Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1138/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. W., P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących K. W., P. W. kwotę 781 (siedemset osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), a także art. 145, art. 146 oraz art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej w skrócie: "u.g.n."), § 9 uchwały [...] oraz uchwałę [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...] dalej: "Uchwała") – ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości 4.086,21 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej w dniu [...] września 2009 r. własność K. W. i P. W. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi (pkt 1 decyzji). Określił nadto, że do wniesienia tak ustalonej opłaty zobowiązani są Skarżący (pkt 2 decyzji) i wskazał, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni, a termin jej zapłaty upływa 30. dnia – w obu przypadkach od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; ponadto podał w tym punkcie: sposób zapłaty, skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie oraz zasady waloryzacji opłaty (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") na wniosek Stowarzyszenia Zwykłego Budowy Kanalizacji [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], wraz z oświetleniem. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu pozwolenia na budowę odcinka ulicy [...] jako I etapu inwestycji oraz zatwierdził projekt zagospodarowania dla całej inwestycji. Za zgodą Stowarzyszenia decyzja została przeniesiona na rzecz Zarządu Dróg Miejskich (dalej jako ZDM). Komisyjnego odbioru końcowego i przekazania drogi do użytkowania dokonano w dniu [...] września 2009 r., protokołem nr [...]. Inwestycja została zrealizowana ze środków Miasta, a jej koszt wyniósł 988.214,19. Koszty związane z wykonaniem dokumentacji projektowej poniosło Stowarzyszenie.

Dyrektor napisał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano Skarżących. Na skutek odwołania Skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium potwierdziło zasadność wszczęcia postępowania, ale podało w wątpliwość metodę zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego, w celu określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi.

Dyrektor wskazał dalej, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy biegła sporządziła w dniu [...] września 2013 r. nowy operat szacunkowy. Organ I instancji obszernie opisał zastosowane w tym operacie podejście i metodę oszacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej).

Na podstawie tego operatu ustalono, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 354.802 zł a po jej wybudowaniu wynosi 363.576 zł. W wyniku wybudowania drogi wartość wzrosła o 8.774 zł. Kwotę tą pomniejszono o wartość nakładów poniesionych przez Skarżących w wysokości 601,58 zł, zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi 50 % kwoty 8.172, 42 czyli 4.086, 21 zł. Organ I instancji zastrzegł, że Skarżący nie wnosili o rozłożenie opłaty na raty.

Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli Skarżący, zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji albo uchylenia zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik podkreślił, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi. Przedmiotowa droga została urządzona w lipcu 2009 r., zatem w lipcu 2012 r. minął termin do wydania zaskarżonej decyzji. Z ostrożności podniósł, że Skarżący, poza nakładami na Stowarzyszenie wydali dodatkowo około 2.500 zł na ułożenie brakującego a niezbędnego odcinka chodnika i około 1.000 zł na wybudowanie oświetlenia ulicy, a to z powodu zbyt oszczędnego projektu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora. Kolegium uznało, że do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie 15 września 2009 r. Data sporządzenia protokołu końcowego nie ma znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Co do zasady będzie to termin późniejszy, ustalony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, co potwierdza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., I OSK 398/10 (Lex nr 952027). Organ wydając decyzję pierwotną z całą pewnością uczynił to w terminie, bowiem zawiadomienie organu nadzoru budowlanego następuje następczo po dniu protokolarnego przekazania inwestorowi robót przez wykonawcę.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia trzyletniego terminu na wydanie decyzji przez organ I instancji Kolegium napisało, że wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury. Trzyletni termin, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji. Pierwsza decyzja w rozpatrywanej sprawie została wydana w dniu [...] sierpnia 2012 r. i doręczona [...] sierpnia 2012 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień 28 stycznia 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. W. i P. W. zakwestionowali ww. decyzję, w całości. Powtórzyli ocenę zawartą w odwołaniu, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi. Przedmiotowa droga została urządzona w lipcu 2009 r., zatem w lipcu 2012 r. minął termin do wydania zaskarżonej decyzji. Nawet gdyby uznać, jak twierdzi, że Kolegium, że możliwość korzystania z drogi nastąpiła dopiero w dniu 15 września 2009 r. to i tak zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem terminu określonego w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1138/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił przywrócenia Skarżącej terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi oraz przywrócił Skarżącemu termin do uiszczenia wpisu sądowego od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując, w tak zakreślonych granicach kognicji, kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Dyrektora, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast w myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, że opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148 b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów".

Zgodnie z art. 54. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W niniejszej sprawie zawiadomienie takie nastąpiło [...] stycznia 2010 r.

Zatem trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zaczął biec w dniu [...] lutego 2010 r., co oznacza, że upłynął on z dniem [...] lutego 2013 r. Stąd też wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora w dniu [...] marca 2014 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Formułując powyższy wniosek, Sąd miał na względzie, że organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących, wydał już raz – w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzję określającą wysokość tej opłaty, jednakże została ona wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r.

Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2014 r., II SA/Po 390/14; CBOSA). Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. NSA uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie również w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Zauważyć również należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Stanowisko, że wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów u.g.n., regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto, odnosząc się do argumentu, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień, zauważyć należy, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty [...]". Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 22/99, OTK ZU nr 1999/7/166, s. 904-905).

Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 – stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji – Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. [...] Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. [...] W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

W ocenie Sądu, z wymienionych wyżej przyczyn, nie można ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA sygn. akt I OSP 4/09 wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby decyzja organu I instancji została następnie uchylona. Nie wynika to z wyrażonego przez NSA stanowiska w tej uchwale. Podkreślić należy, że w uchwale z 27 lipca 2009 r. NSA wyraził pogląd dotyczący zachowania trzyletniego terminu w sytuacji wydania przez organ I instancji decyzji w zupełnie innym stanie faktycznym niż w przedmiotowej sprawie. Sprawa rozpatrywana przez NSA w w/w uchwale dotyczyła bowiem sytuacji gdy przed upływem terminu trzyletniego organ I instancji wydał decyzję a odwołanie rozpatrywane było przez organ II instancji już po tym terminie i organ II instancji, z tego względu uchylił decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie. W niniejszej sprawie po uchyleniu decyzji I instancji już po terminie trzyletnim organ I instancji wydał kolejną decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się).

W ocenie Sądu właśnie takim sytuacjom, jak opisana, ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. Zatem w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że dla zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem terminu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już ustawowy termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Sumując powyższe, Sąd stwierdza, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3-letniego okresu liczonego od stworzenia warunków do korzystania z danego urządzenia infrastruktury technicznej. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zobacz: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12; z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 200/12; z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 510/12; z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 822/12; z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 6/13; z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 664/13; z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 650/13; z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 30/14; z dnia 24 lipca 2014 r., II SA/Po 390/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie: z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 266/13 - dostępne w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej "Finanse Komunalne" z 2013 r. nr 6, s. 32). Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z przywołanymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, że kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w przepisie art. 145 ust. 2 u.g.n. przedmiotowy termin ustalony został na aż 3 lata, który – przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., z dopuszczoną możliwością ich wydłużenia – jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obydwu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Dyrektor wydał po upływie dwóch i pół roku od rozpoczęcia biegu terminu do jej wydania, podejmując w ten sposób ryzyko, że w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

Wobec powyższego uznać należy, że wydanie w niniejszej sprawie przez Dyrektora decyzji w dniu [...] marca 2014 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a Kolegium, utrzymując w mocy powyższą decyzję, również dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O niemożności wykonania zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie trzecim sentencji wyroku. Skarżący uiścili wpis w kwocie 164 zł na podstawie, § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami (administracyjnymi Dz.U.2003.221.2193), opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 600 zł ustalono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1a w zw. § 6 pkt 3 rozporządzenie ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (t.j. Dz.U.2013.490)