Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 355/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 143 ust.1, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], ustalił wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 2.007,08 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy drogi oznaczonej jako ulica [...], przy nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta B. jako działki numer [...] oraz numer [...] w obrębie [...], stanowiące własność N. C. w udziale 1/1 części nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich związany z podniesieniem wartości gruntu powstaje każdorazowo po wybudowaniu i stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organ wskazał, że warunki do korzystania

z wybudowanej drogi stworzono w dniu [...] września 2011 r., czyli w dniu, w którym można przystąpić do użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Ponadto organ stwierdził, że według stanu sprzed budowy drogi działka

nr [...] posiadała dostęp do drogi urządzonej - ul. [...] oraz do nieurządzonego pasa drogowego (wydzielonego liniami granicznymi) - jezdni gruntowej bez urządzonego chodnika, po której odbywał się zarówno ruch kołowy jak i pieszy; natomiast działka [...] posiadała jedynie dostęp do nieurządzonego pasa drogowego, jezdni gruntowej bez urządzonego chodnika. Zdaniem organu I instancji tego typu nawierzchnia powodowała niedogodności dla mieszkańców ulicy W. - zapylanie posesji, poruszanie się nieurządzoną nawierzchnią powodowało niszczenie podwozi samochodów, a po każdym większym opadzie atmosferycznym poruszanie się po nich sprawiało kłopoty komunikacyjne wie tylko dla mieszkańców ww. ulicy, ale również dla innych osób poruszających się tą ulicą (kałuże, błoto). Wskazano, że Gmina B. od początku powstania pasa drogowego oznaczonego jako ulica Wielkopolska sukcesywnie realizowała urządzenia infrastruktury technicznej, a po ich wybudowaniu dokonała kolejnej inwestycji, polegającej na wykonaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikiem z kostki polbruk i chodnikiem z płytek betonowych oraz wjazdów z kostki polbrukowej. Zakres robót budowlanych w ulicy [...] obejmował więc wybudowanie drogi wraz z wymienionymi urządzeniami pomocniczymi. Obecnie obsługa komunikacji prowadzona jest utwardzoną jezdnią, a wybudowanie ulicy [...] spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej, co oznacza szybszą obsługę komunikacyjną ze śródmieściem B., zwiększenie bezpieczeństwa pieszych, a tym samym większy komfort dla mieszkańców. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność N. C.

W ocenie organu, w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości N. C. ze względu na powstałą inwestycję, należało dopuścić dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego. W operatach szacunkowych z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r. biegła W. K. F. – S. do określenia wartości zastosowała podejście porównawcze metodą porównania parami. Przeprowadzona przez organ dogłębna analiza operatów wykazała, że ze względu na cechy szczególne przedmiotu wyceny, rzeczoznawca majątkowy do oszacowania nieruchomości przyjął prawidłowe podejście, metodę i technikę zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny (PKZW) uchwalonymi przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Operaty te zawierają wszelkie niezbędne informacje przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, a ponadto wskazują podstawy prawne oraz uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiania merytoryczne oraz przedstawiają tok obliczeń i ich wynik końcowy.

Mając na uwadze fakt, że w wyniku wybudowania ulicy [...]

w B. doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w stopniu wskazanym przez biegłą w operatach szacunkowych, organ I instancji ustalił, przy zastosowaniu stawki procentowej - stanowiącej 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej,

a wartością, jaką ma po ich wybudowaniu -określonej uchwałą Rady Miejskiej B. NrLVII/743/10z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2010 r. Nr 186, poz. 2321 ze zm.), wysokość należnej od N. C. opłaty adiacenckiej na kwotę 2.007,08 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi uniemożliwienie faktycznego udziału w postępowaniu poprzez zaniechanie wysłania na jej adres operatów szacunkowych oraz błędy dotyczące ustalenia faktycznego

w przedmiocie położenia nieruchomości, która przynależy prawnie i faktycznie do ul. [...], a nie do ul. [...]. Skarżąca podniosła, że działka [...] jest działką niezabudowaną, o charakterze rolnym, na której urządzony jest sad. Zarzuciła również organowi I instancji niesprawiedliwe stosowanie maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej (50%) w stosunku do wszystkich zobowiązanych, bez indywidualnego podejścia różnicującego ze względu choćby na wiek.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał szczegółowo ustalenia i wnioski organu I instancji z zaskarżonej decyzji, a ponadto wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo ustalono stronę postępowania i adresata decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że z operatów szacunkowych wynika, że na skutej wybudowania drogi wartość dwóch z trzech działek nieruchomości odwołującej się wzrosła. W ocenie organu, w operatach szacunkowych, przedstawionych jako dowód w sprawie, biegła niezbyt rzetelnie wykazała skalę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem ulicy [...]

w B. Rzeczoznawca nie wskazała, z jakiego powodu nie dokonała wyceny wzrostu wartości całej nieruchomości należącej do skarżącej, stanowiącej przecież zwarty kompleks działek należących do jednego podmiotu prawnego. Za nieuzasadnione należy uznać wskazywanie przez rzeczoznawcę poszczególnych działek jako odrębnych nieruchomości i umieszczanie w opisie stanu technicznego i użytkowego nieruchomości (sekcje 5.3.3. operatów) zapisu, iż nieruchomość składa się z działki [...] czy też [...]. W ocenie Kolegium nie wiadomo również, na jakiej podstawie rzeczoznawca twierdzi, że wejście na nieruchomość następuje od ul. [...], skoro odwołująca się twierdzi, że wejście następuje od ul. [...] poprzez działki [...] i [...]. Nie wiadomo również, dlaczego rzeczoznawca majątkowy uznała za możliwe(poza tym że odrębne) oszacowanie działki [...], skoro z materiału dowodowego w postaci zdjęć, załączonego do operatu szacunkowego wynika, że działka ta jest wykorzystywana rolniczo (sad, soczysta trawa ).

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, aby wyjaśnił w sposób szczegółowy wątpliwości związane ze sposobem "skomunikowania" przedmiotowej nieruchomości z ul. [...]i stosownie do wyniku tych wyjaśnień podjął właściwą decyzję. W ocenie Kolegium, oczywistym jest, że nieruchomość uzyskująca dodatkowy dostęp do układu komunikacyjnego miasta może zyskać na wartości, jednak możliwość ta oraz skala wzrostu wartości musi być oceniona przez rzeczoznawcę majątkowego w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym.

Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, Kolegium stwierdziło, iż jest on bezzasadny. Skarżąca nie wystąpiła do organu I instancji z uzasadnionym wnioskiem o doręczenie jej odpisu operatów szacunkowych ani nie ustanowiła pełnomocnika do reprezentowania jej w toczącym się postępowaniu, zaś organ I instancji nie ma obowiązku wiedzieć z urzędu o ww. konieczności.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o ustosunkowanie się do kwestii podniesionych w decyzji SKO w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że działki nr [...] oraz [...] obręb [...], nie stanowiły zwartego kompleksu działek i w związku z tym podlegały odrębnej wycenie. Działka nr [...] stanowiła działkę narożną zlokalizowaną u zbiegu ulic [...] oraz [...], natomiast działka nr [...] była działką zlokalizowaną w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] i nie posiadała dostępu do ul. [...]. Rzeczoznawca podniosła również, że działka nr [...] posiadała wejście oraz wjazd tylko i wyłącznie od strony ul. [...]. W związku zaś z faktem, ze powyższa działka, jako sad, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Białystok- uchwała nr VII/54/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 lutego 2011 r. na dzień ustalenia stanu nieruchomości, posiadała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na podstawie art. 143 ust. 1 u.g.n. podlegała wycenie. Działka nr [...] będąca własnością N. C. została pominięta w procesie wyceny, gdyż nie posiadała bezpośredniego dostępu do ul. [...].

Nie godząc się z rozstrzygnięciem SKO w B. z dnia [...] stycznia 2014 r., N. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na wskazaną decyzję w zakresie niektórych tez zawartych w jej uzasadnieniu. W uzasadnieniu skargi podniosła, że:

1) SKO niesłusznie uznało przedstawiony przeze nią zarzut niezapewnienia stronie

możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu za nieuzasadniony.

O fakcie, że może wystąpić o dostarczenie do domu najistotniejszych

dokumentów zgromadzonych w tej sprawie dowiedziała się już po wydaniu

decyzji przez organ I instancji. Podobnie nie uzyskała pouczenia, że może

ustanowić pełnomocnika w tej sprawie. Podniosła, że jest osobą starszą, 83-letnią, schorowaną z trudnościami w poruszaniu się. Wskazała, że od osoby w jej wieku trudno wymagać żeby podjęła trud wyprawy do Urzędu Miejskiego i tam w warunkach funkcjonującego urzędu mogła rzetelnie zapoznać się ze stosem (zapewne) zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Jest to nierealne. W ocenie Skarżącej organ I instancji naruszył prawo nie udzielając w trakcie postępowania pouczeń o przysługujących jej prawach.

2) nie zgadza się z sugestią - wytyczną SKO, dotyczącą niewykonania przez organ I

instancji wyceny wzrostu wartości całej nieruchomości. W jej ocenie mogłoby to prowadzić do określenia opłaty adiacenckiej w jeszcze wyższej kwocie niż to uczynił Prezydent Miasta w swojej decyzji z [...] lipca 2013 r., a tym samym pogorszenia jej sytuacji. SKO powinno orzekać w zakresie odwołania od decyzji organu I instancji, a nie przekraczać ten zakres.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że nie dopuściło się naruszenia prawa w postaci przekroczenia zakresu zaskarżenia odwołaniem. Organ odwoławczy podniósł, że oczywistym jest, iż organ II instancji rozpoznaje sprawę w całości niezależnie od granic zaskarżenia. Z uwagi zaś na okoliczność, że decyzja organu I instancji została uchylona w całości, a sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, mowy być nie może o naruszeniu zasady nie orzekania na niekorzyść odwołującego się, tym bardziej, że decyzja organu I instancji uchylona również została z powodu niewyjaśnienia przez organ, w jakim zakresie wzrosła wartość działki [...]- skomunikowanej bezpośrednio z ulicą B.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca poinformowała, że [...] maja

2014 r. otrzymała z Urzędu Miejskiego w B. decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wprowadzającą w ewidencji gruntów i budynków Miasta B., obręb [...] [...], zmianę użytków gruntowych w odniesieniu do działki nr [...] i działki o nr [...]. Skarżąca podniosła, że zgodnie z ww. decyzją działka [...] została zakwalifikowana jako grunt rolny klasy piątej. Powyższej zmiany nie uwzględniono natomiast wydając decyzję w sprawie opłaty adiacenckiej. Wniosła o uwzględnienie tej decyzji w materiale dowodowym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych, ale z powodu uchybień przepisom prawa dostrzeżonych z urzędu przez Sąd.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r., która uchyliła w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej nr geod. [...] i [...] obręb [...], na skutek budowy drogi oznaczonej jako ul. [...].

Powyższa decyzja kasacyjna została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego (np. gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji, vide B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 518-519). Nadto pozostaje do wyjaśnienia istotny zakres sprawy. Inaczej rzecz ujmując wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie dominuje zgodny pogląd, że decyzja kasacyjna, która uchyla decyzję pierwszoinstancyjną i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania nie może być podjęta w sytuacjach innych niż przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 92/12 oraz B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2009, s. 493).

Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie tym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyroki w sprawach II OSK 1274/11 z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Łd 255/13 z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Wr 349/13 z dnia 5 września 2013 r., II SA/Łd 1080/12 z dnia 12 lutego 2013 r., CBOSA). W sytuacji natomiast, gdy zasadniczy materiał wymagany do podjęcia rozstrzygnięcia został w sprawie zgromadzony, organowi pierwszoinstancyjnemu nie można zarzucić istotnej obrazy przepisów postępowania, a zachodzi jedynie potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie (możliwym przy realizacji uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a.), to brak jest podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z istoty postępowania odwoławczego polegającego na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów odwołania. Ustawodawca przyznając organowi odwoławczemu uprawnienie do merytorycznego rozpoznania sprawy upoważnił go do realizacji art. 138 k.p.a., w pierwszej kolejności poprzez rozstrzyganie merytorycznie, tj. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie

i orzeczenie co do istoty sprawy (faktycznie zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał takiego naruszenia przepisów postępowania prowadzonego przez organ I instancji, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Uchylając sprawę i przekazując ją do ponownego rozpoznania organ odwoławczy zlecił wyjaśnienie w sposób szczegółowy wątpliwości związanych ze sposobem "skomunikowania" przedmiotowej nieruchomości z ulicą [...]. Zaznaczył również, że skala wzrostu wartości musi być oceniona przez rzeczoznawcę majątkowego w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym.

Zdaniem Sądu, ma częściowo rację organ II instancji twierdząc, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji poświęcił zbyt mało uwagi kwestii usytuowania trzech działek stanowiących własność N. C., tj. działki nr [...], działki nr [...] i działki nr [...]. Jednakże rola organu II instancji nie sprowadzała się tylko do oceny rozstrzygnięcia organu I instancji, tylko do przeprowadzenia postępowania od nowa, zgodnie z art. 15 k.p.a. Charakter niniejszej sprawy zaś jest taki, że stan faktyczny w zakresie określenia położenia tych działek został określony już przez biegłą rzeczoznawcę sporządzającą operaty szacunkowe, która przedstawiła go zarówno w wersji opisowej, jak i zdjęciowej. I tak, działka nr [...] o powierzchni 535 m2 jest działką narożną położoną przy ul [...]. i ul[...]., posiadająca wjazd z obu tych ulic – k. 48 akt adm. Wjazdy te są widoczne na zdjęciach (k. 47 i 33). Jeśli zaś chodzi o działkę nr [...] o powierzchni 312 m2, to położona jest ona tylko przy ul. [...]j, z której ma wjazd – k. 71 akt adm. Wjazd ten widoczny jest na zdjęciach z k. 56. Jeśli natomiast chodzi o działkę nr [...], to z dołączonej mapy z k. 79 akt oraz zdjęcia mapy z k. 77 wynika, że nie ma ona dostępu do żadnej z ww. ulic.

Zdaniem więc Sądu, jeżeli organ II instancji nabrał wątpliwości odnośnie umiejscowienia przedmiotowych działek, winien uzupełnić postępowanie choćby poprzez zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowej o udzielenie informacji, jak to się stało w przypadku organu I instancji, który o informację taką się zwrócił i otrzymał ją w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. We wskazanym piśmie rzeczoznawca bardzo precyzyjnie w postaci opisowej i zdjęciowej przedstawiła stan faktyczny w zakresie położenia omawianych działek, jak również wyjaśniła kwestie związane z potrzebą sporządzenia dwóch operatów, gdyż mamy do czynienia z dwiema całkowicie niezwiązanymi ze sobą działkami, a także wyjaśniła, dlaczego nie należało sporządzać operatu dla działki o nr [...], która ma powierzchnię 5 m2 i nie ma dostępu do ul. [...]. Podkreślenia przy tym wymaga, że z przedmiotowego pisma nie wyłonił się nowy obraz w zakresie opisu stanu faktycznego, tylko nastąpiło jego doprecyzowanie.

W kontekście powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że nieruchomość skarżącej składająca się z trzech ww. działek stanowi zwarty kompleks. Wszak działka o nr [...] nie przylega do działki o nr [...], bowiem przegradzają ją działki stanowiące własność innego niż skarżąca podmiotu. Także z faktu, że działka o nr [...] o pow. 5 m2 nie mająca dostępu do ul. [...], nie można wywieść wniosku, że stanowi ona z pozostałymi działkami zwarty kompleks podlegający wycenie w jednym operacie szacunkowym.

Jako całkowicie nieuzasadnione należy także ocenić stanowisko organu II instancji, że rzeczoznawca nie wyjaśniła, dlaczego wyceną objęła działkę nr [...], skoro z materiału dowodowego w postaci zdjęć, załączonego do operatu szacunkowe wynika, że działka ta jest wykorzystywana rolniczo. W tej mierze podkreślenia wymaga, że z art. 143 ust. 1 u.g.n. wynika wprost, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie....... z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Powyższe oznacza, że jeżeli dana nieruchomość położona jest na obszarze objętym planem miejscowym, w którym nie przeznaczono jej na cele rolne i leśne, to niezależnie od jej rodzaju i położenia, podlega ona udziałowi w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie szczegółowo wskazała, że działka o nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 9.29MN w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 28 lutego 2011 r., które to tereny przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Działka ta zatem nie została we wskazanym planie przeznaczona na cele rolne i leśne, co kwalifikuje jej właścicielkę do uczestnictwa w ponoszeniu opłaty adiacenckiej. Jeśli bowiem działka jest wykorzystywana rolniczo i taki jej charakter figuruje w rejestrze gruntów, to zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień przeznaczających teren tej nieruchomości na inne cele niż rolne lub leśne wyklucza możliwość zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 143 ust. 1 in fine u.g.n. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 682/12).

W kontekście powyższym, jako nieuzasadnione należy ocenić wytyczne organu II instancji skierowane do organu I instancji, w postaci konieczności wyjaśniania przez ten organ wątpliwości związanych ze sposobem skomunikowania przedmiotowej nieruchomości z ul. [...], a także w zakresie konieczności sporządzenia innego "prawidłowego" operatu szacunkowego. Te kwestie pozostają w gestii organu II instancji, który nie podjął nawet próby uzasadnienia, dlaczego sam nie może ich dokonać, jeżeli w jego ocenie zachodzi taka potrzeba.

Ponownego bowiem podkreślenia wymaga, że organ II instancji obowiązany jest nie tylko ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem ustaleń faktycznych i w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie, ale zgodnie z art. 15 k.p.a. powinien sprawę po raz drugi rozpoznać i rozstrzygnąć. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest bowiem postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Skoro zatem organ widział potrzebę przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, to winien je przeprowadzić, a skoro tego nie uczynił, to naruszył art. 15 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ naruszył także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał oraz nie uzasadnił w sposób prawidłowy swego stanowiska, próbując w sposób nieuprawniony obowiązek ten przerzucić na organ I instancji. Ustalenia zaś organu odwoławczego poczynione na podstawie zebranego w sprawie materiału, w tym operatów szacunkowych, uznać należy za nietrafne i sprzeczne z tym materiałem.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż w sprawie nastąpiło naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 15 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim winien ustalić dokładnie stan faktyczny, w tym przeanalizować dokładnie oba operaty szacunkowe oraz w oparciu o wyjaśniania rzeczoznawcy z jej pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. W sytuacji wystąpienia ewentualnych dalszych wątpliwości, winien rozważyć konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na mocy art. 136 k.p.a., a dopiero w ostateczności, powinien skorzystać z art. 138 § 2 k.p.a. Niezależnie od podjętych działań, winien bardzo dokładnie i szczegółowo swoje stanowisko uzasadnić, opierając się przy tym na prawidłowych ustaleniach dotyczących stanu faktycznego i prawnego występujących w sprawie. W sytuacji natomiast dojścia do przekonania, że sprawa została wyjaśniona do merytorycznego orzekania, winien orzec merytorycznie.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów strony skarżącej stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut dotyczący niezapewnienia jej możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Skarżąca była powiadomiona m.in. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a także o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w kwestii zebranych dowodów i materiałów (przed wydaniem decyzji przez organ I instancji). Niezasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia przez organ II instancji przepisów polegający na działaniu na niekorzyść skarżącej, bowiem treść rozstrzygnięcia sprowadzała się do uchylenia decyzji organu I instancji, z którego to rozstrzygnięcia nie wynikała dla skarżącej utrata jakichś korzyści.

Zdaniem Sądu, stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na prawidłowość ustalonego przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Stronie skarżącej, pomimo uwzględnienia skargi, nie przyznano kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a., gdyż będąc prawidłowo pouczoną nie złożyła w tym zakresie wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.