Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 153/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147, 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 2 pkt 11, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 4 ust. 2 pkt 2, 6, 7, art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 5 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2018 r., Nr XLII/354/2018 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] I. stwierdza nieważność § 6 pkt 3 lit. d), h), j), § 16 ust. 1 pkt 3 oraz przepisów Rozdziału 8 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 stycznia 2018 r., nr XLII/354/2018 Rada Gminy na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej jako u.c.p.g.), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę w części obejmującej § 6 pkt 3 lit. d), h), j), § 15, § 16 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 18 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), art. 4 ust. 2 u.c.p.g., § 137 i § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), przez:

ustalenie w § 6 pkt 3 lit. d), h) i j) uchwały minimalnej pojemności pojemników dla lokali handlowych i cmentarzy w zależności od ich powierzchni, natomiast dla ogrodów działkowych w ustaleniu o kryterium czasowe, a zatem w oparciu o kryteria nieprzewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej,

określenie w § 15 uchwały zasad dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez ustanowienie obowiązku niezanieczyszczania środowiska, utrzymania porządku na nieruchomości w sposób zbyt ogólny a przez to niemożliwy do wyegzekwowania, nieprecyzyjny poprzez posłużenie się przykładowym wyliczeniem odpadów, które nie mogą powstawać podczas naprawy samochodu oraz z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przez regulowanie materii dotyczącej zasad odprowadzania ścieków pozostałych po myciu samochodów i związanych z nimi zakazami jako uregulowanej w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328) i jej aktach wykonawczych, oraz przez uzależnienie możliwości naprawy samochodów od tego, aby nie stanowiła ona uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich, co stanowi materię prawa cywilnego, a zwłaszcza art. 144 k.c.,

wprowadzenie w § 16 ust. 1 pkt 3 uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego bezwzględnego obowiązku prowadzenia psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku,

wprowadzenie w § 16 ust. 3 uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zakazu wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw i gier, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów,

zawarcie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 18 ust. 2 uchwały odsyłającej normy definicyjnej zwierząt gospodarskich poprzez odesłanie do ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich,

uzależnienie w § 18 ust. 3 pkt 2 uchwały hodowli zwierząt gospodarskich od niepowodowania uciążliwości (takich jak hałas i odory) wobec innych osób zamieszkujących w nieruchomości i nieruchomościach sąsiednich, a zatem z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez regulowanie materii ustawowej uregulowanej w prawie cywilnym, a zwłaszcza w art. 140 k.c., art. 143 k.c. i art. 144 k.c.,

niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., przez brak uregulowania kwestii związanych z zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej jako u.s.g.), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkowo, na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma przy tym charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Prokuratora i stwierdził nieważność § 6 pkt 3 lit. d), h), j) zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszającego art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Oznacza to, że określając minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych rada gminy ma obowiązek wziąć pod uwagę oba wymienione kryteria, tj. średnią ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych (innych źródłach) oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników. Tymczasem w § 6 pkt 3 uchwały Rada ustaliła, uwzględniając średnią statystyczną (roczną) masę odpadów komunalnych wytwarzanych przez jedną osobę, minimalne pojemności pojemników, w przypadku nie prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, dla nieruchomości niezamieszkałych, wynoszącą: d) dla lokali handlowych – 30 litrów odpadów komunalnych zmieszanych na 10 m2 powierzchni całkowitej, h) dla cmentarzy – 1100 litrów na każde 10.000 m2 powierzchni, j) na każdą działkę (ogród działkowy) – 10 litrów odpadów komunalnych zmieszanych w okresie od 1 marca do 30 listopada. Tym samym określając wielkości pojemnika na odpady w odniesieniu do powierzchni, Rada naruszyła w stopniu istotnym delegację ustawową, gdyż nie uwzględniła wskazanych w niej kryteriów. Rada nie odniosła się ani do średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w opisanych miejscach, ani do liczby osób korzystających z pojemników lub worków w tych miejscach. Jakkolwiek takie odniesienie w przypadku lokali handlowych, cmentarzy oraz działek (ogrodów działkowych) może nastąpić tylko w pewnym przybliżeniu, to jednak ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstępstwa od kryteriów średniej ilości odpadów komunalnych i liczby osób korzystających z pojemników lub worków i zastosowania innego kryterium, np. kryterium powierzchni obiektu.

Zgodzić też należało się z zarzutem Prokuratora dotyczącym niewypełnienia przez Radę Gminy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., przez brak uregulowania w Regulaminie kwestii związanych z zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Skutkowało to uchyleniem całego rozdziału 8 uchwały, zatytułowanego: Warunki i wymagania dla utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (obejmującego § 18 uchwały). Należy bowiem mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach mają charakter obligatoryjny. Jak już wskazano wyżej uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień (por. np. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 oraz powołany przez Prokuratora w skardze wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 687/18). Oznacza to, że na podstawie powołanego już art. 4 ust. 2 pkt 7 u.g.p.g., rada gminy ma obowiązek ustanowienia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przez brak zawarcia tych regulacji w rozdziale uchwały dotyczącym utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a tym samym brak realizacji delegacji ustawowej, Rada dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co skutkowało uchyleniem całego rozdziału 8 uchwały.

Na marginesie Sąd wskazuje, że nie podziela stanowiska Prokuratora wskazującego na istotne naruszenie prawa przez zawarcie w tym rozdziale w § 18 ust. 2 odsyłającej normy definicyjnej zwierząt gospodarskich. Zgodnie z tym przepisem uchwały przez zwierzęta gospodarskie rozumie się zwierzęta w rozumieniu ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Zdaniem Sądu zawarcie takiego zapisu w treści uchwały nie narusza prawa, nie stanowi bowiem niedopuszczalnej modyfikacji definicji ustawowej. W tym miejscu należy podkreślić, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) nie jest aktem normatywnym, zawiera jedynie zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14), albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Jeżeli chodzi o wprowadzony w § 16 ust. 1 pkt 3 skarżonej uchwały obowiązek prowadzenia psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, to należy zauważyć, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14 , zgodnie z którym wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Nie jest możliwe osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów w inny sposób, aniżeli przez prowadzenie psa na smyczy.

Powodem stwierdzenia nieważności zakwestionowanego § 16 ust. 1 pkt 3 regulaminu było tylko to, że rada gminy nie przewidziała żadnych wyjątków od nakazu prowadzenia psów na smyczy. Wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków musi być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę konstytucyjną. Należy zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że zachowanie zasady proporcjonalności wymaga wprowadzenie możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19).

Wobec powyższego, ponieważ analizowane postanowienie § 16 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie przewiduje żadnych wyjątkowych sytuacji, gdy dopuszczalne jest prowadzenie psa bez smyczy, także w sytuacji gdy w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, jest to zachowanie legalne, Sąd uznał, że postanowienie to narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

W odniesieniu natomiast do kwestionowanych w skardze postanowień § 15 oraz i § 16 ust. 3 uchwały Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego Prokuratora uznając, że nie miały miejsca naruszenia prawa, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie ich nieważności. Należy w tym miejscu podkreślić, co ma kluczowe znaczenie dla oceny generalnej kompetencji uchwałodawczych gminy, gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 u.s.g. w związku z art. 163 i art. 165 Konstytucji RP oraz wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzona im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Z gwarancji tych, będących wyrazem podejścia decentralizacyjnego w modelu sprawowania władzy publicznej, wyprowadzać należy normy kolizyjne służące rozstrzyganiu wątpliwości i sporów dotyczących praw podmiotowych i kompetencji (w tym prawodawczych) organów samorządu terytorialnego. Te właśnie normy w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego przemawiają, w razie uzasadnionych wątpliwości, na korzyść uprawnień samorządowych. Z tych względów za nieprawidłowe i nieznajdujące uzasadnienia systemowego i aksjologicznego należy uznać stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego. Takie wadliwe rozumienie przepisów delegujących nie tylko prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych, dostosowywanych do konkretnych sytuacji i przypadków, ale również ogranicza samodzielność samorządu w realizowaniu powierzonych z mocy konstytucji zadań publicznych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad - wymagań w mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 15 ust.1 uchwały wskazano, że "Mycie pojazdów samochodowych może odbywać się na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego, jeżeli powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi". Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego w § 15 ust.1 uchwały dotyczące odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami, realizując wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. W ocenie Sądu w kwestionowanym § 15 ust.1 uchwały prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami.

Takie samo stanowisko należy zająć wobec § 15 ust. 2 regulaminu zgodnie z którym "Naprawa pojazdów samochodowych, poza specjalistycznymi warsztatami, jest dozwolona, jeżeli:

1) nie jest związana z powstawaniem odpadów, powstających np. podczas wymiany olejów, smarów, płynów chłodzących, płynów hamulcowych, amortyzatorów i urządzeń klimatyzacyjnych;

2) nie powoduje zanieczyszczenia ziemi i wód oraz pogorszenia stanu porządku i czystości na terenie nieruchomości i nie jest źródłem uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich;

3) powstałe odpady są gromadzone i usuwane na zasadach określonych w niniejszym Regulaminie".

Omawiany zapis stanowi dopuszczalne określenie zasad - wymagań w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a rada w ramach strzeżenia wartości jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień, miała prawo, w ramach upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie nie powodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. To ostatnie należy rozumieć, w ramach wykładni systemowej, jako brak uciążliwości w zakresie czystości i porządku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. II OSK 2980/15).

Nie budzi też zastrzeżeń Sądu kwestionowany w skardze § 16 ust. 3 skarżonej uchwały zawierający zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów, gdyż zakaz ten służy osiągnięciu ustawowego celu, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Omawiane postanowienia § 16 ust. 3 uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), bowiem nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Nie może ujść uwadze, że na placu zabaw, czy w piaskownicy przebywają przede wszystkim małe dzieci, które mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych, zaś samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu. W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość związana z ich szczekaniem, czy warczeniem, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, a także kąpielisk, które z natury rzeczy są miejscem przeznaczonym do relaksu i odpoczynku dla ludzi, a nie zwierząt, postanowienia § 16 ust. 3 uchwały należy ocenić jako zgodne z prawem.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 pkt 3 lit. d), h), j), § 16 ust. 1 pkt 3 oraz rozdziału 8 zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w przypadku tych przepisów do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W tym zakresie sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku. W odniesieniu do pozostałego zakresu zaskarżenia, tj. § 15 ust. 1 i 2 oraz § 16 ust. 3 kontrolowanej uchwały Sąd w punkcie II sentencji wyroku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.