Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4530/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 104 § 1, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 64/20 w sprawie ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Warszawie na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego w G. na rzecz S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 64/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] marca 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez prokurenta samoistnego M. L., zwróciła się do organu o przekazanie w trybie dostępu do informacji publicznej następujących danych związanych z przeprowadzeniem w 2017 r. i 2018 r. przez Urząd Celno-Skarbowy rewizji kontenerów zawierających opakowania z produktem leczniczym o nazwie handlowej N.:

- czy przeprowadzenie rewizji stanowiło inicjatywę własną Urzędu Celnego,

- czy odbyło się na wniosek lub na skutek informacji, które Urząd Celny uzyskał od osób/instytucji zewnętrznych – jeśli tak, jakie to były osoby/instytucje,

- czy wyniki rewizji kontenerów z lekiem N. lub wyniki badań laboratoryjnych tego leku były przez Urząd Celny przekazywane osobom/instytucjom zewnętrznym, a jeśli tak to komu Urząd Celny te informacje przekazał wraz ze wskazaniem kiedy to nastąpiło,

- jeśli odpowiedź na pytanie zawarte w punkcie powyżej jest twierdzące, skarżąca zwróciła się o przekazanie kopii korespondencji prowadzonej pomiędzy Urzędem Celnym, a osobami/instytucjami, w której zostały przekazane wyniki rewizji kontenerów z lekiem N. lub wyniki badań laboratoryjnych tego leku oraz o udostępnienie kopii dokumentów zawierających wyniki badań laboratoryjnych leku N. wykonanych w wyniku rewizji.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 31 marca 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ograniczenie ich udostępnienia wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", bowiem są objęte tajemnicą skarbową.

Skarżąca 6 kwietnia 2020 r. wniosła do organu o umożliwienie wglądu do akt kontroli celno-skarbowej dotyczącej rewizji kontenerów prowadzonej przez Urząd Celny.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 19 maja 2020 r. organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest prowadzone żadne postępowanie, w związku z tym organ nie dysponuje innymi dokumentami niż cztery protokoły rewizji kontenerów, które już zostały udostępnione wnioskodawcy.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżąca ponowiła wniosek w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wskazując, iż żądane informacje nie są objęte tajemnicą skarbową. W odpowiedzi organ podtrzymał pierwotnie wyrażone stanowisko, odmawiając udzielenia w żądanym zakresie informacji publicznej.

Pismem z 22 lipca 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. w udostępnieniu informacji publicznej wskazanej we wniosku z [...] marca 2020 r., domagając się zobowiązania organu do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od zwrotu organowi akt wraz ze stwierdzeniem prawomocności, orzeczenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Naczelnik [...] Urzędu Celno – Skarbowego w G. wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że pismo organu z 31 marca 2020 r. udzielone w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera wymagane minimum elementów, pozwalające uznać je za dokument stanowiący decyzję w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zawiera ono oznaczenie organu, adresata, podpis, wskazanie, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione i podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji z powołaniem podstawy prawnej, jak i uzasadnienie stanowiska organu. Zatem, pomimo że pismo z 31 marca 2020 r. nie zawiera wszystkich elementów decyzji administracyjnej, to w świetle art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) zwanej dalej "k.p.a." zawiera ono te elementy, które pozwalają na jego zakwalifikowanie jako decyzji administracyjnej w sprawie dostępu do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną złożyła S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna z siedzibą w W., następca prawny S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że pismo Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. z 31 marca 2020 r. przesłane do spółki w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi decyzję administracyjną, podczas gdy stanowi ono zwykłe pismo (czynność materialno-techniczną), w tym błędne uznanie, że pismo to spełnia minimum elementów pozwalających uznać je za decyzję oraz nieuwzględnienie w dokonywanej ocenie, że sam organ w korespondencji kierowanej do Spółki i pismach procesowych złożonych w sprawie konsekwentnie twierdził, iż jego odpowiedź z 31 marca 2020 r. stanowi zwykłe pismo, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej,

b) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę wskazanych w skardze spółki wadliwości działania organu w wyniku błędnego uznania, że pismo Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. z 31 marca 2020 r. stanowi decyzję administracyjną.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

2. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy pismo Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. z 31 marca 2020 r. nie stanowi decyzji administracyjnej.

W przypadku niepodzielenia przez NSA ww. zarzutów i uznania, że pismo organu z 31 marca 2020 r. stanowi decyzję administracyjną, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. a) art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez dokonanie wadliwej kontroli ww. decyzji organu i niedostrzeżenie, że przed jej wydaniem organ nie wezwał spółki do uzupełnienia braku formalnego wniosku o dostęp do informacji publicznej przez jego podpisanie, z czego wynika, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji jest nieważna,

b) art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przez dokonanie wadliwej kontroli ww. decyzji organu i niedostrzeżenie, że zawarta w niej argumentacja uzasadniająca nieudzielanie spółce wnioskowanych informacji była ogólnikowa i pozorna, ponieważ informacje wnioskowane przez spółkę nie są objęte tajemnicą skarbową, zatem nie zachodziła podstawa odmowy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.,

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że kontrola decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej sprowadza się do zbadania przez sąd administracyjny, czy decyzja ta została wydana w terminie, co skutkowało tym, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrola rozstrzygnięcia organu była niepełna.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez zobowiązanie Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. do rozpoznania wniosków skarżącej kasacyjnie z [...] marca 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. z 31 marca 2020 r. w całości oraz zobowiązanie organu do rozpoznania wniosków skarżącej kasacyjnie z [...] marca 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według spisu kosztów przedstawionego przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, a w przypadku nieprzedstawienia spisu kosztów w tym terminie o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z 11 marca 2022 r. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., następca prawny S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki jawnej w W. podtrzymała zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają przede wszystkim do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, wedle którego organ nie jest w bezczynności, ponieważ rozpoznał wniosek z [...] marca 2020 r. wydając decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Decyzją tą jest zdaniem Sądu, pismo organu skierowane do wnioskodawcy z 31 marca 2020 r. Natomiast skarżąca Spółka twierdzi, że pismo 31 marca 2020 r. nie jest decyzją lecz czynnością materialno-techniczną, która nawet w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie jest prawidłową formą załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co ma świadczyć o pozostawaniu organu w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgodnie z art. 104 k.p.a. decyzja jest formą załatwienia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. W znaczeniu materialnym decyzją jest każdy akt wydany na mocy obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu o jednostronny akt organu, rozstrzygający indywidualną sprawę, określający konsekwencje stosowania normy prawnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Treścią decyzji jest z reguły ustalenie, zniesienie lub zmiana praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna musi przy tym spełniać określone wymogi formalne określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, należy mieć na względzie regułę, że to treść aktu, a nie jego forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej cztery elementy: oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu – gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia NSA: z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1225/10; z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że bezsporne okoliczności faktyczne mające miejsce w niniejszej sprawie stoją na przeszkodzie uznaniu pisma z 31 marca 2020 r. za decyzję organu, ponieważ przedmiotowe pismo nie spełnia wymogów art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności posiadania co najmniej czterech wskazanych wyżej niezbędnych prawidłowo uzewnętrznionych elementów: oznaczenia organu, który wydał akt, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcia w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki i przedstawioną w tym zakresie w skardze kasacyjnej argumentację, że pismo z 31 marca 2020 r. nie stanowi decyzji.

Wyjaśnić bowiem należy, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni a uzasadnienie tej decyzji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Stosownie do treści art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową decyzji, Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. Natomiast pismo z 31 marca 2020 r. zawiera następującą treść: "W odpowiedzi na wniosek z dnia [...].03.2020 r. złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej (...) Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. informuje, że udostępnienie żądanych informacji nie jest możliwe ponieważ są objęte tajemnicą skarbową". Oznacza to, że przedmiotowe pismo jest jedynie informacją, odpowiedzią (czynnością materialno-techniczna) na wniosek Spółki złożony w trybie u.d.i.p. Pismo to poza treścią informacyjną nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia organu o odmowie przyznania uprawnienia lub obowiązkach Spółki, co nie pozwala uznać je za decyzję.

Omawiane pismo nie zawiera również właściwego oznaczenia organu administracji publicznej (art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.) ponieważ podmiot, od którego to pismo pochodzi został oznaczony jako "[...] urząd Celno-Skarbowy w G.". Sąd I instancji nie dostrzegł, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 768 ze zm.) naczelnik urzędu celno-skarbowego wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu celno-skarbowego. Oznacza to, że w ww. piśmie jako organ został wskazany aparat pomocniczy Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. W przypadku decyzji administracyjnej takie oznaczenie organu administracji jest nieprawidłowe, ponieważ nawet jeżeli postępowanie administracyjne prowadzone przed organem administracji publicznej wiąże się z wykonywaniem zadań przy pomocy urzędu tego organu (aparat pomocniczy), to decyzję administracyjną wydaje organ administracji, a nie wspomagający go urząd.

Ponadto adresatem przedmiotowego pisma z 31 marca 2020 r. jest podmiot inny niż ten, który zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że pismo to nie spełnia wymogu w postaci oznaczenia strony (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.). Świadczy to o tym, że intencją organu nie było wydanie decyzji w odniesieniu do wnioskującej o informację Spółki lecz poinformowanie przedstawiciela Spółki o stanowisku organu. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożyła w niniejszej sprawie S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa reprezentowana przez prokurenta M. L. Wynika to wprost z treści wniosku w brzmieniu: "Działając w imieniu spółki S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W." oraz podpisu pod wnioskiem, zgodnie z którym ww. osoba działa jako prokurent samoistny Spółki. Natomiast adresatem pisma organu z 31 marca 2020 r. nie jest ww. Spółka, ale M. L. jako osoba fizyczna, niewskazana nawet jako prokurent Spółki. Co więcej, w oznaczeniu adresata pisma organ dodatkowo wskazał spółkę S. Sp. z o.o., zatem odrębny od wnioskującej o informację Spółki (spółki komandytowej) podmiot prawa wpisany do KRS pod innym numerem. Wyjaśnić tu należy, że w przypadku gdyby ww. pismo organu uznać za decyzję administracyjną to mogłoby to oznaczać jej nieważność z powodu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższe potwierdza orzecznictwo, zgodnie z którym adresatem zawartego w decyzji administracyjnej obowiązku musi być strona postępowania administracyjnego, a nie jej przedstawiciel. Przedstawiciel działa bowiem w imieniu strony w postępowaniu, natomiast prawa i obowiązki wynikające z decyzji dotyczą strony postępowania.

Pismo z 31 marca 2020 r. nie wskazuje też prawidłowo podstawy prawnej, która wskazywałaby, że jest ono decyzją. Podstawa prawna decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.) musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w danej sprawie przepisów zarówno prawa formalnego jak i materialnego. Podstawą prawną wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest zawsze art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jednakże przepis ten nie został powołany w ocenianym piśmie. Znajduje się w nim natomiast odwołanie do art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, powołanie tych przepisów nie oznacza, że pismo to stanowi decyzję. Art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi bowiem o przesłankach ograniczających udostępnienie informacji, lecz nie rozstrzyga w jakiej formie następuje odmowa udzielenia informacji, formę tę wskazuje dopiero wspomniany art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast oczywiste jest, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mimo, że powołany w piśmie organ, nie ma w niniejszej sprawie żadnego zastosowania. Decyzja będąca aktem umiejscowionym w ramach postępowania administracyjnego, wymaga wskazania przepisu prawa proceduralnego, takimi przepisami są art. 104 § 1 i 2 k.p.a. powołane w zaskarżonym wyroku, jednak żaden z nich nie został wskazany w piśmie organu z 31 marca 2020 r.

Pismo z 31 marca 2020 r. nie zwiera również właściwego dla decyzji administracyjnej pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy, co wymagane jest przepisem art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.

Omawiane pismo, nie zawiera też właściwego dla decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej elementu w postaci wskazania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostepnienie informacji. Wymóg ten nie wynika z przepisów k.p.a. lecz z przepisu szczególnego, tj. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Należy przy tym zauważyć, że za spełnienie tego wymogu nie sposób uznać podpisu wraz z odciśniętą pieczątką wskazująca na imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby, która podpisała się pod pismem, ponieważ jest to odrębny element decyzji administracyjnej wymagany przez art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.

Nie bez znaczenia jest też to, że działalność Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. jest immamentnie związana z wydawaniem różnego rodzaju decyzji. Do zadań organu należy wydawanie decyzji określonych ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej, mi.in. w zakresie określania wymiaru należności celnych i podatkowych oraz innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów a także nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Z tej racji organowi znane są przepisy prawne regulujące wydawanie decyzji. Ponadto do zadań Urzędu Celnego należy udzielanie odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej, co potwierdza Regulamin [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. załączony do skargi kasacyjnej. Z jego § 7 ust. 1 pkt 7 wynika, że "[d]o zakresu zadań wszystkich komórek organizacyjnych urzędu należy, w szczególności: przygotowywanie i opracowywanie materiałów źródłowych niezbędnych do udzielania informacji publicznej". Natomiast stosownie do § 8 pkt 4 tego Regulaminu "[d]o zakresu zadań Wydziału Wsparcia (CWW) należy w szczególności koordynowanie udzielania informacji publicznej". Pismo organu z 31 marca 2020 r. przygotował właśnie ten wydział. Przyjąć zatem należy, że organ posiada znajomość przepisów u.d.i.p. i k.p.a. Zatem gdyby wolą organu było załatwienie wniosku Spółki z [...] marca 2020 r. w formie decyzji administracyjnej z pewnością z jej treści jednoznacznie wynikałoby, że z taką formą działania mamy do czynienia.

O wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji świadczy również niedostrzeżenie przez ten Sąd, że pismo organu z 31 marca 2020 r. zostało przesłane pocztą e-mailową w formie skanu, zatem w sposób właściwy dla odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej kierowanej w formie czynności materialno-technicznej. Tymczasem doręczenia decyzji administracyjnych, w tym wydawanych w trybie u.d.i.p odbywają się według zasad opisanych w rozdziale 8 k.p.a. pt. "Doręczenia". Wynika to wprost z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Za słusznością stanowiska skarżącej Spółki przemawia również fakt, iż w dokonywanej ocenie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ w korespondencji kierowanej do Spółki i w pismach procesowych w sprawie konsekwentnie przyznaje, że jego odpowiedź z 31 marca 2020 r. stanowi pismo, co w sytuacji nieuznawania przez organ żądanych informacji za informacje publiczną, uwalniałoby organ od zarzutu bezczynności. Potwierdzenie tego stanowiska można znaleźć m.in. piśmie organu z 23 czerwca 2020 r. (str. 1), odpowiedzi organu na skargę (str. 2, 6 i 9) i w piśmie organu z 3 grudnia 2020 r. (str. 4). A także w odpowiedzi na skargę kasacyjną str. 7, 8 i 9. Pomimo korzystnego dla organu wyroku opartego na twierdzeniu Sądu, że pismo z 31 marca 2020 r. jest decyzją, organ nadal twierdzi, że żądane informacje nie są informacją publiczną a dodatkowo podlegają ochronie jako tajemnica skarbowa. Dlatego zdaniem organu wystarczające było pisemne poinformowanie wnioskodawczyni o takim stanowisku. Wniosek organu o oddalenie skargi kasacyjnej jest jedynie wynikiem oczywiście błędnego założenia organu, że bez względu na to czy pismo z 31 marca 2020 r. uznać za decyzję czy nie, Sąd pierwszej instancji powinien oddalić skargę.

Reasumując pismo organu z 31 marca 2020 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, nie zawiera bowiem wszystkich wymaganych przepisami prawa elementów pozwalających uznać je za decyzję, w tym części istotnych elementów wskazanych przez Sąd pierwszej instancji jako minimum każdej decyzji. Jednocześnie z analizy pism organu jednoznacznie wynika, że organ celowo i świadomie załatwił wniosek Spółki w formie zwykłego pisma. Wszystkie przedstawione wyżej okoliczności implikują uzasadnione przypuszczenie, że gdyby zamiarem organu było wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zostałby wydana decyzja spełniająca wszystkie wymagania określone w art. 107 § 1-3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Zaś z treści tego dokumentu jednoznacznie wynikałoby, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną.

Zgodzić należy się również ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że za zasadnością przedstawionego wyżej stanowiska przemawia również wzgląd na pewność stosowania prawa. Niepożądana w demokratycznym państwie prawnym jest bowiem sytuacja, w której podmiot, do którego organ władzy kieruje pisemne stanowisko nie był w stanie właściwie odkodować z jakiego rodzaju formą działania administracji ma do czynienia oraz czy i ewentualnie jakie środki zaskarżenia mu przysługują. Stosowanie przez organ nieprzejrzystych zasad postępowania, które poddają w wątpliwość z jaką formą działania administracji mamy do czynienia, nie może obciążać strony tego postępowania, a więc podmiotu korzystającego z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Interpretacja zapisów pisma z 31 marca 2020 r. przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do nieusprawiedliwionego uchylenia się od merytorycznej oceny działania Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w G. w zakresie rozpoznania wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej.

W konsekwencji zgodzić należy się ze skarżącą, że przedstawione okoliczności dowodzą, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieprawidłowe uznanie na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, że pismo organu z 31 marca 2020 r. stanowi decyzję administracyjną. Gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że odpowiedź Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. z 31 marca 2020 r. stanowiła zwykłe pismo (czynność materialno-techniczną), wówczas byłby zobligowany do zbadania, czy jego stanowisko zajęte w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej jest prawidłowe i odpowiada przepisom u.d.i.p. Nie jest zatem wykluczone, że taka analiza mogłaby doprowadzić Sąd do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Oznacza to, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść zaskarżonego wyroku. W rezultacie doszło do bezzasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji przede wszystkim ustali, czy żądane przez Spółkę informacje są informacjami publicznymi i w zależności od tego stanowiska ustali, czy zwykła pisemna forma załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej spełniała wymogi co do formy załatwienia wniosku wynikającej z u.d.i.p. To pozwoli rozstrzygnąć sprawę co do tego, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Spółki o udostępnienie informacji i orzeczenie o innych żądaniach wynikających ze skargi Spółki.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. następcy prawnego S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółki jawnej w W., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.