Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 311/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5 ust. 2; par. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi H. i Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] (znak [...]) , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania H.C. i Z.C. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - utrzymało decyzję w mocy.

Dnia [...] lipca 2006 r. H.C. i Z.C. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na terenie położonym w K. przy ul. P [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]).

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r.) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 i 107 K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż dla terenu inwestycji nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego sporządzono analizę urbanistyczną, która wykazała, że projektowana budowa budynku mieszkalnego z garażem nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji oraz wymogu intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.). Organ wskazał, że inwestycje zlokalizowano w sąsiedztwie dominującej funkcji rolniczej z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych. Na działkach sąsiednich nie występuje typowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym również na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]), położonych w sąsiedztwie projektowanej inwestycji. Organ nie zgodził się z zarzutem, że na działkach tych jest zabudowa o charakterze mieszkaniowym, jednorodzinnym. Budynki, które się tam znajdują zlokalizowano na działkach o pow. ok. 5000 m, użytkowanych, poza częścią związaną z funkcjonowaniem budynku mieszkalnego i gospodarczego, jako tereny upraw rolnych. Również taki sposób użytkowania terenu funkcjonuje na pozostałych działkach w obszarze analizowanym (tereny upraw rolnych i budynki związane z funkcjonowaniem gospodarstw). Organ zauważył także, że teren inwestycji ma powierzchnię ok. 1500 m2. Jest to zatem typowa działka budowlana dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nie ma odzwierciedlenia w obszarze analizowanym. W ocenie Prezydenta przeciwko lokalizacji inwestycji przemawia również fakt, że przewidywana jest ona przy drodze o parametrach nie pozwalających na obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ulica P. ma bowiem niewystarczającą szerokość pasa drogowego (ok. 2,5 - 3,0 m). Oznacza to, że inwestycja nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie dostępu do drogi publicznej. Organ wyjaśnił też, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Tymczasem w jego ocenie przedsięwzięcie naruszało § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalona w nich szerokość dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków w postaci ciągu pieszo-jezdnego winna wynosić min. 5 metrów przy szerokości jezdni nie mniejszej niż 3 metry, a do budynku i urządzeń z nim związanych szerokość dojścia i dojazdu winna wynosić min. 4,5 metra. Ponadto, organ stwierdził, że istniejąca droga nie spełnia wymagań dla potrzeb obsługi projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jeżeli łączna szerokość utwardzonej części jednopasmowej drogi klasy D jest mniejsza niż 5,0 metrów, powinny być stosowane mijanki. Odległość między mijankami powinna zapewnić ich wzajemną widoczność, a całkowita szerokość jezdni w obrębie mijanki powinna być nie mniejsza niż 5,0 metrów (§ 126 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Prezydent stwierdził również, że na terenie objętym wnioskiem nie można lokalizować zabudowy ze względu na fakt położenia terenu w strefie występowania wysokich stanów wód gruntowych z zagrożeniem podtapiania (fakt ten zgłaszany jest przez użytkowników nieruchomości sąsiednich w okresach wzmożonych opadów). Realizacja projektowanej zabudowy wymagałaby wywyższenia terenu i nowego kształtowania najniższych części działki. To z kolei spowoduje zmiany stosunków wodnych w otoczeniu omawianej ruchomości w sposób sprzeczny z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), który stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W odwołaniu od decyzji H.C. i Z.C. zarzucili naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1, 2, 3, 5 u.p.z.p. Kwestionując argumentację organu podkreślili, że na sąsiedniej działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. W ich ocenie stanowiło to przesłankę dla ustalenia warunków zabudowy. Poddali też pod wątpliwość możliwość zaliczenia ich działki do działki "typowo budowlanej" ze względu na jej powierzchnię, albowiem przepisy nie różnicują działek ze względu na ten parametr. Argument dotyczący wymogu intensywności zabudowy uznali natomiast za nieistotny i niewystarczający dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto podnieśli, iż mogą dostosować inwestycję do obowiązujących wskaźników. W ocenie skarżących wskazanie w decyzji na fakt występowania wysokich stanów wód gruntowych, mogących stanowić zagrożenie dla projektowanej zabudowy, było nieuzasadnione.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 17 ust. 1, art. 127 § 2 i art. 138 ust. 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy zostaną spełnione łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podkreślił, iż sporządzono analizę urbanistyczną w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wynikało z niej, że w obszarze analizowanym dominująca jest funkcja rolnicza z zabudową zagrodową. Na działkach sąsiednich średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 0,027, natomiast na działce wskazanej przez inwestora wskaźnik ten wyniósł około 0,1. Kolegium podniosło, że dla ustalenia warunków zabudowy terenu konieczne jest by co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania] terenu. Wyniki analizy wskazały, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów kontynuacji funkcji i wskaźnika intensywności zabudowy.

W skardze H.C. i Z.C. zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. oraz przeprowadzenie błędnych i nieobiektywnych ustaleń faktycznych w toku postępowania. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w decyzji podkreślili, że działka nr [...] znajduje się przy ulicy stanowiącej własność Miasta K. i to obowiązkiem tej jednostki samorządu jest zapewnienie odpowiedniego, bezpiecznego dostępu do znajdujących się przy niej nieruchomości. Wskazali również, że organ w dowolny sposób ocenił i przeprowadził ustalenia dotyczące kwalifikacji funkcji zabudowy na działkach sąsiednich (nr [...] i [...]).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 107 § 3 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia decyzji, a także nienależyte rozpoznanie sprawy (art. 7 i 77 K.p.a.) . Utrzymując decyzję w mocy organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu ustosunkować się do zarzutów odwołania i przedstawić racje (prawne) jakie przemawiały za przyjętym stanowiskiem, mając na uwadze, że sprawa jest ponownie rozstrzygana w jej całokształcie. Tymczasem w decyzji drugiej instancji ograniczono się do powołania przepisów prawa, bezkrytycznie wskazując na wyniki analizy urbanistycznej sporządzonej w postępowaniu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało jej merytorycznej ani formalnej oceny, nie zważając, że zarzuty skarżących skierowane zostały właśnie przeciwko jej wynikom. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji. Niezależnie od tego, w toku kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził także i inne uchybienia prawa, w tym dotyczące materialnych podstaw rozstrzygnięcia. Uznając, że ich skorygowanie wiąże się z koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w znacznej części (analiza urbanistyczna), które powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji (zob. a contrario art. 138 § 2 K.p.a.), Sąd uchylił także i decyzję pierwszoinstancyjną (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.).

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy dla terenu inwestycji (przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków wymienionych w tym przepisie. W pkt. 2 przewidziano warunek w postaci dostępu terenu do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji rozważając, czy planowana inwestycja budowlana spełnia ten warunek, skupił się na ocenie, czy ulica P. spełnia wymagania techniczne przewidziane dla dojść i dojazdów do działek budowlanych. Ponadto, dokonał oceny samej drogi pod względem wymogów techniczno-budowlanych przewidzianych dla dróg publicznych. Ustalenia te, dokonane przez organ w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należało uznać za zbyt daleko idące. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się warunków technicznych usytuowania budynków. Następuje to dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę (zob: wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 712/05; wyrok z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 1617/02; wyrok z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 859/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to związane z zakresem stosowania przepisów technicznych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) przepisy tego aktu wykonawczego stosuje się przy projektowaniu i budowie budynków; analogicznie z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) wynika, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i wykonywaniu (budowie) dróg publicznych. W związku z powyższym wbrew ocenie organów kwestie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami mogą być przedmiotem rozważań w dalszych etapach procesu inwestycyjnego, to jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, gdyż decyzja taka jest rodzajem quasi planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego terenu. Uszczegółowienie parametrów technicznych inwestycji następuje natomiast w kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego (wyrok z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 251/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że treść powołanych przez organ przepisów techniczno-budowlanych nie mogła rzutować na ocenę, czy działka budowlana objęta wnioskiem ma wymagany dostęp do drogi publicznej.

Wymaga też podkreślenia, że droga - ul. P., znajdująca się w pobliżu inwestycji, została zaliczona do kategorii dróg gminnych (stwierdza to organ w analizie urbanistycznej), a zatem jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Takiego przymiotu droga gminna nie traci tylko z tej przyczyny, że nie spełnia warunków technicznych określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., które, jak to już zostało wspomniane, ma zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej (por. wyrok z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1381/05, publ. Lex nr 193984). W istocie załatwienie wniosku skarżących wymagało rozstrzygnięcia, czy faktyczne połączenie komunikacyjne działki budowlanej skarżącego z drogą publiczną (ul. P.) zapewnia do niej dostęp w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (należy mieć na uwadze, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej może polegać nie tylko na dostępie bezpośrednim, ale również poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej). Kwestia zgodności drogi publicznej z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia dla oceny dostępu do niej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Sąd wskazuje także, że podniesione przez organ pierwszej instancji argumenty (które Samorządowe Kolegium Odwoławcze milcząco przyjęło) przemawiające za odmową ustalenia warunków zabudowy, a dotyczące sprzeczności inwestycji z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego, nie zostały wystarczająco umotywowane. Zaprezentowana ocena stosunków wodnych na działce skarżących nie została poparta obiektywną, szczegółową ekspertyzą sporządzoną przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie i nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że projektowany obiekt budowlany zmieni stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich (zob. art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego; zob. też wyrok z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 19/07 oraz wyrok z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 628/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ naruszył tym samym zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 K.p.a.).

W ocenie Sądu organy wadliwie zastosowały również przepisy dotyczące kontynuacji funkcji zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Nastąpiło to na skutek zbytniego zawężenia obszaru odniesienia dla ustalenia wymogów dobrego sąsiedztwa.

Sprecyzowanie koniecznych do spełnienia warunków w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy było konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, że zasadą będzie prowadzenie inwestycji na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie jedynie wyjątkiem. Założenia te jednak są bardzo odległe od rzeczywistości. Wobec faktu, że większość gmin nie posiada miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wydawanie tych decyzji i to na podstawie przepisów, które poważnie ograniczają zagospodarowanie terenu osobom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości. Jest to zatem forma ograniczenia prawa własności, która musi uwzględniać postanowienia art. 64 ust 3 Konstytucji RP.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, posiadającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, natomiast w znaczeniu szerokim rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb i za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiada się Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie. Trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Mogłoby to również wywoływać wątpliwości w przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyłby działki znajdującej się pomiędzy dwoma odmiennie zabudowanymi działkami lub też inwestycji planowanej na działce znajdującej się na skrzyżowaniu dwóch różnych dróg lub w jej najbliższym otoczeniu. Nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie zachowania ładu przestrzennego przyjmować bez uwzględnienia formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie ulicy, na działkach posiadających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących (wyrok z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, niepubl.). Wskazać w tym miejscu należy, że zasada dobrego sąsiedztwa ma się odnosić jedynie do nowych inwestycji i nie będzie zmieniała istniejącej już zabudowy, często chaotycznej i pozbawionej jakiegokolwiek ładu. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Sposób sformułowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54)

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić.

Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji. Mając to na względzie, Prezydent powinien precyzyjnie ustalić (zarzuty skargi wskazują, że kwestia ta była w sprawie przedmiotem sporu) jakiego rodzaju zabudowa znajduje się na obszarze analizowanym, w szczególności wskazać czy jest to zabudowa o funkcji mieszkalnej, a jeśli tak, to jakie parametry (w kontekście przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) mają poszczególne budynki. Dopiero w oparciu o takie ustalenia można rozstrzygnąć, czy projektowany przez skarżących budynek stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy czy jest z nią sprzeczny. Sąd wskazuje, że w sprawie konieczne jest też wystąpienie wezwanie skarżących do doprecyzowania wniosku, gdyż, w świetle składanych przez nich w toku postępowania oświadczeń) nie jest jasne jaką ostatecznie powierzchnię zabudowy planują.

Rozporządzenie, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania powierzchni zabudowy. Stosownie też do § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie (w decyzji) innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Ze względu na sposób sformułowania powyższego przepisu, organ obowiązany jest nie tylko wyznaczyć średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, ale także - jeżeli inwestor występuje o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji bardziej lub mniej intensywnie wykorzystującej teren, wskazać przyczyny, dla których wyznaczenie innego wskaźnika nie jest możliwe (§ 5 ust. 1 rozporządzenia).

Organy uznały, że dla inwestycji H.C. i Z.C. wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,1, podczas gdy dla analizowanego obszaru wynosi on 0,027 i na tej postawie przyjęły, że inwestycja jest niezgodna z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. (§ 5 ust. 1). W ocenie Sądu oparcie rozstrzygnięcia tylko o ten przepis, bez szerszej analizy warunków proponowanej powierzchni budynku, nie może być uznane za wystarczające w świetle opisanych wyżej zasad ustalania warunków zabudowy. § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza bowiem wyraźnie możliwość dopuszczenia zabudowy o innej intensywności, jeżeli to wynika z analizy. W analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy nie rozważono natomiast w ogóle dlaczego zabudowa bardziej intensywna nie może być dopuszczona, a jedynie stwierdzono, że przekroczono dozwolony przepisami wskaźnik zabudowy. Bezkrytyczne przyjęcie takiego niepełnego opracowania za podstawę decyzji odmownej, w sytuacji, gdy skarżący w istocie wnioskowali właśnie o lokalizację zabudowy bardziej intensywnej (niż średnia na obszarze analizowanym), naruszało § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r..

Dla potrzeb ponownego rozpoznania sprawy Sąd zaznacza, że projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy powinien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W aktach sprawy fakt ten nie został odnotowany. Ponadto do decyzji należy dołączyć załącznik graficzny oraz wyniki analizy z częścią graficzną (osobną) - zob. § 9 ust. 3 rozporządzenia. Załączniki graficzne powinny być sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 P.p.s.a. nie zostało wydane, bowiem z uwagi na negatywny charakter zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.

/-/ M.Kwiecińska /-/ A.Zieliński /-/ W.Batorowicz

MK