Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 333/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 91/19 w sprawie ze skargi W. G. i M. G. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia ... kwietnia 2014 r. Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "L" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 91/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę W. G. i M. G. na uchwałę Nr ... Rady Miasta Krakowa z dnia ... kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "L.".

W skardze kasacyjnej W. G. i M. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci:

1) naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwana "u.p.z.p." ) w związku z przepisami zawartymi w Rozdziale 4 "Kierunki zagospodarowania przestrzennego Krakowa" pkt 4.4 "Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego" uchwały Rady Miasta Krakowa NrXII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r., dalej zwanej "Studium" (str. 171 ww. Uchwały) określającymi zadania w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych, w tym przepisem o treści "zadania te będą realizowane przez: ochronę prawną obszarów i obiektów, wyłączenie z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska lub wprowadzenie takich standardów zabudowy i zagospodarowania, które będą zabezpieczały przed niekorzystnym ich przekształceniem oraz przyczynią się do eliminacji głównych zagrożeń na terenach o dużej wrażliwości", przez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że ww. przepisy Studium uprawniają organ do wyłączenia w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "L.", przyjęty Uchwałą nr ... Rady Miasta Krakowa z dnia ... kwietnia 2014 r. (dalej zwaną "Plan") z zabudowy terenów stanowiących własność skarżących kasacyjnie, przeznaczonych w Studium pod zabudowę, z powołaniem się na ochronę i kształtowanie środowiska przyrodniczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że to organ na etapie podejmowania Studium realizuje zadania określone w ww. przepisach (tj. np. dokonuje wyłączenia z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska), przez wprowadzenie w Studium konkretnych ograniczeń w zabudowie konkretnych terenów (np. przez przeznaczenie danego terenu pod zieleń), natomiast na etapie uchwalania Planu organ nie ma możliwości wyłączenia z zabudowy terenów, które w Studium przeznaczone są pod zabudowę, z powołaniem się na ww. przepisy i określone w nich zadania. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni ww. przepisów Studium skutkowało przełamaniem zasady zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, określonej w art. 20 ust. 1 w z zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. a w konsekwencji,

2) naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że Plan jest zgodny ze Studium.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci:

1) naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przez błędne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonego Planu, a to w skutek braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że Rada Miasta Krakowa przy uchwalaniu Planu naruszyła normę wynikającą z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż treść Planu była niezgodna — w momencie uchwalenia Planu - z obowiązującym wówczas Studium (na marginesie można dodać, że treść Planu pozostaje niezgodna ze Studium zmienionyn uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), a to w skutek wprowadzenia w Planie, na nieruchomości będącej własnością skarżących kasacyjnie (działki nr ... obręb ... oraz działki ... obr. ..., jednostka ewidencyjna ...) terenu o przeznaczeniu na zieleń nieurządzoną (Z), podczas gdy w obowiązującym na moment uchwalenia Planu Studium, cały teren nieruchomości był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (MN). Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo dostrzegł przedmiotowe naruszenie przepisów postępowania stwierdziłby nieważność zaskarżonego Planu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia ... kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "L." w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony symbolem Z - tereny zieleni nieurządzonej, w zakresie nieruchomości złożonej z działek nr ... obręb ... oraz nr ... obr. ..., jednostka ewidencyjna ..., ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak i o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, prawidłowa jest zawarta w zaskarżonym wyroku ocena Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżone postanowienia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia ... kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L." nie naruszają ustaleń uchwały z 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: Studium) – w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżących (działki ew. nr ... i ...), przeznaczonych w planie miejscowym w części na zieleń nieurządzoną (symbol Z).

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11).

Jak wskazano w orzecznictwie, wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17; z 1 października 2021 r. II OSK 3083/19).

W niniejszej sprawie nie było sporne to, że w dacie uchwalenia planu miejscowego, nieruchomości skarżących znajdowały się według ustaleń Studium w terenie oznaczonym symbolem MN – o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, a więc terenie przeznaczonym co do zasady pod zabudowę mieszkaniową.

Niezakwestionowane zostały również ustalenia Sądu Wojewódzkiego, iż we fragmentach nieruchomości skarżących występowały siedliska przyrodnicze podlegające ochronie, lądowy korytarz ekologiczny, teren zadrzewień i zakrzewień łęgowych oraz teren stanowiący siedlisko chronionych gatunków zwierząt i grzybów.

Z uwagi na taki właśnie charakter wymienionych terenów, zaliczonych według opracowania ekofizjograficznego do obszaru wartościowego pod względem przyrodniczym (strefa funkcjonalna A), Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem Rady Miasta, że wyjątkowo było dopuszczalne przeznaczenie w planie przedmiotowych działek gruntowych w części na zieleń nieurządzoną (symbol Z), na podstawie ustaleń Studium – Rozdział 4.4 – przewidujących wyłączenie z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska.

Chociaż wnioskowanie Sąd Wojewódzkiego zasługiwało na akceptację, to jednak zauważyć należy, iż przedstawiona w uzasadnieniu wyroku argumentacja nie była wystarczająca dla wykazania zgodności badanych postanowień planu miejscowego z ustaleniami Studium, odnoszącymi się do terenu oznaczonego symbolem MN. Niewątpliwie wyznaczone w treści Studium główne funkcje i główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenu MN nie stwarzały same w sobie podstawy do wydzielenia w planie terenu zieleni nieurządzonej (symbol Z).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miały jednak te ustalenia Studium z Rozdziału 4 (str. 142), zgodnie z którymi dla wszystkich kategorii terenów określa się zakres przeznaczenia, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów, zaś uzupełnieniem dla tych ustaleń są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych m.in. z ochroną przyrodniczą.

Co ważne, dalej w treści Studium zaznaczono (str. 149), że dla wszystkich kategorii użytkowania mają zastosowanie ustalenia przyjęte w Studium dla stref m.in. kształtowania przyrodniczego.

W świetle przytoczonych zapisów Studium, dopuszczalne było uzupełniające zastosowanie dla terenów MN tych ustaleń Studium, które odnoszą się do ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego (Rozdział 4.4).

Konkretnie w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miała treść Studium wskazująca, iż zadania w zakresie kształtowania systemu przyrodniczego i ochrony wartości przyrodniczych są realizowane poprzez m.in. wyłącznie z zabudowy terenów istotnych dla funkcjonowania środowiska.

W kontekście przytoczonych ustaleń Studium, uprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotowe fragmenty działek skarżących przeznaczone w Studium pod zabudowę (teren MN) mogły zostać z zabudowy wyłączone w celu ochrony obszaru o dużej wartości przyrodniczej.

Należy podkreślić, że Studium z założenia jest aktem elastycznym, skoro określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego w dłuższej perspektywie czasowej, plan miejscowy ma zaś stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Studium określa zatem kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. II OSK 1565/16, z 26 maja 2022 r. II OSK 3044/19).

Wobec powyższego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że warunkiem przeznaczenia w planie miejscowym części nieruchomości skarżących jako zieleni nieurządzonej (Z) było uprzednie wyłączenie go w Studium z terenu zabudowy mieszkaniowej (MN). Ubocznie należy dostrzec, że bardziej precyzyjne sformułowanie zapisów Studium pożądane było z uwagi na ustawowe wymogi związane z jednej strony z ochroną środowiska i realizacją zasady zrównoważonego rozwoju, a z drugiej strony ochroną prawa własności (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i pkt 7 u.p.z.p.).

Nie bez znaczenia zatem była w sprawie okoliczność, iż według treści Studium obowiązującej na mocy uchwały z 9 lipca 2014 r., w ustaleniach dotyczących terenu MNW, obejmującego nieruchomości skarżących, w ramach funkcji dopuszczalnej przewidziano zieleń urządzoną i nieurządzoną (z ograniczeniami co do powierzchni takiego terenu).

W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., aczkolwiek trudno było przyznać rację autorowi odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż kontrolowane postanowienia planu stanowią "przejrzystą i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych regulację" w zestawieniu z poprzednio obowiązującą treścią Studium. Zarówno stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, jak też argumentacja Sądu Wojewódzkiego, nie przedstawiały w sposób wyczerpujący uwarunkowań pozwalających na ocenę co do niesprzeczności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami Studium. Mimo tych niedostatków w uzasadnieniu wyroku, rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Wojewódzki było prawidłowe, co skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a.

-----------------------

5