Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 686/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1,2, 5 i 6, art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 636/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 marca 2021 r. nr SKO.GN/41.8/72/2021/2478/WS w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 636/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S. (dalej powoływana także jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej powoływany także jako Kolegium) z dnia 25 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości.

Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., zwana dalej "u.d.p.") w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy polegające na niewłaściwym ustaleniu pojęcia pasa drogowego oraz nie wykazanie czy i jakie obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą znajdują się w przedmiotowym pasie w G. przy ulicy P.

Ponadto, skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku zawarcia zarówno w decyzjach jak i orzeczeniu sądu jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia oraz dokonania jego oceny w szczególności mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena i dowody w sprawie pozwalają "stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością", że ustalenia organu dotyczące zajęcia pasa drogowego są prawidłowe, co oznacza brak pewności co do zasadności tych ustaleń.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Oświadczeniem z dnia 17 lutego 2022 r., skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium podzielają stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z oświadczeniem skarżącej, bowiem organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Kolegium wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08).

Skarżąca wskazując na naruszenie art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. zarzuciła, że zarówno w decyzjach jak i orzeczeniu Sądu pierwszej instancji brak jest jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia oraz dokonania jego oceny, szczególnie że WSA stwierdził, że ocena i dowody w sprawie pozwalają "stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością", że ustalenia organu dotyczące zajęcia pasa drogowego są prawidłowe.

Odnośnie tego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). A zatem, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1985/09).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że uzasadnienie to spełnia, określone przywołanym przepisem, warunki uznania go za prawidłowe. WSA przedstawił istotę sporu oraz dokonał interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów u.d.p., w szczególności art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz definicji pojęcia "drogi" i "pasa drogowego". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznając że jest on wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, te i pozostałe powołane orzeczenia udostępnione zostały w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wymaga się odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Innymi słowy, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Najistotniejsze jest, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

W tym miejscu zgodzić się należało z autorką skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie powinien używać sformułowań niejednoznacznych, a takim niewątpliwe jest "stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością" jednakże powyższy błąd nie miał wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mógł stanowić uzasadnionej podstawy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w świetle brzmienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiącego podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że w okresie od 29 października 2020 r. do 16 listopada 2020 r. nad pasem drogowym ul. P. w G. umieszczony był szyld reklamowy [...] prowadzonej przez skarżącą. W aktach sprawy znajdują się notatki służbowe z dnia 29 października 2020 r., z dnia 2 listopada 2020 r., z dnia 5 listopada 2020 r. oraz z dnia 16 listopada 2020 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, która potwierdza istnienie spornej reklamy przymocowanej do elewacji budynku nr 4. Sporządzony również został plan sytuacyjny na wyrysie z mapy zasadniczej z naniesioną reklamą, który potwierdza, że szyld reklamowy znajduje się w granicy pasa drogowego – znajduje się nad chodnikiem przebiegającym wzdłuż jezdni ul. P. w G. W aktach sprawy znajduje się również wypis z ewidencji gruntów, potwierdzający że cała działka nr [...] o pow. 0,4317 ha jest sklasyfikowana jako dr (droga) i stanowi ciąg ul. P. Powyższe dokumenty, w świetle brzmienia art. 75 § 1 k.p.a. niewątpliwie mogły stanowić dowód w sprawie, podlegający swobodnej ocenie organów, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia dla wyniku sprawy, podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że ww. dokumenty zostały sporządzone przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w G. – powyższe w żadnym zakresie nie dyskredytuje tychże dowodów, szczególnie że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych innych, podważających ich wiarygodność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, istotną częścią zgromadzonego materiału dowodowego są dokumenty wytworzone w ramach czynności kontrolnych przeprowadzanych przez pracowników organu pierwszej instancji. Dokumenty te mogą stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie i podlegają ocenie, jak każdy z innych dowodów, przez organy wydające decyzje w poszczególnych instancjach.

W szczególności do podważenia ustaleń organu nie mogła doprowadzić argumentacja skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą dokumenty geodezyjne mające stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej winny być sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do ich sporządzenia, bowiem gwarantuje to, że zostały sporządzone prawidłowo a osoby te ponoszą za to odpowiedzialność. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 392/22). Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu z mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym - w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną.

Poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

W zarzutach naruszenia przepisów postępowania, autorka skargi kasacyjnej wskazała także art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zauważyć zatem wypada, że wskazany przepis ma charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1598/17). Zarzut niedostatecznego analizy stanu faktycznego prawy i nienależytej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów nie może być podnoszony poprzez powołanie art. 3 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3649/18).

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – błędnej wykładni art. 40 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. polegający na niewłaściwym ustaleniu pojęcia pasa drogowego oraz nie wykazaniu czy i jakie obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą znajdują się pasie drogowym ul. P. w G. Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia pasa drogowego, w aspekcie możliwości nałożenia kary pieniężnej za jego zajęcie bez wymaganego zezwolenia.

W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że w świetle art. 4 pkt 1 u.d.p., (w brzmieniu odnoszącym się do niniejszej sprawy), pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Z kolej jezdnią jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 u.d.p.), zaś chodnikiem część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 u.d.p.).

Z powyższych regulacji wynika, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pojęcie "pasa drogowego" jest szersze od pojęcia "drogi" i jego rozumienie obejmuje nie tylko grunt, na którym znajduje się budowla drogi ale także grunt, na którym są posadowione obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Powyższe prowadzi do konstatacji, że grunt pod drogą zawsze będzie elementem pasa drogowego, a skoro droga może składać się z jezdni oraz chodnika, to chodnik zawsze będzie elementem pasa drogowego.

Przyjąć zatem należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dla uznania, że obiekt zajmuje pas drogowy nie jest konieczne ustalenie, że koliduje on z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego. Wykładnia art. 4 pkt 1 u.d.p., a więc przepisu, w którym ustawodawca zawarł definicję normatywną pojęcia "pas drogowy", była już dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, także w sprawach dotyczących odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Za ugruntowany już należy uznać pogląd, że w procesie wykładni tego przepisu należy sięgnąć do norm dookreślających, a odnoszących się do węższego pojęcia "drogi". Z definicji zawartej w art. 4 pkt 2 i pkt 6 u.d.p. wynika, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a chodnik stanowi część drogi. Jak słusznie zauważy NSA w wyroku z 16 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 87/18, niewątpliwie droga wraz z chodnikiem, a zatem i przestrzeń nad ich powierzchnią stanowią pas drogowy, lokalizacja obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z zabezpieczeniem i obsługą ruchu może tylko wpływać na rozszerzenie zakresu pasa drogowego ponad jego minimum, które stanowi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga, w tym chodnik dla ruchu pieszego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela w całości, przy czym ten kierunek wykładni analizowanych przepisów prowadzi do dalej idącego wniosku, a mianowicie, że pojęcie pasa drogowego obejmuje wszystkie elementy, które znajdują się w obszarze wyznaczonym granicami nieruchomości zajętej pod drogę oraz jej otoczenie, a więc zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, oraz usytuowane w tym obszarze obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (zob. wyroki NSA z: 27 października 2020 r., sygn. akt II GSK 828/20, 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1151/16; 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14; 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 56/16; 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1842/14).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że pas drogowy ul. P. w G., w analizowanym fragmencie, ogranicza się do działki drogowej o nr [...], w skład której wchodzi jezdnia oraz chodnik. Linią graniczną tegoż pasa drogowego są ściany budynków, wybudowanych bezpośrednio na granicy działek sąsiednich. Nie może zatem budzić wątpliwości, że sporna reklama, umiejscowiona prostopadle do ściany budynku, zajmowała przestrzeń nad chodnikiem ul. P., a zatem zajmowała pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. W tym zakresie zbędnym było badanie czy i jakie obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu znajdowały się w pasie drogowym, bowiem nie mamy do czynienia z rozszerzeniem szerokości pasa drogowego o działki nie będące drogą. Tym samym, pominięcie powyższej kwestii w ustalaniu stanu faktycznego przez organy, następnie zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe, bowiem nie wpłynęłoby to w żaden sposób na wynik sprawy, a jedynie przedłużyłoby toczące się postępowanie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.