Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3472/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2021 r. (nr [...]), zaskarżoną przez J. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., póz. 256 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji dotyczącej ilości placówek pocztowych, zamieszczonej w ofercie na "Świadczenie usług pocztowych w obrocie krajowym i zagranicznym na potrzeby Gminy [...] w 2021 r.", stanowiącej załącznik do umowy zawartej z Pocztą Polską S.A. na "Świadczenie usług pocztowych w obrocie krajowym i zagranicznym dla potrzeb Urzędu Gminy [...] w roku 2021 r".), zgodnie z jego wnioskiem z 28 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja wydana została po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2021 r. (nr [...]) poprzedniej decyzji organu I instancji (Wójta Gminy [...] ) z [...] marca 2021 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Organ odwoławczy zarzucił bowiem, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego ujawnienie informacji o ilości placówek pocztowych zastrzeżonej w ofercie stanowiącej załącznik do umowy na świadczenie usług pocztowych dla potrzeb Urzędu Gminy [...] mogłoby doprowadzić do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wójt Gminy [...] , ponownie rozpatrując sprawę, w piśmie z 19 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Poczty Polskiej S.A. o udzielenie informacji, czy informacja o informacja o ilości placówek pocztowych nie została ujawniona do wiadomości publicznej i czy Spółka podejmuje działania w celu zachowania tej informacji w tajemnicy oraz wyjaśnienie czy sporna informacja może mieć dla niej znaczenie i wartość gospodarczą.

W piśmie z 29 kwietnia 2021 r., udzielonym w odpowiedzi na to pismo, Spółka oświadczyła, że sporna informacja nie została ujawniona publicznie (posiada do niej dostęp ograniczony krąg pracowników).

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ I instancji decyzją z [...] maja 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), dalej jako u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm.), wyjaśnień Poczty Polskiej udzielonych w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. i stwierdził, że informacje dotyczące ilości placówek pocztowych stanowią informacje organizacyjne przedsiębiorstwa Poczta Polska i w związku z tym posiadają wartość ekonomiczną. Liczba i rozmieszczenie punktów pocztowych, w których świadczone są usługi wynika z analizy potrzeb, przy jednoczesnym ustaleniu ryzyka i opłacalności i nie jest przypadkowe. Informacja ta mogłaby zostać wykorzystana przez inny podmiot prowadzący działalność o podobnym charakterze. Wójt Gminy [...] dodał, że z informacji przekazanej przez Pocztę Polską wynika, że podjęła ona działania w celu utrzymania informacji w tajemnicy i informacje te nie są znane, ani łatwo dostępne.

J. J. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 i 81 k.p.a., a także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.), art. 35 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.).

Odwołujący się nie zgodził się z organem I instancji, że żądana przez niego informacja posiada wartość gospodarczą i ekonomiczną w stopniu uzasadniającym jej ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że nie ma podstaw do utajniania informacji o ilości placówek Poczty Polskiej, w której świadczone są nie tylko komercyjne, ale przede wszystkim powszechne usługi w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo Pocztowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 1041 ze zm.). Mając na uwadze konstytucyjną rangę prawa dostępu do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy może uzasadniać odmowę udostępnienia informacji. Zdaniem skarżącego tajemnica przedsiębiorcy musi mieć charakter obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy, a jej znaczenie musi być proporcjonalnie większe niż racje przemawiające za udostępnieniem danej informacji, czego nie udowodniono w niniejszej sprawie.

J. J. zarzucił ponadto, że organ uniemożliwił mu czynnego udziału w postępowaniu, nie zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy wniosków przed wydaniem decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił zapatrywanie organu I instancji, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16 organ wskazał, że na "tajemnicę przedsiębiorstwa" składają się dwa elementy: materialny, który stanowi posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny, którym jest wola utajnienia danych informacji. Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy do utajnienia danych informacji, a przesłanka materialna polega na tym, że ujawnienie takich informacji mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, że choć tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, to pojęcie to w niektórych sytuacjach może mieć nawet szersze znaczenie. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą" kiedy przedsiębiorca wyrazi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do zachowania poufności (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie bez podejmowania szczególnych starań.

Przenosząc te ogólne rozważania do stanu faktycznego sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Poczta Polska S.A. w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. podała, że informacja, której udostępnienia domaga się J. J. nie została ujawniona do informacji publicznej, a dostęp do niej ma ograniczony krąg jej pracowników i nie ma podstaw do podważenia tych wyjaśnień. Organ odwoławczy stwierdził, że Poczta Polska S.A. "potwierdziła", że sporna informacja nie może zostać udostępniona ze względu na to, że stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, co jest wystarczające do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł również, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, obowiązującej w dacie złożenia oferty przez Pocztę Polską S.A. i zawarcia umowy, nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jeżeli wykonawca nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zastrzegł, że nie mogą być one udostępnianie oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W orzecznictwie przyjmuje się, że umowy o zamówienie publiczne są udostępniane na zasadach określonych w u.d.i.p., co jednocześnie wskazuje, że w stosunku do umów dotyczących zamówień publicznych stosuje się przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który uprawnia do ograniczenia ich jawności. Tym samym sformułowana w art. 139 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo zamówień publicznej zasada jawności umów, których przedmiotem jest dysponowanie środkami publicznymi, nie jest absolutna.

Organ odwoławczy podał, że w ofercie świadczenia usług pocztowych Poczta Polska zastrzegła informacje o liczbie placówek zlokalizowanych w Polsce. Informacja ta została złożona zamawiającemu w oddzielnej kopercie opatrzonej specjalną klauzulą "Informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa - nie udostępniać".

J. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej, a ponadto art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł przede wszystkim, że organy obu instancji nieprawidłowo i bezpodstawnie ograniczyły prawo dostępu do informacji publicznej uznając, że jeśli kontrahent podmiotu publicznego zastrzegł zachowanie określonych informacji w poufności, to takie zastrzeżenie oznacza automatycznie konieczność uznania danej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy i tym samym odmowę udostępnienia informacji publicznej.

J. J. podkreślił, że ograniczenie dostępności do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Dlatego gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, nie może ograniczyć się wyłącznie do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Konieczne jest zdaniem skarżącego wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji. Skarżący wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 179/20, że organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozpatrzył całokształtu sprawy i zaniechał dokonania własnej, wyczerpującej oceny charakteru wnioskowanej informacji, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia stanowiska Poczty Polskiej w tym zakresie, nie badając samodzielnie spełnienia przesłanek objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorcy.

Zdaniem skarżącego organ nie wykazał, że wnioskowane informacje mają rzeczywiście wartość gospodarczą, a ich udostępnienie doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy. J. J. podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się wyłącznie na woli przedsiębiorcy w tym zakresie. Wbrew art. 35 ustawy o finansach publicznych, organ nie wykazał także jaki interes państwa lub istotny interes publiczny uzasadnia wydanie decyzji odmownej w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu zarzutów procesowych skargi J. J. podniósł m. in., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało ponownie sporawy w jej całokształcie, nie odniosło się do większości zarzutów zawartych w odwołaniu, nie dokonało jakiejkolwiek własnej oceny zasadności objęcia żądanej informacji publicznej klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, bezrefleksyjnie opierając się na stanowisku Poczty Polskiej zawartym w wyjaśnieniach przedstawionych organowi I instancji.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa powinno nastąpić w momencie złożenia oferty do zamawiającego. Brak tego rodzaju zastrzeżenia wyłącza możliwość ograniczenia dostępu do danych dokumentów ze względu na tę przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nastąpiło po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie danej informacji. I choć w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że Poczta Polska zastrzegła sporną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa to organy obu instancji nie zbadały czy rzeczywiście nastąpiło to wraz ze złożeniem oferty na świadczenie usług pocztowych. Organy obu instancji oparły się w tym zakresie wyłącznie na stanowisku Poczty Polski zajętym dopiero w toku niniejszego postępowania administracyjnego, tj. w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. Skoro więc nie ustalono w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, czy Poczta Polska rzeczywiście zastrzegła żądaną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa w momencie złożenia oferty, to zdaniem skarżącego należało uznać, że do takiego wykazania nie doszło. Niedopuszczalna jest bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej wyłącznie na podstawie stanowiska przedsiębiorcy zajętego dopiero w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia informacji publicznej. J. J., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 274/14, podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że jeżeli zastrzeżenie zostało poczynione dopiero po wypłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej to przyjmuje się, że skoro przedsiębiorca nie zastrzegł tajemnicy wcześniej, to obiektywnie takiego zastrzeżenia nie było.

Skarżący zakwestionował także stanowisku organu jakoby informacja o ilości i rozmieszczeniu placówek pocztowych miałaby być informacją nieznaną i trudno dostępną oraz że Poczta Polska S.A. podjęła działania w celu utrzymania tej informacji w tajemnicy. Gdyby tak rzeczywiście było to zdaniem skarżącego niemożliwym byłoby korzystanie z powszechnych usług pocztowych gwarantowanych przez państwo, a tym samym Poczta Polska S.A. nie mogłaby świadczyć również usług komercyjnych. Osoby korzystające z tych usług nie wiedziałyby bowiem gdzie znajdują się punkty pocztowe. Co więcej, to że informacje nie są szczególnie chronione świadczy zdaniem skarżącego przede wszystkim witryna internetowa samej Poczty Polskiej, na której znajduje się wyszukiwarka wraz z mapą, za pomocą której użytkownik może uzyskać informację na temat dowolnej placówki Poczty Polskiej S.A. na terytorium całego kraju. Skarżący zgodził się, że sumaryczna informacja o ilości wszystkich placówek pocztowych w Polsce nie jest na stronie internetowej łatwo i wprost dostępna, ale przy nieznacznie większym zaangażowanie, możliwe jest jej ustalenie na podstawie danych zawartych na oficjalnej witrynie Poczty Polskiej.

Skarżący wskazał także, że Poczta Polska S.A. - jak każdy inny operator pocztowy - ma obowiązek do 31 marca każdego roku złożyć Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej sprawozdanie z działalności pocztowej za ubiegły rok kalendarzowy. Na podstawie otrzymanych sprawozdań Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, do 31 maja każdego roku, sporządza raport o stanie rynku pocztowego w Polsce w roku ubiegłym. W ogólnodostępnych raportach dotyczących 2019 i 2020 roku, publikowanych w internecie, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ujawnił liczbę placówek pocztowych Poczty Polskiej S.A., w których są świadczone powszechne usługi pocztowe. Skoro zatem Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej publikuje wskazane informacje na ogólnodostępnych portalach, podając jednocześnie, że raporty są sporządzane z zachowaniem wymogów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, to ograniczanie dostępu do tej informacji publicznej przez organy obu instancji, z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa, jest bezpodstawne. Z definicji tajemnicy przedsiębiorstwa wskazanej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika bowiem, że aby daną informację uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa musi ona być utrzymywana w tajemnicy. Informacja nie będzie miała takiego charakteru gdy każdy inny przedsiębiorca może dowiedzieć się o niej zwykłą i dozwoloną drogą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanej przez Sąd decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (Wójta Gminy [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji o ilości placówek pocztowych zlokalizowanych w Polsce, zawartej w ofercie na "Świadczenie usług pocztowych w obrocie krajowym i zagranicznym na potrzeby Gminy [...] w 2021 r." z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Według powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich.

Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20).

Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nie zawarło argumentacji na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek tej odmowy.

W kontrolowanej decyzji organ opisał przebieg postępowania, przywołał art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będącego podstawą materialnoprawną decyzji, orzecznictwo dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy (przesłanki formalnej i materialnej odmowy uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcę) oraz stwierdził, że "informacje o organizacji i strukturze podmiotu, jak również zasobów wykorzystywanych do realizacji zamówień stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy (...) o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tym samym - w określonych okolicznościach i konfiguracji, mogą stanowić przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa, a w konsekwencji przedsiębiorcy". Taki też status ww. informacji potwierdza Poczta Polska S.A. w kontekście złożonej oferty i zawartej umowy, co w ocenie Składu Orzekającego jest wystraczające do uznania informacji o ilości placówek pocztowych (...) za informację publiczną wyłączoną od udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy (...)". Stanowiska tego organ nie uzasadnił, a w konsekwencji nie wyjaśnił, dlaczego ocenił, czy informacja o ilości placówek pocztowych Poczty Polskiej S.A. obiektywnie zawiera tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu wyżej przedstawionym.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Z tych powodów Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ odwoławczy zaniechał dokonania własnej, wyczerpującej oceny charakteru wnioskowanej informacji, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia stanowiska Poczty Polskiej w tym zakresie, nie badając samodzielnie spełnienia przesłanek objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Stwierdzenie organu, że stanowisko Spółki co do uznania spornej informacji publicznej za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa "jest wystraczające do uznania informacji (...) za informację publiczną wyłączoną od udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy" nie jest prawidłowe i nie może stanowić uzasadnienia odmowy jej udostępnienia.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r., poz. 329) stwierdził, że nie ma też podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie orzekając w tej sprawie zastosuje się do wytycznych Sądu zawartych w niniejszym wyroku i rozważy, czy informacja o ilości placówek pocztowych, zamieszczona w ofercie na "Świadczenie usług pocztowych w obrocie krajowym i zagranicznym na potrzeby Gminy [...] w 2021 r.", której udostępnienia odmówiono skarżącemu zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa, a następnie wyczerpująco uzasadni podjęte rozstrzygnięcie.