Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 535/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 136 i art 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) SWSA Joanna Czlowiekowska SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. F. i M. F. na decyzję Wojewody z dnia 1 marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 12 sierpnia 2020 r. znak [...] Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr: [...], [...] i [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna W., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa decyzją nr [...] z dnia 8 lipca 1987 r. pod budowę ul. [...] i ul. [...].

Od decyzji tej odwołali się M. F. i J. F..

Wojewoda decyzją z dnia 1 marca 2021 r., znak [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...], jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." - oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.".

Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot stanowi nieruchomość, do której zastosowanie znaleźć by mogły przepisy ujęte w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl art. 136 ust. 4 u.g.n., postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 ustawy, a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Zgodnie zaś z art. 142a u.g.n., przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1.

Natomiast przepisy art. 216 ust. 1 i 2 ww. ustawy rozszerzają zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów i aktów prawnych oraz na rzecz podmiotów określonych taksatywnie w tym przepisie. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (...), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (...), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (...), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (...) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego.

Z kolei stosownie do treści art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (...);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (...);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...).

Mając na uwadze ww. regulacje należy stwierdzić, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej przepisów art. 136 ust. 3 i następne u.g.n. , bowiem została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa w związku z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. z 8 lipca 1987 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, orzekającą o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przejętych pod wykonanie ulic [...]. Zgodnie z treścią ww. decyzji, została ona wydana na wniosek poprzednich właściciela, zaś przejęcie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa.

Wojewoda podreślił, iż art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. zawiera zamknięty katalog przypadków, w których zastosowanie znajdzie instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepisy te mają charakter wyjątkowy - rozszerzający krąg nieruchomości podlegających zwrotowi – i jako takie nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 5 maja 2000 r. sygn. akt I SA 537/99).

Zwrócono też uwagę, że o ile w art. 216 ust. 1 u.g.n. mowa jest o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa we wskazanych w tym przepisie przypadkach, to zgodnie z przepisem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości "nabytych" na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taka konstrukcja omawianych przepisów stanowi wyraz ograniczenia stosowania instytucji zwrotu nieruchomości do wybranych przypadków -nabycia właśnie - prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź gminy. Tak wyraźne rozróżnienie tych dwóch form przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, tj. "przejęcia" i "nabycia", należy uznać za wyraz zamierzonego działania ustawodawcy.

W tym kontekście podkreślenia wymaga również fakt, iż nowelizując omawiane przepisy (co nastąpiło ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), dodano również pkt 3b w art. 4 u.g.n., zawierający ustawową definicję zbywania i nabywania nieruchomości, przez które należy rozumieć: "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Należy jednocześnie zauważyć, iż przejście prawa własności nieruchomości w trybie art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. następowało z mocy prawa, a więc nie można w tym przypadku mówić o nabyciu w rozumieniu przepisów u.g.n. (por. w tej kwestii m.in. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 645/10, w którym Sąd ten stwierdził, iż we wskazanym w art. 4 ust. 3b u.g.n. "pojęciu nabycia nie mieści się nabycie prawa własności w trybie powołanego art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami... [odpowiednik art. 12 ust. 5 ww. ustawy - przypis własny] przede wszystkim dlatego, iż nabycie w tym trybie następuje z mocy samego prawa (ipso iure), a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych"; por. także wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2012 r" sygn. akt II SA/Kr 7/12 oraz oddalający skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1909/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W świetle powyższego należało podzielić konkluzję organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w omawianym zakresie (por. w tym zakresie wyroki WSA w Krakowie z 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 874/15, NSA z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 266/16, WSA w Krakowie z 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1103/17 wyroki NSA z 3 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 332/02 i WSA w Warszawie z 29 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1697/08), wobec czego orzeczono jak w sentencji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. F. i J. F., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce ruchomościami w zw. z art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania do nieruchomości nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczeniu, a termin nabycie w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 stanowi wyraz ograniczenia stosowania instytucji zwrotu nieruchomości do wybranych przypadków, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do odmiennego wniosku i uniemożliwia objęcie nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego decyzją o zwrocie, tj. jako przedmiotu postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem 111 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżących sytuacja, jaka ma miejsce w tej sprawie mieści się w zakresie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż przez wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym rozumieć należy wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę, które odnosi się do przymusowego pozbawienia (odjęcia) konstytucyjnej kategorii własności prywatnej, w tym także w drodze umowy sprzedaży nieruchomości (zob. wyroki TK z dnia 13 grudnia 2012 r., P 12/11; z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99; z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98; z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01). Nie ma zatem wystarczających podstaw aby różnicować traktowanie skarżących w zakresie zwrotu nieruchomości, skoro stały się one zbędne dla celów ich nabycia. Skarżący powołali się również na wyrok WSA w Krakowie z 27 marca 2009 r. sygn. II SA/Kr 732/08, LEX nr 569626, w którym przyjęto, że możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami również wtedy, gdy własność nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczania posiedzenia - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a postępowanie przeprowadzono zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego.

Przyczyną umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zaskarżonej decyzji była jego bezprzedmiotowości wynikająca z faktu, że nieruchomość, której zwrotu skarżący się domagają, nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości i z tego względu orzekanie o jej zwrocie w ogóle nie jest możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd ten w pełni podziela.

Skarżący domagają się zwrotu nieruchomości, która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 8 lipca 1987 r. znak [...] Na mocy tej decyzji, wydanej na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, Naczelnik Miasta i Gminy w W. zatwierdził na wniosek ówczesnych właścicieli m. in. projekt podziału działek nr [...] obj. lwh[...] b. gm. kat. K. na działki nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] obj. lwh. [...] b. gm. kat. K. na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa m.in. działki: nr [...] o pow. 0,0176 ha, nr [...] o pow. 0,0390 ha i [...] o pow. 0,0300 ha "wydzielonych pod budowę ulic: [...] z dniem, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Odszkodowanie ustalone zostanie odrębną decyzją".

W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 12 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr 22, poz. 99), stanowiącego podstawę prawną powyższej decyzji:

"1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź małymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów,

2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze,

3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia.

3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału.

4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii terenowego organu administracji państwowej.

5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości."

Już sama treść art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje, że przejęcie na własność Państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulic następuje z mocy prawa na skutek decyzji podziałowej. Wyrzeczenie w decyzji ma w tym zakresie jedynie charakter deklaratoryjny. Z kolei z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 8 lipca 1987 r. znak [...] wynika, że zatwierdzając projekt podziału organ administracji publicznej działał na wniosek I. C. i M. F., co już samo w sobie budzi wątpliwości co do zakwalifikowania tego rodzaju przejęcia nieruchomości jako wywłaszczenia. Zwrócił na to uwagę organ I instancji wskazując, że art. 53 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że "Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy."

Zakres przedmiotowy regulacji dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości tj. regulacji zawartych w rozdziale 6 działu III u.g.n. został szczegółowo omówiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za Wojewodą należy więc powtórzyć, że zakres ten wyznaczają przepisy art. 136 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz o art. 142a u.g.n. Przedmiotowa nieruchomość w sposób oczywisty nie mieści się w zakresie tych przepisów, czego zresztą skarżący nie kwestionują. J. F. i M. F. utrzymują natomiast, że do objętej żądaniem działki należy stosować przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomościach na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 z późn. zm.)".

Dokonując wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. trzeba za Wojewodą powtórzyć, że w przepisie tym użyto określenia "nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa", podczas gdy w art. 216 ust. 1 mowa jest o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na mocy innych, szczegółowo wskazanych przepisów prawa.

Z kolei w art. 4 pkt 3b u.g.n zawarto definicję "zbywania albo nabywania nieruchomości" - co oznacza "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste".

Z powyższego wynika, że przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej (zarówno konstytutywnej – wywłaszczeniowej, jak i deklaratoryjnej, jak w niniejszym przypadku) nie mieści się w tak określonym pojęciu "nabycia nieruchomości".

Skarżący powołują się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2009 r., sygn.. II SA/Kr 732/08, w którym dopuszczono możliwość zwrotu nieruchomości przejętej w trybie art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jest to jednak stanowisko odosobnione, a w późniejszym okresie sądy administracyjne jednoznacznie opowiadały się za stanowiskiem przeciwnym. I tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bk 51/18 (LEX nr 2611483) wskazał: "W pojęciu "nabycie nieruchomości" użytym w art. 216 ust. 2 u.g.n. nie mieści się przejęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że z dniem 1 stycznia 1996 r. dotychczasowa treść art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została niemal dosłownie przeniesiona do art. 10 tej ustawy. Na tle art. 10 sądy administracyjne prezentują jednolite stanowisko co do możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości przejętych w tym trybie. Na przykład w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 645/10 (LEX nr 1096368) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał:

"W tej sytuacji stwierdzić należy, iż w wyniku wskazanej decyzji podziałowej nastąpiło przejście z mocy prawa własności nieruchomości przedmiotowej działki na rzecz gminy. Pozostaje więc do rozważenia czy powołany przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do stanu prawnego w niniejszej sprawie, tj. czy grunty, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i następne obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomości. Wskazać należy, iż ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) znowelizowano powołany wyżej przepis art. 216 poprzez dodanie ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis ten został sformułowany w sposób ogólny, odnoszący się do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie do jej poszczególnych przepisów. Jednakże nie oznacza to, że przepis ten dotyczy wszystkich przewidzianych tą ustawą form i trybów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, iż jego dyspozycją objęte są wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Przy czym wskazaną wyżej nowelizacja dodano również pkt 3b art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera ustawową definicję pojęcia "zbywanie i nabywanie nieruchomości", przez które należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tym pojęciu nabycia nie mieści się nabycie prawa własności w trybie powołanego art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami.... przede wszystkim dlatego, iż nabycie w tym trybie następuje z mocy samego prawa (ipso iure), a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych".

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 667/08 (LEX nr 555868) stwierdzając: "Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w przeciwieństwie do art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 odnosi się nie do poszczególnych przepisów, lecz został sformułowany w sposób ogólny, jako odnoszący się do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tak zredagowany przepis nie oznacza jednak, że art. 216 ust. 2 pkt 3 dotyczy wszelkich przewidzianych ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że obejmuje on wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, przy czym pojęcie nabycia objaśnione zostało przez ustawodawcę w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dodanym przez ustawodawcę wspomnianą wyżej nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r.). Przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie, których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dwóch powodów. Po pierwsze z uwagi na sposób nabycia - w myśl art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z mocy samego prawa (ipso iure) a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych, po drugie z uwagi na podmiot, na którego rzecz nabycie następuje. Art. 216 ust. 2 stanowi o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczy nabycia gruntów na własność gminy. Ponadto ustawodawca w art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, czyli przepisy stanowiące o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia nieruchomości wywłaszczonej, jako nieruchomości w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie ustaw (dekretów) regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych za odszkodowaniem. Wywłaszczenie - stosownie do art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na "pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". Przepis art. 216 ust. 2 nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie precyzuje konkretnych przepisów tej ustawy. Zachodzi zatem potrzeba odwołania się do pojęcia wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 47 ust. 1 tej ustawy precyzuje wywłaszczenie nieruchomości jako odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego, przy czym ustawodawca uzależnił możliwość wywłaszczenia od niezbędności nieruchomości na cele publiczne. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały specjalny tryb postępowania wywłaszczeniowego, kończącego się decyzją administracyjną. A przejście własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa następowało, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość wydzielona została w wyniku podziału na wniosek właściciela pod budowę ulic nie wydawano orzeczenia o przejściu prawa własności na rzecz gminy, przy czym przejście własności z mocy prawa następowało w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W sytuacji zatem wydzielenia gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie dochodziło do przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Słuszne zatem zajął stanowisko Sąd I instancji oceniając, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości."

Jak wynika z powyższego w zaskarżonej decyzji dokonano prawidłowej wykładni przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 216 tej ustawy i prawidłowo przyjęto, że objęta żądaniem skarżących nieruchomość nie mieści się w zakresie przedmiotowym tych przepisów i w konsekwencji nie jest możliwe orzekanie o jej zwrocie. W tej sytuacji postępowanie wszczęte w tym trybie na wniosek M. F. i J. F. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe – o czym prawidłowo orzekły organy obu instancji. Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.