Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1240/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2 i 3, art. 49, art. 148
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 74 ust. 3, art. 85 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi "A" S. A. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z [...] r. nr [...] Wójt Gminy J., po rozpoznaniu wniosku "A" S.A. w C., orzekł o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej "J.-K., sieć wodociągowa ETAP II – studnie głębinowe". W stosunku do decyzji zainicjowano postępowania nadzwyczajne.

Po rozpatrzeniu wniosku J. B., A. K., D. M. i Z. W. z 23 marca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] r. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z [...] r. Skargę na decyzję ostateczną wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. B., lecz następnie ją cofnęła, co skutkowało umorzeniem postępowania sądowego prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1229/10.

Drugi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] r. złożył w dniu 23 września 2010 r. R. B. Także w tym przypadku Kolegium decyzją z [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu skargi R. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/GL 150/11 stwierdził nieważność obydwu decyzji Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał na wadę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i niedopuszczalność prowadzenie drugiego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, polecając jego umorzenie z tego względu, że wniosek dotyczył sprawy już rozstrzygniętej w tym samym przedmiocie decyzją ostateczną. Skarga kasacyjna Spółki "A" od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2456/11.

Jednakże uprzednio, bo wnioskiem z dnia 25 marca 2010 r. grupa 44 mieszkańców J., powołująca się na posiadanie przymiotu strony z racji posiadania tytułu prawnego do działek rolnych leżących w sąsiedztwie studni [...] zwróciła się do Wójta Gminy J. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] r. Jako podstawę wznowienia podano przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zarzucono, że wnioskodawcy zostali pozbawieni udziału w postępowaniu, albowiem decyzja została doręczona tylko Spółce, RDOŚ w K. i PPIS w Z., Żadna inna strona postępowania decyzji nie otrzymała, co narusza przepisy postępowania i stanowi o pozbawieniu stron udziału w postępowaniu bez ich winy. Czerpanie wód głębinowych przez Spółkę z pokładów trzecio- i czwartorzędowych będzie negatywnie oddziaływać na wody gruntowe, a wody te mają podstawowe znaczenia dla prowadzonej przez wnioskodawców działalności rolniczej. Jako drugą przesłankę wznowienia wskazano na nowe okoliczności i dowody istniejące w dacie wydania decyzji, nie znane organowi. Za taką okoliczność uznano fakt, że Wójt podejmując decyzję nie wziął pod uwagę skutków prowadzonej w terenie intensywnej działalności rolniczej i jej negatywnego wpływu na jakość wód do produkcji spożywczej. Na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. zwrócono się o rozpoznanie wniosku przez organ nadrzędny.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało otrzymany wniosek do rozpoznania Wójtowi Gminy J. Uznało, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 150 § 2 k.p.a, wobec czego właściwy do rozpoznania wniosku jest Wójt Gminy J. jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Ze względu na zbieg postępowań nadzwyczajnych wskazano na zasadność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy nieważności decyzji.

Już wcześniej, bo postanowieniem z [...] r. Wójt Gminy J. zawiesił postepowanie w sprawie wznowienia do czasu rozstrzygnięcia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło je postanowieniem z [...] r., wskazując, że zawieszeniu może podlegać tylko postępowanie w toku, a nie doszło jeszcze do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Decyzją z [...] r., nr [...] Wójt Gminy J. na podstawie art. 148 § 2 i art. 149 § 3 k.p.a., a także powołując się ogólnie na rozporządzenie RM z 21 sierpnia 2007 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 158, poz. 1105) oraz na ustawę z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] r.nr [...] ze względu na fakt, że podanie nie pochodzi od osoby będącej stroną postępowania oraz zostało złożone z uchybieniem terminu ustawowego. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wskazano, że zgodnie z art.148 § 2 k.p.a. wniosek o wznowienie powinien być złożony przez uprawnione osoby w terminie miesiąca od daty dowiedzenia się o wydaniu decyzji. Zachowanie terminu winno być przez wnioskodawców wykazane, mieszkańcy powinni wykazać, że złożenie podania dopiero 25 marca 2010 r. odbyło się z zachowanie terminu. Uwzględnić należy także własną winę wnioskodawców w nie braniu udziału w postępowaniu. Wójt prawidłowo zawiadomił publicznie o wszczęciu postępowania i mieszkańcy mieli wiedzę o prowadzonym postepowaniu i wydanej decyzji. Od momentu publicznego ogłoszenia decyzji od osób mających w sprawie interes prawny zależy inicjatywa uczestniczenia w postępowaniu. Organ nie ma obowiązku analizowania i wzywania osób, których nie uznaje za stronę, aby wstąpiły do postępowania. Skoro przesłaną z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest brak winy strony, to nie można uznać, że mogąc uzyskać informacje o postępowaniu z publicznego zawiadomienia, strony bez własnej winy nie brały w nim udziału. Uznano też, że wnioskodawcy bezpodstawnie przypisują sobie przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu. Krąg stron wyznacza art. 28 k.p.a. i kategoria interesu prawnego. Wnioskodawcy swego interesu prawnego nie wykazali. Na wójcie spoczywa obowiązek ustalenia, czy działki wnioskodawców leżą w sferze oddziaływania inwestycji, ale ze względu na nadzwyczajny charakter postępowania o wznowienie, ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na wnioskodawcach. W posiadanej dokumentacji hydrologicznej nie wynikają zagrożenia opisane we wniosku. W tej sytuacji mieszkańcom gminy przysługiwały jedynie prawa społeczeństwa określone przepisami ustawy o udostępnianiu informacji (...). Uznano także, że wniosek złożono z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 148 k.p.a. wniosek winien być zgłoszony w terminie miesiąca od dowiedzenia się o decyzji. O decyzji ogłoszono publicznie 20 stycznia 2010 r., zgodnie z art. 49 k.p.a. doręczenie lub zawiadomienie o decyzji uznaje się za dokonane po upływie 14 dniu od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to, że termin do złożenia wniosku o wznowienie upłynął 3 marca 2010 r., wniosek z 25 marca 2010 r jest spóźniony.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli R. B., Z. W., G. K., M. D., A. G., I. C., J. B., J. W. i T. W., żądając stwierdzenia nieważności wydanej decyzji lub jej uchylenia. Zarzucili, że organ I instancji przedwcześnie, na etapie wszczęcia postępowania rozstrzygnął o istnieniu przesłanki wznowienia, przyjmując że wnioskodawcy nie mieli w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną przymiotu strony i ponoszą winę za nieuczestniczenie w nim. Na tym etapie wójt bezpodstawnie badał interes prawny wnioskodawców. Zarzucono także, że w decyzji nie określono jej adresatów, wniosek złożyło wiele osób, w decyzji nie zindywidualizowano jej adresatów. Zakwestionowano także zasadność stanowiska Wójta o braku interesu prawnego po stronie wszystkich wnioskodawców, zwłaszcza w kontekście faktu, że niektórzy z nich byli stronami postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, w których ich statusu procesowego nie kwestionowano. Zwrócono uwagę, że organ nie ustosunkował się w ogóle do drugiej zgłoszonej przesłanki wznowienia. W kwestii terminu do złożenia wniosku odwołujący się stwierdzili, że Wójt wadliwie utożsamia doręczenie decyzji z dowiedzeniem się o niej. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie uzależnia zachowania terminu do złożenia wniosku od doręczenia decyzji. Bieg tego terminu rozpoczyna się od daty dowiedzenia się przez strony pozbawione udziału o decyzji. Aby odmówić wznowienia ze względu a uchybienie terminowi trzeba wykazać, że strona dowiedziała się o decyzji wcześniej. W przypadku wątpliwości organ winien wezwać wnioskodawców do wykazania daty dowiedzenia się o decyzji. Zarzucono, że w trybie ogłoszeń publicznych organ spełnił obowiązki w zakresie zapewnienia w postępowaniu udziału społeczeństwa, a nie dokonywał doręczeń decyzji.

W piśmie procesowym z 27 października 2010 r. "A" S.A. w C. podała, że nie ma podstaw do uwzględnieni odwołania, a stanowisko organu I instancji w kwestii nie zachowania terminu do złożenia wniosku, braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców oraz nie wykazania faktu pozbawienia udziału w postępowaniu bez własnej winy jest zasadne. Zawnioskowano także w zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Podkreślono, że zasadne jest stanowisko, iż to wnioskodawca w sprawie o wznowienie winien wykazać zachowanie terminu z at. 148 § 2 k.p.a. Z dokumentacji posiadanej przez Spółkę wynika, że wnioskodawcy mieli informacje o toczącym się postępowaniu dużo wcześniej niż w dniu wydania samej decyzji. Wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku mieli też informacje o samej decyzji, świadczą o tym pisma Spółek Wodociągowych z terenu gminy do Starostwa Powiatowego w Z. z 14 lutego i 26 lutego 2010 r. , pismo J. B. z 8 marca 2010 r. do Starostwa Powiatowego w Z. oraz postanowienie Starosty [...] z [...] r. i kopia petycji członków Spółki Wodnej z 21 marca 2010 r. do Rady Gminy J. Jak wynika z dołączonych do pisma kopii wymienionych dokumentów, pismo z 14 lutego 2010 r. jest pismem Spółki Wodociągowej do Starosty Powiatowego w Z. i dotyczy sprzeciwu wobec udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wymienione dokumenty w ocenie Spółki świadczą, że odwołujący się mieli wiedzę o decyzji już od dnia 14 lutego 2010 r., a więc ponad miesiąc przed złożeniem wniosku.

Podkreślono, że postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej wymaga przeprowadzenia postepowania z udziałem społeczeństwa (art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji...), zatem od publicznego ogłoszenia o wszczęciu postępowania od osób roszczących sobie prawo do udziału w nim zależy inicjatywa wstąpienia do postępowania. Organ nie miał obowiązku powiadamiania każdej ze stron indywidualnie, teza o winie wnioskodawców jest zatem prawidłowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] r. nr [...], na podstawie art. 136 w związku z art. 123 k.p.a. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego poprzez dołączenie do materiału sprawy wypisów z rejestru gruntów obejmujących działki osób odwołujących się i mapy ewidencyjnej obrazującej położenie działek osób odwołujących się względem planowanej inwestycji, wraz z zaznaczonym obszarem oddziaływania tej inwestycji. Zwrócono się także o nadesłanie dowodów doręczenia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji nadesłał wypisy z ewidencji gruntów oraz pozbawioną legendy i opisu kopię mapy z zaznaczonymi trzema ujęciami wody (bez studni [...]) oraz naniesionymi czerwoną linią okręgami, obejmującymi swym zasięgiem szereg działek.

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności wyjaśniono, że wniesiony od decyzji I instancji środek odwoławczy zakwalifikowano jako odwołanie i rozpoznano w zwyczajnym trybie odwoławczym ze względu na jego pierwszeństwo w stosunku do trybu nadzwyczajnego. Odwołanie oceniono jako uzasadnione. Kolegium opisało procedurę i etapy postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, i wskazało, że w przypadku powołania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy wnioskodawca miał przymiot strony w postępowaniu objętym wnioskiem winno mieć miejsce w toku wznowionego postępowania. Wskazano, że stanowisko takie ma utrwaloną pozycję w orzecznictwie i piśmiennictwie. Na etapie rozstrzygania o wznowieniu sprawa ta nie może być badana i stanowić podstawy odmowy wznowienia. W kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie Kolegium stwierdziło, że kluczowe jest ustalenie daty dowiedzenia się o decyzji w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia w przypadku pozostałych przesłanek. Nie jest prawidłowe założenie, że dniem dowiedzenia się o decyzji jest data publicznego ogłoszenia o decyzji. Powiadomienia stron na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji (...) nie należy mylić z podaniem do publicznej wiadomości, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy. Pierwsze jest bowiem skierowane do stron postępowania, zaś drugie wymagane jest w ramach udziału społeczeństwa. Na gruncie tej ustawy należy rozróżnić udział stron w postępowaniu od udziału w nim społeczeństwa. Istotą udziału społeczeństwa jest możliwość składania uwag i wniosków, natomiast strony postępowania są uprawnione do czynnego uczestnictwa w postępowaniu i składania środków zaskarżenia. Ustalenie stron postępowania odbywa się na podstawie kryterium z art. 28 k.p.a. Kolegium podzieliło stanowisko, że stronami postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w zakresie oddziaływania określonej inwestycji. Ich krąg winien być ustalany każdorazowo z uwzględnieniem cech inwestycji i jej oddziaływania. Dla prawidłowego ustalenia stron postępowania znaczenie ma zatem także wykazany wpływ inwestycji na otoczenie. Organ I instancji winien zatem dokonać identyfikacji stron i ustalić ten przymiot w stosunku do każdego z wnioskodawców, wydając w tej sprawie decyzję.

W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A. w C. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 71 i 79 ustawy o udostępnianiu informacji (...) poprzez ich zastosowanie, chociaż nie powinny one w sprawie znaleźć zastosowania ze względu na fakt, że inwestycja nie należy do grupy przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. W tym zakresie wskazano, że w sprawie nie miał miejsca etap prowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, albowiem organ stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Prawidłowo wobec tego organ I instancji nie powoływał art. 79 wskazanej ustawy, nie miał on bowiem zastosowania. Przepis art. 79 nie jest sposobem informowania stron. Wskazano, że stanowisko Kolegium jest skutkiem błędnej oceny faktycznego i materiału dowodowego. Podstawowym powodem odmowy wznowienia jest kwestia terminu. Kolegium nie odniosło się do zawartych w aktach i zgłaszanych przez Spółkę argumentów, że wnioskodawcy już wcześniej wiedzieli o postępowaniu i wydanej decyzji, a wniosek został złożony po terminie. Naruszenia prawa procesowego dotyczą:

- art. 8, 11, 75, 77, 78 i 80 poprzez nie odniesienie się do kluczowych dowodów i twierdzeń strony i brak dostatecznego wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia,

- art. 107 § 3 poprzez brak oceny materiału dowodowego,

- art. 138 § 2 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy decyzja I instancji podlegała utrzymaniu w mocy ze względu na wniesienie wniosku z uchybieniem terminu,

- art. 145 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie mógł badać interesu prawnego wnioskodawców na ówczesnym etapie postępowania.

Zwrócono uwagę, że organ I instancji nie przyjął, aby skutek zawiadomienia ostał osiągnięty z dniem ogłoszenia o decyzji, ale zaznaczył, że uchybienia terminowi wynika ze zgromadzonych dokumentów, a nadto dodatkowo uzasadnia go domniemanie określone w art. 49 k.p.a., które jest domniemaniem obalalnym. Kwestia posiadania przez wnioskodawców statusu stron jest drugorzędna, organ I instancji rozważył ją ubocznie i równie dobrze mógł ją pominąć. Natomiast Kolegium nie ma racji twierdząc, że na ówczesnym etapie postępowania nie można było rozważać kwestii legitymacji, brak przymiotu strony uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia, na co wskazuje się w szeregu wyroków sądów administracyjnych, które w skardze powołano i zacytowano we fragmentach. Jednocześnie Skarżąca stwierdziła, że wnioskodawcy nie mieli w jej przekonaniu statusu stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wójt zatem prawidłowo odmówił wznowienia postępowania. Natomiast zawiadomienie o decyzji nastąpiło w trybie art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji (...). Gdy przepisy prawa przewidują dokonanie powiadomienia w drodze obwieszczenia, to do zainteresowanych podmiotów należy podjęcie czynności zapewniających im czynny udział w postępowaniu. Ma to swoje konsekwencje na gruncie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, nie pozwala uznać, że w sytuacji prawidłowego obwieszczenia strona została pozbawiona bez swej winy udziału w postępowaniu. Wnioskodawcy nie mogą zatem na ten zarzut skutecznie się powoływać. Gdyby po zawiadomieniu o prowadzonym postępowaniu zgłosili w nim swój udział, a nie zostali do niego opuszczeni, wówczas mogliby na tę przesłankę się powoływać.

Stanowisko swoje Skarżąca podtrzymała w piśmie z 29 marca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem dnia 23 maja 2011 r. sygn. II SA/Gl 80/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowań prowadzonych przez WSA w Gliwicach w sprawach o sygn. II SA/Gl 1229/10 i II SA/Gl 150/11. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z 1 lipca 2013 r. i wpisane pod nowy numer porządkowy II SA/Gl 1240/13.

Jak wynika z nadesłanych wyjaśnień Wójta Gminy J. z 24 lipca 2013 r., pisma SKO w B. z 8 sierpnia 2013 r. oraz kopii decyzji nadesłanych przez skarżącą Spółkę, po wydaniu zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, Wójt Gminy J. postanowieniem z [...] r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] r., a następnie decyzją z [...] r. nr [...] uchylił decyzję ostateczną z [...] r. i orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na brak zgodności z planem miejscowym. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez SKO decyzją z [...] r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego na tę decyzję została zarejestrowana pod sygn. II SA/Gl 496/11, a postępowanie zawieszone postanowieniem z 10 października 2011 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Natomiast postępowanie w sprawie przed organami administracji jest zostało zawieszone postanowieniem SKO w B. z [...] r. nr [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowych o sygn. II SA/Gl 414/11, II SA/Gl 496/11 i II SA/Gl 150/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., który w dacie orzekania przez SKO przewidywał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ówczesnym brzmieniu kodeksu wydanie decyzji określanej mianem kasacyjnej uzależnione było od stwierdzonych przez organ II instancji takich braków postępowania dowodowego, które nie były możliwe do usunięcia na gruncie art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Badanie legalności zaskarżonej decyzji ogranicza się zatem do sprawdzenia, czy istotnie prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że konieczne jest ponowne poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania, a stanowisko zaprezentowane przez Wójta Gminy o odmowie wznowienia nie jest zasadne.

Decyzja Wójta Gminy J. o odmowie wznowienia uzasadniona została z powołaniem dwóch przyczyn i towarzyszących im argumentów. Uznano, że wznowienie nie jest możliwe, albowiem wniosek nie pochodzi od stron postępowania, nadto nie został złożony w terminie. Organ I instancji pominął przy tym zupełnie okoliczność, że wniosek oparty był na dwóch przesłankach i w wydanej decyzji skoncentrowano się wyłącznie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wznowienie postępowania zgodnie z art.147 k.p.a. może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, z ograniczeniem dotyczącym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, na podstawie której postępowanie może być wszczęte tylko na wniosek. Należy zwrócić uwagę, że krąg podmiotów będących stroną w postępowaniu o wznowienie nie musi pokrywać się personalnie z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, zmiany w tym zakresie mogą np. być skutkiem zmian w stosunkach własnościowych. Ustalenie statusu procesowego wnioskodawcy odbywa się zatem z uwzględnieniem zmian stanu faktycznego i prawnego. Przepis art. 149 § 3 k.p.a. reguluje formę odmowy wznowienia postępowania, nie precyzuje jednak jej przesłanek. Przyczyn takiej odmowy należy upatrywać w regulacjach art. 145 i 145a oraz art. 149 § 2 k.p.a., mają one zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 3. Warszawa 2010 , t. II, s. 301 i nn).

Decyzja o odmowie wznowienia może być wydana wtedy, gdy wniosek złoży osoba niebędąca stroną w sprawie. Sąd nie kwestionuje co do zasady takiej możliwości, ani zacytowanych w skardze fragmentów wyroków. Tezie tej nie można jednak nadać charakteru zasady ogólnej, możliwość taka jest zrelatywizowana do okoliczności sprawy i podanej przesłanki wznowienia. W szczególności można odmówić wznowienie gdy wnioskodawca powołuje którąś z przesłanek wznowienia, nie zgłasza jednak, że jest stroną w sprawie, nie powołuje się na swój interes prawny (co do zasady nie może to zatem dotyczyć przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Można także dopuścić odmowę wznowienia postępowania w sytuacji, gdy przepisy prawa indywidualnie określają krąg podmiotów mogących być stronami danego postępowania, ograniczając go np. wyłącznie do określonej kategorii osób (np. wyłącznie do inwestora, właściciela i.t.p.). Ograniczenia takie są obecne w prawie administracyjnym i wówczas można także dopuścić wydanie decyzji o odmowie wznowienia, mając na względzie fakt, że nie ma potrzeby badania wówczas interesu prawnego, a odmowa uznania za stronę oparta jest na stwierdzeniu pewnych cech podmiotu. Żaden w tych dwóch przypadków w niniejszej sprawie jednak nie ma miejsca. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej z [...] r. było przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu (..). Jak zasadnie się wskazuje, niezależnie od przewidzianego w tej ustawie w pewnych przypadkach udziału społeczeństwa w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, biorą w nim udział strony, które każdorazowo w oparciu o kryterium interesu prawnego winny być określone, w zależności od charakteru inwestycji i jej oddziaływania. Organ winien krąg stron indywidualnie określić, albowiem ich liczba ma w szczególności wpływ na stosowanie w postępowaniu art. 49 k.p.a. Jak stanowi art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji (...), jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Także zatem i dla oceny zasadności zastosowanego trybu doręczania i zawiadamiania ma znaczenie określenie stron postępowania.

Skoro krąg stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną wyznacza się w oparciu o kryterium interesu prawnego, to w przypadku zgłoszenia żądania wznowienia tego postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest możliwe rozstrzygnięcie kwestii statusu procesowego wnioskodawcy na wstępnym etapie badania wniosku i orzeczenie o odmowie wszczęcia ze względu na brak interesu prawnego. Nie jest to dopuszczalne z podstawowego względu, że badanie przesłanek wznowienia może mieć miejsce dopiero we wznowionym postępowaniu, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., a kwestia legitymacji procesowej jest elementem przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wszak pominięcie musi dotyczyć właśnie strony postępowania, czyli kogoś kto w dacie wydawania decyzji ostatecznej miał w sprawie interes prawny. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie i w przekonaniu Sądu brak jest dostatecznie przekonujących racji, aby od tego sposobu interpretacji art. 149 § 2 i 3 k.p.a. odstąpić. Powoływane w skardze fragmenty uzasadnień wyroków nie mogą być zaś rozumiane w oderwaniu od okoliczności faktycznych i prawnych danego przypadku.

Tym bardziej nie mogły stanowić o odmowie wznowienia takie okoliczności, jak kwestia winy skutkująca brakiem udziału w postępowaniu. Wywody w tym zakresie poczynione przez organ I instancji są zdecydowanie przedwczesne, albowiem jest to ewidentnie przesłanka wznowienia, która może być badana dopiero po wznowieniu postępowania i zawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie odmowę wznowienia. Trzeba też dostrzec, że w konsekwencji stanowisko organu I instancji nie jest konsekwentne, albowiem kwestia winy może dotyczyć strony, nie ma zaś znaczenia gdy ktoś stroną nie jest.

Należy wobec powyższego podzielić stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że odmowa wznowienia w niniejszym przypadku z powołaniem się na brak po stronie wnioskodawców interesu prawnego nie była dopuszczalna. Zasadnie także zwrócono uwagę, że gdyby badanie takiego interesu miało mieć miejsce, to powinno dotyczyć każdego z wnioskodawców indywidualnie.

Drugą przyczyną odmowy wznowienia było naruszenie terminu z art. 148 k.p.a. Jak wskazywała skarżąca Spółka, kwestia ta miała podstawowe znaczenie i mogłaby uzasadniać wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdyby istotnie termin do złożenia wniosku nie został zachowany.

Sąd nie kwestionuje tezy, że zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie obciąża stronę i w razie wątpliwości winna ona zachowanie tego terminu udowodnić. Brak informacji we wniosku, kiedy strona powzięła wiadomość o przesłance wznowienia lub o decyzji (w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie uzasadnia jednak odmowy, lecz winien skutkować wezwaniem strony do udzielenia stosownych informacji i dowodów na ich poparcie. W niniejszej sprawie organ I instancji nie oparł jednak odmowy na braku wykazania przez wnioskodawców zachowania terminu i nie wzywał ich do wykazania, kiedy dowiedzieli się o decyzji, ale przyjął, że dowiedzieli się o niej z ogłoszenia publicznego w dniu 20 stycznia 2010 r., a zgodnie z art. 49 k.p.a. w takich przypadkach doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia. Termin do złożenia wniosku upłynął zatem 3 marca 2010 r., zaś wniosek pochodzi z 25 marca. Jak wynika z zacytowanej argumentacji organu I instancji, nie brał on pod uwagę jakichś innych materiałów, o jakich wspomina strona skarżąca.

Ponieważ właściwym w sprawach określonych w art. 149 jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.), w przekonaniu Sądu ograniczona jest możliwość prowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego i samodzielnego badania kwestii związanych z zachowaniem terminu w oparciu o materiały i dowody nie uwzględnione przez Wójta Gminy J. Praktyka taka skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności i nie mieści się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w rozumieniu art. 136 k.p.a., zwłaszcza że z przedstawianych dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny data dowiedzenia się przez poszczególnych wnioskodawców o decyzji. Brak zatem podstaw do stawiania Kolegium zarzutu, że pominęło okoliczności istotne dla oceny zachowania terminu i wadliwie w tym zakresie oceniło stan faktyczny, albowiem mogło dokonać oceny prawidłowości stanowiska organu I instancji jedynie w oparciu o materiały przez ten organ uwzględnione, a nie przedstawiane później przez Skarżącą. Zakres badania okoliczności zachowania terminu z odniesieniem się do przedłożonych pism przekracza ramy postępowania uzupełniającego.

Natomiast Kolegium prawidłowo zinterpretowało tezę Wójta Gminy dotyczącą sposobu liczenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie. Nawiązując do art. 49 k.p.a. organ ten wskazał na zastosowanie w sprawie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji (...). Skarżąca Spółka podnosi, że ze względu na treść decyzji ostatecznej, stwierdzającej brak potrzeby prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w sprawie nie miało miejsca postępowanie z udziałem społeczeństwa. Natomiast zgodnie art. 85 ust. 3 ustawy udostępnianiu informacji (...), organ właściwy do jej wydania podał do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy.

Pomijając nieistotną dla sprawy kwestię udziału społeczeństwa, należy zwrócić uwagę, że w argumentacji Skarżącej dochodzi do wadliwego utożsamiania skutków mogących wynikać z faktu podania do publicznej wiadomości informacji o decyzji. Wbrew zarzutom skargi Kolegium w żadnym zakresie w uzasadnieniu decyzji nie powoływało się na przepis art. 79 ustawy i nie twierdziło, że miał on w sprawie zastosowanie, choć istotnie przepis art. 79 ustawy powołano w podstawie prawnej. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości ustalenia przez Kolegium stanu faktycznego i jego kwalifikacji, skoro uzasadnienie zawiera spójną i prawidłową prezentację istotnego dla sprawy stanu prawnego. Z wywodów uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że dostrzega ono różnicę pomiędzy skutkami zastosowania w sprawie art. 74 ust. 3 i art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji (...). Drugi z nich dotyczy podania do publicznej informacji faktu wydania decyzji, zaś pierwszy ma właśnie związek z art. 49 k.p.a., na który powołał się Wójt Gminy.

Zgodnie z art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji (...) stanowiący, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a.

Odnosząc się wprost do doręczania decyzji, regulacja ta wprowadza szczególny tryb doręczenia decyzji stronom i pozwala na obliczenie terminu z jakim skutek doręczenia nastąpił. Aby utożsamić ten termin z datą dowiedzenia się o decyzji, o jakiej mówi art. 149 § 2 k.p.a. trzeba rozważyć, czy wprowadzony tryb doręczenia ma znaczenie dla obliczania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na pewno nie ma on znaczenia w przypadku pozostałych przesłanek wznowienia, albowiem termin miesięczny jest liczony od daty dowiedzenia się o przesłance wznowienia, a nie o decyzji. Natomiast jeżeli chodzi o przypadek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to Kolegium przyjęło, że nie można utożsamić doręczenia decyzji z dowiedzeniem się o decyzji, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Takie stanowisko zasługuje na aprobatę. Przepisy postępowania znają rozwiązania, pozwalające uzyskać skutek doręczenia pisma poprzez przyjęcie fikcji doręczenia, wedle której nie jest wszak wymagane faktyczne otrzymanie i zapoznanie się z pismem. Jeżeli z jakichś powodów faktyczne dowiedzenie się o wydaniu decyzji nastąpi później niż skutek doręczenia, nie stoi to na przeszkodzie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skutek doręczenia przewidywany przez różne regulacje, w tym przez art. 49 k.p.a. pozwala w szczególności na ustalenie daty ostateczności decyzji i terminów do wniesienia środków zaskarżenia, nie może jednak pozbawiać stron możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, jeżeli z jakichś powodów powzięła faktyczną wiedzę o decyzji w terminie późniejszym. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. posługuje się określeniem "strona dowiedziała się o decyzji", co wskazuje na okoliczność faktyczną, związaną z powzięciem określonej wiedzy przez dany podmiot. Odróżnienie skutku doręczenia i dowiedzenia się jest zatem jak najbardziej uprawnione i prawidłowe. Argumentacja przedstawiona przez wójta prowadzi natomiast do utożsamienia tych dwóch terminów, wobec czego Kolegium zasadnie nie uznało, aby organ I instancji w dostateczny sposób wykazał, że wniosek został wniesiony po terminie. Taki stanowisko nie neguje przy tym faktu, że wykazanie daty dowiedzenia się o decyzji obciąża wnioskodawców, którzy winni być wezwani do wykazania zachowania terminu. Dla oceny wiarygodności ich twierdzeń w tym zakresie może mieć natomiast wpływ ewentualne podanie decyzji od publicznej wiadomości, jeżeli istotnie zostało prawidłowo dokonane, tej okoliczności organ I instancji bowiem nie badał. Natomiast podobnie jak nie ma podstaw do utożsamienia doręczenia decyzji z dowiedzeniem się o niej, tak nie ma podstaw do utożsamienia podania informacji o decyzji do publicznej wiadomości z dowiedzeniem się o decyzji przez stronę. Dowiedzenie się jest pewnym faktem intelektualnym, stanem wiedzy. Fakt podania informacji o decyzji do publicznej wiadomości może wpływać na ocenę wiarygodności twierdzeń strony, nie pozbawia jej jednak ochrony poprzez ewentualne uruchomienie trybu nadzwyczajnego – wznowienia postępowania. Oczywiście Sąd dostrzega, że w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wykazanie pominięcia strony w postępowaniu w sytuacji dokonywania zawiadomień i doręczeń w trybie art. 49 k.p.a. jest właściwie ograniczone do przypadków zaniechania prawidłowego ogłoszenia, może to jednak nastąpić dopiero na etapie badania przesłanki wznowienia, a nie na etapie decydowania o wznowieniu. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Kolegium przekazująca sprawę wniosku o wznowienie do ponownego rozpatrzenia nie narusza prawa, albowiem konieczny zakres ustaleń przekracza kompetencje organu odwoławczego, zaś stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wykazuje przesłanek do odmowy wznowienia postępowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.