Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 41/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 pkt 2 lit. "l" i "m", art. 50 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej specjalistycznych usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] P. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r., po rozpoznaniu odwołania Z. W., utrzymało w mocy decyzję z dnia 6 września 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmawiającą zmiany decyzji własnej z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...], przyznającej Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskiem złożonym w dniu 4 lipca 2011 r. (datowanym na 3 lipca 2011 r.) Z. W. zwrócił się o zmianę decyzji z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...]:

1. przyznającej Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania przez Stowarzyszenie "[...]" w wymiarze 5 dni w tygodniu (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) po 6 godzin dziennie na okres od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r.;

2. określającej odpłatność za przyznane usługi w ten sposób, że 1,5 % kosztu usługi za 1 godzinę w kwocie 0,17 zł pokrywa wnioskodawca, a pozostałe 98,5 % kosztu usługi za 1 godzinę w kwocie 11,73 zł pokrywa Ośrodek Pomocy Społecznej w [...];

3. określającej szczegółowo zakres przedmiotowy tychże usług.

Wnioskodawca wskazał, iż domaga się zmiany wskazanej decyzji poprzez przyznanie mu bezpłatnych usług opiekuńczych "zwykłych" w dotychczasowym wymiarze zamiast specjalistycznych usług opiekuńczych.

Wskazaną na wstępie decyzją Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpoznaniu tego wniosku, odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 3 stycznia 2011 r. Organ ten wyjaśnił, iż przyznając wnioskodawcy kwestionowaną decyzją specjalistyczne usługi opiekuńcze kierował się treścią § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, z którego wynika, że specjalistyczne usługi opiekuńcze dostosowane są do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w tej formie, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności i są świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Udzielając pomocy w tej formie organ uwzględnił również treść opinii biegłej sądowej z zakresu psychiatrii, w której stwierdzono, iż wnioskodawca winien mieć opiekunkę, która kontrolowałaby podawanie leków. Kierownik OPS miał także na względzie to, że żona wnioskodawcy, z którą jest w separacji, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i sama, z uwagi na długotrwałą chorobę, korzysta z usług opiekuńczych. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z przyczyny oznaczonej literą "P", co oznacza upośledzenie umysłowe. Uzasadnione zatem było przyznanie wnioskodawcy specjalistycznych usług opiekuńczych, gdyż zdaniem organu stanowią one najkorzystniejszą formę wsparcia dla wnioskodawcy cierpiącego na schorzenia psychiczne. Do zakresu obowiązków opiekunki świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze, jak wynika z kwestionowanej decyzji, należy także pomoc w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak samoobsługa, zwłaszcza wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, w tym umiejętność utrzymania i prowadzenia domu. Z. W. jest osobą sprawną fizycznie, zdolną do samoobsługi, która nie ma problemów z poruszaniem się. Wnioskodawca porusza się samodzielnie rowerem bądź samochodem osobowym po miejscowości [...], samodzielnie również załatwia oraz prowadzi sprawy swoje i żony w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] i w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...].

Organ pierwszej instancji stwierdził, iż w tej sytuacji brak jest podstaw, aby wobec przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dokonać zmiany decyzji i przyznać w zamian "zwykłe" usługi opiekuńcze. Zmiany tej decyzji nie może uzasadniać fakt, że zakres czynności opiekunki nie obejmuje wykonywania prac ciężkich, jak np. rąbanie drewna na opał czy porządkowanie posesji. Czynności te wnioskodawca może wykonywać samodzielnie pod kontrolą opiekunki. Strona posiada także własne środki finansowe pozwalające na pokrycie kosztów prac ciężkich, które nie mają stałego, długotrwałego i ciągłego charakteru, wymagającego ich wykonywania w formie usług opiekuńczych.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do zmiany, zgodnie z wnioskiem odwołującego się, decyzji przyznającej specjalistyczne usługi opiekuńcze. Za zmianą takiej decyzji nie przemawiał ani interes społeczny, ani słuszny interes odwołującego, który poza tym takiego interesu nie wykazał. Fakt, iż odpłatność za "zwykłe" usługi opiekuńcze jest mniejsza niż za specjalistyczne usługi opiekuńcze nie stanowi przesłanki do zmiany decyzji, skoro, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, organ zasadnie przyznał odwołującemu specjalistyczne usługi opiekuńcze. W myśl bowiem art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego Kolegium stwierdziło, iż są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie odwołującego, że nie występował on o zmianę decyzji z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...], gdyż we wniosku z dnia 3 lipca 2011 r. wyraźnie wniósł o zmianę decyzji, która miałaby polegać na przyznaniu bezpłatnych usług opiekuńczych "zwykłych" w dotychczasowym wymiarze w miejsce usług specjalistycznych. Ponadto należy zauważyć, iż przyznane usługi nie są wykonywane jedynie ze względu na postawę odwołującego (przy stałej gotowości do ich wykonywania przez Stowarzyszenie "[...]"). Skarżący oświadczył bowiem przy próbach wykonywania usług w dniu 3 stycznia 2011 r. i 15 marca 2011 r., iż nie przyjmie żadnej innej opiekunki poza T. Z., która nie posiada jednak niezbędnych kwalifikacji do wykonywania specjalistycznych usług opiekuńczych. Ponadto propozycja odwołującego złożona pracownicy "[...]", aby dzieliła się swymi dochodami z odwołującym się bez świadczenia usług, nosząca – w ocenie Kolegium – znamiona przestępstwa, pozwala przypuszczać, iż odwołującemu w ogóle zbędne są usługi opiekuńcze.

Od powyższej decyzji skargę do Sądu złożył Z. W., nie precyzując jej wniosków, a wyrażając niezadowolenie z wydania krzywdzących go decyzji organów obu instancji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2012 r. skarżący zarzucił organom administracji obu instancji wielokrotne naruszanie prawa na jego szkodę. Podkreślił, iż pracownicy organu administracji od wielu lat rozmyślnie "fałszują" jego stan zdrowia w celu wyłudzenia pieniędzy publicznych.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty skarżącego w ten sposób, że skarżący zarzuca decyzjom organów obu instancji naruszenie art. 155 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz niedokonanie zmiany kwestionowanej decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego, pomimo tego, iż za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony, która wyraziła zgodę na wnioskowaną zmianę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia 6 września 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej tego organu z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...].

Decyzją tą Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 września 2010 r.:

1. przyznał skarżącemu specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, świadczone w miejscu zamieszkania przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], w wymiarze 5 dni w tygodniu (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) po 6 godzin dziennie na okres od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r.;

2. ustalił odpłatność za przyznane usługi w ten sposób, że 1,5 % kosztu usługi za 1 godzinę w kwocie 0,17 zł pokrywać ma skarżący, a pozostałe 98,5 % kosztu usługi za 1 godzinę w kwocie 11,73 zł ponosić ma Ośrodek Pomocy Społecznej w [...];

3. ustalił szczegółowo zakres przedmiotowy tychże usług, obejmujących uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, pielęgnację jako wspieranie procesu leczenia oraz konieczną pomoc mieszkaniową (k. 5 akt adm. I inst.).

Skarżący domagał się zmiany powyższej decyzji poprzez przyznanie mu bezpłatnych usług opiekuńczych w wymiarze 6 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu.

W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone na podstawie powołanego przepisu jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W żadnym razie nie można zaś przyjąć, by art. 155 k.p.a. zawierał unormowanie dające stronie prawo do wniesienia środka zaskarżenia zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną "w kolejnej instancji".

Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki NSA: z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 116, z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01, LEX nr 151421, z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 780/11, LEX nr 1125351).

Oznacza to, iż rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 4; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System informacji prawnej LEX, 2012, teza 14).

Z art. 36 pkt 2 lit. "l" i "m" ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wynika wyraźnie, że "usługi opiekuńcze" oraz "specjalistyczne usługi opiekuńcze" stanowią odrębne świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej.

Usługi opiekuńcze, w myśl art. 50 ust. 3 tejże ustawy, obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

Specjalistyczne usługi opiekuńcze, w świetle art. 50 ust. 4 ustawy, stanowią usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Żądanie skarżącego dotyczące przyznania usług opiekuńczych nie jest więc w żadnym wypadku tożsame z jego żądaniem przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, lecz stanowi nowe żądanie, które nie stanowiło przedmiotu rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym zakończonym powołaną decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 3 stycznia 2011 r.

Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a., jak wskazano wyżej, następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła, zasadnie zatem organy obu instancji odmówiły zmiany kwestionowanej decyzji w tym trybie. Skarżący nie mógł zatem domagać się skutecznie "zmiany" decyzji z dnia 3 stycznia 2011 r., poprzez przyznanie usług opiekuńczych.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawiał ani interes społeczny, ani słuszny interes skarżącego.

W szczególności należy podkreślić, iż o istnieniu słusznego interesu skarżącego nie świadczyła podnoszona przez niego okoliczność, iż odpłatność za "zwykłe" usługi opiekuńcze jest niższa niż za specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Skarżący, co w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, jest osobą cierpiącą na schorzenia psychiczne.

Kwestionowaną decyzją przyznano skarżącemu specjalistyczne usługi opiekuńcze odpowiadające rodzajowi schorzeń skarżącego. Zakres przyznanego tą decyzją świadczenia był bardzo rozbudowany i obejmował:

1) uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym zwłaszcza:

a) kształtowanie umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowanie do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenie treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspieranie, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych, w szczególności takich jak:

– samoobsługa, zwłaszcza wykonywanie czynności gospodarczych i porządkowych, w tym umiejętność utrzymania i prowadzenia domu,

– dbałość o higienę i wygląd,

– utrzymywanie kontaktów z domownikami oraz ze społecznością lokalną,

– wspólne organizowanie i spędzanie czasu wolnego,

b) interwencje i pomoc w życiu w rodzinie, w tym:

– pomoc w radzeniu sobie w sytuacjach kryzysowych

– poradnictwo specjalistyczne, interwencje kryzysowe, wsparcie psychologiczne, rozmowy terapeutyczne,

– ułatwienie dostępu do edukacji i kultury,

– doradztwo, koordynacja działań innych służb na rzecz rodziny skarżącego,

– kształtowanie pozytywnych relacji skarżącego z osobami bliskimi,

– współpraca z rodziną - kształtowanie odpowiednich postaw wobec skarżącego,

c) pomoc w załatwianiu spraw urzędowych, w tym:

– w uzyskaniu świadczeń socjalnych, emerytalno-rentowych,

– w wypełnieniu dokumentów urzędowych,

d) pomoc w gospodarowaniu pieniędzmi, w tym:

– nauka planowania budżetu, asystowanie przy ponoszeniu wydatków,

– pomoc w uzyskaniu ulg w opłatach,

– zwiększanie umiejętności gospodarowania własnym budżetem oraz usamodzielnianie finansowe;

2) pielęgnacja - jako wspieranie procesu leczenia, w tym:

a) pomoc w dostępie do świadczeń zdrowotnych,

b) uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt lekarskich, badań diagnostycznych,

c) pomoc w wykupywaniu lub zamawianiu leków w aptece,

d) pilnowanie przyjmowania leków oraz obserwowanie ewentualnych skutków ubocznych ich stosowania,

e) pomoc w dotarciu do placówek służby zdrowia,

3) pomoc mieszkaniowa, w tym:

a) w organizacji drobnych remontów, adaptacji, napraw, likwidacji barier architektonicznych,

b) kształtowanie właściwych relacji skarżącego z sąsiadami.

Zakres przedmiotowy przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych ustalony został stosownie do potrzeb skarżącego wynikających z jego schorzeń, a także uwzględniał – w niezbędnym wymiarze – również inną pomoc konieczną do udzielenia skarżącemu jako osobie prowadzącej odrębne gospodarstwo domowe. Zakres przyznanej pomocy odpowiadał wymaganiom określonym w § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.).

Wykonywanie wskazanych usług zostało powierzone Stowarzyszeniu "[...] " z siedzibą w Lublinie, mającemu możliwość realizowania pomocy w tej formie za pośrednictwem osób posiadających wymagane do tego celu kwalifikacje. Z przepisu § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia wynika bowiem, że specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być świadczone wyłącznie przez osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania wymienionych w tym przepisie zawodów, które winny legitymować się dodatkowo co najmniej półrocznym stażem w jednej z następujących jednostek:

1) szpitalu psychiatrycznym;

2) jednostce organizacyjnej pomocy społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi;

3) placówce terapii lub placówce oświatowej, do której uczęszczają dzieci z zaburzeniami rozwoju lub upośledzeniem umysłowym;

4) ośrodku terapeutyczno-edukacyjno-wychowawczym;

5) zakładzie rehabilitacji;

6) innej jednostce niż wymienione w pkt 1-5, świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Skarżący nie wykazał, by pomoc przyznana mu w tej formie była mniej odpowiednia do jego rodzaju schorzenia aniżeli "zwykłe" usługi opiekuńcze, które ze swej istoty nie uwzględniają specyfiki wsparcia osób cierpiących na zaburzenia psychiczne.

Zasadnie zatem stwierdziły organy administracji, iż rodzaj, forma i rozmiar przyznanych skarżącemu świadczeń, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, były odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie mu pomocy.

Ubocznie należy zwrócić uwagę, iż zawarte w pismach skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego słownictwo, używane przez niego w stosunku do pracowników organów obu instancji, w ocenie Sądu, jest co najmniej niestosowne.

Uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).