Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1771/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1780/15 w sprawie ze skargi D. E. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2016 r., I SA/Wa 1780/15, oddalił skargę D. E. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że organ dokonał prawidłowej oceny kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, trafnie uznając, że nie są one dotknięte żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Minister prawidłowo wskazał, że organ administracji publicznej nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji (por. wyroki NSA z 15 kwietnia 2009 r., I OSK 1427/08, z 25 marca 2011 r., I OSK 766/10). Rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało wprawdzie na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. W związku z powyższym przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Dlatego wskazanie niepełnej podstawy prawnej (jeżeli taka podstawa prawna istniała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia) jest niewątpliwie wadą, jednakże tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje wydane zostały w czasie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako: "u.z.w.n."). Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając zakres przesłanek uzasadniających odmowę przyznania im prawa własności czasowej do gruntu.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej jako: "dekret") obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.z.w.n. odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 u.z.w.n., tj. m.in. użyteczności publicznej. Dlatego ocena przez organ nadzoru nie tylko przesłanek z art. 7 dekretu, lecz także przesłanek z art. 54 ust. 1 u.z.w.n. nie narusza art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu oraz zarzuty co do naruszenia art. 3 i u.z.w.n. są chybione.

Postępowanie nadzorcze wykazało, że w dacie wydania kontrolowanych w tym postępowaniu decyzji dekretowych nieruchomość położona przy ul. R. [...], ozn. hip. "K. lit. [...]" dz. hip [...] objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. na rok 1985, zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy uchwalą nr [...] z [...] lipca 1969 r. Jak wynika z opracowania geodety uprawnionego z 25 kwietnia 2014 r. nieruchomość ta położona jest na obszarze przeznaczonym pod tereny scalone z dominującą funkcją mieszkalnictwa rodzinnego. Z rysunku planu wynika, że tereny scalone z wyżej wskazaną dominującą funkcją zaprojektowano na znacznej części dzielnicy U. Powołany plan jako założenie architektoniczne dla bardzo dużego terenu z ogólnie określoną funkcją nie zawierał wskazań co do jego uszczegółowienia. Konkretyzacja planów następowała w wydawanych poszczególnych decyzjach lokalizacyjnych wskazujących konkretne usytuowanie poszczególnych inwestycji. Wobec tego zarzut odnośnie konieczności uwzględniania przez organ dekretowy planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględniania decyzji o lokalizacji szczegółowej jest chybiony. Jak wynika z decyzji Wojskowej Inspekcji Architektoniczno-Budowlanej Warszawskiego Okręgu Wojskowego z [...] lipca 1972 r., nr [...] o szczegółowym usytuowaniu Wojskowych Ogródków Działkowych i załączonych do niej map sytuacyjnych sporna nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym dla budowy wojskowych ogródków działkowych. Protokołem zdawczo-odbiorczym z 11 maja 1973 r. została przekazana w użytkowanie Zarządowi Wojskowych Ogródków Działkowych "[...]". Przeznaczenie planistyczne terenów dzielnicy U. ulegało zmianie wraz z budową kolejnych osiedli mieszkaniowych. Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] marca 1979 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny - ogólny plan zagospodarowania terenu Wojskowego Ogrodu Działkowego przy ul. R. w W. Z części opisowej planu wynika m.in., że Wojskowy Ogród Działkowy zlokalizowany jest w rejonie przeznaczonym pod wypoczynek dla zespołu osiedli Ursynowa i przewidziany jest do adaptacji rozbudowy osiedla po 1990 r. Wewnątrz wojskowych ogrodów działkowych cały ich obszar stanowić będzie teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla poprzez specjalnie zaprojektowane drogi piesze. Dojście do działek przewiduje się od ulic N., R., R. i R. Dojście to stanowić będzie jednocześnie możliwość przejść i spacerów mieszkańców osiedla na terenie ogrodu. Należy zauważyć, że ogrody działkowe w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) stanowiły użyteczność publiczną. Ustawa nakazywała (art. 4) tworzenie tych ogrodów w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów. Taka sytuacja była na Ursynowie. Wprawdzie ogólna funkcja w planie określona była jako tereny scalone z dominującą funkcją mieszkalnictwa rodzinnego, to biorąc pod uwagę dokumenty planistyczne szczegółowe, stworzenie ogrodów działkowych stanowiło uzupełnienie obszarów budownictwa mieszkaniowego. Wobec tego zarzut skargi odnośnie konieczności uwzględniania przez organ dekretowy planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględniania decyzji o lokalizacji szczegółowej jest chybiony.

Organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z planem zagospodarowania przestrzennego musiał wziąć pod uwagę decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny przeznaczający tę część nieruchomości pod ogrody działkowe, spełniające funkcje wypoczynkowe dla mieszkańców osiedla. Organy dekretowe prawidłowo uznały, że cel, na jaki przeznaczono przejętą nieruchomość, uniemożliwia dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli, co uzasadniało wydanie odmownej decyzji. Nie sposób bowiem przyjąć, aby na terenie wojskowego ogrodu działkowego, z którego mogli korzystać także mieszkańcy osiedla możliwym było ustanowienie na rzecz osób fizycznych prawa użytkowania wieczystego gruntu. Okoliczność, że jest to wojskowy ogród działkowy nie ma znaczenia, skoro stanowi on teren spacerowo-wypoczynkowy dla wszystkich mieszkańców osiedla. Jak wyżej wskazano ustawodawca w art. 1 ust. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wprost wskazał, że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi co do nieuprawnionego dokonywania oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i w oparciu o art. 54 (skarżąca podała art. 51) u.z.w.n., gdyż dekret nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast art. 54 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na rodzaj użyteczności publicznej nie było możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie dekretu. Na terenie W. niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie u.z.w.n., gdyż z mocy dekretu wszystkie grunty przeszły na własność Gminy m. st. Warszawy , a po marcu 1950 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Dlatego przepisy u.z.w.n. stanowiły pewne rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.w.n. wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna m.in. na cele użyteczności publicznej. Niewątpliwie z zebranych dokumentów archiwalnych wynika, że usytuowanie na wskazanym terenie ogrodu działkowego na obszarze tak dużego osiedla jakim jest U., do korzystania przez mieszkańców osiedla mieściło się także w przesłance art. 3 ust.1 w zw. z art. 54 u.z.w.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D. E., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a gdyby Sąd nie uznał, że nastąpiły naruszenia procedury, to także o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji z [...] stycznia 2015 r. w celu ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z brakiem kontroli przez WSA w Warszawie decyzji obu instancji w zakresie:

- ustalenia możliwości korzystania przez dawnych właścicieli z przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy w planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] z [...] lipca 1969 r. nieruchomość znajdowała się w obszarze "dominującej funkcji mieszkalnictwa rodzinnego",

- określenia wzajemnych relacji w zakresie zagospodarowania przedmiotowej działki określonych przez Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego W., na podstawie decyzji nr [...] z [...] lipca 1972 r. o szczegółowym usytuowaniu Wojskowych Ogródków Działkowych wydaną przez Wojskową Inspekcję Architektoniczno-Budowlaną WOW oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny – ogólny plan zagospodarowania terenu WOD,

- analizy zgodności celu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z celami użyteczności publicznej określonymi w art. 3 u.z.w.n.,

- wyjaśnienia przyjętego założenia, że teren działki stanowił teren spacerowo-wypoczynkowy dla wszystkich mieszkańców osiedla, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

2. prawa materialnego w zakresie naruszenia art. 54 ust. 1 (w pierwotnej wersji art. 51) w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.w.n. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w kontekście oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku podstaw do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. R. [...] na rzecz dawnych właścicieli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w aktach nie ma jednoznacznego dowodu wskazującego, na jaki cel przeznaczono tę konkretną działkę, czy na "teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla poprzez specjalnie zaprojektowane drogi piesze" czy na "działki na terenie ogrodu przeznaczone dla kadry zawodowej i pracowników cywilnych MON". Wskazano, że przepisy związane z ograniczeniem lub wyzuciem z własności należy interpretować ściśle. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzającą, co niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie TK, SN oraz NSA, m.in. SN – III CZP 78/94, NSA – I OSK 1116/07. Tego typu wykładnia powinna być stosowana przede wszystkim do art. 3 u.z.w.n., gdzie za cel użyteczności publicznej nie powinno zostać uznane przysporzenie dla określonej grupy zawodowej, społecznej czy grupy konkretnych prominentów, bo każdy pojedynczy ogródek działkowy przeznaczony jest dla imiennie określonej osoby, a nie na spacery czy wypoczynek dla ogółu mieszkańców.

Podkreślono również, że w sprawach dekretowych zasadą jest uwzględnienie wniosku w przypadku, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Zadaniem organów jest wykazanie, że w oparciu o plany zagospodarowania obowiązujące w dniu decyzji rozpoznającej wniosek było to niemożliwe. Powołując się na wyrok NSA z 23 września 2009 r., I OSK 32/09, podniesiono, że zasadą jest ustanowienie użytkowania wieczystego, jeżeli nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym spełniałaby przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu, co oznacza, że skoro plany zagospodarowania tej nieruchomości nie stanowiły przeszkody w korzystania z niej przez dawnego właściciela, to wniosek powinien być uwzględniony.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznano, że organy prawidłowo wywłaszczyły dawnych właścicieli w odwołaniu do art. 3 ust. 1 u.z.w.n., chociaż nie wskazano wprost, który z celów użyteczności publicznej wystąpił w tej sprawie, czy cele obrony Państwa albo cele związane z wykonaniem zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Powołany w zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 1 u.z.w.n. nie zawierał katalogu celów publicznych uzasadniających ewentualnie dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Jednakże powszechne rozumienie obejmuje zadania mieszczące się w zasadzie w czterech kategoriach spraw: infrastruktury technicznej (drogi, komunikacja zbiorowa, ochrona zdrowia itp.), infrastruktury społecznej (szkolnictwo, ochrona zdrowia itp.), porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Żadne z przeznaczeń przedmiotowej nieruchomości (ani ogólne ani szczegółowe) nie zawierało się ww. kategoriach użyteczności publicznej. Ustawodawca nie sprecyzował również pojęcia "niezbędności" nieruchomości do wykonania określonego celu publicznego. Dlatego też niezbędne jest odwołanie się do stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 6 listopada 2013 r., I SA/Wa 425/13, "w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego przedmiotem jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r., niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu wywłaszczania oraz podstawy prawnej wydanej decyzji, w świetle dających się obiektywnie ujawnić istotnych okoliczności sprawy i z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego". Stosowne zaś do art. 6 ust. 1 u.z.w.n.: "przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania. Z powyższego wynika zatem, że wywłaszczenie jako najdalej idąca ingerencja w prawo własności winno być dokonywane tylko w sytuacji, gdy dana nieruchomość jest niezbędna na cele wskazane w art. 3 ust. 1 tej ustawy i tylko wówczas, gdy nie jest możliwe osiągnięcie porozumienia z właścicielem co do zbycia tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych lub gdy prowadzenie rokowań natrafiłoby na trudne do pokonania przeszkody, a szczególności miejsce pobytu właściciela jest nieznane (art. 6 ust. 4)". W niniejszej sprawie przeznaczenie działki objętej wnioskiem nie nastąpiło na żaden z celów określonych w art. 3 u.z.w.n. Działka nie była niezbędna, co było jedną z przesłanek wywłaszczenia.

Nawet gdyby uznać, że przeznaczenie działki na ogródki działkowe mieściło się w jednym z celów określonych w art. 3 ust. 1 u.z.w.n., to organ nie ma prawa do automatycznej odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Zgodnie z uchwałą NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08: "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu". Użyteczność publiczna nie była pojęciem zdefiniowanym, natomiast mieściło się w niej to wszystko, co było dostępne całemu społeczeństwu, jak i poszczególnym członkom. Takie rozumienie pojęcia "użyteczność publiczna", na styku z art. 7 ust. 2 dekretu, wcale nie wykluczało możliwości korzystania z gruntu zgodnie z planem zagospodarowania, przeznaczającym nieruchomości pod użyteczność publiczną. Użyteczność publiczna nie ma związku ze stosunkami własnościowymi i własność prywatna może jej służyć. Nawet jeśli powołany dekret nie dopuszczał realizacji celów publicznych przez podmioty prywatne, to nie oznaczało to, że ich realizacji nie mogła służyć własność prywatna, jak działo się w całej Polsce, a tylko w W. nie byłoby to możliwe. Jeżeli wiążąc ustalenia planu co do użyteczności publicznej z art. 7 ust. 2 dekretu, który jako przesłankę przyznania prawa przyjmuje regułę możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem, to przyjęcie założenia, że przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną automatycznie wyłącza możliwość zgodności korzystania z gruntu z planem, narusza tę przesłankę. Konieczne jest poczynienie ustaleń, co do możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości zgodnie z planem. Może się bowiem okazać, że takie pogodzenie jest możliwe, a nawet, że takie wykorzystanie nieruchomości, tj. zgodne z planem, w wypadku przeznaczenia pod użyteczność publiczną, jest nie tylko możliwe, ale już spełnione. W tej sprawie zarówno plan ogólny, a nawet lokalizacja szczegółowa, nie uniemożliwiały korzystania dawnym właścicielom zgodnie z tymi regulacjami.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sprzeczne wewnętrznie i narusza zasady logiki oraz doświadczenia życiowego. Skoro nie ustalono jednoznacznie, na jaki cel przeznaczono działkę, czy na "teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla poprzez specjalnie zaprojektowane drogi piesze" czy na "działki na terenie ogrodu przeznaczone dla kadry zawodowej i pracowników cywilnych MON", to nie można było ustalić czy mieści się ona w art. 3 ust. 1 u.z.w.n. Nie można było stwierdzić, że dawny właściciel nie mógł korzystać z działki, jeśli w planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] z [...] lipca 1969 r. nieruchomość znajdowała się w obszarze "dominującej funkcji mieszkalnictwa rodzinnego", a w decyzji nr [...] z [...] lipca 1972 r. o szczegółowym usytuowaniu Wojskowych Ogródków Działkowych wydaną przez Wojskową Inspekcję Architektoniczno-Budowlaną WOW oraz decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [....] zatwierdzająca plan realizacyjny - ogólny plan zagospodarowania terenu WOD wskazano, jako przeznaczenie ogródki działkowe, a nie tereny "pod wypoczynek dla zespołu osiedli U.". Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ ustalił, że działka objęta wnioskiem stanowić będzie "teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla poprzez specjalnie zaprojektowane drogi piesze".

W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). W tej sprawie oczywistość naruszenia prawa nie budzi wątpliwości, gdyż dawny właściciel mógł pogodzić korzystanie ze swojej działki z jej przeznaczeniem, zarówno jako ogródek działkowy czy jako teren spacerowo-wypoczynkowy. Odmowa przyznania prawa dla samej zasady, bez wykazania nie zaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu musi prowadzić do wniosku, że orzeczenie odmowne rażąco narusza prawo. Powołanie się w orzeczeniach administracyjnych na "użyteczność publiczną", bez określania szczególnej kategorii tej użyteczności wykluczającej prywatną własność należy uznać za błędne. Wszelkie rozważania tak w postępowaniu nadzorczym, jak i sądowoadministracyjnym, co do charakteru użyteczności publicznej i ewentualnej niemożności pogodzenia korzystania z gruntu właśnie z uwagi na ten charakter są niezasadne, bowiem udowodnionych przesłanek nie mogą zastąpić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z brakiem kontroli przez Sąd I instancji decyzji obu instancji w powołanym w skardze kasacyjnej zakresie okazał się bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te zawiera zaskarżony wyrok, a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu powyższego przepisu, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji, że organ nadzoru zastosował prawidłowy wzorzec kontroli do oceny legalności decyzji dekretowej uznając, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było możliwe ustanowienie dla byłej właścicielki prawa użytkowania wieczystego.

Również zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie naruszenia art. 54 ust. 1 (w pierwotnej wersji art. 51) w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.w.n. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w kontekście oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku podstaw do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, jest bezzasadny. Skarżąca kasacyjnie powołuje się na pogląd, zgodnie z którym: "w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910)".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione powyższe przesłanki. Nie wystąpiła oczywistości naruszenia prawa, albowiem doszło do rozszerzenia zakresu przesłanek wyłączających możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego przez art. 54 ust. 1 (w pierwotnej wersji art. 51) w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.w.n. Ponadto, nie została spełniona również przesłanka numer 2 dotycząca charakteru naruszonego przepisu, ponieważ ustalenie treści (znaczenia) regulacji prawnej, wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 ust. 1 (w pierwotnej wersji art. 51) i w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.w.n. wymaga przeprowadzenia procesu wykładni z użyciem również reguł wykładni systemowej i celowościowej.

Ponadto, należy mieć na względzie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. "w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Rozważając zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w określaniu relacji między przewidzianą w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej, w konkluzji Trybunał podkreślił, że decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie. Stwierdzenie nieważności orzeczenia po upływie tak długiego okresu czasu, niezależnie od wagi dotykającego go naruszenia prawa, godzi bowiem w zasadę zaufania do organów państwa. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Tym samym Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.