Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 718/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

1.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r. (znak [...]) po rozpoznaniu wniosku R. J., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "nadbudowa kamienicy wielorodzinnej na cele mieszkalne oraz rozbudowa polegająca na budowie windy od strony podwórza na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał m.in., że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględniono zalecenia zawarte w kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26.09.2016 r. (znak: [...]). W orzeczeniu tym Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na brak aktualności analizy urbanistyczno-architektonicznej, konieczność zweryfikowania zamiaru inwestora odnośnie wielkości rozbudowy przedmiotowego budynku, a także na niespójne ustalenia dotyczące nadbudowy budynku.

W celu realizacji wskazań organu odwoławczego, Prezydent Miasta K. wezwał inwestora do określenia wielkości planowanej rozbudowy, tj. powierzchni projektowanego szybu windowego. Organ I instancji przeprowadził także nową analizę urbanistyczno-architektoniczną, wg zaleceń Kolegium. W toku postępowania uzyskał wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Parametry inwestycji zostały określone w następujący sposób:

- linia zabudowy pozostaje bez zmian, wyznaczona jest przez budynek nr [...] przy ul. [...] (działka nr [...]);

- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (budowa szybu windowego o powierzchni zabudowy 6,5 m2) w stosunku do powierzchni działki nr [...] (pow. 644 m2) – określono zgodnie z wnioskiem tj. do 1%, wg par. 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalonej powierzchni wlicza się wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji (w tym wysunięcia i wychylenia górnych części budynku, wykusze i elementy budynku wydzielone w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych),

- szerokość elewacji frontowej – nie ulega zmianie,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, dolnej krawędzi okapu/górnej krawędzi gzymsu podokapowego (elewacji od strony ul. [...]) oraz elewacji od strony ul. [...] ustalono od 21,5 m do 22,3 m., zgodnie z par. 7 ust. 2 w.w. rozporządzenia,

- w zakresie geometrii dachu przewidziano dach spadzisty, układ połaci dachowych: dach wielospadowy, symetryczny z wykluczeniem dachu łamanego i mansardowego. Kierunek głównej kalenicy – zgodny z istniejącym tj. równoległy do ul. [...] oraz [...]. Przewidziano symetryczny kąt nachylenia połaci dachowych. Wysokość głównej kalenicy: zgodnie z wnioskiem inwestora oraz w odniesieniu do wysokości kalenicy budynku sąsiedniego nr [...] (dz. nr [...]) czyli 26,8 m z tolerancją 0,5 m uzasadnioną ze względu na rozwiązania techniczne i technologiczne, sprecyzowane na etapie projektu budowlanego, lecz nie wyżej niż kalenica budynku nr [...].

2.

Od powyżej opisanej decyzji odwołanie wniosła J. H.. Odwołująca się zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji, pomimo wskazań SKO w K. wyrażonych w uprzednio wydanej decyzji, nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności motywów odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie odwołującej się, odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki powinny zostać uzasadnione w treści analizy architektoniczno-urbanistycznej. Podniosła, że już obecnie objęty wnioskiem teren charakteryzuje się najwyższym w okolicy wskaźnikiem zabudowy, zatem jego dalsze zwiększanie jest niedopuszczalne. O odstępstwach od reguł nie może decydować wyłącznie interes inwestora. Odwołująca się podniosła brak wyliczenia wskaźnika średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a w konsekwencji brak uzasadnienia dla odstępstwa od tego wskaźnika w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Dla tego zamierzenia - w jej ocenie - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ustalona na poziomie średniego wskaźnika z uwagi na uskokowy przebieg górnej krawędzi elewacji frontowych. Ponadto nie jest jasne uzasadnienie wyznaczenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do budynków sąsiednich w sytuacji, gdy budynki te mają różne wysokości.

3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22.03.2017 r. (znak: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim w załączniku nr [...], pkt II. 1 lit. e tiret piąte ustala wysokość głównej kalenicy tj.: zgodnie z wnioskiem oraz w odniesieniu do wysokości kalenicy budynku sąsiedniego nr [...] (na dz. nr [...]) czyli 26, 8 m z tolerancją +/- 0.5 m uzasadnioną ze względu na rozwiązania techniczne i technologiczne, które zostaną sprecyzowane na etapie opracowania projektu budowlanego, lecz nie wyżej niż kalenica budynku nr [...] (na dz. nr [...]) - i orzekło w ten sposób, że: ustaliło wysokość głównej kalenicy: w nawiązaniu do wysokości kalenicy budynku sąsiedniego przy ul. [...] nr [...] (na działce nr [...]) w przedziale od 26,3 do 26,8 m, lecz w każdym razie nie wyżej niż poziom kalenicy budynku przy ul. [...] (na dz. nr [...]).

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium Odwoławcze powołało art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i podkreśliło, że warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w grudniu 2016 r. przez uprawnioną osobę, tj. mgr inż. M. W.. Wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości 66 m od miejsca inwestycji, przyjmując za front działki jej szerokość od strony ul. [...] (22 m). Obszar analizowany, w ocenie Kolegium został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie linii zabudowy Kolegium powołało § 4 ust.1 w.w. rozporządzenia i podkreśliło, że w sprawie (załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji), z uwagi na charakter inwestycji linia zabudowy wyznaczona przez budynek nr [...] przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] - nie ulegnie zmianie.

Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji wskaźnik ten ustalono na poziomie do 1 %. Jest to wskaźnik dla dobudowywanego szybu windowego od strony podwórza, którego powierzchnia wyniesie ok. 6,5 m2. W załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa)" wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla analizowanego kwartału wynosi od 34 % do 86 %. Średni wskaźnik wynosi 59 %. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie pociągnie znaczącej zmiany tego parametru. Zmiana polegać będzie jedynie na dobudowie szybu windowego o maksymalnej powierzchni zabudowy do ok. 6,5 m2, co zwiększy dotychczasowy wskaźnik o ok. 1 %. Wskazano, że budowa szybu windowego jest niezbędnym elementem inwestycji w celu dostosowania budynku do nowoczesnych standardów. Jednocześnie nie ma możliwości, z uwagi na historyczny charakter kamienicy objętej wnioskiem, na budowę tego szybu wewnątrz budynku. Wzrost wskaźnika jest przy tym nieznaczny, także w kontekście istniejących uwarunkowań przestrzennych. Powyższe ustalenia znajdują oparcie w materiale dowodowym, a to w analizie z grudnia 2016 r. oraz w notatce służbowej z 15 grudnia 2016 r. (karta nr [...]). Notatka służbowa została spisana przez osobę sporządzająca analizę i w istocie stanowi uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie, w jakim wymagało tego SKO w K. w swoich uprzednio wydanych decyzjach kasatoryjnych. W szczególności wyjaśnione zostało to, jak kształtuje się wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym oraz wskazano aktualny wskaźnik dla działki inwestowanej, średni wskaźnik, który wynosi 62 %, co udokumentowano stosownymi ustaleniami (karta nr [...]). Wyjaśniono, dlaczego zwiększenie dotychczasowego wskaźnika o 1 % jest dopuszczalne. W ocenie Kolegium, wyjaśnienia te przekonywująco uzasadniają ukształtowanie tego wskaźnika na poziomie 87 %. Wprawdzie dochodzi do podwyższenia i tak najwyższego w obszarze analizowanym wskaźnika, ale dotyczy to zabudowy od strony podwórza i zasadniczo nie zmieni uwarunkowań przestrzennych oraz, jak wskazała osoba posiadająca uprawnienia z zakresu architektury i urbanistyki, pozwoli na wkomponowanie projektowanej inwestycji w istniejący układ urbanistyczny. Zauważyło Kolegium, że wyznaczenie wskaźnika na poziomie wartości średniej z obszaru analizowanego nie byłoby w przedmiotowej sprawie możliwe, gdyż jak wspomniano, inwestowana działka reprezentuje najwyższy w obszarze analizowanym wskaźnik. Z drugiej strony, brak jest uzasadnienia dla odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na konieczność zwiększenia tego wskaźnika o 1 %, skoro jego zwiększenie jest uzasadnione w świetle ustaleń poczynionych przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczno-architektoniczne, a przedstawiona argumentacja nie budziła zastrzeżeń Kolegium pod względem logicznym. Dodatkowych argumentów na rzecz ustalenia wskaźnika zwiększonego o 1 % w stosunku do obecnego stanu dostarcza zasada proporcjonalności.

Wbrew stanowisku odwołującej się, wg SKO w K. nie można także odmawiać wiarygodności i mocy dowodowej notatce służbowej, która została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia do sporządzania projektów decyzji ustalających warunki zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Notatka służbowa z 15 grudnia 2016 r. stanowi w istocie uzupełnienie analizy urbanistyczno-architektonicznej (zresztą została sporządzona przez tę samą osobę w tej samej dacie). Stanowi ona jednocześnie odpowiedź na zastrzeżenia organu odwoławczego odnośnie do uprzedniej decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy, mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium wskaźnik ten został wyznaczony prawidłowo.

W zakresie szerokości elewacji frontowej Kolegium Odwoławcze podało, że w załączniku nr [...] do decyzji organu I instancji wskazano, że planowana inwestycja nie zmieni szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku nr [...] przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...]

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (elewacji od strony ul. [...]) oraz elewacji od strony ul. [...] ustalono w przedziale od 21.5 m do 22.3 m. Wysokość tę, jak wskazano w decyzji, ustalono od poziomu istniejącej rzędnej terenu występującej w granicy działki inwestycji z działką drogową (214, 59 m n.p.m). Oznacza to, że maksymalna wysokość dolnej krawędzi okapu/górnej krawędzi gzymsu podokapowego nie może przekroczyć wysokości 236,89 m n.p.m. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują gzymsy pośrednie i wieńczące. Wysokość elewacji frontowych określa poziom gzymsu podbudowującego okap. Z uwagi na różnice w wysokości kondygnacji i ich ilości w pierzei przy ul. [...], wysokości budynków charakteryzują się niewielkimi uskokami. Wysokość budynków w pierzei ul. [...] waha się od 3 do 5 kondygnacji, zaś w pierzei ul. [...] w przedziale od 4 do 5 kondygnacji. Budynek objęty wnioskiem jest jednym z wyższych budynków i jego wysokość do linii gzymsu wynosi obecnie 18,8 m. Budynek przy ul. [...] (działka nr [...]) bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji ma wysokość okapu frontowego ok. 22,8 m, zaś do kalenicy 26,8 m, budynek przy ul. [...] wysokość do okapu frontowego 19,5 m, wysokość kalenicy 22 m, budynek przy ul. [...] wysokość okapu frontowego ok. 21,8 m, wysokość do kalenicy 23, 2 m. W załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji, odwołując się do wyników analizy wskazano, że z uwagi na kształtowanie się parametru wysokości w najbliższym sąsiedztwie (2 sąsiednie budynki) zasadne jest utrzymanie nieznacznych różnic w wysokościach budynków w pierzei. Dlatego nawiązując do wysokości budynku na działce nr [...] (budynek przy ul. [...]) w celu zachowania niewielkich różnic w wysokościach budynków w pierzei, jego maksymalną wysokość do okapu należy pomniejszyć o 0,5 m, co daje wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 22,3m. Jednocześnie wprowadzono ograniczenia w kształtowaniu się parametru wysokości przez nawiązanie do rzędnych terenu. Wbrew zatem twierdzeniom odwołującej się, autor analizy uzasadnił odstępstwo od zasad ogólnych kształtowania się parametru wysokości, właśnie wskazując na konieczność zachowania niewielkiego, uskokowego zróżnicowania wysokości budynków w pierzei. Zauważyło SKO w K., że z uwagi na narożne usytuowanie budynku, percepcja uskokowego ukształtowania wysokości jest nieco inna, niż w przypadku uskokowego kształtowania tego parametru postrzeganego w ciągu, wzdłuż danej ulicy. Dlatego w ocenie organu odwoławczego zasadne jest odstępstwo od ukształtowania tego parametru jako średniej z obszaru. Dodatkowo autor analizy wskazał, że w skład obszaru analizowanego wchodzi znajdujący się po przeciwnej stronie ul. [...] (wschodnia część obszaru analizowanego), [...], który stanowi obszar o odrębnym charakterze zabudowy.

Przyznał organ II instancji, że ukształtowanie parametru wysokości na poziomie średniego parametru z obszaru wykluczałaby możliwość nadbudowy kamienicy na cele mieszkalne (dla budynków w pierzei ul. [...] i ul. [...] średni parametr wysokości wyniósłby bowiem 19,4 m). Zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 22,3 m pozwala na uwzględnienie wniosku inwestora i jednocześnie zachowanie zastanego zagospodarowania przestrzennego. Tym samym pozwala na pogodzenie słusznego interesu obywatela i interesu społecznego. Dodatkowo zauważyło Kolegium Odwoławcze, że budynek objęty wnioskiem jest usytuowany u zbiegu ulic [...] i [...]. Zwykle, ze względów przestrzennych narożne usytuowanie budynku, jeśli znacząco nie odbiega od wartości reprezentowanych w obszarze analizowanym, pozwala na kształtowanie takiego budynku o nieco większych gabarytach. Podkreśliło, że wnioskowana zabudowa nie doprowadzi do powstania "dominanty", gdyż w najbliższym sąsiedztwie występują budynki o zbliżonych wartościach parametru wysokości, w tym także na ul. [...] (budynek przy ul. [...] ma wysokość do okapu 16,8 m, do kalenicy 19,4 m, zaś przy ul. [...] do okapu 16,7 m, zaś do kalenicy ok. 21 m, przy ul. [...] wysokość 22,8 m do okapu i 26,8 m do kalenicy). W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium parametr wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej został ukształtowany zgodnie z prawem.

W świetle § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji ustalono następujące zasady kształtowania geometrii dachu: dach spadzisty, dach wielospadowy, symetryczny o kierunku głównej kalenicy równoległym do ul. [...] i ul. [...] o wysokości kalenicy budynku sąsiedniego nr [...] czyli 26, 8 m z tolerancją +/- 0.5 m uzasadnioną ze względu na rozwiązania techniczne i technologiczne, lecz nie wyżej niż kalenica budynku nr [...] (dz. nr [...]). Wskazano także, że linia okapu powinna być czytelnie zaakcentowana, doświetlenie poddasza wyłącznie oknami połaciowymi umieszczonymi w jednej linii. Zadaszenie windy powinno kontynuować geometrię dachu budynku, a wysokość kalenicy projektowanego dachu szybu windy nie może przewyższać kalenicy głównej budynku. W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie zasad kształtowania geometrii dachu określonych w załączniku nr [...], pkt 11.1 lit. e w zakresie, w jakim wysokość kalenicy dachu określono na poziomie 26, 8 m z tolerancją do +/- 0.5 m, czyli w istocie w przedziale od 26.3 do 27.3 m. Przede wszystkim takie ukształtowanie wysokości kalenicy może doprowadzić do nadania budynkowi przy ul. [...] w K. charakteru dominanty i przekroczenie wysokości kalenic budynków w najbliższym sąsiedztwie i w obszarze analizowanym. Ponadto takie rozwiązanie jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem jeśli wysokość do kalenicy budynku przy ul. [...] (dz. nr [...]) wynosi 26,8 m, a kalenica budynku przy ul. [...] nie może przekraczać wysokość kalenicy budynku przy ul. [...], to dopuszczenie tolerancji +/- 0.5 m stwarza ryzyko niezachowania tego warunku. Dlatego, wg Kolegium, wystarczającym i koniecznym warunkiem zachowania ładu przestrzennego jest wprowadzenie ograniczenia wysokości kalenicy, do wysokości kalenicy budynku przy ul. [...] (działka nr [...]). Dlatego w tym zakresie Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło jak w sentencji. Tak ukształtowana geometria dachu odzwierciedlać będzie zasady kształtowania tego parametru, o której mowa w analizie (karta nr [...] analizy) i jej wynikach.

Ponadto w przedmiotowej sprawie ustalono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] i ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a teren, będąc położonym w granicach administracyjnych Miasta K., nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto, planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

4.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję wniosła J. H..

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak orzeczenia przez organ odwoławczy o decyzji organu I instancji w zakresie w jakim nie została ona uchylona. Uchylając decyzję, organ II instancji winien był wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu I instancji, jak również konieczne było orzeczenie co do pozostałej części decyzji, tj. części nieuchylonej;

b) art. 7, 77 par. 1, art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem w sytuacji, gdy w analizie nie wyliczono średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, co uniemożliwiło zastosowanie par. 7 ust. 3 lub 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Skarga zarzucała również naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z par. 5 ust. 1 i 2 w.w. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób odbiegający od średniego w obszarze analizowanym oraz w sposób przekraczający wartość najwyższego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 15.12.2016 r. nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia dla takiego odstępstwa;

b) Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z par. 7 ust. 3 i 4 w.w. rozporządzenia poprzez wyznaczenie dla zamierzenia inwestycyjnego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odbiegający od zasad przewidzianych w par. 7 ust. 3 rozporządzenia, w sytuacji gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia dla takiego odstępstwa.

W oparciu o te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia obu zaskarżonych decyzji, jak też zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podała, że SKO w K. nie orzekło o całości decyzji organu I instancji. Uchyliło decyzję w części dotyczącej wysokości głównej kalenicy i orzekło merytorycznie. Brak natomiast rozstrzygnięcia odnoście decyzji organu I instancji w nieuchylonej części. Na poparcie tego poglądu powołała skarga wyrok WSA w Lublinie zapadły w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...] oraz wyrok NSA o sygn. akt II OSK [...]. Skarga akcentowała, że decyzja nie rozstrzyga o całej sprawie administracyjnej (brak utrzymania decyzji I instancji w mocy w pozostałym zakresie).

Nadto zwracała uwagę, że w analizie nie wyznaczono średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Po wyznaczeniu tego parametru dopuszczalne jest określenie innej jego wielkości, pod warunkiem uzasadnienia w analizie urbanistycznej.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia skarga podawała, że w par. 5 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o średnim wskaźniku zabudowy w analizowanym terenie, a nie o wskaźniku zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym w zakresie wskazanego parametru wynosi 62%. Wskaźnik zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem wynosi 86 % i zwiększy się o 1% w wyniku realizacji inwestycji. Zatem powierzchnia zabudowy działki objętej wnioskiem, przy uwzględnieniu zamierzonej inwestycji przekraczałaby średni wskaźnik aż o 25%, czego nie można uznać za nieznaczne odstępstwo. To, że powierzchnia zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem już teraz znacząco przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy (jest największa w obszarze analizowanym) nie oznacza, ze zasadne jest dalsze, nawet nieznaczne zwiększanie tej powierzchni. Wręcz przeciwnie, dalsza rozbudowa nie powinna zostać dopuszczona, gdyż prowadzi to do pogłębienia odstępstw od zastanego w okolicy ładu przestrzennego. Zwrócono uwagę na niekonsekwencję SKO w K., które w zakresie dopuszczalnej wysokości kalenicy głównej budynku wskazało, że nie jest dopuszczalne takie określenie tego parametru, które umożliwiałoby nadanie budynkowi przy Długiej 82 charakteru dominanty i przekroczenia wysokości kalenic budynków sąsiednich. Mimo to, dopuszcza SKO możliwość dalszej rozbudowy budynku, który posiada najwyższy w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy.

Skarga powołała wyrok NSA z dnia 10.11.2015 r., sygn. akt II OSK [...]. Podkreśliła, że o odstępstwie od reguł wynikających z rozporządzenia nie może decydować wyłącznie interes inwestora, a uzasadnieniem takiego odstępstwa nie może być wyłącznie ustalenie, ze bez odstępstwa inwestycja nie będzie możliwa do realizacji. Skarżąca podkreślała, że z analizy urbanistycznej nie wynika aby zwiększenie wskaźnika zabudowy działki nr [...] służyło kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z par. 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia skarga akcentowała, że w analizie urbanistycznej nie określono średniego wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej. Przebieg krawędzi górnej elewacji budynków sąsiednich dla działki [...] tworzy uskok, gdyż ich wysokość różni się o 6,1m. Według par. 7 ust. 3 wysokość elewacji dla inwestycji objętej wnioskiem powinna zostać określona na podstawie średniej wysokości wskaźnika ustalonego dla obszaru analizowanego. Oparcie się na par. 7 ust. 4 rozporządzenia, nie było prawidłowe, polegało na zaakceptowaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 21,5 do 22,3 m. tj. w nawiązaniu wyłącznie do wysokości nieruchomości przy ul. [...]. W treści analizy brak uzasadnienia dla takiego odstępstwa poza stwierdzeniem, że taka wysokość została określona przy uwzględnieniu wysokości elewacji budynków sąsiednich. Pominięto fakt, że wysokość elewacji budynków sąsiednich jest diametralnie różna, w żadnym miejscu nie uzasadniono dlaczego to wysokość budynku przy ul. [...] jest adekwatna dla ustalenia warunków zabudowy, a nie wysokość budynku przy ul. [...]. Skarga powołała wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.10.2015 r. (II SA/Kr [...]). W ocenie skarżącej, nie jest przekonywujące ustalenie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nieruchomości objętej wnioskiem wynika z konieczności zachowania niewielkiego uskokowego zróżnicowania wysokości budynków w pierzei. Z treści analizy wynika bowiem, że wysokość budynków w pierzei ul. [...] w analizowanym obszarze waha się od 3 do 6 kondygnacji, a więc podwyższenie budynku przy ul. [...], z całą pewnością nie doprowadzi do ujednolicenia wysokości elewacji frontowych, a tylko pogłębi występujące różnice. Ponadto, wysokość elewacji frontowych w pierzei ul. [...] jest w zasadzie jednolita, dopuszczenie zatem nadbudowy narożnego budynku przy ul. [...] doprowadzi do zaburzenia linii elewacji w pierzei ul. [...].

5.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniósł o jej oddalenie. W zakresie zarzutu naruszenia art. 138 par. 1 k.p.a. podało, że literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie ma obowiązku stwierdzania w sentencji decyzji, iż w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzje w mocy. W zakresie innych zarzutów, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, w związku z czym podlega oddaleniu.

Według art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli tylko nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub interesu osób trzecich. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w decyzji o warunkach zabudowy. Art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy wskazują, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, w przypadku spełnienia przez inwestora stosownych wymogów. Te ostatnie, w przypadku inwestycji objętej poddaną kontroli sądowej decyzją, określone są w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zważywszy na charakter zamierzonej inwestycji (nadbudowa kamienicy oraz jej rozbudowa polegająca na budowie windy od strony podwórza) nie było w sprawie kontrowersji co do spełnienia przez to przyszłe zamierzenie inwestycyjne przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Rozbieżność ocen odnosiła się w istocie do tego, czy inwestycja kontynuować będzie parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych oraz intensywność wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Skarżąca kwestionowała bowiem dopuszczalność przyjętej przez SKO w K. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przyszłej inwestycji oraz określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w sposób odbiegający od średniej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a przez to kwestionowała w ogóle dopuszczalność realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Wg sądu, zaskarżona decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowa. Określenie spornych parametrów inwestycji dokonane bowiem zostało w sposób nienaruszający przepisów wskazanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej akt ten powoływany jako "rozporządzenie").

Ocenę kwestionowanej decyzji i przyjętych w niej parametrów przyszłej inwestycji, poprzedzić należy stwierdzeniem, że wykładania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy (...) nie może być dokonywana bez uwzględnienia przepisów oraz aksjologii ustawy, w której zawarta jest delegacja do wydania tego aktu (u.p.z.p.). Przepis rangi podustawowej musi być bowiem interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.02.2017 r.; II SA/Kr [...]).

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z par. 5 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Skarżąca podważała dopuszczalność rozbudowy budynku przy ul. [...] nr [...] poprzez budowę windy od podwórza twierdząc, że wskaźnik wielkości zabudowy przedmiotowej nieruchomości już odbiega od wartości średnich tego parametru w obszarze analizowanym, a sporządzona w sprawie analiza nie zawiera uzasadnienia dla dalszego w tym zakresie odstępstwa. Akcentowała skarga, że średni parametr powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 62%, zaś dla inwestycji objętej wnioskiem parametr ten kształtuje się na poziomie 87 % i w wyniku dalszej rozbudowy nieruchomości (budowy windy) ulegnie zwiększeniu o kolejny 1 %. Wg skarżącej, nie jest zatem zasadne dalsze zwiększanie tej powierzchni, co wykluczać powinno dopuszczalność realizacji zamierzonej budowy.

W ocenie sądu, zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustęp 2 tego przepisu wskazuje, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Mieć przy tym należy na uwadze, że celem przepisów wykonawczych (w.w. rozporządzenia), określających sposób ustalania parametrów przyszłej inwestycji w ramach decyzji o warunkach zabudowy, jest realizowanie zasadniczego celu planowania przestrzennego, którym jest zachowanie ładu przestrzennego na danym, analizowanym terenie. Ta naczelna zasada planowania przestrzennego wynika z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie zaś do art. 2 pkt 1 ustawy, przez "ład przestrzenny" rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W kontekście zatem powyższej normatywnej definicji "ładu przestrzennego" oceniać także należy kwestię możliwości ustalenia parametrów przyszłej inwestycji, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Choć w ocenianej sprawie wskaźnik ten przekracza wartości średnie, to powyższe nie wyklucza jeszcze dopuszczalności realizacji inwestycji, z uwagi na jego dalsze zwiększenie o ok. 1 %. Mieć bowiem należy na uwadze to, że zwiększenie analizowanego parametru wynikać będzie z potrzeby rozbudowy obiektu poprzez budowę windy (6,5 m2). Ta zaś rozbudowa, wg treści wniosku, znajdować się będzie od strony podwórza istniejącej i nadbudowywanej kamienicy. W takich realiach przestrzennych należy uznać, że budowa windy nie będzie elementem eksponowanym w przestrzeni urbanistycznej z uwagi na fakt, iż zrealizowana ona ma być od strony podwórka kamienicy. Powyższe oznacza zatem, że taka rozbudowa nie będzie zaburzać zastanego ładu przestrzennego. Rozbudowa bowiem obiektu budowlanego realizowana "na jego zapleczu" (w podwórku), w aspekcie ocenianego parametru, nie wpłynie na ocenę zastanego ładu przestrzennego, gdyż nie zaburzy jakichkolwiek wartości składających się na ten ład, a wymienionych w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Trafnie przy tym zauważyło SKO w K., że także fakt zwiększenia powierzchni zabudowy o ok. 1%, sam w sobie nie spowoduje znaczącej zmiany tegoż parametru, a przez to, jak zarazem wynika z uwag osoby sporządzającej w sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną, pozwoli na wkomponowanie projektowanej inwestycji w istniejący układ urbanistyczny. Przyjęte w zaskarżonej decyzji określenie spornego parametru inwestycji, jest więc w pełni uzasadnione, a nadto usprawiedliwione w przedstawionych realiach sprawy. Realizacja elementów budynku - windy, niewyeksponowanej w perspektywie ogólnodostępnej przestrzeni publicznej, choć finalnie spowoduje minimalne zwiększenie powierzchni zabudowy działki, to jednak nie będzie rzutować na modyfikację zastanego na danym terenie ładu przestrzennego.

Nie był również trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z par. 7 ust. 3 i 4 wskazanego wyżej rozporządzenia, poprzez wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odbiegający od zasad przewidzianych w par. 7 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 tego aktu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa powyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Przepis ten formułuje dwie zasady: pierwszą, zgodnie z którą wysokość nowej zabudowy ma stanowić przedłużenie wysokości na działkach sąsiednich oraz drugą, zgodnie z którą, w razie istnienia na sąsiednich działkach uskoku, wysokość przyszłego obiektu ma stanowić średnią wysokości z obszaru analizowanego. Jest oczywiste, że w znaczeniu omawianego przepisu "działki sąsiednie", to te najbliższe planowanej zabudowy, bo tylko przy takim rozumieniu możliwe jest odniesienie zamierzenia do linii stanowiącej "przedłużenie", lub stanowiącej "uskok". Do wysokości nowej zabudowy, jako średniej wysokości z całego obszaru analizy nawiązuje zasada druga, realizująca się wtedy, kiedy wysokości budynków na działkach (bezpośrednio) sąsiadujących stanowią uskok. Jednocześnie dopuszczona została możliwość wyznaczenia innej wysokości obiektu, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W realiach sprawy nie można zgodzić się ze skarżącą, iż w treści analizy oraz uzupełniającej ją notatki służbowej urbanisty z 15.12.2016 r., nie znalazło się rzeczowe uzasadnienie dla przyjętego odstępstwa od zasady wyznaczania tego parametru jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, względnie jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zauważyć bowiem należy, iż w analizie stwierdzono, że z uwagi na kształtowanie się parametru wysokości w najbliższym sąsiedztwie inwestycji (2 sąsiednie budynki) zasadne jest utrzymanie nieznacznych różnic w wysokościach budynków w pierzei. W tym właśnie celu, należy nawiązać do budynku znajdującego się na działce nr [...] (ul. [...]) pomniejszając przy tym wysokość inwestycji o 0,5 m. Pozwoli to zachować niewielkie, uskokowe zróżnicowanie budynków pierzei i jednocześnie nie doprowadzi do powstania dominanty. Przyjęte rozwiązanie nawiązuje zatem do zastanego ładu przestrzennego. Nadto, w ocenie sądu, trafnie akcentowało Kolegium Odwoławcze, że dla przyjętej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (21,5 - 22,3 m) znaczenie ma także fakt, że objęty wnioskiem o warunki zabudowy budynek, usytuowany jest u zbiegu ul. [...] i [...]. Takie, narożne jego położenie pozwala bowiem określić jego przyszłą wysokość w sposób odmienny od reguł wynikających z par. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. W odbiorze przestrzennym, narożny budynek może charakteryzować się nieco większymi gabarytami, co uzasadnia zamiar inwestycyjny jego nadbudowy w przedziale określonym w zaskarżonej decyzji. Trafnie wskazało Kolegium Odwoławcze, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji występują budynki o zbliżonych wartościach parametru wysokości zarówno od strony ul. [...], jak i ul. [...]. Uzasadnia to w sposób należyty przyjęte odstępstwo od reguł zawartych w par. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Jako nietrafny ocenić należało również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak orzeczenia przez SKO o nieuchylonej części decyzji organu I instancji. Wskazać należy, iż organ odwoławczy może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego bezwzględnie obowiązany. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., I OSK [...], wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. I OSK [...], wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. I OSK [...], wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r. II OSK [...]).

Mając na uwadze przedstawione rozważania, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369) skargę oddalił.