Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4002/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 54, art. 3
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i B. P., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 518/17 w sprawie ze skargi B. P. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. I SA/Wa 518/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1962 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. o odmowie przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Sąd I instancji wskazał, że niezabudowana nieruchomość warszawska pod nazwą "[...]" została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W dniu wejścia w życie dekretu J. P. była właścicielką m.in. nieruchomości o pow. 6 ha 6835,93 m 2(w tym działki nr [...] o pow. 2 ha 0405,68 m2 i działki nr [..] o pow. 4 ha 6430,25 m2). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130).

W dniu 19 września 1949 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek B. P., działającego jako pełnomocnik swojej żony J. P., o przyznanie prawa użytkowania do celów rolnych przez J. P. gruntu położonego na nizinie W. o pow. 6 ha 6835,93 m. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. odmówiło spadkobiercom J. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] od ul. [...], ozn. nr hip "[...]" reszta dz. [...] w dwóch częściach. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] od ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną - lotnisko. Korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu będącego przedmiotem odmowy - zdaniem organu orzekającego - nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego orzeczenia w dniu 28 kwietnia 1962 r. zostało wniesione odwołanie. Odwołania brak w aktach sprawy. Data jego złożenia wynika z pism Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 19 maja 1962 r. i 25 maja 1962 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1962 r. przez J. P. wynika, że odwołanie złożono w terminie.

W piśmie z dnia 19 maja 1962 r. przekazującym odwołanie do organu II instancji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wskazało, że na nieruchomości znajduje się teren lotniska "[...]". W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, że teren nieruchomości przy ul. [...] od ul. [...] według planu sytuacyjnego zajmowany jest przez Lotnisko "[...]", dla którego reguluje się obecnie stan prawny. W dodatkowym piśmie wyjaśniającym z dnia 9 czerwca 1962 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wskazało, że teren o powierzchni 43.750 m2, co do którego odmówiono prawa użytkowania wieczystego, według wykazu nieruchomości leży na terenie "[...]".

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1962 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. wobec tego, że przedmiotowy grunt przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, a dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe.

Pismem z dnia 30 stycznia 2001 r. M. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Obecnie następcami prawnymi byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej pod nazwą "[...]" są spadkobiercy: M. P., B. P., E. P., U. P. i L. G.

W toku postępowania nadzorczego ustalono, że w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych przedmiotowa nieruchomość pod nazwą "[...]" objęta była Planem etapowym i kierunkowym dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961r. Na kopii fragmentu tego planu uprawniony geodeta zaznaczył położenie nieruchomości objętej kwestionowanymi orzeczeniami dekretowymi, tj. części działki nr [...] o pow. 43.750 m2, która mieści się na terenach zielonych oraz komunikacji drogowej, które to tereny znajdują się w obrębie lotniska sportowego. Jednocześnie geodeta oznaczył na zdjęciu oryginału Planu Ogólnego Warszawy [...] zatwierdzonego w dniu [...] stycznia 1961 r. położenie przedmiotowej nieruchomości, które wyraźnie mieści się w granicach lotniska sportowego Aeroklubu Warszawskiego.

W postępowaniu nadzorczym ustalono ponadto, że przed wojną rozpoczęto postępowania związane z planowaną budową lotniska na [...], ale nie odnaleziono dokumentów dotyczących lokalizacji oraz planów zabudowy. Jak wynika z pisma Ministerstwa Komunikacji z dnia 28 czerwca 1938 r., planowane były kolejne wywłaszczenia na potrzeby lotniska na [...], zaznaczone na załączonym do pisma szkicu sytuacyjnym. Geodeta dokonał naniesienia nieruchomości pod nazwą "[...]" na powyższy szkic, z którego wynika jednoznacznie, że cała nieruchomość była objęta planem lotniska, a część nieruchomości została już wywłaszczona. Ministerstwo Komunikacji przesłało do Biura Regulacji i Pomiarów Zarządu Miejskiego przy piśmie z dnia 9 lutego 1939 r. plan zatwierdzonych granic lotniska komunikacyjnego na [...], w którym wskazano, że tereny obwiedzione grubą linią wejdą w obręb lotniska i muszą być spod zabudowy wyłączone. Teren ten obejmował nieruchomość ozn. hip. "[...] dz. Nr [...] i [...]". Granice lotniska zostały również wykazane na mapie wykonanej w lipcu 1939 r. przez Wydział Planowania Miasta Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie. Po wojnie na terenie niezakończonego lotniska rozpoczęto budowę lotniska sportowego Aeroklubu Warszawskiego. We fragmentach wspomnień z wydawnictwa wydanego w 1959 r. pt. "XXX-lecie Aeroklubu Warszawskiego 1927-1957" zawarte są informacje, że powstające na dawnych moczarach grochowskich G. nowe lotnisko stolicy jest potężną inwestycją mającą kosztować około 40 min zł, a fundusze na ten cel obciążają Ministerstwo Komunikacji. Projekt budowy uwzględnia również dojazdy, jeden od strony ul. [...], drugi od ul. [...]. Jeszcze przed wojną zaakceptowano plan lokalizacji na [...] lotniska komunikacyjnego. W celu budowy lotniska wraz z portem lotniczym Ministerstwo Komunikacji rozpoczęło wykupywanie gruntów pod tę inwestycję. Lotnisko zatem, jakie zaczęło powstawać na tych terenach, miało stanowić własność publiczną. Zajmować miało obszar znacznie przekraczający granice nieruchomości pn. "[...]". Zgodnie z założeniami powojennego planu zagospodarowania przestrzennego (planu zatwierdzonego w dniu [...]\ stycznia 1961 r.) tereny położone na południe od ulicy [...] stanowić miały obszar lotniska. Przedmiotowa nieruchomość mieściła się w granicach zaplanowanego lotniska, a więc obiektu o charakterze użyteczności publicznej. Plan dla nieruchomości "[...]" wskazał bezpośrednio, iż grunt ten stanowić będzie w przeważającej części tereny zielone, a w części drogi. Tereny te miały służyć prawidłowemu użytkowaniu lotniska i jako takie miały być wcielone w jego obszar.

Ze względu na skalę planowanej inwestycji, będącej spójnym założeniem urbanistycznym budowa, organizacja i eksploatacja lotniska cywilnego na [...] oraz towarzyszącej mu infrastruktury w postaci portu lotniczego, dróg, parkingów, przejść pieszych itd. mogły być realizowane przez podmioty państwowe, nie zaś osoby prywatne, w szczególności przez poszczególnych właścicieli nieruchomości wchodzących w skład obszaru planowanego lotniska. Tak określona funkcja przewidziana w planie dla gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowiącego własność Skarbu Państwa, przy uwzględnieniu dokumentacji wskazującej zamierzenia urbanistyczne realizacji na tym obszarze lotniska cywilnego, wykluczała możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasową właścicielkę z jednoczesną realizacją celu wskazanego w planie zagospodarowania przestrzennego.

W dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1962 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 maja 1962 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. Nr 32, poz. 153 ze zm.), które nie przewidywały możliwości zakładania ani zarządu lub użytkowania lotnisk przez osoby fizyczne. W związku z powyższym korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę, będącą osobą fizyczną (jej następców prawnych) pozostawało w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym organy dekretowe wydając badane rozstrzygnięcia zastosowały się do dyspozycji zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, trafnie uznając, że nie są one dotknięte żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi co do nieuprawnionego dokonywania oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i w oparciu o przepis art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na rodzaj użyteczności publicznej nie było możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie dekretu. Ponadto Sąd dodał, że na terenie Warszawy niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż z mocy dekretu wszystkie grunty przeszły na własność gminy, a po marcu 1950 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Dlatego przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. stanowiły pewne rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna m.in. na cele użyteczności publicznej. W ocenie Sądu I instancji z zebranych dokumentów archiwalnych wynika, że usytuowanie na wskazanym terenie lotniska sportowego Aeroklubu Warszawskiego mieściło się także w przesłance art. 3 ust.1 w zw. z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r.

Sąd ponadto podkreślił, że spadkobiercom byłego właściciela zostało przyznane odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nastąpiło to decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-W. z dnia [...] maja 1976r. Fakt ten przemawia za przyjęciem tezy o zastosowaniu w sprawie przejęcia nieruchomości przepisów tej ustawy, gdyż tylko wówczas możliwe było przyznanie odszkodowania z tego tytułu. Bowiem odszkodowanie wynikające z art. 9 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. nie było w praktyce wypłacane z powodu niewykonania delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 tego dekretu i wydania stosownych przepisów wykonawczych, zresztą jest tak do dnia dzisiejszego. Wobec tego nie można, zdaniem Sądu I instancji, pominąć regulacji przepisu art. 54 przywołanej ustawy. Stanowi on, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Celami tymi były: użyteczność publiczna, obrona Państwa, wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sporna nieruchomość była przeznaczona na jeden z tych celów, przeto odmowa uwzględnienia żądania przyznania własności czasowej przedmiotowej nieruchomości znajdowała również oparcie w przywołanym przepisie, gdyż przeznaczenie to sprzeciwiało się korzystaniu z gruntu przez byłego właściciela. Zatem zarówno przeznaczenie planistyczne spornego terenu, jak i cel jego zagospodarowania – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - bronią dotychczasowych decyzji. Nie ma przy tym znaczenia jak wskazano wyżej, że w orzeczeniu dekretowym nie powołano przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., skoro taki przepis obowiązywał, a tylko wadliwie nie został powołany. Wadliwość ta nie stanowi jednakże rażącego naruszenia prawa. Skoro orzeczenie odpowiada przesłankom z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r., to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd I instancji uznał, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie naruszając przepisów postępowania, co czyni niezasadnym zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego Minister prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej oceny legalności decyzji dekretowych wskazując na obowiązujące w dacie wydania przepisy prawa materialnego i dokonując ich właściwej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego z postępowania zwykłego, słusznie wskazując, że kontrolowane decyzje nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 6,7, 8,77, 107 § 3 k.p.a. są niezasadne, a wskazane w uzasadnieniu skargi przepisy ustawy z dnia 20 maja 1955r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych oraz ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach pozostają bez wpływu na uznanie wskazanego wyżej celu za cel użyteczności publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli M. P. i B. P., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, dokonanie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni art.7 ust.2 dekretu i w rezultacie błędne uznanie, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1962 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] od ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" reszta dz. [...] w dwóch częściach, w sytuacji, gdy decyzje te rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w Planie Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. pod parki, zieleńce i skwery ( a nie pod lotnisko, jak sprzecznie z tym planem ustalił organ nadzoru i WSA) nie wykluczało przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), szczególnie w sytuacji nie odnalezienia decyzji lokalizacyjnych, czy innych aktów planowania, konkretyzujących takie przeznaczenie, jako terenów użyteczności publicznej,

2. art.7 ust.2 dekretu w zw. z art.54 w zw. z art.3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. tj.1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że art.54 ustawy wywłaszczeniowej rozszerzał przesłanki, jakie należało brać pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku z art.7 ust.2 dekretu.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w skardze oraz niewykazanie w uzasadnieniu wyroku w bezsporny sposób, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Powołując się na powyższe podstawy skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] a ponadto decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1962 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. o odmowie przyznania użytkowania wieczystego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane powyżej zarzuty.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 29 grudnia 2020 r. poinformowano strony postępowania, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), Przewodniczący Wydziału zarządził o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron postępowania ma prawo – w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma – do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) skarżący zakwestionowali stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że decyzje dekretowe nie naruszały rażąco prawa. Ponadto wskazywali na błędne ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w Planie Etapowym i Kierunkowym Dzielnicy [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. - pod lotnisko, jak sprzecznie z tym planem – ich zdaniem - ustalił organ nadzoru i Sąd Wojewódzki, a nie pod parki, zieleńce i skwery. Uzasadniając tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wskazywali na brak powołania się w uzasadnieniach decyzji dekretowych na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, co ich zdaniem już świadczy o rażącym naruszeniu art.7 ust.2 dekretu. Ponadto skarżący dla wykazania słuszności swego stanowiska w kwestii dotyczącej określenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie z 1961 r. przywołali złożony przez nich do akt sprawy dowód w postaci opracowania geodezyjnego z dnia 26 maja 2015 r. wykonanego przez uprawnionego geodetę S. S.

Odnosząc się do powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wyartykułowania w uzasadnieniu orzeczenia z 1962 r., na jakim planie miejscowym opierał się organ dekretowy negatywnie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej oraz lakoniczne uzasadnienie orzeczenia dekretowego nie stanowi o jego nieważności. Plan zagospodarowania przestrzennego był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a to oznacza, że jego uregulowania stanowiły element systemu prawnego obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze. Z tego względu sam fakt, że w orzeczeniach dekretowych nie wskazano konkretnego planu nie oznacza, że w ten sposób umotywowane rozstrzygnięcie dekretowe obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istoty bowiem tej wady upatrywać należy w tym, że podjęte rozstrzygnięcie sprawy pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a wywołane tym naruszeniem skutki powodują, że dotkniętego tego rodzaju wadliwością rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Sama zaś wadliwość uzasadnienia takiej decyzji, jeśli jej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, tego rodzaju skutków nie wywołuje.

W sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych podstawowe znaczenie ma ustalenie, jakie przeznaczenie dla określonej nieruchomości warszawskiej przewidywał plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązujący w dacie wydania orzeczenia dekretowego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w dacie wydania kontrolowanych w tym postępowaniu decyzji dekretowych przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem etapowym i kierunkowym dzielnicy [...] zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej Warszawie uchwalą nr [...] z [...] stycznia 1961 r. Spór dotyczy natomiast określenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie z 1961 r. Skarżący kasacyjnie dowodzą, że plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod parki, zieleńce i skwery, natomiast organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji przyjęli, że nieruchomość objęta orzeczeniem dekretowym z 1962 r. położona jest –według planu z 1961 r.- na terenach zielonych oraz komunikacji drogowej, które to tereny znajdują się w obrębie lotniska. W tym miejscu należy zatem odwołać się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W toku postępowania nadzorczego organ dopuścił dowód z opinii geodezyjnej dotyczącej planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących nieruchomość warszawską przy ul. [...] od ul.[..] ozn. Nr Hip. "[...]" / [...]/, objętej orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] kwietnia 1962 r. oraz utrzymującą je w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1962 r. Geodeta uprawniony E. R. w opinii z dnia 29 lipca 2011 r. na reprodukcji wykonanej z planu Ogólnego Warszawy [...] zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej w dniu [...] stycznia 1961 r. uchwałą nr [...], a nadesłanego przez Archiwum Państwowe przy piśmie z dnia 10 maja 2011 r., zaznaczyła położenie przedmiotowej nieruchomości na terenach zielonych oraz komunikacji drogowej w obrębie lotniska sportowego, co obrazuje załącznik nr 18 do opinii. Geodeta powołała się także i dokonała szczegółowej analizy dokumentacji Ministerstwa Komunikacji z lat 1938 -1939 wraz z mapami, z których wynika, że już przed wojną nieruchomość objęta kwestionowanym orzeczeniem dekretowym z 1962r. znajdowała się w granicach lotniska ( zał. Nr 9). Biegła – w oparciu o archiwalne dokumenty – podała, że po wojnie na terenie niezakończonego lotniska rozpoczęto budowę lotniska sportowego, które zostało zlikwidowane na początku lat siedemdziesiątych.

Odnośnie natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej związanej z opinią uprawnionego geodety S.S., zauważyć należy, że co do działki nr [...] biegły podał: przeznaczenie pod zieleńce i skwery ( 77 % powierzchni działki), pod ulice ( 23 % powierzchni działki). Geodeta E. R., po zapoznaniu się z opinią geodety S. S., podtrzymała swą opinię i zwróciła uwagę na to, że biegły geodeta S. S. nie wskazał skali opracowania, a "wniósł położenie dz. nr.[...] i całej dz. nr [...[], nie zaznaczając jednak części dz. nr [...] o pow. 43750m2 objętej tym planem." Ponadto biegła zwróciła uwagę, że jest oczywistym, iż wykazana przez geodetę S. S.– na planie z 1961 r. działka nr [...] jest pokazana w innej skali niż działka nr [...], co nie pozwala na jednoznaczne ustalenie - zdaniem biegłej - że jej opinia jest kwestionowana (wyjaśnienia geodety E. R. z dnia 22 sierpnia 2016 r. w aktach organu odwoławczego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniony geodeta S. S. ograniczył swą opinię wyłącznie do działki nr [...] i [...] bez uwzględnienia, że działka nr [...] objęta orzeczeniem dekretowym znajdowała się według planu - jak ustaliła to geodeta E. R. – na terenie lotniska sportowego. Na tym więc w istocie polega główna różnica pomiędzy tymi opiniami.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można dokonywać oceny przeznaczenia spornej nieruchomości (pod zieleń i komunikację) w oderwaniu od przeznaczenia obszaru w skład, którego wchodziła nieruchomość dekretowa a przeznaczonego w planie z 1961 r. pod lotnisko. Taki też cel został wskazany w decyzji dekretowej. Wydaje się natomiast dość oczywiste, że budowa lotniska sportowego spełniała warunki użyteczności publicznej szczególnie, iż w myśl obowiązujących w dacie orzekania przepisów, nie było możliwości realizacji takiej inwestycji przez osoby fizyczne. Z tych względów argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotycząca możliwości korzystania przez osoby prywatne z gruntów przeznaczonych w planie pod zieleń, nie mogła być uwzględniona. Sąd I instancji wnikliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i wywiódł prawidłowe wnioski.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 7 ust.2 dekretu w zw. z art.54 w zw. z art.3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że art.54 ustawy wywłaszczeniowej rozszerzał przesłanki, jakie należało brać pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku z art.7 ust.2 dekretu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na wyroki sądów administracyjnych. Zauważyć jednak należy, że część przywołanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. I SA/Wa 168/11 uchylony wyrokiem NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. I OSK 164/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 263/08 uchylony wyrokiem NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 1427/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. I SA/Wa 822/06 uchylony wyrokiem NSA z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1168/07). Natomiast wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki NSA pochodzą z 2003 r., 2005 r., 2008 i 2013 r. Aktualnie oceniając w danej sprawie zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego od kilku już lat prezentują stanowisko, że przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. Dlatego przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych, po wejściu w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, mógł mieć zastosowanie art. 54 tej ustawy (w brzmieniu pierwotnym art.51 ust.1). Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust.2 dekretu ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W orzecznictwie podnosi się, że wprawdzie konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym okresie czasu mogła mieć ona miejsce także w innych aktach planowania. Możliwość stosowania przywołanego art.54 ust.3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jako podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie jest przyjmowana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1427/08; 26 marca 2011 r., sygn. I OSK 766/10; 3 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1383/10; 6 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1643/11; 25 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1293/13; 9 października 2015 r., sygn. I OSK 142/15; 24 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3472/18; 12 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3833/18; 29 maja 2020 r., sygn. I OSK 944/19, publ. www.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie udało się odnaleźć decyzji lokalizacyjnych lotniska sportowego, natomiast korespondencja archiwalna dotyczy jeszcze projektów przedwojennych budowy lotniska. Dokumentami, które wskazują na położenie przedmiotowej dz. Nr [...] w granicach lotniska są: plany załączone do pisma Ministerstwa Komunikacji z 9 lutego 1939 r. oraz załącznik nr 6 do opinii geodety E. R. z dnia 29 lipca 2011 r. Z kolei załącznik Nr 18 do tej opinii przedstawia granice lotniska sportowego według planu zagospodarowania przestrzennego z 1961r. a w granicach tych – jak wskazała geodeta – znajdowała się nieruchomość objęta kwestionowanym orzeczeniem z 1962 r. Odpowiada to również załączonemu do akt wydrukowi z planu zagospodarowania z 1961 r. złożonemu na rozprawie przed WSA przez pełnomocnika skarżących (por. tom. VI k. 480 akt sądowych i zał. Nr 18 do opinii geodety z dnia 29 lipca 2011 r. – w aktach adm.). Niewątpliwie przeznaczenie tych terenów pod lotnisko sportowe służyło celom użyteczności publicznej, o których stanowił art.3 ustawy wywłaszczeniowej z 1954 r. Zatem odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego mogła nastąpić zarówno na podstawie dekretu z 1945 r., jak też na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W tej zatem sytuacji nie można uznać, że decyzje z 1962 r. rażąco naruszały prawo obowiązujące w dacie ich wydania.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza powołanego przepisu. Zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art.182 §2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.