Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 988/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, 3 ust. 1 pkt 4 lit. a i b
journal: Dz.U. 2014 poz 849
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2014 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] 2019 r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej 2 860 zł (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo Z. (dalej: Nadleśnictwo, Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO) z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. (dalej: Burmistrz, organ podatkowy pierwszej instancji) z [...] r. nr [...] określającą wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2014 r. w kwocie [...] zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Nadleśnictwo złożyło deklarację na podatek od nieruchomości za 2014 r. wykazując jako przedmiot opodatkowania: grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej - o pow.[...] , pozostałe grunty - o pow [...] , budynki mieszkalne - o pow.[...] , garaże - o pow. [...] oraz pozostałe budynki - o pow.[...] . Łączną kwotę podatku wykazało w wysokości [...] zł.

Pismem z dnia [...] r. organ podatkowy pierwszej instancji wezwał Nadleśnictwo do skorygowania deklaracji za 2014 r., ponieważ nie uwzględniała w opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej pod liniami energetycznymi objętych służebnością przesyłu na rzecz firmy A Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (dalej: przedsiębiorstwo energetyczne). W odpowiedzi Nadleśnictwo w piśmie z dnia [...] r. stwierdziło, że wezwanie do dokonania korekty jest bezpodstawne i . na zasadę in dubio pro tributario. Wskazało, że problem opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntów, objętych służebnością przesyłu, według stawki jak przy prowadzonej działalności gospodarczej, nasuwa szereg wątpliwości. Owe wątpliwości zachodzą nie tylko na poziomie podmiotu podatku lecz również na poziomie przedmiotu podatku. Stan faktyczny sprawy pokazuje, że mamy do czynienia z koegzystencją działalności leśnej Nadleśnictwa z działalnością gospodarczą przedsiębiorcy przesyłowego. Wskazało następnie, że w ramach zawartej umowy przedsiębiorstwa energetyczne, sporadycznie i incydentalnie mogą wejść na grunt leśny i rolny w celu usunięcia awarii linii napowietrznej oraz usunięcia np. roślinności zagrażającej instalacjom przesyłowym, co nie zmienia charakteru działalności leśnej i rolnej na przedmiotowym gruncie. Treść aktu notarialnego ustanawiającego służebność przesyłu potwierdza jednoznacznie, że Nadleśnictwo zastrzega sobie możliwość prowadzenia gospodarki leśnej na gruntach pod liniami elektroenergetycznymi niekolidującą z prowadzoną przez przedsiębiorstwo działalnością przesyłu energii. Ponadto ustanowienie służebności przesyłu nie zmienia charakteru gruntu, tzn. nie wyklucza go z ekosystemu leśnego i użytkowania rolnego. Grunty leśne w dalszym ciągu wykorzystywane są jako poletka łowieckie, remizy, ścieżki dla zwierzyny itp., a co za tym idzie wypełniają definicję gruntu leśnego. Grunty rolne również wykorzystywane są przez skarżącego w sposób zgodny z ich przeznaczeniem. Za takie grunty uznaje się również m.in. torfowiska i oczka wodne, a także grunty będące drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrza wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia nadleśnictwu wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za rok 2014., a następnie decyzją z [...] r. określił wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2014 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że Nadleśnictwo w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. było w posiadaniu jako zarządca nieruchomości Skarbu Państwa, od których wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości na 2014 r. wynosi:

- grunty pozostałe – [...] = [...] zł,

- budynki mieszkalne – [...] =[...] ,

- garaże – [...] = [...] zł,

- budynki pozostałe – [...] = [...] zł,

- grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej jako Tr [...] ) x [...] zł = [...] zł,

- grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej – [...] ([...] wg umowy – [...] Tr ujęte w poz. wyżej) x [...] zł = [...] zł.

Organ podatkowy pierwszej instancji ustalił, że Nadleśnictwo w dniu [...]r. zawarło z przedsiębiorcą energetycznym umowę ustanowienia służebności przesyłu obejmującą grunty o pow.[...]. Z zawartej umowy jasno wynika prawo dostępu, wejścia, przechodu i przejazdu drogami leśnymi, liniami podziału powierzchniowego i szlakami technologicznymi do terenów pod liniami elektroenergetycznymi do zainstalowanych urządzeń elektroenergetycznych i ich składników w celu usuwania awarii, dokonywania przeglądów, napraw, modernizacji, przebudowy, wymiany, remontów, konserwacji i innych czynności związanych z eksploatacją zainstalowanych urządzeń elektroenergetycznych i ich składników oraz w celu wykonywania czynności takich jak: m.in. kontrolowanie wysokości drzew i krzewów rosnących bezpośrednio pod linią elektroenergetyczną, a w razie potrzeby usuwanie ich. Ponadto umowa zawiera klauzulę, że Nadleśnictwo powstrzyma się od umieszczenia budowli lub nasadzeń trwale utrudniających lub zakłócających dostęp do infrastruktury elektroenergetycznej oraz od innych działań pozostających w sprzeczności z funkcjonowaniem urządzeń. Zdaniem Burmistrza, grunty pod liniami napowietrznymi zajęte zostały przez przedsiębiorstwo energetyczne na prowadzenie działalności gospodarczej. Aby podmiot ten w sposób ciągły wykonywał swoją działalność, musi mieć trwały dostęp do pasów technicznych usytuowanych bezpośrednio pod liniami energetycznymi i dbać o wskazane grunty w taki sposób, aby funkcjonowanie linii napowietrznej było bezpieczne i bezawaryjne. Pasy te zostały wytyczone właśnie w związku z przechodzącymi przez las liniami energetycznymi i są one niezbędne do prowadzenia przesyłu energii. W związku z tym prowadzona działalność w zakresie przesyłu energii jest działalnością dominującą. W konsekwencji organ podatkowy pierwszej instancji grunty te uznał za grunty zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej i opodatkował podatkiem od nieruchomości. Powołując się następnie na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, że nie ma przeszkód do prowadzenia na tych gruntach w ograniczonym zakresie działalności leśnej, tym bardziej, że specyfika prowadzonej przez operatorów działalności gospodarczej na to pozwala. Tym samym organ uznał, że Nadleśnictwo, jako zarządca spornych terenów, miało obowiązek złożyć korektę deklaracji na podatek od nieruchomości i dokonać wpłaty należnego podatku.

Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W jej uzasadnieniu stwierdziło, że spór w sprawie koncentruje się na ustaleniu, jakim podatkiem, tj. leśnym czy też od nieruchomości, powinny być objęte grunty pod napowietrznymi liniami energetycznymi, oznaczone w ewidencji gruntów jako Ls o łącznej powierzchni [...] . Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z uwzględnieniem przywołanych obowiązujących przepisów prawa, uznało, że w sprawie bezspornie ma miejsce związek zajętych gruntów z działalnością gospodarczą prowadzoną przez zakład energetyczny. Są to bowiem grunty, na których wykonywane są czynności składające się na prowadzenie działalności gospodarczej, czyli wykorzystywane są w sposób aktywny na potrzeby działalności gospodarczej. Przez sporne grunty poprowadzone są linie energetyczne służące do przesyłu energii elektrycznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że grunty te służą do prowadzenia działalności gospodarczej - są zajęte na działalność gospodarczą zakładów energetycznych, polegającą na przesyłaniu i dystrybucji energii elektrycznej. Zajęcie zaś gruntu przez przedsiębiorcę do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przesyłu energii elektrycznej skutkuje tym, że grunty te stają się gruntami zajętymi na działalność gospodarczą pomimo pozostawania w zarządzie i posiadaniu przez Lasy Państwowe. Wobec faktu, iż grunty znajdujące się pod pasami technicznymi, usytuowane pod napowietrznymi liniami energetycznymi, są gruntami zajętymi na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przesyłu przez przedsiębiorstwo energetyczne energii elektrycznej, zasadnym stało się, stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, opodatkować je najwyższymi stawkami podatku od nieruchomości.

W skardze Skarżący wniósł:

- o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty,

- o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza

- o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Ewentualnie,, z ostrożności procesowej, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ja decyzji Burmistrza i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ podatkowy pierwszej instancji.

Zarzucił naruszenie:

– rażące naruszenie prawa to jest art. la ust. 1 pkt 3 związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie w istniejącym stanie faktycznym, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy SKO powinno uznać, że Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. jest właścicielem gruntów pod liniami energetycznymi, co powinno prowadzić do wniosku, że sporne nieruchomości podlegają opodatkowaniu podatkiem leśnym według stawek jakie zostały uiszczone,

– rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji sprzecznej z jego treścią;

– rażące naruszenie art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia podatnikowi niezbędnego poziomu bezpieczeństwa podatkowego;

– naruszenie art. 39a ust 1 ustawy o lasach poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak uznania, że ustanowiona służebność przesyłu jest ograniczona ustawowo obowiązkiem prowadzenia gospodarki leśnej;

– naruszenie art. 2. art. 84 i art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 2a Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Nadleśnictwo jest podatnikiem podatku od nieruchomości z racji służebności przesyłu, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia wskazuje, że jest podatnikiem odpowiednio podatku rolnego i leśnego;

– rażące naruszenie prawa to jest art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez ich niezastosowanie;

– naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez błędne uznanie, że ich interpretacja wskazuje na to, iż grunty leśne i rolne pod linią energetyczną będące własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W., podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości ze względu na prowadzoną tam działalność gospodarczą;

– naruszenie art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej przez naruszenie zasady zaufania i przekonywania, jak również uchybienia zasadzie in dubio pro tributario wobec braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym, co przejawia się brakiem odniesienia do faktu, że zakres zawartej umowy ustanawiającej służebność przesyłu powoduje, że grunty nią objęte pozostają w posiadaniu zależnym przedsiębiorstwa energetycznego oraz brakiem przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia założonej przez organy podatkowe okoliczności, że przyjęta przez nie powierzchnia gruntów nie znajduje się w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego;

– naruszenie art. 124 Ordynacji podatkowej przez zaniechanie dokładnej wykładni przepisów stanowiących istotę sporu, tj. art. 3 ust. 1 pkt. 4 lit. a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zw. z art. 336 kodeksu cywilnego, a w konsekwencji nieuznanie służebności przesyłu za formę posiadania zależnego, co spowodowało, że Skarżący nie jest podatnikiem podatku od nieruchomości w odniesieniu do gruntów objętych tą umową, a dalej nie powinien być adresatem zaskarżonej decyzji podatkowej, co miało kluczowe znaczenie dla wydania decyzji;

– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regule wynikającej z art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej, w szczególności poprzez zaniechanie oceny całokształtu okoliczności a także oparcie rozstrzygnięcia na złej podstawie faktycznej niezgodnej ze zgromadzonym materiałem.

– naruszenie prawa materialnego tj. art. 305 [1] kodeksu cywilnego poprzez sprzeczne i niezgodne z treścią przepisu ustalenia w przedmiocie prawnej instytucji służebności przesyłu.

– naruszenie art. 120, art. 121 § 1 w zw. z art. 187 § 1 i § 3 w związku z art. 191 oraz art. 210 § 1 pkt. 6 Ordynacji podatkowej, oraz art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym poprzez brak zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego przy uwzględnieniu skutków społeczno-gospodarczych rozstrzygnięcia, istotny zawierania umów ustanowienia służebności przesyłu, które mają charakter przymusowy i odszkodowawczy, a nie dobrowolny i odpłatny oraz ustaleń w zakresie możliwości wykorzystania gruntów leśnych i rolnych przez Podatnika w ramach prowadzonej działalności leśnej i rolnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął uzasadnienie zarzutów.

W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z [...] r. o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił z urzędu postępowanie sądowe z uwagi na zależność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a rozpoznaniem przedstawionego w trybie art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zagadnienia prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. I SA/Wr 784/19.

Uchwałą z 21 września 2020 r. NSA (w składzie 7 sędziów) o sygn. akt II FPS 1/20 pozostawił bez rozpatrzenia zagadnienie prawne przestawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wr 748/19 .

Postanowieniem z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe.

SKO pismem z [...] r. wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na co Nadleśnictwo wyraziło zgodę w piśmie procesowym z [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w żądanym przez strony trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 119 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu jest zagadnienie opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe", na których ustanowiono służebność przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa energetycznego, a także zagadnienie, kto jest podatnikiem w tym zakresie: Skarżący czy przedsiębiorstwo energetyczne.

Zdaniem SKO sporny grunt, mimo jego kwalifikacji jako leśny i oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków symbolami Ls (las), B-Ps (grunt rolny - pastwisko trwałe zabudowane), R (grunt rolny - orny) - stanowi przedmiot opodatkowania podatkiem od nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ponieważ jest zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne. Skarżący w 2013 r. zawarł bowiem z przedsiębiorstwem energetycznym umowę ustanowienia przysyłu na tych gruntach na rzecz tego przedsiębiorstwa. Status podatnika wynika zaś z faktu zarządu tymi gruntami przez Skarżącego.

Z kolei Skarżący kwestionuje zarówno opodatkowanie spornych gruntów podatkiem od nieruchomości, jak również przydany mu w tym zakresie status podatnika. Uważa, że organy podatkowe nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, bowiem opierają się wyłącznie o analizę dorobku orzeczniczego w innych, indywidualnych sprawach podatkowych. Wedle Skarżącego organy podatkowe przyjęły błędną interpretację prawa polegającą na określeniu wysokości stawki w podatku od nieruchomości dla Nadleśnictwa według stawek związanych z działalnością gospodarczą, podczas gdy uznanie, że Nadleśnictwo jest posiadaczem gruntów pod liniami energetycznymi powinno prowadzić do wniosku, że sporne nieruchomości podlegają podatkiem rolnym i leśnym. Wskazuje, ze w sprawie doszło do naruszenia zasady in dubio pro tributario, wyrażonej w art. 2a Ordynacji podatkowej.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.; dalej: u.p.o.) oraz art. 2a Ordynacji podatkowej (ustawa z 29 sierpnia 1997 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.; dalej: O.p.). Sąd zauważa, ze organy podatkowe i sam Skarżący podają błędny publikator ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, co jednak Sąd uznał za omyłkę.

Organy podatkowe obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów u.p.o.l. Nieprawidłowo uznały, że zarząd nad nieruchomościami Skarbu Państwa, na których ustanowiono służebność przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa energetycznego, skutkuje podmiotowością podatkową Skarżącego w podatku od nieruchomości oraz opodatkowaniem tych gruntów jako zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Kontrolę legalności Sąd rozszerzył również na akt poprzedzający akt zaskarżony, na co zezwala art. 135 p.p.s.a.

Trzeba podkreślić, że zagadnienie opodatkowania gruntów będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" w sytuacji ustanowienia służebności przesyłu na tych gruntach było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2019 r. o sygn. akt II FPS 3/19 (CBOSA). W świetle tej uchwały: "Przedsiębiorca przesyłowy, który zawarł z Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe umowę o ustanowienie służebności przesyłu na gruntach Skarbu Państwa, znajdujących się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, nie jest podatnikiem podatku od nieruchomości od tych gruntów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 r." Z uzasadnienia uchwały NSA z 9 grudnia 2019 r. wynikał pogląd, że to Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" jest podatnikiem podatku od nieruchomości we wskazanej sytuacji. Jak bowiem wyjaśniono: "Wobec tego należy przyjąć, że podatnikiem stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. powinny być Lasy Państwowe niezależnie od treści jakiejkolwiek umowy czy też treści służebności przesyłu oraz zakresu posiadania nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego, gdyż poprzez przekazanie nieruchomości w dalsze posiadanie nie tracą one przymiotu posiadacza na podstawie >innego tytułu prawnego<, a ponadto są wymienione jako podatnik w art. 3 ust. 2 u.p.o.l.".

Następnie, uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA w dniu 21 września 2020 r. o sygn. akt II FPS 1/20 (CBOSA) pozostawił bez rozpoznania zagadnienie prawne przedstawione przez tut. Sąd postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt 748/19 (CBOSA) w zakresie: "Czy w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018r. przedsiębiorstwo przesyłowe w związku z zawarciem z Lasami Państwowymi umowy umożliwiającej wykonywanie służebności przesyłu na gruntach Skarbu Państwa znajdujących się pod zarządem Lasów Państwowych, jest - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 3 ust. 2, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445) podatnikiem podatku od nieruchomości obciążonym podatkiem od tych gruntów a jeżeli nie jest takim podatnikiem, to czy podatnikiem podatku od nieruchomości w związku z zawarciem ww. umowy są Lasy Państwowe (jednostki organizacyjne)?". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że uzasadnienie uchwały nie ma mocy wiążącej, lecz "Co najwyżej może mieć zwiększoną wartość argumentacyjną z uwagi na charakter sprawy w jakiej zostało sporządzone i autorytet składu orzekającego, jaki je akceptował. Istotne jest także to, że kwestionowana uchwała nie wskazywała podatnika podatku od nieruchomości, a przeciwnie – odmawiała określonemu podmiotowi statusu podatnika w tym podatku."

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. jest związany uchwałą siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2019 r. o sygn. akt II FPS 3/19 co do sentencji oraz odpowiadającego jej uzasadnienia. Natomiast nie jest związany tą częścią uzasadnienia ww. uchwały, która dotyczy rozważań na temat statusu podatkowoprawnego Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" (dalej również: PGL "Lasy Państwowe" albo "Lasy Państwowe").

Przechodząc zatem do istoty sporu w sprawie, Sąd uznał, że właściwa jest wykładnia prawa zaprezentowana w postanowieniu tut. Sądu z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt I SA/Wr 874/19 oraz w pełni akceptuje tok rozumowania i wnioski tam przedstawione.

Przy czym, z uwagi na wskazany charakter sprawy i autorytet składu orzekającego, który podjął uchwałę z 9 grudnia 2019 r., a także wobec licznych orzeczeń NSA zapadłych po jej wydaniu, a powołujących się na związanie w zakresie opodatkowania właśnie Lasów Państwowych w sytuacji takiej, jak w kontrolowana sprawa - Sąd argumentacji przedstawionej w tej uchwale nie może pominąć w swojej ocenie prawnej.

W ocenie Sądu proces wykładni art. 3 ust. 1 u.p.o.l., której wynik ma stanowić rozstrzygnąć, czy PGL "Lasy Państwowe" lub jego jednostki organizacyjne są podatnikiem podatku od nieruchomości i w jakim zakresie przedmiotowym, wymaga oceny strony podmiotowej i przedmiotowej opodatkowania i w tym celu konieczne jest sięgnięcie do szerszej grupy przepisów prawa. Nie tylko ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ale też ustawy o lasach. W zaskarżonej decyzji SKO status podatnika Skarżącego wywiodło z "zajęcia gruntów na prowadzenie działalności gospodarczej", o którym mowa w art. 2 ust. 2 u.p.o.l. i art. 1 ust. 1 u.p.l. wpisując w nie służebność przesyłu, która nie skutkuje utratą posiadania gruntów przez Skarżącego. Rozumowanie SKO w tym względzie jest błędne, nie odpowiada wynikom wykładni prawa.

Jak już Sąd wskazał, zarysowała się wyraźna linia orzecznicza NSA, w świetle której jednostki organizacyjne PGL "Lasy Państwowe" są podatnikami podatku od nieruchomości w rozważanej sytuacji. Wniosek ten wyprowadzano z rozumienia pojęcia "zajęcie [gruntów] na prowadzenie działalności gospodarczej". Ta linia orzecznicza swoje źródło ma jednakże w wyrokach dotyczących innego stanu prawnego. Ponadto została ukształtowana na gruncie zagadnienia opodatkowania podatkiem od nieruchomości przedsiębiorców energetycznych z tytułu ustanowienia służebności przesyłu na gruntach będących w zarządzie PGL "Lasy Państwowe" i w konsekwencji zajęcia tych gruntów na prowadzenie działalności gospodarczej. Nie zawiera natomiast analizy i oceny statusu Skarżącego w tym kontekście. Stan ten uprawnia Sąd do dokonania takiej oceny, która prowadzi do wniosku, że w opisanym Skarżącemu (ani jednostkom organizacyjnym) nie można przypisać statusu podatnika podatku od nieruchomości. Stoi temu na przeszkodzie wykładnia prawa.

Rozważając zatem stronę podmiotową opodatkowania, to ma ona swój wyraz normatywny w art. 3 ust. 1 u.p.o.l.

Przepis ten określa wprost, jakie podmioty są podatnikami podatku od nieruchomości: podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

1) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 3;

2) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych;

3) użytkownikami wieczystymi gruntów;

4) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie:

a) wynika z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości,

b) jest bez tytułu prawnego, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.p.o.l. obowiązek podatkowy dotyczący przedmiotów opodatkowania wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - ciąży odpowiednio na jednostkach organizacyjnych Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, faktycznie władających nieruchomościami lub obiektami budowlanymi.

Ustalenie, czy PGL "Lasy Państwowe" mieści się w którejś z ww. kategorii podatników podatku od nieruchomości wymaga najpierw ustalenia statusu prawnego tego podmiotu. Status ten wynika z ustawy o lasach. W świetle art. 32 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm., dalej: ustawa o lasach) PGL "Lasy Państwowe" jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W skład zaś PGL "Lasy Państwowe" wchodzą następujące jednostki organizacyjne: 1) Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych; 2) regionalne dyrekcje Lasów Państwowych; 3) nadleśnictwa; 4) inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 32 ust. 2 ustawy o lasach). Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o lasach obowiązuje niezmiennie od dnia wejścia w życie, tj. od 8 listopada 1991 r. Mając go na uwadze, PGL "Lasy Państwowe" spełnia zatem wstępny warunek podmiotowości podatkowej z art. 3 ust. 1 u.p.o.l., tzn. jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Nie jest to jednak jedyny warunek podmiotowości podatkowej w podatku od nieruchomości, lecz musi wystąpić on łącznie z jednym z czterech kolejnych warunków (art. 3 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.o.l.) o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Generalnie, podmiot wskazany przez ustawodawcę w części wstępnej art. 3 ust. 1 u.p.o.l., by uzyskać przymiot podatnika, musi być albo właścicielem nieruchomości lub obiektów budowlanych (pkt 1), albo posiadaczem samoistnym nieruchomości lub obiektów budowlanych (pkt 2), albo użytkownikiem wieczystym gruntów (pkt 3), albo posiadaczem nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 4). Ten ostatni warunek ustawodawca dodatkowo precyzuje co do podstawy posiadania, która ma wynikać z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (do 1 września 2017 r. - Agencją Nieruchomości Rolnych) lub z innego tytułu prawnego (lit. a), jak również odbywać się bez tytułu prawnego (lit. b). Posiadanie bez tytułu prawnego nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa, podlega modyfikacji, gdyż ustawodawca w treści tego przepisu odsyła do treści art. 3 ust. 2 u.p.o.l. Ten zaś wskazuje, że obowiązek podatkowy dotyczący przedmiotów opodatkowania wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" - ciąży odpowiednio na jednostkach organizacyjnych Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, faktycznie władających nieruchomościami lub obiektami budowlanymi.

Taka konstrukcja przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.l. stanowią pewną całość normatywną zawierającą kompleksowe unormowanie podmiotów, na których ciąży obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości. Przy czym treść przepisu art. 3 ust. 2 u.p.o.l. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l.

Nie można pominąć, że zagadnienie statusu podatkowego PGL "Lasy Państwowe" kształtowane jest nie tylko w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, ale też w ustawie z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 465 ze zm.; dalej: u.p.l.), która zawiera podobne regulacje. Ich zestawienie w tym zakresie obrazuje zamiar ustawodawcy co do opodatkowania nieruchomości będących w zarządzie Skarżącego wskazując, który z podatków zasadniczo obciąża jednostki organizacyjne Skarżącego, a który – wyjątkowo.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.l. opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają określone w ustawie lasy, z wyjątkiem lasów zajętych na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 u.p.l. podatnikami podatku leśnego, z zastrzeżeniem ust. 2, są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące:

1) właścicielami lasów, z zastrzeżeniem ust. 3;

2) posiadaczami samoistnymi lasów;

3) użytkownikami wieczystymi lasów;

4) posiadaczami lasów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W myśl art. 2 ust. 2 u.p.l. obowiązek podatkowy w zakresie podatku leśnego od lasów pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zwanego dalej "Lasami Państwowymi", oraz wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, nieobjętych obowiązkiem podatkowym na podstawie ust. 1 pkt 4, ciąży odpowiednio na jednostkach organizacyjnych Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i Lasów Państwowych.

Z powyższego wynika, po pierwsze, że ustawodawca zrównał dla celów podatkowych zarząd lasami z posiadaniem, własnością i użytkowaniem wieczystym lasów. Po drugie, wyłączył z opodatkowania te lasy, które są zajęte wyłącznie na działalność gospodarczą nie będącą działalnością leśną. Przy czym ustawodawca uwzględnił szczególną sytuację prawną PGL "Lasy Państwowe" i wprowadził szczególną kategorię podmiotów, na których ciąży obowiązek podatkowy w podatku leśnym. Są nimi jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, co wynika wyraźnie z ww. art. 2 ust. 2 u.p.l.

Zestawienie ww. przepisów u.p.o.l. oraz u.p.l. wskazuje na podobny sposób regulacji, a mianowicie wprowadzono szczególną kategorię podmiotów, na których ciąży obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości dotyczący przedmiotów opodatkowania będących w zarządzie Lasów Państwowych. Są nimi jednostki organizacyjne PGL Lasy Państwowe. Porównanie tych przepisów prowadzi do kolejnego wniosku, tj. istnieniu wyraźnej zależności pomiędzy przepisem art. 2 ust. 2 u.p.l. i art. 3 ust. 2 u.p.o.l. Ten pierwszy przepis stanowi zasadę opodatkowania lasów podatkiem leśnym, ten drugi przepis stanowi zaś wyjątek – opodatkowanie lasów podatkiem od nieruchomości, w przypadku ich wyłącznego zajęcia na działalność gospodarczą.

Wracając do regulacji w zakresie podatku od nieruchomości, to nie może ujść uwadze wynik zestawienia treści jednostek redakcyjnych art. 3 u.p.o.l. [art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 3 ust. 2 u.p.o.l.]. Analiza struktury redakcyjnej przepisu art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. nie dowodzi, aby przepis ten odsyłał do treści art. 3 ust. 2 u.p.o.l. Do treści art. 3 ust. 2 u.p.o.l. odsyła bowiem przepis art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.p.o.l. Ten ostatni przepis określa podatnika poprzez związek z przedmiotem opodatkowania, który polega na posiadaniu bez tytułu prawnego. Zastrzeżenie ustawowe w nim zawarte jest wyrazem uwzględnienia przez ustawodawcę zarządu sprawowanego przez PGLI "Lasy Państwowe", który ze swej istoty nie może stanowić ani tytułu prawnego, ani posiadania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.). Z regulacji art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. i art. 3 ust. 2 u.p.o.l. wynika jasno, że podatnikiem podatku od nieruchomości jest m.in. jednostka organizacyjna będąca posiadaczem nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a posiadanie takie albo wynika z umowy zawartej z właścicielem, [...] lub z innego tytułu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.l.) albo jest bez tytułu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.p.o.l.). W tym drugim zaś przypadku ustawodawca zastrzegł szczególne rozwiązanie prawne względem przedmiotów opodatkowania będących w zarządzie Lasów Państwowych. Wedle art. 3 ust. 2 u.p.o.l. w przypadku przedmiotów opodatkowania będących w zarządzie Lasów Państwowych obowiązek podatkowy ciąży na jednostkach organizacyjnych tego podmiotu, faktycznie władających nieruchomościami lub obiektami budowlanymi. Ustawodawca podatkowy dostrzegł bowiem w odniesieniu do sytuacji PGL "Lasy Państwowe" fakt, że podmiotowi temu przysługuje ustawowy zarząd nad lasami. Zarząd mieniem (lasami) został bowiem przydany PGL "Lasy Państwowe", a nie jego jednostkom organizacyjnym.

Norma prawna zawarta w art. 3 ust. 1 u.p.o.l. konstruuje pojęcie podatnika od nieruchomości w oparciu o dwa elementy: podmiotowy i przedmiotowy, które muszą wystąpić łącznie. W zakresie pierwszego elementu ustawodawca określa katalog podmiotów (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna, w tym spółka nieposiadająca osobowości prawnej), a w zakresie drugiego elementu wskazuje przedmiot opodatkowania (nieruchomości, obiekty budowlane) oraz charakter związku prawnego (własność, posiadanie samoistne, użytkowanie wieczyste, posiadanie) pomiędzy podmiotem a przedmiotem opodatkowania.

Jak to zostało już wyżej wskazane, zważywszy na treść ww. przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe spełniają wstępny warunek podmiotowości podatkowej z art. 3 ust. 1 u.p.o.l., tzn. są jednostką organizacyjną. Zasadniczo, prócz wstępnej kwalifikacji podmiotu do grupy wskazanej w art. 3 ust. 1 ab initio u.p.o.l. status podatnika podatku od nieruchomości uzależniony jest od możliwości dalszego przyporządkowania tego podmiotu do kategorii podatników podatku od nieruchomości, wyodrębnionych ustawowo w oparciu o związek z przedmiotem opodatkowania (art. 3 ust. 1 pkt 1-4 u.p.o.l.). Związek ten oparty jest na stosunku własności, wieczystym użytkowaniu, posiadaniu samoistnym i posiadaniu na podstawie umowy, innego tytułu prawnego lub bez tytułu prawnego, w przypadku Lasów Państwowych - na faktycznym władaniu.

Wynika z tego, że ustawodawca podatkowy rozróżnił posiadanie od faktycznego władania.

W uzasadnieniu uchwały z 9 grudnia 2019 r. – której treści Sąd w składzie orzekającym nie może pominąć w rozważaniach z racji autorytetu NSA - uznaje Lasy Państwowe za posiadacza nieruchomości Skarbu Państwa wedle reguły art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. Posiadanie nieruchomości wywodzi z innego tytułu prawnego, tj. trwałego zarządu. W ocenie składu orzekającego (i wciąż zgodnie z argumentacją przedstawioną w postanowieniu tut Sądu z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt I SA/Wr 874/19), kwalifikacja Lasów Państwowych do tej kategorii podatników wymaga jednak bardziej szczegółowej analizy w zakresie sposobu i charakteru prawnego władania mieniem Skarbu Państwa przez ten podmiot.

PGL "Lasy Państwowe" na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o lasach sprawują zarząd nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zakres przedmiotowy zarządu wyznacza treść art. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o lasach. Zarząd ten dotyczy gruntu:

1) zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytego roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: (a) przeznaczonego do produkcji leśnej lub (b) stanowiącego rezerwat przyrody lub wchodzącego w skład parku narodowego albo (c) wpisanego do rejestru zabytków

2) związanego z gospodarką leśną, zajętego pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywanego na parkingi i urządzenia turystyczne.

Spod zarządu Lasów Państwowych wyłączono lasy będące w użytkowaniu wieczystym parków narodowych, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, będących w użytkowaniu wieczystym na mocy odrębnych przepisów (art. 4 ust. 2 ustawy o lasach).

W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Rozdział 6a zatytułowany "Gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa będącym w zarządzie Lasów Państwowych" uszczegóławia zarząd lasami w zakresie gospodarowania tym mieniem, m.in. uprawniając do nabywania lasów i gruntów (art. 37 ustawy o lasach), przyznając prawo pierwokupu (art. 37a ustawy o lasach), uprawniając do sprzedaży nieruchomości (art. 38 ustawy o lasach) i przekazywania nieruchomości na drogi krajowe (art. 38a ustawy o lasach), przekazywania w użytkowanie wieczyste (art. 38d ustawy o lasach), zamiany (art. 38e ustawy o lasach), dzierżawy (art. 39 ustawy o lasach), a także ustanowienia służebności przesyłu (art. 39a ustawy o lasach).

Do zarządu lasami (gruntami o tym statusie) stanowiącymi własność Skarbu Państwa nie ma zastosowania ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: u.g.n.), co wprost wynika z jej art. 2 pkt 3. Zgodnie z tym przepisem ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. ustawy o lasach. Oznacza to, że gospodarowanie nieruchomościami pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych nie odbywa się wedle reguł trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 i n. u.g.n. (Dział II Rozdział 5 u.g.n.). Dostrzegł to NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r.,I OSK 1016/10, CBOSA. Wniosku tego nie zmienia norma wynikająca z art. 199 u.g.n., na którą powołano się w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 grudnia 2019 r. Przepis ten nie może obejmować swym zakresem przedmiotu, którego odrębność regulacji ustawodawca wcześniej zastrzegł (art. 2 pkt 3 u.g.n.). Dodatkowo argument ten wspiera art. 11 ust. 1 u.g.n., który uwzględnia odrębność innych regulacji prawnych w zakresie reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami.

Z ustawy o lasach wynika, że Lasy Państwowe sprawują zarząd nad mieniem, o którym mowa w tej ustawie. W sytuacji, gdy mienie Skarbu Państwa nie podlega regulacjom ustawy o lasach, Lasy Państwowe mogą sprawować nad nim trwały zarząd na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba jednak zauważyć, że mienie objęte zarządem Lasów Państwowych nie ogranicza się wyłącznie do lasów w rozumieniu u.p.o.l., które w dodatku mają inną definicję w ustawie o lasach. W świetle art. 3 ustawy o lasach lasem jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Klasyfikacja gruntu według ewidencji gruntów i budynków nie ma w tym przypadku znaczenia. Zatem lasem, w rozumieniu ustawy o lasach, mogą być grunty inaczej klasyfikowane, byleby spełniały warunki z art. 3 ustawy o lasach – co Sąd mocno podkreśla z uwagi na dalsze wywody.

Niełatwo więc zgodzić się – w opinii tut. Sądu – z przyjętym w uchwale NSA z 9 grudnia 2019 r. poglądem o gospodarowaniu przez Lasy Państwowe mieniem Skarbu Państwa w oparciu o trwały zarząd. Dla ustalenia, czy Lasy Państwowe sprawują nad lasami (w rozumieniu ustawy o lasach, w tym zatem gruntami stanowiącymi las w rozumieniu u.p.o.l.) zarząd, a nie trwały zarząd – konieczne jest ustalenie charakteru prawnego zarządu, by z kolei ocenić, czy odpowiada on warunkom art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. Zwłaszcza, gdy lasem w rozumieniu ustawy o lasach są tereny pod liniami energetycznymi.

Z powołanego wyżej art. 32 ust. 1 ustawy o lasach wynika, że Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zarząd jest formą gospodarowania lasami (w tym - terenami pod liniami energetycznymi) pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które czynią to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. Jest to forma administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa. Oznacza to, że Lasy Państwowe nie władają lasami dla siebie, lecz w imieniu właściciela, Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zarząd nie wiąże się z żadnym prawem podmiotowym, ani nie tworzy takiego prawa. Posiadanie (czy to samoistne, czy zależne) wymaga zaistnienia dwóch elementów: corpus (element fizycznego władztwa, faktyczne władanie rzeczą przez posiadacza) i animus (manifestowana przez posiadacza wola władania rzeczą dla siebie, we własnym imieniu – jak właściciel, użytkownik itd.). Zarząd sprawowany przez Lasy Państwowe tymczasem obejmuje wyłącznie jeden element posiadania – faktyczne władanie, inne czynności względem zarządzanego mienia wykonuje w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako statio fisci (na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu uchwały). Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnych. Nie może zatem manifestować zamiaru władania rzeczą dla siebie, bo zawsze działa wyłącznie jako reprezentant Skarbu Państwa. Regulacje ustawy o lasach dotyczące gospodarowania mieniem w tym zakresie jedynie wskazują właściwą jednostkę organizacyjną, lecz nie przydają jej prawa podmiotowego. Nie można zatem zarządu przyrównać do posiadania w rozumieniu przywołanego przepisu k.c. Zarząd lasami odpowiada natomiast pojęciu "dzierżenia" rzeczy, o którym mowa w art. 338 k.c. Wedle tego przepisu kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest dzierżycielem.

Ponadto zarząd mieniem z art. 39 ust. 2 ustawy o lasach – inaczej niż w przypadku trwałego zarządu, o którym mowa w u.g.n. – nie odsyła do przepisów kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych (za wyjątkiem odpowiedzialności za powstałe szkody – art. 11, prawa pierwokupu – art. 37k, obowiązków przedsiębiorcy, na rzecz którego ustanowiono służebność przesyłu - art. 39a ust. 3 ustawy o lasach). W uchwale NSA z 9 grudnia 2019 r. zwrócono uwagę właśnie na fakt, że mocą art. 50 u.g.n. do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Poprzez wykładnię językową i systemową uzasadniono w uchwale "posiadanie" przez Lasy Państwowe nieruchomości na podstawie trwałego zarządu. Użytkowanie zostało bowiem wprost wskazane w art. 336 k.c. jako przykład posiadania zależnego. Zarząd lasami jest jednak inną formą władania nieruchomościami Skarbu Państwa, odrębną od trwałego zarządu uregulowanego w u.g.n. Przepisy u.g.n. nie mają zastosowania do zarządu lasami, w ramach którego Lasy Państwowe gospodarują nieruchomościami (mieniem) na podstawie ustawy o lasach.

Wnioski te wymagają skonfrontowania z treścią art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l.

Ustawodawca podatkowy (u.p.o.l.) powiązał status podatnika z posiadaniem m.in. nieruchomości lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa. Powstaje więc pytanie, czy ustawodawca miał na myśli posiadanie w rozumieniu prawa cywilnego, czy w znaczeniu języka potocznego.

Pojęcia "posiadacz" i "posiadanie" użyte w art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. nie zostały zdefiniowane w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, jak również ww. ustawa nie zawiera w tym zakresie odesłania do przepisów kodeksu cywilnego. Skoro jednak ustawodawca nie nadaje tym terminom innego znaczenia, to należy je odczytywać zgodnie z kodeksem cywilnym. Tym samym należy uznać, że w tym przypadku język aktu prawnego ma pierwszeństwo przed językiem potocznym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 lipca 2001 r., FPS 2/01, CBOSA). Ponadto ustawa o podatkach i opłatach lokalnych posługuje się nazwami instytucji z zakresu prawa rzeczowego w celu określenia podmiotów będących podatnikami podatku od nieruchomości (art. 3 ust. 1 u.p.o.l.). Brak jest racjonalnych przesłanek, aby terminom tym przypisywać inny zakres znaczeniowy aniżeli ten, który wynika z k.c. (wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., FSK 90/04, CBOSA). Wskazane poglądy pozwalają na przyjęcie, podobnie jak w uchwale NSA z 9 grudnia 2019 r., że pojęcie "posiadacza" i "posiadania" powinno być odczytywane w takim znaczeniu, jakie nadaje mu prawo cywilne (kodeks cywilny).

Trudno zgodzić się z poglądem, że do zarządu sprawowanego przez Lasy Państwowe ma zastosowanie Dział II rozdział 5 u.g.n., w tym przepisy dotyczące trwałego zarządu. Wobec tego, że mocą art. 50 u.g.n. do trwałego zarządu mają w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy k.c. o użytkowaniu, oznacza to, że trwały zarząd należy uznać za formę posiadania zależnego w rozumieniu k.c. Stąd też, skoro pojęcia "posiadacz" i "posiadanie" winno być odczytywane w zgodzie z kodeksem cywilnym, to zarząd lasami nie spełnia warunków art. 336 k.c. jako posiadanie zależne. Zarząd lasami zawsze jest realizowany w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, a PGL "Lasy Państwowe – jako statio fisci - jedynie faktycznie władają za kogo innego (Skarb Państwa).

W tym stanie rzeczy, a wbrew poglądowi zawartemu w uchwale NSA z 9 grudnia 2019 r., Lasy Państwowe nie mieszczą się w kategorii podatników podatku od nieruchomości uregulowanej w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. z tytułu sprawowanego zarządu. Sprawowany przez Lasy Państwowe zarząd lasami, w ramach którego prowadzą gospodarkę nieruchomościami Skarbu Państwa, nie stanowi podstawy posiadania nieruchomości (gruntów stanowiących lasy). Zarząd – co wykazano wyżej – nie może być zrównany z posiadaniem, nie stanowi tytułu prawnego posiadania (inaczej niż w podatku leśnym). Brak tytułu prawnego posiadania jest uregulowany w art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.p.o.l., którego modyfikację – w zakresie właśnie posiadania – zawiera zastrzeżenie z ust. 2 tego przepisu.

Kompleksowe rozważenie sytuacji prawnopodatkowej PGL "Lasy Państwowe" i jego jednostek organizacyjnych na gruncie u.p.o.l. w sytuacji faktycznej zaistniałej w sprawie nie może pominąć art. 2 ust. 2 u.p.o.l.

Jak wynika z tego przepisu, lasy nie podlegają opodatkowaniu, chyba że są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. Trzeba zaś przypomnieć, że określenie "las", którym posługuje się u.p.o.l., to grunt, który tak został sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków (art. 1a ust. 3 pkt 2 u.p.o.l.). Wobec tego – w uproszczeniu - obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 3 ust. 2 u.p.o.l. ciąży na jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych względem nieruchomości, które nie są lasami lub które co prawda są lasami, ale zajętymi na prowadzenie działalności gospodarczej. Z uwagi na charakter władania (sprawowanie zarządu) – ustawodawca szczególnie podkreślił związek jednostek organizacyjnych zarządcy z przedmiotami opodatkowania, który oparty jest na faktycznym władaniu (a nie na posiadaniu).

Przydanie zatem podmiotowości podatkowej Lasom Państwowym na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit a) u.p.o.l. jako posiadaczowi na podstawie "innego tytułu prawnego", którym jest trwały zarząd – nie ma uzasadnienia. Tym samym przepis art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. nie może mieć zastosowania do Lasów Państwowych (ani ich jednostek organizacyjnych).

Z tych przyczyn PGL Lasy Państwowe nie spełniają wszystkich warunków statuujących go jako podatnika podatku od nieruchomości na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l. Spełniony jest bowiem warunek wstępny – PGL "Lasy Państwowe" jest jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, lecz nie jest spełniony drugi warunek, tj. nie można go zaliczyć do żadnej z kategorii podatników określonych w art. 3 ust. 1 u.p.o.l., w tym jako posiadacza. Jak Sąd bowiem wskazał, zarząd mieniem na podstawie ustawy o lasach nie jest posiadaniem (lecz dzierżeniem), jak również nie jest tożsamy z trwałym zarządem w rozumieniu u.g.n.

W tej sytuacji przepisy o podatku od nieruchomości obejmują wyłącznie jednostki organizacyjne Lasów Państwowych na podstawie art. 3 ust. 2 u.p.o.l.

Zagadnienie to wprowadza w problematykę strony przedmiotowej opodatkowania Lasów Państwowych podatkiem od nieruchomości w rozważanym przypadku, tj. ustanowienia służebności przesyłu na gruntach leśnych będących w zarządzie Skarżącego.

Służebność przesyłu począwszy od dnia 3 marca 2011 r. uregulowana jest w art. 39a ustawy o lasach (wprowadzona została nowelizacją ustawy o lasach – ustawą z dnia 17 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie przyrody, Dz.U. z 2011, Nr 34, poz.170). Do tego czasu Lasy Państwowe zawierały z przedsiębiorstwem energetycznym umowy w tej sprawie w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego.

Przepis art. 39a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o lasach stanowi, że nadleśniczy może za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych obciążyć, za wynagrodzeniem, nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych m.in. służebnością przesyłu, z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej. Brzmienie tego przepisu w powiązaniu z treścią art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy o lasach prowadzi do jednoznacznego wniosku, że służebność przesyłu z art. 39a tej ustawy może obciążać wyłącznie grunty leśne – lasy w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Tylko bowiem lasów dotyczy gospodarka leśna, której zasady muszą być uwzględnione przy obciążeniu służebnością przesyłu. Służebność przesyłu z art. 39a ustawy o lasach jest więc szczególnym rodzajem służebności przesyłu, uregulowanej w art. 3051 k.c. Zawiera bowiem dodatkowe warunki jej ustanowienia nieznane regulacji kodeksowej.

Obciążenie służebnością przesyłu według zasad z art. 39a ustawy o lasach jest elementem zarządu lasami, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 3 tej ustawy. Rozdział 6a "Gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa będącym w zarządzie Lasów Państwowych" uszczegóławia zarząd lasami w zakresie gospodarowania tym mieniem. Tam właśnie zamieszczona została regulacja dotycząca służebności przesyłu. Jak już wspomniano, do zarządu lasami (gruntami o tym statusie w rozumieniu ustawy podatkowej) nie ma zastosowania ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zarząd lasami nie wiąże się też z posiadaniem nieruchomości, lecz jedynie z faktycznym władaniem nią – co wyżej Sąd wyjaśnił.

Jak już Sąd wskazał, Lasy Państwowe działają jako statio fisci Skarbu Państwa. Niewątpliwie w takim charakterze występują zawierając umowę służebności przesyłu na podstawie art. 39a ustawy o lasach. Oznacza to, że stroną tej umowy jest Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości leśnej. Kluczowe dla obciążenia jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych podatkiem od nieruchomości jest zachowanie w takim przypadku (obciążenia służebnością przesyłu nieruchomości będącej w zarządzie Lasów Państwowych) faktycznego władania nieruchomością przez tę jednostkę, co stanowi warunek z art. 3 ust. 2 u.p.o.l. W uzasadnieniu uchwały NSA z 9 grudnia 2019 r. dokonano wykładni zagadnienia posiadania służebności w rozumieniu art. 352 k.c. wywodząc, że posiadacz służebności nie włada nieruchomością, ale faktycznie z niej korzysta, zaś korzystanie z nieruchomości nie pozbawia właściciela władztwa nad rzeczą. Ponadto podkreślono, że służebność to ograniczone prawo rzeczowe, dotyczy posiadania prawa, a nie rzeczy. Z samej istoty stanowi o ograniczeniu uprawnień właścicielskich do obciążonego gruntu i nie może zmieniać charakteru posiadania służebności na posiadanie zależne nieruchomości.

Te ogólne poglądy są ugruntowane w orzecznictwie oraz literaturze prawa, i tut. Sąd w pełni je akceptuje. Nie przynoszą one jednak wyjaśnienia, czy jednostka organizacyjna Lasów Państwowych faktycznie włada nieruchomością obciążoną służebnością przesyłu na podstawie art. 39a ustawy o lasach, czy władztwo to traci. Tymczasem jest to warunek obciążenia obowiązkiem podatkowym jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych stosownie do art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 2 u.p.o.l. Analiza charakteru prawnego zarządu sprawowanego przez Lasy Państwowe będące państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej oznacza jedynie faktyczne władanie mieniem. Skoro tak, to obciążenie nieruchomości leśnej (gruntu stanowiącego las w rozumieniu ustawy podatkowej) służebnością przesyłu pozbawia Lasy Państwowe faktycznego władania tą nieruchomością, bowiem ogranicza lub uniemożliwia (w przypadku zajęcia gruntu leśnego przez np. słupy energetyczne i inne urządzenia energetyczne) prowadzenie gospodarki leśnej. Okoliczność ta ma z kolei znaczenie dla przedmiotowej strony opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Jak już wcześniej tut. Sąd podkreślał, tylko lasy wyłącznie zajęte na działalność gospodarczą podlegają opodatkowaniu tym podatkiem. Po stronie Lasów Państwowych nie ma w tym przypadku posiadania lasu (gruntu stanowiącego las), lecz jedynie faktyczne władanie. Problematyka zachowania czy przeniesienia posiadania na przedsiębiorcę w przypadku ustanowienia służebności przesyłu na tego rodzaju gruncie nie ma znaczenia podatkowego. Znaczenie ma to, kto faktycznie włada nieruchomością obciążoną służebnością przesyłu. Uchwała NSA z 9 grudnia 2019 r. przyjęła, że podatnikiem w tym przypadku nie jest przedsiębiorca energetyczny, czym Sąd jest związany. Obciążenie jednak podatkiem od nieruchomości Lasów Państwowych w sytuacji, gdy Lasy Państwowe nie prowadzą działalności gospodarczej na tym gruncie, natomiast mają ustawowy obowiązek prowadzenia gospodarki leśnej (która mocą art. 1a ust. 2 pkt 1 u.p.o.l. nie stanowi działalności gospodarczej) na gruncie obciążonym służebnością przesyłu (zaś przedsiębiorca energetyczny ma ustawowy obowiązek uwzględnienia działalności leśnej i maksymalnego ograniczenia własnej działalności gospodarczej na tym gruncie), a ponadto faktyczne władztwo Lasów Państwowych nad nim jest ograniczone – nie ma prawnego i racjonalnego uzasadnienia.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że ani jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, ani same Lasy Państwowe nie są podatnikami podatku od nieruchomości z tytułu zajęcia nieruchomości leśnej na prowadzenie działalności gospodarczej w związku z obciążeniem tej nieruchomości służebnością przesyłu. Sytuacja zaistniała w sprawie nie podpada ani pod normę art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.p.o.l., ani pod normę art. 3 ust. 2 u.p.o.l. Ujawnia się tym samym intencja ustawodawcy co do konieczności opodatkowania gruntów leśnych podatkiem leśnym w myśl zasady wypowiedzianej w art. 2 ust. 2 u.p.l.

W orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, zgodnie z którym grunty leśne, nad którymi przebiegają linie elektroenergetyczne, są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przesyłu energii przez przedsiębiorstwo energetyczne". Wedle tego poglądu przez pojęcie gruntów "zajętych" na prowadzenie działalności gospodarczej, o czym stanowi art. 2 ust. 2 u.p.o.l., należy rozumieć faktyczne wykonywanie konkretnych czynności, działań na gruncie, powodujących dokonanie zamierzonych celów lub osiągnięcie konkretnego rezultatu, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Okoliczność - że grunty leśne, na których ustanowiono służebność przesyłu nie znajdują się jednocześnie w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, o czym stanowi art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. - nie oznacza zatem, że nie są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. Posiadanie gruntu nie jest bowiem przesłanką niezbędną dla określenia, czy grunt jest zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej.

Jeśli wziąć pod uwagę status prawny Lasów Państwowych i ustawową formę władania mieniem, powołana wyżej argumentacja prowadzi jednak do innego wniosku.

Skoro grunt nie jest w posiadaniu przedsiębiorcy, ale dokonuje na nim faktycznie konkretnych czynności, jednocześnie Lasy Państwowe również nie są w posiadaniu takiego gruntu (faktycznie władają nim na mocy zarządu), lecz mają obowiązek prowadzenia na tym gruncie działalności leśnej, to należy uznać, że na gruncie obciążonym służebnością przesyłu współistnieją oba rodzaje działalności: gospodarcza – przedsiębiorstwa energetycznego i leśna - Lasów Państwowych. Oznacza to, że grunty nie są zajęte tylko na działalność gospodarczą, a faktyczne władanie tym gruntem przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych jest ograniczone, co uniemożliwia ich opodatkowanie podatkiem od nieruchomości w myśl art. 3 ust. 2 u.p.o.l. w zw. z art. 2 ust. 2 u.p.o.l.

Rozważając przedmiotowe zagadnienie z punktu widzenia przedmiotu podatku to warto jest przypomnieć, że przedmiot podatku stanowi jeden z elementów konstrukcyjnych podatku, który współtworzy podatkowy stan faktyczny, uregulowany w normie podatkowej (por. A. Kostecki, Podatkowy stan faktyczny [w:] Studia z zakresu polityki finansowej i prawa finansowego, M. Mazurkiewicz (red.), Wrocław 1992, s. 134).

W myśl art. 2 ust. 1 u.p.o.l. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące nieruchomości lub obiekty budowlane: 1) grunty; 2) budynki lub ich części; 3) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Powołany przepis wskazuje jedynie określone przedmioty w postaci budynku, części budynku, gruntu, części gruntu oraz budowli. Nie reguluje on natomiast zachowania czy też stanu, których zaistnienie u podatnika powodowałoby powstanie stosunku podatkowoprawnego (por. M. Kalinowski, Opodatkowanie podziemnych wyrobisk górniczych, Glosa Luty 2003r., s. 33). Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 u.p.o.l. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. pod pojęciem "działalność gospodarcza" rozumie się działalność, o której mowa w przepisach Prawa działalności gospodarczej, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 1a ust. 2 pkt 1 u.p.o.l. za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy nie uważa się działalności [...] leśnej. Pod pojęciem "działalność leśna" rozumie się działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nieprzerobionym (art. 1a ust. 1 pkt 7 u.p.o.l.).

Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 u.p.l. opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają określone w ustawie lasy, z wyjątkiem lasów zajętych na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. Lasem w rozumieniu ustawy są grunty leśne sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako lasy (art. 1 ust. 2 ustawy o podatku leśnym). Za działalność leśną w rozumieniu ustawy, uważa się działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nieprzerobionym (art. 1 ust. 2 u.p.l.).

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że zakresy zastosowania ww. ustaw są ze sobą skorelowane, tzn. działalność leśna opodatkowana jest podatkiem leśnym, a działalność gospodarcza – podatkiem od nieruchomości. Grunty leśne zaś są opodatkowane podatkiem od nieruchomości, o ile są zajęte, ale w sposób wyłączny, na działalność gospodarczą (art. 1 ust. 1 u.p.l.).

Niewątpliwie w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych brak jest definicji gruntów "zajętych" na prowadzenie działalności gospodarczej. Pogląd wypowiedziany w uchwale NSA z 9 grudnia 2019 r. oraz w przytoczonym tam orzecznictwie (oraz w orzeczeniach zapadłych po tej uchwale) rzeczywiście jest ugruntowany, ale nie uwzględnia specyficznej sytuacji, z jaką mamy do czynienia w omawianym przypadku opodatkowania służebności przesyłu.

W uchwale tej (w pkcie 4.9. uzasadnienia uchwały) oraz w orzeczeniach zapadłych w jej następstwie zauważono treść przepisu art. 39a ustawy o lasach, ale wyłącznie w jednym aspekcie, a mianowicie dotyczącym art. 39a ust. 2 ustawy o lasach. W myśl tego przepisu wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej ustala się w wysokości odpowiadającej wartości podatków i opłat ponoszonych przez Lasy Państwowe od części nieruchomości, z której korzystanie jest ograniczone w związku z obciążeniem tą służebnością. W uchwale wskazano, że cyt. "to unormowanie ma na celu zapewnienie stosowanej rekompensaty finansowej jednostkom organizacyjnym Lasów Państwowych, jako podatnikom podatku od nieruchomości, w wysokości niezależnej od treści obowiązującej umowy, na co wskazuje zwrot legislacyjny >ustala się w wysokości<. Ma ono zatem gwarantować podatnikowi środki na zapłatę danin i nie stwarza żadnych możliwości do niedozwolonego modyfikowania treści obowiązku podatkowego i podmiotu obarczonego obowiązkiem zapłaty podatku od nieruchomości". Pogląd powyższy, z racji jednostronnego ukierunkowania na przedsiębiorstwo przesyłowe (energetyczne) i jego sytuację, wskazuje, że przepis ten [art. 39 ust. 2 ustawy o lasach] byłby zbędny, gdyby ustawodawca zakładał możliwość uznania za podatnika podatku od nieruchomości przedsiębiorstwo energetyczne (przedsiębiorcę przesyłowego), na rzecz którego służebność przesyłu na gruntach Lasów Państwowych ustanowiono.

Problem w tym, że po pierwsze, przepis ten mówi w sposób generalny o podatkach i opłatach, a nie jedynie o podatku od nieruchomości. Zatem wniosek o zbędności rzeczonego przepisu jawi się jako zbyt daleko idący. Po drugie - obowiązek podatkowy musi wynikać w sposób wyraźny i precyzyjny z ustawy podatkowej – zgodnie z treścią art. 84, art. 217 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP (m.in. wymóg określoności prawa) i dopiero wówczas strony są w stanie w umowie określić ich wysokość. W tym konkretnym przypadku nie sposób jest to stwierdzić w sposób jednoznaczny. Powyższy przepis art. 39a ust. 2 ustawy o lasach nie może kreować obowiązku podatkowego. To, że podmiot może przenieść koszt podatku czy opłaty na inny podmiot nie oznacza, że zobowiązany jest do jego poniesienia, gdy nie wynika to wyraźnie z treści ustawy.

Nie można nie dostrzec, że art. 39a ustawy o lasach jest elementem systemu regulującego działalność i pozycję prawną Lasów Państwowych. Zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy o lasach nadleśniczy może za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych obciążyć, za wynagrodzeniem, nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych służebnością drogową lub służebnością przesyłu, z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej. Wynagrodzenie to stanowi własny przychód Lasów Państwowych. Z treści tego przepisu wynika, że nieruchomość pozostająca w zarządzie Lasów Państwowych może zostać obciążona służebnością przesyłu, ale powinno to nastąpić z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej. Dotyczy to zarówno lokalizacji nowych urządzeń przesyłowych (co jest zdarzeniem prawnym jednorazowym) ale przede wszystkim ma znaczenie przy wykonywaniu służebności przesyłu (utrzymywaniu tych urządzeń, konserwacji, naprawie, usuwaniu awarii, wymianie urządzeń na nowe itp.). Zatem ewidentną różnicą, jaką można dostrzec między regulacjami w kodeksie cywilnym a ustawą o lasach jest to, że treść służebności przesyłu, według ustawy o lasach, jest kształtowana przez tzw. zasady gospodarki leśnej. Kwestia gospodarki leśnej stanowi jedno z podstawowych zagadnień uregulowanych w ustawie o lasach (rozdział 2 ustawy o lasach). Artykuł 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach definiuje gospodarkę leśną jako działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Z analizowanego punktu widzenia najistotniejsze ma znaczenie art. 8 ustawy o lasach. W myśl ww. przepisu gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów; trwałości utrzymania lasów; ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; powiększania zasobów leśnych. Odwołanie się przez ustawodawcę do ww. zasad wiąże się z koniecznością uwzględniania zasad ochrony środowiska, przy wykonywaniu ograniczonego prawa rzeczowego. W literaturze wskazuje się, że to pierwszy przypadek w prawie polskim, gdy treść ograniczonego prawa rzeczowego jest bezpośrednio normatywnie związana z ochroną środowiska (por. B. Rakoczy, Służebność przesyłu w ustawie o lasach, Rejent, nr 7-8/2012r., s. 116).

Co więcej w art. 39a ust. 3 ustawy o lasach wskazywany jest obowiązek przedsiębiorcy przesyłowego, a nie jego uprawnienie. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, na rzecz którego ustanowiono służebność przesyłu, jest obowiązany do usuwania drzew, krzewów lub gałęzi zagrażających funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c.. Wskazany art. 49 § 1 k.c. stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Obowiązek ten uzależniony jest od zaistnienia jednej przesłanki, jaką jest zagrożenie funkcjonowania urządzeń przesyłowych. Dopuszcza usuwanie drzew, a więc uszczuplenie drzewostanu, ale z uwzględnieniem gospodarki leśnej. Mowa tutaj jedynie o zabiegach koniecznych do prawidłowego funkcjonowania urządzeń. Obowiązuje tym samym zasada minimalizacji (por. B. Rakoczy, Służebność przesyłu w ustawie o lasach, s. 116). Przekroczenie tej granicy skutkuje odpowiedzialnością przedsiębiorcy za szkody w lasach (art. 11 i 12 ustawy o lasach).

W tym stanie rzeczy, jak to zostało już powiedziane wcześniej, opodatkowanie gruntu stanowiącego las wymaga zajęcia go na działalność gospodarczą, a nie tylko związania z działalnością gospodarczą. Jest to silniejsza zależność pomiędzy gruntem a działalnością gospodarczą, które nie zachodzi w przypadku służebności przesyłu warunkowanej maksymalnym przestrzeganiem zasad gospodarki leśnej. Gospodarka leśna prowadzona na gruntach objętych służebnością przesyłu na podstawie art. 39a ustawy o lasach ma priorytet względem działalności gospodarczej przedsiębiorstwa energetycznego. Przypomnieć trzeba, że wyrok NSA z dnia 9 września 2016r, II FSK 1156/14, CBOSA, który nadał kierunek niekorzystnej dla jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych linii orzeczniczej dotyczył podatku od nieruchomości za 2008 r. czyli okresu sprzed nowelizacji ustawy o lasach. Wyrażony tam pogląd wywodzony z regulacji zawartych w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) - a w istocie przesądzający o uznaniu, że grunty pod liniami napowietrznymi zajęte są na prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne - stracił swoją aktualność w sytuacji ww. nowelizacji ustawy o lasach.

Trudno zatem zgodzić się bez zastrzeżeń, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r., to działalność przedsiębiorstwa energetycznego jest decydująca i dominująca na gruntach będących w zarządzie Lasów Państwowych. Działalność gospodarcza w ramach służebności przesyłu prowadzona jest przez przedsiębiorstwo przesyłowe (energetyczne), która może być wykonywana jedynie w bardzo ograniczonym zakresie, co wprost wynika z treści art. 39a ust. 3 ustawy o lasach. Sam zaś fakt, że przedsiębiorstwo ma dostęp do urządzeń przesyłowych i ma określone obowiązki, nie wyłącza możliwości prowadzenia gospodarki leśnej. Co więcej taka działalność ma być wykonywana w takim zakresie w jakim prowadzi do minimalizacji strat w gospodarce leśnej. Wspomniane przepisy wskazują wyraźnie na dominujący charakter gospodarki leśnej a nie działalności gospodarczej.

Rolą sądu jest dostrzeżenie sytuacji jaką jest ona w rzeczywistości.

Z jednej strony, Lasy Państwowe muszą znosić określone działania przedsiębiorstwa przesyłowego (energetycznego) oraz powstrzymywać się od działań trwale utrudniających lub zakłócających dostęp do infrastruktury lub zagrażających jej funkcjonowaniu, co nie oznacza wcale, że rezygnują z prowadzenia działalności leśnej, wręcz mają obowiązek prowadzić ją w ramach zarządu lasami. Z drugiej strony, przedsiębiorstwo przesyłowe (energetyczne) ma obowiązek dokonywać określonych czynności, ale jedynie w zakresie koniecznym do prawidłowego funkcjonowania urządzeń, czyli jego zachowanie nie może mieć z istoty rzeczy waloru na tyle dominującego, aby wykluczyć prowadzenie gospodarki leśnej. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że ustanowienie służebności przesyłu nie zmienia charakteru gruntów i nie wyklucza ich z ekosystemu leśnego, zwłaszcza gdy mamy do czynienia z liniami napowietrznymi. Wykorzystywanie takich terenów jako np. poletek łowieckich, plantacji choinkowych (wycinanych rokrocznie), remiz, ścieżek dla zwierzyny tak naprawdę nie kłóci się z dokonywaniem określonych czynności przez przedsiębiorstwo energetyczne zwłaszcza, że nie są one czynione w sposób permanentny, lecz cykliczny, w zależności od potrzeb. Ponadto należy podkreślić, że zachowanie i utrzymanie gospodarki leśnej, mimo ustanowienia służebności przesyłu, jest warunkiem ustawowym realizacji prawa ze służebności przesyłu, określonego w art. 39a ustawy o lasach.

W przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia ze swoistego rodzaju współistnieniem działalności leśnej Lasów Państwowych z działalnością gospodarczą przedsiębiorstwa przesyłowego (energetycznego) na tych samych gruntach. Przy czym działalność leśna jest gwarantowana i chroniona ustawowo. Takiej zaś sytuacji ustawodawca wyraźnie w ustawach podatkowych nie przewidział. Co potwierdza fakt, że wyżej wskazywane przepisy ustaw podatkowych (u.p.l. i u.p.o.l.) regulują swoje zakresy na zasadzie wyłączności.

Trudno znaleźć przekonujące uzasadnienie, że działalność gospodarcza przedsiębiorstwa przesyłowego (energetycznego) jest na tyle istotna, aby uczynić niemożliwą lub bardzo istotnie ograniczoną działalność leśną, co powoduje opodatkowanie Lasów Państwowych podatkiem od nieruchomości i to w najwyższych stawkach, zaś to władztwo przedsiębiorstwa przesyłowego (energetycznego) nad nieruchomościami będącymi w zarządzie Lasów Państwowych jest na tyle nieznaczące, że niemożliwym jest opodatkowanie przedsiębiorstwa przesyłowego (energetycznego) podatkiem od nieruchomości. Jeżeli jednak przyglądniemy się sytuacji prawnej przedsiębiorstwa przesyłowego (energetycznego) po uchwale z dnia 9 grudnia 2019 r., II FPS 3/19, to podmiot ten, pomimo że nie jest podatnikiem podatku od nieruchomości, faktycznie ponosi ciężar tego podatku, skoro wprost w uchwale mówi się o przeniesieniu ciężaru podatku na to przedsiębiorstwo.

W ocenie Sądu nieuzasadnione jest ukształtowanie orzeczniczo takiej sytuacji prawnopodatkowej Lasów Państwowych, w której podmiot ten jest zobowiązany do zapłacenia podatku od nieruchomości w najwyższych stawkach za działania innego podmiotu (przedsiębiorstwa energetycznego) zwłaszcza w sytuacji, gdy musi on powstrzymywać się od określonego działania, czy znosić jego działanie, a nie jest to wynikiem jego dobrowolnej zgody. Co więcej, zwrócić należy uwagę, że opodatkowanie jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych podatkiem od nieruchomości, jak to wskazano w przedmiotowej uchwale w świetle treści art. 2 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.l. nie zwalnia z podatku leśnego, albowiem w rzeczywistości działalność leśna jest wykonywana na przedmiotowych gruntach. Oznacza to, że wbrew ustawodawcy ten sam grunt będzie opodatkowany podwójnie (zarówno podatkiem od nieruchomości, jak i podatkiem leśnym). Taki rodzaj rozumowania, który pozwala na podwójne opodatkowanie podatkiem majątkowym jest niedopuszczalne z punktu widzenia systemu podatkowego.

Sąd w składzie orzekającym wskazuje także, że z dniem 1 stycznia 2019 r. dokonano nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawodawca dodał art. 1a ust. 2a pkt 4 u.p.o.l. w myśl, którego do gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zalicza się: gruntów: a) przez które przebiegają urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 i 1104), wchodzące w skład przedsiębiorstwa przedsiębiorcy prowadzącego działalność telekomunikacyjną, działalność w zakresie przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów lub energii elektrycznej lub zajmującego się transportem wydobytego gazu ziemnego lub ropy naftowej, c) zajętych na strefy bezpieczeństwa oraz strefy kontrolowane urządzeń, o których mowa w lit. a, służących do przesyłania lub dystrybucji ropy naftowej, paliw ciekłych lub paliw gazowych, lub transportu wydobytego gazu ziemnego lub ropy naftowej, które zostały określone w odrębnych przepisach - chyba że grunty te są jednocześnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż działalność, o której mowa w lit. a).

W obszernym uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o podatku leśnym (por. druk sejmowy VIII. 2668, Zmiana ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o podatku leśnym) wprost zwrócono uwagę na brak jednoznacznych przepisów odnoszących się do sposobu opodatkowania gruntów, z których korzystają przedsiębiorcy w związku z posadowieniem infrastruktury służącej do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów lub energii elektrycznej oraz infrastruktury telekomunikacyjnej. Wskazano, że nowelizacja ustaw: m.in. u.p.o.l. i u.p.l. wynikała z konieczności doprecyzowania przedmiotu opodatkowania i sposobu jego klasyfikacji poprzez wskazanie, iż posadowienie ww. infrastruktury na gruntach nienależących do przedsiębiorstw, w skład których wchodzi ta infrastruktura, nie zmienia sposobu opodatkowania tych gruntów. Wskazano też m.in., że "[w] ostatnim czasie zaczęła się kształtować niekorzystna linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą grunty, na których posadowiona została ww. infrastruktura, powinny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości w wysokości przewidzianej dla gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Takie wyroki zapadały w przypadku linii elektroenergetycznych, które przebiegają przez tereny Lasów Państwowych. Opierając się na tych orzeczeniach, przez organy skarbowe przyjmowana jest interpretacja, że sam fakt posadowienia tej infrastruktury jest wystarczającą przesłanką do klasyfikowania gruntów jako zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. Nie są przy tym uwzględniane specyfika tej infrastruktury, fakt bardzo ograniczonego sposobu korzystania z gruntu przez przedsiębiorcę - odpowiadający zakresowi służebności przesyłu, oraz interes podatnika (właściciela gruntu) i odbiorcy świadczonych przez przedsiębiorstwo usług. Taka interpretacja skutkuje tym, że podatnicy (właściciele nieruchomości), którzy pomimo tego, że nie prowadzą działalności gospodarczej i nie czerpią z niej zysków, zobowiązani będą do opłacania wyższego podatku, tylko przez sam fakt, że zgodzili się na udostępnienie gruntu na cele przesyłowe, a także niezależnie od tego, że nadal korzystają bądź mogą korzystać z tych gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem". Dlatego też "intencją ustawodawcy jest wprowadzenie zasady, że posadowienie tej infrastruktury na gruntach osób trzecich, z których przedsiębiorstwo będące właścicielem tej infrastruktury korzysta w sposób ograniczony (na podstawie służebności przesyłu, innej umowy lub bezumownie), nie skutkuje zmianą sposobu opodatkowania tych gruntów. (...) Celem tej regulacji nie jest zwolnienie z najwyższej stawki podatku od nieruchomości wszystkich gruntów, z których korzystają przedsiębiorstwa zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją płynów, pary, gazów lub energii elektrycznej czy prowadzące działalność telekomunikacyjną. Jedynie posadowienie infrastruktury służącej do przesyłu lub dystrybucji powinno pozostać neutralne pod względem podatkowym. (...)."

Intencja ustawodawcy w sposób czytelny przebija z uzasadnienia nowelizacji u.p.o.l. Chodziło o opodatkowanie lasów (także tych, nad którymi przebiegają linie energetyczne) podatkiem leśnym, a nie podatkiem od nieruchomości. Skoro sam ustawodawca zauważył zareagował na kształtującą się linię orzeczniczą sprzeczną z intencją ustawodawcy, co wprost wynika z uzasadnienia nowelizacji do u.p.o.l. a poczyniona nowelizacja miała charakter jedynie doprecyzowujący, to ten aspekt intencji ustawodawcy nie powinien być pomijany w wykładni przepisów (por. A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana przepisów jako argument w dyskursie interpretacyjnym" "Państwo i Prawo", PiP 2009 nr 9, s. 18–32).

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że w sprawie należy kierować się zasadą in dubio pro tributario na podstawie art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP; art. 2a O.p., art. 7 O.p. i art. 120 O.p. przy wykładni art. 2 ust. 2 u.p.o.l., art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) u.p.o.l., art. 3 ust. 2 u.p.o.l., co doprowadziło do wniosku, że ani PGL "Lasy Państwowe, ani Skarżący (jako jednostka organizacyjna tego podmiotu) nie jest podatnikiem podatku od nieruchomości z tytułu obciążenia nieruchomości leśnej służebnością przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa energetycznego.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja (jak również decyzją ją poprzedzająca) narusza art. 2 ust. 2 u.p.o.l. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b) i art. 3 ust. 2 u.p.o.l. i art. 5 ust. 1 lit. a) u.p.o.l. i art. 2a O.p., art. 7 O.p., art. 120 O.p. w zw. z art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, a w konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia art. 21 § 2 i § 3 O.p.

Z tych też względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu podatkowego pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 285 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł.

W ponownym postępowaniu organy podatkowe zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną w tym wykładnię prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.