Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2322/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64a,  art. 64e,  art. 151a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 130 ust. 2,  art. 156 ust. 1,3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] -

działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania K. J., M. J. i J. J. oraz odwołania [...] S.A. w [...] (dalej jako [...] S.A.), uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] września 1982 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej jako uztwn, zezwolił wnioskodawcy - Zakładowi Energetycznemu [...] na wejście na teren obszaru gruntów gminy [...] w celu budowy linii napowietrznej energetycznej 400 kV w relacji [...].

Zgodnie z wykazem właścicieli użytkowników gruntów, przez które przebiega linia elektroenergetyczna 400 kV [...], pod poz. nr [...] jako właściciel lub użytkownik działki nr [...] (obecna część działki nr [...]) z obrębu [...], wpisane było małż. C. i K. J. Obecna działka nr [...] z obrębu [...], gm. [...] odpowiada dawnej działce nr [...], zmiana numeracji nastąpiła w wyniku odnowienia ewidencji gruntów miasta [...] w 1994 r. Obecna działka nr [...] stanowi tą samą nieruchomość w stosunku do której wydana została ww. decyzja Naczelnika [...] ograniczająca prawo własności poprzez zezwolenie na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej 400 kV.

Aktem notarialnym z [...] marca 2014 r., Rep [...] – K. J., M. J. i J.J. dokonali poświadczenia dziedziczenia po C. J.

Następnie wnioskiem z 12 czerwca 2017 r. K. J., M. J.

i J. J. wystąpili do Starosty Powiatu [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - z tytułu zmniejszenia wartość ww. nieruchomości stanowiącej działkę

nr [...], w związku z posadowieniem na przedmiotowej nieruchomości linii napowietrznej energetycznej 400 kV w relacji [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] decyzją z [...] lipca

2019 r., nr [...]:

1) ustalił odszkodowanie:

a) na rzecz K. J. w wysokości [...] zł, zgodnie z przypadającym udziałem 2/3 części,

b) na rzecz M. J. w wysokości [...] zł, zgodnie z przypadającym udziałem 1/6 części,

c) na rzecz J. J. w wysokości [...], zgodnie z przypadającym udziałem 1/6 części

- za zajęcie w celu budowy linii napowietrznej energetycznej 400 kV w relacji [...] części nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] na podstawie

ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1982 r.;

2) zobowiązał [...] S.A. do zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu wskazał, że ograniczenie praw do nieruchomości nastąpiło w związku z decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1982 r. - wydaną w oparciu o przepisy uztwn.

Ustawa ta w art. 36 ust. 1 przewidywała prawo do odszkodowania za straty związane z przeprowadzaniem przez teren nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Odszkodowanie przysługiwało również za straty związane z koniecznością zapewnienia dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Drugi rodzaj odszkodowania wiązał się natomiast ze stratami w zasiewach, uprawach i plonach. W tym ostatnim przypadku ustalenie odszkodowania następowało w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, zaś roszczenie o to świadczenie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2 uztwn).

Przy czym ustawa ta określała termin przedawnienia roszczeń jedynie w odniesieniu do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. W stosunku do pozostałych roszczeń odszkodowawczych wynikających z art. 36 uztwn - nie przewidziano możliwości przedawnienia.

Zatem, w tym zakresie nie jest prawidłowe odwoływanie się przez [...] S.A. do instytucji przedawnienia przewidzianej w prawie cywilnym. Odszkodowanie na gruncie prawa administracyjnego jest bowiem aktualne tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie regulują tę kwestię.

Organ podkreślił, że wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek został złożony w dniu 18 kwietnia 2016 r. (powinno być 12 czerwca 2017 r.) - a zatem pod rządami obowiązującej obecnie u.g.n. W związku z tym roszczenie odszkodowawcze należy rozpatrywać w świetle regulacji u.g.n.

Wskazał, iż pierwotnie przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność małżonków C. i K. J., a następnie aktem notarialnym z [...] marca 2004 r., Rep [...] nr [...], K. J., M. J. i J. J. dokonali poświadczenia dziedziczenia po C. J.

Następnie stwierdził, że zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Roszczenie odszkodowawcze nie jest ściśle związane z prawem własności, a tym samym nie przysługuje z mocy prawa każdemu następnemu nabywcy nieruchomości. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się bowiem ściśle z faktem doznania uszczerbku w przysługującym danemu podmiotowi prawie własności.

W tym zakresie odwołał się do dominującego poglądu w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W związku z tym uznał, iż co do zasady, uprawnionym do domagania się odszkodowania mogą być przede wszystkim osoby, które zostały wywłaszczone.

Wyjaśnił również, że uprawnienie do żądania odszkodowania może przejść na inny podmiot niż wywłaszczony właściciel. Jednym z takich przypadków jest następstwo prawne określane mianem sukcesji uniwersalnej. Przejście prawa do uzyskania odszkodowania wynika wówczas z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków, nie zaś z faktu nabycia prawa własności konkretnej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane to, iż spadkobiercy osób wywłaszczonych mogą żądać ustalenia i wypłaty odszkodowania za ograniczenie prawa własności spadkodawców.

Zatem wnioskodawcom, jako spadkobiercom osób wywłaszczonych, przysługuje legitymacja do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. Prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności pod budowę ww. linii energetycznej skutecznie zostało przeniesione na wnioskodawców w drodze spadkobrania.

Dalej Starosta stwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożony został pod rządami u.g.n. i żądanie odszkodowania jest następstwem ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1982 r. - w związku z tym przepisy tej ustawy stanowią prawną podstawę wniosku.

Zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 35 uztwn. Przepis art. 35 ust. 1 uztwn odpowiada w swej treści (przynajmniej w istotnym dla sprawy zakresie) przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyrok SN z 21 lutego 2009 r., II CSK 394/08). W takim wypadku przepisy obu ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (p. art. 36 ust. 1 uztwn), albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 (p. art. 128 ust. 4 u.g.n.). Uztwn rozróżniała: odszkodowanie za straty oraz odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, które winno być ustalone w przeciągu 30 dni od zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, a roszczenie to przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody.

Podniósł, że z dokonanych ustaleń nie wynika, żeby Zakład Energetyczny [...] wypłacił odszkodowanie za zniszczenia dokonane w trakcie robót związanych z budową napowietrznej linii energetycznej - jednakże to odszkodowanie nie jest przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.

Wnioskodawcy domagają się bowiem ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości - w związku z wybudowaniem na części tejże nieruchomości linii napowietrznej 400 kV.

Zatem treść żądania należy rozważyć poprzez pryzmat przesłanek z art. 128 ust. 4 u.g.n., który przewiduje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód oraz wartości odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości.

Poza sporem jest, że takiego odszkodowania dotychczasowy właściciel i jego spadkobiercy nie otrzymali, ale też go nie żądali wcześniej (dowód - oświadczenia wnioskodawców w aktach sprawy). W sprawie nie zostało także wszczęte postępowanie przed dniem wejścia w życie u.g.n. - co skutkowałoby zastosowaniem

art. 233 u.g.n.

W związku z tym rozpatrując wniosek - miał na względzie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który to przepis ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 120 i art. 124-126 u.g.n., jak również art. 35 ust. 1 uztwn, gdyż odszkodowanie o jakim mowa, wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1, jak i art. 128 ust. 4 u.g.n. Co prawda ustawa rozróżnia pozbawienie praw (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), wywłaszczenie (art. 128 ust. 1 u.g.n.), zdarzenia o których mowa w art. 120 i 124-126 (art. 128 ust. 4 u.g.n.), wreszcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.) - jednak nie kolidują one tu ze sobą, a sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego pozbawienia prawa własności ale mieści w sobie również ograniczenie wynikających zeń uprawnień.

Dodał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (zawartego w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości") należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia - szczególnie na gruncie niniejszego postępowania. Zresztą w poprzednim stanie prawnym uznawano podobnie dowodząc, że umieszczenie przepisu art. 35 uztwn w rozdziale 5 "Szczególny tryb wywłaszczenia" nakazywało uznanie go za przepis szczególny w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności (wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07).

Następnie Starosta - odnosząc się do zarzutów [...] S.A dotyczących niewłaściwego zastosowania przepisów o przyznaniu odszkodowania, tj. z pominięciem przepisów k.c. o przedawnieniu roszczenia i przyjęcie, że roszczenie odszkodowawcze przewidziane w u.g.n. w związku z wywłaszczeniem nie podlegają przedawnieniu na zasadach ogólnych o przedawnieniu określonych w k.c. - wskazał, że generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym.

Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują.

W związku z tym, brak jest podstaw do stwierdzenia przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie - które nie dotyczy przedawniającego się roszczenia sprecyzowanego w trybie art. 36 ust. 2 uztwn. Przy czym charakter dochodzonego prawa nie wykazuje cech cywilistycznych.

W tym zakresie przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08, uchwała (7) NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 14/09 oraz wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., I OSK 874/08).

Organ wskazał, że kolejnym argumentem przemawiającym za publicznoprawnym charakterem odszkodowania jest to, iż przejście własności (obniżenie jej wartości z przyczyn o jakich mowa w art. 35 ust. 1 uztwn, czy z przyczyn o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) następuje na skutek decyzji, a więc działania o charakterze publicznoprawnym, pomijającego wolę dotychczasowych właścicieli, natomiast odszkodowanie ma w tym przypadku charakter akcesoryjny, niesamodzielny, pozostający w relacji zależności o charakterze wynikowym wobec administracyjnoprawnego sposobu odebrania własności działek. Poza tym strony stosunku odszkodowawczego nie pozostają ze sobą w pozycji równorzędnej, nie mają bowiem wpływu na powstanie zdarzenia publicznoprawnego, którego skutkiem jest odjęcie prawa własności nieruchomości, ani tym bardziej na stosunek odszkodowawczy będący jego konsekwencją (wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., I OSK 874/08).

W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że w celu pozyskania dowodów, iż małż. C. i K. J., jak i ich następcy prawni (wnioskodawcy), nie otrzymali decyzji określającej wysokość odszkodowania, występował do: Gminy [...], Archiwum Państwowego w [...], Wojewody [...], IPN, Archiwum Akt Nowych, jak i [...] S.A. - o przesłanie dokumentacji dotyczącej postępowania zakończonego decyzją zezwalająca na wejście na ww. nieruchomość, jak i decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.

Jednak żadna z ww. jednostek nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania, jak też potwierdzenia, aby było prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za ww. grunt.

Przy tym dał wiarę oświadczeniu [...] S.A., iż w zasobach archiwalnych Spółki nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające wypłatę odszkodowania z tytułu ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1982 r. oraz dał wiarę oświadczeniom właścicieli nieruchomości, jak i ich spadkobiercom, że nie otrzymali odszkodowania z tytułu zajęcia ich nieruchomości na podstawie ww. decyzji.

Ustalił również, iż [...] S.A. jest właścicielem linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] przebiegającej przez działkę gruntu nr [...] oraz, że [...] S.A. jest następcą prawnym Zakładu Energetycznego [...], istniejącego w dacie budowy przedmiotowej linii, na rzecz którego została wydana przedmiotowa decyzja oraz inne decyzje administracyjne dotyczące inwestycji - zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lipca 1993 r.

Zatem brak jest jednoznacznych dowodów stwierdzających, że odszkodowanie za ograniczenie praw do przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone lub wypłacone na rzecz małż. C. i K. J., jak i ich następców prawnych.

Starosta wskazał, że z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak było informacji dotyczącej powierzchni nieruchomości, na której występuje ograniczenie, nie mógł określić wartości szkody polegającej na ograniczeniu prawa własności do tej nieruchomości poprzez dopuszczenie prawa wstępu na nieruchomość w celu przeprowadzenia prac opisanych w ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1982 r.

Zaś w związku z nieprzedłożeniem przez [...] S.A. mapy do celów prawnych, wyznaczającej precyzyjnie granice ingerencji we własność w odniesieniu do działki nr [...] - zlecił niezależnemu geodecie uprawnionemu S. M. wykonanie innej mapy do celów prawnych, która wyznaczy precyzyjnie granice ingerencji we własność (wskaże powierzchnię ograniczenia z tytułu obecności ww. linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości).

Geodeta S. M. przedłożył mapę do celów prawnych ww. nieruchomości. Zgodnie z tą mapą powierzchnia ograniczenia z korzystania z nieruchomości w związku z prawem budowy i utrzymania urządzeń stanowiących linię wysokiego napięcia 400 kV na działce nr [...] - wynosi [...] ha.

Pismem z 17 lipca 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców zarzucił, że ustalona

w opinii biegłego geodety S. M. szerokość pasa technologicznego liczona po 30 m od osi linii jest nieprawidłowa.

W załączeniu do pisma z 26 lipca 2019 r. geodeta S. M. złożył nowe mapy z uwzględnieniem uwag wniesionych przez pełnomocnika właścicieli nieruchomości.

Starosta wskazał, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1982 r., ustalił na podstawie jej wartości rynkowej, w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego T. R. (uprawnienia nr [...]).

Pismem z 18 września 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców i pismem

z 1 października 2018 r. pełnomocnik [...] S.A. zgłosili zarzuty do wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy T. R. pismami z 15 października 2018 r.

i z 7 listopada 2018 r. w sposób wyczerpujący udzielił odpowiedzi na zarzuty dotyczące wyceny.

Po zapoznaniu się w trybie art. 10 § 1 k.p.a. z materiałem zgromadzonym w sprawie, pełnomocnik wnioskodawców ponownie wniósł uwagi do operatu szacunkowego, którego autor po raz kolejny w sposób obszerny odniósł się do podniesionych zarzutów.

Następnie organ postanowieniem z [...] marca 2019 r. dopuścił jako dowód w postępowaniu operat szacunkowy z [...] sierpnia 2018 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego T. R.

Zaś po analizie tego operatu szacunkowego - nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania i zgodził się z wyrażoną w nim wartością przedmiotowej nieruchomości. Przy czym wskazał, że ocena operatu została dokonana tylko pod względem formalno-prawnym, ponieważ organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W tym zakresie przywołał wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 1246/08 oraz wyrok WSA w Lublinie z 27 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 85/10.

Stwierdził także, że treść przedmiotowego operatu szacunkowego jest zgodna z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także jest zgodna z art. 134 ust. 2 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określił prawidłowo przedmiot, zakres, cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, opisał stan nieruchomości, wskazał przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonał szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadnił wybór podejścia, metody i techniki, przedstawił obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny z uzasadnieniem.

Wskazał, że odszkodowanie w wysokość [...] zł ustalił w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego T. R.

W dniu 11 marca 2019 r. wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika [...] S.A. zawierające uwagi do operatu szacunkowego.

Jednak - z uwagi na fakt, że właściciele nieruchomości, jak i [...] S.A. otrzymali wielokrotnie, szereg wyczerpujących odpowiedzi na ww. zarzuty, jak również z uwagi na to, że materiał zgromadzony w sprawie jest obszerny i wystarczający do wydania orzeczenia - organ uznał, iż zasadne było wydanie decyzji, nie narażając się na zarzut przewlekłości postępowania.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Starosty [...] odwołanie złożyli K. J., M. J.i J. J. oraz [...] S.A.

K. J., M. J. i J. J. decyzji organu I instancji zarzucili:

a) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ administracji publicznej może dokonać oceny opinii biegłego jedynie pod względem formalnym oraz zasad zupełności, logiki i wiarygodności, co miało podstawowy wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;

b) naruszenie art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania należnego wnioskodawcom z pominięciem dyspozycji tego przepisu, który nakazuje w niniejszej sprawie oparcie się przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów odszkodowania na przeznaczeniu nieruchomości zgodnym z celem wywłaszczenia;

c) naruszenie art. 154 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt. 17 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu wartości odszkodowania należnego wnioskodawcom stanu otoczenia nieruchomości, w tym wielkości, charakteru i stopnia zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Natomiast [...] S.A. decyzji organu I instancji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 922 § 1 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, co oznacza, że wchodzi w skład spadku po właścicielu, który takiego ograniczenia doznał, w związku z wydaniem w stosunku do niego administracyjnej decyzji ograniczającej własność, a co za tym idzie podlega dziedziczeniu przez jego spadkobierców;

b) art. 128 ust 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją, obejmuje - poza osobami, których prawo własności doznało ograniczenia - również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, są także spadkobiercy osób, których prawo własności doznało ograniczenia, a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w u.g.n. brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania;

c) art. 130 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że ograniczenie prawa własności nieruchomości - działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] dokonane na podstawie decyzji nr [...] Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1982 r., nastąpiło także w zakresie pasa technologicznego linii 400 kV, [...], podczas, gdy ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w oparciu o którą wydana została ww. decyzja nie przewidywała istnienia i potrzeby wyznaczania jej pasa technologicznego;

d) art. 130 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez niewłaściwe ustalenie odszkodowania, a to wobec uwzględnienia w szacowaniu jego wysokości, szkód, które nigdy na nieruchomości - działce nr [...], obręb [...], gmina [...] nie wystąpiły w związku z wydaniem decyzji administracyjnej ograniczającej własność;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodów, z uwagi na które organ uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. R. - w kontekście zarzutów skarżącego

z 29 września 2018 r. i z 5 marca 2019 r. - może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania;

b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, na której posadowiona jest linia elektroenergetyczna 400 kV [...] celem zweryfikowania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego zaprezentowanego w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r. i piśmie z [...] listopada 2018 r. oraz ustalenia, w jakiej odległości od linii nastąpiła wycinka drzew.

Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu

I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu organ wskazał - z uwagi na charakter zarzutów podniesionych w odwołaniach, a skierowanych głównie w kierunku nieprawidłowości wyceny wartości odszkodowania zawartej w sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym - iż ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., zostały wprowadzone zmiany w u.g.n. Przywołał też treść znowelizowanego art. 156 ust. 4 u.g.n.

Podniósł, że ze znowelizowanego art. 156 ust. 4 u.g.n. jednoznacznie wynika, iż operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony jedynie w okresie 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, zaś po potwierdzeniu jego aktualności może być wykorzystany jedynie w kolejnych 12 miesiącach od dnia upływu powyższego terminu, jeżeli nie nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Możliwość wykorzystania operatu szacunkowego jest zatem ograniczona czasowo.

W związku z tym - mając na względzie charakter podniesionych zarzutów - wystąpił w trybie art. 136 u.g.n. do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w przedmiocie potwierdzenia ważności operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. R.

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 6 lipca 2020 r., oprócz wyjaśnień dotyczących metodyki wyceny wartości odszkodowania wskazał, że nie może on potwierdzić aktualności operatu z [...] sierpnia 2018 roku z uwagi na fakt, iż nastąpiła zmiana czynników, o których mowa w art. 154 ust. 1 u.g.n.

Wobec powyższego Wojewoda - mając na uwadze treść zmienionego przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n oraz fakt, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2018 r., a rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia jego aktualności - stwierdził, iż na dzień rozpatrywania odwołania przedmiotowy operat nie może zostać wykorzystany do celu dla którego został sporządzony.

W tej sytuacji - wobec stwierdzenia, iż operat szacunkowy nie może zostać wykorzystany w postępowaniu odwoławczym - uznał, że należało uchylić w całości decyzję organu I instancji ustalającą odszkodowanie za ww. nieruchomość

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10.

Następnie Wojewoda wskazał, że w art. 15 k.p.a. została sformułowana jedna

z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Strony postępowania powinny mieć możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym

w sprawie, jak również zgłoszenia swoich uwag i zastrzeżeń (w tym również do operatu szacunkowego). Ponadto organ I instancji winien ustosunkować się w treści rozstrzygnięcia do pism strony składanych w trakcie trwającego postępowania, w szczególności dotyczących trybu ustalenia stron postępowania.

Na zakończenie Wojewoda podniósł, że organ I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zapewni stronom czynny udział w postępowaniu w trybie art. 10 k.p.a. oraz zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, dokonując zarazem jego szczegółowej analizy i oceny pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

Natomiast on - jako organ II instancji - nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie - z uwagi na wyrażoną

w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz treść art. 136 k.p.a., który określa granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] S.A., zarzucając tej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 922 § 1 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu pozbawienia (ograniczenia) prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, wchodzi w skład spadku po właścicielu, który takiego pozbawiania (ograniczenia) - w związku z wydaniem w stosunku do niego administracyjnej decyzji ograniczającej własność - doznał, a co za tym idzie podlega dziedziczeniu przez jego spadkobierców.

b) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją, obejmuje - poza osobami "wywłaszczonymi" - również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w ww. przepisach są także spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w u.g.n. brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. § 8 ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 11 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy i uargumentowanie jej rozstrzygnięcia w sposób, abstrahujący od zarzutów odwołania skarżącego z 5 sierpnia 2019 r. i ich uzasadnienia w zakresie odnoszącym się do kręgu osób uprawnionych na drodze administracyjnej do dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n.;

b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z niewłaściwych powodów.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie tak sformułowanych zarzutów.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji dotyczyła ustalenia odszkodowania za zajęcie części nieruchomości na podstawie decyzji zezwalającej na wejście na teren obszaru gruntów gminy [...] w celu budowy linii napowietrznej energetycznej 400 kV relacji [...] m.in. na nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę nr [...].

Zasady ustalania odszkodowania regulują przepisy u.g.n. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do zaś do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Jak słusznie zauważył organ II instancji operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. R. (uprawnienia nr [...]). Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem I instancji.

W dacie rozpoznawania odwołania przez Wojewodę [...], tj. w dniu

[...] sierpnia 2020 r. przedmiotowy operat utracił swoją ważność - stosownie do treści

art. 156 ust. 3 u.g.n., zaś rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia jego aktualizacji zgodnie z art. 154 ust. 4 u.g.n. W konsekwencji operat ten nie mógł stanowić dowodu w sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że organ odwoławczy zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n., dotyczy również organu odwoławczego (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r.,

I OSK 1371/09; wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 854/18). Oznacza to, iż organ odwoławczy musi mieć możliwość skorzystania z ważnego lub zaktualizowanego operatu szacunkowego stanowiącego dowód w sprawie.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

W tych okolicznościach Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że - w związku z utratą ważności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania i brakiem możliwości potwierdzenia jego aktualności - konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Tym samym, słusznie stwierdził, iż zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z [...] lipca 2019r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 19 października 2016 r., I OSK 3146/14 oraz 11 lutego 2010 r., I OSK 564/09).

Stanowisko to Sąd w całości podziela.

Wskazać należy, iż organ odwoławczy zastosował się do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. stanowiącego, że przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazał bowiem, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zapewni stronom czynny udział w postępowaniu w trybie art. 10 k.p.a. oraz zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, dokonując zarazem jego szczegółowej analizy i oceny pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto wskazał, że organ I instancji winien ustosunkować się do pism strony składanych w trakcie trwającego postępowania, w szczególności dotyczących trybu ustalenia stron postępowania - odnosząc się w ten lakoniczny sposób do zarzutów odwołania [...] S.A. dotyczących prawidłowości ustalenia odszkodowania na rzecz następców prawnych osób wywłaszczonych.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie dopatrzył się też naruszenia powołanych w sprzeciwie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Ponadto Sąd - rozpoznając sprzeciw od decyzji - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym ocena ta ma charakter wyłącznie procesowy - co oznacza, że Sąd nie bada istoty sprawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 902/17, wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem I instancji.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.