Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2775/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 9, art. 51 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Dorota Chobian po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 529/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w Krakowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 529/15, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Sp. z o.o. w Warszawie (obecnie [...] Polska S.A. w Warszawie) dokonała w Urzędzie Miasta Krakowa w dniu [...] grudnia 2002 r. zgłoszenia zamiaru montażu stacji bazowej telefonii komórkowej Era GSM nr 51288 zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] 7 w Krakowie, polegającej na montażu jednej stalowej wieży kratowej o wys. 9,78 m oraz instalacji na tej wieży sześciu anten sektorowych UMTS K742212, trzech anten DB K742151, trzech anten radiolinii, ułożeniu na dachu dróg kablowych oraz posadowieniu kontenera technicznego dla urządzeń sterujących.

Przed złożeniem ww. wniosku, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2002 r., uzgodnił projekt budowlany pozytywnie z zastrzeżeniami dotyczącymi jej użytkowania oraz m.in. wskazał na to, że z przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko opracowanego we wrześniu 2002 r., wynika, że przedmiotowa stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludności.

Urząd Miasta Krakowa Wydział Architektury, Geodezji i Budownictwa pismem z dnia 30 grudnia 2002 r. poinformował inwestora o przyjęciu do wiadomości zamiaru wykonania ww. robót budowlanych, nie wnosząc przy tym sprzeciwu w sprawie wykonania przedmiotowej inwestycji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu 31 sierpnia 2011 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej stacji, w trakcie których stwierdzono, że na dachu budynku przy ul. [...] 7 w Krakowie zamontowano urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej: sześć anten sektorowych, trzy anteny innego typu oraz trzy anteny radiolinii, a także konstrukcję wsporczą o wysokości ok. 9,80 m oraz obudowę na urządzenia sterujące.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. PINB w Krakowie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowanej stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku nr 7 przy ul. [...] w Krakowie, bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Małopolski WINB decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] października 2011 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w Krakowie, utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego WINB z dnia [...] września 2014 r.

GINB wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 105 § 1 k.p.a., dopuszcza się umorzenie postępowania administracyjnego, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty nie wymagają dostosowania do standardów prawa. Warunkiem wydania decyzji o umorzeniu postępowania jest jednak stwierdzenie, że roboty nie naruszają prawa.

Sporne roboty wykonane zostały na podstawie dokonanego w dniu 13 grudnia 2002 r. zgłoszenia inwestora, wobec którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. Jednakże samo stwierdzenie, że inwestor skutecznie zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych nie uprawnia organu do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście zgodności z prawem zrealizowanego zamierzenia budowlanego.

Zdaniem GINB z uzasadnienia badanej decyzji wynika, że inwestor nie wyszedł poza zakres zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Jednak w prowadzonym postępowaniu organ powiatowy nie ustalił, czy przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów dotyczących planowania przestrzennego, co wynika bezpośrednio z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. GINB wskazał przy tym, że z poczynionych w niniejszym postępowaniu ustaleń wynika, że działka o nr ewid. 187 zlokalizowana przy ul. [...] 7 w Krakowie, na której jest wykonana przedmiotowa stacja bazowa, nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył jednak, że nawet w przypadku wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej w trybie art. 51 Prawa budowlanego (np. w przypadku wykonania przez inwestora przedmiotowej inwestycji niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem), organ nie ma legitymacji prawnej do żądania (w tym trybie) od inwestora (w związku z brakiem planu miejscowego) decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem GINB w świetle zebranego materiału dowodowego, organ powiatowy nie miał podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków. Zatem brak jest podstaw do zarzucenia badanej decyzji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Brak ustaleń organu odnośnie zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi bowiem o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Artykuł 105 § 1 k.p.a. nie określa przyczyn bezprzedmiotowości postępowania, wobec czego należy ich poszukiwać w każdej indywidualnej sprawie. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że nie zachodzą przesłanki wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej z art. 51 ust. 1 pkt 1–3 Prawa budowlanego, bez wątpienia stanowi przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. przepisu.

Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w Krakowie w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niepozwalający na podjęcie z nią polemiki z uwagi na:

a) brak dokonania jakiejkolwiek subsumcji w zakresie ustalenia, jakie wymogi obowiązywały inwestora w dniu budowy przedmiotowej inwestycji,

b) niepodanie, czy inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa,

c) niewyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej organ doszedł do przekonania, że inwestor nie musi posiadać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i to w sytuacji, w której NSA wprost potwierdza taką możliwość i to wielokrotnie,

d) niewskazanie z jakich powodów przywołano decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] października 2002 r., którą to uzgodniono projekt budowlany, a która była wydawana do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w którym udział miało prawo brać społeczeństwo,

e) zaniechanie odniesienia się do zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skargi wskazano na to, iż w dniu dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej, nie istniała możliwość budowy jakiejkolwiek stacji zarówno wolno stojącej, jak i na istniejącym obiekcie bez przeprowadzenia oceny oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia na środowisku oraz bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że oceniając ważność decyzji PINB w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] października 2011 r. należało dokonać kwalifikacji robót nią objętych, z uwzględnieniem stanu prawnego z daty ich wykonania. Należało też ustalić, jakie wymogi winien spełnić wówczas inwestor przed przystąpieniem do ich realizacji. Z uzasadnienia badanej decyzji wynika, że powodem jej wydania – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – było przyjęcie, iż przedmiotowa w sprawie stacja bazowa telefonii komórkowej mogła być zrealizowana w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych. Tylko poczynienie ustaleń w ww. zakresie (a więc w pierwszej kolejności co do kwalifikacji robót) pozwalało na dokonanie weryfikacji badanego orzeczenia, a w konsekwencji ustalenie, czy w okolicznościach sprawy (z daty jego wydania), nie jest ono dotknięte żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wobec odstąpienia od kontynuowania postępowania i niewydania decyzji merytorycznej.

Zdaniem Sądu takiej oceny zabrakło na etapie postępowania organów obu instancji. Organ wojewódzki oparł się na całkowicie nieuzasadnionym stwierdzeniu, iż kwestia kwalifikacji inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej należy do spornych w orzecznictwie i z tego wywodząc, że nawet błędne uznanie, iż nie wymagała ona uzyskania pozwolenia na budowę, nie może (wobec istniejących wątpliwości) prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ II instancji nie zawarł również wyraźnych stwierdzeń w tej materii, nadto – przedstawił pobieżną analizę poczynionych ustaleń, bez wskazania w szczególności na przepisy prawa obowiązujące w dacie realizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie doszły do błędnych wniosków w aspekcie wystąpienia w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, a to w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo – w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, przy czym – oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Sąd analizując sprawę ustalił (na podstawie akt sprawy), iż Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. w Warszawie (obecnie [...] Polska S.A. w Warszawie) dokonała w Urzędzie Miasta Krakowa w dniu 13 grudnia 2002 r. zgłoszenia zamiaru montażu stacji bazowej telefonii komórkowej Era GSM nr 51288 zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] 7 w Krakowie (działka nr 167/21 obr. 44 Kraków-Krowodrza), polegającej na montażu jednej stalowej wieży kratowej o wys. 9,78 m oraz instalacji na tej wieży sześciu anten sektorowych UMTS K742212, trzech anten DB K742151, trzech anten radiolinii, ułożeniu na dachu dróg kablowych oraz posadowieniu kontenera technicznego dla urządzeń sterujących. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu z daty dokonania ww. zgłoszenia, tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, nie była bowiem objęta treścią art. 29 tej ustawy, w którym to ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący budowy oraz roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Przewidział m.in., w art. 29 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi tego rodzaju zamierzenia, stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest bowiem urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zdaniem Sądu dla wyprowadzenia powyższego nie było niezbędne dokonanie skomplikowanej wykładni prawa. Przepisy prawa w tym zakresie były jasne, nie budziły wątpliwości i nie wymagały złożonych zabiegów interpretacyjnych dla prawidłowego ich stosowania. Sąd stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie mogła być zrealizowana bez uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę, ewentualnie poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy, nadto – oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (z uwagi na to, iż przepisy obowiązujące w dacie zgłoszenia zamiaru ich wykonania, zaliczały tego rodzaju inwestycje do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, v. obowiązujące od dnia 13 listopada 2002 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko – Dz.U. Nr 179, poz. 1490). Brak natomiast decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczał, iż organ nadzoru budowlanego miał obowiązek przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w stosunku do wykonanego – bez właściwej zgody organu – zamierzenia. Dla zasadności wszczęcia i prowadzenia tego postępowania nie mógł bowiem mieć żadnego znaczenia fakt, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i zrealizował inwestycję zgodnie z tym zgłoszeniem. W wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1706/11 wskazano, że "(...) za wadliwe uznać należy stanowisko (...), iż brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego po złożeniu zgłoszenia w każdym przypadku sankcjonuje legalność wykonania zamierzonych robót." NSA w ww. wyroku wskazał też, że "Nie budzi wątpliwości ani doktryny ani orzecznictwa, iż zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać rozbiórce, przy czym z woli ustawodawcy postępowanie naprawcze toczy się w trybie art. 50, 51 prawa budowlanego (...)". Zatem wykonanie inwestycji w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie art. 48 czy art. 49b Prawa budowlanego, ale nie wyklucza uruchomienia trybu przewidzianego w art. 50 i 51 tej ustawy, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ powiatowy nie mógł odstąpić od kontynuowania postępowania dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej zrealizowanej z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązany był przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w trybie art. 51 ww. ustawy, a w jego toku zbadać, czy inwestycja nie narusza obowiązujących (w dacie orzekania przez ten organ) przepisów, i czy wobec tego nie jest konieczne nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości. Tymczasem takiego postępowania wyjaśniającego organ powiatowy w ogóle nie prowadził. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu nie może zaś zmierzać do uzupełnienia uchybień procesowych popełnionych przez ten organ, a to poprzez czynienie ustaleń co do prawidłowości zrealizowanej inwestycji. W postępowaniu nadzorczym nie mogą być bowiem korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, błędna jest ocena organów orzekających w sprawie, iż badana decyzja z dnia [...] października 2011 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, tj. wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać, aby w okolicznościach sprawy nie doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Skoro inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to nieuprawnione było przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, że postępowanie jest bezprzedmiotowe co uzasadniało zastosowanie ww. przepisu i umorzenie postępowania administracyjnego. Niedopuszczalnym skutkiem badanego orzeczenia organu powiatowego, które należało wziąć pod uwagę dokonując gradacji stwierdzonego naruszenia, jest zarówno brak postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również brak legalizacji przedmiotowej inwestycji, a to poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Sprawa dotyczy tego rodzaju inwestycji, która może powodować uciążliwości dla środowiska, a w szczególności – dla ludności (w sytuacji jej zrealizowania na budynku wielorodzinnym i w bliskim sąsiedztwie innych zabudowań o takim charakterze). Nawet stwierdzenie, iż wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje ustanie przyczyny, dla której postępowanie legalizacyjne winno być wszczęte i prowadzone. Wszczęte postępowanie (kontynuowane przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego) mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, w tym przypadku – stacja bazowa telefonii komórkowej na skutek np. jej rozbiórki.

Z tych też przyczyn Sąd uchylił kontrolowane decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a.

[...] Polska S.A. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku przez przyjęcie, że GINB oraz Małopolski WINB nie zbadali podstaw do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w sposób wyczerpujący wykazane zostało, że analizowana inwestycja nie narusza prawa, co uzasadniało decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

– art. 29 ust 2 pkt 15 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że instalacja urządzeń będących przedmiotem zgłoszenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia;

– art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku uznania, iż dla przedmiotowej stacji bazowej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż chodziło o wykonanie prac związanych z montażem urządzeń zlokalizowanych na istniejącym obiekcie budowlanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki w sposób należyty uwzględnił stan faktyczny sprawy przedstawiany przez organy obu instancji, a zawarte w decyzjach ustalenia zweryfikowane zostały na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie zakwestionował ustaleń faktycznych co do istotnych okoliczności dotyczących dokonanego zgłoszenia w przedmiocie montażu określonej przez inwestora stacji bazowej telefonii komórkowej oraz miejsca i zakresu zrealizowanych robót budowlanych. Zwłaszcza nie zanegował faktu, że sporna inwestycja zrealizowana została na podstawie i zgodnie ze zgłoszeniem, do którego to organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu.

Przyczyną zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych w sprawie była natomiast odmienna ocena Sądu Wojewódzkiego co do zasadności umorzenia postępowania w przedmiocie legalności zrealizowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Mianowicie Sąd Wojewódzki wskazał, że oceniając ważność decyzji z [...] października 2011 r. należało przede wszystkim dokonać kwalifikacji robót nią objętych, z uwzględnieniem stanu prawnego z daty ich wykonania. Przedstawiając analizę przepisów obowiązujących w dacie zgłoszenia stwierdził, że przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, nie była bowiem objęta treścią art. 29 Prawa budowlanego, w którym to ustawodawca wymieniał w sposób wyczerpujący budowy oraz roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia. W szczególności Sąd wykluczył zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Wskazał przy tym, że przepisy w omawianym zakresie były jasne i nie wymagały złożonych zabiegów interpretacyjnych dla prawidłowego ich zastosowania. Sąd Wojewódzki wskazał, że brak decyzji o pozwoleniu na budowę skutkował koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności inwestycji z przepisami prawa. Zdaniem Sądu od ustaleń co do wymogów, jakie musi spełniać inwestor przed realizacją inwestycji, uzależniony był wynik postępowania. Zastrzegł jednocześnie, że wykonanie inwestycji w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie art. 48 i 49b Prawa budowlanego, jednak nie wyklucza uruchomienia trybu przewidzianego w art. 50–51 Prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdził, że niedopuszczalne było umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ powiatowy miał obowiązek zbadać, czy inwestycja nie narusza aktualnie obowiązujących przepisów i czy nie jest konieczne nałożenie na inwestora określonych obowiązków, celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powyższego wnioskowania Sądu Wojewódzkiego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, dlatego że Sąd Wojewódzki dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych oparł się na przepisach obowiązujących w dacie dokonania zgłoszenia, co było prawidłowe. Natomiast strona skarżąca błędnie powołała się na późniejszy stan prawny, przytaczając w podstawie kasacyjnej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który nie obowiązywał w dacie dokonania zgłoszenia, tj. 13 grudnia 2002 r. Również argumentacja przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest nieadekwatna do stanu prawnego zastosowanego przez Sąd Wojewódzki przy ocenie dokonanej w zakresie kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego. Zaznaczyć należy, że autor skargi kasacyjnej podnosząc niezgodność zaskarżonego wyroku z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwołał się mylnie do wyroków, które zapadły w sprawach rozpatrywanych na podstawie przepisów obowiązujących w późniejszym stanie prawnym. Skoro nie została podważona ocena Sądu Wojewódzkiego co do tego, że przedmiotowe roboty budowlane nie były objęte regulacją art. 29 Prawa budowlanego, to tym samym nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Konsekwencją wykluczenia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie zgłoszenia było bowiem stwierdzenie, że budowa spornej stacji bazowej telefonii komórkowej dokonana została bez wymaganego pozwolenia, a ponadto bez zbadania wymogów w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnej oceny dotyczącej oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Podkreślić trzeba, że dla wyniku sprawy istotne znaczenie miało właśnie stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do tego, że obowiązkiem organu powiatowego było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego. Brak zarzutu kasacyjnego w zakresie wymienionych przepisów skutkował tym, że w konsekwencji niepodważone zostało również wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego wskazujące na niedopuszczalność umorzenia postępowania.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że niezależnie już od tego czy roboty budowlane wymagały pozwolenia czy zgłoszenia, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było ustalenie okoliczności istotnych w świetle regulacji art. 50 ust. 1 pkt 1–4 Prawa budowlanego. W szczególności w rozpatrywanej sprawie należało zbadać, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska bądź w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, w tym z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4). Słusznie zatem Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że sprawa dotyczy tego rodzaju inwestycji, która może powodować uciążliwości dla środowiska, a w szczególności dla ludności w sytuacji jej zrealizowania na budynku wielorodzinnym i w bliskim sąsiedztwie innych budynków mieszkalnych. Tymczasem organ nadzoru działał w sprawie niekonsekwentnie, gdyż z jednej strony ustalając legitymację procesową wnioskodawców uwzględnił fakt występowania ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego (stwierdzonego na podstawie pomiarów przeprowadzonych w sąsiednim bloku wielorodzinnym), a z drugiej strony nie podjął dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. Zaznaczyć ponadto należy, że stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma kompetencje do badania zgodności robót budowlanych z wymaganiami ochrony środowiska, czego w niniejszej sprawie zaniechano.

Wbrew temu co przyjął organ odwoławczy, w postępowaniu naprawczym należy zbadać nie tylko zgodność wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także z przepisami w tym zakresie obowiązującymi, jeżeli na danym terenie plan taki nie obowiązuje. Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, kiedy zalegalizowanie robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z dnia: 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12; 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15)

Wobec powyższego zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organ powiatowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie, a w konsekwencji niezasadnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym przedwczesna była również ocena organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagają dostosowania do standardów prawa i organ powiatowy nie miał podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków. W takim stanie sprawy uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że do umorzenia przedmiotowego postępowania przez organ powiatowy doszło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.c., co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkowało stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W konsekwencji zasadne było orzeczenie o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) p.p.s.a. Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.