Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1863/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 57 ust. 7, art. 54, art. 55, art. 59f ust. 1, art 49 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. skargę oddala; II. przyznaje ze Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 415,20 (czterysta piętnaście złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 82,20 złotych (osiemdziesiąt dwa złote i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2013 r., postanowieniem Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia E. W. utrzymał w mocy postanowienie Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wymierzające E. W. karę w wysokości 10 000 zł za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], dz. nr ew. [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2013 r., przeprowadzono kontrolę obowiązkową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], dz. nr ew [...] z obrębu [...]. W trakcie oględzin organ I instancji ustalił, że budynek jest użytkowany, co potwierdza fakt umeblowania i zagospodarowania pomieszczeń przeznaczonych na cele mieszkalne, jak również oświadczenie inwestorki podane do protokołu kontroli obowiązkowej. Przystąpiono zatem do użytkowania przedmiotowego budynku, przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie Inwestor potwierdził ten fakt akceptując treść protokołu kontroli obowiązkowej bez uwag.

Korzystając z uprawnień wynikających z art. 57 ust. 7 oraz art. 59f organ I instancji zobowiązał Inwestora do wpłacenia kary.

Jako podstawę do naliczenia kary organ I instancji wskazał iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

"s" - 500,00zł

"k"-2,00 (kategoria I)

"w" -1,00

"n" - liczba obiektów

oraz zgodnie z art. 57 ust 7 Prawo budowlane stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu 500,00 x 2,00 x 1,0 x 1 x 10 = 10 000,00 zł.

E. W. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.

Organ II instancji rozpatrując całość akt sprawy stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie organu II instancji, jednoznacznie i bezsprzecznie wynika fakt użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Organ II instancji wskazał, że w protokole z obowiązkowej kontroli jest zapisane, iż "P. E. W. oświadcza, iż z braku jakiegokolwiek miejsca zamieszkania, jest zmuszona użytkować obiekt przed odbiorem budynku". Organ II instancji podkreślił, iż protokół z kontroli jest dokumentem urzędowym, zatem stwierdzone w nim fakty należy uznać za zaistniałe. Według organu II instancji te fakty znajdują potwierdzenie w kilku innych dokumentach znajdujących się aktach sprawy takich jak zdjęcia, na których widnieją rzeczy codziennego użytku.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że skarżąca w piśmie z dnia [...] września 2013 r. sama przyznała, że mieszka na nieruchomości nr ew. [...], gdyż nie posiada żadnej innej nieruchomości do zamieszkania. Okoliczność tę potwierdzają fotografie dołączone do protokołu kontroli obowiązkowej. Kompletne umeblowanie, przedmioty codziennego użytku, kosmetyki, rośliny domowe itp. Świadczą o stałym wykorzystywaniu przedmiotowego obiektu zgodnie z jego przeznaczaniem bez uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie. Na tej podstawie organ II instancji stwierdził, że bezspornie naruszyła art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych argumentów oraz wobec niewątpliwych ustaleń, co do faktu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, biorąc pod uwagę również wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia [...] września 2013 r. zdaniem organu II instancji, nałożona kara znajduje uzasadnienie w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy.

E. W. wniosła skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

2. art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenie, że okoliczności podnoszone przez skarżącą nie zasługiwały na uwzględnienie w toku postępowania dowodowego

3. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię

4. art. 55 Prawa budowlanego, w szczególności jego punktu 1, poprzez niesłuszne zastosowanie w sprawie również w wyniku uznania, że skarżąca była zobowiązana uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu, podczas gdy wydana w sprawie w dniu [...] lipca 1999 r. decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie nakładała na skarżącą takiego obowiązku i naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z powołanym art. 55 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad pewności prawa, jego nie retroaktywności oraz ochrony praw słusznie nabytych.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organ naruszył art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w świetle art. 2 Konstytucji RP, a polegające na zastosowaniu art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego.

Skarżąca wskazała również, że nie zgadza się ze stwierdzeniami protokołu pokontrolnego. Podkreśliła, że jako osoba nie posiadająca wykształcenia w zakresie budownictwa ani prawa budowlanego, postąpiła zgodnie z zaleceniami urzędników oraz projektanta. Zleciła osobie z uprawnieniami wykonanie projektu zamiennego, który został zaakceptowany przez Powiatowego Inspektora Budowlanego i w związku z tym była przekonana, że jej nieruchomość odpowiada już wszelkim wymogom prawnym aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Według skarżącej podczas obowiązkowej kontroli okazało się, że inspektor miał zastrzeżenia m.in. dotyczące koszy na śmieci ustawionych na działce oraz nie wyjaśniono jej na czym dokładnie polegają istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu i dlaczego są określane jako istotne. Zdaniem skarżącej przeprowadzający kontrolę inspektor poprzestał na lakonicznych stwierdzeniach, które zostały zawarte w protokole pokontrolnym.

Skarżąca również złożyła oświadczenie, że nie mieszka w nieruchomości, która stanowi przedmiot postępowania, usytuowanej przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 225/14, odrzucił skargę E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 21 listopada 2013 r. W związku z tym, termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 23 grudnia 2013 r. a skarga E. W. została wniesiona przez skarżącą bezpośrednio do Sądu w dniu 20 grudnia 2013 r., a zatem z pominięciem trybu do jej wniesienia, zaś z zachowaniem zasad procedury, czyli za pośrednictwem organu skarżąca złożyła skargę w dniu 27 grudnia 2013 r., a zatem z uchybieniem terminu.

Dalej Sąd podniósł, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego lub też za pośrednictwem organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, sąd ten lub organ powinien ją przekazać właściwemu organowi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (organ administracji publicznej) na adres właściwego organu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarga do Sądu wpłynęła w dniu 23 grudnia 2013 r., a więc w ostatnim dniu terminu do złożenia skargi wynikającego z art. 53 p.p.s.a. Została zaś przekazana przez Sąd do organu przy piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie co do sposobu składania skargi do Sądu, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Jednocześnie wskazał, że skarga nie zawierała wniosku o przywrócenie terminu uchybionej czynności.

Skargą kasacyjną E. W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na niezasadnym jego zastosowaniu i przyjęciu, że wniesiona przez skarżącą skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, podczas gdy skarżąca wniosła ją w przepisanym terminie i do właściwego do jej wniesienia organu.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy koperty, w której przesłano przedmiotową skargę (k. 9) wynika, że została ona zaadresowana do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz nadana w placówce pocztowej w terminie do wniesienia skargi na postanowienie tego organu z dnia [...] października 2013 r. Wprawdzie zamieszczenie na przedmiotowej kopercie także adresu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mogło być mylące, jednak wątpliwości osoby doręczającej przedmiotową przesyłkę powinno rozwiać dołączone do niej potwierdzenie odbioru, na którym jednoznacznie wskazano, że adresatem przesyłki jest [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego odczytania, przez osobę doręczającą przesyłkę, adresu zamieszczonego na przesyłce i doręczenia jej pod niewłaściwy adres.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości, że w sytuacji stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć stosowną karę. Jej wysokość również nie ma charakteru uznaniowego albowiem ustawodawca wskazał, że w tym zakresie, do wyliczenia stawki podstawowej, ma zastosowanie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

A zatem kluczowe znaczenie dla zastosowania niniejszego przepisu ma ustalenie czy doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 54 omawianej ustawy do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 Prawa budowlanego, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast w art. 55 Prawa Budowlanego wskazuje się przypadki, w których niezbędne jest uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W pkt 2 tego przepisu ustawodawca wymienia, że pozwolenie na użytkowanie jest wymaganie gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Ten ostatni przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajduje się bowiem ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., mocą której organ – działając w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane m.in. nałożył na inwestorkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku będącego przedmiotem postępowania.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca była zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Fakt, że obowiązku takiego nie nakładała decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z [...] lipca 1999 r. pozostaje zupełnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Obowiązek ten bowiem został nałożony odrębną, wyżej wymienioną, decyzją.

W tej sytuacji nie można także skutecznie zarzucić organom działania w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

Wbrew zawartym w skardze zarzutom prawidłowo organy administracji ustaliły, że skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu przed uzyskaniem stosownego zezwolenia. Powyższe wynika w sposób jednoznaczny z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. I tak w protokole kontroli obowiązkowej z dnia 11 września 2013 r. widnieje zapis: "użytkowanie budynku. Pani E. W. oświadcza, iż z braku jakiegokolwiek miejsca zamieszkania (...) jest zmuszona użytkować przed odbiorem budynku".

Wprawdzie w dniu 12 września 2013 r. skarżąca wniosła uwagi do protokołu z dnia 11 września 2013 r., w których wskazała, że nie mogła zapoznać się z protokołem, bo nie "mogła znaleźć okularów" jednakże treść tego pisma również nie podważa prawidłowości ustaleń organów. Wskazała bowiem, że nie ma żadnej innej nieruchomości do zamieszkania np. innego domu lub mieszkania i dlatego mieszka na niej. Gdyby, jak wskazuje skarżąca w uzasadnieniu skargi oraz do protokołu rozprawy z dnia 20 listopada 2014 r. zamieszkiwała na tej nieruchomości lecz w innym budynku (twierdzi, że w budynku gospodarczym) to z pewnością okoliczność tę podniosłaby najpóźniej w ww. piśmie – uwagach do protokołu. W tej sytuacji jej oświadczenie jakoby zapisy protokołu były wadliwe i niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy jest niewiarygodnie i nieznajdujące potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym.

I wreszcie kluczowym dowodem w niniejszej sprawie, potwierdzającym prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń jest materiał zdjęciowy sporządzony w czasie obowiązkowej kontroli. Na zdjęciach tych uwidocznione zostało, że pomieszczenia mieszkalne są w pełni umeblowane: w łazience widać kosmetyki, w kuchni naczynia gospodarstwa domowego (w tym między innymi garnek stojący na kuchni), a w sypialni łóżko, na którym położono pościel. Te elementy przeczą twierdzeniom skarżącej jakoby nie zamieszkiwała w tym budynku, a jedynie magazynuje wszystkie meble, które odziedziczyła po najbliższych jej osobach.

Nie można również uznać za słuszne stanowiska skarżącej o naruszeniu przez organ art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego wadliwą wykładnię z przyczyn wskazanych wyżej. Stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie II OSK 989/09, na które wskazała skarżąca nie jest: po pierwsze - wiążące dla Sądu w niniejszej sprawie, po drugie: co istotniejsze: zostało wyrażone w innym stanie faktycznym.

W sposób prawidłowy organy administracji ustaliły także wysokość kary. Jak zostało wyżej wskazane jej wysokość nie jest uznaniowa ale została przez ustawodawcę określona w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

W postępowaniu tym, jak w każdym postępowaniu administracyjnym nie mają także zastosowania zasady współżycia społecznego, co oznacza, że kara ta nie może być ani miarkowana, ani tym bardziej organ nie może odstąpić od jej wymierzenia.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013, poz. 490).