Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 866/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3, 4-7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skarg E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w Ł. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr SKO.4150.281.2021 SKO.4150.312.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargi. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 866/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku K.B. i D.B. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "K." s.c., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...] oraz fragmencie działki drogowej nr ewid. [...] w obrębie [...].

Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, w ustawowym terminie złożyła E. Sp. z o.o. w likwidacji, reprezentowana przez radcę prawnego M.W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] reprezentowana przez adwokata J.M.

Odwołująca się E. Sp. z o.o. w likwidacji podniosła, że decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (po uchyleniu poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W ocenie odwołującej się zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy tożsame z ustalonymi w uchylonej przez Sąd decyzji z dnia 16 lipca

2019 r., jednakże ani z uzasadnienia, ani z jej załączników nie wynika, aby organ uwzględnił wskazania zawarte w wyroku sygn. akt II SA/Łd 950/19. W ocenie spółki w tej sprawie doszło też do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem projekt decyzji nie został poddany uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.

Odwołująca się Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji poprzez odmowę wydania warunków zabudowy, zaś na zasadzie ewentualnej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zarzucono decyzji rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ kompleksowego postępowania dowodowego w sprawie, a w efekcie zaniechanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w dowolnym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i w dowolnym ustaleniu parametrów zabudowy tych samym, jak przy pierwotnej decyzji w sytuacji, gdy przedmiotem analizy objęto wszystkie nieruchomości sąsiednie (zgodnie z wytycznymi wyroku WSA w Łodzi, a nie wyłącznie wybrane nieruchomości sąsiednie), co prowadzi do konstatacji, że wyniki analizy urbanistycznej zostały w taki sposób ukształtowane, aby nie zmieniać parametrów zabudowy z pierwotnej decyzji, a więc zostały dokonane pod konkretną tezę, a nie wnikliwie rozważone; art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji; art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez arbitralne przyjęcie przez organ I instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, podczas gdy planowana inwestycja to trzykondygnacyjna zabudowa wielorodzinna, zaś obecne zagospodarowanie terenu wokół planowanej inwestycji to głównie zabudowa jednorodzinna, wobec czego proponowana zabudowa wielorodzinna nie spełnia wymogów ładu przestrzennego i walorów architektoniczno-krajobrazowych oraz nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego nie został spełniony tzw. warunek dobrego sąsiedztwa; art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wystąpienia do Zarządu Dróg i Transportu o opinię w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, że sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji, jak też przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 950/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2019 r. orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 lipca 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...] oraz fragmencie działki drogowej nr ewid. [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał na wady analizy poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, z porównania mapy z wyznaczonym obszarem analizy urbanistycznej z częścią tabelaryczną analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki, na których są budynki stanowiące zabudowę mieszkaniową "mj", lecz nie zostały uwzględnione w analizie. W analizie nie uwzględniono działek: - przy ul. [...] nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...] (jest to działka tak samo zlokalizowana jak działka nr [...] przy ul. [...], którą uwzględniono w analizie), -przy ul. [...] nr ewid.: [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...]; - przy ul. [...] nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ani z analizy, ani z uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie wynika, dlaczego pominięto w analizie te działki pomimo, że są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i znajdują się w obszarze analizowanym. Należy przy tym wskazać, że z tabelarycznego zestawienia analizowanych działek wynika, że w analizie uwzględniono tego rodzaju zabudowę, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne, ale tylko występującą na niektórych działkach znajdujących się obszarze analizowanym. Jednocześnie w analizie zostały uwzględnione działki, które częściowo znajdują się poza wyznaczonym obszarem analizowanym, jak np. działki przy ul. [...] (działka nr [...]) i przy ul. [...] (działka nr [...]). Przy czym z wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że istniejąca na działce przy ul. [...] zabudowa wielorodzinna, stanowiła, m.in. wzorzec dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki, okapu oraz geometrii dachu dla planowanej inwestycji. W takiej sytuacji z analizy, a także z decyzji powinno jasno wynikać, czy i jakie działki, które zostały przecięte linią obszaru analizowanego i jaka ich powierzchnia (w całości czy części) zostały uwzględnione dla obliczenia parametrów występującej i nowej zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 marca 2020 r., II SA/Łd 937/19). Ani w analizie, ani w uzasadnieniach wydanych decyzji nie zostało w ogóle wyjaśnione, dlaczego dokonano wyboru do analizy jedynie niektórych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, które zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi a inne zupełnie pominięto, jak np. działki nr [...] i [...], stanowiące własność uczestników postępowania. Nie wyjaśniono także, w jakim stopniu w analizie zostały uwzględnione powierzchnia i zabudowa występująca na działkach takich, jak działki: nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...], które częściowo znajdują się poza obszarem analizowanym. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obszarze analizowanym znajdują się również budynki gospodarcze, garażowe oraz o funkcji produkcyjno-handlowo-usługowej, które w analizie w ogóle nie zostały uwzględnione. Z akt sprawy nie wynika, o jakich parametrach zabudowa występuje na pominiętych w analizie działkach. Nie jest w związku z tym możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustalonych w analizie parametrów występującej w obszarze analizowanym zabudowy, która stanowiła punkt odniesienia dla ustalenia przez organ administracji parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Oznacza to także, że ustalone w analizie wartości średnie dla obszaru analizowanego mogą odbiegać od stanu faktycznego. W konsekwencji tego nie jest także możliwa ocena, czy wystarczająco uzasadnione było określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów planowanej inwestycji na podstawie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. W decyzjach organów administracji nie wskazano zresztą przekonująco argumentacji przemawiającej za przyjęciem odstępstw od zastosowania parametrów średnich. Nie wykazano w dostateczny sposób, że nie zostanie naruszony ład przestrzenny. W szczególności nie uzasadniono w wystarczającym stopniu ustalenia szerokości elewacji frontowej w przedziale od 10-17 m (zgodnie z wnioskiem inwestora). Nie sposób przy tym nie zauważyć, że w wynikach analizy wskazano, że szerokość elewacji frontowej należy ustalić w przedziale od 10 do 17 m, tj. od wartości średniej dla terenu analizowanego do szerokości elewacji identycznej lub zbliżonej budynków wielorodzinnych w obszarze analizy. Wskazano przy tym nie na budynek przy ul. [...] (działka nr [...]), a więc uznany w innych częściach analizy za wzorcowy dla planowanej inwestycji (działka o zbliżonym kształcie, powierzchni oraz funkcji), lecz na budynki przy ul. [...] i przy ul. [...] (znajdujący się w granicy obszaru analizowanego). Dodać należy, że szerokość elewacji frontowej budynku przy ul. [...] wynosi 14,5 m. Natomiast szerokość budynków na działce nr [...] przy ul. [...] wynosi 16 m i 17 m, zaś szerokość elewacji frontowej budynku przy ul. [...] wynosi 16 m. Podobnie przedstawia się kwestia sposobu ustalenia pozostałych wskaźników nowej zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono od 0,23 (średniej mającej występować na obszarze analizowanym) do 0,34 (maksymalny dla zabudowy wielorodzinnej - działka przy ul. [...] i zgodny z wnioskiem inwestora). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w przedziale od 5 m (średniej mającej występować na obszarze analizowanym) do 7,5 m (wysokości elewacji frontowej budynku na nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...]). Wysokość głównej kalenicy ustalono od 6,4 m (średniej mającej występować na obszarze analizowanym) do 13,5 m (występującej na działce przy ul. [...]). W zakresie geometrii dachu ustalono, że "dach dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci od 30° do 45°". Kierunek kalenicy określono jako prostopadły do linii zabudowy. W wynikach analizy wyjaśniono przy tym, że ustalenie geometrii dachu oparto na istniejącej w terenie analizowanym zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a w geometrii dachu szczególności budynku wielorodzinnego przy ul. [...]. Nie sposób jednak nie zauważyć, że z analizy urbanistycznej wynika, że budynek znajdujący się na działce przy ul. [...] ma dach dwuspadowy a nie wielospadowy. Budynek znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] ma dach płaski i naczółkowy o kącie nachylenia połaci dachowych 35°. W obszarze analizowanym występują również dachy płaskie, o co z kolei wnosił inwestor, jak również dachy o kącie nachylenia połaci dachowych 15° i 20°. Zgodnie zaś z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2017r., II SA/Sz 853/17). Geometria dachu planowanej zabudowy powinna zatem nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK761/16). Zdaniem Sądu, wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, że wyznaczenie powyższych parametrów we wskazanej wartości nie narusza zastanego ładu przestrzennego. Ustalenie odmiennych niż średnie przedstawionych powyżej parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźników. Treść uzasadnienia odstępstw musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju uzasadnienia zabrakło. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że tak wyznaczone parametry nowej zabudowy nie zakłócą ładu przestrzennego. Nie jest także wystarczające wskazywanie bez uzasadnienia jako wzorca dla nowej zabudowy w zależności od parametru raz zabudowy na działce przy ul. [...], a raz przy ul. [...] i przy ul. [...]. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz budzą uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...] oraz fragmencie działki drogowej nr ewid. [...] w obrębie [...]. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy istniejącej w jej otoczeniu. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna z zabudową towarzysząca, tj. budynkami gospodarczymi i garażowymi. W obszarze analizy znajdują się także pojedyncze obiekty o funkcji produkcyjno-handlowo-usługowej. Ponadto kwestia kontynuacji funkcji została przesądzona także w wyroku WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 950/19.

W pkt ll.1.2 decyzji "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", sprecyzowane zostały natomiast parametry planowanego budynku, wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), tj.:

• linia zabudowy - obowiązująca, zgodnie z załącznikiem graficznym;

• wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek [...] i [...] - od 0,23 do 0,34;

• szerokość elewacji frontowej - od 10 m do 17 m;

• wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu - od 5 m do 7,5 m;

• geometria dachu: dach dwu - lub wielospadowy; kąt nachylenia głównych połaci dachu - od 30° do 45°; wysokość kalenicy głównej - od 6,4 m do 13,5 m, kierunek głównej kalenicy - prostopadły do linii zabudowy.

Opisane wyżej parametry planowanej inwestycji zostały ustalone na podstawie parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, który w tej sprawie wyznaczono, zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, tj. w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] od strony ul. [...] - 3 x 26 m = 78 m. Granice tego obszaru uwzględniają podziały geodezyjne, skutkiem tego w obszarze analizowanym znalazły się wszystkie działki, które choćby fragmentem zawierają się w jego granicach minimalnych. A zatem nie pozostawia wątpliwości fakt, że w analizie uwzględnione zostały całe działki wraz ze znajdującą się na nich zabudową zlokalizowane przy ul. [...] (działka nr [...]) i przy ul. [...] (działka nr [...]), które tylko częściowo znajdują się poza obszarem analizowanym.

Potwierdza to tabelaryczna część analizy opisowej. Z przeprowadzonej analizy wynika także, że organ I instancji uwzględnił wskazania Sądu i przyjął do analizy wszystkie obiekty znajdujące się w obszarze analizy, w tym także wskazane w wyroku z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 950/19, tj.:

- przy ul. [...] nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...] (jest to działka tak samo zlokalizowana jak działka nr [...] przy ul. [...], którą uwzględniono w analizie),

- przy ul. [...] nr ewid.: [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...];

- przy ul. [...] nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W myśl zaś art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1l; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za podstawę określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy należy uznać ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. Przy czym, stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym nie przesądza definitywnie kwestii, że spełnia ona także pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca uzależnił bowiem wydanie decyzji pozytywnej także od spełnienia przesłanek w postaci kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do tej kwestii organ zaznaczył, że w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy. Należy przyjąć, że przewidziana w rozporządzeniu możliwość takiego odstępstwa jest logicznym następstwem faktu, iż w wielu miejscach mamy do czynienia z różnorodną zabudową o całkowicie różnych parametrach, gdzie ścisłe przestrzeganie wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i w § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy na podstawie wynikającej z analizy średniej, w istocie wykluczyłoby powstawanie pewnych typów zabudowy, kontynuującej co prawda funkcję zabudowy już istniejącą na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, ale różniącą się od istniejącej zabudowy np. tylko jednym z parametrów składających się na gabaryty zabudowy. Ustawodawca przewidział taką możliwość wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., iż nowa zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej.

Organ I instancji, uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ponownie przeprowadził analizę zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Obszar ten wyznaczono w granicach minimalnych (odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji), powiększonych do granic ewidencyjnych działek, które chociażby w części znajdują się w granicach minimalnych tego obszaru. Analizą objęta została cała zabudowa zlokalizowana na tych działkach. Działanie takie nie narusza prawa bowiem zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. A zatem, przepis § 3 rozporządzenia określa jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Tej zasady, w ocenie Kolegium, w tej sprawie nie narusza rozszerzenie granic obszaru analizy do granic ewidencyjnych działek znajdujących się na jego obrzeżach. Uwzględnienie w analizie wszystkich zabudowanych działek wchodzących w skład obszaru analizy skutkowało przyjęciem do analizy większej ilości obiektów, a tym samym miało wpływ na zmianę ustalonych parametrów granicznych istniejącej zabudowy, a w konsekwencji także (w przypadku części tych parametrów) na obliczoną średnią ich wielkość. I tak, w przypadku: - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jest to przedział od 0,06 do 0,40; średnio 0,23 dla całej zabudowy oraz 0,28 dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, - szerokości elewacji frontowej jest to przedział od 2,0 m do 21,5 m; średnio 9,5 dla całej zabudowy oraz 14,8 m dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest to przedział od 2,5 m do 8,5 m; średnio dla całej zabudowy - 4,9 m oraz dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 7,3 m, - wysokości głównej kalenicy jest to przedział od 2,5 m do 13,5 m; średnio 6,4 m, zaś w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 11,0 m do 13,5 m; średnio 11,4 m.

Przyjęcie do analizy wszystkich obiektów występujących w obszarze analizy ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz obliczenia średnich wielkości poszczególnych parametrów zabudowy istniejącej. Jednakże nie może budzić wątpliwości, że ustalenie średniej wielkości danego parametru dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalona wielkość jest bezwzględnie wiążąca dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Jak już bowiem wyżej wskazano, w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia zawarte są normy dopuszczające wyznaczenie innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie § 1 każdego z tych paragrafów, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionych wskaźników w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania istniejące w otoczeniu terenu inwestycji, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku.

Analiza akt sprawy wskazuje, że teren inwestycji zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy produkcyjno-usługowej (działka nr [...]) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (działka nr [...]). Teren inwestycji przylega do drogi (ul. [...]). Po przeciwnej stronie tej ulicy (vis a vis terenu inwestycji) występuje także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Przy czym, z uwagi na szerokość ul. [...], nie może budzić wątpliwości, że obiekty tam zlokalizowane i planowany będą tworzyły urbanistyczną całość.

Przechodząc do analizy poszczególnych cech i parametrów inwestycji, Kolegium wskazało, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, budynki w obszarze analizowanym zlokalizowane są w różnych odległościach od działek drogowych i nie tworzą czytelnej linii zabudowy, za wyjątkiem północnej strony ul. [...]. Po południowej stronie ul. [...] (tj. po stronie terenu inwestycji) budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są w odległości od 4,0 do 12,0 m od granicy działek z działką drogową (ul. [...]) i od 8,0 m do 15,0 m od krawędzi jezdni. Linia zabudowy w rozpatrywanej sprawie została wyznaczona, na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, tj. w odległości 17,0 m od granicy z działką drogową i 20,0 m od krawędzi jezdni. Taki sposób wyznaczenia linii zabudowy uzasadniony jest tym, iż działka ta ma zbliżony kształt, powierzchnię oraz realizuje tę samą funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Tak ustalona linia zabudowy nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i będzie kontynuowała lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizy. W ocenie Kolegium, stan zagospodarowania i zabudowy terenów sąsiednich uzasadniał ten sposób wyznaczenia linii zabudowy.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 tego przepisu dopuszcza się jednakże wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,23 do 0,34. Wprawdzie w treści samej decyzji brak jest szczegółowego uzasadnienia w kwestii dotyczącej wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jednakże takie uzasadnienie zawarte zostało w Załączniku nr 2 do tej decyzji, tj. w wynikach analizy urbanistycznej. Z treści tego opracowania wynika jednoznacznie, że nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy są zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz jednorodzinnymi z zabudową komplementarną, tj. innymi budynkami niemieszkalnymi, są to zazwyczaj budynki gospodarcze i budynki garażowe. Wskaźniki zabudowy dla całego obszaru analizy zamykają się w przedziale od 0,06 do 0,40, co generuje średnią w wysokości 0,23. Wyodrębniając z całego terenu analizy wskaźnik zabudowy dla nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, będzie on oscylował w przedziale od 0,24 do 0,34, przy średniej 0,28. Większość zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowana jest na jednej wysokości ul. [...], tj. po jej stronie północnej od narożnika ulic [...] i [...] od numeru [...] do budynku przy ul. [...] oraz po stronie południowej, na działce nr [...], przy ul. [...], zabudowanej w 34% przylegającej od strony zachodniej do terenu inwestycji. Od strony wschodniej terenu inwestycji, nieruchomości sąsiednie z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kontynuują wskaźnik zabudowy zbliżony do wartości, która jest na działce nr [...] - ul. [...], są to nieruchomości: działka nr [...] ([...]) - 31%, działka nr [...] ([...]) - 31%, następna nieruchomość, działka nr [...] ([...]) - 34%, działka nr [...] ([...]) - 32%, działka nr [...] ([...]) - 40%. Działka [...], sąsiadująca z terenem inwestycji od strony południowej, posiada również, wskaźnik zabudowy 0,34 (ul. [...]).

Dodatkowo, co potwierdza treść "Wyników analizy urbanistycznej", organ I instancji ustalając górną granicę wskaźnika zabudowy, kierował się również zabudową po drugiej stronie ul. [...]. Budynki na działkach nr [...] i [...], [...], tworzą zespól zabudowy spójny co do gabarytów (wysokości, szerokości, geometrii dachu, jak i formy architektonicznej). Powstanie podobnego zespołu, spójnych co do wielkości i formy budynków, wpłynie na powstanie bardziej harmonijnej zabudowy. Pragnąc wpisać planowaną inwestycję w istniejący ład przestrzenny należy wziąć pod uwagę przesłankę, że o zachowaniu i odbiorze ładu przestrzennego, decyduje między innymi zbliżona wielkość budynków istniejących i nowopowstałych w odniesieniu do wielkości (powierzchni) terenu, na którym są zlokalizowane.

Biorąc pod uwagę uzasadnienie dla sposobu ustalenia w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zasadnym jest według Kolegium twierdzenie, że realizuje ono wskazania WSA w Łodzi w tym zakresie.

Szerokość elewacji frontowej dla planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji (niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Analogicznie, jak to ma miejsce w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, uzasadnienie dla przyjętej szerokości elewacji frontowej zawarte zostało w Załączniku nr 2 do decyzji, stanowiącym jej integralną całość. Z treści tego uzasadnienia wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizy jest znacznie zróżnicowana. Parametr ten przede wszystkim jest determinowany funkcją danego budynku. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jedno- i wielorodzinnych oraz innych budynków niemieszkalnych, zawiera się w przedziale od 2 do 21,5 m (średnio 9,5 m). Niskie wartości tego parametru przypisane są do budynków gospodarczych oraz garażowych. Budynki mieszkalne jedno- i wielorodzinne, posiadają szerokość elewacji frontowej od 6 m do 21,5 m, co w znacznej mierze determinowane jest szerokością działek, na których budynki są zlokalizowane. Istotny wpływ na tę wielkość ma także okres realizacji budynków. Analiza wykazała, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawiera się w przedziale od 5 m do 21,5 m; średnio 9,5 m (z tolerancją ± 20% - od 7,6 m do 11,4).

Budynki mieszkalne wielorodzinne, zgrupowane w zespole budynków położonych wzdłuż ul. [...] i ul. [...], posiadają zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej, która wynosi 13,0 m lub 17,0 m. Po drugiej strome ulicy [...], zlokalizowany jest również budynek wielorodzinny o szerokości elewacji 14,5 m. Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla budynków wielorodzinnych wynosi 14,8 m (±20% wynosi od 11,84 m do 17,76 m ). W obszarze analizy, w tym przy ul. [...], występuje zabudowa bliźniacza, która w odbiorze tworzy obiekt o znacznej szerokości elewacji. Szerokość elewacje w tego typu zabudowie wynosi od 15,5 m do 23 m - ul. [...], [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...].

Poddając analizie samą ul. [...], organ uznał, że szerokości istniejących tam budynków mieszkalnych są zbliżone. Obok siebie funkcjonują budynki o szerokości elewacji 13 m i 21,5 m, czy 18 m i 14,5 m, jak również budynki z elewacjami 13-16-17 metrowe - tworzące zharmonizowany układ zabudowy.

Uzasadniając ustaloną w decyzji szerokość elewacji frontowej organ I instancji stwierdził, że w obszarze analizy występują budynki o funkcji planowanej, tj. budynki mieszkalne wielorodzinne, a zatem najbardziej miarodajna przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej winna być szerokość elewacji frontowej typu zabudowy. Średnia szerokość elewacji dla całej zabudowy jest obarczona wartościami (szerokościami) budynków gospodarczych i garażowych oraz innych budynków niemieszkalnych, które ze swej natury są znacznie mniejsze od budynków mieszkalnych, a w szczególności wielorodzinnych. Należy także zauważyć, że szerokość elewacji frontowej budynku determinowana jest wielkością działki, na której jest on posadowiony, a w szczególności jej szerokością. Szerokość frontu działek w obszarze analizy zamyka się w przedziale od ok. 11,0 m do 111,0 m. Około 60% działek, posiada szerokość mniejszą niż 16 m, co determinuje szerokość elewacji frontowej istniejących budynków. Przedstawione argumenty przemawiają za ustaleniem szerokości elewacji frontowej w oparciu o zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Wpisując planowaną inwestycję w istniejący ład przestrzenny należy wziąć pod uwagę, że o zachowaniu i odbiorze porządku przestrzennego, decyduje między innymi zbliżona wielkość budynków istniejących i nowopowstałych w odniesieniu, jak już wyżej wskazano, m.in. do szerokości elewacji frontowej budynków sąsiednich (ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...], bliźniak ul. [...]), których elewacje posiadają szerokość od 13 m do 21,5 m. Ponadto organ ustalając przedział szerokości elewacji frontowej, kierował się również zabudową po drugiej stronie ul. [...]. Budynki na działkach nr [...] i [...], [...]. Szerokość elewacji poszczególnych budynków jest zróżnicowana i rozrzut tych wartości wynosi ok. + 25%, a w liczbach bezwzględnych: 13 m (3 budynki), 16 m (2 budynki), 17 m (1 budynek).

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Kolegium, organ I instancji w dostateczny sposób wykazał, że na skutek realizacji planowanej inwestycji ład przestrzenny nie zostanie naruszony. W szczególności uzasadnił w wystarczającym stopniu ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale od 10,0 m do 17,0 m.

Na marginesie organ zaznaczył, że aczkolwiek w tej sprawie, z uwagi na treść wniosku (od 15,0 m do 17,0 m), nie było potrzeby ustalania szerokości elewacji frontowej w przedziale (od 10,0 m do 17,0 m), to jednakże realizacja obiektu o szerokości odpowiadającej każdej z wielkości w tym przedziale pozwoli na kontynuowanie cech istniejących w sąsiedztwie zabudowy i na zachowanie ładu przestrzennego. Sąsiedztwo bezpośrednie planowanej inwestycji stanowią bowiem obiekty jedno i wielorodzinne.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. l, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. l, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z treści analizy wynika, że zróżnicowanie istniejącej w obszarze analizy zabudowy obejmuje także wysokość elewacji frontowej. Parametr ten tak samo, jak i szerokość elewacji, w szczególności jest determinowany funkcją istniejących budynków. Parametr ten, w przypadku całej zabudowy w obszarze analizowanym, zawiera się w przedziale od 2,5 m do 8,5 m (średnio 4,9 m). Niskie wartości tego parametru przypisane są do budynków gospodarczych oraz garażowych i w większości zawierają się w przedziale od 2,5 m do 4,0 m. Budynki mieszkalne jednorodzinne, posiadają wysokość elewacji frontowej od 3,0 m do 8,5 m. Następną grupę, tworzą budynki mieszkalne wielorodzinne, jest to zespół budynków położonych wzdłuż ul. [...] i jeden budynek przy ul. [...], wysokość ich elewacji frontowych kształtuje się na tym samym poziomie tj. od 7,0 m, do 7,5 m. Po drugiej stronie ulicy [...] zlokalizowany jest budynek również wielorodzinny o wysokości elewacji ok. 7,5 m, nieodbiegający pod względem tego parametru od pozostałych budynków wielorodzinnych. Średnia wielkość wysokości elewacji frontowej dla budynków wielorodzinnych wynosi 7,3 m.

Z analizy lokalizacji budynków o wysokości od 7,0 m do 8,5 m wynika, że znajdują się na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji - ul. [...] od numeru [...] do numeru [...], dalej ul. [...]. Południowa strona ul. [...] od numeru [...] do numeru [...], za wyjątkiem posesji nr [...] i [...], dalej ul. [...] i [...], ul. [...], [...] czy ul. [...], [...]. Jak wskazuje analiza, budynki o wysokości elewacji frontowych 7,0 m-8,5 m, znajdują się w sąsiedztwie terenu inwestycji i nie są to obiekty jednostkowe. Mimo, iż wnioskowana wysokość elewacji frontowej to od 9,5m do 12,0 m, organ I instancji kierując się zasadą ładu przestrzennego w decyzji ustalił tę wielkość w przedziale od 5,0 m do 7,5 m, tj. od wartości średniej dla obszaru analizy, do wysokości elewacji budynku na nieruchomości sąsiedniej - ul. [...], zabudowanej budynkiem o identycznej funkcji - mieszkaniowej wielorodzinnej. Jak wyjaśniono w "Wynikach analizy urbanistycznej", przy ustaleniu granicznych wartości ww. przedziału, oparto się z jednej strony na wartości średniej, dla obszaru analizy, która wynosi 4,9 m oraz przy ustalaniu wysokości najwyższej, na wartościach dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, gdzie wysokości elewacji frontowej wynosi od 7 m do 7,5 m. Uwzględniono również wysokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które w 77% posiadają wysokość w przedziale od wartości zbliżonej do średniej, do wartości powyżej budynków wielorodzinnych, tj. 8.5 m. Ponieważ inwestor nie zakwestionował takiego rozstrzygnięcia należy uznać, że ustalona w decyzji wielkość nie niweczy zamiaru inwestycyjnego.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że ustalając w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ I instancji uwzględnił wskazania WSA w Łodzi i szczegółowo wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie z kątem nachylenia połaci dachowej do 10° oraz dachy jedno, dwu i wielospadowe o zróżnicowanym kątem nachylenia połaci dachowych, od 15° do 45°.

Dachy płaskie są w przeważającej części na budynkach gospodarczych i garażowych. Tego typu dachy posiadają pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. [...], [...], [...]. Budynki z dachami płaskimi występują na ulicy [...] i [...]. Kolejny rodzaj dachów, w obszarze analizy, stanowią dachy jedno, dwu- i wielospadowe o zróżnicowanym kącie nachylenia połaci dachowych. Kąty nachylenia głównych połaci dachowych wynoszą od 15° do 45°. Dachy tego typu dominują na ul. [...], [...], [...], [...], [...] (25°- 45°) oraz znaczącą ich część posiadają budynki przy ul. [...]. Wszystkie budynki wielorodzinne posiadają dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia 30° - 45° i są zlokalizowane przy ul. [...] od numeru [...] do numeru [...] oraz budynek na posesji numer [...], sąsiadujący z terenem inwestycji.

Wysokość głównych kalenic w obszarze analizy są w przedziale od 2,5 m do 13,5 m (średnio 6,3 m). Kalenice w budynkach mieszkalnych posiadają wysokość od 4,0 m do 13,5 m. Występujące w obszarze analizy budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają wysokość kalenicy od 11,0 do 13,5 m. Posadowione po nieparzysta strona ul. [...] budynki wielorodzinne posiadają wysokość kalenicy ok. 11,0 - 11,5 m i mają dachy wielospadowe o kącie nachylenia połaci ok. 30° - 35°, budynek przy ul. [...], posiada dach dwuspadowy o nachyleniu połaci ok. 45°. Na podstawie § 8 w decyzji ustalono następującą geometrię dachu:

- dach dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci od 30° do 45°. Powyższe rozstrzygnięcie wynika z faktu, że wszystkie budynki wielorodzinne w obszarze analizy posiadają dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia 30° - 45° i są zlokalizowane przy ul. [...] od numeru [...] do numeru [...] oraz na posesji przy ul. [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Powyższe ustalenie jest uzasadnione również faktem, że po parzystej stronie ul. [...], istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne z dachami dwu lub wielospadowymi o kącie nachylenia połaci 25°- 45°, znajdują się na posesjach, ul. [...], [...], [...],[...], [...], tj. ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizy na bliskich, sąsiednich działkach,

- wysokości głównej kalenicy od 6,4 m do 13,5 m, tj. od wysokości średniej dla całej zabudowy, do wysokości na nieruchomości sąsiedniej - ul. [...], kierunek głównej kalenicy prostopadły do linii zabudowy, analogicznie jak w budynku przy ul. [...]. Ustalenie ww. geometrii dachu planowanego budynku oparto na istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie mieszkalnej wielorodzinnej ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], ul. [...], a w szczególności budynku wielorodzinnego bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji - ul. [...]. Działka sąsiednia (nr [...]) o zbliżonym kształcie, powierzchni oraz funkcji - zabudowa mieszkalna wielorodzinna, jest działką wzorcową dla przedmiotowej inwestycji. Odniesienie górnej granicy, wysokości kalenicy jedynie do średniej wartości lub wartości niższych niż wysokość budynku na działce nr [...], wpłynęłoby negatywnie na odbiór zabudowy tego fragmentu ul. [...], ponieważ planowany budynek nie posiadałby cech budynku sąsiedniego, o takiej samej funkcji oraz nie odzwierciedlał sąsiedniej zabudowy.

Powstanie zespołu dwóch budynków wielorodzinnych, nawiązującego do zabudowy po przeciwnej stronie ul. [...]. Przyjęcie ww. parametrów wpłynie pozytywnie na ład przestrzenny, w tym rejonie miasta.

W tym miejscu organ wyjaśnił, że zwrot "ustala się odpowiednio", którym posługuje się prawodawca w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) mogą być ustalane wprost do elementów geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Zwrot "ustala się odpowiednio" występujący w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu planowanej inwestycji powinny być zbliżone do elementów geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Ocena zakresu odpowiedniego ustalenia geometrii dachu musi uwzględniać cel w postaci ładu przestrzennego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że także w odniesieniu do sposobu ustalenia i uzasadnienia poszczególnych elementów geometrii dachu, zaskarżona decyzja wyczerpuje wskazania WSA w Łodzi zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 950/19.

Odnosząc się zaś do braku ponownego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi - ul. [...], Kolegium podzieliło w tej kwestii stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za odstąpieniem od kolejnego uzgodnienia w tej sprawie przemawiają ustalenia w zakresie zasad zabudowy i obsługi komunikacyjnej zawarte w nowym projekcie, niezmienione w stosunku do poprzedniego projektu (poddanemu takiemu uzgodnieniu).

Reasumując, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, pozwoliła na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, gminnej - ul. [...] przez istniejący zjazd. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej prezentują racje nieodzowne do przyjęcia, że wyznaczenie wskazanych wartości parametrów planowanej inwestycji nie naruszy ładu przestrzennego. A ponadto, co wymaga podkreślenia, warunki ustalone dla nowej zabudowy nie muszą stanowić idealnego odwzorowania parametrów zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora. Jak już bowiem wyżej wskazano, ustawodawca dopuszcza pewne zróżnicowanie zabudowy na określonym terenie, o ile powstaje w ten sposób harmonijna całość składająca się na ład przestrzenny. Z tej perspektywy nie można zatem uznać, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę arbitralnie, w szczególności w sytuacji, gdy starał się wyjaśnić motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo należy zaznaczyć, że ustalenie parametrów przyszłej inwestycji analogicznie do tych, które określone w poprzedniej decyzji, nie stanowi naruszenia, w szczególności w kontekście uzasadnienia wyroku sygn. akt II SA/Łd 950/19, w którym Sąd wskazał przede wszystkim na wady decyzji, które polegały na pominięciu w analizie konkretnych działek oraz na niewskazaniu przez organy administracji konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstw od średnich wartości tych parametrów.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja uwzględnia wskazania i ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2020 r,. sygn. akt II SA/Łd 950/19.

Skargi do tut. Sądu złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz E. sp. z o.o. w likwidacji.

Wspólnota Mieszkaniowa podniosła zarzut naruszenia:

a) art. 7 k.p.a., to jest naruszenia zasady prawdy obiektywnej, w związku z art. 81 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi na wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

b) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie, przez organ I i II instancji kompleksowego postępowania dowodowego w sprawie, a w efekcie zaniechanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w dowolnym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i w dowolnym ustaleniu parametrów zabudowy tych samym jak przy pierwotnej decyzji (decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 lipca 2019 r. uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 950/19), w sytuacji gdy przedmiotem analizy objęto wszystkie nieruchomości sąsiednie (zgodnie z wytycznymi w/w wyroku), a nie wyłącznie wybrane nieruchomości sąsiednie, co prowadzi do konstatacji, że wyniki analizy urbanistycznej zostały w taki sposób ukształtowane, aby nie zmieniać parametrów zabudowy z pierwotnej decyzji, a więc zostały dokonane pod konkretną tezę, a nie wnikliwie rozważone;

c) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji;

d) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez arbitralne przyjęcie przez organ I instancji i powielenie tej konstatacji przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, podczas gdy planowana inwestycja to trzykondygnacyjna zabudowa wielorodzinna, zaś obecne zagospodarowanie terenu wokół planowanej inwestycji to głównie zabudowa jednorodzinna, wobec czego proponowana zabudowa wielorodzinna nie spełnia wymogów ładu przestrzennego i walorów architektoniczno-krajobrazowych oraz nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego nie został spełniony tzw. warunek dobrego sąsiedztwa;

e) art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wystąpienia do Zarządu Dróg i Transportu o opinię w przedmiotowej sprawie.

Powołując takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia niniejszej skargi, o zasądzenie od Skarbu Państwa - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lodzi na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżąca E. Sp. z o.o. w likwidacji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła zaskarżonej decyzji:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i niewyjaśnienie przy tym zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy negatywnym rozpatrzeniu odwołania skarżącej;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a nadto rozpatrzenie sprawy w oparciu o przesłanki nieznajdujące oparcia w przepisach prawa i wydanie decyzji niespełniającej wymagań ustawowych w zakresie uzasadnienia;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłankę "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

d) art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi,

e) § 3 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez niewłaściwe ustalenie obszaru analizy urbanistycznej oraz nieuzasadnione odstępstwo przy określeniu każdego parametru ustalonego dla planowanej zabudowy od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy i parametry zabudowy w otoczeniu terenu inwestycji, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Ustalone parametry i wskaźniki dla planowanej zabudowy nie odbiegają znacząco od parametrów będących wynikami analizy, a przyjęte wartości pozwalają na realizację projektowanej inwestycji, stanowiącej kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym tj. mieszkaniowej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2021 r. zawiera szczegółowe uzasadnienie oraz uwzględnia wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 950/19.

Postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. Sąd postanowił połączyć sprawy wywołaną obiema skargami w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 866/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi są bezzasadne.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – zwanej ustawą covidową – znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 11 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 27 kwietnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnik postępowania oświadczył, że nie ma możliwości technicznej w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 11 lipca 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 27 kwietnia 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...] oraz fragmencie działki drogowej nr ewid. [...] w obrębie [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., II SA/Łd 950/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2019 r. orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 lipca 2019 r.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że określone w art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob.m.in. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 911/18, wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1959/16).

Mając na uwadze zakres uprawnionej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi Sąd stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co mogłoby uzasadniać ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. Nr 164 poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie MI".

Punktem wyjścia do wszelkich rozważań stanowić musi treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla spornej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI). W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że planowana zabudowa realizuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym. Innymi słowy inwestycja zachowuje cechy i funkcje zabudowy sąsiedniej, warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa funkcja nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Takiej kolizji Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, niezależnie od tego, że wyrokiem o sygn. akt II SA/Łd 950/19 tut. Sąd przesądził już tę kwestię, stwierdzając, że "poza sporem jest, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna, w tym na działce nr ewid. [...] (...) bezpośrednio sąsiadującej z działkami, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Planowana inwestycja spełnia zatem warunek kontynuacji funkcji zabudowy". Co istotne z punktu oceny skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem ewentualnego naruszenia art. 153 p.p.s.a., materiał aktowy towarzyszący sporządzaniu ponownej analizy wskazuje, że uwzględnione zostały wytyczne zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 950/19 odnoszące się do sposobu jej wykonania i działek podlegających uwzględnieniu (uwzględniono dotychczas pominięte wskazane w wyroku nieruchomości).

Jeśli zaś idzie o ustalone przez organ warunki i wskaźniki zabudowy, to lektura ponowionej analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania daje podstawę przyjęcia, że została ona wykonana w sposób prawidłowy, oparty o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i zawiera niezbędne wymagane parametry i wskaźniki objętych wnioskiem budynków, odnoszące się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W ocenie Sądu wielkości przyjętych wskaźników znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, gdyż poszczególne wskaźniki odwołują się nie tylko do średnich, w tym do średnich dla poszczególnych rodzajów zabudowy, ale i do poszczególnych nieruchomości stanowiących punkty odniesienia. Jako że uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie pełne i wystarczające, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania i omawiania wszystkich ustalonych parametrów i wskaźników dla planowanych budynków.

Istota zarzutów rozpoznawanych skarg de facto sprowadza się natomiast do tego, że w wyniku ponownej analizy obszaru analizowanego, sporządzonej z uwzględnieniem nieruchomości uprzednio pominiętych, doszło do ustalenia parametrów zabudowy w sposób tożsamy i odpowiadający wnioskowi inwestora. Powyższe w ocenie skarżących ma świadczyć o tym, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem przepisów planistycznych i art. 153 p.p.s.a. Takiego zarzutu tut. Sąd nie podziela.

Nie ulega wątpliwości, że dokonując rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ uprawniony i zarazem obowiązany jest do poczynienia ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie jest jednak uprawnione twierdzenie, że parametry nowej planowanej zabudowy zawsze w sposób bezwzględny i automatyczny muszą odpowiadać średnim, jakie zostały uzyskane w wyniku analizy dokonanej przy zastosowaniu prostych działań arytmetycznych. Dowodzi temu umieszczenie przez prawodawcę w kolejnych przepisach rozporządzenia norm, które dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy. W ocenie tut. Sądu oznacza to dopuszczenie do realizacji inwestycji, której parametry nie odzwierciedlają ściśle średnich wyliczonych podczas analizy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, o ile istnieją w tym obszarze obiekty (np. grupy obiektów o podobnej funkcji), do których parametrów nawiązuje planowana inwestycja. Stąd też należy uznać, że ustalenie w zaskarżonej decyzji tożsamych parametrów jak w pierwotnej decyzji, ale nie abstrahujących od zastanej w obszarze analizowanym zabudowy nastąpiło zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. korespondującą z konstytucyjną zasadą wolności zabudowy, która dawała podstawy i uzasadniała wyznaczenie poszczególnych parametrów na zasadzie odstępstwa.

Jeśli zaś idzie o zarzuty związane z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., a to z uwagi na brak ponownego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi, to w ocenie tut. Sądu należy uznać, że brak takiego ponownego uzgodnienia - wobec faktu, że co do zasady nie zmieniły się warunki zabudowy ustalone nową decyzją – stanowi uchybienie niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego warto przywołać wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., II OSK 2515/20, w którym stwierdzono, że wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, że "zawarcie w niej [zask. dec.] zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji", należy uznać, że jest to zarzut o charakterze polemicznym, nieznajdującym usprawiedliwienia w treści zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w ponownie prowadzonym postępowaniu organy w sposób szczegółowy zrealizowały wytyczne zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 950/19, w tym uzasadnił w odniesieniu do wyników analizy urbanistycznej powody, dla których zasadne było ustalenie wskaźników zabudowy w sposób nieodbiegający znacznie od wniosku inwestora. Subiektywne odczucia skarżącej w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie czy niedostatecznego przekonania strony postępowania o sprzecznych przecież interesach, nie mogą przesądzać o naruszeniu przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Końcowo ustosunkowania wymaga zarzut skargi naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez arbitralne przyjęcie przez organ I instancji i powielenie tej konstatacji przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, podczas gdy planowana inwestycja to trzykondygnacyjna zabudowa wielorodzinna, zaś obecne zagospodarowanie terenu wokół planowanej inwestycji to głównie zabudowa jednorodzinna, wobec czego proponowana zabudowa wielorodzinna nie spełnia wymogów ładu przestrzennego i walorów architektoniczno-krajobrazowych oraz nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego nie został spełniony tzw. warunek dobrego sąsiedztwa. Zarzut ten należy uznać nie tylko za nieuzasadniony, ale i niedopuszczalny, a to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, planowana inwestycja o charakterze zabudowy wielorodzinnej jest lokalizowana w obszarze, w którym najbliższe sąsiedztwo również zabudowa wielorodzinna (budynki mieszkalne wielorodzinne, zgrupowane są w zespole budynków położonych wzdłuż ul. [...] i ul. [...]). Po wtóre zaś, wyrokiem o sygn. akt II SA/Łd 950/19 tut. Sąd przesądził, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Reasumując, jako że skargi nie okazały się skuteczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

is