Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 89/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 5, art. 27 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 917
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1368
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 237/19 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz M.K. kwotę 500 (pięćset) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 237/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 16 listopada 2018 r. M.K. (dalej skarżąca bądź strona) wszczęto postępowanie administracyjne o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna K.B. Do wniosku skarżąca dołączyła m.in. orzeczenie o niepełnosprawności z [...] września 2018 r., zaliczające jej syna do osób niepełnosprawnych od urodzenia, łącznie ze wskazaniami; zaświadczenie ZUS z 23 października 2018 r. o przyznanym prawie do zasiłku macierzyńskiego do 3 maja 2019 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2018 r.), na podstawie art. 17, art. 20, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, dalej uśr), Administrator w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta [...] (dalej Prezydent), odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej [na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr] w związku z opieką nad synem.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent dokonał analizy art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 uśr, art. 184 Kodeksu pracy [dalej kp], art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanek, od których ustawodawca uzależnił udzielenie wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że przepisy określają dwa przypadki, kiedy osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, spełniającym pozostałe przesłanki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Po pierwsze, gdy osoba nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Po drugie, gdy z uwagi na konieczność sprawowania takiej opieki rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy lub zaprzestaje działalności gospodarczej).

Zasiłek macierzyński zastępuje dochód z pracy osobie, która w trakcie stosunku pracy, w związku z opieką nad nowo narodzonym dzieckiem, nie może wykonywać zatrudnienia; pozwala kontynuować ubezpieczenie emerytalno-rentowe, ponieważ za osobę pobierającą zasiłek składki opłaca Skarb Państwa. Skoro skarżąca pobiera zasiłek macierzyński do 3 maja 2019 r., to w tym czasie nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne ma rekompensować utracony dochód z pracy i w konsekwencji dać również podstawę do ubezpieczenia emerytalno-rentowego osobie, która opiekuje się niepełnosprawnym dzieckiem i w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje pracy. Osoba pobierając zasiłek macierzyński ma dochód na utrzymanie z ubezpieczenia społecznego i opłacaną składkę na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, w konsekwencji nie można jej uznać za uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba zdolna do pracy i pobierająca zasiłek macierzyński nie jest gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym zakresie - wyklucza to opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z zasiłku macierzyńskiego - i nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, ale będzie mogła się o nie ubiegać po zakończeniu pobierania zasiłku macierzyńskiego.

W odwołaniu od decyzji z [...] grudnia 2018 r. skarżąca podniosła, że 30 września 2018 r. ustał jej stosunek pracy, ale nadal jest uprawniona do zasiłku macierzyńskiego. Sytuacja taka nie została wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 3 uśr, wskazującym negatywne przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt pobierania zasiłku macierzyńskiego nie wyklucza tego, że rezygnuje z podjęcia pracy zarobkowej w celu opieki nad dzieckiem. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło art. 17 uśr stwierdzając, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżąca otrzymuje zasiłek macierzyński po ustaniu tytułu ubezpieczenia społecznego od 5 maja 2018 r. i będzie go pobierać do 3 maja 2019 r. Według Prezydenta, wyklucza to pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium przyznało, że kwestia łączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku macierzyńskiego jest sporna. W większości przypadków problem ten w praktyce nie występuje, ponieważ osoby pobierające zasiłek macierzyński są zatrudnione (pozostają w zatrudnieniu), a w związku z tym nie spełniają wstępnego warunku, od którego ustawodawca uzależnił nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od zasady, że zasiłek przysługuje w trakcie trwania tytułu ubezpieczenia są wyjątki i może się zdarzyć, że zasiłek pobierany jest również po ustaniu zatrudnienia. Zasiłek macierzyński przysługuje w razie urodzenia dziecka po ustaniu ubezpieczenia chorobowego, jeżeli ubezpieczenie to ustało w okresie ciąży wskutek ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy lub z naruszeniem przepisów prawa, stwierdzonym prawomocnym orzeczeniem sądu. Również ubezpieczonej, będącej pracownicą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę na czas określony, z którą umowa o pracę na podstawie art. 177 § 3 kp została przedłużona do dnia porodu, przysługuje prawo do zasiłku macierzyńskiego po ustaniu ubezpieczenia.

Ustawodawca nie rozstrzygnął wprost wyraźnie zbiegu prawa do zasiłku macierzyńskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, przeto w praktyce istnieje rozbieżność poglądów w tej kwestii - widoczna również w orzecznictwie. Kolegium podkreśliło, że znane mu jest stanowisko orzecznictwa, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w takim przypadku, ponieważ pobieranie zasiłku macierzyńskiego nie jest wymienione w art. 17 ust. 5 uśr, określającym okoliczności, w jakich świadczenie nie może być przyznane. Kierunek przeciwny przyjęty przez część orzecznictwa wskazuje, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego wyklucza otrzymywanie w tym samym czasie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zasiłek macierzyński jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu zapewnienie środków utrzymania, kiedy osoba go otrzymująca nie wykonuje pracy w związku z urodzeniem dziecka i koniecznością opieki nad nim. Zasiłek ten zastępuje dochód z pracy, czyli wynagrodzenie za pracę.

Kolegium opowiedziało się za drugim stanowiskiem. Jego zdaniem nie można [przyjąć], że osoba pobierająca zasiłek macierzyński rezygnuje z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki, a więc co do zasady spełnia podstawową przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Za przyjęciem stanowiska o braku możliwości kumulacji wymienionych świadczeń przemawia także konieczność dokonywania interpretacji przepisów zgodnie z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP - w szczególności z zasadą równości. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest ze swojej istoty wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, a jego celem jest zabezpieczenie egzystencji opiekuna, który nie może sam zarabiać na swoje utrzymanie, ponieważ opiekuje się dzieckiem. Skarżącej pobierającej zasiłek macierzyński należy odmówić prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, opierając się nie tylko na wykładni językowej, ale biorąc pod uwagę również wykładnię funkcjonalną i celowościową oraz odczytując przepis w zgodzie z wartościami zawartymi w art. 32 Konstytucji.

Skargę na decyzję z [...] lutego 2019 r. wniosła M.K., ponawiając argumentację podniesioną w odwołaniu. Zdaniem skarżącej pobieranie zasiłku macierzyńskiego nie jest okolicznością wymienioną w art. 17 ust. 5 uśr, wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznając skargę za bezzasadną, oddalił ją w całości na podstawie art. 151 ppsa (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 [ze zm.]).

Sąd I instancji podniósł, że identyfikując występujący w kontrolowanej sprawie problem prawny stwierdzić należy, że spór koncentruje się wokół uznania, czy w niespornych okolicznościach sprawy organy zasadnie uznały, że skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osią sporu jest zasadniczo to, czy organy odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia, prawidłowo uznały, że pobieranie przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego wyklucza otrzymywanie w tym samym czasie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy ta sama osoba jest uprawniona równocześnie do co najmniej dwu świadczeń finansowych z budżetu państwa, przysługujących na to samo dziecko, które są związane z brakiem aktywności spowodowanej opieką nad dzieckiem.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 uśr). Przewidziane w art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne, przysługuje w dwu odrębnych sytuacjach - osobie, która: 1. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2 bądź takiej, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem lub osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób obowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Jak trafnie wywodzi organ odwoławczy, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, względem którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia (K. Małysa-Sulińska [(red.), A. Kawecka, J. Sapeta], Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015).

Ustawodawca w art. 3 pkt 22 uśr zawarł legalną definicję pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przez które rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia "2014" [winno być "2004"] r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z "2019 r. poz. 1482" [winno być " 2018 r. poz. 1265 ze zm." - na datę wydania zaskarżonej decyzji, dalej ustawa z 2014 r.]), zawierającego definicję ustawową pojęcia bezrobotny, którą jest osoba, która nie nabyła - między innymi - prawa do zasiłku macierzyńskiego.

Prawo do zasiłku macierzyńskiego przewiduje art. 184 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z "2019 r. poz. 1040" [winno być "2018 r. poz. 917" - na datę wydania zaskarżonej decyzji] ze zm.), który stanowi, że za okres urlopu macierzyńskiego (...) przysługuje zasiłek macierzyński na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z "2019 r. poz. 645" [winno być " 2017 r. poz. 1368 ze zm." - na datę wydania zaskarżonej decyzji,], dalej ustawa z 1999 r.). Z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1999 r. wynika, że zasiłek macierzyński przysługuje ubezpieczonej, która w okresie ubezpieczenia chorobowego albo w okresie urlopu wychowawczego urodziła dziecko. W art. 30 ust. 4 ustawy z 1999 r. ustawodawca przewidział, że ubezpieczonej będącej pracownicą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę na czas okres określony, z którą umowa o pracę na podstawie art. 177 § 3 kp została przedłużona do dnia porodu - przysługuje prawo do zasiłku po ustaniu ubezpieczenia.

Zasiłek macierzyński jest świadczeniem, którego zadaniem jest zapewnienie środków utrzymania w miejsce utraconych zarobków z powodu powstrzymania się od pracy w okresie okołoporodowym, w związku z przyjściem na świat dziecka i koniecznością jego pielęgnacji przez pierwsze miesiące życia, jak również sprawowania opieki nad małym dzieckiem przyjętym na wychowanie. W piśmiennictwie, oceniając cel przyznawania tego zasiłku wskazuje się, że stanowi on narzędzie polityki pronatalnej (I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2007, s. 364; Ł. Prasołek w: red. M. Gersdorf, B. Gudowska, Ustawa o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Komentarz, Warszawa 2012, art. 29, uw. 3).

Z art. 31 ustawy z 1999 r., regulującego kwestię wysokości zasiłku macierzyńskiego wynika, że jest on świadczeniem pieniężnym co do zasady zastępującym wynagrodzenie za pracę, choć w niektórych przypadkach, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, zasiłek przysługuje także w przypadku, w którym pracownik i tak nie uzyskiwałby dochodów z pracy, np. po ustaniu umowy na czas określony w związku z porodem czy w okresie urlopu wychowawczego. Służy zatem zabezpieczeniu bytu uprawnionego. Ów zasiłek jest świadczeniem okresowym, przysługującym przez ściśle określony przez ustawodawcę okres, co wprost wynika z art. 31 ust. 2 ustawy z 1999 r. Stanowi on zatem krótkoterminowe świadczenie z ubezpieczenia społecznego.

Poza sporem jest, że skarżąca była zatrudniona w firmie [...] [na umowę o pracę] w okresie od 1 marca 2016 r. do 30 września 2018 r. Umowa na czas określony uległa rozwiązaniu, a skarżąca od 5 maja 2018 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, otrzymując w tym czasie zasiłek macierzyński do 3 maja 2019 r. Z tego tytułu podlegała ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, na które składkę opłacał budżet państwa. Niespornym jest, że w trakcie pobierania zasiłku macierzyńskiego skarżąca 16 listopada 2018 r. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia przewidzianego w art. 17 uśr, bo jej dziecko orzeczeniem z 10 września 2018 r. uznano za niepełnosprawne od urodzenia do 30 września 2019 r.

W ocenie Sądu I instancji, w tych ujawnionych, niespornych okolicznościach sprawy, zakreślony na wstępie rozważań przedmiot sporu między stronami należy rozstrzygnąć przez przyznanie racji organom. Wprawdzie skarżąca trafnie zauważa, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego nie zostało wymienione wśród innych świadczeń ekwiwalentnych wobec dochodów z pracy, stanowiących okoliczności wyłączające możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazane w art. 17 ust. 5 uśr, to przy rozpatrywaniu sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie można pomijać ogólnych zasad postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, o których mowa w Rozdziale 6 uśr.

Należy mieć na uwadze art. 27 ust. 5 pkt 1 uśr, regulujący zbieg uprawnień do wskazanych w tym przepisie świadczeń rodzinnych, wśród których wymienia się między innymi świadczenie rodzicielskie, będące w istocie odpowiednikiem zasiłku macierzyńskiego. Ma bowiem podobny charakter i podobny cel. Świadczenie rodzicielskie wprowadzono do katalogu świadczeń rodzinnych w Rozdziale 3a uśr, dodanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 1217), zmieniającej m. in. ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw, świadczenie [rodzicielskie] będzie przysługiwać osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Uprawnieni do pobierania tego świadczenia są więc bezrobotni, studenci, a także wykonujący prace na podstawie umów cywilnoprawnych. Art. 17c ust. 1 uśr określa krąg podmiotów, którym przysługuje świadczenie rodzicielskie. W przypadku gdy mamy do czynienia z matką dziecka, będzie ono przysługiwać na podstawie pkt 1 ust. 1 i ust. 4 [pkt 1] art. 17c uśr matce dziecka od dnia porodu. [Punkt 1] Ust. 9 art. 17c uśr przewiduje, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3 uśr otrzymują zasiłek macierzyński (...).

Z tego unormowania wynika, że zarówno zasiłek macierzyński, jak i świadczenie rodzicielskie wypłacane jest w analogicznej sytuacji życiowej związanej z faktem urodzeniem dziecka, natomiast różnicują je okoliczności związane z sytuacją prawną i faktyczną osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Nie ulega wątpliwości, że ze świadczenia rodzicielskiego nie będą mogły skorzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego. Również jeżeli jeden z rodziców będzie uprawniony do zasiłku macierzyńskiego, drugiemu z rodziców nie będzie przysługiwało świadczenie rodzicielskie.

Z art. 27 ust. 5 uśr wynika, że ustawodawca wprowadził zasadę wyboru jednego z przysługujących świadczeń. Takie unormowanie jednoznacznie wskazuje zamysł i intencje ustawodawcy realizującego w ten sposób określoną konstytucyjnie zasadę pomocniczości. Skoro subsydiarność przejawia się przez zachowanie równowagi w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń przez wykluczenie możliwości kumulatywnego pobierania świadczeń rodzinnych, to zachowanie tej równowagi winno mieć zastosowanie także w przypadku zaistniałej w niniejszej sprawie kumulacji uprawnień do zasiłku macierzyńskiego i świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji, zdając sobie sprawę z braku bezpośredniej regulacji ustawowej rozstrzygającej kwestię zbiegu praw od zasiłku macierzyńskiego i świadczenia pielęgnacyjnego oraz pewnej rozbieżności poglądów sądów administracyjnych w tej kwestii, czego przykładem są orzeczenia powołane zarówno przez skarżącą, jak i przez organy, aprobuje stanowisko, wedle którego nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które związane są z brakiem aktywności zawodowej, spowodowanej opieką nad dzieckiem. Przykładowo dotyczy to zbiegu uprawnień - jak w analizowanym przypadku - do zasiłku macierzyńskiego i świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec braku jednoznacznej regulacji ustawowej wyłączającej możliwość kumulacji obu omawianych wyżej świadczeń, decydujące znaczenie w tym przypadku mają argumenty wykładni systemowej oraz celowościowo- funkcjonalnej. Niewątpliwie inne są podstawy prawne wskazanych świadczeń, ale wspólnym mianownikiem jest cel i funkcja obu świadczeń. Zasiłek macierzyński - o czym była mowa wyżej - jest świadczeniem pieniężnym mającym na celu zapewnienie środków utrzymania w czasie, w którym osoba go otrzymująca nie wykonuje pracy w związku z urodzeniem dziecka i koniecznością opieki nad nim. Zasiłek ten zastępuje dochód z pracy (wynagrodzenie) mając na względzie to, że osoba taka co do zasady nie wykonuje w tym okresie pracy zarobkowej. Jest on świadczeniem okresowym dla osób pozostających w zatrudnieniu (które mogą wrócić do pracy) bądź takich jak skarżąca, którym "umowa o pracę wygasła z dniem urodzenia dziecka" [winno być "stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania przez pracownika z zachowaniem okresu wypowiedzenia (art. 30 § 1 pkt 2 kp)"; świadectwo pracy - k. 25(2) akt administracyjnych] . Świadczenie pielęgnacyjne ma zaś na celu zrekompensować utracony zarobek (wynagrodzenie) osobie, która zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia lub nie może podjąć zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Przyznanie takiego świadczenia powoduje także opłacanie, tak jak w przypadku zasiłku macierzyńskiego, za osobę uprawioną składek na ubezpieczenie społeczne (wyrok WSA w Warszawie z 25.9."2016" [winno być "2014"] r. I SA/Wa 2259/14, Lex 1552881).

Za przyjęciem stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie, poza wykazanym przez organ i niepodważonym przez skarżącą, brakiem związku przyczynowo-skutkowego (u osoby pobierającej zasiłek macierzyński po ustaniu zatrudnienia) między określonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych wymogiem rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przemawiają nadto zasady wykładni celowościowej i funkcjonalnej, dokonywane każdorazowo z uwzględnieniem zasad wyrażonych w Konstytucji RP, która preambule i pierwszej części wymienia podstawowe zasady polityczne, społeczne i gospodarcze, na jakich oparty jest ustrój państwa polskiego. Mają one stanowić swoisty drogowskaz dla działań organów państwowych, służący do dokonywania takiej interpretacji przepisów samej Konstytucji, jak i podrzędnych w stosunku do niej źródeł prawa, jakim są ustawy, by nie sprzeciwiały się treści owych zasad.

W takim też kontekście, jako sprzeczna z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, przedstawia się dopuszczalność kumulowania się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ust. 1 uśr i prawa do zasiłku macierzyńskiego, w przypadku jego pobierania po ustaniu zatrudnienia. Trafnie wywiódł organ, że opowiedzenie się za takim rozwiązaniem, istotnie różnicowałoby sytuację osób pozostających w zatrudnieniu, stawiając na uprzywilejowanej pozycji osoby, które w tej sytuacji tego zatrudnienia nie posiadają.

Sąd I instancji zaaprobował stanowisko obu organów orzekających w sprawie, że świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, skarżącej w okresie pobierania przez nią zasiłku macierzyńskiego to tj. do 3 maja 2019 r. nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przewidziane w art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr.

Skargę kasacyjną wywiodła M.K., reprezentowana przez adw. A.K., która zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wr 237/19, zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 17 ust. 1 uśr przez jego niewłaściwą wykładnię w duchu wyłącznie konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z pominięciem zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji RP, a także prawa osób niepełnosprawnych do pomocy ze strony państwa z art. 69 Konstytucji RP oraz prawa rodziny do szczególnej pomocy ze strony państwa z art. 18 i 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co skutkowało błędnym przyjęciem, że możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego równocześnie z zasiłkiem macierzyńskim jest sprzeczna z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, istotnie różnicuje sytuację osób pozostających w zatrudnieniu i stawia na uprzywilejowanej pozycji osoby, które w tej sytuacji zatrudnienia nie posiadają, podczas gdy zgodnie z Konstytucją RP władze publiczne udzielają osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, a także pomagają rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, w tym rodzinom wychowującym dziecko niepełnosprawne;

2. przez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji analogii między zasiłkiem macierzyńskim, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 1999 r., a świadczeniem rodzicielskim z art. 17c uśr, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 5 uśr prowadzące do sytuacji, w której skarżąca obowiązana jest do wyboru jednego z dwu świadczeń jako rzekomo zbiegających się: świadczenia pielęgnacyjnego albo zasiłku macierzyńskiego traktowanego jako świadczenie rodzicielskie, podczas gdy między zasiłkiem macierzyńskim a świadczeniem rodzicielskim występują istotne różnice wykluczające utożsamianie zasiłku macierzyńskiego ze świadczeniem rodzicielskim i w konsekwencji wykluczające zastosowanie art. 27 ust. 5 uśr;

3. art. 17 uśr i art. 29 ust. 1 ustawy z 1999 r. przez błędną wykładnię uznającą, że zasiłek macierzyński i świadczenie pielęgnacyjne są świadczeniami tożsamymi, podczas gdy zasiłek macierzyński stanowi odpowiednik wynagrodzenia za okres pozostawania przez pracownika na urlopie macierzyńskim, urlopie na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopie rodzicielskim lub urlopie ojcowskim, a świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przysługującym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: zmianę zaskarżonego wyroku przez ustalenie, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązanie do wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej odpowiadającej niniejszemu orzeczeniu; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu; zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego przed NSA wg norm prawem przepisanych.

Z uwagi na dużą niejednolitość i rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania zasiłku macierzyńskiego mimo niepozostawania przez uprawnionego w stosunku pracy, skarżąca kasacyjnie zasugerowała przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 187 § 1 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w trybie przewidzianym w art. 187 § 1 ppsa.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, zm. 1544, 2354) w zw. z art. 32 ust. 1, art. 2, 7, 18, 69, 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP); pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy skarżąca spełniła ustawowe kryteria do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w tym samym czasie pobierała zasiłek macierzyński na to samo dziecko.

Warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest - w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr osobę (in casu matkę) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że 1. umowa o pracę została wypowiedziana przez skarżącą z zachowaniem okresu wypowiedzenia (świadectwo pracy - k. 25(2) akt administracyjnych); 2. skarżąca pozostawała w stosunku pracy od 1 marca 2016 r. do 30 września 2018 r.; 3. skarżąca od 5 maja 2018 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, otrzymując w tym okresie zasiłek macierzyński (do 3 maja 2019 r.; k. 23(1) akt administracyjnych). W okresie od 1 października 2018 r. do 3 maja 2019 r. skarżąca nie była zatrudniona, nie wykonywała innej pracy zarobkowej, lecz opiekowała się niepełnosprawnym synem, urodzonym [...] maja 2018 r. Orzeczeniem z [...] września 2018 r. nr [...] Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności we [...] zaliczył do osób niepełnosprawnych K.B. do osób niepełnosprawnych; wskazał, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia; orzeczenie wydał do 30 września 2019 r. wskazując, że dziecko wymaga: korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (k. 53(2) akt administracyjnych).

Sąd I instancji nie dostrzegł, że stanowisko organów obu instancji jest niespójne. Prezydent nie wskazał, czy skarżąca spełnia przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr; uznał (nie przywołując podstawy prawnej), że pobieranie zasiłku macierzyńskiego wyklucza otrzymywanie w tym samym czasie zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Prezydenta, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, a skarżąca "taką osobą nie jest w rozumieniu powyższych przepisów, tj. zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia, ponieważ przebywanie na zasiłku macierzyńskim wyklucza... podjęcie zatrudnienia w pełnym zakresie" (s. 2 decyzji z [...] grudnia 2019 r.; k. 18(3) akt administracyjnych).

Kolegium przyjęło, że Prezydent odmówił Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło, że w uzasadnieniu decyzji Prezydent przyjął, że "Strona nie spełnia przesłanek, od których ustawodawca uzależnił udzielenie świadczenia", mimo że organ I instancji nie wskazał, której przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr skarżąca nie spełnia. Zdaniem Kolegium "nie można... powiedzieć, że osoba pobierająca zasiłek macierzyński rezygnuje z zatrudnienia lub nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki, a więc co do zasady spełnia podstawową przesłankę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego" (s. 4 akapit 3 decyzji z [...] lutego 2019 r.). Kolegium uznało, że za przyjęciem stanowiska o braku możliwości kumulacji zasiłku macierzyńskiego i świadczenia pielęgnacyjnego przemawia również konieczność dokonywania interpretacji przepisów zgodnie z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP - w szczególności z zasadą równości (s. 4 akapit 3 decyzji z [...] lutego 2019 r.).

Rację ma skarżąca, że spełnia wszystkie przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr: skarżąca jest matką dziecka; wypowiedziawszy umowę o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia w sposób wyraźny uzewnętrzniła to, że zrezygnowała z zatrudnienia (W. Maciejko w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, C. H. Beck 2019, s. 243, nb 2 pkt 2; s. 254 nb 2; świadectwo pracy - k. 25(2) akt administracyjnych) w celu sprawowania opieki nad swym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (k. 53(2) akt administracyjnych).

Dopiero po ustaleniu wszystkich przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organy miały obowiązek ustalić, czy zachodziła choć jedna z przesłanek negatywnych, określonych wyczerpująco w ustępie 5 art. 17 uśr. Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że żadna z przesłanek negatywnych w kontrolowanej sprawie nie zachodziła. W doktrynie wskazuje się, że w przypadku praw konkurencyjnych, które winny być przyznawane alternatywnie, ustawodawca wprowadza wyraźnie negatywną przesłankę (art. 17 ust. 5 uśr; W. Maciejko - op. cit., s.253/254 nb 11 - na przykładzie prawa do wcześniejszej emerytury, który to przepis nie jest relewantny w sprawie).

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że katalog przesłanek negatywnych, zawarty w art. 17 ust. 5 uśr ma charakter zamknięty. Gdy ustawodawca pragnie jakąś kategorię osób wyzuć z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązany jest to uczynić wprowadzając w sposób zgodny z art. 2 Konstytucji RP (zasadą przyzwoitej legislacji, zgodnie z którą regulacja ustawowa musi się cechować odpowiednim stopniem precyzji) jednoznaczny przepis, zawierający przesłankę negatywną w stosunku do treści normatywnej art. 17 ust. 1 uśr. Tylko w przypadku regulacji ustawowej, zawierającej przesłankę negatywną, możliwe byłoby ocenienie, czy odstępstwo od zasady równości, wprowadzone w ustawie, "nie jawi się jako niedopuszczalne" (cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku TK z 26.6.2019 r. SK 2/17, OTK-A 2019/36).

Wbrew ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. W szczególności na istnienie przesłanki negatywnej co do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie wpływa otrzymywanie przez matkę dziecka zasiłku macierzyńskiego w okresie, w którym matka dziecka zrezygnowała z pracy, dając temu zewnętrzny wyraz (W. Maciejko - op. cit., s. 254 nb 12). Sytuacja ta różni się w sposób istotny od sytuacji, w której pracownik pozostaje na urlopie wychowawczym, pozostając w zatrudnieniu, analizowanej przez Komentatora.

Sąd I instancji nietrafnie odwołał się w kontrolowanej sprawie do instytucji zbiegu uprawnień do wskazanych w art. 27 ust. 5 uśr konkretnych świadczeń rodzinnych.

Od 1 sierpnia 2017 r. art. 27 ust. 5 uśr uzyskał nowe brzmienie o treści: "także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami".

W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin projektodawca wyjaśnia, że "doprecyzowanie art. 27 ust. 5 ustawy ma na celu zapewnienie jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowanych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny" (druk sejmowy nr VIII.1625). Słusznie skarżąca kasacyjnie wskazuje, że zasiłek macierzyński, wypłacany w ramach systemu ubezpieczenia chorobowego z uwzględnieniem ekwiwalentnego charakteru świadczenia, stanowi pokłosie zobowiązaniowego charakteru uprawnień do świadczeń i stanowi konsekwencję stosowanej metody kompensacji szkody, związanej z majątkowym charakterem szkody. Zasiłek macierzyński nie jest świadczeniem finansowanym z budżetu państwa, jak to nietrafnie przyjął Sąd I instancji (s. 4/5, 10 uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 237/19).

W świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 27 ust. 5 uśr ma charakter porządkujący. Mowa jest w nim ogólnie o tym, że w przypadku zbiegu uprawnień osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego z wymienionych świadczeń. Przepis ten nie wyjaśnia zakresu użytego w nim pojęcia "zbieg uprawnień". Zakres ten konkretyzują inne przepisy tej ustawy, w tym m.in. art. 17c ust. 9 pkt 1 (odnoszący się wyłącznie do świadczenia rodzicielskiego: "Świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli: 1) co najmniej jeden z rodziców dziecka... otrzymują zasiłek macierzyński..." - verba legis) i art. 17 ust. 5 uśr (odnoszący się wyłącznie do świadczenia pielęgnacyjnego - milczący co do zasiłku macierzyńskiego). Dlatego z art. 27 ust. 5 uśr nie można wywodzić generalnego zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14.2.2017 r. II SA/Ol 9/17, cbosa), a tym bardziej kumulacji świadczeń rodzinnych z innego rodzaju świadczeniami o charakterze ubezpieczeniowym - w szczególności z zasiłkiem macierzyńskim. Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela. W szczególności brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wskazanie w punkcie 1 ust. 5 art. 27 uśr świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego (punkt 2 ust. 5 art. 27 uśr) pozwala w drodze analogii do uznania, że matce dziecka przysługuje prawo wyboru "jednego z tych świadczeń" (verba legis - w końcu zdania tego przepisu, między myślnikami), w postaci zasiłku macierzyńskiego (przyznawanego na podstawie innej ustawy i niewymienionego wśród świadczeń w ustępie 5 art. 27 uśr). Zgodnie z zasadą racjonalności prawodawcy, gdyby ustawodawca chciał wprowadzić zasiłek macierzyński jako przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 uśr, bądź obowiązek wyboru między świadczeniami pozostającymi w zbiegu (art. 27 ust. 5 uśr), to dokonując kolejnych nowelizacji art. 17 bądź art. 27 uśr, wprost wskazałby zasiłek macierzyński jako jedno ze świadczeń, enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust. 5 czy art. 27 ust. 5 uśr (tak jak to uczynił w art. 17c ust. 9 pkt 1 uśr).

Sąd I instancji nietrafnie uznał, że kumulowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 uśr) i prawa do zasiłku macierzyńskiego, pobieranego po ustaniu zatrudnienia matki, narusza zasadę równości, wyrażoną w "art. 32" Konstytucji RP. W istocie wzorcem kontroli w zakresie respektowania zasady równości może być wyłącznie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Świadczenia socjalne przyznawane przez państwo znajdują zakotwiczenie w Konstytucji RP - zwłaszcza w zasadzie sprawiedliwości społecznej; art. 2 - lecz ich konkretyzacja jest obowiązkiem ustawodawcy. Ustawodawca musi przy tym uwzględnić konstytucyjne wymogi, w tym zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, cechą istotną i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z 18.2.2014 r. U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99; L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, (red.) L. Garlicki, M. Zubik, Wyd. Sejmowe 2016, s. 109, uw. 10 do art. 32; cz. III pkt 2.3.4. wyroku SK 2/17). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech istotnych.

Nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Kolegium: "Z zasady równości wynika, że zróżnicowanie sytuacji prawnej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy przemawiają za tym inne istotne argumenty konstytucyjne, np. zasada sprawiedliwości społecznej (orzeczenie TK z 29 września 1997 r. K 15/97, ZU 1997/3-4/37). W rozpatrywanym przypadku trudno znaleźć takie uzasadnienie" (s. 5 akapit 1 decyzji z [...] lutego 2019 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na tle art. 17 uśr prowadzi do przeciwnego wniosku. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). W kontrolowanej sprawie cechą istotną jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną (w niniejszej sprawie - dzieckiem niepełnosprawnym od urodzenia; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 226-227, nb 3). W szeregu wyroków Trybunał Konstytucyjny uznał, że poszczególne rozwiązania ustawowe w zakresie praw do świadczeń rodzinnych z tytułu opieki nad osobami niepełnosprawnymi, ograniczające uprawnienia osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, naruszały zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; wyroki TK z: 15.11.2006 r. P 23/05; 22. 7.2008 r. P 41/07- pkt 1; 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 21.10.2014 r. K 38/13 - pkt 2, OTK-A 2014/9/104; 26.6.2019 r. SK 2/17, Dz. U. z 2019 r. poz. 1257). W każdej z tych spraw Trybunał Konstytucyjny dopatrywał się naruszenia zasady równości w ustawowych, niekonstytucyjnych ograniczeniach podmiotowych osób ubiegających się o świadczenia pielęgnacyjne (także uprzednio otrzymujących zasiłek stały; punkt 2 wyroku P 41/07), nie zaś w ochronie praw matki, przejawiającej się w szczególnej pomocy władz publicznych, po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) - zwłaszcza niepełnosprawnego od urodzenia (art. 69 Konstytucji RP), wychowywanego w rodzinie (art. 18 Konstytucji RP). Każda z tych wartości, wbrew stanowisku Kolegium, ma szczególnie silne konstytucyjne uzasadnienie aksjologiczne.

Taką cechą istotną, przemawiającą za odmową przyznania matce świadczenia pielęgnacyjnego nie jest prawo do zasiłku macierzyńskiego, jak to nietrafnie wskazał Sąd I instancji (s. 11 uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 237/19). Matka narodzonego dziecka (zdrowego bądź niepełnosprawnego), otrzymuje zasiłek macierzyński w warunkach przewidzianych w art. 184 i 177 § 3 kp w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 4 ustawy z 1999 r. - z tytułu uprzedniego opłacania składek na ubezpieczenie chorobowe. Niezależnie od tego, matka dziecka niepełnosprawnego, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, która zrezygnowała z zatrudnienia, nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr), przy braku jakiejkolwiek przesłanki negatywnej (art. 17 ust. 5 bądź art. 27 ust. 5 uśr). To właśnie urodzenie tak bardzo chorego dziecka i rezygnacja matki z zatrudnienia (art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr), stanowi ową odmienną cechę istotną w stosunku do urodzenia zdrowego dziecka, czyni owo pozytywne zróżnicowanie sytuacji prawnej matki spełniającej przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr (gdy obie matki otrzymują zasiłki macierzyńskie z tytułu urodzenia dziecka) w pełni zgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Tymczasem Sąd I instancji poszukuje podstawy prawnej wyzucia skarżącej z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie w jasnych i nie budzących wątpliwości rezultatu wykładni językowej przepisów art. 17 ust. 5 czy art. 27 ust. 5 uśr, lecz w nietrafnym poszukiwaniu argumentów w wykładni systemowej i celowościowej art. 184 i 177 § 3 kp w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 4 ustawy z 1999 r.

Taka wykładnia prowadzi do rezultatów zaprzeczających wykładni prokonstytucyjnej, do której obowiązane są zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne (uzasadnienie wyroku P 27/07, aprobowane przez W. Maciejkę - op. cit., s. 246, nb 5). Na brak podstaw do takiej wykładni wskazuje także Dyrektor Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej piśmie z 8 stycznia 2019 r. do Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego, którego kserokopię skarżąca przedłożyła na rozprawie (k. 19-19v, 20 akt sądowych).

Wraz z wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Sądy utraciły kompetencje wydawania wyroków niekonstytucyjnych.

Mając na uwadze macierzyństwo (art. 18 Konstytucji RP); prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełnych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP; wyrok TK z: 18.11.2014 r. SK 7/11, OTK-A 2014/10/112; 26.6.2019 r. SK 2/17), zasługujący na ochronę i szczególny szacunek, otaczający matkę przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) - skarżąca może oczekiwać wsparcia ze strony podatników w oparciu o instytucje systemu zabezpieczenia społecznego (solidaryzm społeczny; wyrok TK: SK 15/01, pkt III; z 30.1.2001 r., K 17/00, pkt III.8).

Przy wykładni wskazanych w zarzutach przepisów ustaw, koniecznym jest uwzględnienie art. 2, art. 7, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69, art. 71 ust. 1 zd. 2 i 2 Konstytucji RP.

Odstępstwo od zastosowania rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr musi wynikać prawidłowo dekodowanej normy prawnej, zatem odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje jej pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi jednoznacznie wynikać z woli ustawodawcy, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.

Za taką wykładnią przemawia dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to realną korzyść odnosił z niego podopieczny, który w ten sposób miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Korzyść odnosiło również państwo, bo zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku TK z 15.11.2006 r. P 23/05, OTK-A 2006/10/151). Samo świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (wyrok TK z 18.7.2008 r. P 27/07; cz. III pkt 4.3 uzasadnienia wyroku TK z 22.7.2008 r. P 41/07, OTK-A 6/2008/109). Podkreślić przy tym należy, że niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś jej niepełnosprawny członek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. Dodatkowo pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych (cz. III pkt 3.2.1 uzasadnienia wyroku SK 2/17).

Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie rodzicom lub opiekunom dziecka niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym (wyrok WSA w Poznaniu z 17.10.2007 r. IV SA/Po 399/07, Lex 982972, aprobowany przez W. Maciejkę - op. cit., s. 242, nb 1 i K. Małysę-Sulińską (red.), A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015).

Stosownie do art. 184 Kodeksu pracy, za okres urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego oraz urlopu ojcowskiego przysługuje zasiłek macierzyński na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.

Zasiłek macierzyński jest świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (art. 2 pkt 5 ustawy z 1999 r.). Zasiłek macierzyński przysługuje ubezpieczonej (art. 29 ust. 1 ustawy z 1999 r.) w określonym przedziale czasu (art. 29a ustawy z 1999 r.). Zasiłek macierzyński przysługuje również - w określonych w art. 30 ustawy z 1999 r. przypadkach - po ustaniu ubezpieczenia chorobowego oraz ubezpieczonej będącej pracownicą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę na czas określony, z którą umowa o pracę na podstawie art. 177 § 3 kp została przedłużona do dnia porodu.

Wskazywany art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z 2004 r. (s. 6 akapit w uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 237/19) nie jest w kontrolowanej sprawie relewantny.

Z powyższego wynika, że zasiłek macierzyński jest świadczeniem silnie związanym ze stosunkiem pracy. Zakres jego oddziaływania jest jednak szerszy, gdyż obejmuje też przypadki, w których stosunek pracy ustał (art. 30 ustawy z 1999 r.), a jednak - głównie ze względów aksjologicznych - zasiłek macierzyński przysługuje. Świadczy to o ochronnym i gwarancyjnym charakterze przepisów prawa pracy i ubezpieczenia społecznego. Była pracownica może bowiem na zasadach określonych w ustawie z 1999 r. skorzystać ze świadczeń przysługujących pracownicy, mimo ustania stosunku zatrudnienia. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Uznaną metodą wykładni przepisów w przypadku istnienia luk w prawie jest analogia. Wymaga ona zachowania dużej ostrożności, w tym zwłaszcza uwzględniania istoty stosunku prawnego, do którego norma dotycząca innego stosunku prawnego ma być zastosowana i upewnienia się, że wykładnia językowa zastosowaniu temu nie stoi na przeszkodzie. W pierwszej kolejności powinno się przy tym korzystać z wykładni "z ustawy" (analogia legis), a dopiero, jeśli to nie wystarczy, z analogii "z prawa" (analogia Iris; uchwała NSA z 5.12.2011 r. I OPS 4/11, ONSAiWSA 2012/2/20). Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszym przypadku wystąpiła luka prawna. Ustawodawca z namysłem, zgodnie z wartościami konstytucyjnymi, nie wprowadził przesłanki negatywnej w art. 17 ust. 5 uśr w postaci korzystania przez matkę dziecka niepełnosprawnego z zasiłku macierzyńskiego ani nie ujął w katalogu zbiegu uprawnień (art. 27 ust. 5 uśr) prawa do zasiłku macierzyńskiego.

Czyni to usprawiedliwionymi zarzuty naruszenia art. 17c, art. 27 ust. 5 uśr i art. 29 ust. 1 ustawy z 1999 r. (ujęty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) i art. 17 uśr i art. 29 ust. 1 ustawy z 1999 r. (ujęty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, zm. 1544, 2354) w zw. z art. 32 ust. 1, art. 2, 7, 18, 69, 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946) przez ich nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 1 uśr, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję a na podstawie art. 135 ppsa uchylił poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].

Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz M.K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent [...] weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa).