Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 783/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 1; art, 141 par. 4 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm.)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 923/07 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 923/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] października 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2007 r., nr [...] wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej.

Rozpoznając sprawę Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wspomnianą decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. Ł., M. J. i M. W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970 r., nr L. dz. [...] w sprawie ustalenia uprawnionych i przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej miasta Biłgoraj - odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie. Wskazano, że przedmiotem oceny była decyzja z dnia [...] stycznia 1970 r., wydana na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Wspomniany przepis (w dacie wydania decyzji) stanowił, że wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ustawy o wspólnotach gruntowych, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne zamieszkujące lub mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby zamieszkujące na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed wejściem w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały.

W tym kontekście organ wskazał, że wnioskodawcy są członkami Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej miasta Biłgoraj, natomiast powodem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest fakt nieprawidłowego ustalenia sumy wielkości udziałów poszczególnych osób oraz zamieszczenie na liście osób nieuprawnionych do udziału. Mając na uwadze powyższe, a także ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organ wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 1970 r. nie może zostać w tym trybie wyeliminowana. Podano, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego co do istnienia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej i faktycznego korzystania ze wspólnoty. Ustaleń tych można dokonać w postępowaniu zwykłym, a nie nadzorczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanych niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Postępowanie takie ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

We wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy złożonych przez wszystkich wnioskodawców podnoszono, że wydana decyzja jest sprzeczna z prawem, gdyż organ nie odniósł się do stawianych zarzutów. Zdaniem odwołujących się stron, decyzja z [...] stycznia 1970 r. narusza art. 156 § 1 pkt 2, 5, i 6 k.p.a. w związku z czym organ winien stwierdzić jej nieważność.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2007 r., nr [...]. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że przed Kolegium toczyło się już postępowanie (z wniosku innych osób) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. Organ badając całość akt sprawy w tym postępowaniu nie dopatrzył się istnienia przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Ponadto organ stwierdził, że część wskazanych przez strony przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. tj. zawartych w pkt 3, 6 i 7 tego przepisu jest powoływanych całkowicie bezzasadnie. Natomiast co się tyczy pozostałych, również nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Ani (być może prawdopodobny) fakt skierowania decyzji do osób zmarłych w chwili jej wydania, ani fakt przekroczenia możliwej sumy wszystkich udziałów nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie narusza to prawa w stopniu rażącym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J. Ł.. Skarżący powtarzając wcześniej podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] września 2007 r. W szczególności decyzji zarzucił naruszenie art. art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2, 5, i 6 k.p.a. Omawiając osobno każdą przesłankę na które powoływali się wnioskodawcy, skarżący wskazywał na istniejące - jego zdaniem - wady decyzji z [...] stycznia 1970 r., uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż usunięcie nieprawidłowości w funkcjonowaniu Wspólnoty nie może zostać osiągnięte w drodze nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] października 2007 r., jak też utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] września 2007 r. dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, już z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970 r. Nr L. dz. [...] wydanej w przedmiocie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta Biłgoraj, toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zamościu postępowanie z wniosku innych osób: M. R. i E. C.. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] utrzymaną w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] (skargę wniesioną na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 793/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których pierwsza jest ostateczna. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem w sprawie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium PRN w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970 r. zapadła ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2007 r., to wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie w dniu [...] września 2007 r. (utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia [...] października 2007 r.) przesądza - zdaniem Sądu I instancji - o nieważności tych kolejnych decyzji, mimo że zapadły one w wyniku postępowania wszczętego na wniosek innych osób.

Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, iż zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej wspomnianymi decyzjami. Zdaniem Sądu, wskazane decyzje dotyczą stwierdzenia nieważności tej samej decyzji administracyjnej (z dnia [...] stycznia 1970 r.). Podano także, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym, mimo, że skarżący J. Ł. (a także dwoje pozostałych wnioskodawców: M. J. i M. W.) nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powołując kolejne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są zarówno strony postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W konkluzji uzasadnienia wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu prowadziło dwa odrębne postępowania, pomimo iż na rozprawie w dniu 24 lipca 2007 r. skarżący J. Ł. wnosił o połączenie sprawy prowadzonej z jego wniosku ze sprawą toczącą się na skutek wniosku M. R. i E. C. (k. 15v. akt adm.). Powyższe nie pozbawiło jednak skarżącego (oraz M. J. i M. W.) przymiotu strony także w tym wcześniej wszczętym postępowaniu.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 923/07) został w całości zaskarżony przez pełnomocnika skarżącego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., następujących przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez:

▪ jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachodzi przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotem decyzji uznanej za poprzednio rozstrzygającą sprawę była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość udziałów we wspólnocie gruntowej w stosunku do jednej z osób, która w świetle tej decyzji nie jest osobą uprawnioną do udziału we wspólnocie gruntowej, zaś obecna sprawa dotyczy wniosku osoby wywodzącej swe uprawnienia z tej decyzji,

▪ jego błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji SKO z dnia [...] października 2007r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] września 2007r., nr [...], z powodu naruszenia w/w decyzjami art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w sytuacji, gdy sprawa rozpoznana tymi decyzjami nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną,

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powoływanej dalej jako p.u.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

▪ brak właściwego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku oraz merytorycznego odniesienia się w nim do zawartych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1 i 4, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a., co uniemożliwiło Sądowi pełną ocenę, czy nie zachodzi sytuacja opisana dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak też doprowadziło do nierozpoznania istoty zarzutów stawianych decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970r.

3. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji rażących naruszeń przez organ przepisów postępowania, poprzez:

▪ wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niesprawdzone i sporne okoliczności (naruszenie art. 7 k.p.a.), oraz o okoliczności ustalone w innym postępowaniu, z którym skarżącego nie zapoznano (naruszenie art. 9 i art. 77 § 4 k.p.a.),

▪ nierozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu pięciu zarzutów stawianych decyzji z 1970 r., szczegółowo opisanych z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. (naruszenie art. 7 k.p.a.) i nie wyjaśnienie przyczyny nie rozpoznania tych zarzutów (naruszenie art. 8 k.p.a.),

▪ zignorowanie przez Kolegium szeregu wniosków dowodowych skarżącego, zmierzających do wykazania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. (naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.),

▪ odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1970 r. pomimo przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. (naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a.).

Z uwagi na powyższe pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, z wyszczególnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym wstępie do uzasadnienia zarzutów wskazanych w komparycji skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego (oraz wnoszącego skargę kasacyjną) w szczegółowy sposób przedstawił przebieg postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zamościu, a także merytoryczną argumentację skarżącego i organu administracji prezentowaną na poszczególnych etapach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej.

W dalszej kolejności pełnomocnik J. Ł. uzasadnił zarzuty sformułowane we wstępie skargi kasacyjnej.

Odnośnie pierwszego z zarzutów wymienionych w petitum skargi kasacyjnej wskazano, iż o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu (rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, interesy prawne stron postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] - wywodzone z art. 6 i 8 ustawy oraz § 13 ust. 3 wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Ministra Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej (M.P. Nr 33, poz. 145) - były inne niż interes prawny skarżącego (wywodzony z art. 9 ustawy). Dlatego - zdaniem kasatora - nie można mówić o tożsamości obu spraw.

W ramach uzasadnienia pierwszego z zarzutów kasacyjnych podano dodatkowo, że wprawdzie obie sprawy dotyczą żądania stwierdzenia nieważności tej samej decyzji administracyjnej, jednakże decyzja z 1970 r. w przypadku wnioskodawców w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] nie rozstrzygała o ich prawach, inaczej niż ma to miejsce w przypadku skarżącego. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość udziałów we wspólnocie gruntowej w stosunku do jednej z osób, która w świetle tej decyzji nie jest osobą uprawnioną do udziału we wspólnocie gruntowej, nie rozstrzyga o uprawnieniach osób wywodzących swe prawa z tej decyzji (ustalającej szereg różnych zakresowo uprawnień wielu podmiotów).

Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną na marginesie zauważył, że legitymacji poszczególnych udziałowców wspólnoty gruntowej nie kompensuje też spółka, gdyż zakres jej działania ograniczony jest do zarządu wspólnotą oraz zagospodarowania jej gruntów (art. 14 ust. 1 ustawy), nie zaś do oceny zasadności decyzji, od wydania której uzależnione jest jej powstanie (art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy).

W konkluzji uzasadnienia pierwszego z zarzutów kasacyjnych stwierdzono, że zaskarżony wyrok stawia skarżącego w niekorzystnej sytuacji prawnej, gdyż dla dochodzenia swego roszczenia o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r. zmuszony jest wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w sytuacji, gdy od momentu, w którym dowiedział się o podstawie wznowienia (wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Lu 793/07) upłynął już ponad jeden miesiąc, zaś przed ogłoszeniem wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. było w toku postępowanie z jego wniosku z dnia 3 lipca 2007 r., co sprzeciwiało się kierowaniu wniosku o wznowienie identycznego postępowania prowadzonego z wniosku M. R..

Odnośnie drugiego z zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej wskazano, iż przyjęcie przez Sąd występowania w sprawie res iudicata spowodowało, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ograniczył się jedynie do wskazania oparcia zarzutów skargi o art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1 i 4, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. bez wyjaśnienia, na czym według skarżącego polegały naruszenia powołanych przepisów. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi powinno polegać na podaniu treści tych zarzutów. Na poparcie powyższego pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04 (opublikowanym w "ONSAiWSA" z 2006r., nr 1, poz. 9), obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 tej ustawy). Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wspomniane błędy Sądu I Instancji doprowadziły do sytuacji, w której nie mógł on właściwie ocenić zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do uzasadnienia trzeciego z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej pełnomocnik J. Ł. stwierdził, iż oczywistym jest rażące naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania. Powtórzono przy tym wywód stanowiący rozwinięcie trzeciego z zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej. Podtrzymując wspomniane zarzuty dotyczące kwalifikowanych wad decyzji z 1970 r., autor skargi kasacyjnej stwierdził, że naruszenie art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dotyczy 34 ze 181 pozycji ujętych w decyzji z 1970 r., a więc blisko 20% jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że równowartość blisko 1/5 majątku wspólnoty (szacowanego na dziesiątki milionów złotych) nie jest właściwie objęta prawami osób do tego uprawnionych. Tak więc również racje ekonomiczno - gospodarcze przemawiają za uznaniem rażącego naruszenia prawa przez krytykowaną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania, a skarga kasacyjna spełnia wymogi określone w art. 176 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów postępowania można w istocie sprowadzić do oceny, czy w kontekście rozpatrywanej sprawy zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie z powołaną normą ogólnego postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (tzw. res iudicata). Oznacza to, że ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:], M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968). Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Z kolei, na podstawie normy procesowej przewidzianej w art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że decyzją administracyjną wydaną w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (znak [...]) utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] lipca 2007 r. (znak [...]) wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970 r., nr L dz. [...], dotyczącej ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta Biłgoraj. Postępowanie w tej sprawie prowadzone było na wniosek M. R. i E. C.. Wspomniana decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. - wydana po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z wniosku M. R. i E. C. - znajdowała się zatem już w obrocie prawnym w momencie wydania przez ten organ decyzji w sprawie wniosku J. Ł., M. J. i M. W.. Decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie z wniosku J. Ł., M. J. i M. W. zostały bowiem wydane kolejno w dniu [...] września 2007 r. (w I instancji) i w dniu [...] października 2007 r. (w II instancji).

Jak wspomniano, w literaturze przedmiotu, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu , a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata).

Ostatnim warunkiem koniecznym do stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae, ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osadzonej jedynie co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania w obu sprawach, gdyż oba postępowania dotyczyły decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] stycznia 1970 r.

Tożsamość spraw musi dodatkowo dotyczyć podmiotów obu postępowań. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym, w obu sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji występował również element tzw. podmiotowoprawnej tożsamości sprawy. Wskazać bowiem należy, że pomimo, iż J. Ł. (jak również M. J. oraz M. W.) nie brali udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku M. R. i E. C. (zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2007 r.), to zgodnie z utrwalonym poglądem wywodzącym się z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 - publ. ONSA 1995, nr 1, poz. 32) stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są zarówno strony postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, na co zwrócił uwagę również Sąd I instancji, istniała przedmiotowa, jak i podmiotowa tożsamość sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Samorządowego Kolegium Odwoławczego "wcześniejszą" decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz "późniejszymi" decyzjami tego organu z dnia [...] września oraz [...] października 2007 r.

W uwagi na wszystkie wskazane wyżej okoliczności prawne towarzyszące postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, podlegającemu ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, iż kontrolowane decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. W tym świetle jako bezprzedmiotowe jawią się zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji należało orzec na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.