Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1415/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 i art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 i art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 167/10 o odrzuceniu skargi B. K. na bezczynność Prokuratora Generalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt sygn. akt VII SAB/Wa 167/10 odrzucił skargę B. K. na bezczynność Prokuratora Generalnego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w dniu [...] lipca 2010 r. B. K. złożył do Prokuratora Generalnego wniosek o uchylenie uchwały nr 9/2008 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 15 marca 2008 r. "Regulamin działania rzeczników dyscyplinarnych" wraz z zawiadomieniem o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Powołując się na art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) skarżący wniósł o:

1) podjęcie stosownych czynności w kierunku uchylenia uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 15 marca 2008 r. sprzecznej z prawem przez to, że regulacja uchwałodawcza wkroczyła w materię ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002r. Nr 123 , poz. 1058 ze zm.) w dział VIII "Odpowiedzialność dyscyplinarna". Wnioskodawca wskazał, że uchwała ta stoi również w sprzeczności z Konstytucją RP, z prawami obywatelskimi, z hierarchicznymi konstytucyjnymi źródłami prawa i z przepisami związkowymi. Wniósł ponadto o podjęcie "skutecznych decyzji uchylenia wszystkich czynności dokonanych przez rzeczników dyscyplinarnych" w oparciu o uchwałę nr 9/2008 r. Naczelnej Rady Adwokackiej wobec każdego adwokata z zarzutem, że ustawodawca uchylił art. 95m ustawy – Prawo o adwokaturze zawierający delegację do wydania rozporządzenia przez Ministra Sprawiedliwości w sprawie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów i aplikantów adwokackich, co skutkowało tym, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 23 lipca 1998 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów i aplikantów adwokackich (Dz.U. Nr 99, poz. 635) utraciło moc prawną co zdaniem skarżącego wyklucza także stosowanie w Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokata na podstawie art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Wniósł także o skuteczne podjęcie czynności prawnych wobec adwokatów rzeczników dyscyplinarnych i adwokatów sądów adwokackich o czyny z art. 231 § 1 k.k. w związku z art. 234, art. 235 i art. 236 § 1 k.k.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Prokurator Generalny przekazał ww. pismo wg właściwości Ministrowi Sprawiedliwości. Jednocześnie pismem z tego samego dnia poinformował B. K. o przekazaniu jego wniosku i wskazał, że tryb wzruszania uchwał samorządu adwokackiego określony jest art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o adwokaturze.

W dniu [...] września 2010 r. B. K. złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Prokuratora Generalnego. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania stosownych czynności administracyjnych w kierunku uchylenia uchwały nr 9/2008 r. Naczelnej Rady Adwokackiej. Podał, że uchylanie się Prokuratora Generalnego od nadania biegu wnioskowi skarżącego w przedmiocie uchylenia uchwały nr 9/2008 r. Naczelnej Rady Adwokackiej stoi w rażącej sprzeczności z art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1 "ustawy z dnia 20 czerwca 1995 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.)" i narusza konstytucyjną zasadę praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 30 - 86 Konstytucji RP i z uchylonym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 23 lipca 1980 r.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że skarga z dnia [...] września 2010 r. na bezczynność Prokuratora Generalnego jest niezasadna zarówno z przyczyn formalnych jak również merytorycznych. Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. Nr 7 z 2008 r. poz. 39 ze zm.), prokuratura będąc organem ochrony prawnej zobowiązana jest do strzeżenia praworządności oraz do czuwania nad ściganiem przestępstw. Strzeżenie praworządności oznacza, że organy prokuratury będąc zobowiązane do ochrony obowiązującego prawa muszą również przestrzegać stosownych przepisów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze ma charakter deklaratoryjny i stanowi, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością samorządu w zakresie i formach określonych ustawą. Ustawodawca w wymienionym przepisie upoważnił wyłącznie Ministra Sprawiedliwości do nadzoru nad samorządem adwokackim. Do dnia 30 marca 2010 r. Minister Sprawiedliwości pełnił równocześnie funkcję Prokuratora Generalnego. Z dniem 31 marca 2010 r. nastąpił rozdział tych funkcji i gdyby ustawodawca uznał za właściwe, aby nadzór nad działalnością samorządu adwokackiego powierzyć również Prokuratorowi Generalnemu, stosowne przepisy ustawowe zostałyby przyjęte we właściwym procesie legislacyjnym. Brak takiego uregulowania oznacza, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością samorządu adwokackiego w formach i w zakresie określonymi ustawą - Prawo o adwokaturze. Przepis art. 13a ustawy - Prawo o adwokaturze nakłada na organy adwokatury oraz organy izb adwokackich obowiązek przesyłania Ministrowi Sprawiedliwości odpisu każdej uchwały w terminie 21 dni od daty jej podjęcia. Ustawodawca nie nałożył na wymienione organy obowiązku przesyłania takich uchwał również Prokuratorowi Generalnemu mimo, że art. 2 ustawy o prokuraturze stanowi, iż zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności. Kompetencje ograniczone wyłącznie do Ministra Sprawiedliwości w stosunku do uchwał samorządu adwokackiego wynikają z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze. Zgodnie z dyspozycją wymienionego przepisu, Minister Sprawiedliwości może zwrócić się w określonym terminie do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich. Upoważnienia takiego nie posiada Prokurator Generalny, a przepis art. 14 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze nie wprowadza żadnego ograniczenia podmiotowego w odniesieniu do uchwał samorządu adwokackiego, których legalność może być w ramach tej procedury kwestionowana. Zatem wyłącznie Minister Sprawiedliwości, jak wynika z przepisu art. 14 ust. 1 może zwrócić się do Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności z prawem dowolnej uchwały organów adwokatury i organów izb adwokackich. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. K 4/08 opubl. OTK-A 2009/11/162 (Lex 562822) zarówno art. 3 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 13a ustawy wymienionej wyżej, jest zgodny z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro ustawa - Prawo o adwokaturze w art. 14 ust 1 dała wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do zwrócenia się do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich, Biuro Prokuratora Generalnego wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. - w części dotyczącej uchylenia uchwały nr 9/2008 Naczelnej Rady Adwokackiej - przekazało zgodnie z właściwością Ministrowi Sprawiedliwości pismem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...].

Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] poinformował B. K. o braku podstaw merytorycznych i formalnych do uwzględnienia wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. Zważywszy, że pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. niezależnie od wniosku o uchylenie uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej zawierało również zawiadomienie o przestępstwie, Biuro Prokuratora Generalnego kopię pisma z dnia [...] lipca 2010 r. przekazało zgodnie z właściwością Departamentowi Postępowania Przygotowawczego Prokuratury Krajowej wraz z korespondencją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Departament ten zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przesłał do Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].

Odnosząc się do skargi z dnia [...] września 2010 r. na bezczynność Prokuratora Generalnego organ wskazał, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym na mocy § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczony został art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Zaznaczono, że skarga na bezczynność organu, dopuszczalna jest tylko w takich sytuacjach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie każda bezczynność organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Analiza skargi z dnia [...] września 2010 r. w aspekcie przekazania przez Biuro Prokuratora Generalnego, zgodnie z właściwością wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. do Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz do procesowego rozpoznania w Prokuraturze Rejonowej Szczecin-Śródmieście zawiadomienia o przestępstwie, doprowadziła do konstatacji, że rozpatrzenie skargi na bezczynność Prokuratora Generalnego nie należy do sądu administracyjnego. Ponadto, zważywszy na przepis art. 14 ust. 1 prawa o adwokaturze, Prokurator Generalny nie był uprawniony do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę, podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wskazał, że w pierwszej kolejności zobligowany był zbadać, czy przedmiot skargi podlega jego kontroli. Powołując się na art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przytaczając treść art. 3 P.p.s.a. uznał, iż skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego i gdy nie ma specjalnej podstawy do zaskarżenia bezczynności organu do sądu powszechnego. W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu pierwsze instancji - Prokurator Generalny nie był zobowiązany wydać żadnego z opisanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a aktów ani dokonać żadnej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków - indywidualnych wynikających z przepisów prawa. O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, taki akt lub czynność charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu i dotyczy uprawnień lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem rozpatrzenie wniosków zawartych w piśmie B. K. z dnia [...] lipca 2010 r. nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, gdyż brak było podstaw prawnych do jej wydania, jak również pismo zostało rozpoznane w terminie, bez zbędnej zwłoki i w sposób przewidziany przepisami prawa. Zgodnie z ustawą – Prawo o adwokaturze to Minister Sprawiedliwości, a nie Prokurator Generalny sprawuje nadzór nad działalnością samorządu adwokackiego w zakresie i formach określonych ta ustawą. Przepis art. 13 a - Prawo o adwokaturze nakłada na organy adwokatury oraz organy izb adwokackich obowiązek przesłania Ministrowi Sprawiedliwości odpisu każdej podjętej uchwały w terminie 21 dni od daty jej podjęcia. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 - Prawo o adwokaturze Minister Sprawiedliwości zwraca się do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich w terminie 3 miesięcy od dnia ich doręczenia. Jeśli zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, termin ten wynosi 6 miesięcy. Uprawnienia Ministra Sprawiedliwości wynikające z powyższego przepisu nie dotyczą jednak uchwał organów samorządu adwokackiego podejmowanych w sprawach indywidualnych. W tego typu sprawach Minister Sprawiedliwości może natomiast działać jako organ odwoławczy od uchwał samorządu adwokackiego. Ma to miejsce w przypadkach szczegółowo określonych przepisami ustawy -Prawo o adwokaturze i Kodeksu postępowania administracyjnego. Kompetencje Ministra Sprawiedliwości w sprawach indywidualnych zostały określone przepisami m. in. art. 68 ust. 6 a, art. 69, art. 69a, art. 75 a ustawy - Prawo o adwokaturze i dotyczą spraw związanych z wpisem na listę adwokatów oraz z wpisem na listę aplikantów adwokackich. Ministrowi Sprawiedliwości przysługują także uprawnienia związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną adwokatów i aplikantów adwokackich, wskazane w przepisach: art. 88 a, art. 90 ust. 2 i 2a, art. 91 a ust. 1, art. 93 i art. 95 b ustawy - Prawo o adwokaturze.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia B. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 4, art. 8 P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. l pkt 2,3,6,10, art. 5 i przepisów związkowych ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) w związku z art. 45 ust. 1, art. 77, art. 30, art. 31, art. 32, art. 41 ust. 1, art. 30 – 86, art. 8 i art. 87 ust. l Konstytucji RP przez to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, do której zalicza się prokuratura jako organ władzy publicznej wykonawczej, gdzie łącznie organy władzy sądowej i administracji publicznej mają uprawnienie i obowiązek strzeżenia zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP w tym obowiązek uchylania uchwał samorządów zawodowych jakim jest samorząd adwokacki z art. 17 ust. 2 Konstytucji RP; z tym zastrzeżeniem że samorząd adwokacki nie może naruszać wolności wykonywania zawodu, ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej adwokata, ani wkraczać uchwałą w prawa obywatelskie i prawa człowieka; a taka jest zakwestionowana uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej z 15 marca 2008 r. nr 9/2008 "Regulamin działania rzeczników dyscyplinarnych" w ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, która narusza prawa obywatelskie i człowieka zawarte w art. 30 - 86 Konstytucji RP;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w świetle zarzutów podniesionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, bowiem sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a odmienne rozstrzygniecie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "czyni także gwałt ustrojowy w Rzeczypospolitej Polskiej" naruszając zasadę praworządności (art. 7) w ramach trójpodziału władzy wynikającej z art. 10 Konstytucji RP, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W konkluzji wywiedzionej skargi kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Generalny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, odnosząc się do poniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną i wobec braku przesłanek, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. należy stwierdzić, iż zarzuty przedstawione we wniesionej skardze kasacyjnej są chybione i to niezależnie od tego, że zostały wadliwie skonstruowane.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że podniesione w punkcie 1 części wstępnej skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji są wadliwie skonstruowane, skarżący nie wskazuje bowiem jaką z dwóch postaci naruszenia prawa materialnego, które przewiduje art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuca zaskarżonemu postanowieniu.

Prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w powołanym przepisie P.p.s.a., czyli zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błąd, który zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1290/09; z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II FSK 815/08 – publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Obowiązek wskazania na czym polega błąd wojewódzkiego sądu administracyjnego w pierwszej kolejności obejmuje wskazanie, o jaki typ naruszenia chodzi: o błąd w wykładni prawa, czy też błąd w zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego.

Wymogi powyższe są uregulowane w art. 176 p.p.s.a., który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wadliwym. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl powołanych przepisów i art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08 - publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną takiego wadliwego zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Przy badaniu zawartości środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, należy uwzględnić bowiem normę prawną, w myśl której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Norma ta jest zawarta w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Pełnego Składu Sędziów tegoż Sądu z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/10 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., Nr 1, poz.1).

W rozpoznawanej sprawie wadliwe jest również sformułowanie zarzutu w punkcie 2 osnowy skargi kasacyjnej. Skarżący zarzucił bowiem naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odwołując się do zarzutów podniesionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, świadczy to o nieprawidłowym powołaniem się na podstawę skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. mimo, że faktycznie wymieniono przepisy postępowania w pkt 1 skargi kasacyjnej, czym nawiązano do podstawy skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie wystarczy też samo wskazanie przepisu postępowania, któremu uchybił w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji, jak to uczyniono w niniejszej skardze. Konstrukcja przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, bowiem wskazania w zarzucie na czym to uchybienie polegało oraz wykazania, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie postanowieniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.

Powyższa okoliczność nie zmienia jednak faktu, że powołane przez B. K. zarzuty należało uznać za chybione. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w ocenie skarżącego bierna postawa Prokuratora Generalnego, tj. nie podjęcie czynności w zakresie uchylenia uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 15 marca 2008 r. "Regulamin działania rzeczników dyscyplinarnych" wraz z zawiadomieniem o uzasadnionym podejrzeniu popełnieniu przestępstwa, narusza przysługujące skarżącemu kasacyjnie prawa, których źródło upatruje się w Konstytucji RP. Jednocześnie zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest właściwy do zweryfikowania działań Prokuratora Generalnego oraz nakazania uchylenia ww. uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej, celem udzielenia B. K. ochrony prawnej.

Powołanemu wyżej stanowisku nie można jednak przyznać słuszności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji przystępując do rozpoznania wniesionej przez B. K. skargi na bezczynność Prokuratora Generalnego, zobligowany był zbadać, czy przedmiot skargi podlega jego kontroli. W tej sytuacji obowiązany był wziąć pod uwagę, że Prokurator Generalny w żadnym z powołanych przez skarżącego przypadków nie był zobligowany do wydania aktu lub podjęcia czynności opisanej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że ustawa z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.), która weszła w życie z dniem 31 marca 2010 r., rozdzieliła funkcję Ministra Sprawiedliwości od Prokuratora Generalnego. Natomiast ustawa – Prawo o adwokaturze kompetencje nadzorcze nad działalnością samorządu adwokackiego powierza Ministrowi Sprawiedliwości. Przepis art. 3 ust. 2 normuje, że Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością samorządu w zakresie i formach określonych ustawą. Przepis ten nie ma zatem charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny to znaczy, że konkretne działania nadzorcze nie mogą być podejmowane na jego podstawie, choć przepis ten wyznacza ich granice. Spełnia on tym samym funkcję gwarancyjną, uniemożliwiając Ministrowi Sprawiedliwości sprawowanie nadzoru nad samorządem zawodowym adwokatów wedle własnego uznania i w zakresie, jaki uzna za stosowny. W treści art. 3 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze należy dostrzegać wyraźne nawiązanie do zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy państwowe mogą działać wyłącznie na podstawie prawa i w jego graniach. Art. 3 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze nie tylko powtarza tę zasadę konstytucyjną, lecz także dodatkowo wymaga, by podstawa prawna działań nadzorczych Ministra Sprawiedliwości miała rangę ustawową. Nie określa on zatem ogólnych zasad sprawowania nadzoru, lecz odsyła do przepisów precyzujących zakres i formę sprawowania konkretnych kompetencji nadzorczych. Tym samym uniemożliwia on Ministrowi Sprawiedliwości podejmowanie tego rodzaju działań nadzorczych, których zakres i forma nie są ustawowo określone.

Kompetencje zaś Ministra Sprawiedliwości w stosunku do uchwał samorządowych wynikają nie z art. 13a – tak jak wskazał Sąd pierwszej instancji - lecz z art. 14 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze. Ten ostatni przepis umożliwia Ministrowi Sprawiedliwości zwrócenie się w określonym terminie do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich. Art. 14 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze nie wprowadza żadnego ograniczenia przedmiotowego w odniesieniu do uchwał samorządowych, których legalność może być w ramach tej procedury kwestionowana. Należy dostrzec, że nie wszystkie uchwały organów adwokatury i organów izb adwokackich dotyczą interesu publicznego. Wiele z nich dotyczy kwestii organizacyjnych samorządu zawodowego czy spraw prywatnych jego członków. Niemniej jednak z treści art. 14 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze wyraźnie wynika, że Minister Sprawiedliwości może zwrócić się do Sądu Najwyższego również o uchylenie tego rodzaju uchwał. Regulacja prawna zobowiązująca organy adwokatury i organy izb adwokackich do przesyłania Ministrowi odpisu jedynie tych uchwał, które mogą naruszać interes publiczny, miałaby rację bytu tylko wówczas, gdyby organ ten jedynie tego rodzaju uchwały mógł zaskarżać. Skoro zaś Minister Sprawiedliwości może zwrócić się do Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności z prawem dowolnej uchwały organów adwokatury i organów izb adwokackich, to powinien mieć również prawnie zagwarantowane, że każdą uchwałę otrzyma i będzie mógł zapoznać się z jej treścią.

Natomiast powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 13a ustawy - Prawo o adwokaturze wypełnia lukę prawną wynikającą ze stosowania art. 14 ustawy – Prawo o adwokaturze. Od 17 września 1997 r., kiedy to w treści tego ostatniego przepisu został określony termin na wystąpienie przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznej z prawem uchwały organów adwokatury (zob. art. 1 pkt 10 ustawy z 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze), bieg tego terminu zawsze miał być liczony od daty doręczenia Ministrowi Sprawiedliwości uchwały. Jednocześnie w ustawie brakowało przepisu nakładającego na określone organy adwokatury obowiązek dokonania takiego doręczenia w określonym terminie. Tak długo jak organy adwokatury nie doręczyły ministrowi uchwały, bieg terminu na jej zaskarżenie nie mógł się rozpocząć, minister zaś nie mógł skorzystać z kompetencji opisanej w art. 14 ustawy – Prawo o adwokaturze. Przepis ten jednak nie obliguje prokuratora do dokonania takiej czynności lub wydania w tym zakresie jakiegokolwiek aktu administracyjnego o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zatem kontrola legalności działań w tym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

W świetle powyższego słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarga na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) organu przysługuje stronie tylko w sytuacji, gdy organ zobligowany był dokonać czynności lub wydać akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Skoro zatem Prokurator Generalny nie był zobowiązany w zaistniałej sytuacji wydać żadnego aktu ani podjąć jakiejkolwiek czynności, skarga na bezczynność w powołanym zakresie nie podlegała kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wobec czego Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie prawidłowo ją odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.