Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 252/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 i par. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4, art. 13 ust. b, art. 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 16 par. 2, art. 64a, art. 64d par. 1 i par. 2, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 1 i par. 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej spółki kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 252/21

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta S. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 98 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości 2,25 m).

Wnioskiem z dnia 25 listopada 2011 r. J.L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wnioskodawca wskazał, że jest uprawniony do złożenia wniosku na podstawie art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jako właściciela działek o nr 100/1, 102/2, 103/3, 139 (obręb [...]) oraz nr 96 (obręb [...]), położonych w S., na których znajduje się jego siedlisko i gospodarstwo rolne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kolegium, działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S., dochodząc do wniosku, że J. L. nie można przypisać statusu strony, co czyniło toczące się postępowanie bezprzedmiotowym. Wskazane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2012 r.

Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. II SA/Łd 842/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skarga kasacyjna wywiedziona od ww. orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 140/13. Sąd wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na ustalenie interesu prawnego

J. L. występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., stwierdzając brak wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygnięcie Kolegium zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 172/15, oddalił skargę J. L. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł J.L.. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2248/15, w pkt. 1 uchylił zaskarżony wyrok, w pkt 2. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu osaczenia Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ administracji wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia błędnie uznał, że w sprawie nie zachodziła konieczność badania kwestii kumulacji oddziaływań wytwarzanych przez elektrownię wiatrową - której dotyczy decyzja - z oddziaływaniami, które wytwarzane będą przez trzy inne elektrownie (których dotyczą trzy decyzje Burmistrza Gminy i Miasta S., tj. dwie z dnia [...] r. dotyczące inwestycji na działce nr ewid. 69 oraz na działkach nr ewid. 81, 82 i częściowo 78 oraz jedna decyzja z dnia [...] maja 2008 r. dotycząca inwestycji na działkach nr ewid. 82, 81, 78, 64 i 89). Fakt, że kwestia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się i planowanych do realizacji na działkach ewid. nr 69, 98, 99 cz., 90, 81, 82, 78, 64 i 89 nie była przedmiotem badania przez Burmistrza Gminy i Miasta S., zdaniem Sądu, świadczy o tym, iż organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy.

W trakcie postępowania na zlecenie Kolegium (postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r.) biegła z zakresu ochrony środowiska sporządziła opinię w przedmiocie skumulowanego oddziaływania elektrowni wiatrowych, dla których Burmistrz Gminy i Miasta S. ustalił środowiskowe uwarunkowania decyzjami: z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], z dnia [...] r., znak: [...], z dnia [...] r., znak: [...] oraz z dnia [...] r., znak: [...]. Opinia stwierdzająca brak kumulacji oddziaływań ww. elektrowni wiatrowych została przedstawiona w dniu 1 marca 2017 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., znak: [...], z uwagi na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ujętymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2248/15. W ww. wyroku Sąd przesądził, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., znak: [...], w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 98 w obrębie [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że z treści wskazanego przepisu wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, Burmistrz Gminy i Miasta S. wadliwie przeprowadził procedurę poprzedzającą wydanie decyzji środowiskowej, ponieważ już we wstępnej fazie prowadzonego postępowania, zwracając się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., jak i Starosty Zduńskowolskiego o wyrażenie stanowiska w przedmiocie tego, czy dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia ewentualnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wbrew treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ocenowej, obligującej organ do uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, nie poinformował powyższych organów o trzech identycznych wnioskach złożonych przez inwestora dotyczących realizacji elektrowni wiatrowych na sąsiednich działkach i jednej już istniejącej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na nieruchomości sąsiedniej (działki nr 82, 81, 78, 64 i 89). Skoro kwestia kumulowania się oddziaływań czterech elektrowni wiatrowych, wbrew dyspozycji wskazanego przepisu, nie była przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym niniejszą decyzją środowiskową, to w ocenie Sądu rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 882/17, oddalił skargę inwestora na rozstrzygniecie organu. Natomiast wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1779/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, na działce nr 98 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika /wież/ - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości ok. 2,25 m). W uzasadnieniu organ wskazał, że B Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. złożyła w dniu 9 sierpnia 2018 r. pismo, w którym podtrzymała swój wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ zawiadomieniem z dnia 9 sierpnia 2018 r. poinformował strony o ponownym prowadzeniu postępowania w sprawie i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Rozpatrując sprawę organ miał na względzie orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, iż stwierdzenie nieważności oznacza jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego samej decyzji, natomiast czynności procesowe dokonane przez organ oraz strony przed pod-jęciem takiej decyzji pozostają w mocy.

Burmistrz Gminy i Miasta S. wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (por. informacja Zastępcy Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...]) i wobec tego brak jest potrzeby ponownego opiniowania konieczności dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ wskazał, że w toku postępowania uwzględnił fakt braku kumulacji oddziaływań elektrowni wiatrowych, opierając się na opinii biegłej H. S. z dnia 1 marca 2017 r. oraz "innych badaniach z dnia 19 grudnia 2016 r. opracowanych przez Laboratorium Badawcze C", a sporządzonych na zlecenie inwestora i przedłożonych organowi w dniu 14 marca 2018 r. (kopia raportu nr [...] "Sprawozdanie z pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez Farmę Wiatrową S.").

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. L. od ww. rozstrzygnięcia, Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że J. L. przysługuje status strony przedmiotowego postępowania. Rozstrzygając sprawę organ powinien był dokonać ustaleń co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o obowiązujące przepisy, jak również Burmistrz Gminy i Miasta S. powinien był uwzględnić przy wydawaniu decyzji środowiskowej odległości wynikające z art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., póz. 961 ze zm.).

Od decyzji D Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz B w upadłości Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. wniosły sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 13/19, Sąd oddalił sprzeciwy potwierdzając prawidłowość decyzji Kolegium.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz Gminy i Miasta S. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r., w której określił dla przedmiotowego przedsięwzięcia środowiskowe uwarunkowania, o których mowa w art. 84 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), tj. warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

W treści uzasadnienia decyzji zostało wskazane, że rozstrzygnięcie zostało wydane po uzyskaniu stosownych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (opinia z dnia 13 marca 2020 r., znak: [...], stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej z uwagi na fakt zrealizowania przedsięwzięcia) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (opinia z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak: [...], stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej z uwagi na fakt zrealizowania przedsięwzięcia), przeprowadzono także analizę akustyczną uwzględniającą kumulację oddziaływań 4 elektrowni wiatrowych, która nie wykazała przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu (kwestia kumulacji oddziaływań powinna zostać opisana przez inwestora w karcie informacyjnej przedsięwzięcia z uwagi na zmianę przez ustawodawcę treści karty, jednak organ zwrócił uwagę, że sporządzenie analizy przez organ wyłączyło konieczność uzupełnienia karty). Ponadto organ wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do badania spełnienia kryterium odległościowego elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, ponieważ inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego przed wejściem w życie ww. ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji środowiskowej został złożony w 2009 r., a od ponad 8 lat elektrownia jest użytkowana. Odmienna interpretacja wskazanych przepisów skutkowałaby usunięciem wielu elektrowni wiatrowych.

Od decyzji J.L. wniósł odwołanie do Kolegium wskazując na wydanie rozstrzygnięcia niezgodnie z aktualnym brzmieniem ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W szczególności zwrócił uwagę, że w sprawie nie mają zastosowania art. 12 ust. 2 oraz art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ponadto organ nie uzupełnił karty informacyjnej przedsięwzięcia zgodnie z art. 62a w zw. z art. 63 ustawy środowiskowej odnośnie wskazania przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem z uwzględnieniem dostępnych wyników innych ocen wpływu na środowisko przeprowadzonych na podstawie odrębnych przepisów.

Skarżący zwrócił uwagę na brak przydatności opinii organów specjalistycznych, ponieważ wskazują one, że opinie wydaje się dla przedsięwzięć planowanych, a nie zrealizowanych. Tym samym brak jest opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej. W sprawie zachodzi natomiast konieczność sporządzenia raportu środowiskowego.

W opinii dotyczącej kumulacji oddziaływań pominięto kwestię infradźwięków, migotania cienia, oddziaływania na krajobraz, dobra materialne, problemów w zakresie bezpieczeństwa, bilansu wodnego, wpływu na hodowlę zwierząt i produkcję roślinną, zanieczyszczenia powietrza aerozolami ze środków smarowych i olejów przepracowanych w fazie eksploatacji elektrowni. Brak jest także informacji odnośnie wartości przyjętego współczynnika pochłaniania dźwięku przez powietrze.

Ponadto sentencja decyzji jest nieadekwatna do stanu faktycznego, ponieważ zawiera zapisy wskazujące na konieczność uwzględnienia określonych wskazań w projekcie budowlanym, tymczasem inwestycja została już zrealizowana. Konstrukcja decyzji potwierdza stanowisko RDOŚ, że dla zrealizowanej inwestycji nie można przeprowadzić skutecznie postępowania środowiskowego. "Brak jest regulacji prawnych pozwalających na swoistą legalizację bezprawia budowlanego poprzez konwalidowanie wadliwego postępowania środowiskowego, które doprowadziło do nieważności decyzji administracyjnej. Jak się wydaje w takiej sytuacji należało odmówić wydania decyzji środowiskowej".

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Kolegium wyjaśniło, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje na konieczność uchylenia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] stycznia 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.) - dalej "ustawa", skutkującą niezastosowaniem jej art. 4. Kwestia ta bezpośrednio wiąże się z możliwością ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Kolegium w poprzedniej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], wskazało, że zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach mają obowiązek uwzględniania odległości, o których mowa w art. 4 ustawy przy wydawaniu tych decyzji. Pomimo tego, że ustawa nie posiada przepisów przejściowych dotyczących postępowań środowiskowych wszczętych przed wejściem w życie ustawy, to przyjmuje się, w oparciu o zasadę legalizmu oraz działania nowego prawa wprost, że jej przepisy stosuje się do postępowań środowiskowych wszczętych przed dniem 16 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 493/17 (publ. LEX nr 2359667), wskazał, że powołana ustawa nie zawiera uregulowań przejściowych, odnoszących się do zakresu i sposobu stosowania przepisów nowych lub dotychczasowych w postępowaniach w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wynika z tego, że nowe uregulowania powinny być stosowane od dnia ich wejścia w życie. Organ bierze bowiem pod uwagę stan prawny istniejący w momencie wydawania przez niego decyzji, chyba że samo prawo wprowadza tu inną regułę. W niniejszej sprawie oznacza to, że Burmistrz Gminy i Miasta S. był zobowiązany do uwzględnienia przy wydawaniu decyzji środowiskowej odległości wynikających z art. 4 ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy wskazanych odległości nie uwzględnia się jedynie w przypadku wydawania decyzji wymaganych do wykonywania czynności określonych w ust. 1 ww. artykułu, tj. przeprowadzenia remontu oraz wykonywania innych czynności niezbędnych do prawidłowego użytkowania elektrowni, z wyłączeniem działań prowadzących do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub zwiększenia jej oddziaływań na środowisko. Powyższe stanowisko organu odwoławczego nie zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 13/19.

Organ pierwszej instancji niesłusznie odwołuje się do postanowień art. 13 ust. 2 i 3 ustawy, z których wynika, iż pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, wskazując, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji środowiskowej został złożony w 2009 r., a od ponad 8 lat elektrownia jest użytkowana. Powyższe nie wyłącza bowiem konieczności uwzględnienia norm odległościowych przy wydawaniu obecnej decyzji środowiskowej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nie udzielenie pozwolenia na budowę.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć ww. kwestię, a dopiero w przypadku spełnienia norm odległościowych określonych w art. 4 ustawy wydać decyzję środowiskową zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247) - dalej "u.o.ś.". Należy podkreślić, że ustalenia w sprawie powinny zostać dokonane w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia odpowiadającą wszystkim wymogom przewidzianym w art. 62a w zw. z art. 63 u.o.ś. (nie ma obowiązku uzupełnienia karty złożonej przed dniem 1 stycznia 2017 r. jeżeli posiada ona elementy wymagane ww. przepisem). Przedłożenie kompletnej karty jest obowiązkiem inwestora (w razie stwierdzenia w niej braków organ powinien wezwać inwestora do ich usunięcia).

Brak spełnienia ww. wymogu odległościowego będzie natomiast skutkował koniecznością odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Kolegium zwraca również uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach u.o.ś. Zgodnie z art. 84 ust. 1 u.o.ś. w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a. Na podstawie art. 84 ust. 1a u.o.ś. w decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c.

W wydanej decyzji Burmistrz Gminy i Miasta S. ograniczył się jedynie do zastosowania treści art. 84 ust. 1 a u.o.ś. polegającego na określeniu warunków korzystania ze środowiska w fazie "realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.ś.) oraz wymagań dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.ś.). Organ nie orzekł natomiast o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z dyspozycją art. 84 ust. 1 u.o.ś. Ustalenie warunków i wymagań wymienionych w art. 84 ust. 1a u.o.ś. nie zastępuje wskazanego orzeczenia, a jedynie jest/może być skutkiem jego podjęcia. Decyzja nie posiada koniecznego rozstrzygnięcia przewidzianego wprost w art. 84 ust. 1 u.o.ś.

Fakt, że organ wskazał w decyzji na konieczność uwzględnienia określonych warunków w projekcie budowlanym, w sytuacji, kiedy inwestycja jest zrealizowana, wbrew zarzutowi skarżącego, nie stanowi uchybienia, skoro możliwość ich wskazania wynika jednoznacznie z art. 84 ust. 1a u.o.ś.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka D sp. z o.o. podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 12, art. 15, art. 136 k.p.a. poprzez wydanie przez SKO decyzji kasacyjnej, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, a w konsekwencji nierozpatrzenie sprawy merytorycznie, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez wydanie decyzji kasacyjnej wobec uznania konieczności zastosowania przez organ regulacji ustawy w zakresie spełnienia wymogu odległościowego wynikającego z art. 4 ww. ustawy (tj. "warunek odległości 10H) jako naruszenie przepisów postępowania w sytuacji, gdy przepis ten stanowi przepis prawa materialnego,

3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 oraz 13 ust. 2 i 3 ustawy poprzez uznanie konieczności zastosowania przez organ regulacji ustawy w zakresie spełnienia warunku odległości 10H wynikającego z art. 4 ustawy poprzez dokonanie przez SKO jego błędnej wykładni i niewłaściwe przyjęcie, że ww. przepis znajdzie zastosowanie do rozpoznawanej sprawy, podczas gdy prokonstytucyjna i prounijna wykładnia przepisów ustawy, jak również wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy, w tym jej art. 12 ust. 1 i 2, jak również art. 13 ust. 3a i 3b, a także art. 13 ust. 2 i 3 prowadzą do wniosku, że skoro możliwe jest wydawanie nowych decyzji środowiskowych dla jeszcze niewybudowanych elektrowni, niespełniających warunku odległości 10H, to tym bardziej, mając na względzie racjonalność ustawodawcy, prawidłowe jest wydawanie decyzji środowiskowych dla przedsięwzięć już wybudowanych bez badania spełnienia warunku odległości 10H, co w konsekwencji oznacza, że w rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany do pominięcia warunku odległości 10H, co w konsekwencji oznacza, że SKO nie było uprawnione do wydania z tego powodu decyzji kasacyjnej;

4. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji kasacyjnej z powodu niepełnego sformułowania rozstrzygnięcia w DŚU z dnia [...] stycznia 2021 r. w sytuacji, gdy z treści całej decyzji, tj. sentencji oraz jej uzasadnienia wynika, że organ orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także SKO winno było "uzupełnić" sentencję rozstrzygnięcia wydając decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną.

Skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony dnia 3 lutego 2009 r. przez spółkę B Sp. z o.o. Następnie, dnia 27 października 2010 roku, prawa do projektu farmy wiatrowej S. zostały przeniesione ze spółki B Sp. z o.o. na E Sp. z o.o. (obecnie: D Sp. z o.o.). Na mocy umowy stron, na spółkę [...] zostały przeniesione decyzje o pozwoleniu na budowę, zaś decyzje środowiskowe i lokalizacji inwestycji celu publicznego nie, przy czym wszystkie powyższe decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r., znak [...], zaświadczył, że D jako inwestor dopełnił obowiązków określonych przepisami prawa i obiekt budowlany - elektrownia wiatrowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą - może być użytkowana. W świetle powyższego, należy podkreślić, że D Sp. z o.o. jest inwestorem eksploatującym i czerpiącym pożytki z elektrowni wiatrowej, której dotyczy niniejsza sprawa.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw jest uzasadniony.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18, CBOSA) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Nie można jednakże tracić z pola widzenia przepisu art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., I OSK 24/16 wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a k.p.a. obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ I instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 czy z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że, że przedmiotem wniesionego sprzeciwu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. uchylająca, na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, na działce nr 98 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika /wież/ - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości ok. 2,25 m) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dopuścił się "błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (...), skutkującą niezastosowaniem jej art. 4. Kwestia ta bezpośrednio wiąże się z możliwością ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia (...). Zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach mają obowiązek uwzględniania odległości, o których mowa w art. 4 ustawy przy wydawaniu tych decyzji. Pomimo tego, że ustawa nie posiada przepisów przejściowych dotyczących postępowań środowiskowych wszczętych przed wejściem w życie ustawy, to przyjmuje się, w oparciu o zasadę legalizmu oraz działania nowego prawa wprost, że jej przepisy stosuje się do postępowań środowiskowych wszczętych przed dniem 16 lipca 2016 r. (...) powołana ustawa nie zawiera uregulowań przejściowych, odnoszących się do zakresu i sposobu stosowania przepisów nowych lub dotychczasowych w postępowaniach w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wynika z tego, że nowe uregulowania powinny być stosowane od dnia ich wejścia w życie. Organ bierze bowiem pod uwagę stan prawny istniejący w momencie wydawania przez niego decyzji, chyba że samo prawo wprowadza tu inną regułę. W niniejszej sprawie oznacza to, że Burmistrz Gminy i Miasta S. był zobowiązany do uwzględnienia przy wydawaniu decyzji środowiskowej odległości wynikających z art. 4 ustawy (...). Brak spełnienia ww. wymogu odległościowego będzie natomiast skutkował koniecznością odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia".

Z powyższego wynika, że Kolegium stanęło na stanowisku, że w okolicznościach faktycznych sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie do spełnienia wymagań, o których mowa w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a brak odpowiedniej odległości automatycznie skutkuje odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Z zaprezentowaną przez Kolegium wykładnią przepisów art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie sposób się zgodzić, co skutkuje uznaniem, że nie został w sposób właściwy określony zakres postępowania wyjaśniającego, jaki winien zostać przeprowadzony przez organ I instancji, co w konsekwencji, w świetle rozważań poczynionych na wstępie, musi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, że w dniu 3 lutego 2009 r. B sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, na działce nr 98, w obrębie [...] w miejscowości S..

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta S. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 98 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości 2,25 m).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r., znak [...], zaświadczył, że elektrownia wiatrowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą może być użytkowana.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r.

B sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. złożyła w dniu 9 sierpnia 2018 r. pismo, w którym podtrzymała swój wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Istota sporu co do zasady sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w tak ustalonych okolicznościach faktycznych do postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a konkretnie - art. 4 zawierający tzw. wymogi odległościowe.

Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:

1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz

2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej

- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Sporne pozostaje zatem, czy dopuszczalne jest stosowanie wymogów odległościowych we "wtórnie" prowadzonym postępowaniu (stwierdzono nieważność pierwotnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), skoro w czasie składania wniosku o wydanie decyzji o ustalenie środowiskowych (pozostaje on aktualny) uwarunkowań ani nawet w czasie, gdy inwestycje została oddana do użytkowania nie obowiązywały normy odległościowe.

Kolegium stwierdziło m.in., że organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.

Jak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 września 2020 r., IV SA/Po 232/18, którego wywody skład orzekający in extenso podziela "najbardziej wyrazistym potwierdzeniem faktu, że interpretacja przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w tym art. 15 ust. 3 u.e.w. budziła silne kontrowersje jest fakt, że była ona przedmiotem skargi do Trybunału Konstytucyjnego, który jednak sprawę tego pytania prawnego umorzył. Badając niniejszą sprawę merytorycznie, należało w ocenie Sądu, interpretacji art. 15 ust. 3 u.e.w. dokonać przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17). Przy interpretacji tego przepisu nie można było zatem pominąć, faktu nowelizacji przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, dokonanej ustawą z dnia 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018, poz. 1276). Na mocy tej nowelizacji ustawodawca dodał do art. 13 ust. 3b. Przepis art. 13 ust. 3b u.e.w. stanowi, iż w przypadku, gdy wymagana będzie zmiana albo wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby postępowań określonych w ust. 3a (a są to m.in. postępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w art. 13 ust. 3), organy wydające takie decyzje nie stosują wymogów określonych w art. 4, pod warunkiem że wydanie albo zmiana pozwoleń na budowę określonych w ust. 3a nie prowadzi do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub oddziaływań elektrowni wiatrowej na środowisko. Mając na uwadze, że nie doszło do nowelizacji art. 15 ust. 3 u.e.w. Naczelny Sąd Administracyjny posługując się dyrektywami wykładni systemowej doszedł do wniosku, że przepis art. 15 ust. 3 u.e.w. ma zastosowanie do postępowań o wydanie pozwolenia na budowę oraz postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "wszczętych już po wejściu w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych" (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. II OSK 487/20). Takie stanowisko NSA jest spójne z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, że w sytuacji zmiany przepisów na mniej korzystne dla podmiotu, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, uwzględniając normę art. 2 Konstytucji RP należy stosować normę względniejszą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1691/12 i z 16 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1996/11, CBOSA).

W ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego trafność wniosków zaprezentowanych w powołanym powyżej wyroku NSA potwierdzają również wyniki wykładni art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 u.e.w. dokonanej z uwzględnieniem wskazań wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 r. sygn. C-727/17 w sprawie ECO-WIND, gdzie również zawarto pewne wskazówki interpretacyjne wskazując, iż artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w wersji zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. - należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu, które wprowadza wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych - "jeśli - to uregulowanie jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego". Jak wskazano w Dyrektywie, "głównym celem wyznaczenia obowiązkowych krajowych celów jest zagwarantowanie pewności dla inwestorów i zachęcanie do ciągłego rozwijania technologii, które wytwarzają energię ze wszystkich rodzajów źródeł odnawialnych – pkt 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U.UE.L.2009.140.16 z dnia 2009.06.05).

Należy również wskazać, że jak wynika z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/WE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz.U.UE.L.2012.26.1 z dnia 2012.01.28 przepisy unijne wymagają oceny, względnie weryfikacji inwestycji pod katem ochrony jednego z celów Unii jakim jest ochrona środowiska i jakości życia. Przepisy Dyrektywy 2011/92 nakładają wręcz taki obowiązek w odniesieniu do elektrowni wiatrowych. Jeżeli zatem taka ocena została unieważniona, a inwestycja istnieje, to zasada lojalnej współpracy i efektywności prawa unijnego, wynikająca z traktatu, wymaga dokonania wykładni przepisów prawa polskiego w sposób zapewniający przeprowadzenie takiej oceny. W badanej sprawie nie chodzi zatem o badanie zgodności inwestycji, tak jakby była ona dopiero planowana, ale o proceduralne uzupełnienie zaistniałego stanu w kierunku zgodności, także proceduralnej z unijnym prawem ochrony środowiska. Potwierdzeniem tego stanowiska Sądu jest orzeczenie TS w sprawie C-201/01, Wells gdzie wskazano, że w przypadku sprzecznego z prawem zaniechania przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko państwo członkowskie jest zobowiązane do zniweczenia bezprawnych konsekwencji naruszenia prawa UE (art. 4 ust. 3 TFUE w zw. z art. 4 (2) i art. 2 (1) dyrektywy OOŚ) i podjęcia wszelkich działań, aby przedsięwzięcie było ocenione z punktu widzenia jego wpływu na środowisko (pkt 64–65). Ponadto jest zobowiązane do naprawienia każdej szkody (to make good any harm) spowodowanej zaniechaniem przeprowadzenia wymaganej oceny. Odnośnie do środków, które winny być podjęte, Trybunał orzekł, że: "do sądu krajowego należy ustalenie, czy na gruncie krajowego porządku prawnego możliwe jest uchylenie lub zawieszenie zezwolenia, tak aby można było poddać przedsięwzięcie uprzedniej ocenie oddziaływania na środowisko, zgodnie z wymaganiami dyrektywy 85/337, czy alternatywnie, jeśli jednostka wyrazi zgodę, czy istnieje możliwość dochodzenia przez nią odszkodowania za wyrządzoną szkodę" (por. Barbara Iwańska, koncepcja "skargi zbiorowej" w prawie ochrony środowiska, Wyd/El 2013)".

Podzielając stanowisko zaprezentowane w w/w wyroku WSA w Poznaniu, pozostaje stwierdzić, że nie zasługuje na akceptację kategoryczne twierdzenie Kolegium, że niespełnienie aktualnych wymogów odległościowych skutkuje automatycznie odmową zgody na realizację przedsięwzięcia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w badanej sprawie należało dokonać merytorycznej oceny spornej inwestycji pod kątem ochrony jednego z celów Unii, jakim jest ochrona środowiska i jakości życia. Powinność przeprowadzenia tej oceny - w szczególnych okolicznościach badanej sprawy - nie mogła zostać zniesiona przez sam fakt określenia przez ustawodawcę wymogów o których mowa w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i to wiele lat po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz po wydaniu decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, której nieważność została następnie stwierdzona.

W tym miejscu należy odwołać się także do stanowiska tut. Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 17 marca 2021 r., II SA/Łd 889/20, w którym stwierdzono, że "Trybunał Sprawiedliwości uznał, że (...) wymóg odległościowy jest usprawiedliwiony, gdy wprowadza ograniczenia motywowane bezpieczeństwem dla zdrowia i życia. Jeśli natomiast zakazy i brak możliwości lokalizacji dotyczy odległości nadmiernych, w których lokalizacja turbin w oczywisty sposób nie zagraża bezpieczeństwu i zdrowiu, (są dla niego obojętne), to tym samym zakaz lokalizacji nie może być usprawiedliwiony realizacją celu ogólnego, a jeśli prowadzi do marginalnego użytkowania turbin, to taka regulacja ma cechy przepisu technicznego uzasadniające jego pominięcie (...). Arbitralnie ustanowiona przesłanka minimalnej odległości, która nie odnosi się do ochrony zdrowia czy naruszenia norm środowiskowych (takich jak hałas), nie może być uznana za proporcjonalną i niezbędną".

Reasumując, należy uznać, że skarżąca trafnie zakwestionowała zaprezentowany w zaskarżonej decyzji automatyzm zastosowania art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który miał wpływ nie tylko na zakres koniecznego w ocenie Kolegium postępowania wyjaśniającego, ale mógł mieć wpływ i na finalne rozstrzygnięcie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej jeszcze przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W świetle orzecznictwa TSUE należy bowiem uznać, że przy uznaniu, że przesłanka minimalnej odległości ma charakter arbitralny, uprawnione jest pominięcie wymogów odległościowych postępowanie ocenowe winno być przeprowadzone dla każdego przedsięwzięcia pod kątem zachowania norm ochrony zdrowia i norm środowiskowych. Analizy takiej nie dokonało ani Kolegium w zaskarżonej decyzji, ani nie zawarło stosownych wytycznych dla organu I instancji.

Sądy administracyjne kontrolując legalność działalności administracji publicznej, czynią to w ramach sprawowanego - wymiaru sprawiedliwości - (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości, w ocenie Sądu, byłoby zaś przyjęcie poglądu, który prowadziłby do sytuacji, w której możliwość uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania w odniesieniu dla inwestycji - zrealizowanej na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i w zaufaniu do organów państwa - jeszcze przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, byłaby automatycznie wykluczona tylko i wyłącznie z tej przyczyny, że inwestycja ta nie odpowiada wymogom odległościowym, powołanym do życia po jej zrealizowaniu.

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Uzasadniało to jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji Kolegium weźmie pod rozwagę powyższe rozważania, w szczególności dokona analizy co do zakresu koniecznego postępowania wyjaśniającego w aspekcie poczynionych uwag na tle stosowania art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Sąd zwraca przy tym uwagę, że o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji decydował fakt, że Kolegium zawarło swoją ocenę odnośnie do bezpośredniego stosowania art. 4 ustawy, której Sąd nie podzielił, a co przekłada się na wymagany dla rozstrzygnięcia zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego. O ile zatem nie można wykluczyć, że w sprawie zajdzie konieczność wydania decyzji kasatoryjnej dla poczynienia niezbędnych ustaleń, to jednak w ocenie Sądu nie było możliwe oddalenie sprzeciwu od decyzji przy przyjęciu, że "mimo błędnego uzasadnienia odpowiada ona prawu".

Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie zatem sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 1501/20).

W niniejszej sprawie sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a. Dodać należy, że w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, mając na względzie zalecenia właściwych organów sanitarno-epidemiologicznych wydanych wobec istotnego zagrożenia zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, wstrzymano przyjmowanie interesantów przez pracowników Wydziału Informacji Sądowej i wstrzymano przyjmowanie interesantów w Czytelni Akt. Nie było zatem możliwe rozpoznanie sprawy na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi.

dc