Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1637/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 988/15 w sprawie ze skargi P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia, w wyniku wznowienia postępowania, pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 988/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia, w wyniku wznowienia postępowania, pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki P. sp. z o.o. o oznaczeniu [...], znajdującej się na działce nr [...] w R. w rejonie ulicy C.. Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

W dniu 25 października 2012 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W dniu 15 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę obowiązkową inwestycji stwierdzając, że została ona zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej, wybudowanej na podstawie ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011r.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/G1 634/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK1341/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. O. [...] złożyło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] i umorzył postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie ww. masztu stacji bazowej telefonii komórkowej oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia kontroli określonej w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W..

Pismem z dnia 16 lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych w sprawie dowodów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, decyzją dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w całości podzielając stanowisko organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie uchylenie przez Wojewodę [...] (decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]) decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011r., nr [...] i umorzenie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W sytuacji bowiem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, następnie uchylonej, przyjmuje się, że postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na użytkowanie było wadliwe i wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dalej, wyjaśnił, że inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, nie może być jednak traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę, a zatem nie ma do niego zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie oznacza to jednak, że zrealizowana przez niego inwestycja nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zastosowano art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji wyjaśniając, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu powiatowego z dnia [...] listopada 2012r., nr [...], będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, stanowią przepisy art. 55 - 59a ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. A zatem organ dokonując kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, obowiązany jest zbadać wszystkie kwestie, o których mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W konsekwencji organ powiatowy po uchyleniu w ramach postępowania wznowieniowego swojej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., zobowiązany był ponownie rozpatrzyć wniosek inwestora z dnia 25 października 2012 r. o pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji. Jednakże z uwagi na fakt, iż kontrolę obowiązkową wyszczególnioną w przepisie art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, należy zawsze przeprowadzać przez pryzmat ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, w niniejszym postępowaniu organ powiatowy nie był w stanie przeprowadzić kontroli obowiązkowej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż Wojewoda [...] uchylił pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. To oznacza, że decyzja ta przestała wywoływać skutki prawne i tym samym inwestor nie może korzystać z praw jakie z niej wynikają, a w szczególności na jej podstawie nie może wnioskować o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowania.

W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy nie miał podstaw by zbadać zgodność przedmiotowej inwestycji z projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, które stanowią integralną część uchylonego pozwolenia na budowę, a tym samym nie był uprawniony do zastosowania przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego i wydania określonej w nim decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej dotyczących naruszenia przepisów art. 6, 8, 9,10 § 1, 40 § 2 i 64 § 2 k.p.a., organ II instancji uznał je za bezzasadne, wskazując, że zarzut ten może odnieść skutek, jeżeli strona wykaże, że naruszenie takie uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w omawianej sprawie skarżąca Spółka nie wskazała jakich czynności procesowych nie mogła dokonać w skutek niezawiadomienia jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dalej, podkreślono, że skarżąca Spółka pomimo wskazanych nieprawidłowości w doręczeniu jej zaskarżonej decyzji, wniosła od niej w sposób prawidłowy odwołanie. Ponadto, zaznaczono, że uchybienie to zostało konwalidowane przez organ, który pismem z dnia 16 lipca 2015r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem organu odwoławczego za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 8, 146 § 2 i 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 57 ust. 1-4 oraz 59 ust. 1, 5 Prawa budowlanego, w niniejszej sprawie wystąpiła bowiem przesłanka wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją organu powiatowego z dnia [...] listopada 2012 r., określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. i umorzenie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, która jednocześnie spowodowała konieczność uchylenia decyzji organu z dnia [...] listopada 2012 r., wykluczyła możliwość wydania nowego pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem organu odwoławczego za nietrafiony należało uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 147 k.p.a., gdyż organ I instancji na podstawie powyższego przepisu był uprawniony do wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania, nawet jeżeli wniosek o wszczęcie z urzędu tego postępowania złożyło O. [...] z siedzibą w R..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję, P. sp. z o.o. z siedzibą w W. powtórzyła w zasadzie zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie oraz art. 15 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organ I instancji w sposób całościowy, kompleksowy, zwłaszcza z pominięciem kwestii, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. została wydana z pozbawieniem skarżącej możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w merytorycznym uzasadnieniu wyroku przedstawił stan faktyczny sprawy, który w jego ocenie, nie budził wątpliwości.

Następnie, wskazał, że stosownie do art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2006 r., II GSK 156/06, "Językowy sens pojęcia "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem "na podstawie" co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego"). Wskazuje się przy tym, że nie dotyczy to każdego związku, lecz związku koniecznego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości taki właśnie konieczny związek między pozwoleniem budowlanym a pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego, którego przedmiot stanowi inwestycja realizowana na podstawie tegoż pozwolenia budowlanego. Nie można bowiem, logicznie rzecz biorąc, wydać pozwolenia na użytkowanie o ile wcześniej nie było pozwolenia budowlanego. Tezę taką potwierdza analiza postanowień art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a Prawa budowlanego w kontekście obowiązkowej kontroli, przeprowadzanej przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, w trakcie której właściwy organ sprawdza m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie m.in. charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.

Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż uchylenie pozwolenia na budowę, w ramach którego zatwierdzono także projekt budowlany, wypełnia hipotezę art. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodne z prawem pozostaje także rozstrzygnięcie dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, z tych samych przyczyn, z których uchylono wcześniejsze pozwolenie. Nie jest bowiem możliwe ze względu na stan samowoli budowlanej zalegalizowanie w tej formie budowy tego obiektu.

Sąd wojewódzki wskazał również, że nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. Uchybienia natury procesowej wskazywane przez pełnomocnika skarżącej (138 § 1, 6, 8, 9, 10 § 1 40 § 2, 64 § 2, 146 § 2, 147 i 15 k.p.a.) albo nie są trafne, albo też nie miały wpływu na wynik sprawy. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące prawa materialnego (art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, 145 §1 pkt 8 k.p.a.) ze względu na zaistnienie przesłanki wznowieniowej i tym samym podstawy do uchylenia udzielonego pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] listopada 2012 r. i odmowy udzielenia nowego pozwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. sp. z o.o. w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi związane z nieprawidłowym przeprowadzeniem kontroli sądowej działalności organów administracji publicznej, w tym wypadku decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy przy ich wydaniu naruszono art. 6, 8, 9, 10 § 1 40 § 1, 40 § 2, 64 § 2, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, 138 § 1 pkt 2 bądź art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 8, art. 146 § 2, art. 147 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6, 8, 9, 10 § 1 40 § 1, 40 § 2, 64 § 2, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, 138 § 1 pkt 2 lub § 2, poprzez niezastosowanie tego pierwszego przepisu p.p.s.a. i niewłaściwe zastosowanie dwóch kolejnych przepisów p.p.s.a. wynikające z nieprawidłowego przyjęcia, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe i nie naruszało wyżej wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego, ewentualnie ich naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 10 § 1, 40 § 1, 40 § 2, art. 145 § 1 pkt 8, art. 146 § 2, art. 147, oraz art. 151 § 1 pkt 2, poprzez niezastosowanie tego pierwszego przepisu i niewłaściwe zastosowanie dwóch kolejnych wynikające z nieprawidłowego przyjęcia, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego było prawidłowe i nie naruszało wyżej wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego, w tym poprzez błędne przyjęcie, że nie pozbawiono Spółki prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co jest przesłanką wznowienia postępowania,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie ww. przepisu p.p.s.a., gdy art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego został zastosowany przez organy nadzoru budowlanego, pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego za zgodne z prawem w kontekście zarzutów skarżącej dotyczących art. 138 § 1, 6, 8, 9, 10 § 1, 40 § 2, 64 § 2, 146 § 2, 147 i 15 k.p.a. oraz dotyczących prawa materialnego tj. art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest lakoniczne, niejasne i gołosłowne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego nosi znamiona dowolności, jest niejasna i niekompletna. Niejasność wynika choćby z faktu, iż Sąd odnosi się w sposób zbiorczy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organy nadzoru budowlanego posługując się formułą "(...) albo nie są trafne, albo też nie miały wpływu na wynik sprawy (...)", która w ogóle nie wyjaśnia które zarzuty są nietrafne oraz dlaczego, a także które zarzuty są trafne, ale nie miały wpływu na wynik sprawy i dlaczego Sąd I instancji tak uznał.

Spółka zarzuciła, że Sąd I instancji błędnie ocenił kwestię spełnienia przesłanki, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przez organem I jak i II instancji, czyli nietrafnie uznał, że nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania opisana w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Od wniesienia pisma z dnia 13 marca 2015 r. imieniem P. sp. z o. o. zgłosił się od udziału w postępowaniu administracyjnym, pełnomocnik Pan M. J. przedkładając dokument pełnomocnictwa, wskazując adres do korespondencji: [...]. Organ administracji publicznej, pomimo że zauważył, iż dział on na podstawie dalszego pełnomocnictwa nie wezwał go do jego przedłożenia i w kolejnym piśmie wysłanym w sprawie (zawiadomienie datowane na dzień 11 maja 2015 r.) pominął go wysyłając pismo bezpośrednio do Spółki na adres ul. [...]. Następnie przed upływem terminu na wypowiedzenie się przez Spółkę, co do materiału dowodowego zebranego w sprawie wydał decyzję którą doręczył tym razem pełnomocnikowi na adres przez niego wskazany a nie Spółce na jej adres wynikający z Krajowego Rejestru Sądowego. W ten sposób Spółka po pierwsze nie mogła brać udziału w postępowaniu, gdyż przed wydaniem decyzji nie miała możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (bowiem pomimo że termin na wypowiedzenie się nie upłynął, a organ pomimo to wydał decyzję w sprawie) tym samym nie mogła przedstawić swojej opinii choćby w kontekście prawidłowego stosowania art. 59 Prawa budowlanego, czy też w kwestii braku jej doręczenia decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę i umarzającej postępowanie. Po drugie nie było konsekwentnie respektowane ustanowienie przez nią pełnomocnika w sprawie i wskazanie przez niego adresu do korespondencji, a nawet nie zweryfikowano jego umocowania nie żądając od niego ani od skarżącej przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa dla osoby, która udzieliła imieniem P. pełnomocnictwa dalszego.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd wojewódzki, błędnie ocenił prawidłowość stosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Spółka wskazała, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a tym samym uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w sprawie mającej za przedmiot wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż nie został ona wydana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powołała się na poglądy prezentowane w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 200 r., sygn. akt IV SA 4725/02, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 975/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1534/09.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że wykonała obiekt budowlany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdzono projekt budowlany i zgodnie z tym projektem. Następnie uzyskała pozwolenie na użytkowanie tego obiektu m.in. po dokonaniu sprawdzenia w ramach obligatoryjnej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu a także z projektem architektoniczno-budowlanym. Fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, która wszakże w kontekście treści art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi załącznika do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem takim załącznikiem jest oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę nie stanowi ani o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej ani nie daje podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uprzednio wydanej. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest o tyle istotna w kontekście decyzji o pozwolenie na użytkowanie obiektu, że aby kierownik budowy mógł złożyć ww. oświadczenie w okresie wykonywania robót budowlanych inwestor musi dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednak jej uchylenie już po wykonaniu obiektu budowlanego nie pozbawia tegoż kierownika budowy kompetencji do złożenia ww. oświadczenia a organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontrolę budowy w celu stwierdzenia zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i z projektem architektoniczno-budowlanym, bowiem uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje, iż znika projekt budowlany, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny) zachowuje swoja wartość, jako dokument w oparciu, o który była wykonana budowa i który daje możliwość przeprowadzenia wyżej wspomnianej kontroli.

W ocenie strony, w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie związek konieczny, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., nie zachodzi albowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie tyle jest wydawana w oparciu o wydanie pozwolenia na budowę, a o zrealizowanie robót budowlanych zgodnie z warunkami tej decyzji i zatwierdzonym nią projektem budowlanym, a to nie to samo, bowiem należy to rozumieć w ten sposób, że roboty budowlane winny być wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego już po ich zakończeniu nie stanowi w takiej sytuacji przeszkody do wydania pozwolenia na użytkowanie, albowiem kierownik budowy ma nadal możliwość złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a organ dokonania kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że zaistniała przesłanka wznowieniowa, to i tak winien mieć zastosowanie w takim wypadku przepis art. 146 § 2 k.p.a., gdyż bezspornym jest, że Spółka wykonała przedmiotowy obiekt budowlany zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym zgodnie z treścią projekt budowlanego i w okresie, kiedy ta decyzja była w obiegu prawnym mając przymiot ostateczności. W takim wypadku należało przeprowadzić obowiązkowa kontrolę w kontekście zgodności wykonania obiektu z treścią projektu budowlanego, a następnie odmówić uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Co do zasady w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wprawdzie nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, bądź potraktował je w sposób wyjątkowo lakoniczny, jednakże wadliwość ta pozostaje przez większego wpływu, nie wymaga analizy, czy uchybienie to miało bądź nie, istotny wpływ na wynik sprawy, a to z przyczyn przedstawionych niżej. Zarzuty naruszenia przepisów art. 6, 8, 9,10 § 1, 40 § 2 i 64 § 2 k.p.a. były już podnoszone w odwołaniu od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji, organ II instancji uznał je za bezzasadne co zostało szczegółowo uzasadnione w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015r., sąd I Instancji prawidłowo zaakceptował tę argumentację. Wadliwie także wnoszący skargę kasacyjną, mając na uwadze treść zarzutów, zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W/w. przepisy są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może naruszyć te przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy.

Cała istota sporu sprowadza się do tego, że skarżąca kasacyjnie neguje wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki wznowieniowej z punktu 8 art. 145 § 1 k.p.a. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tym wypadku chodzi o sytuację, gdy decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu i rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Innymi słowy jak w przedmiotowej sprawie chodzi o decyzje związane czyli takie które muszą ze sobą współistnieć w takim sensie, że jedna jest efektem drugiej. Związek taki istnieje wówczas, gdy jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie drugiej nie jest możliwe bez wcześniejszego wydania pierwszej. W sprawie ma miejsce sytuacja podpadająca pod hipotezę zawartej w nim normy. Ma zatem rację sąd I instancji i organy orzekające w sprawie, że decyzja z dnia [...] listopada 2012, nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o pozwoleniu na użytkowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej była wydana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki P. sp. z o.o. o oznaczeniu [...], znajdującej się na działce nr [...] w R. w rejonie ulicy C.. W decyzji tej w punkcie 5. jest zapis –" inwestor jest zobowiązany: 2) przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie". Skoro decyzja z [...] października 2011 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę została weliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. to w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, następnie uchylonej, oczywiste jest, że postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na użytkowanie było wadliwe i wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Ma zatem rację sąd wojewódzki, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji. Zgodnie z art. 59 ust.1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Kontrolę obowiązkową na podstawie tego przepisu, należy zawsze przeprowadzać przez pryzmat ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy nie był w stanie przeprowadzić kontroli obowiązkowej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż Wojewoda [...] uchylił pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że decyzja ta przestała wywoływać skutki prawne i inwestor nie może korzystać z praw jakie z niej wynikają, a w szczególności na jej podstawie nie może wnioskować o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowania. Z tych też względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie miał podstaw by zbadać zgodność przedmiotowej inwestycji z projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, które stanowią integralną część uchylonego pozwolenia na budowę, a tym samym nie był uprawniony do zastosowania przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego i wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Dlatego zarzut naruszenia przepisów postępowania – "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie ww. przepisu p.p.s.a., gdy art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego został zastosowany przez organy nadzoru budowlanego, pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego" i naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie - "art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego" jest także niezasadny.

Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.