Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 505/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184,174 pkt 1 i 2 ; 133
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 pkt 10,13; 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Kr 75/12 w sprawie ze skarg P. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie i M.B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2011r. nr XXIV/314/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz skarżących P. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie i M.B. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2012 r., II SA/Kr 75/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg P. Sp. z o. o. z/s w Krakowie (dalej także jako: "Spółka") i M.B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 14 września 2011 r. nr XXIV/314/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Łokietka" (dalej: "plan miejscowy"), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł o kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Rada Miasta Krakowa 14 września 2011 r. podjęła uchwałę nr XXIV/314/11 w sprawie uchwalenia planu miejscowego (dalej: "uchwała").

26 października 2011 r. Spółka skierowała do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym domagała się wprowadzenia do treści planu miejscowego zmian wynikających z podniesionych w piśmie wniosków i uwag. Zarzucono, że uchwała narusza uprawnienia właścicielskie Spółki w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości położonych na terenie objętym planem, ponieważ należące do niej grunty określono jako tereny rolnicze i dróg głównych. Z kolei 16 listopada 2011 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystąpiła również M.B., podnosząc podobne argumenty dotyczące nadmiernego ograniczenia prawa własności jej nieruchomości.

12 grudnia 2011 r. Spółka, a 19 grudnia 2012 r. M.B., reprezentowani przez jednego pełnomocnika, wnieśli za pośrednictwem organu do WSA w Krakowie skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 14 września 2011 r. nr XXIV/314/11 w sprawie uchwalenia planu miejscowego, zawierające tożsamą argumentację.

Uzasadniając legitymację skargową Spółka podała, że jest właścicielem lub współwłaścicielem szeregu nieruchomości położonych na terenie objętym planem, w którym określono ich przeznaczenie oznaczone symbolem 4R i 6R - tereny rolnicze, a także 1KDG - tereny dróg głównych. M.B. podała zaś, że jest właścicielką działki nr ewid. 1 obr. [...] Krowodrza w Krakowie, która została oznaczona w planie symbolem 4R – tereny rolnicze. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 ze zm., dalej: "Upzp") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie przysługującego im prawa własności nieruchomości,

2) art. 20 ust. 1 Upzp poprzez sprzeczność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "studium uwarunkowań" lub "studium"),

3) art. 17 pkt 7c Upzp w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: "Uop") poprzez nieuzgodnienie ostatecznej wersji projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ"), pomimo że część terenów znajduje się w granicach Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie oraz jego otuliny, jak też otuliny Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego,

4) art. 17 pkt 9 Upzp poprzez nieuwzględnienie uwag RDOŚ dotyczących zachowania otuliny biologicznego cieku na terenie 10MN3 oraz możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie Parku Krajobrazowego Dolinki Krakowskie,

5) art. 17 pkt 7e w zw. z art. 17 pkt 13 Upzp poprzez nieuwzględnienie ostatecznej wersji projektu planu z właściwym organem wojskowym, w tym Wojewódzkim Sztabem Wojskowym,

6) art. 17 pkt 10 Upzp poprzez brak ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu,

7) art. 16 ust. 1 Upzp poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt małej skali (1:2000), pomimo niewystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających zastosowania tak dużej skali mapy, albowiem powierzchnia Osiedla Łokietka nie obejmuje "znacznego obszaru",

8) art. 28 ust. 1 Upzp poprzez naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

9) art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: "Kc") polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania z nieruchomości.

Skarżący podali, że należące do nich nieruchomości zostały objęte regulacją zawartą w § 43 uchwały, gdzie w ust. 2 za podstawowe przeznaczenie terenów 1-14R, w tym 4R i 6R, przyjęto: 1) uprawy rolne, ogrody, 2) zadrzewienia i zakrzewienia. Jako przeznaczenie dopuszczalne przyjęto: 1) drogi dojazdowe do gruntów rolnych oraz 2) budynki gospodarcze związane z pasiekami i hodowlą jedwabników. Wprowadzono również zakaz lokalizacji budynków, z wyjątkiem wymienionych w ust. 3 pkt. 2, z zastrzeżeniem ust. 4 pkt. 2 uchwały. Część nieruchomości objętych zostało symbolem "1KDG" – tereny dróg głównych.

W ocenie stron skarżących opisane przeznaczenie rzeczonego terenu narusza przysługujące im prawo własności, ponieważ nadmiernie ogranicza możliwość jego zagospodarowania, w szczególności poprzez wyłączenie możliwości lokalizacji obiektów o funkcji mieszkaniowej lub usługowej. To zaś oznacza, że uchwała naruszyła przysługujący im interes prawny mający swoje źródło w art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i art. 140 Kc. Wskutek przekroczenia przysługującego Gminie władztwa planistycznego doszło do nielegalnej ingerencji w prawo własności. Podkreślono, że Gmina nie dysponuje pełną swobodą w określaniu przeznaczenia danego teren i powinna działać w granicach prawa. Może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, jednak nie może zmieniać zasad i trybu realizowania tej polityki. Tymczasem określenie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 4R, 6R i 1KDG wymogów tych nie spełniło, ponieważ nie uwzględnia interesów właścicieli nieruchomości oraz potencjalnych mieszkańców tych terenów.

W przekonaniu skarżących plan miejscowy w sposób rażący narusza art. 20 ust. 1 Upzp, ponieważ odmiennie niż studium uwarunkowań określono w nim sposób wykorzystania znacznych obszarów objętych planem. Plan nie mógł jednak w ich ocenie wprowadzać zmian w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania, a jedynie je precyzować. I tak podano, że np. tereny 2R i 14R znajdują się na terenie przeznaczonym w studium uwarunkowań pod zabudowę mieszkaniową (MN), granica pomiędzy terenem 13R a terenami zabudowy mieszkaniowej (5MN4, 29MN4) nie przebiega zgodnie ze studium, granica pomiędzy terenem 1R a terenami przeznaczonymi pod zabudowę znajdującymi się wzdłuż ul. Łokietka przebiega niezgodnie ze studium, granica pomiędzy terenem 1ZP/US a terenami przeznaczonymi pod zainwestowanie (16 KDD, 2KU, 15MU1) została wyznaczona niezgodnie ze studium, teren 25MN4 w studium w znacznej części przeznaczony jest pod tereny otwarte (ZO), działka nr 4 obr. [...] została włączona do terenu 1MN4, pomimo że w studium położna jest w granicach terenów otwartych (ZO), części działek nr 2, 3, 1 obr. [...] położone w rejonie ul. Jurajskiej i Na Zielonki zostały włączone do terenu 4R, pomimo, że zgodnie ze studium znajdują się na obszarze MN, droga oznaczona symbolem 1KDG została wyznaczona znacznie bardziej na północ niż to wynika ze studium, w północnej części planu wyznaczono dwa tereny zabudowy mieszkaniowej - 9 MN2 i 24 MN4 - a zgodnie ze studium miały one stanowić tereny otwarte (ZO), teren 1 ZP zgodnie ze studium znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę oznaczonym symbolem MN, wyznaczony w planie teren zieleni fortecznej (1ZF1) znacznie wykracza poza granice określone w studium, a ponadto wyznaczono dodatkowe tereny zieleni fortecznej, które nie są przewidziane w studium (obszary 1-7 ZF2). Wynikało to wprawdzie z treści uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazującego na wpisanie tych terenów do rejestru zabytków krajobrazu na podstawie decyzji z 18 stycznia 2010 r., jednak w ocenie stron sam fakt wpisania określonego obszaru do rejestru zabytków nie mógł spowodować zmiany określonego w studium przeznaczenia terenu.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia procedury wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu stwierdzono, że ograniczono ją do niektórych tylko zmienionych elementów planu. Tymczasem wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia procedury wyłożenia do publicznego wglądu stanowić ma istotne naruszenie trybu oraz zasad sporządzania planu, ponieważ pozbawiło zainteresowanych prawa zgłaszania uwag do projektu planu. Mogło również wprowadzić ich w błąd, że poza wymienionymi w ogłoszeniu zmianami pozostałe ustalenia planu pozostały niezmienione, co nie było prawdą. Wskazano, że zmian w projekcie planu dokonywano poza procedurą określoną w art. 17 Upzp, ponieważ część zmian nie wynikała z uwzględnienia uwag czy uzyskanych opinii i uzgodnień.

Mając na względzie powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących należących do nich nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skarg, uznając podniesione zarzuty za bezzasadne. Przedstawiając przebieg uchwalenia planu miejscowego uznano, że wymagana przepisami Upzp procedura planistyczna została zachowana, w tym dokonano niezbędnych uzgodnień i wyłożeń do publicznego wgląd. Zaniechano ponownego uzgodnienia planu z właściwym organem wojskowym, ponieważ wprowadzone do projektu planu zmiany nie odnosiły się do zakresu podlegającego jego kognicji. Tymczasem zgodnie z art. 17 pkt 13 Upzp ponowienie czynności proceduralnych należało dokonać tylko w niezbędnym zakresie, co też uczyniono. Wykładając projekt planu ponownie do publicznego wglądu (w tym publikując go na stronie internetowej Urzędu Miasta) zaznaczono, że obejmuje on jedynie części zmienione wskutek uwzględnienia niektórych uwag. Natomiast zmiany w zakresie zmodyfikowania treści zakazu lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i wież radiokomunikacyjnych podyktowane były treścią uzgodnienia z RDOŚ.

W ocenie organu wynikające z art. 20 ust. 1 Upzp wymaganie "stwierdzenia zgodności planu ze studium uwarunkowań" stanowi wyrażenie niedookreślone. Niewątpliwie studium różni się od planu miejscowego stopniem szczegółowości, przy czym w planie miejscowym nie można dokładnie odwzorować treści studium. Plan powinien jednak odpowiadać zasadom i politykom sformułowanym w studium. Możliwe zatem było dokonanie w planie pewnej korekty wynikającej ze studium, i tak też postąpiono w zakresie granic pomiędzy terenami otwartymi i liniami rozgraniczającymi pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych w studium. Tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę zostały wyznaczone w celu zapewnienia spójności z planowanym rozwojem infrastruktury drogowej, natomiast wyznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej znajdujące się w północnej części zostały wprowadzone zgodnie z istniejącym stanem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Dopuszczalne było także wyznaczenie terenu parkingu KU i drogi 16KDD na terenach oznaczonych w studium symbolem "ZO", ponieważ w studium, jako jeden z głównych kierunków zagospodarowania tego obszaru, wymieniono kształtowanie niezbędnej infrastruktury służącej publicznemu wykorzystaniu obszarów dla celów rekreacji i wypoczynku mieszkańców. W projekcie planu uwzględniono także konieczność wyznaczenia terenu pod przebieg projektowanej północnej obwodnicy Krakowa. Z kolei tereny zieleni fortecznej 1-7 ZF 2 wyznaczono na podstawie uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ponieważ studium w tym zakresie nakazywało uwzględniać konieczność zapewnienia spójności przestrzennej m. in. w zakresie: ochrony wartości kulturowych, ochrony sylwety miasta oraz ochrony i kształtowania krajobrazu. W kwestii natomiast terenu oznaczonego symbolem 2R, położonego pomiędzy ul. Łokietka i terenami zamkniętymi, który nie został przeznaczony pod zabudowę wyjaśniono, że przebiega przez niego napowietrzna linia wysokiego napięcia (110 kV), wzdłuż której wyznaczono strefę techniczną stanowiącą ograniczenie w użytkowaniu terenu i ograniczenie zabudowy, co przemawiało za przyjęciem takiego rozwiązania. Należało bowiem stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 Upzp uwzględnić podczas sporządzania planu wymagania w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz ochrony zdrowia. Z kolei ograniczenie możliwości zabudowy terenu oznaczonego symbolem 14R uzasadnione było ukształtowaniem terenu oraz skomplikowanymi stosunkami wodno-gruntowymi. W odniesieniu natomiast do działek nr 2, 3, 1 wyjaśniono, że położone są one przy ulicy Na Zielonki i przebiegają na północny wschód od niej w kierunku Fortu Tonie. Ulica Na Zielonki jest elementem sieci dawnych dróg fortecznych, chronionych poprzez wpis do rejestru zabytków. Teren położony pomiędzy ul. Na Zielonki a Fortem Tonie stanowi przedpole fortu o wysokich wartościach krajobrazowych. Ww. działki położone są w terenach niezabudowanych stanowiących wgląd widokowy na tereny o wartościach kulturowo-krajobrazowych. Dlatego tereny te objęto ochroną, jako Strefa Ochrony i Kształtowania Wartości Kulturowych Systemu Twierdzy Kraków, stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Działania takie mają służyć zachowaniu walorów architektonicznych i krajobrazowych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 Upzp. Działki te położone są także w strefie technicznej linii wysokiego napięcia ograniczającej sposób użytkowania nieruchomości, w tym możliwość zabudowy. Dlatego postanowiono w planie o ich nieprzeznaczaniu pod zabudowę.

W przekonaniu organu skarżona uchwała została podjęta w granicach służącego Gminie władztwa planistycznego, bez nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących. Podkreślono przy tym, że mogą oni także skorzystać z instrumentów wynikających z art. 36 Upzp, dochodząc odszkodowania lub zażądać wykupienia nieruchomości. Zgodnie z prawem rysunek planu sporządzono na mapie o skali 1:2000, ponieważ obszar objęty planem wynosi około 330 ha i znacząco przewyższał obszary objęte innymi planami miejscowymi na terenie Miasta Krakowa.

Postanowieniem z 21 marca 2012 r. WSA w Krakowie, stosownie do art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawy, tj. ze skargi P. Sp. z o. o. prowadzoną pod sygn. II SA/Kr 75/12 oraz M.B. prowadzoną pod sygn. II SA/Kr 139/12, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 75/12.

W piśmie procesowym z 15 marca 2012 r. pełnomocnik Spółki rozszerzył argumentację w kwestii zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań, kwestionując stanowisko zaprezentowane przez organ o dopuszczalności odstępstw od postanowień studium. Dodatkowo na rozprawie 21 marca 2012 r. sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozp. MI z 2003 poprzez nieokreślenie parametrów dróg publicznych, o których mowa w § 19 i § 47 planu, w szczególności drogi głównej o symbolu KTG. Zarzut ten został następnie uznany przez pełnomocnika organu za nietrafny, ponieważ w planie określono układ komunikacyjny i jego parametry zgodnie z obowiązującymi przepisami i przedstawiono je na rysunku planu, natomiast ich uszczegółowienie powinno nastąpić na etapie realizacji inwestycji drogowej. W piśmie z 16 kwietnia 2012 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał zarzuty dotyczące braku określenia w planie parametrów dróg i zakwestionował możliwość odesłania przy regulacji tego zagadnienia jedynie do rysunku planu, który nie może stanowić uzupełnienia norm prawnych zawartych w planie miejscowym. Ustalenie parametrów dróg tylko na podstawie rysunku może bowiem budzić poważne wątpliwości interpretacyjne w zakresie zgodności zamierzeń inwestycyjnych z treścią planu. Podkreślono również, że tekst planu nie określa precyzyjnie jego granic, który został przedstawiony w załączniku graficznym, a powinien także zostać opisany. Odesłanie do rysunku, który dodatkowo został sporządzony przy zastosowaniu grubej i nieregularnej kreski, powinno mieć charakter jedynie pomocniczy. W reakcji na przedstawione stanowisko w piśmie z 8 maja 2012 r. pełnomocnik organu podniosła, że część tekstowa i graficzna planu stanowią integralną całość, którą należy odczytywać łącznie. Dlatego nie ma potrzeby, aby wszystkie elementy planu miejscowego zostały przedstawione w formie tekstowej. Z uwagi bowiem na złożoność infrastruktury drogowej niektóre zagadnienia korzystniej jest przedstawić w formie graficznej. Tak też na rysunku planu zaznaczono linie rozgraniczające dróg, a w opisie tekstowym przedstawiono szerokość pasów drogowych. Pozostałe szczegółowe parametry drogi powinny natomiast być określone w toku procesu inwestycyjnego, w przeciwnym wypadku doszłoby do nadmiernego skomplikowania regulacji aktu prawa miejscowego. W § 1 ust. 2 skarżonego planu dokładnie określono przebieg granic terenu, dla którego został opracowany. Granice obszaru objętego planem i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu posiadają numeryczny opis stanowiący współrzędne punktów określających przebieg tych linii.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 8 listopada 2012 r. WSA w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność skarżonej uchwały oraz zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania.

Na wstępie swoich rozważań sąd wojewódzki podał, że w świetle dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) skarżący dysponowali legitymacją w zaskarżeniu uchwały, ponieważ wskazali na ograniczenie postanowieniami planu przysługującego im prawa własności nieruchomości objętych planem, skargi wnieśli z zachowaniem procedury. Następnie zwrócono uwagę, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego wymaga ustalenia, czy uchwała obarczona jest istotnymi wadami, a taki stan zachodzić ma w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie WSA w Krakowie podczas uchwalania planu doszło do naruszenia art. 17 pkt 10 Upzp, ponieważ nie ponowiono wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie części zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu, a dotyczących: zmiany § 9 pkt 5, dodania w § 3 pkt 20 definicji obiektu uciążliwego, wprowadzenia w § 12 ust. 3 pkt 5 zakazu lokalizacji obiektów uciążliwych na terenach MU1 i MU2, zmiany treści ustaleń § 44 w zakresie powstania nowych terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolami 10R, 11R, 13R i 14R, dodania do tekstu planu zapisów dotyczących terenów oznaczonych symbolem 1-7 ZF2). Działania takie pozbawiły w ocenie sądu I instancji zainteresowane osoby możliwości wpływu na treść ustaleń planu poprzez zgłaszanie uwag, jak też wprowadziły osoby zainteresowane w błąd co do tego, że poza wymienionymi w ogłoszeniu zmianami ustalenia planu pozostały niezmienione, co jednak nie było zgodne ze stanem rzeczywistym. Tym samym uznano, że wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia do publicznego wglądu stanowi w rozumieniu art. 28 ust. 1 Upzp istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkującego stwierdzeniem jego nieważności.

Ponadto Prezydent Miasta Krakowa dokonał w projekcie planu zmian poza procedurą określoną w art. 17 Upzp, ponieważ część zmian nie wynikała ani z uwzględnienia uwag ani z uzyskanych w sprawie opinii i uzgodnień, jak np. wykreślenie z projektu planu przepisu § 9 pkt 5 zakazującego lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej oraz wież radiokomunikacyjnych. Wbrew stanowisku organu zmiana ta nie wynikała z uzgodnienia z RDOŚ dokonanego postanowieniem z 8 października 2010 r. W postanowieniu tym uzależniono uzgodnienie projektu planu m. in. od wprowadzenia do niego zapisów wykluczających możliwość lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych oraz stacji bazowych telefonii komórkowej w obszarach najcenniejszych pod względem widokowym i krajobrazowym, w szczególności na terenach ZF. Tymczasem organ planistyczny nie tylko nie zastosował się do uzgodnień, ale wręcz dokonał w projekcie planu zmiany w przeciwnym kierunku niż wynikało to z uzgodnienia. Nie wystąpił też ponownie o uzgodnienie tych zmian. Wprawdzie sąd I instancji przedstawił domniemanie, że nastąpiło to w związku w związku z wejściem w życie ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ale nie zwalniało to organu planistycznego z ponowienia wyłożenia projektu planu. Nie uwzględniono także uwag RDOŚ odnośnie do zachowania otuliny biologicznej cieku na nowo wyznaczonym terenie zabudowy mieszkaniowej 10MN3. Dopatrując się naruszenia art. 17 pkt 7c i art. 17 pkt 9 Upzp oceniono je jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

W przekonaniu Sądu doszło także do naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 Upzp oraz art. 140 Kc. Organ przekroczył granice władztwa planistycznego i nadmiernie ograniczył prawo własności skarżących. W tym aspekcie przytoczono wywody zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjny z 12 stycznia 2000 r. P 11/98, oraz w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 20 lipca 2004 r. 37598/97, podkreślając że ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki.

Mając na względzie przytoczone stanowiska sąd wojewódzki stwierdził, że skarżona uchwała i jej uzasadnienie "nie wytrzymały testu proporcjonalności". Wyłączając rzeczony obszar należący do skarżących z jakiegokolwiek zagospodarowania za wyjątkiem rolnego nie wyjaśniono przesłanek, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Tym samym uznać należało, że dokonano tego w sposób arbitralny i bez poszanowania elementarnych zasad państwa prawnego. Sąd a quo podał, że analiza części graficznej planu prowadzi do wniosku, że napowietrzna linia wysokiego napięcia (110 KV) przebiega nad szeregiem terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i to również w pobliżu działki M.B. Dlatego też zaprezentowany w odpowiedzi na skargę argument o powodach wyłączenia działki skarżącej spod zabudowy został sformułowany wyłącznie na użytek postępowania. Określając rolne przeznaczenie terenów należących do skarżących stron organ nie dokonał należytej oceny i nie wyważył, czy takie przeznaczenie pozostaje w rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a zamierzonym celem. Nie ulega wątpliwości, że zastosowano środki, które ograniczają w sposób istotny skarżących w korzystaniu z przysługującego im prawa własności. Sąd podkreślił, że działka M.B. w studium uwarunkowań znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Objęcie jej przeznaczeniem w planie konturem 4R tj. terenu rolnego, narusza istotnie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 Upzp, ponieważ rozbieżność ta ma charakter istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 Upzp.

Przywołując porządek czynności organu planistycznego określony przepisami Upzp, sąd I instancji podkreślił, że konieczność zapewnienia zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Obszernie przywołując dorobek judykatury eksponowano, że uchwalenie planu miejscowego może nastąpić po stwierdzeniu zgodności jego postanowień z ustaleniami studium. Dlatego też zapis zawarty w studium stanowiący, że granice kategorii zagospodarowania terenów są orientacyjne i mogą być skorygowane w planie miejscowym, nie może modyfikować zasady zgodności mającej swoje źródło w ustawie, ponieważ przyzwolenie takie wynika z aktu planistycznego niestanowiącego aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Przywołując wywód z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011 r., II OSK 412/11, podkreślono że studium jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu planu miejscowego. Ustalenia planu są konsekwencją zapisów studium. Zmiana w planie przeznaczenia terenów nie przewidzianego w studium wymaga uprzedniej zmiany ostatnio wymienionego aktu. Skoro bowiem oznaczone tereny w studium zostały przeznaczone pod zabudowę bądź zainwestowanie, a w planie przeznaczono je na tereny rolne lub "tereny otwarte" lub też tereny rolne zostają przeznaczone na drogę publiczną o charakterze krajowym, to oznaczać to ma, że postanowienia planu są niezgodne z ustaleniami studium.

WSA w Krakowie nie uznał natomiast, aby wyznaczenie w planie terenu zieleni fortecznej (1ZF1) istotnie wykraczało poza granice określone w studium uwarunkowań. Wprawdzie podstawą takiego ustalenia nie mogło być uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to jednak w studium rzeczony obszar był przeznaczony pod teren zieleni otwartej. Dlatego też przyjęto, że przeznaczenie tego obszaru pod inny teren zieleni stanowiło uszczegółowienie i skonkretyzowanie w planie zasad określonych w studium.

Sąd uznał również, że plan miejscowy nie zawierał określenia parametrów dróg publicznych, o których mowa w § 19 i § 47 uchwały. Za uzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozp. MI z 2003 (w uzasadnieniu omyłkowo podano 2006, jako rok wydania powyższego rozporządzenia), podzielając poglądy w tym aspekcie skarżących przywołano stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2011 r., II OSK 412/11.

Sąd I instancji nie podzielił pozostałych zarzutów skarg uznając, że brak było podstaw do ponowienia uzgodnienia z właściwym organem wojskowym, skoro na terenie objętym planem nie znajdowały się żadne obiekty wojskowe, a art. 17 pkt 13 Upzp wymaga ponowienia uzgodnienia tylko w "niezbędnym zakresie". Istniały także podstawy do sporządzenia rysunku planu na mapie w skali 1:2000, ponieważ obejmuje on obszar o znacznej powierzchni wynoszący 329,1 ha.

Skargę kasacyjną od wyroku z 8 listopada 2012 r. wniosła Rada Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie rozstrzygnięcia nie na całości akt sprawy, nieuwzględnienie w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu jego uchwalania, podczas gdy zgromadzona dokumentacja potwierdza brak przesłanek do konieczności dokonywania ponownego wyłożenia projektu planu w zakresie wszystkich wprowadzonych w nim zmian po rozpatrzeniu uwag, a jedynie w niezbędnym zakresie,

II. prawa materialnego, a to:

1. art. 17 pkt 10 w zw. z pkt 13 Upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego organ sporządzający projekt ma obowiązek ponowienia procedury sporządzenie planu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że po uwzględnieniu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, po wprowadzeniu zmian do projektu planu, organ sporządzający projekt ma obowiązek ponowienia czynności jedynie w niezbędnym zakresie,

2. art. 28 ust. 1 Upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzone przez sąd wojewódzki naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego skutkują nieważnością całej uchwały, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem może ono spowodować nieważność uchwały w całości lub części, czyli wykazana wadliwość upoważniała jedynie do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w części, która według ustaleń sądu a quo została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie przez organy Gminy władztwa planistycznego.

Uzasadniając sformułowane zarzuty autor skargi kasacyjnej podał, że z art. 17 pkt 13 Upzp wynika konieczność wprowadzenia do projektu planu zmian wynikających z uwzględnionych uwag i obowiązek ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. Jednak wbrew twierdzeniom WSA w Krakowie nie było potrzeby ponawiania wszystkich czynności planistycznych, w tym wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w zakresie wprowadzonych w ten sposób zmian, a jedynie mieszczących się w zakresie dokonanych uzgodnień. Zatem w przypadku braku konieczności uzyskania danego uzgodnienia projekt nie powinien podlegać ponownemu wyłożeniu. Z tego w ocenie pełnomocnika organu wynika, że wprowadzenie do projektu planu zapisów dotyczących "obiektu uciążliwego" i "zakazu lokalizacji w obrębie terenów MU1 i MU2 obiektów uciążliwych dla mieszkańców" nie wymagały ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zawarty w § 12 ust. 3 pkt 5 planu zapis dotyczący "obiektów uciążliwych" stanowił uzupełnienie dotychczasowych uregulowań zawartych w planie i w istocie zawierał się w regulacji § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały przewidującego zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi, z wyjątkiem obiektów infrastrukturalnych, komunikacyjnych i innych służących celom publicznym. Przepis § 12 ust. 3 pkt 5 stanowił dodatkową ochronę przed przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku ewentualnego uchylenia § 12 ust. 3 pkt 1. Regulacja ta nie zmieniła jednak sposobu i warunków zagospodarowania terenu. Argumenty te mają przemawiać za uznaniem, że brak niewyłożenia projektu planu w tym zakresie do publicznego wglądu nie naruszał art. 17 pkt 10 i 13 Upzp w zakresie wymagającym zastosowania art. 28 ust. 1 tej ustawy. Podobnie, nie uległo zmianie przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami 10R, 11R, 13R, 14R i 1-7ZF2, czego dowodem ma być wynik porównania rysunków projektów planów z pierwszego i drugiego publicznego wyłożenia. Jedyna zmiana polegała na podzieleniu terenu 7R, z którego wydzielono teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a z pozostałych dwóch części wyznaczono teren 13R i 14R. Pomiędzy publicznymi wyłożeniami ustalenia planistyczne odnośnie do terenów rolniczych nie uległy zatem zmianie, skoro początkowo tereny oznaczone symbolami 13R i 14R zawierały się w konturze 7R. Tym samym brak było podstawy do ponowienia publicznego wyłożenia projektu planu w tym zakresie. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie wymagało również ponowienia czynności planistycznych usunięcie przepisu § 9 pkt 5 uchwały. W dniu 17 lipca 2010 r. weszła bowiem w życie ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.), która zakazała wprowadzania do planów miejscowych zapisów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Pozostawienie zatem tej regulacji stanowiłoby oczywistą sprzeczność z przepisem rangi ustawy. Ponowienie procedury planistycznej w tym zakresie było zbędne, ponieważ nawet ewentualne wnioski zainteresowanych o przywrócenie takiego zapisu nie mogłyby zostać uwzględnione. Błędna wykładnia art. 17 pkt 10 w zw. z pkt 13 Upzp polegać ma na tym, że dokonano rozszerzającej wykładni cyt. przepisów poprzez przyjęcie, że organ sporządzający projekt planu zwolniony jest z obowiązku oceny zakresu "niezbędności" ponowienia czynności planistycznych. Odwołując się do ratio legis cyt. przepisu podkreślano, że w procesie planowania przyjęcie reguły, że każda zmiana projektu planu winna skutkować ponowieniem uzgodnień oraz powtórnym wyłożeniem projektu planu, wypacza sens składania uwag do projektu planu.

Także, wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego, określono w planie w niezbędnym zakresie parametry dróg publicznych. Przyporządkowano bowiem poszczególne drogi do odpowiedniej klasy, ustalono ich szerokość zawierającą się w granicach wyznaczonych terenów dróg publicznych (pasa drogowego). Zwrócono przy tym uwagę, że z mocy szczególnego przepisu zawartego w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., dalej jako "specustawa drogowa") w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na szybkość procedury wynikającej z w/w ustawy realizowanie inwestycji drogowych w oparciu o ustalenia planu miejscowego należy do rzadkości i dlatego nie ma konieczności, aby plan taki zawierał zbyt wiele parametrów przyszłego układu komunikacyjnego.

Sformułowane zarzuty i przedstawione na ich uzasadnienie argumenty mają w ocenie organu dowodzić poczynienia przez WSA w Krakowie błędnych ustaleń faktycznych, które spowodowały niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 Upzp. W szczególności zwrócono uwagę, że nie każde naruszenie trybu sporządzania planu powoduje jego nieważność, lecz tylko naruszenie o charakterze istotnym, i tylko w odpowiedniej części. Tymczasem sąd I instancji stwierdził nieważność całej uchwały, pomimo że wprowadzone do projektu zmiany dotyczyły tylko niektórych postanowień, nie stanowiących znacznej części jednostek tego aktu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W jego ocenie sąd wojewódzki nie naruszył art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie pominął żadnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a jedynie ocenił je odmiennie niż organ. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazano, które z dokumentów miałyby zostać przez sąd pominięte. Zakwestionowano również pogląd organu, jakoby możliwe było ograniczenie ponowienia czynności planistycznych tylko w zakresie zmian wymagających uzgodnienia z właściwymi organami, każda zmiana projektu planu wymagała takich czynności, ponieważ potencjalnie może ona wpływać na prawa i obowiązki określonych podmiotów. Wprowadzone w planie zmiany miały charakter istotny, ponieważ skutkowały zmianą warunków zagospodarowania terenów objętych planem. W szczególności dotyczy to wprowadzenia definicji "obiektów uciążliwych" oraz ustanowienia zakazu lokalizacji takich obiektów na terenach MU1 i MU2 i nowych regulacji odnoszących się do terenów 1-7ZF2. Skarżący podtrzymali także stanowisko o wadliwości planu miejscowego w zakresie regulującym w sposób niedostateczny parametry dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Nie dopatrując się w niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 133 § 1 Ppsa jest zupełnie chybiony. Cyt. przepis stanowi, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W judykaturze nie budzi wątpliwości, że oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2012 r., I OSK 937/12, LEX nr 1264974). Naruszenie określonej w art. 133 § 1 Ppsa zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 cyt. ustawy, w szczególności, jeżeli polega ono na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Ppsa i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 311). Skarga kasacyjna nie zawiera jednak, wbrew dyspozycji art. 176 Ppsa, uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Innymi słowy do naruszenia art. 133 § 1 Ppsa w sposób zarzucany w skardze kasacyjnej doszłoby, gdyby sąd wojewódzki miał pominąć oznaczony fragment dokumentacji planistycznej, Kasator musiałby jednak wykazać konkretne elementy tej dokumentacji oraz ich wpływ na wynik sprawy, nie zaś wywodzić, że w jego przekonaniu zgromadzona dokumentacja planistyczna nie wymagała dokonywania ponownego wyłożenia projektu planu. Z tych przyczyn zarzut oparty na dyspozycji art. 174 pkt 2 Ppsa nie jest trafny.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzone zostały do uchybienia przepisom art. 17 pkt 10 w zw. z pkt 13 Upzp poprzez ich błędną wykładnię w aspekcie obowiązku ponowienia procedury sporządzenia planu w postaci ponownego wyłożenia projektu tego planu do wglądu, a w konsekwencji naruszenia art. 28 ust. 1 Upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Co się tyczy błędnej wykładni art. 17 pkt 10 Upzp to zauważyć należy, że w dacie podejmowania przez Radę Miasta Krakowa cyt. przepis był już skreślony z Upzp na mocy art. 1 pkt 5 lit. f ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 30, poz. 871), niemniej z mocy art. 4 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że do planów miejscowych, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do ich sporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, jeśli postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy. Biorąc pod uwagę art. 5 cyt. ustawy i datę jej ogłoszenia, chodziło o te plany, w stosunku do których wszczęto i nie zakończono postępowania przed 20 października 2010 r. Uwzględniając powyższą regulację Prezydent Miasta Krakowa z mocy art. 17 Upzp po podjęciu przez radę miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu był obowiązany do podjęcia kolejno oznaczonych w cyt. przepisie czynności. Z mocy przepisu art. 17 pkt 10 Upzp zobowiązany był m. in. do ogłoszenia, w sposób określony w pkt 1 (tj. poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości), o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Prezydent winien wyznaczyć w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 Upzp), rozpatrzyć uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (art. 17 pkt 12 Upzp), wprowadzić zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia (art. 17 pkt 13 Upzp). Skarżąca kasacyjnie strona przyznając, że na etapie wyłożenia projektu planu zostały w nim wprowadzone zmiany kwestionuje stanowisko sądu wojewódzkiego, jakoby wymagało to ponowienia procedury planistycznej w postaci ponownego wyłożenia projektu planu, wywodząc że w przypadku gdy wprowadzone zmiany nie wymagały ponowienia uzgodnień, projekt planu nie podlegał również ponownemu wyłożeniu.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd sądu wojewódzkiego, wedle którego wprowadzenie istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, które z mocy art. 28 ust. 1 Upzp skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie prezentowane jest w judykaturze – np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2012 r., II OSK 1426/12 (LEX nr 1234142) stwierdzono, iż to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Nie zasługuje na uwzględnienie wywód strony skarżącej kasacyjnie, że wprowadzone przez Prezydenta Miasta Krakowa zmiany do projektu planu po jego wyłożeniu miały wyłącznie charakter "sprostowania oczywistych omyłek, usunięcia zapisów sprzecznych z przepisami aktów prawa wyższego rzędu" czy wprowadzenia zmian, które w istocie nie zmieniały przeznaczenia poszczególnych terenów bądź warunków ich zagospodarowania. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie narzucił obowiązku powtórzenia całej procedury "poczynając od uzgodnień" (s. 8 skargi kasacyjnej), skoncentrował się natomiast na wykazaniu, że wprowadzone przez projektodawcę planu zmiany bądź to nie wynikały z treści przeprowadzonych uzgodnień, bądź to nie wynikały z przedstawionych uwag, a skoro odnosiły się do całości planu, wymagało to ponowienia tego elementu procedury planistycznej, który polega na wyłożeniu projektu planu. Tę argumentację akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny. Strona skarżąca kasacyjnie pomija w swych wywodach treść art. 19 ust. 1 Upzp, albowiem wedle cyt. przepisu, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Trafnie w judykaturze zauważono, że wobec tego skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1718/11, LEX nr 1107628). Podobnie podzielić należy te twierdzenia prezentowane w orzecznictwie, wedle których interpretując przepis art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 Upzp trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 Upzp, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie przez organ planistyczny zmian o charakterze ogólniejszym, gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, LEX nr 1070332).

Sąd podziela te stanowiska judykatury, w których za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2011 r., II OSK 1281/11, LEX nr 1068984). Skoro w projekcie planu, abstrahując od treści aktów uzgodnieniowych oraz zgłoszonych w wyniku jego wyłożenia uwag, wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów uciążliwych na oznaczonych terenach, przy zmienionej definicji tego pojęcia dla całego planu, zmieniono przeznaczenie określonych terenów z rolnego na mieszkaniowy, uwzględniając wejście w życie ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych usunięto z projektu planu zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, to istniały przesłanki do tego, aby ponownie wyłożyć do publicznego wglądu projekt planu. Zaniechanie tej czynności stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, co wyczerpuje znamiona z art. 28 ust. 1 Upzp, a to uprawniało sąd I instancji do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Nie są trafne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie zasługują przeto na uwzględnienie argumenty o możliwości stwierdzenia nieważności planu w części.

Te okoliczności nakazywały oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa jako nieusprawiedliwionej. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 Ppsa.