Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 554/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz E. G. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 107 i z późn. zm.- zwaną dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.- zwaną dalej Prawo budowlane), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nr [...] z [...] nakazującą E. G. zaniechania użytkowania wiaty gospodarczej, jako bazy magazynowej paliw płynnych zlokalizowanej w W., na działce nr a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na stan faktyczny sprawy z którego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził 16 października 2002 r. dodatkowe oględziny wiaty w której zamontowano sześć zbiorników na paliwo, zlokalizowanej w W. nr [...], z udziałem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K., Naczelnika Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w K. oraz E. G. - właściciela nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych dodatkowych czynności dokonano pomiarów odległości wiaty od istniejących obiektów na w/w działce oraz pomiędzy zbiornikami. Stwierdzono również, że posadzkę w obiekcie stanowią płyty betonowe, ułożone bezpośrednio na gruncie bez izolacji. W dniu oględzin zbiorniki były puste, po odkręceniu jednego z zaworów stwierdzono wyciek nafty. Zbiorniki w obiekcie wykorzystywane są do magazynowania i przeładunku produktów naftowych. E. G. nie prowadzi dystrybucji paliw. Współuczestniczący w oględzinach przedstawiciele organów Państwowej Straży Pożarnej i Starostwa Powiatowego oświadczyli do protokołu, że stosowne opinie przekażą odrębnymi pismami.

Z opinii Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z 29 października 2002 r. dotyczącej spełnienia wymagań przeciwpożarowych w przedmiotowym obiekcie bazy paliw A wynika, że istotne znaczenie dla określenia wymaganych zabezpieczeń przeciwpożarowych dla baz paliw ma rodzaj magazynowanych substancji, ponieważ w analizowanej bazie paliw magazynowane są produkty naftowe I, II i III klasy, nie spełnia ona wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych/ rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U nr 98, poz. 1067) w zakresie instalacji i urządzeń, powołując się na odpowiednie przepisy cyt. rozporządzenia. W podsumowaniu opinii stwierdził, że brak powyższych zabezpieczeń powoduje, że analizowana baza paliw jest nieprzygotowana do pełnienia swej funkcji w obecnym zakresie.

Jednocześnie Starosta [...] pismem z 30 października 2002 r., działając na podstawie art. 379 ust. l ustawy z 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.) wezwał E. G. do przedłożenia w terminie do 20 listopada 2002 r. wyszczególnionych szeregu dokumentów w zakresie ochrony środowiska, m. in. decyzji o gospodarowaniu odpadami, pozwolenia wodnoprawnego dot. szczegółowego korzystania z wód, zgłoszenia instalacji do przetaczania paliw.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. l pkt l w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że E. G. przebudował wiatę i zamontował sześć zbiorników o pojemności 50m³., roboty te wykonał bez wymaganego pozwolenia. Podczas oględzin ustalono, że powstała baza paliw płynnych służy do ich magazynowania. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych, oraz ustalono, że od dnia zakończenia robót budowlanych nie minęło pięć lat. Natomiast z opinii i materiałów Państwowej Straży Pożarnej i Starostwa Powiatowego wynika, że zakres robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego przepisami warunków technicznych, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, oraz w zakresie ochrony środowiska, dokonanej samowolnie przebudowy wiaty na bazę paliw płynnych, jest bardzo szeroki i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia uznając, iż w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie nadzoru budowlanego.

Od decyzji odwołała się I. D. - pełnomocnik E. G. Zarzuciła, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 49 Prawo budowlane oraz przepisów art. 12 § l, art. 75§ l, art. 77 § l, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., oraz art. 40 § 2 K.p.a., gdyż wszelka korespondencja winna być wysyłana na adres pełnomocnika. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji w ramach art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła pominięcie przedłożonych wcześniej dowodów, tj. umowy najmu z B sp. z o. o. z których bezspornie wynika, iż roboty budowlane wykonane zostały już w 1995 r. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów Prawa budowlanego, bowiem organ I instancji zamiast wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 ustawy, tj. decyzji określającej, jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem celem uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie, zaskarżoną decyzją nakazał zaniechania użytkowania wiaty, jako bazy magazynowej paliw płynnych.

Na tle powyższego stanu faktycznego organ odwoławczy nie znalazł podstaw prawnych podstaw do uwzględnienia odwołania pełnomocnika E. G., albowiem przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, na podstawie których prowadzone było to postępowanie wskazują, że jeżeli postępowanie wyjaśniające potwierdzi naruszenie prawa, wówczas organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust, l pkt l). W przeprowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. potwierdził, że przebudowana wiata na bazę paliw płynnych narusza obowiązujące przepisy. Przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Ponadto obiekt ten stwarza zagrożenie dla środowiska, ponieważ nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W związku z wykazaniem naruszenia szeregu przepisów prawa, organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo uznał, że zakres robót, jakie należałoby wykonać w celu doprowadzenia bazy paliw płynnych do stanu zgodnego z prawem, wymaga zdecydowanie pozwolenia na budowę, zatem zobowiązany był wydać zaskarżoną decyzję.

Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Decyzja nie narusza art. 49 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie przepisów art. 50 i art. 51, a nie w trybie przepisów art. 48 i art.49 Prawa budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotem samowoli są roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącej wiaty na bazę paliw. W stosunku do takich robót ustawodawca przewidział znacznie łagodniejszą procedurę, niż w przypadku budowy obiektu budowlanego podlegającego rygorom art. 48 ustawy.

Nie stwierdzono również naruszenia przepisów art. 12 § 1, art. 75 § 1. art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzję wydał w oparciu o wszystkie dokumenty, materiały, dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym również uwzględnił przedłożone przez odwołującego dowody. Organ I instancji nie pominął żadnych dokumentów znajdujących się w aktach tej sprawy a decyzja została wydana zgodnie ze stwierdzonym stanem faktycznym sprawy.

Ponadto wywiódł, że istotą zastosowanego rozstrzygnięcia jest możliwość uzyskania przez inwestora, w drodze pozwolenia na budowę możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i prawidłowego jego użytkowania.

W skardze Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 51 ust. l pkt 2 Prawo budowlane oraz art. art. 12 §1, 75 §l, 77 §1, 80 i 107 §3 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podniósł, że bezpodstawne jest twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż zakres robót, jaki należałoby wykonać w celu doprowadzenia bazy paliw płynnych do stanu zgodnego z prawem wymaga pozwolenia na budowę, jak również twierdzenie, że organ I instancji w wydanej decyzji słusznie zastosował przepisy art. 51 ust. l pkt l Prawa budowlanego, gdyż nie znalazł przesłanek do zastosowania w tej sprawie przepisów art. 51 ust. l pkt 2. Według skarżącego do spornej sprawy zastosowanie ma przepis art. 51 ust. l pkt 2 wyżej powołanej ustawy. Zgodnie, bowiem z powołanym przepisem właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykazanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Jeżeli zatem obiekt nie spełnia wymogów określanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych oraz wymogom określanym przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, należy wydać decyzję w ramach art. 51 ust. l pkt 2 Prawo budowlane, nakazującą dokonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. A następnie, w oparciu o przepis art. 55 ust. l pkt 3 ustawy wydać decyzję zezwalającą na użytkowanie obiektu budowlanego. Brak, zatem jest podstaw prawnych do twierdzenia, że zakres robót jakie należy wykonać w celu doprowadzenia bazy paliw płynnych do stanu zgodnego z prawem wymaga pozwolenia na budowę.

Zauważył, że zlecił wykonanie niezbędnych robót celem dostosowania stacji paliw do wymogów określanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...) w zakresie wynikającym z opinii Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, zlecił również sporządzenie dokumentacji w zakresie ochrony środowiska, celem otrzymania stosownych decyzji.

Uważa, że nie do przyjęcia jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż od dnia zakończenia robót budowlanych przez skarżącego nie upłynęło jeszcze pięć lat, albowiem w aktach sprawy znajdują się bezsporne dowody, że okres ten minął w 2000 r., a w uzasadnieniu faktycznym decyzji, organy nadzoru budowlanego, nie podały przyczyn z powodu których dowodom tym odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdza, że ze względu na wymagania przepisów prawa samowolnie wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, wówczas ma obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót. Z uwagi na zastosowanie w omawianej sprawie procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy od zakończenia budowy minęło pięć lat. Miałoby to znaczenie, gdyby w sprawie zachodziły przesłanki zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał ponadto, że stan faktyczny ustalony został prawidłowo.

Przegląd stwierdzonych nieprawidłowości wskazuje, że ich usunięcie wymaga gruntowej przebudowy obiektu tym bardziej, że wraz z przebudową zmieniono sposób użytkowania obiektu. Nie jest to możliwe w ramach postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, a zaskarżona decyzja nie zamyka przed inwestorem możliwości uzyskania pozwolenia na przebudowę bazy paliw. Zatem zaistniała możliwość odpowiedniego zastosowania art. 51 ust, l pkt l Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 4 tej ustawy, rozstrzygnięcie to organ wybrał jako najłagodniejsze, gdyż alternatywą byłoby jedynie orzeczenie nakazu rozbiórki całego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazane.

Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1).

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Dla oceny zasadności skargi, istotne znaczenie miało ustalenie prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania wiaty gospodarczej jako bazy magazynowej paliw płynnych. Wywody skargi generalnie sprowadzają się do zakwestionowania prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie powinno być wydanie przez organy nadzoru budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem , stosownie do treści art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ nadzoru budowlanego winien zastosować normy prawne które odpowiadają poczynionym ustaleniom faktycznym, zatem może wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mając na uwadze, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego i czy istnieje możliwość nakazania w decyzji wykonania czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymogami prawa budowlanego oraz innymi przepisami, które mają zastosowanie do wykonanej inwestycji, w tym, m. in. przepisy dotyczące ochrony środowiska, przeciwpożarowe. Powinny także ocenić, czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich, wynikającą z treści art. 5 Prawa budowlanego. Ocena taka winna być dokonana w odniesieniu do istniejącego stanu już wykonanych robót, co do których nie musi być orzeczona ich rozbiórka na podstawie art. 48 i odniesiona do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Zatem stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie organ winien obligatoryjnie zastosować wskazany przez niego przepis, jest chybione.

Sąd jednak dopatrzył się naruszenia, w niniejszej sprawie, przez organ odwoławczy art. 6 i 8 oraz 9 i 11 K.p.a., który nie uzasadnił w sposób dostateczny swego stanowiska, co do wyboru zastosowanego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego.

Nie można zaakceptować, w ocenie Sądu, podjętego w przedmiotowej sprawie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającego na nakazaniu zaniechania użytkowania wiaty gospodarczej jako bazy magazynowej paliw płynnych.

Przepisy art. 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone. Przepis art. 51 uprawnia organ do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, przy czym przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, po myśli ust 4, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w jego ocenie, prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, podzielając stanowisko organu I instancji, że zakres robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego przepisami warunków technicznych, tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, oraz ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonanej samowolnie przebudowy wiaty na bazę paliw płynnych, jest bardzo szeroki, przeto wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia budowlanego. Uznając jednocześnie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie nadzoru budowlanego, ponieważ roboty zakończono to prawidłowo zastosowano art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, odpowiednio, nakazując zaniechania użytkowania wiaty gospodarczej, jako bazy paliw płynnych.

Organ odwoławczy, utrzymując omówioną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy wskazał, iż to rozstrzygnięcie jest etapem wstrzymania postępowania legalizacyjnego do czasu uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, stwarzające mu możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i prawidłowego użytkowania obiektu. Pogląd ten jest błędny, albowiem pozwolenie na budowę warunkujące rozpoczęcie robót budowlanych może być wydane tylko przed rozpoczęciem inwestycji (vide-wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 675/97- publ. LEX nr 47191). W sytuacji, gdy organ architektoniczno-budowlany poweźmie wiadomość, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane, to wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumienia art. 105 § 1 K.p.a. i postępowanie w tym przedmiocie winno ulec umorzeniu. Wedle natomiast art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed upływem terminu z art. 50 ust. 4 tego prawa, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu wywiera trwałe skutki (rozbiórka obiektu, zaniechanie robót). Innymi słowy inwestor nie może już kontynuować robót budowlanych, bowiem organ nakazał mu ostatecznie powstrzymać się od działania, na podstawie powołanej normy prawnej z konsekwencją pozostawienia wykonanych robót w niezmienionym (stwierdzonym) stanie. Zastosowanie tego przepisu zamyka organowi nadzoru budowlanego drogę do podjęcia dalszych czynności. W niniejszej sprawie brak jest również podstaw do wydania decyzji o sformułowanej sentencji "o zaniechaniu użytkowania istniejącej wiaty gospodarczej (...)".W sytuacji jeżeli organ uznał, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, po wykonaniu robót budowlanych, to stosownie do treści art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego " W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Zatem odpowiednio można stosować przepisy tylko te które dotyczą trybu postępowania umożliwiającego legalizację wykonanych robót budowlanych, określając czynności jakie należy wykonać w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Po ich wykonaniu właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Oznacza to, że w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, należy od razu wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast gdy organ nie widzi takiej możliwości winien wprost zastosować rozstrzygnięcie wynikające z zacytowanego art. 71 ust. 3 (zdanie drugie).

Jednak w ocenie składu orzekającego w zaskarżonej sprawie organy nie wyjaśniły ostatecznie jak zostały zakwalifikowane "inwestycje" wykonane przez skarżącego. Sądząc po podstawie prawnej wskazującej na art. 51 Prawa budowlanego organ uznał, że ma do czynienia z robotami budowlanymi. Odczytując rozstrzygnięcie można wnosić, iż stwierdzono zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu przyznał, iż chodzi o roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącej wiaty na bazę paliw, lecz nie ocenił jaki charakter ma inwestycja wykonana przez skarżącego, a polegająca na umieszczeniu sześciu zbiorników na paliwo w przebudowanej wiacie. Zaś w odpowiedzi na skargę wykazuje, że stwierdzone nieprawidłowości wymagają gruntownej przebudowy obiektu "tym bardziej, że wraz z przebudową zmieniono sposób użytkowania obiektu" i zaskarżone rozstrzygnięcie jest korzystne dla skarżącego, bowiem alternatywą "było jedynie orzeczenie nakazu rozbiórki całego obiektu". Takie uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia i działanie organu nadzoru jest niezgodne z prawem. Organ nadzoru budowlanego winien dokonać analizy stwierdzonego stanu faktycznego; rozważyć i zająć ostateczne stanowisko, czy rozstrzyganej sprawie wykonano tylko roboty budowlane; czy doszło do zmieniony sposobu użytkowania obiektu; bądź wykonano nowy obiekt budowlany, i następnie zastosować odpowiedni przepis Prawa budowlanego. Analiza ta powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji i opierać się na przepisach prawa, zasadach wiedzy technicznej i logicznego rozumowania oraz powinna być przekonywająco uzasadniona (art.6, 8 i 9,11 K.p.a.). Sąd w tym stanie sprawy nie może zająć stanowiska, bowiem jak wskazano na wstępie jego rola sprowadza się do kontroli legalności zapadłych decyzji.

Skoro doszło do naruszenia prawa procesowego oraz materialnego przez organy rozstrzygające przedmiotową sprawę, biorąc pod uwagę, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to organ nadzoru w oparciu o dokonaną przez Sąd ocenę stanu prawnego, uwzględniając wskazane przepisy, po rozpatrzeniu zarzutów skarżącego, obligowany jest do przeprowadzenia prawidłowego postępowania. W szczególności organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, jak też prawidłowo przeprowadzić postępowanie z udziałem strony, tj. pełnomocnika skarżącego. Bowiem, jak słusznie zarzuca skarżący, w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału pełnomocnik strony, czym naruszono art.40 § 2 K.p.a.

W tym miejscu, trzeba zauważyć, że po zmianie ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. ustawy –Prawo budowlane (Dz. U z 2004 r., Nr 93, poz. 888) w myśl art. 2 ust 1 "Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4."

Reasumując działanie organów orzekających w przedmiotowej sprawie musi być poczytane za naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji organów nadzoru, podjętych w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).