Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 160/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 23 lutego 2011 r. nr V/26/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 23 lutego 2011 r. Rada Miejska w Opatowie, działając na poodstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr V/26/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego (dalej jako “uchwała"). W § 9 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ten akt w całości z uwagi na wydanie go z istotnym naruszeniem prawa i zarzucając naruszenie:

- art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019r. poz. 1461), art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 poz. 713) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ogłoszenie przedmiotowej uchwały na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie zgodnie z treścią § 8 uchwały, zaś zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 9 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

- art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r. poz. 218 - dalej u.p.p.r.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 1 pkt 1 - 8 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie ww. Zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w § 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

- art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 4 ust. 2 uchwały, wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 4 ust. 6 uchwały wskazującym, iż "Członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez sformułowanie w § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego przed upływem kadencji w postaci skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe w sytuacji, gdy Rada Miejska została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 6 ust. 1 uchwały, w zakresie możliwości tworzenia przez Zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.

W związku z tymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że za istotne wady uchwały, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma charakter generalny, gdyż kierowany jest do niegraniczonego kręgu adresatów, jak również abstrakcyjny, ponieważ zawiera on regulacje mające zastosowanie w powtarzalnych okolicznościach. Ponadto obowiązuje on powszechnie na obszarze miasta Opatów. Charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przemawiają za tym, że uchwała rady gminy ustanawiająca zespół i regulująca zasady jego działania musi mieć charakter aktu prawa miejscowego, przy czym skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11.

Z uwagi na to, że zaskarżana uchwała jest aktem prawa miejscowego, to jak wskazał skarżący, zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia jej w życie jest jej ogłoszenie. Artykuł 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z art. 13 ust. 2 wskazanej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ rady gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Powołując się na orzeczenia sądowe, Porkurator wyjaśnił, że niepromulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie, zatem nie wiążą podmiotów, do których zostały skierowane.

W związku z tym, jak podsumował skarżący, wskazanie w § 8 zaskarżonej uchwały, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie, a nadto zgodnie z § 9 uchwały, wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, narusza prawo w sposób istotny. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin.

To uchybienie stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator szczegółowo odniósł się do pozostałych zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i nieobciążanie organu kosztami niniejszego postępowania. Organ wyjaśnił, że nieopublikowanie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w

§ 9 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia było konsekwencją przyjęcia, że uchwała ta nie ma charakteru prawa miejscowego. W ocenie organu, zaskarżona uchwała jest uchwałą ściśle techniczną i ma za zadanie określić tryb i zasady powoływania zespołu interdyscyplinarnego. Nie kreuje praw i obowiązków ogółu mieszkańców Wspólnoty, a zatem jej charakter jako prawa miejscowego nie jest według organu przesądzony. Taka praktyka wynikała w tamtym okresie z orzeczeń organów nadzoru. Jak przyznał skarżący, przedmiotowa uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru, jak również nie była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, co oznacza, że Wojewoda Świętokrzyski nie dopatrzył się żadnych uchybień w zaskarżonej uchwale. Organ odnióśł się także do innych zarzutów skargi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu,

w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała nr V/26/2011 Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako "u.p.p.r."). Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Trafnie podniósł skarżący, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Może być więc adresowany do określonej kategorii podmiotów. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 489/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam powołane: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 669/06, Lex 275445, ale też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16, Lex nr 2066405). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na swój charakter, zróżnicowany skład osobowy, wyspecyfikowany zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, publ. NZS 2012/1/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 marca 2019 r., II SA/Ol 124/19, Lex nr 2641148).

Zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010r., nr 17, poz. 95 ze zm.) oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Zawiera normy, które mają charakter abstrakcyjny i generalny. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Zgodnie z § 9 uchwały, weszła ona w życie z dniem pojęcia.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nie może być wątpliwości, że niepublikowanie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, Lex nr 744957, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 486/16, Lex nr 2355401).

Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności w całości. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe.

Okoliczność, że przed niniejszym postępowaniem legalność zaskarżonej uchwały nie została podważona przez organ nadzoru czy sąd administracyjny nie powoduje, że została podjęta zgodnie z prawem. Zawiera ona w swej treści bez wątpienia normy, które mają charakter abstrakcyjny i generalny (o czym mowa wyżej), dlatego winna zostać opublikowana jako akt prawa miejscowego.

Z powyższych powodów należało, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.