Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1357/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Izabela Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

A. S.A. z siedzibą w P. (zwana dalej skarżącą lub A.) decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] uzyskała zgodę na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia reklamy [...] Pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. (wpływ do organu 18 sierpnia 2006 r.) A. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o zmianę decyzji w części dotyczącej powierzchni reklamowej [...].

Decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2007 r. o odmowie uwzględnienia powyższego wniosku została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ ma rozpoznać wniosek strony z 9 stycznia 2006 r. jako wniosek złożony w trybie art. 155 k.p.a.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2007 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe argumenty, które jej zdaniem organ powinien uwzględnić przy wydawaniu decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przede wszystkim organ powinien wziąć pod uwagę, zdaniem A., że zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., zwanej dalej również : uodp.). a nie art. 39 ust. 3 tejże ustawy, gdyż tu chodzi o wydanie zgody na dalsze funkcjonowanie obiektu już istniejącego.

W rezultacie ponownego rozpoznania sprawy Prezydent W. wydał w dniu [...] lutego 2008 r. decyzję nr [...], uzupełnioną następnie decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] w której odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od 1 października 2006 r. do 4 lipca 2007 r. Jako materialnoprawną podstawę decyzji wskazano art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. wygasła w dniu 4 lipca 2007 r., stąd wniosek strony z 18 sierpnia 2006 r. mógł zostać aktualnie rozpatrzony jedynie jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod reklamę o pow. 8,97 m kw. w okresie od 1 października 2006 r. do 4 lipca 2007 r. a nie jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakty powszechnie znane, dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W., stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Swoje stanowisko oparł o przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w myśl którego jednym z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa jest działanie na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego natomiast podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce jest ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do:

ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.;

ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM);

ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony;

ـ notatek z terenu.

Organ zaakcentował, iż przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy a dokonana analiza doprowadziła do wniosku, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię IBDiM organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie określono mianem fiksacji stwierdzając przy tym, iż kryteria i warunki szczegółowe ww. opinii wskazują, iż panel reklamowy ani żaden element reklamy przydrożnej nie może być ruchomy, z uwagi na przedłużony czas fiksacji kierującego pojazdem. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy [...], którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1290 a w popołudniowym 1900 pojazdów na godzinę), dlatego też, w ocenie organu, wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Prezydent W. wskazał ponadto, iż w powołanej przez niego opinii IBDiM wyraźnie stwierdzono konieczność usuwania urządzeń reklamowych umieszczonych w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Zdaniem organu, funkcjonowanie przedmiotowego nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. W ocenie organu, lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 38 ust.1 uodp. poprzez niezastosowanie w sprawie art. 39 ust.3 uodp. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 7, 77 k.p.a., poprzez zeznanie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony, przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym w k.p.a. (dot. opinii L. K.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Strona drobiazgowo uzasadniła każdy z podniesionych zarzutów.

Po rozpatrzeniu w.w. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazując na treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ podkreślił, iż przepis ten wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie ze wskazanym przepisem zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a za takie obiekty należy uznać obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Organ wskazał również na treść art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przy czym w sytuacji stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki, organ zezwalający działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może wydać zezwolenia, ale nie musi. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ podkreślił, iż z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż jedną z wartości nimi chronionych, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zatem zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego organ orzekający w I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam, bowiem zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstąpienia od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ uznał je za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi ponowiono argumentację zawartą uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 uodp. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady. Stosownie do art. 39 ust. 1 uodp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 uodp. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie nowego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 39 ust.3 uodp. powinna określać w szczególności:

1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego;

2) cel zajęcia pasa drogowego;

3) powierzchnię zajmowanego pasa drogowego lub powierzchnię reklamy;

4) okres zajęcia pasa drogowego;

5) wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 uodp. a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 uodp.). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących.

W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo zakwalifikował pismo strony opatrzone datą 8 sierpnia 2006 r. ostatecznie jako wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod reklamę o pow. 8,97 m kw. w okresie od 1 października 2006 r. do 4 lipca 2007 r. gdyż w chwili ponownego orzekania przez Prezydenta W. poprzednia decyzja (z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]) wygasła. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku skarżącej w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Do wydania bowiem decyzji na podstawie powołanego przepisu niezbędne jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, która ma być zmieniona w trybie powołanego przepisu tj. w niniejszej sprawie w.w. decyzji z [...] stycznia 2006 r. Innymi słowy, wygaśnięcie decyzji z powodu upływu czasu na jaki była wydana wyklucza jej zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. Nie można przy tym zarzucić organowi działania w niniejszej sprawie z urzędu albowiem z uzasadnienia odwołania od powyższej decyzji wynika w sposób jednoznaczny stanowisko A. jako strony domagającej się wydania przedmiotowego zezwolenia na podstawie art. 38 uodp. a nie art. 155 k.p.a. Również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. jednoznacznie wskazuje swoje żądanie jako wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w trybie art. 38 ust.1 uodp (v. str. 2 skargi).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od 1 października 2006 r. do 4 lipca 2007 r. Ostatecznie, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. skarżącej odmówiono wydania zezwolenia. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że wniosek jest całkowicie pozbawiony uzasadnienia co do istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wnioskowanego zezwolenia. W takim działaniu organu nie można dopatrzyć się wadliwości w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

Zdaniem Sądu, SKO zgodnie z zasadami procedury, wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, rozpatrzyło ponownie sprawę w jej całokształcie, podejmując na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą zezwolenia ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu. Należy przyznać, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie jest szczegółowe, jednakże lakoniczność tejże decyzji, oceniona w aspekcie odpowiadającej w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zindywidualizowanej decyzji organu pierwszej instancji może być potraktowana jedynie jako uchybienie art. 107 §3 k.p.a. w stopniu nie mającym wpływu na wynik sprawy. Nie do podważenia jest bowiem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że strona w toku całego postępowania administracyjnego nie wykazała istnienia szczególnego przypadku o jakim mowa w art. 39 ust.3 uodp.

Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył również prawa materialnego. Z charakteru przestrzeni nazwanej pasem drogowym, która przeznaczona jest zgodnie z art. 4 pkt 1 uodp. dla zlokalizowania drogi i jej obsługi tak pod względem bezpieczeństwa ruchu, jak też pod względem technicznym oraz z obowiązków zarządcy drogi zapewnienia drodze ochrony rozumianej jak w art. 4 pkt 21 uodp. To podmiot zarządzający drogą decyduje o tym, czy na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa drogowego podmiotu, dopuści wyjątkowo czasowe zlokalizowanie obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie. Wyłącznie do organu należy dokonanie oceny, czy przedstawione przez zainteresowany podmiot okoliczności mogą uzasadniać odstępstwo od zasady określonej w art. 39 ust. 1 uodp. Podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 uodp. decyzja, mimo że uznaniowa, tj. taka gdzie organ, rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rozważa możliwość zadośćuczynienia interesowi strony wnioskującej o to zezwolenie, odnosząc go do interesu publicznego, doznaje ograniczenia. Wynika ono z samego charakteru pasa drogowego i celów jakim ma on służyć określonym w art. 4 pkt 21 uodp. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. Organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim do podejmowania działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 uodp.). Powyższe oznacza, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 uodp. musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu.

Wyniki analiz, ekspertyz, jakie zarządca drogi pozyskuje w procesie monitorowania podległych mu dróg podczas realizowania obowiązku ich ochrony (wzmiankowane wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów) nie są dowodami przeprowadzanymi w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie konkretnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mają one służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu (por. też uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. VI SA/Wa 1283/07, niepubl.)

Reasumując, przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 uodp.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.