Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 681/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 pkt 1-3  ust. 4 i 7
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Wniesienie przez gminę do spółki z o.o. aportu w postaci nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, w którym występuje najem lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, bez wyczerpania procedury  określonej w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi rażące naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia, że akt prawny podjęcy przez organ wykonawczy gminy w tym zakresie musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

TEZY

Wniesienie przez gminę do spółki z o.o. aportu w postaci nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, w którym występuje najem lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, bez wyczerpania procedury  określonej w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi rażące naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia, że akt prawny podjęcy przez organ wykonawczy gminy w tym zakresie musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia 11 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia udziałów Gminy Miejskiej Z. do Z. Budownictwa Społecznego sp. z o. o. w Z. I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa II. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu III. zasądza od Gminy Miejskiej Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Z., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), w wykonaniu uchwały nr [...] Rady Miasta Z. w sprawie wyrażenia opinii przez Radę Miasta Z. dotyczącej wniesienia nieruchomości o powierzchni przekraczającej 1000 m2 do Z. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o. o. w Z. wydał zarządzenie z dnia 11 kwietnia 2006 r. (nr [...]). Zostało ono wydane w sprawie wniesienia udziałów Gminy Miejskiej Z. do Z. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o. o. w Z. W § 1 ust. 1 aktu wniesiono, w zamian za udziały Gminy Miejskiej Z. do Z. Towarzystwa Budownictwa Społecznego w Z. Spółki z o. o. prawo własności nieruchomości zabudowanej stanowiącej budynek mieszkalny wielorodzinny (bez lokalu użytkowego - kotłowni w podpiwniczeniu) wraz z działką gruntu oznaczoną nr [...], obręb X, AM-5 o pow. 1.926 m2 w udziale przynależnym do części mieszkalnej tego budynku położonego w Z. przy ul. E. O. nr [...] i wartości 3.270.200,00 zł. W ust. 2 zadecydowano, że Gmina Miejska Z. zwiększa w Z. Towarzystwie Budownictwa Społecznego w Z. liczbę udziałów o 3.270, które stanowią wartość 3.270.200,00 zł. Ustęp 3 określił, że łączna wysokość udziałów Gminy Miejskiej Z. w Z. Towarzystwie Budownictwa Społecznego, w Z. Spółce z o. o. wyniesie 7.886 udziałów o łącznej wartości 7.886.000,00 zł. W § 2 powierzono wykonanie zarządzenia Zastępcy Burmistrza i na koniec zadecydowano, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W wykonaniu tego zarządzenia sporządzono akt notarialny, dokonano zmian w akcie założycielskim spółki i Krajowym Rejestrze Sądowym.

Opisany akt zaskarżył do sądu administracyjnego Wojewoda D. W skardze podniósł, że analizując problem organ nadzoru sięgnął do art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.), w myśl którego osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3 zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś ust. 7 tego artykułu zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem, przysługującego najemcom lokali mieszkalnych położonych w tym budynku, pierwszeństwa w nabyciu tych lokali. Zdaniem organu nadzoru, definicja zbywania i nabywania nieruchomości, zamieszczona w art. 4 pkt 3b) ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwala uznać, iż wniesienie aportu jest postacią zbywania nieruchomości; ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 3b). zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W związku z przytoczonymi przepisami art. 34 i art. 4 pkt 3b) ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nadzoru wystąpił do Burmistrza z zapytaniem czy przed podjęciem działań zmierzających do wniesienia udziałów Gminy Miejskiej Z. do Z. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o. o. w Z. dotychczasowi najemcy lokali mieszkalnych zostali zawiadomieni na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu.

W odpowiedzi poinformowano organ nadzoru, iż najemcy lokali mieszkalnych przy ul. O. [...] w Z. otrzymali powiadomienia. Jednakże, jak wynika z załączonych kopii pism, mieszkańcy dostali powiadomienia jedynie o zmianie zarządcy i właściciela wynajmowanego lokalu komunalnego. Nie dostali żadnej informacji o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Organ nadzoru równocześnie, w związku z informacją uzyskaną od Przewodniczącego Rady Miejskiej o prowadzonym postępowaniu, wystąpił do Prokuratury Rejonowej w Z., z zapytaniem o informację o sposobie rozpatrzenia sprawy dotyczącej uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia 4 kwietnia 2006 r. w sprawie wyrażenia opinii przez Radę Miasta Z. dotyczącej wniesienia nieruchomości o powierzchni przekraczającej 1.000 m2 do Z. Towarzystwa Budownictwa Społecznego w Z. Spółki z o.o. oraz zarządzenia burmistrza nr [...] w sprawie wniesienia udziałów Gminy Miejskiej Z. do Z. Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki z o.o. w Z. Jednakże do dnia wniesienia skargi informacji nie uzyskał.

Zdaniem Wojewody niezawiadomienie (pisemne) przez obowiązany do tego podmiot najemcy o przysługującym mu pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości powinno być uznane za działanie sprzeczne z bezwzględnie obowiązującym przepisem rangi ustawowej (art. 34 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niewątpliwie wypełniającym hipotezę art. 58 § 1 k.c., a przez to pociągającym za sobą – określony dyspozycją przywołanej regulacji – skutek w postaci bezwzględnej nieważności czynności prawnej dokonanej w efekcie naruszenia prawa.

W świetle zatem reguł wykładni językowej za pozbawienie podstaw normatywnych muszą zostać uznane próby utożsamiania użytych w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotów zbywania i zbycia jedynie ze sprzedażą i oddawaniem w użytkowanie wieczyste. Zdaniem organu nadzoru definicja zbywania i nabywania nieruchomości z art. 4 pkt 3b), wprowadzona przez art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r., pozwala rozszerzyć pojęcie zbycia także na wniesienie nieruchomości aportem do spółki prawa handlowego. Istotą prawa pierwszeństwa jest to, że uprawniony może w pierwszej kolejności nabyć (art. 34 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) własność zbywanej nieruchomości, a dla realizacji wskazanego uprawnienia nie może mieć (zasadniczo) znaczenia to, w jakiej i formie miało ono nastąpić. Najemcy lokali przy ulicy O. [...] w Z. nie zostali powiadomieni o ich prawie w pierwszeństwie nabycia lokali mieszkalnych. Jest to istotne naruszenie prawa przez organy Miasta Z.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Z. wniosła o jej oddalenie. W ocenie Gminy przedstawione stanowisko Wojewody D. jest niezasadne, bowiem do wyłącznej kompetencji Burmistrza Miasta należy możliwość wnoszenia aportów do spółek tworzonych z udziałem Gminy. Natomiast do wyłącznej kompetencji Gminy należy zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) określenie zasad wnoszenia, cofania, zbywania udziałów i akcji przez wójta. Rada Miasta Z. takiej uchwały nie podjęła. Burmistrz ma pełną swobodę w zakresie wniesienia aportu rzeczowego do spółki gminnej.

W ocenie Gminy przedstawiony przez Wojewodę D. pogląd prawny wskazujący na możliwość rozszerzenia pojęcia zbycia nieruchomości na wniesienie aportu do spółki jest nadużyciem i nie został poparty jakąkolwiek argumentacją przemawiającą za przyjęciem takiego stanowiska. W ocenie gminy, gdyby ustawodawca zamierzał objąć zakresem rzeczowym ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawę wnoszenia aportu do spółki, to wprost wymieniłby tę kwestię w ustawie. Kwestię wnoszenia aportów rzeczowych do spółek reguluje Kodeks spółek handlowych. Żaden przepis tego Kodeksu nie wskazuje, aby do tej czynności prawnej miały zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nietrafny jest również pogląd skarżącego w zakresie konieczności zawiadomienia w formie pisemnej dotychczasowych najemców lokali mieszkalnych o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie.

To stanowisko Wojewody wynika z faktu, uznania, że do wnoszenia aportu stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z takim stanowiskiem nie zgadza się Gmina. Wskazać należy, że na podstawie uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 30 września 2004 r. wyłączono skutecznie ze sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców lokale mieszkalne położone w budynku przy ul. O. [...]. Podejmując tę uchwałę Rada Miasta przede wszystkim miała na względzie fakt, iż Gmina wydatkowała duże środki finansowe na remont tego budynku.

Uchwała ta była skontrolowana przez Wojewodę D., który uznał ją za zgodną z prawem. Nie było zatem po stronie Gminy prawnego obowiązku powiadomienia mieszkańców o pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości. Zgodnie z tą uchwałą mieszkańcy budynku, który został wniesiony jako aport rzeczowy do spółki, byli pozbawieni tego prawa, na mocy uchwały Rady. W tym przypadku twierdzenie Wojewody jakoby działania Gminy należało uznać za działania sprzeczne z przepisami bezwzględnie obowiązującymi są niezasadne. Na koniec strona przeciwna wskazuje, że Krajowy Rejestr Sądowy dokonując rejestracji aportu również nie dopatrzył się jakichkolwiek niezgodności z prawem działań Gminy w zakresie wniesionego aportu do Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Biorąc pod uwagę wskazane kryteria Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie nie odpowiada prawu. Zgodzić się należy ze skarżącym, że wniesienie do spółki (tu: spółki z ograniczoną odpowiedzialnością) aportu w postaci nieruchomości powoduje przeniesienie własności tej nieruchomości z dotychczasowego właściciela, tj. gminy miejskiej Z., na Z. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółki z o. o. w Z. W myśl bowiem art. 4 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 98 poz. 1037 ze zm.), spółkami kapitałowymi są spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka akcyjna. Z kolei wedle art. 158 § 1 ksh, wkładem do spółki z o.o. w celu pokrycia udziału może być w całości albo w części wkład niepieniężny (aport). Jak wyjaśnia Andrzej Kidyba w komentarzu do przywołanego artykułu ([w:] A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Tom I. Komentarz do art. 1-300 k.s.h.), "wkładem niepieniężnym, czyli aportem jest prawo, które ma określoną wartość majątkową, jest realne, może być wydzielone z majątku wspólnika i może być przeniesione na spółkę w celu pokrycia wartości udziałów przysługujących wspólnikowi, które łącznie z wkładami innych utworzą kapitał zakładowy [...]. Wśród praw rzeczowych (mogących stanowić aport do spółki) możemy wyróżnić: (...), własność rzeczy nieruchomych." Z takim właśnie aportem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z kolei, jak pisze Edward Drozd w artykule "Przedmiotowy i podmiotowy zakres ustawowego prawa pierwokupu na rzecz gminy", opublikowanym w Rejencie nr 3 z 1994 r., "Nieruchomość może być wniesiona przez Skarb Państwa lub gminę do spółki prawa handlowego jako aport. Następuje wówczas przeniesienie własności (z dotychczasowego właściciela, tj. Skarbu Państwa lub gminy, na spółkę – przyp. sądu). (...) To jest tworzenie majątku spółki".

Z kolei stosownie do art. 4 pkt 3b) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zawierającego słowniczek wyrażeń zwartych w ustawie, przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.

Sumując dotychczasowe rozważania należy uznać, że kwestionowane zarządzenie, w sposób oczywisty (po dokonaniu dodatkowych, wymaganych prawem czynności, niezbędnych dla skutecznego przeniesienia własności nieruchomości) przenosi własność nieruchomości, położonej w Z., przy ul. E. O. [...] z Miasta Z. na Z. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółkę z o.o. w Z.

W dalszej zaś konsekwencji takie przeniesienie własności nieruchomości narusza art. 34 ust. 4 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 tej ustawy w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje (między innymi) osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, (co jest także niesporne między stronami) w nieruchomości są najemcy legitymujący się takimi umowami, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu ich lokali, a także umowami najmu lokali zamiennych i najmu lokali na czas oznaczony.

Dalej w ust. 4 art. 34 ustawodawca w sposób wyraźny wskazuje, jakie są obowiązki organów gminy w przypadku zamiaru zbycia takiej nieruchomości. Należy zawiadomić na piśmie osoby, o których mowa wcześniej, o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy kpa. Osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. W ustępie 7 przywołanego artykułu ustawodawca kategorycznie stwierdził, że zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali.

Rekapitulując wniesienie przez gminę do spółki z o.o. aportu w postaci nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, w którym występuje najem lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, bez wyczerpania procedury określonej w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi rażące naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia, że akt prawny podjęty przez organ wykonawczy gminy w tym zakresie musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

Pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że wcześniej, jak w rozpoznawanym przypadku, Rada Gminy, podjęła uchwałę wyłączającą od sprzedaży lokale w nowowybudowanych budynkach położonych (między innymi) w Z., przy ul. E. O. [...] (uchwała nr [...] z dnia 30 września 2004 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych). Nie jest przedmiotem obecnego postępowania (toczącego się przed sądem za sutek skargi organu nadzoru, złożonej na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) badanie zgodności tej uchwały z prawem. Warto jedynie wskazać, że taka treść uchwały nie ma wpływu na przeniesienie własności nieruchomości budynkowej, z czym mamy do czynienia w kwestionowanym zarządzeniu.

Można także dodać, że na prawidłowość rozumowania organu nadzoru wskazuje także okoliczność, że w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca posługuje się pojęciem "nieruchomość". Dopóki bowiem lokale pozostają częścią budynku i nie zostały wydzielone jako odrębny przedmiot własności, nie ma do nich zastosowania określenie "nieruchomość". Z lokalami, stanowiącymi odrębną nieruchomością mamy do czynienia w sytuacji, gdy lokale takie zostaną wyodrębnione z nieruchomości budynkowej w trybie art. 7 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W konsekwencji użyte w artykule 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie nieruchomości może mieć zastosowanie tylko do nieruchomości budynkowej jako całości.

Ze wskazanych względów na zasadzie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152, a orzeczenie o kosztach w art. 200 u.p.p.s.a.