Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 184/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 2, art. 43 ust. 1 pkt 4, art. 43 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Beata Machcińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm. dalej – u.f.p.) uchyliło decyzję Starosty Z. (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia [...] r. nr [...] oraz określiło A. Z. (dalej – Skarżący, Zobowiązany), prowadzącemu A w C.:

1) wysokość kwoty dotacji podmiotowej do zwrotu, jako dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł, przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań Szkoły Policealnej dla Dorosłych [...] w Z., w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej;

2) datę od kiedy naliczane są odsetki jak od zaległości podatkowych - 19 lutego 2019 r., tj. od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w art. 252 ust. 1 u.f.p. w odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował Skarżącego, że w celu ustalenia prawidłowości wypłacanych dotacji dokonał on weryfikacji stawki dotacji należnych na każdego słuchacza niepublicznego szkoły policealnej dla dorosłych (forma zaoczna) obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. z uwzględnieniem art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. poz. 2203 z późn. zm. – dalej u.f.z.o.) oraz metryczki subwencji oświatowej na 2018 r. dla powiatu zawierciańskiego. Wyjaśniono także, że dotacja przekazana w październiku 2018 r. obliczona została na podstawie zweryfikowanych stawek dotacji z uwzględnieniem rzeczywistej liczby słuchaczy we wrześniu, tj. obecnych na min. 50% zajęć, z uwzględnieniem rodzajów zawodów, w których kształcą się słuchacze tj.: technik administracji i bezpieczeństwa pracy ([...] zł), zawody medyczne ([...] zł), pozostałe zawody ([...] zł). Równocześnie wskazano, że wypłacona wysokość dotacji w okresie od stycznia do września 2018 r. przekazana została w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł. Dodatkowo przedstawiono wyliczenie i poinformowano, że kwota dotacji za listopad 2018 r. zostanie przekazana w wysokości [...] zł z uwagi na zmniejszenie kwoty dotacji o [...] zł, obliczonej na podstawie przekazanego przez Skarżącego rozliczenia, zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały nr XLVII/414/17 Rady Powiatu Zawierciańskiego.

Następnie w piśmie z dnia [...] r. organ I instancji poinformował Skarżącego, że na podstawie ponownej analizy przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz w celu zapewnienia wydatków na bieżącą działalność szkoły ustalono, że kwoty dotacji za listopad i grudzień 2018 r. zostaną zmniejszone na podstawie art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Ponadto stwierdzono, że w razie ustalenia okoliczności wskazujących, że w okresie styczeń - grudzień 2018 r. przekazano szkole dotację w nadmiernej wysokości zostanie wszczęte odpowiednie postępowanie. Dodatkowo poinformowano, że dotacja jednorazowa dla słuchaczy, którzy zdali egzamin zawodowy została przekazana [...] r. w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik Zobowiązanego wniósł o wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej dokonano zmniejszenia kwot dotacji za listopad i grudzień 2018 r. dla Szkoły Policealnej dla Dorosłych, a w szczególności o wskazanie, czy zmniejszenie tej kwoty wynika z dokonania przez organ aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, czy też z innych przyczyn, a nadto jakie okoliczności faktyczne spowodowały zmianę kwoty dotacji.

Pismem z dnia [...] r. organ I instancji, powołując się na treść art. 26 ust. 2-7 u.f.z.o., poinformował Skarżącego, że w trakcie przeprowadzonej analizy prawidłowości ustalonych kwot dotacji należnych na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w Szkole Policealnej dla Dorosłych stwierdzono różnice w wysokości kwoty dotacji ustalonej na każdego ucznia wypłacanych w okresie od stycznia do września 2018 r., a kwotą która faktycznie powinna w tym czasie obowiązywać. W piśmie wskazano ponadto, że do ustalenia faktycznie obowiązującej kwoty dotacji przyjęto dane z metryczki subwencji oświatowej na rok 2018 dla powiatu zawierciańskiego, w której wskazana jest kwota bazowa, wskaźnik korygujący Di dla powiatu zawierciańskiego oraz poszczególne wagi, według których ustalana jest wysokość dotacji. W piśmie przedstawiono wyliczenie kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia dla poszczególnych zawodów.

Do akt sprawy dołączono skargę Zobowiązanego, w której zaskarżone zostały czynności organu I instancji, dotyczące sposobu wyliczenia dotacji dla Szkoły Policealnej dla Dorosłych za listopad i grudzień 2018 r., o której to czynności Skarżący dowiedział się z pisma organu administracji z dnia [...] r. Ponadto do akt włączono odpowiedz na skargę z dnia [...] r.

W piśmie z dnia [...] r. organ I instancji wskazując na treść uchwały nr XLVII/414/17 Rady Powiatu Zawierciańskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. poinformował Skarżącego, że dokonano rozliczenia dotacji za rok bazowy 2018, z którego wynika, że została ona wypłacona w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł ([...] zł kwota przekazana - [...] zł kwota należna). W piśmie wskazano, że podmiot dotowany ma możliwość dobrowolnego zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pismo zostało doręczone Stronie w dniu [...] r.

Następnie pismem z dnia [...] r. pełnomocnik Zobowiązanego zwrócił się do organu I instancji o przesłanie informacji, kiedy, w jaki sposób i na podstawie jakich danych i składowych ustalona została pierwotnie wysokość dotacji na rok 2018 dla uczniów Szkoły Policealnej dla Dorosłych, tzn. jakie były miesięczne kwoty dotacji ustalone pierwotnie dla słuchaczy placówki za rok 2018, a nadto, w zakresie jakich danych stwierdzono różnicę w wysokości kwoty dotacji ustalonej na jednego słuchacza, a kwotą która faktycznie powinna w tym czasie obowiązywać, i zmiana jakich okoliczności i wydatków w jakim zakresie, spowodowała zmianę wysokości kwoty dotacji, jak to wskazano we wcześniejszych pismach. Dodatkowo wniesiono o wskazanie sposobu wyliczenia dotacji za miesiące listopad i grudzień 2018 r.

W piśmie z dnia [...] r. organ I instancji ustosunkował się do zapytania pełnomocnika Skarżącego z dnia [...] r. i wskazał w jaki sposób ustalono pierwotnie kwoty dotacji dla słuchaczy placówki za rok 2018.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. Starosta poinformował Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty zwrotu dotacji przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji określił Skarżącemu:

1) wysokość kwoty dotacji podmiotowej do zwrotu, jako dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości [...] zł, przyznanej na dofinansowanie realizacji zadań Szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej;

2) datę od kiedy naliczane są odsetki jak od zaległości podatkowych - [...] r., tj. po 15 dniach od dnia [...] r. kiedy stwierdzono, iż dotację pobrano w nadmiernej wysokości przez Szkołę Policealna dla Dorosłych [...] w Z.,

3) numer rachunku, na który należy wpłacić kwotę wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. zweryfikował wysokość stawki dotacji na jednego ucznia szkoły policealnej dla dorosłych określając jej wysokość: dla technika administracji i bezpieczeństwa pracy ([...] zł), pozostałe zawody ([...] zł). Tymczasem wypłacana Skarżącemu dotacja ustalana była przy zastosowaniu następujących stawek: od stycznia do lutego dla technika administracji [...] zł, w marcu [...] zł, w kwietniu i maju - [...] zł, od czerwca do października [...] zł. Od października do grudnia dotacja była płacona według stawki w wysokości dla: technika administracji i technika bezpieczeństwa i higieny pracy [...] zł, dla pozostałych zawodów [...] zł. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że szkole została wypłacona dotacja w nadmiernej wysokości [...] zł, która na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.n. nie została zwrócona do budżetu organu dotującego.

Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik Skarżącego wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 36, art. 38 i art. 43 u.f.z.o. oraz uchwały nr XLVII/414/17 Rady Powiatu Zawierciańskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznych placówek prowadzonych na terenie Powiatu Zawierciańskiego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2018 r. poz. 67 - dalej uchwała) przez ich niezastosowanie, jak również art. 252 u.f.p. przez nieprawidłowe uznanie, że Skarżący pobrał dotację w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł. Ponadto podniesiono, że strona niniejszego postępowania została nieprawidłowo określona.

W motywach odwołania przede wszystkim zwrócono uwagę, iż niepoprawnie określono adresata decyzji, bowiem brak jest podmiotu o nazwie A w C.. Otóż, jak wskazał pełnomocnik, działalność pod tą nazwą prowadzi Zobowiązany i ewentualnie to on powinien być adresatem takiej decyzji. W ocenie pełnomocnika, błąd ten stanowi wystarczającą podstawę dla uchylenia decyzji.

Następnie pełnomocnik stanął na stanowisku, że organ I instancji pominął etap kontroli beneficjenta dotacji, który w myśl § 9 uchwały winien poprzedzać wydanie decyzji obligującej do zwrotu dotacji. Ponadto, według pełnomocnika, aktualizacja stawek dotacji na jednego ucznia wywiera skutek na przyszłość. Zatem skoro miała ona miejsce w październiku 2018 r. to znajduje zastosowanie do określenia wysokości dotacji za miesiące następujące po aktualizacji. Zwrócono także uwagę, że obniżenie wysokości stawki nastąpiło z przekroczeniem 25% limitu, o którym mowa w art. 43 ust. 5 u.f.z.o.

Końcowo zwrócono uwagę, że sama czynność aktualizacji kwoty dotacji została przez Zobowiązanego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zatem, jak podniósł pełnomocnik, brak jest prawomocnego stanowiska w przedmiocie prawidłowości dokonanej aktualizacji stawki dotacji.

Kolegium decyzją z dnia [...] r. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i orzekło o zwrocie dotacji w niezmienionej wysokości, korygując decyzję organu I instancji jedynie w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego oraz daty, od której należy naliczyć odsetki.

Kolegium uwzględniło zarzut błędnego określenia adresata decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazało jednak, że prawidłowego oznaczenia strony organ I instancji używał w toku prowadzonego postępowania. Zatem, według SKO, nie ma wątpliwości, że stroną w sprawie jest Skarżący.

Ponadto wskazano, że w porównaniu do uchylonej decyzji organu I instancji w części końcowej rozstrzygnięcia Kolegium nie wskazano numeru rachunku bankowego, na który ma nastąpić zwrot dotacji. W ocenie Kolegium, brak jest wystarczających podstaw prawnych do tego, aby bezpośrednio w sentencji rozstrzygnięcia zamieszczać tego rodzaju informacje, zwłaszcza że w przypadku ewentualnej zmiany numeru rachunku wykonanie decyzji w sposób zgodny z treścią sentencji decyzji byłoby niemożliwe.

Kolegium wskazało także, że odsetki winny być naliczane od dnia [...] r. Mianowicie skoro pismo wzywające do dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranej dotacji zostało doręczone Skarżącemu w dniu [...] r., to 15-dniowy termin upłynął w dniu [...] r. (ostatni dzień terminu wypadł w sobotę, a zatem końcowym dniem jest poniedziałek [...] r. – art. 57 § 4 k.p.a.), a więc odsetki należne są od dnia następnego, czyli [...] r.

W dalszej kolejności, po przywołaniu art. 27 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2018 r, poz. 1530 z późn. zm.), art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p., Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 252 u.f.p. Uzasadniono to tym, że z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, iż pobrana w 2018 r. dotacja została przyznana i wypłacona w zawyżonej wysokości. Dodatkowo świadczą o tym wyliczenia, znajdujące się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co do których organ odwoławczy nie ma zastrzeżeń. SKO zauważyło również, że nie znajduje zastosowania w sprawie przepis dotyczący aktualizacji kwoty dotacji, o którym mowa w art. 43 u.f z.o. Zdaniem Kolegium, nie zostały również naruszone przepisy art. 36 i art. 38 u.f.z.o., gdyż kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji była prowadzona w oparciu o dokumenty znajdujące się w dyspozycji organu, które uzupełnione zostały wyjaśnieniami Strony.

Końcowo zauważono, że organ I instancji naruszył art. 40 § 2 k.p.a. doręczając decyzję Skarżącemu z pominięciem ustanowionego przez niego pełnomocnika. Jednak z uwagi na to, że odwołanie w sprawie zostało złożone z zachowaniem terminu, w ocenie SKO, uchybienie to pozostaje bez wpływu na sytuację procesową strony.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Zobowiązanego zarzucili decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a to art. 36 ust. 1-5, art. 38 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1-5 u.f.z.o. oraz przepisów uchwały nr XLVII/414/17 Rady Powiatu Zawierciańskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. przez ich niezastosowanie, jak również art. 252 u.f.p. przez nieprawidłowe uznanie, że Skarżący pobrał dotację w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł.

W skardze pełnomocnik posłużył się argumentacją, która zaprezentowana została w odwołaniu. Dodatkowo uzasadnił zarzut dotyczący zaniechania przeprowadzenia postępowania kontrolnego przed wydaniem decyzji określającej wysokość dotacji do zwrotu. W tym zakresie zanegował pogląd Kolegium, że czynienie ustaleń na podstawie dokumentów i wyjaśnień Zobowiązanego zwalnia organ z obowiązku zachowania formy kontroli określonej ustawą o finasowaniu zadań oświatowych, jak i przepisami prawa miejscowego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Spór dotyczy kwestii prawidłowości zaktualizowania dotacji dla niepublicznej szkoły, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Zarzuty kierowane są głównie przeciwko temu, że skorygowana w październiku 2018 r. wysokość dotacji, która przyznawana jest na każdego ucznia, została zastosowana również do wstecznego wyliczenia jej wysokości, tj. za miesiące wcześniejsze. Było to podstawą do określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, która stanowi nadwyżkę wypłacanych środków nad kwotą ustaloną przy uwzględnieniu zaktualizowanej stawki dotacji. Tymczasem Skarżący stoi na stanowisku, że wszelkie zmiany dotyczące dotacji winny wywierać skutki na przyszłość. Odmienne stanowisko, w szczególności w przypadku ustalenia dotacji poniżej dotychczasowej kwoty, pozbawia nie tylko placówkę oświatową środków na prowadzenie działalności, ale również nakłada na nią obowiązek zwroty kwoty już wykorzystanej na cele oświatowe. Ponadto zwrócono uwagę, że organ I instancji dokonując zmniejszenia wysokości dotacji przekroczył dozwolony próg in minus, który w art. 43 ust. 5 u.f.z.o. określono na poziomie 25%.

Ponadto wątpliwości budzi to, czy wydanie decyzji na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania kontrolnego, o którym jest mowa w art. 36 ust. 1 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. oraz akcie prawa miejscowego, tj. uchwale nr XLVII/414/17 Rady Powiatu Zawierciańskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. Jak twierdzi Skarżący, obowiązek ten jest bezwzględny i nie zwalnia z niego dokonywanie ustaleń na podstawie dokumentów pozostających w dyspozycji organu dotującego. Zaznaczyć należy, że Skarżący nie kwestionuje samego wyliczenia skorygowanej dotacji przypadającej na ucznia.

Przystępując do rozstrzygnięcia wskazanych zagadnień wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Kwota powyższej dotacji może ulec zmianie w roku budżetowym zarówno in plus, jak również in minus. Ustawodawca dokonał jednak stypizowania przypadków, kiedy organ uprawniony jest do aktualizacji dotacji. Zamknięty katalog tych sytuacji został określony w art. 43 ust. 1 u.f.z.o. Przewiduje on, że kwota dotacji (o której jest mowa m.in. w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.) ulega aktualizacji:

1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13 u.f.z.o.;

2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego;

3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2 u.f.z.o.;

4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Z decyzji wydanych przez organy w obu instancjach nie wynika, która z powyższych okoliczności stanowiła podstawę skorygowania dotacji. Kwestię tą wyjaśnił natomiast organ I instancji w piśmie z dnia [...] r. odpowiadając na przedstawione przez Skarżącego wątpliwości. Wskazał w nim, że korekty wysokości wsparcia finansowego dla placówki oświatowej dokonano w oparciu o art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., tj. w związku z wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku. Analiza akt sprawy, a w szczególności wspomnianego pisma z dnia [...] r., jak również pisma z dnia [...] r. (odpowiedź na skargę Zobowiązanego wniesioną do WSA w Gliwicach, która dotyczyła ustalenia wysokości dotacji za listopad i grudzień 2018 r.) prowadzi do wniosku, że Starosta wiąże wystąpienie tej przesłanki – która uzasadnia aktualizację dotacji - z weryfikacją prawidłowości jej określenia na dany rok budżetowy. Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, że organ I instancji wskazał, iż popełnił błąd przy wyliczaniu wysokości dotacji przypadającej na ucznia.

Z taką oceną zaistniałej sytuacji należy się zgodzić, tzn. że wystąpił w niniejszej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek dla dokonania aktualizacji dotacji. Nie można bowiem w przedstawionych wyżej okolicznościach pozbawiać organu możliwości weryfikacji poprawności dotacji, a w konsekwencji korygowania jej wysokości. Trzeba mieć bowiem na względzie to, że ustalone w budżecie wydatki ograniczane są nieprzekraczalnymi limitami (art. 52 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Zatem zachowując dyscyplinę budżetową organ dysponuje środkami finansowymi w granicach tam określonymi. Skoro zatem zostały zabezpieczone kwoty o danej wysokości na sfinansowanie konkretnych wydatków, w tym przypadku dotacji oświatowej, to błąd w ustaleniu dotacji przypadającej na ucznia, w ocenie Sądu, stanowi podstawę do zastosowania art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. Przede wszystkim jednak przy ocenie wskazanej okoliczności należy mieć na uwadze to, że beneficjent świadczenia nie może otrzymać środków w ilości większej niż jest to niezbędne dla realizacji zadania, z którym wiązane jest wsparcie jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie o finansach publicznych wprost nakazuje się zwrot dotacji, która pobrana została w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.).

Z tych też względów wystąpienie błędu w ustaleniu wysokości dotacji przypadającej na ucznia nie może sanować przekazania beneficjentowi wsparcia w kwocie wyższej niż jest mu należna. W konsekwencji jest to sytuacja uzasadniająca aktualizację dotacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. Dodać należy, że zaktualizowana dotacja pozostaje w zgodzie z art. 26 u.f.z.o., rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 2017 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2018 roku (Dz.U. z 2017 r. poz. 2395) oraz metryczką subwencji oświatowej na rok 2018 dla Powiatu Z..

Weryfikacja dotacji w powyższym trybie możliwa jest w dowolnym miesiącu roku budżetowego (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.f.z.o.), a jej zaktualizowana kwota obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji (art. 43 ust. 3 pkt 3 u.f.z.o.). Mimo, że korekta wysokości dotacji wywiera skutki na przyszłość to wpływa na wysokość całości dotacji, jak winna być przekazana beneficjentowi w całym okresie dotowania. Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że jest to działanie wsteczne. Zagadnienie to wyjaśnione zostało w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2019 r. o sygn. akt I SA/Bd 444/19 (Lex nr 2730115). Dotyczy on sytuacji, gdzie korekta nastąpiła na skutek aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, jednak sam mechanizm jej uwzględnienia w dalszych wypłatach jest tożsamy.

Wyjaśniając powyższy problem, przy uwzględnieniu argumentacji zawartej we wspomnianym orzeczeniu, wskazać należy, że konsekwencje zmiany wysokości kwoty dotacji przyznanej niepublicznym szkołom, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauk, w wyniku dokonania aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. określa art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15 - art. 21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28 - art. 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41 uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15 - art. 21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28 - art. 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Oznacza to, że suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji. Ideą bowiem procesu dokonywania aktualizacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Dlatego też należy wskazać, że powyższe rozwiązanie prawne zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapewnienia osobie prowadzącej placówkę wyrównania przyznawanej dotacji w sytuacji, kiedy wystąpią okoliczności wpływające na podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a ewentualne różnice kwot dotacji wynikające z tej aktualizacji podlegają wyrównaniu od początku dotowanego roku w kolejnych przekazywanych częściach dotacji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 266/18, Lex nr 2496994). Trzeba również zaznaczyć, że już na tle przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) wyrażano pogląd, iż ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego nie narusza prawa. Jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza jednak wstecznego działania prawa. Dotacje bowiem, podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. W związku z tym wysokość dotacji należy zatem oceniać w rocznej perspektywie. Niemniej roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Zagadnienie to było również przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1147/13 (Lex nr 1572603), w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA, przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Konkludując stwierdzić należy, że z tych też powodów bezpodstawny jest zarzut dotyczący nieprawidłowego wstecznego (przed aktualizacją) ustalania wysokości dotacji za cały rok. Zaznaczyć należy, że przyjęte rozwiązanie odpowiada jednocześnie treści art. 43 ust. 3 pkt 3 u.f.z.o.

Pełnomocnik Zobowiązanego podniósł również, że naruszono art. 43 ust. 5 u.f.z.o., gdyż ustalona w decyzji kwota, którą uznano za dotację pobraną w nadmiernej wysokości, przekracza współczynnik 25%, o który można obniżyć dotację. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wyrównywania kwoty dotacji, o której mowa w art. 15 -art. 21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28 - art. 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, zgodnie z art. 43 ust. 4 u.f.z.o., średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

Przywołany art. 43 ust. 5 u.f.z.o. nie stanowi ograniczenia co do zakresu aktualizacji dotacji. Nie można zatem wywodzić z niego, że korekta dotacji niezależnie od okoliczności sprawy może ulec zwiększenia o 50% lub obniżeniu o 25%. Przepis ten natomiast pełni m.in. funkcje gwarancyjną dla podmiotu prowadzącego placówkę oświatową. Polega to na tym, że organ wyrównując wynikające różnice pomiędzy tym co już przekazano, a tym co należało wypłacić, przekazując kolejne raty w zaktualizowanej wysokości nie może ich pomniejszyć, ani powiększyć powyżej progów określonych w omawianym przepisie. Tym samym w przypadku zaktualizowania dotacji in minus organ musi wypłacić przynajmniej 75% dotacji stanowiącej średnią arytmetyczną z miesięcy poprzedzających aktualizację.

Jak wyjaśniono na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji Narodowej, ma to ograniczyć wahania wysokości miesięcznej kwoty dotacji z miesiąca na miesiąc, co ma na celu zabezpieczenie płynności finansowej szkoły w ciągu roku. W istocie zapisy art. 34 ust. 1 oraz art. 43 ust. 5 u.f.z.o. stanowią, że racjonalny i celowościowy podział kwoty dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., powinien zostać dokonany w ten sposób, aby czas pomiędzy kolejnymi ratami umożliwiał zapłatę finansowych zobowiązań szkoły (np. płatności związane z comiesięczną wypłatą wynagrodzeń dla nauczycieli), a także aby ewentualne zmiany wysokości rat w wyniku aktualizacji kwoty dotacji nie skutkowały problemami z zapłatą tych zobowiązań (np. konieczność wypłaty wynagrodzeń dla nauczycieli w wysokości wynikającej z zwartych umów na określony czas) – (zob. "Ustalanie kwoty dotacji dla niepublicznych szkół policealnych, o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie realizowany jest obowiązek szkolny i nauki w roku 2018" – www.gov.pl/web/edukacja).

Jeszcze raz w tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji. W pewnych sytuacjach z racji na wysokość różnicy pomiędzy tym co wypłacono, a tym co było należne podmiotowi dotowanemu oraz z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 43 ust. 5 u.f.z.o. nie zawsze będzie możliwe dokonanie pełnego wyrównania w danym roku budżetowym. W takim przypadku, jak w rozpatrywanej sprawie, organ może zażądać zwrotu nienależnie wypłaconych dotacji w trybie uregulowanym w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia takiej powinności. Ustawodawca zdefiniował także pojęcie "dotacji pobranych w nadmiernej wysokości" przyjmując, że są to dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Jak wyżej już wykazano wysokość dotacji wypłacanej przed aktualizacją nie była zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. art. 26 u.f.z.o., rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 2017 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2018 roku (Dz.U. z 2017 r. poz. 2395) oraz metryczką subwencji oświatowej na rok 2018 dla Powiatu Z.. Zatem Starosta nie mogąc doprowadzić do pełnego wyrównania, o którym mowa w art. 43 ust. 4 u.f.z.o., określił w pozostałym zakresie jej zwrot, jako dotacji nienależnie pobranej, w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Odnieść się należy jeszcze do ostatniego z zagadnień, które zostało podniesione w skardze. Otóż, według pełnomocnika Skarżącego, organ I instancji przed wydaniem decyzji określającej wysokość dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego powinien był przeprowadzić kontrolę podmiotu dotowanego. W tym zakresie pełnomocnik powołał się na art. 36 i art. 38 u.f.z.o. oraz uchwałę nr XLVII/414/17 Rady Powiatu Zawierciańskiego z dnia 28 grudnia 2017 r. Twierdzenie to jednak nie zasługuje na aprobatę.

Przeprowadzając rozważania w tej kwestii stwierdzić należy, że pierwszy ze wskazanych przepisów, tj. art. 36 ust. 1 u.f.z.o. stanowi, iż organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15 - art. 21, art. 25, art. 26, art. 28 - art. 31a i art. 32 u.f.z.o. Z kolei w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. zawarto delegację ustawową dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uregulowania w formie uchwały trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Na tej właśnie podstawie Rada Powiatu Zawierciańskiego podjęła w dniu 28 grudnia 2017 r. uchwałę nr XLVII/414/17. Wynika stąd, że uregulowania te nie potwierdzają stanowiska pełnomocnika Zobowiązanego. Stanowią one jedynie podstawę normatywną dla organu dotującego do przeprowadzenia kontroli beneficjenta, a dla organu uchwałodawczego do unormowania m.in. trybu jej przeprowadzania.

Zajmując się przedstawionym przez pełnomocnika Zobowiązanego problemem trzeba również zwrócić uwagę na cel dokonywania kontroli. Otóż jest nim sprawdzenie, czy stan faktyczny zgodny jest ze stanem wymaganym. Inaczej rzecz ujmując, czy kontrolowany stosuje się do określonych reguł. Dostarcza więc informacji o tym, czy podmiot kontrolowany postępuje prawidłowo, czy też nie. Jest to więc pewnego rodzaju źródło dostarczające wiadomości o danym podmiocie. Nie oznacza to, że tylko w ten sposób pozyskana wiedza uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Pewne fakty mogą być znane organowi administracyjnemu, np. z urzędu. Podkreślić przy tym należy, że dopiero postępowanie administracyjne - w ramach którego ma miejsce proces dowodzenia istotnych z punktu widzenia przyszłego rozstrzygnięcia okoliczności - może stanowić podstawę wydania decyzji. Dodać także należy, że aktualizacja dotacji nie jest wiązana z oceną prawidłowości jej wykorzystywania, a czynnikami mającymi wpływ na wysokość dotacji. Zatem także i z tej przyczyny potrzeba dokonywania kontroli Zobowiązanego nie znajduje uzasadnienia.

Konkludując uznać należy, że kontrola w rozpoznawanej sprawie nie jest etapem obowiązkowym, który musi poprzedzać postępowanie administracyjne, w którym wydano decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji.

Zauważyć należy, iż Zobowiązany pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na czynność dotyczącą sposobu wyliczenia dotacji za miesiące listopad i grudzień 2018 r. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 120/19 skarga ta została oddalona. Orzeczenie to jest nieprawomocne.

Mają powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).