Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 461/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29  ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 66, art. 62, art. 7, art. 8, art. 11, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. zo.o. Sp.k. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu konstrukcji w celu mocowania siatki z nadrukiem reklamowym oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub skarżąca), od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję, którą wniesiono sprzeciw wobec zgłoszonego przez spółkę zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu konstrukcji w celu mocowania siatki z nadrukiem reklamowym dla czterech wariantów A, B, C, D na południowej, wschodniej i zachodniej elewacji budynku wraz z oświetleniem i instalacją elektryczną, przy ul. G. we W. (działka nr [...], AM-[...], obręb G.).

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda podał, że decyzją organu I instancji po rozpatrzeniu zgłoszenia spółki wniesionego zarówno za pomocą operatora pocztowego, jak i za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej w dniu 19 stycznia 2016 r. - organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez spółkę zamiaru wykonania ww. robót budowlanych "z uwagi na rozpatrywanie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. legalności dokonanych robót". Wskazano, że obecnie toczy się postępowanie z wniosku spółki o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Postępowanie to zostało natomiast zawieszone postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] r. z uwagi na prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i użytkowej w zakresie montażu reklamy wielkopowierzchniowej na budynku przy ul. G. we W.. Postępowanie to nie zostało zakończone, w związku z czym nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji uznał, że zobowiązany jest zgłosić sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Od decyzji prezydenta miasta, w ustawowym terminie odwołała się spółka. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1) art. 104, w związku z art. 66 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie, iż dokonane przez inwestora zgłoszenia odpowiednio datowane na dzień 18 i 19 stycznia 2016 r. były tożsame, a tym samym niezasadne rozstrzygnięcie dwóch spraw jedną decyzją administracyjną; 2) art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez merytoryczne rozpoznanie dwóch spraw administracyjnych w jednym postępowaniu i zakończenie ich wydaniem jednej decyzji, mimo braku przesłanek do łącznego rozpoznania spraw; 3) art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót, w sytuacji w której zgłoszone roboty nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub innych przepisów, a wskazana przez organ okoliczność rozpatrywania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę nie stanowi przesłanki wniesienia sprzeciwu; 4) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania Wojewoda D. stwierdził, że przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadził zasadę, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, określając katalog robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast niektóre z tych robót, wymienione w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, podlegają uproszczonej procedurze - zgłoszeniu do właściwego organu. Jedną z takich inwestycji jest - stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego - realizacja robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Taki też zakres zamierzenia spółka zadeklarowała w zgłoszeniu wniesionym w dniu 19 stycznia 2016 r.: montaż konstrukcji w celu mocowania siatki z nadrukiem reklamowym dla trzech wariantów A, B, C, D na południowej, wschodniej i zachodniej elewacji budynku wraz z oświetleniem LED przy ul. G. we W..

Wojewoda zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Organ dodał, że jego zadaniem było ponowne rozpatrzenie merytorycznych przesłanek zgłoszenia wniesionego przez spółkę. Tym samym w niniejszej sprawie Wojewoda nie był związany zapatrywaniem prawnym Prezydenta W. co do podstaw prawnych wniesionego sprzeciwu, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ drugiej instancji ponownie analizując przedmiot wniesionego zgłoszenia stwierdził natomiast, że uzasadnione było wniesienie sprzeciwu z uwagi na pierwszą z wymienionych przyczyn, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Należało bowiem uznać, że zamierzenie spółki dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda uznał, że w tym zakresie zobligowany był uwzględnić argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 8 marca 2016 r. (II SA/Wr 69/16, publ. CBOSA). Co jest tutaj bowiem istotne, wyrok został wydany na kanwie zgłoszenia dokonanego przez tego samego inwestora oraz dotyczył identycznej inwestycji. Dlatego Wojewoda uznał za konieczne przytoczenie wywodów Sądu w obszernym zakresie.

Organ przyjął, że wśród definicji zawartych w art. 3 Prawa budowlanego ustawodawca posługuje się różnymi pojęciami na określenie zakresu wykonywanych robót. I tak zgodnie z pkt 7 tego artykułu pod pojęciem "robót budowlanych" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), "przebudowę" - wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a art. 3), "remont" - wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8 art. 3). Do robót budowlanych należy zaliczyć także prace polegające na instalowaniu, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera jednak w żadnym miejscu definicji ani pojęcia "instalowanie" ani pojęcia "montaż". Należy zatem słowa te interpretować poprzez jego potoczne rozumienie sięgając do definicji słownikowych. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego "instalować" (urządzenia) to zakładać, podłączać, montować (Sjp.pwn.pl). Z kolei w Słowniku języka polskiego pod redakcją S. Dubisza (tom 1, PWN Warszawa 2003 r., s. 1221) zdefiniowano "instalację (instalowanie)" jako montaż urządzenia technicznego, które polega bądź na połączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, bądź zamontowaniu danej konstrukcji na jakimś obiekcie - w tym także objecie budowlanym. Według Słownika języka polskiego "montaż" to składanie, zespalanie części lub zespołów (maszyn, aparatów, urządzeń, itp.) w dalsze podzespoły lub gotowy wyrób. Jako jego przykłady podaje się montaż budowli, montaż maszyn silników, montaż kadłuba statku, samochodu, montaż odbiorników radiowych, montaż konstrukcji mostu, montaż instalacji elektrycznej, montaż urządzeń sanitarnych (SJP pod redakcją naukową M. Szymczaka, PWN Warszawa 1996 r., s. 199). "Montaż" to składanie urządzeń z gotowych części; zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych.

Wskazane wyżej przykłady, pomimo bliskości znaczeniowej terminów "montaż" i "instalowanie" naprowadzają na występujące w ich używaniu różnice i pozwalają na uznanie, że cechą charakterystyczną montażu jest tworzenie z szeregu elementów pewnej odrębnej całości, zaś instalowanie to przyłączenie (połączenie) do istniejącego obiektu urządzenia. Jeżeli nawet przyjąć, że w potocznym rozumieniu terminy te funkcjonują jako bliskoznaczne lub tożsame (zamienne), brak podstaw do przyjęcia, że w taki właśnie sposób - zamiennie, są one używane w tekście Prawa budowlanego. Sprzeciwia się temu bowiem jedna z podstawowych reguł wykładni - założenie racjonalności ustawodawcy, która wyklucza przyjęcie, że dla opisania tego samego zjawiska w tekście jednego aktu prawnego użyto dwóch różnych sformułowań.

Dlatego pojęcie robót budowlanych polegających na "instalowaniu" nie można uznać za tożsame z pojęciem robót budowlanych polegających na "montażu", gdyż instalowanie odnosi się do urządzeń o charakterze całości, które dostarczone na miejsce lokalizacji w całości są następnie instalowane na obiekcie, podczas gdy montaż oznacza dostarczenie urządzeń w częściach, które dopiero na obiekcie są montowane w jedną całość. Nadto trzeba uwzględnić fakt, że "montaż" został wymieniony w legalnej definicji robót budowlanych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a "instalacja" lub "instalowanie" - nie (por. stanowisko doktryny wyrażone w komentarzu do prawa budowlanego pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, wyd. C. H. Beck, s. 354). Brak jednak wymienienia w art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego prac polegających na instalacji nie może z jednej strony oznaczać, że nie są to roboty budowlane podlegająca Prawu budowlanemu, a potwierdza to art. 30 ust. 1 pkt 2, który prace objęte art. 29 ust. 2 pkt 6 obejmuje pojęciem "wykonywanie robót budowlanych", a z drugiej nie uprawnia do twierdzenia, że instalacja jest montażem, czy też rodzajem montażu. Trudno bowiem uznać, że ustawodawca w jednym akcie prawnym zamiennie używa tych dwóch różnych pojęć bez ich zdefiniowania dla określenia tej samej czynności, wskazując nadto, że "instalowanie" zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 i 15 jest zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę, zaś "montaż" jako roboty budowlane - zgodnie z art. 28 ust. 1 - dla swej legalności wymaga pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W związku z powyższym wnioskowane roboty budowlane zostały nie tylko określone jako montaż przez inwestora, ale na taki ich charakter wskazuje opis sposobu ich wykonania. Podkreślono, że konstrukcję mają tworzyć rury stalowe łączone przez spawanie, mocowane za pomocą kotew wklejanych iniekcyjnie lub równoważnych i nakrętek na istniejących ścianach elewacji południowej, wschodniej zachodniej za pomocą pasów naciągowych, które napięte zostaną zapadkowymi mechanizmami ściągającymi oraz pasami transportowym, jako odciągi obwodowe napięte mechanizmami ściągającymi. Zatem projektowane zamontowanie winyla reklamowego na trzech elewacjach budynku przy ul. G. wymaga wykonania nowej niezależnej konstrukcji wsporczej połączonej trwale z istniejącymi elementami konstrukcyjnymi. Takiego zakresu robót budowlanych nie można zatem uznać - w świetle przywołanych wyżej definicji - za instalowanie urządzeń reklamowych o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowanego.

Uwzględniając powyższe, wojewoda podkreślił zatem, że nie wszystkie roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych objęte są zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przyjętym przez ustawodawcę wyznacznikiem uzasadniającym wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wyłącznie przedmiot robót budowlanych, tj. tablice i urządzenia reklamowe, ale zakres prac wykonywanych przy umieszczaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z tego względu obowiązek zgłoszenia dotyczy jedynie robót polegających na ich instalowaniu, co a contrario implikuje stwierdzenie, że roboty budowlane, które nie polegają na instalowaniu tablicy lub urządzenia reklamowego, lecz na montażu tych urządzeń nie są zwolnione na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym kontekście ponownie przywołano stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 8 marca 2016 r. (II SA/Wr 69/16), według którego zainstalowanie tablicy reklamowej czy urządzenia reklamowego oznacza dostarczenie go na miejsce lokalizacji w całości, a następnie umieszczenie na rzeczy (przedmiocie) czy gruncie. Ten proces umieszczenia urządzenia reklamowego (tablicy reklamowej) jest właśnie instalacją. Nie jest nim natomiast spawanie stalowych rur i ich zamocowanie za pomocą kotew na elewacji budynku tak jak wskazano w opisie inwestycji. Jeżeli bowiem na miejsce lokalizacji urządzenia reklamowego (tablicy reklamowej) urządzenie to jest dostarczane w kilku częściach, które dopiero w miejscu lokalizacji są łączone ze sobą w celu uzyskania całego urządzenia, to mamy do czynienia z montażem, który nie jest objęty art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponieważ ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego - korzysta instalacja tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a objęte zgłoszeniem roboty budowlane polegały na montażu, a więc wymagały pozwolenia na budowę, uzasadnione było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda dostrzegł, że rozpatrywane zgłoszenie spółki obejmuje swoim zakresem realizację oświetlenia LED, co pociągnie za sobą konieczność rozbudowy instalacji elektroenergetycznej budynku. Tym samym przedmiotowa inwestycja zawierałaby elementy, które nie zostały wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Trzeba bowiem zaznaczyć, że żadna z norm prawa budowlanego - a w szczególności powoływany w odwołaniu art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego - nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie instalacji elektroenergetycznej budynku. Powyższe zostało w pełni zaakceptowane wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (II OSK 199/13) którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 r. (II SA/Wr 577/12). Powyższa argumentacja jest także zbieżna z uzasadnieniem omawianego wcześniej wyroku z dnia 8 marca 2016 r. (II SA/Wr 69/16).

Reasumując zatem, brak możliwości realizacji przedmiotowego zamierzenia w uproszczonym postępowaniu zgłoszeniowym wynika zasadniczo z tego powodu, że dotyczy prac, na których realizację niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym, prawidłową podstawą prawną wniesionego sprzeciwu powinien być przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji to, czy zamierzenie jest zgodne z kryteriami określonymi w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego ma w przedmiotowej sprawie charakter drugorzędny.

Na zakończenie organ odwoławczy podkreślił, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut spółki, że skierowane w tym samym w dniu do organu I instancji zgłoszenia dotyczyły różnych inwestycji, które powinny zostać załatwione dwoma odrębnymi decyzjami. Wojewoda zauważył, że - wbrew zarzutom odwołania - oba zgłoszenia zostały przez inwestora opatrzone tą samą datą 18 stycznia 2016 r. oraz wpłynęły do organu w tym samym dniu - 19 stycznia 2016 r. Istotne jeż również to, że wskazywały taki sam termin rozpoczęcia inwestycji - 19 lutego 2016 r. Następnie trzeba wskazać, że zamierzenie inwestycyjne zostało opisane w tożsamy sposób: "montaż konstrukcji w celu mocowania siatki z nadrukiem reklamowym dla trzech wariantów A, B, C, D na południowej, wschodniej i zachodniej elewacji budynku wraz z oświetleniem LED przy ul. G. we W.". Ewentualne niewielkie i nieistotne różnice w szczegółowym opisie praz budowalnych nie wpływały na faktyczne zróżnicowanie przedmiotu zgłoszeń (niewielka różnica w wymiarze pionowym reklamy: 23 oraz 23,20 metra). Nadto Wojewoda zauważył, że spółka - profesjonalny przedsiębiorca - oba zgłoszenia wniosła w tym samym dniu z zachowaniem identycznej formy pism określających przedmiot zamierzenia. A zatem należy domniemywać, że gdyby zamierzeniem spółki było wniesienie zgłoszeń dla dwóch różnych zamierzeń to na pewno zostałoby czytelnie odzwierciedlone w treści podań (np. w nazwie zamierzenia). Tymczasem wskazano wcześniej, że przedmiot obu zgłoszeń został przez inwestora określony w identyczny sposób.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Wojewody D. wniosła spółka A. sp. z o.o. sp.k.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

1) art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że inwestycja objęta zgłoszeniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, w której zgodnie z przepisem wymaga ona jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;

2) art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy sprzeciwu do zgłoszonych robót z uwagi na zamiar zrealizowania oświetlania LED urządzenia reklamowego, w sytuacji w której zgłoszona inwestycja w tym zakresie dotyczyła prac, które na gruncie tego przepisu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

3) art. 104 w związku z art. 66 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisu art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne uznanie, iż spółka dwoma pismami dokonała jednego zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych, w sytuacji w której zgłoszenia te różniły się od siebie, a organ zobowiązany był zwrócić się do inwestora z wezwaniem do wyjaśnienia tej kwestii oraz niezasadne uznanie, iż organ miał prawo do rozpoznania jedną decyzją dwóch zgłoszeń skarżącej i w konsekwencji nieuchylenie decyzji, mimo że została wydana w wyniku rozpoznania dwóch różnych spraw administracyjnych, pomimo braku przesłanek do łącznego rozpoznania spraw;

4) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;

5) art. 8 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszenie zasady przekonywania.

Z uwagi na wskazane wyżej zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. w całości na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji organu I instancji. Natomiast na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazano między innymi, że dokonane przez spółkę zgłoszenia skierowane do organu I instancji nie były tożsame, a więc nie można było ich traktować jako jednego zgłoszenia i załatwić w formie jednego aktu administracyjnego. Organy winny były wezwać spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie obu wniosków, ponieważ przyjęcie domniemania, że spółka wniosła jeden wniosek jest dla niej rażąco niekorzystne.

Nadto skarżąca wskazała, że prace będące przedmiotem zgłoszenia nie wymagają pozwolenia na budowę również w zakresie instalacji elektrycznej budynku, na którym mają być wykonane. Zgłoszone prace dotyczą bowiem przyłączenia do istniejącej instalacji elektrycznej, a w świetle art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlana budowa przyłączy tego typu nie wymaga pozwolenia na budowę. Organ nie uzasadnił w sposób jednoznaczny poglądu przeciwnego, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą.

Dalej uzasadniono zarzuty w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego, ponieważ organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne organu I instancji, a zaniechał wezwania spółki do wyjaśnienia, ile zgłoszeń spółka wnosi. Nadto bezpodstawnie organy przyjęły, że spółka wniosła jedno zgłoszenie, czym naruszono zasadę budzenia zaufania do Państwa i jego organów. Strona nie odnalazła też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia i umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy, co przesądza o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2016 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując, że oba dokonane przez nią zgłoszenia robot budowlanych znacząco się od siebie różniły, a więc trudno przyjąć, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania opisanych robót budowlanych. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem szczególne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości, ze względu na niedopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Zgłoszenie zamiaru budowy czy zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi, zaliczane jest do czynności materialno-technicznych, bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym zdarzeniem, któremu ustawa przypisuje określone skutki prawne, podobne bądź identyczne jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wniesienie sprzeciwu przez organ, stanowi punkt zwrotny w tym postępowaniu z uwagi na to, że tak wydana decyzja jest pierwszym indywidualnym aktem władczym w sprawie, który podlega zaskarżeniu zgodnie z przepisami k.p.a., co inicjuje nowy etap tego postępowania.

Wobec powyższego sąd rozpoznający skargę zaaprobował pogląd wyrażany już w orzecznictwie sądowym, że dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie mają do tego postępowania w pełni zastosowania przepisy Kodeksu, co wynika ze specyfiki tego postępowania. Postępowanie w sprawie zgłoszenia nie jest prowadzone na wniosek inwestora ani też z urzędu, lecz w wyniku dokonanej przez inwestora czynności wywołującej skutki procesowe (wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszenia). Zgłoszenie jest czynnością o znaczeniu materialnoprawnym, która w określonych wypadkach jest traktowana tak jak żądanie wszczęcia postępowania, jednakże niewątpliwie nie stanowi ono żądania wszczęcia tego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zgłoszeniami datowanymi na dzień 18 stycznia 2016 r. (w formie pisemnej i elektronicznej) zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu konstrukcji w celu mocowania siatki z nadrukiem reklamowym dla czterech wariantów A, B, C, D na południowej, wschodniej i zachodniej elewacji budynku wraz z oświetleniem i instalacją elektryczną, przy ul. G. we W. (działka nr [...]). Jako przewidywany termin rozpoczęcia robót podano dzień 19 lutego 2016 r.

Zdaniem Sądu trafnie organy obu instancji przyjęły, że oba zgłoszenia, których dokonała spółka zainicjowały jedną sprawę, ponieważ dotyczyły w istocie tych samych robót budowlanych przewidzianych do realizacji na elewacji tego samego budynku i mających się rozpocząć w tym samym dniu. Nie było więc potrzeby wyjaśniania ze stroną kwestii tego, czego dotyczą owe zgłoszenia. W konsekwencji należało przyjąć, że spółka dokonała zgłoszenia używając 2 formularzy i dwóch sposobów komunikacji z organem administracji publicznej. Rozbieżności pomiędzy danymi dotyczącymi obu zgłoszeń, na które zwrócono uwagę w piśmie skarżącej z dnia 25 sierpnia 2016 r. (k. 55 akt sądowych), nie skłaniają do wniosku, że w istocie zgłoszenia dotyczą innych robót budowlanych (innych inwestycji). Minimalne różnice w obciążeniu kotew czy szerokości pasów w mechanizmie ściągającym bynajmniej nie mogą być uznane za uzasadniające wniosek, że spółka wystąpiła z dwoma odmiennymi zgłoszeniami. Względy logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że spółka w razie braku sprzeciwu organów zrealizowałaby jedną inwestycję, a nie dwie inwestycje, bowiem na jednej elewacji budynku w tym samym czasie nie mogłyby być zawieszone dwie siatki z nadrukiem reklamowym. Dodatkowo powiedzieć trzeba, że w zakresie przesłanek do wniesienia sprzeciwu treść zgłoszenia pozwalała na ocenę zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych bez potrzeby wzywania inwestora do dalszych wyjaśnień. Dlatego też prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że spółka dokonała jednego zgłoszenia zamiaru wykonania robót, którego ostateczną treść wyraża zgłoszenie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 20 stycznia 2016 r. (data prezentaty, l.dz. 1627). Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy wyjaśniły należycie motywy swojego działania w tym zakresie i poczynione wnioski sąd akceptuje.

Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że postępowanie inwestora, który dążyłby do tego, aby zrealizować inwestycję korzystając z zabiegu polegającego na tym, że dokonuje dwóch niemal jednobrzmiących zgłoszeń i doprowadza do sytuacji, w której na jedno zgłoszenie organ zareaguje, a drugie "pominie", stanowiłoby przykład nadużycia prawa i jego obejścia i jako takie nie mogłoby korzystać z ochrony prawnej. Zasadnie więc organy obu instancji uznały, że zgłoszenie datowane na dzień 18 stycznia 2016 r. (w formie pisemnej i elektronicznej) dotyczy tej samej inwestycji, a więc powinno być załatwione w formie jednego aktu administracyjnego.

W kontekście powyższego sąd uznał, że – wbrew zarzutom sformułowanym w skardze – organy obu instancji nie naruszyły przepisu art. 66 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z tej przyczyny, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy podanie wniesione przez stronę dotyczy spraw należących do właściwości dwóch lub więcej organów administracji publicznej. Sprawa zgłoszenia dokonanego przez spółkę należała w I instancji wyłącznie do właściwości Prezydenta W.. Nadto organy nie naruszyły art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ przepis ten reguluje kwestię współuczestnictwa stron w postępowaniu, a jak wynika z akt sprawy jedyną stroną postępowania była skarżąca spółka. Organy nie naruszyły też art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organy obu instancji wydały decyzję administracyjną kończącą sprawę wszczętą zgłoszeniem wniesionym przez spółkę. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że nie doszło też do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu organy obu instancji należycie zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. W wystarczającym stopniu organy omówiły przesłanki, którymi się kierowały, a fakt, że skarżąca z podjętą przez organy decyzją się nie zgadza nie jest równoznaczny z tym, że naruszono zasadę legalizmu czy zasadę przekonywania. Stronie zapewniono przy tym możliwość obrony jej praw, albowiem złożone przez stronę w terminie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało rozpatrzone przez organ II instancji w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Nie doszło więc także do naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przechodząc natomiast do kwestii zastosowania prawa materialnego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji sąd doszedł do przekonania, że również w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa. Zauważyć oczywiście należy, że organy obu instancji zastosowały odmienne podstawy wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez spółkę zamiaru wykonania robót budowlanych, ale rozbieżność w tym zakresie nie może być uznana za naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy – w zgodzie z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy decyzję I instancji, choć przyjął inną podstawę prawną wniesienia sprzeciwu. Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza utrzymanie w mocy podstawowego elementu decyzji organu pierwszej instancji, tj. rozstrzygnięcia (osnowy), w którym zostaje wyrażona wola organu załatwiającego sprawę. Stąd możliwe było wskazanie przez wojewodę innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy utrzymaniu w mocy decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, wojewoda przyjął, że zgłoszenie dokonane przez spółkę dotyczy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza, że organ winien był wnieść sprzeciw wobec zamiaru wykonania tych robót. Zauważyć więc wypada, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Zdaniem sądu przywołane przepisy służą do wyprowadzenia normy prawnej, według której roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych w postaci siatki winylowej z nadrukiem należałoby zaliczyć do robót budowlanych wymagających zgłoszenia. Jednakże, jak trafnie wskazał wojewoda, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem robót budowlanych jest montaż, a nie instalowanie, siatki z nadrukiem reklamowym. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela w tym zakresie rozumowanie wojewody przyjęte za wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 69/16, Orzeczenia.nsa.gov.pl), że w sytuacji, w której planowaną konstrukcję mają tworzyć rury stalowe łączone przez spawanie, mocowane za pomocą kotew wklejanych iniekcyjnie lub równoważnych i nakrętek na istniejących ścianach elewacji południowej, wschodniej zachodniej za pomocą pasów naciągowych, które napięte zostaną zapadkowymi mechanizmami ściągającymi oraz pasami transportowym, jako odciągi obwodowe napięte mechanizmami ściągającymi, nie mamy do czynienia z instalowaniem urządzenia reklamowego, ale z jego montażem. Taki montaż nie jest więc tym samym rodzajem robót budowlanych co instalowanie tablicy reklamowej i nie można go uznać - w świetle przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji - za instalowanie urządzeń reklamowych o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowanego.

W związku z powyższym sąd uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przez organ art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie nie narusza prawa i zostało przez organ należycie uzasadnione.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego sąd stwierdził, że istotnie kwestia rozbudowy instalacji elektrycznej budynku, na którym spółka zamierzała wykonać roboty budowlane została przez organ odwoławczy powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób zbyt ogólnikowy. Organ nie wykazał bowiem, z czego wyprowadził wniosek o tym, że wykonanie zgłoszonych robót spowoduje "konieczność rozbudowy instalacji elekroenergetycznej budynku". W tej części uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza więc art. 107 § 3 i art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ wojewoda nie wyjaśnił należycie, na czym oparł wyrażony przez siebie pogląd. Sąd ocenił jednak, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ wcześniejsze rozważania wojewody zyskały akceptację sądu, a więc wynik sprawy w postaci wniesienia sprzeciwu nie uległby zmianie, nawet gdyby okazało się, że twierdzenia wojewody w zakresie rozbudowy instalacji elektroenergetycznej byłyby wadliwe. Ocenić ich jednak nie sposób ze względu na lakoniczność wywodu organu odwoławczego. Jak jednak powiedziano, uchybienie proceduralne wojewody w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe skargę jako niezasadną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.