Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 173/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 251-253
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: ART. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 10 listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały RM K. Nr [...] z 6 października 2021 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia z dnia 23 grudnia 2021 r. Gmina Miejska Kraków złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr KI.4110.144.2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 10 listopada 2021 r. znak sprawy: Kl.43.46.253.2021, stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXVI 11/1928/21 z dnia 6 października 2021 r. zmieniającej uchwałę Nr XXXVII/965/20 w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych - w zakresie załącznika do uchwały wyrażającego wzór umowy o udzielenie dotacji - w części stanowiącej postanowienia § 7 ust. 2 w zakresie słów: "(...) lub zaprzestanie używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta (...)".

W skardze podniesiono zarzuty:

1) naruszenia przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 403 ust. 5 i art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej również jako "POŚ") oraz w nawiązaniu do art. 251 i art. 252 w związku z art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dalej ufp, poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) w przepisach rangi prawa miejscowego przez organ stanowiący gminy stanowi wykroczenie poza ramy przyznanych temu organowi kompetencji ustawowych,

2) naruszenia przepisów art. 221 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp w związku z art. 403 ust. 5 POŚ poprzez przyjęcie, że określenie przez organ stanowiący normatywnego stypizowania przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) z sankcją określoną art. 252 ust. 1 in fine ufp, stanowi dodatkową przesłankę zwrotu dotacji wykraczającą poza normę tego przepisu,

3) naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp poprzez przyjęcie, że "zaprzestanie używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej} nie stanowi "normatywnego stypizowania przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", podczas gdy przepis art. 252 ufp nie zawiera katalogu takich przypadków i ogranicza się wyłącznie do przypisania im sankcji, o której mowa w art. 252 ust. 1 ufp in fine,

4) naruszenie przepisu art. 251, art. 252 i art. 253 ufp w związku z art. 221 ust. 4 i art. 403 ust. 5 POŚ poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) jest wyłączone na podstawie art. 253 ufp spod normatywnej regulacji art. 251 i art. 252 ufp, podczas gdy art. 253 ufp dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zasady oraz tryb zwrotu dotacji określają odrębne ustawy, a które w omawianym przypadku nie występują,

5) naruszenie przepisu art. 253 ufp w związku z art. 3531kc poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) podlega zasadzie swobody umów określonej art. 3531kc, podczas gdy zasada ta w omawianym przypadku jest wyłączona przez ustawę o finansach publicznych treścią art. 221 ust. 3 i ust 4 w związku z art. 251 i art. 252 ufp,

6) naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp w związku z art. 483 kc poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneficjenta" (§7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) stanowi przykład niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego, które winno zostać naprawione przez zapłatę określonej sumy (kara umowna), podczas gdy wysokość takiej kary nie może podlegać miarkowaniu, co wynika wprost z art. 252 ust. 1 pkt 1 in fine w związku z art. 126 ufp,

7) naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 251 ust. 4 ufp w związku z art. 400a ust. 1 pkt 2 POŚ poprzez przyjęcie, że zapłata za zrealizowane zadanie przesądza o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wspomaganie realizacji zadań mających na celu ochronę zasobów wodnych dla Miasta Krakowa w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych oraz osiągnięcie celu w postaci pozyskania jak największej ilości zretencjonowanej wody opadowej i roztopowej wyrażonej w m3 (definicja efektu ekologicznego zawarta §2 pkt 2 uchwały Nr XXXVI 1/965/20 RMK z dnia 11 marca 2020 r. z późn. zm.) wymaga zachowania trwałości dotowanego zadania przez okres 5 lat, gdyż dopiero wówczas jest możliwe osiągnięcie zamierzonego efektu ekologicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w treści zaskarżonej uchwały. wskazujące, że z treści art. 253 u.f.p. jednoznacznie wynika, że tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy, poza określonymi w art. 251 i art. 252 u.f.p. W związku z tym brak jest podstawy prawnej dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Zarzuty skargi są niezasadne i podlegają oddaleniu.

W kontrolowanej sprawie sporna była kwestia stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej, ustalonego w Załączniku do uchwały Nr LXVIII/1928/21, Rada Miasta Krakowa, którego treść stanowiła: "Zrealizowanie inwestycji niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami lub zaprzestanie używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneflcjenta może stanowić przypadek wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i być podstawą żądania zwrotu udzielonej dotacji.".

Skarżony organ stwierdzając nieważność tego postanowienia podał, iż Rada Miasta Krakowa wprowadziła go bez podstawy prawnej oraz w sprzeczności z art. 251 - 253 u.f.p., gdyż przesłanki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy określają przepisy art. 251 i art. 252 tej ustawy.

W ocenie Sądu, który podziela stanowisko organu, z art. 253 u.f.p. wprost wynika, iż tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy poza już określonymi w art. 251 i art. 252 ustawy o. Brak jest zatem podstawy prawnej dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, iż zapis § 7 ust. 2 wzoru umowy wprowadzono z naruszeniem zasady przestrzegania ustawowej legitymacji prawotwórczej z art. 94 Konstytucji R.P. Zgodnie bowiem z przepisem ustawy zasadniczej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego (jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P.) przestrzegając reguły działania na podstawie upoważnień zawartych w ustawie (podstawa formalna w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś.) oraz w granicach upoważnień zawartych w ustawie prawa. Norma systemowa z art. 253 u.f.p. wiąże zarówno dla wykładni dotyczących zasad i trybu zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., przepisów u.f.p. oraz dla wykładni przepisów takich ustaw szczególnych, jak przepisy u.p.o.ś. Według art. 253 "Przepisów art. 251 i art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji.". Pojęcie "odrębna ustawa", jako kwalifikowane w art. 253 u.f.p. źródło dodatkowych norm o zasadach i trybie zwrotu dotacji w art. 253 u.f.p., zgodnie z jego definicją normatywną z art. 2 pkt 4 u.f.p. oznacza: "ustawy inne niż niniejsza ustawa (tj. niż przepisy u.f.p. oraz ustawa budżetowa". Ustawodawca poprzez art. 253 u.f.p. zastrzega zatem, że w ustawie odrębnej dla określonej dotacji, może on przewidzieć inne jeszcze przesłanki (zasady) i tryb zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., niż wynikające z art. 251 i 252 u.f.p. Przykładem takiego przepisu ustawy odrębnej jest art. 116 ust. 3-4 ustawy o działalności leczniczej W ww. zapisach wyrażono zasady i tryb zwrotu, odmienne niż z art. 251 i 252 u.f.p. w zw. z art. 253 u.f.p. Z tych powodów, że decyzję o regulacji spraw z art. 253 u.f.p. ustawodawca zastrzegł dla siebie samego do "ustawy odrębnej", a zarazem do ustawy sensu stricto, nie jest możliwe takie odczytywanie treści delegacji dla wydania rozporządzeń rządowych dotyczących dotacji z budżetów j.s.t., ani interpretacja ustawowych uprawnień j.s.t. do wydawania prawa miejscowego, aby dosztukować się w tam określonym katalogu spraw będących przedmiotem prawa miejscowego lub rozporządzenia, legitymacji do stanowienia nowych zasadach i trybu zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., ponad uregulowane ustawą o finansach publicznych (art. 251 i art. 252 u.f.p.) lub ustawami odrębnymi jeśli ustawodawca skorzystał z możliwości opisanej w art. 253 u.f.p. Wobec działania ww. klauzuli wykładni prawa z art. 253 u.f.p. nie jest możliwe, aby w treściach uprawnień ustawowych do stanowienia określonego aktu prawa miejscowego, jak uprawnienie z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., doszukiwać się i znajdować niemożliwe do ustanowienia uprawnienia do regulacji aktem prawa miejscowego nowej normy o zwrocie dotacji do budżetu j.s.t., a tym bardziej do modyfikacji jednej lub wszystkich z czterech norm o zwrocie dotacji wyrażonych w art. 251 i 252 u.f.p. Powyższe nie wyklucza natomiast możliwości wprowadzenia zapisów dotyczących zabezpieczenia cywilno - prawnego w formie kar umownych w umowie zawartej z beneficjentem dotacji.

Ponadto zrealizowanie inwestycji niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, jako podstawa zwrotu dotacji, wbrew argumentacji zawartej w skardze nie mieści się w żadnej z czterech możliwych sytuacji stanowiących obecnie ustawowe przesłanki (zasady) zwrotu dotacji, jak art. 251 lub art. 252 u.f.p., co do których strona skarżąca podkreślała, iż dokonała jedynie ich dodatkowej typizacji. Przepisy ustawy wskazują wyraźnie na przesłanki:

(1) niewykorzystania dotacji w terminie określonym prawem lub umową- art. 251 ust. 1-3 u.f.p. w zw. z definicją "wykorzystania dotacji" z ust. 4 art. 251 u.f.p., albo;

(2) stwierdzenia pobrania dotacji bez podstawy prawnej, jako dotacji nienależnej (art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p.), co oznacza, pozyskanie dotacji nie mającej podstawy prawnej przepisie określonym w źródłach prawa wskazanych w art. 126 (na wstępie) u.f.p., a niekiedy dodatkowo w aktach wykonawczych w postaci rozporządzeń wydanych na podstawie i w granicach delegacji z ustawy szczególnej (art. 94 Konstytucji R.P.), bądź w postaci uchwały prawa miejscowego, jeśli wydanie takiej uchwały, w zakresie dotacji ustalonej ustawą, przewiduje dana ustawa (art. 94 Konstytucji R.P.), jak dotyczący dotacji z art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. póz. 1973 z późn. zm.)

(3) pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. – to jest jej otrzymanie w kwocie wyższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia według ustawy lub aktu wykonawczego (jak w pkt 2), albo wyższej niż sposób jej obliczenia określony w umowie lub wyższej niż niezbędna niż na sfinansowanie lub dofinansowanie dotowanego zadania;

(4) wykorzystania dotacji niezgodnie z (jej) przeznaczeniem, gdzie pojęcie "wykorzystania dotacji" ma definicję (art. 251 ust. 4 u.f.p.) zakładającą wystąpienie w przypadku każdej dotacji pierwszej z tam wskazanych sytuacji (zapłata za zrealizowane zadanie, na które była udzielona) a w przypadku niektórych rodzajów dotacji również drugiej tam określonej sytuacji (realizacja celów wskazanych w przepisach, jakie stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji).

W zakwestionowanym przez organ zapisie § 7 ust. 2 wprowadza się zatem dwie samoistnie (wbrew ustawie) przewidziane sytuacje – zrealizowanie inwestycji niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami lub zaprzestanie używania systemu do gromadzenia i wykorzystania wód opadowych i roztopowych z przyczyn zależnych od beneflcjenta. Regulacja tej treści zawiera określenie dodatkowych przesłanek powstania obowiązku zwrotu dotacji celowych, zatem została przyjęta bez podstawy prawnej właściwej podejmowaniu uchwał w materii takiej, jak uchwała przedmiotowa - z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., a zarazem z rażącym wykroczeniem poza powołany przepis upoważniający, jako podstawę stanowienia aktu prawa miejscowego.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze nie można w zapisie art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. doszukiwać się podstaw i możliwości, aby w tam przewidzianej umowie zamieszczać ustalenia o zwrocie dotacji. Byłoby to wbrew przepisom art. 251 i art. 252 u.f.p. oraz wbrew art. 253 u.f.p., jaki odsyła do ustaw odrębnych (sensu stricto), jako źródła nowych zapisów o zasadach lub trybie zwrotu dotacji do budżetu j.s.t. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie, że w słowie "(...) w szczególności:" zastosowanym w art. 250 u.f.p. w odniesieniu do określania materii essentialiae umów dotacyjnych były podstaw do budowania w umowach dotacyjnych, poza obligatoryjnymi przesłankami z pkt 1-3 art. 250 u.f.p. również samodzielnych treści dla ustanawiania w drodze dobrowolnej nowych zasad i trybu zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., ponad już obowiązujące cztery przypadki uregulowane w u.f.p. poprzez art. 251 i art. 252 u.f.p.

Ponadto sąd podziela pogląd, iż dla dotacji z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. w przepisach ustawy nie wprowadzono szczególnych zasad i trybu jej zwrotu do budżetu gminy lub odpowiednio budżetu powiatu, z tam zapisanych powodów. Ze względu na zasadę wyłączności ustawowej (tj. zasadę "ustawy" sensu stricto) z art. 253 u.f.p. - nie jest możliwe, aby w uprawnieniu prawotwórczym z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., doszukiwać się prawa rady gminy i rady powiatu do ustanawiania uchwałą zasad zwrotu dotacji ustanawianej taką uchwałą. Przepisy § 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 283 z późn. zm.) wykluczają również możliwość przyjmowania, jakoby w materii uchwał z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. w zakresie regulacji kwestii rozliczania dotacji, ustawodawca widział potrzebę i możliwość "powtarzania" w uchwałach brzmienia przepisów art. 251 i 252 u.f.p. Z kolei przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p. wyklucza zamieszczanie przez organy stanowiące j.s.t. w prawie miejscowym "zapisów-powtórzeń" pozorujących ustanowienie normy przez dany organ j.s.t., jaka to okazuje się już obowiązywać z mocy wyrażającego ją przepisu pierwotnego- źródłowego (tzw. zasada zakazu superfluum). Ponadto z powodu wyżej podkreślanego wykluczenia możliwości wyprowadzania, w drodze wykładni przepisów u.f.p., nowych (poza art. 251 i art. 252) norm określających zasady i tryb zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., nie jest dopuszczalne wyprowadzanie podstaw do ustanawiania takich norm, nawet w formie dwustronnych i dobrowolnie zawieranych umów dotacyjnych przewidzianych w art. 250, art. 221 ust. 3 u.f.p. Treść zasady wyłączności ustawy, wynikająca z art. 253 u.f.p., wyklucza w końcu taką wykładnię przepisu art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. o umowie dotacyjnej, aby oprócz tam wymienionej kwestii zapewnienia wymagań z zakresu dopuszczalności pomocy publicznej, w tekście umowy o dotację dopuszczać ustanawianie jakiegoś "warunku rozwiązującego", albo "sankcji" w postaci zwrotu dotacji do budżetu donatora (jako obowiązku publiczno-prawnego). Rada Miasta Krakowa nie mogła poprzez § 7 ust. 2 wzoru umowy, pojęciu ustawowemu z art. 252 ust. 1 pkt 1 i z art. 251 ust. 4 u.f.p. nadawać własne znaczenie na poziomie prawa miejscowego, odmienne od ustawowego. Taka jego wykładnia, inna niż znaczenie ustawowe, nie jest również możliwa z punktu widzenia domniemania tożsamości znaczeniowej treści i pojęć ustawowych, jako pojęć użytych w prawie miejscowym, jako domniemania wynikającego zasad z§ 149, §156 z.t.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.