Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1372/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1235/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. P. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1235/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oraz zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej M.P. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. Naczelnik Powiatu w [...] przejął na własność Państwa tereny budowlane we wsi B., oznaczone na mapie wykonanej przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...], zewidencjonowane pod nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w tym m.in. nieruchomość T.P. oraz M.P. (2), o powierzchni [...] m2, oznaczonej nr [...] oraz nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 1974 r. znak [...] Naczelnik Powiatu w [...] ustalił odszkodowanie w kwocie 7.945 zł dla M.P. (2) z tytułu przejęcia ½ udziału w w/w nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnymi [...] i [...].

Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. M.P. spadkobierczyni T.P. i M.P. (2) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] listopada 1974 r. znak [...] wskazując na rażące naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 3, art. 17 ust. 2 oraz art. 18 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961 r. Nr 18, poz. 94 zwanej dalej "ustawa" albo "ustawa wywłaszczeniowa") poprzez brak informacji skierowanej do właścicieli nieruchomości o wszczęciu procesu wywłaszczeniowego i tym samym niezapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, a także ze względu na brak przeprowadzenia rozprawy oraz niewysłuchania na niej biegłych. Skarżąca podniosła również, że odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 1974r. znak: [...].

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...], z dnia [...] listopada 1974 r., znak: [...] o ustalenie odszkodowania w kwocie 7.945 zł dla T.P. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ½ udziału w nieruchomości położonej we wsi B., oznaczonej nr [...] oraz nr [...] na mapie planu podziału z dnia [...] grudnia 1973 r.

Organ podniósł, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, jest rozpatrywane w granicach określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "k.p.a."). Zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa gruntów na obszarze wsi B. (ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]), zostało wydane na podstawie art. 99 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 47, poz. 277) oraz art. 8 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216 zwanej dalej: "ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi") i na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16).

Organ wskazał, na regulacje art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz zwrócił uwagę, że przejmowanie terenów w trybie tej ustawy miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczenia nieruchomości przewidzianej w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Podobnie uproszczony charakter miało również przyznanie odszkodowania wynikające z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. A zatem, zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącej ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęte nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego.

Zdaniem organu II instancji zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, odszkodowanie za przejęte grunty było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zasady dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania we wskazanej ustawie zostały zawarte w rozdziale drugim zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3 i zawierały m.in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Zdaniem organu w sprawie należało stosować jedynie przepisy rozdziału 2 traktujące o zasadach ustalania odszkodowania.

Na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Odszkodowanie mogło być wyższe w przypadku wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania. Wysokość stawki odszkodowania m.in. za grunty wymienione w art. 8 ust. 1, 2 ww. ustawy, położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10- krotnej stawki przy czym odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodziło o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtowały się w obrocie między rolnikami (art. 8 ust. 9).

Zgodnie z powyższym właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalonej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez państwo nieruchomości. Stawka odszkodowania za grunty rolne w strefie ekonomicznej wiejskiej klasy IV b została ustalona na kwotę 50.000zł/1ha, a za klasę V na kwotę 30.000zł/1ha.

Organ zaznaczył, że ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych wynika, iż przejęciu podlegały działki o nr: [...] o pow. [...] m2 składająca się z roli klasy IVb - [...] m2 oraz roli klasy V - [...] m2, oraz o nr [...] o pow. [...] m2 składającej się z roli klasy IVb-[...] m2 oraz roli klasy V - [...] m2. A zatem przyjmując stawkę 5 zł/m2 grunt klasy IVb oraz 3 zł grunt klasy V to odszkodowanie za całość nieruchomości (działki nr [...] i [...]) wynosiła 15.890zł. Za udział wynoszący ½ części we współwłasności kwota odszkodowania winna wynosić 7.945 i w takiej też wysokości została ona przyznana w zaskarżonej decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] listopada 1974 r. Z uwagi na powyższe zdaniem Ministra nie można uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie stwierdził również aby wskazana decyzja z dnia [...] listopada 1974 r. była wydana przy ziszczeniu się innych przesłanek zawartych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła M.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz o zasadzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, polegające na przyjęciu, że art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że spór w sprawie w istocie koncentruje się na kwestii, czy do decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, w tym w szczególności art. 9 ust.1, który odsyłał do przepisów ustawy wywłaszczeniowej, mają zastosowanie wszystkie przepisy tej ostatniej ustawy dot. ustalania i wypłaty odszkodowań - jak utrzymuje skarżąca, czy też tylko zawarte w rozdziale 2 - jak utrzymuje organ.

Sąd I instancji podniósł, że art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi stanowił, iż za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Tak więc wskazany przepis zawiera - w zakresie ustalania odszkodowania - odesłanie do zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej. Cytowany wyżej przepis art. 9 ust. 1 nie zawiera żadnego ograniczenia, które wskazywałoby, że tylko przepisy z rozdziału 2 tej ustawy winny być stosowane. Zadaniem Sądu I instancji ustawodawca w sposób wyraźny odsyła do całości ustawy. Dlatego też Sąd I instancji wskazał, iż rację ma strona skarżąca podnosząc, że przy ustalaniu odszkodowania winny być również stosowane przepisy art. 12, 16 ust.1 i 3, art. 17 ust. 2 oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W ocenie Sądu I instancji skoro w sprawie miały zastosowanie wszystkie przepisy dot. ustalania i wypłaty odszkodowania zawarte w ustawie z 12 marca 1958 r., a nie tylko zawarte w rozdziale 2 tej ustawy, jak utrzymuje organ, to organy winny były przeanalizować wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r. w kontekście rażącego naruszenia również przepisów tej ustawy, w tym w szczególności wskazanych we wniosku, a nie jedynie lakonicznie wskazywać, iż nie miały one zastosowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono błędną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że przepis w sposób wyraźny odsyła do całości ustawy wywłaszczeniowej.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały art. 12, art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 2, art. 21 ustawy wywłaszczeniowej i art. 156 § 2 k.p.a., podczas gdy powołane przepisy nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez błędne zarzucenie organowi naruszenia art. 7, art. 8, art. 107 § 3, a także art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodziła konieczność analizy wskazywanych przez skarżącą przepisów ustawy wywłaszczeniowej - art. 12, art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 2 oraz art. 21, podczas gdy organ ustalający odszkodowanie nie miał obowiązku stosowania tych przepisów ustawy, zatem w postępowaniu nadzorczym organy, również nie miały obowiązku ich analizy.

W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art, 188 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], a w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przy ustalaniu odszkodowania zastosowanie miały przepisy art. 12, art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 2 oraz art. 21 ustawy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że powołane wyżej przepisy dotyczyły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wywłaszczenie, wobec czego przepisy te miały zastosowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i nie wiązały się ściśle z ustalaniem samego odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie mylnie Sąd uznał, że w sprawie zastosowanie miał art. 156 § 2 k.p.a. określający negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem zawiera on negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą nieważności o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy nadzorcze nie stwierdziły, że badana decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 1974 r. obarczona jest wadą nieważności, zatem art. 156 § 2 k.p.a. nie miał zastosowania.

Według skarżącego kasacyjnie, przyjmując racjonalność ustawodawcy nie znajduje uzasadnienia, aby intencją ustawodawcy na terenach wiejskich była konieczność przeprowadzania rozprawy czy też zawiadamiania stron o prowadzonej sprawie, a na terenach miast i osiedli nie było takiej konieczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół kwestii zakresu odesłania zawartego w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, w stosunku do przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi stanowił: "Za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".

Celem ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi była realizacja budownictwa na obszarach wiejskich. Jednym z etapów realizacji tego celu było wyznaczenie gruntów pod inwestycje, przejęcie ich na własność Państwa i podział na działki terenów budowlanych przeznaczonych pod budownictwo. Art. 8 ust. 1 ustawy stanowił, że stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Z kolei według art. 8 ust .3 tej ustawy przejęcie na własność Państwa gruntów następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następowało w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów.

Ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi nie normowała natomiast zagadnień związanych z ustaleniem odszkodowań za grunty przejęte w trybie tej ustawy.

Z kolei ustawa wywłaszczeniowa regulowała kompleksowo zagadnienia związane z wywłaszczeniem nieruchomości na rzecz Państwa (art. 1 i art. 2 ustawy). Ustawa wywłaszczeniowa była regulacją zasadniczą w kwestii wywłaszczenia gruntów na rzecz Państwa względem innych aktów normatywnych odnoszących się do kwestii odjęcia prawa własności na rzecz Państwa, o czym świadczą odesłania zawarte w innych aktach do ustawy wywłaszczeniowej.

Zakres odesłania do ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy i uniwersalnymi regułami techniki prawodawczej, powinien być oceniany z punktu widzenia kompletności regulacji. Innymi słowy ocena zakresu odesłania do ustawy wywłaszczeniowej powinna uwzględniać cel i zakres regulacji obu aktów, tak by normy ustawy odsyłającej zrekonstruowane w wyniku odesłania do innej ustawy, były kompletne. Pod pojęciem "kompletności regulacji" należy rozumieć również zakaz wykładni rozszerzającej w zakresie odesłania. Tego rodzaju zabieg może powodować zrekonstruowanie regulacji "przeładowanej normami", nieadekwatnej z punktu widzenia istoty i przedmiotu unormowania danej materii.

W rozpoznawanej sprawie weryfikacja zakresu odesłania, w kontekście kompletności regulacji dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa, prowadzi do wniosku, że zastosowanie mają przepisy ustawy wywłaszczeniowej normujące zagadnienia materialnoprawne ustalenia odszkodowania. Za takim rozumieniem zakresu odesłania przemawia to, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawiera "własną" regulację w zakresie odjęcia prawa własności pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze. Z kolei przepisy rozdziału trzeciego ustawy wywłaszczeniowej w znaczącym zakresie odnoszą się tylko do tej fazy postępowania wywłaszczeniowego, która ma odrębną regulację ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej normują bowiem: wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 15) zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 16) prawo do zapoznania się z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 17). Kolejna grupa przepisów tego rozdziału ustawy wywłaszczeniowej odnosi się do orzeczenia o wywłaszczeniu i jego skutków, a zatem są to przepisy również zbędne, gdyż ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi ten etap procedury odjęcia prawa własności uregulowała odrębnie. Wskazać też należy, że regulacją zasadniczą w kwestii procedury administracyjnej były przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem szczególna regulacja procesowa względem Kodeksu postępowania administracyjnego powinna być stosowana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny wyraźnie tak stanowi - zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae. W konsekwencji należało uznać, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania nie miały zastosowania przepisy ustawy wywłaszczeniowej w zakresie zawartej w niej procedury, bowiem odjęcie prawa własności następowało na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, a postępowanie regulowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedstawione konkluzje potwierdza także wykładnia literalna odesłania zwartego w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis ten odsyłał do "zasad", które zostały unormowane w ustawie wywłaszczeniowej. Pojęcie zasad należy rozumieć jako reguły ustalania i miarkowania odszkodowania. Ponadto użyty w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi zwrot "ustala się" należy interpretować jako określenie wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei wyrażenie "wypłaca się" powinno być rozumiane jako czynność techniczna polegająca na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej.

Tak zrekonstruowany zakres odesłania czyni regulację ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi spójną, "nieprzeregulowaną normami".

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie zastosowania przepisów ustawy wywłaszczeniowej należało uznać za uzasadnione.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., to wskazać należy, że stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie było konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, które to naruszenie Sąd nakazał ocenić pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, a w przypadku stwierdzenia, że takowe miało miejsce, dokonanie oceny, czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji oceni zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że Sąd nie przeprowadził oceny legalności decyzji, ograniczając się do stwierdzenia, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy procesowe ustawy wywłaszczeniowej.

Z tych względów i na podstawie art. 185 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.