Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1799/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 832/15 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie sprzedaży gruntu w trybie przetargowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy L. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 832/15, oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym:

Wojewoda Lubelski wniósł w dniu 9 października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie sprzedaży w trybie przetargowym gruntu położonego w L. przy ul. P. [...], oznaczoną nr [...], w części obejmującej tytuł uchwały w brzmieniu "w trybie przetargowym" oraz § 1 uchwały w brzmieniu "w trybie nieograniczonego przetargu ofertowego".

Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" o samorządzie gminnym, który nie uprawniał Rady Gminy do wskazywania w uchwale wyrażającej zgodę na zbycie nieruchomości trybu, w jakim to zbycie ma nastąpić, a zatem zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem ustawowych kompetencji tego organu. Rada gminy nie może bowiem wkraczać w kompetencje organu wykonawczego, który co do zasady jest uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy może wyłącznie zwolnić właściwy organ wykonawczy w drodze uchwały z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie. W jej przekonaniu kwestia trybu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości została faktycznie rozstrzygnięta przez Prezydenta Miasta L., gdyż to on przygotował projekt zaskarżonej uchwały i wydał zarządzenie z dnia [...] marca 2004 r. wskazując, że przetarg zostanie przeprowadzony w formie pisemnego przetargu nieograniczonego. Zaskarżona uchwała nie jest ponadto "sprzeczna z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, można ewentualnie mówić o nieistotnym naruszeniu prawa, skoro faktycznie decyzja o trybie przetargowym została podjęta przez Prezydenta. Nieistotne naruszenie prawa nie może stanowić natomiast jedynej podstawy wniesienia skargi do sądu na mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że:

Podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie był art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Z przepisów tych wynika, że organ nadzoru, o ile nie stwierdzi nieważności uchwały lub zarządzenia gminy, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego jeśli uzna, że uchwała jest sprzeczna z prawem tj. w sposób istotny narusza prawo (art. 91 ust. 4 u.s.g.). "Nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić jedynej podstawy wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g." (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 693/10).

Z kolei zgodnie z art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a." – sąd uwzględniając skargę na uchwały lub akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa (...). W świetle powołanego art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. nie każde naruszenie prawa daje sądowi administracyjnemu podstawę do uwzględnienia skargi, lecz tylko naruszenie istotne (zob. cyt. wyrok WSA w Gliwicach; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 384/15).

Sąd i instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie ma przesłanek do uwzględnienia skargi Wojewody Lubelskiego, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2003 r. jest sprzeczna z prawem w rozumieniu powołanego przepisu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

WSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. (zob. np. cyt. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/Gl 949/15).

W przekonaniu WSA w Lublinie zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem w powyższym rozumieniu. Została ona wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., poz.543), zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. - do wyłącznej kompetencji rady gminy (rady miasta) należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy,

Z kolei w świetle art. 13 ust. 1 u.g.n. nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji, co do zasady sprzedawane są lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 u.g.n.). W trybie bezprzetargowym mogą być sprzedawane bądź zbywane w inny sposób tylko w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 2 u.g.n.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle powołanych przepisów wydanie przedmiotowej uchwały mieściło się w kompetencjach Rady.

Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. wynika, że w sytuacji, gdy rada gminy nie ustali (w drodze uchwały) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent), do obowiązków którego należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n.), może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

WSA w Lublinie wskazał, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż odrębną uchwałą nie zostały ustalone zasady ogólne dotyczące zbywania nieruchomości, a więc Prezydent miał prawo domagać się od Rady wyrażenia zgody na dokonanie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w sposób określony przez niego w przedstawionym Radzie Miejskiej projekcie, a ponadto – jak wynika z wyjaśnień złożonych podczas rozprawy sądowej – nieruchomość ta została już sprzedana.

W przekonaniu Sądu I instancji Rada Miejska w L., wyrażając zgodę na zaproponowaną przez Prezydenta sprzedaż w formie przetargowej, nie naruszyła obowiązujących przepisów, skoro zasadą jest, że nieruchomości zbywane są w formie przetargu. Wbrew zarzutom skargi podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie określonej (co do sposobu, a nawet osoby) sprzedaży nieruchomości, w sytuacji, o której mowa w ostatnim zdaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g., nie stanowi nieodpuszczalnego przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy na organ stanowiący prawo, gdyż w takim przypadku faktycznie o treści i charakterze tej czynności decyduje organ wykonawczy, działając w granicach swojego ustawowego upoważnienia.

Takie naruszenie prawa, polegające na naruszeniu ustawowych kompetencji organu wykonawczego gminy, miałoby ewentualnie miejsce tylko wówczas, gdyby to rada gminy sama zaprojektowała w jakim trybie i z kim czynność ma być dokonana, wkraczając faktycznie w uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta) (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 35/07) albo gdyby wcześniej ustaliła zasady ogólne dotyczące zbywania, nabywania nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g., a żadna z takich sytuacji nie miała w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził Sąd Wojewódzki, że przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę prawną, niezależną od art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g., do wyrażenia przez radę gminy zgody na zbycie nieruchomości w formie bezprzetargowej. Z tych względów uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubelski, domagając się jego uchylenia w całości i zarzucając, że został on wydany z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w uchwale trybu sprzedaży nieruchomości, a tym samym podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie sprzedaży nieruchomości w trybie określonym w uchwale mieści się w kompetencjach rady gminy przyznanych temu organowi w tym przepisie oraz art. 91 ust. 1 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że podjęcie przez radę gminy uchwały stanowiącej o trybie sprzedaży nieruchomości nie jest sprzeczne z prawem w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji oddalenie skargi zamiast stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przepisy stanowiące kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał w zakresie spraw dotyczących gospodarki nieruchomościami mają charakter wyjątku, a tym samym podlegają ścisłej wykładni. Z tego względu podejmowanie przez radę uchwały w sprawie, która mieści się w kompetencjach organu wykonawczego, jest działaniem istotnie naruszającym prawo.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej z faktu, że do organu wykonawczego należy przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie można wywodzić, że postanowienia zawarte w uchwale wydanej przez radę stanowią w istocie rozstrzygnięcia organu wykonawczego. W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, jak i obecnie, nie ma podstaw do rozstrzygania o przetargowej sprzedaży nieruchomości wchodzącej w skład zasobu gminy na etapie przed podjęciem uchwały Rady o wyrażeniu zgody na sprzedaż, ani też w treści takiej uchwały. Uchwała stwarza bowiem dopiero podstawę dla organu wykonawczego do dalszych czynności, pozostających w jego kompetencjach i zmierzających do zbycia, takich jak sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (art. 35 ust. 1 ustawy). W wykazie tym określa się m. in. termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje ustawowe pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości (art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy), przetarg można ogłosić dopiero po upływie tego terminu (art. 38 ust. 2 ustawy). Na etapie decydowania, czy dana nieruchomość znajdzie się w obrocie, nie można zatem przesądzić, że sprzedaż nastąpi w drodze przetargu.

W świetle powyższego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na aprobatę. Przedmiotowa uchwała wyłączyła możliwość zastosowania powyższych przepisów, nawet gdyby zaistniały przewidziane w nich przesłanki sprzedaży w trybie bezprzetargowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że żaden przepis prawa nie przewiduje stanowienia uchwał przez radę gminy w przedmiocie przetargowego trybu zbycia nieruchomości. Przeciwnie, zgodnie z art. 40 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wybór formy przetargu należy do organu wykonawczego gminy. Brak podstaw do uznania - jak uczynił to w istocie Sąd I instancji - że określenia trybu dokonuje organ wykonawczy gminy w formie projektu uchwały podejmowanej następnie przez radę o wyrażeniu zgody na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, jaką jest sprzedaż nieruchomości należącej do gminy. Po pierwsze na tym etapie jest to przedwczesne, po drugie przygotowanie projektu uchwały organu stanowiącego nie stanowi prawnej formy rozstrzygania przez organ wykonawczy gminy spraw pozostających w jego kompetencji.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie uznał, iż istotne naruszenie prawa, polegające na naruszeniu ustawowych kompetencji organu wykonawczego gminy, miałoby miejsce tylko wówczas, gdyby to rada gminy sama zaprojektowała w jakim trybie i z kim czynność ma być dokonana, wkraczając faktycznie w uprawnienia wójta.

W przekonaniu kasatora do istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć każde naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, czy przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie zajmował stanowisko, że przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (wyrok z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2; por. też uchwała z dnia 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 54).

Skoro zatem ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. nie przyznaje radzie gminy upoważnienia do regulowania kwestii związanych z trybem zbywania nieruchomości gminnych, to postanowienia uchwały w tym zakresie należy ocenić jako podjęte bez należytej podstawy prawnej.

Na powyższą skargę kasacyjną odpowiedź wniosła Rada Miasta L., domagając się jej oddalenia i wskazując, że skarga jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Odnosząc się do podstaw skargi kasacyjnej Rada wskazała, że zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jest nietrafny, bowiem wykładnia Sądu I instancji nie zmierzała w kierunku uznania, że przepis ten upoważnia radę do określenia w uchwale trybu sprzedaży, skoro z treści uzasadnienia wyroku wynika, że podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie określonej (co do sposobu, a nawet osoby) sprzedaży nieruchomości, w sytuacji o której mowa w ostatnim zdaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. nie stanowi nieodpuszczalnego przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy na organ stanowiący prawo, gdyż w takim przypadku faktycznie o treści i charakterze tej czynności decyduje organ wykonawczy, działając w granicach swojego ustawowego upoważnienia.

Analizując argumentację Wojewody wskazano, że błędnie interpretuje on zaskarżone elementy uchwały jako dotyczące kwestii trybu, w jakim zawarta ma zostać umowa sprzedaży nieruchomości. Kwestia trybu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości została bowiem rozstrzygnięta przez Prezydenta Miasta L., który przygotował projekt uchwały w zaskarżonym brzmieniu, a nadto wydał Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., w treści którego (§ 2) wskazał, iż przetarg zostanie przeprowadzony w formie pisemnego przetargu nieograniczonego.

Nie można zatem uchwale w skarżonym zakresie przydawać waloru rozstrzygnięcia co do trybu sprzedaży nieruchomości, skoro rozstrzygnięcie to zapadło już na wcześniejszym etapie, co znalazło swoje potwierdzenie w treści przedmiotowego zarządzenia.

W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę kasacyjną nie można podzielić jej argumentacji sprowadzającej się do twierdzenia, że rozstrzyganie o formie przetargu w projekcie uchwały było czynnością przedwczesną. Prawdą jest, że po myśli art. 38 ust. 2 u.g.n. przetarg można ogłosić dopiero po upływie terminów do złożenia wniosków przez osoby, którym przysługuje ustawowe pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, ale czynności ogłoszenia przetargu nie można utożsamiać z wyborem trybu sprzedaży nieruchomości.

Wadliwa jest również argumentacja Wojewody w zakresie, w jakim wskazuje on, że uchwała wyłączyła możliwość zastosowania przepisów art. 37 ust. 2 u.g.n. Prawidłowa wykładnia tych przepisów w powiązaniu z kwestionowanymi regulacjami uchwały musi prowadzić do wniosku, że gdyby zaistniały przesłanki trybu bezprzetargowego z art. 37 ust. 2 ustawy, to powinny być one zastosowane niezależnie od brzmienia uchwały i projektu tej uchwały.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazano, że użyte w art. 91 ust. 1 u.s.g. pojęcie "sprzeczność z prawem" jest pojęciem nieostrym, pierwotnym. Oznacza daleko idący brak zgodności, ale jak daleko, to już nie jest możliwe do precyzyjnego zdefiniowania (por. Chmielnicki Paweł Artur, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006).

Wyjaśnienie kwestii rozumienia pojęcia "sprzeczność" należy poszukiwać na gruncie relacji między normami o obowiązkach organów nadzoru, a normami o ochronie samodzielności samorządów terytorialnych. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy wydane być może tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Podniesiono, że dochodzenie do wniosku, iż uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem w drodze zawiłej wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy występuje w tej kwestii niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, niezamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organ nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną.

W tym stanie rzeczy uchwała, w skarżonym przez Wojewodę zakresie, nie jest sprzeczna z prawem, brak bowiem wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa uchwały w zakresie, w jakim wspomina ona o trybie zbycia nieruchomości. Nawet gdyby przyjąć, że uchwała jest sprzeczna z prawem w skarżonym zakresie, to sprzeczność ta ma charakter nieistotnego naruszenia prawa.

Unormowanie przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g., w oparciu o który Wojewoda wniósł skargę do Sądu I instancji, wyraźnie łączy prawo do skargi z nieważnością aktu, tworząc z tego prawa alternatywę wobec rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego.

Podstawą wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 może więc być jedynie przekonanie o istotnym naruszeniu prawa przez gminę. Jednakże ocena stopnia naruszenia przepisów należy w tym przypadku do sądu. Stosownie do art. 91 ust. 1u.g.n. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, a po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej organ nadzoru może (jak w niniejszej sprawie) skierować na podstawie art. 93 ust. 1 skargę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką uwzględnienia takiej skargi przez sąd jest stwierdzenie, że zaskarżony akt jest sprzeczny z prawem, (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SA/GI 760/14, opubl. CBOSA).

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej także jako ustawa) nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Pojęcie to było jednak przedmiotem analiz orzecznictwa i doktryny prawa. "Istotnym" naruszeniem prawa jest uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 140/08), a istotnie naruszają prawo, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2008 r. IV SA/GI 693/07).

Skoro decyzja dotycząca trybu przetargu została podjęta przez Prezydenta, to trudno wskazać negatywny skutek dla określonego podmiotu bądź znaczący wpływ na stosunki społeczne samego faktu wskazania w uchwale Rady Miasta trybu zbycia przedmiotowej nieruchomości.

Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że zgodnie z ustaleniami doktryny, za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będących przedmiotem kognicji organu nadzoru uchwały lub zarządzenia. Przykładami takich uchybień są: nieodpowiednie oznaczenie uchwały (nadanie jej błędnej nazwy), powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa (tak Chmielnicki Paweł Artur, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, Rozdział III, Dział 2.2.2.).

Uwzględniając powyższe ewentualny błąd w tytule uchwały, czy wskazanie ustalonego przez Prezydenta trybu dla zbycia przedmiotowej nieruchomości należy uznać, co najwyżej, za nieistotne naruszenie prawa, o ile argumentacja o braku sprzeczności z prawem nie znajdzie uznania NSA.

Natomiast nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy nie może stanowić jedynej podstawy wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2010 r., ll SA/GI 693/10, opubl. LEX), a skarga wniesiona do WSA w Lublinie przez Wojewodę oparta była na tym przepisie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy kontrolowaną przez Sąd I instancji uchwałą Rada Miejska w L. wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie nieograniczonego przetargu ofertowego nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 344 m, położonej w L. przy ul. P. [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta L. W wyniku przeprowadzonej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na przedmiotowa uchwałę.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Konkretyzując te zarzuty autor skargi wskazał na błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia jej podstaw, o których stanowi art. 174 P.p.s.a. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały wadliwie zastosowane przez Sąd I instancji. Z tych też względów zarzuty uznać należy za wadliwie postawione. Jednakże po przeanalizowaniu skargi kasacyjnej NSA jest w stanie samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez WSA (np. art. 147 § 1, bądź też art. 151 P.p.s.a.), co pozwala tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., nr I OPS 10/09).

Rozpoznając odkodowany zgodnie z intencją wyżej wskazanej uchwały zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w uchwale trybu sprzedaży nieruchomości, a tym samym przyjęcia, że podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie sprzedaży nieruchomości w trybie określonym w uchwale mieści się w kompetencjach rady gminy przyznanych temu organowi we wskazanym przepisie.

Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że wykładnia powyższego przepisu dokonana przez Sąd I instancji nie zmierzała w kierunku uznania, że przepis ten upoważnia radę do określenia w przedmiotowej uchwale trybu sprzedaży nieruchomości. Co prawda w uzasadnieniu tym znalazło się sformułowanie "wydanie tej uchwały mieściło się w kompetencjach Rady Miejskiej", jednakże z treści wyroku jednoznacznie wynika, że w przekonaniu WSA w Lublinie podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie określonej co do sposobu sprzedaży nieruchomości, w sytuacji o której mowa w ostatnim zdaniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. rozpatrywane było w kontekście "nieistotnego" naruszenia prawa.

Rozważając w dalszej części uzasadnienia treść i okoliczności wydania przedmiotowej uchwały Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie brak przesłanek do uznania przedmiotowego naruszenia za "istotne", co stanowiło podstawę oddalenia skargi. Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miejska w L. wyrażając zgodę na zaproponowaną przez Prezydenta sprzedaż w formie przetargowej nie naruszyła w sposób rażący obowiązujących przepisów, skoro zasadą jest, że nieruchomości zbywane są w formie przetargu. W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższe rozumowanie jest słuszne. Zasadnie także Sąd I instancji przyjął, że podjęcie przedmiotowej uchwały nie stanowi nieodpuszczalnego przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy na organ stanowiący prawo, gdyż w takim przypadku faktycznie o treści i charakterze tej czynności decyduje organ wykonawczy, działając w granicach swojego ustawowego upoważnienia.

Z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika ponadto, że w przekonaniu Sądu i instancji rażące naruszenie prawa, polegające na naruszeniu ustawowych kompetencji organu wykonawczego gminy, miałoby ewentualnie miejsce tylko wówczas, gdyby to rada gminy sama zaprojektowała w jakim trybie i z kim czynność ma być dokonana, wkraczając faktycznie w uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta). W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnie Sąd i instancji stwierdził, że skoro decyzja dotycząca trybu przetargu została podjęta przez Prezydenta, to trudno wskazać negatywny skutek dla określonego podmiotu bądź znaczący wpływ na stosunki społeczne samego faktu wskazania w uchwale Rady Miasta trybu zbycia przedmiotowej nieruchomości.

Także drugi zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Wskazując na błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym autor skargi kasacyjnej zarzucił wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że podjęcie przez radę gminy uchwały stanowiącej o trybie sprzedaży nieruchomości nie jest sprzeczne z prawem w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji oddalenie skargi zamiast stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Powołany wyżej przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności tej orzeka organ nadzoru w terminie określonym w tym przepisie. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy organ nadzoru nie stwierdza nieważności tych aktów, ograniczając się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 tej ustawy). Zatem oceniając uchwałę lub zarządzenie organu gminy w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 91 u.g.n., organ nadzoru, stwierdzając sprzeczność z prawem kontrolowanego aktu orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części. Natomiast w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia ogranicza się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że powyższy przepis daje na podstawie wyżej przytoczonego przepisu kompetencje do stwierdzenia, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jedynie organowi nadzoru działającemu w trybie kontroli uregulowanej w przepisie art. 91 u.s.g. (rozstrzygnięcie nadzorcze).

W postepowaniu nadzorczym różnica pomiędzy stwierdzeniem nieważności a wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa polega na tym, że na podstawie 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały, pozbawiając ją mocy obowiązującej, w przypadku zaś wskazania nieistotnego naruszenia prawa nie orzeka on o mocy obowiązującej uchwały, a jedynie wskazuje na uchybienia, które nie mają żadnej mocy w zakresie obowiązywania uchwały w obrocie prawnym. Jest to zatem wyłącznie środek działania organu nadzoru niemający charakteru władczego, a jedynie znaczenie dla prawidłowości postępowania w działaniach przyszłych. Nie mając mocy wiążącej dla organu samorządu terytorialnego, nie wpływa on na ocenę prawidłowości przyszłych działań, a także nie może być podstawą do podjęcia przez organ nadzoru, wobec niewykonania wskazania nieistotnego naruszenia prawa, rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały (Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz LEX)

Natomiast podstawą orzekania przez sąd administracyjny o niezgodności kontrolowanej uchwały z prawem jest przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że w sprawie dotyczącej kontroli uchwał lub zarządzeń organu gminy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W związku z treścią art. 93 ust. 1 omawianej ustawy oznacza to, że nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 nie może stanowić jedynej podstawy wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1. Skarga taka jest bowiem dopuszczalna jedynie wówczas, gdy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności aktu prawnego.

Z treści powyzszych przepisów Sąd I instancji wyprowadził prawidłowy wniosek, że nie każde naruszenie prawa aktem organu gminy stanowi o sprzeczności tego aktu z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 przedmiotowej ustawy o samorządzie gminnym i tym samym nie każde takie naruszenie daje sądowi administracyjnemu, orzekającemu w sprawie ze skargi organu nadzoru, podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości lub w części (pomijając dodatkowe ograniczenia wynikające z treści art. 94 ust. 1 ustawy) lub też do wydania orzeczenia o niezgodności takiego aktu z prawem (na podstawie art. 94 ust. 2).

W przedmiotowej sprawie wobec zasadnego stwierdzenia, że kontrolowana uchwała narusza prawo w sposób nieistotny WSA w Lublinie prawidłowo oddalił skargę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej orzeczenie o niezgodności kontrolowanego aktu z prawem mogłoby nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia istotnego, w zbiegu z przesłankami z art. 94 ust. 1 u.g.n..

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej uchwały doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie przepisu art. 204 pkt 1 P.p.s.a.