Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 21/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej~Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 103 ust. 2, art.118 ust,. 1, art. 134 ust. 1 pkt 1, art. 135
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: 7,77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 267 lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 67, 68 ust. 1 li. a
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
article: art. 190 ust. 1 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2191/20 w sprawie ze skargi G.L. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 lipca 2020 r., nr DSZ-V.5321.3335.2020.AC w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2191/20 po rozpoznaniu skargi G.L. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 lipca 2020 r., nr DSZ-V.5321.3335.2020.AC w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 maja 2020 r. nr KS-I.9470.3.38.2020.WS a także zasądził od organu na rzecz G.L. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na swojego niepełnosprawnego syna wskazując, że ojciec dziecka przebywa na terytorium Zjednoczonego Królewska i Irlandii Północnej (dalej "Wielka Brytania"). Do wniosku dołączono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności syna z dnia [...] lipca 2009 r. wydane na stałe oraz oświadczenie, w którym wnioskodawczyni poinformowała o pobieraniu emerytury oraz deklarację chęci ubiegania się o "wypłacenie różnicy przysługującej między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a emerytury".

Decyzją z dnia 27 maja 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wyjaśniając, że na podstawie przedłożonych dokumentów w związku z uprawnieniem wnioskodawczyni do emerytury zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz.111, dalej "u.ś.r.") nie zostały spełnione wymogi określone w tej ustawie uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, powołaną na wstępie decyzją uznał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji działał w oparciu o przepisy rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ przywołał treść art. 3 pkt 15a, art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 23a ust. 3 i 4 u.ś.r. Przywołał także art. 127 ust. 1 w związku z art. 126 oraz art. 2 lit. a ppkt iii umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, z których wynika, że do końca 2020 r. prawo Unii Europejskiej, w tym przepisy rozporządzeń 883/2004 i 987/2009, mają zastosowanie w relacjach z Wielką Brytanią. Organ wyjaśnił, że powołane przepisy zawierają normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Następnie przywołał treść art. 67, art. 68 ust. 1 lit. a, art. 68 ust. 2 rozporządzenia 883/2004.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie art. 23a u.ś.r. w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ze względu na fakt, że ojciec dziecka pracuje na terytorium Wielkiej Brytanii. Prawidłowo także organ ten oparł się na art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. stanowiącym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jak wynika z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od dnia [...] 1997 r. odwołującej się przysługuje emerytura, co pozbawia ją możliwości ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na swoje dziecko. W ocenie Ministra nieuzasadniony był zawarty w odwołaniu zarzut dotyczący niezastosowania w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji art. 27 ust. 5 u.ś.r.. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że co prawda Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak skutki powyższego wyroku dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego określił sam Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z nim, utrata mocy zaskarżonego przepisu nastąpiła wyłącznie w zakresie wskazanym w wyroku, czyli tylko w odniesieniu do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tym samym pobieranie emerytury wyklucza możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie ww. wyroku.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższą skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L.2004.166.1 ze zm.) a także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 "Osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Osoba wykonująca w Państwie Członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego Państwa Członkowskiego" (art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu. W przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (art. 23a ust. 1 u.ś.r.). W przypadkach o których mowa w ust. 1 i 2 wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a jeśli tak, to wydaje decyzję zgodnie z treścią art. 21 omawianej ustawy (art. 23a ust. 3 i 4). W przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa: w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia jest następująca:

- w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek,

- w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i

- w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.

Sąd wskazał, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie wymagało zatem uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który jest elementem niezbędnym do właściwego zastosowania normy prawa materialnego.

W sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy, po ustaleniu, że mają w niej zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz biorąc pod uwagę, że uprawnieni do otrzymania wnioskowanego świadczenia rodzice zamieszkują w dwóch Państwach Członkowskich UE (czyli matka w Polsce a ojciec w Wielkiej Brytanii), w ocenie Sądu, organy winne były przede wszystkim, zgodnie z przywołaną wyżej zasadą pierwszeństwa, ustalić, którego Państwa organ właściwy jest do rozpatrzenia złożonego wniosku. Jak wynika z akt sprawy, ojciec dziecka pracuje na terytorium Wielkiej Brytanii, matka zaś nie pracuje i pobiera świadczenie emerytalne. Zgodnie zatem z przywołaną zasadą pierwszeństwa właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winno być państwo, w którym osoba uprawniona posiada prawa z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Dopiero w drugiej kolejności, która może wystąpić jedynie w przypadku niespełnienia się przesłanek z pierwszej kolejności, organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku byłby organ Państwa, w którym osoba uprawniona posiada prawa z tytułu otrzymywania emerytury lub renty. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organy orzekające w świetle powołanych przepisów kolizyjnych uznały swoją właściwość do jej rozpatrzenia. Minister w ogóle tej kwestii nie zauważył i nie wyjaśnił, jak wynika zaś z treści decyzji organu I instancji, uznał on swoją właściwość w oparciu o wytyczne Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 kwietnia 2008 r., znak: DSZ.II.552-36-1/MD/08 (których nie ma w aktach sprawy). W ocenie organu I instancji z wytycznych tych wynika, że Minister, mając na względzie orzeczenie ETS z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie C-543/03 (Oberhollenzer, Dodl), uznał, że osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne w Polsce może zostać uznana za osobę aktywną zawodowo w związku z opłacaniem za nią składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Sąd podkreślił, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, który zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, nie poczyniły żadnych prawidłowych ustaleń, które uzasadniałyby, wbrew zasadzie pierwszeństwa, właściwość organów Polski do jej rozpatrzenia. Co prawda w aktach sprawy znajduje się niepoświadczony za zgodność z oryginałem wydruk z dnia [...] maja 2020 r. "Wniosku o ustalenie właściwości", jednakże w aktach sprawy nie ma żadnej informacji, czy został on przesłany do właściwego organu w Wielkiej Brytanii, czy została na niego udzielona odpowiedź, a jeśli tak, to jaka. Biorąc zaś pod uwagę, że wydruk ten został wykonany dzień po wydaniu przez Wojewodę kwestionowanej decyzji, nie można mu było zdaniem Sądu przypisać jakiejkolwiek doniosłości prawnej.

Sąd wskazał ponadto, że istota merytorycznego problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadzał się również do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Sądowi znane było z urzędu, że organy opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a powołanej ustawy, przyjmują, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nawet w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia a kwotą emerytury. Sąd zauważył, że kwestia wykładni i stosowania powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie uznając za uzasadniony pogląd, z którego wynika, iż istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia." Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2018 r., poz. 1270) może wnioskować emeryt.

W ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organów było ponadto poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Było to konsekwencją oparcia się przez organy na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej, zdaniem Sądu, odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Zaskarżając go w całości zarzucił:

– naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), zwanej dalej "Konstytucją", a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem", poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwany dalej "TSUE";

– naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 67 oraz art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zasady pierwszeństwa określone w przepisie art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004 przewidują właściwość wyłącznie organów jednego państwa członkowskiego do wypłaty świadczeń rodzinnych, podczas gdy w istocie przepis ten reguluje jedynie kolejność pierwszeństwa państw członkowskich do wypłaty świadczeń rodzinnych, z których to państw każde pozostaje właściwe;

– naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 68 ust. 2 oraz art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia 883/2004, poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że zasady pierwszeństwa określone w art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004, przewidują właściwość wyłącznie organów jednego państwa członkowskiego do wypłaty świadczeń rodzinnych, podczas gdy w istocie przepisy art. 68 ust. 2 oraz art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia 883/2004 wyraźnie nakładają na organy państwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych w drugiej kolejności obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych na rzecz danej rodziny, o ile wysokość świadczeń rodzinnych przewidzianych przez prawo tego państwa jest wyższa niż kwota świadczeń rodzinnych przysługujących w państwie właściwym w pierwszej kolejności (tzw. dodatek dyferencyjny);

– naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy w kontekście ustalenia pierwszeństwa właściwości państw członkowskich do wypłaty świadczeń rodzinnych w rozumieniu przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy w istocie wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla oceny tego pierwszeństwa nie budziły w przedmiotowej sprawie wątpliwości;

– naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było błędne ustalenie pierwszeństwa właściwości państw członkowskich do wypłaty świadczeń rodzinnych w rozumieniu przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy w istocie ocena materiału dowodowego przez organ nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów i prowadziła do ustaleń zgodnych z dyspozycją prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004;

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, polegające na uznaniu, że braki w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji mogły mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w istocie sama skarżąca nie podnosiła wątpliwości co do oceny materiału dowodowego przez organ w zakresie ustalenia pierwszeństwa właściwości państw członkowskich do wypłaty świadczeń rodzinnych w rozumieniu przepisów rozporządzenia 883/2004, co oznacza, że rozumiała motywy, jakimi kierował się organ, oceniając okoliczności faktyczne sprawy;

– naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten nie utracił mocy obowiązującej, polegające na przyjęciu, że niebudzący wątpliwości fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, nie stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy w istocie przepis ten wyraźnie zabrania przyznania skarżącej rzeczonego świadczenia, a Trybunał Konstytucyjny, zwany dalej również "TK", w swoim wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, wyraźnie stwierdził, że ww. przepis nie utracił mocy obowiązującej w zakresie dotyczącym m.in. emerytury;

– naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 4 pkt 1, art. 103 ust. 3, art. 118 ust. 1, art. 134 ust. 1 pkt 1 oraz art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291), zwanej dalej "ustawą emerytalno-rentowej", poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie prowadzące do mylnej konstatacji, że zawieszenie przez skarżącą prawa do emerytury powodowałoby odpadnięcie negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.;

– naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 7, art, 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 w związku z art. 193 Konstytucji poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na uznaniu ww. przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. za niezgodny z Konstytucją, w zakresie w jakim Trybunał nie stwierdził niezgodności tego przepisu z Konstytucją;

– naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 79a k.p.a., poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy u.ś.r. jednoznacznie zabraniały organom obu instancji przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z ustalonym na jej rzecz wcześniej prawem do emerytury, a jednocześnie w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r. emerytury nie wskazano jako jednego ze świadczeń możliwych do przyznania zamiennie ze świadczeniem pielęgnacyjnym - według wyboru wnioskodawcy.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie;

4. rozważenie przez Wysoki Sąd przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 187 p.p.s.a. zagadnienia prawnego dotyczącego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie dotyczącym świadczeń wymienionych w tym przepisie innych niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy - w świetle przywołanego powyżej wyroku w sprawie SK 2/17;

5. zasądzenie zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I NSA z dnia 22 czerwca 2022 r. poinformowano strony, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w okresie

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, dlatego też w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Rozpoznając powyższą sprawę Sąd odwoławczy uwzględnił to, iż zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., a więc z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów zarówno postępowania jak i prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, iż materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd zauważył również, że w niniejszej sprawie miały bez wątpienia zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tym samym zgodnie z brzmieniem art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Jednak emeryt lub rencista jest uprawniony do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego właściwego ze względu na emeryturę lub rentę. Wedle natomiast art. 68 ust. 1 lit. a w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.

Za trafne należy uznać spostrzeżenia Sądu I instancji, że po ustaleniu, iż w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz biorąc pod uwagę, że uprawnieni do otrzymania wnioskowanego świadczenia rodzice zamieszkują w dwóch Państwach Członkowskich UE, organy winne były przede wszystkim ustalić, którego Państwa organ właściwy jest do rozpatrzenia złożonego wniosku. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że ojciec dziecka pracuje na terytorium Wielkiej Brytanii, matka natomiast nie pracuje i pobiera świadczenie emerytalne w Polsce od dnia [...] 1997 r. Organy obu instancji odmówiły natomiast skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie zostały spełnione wymogi określone w tym przepisie uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane przez nią świadczenie emerytalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny niniejszej sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Organy orzekające w sprawie nie zbadały bowiem czy mąż skarżącej pobiera świadczenie w Wielkiej Brytanii czy nie. Brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te kwestie. Organy nie wyjaśniły również czym kierowały się przy ustaleniu swojej właściwości, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Z akt sprawy wynika jedynie, iż organ I instancji uznał swoją właściwość w oparciu o wytyczne Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r., którego to dokumentu brak jest w aktach sprawy. W aktach brak jest również potwierdzenia, czy jakiekolwiek pismo zostało przesłane do właściwego organu Wielkiej Brytanii oraz czy organ ten udzielił na nie odpowiedzi. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób prawidłowy i pełny stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak trafnie natomiast zauważył skarżący kasacyjnie organ, na dzień wydawania decyzji Wielka Brytania nie była już Państwem Członkowskim, niemniej fakt ten nie miał znaczenia w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 126 umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (2019/C 384 I/01) okres przejściowy kończył się z dniem 31 grudnia 2020 r. (decyzje organów obu instancji wydane zostały w czasie obowiązywania przepisów przejściowych, tym samym organy winne były zbadać czy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miały w sprawie zastosowanie, czego nie uczyniły).

Z powyższych przyczyn, za niezasadne należało uznać zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 4 pkt 1, art. 103 ust. 3, art. 118 ust. 1, art. 134 ust. 1 pkt 1 oraz art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. Wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd I instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu i wkroczenia jednocześnie w kompetencje władzy ustawodawczej, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

Powyższe przemawia zatem za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).

Tym samym, rację przyznać należy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, że obowiązkiem organów administracji było również poinformowanie skarżącej, zgodnie z art. 9 k.p.a., iż możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna uzależnione było od złożenia przez nią decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Organy nie sprostały temu obowiązkowi, co również przyczyniło się do uchylenia wadliwych decyzji w niniejszej sprawie.

W konsekwencji powyższego, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów aktów prawa europejskiego powołane w petitum skargi kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do przedstawienia rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego zdaniem autora skargi kasacyjnej ze stosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie, ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było wątpliwości co do wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.