Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 402/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8, art. 17.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 14.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic G. W. i P. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXV/166/2009 z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic G. W. i P. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także uchwały Nr XXIV/188/2005 Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic G. W. i P. i po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Uzdrowiskowej oraz po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. – Rada Miejska w N. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic G. W. i P. w granicach zgodnie z rysunkiem planu w skali 1:1000 z wyłączeniem terenu oznaczonego literami od A do I.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że teren objęty uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położony jest w obszarze, dla którego należy wyznaczyć zgodnie ze Studium uwarunkowań (...):

1. nowy teren przeznaczony pod rozwój zabudowy jednorodzinnej;

2. nowy teren przeznaczony pod bazę dla ruchu turystycznego, a także zapewnić ochronę walorów uzdrowiskowych w strefie "B", ochronę ekosystemów oraz wartości estetycznych terenów położonych w otwartym krajobrazie.

W związku z przystąpieniem do zmian Studium został wyłączony z uchwalenia teren oznaczony literami od A do I.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda działający na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i domagał się stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Wojewoda zarzucił, iż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W ocenie organu nadzoru uchwała obarczona jest dwojakiego rodzaju naruszeniami prawa, które jako naruszenia istotne uzasadniają stwierdzenie jej nieważności.

Pierwsza grupa naruszeń, to naruszenia związane z procedowaniem przy podejmowaniu uchwały, drugie zaś to naruszenia dotyczące zasad i trybu podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do pierwszego rodzaju wad prawnych wskazano, że z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika kompetencja rady gminy m.in. do rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy.

Uwagi takie do planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Radę Miejską na sesji w dniu 27 marca 2009 r.

Z nadesłanego do organu nadzoru wyciągu z protokołu nr XXV z sesji Rady Miejskiej w N. z dnia 27 marca 2009 r. wynika, że przedstawione do rozstrzygnięcia przez Radę uwagi, złożone przez F. W., M. M., I. C., E. K., W. B. oraz Z. Ż. zostały przez Radę Miejską ustawową większością głosów nieuwzględnione. Natomiast odnośnie uwag złożonych przez E. S. Rada Miejska głosowała dwukrotnie.

W pierwszym głosowaniu, złożona przez E. S. uwaga z dnia 30 października 2007 r. została przez Radę Miejską w N. uwzględniona, zaś nad uwagą z dnia 10 czerwca 2008 r. Rada Miejska głosowała następująco:1 głos - za, 1 - przeciw, 12 – wstrzymujących się.

Po przeprowadzonej dyskusji Przewodnicząca obrad poddała pod głosowanie wniosek Burmistrza N. o reasumpcję głosowania uwag zgłoszonych przez E. S. Wniosek ten, większością ustawowego składu Rady, został przyjęty (5 głosów - za, 1 - przeciw, 7 - wstrzymujących się). W ponownym głosowaniu nad przedmiotowymi uwagami została uzyskana większość głosów za nieuwzględnieniem uwag E. S.

W ocenie organu nadzoru, przyjmując tzw. "reasumpcję głosowania", Rada Miejska w N. rażąco naruszyła procedurę obowiązującą przy podejmowaniu uchwał, a tym samym w sposób istotny naruszyła art. 14 ustawy o samorządzie gminnym.

Naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały należy zaliczyć do naruszeń istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 1415/01, OSS 2002, nr 1, poz. 16).

Zdaniem organu nadzoru, przepisy obowiązującego prawa, w tym w szczególności powołany wyżej art. 14 ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują prawa do ponownego głosowania, a zatem działanie Rady pozbawione było podstaw prawnych.

Zgodnie z ww. art. 14, uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba ze ustawa stanowi inaczej.

Przepis ten ustanawia podstawowe warunki ważności uchwał, a tym samym rozstrzygnięć rady w podejmowanych przez nią sprawach.

Ustawa o samorządzie gminnym nie obejmuje natomiast procedury poprzedzającej podjęcie uchwał przez radę. Aktem uzupełniającym do ustawy, w powyższym zakresie, jest statut gminy, jako akt prawny o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym. W analizowanej sprawie jest nim Statut Gminy Miejskiej, przyjęty uchwałą Nr XVII114/2008 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2008 r. Nr 109. poz. 2684 ).Tryb pracy rady i podejmowania uchwał określa załącznik nr 4 do Statutu.

Przepisy Statutu nie dopuszczają ponownego głosowania na tej samej sesji w sprawie przyjęcia uchwały czy wniosku, której projekt uzyskał wymaganą większość głosów, czy też w przypadku którego liczba głosów była równa.

Organ nadzoru wskazał nadto, iż rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia własnych, wewnętrznych regulacji, nie opartych na obowiązujących przepisach prawa.

Stosując zatem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, należy wnioskować, iż uchwała jest przyjęta lub nie, jeżeli za określonym stanowiskiem opowie się większość radnych (za lub przeciw). W sytuacji, gdy uchwała nie uzyskała wymaganej większości głosów, należy uznać, iż nie doszło do jej podjęcia, podobnie jak przy równej liczbie głosów. Uzyskanie remisowego wyniku głosowania, jak to wystąpiło w niniejszej sprawie, oznacza, że projekt uchwały nie uzyskał wymaganej, zwykłej większości głosów, a zatem nie został przyjęty. Za takim stanowiskiem opowiada się doktryna (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd Gminny, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II str. 134; K. Bandarzewska, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płazek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wydanie 2, LexisNexis Wa-wa 2006 r., str. 181) oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2007 r., .sygn. akt. II SA/Op 234/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 5266/03).

Reasumując, należy uznać, iż rozstrzygnięcia uwag E. S. Rada Miejska dokonała w pierwszym głosowaniu: uwagę z 30 października 2007 r. – uwzględnił, zaś uwagi z 10 czerwca 2008 r. – nie uwzględniła. Rada Miejska nie miała natomiast prawa do ponownego głosowania nad rozstrzygniętymi już uwagami.

Powyższe wskazuje, iż wniesiony przez Burmistrza wniosek o ponowne głosowanie nad wniesionym uwagami pozbawiony był podstaw prawnych.

Uzasadnieniem do przystąpienia do ponownego głosowania nie może być także fakt poinformowania radnych w tej części głosowania co do "skutków proceduralnych" związanych z uwzględnieniem przez Radę Miejską uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Jak stanowi § 43 ust. 1 Statutu Gminy, przewodniczący obrad przed poddaniem pod głosowanie uchwały bądź wniosku formalnego lub merytorycznego, precyzuje i ogłasza radnym proponowaną treść w taki sposób, aby jego redakcja była przejrzysta, a treść nie budziła wątpliwości co do intencji wnioskodawcy. O sprecyzowanie treści uchwały lub wniosku, przewodniczący może zwrócić się do inicjatora projektu uchwały lub wniosku.

Z powyższego wynika, iż kwestia skutków proceduralnych w przypadku uwzględnienia uwag do planu zagospodarowania przestrzennego powinna być przedstawiona przed głosowaniem nad wniesionymi do rozstrzygnięcia przez radę uwagami.

Wojewoda zwrócił także uwagę, iż uwzględnienie przez radę Miejską uwagi E. S. w pierwszym głosowaniu powinno się wiązać z przeprowadzeniem sformalizowanej procedury planistycznej.

Uwzględnienie uwag może prowadzić do zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te z kolei mogą się stać przyczyną powtórzenia niektórych czynności przewidzianych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaniechanie tych czynności wiąże się zaś z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 ww. ustawy w zakresie zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, skutkującego nieważnością uchwały.

Organ nadzoru wskazał nadto, iż uchwała Nr XXV/166/2009 zawiera także istotne wady prawne, dotyczące zasad i trybu przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic G. W. i P.

Przyjmując uchwałę Rada Miejska w części tekstowej planu określiła obszary, które podlegają wyłączeniu. Obszary podlegające wyłączeniu oznaczone zostały symbolami: 2 RO (tereny o funkcji ogrodowej), 5 KD W (drogi wewnętrzne), 3 UT (usługi turystyczne), 4 RO R (tereny rolnicze).

Jak wynika z protokołu z XXV sesji, decyzja o wyłączeniu powyższych terenów z planu zagospodarowania przestrzennego gminy nastąpiła w wyniku przedstawionego przez Burmistrza stanowiska o zmianie przeznaczenia tych terenów z rolnych pod budownictwo mieszkaniowe. Nad wyłączeniem tych terenów głosowała także Komisja Uzdrowiskowa na posiedzeniu w dniu 17 marca 2009 r. Wyłączenie tych terenów zostało przez Komisję większością głosów przyjęte.

Z wyciągu z protokołu z sesji wynika także, iż uchwałę o przystąpieniu do opracowania miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic G. W. i P. Rada Miejska przyjęła dla całego obszaru wskazanego w treści i na rysunku planu.

Uchwała o przystąpieniu określała granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń i wiązała organ wykonawczy gminy przy podejmowaniu czynności związanych z przygotowaniem projektu planu i przedstawianiem go do uchwalenia radzie gminy po wyczerpaniu procedury określonej art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też radę przy uchwaleniu planu.

Wadliwość uchwały Nr XXV/166/2009 w powyższym zakresie dotyczy rozbieżności pomiędzy tekstem planu, w którym dokonano wyłączenia wskazanych obszarów a rysunkiem planu, który obejmuje cały obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego dla ulic G. W. i P.

Rysunek planu, będący integralną częścią uchwały, ma moc wiążącą, jest wyjaśnieniem, uzupełnieniem części tekstowej i nie może pozostawać z nią w sprzeczności.

W analizowanej sprawie rysunek załączony do przedmiotowej uchwały nie zawiera oznaczenia obszaru objętego planem (po wyłączeniach), co uniemożliwia precyzyjne ustalenie granic opracowania, a co za tym idzie treść jego jest nieczytelna dla adresata.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, iż obowiązkiem Rady było dochowanie trybu postępowania wymaganego dla podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzenie czytelnego rysunku dotyczącego obszaru objętego planem, z wyraźnym zaznaczeniem jego granic i pomijającego kwestie nie objęte przedmiotowym planem.

Niedochowanie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skutkuje nieważnością uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wynik głosowania dotyczący uwagi E. S., tj. 1 głos-za, 1 – przeciw, 12 - wstrzymujących się, wskazywał na brak wiedzy koniecznej do podjęcia decyzji w sprawie. Po dodatkowych wyjaśnieniach, na wniosek Burmistrza, doszło do ponownego głosowania, gdzie: 4 głosy było za odrzuceniem uwagi, 2 głosy przeciw, 7 głosów wstrzymujących, co umożliwiło kontynuacje procedury związanej z podjęciem przedmiotowej uchwały. Burmistrz wskazał, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2005 r., II SA/Wr 2586/03, że organ gminy (rada miejska), który przyjął określone stanowisko władny jest także do jego zmiany, o ile przepisy prawa tego nie regulują. Odnosząc się do zarzutów dotyczących rozbieżności powstałych pomiędzy tekstem planu w zakresie, w jakim wskazuje na wyłączenia obszarów, a rysunkiem planu uznał je za nieuzasadnione. W projekcie bowiem przedłożonej do uchwalenia Uchwały w części tekstowej planu oznaczone zostały obszary podlegające wyłączeniu (2RO, 5KDW, 3UT, 4RO R) i jednocześnie w części graficznej obszary te zostały obrysowane linią przerywaną i oznaczone literami od A do I, a dodatkowo w legendzie rysunku planu wpisano, że obszar A-I jest wyłączony z uchwalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. We wskazanym zakresie przedmiotowym mieszczą się uchwały organów stanowiących podjęte w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sadowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu gminy daje organowi nadzoru (wojewodzie) norma art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."), przy czym organ nadzoru może to uczynić po upływie 30-dniowego terminu z art. 91 ust. 1 tej ustawy, w ciągu którego mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia.

Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały w aspekcie jej zgodności z prawem należało uznać, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. W szczególności rację ma skarżący w kwestii powtórnego głosowania w tym samym przedmiocie. Należy zauważyć, iż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera norm zezwalających na reasumpcję głosowania, ale w tej materii statuty jednostek samorządowych mogą na tle art. 22 tej ustawy wprowadzać szczegółowe rozwiązania dopuszczające taką możliwość. Reasumpcja głosowania nie została jednak objęta przedmiotem regulacji w Statucie Gminy, gdzie normując procedurę głosowania w rozdziale III nie przewidziano żadnych rozwiązań w zakresie powtórnego głosowania. Niemniej można nawet byłoby przyjąć, iż dokonanie takiej reasumpcji byłoby możliwie mimo braku stosownej regulacji szczegółowej w statucie jednostki samorządowej - nie naruszając prawa - lecz jedynie w razie zaistnienia istotnych i nie dających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników lub wprowadzenia w błąd radnych co do zasad głosowania.

Oczywistym jest, że skutki prawne aktu głosowania są wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone w całkowicie swobodny sposób poprzez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia "pożądanego" z różnych względów rezultatu. Stąd jakakolwiek reasumpcja głosowania może być dopuszczalna tylko wyjątkowo i wyłącznie w razie stwierdzenia w jego toku oczywistych uchybień i omyłek (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005 r., II SA/Wr 2586/03, powołany w odpowiedzi na skargę).

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że radni Rady Miejskiej nie zauważyli, że na sesji w dniu 27 marca 2009 r. poddali głosowaniu uwagi E. S.: z dnia 30 października 2007 r. i z dnia 10 czerwca 2008 r. o tej samej treści, tzn. obie uwagi dotyczyły tej samej kwestii. Co więcej, radni głosując nad pierwszą uwagą nieuwzględnili jej, natomiast drugą uwzględnili.

Jak zauważono wyżej, reasumpcja głosowania jest dopuszczalna, ale pod pewnymi, szczególnymi warunkami.

Co prawda radni podjęli uchwałę w przedmiocie ponownego głosowania, ale w żaden sposób swojej decyzji nie uzasadnili. Fakt poinformowania o skutkach proceduralnych uwzględnienia którejkolwiek z uwag, nie uzasadnia podjęcia decyzji o ponownym głosowaniu. Reasumpcja głosowania jest sytuacją wyjątkową i rzadką. Organy nie mogą za pomocą tej instytucji nadużywać możliwości zmiany wyniku głosowania.

Skarga zawiera trafne wywody w kwestii określenia zasady większości, o której mowa w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęcie przez ustawodawcę, jako warunku podjęcia uchwały, zasady większości oznacza, że nie jest wymagana (a nawet dopuszczalna) zasada jednomyślności oraz zasada proporcjonalności (oparta na uwzględnianiu poglądów grup wyodrębnionych na potrzeby głosowania). Dla podjęcia uchwały wystarcza, jeżeli jej projekt uzyska wymaganą w danym przypadku większość głosów.

Istnieją trzy rodzaje większości: a) zwykła, b) bezwzględna i c) kwalifikowana. Przy obliczaniu każdej z nich bierze się pod uwagę tylko głosy ważne (ważnie oddane).

Wymóg uzyskania zwykłej albo bezwzględnej większości głosów oznacza, że w razie nieuzyskania przez projekt uchwały (wniosek) odpowiedniej większości uchwała nie została podjęta. Stąd nieporozumieniem jest często w praktyce spotykany pogląd, że w razie wyniku remisowego rezultat głosowania nie został osiągnięty i głosowanie trzeba powtórzyć (przy większości kwalifikowanej problem ten nie występuje, nie jest tu bowiem możliwe uzyskanie równej liczby głosów). Nieuzyskanie wymaganej większości oznacza bowiem, że głosowany projekt uchwały (wniosek) został odrzucony (mówiąc kolokwialnie - "nie przeszedł", zob. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Samorząd Gminny, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005 r., 2. Wydanie, s.134-135).

Inną istotną kwestią przedmiotowej sprawy jest fakt wyłączenia, przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale, obszarów oznaczonych jako 2RO, 5KWD, 3UT, 4RO R. Jednocześnie obszar wyłączony został wskazany w części graficznej i oznaczony literami od A do I.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż załączony do przedmiotowej uchwały rysunek planu nie zawiera oznaczenia obszaru objętego planem (po wyłączeniach), co uniemożliwia precyzyjne ustalenie granic opracowania, a co za tym idzie treść jego jest nieczytelna dla adresata. Wbrew temu twierdzeniu załącznik graficzny zaskarżonej uchwały pokazuje w sposób jednoznaczny zarówno obszar opracowania jak też obszar wyłączony z uchwalenia planu oznaczony literowo (od A do I) jak też określoną linią przerywaną. Jednakże istotnie można dopatrzyć się niezgodności między tekstem planu a jego rysunkiem, gdyż według rysunku z uchwalenia wyłączone zostały m.in. obszary oznaczone symbolami: 4RO, R, 2RO i 3UT, zaś w § 2 ust. 2 tekstu planu określono, że przedmiotem ustaleń planu są tereny położone w granicach objętych uchwałą, oznaczone m.in. symbolami: UT – tereny usług turystycznych, R – tereny rolnicze i RO - tereny o funkcji ogrodniczej. Po dokonanych wyłączeniach rysunek planu nie obejmuje jednak terenów oznaczonych takimi symbolami. Także w dalszej części tekstu planu znajdują się ustalenia dotyczące terenów wyłączonych (np. § 7 ust. 5 i § 8 pkt 1).

Przede wszystkim wadliwe jest jednak samo wyłączenie określonego obszaru z uchwalenia planu w stosunku do obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Autonomia planistyczna gminy zezwala gminie na swobodne określenie granic obszaru objętego planem, w tym także na zmianę tych granic, jednakże tego rodzaju stanowisko powinno być wyrażone w formie uchwały, która winna wyraźnie określać, na czym wprowadzona zmiana polega i jaki jest dokładnie jej zakres (por wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1144/05).

Takiej uchwały, zmieniającej uchwałę nr XXIV/188/2005 z dnia 25 listopada 2005 r., o przystąpieniu do sporządzenia planu, Rada Miejska, przed podjęciem zaskarżonej uchwały - nie podjęła.

W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę tylko w odniesieniu do części obszaru określonego w niezmienionej uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i objętego pracami planistycznymi.

W tej sytuacji zarzut naruszenia trybu postępowania określonego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest w pełni uzasadniony. W ramach tego postępowania w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustawa nie przewiduje bowiem instytucji "wyłączenia działek" na etapie podejmowania uchwały zatwierdzającej projekt planu. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia stanowi wyraz naruszenia zasady równości wobec prawa właścicieli gruntów objętych planem, a także naruszenie interesu prawnego właściciela takiej "wyłączanej działki".

Wyłączenie części obszaru z planu na finalnym etapie jego procedowania (podejmowania uchwały o planie) nie jest możliwe. Oznacza bowiem uchwalenie innego planu niż zapowiedziany uchwałą rady gminy o przystąpieniu do prac nad planem, wątpliwym pozostawiając aktualność dokonanych, prawem wymaganych konsultacji i uzgodnień (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1173/06).

Zatem Rada Gminy nie mogła dokonać zapisu w § 1 ust. 2 Uchwały Nr XXV/166/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic G. W. i P., iż plan obejmuje obszar w granicach zgodnie z rysunkiem planu z wyłączeniem terenu oznaczonego literami od A do I. Skoro rozpoczęta procedura planistyczna obejmowała całość terenu opisanego w nazwie uchwały z dnia 25 listopada 2005 r., nr XXIV/188/2005 i określającego granice obszaru objętego planem na mapie stanowiącej załącznik do uchwały, to nie można bez usprawiedliwionej przepisami prawa przyczyny, i bez podjęcia w tym względzie odrębnej uchwały wyłączyć z zakresu jej uchwalenia części tego terenu i pozostawić go poza uchwalonym planem, gdyż takie działanie organu gminy jako dowolne nie może korzystać z ochrony prawnej.

Wskazać przy tym należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości uchwalenia częściowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naruszenie procedury planistycznej powoduje nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu, w całości lub w części (art. 27 ust. 1 ustawy).

W niniejszej sprawie wadliwość uchwały polega przede wszystkim na wyłączeniu terenu określonego w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, spod regulacji uchwalonego planu bez wcześniejszego podjęcia uchwały w tej sprawie, a także na wadliwym procedowaniu w przedmiocie zgłoszonej uwagi E. S.

Podejmując ponownie czynności planistyczne związane z przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska winna w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć, czy przedmiotem tych czynności będzie cały obszar objęty uchwałą z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulic G. W. i P. czy też dokona zmiany tej uchwały i stosownie do tej zmiany ponowi w zakresie niezbędnym procedurę planistyczną.

Rada Miejska oceni także, czy należy ponownie przeprowadzić głosowanie nad uwagą E. S. Niezależnie bowiem od niezasadnego dokonania na sesji Rady w dniu 27 marca 2009 r. reasumpcji głosowania w tym przedmiocie, to – jak wyżej zaznaczono – nieprawidłowe było rozdzielne głosowanie wniosków E. S. z 30 października 2007 r. i z 20 czerwca 2008 r., zawierały one bowiem identyczne żądanie, aby nie sytuować przy wschodniej granicy działki wnioskodawczyni Nr 398 budynku mieszkalnego (drugie żądanie zgłoszone we wniosku z 10 czerwca 2008 r. - zaplanowania na działce Nr 398 budowy domu bliźniaczego zostało uwzględnione – jak wynika z akt sprawy – przez organ wykonawczy gminy i nie było przedmiotem głosowania na sesji Rady). Uzyskanie w tej sytuacji różnych wyników w głosowaniu przez oba (identyczne) wnioski może wskazywać na niezrozumienie istoty żądania wnioskodawczyni.

Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Charakter i rozmiar stwierdzonych uchybień uzasadniały, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zwłaszcza, że – jak wyżej wskazano – w istocie doszło do uchwalenia innego planu niż zapowiedziany uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.