Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 722/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 154 ust. 1,  art. 156 ust. 3, art. 157 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 12874 zł (słownie: dwanaście tysięcy osiemset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]", Starosta (organ I instancji) orzekł o ustaleniu na rzecz M. i Z. małż. S. odszkodowania w wysokości 101 586 zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu A, gmina A jako działka nr "[...]" o powierzchni "[...]", która przeszła z mocy prawa na własność Województwa.

Po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. S., Wojewoda decyzją z "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w jego ocenie, nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, sporządzającego na zlecenie starosty operat, nie wykazują podobieństwa do przedmiotu wyceny.

Kolejną decyzją z "[...]", organ pierwszej instancji ustalił na rzecz M. i Z. S. odszkodowanie w wysokości 207.314 zł za wyżej opisaną działkę. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił m. in., że odmówił uwzględnienia wniosku o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego M. K. od wyceny przedmiotowej działki, ponieważ nie stwierdził zaistnienia okoliczności, które budziłyby wątpliwości co do bezstronności biegłej. Nadmienił, że negatywna ocena operatu sporządzonego wcześniej przez tę biegłą w 2016 r. nie miała wpływu na podejmowane rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Biegła została poproszona o złożenie szczegółowych wyjaśnień, które zostały zaakceptowane przez organ pierwszej instancji.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. i Z. S. oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich.

W odwołaniu z 15 czerwca 2018 r. p. S. wnieśli o uchylenie decyzji w

punktach dotyczących odmowy przyznania odsetek od przyznanego odszkodowania oraz o ustalenie tych odsetek.

W odwołaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich zarzucono naruszenie:

- § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez dopuszczenie przyjęcia w wycenie innych transakcji niż drogowe pomimo, że biegła nie uzasadniła właściwie powodów odrzucenia transakcji drogowych;

- art. 84 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i art. 24 § 5 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłej, która uprzednio w tej samej sprawie wydała opinię na rzecz odwołującego się, która to opinia została zakwestionowana przez komisję powołaną do badania operatów szacunkowych;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie dlaczego biegła przyjęła do porównań inne nieruchomości niż drogowe;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem powyższego przepisu;

- art. 35 i art. 36 kpa poprzez niezastosowanie przepisów umożliwiających wydłużenie postępowania pomimo tego, że organ posiadał wiedzę o skierowaniu operatu do Komisji.

W ocenie strony, biegła winna być pominięta z uwagi na fakt, że w sprawie wydała opinię na zlecenie Zarządu i opinia ta została zakwestionowana. Zarząd Dróg wniósł o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, że rzeczoznawca majątkowa nie uzasadniła swojego stanowiska dotyczącego przyjęcia innych niż drogowe nieruchomości do porównań, powołując się na specyfikę obrębu A, bez określenia na czym ta specyfika polega.

Pismem z dnia 31.07.2018 r. pełnomocnik Zarządu Dróg Wojewódzkich przekazał opinię Komisji Opiniodawczej Północno-Wschodniego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że działka nr "[...]" przeszła z mocy prawa na własność Województwa na podstawie decyzji Wójta Gminy z "[...]". Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została na poszerzenie drogi wojewódzkiej. W 2017 r. miały miejsce negocjacje z właścicielami nieruchomości, czego dowodem jest. protokół z 10 stycznia 2017 r., z którego wynika, że strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Tym samym ustalając wartość rynkową nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, należało do porównania przyjąć transakcje dotyczące nieruchomości drogowych. Tylko brak tego typu transakcji umożliwiał odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Biegła wyjaśniła, że na rynku nieruchomości w okresie dwóch lat nie

odnotowano wystarczającej liczby transakcji dotyczących sprzedaży podobnych

nieruchomości drogowych, położonych na rynkach porównywalnych na terenie powiatu

olsztyńskiego do obrębu A, stanowiącego przedłużenie zabudowy mieszkalnej

wielorodzinnej oraz jednorodzinnej miasta A, które mogłyby posłużyć w procesie

wyceny przedmiotowej działki. W związku z powyższym wartość nieruchomości określono przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych tj. tereny budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego.

Wobec drogowego przeznaczenia działki i stwierdzeniu braku na porównywalnych rynkach powiatu olsztyńskiego transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, spełniających kryterium podobieństwa, które

mogłyby stanowić podstawę wyceny, biegła prawidłowo zastosowała procedurę § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Autorka wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, położonych w obrębie A. Wojewoda podkreślił również, że w piśmie z 7 maja 2018 r. biegła wyjaśniła, że właściwym rynkiem lokalnym dla przedmiotowej działki jest obręb A, który znacznie różni się od pozostałych obrębów zlokalizowanych na obrzeżach miasta A.

Odnosząc się do opinii Komisji wskazano, że w świetle znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami ocena organizacji zawodowej stanowi wyłącznie materiał dowodowy, którym można posiłkować się przy wydawaniu decyzji. Zwrócono również uwagę na to, że organ prowadził inne postępowania, operaty sporządzała w nich ta sama biegła, których prawidłowość została potwierdzona przez Ministra Infrastruktury.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło Województwo Zarząd Dróg Wojewódzkich, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny

wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie:

- art. 84 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 4 k.p.a. i art. 24 § 3 k.p.a. poprzez

dopuszczenie dowodu z opinii biegłej, która uprzednio w tej samej sprawie wydała opinię na rzecz skarżącego, która to opinia została zakwestionowana przez

Komisję Opiniodawczo-Rozjemczą do badania operatów szacunkowych;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego

wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym czynienie dowolnych ustaleń

faktycznych i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że operat szacunkowy z dnia

12 marca 2018 r. może stanowić podstawę rozstrzygnięcia;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zebrania

oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w

przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez uznanie, że przedstawiony przez

skarżącego dowód w postaci opinii Komisji Opiniodawczej nie ma wpływu na

rozstrzygnięcie sprawy, a nadto pominięcie opinii Komisji Opiniodawczo-

Rozjemczej;

- art. 80 k.p.a. poprzez uznanie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego

z dnia 12 marca 2018 r. i przyjęcie go za podstawę wydanego rozstrzygnięcia w

sprawie, podczas gdy ocena ta została dokonana z pominięciem opinii Komisji

Opiniodawczo-Rozjemczej, a także opinii Komisji Opiniodawczej;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem

wyjaśnienia przyczyn, dla których organ odmówił mocy dowodowej przedłożonej

opinii Komisji Opiniodawczej, jak również poprzez brak wskazania przyczyn, d/a

których biegła nie została wyłączona od udziału w postepowaniu w sprawie;

naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego istotne znaczenie w sprawie, a

mianowicie:

- art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

poprzez przyjęcie, że wartość rynkowa nieruchomości określona została w

operacie szacunkowym w sposób prawidłowy, podczas gdy przy jej określaniu nie

uwzględniono wszystkim elementów oceny wymaganych tym przepisem;

- art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony

w sposób prawidłowy, podczas gdy Komisja Opiniodawcza stwierdziła błędy w

operacie szacunkowym bezpośrednio wpływające na określenie wartości

nieruchomości, a tym samym ustaliła brak przydatności do celu, dla jakiego został

wykonany;

- § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie

wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez

dopuszczenie do przyjmowania do porównań innych niż drogowe nieruchomości;

- § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania

operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie dla oceny prawidłowości

sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia

odszkodowania i wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanym przypadku podziału nieruchomości gruntowej dokonano zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Stawiguda Nr XXVIII/258/02 z dnia 13 września 2002 r. Przedmiotowa działka nr "[...]" położona jest na terenie przeznaczonym na poszerzenie drogi wojewódzkiej.

Na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do uzgodnienia odszkodowania nie doszło. W związku z tym zastosowanie miał art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którymi w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości spełnienie przesłanek do ustalenia przez Starostę na rzecz skarżących odszkodowania za działkę przejętą pod drogę wojewódzką. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość przyznanego odszkodowania. Uwzględnić w związku z tym należy, że ustawa o gospodarce nieruchomości reguluje sposób ustalania odszkodowania. Zgodnie z art. 128 i 134 tej ustawy zasadą jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa. W myśl art. 130 ust. 1 omawianej ustawy w przypadkach,

o których mowa w art. 98 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu

i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Na zasadzie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Z tego ostatniego przepisu wynika wyraźnie, że wartość rynkowa nieruchomości odpowiada szacunkowej kwocie ustalonej na dzień wyceny, którą sporządza rzeczoznawca majątkowy.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że co do zasady przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, właściwy organ administracji publicznej, ma obowiązek ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę na dzień sporządzania wyceny, chyba, że w tym czasie zmianie ulegnie stan prawny dotyczący zasad wyceny lub wystąpią istotne zmiany czynników faktycznych mających wpływ na ustalenie tej wartości, np. znacznie wzrosną ceny nieruchomości.

Należy zatem uznać dowód z operatu szacunkowego za kluczowy

w kontrolowanym postępowaniu, gdyż określa wartość nieruchomości, której ustalenie jest celem w postępowaniu odszkodowawczym. Operat szacunkowy wiąże organy administracji publicznej co do ustalonej przez biegłego wartości wycenianej nieruchomości, ale nie jest tak, że jest jedynym dowodem, w oparciu o który organ może dokonywać ustaleń faktycznych, czy prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dowodem są także pisemne wyjaśnienia samych stron. Przy czym oceniając wartość dowodową sporządzonej wyceny należy mieć na uwadze treść art. 154 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje ustalenia odszkodowania na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Do oceny operatu szacunkowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., nakazującego podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji musi wyczerpująco przeanalizować operat szacunkowy po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ, czy sąd mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Ponadto w art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. przewidziana została możliwość poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców w przypadku istnienia rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Oznacza to, że organ, czy sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Taki pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie i pokazuje jaki charakter ma dowód z opinii biegłego i jaka jest jego wartość dowodowa (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn.. akt I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 12 marca 2018 r., sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkową, określający wartość nieruchomości na kwotę 207.314 zł. Jednak skarżący od początku nie zgadzał się z przyjętą przez biegłą metodologią wyceny.

O prawidłowym doborze nieruchomości porównawczych stanowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten nakazuje wyraźnie sporządzenie wyceny w pierwszej kolejności z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 4 rozporządzenia tylko w przypadku braku takich transakcji wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazuje też, że ustalenie wartości rynkowej następuje w oparciu o dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości. Dlatego biegły winien przede wszystkim wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe, nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także regionalnego (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2311/15, publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie sporządzone zostały cztery operaty szacunkowe przez trzech rzeczoznawców, które w sposób drastyczny różniły się co do wyceny nieruchomości przejętej na poszerzenie drogi publicznej. Przypomnieć należy że wartość tej nieruchomości była wyceniana w sporządzonych operatach zarówno na 57.390 zł. jak i na 244.138 zł., trzeci z rzeczoznawców wycenił jej wartość na 101.586 zł. Powyższe różnice w wycenie przedmiotowej nieruchomości wynikały przede wszystkim z doboru nieruchomości porównawczych.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że nie do końca zrozumiały jest tok rozumowania organu odwoławczego i to nie tylko na etapie odwołania od decyzji Starosty z dnia "[...]", ale również (a może przede wszystkim) w czasie rozpoznawania w trybie instancyjnym odwołania decyzji Starosty z dnia "[...]".

W tym miejscu przypomnieć należy, że Wojewoda uchylając decyzję o przyznaniu odszkodowania w kwocie 101.586 zł. stwierdził, iż w jego ocenie kryteria podobieństwa nieruchomości uwzględnionych w wycenie nie zostały dostatecznie wyjaśnione (dotyczy to operatu sporządzonego przez P. S. ustalającego wysokość odszkodowania na kwotę 101.586 zł.). Jednocześnie organ odwoławczy praktycznie przesądził o tym, że do oceny wartości nieruchomości powinien być brany pod uwagę i podstawę wyceny stanowić operat sporządzony przez biegłą K. ustalający wartość nieruchomości na kwotę ponad 244.000 zł.

W ocenie Sądu tak kategoryczne stwierdzenia Wojewody z jednej strony wskazujące na konieczność wyjaśnienia wątpliwości w operacie biegłego S., a z drugiej praktycznie nakazujące zastosowanie się do wyceny biegłej K., nie miały żadnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i pozostawały ze sobą w sprzeczności.

Innymi słowy brak było już wówczas podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że operat tylko jednej biegłej powinien odnosić się do wyceny konkretnej nieruchomości niezależnie od tego jakie sytuacje faktyczne miały miejsce w innych sprawach.

Konsekwencją stanowiska zajętego wówczas przez Wojewodę było powołanie biegłej K. do sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego ustalającego kwotę odszkodowania za przejętą nieruchomość na kwotę 207.314 zł.

Pozbawione są słuszności twierdzenia strony skarżącej, że biegła K. polegała wyłączeniu od sporządzania kolejnego operatu szacunkowego z tego powodu, iż jej wcześniejszy operat został zakwestionowany przez Komisję Opiniodawczo – Rozjemczą do badania operatów szacunkowych.

Wyłączenie biegłego na podstawie art. 24 k.p.a. wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności. Nie należy utożsamiać wydania przez biegłego niekorzystnej opinii dla jednej ze stron postępowania, a nawet jej merytorycznej wadliwości z brakiem bezstronności osoby sporządzającej opinię. Zasadę wyłączenia biegłego opartą na normie prawnej wynikającej z art. 24 k.p.a. należy rozumieć tak, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, organ, świadek, strona lub jej reprezentant (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 r., w sprawie I OSK 613/16, wyroki W.S.A w Warszawie z 19 grudnia 2017 r w sprawie V SA/Wa 246/17 i W.S.A w Krakowie z 23 listopada 2007 r. w sprawie II SA/Kr 965/06 – dostępne w CBOSA ).

Tak więc biegła mogła wydać kolejną opinię w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie istniały podstawy do jej wyłączenia tylko z tego powodu, że jej poprzednia opinia została zakwestionowana przez stosowną komisję.

Możliwość wydania kolejnej opinii przez tego samego biegłego nie może oczywiście oznaczać, że twierdzenia zawarte w operacie szacunkowym należy uznać w sposób bezkrytyczny za właściwe.

Przypomnieć należy, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji strona skarżąca informowała organ o poddaniu sporządzonego operatu szacunkowego ocenie stosownego stowarzyszenia rzeczoznawców. Starosta decyzję dotyczącą wysokości odszkodowania wydał przed wydaniem opinii komisji.

Opinia Komisji Opiniodawczej Północno – Wschodniego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Białymstoku została jednak dołączona do akt sprawy przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Zespół oceniający w konkluzji opinii stwierdził, że ujawnione w operacie szacunkowym błędy mogły bezpośrednio wpłynąć na określone wartości, a tym samym nie można uznać jego przydatności do celu, dla jakiego został wykonany.

W ocenie Sądu organ wydający decyzję w I instancji, mając informację o zwróceniu się do komisji opiniodawczej, powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji w postępowaniu, które toczyło się od długiego czasu, gdyż faktyczny brak porozumienia wykazany został już w dniu 10 stycznia 2017 r. Organ wydając decyzję w dniu 30 maja 2018 r. pozbawił siebie możliwości odniesienia się do opinii komisji z dnia 16 lipca 2018 r. Jednak zupełnie niezrozumiałe jest zachowanie organu odwoławczego, który dysponując krytyczną oceną operatu szacunkowego stwierdza w wydanej decyzji jedynie to, że na skutek zmiany art. 157 u.g.n. poprzez uchylenie ust. 1a negatywna ocena operatu nie skutkuje tym, iż operat traci charakter opinii o wartości nieruchomości. W decyzji brak jest choćby jednego racjonalnego stwierdzenia, które zanegowałoby treść opinii podważającej ustalenia operatu szacunkowego, a przecież na jego podstawie wydana została decyzja o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. To, że obecnie operat nie traci automatycznie charakteru opinii o wartości nieruchomości na skutek wydania negatywnej oceny nie oznacza, iż w treści decyzji nie należało się odnieść do argumentacji opinii komisji.

Niczego do sprawy nie wnosi powoływanie się przez organ odwoławczy (podobnie jak w decyzji z dnia 20 grudnia 2017 r.) na bliżej nieokreślone postępowania dotyczące wysokości przyznanych odszkodowań ustalonych przez tę samą biegłą i zaakceptowanych przez Ministra Infrastruktury.

Organ I instancji przystępując ponownie do rozpoznania tej sprawy powinien przede wszystkim mieć na uwadze, że w sprawie zostały wydane cztery, ale praktycznie trzy operaty szacunkowe. Pierwszy z tych operatów określający wartość przejętej nieruchomości na kwotę ponad 57 tyś. zł. został już faktycznie pominięty w prowadzonym postępowaniu, pozostały jednak dwa operaty szacunkowe sporządzone przez M. K. i P. S., które w sposób zupełnie odmienny wyceniają wartość przedmiotowej nieruchomości.

Dlatego też skoro to rzeczoznawca majątkowy według swej wiedzy specjalistycznej decyduje o doborze obiektów porównawczych, a organ dysponuje dwoma rozbieżnymi w tym względzie operatami szacunkowymi, sporządzonymi przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, to obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w celu urzeczywistnienia zasady obiektywizmu, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i poszanowania uzasadnionych interesów skarżących, do czego obliguje organy administracji publicznej art. 7 k.p.a. i konkretyzujące go art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ ma podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie, wskazując także na rozbieżności w ocenie "porównywalności nieruchomości" wynikające z obydwu znajdujących się w sprawie operatów. Organizacja zawodowa rzeczoznawców oceni możliwość wykorzystania operatu wykonanego na zlecenie organu do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

O ocenę tę organ powinien się zwrócić oczywiście po potwierdzeniu aktualności sporządzonych wcześniej operatów i odniesieniu się biegłej K. do uwag zawartych w opinii komisji opiniodawczej z dnia 16 lipca 2018 r.

Niniejsze postępowanie prowadzone jest zbyt długo, należy więc je zakończyć w miarę szybko, ale nie przedwcześnie, dlatego też przed zwróceniem się do uprawnionych rzeczoznawców organ powinien wyjaśnić z dwojgiem rzeczoznawców wydających operaty szacunkowe w sprawie dlaczego nieruchomości określone w operacie sporządzonym przez P. S. mogły (lub nie mogły) być uznane za nieruchomości podobne według wiedzy dwojga rzeczoznawców majątkowych.

Przypomnieć należy, że przedmiotowa działka o nr "[...]" znajduje się w obrębie A, gmina A. W operacie szacunkowym sporządzonym 23 marca 2017 r. przez P. S. wyszczególnionych zostało 16 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych pod drogi publiczne w powiecie olsztyńskim. Obecnie nie można zrozumieć dlaczego powyższa okoliczność nie została uwzględniona przez organy rozstrzygające sprawę, zwłaszcza, że siedem z tych transakcji dotyczyło A, z czego dwie obrębu A.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające winny uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania wynikające wprost z powyższych rozważań.

Mając powyższe na uwadze w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2005 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265) uwzględniając wynagrodzenia radcy prawnego i wysokość uiszczonego wpisu.