Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 849/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na rozporządzenie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 lutego 2006 r. nr 24/2006 w sprawie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Regionalny w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] wydane w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, zwanej dalej również jako: "u.o.p.") w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Wydanemu rozporządzeniu Prokurator zarzucił naruszenie:

- art. 16 ust. 4 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia, polegające na braku uzgodnienia projektu rozporządzenia wojewody

w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin,

- art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 7 u.o.p., polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną i wejściu w materię uregulowaną ustawą przez przyjęcie

w § 3 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 i 5 rozporządzenia zapisów stanowiących modyfikację treści zakazów ustawowych.

W związku z tak sformułowanym zarzutami, Prokurator na podstawie art. 147

§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia

w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż przed skierowaniem skargi ustalił, że Wojewoda [...] w trakcie prac nad rozporządzeniem "w sprawie [...] Parku Krajobrazowego", nie uzgodnił z właściwymi radami gmin projektu rozporządzenia. Według strony skarżącej, organ był zobowiązany

do dokonania ww. czynności ze wszystkimi radami gmin, w granicach których park się znalazł.

Według Prokuratora, analiza ww. pojęcia "utworzenie parku krajobrazowego" wskazuje, że mieszczą się w nim także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zamkniętego katalogu zakazów, szczegółowo wymienionych w art. 17 ust. 1 u.o.p.

Prokurator podniósł, że w zaskarżonym rozporządzeniu wprowadzono zakazy, których zakres nie pokrywa się z obostrzeniami wprowadzonymi w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu. Stwierdził, że z uwagi na swą treść, zaskarżone rozporządzenie stanowi w istocie rozporządzenie o utworzeniu nowej - w sensie celów ochrony oraz służących temu zakazów – formy ochrony przyrody. Uważa, że brak konsultacji projektu tego rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin, stanowi istotne naruszenie procedury uzgodnień, określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p.

W oparciu o stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący Prokurator podkreślił, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego krajobrazu na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie, wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień, albowiem przepis zwalniający z tego obowiązku nie znalazł się w przepisach przejściowych ustawy u.o.p.

Ponadto zauważył, że w treści zaskarżonego rozporządzenia w § 4 zawarto,

iż traci moc rozporządzenie Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 kwietnia 1993 r., nr 3/1993 Wobec tego, zdaniem strony skarżącej, należy przyjąć, że zaskarżone rozporządzenie dotyczy utworzenia parku krajobrazowego i w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p. i wymagało, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy, uzgodnień z właściwymi radami gmin.

Niezależnie od powyższego, skarżący Prokurator zarzucił wskazanym poniżej przepisom kwestionowanego aktu istotne naruszenie art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 7 u.o.p., polegające na wykroczeniu poza normę kompetencyjną

i wejściu w materię uregulowaną ustawą, tj. w zakresie:

- § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.p., poprzez pominięcie minerałów i bursztynu,

- § 3 ust. 5 rozporządzenia, dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., przez ograniczenie obowiązywania zakazu do miejsc niewyznaczonych w studium zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin,

- § 3 ust. 4 rozporządzenia, dokonano modyfikacji treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.p., przez częściowe ograniczenie zakres zakazu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.p., podczas gdy z treści tego przepisu ustawowego wynikają już wyjątki w ich obowiązywaniu.

Według Prokuratora, zabiegiem nieuprawnionym i istotnie naruszającym art. 16 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 17 u.o.p. jest wprowadzenie modyfikacji treści zakazów wymienionych przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu, w szczególności w sytuacji gdy wyjątki od tych zakazów taksatywnie zostały przez ustawodawcę powołane w wyżej wymienionym przepisie.

Na marginesie Prokurator zauważył, że w następstwie nowelizacji art. 16 ust. 3 u.o.p. (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753), organem, który przejął w przedmiotowym zakresie kompetencję wojewody stał się sejmik województwa.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi.

Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący naruszenia przez zaskarżony akt

art. 16 ust. 4 u.o.p., organ stwierdził, że akt ten uzgodnienia nie wymagał. Argumentował, że [...] Park Krajobrazowy utworzony został rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] . i nie zachodzi więc sytuacja, w której zaskarżony akt prawny tworzyłby nową formę ochrony. Podniósł, że akt ten nie posługuje się w żadnym miejscu sformułowaniem "tworzy się [...] Park Krajobrazowy", co wskazywałoby na intencję prawodawcy zmierzającą do ponownego ustanowienia obszaru. Zauważył, iż pomimo, że utworzenie Parku nastąpiło na podstawie u.o.p. z dnia 6 października 1991 r. derogowanej w roku 2004, nie nastąpiło przerwanie funkcjonowania Parku (art. 153 u.o.p.). W związku z tym organ wywiódł, że nie zachodzi sytuacja ustanowienia ponadprzeciętnego reżimu prawnego, jakim jest wprowadzenie do obrotu prawnego norm ustanawiających nową formę ochrony przyrody, z którą to formą związane są uciążliwości w postaci ograniczenia zbioru dopuszczalnych zachowań na skutek wprowadzenia zakazów dokonywania określonych czynów.

Ponadto organ wskazał, że granice [...] Parku Krajobrazowego nie zostały wyznaczone w zaskarżonym akcie, który stanowi jedynie powtórzenie zapisów wprowadzonych rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia

[...] r.

Organ wskazał też, że zaskarżone rozporządzenie nie zawiera w swej treści sformułowania "likwiduje się (znosi się) [...] Park Krajobrazowy", nie zastosowano również innych technik prawodawczych skutkujących zniesieniem obszaru. Jak wywiódł organ, zaskarżony akt nie stanowi również realizacji trzeciej ze wspomnianych sytuacji, w której wymagane byłoby dokonanie uzgodnień z właściwymi miejscowo radami gmin.

Wobec powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło

do naruszenia dyspozycji określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p., gdyż zaskarżony akt nie miał na celu utworzenia, likwidacji bądź zmiany granic parku krajobrazowego, ale również niezależnie od przyjętych środków normotwórczych, nie doprowadził do wypełnienia wskazanych powyżej przesłanek, nakładających na Wojewodę [...] obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu.

Organ dodał, iż z uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia wynika,

że przedmiotowy akt prawa miejscowego wydawany jest w związku z wejściem w życie u.o.p. z dnia 16 kwietnia 2004 r. i związaną z tym koniecznością dostosowania przepisów dotyczących [...] Parku Krajobrazowego do tej ustawy, oraz że rozporządzenie to nie zmienia granic parku, ani jego powierzchni. Argumentował,

że również opinia Wojewódzkiej Rady Ochrony Przyrody z dnia 11 marca 2005 r. oraz protokół z posiedzenia w tym dniu wskazuje na intencje prawodawcy zmierzające do tego, aby zaskarżony akt aktualizował i dostosowywał przepisy dotyczące [...] Parku Krajobrazowego do aktualnej treści u.o.p. Zdaniem organu, należy tu mieć na względzie koncepcję racjonalnego prawodawcy, którego intencją nie była zmiana granic ani tworzenie parku, jeżeli nie użył środków mogących zostać uznane za zmierzające do tego.

Organ odniósł się do zarzutu skargi Prokuratora o naruszeniu wydanym rozporządzeniem art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 7 u.o.p., poprzez dokonanie modyfikacji zakazów dotyczących pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu oraz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, tj. zakazów uregulowanych w § 3 ust. 1 pkt 4 i 7 zaskarżonego aktu.

Według organu, katalog zawarty w art. 17 ust. 1 u.o.p., stanowi jedynie górną granicę ograniczeń, ponad którą organ wydający akt dotyczący parków krajobrazowych zaostrzać przepisów nie może, dolna granica zaś pozostaje w jego gestii, ponieważ może on wybranych zakazów z katalogu nie wprowadzić, bądź może je ograniczyć. Na poparcie tego twierdzenia organ powołał się za zasadę wnioskowania prawniczego a fortiori. Usuwając z zakresu zakazu sformułowanie dot. bursztynu, zdaniem organu, prawodawca nie dokonał rozszerzenia uciążliwości zakresu ponad daną mu do tego kompetencję i powołał w związku z tym stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GRDOŚ") z dnia 27 stycznia 2013 r., a także publikację z czasopisma naukowego pt. "Zakazy w parkach krajobrazowych i na obszarach chronionego krajobrazu". Dodał, że [...] Park Krajobrazowy położony jest na terenie, na którym nie występują naturalne złoża bursztynu, w związku z czym wprowadzenie na obszarze Parku zakazu jego pozyskiwania wprowadziłoby normę "martwą", a zatem prowadziło do nadmiernego rozbudowania aktu prawnego. Podniósł, że wprowadzenie zakazu, którego zakres zastosowania obejmuje sytuacje niemożliwe do wystąpienia na terenie Parku, a więc de facto niemożliwego do naruszenia, bezspornie stanowi sytuację nadmiernego uszczegóławiania tekstu aktu normatywnego, a zatem naruszałoby zasady konstruowania aktów normatywnych. Zdaniem organu, przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby w rezultacie koniecznością uznania,

iż na terenie całej Polski możliwe jest jedynie wprowadzenie w parku krajobrazowym, zakazu obejmującego wydobywanie bursztynu, bądź całkowita rezygnacja

z wprowadzania zakazu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.p., co naruszałoby zasadę proporcjonalności, skutkując tym samym wprowadzaniem nadmiernego reżimu prawnego.

Organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami zaskarżonego rozporządzenia, zawartymi w jego § 2 pkt 1-3, szczególnym celem ochrony Parku jest utrzymanie

i odtwarzanie krajobrazu zbliżonego do naturalnego, zachowanie i wprowadzanie powszechnej dostępności walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz prowadzenie działalności gospodarczej w sposób minimalizujący negatywne oddziaływania na środowisko i krajobraz. W ocenie organu, realizacja wskazanych celów ochrony byłaby niemożliwa w przypadku konieczności rezygnacji z wprowadzania przedmiotowego zakazu. Podniósł, że obszar parku obfituje w złoża kopalin, w związku z czym brak wprowadzenia omawianego zakazu wiązałby się z dynamicznym rozwojem branży wydobywczej, co z kolei skutkowałoby nieodwracalnym zniszczeniem krajobrazu parku.

W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia, organ stwierdził, że stanowi on powtarzanie treści zawartych ustawie, w brzmieniu obowiązującym w terminie wprowadzania do obrotu prawnego zaskarżonego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2006 r., Nr 31, poz. 539.

Zarzuty skargi koncentrują się przede wszystkim wokół naruszenia procedury dotyczącej konieczności uzgodnienia projektu rozporządzenia w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin, a także niedozwolonej – zdaniem Prokuratora, modyfikacji przewidzianych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody zakazów, co w ocenie Prokuratora potwierdzać miało tezę o utworzeniu nowego parku krajobrazowego, a w konsekwencji o konieczności uzgodnienia projektu uchwały z właściwymi miejscowo radami gmin oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu, kwestionowanemu rozporządzeniu w sprawie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego nie można przypisać cech o charakterze prawotwórczym w zakresie tożsamym z "utworzeniem parku krajobrazowego". Pomimo pojawiających się w orzecznictwie różnych poglądów, skład orzekający oceniając charakter postanowień zaskarżonego rozporządzenia uznał, że w przypadku jego wydania nie zachodził obowiązek dokonania uzgodnień o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy. W tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego m.in. w wyroku NSA z 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 526/07, z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2396/14, z 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11).

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżonym rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2006 r. nie dokonano zmiany powierzchni i w konsekwencji zmiany granic [...] Parku Krajobrazowego, utworzonego mocą rozporządzenia Wojewody S. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Szczec. Nr 4, poz. 49). Nie ziściła się zatem przesłanka "zmiany granic" parku krajobrazowego, nakazująca uzgodnienie projektu rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego z właściwą miejscowo radą gminy, o której mowa w art. 16 ust. 4 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia.

Rozważenia zatem wymagało, czy zmiana polegająca na wprowadzeniu zakazów, o których mowa w art. 17 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., stanowiła utworzenie parku krajobrazowego – jak wywodzi w skardze Prokurator, a w konsekwencji, czy ustalenie zakazów implikowało konieczność uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy.

Dokonując oceny zasadności argumentacji Skarżącego Prokuratora w tym zakresie w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. Według art. 6 ust. 1 tej ustawy, formami ochrony przyrody są:

1) parki narodowe;

2) rezerwaty przyrody;

3) parki krajobrazowe;

4) obszary chronionego krajobrazu;

5) obszary Natura 2000;

6) pomniki przyrody;

7) stanowiska dokumentacyjne;

8) użytki ekologiczne;

9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;

10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.

W art. 153 tej ustawy przewidziano z kolei, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Oznacza to, zdaniem Sądu, że zachowano ciągłość dla istniejących w dacie wejścia w życie nowej ustawy form ochrony przyrody, nie przewidując konieczności wydawania w tej kwestii aktów prawnych potwierdzających ich istnienie. Oceny tej nie zmienia fakt, iż w art. 157 wskazano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Zdaniem Sądu bowiem, wydanie tych nowych aktów nie jest równoznaczne z utworzeniem formy ochrony przyrody, w tym przypadku parku krajobrazowego, którą utworzono na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów i której istnienie zostało potwierdzone z mocy prawa.

W tym stanie rzeczy, wydanego w oparciu o nowe przepisy rozporządzenia, dotyczącego istniejącego już parku krajobrazowego nie sposób uznać za akt tworzący ten park, mając chociażby na uwadze art. 16 ust. 3 zdanie 1 ustawy o ochronie przyrody, który w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia) stanowił, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Akt utworzenia parku krajobrazowego określał zatem zespół elementów, które organ założycielski musiał określić w rozporządzeniu i które łącznie stanowiły o utworzeniu tej formy ochrony przyrody.

Jednocześnie w art. 16 ust. 3 zdanie 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu pierwotnym wskazano, że likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 4 tej ustawy projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy.

Ustawodawca przewidział zatem zamknięty katalog sytuacji, w których konieczne jest uzyskanie uzgodnienia projektu rozporządzenia i są to utworzenie, likwidacja, bądź zmiana granic parku krajobrazowego.

Analiza przytoczonych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że na utworzenie parku krajobrazowego składa się określenie jego nazwy, obszaru, przebiegu granicy i otuliny, jeżeli została wyznaczona, szczególnych celów ochrony oraz zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, przy czym w ocenie Sądu, tylko łączne określenie wszystkich tych elementów stanowi o utworzeniu parku krajobrazowego. Nie stanowi natomiast, zdaniem składu orzekającego, o utworzeniu parku krajobrazowego zmiana jednego z tych elementów, w tym przypadku wprowadzenie zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na terenie istniejącego parku krajobrazowego nawet, jeżeli park ten, tak jak w niniejszej sprawie, został utworzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów.

Oznacza to, że w przypadku wydania nowego rozporządzenia, na podstawie przepisów nowej ustawy o ochronie przyrody nie dochodzi do utworzenia parku krajobrazowego, bowiem – jak w niniejszej sprawie, podstawowe elementy go konstytuujące zostały już określone. Ocena powyższa wynika przede wszystkim z przyjętej przez ustawodawcę i wskazywanej już wyżej zasady ciągłości funkcjonowania form ochrony przyrody.

Gdyby przyjąć za Prokuratorem, że wprowadzenie na terenie parku krajobrazowego zakazów przewidzianych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przesądza o utworzeniu parku krajobrazowego, a zatem wymaga uzgodnienia z właściwym terenowo organem jednostki samorządu terytorialnego, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że uzgodnienia wymaga każda zmiana w tym w zakresie, podczas gdy ustawodawca tryb ten przewidział wyłącznie dla zmian polegających na zmianie granic parku krajobrazowego. W ocenie Sądu, zważywszy na konsekwencje braku uzgodnienia, niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, w szczególności takie rozumienie tego przepisu, które prowadziłoby do uznania, że każda zmiana obowiązujących na terenie parku krajobrazowego zakazów wymaga zwrócenia się do właściwej rady gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.

Prokurator Regionalny w Szczecinie wywodził, że w zaskarżonym rozporządzeniu doszło do niedopuszczalnej modyfikacji przewidzianych przez ustawodawcę w art. 17 ustawy o ochronie przyrody zakazów i wyłączeń od tych zakazów, wskazując na zapisy zaskarżonego rozporządzenia, w których bądź pominięto część ustawowego zakazu (pominięcie w § 3 ust. 1 pkt 4 zakazu pozyskiwania bursztynu), czy wyłączono ich działanie (ograniczenie w § 3 ust. 4), albo wprowadzając wyjątki od zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy (w § 3 ust. 5).

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadził zamknięty katalog zakazów, które mogą zostać wprowadzone na terenie parku krajobrazowego lub jego części. Zatem w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia to wojewoda władny był do określenia, które z zakazów przewidzianych przez ustawodawcę na terenie danego parku krajobrazowego zostaną wprowadzone, jak również, czy zakazy te będą obejmowały cały teren parku, czy też wybraną jego część. Na kryterium, którym powinien kierować się organ dokonując wyboru zakazów z katalogu przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje art. 16 ust. 3 zdanie 1 tej ustawy określając, że mają to być zakazy wynikające z potrzeb ochrony parku krajobrazowego. Decyzja w przedmiocie tego, które z katalogu zakazów i na jakim obszarze parku krajobrazowego mają zostać wprowadzone stanowiła, w dacie wydania rozporządzenia, wyłączną kompetencję wojewody.

Wprowadzenie obostrzeń w korzystaniu z zasobów środowiska powinno zatem mieć charakter zindywidualizowany i uwzględniać szczególne potrzeby objętego ochroną terenu, a w konsekwencji prowadzić do zastosowania takich zakazów, które będą najpełniej uwzględniały lokalne realia i potrzeby ochrony występujących na danym terenie cennych zasobów przyrodniczych. Mając na względzie tak określony cel wprowadzenia zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego, należy podzielić zaprezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd, iż dopuszczalna jest modyfikacja ustawowego zakazu, która z jednej strony bierze pod uwagę specyfikę chronionego obszaru, a z drugiej nie wypacza sensu jego zastosowania. Odnosi się to do podnoszonego przez Prokuratora pominięcia bursztynu w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Skoro, jak trafnie zauważył organ na terenie [...] Parku Krajobrazowego bursztyn w ogóle nie występuje, to wprowadzenie zakazu jego pozyskiwania nie jest ani konieczne, ani sensowne. Pominięcie zakazu pozyskiwania bursztynu nie ma bowiem żadnego praktycznego znaczenia dla ochrony terenu [...] Parku Krajobrazowego.

Za dopuszczalne w świetle art. 17 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 16 ust. 3 zdanie 1 ustawy o ochronie przyrody należy uznać wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych w studium zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin. Skoro ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia zakazu na terenie całego parku bądź tylko na jego części, to dopuszczalne jest takie ograniczenie zakazu, które wyłącza spod jego działania tereny, co do których w studium zagospodarowania przestrzennego gminy, bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy przewidziano budowę nowych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu należy to potraktować jako wprowadzenie zakazu na części parku krajobrazowego, która nie została objęta wskazanymi wyżej aktami (studium, planem).

Działanie to należy ocenić jako zgodne z prawem, bowiem jak już wyżej wskazano, Wojewoda Zachodniopomorski, w dacie wydania rozporządzenia miał kompetencję do dokonania wyboru, spośród katalogu zakazów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w taki sposób, aby uwzględniając lokalne uwarunkowania w najpełniejszy sposób realizować cele ochrony obszarów cennych przyrodniczo. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca dał organowi możliwość wyboru spośród zakazów wymienionych w treści przepisu i możliwość wprowadzenia ich na całym obszarze parku krajobrazowego, bądź na jego części albo też nie wprowadzania poszczególnych zakazów w ogóle, to tym samym dał również prawodawcy możliwość takiego ich ukształtowania, które z jednej strony sprzyja ochronie, a z drugiej bierze pod uwagę lokalne uwarunkowania. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że modyfikacja zarówno samych zakazów, jak i wyjątków od obowiązku ich przestrzegania jest możliwa pod warunkiem wszakże, że nie wykracza poza ramy zakreślone przepisem art. 17 ustawy o ochronie przyrody i znajduje racjonalne wytłumaczenie.

Z przedstawionych względów skargę Prokuratora Regionalnego w [...] należało zatem oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.