Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2974/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. K. i P. S. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. B. oraz wniosku o jego wycofanie od Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego ze zmianą sposobu użytkowania na dom opieki społecznej na działce o nr ew. [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m.. W., orzekło:

1) podstawie art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: Kpa) nie uwzględnić wniosku o wycofanie odwołania,

2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości i odmówić ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego ze zmianą sposobu użytkowania na dom opieki społecznej, na działce o nr ew. [...], z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m. W..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 22 października 2018 r. P. K. i P. S., złożyli wniosek, uzupełniony w dniu 8 listopada 2018 r. i skorygowany w dniu 21 stycznia 2019 r. oraz w dniu 21 marca 2019 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Pismem z dnia 20 listopada 2018 r. zawiadomiono pozostałe strony o wszczęciu postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m. st. W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie - dochowując ustawowo określonego terminu - złożył P. B., który wycofał je pismem z dnia 24 lipca 2019 r.

SKO, powołując się na art. 137 zdanie 2 Kpa wskazało, że organ odwoławczy nie uwzględnia cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Dalej organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", argumentując, że "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren ma dostęp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Niespełnienie którejkolwiek przesłanki, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Organ wyjaśnił, że jedną z koniecznych przesłanek wydania tej decyzji zgodnie z pkt 4 tego przepisu jest to, aby teren wskazany we wniosku inwestora nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy.

Norma ta jedynie nakazuje więc organowi zbadanie, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, albo zgodą taką został objęty przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie wskazanej normy prawnej. Badanie zaś tej kwestii wymaga analizy treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie organu z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nieleśne. Organ powołując się na orzecznictwo (por. wyroki NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2328/14, z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 579/17, dostępne w CBOSA) wskazał, że nie jest możliwe zawężanie swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej.

Zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję, bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11, z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2012/15, dostępne w CBOSA). Wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm, polegający na ustaleniu zasady zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne. Skoro zatem terenem, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy jest obszar, wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki ewidencyjnej, a ta zaś, w warunkach niniejszej sprawy, w części obejmuje obszar będący użytkiem leśnym, to w tej sytuacji pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, wskazująca na możliwość realizacji zabudowy na określonym przez inwestora terenie inwestycyjnym, który obejmuje działkę geodezyjną, tym samym ustalająca przeznaczenie terenu na cele budowlane, objęłaby wbrew zasadzie określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych także grunt chroniony.

W wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 ustawy obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz Unii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych net stosownej mapie. Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu, stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wyrażono stanowisko, że "terenem", w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku dziatek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem. W szczegółowej analizie tego zagadnienia, zawartej w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń, np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek).

Dalej organ wywodził, że według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 2 ustawy wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ wyjaśnił, że działka ew. nr [...] posiada mieszaną klasyfikację pod względem użytków: 0,0484 ha to lasy (LsV) oraz 0,1413 ha to tereny mieszkaniowe (B). Zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla S. - na okres perspektywiczny zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r., opublikowanym w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 1994r. i obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. działka znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem G3/Ls (Grunty leśne bez prawa zabudowy). Brak jest zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskanej przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc po 31 grudnia 2009 r.

Z powyższego wynika zatem, że do zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki jest wymagana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z treści art. 61 ust. 1 tej ustawy wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt. 1-5 wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Jeśli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdzi, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia wszystkich warunków ustalonych w art. 61 ust 1 ustawy, postępowanie musi być zakończone odmową ustalenia warunków zabudowy.

W skardze, wywiedzionej dnia 8 listopada 2019 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. P. K. i P. S, zarzucili naruszenie przy jej wydaniu następujących przepisów prawa:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, prowadzącą do przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy teren działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne,

2/ art. 7a § 1 kpa - poprzez nie zastosowanie się przez organ odwoławczy do zasady nakazującej rozstrzyganie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, w sytuacji, gdy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy posługuje się pojęciem nieostrym "teren", które wywołuje wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji doprowadziło do uznania decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy za naruszającą prawo,

3/ art. 7, w zw. z art. 137 kpa - poprzez brak uwzględnienia istotnych okoliczności sprawy dotyczących istniejącego i planowanego zagospodarowania działki nr ew. [...] z obr. [...] co miało istotny wpływ na nieuwzględnienie cofnięcia odwołania strony przy zastosowaniu art. 137 kpa w sytuacji, gdy było brak podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] W. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji narusza prawo tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się zasadna.

II. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Wyjaśnić należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

III. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie aprobuje również dokonanego przez organ sposobu wykładni.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu i wykazanie, że organ przeprowadził właściwą subsumpcję. Okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu decyzji. Spełnienie normy, wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Ustalenie stanu faktycznego warunkuje zatem prawidłowość rozstrzygnięcia, a braki w tym zakresie podlegają kontroli sądowej i kwalifikowane są jako przesłanka do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Sąd dokonuje bowiem oceny postępowania, w aspekcie zachowania przepisów procesowych, biorąc pod uwagę czy naruszenie podanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym podstawa uchylenia Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia jest istotne naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydaną w sprawie decyzją podlegającą zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania administracyjnego.

Nadto wyrazem obowiązków organu II instancji jest art. 15 Kpa, nakładający obowiązek dwukrotnego rozstrzenia sprawy. Ograniczenie się przez organ II instancji wyłącznie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, z pominięciem mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia kwestii poruszonych w odwołaniu, nie kwestii, nie jest wystarczające.

W ocenie Sądu, organy rozpatrując przedmiotową sprawę naruszyły powyższe zasady. Nie uwzględniły w sposób niebudzący wątpliwości rzutującego na rozstrzygnięcie stanu faktycznego (tj. zakresu wniosku skarżących, którego istotą jest przybudowa dotycząca istniejącego budynku, a nie zmiana sposobu zagospodarowania terenu – całej działki o nr [...], o mieszanych charakterze).

IV. Zaskarżona decyzja w warstwie merytorycznej jest efektem zastosowania art. 137 Kpa, przepisu procesowego, stanowiącego wyjątek od zasady, że postępowanie odwoławcze leży w dyspozycji strony.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy, sprawdzając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji, w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 182/11, Lex 1127587). W przypadku uznania, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, zaś jeśli uzna, że decyzja dotknięta jest wadami, musi wydać rozstrzygniecie kasatoryjne (tak WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 784/18, LEX nr 2553334).

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 61 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zmiany te wiążą się niewątpliwie z procesem budowlanym i to zarówno wówczas, gdy na pewne czynności jest wymagane pozwolenie na budowę, jak również wówczas, gdy takie pozwolenie nie jest konieczne. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy, stanowiący iż ust. 1 tego artykułu stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), nie ogranicza jednak sposobu zagospodarowania do inwestycji budowlanych, chociaż nie wymagających pozwolenia na budowę. Redakcja przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy nie pozostawia więc wątpliwości, że obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji dotyczy zmiany zagospodarowania terenu.

Pojęcie "zmiana zagospodarowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. Jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 495/10, publ. cbosa, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1084/05, publ. Lex nr 25437). Przyjmuje się, że chodzi o każdą zmianę sposobu zagospodarowania terenu, nawet taką, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1069/06, Lex nr 355485).

Ogólna, omówiona wyżej regulacja prawna jest uzupełniona w przedmiotowej sprawie przepisem szczególnym z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463). Stanowi on, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten poszerza możliwości przeznaczania gruntów do zalesiania, które dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. "Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. Becka z 2004 r.).

V. Do przytoczonych przepisów odnoszą się następujące dyrektywy działania organu oraz interpretacji relewantnych przepisów.

Po pierwsze - skoro to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem kształtowania polityki przestrzennej w odniesieniu do obszarów nim objętych, a decyzja o warunkach zabudowy stanowi rozwiązanie wyjątkowe, stosowane jedynie w braku takiego planu i powinna być poprzedzona szczególnie skrupulatnie prowadzonym postępowaniem, to owa dokładność i szczegółowość działania organu powinna odnosić się przede wszystkim do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która – jak to już zaznaczono – stanowi główny dowód w takim postępowaniu, zwłaszcza kiedy sporządzający ją decyduje się na skorzystanie z możliwości innego ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań rozporządzenia w sprawie wymagań.

Po drugie – skoro z utrwalonego w orzecznictwie poglądu (wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2011 r., II OSK 103/10 oraz z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1643/09, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) wynika, że w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest wymagana w odniesieniu do obiektów istniejących, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 nie może być poddawany wyłącznie wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej, funkcjonalnej, to badaniu podlega w szczególności kwestia zachowania zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji.

W orzecznictwie wskazano, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 304/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 października 2020 r., II SA/Rz 640/20, CBOSA).

Powyższe upoważnia Sąd do tezy, że zadośćuczynienie wnioskowi o zamianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 1 zd. pierwsze ustawy, wymaga spełnienia przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy, z pominięciem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tak również WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 17/19, CBOSA).

Z tej perspektywy interpretacyjnej jako zasadny należy ocenić sformułowany przez skarżących zarzut, że przedwczesne, było uznanie przez SKO zaistnienia przesłanek z art. 137 Kpa do ograniczenia prawa strony w zakresie cofnięcia odwołania, wobec braku dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, dotyczących istniejącego zagospodarowania działki nr [...], objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że skarżący wskazali, iż z Projektu koncepcyjnego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie przy ul. [...], wynika, że działka nr [...] jest zabudowana na terenie, oznaczonym symbolem "B", zaś przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku projektowana jest w kierunku przeciwnym do części działki oznaczonej symbolem "Ls".

Organ II instancji nie wyjaśnił zatem jaki jest zakres robót budowlanych, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i czy w ogóle konieczne jest "odlesienie".

W treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] organ I instancji wprowadził warunek, że "lokalizacja zabudowy kubaturowej oraz urządzeń towarzyszących wyłącznie do użytku B". Ponadto Analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji w ust. 5 stwierdza, że "Zgodnie z koncepcją graficzną załączoną do wniosku rozbudowa nie będzie miała miejsca na użytku leśnym".

Nadto w aktach administracyjnych sprawy (str. 98, 99, teczka 3/3) widnieje postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], z którego wynika, że ów organ umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, odnośnie do działki o nr ew. [...], z uwagi na to, że na tej działce, inwestycja jest położona na terenach poza użytkami leśnymi".

Powyższe wskazuje na naruszanie przez organ art. 7, 77, i 80 kpa.

VI. Odnośnie do twierdzenia skarżących, że wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga zatem, czy pod pojęciem "teren" można rozumieć część działki ewidencyjnej stanowiącej grunt leśny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wobec lokalizacji planowanej inwestycji na części działki stanowiącej teren przeznaczony pod zabudowę "B", Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18, LEX nr 2740067, z dnia 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18, http/orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, CBOSA, NSA wprost wywodził, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pogląd taki wyraża Naczelny Sąd Administracyjny w innych wyrokach, m.in. z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 (LEX nr 2520807), a stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Nadto w orzecznictwie wskazuje się, że określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że działka inwestycyjna rozumiana być musi jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14). Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się np., która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne) (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17 – publik. CBOSA).

VII. Zasadnie wywodzili skarżący, że wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy powinna uwzględniać stan faktyczny, istniejący w rozpatrywanej sprawie, w którym przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest jedynie rozbudowa i przebudowa budynku jednorodzinnego na dom pomocy społecznej, który usytuowany jest poza obszarem leśnym. Twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "wprowadzony przez ustawodawcę rygoryzm wyklucza możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy nawet na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej znajdują się grunty leśne" - jest trudne do przyjęcia w państwie prawa, gdyż stanowi zbyt daleko idące ograniczenie istoty prawa własności (por: art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Odnośnie do sposobu wykładni przedmiotowych przepisów, Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że wszelkie ograniczenia, a tym dotyczące ochrony środowiska i motywowane tą wartością muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie, zawierającym normę kompetencyjną. W orzecznictwie TK (por. uchwała TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09) wskazuje się, iż z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, Lex nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, Lex nr 484998; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, Lex nr 706029; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Lex nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, Lex nr 1358451; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927).

Organ powinien wziąć pod uwagę dyrektywy interpretacyjne, wynikające z Konstytucji. Organy winny dążyć do zachowania proporcjonalności, która nie jest wskazaniem wyłącznie dla ustawodawcy, lecz odgrywa swoją rolę również przy aktach prawnych, kształtujących stan prawny w wymiarze jednostkowym, tj. pomiędzy zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego, zastanego na danym terenie (por. np. NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 396/17, CBOSA, w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy). Wspomniany sposób wykładni nazywany jest również zasadą współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.p.a., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, że istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów, nakładanych na jednostkę. Innymi słowy, działania administracji publicznej podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 994/20, CBOSA).

Zgodnie z poglądem, wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, CBOSA: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. (...) Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa, przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152 i n.)".

VIII. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W doktrynie twierdzi się, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306).

IX. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i 135 tego aktu, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.) i przeprowadzi postępowanie, z zachowaniem zasad, określonych w art. 7, 15, 77 § 1, i 80 k.p.a., dokonując interpretacji powołanych wcześniej przepisów, zgodnie z zasadą proporcjonalności, uwzględniając przy wykładni po pierwsze, że wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku (a nie działki na której nie ma zabudowy), po drugie, że organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności, uwzględniając cel przepisów.

O kosztach postępowania (zwrot solidarny dla skarżących) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 powyższej ustawy. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.) oraz kwota 17 zł, tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1546) – karta 10 akt sądowych.