Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3477/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 203 pkt 2 art. 182 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 599/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz M. K. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 599/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...], uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. w W. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z.o.o. w W. o pozwolenie na budowę obejmujące budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 55,45 m wraz z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami sterującymi APM umieszczonymi na ruszcie stalowym mocowanym do podstawy wieży, wykonaniem ogrodzenia wieży przymocowanego do krawężników wieży oraz zasilania obiektu w energię elektryczną. Anteny sektorowe skierowane będą na azymuty: 30°, 140°, 240°. Przewidziano do montażu: na wysokości 53 m po jednej antenie sektorowej typu ADU4518R8 na azymut pracującej w paśmie 900 i ISOOMHz oraz na wysokości 53 m po dwie anteny sektorowe A704516RO na azymut pracujące w paśmie SOOMHz. Anteny radioliniowe zostaną zainstalowane na wysokości 50,7 m (2 anteny) i 50,9 m (3 anteny) i skierowane na azymuty 11°, 87°, 193°, 126° i 286° - na dz. nr [...] w miejscowości G., gmina K., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę dla wyżej wymienionej inwestycji. W uzasadnieniu organ podniósł, że ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ustawy Prawo budowlane organ nałożył na inwestora postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., obowiązek uzupełnienia wskazanych braków do dnia [...] października 2017 r. W dniu [...] października 2017 r. wpłynęło pismo, w którym inwestor złożył wyjaśnienia i uzupełnienia do projektu budowlanego, przedkładając poprawione 4 egz. projektu budowlanego wraz z wymaganymi dokumentami. Po weryfikacji uzupełnionej dokumentacji organ stwierdził, że w pkt. 4 postanowienia z dnia [...] września 2017 r. nałożono na inwestora obowiązek wykazania zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania w brzmieniu: "Doprowadzić do zgodności planowane zamierzenie budowlane z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XIX/110/04 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. Mając na uwadze zapisy § 5 ust. 10 ww. uchwały w brzmieniu: "Na terenach RL w obrębie całego obszaru objętego planem, ustanawia możliwość lokalizacji nowych stacji bazowych telefonu komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych pod warunkiem zachowania odległości 250 m od granicy wyznaczonych w planie terenów budowlanych oraz istniejących zabudowań. Istniejące stacje bazowe w sołectwach G., P. i P. mogą podlegać remontom, przebudowie i rozbudowie zgodnie z przepisami odrębnymi" - lokalizacja nowych stacji bazowych telefonii komórkowej dopuszczona jest wyłącznie w terenach "RL w obrębie całego obszaru objętego planem". Natomiast dla zaspokojenia ewentualnych potrzeb budowy nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych jest wskazana ich lokalizacja wyłącznie w terenach o symbolu RL".

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zaistniała niezgodność przedmiotowego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu, co uniemożliwia jego realizację.

Od tej decyzji odwołanie wniosła spółka [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. podnosząc, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja, dotycząca budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w G., znajduje się na terenie objętym Uchwałą Nr XIX/110/04 Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K., w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: ZR-K - Tereny rolne bez prawa zabudowy, otwarte o znaczeniu krajobrazowym. Przepisy ustaleń planu dla tego obszaru są następujące: § 42. Ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R1, R2, ZR-K- Tereny rolne. 3. Ustala się następujące zasady zagospodarowania terenów ZR-K: 1/ przeznaczenie podstawowe pod: a/ grunty orne, b/ użytki zielone 2/ przeznaczenie dopuszczalne pod: a/ cieki, b/ drogi dojazdowe, c/ obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, d/ terenowe urządzenia rekreacyjne, e/ drogi rowerowe, f/ ścieżki, szlaki turystyczne. 3/ utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej remontów i przebudowy w obrębie działki zagrodowej wyłącznie w celu poprawy wyposażenia w infrastrukturę techniczną oraz zabezpieczenia stanu technicznego budynku, 4/ wprowadza się całkowity zakaz nowej zabudowy i zagospodarowania terenów ZR-K budynkami mieszkalnymi oraz budynkami i urządzeniami służącymi do produkcji rolniczej oraz służącymi przetwórstwu rolno-spożywczemu. W ustaleniach planu dla działki inwestycyjnej nie przewidziano stacji bazowych telefonii komórkowej, które są imiennie wymienione w § 5 ust. 10 ustaleń planu miejscowego. W Rozdziale I Ustalenia ogólne w § 5 ust. 9 ustaleń planu, wskazano, cyt.: W granicach całego terenu objętego planem dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikacji, zgodnie z przepisami odrębnymi, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie: 1/ zaopatrzenia w wodę, 2/ odprowadzania i oczyszczania ścieków, 3/ zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz sieciowy i ciepło, 4/ komunikacji, 5/ telekomunikacji. W ustaleniach planu miejscowego brak jest definicji dla pojęcia: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, dlatego należy przyjmować definicją zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.1774 ze zm.), cyt.: Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest niewątpliwie obiektem infrastruktury technicznej. Nie oznacza to jednak, że może być budowana na terenie ZR-K. Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej ma składać się z wieży stalowej o wysokości 55,45 m na żelbetowym fundamencie i zawieszonych na niej anten, dlatego jest to obiekt budowlany. Wyjaśnić jednak należy, że urządzeniem infrastruktury technicznej i komunikacji są montowane na wieży anteny. Sama wieża jest obiektem budowlanym, który w przedmiotowym przypadku ma pełnić wyłącznie funkcję wsparcia dla anten, jednak w wielu innych przypadkach anteny montowane są na obiektach budowlanych pełniących także zupełnie inne funkcje użytkowe. Zatem budowa wieży kratowej dla potrzeb zamontowania na niej anten stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu na terenie ZR-K – tereny rolne nie dopuszczają tego typu obiektów budowlanych. W planie miejscowym rezerwowane są specjalne tereny pod budowę nowych stacji bazowych, które mogą być lokalizowane tylko na tym terenie, a w G. istniejące stacje bazowe mogą być remontowane, przebudowane lub rozbudowane. Skoro w planie miejscowym zarezerwowane są tereny RL pod budowę nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, to stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji o niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, nie narusza przepisu art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Na powyższą decyzję skargę do sądu wojewódzkiego wniosła [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana, plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem sądu I instancji w sprawie kontrola ta nie została prawidłowo przeprowadzona gdyż ograniczała się do oceny zgodności, a w zasadzie braku zgodności, projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego. W ocenie sądu wojewódzkiego wnioski, do jakich doszły organy są wadliwe. Przede wszystkim wniosek do jakiego doszły organy obu instancji, że zapis zamieszczony w § 5 ust. 10 miejscowego planu dopuszczający w terenie RL lokalizację nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież telekomunikacyjnych, wyklucza możliwość realizacji takich obiektów w innych obszarach objętych planem jest nieuprawniony. W § 42 ust. 3 przedmiotowy plan, jako przeznaczenie dopuszczalne wskazuje obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Także zapis § 20 ust 1 pkt 2 dotyczący ustaleń obsługi użytkowników systemów telekomunikacji, lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacji i rozbudowy sieci w obszarze objętym planem, stanowi, iż na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że w obu tych zapisach mowa o obiektach i urządzeniach infrastruktury telekomunikacyjnej – pojęcie infrastruktury technicznej obejmuje bowiem także infrastrukturę telekomunikacyjną. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę urządzeń między innymi telekomunikacyjnych. Odmiennej definicji tych pojęć nie zawiera natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K., należy więc pojęcie to rozumieć w znaczeniu, jakie nadaje mu ww. ustawa. Z uwagi na treść tych zapisów planu miejscowego, pojęciowo odróżnić należy urządzenia telekomunikacyjne od obiektów telekomunikacyjnych. O ile ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1907 z późn. zm.) w art. 2 pkt 46 definiuje pojęcie urządzenie telekomunikacyjne jako urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji, o tyle brak takiej definicji w stosunku do obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej. Definicji takiej brak w planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. Dla potrzeb oceny projektu budowlanego, pojęcie obiektu infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji (obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej) w ocenie sądu należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w ustawie prawo budowlane, jako pojęcie dotyczące obiektu budowlanego – budowli, tj. obiektu niebędącego budynkiem i służącemu instalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych, tj. urządzeń elektrycznych lub elektronicznych przeznaczonych do zapewniania telekomunikacji (anten, urządzeń sterujących itp.), a więc także obiekt stanowiący wsparcie dla tych instalacji – także wieży kratowej. Zapisy planu tak w § 42 ust. 3 jak i § 20 ust. 1 pkt 2 dopuszczają lokalizację nie tylko urządzeń ale też obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej a więc także wież stanowiących wsparcie dla urządzeń telekomunikacyjnych. Brak zatem podstaw do uznania, że projekt budowlany dotyczący tego rodzaju obiektu jest sprzeczny z zapisami planu. Jeżeli zatem projekt budowlany obejmuje rodzaj zainwestowania zgodny z zapisami planu, brak podstaw by uznać, że dopuszcza on się jakiejkolwiek niezgodności uzasadniającej odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Fakt, iż inny zapis, nawet zapis bardziej szczegółowy, dopuszcza wprost lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej w danym obszarze nie sprzeciwia się uznaniu, że na innych obszarach takie zainwestowanie jest także dopuszczalne tym bardziej, że zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie wyraźnie rysuje się koncepcja, iż w razie sprzeczności zapisów planu miejscowego z regulacją rangi ustawowej, z uwagi na hierarchiczność systemu źródeł prawa, zapisy planu niezgodne z ustawą należy pomijać. Podał też, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było jednolite stanowisko, zgodnie z którym wyraźnym celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z art. 46 ust. 1 tej ustawy wynika ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Jeżeli formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak by sprzeczność tę wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Zdaniem sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność pominięcia niedozwolonych ustawą zapisów prawa miejscowego, gdyż jak wykazano wyżej, przepisy te były dostosowane do regulacji art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – w szczególności zapis zamieszony w § 20 ust. 1 pkt 2 wypełnia treścią ustawowy nakaz. Organy jedynie wadliwie interpretowały te zapisy. Jeżeli nawet plan wprowadzałby niedozwolone ograniczenia w zakresie lokalizacji urządzeń i obiektów telekomunikacyjnych, organ powinien stosować wykładnię planu w zgodzie z zapisami ustawy. Tymczasem wobec zapisów pozostających w zgodzie z przepisami ustawy, organ stosował wykładnię stojącą w jawnej kontrze z przepisami rangi ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ oceni projekt budowlany w szczególności co do aspektu zgodności tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy tj.:

– § 5 ust. 10, § 42 ust. 3 oraz § 20 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania Gminy K. zatwierdzonego Uchwałą Nr XIX/110/04 poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w obrębie całego obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczalna jest lokalizacja nowych stacji bazowych telefonii komórkowych,

– art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia uregulowań planu miejscowego, a w następstwie wadliwe dokonanie subsumpcji normy prawnej do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji działanie w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

– art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K. zawiera zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowych,

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucam naruszenie przepisów prawa procesowego, przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu w sytuacji, gdy w sprawie zasadne było oddalenie skargi, co w konsekwencji doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawidłowej decyzji organu – Wojewody [...],

– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie i na podstawie art.. 203 pkt 2 w zw. z art. 105 § 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano stan faktyczny sprawy oraz motywy rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok sądu pierwszej instancji narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Przytaczając treść przepisów oraz stanowisko sądów administracyjnych, skarżący kasacyjnie podkreślił przede wszystkim, że orzeczenie to zawiera błędną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie planowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Istota sporu w sprawie (tego dotyczą wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, które okazały się zasadne) sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 55,45 m wraz z antenami sektorowymi i radioliniowymi oraz urządzeniami sterującymi na działce nr [...] w miejscowości G., gmina K. jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XIX/110/04 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 19 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. Na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco.

Sąd I instancji wskazał na art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.) i ust. 1 tego przepisu, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazał też, powołując się na orzecznictwo sądowe, że w razie sprzeczności zapisów planu miejscowego z regulacją rangi ustawowej, z uwagi na hierarchiczność systemu źródeł prawa, zapisy planu niezgodne z ustawą należy pomijać. Zdaniem sądu wojewódzkiego z zacytowanego art. 46 ust. 1 wynika ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów ww. ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W tym miejscu należy zauważyć także, że ust. 2 art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi: "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu".

Należy stanowczo stwierdzić, że treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa tak zwane władztwo planistyczne gminy, czyli jej kompetencje do samodzielnego ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego zgodnie z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XIX/110/04 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 19 lipca 2004 r. nie zakazuje na swym terenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Gdyby tak w istocie było, to taki zakaz naruszałby art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Inwestor [...] Sp. z o.o. w W. zamierzał wykonać inwestycję telefonii komórkowej na działce nr [...] w G. Działka ta, co jest bezsporne, w całości znajduje się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem ZR-K – tereny rolne bez prawa zabudowy, otwarte o znaczeniu krajobrazowym – Rozdział I zatytułowany: Ustalenia ogólne § 3 pkt. 23). Oznacza to, że wolą gminy było pozostawienie tego terenu niezabudowanym ze względu na krajobraz naturalny. W tym samym rozdziale pierwszym planu w § 5 ust. 10 istnieje zapis następującej treści – "Na terenach RL w obrębie całego obszaru objętego planem, ustanawia możliwość lokalizacji nowych stacji bazowych telefonu komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych pod warunkiem zachowania odległości 250 m od granicy wyznaczonych w planie terenów budowlanych oraz istniejących zabudowań. Istniejące stacje bazowe w sołectwach G., P. i P. mogą podlegać remontom, przebudowie i rozbudowie zgodnie z przepisami odrębnymi". Zapis ten jest jasny i precyzyjny, dla zaspokojenia potrzeb budowy nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych wskazana jest ich lokalizacja wyłącznie na terenach o symbolu RL. Wynika z tego wyraźnie, że w planie nie ma zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, natomiast są określone warunki i miejsca dla lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych. Jak wskazano wyżej w granicach administracyjnych Gminy znajdują się już stacje bazowe telefonii komórkowej w miejscowościach G. (tu zamierzała wybudować nową tego typu inwestycję skarżąca spółka [...]), P. i P., ale one mogą podlegać wyłącznie remontom, przebudowie i rozbudowie, zgodnie z potrzebami rozwoju usług i sicie telekomunikacyjnych oraz przepisami odrębnymi

Wbrew temu co twierdzi sąd wojewódzki tych konkretnych ustaleń nie zmieniają zapisy § 20 ust. 1 pkt. 2 (znajdującego się w Rozdziale II - Ustalenia dotyczące obszaru objętego planem, punkcie III. Ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej) oraz § 42 ust. 3 (Rozdział III – przeznaczenie oraz warunki zabudowy i zagospodarowania poszczególnych kategorii terenów) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy z nich wskazuje wprawdzie, że na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej, ale dopuszczalne lokalizacje nie mogą kolidować z pozostałymi ustaleniami planu. Drugi natomiast ustala zasady zagospodarowania terenów ZR-K, w którym również m.inn. wprowadzono całkowity zakaz nowej zabudowy np. budynkami mieszkalnymi.

Z powyższego wynika, że organy architektoniczno-budowlane obu instancji prawidłowo odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postepowania stwierdzić należy, że są one niezasadne. Autor skargi postawił zaskarżonemu wyrokowi narzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Po pierwsze przepisy te wykluczają się wzajemnie, pierwszy z nich sąd stosuje gdy uchyla zaskarżoną decyzję czy postanowienie organu administracji, drugi gdy oddala skargę uznając ją za niezasadną. Po drugie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym ( por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu upatrywać trzeba w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, przeanalizował uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.