Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 355/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 3, art. 4 pkt 16, art. 146 ust. 1a, art. 151, art. 152, art. 153, art. 154, art. 155, art. 156, art. 157
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 1, par. 3 ust. 2, par. 4, par. 55, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 75, art. 77 par. 1, art. 79 par. 2, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 6 pkt 3, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. E. kwotę 787 (siedemset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", Wójt Gminy ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dla działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym G., gmina S., stanowiącej własność J. E., w wysokości 4.233,30 zł.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w wyniku podziału ww. działki, dokonanego na wniosek J. E., powstały działki o numerach od [...] do [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, działka nr [...] pod wydzielenie drogi wewnętrznej oraz działka nr [...] przeznaczona na poszerzenie drogi dojazdowej przechodzącej z mocy prawa na rzecz Gminy S. Decyzja Wójta Gminy z dnia 23 marca 2011 roku o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 14 kwietnia 2011 roku. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynosi 10%, co wynika z uchwały Rady Gminy z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 7, poz. 215). Przyrost wartości nieruchomości po podziale określił rzeczoznawca majątkowy w wysokości 42.333 zł, zatem opłatę adiacencką ustalono w wysokości 4.233,30 zł. Organ wyjaśnił, że w wyniku weryfikacji operatu szacunkowego z dnia 30 września 2013 r., nr [...], oraz stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, nie stwierdził aby operat szacunkowy zawierał błędy prawne oraz faktyczne, na które wskazywał J. E. w piśmie nadesłanym do organu w toku postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. E. zarzucił, że operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie zawiera błędy formalno-prawne, a określona w nim wartość nieruchomości nie odpowiada rzeczywistości. Stwierdził, że błędnie przyjęto w operacie szacunkowym datę określenia wartości nieruchomości na dzień sporządzenia operatu, tj. 30 września 2013 r., podczas gdy art. 98a u.g.n. wymaga, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określać według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Mylnie określono również rozpatrywany rynek nieruchomości i transakcje przyjęte do procedury wyceny, wybierając działki, a nie nieruchomości, o powierzchni od 2600 do 7400 mkw., od 1000 do 2600 mkw., od 180 do 2385 mkw. Rzeczoznawca majątkowy - dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem - nie znalazł odpowiednich pod względem powierzchni nieruchomości, porównując nieruchomości o powierzchniach: 2.787 mkw., 3.095 mkw. i 7400 mkw. z nieruchomością wycenianą o powierzchni 11.433 mkw. Natomiast dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie - jak wymagają tego przepisy prawa - do wycenianej nieruchomości. Skarżący zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy posłużył się do porównań nieruchomościami niespełniającymi wymogów określonych w art. 4 pkt 16 u.g.n. dla nieruchomości podobnych.

Zdaniem skarżącego, rzeczoznawca majątkowy nie zrealizował założeń wynikających z § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie". W operacie nie wskazano wszystkich niezbędnych podstaw prawnych, nie zamieszczono objaśnień co do toku obliczeń, aby były zrozumiałe dla strony np.: brak skali jednostkowej poprawek, objaśnień, w jaki sposób ustalono oceny poszczególnych cech i ile wynosi zakres kwotowy dla poszczególnych ocen: "5, 4, 3", oraz dlaczego nie opisano i nie zamieszczono ocen: "1 i 2" i ich wpływu na ustaloną ostateczną wartość. Kryterium, jakim kierowano się przy wyborze nieruchomości porównawczych (cen transakcyjnych) wybranych obiektów jest niezrozumiałe, gdyż nie wiadomo, dlaczego rzeczoznawca wybierał działki niezabudowane z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale o powierzchni powyżej 2600 mkw. i w obszarze o pow. od 1000 do 2600 mkw., gdy wycenie podlegała nieruchomość o pow. 11.433 mkw., a więc wielokrotnie większa. Operat nie zawiera uzasadnienia przyjęcia do procedury danych cech rynkowych dla wycenianej nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale. W ocenie skarżącego, przyjęcie tych samych atrybutów w dwóch procedurach szacowania (zarówno przed jak i po podziale) jest niewłaściwe, gdyż z fachowej literatury wynika, iż wartość nieruchomości po podziale powinna uwzględniać inne atrybuty, które odzwierciedlają skutki wywołane podziałem tj. liczbę wydzielonych działek, ich powierzchnię, kształt i kompletność w rozumieniu ustalonego w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego ich potencjalnego zagospodarowania, czy dostępność komunikacyjną.

Skarżący zakwestionował ustalony dla cechy "lokalizacja ogólna" bardzo duży zakres 50%, co bez wątpienia wpływa na wiarygodność oszacowanej wartości. Wskazał, że poprzez tylko tę pojedynczą cechę w opisie nieruchomości m.in. nie uwzględniono w pełni art. 154 u.g.n., gdyż nie został w operacie opisany wystarczająco dokładnie, zgodnie z definicją, stan nieruchomości np. stan otoczenia nieruchomości, w tym charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, porównując słabo zamieszkałe peryferia miejscowości S., obręb G. ze wsią S. (siedziba gminy), czy wsiami zamieszkałymi i zabudowanymi tj. B. lub S.

Skarżacy zarzucił, że przy opisie przedmiotu wyceny nie wzięto pod uwagę uzbrojenia nieruchomości, na które właściciel poniósł nakłady na kilka lat przed podziałem geodezyjnym. Wskazał, że z operatu nie można wywnioskować, czy nieruchomości brane do porównania też mają podobną infrastrukturę. Nie uwzględniono również, że wyceniana działka nie ma bezpośredniego dostępu do drogi asfaltowej, a działki przyjęte do porównania mają dojazd dogodniejszy. Ponadto, w operacie brak wyartykułowanej różnicy, co do przeznaczenia dla wycenianej nieruchomości wraz z nowo wydzielonymi działkami - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w porównaniu do wybranego zbioru transakcji

- stanowiącego działki bez planu miejscowego.

Skarżący zakwestionował przyjęcie przy wycenie działki o pow. 11433 mkw. przed podziałem dwóch działek o powierzchni kilkukrotnie mniejszej od działki wycenianej. Działki te o powierzchniach: 2787 mkw. (z ceną jednostkową 17,94 zł/mkw.) i 3095 mkw. (z ceną jednostkową 20,00 zł/mkw.) są bardziej podobne pod względem powierzchni do działek, które powstały po podziale. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nie dokonał korekty ceny z tytułu różnic w powierzchni, zakładając, że nie ma to wpływu na cenę. Jedyna działka podobna pod względem powierzchni do działki wycenianej (7400 mkw.) ma cenę jednostkową równą 41,35 zł/mkw. - wyższą od działek powstałych po podziale. Skarżący dodał, że rzeczoznawca majątkowy nie zastosował § 26 rozporządzenia i nie rozszerzył rynku, pomimo stwierdzenia, że na lokalnym rynku nie zanotowano nieruchomości podobnych o powierzchniach zbliżonych do działki przed podziałem. Ponadto działki wykazane w tabeli nr 4 pod lp. 2 i 3, jako podobne do nieruchomości wycenianej, w dacie zbycia nie były objęte planem miejscowym i nie wydano dla nich decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącego rzeczoznawca majątkowy w punkcie 4.2.3 operatu nie podał, jakie są kryteria uznania transakcji za reprezentatywną i rynkową. Prawie nigdzie nie podał także wartości odchylenia standardowego tj. miernika, który pozwala najlepiej odczytać i zinterpretować rozproszenie wokół średniej. Zastosował natomiast tzw. obszar zmienności, obliczając deltę = Xmax -Xmin. Przy czym nie zwrócił uwagi oraz nie skomentował bardzo dużej rozpiętości (delty) pomiędzy ceną maksymalną, a minimalną, sięgającej dwu - trzykrotności ceny minimalnej przyjętego zbioru transakcji.

Skarżący zakwestionował również przedstawione w tabeli 15. operatu badanie zależność pomiędzy ceną a powierzchnią oraz wniosek autora operatu, że wielkość powierzchni nieruchomości od 7000 do 20000 mkw. nie wpływa na poziom cen.

W ocenie skarżącego popełnione błędy powinny spowodować zweryfikowanie i powtórzenie wyceny. Operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wykonany został z naruszeniem prawa i obarczony jest wadami, które skutkują niemożliwością wykorzystania go jako dowodu w sprawie, a tym samym nie może być podstawą do ustalenia opłaty. W tabeli nr 4 rzeczoznawca wymienił 4 transakcje "podobne" do obiektu wycenianego przed podziałem. Obiekt wyceniany stanowi jedną działkę ewidencyjną o pow. 11800 mkw., a po odjęciu gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, powierzchnia obiektu wynosi 11433 mkw. Obiekty porównawcze mają powierzchnię od 2787 mkw. (poz. 1) do 7400 mkw. (poz. 4), bez podania danych identyfikujących te obiekty np. ilość działek obejmujących nieruchomość będącą przedmiotem transakcji, numery geodezyjne działek, czy inne dane związane w wybranymi obiektami. Natomiast tabela nr 7 obejmuje 20 transakcji "podobnych" do obiektu wycenianego po podziale. Obiekt wyceniany stanowi nieruchomość obejmującą jedenaście działek ewidencyjnych o pow. 11800 mkw. (z działką drogową), a po odjęciu gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, powierzchnia obiektu wynosi 11433 mkw. i składa się z 10 działek. Obiekty porównawcze mają powierzchnię od 1000 mkw. (poz. 14) do 2031 mkw. (poz. 7), bez podania danych identyfikujących te obiekty.

Zdaniem skarżącego, żadna nieruchomość wyszczególniona w ww. tabelach nie posiada powierzchni podobnej do obiektu wyceny. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., nieruchomość podobna musi być porównywalna między innymi ze względu na cechy wpływające na jej wartość. Jeżeli jest jakaś cecha nieruchomości, która wpłynęła na jej wartość, ale nie jest ona porównywalna z tą samą cechą innej nieruchomości, to są one niepodobne do siebie. Nie ma przy tym znaczenia, że pozostałe cechy są porównywalne. Skarżący wskazał, że prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie w odniesieniu do każdej nieruchomości oddzielnie. W operacie nie wskazano cech poszczególnych nieruchomości, które mają wpływ na ich cenę. Przyjmując atrybuty, które mają wpływ na cenę przy wycenie działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, rzeczoznawca nie uwzględnił wpływu cech:

- "przeznaczenie w planie miejscowym", ponieważ objął analizą nieruchomości przeznaczone pod zabudowę, a więc o różnym przeznaczeniu,

- "dostęp do energii, wodociągu i kanalizacji", ponieważ na lokalnym rynku nieruchomości występują w obrocie zarówno działki uzbrojone, jak i nieuzbrojone, oraz takie, które nie mają dostępu do ww. infrastruktury technicznej, jak i takie, które leżą przy drogach z ułożonymi sieciami i istnieje możliwość wykonania przyłączy do działek, podczas gdy różnice w dostępie do uzbrojenia różnicują ceny działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a fakt ten został w operacie szacunkowym również zignorowany.

Powyższe wady operatu szacunkowego – w ocenie skarżącego - powodują, że operat nie może stanowić dowodu w sprawie stosownie do art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 roku, poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", a organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 80 k.p.a. Organ bowiem nie dostrzegł, że wyceny po podziale dokonano w istocie rzeczy na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Do porównania przyjęto bowiem ceny uzyskane za nieruchomości podobne do poszczególnych części nieruchomości wycenianej (po podziale geodezyjnym). W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organ pierwszej instancji uwzględniona przy dokonaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Uzupełniając odwołanie pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. skarżący skonkretyzował podniesione zarzuty wskazując, że decyzji organu pierwszej instancji zarzuca naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 i 17, art. 98a ust. 1, art. 151, art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3, § 26, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia, a także przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 28, art. 75,

art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo zarzucił, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę, który podlegał wyłączeniu w tej sprawie. Była to bowiem ta sama osoba, która sporządziła już raz operat w tej sprawie, będący podstawą decyzji organu I instancji, uchylonej następnie decyzją kasacyjną.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98a u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że do wyceny zastosowano podejście porównawcze, porównywania parami. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca majątkowy wykorzystał ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o powierzchni powyżej 2600 mkw. Natomiast szacując wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca majątkowy wykorzystał ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o powierzchni od 1000 do 2600 mkw. Zestawienie nieruchomości porównawczych wykorzystanych przy wycenie zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające na weryfikację transakcji. Przedstawiono zestaw cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie rynku nieruchomości, a także ustalono zakres skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych. Rzeczoznawca majątkowy zasadnie przedmiotem badania uczynił ceny transakcyjne prawa własności do nieruchomości gruntowych: o powierzchniach powyżej 2600 mkw., o powierzchniach od 1000 do 2600 mkw. i przeznaczonych

- zajętych pod drogę wewnętrzną. Jeżeli wycenie podlegają trzy grupy nieruchomości, które określić możemy ze względu na wielkość i przeznaczenie jako

- małe, duże i drogowe, to założenie badawcze zaprezentowane przez rzeczoznawcę, stosownie do którego wyodrębnił on trzy rynki nieruchomości i poszukiwał na nich nieruchomości podobnych, trudno uznać za wadliwe. To, że nieruchomości duże to w ocenie rzeczoznawcy te, które mają powierzchnię powyżej 2600 mkw. jest wynikiem jego rozeznania rynku i organy administracji nie mogą poddać tego w wątpliwość.

Jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut, że rzeczoznawca wyceniał po podziale nie nieruchomość ale poszczególne działki tworzące tę nieruchomość. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości na skutek jej geodezyjnego podziału. Będzie on miał miejsce wówczas, gdy przy potencjalnym zbyciu nieruchomości w częściach geodezyjnie wydzielonych, można będzie uzyskać cenę wyższą, niż byłaby możliwa do uzyskania w wyniku zbycia danej nieruchomości jako jednej całości. Nie ma niczego niezgodnego z prawem w tym, aby wpływ podziału nieruchomości na zmianę jej wartości oszacować poprzez określenie wartość całej nieruchomości w oparciu o wartości, jakie uzyskać można ze zbycia poszczególnych działek wchodzących w jej skład. Gdyby uznać podniesiony zarzut za zasadny oznaczałoby to, że w istocie rzeczy nie można byłoby oszacować wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału. Po dokonanym podziale wartość nieruchomości musiałaby być bowiem taka sama.

Kolegium wyjaśniło również, że uwzględniając fakt, iż operat wpłynął do organu najwcześniej na początku października, później był przedmiotem analiz tak pracowników organu, jak i samego skarżącego, który zażądał jego odpisu, wydanie decyzji po upływie niespełna dwóch miesięcy od uzyskania operatu mieści się w normie, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Wskazując na §§ 55 i 56 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszym postępowaniu zawiera wszystkie wskazane w tych przepisach elementy. Zawiera także zastosowane przez rzeczoznawcę wzory wykorzystane przy wyliczaniu wartości nieruchomości. Ich zapis ma postać równań matematycznych i biorąc pod uwagę, że oszacowanie wartości jest zagadnieniem złożonym z elementów matematyki finansowej i statystyki, trudno postawić rzeczoznawcy zarzut, że wzory są niezrozumiałe czy nieczytelne. Rzeczoznawca wskazał także oceny poszczególnych cech wpływających na poziom nieruchomości i uczynił to w sposób jasny i zrozumiały, nieodbiegający od standardów przyjętych w tego rodzaju sprawach. Brak jest zatem - zdaniem Kolegium - podstaw, aby przyjąć, że rzeczoznawca stosował wyliczenia inne od zaprezentowanych, czy aby świadomie przedstawiał dane niezgodne z rzeczywistością czy tendencyjne. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 13 stycznia 2014 r. wyjaśnił, iż z analizy rynku wynika, że na wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale miały wpływ te same cechy. Kolegium - uznając zarzut przyjęcia danych cech rynkowych dla wycenianej nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale, za dotyczący wiedzy fachowej i warsztatu rzeczoznawcy, uznało zajęte przez niego stanowisko jako wystarczające. Zarzut skarżącego nie podważa wiarygodności wyceny i ma charakter polemiki ze wskazaniami płynącymi z fachowej wiedzy rzeczoznawcy.

Kolegium uznało również, że rzeczoznawca majątkowy w operacie w sposób wystarczający dokonał opisu stanu nieruchomości, ich sąsiedztwa, scharakteryzował miejscowość, w której się znajduje, a także całego regionu. Rzeczoznawca wyjaśnił, że różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wziętymi do porównania skorygowano przy użyciu odpowiednich poprawek, nadając oceny za poszczególne cechy rynkowe zarówno nieruchomości wycenianej, jak i nieruchomościom wziętym do porównania. Jest to działanie standardowe w przypadku szacowania wartości nieruchomości w oparciu o ceny uzyskane z transakcji nieruchomościami podobnymi. W taki właśnie sposób uwzględnia się różnice pomiędzy nieruchomościami porównawczymi i nieruchomością wycenianą.

W ocenie Kolegium nie jest zasadny zarzut skarżącego mówiący o tym, że rzeczoznawca nie uwzględnił w żadnej mierze wpływu na cenę nieruchomości jej uzbrojenia. Rzeczoznawca posłużył się cechą "potencjału inwestycyjnego" oraz oceniał pod tym kątem tak nieruchomości porównawcze jak i nieruchomości wyceniane. W cesze tej ujęto także takie cechy jak kształt czy dostępność komunikacyjna. Wskazywał na to rzeczoznawca w punkcie 10. pisma z dnia 13 stycznia 2014 r. Kolegium podało, że rzeczoznawca wyjaśnił, iż przy wycenie wykorzystał transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Na to, z czego wynika przeznaczenie nieruchomości, także wskazał rzeczoznawca, podając plan miejscowy, studium, decyzje administracyjne.

Jak wyjaśniło Kolegium, na stronie 14. operatu stwierdzono, że do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjęto ceny transakcyjne prawa własności do nieruchomości gruntowych niezabudowanych z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z art. 154 u.g.n. Z oświadczenia rzeczoznawcy wynika, że transakcje nr 2 i nr 3 wskazane w tabeli na stronie 16. operatu, zgodnie z informacją uzyskaną z Urzędu Gminy na dzień zawarcia transakcji znajdowały się na terenie, dla którego obowiązywało "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." zatwierdzone uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 23 czerwca 2004 roku - dalej określane w skrócie jako "Studium". Wskazane nieruchomości położone są w strefie A i K, gdzie strefa A oznacza obszar wzmożonego rozwoju gminy, w którym planuje się rozwój infrastruktury technicznej oraz wspieranie lokalizacji nowej zabudowy. Rzeczoznawca wskazał, że jest to obszar kluczowy dla rozwoju gospodarczego Gminy, teren o dużej możliwości przekwalifikowania gruntów rolnych na nierolne oraz niedużej ilości zalecanych zalesień. Z kolei strefa K to korytarz, na którym zlokalizowane są dwa największe liniowe obiekty turystyczne: rzeka oraz droga rowerowa. W tym rejonie Gmina wspiera rozwój obiektów obsługujących ruch turystyczny. Podsumowując, rzeczoznawca stwierdził, że na wskazanych działkach możliwa jest zabudowa, a wiec wskazane w tabeli 4. transakcje są zgodne z przedmiotem badania. Skoro z zapisów Studium wynika, że nieruchomości przyjęte do porównania mogły zostać zagospodarowane w sposób, który jest podobny do tego, jaki określono dla nieruchomości skarżącego (Studium nie wyklucza dla nich zabudowy mieszkaniowej) zatem – zdaniem Kolegium, wykorzystanie tych transakcji w wycenie nie było nieprawidłowe i dowolne.

Odnośnie zarzutu przyjęcia przy wycenie działki o pow. 11.433 mkw. przed podziałem, do porównań dwóch działek o powierzchni kilkukrotnie mniejszej od działki wycenianej, Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśniał, że na analizowanym rynku nie zidentyfikowano - poza jedną - transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej o większych powierzchniach. Rzeczoznawca wyjaśnił, że ze względu na niezidentyfikowanie na rynku nieruchomości podobnych o powierzchniach zbliżonych do działki przed podziałem, określono wskaźnik zgodności uwzględniający relację cenową nieruchomości ze względu na różnice powierzchni, analizą objęto województwo pomorskie, nieruchomości przeznaczone pod zabudowę, co zawarte zostało w tabeli 15. W ocenie rzeczoznawcy dowodzi to, że w przedziale powierzchni od 7000 do 20.000 mkw. wielkość powierzchni nieruchomości nie wpływa na poziom cen.

Zdaniem Kolegium, wyjaśnienia rzeczoznawcy są przekonujące i rzeczowe. Wynika z nich, że przyjmując do wyceny jedną nieruchomość o pow. 7.400 mkw. kierował się ograniczeniami rynku nieruchomości, a nie sugerowaną przez skarżącego chęcią zaniżenia wartości nieruchomości przed podziałem. To, że rzeczoznawca nie rozszerzył rynku stosownie do § 26 rozporządzenia nie przekonuje jeszcze o wadliwości wyceny. Rzeczoznawca - posiadając wiedzę fachową z zakresu wyceny nieruchomości - wybrał rozwiązanie polegające na tym, aby różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wziętymi do porównania skorygować przy użyciu odpowiednich poprawek. Jest czystą spekulacją zakładanie, że gdyby rozszerzono rynek na ponadlokalny i poszukiwano by na nim nieruchomości podobnych pod względem powierzchni, uzyskane wartości byłyby korzystniejsze dla skarżącego. W ocenie Kolegium w przypadku nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową cechą mającą największy wpływ na wartość nieruchomości jest jej lokalizacja, a wielkość nieruchomości nie jest jedyną cechą świadczącą o podobieństwie. Stąd wszelkie zabiegi pozwalające na oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami z rynku podobnego pod tym względem są prawidłowe. Zarzut, że rzeczoznawca nie zbadał w sposób wystarczający rynku lokalnego nieruchomości i tym samym nierzetelnie oszacował wartość nieruchomości, nie mają żadnego pokrycia w faktach i są czystą polemiką.

Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy w tabeli nr 15 przedstawił analizę zależności między wielkością działki a jej ceną oraz wyjaśnił, że nie stwierdził transakcji nieruchomościami o powierzchni 11 tys. mkw., dlatego postanowił sprawdzić, czy posłużenie się przez niego cenami transakcyjnymi nieruchomości mniejszych mogło mieć wpływ na wynik wyceny. W ocenie Kolegium jeżeli rzeczoznawca uznał, że konieczna jest tego rodzaju analiza, to nic nie stoi na przeszkodzie do jej przeprowadzenia i umieszczenia w operacie. Należy to ocenić jako wyraz szczególnej staranności i dążenia do maksymalnie precyzyjnego oszacowania wartości wycenianego gruntu. W wyniku analizy biegły doszedł do wniosku, że w przypadku nieruchomości w przedziale powierzchni od 7000 do 20000 mkw. wielkość powierzchni nieruchomości nie wpływa na poziom cen. W ocenie Kolegium ten wniosek rzeczoznawcy majątkowego jest logiczny i wynika z niego, że nawet jeśli nie znalazł transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do 11 tys. mkw., a największa, jaką dysponował, miała powierzchnię 7.400 mkw., to nie miało to wpływu na otrzymany wynik, bo w przedziale powyżej 7 tys. mkw. powierzchni czynnik ten nie ma większego wpływu na cenę, a dowodzi tego przedstawiona analiza. Zarzut skarżącego, że w wyniki powyższej analizy stawiają w wątpliwość cechę rynkową powierzchni w przypadku małych działek, nie jest zasadny. Rzeczoznawca wyjaśnił, że z faktu, iż nie zidentyfikowano różnicy w poziomie cen ze względu na powierzchnię w przypadku dużych nieruchomości, nie można odnieść w stosunku do działek o małych powierzchniach, gdzie różnica w poziomie cen ze względu na powierzchnię jest zauważalna. W ocenie Kolegium wyjaśnienie to jest logiczne i odpowiada właściwościom rynku nieruchomości. Rzeczoznawca podzielił rynek na nieruchomości o powierzchni do 2.600 mkw. i powyżej tej wielkości. W przypadku nieruchomości przed podziałem dysponował transakcjami nieruchomościami o pow. od 2.700 do 7.400 mkw. i znał relacje cenowe w tym zakresie. Nie wiedział jednak, jak kształtuje się zależność w przedziale między 7.400 a 11.000 mkw. i po to dokonał analizy. W tym stanie rzeczy można powiedzieć, że oszacowanie wartości nieruchomości o powierzchni 11 tys. mkw. w oparciu o transakcje nieruchomościami dużymi o pow. od 2.700 do 7.400 mkw. nie jest dowolne.

W ocenie Kolegium, zarzuty odnośnie niewłaściwej metodyki polegające na braku podania wartości odchylenia standardowego mieszczą się w obrębie wiedzy fachowej rzeczoznawcy. Rzeczoznawca wyjaśnił jednak, że w każdym zbiorze nieruchomości porównawczych (tabela 4, 7, 11) wskazano na wartość odchylenia standardowego. Lektura operatu potwierdza twierdzenie rzeczoznawcy, który odniósł się także do zarzutu dużej rozpiętości ceny wskazując, iż fakt, że delta cen jest dwukrotnością - trzykrotnością ceny minimalnej wynika z tego, że rynek nieruchomości jest rynkiem niedoskonałym, mało przejrzystym oraz różnorodnym. W związku z tym przy wycenie nieruchomości dokonuje się korekt cen zaobserwowanych na rynku. Obowiązujące przepisy prawa nie stanowią, w jakim przedziale wielkości powinna zamykać się delta cen.

Wobec powyższych wyjaśnień Kolegium uznało, że przyjęta przez rzeczoznawcę duża rozpiętość cen nie jest wynikiem dowolności i błędów przy sporządzaniu wyceny tylko cechą charakterystyczną rynku nieruchomości. Stanowi to odpowiedź na wątpliwości skarżącego skąd tak duży rozrzut danych i czy jest uzasadnienie do jego przyjęcia.

Za niezasadny Kolegium uznało zarzut niewłaściwie ustalonego trendu zmiany cen nieruchomości drogowych. Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy wykorzystał ww. transakcje celem ustalenia trendu cen na rynku, a więc tendencji do zmiany ceny w czasie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby trend dotyczący nieruchomościami pod drogę publiczną zrównać z trendem cen nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Są to działki, które ze względu na swoją rolę podlegają podobnym tendencjom zmiany cen. Działanie rzeczoznawcy nie było zatem w tym przypadku nieprawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieprawidłowego czy niepełnego opisu nieruchomości porównawczych, Kolegium wyjaśniło, że podanie gminy, w której odnotowano transakcję, obrębu, w którym znajduje się nieruchomość, daty transakcji, uzyskanej ceny i numeru repertorium aktu notarialnego ze wskazaniem przeznaczenia działki oraz ustaleniem, czy jest zabudowana, czynią zadość wymogowi właściwego opisu nieruchomości. Wszystkie nieruchomości porównawcze zostały w sposób wyczerpujący opisane na stronach 22, 24 i 26 wyceny. W operacje szacunkowym każda nieruchomość przyjęta do porównania została właściwie opisana w aspekcie cech rynkowych wpływających na wartość. Każdą z nieruchomości opisano oraz nadano jej odpowiednią ocenę za poszczególną cechę rynkową. Wyjaśniono także, że przedmiot badania określono jako ceny transakcyjne prawa własności do nieruchomości gruntowych niezabudowanych z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o powierzchni powyżej 2.600 mkw. oraz ceny transakcyjne prawa własności do nieruchomości gruntowych niezabudowanych z możliwością zabudowy mieszkaniowej o powierzchni od 1.000 do 2.600 mkw. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić rzeczoznawcy, że wyceniał nieruchomości w oparciu o nieznane przeznaczenie nieruchomości porównawczych.

Dalej Kolegium podniosło, że rzeczoznawca majątkowy dokonujący oszacowania wartości działki drogowej sięgnął po transakcje dotyczące gruntów o przeznaczeniu drogowym. Sam fakt, że stroną nabywającą nieruchomości drogowe wskazane w operacie była gmina, nie dyskwalifikuje tych transakcji. Gmina występuje na rynku transakcji nieruchomościami na prawach każdego uczestnika tego rynku i nabywa oraz zbywa nieruchomości co do zasady po cenach rynkowych. Na stronie 20. operatu rzeczoznawca wyjaśnił, że dokonał analizy transakcji na rynku nieruchomości drogowych i wybrał do porównania te, które uznał za rynkowe i reprezentatywne na danym rynku. Pojęcia te - wbrew zarzutowi skarżącemu - są jasne i czytelne. Oznaczają, że wybrane transakcje dokonane zostały pomiędzy podmiotami, które były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i miały zamiar zawarcia umowy. Z kolei reprezentatywność transakcji można rozumieć w ten sposób, że uzyskana w jej wyniku cena nie odbiega w sposób zdecydowany od średnich wartości z rynku.

Kolegium podkreśliło, że wydając decyzję kasacyjną w tej sprawie sformułowało zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji, który wydał decyzję na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. Kolegium nie zawarło żadnych zarzutów pod kątem rzetelności sporządzonej przez biegłego wyceny, stąd brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby podlegał on wyłączeniu.

W podsumowaniu Kolegium uznało sporządzony w sprawie operat za miarodajny dowód pozwalający na właściwe oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości na skutej jej podziału. Kolegium uznało, że podniesione zarzuty nie są zasadne, a wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego wyrażone w formie pisemnej wystarczające.

W skardze na powyższą decyzję J. E. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3 i art. 80 w zw. z art. 140 i art. 75 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego i rozpatrzenie przedstawionych przez skarżącego zarzutów do operatu,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego oraz błędne uznanie, że zarzuty podnoszone przez skarżącego odnoszą się jedynie do metodologii wyceny, która pozostaje poza kontrolą organu postępowania, a także poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią materiału dowodowego;

- art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości skarżącego jej wartość wzrosła oraz że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, a także poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony we wrześniu 2013 r., stanowiący podstawowy i obligatoryjny dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości bez jego wszechstronnej oceny,

- art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa, brak należytego opisu stanu nieruchomości przyjętych w procesie szacowania oraz błędnego wskazania cech rynkowych nieruchomości, a także ich wagi przy uwzględnieniu analizy rynku lokalnego i badań preferencji potencjalnych nabywców tego typu nieruchomości gruntowych niezabudowanych,

- art. 98a ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w wyniku podziału została wydzielona działka gruntu pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, a nie pod poszerzenie drogi wewnętrznej,

- art. 4 pkt 16 i 17 w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie do szacowania wartości nieruchomości, według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości skarżącego stała się ostateczna, nieruchomości podobnych powierzchnią do działek składających się na nieruchomość skarżącego oznaczonych numerami od [...] do [...], a nie do całej wielodziałkowej nieruchomości skarżącego,

- art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie do badania w procesie szacowania nieruchomości cen transakcyjnych niespełniających założeń niezbędnych dla prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości,

- art. 153 ust 1 u.g.n. poprzez brak zanegowania przyjęcia przez rzeczoznawcę do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi,

- art. 154 u.g.n. poprzez brak zanegowania dokonania przez rzeczoznawcę wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości bez uwzględnienia warunków jego dokonywania, w szczególności warunku dostępności danych o cenach na rynku przyjętym do szacowania, a także poprzez niewykazanie, że przeznaczenie nieruchomości przyjętych w procesie szacowania zostało ustalone prawidłowo i rzetelnie,

- art. 155 ust 1 i 2 u.g.n. poprzez niewykazanie, że w procesie szacowania nieruchomości wykorzystano w sposób prawidłowy i rzetelny wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, ani że ustaleń dokonywano w oparciu o źródła zawarte w tym przepisie,

- art. 4 pkt 16 w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz w zw. z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez przyjęcie, że do nieruchomości skarżącego przed jak i po podziale dojazd był możliwy poprzez drogę publiczną - działkę nr [...], obręb G.,

- § 4 rozporządzenia poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, nieprzedstawienie rzetelnego, pełnego i jasnego opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych,

- § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez brak zanegowania dokonanego przez rzeczoznawcę określenia rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, w szczególności mając na uwadze wskazany przez rzeczoznawcę brak danych o odpowiednich nieruchomościach, które mogłyby stanowić przedmioty badania w procesie szacowania nieruchomości,

- § 55 ust 1 i 4 rozporządzenia poprzez brak zanegowania niezamieszczenia przez rzeczoznawcę w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu przez niego wyceny nieruchomości ani też niezałączenia do operatu istotnych dokumentów wykorzystywanych przy jego sporządzaniu, czego skutkiem jest brak możliwości jego weryfikacji przez stronę, organy czy też sądy,

- § 56 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak rzetelnej weryfikacji operatu szacunkowego pod kątem spełnienia wymogów wskazanych w tym przepisie, w szczególności w zakresie analizy i charakterystyki rynku nieruchomości oraz przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo skarżący zakwestionował przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego, że w ramach podziału nieruchomości wydzielona została działka gruntu z przeznaczeniem na poszerzenie drogi publicznej (działka nr [...]). Skarżący wskazał, że w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości działka nr [...] została wydzielona z przeznaczeniem na poszerzenie drogi dojazdowej, bez wskazania jakiego charakteru jest to droga dojazdowa - wewnętrzna czy publiczna. W celu określenia tegoż charakteru rzeczoznawca zobowiązany był zatem przeanalizować dokładnie uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi G. Analiza ta powinna w szczególności uwzględniać zarówno oznaczenia literowe jak i kolorystyczne załącznika nr 1 do tej uchwały. W ocenie skarżącego analiza tegoż załącznika pozwala wywieść wniosek, że droga dojazdowa, na poszerzenie której wydzielona została działka nr [...], jest drogą wewnętrzną a nie drogą publiczną, ponieważ droga ta jest oznaczona kolorem jasnoszarym, a kolor taki - zgodnie z rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) zastrzeżony jest dla oznakowania terenów dróg wewnętrznych.

Skarżący zarzucił też, że twierdzenia rzeczoznawcy co do dostępu do jego nieruchomości przez drogę publiczną, którą miałaby być działka nr 80, są niezgodne z prawdą, ponieważ droga ta nie posiada statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W stosunku do tej drogi rada gminy nie podjęła bowiem uchwały o zaliczeniu jej do dróg publicznych.

Skarżący stwierdził również, że na stronie 7. operatu rzeczoznawca wskazuje, iż opisu nieruchomości dokonał w aspekcie cech rynkowych wpływających na wartość. Na stronach 7 - 9 rzeczoznawca wskazał na 3 cechy: 1) lokalizację ogólną, 2) lokalizację szczegółową, sąsiedztwo i otoczenie, 3) stan zagospodarowania nieruchomości. Jest to niespójne z późniejszymi działaniami rzeczoznawcy, w ramach których jako cechy rynkowe przyjmuje: 1) lokalizację ogólną, 2) sąsiedztwo, 3) warunki zabudowy, potencjał inwestycyjny, 4) powierzchnię działki, 5) lokalizację szczegółową i sąsiedztwo (str. 17, 19, 20-22, 25-27), a także wskazuje na istnienie innych cech rynkowych, które wpływają na ceny nieruchomości (str. 17,19, 21), jednakże ich nie podaje ani nie opisuje, kwitując to jedynie stwierdzeniem, że we wszystkich nieruchomościach przyjętych do danego badania warunki te były podobne, nie dając tym samym stronie ani organom możliwości dokonania weryfikacji prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy. Ponadto opisy poszczególnych cech są na tyle skromne, niejasne i nieprecyzyjne, że brak jest możliwości weryfikacji jakie atrybuty nieruchomości rzeczoznawca zaszyfrował pod daną cechą, co brał pod uwagę nadając danej cesze taką a nie inną wagę oraz wystawiając nieruchomościom oceny za poszczególne cechy, ani też nie ma możliwości weryfikacji czy czynności te zostały dokonane poprawnie. Rzeczoznawca nie wyjaśnił np. co brał pod uwagę oceniając korzystność wpływu sąsiedztwa na walory użytkowe nieruchomości.

W ocenie skarżącego, brak jest logiki w przyjętym przez rzeczoznawcę założeniu, że dla określenia przed podziałem wartości nieruchomości o powierzchni 11433 mkw. zasadne było przyjęcie do porównania nieruchomości o powierzchniach mieszczących się w przedziałach od 2600 do 7400 mkw., tym bardziej że do dokonania porównań transakcji takimi nieruchomościami rzeczoznawca znalazł tylko 4. Na stronach 22 - 23 operatu rzeczoznawca dokonuje określenia wskaźnika zgodności uwzględniającego relację cenową nieruchomości ze względu na różnicę powierzchni, który to wskaźnik miał udowodnić brak różnic w cenach pomiędzy nieruchomościami, których powierzchnia mieści się pomiędzy 2600 a 7400 mkw. I nieruchomości o powierzchni 11433 mkw. Rzeczoznawca wbrew zasadom logiki ustalenia owego wskaźnika dokonywał w oparciu o nieruchomości, których powierzchnia była nieporównywalna z nieruchomościami wskazanymi w tabeli 4, ponieważ wskaźnik ten był ustalany dla nieruchomości o powierzchniach w przedziale od 7000 do 20000 mkw. Pomijając brak opisu nieruchomości przyjętych do ustalenia wskaźnika, może i rzeczywiście dla nieruchomości z tego przedziału wielkość powierzchni nie wpływała na poziom cen, lecz nie oznacza to, że poziom cen nieruchomości z tabeli 4 nie różni się od poziomu cen nieruchomości o powierzchni odpowiadającej powierzchni działki nr [...] przed podziałem, ponieważ nieruchomości z tabeli 4 nie mieszczą się pod względem powierzchni w przedziale od 7000 do 20000 mkw. Wątpliwości skarżącego budzi również fakt, że dla określenia tego wskaźnika rzeczoznawca majątkowy posłużył się rynkiem, którego obszar obejmował województwo pomorskie, oraz nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę, czyli mogącymi być również nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową, handlową, przemysłową, zagrodową, letniskową i inną, których ceny zdecydowanie różnią się od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skarżący zarzucił nadto, że w stosunku do nieruchomości wskazanych w tabeli 4 operatu pod pozycjami 2 i 3 rzeczoznawca majątkowy w zakresie ich przeznaczenia nie dokonał badania dokumentów źródłowych, co sam przyznał w swoim piśmie z dnia 20 marca 2014 r., gdyż (jak napisał) oparł się na informacji otrzymanej od organ pierwszej instancji. Natomiast ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." - mapy odnoszącej się do urbanistyki wynika, że miejsce, w którym znajdują się te nieruchomości objęte jest wyłącznie strefą K, a nie strefami K i A, a strefa K, to strefa ukierunkowana na turystykę i zachowanie walorów przyrodniczych, a nie z możliwością zabudowy mieszkaniowej, oraz zawierająca liczne ograniczenia i utrudnienia w zakresie zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.g.n.", jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio (art. 98a ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ustępie 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a). Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (art. 98a ust. 3).

Z powyższych przepisów wynika, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej pojawia się w przypadku spełnienia następujących przesłanek: istnienia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (bądź prawomocnego orzeczenia o podziale), ustalenia wysokości stawki w uchwale rady gminy, a przede wszystkim wykazania, że w wyniku podziału nieruchomości (dokonanego na wniosek) wzrosła jej wartość. Ponadto nie może upłynąć 3-letni termin do ustalenia opłaty - liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że ostateczną decyzją z dnia 23 marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n., Wójt Gminy - po rozpatrzeniu wniosku J. E., zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym G., Gmina S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. W wyniku podziału powstały działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Z decyzji podziałowej wynika, że działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), działka nr [...] – przeznaczona jest pod wydzielenie drogi wewnętrznej, natomiast działka nr [...] - przeznaczona na poszerzenie drogi dojazdowej (działki nr [...]), oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 019 KDD, przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy S. Z ww. decyzji wynika też, że podział został dokonany zgodnie z uchwałą nr [...] r. Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi G. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 116 z dnia 20 września 2010 roku).

Bezsporne również pozostaje, że w chwili wydawania decyzji podziałowej oraz zaskarżonej decyzji obowiązywała uchwała Rady Gminy z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 7, poz. 215), która ustala wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na 10%.

Sporne natomiast niewątpliwie w niniejszej sprawie było, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego powyższą decyzją podziałową. Do ustalenia opłaty adiacenckiej niezbędne jest bowiem ustalenie, że taki wzrost nastąpił.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 w zw. z 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinię w tym zakresie sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby konkretnego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze - metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3).

Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwane dalej "rozporządzeniem", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa (§ 1) rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r.,

sygn. I OSK 417/06, Baza Orzeczeń LEX nr 281387). Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przy tym, że co do zasady winien to być rynek lokalny miejsca położenia nieruchomości. Nie jest to jednak twierdzenie zawsze uzasadnione. O tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje bowiem niewątpliwie charakter nieruchomości. Ponadto nawet w bliskim sąsiedztwie mogą być zlokalizowane nieruchomości znacznie różniące się cechami wpływającymi na ich wartość rynkową, stąd ceny nieruchomości sąsiadujących wcale nie muszą być podobne (np. usytuowanie w obrębie terenu eksploatacji górniczej i poza tym terenem). Może się również zdarzyć sytuacja, w której brak będzie transakcji dotyczących nieruchomości danego rodzaju na rynku lokalnym. Nic nie stoi wtedy na przeszkodzie, aby w takiej sytuacji skorzystać z danych rynkowych dotyczących nieruchomości gdzie indziej położonych, ale na obszarze o podobnych warunkach lokalizacyjnych, o analogicznym charakterze, niesąsiadujących ze sobą. Nie można bowiem nie zauważać, że stopień rozwoju rynku nieruchomości w różnych częściach kraju jest bardzo różny, nadto rynek ten nawet w obrębie jednego województwa czy regionu może być poważnie zróżnicowany (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 646 i 649).

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1 - 3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę porównywania parami, a więc powinien był porównać nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych. Ponadto powinny być uwzględniane cechy rynkowe tych nieruchomości odnoszące się do rodzajów nieruchomości, ich rozmiarów, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych itp. Te wszystkie aspekty powinny być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 647, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. I OSK 2010/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437627; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Po 211/06, Baza Orzeczeń LEX nr 387847; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r.,

sygn. II SA/Gd 139/08, LexPolonica nr 2064073).

Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zatem zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Jak bowiem trafnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2008 r.

(sygn. II OSK 2013/06, LexPolonica nr 1994859), rzeczoznawca winien zawrzeć takie uzasadnienie w swoim operacie szacunkowym, gdyż umożliwia to organowi dokonanie oceny rzetelności i prawidłowości sporządzenia tego operatu. Skoro organ dokonuje takiej oceny, to nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 roku, poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.". W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wielkość nieruchomości, jej skomunikowanie oraz, co jest nie mniej ważne, wskazanie istotnych cech różniących nieruchomości, przyjętych współczynników korygujących i okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości opiera się bowiem na zobiektywizowanych kryteriach, ale zawsze jest zależna od przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny i jego subiektywnego zapatrywania na tę kwestię. W tych warunkach brak takiego uzasadnienia stanowiłby niewskazanie okoliczności pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy w przedmiocie doboru materiału porównawczego, przyjętych cen rynkowych, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnienia pewnych cech indywidualnych nieruchomości przyjętych do porównań, a w konsekwencji dokonanie kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, Baza Orzeczeń Lex nr 461659).

W świetle powyższych rozważań nie powinno budzić wątpliwości, że kluczowym dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było bardzo wnikliwe przeanalizowanie przez organy obu instancji, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że słusznie zarzucał skarżący, iż organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że sporządzający go rzeczoznawca należycie uzasadnił wybór nieruchomości porównywanych z nieruchomością wycenianą.

W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość skarżącego - stanowiąca przed podziałem działkę o powierzchni 11800 mkw., została podzielona na 11 działek. Dziewięć z nich (nr [...] - nr [...]) - o powierzchni od 1049 do 1436 mkw. - zgodnie z planem miejscowym przeznaczone jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a działka nr [...] o pow. 427 mkw. przeznaczona jest pod wydzielenie drogi wewnętrznej.

Zdaniem Sądu, z treści decyzji podziałowej (w której stwierdza się, że działka nr [...] przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy S. – vide przepis art. 98 ust. 1 u.g.n.) oraz załącznika graficznego do planu miejscowego przedłożonego przez organ I instancji do akt sprawy (k. 29 akt sądowych), jednoznacznie wynika, że działka nr [...] przeznaczona została na poszerzenie drogi publicznej tj. działki nr [...]. Zatem w operacie - zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n., do określenia wartości nieruchomości skarżącego, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, prawidłowo powierzchnię nieruchomości pomniejszono o powierzchnię tej działki gruntu, przyjmując, że wyceniana nieruchomość skarżącego ma powierzchnię 11433 mkw.

W sprawie było też bezsporne, że przed podziałem nieruchomość skarżącego stanowiła działkę o pow. 11433 mkw. (obręb G., gmina S.), niezabudowaną, przeznaczoną zgodnie z obowiązującym planem miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, częściowo uzbrojoną (okoliczność wskazywana przez skarżącego, niekwestionowana przez organy). Rzeczoznawca ocenił jej kształt jako korzystny i stwierdził, że dojazd do niej jest możliwy przez drogę publiczną – działkę nr [...] (str. 10 operatu).

Rzeczoznawca majątkowy uznał za nieruchomości podobne do tej działki cztery nieruchomości opisane w operacie jako: nieruchomości gruntowe, niezabudowane, z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położone na terenie gminy S. (str. 14 - 16 operatu), o powierzchni odpowiednio: 2787 mkw. (obręb O.), 3095 mkw. (obręb W.), 3773 mkw. (obręb W.) i 7400mkw. (obręb S.). Przy czym do porównania przyjął trzy z nich – o pow. 2787 mkw. (17,94zł za 1mkw.), 3095 mkw. (20zł za 1mkw.) i 7400mkw. (41,35zł za 1mkw.). Żadnego dodatkowego opisu dotyczącego tych nieruchomości rzeczoznawca w operacie nie zawarł. W szczególności rzeczoznawca nie wyjaśnił, w jaki sposób, na podstawie czego, ustalił ich przeznaczenie (tzn. nie podał czy ich przeznaczenie wynika z planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy, czy też ze studium). Nie opisał także sposobu dojazdu do tych nieruchomości, ani stanu ich uzbrojenia. Podobnie lakonicznie zostały opisane nieruchomości gruntowe niezabudowane z możliwością zabudowy jednorodzinnej o powierzchni od 1000 mkw. do 2031mkw. przyjęte jako podobne do wyceny nieruchomości po podziale (str. 18 – 19 operatu). Również tutaj zabrakło opisu sposobu ustalenia ich przeznaczenia, a także danych dotyczących dojazdu do tych nieruchomości, czy też stanu ich uzbrojenia.

Dodatkowo słusznie skarżący zarzucił, że rzeczoznawca wprawdzie wskazał cechy wpływające według niego na wartość nieruchomości (w tym - lokalizację ogólną, sąsiedztwo, warunki zabudowy, potencjał inwestycyjny – vide str. 17, 19,

20 - 22 i 25 - 27 operatu), jednak opisy poszczególnych cech są na tyle lakoniczne i nieprecyzyjne, że brak jest możliwości weryfikacji jakie atrybuty nieruchomości rzeczoznawca zaszyfrował pod daną cechą, co brał pod uwagę nadając danej cesze taką, a nie inną wagę oraz wystawiając nieruchomościom oceny za poszczególne cechy, ani też nie ma możliwości weryfikacji czy czynności te zostały dokonane poprawnie. Ponadto rzeczoznawca wskazał na istnienie innych cech rynkowych, które wpływają na ceny nieruchomości, poza wymienionymi w operacie (vide str. 17, 19 i 21 operatu), jednakże ich nie podał ani nie opisał, kwitując to jedynie stwierdzeniem, że we wszystkich nieruchomościach przyjętych do danego badania warunki te były podobne, nie dając tym samym stronie ani organom możliwości dokonania weryfikacji prawdziwości swoich twierdzeń. Dodatkowo dla cechy "lokalizacja ogólna" ustalił bardzo duży zakres 50%, nie wyjaśniając w żaden sposób kryteriów ustalenia tego parametru.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że rzeczoznawca nie uwzględnił w żadnej mierze wpływu na cenę nieruchomości jej uzbrojenia, Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca posłużył się cechą "potencjału inwestycyjnego" oraz oceniał pod tym kątem tak nieruchomości porównawcze jak i nieruchomości wyceniane. Stwierdziło także, iż w cesze tej ujęto takie cechy jak kształt czy dostępność komunikacyjna, na co wskazywał rzeczoznawca w punkcie 10. pisma z dnia 13 stycznia 2014 r. Rzeczywiście w piśmie tym rzeczoznawca wyjaśnia

(pkt 10. pisma z dnia 13 stycznia 2014 r.), że "uzbrojenie, dojazd do nieruchomości zawiera się w cesze pn. warunki zabudowy, potencjał inwestycyjny". Wyjaśnienie to jednak w żaden sposób nie pozwala stwierdzić ani jakie było uzbrojenie działek przyjętych do wyceny, ani jaki był do nich dojazd. Nie pozwala zatem również zweryfikować – ani organowi, ani Sądowi, przyjętych przez rzeczoznawcę ocen tej cechy. Wbrew wyjaśnieniom Kolegium, dane dotyczące nieruchomości porównywanych – znajdujące się na stronach 22, 24 i 26 wyceny, nie zawierają zatem ich szczegółowego, pełnego opisu.

Skarżący zasadnie zarzucał więc, że opis nieruchomości przyjętych do porównania jako podobne jest na tyle lakoniczny, że uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny, czy są to nieruchomości podobne, czy też nie. Brak ten stał się szczególnie widoczny po tym, jak skarżącemu udało się ustalić, że dwie z nieruchomości uznanych przez rzeczoznawcę za nieruchomości podobne do nieruchomości skarżącego przed podziałem – odpowiednio o pow. 3095 i 3773 mkw. (wskazane w tabeli 4. operatu pod pozycjami nr 2 i 3 – k. 16 operatu) nie są objęte ustaleniami planu miejscowego, ani ich przeznaczenie nie jest ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Nieruchomości te, jak wykazał skarżący organowi w toku postępowania odwoławczego, znajdują się na terenie objętym jedynie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." – w skrócie "Studium". Nieruchomości te znajdują się na trenie oznaczonych w Studium jako strefy A i K (vide część graficzna Studium – mapa w skali 1:25000

- k. 29 akt sądowych).

Zgodnie z zapisami Studium, strefa A jest to obszar wzmożonego rozwoju gminy, w którym planuje się rozwój infrastruktury technicznej oraz wspieranie lokalizacji nowej zabudowy, jest to obszar kluczowy dla rozwoju gospodarczego gminy, teren o dużej możliwości przekwalifikowania gruntów rolnych na nierolne oraz niedużej ilości zalecanych zalesień. Natomiast strefa K jest to korytarz rekreacyjny wzdłuż rzeki W., w którym zlokalizowane są dwa największe liniowe obiekty turystyczne gminy: rzeka W. oraz ścieżka rowerowa o znaczeniu ponad gminnym; w tym rejonie gmina wspiera rozwój obiektów obsługujących ruch turystyczny i uatrakcyjniających pod względem rekreacyjnym ten obszar; w obszarze tym bezwzględnym priorytetem jest zachowanie ciągłości struktur przyrodniczych i ich ochrona.

Słusznie skarżący zarzuca, że w strefie K istnieją liczne zakazy uniemożliwiające, lub znacznie utrudniające zabudowę, z ustaleń Studium dla tej strefy wynika bowiem, że przewiduje się w niej liczne ograniczenia w zabudowie, w tym dotyczące miejscowości. Wprowadza się także na tym terenie wolny od zabudowy pas 100m od brzegów rzeki W. Dlatego też na mapie stanowiącej załącznik do Studium, a odnoszącej się do urbanistyki (vide k. 19 akt sądowych), miejsce, w którym znajdują się ww. nieruchomości, objęte jest wyłącznie strefą K, a nie strefami K i A. To bowiem strefa K determinować będzie na tym terenie sposób zabudowy.

Rzeczoznawca sporządzający operat dopiero po podniesieniu zarzutów przez skarżącego dotyczących niewłaściwej oceny tych nieruchomości jako podobnych w świetle powyższych zapisów Studium, wyjaśnił, że są to działki podobne do działki skarżącego, ponieważ Studium dopuszcza na nich zabudowę. Takie same wyjaśnienia przedstawiło Kolegium, stwierdzając, że skoro z zapisów Studium wynika, że nieruchomości przyjęte do porównania mogły zostać zagospodarowane w sposób, który jest podobny do tego, jaki określono dla nieruchomości skarżącego (Studium nie wyklucza dla nich zabudowy mieszkaniowej) zatem – według Kolegium, wykorzystanie tych transakcji w wycenie nie było nieprawidłowe i dowolne.

Zdaniem Sądu, to stanowisko organu odwoławczego, podobnie jak rzeczoznawcy jest błędne, ponieważ, jak podkreślano już powyżej, do porównania parami z nieruchomością wycenianą powinny być przyjęte nieruchomości mające możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 u.g.n., nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca uznał za podobne do nieruchomości wycenianej dwie działki (a następnie z jedną z nich porównał działkę skarżącego), które - w świetle ustaleń poczynionych przez skarżącego, a przyznanych przez rzeczoznawcę i organ odwoławczy, podobnymi do nieruchomości skarżącego nie są. Nie spełniają bowiem kryteriów wskazanych w art. 4 pkt 16 u.g.n. Działki te, jak wykazał skarżący, nie są objęte ustaleniami planu miejscowego, nie wydano dla nich również decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast przytoczone powyżej zapisy Studium, na podstawie którego co do zasady – zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., należy ustalać przeznaczenie nieruchomości, powodują, że nie mogą być uznane za podobne do działki skarżącego przeznaczonej w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zapisy Studium wprowadzają bowiem w strefie K co do zasady jedynie zabudowę związaną z turystyką, a więc odmienną od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ponadto liczne ograniczenia w zabudowie, w tym w zabudowie miejscowości. Ponadto brak jakichkolwiek danych w operacie, pozwalających ustalić dokładne położenie ww. działek, oraz lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powoduje, że nie można jednoznacznie ustalić w jakiej części strefy K znajdują się ww. działki, w szczególności zbadać czy nie znajdują się w tej części, dla której Studium wprowadza całkowity zakaz zabudowy. Należy zatem stwierdzić, że biorąc pod uwagę ich przeznaczenie, odmienne od przeznaczenia działki skarżącego, a nadto ich powierzchnię – prawie czterokrotnie mniejszą niż działki skarżącego, a także brak informacji na temat innych ich istotnych cech, takich jak sposób dojazdu, uzbrojenie, nie sposób uznać tych działek za podobne do działki skarżącego.

Nie sposób także wyjaśnić, co także zarzucał skarżący, dlaczego przy porównaniu działek przed podziałem (tabela 14 – str. 22 operatu), działce skarżącego – objętej planem miejscowym, częściowo uzbrojonej, w cesze "warunki zabudowy, potencjał inwestycyjny" rzeczoznawca przyznał ocenę "3", a działce objętej jedynie zapisami Studium - opisanymi powyżej, nie wiadomo czy uzbrojonej, czy nie, ocenę wyższą "4", tym samym uznając, że działka skarżącego ma mniej korzystne warunki zabudowy i mniejszy potencjał inwestycyjny /utrudnienia/ (vide opis oceny k 17 operatu) niż działka objęta zapisami Studium.

Powyższe ustalenia poddają w wątpliwość również przyjęcie do wyceny pozostałych działek wskazanych przez rzeczoznawcę jako podobne. Wszystkie bowiem działki przyjęte do wyceny, zarówno przed podziałem, jak i po nim, zostały opisane w podobny, lakoniczny sposób, uniemożliwiający ustalenie, na jakiej konkretnie podstawie ustalono ich przeznaczenie (plan miejscowy, warunki zabudowy czy studium), jak są uzbrojone, jaki jest do niech dojazd. Mimo zarzutów skarżącego, organ tego opisu nie uszczegółowił, w ocenie Sądu błędnie przyjmując (jak wykazały powyższe rozważania), że jest on wystarczający.

Słusznie ponadto skarżący zarzucał, że ani rzeczoznawca, ani organ, nie wykazali, że do wyceny działki skarżącego o pow. 11.433 mkw. przed podziałem, można było przyjąć do porównania działki o powierzchni kilkukrotnie mniejszej od działki wycenianej (odpowiednio – 2787 i 3095 mkw.), niedokonując korekty ich ceny z uwagi na różnice w powierzchni.

Organ i rzeczoznawca przyjęcie do wyceny tych działek argumentowali tym, że w przedziale powierzchni od 7000 do 20.000 mkw. wielkość powierzchni nieruchomości nie wpływa na poziom cen. W operacie rzeczoznawca stwierdził, że na analizowanym rynku lokalnym nie zidentyfikował - poza jedną - transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej o większych powierzchniach. Wyjaśnił również, że ze względu na niezidentyfikowanie na rynku nieruchomości podobnych o powierzchniach zbliżonych do działki przed podziałem, określił wskaźnik zgodności uwzględniający relację cenową nieruchomości ze względu na różnice powierzchni, analizą obejmując województwo pomorskie, nieruchomości przeznaczone pod zabudowę, co zawarte zostało w tabeli 15. na stronie 23 operatu. W ocenie rzeczoznawcy dowodzi to, że w przedziale powierzchni od 7000 do 20.000 mkw. wielkość powierzchni nieruchomości nie wpływa na poziom cen. Wyjaśnienia te zaakceptowało Kolegium.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze skarżącym, że powyższe wyjaśnienia są nieprzekonujące.

Przede wszystkim należy podkreślić, że rzeczoznawca - dla określenia wartości nieruchomości o powierzchni 11433 mkw. przed podziałem przyjął do porównania nieruchomości o powierzchniach mieszczących się w przedziałach od 2600 do 7400 mkw., przy czym do dokonania porównań znalazł tylko cztery nieruchomościami, w tym dwie, które uznane zostały przez Sąd za nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Na stronach 22 - 23 operatu rzeczoznawca dokonał określenia wskaźnika zgodności uwzględniającego relację cenową nieruchomości ze względu na różnicę powierzchni, który to wskaźnik miał udowodnić brak różnic w cenach pomiędzy nieruchomościami, których powierzchnia wynosi od 2600 do 7400 mkw. (a więc znajdującymi się w tabeli 4. operatu), a wartością nieruchomości o powierzchni 11433 mkw. Rzeczoznawca jednak ustalenia owego wskaźnika dokonał w oparciu o nieruchomości, których powierzchnia była nieporównywalna z nieruchomościami wskazanymi w tabeli 4. operatu, ponieważ wskaźnik ten był ustalany dla nieruchomości o powierzchniach w przedziale od 7000 do 20000 mkw. Zdaniem Sądu, wskaźnikiem tym rzeczoznawca nie udowodnił tezy, że do wyceny nieruchomości przed podziałem może przyjąć nieruchomości o powierzchniach od 2600 do 7400 mkw., ponieważ ceny tych nieruchomości są takie same jak nieruchomości o pow. 11400 mkw. Nie zrobił tego, ponieważ nieruchomości z tabeli 4. nie mieszczą się pod względem powierzchni w przedziale od 7000 do 20000 mkw.

Wątpliwości Sądu, podobnie jak i skarżącego, budzi też fakt, że także w tym przypadku rzeczoznawca nie opisał nieruchomości przyjętych do ustalenia wskaźnika, określając je ogólnie jako nieruchomości z województwa pomorskiego, przeznaczone pod zabudowę. Mogły być to zatem również nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową, handlową, przemysłową, zagrodową, letniskową i inną, których ceny zdecydowanie różnią się od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Również dokonując ustaleń związanych z wyceną działki przeznaczonej w wyniku podziału pod drogę wewnętrzną - dotyczących trendu czasowego dla rynku nieruchomości przeznaczonych/zajętych pod drogę wewnętrzną, rzeczoznawca z niewiadomych przyczyn badał ceny działek, które – poza tym, że stanowiły grunty przeznaczone/zajęte pod drogę gminną (a więc publiczną, a nie wewnętrzną) w jednej miejscowości gminy, to jeszcze miały powierzchnię znacznie mniejszą (do 159 mkw.) niż działka nr [...] (427 mkw.) i działki przyjęte do porównania, mimo że sam rzeczoznawca na str. 21 operatu rozróżnił działki przeznaczone pod drogę pod względem powierzchni uznając, że nieruchomości mniejsze to takie o powierzchni poniżej 400 mkw., a nieruchomości większe to nieruchomości o powierzchni od 400 mkw.

Opisane powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji, w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, należało zatem uznać za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma bowiem zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego innym dowodem w zakresie ustalenia wartości nieruchomości.

Obowiązkiem organu jest zatem troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Nie jest przy tym wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to

z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się m. in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania treści sporządzonego operatu, co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu było wskazane, pozwoliłoby bowiem odnieść się rzeczoznawcy do wszystkich zarzutów skarżącego i jednocześnie umożliwić skarżącemu zajęcie stanowiska odnośnie tych wyjaśnień, a także zadanie dodatkowych pytań. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1k.p.a.). Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n.. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 u.g.n. ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe. Wskazany sposób oceniania operatów szacunkowych i wykładni art. 157 u.g.n. przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 481/09. Nie jest to przy tym pogląd odosobniony, gdyż w wyroku z 6 października 2009 r., wydanym w sprawie

o sygn. II OSK 1497/08, Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że formalna ocena operatu szacunkowego przewidziana w art. 157 u.g.n. w żadnym wypadku nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość operatu szacunkowego, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 505/09; wszystkie wskazane powyżej wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl).

Ocena prawidłowości operatu szacunkowego dokonywana przez organ musi zatem obejmować takie kwestie jak przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, czy też sposoby określania wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny stanowi formę jej weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 roku, sygn. akt I OSK 1246/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ustaleń Sądu poczynionych powyżej wynika, że organy – oceniając operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie - wymogom tym nie sprostały. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił bowiem jedynie: "po weryfikacji operatu szacunkowego nr [...] oraz zgodnie ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego (...), nie stwierdzono, aby (operat szacunkowy – przyp. Sądu) zawierał błędy prawne oraz faktyczne, na które J. E. wskazuje". W istocie zatem organ I instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania, a dotyczących najważniejszego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy, dysponując stanowiskiem strony skarżącej wyrażonym w licznych pismach oraz odwołaniu, również nie przeprowadził prawidłowo analizy operatu i pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, co Sąd wykazał powyżej.

Opisane wady postępowania organów obu instancji spowodowały, że organy nie mogły prawidłowo ocenić czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost wartości w związku z jej podziałem, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości.

Z tych też przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie albowiem zostały one oparte na treści nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią 80 k.p.a., zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Zdaniem Sądu, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W niniejszej sprawie organ I instancji powyższych obowiązków nie spełnił, w istocie bowiem nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji własnej oceny podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego, oraz nie odniósł jego ustaleń do zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ I instancji również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niezasadnie skarżący zarzucał, iż istotną wadę stanowi przyjęcie w operacie szacunkowym daty określenia wartości nieruchomości na dzień sporządzenia operatu, tj. 30 września 2013 roku. Rzeczywiście przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. wymaga, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określać według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Jednak

- jak słusznie wyjaśniło Kolegium, uwzględniając fakt, że operat wpłynął do organu I instancji najwcześniej na początku października 2013 roku, później był przedmiotem analiz tak pracowników organu, jak i samego skarżącego, który zażądał jego odpisu, wydanie decyzji po upływie niespełna dwóch miesięcy od uzyskania operatu ww. przepisu nie narusza.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego, zgodnie z którym operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę, który podlegał wyłączeniu w tej sprawie. Słusznie Kolegium wyjaśniło, że wydając decyzję kasacyjną w tej sprawie sformułowało zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji, który wydał decyzję na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. Kolegium nie zawarło natomiast w decyzji kasacyjnej żadnych zarzutów dotyczących rzetelności sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny, stąd brak było jakichkolwiek podstaw do tego, aby podlegał on wyłączeniu.

Za zbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - w świetle licznych wad operatu, opisanych powyżej, Sąd uznał badanie podniesionego dopiero w skardze zarzutu, zgodnie z którym rzeczoznawca nieprawidłowo ustalił sposób dostępu do nieruchomości skarżącego przez drogę publiczną.

Sąd zaakceptował natomiast w pełni stanowisko organu odwoławczego, który za prawidłowe uznał obliczenie przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości po podziale poprzez zsumowanie wartości poszczególnych działek o numerach od [...] do [...].

Istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził pogląd o konieczności dokonywania wyceny w odniesieniu do takiej samej nieruchomości zarówno na potrzeby ustalenia wartości przed podziałem, jak i po jej podziale, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do określenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Nadto Sąd ten stwierdził, że nieruchomość po podziale ma taką samą powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury i dlatego niewłaściwe jest wskazywanie powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale jako cechy porównawczej (por. powołany przez skarżącego wyrok z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt

IV SA/Po 1110/12, a także wyroki tego Sądu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt

IV SA/Po 582/13 i z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 559/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego jednakże nie podziela. Z istoty podziału nieruchomości wynika bowiem, że stan nieruchomości przed podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Stąd też dla ustalenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowopowstałych działek, których suma będzie wartością nieruchomości po podziale.

Pogląd taki wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie - uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. W art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie

z art. 4 pkt 1 u.g.n., nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 u.g.n. działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, że pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale, oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości - działek powstałych w wyniku podziału (por. wyroki z dnia 12 września 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 324/13 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 326/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, sprostowanym postanowieniem z dnia 3 września 2014 roku, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. E. kwotę 787 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na kwotę 787 złotych składają się, stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

i w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490): koszty sądowe (wpis od skargi - 170 zł), koszty zastępstwa procesowego (600 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego oraz 17 zł - uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ ponownie rozpatrujący sprawę w pierwszej kolejności powinien stwierdzić czy możliwe jest ustalenie opłaty adiacenckiej w świetle terminu, o którym mowa

w art. 98a ust. 1 u.g.n. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1391607, wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 roku, sygn. OSK 2078/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1336367 oraz wyroku 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r.,

sygn. I OPS 5/09, ONSAiwsa z 2010 roku, nr 3, poz. 43, zob. też).