Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 501/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 11 ust. 5, § 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 12 ust. 1, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 23
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi T.H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T.H. kwotę 12.323 (dwanaście tysięcy trzysta dwadzieścia trzy) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005 r. T.H. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie pierwszej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Wnioskodawca zadeklarował realizację w ramach pakietu Rolnictwo ekologiczne" (S02) wariantu "Trwałe użytki zielone bez certyfikatu" (S02b01) na powierzchni 156,44 ha, na działkach położone w województwie [...]. Strona zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T.H. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych płatność do powierzchni zgłoszonej we wniosku w ramach realizowanego wariantu "Trwałe użytki zielone bez certyfikatu (S02b01) w kwocie 42.312,60 zł. W decyzji wskazano stronie, m.in., iż w związku z przyznaną płatnością, termin rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania przypada na dzień 1 marca 2005 r.

2. Dnia 10 marca 2006 r. T.H. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 rok. Wnioskodawca zadeklarował, iż ubiega się o przyznanie płatności dla: pakietu "Rolnictwo ekologiczne" S02 w wariancie S02b01 - Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności); pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych" P01 wariantu P01b - "Półnaturalne łąki dwukośne". Realizacja programu rolnośrodowiskowego na w/w pakietach została zgłoszona na tych samych działkach ewidencyjnych co w 2005 r.

W dniu 23 lutego 2007r. wnioskodawca złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zadeklarował dodatkowe działki o łącznej powierzchni 3,10 ha dla Pakietu P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych wariant P01b - półnaturalne łąki dwukośne.

3. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T.H. płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 50.775,12 zł – pakiet S02 w wariancie S02b01. Jednocześnie organ odmówił Stronie przyznania płatności w zakresie Pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych" – P01 dla wariantu P01b – "Półnaturalne łąki dwukośne" do powierzchni 159,54 ha. Organ podał, że pakiet ten musi być realizowany przez producenta rolnego w gospodarstwie rolnym, w którym co najmniej jedna działka rolna jest położona na obszarze, zwanej "strefą priorytetową" oraz, że łączna powierzchnia działek rolnych położonych w strefach priorytetowych, na których ma być realizowane te pakiety musi wynosić co najmniej 1 ha, zaś strona warunku tego nie spełniła.

Od decyzji tej T.H. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR T.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp., który wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., II SA/Go 29/08 oddalił skargę na powyższą decyzję.

4. W dniu 15 maja 2007 r. T.H. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 rok. Zadeklarował, że ubiega się o przyznanie płatności dla pakietu "Rolnictwo ekologiczne" S02 w wariancie S02b02 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) oraz dla pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych" P01 wariantu P01b na działkach o łącznej powierzchni 159,54 ha. Dnia 8 kwietnia 2008 r. pełnomocnik strony złożył oświadczenie, że został poinformowany o wydłużeniu realizacji zobowiązania (programu) rolnośrodowiskowego na okres od 1 marca 2007 roku do końca lutego 2012 roku."

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T.H. płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 208.478,88 zł, w tym: Pakiet P01 - Utrzymanie łąk ekstensywnych wariant P01b (N2000) - Półnaturalne łąki dwukośne do powierzchni 159,54 ha w wysokości 168 474,24 zł oraz Pakiet S02 - rolnictwo ekologiczne wariant S02b02 (N2000) - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 156,44 ha w wysokości 40.004,64 zł.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]5, rozpatrując sprawę za 2008 rok, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał T.H. płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych odnośnie dwóch wskazanych wyżej pakietów, do podobnej powierzchni działek w łącznej wysokości 208.962,48 zł.

5. Następnie dnia [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie płatności rolnośrodowiskowej uznając, że skarżący nie dochował zasad przejścia z realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w PROW 2004-2006 do PROW 2007-2013 określonych w § 43 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW 2007-2013 z dnia 26 lutego 2009 r. (Dz. U. z 2009 roku Nr 33, poz. 262).

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powtórnie odmówił T.H. płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu organ podał, że odmowa przyznania płatności wynikała z niedochowania zasad przejścia z realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w PROW 2004-2006 do PROW 2007-2013 określonych w § 43 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW 2007-2013 z dnia 26 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 262).

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, który decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Decyzję organu odwoławczego T.H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn.. akt I SA/Go 357/11 oddalił skargę.

6. Dnia [...] października 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął wobec T.H. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w latach 2006-2009.

Po przeprowadzeniu tego postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił T.H. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wymagających zwrotu, w wysokości łącznej 510.529,08 zł.

Decyzja została wydana m.in. w oparciu o treść § 17 ust 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), w myśl którego w przypadku zaprzestania wykonywania planu działalności rolnośrodowiskowej z nieuzasadnionych przyczyn przed upływem terminu jego realizacji, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi na zasadach oraz w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. T.H. zaniechał bowiem realizacji zobowiązania dotyczącego programu rolnośrodowiskowego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006. Łącznie ustalona wobec skarżącego kwota zwrotu, na którą składały się płatności szczegółowo wymienione i opisane w decyzji, wyniosła 510.529,08 zł.

7. Od decyzji tej T.H. wniósł odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił szereg błędów w ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji, błędy logiczne w interpretacji tego stanu faktycznego, sprzeczności w interpretacji przedmiotowej sprawy w zależności od prowadzonego wobec niego postępowania, istotne braki w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz szereg naruszeń przepisów prawa regulujących przyznawanie płatności na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania, ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szeroko omówił przepisy prawa regulujące przyznawanie płatności na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz wyjaśnił przyczyny ustalenia wobec strony kwoty dopłat z tego tytułu podlegającej zwrotowi. Organ podał m.in., że T.H. składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005 podjął się realizacji wieloletniego zobowiązania. Zostało ono określone w decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z dnia 13 marca 2006 r. Podjęte zobowiązanie wynikało z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). W decyzji wskazano stronie, m.in., iż w związku z przyznaną płatnością, termin rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania przypadł na dzień 1 marca 2005 r.

W roku 2006 powierzchnia zakwalifikowana do płatności wynosiła: w pakiecie rolnictwo ekologiczne S02 – dla wariantu S02b02 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) 156,44 ha. W roku 2007 beneficjent dodał nowy Pakiet PO1 – utrzymanie łąk ekstensywnych oraz zwiększył powierzchnię realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego: w pakiecie rolnictwo ekologiczne S02:

- dla wariantu S02b02 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) 159,54 ha w pakiecie utrzymanie łąk ekstensywnych P01;

- dla wariantu półnaturalne łąki dwukośne (P01b) 159,54 ha. Z uwagi na powyższe zobowiązanie zostało następnie wydłużone w roku 2007 – o kolejne pięć lat – z powodu powiększenia powierzchni gospodarstwa.

W ocenie organu płatności rolnośrodowiskowe są następstwem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl § 11 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. warunkiem uzyskania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej jest uzyskanie pozytywnej decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Stąd też wniosek o płatność rolnośrodowiskową złożony w kolejnym roku trwania zobowiązania, nie jest wnioskiem o przystąpienie do określonego typu programu, lecz o przyznanie płatności. Dlatego beneficjent, który dokonał zwiększenia powierzchni gruntów rolnych na których realizuje program rolnośrodowiskowy w trzecim roku bądź w późniejszych latach realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego powinien sporządzić nowy plan działalności rolnośrodowiskowej, na podstawie którego ma realizować zobowiązanie przez okres kolejnych pięciu lat, przy czym zwiększenia tego można dokonać nie później niż do dnia 15 marca 2007r. W przypadku przedłużenia zobowiązania rolnośrodowiskowego przytoczona w § 13 wskazanego rozporządzenia decyzja o przyznaniu pierwszej płatności stanowi pierwszą decyzję wydaną dla nowego, powiększonego zobowiązania.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. W miarę potrzeby, dla szczególnych rodzajów zobowiązań, określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich skutki środowiskowe. Nowy Plan Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2007-2012 o którym mowa powyżej dla gospodarstwa Pana T.H. został sporządzony w Ośrodku Doradztwa Rolniczego w dniu [...] marca 2007 r. co jednoznacznie potwierdza, że strona wiedziała, iż zobowiązanie zostało wydłużone do roku 2012. Ponadto decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego poinformował stronę i jej pełnomocnika o terminie realizacji programu. Pomimo, że dla strony rok 2007 był rokiem rozpoczęcia realizacji nowego pięcioletniego planu działalności rolnośrodowiskowej to w opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR rok 2007 zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa był również rokiem w którym strona złożyła w trzecim kolejnym roku trwania podjętego programu rolnośrodowiskowego (zobowiązania) wniosek o przyznanie płatności.

W roku 2009 składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na formularzu W-1/110 strona zadeklarowała chęć przekształcenia swojego zobowiązania na nowe 5 letnie zobowiązanie w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w ramach PROW na lata 2007-2013. Warunki przekształcenia zobowiązania reguluje § 43 ust. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 roku Nr 33, poz. 262), który stanowi, że w 2009 r. na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. (...) są przyznawane płatności rolnośrodowiskowe w ramach określonych w tym przepisie pakietów, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7. Strona może skorzystać z "przejścia" z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 tylko w zakresie wskazanym w powyższym paragrafie.

Beneficjent w roku 2007 rozpoczął nowy okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w PROW 2004-2006 w związku z dodaniem nowych powierzchni. Tym samym organ uznał, że już na wstępie nie zostały dochowane zasady przeniesienia zobowiązania do PROW na lata 2007-2013. Nadto T.H. podtrzymując swoje żądanie dotyczące wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożonego w dniu 12.05.2009 r., które było niezgodne z zasadami określonymi w § 43 wskazanego Rozporządzenia, nie dokończył podjętego 5-letniego zobowiązania w okresie programowania PROW 2004-2006.

W związku z powyższym w ocenie Dyrektora .Oddziału Regionalnego ARiMR Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował § 17 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi w przypadku m.in. zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem.

8. Na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] T.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący pozostawał w złej wierze co do zasadności pobierania przyznanych płatności rolnośrodowiskowych mimo, że z przytoczonych okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że był on w dobrej wierze przez cały okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, czego dowodem są wnioski producenta rolnego i postępowania administracyjne, jak również sądowo-administracyjne;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżący przerwał wykonywanie zobowiązania realizowanego w ramach PROW 2004-2006 w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r., z którego w sposób jednoznaczny wynika, że zobowiązanie było realizowane w dalszym ciągu a jedynie dodatkowo został zadeklarowany pakiet 5. "ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", a nadto został zmniejszony dotychczasowy pakiet 3. "ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie 3.1 "ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" do powierzchni 25,93 ha z 159,54 ha;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że pakiet z PROW 2004-2006 PO1b na łąkach dwukośnych, ekstensywnie użytkowanych i pakiet 3. "ekstensywne trwałe użytki zielone" z PROW 2007-2013 nie mogą być realizowane wspólnie z uwagi na terminy koszenia. Z załączników do rozporządzeń wynika, że terminy koszenia dla P01 to od 1 lipca do 30 września, a pakietu 3 z PROW 2007-2013 to od 1 czerwca do 30 września (chodzi o 1 koszenie, które musi się odbyć w tym zakresie czasowym);

- błąd logiczny polegający na rozróżnianiu przez organ pojęć płatność i zobowiązanie rolnośrodowiskowe, by następnie utożsamić te pojęcia w ten sposób, że brak wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności bądź nieuwzględnienie go jest równoznaczne z zaprzestaniem realizacji zobowiązania, co jest nie tylko sprzeczne z początkowym stanowiskiem organu ale i orzecznictwem sądów z których wprost wynika, że płatność jest przyznawana na dobrowolny wniosek producenta rolnego;

- błąd logiczny, polegający na przyjęciu, że producent rolny w związku ze zwiększeniem areału w 2007 roku podjął się nowego 5-letniego planu działania rolnośrodowiskowego i go nie zrealizował, a następnie ustaleniu, że kwota nienależnie pobrana z tego tytułu i która musi zostać zwrócona obejmuje poprzednie lata (2005, 2006, 2007) w ramach programu, który formalnie rzecz biorąc już został zrealizowany bądź został zakończony;

- sprzeczność w interpretacji przedmiotowej sprawy w zależności od postępowania a objawiająca się tym, że w zaskarżonej decyzji organ prezentuje stanowisko, że program w ramach PROW 2004-2006 został definitywnie przerwany (w tym ten na lata 2007-2012), natomiast w decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową za rok 2010 organ uznał, że przejście z programu realizowanego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 było skuteczne z uwagi na dotrzymanie warunku 3-letniej realizacji pierwszego z tych programów, tj. 2007-2009. Organ uznał w decyzji z [...] kwietnia 2011 r., że program PROW 2004-2006 był realizowany, mimo nieuzyskania płatności w roku 2009 r.

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku ustaleń faktycznych w zakresie tego czy producent rolny faktycznie przerwał realizację planu działalności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2004-2006;

Nadto zarzucił jej:

- naruszenie art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 poprzez błędną wykładnię pojęcia dobrej wiary i a contrario złej wiary, a polegające na uznaniu, że dobra wiara, a więc przekonanie beneficjenta o tym, że właściwe świadczenia przysługują mu z mocy prawa ulega pewnego rodzaju przeistoczeniu w złą wiarę ze skutkiem wstecznym wskutek oświadczenia złożonego w późniejszym okresie, bądź powzięcia wiedzy się o tym, że świadczenia pobrane w przeszłości zostały nienależnie pobrane oraz niezastosowanie tego przepisu, a polegające na nieograniczeniu naliczonych nienależnie pobranych płatności do okresu 4 lat od momentu powiadomienia beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, które nastąpiło [...] października 2012 r. pomimo, że producent rolny pozostawał w dobrej wierze co do zasadności pobranych płatności.

- naruszenie § 17 ust. 1 pkt. 1 ppkt. a) Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną interpretację polegającą na tym, że nierealizowanie pakietu objętego wnioskiem jest tożsame z nieubieganiem się bądź nie przyznaniem płatności w ramach danego programu;

- naruszenie art. 23 i art. 37 rozporządzenia Rady WE nr 1257/1999 w zw. z § 5 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w skład 5 letniego zobowiązania do realizacji danego programu rolno środowiskowego zaciągniętego w 2007 roku wchodzą również zobowiązania za lata, w których producent ten realizował inny program rolnośrodowiskowy (inne zobowiązanie), mimo stwierdzenia przez organ, że beneficjent nie realizuje programu na lata 2007-2012.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

9. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kilku wzajemnie się warunkujących kwestii. Mianowicie, czy skarżący przerwał realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego opartego na środkach pomocowych przeznaczonych na Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) w latach 2004-2006 przystępując do realizacji tego programu wedle zasad przewidzianych na lata 2007-2013. Dalej, czy skarżący spełnił warunki "przejścia" z realizacji zobowiązania podjętego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) na zobowiązanie realizowane na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. Nr 33, poz.262 ze zm.).

Następnie, w zależności od stwierdzenia tych okoliczności oraz określenia ich konsekwencji prawnych, ustalenia, czy wypełniają one przesłanki § 17 ust. 1 lit c. Rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., obligujące organ do wydania decyzji o zwrocie dokonanych na jego rzecz płatności w kwocie łącznej 510.529,08 zł. Wreszcie ustalenia, czy w jakimkolwiek zakresie żądanie zwrotu nie uległo przedawnieniu, na zasadach określonych w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 albo art. 75 ust. 5 Rozporządzenia nr Komisji (WE) nr 796/2004. Natomiast nie budzi wątpliwości kwota wypłaconych skarżącemu dopłat oraz dokonane rozliczenie.

10. Wszystkie zagadnienia sporne osadzone są w stanie faktycznym, z którego wynika, że skarżący rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego w roku 2005. Zakres i przedmiot wniosku nie budzą wątpliwości. Program ten był realizowany do roku 2007 r., w którym to skarżący zadeklarował dodatkowe działki w celu powiększenia dopłaty. Spór o skutki tej zmiany powstały między organem a skarżącym zakończyło prawomocne orzeczenie tutejszego sądu wydane w dniu 15 czerwca 2011 r., w sprawie I SA/Go 357/11. Wyrokiem tym przesądzono, że skarżącemu nie przysługuje dopłata za rok 2009, gdyż dokonując zwiększenia powierzchni realizacji programu rozpoczął on realizację Nowego Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2007-2012.

Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem jedną z kluczowych przesłanek zwrotu i zarazem kontrowersji niniejszej sprawy jest to, czy skarżący przerwał realizację "starego" programu, co oznacza, że 5 letni termin realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, w zakresie całego objętego nim areału zaczął biec na nowo. Wskazane orzeczenie nie jest prejudykatem dla niniejszej sprawy jednakże prezentuje stanowisko, które niniejszy skład podziela. Zgodzić się bowiem należy z przyjętą przez organy i potwierdzoną orzeczeniu w sprawie I SA/Go 357/11 wykładnią przepisów art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej [...] oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. skutkującą stwierdzeniem, że w roku 2007 skarżący "wydłużył" realizację dotychczasowego programu operacyjnego o 5 lat. Zgodnie bowiem z pierwszym z powołanych przepisów wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. Okres ten jest traktowany jako minimalny. Zgodnie z drugim z nich, w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w trzecim roku i dalszych latach opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej.

Kontekst w jakim funkcjonują te przepisy, związane przede wszystkim z realizacją istoty i celów programów rolnośrodowiskowych w założeniu pozytywnie oraz długotrwale oddziaływujących na środowisko wskazują, że każda zmiana w zakresie areału lub produkcji, na które przysługują dopłaty może mieć potencjalnie inny wpływ na środowisko. Dlatego warunki przejścia na nowy program są tak restryktywne, a w przypadku ich niespełnienia wymagane jest opracowanie nowego planu dla programu rolnośrodowiskowego realizowanego przez kolejne 5 lat. Zwrócić należy też uwagę na to, że w programach występują istotne różnice, dotyczące w szczególności terminów koszenia łąk.

Pamiętać również należy, że rolnik będąc beneficjentem tych dopłat otrzymuje je jako swego rodzaju bonus za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego nie wymagającego jakiegoś znaczącego nakładu sił i środków, stąd warunkiem ich otrzymywania jest ścisłe przestrzeganie wyznaczonych zasad oraz ich znajomość (por. art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zwiększenie powierzchni użytków rolnych oraz dodanie nowego pakietu P01- łąki ekstensywne do już rozpoczętego zobowiązania skutkowało rozpoczęciem nowego okresu realizacji programu rolnośrodowiskowego przez skarżącego wyznaczonego na lata 2007-2012, opartego jednakże na dotychczasowych zasadach i stanie prawnym.

Dodać należy, że choć kwestia prawidłowej wykładni prawa materialnego nie zależy od konsensusu stron, to jednak skarżący był świadomy, że w roku 2007 rozpoczął realizację nowego programu na kolejne 5 lat. Świadczą o tym informacje udzielane skarżącemu oraz treść wydawanych w tym czasie decyzji oraz oświadczenia jego pełnomocnika L.C..

11. Kwestia ta nie przesądziła jednak o obowiązku zwrotu przyznanych uprzednio płatności. Skutek ten wywołało dopiero złożony 12 maja 2009 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w systemie nowego programu (PROW na lata 2007-2013). Okoliczności złożenia tego oświadczenia mogły budzić wątpliwości jednakże w dalszym toku postępowania strona konsekwentnie deklarowała zmianę programu na nowy kwestionując czynności dotychczasowego pełnomocnika, a zwłaszcza skutek w postaci "przedłużenia" okresu realizacji dotychczasowego programu (oświadczenie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Stanowisko to potwierdził również nowy pełnomocnik skarżącego, będący zawodowym prawnikiem, najpierw w uzasadnieniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] maja 2010 r., a następnie w odrębnym oświadczeniu złożonym w dniu 15 listopada 2010 r. Stanowisko to było konsekwentnie podtrzymywane w toku sporu rozstrzygniętego wyrokiem w sprawie I SA/Go 357/11. Wyrok ten nie został przez stronę zaskarżony.

Niezależnie zatem od tego, do jakich konsekwencji dla skarżącego prowadziły te oświadczenia, rzeczą organów było je przyjąć i uznać, że w roku 2009 skarżący przystąpił do realizacji nowego programu. Ponieważ jednak nie zostały spełnione opisane wyżej wymogi "przejścia", program stary nie został zrealizowany. To zaś wypełniło z kolei przesłanki, o których mowa w § 17 ust. 1 powołanego wyżej Rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem lub realizuje zadania w ramach wariantu lub pakietu na innych użytkach rolnych niż użytki, na których zadania te powinny być realizowane zgodnie z wymaganiami określonymi w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych znajdujących się na tych innych użytkach rolnych (pkt a i aa) oraz art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które stanowiły bezpośrednie podstawy prawne żądania zwrotu.

Z przedstawionych względów Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze i podniesionych w pkt od 1 do 7 b zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych oraz kwalifikacji prawnej. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia omówionej wyżej istoty sporu kwestie zostały wyjaśnione i szczegółowo uzasadnione. Organy postępowania podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zgodnie z zasadą zaufania oraz informowania stron (art. 6, 7 k.p.a.). oraz zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący oraz dokonały jego oceny w sposób nie naruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 k.p.a.). Zapewniły również stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art.10 k.p.a.). Organy nie naruszyły również zasad wynikających z art. 8, 9 i 11 k.p.a.

Odnosząc się do ustalonej kwoty, trybu wydania decyzji oraz ustalonych odsetek, znajdują one oparcie zgromadzonym materialne dowodowym. Nie są zresztą w żadnym zakresie sporne. Wszystkie dotyczące ich kwestie zostały szczegółowo omówione na stronach 33 do 35 zaskarżonej decyzji i w ocenie sądu są one zgodne z prawem.

12. Natomiast za częściowo uzasadnione Sąd uznał zarzuty w zakresie błędnej wykładni mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, którego odpowiednikiem był identyczny w treści, powołany w skardze art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Odnosząc się do użytego w tym przepisie pojęcia "dobrej wiary" trzeba mieć na uwadze, że przestrzeganie fundamentalnych dla prawa wspólnotowego zasad jednolitości wykładni i stosowania prawa wspólnotowego wymaga, by terminy lub zwroty w nim zawarte w nim występujące posiadały znaczenie autonomiczne, właściwe temu prawu, nie zaś systemowi prawnego państwa członkowskiego. Zadaniem interpretatora jest zatem wydobycie autonomicznego znaczenia danych terminów i pojęć w oderwaniu od lokalnej kultury. Dążeniu do obiektywizacji wykładni oraz stosowania prawa wspólnotowego służą rozmaite instrumenty. Wszystkie z nich łączy kontekst funkcjonalny, bowiem wykładnia funkcjonalna jest podstawowym i zarazem niezbędnym narzędziem interpretacji prawa wspólnotowego. W przypadku wykładni podstawowych praw i wolności obywateli wspólnoty wykładnia funkcjonalna jest wręcz nakazanym sposobem procesu rekonstrukcji norm prawa wspólnotowego (por. art. 52 do 54 Karty Praw Podstawowych). Dlatego dobra wiara, o jakiej mowa w tym przepisie nie może być ściśle utożsamiana z instytucjami prawa krajowego, występującymi zwłaszcza w dziedzinie cywilnej. Natomiast może być do nich zbliżona do rozumienia przyjętego w prawie krajowym.

Ratio legis przepisu art. 73 ust. 5 zasadza się na sytuacji, w której rolnik pobiera daną płatność będąc przekonany, że mu się należy. Konieczne jest również zaznaczenie, że istota dobrej lub złej wiary nie pokrywa się z funkcjonowaniem zasady ignorantia iuris nocet. Z treści argumentacji organu można jednak takie wrażenie odnieść. To, że skarżący nie znał dostatecznie dobrze przepisów regulujących zasady przejścia z jednego do drugiego programu operacyjnego oraz błędnie przyjmował, że swoim działaniem nie przerwał realizacji "przedłużonego" okresu dotychczasowego programu rolnośrodowiskowego nie oznacza, że nie pozostawał w dobrej wierze. Dobra wiara jest bowiem przekonaniem strony o jakimś stanie rzeczy, nawet jeśli jest ono błędne lub niezgodne z prawem. W tym bowiem przekonaniu utwierdzało go przekonanie organów, które przyznawały mu kolejne płatności na dotychczasowych zasadach, odmawiając jedynie płatności za dodatkowe areały.

Pierwszy moment, w którym skarżący uzyskał świadomość, że otrzymane opłaty są nienależne, należy wiązać zatem nie z jego oświadczeniami i deklaracjami zmierzającym do powiększenia powierzchni gruntów, do których przysługuje dopłata, lecz złożeniem w 2009 r. oświadczenia o zmianie dotychczas realizowanego programu na nowy. W tym bowiem czasie skarżącemu można postawić zarzut, że powinien był wiedzieć, jakie skutki to spowoduje, tym bardziej, że był w tym okresie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, i mimo wątpliwości organu, oświadczenie swoje podtrzymał. Gdyby go nie złożył, skarżący mógłby dalej realizować "stary" program na dotychczasowych zasadach aż do roku 2012. Zła wiara to bowiem przekonanie, które wynika z niestaranności lub niedbalstwa, a o takim uchybieniu można tu mówić (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II GSK 1209/11, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Inną jednak kwestią jest przerwanie biegu przedawnienia. Z treści przepisu art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że przerwanie biegu przedawnienia zależy od czynności polegającej na "powiadomieniu beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności". Przerwy w biegu przedawnienia nie można go zatem wiązać z momentem, w którym skarżący utracił dobrą wiarę, lub też sam uzyskał takie przekonanie, lecz wyłącznie z aktywnością organu. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że analizowany przepis mówi o "danej płatności", przez co należy rozumieć wyłącznie płatność objętą żądaniem zwrotu, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, nie zaś inną, choćby opartą na takiej samej podstawie prawnej. Pierwszą udokumentowaną czynnością zawierająca informację o nieuzasadnionym charakterze płatności objętych przedmiotową decyzją było zawiadomienie skarżącego o wszczęciu tego postępowania z dnia [...] października 2012 r., doręczone skarżącemu (przesyłkę odebrała jego żona jednak na dowodzie doręczenia brak jest wskazania daty odbioru).

13. Z tych względów należało uznać, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, zaś jego wykładnia i odmowa zastosowania są niezgodne z prawem co wypełnia przesłanki art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Brak jest również szczegółowych ustaleń organów na okoliczność obliczenia okresu przedawnienia w odniesieniu do wyżej przedstawionego stanowiska, co ma istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a.). Ze względu na istotę tego uchybienia dla przywrócenia stanu zgodności z prawem konieczne było uchylenie również decyzji poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.). Zadaniem organów w ponowionym postępowaniu jest zatem zastosowanie wyłożonego wyżej przepisu art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 do stanu faktycznego sprawy po dokładnym ustaleniu momentu przerwania biegu przedawnienia.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 7 6 pkt 7 i 18 ust. 1 pkt 1 lit a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – (Dz. U. 2002 nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na łączną sumę zasądzonych kosztów składają się zwrot wpisu w kwocie 5.106,00 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokackie w kwocie 7.200 zł obliczone w odniesieniu do wartości przedmiotu zaskarżenia.