Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 280/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 129 , art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Izby Cenej w Ł. na rzecz strony skarżącej - A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. kwotę 370,00 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. udzielił A sp. z o.o. we W. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres 6 lat.

Wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r. Spółka zwróciła się o przedłużenie zezwolenia z dnia 12 czerwca 2006 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na okres kolejnych 6 lat.

Decyzją z dnia [..] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł. odmówił przedłużenia zezwolenia. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, wskazując, ze działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Natomiast z treści art. 138 wskazanej ustawy wynika, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane.

W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art.120, art. 121 §1 oraz art. 165 a § 1 o.p. w związku z zastosowaniem art.138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych w związku z naruszeniem szeregu przepisów prawa wspólnotowego:

art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 1), 3), 4) i 11) Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w związku z §4, §5, §8 i §10 w związku z §2 pkt 1a, 2, 3 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.

art.120, art. 121 §1 ustawy Ordynacja podatkowa.

art.36 ust.3 i ust.4 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych.

art.2. art.7, art.22, art.31 ust.3 oraz art.91 ust. 1 ust.2 i ust.3 Konstytucji w związku z art.2 Aktu przystąpieniu do Unii Europejskiej.

-zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości – orzeczeń: z dnia 21 kwietnia 2005r. w sprawie C-267/03 postępowania karnego przeciwko Erikowi Staffanowi Linderbergowi, z dnia 4 czerwca 2009r. w sprawie C-109/08 Komisja v. Grecji, z dnia 30 kwietnia 1996r. w sprawie C-194/94 CIA Security International SA v. Signalson SA Securitel SPRL , dnia 5 czerwca 2007r. w sprawie C-l 70/04 Klas Rosengren i inni v. Riksaklagarcn, z dnia 22 czerwca 1989r. w sprawie C-103/88 Fratelii Constanzo SpA vs Comune di Milano, dnia 11 lipca 2002r w sprawie C-62/00 Marks & Spencer plc v. Commissioners of Customs

& Excise,

-poprzez odmowę wszczęcia postępowania, w oparciu o przepis (art.138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych), który nie powinien znaleźć zastosowania, jako przepis oczywiście sprzeczny z prawem wspólnotowym, a także z przepisami Konstytucji.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie przewiduje, jak poprzednio obowiązująca ustawa, dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, jak również prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Według art. 36 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach, a także w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielane były na okres 6 lat. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych przewidywała przedłużenie zezwolenia podmiotowi, któremu wygasało zezwolenie. Mógł on wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Do wniosku o przedłużenie zezwolenia stosowano przepisy o udzielaniu zezwoleń (art.36 ust.4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). Stosownie do art.144 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art.129 ust. 1 ustawy, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy jest prowadzona wyłącznie do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Według art. 138 ust. 1 ustawy zezwolenia, o których mowa w art.129 ust. 1 ustawy, nie mogą być przedłużane. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji o zasadności odmowy przedłużenia zezwolenia z dnia 12 czerwca 2006 r.

Dyrektor Izby Celnej nie podzielił argumentów strony skarżącej o naruszeniu art. 120, art. 121 § 1 oraz 165a §1 o.p. w związku z zastosowaniem art. 138 § 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r., bowiem wydana decyzja oparta została na obowiązujących przepisach. W zakresie naruszenia art. 165 a § 1 o.p. organ wyjaśnił, że samo doręczenie żądania strony wszczyna automatycznie postępowanie, a zatem przedmiotowe postępowanie wszczęto z dniem 15 maja 2012 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przepisy ustawy o grach hazardowej nie wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż nie zawierają przepisów technicznych. Przez przepisy techniczne należy rozmieć m.in. specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, których przestrzeganie jest obowiązkowe w przypadku np. świadczenia jakiś usług. Przepisy ustawy wymagają dla prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach koncesji na prowadzenie kasyna gry. Przepis ten nie zawiera specyfikacji technicznych i innych wymagań wobec automatów do gry o niskich wygranych.

Ponadto Dyrektor Izby Celnej podniósł, że nie jest uprawniony do oceny, czy legislacja ustawy o grach hazardowych została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem.

Zdaniem organu nie zostały naruszone przepisy art.36 ust.3 i ust.4 w zw. z art.32 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art. 118 ustawy o grach hazardowych, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejście w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 2010 r. stosuje się przepisy tej ustawy, o ile nie stanowi ona inaczej. Biorąc pod uwagę ww. przepisy, żądanie Spółki zawarte we wniosku z dnia 15.05.2012r. organ uznał za niemożliwe do spełnienia. Dotyczyło ono bowiem przedłużenia prowadzenia działalności na kolejne 6 lat w sytuacji, gdy obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawa takiego przedłużenia nie przewiduje.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.2. art.7 oraz art.91 ust. 1. 2 i 3 Konstytucji w związku z art. 2 Traktatu Akcesyjnego do Unii Europejskiej Dyrektor Izby Celnej w Ł. wyjaśnił, że zgodnie z art. 120 o.p. organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta nawiązuje do konstytucyjnej zasady praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art.7 Konstytucji RP). Wynika z niej także wymóg "legalności" rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Ponadto, oznacza ona, że właściwy w sprawie organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W związku z powyższym nie można zaskarżonej decyzji postawić zarzutu naruszenia art.2 i art.7 Konstytucji RP.

W skardze z dnia 24 sierpnia 2012 r. A sp. z o.o. we W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz wszczęcie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu Spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu oraz wskazała na te same zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. pełnomocnik Spółki poparł skargę oraz złożył obszerne pismo procesowe wraz z załącznikami dotyczące stanowiska strony skarżącej po wydaniu wyroku przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 w zakresie wykładni pojęcia czy przepisy techniczne z art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34 mieszczą się w przepisach ustawy o grach hazardowych. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do ustosunkowania się do złożonego pisma

Dyrektor Izby Celnej w piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Organ wyjaśnił, że we wskazywanych sprawach Trybunał Sprawiedliwości odnosząc się do charakteru technicznego przepisów ustawy o grach hazardowych uznał, że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy notyfikacyjnej . Konsekwencją takiego stanu rzeczy może być niemożność powoływania się na ten przepis przez organy administracji i sądy. Odnosząc się do charakteru art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 i 3 ustawy o grach hazardowych ETS przepisy krajowe uznać można za "inne wymagania" w brzmieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 jeśli ustanawiając one "warunki" determinujące w istotny sposób skład, właściwości lub sprzedaż produktu.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2012 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2012 r. w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 502/12, III SA/Gd 516/12, III SA/Gd 545/12, III SA/Łd 557/12, która zapadły w identycznym stanie faktycznym jak w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie III SA/Łd 297/10. Postępowanie w tym przedmiocie toczyło się pod sygn. II GSK 797/11. W dniu 18 lipca 2013 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie z dnia 12 września 2013 r. organ celny wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w związku z wygaśnięciem w dniu 12 czerwca 2012 r. decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] udzielającej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na okres 6 lat.

Postanowieniem z dnia 30 września 2013 r. sygn. III SA/Łd 783/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a umorzył postępowanie sądowoadminstracyjne. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezprzedmiotowość rozpoznawanej sprawy wynikała z przyczyn przedmiotowych, bowiem w dniu 12 czerwca 2012 r. wygasła decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. udzielająca zezwolenia na okres 6 lat.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej strony skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 24 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 11/14 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że upływ terminu ważności zezwolenia nie nastąpił w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem nie można uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Kontrola sądowoadministracyjna dokonywana jest z perspektywy daty wydania zaskarżonej decyzji i istniejącego wówczas stanu faktycznego i prawnego. Okoliczność utraty ważności zezwolenia z dnia 12 czerwca 2006 r. może być zatem przedmiotem rozważań sądu I instancji w toku badania z prawem zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że organ administracji powinien rozpoznać wniosek strony skarżącej o przedłużenie zezwolenia z uwzględnieniem okoliczności, że został złożony w czasie jego obowiązywania, a także z pominięciem niezgodnego z prawem wspólnotowym art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca Spółka zwróciła się do organu administracji z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...]na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na okres kolejnych 6 lat. Odmawiając uwzględnienia złożonego wniosku organ administracji wyjaśnił, że przepis art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.) stanowi, iż działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 138 ust. 1 ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, czyli udzielone na mocy poprzednio obowiązującej ustawy o grach hazardowych i zakładach wzajemnych, nie mogą być przedłużane. Zdaniem Spółki organ powinien rozpoznać złożony wniosek o przedłużenie zezwolenia z pominięciem treści art. 138 ust. 1 ustawy jako sprzecznego z prawem wspólnotowym. Spółka wskazała, że w świetle orzecznictwa ETS przepis powinien być notyfikowany przez Komisję Europejską. Organ celny wyjaśnił natomiast, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż nie zawierają przepisów technicznych.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał bowiem oceny przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w kontekście jego technicznego bądź też braku technicznego charakteru, w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r.

Interpretacja przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE była bowiem przedmiotem trzech pytań prejudycjalnych do TSUE w powiązaniu z ustawą o grach hazardowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zadał Trybunałowi następujące pytania o charakterze prejudycjalnym:

1. w sprawie C 213/11:

"Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry?";

2. w sprawie C 214/11:

"Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?";

3. w sprawie C 217/11:

"Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach

o niskich wygranych?".

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11 Trybunał przedstawił wykładnię art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE w kontekście przepisów u.g.h.

Jednocześnie Trybunał w pkt 25 uzasadnienia powołanego wyroku wprost wskazał, że przepis taki jak art. 14 ust. 1 u.g.h. należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. Zaś w pkt 32 uzasadnienia, powołując się na swój wyrok z dnia 21 kwietnia 2005 r. (sygn. akt C 267/03) w sprawie Lindberg, Trybunał wyjaśnił, że przepisy krajowe mają charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, jeżeli pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać.

W rozpoznawanej sprawie, z oczywistych względów, wyrok TSUE zawierający wykładnię art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i obligujący do uwzględnienia tej wykładni przy ocenie skarg związanych z, najszerzej rzecz ujmując, ograniczeniem możliwości urządzania gier na automatach o niskich wygranych, nie mógł być brany pod uwagę przez organy administracji wydające zaskarżone decyzje, gdyż wyrok TSUE został już wydany, ale nie był jeszcze opublikowany. Tymczasem wykładnia art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE zawarta w omawianym wyroku TSUE ma wpływ na ocenę sprawy niniejszej, która dotyczy odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych. Wykładnia ta nie może być pominięta przez skład orzekający niezależnie od treści zarzutów, bowiem z uwagi na właściwą realizację prawa do sądu konieczne jest, w przypadku uzyskania wykładni normy prawa unijnego w toku postępowania, uwzględnienie tej wykładni przy wyrokowaniu.

Jak podkreślił w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 1131/11 Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ zgodnie z brzmieniem art. 267 TFUE (Dz. U. UE. C 83/47 z dnia 30 marca 2010r.) do wykładni aktów przyjętych przez instytucje Unii właściwy jest TSUE, to przedstawiona przez Trybunał wykładnia jest wiążąca i powinna być uwzględniana przez organy orzekające także wtedy, kiedy strona nie mogła powołać się na nią przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Pogląd odmienny prowadziłby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, że sąd musiałby tę wykładnię pominąć, a strona nie mogłaby się na nią skutecznie powołać mimo, że sprawa jest jeszcze w toku. Zakładając, że celem nadrzędnym jest realizacja konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 Konstytucji RP), uznać należy za niezbędne uwzględnienie przy wyrokowaniu wykładni prawa unijnego, jeżeli wykładnia ta została wydana już po wniesieniu tej skargi.

Zatem, Sąd przyjął, że wykładnia dyrektywy nr 98/34/WE wynikająca z wyroku TSUE w sprawach o sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11 stanowi kluczową kwestię w rozpoznawanej sprawie i powinna być uwzględniana przy ocenie zaskarżonych decyzji.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej we wskazanym wyroku stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35-36).

W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, m.in. okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37-39).

W omawianym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. W wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 342/11, a następnie w kolejnych wyrokach z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 23/11 i II GSK 1742/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Z obowiązujących rozwiązań prawych i kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Rezultatem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.

Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji wynika, że organ administracyjny rozstrzygający sprawę o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych odmówił przedłużenia zezwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, bowiem przepis ten wskazuje, że dotychczas udzielone zezwolenia na prowadzenie działalności na mocy ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie mogą być przedłużane. W świetle powołanego wyroku Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. stwierdzić należy, że organy administracji nie rozważały w ogóle, czy uregulowania ustawy zakazujące przedłużania dotychczas udzielonych zezwoleń mają charakter techniczny w rozumieniu wspomnianej dyrektywy nr 98/34/WE.

Tymczasem Trybunał wskazał, że przepisy ustawy o grach hazardowych mogą mieć potencjalnie charakter techniczny, a ostateczną ocenę w tej kwestii uzależnił od uprzedniego ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Dopiero dokonanie tej oceny pozwoli na ustalenie w jakim zakresie, badane przepisy mogą być zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE.

Należy podkreślić, że nie chodzi w tym przypadku o ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (administracyjnej i sądowoadministracyjnej) lecz o działanie w ramach wykładni prawa, polegające na ustaleniu wpływu stosowania określonej normy prawnej na sferę stosunków prawnych i społecznych, do których ta norma się odnosi tj. o wpływ stosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Taka wykładnia prawa powinna więc łączyć oceny formułowane na podstawie treści normy prawnej, przy uwzględnieniu faktów powszechnie znanych.

Trzeba podkreślić, że ustalenie istotnego wpływu konkretnych przepisów ustawy, powodujących niemożność zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych będzie wymagało uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników nie tylko prawnych, mogących determinować zarówno zachowania użytkowników (grających), jak i zachowania podmiotów urządzających gry. Ustalenie tych faktów będzie miało wpływ na wykładnię prawa tj. ocenę, czy omawiane przepisy ustawy o grach hazardowych nieprzewidujące możliwości zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, które wymagają notyfikacji. Wpływ na omawianą ocenę mogą mieć również inne przepisy ustawy, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania i oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy o grach hazardowych a zachowaniami jej adresatów – urządzających gry i grających, mogących spowodować spadek popytu na automaty. Z sentencji wyroku TSUE wynika, co prawda, że chodzi o ustalenie potencjalnego wpływu przepisu na właściwość lub sprzedaż automatów (dyrektywa w art. 1 pkt 4 mówi o innych wymaganiach, które mogą mieć istotny wpływ na m.in. obrót produktem). Niemniej jednak postawienie tezy o takim możliwym wpływie nie może być gołosłowne, będzie wymagało uzasadnienia, odwołania się do konkretnych przesłanek – okoliczności, które ów istotny wpływ będą uprawdopodobniały. Trybunał zalecił uwzględnienie przy ustalaniu tego wpływu, okoliczności, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie jest dopuszczalne prowadzenie gier towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby automatów, które mogą być w nich użytkowane (pkt 38) oraz rozważenie tego, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów (pkt 39). Są to jedynie przykładowo wymienione okoliczności, które mogą mieć wpływ na poziom sprzedaży automatów. Jednocześnie mogą występować inne, które wpływ tych pierwszych będą np. niwelować.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących interpretacji przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. (por. z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. II GSK 342/11, z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. II GSK 23/11, sygn. II GSK 1740/12, z dnia 20 maja 2013 r. sygn. II GSK 463/11, z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. II GSK 1131/11, z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. II GSK 424/12, sygn. II GSK 691/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS).

Reasumując, przedstawione powyżej zagadnienia nie były przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów. Uznać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istota problemu sprowadza się do naruszenia prawa materialnego – art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych przez błędną jego wykładnię, pomijającą potencjalną możliwość technicznego charakteru przepisu. Stanowiło to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 maja 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Celnej dokona oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku TSUE. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, zawarte w aktach prawa krajowego wymagają dopełnienia procedury informacyjnej określonej w tej dyrektywie, tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8 dyrektywy). Niedopełnienie tego obowiązku notyfikacyjnego stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym. Ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym nie mogą być stosowane. Obowiązek niestosowania takich przepisów dotyczy nie tylko sądów, ale również wszystkich organów rozstrzygających konkretne sprawy. Zakaz stosowania przepisu będzie oznaczał niedopuszczalność wydania na jego podstawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie wypowiedział się na temat skutków braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że do przepisów tej ustawy mogą mieć zastosowanie zasady wyżej przedstawione. Utwierdzają w tym inne orzeczenia, w których Trybunał stwierdził, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE stanowi istotne uchybienie proceduralne, które może powodować, że odnośne przepisy techniczne nie mogą być stosowane przez sąd, a w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prywatnych (por. wyroki w sprawach o sygn. akt: C 303/04 i C 433/05). Rozpoznając ponownie wniosek Spółki organy powinny również wziąć pod uwagę okoliczność utraty ważności zezwolenia z dnia [...] w toku postępowania.

Odnosząc się natomiast do analizy przepisów ustawy o grach hazardowych przeprowadzonej przez organ administracji w piśmie z dnia 27 listopada 2012 r., Sąd wyjaśnia, że przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie mogła zostać uwzględniona. W sprawie zachodzi bowiem tego rodzaju sytuacja, że już po wydaniu decyzji, a mianowicie w toku postępowania sądowego organ dokonał oceny charakteru przepisów będących podstawą wydania decyzji w świetle dyrektywy 98/34/WE. Natomiast pismo procesowe złożone w toku postępowania sądowego, zawierające stanowisko organu, które powinno być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, nie może sanować wad samej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nie było podstaw do oddalenia skargi, jak również do umorzenia postępowania, o co wnosił organ w piśmie z dnia 12 września 2013 r., bowiem Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. W tym zakresie Sąd, na podstawie art. 153 p.p.s.a., związany był stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu sygn. II GSK 11/14.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 maja 2012 r. Podstawę zasądzenia na rzecz skarżącej Spółki od Dyrektora Izby Celnej w Ł. kosztów postępowania stanowił przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 460 t.j.). Kwota 370 zł obejmuje zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego (250 zł wpis od skargi kasacyjnej oraz 120 zł koszty sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej), gdyż wniosek o zasądzenie kosztów zawarty był tylko w skardze kasacyjnej.

d.j.