Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2794/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 183 § 1, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 3a, ust. 3b
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Szulc Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 531/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. o sygn. akt I SA/Kr 531/15 oddalił skargę P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS; Zakład) z dnia [...] stycznia 2015 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121; dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję ZUS Oddział w [...] z dnia [...] października 2014 r. odmawiającą P. K. umorzenia – na jego wniosek z 8 maja 2014 r. (data wpływu) – należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za okresy wyszczególnione w treści decyzji, w łącznej wysokości 45140,59 zł. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpił stan całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Organ zaznaczył, że wobec strony nie prowadzono postępowania egzekucyjnego i wyjaśnił, iż P. K. wykonuje umowę zlecenia za wynagrodzeniem 3964,65 zł, konkubina otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych (664,90 zł miesięcznie), a na utrzymaniu pozostaje dziecko. Poza tym strona reguluje alimenty na rzecz trójki dzieci (1200 zł miesięcznie), zaś miesięczne wydatki z tytułu opłat według oświadczenia wynoszą 1417 zł; posiada liczne zobowiązania. Zakład stwierdził, że sytuacja materialna strony może być uznana za trudną ze względu na ponoszenie bardzo dużych wydatków na spłatę zaciągniętych zobowiązań i wykonywanie obowiązku alimentacyjnego, jednak okoliczności te żadną miarą nie mogą być uznane za wystarczające do umorzenia należności. Zakład stwierdził także, że zaległości strony nie mogą zostać umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie), ponieważ nie wystąpiła żadna z sytuacji opisanych w rozporządzeniu. ZUS wskazał, że strona przedłożyła dokumentację o stanie zdrowia jednego z synów (orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności do dnia [...].10.2015 r.) i wyraził zrozumienie dla opisanej kondycji zdrowotnej syna strony. Uznał jednak, że sytuacja ta nie pozbawia strony możliwości uzyskiwania dochodu na opłacenie należności.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i stwierdził, że została ona wydana przez właściwy organ. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] działał na podstawie upoważnienia wydanego przez Prezesa ZUS w oparciu o § 2 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), które zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 statutu nie upoważnia go do działania w swoim imieniu, lecz w imieniu Zakładu jako organu. Ponadto Prezes ZUS – jako jeden z organów ZUS – nie może występować w roli samodzielnego organu, uprawnionego do wydawania decyzji. Tym samym Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] był uprawniony do wydania decyzji z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle powyższego za bezzasadny Sąd uznał zarzut nieważności zaskarżonej decyzji.

Dalej Sąd stwierdził, że decyzja Zakładu wydawana na podstawie art. 28 u.s.u.s. jest uznaniowa, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia przez stronę przesłanek umorzenia Zakład może, lecz nie musi umorzyć należności.

Sąd podkreślił, że w decyzji organu I instancji szczegółowo określono przedmiot obciążających wnioskodawcę należności, z oznaczeniem ich kwot wraz z odsetkami, natomiast decyzja zaskarżona bezpośrednio odnosi się do tych ustaleń.

Sąd zgodził się z Zakładam, że w stosunku do skarżącego nie można mówić o spełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności. Analiza art. 28 ust. 3 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że żadna z wymienionych tam przesłanek nie ma zastosowania względem skarżącego. W szczególności wobec wnioskodawcy nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczące należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 1999 r.

Zdaniem Sądu ZUS słusznie wskazał, że sytuacja życiowa i materialna skarżącego, obiektywnie trudna i skomplikowana, nie daje podstaw do umorzenia zaległych należności, gdyż nie można jej nadać przymiotu trwałości i rokuje poprawę. Skarżący pozostaje w zatrudnieniu na umowę zlecenie za wynagrodzeniem 3964,65 zł netto. Wbrew zarzutom skarżącego Sąd uznał, że dokonanym w ten sposób ustaleniom nie można przypisać dowolności, bowiem zgodnie z zaświadczeniem o wynagrodzeniu za okres od 1 kwietnia do 30 listopada 2014 r. taki właśnie dochód netto skarżący miał uzyskać w listopadzie 2014 r., przy czym jego dochody z tego tytułu we wskazanym okresie były znacznie zróżnicowane. W październiku 2014 r. była to kwota 2660,70 zł. Zdaniem Sądu dochód taki nie mógł stanowić dla organu podstawy do wnioskowania o przeciętnych możliwościach płatniczych strony skoro tylko dwukrotnie wynagrodzenie nie osiągnęło pułapu 3000 zł. Sąd zwrócił uwagę, że przedstawiając własne wyliczenia co do wysokości aktualnego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżący przyjął za punkt wyjścia wynagrodzenie otrzymane w październiku i grudniu 2014 r., gdy było ono najniższe, co obniżyło wysokość ustalonego dochodu na osobę w rodzinie. Pominął zaś, że w innych miesiącach wynagrodzenie było znacznie wyższe, a np. w lipcu i sierpniu 2014 r. wyniosło odpowiednio 6201,36 zł i 4299,04 zł netto.

Sąd zaznaczył, że z urzędu jest mu wiadome, iż we wrześniu 2014 r. umorzono postępowania egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącemu, co wynika z akt innych spraw sądowoadministracyjnych wszczętych jego skargami.

Dokonując oceny stanowiska ZUS dotyczącego odmowy umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Sąd stwierdził, że organ podjął wszelkie możliwe kroki celem ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej skarżącego i jego rodziny. Zebrał informacje odnośnie do uzyskiwanych przez skarżącego dochodów i odniósł je do struktury deklarowanych wydatków (1417 zł miesięcznie), uwzględniając obowiązek alimentacyjny na rzecz trójki dzieci (1200 zł miesięcznie). Uwzględnił także liczne zobowiązania skarżącego, głównie cywilnoprawne i doszedł do uprawnionego przekonania, że skarżący nie znajduje się w sytuacji, w której jego rodzina zostanie pozbawiona środków do życia. Sąd zauważył, że małoletnie dzieci skarżącego mieszkają z matką w K., a obecne centrum życiowe skarżącego to Z. W ocenie Sądu w kontekście § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ prawidłowo przyjął, że stan zdrowia syna skarżącego nie stanowił wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległości wobec ZUS. Z treści wskazanego przepisu wynika, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności. Zdaniem Sądu w realiach sprawy taka sytuacja nie wystąpiła.

Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zakład odniósł się do poszczególnych dowodów i po analizie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie doszedł do przekonania, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia, iż skarżący nie jest lub nie będzie stanie w przyszłości spłacić zaległości składkowych. Jak podkreślił Sąd, Zakład wezwał skarżącego do przedstawienia stosownych dowodów na potwierdzenie zasadności wniosku. Skarżący wezwanie zignorował, dołączając dokumenty na etapie postępowania odwoławczego. Sąd ocenił, że w tym kontekście nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania. Według Sądu ustalenia i wnioski jakie poczyniono przy wydawaniu decyzji mieszczą się w ramach prawem przewidzianych z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i prawa materialnego. Ponadto nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., bo skarżący był pouczony o swoich uprawnieniach w postępowaniu administracyjnym – tak o możliwości złożenia wszelkich dokumentów świadczących o jego szczególnie trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, jak i o możliwości złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. WSA stwierdził, że skoro ZUS dostrzega jeszcze możliwości wyegzekwowania zaległości, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne.

Skargą kasacyjną P. K. domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie poniższych przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 tej ustawy poprzez niepełne i wadliwe uzasadnienie wyroku, a to ograniczenie się do powielenia stanowiska prezentowanego przez ZUS, co do ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak również poprzez brak odniesienia się do istotnej z punktu widzenia sprawy argumentacji strony skarżącej zawartej w uzasadnieniu zarzutów skargi;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez zaniechanie wydania wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu administracyjnego, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja obarczona była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a to z uwagi na fakt, że zaskarżoną decyzję wydał organ niewłaściwy, tj. Prezes ZUS (a konkretnie działający z jego upoważnienia p.o. Dyrektora Oddziału ZUS w [...]), podczas, gdy organem wyłącznie właściwym do wydania decyzji był Dyrektor Oddziału zgodnie ze statutem ZUS;

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez zaniechanie wydania wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu administracyjnego, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja obarczona była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a to z uwagi na fakt, że została wydana przez organ niewłaściwy miejscowo, tj. przez p.o. Dyrektora Oddziału ZUS w [...], podczas, gdy wniosek z dnia 8 maja 2014 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP, skarżący złożył w czasie, gdy już zamieszkiwał w Z., a zatem właściwym podmiotem do jego rozpoznania był ZUS Oddział w [...];

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przed ZUS ww. przepisów prawa, a to niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że skarżący jest zatrudniony na umowę zlecenia, a nie na umowę o pracę, a zatem uzyskiwane przezeń wynagrodzenie na tej podstawie jest zmienne i uzależnione od wielu czynników, a zatem przy rozważaniu, jakie wynagrodzenie osiąga skarżący winno zostać wzięte pod uwagę wynagrodzenie najbardziej aktualne, tj. wynagrodzenie za grudzień 2014 r. netto, a nie wynagrodzenie, osiągane we wcześniejszych miesiącach przez skarżącego, w wysokości brutto;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przed ZUS ww. przepisów prawa, a to niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z konkubiną – M. C., która pozostaje zarejestrowana w Urzędzie Pracy w Z. w trzeciej grupie bezrobotnych, jako osoba bezrobotna z utrudnieniami w podjęciu pracy z powodu posiadania dziecka w wieku 1 roku i 8 miesięcy i w okresie od listopada 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. miała ustalone prawo do zasiłku dla bezrobotnej w wysokości 522,10 zł brutto (468,11 zł netto);

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przed ZUS ww. przepisów prawa, a to niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że konkubina skarżącego, z którą skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe spodziewa się dziecka (piątego dziecka skarżącego), które urodzi się w październiku 2015 r., a zatem wymaga szczególnej, dodatkowej opieki, a co za tym idzie wzrastają koszty jej utrzymania;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przed ZUS ww. przepisów prawa, a to niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że na wyłącznym utrzymaniu skarżącego pozostaje dziecko – syn F. w wieku 1 roku i 8 miesięcy, niepełnosprawny ruchowo syn K., który pozostaje na utrzymaniu skarżącego dwa razy w miesiącu i częściowo w okresie wakacji i ferii zimowych oraz syn K. i córka S., którzy pozostają na utrzymaniu skarżącego częściowo w okresie ferii zimowych i wakacji;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przed ZUS ww. przepisów prawa, a to niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, że skarżący nie ma żadnych składników majątku, które podlegałyby egzekucji, przy jednoczesnym posiadaniu znacznej liczby zobowiązań cywilnoprawnych, a jego wyłącznym źródłem utrzymania jest wynagrodzenie z tytułu wykonywania umowy zlecenia, która z uwagi na swój charakter cywilnoprawny nie daje skarżącemu ochrony, takiej jak stosunek pracy i może ustać w każdym czasie na skutek wypowiedzenia;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przez ZUS ww. przepisów prawa, wyrażającego się dokonaniem przez ZUS błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także dokonaniem jego oceny z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, przez co ocena ta stała się oceną dowolną. Sąd I instancji nie dostrzegł bowiem, iż zebrany w toku postępowania przed ZUS materiał dowodowy nie uprawniał ZUS do postawienia tezy, iż umorzenie należności będzie nieuzasadnione, podczas, gdy w przypadku P. K. i jego rodziny zachodzi zagrożenie zaspokojenia potrzeb życiowych o charakterze podstawowym;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przed ZUS ww. przepisów prawa, poprzez ich błędną wykładnię i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy majątek skarżącego jest majątkiem, z którego można egzekwować należności ZUS;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przez ZUS ww. przepisów prawa, polegającym na niepełnym zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie, w jakim należało ustalić okoliczności potwierdzające, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, gdyż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przez ZUS ww. przepisów prawa, wyrażającego się preferencyjnym potraktowaniem interesu organu w porównaniu z interesem skarżącego, i brak jakiegokolwiek uzasadnienia powyższego działania przez ZUS, podczas, gdy ZUS, jako organ administracji publicznej dążąc do załatwienia sprawy winien mieć na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli;

13. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przed ZUS ww. przepisów prawa, wyrażającego się w pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego interesu skarżącego, jako członka wielodzietnej rodziny (korzystającego z Karty Dużej Rodziny);

14. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie wydania wyroku uwzględniającego skargę, pomimo naruszenia w toku postępowania przed ZUS ww. przepisów prawa, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

15. prawa materialnego, art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia przez brak wykazania w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów nastąpiło preferencyjne potraktowanie interesu organu nad interesem strony, a zatem zawarcia arbitralnego wyrzeczenia bez wskazania przesłanek prawa materialnego w zakresie wskazanych powyżej przepisów. Powyższe skutkowało wydaniem orzeczenia w oparciu o dowolne uznanie administracyjne niezawierające pełnych i jasnych rozważań w zakresie obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego co winno znaleźć nie tylko wyraz w zaskarżanej skargą decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji, a także w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie.

Zakład udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. P. K., reprezentowany przez adwokata, uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych o wskazanie nowych faktów mających, w jego ocenie, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a dotyczących pogorszenia się jego sytuacji majątkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a postawione w niej, liczne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie podważają wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sposób, który pozwalałby na jego uchylenie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wyrok ten nie na narusza prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie zarzuty kasacyjne są nieuzasadnione. Zarzuty sformułowane w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej wymagają oddzielnego komentarza, natomiast pozostałe zarzuty (pkt 4-15 petitum), z uwagi na ich komplementarny charakter trzeba rozpoznać łącznie.

Niezasadny jest wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w powiązaniu z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku objętego skargą kasacyjną zostało sporządzone przez Sąd I instancji z zachowaniem wszystkich wymogów konstrukcyjnych przewidzianych w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał już w swoim orzecznictwie, że powołany przepis nie służy do podważania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, jak też wyjaśniał, że brak odniesienia się przez sąd do wszystkich zarzutów skargi, a zatem również tych, które nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie stanowi o wadliwości wyroku, skutkującej jego uchyleniem z powodu istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czy też ze względu na nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji przeprowadził prawidłowo, czemu dał wyraz w obszernych motywach wyroku, toteż nie ma podstaw do uznania, że uzasadnienie tego wyroku jest obarczone taką wadą, która mogłaby skutkować jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czyli z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej, okoliczność, że Sąd I instancji zaaprobował ustalony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stan faktyczny sprawy nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd za podstawę rozstrzygnięcia mogą być przedmiotem zarzutów kasacyjnych, podnoszonych jednak w oparciu o zupełnie inne przepisy ustawy p.p.s.a. w powiązaniu, co wydaje się oczywiste, z właściwymi przepisami postępowania stosowanymi przez organ administracji publicznej załatwiający sprawę administracyjną.

Za zupełnie chybione uznać należy zarzuty wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, którymi składający skargę kasacyjną stara się wykazać nieważność objętej skargą decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. zarówno przez organ niewłaściwy rzeczowo (Prezesa ZUS, zamiast Dyrektora Oddziału ZUS), jak i przez organ niewłaściwy miejscowo (p.o. Dyrektora Oddziału ZUS w [...], zamiast Dyrektora Oddziału ZUS w [...]). Zdaniem skarżącego Sąd I instancji dostrzegając powyższe uchybienia powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Najmniejszej choćby wątpliwości nie budzi, że poddana kontroli sądowej decyzja Zakładu została wydana przez organ właściwy nie tylko rzeczowo do rozpoznania wniosku skarżącego P. K. o umorzenie zaległości z tytułu składek, ale i miejscowo. Przyczyny tego stanu rzeczy w pełni prawidłowo wyłożono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z odwołaniem się do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, zatem powielanie w tym miejscu trafnej argumentacji Sądu jest bezcelowe. Podkreślić jedynie wypada, że podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako rzekomo wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości w niniejszej sprawie nie wstąpiły.

Przechodząc do oceny drugiej grupy zarzutów kasacyjnych, sformułowanych w pkt 4-15 petitum skargi kasacyjnej i uznając je w całości za niezasadne, wskazać należy, że koncentrują się one na wadliwie przeprowadzonym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, postępowaniu wyjaśniającym, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpatrzył materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący i błędnie go ocenił. Skarżący kasacyjnie zarzuca i obszernie uzasadnia, że mające istotny wpływ na wynik sprawy uchybienia w postępowaniu popełnione przez organ, wbrew prawu niedostrzeżone lub zaaprobowane w wyroku Sądu I instancji (zarzuty naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) doprowadziły do bezprawnej w istocie odmowy umorzenia należności objętych wnioskiem skarżącego z dnia 8 maja 2014 r., więc do błędnego zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego – art. 28 ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., przy czym przez błędną wykładnię tych przepisów skarżący kasacyjnie rozumie brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji oraz wyroku z jakich konkretnie powodów nastąpiło preferencyjne potraktowanie interesu organu nad interesem strony, co czyni, w jego ocenie, decyzję opartą na konstrukcji uznania administracyjnego – rozstrzygnięciem arbitralnym.

W związku z tymi zarzutami kasacyjnymi wyjaśnienia wymaga, że umorzenie należności składkowych, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. oraz ust. 2 i 3a tej ustawy, ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m.in. poprzez użycie zwrotu "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, co trafnie podkreślił Sąd I instancji, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Takim dowolnym rozstrzygnięciem byłoby działanie wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma obowiązku tego robić, żądanie nie zostanie uwzględnione bez wyjaśnienia motywów albo z podaniem pewnej ogólnej zasady, którą organ zawsze się kieruje. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Należy pamiętać, że zarówno słuszny interes obywateli jak i interes społeczny stanowią pojęcia nieostre, których próby zdefiniowania podejmowała doktryna, akcentując w odniesieniu do interesu społecznego (publicznego) kontekst społeczno-polityczny w jakim jest on osadzony i niedopuszczalność identyfikowania go z określoną strategią polityczną (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Wyd. U.W., Warszawa 1986, str. 47). Nie budziło sprzeciwów określenie interesu społecznego (publicznego) jako interesu ludzi żyjących w ramach politycznie zorganizowanej wspólnoty (G. Jellinek, przywoł. za M. Wyrzykowskim, op.cit. od nr 37). Brak normatywnego wzorca interesu publicznego skutkował pozostawieniem organom administracji prawa zidentyfikowania tego interesu w określonych indywidualnych sprawach załatwianych w formie uznania administracyjnego (vide: H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna zagadnienia ogólne, str. 95-96, LIBER, wyd. 1, Warszawa 1998). Decydujący na zasadzie uznania organ zobowiązany jest, mając na uwadze przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w konkretnej sprawie, objaśnić jak rozumie w danej indywidualnej sprawie interes społeczny, jak na tym tle jawi się żądanie strony postępowania odwołującej się do słusznego interesu obywateli i rozważyć, czy ewentualne zadośćuczynienie żądaniu strony nie stanie w sprzeczności z interesem publicznym.

Szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Zaznaczyć należy, że organ administracji, wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes społeczny nad słuszny interes strony, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie. Tak rozumiane działanie w trybie uznania administracyjnego, operujące na pojęciach nieostrych, a zatem wymagających podlega kontroli sądu administracyjnego i w żadnym razie nie można uznać, że Sąd nie ma uprawnień do wkraczania w meritum sprawy. Sąd kontroluje dokonane przez organ ustalenia faktyczne, a przez to ocenia zasadność zastosowania lub odmowy zastosowania określonego przepisu prawa materialnego. Takie działanie sądu, jak podkreślał M. Wyrzykowski "ogranicza sferę nadużycia prawa przez organy administracji i stwarza realne środki ochrony praw jednostek" (op.cit. str. 84).

Mając na uwadze rozważania powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie, a zarazem zgodnie z prawem orzekł, że zaskarżona decyzja Zakładu z dnia [...] stycznia 2015 r. została wydana z zachowaniem wymogów uznania administracyjnego w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. i w żadnym wypadku nie można przyjąć, iż stanowi ona przejaw arbitralnego działania organu administracji publicznej lub że jest ona dowolna.

Przede wszystkim zważyć trzeba, że rozstrzygnięcie Zakładu oparte zostało na materiale dowodowym załączonym do wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2014 r. i tylko w części uzupełnionym na wezwanie organu (patrz: str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, k. 105 akt administracyjnych verte). Tym samym, oceniając sytuację majątkową i osobistą skarżącego oraz całej jego rodziny przez pryzmat ewentualnego wystąpienia przesłanek decydujących o umorzeniu należności składkowych, ZUS mógł się oprzeć jedynie na dowodach przedstawionych przez skarżącego. Analizując i interpretując te dowody Zakład zrekonstruował i ocenił stan faktyczny sprawy, z zachowaniem reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., czemu dał stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W ten sposób stan faktyczny sprawy został "zamknięty", co ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o tyle, że w skardze, skardze kasacyjnej oraz piśmie uzupełniającym uzasadnienie zarzutów kasacyjnych z dnia [...] czerwca 2017 r., skarżący pracowicie przytacza i wyjaśnia nowe okoliczności faktyczne (pogarszającą się, coraz trudniejszą sytuację powiększającej się rodziny), które nie były i jako nieujawnione w postępowaniu administracyjnym oczywiście nie mogły być, przedmiotem oceny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślić zatem należy, że granice sprawy administracyjnej wyznaczył wniosek skarżącego o umorzenie należności wobec ZUS i z racji roli przypisanej sądom administracyjnym przez ustrojodawcę i ustawodawcę, nie mogły być one rozszerzone w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obydwu instancji o dodatkowe elementy, ponieważ sądy te – z wyjątkiem przewidzianym w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. (który nie ma w tej sprawie zastosowania) – nie są władne czynić żadnych własnych ustaleń faktycznych w załatwionej przez organ sprawie administracyjnej. Powyższe prowadzi do dwóch konsekwencji: do uznania niezasadności zarzutów kasacyjnych kwestionujących stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, który jako "nowy" nie był znany organowi w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, a po drugie, do uznania, że w tej sytuacji podstawą dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego pozostaje stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno nie zgodzić się z Sądem, że w przypadku udokumentowanym wnioskiem skarżącego nie wystąpił stan całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Nie wykazano wszak braku majątku w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., z którego można by prowadzić egzekucję. Poza tym taka egzekucja zaległych składek za okres od 1 stycznia 1999 r. prowadzona nie była. Trudno także nie podzielić stanowiska Sądu, że w przypadku skarżącego nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w myśl art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r.

Przypomnieć należy, że jak stanowi § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, o czym mowa w pkt 1, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Nie powielając prawidłowej oceny Sądu I instancji w powyższym zakresie dodać jedynie wypada, że P. K. posiada zatrudnienie (wykonuje umowę/umowy zlecenia) za wynagrodzeniem, które – w zależności od określonego okresu – wynosi ok. 4000 zł netto miesięcznie. Udokumentowana we wniosku sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego, w szczególności zestawienie dochodów i wydatków (kosztów utrzymania skarżącego oraz jego rodziny) nie pozwala uznać, że spełniona została wskazana wyżej przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Zauważyć można, że skarżący nie wykazywał niezdolności do pracy albo niemożliwości znalezienia zatrudnienia. Ponadto ustalony przez Zakład fakt, że syn skarżącego wymaga opieki nie przekreśla możliwości zarobkowania przez skarżącego (zobowiązany nie wyjaśniał, że jest inaczej), zatem nie zaistniała również przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Reasumując stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni prawidłowo orzekł w kontrolowanym wyroku, iż ZUS słusznie wyważył interes skarżącego w domaganiu się umorzenia zaległych należności (skarżący pracuje i może pracować, tym samym uzyskuje i może uzyskiwać wystarczające dochody na opłacenie zaległych składek) i interes państwa w ich dochodzeniu, dając prymat temu drugiemu, co jednoznacznie wyklucza przyjęcie – jak była już o tym mowa – iż tak wydana decyzja uznaniowa stanowi rozstrzygnięcie oderwane od obowiązujących przepisów prawa, a przez to noszące znamiona dowolności.

Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny informuje skarżącego, że przepisy prawa nie tamują możliwości wystąpienia do organu z ponownym wnioskiem o umorzenie należności składkowych, jak i przewidują możliwość regulowania należności w systemie ratalnym. Przedstawione w toku postępowania administracyjnego dowody niewątpliwie dokumentują nową, odmienną sytuację finansową skarżącego, która może być poddana ocenie, jednak w nowym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym ponownym wnioskiem skarżącego.

Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, zaś w punkcie 2 sentencji wyroku orzekł zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a., uwzględniając obecną sytuację majątkową skarżącego kasacyjnie.