Wyrok NSA, sygn. akt V SA 1131/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 Kpa nie może powodować ujemnych skutków dla strony, która dopełniła swoich obowiązków, wszczynając prawidłowo postępowanie administracyjne w sprawie o uzyskanie zezwolenia na osiedlenie się /art. 19 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./.

TEZY

Zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 Kpa nie może powodować ujemnych skutków dla strony, która dopełniła swoich obowiązków, wszczynając prawidłowo postępowanie administracyjne w sprawie o uzyskanie zezwolenia na osiedlenie się /art. 19 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ivana D. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 8.04.2002 r. (...) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na osiedlenie - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody D. z dnia 8.02.2002 r. (...), nadto decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 13.12.2001 r. (...) i poprzedzającą ją decyzję Wojewody D. z dnia 24.09.2001 r. (...).


UZASADNIENIE

Ivan D. wnioskiem z dnia 26.06.2001 r. zwrócił się do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się i wydanie karty stałego pobytu.

Decyzją z dnia 24.09.2001 r. Wojewoda D. odmówił udzielenia zezwolenia, uznając, że dochody uzyskiwane przez cudzoziemca nie gwarantują pokrycia kosztów związanych z utrzymaniem rodziny.

Powyższą decyzję uchylił Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia i stwierdził, że decyzja organu I instancji nie została należycie uzasadniona w zakresie ustaleń co do braku wystarczających środków na pokrycie kosztów utrzymania. Nadto - zdaniem organu II instancji - błędny jest pogląd, że cudzoziemiec spełnia przesłankę dotyczącą przebywania w Polsce przez okres trzech lat przed złożeniem wniosku, bowiem tę datę należy liczyć od 1.09.1998 r., kiedy uzyskał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, natomiast wniosek o zezwolenia na osiedlenie się złożył w dniu 26.06.2001 r.

Decyzją z dnia 8.02.2002 r. Wojewoda D. ponownie odmówił wydania zezwolenia na osiedlenie się w RP, uznając tym razem, że cudzoziemiec nie spełnił przesłanki dotyczącej trzyletniego okresu przebywania w Polsce przed datą złożenia przedmiotowego wniosku, na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Na skutek odwołania, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia 8.04.2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 23 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 42 poz. 475/.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji stwierdził, że Ivan D. nie udokumentował trzyletniego nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 26.06.1998 r. złożył stosowny wniosek, w okresie od 1.09.1998 r. do 02.09.1999 r. posiadał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony i kartę czasowego pobytu. Przedłużenie zezwolenia uzyskał w dniu 28.09.1999 r. z terminem ważności od dnia 5.10.1999 r. do 5.10.2001 r. W związku z powyższym, zdaniem Prezesa Urzędu, cudzoziemiec nie spełnia jednego z ustawowych warunków do udzielenia mu zezwolenia na osiedlenie się, tj. nie wykazał trzyletniego nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony bezpośrednio przed złożeniem wniosku.

Powyższą decyzję zaskarżył Ivan D., wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniósł, że organy administracji publicznej zobowiązane są rozpatrzyć sprawę w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast terminy te zostały przekroczone zarówno w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jak i przy rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na osiedlenie się, co miało negatywne skutki dla wyniku sprawy, o czym nie został poinformowany.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:

podstawę prawną omawianego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25.06.1997 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.06.2001 r. Zgodnie z jego treścią zezwolenie na osiedlenie się może być udzielone cudzoziemcowi, jeżeli łącznie spełnia następujące warunki:

1/ wykaże istnienie trwałych więzów rodzinnych lub ekonomicznych z Rzecząpospolitą Polską,

2/ ma zapewnione mieszkanie i utrzymanie,

3/ bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 3 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Przepis ten w ust. 3 precyzuje jakie warunki muszą być spełnione dla wykazania, iż osoba starająca się o uzyskanie zezwolenia na osiedlenie ma zapewnione mieszkanie i utrzymanie w RP. A więc, cudzoziemiec winien mieć dochody lub mienie wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania jego samego i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu lub winien posiadać w Polsce członków bądź członka rodziny zobowiązanych do łożenia na jego utrzymanie i będących w stanie wywiązać się z tego obowiązku. Także winien wskazać lokal mieszkalny, w którym zamierza przebywać i przedstawi tytuł prawny do jego zajmowania.

W okresie 3 lat od daty wejścia w życie ustawy z mocy art. 110 ust. 2, przepisu dotyczącego powyższych warunków nie stosuje się, a w tym okresie cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na osiedlenie się, jeżeli wykaże fakt nieprzerwanego trzyletniego pobytu na terytorium Polski bez potrzeby wykazania, że ma zapewnione w RP mieszkanie i utrzymanie. Na podstawie tego przepisu przejściowego warunki uzyskania zezwolenia na osiedlenie pozostały bardzo zliberalizowane.

Skarżący złożył wniosek w dniu 26.06.2001 r., a więc unormowania z art. 110 ust. 4 ustawy nie mogą w stosunku do niego mieć zastosowania.

W związku z tym należy przyjąć, że skarżący winien spełnić wszystkie przesłanki łącznie, wymienione w art. 19 ust. 1 i 3 ustawy, a brak ich spełnienia lub istnienie zobowiązania wobec kraju pochodzenia lub osób w nim zamieszkałych stanowią przesłanki negatywne uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na osiedlenie.

Po kolejnych decyzjach, organy obu instancji uznały, że skarżący wykazał istnienie trwałych związków emocjonalnych, ponieważ ożenił się z obywatelką polską, co wskazuje na związki rodzinne i od szeregu lat mieszka i pracuje w Polsce, nadto ma zapewnione mieszkanie i utrzymanie w RP. Nie spełniona została, zdaniem organu administracji, przesłanka dotycząca trzyletniego okresu przebywania na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony bezpośrednio przed złożeniem wniosku.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia uznaniowego charakteru przepisu, będącego podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W większości typowych spraw załatwianych na podstawie tego przepisu organy administracji publicznej mają swobodę w podejmowaniu decyzji. Kontrola sądu ogranicza się w tego typu sprawach do zbadania czy właściwie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i czy z ustaleń wyciągnięto prawidłowe wnioski.

W sprawie niniejszej stan faktyczny sprawy wskazuje, że nadużyto uznania administracyjnego.

Przy ustaleniu, że datę od której zaczyna biec termin trzyletni nieprzerwanego pobytu w Polsce stanowi data decyzji o zezwoleniu na zamieszkanie na czas oznaczony, tj. 01.09.1998 r., organy obu instancji pominęły fakt, że wniosek o zezwolenie skarżący złożył już w dniu 23.03.1998 r.

Organ orzekający w tej sprawie dopiero po upływie 5 miesięcy podjął wnioskowaną decyzję, naruszając w ten sposób unormowania z art. 35 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten zawiera rozwiązanie prawne, które ma zapewnić niezbędną szybkość działania administracji publicznej, nakładając na organy obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie więc powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę; w ciągu miesiąca - sprawy wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w ciągu dwóch miesięcy - sprawy szczególnie skomplikowane. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy należy określić datą wszczęcia postępowania, czyli datą złożenia wniosku przez stronę.

Obowiązek zawiadomienia strony o wszelkiej zwłoce w załatwieniu sprawy, wynikający z treści art. 36 Kpa, rozciąga się na przypadki zależne od organu administracyjnego, jak również od niego niezależne. O tym, że ustawodawca wielkie znaczenie przypisał terminowości działania organów administracji świadczy przepis art. 37 Kpa, określający środki przysługujące stronie do zwalczania przejawów bezczynności organów, jak również obciążył odpowiedzialnością pracownika, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie /art. 38 Kpa/.

Podnieść należy, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1990 r. III CZP 33/90 /OSNCP 1991 nr 1 poz. 3/, znalazła się teza, w której przyjmuje się, że zwłoka w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 par. 2 może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę na podstawie art. 417 Kc.

Nawiązać należy również do tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej wprawdzie na tle prawa celnego, lecz wyraźnie wskazującej na znaczenie jakie należy przywiązywać do terminów określonych w art. 35 Kpa.

Zgodnie z wyrokiem z dnia 6 października 1993 r. SA/Kr 2632/92 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że opłata manipulacyjna dodatkowa nie może być wymierzona za okres przypadający po terminie, do którego - zgodnie z art. 35 Kpa - organ celny zobowiązany był do wydania decyzji o jej ustaleniu.

W związku z powyższym należy przyjąć, że uchybienie terminów określonych w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej nie może wywoływać negatywnych konsekwencji dla strony, która zgodnie ze swoimi uprawnieniami wynikającymi z ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ stara się o pozytywne załatwienie sprawy.

Uznanie administracyjne, co było już podnoszone w orzecznictwie sądowym, nie ma we współczesnym państwie dowolnego charakteru. Organy działające w ramach uznania muszą w swoich rozstrzygnięciach respektować przede wszystkim porządek prawny wynikający z Konstytucji i nie mogą ograniczać się przy prowadzeniu postępowania tylko do przepisów ustawowych, mających bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie.

W sprawie niniejszej stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Gdyby organ I instancji rozpoznał wniosek skarżącego o zezwolenie na osiedlenie się w terminach określonych w art. 35 Kpa, wówczas skarżący mógłby wykazać, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał w RP co najmniej przez 3 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Jak podkreślono wyżej, zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego nie może powodować ujemnych skutków dla strony, która dopełniła swoich obowiązków, wszczynając prawidłowo postępowanie administracyjne w sprawie o uzyskanie zezwolenia na osiedlenie się /art. 19 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./.

W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo i należy ją uchylić.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, wydane w sprawie poprzedzające decyzje wobec rozbieżności ustaleń i ich oceny również naruszają prawo i na podstawie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA należało je uchylić.

Z tych względów, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. ustawy.