Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1081/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2, 107  par. 3, 16, 6, 7, 77  par. 1, 40  par. 2, 80, 63, 128, 127  par. 3, 9, 75  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  lit. a i c, 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, 2, 5  ust. 1, 8  ust. 2, 30  ust. 1, 3, 28, 17  ust. 3  pkt 2, 7  ust. 3
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg M. W., W. W., Z. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. W. kwotę [...] ([...]) złotych oraz na rzecz W. W. i Z. W. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków R. W., M. W. i W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy [..], oznaczonej w księdze wieczystej nr KW [...] jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. W.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [..] stycznia 1955 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. przedmiotowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], parcela nr [...], stanowiącej hipoteczną własność M. W. Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 1986 r. sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po M. W., zmarłym [...] marca 1979 r. nabyła żona spadkodawcy H. W. oraz dzieci spadkodawcy Z. W., M. W., E. W., W. W. i W. W.. E. W. i W. W. jako spadkobiercy byłego właściciela wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. W złożonym wniosku zarzucili, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 2 i art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Podnieśli również fakt niedoręczenia ówczesnemu właścicielowi nieruchomości kwestionowanego orzeczenia o wywłaszczeniu. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt I SA 2688/01 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz decyzję ją poprzedzającą z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia w postępowaniu nadzorczym wszystkich stron tego postępowania w celu umożliwienia tym stronom wzięcia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. W., M. W. oraz W. W. wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu złożonych wniosków organ nadzoru stanął na stanowisku, że nie mogą one zostać uwzględnione.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ, który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Organ nadzorczy podkreślił, że mimo poszukiwań nie udało się odnaleźć całości akt archiwalnych przedmiotowej sprawy wywłaszczenia. Do poszerzenia materiału dowodowego nie przyczyniła się także rozprawa przeprowadzona w dniu [...] września 2003 r., na którą wnioskodawcy nie stawili się, ani też nie nadesłali żadnych dokumentów. W ocenie organu nadzoru zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie wypełnia przesłanki art. 156 § 1 kpa. Minister zauważył, że ze względu na to, iż kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, do oceny zasadności i prawidłowości orzeczenia, jak i stanu faktycznego i prawnego w dacie jego wydania należy stosować przepisy tego dekretu. Organ przywołał treść art. 2, 5 i 8 tego dekretu i stwierdził, że wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja [...] w P., która po uzyskaniu dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości położonej w P. przy ul. [..], pod budowę [...], uzyskała w dniu [...] czerwca 1954 r., jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, takie zezwolenie. W ocenie organu nadzoru zachowane zostały zatem wymogi określone w art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Równocześnie Minister stanął na stanowisku, że z treści kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. wynika, że prowadzone starania o nieruchomość w drodze dobrowolnej umowy kupna nieruchomości nie dały rezultatu. W aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty pozwalające na przyjęcie stanowiska, że oferty takiej nie skierowano do byłego właściciela nieruchomości. W tej sytuacji organ nadzorczy uznał za zasadny wniosek Dyrekcji [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra zgodnie z art. 21 ust. 2 powołanego dekretu zakwestionowane orzeczenie posiada wszystkie niezbędne elementy, tj. ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazanie na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Ponadto powołana została podstawa prawna, a także strony pouczono o możliwości odwołania się do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Organ wyjaśnił, że w kwestionowanym orzeczeniu jako właściciela przedmiotowej nieruchomości wskazano M. W., co zgodne było ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej KW nr [...]. Ze względu na powyższe ustalenia, zdaniem Ministra, nie ma przesłanek pozwalających przyjąć, że także w tej części organ rażąco naruszył prawo. Brak uzasadnienia przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów zdaniem organu wskazuje, że nie zostały one złożone. Dodatkowo Minister wskazał, że zarzut, iż strona nie brała udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie zwrócił uwagę, że w treści orzeczenia znajduje się informacja o doręczeniu orzeczenia M. W. listem poleconym za potwierdzeniem odbioru, co w ocenie organu (mimo braku w aktach archiwalnych sprawy dowodu doręczenia decyzji) nie może być podstawą do uznania, że przedmiotowe orzeczenie nie zostało doręczone właścicielowi nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu W. W., że ani on, ani jego pełnomocnik nie wiedział o wyznaczonej na dzień [...] września 2003 r. rozprawie, podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy przez Kancelarię Adwokacką adwokata M. R. - ówczesnego pełnomocnika W. W. Ustosunkowując się do zarzutu, że Dyrekcja [...] w P. nie mieści się w dyspozycji art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, organ nadzoru podkreślił, iż wymieniony w tym przepisie katalog podmiotów, którym przysługuje przymiot wykonawcy narodowych planów gospodarczych miał charakter otwarty. Oznacza to, że także inne niewymienione w tym przepisie podmioty mogły zostać uznane za wykonawców tych planów. O tym, że Dyrekcja [...] w P. została uznana za wykonawcę narodowych planów gospodarczych świadczy natomiast uzyskane przez nią zezwolenie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] czerwca 1954 r., w którym określono Dyrekcję [...] w P. jako wykonawcę tych planów. Minister Infrastruktury wyjaśnił także, że nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości ze względu na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Organem właściwym do rozpatrzenia ewentualnie takiego wniosku jest właściwy miejscowo starosta.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. W. oraz Z. i W. W. W uzasadnieniach skarg wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej lub o stwierdzenie nieważności. Zarzucili kwestionowanej decyzji Ministra naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 75 § 1, 80, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W obszernych uzasadnieniach skarg skarżący szczegółowo przedstawili swoje stanowiska w sprawie. Podnieśli m.in., że brak akt postępowania wywłaszczeniowego nie może prowadzić do wniosku, iż w tym postępowaniu w sposób rażący nie zostały naruszone przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wywodzili, że w postępowaniu wywłaszczeniowym organ administracji publicznej rażąco naruszył przepisy art. 2, art. 5 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu, zaś organ nadzoru nie wykorzystał wszystkich możliwości w celu odnalezienia akt postępowania wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. m.in. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy [...], oznaczonej w księdze wieczystej KW nr [...] jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej wówczas własność M. W. Przedmiotem postępowania nadzorczego była zatem decyzja wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (j. t. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31, ze zm.), zwanego dalej dekretem. Wobec wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym obowiązkiem organu nadzoru było zbadanie, czy całe postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było zgodnie z trybem i zasadami określonymi w przepisach dekretu. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest bowiem ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu administracyjnym nie została wydana z ciężką kwalifikowaną wadą, jedną spośród enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do ciężkich kwalifikowanych wad decyzji należy wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (w dacie wydania decyzji, w myśl art. 101 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) rażące naruszenie prawa objęte było przesłanką wskazaną jako wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej).

Zasady i szczegółowe warunki nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych regulował art. 1 i art. 2 oraz dział III zatytułowany "Nabywanie nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych" powołanego dekretu. Stosownie do art. 1 dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami tego dekretu. W pierwszym etapie wykonawca narodowych planów gospodarczych, po uzyskaniu zezwolenia właściwego ministra na zgłoszenie wniosku oraz opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, winien był wystąpić do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o zezwolenie na nabycie konkretnej nieruchomości, a zezwolenie takie mogło zostać udzielone po uznaniu, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie (art. 5 ust. 1 dekretu). Następnie, po wydaniu takiego zezwolenia wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej z ustaleniem warunków zapłaty (art. 8 ust. 1 dekretu). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 2/08 w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości wykonawca narodowych planów gospodarczych zobowiązany był wskazać cenę konkretnie określoną (aczkolwiek określenie tej ceny przez odesłanie do art. 28 dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu). Jeżeli nabyta miała zostać nieruchomość stanowiąca m.in. gospodarstwo rolne lub ogrodnicze wezwanie do odstąpienia nieruchomości powinno było dodatkowo zawierać wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną położoną, w miarę możliwości, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze (art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 dekretu). Tryb wzywania określał art. 8 ust. 3 dekretu. Zgodnie z treścią tego przepisu tryb wzywania ustalić miał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmować miało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub obwieszczenia (ust. 1 i 3) nie została zawarta umowa sprzedaży lub zamiany albo umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, dopiero wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji planu nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Z przedstawionej regulacji prawnej płynie wniosek, że warunkiem wszczęcia właściwego postępowania wywłaszczeniowego było prawidłowe przeprowadzenie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych postępowania poprzedzającego, które winno odpowiadać wszystkim wymogom zawartym w przepisach art. 5-8 dekretu. Mając to na względzie decydujące znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie przez organ nadzoru, czy w rozpatrywanej sprawie rzeczywiście spełnione zostały przesłanki określone w przywołanych wyżej przepisach dekretu warunkujące możliwość wystąpienia przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych z wnioskiem wywłaszczeniowym i skutecznego wszczęcia przez organ administracyjny postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z tym co już zasygnalizowano, w wezwaniu wykonawca narodowych planów gospodarczych zobowiązany był wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dowód takiego wezwania należało dołączyć do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu). Wezwanie właściciela, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 dekretu, winno zatem być doręczone imiennie właścicielowi nieruchomości bądź jego następcom po ich ustaleniu, zaś skorzystanie z instytucji procesowej obwieszczenia mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), względnie wówczas, gdy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane. Wobec tego, że wszyscy skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania nadzorczego kwestionowali fakt skierowania do ich poprzednika prawnego wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z zaoferowaniem konkretnej ceny, a nadto podważali dokonanie wezwania za pomocą obwieszczenia publicznego, obowiązkiem organu nadzoru w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym było wykazanie, że takie wezwanie (imienne do rąk adresata lub za pomocą ogłoszenia) zostało dokonane, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. Ustalenie tego faktu, mając na względzie znaczenie spełnienia wymogu z art. 8 ust. 1 i 2 dekretu dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej, miało zaś niezwykle istotne, decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W tej sytuacji w ocenie Sądu obowiązek wykazania tego faktu nie może być zastąpiony domniemaniem organu, że skoro z treści orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że "Dyrekcja [...] w P. czyniła bezskuteczne starania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna", to rzeczywiście postępowanie takie musiało zostać przeprowadzone. W ocenie Sądu orzekającego brak jest również jakichkolwiek podstaw do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organu nadzoru, że występujący w mocno niekompletnych aktach sprawy (nie ma w nich nawet oryginału orzeczenia wywłaszczeniowego) "brak innych dowodów uniemożliwia zakwestionowanie tych twierdzeń", w sytuacji, w której domniemania, na którym organ nadzoru oparł swoje rozstrzygniecie również nie potwierdzają żadne dokumenty, ani dowody zgromadzone w aktach sprawy. Nadto zaś w uzasadnieniu wydanej decyzji Minister nie wyjaśnił (mimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 kpa) dlaczego i na jakich podstawach uznał, że jego domniemanie jest "lepsze" i ma większą moc dowodową, niż konsekwentne twierdzenia skarżących, z których wynika, że były właściciel wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie był wzywany do dobrowolnego jej odstąpienia, a nawet nigdy nie zostało mu skutecznie doręczone kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe (w aktach sprawy brak jest przecież zwrotnego potwierdzenia jego odbioru).

Organowi nadzoru umknął ponadto istotny fakt (i z tego zapewne powodu organ ten nie dokonał również jego analizy i oceny), że w treści wniosku terenowego z dnia [...] maja 1954 r. o zezwolenie na nabycie m.in. spornej nieruchomości znajduje się wniosek Dyrekcji [...] "o ustalenie, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście)". Wniosek taki znajduje uzasadnienie w treści wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu zarządzenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów (M.P. Nr A-89, poz. 1084, ze zm.), z którego wynika, że "w przypadku, gdy przez tego samego wykonawcę narodowych planów gospodarczych ma być nabyty szereg nieruchomości, należących do różnych właścicieli, może być dokonane za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wezwanie zbiorowe wszystkich właścicieli tych nieruchomości przez wywieszenie tego wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości" (§ 4 ust. 5 zarządzenia). Jednakże wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 1954 r. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] czerwca 1954 r. na nabycie m.in. spornej nieruchomości, nie zawiera zezwolenia o którym mowa w przywołanym § 4 ust. 5 zarządzenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów. Oznacza to, że takie zezwolenie nie zostało udzielone, czyli wszyscy współwłaściciele nieruchomości winni byli otrzymać odpowiednią ofertę imienne do rąk adresata.

Obowiązujące przepisy procedury administracyjnej nakazują organowi administracji prowadzącemu postępowanie (dotyczy to także postępowania nadzorczego) wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a zatem w szczególności poprawne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, korzystając ze wszystkich dostępnych środków dowodowych, a ustalenia nie mogą opierać się wyłącznie na domniemaniu istnienia, bądź nieistnienia określonego faktu. Tym bardziej, że tak jak w rozpatrywanej sprawie domniemana przez organ nadzoru okoliczność ma niezwykle istotne znaczenie dla wyniku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, jako że niedokonanie wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości (pomijając już spełnienie pozostałych warunków) pozwala na traktowanie takiej wady, w ocenie Sądu orzekającego, jako kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepisy art. 8 dekretu nie przywidywały bowiem możliwości zwolnienia się wykonawcy planów od obowiązku wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości, wymagając bezwzględnie doręczenia wezwania o odstąpienie nieruchomości właścicielowi. W szczególności, że z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nie udzielił zgody na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 przywołanego wyżej zarządzenia. Uznać zatem należy, że tryb wzywania przez obwieszczenie nie miał w tym przypadku zastosowania, a ewentualne ograniczenie się do wywieszenia zawiadomienia za pomocą obwieszczenia bez wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), rażąco narusza prawo. Na marginesie zauważyć jednak należy, że akta sprawy nie zawierają zaświadczenia właściwego organu o ewentualnym dokonaniu zawiadomienia nawet w tym trybie.

Negatywnie Sąd ocenił także fakt, że z treści decyzji organu nadzoru z dnia [...] czerwca 2008 r. wynika niedopuszczalne założenie, wyprowadzone z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), które następnie powtórzone zostało w zaskarżonej decyzji, że brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego, do momentu przeprowadzenia dowodu przeciwnego na okoliczność wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu taki pogląd organu jest błędny. Poza sporem jest, że mimo podjętej przez organ nadzoru próby odnalezienia akt postępowania wywłaszczeniowego nie udało się odnaleźć wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów i dowodów świadczących o czynnościach podejmowanych przez uczestników i organ w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Jednak Sąd orzekający stoi na stanowisku, że wszelkie występujące w sprawie wątpliwości i braki, których organ nie możne wyjaśnić za pomocą środków dowodowych, należy rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której pozbawiono ją lub jej spadkobierców prawa własności nieruchomości związanego z ich egzystencją (prawa najistotniejszego z punktu widzenia społecznego i ekonomicznego). Sąd wypowiadając takie stanowisko uznaje bowiem, że tylko takie działanie organu publicznego pozostaje w zgodzie z wyrażonymi w art. 2 i 5 Konstytucji zasadami: demokratycznego państwa prawnego i ochrony wolności i praw obywatela oraz będącymi ich rozwinięciem na gruncie postępowania administracyjnego zasadami: praworządności (art. 6 kpa), uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa), pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 kpa), które to zasady mają priorytet przed zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie mającej charakteru bezwzględnej reguły prawa (art. 16 § 1 kpa).

Podsumowując Sąd orzekający stoi na stanowisku, że jeżeli wykonawca narodowych planów gospodarczych nie wezwał pisemnie właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za oznaczoną cenę, to nie doszło do uruchomienia 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 8 ust. 4 dekretu, skutkiem czego nie mogło dojść do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Wydanie w takiej sytuacji decyzji wywłaszczeniowej bez zachowania wymogów jasno określonych w art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu świadczyłoby zatem o wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem tych przepisów. Takie stanowisko prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00, OSP 2002/1/12; wyrok NSA z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1654/00, publ. Legalis), a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Dlatego też zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru nie poczynił ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Ustalenia organu nadzoru nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym, a wnioski wyciągnięte przez Ministra w oparciu jedynie o poczynione domniemania uznać należy za co najmniej przedwczesne i zbyt daleko idące, bo poczynione bez wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a co za tym idzie z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie zgromadzonych dotychczas materiałów dowodowych, w ocenie Sądu nie ma możliwości stwierdzenia, tak jak zrobił to organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie, że kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z wyjaśnionym powyżej trybem i zasadami określonymi w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Na marginesie niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. została wadliwie skierowana bezpośrednio do strony postępowania, czyli Prezydenta P. zamiast do jej pełnomocnika, którym w sprawie był radca prawny M. M. (pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2006 r. w aktach sprawy administracyjnej). Działanie takie jest niezgodne z treścią art. 40 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Dlatego też bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997 r. sygn. akt I SA/Po 1333/96, niepubl.). Oznacza to, że gdy pismo zostało doręczone wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika strony, to doręczenie takie jest bezskuteczne, co (w trakcie postępowania administracyjnego) prowadzi do obowiązku ponownego jego dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Wada ta umknęła również uwadze Ministra Infrastruktury przy rozpatrywaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponadto przypomnieć należy, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 kpa (w związku z art. 127 § 3 kpa) jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Niedopuszczalna jest również samowolna zmiana przez organ administracji publicznej żądania wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. W razie jakichkolwiek wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 47). Dlatego w przypadku powstania wątpliwości co do treści żądania, organ winien poczynić ustalenia w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi konkretny wniosek. Postępowaniu temu towarzyszyć powinno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie, w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wpłynęło do Ministra Infrastruktury pismo z dnia 10 lipca 2008 r. skarżącej M. W. oraz Z. W. Treści tego pisma może budzić uzasadnione wątpliwości co do intencji jego autorek. W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organu nadzoru było ustalenie rzeczywistej woli skarżących, nie zaś arbitralne sprecyzowanie treści tego pisma jako stanowiska osób zainteresowanych w sprawie, a nie chęć korzystania ze środka odwoławczego. Zasadnie zatem obecnie skarżąca podnosi zarzut nierozpatrzenia przez organ odwoławczy złożonego przez nią w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także tej wady postępowania nadzorczego nie zauważył Minister Infrastruktury prowadząc postępowanie z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostałych stron.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. W ocenie Sądu niezbędne są dalsze poszukiwania dokumentacji, która zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych winna zostać zgromadzona przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, a która mogłaby pomóc w ustaleniu faktów związanych z prowadzeniem (lub jego brakiem) rokowań o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości. W szczególności wyjaśnienia wymaga również, czy informacja przesłana organowi przez Archiwum Państwowe w P. pismem z dnia 19 stycznia 2001 r. o nieodnalezieniu akt sprawy wywłaszczeniowej dotyczy rzeczywiście akt przedmiotowego wywłaszczenia (czyli sprawy o sygnaturze akt [...]), czy też jak wynika z treści tego pisma w archiwum błędnie poszukiwano akt o sygnaturze [...]. Organ prowadząc ponownie postępowanie dowodowe będzie miał na uwadze treść art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, Lex nr 275485). Dopiero po uzupełnieniu akt sprawy, mając na uwadze wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.