Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1032/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3, ust. 4,  art. 37 ust. 1,  ust. 3 i 4, art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p"), ustalił opłatę od K. S. (dalej "strona" lub "skarżąca") w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...] w K." uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2018 r. (Dz.U.Woj. Z. . z dnia [...] lipca 2018 r., poz. [...]) oraz sprzedażą przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wskazaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w K. uległa zmianie funkcja terenu, na którym położona jest nieruchomość, poprzez przeznaczenie jej pod MN - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z dokumentów zgromadzonych przez organ wynikało, że przed uchwaleniem planu nieruchomość pozostawała w tzw. luce planistycznej, ponieważ dla terenu, na którym jest położona nie było obowiązującego wcześniej planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z zapisami widniejącymi w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość w okresie luki planistycznej oznaczona była symbolem RIIIb i RIVa- grunty orne. W dniu 23 marca 2019 r. nastąpiła sprzedaż nieruchomości - zbycie, w formie aktu notarialnego, co spowodowało wszczęcie przez organ z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z uwagi na wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przez organ wzrost wartości nieruchomości potwierdziła opinia rzeczoznawcy majątkowego zawarta w operacie z dnia 30 stycznia 2020 r. W toku postępowania, w wyniku wniesienia zastrzeżeń do powyższego operatu przez stronę postępowania organ powziął wiadomość, potwierdzoną w piśmie Wójta Gminy B. z dnia 30 czerwca 2020 r., iż dla terenu, na którym usytuowana jest działka gruntu nr [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1984 r., zmieniony późniejszymi uchwałami. Według tego planu działka znajdująca się uprzednio w granicach administracyjnych Gminy B. obręb J., położona była w granicach terenu elementarnego oznaczonego jako FI 3/17UI - teren rolny - rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej m. K.. Powzięcie przez organ wiedzy o tej okoliczności dało podstawę do zlecenia sporządzenia nowego operatu z uwzględnieniem reguły wynikającej z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. W operacie z dnia 5 października 2020 r. rzeczoznawca majątkowy oszacował, że wartość nieruchomości, określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B., jest niższa niż wartość określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy tego planu. Wzrost wartości nieruchomości, działki nr [...], wynikający z operatu i stanowiący kwotę w wysokości [...] zł, stanowi zatem różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J. " w K., a wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania przed jego uchwaleniem. Organ ocenił operat pod względem formalnym nie kwestionując jego prawidłowości. Wskazał, że rzeczoznawca właściwie ustalił wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu, stosownie do art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokonał właściwej wykładni pojęcia "rezerwa terenu", gdyż w części tekstowej planu ogólnego z 1984 r. brak było wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia. Stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości organ ustalił w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do § 31 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K., tj. na kwotę [...]zł.

Dalej organ podkreślił, że pełnomocnik strony wnosząc uwagi przedłożył "Wykaz zmian w planie ogólnym gminy B., zatwierdzonym uchwalą RN Nr [...] z dnia 19.12.1984 r. wynikających z aktualizacji planu z 1991 r.", z którego, jego zdaniem wynika, iż tereny znajdujące się we wszystkich jednostkach oznaczonych jako FI3 MN Ul UR P, dotychczas opisane jako tereny rolne, przeznaczone zostały na "projektowane budownictwo jednorodzinne, usługi inne, usługi rzemieślnicze, przemysł spożywczy". W odniesieniu do powyższego wyjaśniono, że Wójt pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. przekazał kopię aktualizacji planu wraz z załącznikiem graficznym, wskazując przy tym nr [...], pod którym znajduje się wskazana przez pełnomocnika jednostka FI3 MN Ul UR P. Z kolei pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. Urząd Gminy B. poinformował, że przedmiotowa nieruchomość w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 19 grudnia 1984 r. (zmienionym uchwałami z dnia 10.02.1992 r., 29.06.1993 r., 14.10.1994 r., 08.12.1994 r., 18.02.1994 r., 31.08.1995 r.) położona była w granicach terenu elementarnego oznaczonego jako: FI 3/17UI o przeznaczeniu - teren rolny - rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej m. K..

Nadto podniesiono, że organ wyjaśnił stronie (pismo z dnia 29.10.2020r. i z dnia 03.02.2021r.), że rzeczoznawca prawidłowo przyjął, że sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie luki planistycznej to teren wynikający z opisu użytków – grunty, gdyż poprzez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w okresie luki należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Podkreślono, że plan ogólny Gminy B. z 1984 r. zakładał ramy czasowe dla ustalonych rezerw kierunkowych dla dzielnicy przemysłowej m. K. do roku 2010. Były to zatem potencjalne rezerwy, które w przyszłości planowane były do nie rolnego zainwestowania. Jeżeli więc, w czasie obowiązywania planu ogólnego (do 31 grudnia 2003 r.) nie zaistniała konieczność wykorzystania "rezerwy" dla dzielnicy przemysłowej m. K. - to obszar ten był nadal wykorzystywany w sposób zgodny z jego dotychczasowym faktycznym przeznaczeniem (teren rolny).

Zdaniem organu, nie można także przyjąć, aby jednostka, która otrzymała w wyniku aktualizacji planu oznaczenie FI3 (z cyfrą kontrolną po znaku "/") oraz odpowiednio literami "MN Ul UR" objęła cały obszar wcześniej oznaczony w planie ogólnym jako FI 3/17UI, bowiem z załącznika graficznego jednoznacznie wynika, że jednostką tą objęto tylko fragment tego obszaru. Przy czym stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] obr. [...] - nie znajduje się w obszarze objętym aktualizacją planu, co oznacza, że jej pierwotne przeznaczenie ustalone w planie ogólnym, nie uległo zmianie.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Podniosła, że organ niezasadnie uznał, iż nieruchomość w okresie przed uchwaleniem aktualnego mpzp należy traktować jako grunty orne. W ocenie strony, należało przede wszystkim sprawdzić, czy na przedmiotowym terenie można było realizować zabudowę mieszkaniową. Organ zaniechał takiego sprawdzenia faktycznego wykorzystania nieruchomości, mimo iż przed wejściem w życie planu na sąsiednich nieruchomościach realizowana była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a wielkość działki stanowiącej przedmiot postępowania w zasadzie wyklucza jej rolnicze wykorzystanie. Następnie wskazała, że przeznaczenie terenu określone w poprzednio obowiązującym planie jako rezerwa terenu powinno być traktowane równoważnie z podstawowym przeznaczeniem terenu ujawnionym w planie. Tym samym operat szacunkowy jest wadliwy bowiem przyjmuje, że nieruchomość, na której prawodawca lokalny dopuszcza lokalizację zabudowy przemysłowej, stanowi nieruchomość rolną. Według strony nie sposób przyjąć, aby wykaz aktualizacji planu z 1991 r. obejmował tylko te jednostki elementarne, które oznaczone są na rysunku planu, a poza tym organ pomimo złożonego wniosku nie wystąpił do Wójta Gminy B. z zapytaniem, czy możliwa jest wykładnia zapisów planu, zgodnie z którą treść wykazu zmian w planie ogólnym dotyczy wszystkich jednostek elementarnych planu oznaczonych symbolem "FI3".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło, że dla ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest zaistnienie trzech zdarzeń: 1) uchwalenie (lub zmiana) planu; 2) wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia (zmiany) planu; 3) zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu (lub jego zmianą) przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu. Przy czym w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r., obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania opłaty - renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: po pierwsze - według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, po drugie - według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz po trzecie - według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż na terenie, na którym usytuowana jest działka gruntu [...] obowiązywał uprzednio plan miejscowy z 1984 r. (zmieniany i aktualizowany), natomiast w 2018 r. nastąpiło uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowy plan wszedł w życie w dniu 25 lipca 2018 r., tj. po upływie 14 dni od daty ogłoszenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2018 r., a zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] marca 2019 r., czyli po dacie wejścia w życie nowego planu i przed upływem 5 lat od tej daty. Niesprzeczne jest również, że teren działki według "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Gminną Radę Narodową w B. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. (zmienioną m.in. uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r.) przeznaczona była jako teren rolny - rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej m. K. i leżała w granicach terenu elementarnego oznaczonego jako FI 3/17UI, poza obszarem objętym aktualizacją planu ogólnego z 1991 r. zaznaczoną na rysunku planu. Zdaniem Kolegium, część graficzna planu obejmująca obszar objęty zmianą wraz z uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] lutego 1992 r., stanowią technicznie, redakcyjnie i treściowo jedną całość, a zatem ich analiza powinna odbywać się łącznie, o czym świadczy zapis w aktualizacji planu wskazujący, że tekst planu jest integralną częścią rysunku planu. Stąd też nie można przyjąć, że wskazane w wykazie zmian oznaczenie o symbolu FI 3 MN Ul UR P dotyczy wszystkich jednostek elementarnych planu oznaczonych symbolem FI3 zwłaszcza, że rysunek planu z naniesionymi zaznaczeniami na to nie wskazuje. Wobec powyższego nieuprawnione jest więc twierdzenie, że zmiany objęły całą jednostkę elementarną FI3/17UI. Organ powołując się na jednoznaczność naniesień na mapie dotyczących aktualizacji oraz na załącznik graficzny do uchwały przed aktualizacją uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na terenie objętym aktualizacją, co oznacza, że jej przeznaczenie jako terenu rolnego - rezerwy kierunkowej dla dzielnicy przemysłowej m. K. pozostało w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niezmienione. W takim stanie sprawy, organ przyjął, że żądanie zgłoszone przez stronę o ponowne wystąpienie przez organ do Wójta Gminy B. z zapytaniem dotyczącym wykładni zapisów planu potwierdzającej twierdzenia strony byłoby bezcelowe.

Dalej Kolegium mając na uwadze, że przedmiotem sporu jest również znaczenie pojęcia "rezerwa terenu" nie zgodziło się ze stanowiskiem strony, iż nieruchomości przeznaczonej w nieobowiązującym planie jako teren rolny - rezerwę kierunkową dla dzielnicy przemysłowej m. K., nie należy traktować jako nieruchomości rolnej, a równoważnie z podstawowym przeznaczeniem terenu ujawnionym w treści planu. Organ wyjaśnił, że część tekstowa planu ogólnego z 1984 r. nie zawiera wyjaśnienia pojęcia "rezerwa terenu" ani w żaden sposób go nie definiuje, a więc należy opierać się na językowym, literalnym znaczeniu powyższego określenia. Pojęcie "rezerwa" należy więc interpretować jako pewien zasób, który jest trzymany w zapasie i którego nie można użyć od razu, ponieważ jest przeznaczony do wykorzystania w przyszłości. Przeznaczenie gruntów działki nr [...] wskazane w nieobowiązującym planie jako teren rolny - rezerwa (...), w ocenie Kolegium, jednoznacznie wskazuje na przeznaczenie terenu jako rolnego, zarezerwowanego dopiero pod określone, przyszłe i odmienne przeznaczenie do nierolniczego wykorzystania.

W okresie tzw. luki planistycznej, czyli w okresie, w którym nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest nieruchomość, ani też nie była wydana w odniesieniu do omawianej nieruchomości decyzja o warunkach zabudowy, przeznaczenie nieruchomości wynikało z zapisów w ewidencji gruntów i budynków, według której teren gruntu działki nr [...] stanowił grunty orne oznaczone symbolem RIIIb i RIVa, teren niezabudowany. Z opisu użytków wynikał więc sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie pomiędzy planami. Nie było możliwości w stanie faktycznym sprawy traktowania nieruchomości w ww. okresie inaczej niż to wynika z kwalifikacji zamieszczonej w ewidencji gruntów i budynków. Potencjalny sposób, w jaki właściciel nieruchomości mógłby z niej korzystać, nawet biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, nie przesądza o rzeczywistym statusie nieruchomości oraz nie ma znaczenia dla przyjęcia sposobu faktycznego wykorzystywania konkretnej nieruchomości, nieobjętej planem albo warunkami zabudowy, wynikającej z opisu użytków (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2930/18). Organ nie miał zatem obowiązku przeprowadzenia w toku postępowania rozbudowanych analiz pod kątem faktycznego wykorzystania nieruchomości z uwzględnieniem istniejącej na nieruchomościach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem Kolegium, nie ma wątpliwości, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości omawianej nieruchomości, co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 1 października 2020 r.

Oceniając przedmiotowy operat szacunkowy według reguł oceny dowodów na podstawie k.p.a., organ odwoławczy ustalił, że zawiera on wymagane prawem elementy, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, nie zawiera niejasności, braków, które musiałyby być sprostowane lub uzupełnione, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe. Jest logiczny, kompletny, zrozumiały i wiarygodny. Operat zatem w sposób uzasadniony stał się podstawą do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, przy zastosowaniu 30 % stawki wzrostu wartości nieruchomości określonej w § 31 pkt 6 uchwały z dnia [...] maja 2018 r.

Strona zaskarżyła wyżej opisaną decyzją organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 78 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska organu I instancji w zakresie nieuwzględnienia wniosku strony postępowania zawartego w piśmie z dnia 18 lutego 2021 r. o wystąpienie do Wójta Gminy B. o udzielenie informacji w przedmiocie wyjaśnienia budzących wątpliwości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanej Gminy i dokonania przez organ odwoławczy ich własnej wykładni, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewystarczający dla jej należytego rozstrzygnięcia,

-art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. nie daje jednoznacznej możliwości określenia w jakiej jednostce elementarnej i o jakim przeznaczeniu znajdowała się według tego planu działka zbyta w dniu [...] marca 2019 r.,

- art. 80 k.p.a. poprzez uznanie w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy operat szacunkowy nie uwzględnia faktu, iż w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego, nieruchomość miała tożsame przeznaczenie jak w obecnie obowiązującym planie oraz, iż faktyczna możliwość wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu była tożsama z prawną możliwością wykorzystania nieruchomości po uchwaleniu planu,

-art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wobec wskazanych naruszeń przedmiotowa decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania,

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości zbytej przez skarżącą wzrosła,

- art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości mimo, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2018 r. i wcześniej obowiązującym dla tego obszaru planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 1984 r. (wraz z późniejszymi aktualizacjami) jest tożsame pod względem prawnym i faktycznym.

Skarżąca na potwierdzenie stawianych zarzutów podniosła tożsame argumenty co w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów doszedł do przekonania, że akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą ustalono skarżącej opłatę z tytułu wzrostu wartości sprzedanej przez nią działki nr [...] w K..

Podstawą materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym dochodzenie roszczenia, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest czasowo ograniczone, gdyż na mocy art. 37 ust. 4 w zw. ust. 3 u.p.z.p. sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego bądź nie zgłoszenie przez organ roszczenia w tym terminie, wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu wartości nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca zbyła działkę nr [...] położoną w K. i uczyniła to przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J. " w K. wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Miejską w K. z dnia [...] maja 2018 r. Nie jest również kwestionowane, że na mocy postanowień tego planu teren działki został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś stawkę procentową określono na poziomie 30 %. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy uznały, że uchwalenie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło przeznaczenie działki, powodując wzrost jej wartości.

Sposób ustalenia opłaty planistycznej określa art. 37 ust.1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z kolei art. 87 ust. 3a u.p.z.p. stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Z przytoczonych przepisów wynika, że w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa (tzw. luka planistyczna) , to wartość działki po uchwaleniu obowiązującego miejscowego planu powinna zostać przez organy porównana z wartością tej działki ustalonej na podstawie jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie ww. luki lub też wartością tej działki obliczoną z uwzględnieniem jej przeznaczenia w poprzednio obowiązującym miejscowym planie, zaś dla obliczenia opłaty planistycznej należy wybrać wyższą z tych wartości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 905/21, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewątpliwie podstawy do obliczenia opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem planu powstają zatem tylko wtedy, gdy plan ten wprowadził nowy sposób zagospodarowania danej nieruchomości, który skutkował obiektywnym zwiększeniem jej wartości.

Jak wynika z akt administracyjnych w odniesieniu do działki nr [...] w K. wystąpiła tzw. luka planistyczna, gdyż do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty przez Gminną Radę Narodową w B. uchwałą z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...], zaś dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. weszła w życie uchwała Rady Miejską w K. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w K.. W związku z tym w świetle art. 37 ust.1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. istotne znaczenie miało prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości w trzech okresach, tj. według przeznaczenia w planie z 1984 r., według przeznaczenia w nowym planie z 2018 r. oraz według faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie ww. luki planistycznej. Rzeczoznawca majątkowy dla każdego z trzech okresów obliczył wartość zbytej działki, po wcześniejszym stwierdzeniu dla każdego z tych okresów jej przeznaczenia. Z kolei organy podzielając ustalenia rzeczoznawcy przyjęły że, skoro wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednim planie miejscowym jest niższa niż wartość określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej korzystania po utracie mocy tego planu, to wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z nowego planu a wartością określoną przy uwzględnieniu jej faktycznego wykorzystania przed jego uchwaleniem. Stanowisko to zasługuje na akceptację, gdyż jest konsekwencją należycie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwego zastosowania przepisów u.p.z.p.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Sąd nie dostrzegł uchybień w wyjaśnieniu sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie luki planistycznej.

W przedmiotowej sprawie faktyczny sposób wykorzystania działki ustalono na podstawie danych z ewidencji gruntów, w której działkę sklasyfikowano jako grunty orne oznaczone symbolem R IIIb i RIVa, teren niezabudowany. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że nieruchomość mogła być wykorzystywana w jakikolwiek inny sposób. Nie stwierdzono również, aby dla wskazanej działki przed wejściem w życie nowego planu uzyskano decyzję ustalającą warunki zabudowy. W takiej sytuacji wystarczające było stwierdzenie na podstawie danych ewidencyjnych, że nieruchomość ta stanowi grunt orny, niezabudowany. Natomiast sugerowana przez skarżącą analiza możliwości zabudowy przedmiotowej działki, z uwagi na istniejące sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej prowadziłaby do hipotetycznych dywagacji podczas gdy przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w świetle u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1146/13, dostępny w CBOSA). Pogląd ten przeważa w orzecznictwie, w którym dodatkowo podnosi się, że skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości (zob. np. wyroki NSA: z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 958/18; z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 954/18; z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 719/17; a także wyroki z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 409-414/18, dostępne w CBOSA). Tutejszy Sąd akceptując tą linię orzeczniczą również uznaje, że sama potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości ani nie dowodzi innego niż faktycznego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Zauważyć trzeba, że organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu nie jest organem lokalizacyjnym orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1496/11, dostępny CBOSA). Stąd też na tle badanej sprawy organ nie był zobligowany do rozważania, czy na działce skarżącej możliwa była zabudowa mieszkaniowa. Z tych samych powodów bez znaczenia prawnego pozostaje także okoliczność, czy dla sąsiednich nieruchomości wydawane były decyzje o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę, a także, czy wielkość działek, będąca wynikiem podziałów, mogła wskazywać, że służyły one inne działalności niż rolnicza. Sąd zaznacza, że ewentualna możliwość zabudowy, wobec braku decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, nie może stanowić wystarczającego dowodu dla ustalenia innego sposobu użytkowania wycenianej nieruchomości niż wynikającego z danych ewidencyjnych.

Analiza akt sprawy potwierdza także ustalenia organu, że przedmiotowa nieruchomość w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1984 r. była przeznaczona jako teren rolny – rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej K. i leżała w granicach terenu elementarnego FI 3/17 UI, poza obszarem objętym aktualizacją planu ogólnego z 1991 r. Prawidłowe odczytanie ustaleń planu jak i jego zmiany dowodzi, że niewątpliwe ww. aktualizacja nie zmieniła przeznaczenia działki, zaś argumentacja skargi w żaden sposób nie podważa powyższego stanowiska. Co prawda pod poz. 147 "Wykazu zmian w planie ogólnym gminy B., zatwierdzonym uchwałą RN Nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. wynikających z aktualizacji planu z 1991 r." wskazano, że oznaczone na rysunku planu z 1984 r. uprawy rolne otrzymują nowe przeznaczenie "projektowane budownictwo jednorodzinne, usługi inne, usługi rzemieślnicze, przemysł spożywcze i nowe oznaczenie w postaci symbolu FI 3 MN UI UR P, jednakże wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można przyjąć, aby wskazany symbol odnosił się do wszystkich jednostek elementarnych planu oznaczonego symbolem FI3. Obszary objęte bowiem aktualizacją planu zostały określone na rysunku planu, który jest integralną częścią tekstu planu, zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] lutego 1992 r., co oznacza, że obie te części należy odczytywać łącznie. Zgodzić należy się zatem z organem odwoławczym, że w takiej sytuacji uchwała z dnia [...] lutego 1992 r. wraz z częścią graficzną planu stanowią jedną całość. Zapis w uchwale zmieniającej, że tekst planu jest integralną częścią rysunku planu wskazuje na kierunek interpretacji dokonanych zmian, który należy odczytywać z uwzględnieniem rysunku planu. Z kolei zestawienie tekstu wykazu zmian z załącznikiem graficznym uchwały prowadzi do wniosku, że dotychczas opisane jako tereny rolne, a przeznaczone na projektowane budownictwo jednorodzinne, usługi inne, usługi rzemieślnicze, przemysł spożywczy, dotyczą tylko obszarów objętych aktualizacją zaznaczonych na rysunku planu kolorem czerwonym. W rezultacie zmiany te nie odnoszą się do całego obszaru oznaczonego jako FI 3/17 UI, lecz jego fragmentu, który nie obejmuje przedmiotowej działki skarżącej. Okoliczność, że w piśmie z dnia 23 grudnia 2020 r. Wójt Gminy B. wskazał, że nie potrafi odnieść się do zapisu dotyczącego jednostki F 13 MN UI UR P, gdyż na rysunku planu brak jest odniesienia do terenu o takim oznaczeniu, nie ma znaczenia. Organy orzekające w sprawie uprawione były bowiem do samodzielnego ustalenia, jakie przeznaczenie miała przedmiotowa nieruchomość według planu z 1984 r., stąd zbędnym było występowanie do Wójta Gminy B. z zapytaniem dotyczącym wykładni zapisów planu. Dysponowanie tekstem planu (ogólnego i zmienionego) oraz załącznikami mapowymi pozwalało na właściwe odczytanie intencji uchwałodawcy, zaś weryfikacja rysunku aktualizacji planu i naniesień poczynionych na mapie, na której zaznaczono obszar podlegający aktualizacji wraz z numerami poszczególnych działek, pozwalał na usunięcie wątpliwości co do obszarów objętych zmianą, o której mowa pod poz. 147 wykazu. Analiza tych aktów umożliwiła jednoznaczne wskazanie jednostki elementarnej i przeznaczenia przedmiotowej działki pod rządami planu z 1984 r. Zważywszy, że nieruchomość skarżącej nie podlegała aktualizacji, to przyjęcie, że działka znajdowała się w jednostce elementarnej FI 3/17 UI o przeznaczeniu teren rolny – rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej K. było w pełni uprawnione zwłaszcza, że w świetle postanowień uchwały zmieniającej elementy tekstowe jak i rysunkowe niezmienione aktualizacją zachowały aktualność. Skoro wynik przeprowadzonej przez organ wykładni dawał jasność co do sposobu rozumienia postanowień uchwały, to nie było podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Na mocy tego przepisu tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzyga się na korzyść strony. Nie chodzi zatem tu o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych, a wyłącznie przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu tzw. pat interpretacyjny (por. wyrok NSA z 3 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3286/21, wyrok NSA z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1140/20 czy wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2794/18, dostępne j.w.). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie zaistniała tego rodzaju sytuacja, a tylko typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego, spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć.

Zbyt daleko idące są również wywody skargi zmierzające do zakwestionowania rolniczego przeznaczenia działki w oparciu o zapis dotyczący rezerwy terenu. Zdaniem Sądu, użyte w uchwale z 1984 r. sformułowanie "teren rolny – rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej K." odczytywane literalnie wskazuje wprost na przeznaczenie terenu jako rolnego, zarezerwowanego w przyszłości pod przemysł. Rezerwa w powszechnym słowa tego rozumieniu oznacza zapas czegoś, do wykorzystania w przyszłości, lecz na gruncie niniejszej sprawy ww. rezerwa nie została zrealizowana. Z oczywistych więc względów określenie "rezerwa kierunkowa dla dzielnicy przemysłowej K." nie może być traktowane jako osobna jednostka strukturalna, a tym bardziej nie przesądza o podstawowym przeznaczeniem terenu. Fakt, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., uchyliła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r. i w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, wprowadziła jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może przemawiać za odmiennym sposobem rozumienia postanowień planu z 1984 r. Zmiana prawa pozostaje bowiem bez wpływu na wykładnię postanowień szczegółowych nieobowiązującego już planu.

Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organami, że nowy plan określając przeznaczenie nieruchomości skarżącej jako pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną spowodował zmianę sposobu jej zagospodarowania. Niewątpliwe zmiana ta z uwagi na to, że na tej nieruchomości wcześniej nie istniała prawna możliwość zabudowy mieszkaniowej, spowodowała wzrost jej wartości, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym jak i ocenionym operacie szacunkowym z dnia 5 października 2020 r. opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego K. S.. Zauważyć należy, że rzeczoznawca oparł się na prawidłowych faktach dotyczących szacowanej nieruchomości, zasadnie przyjmując do porównania trzy grupy transakcji, tj. nieruchomości przeznaczonymi pod tereny rolne, pod grunty orne i pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z kolei określając wartość działki według jej przeznaczenia w nowym planie, w starym planie oraz faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie luki planistycznej postępował zgodnie z art. 87 ust. 3a i art. 37 ust.1 u.p.z.p, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia, aby przeznaczenie nieruchomości w nowym planie było tożsame z faktyczną możliwością jej wykorzystania przed uchwaleniem planu oraz z przeznaczeniem wynikającym pod rządami uprzednio obowiązującego planu. Operat szacunkowy zawierał wszystkie elementy wymagane prawem, był spójny, jasny i logiczny, zaś postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nie potwierdziło zasadności zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego co do operatu szacunkowego. Słusznie zatem operat został uznany za wiarygodny dowód

w sprawie. Z uwagi na to, że zawarte w nim wyliczenia dowodziły wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem organ zobligowany był do ustalenia skarżącej opłaty z tego tytułu, którą określono w prawidłowej wysokości.

W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.