Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2004/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, 145 §1 pkt 1 lit c, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 §1, 80, 107 §3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust.7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 113/12 w sprawie ze skargi Spółki A [sp. z o.o. w O.] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 113/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej związanej z transportem drogowym oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Jednocześnie Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zasądził też od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącej [...] kwotę 3 300 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 1 marca 2006 r. Inspektor WITD w [...] rozpoczął kontrolę w Spółce A. Pismem z dnia 2 marca 2006 r. strona wezwana została do okazania m.in. wykresówek wszystkich zatrudnionych kierowców z okresu od 1 kwietnia do 30 października 2005 r. oraz tarcz kierowców, którzy prowadzili pojazd w obsadzie załogi dwu lub trzy osobowej. W wyniku analizy okazanych dokumentów stwierdzono, iż spółka nie przedstawiła wykresówek kierowcy S. G. z dni: 23, 24, 27, 28, 29, 30 kwietnia 2005 r., 3, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 24, 25, 26, 27, 31 maja 2005 r., 1, 7, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 19, 26, 29 czerwca 2005 r., 15, 16, 19 lipca 2005 r., 5,11,13, 17 sierpnia 2005 r., a także kierowcy J.J. z dni: 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 30 czerwca 2005 r., 1 lipca 2005 r., 8 sierpnia 2005 r., 12, 20, 21 września 2005 r., 10,11,12,13,14 października 2005 r. Pismem z 18 kwietnia 2006 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, w tym m.in. w zakresie brakujących wykresówek. Strona nie złożyła wyjaśnień stwierdzając jedynie, iż kontrola w przedsiębiorstwie uległa zakończeniu i nie ma obowiązku okazywania dalszych dokumentów.

W dniu 20 czerwca 2006 r. sporządzono protokół kontroli w przedsiębiorstwie nr [...], który przedstawiono kontrolowanej spółce. We wnioskach i zaleceniach kontroler stwierdził rażące naruszenie przepisów w części dotyczącej dokumentacji pracy kierowców. Zaznaczył, że wykresówki nie są archiwizowane w sposób prawidłowy, albo są wręcz niszczone. Na podstawie analizy dostępnych dokumentów kontrolujący zarzucił nieprawidłowości w przestrzeganiu przepisów w zakresie czasu pracy zatrudnionych kierowców i brak nadzoru zarządu spółki w zakresie prowadzenia i zabezpieczenia dokumentacji czasu pracy i odpoczynku zatrudnionych kierowców.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu 21 czerwca 2006 r. wszczął postępowanie, a w dniu [...] listopada 2006 r. wydał decyzję o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej w kwocie 30 000 zł.

Na skutek odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2008 r. utrzymał częściowo w mocy decyzję organu I instancji (pkt 1), częściowo decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (pkt 2) oraz uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30 000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1060/08 uchylił powyższą decyzję w zakresie pkt 1 i pkt 3 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w tym samym zakresie. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, iż przedmiotem rozpatrywanej sprawy było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Pomimo wielości naruszeń występujących po stronie kontrolowanego podmiotu jest to jedna sprawa administracyjna rozstrzygnięta w jednej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do uznania za nielegalne czynności kontrolnych, jakich dokonał organ po upływie okresu kontroli wskazanym w upoważnieniu.

Następnie w sprawie organ I instancji wydał kilka decyzji uchylanych kolejno przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1948/09 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu WSA ponownie zauważył, że sprawą rozstrzyganą przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowi niepodzielną całość. W ocenie Sądu, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując sprawę I instancji do ponownego rozpatrzenia, a w drugiej części utrzymując w mocy decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. WSA stwierdził również, iż dopiero po ustaleniu wszystkich naruszeń i obliczeniu łącznej wysokości kar można zastosować ograniczenie wysokości kary wynikające z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem WSA nie był również zasadny zarzut niezgodności z prawem czynności kontrolnych, dokonanych przez organ po upływie okresu kontroli wskazanym w upoważnieniu.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 30 000 zł za stwierdzone naruszenia w postaci:

- nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego, nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu, za co wymierzono łącznie 800 zł kary;

- nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego, nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem), za co wymierzono łącznie 1 000 zł kary;

- nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdów, za co wymierzono łącznie 27 500 zł kary;

- okazania wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, za co wymierzono łącznie 4 500 zł kary;

- skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, za co wymierzono łącznie 750 zł kary;

- przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego, za co wymierzono łącznie 2 300 zł kary;

- przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, za co wymierzono łącznie 1 500 zł kary.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

Według GITD, organ I instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.).

W zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 27 500 zł z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy stwierdził, iż okoliczność nieokazania żądanych wykresówek jest bezsporna. Kluczowym było zatem zbadanie, czy spółka przestrzegała art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i przechowywała w należyty sposób wykresówki kierowców przez co najmniej rok od ich użycia. Według stanowiska organu, gdyby spółka rzetelnie prowadziła wymaganą dokumentację, to w rękach kierowcy nie znajdowałaby się wykresówka z poprzedniego okresu.

W odniesieniu do naruszenia lp. 10.2 lit. a i b tego załącznika organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzona analiza okazanych wykresówek, za które wymierzono kary pieniężne, wykazała, iż nie zawierają one pełnych danych odnośnie do aktywności kierowcy. W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 4 500 zł z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Co do kary pieniężnej w wysokości 800 zł z tytułu naruszenia lp. 11.2 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, poprzez nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu rozliczeniowego, organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji nie zawiera faktycznego ani prawnego uzasadnienia odnoszącego się do tego naruszenia. Dlatego - zdaniem organu odwoławczego - niezasadnie nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 800 zł za to naruszenie.

Organ stwierdził, iż na uwzględnienie nie zasługuje zarzut nieważności czynności dokonanych przez organ po przekroczeniu terminu określonego w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także zarzut przedawnienia wymierzenia kary pieniężnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu spółka wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 50, 55, 92 b i 92c ustawy o transporcie drogowym, art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazano przy tym, że postępowanie administracyjne w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja toczyło się od 2006 r. Organy, mimo wniosków składanych przez stronę, nie podjęły żadnych ustaleń w zakresie postępowań karnych prowadzonych przeciwko kierowcy S.G. oraz jego przełożonemu L.W. W wyniku tych postępowań stwierdzono, że kierowca przywłaszczył sobie i ukrył 49 tarcz tachografu należących do spółki za co został prawomocnie skazany, natomiast postępowanie karne wobec przełożonego kierowcy, fałszywie pomówionego przez S.G., zostało umorzone. Strona podniosła ponadto, że organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji GITD z [...] października 2010 r. Podkreślono, iż zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem strony, zalecenia tego organ I instancji nie wykonał, a uzasadnienie decyzji z [...] października 2011 r. zostało przeniesione z decyzji poprzedniej i nadal nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ I instancji nie sięgnął po dowody zaoferowane przez stronę, ani też nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w kierunku wytyczonym przez organ odwoławczy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno organy Inspekcji Transportu Drogowego jak i sąd administracyjny rozpoznający kolejną skargę, powinny uwzględnić oceny prawne i wskazania wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1060/08, prawomocnego w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08) oraz wyroku z 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1948/09, który uprawomocnił się bez zaskarżenia. W powołanych orzeczeniach przedmiot oceny dotyczył błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 k.p.a. i wydania dwóch wykluczających się decyzji po rozpoznaniu jednego odwołania. Akcentowano w nich obowiązek przestrzegania zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. i nie podzielono zarzutu spółki co do uznania za nielegalne czynności kontrolnych dokonanych przez inspektora po upływie okresu kontroli.

W ocenie WSA, organy rozpatrując sprawę uwzględnić powinny również stanowisko wyrażone w decyzji GITD z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylającej decyzję I instancji ze względu na brak realizacji wskazań zawartych we wcześniejszej decyzji odwoławczej z dnia [...] października 2010 r., które obejmowało obowiązek zbadania całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz odniesienia się do wszystkich stwierdzonych protokołem kontroli naruszeń. Sąd zaznaczył, iż w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ odwoławczy analizując treść protokołu kontroli na tle kolejnych decyzji I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] grudnia 2010 r., wskazał na rozbieżność w przypisywanych spółce naruszeniach. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ten stwierdził, iż o zaistnieniu naruszeń nieobjętych protokołem kontroli oraz poprzednimi decyzjami strona nie została poinformowana i nie miała możliwości wypowiedzenia się co do nich. Organ przyjął, iż tylko uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w całości pozwoli organowi I instancji na całościowe wypełnienie obowiązków wynikających z k.p.a. i umożliwi stronie wypowiedzenie się co do naruszeń w zakresie czasu jazdy kierowców, wymaganych przerw i odpoczynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż z akt administracyjnych wynika, że po wydaniu decyzji odwoławczej z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ I instancji pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. wezwał spółkę m.in. do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W zakreślonym terminie spółka złożyła pismo z dnia 13 września 2011 r. zawierające wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Po raz kolejny strona odwołała się w nim do postępowań karnych, wskazując, iż kierowca przywłaszczył sobie wykresówki spółki za co został prawomocnie skazany, natomiast postępowanie wobec jego przełożonego umorzono. Nie podejmując w związku z tym żadnych dodatkowych czynności dowodowych organ I instancji wydał kolejną decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż uzasadnienie kontrolowanych decyzji w zakresie zarzutu nieokazania wykresówek nawiązuje do postępowania przed Inspekcją Pracy oraz Sądem Pracy w [...], w sprawie o wynagrodzenie za godziny nadliczbowe, skąd m.in. wypożyczono wykresówki dotyczące S. G., lecz nie nawiązuje do postępowań karnych wskazanych przez stronę. Mimo podniesienia w odwołaniu zarzutu niewykonania zaleceń organu odwoławczego z decyzji z dnia [...] października 2010 r., w tym naruszenia art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. decyzja GITD utrzymuje w mocy decyzję I instancji i poza zrelacjonowaniem zarzutów odwołania, nie odnosi się do nich, jak też do własnych wskazań zawartych w decyzjach uchylających z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzja odwoławcza nie zawiera również odniesienia się do wniosku strony o umorzenie postępowania w trybie art. 93 ust. 7 ustawy.

WSA podkreślił, iż zmiana stanu prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji nie czyni powyższych uwag bezprzedmiotowymi. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011, Nr 244 poz. 1454) tj. z dniem 1 stycznia 2012 r. ocena zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania następuje w trybie art. 92c ustawy.

Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji co do braku podstaw do zastosowania art. 68 § 1 O.p. wskazując, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują przedawnienia orzekania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, ani nie zawierają odesłania do Ordynacji podatkowej co do wykonania orzeczonych kar pieniężnych. Sąd wskazał ponadto, iż z dniem 31 grudnia 2010 r. na mocy art. 5 pkt 12 lit. d ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 Nr 225 poz. 1466) w art. 93 ustawy dodano ust. 11 wprost stanowiący, że do kar o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Formułując wytyczne co do dalszego postępowania WSA wskazał, iż organy zastosują się do uwag przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, w tym wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzjach z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] sierpnia 2011 r. Konsekwentnie organy winny wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy sięgając także po dowody wnioskowane przez stronę. Dopiero analiza naruszeń wynikających z protokołu kontroli, na tle innych dowodów zebranych po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz dowodów przeprowadzonych na żądanie spółki może doprowadzić do wypełnienia dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na jej podstawie organ oceni istnienie lub brak podstaw do zastosowania art. 92c ustawy. Niezależnie od rozstrzygnięcia, podjęta decyzja musi być uzasadniona w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a.

W odniesieniu do uwag organu odwoławczego o różnicach w przypisanych spółce naruszeniach, pomiędzy protokołem kontroli, a kolejnymi decyzjami I instancji, Sąd wskazał, iż tylko naruszenia stwierdzone w toku kontroli i zamieszczone w protokole kontroli, mogą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływana jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 §1, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a także mylnym uznaniu, że organy administracji nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie okoliczności przedmiotowej sprawy, a także nie odniosły się w sposób wyczerpujący do zarzutów strony w uzasadnieniu swoich decyzji, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia, zaś okoliczności podnoszone przez skarżącą nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość orzeczeń organów administracji wydanych w niniejszej sprawie;

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 §1 i art. 134 §1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji całkowicie błędnej oceny okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony wyczerpująco, zaś materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności egzoneracyjne, o których w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowił art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), w sytuacji gdy organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę podejmował wszystkie możliwe działania, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej, wobec czego wskazywanie przez Sąd pierwszej instancji na uchybienie w postaci braku odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wniosku strony o umorzenie postępowania w trybie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym, należy uznać za pozbawione jakiejkolwiek zasadności i racjonalności, w sytuacji gdy to na stronie postępowania ciążył obowiązek wykazania, że liczne naruszenia stwierdzone w wyniku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nastąpiły wskutek nadzwyczajnych, niezależnych od przedsiębiorcy i nie dających się przewidzieć okoliczności, a nie było ono wynikiem niewłaściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie oraz braku odpowiedniego nadzoru nad pracą kierowców, na co wskazywał materiał dowodowy zebrany w sprawie zarówno przez organ I jak i II instancji, czemu organy te dały wyraz w uzasadnieniach decyzji.

Motywując podniesione zarzuty autor skargi kasacyjnej powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można przyjąć, że ciążący na organach obowiązek wyjaśniania z urzędu istotnych okoliczności faktycznych (art. 7 i art. 77 §1 k.p.a.) ma charakter absolutny i nieograniczony, wiąże nawet, gdy organ nie dysponuje już środkami dowodowymi mogącymi prowadzić do dalszych ustaleń, a także gdy strona nie przedstawiła argumentów przemawiających za przyjęciem korzystnych dla niej skutków prawnych. Organ podniósł, iż okoliczności objęte hipotezą art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż on wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Kasator powołał się również na pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przedsiębiorca jest zobowiązany do takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa transportowego, aby wszystkie określone w przepisach zasady dotyczące wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej były uwzględniane. Przedsiębiorca powinien kształtować relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy w taki sposób, aby - przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru - nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie. Wskazano także na prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż ryzyko właściwego doboru pracowników tzw. ryzyko osobowe nie mieści się w zakresie regulacji art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podkreślono, iż art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczył zdarzenia nieoczekiwanego, niedającego się przewidzieć. Do uwolnienia się od odpowiedzialności na tej podstawie wymagane było udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, czego strona w przedmiotowej sprawie w nie uczyniła.

Zdaniem organu, bezsporna w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność, iż kontrolowani kierowcy wykonując przewozy na rzecz skarżącej spółki dopuścili się naruszeń norm socjalnych, a także zasad obsługi urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojazdach. W ocenie GITD skarżąca nie wykazała, że do naruszeń tych doszło wskutek okoliczności nadzwyczajnych, niezależnych od niej i nie dających się przewidzieć.

Dodatkowo organ argumentował, iż 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła do ustawy o transporcie drogowym art. 92b ust. 1 pkt 1 zgodnie z którym, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców m.in. przepisów rozporządzenia (WE) nr 56 1/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), (WE) nr 561/2006 Parlamentu oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), a także w myśl pkt 2 zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt. 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu drogowego. Ponadto, wskazana ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, wprowadziła do ustawy o transporcie drogowym także art. 92c regulujący wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenie przepisów transportowych.

Regulacje te - zdaniem organu - nie wpływają w żaden sposób na sytuację skarżącej, bowiem z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie bezspornie wynika, iż skarżąca nie zapewniła właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiających przestrzeganie przez zatrudnionych kierowców obowiązujących przepisów, jak też nie wykazała i nie udowodniła przed organem odwoławczym, że nie miała wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń, a naruszenia te nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w §2 tego artykułu. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zakres kontroli instancyjnej wyznaczały sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

Istota tych zarzutów polegała na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, uchylając zaskarżone decyzje pomimo, że działanie organów obu instancji odpowiadało regułom wynikającym z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm. (powoływana jako k.p.a.). Stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny.

Trafne przyjął Sąd pierwszej instancji, jako punkt wyjścia do dokonanej kontroli, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w sprawie, w której zapadło wcześniej szereg rozstrzygnięć. Wobec powielania błędów proceduralnych, kolejne decyzje uchylane były na mocy wyroków sądowych, bądź też decyzji organu odwoławczego. Uwzględniając zatem stan sprawy przekazanej po raz kolejny do ponownego rozpatrzenia, organy - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - powinny zastosować się do wytycznych zawartych w wyrokach, a także w prawomocnych decyzjach odwoławczych.

Z wydanych w sprawie prawomocnych orzeczeń sądów tj. wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1060/08, utrzymującego go w mocy wyroku NSA z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. VI SA/Wa 1948/09 wynika, że rozpatrywana jest jedna sprawa administracyjna bez względu na liczbę stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń. Sprawa ta powinna być zakończona jedną decyzją, zgodnie z przewidzianym w art. 138 k.p.a. katalogiem rozstrzygnięć. Wiążąc organy dokonaną oceną prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny konsekwentnie zwracał uwagę na zasadę dwuinstancyjności i związany z nią obowiązek przeprowadzenia przez organ w każdej z instancji postępowania, którego przedmiotem jest rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Również Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylając kolejne decyzje organów pierwszej instancji decyzjami z dnia [...] października 2010 r. i [...] sierpnia 2011 r. zobowiązał organ I instancji, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i na tej podstawie odniesienia się do całokształtu ustaleń przedmiotowej kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na różnice pomiędzy kolejnymi wydawanymi w sprawie decyzjami w zakresie przypisywanych spółce naruszeń. Wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania o umożliwienie wypowiedzenia się stronie w trybie art. 10 §1 k.p.a., co do zebranych dowodów i materiałów dotyczących naruszeń, nieobjętych protokołem kontroli z dnia 20 czerwca 2006 r. oraz poprzednimi decyzjami.

Udzielone wytyczne powinny zostać uwzględnione przez organy obu instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres związania i te elementy, które wskazują na zastosowanie się do sformułowanych wytycznych powinny zostać wyeksponowane w uzasadnieniach kolejnych decyzji. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia objęte sądową kontrolą decyzje w żaden sposób nie odnoszą się do okoliczności związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniach sądowych i prawomocnych decyzjach uchylających poprzednie rozstrzygnięcia organu, jej wpływu na przebieg postępowania, a dalej na treść rozstrzygnięcia.

Pomimo sygnalizowanego wielokrotnie obowiązku przeprowadzenia w każdej z instancji postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego organy nie ustrzegły się kolejnych błędów, w odniesieniu do wniosku o umorzenie postępowania na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, wskazującego na powoływane wcześniej, a przez organy Inspekcji dotychczas niezbadane, okoliczności związane z uznaniem kierowcy - na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] - winnym przywłaszczenia należących do pracodawcy wykresówek.

Zgodzić należy się w tym zakresie z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż organy obu instancji stosując się do zasad wynikających z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. zobowiązane były w sposób wnikliwy zbadać okoliczności sprawy, sięgając również po dowody wnioskowane przez stronę. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoliłoby na stwierdzenie, że organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Dałoby tym samym podstawę do rzetelnej oceny co do zaistnienia podstaw umorzenia. Nie odpowiada powołanym standardom postępowania przyjęcie przez organ in abstracto, iż gdyby strona odpowiednio prowadziła wymaganą dokumentację nie doszłoby do utraty wykresówek. Założenie to, dokonane przez organ odwoławczy z pominięciem ustaleń poczynionych w postępowaniu karnym, którego przedmiotem było przywłaszczenie przez kierowcę należących do pracodawcy wykresówek, prowadzi do mylnego przekonania, że w żadnym przypadku popełnienie przestępstwa polegającego na kradzieży wykresówek - niezależnie od okoliczności popełnienia przestępstwa - nie mogłoby świadczyć o zaistnieniu podstawy do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za powstanie naruszenia, przewidzianej w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy (obecnie w art. 92c pkt 1 tej ustawy). Stanowiłoby to niczym nieuzasadnione wyłączenie zastosowania powołanej regulacji, która z założenia, służyć ma wyłączeniu odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy w sytuacji, gdy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podzielił natomiast stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wyłącznie naruszenia objęte protokołem kontroli mogą stanowić podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. O ile bowiem sama kontrola w przedsiębiorstwie i sporządzony w jej wyniku protokół stanowią podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, nie można wykluczyć, że w toku postępowania, do którego znajdują zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, organ oceniając zgromadzony materiał dowodowy w świetle całokształtu okoliczności sprawy stwierdzi zaistnienie również innych naruszeń w objętym kontrolą zakresie, niż tylko te, które w samym protokole kontroli zostały wymienione. Zważywszy jednak, iż z uwagi na omówione wcześniej naruszenia o charakterze procesowym, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego mając na uwadze przedstawione rozważania i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrzy sprawę uwzględniając wiążącą ocenę prawną i wytyczne określone we wcześniejszych orzeczeniach i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zbada również sprawę w zakresie podstaw do umorzenia postępowania w odniesieniu do konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.