Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 504/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8A
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego D. W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec D. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

D. W. wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w latach 1984-1987 był kursantem Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...] natomiast od 1988 r. pracował w sekcji technicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, gdzie zajmował się likwidacją starych kabli i urządzeń. W 1990 r. wnioskodawca został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do służby w Urzędzie Ochrony Państwa. W 2012 r. z powodu pogarszającego się stanu zdrowia, odszedł ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Podniósł, że swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi, służąc wyłącznie własnej ojczyźnie. Nie był też karany sądownie, administracyjnie ani dyscyplinarnie. Podkreślił, że swoje zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczy otrzymany od Prezydenta RP srebrny medal za 20 lat wzorowej służby.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] września 2002 r. nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z [...] maja 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa,

o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] września 1984 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 5 lat i 11 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 29 lat, 11 miesiące i 12 dni. Do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej, od [...] lipca 1982 r. do [...] października 1982 r., tj. 2 miesiące i 6 dni.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby D. W.nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] lipca 2018 r. poinformował, że z przebiegu służby D. W., ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy (wyjątek stanowi ostatnia opinia służbowa stwierdzająca nieprzydatność do służby). O powyższym świadczą wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe, a także odznaczenie Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę". W przekazanych informacjach znajduje się informacja, że w 2006 r. w stosunku do wnioskodawcy było prowadzone postępowanie dyscyplinarne, które po zawieszeniu, a następnie podjęciu w 2013 r. zostało zakończone umorzeniem z uwagi na fakt zwolnienia D.W. ze służby, co skutkowało niepodleganiem przez niego orzecznictwu dyscyplinarnemu ABW. Postępowanie dyscyplinarne było prowadzone w związku z podejrzeniem popełnienia przez wnioskodawcę przestępstwa określonego w art. 177 § 2 K.k. dokonanego poza służbą. W tej samej sprawie wobec D.W. toczyło się postępowanie karne, w jego aktach osobowych brak jest informacji o prawomocnych wyrokach za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego poinformował ponadto, że wśród zgromadzonych dokumentów znajduje się zaświadczenie z [...] kwietnia 2012 r. potwierdzające fakt okresowego podejmowania przez D. W. czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniające do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy do wymiaru za każdy rok pełnienia służby w tych warunkach.

Organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zaznaczył, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednak nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych minister podniósł, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w zakresie takich właśnie zadań, jak i gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Organ zaznaczył, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam zatem fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień, czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W ocenie Ministra okres służby na rzecz totalitarnego państwa (5 lat i 11 miesięcy) zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być oceniony jako krótkotrwały. Blisko sześcioletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby po12 września 1989 r. organ podał, że w dokumentacji przekazanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego znajduje się informacja, iż w 2006 r. w stosunku do D. W. było prowadzone postępowanie dyscyplinarne w związku z podejrzeniem popełnienia przez niego przestępstwa określonego w art. 177 § 2 K.k. dokonanego poza służbą. Ponadto w tej dokumentacji widnieje zapis, że ten okres opiniowania od [...] maja 2008 r. do [...] marca 2012 r. otrzymał ogólną ocenę "nieprzydatny do służby". Powyższe zatem daje podstawy do kwestionowania rzetelności służby wnioskodawcy, pomimo że istnieją dowody, iż służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a tej ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2019 r. [...], wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 K.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania i należytego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, czego skutkiem było podważenie rzetelnego pełnienia służby przez niego wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane w pełni dane dotyczące postępowania dyscyplinarnego i karnego,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że nie zaszła przesłanka krótkotrwałego pełnienia służby przed 31 lipca 1990 r.

Skarżący wskazał, że sam fakt, iż wobec niego toczyło się postępowanie karne o czyn z art. 177 § 2 K.k. nie upoważnia do stwierdzenia, że służba była pełniona nierzetelnie, zwłaszcza wobec faktu, że miał on mieć miejsce poza jej pełnieniem. Organ jednak wskazuje, że z rzetelną służbą mamy także do czynienia w życiu prywatnym, ten wniosek należy jednak uznać za zbyt daleko idący. Zaznaczył, że popełnienie przestępstwa rzutuje na możliwość pełnienia służby, choć czyn stypizowany w art. 177 § 2 K.k. ma charakter nieumyślny mimo podważanych skutków. Organ jednak nie zauważa, że w dalszym ciągu obowiązuje zasada domniemania niewinności, a zatem dopóki nie ma prawomocnego skazania, nie można kategorycznie wskazywać na popełnienie przestępstwa. Gdyby organ chciał rzetelnie zebrać materiał dowodowy, wówczas powinien to wyjaśnić, a nie opierać się na samym odnotowywaniu kwestii toczenia się postępowania karnego (chyba że taki zabieg służy tylko stworzeniu podstawy do wydania decyzji odmownej, a nie rzetelnemu wyjaśnieniu sprawy). Podobnie jest z toczącym się w przeszłości postępowaniem dyscyplinarnym – uwadze organu uszedł fakt, iż jego kilkuletnie zawieszenie musiało wynikać z toczącego się postępowania karnego, zaś umorzenie było skutkiem odejścia ze służby. Minister prezentuje nietrafny pogląd, że sam fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego stanowi podstawę do zakwestionowania rzetelnej służby. Odnosząc się do stwierdzonej w opinii okresowej nieprzydatności do służby, to z uwagi na zbieżność czasową ze zwolnieniem ze służby i jego przyczynami (został uznany za niezdolnego do jej pełnienia) jedyną przyczyną wydania takiej opinii musiały być względy zdrowotne, a nie nierzetelność w jej pełnieniu.

W ocenie skarżącego powyższe okoliczności świadczą, że organ wybiórczo zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy, co z kolei skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych, które posłużyły wydaniu decyzji odmownej z powołaniem się na wątpliwości co do rzetelnego przebiegu służby.

Co do kryterium krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. skarżący podał, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do ogólnego okresu służby wynosi 19,7%, a zatem nie przekracza progu pierwotnie proponowanego przez projektodawcę. Ponadto wykreślenie takiej regulacji w toku prac sejmowych powinno zostać potraktowane jako dążenie do nadania ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uprawnień do bardziej elastycznej oceny przesłanki krótkotrwałości służby, a nie jako założenie, że próg 20% jest za wysoki. Zdaniem skarżącego nawet przekroczenie tego progu nie oznacza, że służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwałą. Ocena kwestii krótkotrwałości służby powinna być dokonywana nie w oparciu o definicje słownikowe, ale o zbadanie, czy w realiach konkretnej służby oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych mógł pełnić służbę w MSW krócej, niż 5 lat i 11 miesięcy.

W związku z tym opisane powyżej uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, bowiem przy błędnej ocenie przesłanek rzetelnej służby oraz jej krótkotrwałości organ nie mógł przejść do rozważenia, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający zastosowanie art. 8a ustawy. Tym samym nie sposób uznać, aby zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do rozstrzygnięcia sprawy w ramach dopuszczalnego uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (wyczerpująco tę kwestię wyjaśnił Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości, rzetelności służby i szczególności przypadku) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej wyklucza wydanie decyzji pozytywnej, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela także zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku D. W. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście, bez zbadania całości aspektów sprawy, przedwczesne.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Ponadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w latach 1984 – 1987 r., kiedy to skarżący był kursantem Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...], a następnie od 1988 r. do [...] lipca 1990 r. pracował w sekcji technicznej MSW, w istocie realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Przechodząc do dokonanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ oceny rzetelności służby D. W. po 12 września 1989 r. należy stwierdzić, iż jest ona pobieżna i nie uwzględnia szeregu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej kwestii. Mianowicie z faktu wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego, w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 177 § 2 K.k. (spowodowania wypadku komunikacyjnego) oraz uzyskania w ostatniej opinii z przebiegu służby oceny "nieprzydatny do służby", organ wywiódł brak podstaw do zakwalifikowania pełnionej przez skarżącego służby jako rzetelnej. Na tę ocenę nie miało również wpływu stwierdzenie faktu pełnienia przez skarżącego służby w narażeniu życia i zdrowia oraz podwyższenia z tego tytuły świadczenia emerytalnego. Organ nie wyjaśnił, czy skarżący został ostatecznie skazany za popełnienie zarzucanego mu czyny, czy też oczyszczono go z zarzutu. Natomiast postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko skarżącemu zostało umorzone ze względu na ustanie stosunku służbowego, co też nie może przemawiać na niekorzyść strony. Co zaś się tyczy opinii służbowej za okres [...] maj 2008 r. – [...] marzec 2012 r. stwierdzającej nieprzydatności do służby, nie może ona być wyznacznikiem przekreślającym cały przebieg służby skarżącego, zwłaszcza jeśli się ją zestawi z wcześniejszymi dobrymi ocenami przebiegu służby i faktem odznaczenia skarżącego Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę". Umknęło organowi całkowicie, iż orzeczeniem RKL nr [...] ABW w [...] z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] przyznano skarżącemu [...] grupę inwalidzką w związku ze służbą od dnia [...]maja 2012 r. Nie można zatem wykluczyć, iż przyczyną negatywnej oceny w opinii służbowej był właśnie pogarszający się stan zdrowia skarżącego i to na skutek warunków pełnienia służby, w tym w narażeniu życia i zdrowia.

Jeżeli natomiast organ ocenia dokonania skarżącego poza służbą i z faktu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego, wywodzi niekorzystne dla strony skutki, to powinien tę ocenę przeprowadzić rzetelnie. Zatem ustalić jakie orzeczenie zapadło w tej sprawie oraz uwzględnić też i rozważyć postawę skarżącego jako obywatela, w szczególności na niwie aktywności społecznej. Podkreślić należy, iż skarżący jest honorowym krwiodawcą. Ponadto od 2009 r. wraz z żołną B. W. pełni funkcję rodziny zastępczej adoptując dwójkę dzieci. Państwo W. zostali docenieni za zasługi, ofiarność i pomoc niesioną dzieciom przez Powiat [...] (pismo z dnia [...] maja 2017 r.). Stosowne na tę okoliczność kopie dokumentów strona załączyła do akt administracyjnych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy całkowicie przemilczał zasygnalizowane okoliczności.

Jak to już zostało wskazane, organ w konsekwencji uznania, że D. W. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, w zasadzie pominął kwestię dotyczącą oceny całościowej przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r., eksponując jedynie ostatni okres tej służby. Dokonanie wybiórczej oceny materiału aktowego sprawy naraża organ na słuszny zarzut arbitralności i wydanie decyzji wykraczającej poza ramy uznania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby D. W., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.