Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 309/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Ol 827/08 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. M. na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 827/08 oddalił skargę J. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne sprawy:

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) powoływanej dalej jako: "ustawa o PSP", dokonał przeniesienia J. M. zajmującej stanowisko głównej księgowej w Komendzie Miejskiej PSP w O., na niższe stanowisko służbowe, to jest stanowisko dyżurnego operacyjnego w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym w tej Komendzie, w służbie stałej, w zmianowym rozkładzie czasu służby. Uzasadniając decyzję organ powołał się na likwidację mundurowego stanowiska głównego księgowego, będącą skutkiem zmiany z dniem 1 sierpnia 2008 r. Regulaminu Organizacyjnego Komendy Miejskiej PSP w O.

J. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi I Instancji naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP. Zarzuciła też naruszenie przepisów Kodeksu pracy (art. 41 w zw. z art. 42 § 1 w zw. z art. 69 oraz art. 18 § 1 pkt 2) poprzez dokonania przeniesienia w czasie przebywania przez nią na zwolnieniu lekarskim. Wskazała na naruszenie zasady równego traktowania.

Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki PSP w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego PSP w O. z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania w związku ze stwierdzeniem istnienia na dzień [...] sierpnia 2008 r. wolnego stanowiska starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym Komendy Miejskiej PSP w O., które to stanowisko jest bliższe w hierarchii służbowej stanowisku zajmowanemu przez skarżącą przed reorganizacją.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji podniósł, że zmiana z dniem [...] sierpnia 2008 r. Regulaminu Organizacyjnego KM PSP w O. jest kolejnym etapem realizacji ustaleń zawartych w ustawie z dnia 12 stycznia 2007 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007-2009" (Dz. U. Nr 35, poz. 213 ze zm.), która w art. 2 ust. 4 przewiduje zmianę struktury i stanu etatowego formacji polegającą na zastąpieniu części funkcjonariuszy pracownikami cywilnymi. Obecna zmiana Regulaminu Organizacyjnego KM PSP w O. spowodowała m.in. likwidację Wydziału Finansów, w miejsce którego powstała Sekcja Finansów - ze zmniejszeniem zatrudnienia w komórce organizacyjnej. Na mocy znowelizowanego Regulaminu Organizacyjnego zlikwidowano w Komendzie Miejskiej PSP w O. stanowisko "mundurowe" głównego księgowego, w miejsce którego powołano stanowisko głównego księgowego w korpusie służby cywilnej. Komendant Wojewódzki wskazał, że w związku z niemożliwością przeniesienia skarżącej na stanowisko równorzędne, przeniesiono ją na stanowisko dyżurnego operacyjnego w zmianowym rozkładzie czasu służby w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym KM PSP O. Przeniesienie skarżącej na niższe stanowisko służbowe nastąpiło zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP w związku z niemożliwością zapewnienia stanowiska równorzędnego. Do przeniesienia w tym trybie niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek: likwidacji stanowiska i braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. W rozpatrywanej sytuacji obie te przesłanki wystąpiły. Potwierdza to analiza schematu organizacyjnego KM PSP O., liczby rodzajów etatów w poszczególnych komórkach organizacyjnych komendy. Organ stwierdził jednocześnie, że w strukturze Wydziału Operacyjno- Szkoleniowego istnieje na dzień [...] sierpnia 2008 r. nieobsadzone stanowisko starszego specjalisty w codziennym rozkładzie czasu służby, zakwalifikowane do grupy 10 uposażenia zasadniczego, a więc o jedną grupę wyżej niż stanowisko dyżurnego operacyjnego. Stąd też uwzględniając fakt, że skarżąca spełnia wymogi kwalifikacyjne zarówno dla stanowiska starszego specjalisty jak i dyżurnego operacyjnego, należało przenieść skarżącą na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym w codziennym rozkładzie czasu służby. Stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym jest najwyższym wolnym stanowiskiem (najbliższym w hierarchii służbowej stanowisku zajmowanemu przez skarżącą przed reorganizacją) w strukturze KM PSP O. według Regulaminu Organizacyjnego obowiązującego od dnia 1 sierpnia 2008r.

Organ stwierdził ponadto, że stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy o PSP, odwołująca się zachowała prawo do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku (tj. według grupy 11), do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego według obecnego stanowiska służbowego. Skarżąca zachowała też przez okres 12 miesięcy od dnia przeniesienia prawo do dodatku służbowego w dotychczasowej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania co do naruszenia przepisów art. 41 w związku z art. 42 Kodeksu pracy Komendant Wojewódzki wskazał, że przepisy ustawy o PSP nie odsyłają w sposób generalny do Kodeksu pracy i przepisów wydanych na jego podstawie. Stosowanie tych przepisów, w przypadku braku wyraźnego odesłania w ustawie o PSP, jest niedopuszczalne. Stosunek służbowy strażaka nie jest stosunkiem pracy, ale ma charakter administracyjno-prawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne elementy tego stosunku.

Strażakowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, w przypadku zmiany stanowiska służbowego, nie przysługuje ochrona, taka jak przewidziana w prawie pracy w przypadku wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Ustawa o PSP w sposób szczególny chroni bowiem tylko trwałość stosunku służbowego strażaka w okresie choroby (art. 45 ustawy PSP); nie reguluje natomiast w identyczny sposób, jak Kodeks pracy, kwestii zmiany warunków stosunku służbowego. Według organu II instancji okoliczność, iż skarżąca od dnia 12 maja 2008 r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zaprzestała pełnienia służby z powodu choroby, nie ma żadnego związku z reorganizacją jednostki połączonej z likwidacją zajmowanego przez skarżącą stanowiska służbowego.

Komendant Miejski PSP w O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] orzekł o przeniesieniu skarżącej z dniem [...] sierpnia 2008 r. ze stanowiska głównej księgowej w Komendzie Miejskiej PSP w O., na niższe stanowisko służbowe, to jest stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym w tej Komendzie, w służbie stałej, w codziennym rozkładzie czasu służby. Decyzją tą ustalił skarżącej uposażenie stosownie do stanowiska zajmowanego po przeniesieniu, tj. starszego specjalisty oraz działając na podstawie art. 87 ust. 3 oraz art. 89 ust.1 ustawy o PSP orzekł o zachowaniu prawa do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego oraz prawo do dodatku służbowego według stawek i w wysokości obowiązującej przed przeniesieniem przez okres 12 miesięcy od dnia przeniesienia.

J. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 4 poprzez zastosowanie go wedle nieuzasadnionej dowolności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki PSP w O. decyzją z dnia [...] października 2008r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zostały uwzględnione wszystkie okoliczności wykazane w uzasadnieniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...].

J. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP, który wprawdzie ma zastosowanie w sytuacji likwidacji stanowiska dotychczas zajmowanego, jednak w przypadku skarżącej taka rzecz nie miała miejsca. Ponadto w myśl art. 13 a tej ustawy regulamin organizacyjny tworzony przez komendanta miejskiego ustala organizację komendy miejskiej zgodnie z jej ramową organizacją określoną przez właściwego ministra. Według strony skarżącej, przepis ten nie wskazuje, aby regulamin ten określał rozdzielenie stanowisk mundurowych oraz cywilnych, a to powoduje, że nie było w tym zakresie podstaw prawnych do dokonywania zmian organizacyjnych przez komendanta miejskiego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 2006r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych, stanowisko głównego księgowego zostało przewidziane jako stanowisko mundurowe. Zmiany regulaminu organizacyjnego nie mogły więc polegać na zamianie stanowiska mundurowego na stanowisko cywilne, gdyż nie leży to w zakresie uregulowań tych regulaminów. Skarżąca podniosła, że art. 38 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy wskazuje, iż strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe m.in. w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska. Taka sytuacja w myśl wywodów skargi nie miała miejsca. Ponadto na niższe stanowisko strażak może być przeniesiony tylko, gdy nie ma możliwości przeniesienia go na równorzędne stanowisko. Tymczasem według twierdzeń skarżącej, pozostaje wolne stanowisko równorzędne, na które mogłaby być przeniesiona skarżąca, tj. stanowisko naczelnika wydziału kwatermistrzowskiego. Według skarżącej, jej kwalifikacje nie odpowiadają wymaganiom stawianym na nowym stanowisku. Skarżąca ponadto zarzuciła, że przeniesienie na niższe stanowisko nastąpiło w trakcie realizacji przez nią zwolnienia lekarskiego, co naruszyło art. 41 Kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem organu, powierzenie skarżącej innego stanowiska pracy nie odbyło się z naruszeniem przepisów prawa.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2008 r. skarżąca przedłożyła pismo Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] lipca 2008 r., w którym organ ten wskazał, iż obecnie wyraża bezterminowo zgodę na zachowanie przez strażaków przeniesionych w wyniku reorganizacji na niższe stanowiska służbowe, prawa do zaszeregowania uposażenia zasadniczego według grupy należnej na poprzednio zajmowanym stanowisku oraz pismo z [...] listopada 2008 r. kierowane do skarżącej z treści którego wynika, iż Komendant Główny uznał, że Komendant Wojewódzki w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie naruszył art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 827/08 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podkreślił na wstępie, że nie budzi wątpliwości fakt, iż stosunek służbowy strażaka Państwowej Straży Pożarnej jest administracyjnym stosunkiem służbowym uregulowanym przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na stanowisko równorzędne. Celem art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP, będącego podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie, jest zapewnienie w przypadku reorganizacji osobie zajmującej określone stanowisko służbowe stanowiska równorzędnego, o ile istnieje taka możliwość. Gwarancyjny charakter tego przepisu sprawia, że proponowanie strażakowi stanowisk niższych niż równorzędne (w razie ich braku), nie może nosić znamion dowolności. Zaproponowane stanowisko - jeśli nie może być równorzędne - powinno być jak najbliższe w hierarchii służbowej stanowisku zajmowanemu przez strażaka przed reorganizacją.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki przeniesienia J. M. na niższe stanowisko służbowe zgodnie ze wskazanym przepisem ustawy. Z analizy akt sprawy wynika, że Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki PSP zarządzeniem z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] zatwierdził z dniem [...] sierpnia 2008 r. Regulamin Organizacyjny Komendy Miejskiej PSP w O.. Zmiany były etapem realizacji ustaleń zawartych w ustawie z dnia 12 stycznia 2007 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007-2009", która w art. 2 ust 4 przewiduje zmianę struktury i stanu etatowego formacji polegającą na zastąpieniu części funkcjonariuszy pracownikami cywilnymi. Modyfikacja regulaminu organizacyjnego Komendy Miejskiej PSP w O. wymusiła m.in. likwidację Wydziału Finansów (w miejsce którego powstała Sekcja Finansów - nastąpiło zmniejszenie zatrudnienia w komórce organizacyjnej). Na mocy znowelizowanego regulaminu organizacyjnego zlikwidowano w Komendzie Miejskiej PSP w O. stanowisko "mundurowe" głównego księgowego w miejsce którego powołano stanowisko głównego księgowego w korpusie służby cywilnej.

W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skarżącej, iż komendant miejski nie ma upoważnienia ustawowego do likwidacji stanowisk w jednostkach organizacyjnych PSP. Przeczy temu brzmienie przepisu art. 13a ust. 4 ustawy o PSP, który wprost wskazuje na kompetencję komendanta powiatowego (miejskiego) PSP do ustalania regulaminu organizacyjnego komendy powiatowej (miejskiej). Regulamin organizacyjny, konstruowany w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037), następnie jest zatwierdzany przez komendanta wojewódzkiego. W przedmiotowej sprawie likwidacja stanowiska odnosi się do likwidacji w obrębie danej komórki organizacyjnej urzędu na skutek zmian strukturalnych, a nie do likwidacji danego stanowiska w całej strukturze organizacyjnej określonego podmiotu. Zlikwidowany w wyniku zmiany regulaminu organizacyjnego etat "mundurowy" został przesunięty do Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej Nr [...] w O., co z pewnością jest zgodne z zamierzeniem ustawodawcy wynikającym z art. 2 ust. 4 ustawy z 12 stycznia 2007r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007-2009".

Sąd podzielił pogląd skarżącej, że ramowe regulaminy organizacyjne opracowane przez właściwego ministra zawierają jedynie wytyczne co do liczby etatów w poszczególnych komórkach, nie mają więc charakteru prawnie wiążącego. Jednak Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, jakoby stanowisko głównego księgowego zostało przewidziane jako stanowisko mundurowe. Stworzenie takiej możliwości nie jest bowiem równoznaczne z nakazem obligującym do zakwalifikowania takiego stanowiska jako mundurowe. Zaszeregowanie takiego etatu zależy od ustaleń regulaminu organizacyjnego, który w przedmiotowej sprawie zaszeregował stanowisko głównego księgowego w korpusie służbie cywilnej.

Z regulaminu organizacyjnego Komendy Miejskiej PSP w O. wynika, że likwidacja stanowiska skarżącej nastąpiła z dniem [...] sierpnia 2008r., gdyż z tym dniem bowiem przestał istnieć etat mundurowy głównego księgowego w Komendzie Miejskiej PSP w O., na którym mógł pełnić służbę strażak. Tym samym została spełniona pierwsza z przesłanek wynikająca z treści art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP, a mianowicie likwidacja stanowiska skarżącej. Nie jest zasadny zarzut skarżącej, według której stanowisko głównego księgowego nadal istnieje i obejmuje swoim zakresem działania i czynności, które do tej pory wykonywała skarżąca. Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że strażak może pełnić służbę jedynie na określonym stanowisku służbowym, co wynika z treści art. 31, 33 pkt 1 i 36 ustawy o PSP. W przypadku więc likwidacji danego stanowiska jako mundurowego strażak już pełnić służby na tym stanowisku nie może, skoro nie istnieje ono w strukturze etatowej danej jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Fakt likwidacji danego stanowiska służbowego jako mundurowego oznacza likwidację zajmowanego stanowiska w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP, nawet jeżeli to stanowisko funkcjonuje nadal w tej jednostce organizacyjnej, będąc już stanowiskiem na którym może być zatrudniony pracownik Państwowej Straży Pożarnej na podstawie odrębnych przepisów.

Sąd uznał również, że spełniona została druga przesłanka z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP, bowiem brak było możliwości przeniesienia skarżącej na inne równorzędne stanowisko. Analiza schematu organizacyjnego Komendy Miejskiej PSP O. oraz liczby i rodzajów etatów w poszczególnych komórkach organizacyjnych tej Komendy potwierdza tezę zawartą w zaskarżonej decyzji o braku możliwości przeniesienia skarżącej na stanowisko równorzędne. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały też, iż najbliższe - w stosunku do dotychczas zajmowanego przez J. M. - nieobsadzone stanowisko, to etat starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym w codziennym rozkładzie czasu służby.

Nie budzi wątpliwości, że w strukturze Komendy Miejskiej PSP O., według znowelizowanego regulaminu, brak jest innych wolnych stanowisk o wymogach kwalifikacyjnych i przysługujących składnikach uposażenia porównywalnych do poprzednio zajmowanego przez skarżącą stanowiska głównego księgowego. Z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez pełnomocnika organu wynika, iż stanowisko to było obsadzone do dnia [...] października 2008 r. przez strażaka i po zwolnieniu tego stanowiska obsadzone przez innego funkcjonariusza z tym samym dniem, początkowo poprzez powierzenie temu funkcjonariuszowi obowiązków naczelnika wydziału kwatermistrzowskiego, a następnie strażak ten został mianowany na to stanowisko. Należy więc przyjąć, iż na dzień [...] października 2008 r. (dzień wydania zaskarżonej decyzji) w Komendzie Miejskiej PSP w O. stanowisko to było obsadzone, a skarżącą przeniesiono na niższe stanowisko służbowe najbliższe w hierarchii służbowej stanowisku zajmowanemu przed reorganizacją i likwidacją stanowiska dotychczas zajmowanego, co potwierdzają akta administracyjne.

Za bezzasadny Sąd uznał zatem zarzut naruszenia art. 36 ustawy o PSP. Skarżąca spełniała wszystkie wymogi, uprawniające ją do zajęcia stanowiska starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym. Ukończyła studia podyplomowe w zakresie oficerskiego przeszkolenia zawodowego, które odpowiednio do art. 36 wspomnianej ustawy uprawniają do zajmowania stanowisk oficerskich w Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 2006r. do mianowania na wspomniane stanowisko niezbędne jest legitymowanie się kwalifikacjami oficerskimi i co najmniej 3-letnim okresem służby. Oba warunki J. M. spełnia.

Stanowisko to zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz.212) jest zakwalifikowane do grupy 10 uposażenia zasadniczego. Jednak stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy J. M. zachowała prawo do stawki uposażenia zasadniczego, pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku (tj. według grupy 11), do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego według obecnego stanowiska służbowego. Skarżąca zachowała też, przez okres 12 miesięcy od dnia przeniesienia, prawo do dodatku służbowego w dotychczasowej wysokości.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 41 Kodeksu pracy. Stosunek służbowy strażaka nie jest bowiem stosunkiem pracy. Stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Ustawa o PSP odsyła do przepisów Kodeksu pracy w sposób enumeratywny, tzn. ustawodawca wskazuje wprost, jakie przepisy tego Kodeksu mają zastosowanie. Takie odesłania w ustawie o PSP znajdują się m.in. w art. 29a ust. 3, 71d, 71e ust. 2 i art. 72a ust. 1. Ustawa o PSP nie odsyła jednak do art. 41 lub 42 Kodeksu pracy , zatem brak jest podstaw do stosowania tych przepisów.

Ustawa o PSP nie reguluje w identyczny sposób, jak kodeks pracy, kwestii zmiany warunków stosunku służbowego. W przypadku zmiany stanowiska służbowego, strażakowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, nie przysługuje ochrona, taka jak przewidziana w prawie pracy w przypadku wypowiedzenia warunków pracy i płacy.

Sąd przyznał rację skarżącej, że organy w przedmiotowym postępowaniu naruszyły art. 61 § 4 kpa, nie zawiadamiając skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego i art. 10 § 1 kpa nie informując skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Jednak w ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem naruszenie art. 61 § 4 kpa, jak i art. 10 § 1 nie miało żadnego znaczenia przy rozstrzygnięciu sprawy. Wskazać należy, iż spór pomiędzy stronami sprowadzał się w istocie do interpretacji przepisów prawa materialnego, dlatego naruszenie wymienionych przepisów proceduralnych nie miało wpływu na wynik sprawy. Organy doręczały skarżącej decyzje administracyjne i korzystała ona z możliwości zaskarżenia decyzji wydanych w sprawie, podnosząc merytoryczne argumenty przeciwko stanowisku przyjętemu przez organy.

Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

J. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 38 ust.2 pkt 4 ustawy o PSP polegające na błędnej wykładni, iż z likwidacją stanowiska pracy doszło w przypadku zamiany tego stanowiska z mundurowego na cywilne oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez przeniesienie skarżącej na niższe stanowisko gdy istniała możliwość jej zatrudnienia na równorzędnym stanowisku naczelnika wydziału kwatermistrzowskiego lub też stanowisko zastępcy głównego księgowego,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 kpa, poprzez uznanie, że naruszenie procedury administracyjnej nie miało wpływu na wynik postępowania administracyjnego, a także w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, iż organ administracji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że stanowisko głównej księgowej nadal istnieje i zadania związane z nim są wykonywane tak jak dotychczas. Natomiast zmiana tego stanowiska z mundurowego na cywilny była dokonana celowo, aby skarżąca nie miała możliwości zajmowania go.

W myśl art. 13 a ustawy o PSP regulamin organizacyjny tworzony przez komendanta miejskiego ustala organizację komendy miejskiej zgodnie z jej ramową organizacją określoną przez ministra właściwego ds. wewnętrznych i administracji. Norma ta w żadnym punkcie nie wskazuje, aby regulamin ten określał rozdzielenie stanowisk mundurowych oraz stanowisk tzw. cywilnych. Zatem nie ma podstaw prawnych do dokonywania w takim zakresie zmian organizacyjnych przez Komendanta Miejskiego. Tym bardziej, iż ramowe regulaminy organizacyjne określone przez właściwego ministra określają wytyczne co do ilości etatów w poszczególnych komórkach organizacyjnych komend, a etat obejmuje zarówno pracownika mundurowego, jak i pracownika cywilnego. W tym kontekście nie można mówić o likwidacji stanowiska zajmowanego przez skarżącą. Stanowisko głównej księgowej istnieje nadal i obejmuje swym zakresem działania identyczne czynności, które do tej pory wykonywała skarżąca.

W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art.38 ust.2 pkt 4 ustawy o PSP pełnomocnik skarżącej wskazał, że z przepisu tego wprost wynika, jakie są obwarowania, aby móc przenieść strażaka na niższe stanowisko pracy. Przede wszystkim musi być spełniony warunek likwidacji zajmowanego przez strażaka stanowiska pracy, a taka rzecz w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Dlatego też skarżąca nie podzieliła poglądu zawartego w uzasadnieniu Sądu I instancji, zgodnie z którym "zamiana" dotychczasowego stanowiska głównej księgowej jako stanowiska mundurowego na stanowisko głównej księgowej w korpusie służby cywilnej jest uznana za likwidację tego stanowiska. "Program Modernizacyjny...", na który powołuje się organ, nie wprowadza zapisu o konieczności zastępowania pracowników mundurowych pracownikami cywilnymi. Tym bardziej, że w październiku 2007r. zmieniono Regulamin Organizacyjny KM w O. w wyniku którego, zgodnie z "Programem modernizacji..." zlikwidowano mundurowe stanowisko starszego technika w wydziale finansów Komendy Miejskiej i utworzono stanowisko zastępcy głównego księgowego - KSC (zatrudnienie od 1 lutego 2008r.). Następnie dnia 1 sierpnia 2008r. znowu dokonano zmiany Regulaminu Organizacyjnego, w wyniku którego tym razem zlikwidowano mundurowe stanowisko głównego księgowego tworząc cywilne stanowisko głównego księgowego i jednocześnie utworzono z cywilnego stanowiska zastępcy głównego księgowego mundurowe stanowisko zastępcy głównego księgowego. Powyższe zaś zmiany w ramach "Programu..." były dokonywane tylko w Wydziale Finansów.

Dodatkowo, jak wskazał pełnomocnik skarżącej, na niższe stanowisko strażak może być przeniesiony tylko, gdy nie ma możliwości przeniesienia go na stanowisko równorzędne. W decyzji przenoszącej skarżącą na niższe stanowisko nie wykazano, aby ta okoliczność zaistniała. Od razu bowiem została ona przeniesiona na niższe stanowisko bez rozpatrzenia stanowisk równorzędnych. Natomiast w Komendzie pozostawało wolne stanowisko równorzędne, na które mogłaby być przeniesiona skarżąca, tj. stanowisko naczelnika wydziału kwatermistrzowskiego, a także w ramach powoływanych zmian organizacyjnych w dziale księgowości dotychczasowe cywilne stanowisko zastępcy głównego księgowego zamieniono na stanowisko mundurowe. Zatem skarżąca mogła być przeniesiona na któreś z tych stanowisk pracy. Dla skarżącej jest to o tyle ważne, gdyż stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Operacyjno-Szkoleniowym, na które ją przeniesiono, jest stanowiskiem, na którym należy wykonywać ściśle określone zadania związane z ochroną przeciwpożarową, a tym samym mieć przygotowanie, jakie daje nauka w Szkole Głównej Służby Pożarniczej, bądź odpowiednią praktykę pracy strażaka, czego skarżąca nie posiada.

Jak podnosi skarżąca, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując, że stanowisko naczelnika wydziału kwatermistrzowskiego było już obsadzone i skarżąca nie mogła być na nie przeniesiona, oparł się jedynie na wyjaśnieniach przedstawiciela organu. W myśl natomiast orzeczenia WSA w Krakowie z dnia 08.10.2007r., sygn. akt III SA/Kr 737/07, na organie administracyjnym podejmującym decyzję o przeniesieniu osoby na niższe stanowisko służbowe spoczywa obowiązek wykazania, że istotnie nie było i nie ma możliwości przeniesienia jej na inne równorzędne stanowisko. W przedmiotowej sprawie organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję w dniu 1 października 2008r. wiedział wcześniej, że było i będzie wolne stanowisko naczelnika wydziału kwatermistrzowsko - technicznego. Organ też przed Sądem nie wykazał żadnymi dokumentami, iż stanowisko było obsadzone i w dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie mogła być na nie przeniesiona.

W ocenie skarżącej, nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem Sądu w zakresie naruszenia przez organ art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 kpa, iż naruszenia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 08.05.2007r., sygn. akt II OSK 693/06, naruszenie przepisów procedury współdziałania przez naruszenie prawa strony do czynnego udziału jest naruszeniem, które należy kwalifikować do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

NSA nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut odnoszący się do przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 kpa poprzez uznanie, że naruszenie procedury administracyjnej nie miało wpływu na wynik postępowania administracyjnego, a także w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, iż organ administracji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Zarzut powyższy jest nietrafny. Po pierwsze skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że uchybienia procesowe w postaci niezawiadomienia skarżącej w formie pisemnej o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz o możliwości zapoznania się z aktami tego postępowania, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej kwestii Sąd I instancji przyjął słuszną ocenę, że ww. naruszenie przepisów postępowania nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę może uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez organy prowadzące postępowanie przepisu art. 61 § 4 kpa nie miało znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy. Jeśli chodzi natomiast o zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 10 § 1 kpa, to w świetle przedstawionych dokumentów trudno mówić o pozbawieniu, czy ograniczeniu prawa skarżącej do udziału w postępowaniu dotyczącym przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Skarżącej doręczano adresowane do niej pisma procesowe, w terminie skarżąca wnosiła środki odwoławcze od wydanych decyzji; nie stała temu na przeszkodzie także okoliczność, iż w trakcie toczącego się postępowania skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a., pełnomocnik skarżącej jedynie wskazał na tezę wyroku NSA z dnia 8 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 693/06. Wyrok ten jednak odnosił się do całkowicie odmiennej sytuacji - nierespektowania przez organy administracji prawa strony do zaskarżenia postanowienia wydanego w ramach współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 k.p.a., ale nawet zakładając, że w obu przypadkach chodzi o ochronę praw procesowych strony, to i tak nie uzasadnia to podniesionego zarzutu, ponieważ - jak wskazano - skarżąca w doręczanych jej decyzjach była pouczana o przysługujących jej środkach prawnych i na każdym etapie postępowania z nich korzystała.

Podobnie nie można uznać za zasadne twierdzenia, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. wadliwie ocenił, bądź pominął uchybienia procesowe w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przebieg postępowania administracyjnego wskazuje na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji przywiązywał właściwą wagę do oceny postępowania organów w przedmiotowej sprawie. Przyjęte przez Sąd ustalenia w tym zakresie zostały wnikliwie ocenione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez odwołanie się do właściwych przepisów prawa, bądź poprzez wskazanie stosownych dokumentów z akt sprawy. Na tej podstawie Sąd prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem prawa. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii spornych wyjaśniając, z jakich powodów uznał ustalenia poczynione przez organy za miarodajne.

Zagadnieniem kluczowym było istniejąca - w przekonaniu skarżącej - możliwość przeniesienia jej na równorzędne stanowisko służbowe, tj. na stanowisko naczelnika wydziału kwatermistrzowskiego. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że takiej możliwości jednak nie było. W dniu wydania zaskarżonej decyzji wskazywane przez skarżącą stanowisko było już obsadzone przez innego strażaka i to już od [...] sierpnia 2008 r., początkowo poprzez powierzenie pełnienia obowiązków, a następnie od dnia [...] października poprzez mianowanie. Potwierdza to niezakwestionowane przez skarżącą oświadczenie złożone na rozprawie przed WSA w Olsztynie przez naczelnika wydziału kadr Komendy Wojewódzkiej PSP w O.

W tej sytuacji brak jest uzasadnionej podstawy do zarzutu, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz w wyczerpujący sposób zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie pozwala to uznać zarzutu naruszenia przepisów postępowania za trafny.

Oceniając z kolei zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego wskazujące na błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że wprowadzone zmiany w Regulaminie Organizacyjnym Komendy Miejskiej PSP w O., w wyniku których zlikwidowano zajmowane przez skarżącą "mundurowe" stanowisko głównego księgowego, nie mają uzasadnienia prawnego. Niezaprzeczalnym jest faktem, że obowiązek dokonania zmian polegających na zastąpieniu części funkcjonariuszy pracownikami cywilnymi wynika z ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu", która w art. 2 ust. 2 pkt 4 wprost zobowiązuje ww. formacje do takich zmian w strukturze i stanie etatowym służb. Ten proces nie może przebiegać inaczej, aniżeli poprzez likwidację stanowisk służbowych, o jakich mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o PSP. Zgodnie z tym przepisem Państwowa Straż Pożarna jest formacją, na która składają się stanowiska oficerskie, aspiranckie, podoficerskie i szeregowe. Ani ustawa pragmatyczna, ani też ustawa z dnia 12 stycznia 2007 r. nie zawierają unormowań dotyczących przekształcania mundurowych stanowisk w służbie pożarniczej w cywilne stanowiska pracy. Zatem realizacja przebudowy struktury stanowisk służbowych przewidziana w ustawie z dnia 12 stycznia 2007 r. nie może nastąpić inaczej, niż poprzez regulaminy organizacyjne jednostek PSP, w których postanawia się o likwidacji stanowisk służbowych i zastąpieniu ich cywilnymi stanowiskami pracy. Przy czym, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, fakt likwidacji danego stanowiska służbowego jako mundurowego oznacza likwidację zajmowanego stanowiska w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP, nawet jeżeli to stanowisko funkcjonuje nadal w tej jednostce organizacyjnej, będąc już stanowiskiem pracy, na którym może być zatrudniony pracownik Państwowej Straży Pożarnej na podstawie odrębnych przepisów.

W takich uwarunkowaniach prawnych w sprawie dotyczącej likwidacji stanowiska służbowego nie mogą mieć znaczenia przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej.

W świetle powyższych wywodów zarzut oparcia zaskarżonego wyroku na błędnej wykładni art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP jest chybiony.

Nietrafny jest również zarzut niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją spełnione były przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec skarżącej rozwiązania przewidzianego w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP. Jak wynika z przedstawionego wywodu okolicznością niebudzącą wątpliwości jest likwidacja mundurowego stanowiska głównego księgowego Komendzie Miejskiej PSP w O.. W wiarygodny sposób wykazano także, iż nie istniała możliwość przeniesienia skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe w tej jednostce.

W tej sytuacji, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt.1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.