Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 690/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 , art. 64a ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 7, 77 par.  1, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2017r. sprawy ze skargi A.H. i A.H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku odtworzenia odcinka rowu melioracyjnego przebudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 814 zł (słownie: osiemset czternaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 pkt 2 kpa w związku z art. 4 ust. 4 w związku z art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania A.P. od decyzji Starosty R. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie skanalizowania i zarurowania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego fragmentu rowu o długości 110 m na działce nr 585/4 obręb F. oraz na części działek nr 44/2, 43/3 obręb K. i 586/2 obręb F. w części dotyczącej skanalizowania i zarurowania rowu na działce nr 585/4 obręb F. oraz na części działek nr 43/3 obręb K., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekając co do istoty: - nałożył na A.H. i A.H. obowiązek odtworzenia od strony własnej nieruchomości (działka ewidencyjna nr 585/8 obręb F.) na działce ewidencyjnej nr 585/4 obręb F. odcinka roku melioracyjnego M-I-14b, przebudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego poprzez zarurowanie betonowego rurociągiem na odcinku równym długości działki ewidencyjnej nr 585/5 obręb F., tj. od wylotu od strony działki ewidencyjnej nr 586/2 obręb F. do wlotu przepustu pod drogą gminną zlokalizowaną na działce ewidencyjnej nr 580 obręb F. (ul. [...]) celem zapewnienia bezpiecznego – bez szkód dla terenów przyległych – odprowadzania ścieków, tj. wód opadowych i roztopowych pochodzących ze spływu powierzchniowego i terenów działek ewidencyjnych nr 585/8 obręb F. i 43/3 obręb K., gmina R.;

- wyznaczył termin wykonania obowiązku określonego wyżej do dnia 31 października 2016 r. włącznie;

- odtwarzany odcinek rowu winien mieć następujące parametry:

• szerokość rowu w dnie 0,60 m,

• głębokość rowu 1,00 m;

• nachylenie skarp 1:1;

• niweleta dna rowu powinna nawiązywać do niwelety dna odcinka usuwanego zarurowania;

• w przypadku napotkania, w trakcie przeprowadzania prac ziemnych, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy je włączyć do odtwarzanego odcinka rowu melioracyjnego M-I-14b.

W uzasadnieniu tej decyzji organu II instancji szczegółowo przedstawił tok postępowania administracyjnego w przedmiocie tego rowu melioracyjnego, który na pewnym odcinku (około 110 m) został skanalizowany i zarurowany. Następnie w obszernych rozważaniach prawnych organ stwierdził, że od strony wschodniej rów M-I-14b jest częścią działki 586/2 obręb F.. Natomiast na wysokości nieruchomości należących odpowiednio do państwa A. i A. H. i pani A. P. ma wydzieloną działkę ewidencyjną nr 585/4 obręb F.. Na obu odcinkach ma wskazane oznaczenie "W" określające grunty pod wodami. W swoim dalszym ciągu rów M-I-14b przekracza drogę gminną (ul. [...]), zlokalizowaną na działce ewidencyjnej nr 580 obręb F., przepustem i dalej biegnąc między kolejnymi działkami o charakterze rolnym uchodzi do rowu zbiorczego M-I-14. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wskazuje, że urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OW 146/11). Jednocześnie należy wyjaśnić, iż odcinek przeznaczony do odtworzenia ułożony jest poprzecznie do osi drogi gminnej. Jest to całkowicie sprzecznie z ogólnie przyjętymi zasadami projektowania wykonania odwodnienia dróg, które wykonuje się równolegle do osi drogi. Tym samym ten odcinek nie może być postrzegany jako potencjalne odwodnienie drogi gminnej. W konsekwencji należy przyjąć, iż rów M-I-14b przed i za odcinkiem zarurowanym ma charakter urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i w pełni służy celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, kształtując zasoby wodne dla polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. W konsekwencji należy stwierdzić, że zarurowanie pomiędzy tymi odcinkami jest tym samym budowlą nierozerwalnie związaną funkcjonalnie z rowem.

Mając na względzie powyższe spostrzeżenia, zarówno Starosta R., jak również państwo A. i A.H. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r., błędnie wskazują na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania z uwagi na brak rowu w wyniku jego odcinkowego zarurowania. Skoro art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, to przyjąć należy, że postępowanie może się toczyć jedynie w sytuacji, kiedy ma ono swój przedmiot. Chodzi tu o przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego, który będzie stanowić sprawa administracyjna mająca charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczyć ona będzie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków (wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt: II FSK 2745/12). Ponadto decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt: II GSK 1096/12). W analizowanym przypadku należy zwrócić uwagę, iż mimo zmiany parametrów hydraulicznych odcinka rowu w wyniku zmiany geometrii przekroju poprzecznego tego urządzenia wodnego, samo zarurowanie nie może być postrzegane jako przyczyna braku istnienia rowu, co miałoby wskazywać wprost na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Rów melioracyjny M-I-14B jest zaewidencjonowany i dalej pełni swoje funkcje mimo jego etapowego zabudowania, na co wskazują sami państwo A. i A.H. podnosząc, że "... w czasie intensywnych opadów, rów stanowiący działkę nr 585/4 był cały czas drożny, odbierał i sprawnie odprowadzał wodę..." Nie nastąpiło jego zasypanie, co przerwałoby w ewidentny sposób ciągłość pełnionych funkcji, lecz zmieniły się jedynie techniczne warunki brzegowe charakteryzujące działania polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko i wyłącznie ustalenie, czy legalnym było zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego M-I-14b. Wszelkie informacje o występowaniu podtopień na okolicznych terenach mają jedynie charakter uzupełniający. Zatem, wbrew twierdzeniom Starosty R. oraz państwa A. i A.H., istnieją podstawy prawne umożliwiające przeprowadzenie stosownych merytorycznych rozważań mających na celu ewentualne nałożenie konkretnego obowiązku w przedmiocie odtworzenia odcinka rowu.

Po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. stwierdził, iż określenie dokładnego czasu powstania rur betonowych, którymi zarurowano odcinek rowu melioracyjnego M-I-14b, nie jest możliwe. Innymi słowy nie ma realnej, w tym ekonomicznie uzasadnionej, możliwości rzetelnego wyznaczenia, kiedy konkretnie mogła zostać wytworzona taka rura. Jednocześnie organ odwoławczy pragnie zważyć, iż rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie dałoby podstawy do jednoznacznego określenia czasookresu powstania zarurowania na działce ewidencyjnej nr 585/4 obręb F., jak to miało miejsce w przypadku zarurowania na działkach państwa U. i J.A. oraz pani J.D..

Niemniej jednak Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wyjaśnił, iż w obecnym kształcie zebrany materiał dowodowy, w tym materiał kartograficzny, umożliwia słuszne nałożenie obowiązku odtworzenia odcinka rowu melioracyjnego M-I-14b na panią A.H. i pana A.H.. W trakcie trwania postępowania poszczególne strony podnosiły co prawda kwestię lokalizacji i sposobu tyczenia granic poszczególnych działek, w tym działki rowu, lecz z punktu widzenia analizowanej sytuacji powyższy ewentualny problem geodezyjny nie ma większego znaczenia i winien być rozpatrywany na płaszczyźnie odrębnych przepisów prawnych. Wskazać należy, że obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego sprzed zarurowania rowu będzie spełniony nie tylko przez państwo A. i A.H. jako właścicieli działki nr 585/4 obręb F., lecz także przez panią A.P.; której działka nr 43/3 obręb K. ma swoją granicę także w dnie rowu. Decyzją Starosty R. z dnia [...] r., znak: [...], pani A.P. również została zobligowana do odtworzenia odcinka rowu melioracyjnego M-I-14b na działce ewidencyjnej nr 43/3 obręb K. w terminie 14 dni od dnia odtworzenia ww. odcinka rowu na działce ewidencyjnej nr 585/4 obręb F.. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że "...pani A.P. zobowiązana jest do wykonania rowu na działce nr 43/3 obręb K. po wykonaniu zobowiązania przez A.H. i A.H., ponieważ odbudowa rowu dotyczy wykonania części skarpy, która jest możliwa tylko po wcześniejszym wykopaniu rowu na działce nr 585/4 obręb F...." Na dzień wydania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z całą pewnością decyzja Starosty S. dla pani A.P. jest ostateczna (upłynęło ponad półtora roku od odebrania przez panią A.P. decyzji, a nie było prowadzone postępowanie odwoławcze w tym przedmiocie).

Należy wskazać, że w trakcie trwającego postępowania administracyjnego żadna ze stron nie zakwestionowała informacji zawartych w zebranym materiale kartograficznym składającym się z urzędowo poświadczonych map sporządzonych przez uprawnionych geodetów, w tym danych dotyczących przedmiotowej działki ewidencyjnej nr 585/4 obręb F.. Mianowicie na:

1) "Wstępnym projekcie podziału", mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę R.K., aktualnej na dzień 28 kwietnia 2000 r., dołączonej pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. państwa A. i A.H.;

2) "Projekcie podziału", mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę R.K., aktualnej na dzień 31 maja 2000 r., dołączonej pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. państwa A. i A.H.;

3) mapie sytuacyjno-wysokościowej dla realizacji projektu "Kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa i sieć wodociągowa, D.P., gm. R." sporządzonej przez uprawnionego geodetę M.L., aktualnej na dzień 30 maja 2006 r., dołączonej przez Starostą R. w aktach sprawy znak: [...];

4) "Szkicu wyznaczenia i utrwalenia punktów granicznych", mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę R.K., aktualnej na dzień 14 czerwca 2000 r., dołączonej przez Starostą R. w aktach sprawy znak: [...];

5) mapie sytuacyjnej przedstawiającej "Projekt zagospodarowania terenu" będącej załącznikiem do projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budynkiem garażowym i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości (dokumentacja projektowa z dnia 25 września 2000 r.), sporządzonej przez uprawnionego geodetę R.K., aktualnej na dzień 26 czerwca 2000 r., dołączonej pismem Starosty R. z dnia 16 czerwca 2016 r., znak: ABŚ.6341.21.2013;

6) mapie sytuacyjnej do celów projektowych przedstawiającej "Projekt zagospodarowania działki" będącej załącznikiem do projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dokumentacja projektowa z marca 2006 r. dotycząca m.in. zamiany bezodpływowego zbiornika na nieczystości na przydomową oczyszczalnię ścieków na działce ewidencyjnej nr 585/8 obręb F.), sporządzonej przez uprawnionego geodetę R.K., aktualnej na dzień 24 sierpnia 2005 r., dołączonej pismem Starosty R. z dnia 16 czerwca 2016 r., znak: [...];

7) mapie sytuacyjnej z inwentaryzacji działki ewidencyjnej nr 585/5 obręb F., sporządzonej przez uprawnionego geodetę A.K., aktualnej na dzień 8 września 2006 r., dołączonej pismem PINB w R. z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: [...];

8) mapie dołączonej do pomiaru kontrolnego powierzchni działki ewidencyjnej nr 585/4 obręb F., wykonanego przez uprawnionego geodetę R.N. w dniu 5 listopada 2014 r., dołączonej pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. państwa A. i A.H.;

odcinek rowu melioracyjnego M-I-14b, przeznaczony obecnie do odtworzenia, jest oznaczony jako rów otwarty z wyraźnie zaznaczonymi skarpami. Ponadto w niektórych przypadkach, tj. mapach oznaczonych nr 3 i 6, zgodnie z naniesionymi pieczątkami Starostwa Powiatowego w R. "... w obszarze oznaczonym linią przerywaną dokonano aktualizacji treści mapy zasadniczej...". W powyższym obszarze również znajduje się cały odcinek rowu melioracyjnego M-I-14b (oznaczony jako otwarty) zlokalizowany na działce należącej obecnie do państwa A. i A.H.. Jeżeli ww. odcinek miałby być zarurowany od bliżej nieokreślonego czasu (a nawet za czasów innego porządku prawnego), jak wskazują na to państwo A. i A.H., to jest praktycznie niemożliwe, aby na przestrzeni kilku lat tworząc tyle urzędowych dokumentów kartograficznych nikt nie zauważył w trakcie prowadzenia geodezyjnych prac terenowych i aktualizowania dokumentacji kartograficznej ponad stumetrowego zarurowanego odcinka rowu melioracyjnego M-I-14b. Jednocześnie zastanawiające jest podnoszenie przez państwa A. i A.H. kwestii ewentualnych niezgodności lokalizacji granic oraz pomiarów geodezyjnych poszczególnych działek ewidencyjnych, czy nawet wymiarów rowu, który w ówczesnym czasie miałby być już zarurowany, z jednoczesnym brakiem jakiejkolwiek interwencji w przedmiocie ewentualnego błędnego oznaczenia na mapach tego obiektu. Zamiast wskazanych skarp i linii dna rowu na mapach, w opinii organu odwoławczego, w przypadku zarurowania należałoby oznaczyć to w sposób podobny jak przyjęto oznaczenie przepustu pod drogą gminną na działce ewidencyjnej nr 580 obręb F. w ciągu ulicy [...]. Równocześnie należy zwrócić uwagę, iż spora część powyższych map została stworzona właśnie na potrzeby wykonania budynku mieszkalnego przez państwa A. i A.H. (podział działek, projekt budowlany budynku mieszkalnego i zmiany w projekcie). Poza tym właściciele działki ewidencyjnej nr 585/5 obręb F. stali się właścicielami działki rowu dopiero w 2008 r. zgodnie z informacjami zawartymi w stosownej księdze wieczystej, a poprzedni właściciel, pan T.P. w trakcie zeznań prowadzonych przez PINB w R. stwierdził, iż nawet nie był świadomy tego, że ma prawo do powyższego terenu, a tym bardziej co na tym obszarze się znajduje,

Na podstawie aktualnie zebranego materiału dowodowego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. jest przekonany, że nie jest możliwe stwierdzenie zarurowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, czyli w trakcie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Wówczas na wykonanie urządzenia wodnego poprzez jego przebudowę w wyniku zarurowania odcinka nie było wymagane uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z § 1 pkt 1 ppkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. z 1985 r., nr 13, poz. 55). Zatem z mocy obowiązujących ówcześnie przepisów prawa wykonanie takich prac bez jakichkolwiek dokumentów byłoby legalne. Z kolei po wejściu w życie aktualnie obowiązującego Prawa wodnego na wykonanie urządzenia wodnego w powyższym zakresie wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, lub też należy dokonać jego legalizacji w trybie art. 64a ust. 1 Prawa wodnego. W analizowanym przypadku ogrom dokumentacji kartograficznej jasno wskazuje, iż rów był otwarty nawet po 2001 r., co potwierdził także w swoich zeznaniach uprawniony geodeta M.L. tworząc mapę aktualną na dzień 30 maja 2006 r., do którego pracy nie mają zastrzeżeń państwo A. i A.H.. Prócz zeznań pana A.K. pozostałe osoby nie posiadały w ogóle wiedzy o tym, czy rów był otwarty, czy też zarurowany, a jeśli tak to kiedy i przez kogo nastąpiło to zarurowanie.

W tym momencie organ odwoławczy pragnie wyjaśnić, iż w żadnym wypadku nie umniejsza roli przedstawionym dokumentom fotograficznym przedstawionym chociażby w ostatnim piśmie przez państwa A. i A.H., na których w dniu sporządzenia, tj. 8 listopada 2006 r. i 17 lipca 2007 r., ciężko jest się doszukać otwartego rowu. Wręcz przeciwnie, zdjęcia te umożliwiają doprecyzowanie czasookresu, kiedy mogło nastąpić zarurowanie, gdyż pan M.L. stwierdził, iż sporządzona przez niego mapa (z zaznaczonym otwartym rowem na działce ewidencyjnej nr 585/4 obręb F.) była aktualna na dzień 30 maja 2006 r. Zatem jest wysoce prawdopodobne, iż samo zarurowanie mogło nastąpić w okresie od czerwca do listopada 2006 r., czyli w momencie obowiązywania obecnego porządku prawnego, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.). Implikuje to stwierdzenie, iż na zarurowanie odcinka rowu winno się uzyskać stosowne pozwolenie wodnoprawne.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wyjaśnia, że w swoim rozstrzygnięciu w żadnym wypadku nie przesądza, iż to właśnie państwo A. i A.H. dokonali zarurowania. Niemniej jednak wraz z uzyskaniem praw do działki ewidencyjnej nr 585/4 obręb F., na której znajduje się odcinek urządzenia wodnego, jakim jest ziemny rów melioracyjny, jednocześnie państwo A. i A. H. przejęli wszelkie prawa i obowiązki względem tego ziemnego urządzenia.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. zaznacza, iż o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt: II OSK 1365/07).

Wyznaczając termin realizacji nałożonego obowiązku odtworzenia odcinka rowu melioracyjnego M-I-14b do dnia 31 października 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. miał przede wszystkim na względzie racjonalny czas niezbędny do pozyskania stosownych środków finansowych oraz znalezienia i wynajęcia odpowiedniej grupy pracowników i sprzętu. Ponadto wskazany termin w żadnym wypadku nie będzie kolidować z ewentualnie prowadzonymi pracami rolnymi na obszarze działki ewidencyjnej nr 43/3 obręb K.. Co więcej, wykonanie odcinka rowu melioracyjnego M-I-14b nastąpi przed rozpoczęciem się typowego okresu zimowego, a zatem przed pogorszeniem się warunków gruntowych w wyniku wzrostu znaczenia zjawiska przemarzania gruntu czy pierwszych opadów śniegu. Tym samym łatwiejsze stanie się przeprowadzenie prac ziemnych, w tym kształtowanie skarp rowu oraz jego niwelety. Mając na względzie charakter odtwarzanego urządzenia wodnego oraz zazębiający się zakres nałożonego obowiązku na panią A.H. i pana A.H. oraz panią A.P., logicznym, a przede wszystkim praktycznym, byłoby wspólne wykonanie nałożonych obowiązków przez sąsiadów z jednoczesnym podziałem kosztów między nimi.

Reasumując, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. postanowił uwzględnić odwołanie pani A.P.. W konsekwencji organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Starosty R. z dnia [...] r., znak: [...], w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A.H. i A.H., zarzucając jej:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 29 ust. 3 i art. 64a w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez wydanie decyzji merytorycznej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., działającego jako organ odwoławczy od decyzji Starosty R. w sytuacji, gdy z treści nałożonego na skarżących obowiązku wynika, iż w istocie przedmiotem decyzji było przywrócenie stanu poprzedniego na skutek rzekomego naruszenia stosunków wodnych, do czego właściwy jest, na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego inny organ,

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 i art. 19 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie sprawy przez Organ II instancji w zakresie, w którym Organ I instancji nie badał sprawy co do istoty i nie był zgodnie z obowiązującym stanem prawnym właściwy do wydania decyzji w sprawie,

a także:

3) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm.) przez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw faktycznych i prawnych;

4) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 6 i 7 in principio Kodeksu postępowania administracyjnego przez nałożenie na skarżących obowiązku działania w sytuacji, gdy zaistniały stan faktyczny nie dawał ku temu podstaw;

art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w następstwie zaniechania rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

- subiektywną ocenę dokumentacji geologicznej i kartograficznej w postaci map i uznanie ich za dowód ustalenia okresu czasu, w którym dokonano rzekomo skanalizowania rowu melioracyjnego, podczas gdy stan faktyczny rowu nie był przedmiotem wykonania tych map, a nadto w treści map zachodzą rozbieżności i sprzeczności,

- uznanie map za wiarygodne i rzetelne, podczas gdy pozostają one w znacznej części w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym między innymi z dokumentacją fotograficzną, nagraniem wideo i zeznaniami świadka M.H.,

- zaniechanie wyjaśnienia sprzeczności wynikającej z uznania za wiarygodną mapy wykonanej przez uprawnionego geodetę R.N. w dniu 5 listopada 2014 r., na której rów melioracyjny oznaczony został jako "otwarty", w sytuacji gdy fakt skanalizowania rowu w tym okresie wynika z wielu dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a zwłaszcza okoliczności, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w dniu 2 stycznia 2013 r., a uprzednio w dniu 11 grudnia 2012 r. pracownicy tego Organu osobiście przeprowadzili kontrolę, podczas której stwierdzono "zasypanie rowu".

- zaniechanie wskazania w decyzji mapy stanowiącej "szkic z czynności wznowienia znaków granicznych" wykonanej przez geodetę M.P. w dniu 7 kwietnia 2009 r., w której sporny rów oznaczono jako otwarty, a także zaniechanie ustosunkowania się do tego dowodu przez Organ wobec sprzecznego z nim ustalenia dokonanego w decyzji, że Jest wysoce prawdopodobne, iż samo zarurowanie mogło nastąpić w okresie od czerwca do listopada 2006 r."

- zaniechanie wskazania i odniesienia się w decyzji do dowodu w postaci nagrania wideo wykonanego w dniu 14 września 2002 r., gdzie działka, na której rzekomo znajduje się otwarty rów, jest pokryta ziemią i trawą, a także wskazania i odniesienia się do oświadczenia pracodawcy A.H. z dnia 8 sierpnia 2016 r. potwierdzającego okres wykonania nagrania,

- oparcie rozstrzygnięcia tylko i wyłącznie na wybiórczo wskazanej dokumentacji kartograficznej, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania oceny dowodów w postaci zeznań wszystkich świadków przesłuchanych w sprawie oraz wskazania, które z zeznań organ uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiarygodności, w sytuacji gdy świadek M.H. wskazał na możliwość przykrycia rowu jeszcze przed rokiem 2001, a ocena treści zeznań wszystkich świadków nie pozwala na uznanie, iż skanalizowanie rowu nastąpiło po 2001 r.,

- zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, których Organ nie uznał za wiarygodne oraz przyczyn, z powodu których dowodom tym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

a niezależnie od powyższego

- zaniechanie ustalenia faktycznego położenia skanalizowanego rowu będącego przedmiotem obowiązku nałożonego decyzją, co skutkuje brakiem możliwości wykonania nałożonego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga strony zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Już na wstępie niniejszych rozważań, należy stwierdzić, że mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia mimo wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania organ II instancji uchylił zaskarżoną do niego decyzję i rozstrzygnął sprawę merytorycznie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzające się do tezy, że jeśli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmienia bowiem materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, k.p.a., Komentarz, wyd. 4 Warszawa 2011, s. 179-180). Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej sprawy, co w tym przypadku nie ma miejsca, gdyż zaskarżona decyzja z dnia 9 stycznia 2013 r. jest decyzją jednoinstancyjną chociaż wydaną przez organ drugiej instancji (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95, wyroku NSA z 8 grudnia 2004 r., I SA 2257/03, Legalis, wyroku NSA z 21 lipca 2010 r., I OSK 1335/09, Legalis). Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza jej wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Tak więc w takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. uzasadnienia wyroków NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725, z dnia 9 listopada 2012 r., Lex nr 1291980 oraz z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 904/10, Lex nr 1081076 oraz z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 424/10 wyrok WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2016 r., II SA/Op 122/16, www.c.b.o.i.s.gov.pl).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną. Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że jej celem jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tekst jedn.: stronie), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalnie rozumienie zasady (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/98 niepubl.). Chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, dwukrotnie rozstrzygnięto sprawę. Umorzenie postępowania nie jest zaś jej rozstrzygnięciem. W ten sposób organ ten naruszył przepisy art. 15, art. 19 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. W niektórych wyrokach sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak NSA w uzasadnieniach wyroków z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989 nr, poz. 36, z dnia 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1699/94 niepubl.). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej wymagająca stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. teza 8 komentarza do art. 15 (w:) G. Łaszczyca, C. Matysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I - Lex 2010). Sąd orzekający w niniejszej spawie nie uznał, że w realiach tej sprawy naruszenie przez organ II instancji zasady zawartej w art. 15 kpa musi być potraktowane jako rażące naruszenie prawa, a to ze względu na wielokrotne już jej rozpatrywanie. Z tego też względu Sąd poprzestał na uchyleniu tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Decyzja organu I instancji także nie mogła się ostać, a to ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, albowiem nie zebrał wszystkich dowodów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy i ich nie rozpatrzył i to nie tylko zawnioskowanych przez stronę skarżącą, ale wskazanych także przez organ II instancji w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Rację ma strona skarżąca, że organ nie rozważył m.in. w należyty sposób sprzeczności pomiędzy treścią map wzajemnie, a także pomiędzy całą dokumentacją kartograficzną i geologiczną, nagraniem wideo i zeznaniami poszczególnych świadków (zwłaszcza M.H.). Zeznania świadków należy szczególnie starannie ocenić w świetle pozostałych dowodów i określić w uzasadnieniu decyzji, które organ uznał za wiarygodne, a którym tej wiarygodności odmówił podając, z powodu jakich przyczyn dowodom tym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia okoliczności i czasu zarurowania spornego rowu, co ma bezpośrednio wpływ na stan prawny, w jakim powinno się rozpatrywać przedmiotową sprawę. Wobec występujących w sprawie możliwości wystąpienia drenażu na terenach okolicznych działek, niezbędne zdaniem Sądu, byłoby powołanie w sprawie biegłego, który mógłby wyjaśnić to zagadnienie. Bardzo istotne byłoby bowiem ustalenie czy istnieje i jak przebiega drenaż na okolicznych działkach (bliższych czy dalszych) w stosunku do działki nr 585/4, w jakim jest on stanie oraz czy posiada on podłączenie do istniejącego zarurowania. Zasadnie organ II instancji wskazał w decyzji z dnia [...] r., że taka opinia pozwoli na podjęcie kroków zmierzających i mających na celu ustalenie m.in., czy konserwacja lub odtworzenie samego drenażu, zagwarantuje niewystępowanie zastoisk wodnych na okolicznych działkach, bądź też czy w celu ochrony przed ewentualnymi podtopieniami, należałoby odtworzyć rów melioracyjny poprzez likwidację zarurowania. Dopiero po starannym zebraniu całego materiału i wnikliwym jego rozpatrzeniu, możliwe będzie wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Na dotychczasowym jednak etapie, kiedy nie wyczerpano jeszcze wszystkich środków dowodowych uznanie, że nie widomo kiedy nastąpiło skanalizowanie rowu i rów zasypany bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego prawnie nie istnieje jest przedwczesne, tak jak przyjęcie z tego powodu bezprzedmiotowości postępowania. Samo zarurowanie rowu nie może świadczyć o braku istnienia rowu, albowiem to zarurowanie nastąpiło tylko na pewnym ograniczonym odcinku rowu, który istnieje w ewidencji i pełni swoją funkcję, o czym stwierdzali sami skarżący, zwłaszcza podczas intensywnych opadów. Postępowania dotyczące ustalenia legalności zarurowania, czasu jego wykonania i ewentualnego odpowiedzialnego za przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest dotychczas postępowaniem bezprzedmiotowym i organ I instancji tak orzekający naruszył także przepis art. 105 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia, jak i ocenę możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 29 ust. 3 i art. 64a w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne będzie możliwe dopiero po pełnym uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego i wnikliwym oraz kompleksowym rozważeniu wszystkich dowodów w takim zakresie, jak to Sąd wskazał w niniejszym wyroku.

W tej sytuacji orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 P.p.s.a.