Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 495/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 w zw. z  art. 57 ust. 1 i  art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E. i J. B. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 30 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej 100 (sto złotych) zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że postanowienie nie podlega wykonaniu;


UZASADNIENIE

W związku z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M.", zlokalizowanego na działkach Nr [...], [...], [...], [...] AM-2 obręb M., inwestor PPHU Maszyny i Przetwórstwo Nasion Oleistych – K. D., Wójt Gminy M. pismem z dnia 27 marca 2006 r. ([...]) zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań dla tego zamierzenia.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2006 r. ([...]), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. postanowił uzgodnić środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń.

Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli E. B. reprezentowania przez syna J. B. i J. B., zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; art. 48 ust. 2 pkt. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez przyjęcie, że: 1) istnieje podstawa faktyczna i prawna do wydania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji wystąpienia samowoli budowlanej z zakresu robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, związanych z planowaną inwestycją; 2) sporządzany po zrealizowaniu inwestycji raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r. zasługuje na uwzględnienie.

II. naruszenie przepisów i zasad postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 6, art. 7, art. 8. art. 10 , art. 19, art. 77 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a, w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 106, art. 107 § 3 i art. 155 § 1 pkt. 2, 3, 6, i 7 K.p.a. przez przyjęcie, że: 1) istnieją faktyczne i prawne przesłanki do prowadzenia przez Wójta nowego postępowania w sytuacji ustalenia samowoli budowlanej; 2) istnieją podstawy do tego, aby na podstawie raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia już realizowanego uznać, że inwestycja nie spowoduje zagrożeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; 3) zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności.

Ponadto zarzucono, że wydanie postanowienia nastąpiło z naruszeniem zasady "res iudicata", z akt sprawy wynika bowiem, że takie postanowienia zostało wydanie już w grudniu 2004 r. Podniesiono także w zażaleniu, że przed wydanie postanowienia uniemożliwiono stronie zapoznania się z aktami sprawy. W zażaleniu wniesiono o dołączenie do akt szeregu dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie inwestycji budowlanej.

Rozpatrując zażalenie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia 30 czerwca 2006 r. ([...]), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ sanitarny, po opisie stanu zamierzonej inwestycji, wskazał, że z analizy opracowanego w marcu 2006 r. raportu o oddziaływaniu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko - w którym dokonano wpływu zamierzonej inwestycji na wszystkie elementy środowiska - wynika, że oddziaływanie projektowanego Zakładu ograniczy się do działek będących własnością inwestora, a więc nie będzie niekorzystnie oddziaływać na sąsiednie posesję. Tym samym, zdaniem organu, warunek określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie spełniony. W uzasadnieniu podniesiono także, że sprawa samowoli budowlanej jest sankcjonowana zgodnie z wymogami ustawy prawo budowlane. Z kolei zaskarżone postanowienie jest jedynym postanowieniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. na tym etapie postępowania.

Na powyższe postanowienie skargę wnieśli E. B. - reprezentowana przez syna J. B. i J. B., zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 3 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; § 7 pkt. 9 ppkt. 1 i 3 uchwały nr [...] Rady Gminy M., z dnia 23 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M.; art. 48 ust. 2 pkt. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez przyjęcie, że:

1) przedsięwzięcie inwestycyjne pn. "Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M." jeszcze fizycznie nie istnieje, z wyjątkiem tzw. "stropu" i spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) istnieje podstawa do wydania zaskarżonych postanowień pozytywnie opiniujących inwestycję.

Tymczasem z okoliczności sprawy, zdaniem skarżących, wynika, że:

1. Planowana inwestycja jest wykonana przez inwestora na zasadzie samowoli budowlanej (z wyjątkiem: parkingu na samochody i ogrodzenia nieruchomości), jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przed uzgodnieniem raportu oddziaływania na środowisko, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących, w takiej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wobec już wykonanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu;

2. Realizacja planowanej inwestycji nie może być dalej kontynuowana z przyczyn prawnych, ponieważ narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie jego klauzule ograniczające z których wynika, że na terenie aktywności gospodarczej, obowiązuje zakaz prowadzenia niektórych działalności i lokalizacji niektórych podmiotów. Mianowicie zakazuje się prowadzenia działalności gospodarczej, której oddziaływanie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu inwestora, pod względem emisji hałasu i innych czynników, oraz lokalizacja podmiotu uciążliwego wobec sąsiednich terenów mieszkaniowych. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia, zdaniem skarżących, z sytuacją naruszenia tych ograniczeń, co wynika z wykonanego przez Andrzeja Kopera - biegłego z listy Wojewody Mazowieckiego - koreferatu z lipca 2006 r.

Planowana inwestycja również nie zapewnia prawa do dalszego korzystania przez skarżących ze służebności gruntowej, na działce inwestora nr [...] i nr [...], opisanej w § 8 umowy notarialnej (Rep. nr 278/ 1994 r.) z dnia 19 marca 1994 r. a spisanej przez skarżących z poprzednim właścicielem nieruchomości.

II. Naruszenie przepisów i zasad postępowania administracyjnego, a szczególnie: art. 6, art. 7, art. 8. art. 10 , art. 19, art. 77, art. 105 § 1 K.p.a., w związku z art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 106, art. 107 § 3 i art. 155 § 1 pkt. 2, 3, 6, i 7 K.p.a., przez przyjęcie, że: 1) raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z marca 2006 r. jest prawidłowy, zgodny z przepisami a jego wnioski są niepodważalne, a szczególnie, że wymieniona inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, a jej oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu inwestora, a nadto, że lokalizacja tej inwestycji, nie będzie uciążliwa dla sąsiednich terenów mieszkaniowych; 2) nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zrealizowania budowy zakładu, jeszcze przed zajęciem stanowiska w przedmiotowej sprawie; 3) istnieją podstawy do tego, aby na podstawie uzupełnionego raportu oddziaływania na środowisko /opracowanego już po zrealizowaniu inwestycji/ uznać, że inwestycja nie spowoduje dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości zagrożenia pod względem higienicznym i zdrowotnym, 4) zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2, 3, 6 i 7 K.p.a.

Zdaniem skarżących, co wynika z koreferatu z lipca 2006 r. sporządzony przez biegłego Andrzeja Kopera, raport oddziaływania na środowisko z marca 2006 r. zawiera uchybienia formalne i merytoryczne, które go dyskwalifikują. Nie może on więc stanowić ani podstawy do wydania pozytywnych uzgodnień dla planowanej inwestycji, ani później do wydania decyzji środowiskowej. Z mapy akustycznej sporządzonej przez Andrzeja Kopera jednoznacznie wynika, że na działkach skarżących wystąpi uciążliwość akustyczna. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera klauzule ograniczające, a mianowicie zakazuje prowadzenia działalności, która będzie oddziaływać poza nieruchomość podmiotu gospodarczego lub będzie uciążliwa dla sąsiednich zasobów mieszkaniowych.

Ponadto podniesiono w skardze, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem zasady "res iudicata" wynikającej z przepisów K.p.a. Wcześniej, tj. 15 grudnia 2004 r. wydane zostało bowiem postanowienie uzgadniające środowiskowe uwarunkowania dla tego samego przedsięwzięcia.

W skardze podniesiono także, że postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia, przeto narusza art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast jego wydanie nastąpiło bez umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy, przez co strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się, złożenia dowodów i zgłoszenia wniosków dowodowych, jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniesiono w skardze o:

1) uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć organu I i II instancji, wraz z klauzulą na kopii mapy zasadniczej, stwierdzającą uzgodnienie przez organ sanitarny środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

2) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z powodu uchylenia się organu od wyjaśnienia i rozpoznania istoty przedmiotu - nie rozpoznania sprawy samowoli budowlanej - co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy;

3) przyjęcie nowych dowodów o istotnym znaczeniu dla właściwego rozpoznania tej sprawy i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a mianowicie koreferatu z lipca 2006 r. sporządzonego przez biegłego Andrzeja Kopera, w przedmiocie oceny raportu z marca 2006 r. o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia inwestycyjnego;

4) przyjęcie w poczet dowodów dokumentów z akt spraw sądowo –administracyjnych o sygn. akt: II SA Wr 59/06, II SA Wr 239/06, II SA Wr 316/06, II SA Wr 476/06, oraz z akt śledztw: sygn., 2 Ds. 2045 /05/s, sygn., 1 Ds 3227/05 i sygn., 1 Ds 760/06 - w przedmiocie wykonywania robót budowlanych na zasadzie samowoli budowlanej;

5) przyjęcie w poczet dowodów odpis zażalenia strony – J. B., z dnia 4 sierpnia 2006 r., na postanowienie Prokuratora Rejonowego w Ś. z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. 1 Ds 760/05, w sprawie umorzenia śledztwa wobec inwestora o fałszywe zeznanie;

6) dopuszczenie dowodu; a) z opinii instytucji specjalistycznej Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budowlanych Oddział Warszawski, w przedmiocie ustalenia rodzajów, przeznaczenia i zakresu nowych robót budowlano-inwestycyjnych wykonanych przez inwestora - na zasadzie samowoli budowlanej - na obiekcie magazynowym i w jego otoczeniu, które wymagały pozwolenia na budowę; b) z wizji w terenie, w celu ustalenia rzeczywistej odległości projektowanego zakładu w stosunku do zabudowy mieszkaniowo-gospodarczej stron; c) z przesłuchania w charakterze świadka E. C., na okoliczność prowadzonego przez niego skupu ziarna na Bazie Obrotu Rolnego w M., ze szczególnym uwzględnieniem ilości i rodzajów wykorzystywanych pojazdów, oraz intensywności przewozów; d) z projektu decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji.

Ponadto w skardze wystąpiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zawieszenie tego postępowania.

W uzupełnieniu skargi, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2006 r., skarżący dołączyli kserokopie wskazanych wcześniej dokumentów: koreferatu do raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia; postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 15 grudnia 2004 r.; analizy treści raportu o oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia – pod względem formalnym i merytorycznym; notatki z rozmowy z E. C.; zażalenia skarżącego z dnia 4 sierpnia 2006 r. na postanowienie prokuratury.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze wskazano w odpowiedzi, że do wniosku o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M." na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], AM-2 obręb M., dołączone były wszystkie dokumenty wymagane w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska. Do akt sprawy nie był dołączony projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepisy prawa nie wymagają przedłożenia tego projektu.

Podniesiono w odpowiedzi na skargę, że organ inspekcji sanitarnej w Ś. uzgodnił środowiskowe uwarunkowania w oparciu o raport opracowany przez uprawnionego biegłego w marcu 2006 r. W opracowaniu tym przeprowadzono analizę wpływu planowanej inwestycji na wszystkie elementy środowiska. Wynika z niej, że oddziaływanie Zakładu ograniczy się do działek będących własnością inwestora. Nie będzie niekorzystnego oddziaływania na posesje sąsiednie i nie będzie potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania. Wskazano w odpowiedzi, że proponowana technologia produkcji oleju nie spowoduje ponadnormatywnego oddziaływania na stan czystości powietrza atmosferycznego, nie wpłynie na obciążenie środowiska wodnego, ponieważ technologia nie wymaga zapotrzebowania na wodę i nie wytwarza ścieków technologicznych a wody opadowe będą odprowadzane do odbiornika siecią kanalizacji deszczowej poprzez urządzenia podczyszczające. Również pod względem stosowanych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami Zakład nie będzie stwarzał zagrożenia dla środowiska. Zdaniem organu, obliczenia zasięgu hałasu dokonane w raporcie wskazują, że dla terenów chronionych poziom hałasu nie przekroczy wartości dopuszczalnych. Wobec takich wniosków Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. miał, zdaniem organu odwoławczego, podstawy do uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zamierzonej inwestycji bez zastrzeżeń.

Odnośnie dołączonego do skargi koreferatu podniesiono, że nie z każdym zarzutem zgłoszonym w nim można się zgodzić. Z formalnego punktu widzenia raport powinien być opracowany w zakresie ustalonym w postanowieniu Wójta Gminy M., nie zaś w zakresie podanym w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Tytuły rozdziałów raportu nie muszą odpowiadać punktom wyznaczonego zakresu. Podniesiono dalej, że przykładowo zarzut dotyczący sprawy omówienia oddziaływania inwestycji na zabytki wydaje się być nieuzasadniony, gdyż w raporcie chociaż w sposób bardzo zwięzły i krótki ale jednak wyczerpujący przeanalizowano tę sprawę. Natomiast zagadnienie poruszone w koreferacie dotyczące emisji hałasu do środowiska wydaje się być istotne. Z obliczeń przeprowadzonych przez autora koreferatu wynika, że hałas emitowany przez urządzenia Zakładu będzie przekraczał dopuszczalny poziom dla terenów chronionych w porze nocnej. Rozstrzygnięcie, zdaniem organu, który z biegłych ma rację, bez dodatkowych wielu informacji, nie jest obecnie możliwe.

W zakończeniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że z treści dokumentów, którymi dysponowały organy sanitarne wynika, że planowana inwestycja spełnia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. uchwalonego przez Radę Gminy M. uchwałą nr [...] z dnia 23 września 2005 r. Natomiast sprawa samowoli budowlanej jest sankcjonowana zgodnie z wymaganiami ustawy prawo budowlane. Nadto prowadzone postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. nie pozostaje w kolizji z prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym również na postanowienie wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Zaskarżone postanowienie pozostaje w związku z udziałem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w postaci uzgodnienia warunków środowiskowych, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (tzw. "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach"), która to kompetencja przewidziana została w art. 48 ust. 2 w związku z art. 57 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organy inspekcji sanitarnej rozstrzygnięcia w sprawie.

Wobec zawisłego sporu między skarżącymi a organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rola sądu administracyjnego przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji sprowadza się na wstępie do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do uzgadniania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne: "Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych w M.", zlokalizowane na działkach Nr [...], [...], [...], [...], AM-2 obręb M., gmina M., inwestor PPHU Maszyny i Przetwórstwo Nasion Oleistych – K. D., zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), zaliczone zostało do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagany raporty oddziaływania na środowisko. Obowiązek sporządzenia tego raportu został nałożony na K. D., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, postanowieniem Wójta Gminy M. z dnia 23 lutego 2006 r. ([...]). Natomiast stosownie do art. 46 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (wg stanu wówczas obowiązującego), realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy (tj. dla którego został nałożony wymógł sporządzenia raportu) - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Z kolei, zgodnie z art. 48 ust. 2 w związku z art. 57 powyższej ustawy – Prawo ochrony środowiska, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się – w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - po uzgodnieniu m.in. z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym.

Z powyższych regulacji wynika, że zamierzone przedsięwzięcie, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagało uzgodnienia z właściwym państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. W sprawie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. postanowienia Nr [...] z dnia z dnia 19 kwietnia 2006 r. (znak: [...]), uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Skarżący zarzucili organom sanitarnym, iż nastąpiło to niezgodnie z ograniczeniami wynikającymi z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego co do oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości oraz w warunkach samowoli budowlanej.

Pozostaje zatem do rozważenia, czy zaistniały ustawowe przesłanki do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przepis art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wprowadzając uzgodnienie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wskazuje wprost przesłanek, którymi organ sanitarny je wydający winien się kierować. Stanowi jedynie, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy organ, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia. Wskazać należy, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć (rozdział 2 ustawy). W postępowaniu tym, zgodnie z art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska, określa się, analizuje oraz ocenia:

1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a) - c), e) dostępność do złóż kopalin,

2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko,

3) wymagany zakres monitoringu.

Przedmiotem uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jako poprzedzającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jest więc ocena wpływu danej inwestycji na środowisko, na zdrowie i warunki życia ludzi. Gdy idzie o kryteria którymi organ sanitarny winien się kierować dokonując tej oceny oddziaływania na środowisko wskazać należy także na art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Zgodnie z jego postanowieniami do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących. a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie.

Powyższe ustalenia wskazują, że do kompetencji organu sanitarnego w zakresie uzgadnia warunków realizacji przedsięwzięcia projektowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], należy analiza i ocena jego wpływu na środowisko, na zdrowie ludzi, warunki życia ludzi w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania te (higieniczne i zdrowotne) odnoszą się niewątpliwie do oceny oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości (zdrowie i warunki życia mieszkańców tego terenu). I są (winny być) określone poprzez wskazanie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), projekt planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uzgadniany m.in. z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy min. uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W miejscowym planie zagospodarowania jako akcie prawa miejscowego znajdują się więc uzgodnione z organem sanitarnym ustalenia co do zabudowy działek, ich przeznaczenia ze wglądu na wymagania higieniczne i zdrowotne, wprowadzone z uwagi na oddziaływanie na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Dlatego dokonanie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, z uwagi na wymogi higieniczne i zdrowotne winno nastąpić, co podnosi strona skarżąca, a czego nie negują organy sanitarne, z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prowadzi do konstatacji, że jeżeli przedsięwzięcie wykracza poza ustalenia tego planu uznać można, że nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie oddziaływania na środowisko.

W rozpatrywanym przypadku Uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 23 września 2005 r. ustalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości M,, obejmujący działki [...], [...], [...], [...]. Obszar przedmiotowej inwestycji znajduje się na terenach aktywności gospodarczej oznaczonym symbolem 1.P. Na tym terenie , zgodnie z planem, dopuszcza się prowadzenie działalności w zakresie produkcji, drobnej wytwórczości, składów i hurtowni, pod warunkiem, że ich oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomości będące we władaniu podmiotu (inwestora).

W tym stanie, oceniając środowiskowe uwarunkowania projektowanego przedsięwzięcie pod względem wymagań higienicznych, organ sanitarny powinien to czynić przede wszystkim w odniesieniu do ustaleń tego planu co do ograniczenia sposobu zagospodarowania działek. Zbadać, czy zamierzona działalność gospodarcza będzie oddziaływać czy też nie będzie oddziaływać na elementy środowiska sąsiednich nieruchomości. Jak podniesiono w skardze, ocenić czy zamierzone przedsięwzięcie spowoduje uciążliwości wobec sąsiednich terenów mieszkalnych min. w zakresie hałasu.

Dokładne ustalenia organu sanitarnego stanu faktycznego w tym zakresie mogą stanowić dopiero podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie uzgodnienia środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady regulują przede wszystkim przepisy normujące postępowanie dowodowe (zwłaszcza art. 77 i 80 K.p.a.), nakazujące wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Powyższe regulacje wskazują na organ administracji jako podmiot, na którym spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zmierzający do jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Chodzi tu nie tylko o podejmowanie różnorodnych czynności w postępowaniu dowodowym, ale także o zapewnienie, by dowody na których oparto rozstrzygnięcie były wiarygodne. Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy – jak w przedmiotowej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, opierał się na raporcie o oddziaływaniu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko z marca 2006 r., stwierdzającym, że oddziaływanie projektowanego Zakładu na wszystkie elementy środowiska (min hałas, stan czystości powietrza) ograniczy się do działek będących własnością inwestora. Organ sanitarny uznał w konsekwencji, że warunek ograniczający co do sposoby zagospodarowania działek, określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będzie spełniony.

W tym miejscu należy zauważyć, że w sytuacji nałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia (jak w sprawie), stanowi on niewątpliwie podstawę oceny środowiskowych uwarunkowań inwestycji (art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Przedmiotowy raport został opracowany w marcu 2006r. przez uprawnionego biegłego, po ustaleniu obowiązku jego sporządzenia, co nastąpiło postanowieniem z dnia 23 lutego 2006 r. Oznacza to, że raport ten, jeżeli spełniał wymogi formalne i materialne, mógł stanowić podstawę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym stanie, podnoszona w skardze okoliczność, że jest on uzupełnieniem wcześniejszego raportu opracowanego przez tą samą biegłą, jest niewystarczająca do uznania jego nieprzydatności. Zauważyć należy także, iż wskazany przepis nie wymaga przy wystąpieniu o uzgodnienie do organu sanitarnego przedłożenia temu organowi projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzgodnieniu podlegają bowiem warunki na jakich zostanie wydana decyzja a nie jej projekt.

Niemniej Sąd postanowił uchylić zaskarżone postanowienie. Do skargi skarżący dołączyli i wnieśli o przyjęcie jako dowód w sprawie, sporządzony w lipcu 2006 r. przez uprawnionego biegłego, koreferat do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym stwierdzono uchybienia merytoryczne raportu z marca 2006 r. w zakresie oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan czystości powietrza oraz w zakresie oddziaływania akustycznego.

Sąd postanowił dopuścić ten dokument jako dowód w sprawie mając na uwadze względy formalne jaki i merytoryczne. W piśmie z dnia 16 czerwca 2006 r. (data wpływu do organu drugiej instancji 19 czerwca 2006 r.), będącym uzupełnieniem zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 19 kwietnia 2006 r., J. B. - podnosząc niemożność uczynienia tego wcześniej z powodu nie zapewnienia udziału strony skarżącej w postępowaniu w sprawie - wniósł jako dowód wystąpienie Andrzeja Kopera, biegłego w zakresie sporządzania oceny oddziaływania na środowisko, zawierające wstępną analizę raportu z marca 2006 r. W analizie tej, sporządzonej 12 czerwca 2006 r., biegły stwierdził, że raport nie spełnia wymogów art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Poinformował jednocześnie, że szczegółowe stanowisko zostanie przedstawione w opinii, po uzyskaniu brakujących materiałów.

Z powyższego wynika, iż organowi drugiej instancji było wiadomym, że skarżący mieli merytoryczne zastrzeżenia do raportu, w oparciu o który organ sanitarny dokonał uzgodnienia przedsięwzięcia oraz o tym, że w opracowaniu jest koreferat do tego raportu. Został on opracowany przez biegłego w lipcu 2006 r.

W międzyczasie, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2006 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu poinformował skarżących o nie załatwieniu zażalenia w ustawowym terminie i ustalił nowy termin załatwienia sprawy na 14 lipca 2006 r. Skarżący mogli więc przypuszczać, że do tego terminu sprawa przez organ drugiej instancji nie zostanie rozpatrzona, że w tym czasie mogą uzupełnić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zażalenia. Tymczasem zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji zostało wydane wcześniej, w dniu 30 czerwca 2006 r., co niewątpliwie mogło uniemożliwić przedłożenia przez skarżących zapowiadanego koreferatu podważającego ustalenia raportu. Nie został on więc przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Zdaniem Sądu uznać można, że ustalenie stanu faktycznego sprawy nastąpiło z naruszeniem reguł obowiązujących w procedurze administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, a także fakt merytorycznego znaczenia raportu z marca 2006 r. do rozstrzygnięcia w sprawie - w oparciu o jego ustalenia organ sanitarny rozstrzygnął, że oddziaływania projektowanego Zakładu na wszystkie elementy środowiska ograniczy się jedynie do działek będących własnością inwestora - Sąd dopuścił ten środek dowodowy jako dowód w sprawie. Pozostaje on w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Dowód ten, jako dotyczący stanu faktycznego co do spełnienia zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, umożliwia bowiem dokonania istotnych ustaleń, które stanowią podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji odnosząc się do powyższe koreferatu stwierdził; "(...) Nie z każdym jednak zarzutem zgłoszonym w koreferacie można się zgodzić. (...) Zagadnienie poruszone w koreferacie dotyczące emisji hałasu do środowiska wydaje się być istotne. Z obliczeń przeprowadzonych przez Autora koreferatu wynika, że hałas emitowany przez urządzenia Zakładu będzie przekraczał dopuszczalny poziom dla terenów chronionych w porze nocnej. Rozstrzygnięcie, który z Biegłych ma rację bez dodatkowych wielu informacji nie jest obecnie możliwe". Powyższe wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny powziął wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego w zakresie oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Wskazuje to tym samym, że uzgodnienie warunków realizacji inwestycji ze względu na wymagania higienicznych i zdrowotnych wymaga istotnych wyjaśnień.

W tym miejscu zauważyć należy, ze postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie umożliwiającym sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżonym postanowieniem. Jeżeli zachodzi więc potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżone postanowienie i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (zob. wyrok NSA z dnia 17.01.2006r., FSK 508/05, LEX nr 187511).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonej postanowienia zasługiwał na uwzględnienie. Postępowanie dowodowe w sprawie wymaga bowiem ustaleń, które służą merytorycznemu rozstrzygnięciu, w związku z dopuszczeniem uzupełniającego dowodu. W konsekwencji powyższego brak podstaw do oceny, czy w sprawie zastosowano prawidłowo prawo materialne. Rozpatrując ponownie sprawę, w zakresie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia po względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, organ drugiej instancji winien rozważyć ustalenia zawarte w koreferacie z lipca 2006 r. i odnieść się do zawartych tam zastrzeżeń, a wyniki tych rozważań zawrzeć w uzasadnieniu postanowienia.

Odnosząc się do innych zarzutów podniesionych w skardze, zdaniem Sądu nie trafny jest zarzut naruszenia zasady "res iudicata". Wcześniejsze postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia 15 grudnia 2004 r., związane było bowiem z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia, a które decyzją Wójta Gminy M. z dnia 22 grudnia 2005 r. zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, w związku z wejściem w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M,, Uchwałą Nr [...] z dnia 23 września 2005 r. Natomiast w zmienionym stanie faktycznym i prawnym, wnioskiem inwestora z dnia 5 stycznia 2006 r., zostało wszczęte nowe postępowanie - w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnośnie zarzutu niemożności prowadzenia postępowania w sprawie uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia w związku z zaistnieniem samowoli budowlanej. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych jest prowadzone w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowego przedsięwzięcia, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 46 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Natomiast z postanowień art. 46 ust. 3, ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest odrębnym postępowaniem, poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie uzyskania stosownych pozwoleń budowlanych. Zgodzić się należy w tym stanie ze stanowiskiem organu sanitarnego, że postępowanie w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie pozostaje w kolizji z postępowaniem administracyjno-sądowym w przedmiocie samowoli budowlanej.

Skoro wszczęte skargą E. i J. B. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organ sanitarny przepisów, które – z oczywistych powodów – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji.