Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 117/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Wojewody z dnia 11 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 11 grudnia 2018 r., [..], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2018 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 14 czerwca 2013 r. o zmianie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 7 maja 2012 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasta pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie położonym w S. przy Al. N., na działkach ewidencyjnych oznaczonych w rejestrze gruntów numerami [..]-[..] ark. mapy [..] i nr [..] ark. mapy [..].

Następnie na wniosek inwestora – Gminy Miasta, Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, zmienił pierwotne pozwolenie na budowę w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego dwa budynki mieszkalne wielorodzinne w S. przy Al. N. [..] i [..].

Postanowieniem z dnia 3 lutego 2014 r., uwzględniając wniosek złożony przez A. C., Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzją z dnia 10 marca 2014 r. odmówił jej uchylenia. Na skutek wniesionego przez A. C. odwołania Wojewoda decyzją z dnia 1 sierpnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie, Prezydent jeszcze dwukrotnie wydawał decyzje, które były uchylane przez Wojewodę wskutek wnoszonych przez A. C. odwołań i przekazywane organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ostatecznie decyzją z dnia 11 maja 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2017 r., stwierdzającą wydanie decyzji z dnia 14 czerwca 2013 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa ze względu na to, że strona postępowania – A. C., bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, i odmawiającą jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji.

Rozpoznając skargę A. C. na decyzję Wojewody z dnia 11 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 429/17, uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2017 r. Wyrok stał się prawomocny z dniem 30 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 1 marca 2018 r. Wojewoda przekazał Prezydentowi Miasta akta przedmiotowej sprawy z wniosku A. C. o wznowienie postępowania.

W związku z bezskutecznym upływem wyznaczonego terminu A.C. wystąpił do Wojewody z ponagleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta.

Wojewoda postanowieniem z dnia 10 września 2018 r. stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w terminie do dnia 16 października 2018 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności.

W dniu 22 maja 2018 r. Gmina Miasta wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt. II SA/Gd 429/17, w związku z pominięciem jej jako strony w tym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 15 października 2018 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 czerwca 2013 r. zmieniającą ostateczną decyzję tego organu z dnia 7 maja 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Prezydent uznał bowiem, że kluczowym zagadnieniem wstępnym dla podjęcia czynności dotyczących wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji z dnia 14 czerwca 2013 r. o zmianie pozwolenia na budowę jest rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi Gminy Miasta z dnia 22 maja 2018 r. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 320/18).

Rozpoznając zażalenie A.C. postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Wojewoda uznał, że rozstrzygniecie kwestii wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., II SA/Gd 429/17, uchylającym ostateczną decyzję Wojewody z dnia 11 maja 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2017 r., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Ważność tego wyroku determinuje ewentualną konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku A. C. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewoda wyjaśnił, że inwestorem w kontrolowanej decyzji z dnia 14 czerwca 2013 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 7 maja 2012 r., jest Gmina Miasta. Jako przesłankę wznowienia postępowania sądowego Gmina Miasta wskazała art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) twierdząc, że była pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska i jego obrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewoda wskazał, że w warunkach rozpatrywanej sprawy istnieje zależność pomiędzy toczącym się przed sądem postępowaniem o wznowienie postępowania sądowego a zawieszonym postępowaniem wznowieniowym. Postępowanie sądowe stanowi w tym przypadku zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i jego zakończenie będzie warunkowało dalszy przebieg postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji z dnia 14 czerwca 2013 r.

Prawomocny wyrok Sądu w sprawie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (sygn. akt II SA/Gd 320/18), który rozstrzygnie pozostawanie w obiegu prawnym wyroku tego Sądu w postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 429/17, jest niezbędny do rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i stanowi zagadnienie prejudycjalne, uprawniające do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W oparciu bowiem o wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 429/17, organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje ponownej weryfikacji decyzji z dnia 14 czerwca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Kontynuowanie postępowania administracyjnego z wniosku o wznowienie pomimo niezakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 320/18, mogłoby prowadzić do wydania przez ten organ wadliwej zarówno pod względem procesowym, jak i merytorycznym, decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody należy dać priorytet przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego i z tego powodu, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o zmianę pozwolenia na budowę, zawiesić.

Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 320/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Gminy Miasta dotyczącą wznowienia postępowania sądowego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 429/17 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe postanowienie nie było prawomocne, wobec czego Wojewoda uznał, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Gminy Miasta jest w toku.

W skardze A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 6 listopada 2018 r. odrzucił skargę Gminy Miasta o wznowienia postępowania sądowego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 429/17 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W motywach Sąd podkreślił, że legitymacja do wniesienia skargi o wznowienie konkretnego postępowania nie przysługuje dowolnemu podmiotowi. Powierzenie Gminie Miasta orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Z tego powodu, zdaniem skarżącego, postanowienie Wojewody, jest wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 320/18 wniesiono skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji (postanowień) organu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Kontrola przeprowadzona przez Sąd według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargą zakwestionowano postanowienie Wojewody z dnia 11 grudnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2018 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 czerwca 2013 r. o zmianie decyzji z dnia 7 maja 2012 r. o pozwoleniu na budowę poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w S. przy Al. N. [..] i [..], obejmujących konkretnie wskazane działki.

Zaskarżone postanowienie podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy w całości bowiem podzielił argumentację Prezydenta Miasta, zgodnie z którą rozpoznanie sprawy ze skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 429/17, ma prejudycjalne znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania i rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę z dnia 7 maja 2012 r.

Powyższego stanowiska nie podziala Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wskazać należy że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Podkreślić bowiem należy, że zasadniczym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest samodzielne wyjaśnienie zawisłej przed nim sprawy administracyjnej pod względem faktycznym i prawnym. Bieg postępowania administracyjnego może być zawieszony w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy głównej zależy bezpośrednio od rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny właściwy organ lub sąd.

Opisana zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się jednak musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter incydentalny względem sprawy głównej, ale istotny ze względu na skutki procesowe zawieszenia postępowania, które polegają na wstrzymaniu toku postępowania, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane, nie biegną żadne terminy. Zgodnie z Konstytucją RP jednostka ma prawo do sprawnego działania instytucji publicznych. Jednym z elementów sprawnego działania jest szybkie działanie. Przepis art. 12 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną szybkości postępowania, która ma istotne znaczenie dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki. Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa bądź go udaremnia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2019). Z tych powodów zawieszenie postępowania, jako wyjątek od zasady ciągłości postępowania, musi być stosowane ostrożnie, a kodeksowe przesłanki zawieszenia muszą być wykładane ściśle.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. upatrując zagadnienia wstępnego w rozstrzygnięciu Sądu w postępowaniu nadzwyczajnym zainicjowanym skargą Gminy Miasta o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 429/17. Wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta, wydaną we wznowionym, z wniosku skarżącego, postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 7 maja 2012 r. dotyczącej inwestycji budowlanej Gminy Miasta zlokalizowanej w S. przy Al. N. [..], [..]. Sąd uznał bowiem, że istnieją podstawy do ponownego wnikliwego przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy z udziałem skarżącego.

Wyrok ten stał się prawomocny i został przekazany Prezydentowi Miasta wraz z aktami sprawy celem ponownego przeprowadzenia wznowionego postępowania administracyjnego co do istoty sprawy polegającej na weryfikacji przesłanek zmiany pozwolenia na budowę.

Późniejsze wystąpienie przez Gminę Miasto do tutejszego Sądu ze skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 429/17, i związana z tym ocena tego prawomocnego wyroku w postępowaniu wznowieniowym, nie mają bezpośredniego wpływu na możliwość procedowania przez organ I instancji i załatwienia sprawy zmiany pozwolenia na budowę.

Wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest instytucją wyjątkową. Skarga o wznowienie przysługuje bowiem od określonych orzeczeń – prawomocnych, kończących postępowanie – i musi być oparta na normach określonych w ustawie. Instytucja ta polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem co do jej istoty w celu zagwarantowania prawidłowości – zgodności z prawem – wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Jak wynika z art. 284 p.p.s.a. wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia, choć w przypadku, gdy zgłaszający wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia uprawdopodobni, że grozi mu niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie tego orzeczenia. Z akt sprawy o sygn. II SA/Gd 429/17, które dołączono do akt kontrolowanej sprawy, nie wynika zaś, aby wykonanie tego prawomocnego wyroku zostało wstrzymane.

W toku postępowania administracyjnego Prezydent Miasta dysponował zatem prawomocnym i wykonalnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskutek którego jego podstawowym obowiązkiem było terminowe i sprawne rozpoznanie sprawy zgodnie z oceną prawną oraz wytycznymi Sądu. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w tej sprawie nie był upoważniony do oceny stopnia prawdopodobieństwa zmiany bądź uchylenia wyroku we wznowionym postępowaniu sądowym. Natomiast sam fakt zainicjowania takiego postępowania nie stwarzał, w ocenie Sądu, stanu braku możliwości rozpatrzenia, we wznowionym postępowaniu administracyjnym, sprawy zmiany pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji gminnej. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie. W wyroku z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 363/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłącza to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne (LEX nr 992559). Także w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (LEX nr 489631).

Z tego powodu w niniejszej sprawie uznać należało, że organy obu instancji niewłaściwie oceniły wystąpienie zagadnienia wstępnego, wiążąc je ze skutkami wniesienia przez Gminę Miasto skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym i wykonalnym wyrokiem Sądu.

Jeżeli bowiem w trakcie wznowionego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostaje prawomocny i wykonalny wyrok o sygn. akt II SA/Gd 429/17 skutkujący powrotem tej sprawy do rozpoznania przez organ I instancji, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji, z uwagi na toczące się postępowanie ze skargi o wznowieniowe postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego tym wyrokiem, w którym tylko potencjalnie może dojść do jego uchylenia bądź zmiany.

Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia pozostaje fakt, że w wyniku rozpoznania skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 6 listopada 2018 r., II SA/Gd 320/18, odrzucił skargę Gminy Miasta stwierdzając po jej stronie brak interesu prawnego uprawniającego do wystąpienia ze skargą o wznowienia postępowania sądowego w sprawie II SA/Gd 429/17. Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Gminy Miasta postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 717/19. Sądy obu instancji w powyższym zakresie powołały się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2003 r. I OPS/03, w której przesądzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko to podtrzymane zostało przez uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy administracji podejmując decyzję procesową o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie pominęły ugruntowaną linię orzecznictwa bezpośrednio dotyczącą sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Pominął ją w szczególności Wojewoda, który na etapie kontroli postanowienia o zawieszeniu znał już motywy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o odrzuceniu skargi Gminy o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Pomimo tego, że nie było ono wówczas prawomocne, należało uwzględnić przepis art. 269 p.p.s.a., z którego wywodzi się ogólnie wiążącą moc uchwał abstrakcyjnych i tzw. uchwały konkretnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznaczającą, że stanowisko zajęte przez ten Sąd w formie uchwały wiąże pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę. Składowi sądu administracyjnego, rozpoznającemu sprawę, w której pojawi się zagadnienie rozstrzygnięte przez NSA nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA.

W związku z tym w niniejszej sprawie zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do podważenia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, który w zakresie legitymacji procesowej gminy nie mógł zająć stanowiska odmiennego od poszerzonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało ocenić jako nieuzasadnione przewlekanie rozpoznania sprawy zmiany pozwolenia na budowę z udziałem skarżącego. Wskazać należy przy tym, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa.

Z perspektywy konstytucyjnego prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) powiązanego z zasadą równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) przyjęte przez organy rozumienie zagadnienia wstępnego, które nie ma bezpośredniego związku ze sprawą główną, jest nie do pogodzenia z powołanymi zasadami konstytucyjnymi chroniącymi sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2018 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.