Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1224/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność rozkazu personalnego I i II instancji  i uchylono postanowienie organu
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1031/15 w sprawie ze skargi B.F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do nagrody jubileuszowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 16 lutego 2015 r. nr [...]; 3. uchyla postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 sierpnia 2014 r. nr [...]; 4. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz B.F. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1031/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B.F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do nagrody jubileuszowej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu w dniu 30 czerwca 2014 r. por. SG B.F. zwróciła się z prośbą do Komendanta Głównego SG o zweryfikowanie wysługi lat poprzez zaliczenie do dodatku za wysługę lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w celu nabycia praw do nagrody jubileuszowej po 35 latach służby. Wniosek dotyczył okresów: od 21 listopada 1975 r. do 30 czerwca 1978 r. i od 3 czerwca 1979 r. do 13 września 1981 r.

W toku postępowania wyjaśniającego Komendant Główny SG stwierdził, iż rozkazem personalnym tego organu z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] ustalono wnioskodawczyni na dzień 16 marca 2012 r. prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości 25% należnego uposażenia zasadniczego. W przedmiotowym rozkazie stwierdzono, że nie zostały spełnione przesłanki do wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym we wskazanych okresach do wysługi lat pracy uwzględnianej przy ustaleniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariusza na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), bowiem funkcjonariuszka nie objęła własności gospodarstwa, a grunty zostały zalesione, zatem nie były gospodarstwem rolnym w rozumieniu ustawy. W dniu 19 września 2012 r. por. SG B.F. zwróciła się z wnioskiem do Komendanta Głównego SG o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o zaliczenie do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od 21 listopada 1975 r. do dnia 30 sierpnia 1978 r. oraz od dnia 3 czerwca 1979 r. do dnia 13 września 1981 r., a w konsekwencji o przyznanie nagrody jubileuszowej po 35 latach służby. Komendant Główny SG decyzją z dnia 17 października 2012 r. nr 143 utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia 23 sierpnia 2012 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 sygn. akt II SA/Wa 2240/12 oddalił skargę B.F. wniesioną na decyzję z dnia 17 października 2012 r.

Organ nadto stwierdził, iż pomimo powyższego przedmiotowa sprawa kwalifikuje się do rozpatrzenia w drodze odrębnego postępowania, bowiem ustalenie prawa do dodatku za wysługę lat następuje na podstawie innych przepisów, co oznacza, że organ ustalając prawo do nagrody jubileuszowej dokonuje samodzielnego ustalenia wysługi lat, a nie automatycznie uwzględnia wysługę lat ustaloną przy dodatku za wysługę lat.

Po analizie całości zgromadzonej dokumentacji organ stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są ze sobą sprzeczne. Por. SG B.F. w dniu 10 maja 2012 r. do innego postępowania złożyła pismo nr [...] z dnia 15 listopada 2001 r. podpisane przez Naczelnika Wydziału Administracyjnego, z którego wynika, że Urząd Miasta [...] nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym we wskazanych okresach oraz pismo nr [...] z dnia 7 maja 2012 r. podpisane przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, o analogicznej treści. Do materiałów niniejszego postępowania w sprawie prawa do nagrody jubileuszowej funkcjonariuszka złożyła zaś zaświadczenie nr KS[...] z dnia 26 lutego 2014 r. podpisane przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, z którego wynika, że na podstawie rejestrów Urzędu Miasta [...] potwierdzono okoliczność pracy ww. funkcjonariuszki w gospodarstwie rolnym we wskazanych okresach. Mając na uwadze wskazane sprzeczności, w dniu 7 października Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o ustosunkowanie się do tych rozbieżności oraz udzielenie informacji, które z pism należy potraktować jako dowód w postępowaniu administracyjnym. W dniu 3 listopada 2014 r. do Komendy Głównej SG wpłynęło pismo podpisane przez Prezydenta Miasta [...], w którym stwierdzono, że jako dowód należy traktować zaświadczenie z dnia 26 lutego 2014 r., ponieważ złożone w Urzędzie przez por. SG B.F. oświadczenie dowodzi, że spełnia ona przesłanki z ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

W dniu 16 lutego 2015 r. Komendant Główny SG, mając za podstawę art. 112 ust. 1 pkt 3, art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) oraz § 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 roku w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 916) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. D. Nr 91, poz. 814 ze zm.), wydał rozkaz personalny, mocą którego stwierdził, że na dzień 30 czerwca 2014 r. por. SG B.F. nie nabyła praw do nagrody jubileuszowej po 35 latach służby.

Funkcjonariuszka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła organowi mylne obliczenie powierzchni użytków rolnych będących w jej posiadaniu, oraz niezasadne nieuwzględnienie zaświadczenia wydanego przez Urząd Miasta [...], potwierdzającego pracę funkcjonariuszki w gospodarstwie rolnym.

Po przeanalizowaniu materiału zgromadzonego w sprawie, Komendant Główny SG nie znalazł podstaw do rewizji swego stanowiska i rozstrzygnięciem z dnia 4 maja 2015 r. utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Główny SG podniósł, iż wprawdzie za zasadny należało uznać zarzut mylnego obliczenia powierzchni użytków rolnych znajdujących się w posiadaniu por. SG B.F., jednakowoż biorąc pod uwagę całokształt materiałów zebranych w prowadzonym postępowaniu powyższe nie miało wpływu na charakter rozstrzygnięcia. Pierwotnie rozpatrując sprawę, w trakcie dokonywanych obliczeń, organ pominął jedną działkę należąca do funkcjonariuszki (działka nr [...] powierzchni 0, [...] ha). Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż obecnie wnioskodawczyni jest właścicielką użytków rolnych o pow. [...] ha. Zgodnie z definicją gospodarstw rolnego pozwala na uznanie, iż por. SG B.F. posiada gospodarstwo rolne. Ponadto dokumenty dostarczone przez wnioskującą w tym zaświadczenie z Urzędu Miasta [...] z dnia 28 lutego 2014 r., czy też z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 czerwca 2014 r. wskazują na prowadzenie tego gospodarstwa.

Niezależnie jednak od powyższego organ stwierdził, iż funkcjonariuszka nie wykazała pracy w gospodarstwie rolnym rodziców we wnioskowanym okresie.

Przepis art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, stanowi, że właściwy urząd gminy wydaje takie zaświadczenie na podstawie posiadanych dokumentów. Tym samym urząd winien wydać zaświadczenie na podstawie posiadanej dokumentacji potwierdzającej istnienie gospodarstwa i prowadzenia go przez określone osoby. Tymczasem Prezydent Miasta [...] opisując okoliczności wydania zaświadczenia literalnie stwierdził, że zostało ono wydane na podstawie dokumentów przedłożonych przez por. SG B.F. (potwierdzenie zameldowania, zaświadczenia o posiadaniu gruntów przez rodziców, zaświadczenia potwierdzającego ubezpieczenie rodziców jako rolników) oraz złożonego przez nią oświadczenia. Oznacza to, że zaświadczenie mające być dowodem w sprawie wydano na podstawie oświadczenia i dokumentów dostarczonych przez stronę mającą swój oczywisty interes w określonym rozstrzygnięciu sprawy. Tym samym zaświadczenie to nie jest dokumentem wystawionym przez urząd na podstawie obiektywnych danych będących w jego posiadaniu, co z kolei wyklucza je ze środków dowodowych.

Organ podkreślił, iż ocena materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie należy do organu, który weryfikuje fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzje o wliczeniu wnioskowanych okresów do wysługi lat, od której zależy wysokość nagrody jubileuszowej. Wobec powyższego organ może nie dać wiary przedstawionym w sprawie dokumentom - zaświadczeniom, szczególnie gdy budzą one wątpliwości lub, gdy organ dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany w zaświadczeniu stan faktyczny. W rozpatrywanej sprawie takie okoliczności zaistniały. Będące w posiadaniu organu zaświadczenia Urzędu Miasta [...] nr [...] z dnia 7 maja 2012 r. oraz nr [...] z dnia 15 listopada 2001 r. wskazują, iż ww. Urząd nie dysponował ani w 2001 r. ani w 2012 r. dokumentami uzasadniającymi potwierdzenia pracy por. SG B.F. w gospodarstwie rolnym rodziców. Dodatkowo w piśmie z dnia 24 października 2014 r. wskazano, iż w postępowaniu prowadzonym na wniosek funkcjonariuszki w 2012 r. nie poświadczono pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na braki w złożonych dokumentach. Powyższe potwierdza fakt, iż zaświadczenie wydane wymienionej w dniu 26 lutego 2014 r. mogło być wystawione jedynie na podstawie dostarczonych przez nią osobiście dokumentów, nie zaś na podstawie dokumentów posiadanych przez urząd. Powyższe potwierdza wskazana powyżej dalsza część powołanego pisma z dnia 26 lutego 2014 r., wskazująca na dokumenty na podstawie których wydano kwestionowane zaświadczenie.

Z powyższych względów organ stwierdził, że okoliczności wskazane przez por. SG B.F. nie dają podstaw do wliczenia wnioskowanych przez nią okresów do wysługi lat, od której zależy wysokość nagrody jubileuszowej (§ 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2002 r.).

Rozkaz personalny Komendanta Głównego SG z dnia 4 maja 2015 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez B.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 115 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 i § 8 powołanego rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie że, skarżąca nie nabyła prawa do nagrody jubileuszowej, w sytuacji gdy nagrodę wypłaca się z urzędu po 35 latach pracy, a taki staż ona posiada. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien był wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, 2) art. 7. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe i w sposób niepełny zebranie, rozpoznanie i ocenę materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że zaświadczenie UM [...] z dnia 26 lutego 2014 r. jest niewiarygodne i nie posiada mocy dowodowej, co doprowadziło do błędnego wniosku, że skarżącej nie przysługuje prawo do nagrody jubileuszowej, w sytuacji gdy posiada ona 35 letni okres służby uprawniający do otrzymania nagrody jubileuszowej, 3) art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób zrozumiały dlaczego organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaświadczeniu UM [...] z dnia 26 lutego 2014 r. nie mając żadnych dowodów przeciwnych oraz oparł się wybiórczo na dokumentach z innego postępowania, nie stanowiących dowodów w niniejszej sprawie. Z podanych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia 16 lutego 2015 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 3 i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje nagroda jubileuszowa po 35 latach służby w wysokości 200 % miesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym.

Okresy wliczane do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz tryb jej obliczania i wypłacania, uwzględniając w szczególności okresy służby, pracy i nauki powodujące nabycie prawa do nagrody jubileuszowej zostały określone w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 100, poz. 916). Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej przez funkcjonariusza wlicza się: 1) okresy służby i pracy uwzględniane przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza z tytułu wysługi lat, 2) okres studiów w szkole wyższej przewidziany programem nauczania w łącznym wymiarze nie większym niż 5 lat, pod warunkiem uzyskania dyplomu ich ukończenia, 3) inne okresy uwzględniane przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza z tytułu wysługi lat. W świetle § 8 tego rozporządzenia, nagrodę wypłaca się z urzędu.

Pod pojęciem "innych okresów uwzględnianych ...." rozumie się: 1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, 2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, 3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin – o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego staży pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). 3. W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).

Dalej Sąd zauważył, iż Komendant Główny SG odmówił skarżącej przyznania prawa do nagrody jubileuszowej po 35 latach służby z tej przyczyny, iż w dacie złożenia przez funkcjonariuszkę wniosku nie legitymowała się ona wymaganym okresem służby (35 lat okresów zaliczanych). Organ bowiem nie uwzględnił skarżącej do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnych rodziców przypadających w przedziale czasowym od 21 listopada 1975 r. do 30 czerwca 1978 r. i od 3 czerwca 1979 r. do 13 września 1981 r.

Na potwierdzenie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanych okresach skarżąca przedłożyła organowi SG zaświadczenie nr [...] z dnia 26 lutego 2014 r. wydane przez Urząd Miasta [...], z którego wynika, że na podstawie przedłożonych dokumentów i rejestrów Urzędu potwierdzono okoliczność pracy ww. funkcjonariuszki w gospodarstwie rolnym we wskazanych okresach.

Wyjaśniając wątpliwości Komendanta Głównego SG, co do prawidłowości przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia z dnia 26 lutego 2014 r., Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 24 października 2014 r. (k.- 63 akt administracyjnych) wyjaśnił, iż przedmiotowe zaświadczenie zostało wydane na podstawie oświadczenia zainteresowanej o niekorzystaniu z internatu i uzyskiwaniu jedynego dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym, potwierdzania wykonywania przez skarżącą pracy w gospodarstwie przez jej ówczesnego właściciela, zameldowania w [...] od dnia 23 października 1964 r., zaświadczeń potwierdzających posiadanie przez rodziców skarżącej gruntów o pow. ponad [...] ha i ich ubezpieczenie jako rolników od 1 stycznia 1978 do 31 grudnia 1988 r.

W ocenie Sądu I instancji, organ słusznie zakwestionował wartość dowodową przedmiotowego zaświadczenia. Z ww. wyjaśnień Prezydenta Miasta [...] wynika bowiem, iż z posiadanych przez ten Urząd ewidencji rejestrów i danych można potwierdzić pracę rodziców skarżącej w gospodarstwie rolnym lecz nie pracę samej skarżącej, albowiem w tej mierze organ gminny oparł się dowodach dostarczonych przez samą zainteresowaną, tj. na oświadczeniu złożonych przez skarżąca i "potwierdzeniu pracy przez ówczesnego właściciela".

Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. nie dopuszcza - jako dowodu - zaświadczenia właściwego urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków bądź oświadczenia wnioskodawcy. Przepis art. 3 ww. ustawy wymaga wystawienia zaświadczenia w oparciu o dokumenty, a mianowicie np. rejestry gruntów, księgi podatkowe. Zaświadczenie z dnia 26 lutego 2014 r., wydane wyłącznie na podstawie oświadczeń zainteresowanej i jej najbliższego członka rodziny, nie zaś na podstawie odpowiednich dokumentów, nie spełniało wymogów określonych w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. W konsekwencji nie stanowiło "stosownego zaświadczenia" w rozumieniu ww. przepisu, niezbędnego do zaliczenia funkcjonariuszce do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 216 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji, przed wydaniem zaświadczenia, może prowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jednakże "konieczne postępowanie wyjaśniające" w rozumieniu ww. przepisu nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające może odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych jej dysponentów. Natomiast wydanie zaświadczenia w oparciu o oświadczenia lub zeznania świadków stanowi istotne naruszenie art. 218 k.p.a. Określenie "inne dane znajdujące się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być bowiem rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96, publ. LEX nr 1684805).

Sąd I instancji dodał, że zeznania świadków stanowią natomiast alternatywę dowodową, jednak wyłącznie w sytuacji, gdy właściwy urząd gminy nie dysponuje "dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym". Ubiegając się o przyznanie nagrody jubileuszowej skarżąca dowodów z zeznań świadków nie przedstawiła, jak też się na zeznania świadków złożone w innych postępowaniu się nie powołała, choć z decyzji wydanej po raz pierwszy w toku instancji strona powzięła wiadomość o zakwestionowaniu przez organ przedłożonego przez nią zaświadczenia z dnia 26 lutego 2014 r. Sąd podkreślił, iż ciężar udowodnienia faktu – zwłaszcza w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony - spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednakże w toku postępowania przed organem SG skarżąca z tego uprawnienia nie skorzystała. Z tego też względu nie można czynić Komendantowi Głównemu SG skutecznego zarzutu pominięcia jakiegokolwiek istotnego dowodu w sprawie i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, skoro organ przeanalizował sprawę w jej całokształcie w oparciu o dokumenty, które w istocie przedstawiała strona. Natomiast nieuwzględnienie z urzędu zeznań świadków złożonych w innym postępowaniu prowadzonym w roku 2012 r. nie może być poczytywane za uchybienie przepisom procesowym z tego względu, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2240/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego SG z dnia 17 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do dodatku za wysługę lat. Zatem materiał dowodowy zgromadzony w tym postępowaniu nie przemawiał za zasadnością żądania skarżącej.

Reasumując Sąd stwierdził, że Komendant Główny SG w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie oraz dostatecznie wyczerpująco uzasadnił zaskarżoną decyzję.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła B.F., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, podczas gdy zostały one wydane z naruszeniem ww. artykułów k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieprzeprowadzenie przez organ prowadzący postępowanie wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zaakceptowanie dowolnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ administracji, jak również poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że ciężar dowodowy w niniejszej sprawie spoczywa wyłącznie na skarżącej, zaś organ przeanalizował sprawę w jej całokształcie w oparciu o dokumenty przedstawione przez skarżącą, podczas gdy organ zaniechał w szczególności dołączenia dowodów z zeznań świadków złożonych w innym postępowaniu, mimo że organ miał wiedzę o ich istnieniu i treści;

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie przedstawiła dowodów z zeznań świadków, jak również nie powołała się na zeznania świadków złożone w innym postępowaniu administracyjnym, tym samym zaniechała skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 78 § 1 k.p.a., podczas gdy organ nie informował skarżącej o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności biorąc pod uwagę przedstawione przez skarżącą zaświadczenie z Urzędu Miasta, tym nie sposób było wywnioskować tę okoliczność ze zgromadzonych w toku postępowania innych dowodów;

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez niewzięcie – mimo ciążącego obowiązku- przez Sąd I instancji, z urzędu pod rozwagę okoliczności nieinformowania skarżącej przez organ prowadzący postępowanie odnośnie przyczyn i konsekwencji zakwestionowania wartości dowodowej przedmiotowego zaświadczenia z Urzędu Miasta, a w szczególności o konieczności zgłoszenia w toku postępowania dalszych dowodów, zważywszy, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji, skarżąca wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do nagrody jubileuszowej złożyła blisko 30 dokumentów, tym samym udokumentowała swoje żądanie, podczas gdy organ zaniechał poinformowania jej o swoich wątpliwościach;

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, że wprawdzie organ skierował do skarżącej pismo informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a skarżąca z tego prawa skorzystała, to jednak w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym brak było zaświadczenia z Urzędu Miasta [...] z 2001 r. oraz z 2012 r., tym samym dokumenty te nie zostały skarżącej udostępnione, jak również włączone w poczet materiału dowodowego, co uniemożliwiało wypowiedzenie się co do całości zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ;

5) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. w zw. z art. 76 § 1 i 3, art. 218 k.p.a. i art. 217 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że zaświadczenie z Urzędu Miasta [...] z dnia 26 lutego 2014 r. zostało wydane wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącej oraz jej najbliższego członka rodziny, mimo że ani z przedmiotowego zaświadczenia, ani z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 października 2014 r. taki wniosek nie wynika, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że ww. zaświadczenie nie może być dowodem na okoliczności w nim wskazane, co skutkowało oddaleniem skargi z uwagi na nieudowodnione spornego okresu pracy w gospodarstwie rolnym, podczas gdy ww. zaświadczenie stanowi dowód z dokumentu urzędowego i jest objęte domniemaniem, że zwarta w nim treść jest zgodna z prawdą, natomiast w celu podważenia dowodu z dokumentu urzędowego, niezbędne jest przeprowadzenie kontrdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.), nie zaś niczym nieuzasadnione uznanie przez organ, że przedmiotowe zaświadczenie jest niewiarygodne i nie może stanowić dowodu w sprawie;

6) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z zeznań świadków w postaci załączonych do akt innego postępowania lub w sposób bezpośredni poprzez wezwanie znanych organowi osób do złożenia zeznań w toku toczącego się zarówno przed organem, jak i WSA postępowania na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców, co powinno skutkować zaliczeniem wnioskowanych okresów do wysługi lat na potrzeby rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie przedmiotowej nagrody jubileuszowej;

7) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu orzekania przez organ na podstawie dokumentów, które nie zostały włączone w poczet materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, jak również jak również zarzutu pominięcia przez organ dowodów z zeznań świadków złożonych w innym postępowaniu prowadzonym w 2012 r., mimo że organ miał wiedzę odnośnie istnienia i treści przedmiotowych dowodów, podczas gdy Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł tylko lakoniczne stwierdzenie, że nieuwzględnienie z urzędu przedmiotowych zeznań świadków nie może być poczytane za uchybienie przepisom procesowym z tego względu, że prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2240/12 WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego SG z dnia 17 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do dodatku za wysługę lat, stąd - w ocenie Sądu - zgromadzony materiał dowodowy nie przemawiał za zasadnością skargi;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organu było dotknięte istotnymi wadami w zakresie wnikliwego i prawidłowego rozpoznania przedmiotu sprawy, które skutkowały dokonaniem przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 112 ust. 1 pkt 3, art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) (dalej: "ustawa o SG") oraz § 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 916) w związku z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. 1990 Nr 54 poz. 310) poprzez oddalenie skargi, uznając tym samym, że skarżąca nie nabyła prawa do nagrody jubileuszowej, podczas gdy przedmiotowa nagroda wypłacana jest z urzędu po 35 latach pracy, a taki staż pracy skarżąca posiada w dniu złożenia wniosku.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe nie dotyczy przypadku gdy w sprawie zachodzi nieważność postępowania.

Z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Analiza akt sprawy doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że postępowanie przeprowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargo B.F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 maja 2015r. nr. [...] dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 183 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem nieważność postępowania zachodzi jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, która dotyczy zaliczenia B.F. okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 21 listopada 1975r. do dnia 30 czerwca 2014r. i od dnia 3 czerwca 1979r. do dnia 13 września 1981r., w dniu 17 października 2012r. Komendant Główny Straży Granicznej wydał ostateczną decyzję o utrzymaniu w mocy własnego rozkazu personalnego z dnia 23 sierpnia 2012r. nr. [...], którym negatywnie rozstrzygnięto sprawę zaliczenia skarżącej w/wym okresów pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat. Decyzja ta została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013r. sygn. II SA/Wa 2240/12 skargę B.F. oddalił. Wyrok jest prawomocny.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty nie potwierdzają, aby skarżąca objęła przed dniem 2 maja 2012 r. w jakiejkolwiek formie prawnej część gospodarstwa rolnego rodziców, mogącą według kryteriów formalnych stanowić gospodarstwo rolne.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ( Dz. nr. 54, poz. 310 ) ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem.

Pomimo iż w sprawie zapadł prawomocny wyrok, z którego wynika że brak jest podstaw prawnych do zaliczenia skarżącej do wysługi lat wnioskowanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym, w dniu 30 czerwca 2014r. B.F. ponownie wystąpiła do Komendanta Głównego Straży Granicznej o zaliczenie jej do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Postanowieniem z dnia 25 lipca 2014r. Komendant Główny Straży Granicznej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, jednak postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014r. organ uchylił własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazując w jego uzasadnieniu że w sprawie nie występuje res iudicata, ponieważ wniosek z dnia 30 czerwca 2014r. opiera się na nowych okolicznościach, które nie istniały w dniu rozstrzygania sprawy.

W wyniku powyższego doszło do wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli w toku obecnie prowadzonego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawomocny wyrok Sądu z dnia 25 kwietnia 2013r. uniemożliwiał ( res iudicata ) ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że sprawa rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013r. jest podmiotowo i przedmiotowo tożsama ze sprawą objętą niniejszą skarga kasacyjną. Ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy stanowi naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata ). Res iudicata przesądza zatem o wadliwości omawianej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz powoduje, że obecnie przeprowadzone postępowanie dotknięte jest wadą nieważności. Odnoszenie się w takiej sytuacji do zarzutów skargi kasacyjnej staje się bezprzedmiotowe.

Uchylając postanowienie z dnia 25 lipca 2014r. o odmowie wszczęcia postępowania organ bezpodstawnie uległ sugestii skarżącej, podczas gdy postanowienie to było zgodne z prawem.

Okoliczności podnoszone przez skarżącą we wniosku z dnia 6 sierpnia 2014r. nie znoszą zakazu res iudicata, a co najwyżej mogą podlegać ocenie organu w ramach postępowania o wznowienie postępowania. To do organu, a nie skarżącej należy ocena tych okoliczności.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wobec treści wyroku, którym wyeliminowane zostało także postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2014r. nr. [...] organ winien rozpoznać wniosek skarżącej z dnia 6 sierpnia 2014r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.