Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1528/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] kwotę 14 144 (czternaście tysięcy sto czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r., [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2 art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a." określiło wobec Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], dalej "skarżący" lub "MPWiK" opłatę stałą w wysokości [...] zł z tytułu poboru wód powierzchniowych [...], za pomocą ujęcia brzegowego o współrzędnych geograficznych [...],[...], zlokalizowanego w km 25+200 rzeki [...].

MPWiK złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty za pobór wód powierzchniowych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Zdaniem skarżącego opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych ustalić należy przyjmując jako mnożnik maksymalną ilość wody jaką rzeczywiście można pobrać każdego dnia roku, którego dotyczy opłata (wyrażona w m3/rok), która może być pobrana zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Wynika z tego, że spółka nie może przekraczać maksymalnej rocznej ilości wody [...] m3/rok, po przeliczeniu to [...] m3/s, a nie jak to zostało naliczone w informacji PGWWP Zarząd Zlewni w[...] -[...] m3/s.

PGWWP Zarząd Zlewni w [...] nie uznało reklamacji MPWiK S.A. w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z decyzją Nr [...].W wydaną przez Marszałka Województwa [...] (znak: [...] z dnia [...] lutego 2013 r.) MPWiK S.A. w [...] uzyskało pozwolenie wodnoprawne na pobór wód [...], za pomocą ujęcia brzegowego o współrzędnych geograficznych [...], [...], zlokalizowanego w km 25+200 rzeki [...]. Wielkość poboru określona w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym nie może przekraczać: maksymalnej godzinowej ilości (Qh/max =13 125 m3/h), średniej dobowej Qd/Śr =276 000 m3/d i maksymalnej rocznej ilości (Qrok/max = 98 256 000 m3/rok). W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód tj., wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wody, która może być pobrana na podstawie aktualnego pozwolenia - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnooprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Znajduje to uzasadnienie w funkcji opłaty stałej albowiem opłata ta powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne w formie maksymalnego poboru wody w jednostce czasu, a nie maksymalną dopuszczalną wartość w skali roku poboru wód, która nie może być przekraczana przez podmiot korzystający z usług wodnych.

Zgodnie z art. 270 ust 1. Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępniania zasobów wody w ramach usług wodnych na cały rok. Opłata zmienna uzależniona będzie natomiast od ilości wód pobranych (faktycznych ilości wód pobranych przez użytkowników).

W tej sprawie za maksymalną ilość wody (wyrażoną w m3/s) możliwą do pobrania należy, zdaniem organu, uznać wartość maksymalną godzinową (Qh/max = 13 125 m3/h - 3,645833 m3/s) wynikającą ze zmienności dobowej poboru wody, tj. występowania maksimum w okresie największego zapotrzebowania na wodę oraz minimum przy niewielkim poborze np. nocą. Nie ma znaczenia w tym przypadku, że jest to pobór chwilowy (możliwy do wystąpienia tylko godzinę dziennie), gdyż do takiego poboru musi być dostosowana wydajność ujęcia (gotowość środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody). Pozostałe wartości przytoczone z pozwolenia wodnoprawnego to wartości średnie, w tym: dobowa (zaniżająca maksymalny pobór z powodu nocnego minimum) i maksymalna roczna.

Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

MPWiK S.A. w [...] korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Decyzja [...] wydana przez Marszałka Województwa [...] na pobór wód powierzchniowych w ilości [...] m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł. za pobór wód powierzchniowych [...].

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w [...] dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust.2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).

Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia, do dostępnych zasobów wód powierzchniowych. Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynosi za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/ s za czas określony w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Opłata za pobór wód powierzchniowych został określony jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni, maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 271 ust. 3 w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 poz. 1566 z późn. zm.) poprzez wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], nakładającej na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych [...] w rażąco wygórowanej kwocie [...] zł, w której przyjęto do wyliczenia, że ujęcia wody dokonuje się przez 365 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości [...] m3/h, który po przeliczeniu wynosi [...] m3/s, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. poboru wody w ilości [...] m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi [...] m3/s,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 poz. 1566 z późn. zm.) poprzez wydanie przez ww. decyzji w której pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości tych organ nie rozstrzygnął na korzyść Skarżącego,

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez wydanie przez organ decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. w sposób dowolny nakładającej na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych [...] w rażąco wygórowanej kwocie [...] zł, w której przyjęto do wyliczenia, że ujęcia wody dokonuje się przez 365 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości [...] m3/h, który po przeliczeniu wynosi [...] m3/s, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] z dnia [...].02.2013 r. poboru wody w ilości [...] m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi [...] m3/s,

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez wydanie przez organ decyzji z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nakładającej na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych [...] w rażąco wygórowanej kwocie [...] zł, w której przyjęto do wyliczenia, że ujęcia wody dokonuje się przez 365 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości [...] m3/h, który po przeliczeniu wynosi [...] m3/s, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanego w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. poboru wody w ilości [...] m3 na rok, który po przeliczeniu wynosi [...] m3/s,

5. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie przez organ zaskarżonej decyzji w oparciu o nienależycie ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Skarżącego obowiązku uiszczenia wygórowanej opłaty stałej w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych [...],

6. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, należyte zebranie materiału dowodowego i przedstawienie ustaleń dokonanych na ich podstawie w uzasadnieniu faktycznym decyzji administracyjnej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie sformułowanych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A., za okres od 1 stycznia 2018 roku - 31 grudnia 2018 roku opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych [...] za pomocą ujęcia brzegowego o określonych w decyzji współrzędnych.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowiły przepisy art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), oraz przepis § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2013 r. – pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z jego brzemieniem wielkość poboru wód nie może przekraczać:

- maksymalnie na godzinę – [...] m3/h,

- średnio na dobę – [...] m3/d,

- maksymalnie na rok [...] m3/rok.

Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego, tj. [...] m3/h, wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. uznając iż w tym przypadku mamy do czynienia ze zmiennością dobową poboru wody tj. maksymalnym w okresie największego zapotrzebowania w wodę i minimalny np. w porze nocnej.

Spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii zastosowania, przy przewidzianym w art. 271 ust. 3 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty stałej, parametru maksymalnej ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym jeszcze w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), określono dopuszczalne maksymalne wskaźniki poboru tych wód: godzinowo, dobowo i rocznie a nie dniach.

Ani przepisy ustawy prawo wodne w brzmieniu obecnie obowiązującym wprost ani w przepisy przejściowe nie rozwiązują tej kwestii. W związku z tym koniecznym staje się dokonanie wykładni tych przepisów przez organ i sąd.

Organ zastosował do obliczenia opłaty stałej maksymalny godzinowy wskaźnik poboru twierdząc, że takie wyliczenie wynika ze zmienności poboru wody tj. występowania maksymalnego w okresie największego zapotrzebowania w wodę oraz minimum przy niewielkim poborze nocą. Pozostałe wartości uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym to wartości średnie, w tym dobowa, która zaniża maksymalny pobór z powodu nocnego minimum.

Sąd nie podziela takiej argumentacji organu.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego).

Zgodnie z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych to iloczyn:

1. jednostkowej stawki opłaty przewidzianej w rozporządzeniu,

2. czasu wrażonego w dniach,

3. maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego,

4. stosunek ww. ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych lub SNQ w przypadku wód powierzchniowych (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym).

Zgodnie z § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s. Skoro rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny, to pozostała tylko kwestia wyboru, który ze wskaźników należało zastosować.

Jak wskazuje orzecznictwo opłaty za usługi wodne to daniny publiczne czyli świadczenia zależne nie od woli danego podmiotu ale od zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, opubl. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która wskazuje na stosowanie do tego rodzaju opłat przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Generalnie zatem opłaty te ingerują w zakres dysponowania środkami pieniężnymi danego podmiotu co oznacza, że stosowanie tych regulacji prawnych nie może pozostawać w sprzeczności z innymi przepisami i normami. Opłaty te muszą w związku z tym być proporcjonalne do korzyści jakie uzyskuje dany podmiot z tytułu korzystanie ze środowiska, nie mogą być nadmiernie fiskalne i muszą być wprost proporcjonalne do kosztów związanych z ich uzyskaniem.

System opłat za usługi wodne został bowiem oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma stanowić wyłącznie zwrot poniesionych kosztów a nie być zyskiem. Wszystkie te kryteria powinny być brane pod uwagę przy wykładni przepisów które określają obowiązek uiszczania tego rodzaju opłat.

Wątpliwości interpretacyjne powstałe na tle art. 271 ust. 2, zgodnie z art. 7a k.p.a., powinny być brane na korzyść strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty.

Organ wywodzi, że kryterium stanowiącym podstawę do przyjęcia stawki godzinowej jest zmienność dobowego poboru wody. Sąd nie zgadza się z taką argumentacją gdyż pomija ona kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa.

Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane przejrzyście to przepis art. 271 ust. 3 Prawa wodnego potwierdza, że na gruncie zmian przepisów mogą powstać trudności interpretacyjne. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku. Z takimi wątpliwościami mamy do czynienia w tej sprawie, co prowadzi do wniosku, że organ nie powinien arbitralnie dokonać wykładni danej regulacji prawnej, ale także rozważyć czy przypadkiem wykładnia zastosowana przez stronę obciążoną nie jest prawidłowa.

Niesporne jest w sprawie, że sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych opiera się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego wskaźnik ilości poboru wód.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę okres poboru wody (cały rok), jak również cele usług wodnych oraz założenia Ramowej Dyrektywy Wodnej, tj. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), uzasadniają one wykładnię, zgodnie z którą opłata ta powinna być naliczona na podstawie rocznego poboru wody powierzchniowej. Taka wykładnia nie prowadzi do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie.

W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wody powierzchniowej dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa trzy wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym – za cały rok 2018, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. To wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód podziemnych, którą może pobrać skarżący.

Określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny maksymalny pobór godzinowy określa ilość wody, którą skarżący może pobrać w ciągu godziny, co nie oznacza, że możliwy jest ciągły pobór godzinowy w takiej ilości, albowiem ogranicza go przede wszystkim dopuszczalna wielkość poboru rocznego. Z tego wynika, że pobór godzinowy w maksymalnej ilości możne zdarzyć się wyłącznie incydentalnie i z pewnością nie odzwierciedla maksymalnej ilości poboru rocznego. Zastosowanie wskaźnika godzinowego doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. Dla takiego zawyżenia wysokości opłaty, która w założeniu Ramowej Dyrektywy Wodnej i implementującego ją Prawa wodnego, ma stanowić zwrotu kosztów usług wodnych, nie ma uzasadnienia. Trafność poczynionej analizy potwierdzono już w piśmiennictwie administracyjnym (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Zastosowanie parametru poboru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wyższy, nadmiernie fiskalny, mniej korzystny dla skarżącej Spółki niż przy użyciu wskaźnika rocznego. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do przyjęcia takiej wykładni prawa, która jest bardziej korzystna dla strony zobowiązanej do uiszczenia opłaty, zgodnie z zasadami o których była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Taka strona ma prawo liczyć na to, że będzie chroniona przez Państwo przed negatywnymi skutkami istnienia niejednoznacznych przepisów prawa.

W związku z tym, zdaniem Sądu, organy w sposób wadliwy dokonały wykładni przepisów art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, przyjmując stawkę godzinową zamiast roczną, czym naruszyły art. 7a § 1 i 8 k.p.a., a w konsekwencji art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. W ocenie Sąd przyjęcie wskaźnika godzinowego nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku.

Ponownie rozpoznając sprawę (reklamację) organ dokona obliczenia opłaty stosując stawkę roczną a nie godzinową.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w wysokości [...] zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).