Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1143/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 4, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. T. i S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. T. i S. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy negatywnie zaopiniował Burmistrz Dzielnicy W. W opinii z dnia 4 stycznia 2008 r. zawarł stanowisko, że ul. [...] nie posiada utwardzonej nawierzchni i aby móc zapewnić utrzymanie jej przejezdności w należytym stanie, korzystać z ulicy może ograniczona liczba użytkowników. Powołując się na przepis art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnień stwierdził, że nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji gdyż nie uzyskała ona wymaganych przez ustawę uzgodnień.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania J. R. (inwestora) od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiło następujące okoliczności:

Organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy pozytywnie zaopiniował Wojewoda [...] w zakresie ochrony środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanym w trybie art. 106 § 5 Kpa, natomiast "opinia" zarządcy drogi z dnia 4 stycznia 2008 r. nie została wydana w formie przewidzianej prawem a to oznacza, że nie może stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie organu odwoławczego zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 7, 77 i 107 Kpa, co powoduje jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Sygn. akt IV SA/Wa 1143/08

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli M. T. i S. Z. oraz I. O. Skargę I. O. Sąd odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia 5 września 2008 r.

M. T. i S. Z. zarzucają naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnoszą, że argumenty przytoczone w odwołaniu przez inwestora nie są prawdziwe. Przy ul. [...] znajduje się w trakcie budowy jeden budynek a nie dwa, ulica ma 3,5 m szerokości i prowadzi do prywatnej posesji. Po przeciwnej stronie ulicy znajduje się nie budynek wielorodzinny - jak twierdzi inwestor, lecz stare dęby, których nie sposób wyciąć, co w sposób oczywisty ogranicza komunikację samochodową i tak trudną na tak wąskiej ulicy. Budynek przy ul. [...] na działkach sąsiadujących z działką inwestora jest domem jednorodzinnym i nie pogarsza warunków życia kogokolwiek. Skarżący wyrażają obawę, że organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie na nieprawdziwych przesłankach a ponadto nie uwzględnił, że projektowany duży budynek trzykondygnacyjny w bezpośredniej bliskości ich domu pogorszy warunki życia, narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, pozbawi światła i słońca oraz prywatności.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym ale z innych przyczyn niż to podnoszą skarżący.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 53 ust. 5 cyt. ustawy) według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jest to przepis regulujący współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji. Istota tego unormowania polega na tym, że inny organ ma przedstawić swoje stanowisko w określonym zakresie.

Sygn. akt IV SA/Wa 1143/08

Oznacza to, że wymóg uzgodnienia oparty jest o założenie, iż w określonym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ, niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zatem tryb wskazany w art. 106 Kpa będzie miał zastosowanie do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wyrażenie stanowiska do innego organu administracji publicznej. Według art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086) zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Są to w odniesieniu do dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5). Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1). Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustawowym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji (art. 21 ust. 1a). Według ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. [...].) miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1). Natomiast dzielnice są jednostkami pomocniczymi (art. 5 cyt. ustawy). Dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę W. i innych uchwał Rady W. przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych między jednostkami samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1). Na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy Dzielnica W. nie miała statutu.

Z akt sprawy wynika, że projektowana inwestycja na działkach nr ew. [...] i [...] będzie miała dostęp do ul. [...]. Według skarżącego jest to droga publiczna, gminna, zatem decyzja o warunkach zabudowy wymagałaby uzgodnienia z zarządcą drogi. Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie poglądami, wynik postępowania

Sygn. akt IV SA/Wa 1143/08

uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że może mieć on decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym. Postępowanie to, mimo tak znaczących skutków, posiada wyłącznie charakter akcesoryjny. Decyduje o tym przede wszystkim fakt, że nie może się toczyć bez postępowania głównego. Wynik jego jest zawsze jedną z przesłanek do zgodnego z prawem załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym rozstrzygnięciem jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed podjęciem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym.

Przytoczone powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że gdy organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest prezydent miasta na prawach powiatu, to decyzja jest podejmowana przez organ, który jest jednocześnie zarządcą dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W takiej sytuacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz organ właściwy do wydania tej decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jeden i ten sam organ administracji publicznej. Bezprzedmiotowe staje się wówczas współdziałanie organów o jakim mowa w art. 106 Kpa (porównaj uchwałę pięciu sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. OPK 26/00). Oznacza to, że nie ma obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy, gdy zarządcą drogi jest organ właściwy do podjęcia tej decyzji. Organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy może przed wydaniem decyzji zasięgnąć opinii np. zarządu drogi lub upoważnionego przez zarządcę drogi podmiotu. Czynność taka nie jest uzgodnieniem o jakim mowa w ustawie, nie może być uznana za konieczną, a jej wnioski za wiążące. Nie ma też formy uzgodnienia o jakiej mowa w art. 106 Kpa.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Prezydent W. jest organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie jest zarządcą dróg publicznych w granicach miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania podniosło, że decyzja została wydana z naruszeniem między innymi art. 53 ust. 4 pkt

Sygn. akt IV SA/Wa 1143/08

9 ustawy. Organ odwoławczy uznał, że pismo Burmistrza Dzielnicy W. z dnia 4 stycznia 2008 r. zatytułowane "opinia" wyrażające negatywną ocenę projektowanej inwestycji w zakresie możliwości komunikacyjnych jest uzgodnieniem, ale nie ma formy przewidzianej w art. 106 Kpa i z tego powodu nie może stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zajmując takie stanowisko organ nie rozważył, czy w ustalonych okolicznościach sprawy uzgodnienie jest wymagane i czy Burmistrz Dzielnicy W. jest innym organem w rozumieniu art. 106 Kpa uprawnionym do uzgadniania projektu decyzji. Należy też zwrócić uwagę, że choć Naczelnik Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Dzielnicy W. działający z upoważnienia Prezydenta W. przy piśmie z dnia 26 listopada 2007 r. przekazał Burmistrzowi Dzielnicy W. projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy w zw. z art. 106 Kpa to Burmistrz zajął stanowisko w formie opinii. Oznaczać to może, że nie jest uprawniony do uzgadniania projektu decyzji i że może wyrazić tylko opinię, która dla organu nie jest wiążąca. Opinia nie zawiera pouczenia o możliwości odwołania się od niej do organu drugiej instancji jak ma to miejsce w przypadku uzgodnienia na podstawie art. 106 Kpa.

Uzasadnienie decyzji jest integralną częścią rozstrzygnięcia organu i zawarta w nim ocenia prawna wiąże organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Stanowisko organu odwoławczego, by Burmistrz Dzielnicy W. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w formie wymaganej przez art. 106 Kpa mogłoby doprowadzić ponownie do wydania rozstrzygnięcia naruszającego prawo. Zatem choć uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania należy uznać za słuszne, to jednak wobec wadliwości uzasadnienia (brak jakichkolwiek argumentów na poparcie stanowiska o konieczności uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi) należało, w ocenie Sądu, uchylić zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien przede wszystkim rozważyć, czy uzgodnienie z zarządcą drogi jest konieczne i w zależności od tego stanowiska ocenić charakter pisma Burmistrza W. z dnia 4 stycznia 2008 r.

Wymaga też oceny organu, czy wykonana analiza terenu odpowiada wymogom o jakich mowa w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania

Sygn. akt IV SA/Wa 1143/08

terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r. Nr164poz. 1588)

W załączniku graficznym zwraca uwagę brak wrysowania ulicy [...], przy której projektowana jest inwestycja. Może to wskazywać, że wykorzystany podkład mapowy nie jest aktualny.

Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.