Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 284/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 29 ust 1 pkt 14 lit c , art 29 ust 2 pkt 2 , art 48 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 23 czerwca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpoznaniu wniosku H. B., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] wydanej przez Starostę T. w dniu 3 lutego 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W.-S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej, elektrycznymi, c.o., gazu, budowa odprowadzenia wód opadowych, roztopowych do zbiornika retencyjnego, budowa nawierzchni utwardzonej w tym dojścia, miejsca na ustawienie kontenera na odpady stałe, budowa przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, LWZ energetycznego na działkach ew. nr [...], [...], [...] oraz części działki ew. nr [...] obręb [...] w Z..

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją nr [...] wydaną w dniu 3 lutego 2020 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 lutego 2020 r.

W dniu 24 marca 2020 r. wpłynął wniosek H. B. o wznowienie przedmiotowego postępowania, w dniu 30 kwietnia do organu wpłynął kolejny wniosek w tym przedmiocie (przekazany przez Wojewodę [...]). W obu wnioskach wnioskodawczyni domagała się wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że została pominięta jako strona postępowania i tym samym była pozbawiona czynnego w nim udziału. Postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r. postępowanie zostało wznowione. Postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r. organ odmówił wstrzymania wykonalności ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 3 lutego 2020 r., znak: [...]

W związku z przedmiotowym wznowieniem została przeprowadzona ponowna analiza obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, mająca na celu zweryfikowanie, czy w toku postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia 3 lutego 2020 r. prawidłowo uznano, że działka ew. nr [...] stanowiąca własność H. B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

Organ ustalił, że działka położona jest w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 9 września 2010 r. - dalej mpzp. W myśl ustaleń mpzp działki, na których zaprojektowano przedmiotową inwestycję leżą na terenie oznaczonym symbolem MN/MP-10 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej. Działka jest zabudowana. Budynek objęty inwestycją usytuowany jest w odległości 5,49 m do granicy sąsiedniej działki ew. nr [...]. Natomiast odległość projektowanego budynku do budynku zlokalizowanego na działce ew. nr [...] wynosi 12,01 m. Obydwa budynki są w technologii nierozprzestrzeniającej ognia (NRO). Lokalizacja projektowanego budynku mieszkalnego nie ogranicza potencjalnej możliwości zagospodarowania działki ew. nr [...] w żaden sposób, chociażby ze względu na fakt, iż działka ta jest już zabudowana. Nawet w przypadku gdyby istniejący budynek zlokalizowany na działce ew. nr [...] miałby zostać rozbudowany to lokalizacja projektowanego budynku nie ogranicza potencjalnej rozbudowy. W tym zakresie organ przeprowadził analizę zapisów § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Nie stwierdzono również zastosowania § 13 warunków technicznych w zakresie przesłaniania. Z kolei odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych będzie się odbywało poprzez projektowaną instalację kanalizacji deszczowej do projektowanego zbiornika retencyjnego. Organ podzielił zapatrywania projektanta, że odprowadzenie wód opadowych będzie odbywać się w sposób nie powodujący zakłóceń stosunków wodnych na gruntach przyległych.

W konkluzji Starosta [...] stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ prawidłowo nie przyznał H. B. statusu strony przedmiotowego postępowania.

H. B. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...], zarzucając organowi l instancji: zaniechanie odniesienia się do argumentów i zarzutów stawianych w sprawie przez wnioskodawczynię, błędne uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a w związku z czym, że nie miała również legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, uznanie przez organ l instancji, że nieruchomość wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a w konsekwencji pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu.

Wojewoda [...]i decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 i art. 146 § 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 23 czerwca

2020 r., znak: [...], orzekł o wydaniu decyzji nr [...] Starosty [...] z 3 lutego 2020 r. z naruszeniem art. 10 kpa oraz odmówił uchylenia decyzji nr [...] Starosty [...] z 3 lutego 2020 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy.

Szczególną okolicznością omawianej sprawy jest ukształtowanie terenu, w którym znajdują się działki nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] w Z., objęte planowaną inwestycja, oraz działka nr [...], pozostająca własnością wnioskodawczyni. Działka budowlana swoją północną granicą graniczy bezpośrednio z działką wnioskodawczyni. Teren w którym są wszystkie wymienione działki jest stokiem o nachyleniu północnym. Okoliczność ta pociąga za sobą obowiązek zbadania zgodności planowanej inwestycji w kontekście spływu wód opadowych z terenu inwestycji na teren działki wnioskodawczyni oraz zacieniania nieruchomości wnioskodawczyni przez planowaną inwestycję.

Zgodnie z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Inwestor w związku z planowaną inwestycją na działkach, przewiduje między innymi budowę muru oporowego (wg odrębnego opracowania) wzdłuż granicy z działką, pozostającą własnością wnioskodawczyni, celem zabezpieczenia tej działki przed spływem wód opadowych. W myśl przywołanej zasady okoliczność ta przesądza o pozostaniu działki nr [...], której właścicielem jest wnioskodawczyni, w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji.

Zgodnie z § 60 ust. 1 warunków technicznych pokoje mieszkalne, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy, w godzinach 7-17°°. Z analizy, przeprowadzonej przez organ wynika, że w dniach równonocy (21 marzec i 23 wrzesień) dojdzie do zacienienia powierzchni działki nr [...] co nie narusza przywołanego przepisu ale wpłynie na ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu działki wnioskodawczyni. Oznacza to, że działka nr [...] pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...]

Stwierdzenie, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji omawianej w niniejszym postępowaniu przesądza o przymiocie jej właścicielki w sprawie pozwolenia na budowę.

Zakres kontroli organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę wyznacza art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że działki nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] obr. [...] w Z., objęte inwestycją, znajdują się w terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 9 września 2010 r. (Dz. Urz. Województwa M. z 2010 r., Nr [...], poz. 3763), w obszarze oznaczonym na załączniku graficznym ustaleń planu symbolem MN/MP-10 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej. Ustalenia mpzp zawierają określenie maksymalnego wskaźnika zabudowy do 40% (§ 20 pkt 2 lit. f mpzp). Według projektu budowlanego wynosi on 13,29 %. Określono również minimalną wartość powierzchni terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej do 40% (§ 20 pkt 2 lit. e mpzp). Według projektu budowlanego wynosi on 71,35 %. Według ustaleń mpzp maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla budynku 1 kondygnacja nadziemna tj.: której wszystkie cztery ściany znajdują się powyżej istniejącego lub projektowanego poziomu terenu i maksymalnie dwie kondygnacje w poddaszu (§ 20 pkt 2 lit. g mpzp). Według projektu budowlanego budynek posiada jedną kondygnację naziemną i jedną w dachu. W ustaleniach mpzp ograniczono również dopuszczalną wysokość budynków do 11 m nad poziom terenu od strony przystokowej (§ 20 pkt 2 lit. i mpzp). Z projektu budowlanego wynika, że budynek ma wysokość 8,09 m nad poziom terenu od strony przystokowej. W ustaleniach mpzp dopuszczono dachy: dwupołaciowe, dwupołaciowe z daszkiem przyzbowym, półszczytowe, czteropołaciowe i wielopołaciowe, kąt nachylenia głównych połaci dachu dla budynków mieszkalnych od 45°do 54°, minimalna szerokość okapu dachu 80cm, (§ 20 pkt 2 lit. 1 mpzp) w kolorach: ciemnobrązowy, ciemnografitowy, czarny matowy, w szczególności imitujące naturalny gont oraz naturalny gont (§ 20 pkt 2 lit. m mpzp). Z projektu budowlanego wynika, że dach jest dwuspadowy o kącie nachylania połaci dachowych 49°, szerokość okapów 90 cm i 100 cm, a pokrycie dachu z blachy gontopodobnej w kolorze czarnym matowym. W mpzp dopuszczono również tynki w kolorze białym lub w odcieniach: jasnego beżu, jasnego kremowego, jasnej szarości; ustalono dostosowanie architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych - typu: gont, drewno, kamień (§ 20 pkt 2 lit. n i o mpzp). Według projektu budowlanego dostosowano architekturę budynku do lokalnych tradycji budowlanych: tynk jasnoszary, malowanie, oblicówka kamienna, deski elewacyjny. Według ustaleń mpzp na terenach, na których dopuszcza się zabudowę należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów w następującej liczbie: dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimum 1 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny (§12 ust. 2 pkt 1 mpzp). W projekcie budowlanym przewidziano jedno miejsce postojowe w garażu wbudowanym. Oznacza to, że inwestycja, której projekt budowlany został zatwierdzony decyzją z 3 lutego 2020 r. jest zgodna z ustaleniami mpzp.

Badając projekt zagospodarowania terenu pod względem zgodności z przepisami zawartymi w cyt. wyżej rozporządzeniu organ II instancji stwierdził, że inwestycja zgodna jest z tymi przepisami, w tym: zachowano odpowiednie odległości projektowanego budynku do granic sąsiednich działek (§ 12) tj. w odległości min. 5,0 m do granicy działki nr [...], w odległości 4,52 m - 5,28 m do granicy działki nr [...], w odległości 4,0 m do granicy działki nr [...]. Inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej gminnej poprzez działki nr [...] oraz działkę nr [...] (§ 14). Zapewniono miejsce na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych (§ 22). Spełniono wymagania określone w § 13, 60 (nie dochodzi do ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w sąsiednich budynkach oraz czasu nasłonecznienia). Projektowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w § 26, tj. posiada możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej sanitarnej, elektroenergetycznej, gazowej, zaprojektowano instalacje kanalizacji deszczowej oraz zbiornik retencyjny. Spełniono również określone w § 271-273 warunki dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, opracowany został w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4, posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu, tomy projektu zostały trwale spięte. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W projekcie określona została II kategoria geotechniczna obiektu, przy prostych warunkach gruntowych. W projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie projektu, zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu spełnia wymagania wynikające z treści rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. -Dz.U. z 2018 r., poz. 1935). Przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Organ nadmienił, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w nim rozwiązania, odpowiada projektant i, jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający (art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z prawem budowlanym, osoby projektujące i sprawdzające winny się legitymować stosownymi uprawnieniami i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 12 ustawy Prawo budowlane). Jak wynika z akt sprawy osoby te spełniają ww. wymagania Dodatkowo, wszyscy projektanci, w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego, posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci, a także sprawdzający dołączyli oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Analiza przedłożonego materiału dowodowego nie wykazała naruszenia prawa materialnego, które uprawniałoby organ administracji do zakwestionowania prawidłowości decyzji nr [...] Starosty [...] z 3 lutego 2020 r., znak: [...] Przedmiotowa inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ustawy Prawo budowlane).

W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim przypadku nie uchyla się decyzji, a stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności z powodu których nie uchylono tej decyzji. Decyzja nr [...] Starosty [...] z 3 lutego 2020 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem art. 10 kpa, niemniej jest to przepis postępowania, którego naruszenie nie skutkuje uchyleniem decyzji, ponieważ nie stwierdzono naruszenia innych przepisów.

H. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...], zarzucając jej naruszenie:

1) art. 8 § 1 i 9 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Starostę T. i Wojewodę [...] naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy;

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów dowodowych oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, pozbawienie skarżacej możliwości zapoznania się z aktami postępowania w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji;

3) art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ I i II instancji do argumentów i zarzutów stawianych w sprawie przez skarżącą (poprzez ich pozytywną, bądź negatywną weryfikację) przez co w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji zupełnie pominięto argumentację przemawiającą za zasadnością łub bezzasadnością stanowiska strony skarżącej;

4) art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie merytorycznego rozpoznania sprawy do jednej instancji tj. pozbawienie skarżącej przysługujących jej jako stronie uprawnień procesowych na etapie postępowania przed organem I instancji;

5) art. 146 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę, że w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu stanowiska skarżącej, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadając w istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy już wstępnie powołane przez skarżącą zarzuty do planowanej inwestycji prowadzą do wniosku, że projektowana inwestycja jest niezgodna z warunkami technicznymi m. in. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

6) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że szlak pieszo - jezdny, który miałby prowadzić do działki budowlanej i projektowanego budynku, nie spełnia wymogów w/w rozporządzenia w zakresie jego szerokości;

7) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a. ustawy prawo budowlane w zw. z § 20 pkt. 2) lit. c uchwały nr [...] Rady Miasta Z. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [...] z dnia 9 września 2010 r. poprzez uznanie przez Wojewodę [...], że projektowany budynek jest zgodny z miejscowym planem, podczas gdy według ustaleń planu dla terenu oznaczonego symbolem MN/MP-10 realizacja garażu jest dopuszczalna wyłącznie jako budynek wolnostojący na zapleczu działki budowlanej;

8) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta Z. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [...] z dnia 9 września 2010 r., poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie tj. pominięcie okoliczności, że inwestor nie zapewnił minimum jednego miejsca postojowego do projektowanego budynku mieszkalnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 21 grudnia 2020 r., znak: [...], i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 23 czerwca 2020 r., znak: [...] - w całości, uchylenie decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 3 lutego 2020 r., znak: [...] i zobowiązanie Starosty [...] do wydania merytorycznej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jako ewentualne skarżąca wysunęła żądanie uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, określenia wytycznych co do wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca domagała się również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania skargowego.

W uzasadnieniu skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżąca wskazała, że zgodnie z treścią księgi wieczystej dla działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z. [...]) w dziale III, nieruchomość ta jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu 3 — metrowym szlakiem przebiegającym po działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. na rzecz każdoczesnych właścicieli działki ewid. wpisanej w księdze wieczystej nr [...] tj. dla działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z.. Inwestor w projekcie budowlanym wskazał, że dostęp do dróg publicznych będzie odbywał się trzymetrowym szlakiem wzdłuż południowej granicy, następnie poprzez działkę nr [...] obr [...], będącej w dyspozycji inwestora. Projektowana inwestycja w znacznej części znajduje się na działce ewid. nr [...] i [...]. Na działce nr [...] projektowany jest zasadniczo tylko wjazd do garażu. Zdaniem skarżącej, inwestor nie legitymuje się prawem, które umożliwiałoby mu dostęp takim szlakiem do działki ewid. nr [...] i [...], dlatego też przyjąć należy, że inwestor nie zapewnił odpowiedniego dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości. Właściciel nieruchomości władnącej nie może samowolnie rozciągać służebności drogi koniecznej według własnych oczekiwań i potrzeb, na sąsiednie nieruchomości, nawet jeżeli jest ich właścicielem lub współwłaścicielem. Takie postępowanie stanowiłoby istotny przejaw faktycznego rozszerzenia wykorzystanego prawa do służebności drogi koniecznej, z pominięciem właściwego trybu, a za tym nieuprawnioną ingerencję w prawa właściciela działki obciążonej. Organ II instancji całkowicie pominął obowiązek przeanalizowania nie tylko tego, czy inwestor posiada prawny dostęp do drogi publicznej z terenu inwestycji, ale przede wszystkim tego, że inwestor na projekcie zagospodarowania terenu nie wskazał m.in. charakterystycznych rzędnych i wymiarów szlaku komunikacyjnego. Tego rodzaju informacje powinny być zawarte w projekcie zagospodarowania terenu zgodnie z wymogiem § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto nawet jeżeli takie uprawnienie przynależałoby inwestorowi to nie sposób uznać, że szlak pieszo - jezdny o szerokości trzech metrów spełniałby kryteria techniczne wymagane przez w/w rozporządzenie.

W ocenie skarżącej nie zapewniono również miejsca postojowego stosownie do wymagań miejscowego planu. Inwestor planował zlokalizowanie stanowiska postojowego w najniżej projektowanym pomieszczeniu budynku, jednakże ze względu na brak spełnienia warunków technicznych przez projekt tego pomieszczenia nie sposób kwalifikować tego pomieszczenia jako garażu. Projektowany wjazd do kondygnacji podziemnej nie spełnia wymogów technicznych pomieszczenia garażowego co najmniej w zakresie wysokości wjazdu. Wysokość wjazdu do podpiwniczonego pomieszczenia wynosi 195 cm, podczas, gdy dla pomieszczenia garażowego wysokość takiego, wjazdu powinna wynosić co najmniej 2,00 m w świetle. Jeżeli chodzi o warunek techniczny z § 102 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, inwestor nie przewidział również wykonania wpustów, podłogowych z syfonem i osadnikami w garażu z instalacją wodociągową lub przeciwpożarową tryskaczową przed wjazdem i do pomieszczenia podziemnego które to stanowią niezbędny element pomieszczenia garażowego. Skarżąca stwierdziła również, że miejscowy plan nie dopuszcza sytuowania garażu jako obiektu wbudowanego do budynku mieszkalnego w części podpiwniczonej. W § 20 pkt 2) lit c. miejscowego planu obowiązującego na terenie inwestycji wskazano, że "dopuszcza się realizację wolnostojących budynków garażowych lub gospodarczych wyłącznie na "zapleczu działki budowlanej". Projektowany obiekt budowlany nosi cechy budynku mieszkalnego tj. przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Nie sposób zatem traktować ten obiekt budowlany jako wolnostojący budynek garażowy, czy też gospodarczy, jeżeli jego cechy użytkowe i przeznaczenie definiują go jako budynek mieszkalny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoczynając, zreasumować należy stanowisko organów względem wniosku skarżącej o wznowienie. Wskazać zatem trzeba, że organ I instancji postanowieniem z dnia 14 maja 2020r. wznowił postępowanie w sprawie. Nastąpiło to w sytuacji specyficznej, w której wnioskujący o wznowienie powołuje się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Co do zasady, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem wspomnianego postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a.

Jednakże wspomniana specyfika związana z zarzutem braku udziału podmiotu wnioskującego w postępowaniu pierwotnym w charakterze strony, dotyczy właśnie postanowienia o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Tak też postąpił organ I instancji i w dniu 22 czerwca 2020r. wydał decyzję, którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] wydanej przez Starostę T. w dniu 3 lutego 2020r. znak [...] Organ w owej decyzji wskazał, że badając obszar oddziaływania inwestycji na działce objętej decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę - w stosunku do działki nr [...] własności H. B., nie stwierdził takowego. Działki inwestycyjne to działki o numerach [...], [...], oraz [...] część nr [...] obr. [...] w Z., a działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje od północy z obszarem inwestycji (dz. nr [...] i [...]). W projekcie budowlanym widnieje zapis, że obszar oddziaływania ogranicza się do działek inwestycyjnych wskazanych wyżej, będących w gestii inwestora. W postępowaniu wznowieniowym organ I instancji podzielił taką konkluzję, badając odległość inwestycji od granic działki nr [...], kwestie przesłaniania, odprowadzania wód opadowych. Stwierdziwszy brak oddziaływania inwestycji w relacji do działki nr [...], organ wydał decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że szczególną okolicznością jest ukształtowanie terenu inwestycyjnego i działki nr [...], albowiem wszystkie te działki są stokiem o nachyleniu północnym (w stronę działki nr [...]), co sprawia, że koniecznym jest badanie kwestii spływu wód opadowych oraz zacieniania. Inwestor planuje zresztą wzniesienie muru oporowego wzdłuż granicy z działką skarżącej celem zabezpieczenia przed spływem wód. Organ stwierdził także, że w dniach równonocy dojdzie do zacieniania powierzchni działki nr [...], w sposób nie naruszający przepisów warunków technicznych, ale wpływający na zagospodarowanie. W tej sytuacji działka nr [...] bez wątpienia pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji na działkach nr [...], [...], [...] [...]. Wobec takiej konkluzji organ odwoławczy uchylił decyzję zaskarżoną, albowiem konkluzja ta wskazywała, że błędnie odmówiono skarżącej statusu strony w postępowaniu pierwotnym, o pozwolenie na budowę.

Jednakże uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło nie kasatoryjnie, ale w celu wydania decyzji merytorycznej. Mianowicie organ odwoławczy jednocześnie orzekł, iż decyzja pierwotna została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. oraz odmówił jej uchylenia, albowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja dotychczasowa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przeprowadził badanie projektu budowlanego z punktu widzenia art. 35 p.b. i wskazał, że zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 p.b. i art. 32 ust. 4 p.b., a zatem brak podstaw, by zakwestionować decyzję Starosty z 3 lutego 2020r. znak [...] Przedmiotowa inwestycja nie narusza bowiem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 p.b.).

Oceniając zaskarżoną decyzję, trzeba podkreślić, że kontroli instancyjnej podlegała decyzja organu I instancji wydana w trybie art. 151 ust. 1 pkt 1 k.p.a. Sens uregulowania zawartego w tym przepisie polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Jak to wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 2500/16 LEX nr 2439356: "1. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. 2. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy".

Kierując się tymi zasadami, organ I instancji, jak to już wyżej wskazano, badał wyłącznie kwestię przymiotu bycia stroną w odniesieniu do skarżącej. Dopiero bowiem ustalenie istnienia podstawy wznowienia otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny podnoszonych we wniosku merytorycznych aspektów sprawy. Skoro organ I instancji nie uznał skarżącej za stronę postępowania, nie badał kwestii prawidłowości decyzji pierwotnej, wydanej w postępowaniu zwykłym.

Tymczasem organ odwoławczy, ustaliwszy że skarżąca winna mieć przymiot strony, a zatem, iż organ I instancji wyraził mylne przekonanie o braku istnienia podstawy wznowienia, przeszedł do drugiej fazy postępowania wznowieniowego, a więc badał, jakie skutki wiążą się z wystąpieniem przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W efekcie tegoż badania uznał, że żadne i orzekł reformatoryjnie w oparciu o art. 146 § 2 k.p.a. Wobec tego obrazowo rzecz ujmując, organ I instancji zajmował się wyłącznie oceną kwestii oddziaływania inwestycji w relacji do działki skarżącej, podczas gdy organ II instancji badał zagadnienia związane z meritum sprawy pierwotnej, oceniając, czy projekt budowlany jest zgodny z wymogami art. 35 p.b. Nie sposób nie zauważyć, że obszar badania organu odwoławczego różnił się znacznie od tego, czym zajmował się organ I instancji. Innymi słowy, przedmiot sprawy w obszarze odwoławczym był szerszy, niż przed organem I instancji, oraz w owym szerszym zakresie całkowicie różny. Spowodowało to, iż dopiero w skardze do sądu administracyjnego skarżąca mogła polemizować z argumentami organu wskazującymi, że po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzja byłaby taka sama jak pierwotna. W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, którą wyraża art. 15 k.p.a.

Jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Powyższą zasadę wyraża również art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (tak wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r. II OSK 983/18, LEX nr 3078776 ). Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (wyrok WSA w Krakowie, z dnia 26 stycznia 2017 r. III SA/Kr 1461/16, LEX nr 2230682). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2017 r. II SA/Op 500/16, LEX nr 2407669). W świetle powyższego wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako istotne , czasem nawet rażące naruszenie prawa (podobnie wyrok WSA w Opolu z dnia 26 września 2013 r. II SA/Op 238/13, LEX nr 1504883).

Wobec tego stwierdzić trzeba, iż przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości i zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji była oparta na innej podstawie prawnej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ), w okolicznościach sprawy doprowadziło do naruszenia praw skarżącej, jawiąc się jako istotne naruszenie przepisów procedury, mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 15 k.p.a.). Skarżąca, potraktowana przez organ odwoławczy prawidłowo jako strona postępowania pierwotnego, która bez swojej winy nie brała w nim udziału, ma bowiem prawo oceniać i zwalczać argumenty dotyczące prawidłowości projektu budowlanego w dwóch instancjach, tak, jakby to było w postępowaniu pierwotnym. Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy do momentu formalnego uznania jej za stronę w decyzji organu II instancji, nie miała ona możliwości zapoznania się ze wskazanym projektem budowlanym. W tej sytuacji należało uchylić decyzję organu odwoławczego jako wadliwą, naruszającą art. 15 k.p.a.

Co się tyczy organu I instancji, w ocenie Sądu stanowisko Wojewody [...] odnośnie tego, iż skarżącej przysługiwał przymiot strony, jest oczywiście trafne. Sąd Administracyjny bowiem w tej kwestii w pełni podziela argumenty organu odwoławczego. Wobec tego i ta decyzja jako błędna winna zostać uchylona, z zastrzeżeniem, że hipoteza bycia stroną przez skarżącą jest niniejszym przesądzona. Jest tak tym bardziej dlatego, iż organ odwoławczy stwierdził procedowanie przez Starostę T. z naruszeniem art. 10 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przyjąwszy że skarżącej winien przysługiwać status strony w pierwotnym postępowaniu, rozpoznają sprawę merytorycznie, oceniając wszystkie okoliczności istotne dla drugiej fazy postępowania wznowieniowego. Z uwagi na charakter i rodzaj naruszenia, Sąd na tym etapie nie może wypowiedzieć się w tym zakresie merytorycznie.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.