Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1824/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 8 ust. 1 i 3, art. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2557/17 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2557/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.P. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uchwałą z dnia [...] lutego 1972 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, dalej określanej jako ustawa z 31 stycznia 1961 r.), ustaliło granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi R. i S. w gromadzie K. Zgodnie z § 1 lit. c tej uchwały na własność Państwa została przejęta m.in. działka nr [...] o powierzchni 1,03 ha, stanowiąca własność J.P.

Decyzją z dnia [...] października 1972 r., nr [...] (dalej określanej jako decyzja z [...] października 1972 r.), Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], powołując się m.in. na art. 10 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r., ustaliło odszkodowania "za przejęte na własność Państwa grunty we wsi R.", w tym za wspomnianą działkę nr [...], stwierdzając, że do "pobrania" odszkodowania za tę nieruchomość w kwocie 33.696 zł "uprawniony jest Ob. P. J. /spadkobiercy zam. R./". W uzasadnieniu nawiązało do przywołanej uchwały z dnia [...] lutego 1972 r. (data uchwały została tam błędnie wskazana), a w świetle tzw. rozdzielnika decyzję miał otrzymać m.in. "ob. P. J. zam. R.".

Wnioskiem z dnia 28 października 2015 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1972 r. w części dotyczącej odszkodowania za przejętą nieruchomość. Podkreślił, że wraz z matką nabył spadek po J. P., który zmarł w dniu 6 sierpnia 1971 r. W konsekwencji decyzja z [...] października 1972 r. została wydana wobec osoby nieżyjącej, przez co rażąco narusza prawo w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.).

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] załatwił wniosek odmownie.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, skutkiem czego Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty pozwalające zweryfikować wysokość odszkodowania ustalonego decyzją z [...] października 1972 r., m.in. określające klasę wywłaszczonego gruntu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1972 r. Organ pozytywnie ocenił sposób, w jaki ustalono w niej odszkodowanie oraz określono osoby do niego uprawnione. Dostrzegł wprawdzie nieprawidłowości w tym ostatnim zakresie, lecz wyraził pogląd, że nie mają one charakteru rażącego, tak jak np. wymienienie w osnowie decyzji jedynie osoby zmarłej.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który utrzymał ją w mocy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r.

Minister zwrócił uwagę, że ustawa z 31 stycznia 1961 r. nie przewidywała obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu i nie zawierała jednoznacznego odesłania do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej powoływanej jako ustawa z 12 marca 1958 r.), gdyż jej art. 9 ust. 1 ograniczał się do zastrzeżenia, iż odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. Nie można zatem precyzyjnie ustalić, które konkretnie z tych przepisów miały zastosowanie, a tego rodzaju wątpliwości interpretacyjne nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym kontekście organ nawiązał do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13 (LEX nr 1773539). Zaznaczył zarazem, że w okresie, gdy wydano decyzję z [...] października 1972 r., procedura ustalenia wartości i odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień była uproszczona, odwoływała się do sztywnych stawek i tabeli, bez uwzględnienia indywidualnych cech każdej nieruchomości, wobec czego nie wymagała też rozprawy.

Minister zauważył, że w świetle decyzji z [...] października 1972 r. organ wiedział o śmierci J.P., skoro wspomniał o jego spadkobiercach, na rzecz których przyznał odszkodowanie. Decyzja została skierowana do faktycznych właścicieli, czyli żyjących spadkobierców, i bez znaczenia z tego punktu widzenia pozostaje wzmianka o J.P. w jej rozdzielniku, który nie wyznacza kręgu stron postępowania.

Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie przypomniał, że przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1972 r., wobec czego jego ocena musi ograniczać się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa. Następnie szeroko nawiązując do orzecznictwa omówił reguły tego postępowania nadzwyczajnego, stanowiącego odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, pozwalającej przełamać domniemanie jej prawidłowości i stwierdzić jej nieważność z powodu jej kwalifikowanych wad. Zaznaczył, że jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zachodzące w przypadku, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, znaczna waga naruszonego przepisu oraz doniosłe społeczno-gospodarcze skutki decyzji. Odnotował pogląd, że jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich nie może stanowić tego rodzaju naruszenia prawa. Zwrócił też uwagę na konstytucyjne wartości, jakie należy uwzględnić w sprawach w przedmiocie wypłaty odszkodowań, oraz niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji nadzwyczajnych i łączącą się z nią odrębność podstaw stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania administracyjnego.

Następnie Sąd zaznaczył, że brak archiwalnych akt sprawy uniemożliwia ustalenie, czy w postępowaniu, w którym wydano decyzję z [...] października 1972 r., powołano biegłego i przeprowadzono rozprawę. Niemniej wyeksponował wątpliwości interpretacyjne co do tego, czy obowiązujące wówczas przepisy przewidywały taki obowiązek. Dopuszczalna jest bowiem wykładnia, że zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. odesłanie do zasad ustalania i wypłaty odszkodowania określonych w ustawie z 12 marca 1958 r. odnosiło się w istocie do jej rozdziału drugiego, poświęconego odszkodowaniom, nie zaś jej rozdziału 3, obejmującego przepisy normujące postępowanie wywłaszczeniowe, w tym art. 21, w którym mowa o rozprawie. Jeśli więc przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów. Rozprawa była zresztą uzasadniona koniecznością podjęcia decyzji o odjęciu własności, podczas gdy ten cel rozprawy był nieaktualny w wypadku decyzji z [...] października 1972 r., która rozstrzygała jedynie o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie innego aktu – uchwały prezydium powiatowej rady narodowej.

Sąd podzielił także stanowisko, że w decyzji z [...] października 1972 r. jako uprawnionych do odszkodowania wskazano spadkobierców J.P. W jego ocenie mimo braku akt bezsprzecznie organ wiedział o śmierci właściciela, wspomniał o jej spadkobiercach w sentencji, mającej – w przeciwieństwie do rozdzielnika decyzji – decydujące znaczenie w rozpatrywanej materii. Takie określenie osób uprawnionych do odszkodowania nie pociąga za sobą nieważności decyzji z [...] października 1972 r. i mogłoby być rozważane z punktu widzenia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez uznanie, że brak rozprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, a jej nieprzeprowadzenie nie jest rażącym naruszeniem prawa.

Kolejny zarzut dotyczył art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 12 marca 1958 r. W tym zakresie pełnomocnik zakwestionował stanowisko, że określenie spadkobierców bez imienia i nazwiska w sentencji decyzji nie pociąga za sobą jej nieważności.

Pełnomocnik podniósł również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak uznania, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie.

Następny zarzut odniesiono do art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Pełnomocnik nie zgodził się z tezą, że nie jest oczywiste, iż odesłanie zawarte w tym przepisie w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1972 r. jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania przy ustalaniu odszkodowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 12 marca 1958 r., w tym w jej art. 21.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] października 1972 r., tj.:

– art. 8 § 1 K.p.a. poprzez niezwrócenie uwagi na to, że naruszono zasadę umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań,

– art. 101 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowo doręczono decyzję z dnia [...] października 1972 r.,

– art. 90 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 95 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż w związku ze śmiercią J.P. toczące się postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty powinno ulec zawieszeniu,

– art. 5, art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez brak uznania, że postępowanie prowadzone w 1972 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nie naruszało zasad ujętych w wymienionych przepisach.

Z kolei zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku

z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika przepisy te naruszono poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą nieważności.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik odwołał się do orzecznictwa dotyczącego przesłanki rażącego naruszenia prawa, podnoszącego, że chodzi

o oczywistą sprzeczność z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, w tym określającym zasady ogólne, których przekroczenie spowodowało skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tym kontekście przywołał art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r., wedle którego za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. Jego zdaniem odesłanie to nakładało w sposób oczywisty i bez konieczności dokonywania wykładni obowiązek stosowania w całości uregulowanych w tej ustawie zasad procedury wywłaszczania nieruchomości. Pełnomocnik zaakcentował, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydawał decyzję, w której orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie, co stanowiło wyraźną podstawę ustawową do przeprowadzenia rozprawy.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zgodnie z jednoznaczną treścią art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, podczas gdy w decyzji z [...] października 1972 r. ustalono odszkodowanie na rzecz zmarłego J.P. oraz na rzecz jego spadkobierców. Podkreślił, że nie było to uprawnione, tym bardziej iż organ wiedział zarówno o śmierci J.P., jak i o tym, kim byli jego spadkobiercy. Spadkobiercy nie mogli być przy tym powiadomieni o wydaniu decyzji poprzez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń w trybie art. 45 K.p.a., ponieważ przepis ten dopuszczał taką formę powiadomienia tylko wówczas, gdy pismo było skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela.

Pełnomocnik zauważył, że postepowanie wywłaszczeniowe prowadzono w stosunku do nieżyjącego od dnia 6 sierpnia 1971 r. J.P., gdyż w decyzji z [...] października 1972 r. wymieniono wyłącznie jego imię i nazwisko, choć jako osoba zmarła nie był on podmiotem praw, w stosunku do których można byłoby orzec o wywłaszczeniu bez rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Pełnomocnik nadto zaznaczył, że wspomnianym spadkobiercom nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Organ administracyjny nie powiadomił bowiem stron o wszczęciu postępowania, a także nie doręczył im wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skądinąd postępowanie wywłaszczeniowe do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego nie powinno się toczyć, a jeżeli zostało wszczęte, to należało je zawiesić do czasu ustalenia kręgu jego spadkobierców. W konsekwencji nie podjęto kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie prowadzono postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Oznacza to powinność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia oraz – w przypadku zarzutów procesowych – wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjna zostały skonstruowane niekonsekwentnie. Znaczną część zarzutów materialnoprawnych odniesiono wszak do przepisów ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego, które bezsprzecznie mają charakter procesowy, określając zasady postępowania administracyjnego, przesłankę jego zawieszenia czy kwestię doręczenia decyzji.

Z kolei naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – niejako samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami – podnoszono aż czterokrotnie, formułując zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny. Ponadto przedmioty zarzutów przeplatają się ze sobą w tym sensie, że rozwijając dany zarzut pełnomocnik wskazuje niejednokrotnie na uchybienie, które miało uzasadniać inny zarzut kasacyjny. Przemawia to na rzecz rozpoznania skargi kasacyjnej nie poprzez rozpatrzenie kolejnych zarzutów w porządku, w jakim były one podnoszone, lecz wedle sekwencji wyznaczonej przez poruszone w nich problemy.

Skarga kasacyjna kwestionuje zaskarżony wyrok w dwóch generalnych aspektach. Polemizuje bowiem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do tego, że decyzja z [...] października 1972 r. rażąco naruszała prawo, ponieważ po pierwsze w postępowaniu, w którym ją wydano, nie dopełniono obowiązku przeprowadzenia rozprawy, i po drugie skierowano ją do osoby zmarłej, bez ustalenia kręgu jej spadkobierców, którym nie zapewniono prawa udziału w tym postępowaniu.

Podkreślenia zarazem wymaga, że decyzja z [...] października 1972 r. – inaczej niż wskazano w treści zarzutu procesowego – nie jest w sprawie decyzją zaskarżoną. Przedmiotem skargi oddalonej zaskarżonym wyrokiem była bowiem decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1972 r. Sąd pierwszej instancji oceniał zatem tę ostatnią decyzję z punktu widzenia określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki nieważności tylko pośrednio, weryfikując rozstrzygnięcie podjęte w tej materii przez kontrolowane przez niego organy administracji publicznej w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym.

Ponadto decyzja z [...] października 1972 r. – wbrew temu, co kilkukrotnie stwierdzono w skardze kasacyjnej – nie była decyzją wywłaszczeniową wydaną po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Jej treść ograniczała się wyłącznie do orzeczenia o odszkodowaniu za nieruchomości, które zostały wywłaszczone wcześniej w drodze odrębnego aktu, czyli uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1972 r. Bezsprzecznie zaś nie wszystkie standardy, do których odwołano się w skardze kasacyjnej, czyli te, jakie powinna spełniać decyzja wywłaszczeniowa, dotyczą również decyzji rozstrzygającej nie o odjęciu własności, lecz o samym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Jest tak niezależnie od tego, czy chodzi o standardy wyznaczone przez obecnie obwiązujące ustawodawstwo, zwłaszcza przez art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.), czy też te, niewątpliwie obniżone, jakie przyjmowano w realiach prawnych i politycznych, w jakich wydano powołaną uchwałę z dnia [...] lutego 1972 r. oraz decyzję z [...] października 1972 r.

Ma to w sprawie znaczenie kluczowe. O ile bowiem jest poza sporem, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych stanowiło istotną wadę postępowania wywłaszczeniowego i rażące naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., o tyle stosowanie tego przepisu było co najmniej kontrowersyjne w przypadku decyzji orzekającej tylko o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości (tak przywołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13). Nie można wszak podzielić przekonania prezentowanego w skardze kasacyjnej co do oczywistości wykładani art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Otóż w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się stanowisko przeciwne, akcentujące, że przepis ten – jak można mniemać, celem uproszczenia procedury zmierzającej do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – nie zawierał odesłania do ustawy z 12 marca 1958 r. w ogólności, tj. niejako do wszystkich jej przepisów, lecz do przewidzianych w niej zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zamieszczonych w jej rozdziale 2 "Odszkodowania" (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1750/16, LEX nr 2521504 i z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2040/16, LEX nr 2548285). Artykuł 21 ustawy z 12 marca 1958 r., w którym mowa o rozprawie, znajdował się natomiast w jej rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe".

W powyższym kontekście podkreślić wypada, że – jak trafnie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – przesłanką rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest oczywistość naruszenia, dająca się stwierdzić bez potrzeby przeprowadzenia złożonej wykładni lub takiej, z której mogłyby wynikać też wnioski odmienne, niejednoznaczne czy budzące wątpliwości interpretacyjne. Ta przesłanka nie została w sprawie spełniona w odniesieniu do art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Słusznie zarazem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na brak akt sprawy dokumentujących postępowanie poprzedzające decyzję z [...] października 1972 r. i nawiązał do ustanowionej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i łączącego się z nią domniemania prawidłowości tej decyzji, które można przełamać jedynie wtedy, gdy zachodzą ściśle określone okoliczności pozwalające decyzję wzruszyć w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnik skarżącego, mimo braku akt administracyjnych, które by to potwierdzały, prezentuje zaś kategoryczne przekonanie, że w rozpatrywanym postępowaniu rozprawa się nie odbyła, i przez to w istocie z góry, bez jakichkolwiek ku temu podstaw, przyjmuje domniemanie przeciwne – nieprawidłowości decyzji z [...] października 1972 r. Tymczasem domagając się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracji z powodu rażącego naruszenia prawa należy wykazać, że do tego rodzaju doszło, nie poszukiwać dowodów umożliwiających obalenie zarzutów jedynie zakładających, że ono wystąpiło.

Odnotowania wymaga również, że we wspomnianym rozdziale 3 ustawy z 12 marca 1958 r. "Postępowanie wywłaszczeniowe", znajdował się też inny przepis objęty podstawami kasacyjnymi rozpoznawanej skargi kasacyjnej, mianowicie jej art. 23 ust. 1 pkt 4. Przepis ten dotyczył skądinąd wprost decyzji o wywłaszczeniu, nie zaś orzekającej tylko o odszkodowaniu, która, jak była o tym mowa, nie musiała odpowiadać wszystkim wymogom przewidzianym dla decyzji wywłaszczeniowej. Niemniej zgodnie z tym przepisem decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Nie można przychylić się wszelako do zarzutu podnoszącego, że w decyzji z [...] października 1972 r. nieprawidłowo oznaczono jako stronę zmarłego wcześniej spadkodawcę skarżącego. Wymienienie tej osoby w sentencji, a zwłaszcza w tzw. rozdzielniku, można uznać nie za stwierdzenie stanu prawnego i faktycznego, lecz co najwyżej za niezręczność redakcyjną. W skardze kasacyjnej przyznano przecież, że organ, który wydał decyzję z [...] października 1972 r., wiedział o śmierci tej osoby, czego dowodzi dodatkowo wzmianka o jej spadkobiercach, uczyniona wyłącznie w jej przypadku. Wzmianki tej brakuje przy imionach i nazwiskach innych osób, którym przyznano odszkodowanie decyzją z [...] października 1972 r. Decyzji tej nie skierowano zatem do osoby zmarłej i dlatego nie narusza ona rażąco prawa z tego powodu.

Dalszą kwestią pozostaje, że organ nie ustalił należycie kręgu spadkobierców zmarłego, którym przysługiwał status strony postępowania, a przez to uniemożliwił im udział w postępowaniu i skorzystanie z przysługujących im praw, w szczególności do złożenia zwykłego środka zaskarżenia od decyzji z [...] października 1972 r. Takie naruszenia prawa można bowiem rozpatrywać wyłącznie pod kątem wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś stwierdzenia nieważności. W konsekwencji nie mogą one – wraz z wynikającymi z nich naruszeniami wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1972 r. – pociągać za sobą nieważności decyzji, skoro mogłyby uzasadniać próbę jej wzruszenia w innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Przekonujące są w szczególności wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13 (LEX nr 1578861), że niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wynika to już z treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wedle której tego rodzaju uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, nie stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. Są to wszak odrębne postępowania nadzwyczajne, a przyczyny wznowienia postępowania odnoszą się do wad postępowania administracyjnego, z kolei okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji – do wad tego aktu administracyjnego.

Całokształt dotychczasowych rozważań prowadzi do konkluzji, że niezasadny okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów.

Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.