Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2823/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9z ust. 4, art. 9zb ust. 2, art. 9 zc
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", w związku z art. 9z ust. 4, art. 9zb ust. 2 oraz art. 9zc ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy J. , od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 50000 zł za niezorganizowanie przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i wymierzono Gminie J. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niewykonanie obowiązku zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013, poz. 1399, z późn. zm.), dalej ustawa o czystości.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: znak: [...] wymierzył Gminie J. , administracyjną karę pieniężną w wysokości 50000 zł za niezorganizowanie przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Gmina J. wniosła odwołanie zarzucając, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisu prawa, bowiem według niej i przedstawicieli nauki prawa administracyjnego znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada na gminę obowiązku zorganizowania przetargu w wypadku, w którym gmina organizuje odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez własną jednostkę organizacyjną. Wskazała że od 2005 r. samodzielnie zajmuje się odbieraniem selektywnie zebranych i zmieszanych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy w ramach utworzonej gminnej jednostki organizacyjnej pn. Gminny Zespół Usług Komunalnych.

Powołując się na stanowisko prof. zw. dr hab. nauk prawnych W. R., strona stwierdziła, że nie odpowiada za delikt wynikający z art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ zapewniła funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi w ramach własnej jednostki organizacyjnej. Strona przytoczyła stanowisko W.R. , który powołując się na art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wywiódł, że gminna jednostka organizacyjna może funkcjonować na rynku odpadowym bezprzetargowo. Ponadto na poparcie tego argumentu powołano się na art. 15 ustawy nowelizującej z dnia 1 lipca 2011 r., zgodnie z którym gminne jednostki organizacyjne, które w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 2012 r.) wykonują działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, są obowiązane dostosować się do wymagań, o których mowa w art. 9d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia wżycie ustawy. Na tej podstawie wywiodła, że warunkiem dalszej możliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych jest dostosowanie gminnej jednostki organizacyjnej do ww. warunków. Strona argumentację zawartą w odwołaniu podparła również opinią prof. zw. dr hab. nauk M. G., w ocenie którego ustawodawca celowo nie zawarł w ustawie przepisu wyłączającego lub ograniczającego możliwość odbioru odpadów przez gminną jednostkę organizacyjną. Natomiast sankcja wynikająca z art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może być zastosowana wyłącznie wobec podmiotowi zewnętrznemu, wybranemu w drodze przetargu, co nie dotyczy sytuacji, gdy gmina powierza własnej jednostce budżetowej wykonywanie usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych. Jej zdaniem gminna jednostka organizacyjna spełnia większość wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a w zakresie uchybień wykazanych przez organ I instancji, zostały podjęte stosowne działania mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego, w ocenie strony nie można podzielić stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym istnieją uzasadnione podstawy nałożenia kary pieniężnej w najwyższej kwocie.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie podzielił jednak zaprezentowanej przez stronę wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Ustalił, że w trakcie kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że Wójt Gminy J. nie zorganizował przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, co stanowi naruszenie art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto ustalono, iż odpady komunalne odbiera od mieszkańców zakład budżetowy pn. Gminny Zespół Usług Komunalnych, który został utworzony uchwałą Rady Gminy w J. z dnia [...] października 2007 r. W trakcie kontroli strona poinformowała [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przyczynach niezorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, tj. m.in. udziale w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, w ramach którego strona otrzymała dofinansowanie unijne, w związku z czym strona jest zobowiązana terminem trwałości projektu. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił także, że gminna jednostka organizacyjna obsługująca gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych nie spełnia wymagań dla podmiotu odbierającego odpady komunalne, wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r., poz. 122), w szczególności w zakresie wyposażenia bazy magazynowo-transportowej, utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych oraz wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W trakcie kontroli stwierdzono również, że Gmina J. nie osiągnęła w 2012 r. wymaganego 10% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, tym samym naruszając przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 645). Stwierdzono również, że w styczniu i w lutym 2013 r. Gmina J. nie przekazywała zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Kontrola wykazała także nieprawidłowości w prowadzeniu punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (protokół z kontroli nr [...], znak: [...]).

W ocenie organu II instancji organ I instancji słusznie ustalił, że Gmina J. , nie organizując przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl art. 9z ust. 4 w/w ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 6d ust. 1 - podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł". Natomiast zgodnie z art. 9z "przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art,. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu". Z uzasadnienia decyzji organu I instancji również słusznie wynika, iż strona, nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do zorganizowania przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz powierzając obowiązki zakładowi budżetowemu pn. Gminny Zespół Usług Komunalnych, naruszyła przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Słuszne i prawidłowe też, w ocenie organu odwoławczego, jest zastosowanie czynników określonych w art. 9z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Za okoliczność świadczącą o szkodliwości czynu polegającego na niezorganizowaniu przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, była nieprawidłowa i nieskuteczna organizacja systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie, która w konsekwencji stała się przyczyną niewywiązania się również z obowiązku osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. W ocenie organu odwoławczego wpływ na nieefektywne gospodarowanie odpadami komunalnymi w gminie miały również uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli gminnej jednostki organizacyjnej pod względem spełniania wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne oraz fakt nieprzekazywania zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego organ I instancji, rozpatrując sprawę, winien był wziąć pod uwagę fakt, iż strona angażując się w rozwój systemu gospodarki odpadami komunalnymi w gminie, już w 2011 r. pozyskała środki unijne w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 na zakup odpowiedniego wyposażenia podnoszącego jakość wykonywanych usług odbioru odpadów od mieszkańców. W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowi czynnik świadczący o dotychczasowej pozytywnej działalności gminy w zakresie organizacji systemu gospodarki odpadami.

Organ stwierdził też, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w toku postępowania zebrał w sposób prawidłowy wszelkie dowody świadczące o naruszeniu przez stronę art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymania czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego dokonał niepełnej ich analizy pod względem wysokości kary. Organ II instancji nie znalazł jednak podstaw do odstąpienia od kary wymierzonej zaskarżoną decyzją, natomiast w świetle całokształtu zgromadzonych dowodów stwierdził, że kwota nałożonej przez organ i instancji kary jest nieadekwatnie wysoka do stwierdzonego naruszenia.

Odnosząc się natomiast do argumentacji opartej na opiniach prawnych przedstawionych przez stronę w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że nie może mieć ona wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ nie ma zastosowania do obowiązującego stanu prawnego. Przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że "wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów". Tylko w przypadku określonym w art. 6f ust. 2, tj. rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - w celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. W takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany niezwłocznie zorganizować przetarg, o którym mowa w art. 6d ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1", zatem zakłady budżetowe mogą świadczyć usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców tylko w przypadku, gdy zostaną przekształcone w spółki prawa handlowego. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając w analogicznej sprawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2115/14 stwierdził, że "do przetargów, o których mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę Prawo zamówień publicznych. W myśl zaś art. 2 pkt 11 ustawy Prawo zamówień publicznych przez wykonawcę należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertę łub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych przez wykonawcę należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego. Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych zamówienie publiczne istnieje tylko wówczas, jeśli między stronami możliwe jest zawarcie umowy. Zamówienie publiczne nie występuje w sytuacji, gdy gmina wykonuje swoje zadania publiczne przy pomocy jednostek organizacyjnych gminy. Jednostki takie działają w ramach osobowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku mamy do czynienia z samodzielnym wykonywaniem zadań przez gminę. Jednostki organizacyjne gminy stanowią bowiem wyłącznie formę organizacyjno-prawną umożliwiającą realizację zadań własnych. Nie są dla gminy podmiotem, któremu powierza się wykonanie zadania o charakterze cywilnoprawnym. W świetle definicji zamówienia publicznego, rozumianego przez Prawo zamówień publicznych jako odpłatna umowa cywilnoprawna pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, przy przyjęciu opisanego wyżej sposobu wykonywania zadań publicznych nie dochodzi do udzielenia zamówienia publicznego". Dalej w tymże wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn.. akt K 17/12, który orzekł m.in. o zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z art. 2 oraz art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. "Trybunał wskazał, że art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozbawiają gmin możliwości realizacji zadania własnego, ponieważ nie wyłączono odbioru i zagospodarowania odpadów z zakresu zadań własnych gminy polegających na utrzymaniu czystości i porządku. Odesłanie do prawa zamówień publicznych i związane z tym wyłączenie działalności gminnych zakładów budżetowych, a także ograniczenie uczestnictwa spółek z udziałem gminy jedynie do wypadków, w których są one wybrane w drodze przetargu, nie przekreśla lokalnego charakteru, samodzielności i kreatywności jako konstytucyjnych cech zadania własnego gminy, jak również nie podważa odpowiedzialności gminy za jego realizację. Trybunał zaznaczył także, że wprowadzenie obowiązku zorganizowania przetargu nie pozbawia całkowicie gminy możliwości zaangażowania się w realizację przedmiotowo istotnego zadania, dopuszczalne jest bowiem uczestniczenie spółek z udziałem gminy w organizowanych przez wójtów, burmistrzów łub prezydentów miast przetargach. Gmina może także wykonywać inne zadania własne w ramach utrzymania czystości i porządku poprzez powoływanie nowych gminnych jednostek organizacyjnych. Dlatego też art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, choć ograniczają swobodę jednostek samorządu terytorialnego wykonywania zadania własnego w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to jednak przepisy te są uzasadnione w świetle konstytucyjnych norm i wartości oraz nie stanowią nadmiernej ingerencji prawodawczej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że powierzenie przez gminę odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nieposiadającemu osobowości prawnej zakładowi budżetowemu bez przeprowadzenia przetargu pozostaje w sprzeczności z art. 6d ust. 1 powołanej ustawy. Potwierdzeniem powyższego jest również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 291/13, który podniósł, że przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w wprowadzony ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) wprowadzający obowiązek zorganizowania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości obejmuje również gminy, które przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (1 stycznia 2012 r.) przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych odbierały te odpady. Zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu dotyczy wyłącznie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne i to tylko tych gmin, które nie podjęły uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości. Powyższą konstatację potwierdza również treść art. 3a ust. 2 ustawy, dotyczącego realizacji zadań polegających na zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a obowiązującego od dnia 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy przetarg, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, zakończy się wynikiem negatywnym albo gdy nie zostanie dokonany wybór partnera prywatnego na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1 pkt 2, albo gdy nie zostanie dokonany wybór koncesjonariusza na zasadach, o których mowa w ust. 1 pkt 3, gmina może samodzielnie realizować zadanie polegające na budowie, utrzymaniu lub eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W przypadku zadania polegającego na zorganizowaniu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przepisu zezwalającego na samodzielne realizowanie tego zadania przez gminę brak. Powyższe znajduje również potwierdzenie w treści art. 6e ustawy, stanowiącego, że spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. V\

Wobec powyższego organ II instancji, uznał za słuszne stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska co do obligatoryjności zorganizowania przez gminę przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji ponadto stwierdził, iż niewypełnienie przez stronę obowiązku zorganizowania przetargu nie wiązało się z zaprzestaniem wykonywania pozostałych obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami i nie spowodowało negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne ani zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Niemniej jednak zaznaczył, iż nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2012 r., stanowi jednocześnie naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów rozporządzenia w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Tym samym świadczy to o nie w pełni skutecznym zarządzaniu systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w Gminie J. , zatem stwarza to, zgodnie z art. 9z dodatkową przesłankę do wymierzenia kary pieniężnej za dezorganizowanie przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców.

Niezależnie od powyższego, w związku z trudną sytuacją finansową Gminy J., organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych odsyłają do działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012, poz. 749, z późn. zm.). W związku z powyższym, zgodnie z art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, strona może wystąpić z wnioskiem, uzasadniając go ważnym interesem, do [...] Inspektora Ochrony Środowiska o udzielenie jej ulgi w postaci: odroczenia płatności, rozłożenia na raty bądź też umorzenia w całości lub w części wymierzonej jej kary.

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca Gmina J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W ocenie strony skarżącej obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa, bowiem znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada na gminę obowiązku zorganizowania przetargu w wypadku, w którym gmina organizuje odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez własną jednostkę organizacyjną.

Gmina J. zajmuje się samodzielnie wywozem odpadów komunalnych niesegregowanych i segregowanych ze swojego terenu już od 2005 r. poprzez Urząd Gminy, w ramach wydzielonej komórki organizacyjnej pn. Gminny Zespół Usług Komunalnych - GZUK. Gmina zakupiła i wyposażyła nieodpłatnie każdą nieruchomość w pojemniki 120 l lub 1100 l. Ponadto zakupiła do wywozu odpadów komunalnych specjalistyczne pojazdy, w tym jeden zakupiono w 2011 r. przy udziale środków unijnych, w kwocie 189.900,00 zł, pozyskanych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, działanie: "Odnowa i rozwój wsi"

zadanie inwestycyjne pn. "Zakup pojazdu do transportu odpadów" komunalnych - śmieciarki na potrzeby usług komunalnych świadczonych przez Gminę J. ". W związku z tym Gmina jest zobowiązana do zachowania trwałości projektu przez okres 5 lat od grudnia 2011 r. Gmina zatrudnia ośmiu pracowników fizycznych zajmujących się odbiorem odpadów co na lokalnym, ubogim rynku pracy nie jest bez znaczenia. Ponieważ Gmina J. jest jedną z najbiedniejszych gmin woj. [...], zależy nam aby mieszkańcy mieli satysfakcję z niższej stawki za odbiór odpadów, która od 1 lipca 2013 roku wynosi 4,00 zł brutto od jednej osoby zamieszkującej na danej nieruchomości przy odpadach segregowanych oraz 9,00 zł brutto przy odpadach niesegregowanych.

W ocenie strony jeżeli gmina zapewnia funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami własnymi siłami, czyli w ramach wydzielonej jednostki organizacyjnej Urzędu Gminy, to nie ma obowiązku zorganizowania przetargu, tym samym nie odpowiada za delikt z art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazała powołane również w odwołaniu stanowisko doktryny zgodnie z którym gminna jednostka organizacyjna może funkcjonować na rynku odpadowym bezprzetargowo. Wskazują na to dwa podstawowe argumenty. Pierwszy z nich wynika z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym ustawodawca przewidział alternatywę polegającą na tym, że gminy tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Gmina może przeto wybrać drugą z tych możliwości i sama zapewnić odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez swoją jednostkę organizacyjną. Drugi wynika z art. 15 ustawy nowelizacyjnej z dnia 1 lipca 2011 r., który stanowi, że gminne jednostki organizacyjne, które w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 2012 r.) wykonują działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, są obowiązane dostosować; się do wymagań, o których mowa w art. 9d ust, 1 u.c.p.g., w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 1 stycznia 2013 r.). Oczywiste jest, że jeżeli dostosują się do tych wymagań, to mogą nadal odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zdaniem prof. R. wymóg zorganizowania przetargu dotyczy tylko takiej sytuacji, kiedy gmina zamierza powierzyć odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości podmiotowi zewnętrznemu, czyli przedsiębiorcy.

Możliwość wykonywania odbioru odpadów przez gminną jednostkę organizacyjną podziela także prof. zw. dr hab. nauk M. G. (M. Górski, Gminne jednostki organizacyjne w świetle znowelizowanej ustawy, PK 2011, nr 10) wskazując, że ustawodawca celowo nie zawarł w ustawie przepisu wyłączającego lub ograniczającego taką możliwość. Tym samym pozostawił gminom swobodę wyboru, a artykuł 6d ust. 1 ma sens taki, że w przypadku zlecenia wykonywania zadań podmiotom zewnętrznym (także spółkom gminnym) gmina nie działa w oparciu o zasady ogólne wynikające z ustawy o gospodarce komunalnej, lecz musi zorganizować przetarg. Kolejnym argumentem według powoływanego autora jest art. 9k, przewidujący szczególną sankcję zakazu prowadzenia działalności przez gminną jednostkę organizacyjną, co potwierdza, że gminna jednostka organizacyjna może zajmować się odbiorem odpadów, ale musi spełniać wymagania stawiane ustawą. W takim kontekście sankcja przewidziana w art. 9z ust. 4 dotyczy sytuacji, w której gmina powierza podmiotowi zewnętrznemu wykonywanie określonych usług bez przetargu, a nie w ogóle niezorganizowania przetargu i wykonywania zadań przez własną g.j.o.

Podkreślenia wymaga fakt, iż Gmina spełnia zdecydowaną większość wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia, 11 stycznia 2013 r, w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a w zakresie wykazanych uchybień zostały podjęte stosowne działania mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, o czym Gmina informowała już w złożonej pisemnej informacji do protokołu kontroli. Teren bazy PSZOK został utwardzony. Podjęto działania zmierzające do odpowiedniego utrzymania stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zakresie mycia i dezynfekcji pojazdów oraz pojemników. Zostały zmodernizowane istniejące GPS-y w samochodach DAF i SCANIA w zakresie zapewnienia trwałego zapisywania, przechowywania i odczytywania danych o położeniu pojazdu, miejscach postoju, zużycia paliwa oraz o miejscach wyładunków odpadu, które umożliwiają weryfikację tych danych. Gmina wystąpiła do Starosty P. o rozszerzenie zezwolenia na zbieranie odpadów o inne rodzaje odpadów oraz zmianę miejsca i sposobu magazynowania niektórych rodzajów odpadów. W dniu [...] października 2013 r. na sesji Rady Gminy J. została podjęta uchwała w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska organu I i II instancji, według którego istnieją uzasadnione podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Sytuacja finansowa Gminy oraz realizowanie przez nią obowiązku odbierania odpadów przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby prawo. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do zarzucenia organowi II instancji naruszenia prawa uzasadniającego konieczność uchylenia decyzji na podstawie art. 145 P.p.s.a. Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i doszedł do nie budzących wątpliwości wniosków, że Gmina J. nie zorganizowała przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych do właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niewadliwie wyinterpretował, że obowiązek ten nie może być realizowany przez jednostkę organizacyjną gminy.

Zgodnie z art. 6d ust. 1 wyżej powołanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Z normy tej wynika więc bezwzględny obowiązek zorganizowania przetargu, o czym świadczy, choćby użycie sformułowania "jest obowiązany". Gmina czy prezydent nie ma więc wyboru jak chodzi o sposób i formę realizacji zadania polegającego na odbiorze odpadów komunalnych. Ustawodawca nie ustanowił normy "zwalniającej" podmiot obowiązany od zorganizowania przetargu w ogóle, nie wskazał aby okoliczność, iż gmina czy prezydent sami w ramach prowadzonej przez siebie działalności budżetowej, mogli korzystać z własnej jednostki organizacyjnej a nawet spółki utworzonej przez gminę dla realizacji zadań publicznych polegających na zorganizowaniu odbioru odpadów komunalnych.

Zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere stanowiącą, że tam, gdzie ustawodawca nie czyni rozróżnienia między danymi stanami faktycznymi regulowanymi przez określony termin (czy też pojęcie), nie powinien czynić go również interpretator, uprawnione jest twierdzenie, że skoro w przypadku nałożenia na dany podmiot obowiązku zapewnienia zorganizowania i odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości ustawodawca nie czyni generalnego rozróżnienia co do formy w jakiej mają być wyłonione podmioty, które będą odbierać odpady, nie uprawnione jest wybiórcze stosowanie procedury przetargowej w zależności od podmiotu który wykonuje te zadania publiczne.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 orzekł o zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z przepisami art. 2 i 16 ust. 2 zdanie 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji R.P. Trybunał badał te przepisy w zakresie w jakim nakładają na gminę obowiązek organizacji przetargu na odbiór odpadów komunalnych. Także z uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2014, sygn. akt K 52/12 wynika, że zdaniem Trybunału, gmina nie ma możliwości wykonywania zadań publicznych w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przy użyciu własnych służb bez przeprowadzania przetargu.

W świetle art. 6d ust. 1 i art. 6a ustawy o utrzymaniu w czystości nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 17/12 "działanie na tym polu wymaga przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego, który zgodnie z art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości może odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, o ile został wybrany w drodze przetargu, i którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości" Jak wskazuje Trybunał przemawia za tym m. in. przebieg prac legislacyjnych. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 3670/VI kadencja) przyjęto, że gminy będą wyłaniały w drodze przetargu podmioty, które będą prowadzić działalność w zakresie odbierania odpadów. Będzie się to wiązało z koniecznością przekształcenia gminnych jednostek organizacyjnych w spółki prawa handlowego. Ponadto przemawia za tym zapis art. 6f ust. 2 ustawy o czystości, który jako wyjątek od zasady (przetargu) dopuszcza jedynie możliwość zlecenia odbierania odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki i to tylko w sytuacji w której doszło do rozwiązania umowy z podmiotem wyłonionym w drodze przetargu i jest to konieczne ze względu na obowiązek zapewnienia przez gminę świadczenia odbierania odpadów komunalnych do czasu rozstrzygnięcia nowego przetargu. Powyższą wykładnię potwierdza także treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 17/12.

Wskazać także należy, że w art. 6e i 6d ustawy o utrzymaniu czystości nie przewidziano w ogóle możliwości samodzielnej realizacji zadania przez jednostki organizacyjne gminy. Jak trafnie wywodzi Trybunał Konstytucyjny w wyżej powołanym wyroku kategoryczność sformułowania art. 6e ustawy o utrzymaniu w czystości nie pozwala na odmienną wykładnię tych przepisów a przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do obejścia ustawy.

Sąd dokonując badania legalności decyzji ma obowiązek dokonania wykładni prawa. Ta, jak to wynika z przeprowadzonego wywodu, nie pozwala na podzielenie argumentów strony skarżącej. Powołane przez skarżącą poglądy doktryny, w świetle wykładni nie tylko literalnej ale i celowościowej nie znajdują akceptacji Sądu. Sąd tych poglądów nie będzie oceniać skoro ocenę obowiązującego stanu prawnego w kontekście możliwości wykonywania przez gminę tego rodzaju zadań publicznych dokonał Trybunał Konstytucyjny we wcześniej wskazanym wyroku i które to orzeczenie z mocy art. 190 ust 1 Konstytucji R.P. m moc powszechnie obowiązującą.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 ), skutkuje oddaleniem skargi.