Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1003/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 (1)  ust. 1 i  ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 179 poz 1485
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Węgierska Górka z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XI/92/2011 w przedmiocie skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy/profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XI/92/2011 Rady Gminy Węgierska Górka z 29 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2012 w całości, jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 41 ust. 1 i 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 i 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.)

Uchwałą tą podjętą na sesji w 29 grudnia 2011 r. Rada Gminy Węgierska Górka przyjęła Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2012 r., stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

Badając legalność kwestionowanej uchwały organ nadzoru w pierwszej kolejności podniósł uchybienia proceduralne.

Stwierdził, iż przy jej podejmowaniu naruszono przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który określa z jednej strony obowiązki przewodniczącego rady gminy, z drugiej natomiast reguluje sposób ustalania zastępstwa do wykonywania czynności przewodniczącego rady gminy. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem".

W przepisie tym ustawodawca zatem przewidział dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady gminy do wykonywania funkcji przewodniczącego, tj.:

- fakultatywną gdy pełnomocnictwa do wykonywania zadań udzieli wiceprzewodniczącemu przewodniczący rady gminy i

- obligatoryjną gdy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego rady gminy najstarszego wiekiem.

Tylko więc w przypadku zaistnienia którejś z określonych wyżej sytuacji wiceprzewodniczący rady gminy mógłby zwołać i prowadzić sesję rady gminy w zastępstwie przewodniczącego tej rady.

W opinii organu nadzoru obrady XI sesji Rady Gminy Węgierska Górka 29 grudnia 2011 r. prowadzone były przez osobę nieuprawnioną. Sesję Rady zwołał jej wiceprzewodniczący, J. C., wyznaczony przez przewodniczącą rady, Z. B., do podpisania zawiadomienia o zwołaniu sesji Rady Gminy, mającej się odbyć w tym dniu, samo zaś posiedzenie prowadził J. K., wiceprzewodniczący rady wyznaczony przez Z. B. do wykonywania wszystkich zadań przewodniczącego rady. Złożenie przez Z. B. oświadczeń, dotyczących wyznaczenia J. C. do zwołania sesji oraz J.K. - do prowadzenia obrad XI sesji Rady Gminy Węgierska Górka nastąpiło w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ż. z [...] r. (sygn. akt [...]), którym to postanowieniem Sąd ten zastosował wobec Z. B. środek zapobiegawczy w postaci nakazu powstrzymywania się od działalności społecznej w charakterze przewodniczącego Rady Gminy Węgierska Górka. W ocenie organu nadzoru Z. B. od dnia wydania powyższego postanowienia, czyli od 21 grudnia 2011 r., nie była uprawniona do wykonywania czynności przewodniczącego rady gminy. W konsekwencji po tej dacie nie mogła ona wyznaczyć osoby wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań przewodniczącego rady gminy, a sesję powinien prowadzić wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Powyższe postanowienie Sądu Rejonowego w Z. obowiązywało do [...] r., kiedy to Sąd Okręgowy w B., na skutek złożonego zażalenia przez obrońcę Z. B. na postanowienie Sądu Rejonowego z [...] r. uchylił wobec niej nakaz powstrzymywania się od działalności społecznej w charakterze przewodniczącego Rady Gminy w Węgierskiej Górce. Skoro zatem, zgodnie z przedstawionym powyżej stanem faktycznym, doszło w niniejszej sprawie do zwołania i prowadzenia sesji przez osoby do tego nieuprawnione, następstwem tego stanu w opinii organu nadzoru jest wadliwość skarżonej uchwały, jako podjętej na sesji zwołanej i prowadzonej przez osoby, które nie zostały do tych czynności skutecznie upoważnione przez Przewodniczącego Rady Gminy Węgierska Górka. W tym zakresie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z 6 listopada 2007 roku (sygn. akt III SA/Kr 784/07, LEX 340471) stwierdzający, że "uchwała rady gminy podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona jest nieważna".

W dalszej części skargi organ nadzoru podniósł naruszenia prawa materialnego, którymi dotknięta jest zaskarżona uchwała.

Podniósł, że:

- uchwalony przez Radę Gminy Węgierska Górka program nie zawiera żadnych postanowień zakresie wskazania jednostki realizującej program, mimo, że art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii obliguje radę gminy do jej wskazania,

- art. 41 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nakazuje Radzie Gminy określenie zasad wynagradzania członków gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, podczas gdy rada gminy ustaliła w programie zryczałtowane wynagrodzenie dla członków tej komisji, za udział posiedzeniach w związku z wypełnianiem ustawowo określonych zadań. Nie zawarła natomiast zasad, na podstawie których członkowie Komisji otrzymują wynagrodzenie, a zatem regulacji określającej czy powyższe wynagrodzenie będzie wypłacane miesięcznie, czy też za udział w jednym posiedzeniu, czy w przypadku nieobecności na posiedzeniu będzie potrącane wynagrodzenie. Takie ryczałtowe określenie wysokości wynagrodzenia, zdaniem organu nadzoru narusza przepis art. 41 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co skutkuje wadliwością całego programu.

- Rada Gminy ustalając:

a/ w ppkt 4 programu formę realizacji zadania, określonego w pkt III programu, oraz

b/ w pkt 3, 4 i 5 niniejszego programu formę realizacji zadania określonego w pkt IV programu naruszyła przepis art. 41 ust. 1 w związku z art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Norma prawna przepisu art. 182 powołanej ustawy stanowi, że "dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub art. 181 oraz dochody z opłat określonych w art. 111 wykorzystywane będą na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, i nie mogą być przeznaczane na inne cele".

Tymczasem wskazane w pkt III ppkt 4 programu zadanie, polegające na prowadzeniu profilaktycznej działalności informacyjnej, edukacyjnej i szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałaniu narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych, socjoterapeutycznych miałoby być — zgodnie z wolą Rady - realizowane m. in. poprzez dostosowanie świetlic: opiekuńczo-wychowawczych, klubów sportowych, klubów AA do prowadzenia zajęć (modernizacja, wyposażenie, itp). Natomiast zadanie polegające na wspomaganiu działalności instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów alkoholowych i przeciwdziałaniu narkomanii miałoby być - zgodnie z wolą Rady - realizowane m. in. poprzez pokrycie kosztów przejazdu dzieci na wakacje (ppkt 3 pkt IV), wspieranie lokalnych tradycji kulturowych (ppkt 4 pkt IV) oraz zwiększenie bezpieczeństwa w miejscach publicznych, w tym stworzenie monitoringu wizyjnego na terenie Gminy Węgierska Górka (ppkt 5 pkt IV). Działania takie wykraczają poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, i są równoznaczne z wykorzystaniem środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi lub przeciwdziałaniem narkomanii. Oznacza to zatem naruszenie wymienionych postanowień ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Odnosząc się do kwestii dotyczącej przeznaczenia dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zadanie polegające na zwiększeniu bezpieczeństwa w miejscach publicznych, w tym stworzeniu monitoringu wizyjnego na terenie Gminy Węgierska Górka skarżący wskazał, iż sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli należą do zadań własnych gminy. Monitoring miejsc publicznych jest narzędziem podnoszącym efektywność pracy podległych gminie służb przeznaczonych do ochrony porządku publicznego na terenie gminy. Nie oznacza to jednak, że gmina może przeznaczać na finansowanie takich zadań środki pochodzące z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, bo te mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację zadań związanych z profilaktyką. Monitoring do takich zadań, w ocenie organu nadzoru, nie należy.

Ponadto, zdaniem organu nadzoru, zaplanowanie przez Radę Gminy w programie zadania polegającego na współdziałanie Gminy Węgierska Górka z Gminą B.w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi w odniesieniu do osób z terenu Gminy Węgierska Górka, doprowadzonych do Ośrodka Przeciwdziałania Problemom Alkoholowym w B.(pkt I ppkt 1 lit. b Programu) nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa, albowiem - jak wyżej wskazano- dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mogą być przeznaczone jedynie na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz Gminnych Programów, o których mowa w art. 10 ust.2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i nie mogą być przeznaczane na inne cele.

Natomiast w opinii organu nadzoru nie stanowi realizacji gminnego programu profilaktyki utrzymywanie izb wytrzeźwień ani tym bardziej przeznaczanie pobranych opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż alkoholu na pokrycie kosztów pobytu w izbie wytrzeźwień osób z terenu gminy Węgierska Górka. Organ nadzoru stwierdził bowiem, iż nie jest możliwe zawarcie przez Gminę Węgierska Górka porozumienia z Miastem B. zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi w odniesieniu do osób z terenu Gminy Węgierska Górka doprowadzonych do Ośrodka Przeciwdziałania Problemom Alkoholowym - o czym Rada postanowiła w pkt I ppkt 1 lit. b Programu, jako że organizowanie i prowadzenie izby wytrzeźwień nie jest zadaniem własnym gminy Węgierska Górka, a tylko zadania własne gmina może przekazać w drodze porozumienia. Powołał się przy tym na art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z którego wynika, iż organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Zadanie organizowania i prowadzenia izb wytrzeźwień, jak wynika z powyższego, jest zadaniem o charakterze fakultatywnym i dotyczy tylko powiatów i miast o liczbie ludności ponad 50000. Do pozostałych jednostek samorządu terytorialnego przepis ten nie ma zastosowania. Osoby w stanie nietrzeźwości mogą zostać doprowadzone do izby wytrzeźwień, zakładu opieki zdrowotnej podmiotu leczniczego lub innej właściwej placówki utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu (art. 40 ust. 1 ww. ustawy). W razie braku izby wytrzeźwień osoby takie mogą być doprowadzone do jednostki Policji (art. 40 ust. 2 ustawy).

Na zakończenie skargi organ nadzoru zwrócił uwagę, że skoro w obrocie prawnym funkcjonują dwa odrębne akty prawne, to jest: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, to w konsekwencji gminne programy obejmujące zadania wynikające z tych ustaw powinny być ujęte w odrębnych uchwałach, lub w przypadku jednej uchwały, w dwóch odrębnych załącznikach, jako że program dot. Rozwiązywania problemów alkoholowych winien być uchwalany corocznie, a co do programu przeciwdziałania narkomanii ustawodawca nie zakreślił żadnych ram czasowych jego obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nie zgodziła się z zarzutami skargi i wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska podniosła, że upoważnienie przez przewodniczącą Rady Gminy jednego z jej zastępców do zwołania sesji rady w okresie obowiązywania nałożonego przez Sąd Rejonowy w Z. środka zapobiegawczego nie było równoznaczne z nieważnością wydanych w tym trybie uchwał, jako że przepisy prawa karnego o środkach zapobiegawczych nie wywierają bezpośredniego skutku na gruncie prawa administracyjnego i samorządowego, a podjęcie przez Z. B. czynności w postaci upoważnienia wiceprzewodniczących do określonych czynności mogło mieć wpływ na zamianę środka zapobiegawczego na bardziej surowy. Adresatem tego zakazu jest bowiem osoba fizyczna. Fakt, że osoba ta nie zastosuje się do niego nie wpływa na ważność podjętych przez nią czynności mających znaczenie prawne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odnoszących się do treści uchwały podniosła, że:

1/ Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 10 ust. 2 o przeciwdziałaniu narkomanii, bowiem w uchwale wskazane jest do kogo należy wykonanie uchwały tj. do Wójta Gminy Węgierska Górka.

2/ Zaskarżona uchwała Rady Gminy nie narusza również art. 41 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2012 r. precyzyjnie bowiem są wskazane zasady wynagradzania członków gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Wynagrodzenie w określonej w Programie wysokości członkom komisji przysługuje za udział w posiedzeniach Gminnej Komisji ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Z takiego sformułowania wynika z sposób jednoznaczny, że wynagrodzenie jest już wypłacane za udział w jednym posiedzeniu, zaś a contrario wskazuje ono, że w przypadku nieobecności na posiedzeniu wynagrodzenie takie w ogóle nie jest wypłacane. Również nie ma przepisu prawa, który by uniemożliwiał Radzie Gminy, która określa zasady wynagrodzenia członków gminnej komisji problemów alkoholowych, określenie zryczałtowanego wynagrodzenia dla tych członków. W pojęciu zasady mieści się również upoważnienie do określenia wysokości tego wynagrodzenia dla poszczególnych członków komisji za określone czynności.

3/ Bezpodstawne są również – w ocenie Rady - twierdzenia skarżącego, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła ona przepis art. 41 ust. 1 w zw. z art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, dochody z przewidzianych nią opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 lub 181 przeznaczyła na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a nie na inne cele; katalog ten, w ocenie organu, ma bowiem charakter otwarty.

4/ Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, że do zadań związanych z profilaktyką i rozwiązaniem problemów alkoholowych nie może należeć określona w pkt IV ppkt 5 Programu działalność na rzecz przeciwdziałania zjawiskom nietrzeźwości oraz zapobieganiu i przeciwdziałaniu rozpowszechniania narkotyków wśród dzieci i młodzieży, zwiększenia bezpieczeństwa w miejscach publicznych, w tym stworzenie monitoringu wizyjnego na terenie Gminy Węgierska Górka. Zdaniem Rady Gminy bez monitoringu organom gminy trudniej jest zdobyć wiedzę dotyczącą miejsc w których zbierają się osoby nadużywające alkoholu i używające narkotyków, w których w związku z tym może dojść do naruszenia prawa.

5/ Z uwagi na otwarty katalog zadań związanych z przeciwdziałaniem alkoholizmowi można do nich zaliczyć także prowadzenie izby wytrzeźwień a w razie jej braku na terenie gminy korzystanie z izby prowadzonej przez inną gminę.

6/ Nie ma też przeciwwskazań prawnych, aby oba programy – alkoholowy i narkotykowy- zostały ujęte w jednej uchwale. Fakt ten nie wpływa na treść tych programów, a w konsekwencji na ich zgodność z prawem.

Na rozprawie 25.09.2012 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik Wojewody stwierdził, że jego zdaniem pisemne upoważnienia zostały udzielone ex post , na co wskazują daty pism – 30.12.2011 r. i 4 .01.2012 r. Pełnomocnik Rady gminy podnosi, że pisma te stanowią potwierdzenie udzielonych ustnie upoważnień, co miało miejsce wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie część wskazanych w niej zarzutów uznano za zasadne.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że stosownie do art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę wydaną przez organ stanowiący samorządu terytorialnego stwierdza jej nieważność. Stosownie natomiast do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu a dotyczącego braku umocowania wiceprzewodniczących rady do zwołania sesji rady i przewodniczenia jej obradom, albowiem gdyby okazał się on słuszny, byłoby to wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały, a analiza merytorycznych jej zapisów byłaby zbędna.

Odnosząc się do tego zarzutu należy go uznać za bezzasadny.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z [...] r. nakazujące Z. B. powstrzymanie się od wykonywania działalności społecznej polegającej na pełnieniu funkcji Przewodniczącego Rady Gminy Węgierska Górka zostało uchylone przez Sąd Okręgowy w B. wskutek wniesionego przez zainteresowaną zażalenia. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że Sąd ten uznał, że nakaz został sformułowany w sposób wadliwy i nigdy nie mógł być zgodnie z prawem zastosowany, albowiem funkcja przewodniczącego rady gminy jest działalnością samorządową a nie społeczną. Skoro więc Sąd Rejonowy w Z. ustanowił środek zapobiegawczy nieprawomocnie i niezgodnie z art. 276 k.p.k., to zasadny jest wniosek, że nie może wywierać dla osoby, w stosunku do której został orzeczony negatywnych konsekwencji. Ponadto należy odróżnić instytucję nakazu powstrzymania się od określonego rodzaju działalności z również przewidzianym przez art. 276 k.p.k. zawieszeniem w czynnościach służbowych. O ile bowiem zawieszenie w czynnościach służbowych wywołuje bezpośredni skutek prawny i oznacza zawieszenie wszelkich wynikających z zajmowanego stanowiska kompetencji i nieważność wszelkich podjętych wbrew temu zakazowi czynności prawnych, o tyle nakazanie powstrzymania się od określonego rodzaju działalności nie powoduje bezpośrednio takiego skutku. Samo naruszenie takiego nakazu wywołuje skutek jedynie w obrębie prowadzonego postępowania karnego.

Nawet gdyby pogląd ów uznać za chybiony, to należy zauważyć, że Z. B. wyznaczyła osoby do zwołania sesji Rady Gminy i jej prowadzenia nie wbrew zakazowi, ale właśnie dlatego, że się do niego zastosowała. Stosując się do nakazu Sądu Rejonowego i nie mogąc osobiście pełnić funkcji przewodniczącej podjęła działania, których celem było zapewnienie ciągłości i niezakłóconego działania organu gminy. Trudno zaś byłoby wymagać od niej, aby przewidywała możliwość orzeczenia nakazu powstrzymania się od wykonywania funkcji przewodniczącej Rady i upoważniła wiceprzewodniczącego do wykonywania czynności przewodniczącej niejako "na wszelki wypadek", przed dniem 21 grudnia 2011 r.

Faktem jest także, że przepisy nie wskazują formy, w jakiej upoważnienie dla wiceprzewodniczącego do wykonywania czynności przewodniczącego może być udzielone, Zatem jeśli nawet było ono udzielone ustnie, a następnie potwierdzone pisemnie, to taki tryb nie jest nieprawidłowy.

Uznawszy zarzut nieważności zaskarżonej uchwały za chybiony, Sąd przystąpił do analizy zarzutów naruszenia przez jej zapisy przepisów prawa materialnego.

Stosownie do art. 10 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii do elementów przedmiotowo istotnych, jakie winien zawierać program przeciwdziałania narkomanii zalicza wskazanie przez radę gminy jednostki realizującej program. Uchwalony przez Radę Gminy Węgierska Górka program nie zawiera żadnych postanowień w tym zakresie, zatem - w ocenie Sądu – zasadny jest zarzut organu nadzoru co do niezgodności uchwały w tym zakresie z prawem. Nie mogło być uwzględnione wyjaśnienie Rady Gminy, że taką jednostką jest wójt gminy działający przy pomocy urzędu gminy, albowiem to jemu rada powierzyła wykonanie uchwały. Przekonanie to opiera Sąd na fakcie, że obligatoryjnym elementem każdej uchwały jest wskazanie komu zostaje ona powierzona do wykonania. Podmiotem takim jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta z uwagi na fakt, że to on jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Skoro ustawodawca zamieścił w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii stosowne odrębne postanowienie oznacza to, że miał na względzie wprowadzenie konieczności wyznaczenia przez Radę konkretnej jednostki, a nie organu gminy. Można tu dopatrzyć się pewnej analogii z ustawą o wychowaniu w trzeźwości, gdzie w art. 41 ust. 2 wskazano, że gminny program profilaktyki ... jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, choć oczywiście z tą różnicą, że w przypadku programu przeciwdziałania narkomanii wybór jednostki został pozostawiony Radzie Gminy.

Odnośnie wynikającego z art. 41 ust. 5 ustawy o obowiązku ustalenia zasad wynagradzania członków gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, to w ocenie Sądu zapisy zawarte w uchwalonym przez Radę Programie ... nie naruszają prawa. Przekonanie to Sąd opiera na tym, że żaden przepis nie określa stopnia szczegółowości zapisów, jakie winny określać zasady ustalania owego wynagrodzenia. Zauważyć bowiem należy, że wynagrodzenie członka komisji z zasady nie jest wynagrodzeniem o takim charakterze, jak np. wynagrodzenie za pracę, które może składać się tylko z wynagrodzenia zasadniczego albo także z dodatków, premii, wynagrodzenia akordowego lub prowizyjnego. W przypadku takiego gremium jak Gminna Komisja zapis "Udział w posiedzeniach Gminnej Komisji ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z związku z wypełnianiem ustawowo określonych zadań, przysługuje wynagrodzenie w wysokości:

1. Przewodniczący lub zastępca –[...] zł,

2. Pozostali członkowie – [...] zł."

- zdaniem Sądu mimo nieprawidłowości stylistycznych pozwala na ustalenie, że wynagrodzenie jest ryczałtowe (a ryczałt to też zasada wynagradzania), przysługuje za udział w posiedzeniu (a zatem w sytuacji, gdy członek komisji nie bierze udziału w posiedzeniu, to nie nabywa prawa do wynagrodzenia) i jego wysokość jest zróżnicowana w zależności od funkcji, jaką w Komisji pełni dana osoba. Wobec powyższego, zarzut skarżącego w tej części nie jest uzasadniony.

Zasadny jest zaś zarzut przeznaczenia środków uzyskanych z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na cele nie związane z realizacją gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnych programów, o których mowa w art. 10 ust.2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Art.41 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości określa zawierający 7 punktów otwarty katalog zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Do działania określonego w ustawie w pkt. 3 – Prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo wychowawczych i socjoterapeutycznych, Rada Gminy przypisała: Dostosowanie świetlic opiekuńczo wychowawczych, świetlic klubów sportowych, świetlic klubów AA do prowadzenia zajęć (modernizacja, wyposażenie, zakup materiałów programowych, strojów regionalnych, opału instrumentów muzycznych, materiałów biurowych), co zdaniem Sądu nie mieści się w określonym w ustawie zakresie zadań.

Podobna jest ocena zadań: Pokrycie kosztów przejazdu dzieci na wakacje, Wspieranie lokalnych tradycji kulturowych i Działalność na rzecz przeciwdziałania zjawiskom nietrzeźwości oraz zapobieganiu i przeciwdziałaniu rozpowszechnianiu narkotyków wśród dzieci i młodzieży, Zwiększenie bezpieczeństwa w miejscach publicznych, w tym stworzenie monitoringu wizyjnego na terenie Gminy Węgierska Górka (ppkt 3,4 i 5 pkt IV Gminnego Programu) , których realizację Rada Gminy przewidziała w ramach zadania Wspomaganie działalności instytucji, organizacji pozarządowych i osób fizycznych, służących rozwiązywaniu problemów alkoholowych i przeciwdziałaniu narkomanii, określonego w ustawie o wychowaniu w trzeźwości w art. 41 ust.1 pkt 5. Wspieranie tradycji kulturowych czy pokrycie kosztów dojazdu na wakacje nie stanowi wspomagania działalności instytucji służących rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Również utworzenie systemu monitoringu wydaje się, iż może korzystnie wpłynąć na wzrost bezpieczeństwa w gminie, ale nie ma bezpośredniego wpływu na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych, a raczej na profilaktykę przestępczości, która – jakkolwiek ważna i potrzebna – to jednak nie mieści się w katalogu zadań określonych ustawami o wychowaniu w trzeźwości i o przeciwdziałaniu narkomanii. Działania takie wykraczają poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i skutkują wykorzystaniem środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne, niż wyłącznie na rozwiązywanie problemów alkoholowych lub przeciwdziałanie narkomanii. Wskazuje to na naruszenie postanowień ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i skutkuje koniecznością uwzględnienia skargi w tym zakresie.

Podzielił Sąd także zarzut, co do niedopuszczalności powierzenia Gminie B.zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi w odniesieniu do osób z terenu Gminy Węgierska Górka, doprowadzonych do Ośrodka Przeciwdziałania Problemom Alkoholowym w B. w drodze porozumienia (pkt I ppkt 1 lit. b). Jak słusznie zauważył organ nadzoru, z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, iż organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad

50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Zadanie organizowania i prowadzenia izb wytrzeźwień, jak wynika z powyższego, jest zadaniem o charakterze fakultatywnym i dotyczy tylko powiatów i miast o liczbie ludności ponad 50000. Do pozostałych jednostek samorządu terytorialnego przepis ten nie ma zastosowania. Natomiast zgodnie z art. 74 ust. 1 i ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych, zaś gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Oznacza to, że istotą porozumienia jest zatem przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążącego na innych gminach bądź gminie. Skoro zatem Gmina Węgierska Górka nie może utworzyć izby wytrzeźwień z racji ilości mieszkańców, to nie może także zgodnie z prawem przekazać w drodze porozumienia gminie B. prowadzącej izbę wytrzeźwień, zadania które jej nie obciąża. Zatem nie jest możliwe zawarcie przez Gminę Węgierska Górka porozumienia z Miastem B. w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi w odniesieniu do osób z terenu Gminy Węgierska Górka doprowadzonych do Ośrodka Przeciwdziałania Problemom Alkoholowym - o czym Rada postanowiła w pkt I ppkt 1 lit. b Programu.

Nie podzielił zaś Sąd zarzutu co do niedopuszczalności połączenia w jednym dokumencie programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii z uwagi na fakt, że ten pierwszy winien być uchwalany corocznie, podczas gdy w stosunku do programu przeciwdziałania narkomanii ustawa nie określa ram czasowych jego obowiązywania.

Skoro bowiem okres, na jaki winien być uchwalany program przeciwdziałania narkomanii nie jest określony ustawą, to nie ma przeszkód, aby był uchwalany na okresy roczne, jeśli taka jest wola Rady Gminy. Zaś biorąc pod uwagę, że Program przyjęty zaskarżoną uchwałą został uchwalony na rok 2012, nie narusza to także art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i wynikającej z niego zasady corocznego uchwalania programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Z uwagi na powyższe, jako że zasadne okazały się niektóre spośród zawartych w skardze zarzutów naruszenia przez zaskarżoną uchwałę prawa materialnego, koniecznym było stwierdzenie jej nieważności, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a.