Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2141/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 9
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3, art.9
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 25/10 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie statutu Ośrodka Kultury oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia [...] lutego 2009r. w sprawie nadania statutu Ośrodkowi Kultury "[...]" w Piekarach Śląskich, na podstawie art. 7 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) nadano Ośrodkowi Kultury "[...]" w Piekarach Śląskich statut, jednocześnie uchylając dotychczasowo obowiązującą uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia statutu Ośrodka Kultury.

Jak wynikało z treści uchwalonego jako załącznik do wymienionej wyżej uchwały, statutu –- Ośrodek Kultury "[...]" w Piekarach Śląskich to samorządowa instytucja kultury, działająca jako samodzielna jednostka organizacyjna, posiadająca osobowość prawną, wpisana do rejestru instytucji kultury w dniu 1 sierpnia 1997 r., której organizatorem jest Gmina Piekary Śląskie.

W § 3 ust. 2 statutu określono, iż Ośrodek działa na terenie Gminy Piekary Śląskie oraz może działać na terenie całego kraju.

W § 5 i § 6 statutu wskazano, iż Ośrodek prowadzi wielokierunkową działalność rozwijającą i zaspokajającą potrzeby kulturalne mieszkańców oraz upowszechnia i promuje kulturę lokalną w kraju i zagranicą współdziałając z instytucjami kultury, związkami, stowarzyszeniami, placówkami oświatowymi i innymi osobami prawnymi i fizycznymi zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej.

Wśród podstawowych zadań Ośrodka wymieniono rozpoznawanie i rozbudzanie zainteresowań oraz potrzeb kulturalnych, przygotowanie do odbioru i tworzenie wartości kulturalnych, kształtowanie wzorów i nawyków aktywnego uczestnictwa w kulturze oraz kultywowanie tradycji lokalnych i regionalnych.

Jako dodatkowe zadania Ośrodka w § 7 ust. 4 pkt 1-12 statutu wymieniono organizowanie spektakli, koncertów, wystaw, odczytów, konkursów, turniejów, prowadzenie działalności wydawniczej, reklamowej, informacyjnej, świadczenie usług fonograficznych, fotograficznych, filmowych, plastycznych oraz innych z zakresu kultury, prowadzenie nauki języków obcych, impresariatu artystycznego, wypożyczalni kostiumów, rekwizytów i sprzętu technicznego, edukacji artystycznej, sprzedaży giełdowej, komisowej, antykwarycznej dział sztuki i artykułów związanych z kulturą, działalności handlowej, gastronomicznej i usługowej, organizowanie imprez rozrywkowych i turystycznych, imprez zleconych, wynajmowanie i użyczanie pomieszczeń dla instytucji, organizacji społecznych i politycznych oraz osób prywatnych.

W pkt 13 § 7 ust. 4 statutu dopuszczono nadto możliwość prowadzenia innej działalności gospodarczej w zakresie kultury i edukacji wynikającej z potrzeb społeczności lokalnej.

W § 13 statutu Rada Miasta w Piekarach Śląskich ustaliła zasady gospodarki finansowej Ośrodka stwierdzając, iż prowadzi on samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków, a jego przychodami są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży majątku ruchomego, z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacji z budżetu Miasta, środków otrzymanych od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano, iż Ośrodek pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z dotacji podmiotowej na działalność oraz z uzyskiwanych przychodów.

W § 14 pkt 1 statutu określono, iż Ośrodek może prowadzić działalność gospodarczą według zasad określonych odrębnymi przepisami. W pkt 2 § 14 wskazano, iż dochód z działalności gospodarczej przeznaczony jest w całości na działalność statutową.

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały w części:

– § 3 ust. 2 jej załącznika w zakresie słów "... oraz może działać na terenie całego kraju", jako sprzecznej z art. 9 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

– § 7 ust. 4 i § 14 jej załącznika, jako niezgodnej z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 25/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie statutu Ośrodka Kultury, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził o podstawach zastosowania środka wobec zaskarżonej uchwały. Według art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jest taka niespójność między przepisami zaskarżonej uchwały a przepisami Konstytucji lub ustaw, którą należy kwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Granice samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego wyznacza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawotwórcze kompetencje wyznacza art. 94 Konstytucji określając, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Do aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy gminy należą akty wydawane w przedmiocie organizacji instytucji gminnych (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała wydana w przedmiocie organizacji Ośrodka Kultury "[...]" w Piekarach Śląskich, jako jej statut jest prawem miejscowym. Gwarantowana konstytucyjna samodzielność jednostki samorządu terytorialnego tworzącej instytucje kultury ograniczone jest unormowaniami zawartymi w ustawie z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Akt ten, jako lex specialis stanowi bowiem upoważnienie do organizowania przez samorząd terytorialny działalności kulturalnej w formie samorządowych instytucji kultury. Uchwała nie może pozostawać w sprzeczności z Konstytucją i ustawą ustrojową. Statut nadany samorządowej instytucji kultury, obok aktu o jej utworzeniu, stanowi najważniejszy dokument dla działalności tego podmiotu. W szczególności statut określa nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, zakres działalności, organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, sposób uzyskiwania środków finansowych, zasady dokonywania zmian statutowych, postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeśli instytucja zamierza taką działalność prowadzić (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Jest to więc bezsprzecznie akt o charakterze ustrojowym instytucji, której kształt organizacyjny należy do autonomii tworzącego ją organu. Możliwość interwencji nadzorczej dopuszczona byłaby przeto wyłącznie w przypadku, o którym mowa w art. 147 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w przypadku istotnego naruszenia prawa.

O "istotnym" naruszeniu prawa w zaskarżonej uchwale można byłoby mówić wtedy, gdyby treść uchwalonego nią statutu pozostawała nie tylko w istotnej ale również w oczywistej sprzeczności z przywołaną wyżej ustawą z 25 października 1991 r., ustawą o samorządzie gminnym lub Konstytucją RP.

Pierwszym z zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów zaskarżonej uchwały był jej § 3 ust. 1. Zdaniem Wojewody Śląskiego nie istnieje bowiem prawna możliwość rozszerzenia działalności gminnej instytucji kultury na teren całego kraju, a w konsekwencji unormowanie wskazanego § 3 ust. 2 zezwalające na działanie Ośrodka Kultury "[...]" w Piekarach Śląskich na terenie całego kraju pozostaje w sprzeczności z art. 166 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd skarżącego, iż organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej ma charakter zadania publicznego wiążącego się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców, tj. osób mieszkających w gminie, skutecznie realizowanego w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego. Zapis § 5 kontrolowanego Statutu, zgodnie z powyższą konstatacją określa, że Ośrodek Kultury "[...]" prowadzi wielokierunkową działalność rozwijającą i zaspokajającą potrzeby kulturalne mieszkańców. Zapis ten bezspornie pozwala na założenie, iż Ośrodek Kultury ‘[...]" koncentrować się z będzie na zaspokajaniu określonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym.

Zakwestionowany przez Wojewodę Śląskiego przepis § 3 ust 2 Statutu dopuszcza natomiast, obok działania w Piekarach Śląskich, działanie Ośrodka również na terenie kraju. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, zapis ten nie narusza prawa. Zakaz wykonywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego poza obrębem właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego nie może być rozumiany w sposób absolutnie bezwzględny. Realizacja zadań własnych nie oznacza, by jednostka organizacyjna gminy, jaką jest także instytucja kultury nie mogła dokonać jakiejkolwiek czynności, a w tym czynności o charakterze gospodarczym, poza terytorium macierzystej jednostki samorządowej. Przykładem takich czynności może być upowszechnianie i promocja kultury lokalnej w kraju i zagranicą, co niezaprzeczalnie odbywa się w interesie rynku lokalnego (§ 3 ust. 2 statutu). W opinii Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zakaz jakiejkolwiek działalności poza terenem Piekar Śląskich mógłby stanowić wręcz przeszkodę w wykonywaniu zadania własnego na rzecz społeczności lokalnej.

Przepis art. 166 ust. 1 Konstytucji RP określający, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne, a także przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów oznacza, że głównym i podstawowym terenem działalności jednostki organizacyjnej gminy powinien być, co do zasady rynek lokalny, a odbiorcą usług – mieszkańcy danej jednostki samorządowej, co nie wyklucza podejmowania przez taki podmiot jakichkolwiek działań dokonywanych w interesie mieszkańców właściwej gminy, poza jej terenem. Z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani z ustawy ustrojowej nie można wyprowadzić ograniczenia wymiaru zadań gminnej instytucji kultury w takim znaczeniu, by bezwzględnie niemożliwe było podejmowanie przez nią działań poza terytorium macierzystej gminy. Stwierdzenie, iż Ośrodek Kultury "[...]" w Piekarach Śląskich może działać także poza terytorium Piekar Śląskich, przy jednoznacznym sformułowaniu § 5 Statutu i części pierwszej jego § 3 ust. 2 nie oznacza per se, iż działania te nie są adresowane do mieszkańców Gminy Piekary Śląskie, jako członków tej wspólnoty samorządowej i nie mają na celu zaspokajania potrzeb lokalnej wspólnoty.

Przechodząc do dalszych zarzutów Sąd zważył, że ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) kształtuje w sposób jednoznaczny sposób powoływania do życia jednostek kultury, ich status, funkcjonowanie, zasady gospodarki finansowej, czy status pracowników w nich zatrudnionych. Jest to więc akt o charakterze lex specialis. Odnosząc się w tym miejscu do ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), o której mowa była w skardze, odpowiadając na argumenty organu nadzoru Sąd stwierdził, iż w zakresie działalności kulturalnej nie będzie miała ona zastosowania. Sąd podzielił stanowisko, że zadania z zakresu kultury zakwalifikowane być powinny do zadań o charakterze użyteczności publicznej. Biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej trzeba nadto uznać, iż zadania o charakterze użyteczności publicznej stanowią pewien kwalifikowany element zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i w tym sensie mieszczą się w przedmiotowym zakresie pojęcia "gospodarka komunalna". Jednakże, mimo określenia w wymieniony akcie zasad i form gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego polegających na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, przepisy te, a w tym jego art. 3 ust. 1 nie będą miały zastosowania do realizacji zadań własnych z zakresu kultury. Formę prowadzenia gospodarki gminnej w zakresie zadań o charakterze organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej określa bowiem odrębna ustawa (art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd uznał, że tryb realizacji zadań z zakresu kultury uregulowany został w sposób zupełny w ustawie o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej, a jej przepis art. 9 ust. 1 i 2 nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w tym akcie.

Zadanie to wykonywane ma być przez samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym, a ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi w tym zakresie wyczerpująca regulację.

Potwierdzają taki pogląd również zapisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) wymieniając w art. 9, wśród podmiotów należących do sektora finansów publicznych, instytucje kultury, jako samorządowe osoby prawne i wskazując, iż utworzone są one na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych. W art. 30 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych stwierdza się, iż podstawą gospodarki finansowej samorządowej osoby prawnej, jaką jest instytucja kultury, jest plan finansowy sporządzany zgodnie z ustawami o ich utworzeniu, z uwzględnieniem stosowanych wyłącznie odpowiednio przepisów ustawy o finansach publicznych, a zatem z uwzględnieniem art. 31, według którego instytucje kultury wyodrębniają w planach finansowych między innymi przychody z prowadzonej działalności, dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 27 i nast. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów, którymi są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego oraz wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje budżetu darowizny oraz środki innych źródeł. Instytucja kultury jako odrębna od gminy osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzącą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Wartość majątku instytucji kultury odzwierciedla fundusz, który odpowiada wartości wydzielonego instytucji i nabytego mienia. Fundusz ten zmniejsza się m.in. o straty bilansowe.

Powyższe uregulowania prawne pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż zostało prawnie dopuszczone uzyskiwanie przychodów z działalności prowadzonej przez instytucję kultury, a tym samym nie musi być ona prowadzona w formie nieodpłatnej. Jednocześnie, co wynika z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, pojęcie "działalność" instytucji kultury nie jest ograniczone wyłącznie do zadań związanych stricte z działalnością kulturalną, o której mowa w art. 1 ust. 1 tego aktu. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury. Obok podstawowego celu statutowego instytucja kultury może zatem prowadzić inną działalność. Jeżeli zamierza ją prowadzić, musi wynikać to z postanowień statutu ( art. 13 ust. 2 ustawy).

Na podstawie zebranych wyżej uwag jest zatem zasadne, by przyjąć, iż instytucje kultury mogą prowadzić zarówno zarobkową działalność polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, jak innego rodzaju działalność, przy czym ta pierwsza z aktywności nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu odrębnych przepisów art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Mając natomiast na względzie, co podniesione zostało przez organ nadzoru, iż ustawa o samorządzie gminnym zakazuje prowadzenia przez gminy i gminne osoby prawne działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej bez umocowania w ustawie z 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), odczytując to stanowisko organu nadzoru, jako wskazanie na naruszone art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z regulacją zawartą w § 14 i § 7 ust. 4 Statutu Ośrodka Kultury "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne dokonać interpretacji na potrzeby kontrolowanej sprawy dwóch istotnych pojęć, a to pojęcia "działalność gospodarcza" i "zadania użyteczności publicznej".

Sąd odwołał się do stanowiska piśmiennictwa prawniczego, gdzie znaleźć można odpowiedź na pytanie czy gminna osoba prawna może podejmować i prowadzić działalność gospodarczą w sferze zadań użyteczności publicznej. Przyjął stanowisko, że na użytek zadań użyteczności publicznej gmina nie tylko może ale wręcz powinna prowadzić działalność gospodarczą.

Sąd odwołał się do treści art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który dla celów tej ustawy, jako zadania o charakterze użyteczności publicznej uznał przede wszystkim zadania własne gminy określone w jej art. 7, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zakres przedmiotowy zadań o charakterze użyteczności publicznej nie został nigdzie dostatecznie zdefiniowany, a wobec braku ustawowej definicji zadań użyteczności publicznej możliwe jest tworzenie katalogu tych zadań o różnej pojemności. Niewątpliwie natomiast można uznać, że pojęcie działalności w sferze użyteczności publicznej jest zakresowo szersze od definicji działalności gospodarczej, obejmując także działalność nie zorientowaną na przynoszenie zysku, przy czym można także wskazać wiele takich dziedzin infrastrukturalnych, w których działalność jest prowadzona z wyraźną motywacją uzyskiwania dochodów mając w pełni zarobkowy charakter. Rozważając zatem charakter działania ukierunkowany na wykonywanie zadań użyteczności publicznej powinno się dążyć do oceny każdego z przypadków w sposób indywidualny.

Sąd wywodził, że także definicja "działalności gospodarczej" może być niezbędnie modyfikowana zgodnie ze specyficznymi rozwiązaniami prawa materialnego stanowiącego o danym podmiocie, który ją prowadzi bądź może prowadzić. Definicja, jaka przedstawiona jest bowiem w treści art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ) nie może być traktowana na użytek całego systemu polskiego prawa.

W ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873), do której odsyła art. 3 ust. 3 o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, rozróżnia się działalność odpłatną i nieodpłatną pożytku publicznego i zastrzega, iż działalność pożytku publicznego nie jest działalnością gospodarczą, w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (art. 6 ustawy) za wyjątkiem przypadku, gdy wynagrodzenie uzyskiwane z tytułu działalności danego rodzaju jest wyższe od tego, jakie wynika z kosztów tej działalności. W takim wypadku działalność odpłatna stanowi działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9). Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie uznaje zatem za działalność gospodarczą taką odpłatną aktywność, która między innymi dopuszcza nadwyżkę przychodów nad kosztami.

Sąd wskazał na zapis zawarty w art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Odnosi się on bezspornie do tej grupy działań, która uznana być musi za działalność kulturalną sensu stricte, a więc działalność polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Aktywność o tym charakterze, z woli ustawodawcy, nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mimo iż z działalności tej uzyskiwane będą przez instytucje kultury przychody, co wynika z wcześniej zamieszczonej analizy przywołanych przepisów.

Dla wykazania ratio art. 3 ust. 2 ustawy Sąd odwołał się do jego pierwotnego brzmienia, a także dyskusji poprzedzających jego nowelizację, mającą miejsce w 1996 r. Pierwotna regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 nakazywała prowadzenie działalności kulturalnej na zasadach określonych w ustawie z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Nowelizacja tego przepisu nastąpiła w ustawie z 27 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. Nr 90, poz. 407). Treść protokołu 72 posiedzenia Senatu z 9 maja 1996 r. poprzedzającego uchwalenie noweli zawierała krytykę zrównania działalności kulturalnej z działalnością gospodarczą i obrazowała główne zarzutu kierowane przeciwko dotychczasowej sytuacji prawnej podmiotów prowadzących działalność kulturalną, jako zmierzającej do zubożenia kultury przez jej komercjalizację. Celem zmiany treści przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej było wyłączenie instytucji kultury, jako zaspokajającej społecznych i indywidualnych potrzeb kulturalnych, od sprecyzowanych w innych, odrębnych aktach regulacji dotyczących działań gospodarczych. Te uwagi, zdaniem Sądu dają podstawę do stwierdzenia, że dana działalność może być uznana za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wówczas, gdy jej głównym celem jest uzyskanie zarobku ( dochodu), a więc jest to działalność zarobkowa sensu stricte. Jeżeli zakłada się osiągnięcie w związku z działalnością i w jej efekcie nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami, a więc osiągnięcie dochodu, to znaczy, że został określony cel zarobkowy tej działalności.

Prowadząc wykładnię art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Sąd wskazał, że użyte tam pojęcie "działalność gospodarcza" nawiązuje do działalności ukierunkowanej na osiągnięcie dochodu, a więc zarobku przewyższającego wydatki, czyli działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095). Pojęcie to krzyżuje się jedynie, a nie pokrywa się w całości z działalnością gospodarczą wykonywaną w ramach wypełniania zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Dokonując zatem analizy treści art. 9 ust. 2 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym można przyjąć, iż gminna osoba prawna uprawniona jest do wykonywania zadań własnych gminy prowadząc działalność gospodarczą ukierunkowaną na bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Nie może jednak prowadzić takiej działalności bez umocowania w ustawie o gospodarce komunalnej, jeśli celem jej było wyłącznie uzyskiwanie zarobku. Cel przeto, a nie osiąganie dochodów, jest tu wyznacznikiem charakteru działalności gospodarczej. Sąd zauważył nadto, że w przypadku, gdy odpłatność świadczonych usług służyć ma wyłącznie na pokrycie kosztów działalności, określa się ją, jako non profit, nie będącą działalnością gospodarczą sensu largo, co w odniesieniu do działalności kulturalnej zostało nawet wprost wyrażone w przepisach art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Inaczej należy traktować działalność non for profit, która wprawdzie jest zarobkowa, to jednak dochód z niej przeznaczony może być wyłącznie na pokrycie kosztów oraz – co jest specyficzne – na realizację celów statutowych podmiotu działalność tę wykonującego.

Sąd wskazał, że w § 14 zaskarżonego przez organ nadzoru statutu dopuszczono możliwość prowadzenia przez Ośrodek Kultury "[...]" działalności gospodarczej według zasad określonych odrębnymi przepisami przy założeniu, iż całość uzyskanego dochodu przeznaczone będzie na działalność statutową Ośrodka Kultury.

W świetle wyżej przytoczonych rozważań unormowanie to nie może budzić wątpliwości, co do zgodności z prawem. Uchwałodawca uprawniony był bowiem, na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprowadzić do statutu zapis dotyczący możliwości prowadzenia przez Ośrodek innych działań niż tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Instytucja kultury, jako samodzielna finansowo i niezależna od gminy osoba prawna nie została nadto ograniczona w zakresie możliwości wyboru takich zadań ani w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ani też w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, czy też w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej lub ustawie o finansach publicznych przy założeniu, iż nie jest to działalność nastawiona na uzyskiwanie zarobku sensu stricte (art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w świetle powyżej zamieszczonych uwag). Treść przytoczonego § 14 w jego pełnym brzmieniu, a więc zarówno jego ustępu pierwszego, jak i drugiego wyklucza, by zamiarem działania Ośrodka Kultury "[...]" było prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a więc zarobkowej działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalności zawodowej, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciągły.

Drugim z zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisów zaskarżonego statutu był § 7 ust. 4, a w szczególności pkt 13 tego przepisu. Gmina Piekary Śląskie, jako organizator Ośrodka Kultury "[....]" w Piekarach Śląskich wprowadziła tam zapis, z którego wynikała możliwość prowadzenia przez Ośrodek dodatkowych, wymienionych imiennie zadań, a także innej działalności gospodarczej w zakresie kultury i edukacji, wynikających z potrzeb społeczności lokalnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w treści § 7 ust 4 pkt 13 sformułowanie "działalność gospodarcza" użyte zostało w znaczeniu funkcjonalnym, a katalog zawarty w § 7 ust. 4 pkt 1-12 prezentuje dużą różnorodność zadań, przy czym wszystkie z nich cechują się tym, iż wynikają z potrzeb społeczności lokalnej. "Potrzeb społeczności lokalnej" z kolei nie można określić a priori, w oderwaniu od jakiejś konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to z faktu, że potrzeby danej społeczności lokalnej wymagające podjęcia określonych działań celem ich zaspokojenia, mogą być odmienne zarówno w poszczególnych gminach, jak i odmienne w tej samej gminie na przestrzeni czasu.

Zdaniem Sądu gminna osoba prawna ma – wobec braku ustawowej definicji zadań użyteczności publicznej – możliwość korzystnej dla siebie interpretacji działalności gospodarczej, podejmowanej w sferze realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej. W tej bowiem sferze działalność gospodarcza gminy jest w pełni dozwolona. Dodatkowo potwierdza, zdaniem Sądu, legalność § 7 pkt 4 Statutu zapis w § 14 ust. 2 statutu, gdzie wyraźnie wyodrębnia się, obok wymienionych w § 7 ust. 4 działań Ośrodka, działalność gospodarczą prowadzoną według zasad określonych odrębnymi przepisami, z których dochód przeznaczony jest na działalność statutową. Sąd podkreślił, iż działalność gospodarcza gminy, nawet jeżeli ma charakter zarobkowy, zorganizowany i ciągły, jest tylko sposobem zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Z tych przyczyn, w opinii rozpoznającego skargę Sądu organ nadzoru nie może opierać swych zastrzeżeń kierowanych do uchwały gminy na domniemaniach. Takim właśnie domniemaniem było, że art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje radzie gminy kompetencji do powierzenia instytucji kultury uprawnienia prowadzenia działalności gospodarczej, z której dochód przeznaczony jest na cele statutowe, a nadto działalności prowadzonej w interesie społeczności lokalnej, skoro prawo generalnie nie zakazuje gminie i gminnej osobie prawnej prowadzenia działalności gospodarczej .

Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego, w opinii Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym w sytuacji, gdy interpretacja prawa wskazanego jako naruszone nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku działanie sądów administracyjnych, za pośrednictwem wnoszących skargi organów nadzoru, przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej.

Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie – administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Z drugiej jednak strony, jednostki samorządu terytorialnego posiadają konstytucyjną gwarancję samodzielności, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że gmina realizuje swoje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw. Narzucenie organom samorządu szczególnych rozwiązań w tworzeniu prawa miejscowego, poza tym co wskazane jest w ustawie, naruszałoby przyznaną im niezależność.

Biorąc pod uwagę oba powyżej przytoczone wskazania i przyjmując jako bezsporne, iż w ustawie o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej brak jest przepisów wykluczających generalnie możliwość prowadzenia działalności gospodarczej nie trafny jest wniosek, iż jest to zakazane przez prawo. Ustawodawca pozostawił bowiem statutowi instytucji kultury uregulowania w zakresie prowadzenia "działalności innej niż kulturalna". Jedynie wyraźna sprzeczność określonego rozwiązania statutowego z obowiązującym prawem mogłaby pozwolić na stwierdzenie nieważności takiej regulacji, a nie jest nią ani unormowanie zawarte w § 3 ust. 2 ani § 7 ust 4, a w tym pkt 13 czy też § 14 kontrolowanego Statutu.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę Wojewody Śląskiego oddalił.

Wojewoda Śląski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 9 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz

– art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz w związku z art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.).

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 9 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) nie uwzględnia, że zawiera on w swej konstrukcji prawnej trzy jednostki redakcyjne, które regulują odrębne materie. Według art. 9 ust. 1 tej ustawy "Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla której prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym". Art. 9 ust. 2 stanowi, że "Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym". Art. 9 ust. 3 stanowi "Instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać dotacje na zadania objęte mecenatem państwa, w tym dotacje na wydatki inwestycyjne, z budżetu państwa w części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego". Tak określając podstawy skargi kasacyjnej, również w uzasadnieniu nie zakreślono precyzyjnie podstaw kasacyjnych. Z przedmiotu sprawy rozstrzygniętej w zaskarżonym wyroku można wyprowadzić, że zarzucono błędną wykładnię art. 9 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej reguluje wyłącznie tworzenie przez jednostki samorządu terytorialnego, samorządowych instytucji kultury, dla której prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Z art. 9 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można wyprowadzić naruszenia w uchwale z [...] lutego 2009 r. nr [...] podjętej przez Radę Miasta w Piekarach Śląskich w sprawie nadania statutu Ośrodkowi Kultury "[...]" w Piekarach Śląskich naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut zawiera określenie terenu działania. Zapis, że Dzielnicowy Dom Kultury działa na terenie gminy Piekary Śląskie oraz może działać na terenie całego kraju mieści się w pojęciu spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (np. promocja gminy przez udział w życiu kulturalnym kraju). Określenie zatem takie terenu działania nie stanowi naruszenia prawa, ustawa o samorządzie gminnym nie nakazuje promocji gminy w sferze rozwoju kultury wyłącznie do terenu gminy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz w związku z art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Według art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "Gmina oraz inna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie". Art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że "Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego". Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "Działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1 nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów". Art. 3 ust. 3 stanowi, że "Do działalności, o której mowa w ust. 1 i 2, w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej". Z przepisów tych nie można wyprowadzić zakazu prowadzenia obok działalności kulturalnej, która jest głównym przedmiotem działania instytucji kultury, działalności gospodarczej. Dla wykładni zakresu działania należy uwzględnić rozwiązanie prawne przyjęte w art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który stanowi "Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym". Należy przy wykładni uwzględnić tez art. 13 ust. 2 pkt 6, który stanowi, że "Statut zawiera: postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić". Art. 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej reguluje podstawy prowadzenia działalności kulturalnej przez instytucje kultury. Również do wyprowadzenia tego zakazu nie daje podstaw art. 2 powołanej ustawy o gospodarce komunalnej, który normuje formy organizacyjne prowadzenia gospodarki komunalnej. Art. 2 tej ustawy nie zawiera zamkniętego wyliczenia form organizacyjnych, stanowiąc "w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego", a zatem jest to wyliczenie przykładowe. Z tego wyliczenia form organizacyjnych nie można wywieźć zastosowania do statutu instytucji kultury ograniczenia przez wyłączenie dopuszczalności, prowadzonej dodatkowo, działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.