Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3490/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 139 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 153, art. 154, art. 142 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 par. 3, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi N. Sp. j. z siedzibą w T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz N. Sp. j. z siedzibą w T. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna dla obszaru Powiatu [...]. W odpowiedzi na ogłoszone postępowanie konkursowe wpłynęło w terminie 6 ofert, na 7 miejsc udzielania świadczeń, z czego jedna została odrzucona. Wartość złożonych ofert spełniających warunki wymagane wynosiła w sumie 1.765.003,55 zł. Wszystkie oferty zostały sprawdzone pod kątem spełniania warunków formalnych.

W dniu [...] maja 2013 r. oferent – Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "T." Spółka jawna z siedzibą w T. został zaproszony na negocjacje w trybie telefoniczno-faksowym na dzień [...] maja 2013 r. w zakresie ustalenia liczby i ceny świadczeń. Komisja konkursowa przesłała oferentowi protokół z negocjacji zawierający propozycję NFZ w zakresie liczby punktów i ceny. Podmiot nie przyjął propozycji NFZ w zakresie liczby punktów i zaproponował 195 000 pkt. Cena została ustalona na poziomie 0,95 zł za punkt.

W związku z powyższym, oferent otrzymał protokół końcowy z negocjacji z proponowaną przez siebie liczbą punktów i ustaloną ceną.

Następnie, przeprowadzono negocjacje ze wszystkimi oferentami spełniającymi wymagane warunki. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego do udzielania świadczeń wybrano 4 oferentów na 5 miejsc udzielania świadczeń, którzy otrzymali najwyższą ilość punktów, z których oferta ostatniego uzyskała za kryteria cenowe 19,524 punkty, za kryteria niecenowe 13,000 punktów, łącznie 32,524 punkty.

Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "T." otrzymał za kryteria cenowe 19,524 punktów, za kryteria niecenowe 10.000 punktów – łącznie 29,524 punkty. Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, nie wybrała oferty Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "T.".

Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "T." Spółka jawna z siedzibą w T. sformułował w dniu [...] czerwca 2013 r. do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...], wnosząc o jego uwzględnienie oraz zawieszenie postępowania. W odwołaniu podniesiono, że Narodowy Fundusz Zdrowia naruszył zasady prowadzenia postępowania, poprzez zaniżenie oceny przedmiotowej oferty oraz zawyżenie oceny ofert złożonych przez: K. L.; Centrum Rehabilitacyjne M. Sp. z o.o. – pracownię fizjoterapii w T. i w G.; S. S.A.; M. R.

Podniesiono, że nastąpiło naruszenie zasady konkurencyjności bowiem w zakresie ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów, oferta "T." była najkorzystniejsza.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 154 ust. 3 w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), oddalił odwołanie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "T." Spółka jawna z siedzibą w T. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniono, że oferta została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny, określonych w przepisach prawa. Podkreślono, iż Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, był uprawniony do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś odwołujący się oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Ocena ofert odbywała się poprzez system informatyczny, co dodatkowo daje gwarancję stosowania jednakowych kryteriów wobec wszystkich oferentów. Komisja ma za zadanie uzyskanie jak najkorzystniejszych warunków u oferentów spełniających wymagania. Określone w art. 134 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zasady prowadzenia postępowania o zawarcie umowy to: zasada równego traktowania wszystkich uczestników postępowania oraz uczciwej konkurencji. Równe traktowanie polega na tym, by wszystkie wymagania, informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem były udostępniane na tych samych zasadach wszystkim oferentom. Natomiast zachowanie zasad uczciwej konkurencji polega na niedopuszczeniu do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę danego podmiotu osobom trzecim. Z kolei w myśl art. 138 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.

Dyrektor stwierdził, że oferta odwołującego oceniana była według takich samych kryteriów, jak pozostałe oferty. Ocenie podlegały poszczególne odpowiedzi w ankiecie wskazujące, czy oferent spełnia w dniu składania oferty oraz czy będzie spełniał od początku obowiązywania umowy wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia o świadczeniach gwarantowanych i zarządzeniach Prezesa NFZ. Część tych wymagań musi spełnić każdy oferent, natomiast część ma charakter tzw. rankingujący, co oznacza, że w przypadku ich spełnienia oferta uzyskuje wyższą punktację.

Dyrektor wskazał, iż ciągłość i kompleksowość w niniejszym postępowaniu nie były brane pod uwagę przy ocenianiu żadnej z ofert. Dostępność w niniejszym postępowaniu oceniana była pod kątem harmonogramu pracy komórki organizacyjnej. "T." otrzymała za tak rozumianą i tak ocenianą dostępność 10 pkt. Zaznaczono też, że podmiot ten nie zadeklarował w ofercie dodatkowo ocenianego personelu ani sprzętu, nie posiadał też certyfikatu ISO.

Dyrektor podniósł także, że odwołująca się strona w żaden sposób nie sprecyzowała zarzutów dotyczących zawyżonej oceny ofert wybranych oferentów oraz zaniżonej oceny jego oferty. W odniesieniu do zarzutów dotyczących innych ofert w zakresie personelu i posiadanego sprzętu, w szczególności dotyczących oferenta – S. S. A. oraz oferenta Centrum Rehabilitacji "M." Spółka z o.o., wskazano, że sprawdzono powtarzalność personelu wykazanego w poszczególnych ofertach, ustalono sporne elementy między ofertami oraz łączny czas pracy wykazany w ofertach przekraczający 48 godzin tygodniowo, z wyłączeniem dyżurów. Dokonano również sprawdzenia deklarowanego przez oferentów sprzętu wykazanego w ofertach w odniesieniu do warunków wymaganych w tym zakresie. Dyrektor uznał zatem, że zarzuty "T." w zakresie powtarzalności personelu i sprzętu u ww. oferentów są bezzasadne. Świadczenia w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone. W niniejszym postępowaniu zaplanowana ilość świadczeń to 1.131.588,00 pkt, a ilość zakupiona 1.250.700,00 pkt.

Dyrektor stwierdził ponadto, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, bowiem odwołujący zapoznał się z ofertami pozostałych oferentów i do chwili wydania niniejszej decyzji nie złożył dalszych wniosków w sprawie. Ponadto, zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu ze względu na fakt, że nierozstrzygnięte odwołania wstrzymują możliwość zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co uniemożliwia lub znacznie utrudnia dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom.

Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "T." złożył odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. W odwołaniu wskazano, że Narodowy Fundusz Zdrowia naruszył zasady prowadzenia postępowania, bowiem nie odrzucił oferty K. L., pomimo braku spełnienia wymagań koniecznych oraz złożenia nieprawdziwego oświadczenia w zakresie:

- wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, to znaczy wymogu zapewnienia przenośnego zestawu do elektroterapii z osprzętem;

- warunków lokalizacyjnych: wymogu zapewnienia poręczy i uchwytów w węzłach sanitarnych, zapewnienia jednego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego dostosowanego do potrzeb osób niepełnosprawnych, wymogu zapewnienia realizacji zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa w osobnych pomieszczeniach, posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej, wymogu zapewnienia realizacji zabiegów kinezyterapii w odrębnym pomieszczeniu, wymogu zapewnienia realizacji zabiegów masażu w odrębnym pomieszczeniu.

Zarzucono ponadto brak spełnienia wymagań dotyczących zapewnienia położenia drzwi wejściowych do budynku oraz kształtu i wymiaru pomieszczeń wejściowych umożliwiającego dogodne warunki ruchu, w tym również osobom niepełnosprawnym, zapewnienia drzwi wejściowych do ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mających szerokość 0,9 m i wysokość 2 m, zapewnienia drzwi wewnętrznych o szerokości co najmniej 0,9 m i wysokość 2 m, zapewnienia ustępu ogólnodostępnego spełniającego określone kryteria, w tym posiadającego drzwi o szerokości co najmniej 0,9 m, zapewnienia ogólnodostępnego pomieszczenia dla pacjentów, dostosowanego do potrzeb osób niepełnosprawnych.

Zarzucono także brak spełnienia wymagań koniecznych w ofercie K. L. w zakresie personelu, bowiem – zdaniem wnoszącego odwołanie – deklarowany pracownik nie był zatrudniony w chwili składania oferty, lecz będzie dostępny od dnia 1 lipca 2013 r. Podniesiono, że oferta K. L. otrzymała zawyżoną ocenę w zakresie wyposażania w sprzęt i przyznania z tego tytułu dodatkowych pięciu punktów, pomimo braku zapewnienia wanny do masażu wirowego kończyn dolnych.

W odwołaniu podniesiono również, że niesłusznie nie została odrzucona oferta S. S.A., pomimo zadeklarowania wykorzystywania tego samego potencjału, czyli personelu, lokali oraz sprzętu i aparatury medycznej do jednoczesnej realizacji świadczeń zdrowotnych tak w tym, jak i w czterech innych postępowaniach. Ponadto, zarzucono przyznanie wybranym w konkursie świadczeniodawcom liczby świadczeń nieadekwatnej do deklarowanego potencjału wykonawczego świadczeniodawców w zakresie personelu, skutkiem czego jest naruszenie zasady dostępności świadczeń medycznych.

Zarzucono też, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia zasady konkurencyjności i równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, bowiem nie zawarto umowy z odwołującym o świadczenie usług, mimo że jego oferta była najkorzystniejsza. Decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucono także naruszenie przepisu art. 78 w związku z art. 75 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów, mimo że mają one znaczenie dla sprawy. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "T." wniósł o wydanie decyzji uwzględniającej odwołanie, o ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy, wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji oraz o przeprowadzenie dowodu z ofert wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym ewentualnymi protokołami z negocjacji, złożonymi przez wszystkich uczestników postępowania konkursowego, a także protokołów komisji konkursowej dotyczących oceny ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu, w tym szczególności dokumentujących weryfikację spełnienia warunków udziału w postępowaniu oraz dokonaną po porównaniu ofert ocenę i liczbę przydzielonych punktów oraz o przeprowadzenie dowodu z ofert wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym ewentualnymi protokołami z negocjacji, złożonymi w pozostałych postępowaniach prowadzonych przed Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Zawarto także wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej budynku i lokali, w których – zgodnie z ofertą K. L. – mają być wykonywane świadczenia zdrowotne oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność spełnienia wymogów lokalizacyjnych, o przeprowadzenie wizji lokalnej budynków i lokali, w których – zgodnie z ofertą S. S.A. – mają być świadczone przedmiotowe usługi, o przeprowadzenie dowodu z ofert wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym ewentualnymi protokołami z negocjacji, złożonymi przez S. S.A. w prowadzonych przed Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ postępowaniach o wskazanych sygnaturach.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 154 ust. 6 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że oferenci przystępujący do konkursu winni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z rankingu otwarcia z dnia [...] maja 2013 r. wynika, iż oferta Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "T." zajęła 6 pozycję, z łączną liczbą 20,000 punktów, w tym za ofertę cenową otrzymała 10,000 punktów; za jakość 0,000 punktów; za dostępność 10,000 punktów. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru 5 ofert na 5 miejsc udzielania świadczeń w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta zajmująca pierwsze miejsce w rankingu końcowym otrzymała łączną liczbę punktów 82,52, oferta zajmująca piąte miejsce otrzymała łącznie 32,524 punkty, natomiast oferta "T." otrzymała łącznie 29,524 punkty. Organ zaznaczył, że Komisja konkursowa nie wybrała oferty "T." ze względu na wyczerpanie środków finansowych, przeznaczonych na przedmiotowe świadczenia zdrowotne oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu liczbę 29,524 punktów. Natomiast wybrano oferty, które w rankingu końcowym uzyskały minimum 32,524 pkt. Zaznaczono, także że "T." nie przedstawiła żadnych dowodów na zaistnienie sytuacji przedstawionych w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Z przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, ma na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany w odniesieniu do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów "T.", dotyczących nieodrzucenia oraz zawyżenia oceny oferty K. L., organ stwierdził, iż weryfikacja tej oferty nie potwierdziła braku niespełniania warunków wymaganych w przepisach prawa, nie było więc podstaw do odrzucenia oferty. Komisja konkursowa zwróciła się do K. L. z zapytaniem o sprzęt przenośny, jednak omyłkowo zapytano o zestaw biostymulacji laserowej, zamiast o zestaw do elektroterapii. Zgodnie z wyjaśnieniami pracowników [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, sprawa została wyjaśniona przez Komisję konkursową z ww. oferentem podczas rozmowy telefonicznej. K. L. potwierdził posiadanie wymaganego sprzętu, tj. przenośnego zestawu do elektroterapii oraz sprzętu dodatkowo wymaganego, tj. wanny do masażu wirowego kończyn górnych i kończyn dolnych. Zgodnie z wyjaśnieniami K. L., wykazana w ofercie wanna oznaczona jako wanna do masażu kończyn górnych jest również urządzeniem służącym do masażu kończyn dolnych.

Prezes NFZ zaznaczył także, że jeżeli okaże się, iż świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, wówczas Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ może, zgodnie z § 36 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484), rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia. W dniach [...] września 2013 r. oraz [...] września 2013 r. przeprowadzono u K. L. kontrolę realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza. Dyrektor [...]OW NFZ, na podstawie wyników powyższej kontroli, ocenił pozytywnie działalność świadczeniodawcy pod względem kryterium legalności i rzetelności w kontrolowanych zakresach, w tym m. in. w odniesieniu do posiadania niezbędnego sprzętu i zgodności pracy personelu z przedstawionym harmonogramem.

W odniesieniu do zarzutu niespełnienia warunków techniczno - budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ podniósł, że instytucjami właściwymi do kontroli wskazanych wyżej warunków są organy nadzoru budowlanego, organy inspekcji sanitarnej i organ rejestrujący podmiot leczniczy, zaś komisja konkursowa NFZ analizuje i sprawdza pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa złożone przez oferentów wszelkie niezbędne dokumenty, w tym dokumenty rejestrowe.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku zatrudnienia zadeklarowanego pracownika w chwili składania oferty, organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż powyższa osoba jest aktualnie zatrudniona, zaś oferent zadeklarował, że będzie ona realizować świadczenia od dnia 1 lipca 2013 r., czyli od momentu obowiązywania przedmiotowej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna.

W przypadku zarzutu nieodrzucenia oferty podmiotu S. S.A. w związku z wykorzystaniem tego samego potencjału do jednoczesnej realizacji świadczeń zdrowotnych, organ podał, że komisja konkursowa dokonała sprawdzenia pod kątem powtarzalności personelu wykazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi zatrudnionymi oraz ustalenia spornych elementów między ofertami, a także łącznego czasu pracy wykazanego w ofertach, a przekraczającego 48 godzin tygodniowo, z wyłączeniem dyżurów. W każdym ze wskazanych przez odwołującego postępowań konkursowych dokonano sprawdzenia deklarowanego przez oferentów sprzętu wykazanego w ofertach w odniesieniu do warunków wymaganych w tym zakresie. Komisja konkursowa nie stwierdziła nieprawidłowości we wskazanych wyżej kwestiach.

Odnośnie zarzutu dotyczącego liczby punktów nieadekwatnej do potencjału wykonawczego personelu stwierdzono, iż Komisja konkursowa dokonała weryfikacji potencjału wykonawczego w odniesieniu do wykonywania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagań jakościowych wynikających z treści zarządzeń Prezesa NFZ. W przypadku braku potencjału wykonawczego oferentów, Komisja konkursowa postanowiła, w stosunku do wszystkich świadczeniodawców, określić ze względu na dostępność i liczbę udzielanych świadczeń propozycje niższe od preferowanych, jednocześnie uwzględniając m. in. takie czynniki, jak: czas pracy personelu wskazanego w ofercie, sprzęt wymagany oraz dodatkowy, zapewnienie wieloosobowej komory kriogenicznej niskotemperaturowej. Nadto, w związku z faktem, iż w obowiązujących przepisach brak jest wskazanego wyliczenia liczby punktów w odniesieniu do etatu przeliczeniowego oraz ilości sprzętu wymaganego i dodatkowego, [...]OW NFZ przyjął, na podstawie analizy danych statystycznych realizacji umów w okresach poprzednich, w rodzaju rehabilitacja lecznicza oraz wyceny punktowej z katalogu świadczeń fizjoterapeutycznych, potencjał wykonawczy na jeden etat przeliczeniowy na poziomie nie wyższym, niż 8 000 - 8 500 punktów miesięcznie w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna - dla wszystkich ofert.

Organ wyjaśnił również, że kryteria kompleksowości i ciągłości nie były rozpatrywane w przedmiotowym postępowaniu w stosunku do wszystkich oferentów. W kryterium dostępności, dotyczącym harmonogramu komórki organizacyjnej, odwołujący uzyskał 10 pkt. Organ podkreślił, iż nie doszło do naruszenia art. 78 kpa w związku z art. 75 § 1 kpa, ani też art. 7 i art. 77 kpa, gdyż Dyrektor [...]OW NFZ, rozpatrując odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, przeanalizował szczegółowo wszystkie oferty biorące udział w postępowaniu konkursowym wraz z całą dokumentacją postępowania w części jawnej oraz niejawnej. Podstawą oceny oferty "T." były określone w odpowiednich zarządzeniach Prezesa Funduszu warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych rodzajach, natomiast o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował starający się o zawarcie umowy świadczeniodawca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "T." zaznaczył, że Narodowy Fundusz Zdrowia naruszył zasady prowadzenia postępowania konkursowego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 w związku z art. 146 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nieodrzucenie oferty K. L., mimo braku spełnienia koniecznych wymagań i złożenia nieprawdziwego oświadczenia w zakresie: wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, warunków lokalizacyjnych oraz personelu. Podniesiono także, iż organ dokonał zawyżonej oceny oferty K. L. w zakresie wyposażenia w sprzęt i przyznania z tego tytułu dodatkowych pięciu punktów, pomimo braku zapewnienia wanny do masażu wirowego kończyn dolnych. Zarzucono również przyznanie wybranym w konkursie świadczeniodawcom liczby świadczeń nieadekwatnej do deklarowanego potencjału wykonawczego w zakresie personelu, skutkiem czego jest naruszenie zasady dostępności świadczeń medycznych,

"T." zaznaczyła, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia zasady konkurencyjności i równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, co w konsekwencji doprowadziło do niezawarcia umowy o świadczenie usług ze skarżącym, mimo że jego oferta była najkorzystniejsza.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie spełnienia wymagań koniecznych i dodatkowych, który był konsekwencją błędnej wykładni przepisu art. 148 w związku z art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 w związku z art. 146 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przyjęcie, że brak spełnienia obowiązujących wymagań dotyczących działalności leczniczej, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie leży w zakresie obowiązków komisji konkursowej NFZ.

Podniesiono także, że naruszone zostały przepisy art. 67 § 1 i § 2 pkt 2 kpa, poprzez nieutrwalenie w formie protokołu rozmowy telefonicznej z oferentem K. L., w trakcie której potwierdzono posiadanie przenośnego zestawu do elektroterapii i wanny do masażu wirowego kończyn górnych i dolnych. Zarzucono też naruszanie art. 10 § 1 kpa, poprzez niedołączenie do akt postępowania protokołu kontroli realizacji umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia [...] września 2013 r. i [...] września 2013 r., mimo iż stanowią one element podstawy faktycznej decyzji Prezesa NFZ.

Ponadto, skarżący wskazał na naruszenie przepisu art. 78 kpa w związku z art. 75 § 1 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz wniósł uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono również o przeprowadzanie uzupełniającego dowodu z ofert i protokołów z negocjacji w pozostałych postępowaniach prowadzonych przed Dyrektorem [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Według art. 134 ust. 1 ww. ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Artykuł 139 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie: konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję. Natomiast w myśl art. 148, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ww. ustawy (art. 152 ust. 1).

Oferenci przystępujący do konkursu winni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653), w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 206, poz. 1225), w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 28 października 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 235, poz. 1394), w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. nr 46/2011/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zmienione zarządzeniem Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. nr 53/2011/DSOZ), w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. nr 54/2011/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zmienione zarządzeniem Prezesa NFZ z dnia 4 listopada 2011 r. nr 82/2011/DSOZ), w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. nr 81/2011/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 lipca 2011 r. nr 31/2011/DSOZ w sprawie wprowadzenia zmian w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wynikających z wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

W kontekście warunków stawianych ofertom konkursowym w rozpoznawanej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uczynił zadość obowiązkowi przedstawienia wyczerpującego, realnego i przekonującego uzasadnienia decyzji, godząc tym samym w dyspozycję art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Z przepisów tych wynika, że organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa i stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając przy tym interes społeczny oraz słuszny interes strony, i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyrażać ma się m.in. w należytym i wyczerpującym informowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz udzielać stronie wskazówek w tym zakresie, wyjaśniając jej zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, co w szczególności zobowiązany jest uczynić w wyczerpującym uzasadnieniu faktycznym i prawnym podejmowanej w sprawie decyzji administracyjnej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w przypadku wniesienia odwołania, nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże jest obowiązany, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego poszczególni oferenci otrzymali podaną ilość punktów. Uzasadnienie ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z dokładnego i szczegółowego porównania wszystkich ofert i zamieszczenia tej analizy w decyzji. Brak wskazanej analizy uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z prawa przedstawienia właściwych zarzutów, a w konsekwencji uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności stanowiska organu zawartego w decyzji.

Zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy, w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Zatem komisja w części niejawnej konkursu ofert dokonuje merytorycznej oceny złożonych ofert oraz ocenia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Z uzasadnienia wydanej w kontrolowanej przez Sąd sprawie decyzji nie wynika, dlaczego oferta Niepublicznego Zakład Opieki Zdrowotnej "T." uzyskała łącznie 29,524 punkty, nie uzasadniono również powodów, dla których pozostałe oferty otrzymały ilość punktów kwalifikującą do zawarcia umowy. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, a nie wyjaśniając jej w decyzji, organ naruszył art. 107 § 3 kpa. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uzasadnił w jakikolwiek sposób, dlaczego w poszczególnych kategoriach, takich, jak: personel, sprzęt, aparatura medyczna czy zewnętrzna ocena jakości – przyznano taką, a nie inną liczbę punktów. Czyni to dokonaną w sprawie ocenę arbitralną.

Adresat decyzji – "T." nie jest w stanie w żaden sposób ustalić, co sprawiło, że przedstawiona oferta została tak oceniona. Zaskarżona decyzja nie posiada również wskazania, czego zabrakło w przedstawionej ofercie, aby została ona oceniona wyżej – większą ilością punktów. Skarżący – co narusza nakaz wypływający z art. 11 kpa – nie został przekonany o tym, że oferty pozostałych podmiotów dysponują nowocześniejszym sprzętem medycznym, lepiej wykształconym czy bardziej fachowym personelem, lepszymi warunkami lokalowymi. Co więcej, organ nie wyjaśnił, dlaczego jakość usług skarżącego została oceniona na zero punktów, a ma to nader istotne znaczenie w aspekcie twierdzeń strony o naruszeniu jej interesu prawnego.

Sąd nie znajduje żadnych argumentów, które przemawiałyby za odstąpieniem od konieczności dogłębnego przeanalizowania materiału dowodowego i wyczerpującego uzasadnienia oceny przedmiotowej oferty, szczególnie wobec tego, że niniejsze postępowanie dotyczy przedmiotu tak wielkiej wagi, jaką jest dysponowanie pieniędzmi publicznymi w zakresie określonego działu opieki zdrowotnej – na obszarze całego Powiatu [...].

Brak szczególnie wnikliwej analizy przez organ materiału dowodowego w sprawie narusza art. 77 § 1 kpa. Za dalece niewystarczające należy uznać zawarte w decyzji wyjaśnienia dotyczące zarzutów podniesionych w odwołaniu, sprowadzające się w istocie do niestwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniu. Prawidłową i właściwą odpowiedzią na zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące np.: deklarowanego sprzętu konkurencji, byłoby dokładne wskazanie, jakie wymagania spełnia sprzęt danego podmiotu, pod jakim względem jest on lepszy od sprzętu oferowanego przez skarżącego i czemu w związku z tym przyznano większą ilość punktów. Zabrakło więc przytoczenia argumentów mających oparcie w stanie faktycznym, dzięki którym twierdzenia i zarzuty skarżącego mogłyby zostać uznane za chybione.

Organ w decyzji wydawanej na skutek odwołania zobowiązany był do zindywidualizowanego odniesienia się do poszczególnych elementów oferty "T.", a także jego konkurentów, a następnie precyzyjnego wyjaśnienia, dlaczego – w ocenie organu – przedstawione oferty zasługują na przyznaną ilość punktów. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ma obowiązek wyraźnego określenia, co uznaje za godne premiowania odpowiednią ilością punktów, a czego nie premiuje punktowo.

Przedstawione uchybienia rzutują na legalność podjętej w sprawie decyzji, stwarzając podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ dopuścił się w sprawie licznych nieprawidłowości w aspekcie proceduralnym. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone pobieżnie. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie przedstawia argumentacji organu w odniesieniu do ocenianych ofert, w szczególności nie określa, dlaczego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w dany sposób ocenił ofertę skarżącego. Ponadto, zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego odniesienia się do zarzutów i uwag podniesionych w odwołaniu, wobec czego słusznie "T." ponowiła je w skardze do Sądu. Wady te uniemożliwiają Sądowi zaaprobowanie wydanej decyzji, bowiem nieprawidłowe wyjaśnienie istotnych dla sprawy kwestii w zakresie oceny oferty strony może wskazywać na naruszenie jej interesu prawnego, bowiem na podstawie zaprezentowanych przez organ motywów nie jest możliwe zbadanie procesu subsumpcji, co w konsekwencji świadczy, że stwierdzone przez Sąd uchybienia nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "T." Spółka jawna z siedzibą w T. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.