Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 737/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 941/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 941/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę E. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 459/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] marca 2013r. Nr [...] oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok uwzględnił skargę E. K., zwaną dalej: "skarżącą", która podaniem z dnia 17 stycznia 2013 r. poinformowała PINB, że wykonujący rusztowania przy ul. S. w Poznaniu bez jej zgody zasłonił dostęp do światła lokatorom sąsiedniej kamienicy przy ul. S., której jest właścicielką. Skarżąca domagała się podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem oraz poinformowania jej o podjętych czynnościach.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. PINB, działając na podstawie art. 61a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rusztowania wykonanego przed nieruchomością przy ul. S. w Poznaniu i zachodzącego na część sąsiedniego budynku przy ul. S.. Postanowienie to utrzymał w mocy WINB.

Sąd uchylając ww. postanowienia uznał, że organ bezpodstawnie ograniczył ocenę wniosku do kwestii rusztowania, bowiem wnioskodawczyni domagała się również oceny legalności prac budowlanych w ramach posadowienia rusztowania oraz legalności aktualnie prowadzonych prac, a obejmujących zewnętrzną część budynku przy ul. S.. Sąd wskazał, iż na podstawie akt sprawy oraz uzasadnień rozstrzygnięć organów obydwu instancji nie sposób ustalić, czy i jakie postępowania w tym przedmiocie, którego dotyczy żądanie strony, jest już przez PINB prowadzone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB. Skarga kasacyjna zarejestrowana została w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygnaturą II OSK 2728/13.

Nie czekając na wynik tego postępowania, PINB decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...]znak [...] (zaskarżona obecnie decyzja pierwszoinstancyjna), na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie rusztowania wykonanego przed nieruchomością przy ul. S. w Poznaniu i zachodzącego na część sąsiedniego budynku przy ul. S.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że po wpłynięciu odpisu wyroku Sądu z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 459/13 wraz z uzasadnieniem, podjął czynności w sprawie. Wszczęto postępowanie w sprawie spornego rusztowania, a następnie, w wyniku przeprowadzonej kontroli obiektu ustalono, że przedmiotowe rusztowanie zostało zdemontowane. W tych okolicznościach uznano, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

WINB postanowieniem (decyzją - uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (decyzję - uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) PINB. WINB uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania wydana została w sytuacji, gdy wyrok Sądu z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 459/13 nie był prawomocny i został zaskarżony skargą kasacyjną. Podkreślono, że wobec zawartego w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o braku możliwości wykonania uchylonego przez Sąd postanowienia WINB, organ I instancji nie mógł podejmować czynności w sprawie i wydawać postanowienia kończącego postępowanie. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte i zakończone zaskarżoną decyzją administracyjną, to zdaniem WINB, z opisanych przyczyn proceduralnych postępowanie to było bezprzedmiotowe i dlatego winno zostać umorzone z urzędu w całości, zgodnie z art. 105 §1 k.p.a.

Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WINB, żądając jej uchylenia. Wywodziła, że rozebranie rusztowania, nie stanowi przeszkody do ustalenia, dlaczego zostały posadowione, w ramach jakich prac budowlanych i czy były wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego je poprzedzającego.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2728/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną WINB od wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 459/13. Sąd za nietrafne uznał stanowisko organów orzekających w sprawie co do tego, że zakres wniosku skarżącej dotyczył jedynie legalności posadowienia rusztowania przy ul. S. w Poznaniu, gdyż z analizy akt sprawy wynika, iż dotyczyło ono wszczęcia postępowania w sprawie legalności prac budowlanych w ramach posadowienia rusztowania, w tym sprawdzenia legalności prac budowlanych i ich zgodności z projektem i prawem w zakresie posadowienia wskazanego rusztowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę, stwierdził, że jak wynika z ustaleń PINB, w inspektoracie prowadzone są postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. S. w Poznaniu oraz w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w tym budynku. Jednakże, w trakcie żadnego z postępowań nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych dotyczących elewacji frontowej budynku przy ul. S., wymagających ustawienia rusztowania. Mając to na uwadze PINB w dniu 27 czerwca 2013 r. przeprowadził kontrolę, której przedmiotem był stan techniczny przedmiotowego budynku oraz wykonanie obowiązków nałożonych na współwłaścicieli budynku. Podczas kontroli stwierdzono, że rusztowanie przed budynkiem zostało zdemontowane, jak również, że widoczny jest fragment otynkowanej ściany szczytowej poddasza z nowym tynkiem. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że działając w trybie art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zwanej dalej: "pb", PINB, mając na uwadze ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 27.06.2013 r., wezwał współwłaścicieli przedmiotowego obiektu do skucia odspojonego tynku z płyty balkonowej znajdującej się na elewacji frontowej (k. nr 486 akt admin.).

Sąd I instancji stwierdził, że wobec wykazania, w dokumentacji załączonej do akt sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2013 r., w ramach jakich prac sporne rusztowanie zostało ustawione (remont elewacji frontowej – zgodnie z wcześniejszymi nakazami PINB) oraz w jaki sposób PINB zamierza egzekwować konieczność skucia tynku pod balkonem (art. 66 pb), PINB prawidłowo uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ rusztowanie, którego posadowienie w związku z pracami wykonywanymi przy budynku przy ul. S. w Poznaniu, zostało usunięte. W opinii tego Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, również w świetle treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.06.2015 r. sygn. akt II OSK 2728/13.

Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko organu odwoławczego, że do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej, PINB nie był uprawniony do badania i monitorowania stanu przedmiotowej nieruchomości. Sąd ten stwierdził, że skoro w wyniku tych czynności ustalono, w jakim celu i w związku z jakimi postępowaniami organu nadzoru budowlanego rusztowanie było posadowione oraz na dzień kontroli przeprowadzonej w dniu 27.06.2013 r,. było już zdemontowane, to wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 k.p.a. Obowiązkiem więc organu drugiej instancji było zatem utrzymanie w mocy decyzji PINB o umorzeniu postępowania, co WINB prawidłowo uczynił.

Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji WINB w tym zakresie nie odpowiada wymogom, jakie określa przepis art. 107 § 3 k.p.a., lecz uchybienie to wobec utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz obowiązków jakie ciążą na organie odwoławczym (ponowne rozpatrzenie sprawy), nie może zostać uznane za mające wpływ na wynik sprawy i dlatego też Sąd ten na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej zwanej: "p.p.s.a.", skargę oddalił.

Skarżąca E. K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak też zasądzenia od organu administracji kosztów postępowania za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I/ na podst. art. art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 3 pb, poprzez uznanie, że dokonanie czynności ustalających czy inwestor robót przy ul. S. dysponuje oświadczeniem zezwalającym na posadowienie rusztowania w sposób zachodzący na budynek przy ul. S. nie jest konieczne z uwagi na zdemontowanie rusztowania;

2/ art. 47 ust. 1 pb, poprzez uznanie, że organ administracji nie ma obowiązku ustalenia, czy inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku na posadowienie rusztowania z uwagi na zdemontowanie rusztowania;

II/ na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ naruszenie ogólnej zasady postępowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a ustalenie czy inwestor legitymował się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości na posadowienie na niej rusztowania jest zbędne z uwagi na zdemontowanie rusztowania,

2/ naruszenie ogólnej zasady postępowania wyrażonej w art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie dochodzi do prowadzenia postępowania przez organy administracji w sposób nie budzący zaufania skarżącej do władzy publicznej,

3/ bezpodstawne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zdemontowanie rusztowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i tym samym pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zdemontowanie rusztowania nie zwalnia organów administracji od obowiązku zbadania legalności posadowienia przedmiotowego rusztowania.

Wywodzono, że zbadaniu powinna podlegać legalność obecnie prowadzonych prac przy ul. S. zachodzących na budynek przy ul. S., a obejmujących zewnętrzną część budynku. Badanie legalności prowadzenia prac budowlanych obejmuje również badanie czy inwestorowi przysługuje tytuł prawny umożliwiający prowadzenie prac. Zarzucono, że organy również tego badania zaniechały, a Sąd I instancji stanowisko to swoim wyrokiem zatwierdził.

Podniesiono, że przedmiotem kontroli organu administracji winna być legalność prac budowlanych i ich zgodności z projektem i prawem w zakresie których dokonano posadowienia rusztowania przy ul. S. oraz zbadania legalność prowadzonych prac przy ul. S., zachodzących na budynek przy ul. S., a obejmujących zewnętrzną część budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego.

Dla prawidłowego jednak ustosunkowania się do zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego należy na wstępie objąć analizą zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, albowiem wpłynie to na właściwą ocenę podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Nie były zasadne oba zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 3 pb oraz art. 47 ust. 1 pb.

Wskazane przepisy dotyczą niezbędnych czynności inwestora, które winien przedsięwziąć przed rozpoczęciem robót budowlanych, tj. - załączeniem do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt. 2 pb), - uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub rozbiórkę (art. 32 ust. 1 pkt 2 pb) oraz uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej przed wejściem na nią celem rozpoczęcia robót budowlanych lub prac przygotowawczych (art. 47 ust.1 pb).

Na wstępie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej uchybiając obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie wskazał, czy naruszenie wskazanych przez niego przepisów prawa materialnego nastąpiło wskutek błędnej ich wykładni, czy tez niewłaściwego zastosowania. Treść zarzutów wskazuje jednak na to, że naruszenia tych przepisów polegało w jego ocenie, na ich niezastosowaniu.

W przedmiotowej sprawie w istocie, ani organy obu instancji, ani też Sąd I instancji nie uznały by wskazane wyżej przepisy miały zastosowanie w sprawie. Ocenę tą należy podzielić. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy nie było ani pozwolenie na budowę, ani rozbiórka, ani też postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, w ramach którego inwestor winien spełnić warunki określone w ww. przepisach. Przedmiotem postępowania było natomiast rozstrzygnięcie wniosku skarżącej w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności prac budowlanych w ramach posadowienia rusztowania, przy budynku. Zatem kontroli Sądu I instancji podlegało rozstrzygnięcie organów w zakresie uznania o bezprzedmiotowości postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji uznające zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia należało uznać za trafne. Warunki do wszczęcia postępowania zaistniałyby w sytuacji, kiedy istniałaby podstawa prawna do wydania przez organy nadzoru budowlanego konkretnych nakazów lub zakazów wobec inwestora, który zakończył roboty budowlane przy fasadzie budynku położonego przy ul. S. w Poznaniu, jak też zdemontował wzniesione w celu dokonania tych robót rusztowanie. Jak wynika z niekwestionowanych w przedmiotowej sprawie ustaleń organów, tak prace remontowe fasady budynku (otynkowanie ściany szczytowej poddasza) zostały wykonane, jak i wzniesione rusztowanie zostało zdemontowane. Jasnym jest również - co wynika z dokumentacji załączonej do akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2013 r. - w ramach jakich prac sporne rusztowanie zostało ustawione (remont elewacji frontowej – zgodnie z wcześniejszymi nakazami PINB, tj. wezwania współwłaścicieli przedmiotowego obiektu do skucia odspojonego tynku z płyty balkonowej znajdującej się na elewacji frontowej /k. nr 486 akt admin./). W skardze kasacyjnej nie wskazano, jako naruszonego przepisu prawa materialnego w oparciu o który organy nadzoru budowlanego mogłyby nałożyć na inwestora jakiekolwiek obowiązki.

Zakwestionowane natomiast materialnoprawne normy, w sprawie nie mogły mieć zastosowania w odniesieniu do zakończonych już prac, a kwestionowane regulacje dotyczyły etapu postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, których charakter zresztą nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę.

W konsekwencji powyższego nie sposób uznać, by mogły odnieść skutek zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., albowiem nie wykazano by dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne nie były wystarczające do jej rozstrzygnięcia. Należy też stwierdzić, że przytoczone wyżej argumenty autora skargi kasacyjnej, wchodziły w zakres zarzutów naruszenia przepisów postępowania i dlatego też stosownie do przepisu art. 174 ust. 2 p.p.s.a., stanowiłyby skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienia Sądu w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej, powinien więc wynikać wpływ tych uchybień Sądu I instancji na wynik sprawy, czego jednak nie wykazano, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od ich merytorycznej oceny.

Nie był również skuteczny zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu przez organy stanowiło konsekwencję przyjęcia, że przedmiotowe postępowanie jest w całości bezprzedmiotowe. Skoro oceny tej w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.