Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 429/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Prezydent Miasta [....] po rozpoznaniu wniosku A Sp. z o.o. S.K. z siedzibą w [....] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku hotelowego na działkach nr 489/1, 489/5, 489/4 obr.[...] w R. przy ul.[...] dla A Sp.z o.o. S.K. z siedzibą w [...] ul. [...] 4. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.").

Odwołania od w/w decyzji złożyli K.W. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego, J.K., Z.K. reprezentowana przez pełnomocnika, J.S. i J.O.

W odwołaniach zarzucono nieodniesienie się organu do ochrony interesu praw osób trzecich. Ustalone warunki zabudowy nie respektują ustanowionej służebności drogi koniecznej i brak jest wskazania w załączniku graficznym jak komunikacyjnie ma być obsługiwana planowana inwestycja. Stronom nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, bowiem nie zawiadomiono ich o dokonywanych uzgodnieniach w trybie art. 106 K.p.a. Analiza ilości miejsc postojowych nie uwzględnia realiów, bowiem w terenie objętym inwestycją brak jest w ogóle wolnych miejsc postojowych. Brak jest uzasadnienia dla przyjęcia 22 m wysokości rozbudowanego budynku, dla przekroczenia współczynnika zabudowy, a organ pominął okoliczność, iż dla tego terenu została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej w szczególności art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "K.p.a.") oraz obrazę przepisu art. 61 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która nie ma kontynuacji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i znacznie odbiega od parametrów istniejącej zabudowy. Wskazano również na okoliczność podstaw do zawieszenia postępowania w związku z opracowywaniem planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu.

Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (1); teren ma dostęp do drogi publicznej (2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. (4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (5).

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych, przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach dopuszczalność nowej zabudowy i określenie wymagań jakie musi spełnić następuje w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej przy uwzględnieniu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. W takim rozumieniu mowa jest o istnieniu działki zabudowanej znajdującej - się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia ładu urbanistycznego. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, w myśl przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się ponadto pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zarzuty dotyczące braku kontynuacji funkcji zabudowy nie są zasadne z uwagi na fakt, iż planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy już istniejącego hotelu, więc funkcja jest kontynuowana ponadto funkcja usługowa jest istniejącą na terenie analizowanym co wynika z położenia w centrum miasta, gdzie zabudowa mieszkaniowa i usługowa są dominujące i niewątpliwie się uzupełniają.

Szczegółowa analiza urbanistyczna została w sprawie przeprowadzona, a wprowadzone do decyzji parametry inwestycji zostały ustalone w zgodzie z przepisami prawa. Przyjęcie parametrów inwestycji uzasadniono w wyczerpujący sposób w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji. Ustalone parametry inwestycji w zakresie wysokości projektowanej zabudowy do 22m/wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 0,72 mogą budzić wątpliwości ze względu na ustalenie tych parametrów nie przez uśrednienie w stosunku do istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, lecz nieco odmiennie. Do przyjęcia powyższych parametrów uzasadnienie zawarte jest w analizie. Powyższe wskazuje na fakt, iż w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 0,0 do 1,0 .Przyjęcie wskaźnika o wartości 0,72 zgodnie z wnioskiem inwestora nie odbiega znacznie od średniego wskaźnika 0,66 a ponadto biorąc pod uwagę ,iż nie jest to nowa zabudowa lecz rozbudowa, przebudowa i nadbudowa już istniejącej inwestycji nie spowoduje to dysonansu w terenie objętym analizą poprzez wprowadzenie całkiem nowego budynku odbiegającego od zabudowy sąsiedniej. Jak wskazano w analizie wnioskowana wysokość (podwyższenie do 22 m) zostanie dokonana w środkowej części tarasu dachowego pomiędzy pomieszczeniami technicznymi a szybem windowym , co spowoduje ujednolicenie wysokości " wystających elementów "w części dachowej. Ponadto przedmiot inwestycji znajduje się na "rogu" zabudowy na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] i nie spowoduje dysharmonii w układzie urbanistycznym zabudowy.

Zarzut braku udziału stron w postępowaniu uzgodnieniowym jest niezasadny z uwagi na wydane postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] Września 2017r. nr [...] zawierające wykaz stron postępowania, do których skierowano w/w postanowienie. Powyższe postanowienie zawiera uzgodnienie spornej inwestycji ze wskazaniem zaleceń do uwzględnienia na etapie projektu budowlanego.

Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Zarzuty dotyczące braku wskazania w decyzji sposobu komunikacji i wjazdu na działkę stanowiącą przedmiot zamierzenia inwestycyjnego nie są zatem zasadne, gdyż w decyzji precyzyjnie określono, że wjazd odbywać się będzie drogą wewnętrzną, na której jest ustanowiona służebność. Wjazd odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach, zaś służebność przejazdu ustanowiona została na rzecz każdoczesnego właściciela działki 489/4 i jest wpisana do księgi wieczystej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego o braku zapisu zapewnienia miejsc postojowych i braku miejsca w terenie by ten zapis zrealizować, Organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji został zawarty stosowny zapis zgodnie z wymogami przepisów prawa i dostosowany do charakteru prowadzonych usług. Na etapie realizacji inwestycji inwestor jest zobowiązany do zapewnienia miejsc postojowych we wskazanym zakresie Nie zasługuje także na uznanie zarzut niewystarczającego określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich oraz negatywnego wpływu na zakres oddziaływania na sąsiednie nieruchomości zabudowane niższymi budynkami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Opisane kwestie będą musiały zostać rozwiązane w zgodzie z przepisami budowlanymi - przez projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami, na etapie sporządzania projektu budowlanego. Kwestia nasłonecznienia i odpowiedniej wentylacji podlega ocenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. uzyskania pozwolenia na budowę.

Wbrew zarządom skargi brak jest podstaw do zawieszenia postepowania administracyjnego w trybie przepisu art. 62 ust 1 u.p.z.p. organ I instancji w tym zakresie posiada uprawnienie do zawieszenia postępowania nie zaś obowiązek. Ponadto organ wystąpił do Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] pismem z dnia [...] lipca 2017r. o udzielenie informacji czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z opracowywany Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "[...]" w R. Udzielono w tym zakresie odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., że planowane zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z opracowywanym MPZP nr [...] "[...]" w R. Odpowiadając na zarzutu wydania na przedmiotowy teren innej decyzji o warunkach zabudowy wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 63 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Ponadto wcześniejsze decyzje mogły zostać przez inwestora zrealizowane poprzez wykonanie inwestycji w zakresie objętym ustalonymi warunkami.

Ustalone warunki nie naruszą ładu przestrzennego i nie naruszają obowiązującego porządku prawnego. Wszystkie parametry wynikają ze stanu faktycznego, z analizy urbanistycznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję J.K. zażądał uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez:

1. wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji przy braku ustosunkowania się do zarzutu, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem jak można wywnioskować z określenia PLANOWANEGO zamierzenia inwestycyjnego dotyczy ona prac budowalnych, które już zostały zrealizowane, a jeżeli nie zostały już zrealizowane to wszystko wskazuje na to, że inwestor błędnie określił zamierzenie inwestycyjne.

2. wydanie decyzji z naruszeniem zasady respektowania przez organy administracji publicznej, jak również organy sądowe, stanów prawnych wynikających z wydawanych przez te organy rozstrzygnięć, ponieważ ustalenie warunków zabudowy nie respektuje zakresu ustanowionej służebności drogi koniecznej, a na załącznikach do decyzji nie wskazano jak komunikacyjnie planowana inwestycja ma być obsługiwana;

3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p poprzez dozwalanie na planowanie inwestycji, która w sposób rażący narusza ład przestrzenny, który jest ustawowo chroniony. Planowanej inwestycji nie da się pogodzić z istniejącą już zabudową w szczególności mieszkalną. Organy obu instancji nie dostrzegają faktu ile już razy "istniejący budynek" był "rozbudowywany, przebudowywany i nadbudowany" i sprawę traktują z pominięciem historii bardzo niedawnych inwestycji dot. tej samej nieruchomości dokonywanej na raty co ma w ocenie skarżącego na celu obejście prawa w myśl którego taki obiekt jak już istniejący nie mógłby w tym terenie powstać.

4. sankcjonowanie zaniechania przez organ I instancji przeprowadzenia pełnych i niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, poprzez zaniechanie ustalenia czy planowana inwestycja nie będzie naruszać interesu osób trzecich w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości.

5. naruszenia prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niedopełnienie szeregu czynności proceduralnych, w szczególności poprzez brak zawiadomienia strony o wystąpieniu do innych organów opiniujących i uzgadniających, przez co naruszona została zasada z art. 106 § 2 K.p.a.

6. nieprawidłowe zastosowanie art. 1 i art. 2 u.p.z.p. poprzez wydanie orzeczenia naruszającego określony tymi przepisami obowiązek uwzględniania szeregu wymogów z zakresu kształtowania ładu przestrzennego (naruszenie walorów ekonomicznych przestrzeni, naruszenie kwestii ochrony zieleni, naruszenie interesu publicznego, spowodowanie paraliżu komunikacyjnego w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, brak odpowiedniej ilości miejsc postojowych na nieruchomości objętej decyzją, zacienienia sąsiednich nieruchomości). Analiza ilości miejsc postojowych jest oderwana od realiów sprawy bowiem jest tak prowadzona jakby działka była niezabudowana i nieużytkowana, a jest faktem, że w terenie objętym decyzją brak miejsc postojowych dla nowej inwestycji choćby 1 sztuki. Uzasadnienie SKO w kwestii miejsc postojowych razi pustką. Nie zawiera ono żadnej treści co zdaniem skarżącego jest oczywiste, bowiem żadnych dodatkowych miejsc postojowych inwestor nie zapewni, skoro nie ma na ten cel żadnego terenu.

Przy ustalaniu warunków zabudowy niezbędnym było, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prawidłowe sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej planowanej inwestycji w zakresie określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górniej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu czy attyki) oraz geometrii dachu.

Obowiązek taki wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Obszar tej analizy wyznaczony został niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.164.1588). Część tekstowa sporządzonej analizy jest niepełna. Nie wiadomo, jak ustalono parametry przyszłej inwestycji, w tym, wysokość budynku, czy wskaźnik wielkości zabudowy dla usług. Analiza nie zawierała też wielu innych istotnych w tej sprawie parametrów.

Wysokość budynku wg analizy do 22 m przy ustaleniu, że w obszarze analizy brak tak wysokich budynków wymagało szczegółowego omówienia i argumentacji szczególnie, ze brak planu zagospodarowania dla tego terenu.

7. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy z przekroczeniem współczynników intensywności zabudowy obowiązujących na terenie objętym wnioskiem inwestora, naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz poprzez chybione ustalenie, że planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej zabudowy co do jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych przy braku wyjaśnienia istoty planowanej inwestycji i jej przeznaczenia. Nie jest przy tym wystarczające - co zapewne organ uczyni - odwoływanie się do innych niż sama decyzja dokumentów. Z samej decyzji ma wynikać co konkretnie inwestor planuje.

8. uzgodnienia - przynajmniej ich część - dokonywane przez organ w niniejszej sprawie nie dochowują wymogów określonych w art. 124 § 1 i 2 K.p.a., w szczególności brak jest w nich wskazania wszystkich stron biorących udział w danym postępowaniu, jak również, czy i w jakim trybie służy na nie środek zaskarżenia.

Myli się SKO twierdząc, że planowana inwestycja ma zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej i obsługę w zakresie komunikacji. Formułowany w uzasadnieniu decyzji opis "sposobu komunikacji’ w istocie nie jest żadnym opisem lecz próbą, wybiegiem słownym mającym na celu ukrycie jak faktycznie ta komunikacja ma być zorganizowana. Organ narusza przepis art. 2 pkt. 24 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że wymóg określony tym przepisem jest spełniony co nie ma żadnego uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy. Nie wystarczy wskazać, że nowa inwestycja będzie miała dostęp do drogi publicznej taki jak dotychczas bowiem to oznacza, że organ uznaje, że raz ustanowiony dojazd do nieruchomości jest odpowiedni bez względu na zmiany w zakresie zabudowy i wykorzystania nieruchomości do której się odbywa, a to jest oczywiście nieuprawnione.

Ostatecznie oba organy wydające decyzję w tej sprawie unikają wskazania wprost jak konkretnie ma wyglądać ów dostęp do drogi publicznej odpowiedzi dla planowanej inwestycji

9. mogło dojść do naruszenia przepisu art. 65 u.p.z.p. poprzez to, ze przy wydawaniu niniejszej decyzji nie ujawniono czy też pominięto okoliczność wcześniejszego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego teren działek nr 489/1, 489/5, 489/4 w obr.[....] w R.;

10. naruszenie art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 K.p.a. szeregu okoliczności natury faktycznej wymijające w mojej ocenie odniesienie uwag. faktycznego sprawy, art. 107 § 3 KPA oraz art. 11 KPA, poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności niepełne i wymijające w mojej ocenie odniesienie się do zgłoszonych w toku postępowania uwag.

11. niepełne i stąd oceniane jako niewystarczające określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności odwołującego się. Organ zamiast zając się rzeczowo uwagami arbitralnie zamyka temat wskazując, że to nie ten etap postępowania;

12. art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie przy wydawaniu decyzji zmian jakie na terenie inwestycji i w istniejącym budynku wprowadzono w ostatnich 20 latach, przez co przedmiot analizy urbanistycznej jest z założenia wadliwy, a sama analiza błędna;

13. naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

14. zaniechanie ustaleń i analizy pod kątem wpływu na niniejszą sprawę faktu, że odnośnie przedmiotowej działki wydano inne decyzje o warunkach zabudowy stanowi o tym, że organ nie rozpatrzył sprawy w całości i dość wnikliwie co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego organ powinien ujawnić te decyzje i wskazać czy i kiedy zostały wykonane w szczególności jakie inwestycje i na podstawie jakich decyzji administracyjnych zrealizowano.

15. organ naruszył art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowania. Skoro brak dokładnych ustaleń na temat zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego o czym wskazano wyżej należało odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a SKO powinno decyzję organu I instancji uchylić.

16. organ przeszedł do porządku nad zarzutami o nadmiernym hałasie w związku z planowaną inwestycją, oraz zaniechał odbycia rozprawy administracyjnej na gruncie celem ustalenia rzeczywistego stanu zabudowy i sąsiedztwa. Organy administracji bagatelizuje fakt, że na drodze dojazdowej, która ma obsługiwać inwestycję ulokowano pojemniki na odpady oraz zawieszono klimatyzatory, których w razie realizacji nowej inwestycji przybędzie. Planowana inwestycja nie będzie miała zapewnionej obsługi komunikacyjnej w zakresie przeciwpożarowym. W ten sposób SKO doprowadza do sytuacji w której inwestor będzie miał warunki zabudowy pomimo, że do ich wydania doszło na wskutek braku ujawnienia rzeczywistego stanu rzeczy.

Niepraworządne jest działanie organu, który pomija szczególnie istotne okoliczności sprawy przy zupełnym braku zrozumienia dla uzasadnionych zastrzeżeń do planowanej inwestycji zgłaszanych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich - stron postępowania. Takie podejście SKO do tak istotnej dla osób odwołujących się od decyzji organu I instancji sprawy streszcza zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie "w szczególności" w odniesieniu do zarzutów jakie decyzji zostały postawione.

Decyzję opatrzono datą [...].01.2018 r, a wysłano do stron dopiero [...].02.2018r. Zdaniem skarżącego jest to przykład bardzo złej praktyki administracyjnej.

Reasumując skarżący zażądał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) sady administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu objętego skargą nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie zarówno ze względu na zarzuty skargi jak i okoliczności, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na brak planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji warunki zabudowy dla inwestycji p.n. przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku hotelowego przy ulicy G. w R. ustalono wydając decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy zostaną spełnienie łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy.

Szczegółowy zaś sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 9 cyt. rozporządzenia warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która ma część graficzną i tekstową, natomiast załącznikiem do niej jest analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy właściwy organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Istotnym zatem dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio inwestycji, przez który zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntową, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i jaka jest jego szerokość.

W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi wyznaczania obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego nie może zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie analizę architektoniczno – urbanistyczną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 601/12).

Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez "front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę".

W przedmiotowej sprawie organ ustalił obszar analizowany przyjmując, że front działki to działka nr 489/4, a jej szerokość wynosi 25 m. Wobec tego przyjęto do sporządzenia analizy urbanistycznej trzykrotną jej szerokość. Jak wynika z mapy będącej załącznikiem graficznym do analizy urbanistycznej przyjęto do jej sporządzenia szerokość działki nr 489/4 przylegającą do ulicy [...].

Z opisowej zaś jej części wynika, że wjazd na działkę odbywać się będzie od strony ulicy [...]. Na mapie natomiast brak zaznaczenia skąd będzie wjazd na teren inwestycji. Z prostego tylko porównania szerokości działki nr 489/1, na którą to jest dostęp od ulicy [...] i wyznaczonego obszaru analizowanego widać, iż nie odpowiada on wymogom § 3 rozporządzenia. Jeżeli w analizowanym obszarze znajduje się jeden obiekt lub obiekty o podobnej lub tożsamej co zamierzona inwestycja funkcji a zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy rzeczą organu będzie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów rozporządzenia, względnie również regulacji odrębnych.

Tylko prawidłowo wyznaczony obszar analizowany pozwoli na sporządzenie architektoniczno – urbanistycznej analizy zgodnie z wymogami przepisów ustawy i rozporządzenia. Analiza architektoniczno – urbanistyczna stanowi bowiem główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określeniu wymaganych parametrów i wskaźników. Wynika z tego, iż to na organie spoczywa obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dokonania jej oceny, dokładnie w taki sam sposób jak ocenia się opinię biegłego (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 49/10 oraz z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/14).

Przyjęte w analizie urbanistycznej parametry dotyczące gabarytów i formy architektonciznej oraz wysokość górnych poziomów krawędzi elewacji frontowych nie wskazują, które działki i ich zabudowę przyjęto do obliczeń i ustalenia parametrów. Brak wskazania konkretnych zabudowań do przyjętych w analizie obliczeń a tym samym parametrów. Brak uzasadnienia dla przyjętej geometrii dachu co pozostaje w sprzeczności z § 8 rozporządzenia.

Sporządzając analizę urbanistyczno – architektoniczną wyznacza się też linię zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 ustawy zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy czy też obowiązująca linia zabudowy musi wynikać z analizy (wyr. NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1218/11).

Zwykle linia zabudowy stanowi linię nieprzekraczalną, jednak niekiedy ma charakter ściśle wiążący wysokość w zwartej zabudowie miejskiej, jak to powinno mieć miejsce w przedmiotowej sprawie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 329/16). Nie jest prawidłowym określenie w punkcie 1.2 analizy "wskazane byłoby utrzymanie istniejącej linii zabudowy". Poza tym zgodnie z § 9 rozporządzenia analizę graficzną sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzjach o warunkach zabudowy. Poza tym organ rozpoznając odwołania winien był prawidłowo ustalić czy odwołania zostały wniesione z zachowaniem terminu, to nie zostało prawidłowo ustalone.

Organ prowadząc ponownie postępowanie prawidłowo wskaże front działki w rozumieniu przepisów a następnie określi obszar analizowany i przeprowadzi ocenę zgodnie z treścią rozporządzenia.

Z rozstrzygnięć nie wynika czy przyjęty jako front – działka nr 489/4 odpowiada definicji frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia czy tylko przylega do ulicy [...], a wjazd możliwy jest tylko od strony ulicy [...].

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.