Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 2/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 pkt 9,
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 2.
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 4 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz A S.A. w [...] kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie - Koźlu, decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną na postawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), nałożył na A S. A., [...] w w [...], obowiązek zapewnienia stanu użyteczności pasów przeciwpożarowych znajdujących się na terenach leśnych w powiecie [...], przy liniach kolejowych nr A, B, C, D, E, F, G, H, I w terminie do dnia 30 września 2011 r. Jako podstawę prawną nałożonych obowiązków przywołano art. 13 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719 - zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm.), zwanej dalej ustawą kolejową. Organ wskazał, że obowiązki zostały nałożone w związku z uchybieniami, naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno – rozpoznawczych z dnia 17 sierpnia 2011 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowych o wskazanych wyżej numerach, nie są utrzymywane. Z tego też powodu, uznając, że jest to niezgodne z § 38 ust. 2 powołanego rozporządzenia, art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy, wydano decyzję.

W odwołaniu od tej decyzji A S.A. w [...], wniosły o uchylenie decyzji w całości. Kwestionując rozstrzygnięcie, strona odwołująca wskazała, że jako zarządca infrastruktury kolejowej, miała obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie zapisu § 34 ust. 3 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Zapis ten został jednak zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. z uwagi na to, że określając podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, stanowił przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Zdaniem odwołującej, przepis § 38 ust. 2 aktualnego rozporządzenia MSWiA, odnosi się natomiast do regulacji, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach, przy czym wskazana tym przepisem ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów zobowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ustawy kolejowej daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem, a zatem z tego przepisu nie można czynić obowiązku. W ocenie strony odwołującej, decyzja nakładająca obowiązek jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Przywołane bowiem przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Ponadto, zdaniem odwołującej, przepis art. 29 ustawy o lasach nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie.

Decyzją z dnia 4 listopada 2011 r., nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że o postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji zawiadomił stronę tego postępowania - A S.A. w [...]. Wskazał, że wydana decyzja uwzględnia interes właściwych terenowo Nadleśnictw Państwowych Gospodarstw Leśnych Lasów Państwowych (zwanych PGL), a także prywatnych właścicieli terenów leśnych, polegający na zabezpieczeniu przed pożarem dobra materialnego jakim niewątpliwie są obszary leśne. Organ podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, a za datę wszczęcia postępowania z urzędu przyjmuje się pierwszą czynność podjętą w postępowaniu. W tej sprawie czynnością taką było wystosowanie upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych. Wskazując na obowiązek organu w zakresie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro kontrola była przeprowadzona w obecności pracownika wyznaczonego przez pełnomocnika A, to przez to zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, jak również w trakcie kontroli istniała możliwość wniesienia do protokołu umotywowanych zastrzeżeń i uwag. Upoważniony pracownik, biorący udział w kontroli podpisał protokół i wniósł uwagę o treści: "W oparciu o obowiązujące akty prawne utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych należy do zarządcy lub właściciela lasów." Ponadto, po przeprowadzeniu kontroli, w dalszym postępowaniu organ nie zbierał żadnych dodatkowych dowodów. Dlatego też organ uznał, że A były zapoznane z materiałem dowodowym i nie zachodziła konieczność informowania strony o możliwości zapoznania się z nim. Organ odwoławczy dostrzegł przy tym, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy przywołał treść art. 55 ustawy. W oparciu o postanowienia tego przepisu stwierdził, że dają one zarządcy linii kolejowych narzędzie w postaci delegacji do wykonywania określonych działań, celem realizacji swoich obowiązków na czyimś terenie, za którym to działaniem powinno pójść zadośćuczynienie w postaci odszkodowania sprecyzowanego w drodze umowy stron. Oznacza to, że zarządca linii kolejowej powinien płacić odszkodowanie właścicielom lasów za obowiązkowe wykonywanie pasów przeciwpożarowych na ich terenach. Organ zwrócił uwagę, że art. 55 ust. 3 ustawy nie nakazuje lasom wykonywania pasów przeciwpożarowych, lecz tylko obowiązuje właściciela gruntów do ponoszenia kosztów w drodze umowy stron, jakie wynikają z urządzania i utrzymywania takich pasów. Brzmienie art. 55 w kontekście art. 17 ustawy przemawia za zasadnością decyzji organu pierwszej instancji, albowiem obowiązkiem zarządców jest spełnienie warunków zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i środowiska.

Przywołując art. 9 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o lasach, organ odwoławczy uznał, że w regulacjach tych nie nakazano wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych zarządcom lasów. Wyjaśnił, że w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, wymieniającym rodzaje pasów przeciwpożarowych oddzielających las od poszczególnych obiektów, wśród rodzajów tych obiektów nie wymieniono linii kolejowych, bocznic itp. Sposób wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych określono natomiast w § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków (...), wydanego na podstawie art. 54 omawianej ustawy. Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego zakazu wynikającego z art. 29 ustawy o lasach, organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem kwestia ruchu po lesie nie jest przedmiotem sprawy. W dalszej kolejności analizując argumenty odwołania organ jednoznacznie wskazał, że ochrona przeciwpożarowa cudzych terenów leśnych realizowana przez zarządcę infrastruktury kolejowej jest jasno określona przez prawo i nakazuje podjęcie konkretnych działań określonym stronom, o czym mówi art. 55 ustawy kolejowej w związku z rozporządzeniem. Organ poruszył również problematykę procesu hamowania pociągu oraz jego wpływu na powstanie pożarów i wyjaśnił, że przepisy traktują linie kolejowe, jako obiekt stwarzający zagrożenie pożarowe dla lasów, a wykonywanie prac na cudzym terenie wiąże się z koniecznością wykonania konkretnego zabezpieczenia, w sposób określony przez przepisy prawa. Zaakcentował, że prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zabezpieczających przed przedostaniem się pożaru, wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej, na tereny leśne, wynika z przepisów art. 55 ustawy. Wskazał także, że nieobowiązujący przepis § 34 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r., który precyzyjnie wskazywał podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych, utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie rozporządzenia MSWiA. Przepis § 38 ust. 2 tego rozporządzenia określa również podmiot właściwy do wykonywania pasów, ale poprzez wskazanie na podmiot z przywołanej ustawy.

Zaskarżając decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A S.A. [...] w [...], wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Kwestionując ocenę organu, zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa tj.:

– art. 17 i art. 55 ustawy kolejowej, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

– § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. przez przyjęcie, że przepis ten nakłada na skarżącą obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych,

- art. 7 Konstytucji RP.

Skarżąca uznała, że z przepisów art. 17 i art. 55 ustawy kolejowej nie wynika możliwość nałożenia decyzją wskazanego obowiązku. Dodała, że zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa, nie można domniemywać obowiązków obywateli i innych podmiotów prawa. Nakazy i zakazy mogą zostać nałożone na podmioty w ramach tylko norm prawa powszechnie obowiązującego w aktach rangi ustawowej, w sposób bezpośredni i jasny.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, powtórzył motywy rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęto ją z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit "a" i "c" P.p.s.a.

Zaskarżoną decyzją Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą stronie skarżącej wykonanie obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, tj. zapewnienie stanu użyteczności (mineralizacji) pasów przeciwpożarowych przy wymienionych w decyzjach szlakach kolejowych. Przedmiotowy nakaz, objęty przywołanym rozstrzygnięciem stanowił kwestię sporną między stronami, a konkretnie odnosił się do podmiotu zobowiązanego do utrzymania pasów przeciwpożarowych.

W ocenie Sądu, prawidłowo w zaskarżonej decyzji obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych nałożono na stronę skarżącą, a nie na właścicieli lasów położonych przy wymienionych w decyzji liniach kolejowych. Podzielić należy argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymywanie pasów przeciwpożarowych, która znajduje umocowanie w przepisach prawa.

Wskazać bowiem trzeba, że ochrona przeciwpożarowa realizowana m.in. poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru regulowana jest ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy nakłada na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zabezpieczania ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W zakresie ponoszenia przez wskazane podmioty oraz właścicieli, zarządców lub użytkowników budynku, obiektu lub terenu, odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w art. 3 ust. 2 ustawa ta wskazuje natomiast, że odpowiadają oni w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Jednocześnie też, art. 13 ust. 1 ww. ustawy, ustala delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, do określenia w drodze rozporządzenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres regulacji wskazuje przy tym na konieczność uwzględnienia w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art.13 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) – zwane dalej rozporządzeniem przeciwpożarowym, w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które z racji utraty swej mocy obowiązującej nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, rozporządzenie to nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W tym zakresie przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego wskazuje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz.405 i Nr 82, poz.573) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Mając na uwadze treść § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego stwierdzić zatem należy, że w kwestii określenia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych odsyła on do trzech ustaw tj. ustawy o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Oznacza to, że przepisy tych ustaw określają podmioty obowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Ponadto, z rozporządzenia nie można wyprowadzić dla określonych podmiotów obowiązku w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, gdyż te wynikają tylko z ustawy.

Z kolei, co do stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym za podmiot zobowiązany do wykonania pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach, uznać należałoby właściciela, bądź zarządcę lasu, stwierdzić trzeba, iż nie znajduje ono umocowania w przepisach prawa i nie zasługuje na uwzględnienie. O ile bowiem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, wykonywane w oparciu o przepisy rozporządzenia, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują zatem sposobu wykonywania tych pasów. Techniczną kwestią ich wykonania zajmuje się natomiast - wskazane w § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przeciwpożarowego - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch.

Powyższe oznacza, że z ustawy o lasach, dla ich właścicieli wynika obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia przeciwpożarowego, kwestia podmiotów obowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych uregulowana została w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Na podstawie tej ustawy, stosownie do przepisu art. 54 wydane zostało również przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.

Dostrzec należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jest to przepis ogólny. Natomiast art. 55 ustawy określa sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy, ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej.

Zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza A S. A., będące zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, A S.A. jest podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych.

W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy w pełni podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11 stanowiący, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Regulacja w tym brzmieniu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje przy tym swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 56 ustawy, w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów, którą wykonuje zarządca. Z przywołanych wyżej przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki, opisane w art. 56 ust. 4.

W świetle poczynionych wyżej rozważań prawnych, nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, w myśl którego, to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. Zwrócić ponadto należy uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, na które wskazano w zaskarżonej decyzji. Źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Nie do rzadkości należą bowiem w lasach pożary spowodowane zablokowanymi hamulcami kolejowego taboru jezdnego, czy z powodu urwania rozgrzanych klocków hamulcowych odrzuconych na znaczne odległości. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, przepisy art. 55 ustawy dają zarządcy linii kolejowej prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zmierzających do uniemożliwienia przedostania się na obszary leśne pożaru wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż z przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych spoczywa na zarządcy tych linii. Dlatego też, w ocenie Sądu, nakładając w niniejszej sprawie na skarżącą obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych, organ nie naruszył (jak to podniesiono w skardze) przepisów § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego, art. 17 oraz art. 55 ustawy, a także art. 54 tej ustawy w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz art. 9 ust.1 w zw. z ust. 3 ustawy o lasach i § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r. Stwierdzić należy, iż wydając decyzję, organ prawidłowo przedstawił swoją argumentację w przedmiocie podmiotu zobowiązanego, która znajduje potwierdzenie w przedstawionych powyżej rozważaniach prawnych, jak również w wykładni przyjętej w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 647/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11, wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 540/11, Internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnotować również trzeba, że analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznać należy, że organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie podmiotu – adresata decyzji. Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia pierwszoinstancyjne, co do stanu faktycznego, na ich podstawie dokonał ponownej oceny, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, którą w obszerny sposób uargumentował. Przyjął, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z przepisami prawa i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Prawidłowe zatem było stanowisko, ale tylko co do nałożenia obowiązku. Ponadto, ustosunkował się także do zarzutów odwołania. Przyjął, że skoro rozstrzygnięcie dotyczyło nałożenia obowiązku jedynie na stronę skarżącą, a przez to decyzja dotyczyła jej zobowiązania, jak słusznie uznał organ odwoławczy, podstawy takiej nie stanowiło przeprowadzenie postępowania bez udziału właścicieli i zarządów lasów. Z akt administracyjnych wynika natomiast, iż strona skarżąca posiadała wiedzę o prowadzonym postępowaniu i brała w nim udział, tak na etapie postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji.

Rozpoznając niniejszą sprawę, należało podzielić stanowisko organu w kwestii prawidłowości adresata obowiązku, jednakże oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić również trzeba, że organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., naruszył art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Wskazany przepis stanowi o kompetencji organu Państwowej Straży Pożarnej do nałożenia obowiązku oraz określa również dodatkowy składnik decyzji administracyjnej w postaci ustalenia terminu usunięcia stwierdzonych uchybień. Stosownie do tego stwierdzić należy, że organ straży pożarnej ustalając ten termin winien wziąć pod uwagę realną możliwość wykonania w nim nałożonego obowiązku. Oznacza to, że termin do usunięcia stwierdzonych uchybień, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy, powinien być ustalony w sposób racjonalny, gdyż u jego podstaw leżeć musi zarówno ocena zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac (pora roku, warunki atmosferyczne, stopień zagrożenia pożarowego). Organ powinien uwzględnić również możliwość wniesienia odwołania od decyzji. W związku z powyższym, nie może uiść uwadze instancji odwoławczej, że w przypadku, gdy decyzja nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa bądź nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 130 § 1 i § 2 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja I instancji nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje jej wykonanie. Regulacja art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, które utrzymane zostało w mocy w postępowaniu odwoławczym, uzyskuje przymiot ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 K.p.a.), ale od dnia wydania decyzji odwoławczej.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Kędzierzynie-Koźlu nakazał stronie skarżącej wykonanie obowiązków mineralizacji pasów przeciwpożarowych, określając termin ich wykonania na dzień 30 września 2011 r. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jak również jej natychmiastowe wykonanie nie zostało przewidziane w ustawie. Decyzja odwoławcza wydana została natomiast w dniu 4 listopada 2011 r., a więc po upływie terminu określonego przez organ pierwszej instancji do wykonania obowiązku. Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w całości, nie uwzględnił jednak tego, że termin wykonania nałożonego obowiązku powinien pozostawać w związku z realną możliwością jego wykonania. W szczególności, nie zajął stanowiska co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym zakresie, tj. terminu wykonania, jak również pominął to, że termin realizacji orzeczonego ostatecznie obowiązku nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej nakładającej ten obowiązek. Z tego powodu, w ocenie Sądu uznać należało, że zaskarżona decyzja nie określając w sposób prawidłowy terminu wykonania przez stronę skarżącą nałożonego na nią obowiązku, wydana została z naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Zaakcentować przyjdzie, że wprowadzenie terminu do decyzji, a konkretnie do jej rozstrzygnięcia (sentencji) jest dopuszczalne tylko na podstawie przepisu szczególnego, do którego niewątpliwie należy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Decyzja nakładająca obowiązek i zawierająca rozstrzygnięcie jednocześnie w przedmiocie terminu podlega także kontroli pod względem zgodności z prawem, bowiem wymaga oceny, czy prawidłowo, zgodnie z art. 7 K.p.a. uzasadniony został wybór terminu. Ustalenie terminu, jako elementu rozstrzygnięcia, powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Decyzja administracyjna nakładająca na stronę obowiązek powinna w taki sposób określić termin, aby adresat, przy realizacji nie napotykał przeszkód (art. 11 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przemilczał tak istotną kwestię, nie odniósł się do terminu wykonania nałożonego obowiązku, czym naruszył przywołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Skoro decyzja wiąże nie tylko stronę ale i organ, w tym stanie rzeczy, skarżąca nie byłaby w stanie wykonać decyzji dobrowolnie w terminie wcześniejszym niż data wydania decyzji ostatecznej, ale również organ nie miałby podstaw wyegzekwować obowiązku w terminie wskazanym decyzją pierwszoinstancyjną.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać sprawę uwzględniając przedstawioną przez Sąd wykładnię prawa materialnego oraz procesowego, a stwierdzając istnienie podstaw do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku wykonania mineralizacji pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, winien określić w decyzji odwoławczej realny termin jego wykonania.