Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1505/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. ... Sp. z o. o. w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 674/11 w sprawie ze skargi C... Sp. z o. o. w Łodzi na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 13 lipca 2011 r. nr 97/2011 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 674/11, oddalił skargę ... Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi, zw. dalej Central lub Spółką, na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 13 lipca 2011 r. nr 97/2011 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w Sosnowcu powiadomiła Central o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku przy ul. ... w S. w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. Czynności kontrolne, z udziałem Dyrektora Spółki i specjalistki ds. komercjalizacji odbyły się w dniach 21-25 lutego 2011 r. Sporządzono z nich protokół opisujący szereg stwierdzonych nieprawidłowości. Protokół ten nie został przez kontrolowaną Spółkę podpisany. Jak z niego wynika pomimo wielokrotnych prób ustalenia terminu podpisania protokołu i doprowadzenia do jego podpisania ani Dyrektor Tomasz Brocki, ani inny przedstawiciel Spółki nie pojawił się w Komendzie.

Decyzją z dnia 19 maja 2011 r. nr 49/MZ/2011 Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Sosnowcu nakazał Central w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. :

- klatki schodowe znajdujące się w segmentach AA, AB, CA i CB obudować do klasy odporności ogniowej minimum REI60 i na każdej kondygnacji zamknąć drzwiami o klasie odporności ogniowej EI30 oraz wyposażyć w urządzenia służące do usuwania dymu;

- pomieszczenia maszynowni windy znajdujące się w nadbudowach klatek schodowych w segmentach AA i CB zamknąć drzwiami o klasie odporności ogniowej EI30;

- z klatek schodowych znajdujących się w segmentach AB i CA zapewnić możliwość ewakuacji na zewnątrz budynku poprzez drzwi znajdujące się na parterze o szerokości nie mniejszej niż szerokość biegu klatki schodowej i kierunku otwierania na zewnątrz budynku;

- klatkę schodową znajdującą się w segmencie GA i GB obudować do klasy odporności ogniowej minimum REI60 i na każdej kondygnacji zamknąć drzwiami o klasie odporności ogniowej EI30 oraz wyposażyć w urządzenia służące do usuwania dymu;

- pomieszczenie maszynowni windy znajdujące się w nadbudowie klatki schodowej w segmencie GB zamknąć drzwiami o klasie odporności ogniowej EI30;

- zapewnić obudowę poziomych dróg ewakuacyjnych spełniającą minimalne wymagania dla klasy odporności ogniowej EI30;

- korytarze stanowiące poziome drogi ewakuacyjne prowadzące z obudowanych klatek schodowych do wyjść ewakuacyjnych na zewnątrz budynku lub do innej strefy pożarowej obudować w sposób spełniający minimalne wymagania dla klasy odporności ogniowej REI30 a wyjścia z pomieszczeń na te korytarze zamknąć drzwiami o klasie odporności ogniowej EI30.

Przy każdym z obowiązków wskazano szczegółowo podstawy prawne jego nałożenia podając przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2009, Nr 178, poz. 1380 ze zm.), rozporządzenia MSWiA z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W obszernym uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie ciąży przede wszystkim na właścicielu obiektu, a także na zarządcy lub użytkowniku, stosownie do zapisów zawartych w odpowiednich umowach cywilnoprawnych. Do obowiązków tych zalicza się przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice, zapewnienie konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie, zapewnienie osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji, a także przygotowanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, zapoznanie pracowników z przepisami przeciwpożarowymi oraz ustalenie sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Zgodnie z ustaleniami z czynności kontrolno-rozpoznawczych właścicielem, zarządcą oraz podmiotem faktycznie władającym skontrolowanym obiektem przy ul. ... w S. jest Central. Dlatego z uwagi na charakter punktów decyzji zasadnym jest określenie ww. Spółki jako strony obciążonej wykonaniem nakazów. W dalszych wywodach organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu analizy zapisów protokołu z dnia 20 kwietnia 2011 r. z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie zespołu budynków użyteczności publicznej przy ul. P. w S., działając w trybie § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 7 czerwca 2010 r. kontrolowany obiekt uznaje się za zagrażający życiu ludzi m.in. z uwagi na warunki ewakuacji. Obecny układ komunikacyjny, który jest składową licznych przeróbek i przebudów, sprawia że w użytkowanych segmentach AA, AB, CA i CB określić można jedynie jeden kierunek ewakuacji, z uwagi na fakt, że boczne klatki schodowe w segmentach AB i CA nie pozwalają na wyjście na zewnątrz budynku i przy obecnym układzie prowadzą jedynie na kondygnację piwniczną. Zatem długość dojścia ewakuacyjnego mierzona od wyjścia z pomieszczenia na drogę ewakuacyjną do wyjścia na zewnątrz budynku lub innej strefy pożarowej nie powinna przekroczyć 30 m, a zgodnie z § 16 ust. 2 pkt. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów przekroczenie tej wartości o 100% jest przesłanka do uznania obiektu za zagrażający życiu ludzi. Zgodnie z opisanymi w protokole z czynności kontrolnych pomierzonymi wartościami długości dróg ewakuacyjnych są one miejscami przekroczone ponad trzykrotnie, a w każdym z segmentów znajdują się pomieszczenia, z których ewakuacja przekracza graniczny próg 60 m. Dodatkowo sytuację pogarsza, m.in. brak możliwości odniesienia się do poprawności funkcjonowania instalacji awaryjnego oświetlenia dróg ewakuacyjnych na korytarzach, gdzie przeprowadzone zostały daleko idące prace remontowo-adaptacyjne, a które spowodowały, że korytarze oświetlone pierwotnie z przestrzeni głównej klatki schodowej, klatek schodowych bocznych i okien na szczytach korytarzy, z uwagi na wykonane zabudowy i zamknięcia, są obecnie korytarzami o ograniczanej możliwości dostępu światła zewnętrznego i na poszczególnych odcinkach oświetlanych jedynie światłem sztucznym. Ponadto, stan dróg ewakuacyjnych nie pozwala na uznanie ich za bezpieczne. Pierwotnie wszystkie klatki schodowe w budynku miały charakter otwarty. Poprzez lata eksploatacji budynku, boczne klatki schodowe na poszczególnych kondygnacjach zostały obudowane i zamknięte drzwiami w różny sposób. Jednak brak jest możliwości określenia klasy odporności ogniowej elementów tych zabudów. Obecnie jedyną możliwością opuszczenia budynku jest wyjście mieszczące się na parterze w segmencie B. W bezpośrednim sąsiedztwie wyjścia przeprowadzone zostały prace adaptacyjne mające na celu wydzielenie recepcji i pomieszczeń administracji budynku. Powyższe wykonane zostało poprzez zabudowanie szklanych ścian, bez zachowania klasy odporności ogniowej elementów stanowiących obudowę dróg ewakuacyjnych. Ponadto bezpośrednio przy wyjściu zabudowany został sklep, którego konstrukcja również nie posiada parametrów określających klasę odporności ogniowej. Zdaniem Komendanta Miejskiego wybuch pożaru, w którymś z tych pomieszczeń, w sposób jednoznaczny odcina możliwość bezpiecznej ewakuacji, poprzez jedyne dostępne wyjście. Podkreślił On także fakt znacznego, bo ponad trzykrotnego przekroczenia dopuszczalnej wielkości strefy pożarowej. Żaden z segmentów i żadna z kondygnacji nie jest oddzielona pożarowo od pozostałej części co stwarza możliwość dowolnego rozwoju i rozprzestrzeniania się pożaru po obiekcie. Ponadto klatki schodowe nie zostały zabezpieczone przed omyłkowym zejściem do piwnicy w przypadku ewakuacji, kondygnacja piwniczna nie jest wydzielona pożarowo, a na korytarzach piwnicznych składowane są materiały palne, brak jest oznakowania i kierunkowania dróg ewakuacyjnych, brak jest wyposażenia obiektu w podręczny sprzęt gaśniczy, stan instalacji wodociągowej przeciwpożarowej nie pozwala na jej użycie oraz nie pokrywa swoim zasięgiem całości obiektu, nie przedstawiono protokołów z pomiarów instalacji elektrycznej, a ponadto stwierdzono niedozwolone modyfikowanie zabezpieczeń. Mając na uwadze powyższe, budynek w obecnej formie uznać należy, zdaniem organu I instancji, za zagrażający życiu ludzi, gdyż występujące w nim warunki techniczne i instalacyjne nie pozwalają na bezpieczną ewakuację. Analogiczna sytuacja dotyczy nieużytkowanych segmentów GA, GB i F, gdzie zmierzona długość dojść ewakuacyjnych przekracza dopuszczalne wartości. Wyłączenie zaś z użytkowania tych segmentów jest decyzją właściciela budynku i w każdej sytuacji status ten może ulec zmianie. Dodatkowo w segmencie GA prowadzone są daleko idące prace remontowe. W ocenie funkcjonariusza prowadzącego kontrolę zakres prac może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania tej części budynku, nawet z możliwością przekształcenia na obiekt zamieszkania zbiorowego. Uzasadniając z kolei punkty nakazów organ I instancji odniósł się do dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego, która dla budynków użyteczności publicznej zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, przy jednym dojściu powinna wynosić nie więcej niż 30 m, a przy dwóch dojściach dla dojścia krótszego nie więcej niż 60 m. Jednocześnie długość dojścia ewakuacyjnego mierzona jest od wyjścia z pomieszczenia na drogę ewakuacyjną do wyjścia na zewnątrz budynku lub do innej strefy pożarowej, przy czym za równorzędne rozwiązanie uznaje się wyjście do obudowanej klatki schodowej, zamkniętej drzwiami o klasie odporności ogniowej EI30 i wyposażonej w urządzenia służące do usuwania dymu lub zabezpieczające przed zadymieniem. Układ komunikacyjny segmentów GA i F sprawia, że możliwy jest do określenia jedynie jeden kierunek ewakuacji. W związku z powyższym, obie klatki schodowe, czyli znajdujące się w segmentach GA i GB powinny spełniać warunek określony powyżej. Zgodnie z podaną podstawą prawną obudowa klatek schodowych powinna spełniać wymagania klasy odporności ogniowej jak dla stropu budynku, które zgodnie z zapisami § 216 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinny dla kontrolowanego obiektu mieć klasę odporności ogniowej REI60. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku klatek schodowych w użytkowanych segmentach AA, AB, B, CA i CB. Z kolei klatki schodowe znajdujące się w skrajnych segmentach budynku AB i CA, powinny mieć określoną w zaleceniach formę zabezpieczeń, ponieważ również tutaj dla pomieszczeń znajdujących się na szczytach korytarzy zapewnić można jedynie jeden kierunek ewakuacji, a zapewnienie jedynie jednej bezpiecznej klatki schodowej w segmentach AA i CB nie pozwoli na zapewnienie długości dojścia ewakuacyjnego nieprzekraczającego 30 m. Pod pojęciem urządzenia służącego do usuwania dymu z przestrzeni klatki schodowej, rozumieć należy minimum, sterowaną automatycznie klapę dymową o powierzchni czynnej 5% rzutu poziomego powierzchni klatki schodowej. Zamknięcie maszynowni windy drzwiami przeciwpożarowymi wynika z kolei z faktu, że klatka schodowa musi być zamknięta drzwiami, a w analizowanej sytuacji drzwiami o klasie odporności ogniowej EI30. Obudowa poziomych dróg ewakuacyjnych, czyli w analizowanym budynku wszystkich korytarzy, powinna spełniać minimalne wymagania jak dla ścian wewnętrznych budynku, i w rozpatrywanej sytuacji powinna spełniać wymagania dla klasy odporności ogniowej EI30. Niezależnie od powyższego z obudowanych, zamkniętych drzwiami EI30 i oddymianych klatek schodowych ewakuacja powinna prowadzić bezpośrednio na zewnątrz budynku lub poziomymi drogami ewakuacyjnymi, jednak obudowanymi do klasy odporności ogniowej jak dla obudowy klatek schodowych, czyli REI 60 dla rozpatrywanego budynku, a wyjścia z pomieszczeń na te korytarze, powinny być zamknięte drzwiami o klasie odporności ogniowej EI30. Konieczność zapewnienia niezależnych wyjść zachodzi w przypadku klatek w segmentach CA i AB, które to klatki na chwile obecną w ogóle nie pozwalają na ewakuację. W pozostałych sytuacjach należy zapewnić odpowiednią obudowę dróg ewakuacyjnych. W protokole z czynności kontrolnych zapisano, że budynek w trakcie eksploatacji był poddawany licznym modyfikacjom w tym zabudowano m.in. przeszklone ściany. Szczególne znaczenie ma obudowa korytarzy na parterze w segmencie B. Jest to obecnie jedyna możliwość ewakuacji z budynku i jednocześnie, po wykonaniu zaleceń wynikających z decyzji, będą to korytarze prowadzące do wyjścia ewakuacyjnego na zewnątrz budynku z obudowanych i prawidłowo zabezpieczonych klatek schodowych. Dlatego wykonana tam zabudowa ścian ze szkła oraz inne wydzielenia bez możliwości zapewnienia odpowiedniej klasy odporności ogniowej stwarzają poważne zagrożenie dla ewakuowanych osób. Organ I instancji wskazał nadto, że wykonanie nałożonych obowiązków sprawi, iż długość dojścia do prawidłowo zabezpieczonych klatek schodowych nie przekroczy 30 m, obudowanie korytarzy zapewni bezpieczeństwo dróg ewakuacyjnych, a zatem zapewnione wówczas warunki ewakuacji nie będą zagrażały życiu ludzi. Organ I instancji zauważył nadto, że przepisy dopuszczają spełnienie wymogów w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, wskazany w ekspertyzie technicznej m.in. rzeczoznawczy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Organ podkreślił też , że działając w trybie art. 10 k.p.a., przed wydaniem decyzji administracyjnych zostały wyznaczone dwa terminy spotkania, na których Spółka mogła się wypowiedzieć co do zebranych w toku całości postępowania dowodów, zakresu nieprawidłowości i przede wszystkim planowanych decyzji administracyjnych. Drugi termin spotkania był konsekwencją uwzględnienia prośby Spółki o przełożenie spotkania. Także i wtedy Spółka na umówiony termin nie stawiła się. Dlatego mając na uwadze charakter postępowania, tj. niedostarczenie dokumentów w trakcie kontroli, nie podpisanie protokołu z kontroli oraz pomimo wszczęcia odrębnego postępowania nie zgłoszenie się na spotkania, o których mowa powyżej i przede wszystkim z uwagi na stan zagrożenia życia, brak było podstaw do dalszego przedłużania postępowania. W związku z powyższym działając w trybie art. 10 § 2 KPA odstąpiono od umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Odwołanie od otrzymanej decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła Spółka wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i domagając się jego uchylenia.

Decyzją z dnia 13 lipca 2011 r. nr 97/2011 Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia protokołu pokontrolnego podkreślając, że przedmiotem kontroli był istniejący od około 40 lat zespół połączonych budynków, stanowiących jedną strefę pożarową zaliczoną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Wysokość skontrolowanych czterokondygnacyjnych segmentów wynosi około 15 metrów i według aktualnie obowiązujących przepisów rozpatrywany obiekt budowlany jest zakwalifikowany do tak zwanych budynków średniowysokich. Poszczególne kondygnacje przeznaczone są do wykorzystania na rożnego rodzaju pomieszczenia, między innymi o charakterze handlowym, biurowym i usługowym oraz na potrzeby funkcjonującej szkoły i ośrodka szkolenia. Część pomieszczeń nie jest obecnie użytkowana. Z protokołu wynika też, że cała powierzchnia skontrolowanej strefy pożarowej wynosi prawie 16,5 tysiąca metrów kwadratowych. Komunikacja pionowa w analizowanym zespole budynków jest możliwa przy wykorzystaniu otwartych, nieobudowanych przeciwpożarowo klatek schodowych, które nie są wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Maksymalne długości dojść ewakuacyjnych z najdalszych pomieszczeń usytuowanych na ostatnich kondygnacjach znacznie przekraczają dopuszczalne wartości. Wynika to między innymi z przyjętego w tym obiekcie specyficznego układu komunikacyjnego, związanego z wprowadzeniem w wielu miejscach wewnętrznych zabudów, także z wykorzystaniem przeszklonych ścianek bez wymaganej odporności ogniowej. W przypadku zaistnienia konieczności ewakuacji ludzi z poszczególnych segmentów mogą wystąpić poważne trudności w jej sprawnym i bezpiecznym przeprowadzeniu. Jak wskazał dalej organ odwoławczy w protokole pokontrolnym opisano także inne liczne przypadki wykazanych braków w stanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w rozpatrywanym obiekcie. Stanowią one wyraźne naruszenie wymagań określonych przede wszystkim w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W związku ze stwierdzeniem wielu nieprawidłowości, szczególnie w zakresie niewłaściwych warunków ewakuacji, w Komendzie Miejskiej PSP w Sosnowcu dokonano kompleksowej oceny istniejącego stanu bezpieczeństwa pożarowego w skontrolowanych segmentach przedmiotowego obiektu i jego potencjalnych skutków, celem ustalenia, czy zagraża on życiu ludzi. W wyniku podjętej analizy stwierdzono jednoznaczne, że rzeczywiście występuje taki poziom zagrożenia w tym obiekcie budowlanym, co oznacza że zastosowane w nim rozwiązania techniczno -budowlane nie zapewniają możliwości jego bezpiecznego opuszczenia. W związku z powyższym Komendant Miejski PSP w Sosnowcu wydał aż pięć decyzji administracyjnych nakazujących stronie wykonanie szeregu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w odpowiednio wyznaczonych terminach przeznaczonych na ich realizację przez właściciela skontrolowanego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć organ pierwszej instancji dokładnie wyjaśnił ich przyczyny oraz powołał właściwe podstawy prawne dla nałożonych obowiązków z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. W dalszych wywodach organ odwoławczy odniósł się zaskarżonej doń decyzji nr 49/MZ/2011 podkreślając, iż zawiera ona siedem obowiązków dotyczących konieczności usunięcia uchybień naruszających wymagania podstawowych przepisów przeciwpożarowych. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów organ II instancji stwierdził, że nałożone w tym postępowaniu administracyjnym obowiązki są prawidłowe, w związku z czym, organ odwoławczy postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W przedłożonym "protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej", sporządzonym przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej PSP w Sosnowcu, jednoznacznie bowiem wskazano występujące nieprawidłowości w stanie zabezpieczenia przeciwpożarowego rozpatrywanego obiektu. Kontrolujący funkcjonariusze zebrali wystarczający materiał dowodowy. Wyraźnie i jednoznacznie opisano nieprawidłowość polegającą na kilkukrotnym przekroczeniu dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego, co według obowiązujących, wskazanych precyzyjnie przez organ kontrolny, odpowiednich przepisów, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia występowania stanu zagrożenia życia ludzi przebywających w skontrolowanym obiekcie budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego, terminy wykonania poszczególnych obowiązków są właściwie ustalone, po uwzględnieniu skali oraz rodzaju wykazanych uchybień. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że Spółka dwukrotnie zrezygnowała z możliwości wypowiedzenia się w kwestii projektów decyzji administracyjnych z wyznaczonymi wstępnie czasami realizacji poszczególnych zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ podkreślił nadto, że Spółka nieprawidłowo interpretuje treść wskazanych przepisów z cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (paragrafy 236, 241 i 249). W tym zakresie strona została już szczegółowo poinformowana i pouczona przez organ pierwszej instancji w korespondencji przesłanej do jej wiadomości, przy przekazywaniu przedmiotowej sprawy do organu odwoławczego. W uzupełnieniu organ odwoławczy wskazał, że prowadzone prace adaptacyjne zmierzające do "odświeżenia" posiadanego obiektu budowlanego, absolutnie nie są usprawiedliwieniem dla rezygnacji z konieczności ciągłego stosowania odpowiednich zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zdaniem organu drugiej instancji, kontrolujący słusznie stwierdzili że cały sprawdzany obiekt to jedna strefa pożarowa złożona z zespołu trzynastu segmentów. W protokole na siódmej stronie zamieszczono bowiem istotny zapis o tym, że: "...Elementy zamknięć i oddzieleń nie noszą znamion oddzieleń przeciwpożarowych (np. drzwi nie posiadają żadnej klasy odporności ogniowej lub brak jest zabezpieczenia przejść i przepustów instalacyjnych)...". Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jej czwartej stronie napisano, że "...Żaden z segmentów i żadna z kondygnacji nie jest oddzielona pożarowo od pozostałej części...". Organ drugiej instancji wskazał nadto, że zaskarżona decyzja administracyjna wydana przez Komendanta Miejskiego PSP w Sosnowcu została oparta między innymi na zapisach § 207 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ponieważ w skontrolowanych istniejących segmentach stwierdzono występowanie stanu zagrożenia życia ludzi. Podstawowym kryterium dokonania kwalifikacji zagrożenia życia ludzi w skontrolowanym obiekcie, było prawidłowo udowodnione i opisane w protokole pokontrolnym przekroczenie dopuszczalnej długości występujących dojść ewakuacyjnych o ponad 300 % w stosunku do wartości określonej w przepisach techniczno-budowlanych i brak odpowiedniego wydzielenia klatek schodowych w rozpatrywanych segmentach. Organ II instancji wskazał też, że wymagania określone w wyżej wymienionym rozporządzeniu MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, odnoszą się również do istniejących budynków. Organ podkreślił nadto, że w razie jednoznacznie stwierdzonego stanu zagrożenia dla życia ludzi korzystających z przedmiotowego budynku powinny być jak najszybciej podjęte działania zmierzające do wyeliminowania występujących nieprawidłowości, w celu uzyskania niezbędnej poprawy stanu bezpieczeństwa pożarowego. Jednakże w analizowanym przypadku Spółka w pierwszej kolejności wnosi odwołanie, próbując zakwestionować nałożone obowiązki. Taka postawa świadczy o braku świadomości i odpowiedzialności za realizację ustawowych obowiązków z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Przy rozpatrywaniu odwołania nie uwzględniono także podniesionej przez stronę argumentacji dotyczącej konieczności podjęcia pilnych działań oraz poniesienia znacznych nadkładów finansowych, ponieważ nałożone zadania dotyczą bardzo istotnej kwestii zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa pożarowego dla wielu osób korzystających z kontrolowanego zespołu segmentów, przeznaczonego na cele użyteczności publicznej.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję drugoinstancyjną domagając się jej uchylenia. W skardze ponowiono zarzuty odwołania co do naruszenia, zdaniem Spółki, art. 7, 77, 107 k.p.a., dodatkowo zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia udziału na każdym etapie postępowania, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo podstaw do jej uchylenia, § 249 i 236 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że nieruchomość nie spełnia norm wynikających z tych przepisów, § 241 ww. rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca Spółka po raz kolejny, oprócz zarzutów dotyczących wskazanego wyżej naruszenia jej zdaniem art. 7, 77, 107 i 10 k.p.a., podniosła, że organ zakwalifikował przedmiotową nieruchomość do kategorii zagrożenia ZL III, zaś zgodnie z przepisem § 241 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymagana klasa odporności poziomych dróg ewakuacyjnych wynosi EI15, a nie jak błędnie wskazano w treści kwestionowanych rozstrzygnięcia EI30. Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki nie można również podzielić twierdzeń organów, że istniejące drogi ewakuacyjne przekraczają dopuszczalne normy, albowiem organ pominął, że przedmiotowa nieruchomość, co już wyżej zostało podkreślone, składa się z kilku niezależnych konstrukcyjnie segmentów, które należy kwalifikować jako odrębne strefy pożarowe. W tym świetle, zdaniem skarżącej długość istniejących dróg ewakuacyjnych spełnia dopuszczalne normy, zaś wszelkie zarzuty organu w tym zakresie należy uznać za bezpodstawne. Spółka ponowiła też zarzut dotyczący arbitralności rozstrzygnięcia co do terminu wykonania prac.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W niniejszej sprawie liczne naruszenia przepisów przeciwpożarowych w obiekcie przy ul. P. w S. w świetle sporządzonego w trakcie czynności kontrolnych protokołu z dnia 20 kwietnia 2011 r. nie budzą wątpliwości. Wbrew twierdzeniom skarżącej naruszenia te zostały zarówno w protokole, jak też w decyzji pierwszoinstancyjnej szczegółowo opisane, a następnie obszernie uzasadnione, a skarżąca Spółka w sposób skuteczny prawidłowości dokonanych ustaleń nie podważyła. W konsekwencji Sąd uznał, że nałożenie obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej nastąpiło po należytym zebraniu i rozważeniu materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono istotne nieprawidłowości w zakresie warunków ewakuacji. Zastosowane w obiekcie rozwiązania techniczno-budowlane nie zapewniają możliwości jego bezpiecznego opuszczenia stanowiąc zagrożenie dla życia ludzi. Stąd w decyzji pierwszoinstancyjnej nakazano stronie obudowanie klatek schodowych, windy i poziomych dróg ewakuacyjnych i zastosowanie odpowiednich drzwi zapewniających wymagania dotyczące klasy odporności ogniowej. Aktualny stan obiektu, zdaniem organów, możliwości bezpiecznej ewakuacji nie zapewnia. Komunikacja pionowa w przedmiotowym zespole budynków jest możliwa przy wykorzystaniu otwartych, nieobudowanych przeciwpożarowo klatek schodowych, które nie są nadto wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Maksymalne długości dojść ewakuacyjnych z najdalszych pomieszczeń usytuowanych na ostatnich kondygnacjach znacznie przekraczają dopuszczalne wartości. Wynika to między innymi z przyjętego w tym obiekcie specyficznego układu komunikacyjnego, związanego z wprowadzeniem w wielu miejscach wewnętrznych zabudów, także z wykorzystaniem przeszklonych ścianek bez wymaganej odporności ogniowej. W przypadku zaistnienia konieczności ewakuacji ludzi z poszczególnych segmentów mogą wystąpić poważne trudności w jej sprawnym i bezpiecznym przeprowadzeniu.

W świetle takich dokonanych przez organy ustaleń Sąd wskazał, że stosownie do § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do takiego stwierdzenia może być np. ustalenie, co w dokumentacji niniejszej sprawy zostało wykazane, iż długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego jest większa o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych bądź stwierdzenie fakt niezabezpieczenia dróg ewakuacyjnych przed zadymieniem.

W konsekwencji stwierdzonych naruszeń organ I instancji uprawniony był i zobligowany do wydania nakazów doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z wymogami ochrony przeciwpożarowej.

Na tle powyższych uwag Sąd stwierdził, że nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym zarzuty strony skarżącej co do, jej zdaniem, naruszenia wymogów pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy (art. 7, 77 k.p.a.) i co do wadliwości uzasadnienia podjętych przez organy decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Stan obiektu został wnikliwie zbadany, obowiązki nałożone na Spółkę stan ten trafnie odzwierciedlają, wydane przez organy decyzje szczegółowo wskazują podstawy prawne poszczególnych rozstrzygnięć, zawierają też nader obszerne szczegółowe uzasadnienia. Nie znajdują także oparcia twierdzenia Spółki co do błędów merytorycznych przy ocenie przez organy okoliczności sprawy. Skarżąca Spółka podnosi bowiem, iż organy błędnie uznały, że cały obiekt stanowi jedną strefę pożarową podczas gdy zdaniem strony każdy z segmentów wchodzących w skład obiektu stanowi odrębną strefę, a w konsekwencji wadliwe są ustalenia organów co do przekroczenia długości dróg ewakuacyjnych. Sąd zauważa w tym miejscu, że zgodnie z § 226 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, strefą pożarową jest budynek albo jego część oddzielona od innych budynków lub innych części budynku elementami oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4 rozporządzenia, bądź też pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, określone w § 271 ust. 1 - 7. Kolejne przepisy wskazują zaś maksymalne wielkości stref w poszczególnych obiektach. Przedmiotowy obiekt składa się z 13 segmentów o wysokości do 15 m, w którym możliwa jest komunikacja pionowa przy wykorzystaniu otwartych nieobudowanych przeciwpożarowo i niewyposażonych odpowiednio klatek schodowych, zastosowano nadto wewnętrzne zabudowy z wykorzystaniem przeszklonych ścianek bez wymaganej odporności ogniowej. Stąd też z uwagi na połączenie ze sobą poszczególnych segmentów, organy zakwalifikowały obiekt jako jedną strefę pożarową. Stosownie bowiem do wyników kontroli elementy zamknięć i oddzieleń nie noszą znamion oddzieleń przeciwpożarowych, żaden z segmentów i żadna z kondygnacji nie jest oddzielona pożarowo od pozostałej części. Zdaniem skarżącej Spółki, każdy segment stanowi odrębną strefę, zaś organ odwoławczy nie analizował materiałów konstrukcyjnych klatek schodowych. Tymczasem opis konstrukcji klatek schodowych znajduje się w protokole z dnia 20 kwietnia 2011 r., skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów, podważających ustalenia kontroli. Nie wykazała więc, aby poszczególne segmenty posiadały spełniające wymogi przeciwpożarowe oddzielenia i zamknięcia, nie wykazała też by tym samym strefy mieściły się w dopuszczalnych wielkościach. W konsekwencji Sąd podzielił przekonanie organów, iż całość obiektu stanowi jedną strefę pożarową, a twierdzenia w tej mierze skarżącej Spółki są gołosłowne.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że błędny jest także zarzut Spółki dotyczący niezgodnego z prawem nakazu zapewnienia klasy odporności poziomych dróg ewakuacyjnych EI30, podczas gdy zdaniem Spółki w myśl § 241 rozporządzenia Ministra Infrastruktury klasa ta wynosi EI15. Uszło bowiem uwadze Spółki, iż cytowany paragraf zawiera wymóg aby obudowa poziomych dróg ewakuacyjnych miała klasę odporności ogniowej wymaganą dla ścian wewnętrznych, stosownie zaś do § 216 tegoż rozporządzenia ściana wewnętrzna przedmiotowego obiektu zaliczonego do kategorii budynków średniowysokich "B") winna charakteryzować się klasą odporności ogniowej EI30. Przewidziana w § 241 minimalna klasa EI15 odnosi się zatem jedynie do tych obiektów, w których przepis szczególny odnoszący się do ścian wewnętrznych klasę taką dopuszcza.

Odnosząc się w dalszych ciągu do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki dodał, że także wyznaczony termin wykonania obowiązku (do dnia 31 grudnia 2011 r.), nie może być uznany za zbyt krótki, zwłaszcza że podnoszone przez Spółkę w odwołaniu trudności ekonomiczne i organizacyjne nie mogą uzasadniać niewykonania w sytuacji zagrożenia ludzi obowiązków przeciwpożarowych. Wyniki kontroli były stronie znane już od kwietnia 2011 r. Już wówczas wiedziała ona o stwierdzonych istotnych nieprawidłowościach, możliwym było zatem podjęcie stosownych organizacyjnych działań przygotowawczych. Nie mógł też odnieść skutku sformułowany w odwołaniu argument strony, że stwierdzone uchybienia mają charakter przejściowy. Prowadzone roboty budowlane w niektórych segmentach nie doprowadziły bowiem do wyłączenia zespołu z użytkowania, co potwierdza protokół kontroli. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przedmiotowy kompleks stanowi obiekt użyteczności publicznej a tym samym jego przeciwpożarowe zabezpieczenie wymaga szczególnie szybkich działań zapewniających bezpieczeństwo ludzi. Notabene jak najszybsze wykonanie robót zapewniających bezpieczeństwo ludzi winno być traktowane jako priorytetowe także przez właściciela obiektu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony co do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej udziału we wszystkich etapach prowadzonego postępowania i naruszenie tym samym przysługujących jej gwarancji procesowych. Zdaniem Sądu przedłożony materiał dowodowy dowodzi bowiem wyjątkowej dbałości i troski organu I instancji o to by udział Spółki w postępowaniu był zapewniony. Spółka jednak z własnej woli nie korzystała z możliwości jej oferowanych, notabene utrudniając w tej mierze prowadzone w przedmiocie bezpieczeństwa obiektu i ludzi postępowanie. Sąd wskazał, że wszelkie ustalenia faktyczne zostały poczynione przez organy administracji w oparciu o protokół czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 20 kwietnia 2011 r. przeprowadzonych z udziałem Dyrektora Tomasza Brockiego i specjalistki A. W.. Protokół ten nie został podpisany przez przedstawicieli skarżącej Spółki. Jak wynika z jego treści organ I instancji wielokrotnie próbował doprowadzić do ustalenia terminu odczytania i podpisania protokołu, pomimo wielu rozmów telefonicznych nikt ze Spółki jednak się nie pojawił, nie korzystając tym samym z możliwości wypowiedzenia się co do danych zawartych w protokole i uniemożliwiając zarówno odczytanie, jak i podpisanie protokołu. W konsekwencji dokument ten organ I instancji doręczył stronie przy piśmie z dnia 21 kwietnia 2011 r., wyznaczając jednocześnie termin spotkania celem omówienia stwierdzonych nieprawidłowości. Pismo wskazywało jednocześnie, że w czasie kontroli Spółka nie przedstawiła pełnej dokumentacji obiektu. W odpowiedzi Spółka zwróciła się pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. o przesunięcie terminu spotkania albowiem we wskazanej dacie cyt. "wszyscy przedstawiciele oraz osoby kompetentne do reprezentacji Spółki zaplanowali już urlopy wypoczynkowe". Jednocześnie Spółka sama zaproponowała nową datę spotkania w dniach 16-20 maja 2011. Wniosek ten został uwzględniony przez organ I instancji. Jednakowoż w wyznaczonym na wniosek Spółki terminie 16 maja 2011 r. strona poinformowała o chorobie ustanowionego pełnomocnika, wnioskując o dalsze przesunięcie spotkania. Dopiero wówczas organ I instancji, z uwagi na stwierdzenie, że kontrolowany obiekt zagraża życiu ludzi, nie wyraził zgody na ponowne przesunięcie terminu i pismem z dnia 16 maja 2011 r. zapowiedział wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. Organ przywołał w tej mierze art. 10 § 2 k.p.a. stanowiący, iż w przypadku gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego organ może odstąpić od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Z kolei po wydaniu przez organ I instancji decyzji nakładającej na Spółkę wskazane wyżej obowiązki organ ten przesyłając Śląskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu PSP wniesione przez stronę odwołanie dołączył doń obszerne pismo z dnia 10 czerwca 2011 r. informujące zarówno o okolicznościach faktycznych sprawy, jak też o motywach podjętego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów zawartych w odwołaniu. Kopię pisma przesłano skarżącej Spółce, w końcowych akapitach informując ją jednocześnie o możliwych skutkach niewykonania zawartych w decyzji nakazów. Także i na to pismo strona nie zareagowała. W konsekwencji pomimo wiedzy, iż toczy się wszczęte z jej inicjatywy postępowanie odwoławcze nie podjęła żadnych działań by w okresie pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a jej utrzymaniu w mocy przez organ II instancji przedłożyć brakującą część dokumentacji obiektu, złożyć dodatkowe wyjaśnienia, bądź w inny sposób wziąć udział w postępowaniu. Z tych też względów organ II instancji miał pełne prawo wydać zaskarżoną decyzję zwłaszcza, że wynikające ze stanu obiektu zagrożenie ludzi nie zezwalało na dalsze przedłużanie postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Central, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, nie zaś legalności wydania kontrolowanej decyzji;

b) art. 4 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 15 ust. 1 i 2 i § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z § 245, § 249 oraz § 256 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszym przypadku zachodzi obowiązek dostosowania przez skarżącą całości budynku przy ul. ... w S. do wymagań określonych w aktualnie obowiązujących przepisach prawa z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a tym samym uznanie za uzasadnione obciążenie skarżącej obowiązkami wymienionymi w decyzji wydanej przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Sosnowcu oznaczonej numerem 49/MZ/2011, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje wprost, iż część segmentów nieruchomości położonej przy ul. ... w S. nie jest użytkowana, natomiast przepis § 207 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazuje z kolei, że przepisy tegoż rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3 a, do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi, co sprawia, iż w niniejszej sprawie nie istnieją podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązków, przynajmniej w zakresie nieużytkowanych segmentów tej nieruchomości;

c) § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że już sama możliwość włączenia budynku do użytkowania rodzi po stronie jego właściciela obowiązek dostosowania go do aktualnie obowiązujących norm przeciwpożarowych wskazanych w treści tegoż rozporządzenia, podczas gdy przepis ten uzależnia ów obowiązek od użytkowania budynku, a nie samej tylko możliwości jego użytkowania i w konsekwencji tego uznanie za zasadne obciążenie skarżącej obowiązkami wymienionymi w decyzji organu I instancji oznaczonej numerem 49/MZ/2011 w zakresie nieużytkowanych segmentów przedmiotowej nieruchomości;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy, zasługiwała ona na uwzględnienie, wobec wydania decyzji przez organ II instancji z naruszeniem zasady prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów w zakresie w jakim:

- organ II instancji uznał, iż w świetle przepisów § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z § 245, § 249 ust. 1 oraz § 256 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zasadne jest nałożenie na skarżącą obowiązków wskazanych w decyzji organu I instancji, podczas gdy w myśl § 207 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przytoczone przez organ przepisy znajdują zastosowanie tylko wobec budynków użytkowanych, gdy tymczasem w niniejszej sprawie organy wprost wskazały, że część segmentów przedmiotowego budynku nie jest użytkowana, a więc nałożenie na skarżącą przedmiotowych obowiązków w tym zakresie, należało uznać za bezpodstawne;

- organy nie tylko nie podjęły wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy i zebrania materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu technicznego nieruchomości, czy zastosowanych w niej materiałów, ale również nie uwzględniły całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, ani też nie wyjaśniły podstaw prawnych wydania przedmiotowej decyzji, zwłaszcza w stosunku do nieużytkowanych segmentów nieruchomości, jak również w żaden sposób nie wskazały i nie wyjaśniły, w jaki sposób zostały ze sobą skorelowane obowiązki nałożone w pięciu decyzjach wydanych w następstwie kontroli mającej miejsce w dniach 21-25 lutego 2011 r., a w szczególności, czy do wyeliminowania zagrożenia dla życia ludzi nie będzie wystarczające spełnienie części z tych obowiązków np. w drodze wykonania decyzji oznaczonej numerem 50/MZ/2011 nakładającej na skarżącą obowiązek wydzielenia z nieruchomości oddzielnych stref pożarowych, co z kolei czyniłoby przedmiotową decyzję całkowicie bezpodstawną;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez naruszenie zasady oficjalności, oraz nie uwzględnienie z urzędu, iż zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącą nakazy określone w jej treści, pomimo tego, iż stosownie do treści § 207 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, obowiązki w tym zakresie ciążą tylko na właścicielu obiektu użytkowanego, zaś w niniejszej sprawie ustalono, iż przedmiotowy obiekt w części nie jest użytkowany;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i zasadności wykonania stwierdzonych nią obowiązków, w kontekście pozostałych decyzji wydanych w następstwie kontroli mającej miejsce w dniach 21-25 lutego 2011 r., nakładających na skarżącą obowiązki wykonania w nieruchomości przy ul. ... w S. określonych w ich treści prac, zmierzających do wyeliminowania zagrożenia stwierdzonego na podstawie § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, mocą których skarżąca została zobligowania m.in. do podzielenia przedmiotowej nieruchomości na oddzielne strefy pożarowych o powierzchni nieprzekraczającej 5000 m², co z jednej strony niewątpliwie wiąże się z obowiązkiem dostosowania wydzielonych stref pożarowych do obowiązujących w tym zakresie norm, zaś po drugie wykonanie tych prac, zwłaszcza w użytkowanych segmentach nieruchomości zapewniłoby warunki ewakuacji odpowiadające obowiązującym normom i jednocześnie, wyeliminowało podstawy do obciążenia spółki pozostałymi obowiązkami, w tym stwierdzonymi zaskarżoną decyzją.

Wskazując na te zarzuty Central wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Taki właśnie charakter mają zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż odwołuje się do poglądów będących podstawą zarzutów naruszeń przepisów materialnoprawnych, a także naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 131 § 1 pkt 1 k.p.a. Stawiając te zarzuty skarżący kasacyjnie wyraża bowiem sprzeciw wobec oddalenia przez Sąd Wojewódzki skargi, pomimo - jego zdaniem - niewłaściwego zastosowania § 207 ust. 2 rozporządzenia. Z tego względu do tych zarzutów należy odnieść się po rozpatrzeniu zarzutów naruszeń prawa materialnego.

Nie okazały się natomiast usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej powiązane z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., polegające wg skarżącego na niepodjęciu wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy i zebrania materiału dowodowego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy to nie organy niepodejmowały działań, lecz skarżąca Spółka wzywana kilkukrotnie do złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do protokołu i zebranych dowodów, a także do opracowania możliwych rozwiązań zastępczych, konsekwentnie unikała kontaktu z organem co w skutku uzasadniało nawet zastosowanie przez organ art. 10 ust. 2 k.p.a. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia na etapie skargi kasacyjnej podnoszenie niezgodnych z faktami okoliczności.

Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut niewyjaśnienia sposobu skorelowania obowiązków nałożonych przez różne decyzje. Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami skargi, lecz rozpoznaje sprawę tylko w jej granicach jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie ma zatem podstaw, aby Sąd Wojewódzki w toku rozpoznania sprawy badał hipotetyczny wpływ innych decyzji wydanych w odniesieniu do tego obiektu.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na twierdzeniu, że część segmentów nieruchomości, jako nieużytkowana (m.in. z powodu prac remontowych i konserwacyjnych) nie powinna być objęta nałożonymi przez organ obowiązkami z czego wywodzono również wadę interpretacyjną § 207 § 2 rozporządzenia, że już sama możliwość włączenia budynku do użytkowania rodzi po stronie jego właściciela obowiązek dostosowania go do aktualnie obowiązujących norm przeciwpożarowych.

Założenie będące podstawą powyższych zarzutów nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Jak stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z treścią tego przepisu może dojść do zmiany sposobu użytkowania budynku, w tym zaniechania jego użytkowania tylko po przeprowadzeniu procedury opisanej w tym przepisie. Jednym ze składników tego postępowania jest również określenie warunków ochrony przeciwpożarowej, które należy spełnić, aby do takiego wyłączenia doszło. Nie wynika zaś ani z twierdzeń strony skarżącej ani też z akt postępowania aby taka procedura została przeprowadzona. Można zatem mówić, w okolicznościach tej sprawy, jedynie o faktycznym zaprzestaniu korzystania z części budynku, a nie o zaprzestaniu jego użytkowania.

Czasowe zaprzestanie z korzystania z niektórych funkcji, czy części obiektu budowlanego, na skutek postanowień zarządcy, bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 71 Prawa budowlanego nie powoduje zniesienia ani ograniczenia obowiązków w zakresie zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej całego obiektu.

Nie było więc w tej sprawie podstaw do przyjęcia, iż niewykorzystywana, z woli zarządcy, część budynku jest nieużytkowana w znaczeniu prawnym, nie było więc przeszkód, aby nałożyć obowiązki określone w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do całego budynku. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej nie okazały się usprawiedliwione. Nie mogły więc też odnieść skutku wcześniej omówione zarzuty naruszeń przepisów postępowania.

Niewłaściwie zredagowany został ponadto zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Po pierwsze powołany artykuł składa się z dwóch paragrafów, a zatem z uwagi na obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu naruszonego zaskarżonym wyrokiem profesjonalny pełnomocnik strony powinien sprecyzować, naruszenie której z tych jednostek redakcyjnych zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu. W przypadku zamiaru zakwestionowania obu tych norm powinien precyzyjnie wykazać, w jakich działaniach Sądu Wojewódzkiego takich uchybień się dopatruje. Po drugie, formułując powołany wytyk, autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego wyjaśniającym jedynie funkcje pełnione przez sądy administracyjnej. W § 1 stanowi on, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, zaś w § 2 - że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Powołany artykuł nie reguluje postępowania przed sądami administracyjnymi. Zatem może mieścić się w zakresie podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wówczas gdy zostanie powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem autor skargi kasacyjnej konstruując ten zarzut nie wskazał żadnych przepisów p.p.s.a., którym miał uchybić Sąd Wojewódzki w toku sprawowanej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Z tych względów omawiany zarzut jest chybiony. Przepisy art.1 p.u.s.a. nie zostały bowiem naruszone, ponieważ Sąd Wojewódzki nie przekroczył swoich kompetencji ani nie dokonywał kontroli według innych kryteriów niż zgodność z prawem badanych decyzji administracyjnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.