Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4445/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 li. c.,, art. 151 a, 174, 182 § 2a, 183  § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 1006/18 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Miejskiej [...] na decyzję Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 1006/18 oddalił sprzeciw Gminy Miejskiej [...] na decyzję Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], którą uchylono orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. [...]z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...] w przedmiocie przyznania S. T., M.S., M. L., T.S. odpowiedniej nieruchomości zamiennej położonej w [...], nadającej się do natychmiastowego objęcia na własność, tytułem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod budowę przedszkola orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] w dniu [...] kwietnia 1958 r. znak [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji w szczególności stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Jako podstawę oddalenia sprzeciwu wskazano art. 151a § 2 P.p.s.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stan taki w niniejszej sprawie został przez organ odwoławczy w sposób przekonujący wykazany. Sąd I instancji wskazał też, że zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. została już przesądzona w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 87/18. Uchylono nim poprzednią decyzję organu odwoławczego z [...] stycznia 2017 r. z tego powodu, że w jej sentencji, orzekając o uchyleniu decyzji organu I instancji organ odwoławczy nie zawarł wyrzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec powyższego w wyroku o sygn. II SA/Kr 87/18 Sąd zawarł zalecenie prawidłowego sformułowania sentencji decyzji, odpowiadającej art. 138 § 2 K.p.a.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji podał również, że prawidłowo organ odwoławczy przyjął istnienie podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 1958 r., albowiem orzeczenie w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej zostało wydane w oparciu o wadliwą podstawę prawną. Orzeczenia o wywłaszczeniu i o przyznaniu wywłaszczonym właścicielom prawa do nieruchomości zamiennej zostały wydane już pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17 poz. 707), która weszła w życie z dniem 5 kwietnia 1958 r. W myśl art. 47 przepisów przejściowych nowej ustawy wywłaszczeniowej, postępowanie jeszcze nie zakończone miało się toczyć nadal wg dotychczasowych przepisów (tj. na podstawie dekretu), ale odszkodowanie miało być już ustalone wedle zasad odszkodowania przewidzianych w nowej ustawie wywłaszczeniowej. Tymczasem w orzeczeniu o przyznaniu prawa do nieruchomości zamiennej (orzeczeniu odszkodowawczym) powołano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wyłącznie przepisy dekretu - sprzeczne z obowiązującym wówczas stanem prawnym, dając tym samym podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Nadto organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że kwestia pominięcia A. D. jako spadkobiercy Z. T. dawała podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ pozbawiono stronę udziału w postępowaniu bez jej winy.

Sąd I instancji podzielił też stanowisko, że ponowne zbadanie sprawy przez organ I instancji jest niezbędne z uwagi na uchylenie przez Wojewodę również orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Niewątpliwie pomiędzy sprawą wywłaszczenia a sprawą odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zachodzi ścisły związek. Obie te kwestie winny być ponownie rozpoznane przez organ I instancji również z tego powodu, że obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, która znajdzie zastosowanie w postępowaniu, całkowicie odmiennie reguluje kwestię przyznania ekwiwalentu na wywłaszczoną nieruchomość. Tym samym przedmiotowa sprawa musi być rozpatrywana na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, regulującej w dziale III rozdziale 4 instytucję wywłaszczania nieruchomości, zaś wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi odpowiadać wymogom aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konieczne zatem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy odwołująca otrzymała działkę zamienną stosownie do wydanego orzeczenia (względnie odszkodowanie pieniężne), przy jednoczesnym uwzględnieniu obowiązujących obecnie regulacji prawnych, a zatem przeprowadzenie czynności dowodowych, których organ odwoławczy, ze względu na ich charakter, nie mógł przeprowadzić, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Gmina Miejska [...] zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu Gminy Miejskiej [...] i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydanej z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, która to ocena skutkować winna wydaniem decyzji reformatoryjnej, a nie jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (art. 7 K.p.a. w z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.);

2) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu Gminy Miejskiej [...] i tym samym utrzymanie w mocy decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydanej z rażącym naruszeniem reguł postępowania dowodowego oraz błędnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym poprzez nakazanie organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, podczas gdy postępowanie wyjaśniające zostało już w całości przeprowadzone przez organ II instancji oraz poprzez niewskazanie organowi I instancji jakie konkretne czynności ma wykonać, czy też w jakim zakresie powinien uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 138 §2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.);

3) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu Gminy Miejskiej [...] i tym samym utrzymanie w mocy decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydanej z naruszeniem zasady orzekania kasatoryjnego przez organ wyższego stopnia (art. 138 § 2 K.p.a.) poprzez wskazanie jako podstawy do uchylenia zastosowanie właściwych przepisów prawa.

W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja Wojewody [...] wydana została wbrew zaleceniom, jakie zostały zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 2474/11 oraz I OSK 1347/12) wydanych w toku niniejszej sprawy oraz z błędnym zastosowaniem 138 § 2 K.p.a.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2474/11 skarżąca zwróciła uwagę na fragment: "W rozpoznawanej sprawie przepis art. 138 § 2 K.p.a. został przez Wojewodę [...] zastosowany w sposób nieprawidłowy. Przyczyną przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie może być bowiem jedynie, wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, konieczność weryfikacji materiału dowodowego związana z faktem, że zgromadzona dokumentacja dotycząca wywłaszczenia powstała przed 53 latami. Tym samym organ odwoławczy nie wskazał również, jak to nakazuje art. 138 § 2 K.p.a., okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, czy też w jakim zakresie powinien uzupełnić postępowanie dowodowe. Trzeba także zauważyć, że stosownie do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić samodzielnie uzupełniające postępowanie dowodowe albo zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji. Wobec powyższego za błędną należy uznać ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że zastosowanie w sprawie niniejszej przez Wojewodę [...] art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione. Trafnie więc wskazała wnosząca skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie powołanego wyżej przepisu, że wbrew twierdzeniom Sądu, podstawą orzeczenia kasacyjnego nie może być wyłącznie znaczny upływ czasu i zmiana przepisów prawa".

Skarżąca wskazała, że w decyzji Wojewoda [...] ponownie oparł swoje rozstrzygnięcie m. in. o przepis art. 138 § 2 K.p.a. wskazując, że "przeprowadzenie przez organ czynności dowodowych ze względu na ich charakter, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiając tym samym stronom w pełni czynny udział poprzez zgłaszanie zarzutów i kontrolę przez organy administracyjne dwóch instancji" w związku z powyższym odstąpił od dalszego orzekania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko Wojewody wskazując, że "wydanie decyzji reformatoryjnej w tym względzie przez organ odwoławczy poprzedzonej ewentualnym zgromadzeniem brakujących dowodów naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia i dokonania oceny prawnej w sprawie". Sąd wskazał ponadto, że "Konieczne zatem w niniejszej sprawie jest ustalenie czy odwołująca otrzymała działkę zamienną stosownie do wydanego orzeczenia, względnie odszkodowanie pieniężne, przy jednoczesnym uwzględnieniu obowiązujących obecnie regulacji prawnych, a zatem przeprowadzenie czynności dowodowych których organ odwoławczy, ze względu na ich charakter, nie mógł przeprowadzić, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego".

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z takim stanowiskiem. Z treści decyzji Wojewody [...] wynika, że ustalone zostały wszystkie strony postępowania oraz, że zapewniono im czynny udział w postępowaniu. Ponadto organ przeprowadził szeroko zakrojoną kwerendę i pozyskał archiwalne materiały. W związku z powyższym jest w posiadaniu całości materiału dowodowego, co pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie ma żadnych innych podstaw ani okoliczności uzasadniających przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji. W judykaturze podkreśla się, że "organ odwoławczy powinien w postępowaniu nadzorczym nie tylko wykazać istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 105/12, LEX nr 1152035). Wojewoda natomiast nawet nie rozważał możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. Tymczasem powody, dla których organ odwoławczy wydaje decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, "muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 K.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że «sprawa wymaga wyjaśnienia», ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.05.2014 r., II SA/Kr 339/14. LEX nr 1467859).

Powołując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. skarżąca wskazała na możliwość uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Uznał, że skoro ustawodawca dopuszcza możliwość wydania decyzji o charakterze merytorycznym, to nie można zakładać, iż decyzja taka naruszy zasadę dwuinstancyjności. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.). Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty w tym zakresie, jeżeli stwierdzi, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, tj. jest niezgodne z przepisami prawa lub niecelowe. Decyzja taka określana jest w doktrynie mianem decyzji merytoryczno-reformacyjnej i składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji, oznaczając zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy w tym zakresie rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji, w której organ odwoławczy orzekałby co do istoty bez uprzedniego uchylenia decyzji. W wyniku decyzji reformacyjnej mamy do czynienia ze zmianą treści uprawnienia lub obowiązku określonego w zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji. (Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz)

Organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję reformacyjną, jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81. ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Zdaniem skarżącej organ nie powinien więc unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny.

W niniejszej sprawie organ II instancji unika wydania decyzji merytorycznej, a takie stanowisko uzasadnia koniecznością zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, koniecznością ustalenia przez organ I instancji czy odwołujące się otrzymały działki zamienne ewentualnie odszkodowanie oraz koniecznością zastosowania do postępowania wywłaszczeniowego obecnie obowiązujących przepisów prawa.

Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. powinien wskazać jakie czynności ma podjąć organ I instancji. W uzasadnieniach obu wydanych dotychczas decyzji, w tym w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...].06.2018 r. organ nadzoru wskazał na uchybienia, których dopuścił się organ I instancji natomiast brak jest innych zaleceń czy wskazówek, jakie czynności zobowiązany jest podjąć organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że organ zebrał w całości materiał dowodowy w sprawie, ustalił i zapewnił wszystkim uprawnionym udział w postępowaniu. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...].06.2018 r. wynika jasno, iż organ "przeprowadził wnikliwie i wyczerpująco postępowanie wyjaśniające"

Wszystkie czynności postępowania administracyjnego, które mogłyby być przekazane do wykonania organowi I instancji i co ewentualnie wówczas mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania zostały wykonane przez organ II instancji. De facto, organowi I instancji - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę- przekazano jedynie kwestię wydania rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące aktualnie regulacje prawne, co stoi w sprzeczności z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego (art. art. 7, 77, 80 i 107 § K.p.a.) jak również z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach.

W świetle powyższego skarżąca nie zgodziła ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż Wojewoda spełnił wymagania nałożone na niego w art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ istnieje konieczność ustalenia czy odwołująca otrzymała działkę zamienną przy jednoczesnym zastosowaniu aktualnie obowiązujących regulacji prawnych. Ocena prawna, a co za tym idzie zastosowanie właściwych przepisów prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Ocena ta na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie należy do organu II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie uzasadnia uwzględnienia zgłoszonych zarzutów.

Zgodnie z art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich naruszenie, a także wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy P.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji był przepis art. 151a § 2 P.p.s.a., a zarzutu jego błędnego zastosowania w skardze kasacyjnej w ogóle nie podniesiono. Sąd I instancji nie stosował ani nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., objętego zarzutami skargi kasacyjnej. Przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. zawiera przesłanki uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była skarga, lecz sprzeciw od decyzji. Przesłanki uwzględnienia sprzeciwu od decyzji zawiera art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia sprzeciw jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

Z podanych względów nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., kierowane pod adresem Sądu I instancji.

Nie są także trafne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów art. 138 § 2 i 107 § 3 K.p.a., jak też art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Przepisy art. 7 i 77 K.p.a. zawierają kilka norm, nadto art. 77 K.p.a. ma złożoną strukturę. Podniesione wobec nich zarzuty są ogólnikowe, nie precyzują, która z norm i w jaki sposób została przez organ naruszona, wobec czego zarzuty te nie nadają się do merytorycznego rozpoznania.

Nie jest też trafna teza skargi kasacyjnej, że ocena materiału dowodowego powinna skutkować podjęciem przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w sprawie.

Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty uzasadnienia wyroku I OSK 2474/11 odnoszą się do oceny innej wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego i wiążą jedynie w odniesieniu do tej decyzji. Rozstrzygnięcia sądu są normami indywidualnymi i nie jest dopuszczalne traktowanie ich jak norm generalnych i abstrakcyjnych bez równoczesnego wykazania tożsamości stanu faktycznego. Sprawa była kilkakrotnie przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku których dochodziło do podejmowania kolejnych decyzji organu odwoławczego i stopniowego ustalania relewantnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w szczególności zasadność zastosowania trybu z art. 138 § 2 K.p.a. wobec decyzji organu I instancji została w ostatniej kolejności przesądzona w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 87/18. W wyroku tym Sąd zawarł jednoznaczne stanowisko dotyczące zasadności uchylenia decyzji organu I instancji z 1958 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Nie zakwestionowano w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy akt prawny, a postępowanie przed tym organem dotknięte było wadą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie podważono także, że aktualnie rozpoznanie sprawy o odszkodowanie musi mieć miejsce w oparciu obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zależy od zachowania skutku wywłaszczenia i wymaga rozstrzygnięcia o odmiennym charakterze, konkretnym a nie abstrakcyjnym. Wobec szerokiego zakresu odmienności w stanie prawnym i konieczności przeprowadzenia postępowania z udziałem podmiotów mających aktualnie status stron zasadne jest stanowisko, że ograniczenie rozpoznania sprawy do instancji odwoławczej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Zasada merytorycznego rozpoznawania sprawy przez organ II instancji jest sformułowana na gruncie przepisów K.p.a., przewidujących określone terminy rozpoznania spraw, których bieg z zasady nie ma wpływu na radykalną zmianę stanu prawnego i stron postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy rozpoznaje odwołania od decyzji z 1958 r., która dotknięta jest poważnymi wadami, jej sanacja nie jest dopuszczalna poprzez rozstrzygnięcie organu II instancji, konieczne jest poczynienie ustaleń w pełnym zakresie przesłanek odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i dokonanie kwalifikacji prawnej wszystkich okoliczności faktycznych, co odpowiada przesłance z art. 138 § 2 K.p.a. Nie da się sanować na etapie odwoławczym faktu pominięcia w postępowaniu przed organem I instancji jednej ze stron postępowania, co jest uchybieniem procesowym, zaś zakres koniecznych ustaleń, obejmujących w istocie wszystkie okoliczności faktyczne, począwszy od samego faktu wywłaszczenia, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.