Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2624/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 8a  ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wnioskiem z (...) lipca 2017 r. (data wpływu do organu: (...) lipca 2017 r.) W. C. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że odbywając zastępczą służbę wojskową, postanowił swoją dalszą karierę zawodową związać ze służbą działającą na rzecz porządku publicznego. W tym okresie była to Milicja Obywatelska. Skarżący otrzymał propozycję pracy w biurze paszportowym w [...]. Pracując w tym urzędzie w okresie od (...) listopada 1982 r. do (...) maja 1983 r., nie podejmował żadnych decyzji, a jedynie uczestniczył w kompletowaniu dokumentów niezbędnych do wydawania paszportów. Nie była to jednak praca, którą chciał wykonywać i (...) maja 1983 r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Milicji, a następnie Policji, z której (...) maja 2009 r. przeszedł na emeryturę. W trakcie służby w Policji skarżący wypełniał swoje obowiązki zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Nie szczędząc zdrowia i sił służył wyłącznie własnej Ojczyźnie, nikogo nie prześladował, nie był karany sądownie, administracyjnie ani dyscyplinarnie.

W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem (...) maja 2009 r. i jest uprawniony do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej "IPN"), skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od (...) listopada 1982 r. do (...) maja 1983 r., tj. 6 miesięcy i 15 dni.

Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 28 lat, 4 miesiące i 28 dni. Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres 1 miesiąca i 23 dni pełnienia zasadniczej służby wojskowej.

Przy piśmie z (...) listopada 2017 r. IPN przekazał organowi kopie akt osobowych o sygn.(...), z których nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z (...) lutego 2018 r. stwierdził, że skarżący podczas służby w Policji po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, mianowano na kolejne stopnie i stanowiska służbowe oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy brak jest informacji o udzielonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Jednocześnie Komendant Główny Policji poinformował, iż nie posiada dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Decyzją z (...) października 2018 r. nr(...), w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister zaznaczył, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie.

W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed (...) lipca 1990 r., organ wskazał, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową, Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zwrócił uwagę, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego oraz rzetelność służby po 12 września 1989 r., pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zasadne jest zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem obok dwóch ww. przesłanek znalazł się "szczególnie uzasadniony przypadek". Wedle organu, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W tym zakresie powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji.

"Abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez ww. oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r.", Minister stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył przy tym, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nadto skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia skarżącego w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby niniejsza sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżący podkreślił, że pracując w okresie transformacji ustrojowej w (...) Komisariatu Policji w [...] (bezpośrednio przy przejściu granicznym z [...]), niejednokrotnie podejmował działania, które bezpośrednio zagrażały jego życiu i zdrowiu (zatrzymywanie sprawców rozbojów, wymuszeń, złodziei samochodów, groźnych przestępców, w tym członków gangów). Służył zwykłym obywatelom, nie zajmował się polityką. Obecnie jest osobą schorowaną, wymagającą operacji, a jego leczenie będzie wymagało ponoszenia zwiększonych nakładów finansowych.

Decyzją z (...) września 2019 r. nr(...), na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Następnie powtórzył rozważania teoretyczne odnośnie wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W kontekście realiów niniejszej sprawy, Minister odniósł się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Oceniając spełnienie przez skarżącego ww. przesłanki, organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z (...) lutego 2018 r., "Ocenę rzetelności" Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z (...) stycznia 2018 r. oraz "Informację dotyczącą przebiegu służby" sporządzoną (...) grudnia 2017 r. przez (...) Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Wszystkie te opinie wskazują na rzetelnie realizowanie przez skarżącego zadań i obowiązków w ramach pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. Potwierdzają to wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, a także podwyższanie dodatku służbowego. W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów dotyczących wymierzonych skarżącemu kar dyscyplinarnych bądź wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych czy karnoskarbowych. Jednocześnie z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby skarżący po 12 września 1989 r. został odznaczony orderem, odznaczeniem państwowym lub odznaką/medalem resortowym. Brak jest również dokumentów wskazujących na udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, a także nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Minister przytoczył następujące opinie skarżącego dokonane przez przełożonych: "Osiąga średnie wyniki w porównaniu do innych policjantów (...) Z nałożonych zadań wywiązuje się dobrze, bez szczególnych osiągnięć w służbie (....) Nie stwierdzono większych trudności w wykonywaniu obowiązków służbowych (...) Niewyróżniany i niekarany (...) Przygotowanie ogólne i zawodowe do realizacji zadań służbowych na obecnie zajmowanym stanowisku pozwala opiniowanemu wykonywać je na poziomie dobrym."

Organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania służby za pełnioną z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz spełniałby ten wymóg.

Zdaniem organu, przebieg służby skarżącego nie pozwała przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek". W konsekwencji Minister uznał, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także uznanie jego uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem przepisu określającego materialnoprawne warunki wyłączenia wobec niego drastycznych ograniczeń podstawy i wysokości przysługującego mu świadczenia emerytalno-rentowego. Nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów prawnych doprowadziły do wydania krzywdzącej dla skarżącego decyzji, narażającej go na utratę części ciężko wypracowanej emerytury oraz utratę zdrowia psychicznego.

Według skarżącego, spełnia on wszystkie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co wykazał w postępowaniu przed organem.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ma rację organ wskazując, że przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b tej ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL-u. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 15 grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie.

Decyzja, wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 404 - 405). Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (vide M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), w myśl którego użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, czyli nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. Zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Obowiązkiem Ministra było zatem nie tylko dokonanie interpretacji tych pojęć, ale również odniesienie się do wszystkich wymienionych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, organ nie dopełnił tych obowiązków, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych uchybień procesowych, brak było podstaw do uznania, że organ w sposób należyty zastosował przepis prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a w konsekwencji, że uzasadniona była odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane przedwcześnie, a nadto ich uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w ww. przepisach k.p.a.

Uzasadnienie decyzji stanowi wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się do wykładni językowej i wskazując na jej pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni (vide uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95). Jednocześnie organ wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z powołanego przez organ słownikowego znaczenia wyrazu "krótkotrwały" wynika, iż pojęcie to ma szerokie znaczenie w języku potocznym. Rekonstruując znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej, należy wziąć pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk oraz wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. Co istotne, odnosząc pojęcie "krótkotrwałości" do oceny służby funkcjonariuszy, ustawodawca nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, lecz w ściśle określonym kontekście. Należało zatem rozważyć, jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem "krótkotrwały" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne. Doświadczenie życiowe potwierdza, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu służby, okres nawet kilkuletni może być uznany za "krótkotrwały".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko Ministra, czy w przypadku skarżącego została spełniona przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ bowiem posłużył się w decyzji pierwszoinstancyjnej sfomułowaniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa", a w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł omawianej przesłanki do okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to, że z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu obu decyzji, organ pominął bądź uznał za nieistotną kwestię weryfikacji przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w realiach niniejszej sprawy. Wedle Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Dubisza (t. 1, s. 7, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.), "abstrahować" to "nie brać pod uwagę tego co w danym momencie uważa się za mniej istotne; pomijać". Takiego stanowiska organu nie sposób zaakceptować w świetle obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skoro organ podkreśla w części wstępnej uzasadnienia decyzji (tak pierwszo-, jak i drugoinstancyjnej), że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do strony, to powinien dokonać rzetelnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i proporcjonalnym - w odniesieniu do całego okresu jego służby. Jednak organ nie dokonał takiej oceny w żadnej z decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego, jak również nie wypowiedział się stanowczo i ostatecznie, czy skarżący spełnia omawianą przesłankę. Minister ograniczył się do wskazania, iż całkowity okres służby skarżącego wynosi 28 lat, 4 miesiące i 28 dni, z czego służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje 6 miesięcy i 15 dni. Tym samym organ zaniechał dokonania oceny, czy w przypadku skarżącego ww. przesłanka została spełniona, czy też nie i z jakiego powodu.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Organ powołał się na opinie Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wedle których skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie Minister wskazał na brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Z powyższego wynika, że w ocenie organu skarżący nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z uwagi na brak dowodów potwierdzających jego udział w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia.

Odnosząc się do tego stanowiska Ministra, należy stwierdzić, iż ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Wprowadzenie zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia omawianego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, iż funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. W konsekwencji przyjęta przez Ministra wykładnia - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - jest nieprawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie została spełniona zwłaszcza, jeśli zważy się okoliczność, iż organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.

W aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister podał w decyzji pierwszoinstancyjnej, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. W rozstrzygnięciu wydanym w drugiej instancji organ umotywował to stwierdzenie brakiem odznaczeń/ orderów państwowych oraz medali resortowych. Nadto przytoczył w zaskarżonej decyzji fragmenty opinii służbowych świadczące, iż skarżący osiągał średnie wyniki w pracy i realizował zadania na dobrym poziomie.

Ustosunkowując się do tej oceny Ministra, Sąd zauważa, że na gruncie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym szczególnie uzasadniony przypadek może dotyczyć również wyjątkowo krótkiej służby na rzecz totalitarnego państwa, zdarzenia losowego, czy szczególnej sytuacji w jakiej aktualnie znajduje się strona, w tym wynikającej z jej stanu zdrowia bądź stanu zdrowia członka rodziny, nad którym sprawuje opiekę.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister uwzględni poczynione przez Sąd rozważania prawne, podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także dokona wszechstronnej analizy sprawy skarżącego w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ weźmie też pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z (...) października 2018 r. zostały wydane z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.