Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1587/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 49 bust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 997 zł (słownie dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz.290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2016r. nr [...] nakładającą rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w [...] gm. [...].

Organ wskazał, że 4 grudnia 2014r. podczas kontroli ustalono, że na ww. działce znajduje się drewniany budynek gospodarczy (5 m x 2,7m) o dwuspadowym dachu, zrealizowany w II połowie lat 80-tych XX w., wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Inwestor nie posiada zgłoszenia ani pozwolenia na budowę.

Decyzją z [...] czerwca 2015r., na podstawie art. 37 ust. 1 Prawo budowlane z 1974r. PINB w [...] nakazał pp. [...] rozbiórkę opisanego budynku. Decyzją z [...] lutego 2016r. [...]WINB uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy w związku z datą realizacji obiektu podkreślił, że z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994r. wynika jednoznacznie, iż art. 48 Prawo budowlane z 1994r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. ustawy z 1974r.). W ocenie organu prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej organ orzeka na podstawie przepisów ustawy z 1974r. jedynie w przypadkach obiektów podlegających obecnie reżimowi z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Żaden z warunków umożliwiających legalizację spornego obiektu w oparciu o nieobowiązujące Prawo budowlane z 1974r. w niniejszej sprawie nie zaistniał. Słusznie zatem organ powiatowy oparł rozstrzygnięcie na art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ powołał art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - w brzmieniu obowiązującym do 27-06-2015r. zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy inwestor winien dokonać zgłoszenia. Z uwagi na datę realizacji inwestycji w reżimie prawnym objętym ustawą z 1974r. nieznana była instytucja zgłoszenia. Niemniej w dacie budowy budynku gospodarczego przepisy wymagały zgody właściwych organów. Ponieważ wymóg uzyskania stosownej nie został spełniony słusznie stwierdzono, że budynek gospodarczy powstał samowolnie.

Zdaniem [...]WINB budowa obiektu podlegającego obecnie reżimowi art. 49b ustawy z 1994r. oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Obowiązek rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia, czy też jak w tej sprawie bez zgody właściwych organów nie ma charakteru bezwzględnego. Jednak skoro ww. budynek zrealizowano na terenie leśnym, co wynika z wypisu z rejestru gruntów oraz pisma Wójta Gminy [...] z 30 stycznia 2015r. niemożliwym byłoby uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy albowiem wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27-03-2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ dodał, że na terenie, na którym znajduje się budynek brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło przesłankę uniemożliwiającą legalizację.

Z uwagi na fakt, iż budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kategorii PM. Zgodnie z § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Z § 271 ust. 2 w/w rozporządzenia wynika, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL i PM wynosi 8 m. W tej sprawie minimalna odległość pomiędzy budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12m. Tymczasem budynek położony jest na działce leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi 0. Tym samym narusza również § 271 rozporządzenia

Według organu argumenty odwołania nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostają dotyczące konieczności zastosowania ustawy Prawo budowlane z 1974r. z podanych wyżej względów. Podobnie prace nad uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu. Możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej daje jedynie obowiązujący plan miejscowy.

Skargę na powyższą decyzję złożył [...] zarzucając naruszenie:

przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji, tj.:

(i) art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu w drugiej instancji, jak i nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału i zwrócenia uwagi na konieczność zwrócenia się do gminy [...] o informację o statusie działki podczas inwentaryzacji urbanistycznej w 1987 r.

(ii) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak zwrócenia się do wójta gminy [...] o wskazanie jakie przeznaczenie miała działka [...] w 1987 r. kiedy przeprowadzono inwentaryzację urbanistyczną, o co wnosili odwołujący, co spowodowało, iż decyzję wydano na podstawie niepełnego stanu faktycznego,

(iii) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] w [...] z [...] grudnia 1988 r., w którym nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod zabudowę letniskową, co miało wpływ na treść decyzji;

(iv) art. 7, art. 77,80 oraz art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA poprzez brak wyjaśnienia podstaw domagania się złożenia zgłoszenia budowy budynku gospodarczego i poprzez bezpodstawne wskazanie, iż jego budowa w 1985 r. wymagała zgłoszenia, co rzutowało na bezpodstawne zastosowanie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r., podczas gdy w 1985 r. obowiązywała ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą budowa budynku wymagała pozwolenia na budowę, a zgłoszeń dokonywało się tylko do rozbiórek;

(v) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA poprzez nieuwzględnienie, iż zgodnie z inwentaryzacją urbanistyczną z 1987 r. działka [...] stanowiła tereny budownictwa letniskowego, co powoduje, iż budynek gospodarczy posadowiono prawidłowo, bowiem ówcześnie obowiązujące przepisy, jak i późniejsze miejscowe plany dopuszczały na tej nieruchomości zabudowę letniskową, do której to funkcji został zbudowany budynek gospodarczy,

(vi) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...] na cele związane z zabudową letniskową, co przewiduje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.), co miało wpływ na treść decyzji, gdyż przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają zabudowę letniskową na działce [...], a zatem zasadne było wydanie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z Prawem Budowlanym z 1974 r. (z ostrożności, ewentualnie możliwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ust. 2 Prawa Budowlanego);

(vii) art. 6 KPA poprzez zaniechanie należytego ustalenia stanu faktycznego powodującego niewłaściwe zastosowanie art. 49b ust 1 i 2 Prawa budowalnego, podczas gdy budowa, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, iż zastosowanie powinien mieć art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.;

(viii) art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 40 Prawa budowalnego z 1974 r.

poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż Strona powinna dokonać zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, podczas gdy na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. zgłoszenia dokonywało się odnośnie rozbiórek, a budowa wymagała pozwolenia na budowę, a wobec tego organ niezasadnie domaga się złożenia zgłoszenia, którego strona nie mogła posiadać;

(ix) art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa budynku gospodarczego wymagała zgłoszenia budowy, podczas gdy w czasie realizacji budynku obowiązywały przepisy Prawa Budowlanego z 1974 r., które wymagały pozwolenia na budowę, a zatem ewentualnie organ mógł się powołać na art. 48 Prawa budowlanego, co zgodnie z art. 103 ust. 2 obligowało organ do zastosowania Prawa budowlanego z 1974 r.

(x) art. 49 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. nr. 89, poz. 414 obowiązującego do 11.07.2003 r.) poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, obowiązywał zakaz orzekania rozbiórki budynków jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu lub jego części;

(xi) art. 28 KPA w zw. z art. 156 § 1 pkt 4)KPA poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania tj. zmarłej [...], co stanowi o rażącym naruszenia prawa;

(i) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji przejawiającym się m.in. w braku należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie bezzasadnie uznając, że nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu legalizacyjnego określonego w art. 49b Prawa budowlanego;

(ii) art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 KPA poprzez nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w zakresie określonym w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego;

(iii) art. 49b ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do zastosowania trybu określonego w ww. przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy naruszenia przepisów postępowania, w tym nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz jego niewszechstronna ocena, stanowiły, co najmniej, o przedwczesności kwalifikacji prawnej i niemożliwości przeprowadzenia legalizacji poprzez błędne przyjęcie, iż niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przesłanki do wydania takiej decyzji winny być badane przez inny organ, a prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadziłaby do wniosku, iż decyzja o warunkach zabudowy zostałaby wydana.

(iv) art. 49b ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie do przedłożenia dokumentów, podczas gdy stan faktyczny pozwał na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego;

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

1. skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem, organ zobligowany był ustalić, czy powstanie i istnienie obiektu regulowane jest przepisami prawa budowlanego i czy przepisy te zostały naruszone. Organ powinien wyjaśnić zasadność zastosowania prawa materialnego. Następnie wskazać czy budynek stanowi budowę w rozumieniu przepisów prawa i przytoczyć podstawę prawną takich rozważań.

Nadto dla oceny, czy obiekt stanowi samowolę budowlaną konieczne jest dokonanie jego kwalifikacji prawa obowiązującego w dacie jego powstania. Prawo budowlane z 1974 r. regulowało m.in. projektowanie i budowę oraz utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych, do których zaliczano zarówno stałe jak i tymczasowe budynki i budowle (art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust.). Budowa natomiast definiowana była m.in. jako wykonywanie obiektu budowlanego (art. 2 ust. 2). Ta regulacja nie powinna być stosowana. Organ powinien wskazać ww. elementy zgodnie z art. 107 § 3 KPA.

Rolą organu powinna być ustalenie i ocena, czy roboty budowlane w dacie ich realizowania wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W czasie budowy obowiązywało Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy "Roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę" Ustęp 2 wskazywał, iż "wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej. Organ ten może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego." Natomiast w ustępie 4 znajdowało się odniesienie do odpowiedniego rozporządzenia, określającego przypadki odstąpienia od uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem jedyną możliwością było uzyskanie pozwolenia na budowę. Instytucja zgłoszenia nie istniała. Z tych względów skarżący (lub poprzedni właściciel nieruchomości) nie mógł dokonać zgłoszenia. Wobec faktu, iż na gruncie obowiązujących przepisów w dacie budowy, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, to jeżeli organ chciał wydać decyzję o rozbiórce, powinien rozpocząć analizę od obowiązującego art. 48 i zastosować art. 103 ust. 2 nakazujący stosować Prawo budowlanego z 1974 r. tj. art. 40. W art. 48 określono, iż nakaz rozbiórki orzeka się w przypadku budynków posadowionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Ówczesne brzmienie tego przepisu nie różnicowało rodzaju zgłoszenia budowy obiektu budowlanego jak na podstawie obowiązujących przepisów. Dlatego, niezależnie od tego czy obecnie budowa wymaga zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, w stosunku do budynków posadowionych przed 1995 r. zawsze powinien mieć zastosowanie art. 103 ust. 2.

Ponadto, brzmienie art. 49 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 obowiązującego do 11.07.2003 r. zgodnie z którym "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego." Powyższy przepis został przytoczony w kontekście obowiązującej zasady zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa. Skoro ustawodawca wprowadził taki przepis, to każdy obywatel, który wybudował budynek w ramach samowoli budowlanej (abstrahując czy Skarżący bądź jego poprzednik miał pozwolenie na budowę) 5 lat przed wejściem w życie tych przepisów, czuł się bezpiecznie i nie był zagrożony rozbiórką. Tym bardziej, że w tamtym okresie budowa nie była sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w dniu wejścia w życie Prawa budowlanego, dla tej nieruchomości istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który pozwalał na zalegalizowanie budowy. Niestety, w kolejnych latach ustawodawca zmienił art. 48 jak i 49 i przy przyjętej przez organ interpretacji przepisów, pozycja prawna właścicieli budynków zrealizowanych samowolnie się pogorszyła, co stanowi naruszenie prawa własności, prawa proporcjonalności i zaufania obywatela do Państwa i prawa. W ocenie skarżącego nie można zatem interpretować przepisów w sposób jak uczynił organ.

Skarżący zaznaczył, że do stosowania art. 49 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. nr.89, poz. 414 obowiązującego do 11.07.2003 r. wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2006 r., sygn. akt. P 27/05, który orzekł, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłączają stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r., są niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. OTK-A 2006/9/124).

Pominięcie ww. wyroku świadczy o wadliwym wykonaniu obowiązków administracji publicznej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r ii OSK 675/07). Wyrok Trybunału ma ten skutek, iż w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po 1 stycznia 1995 r. a przed 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy zostały zaszły przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 obowiązującym do 10 lipca 2003 r.

Ponadto, co najmniej od 1994 r. przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego było możliwe, bowiem ww. nieruchomość objęta jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2004 r.)., które dopuszcza zabudowę letniskową, a co najistotniejsze w latach 1994-2003 obowiązywał miejscowy plan (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.), który przeznaczał ww. działkę na zabudowę letniskową. Od 1994 r. organy mogły przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, czego przez tyle lat nie uczyniły, co narusza zasady określone w uchwale 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 zgodnie z którą "jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce", "nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tei samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę."

Organ zaniechał sprawdzenia przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zatwierdzonym uchwałą nr [...] w [...] z [...] grudnia 1988 r.. Obowiązek sprawdzenia tego planu wynika z faktu, iż budynek powstał w 1985 r. Fakt, że w tamtym okresie istniał MPZP z 1988 r. wynika z MPZP z 1994 r. Nadto, organ nie sprawdził przeznaczenia nieruchomości w dacie budowy tj. w 1985 r., na podstawie wypisu z rejestru gruntów.

Nadto, [...] marca 2015 r. została podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego [...] gm. [...], na podstawie której działka nr [...] będzie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i letniskową. Podobnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z przeprowadzoną przez gminę [...] inwentaryzacją w 1987 r. działka [...] stanowiła tereny budownictwa letniskowego.

Na wypadek gdyby organ nie uznał ww. argumentacji skarżący podał, że organ przedwcześnie uznał, iż budowa narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane i w związku z tym odstąpił legalizacji z art. 49b Prawa budowlanego. Nieruchomość objęta jest bowiem ww. studium. Wobec tego skarżący uzyskałby decyzję o warunkach zabudowy.

Nawet jeżeli przyjąć, iż organ uprawniony jest do analizy czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to nie zebrał materiału dowodowego w zakresie MPZP z 1994 r. Uchwała ta jest istotna z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2015 r. Dz.U. 2015, poz. 199 ze zm.), który umożliwia wydanie decyzji warunkach zabudowy jeżeli teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Uchwała przewidywała zgodę na zabudowę letniskową. Utraciła ona moc właśnie na podstawie ww. ustawy, czego organ nie wziął pod uwagę.

Brak planu oznacza konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zatem zasadne było zawieszenia postępowania, do zakończenia prejudycjalnej sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Organ winien wezwać Skarżącego do przedłożenia takiej decyzji i zawiesić postępowanie do jej uzyskania.

Nadto, w zakresie art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie uzasadnił dlaczego teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia.

Skarżący stwierdził, że skoro budynek powstał w 1985 r., to niezgodne z zasadami współżycia społecznego i zasadą trwałości decyzji jest nakazanie po ponad 30 latach rozbiórki. Tym bardziej, że po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 49 tej ustawy zakazywał rozbiórkę po 5 latach.

Skarżący dodał, że od początku uiszczane były podatki od nieruchomości tj. od domku letniskowego a nie od gruntu leśnego czy rolnego. Powodowało to przekonanie i zaufanie do państwa i prawa, że za 30 lat nikt nie będzie domagał się przedłożenia pozwolenia na budowę i żaden organ nie orzeknie rozbiórki budynku.

Na koniec skarżący wskazał, że decyzja została skierowana do nieżyjącej od [...] lipca 2016 r. [...], co stanowi o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2016r. nakazującą, w trybie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozbiórkę ww. budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w [...] gm. [...].

Skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazać na wstępie trzeba, że z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. wynika m.in. obowiązek organu ustalenia z urzędu stron postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia im wydanych rozstrzygnięć. Art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą. W razie śmierci strony w toku postępowania organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwać jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Część orzeczeń wskazuje jako przesłankę stwierdzenia nieważności art. 156 §1 pkt 4 k.p.a..

Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do takiego kryterium w okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.

Przymiot strony osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym jest bowiem ściśle związany z kategorią zdolności prawnej. Przepis art. 30 § 1 k.p.a. wskazuje, że zdolność prawną ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast art. 8 ustawy Kodeks cywilny stanowi, iż każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta trwa nieprzerwanie do chwili jego śmierci. Gdyby zatem, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej zarówno w judykaturze jak i doktrynie przyjmuje się, jak już wskazano wyżej, że jest ona obarczona wadą nieważności. Nie ma jednak utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, co do tego, czy jest to wada kwalifikowana, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bo została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a w konsekwencji jest również niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały (zob. wyrok NSA z dn. 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 952/07, LEX nr 496188, z dnia 11 marca 2008 r., sygn. I OSK 1959/06, LEX nr 505429.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organ II instancji skierował decyzję do zmarłej w dniu [...] lipca 2016 r. [...], co – zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - stanowi o rażącym naruszeniu art. 28 k.p.a., o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji zwalniało Sąd z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a., z uwzględnieniem wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego. Ustalając wysokość tych ostatnich, Sąd wziął pod uwagę § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), oraz opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.