Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 673/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64d § 1, art. 64e, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu S. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. oddala sprzeciw. e.o. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. D. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] , nr [...] w umarzającą postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 13 września 2019 r. oraz przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w pomniejszonej wysokości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Ł.

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł na podstawie art.64a p.p.s.a sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 30 maja 2019 r. S. D. za pośrednictwem aplikacji e-WniosekPlus złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla krów oraz płatności dla bydła. Strona zadeklarowała do płatności JPO powierzchnię 210,67 ha.

Następnie w dniu 13 września 2019 r. strona za pośrednictwem aplikacji e- WniosekPlus złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 deklarując do płatności JPO powierzchnię 210,62 ha, tj. wycofała z płatności powierzchnię 0,05 ha. Zmiana dotyczyła powierzchni działki L, która zadeklarowana została pierwotnie jako działka o powierzchni 34,08 ha , a następnie jej powierzchnię strona określiła na 34,03 ha.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni 0,05 ha wycofanej w dniu 13 września 2019 r. i przyznał S. D. na rok 2019:

- jednolitą płatność obszarową w wysokości 90 494,76 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5804,69 zł ze względu na: stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, tj. zawyżenie powierzchni o 6,44 ha. oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia - zastosowanie współczynnika korygującego, - płatność za zazielenienie w wysokości 63 751,50 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 879,64 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatność redystrybucyjną w wysokości 4926,48 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 67,98 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności do bydła w wysokości 5 972,98 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 82,42 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

- płatności do krów w wysokości 7 640,38 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 105,42 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Przyznał także kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 2 293,51 zł.

Organ pierwszej instancji wskazał, że deklarowana we wniosku powierzchnia działek wynosiła 210,62 ha, a powierzchnia działek stwierdzona w toku postępowania wynosiła 204,18 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia ( UE nr 1306/2013). Organ wykluczył z powierzchni kwalifikującej się do płatności 6,44 ha ze względu na zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Nieprawidłowości stwierdzone zostały na działkach rolnych:

-CC z pierwotnie deklarowanej powierzchni 3,00 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,36 ha, (działka rolna położona na działkach ewidencyjnych nr 214/5, 214/6, 214/7, 214/8).

-II z pierwotnie deklarowanej powierzchni 1,48 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,27 ha, (działka rolna położona na działce ewidencyjnej nr 49/4).

- A z pierwotnie deklarowanej powierzchni 2,21 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,05 ha, (działka rolna położona na działce ewidencyjnej nr 49/4).

-I z pierwotnie deklarowanej powierzchni 8,83 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,06 ha, (działka rolna położona na działkach ewidencyjnych nr: 38/5, 49/4).

- F z pierwotnie deklarowanej powierzchni 5,44 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,32 ha, (działka rolna położona na działce ewidencyjnej nr 49/6).

- H z pierwotnie deklarowanej powierzchni 107,70 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 1,29 ha (działka rolna położona na działkach ewidencyjnych nr 102/1, 107/4, 110/5, 112/1, 142/6,2/1),

- D z pierwotnie deklarowanej powierzchni 6,43 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,09 ha, (działka rolna położona na działce ewidencyjnej nr 110/3),

- G z pierwotnie deklarowanej powierzchni 4,13 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,22 ha, (działka rolna położona na działce ewidencyjnej nr 114/2),

- LL z pierwotnie deklarowanej powierzchni 7,39 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 3,78 ha, (działka rolna położona na działce ewidencyjnej nr 4).

Stwierdzone nieprawidłowości skutkowały pomniejszeniem płatności, co zostało omówione w uzasadnieniu decyzji.

W dniu 8 czerwca 2020 r. pełnomocnik S. D złożył odwołanie, zaskarżając powyższą decyzję w zakresie dotyczącym pomniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności na zazielenienie ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia i sankcje, a także w zakresie dotyczącym sposobu obliczenia poszczególnych kwot pomniejszenia dla wszystkich płatności i zaniżenia kwoty zwrotu dyscypliny finansowej.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że strona jest niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Podał, że szczegółowe uzasadnienie odwołania, ze wskazaniem zarzutów zostanie sformułowane w terminie 14 dni od dnia umożliwienia mu zapoznania z aktami sprawy, co powinno nastąpić po zakończeniu stanu epidemii oraz stanu zagrożenia epidemiologicznego. Ewentualnie wniósł o doręczenie rolnikowi zapisu na płycie CD obejmującego ortofotomapy gospodarstwa rolnego wykonane w dniu 4 i 9 czerwca 2019 r., jak również raportów z przeprowadzonej przez organ I instancji wyników kontroli administracyjnej. Jak wskazał, dopiero po zapoznaniu się z ww. dokumentami możliwe będzie szczegółowe uzupełnienie przedmiotowego odwołania.

Z daleko idącej ostrożności pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie rocznej weryfikacji powierzchni MKO w oparciu o otrzymane najbardziej aktualne dane, tj. zmiany sposobu użytkowania zasygnalizowane przez stronę na materiale graficznym do wniosku spersonalizowanego, co miało miejsce w czerwcu 2019 r.;

- art. 80 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie, że właściwa jednostka ARiMR wprowadziła MKO w oparciu o wadliwie wprowadzony do systemu LPIS dla działek referencyjnych: CC,II, A, l, F, D, G oraz H i LL;

- art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie szczegółowego uzasadnienia, z jakich względów organ I instancji uznał, że dane zawarte na ortofotomapach są najbardziej aktualne skoro strona w spersonalizowanym wniosku w części graficznej w czerwcu 2019 r. oznaczyła najbardziej aktualny sposób użytkowania uprawianych działek;

- art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.), poprzez brak weryfikacji przyczyn zgłoszenia we wniosku o płatności powierzchni większej niż błędnie (bo o zaniżonej powierzchni) oznaczony przez ARiMR, jako MKO teren;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatność bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.181.48) poprzez stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, stąd zachodzi podstawa do pomniejszenia należnej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i to mimo, że dowody, na których oparł się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie mogą być uznane za wiarygodne i rzetelne.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, którego zakres zostanie zdefiniowany w uzupełnieniu odwołania i zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W oparciu o postawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez zwiększenie płatności na rok 2019.

W dniu 9 lipca 2020 r pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy i pokwitował odbiór płyty CD ze skanami dokumentacji. W dniu 19 lutego 2021 r. pełnomocnik pokwitował odbiór pisma skierowanego do niego przez organ odwoławczy w trybie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., informującego o zebraniu materiału dowodowego, na podstawie którego zostanie wydana w sprawie decyzja. W piśmie z dnia 26 lutego 2021 r. pełnomocnik wniósł o wydłużenie terminu do uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego do 5 marca 2021 r

W dniu 5 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył stanowisko w sprawie, obejmujące uzupełnienie zarzutów odwołania z dnia 8 czerwca 2020 r. W odniesieniu do wniosku z dnia 26 lutego 2021 r. wniósł o wydłużenie terminu o kolejne 7 dni oraz oświadczył, że w zakresie w jakim doszło do pomniejszenia powierzchni zadeklarowanej przez rolnika do płatności bezpośrednich, tj.: działki II (powierzchnia deklarowana 1,48 ha) o 0,27 ha, działki A (powierzchnia deklarowana 2,21 ha) o 0,05 ha; działki I (powierzchnia deklarowana 8,83 ha) o 0,06 ha, działki F (powierzchnia deklarowana 5,44 ha) o 0,32 ha, działki H (powierzchnia deklarowana 107,70 ha) o 1,29 ha, działki D (powierzchnia deklarowana 6,43 ha) o 0,09 ha, działki G (powierzchnia deklarowana 4,13, działki LL (powierzchnia deklarowana 7,39 ha) o 3,78 ha wnosi o wyraźne oznaczenie przez ARiMR miejsc wyłączeń z płatności dla ww. działek.

Wskazał, że z udostępnionych akt sprawy w żaden sposób nie wynika, jakie fragmenty działek nie kwalifikują się, zdaniem organu pierwszej instancji do płatności, a tym samym strona nie wie, dla jakich konkretnie powierzchni powinna przedstawić dowody, dokumentację zdjęciową wykonaną w 2019 r. ze wskazaniem miejsca i daty wykonania, celem wykazania braku podstaw wyłączeń. Rolnik dysponuje bardzo dużą ilością zdjęć (mając oznaczone na współrzędnych datę i miejsce ich wykonania), nie posiada jednak wiedzy, które powinien przedstawić, stąd przedstawiono losowo wybrane zdjęcia, wykonane w miejscach, które w jego ocenie mogły zostać zakwestionowane, a które ukazują brak podstaw do wykluczenia z płatności. Pełnomocnik wyjaśnił, że stwierdzone "niezgodności" nie są także widoczne w systemie eWniosekplus w kampanii na 2019 r. ani na udostępnionych przez ARiMR ortofotomapach ww. systemie. Jedyna widoczna w systemie lista rozbieżności ujęta we wniosku o płatności na 2019 r. dotyczy działki L, lecz w żadnej mierze nie obejmuje wykluczonych z płatności aż 3,78 ha. Dostępne w aktach sprawy ortofotomapy (stanowiące czarno-biały skan wydruków w bardzo małej rozdzielczości) w żadnej mierze nie pozwalają chociażby w najmniejszym stopniu ustalić, jaka część działki rolnej H wynoszącej łącznie według deklaracji 107,70 ha została wyłączona w zakresie 1,29 ha z płatności. Podobnie sytuacja występuje wobec działki LL, z której organ wykluczył z płatności 3,78 ha z 7,39 ha, względnie innych działek (gdzie wykluczenia nie przekraczają już 0,40 ha).

Wskazał, że w żaden sposób ani z uzasadnienia decyzji organu ani z akt sprawy nie wynika w jaki sposób organ I instancji dokonał wyłączeń, tj. czy powierzchnia została ustalona w oparciu o ortofotomapy wykonane w maju i czerwcu 2019 r. (a zatem o oparciu o ortofotomapy wykonane co prawda w 2019 r., lecz przed wykonywanymi w tym roku przez rolnika zabiegami agrotechnicznymi, w okresie największego przyrostu roślinności), względnie w oparciu o dane ustalone na podstawie wyników kontroli przeprowadzonych w poprzednich latach, co w przypadku płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ogóle nie powinno mieć miejsca. Pełnomocnik podkreślił, że z udostępnionych przez organ ortofotomap w ogóle nie wynika, aby wobec działek zachodziła jakakolwiek podstawa do wykluczeń powierzchni zadeklarowanych do płatności w 2019 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Bez ww. danych i informacji strona nie ma możliwości obrony swych praw i interesów, a jej czynny udział w sprawie jest wyłącznie iluzoryczny. Z powyższych względów pełnomocnik wniósł o udzielenie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w tym poprzez udzielenie ww. wyjaśnień oraz dostarczenia stronie chociażby wydruku, względnie skanu z ortofotomap dla działek II, A, I, F, H, D, G i LL wraz z odręcznym naniesieniem fragmentów wyłączonych z płatności w celu umożliwienia wykazania braku podstaw wyłączeń powierzchni łącznie 6,44 ha.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści art. 8 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 70 rozporządzenia Nr 1306/2013 i art. 5 ust, 1 Rozporządzenia nr 640/2014 organ wyjaśnił, że rolnik składając wniosek o przyznanie płatności wskazuje wielkość powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, którą organ weryfikuje za pomocą kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. W czasie kontroli administracyjnej powierzchnia zadeklarowana przez rolnika, jako użytkowana rolniczo jest weryfikowana za pomocą systemu informacji geograficznej. Weryfikacja następuje na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy. Ustalona jest w ten sposób maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (MKO) stanowiąca różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej) a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności. MKO ustala się w kontekście pojedynczej działki referencyjnej, a weryfikacja MKO ma zapewnić jej aktualność, co najmniej trzyletnią, tzn. do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy (ortofotomapy są wymieniane w cyklu 3-letnim) lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych, np. wyników kontroli na miejscu lub użytkowania gruntu, wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków (EGiB), zmian w sposobie użytkowania zasygnalizowanych przez rolnika na materialne graficznym do wniosku spersonalizowanego lub wniosku geoprzestrzennego GSM.

W analizowanej sprawie skontrolowanie i ustalenie rzeczywistej powierzchni MKO spornych działek nastąpiło przy wykorzystaniu ortofotomapy cyfrowej, czyli zdjęcia powierzchni ziemi wykonanego z samolotu lub satelity i przetworzonego do postaci metrycznej, które jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy są opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i służą do obsługi wniosków i przyznanie płatności. Pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

Odwołując się rozwiązań normatywnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy organ odwoławczy podkreślił, że dla oceny, czy w danej sprawie materiał dowodowy został wyczerpująco rozpoznany, kluczowe znaczenie ma uzasadnienie decyzji, tj. sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Tylko bowiem prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji stanowi dla strony informację o tym, jakim materiałem dysponował organ, jakie fakty ustalił i na jakiej podstawie oraz jakie wyciągnął z nich wnioski, istotne z punktu widzenia zastosowania normy prawa materialnego, przez co nie tylko pełni rolę przekonującą, ale umożliwia podjęcie rzeczowej polemiki z rozstrzygnięciem organu. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja wymogom powyższym nie odpowiada, a tym samym nie poddaje się kontroli organu odwoławczego. Postępowanie organu odwoławczego wykazało szereg kluczowych błędów organu pierwszej instancji, których nie może uzupełnić, czy wyjaśnić w swoim postępowaniu Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Po pierwsze, stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy, płatności przysługują do powierzchni nie większej, niż maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO). W każdym przypadku złożenia przez rolnika wniosku o przyznanie płatności obowiązkiem organu administracji jest dokładne zweryfikowanie zadeklarowanej powierzchni, przy czym organ winien oprzeć się na aktualnych danych. Organ pierwszej instancji określił powierzchnię działek rolnych w oparciu o MKO, nie wziął jednak pod uwagę, że dla działek ewidencyjnych założone były rozbieżności w kategorii 10 18 3, zgłoszone w kontroli administracyjnej poprzez aplikację lACSplus/Zgłaszanie rozbieżności, które zostały rozpatrzone przez pracownika GIS w dniu 12 maja 2020r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji, które skutkowały zmianą powierzchni MKO na 2019 r. Ponadto organ I instancji wziął pod uwagę MKO dla działki 2/1 sprzed jego zmiany w wyniku rozpatrzenia rozbieżności z kategorii K15 19 1, wynikających z aktualizacji ortofotomapy dla działek referencyjnych deklarowanych w roku 2019 - rozbieżności dotyczące PZ i elementów EFA dla gospodarstw o powierzchni gruntów ornych powyżej > 9 ha, tj. przed 13 grudnia 2019 r. Z tego też względu weryfikacja MKO przeprowadzona na etapie postępowania odwoławczego, w dniu 9 grudnia 2020 r., wykazała zmiany MKO dla działek ewidencyjnych o nr 49/4, 110/3, 4, 2/1. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że weryfikacja MKO przeprowadzona w dniu 4 lutego 2021 r. wykazała inne MKO dla działek ewidencyjnych o nr 789/2, 2/4 od przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji.

Po drugie, jak wskazał organ odwoławczy brak jest należytego uzasadnienia w decyzji powodów przyjęcia MKO mniejszego od powierzchni deklarowanej przez rolnika we wniosku (np. screen pomiaru na ortofotomapie wraz z opisem wyłączonych obszarów niekwalifikujących się do płatności).

Organ odwoławczy nadmienił również, że w piśmie z dnia 5 marca 2021 r. pełnomocnik wystąpił z prośbą o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia faktycznie użytkowanej powierzchni działek rolnych: II, A, I, F, H, D, G, LL i przekazanie wydruków ortofotomap z oznaczeniem działek rolnych deklarowanych w 2019 r. oraz oznaczeniem przebiegu granic MKO wskazanych w decyzji dla działek II, A, I, F, H, D, G, LL, w celu przedstawienia przez stronę zdjęć tych obszarów wykonanych w 2019 r.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślił, że w analizowanym stanie faktycznym, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktycznie użytkowanej powierzchni w 2019 r., zaś zakres postępowania uzupełniającego, w tym ocena nowych dowodów, czyli zdjęć, które nie były oceniane przed organem pierwszej instancji wykracza poza konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy umożliwić pełnomocnikowi zapoznanie się z aktami, wyjaśnić czego oczekuje oraz przyjąć w poczet materiału dowodowego zdjęcia, które przedstawi, a stanowisko oraz przesłanki prawne i faktyczne decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji.

We wniesionym sprzeciwie pełnomocnik strony zaskarżył powyższą decyzję w całości i zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w odwołaniu strona wnosiła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 138 § 2b i konstatacją, że organ drugiej instancji może jedynie wydać decyzję opartą o normę zawartą w art. 138 § 1 lub § 4 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik podkreślił, że skarżący dążył do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co zaznaczył w treści odwołania, chciał złożyć nowe wnioski dowodowe w sprawie, wnosząc o doręczenie mu określonej dokumentacji i udzielenie wyjaśnień (pouczeń), a także wyznaczenie dodatkowego terminu, co stanowiło przeszkodę do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że samo złożenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ze wskazaniem o jego przeprowadzenie w trybie art. 136 § 1 lub 2b k.p.a. nie przesądza, że nie może zostać wydana decyzja w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Tak więc organ nie jest związany wnioskiem strony.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona nie zgłosiła w istocie żadnego wniosku dowodowego mimo, iż w trakcie postępowania odwoławczego sprawa była dostępna do wglądu, a w odwołaniu strona zastrzegła, że zamierza zgłosić nowe wnioski dowodowe. Z treści odwołania nie wynika, że strona wnioskuje o przeprowadzenie dowodów wyłącznie w trakcie postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje :

Sprzeciw nie jest uzasadniony .

Przedmiotem oceny dokonywanej przez sąd jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Od takiej decyzji, zgodnie z art. 64a p.p.s.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się od skargi.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu ma więc charakter formalny i ograniczony, gdyż sąd może jedynie zbadać, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, przez zapobieżenie nieuzasadnionym uchyleniom decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Art. 138 § 2 k.p.a. określa zatem dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej : 1/ wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2/ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Chodzi zatem w istocie o sytuację, w której organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a., natomiast wydanie rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. ma stanowić wyjątek. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie może znajdować zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy został zgromadzony , a zagadnieniem spornym jest tylko jego ocena, lub konieczne jest także przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie jaki określa art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego aby umożliwić mu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. To, czy w sprawie zachodzi potrzeba jedynie uzupełnienia materiału dowodowego, czy potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania w znacznej części lub w całości należy zawsze oceniać w okolicznościach konkretnej sprawy.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

Art. 136 § 2 stanowi zaś, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi , który wydał decyzję. Powyższy przepis nakłada więc na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia , gdy taki zgodny wniosek stron zostanie zawarty w odwołaniu.

Kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w rozpatrywanej sprawie przez organ odwoławczy sąd administracyjny oceniał, czy w realiach danej sprawy organ zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie , z pominięciem wskazanych wyżej uregulowań, zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.

Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd rozpoznając sprzeciw uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Podkreślenia także wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania, a w razie potrzeby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wydając decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także przekonywująco wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie sądu, organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił, dlaczego uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zgłosił do płatności działki rolne zlokalizowane na 21 działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni 210,62 ha. Organ pierwszej instancji przyjął że, strona zgłosiła do płatności powierzchnię większą niż maksymalny kwalifikowany obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wyniosła według organu I instancji 204,18 ha. Wyłączono zatem z płatności 6,44 ha powierzchni, a rozbieżności dotyczyły 9 działek rolnych wymienionych w decyzji ze wskazaniem jakiej powierzchni działki dotyczy wykluczenie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono w żaden sposób i nie wynika to ze znajdujących się w aktach dokumentów, dlaczego powierzchnia niektórych działek deklarowanych przez skarżącego jest mniejsza od powierzchni wskazanej we wniosku, nie zaznaczono na mapie obszarów wyłączonych z płatności ani w żaden sposób ich nie opisano, co uniemożliwiało stronie, która nie zgadzała się z ustaleniami organu, przedstawienie dowodów na poparcie swojego odmiennego stanowiska. Konieczne jest zatem przeprowadzenie oceny nowych dowodów – zdjęć które nie były ocenione przez organ pierwszej instancji w sposób poddający się kontroli organu odwoławczego. Organ odwoławczy ponadto ustalił i wykazał w uzasadnieniu decyzji, że dla części działek ewidencyjnych, już po dniu wydania decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana powierzchni MKO na 2019 r. ( organ nie wziął pod uwagę odnotowanych w systemie rozbieżności co do powierzchni działek, rozpatrzonych przez pracownika ds. GIS w dniu 12 maja 2020 r. ), co będzie mieć niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Oznacza to w rezultacie konieczność ponownego przeanalizowania powierzchni wszystkich działek zgłoszonych do płatności i szczegółowego opisania i uzasadnienia powierzchni , które miałyby zostać z płatności wyłączone. Dopiero wówczas strona, o ile będzie nadal kwestionować ustalenia organu przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, będzie miała możliwość merytorycznego odniesienia się do stanowiska organu. Podjęcie tych działań na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby stronę skarżącą jednej instancji. Należy podkreślić , że po wniesieniu odwołania, mimo wielokrotnych zapowiedzi , dotyczących zgłoszenia wniosków dowodowych, pełnomocnik strony skarżącej po zapoznaniu się z aktami i otrzymaniu elektronicznej wersji akt, ostatecznie wniósł "o wyraźne oznaczenie przez ARiMR miejsc włączeń z płatności" dla ośmiu działek (II,A,I,F,H,D,G,LL), doręczenie skanów z ortofotomap dla tych działek z naniesieniem na tychże fragmentów wyłączonych z płatności wskazując, że brak tych dokumentów uniemożliwia Rolnikowi czynny udział w sprawie i obronę jego praw i interesów. Nie zgłosił zatem wniosków dowodowych zmierzających do wykazania że wszystkie zgłoszone przez niego działki na całej powierzchni są uprawnione do płatności.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 5112/21 ( LEX nr 3205171) ," Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności . Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.".

Dlatego też, w ocenie sądu zostały spełnione obie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej. Decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", który obejmować może nie tylko zgromadzenie materiału dowodowego , ale również jego ocenę ( patrz wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r sygn. II OSK 3970/19 – LEX nr 3061222) , ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy także zgodzić się z organem odwoławczym , że zakres postępowania wyjaśniającego jaki miałby być prowadzony przez ten organ prowadziłby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli sprawa w zakresie objętym odwołaniem została rozpatrzona przez organ pierwszej instancji w taki sposób, że tak jak w niniejszej sprawie nie poddaje się kontroli organu odwoławczego ani nie umożliwia stronie podjęcia merytorycznej obrony swojego stanowiska, to nie zachodzi podstawa do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 136 § 2 k.p.a. lecz podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

d.j.