Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2502/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 106, 133, 149, 184, 188, 197 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 128/13 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie w przedmiocie wydania decyzji 1. prostuje komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "na bezczynność" wpisuje "i przewlekłość", 2. uchyla pkt 4 (czwarty) zaskarżonego wyroku i zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie na rzecz [...] kwotę 287,46 (dwieście osiemdziesiąt siedem złotych czterdzieści sześć groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2014 roku, sygn. akt IV SAB/Po 128/13, którym to wyrokiem po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie w przedmiocie wydania decyzji umorzono postępowanie sądowoadministracyjne co do zobowiązania organu do wydania aktu, stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie skargę oddalono. Nadto zasądzono od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie na rzecz skarżącego kwotę 134,20 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 11 czerwca 2011 roku do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie wpłynęło pismo [...] zawierające wniosek o sprawdzenie zgodności z obowiązującymi przepisami inwestycji polegającej na wylaniu asfaltu na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w Wolsztynie przy ulicy [...]. Pismem z dnia 13 czerwca PINB w Wolsztynie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 roku organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...].

Decyzją z dnia [...] października 2013 roku Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB w Wolsztynie z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja WWINB wpłynęła do PINB w Wolsztynie w dniu [...] października 2013 roku. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że pismem z dnia 17 października 2013 roku PINB zwrócił się do Starosty Poznańskiego o nadesłanie wszystkich dokumentów w sprawie zgłoszenia przez wykonania prac remontowych w ciągu ulic [...] i [...] w Wolsztynie. Wymagane dokumenty wpłynęły do siedziby PINB w dniu 23 października 2013 roku. Następnie pismem z dnia 18 listopada 2013 roku organ zwrócił się do Urzędu Miasta w Wolsztynie o nadesłanie dokumentacji związanej z wylaniem asfaltu na działce nr [...] położonej w Wolsztynie oraz udzielenie informacji związanych z wykonaniem tych prac. Pismem noszącym datę 28 listopada 2013 roku, które wpłynęło do siedziby PINB w Wolsztynie w dniu 9 grudnia 2013 roku, Urząd Miejski przekazał informacje o które wnosił organ oraz kopię dokumentacji związanej z wykonaniem powyższych prac, tj. dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy, zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych zestawienie kosztorysowe wykonanych robót.

W dniu 25 listopada 2013 roku [...] złożyła w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Wolsztynie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na przewlekłe i bezczynne prowadzenie postępowanie wniosła [...], podnosząc iż PINB pomimo przekroczenia ustawowych terminów nie wydał decyzji w sprawie.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. skarżący sprecyzował, że PINB w Wolsztynie wydał decyzję nr [...], ale dopiero w dniu 27 grudnia 2013 r., która następnie została nadesłana na żądanie sądu.

Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 roku wnoszący skargę wniósł dodatkowo o wymierzenie organowi grzywny za przewlekłe prowadzenie sprawy. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości 287,46 zł tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, 187, 46 zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu na rozprawę w dniu 4 czerwca 2013 roku własnym samochodem osobowym (93 km x 0,8858 = 77,73 zł + 16 zł tytułem zwrotu opłaty za przejazd autostradą co dało łączne koszty przejazdu w jedną stronę 93,73 zł)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając zawarte w przywołanym na wstępie wyroku orzeczenie dotyczące umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego co do zobowiązania organu do wydania aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia.

Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi PINB nie wydał decyzji. Dlatego Sąd I instancji uznał, że organ pozostawał w stanie bezczynności. Skoro jednak przed wydaniem wyroku w dniu 27 grudnia 2013 r. została wydana decyzja przez PINB w Wolsztynie, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami wylania asfaltu na działce nr [...] w ciągu ulicy [...] w Wolsztynie, postępowanie sądowadministracyjne co do zobowiązania organu do wydania aktu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe zostało umorzone (punkt 1 wyroku).

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumieć należy sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, w sposób opieszały i nieskuteczny, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Organ I instancji wydał zaś decyzję w dniu [...] grudnia 2013 r., przy czym termin do jej wydania upływał z dniem 10 grudnia 2013 r. Z uwagi na charakter sprawy, potrzebę szczegółowej analizy akt administracyjnych pod kątem prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny oraz ilości spraw dotyczących spółki, Sąd uznał, że prowadzone przez organ postępowanie nie miało charakteru przewlekłego i brak też było podstaw do wymierzenia organowi grzywny nawet w minimalnej wysokości, co skutkowało oddaleniem w tej części skargi (punkt 3 wyroku)

Sąd jednocześnie mając na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. określające terminy załatwienia sprawy administracyjnej można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie maja okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. I SAB/Wa 243/13, LEX nr 1378563). Nadto sąd wskazał na art. 12 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Sąd miał na względzie, że decyzja WINB uchylająca decyzję organu I instancji wydana została [...] października 2013 r., organ I instancji winien rozpoznać sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Niemniej bezczynność organu była niewielka, wynosiła zaledwie kilka dni, a biorąc pod uwagę ilość spraw prowadzonych przez organy z wniosku skarżącego, nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Istotnie błędem organu był brak powiadomienia skarżącego stosownie do art. 36 k.p.a o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zważywszy jednak, że dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy upływał dla organu z dniem 10 grudnia 2013 r., a decyzja została wydana [...] grudnia 2013 r., niewielkie przekroczenie terminu trudno uznać jako rażące.

W pkt 4 wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 3 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.k.s.c."), uwzględniając poniesiony przez Skarżącą spółkę koszt wpisu (100 zł), oraz koszt dojazdu na rozprawę 34,20 złotych. Mając na względzie zgłoszony przez prezesa zarządu skarżącej Spółki wniosek o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę samochodem służbowym według tzw. kilometrówki, Sąd wyjaśnił, że w świetle regulacji art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, znajdującej odpowiednie zastosowanie w sprawach sądowoadministracyjnych na mocy art. 205 § 3 p.p.s.a., w związku z udziałem w postępowaniu sądowym stronie przysługuje zwrot kosztów podróży – z miejsca jej zamieszkania (w przypadku przedstawicieli osób prawnych, odpowiednio: miejsca siedziby tej osoby) do siedziby sądu, przed którym toczy się postępowanie – "w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu". W ocenie Sądu w przypadku istnienia dogodnego, bezpośredniego połączenia środkami transportu publicznego – a takowe niewątpliwie istnieje pomiędzy Wolsztynem (siedziba Spółki), i Poznaniem (siedziba Sądu), w postaci choćby połączenia kolejowego – "racjonalnym i celowym kosztem przejazdu odpowiednim środkiem transportu" w rozumieniu art. 85 ust. 1 u.k.s.c. jest, co do zasady, koszt przejazdu takim właśnie środkiem transportu publicznego, w klasie ekonomicznej. Według aktualnej taryfy upublicznionej m.in. na stronie internetowej przewoźnika, przejazd koleją na trasie Wolsztyn – Poznań (odległość: 80 km; przewoźnik: [...]; bilet jednorazowy, taryfa normalna, klasa 2) wynosi 17,10 zł w jedną stronę.

Skargę kasacyjną złożyła [...] zaskarżając wyrok Sądu I instancji w punkcie 2, 3 i 4 wnosząc o uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto skarżący kasacyjnie wnosił o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 106 § 1 p.ps.a. poprzez nieprzedstawienie sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania przez sędziego sprawozdawcę,

- art. 133 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w aktach jest dowód, że organ uznał sprawę za szczególnie skomplikowaną, gdy organ nie wydał żadnego postanowienia ani w żadnej innej formie nie powiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie wykraczające poza granice rozpoznawanej sprawy, dotyczącej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Wolsztynie w sprawie wydania aktu,

- art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ miał obowiązek załatwienia sprawy w ciągu miesiąca lub powiadomić w formie postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i podania przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, jak również o przyjęciu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, a organ nie wywiązał się z tych obowiązków,

- art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanowiska w sprawie zwrotu kosztów przejazdu na rozprawę, tożsamego z treścią art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 roku uchylonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie sygn. akt SK 12/08.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sędzia sprawozdawca na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. nie przedstawił sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania. Zaznaczono, że skarga dotyczy bezczynności organu od dnia 10 października 2013 roku tj. po wydaniu przez WWINB decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 roku. Po tej dacie PINB w Wolsztynie nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca ani też nie wydał postanowienia, ani też w żadnej innej formie nie zawiadom strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd I instancji błędnie ocenił gromadzony materiał dowodowy poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu była niewielka, wynosiła kilka dni. W rzeczywistości bezczynność ta wynosiła ponad miesiąc. Powołując się na inne sprawy prowadzone przez organ z wniosku skarżącego, które miały wpływ na przebieg postępowania objętego skargą nie wskazał, jakie to były sprawy i czy miały prejudycjalne znaczenie i usprawiedliwiały przewlekłość postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania sądowego przez organ na rzecz skarżącego za postępowanie toczące się przed Sądem I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem skargi złożonej przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie jak i przewlekłość prowadzonego postępowania. W komparycji zaskarżonego wyroku określając przedmiot skargi wskazano, że dotyczy ona bezczynności organu nadzoru budowlanego. Tym samym powyższą niedokładność w określeniu przedmiotu skargi Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu w oparciu o art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 p.p.s.a sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Natomiast zgodnie z § 3 tegoż artykułu jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może z urzędu sprostować wyrok I instancji.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie należy podnieść, że w przypadku gdy skarga kasacyjna zostaje oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu wykazania, dlaczego powołane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 544/08).

Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 1 p.p.s.a. dotyczącego braku sprawozdania sędziego dotyczącego stanu sprawy należy wskazać, że z protokołu rozprawy z dnia 4 czerwca 2014 roku wynika, że takie sprawozdanie zostało przedstawione. Wniosek skarżącego o sprostowanie protokołu rozprawy w tym zakresie zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego z dnia 29 lipca 2014 roku został oddalony, a złożone odwołanie postanowieniem Sądu z dnia 26 sierpnia 2014 roku zostało oddalone. Tym samym strona skarżąca nie wykazała, że powyższe uchybienie procesowe miało miejsce. Nadto wskazać należy, że strona skarżąca powołując się na naruszenie art. 106 § 1 p.p.s.a. nie wskazała, jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy na wstępie stwierdzić, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwienia spraw; załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w rozumieniu art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. W postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 roku sygn. akt II GSP 5/10 (Lex 753418) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy.

Przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (W. Borkowski, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a. (R. Hauser, M. Wierzbowski Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Duże Komentarze Becka 2011). Mając na uwadze powyższe przesłanki stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu postępowania i bezczynności organu należy stwierdzić, że merytoryczna ocena złożonej przez spółkę skargi dokonana przez Sąd I instancji tym kryteriom odpowiada. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności.

W punkcie II zaskarżonego wyroku objętego skargą kasacyjną sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie sądu I instancji skarżąca kasacyjnie spółka podniosła zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. podnosząc, że organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy w ciągu miesiąca lub powiadomienia w formie postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i podaniu przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Powyższe uchybienia stanowiło podstawę do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem praw. Dokonując oceny tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że każda bezczynność w prowadzeniu postępowania jest naruszeniem prawa. Jednakże nie każda bezczynność organu w prowadzeniu danego postępowania, jest bezczynnością z którą mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą do stwierdzenia bezczynności. Stan bezczynności jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenie przeświadczenie organu o bezczynności. W szczególności do stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa ma znaczenie, jak duża jest zwłoka organu w załatwieniu sprawy, co było przyczyną takiego stanu rzeczy. Przy przyjęciu, że sprawa stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia nie miała szczególnego skomplikowanego charakteru w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. termin jednego miesiąca do jej załatwienia upłynął w dniu 11 listopada 2013 roku. Jednak z akt sprawy administracyjnej wynika, że podstawową przyczyną niedochowania powyższego terminu było oczekiwanie przez organ na nadesłanie inne instytucje żądanych dokumentów i informacji niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ po otrzymaniu dokumentów dokonywał ich analizy bez zbędnej opieszałości. Dążenie przez organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i prowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego bez zbędnej zwłoki stanowi dostateczną podstawę do przyjęcia, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji powinien prowadzić w taki sposób postępowanie, aby zrealizować w sposób należyty zarówno obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej jak i szybkości postępowania. Realizacja zasady szybkości postępowania związana między innymi z realizacją terminów załatwiania sprawy określonych w art. 35 k.p.a. nie zwalnia organu w żaden sposób z obowiązku przestrzegania zasady prawdy obiektywnej. Działaniu organu zmierzającemu do realizacji tej zasady mimo przekroczenia terminu do załatwienia sprawy i braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. przy uwzględnieniu charakteru sprawy, konieczności oczekiwania na dokumenty niezbędne do wyjaśnienia sprawy znajdujące się w posiadaniu innych organów, podejmowaniu dalszych czynności niezwłocznie po otrzymaniu wymaganych dokumentów i ich analizie oraz że przekroczenie terminu nie było znaczne tj. nie przekraczało dwóch miesięcy, nie można w takiej sytuacji stwierdzić, że bezczynności miała kwalifikowaną postać, tj. z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika "zła wola organu" w dążeniu do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Z tych samych powodów brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Dokonana w tym zakresie ocenia postępowania organu przez Sąd I instancji odpowiada kryteriom określonym w art. 149 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji w części dotyczącej braku podstaw do przypisania organowi nadzoru budowlanego przewlekłości w prowadzeniu sprawy.

Z powyższych przyczyn uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji zawarte w punkcie II i III wyroku za odpowiadające prawu, należało uznać zarzutu skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 i art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. za nieuzasadnione.

Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy są wyznaczane dwoma aspektami, mianowicie, legalnością działania organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był treścią zaskarżenia. Sąd nie może uczynić przedmiotu rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej niż ta w której wniesiono skargę. Nie jest związany przytoczonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami przytoczonymi w skardze. Podnosząc powyższy zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jego zasadność znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w którym stwierdzono, że ze względu na ilość spraw dotyczących skarżącej spółki, prowadzone przez organ postępowanie nie miało charakteru przewlekłego. Nadto Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu ile jest aktualnie prowadzonych takich spraw przed PINB w Wolsztynie i innymi organami i czy miały prejudycjalne znaczenie dla danej sprawy. Jak wynika z zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przedmiotem swojego rozstrzygnięcia uczynił przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2013 roku dotyczącego rozpatrzenia zgodności z prawem inwestycji polegającej na położeniu asfaltu na wskazanej działce. Natomiast okoliczności na które powołuje się Sąd (wielość spraw z udziałem skarżącego), a które stanowiły podstawę do podniesienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczyły oceny zasadności złożonej skargi w ramach wskazanej sprawy administracyjnej, w tym w zakresie dotyczącym stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy kwestionowania poczynionych ustaleń faktycznych w ramach danej sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadną skargę kasacyjną w części dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego przez organ kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 3 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91 u.k.s.c., uwzględniając poniesione przez skarżącą Spółkę koszty wpisu w wysokości 100 zł oraz koszty dojazdu na rozprawę w wysokości 34,20 zł. Określając koszty dojazdu na wskazaną kwotę Sąd podniósł, że z uwagi na istnienie dogodnego połączenia środkami transportu publicznego pomiędzy siedzibą sądu przed którym toczyło się postępowanie a miejscowością w której znajduje się siedziba spółki ,,racjonalnym i celowym kosztem przejazdu odpowiednim środkiem transportu" w rozumieniu art. 85 ust. 1 u.k.s.c. jest co do zasady, koszt przejazdu takim środkiem transportu publicznego, w klasie ekonomicznej. Powyższego stanowiska Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Zgodnie z powołanymi w/w przepisami stronie przysługuje zwrot kosztów związanych z jej udziałem w sprawie, w tym zwrot kosztów podróży z miejsca jej zamieszkania lub siedziby do miejsca wykonywania czynności sądowej – w niniejszej sprawie siedziby Sądu I instancji. Pod pojęciem "racjonalny i celowym kosztem przejazdu odpowiednim środkiem transportu" nie zawsze mieści się koszt przejazdu środkiem transportu publicznego mimo dogodnego połączenia tym środkami transportu. Należy również uwzględnić rzeczywistą szybkość i dogodność dla strony wybranego środka komunikacji, możliwość ponownego podjęcia obowiązków związanych z wykonywanym zawodem czy też prowadzoną działalnością gospodarczą. Dokonując analizy przedstawionych we wniosku z dnia 4 czerwca 2014 roku przez skarżącą kasacyjnie spółkę kosztów dojazdu na rozprawę przed Sądem I instancji, opierając się na doświadczeniu życiowym oraz obiektywnej ocenie racjonalności i proporcjonalności wykazanych we wniosku wydatków należy stwierdzić, że odpowiadają one kryteriom wyżej wskazanym, a wynikających z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 3 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91 u.k.s.c. Tym samym w zakresie skargi kasacyjnej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania w oparciu o art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. należało uchylić pkt 4 zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i zasądzić od PINB w Wolsztynie na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki kwotę 287,46 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przez Sądem I instancji. Na powyższą kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, zwrot kosztów dojazdu samochodem na trasie o łącznej długości 186 km (Wolsztyn – Poznań w obie strony), przy przyjęciu w oparciu o § 3 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 roku w sprawie należności przysługujących pracownikowi w państwowej lub samorządowej jednostce budżetowej z tytułu podróży służbowych ( Dz.U. z 2013 r., poz. 167), w związku z § 2 pkt 1 lit b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2002 roku w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania dla celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271 ze zm.), które to przepisy należy zastosować w drodze analogii, stawki za jeden kilometr w wysokości 0,8358 zł, oraz opłatę za autostradę w wysokości 16 zł.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 184 p.p.s.a., z tym, że rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania przed Sądem I instancji oparto na art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze okoliczność, że skarga kasacyjna okazała się zasadna tylko w części dotyczącej rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w przedmiocie kosztów postępowania w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Pozostałe natomiast zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne.