Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 228/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54, ,art. 59 ust. 1, art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójt Gminy R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy R. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.S. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta L. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 września 2020 r., Wójt Gminy [...], dalej jako "Wójt" wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o umieszczenie T.S. w domu pomocy społecznej poprzez wskazanie Prezydenta Miasta jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu powyższego wniosku Wójt wskazał, że zainteresowana przebywa w Domu Opieki "A." w W. w Gminie [...], dalej jako "Dom Opieki". Podkreślił, że pobyt ten ma charakter tymczasowy - do czasu umieszczenia zainteresowanej w domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2019 r., poz. 1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". Wskazał, że w dniu składania wniosku o umieszczenie zainteresowanej w domu pomocy społecznej miejscem koncentracji jej spraw jest miasto [...]. Zainteresowana jest zameldowana w [...], gdzie mieszkała do czasu umieszczenia w Domu Opieki "A." w W. Tam też jest centrum jej spraw życiowych, osobistych i majątkowych, jest m.in. właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Powyższe oznacza, że pobytu w Domu Opieki nie można traktować jako miejsca zamieszkania.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy odwołać się do treści art. 101 ust. 1 u.p.s., z którego wynika, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a nie miejsca zameldowania. Zaznaczył też, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy; zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), a o stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. W oparciu o powyższe stwierdził, że centrum życiowe zainteresowanej znajduje się na terenie gminy [...], gdyż obecnie to tu koncentrują się jej czynności życiowe – bez względu na adres jej zameldowania. Dalej zaakcentował, że Dom Opieki jest nie tylko podmiotem leczniczym, ale pełni również rolę opiekuńczą wobec swoich podopiecznych, bez względu na to czy jest forma tylko czasowa, czy też stały pobyt, przy czym pobyt w tego typu placówce służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nich nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób. Podkreślił również, że zainteresowana w Domu Opieki przebywa od kilku miesięcy, a uwzględniając jej aktualny stan zdrowia i brak widoków na jego poprawę w najbliższym czasie, uzasadniony jest wniosek, że pobyt ten ma charakter inny niż krótkotrwały, co z kolei pozwala na wprowadzenie wniosku, że Dom Opieki jest aktualnym miejscem jej zamieszkania i w tym miejscu koncentrują się jej sprawy życiowe. W ocenie Prezydenta Miasta "doszło do utraty więzi między Miastem [...], gminą zameldowania na pobyt stały a Panią T.S.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem a Prezydentem Miasta jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku T.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie podać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na podstawie art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jedynie w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.).

Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2018 poz.1025 ze zm.), dalej jako "k.c.". Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym jak wskazał jeden z organów, w orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. W istocie samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z 14 stycznia 2010 r., I OW 154/09).

Dokonując analizy okoliczności przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zainteresowana nie straciła więzi życiowych z miastem [...], wobec czego właściwy w sprawie jest Prezydent Miasta. Nie zawsze bowiem pobyt przedłużający się w danym miejscu z różnych przyczyn, traci charakter pobytu czasowego. Sądowi znane jest z urzędu orzecznictwo, zgodnie z którym dom pomocy społecznej może być uznany za miejsce zamieszkania (postanowienie NSA z 2 lutego 2012 r., I OW 188/11, postanowienie NSA z 24 października 2013 r., I OW 157/13, postanowienie NSA z 14 lutego 2017 r., I OW 207/16, postanowienie NSA z 28 grudnia 2017 r., I OW 195/17, postanowienie NSA z 29 maja 2019 r., I OW 231/18), jednakże nie sposób odnieść tego do przedmiotowej sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, za przyjęciem odmiennego stanowiska, przemawia fakt, że pobyt zainteresowanej w Domu Opieki jest krótkotrwały (na obecnym etapie pobytu tego nie można uznać za miejsce zamieszkania) i wymuszony okolicznościami zdarzenia. Nie sposób zatem stwierdzić, by na obecnym etapie Dom Opieki stanowił centrum życiowych interesów zainteresowanej. Brak jest okoliczności pozwalających przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że Dom Opieki jest głównym ośrodkiem działalności zainteresowanej, w której koncentrują się jej czynności życiowe. Wskazać też można na istnienie przez czas pobytu zainteresowanej w Domu Opieki, związków z miastem [...], czego przejawem jest chociażby posiadanie przez nią mieszkania w tym mieście. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s., na który m.in. powoływał się Prezydent Miasta (zob. postanowienie NSA z 1 grudnia 2020 r., I OW 49/20).

W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Prezydent Miasta [...].

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.