Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2522/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. i W. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku M.M. i W.M., Zarząd Dzielnicy [...] W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budowie wjazdu od ul. [...], przewidzianej do realizacji na działkach o nr ew. [...] (inwestycja zasadnicza) oraz nr ew. [...] i [...] z obr. [...], położonych w W., przy ul. [...]. W decyzji tej ustalono wskaźnik powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - na maksymalnie 35%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 9 m, wysokość głównej kalenicy - do 9 m, szerokość elewacji frontowej - "zgodnie z odległościami od granic działki określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", geometrię dachu zaś - dach płaski lub wielospadowy o kącie nachylenia do 40°.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H.i S.R., podnosząc, że planowany budynek "odbiega wielkością od sąsiednich budynków", ustalono dlań zawyżone parametry zabudowy. Odwołujący się podnieśli, że jedyna działka zabudowana w ponad 50%, to budynek usługowo-mieszkalny, a realizacja proponowanego wjazdu spowoduje zniszczenie istniejącego pasa zieleni.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

M. M. i W. M. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1294/11 uchylił zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu, Kolegium, mając za podstawę zgromadzony materiał sprawy, powinno zbadać, czy ustalenie poszczególnych parametrów nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie), a w razie przeciwnego wniosku dokonać rozstrzygnięcia reformatoryjnego). Sąd wskazał, że wyjaśnienia będzie wymagała - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - kwestia związana z frontem działki, gdyż od właściwego ustalenia frontu działki inwestycyjnej zależy szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy i przyjęte granice obszaru analizowanego". Ponadto, w ocenie Sądu, Kolegium powinno w ramach posiadanych uprawnień dokonać samodzielnych ustaleń, czy w przypadku planowanej inwestycji budowlanej spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p. lub ustawa) w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po ponownym rozpatrzeniu odwołania H.i S.R. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia:

I.1. uchyliło pkt 1.1 pierwszy tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "linia zabudowy od strony Ul. [...] - jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce o nr ew. [...]";

I.2. dokonało korekty załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczenia przebiegu linii zabudowy od strony ul. [...], stosownie do treści pkt 1.1 decyzji w brzmieniu nadanym przez pkt I.1. decyzji;

II. uchyliło pkt 1.1 drugi tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - maksymalnie 30%";

III. uchyliło pkt 1.1 czwarty tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "układ połaci dachowych równoległy lub prostopadły do ulicy (dopuszczalny dach wielospadowy), o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 30-40°; wysokości głównej kalenicy maksymalnie 9 m";

IV. uchyliło pkt 1.1 piąty tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "szerokość elewacji frontowej - w granicach 9,6-14,4 m";

V. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy realizacja planowanej inwestycji budowlanej jest na danym terenie możliwa, przez co należy rozumieć zgodność planowanego zamierzenia z obowiązującym prawem, ze szczególnym uwzględnieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia takiego dokonuje się na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w danej instancji, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - w myśl ust. 2 cytowanego przepisu - na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia; należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Organ odwoławczy wywiódł, że z okoliczności sprawy wynika, że główny wjazd na teren planowanej inwestycji ma odbywać się od ul. [...], a zatem to część owego terenu przylegającego do wymienionej ulicy stanowić będzie "front działki" w rozumieniu przytoczonych przepisów. Zdaniem Kolegium, granice obszaru objętego analizą wyznaczone zostały w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy, tj. zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyniki ponownej analizy treści zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, nie pozwalają na uchylenie po raz kolejny owej decyzji z powodu niewystarczającego wyjaśnienia zaprezentowanego w niej stanowiska, i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w szczególności wobec konstatacji, iż w niniejszej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione. W świetle ponownej analizy przedłożonych przez inwestorów dokumentów, w szczególności - pisma RWE Stoen Operator Sp. z o.o. z dnia 27 grudnia 2010 r. (L. dz. 1496/2009), z którego wynika, że przyłącze energetyczne dla budynku mieszkalnego istniejącego już na terenie planowanej inwestycji zostało wykonane i odebrane, jak również umowy z dnia 11 kwietnia 2008 r. o przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej owego budynku, który to budynek planowany jest do rozbiórki, zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, w zakresie zaopatrzenia planowanego budynku w energię elektryczną, został spełniony.

W ocenie jednak Kolegium brak jest możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia: 1) linii zabudowy dla planowanej inwestycji od strony ul. [...], 2) wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 35%, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) geometrii dachu, dopuszczającego jej realizację w sposób de facto całkowicie dowolny.

Jak wskazał organ odwoławczy, stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się - w myśl ust. 3 wymienionego paragrafu - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. I wreszcie, w myśl ust. 4 tego paragrafu, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. O ile ustalona przez organ pierwszej instancji linia zabudowy od ul. [...] pozostaje zdaniem Kolegium w zgodzie z przytoczonymi przepisami, to linia zabudowy od ul. [...] nie stanowi przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, brak jest także podstaw do uznania, że została ustalona zgodnie z którąś z dwóch pozostałych zasad wymienionych powyżej. Przyczyny przywołane przez organ pierwszej instancji, mające uzasadnić takie właśnie wyznaczenie wspomnianej linii, nie zasługują - jako nie znajdujące oparcia w przepisach rozporządzenia - na akceptację.

Kolegium, postanowiło zmienić zaskarżoną decyzję w tej części i wyznaczyć linię zabudowy dla planowanej inwestycji od strony ul. [...] - jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce o nr ew. [...], stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, inne bowiem wyznaczenie owej linii praktycznie uniemożliwiłoby realizację jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej na działce objętej wnioskiem M. M. i W.M..

Ponadto Kolegium wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, w myśl zaś ust. 2 owego paragrafu - dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wedle ustaleń organu odwoławczego, z analizy obszarowej wynika, że średni wskaźnik dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi około 24%, a dla działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji wskaźnik ten wynosi 25% i 30%. W granicach obszaru analizowanego znajduje się nadto jedna działka ze wskaźnikiem na poziomie 58% i jedna na poziomie 36%.

Powyższe, zdaniem Kolegium, nie daje podstaw do ustalenia omawianego wskaźnika na poziomie 35%, tak, jak zrobiono to w zaskarżonej decyzji.

Zważywszy na fakt, iż wartość rzeczonego wskaźnika, obliczona na podstawie danych zawartych we wniosku inwestorów (413 m2 - powierzchnia działki, 120 m2 - powierzchnia zabudowy), wynosi 29,06%, również w tym zakresie Kolegium postanowiło zmienić zaskarżoną decyzję i ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie maksymalnie 30%, stosownie do dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz zgodnie z treścią wspomnianego wniosku.

Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustalono szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, bo za takie ustalenie z pewnością nie da się uznać niewiele mówiącego odwołania do przepisów prawa budowlanego. Kolegium przypomniało, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, w myśl zaś ust. 2 owego paragrafu - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej; jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w 3 ust. 1.

Kolegium postanowiło wyznaczyć dopuszczalną szerokość elewacji frontowej (tj. elewacji zwróconej do ul. [...]), jako średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, tj. stosownie do postanowień § 6 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium dokonało analizy szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, wskazując, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku zawierać się powinna w granicach 9,6 - 14,4 m.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że stosownie do § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z części graficznej analizy obszarowej, kąt nachylenia połaci dachowych budynków występujących na obszarze analizowanym jest zróżnicowany, jednakże w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajdują się budynki z połaciami dachowymi o kącie nachylenia zawierającym się w granicach 30o - 40o.

Oznacza to, zdaniem Kolegium, że dopuszczenie możliwości realizacji budynku z dachem wielospadowym o kącie nachylenia "do 40o", z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości realizacji dachu płaskiego, nie jest możliwe; pozostawienie tak opisanego parametru pozwoliłoby zrealizować praktycznie dowolny dach, o ile kąt nachylenia jego połaci dachowych nie byłby wyższy niż 40o. Wobec powyższego Kolegium również w tym zakresie postanowiło zmienić zaskarżoną decyzję i ustalić, że "układ połaci dachowych równoległy lub prostopadły do ulicy (dopuszczalny dach wielospadowy), o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 30o - 40°; wysokość głównej kalenicy - maksymalnie 9 m".

Odnosząc się do podniesionej przez odwołujących się kwestii ewentualnych szkód w roślinności, które może wywołać realizacja planowanej inwestycji, Kolegium wskazało, że wykracza to poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i W. M., zarzucając jej naruszenie interesu prawnego strony (inwestora) z uwagi na uniemożliwienie uzyskania im warunków zabudowy, brak analizy istniejącego stanu faktycznego w obszarze analizowanym, pominięcie wskazań zawartych w wyroku Sądu oraz przekroczenie uprawnień odnośnie do określenia technicznych parametrów wokół działki.

Skarżący nie zgodzili się z ustaleniem linii zabudowy od strony ul. [...] jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce o nr ew. [...]. Wskazali, że działka o nr ew. [...] jest to czwarta działka za działką objętą inwestycją, leżąca w odległości 55 metrów. Kolegium nie wzięło zaś pod uwagę najbliżej (21 m między elewacjami) usytuowanego budynku na działce [...] (róg [...] i [...]), który jest zrównany elewacją od ul. [...] z granicą działki skarżących, a kolejny budynek od ul. [...] na działce [...] i [..] wysunięty jest poza granicę ich działki (odległość między granicami działek wynosi 35 metrów). Skarżący zaznaczyli, że na sąsiadującej z działką nr [...] nieruchomości (piąta z kolei działka od ich nieruchomości, wzdłuż ul. [...]), elewacja zrównana jest z granicą ich działki. Zauważyli, że w myśl § 3 i § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy, która powinna zdaniem skarżących umożliwiać realizację planowanej inwestycji.

M. M. i W. M. stwierdzili, że cofnięcie linii zabudowy aż o 4 m od granicy działki, przy jednoczesnym usytuowaniu elewacji w odległości 1,50 m od granicy z sąsiadem, pozostawi pas na zabudowę węższy, niż 6 m, do tego bez możliwości zaprojektowania okien w ścianie południowej, co powoduje bardzo niekorzystny dla inwestora układ domu.

Nadto linia zabudowy określona w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. została ustalona właściwie w myśl § 4 rozporządzenia i zgodnie z ustawą o drogach publicznych oraz zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę drogi w opinii pozytywnej WIR, z dnia 14 stycznia 2011 r.

Ponadto, zdaniem skarżących przyjęty przez Kolegium wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako max 30%, jest niezasadny i narusza przepisy prawa budowlanego. 30 % powierzchni zabudowy, tj. 123,9 m2 powierzchni zabudowy przy jednoczesnym ustaleniu 5,90 mb frontu daje 21 mb długości "budynku" zamiast planowanej przez inwestora dł. 14,5 mb. Tymczasem działka inwestycyjna jest długa i wąska, dlatego też przyjęty procent zabudowy o powierzchni działki w 35 % zdaje się być właściwym dla tak małej działki i zgodny z § 5 rozporządzenia.

Skarżący zakwestionowali także ustalenia Kolegium dotyczące szerokości elewacji frontowej w granicach 9,6- 14,4 m, wskazując, że są to wysokości niefunkcjonalne, bowiem zgodnie z tymi ustaleniami nowy budynek miałby od 56,64 m2 (obecny, do rozbiórki ma ponad 54 m2 zabudowy) do 84,96 m2.

Jednocześnie skarżący podkreślili, że front działki zawsze był i jest od strony ul. [....], do której działka przylega i posiada główne wejście, zgodnie z adresem. Tymczasem Kolegium narzuciło front działki i wyznaczyło szerokość elewacji frontowej od ul. [...], co jest dla nich bardzo krzywdzące, a jednocześnie stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r.

Sąd wskazał, że jedną z podstawowych kwestii, do ustalenia której zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1294/11, było właściwe ustalenie frontu działki inwestycyjnej.

Sąd wywiódł, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - w myśl ust. 2 cytowanego przepisu - na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W ocenie Sądu, pomimo zobowiązania organu do ustalenia, gdzie w niniejszej sprawie znajduje się front działki, organ nie przeprowadził w tym zakresie rzetelnej analizy akt sprawy, ani nie wystąpił do wnioskodawców o ewentualne wyjaśnienie przedmiotowej kwestii, przyjmując w sposób nieuprawniony, iż znajduje się on od strony ul. [...]. Tymczasem już we wniosku wszczynającym postępowanie skarżący wskazali, że działka nr [...], na terenie której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest przy ul. [....]. W skardze podkreślono, że to od tej ulicy znajduje się front działki i zlokalizowane jest główne wejście. Z uwagi na ukształtowanie działki (długi prostokąt) skarżący w celu jej optymalnego zagospodarowania planują wybudować jedynie wjazd od ul. [...], co jednak - jak podkreślono na rozprawie - nie ma wpływu na to, że front działki i główne wejście zlokalizowane jest od ul. [...].

W ocenie Sądu, błędne ustalenie przez organ odwoławczy frontu działki doprowadziło do niewłaściwego ustalenia linii zabudowy od strony ul. [...], co z kolei przyczyniło się do wprowadzenia przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją zmian w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej i mogło mieć wpływ na określenie pozostałych wskaźników. Powyższe doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a.

Ponadto w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 60 ust. 4 ustawy. Sąd wskazał, że przepis ten stanowi, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy oraz dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny zostać dołączone do akt sprawy. Brak podpisu takiej osoby lub brak dowodu potwierdzającego jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów stanowi przesłankę stanowiąca podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, dokonując w zaskarżonej decyzji zmian w zakresie ustalenia frontu działki oraz analogicznie nowych wskaźników zabudowy organ wydał praktycznie nową decyzję, co uzasadniało konieczność sporządzenia jej projektu przez uprawnioną osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy. Na marginesie Sąd wskazał, że okoliczność gdy organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uzna, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji błędnie określił front działki, co z kolei prowadzi do wniosku, że w sprawie błędnie wyznaczono obszar analizowany, a w konsekwencji błędnie ustalono wskaźniki planowanej inwestycji określone w rozporządzeniu, winien wydać decyzję kasatoryjną w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W sytuacji, gdy istnieje konieczność wydania zupełnie nowej decyzji, wydanie jej przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz art. 60 ust. 4 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 440/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 440/13 wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu drugiej instancji, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 141 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał kontroli legalności decyzji organu drugiej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawia za tym brak dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji tego, iż organ pierwszej instancji nie określił szerokości elewacji frontowej – stosownie do wymogów określonych w § 6 rozporządzenia. Sąd drugiej instancji stwierdził, że za wyznaczenie przez organ pierwszej instancji szerokości elewacji frontowej nie może być uznane zawarte w rozstrzygnięciu decyzji sformułowanie: "szerokość elewacji frontowej – zgodnie z odległościami od granic działki określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że Sąd pierwszej instancji, zarzucając, iż w wyniku błędnego ustalenia frontu działki organ odwoławczy błędnie ustalił linię zabudowy od strony ul. [...], w istocie nie rozważał kwestii ustalenia linii zabudowy. Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował materiału dowodowego sprawy i nie wypowiedział się, czy prawidłowo ustalił linię zabudowy organ pierwszej instancji, a nieprawidłowo uczynił to organ odwoławczy, i jakie okoliczności oraz obowiązujące przepisy prawa przemawiają za stanowiskiem Sądu.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że należy mieć na uwadze, iż w niniejszej sprawie drogi publiczne znajdują się po dwu stronach działki: ul. [...] i ul. [...]. W takiej sytuacji konieczne jest rozważenie, czy linia zabudowy w okolicznościach tej sprawy (m.in. przy uwzględnieniu wielkości powierzchni działki, jej kształtu) winna być określona tylko od strony jednej z tych dróg publicznych, czy też od strony obu dróg publicznych. Takiej oceny przez Sąd pierwszej instancji okoliczności sprawy dotyczących linii zabudowy zabrakło.

Sąd drugiej instancji stwierdził następnie, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał też porównania reformatoryjnej decyzji organu odwoławczego i decyzji organu pierwszej instancji z wynikami przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nie ocenił, czy rozstrzygnięcia zawarte w tych decyzjach mieszczą się w granicach tej analizy, czy też nie znajdują w niej oparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 138 § 1 K.p.a., organ drugiej instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2) albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3).

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy spełnione są warunki określone w art. 138 § 2 K.p.a.

Zatem – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - organ drugiej instancji w granicach dozwolonych prawem i przysługujących mu kompetencji, ma prawo orzec co do istoty sprawy.

Sąd drugiej instancji stwierdził jednocześnie, że art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstaw do wysnucia takich wniosków, do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji i sformułowania takich wytycznych, jakie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jak stanowi art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Z przepisu tego, jak i pozostałych przepisów u.p.z.p. nie wynika, aby warunkiem wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej było uzyskanie przez ten organ projektu decyzji, o jakim mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (orzekanie co do istoty sprawy) nie ma obowiązku uzyskania przed wydaniem decyzji projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzonego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

W tym stanie prawnym wytyczne sformułowane w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są sprzeczne z prawem i nie mogą zostać zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie mógł nakazać organowi drugiej instancji, aby jeszcze raz został sporządzany projekt decyzji.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniom, o których mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby przyjąć pogląd Sądu pierwszej instancji o konieczności sporządzenia - przed wydaniem decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy - nowego projektu decyzji, to konsekwencją takiego stanowiska byłaby także konieczność ponowienia określonego postępowania - sporządzenie nowego projektu decyzji wiązałoby się z tym, że ten projekt musiałby uzyskać stosowne uzgodnienia, o jakich mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchyla wyrok Sądu pierwszej instancji przede wszystkim ze względu na naruszenie przepisów postępowania, nie przesądzając, czy w postępowaniu administracyjnym w drugiej instancji zapadła prawidłowa decyzja, czy też obarczona wadami. Sąd pierwszej instancji winien jeszcze raz ocenić zaskarżoną decyzję, mając na uwadze zarówno treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2011 r., jak i uwzględniając okoliczność, że w tej sprawie wydany był wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem tym z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1294/11 Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. uznając, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i wskazując, że obowiązkiem Kolegium było dokonanie ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjnym, Sąd pierwszej instancji powinien, rozpoznając sprawę, zastanowić się, jak daleko jest związany powyższym wyrokiem (art. 153 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył dalej, że nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący określania frontu działki. Zdaniem Sądu drugiej instancji nie jest prawidłowy pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W., że front działki zawsze jest tam gdzie jest zlokalizowany wjazd.

Takiego stanowiska nie można zaakceptować. Mogą bowiem zdarzać się różne sytuacje faktyczne, powodujące, iż nie do obrony jest takie rozumienie § 2 pkt 5 rozporządzenia, jakie zaprezentował w niniejszej sprawie organ odwoławczy.

Sąd drugiej instancji zauważył, iż zarówno organ drugiej instancji, Sąd pierwszej instancji, jak i skarżący przytaczają prawidłową definicję frontu działki, przy czym wyciągają z niej odmienne wnioski.

Jak stanowi przepis § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Skoro w przepisie § 2 pkt 5 rozporządzenia jest mowa o głównym wjeździe lub wejściu na działkę, to oznacza to, że prawodawca dopuszcza istnienie sytuacji, gdy:

– po pierwsze, określona działka posiada więcej niż jeden wjazd, więcej niż jedno wejście;

– po drugie, określona działka posiada wejście i wjazd usytuowane z różnych stron działki.

Mogą zatem zdarzyć się sytuacje, gdy działka będzie posiadała z jednej strony działki wejście, a z innej strony wjazd. Takie sytuacje nie należą do rzadkości w przypadku działek o małej powierzchni bądź nieregularnym kształcie, czy też działek położonych przy więcej niż jednej drodze publicznej. Może się też zdarzyć, że zarządca drogi zezwoli na wykonanie zjazdu z innej drogi publicznej niż ta droga, od strony której inwestor planuje wejście do budynku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretując i stosując § 2 pkt 5 rozporządzenia należy rozważać okoliczności danej sprawy. Inwestor, o ile nie będzie to stanowiło naruszenia przepisów obowiązującego prawa, może zlokalizować wjazd i wejście na działkę z różnych stron tej działki. Wówczas organ winien należycie rozważyć - mając na uwadze okoliczności sprawy, przepisy prawa i interes inwestora - z której strony działki znajdować się będzie główny wjazd lub wejście na działkę w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, a tym samym i front działki. W sytuacji, gdy działka ma niewielkie rozmiary, czy nieregularny kształt, bądź jest położona przy więcej niż jednej drodze publicznej, inwestor może zlecić wykonanie projektu, czy też zakupić gotowy projekt budynku z wjazdem na działkę od innej strony niż wejście na działkę. Z reguły wejście na działkę lokalizowane jest z tej samej strony działki, gdzie ma znajdować się wejście do budynku, a zatem i front budynku. Natomiast wjazd na działkę lokalizowany jest zarówno z tej strony działki, gdzie znajduje się wejście do budynku, jak i z innej strony np. z boku budynku, gdzie planuje się wjazd do garażu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narzucanie inwestorom, z której strony ma być front działki i tym samym front budynku może stanowić duże utrudnienie w zagospodarowaniu działki i nieuzasadnioną, a czasami niedopuszczalną ingerencję w wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości, co do głównego wjazd lub wejścia na działkę, to winien zażądać wyjaśnień od inwestorów i ocenić całokształt okoliczności sprawy.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy wskazywali, że działka, na której ma być zrealizowana inwestycja położona jest od ulicy [...] w W., a wjazd ma być zlokalizowany od ulicy [...].

Także z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, że tylko budowa wjazdu ma być od strony ul. [...], zaś inwestycja zasadnicza - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem ma być od strony ulicy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść decyzji pierwszoinstancyjnej powinna skłonić organ drugiej instancji do wnikliwego rozważenia okoliczności sprawy, w tym m.in. wielkości tej działki, trudnych warunków do jej zabudowy, i należytej oceny sytuacji mogącej "wymuszać" front działki i front budynku (wejście na działkę i wejście do budynku) z innej strony działki niż wjazd na działkę.

Sąd drugiej instancji zauważył dalej, że właściwe ustalenie frontu działki wpływa nie tylko na interesy inwestora, ale i determinuje wyznaczenie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia.

Jak jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowej sprawie – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - przyjęcie przez organ drugiej instancji frontu działki od ul. [...] nie oznacza, że błędnie wyznaczono obszar analizowany.

Sąd drugiej instancji podkreślił, że obszar analizowany wyznaczył nie organ odwoławczy, lecz organ pierwszej instancji, który za front działki uznał tę stronę działki, która położona jest od ul. [...]. Od strony ul. [...] działka inwestorów jest szersza, co oznacza, iż przyjęcie do wyznaczenia obszaru analizowanego szerszego frontu działki jest korzystne dla inwestorów. Im bowiem szerszy jest front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tym większy jest analizowany obszar, tym większa jest możliwość odniesienia się do innych jeszcze zabudowań w otoczeniu tejże działki.

Sąd drugiej instancji przypomniał, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. A zatem, z samego tego faktu, że organ drugiej instancji przyjął z innej strony działki jej front, niż uczynił to organ pierwszej instancji, nie wynika, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest dotknięta wadami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Po pierwsze, należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1294/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], którą organ odwoławczy – w trybie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Dokonując w uzasadnieniu powołanego wyroku wykładni art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 136 K.p.a., następnie zaś odnosząc ustaloną treść norm prawnych zawartych w tych przepisach do ustalonego stanu faktycznego sprawy, Sąd wywiódł, że "(...) obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z przeanalizowaniem całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym analizy tekstowej i graficznej, a nadto treści decyzji o warunkach zabudowy [...]". Jak Sąd skonstatował "[...] organ, mając za podstawę zgromadzony materiał sprawy, powinien zbadać, czy ustalenie poszczególnych parametrów nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia, a w razie przeciwnego wniosku dokonać rozstrzygnięcia reformatoryjnego [...]". Sąd stwierdził, że "[...] skoro zdaniem organu odwoławczego doszło do niewłaściwego ustalenia poszczególnych parametrów planowanej przez skarżących inwestycji, bez wykazania w jakim zakresie organ ustalający warunki zabudowy miałby zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, to obowiązkiem organu było dokonanie ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zwłaszcza przy braku wykazania przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. [...]".

W wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. Sąd wskazał też, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienia będzie wymagała kwestia związana z frontem działki. Od właściwego ustalenia frontu działki inwestycyjnej zależy bowiem szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy i przyjęte granice obszaru analizowanego.

Ponadto Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do dokonania samodzielnych ustaleń w zakresie przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2009 r. Nr 80, poz. 717 – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – dalej powoływanej również jako u.p.z.p.), wykorzystując uprawnienie przysługujące mu na podstawie art. 136 K.p.a.

Po drugie należy wskazać, że w szczegółowo przytoczonym w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in. na sprzeczność pomiędzy stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dopuszczalności wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji kasatoryjnej (na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.), przedstawionym w prawomocnym wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1294/11 oraz w zaskarżonym wyroku z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1266/12. Sąd drugiej instancji zobowiązał przy tym do rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak daleko Sąd pierwszej instancji związany jest wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że zarówno sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 1294/11, jak i sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 1266/12 dotyczą tej samej decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał też, dokonując wykładni art. 138 K.p.a., że organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią wskazanego przepisu, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W granicach dozwolonych prawem i przysługujących mu kompetencji ma zatem prawo orzec co do istoty sprawy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny za nieznajdujący w przepisach powszechnie obowiązującego prawa uznał wywiedziony przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2012 r. obowiązek ponownego sporządzenia projektu decyzji, o jakim mowa w art. 60 ust. 4, jako warunek dopuszczalności wydania decyzji reformatoryjnej (o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej również p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pod pojęciem "oceny prawnej" należy przy tym rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09. LEX nr 795206, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11. LEX nr 990211).

Jak wynika z przywołanych powyżej wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1294/11 dokonana przez Sąd wykładnia art. 138 § 2 w związku z at. 15 oraz art. 136 K.p.a., doprowadziła do ustalenia, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli (w której przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy [....] W. z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji) niedopuszczalne było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a obowiązkiem organu drugiej instancji było ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji reformatoryjnej.

Mocą powołanego art. 153 p.p.s.a. wywiedzione w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. wyjaśnienie treści art. 138 § 2 K.p.a., skutkujące stwierdzeniem niedopuszczalności zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, wiązało organ odwoławczy podczas ponownego rozpatrywania odwołania wniesionego przez H.R. i S. R.od decyzji Zarządu Dzielnicy Ursus z dnia [...] lutego 2011 r. i wiąże Sąd rozpoznający sprawę ze skargi wymienionych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...].

Ocena prawna wyrażona w powyższym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. znalazła potwierdzenie także w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 440/13, w którym Sąd drugiej instancji: 1) wskazał na prawo organu odwoławczego - w granicach dozwolonych prawem i przysługujących mu uprawnień – wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy; 2) podkreślił tożsamość spraw o sygn. IV SA/Wa 1294/11 i IV SA/Wa 1266/12; 3) zasadniczej krytyce poddał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do obowiązku ponownego sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnioną osobą, jako warunku wydania decyzji reformatoryjnej w postępowaniu odwoławczym.

Konsekwencją powyższego w aktualnym stanie sprawy jest obowiązek Sądu przyjęcia, że organ odwoławczy zobowiązany był na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzyć sprawę, w razie potrzeby wykorzystując uprawnienia płynące z art. 136 K.p.a. i rozstrzygnąć merytorycznie, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.

W dalszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie), zgodnie z którym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Rozważania Sądu drugiej instancji we wskazanej kwestii zostały szczegółowo przytoczone w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, nie ma zatem potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. Skonstatować zaś należy, że prowadzą one do następujących wniosków: 1) nie jest wykluczone (w szczególności, gdy działka ma małą powierzchnię, bądź położona jest przy więcej niż jednej drodze publicznej), że inwestor może zlokalizować wjazd i wejście na działkę z różnych stron tej działki; 2) w takiej sytuacji obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest należyte rozważenie – z uwzględnieniem okoliczności sprawy (takich jak usytuowanie, wielkość i kształt działki oraz wiążące się z tym ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania), przepisów prawa oraz interesu inwestora - z której strony działki znajdować się będzie główny wjazd lub wejście na działkę w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, a tym samym i front działki; 3) niedopuszczalne jest narzucanie inwestorom, z której strony ma być front działki, a tym samym front budynku, może ono bowiem stanowić – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – "(...) duże utrudnienie w zagospodarowaniu działki i nieuzasadnioną, a czasami niedopuszczalną ingerencję w wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której planowana jest inwestycja [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie tylko podziela wykładnię § 2 pkt 5 rozporządzenia zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji z dnia 13 sierpnia 2014 r. ale przede wszystkim jest nią w świetle art. 190 zd. 1 p.p.s.a. związany. Ustalone zaś w powyższy sposób rozumienie wskazanego przepisu nakazuje jako niewystarczające, niepełne i nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym zakwalifikować ustalenia poczynione w tej kwestii przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (pkt II.2. uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Jeżeli organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości, co do głównego wjazdu lub wejścia na działkę, jego obowiązkiem było zobowiązanie wnioskodawców do złożenia stosownych wyjaśnień w tym zakresie i ocena całokształtu okoliczności sprawy.

Tym niemniej należy zauważyć, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy wskazywali, że działka, na której ma być zrealizowana inwestycja położona jest od ulicy [...], a wjazd ma być zlokalizowany od ulicy [...]. Również z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, że tylko budowa wjazdu ma być od strony ul. [...], zaś inwestycja zasadnicza - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem - ma być od strony ulicy [...]. Także w toku postępowania sądowoadministracyjnego (w skardze, na rozprawach w dniach 30 października 2012 r. i 10 lutego 2015 r.) skarżący wskazali, że front działki zawsze był i jest od strony ul. [...], do której działka przylega i posiada główne wejście.

Organ drugiej instancji powinien wziąć przywołane okoliczności pod uwagę, ustalając w nowo przeprowadzonym postępowaniu, od której strony znajduje się front działki objętej wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy.

Właściwe, uwzględniające powyższe wskazania, ustalenie frontu działki, zdeterminuje także ustalenia organu odwoławczego co do prawidłowości określenia obszaru analizowanego, wyznaczonego celem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia. Stosownie bowiem do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Należy przy tym podkreślić, że z treści powołanego przepisu, na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r., wynika, iż dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż wymagane minimum. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie, jakie względy przemawiały za objęciem analizą obszaru większego niż wymagane minimum. Okolicznościami przemawiającymi za przeprowadzeniem "szerszej" analizy mogą być w szczególności: oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, bądź dużą odległością między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

W zależności od warunków konkretnej sprawy możliwe jest zatem, że normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Należy podzielić tu stanowisko wyrażane w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądów administracyjnych, że obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem u.p.z.p., jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 tej ustawy (por. Alicja Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Komentarz publ. LEX i cyt. tam wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

Należy ponadto zauważyć, że trzykrotność frontu działki skarżących mierzona od strony ulicy [...] wynosi 34,71 m (3 x 11,57 m), zatem w przypadku obszaru analizowanego ustalanego w odniesieniu do frontu działki znajdującego się od tej ulicy powinien on być wyznaczony w odległości 50 m albo większej, o ile przemawiają za tym względy warunkujące prawidłowość przeprowadzenia analizy (jak wymienione powyżej), wskazujące na zasadność odniesienia się do większej ilości zabudowań w otoczeniu przedmiotowej działki niż znajdujące się w obszarze wyznaczonym w oparciu o wymagane minimum.

Właściwe określenie frontu działki, a następnie weryfikacja prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, skutkować będzie w dalszej kolejności koniecznością dokonania ponownej merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Zarząd Dzielnicy [...] W. nie określił w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. szerokości elewacji frontowej. Z pewnością wymogowi temu nie czyni zadość wskazanie: "szerokość elewacji frontowej – zgodnie z odległościami od granic działki określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przepis § 6 ust. 1 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (pkt III.2.3.) organ odwoławczy określił szerokość elewacji frontowej jako elewacji zwróconej w stronę ul. [...]. Wobec przedstawionych powyżej rozważań Sądu odnośnie do wykładni § 2 pkt 5 rozporządzenia i wynikających z akt sprawy okoliczności dotyczących wskazywania przez skarżących jako frontu działki jej części od strony ul. [...], ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w tym zakresie będą musiały zostać zrewidowane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w odniesieniu do należycie ustalonego frontu działki.

Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym ustalona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na 12 m, co odpowiada informacji wynikającej z pkt 2.3 części pisemnej analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie analizy nie sposób jednak jednoznacznie ustalić, w oparciu o jakie wielkości ustalono średnią. Z kolei średnia liczona na podstawie wielkości wskazanych przez Kolegium (w metrach: 16, 15, 15, 10, 10, 10, 11, 9, 10, 8, 9, 11, 15, 12, 18, 15, 13, 18, 10, 10) daje 12,25 m, a ponadto z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, której szerokość elewacji frontowej przekracza wielkości wskazane przez organ odwoławczy (na działce nr [...] – 18 m, na działce nr [...] – 21 m).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy ustali więc szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony prawidłowo ustalonego fontu działki i zawrze w uzasadnieniu decyzji informacje pozwalające na jednoznaczne zweryfikowanie, czy przyjęta wielkość odpowiada warunkom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia, bądź jeżeli określi ten parametr w innej wielkości (w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia) wyjaśni, jakie okoliczności wynikające z analizy za tym przemawiały.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Choć literalne rozumienie powołanego przepisu wskazuje na obowiązek określenia przez właściwy organ tylko jednej linii zabudowy (prawodawca posługuje się we wskazanym przepisie liczbą pojedynczą), to dokonując jego wykładni w realiach przedmiotowej sprawy należy odnieść się do dyrektyw celowościowych. Te zaś każą mieć na uwadze, że ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest natomiast szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Mając zatem na względzie, że działka objęta wnioskiem Państwa M. znajduje się przy dwóch drogach publicznych – ulicy [...] i ulicy [...] (przy skrzyżowaniu tych dróg) - w ocenie Sądu za prawidłowe należy przyjąć rozumienie powołanego przepisu nakazujące określenie linii zabudowy od strony obu tych dróg publicznych.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można jednak tracić z pola widzenia prawa skarżących do zagospodarowania należącej do nich działki. O ile zatem nie stoi to w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym określającymi granice wykonywania prawa własności ze względu na dobro ogólne w postaci ładu przestrzennego, obowiązkiem organu administracji jest jak najpełniejsze uwzględnienie oczekiwań inwestorów, co do kształtu będącego przedmiotem wniosku zamierzenia budowlanego. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza tymczasem inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, mając zatem na względzie prawo skarżących do zainwestowania należącej do nich działki, a także niekorzystne uwarunkowania wiążące się z jej usytuowaniem (położenie przy skrzyżowaniu dwóch dróg publicznych, jej powierzchnię - 413 m2, jej kształt – prostokąt o proporcjach

1/3), należy uznać, że określenie linii zabudowy w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji (z dopuszczeniem linii zabudowy w granicy działki z ulicą [...] w przypadku uzyskania zgody zarządcy tej drogi na lokalizację budynku w granicy pasa drogowego) było prawidłowe. Należy przy tym wskazać, że w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) określono minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych, dopuszczając jednakże w art. 43 ust. 2 - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości za zgodą zarządcy drogi uzyskaną przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Na taką możliwość zwrócono uwagę w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 10 stycznia 2011 r.

Jeżeli zaś chodzi o wyznaczenie przez organ pierwszej instancji linii zabudowy od strony ulicy [...], należy stwierdzić, że utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w tym zakresie było prawidłowe. Wyznaczenie tej linii nastąpiło z poszanowaniem § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Tożsame względy jak w przypadku ustalenia linii zabudowy od ulicy [...], to jest położenie działki przy skrzyżowaniu dwóch dróg publicznych, jej powierzchnia i kształt oraz wzgląd na prawo właścicieli do zagospodarowania należącej do nich nieruchomości, przemawiają za uznaniem za dopuszczalne przyjęcia 35 % wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wyjaśnienie w tym zakresie zawarte w analizie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, wskazujące właśnie na gabaryty i kształt działki, a także na znaczne zróżnicowanie tego współczynnika na działkach znajdujących się na obszarze analizowanym, jest w ocenie Sądu przekonujące i wystarczające.

Jako prawidłowe należy natomiast ocenić rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie dotyczącym geometrii dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W istocie, jak zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., z części graficznej analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajdują się budynki z połaciami dachowymi o kącie nachylenia zawierającym się w granicach 30o - 40o. Na podstawie analizy można także ustalić, że są to dachy wielospadowe, a nie płaskie. Dopuszczenie przez organ pierwszej instancji dachu płaskiego i określenie kąta nachylenia połaci dachowych jako max. 40o nie znajdowało zatem odzwierciedlenia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Co zaś się tyczy określenia na maksymalnie 9 m wysokości głównej kalenicy budynku, to należy wskazać, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wysokość budynków w granicach obszaru analizowanego wynosi od 6 do 12,5 m, a średnia arytmetyczna z wysokości wszystkich budynków wynosi 9 m. W tej sytuacji ustalenie wysokości kalenicy - czyli najwyższej części dachu utworzonej na przecięciu połaci dachowych - na maksymalnie 9 m, należy ocenić jako prawidłowe. Podnoszona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji okoliczność określenia wysokości głównej kalenicy dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...] w decyzji wydanej w lutym 2006 roku, nie może mieć znaczenia dla prawidłowości ustaleń w tym zakresie poczynionych przez organy rozpatrujące sprawę wszczętą wnioskiem M. M. i W. M. Jak bowiem jednoznacznie wynika z powołanego wyżej § 8 rozporządzenia geometrię dachu – w tym wysokość kalenicy – określa się w odniesieniu do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, a nie tylko budynku na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem.

Podsumowując, wywiedziona powyżej, błędna wykładnia przez organ odwoławczy normy prawnej zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia, skutkowała naruszeniem tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją wskazanego uchybienia było naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej. Kolegium w niewystraczający sposób rozważyło też negatywne uwarunkowania zainwestowania działki ewidencyjnej nr [...] związane z jej usytuowaniem, powierzchnią i kształtem oraz wpływem tych czynników na dopuszczalność zastosowania odstępstw od ogólnych zasad w zakresie wyznaczenia linii zabudowy i powierzchni zabudowy. Jako niewystarczające i niejasne należy też uznać wyliczenie średniej powierzchni elewacji frontowych na obszarze analizowanym. Powyższe uchybienia są równoznaczne z niewłaściwym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i stanowią naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie też – po właściwym określeniu frontu działki - weryfikacja prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Kolegium będzie miało tu na względzie, że obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, a także to, że działki przyjęte do analizy oddzielone są drogami publicznymi, zaś działka objęta wnioskiem znajduje się przy skrzyżowaniu dwóch dróg publicznych, a jej kształt utrudnia zainwestowanie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.