Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 466/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Op 401/14 w sprawie ze skargi [...] sp. o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. II SA/Op 401/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej w P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, w związku z wynikami przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2012 r. kontroli budynku mieszkalnego w N. przy ul. [...], po pożarze dachu w części poddasza, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku.

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w N., reprezentowanej przez zarząd Wspólnoty, tj. [...] sp. z o.o. spółka komandytowa w P., przedłożenie w terminie do 21 grudnia 2012 r. opinii technicznej wraz z oceną stanu technicznego części budynku objętej pożarem oraz części, na którą pożar oddziaływał. Pismem z 4 czerwca 2013 r. M. C., prokurent samoistny skarżącej spółki, przedkładając organowi nadzoru budowlanego dokumentację kotłowni, wyjaśniła, że od dnia 1 kwietnia 2013 r. Spółka nie sprawuje zarządu przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 6 sierpnia 2013 r. prokurent poinformował, że w dniu 25 lipca 2013 r. dotychczasowy Zarząd Wspólnoty został odwołany. Obecnie Wspólnotę Mieszkaniową reprezentuje Zarządca - [...]. Do pisma dołączył akt notarialny (repertorium A nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.) - Protokół z zebrania członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. Z uchwały nr 1/2013 wynika, że właściciele lokali w tym budynku podjęli na zebraniu w dniu 25 lipca 2013 r. uchwałę w przedmiocie zmiany sposobu zarządu nieruchomością wspólną, zmieniając na podstawie art. 20 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903 ze zm.), ustawowy sposób zarządu, wykonywany w obrębie nieruchomości Wspólnoty przez osoby fizyczne wybrane spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona, na powierzony sposób zarządu opisany w art. 18 tej ustawy, wykonywany przez licencjonowanego i profesjonalnego zarządcę ([...]).

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w N. przedłożenie ekspertyzy technicznej dla obiegu kotłowego, jak również zastosowanego systemu schładzania - zabezpieczeń technicznych instalacji, a następnie decyzją z [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał Wspólnocie wstrzymanie użytkowania kotła na paliwo stałe o mocy 200 kW do czasu przedłożenia ekspertyzy technicznej nałożonej ww. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r.

Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości [...]w N. przy ul. [...] usunięcie w terminie do 30 stycznia 2014 r. stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nakazy wynikają z "Oceny technicznej kotłowni w budynku przy ul. [...] w N." sporządzonej przy inż. M. S.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. złożyła [...] sp. z o.o. sp. k. w P. Skarżąca spółka zaskarżyła decyzję w części dotyczącej jej uzasadnienia, nie zgadzając się z zawartym w niej stanowiskiem dotyczącym rozstrzygnięcia o prawidłowości robót budowlanych wykonanych w obrębie kotłowni dotyczących układu chłodzenia pieca na paliwo stałe oraz przyczynach powstania pożaru w dniu 8 grudnia 2012 r. w budynku przy ul. [...] w N. Dodała, że analiza materiału dowodowego nie pozwala na poczynienie ustaleń faktycznych umożliwiających stwierdzenie w treści zaskarżonej decyzji co było przyczyną pożaru. Spółka zakwestionowała dokument autorstwa M. S. "Rozszerzenie do wydanej opinii z 16 grudnia 2013 roku", który powstał na podstawie informacji udzielonych rzeczoznawcy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i jego własnych poglądów. Wyjaśniła jednocześnie, że jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej jako właściciel części lokali, ponosi na bieżąco koszty utrzymania lokali oraz części wspólnych budynku i nieruchomości, a zatem przysługuje jej prawo wniesienia odwołania jako stronie.

W wyniku rozpoznania odwołania [...] sp. z o.o. sp. k. w P. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.), dalej: k.p.a., zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną podjęcia przez organ I instancji zaskarżonej decyzji i w konsekwencji podstawę ustalenia obowiązku stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast z przepisu art. 61 Prawa budowlanego wynika, że stroną postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem uczestnikiem postępowania na prawach strony jest Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarządcę. [...] sp. z o.o. sp. k. w P. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż jest jedynie członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej jako właściciel lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku.

Oddalając skargę [...] sp. z o.o. sp. k. w P. na decyzję z [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że ze względu na prawidłowo stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego ze względów podmiotowych Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie odmówił skarżącej spółce przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a w konsekwencji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiedniej kondycji ustawodawca w art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego zawęził do właściciela oraz zarządcy nieruchomości. Sąd zauważył, że treść przepisów art. 61 i 66 Prawa budowlanego nie ogranicza jednak kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym jedynie do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu. W przypadku tych ostatnich podmiotów z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wynika jedynie, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o jakich mowa w tym przepisie, nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, gdyż tylko na nich ciążą obowiązki określone w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego. Interes prawny pozostałych osób powinien być zatem badany zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a.

Sąd przypomniał, że skarżąca spółka na etapie prowadzonego przez organ postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego pełniła funkcję jego zarządcy. Sytuacja ta jednak uległa zmianie po podjęciu przez właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w N. w dniu 18 marca 2013 r. uchwały w sprawie wyboru zarządu Wspólnotą, w której wskazali, iż od dnia 1 kwietnia 2013 r. wybierają zarząd ustawowy Wspólnotą wykonywany przez osoby fizyczne wybrane spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Następnie w dniu 25 lipca 2013 r. podjęta została przez właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej uchwała nr 1/2013 w przedmiocie zmiany sposobu zarządu nieruchomością wspólną. We wskazanej uchwale właściciele lokali zmienili ustawowy sposób zarządu, dokonując wyboru zarządcy w osobie D. S. Skarżąca spółka nie zaskarżyła do sądu powszechnego ww. uchwał. Oznacza to, że z dniem 1 kwietnia 2013 r. nie jest już zarządcą nieruchomości wspólnych i nie posiada uprawnienia do reprezentowania wspólnoty z tytułu sprawowanego zarządu i nie może być adresatem decyzji kierowanych do Wspólnoty. Sąd zaznaczył, że to wspólnota, a nie jej członkowie, może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną, co oznacza również, że poszczególni właściciele lokali nie mogą mieć pozycji strony pozwanej w procesie. Ustawodawca uregulował bowiem tę konstrukcję prawną odmiennie od pozostałych instytucji tworzących zespoły osób (jak np. spółka cywilna). Za takim stanowiskiem mają przemawiać uregulowania zawarte w art. 6, 17 i 21 ustawy o własności lokali. Wynika z nich przede wszystkim odrębność wspólnoty w stosunku do właścicieli lokali wchodzących w skład wspólnoty mieszkaniowej oraz podmiotowość wspólnoty. Zasadą jest, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r. sygn. IV SA 2027/96; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2009 r. sygn. II SA/Po 596/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zastrzegł, że w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może mieć to miejsce wówczas, gdy członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Tylko w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak wspólnoty mieszkaniowe, czy spółdzielnie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r. sygn. II OSK 419/10; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 627/06; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 1996/97). W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka jednak takowego interesu nie wykazała, twierdząc jedynie, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazły się stwierdzenia mogące negatywnie rzutować na sposób postrzegania spółki w innych równolegle toczących się postępowaniach. W tym zakresie Sąd wyraził pogląd, że samo wymienienie konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie dotyczącej tej osoby, nie stanowi podstawy do wykreowania po stronie takiej osoby własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniającego do wzięcia udziału w dalszym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania i to bez względu na to w jakim świetle (pozytywnym/negatywnym; prawdziwym/fałszywym) rola takiej osoby została przedstawiona. Osoba ta w dalszym ciągu nie jest bowiem adresatem decyzji. W tych okolicznościach, jedynym interesem jakim legitymuje się spółka, pozostaje interes faktyczny. Okoliczność, że skarżąca była inwestorem, w związku z czym na jej zlecenie wykonywane były prace budowlane w zarządzanej przez Wspólnotę kotłowni, pozostaje bez wpływu na powyższą ocenę. Podnoszona kwestia wzajemnych rozliczeń finansowych stron umowy cywilnoprawnej nie należy do sfery spraw administracyjnych, zatem nie może mieć wpływu na orzeczenie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r. sygn. IV SA 472/00). Roszczenia z tego tytułu skarżąca może realizować w postępowaniu cywilnoprawnym w drodze regresu od właścicieli nieruchomości. Także roszczenia z tytułu ewentualne nieprawidłowo wykonanych przez skarżącą prac budowlanych w kotłowni mają, w ocenie Sądu, charakter jedynie cywilnoprawny. O posiadanym interesie prawnym nie świadczy także okoliczność ewentualnego zwiększenia we Wspólnocie opłat eksploatacyjnych z uwagi na wykorzystywanie w sezonie grzewczym pieca na olej opałowy. Podobnie, skarżąca może jednie na drodze cywilnej podnosić zarzut nieważności uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczących sposobu reprezentowania wspólnoty. Nawet wadliwość uprawnienia do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w związku z nieważnością uchwały dotyczącej zmiany sposobu wykonywania zarządu oraz wyboru członków zarządu, nie może wpływać na "odzyskanie" przez poszczególnych członków Wspólnoty albo przez poprzedniego zarządcę uprawnień do współzarządzania częściami wspólnymi budynku. Okoliczność taka nie może stanowić przedmiotu oceny ze strony organu administracyjnego, jako że prawo badania prawidłowości tego rodzaju uchwał należy do sądu powszechnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. sp. k. w P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.:

- art. 18 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez pominięcie faktu, że wybór zarządu ustawowego Wspólnoty dotknięty był nieważnością, co w rezultacie prowadzi do przyjęcia, iż w trakcie postępowania Wspólnota nie miała prawidłowej reprezentacji, a zatem jej członkowie powinni być uprawnieni do występowania w sprawie i samodzielnej ochrony swoich praw i interesów,

- art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na pominięciu, że przepis art. 61 nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowalnego obowiązek utrzymywania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz we właściwym stanie technicznym i estetycznym, stąd w razie wszczęcia postępowania naprawczego zarówno zarządca, jak i właściciel są legitymowani do występowania w tym postępowaniu, aż do jego ostatecznego i prawomocnego zakończenia;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wystarczający akt sprawy, w szczególności pominięcie informacji wskazujących na istnienie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu, co skutkowało dojściem do błędnego wniosku, że skarżąca nie posiada interesu prawnego i do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym – w zakresie przyjęcia, że skarżąca nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego;

- art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, którego ochrona uzasadniałaby zakwalifikowanie jej jako strony postępowania administracyjnego;

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do treści art. 28 k.p.a. skarżąca spółka podniosła, że jej interes prawny w postępowaniu ma charakter dwojaki: można rozpatrywać go zarówno jako interes członka wspólnoty mieszkaniowej czyli właściciela lokalu, na którym w świetle art. 61 Prawa budowlanego spoczywa obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie, jak również jako byłego zarządcy wspólnoty, na interesy którego ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego będą miały istotny wpływ. Zdaniem strony, istnienie wspólnoty mieszkaniowej nie pozbawia właściciela lokalu możliwości skorzystania z administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony wywodzi z przepisów prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty, zwłaszcza, gdy interesy wspólnoty i jej członka okażą się przeciwstawne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2013 r. sygn. II SA/Gl 1475/12). Skarżąca podkreśliła, że pozostaje w konflikcie z obecnym zarządem. Ponadto, z punktu widzenia realizowania obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego, istotna pozostaje kwestia prawidłowej reprezentacji Wspólnoty przez zarząd. W razie ustalenia nieprawidłowego powołania zarządu odpowiedzialność za niedochowanie obowiązków związanych z utrzymaniem nieruchomości obciąży skarżącą jako właściciela. Kwestia nieprawidłowego reprezentowania wspólnoty, zdaniem strony, powinna być badana przez sąd z urzędu.

W ocenie strony wątpliwości nie powinno budzić to, że interes prawny skarżącej spółki wynika z faktu sprawowania przez nią funkcji zarządcy w okresie, w którym doszło do pożaru oraz funkcji inwestora, który prowadził prace budowlane na przedmiotowej nieruchomości. W związku z możliwością potencjalnej odpowiedzialności skarżącej o charakterze cywilnym i karnym, prawa te powinny być traktowane co najmniej jako prawo refleksowe. Zdaniem skarżącej, nawet przyjęcie, że w toku postępowania utraciła ona status zarządcy obiektu budowlanego nie może pozbawiać jej prawa do udziału w postępowaniu, które w sposób ewidentny dotyczy jej praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odwołując się do uzasadnienia sformułowanego zarzutu, wadliwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało wynikać, według skarżącej spółki, z przedstawienia przez Sąd stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Argumentem, który by tego dowodził, było jednak stwierdzenie, że skarżąca spółka nie zgadza się, iż w toku postępowania administracyjnego nie wykazała swojego interesu prawnego, a tego rodzaju wniosek zawarł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Taka formuła stawianego zarzutu w sposób mylny postrzega jednak przytoczoną warstwę treściową wyroku, albowiem nie może podlegać wątpliwości, że wskazany pogląd Sądu był wynikiem oceny stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji. Jego błędność można zatem było podważyć wyłącznie poprzez zarzucenie Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a, a nie norm proceduralnych określających sposób konstrukcji uzasadnienia orzeczenia wydawanego przez sąd administracyjny. To czy skarżąca spółka w postępowaniu administracyjnym nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego zależało od stwierdzenia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że miał on wymiar wyłącznie faktyczny a nie prawny (art. 28 k.p.a.). Stąd za nieuprawnione należało również uznać odwołanie się przy analizowanej kwestii do art. 7 i art. 8 k.p.a., jeżeli naruszenie powyższych przepisów spółka wiąże z odmienną, aniżeli dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceną przedstawionych w sprawie dowodów i formułowanych twierdzeń. Skarżąca spółka powyższy zarzut wiąże również z nierozpatrzeniem w sposób wystarczający akt sprawy, w szczególności "pominięciem informacji które wskazywały na istnienie interesu prawnego skarżącej". Wnosząca skargę kasacyjną w uzasadnieniu złożonego środka odwoławczego nie podała jednak jakie konkretne informacje miały nie zostać przez Sąd rozważone w toku kontroli stosowania prawa, co powoduje, że tak uzasadniony zarzut musi zostać pozostawiony bez rozpatrzenia.

Kontrola zaskarżonego wyroku dokonana przez pryzmat pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie wykazała, by został on wydany z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. Należy mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w N. Nakaz ten swoją podstawę prawną znajdował w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W świetle powołanego przepisu, organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym jest upoważniony do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu ocenianego przez Sąd I instancji nie była jednak zasadność wydania rozstrzygnięcia o nakazaniu usunięcia wymienionych w decyzji z dnia 23 grudnia 2013 r. nieprawidłowości, ile określenie, czy organ odwoławczy rozpoznając odwołanie spółki od powyższej decyzji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, zamykając skarżącej spółce możliwość zakwestionowania przyjętego w tej decyzji uzasadnienia. Odniesienie się do tejże kwestii wymaga przypomnienia, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co zresztą zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednolicie przyjmuje się, że adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa, a ewentualny udział poszczególnych członków wspólnoty w postępowaniu jest uzależniony od wykazania przez nich, że prowadzone postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2875/13). Należy zauważyć, że celem nałożonego w decyzji z dnia 23 grudnia 2013 r. obowiązku jest usunięcie stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości. Adresatem takiego nakazu są wszyscy właściciele nieruchomości (części wspólnych), na których spoczywa, na podstawie art. 61 Prawa budowlanego, obowiązek prawidłowego utrzymania i użytkowania budynku jako całości. W myśl art. 6 ustawy o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową i wspólnota ta może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Taka konstrukcja prawna sprawia, że w sprawach dotyczących wspólnoty nie działają poszczególni jej członkowie, tylko zarząd, który może samodzielnie działać w sprawach mieszczących się w zakresie zwykłego zarządu, a w pozostałych sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu opiera się na zgodzie właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. To, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, a więc również w postępowaniu przed organem administracji publicznej, nie wyklucza możliwości przyznania równoległego uprawnienia dla członka wspólnoty mieszkaniowej do działania na zewnątrz, niemniej sytuację tę odnosić należy do przypadków szczególnych, w których obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikających z ustawy o własności lokali. Prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1658/10). W wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1912/06 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że na status prawny właściciela lokalu położonego w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową wpływa przyznane zarządowi uprawnienie do zarządzania nieruchomością wspólną. W sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej, indywidualna obrona członka wspólnoty sprowadza się jednak, jak się podkreśla, do jego "własnych spraw mieszkaniowych". Z decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących zabezpieczeń instalacji kotła grzewczego nie wynikają żadne indywidualne obowiązki dla właściciela lokalu, albowiem mają one wyłączny związek z bieżącym utrzymaniem instalacji stanowiących część wspólną i dlatego za ich prawidłowość utrzymania i użytkowania - kwestie mogące stanowić przedmiot interwencji organu nadzoru budowlanego - odpowiada zarząd Wspólnoty.

Oceny tej nie zmienia odmienne stanowisko prezentowane przez skarżącą spółkę jako członka Wspólnoty Mieszkaniowej oraz poprzedniego jej zarządcy. Nie może ulegać wątpliwości, że spółka jako członek Wspólnoty będący właścicielem lokalu jest bezpośrednio zainteresowana utrzymaniem budynku w należytym stanie. Zainteresowanie to ma jednak wymiar wyłącznie faktyczny, albowiem w sytuacji, gdy w świetle przepisów prawa, to zarząd kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz, odpowiedzialność za nienależyte wywiązanie się z nałożonego obowiązku obarczać będzie Wspólnotę jako całość, a nie skarżącą spółkę. Nie jest możliwe powiązanie tzw. praw refleksowych z okolicznością łączoną ze skonfliktowaniem skarżącej spółki z członkami Wspólnoty, w tym z działającym zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej. To, że Wspólnota cechuje się w kontrolowanym postępowaniu określoną biernością (czego dowodem ma być m.in. nieprzedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej obiegu kotłowego i systemu schładzania) ma związek z realizacją uprawnień kontrolnych jakie stronie jako członkowi Wspólnoty przysługują względem zarządu, co każe przyjąć, że nieegzekwowanie tychże uprawnień bądź niepodzielenie stanowiska zajmowanego przez spółkę nie może stanowić podstawy do przyznania jej legitymacji do występowania w postępowaniu obok Wspólnoty celem ustanowienia należytej reprezentacji Wspólnoty przy wyznaczaniu nakładanych na nią obowiązków administracyjnoprawnych. Podobną ocenę należy odnieść do argumentacji wskazującej na posiadanie przez spółkę interesu prawnego w postępowaniu wywodzonego z faktu, iż spółka jest byłym zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji trafnie wskazał na aktualność badania interesu prawnego, co sprawia, że pełnienie funkcji zarządcy w przeszłości nie stanowi o istnieniu legitymacji do udziału spółki w postępowaniu po zmianie sposobu zarządzania Wspólnotą. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca spółka podważa te twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji, które mogą wskazywać na jej przyczynienie się do powstania pożaru w budynku, co miałoby kreować możliwość powstania roszczeń cywilnoprawnych wobec spółki, jak też stanowić podstawę do pociągnięcia osób winnych powstałej sytuacji do odpowiedzialności karnej. Niepodzielanie przez spółkę części ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie stanowi jednak o jej prawie do udziału w postępowaniu jako strony. Dotyczy to także takich twierdzeń, które mają związek z ocenianą działalnością spółki jako zarządcy. Należy mieć na uwadze, że związanie decyzją administracyjną oznacza obowiązek uwzględniania przez inne organy władzy publicznej jej treści (rozstrzygnięcia) oraz wywołanych nią skutków prawnych. Związanie to nie obejmuje natomiast związania ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez organ wydający decyzję. Tym bardziej, gdy treść tych ustaleń wykracza poza przedmiot sprawy. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...] grudnia 2013 r. odnosiła się do określenia zakresu obowiązków nałożonych na Wspólnotę celem usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości i tylko do tak zakreślonego obowiązku można odnosić związanie innych organów - przy ewentualnym badaniu przyczyn pożaru - wyjątkiem od zasady samodzielności jurysdykcyjnej.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności działania Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu była decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) ze względu na ustalenie, że strona, która wniosła odwołanie nie posiada przymiotu strony. Wzgląd na ten fakt sprawia, że kwestia zapewnienia właściwego sposobu reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu, w szczególności prezentowane przez wnoszącą skargę kasacyjną stanowisko o nieważności uchwały o wyborze zarządu ustawowego wykracza poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. Nie można zgodzić się bowiem z poglądem, że ustalenie, iż Wspólnota nie miała w toku postępowania administracyjnego prawidłowej reprezentacji oznacza, że jej członkowie powinni być uprawnieni do samodzielnego udziału w postępowaniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.