Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 816/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Nie występuje bezpośrednia zależność, odpowiadająca wypracowanej przez orzecznictwo definicji zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, pomiędzy zakończeniem postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a procesem planistycznym w tym znaczeniu, że wyłącznym warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest uprzednie zakończenie procedury planistycznej prowadzącej do zmiany obowiązującego planu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza teren, dla którego ma być wydana decyzja środowiskowa, na realizację inwestycji zgodnych z jego zapisami.

TEZY

Nie występuje bezpośrednia zależność, odpowiadająca wypracowanej przez orzecznictwo definicji zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, pomiędzy zakończeniem postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a procesem planistycznym w tym znaczeniu, że wyłącznym warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest uprzednie zakończenie procedury planistycznej prowadzącej do zmiany obowiązującego planu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza teren, dla którego ma być wydana decyzja środowiskowa, na realizację inwestycji zgodnych z jego zapisami.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P.-K. Z. W. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 816/10

UZASADNIENIE

Wójt Gminy W. prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem Z. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. – K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża W [...].

W trakcie postępowania Wójt postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] – po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który nie stwierdził potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko - stwierdził konieczność przeprowadzenia takiej oceny dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku i nałożył na inwestora obowiązek opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wójt przytoczył obszerne fragmenty charakterystyki inwestycji zawarte w przedłożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia, z których wynika, że usytuowanie przedsięwzięcia nie będzie powodowało negatywnego wpływu na tereny sąsiednie, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Wąsosz (uchwała z dnia 31 marca 2006 r. Nr XIX/120/06) przeznacza ten obszar na wydobycie kruszywa. Natomiast organ wskazał, że w pobliżu działki występuje część schronów bojowych, dla których należy pozostawić strefę ochronną gwarantującą ich zachowanie. Stwierdził również, że w karcie opisu przedsięwzięcia brak jest opisu transportu z wymienionej działki oraz analizy możliwych konfliktów społecznych, które ono może powodować. Nie określono również obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz możliwości odwrócenia skutków oddziaływania, a także wariantów realizacji inwestycji.

Zażalenie na powyższe postanowienie, złożone przez Z. W., zostało uwzględnione postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że poczynione w I instancji ustalenia nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, co narusza art. 7 i 77 § 1 Kpa. Zwrócono uwagę, że skala wydobycia, powierzchnia i sposób eksploatacji, mimo jej prowadzenia poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, świadczy o zaliczeniu przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast, zdaniem Kolegium, wniosek wszczynający postępowanie nie w pełni odpowiada wymogom ustawowym, bowiem dołączone do niego kopia mapy ewidencyjnej oraz wypis z ewidencji gruntów nie wskazują terenu, na który przedsięwzięcie będzie oddziaływać oraz nie są prawidłowo poświadczone za zgodność oryginałem. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że wstrzymanie eksploatacji zakładu górniczego W. [...], po uruchomieniu zakładu W. [...], pozwoli na uniknięcie kumulowania się skutków działania zakładów górniczych. Nie wyjaśnił również wyczerpująco dlaczego przy ocenie, że działanie zakładu nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, przyjął obowiązek sporządzenia oceny i raportu. Jest to, zdaniem Kolegium, o tyle nieusprawiedliwione, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje ten teren pod eksploatację kruszywa, a sporządzone w 2007 r. i 2008 r. raporty oddziaływania na środowisko zakładów W. [...] i [...] oraz dla terenów sąsiednich – nie wykazały takiego negatywnego oddziaływania. Również SKO zwróciło uwagę na błędne podanie podstaw prawnych decyzji – art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, podczas gdy rozstrzygnięcie wskazuje na wydanie postanowienia na podstawie art. 63 ust. 2 tej ustawy. Nie pouczono także o prawie złożenia zażalenia. Także organ I instancji wskazując inwestorowi zakres uchybień w treści karty informacyjnej przedsięwzięcia nie umożliwił wcześniej jej uzupełnienia, a po złożeniu karty - nie wnosił co do jej treści żadnych uwag. Zdaniem Kolegium również brak jest wyczerpującego ustosunkowania się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Wójt Gminy W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił postępowanie. Wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, iż część działki nr [...] tj. 1,83 ha jej powierzchni została wyłączona z produkcji leśnej. Jego zdaniem zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu, zatwierdzonym przez Wojewodę dnia 28 czerwca 2005 r., cała powierzchnia działki nr [...] (2, 29 ha) pokryta była drzewostanem sosny. Na tej podstawie wprowadzono w geodezyjnej ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] jako teren leśny, nie uwzględniając, że jej część tj. 0,49 ha zgodnie z obowiązującym planem miejscowym Gminy W. została wyłączona z produkcji leśnej (co nie ma jednak odzwierciedlenia w rzeczywistości). Również, jak wskazał Wójt, obecnie toczy się procedura sporządzenia nowego planu miejscowego Gminy W., który objąłby wszystkie fragmentaryczne rozwiązania planistyczne już obowiązujące. Jednak uznanie w nowym planie działki nr [...], faktycznie jej części 1,83 ha, za grunty pod eksploatację kruszywa, wymaga uprzedniej decyzji właściwego organu – Marszałka Województwa. Dopiero ta decyzja pozwoli na ujęcie wymienionej części jako terenu na wydobycie kruszywa i w konsekwencji wydanie decyzji środowiskowej oraz koncesyjnej. Dlatego zasadne jest zawieszenie przedmiotowego postępowania środowiskowego do czasu rozstrzygnięcia Marszałka o wyłączeniu obszaru 1,83 ha działki nr [...] z produkcji leśnej.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Z. W. wnosząc o jego uchylenie i kwestionując stanowisko, że zakończenie procedury uchwalaniu planu miejscowego jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, która nie daje podstaw do realizacji inwestycji. Zdaniem strony decyzja środowiskowa może być wydana niezależnie od procedury uchwalania planu, tym bardziej że działka nr [...]położona jest w odległości 1.200 m od zwartej zabudowy miejscowej i zgodnie z obecnie obowiązującym planem jest na niej możliwa eksploatacja kruszywa. Odwołujący się wskazał również na nieprzychylny, jego zdaniem, stosunek Wójta do jego osoby i podejmowanej przez niego działalności.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który to przepis organ I instancji wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest wymagana dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest dopiero etapem procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia o udzielenie koncesji i pozwolenia na budowę, natomiast nie stanowi aktu mogącego naruszać jakiekolwiek prawa majątkowe innych osób. Dlatego procedury sporządzania planu miejscowego Gminy W. nie mogą mieć żadnego wpływu na bieg postępowania środowiskowego. Kwestia wyłączenia działki z produkcji leśnej nie jest zatem w tym postępowaniu istotna. Wskazano również, że skoro Wójt uznał konieczność uzyskania przez inwestora decyzji Marszałka Województwa o wyłączeniu części działki nr [...] z produkcji rolnej, to powinien go wezwać do przedstawienia takiej decyzji i ewentualnie pozostawić wniosek wszczynający postępowanie bez rozpoznania w sytuacji niedopełnienia tego obowiązku.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego Z. W. podnosząc jako główny zarzut – niewyłączenie Wójta Gminy W. od rozstrzygnięcia sprawy wydania decyzji środowiskowej oraz brak ustalenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności. Wskazał, że mimo zgłoszenia wniosku o wyłączenie w zażaleniu - nie ustosunkowano się do niego. W pozostałym zakresie skarga zawiera opis dotychczas przeprowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zażalenie nie zawierało wniosku o wyłączenie organu, a jedynie strona wskazywała zastrzeżenia co do pracy Wójta – nie formułując wniosku w sposób wyraźny. Wyjaśniono, że zaskarżone rozstrzygniecie jest faktycznie korzystne dla strony, a SKO nie miało podstaw na tym etapie do merytorycznego załatwienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej.

W dniu 28 grudnia 2010 r. skarżący przedłożył sądowi kserokopię postanowienia SKO w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r., którym uchylono kolejne postanowienie Wójta Gminy W. stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji w postaci powierzchniowej eksploatacji złoża W. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przede wszystkim nie doszło w kontrolowanym postępowaniu do naruszenia przepisów procesowych poprzez brak załatwienia wniosku o wyłączenie organu. Zażalenie, jak wskazało SKO w odpowiedzi na skargę, takiego wniosku nie zawierało, a jedynie zwrócono w nim uwagę na występujące, zdaniem strony, nieprawidłowości w działaniu Wójta przy okazji prowadzenia niniejszej sprawy. Brak było natomiast wyraźnego żądania w tym przedmiocie, które należałoby w drodze procesowej (formalnie) załatwić. Dlatego zarzut podniesiony w skardze, a tej kwestii dotyczący, nie mógł odnieść skutku. Wskazać natomiast trzeba, że jeśli skarżący stwierdza istnienie okoliczności tego rodzaju, że wywołują wątpliwości co do bezstronności pracownika organu (art. 24 § 3 Kpa) – ma prawo złożyć formalny wniosek w tym zakresie, zawierający uzasadnienie prezentowanego stanowiska co do braku bezstronności.

Oceniając zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] października 2010 r. o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2010 r. zawieszającego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej -stwierdzić trzeba przede wszystkim, że dotyczy ono kwestii wpadkowej (proceduralnej). Nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a przesądza jedynie zasadność (legalność) zawieszenia. Ma to w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym ten skutek, że również kognicja sądu ogranicza się wyłącznie do kwestii proceduralnych tj. oceny występowania w sprawie podstawy zawieszenia postępowania środowiskowego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Natomiast ocena ta nie może dotyczyć występowania lub nie przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

SKO uznało, że brak było przesłanek do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Stanowisko to skład orzekający podziela jako zgodne z prawem.

Wymieniony przepis zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania gdy w sprawie występuje tzw. zagadnienie wstępne (prejudykat), od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji kończącej postępowanie (w niniejszym postępowaniu – decyzji środowiskowej). Wskazana zależność polega na istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Organ nie może, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny i musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Kpa nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę decyzji administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania (innej procedury) może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej - nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Takie stanowisko prezentuje orzecznictwo i doktryna (vide np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006, s. 447 – 450).

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej SKO prawidłowo oceniło, że brak jest zależności – w rozumieniu wyżej wskazanym – pomiędzy toczącym się z wniosku skarżącego postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej a trwającą procedurą sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wąsosz (w efekcie brak było podstaw do zawieszenia postępowania w I instancji). Kluczem do takiej oceny jest, co również prawidłowo wyeksponowało SKO, charakter decyzji środowiskowej (postępowania środowiskowego).

Uregulowane w ustawie z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko służy ocenie ewentualnych następstw dla środowiska związanych z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, zidentyfikowaniu we wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które to rozwiązania powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego (vide K. Gruszecki "Komentarz do ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", Lex/el). Kończąca to postępowanie decyzja nie przesądza generalnie o legalności podejmowanej inwestycji, jak również nie uprawnia do rozpoczęcia konkretnych robót, a stanowi jedynie etap procesu inwestycyjnego. Określa ona jedynie, a nie autorytatywnie rozstrzyga, jakie warunki należy uwzględnić w dalszym toku przygotowania dokumentów do realizacji inwestycji. Zapisy tej decyzji stanowią jedynie wytyczne dla technicznego projektu realizacji przedsięwzięcia (vide postanowienie NSA z dnia 01.02.2010 r., II OZ 35/10, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 31.05.2010 r., II SA/Bd 1046/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawiony powyżej charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia uprawnia do wniosku, że nie na tym etapie przesądza się (decyduje w sposób nieodwołalny) o legalności powstania i sfinalizowania inwestycji. Jeśli tak, to przedmiotowa decyzja może zostać wydana również dla inwestycji położonej na terenie, dla którego w toku pozostaje procedura sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że nie występuje bezpośrednia zależność, odpowiadająca wypracowanej przez orzecznictwo definicji zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, pomiędzy zakończeniem postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a procesem planistycznym w tym znaczeniu, że wyłącznym warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest uprzednie zakończenie procedury planistycznej prowadzącej do zmiany obowiązującego planu. Zwłaszcza, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza teren, dla którego ma być wydana decyzja środowiskowa, na realizację inwestycji zgodnych z jego zapisami. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem działka nr [...] uzyskała w planie z 2006 r. przeznaczenie na powierzchniową eksploatację kruszywa (vide s. 2 karty informacyjnej przedsięwzięcia).

Zdaniem sądu nietrafne było również powoływanie przez organ I instancji - jako przesłanki zawieszenia postępowania - argumentu o konieczności uprzedniego tj. przed wydaniem decyzji środowiskowej, uzyskania decyzji Marszałka Województwa o wyłączeniu części działki nr [...] z produkcji rolnej. Słusznie wskazało SKO, że jeśli organ widział potrzebę uzyskania przedmiotowej decyzji indywidualnie dla części działki skarżącego, powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. Natomiast obowiązek uzyskania takiej decyzji, ciążący na organie przeprowadzającym procedurę uchwalania planu miejscowego na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie mógł stanowić argumentu uzasadniającego zawieszenie indywidualnego postępowania środowiskowego. Dlatego również i w tym zakresie należało ocenić zaskarżone postanowienie SKO jako zgodne z prawem.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że skarżący zakwestionował przed sądem rozstrzygnięcie, które było faktycznie dla niego korzystne, bowiem uchylało postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na brak podstaw do podzielenia stanowiska Wójta o występowaniu przesłanek do zawieszenia.

Okoliczność wydania przez Wójta kolejnych postanowień zobowiązujących stronę do przedłożenia raportu (po rozstrzygnięciu SKO z dnia [...] października 2010 r. zaskarżonym w sprawie niniejszej) nie mogła mieć natomiast jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy niniejszej, w której przedmiotem sporu była legalność zawieszenia postępowania na jego wcześniejszym etapie. Zwrócić trzeba uwagę, że kolejne rozstrzygnięcia mogą być przez stronę kwestionowane w drodze instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.