Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 389/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: arrt. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]na rzecz skarżącego G. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. B. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., znak: [...] z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z 21 listopada 2016 r. (data złożenia wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej) G. B. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: DMOPS, organ)

o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w latach 2014-2016 otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Pismem z 24 listopada 2016 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu na załatwienie wniosku w związku z koniecznością zgromadzenia

i przeanalizowania znacznej ilości dokumentów. Następnie pismem z 28 grudnia 2016 r. organ poinformował skarżącego, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., zwanej dalej: u.d.i.p.). Dlatego wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych we wniosku informacji publicznych.

W odpowiedzi na powyższe (pismo z 4 stycznia 2017 r. - data wpływu do organu) skarżący podał, że transparentność wydatkowania środków publicznych, w tym wynagrodzeń pracowników samorządowych, jest warunkiem sine qua non prawidłowo funkcjonującej administracji publicznej, dotyczy bowiem sposobu gospodarowania majątkiem publicznym przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych.

Decyzją znak: [...] z [...] stycznia 2017 r. organ, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 u.d.i.p., orzekł o odmowie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu, że wnioskowana do udostępnienia informacja stanowi informację przetworzoną, która w chwili złożenia wniosku nie istniała. Udostępnienie tej informacji wymaga więc jej opracowania (zredagowania) w oparciu o różne kryteria przy dokonaniu stosownych czynności analitycznych oraz wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Ocenił także, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia żądanej we wniosku informacji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP) przez ograniczenie prawa do informacji;

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej;

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędne rozszerzenie prawa do ochrony prywatności na informacje dotyczące nagród dla urzędników samorządowych;

4. art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowym;

5. art. 127 k.p.a. przez wskazanie nieprawidłowego pouczenia;

6. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.

z 2017 r. poz. 2077 ze zm., zwanej dalej: u.f.p.) przez niedopełnienie wymogu jawności finansów publicznych.

Decyzją znak: [...] z [...] lutego 2017 r. DMOPS, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 u.d.i.p., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu podjętej decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy i treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, podał, że zaskarżona decyzja

o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej jest prawidłowa. Wskazał, iż informacja publiczna ma charakter przetworzony, o ile spełnione są następujące przesłanki: 1) informacja w chwili złożenia wniosku nie istnieje (wniosek wymaga sporządzenia nowego dokumentu); 2) udostępnienie tej informacji wymaga jej opracowania, czy zredagowania w oparciu o różne kryteria przy dokonaniu stosownych czynności analitycznych; 3) udostępnienie tej informacji wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do ww. przesłanek podkreślił, iż wnioskowana do udostępnienia informacja stanowi informację przetworzoną, która w chwili złożenia wniosku nie istniała. MOPS nie prowadzi rejestru nagrodzonych pracowników ze wskazaniem wysokości przyznanych im nagród oraz osiągnięć będących podstawą ich przyznania. Oznacza to, że nie istnieje taki zbiór informacji, który umożliwiałby udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej jako informacji prostej (nieprzetworzonej). Udostępnienie informacji wymagałoby stworzenia zupełnie nowego dokumentu - zestawienia pracowników MOPS nagrodzonych w latach 2014-2016, wysokości otrzymanych przez nich nagród oraz treści uzasadnień dotyczących ich przyznania. Wskazał, iż w celu przygotowania wnioskowanej informacji konieczne byłoby nie tylko stworzenie nowego dokumentu zawierającego dużą ilość informacji prostych, lecz również przeanalizowanie zakresu czynności wszystkich pracowników MOPS, którzy

w latach 2014 - 2016 otrzymali nagrody w celu ustalenia, który z nich jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stwierdził, że do oceny, czy pracownik MOPS pełni funkcję publiczną konieczne byłoby wnikliwe przeanalizowanie zakresu obowiązków i zadań powierzonych pracownikom zatrudnionym na danym stanowisku. Poza tym należy podjąć czynności analityczne polegające na przeanalizowaniu akt osobowych wszystkich pracowników MOPS zatrudnionych w latach 2014 -2016.

Organ wyjaśnił także, iż w ciągu ostatnich trzech lat w MOPS zatrudnionych było ponad 600 osób (byli i obecni pracownicy MOPS). Z uwagi na to, że informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia pracownika, a więc także informacja

o przyznanych mu nagrodach, stanowi dobro osobiste pracownika podlegające ochronie prawnej (w tym przypadku prawo do prywatności), w celu przygotowania żądanej przez wnioskodawcę informacji konieczne byłoby przejrzenie akt osobowych wszystkich pracowników, którzy otrzymali nagrody w ciągu ostatnich 3 lat, oraz przeanalizowanie zakresu powierzonych im czynności w celu ustalenia, czy dany pracownik był/jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

W toku postępowania ustalono, że do uzyskania informacji na temat jednego pracownika konieczne jest co najmniej 55 minut (5 min - odnalezienie oraz archiwizacja teczki akt osobowych, 15 min - odnalezienie informacji dotyczących nagród przyznanych pracownikowi w latach 2014-2016, ich wysokości oraz uzasadnienia ich przyznania, 15 min - analiza zakresu czynności pracownika w celu ustalenia, czy jest on osobą pełniącą funkcję publiczną, 20 min - opracowanie uzyskanych informacji i ich utrwalenie). Zważywszy na liczbę pracowników zatrudnionych w MOPS przez okres ostatnich 3 lat, do uzyskania informacji żądanej przez wnioskodawcę konieczne byłoby zaangażowanie pracowników Działu Organizacyjno-Kadrowego przez przynajmniej 550 godzin, czyli przez ponad 68 dni roboczych. Dodatkowo w przypadku osób, które nie zostaną uznane za osoby pełniące funkcję publiczną, konieczne jest uzyskanie oświadczenia dotyczącego wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie żądanych przez wnioskodawcę informacji dotyczących danego pracownika. Taki stan rzeczy powoduje, że jedynych dwóch głównych specjalistów ww. Działu (pracownicy posiadający upoważnienie do przeglądania akt osobowych, odpowiednią wiedzę merytoryczną oraz doświadczenie zawodowe niezbędne do opracowania niezbędnych do udzielenia żądanej informacji materiałów) musiałoby przez okres ponad 1,5 miesiąca nie wykonywać swoich bieżących obowiązków i powierzonych im zadań. W praktyce nie tylko utrudniłoby to, lecz wręcz sparaliżowałoby pracę Działu Organizacyjno-Kadrowego, tym samym uniemożliwiając wykonywanie przez organ powierzonych mu zadań, w szczególności związanych z zapewnieniem bieżącej obsługi kadrowej wszystkich działów i zespołów MOPS. Udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby zatem podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania takich środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że przedmiotowa informacja publiczna stanowi informację przetworzoną.

Stwierdził jednocześnie, że skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia żądanej we wniosku informacji publicznej. Oceniając istnienie w niniejszej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, przy uwzględnieniu argumentów skarżącego oraz własnej analizy omawianego zagadnienia w oparciu o znane mu okoliczności sprawy i wiedzę posiadaną z urzędu dotyczącą funkcjonowania MOPS, organ uznał, że dążenie do prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej poprzez transparentność ponoszonych na nią wydatków, na które powołuje się wnioskodawca, nie znajduje przełożenia na usprawnienie funkcjonowania instytucji państwa. Ponadto charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, nie mają wpływu na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji. Wnioskodawca jest osobą fizyczną działającą w imieniu własnym. Z jego informacji nie wynika w jaki sposób i czy w ogóle miał on zamiar wykorzystać żądane we wniosku informacje. Nie można więc stwierdzić, aby opracowanie żądanej we wniosku informacji publicznej i jej udostępnienie wnioskodawcy miałoby w jakikolwiek sposób przełożyć się na poprawę funkcjonowania instytucji państwowych lub samorządowych czy poprawę wykonywania zadań publicznych. Oznacza to, że brak jest w niniejszej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie i w granicach prawa. Przygotowanie i udostępnianie wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej zakłóciłoby pracę organu. Ponadto skarżący nie wykazał w niniejszej sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Właściwie też skarżący pouczony został o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tak też zostało potraktowane złożone przez niego odwołanie.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie

w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 33 u.f.p. – poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że w przedmiotowej sprawie brak jest wątpliwości co do faktu, że spełniony został zakres podmiotowy oraz przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. DMOPS jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., natomiast dane dotyczące nagród pracowniczych posiadają walor informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Sporne jest przyjęcie przez organ założenia, zgodnie z którym wnioskowane dane posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że od procesu przetworzenia informacji należy rozróżnić proces jej przekształcenia, za który uznaje się sięgnięcie do materiałów znajdujących się w posiadaniu podmiotu. Nadto ugruntowana w orzecznictwie definicja informacji publicznej przetworzonej zakłada rzeczywiście wytworzenie nowej informacji, przy kreowaniu której konieczne jest jednak zaangażowanie intelektualne podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Nie sposób bowiem traktować wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej, z uwagi na konieczność sięgnięcia do posiadanej dokumentacji oraz jej analizy. Udostępnienie tej informacji wchodzi w zakres zwykłych obowiązków pracowników zobowiązanego. Czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej (jakkolwiek mogą uzasadniać zastosowanie przepisów art. 14 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć za organem, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację przetworzoną (z czym skarżący się nie zgadza), to niewątpliwie udostępnienie żądanych danych będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niniejsza sprawa dotyczy wniosku o udostępnienie informacji nie o wynagrodzeniu pracowników, a o nagrodach, które zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy

z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 poz. 902) przyznane mogą zostać jedynie za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Taka regulacja wyklucza przyznanie nagrody z powodu m.in. szczególnej sytuacji osobistej czy rodzinnej pracownika. Dla społecznej kontroli prawidłowości przyznawania nagród, tj. sprawdzenia, czy rzeczywiście zostały one przyznane z uwagi na spełnienie przesłanki zawartej w przepisie ustawy o pracownikach samorządowych, konieczne jest ujawnienie żądanych w niniejszym postępowaniu informacji. Udostępnienie wnioskowanej informacji pozwoli na dokonanie społecznej kontroli obywatelskiej nad gospodarowaniem mieniem jednostek gospodarujących środkami publicznymi. Społeczeństwo ma bowiem prawo wiedzieć, w jaki sposób wydawane są pieniądze publiczne, z których właśnie wypłacane są nagrody dla pracowników samorządowych.

Jednocześnie skarżący podał, że działania organu, podejmowane w niniejszym postępowaniu, nakierowane są jedynie na jego przedłużenie i uchylenie się od przekazania danych, nie zaś na zgodne z prawem rozpoznanie wniosku

o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto, w swoich rozstrzygnięciach organ wielokrotnie podkreślał czasochłonność w zakresie przygotowania informacji. Trudno zatem zrozumieć sytuację, w której DMOPS potrzebował blisko miesiąca na ocenę charakteru informacji, podczas gdy okres ten mógłby poświęcić na jej przygotowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w tak określonym zakresie, Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy prawa materialnego - art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Zasadnym zatem jest wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy u.d.i.p., która w art. 1 ust. 1 definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 oraz z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12, oba publ. cbosa).

Przedmiotem prowadzonego przez Sąd w niniejszej sprawie postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organu administracji publicznej w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej – listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w latach 2014-2016 otrzymali nagrodę (oraz ich wysokość),

w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody (tych nagród) w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Bezsporną w badanej sprawie pozostaje okoliczność, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z regulacji art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W tym kręgu podmiotów niewątpliwie znajduje się DMOPS, który jest podmiotem reprezentującym jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2373/17, wydany w tej sprawie).

Niesporny jest również fakt, że żądana przez skarżącego informacja ma co do zasady charakter informacji publicznej, bowiem każda informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną

w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do nagród przyznanych pracownikom jednostki samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 u.f.p. Co istotne, podmioty sektora finansów publicznych obowiązuje naczelna zasada finansów publicznych, określona w art. 33 ust. 1 u.f.p., stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na wynagrodzenia dla pracowników.

Sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Organ zakwalifikował bowiem wnioskowaną informację jako informację przetworzoną argumentując, że obejmuje ona szeroki zakres przedmiotowy i czasowy, a udostępnienie żądanych informacji wymagać będzie podjęcia dodatkowych, bardzo pracochłonnych i czasochłonnych czynności, polegających na weryfikacji dokumentów oraz sporządzeniu nowego dokumentu, które zakłócą normalny tok pracy organu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby korzystającej

z tego prawa nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jedynym w tym zakresie wyjątkiem jest sytuacja opisana w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., określająca, iż adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może domagać się od wnioskodawcy wykazania, że żądanie zawarte we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ale jest to możliwe wyłącznie wtedy, gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona". Wykładni tego pojęcia dokonało jednak w szerokim zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, a podsumowania w tym zakresie dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 grudnia 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1362/17, w którym wskazał, że informacją przetworzoną jest informacja, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, ponieważ niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniania w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, bowiem może składać się z już istniejących informacji, ale wydobytych w odpowiedni sposób, odpowiadający kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę (np. uzyskanych informacji cząstkowych

z posiadanych zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) oraz przygotowanych w sposób wskazany przez wnioskodawcę. A zatem suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być potraktowana jako informacja przetworzona; - przygotowanie tej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem wniosku (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym), wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania

i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

Przetworzenie informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia działań o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (vide: H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r.).

Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych wyżej rozważań nieprawidłowa jest ocena organu, że wnioskowana do udostępnienia informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Organ dysponuje żądanymi przez skarżącego informacjami, które zgromadzone są albo w teczkach osobowych pracowników, albo w dokumentach płacowych zgromadzonych przez księgowość. Powinien więc udzielić żądanej informacji w zakresie, w jakim nią dysponuje, bez konieczności wygenerowania nowej informacji o charakterze przetworzonym. Sięgnięcie do dokumentów w aktach osobowych, nawet jeśli wymaga większego nakładu pracy, nie stanowi przetworzenia informacji publicznej, a selekcja i analiza dokumentów są standardowymi działaniami organu związanymi z rozpatrywaniem wniosku o informację publiczną. W wyniku tych działań nie powstaje żadna nowa informacja. Takie czynności organu, jak selekcja dokumentów źródłowych i ich analiza pod względem treści, są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania informacji żądanej na ich podstawie jako informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11, publ. cbosa). Zatem organ winien udostępnić żądaną informację publiczną w takim zakresie, w jakim nią dysponuje, bez konieczności wygenerowania nowej informacji o charakterze przetworzonym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawnienia swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją. Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego (MOPS), którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności.

W świetle zatem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej), o ile informacja o wysokości nagród pracowników pełniących funkcję publiczną podlega udostępnieniu bez ograniczeń, a więc ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz kwot otrzymanych nagród, o tyle informacja taka w przypadku pracowników niepełniących funkcji publicznych podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób. Oznacza to, że może być ona udostępniona w pełnym zakresie (z podaniem imion i nazwisk) tylko wówczas, gdy osoba taka wyraźnie oświadczy, że rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności i zgadza się na ujawnienie swoich danych. Jeżeli natomiast osoba taka nie złoży oświadczenia o rezygnacji, informacja o wysokości jej wynagrodzenia (w tym nagrody) może być udostępniona, jednak bez wskazania jej imienia i nazwiska (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 637/15, publ. cbosa).

W ocenie Sądu, konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów i w razie potrzeby stwierdzenie, że niektóre dane nie mogą być udostępnione w świetle regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ dotyczą prywatności osoby fizycznej - pracownika niepełniącego funkcji publicznej (jego imię i nazwisko), nie czyni z informacji prostej - informację przetworzoną. Czynność ta (anonimizacja) polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Także przekształceniem informacji jest poddanie dokumentu procesowi kopiowania czy skanowania. Takie zabiegi są typowe dla procesu udostępnienia informacji publicznej.

W tym miejscu należy dodatkowo zwrócić uwagę, że pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może do niedopuszczalnego

i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w przepisach u.d.i.p. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w istocie ma na celu ograniczenie ilości wniosków o udostępnienie informacji o skomplikowanym charakterze, której wytworzenie wymaga od organu analizy wielu źródeł, w następstwie której powstaje nowa informacja niż ta zawarta

w materialne źródłowym. Traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby być ona przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, a owo przygotowanie ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich zeskanowania czy ewentualnie anonimizacji, pozostaje

w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej. Tym samym wyjątki od owej zasady nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający (por. wyrok WSA

w Białymstoku z 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 549/15, publ. cbosa).

Natomiast w realiach niniejszej sprawy, wskazywany przez organ zakres czynności niezbędnych do wykonania w celu załatwienia wniosku skarżącego nie dowodzi tego, że w następstwie ich wykonania powstanie nowa pod względem jakościowym informacja. Sąd nie zaprzecza, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czynności mogą okazać się pracochłonne i czasochłonne, ale w następstwie ich wykonania nie będzie generowana jakościowo nowa informacja. Tym samym wskutek ich podjęcia suma informacji prostych nie zmieni się w informację przetworzoną.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że organ w przedmiotowej sprawie dokonał niewłaściwej wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie wnioskowanej informacji za informację przetworzoną. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wytycznych Sądu (art. 153 p.p.s.a.).