Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1006/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 124, 126, 107 par. 3, par. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 60
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 31 ust.3
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 lipca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), określanej dalej K.p.a., oraz art. 60 ust. 1, w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.) - dalej ustawa o planowaniu, po rozpatrzeniu zażalenia E. W. z dnia [...] grudnia 2016 r., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], gmina D., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. organ przedstawił następujący stan sprawy.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy D. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], gmina D.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że w omawianej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne koliduje z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r, poz. [...]), tj. z zakazem "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustany z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej" i nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od ww. zakazu wyrażonych w treści samego zakazu. Wskazał, że działka nr [...] zlokalizowana jest w pasie ochronnym 100 metrów od linii brzegowej jeziora [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. rozważył możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazu zawartych w § 5 ust. 7 ww. uchwały, jednakże uznał, że charakter planowanego przedsięwzięcia oraz jego planowane usytuowanie nie spełnia warunków koniecznych do możliwości zastosowania ww. odstępstw.

Na wyżej oznaczone postanowienie zażalenie z dnia [...] grudnia 2016 r. złożyła E. W. W zażaleniu podniosła, że organ I instancji wydał postanowienie na podstawie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r., natomiast powinien zastosować przepisy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżąca zarzuciła spornemu postanowieniu naruszenie szeregu przepisów K.p.a., m.in. art. 6, 7, 8, 77, 80, 124 oraz 268a K.p.a. "poprzez wydanie postanowienia przez osobę nieposiadającą pisemnego upoważnienia do załatwienia sprawy w imieniu organu".

Jednocześnie skarżąca wskazała na niezastosowanie przepisów określonych w § 5 ust. 7 ww. uchwały, poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że "wobec wnioskodawcy nie zachodzą wyjątki dotyczące budowy obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora". W ocenie inwestora można zastosować odstępstwa określone w § 5 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 ww. uchwały.

Skarżąca podkreśliła także, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem terminu określonego w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu, oraz iż organ I instancji "nie wskazał, z którego fragmentu Studium (...) wynika, że działka nr [...] nie leży na terenie w obszarze zwartej zabudowy wsi".

Podniesione zostało także, iż organ uzgadniający błędnie zinterpretował przepisy dotyczące działek przyległych.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w związku z położeniem planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...]. Sporne postanowienie wydane zostało na podstawie art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu, stosownie do art. 106 § 5 oraz art. 124 K.p.a. Organ zaznaczył, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu, w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134), innych niż parki narodowe i ich otuliny, z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W związku z tym rolą Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. było wyjaśnienie, czy w kontekście przepisów obowiązujących w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ odwoławczy, po przeanalizowaniu dokumentacji, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązać się z naruszeniem zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8, tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne — z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, z uwagi na fakt, że działka nr [...] zlokalizowana jest w całości w pasie ochronnym 100 metrów od linii brzegowej jeziora [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie na załączonej do projektu decyzji mapie oraz na mapach zamieszczonych na stronie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii.

W kwestii odstępstw od ww. zakazu przedstawionych w § 5 ust. 7 ww. uchwały, organ odwoławczy podzielił stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., że żadne z nich nie ma zastosowania w sprawie.

Odnosząc się do odstępstwa określonego w § 5 ust. 7 pkt 1 ww. uchwały podkreślił, że dotyczy ono do cieków naturalnych innych niż rzeka, natomiast jezioro [...] jest zbiornikiem wodnym, wobec tego nie ma zastosowania przedmiotowe odstępstwo.

Dalej organ wywodził, że zgodnie z odstępstwem zawartym w § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały analizowany zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. (uchwała Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] lipca 2000 r.) analizowana działka położona jest na terenie miejscowości predysponowanej do obsługi ruchu turystycznego, poza terenem rozwoju funkcji mieszkalno — usługowej. Nadto Studium nie wyróżnia pojęcia "zwartej zabudowy", ani pojęcia "tereny zabudowane", wskazane są tereny: rozwoju funkcji mieszkalno — usługowej; rozwoju funkcji przemysłowej, magazynowej oraz usług rzemiosła uciążliwego; kościołów i związków wyznaniowych; funkcji usługowo handlowej oraz bazy noclegowej; szkolne. Natomiast zgodnie mapami dołączonymi do akt sprawy oraz mapami zamieszczonymi na stronie geoportal.gov.pl tereny zabudowane położone są na północny wschód od analizowanej działki.

W kwestii odstępstwa zawartego w § 5 ust. 7 pkt 4 ww. uchwały organ wyjaśnił, że omawiane odstępstwo dopuszcza uzupełnienie zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających do przedmiotowej działki. Natomiast zgodnie z załącznikiem mapowym dołączonym do projektu decyzji, działki przyległe do analizowanej działki to działki nr [...] - jezioro [...]. Działka bezpośrednio przylegająca do działki nr [...] od strony wschodniej to działka o nr [...], która nie stanowi działki budowlanej tylko drogę, zasadne jest zatem – w ocenie organu - wzięcie pod uwagę kolejnej (położonej po drugiej stronie drogi) działki, z pośród których jedynie działka nr [...] jest zabudowana, więc zgodnie z omawianym odstępstwem nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji, ponieważ muszą być zabudowane co najmniej dwie działki przyległe. Odwołując się natomiast do pojęcia "działki przyległej", zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11 organ zauważył, że "działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym (...) przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznaczą, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowana poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia".

Organ podkreślił, że przedmiotowa działka nie jest działką zabudowaną więc nie zachodzi odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 5 ww. uchwały, zgodnie z którym omawiany zakaz nie dotyczy budowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej.

Zgodnie z odstępstwem określonym w § 5 ust. 7 pkt 9 ww. uchwały, analizowany zakaz nie dotyczy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących: a) w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, lub; b) w dniu [...] sierpnia 2015 r., tj. w dniu wejścia w życie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]), lub; c) w dniu [...] stycznia 2009 r., tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania ww. odstępstw, ponieważ na przedmiotowym terenie nie obowiązuje, ani nie obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ wskazał, nie można zastosować odstępstwa zawartego w § 5 ust. 7 pkt 10 ww. uchwały, ponieważ nie jest to realizacja inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, którą wydano po uzgodnieniu z właściwym organem ochrony przyrody i która stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały.

Ponadto w związku z faktem, że Jezioro [...] nie jest zbiornikiem wodnym o powierzchni do 0,5 ha, nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa zawartego w § 5 ust. 8 ww. uchwały.

Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się również do rodzajów inwestycji wymienionych w § 5 ust. 7 pkt. 2, 6, 7 i 8 ww. uchwały tj.: terenów rekreacji w formie bulwarów, parków czy terenów zieleni wraz z infrastrukturą techniczną; siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego; obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani; ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku.

W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania odstępstw, zawartych w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.), ponieważ nie jest to inwestycja celu publicznego, nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Jednocześnie planowana inwestycja nie jest związana z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.

Odnośnie do zarzutu skarżącej, że sporne postanowienie zostało błędnie wydane w oparciu o przepisy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. organ odwoławczy podkreślił, że organy administracji, rozpoznając daną sprawę, zobowiązane są do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 323/04).

W kwestii zaś naruszenia przez organ I instancji przepisów K.p.a. organ argumentował, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 124 K.p.a. organ uznał za bezzasadny.

Odnośnie do zarzutu wydania postanowienia przez osobę nieposiadającą pisemnego upoważnienia do załatwienia sprawy w imieniu organu, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z upoważnieniem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], podpisanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. — A. M., M. K. została upoważniona m.in. do załatwiania i podpisywania, w imieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. i na jego odpowiedzialność, spraw z zakresu ochrony przyrody, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. Na tej okoliczności organ oparł stanowisko o bezzasadności podanego zarzutu.

Natomiast odnośnie do zarzutu przekroczenia przez organ uzgadniający ustawowego terminu 14 dni, organ II instancji, odwołując się do poglądów orzecznictwa wskazał, że regionalny dyrektor ochrony środowiska, zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu zobligowany jest do zajęcia stanowiska w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nie jak wskazuje skarżąca w terminie 14 dni.

W nawiązaniu da zarzutu skarżącej, iż organ I instancji nie podał, z jakiego fragmentu Studium wynika, że działka nr [...] nie leży na terenie w obszarze zwartej zabudowy wsi, organ odwoławczy podkreślił, że powyższe informacje wynikają wprost z załącznika mapowego pn. Kierunki rozwoju przestrzennego gminy D. oraz treści Studium (...) gminy D. (uchwała Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] lipca 2000 r.).

W skardze z dnia [...] marca 2017 r. E. W. zaskarżyła w całości postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydane dnia [...] lutego 2017 r., sygn. [...], utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu warunków zabudowy stwierdzając, że doszło do naruszenia prawa materialnego, w postaci:

- § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. [...]), przez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że działka nr [...] nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy wsi, podczas gdy prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że wspomniana działka leży w obszarze zwartej zabudowy, w związku z czym zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nie znajduje zastosowania;

- § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że zabudowa na działce nr [...] nie będzie stanowiła uzupełnienia zabudowy, podczas gdy planowany budynek na działce nr [...] będzie stanowił uzupełnienie zabudowy na działkach nr [...] oraz nie zmniejszy odległości zabudowy od brzegu Jeziora [...], ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach nr [...].

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 702, dalej jako "K.p.a.") poprzez brak dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że brak jest podstaw do zastosowania wyłączenia spod zakazu zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 7 pkt. 3 i 4 uchwały,

- art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3, w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia spełnienia przesłanek uprawniających organ do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego oraz nieodniesienie się do wszystkich argumentów zawartych w zażaleniu, przemawiających za dopuszczalnością realizacji inwestycji na działce nr [...];

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, to jest brak zawiadomienia skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i umożliwienia jej wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego oraz przedłożenia nowych dowodów w postaci zdjęć, map i decyzji administracyjnych potwierdzających fakt istnienia zwartej zabudowy po północno- wschodniej stronie Jeziora [...].

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.) wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi fotografii, dokumentów oraz mapy na okoliczności wskazane w treści skargi.

Podkreśliła, że dopuszczalne jest zastosowanie odstępstwa określonego w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 ww. uchwały, ponieważ należy przyjąć, że działka nr [...] leży w obszarze zwartej zabudowy oraz, iż będzie stanowiła uzupełnienie zabudowy, a więc spełnione zostały przesłanki do zastosowania tych odstępstw w sprawie.

Skarżąca wywodziła, że "nawet jeśli w dacie uchwalenia Studium dla Gminy D. określonych terenów nie sklasyfikowanych jako terenów zwartej zabudowy czy terenów zabudowanych, to stan ten mógł ulec istotnej zmianie na przestrzeni wielu lat" natomiast "Organy powinny uwzględnić przy tym aktualny, a nie sprzed 17 lat, stan zagospodarowania". W skardze podniesiono także fakt, że zabudowane są nie tylko działki o nr [...], ale także działki nr [...], a więc możliwe jest zastosowanie omawianego odstępstwa ponieważ w istocie jest to obszar zwartej zabudowy.

Odnośnie do uzupełnienia zabudowy skarżąca wskazała, że działka nr [...], na której znajduje się zabudowa jest oddalona od działki skarżącej o działkę nr [...], której szerokość wynosi jedynie 33 metry, a więc organ winien wziąć pod uwagę zabudowę na działkach nr [...], powodowałoby możliwością zastosowania odstępstwa w omawianej sprawie, a w efekcie realizację inwestycji.

Odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ocenie skarżącej doprowadziła do naruszenia konstytucyjnego prawa własności. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie szeregu przepisów K.p.a., m.in.: art. 7, 10, 11, 77, 107, 124, 126 tego aktu. Przy czym wskazała, że naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez niepowiadomienie skarżącej spowodowało, że "Skarżąca nie miała możliwości złożenia dalszych dowodów w sprawie".

W ocenie skarżącej obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie interpretacji przepisów uchwały, ustanawiających zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior oraz odstępstwa od tego zakazu, tj. § 5 ust. 7 pkt. 3 i 4 z uwzględnieniem reguł wykładni wskazywanych przez sądy administracyjne (prokonstytucyjna wykładnia). Jednak analiza uzasadnienia zarówno postanowienia organu II instancji, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wskazuje, że obowiązku tego organy nie spełniły, uznając między innymi, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania wyłączenie spod przedmiotowego zakazu zabudowy, zawarte m.in. w § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały, mimo iż przesłanki do zastosowania tych włączeń zostały spełnione.

Organy błędnie oparły się bowiem wyłącznie na wykładni językowej.

W ocenie skarżącej nie wiadomo na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że działka nr [...] według ustaleń Studium leży poza terenem rozwoju funkcji mieszkalno-usługowej. Wywodziła, że z części graficznej Studium istotnie wynika, że miejscowość L. jest predysponowana do obsługi ruchu turystycznego, jednak nie przesądza to jeszcze o tym, że na terenie L. zostały wykluczone wszelkie inne kierunki zagospodarowania terenu. Z legendy Studium należy wnosić, że ustalenia dotyczące rekreacji i turystyki są jedynie dodatkowe i mogą występować obok ustaleń dotyczących kierunków zagospodarowania terenu. W przeciwnym razie tereny predysponowane do obsługi ruchu turystycznego byłyby wypełnione określonym kolorem, a nie jedynie zakreślone czerwoną przerywaną linią (zgodnie z legendą oznaczającą miejscowości predysponowane do obsługi ruchu turystycznego). Same tereny wskazane w Studium jako tereny o funkcji mieszkalno-usługowej, znajdują się w również w obszarze przewidzianym do obsługi ruchu turystycznego, co oznacza, że jeden kierunek nie wyklucza drugiego.

Zarzuciła, że GDOŚ zaniechał ustalenia kierunku, poprzestając na ustaleniu, że skoro działka nr [...] jest predysponowana do obsługi ruchu turystycznego, to wykluczony jest na niej rozwój funkcji mieszkalno-usługowej. Ponadto znajdujące się w aktach sprawy wydruki przedstawiające fragment części graficznej Studium, odnoszący się do miejscowości L. nie dość, że są tak niskiej jakości, że ustalenie na ich podstawie kierunku zagospodarowania działki nr [...] jest zupełnie niemożliwe, to jeszcze brak wśród nich jednoznacznej informacji dotyczącej uwarunkowań zagospodarowania dla miejscowości L. W aktach sprawy nie ma również części tekstowej Studium, odnoszącej się zarówno do uwarunkowań, jak i kierunków zagospodarowania dla miejscowości L. Trudno w tych okolicznościach twierdzić więc, że kwestia określenia w Studium terenów, o których mowa w § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały, została wnikliwie rozpatrzona.

Skarżąca argumentowała, że studium nie wyróżnia takich pojęć jak obszary zwartej zabudowy, czy tereny zabudowane, a to właśnie do takiej kategorii obszarów odnosi się odstępstwo od zakazu zabudowy wskazane w § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały. Co do tego ustalenia należy zgodzić się więc z organem II instancji. Pojęcia "zwartej zabudowy" czy "terenów zabudowanych" z istoty swej odnoszą się do stanu istniejącego, a nie planowanego, projektowanego, co do którego odwołuje się część Studium określona jako kierunki zagospodarowania. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że oceny, czy mamy do czynienia ze zwartą zabudową, czy obszarem zabudowanym można dokonać wtedy, gdy taka zabudowa już istnieje.

Takie zaś ustalenia mogą znaleźć odzwierciedlenie w części Studium, dotyczącej uwarunkowań, a nie w części dotyczącej kierunków rozwoju, do których odwołał się organ. Dalej skarżąca wywodziła, że nawet, jeśli w dacie uchwalenia Studium dla Gminy D. określonych terenów nie sklasyfikowano jako terenów zwartej zabudowy czy terenów zabudowanych, to stan ten mógł ulec istotnej zmianie na przestrzeni wielu lat obowiązywania Studium. Tereny, w których w dacie uchwalenia studium nie występowała zwarta zabudowa i tereny, które wówczas w ogóle nie były zabudowane, mogły ulec istotnemu przekształceniu i zmianie. Taka sytuacja - w ocenie skarżącej – występuje w sprawie, bowiem obowiązujące dla Gminy D. Studium, którego ustalenia odnoszą się do miejscowości L., zostało uchwalone 17 lat temu.

Zdaniem skarżącej organy powinny: po pierwsze - same dokonać wykładni pojęcia "obszaru zwartej zabudowy" i "terenów zabudowanych", a po drugie - ustalić, czy działka nr [...] jest położona w takich obszarach. Organy powinny uwzględnić przy tym aktualny, a nie sprzed 17 lat, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]. Na konieczność poczynienia takich ustaleń wskazywała prokonstytucyjna wykładnia § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ uchwałodawczy Województwa [...] uznał, iż nie ma konieczności ochrony szczególnych wartości przyrodniczych w przypadku, gdy na terenach miast i wsi, w pobliżu jezior, występuje zwarta zabudowa, a w odniesieniu do obszarów, które objęte były ustaleniami Studium w dniu wejścia w życie uchwały - gdy występują tereny zabudowane.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny, czy działka nr [...] jest położona w obszarze zwartej zabudowy, należy mieć na uwadze, że znajduje się ona na terenie wiejskim, gdzie siłą rzeczy zabudowa jest mniej intensywna niż w mieście. Na wsi odległości pomiędzy budynkami mogą być zatem dosyć duże, co jednak nie wyklucza przyjęcia, że mamy do czynienia z obszarem zwartej zabudowy. Należy odróżnić zwartą zabudowę w przypadku miast, od zabudowy na terenach wiejskich. Inaczej należy postrzegać zabudowę zwartą na terenach miejskich i na terenach wiejskich. Na wsi z natury rzeczy zabudowa nie jest tak intensywna i ścieśniona, jak w mieście. Zabudowa wsi ze swej istoty ma charakter "luźniejszy" i mniej "zbity", niż zabudowa miast. W zabudowie wiejskiej trudno mówić o sytuacji, kiedy istnieje możliwość jedynie jej jednostkowego uzupełniania". W L. zabudowa koncentruje się po północno-wschodniej stronie Jeziora [...], po obu stronach drogi krajowej nr [...]. Na mapie zamieszczonej na stronie geoportal.gov.pl można jednak wyraźnie zauważyć, że zabudowa przesuwa się coraz bardziej na południowy zachód. W bliskim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej zabudowane są działki o numerach [...]. Ponadto - czego organy nie wzięły pod uwagę - zabudowane są również działki nr [...] i działka nr [...]. Budynki znajdujące się na tych działkach wprawdzie nie zostały jeszcze umieszczone na mapie, którą analizowały organy, jednakże faktycznie znajdują się na one na przedmiotowych działkach. W odniesieniu do działki nr [...], została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i na podstawie tych decyzji został zrealizowany budynek mieszkalny jednorodzinny, natomiast w odniesieniu do działki nr [...] budowa budynku jednorodzinnego została zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2009 r. (na dowód czego skarżąca powołała fotografie potwierdzające istnienie na działkach nr [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla działki nr [...], decyzja nr [...] z dnia [...] października 2009 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...] na okoliczność, że działki sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji, oddzielone od terenu inwestycji jedynie drogą, są zabudowane).

Dalej skarżąca podała, że wszystkie wymienione działki sąsiadują z szeregiem innych zabudowanych działek, tworząc w istocie obszar zwartej zabudowy, bowiem właściwie wszystkie te działki bezpośrednio ze sobą sąsiadujące (lub oddzielone od siebie jedynie drogą - działką nr [...]) są zabudowane. Trudno w tych okolicznościach mówić, że tak ukształtowana zabudowa jest rozproszona i ma luźny charakter.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Spór między stronami ogniskuje się wokół prawidłowości postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. [...], utrzymującego w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiające uzgodnienia projektu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki [...], obręb [...], gmina D.

Nie jest sporne, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], będącego jedną z form ochrony przyrody. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 4 powoływanej wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zalicza się obszary chronionego krajobrazu.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu.

Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia następują w trybie art. 106 K.p.a.

W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa nieruchomości skarżącej nie jest dopuszczalna z uwagi na zakaz obowiązujący na obszarze chronionego krajobrazu (niezachowanie odległości 100 metrów od granic zbiornika wodnego). Nie budzi polemiki między stronami, że planowana inwestycja znajdowałaby się w odległości mniejszej niż dopuszczalne 100 metrów.

Zauważyć można, że zakazy te są tożsame z zakazami określonymi w ustawie o ochronie przyrody. Przepisy te w pkt 8 określają zakaz lokalizowania na obszarze chronionego krajobrazu obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu ustawodawca powierzył pierwotnie wojewodom (art. 23 ust. 2). Z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz. 753, ze zm.), która przeniosła to zadanie na sejmik województwa (art. 21 pkt 3 ustawy zmieniającej).

Zgodnie z aktami sprawy skarżąca złożyła do Wójta Gminy D. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy [...] września 2016 r., kiedy to obowiązywała uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., jednakże Wójt zwrócił się do organu I instancji, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dopiero [...] listopada 2016 r., a wówczas obowiązywała uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. W związku z powyższym zarówno organ I, jak i organ II instancji związane były stanem prawnym obowiązującym w chwili podejmowania rozstrzygnięcia, a nie w chwili złożenia przez inwestora wniosku o wydanie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec tego kryteriów oceny przepisach uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r, poz. [...]), tj. w § 5 ust. 1 pkt 8 tego katu, przewidującym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, bowiem działka nr [...] zlokalizowana jest w pasie ochronnym 100 metrów od linii brzegowej jeziora L.

W ocenie Sądu zasadnie organ nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od ww. zakazu wyrażonych w treści samego zakazu.

Sąd nie podzielił twierdzenia, odnośnie do tego, że uchwała ogranicza w sposób nieuprawniony – biorąc pod uwagę wzorzec konstytucyjny - prawo własności. Zasada proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a zgodnie art. 64 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. W ocenie Sądu przedmiotowe rozporządzenie nie narusza wymienionych zasad. Po pierwsze należy wszak zwrócić uwagę, że podstawy do ograniczenia prawa własności należy poszukiwać nie w przepisach rozporządzenia, lecz ustawy o ochronie przyrody.

Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu. Art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten został powtórzony w przedmiotowej uchwale.

Po drugie zakaz ten ogranicza prawo własności, lecz skutki tego zakazu łagodzą przewidziane odstępstwa od niego, zatem nie godzi on w istotę prawa własności i nie może być postrzegany jako niedozwolona ingerencja w prawo własności.

Tym samym dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni nie może być utożsamiane z nierespektowaniem wspomnianego zakazu sytuowania obiektów w odległości mniejszej niż 100 metrów od zbiornika wodnego.

Organ przeanalizował zakazy wynikające z § 5 ust. 2 uchwały nr XX/470/16, dotyczące szczególnego rodzaju inwestycji (celu publicznego, związanych z bezpieczeństwem powszechnym, itp.) i zasadnie nie znalazł podstaw do ich zastosowania, z racji mieszkalnego przeznaczenia planowanego przedsięwzięcia, co nie jest kwestionowane przez stronę.

Ponadto – w ocenie Sądu - organ zasadnie wywodził, że zachodzi przesłanka wynikająca z położenia nieruchomości na obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane.

W zaskarżonym postanowieniu GDOŚ stwierdził, że wyjątek określony w § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały nie znajduje zastosowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budynku na działce nr [...], ponieważ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] lipca 2000 r., nie wyróżnia pojęcia "zwartej zabudowy" ani pojęcia "tereny zabudowane". Poza tym, w ocenie GDOŚ, zgodnie z mapami dołączonymi do akt sprawy oraz zamieszczonymi na stronie geoportal.gov.pl, tereny zabudowane położone są na północny wschód od działki nr [...]. Odnośnie do ustaleń w Studium dotyczących działki nr [...] GDOŚ wskazał ponadto, że "(...) analizowana działka położona jest na terenie miejscowości predysponowanej do obsługi ruchu turystycznego, poza terenem rozwoju funkcji mieszkalno-usługowej".

Odnosząc się do możliwości zastosowania odstępstwa określonego w § 5 ust. 7 pkt 3 ww. uchwały (tj. że analizowany zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane), organ II instancji prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. (uchwała Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] lipca 2000 r.) analizowana działka położona jest na terenie miejscowości predysponowanej do obsługi ruchu turystycznego, poza terenem rozwoju funkcji mieszkalno - usługowej. Nadto omawiane Studium w ogóle nie wyróżnia pojęcia zwartej zabudowy ani pojęcia tereny zabudowane, natomiast wskazane są tereny: rozwoju funkcji mieszkalno - usługowej; rozwoju funkcji przemysłowej, magazynowej oraz usług rzemiosła uciążliwego; kościołów i związków wyznaniowych; funkcji usługowo handlowej oraz bazy noclegowej; szkolne.

Możliwość dalszej zabudowy terenów stanowiących obszar zwartej zabudowy zgodnie ze studium, uzasadniająca odstąpienie od zakazu sytuowania obiektów w odległości mniejszej niż 100 metrów musi wpisywać się w planowanie przestrzenne gminy. Odstąpienie od tego wymogu oznaczałoby dowolność w jej kształtowaniu, a nawet przypadkowość, jednocześnie z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że Studium zostało uchwalone 17 lat temu i należy rozważyć obowiązujący stan faktyczny Sąd wskazuje, że odstępstwo od zakazu dotyczy informacji zawartych w studium, a nie stanu zagospodarowania danego terenu w dacie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wypada zaznaczyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Studium określa lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, a jego sporządzenie i uchwalenie jest obowiązkowe (v. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, C.H. Beck, str. 78). Normodawca wyraźnie odsyła do postanowień Studium, nie czyniąc wyjątku w tym zakresie, nawet dla sytuacji, gdy treść studium odbiega od rzeczywistego stanu zabudowy. Taki przypadek jest wskazaniem dla zmiany postanowień Studium, a nie odstąpienia od jego stosowania, czy uznania tego aktu nieobowiązujący.

Prawidłowo wyjaśnił Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, że odstępstwo od omawianego zakazu mówi wprost o tym, że "zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" i nie dopuszcza możliwości realizacji inwestycji w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach nr [...], dlatego też omawiany zarzut należy uznać za bezzasadny.

Sąd podziela zatem stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2312/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA, że "nie wystarczy, na co wskazuje skarżąca, że działka na której planowana jest inwestycja znajduje się na "zamkniętym osiedlu mieszkaniowym stanowiącym wykształconą, specyficzną jednostkę osadniczą z konkretnym typem nierozproszonej zabudowy" – by móc uznać, że jest to tożsame z wymogiem usytuowania w zwartej zabudowie wsi, szczególnie, że takiego wyraźnego przeznaczenia nie nadaje też temu obszarowi Studium.

Pozytywna przesłanka do zniesienia zakazu zakłada możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, przy założeniu, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. Zasadne jest stanowisko, że oba warunki musząc być spełnione łącznie, o czym świadczy spójnik "oraz".

W kwestii zarzutu dotyczącego możliwości realizacji inwestycji w oparciu o odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 4 ww. uchwały należy wyjaśnić, że omawiane odstępstwo dopuszcza uzupełnienie zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Natomiast jak wyjaśniono w zaskarżonym postanowieniu zgodnie z załącznikiem mapowym dołączonym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, działki bezpośrednio przyległe do analizowanej działki to działki nr [...] - jezioro [...], dlatego też zarzut skarżącej, iż skoro działka nr [...] ma jedynie 33 metry, to jako działkę przyległą należy traktować działkę nr [...], która jest zabudowana, należy uznać za chybiony. Działka bezpośrednio przylegająca do działki nr [...] od strony wschodniej to działka o nr [...], która nie stanowi działki budowlanej tylko drogę (co potwierdza wydruk z portalu Geoportal). Zasadne jest zatem wzięcie pod uwagę kolejnej (położonej po drugiej stronie drogi) działki, z pośród których jedynie działka nr [...] jest zabudowana, więc zgodnie z omawianym odstępstwem nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji, ponieważ muszą być zabudowane co najmniej dwie działki przyległe.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych to, że działki przyległe to działki bezpośrednio granicząca z działką inwestycyjną. Sąd podziela więc dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Skoro analizowany przepis posługuje się zwrotem "na działkach przyległych", nie można przyjąć bowiem, że dla spełnienia tego warunku wystarczające jest, aby zabudowana była jedynie jedna działka przyległa. Wówczas nie byłoby możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z tym przepisem, zaś planowana zabudowa stanowiłaby kontynuację dotychczasowej zabudowy, a nie jej uzupełnienie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2493/11, z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2624/13, CBOSA).

Słusznie zatem organ uznał, że działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym i nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia, a ten warunek nie został spełniony.

Działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd postanowił dopuścić jako dowód w sprawie dokumenty załączone przez skarżąca do skargi. W związku z tym wskazać należy, że na mapie załączonej przez skarżącą do skargi widnieją naniesione przez nią zarysy budynków na działkach o nr [...] (co do których skarżąca załączyła kserokopie dokumentacji budowlanej). Należy jednak zauważyć, że budynki te położone są w większej odległości od jeziora niż planowana inwestycja (a nawet działka, na której planowana jest inwestycja), stąd brak jest możliwości wywodzenia, że możliwe jest spełnienie powyższego warunku.

Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. również jest bezzasadny bowiem stawiająca go skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w toku postępowania administracyjnego brała czynny udział. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprany. Na każdym etapie prowadzonego postępowania strony mają możliwość składania wniosków, dokumentacji itp., które zostaną dołączone do akt sprawy. Dokumenty w postaci decyzji nr [...] (pozwolenie na budowę na działkach nr [...]) czy decyzji nr [...] (decyzja o warunkach zabudowy na działce nr [...]) nie odnoszą się do działek przylegających do przedmiotowej, a obszar zwartej zabudowy, warunkujący odstępstwo musi wynikać z postanowień Studium, o czym była wcześniej mowa. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż działki o ww. numerach są zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi, nie może być uznana za wystarczającą przesłankę pozytywną do zastosowania odstępstwa.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób pełny zebrały cały materiał dowodowy, nie naruszając przepisów procesowych. Sąd z urzędu nie dostrzegł również innego naruszenia przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w sposób przekonujący wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji odpowiada także wymogom art. 7, 77 K.p.a. oraz art. 126, w zw. z art. 124 i art. 107 § 3, w zw. z art. 11 K.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151, w zw. z art. 119 § 3 P.p.s.a. oddalił skargę.