Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1600/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 3, 4,, art. 37, art. 39
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia WSA (del.) Wojciech Mazur Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 381/07 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 381/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w Pruszczu Gdańskim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Pruszcz Gdański z dnia [...] grudnia 2005 r.

Burmistrz Pruszcza Gdańskiego - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Nr XXV/249/2004 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 27 października 2004 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Osiedle Wschód", określił Przedsiębiorstwu [...] "[...]" Sp. z o.o., wysokość opłaty jednorazowej w kwocie 37.863,00 zł na rzecz Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. G. przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 w związku z uchwaleniem dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata ta stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Organ wskazał, że aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. G. sprzedało działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisaną w KW [...], położoną przy ul. [...] w P. G..

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "ul. [...]", zatwierdzonym uchwałą Nr XXV/249/2004 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 27 października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 158, poz. 3321 z dnia 20 grudnia 2004 r.), działka ta przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową (strefa MU.33). Uprzednio na obszarze tym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański - "Ogólny", zatwierdzony uchwałą Nr XXXIV/295/93 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 9 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 15, poz. 81 z dnia 26.07.1993 r.), na podstawie którego przedmiotowa działka położona była w strefie terenów usług skoncentrowanych U1 i terenów rolniczych R1.

Z operatu szacunkowego wynika, że wartość przedmiotowej działki przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 202.790,00 zł natomiast po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 329.000,00 zł. Różnica wartości wynosi 126.210,00 zł. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego stawka procentowa wzrostu wartości gruntu wynosi 30 %.

Organ I instancji stwierdził, że umowa przeniesienia własności nieruchomości na rzecz POP- D [...] Sp. z o.o. została zawarta w dniu 20 października 2003 r., czyli w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania "Ogólnego". Pkt 2.3 operatu szacunkowego z dnia z dnia [...] lipca 2003 r., na który powołuje się POP-D [...] Sp. z o.o określa oznaczenie nieruchomości według planu: "nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Pruszcz Gdański Nr XXXIV/295/93 z dnia 9 czerwca 1993 r. położona jest w strefie GR - I strefa upraw rolniczych i ogrodniczych oraz zabudowy związanej z produkcją rolniczą i ogrodniczą. W strefie dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń technicznych oraz innych związanych z rolnictwem i rybactwem. Plan jest aktualnie obowiązujący. Na teren, w skład którego wchodzi działka nr 1/91 opracowano studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański. W studium przewiduje się dla działki nr [...] tereny zabudowy mieszkaniowej wraz z usługami". Organ wskazał, iż wyboru metody szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Informacja dotycząca studium jest informacja dodatkową, nie wpływającą na rzeczywiste zgodne z aktualnym planem przeznaczenie. Zatem stwierdzenie, że do porównania należało przyjąć funkcje zawarte w studium nie jest prawdziwe. Organ zaznaczył, że na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plany miejscowe utraciły moc obowiązującą z końcem 2003 r., a nie jak twierdzi strona w dniu 1 marca 2003 r. Operat szacunkowy, dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, wskazał różnicę wartości na skutek uchwalenia planu, zaś należna na rzecz Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 37.863,00 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji POP-D [...] Sp. z o.o. wniosło o jej uchylenie twierdząc, że opłata planistyczna naliczona z tytułu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadniona.

Strona podała, iż w ramach wymiany gruntów z Urzędem Miasta w Pruszczu Gd. działkę nr [...] zakupiła w dniu [...] września 2003 r. za kwotę 164.412,00 zł (cena 1m2 29,36 zł) za działkę nr [...] o pow. [...] m2 za cenę 164.485,00 zł to jest 29,36 zł za 1 m2. Cenę nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2003 r. Rzeczoznawca określił wartość przyszłą pod budownictwo mieszkaniowe, przyjmując do porównania ceny transakcyjne gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, gdyż plan utracił ważność dnia 1 marca 2003 r. A zatem, jeśli nastąpił wzrost ceny - lub wartości, to tylko ze względu na upływ czasu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 30 czerwca 2006 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że renta planistyczna obciąża właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, jeżeli wartość należącej do niego nieruchomości wzrosła wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Kolegium stwierdziło, że w okresie pomiędzy wygaśnięciem starego planu (tj. 31.12.2003 r.) a uchwaleniem nowego planu (17.01.2005 r.) nie nastąpiła zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości. Zatem wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna odzwierciedlać różnice między wartością nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością w dniu jej zbycia.

Strona stała się właścicielem działki nr [...] w dniu [...] października 2003 r., tj. w okresie obowiązywania starego planu (uchwała Rady Miasta Pruszcz Gdański Nr XXXIV/295/1993 z 9.06.1993 r.), w którym działka przeznaczona była częściowo jako tereny rolnicze R1 i tereny usług skoncentrowanych U1. Sprzedaż działki nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2005 r., tj. w okresie obowiązywania nowego planu (uchwały Rady Miasta Pruszcz Gdański Nr XXV/249/2004 z dnia 27.10.2004r.), w którym to planie nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową. Obowiązujący plan miejscowy ustalił stawkę procentową dla naliczenia opłaty na rzecz Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański w wysokości 30% wzrostu wartości gruntu.

W operacie szacunkowym z kwietnia 2006 r., na podstawie którego określono rentę planistyczną, określono, że wartość nieruchomości wg planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. wynosiła 202.790 zł, natomiast wartość nieruchomości po zmianie planu, na dzień jej sprzedaży, tj. [...] kwietnia 2005 r. wynosiła kwotę 329.000 zł. Różnica wartości wynosi 126.210 zł.

Organ zauważył, iż celem sporządzonego w dniu 8 lipca 2003 r. operatu było określenie rynkowej wartości nieruchomości przeznaczonej do zamiany przez Urząd Miasta w P. G.. W operacie tym dokonano analizy rynku lokalnego transakcji nieruchomości rolnych przeznaczonych w m.p.z.p. na cele rolnicze (s. 8 operatu). Badaniem objęto teren miasta Pruszcza Gdańskiego i przyległe tereny gminy Pruszcz Gd. Do porównań przyjęto 14 transakcji dot. nieruchomości rolnych, a cena średnia wyniosła 34,52 zł za 1m2. Po zastosowaniu współczynników korygujących cena ta uległa odpowiedniemu obniżeniu i ostatecznie wyniosła 29,36 zł za 1m2. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, iż wartość nieruchomości została ustalona "w oparciu o wartość przyszłą, której określenie nastąpiło zgodnie z obecną funkcją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Natomiast operat z dnia 21 kwietnia 2006 r. został sporządzony w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w celu ustalenia wysokości opłaty planistycznej w związku ze zmianą przeznaczenia działki w nowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wartość nieruchomości określono na dzień sprzedaży. Organ stwierdził, że cena 1m2 gruntu ustalona w tym operacie dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej działki przeznaczonej pod tereny rolne i częściowo pod usługi wg przeznaczenia w planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. w wysokości 28,70 zł nie odbiega w sposób istotny od ceny 1m2 gruntu działki ustalonej w operacie z dnia 8 lipca 2003 r., tj. 29,36 zł. Zatem, opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii przepisami oraz w granicach wskazanych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku POP-D [...] Sp. z o.o. wniosło o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Pruszcza Gdańskiego.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) poprzez niesłuszne pominięcie w prowadzonym postępowaniu przepisów Ordynacji podatkowej i zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto zarzucono naruszenie art. 36 ust. 4, art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w związku z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez niewłaściwą ich wykładnię i wyliczenie wartości przedmiotowej nieruchomości, sprzed momentu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uwzględnienia opracowanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący nabywając nieruchomość zakupił ją od Gminy Miasta Pruszcz Gdański po cenie uwzględniającej funkcje budownictwa mieszkaniowego i nie odniósł korzyści wskutek uchwalenia planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ oraz Prokurator Apelacyjny w Gdańsku wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd przytoczył treść przepisów 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), art. 154, art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) oraz § 50 ust. 1, 2, i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i stwierdził, że pierwotną wartość nieruchomości należało ustalić zgodnie z jej przeznaczeniem przed uchwaleniem planu miejscowego, przy czym z uwagi na brak planu w rozpatrywanej sprawie należało wziąć pod uwagę faktyczny sposób wykorzystania gruntu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca winien był uwzględnić przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, będące podstawą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podał, że studium jest uchwalane w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Studium nie stanowi o przeznaczeniu konkretnego terenu, ani też nie przesądza o sposobie wykorzystania terenu. Ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - art. 4 tej ustawy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż z operatu szacunkowego oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła niezabudowaną działkę, porośniętą trawą. Wyrys z ewidencji gruntów wskazuje na rolnicze przeznaczenie działki. Z ewidencji gruntów wynika niewątpliwie, że działka nr 1/91 stanowi grunty orne klasy R-IIIa. Również w księdze wieczystej sposób korzystania z tej nieruchomości został określony jako grunty orne. Fakt, iż teren działki objęty był studium nie oznacza, że działka utraciła status gruntów rolnych. W ocenie Sądu nie można uznać, że teren jest gruntem budowlanym, gdy w ewidencji gruntów figuruje jako teren użytków rolnych. Przedmiotowa nieruchomość przed uchwaleniem planu z 2004 r. mogła być użytkowana jedynie rolniczo.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy, bowiem wskutek zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych na zabudowę mieszkaniową i usługi - dokonanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - zwiększeniu uległa wartość tych gruntów. Wysokość opłaty została określona w uchwale Rady Miejskiej Pruszcza Gdańskiego o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, gdyż ustalenia wartości działki dokonano w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, określający wartość gruntu bezpośrednio przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca, zgodnie z art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbadał dokonane w latach 2004 i 2005 transakcje dotyczące działek o przeznaczeniu rolnym, jak i o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Zastosował przy tym podejście porównawcze i metodę skorygowanej ceny średniej. Ustalenie przez organ wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o tak sporządzony operat jest zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż operat z dnia 8 lipca 2003 r. sporządzony został w związku z zamianą nieruchomości, a zatem nie może być miarodajny dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91), Sąd wskazał, iż do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Ogrodniczo - Produkcyjno - Dydaktyczne "[...]" Sp. z o.o. w P. G., reprezentowane przez radcę prawnego J. C..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niesłuszne pominięcie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów Ordynacji podatkowej i zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zarówno przez organ I jak i II instancji, albowiem to naruszenie nie pozwalało na dokonanie kontroli słuszności wydanych decyzji i miało wpływ na wynik postępowania sądowo - administracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, a nie zostało uwzględnione przez tenże Sąd.

2. naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w związku z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez niewłaściwą ich wykładnię i podtrzymanie błędnego poglądu, iż przy wyliczeniu wartości przedmiotowej nieruchomości, sprzed momentu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie należy uwzględniać opracowanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, w sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący nabywając nieruchomość zakupił ją od Gminy Miasta Pruszcz Gdański po cenie uwzględniającej funkcje budownictwa mieszkaniowego i nie odniósł korzyści wskutek uchwalenia planu miejscowego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. w P. G. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej organy administracji obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż nie zastosowały przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, lecz błędnie zastosowały przepisy k.p.a. Na poparcie tego stanowiska strona skarżąca przytoczyła tezę z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/ Gd 1948/ 01, OSP 2003/ 2/16, iż "do opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz poglądy doktryny - aprobująca glosa A.Borodo do tego wyroku.

Strona zaznaczyła, że obecnie publicznoprawny charakter renty planistycznej wynika z art. 36 ust. 4 zdanie 2, zgodnie z którym "opłata ta jest dochodem własnym gminy" - Komentarz do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, T. Bąkowski, Zakamycze 2004.

Nadto podniesiono, iż kwestia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisów Ordynacji Podatkowej w sprawach o ustalenie wysokości tzw. opłaty planistycznej jest kwestią sporną i jednoznacznie nierozstrzygniętą w orzecznictwie sądowym. Zdaniem strony skarżącej powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na niekorzystny dla skarżącego pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04, narusza art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Do nakładania podatków i innych danin o charakterze publicznym, przewidzianych w art. 217 Konstytucji RP, właściwym trybem postępowania jest postępowanie przewidziane w Ordynacji podatkowej.

W przypadku uznania, iż powyższe zagadnienie budzi poważne wątpliwości, autor skargi kasacyjnej wniósł o przedstawienie tego zagadnienia, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu podjęcia uchwały.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego strona wskazała, iż niesłuszne i krzywdzące jest stanowisko, że dla wyliczenia wartości nieruchomości, w sytuacji nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, należało uwzględnić wyłącznie faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, bez uwzględnienia opracowanego studium, które określa politykę przestrzenną Gminy. Faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowego gruntu w chwili sprzedaży przez skarżącą Spółkę przedmiotowej działki pozostawał niezmieniony w stosunku do czasu jej zakupu od Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, uchwałą z dnia 27 października 2004 r., nie miało wpływu na wzrost wartości nabytej nieruchomości, zaś wzrost wartości nieruchomości był spowodowany jedynie upływem czasu i poprawą koniunktury.

W ocenie skarżącej, wyliczając wartość nieruchomości sprzed momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 17 października 2004 r., należało wziąć pod uwagę opracowane studium uwarunkowań i uwzględnić wymienione w nim funkcje. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniesiono, że operat szacunkowy z kwietnia 2006 r. nie uwzględniał funkcji wymienionych w studium i nie może stanowić prawidłowej podstawy wyliczenia ewentualnej opłaty planistycznej. Jednocześnie strona wskazała na znaczne różnice przy wyliczaniu wartości nieruchomości, która według pierwszego operatu wynosiła przed uchwaleniem planu 94.122 zł, zaś po jego uchwaleniu 250.278 zł. , a według kolejnego, przed uchwaleniem planu - 202.790 zł, po jego uchwaleniu -329.000 zł. Wobec tak znacznych różnic istnieją wątpliwości co do rzetelności sporządzonych operatów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Apelacyjny w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Prokurator Apelacyjny w Gdańsku podniósł, iż w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego skarga kasacyjna pozbawiona jest podstawy prawnej, bowiem skarżący nie wskazał jakie konkretne przepisy procedury sądowej zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Prokurator podzielił stanowisko Sądu, iż do ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Podkreślił, iż opłata jednorazowa na rzecz gminy nie ma charakterystycznej dla podatku cechy nieodpłatności. Zdaniem Prokuratora nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 powołanej wyżej ustawy. Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż Spółka "[...]" nie odniosła korzyści z faktu uchwalenia planu. Wskazał, że według operatu z 2003 r. wartość działki nr [...] wynosiła 164.412 zł, a po uchwaleniu planu została sprzedana za kwotę ponad dwa razy większą (384.300 zł).

Nadto Prokurator zaznaczył, iż z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby wartość nieruchomości zależała wprost od treści studium, lecz służy ona ustaleniu przeznaczenia nieruchomości i to powinno być brane pod uwagę przez biegłego, do którego należy dokonanie wyboru podejścia oraz metody szacowania. W niniejszej sprawie biegła sporządzająca operat szacunkowy podała, jakie okoliczności uwzględniła określając wartość rynkową i czym kierowała się stosując podejście porównawcze i metodę skorygowanej ceny średniej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Powstanie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy zależne jest od łącznego spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten określa przesłanki pobrania renty planistycznej i krąg adresatów tej normy prawnej, tj. podmiotów których obciąża obowiązek poniesienia opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego. Natomiast uchwała organu gminy określa tylko i wyłącznie stawkę procentową tej opłaty. Instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty - art. 37 ust. 3 ustawy. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "u.g.n." - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku zaś braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się - jak stanowi art. 154 ust. 2 u.g.n. - na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu art. 154 ust. 2 u.g.n. Wprawdzie przepis art. 154 ust. 2 u.g.n. - na który powołano się w skardze kasacyjnej - przewiduje ustalanie, w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz nie można zapominać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wyceną nieruchomości nie na potrzeby wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, lecz na potrzeby określenia renty planistycznej uregulowanej w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). To zaś oznacza, iż przy rozważaniu zagadnień dotyczących renty planistycznej nie można pomijać przepisów ustawy normującej tą instytucję prawną, a w szczególności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosowanie do ustalenia wysokości renty planistycznej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), dotyczących określania wartości nieruchomości, nie może prowadzić do faktycznego wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Pamiętać też należy, iż na podstawie art. 159 u.g.n. Rada Ministrów została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju metod i technik wyceny nieruchomości, sposobu określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, uwzględniając m.in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów (pkt 2 art. 159 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony - art. 156 ust. 3 u.g.n. Paragraf 50 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zamieszczony w Rozdziale 3 - "Określanie wartości nieruchomości dla różnych celów", przewiduje, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości (ust. 2 § 50 rozporządzenia). W przypadku natomiast, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu - ust. 3 § 50 rozporządzenia.

A zatem, z brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 50 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) jednoznacznie wynika, że dla ustalenia renty planistycznej należy określić wartość nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego i wartość, jaką miała ta nieruchomość przed zmianą planu miejscowego lub jego uchwaleniem, przy czym jeśli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy, to należy przyjąć faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Nadto ustawodawca uwzględnił sytuację, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a to z uwagi na brzmienie art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, iż jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Innych wyjątków od przyjmowania dla ustalania renty planistycznej faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu - w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy - ustawodawca nie przewidział. Z tych też względów nie jest możliwe ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium. Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, studium nie jest aktem prawa miejscowego - art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego - art. 9 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy), lecz treść studium w określonej dacie nie przesądza o przyszłej treści postanowień planu miejscowego. Studium może ulec zmianie - zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane (art. 27 ustawy). Postanowienia studium mają charakter nienormatywny. Nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, a więc obywateli, chyba, że wyraźny przepis ustawy taki skutek przewiduje. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) przez błędną ich wykładnię.

Chybiony jest także zarzut rażącego naruszenia art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP. Renta planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, jak też w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04 (dotyczący art. 36 ust. 3 ustawy dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym - t. j. Dz. U. Nr Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przypomnieć należy, iż podatkiem jest - jak stanowi art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) - publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie rencie planistycznej statusu podatku i nie ma podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do renty planistycznej stosować przepisy Ordynacji podatkowej. O tym bowiem, czy przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać. (por. OSP 2005/3/55 - glosa aprobująca W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka - OSP 2005/7-8/91, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., IISA 1921/99 - LEX nr 53435, dotyczący należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1999 r., I S.A./Po 155/8, LEX nr 37217, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2000 r., FPK 1/00, ONSA 2001/1/13 - dotycząca opłaty za usunięcie drzew).

Zgodnie z art. 5 ustawy - Ordynacja podatkowa zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Obowiązek zapłaty renty planistycznej nie wynika z obowiązku podatkowego, a tym samym nie stanowi zobowiązania podatkowego. Skoro zaś opłata ta nie stanowi zobowiązania podatkowego, to nie znajdują do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Wprawdzie przepisy Ordynacji podatkowej odnoszą się również do niepodatkowych należnościach budżetowych (tj. nie będących podatkami i opłatami należności stanowiących dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze stosunków publicznoprawnych) to jednak dotyczy to tyko tych należności budżetowych, które są konkretnie (imiennie) wskazane w przepisach szczegółowych (por. C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A.Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2002, wyd. II., komentarz do art. 2 i art. 3). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.