Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 236/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej O[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2065/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej O[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr KOC[...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., I SA/Wa 2065/19 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej O[...] w W[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr K[...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa O[...]w W[...] wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 7[...], obręb 3[...], o powierzchni 4.201m2, położonej w W[...] przy ul. S[...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie księga wieczysta KW nr W[...]. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Prezydent m.st. W[...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zażalenie na to postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa O[...] w W[...], zaś ww. postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta m.st. W[...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa o przekształceniu". Organ wskazał, że nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr W[...] składa się wyłącznie z działki nr 7[...] z obrębu 3[...] o powierzchni 4.201m2. Działka ta w całości wykorzystywana jest pod komunikację i stanowi drogę dojazdową do budynków wielorodzinnych, należących do spółdzielni i położonych na innych nieruchomościach gruntowych. Na działce tej nie zlokalizowano żadnych budynków mieszkalnych, a tym samym działka ta, jak i cała nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta W[...], nie podlega przepisom ustawy o przekształceniu. Kolegium podkreśliło, że warunkiem bezwzględnym dla przekształcenia jest zabudowanie nieruchomości jakimikolwiek budynkami mieszkalnymi. W przypadku zabudowy mieszanej {mieszkaniowej i niemieszkaniowej, w tym infrastrukturalnej), zastosowanie mają przepisy art. 1 ust. 2 pkt. 3 bądź art. 1a ustawy o przekształceniu. Przepisy tej ustawy są jasne i nie pozostawiają pola do ich dowolnej interpretacji w przypadku nieruchomości niezabudowanych budynkami mieszkalnymi, które nie podlegają tej ustawie. Nawet fakt, że nieruchomość taka jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania budynków mieszkalnych usytuowanych na innych nieruchomościach gruntowych nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż postępowanie prowadzone jest odrębnie do każdej nieruchomości gruntowej, i to sposób jej zabudowy jest decydujący dla sprawy. Końcowo Kolegium podkreśliło, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Za chybiony uznano zatem zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż przepisy ustawy o przekształceniu są jasne i nie pozostawiają organom możliwości ich interpretacji na korzyść użytkownika wieczystego. Skoro zaś przepisy tejże ustawy nie dają w wnioskującej Spółdzielni uprawnienia do przekształcenia, to odmowa wydania zaświadczenia nie narusza jej słusznego interesu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa O[...] w Warszawie zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu, a także art. 1a ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 7[...] z obrębu 3[...]o powierzchni 4.201m2, położonej w Warszawie przy ul. S[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr W[...]. Powodem, dla którego organy odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia było ustalenie braku usytuowania budynków mieszkalnych na tejże działce i uznanie, że nieruchomość ta nie podlega przepisom ustawy o przekształceniu. Powyższe stanowisko zakwestionowała strona skarżąca podnosząc, że choć przedmiotowa nieruchomość rzeczywiście nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, to stanowi drogę, do której budynki mieszkalne mają jedyny dostęp.

Sąd I instancji podzielił ocenę organów uznając, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega przepisom ustawy o przekształceniu. Wskazał, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Zgodnie z tą definicją, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W ocenie Sądu I instancji, treść powołanych regulacji jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu obiekty i urządzenia budowlane, aby podlegać regulacji ww. ustawy muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdza również brzmienie art. 1 ust. 5 tejże ustawy, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Stąd wniosek, że jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie będą podlegać ustawie o przekształceniu. Nie dzielą one bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Intencja ustawodawcy objęcia przekształceniem gruntów zabudowanych obiektami i urządzeniami budowlanymi pod warunkiem, że tego rodzaju infrastruktura znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wynika również z treści uzasadnienia do projektu ustawy o przekształceniu (vide: strona 9 uzasadnienia, druk nr 2673, www.sejm.gov.pl ). Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, iż objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, a stanowi drogę, która umożliwia dojazd do budynków mieszkalnych położonych na innych nieruchomościach. Nieruchomość ta nie znajduje się zatem na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a w konsekwencji nie dzieli losu prawnego tej nieruchomości. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w przepisach ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia. Sąd podkreślił, że na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu zawarta w skardze argumentacja, że przedmiotowa nieruchomość umożliwia racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych, gdyż stanowi drogę, do której te budynki mają jedyny dostęp. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyłącznie okoliczność, czy objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał także, ze nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że organy podjęły w niej wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącej. Za chybiony uznano także zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie można mówić o wątpliwościach co do treści normy prawnej, a w konsekwencji o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony. Sąd nie podzielił również zarzutu niewydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej pomimo zmiany stanu prawnego już po wydaniu postanowienia przez organ I instancji. Dodany wspomnianą nowelizacją do ustawy o przekształceniu art. 1a ma zastosowanie – podobnie jak art. 1 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy – do gruntów o zabudowie mieszanej (mieszkaniowej i nie mieszkaniowej, w tym infrastrukturalnej). W niniejszej sprawie z takim gruntem nie mamy do czynienia, bowiem działka objęta wnioskiem nie jest gruntem o zabudowie mieszanej, lecz gruntem niezabudowanym. W tej sytuacji zarzut niewydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie mógł mieć wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Końcowo Sąd I instancji wskazał, iż na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mają również wpływu rozstrzygnięcia Kolegium wydane w innych sprawach dotyczących innych nieruchomości strony skarżącej. Rozstrzygnięcia te pozostawały poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa O[...] w W[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

1. art. 7 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania do organów państwa, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz skarżącej przy wydawaniu orzeczenia, a także rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść organu bez dogłębnego przeprowadzenia postępowania dowodowego;

2. art. 7a k.p.a. przez naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony skarżącej;

3. art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu przez uznanie, że sporna nieruchomość nie przekształciła się w prawo własności tych gruntów;

4. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu przez nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr 7 z obrębu 3-06-03, o powierzchni 4.201m2, położona w Warszawie przy ul. Sosabowskiego, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr W[...], umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, które nie posiadają dostępu do drogi publicznej;

5. art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpoznanie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić wskazaniem, iż z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu). Ustawa ta pod pojęciem "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" rozumie nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu). Przepisy tej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy o przekształceniu). Z punktu widzenia kontrowersji powstałej w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wskazanie zakresu przedmiotowego ustawy o przekształceniu. Wyjaśnienie tej kwestii winno nastąpić przez zbadanie znaczenia pojęcia "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" użytego w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Na gruncie ww. ustawy pojęcie to wyraźnie utożsamiane jest z nieruchomością zabudowaną wyłącznie określonymi budynkami (art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy o przekształceniu). Istotną konsekwencją powyższych uregulowań jest odwołanie się przez ustawodawcę do pojęcia nieruchomości. Przy czym na gruncie ustawy o przekształceniu pojęcie nieruchomości nie doczekało się odrębnego zdefiniowania. W takiej sytuacji, uwzględniając cywilnoprawny charakter przekształcanych uprawnień, konieczne jest odwołanie się do rozumienia tego pojęcia na gruncie regulacji prawa cywilnego i wskazanie, że nieruchomość jest to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunty) (art. 46 § 1 k.c.). Jakkolwiek na gruncie prawa cywilnego funkcjonują dwa ujęcia nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe, to na gruncie ustawy o przekształceniu należy opowiedzieć się za rozumieniem wieczystoksięgowym. Przemawia za tym treść uregulowań ustawy o przekształceniu, z jednej strony odwołujących się wprost do wieczystoksięgowego rozumienia pojęcia nieruchomości, a z drugiej, przez przyjęty w ustawie model procedowania w sprawie przekształcenia, ograniczający zakres postępowania rozpoznawczego. Za powyższym wnioskiem przemawia jednak przede wszystkim kontekst systemowy, uwzględniający ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury w zakresie rozumienia pojęcia nieruchomości na gruncie art. 46 § 1 k.c. Od tej kwestii wypada rozpocząć dalsze rozważania.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego przyjmuje się uniwersalność materialnoprawnego modelu nieruchomości przy uwzględnieniu pierwszeństwa modelu wieczystoksięgowego (vide: A.Kaźmierczyk [w:] M.Fras (red.), M.Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna (art. 1-125), WKP 2018, uwagi do art. 46; W.Pawlak [w:] J.Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–554), WKP 2021, uwagi do art. 46; S.Rudnicki, O pojęciu nieruchomości w prawie cywilnym, PS 1999/9, s. 68; E.Klat-Górska, "Przepisy odrębne" przy podziale nieruchomości gruntowej, NZS 2006/4, s. 64). Przy czym podkreśla się, że nie ma podstaw do przeciwstawiania sobie dwóch różnych pojęć nieruchomości: materialnego i wieczystoksięgowego. Rozumienie materialnoprawne stanowi definicję uniwersalną w tym znaczeniu, że odnosi się zarówno do nieruchomości, dla których prowadzi się księgi wieczyste, jak i do nieruchomości, które nie mają założonych ksiąg. Jeżeli jednak dla określonej nieruchomości została założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga – jedna nieruchomość", a tym samym o istnieniu i liczbie nieruchomości oraz ich zakresie przedmiotowym decyduje treść księgi wieczystej. Tym samym dwie działki gruntu graniczące ze sobą i należące do tego samego właściciela, dla których jest prowadzona jedna księga wieczysta, uznawane są za jedną nieruchomość gruntową, a stanowiące własność tej samej osoby i graniczące ze sobą działki gruntu objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Odrębność tę tracą w razie połączenia ich w jednej księdze wieczystej (vide: wyrok SN z dnia 26 lutego 2003 r., II CKN 1306/00, Biul. SN 2003/8, s. 8; uchwała SN z dnia 7 kwietnia 2006, III CZP 24/06, OSNC 2007/2/24; postanowienie SN z dnia 30 października 2003, IV CK 114/02, OSNC 2004/12/201; B.Janiszewska, O łączeniu nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego, ST 2007/11, s. 37; B.Swaczyna, Prawne wyodrębnienie gruntu na powierzchni ziemi, Rejent 2002/9, s. 38; E.Niezbecka [w:] A.Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, wyd. II, WKP 2012, uwagi do art. 46). Jeżeli zatem z art. 27 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) wynika wymóg dokonania wpisu w księdze wieczystej zarówno w sytuacji oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, jak i w przypadku przenoszenia prawa użytkowania wieczystego na inną osobę, bowiem wpis tego prawa do księgi wieczystej ma znaczenie konstytutywne i przesądza o jego powstaniu, to nie może być wątpliwości co do urządzenia księgi wieczystej dla nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. Tym samym nie ma przestrzeni prawnej dla pominięcia wieczystoksięgowego rozumienia pojęcia "nieruchomość" na gruncie przepisów ustawy o przekształceniu. W konsekwencji należy uznać, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność następuje w odniesieniu do konkretnej nieruchomości uregulowanej w odrębnej księdze wieczystej, z uwagi na wypełnienie przesłanki jej zabudowy i wykorzystywania w sposób określony w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy o przekształceniu.

Powyższa argumentacja doznaje wzmocnienia na gruncie poszczególnych regulacji ustawy o przekształceniu. Do wieczystoksięgowego rozumienia pojęcia "nieruchomość" nawiązuje także art. 2 ustawy o przekształceniu wskazując, iż w przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Przy czym art. 2 ust. 1a i 1b ustawy o przekształceniu wyraźnie rozszerza krąg podmiotów uprawnionych do takich działań wskazując także na użytkownika wieczystego, zarząd spółdzielni mieszkaniowej, zarząd wspólnoty mieszkaniowej lub zarządcę, któremu powierzono zarząd nieruchomością wspólną w sposób określony w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r. poz. 568). Jasno z powyższego wynika, iż to wieczystoksięgowe granice pojęcia "nieruchomość" stanowią barierę dla możliwości dokonania przekształcenia użytkowania wieczystego we własność i dopiero wyeliminowanie owych barier, przez założenie księgi wieczystej albo wyłączenie z istniejącej księgi wieczystej określonej działki gruntu, umożliwia uznanie, że doszło do przekształcenia. Ustawodawca nie formułuje przy tym ograniczeń podmiotowych w możliwości ich usunięcia.

Powyższe rozumienie pojęcia "nieruchomość" znajduje także potwierdzenie w formalnym charakterze postępowania przekształceniowego na gruncie omawianej ustawy. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu statuuje mechanizm przekształcenia użytkowania wieczystego we własność z mocy samego prawa (ipso iure) z dniem 1 stycznia 2019 r., określając precyzyjnie przesłanki przekształcenia, a jednocześnie nie przewidując postępowania dla ich weryfikacji (vide: Ł.Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. WKP 2019, uwagi do art. 4). Charakteru rozpoznawczego, umożliwiającego wszechstronną i rzetelną weryfikację okoliczności przekształcenia, nie ma postępowanie zmierzające do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, uregulowane w art. 4 ustawy o przekształceniu. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje bowiem kompetencji do ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania skarżącej z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania skarżącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., II OSK 2820/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (vide: Z.R.Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60 – 61). Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (vide: M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Bk 133/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe uwagi także przemawiają za przyjęciem wieczystoksięgowego rozumienia pojęcia "nieruchomość" na gruncie ustawy o przekształceniu. Charakter postępowania w sprawie zaświadczeń koreluje z formalnym (wieczystoksięgowym} definiowaniem nieruchomości i umożliwia, wyłącznie w oparciu o informacje wynikające z rejestrów, ewidencji i innych urzędowych baz danych, dokonanie weryfikacji wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy o przekształceniu, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Wyłącza to konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy podkreślić, iż nie jest kwestionowany drogowy, a zatem nie mieszkaniowy charakter zabudowy działki nr 7[...], położonej w W[...] przy ul. S[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr K[...]. Przesądza to o niespełnieniu warunków, od których uzależnione jest przekształcenie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości we własność. Jednocześnie wskazany powyżej sposób rozumienia pojęcia "nieruchomość" uniemożliwia na gruncie ustawy o przekształceniu uwzględnienie związków funkcjonalnych istniejących pomiędzy odrębnymi nieruchomościami. Z punktu widzenia treści art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1a ustawy o przekształceniu, indyferentne prawnie jest to, czy odrębna nieruchomość służy do obsługi innej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi. Istnienie takiej zależności nie stanowi wypełnienia przez nieruchomość niezabudowaną budynkami mieszkalnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy o przekształceniu, przesłanek dla przekształcenia w trybie tejże ustawy. Powyższego zapatrywania nie zmienia treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu, bowiem zastosowany w tym przepisie zwrot "prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" odnosi się do budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, które znajdują się na tej samej nieruchomości co budynki mieszkalne, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy o przekształceniu. Skoro umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, to wypełnione zostają w granicach tej nieruchomości warunki dla przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Zbliżony mechanizm zastosowany zastał przez ustawodawcę w art. 1a ustawy o przekształceniu, w odniesieniu do budynków, obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych innych niż te, które umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych wskazanych w art. 1 ust. 2 tejże ustawy. W takiej sytuacji przekształcenie następuje o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 tejże ustawy nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, a więc w granicach konkretnej nieruchomości. W okolicznościach badanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż regulacje te nie znajdowały zastosowania w badanej sprawie. Niezasadne są zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu.

Nie można także potwierdzić zasadności pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przy czym wypada dostrzec, iż przepisy art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 k.p.a. nie stanowią – jak wskazał to autor kasacji – przepisów prawa materialnego lecz przepisy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych i błędne zakwalifikowanie przepisów postępowania do prawa materialnego nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy przy uznaniu, iż postawione powyżej zarzuty objęte są podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się szczegółowo do tych zarzutów należy zauważyć, iż postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego, choć jest postępowaniem uproszczonym. Uregulowanie tej instytucji w przepisach k.p.a. prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., I SA 1808/99, Lex nr 75510, wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 733/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jednak charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany i nie podlega rygorom postępowania dowodowego określonym w art. 7, art. 75 i nast. k.p.a. Z tego punktu widzenia nieadekwatnie do zakresu prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego postawiony został zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dogłębnego postępowania dowodowego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Tak postawiony zarzut kasacyjny pomija specyfikę postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Nieadekwatność tyczy także zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a., choć w tym wypadku jest ona podyktowana treścią tejże regulacji, znajdującej zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nie należy do żadnej z powyższych kategorii spraw, a zatem art. 7a k.p.a. nie znajdował zastosowania w badanej sprawie i tym samym nie mógł zostać naruszony przez niezastosowanie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa. Z kolei art. 7 k.p.a. nie statuuje ogólnej zasady postępowania administracyjnego odwołującej się do budowania zaufania do organów państwa i w tym zakresie ww. przepis nie odpowiada treści postawionego zarzutu kasacyjnego. Natomiast statuując zasadę prawdy obiektywnej przepis ten nakazuje załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jakkolwiek w tym zakresie zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 k.p.a. uznać należy za prawidłowo sformułowany, to jednak autor kasacji w ogóle nie wskazał w czym upatruje w realiach badanej sprawy naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności nie odwołał się do okoliczności, które mogłyby wypełnić treść ww. klauzul generalnych. Taki sposób sformułowania powyższego zarzutu uniemożliwia jego efektywną ocenę w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli powyższych elementów jest pozbawiony.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.