Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 490/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części oraz oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151, art. 183, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1051/10 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia działek z produkcji leśnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia wymierzonej opłaty, 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

II OSK 490/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia działek z produkcji leśnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku, działając na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej 0,1810 ha gruntu leśnego o typie siedliskowym lasu Bmw – bór mieszany świeży, stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb K., gm. P., wymierzył sprawcy wyłączenia – W. S. opłatę w wysokości 55.659,32 zł.

W uzasadnieniu organ podał, że na działkach [...] i [...] prowadzone były w 2007 r. prace ziemne polegające na nielegalnym wydobyciu kruszywa naturalnego. Działki te stanowią grunt leśny, brak jest dla działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również planu urządzenia lasu. W dniu [...] kwietnia 2008 r. na działkach została przeprowadzona wizja terenowa, podczas której stwierdzono faktyczne wyłączenie z produkcji gruntu leśnego o powierzchni 0,1810 ha. W dniu [...] listopada 2008 r. właścicielka gruntów potwierdziła fakt wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, jednak nie zgodziła się z określonym przez organ typem siedliskowym lasu, przedstawiając opinię botanika R. C., której ustalenia zostały przyjęte przez organ.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. podniosła, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zdaniem odwołującej się naruszony został art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ podjęte na gruncie prace miały charakter interwencyjny, tzn. przeprowadzone były w związku z koniecznością zabezpieczenia skarpy.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie prowadzone przez Dyrektora RDLP w Gdańsku było prawidłowe i brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ I instancji umożliwił stronie czynny udział na każdym etapie postępowania, a strona nie kwestionowała faktu dokonania wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Pomiary powierzchni wyłączonej z produkcji zostały dokonane przez eksperta - geodetę, którego ustaleń zainteresowana również nie podważyła, o czym świadczy choćby protokół z dnia [...] listopada 2008 r. spisany w siedzibie Dyrektora RDLP i podpisany przez stronę.

Podnoszony przez odwołującą się fakt, że przeprowadzenie prac miało na celu poprawę bezpieczeństwa i zabezpieczenie osuwającej się skarpy, nie ma znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 28 ust. 1. Zdaniem organu odwoławczego nie można też uznać, że niniejszy przypadek wypełniał przesłanki wynikające z przepisów art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co uzasadniałoby dokonanie wyłączenia okresowego wynikającego z klęski żywiołowej lub wypadku losowego. Cytowany przepis art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy tylko ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymaganych przepisami art. 7 ustawy. Strona myli postępowanie polegające na zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z postępowaniem o wyłączeniu gruntów z produkcji. Sposób postępowania przy wyłączeniu gruntów z produkcji przedstawiony jest w innym rozdziale ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a niniejsze postępowanie dokonywane jest w trybie kontroli wykonywania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu II instancji nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. W sprawie zostały sporządzone pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, pomiary te strona zaakceptowała. Dyrektor RDLP uznał dowód w sprawie przedstawiony przez zainteresowaną w kwestii ustalenia siedliska lasu wyłączonego z produkcji, korzystniejszy dla strony. Wbrew twierdzeniom strony, przedstawionym w odwołaniu, Dyrektor RDLP dopuścił wszystkie środki dowodowe zgłoszone przez zainteresowaną i znajdują się one w aktach sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził także, że podnoszenie przez stronę, że Dyrektor RDLP nie wyjaśnił, czy przedmiotowa skarpa była niestabilna przed podjęciem prac interwencyjnych nie ma znaczenia dla sprawy w świetle wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Informacja o tym, że w przeszłości skarpa miała łagodny spadek nie jest istotna w postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Jest to tylko informacja uzupełniająca, mająca na celu unaocznienie, że późniejsza niestabilność skarpy była następstwem prowadzonych przez stronę prac ziemnych. Na podstawie informacji przekazanych przez Starostę K. prace prowadzone przez stronę postępowania miały charakter nielegalnego wydobycia kruszywa naturalnego, co wskazuje, że prowadzone były świadomie, nie można więc mówić o czynniku losowym. Prowadzenie prac eksploatacyjnych bez przewidzenia ich konsekwencji świadczy o braku stosownych działań zabezpieczających, w wyniku których doszło do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Organ odwoławczy podkreślił, że przy prowadzeniu eksploatacji kruszywa, zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze na prowadzącym wydobycie ciąży obowiązek dbałości o ochronę środowiska oraz zapobieganie powstawania szkodom. Niezależnie od tego art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki art. 28 powołanej ustawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. podniosła zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nieuwzględnienie faktu, że prace podjęte na gruncie miały charakter interwencyjny. W skardze zarzucono także naruszenie art. 28 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe przyjęcie, że to właścicielka gruntu jest sprawcą jego wyłączenia z produkcji leśnej i w konsekwencji skierowano decyzję do niewłaściwego podmiotu. Skarżąca wskazała również, że określenie w decyzji pierwszoinstancyjnej terminu uiszczenia opłaty od daty uprawomocnienia się decyzji nie ma podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, że w toku postępowania organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. W sprawie zostały sporządzone pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, które strona zaakceptowała. Dyrektor RDLP w Gdańsku uznał dowód w sprawie przedstawiony przez zainteresowaną w kwestii ustalenia siedliska lasu wyłączonego z produkcji. Wbrew twierdzeniom strony, Dyrektor RDLP dopuścił środki dowodowe zgłoszone przez zainteresowaną i znajdują się one w aktach sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania prawidłowej decyzji.

Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, że w ewidencji gruntów przedmiotowe nieruchomości są opisane jako las (Ls). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała faktu dokonania wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, pomiary powierzchni wyłączonej z produkcji zostały dokonane przez eksperta - geodetę, którego ustaleń zainteresowana również nie podważyła - o czym świadczy protokół z dnia [...] listopada 2008 r. spisany w siedzibie Dyrektora RDLP i podpisany przez skarżącą. Z protokołu z dnia [...] listopada 2008 r., jak też z protokołu z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika bezspornie, że wyłączenia gruntu leśnego z produkcji dokonano na zlecenie właścicielki gruntu – W. S.

Podnoszony przez skarżącą fakt, że przeprowadzenie prac miało na celu poprawę bezpieczeństwa i zabezpieczenie osuwającej się skarpy, nie ma znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 8 ww. ustawy przepisów art. 7 nie stosuje się do okresowego wyłączania gruntów z produkcji, związanego z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych. Zdaniem Sądu nie można uznać, że niniejszy przypadek wypełniał przesłanki wynikające z przepisów art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co uzasadniałoby dokonanie wyłączenia okresowego wynikającego z klęski żywiołowej lub wypadku losowego. Przepis art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymaganych przepisami art. 7 ustawy. Strona myli postępowanie polegające na zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z postępowaniem o wyłączeniu gruntów z produkcji. Sposób postępowania przy wyłączeniu gruntów z produkcji przedstawiony jest w innym rozdziale ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (rozdział 3), a postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzone było na podstawie przepisów rozdziału 7 tj. o kontroli wykonywania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazać należy, że skarżąca nie uzyskała decyzji o wyłączeniu przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji.

Sąd podkreślił także, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że podnoszenie przez stronę w toku postępowania, że Dyrektor RDLP nie wyjaśnił, czy przedmiotowa skarpa była niestabilna przed podjęciem prac interwencyjnych nie ma znaczenia dla sprawy w świetle wyłączenia gruntu leśnego z produkcji bez uzyskania stosownej decyzji. Informacja o tym, że w przeszłości skarpa miała łagodny spadek nie jest istotna w postępowaniu dotyczącym wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Jest to tylko informacja uzupełniająca, mająca na celu unaocznienie, że późniejsza niestabilność skarpy była następstwem prowadzonych przez stronę prac ziemnych.

Na podstawie informacji przekazanych przez Starostę K. organy prawidłowo ustaliły, że prace prowadzone przez stronę postępowania miały charakter nielegalnego wydobycia kruszywa naturalnego, co wskazuje, że prowadzone były świadomie. Prowadzenie prac eksploatacyjnych bez przewidzenia ich konsekwencji świadczy o braku stosownych działań zabezpieczających, w wyniku których doszło do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. W tym miejscu Sąd zauważył, że zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze na prowadzącym wydobycie ciąży obowiązek dbałości o ochronę środowiska oraz zapobieganie powstawania szkodom. Ponadto art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki art. 28 powołanej ustawy.

Sąd I instancji dodał także, że podnoszony przez skarżącą zarzut, iż określenie w decyzji pierwszoinstancyjnej czternastodniowego terminu uiszczenia opłaty od daty uprawomocnienia się decyzji nie znajduje podstawy prawnej, nie może być uwzględniony bowiem oczywistym jest, że opłata jest wymagalna od chwili uprawomocnienia się decyzji, która opłatę nałożyła.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, W. S., reprezentowana przez pełnomocnika z osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracji materiału dowodowego, a w szczególności niepoczynienia własnych ustaleń co do przyczyn i charakteru prac ziemnych, bezpodstawne ich zakwalifikowanie jako wydobywanie kruszywa, a także pominięcia wyjaśnień skarżącej i dowodów powoływanych na tę okoliczność, jak i na okoliczność charakteru, przeznaczenia i sposobu zagospodarowania spornych działek po zakończeniu prac, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na działkach rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntów pod postacią wydobywania kruszywa, podczas gdy ich sposób użytkowania nie uległ zmianie, a przeprowadzone doraźnie roboty służyły wyłącznie zabezpieczeniu osuwającej się ziemi zagrażającej pobliskiej stacji paliw, bez zamiaru i skutku w postaci zmiany sposobu użytkowania gruntu, natomiast ze skutkiem przeciwdziałania degradacji i zabezpieczenia obszaru leśnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo pominięcia przez organy ustaleń faktycznych w zakresie jednej z kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia, tj. celu przeprowadzonych przez skarżącą prac, w tym stanu skarpy przed ich podjęciem, a to na skutek uznania, że nie mają one znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy w świetle art. 11 ust. 3 w zw. z art. 8 ustawy zakwalifikowanie działania skarżącej jako natychmiastowego działania interwencyjnego musiałoby skłonić organy do oceny, że nie została wypełniona hipoteza art. 28 ust. 1 ustawy, stanowiącego podstawę decyzji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 kpa poprzez nieuchylenie decyzji mimo bezkrytycznego oparcia rozstrzygnięć organów na przyznaniu przez stronę faktu wyłączenia gruntu z produkcji, podczas gdy ocena tej przesłanki nie jest kwestią faktu, lecz kwalifikacji prawnej, a tym samym nie może być przedmiotem przyznania skarżącej; jeśli nawet takie przyznanie miało miejsce, to nie może zastępować samodzielnych ustaleń organu, albowiem to na organie spoczywa obowiązek stania na straży praworządności; ponadto strona jedynie nie zaprzeczyła faktowi i rozmiarowi naruszenia drzewostanu na skutek prowadzenia nagłych prac interwencyjnych, co nie jest jednoznaczne z przyznaniem faktu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej, a w żadnym wypadku nie zwalnia organu z powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie sposobu użytkowania i stanu działek przed i po zarzucanej ingerencji skarżącej;

d) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji w zakresie, w jakim została wydana bez podstawy prawnej, tj. w części wyznaczenia terminu do wpłaty wymierzonej opłaty, skoro brak jest przepisu dającego podstawę do określenia przez organ takiego terminu;

2) naruszenia prawa materialnego, tj.

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, podczas gdy poczynione ustalenia faktyczne nie dają podstaw do przyjęcia, że skarżąca rozpoczęła inne niż leśne użytkowanie działek, skoro ograniczyła się jedynie do działań służących zabezpieczeniu objętej nimi skarpy przed osuwaniem się na teren pobliskiej stacji paliw (zebranie osuniętych warstw gruntu w celu w celu ustawienia tymczasowej konstrukcji oporowej celem zachowania pierwotnego przeznaczenia gruntu), które to działania nie mieszczą się w pojęciu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, względnie

b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 3 w zw. z art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji leśnej przed wydaniem decyzji zezwalającej na takie wyłączenie wypełnia hipotezę art. 28 ust. 1 ustawy w przypadku gdy miało charakter tymczasowy i było związane z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub zdarzeń losowych, podczas gdy art. 11 ust. 3 ustawy dopuszcza takiej sytuacji wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej w sposób następczy, tj. po dniu faktycznego wyłączenia, a tym samym z samego faktu nieistnienia w momencie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej decyzji zezwalającej na takie wyłączenie nie wynika, że grunt został wyłączony niezgodnie z przepisami ustawy – innymi słowy poprzez przyjęcie, że sankcja w postaci wymierzenia opłaty ma zastosowanie do przypadków okresowego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, związanego z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych, podczas gdy z istoty art. 8 i art. 11 ust. 3 ustawy wynika, że natychmiastowych charakter działań interwencyjnych zwalania podejmującego te działania z konieczności ich poprzedzenia długotrwałą procedurą administracyjną, co czyniłoby ją bezskuteczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż Sąd I instancji ograniczył się do powtórzenia argumentów organów, nie wnikając w istotę sprawy. W konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na piśmie Starosty K. z dnia [...] czerwca 2007 r. zawiadamiającego o domniemanym nielegalnym wydobywaniu kruszywa, protokole, w którym skarżąca jakoby przyznała się do wyłączenia z produkcji leśnej części działek i opinii geodety dotyczącej powierzchni wyłączenia. Tymczasem żaden z powyższych dowodów nie mógł być podstawą prawidłowych ustaleń co do faktu wyłączenia gruntów z produkcji, gdyż z żadnego nie wynika, aby skarżąca rozpoczęła inne niż leśne wykorzystywanie gruntów. Pismo Starosty jest oparte na domniemaniu i błąd ten został powielony, zastępując własne ustalenia organów. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie wydobywała kruszywa, gdyż zbieranie osuniętej ziemi i przygotowanie terenu pod ustawienie muru oporowego nie jest wydobywaniem kruszywa w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Abstrahując od powyższego, autor środka zaskarżenia zwrócił również uwagę, iż Sąd I instancji nie zauważył, że zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzje dotyczące gruntów wymienionych w art. 8 mogą być wydawane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Skoro tak, to dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego konieczne było zbadanie podnoszonych przez stronę twierdzeń i dowodów na okoliczność podjęcia działań w trybie art. 8 ustawy.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła również, iż zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Sąd I instancji błędnie przyjął natomiast, że każda ingerencja w substancję leśną stanowi rozpoczęcie innego niż leśne wykorzystywania gruntu leśnego.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych jej autor wniósł o:

1) przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność rzeczywistych intencji skarżącej i celu robót podjętych na spornych działkach;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie o jego zmianę

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera po części usprawiedliwione podstawy.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi być wskazanie, iż kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej wydana została na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią w razie stwierdzenia, że grunty leśne zostały wyłączone z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Pod pojęciem wyłączenia z produkcji, w myśl art. 4 pkt 11 ustawy, rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów (...), a wyłączenie takie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.

W analizowanej sprawie Sąd I instancji, w ślad za organami administracji, uznał, że W. S. dopuściła się faktycznego wyłączenia gruntów leśnych o powierzchni 0,1810 ha z produkcji leśnej poprzez podjęcie działalności polegającej na wydobyciu kruszywa naturalnego bez uzyskania stosownego zezwolenia. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zarzucił Sądowi I instancji, iż oparł się na niewyczerpujących ustaleniach stanu faktycznego, a jednocześnie nie poczynił własnych ustaleń co do charakteru i przyczyn prowadzonych robót ziemnych, którym przypisać należy charakter "interwencyjny". Tak sformułowany zarzut nie może być jednak uznany za zasadny.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny orzeka zatem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku postępowania administracyjnego bądź też wyjątkowo uzyskanego przed sądem na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny zasadniczo nie dokonuje własnych ustaleń, a jedynie ma obowiązek ocenić, czy w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zebrano materiał dowodowy wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, koniecznego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie obowiązującego prawa.

W tym kontekście należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że ustalenia podjęte przez organy okazały się wystarczające dla oceny zastosowania przepisów prawa materialnego.

Jak już zostało wskazane, pod pojęciem wyłączenia z produkcji, w myśl art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowania terenów. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy uprawnione jest stanowisko, że wyłączenie możliwości leśnego użytkowania gruntu w wyniku fizycznego unicestwienia części skarpy stanowi wyłączenie gruntu z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Fakt usuwania kruszywa naturalnego w postaci piasku i żwiru pochodzącego ze skarpy, jest konsekwencją, likwidacji części skarpy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym. W aktach sprawy znajdują się bowiem notatki służbowe oraz fotografie sporządzone przez pracowników Starostwa Powiatowego w K. w dniach [...] i [...] maja oraz [...] czerwca 2007 r., które dokumentują trwające roboty ziemne. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż twierdzeniu o "interwencyjnym" charakterze prac ziemnych przeczą okoliczności, w jakich roboty te były prowadzone oraz zakres i czas ich trwania. Otóż z materiału aktowego wynika, iż początkowo prowadzone były prace polegające na wybieraniu mas ziemnych u podnóża skarpy. W miarę upływu prace eksploatacyjne spowodowały widoczne poszerzenie i przesunięcie przebiegu skarpy i w konsekwencji degradację części terenu leśnego. Prace te z uwagi na charakter i rozmiar przybrały charakter wydobywania kruszywa mineralnego, co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] czerwca 2007 r., którą nakazano natychmiastowe wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa i zabezpieczenie wyrobiska. W świetle niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych bez znaczenia pozostają zatem zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej co do potwierdzenia przez W. S. do protokołu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji.

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi w postaci kopii pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z września 2007 r., pisma Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa powiatowego w K. z dnia [...] września 2007 r. oraz pisma skarżącej z dnia [...] września 2007 r., to należy stwierdzić, że złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. W postępowaniu kasacyjnym zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Powołany przepis wyłącza zarazem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie potwierdza także treść art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., I GSK 595/10). Abstrahując od powyższego warto jednak wskazać, że pisma, których kserokopie załączone zostały do skargi kasacyjnej wchodzą w skład materiału aktowego przedstawionego przez organ administracji wraz z wniesioną skargą, zatem stanowią element stanu faktycznego i jako taki, w kontekście zgłoszonych zarzutów, podlegają ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Reasumując tę część rozważań należy uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa okazały się niezasadne, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany przez organy administracyjne materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczną ocenę działania skarżącej kasacyjnie i przyjęcie, że dokonała ona wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. W konsekwencji, na tle tak przyjętego stanu faktycznego prawidłowe było zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustalenie opłaty za bezprawne wyłączenie gruntów z produkcji. Jednocześnie wobec braku podstaw do przyjęcia, że roboty ziemne prowadzone przez skarżącą miały charakter "interwencyjny", stwierdzić należy, iż zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 oraz niezastosowania art. 11 ust. 3 w zw. z art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są niezasadne.

Za zasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w części dotyczącej określenia w zaskarżonej decyzji terminu uiszczenia wymierzonej opłaty. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli przepisy materialne nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności obowiązku, to podlega on wykonaniu z dniem, w którym decyzja statuująca ten obowiązek stanie się ostateczna. Sąd I instancji prezentując powyższy pogląd wywiódł jednak błędnie, że zasady tej nie zmienia wskazanie w decyzji terminu wykonania obowiązku, a okoliczność taka nie ma żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić, gdyż decyzja taka w zakresie określającym termin wykonania obowiązku została wydana bez podstawy prawnej, a zatem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w tej części jest nieważna, co powinno obligować Sąd I instancji do wyeliminowania jej w tym zakresie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w części.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż przepisy art. 156 § 1 kpa, mimo że zostały zamieszczone w akcie normatywnym o charakterze procesowym, są przepisami prawa materialnego, ponieważ stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia i określają skutki prawne zaistnienia wskazanych wad decyzji administracyjnych. Stwierdzenie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy jednoczesnym braku naruszenia przepisów postępowania uprawniało zatem Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi W. S. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne stwierdzenie nieważności Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia wymierzonej opłaty na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W pozostałej części z uwagi na swą bezzasadność skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.