Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2546/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 714/17 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu K. na rzecz Ministra Finansów 10 426 (dziesięć tysięcy czterysta dwadzieścia sześć złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 714/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 rok w pkt 1 uchylił decyzję w zaskarżonej części co do kwoty [...] zł. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz Powiatu K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Urząd Kontroli Skarbowej w Kielcach przeprowadził w Powiecie K. kontrolę w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi, w tym prawidłowości wprowadzania danych do Systemu Informacji Oświatowej mających wpływ na wysokość części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r.

Minister Finansów decyzją z dnia 25 listopada 2015 r., zobowiązał Powiat K. – dalej: strona lub powiat - do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 w wysokości [...] zł

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 dla Powiatu K. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o [...] liczby uczniów przeliczeniowych. W przypadku nieletniego wychowanka, który został skierowany, ale jeszcze nie przybył do ośrodka i w związku z tym nie został ujęty w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, jednostka samorządu terytorialnego może wystąpić wnioskiem o przyznanie środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej jest m.in. dofinansowanie z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych polegającego na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych w stosunku do danych przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej.

Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 25 listopada 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2010 r., przez dyrektora: [...] została zawyżona o 5 uczniów liczba uczniów ogółem, 5 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą: P2, P34 i P40, 3 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagami: P1 i P26, 2 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagami: P7 i P8; [...] została zawyżona o 4 uczniów liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą: P1, P2, P26, P34 i P40; [...] została zawyżona o 1 ucznia liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą: P7, P8 i P40; [...] została zawyżona o 3 uczniów liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą: P7, P8 i P40. W związku z powyższym, zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o [...] , a tym samym część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu K. została zawyżona o kwotę [...] zł.

Organ II instancji podkreślił, że w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010 r.) nie została uregulowana definicja wychowanka. Do systemu wprowadzani byli wychowankowie posiadający aktualne wskazania ORE, skierowania, zgłoszenia stąd brak, w prawie oświatowym legalnej definicji pojęć "uczeń" i "wychowanek" może wynikać z faktu, że treść tych pojęć jest jasna, a przynajmniej da się jednoznacznie określić w danym kontekście. Pojęcie "uczeń" nie budzi wątpliwości, ponieważ dotyczy osoby, która została przyjęta do szkoły. Natomiast pojęcie "wychowanek" odnosi się do osoby, która została przyjęta do placówki oświatowej, np. do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego. Również w systemie informacji oświatowej przez ucznia rozumiemy osobę przyjętą do szkoły, a przez wychowanka osobę przyjętą do placówki. Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. wprawdzie nie precyzowała pojęcia "wychowanek", jednak obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji stanowiło, że wychowankiem placówki jest osoba wpisana do księgi wychowanków. Jednocześnie zasady wprowadzania danych dotyczących liczby wychowanków do systemu informacji oświatowej nie uległy zmianie, jedynie w instrukcji na dzień 31 marca 2015 r. doprecyzowano pojęcie "wychowanek". Instrukcja nie stanowiła prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie zawierała objaśnienia ułatwiające wprowadzanie danych przez podmioty zobowiązane ustawą z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 z poźn. zm.) do prowadzenia baz danych oświatowych. W związku z powyższym nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest m.in. ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy strona prawidłowo naliczyła część oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. jako wychowankowie tych ośrodków, mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach. W stanie prawnym obowiązującym w 2011 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby, wprost jakie okoliczności decydują o tym, od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). Minister Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r. przedstawił dwa warianty skutków nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r., co potwierdza wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej dotyczące stosowania powołanych przepisów. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez organ do treści odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej na interpelacje poselskie w sprawie zasad finansowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Zdaniem powiatu skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, wydanego w zakresie umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym w oparciu o dyspozycję art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. 1982 Nr 35 poz. 228 ze zm.), winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca. W ocenie organu wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków, dopiero, bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie staje się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem staje się nieletni przyjęty do placówki.

W ocenie WSA, zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. nieletni, wobec którego sąd rodzinny zastosował środek wychowawczy w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku socjoterapii, zwanym dalej "ośrodkiem", kierowany jest do ośrodka wskazanego przez [...] przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nieletniego, a w przypadku braku miejsca zamieszkania - starostę właściwego ze względu na miejsce pobytu nieletniego. Organ prowadzący ośrodek obowiązany jest do stałej analizy stanu wykorzystania miejsc w ośrodku i przekazywania niezwłocznie informacji o wolnych miejscach w ośrodku do Centrum. Na podstawie § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia właściwy starosta składa do Centrum wniosek o wskazanie odpowiedniego dla nieletniego ośrodka. Na podstawie informacji zawartych w dołączonej do wniosku dokumentacji, w szczególności dotyczących sytuacji rodzinnej nieletniego, etapu kształcenia, stanu zdrowia, warunków mogących wpłynąć na dalszą demoralizację nieletniego, oraz analizy zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego Centrum wskazuje właściwemu staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, organ prowadzący ośrodek i rodziców lub opiekunów nieletniego (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez Centrum ośrodka (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Centrum przekazuje dołączoną do wniosku dokumentację nieletniego do wskazanego ośrodka (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Z brzmienia powołanych przepisów, a także z treści § 4 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie, z którym o przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte. Natomiast w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu 3 miesięcy od daty wskazania ośrodka przez Centrum dyrektor ośrodka przesyła dokumentację nieletniego właściwemu staroście (§ 4 ust. 4 w. wym. rozporządzenia). Z powyższego wynika, iż wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, a ze skierowaniem do tego ośrodka.

Sąd podał, że brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami.

W ocenie WSA o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Sąd I instancji podkreślił, że o statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Przepisy w. wym. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.

Sąd wskazał, że dokonując wykładni przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi prawidłowości powyższych wywodów. Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie wskazują, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym, od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Definicji wychowanka nie zawierało jej rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia.

WSA zauważył, że przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie. Wobec powyższego Sąd uznał, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody, a także treść art. 7b K.p.a., a także art. 7a K.p.a.

Minister Finansów w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi Powiatu K. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie

Prawa materialnego tj.:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm. dalej: ustawa), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat K. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na nie wpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

2. art. 28 ust. 5 ustawy w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2010 r., jeszcze do nich nie przybyli lub nie przybyli w ogóle, co również miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

3. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r, w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. poz. 1872), wprowadzających od dnia 1 stycznia 2017 r. definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, co skutkuje naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz;

4. naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy dotyczące systemu informacji oświatowej, co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych oraz przepis zawierający definicję wychowanka a także przepisy określające prowadzenie przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, które weszły w życie po 2011 r. (w 2017 r.), potwierdzają prawidłowość wywodów Sądu I instancji, podczas gdy zasady poprawnej legislacji nie przewidują tworzenia przepisów regulujących zagadnienia, które są już uregulowane, w celu potwierdzenia treści dotychczasowych przepisów;

5. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), w szczególności § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie - zajęte miejsca w ośrodku;

Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 31 stycznia 2017 r. znak: [...] w sprawie zwrotu przez Powiat K. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, wynikające z nieuzasadnionego uznania naruszenia przez ww. organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, związanego niewłaściwym rozpoznaniem ich treści;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy Sąd I instancji uznał, że decyzja Ministra Rozwoju i Finansów została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., tym samym podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji mógł być tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo uznania za uzasadniony zarzutu naruszenia w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w ww. art. 7 k.p.a., motywowanego wprawdzie naruszeniem przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym uznaniu, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Powiat K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w granicach zarzutów kasacyjnych, bowiem nie stwierdził uwzględnianych z urzędu okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji.

Skarga kasacyjna Ministra Finansów na usprawiedliwione podstawy prawne, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafne. Zasługuje zatem ona na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwu zagadnień, a mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wadliwej wykładni i zastosowania pojęcia wychowana zakwaterowanego w ośrodku.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Z zarzutem tym w funkcjonalnym związku pozostaje zarzut kasacyjny naruszenia tegoż przepisu w zw. z art. 16 nowelizacji k.p.a. oraz art. 7a i art. 7b k.p.a., co z kolei uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Istota tych zarzutów sprowadza się do bezpodstawnego oparcia przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy na pojęciu wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii oraz młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które to pojęcie nie ma zdaniem skarżącego Ministra znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do wychowanka zakwaterowanego w tego rodzaju ośrodku. W tej okoliczności skarżący kasacyjnie Minister upatruje wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Skarżący Minister za wadliwe również uznaje oparcie zaleceń dla ponownego rozpoznawania sprawy na art. 7a i art. 7b k.p.a., które nie obowiązywały w dacie wydania wyroku. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez Sąd w tym wyroku ocenę okoliczności prawnych i faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd I instancji w sposób wadliwy zidentyfikował istotę sporu w sprawie, bowiem analizę sprawy ograniczył do pojęcia wychowana, podczas gdy źródłem sporu było pojęcie wychowana zakwaterowanego w ośrodku, a wynikające z odmiennego stanowiska co do tego, czy w pojęciu tym mieści się wychowanek skierowany do tego ośrodka, jak twierdzi Powiat Kielecki, czy też jest nim dopiero wychowanek skierowany i zakwaterowany w tym ośrodku. Także zarzuty w zakresie sformułowanych zaleceń pod adresem organu sprowadzają się w istocie do kwestionowania ich prawidłowości. Nie można jednakże utożsamiać wadliwej oceny sprawy przez Sąd I instancji z brakiem uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z dnia 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy też do kwestionowania dokonanej przez sąd I instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy.

Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w tej sprawie - pomimo wadliwego zidentyfikowania przez Sąd I instancji istoty sporu w sprawie. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez Sąd I instancji i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez Sąd I instancji, co stanowi przedmiot dalszych rozważań.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., został wadliwie skonstruowany.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, co oznacza, iż nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Naruszenie tego przepisu jest zatem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (tak wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743).

Formułując zarzut naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wskazał innych przepisów prawa procesowego. Podnieść również należy, że skarga ta nie zawiera żadnej argumentacji co do naruszenia tego przepisu, co oznacza, że nie wykazuje również - wbrew wymogom formalnym skargi kasacyjnej - wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Powyższe okoliczności czynią skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną, a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego.

Natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 u.d.j.s.t., art. 28 ust. 5 w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji, oraz pozostający z nimi w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. są zasadne.

Istota tych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra Finansów - uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w uchylonej części, tj. w zakresie, w jakim wadliwie, zdaniem tego Sądu, organ zinterpretował pojęcie wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego Sąd rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem Sądu z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą ośrodka - ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

To stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aprobatę. Słusznie bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wag P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych i socjoterapii, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 waga P34 = 11,000 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34,i. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzemieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowanek internatów i bursów (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o systemie informacji oświatowej (obecnie t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2159 ze zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu powyżej stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez Sąd I instancji. Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje Sąd I instancji na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "(konieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca (dla skierowanego wychowanka - dopisek NSA) oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca", które w intencji Sądu I instancji winny być sfinansowane z subwencji Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest też - jak wskazuje w skardze kasacyjnej Minister, a co nie jest kwestionowane przez Powiat w odpowiedzi na tę skargę - jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia - jak wskazywał TK w wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, w dniu 30 września 2010 r., nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że skarżący Powiat Kielecki nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P34. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza, bowiem, że Powiat - poprzez podanie nieprawidłowych danych - uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na rok 2011. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra Rozwoju i Finansów wysokości tej części subwencji oświatowej, co bezpodstawnie jednakże zakwestionował Sąd I instancji. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla potrzeb zastosowania wagi P34 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy w części uchylonej zaskarżonym wyrokiem jest dostatecznie wyjaśniona - uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i rozpoznał skargę Powiatu K. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i oddalił skargę Powiatu K.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzanych na rzecz Ministra Finansów w wysokości [...] zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).