Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 307/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego W.H. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W. H., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] r., nr [...], znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy pismem z 22 czerwca 2016 r. S. Ł. zwrócił się do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie licznych naruszeń przepisów budowlanych mających miejsce na działce nr ew. 91 przy ul. A 18 w P. oraz nr ew. 90 przy ul. B 8 w P. należących do W.H., celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem z [...] października 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. Ł., uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 17 stycznia 2018 r. PINB ustalił między innymi, że budynek oznaczony nr 5 został zrealizowany zgodnie z oświadczeniem W. H. w 1974 r. podczas budowy budynku gospodarczego nr 2 i 3. Konstrukcja budynku jest szkieletowa drewniana z wypełnieniem z cegły. Dach budynku jednospadowy kryty blachą. W ścianie zachodniej oddalonej 1,40 m od granicy znajdują się drzwi wejściowe. Zgodnie z oświadczeniem inwestora drzwi te nie są użytkowane. Budynek użytkowany jest jako skład opału. Na budowę tego budynku Państwo H. nie posiadają żadnych dokumentów budowlanych. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał J.H. i W.H. do przedłożenia oceny technicznej samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego jako skład opału, oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z 17 stycznia 2018 r. nr 5, usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 18 (dz. nr ewid. 91, obręb [...]).

Pismem z 19 marca 2018 r. W. H. poinformował organ I instancji, że budynek (nr 5 na szkicu) został wybudowany w latach 70 (podczas budowy budynku 2 i 4) i służył jako jedyny na placu magazyn na opał dla budynku nr 2, w którym mieszkał do 1996 r., kiedy to oddany był do użytku budynek mieszkalny (nr 1 na szkicu). Budynek (nr 5) nie jest konstrukcji drewnianej. Wpasowany został między ściany budynku nr 2 i 4. Konstrukcja budynku nr 5 jest konstrukcją stalową z rur 2,5 pięć szt. wzdłuż budynku nr 2 (pionowo jako słupy), na których oparta jest i przykręcona murłata. Takie samo rozwiązanie konstrukcji jest na ścianie zachodniej (niżej o spad dachu). Obie strony budynku (wschód-zachód) połączone są krokwiami na których przymocowane są łaty i przykręcona blacha trapezowa. Ścianę północną tworzy mur gr. 25 cm od budynku nr 4. Ścianę wschodnią tworzy mur od budynku nr 2 gr. 25 cm. Ściana zachodnia wypełniona między konstrukcją stalową (rury) murem grubości 12 cm z tynkiem dwustronnym. W ścianie południowej jest główne wejście do owego budynku. Ściana południowa ma podwójną szerokość drzwi oraz 1 mb muru grubości 12 cm. Drzwi w ścianie zachodniej nie są używane od 1996 r. Budynek obecnie służy jako magazyn różnych rzeczy przy obsłudze działki.

W dniu 30 maja 2018 r. inwestorzy złożyli opracowanie: "Ocena techniczna samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego w P., ul. A 18, działka nr ew. 91, obr. [...].

Pismem z 10 sierpnia 2018 r. PINB wezwał J. H. i W. H. do uzupełnienia oceny technicznej poprzez odniesienie się do lokalizacji przedmiotowego budynku w stosunku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 27 sierpnia 2018 r. inwestorzy przedłożyli uzupełnioną ocenę techniczną.

Decyzją z [...] września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał J. i W. małżonkom H. - właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. A 18 (dz. nr ew. 91, obręb [...]), dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego.

Po rozpatrzeniu odwołania J. H. i W. H., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2019 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia argumentując, że w rozpatrywanej sprawie dokonano oceny legalności przedmiotowego budynku gospodarczego w oparciu o niewłaściwe normy prawne oraz nie dokonano należytych ustaleń w przedmiocie istnienia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.

Kontynuując postępowanie PINB podjął działania związane z pozyskaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku gospodarczego.

Pismem z 7 sierpnia 2019 r. Starostwo Powiatowe w P. poinformowało, że w posiadanych przez urząd zasobach archiwalnych brak żądanych dokumentów. Pismem z 14 sierpnia 2019 r. Gmina K. poinformowała, że w zasobach Archiwum Zakładowego brak jest dokumentacji dotyczącej spornego budynku gospodarczego. Dokumentacja dotycząca budownictwa w K. w latach 1973 - 1994 została przekazana do archiwum w Starostwie Powiatowym w P. spisem zdawczo-odbiorczym nr [...] w dniu 5 września 2001 r. Natomiast Archiwum Państwowe Ł. pismem z 20 sierpnia 2019 r. poinformowało, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy budynku gospodarczego.

Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 z późn.zm. – w skrócie "Pr. bud. z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 – w skrócie "Pr. bud. z 1994 r.") nakazał J. i W. małżonkom H. - właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. A 18 (dz. nr ewid. 91, obręb [...]), dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego użytkowanego jako magazyn narzędzi i sprzętu do obsługi działki (oznaczonego kolorem zielonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji - szkic sytuacyjny do oględzin z 17 stycznia 2018 r.) o wymiarach w rzucie 8,51m x 2,56m usytuowanego na w/w nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji W.H. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37 ust. 2, art. 28 ust. 1 i 4 Pr. bud. z 1974 r. oraz § 44 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., nr 8, poz. 48), poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w chwili realizacji inwestycji objętej zaskarżoną decyzją powołane przepisy nie obowiązywały. Autor odwołania podniósł nadto zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

W dniu 16 grudnia 2019 r. S. Ł. złożył pismo, w którym stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu i wniósł o jej utrzymanie w mocy. Podkreślił, że inwestorzy dotychczas nie kwestionowali wybudowania budynku bez pozwolenia na budowę. Stwierdził także, że PINB dokonując oceny legalności przedmiotowego budynku faktycznie błędnie zastosował przepisy z ustawy z 1974 r., a nadto zaakcentował, że wobec oczywistej sprzeczności rzeczonego obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym oczywistą sprzeczność z obowiązującymi warunkami technicznymi, organ winien wydać nakaz rozbiórki budynku.

Decyzję z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie [...]WINB stwierdził, że w sytuacji budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wprost stanowi o tym art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Co więcej, przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., z mocy art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r., mają również zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z 1961 r. i wcześniej.

W omawianej sprawie organ I instancji, opierając się na oświadczeniu złożonym przez W.H., niekwestionowanym przez którąkolwiek ze stron postępowania przyjął, że sporny budynek gospodarczy został zrealizowany w 1974 r., tj. podczas budowy budynku gospodarczego oznaczonego nr 2 na załączniku graficznym do protokołu oględzin z 17 stycznia 2018 r. Niniejsze dowodzi, że ocena legalności przedmiotowego budynku gospodarczego powinna nastąpić w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. oraz w oparciu o przepisy wykonawcze do tej ustawy. [...]WINB zaznaczył przy tym, że czym innym jest postępowanie legalizacyjne, które należy prowadzić na podstawie przepisów ustawy z 1974 r., inną zaś kwestią jest ocena legalności zrealizowanego obiektu budowlanego, która powinna opierać się o przepisy obowiązujące w dacie jego budowy. W tej sprawie PINB nie dokonał oceny legalności rzeczonego budynku gospodarczego w oparciu o właściwe normy prawne (pomimo wyraźnych wskazań [...]WINB zawartych w decyzji kasacyjnej z [...] stycznia 2019 r. nr [...]).

Wobec powyższego [...]WINB sanując uchybienie organu I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią obowiązującego w dacie budowy spornego obiektu budowlanego art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 7, poz. 46 ze zm.), inwestor - przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego - musiał uzyskać pozwolenie na budowę. Jedyne obiekty budowlane, których budowa nie wymagała w 1974 r. uzyskania pozwolenia, ani zgłoszenia, zostały wskazane w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 38, poz. 197 z późn.zm.). W ocenie [...]WINB budynek gospodarczy, zlokalizowany w P. przy ul. A 18, nie zalicza się do nich. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 wspomnianego rozporządzenia nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego budowa na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz na terenach ogródków działkowych i ośrodków ogrodniczo-warzywnych w miastach i osiedlach podrzędnych budynków gospodarczych, jak kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp. budynki bez palenisk, o powierzchni zabudowania nie przekraczającej 12 m2 i nie wyższych od 3 m oraz położonych w odległości większej od 15 m od linii rozgraniczającej ulicy. W analizowanej sprawie bezspornym pozostaje, iż powierzchnia zabudowy spornego budynku gospodarczego przekracza 12 m2. Również inne wyłączenia dotyczące możliwości budowy bez pozwolenia lub zgłoszenia, przewidziane w przepisach tego rozporządzenia, nie odnoszą się do obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej. Wobec powyższego [...]WINB stwierdził, że budowa budynku gospodarczego, usytuowanego w P. przy ul. A 18, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie bezsporna jest również kwestia wykonania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z oświadczeniem W. H. złożonym do protokołu oględzin z 17 stycznia 2018 r. budynek gospodarczy powstał w trakcie realizacji inwestycji prowadzonej w oparciu o decyzję Naczelnika Urzędu Gminy w K. z [...] kwietnia 1974 r., nr [...], którą udzielono I. i J. H. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego o funkcji gospodarczej o kubaturze 234 m3 i powierzchni zabudowy 60 m2, na nieruchomości położonej w D. przy ul. B, a zatem budynku gospodarczego oznaczonego nr 2 i 4 na załączniku graficznym do protokołu oględzin z 17 stycznia 2018 r.

Zdaniem organu odwoławczego analiza dokumentów związanych z realizacją tego przedsięwzięcia, w tym przede wszystkim zatwierdzony opisaną powyżej decyzją administracyjną plan realizacyjny, dowodzi jednoznacznie, że będący przedmiotem omawianej sprawy budynek gospodarczy (oznaczony nr 5 na załączniku graficznym do protokołu oględzin z 17 stycznia 2018 r.) nie był przewidziany do wykonania. Trafnie stwierdził również S. Ł. w piśmie z 16 grudnia 2019 r., że aktualni właściciele spornej nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali faktu braku istnienia pozwolenia na budowę, podnosząc że sporny budynek gospodarczy został wykonany na podstawie stosownej zgody tyle, że udzielonej de facto dla innego obiektu budowlanego.

W dalszej kolejności [...]WINB wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Badanie zgodności usytuowania obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym należy przeprowadzić w odniesieniu do tych przepisów, które obowiązują w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Zastosowanie - w odniesieniu do budynków zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. - przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wynika z przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a dokładnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepisy prawa budowlanego nie mogą jednakże stanowić przepisów przejściowych dla przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, jako że jest to zagadnienie regulowane odrębną ustawą. W razie stwierdzenia, iż na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, badanie przez właściwy organ czy ziściła się przesłanka negatywna - określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. uniemożliwiająca zalegalizowanie obiektu budowlanego, odbywa się na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreślił [...]WINB sporny budynek gospodarczy znajduje się na obszarze, dla którego Rada Miejska w P. uchwałą z dnia 29 czerwca 2006 r., Nr [...], zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego ocena zaistnienia w sprawie przesłanki negatywnej wyrażonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. winna nastąpić w oparciu o zapisy wynikające z tego planu miejscowego, według których na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MN/RO ustala się, jako podstawowe przeznaczenie terenu, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą - § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a). Ponadto plan dopuszcza lokalizację garaży i obiektów gospodarczych wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego lub integralnie z nim związanych - § 17 ust. 1 pkt 5. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie sprzeczność przedmiotowego budynku gospodarczego z postanowieniami planu miejscowego jest oczywista. Nie ulega bowiem wątpliwość, iż sporny obiekt budowlany nie spełnia warunku przewidzianego dla nowoprojektowanej zabudowy, albowiem nie jest on po pierwsze wbudowany w bryłę budynku mieszkalnego, ani po drugie integralnie związany z budynkiem mieszkalnym. Warunkiem przeprowadzenia procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, jest wykluczenie zaistnienia w sprawie przesłanek negatywnych legalizacji, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt i 2. Wystąpienie którejkolwiek z tych przesłanek stoi tym samym na przeszkodzie do legalizacji obiektu budowlanego. Jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem pozostaje w takim przypadku orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy, na aprobatę zasługuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skoro przedmiotowy obiekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w konsekwencji nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego, a PINB zobligowany był do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nakaz rozbiórki może być orzeczony jedynie, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy, a z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w analizowanej sprawie. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

[...]WINB odnosząc się na zakończenie rozważań do zarzutu odwołania, iż w chwili obecnej budynek nr 5 nie jest związany z budynkiem mieszkalnym, jednak w okresie 18 lat podczas gdy skarżący wraz z żoną zamieszkiwał w budynkach 2 i 4; które miały wówczas funkcję mieszkaniową stwierdził, że przeznaczenie dla celów mieszkalnych budynku nr 2 i 4 oznaczonych na załączniku graficznym do protokołu oględzin z dnia 17 stycznia 2018 r., którego realizacja przebiegała w oparciu o decyzję Naczelnika Urzędu Gminy w K. z [...] kwietnia 1974 r., Nr [...], spowodowane było zgodą udzieloną przez Urząd Gminy na wniosek W. H. "na zamieszkanie w istniejącym budynku gospodarczym do czasu wybudowania nowego budynku mieszkalnego" - zob. dokument: "Nota uzupełniająca do zasobów dokumentacji PINB w P. w sprawie nr [...] dotyczącej budynku nr 5 wg szkicu PINB na działce nr 91 przy ul. A 18 w P.". Przywrócenie funkcji gospodarczej budynku nr 2 i 4 oznaczonych na załączniku graficznym do protokołu oględzin z 17 stycznia 2018 r. nastąpiło 29 lutego 1996 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Nr [...], znak: [...], będące notabene potwierdzeniem dopełnienia przez J.H. i Pana W.H. obowiązku zawiadomienia o oddaniu do użytkowania budynku mieszkalnego. O ile zatem, sporny budynek gospodarczy, oznaczony nr 5 na załączniku graficznym do protokołu oględzin z 17 stycznia 2018 r., był przez określony czas związany z budynkiem nr 2 i 4 (pełniącym wówczas funkcję mieszkalną), to jednak organy orzekające w przedmiotowej sprawie administracyjnej obowiązane są uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania. Z pola widzenia nie może bowiem umknąć cel prowadzonego postępowania, którym jest eliminacja stanu niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym wynikłego na skutek samowolnie podjętych działań. Jednocześnie [...]WINB stwierdził, że nie jest mu znana norma prawna, wedle której kierownik budowy prowadzonej na terenach wiejskich, ziemi rolniczej, mógł zdecydować o budowie dodatkowego budynku służącego obsłudze działki bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek legitymowania się stosowną zgodą właściwych organów na realizację spornego obiektu budowlanego wynika niewątpliwie z przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.H. i J. H. reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Autor skargi podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której została ona oparta na przepisie prawa materialnego nieznajdującym zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego - tj. w sytuacji gdy decyzja organu I instancji dotknięta była nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2. art. 15 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia organu II instancji na innej podstawie prawa materialnego, niż ta, na podstawie której decyzję wydał organ I instancji, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Motywując skargę jej autor stwierdził, że decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy na podstawie zaskarżonej decyzji, oparta została na materialnoprawnej podstawie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. Zgodnie z art. 71 Pr. bud. z 1974 r. ustawa ta weszła w życie z dniem 1 marca 1975 r., tym samym jej przepisy nie miały zastosowania do inwestycji zrealizowanej w roku 1974 w zakresie oceny legalności jej realizacji. Tym bardziej zastosowania takiego nie mogły znaleźć także normy wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, które wydane zostało na podstawie art. 28 ust. 4 tej samej w/w ustawy. Decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, oparta została na przepisach, które nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie z racji daty ich wejścia w życie (01.03.1975 r.) w kontekście daty realizacji inwestycji budowlanej (1974 r.). Powyższe w sposób oczywisty przemawia za uznaniem, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji dotknięte są nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej mierze podjęta przez organ próba konwalidacji decyzji organu I instancji nie może zostać poczytana jako dopuszczalna, a tym bardziej jako dokonana w sposób prawidłowy - w świetle utrzymania decyzji organu I instancji w całości mocy.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. autor skargi stwierdził, że nawet przy uznaniu, iż konwalidacja podstawy prawnej oceny legalności spornego obiektu budowlanego byłaby dopuszczalna, to organ I instancji nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy przez pryzmat właściwych przepisów - tym samym w sposób niewątpliwy doszło do naruszenia jednej z zasad postępowania administracyjnego w postaci zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, błędne jest stanowisko organu jakoby odległość od granicy działki należało liczyć do osi ogrodzenia. Założenie takie jest nieprawidłowe, a granica działki przebiega za osią ogrodzenia. W tym stanie rzeczy przedmiotowy budynek z uwzględnieniem tej okoliczności znajduje się w odległości 1,50 m od granicy. Nadto skoro budynek jest użytkowane prawie od 45 lat i był dotychczas dwukrotnie kontrolowany przez organy, które nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń to powyższa sytuacji winna skutkować usankcjonowaniem istniejącego stanu rzeczy. Organy nie poczyniły także żadnych ustaleń w zakresie odnoszącym się do wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany - od czasu jego realizacji, do chwili wydawania decyzji; co ma istotne znaczenie w kontekście uchwały siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OPS 2/13, w myśl której wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby nakazanie rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

Dodatkowo autor skargi stwierdził, że skarżący nie powinien w myśl zasady praw słusznie nabytych ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z faktu, że prawo miejscowe zostało uchwalone w sposób niezgodny z prawem - co skutkowało uznaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. za częściowo niezgodny z prawem.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z 30 czerwca 2020 r. Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę J.H..

Postanowieniem z 23 lipca 2020 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. nr [...], znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] r., nr [...], znak: [...]. stwierdził, że zostały one podjęte z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego rzutującym na wynik sprawy i na obecnym etapie zgromadzenia materiału dowodowego z całą pewnością zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Pr. bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Pr. bud. z 1994 r. na podstawie, których organ nakazał J. i W. małżonkom H. - właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. A 18 (dz. nr ewid. 91, obręb [...]), dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego jako magazyn narzędzi i sprzętu do obsługi działki o wymiarach w rzucie 8,51m x 2,56m usytuowanego na w/w nieruchomości.

Z treści z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. wynika, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie, jak prawidłowo oceniły organy nadzoru budowalnego zastosowanie miały przepisy Pr. bud. z 1974 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. sanując błędy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. prawidłowo w oparciu o przepisy Pr. bud. z 1961 r. ustalił, że na budowę spornego budynku gospodarczego inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę. Jednocześnie organy skupiły się na ocenie usytuowania budynku w świetle aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dochodząc do konkluzji, że budynek jest sprzeczny z tym planem, bo plan dopuszcza lokalizację garaży i obiektów gospodarczych wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego, a warunek ten w stanie faktycznym sprawy nie jest spełniony.

Przedmiotem uwagi organów nie były jednak obowiązujące w dacie jego budowy przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co trafnie podniesiono w zarzutach skargi. Wyjaśnienie tej kwestii może mieć kluczowe znaczenie dla sprawy zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę uchwałę siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OPS 2/13 w myśl której wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby nakazanie rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie, w którym powstawał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W sprawie nie bez znaczenia jest i to, że dla tej działki, na której znajduje się samowolnie wybudowany budynek, decyzją z [...] kwietnia 1974 r. dla I. i J. małż. H. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, który zgodnie z planem realizacyjnym miał zostać wybudowany na działce dotychczas nie zabudowanej. Przypuszczać zatem można, że skoro sporny budynek został zrealizowany w okresie budowy budynku, dla którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, to być może obowiązujące wówczas przepisy zagospodarowania przestrzennego dopuszczały jego sytuowanie na tym terenie jako obiektu wolnostojącego, nadto nie można też wykluczyć że zezwalały na jego zbliżenie do granicy, tym bardziej, że zgodnie z planem realizacyjnym, działka sąsiednia stanowiła grunty rolne. Nadto konieczne wydaje się zweryfikowanie zarzutu o przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami (czy przebiega ona za linią ogrodzenia) oraz zweryfikowanie budynku z punktu widzenia norm techniczno-budowlanych.

Wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności jest konieczne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ orzeczenie nakazu rozbiórki należy traktować jako ostateczność i stosować tylko wówczas, gdy brak jest prawnej możliwości legalizacji.

Termin budowy spornego obiektu, jak i to że został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej jest okolicznością bezsporną, która nie może być przedmiotem skutecznej kontestacji. Nie może być również przedmiotem sporu to, że do legalizacji obiektu znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, a w szczególności art. 37 i 40. Organ winien zatem też zbadać i rozważyć przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Pr. bud. z 1974 r., czy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie organy administracji.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę 980 zł składają się: wpis sądowy 500 zł i 480 zł koszty zastępstwa adwokackiego.

dc