Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2146/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B.B. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] odmawiające wznowienia na wniosek B. B. postępowania zakończonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] , utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r. znak [...] , zawieszające postępowanie administracyjne do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym S. N. w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia J. W. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego z instalacjami wewnętrznymi, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek B. B. o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie postanowienia Wojewody [...] [...] grudnia 2013 r., znak: [...] , utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r., zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła wydanie postanowienia zawieszającego postepowanie z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącej Prezydent Miasta L. powinien na podstawie ww. przepisu zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zobowiązując posiadającego interes prawny właściciela, do wystąpienia z wnioskiem do właściwego sądu o nabycie przez Skarb Państwa spadku po zmarłym S. N.. Za błędne wskazała podanie przez organy, że postępowanie o nabycie spadku po S. N. toczyło się przed Sądem Rejonowym dla [...] z wniosku Prezydenta Miasta L.. Wskazała natomiast, że w Sądzie Rejonowym dla [...] w W. II Wydział Cywilny z jej wniosku z udziałem Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę [...] , toczy się sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po S. N. sygn. akt II NS 359/14.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Wojewoda L., stwierdzając iż przedmiotowy wniosek z dnia [...] marca 2015 r., stanowi w istocie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wg. właściwości ww. wniosek do rozpoznania Prezydentowi Miasta L..

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta L. wezwał B. B. do wyjaśnienia, czy żąda wznowienia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czy też wniosek dotyczy podjęcia ww. postępowania w związku z ustąpieniem przyczyny uzasadniającej jego zawieszenie. W przypadku żądania wznowienia postępowania organ wezwał wnioskodawczynię do wskazania, która z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. ma zdaniem wnioskodawczyni zastosowanie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, wnioskodawczyni, pismem z dnia [...] maja 2015 r., wskazała, że wniosek dotyczy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i art. 145 § 2 k.p.a.

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 150 § 1 i art. 126 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2013 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że odmowa wznowienia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania uzasadniona jest brakiem przedmiotu – brakiem zawieszenia postępowania orzeczonego postanowieniem Wojewody [...]. Organ I instancji wskazał bowiem, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], działając z urzędu, podjął na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. postępowanie administracyjne, zawieszone postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2013 r., znak: [...]. Z tego też względu organ I instancji odmówił wznowienia postępowania.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła B. B.. W ocenie skarżącej organ wydając inkryminowane postanowienie naruszył:

- art. 149 § 3 k.p.a. – poprzez niezastosowanie art. 149 § 2 k.p.a. i błędne uznanie, że organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania – co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy oraz, że organ oparł swoje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania,

- art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie postanowienia wszystkim współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...],

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych ustaleń umożliwiających dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w taki sposób, że nie wyjaśnia ono przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, nie wyjaśnia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia i obniża zaufanie obywateli do organów Państwa,

- art. 6 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia postanowienia Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., w związku z czym organ był zobowiązany do wstrzymania wykonania tego postanowienia.

Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]lipca 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...]odmówił wznowienia postępowania na wniosek B. B.. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że to podmiot wnoszący podanie określa przedmiot postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro skarżąca nie złożyła jako strona postępowania wniosku o wznowienie w sprawie zakończonej ww. postanowieniem organu wojewódzkiego, to wydanie rozstrzygnięcia po rozpatrzeniu wniosku B. B. stanowi naruszenie art. 147 k.p.a. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uchylił postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] maja 2016 r., znak [...]i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje właściwy w sprawie organ, zaś przepisy k.p.a. nie przewidują żadnej procesowej formy załatwienia wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu. Jeżeli organ uzna za pożądane wszczęcie postępowania, wydaje stosowne postanowienie oraz przeprowadza postępowanie. Natomiast, jeżeli organ nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania, w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości wydania postanowienia, czy tym bardziej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Negatywne załatwienie wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu może przybrać wyłącznie formę informacji kierowanej do wnoszącego podanie, zaś składającemu wniosek nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ II instancji w zakresie innymi niż uczynił to przed nim organ I instancyjny oraz art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ I instancji oparł swoje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z dnia [...] maja 2015 r. na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, a więc sprzecznie z art. 149 § 3 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie powołał w podstawie prawnej art. 139 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, podczas gdy nie mógł orzekać w sprawie o umorzeniu postępowania organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, natomiast winien orzec zgodnie z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że nie przeprowadził uprzedniego postępowania dowodowego pozwalającego na wskazanie nowych, istotnych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania postanowienia, a nie znanych organowi, który wydał postanowienie w I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wyrażoną dotychczas argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa i dlatego podlega uchyleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy uchylił postanowienie Wojewody [...]uznając, że organ I instancji naruszył art. 147 k.p.a. bowiem w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. wskazał, że postanowienie jest wydane "po rozpatrzeniu wniosku p. B. B.", podczas gdy skarżąca wniosła "o wznowienie z urzędu" postępowania w sprawie postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Pismo strony postępowania administracyjnego, w którym wnosi o wznowienie postępowania z urzędu, stanowi w istocie o woli skarżącej zainicjowania wznowienia postępowania. Zatem organ I instancji, w przypadku braku podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, prawidłowo potraktował pismo skarżącej jako wniosek strony o wznowienie postępowania.

Kolejną kwestią jest ocena zasadności umorzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego postępowania organu I instancji w przedmiocie wznowienia .

Zdaniem Sądu organ orzekający w trybie wznowienia postępowania może umorzyć postępowanie wznowieniowe, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, jednakże rozstrzygnięcie tego rodzaju mogłoby zapaść dopiero po wznowieniu przez organ postępowania w danej sprawie. Nie można bowiem umorzyć postępowania wznowieniowego, jeśli się ono nie toczy.

Należy bowiem podkreślić, iż rozstrzygniecie o odmowie wznowienia postępowania jest tożsame z odmową wszczęcie takiego postępowania.

Zatem w niniejszej sprawie, skoro nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł umorzyć postępowania, które nie zostało wszczęte. W pierwszej kolejności bowiem organ powinien przystąpić do oceny formalnej wniosku o wznowienie postępowania i po dokonaniu oceny wznowić bądź odmówić wznowienia postępowania.

Jednocześnie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż orzeczenie objęte wnioskiem o wznowienie postępowania ma formę postanowienia, w niniejszej sprawie należało mieć też na względzie treść art. 126 k.p.a., który stanowi, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie.

Wobec tego, że postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r. zawieszające postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydane zostało w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. to zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. od postanowienia tego stronie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Stwierdzić zatem trzeba, iż zawarte w art. 126 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami, a więc m.in. takimi, o jakich mowa w art. 97 § 1 k.p.a.

Przy czym raz jeszcze podkreślić należy, że oceniając wniosek o wznowienie postępowania w pierwszym etapie organ administracji publicznej bada ten wniosek jedynie pod względem formalnym, tj. bada, czy wniosek ten odpowiada wymogom pisma procesowego, czy został wniesiony w terminie oraz czy wskazana jest w nim jedna z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Tylko w sytuacji, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Do odmowy wznowienia postępowania może dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. W konsekwencji odmowa wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku opisanej weryfikacji formalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 407/15).

W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest to, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy postanowienia o zwieszeniu postępowania, które zostało już podjęte postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2015 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ I instancji odmawiając wznowienia postępowania prawidłowo wskazał na brak przedmiotu postępowania. Brak jest bowiem możliwości wznowienia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już podjęte. Wskazać należy, że w sferze skutków prawnych, podjęcie zawieszonego postępowania oznacza uchylenie następstw zawieszenia postępowania. W wyroku z dnia 8 lutego 2006 r., III SA/Wa 3034/05, WSA w Warszawie podkreślił, że wydanie na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania niesie za sobą tego rodzaju konsekwencje, iż wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Wynika z tego, że podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tego względu postanowienie Wojewody [...]odmawiające wznowienia postępowania uznać należało za prawidłowe.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, iż uchylając postanowienie organu I instancji i rozstrzygając o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto nieprawidłowo kwalifikując pismo strony jedynie jako "wniosek o wznowienie postępowania z urzędu", organ odwoławczy nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszając tym samym przewidziane przepisami art. 6 i 7 k.p.a. zasady legalizmu oraz praworządności. Rozpoznając ponownie zażalenie od postanowienia organu I instancji, organ odwoławczy winien uwzględnić powyższą ocenę.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.