Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2200/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art.138 par.1 pkt2, art.105 par 1, art. 189 f par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art.362 ust.1 pkt 2, art.212 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 999
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - tekst jedn.
article: art.145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art.200 art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w zakresie pkt 2; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej P. z siedzibą w W. kwotę 18300 (osiemnaście tysięcy trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "KNF", "Komisja", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 621 z późn. zm., dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 999 z późn. zm., dalej: "ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej" lub w skrócie "udur)", w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 473 z późn. zm., dalej: "ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych"):

1) uchyliła decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2018 r. w zakresie jej pkt I, na mocy którego Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na P. z siedzibą w W. (dalej "Towarzystwo", "P. SA", "Strona"), karę pieniężną w wysokości 800.000 zł (słownie złotych: osiemset tysięcy złotych), za naruszenie art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: P. K., B. B., P.C., J. N., P. S., W. S., C. sp. z o.o. z siedzibą w P., I. sp. z o.o. z siedzibą w S., M. sp. z o.o. z siedzibą w W., M. M., E. S., Z. R., B. S., F. S., T. S., S. S., M. B., G. B., E. B., B. J., G. B., U. G.,

2) nałożyło na P. S.A. karę pieniężną w wysokości 750.000 (słownie złotych: siedemset pięćdziesiąt tysięcy złotych), za naruszenie:

• art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: P. K., P. C., J. N. P. S., W. S., C. sp. z o.o. z siedzibą w P., I. sp. z o.o. z siedzibą w S.,

• art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: M. M., E. S.,

• art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: P. K., P. C., Z. R., B. S., F. S., T. S., S. Sz., M. B., G. B., E. B., B. J., G.B.,

3) umorzyło jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej za naruszenie:

• art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących B. B. i M. sp. z o.o. z siedzibą w W.,

• art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących B. B. i U. G..

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. [...], Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła P. S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: P. K., B. B., P. C., J. N., P. S., W. S., Z. R., M. M., B. S., F. i T. S., S. S., M. B., G. B. i E. B., E. S., B. J., G. B., A. K., U. G., C. sp. z o.o. z siedzibą w P., l. sp. z o. o. z siedzibą w S., M. sp. z o.o. z siedzibą w W..

Strona w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r., przedstawiła obszerne informacje dotyczące działań podejmowanych przez Towarzystwo w celu wyeliminowania w przyszłości przypadków naruszania art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz przedstawiła dokumenty potwierdzające podejmowane działania. Zaznaczono jednocześnie, iż działania naprawcze są procesem długoterminowym. Ponadto wskazano, iż podjęte działania przyniosły pożądany efekt, wskazując, iż w latach 2013-2016 średni czas obsługi szkód komunikacyjnych w P. SA wyniósł od 21 do 22 dni, a w 2017 r. wyniósł 20 dni.

Jednocześnie Strona zaznaczyła, iż sprawy objęte niniejszym postępowaniem pochodzą z okresu zanim zostały wdrożone w sposób tak intensywny działania przedstawione w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r.

Przedstawiając w piśmie z dnia 16 lutego 2018 r. oraz z dnia 16 marca 2018r., wyjaśnienia dotyczące przebiegu likwidacji szkód, w odniesieniu do szkód likwidowanych na podstawie zawiadomień o szkodzie złożonych przez P. C., F. i T. S. i S. S. oraz U. G., Strona podniosła zarzut przedawnienia na podstawie art. 189g k.p.a., wskazując na fakt wystąpienia szkody, w zależności od stanu faktycznego - odpowiednio w listopadzie 2000 r., grudniu 2001 r. oraz w listopadzie 2005 r., a następnie zgłoszenia szkody po długim okresie czasu.

Strona zwróciła także uwagę, iż zgodnie z art. 3 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej, dalej także "ustawa nowelizująca", która weszła w życie od dnia 11 czerwca 2007 r.: "Do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie, niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Zdaniem Strony oznacza to, iż umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych zawarte zostały - w zależności od stanu faktycznego danego przypadku zgłoszenia szkody - w 2000 r., w 2001 r. bądź w 2005 r., a w konsekwencji szkody wynikające z każdej z tych umów nie można rozpatrywać i oceniać w świetle art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, który to przepis stanowiłby naruszenie zasady lex retro non agit.

W przesłanym do Komisji piśmie z dnia 16 marca 2018 r., Strona wniosła także o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 2 k.p.a. i o poprzestanie na pouczeniu, z uwagi na spełnienie celów, tj. zakończenie postępowania obsługowego (likwidacyjnego) - wypłatę odszkodowania albo odmowę wypłaty odszkodowania, w odniesieniu do przypadków, w których miałaby być nałożona kara pieniężna.

W kolejnym złożonym w toku postępowania piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r., Strona ponowiła wnioski przedstawione w pismach z dnia 16 lutego 2018 r. i 16 marca 2018 r. W piśmie tym Strona wskazała, iż P. S.A. nie osiągnęła korzyści, ani też nie uniknęła straty, w postępowaniach likwidacyjnych prowadzonych w odniesieniu do szkód wskazanych w zawiadomieniu z dnia 8 stycznia 2018 r. Strona przekazała także informację o liczbie postępowań likwidacyjnych prowadzonych przez Towarzystwo w związku z zawartymi umowami ubezpieczeń obowiązkowych, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wskazując, iż w 2013 r. zawiadomień o szkodzie złożono 289 708, a w 2014 r. złożono - 277 232.

W piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r., P. S.A. złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania na rozprawie następujących świadków na okoliczność przebiegu obsługi szkód, będących przedmiotem niniejszego postępowania: K. G., K. K., M. R., P. K., K. R., K. B., L. S., M. U. oraz J. Z..

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Komisja odmówiła uwzględnienia wskazanego wyżej wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Jednocześnie w Decyzji Komisja wskazała powody braku przychylenia się do powyższego wniosku.

Ponadto w piśmie z dnia 16 lutego 2018 r., pełnomocnik Strony zawarł wniosek o sprecyzowanie w stosunku do każdej z osób wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec P. S.A. cyt.: "jaki konkretny niedochowany obowiązek lub jakie opóźnienie konkretnego terminu (w ilości dni), stanowił podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i stawianych przez KNF zarzutów (w Zawiadomieniu jest bowiem mowa zarówno o niewypłaceniu odszkodowania w terminach, jak i o niedopełnieniu obowiązku/obowiązków informacyjnych) ".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Komisja pismem z dnia 29 marca 2018 r., poinformowała Stronę, iż dopiero po przeanalizowaniu materiału dowodowego zabranego w sprawie, w tym wyjaśnień przedstawionych przez Stronę, możliwe będzie konkretne ustalenie czy zebrany w odniesieniu do każdej z tych osób materiał dowodowy wskazuje na naruszenie przez zakład ubezpieczeń art. 14 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez nieterminową wypłatę lub/oraz niedopełnienie obowiązków określonych w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W swoim piśmie Komisja wskazała także, iż dokonywanie takiej kwalifikacji na etapie niezakończonego jeszcze postępowania administracyjnego - o co wnosi pełnomocnik Strony - byłoby nie tylko przedwczesne, ale i sprzeczne z celem prowadzenia postępowania administracyjnego, w wyniku którego możliwe będzie dopiero ostateczne ustalenie do jakich naruszeń doszło w działalności podmiotu nadzorowanego. Wniosek Strony w tym zakresie został ponowiony w pismach Strony z dnia 16 marca 2018 r. oraz z dnia 12 kwietnia 2018 r.

W dniu [...] maja 2018 r., KNF wydała decyzję (sygn. [...] "Decyzja"), w której nałożyła na Towarzystwo karę pieniężną w wysokości 800 000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w związku z: 1) niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: P. K., B. B., P. C.. J. N.. P. S., W. S., C. sp. z o.o, z siedzibą w P., I. sp. z o.o. z siedzibą w S., M. sp. z o.o. z siedzibą w W., 2) niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących osób: M. M., E. S., 3) niedopełnieniem przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących osób: P. K., B. B., P. C., Z. R., B. S., F. S., T. S., S. S., M. B., G. B., E. B., B. J., G. B., U. G..

Jednocześnie na podstawie ww. decyzji Komisja umorzyła postępowanie administracyjne w części dotyczącej nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w odniesieniu do A.K..

W dniu 7 czerwca 2018 r., Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła w nim o uchylenie Decyzji w części nakładającej administracyjną karę pieniężną oraz umorzenie w tym zakresie postępowania w sprawie, a także ewentualnie o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na znikomą wagę zarzucanych deliktów administracyjnych lub znaczne obniżenie kwoty kary pieniężnej z uwagi na rażąco wygórowaną wysokość nałożonej kary pieniężnej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona zarzuciła Decyzji naruszenie:

1) art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 62 k.p.a. art. 104 k.p.a., poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych w przedmiocie nałożenia na P. kary pieniężnej (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) w jednym postępowaniu i wydanie jednej decyzji administracyjnej nakładającej na Stronę karę pieniężną;

2) art. 189g k.p.a., poprzez nałożenie kary pieniężnej, pomimo, że przedawniła się możliwość jej zastosowania;

3) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym poza postępowaniem administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, który to materiał został zebrany z naruszeniem przepisów k.p.a., dotyczących czynnego udziału Strony w postępowaniu dowodowym;

4) art. 86 k.p.a., poprzez wykorzystanie dowodu z przesłuchania strony z naruszeniem zasady subsydiarnego charakteru tego dowodu, co nastąpiło w sytuacji gdy KNF dysponowała innymi środkami dowodowymi;

5) art. 78 k.p.a., przez oddalenie przez KNF wniosków dowodowych Towarzystwa o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, pomimo braku wyjaśnienia okoliczności na jakie zostali zgłoszeni;

6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 3 i art. 4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez arbitralne przyjęcie przez KNF, że wszyscy poszkodowani byli poszkodowanymi w umowach ubezpieczenia obowiązkowego w rozumieniu art. 3 i art. 4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, pomimo, iż w trakcie postępowania dowodowego Towarzystwo potwierdziło, że nie w stosunku do wszystkich poszkodowanych zawarte były umowy ubezpieczenia obowiązkowego;

7) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez arbitralne przyjęcie założenia, że w przypadku likwidacji szkód objętych niniejszym postępowaniem możliwe było ich zlikwidowanie w terminie wynikającym z przepisów art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a tym samym pominięcie wyjaśnień P.S.A. rezultatem jakich okoliczności są zarzucane delikty administracyjne, w szczególności brak wyjaśnienia, czy delikty te nie są rezultatem okoliczności obiektywnych;

8) art. 8 k.p.a., poprzez interpretowanie wątpliwości na niekorzyść P. S.A., w tym okoliczności, czy Komisja jest uprawniona do nałożenia kary pieniężnej w obliczu przedawnienia się możliwości jej nałożenia, czy stwierdzenia, że naruszenia zostały de facto trwale usunięte i nastąpiło to z własnej inicjatywy P. S.A., a zatem KNF powinna była rozstrzygnąć na korzyść Towarzystwa;

9) art. 7 k.p.a., poprzez nieustalenie w czym w niniejszym postępowaniu ogniskuje się interes strony i wysunięcie na plan pierwszy potrzeby ochrony interesu społecznego;

10) art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, poprzez jego retroaktywne zastosowanie;

11) art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez nałożenie na Towarzystwo kary w celu przede wszystkim represyjnym, podczas gdy zarzucane P. S.A. delikty administracyjne i wszelkie ich skutki zostały usunięte przez P. S.A. z własnej inicjatywy i został wdrożony mechanizm zapobiegający wystąpieniu naruszeń w przyszłości oraz pomimo nałożenia przez KNF na P. S.A. czterech kar pieniężnych za naruszenia od roku 2009;

12) art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie nieproporcjonalnie wysokiej kary pieniężnej;

13) art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez wzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności, iż do tej pory na P. S.A. zostało nałożonych już kilka kar pieniężnych poczynając od 2009 r., co stoi w opozycji do indywidualnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej;

14) art. 361 i art. 362 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez nałożenie na Towarzystwo kary pieniężnej bez uprzedniego stworzenia P. S.A. możliwości dopasowania działalności do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

15) art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 102 poz. 691), poprzez nałożenie kary pieniężnej za "naruszenia" w umowach ubezpieczenia zawartych przed wejściem w życie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które to naruszenia nie mogą być badane przez KNF;

16) art. 14 ust. 1 - 3 w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez nałożenie kary pieniężnej za działania P. S.A. względem osób zgłaszających do P. S.A. roszczenia w umowach ubezpieczenia zawartych przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które to "naruszenia" nie mogą być badane przez Komisję;

17) art. 14 ust. 1 - 3 w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez nałożenie kary pieniężnej za działania P. S.A. względem osób zgłaszających do P. S.A. roszczenia (cesjonariuszy), nie będących poszkodowanymi albo uprawnionymi (ani ich pełnomocnikami) w rozumieniu art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych;

18) art. 14 ust. 1 - 3 w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez nałożenie kary pieniężnej za działania P. S.A. względem osób, które zgłosiły roszczenia w stosunku do P. z dobrowolnych umów ubezpieczenia OC;

19) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nałożenie kary pieniężnej za działania P. S.A. w sytuacji gdy waga działań P. S.A. jest znikoma oraz poprzez kwestionowanie możliwości odstąpienia przez Komisję od administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 29 marca 2018 r., umożliwiono Stronie, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2018 r., KNF uchyliła decyzję z [...] maja 2018 r. i orzekła co do istoty sprawy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazała m.in. na treść przepisów art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej reasekuracyjnej oraz przepisów art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Szczegółowo omówiła też każdy przypadek – w odniesieniu do ww. osób – likwidacji szkody (por. str. 6 i nast. zaskarżonej decyzji).

Jak podkreśla KNF, stan faktyczny w sprawie ustalono w oparciu o informacje zawarte w skargach złożonych do Komisji przez poszkodowanych lub uprawnionych, korespondencji prowadzonej przez Komisję z P. oraz poszkodowanymi w związku z tymi skargami. Ponadto do akt załączono m.in. pismo P. S.A. z dnia 13 sierpnia 2018 r. wraz z załącznikami oraz wyciąg z protokołu z posiedzenia KNF z dnia [...] maja 2018 r. na którym doszło do nałożenia kary pieniężnej.

Dokonując ponownej analizy materiału dowodowego, zgromadzone w toku postępowania dowody KNF uznała za wiarygodne i mogące być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. W oparciu o te dowody stwierdziła łącznie, iż Towarzystwo w odniesieniu do 7 podmiotów i zgłoszonych przez nie 13 roszczeń nie wykonało ustawowego obowiązku wypłaty odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Ponadto Towarzystwo w odniesieniu do 2 podmiotów i zgłoszonych przez nie 4 roszczeń nie dokonało wypłaty odszkodowania w terminie wynikającym z art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Z kolei w odniesieniu do 12 podmiotów i zgłoszonych przez nich 19 roszczeń Towarzystwo nie dopełniło obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (poszczególne zgłoszenia oraz przebieg postępowań likwidacyjnych wraz z przyjętym przez organ okresem opóźnienia został szczegółowo opisany na kartach od 6 do 70 zaskarżonej decyzji). Komisja dokonała umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie 2 podmiotów (tj. B. B. i M. Sp. z o.o.) i 2 zgłoszonych przez nie roszczeń (o zadośćuczynienie i zwrot kosztów najmu pojazdu zastępczego) w związku z brakiem wykonania przez P. S.A. ustawowego obowiązku wypłaty odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Dodatkowo Komisja dokonała umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie 2 podmiotów (tj. B. B. i U. G.) i 2 zgłoszonych przez nie roszczeń (o zwrot utraconych korzyści i zadośćuczynienie) w związku z brakiem wykonania przez P. S.A. ustawowego obowiązku w terminie określonym w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

W uzasadnieniu decyzji Komisja szczegółowo odniosła się do poszczególnych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, konfrontując stanowisko P. z obowiązującymi przepisami prawa, poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych.

Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania twierdzeń P., KNF zaznaczyła m.in., że dla stwierdzenia faktu niedochowania terminów wynikających z art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie ma znaczenia jaka była przyczyna takiego stanu rzeczy, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 3a ww. ustawy obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów ustawy o obowiązkowym ubezpieczeniu obliguje Komisję do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej (z art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a obecnie z art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej). Zdaniem Komisji nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, gdyż sprawa nie utraciła przymiotu sprawy administracyjnej i nie zaistniały żadne inne okoliczności wskazujące na jej bezprzedmiotowość, które dawałyby podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Tym samym żądanie P. dotyczące umorzenia niniejszego postępowania nie mogło być spełnione.

W szczególności stwierdzenie naruszeń przez P. art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zgodnie z art. 14 ust. 3a tej ustawy, obliguje organ do zastosowania wobec strony środków nadzorczych, o których obecnie mowa w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (a wcześniej środki te były określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

W odniesieniu do ww. spraw zastosowanie znajduje art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W sprawach tych zakład ubezpieczeń został zawiadomiony o szkodzie po wejściu w życie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, tj. po dniu 11 czerwca 2007 r. Z uwagi na fakt złożenia zawiadomienia o szkodzie po dniu 11 czerwca 2007 r. na KNF ciążył obowiązek zastosowania obligatoryjnie sankcji przewidzianych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a obecnie sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Szczególna rola i charakter art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych wynika z zawartego w nim stanowczego zwrotu "organ nadzoru stosuje (...) środki nadzorcze", co nie pozostawia Komisji wyboru w kwestii sięgania po instrumenty władczego oddziaływania wobec podmiotu nadzorowanego. Organ może dokonać wyboru w zakresie podmiotu, na który nakładana jest kara pieniężna.

KNF podkreśliła ponadto, że ustawodawca wprowadził szczegółową regulację dotyczącą terminu wypłaty świadczenia z ubezpieczenia obowiązkowego, w tym ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Wprowadzona regulacja ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której osoba poszkodowana, z uwagi na następstwa wypadku komunikacyjnego, ponosi szkodę w mieniu lub uszczerbek na zdrowiu, a szkoda ta nie jest szybko i sprawnie likwidowana przez zakład ubezpieczeń. Stosownie do art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych zakład ubezpieczeń ma obowiązek zakończyć postępowanie likwidacyjne w terminach wskazanych w ww. przepisach (14, 30 i 90 dni). Ustalony w toku niniejszego postępowania stan faktyczny w ocenie KNF w sposób nie budzący wątpliwości dawał podstawę do uznania, iż zakład ubezpieczeń nie wywiązał się w ustawowo określonym terminie z obowiązku powiadomienia, osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje, naruszając tym samym art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Czas wskazanych opóźnień wynosił odpowiednio od 4 dni do ponad 3 miesięcy w przypadku naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (13 przypadków), od 2 dni do ponad 4 miesięcy w przypadku naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (4 przypadki) oraz od 7 dni do 53 miesięcy w przypadku naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (19 przypadków).

Jak zaznacza KNF, wskazane okoliczności faktyczne sprawy zadecydowały o wszczęciu postępowania administracyjnego i w konsekwencji nałożeniu kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń, a nie na członka zarządu lub prokurenta tego zakładu ubezpieczeń. W przedmiotowej sprawie to zakład ubezpieczeń dopuścił się naruszeń przepisu prawa, tj. przepisu art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, polegających na naruszeniu wskazanych w tym przepisie terminów zakończenia postępowań likwidacyjnych wobec osób wskazanych w decyzji. Ponadto w przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek okoliczności wskazujących na możliwość przypisania odpowiedzialności osobistej któremukolwiek z członków zarządu lub też prokurentów P.. Nie ma również podstaw aby kara pieniężna była ponoszona z osobistego majątku członka zarządu lub prokurenta zakładu ubezpieczeń.

Nakładając karę pieniężną w wysokości 750 000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych organ nadzoru dokonał miarkowania jej wysokości w kontekście rozmiaru i wagi naruszenia przepisu prawa oraz okoliczności zaistniałych w sprawie, tak aby kara pieniężna pozostała w należytej proporcji do stwierdzonych naruszeń prawa, ich negatywnych skutków oraz aby wypełniała prawidłowo funkcje prewencyjne i represyjne, a także miała na względzie interes społeczny i słuszny interes P., uwzględniając przy tym cele nadzoru finansowego, które stanowią normatywne ukierunkowanie działań nadzorczych podejmowanych przez Komisję. Ustalając wysokość kary pieniężnej Komisja wzięła również pod uwagę okoliczności wskazane przez Stronę w piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r., a więc działania podejmowane przez Towarzystwo mające na celu wyeliminowanie podobnych przypadków naruszeń przepisów prawa w przyszłości. Komisja dostrzegła bardzo szeroki zakres zmian wprowadzonych w różnych obszarach działalności zakładu ubezpieczeń, co niewątpliwie potwierdza, iż P. S.A. przywiązuje bardzo duże znaczenie do wyeliminowania ze swojej praktyki zjawiska przewlekłości w likwidacji szkód. Komisja uwzględniła także przy wymiarze kary podnoszoną przez Stronę okoliczność dotyczącą skali prowadzonej działalności w zakresie likwidacji szkód majątkowych w stosunku do pozostałych zakładów ubezpieczeń.

Ustalając wysokość kary pieniężnej Komisja wzięła także pod uwagę, że w zakresie podstawowej działalności Towarzystwa leży prowadzenie postępowań likwidacyjnych, a liczba zidentyfikowanych w toku niniejszego postępowania naruszeń przepisu prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia prowadzonej przez Towarzystwo działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Ponadto Komisja miała na uwadze, iż Towarzystwo już uprzednio - w wyniku wcześniejszych działań nadzorczych - podjęło szereg działań organizacyjnych i systemowych, które w ocenie Towarzystwa dają gwarancję właściwego i zgodnego z obowiązującymi przepisami prowadzenia postępowań likwidacyjnych.

Komisja wskazała również, iż Strona pozostawała w recydywie w związku z kolejnym dopuszczeniem się naruszenia art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Po raz pierwszy bowiem, organ nadzoru nałożył na Towarzystwo, karę pieniężną w związku z nieterminową likwidacją szkód - decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. [...], a następnie decyzją z dnia [...] marca 2010 r., sygn. [...] Komisja nałożyła karę pieniężną za nieterminową likwidację szkód. W tym miejscu podkreślić należy, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane przed dopuszczeniem się przez Towarzystwo naruszenia art. 14 ust. 1 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych odnoszącego się do roszczeń zgłoszonych w okresie 2013 - 2014 i obejmowały okresy naruszeń znacznie wcześniejsze niż lata 2013 - 2014. Pomimo dwukrotnego ukarania P. S.A., w następnych latach (tj. m.in. w okresie 2013 - 2014) Towarzystwo dopuściło się kolejnych naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Tak więc Strona dopuszczając się ponownego naruszenia art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w: latach 2013 — 2014 pozostawała w recydywie. Uwzględniając sytuację finansową Strony należało zdaniem organu, ocenić karę pieniężną wymierzoną w j decyzji jako adekwatną do stwierdzonych naruszeń i jednocześnie nie powodującą zagrożenia dla dalszego funkcjonowania czy stabilności finansowej zakładu ubezpieczeń.

W ocenie Komisji przedmiotowa kara nie jest wygórowana przy uwzględnieniu poniższych danych. Jak bowiem wynika ze sprawozdania finansowego za 2017 r., kapitał własny zakładu ubezpieczeń na dzień 31 grudnia 2017 r. kształtował się na poziomie 13 583 288 000,00 zł, podczas gdy na dzień 31 grudnia 2016 r. wynosił on 12 117 464 000,00 zł. Na dzień 31 grudnia 2017 r. składki przypisane brutto Strony, wyniosły 12 433 216 000,00 zł, a na dzień 31 grudnia 2016 r. wyniosły one 10 682 014 000,00 zł. Na dzień 31 grudnia 2017 r. składki zarobione na udziale własnym zakładu ubezpieczeń wyniosły 11 180 680 000,00 zł, a na dzień 31 grudnia 2016 r. wyniosły one 9 212 816 000,00 zł. Ponadto zysk netto zakładu ubezpieczeń w 2017 r. wyniósł 2 433 874 000,00 zł, a w 2016 r. wyniósł on 1 573 269 000,00 zł. Zgodnie ze sprawozdaniem za 1 kwartał 2018 r., kapitał własny Towarzystwa wyniósł 13 890 515 301,29 zł, wynik techniczny wyniósł 395 263 835,37 zł, zysk netto wyniósł 258 083 935,48 zł, składki przypisane brutto wyniosły 3 769 269 024,67 zł. Natomiast zgodnie ze sprawozdaniem za I półrocze 2018 r., kapitał własny Towarzystwa wyniósł 12 555 597 157,43 zł, wynik techniczny wyniósł 745 295 020,72 zł, zysk netto wyniósł 1 719 018 423,68 zł, składki przypisane brutto wyniosły 6 955 100 441,75 zł.

Organ ponadto podkreślił, że Strona należy do Grupy Kapitałowej P. Spółki Akcyjnej. W związku z powyższym na podstawie skonsolidowanego sprawozdania finansowego ww. grupy kapitałowej za 2017 r. ustalono, że według stanu na dzień 31 grudnia 2017 r. kapitały razem wyniosły 37 601 000 000,00 zł, podczas gdy według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. wyniosły one. 17. 084. 000 000.00 zł. Na dzień 31 grudnia 2017 r. wyniosły 22 847 000 000.00 zł, a na dzień 31 grudnia 2016 r. wyniosły one 20 219 000 000.00 zł. Z kolei składki zarobione netto według stanu na dzień 31 grudnia 2017 r. wyniosły 21 354 000 000.00 zł, a według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. wyniosły one 18 625 000 000.00 zł. Zysk netto Grupy Kapitałowej P. Spółki Akcyjnej w 2017 r. wyniósł 4 233 000 000.00 zł. natomiast w 2016 r. wyniósł on 2 374 000 000,00 zł.

Jednocześnie organ wskazał, że kara pieniężna ustalona w ww. wysokości mieści się w granicach określonych w dyspozycji art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Podkreślenia wymaga, iż kara pieniężna nałożona niniejszą decyzją została ustalona w wysokości znacznie odbiegającej od maksymalnego ustawowego zagrożenia. Biorąc pod uwagę, że maksymalna wysokość kary pieniężnej, jak już wyżej wskazano, wynieść obecnie mogła 62 166 081,85 zł, Komisja uznała, iż z uwagi na skalę ustalonych w toku niniejszego postępowania naruszeń art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w stosunku do ogólnej liczby prowadzonych przez Towarzystwo postępowań likwidacyjnych, nie można mówić o naruszeniu ww. przepisu prawa w skali rażącej. Tym niemniej, z uwagi na fakt, iż wypłata odszkodowań po terminach określonych w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ww. ustawy stanowi naruszenie przepisu prawa, które musi spotkać się ze stanowczą reakcją organu nadzoru, kara pieniężna musi mieć wymiar - stosunkowo do wagi stwierdzonego naruszenia - dolegliwy. Wynika to także z natury tego środka nadzorczego, gdyż kara w wysokości całkowicie dla podmiotu ukaranego nieodczuwalna nie mogłaby spełnić swojej funkcji. Nieprawidłowości wykazane w działalności Towarzystwa godziły w dobro szczególnie chronione, jakim jest pewność, iż poszkodowani w terminie określonym przepisem prawa uzyskają należne im odszkodowanie. Zapobieżenie powstaniu w przyszłości analogicznych nieprawidłowości jest w związku z powyższym z punktu widzenia organu nadzoru kwestią niezmiernie istotną, szczególnie z uwagi na fakt. że zakład ubezpieczeń będący instytucją zaufania publicznego powinien działać w granicach określonych przepisami prawa. Organ nadzoru nakładając karę pieniężną w wysokości 750 000 złotych, co stanowi około 1,2% obecnego maksymalnego wymiaru kary pieniężnej, wyraził przekonanie, że taka kara skłoni zakład ubezpieczeń do przestrzegania w przyszłości przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o:

1. uchylenie Decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o sygn. akt: [...] z dnia [...] września 2018 r. w części (w zakresie Pkt 2) nakładającej na P. S.A., karę pieniężną w wysokości 750.000,00 PLN i w tym zakresie - umorzenie postępowania administracyjnego;

2. zasądzenie kosztów sądowych na rzecz P. SA od KNF, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

A. naruszenie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2060 z późn. zm. - Dalej: "ubo"), w zw. z art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 102, poz. 691, wejście w życie od dnia 11 czerwca 2007 r. - dalej: "Nowelizacja"), które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu odnoszącego się również do umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie Nowelizacji, tj. przed dniem 11.06.2007 r. oraz poprzez odmowę zastosowania art. 3 Nowelizacji, do

art. 14 ust. 3a ubo;

B. naruszenie art. 14 ust. 3a ubo, w zw. z art. 159 ust. 1 ubo - które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu dotyczącego również umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie ubo, w których szkody (roszczenia) zostały zgłoszone przed datą wejścia w życie ubo;

C. naruszenie art. 14 ust. 1 ubo, w zw. z art. 14 ust. 3a ubo - które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i zastosowanie wymienionych przepisów odnośnie osób innych, niż poszkodowani albo uprawnieni (o których mowa w w/w przepisach) oraz poprzez nałożenie kary pieniężnej za działania P. S.A. względem osób zgłaszających do P. S.A. roszczenia (cesjonariuszy oraz innych osób), nie będących poszkodowanymi albo uprawnionymi, o których mowa w art. 14 ust. 1-3 ubo;

D. naruszenie art. 14 ust. 1-3 ubo - które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i liczenie wszelkich terminów od dnia zgłoszenia roszczenia przez poszkodowanego, zamiast liczyć wszelkie terminy od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie oraz poprzez ponowne liczenie terminów od dnia zgłoszenia każdego, kolejnego roszczenia - już po złożeniu przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie;

E. naruszenie art. 7 Kpa, w zw. z art. 77 Kpa i art. 3 ust. 1 ubo i art. 4 pkt 1-4 ubo - które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez przyjęcie, że wszystkie podmioty wymienione w Pkt 1) Decyzji - były poszkodowanymi w umowach ubezpieczenia obowiązkowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ubo i art. 4 pkt 1-4 ubo, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego pomimo, iż w trakcie postępowania administracyjnego P. S.A. tylko w przypadku niektórych osób potwierdził, iż w umowach ubezpieczenia, w oparciu o które były rozpatrywane roszczenia w/w osób – P. S.A. zawarł umowy ubezpieczenia obowiązkowego;

F. naruszenie art. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 62 Kpa i art. 104 § 1 Kpa, w związku z naruszeniem prawa Strony do obrony - które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych w przedmiocie nałożenia na P. S.A kary pieniężnej (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) w jednym postępowaniu administracyjnym i wydanie jednej decyzji administracyjnej nakładającej na P. S.A. karę pieniężną - z uwagi na rzekomy brak naruszenia interesów Strony (P. S.A.), pomimo iż "połączenie" wielu spraw administracyjnych przez KNF w jednym postępowaniu administracyjnym, w ewidentny sposób naruszało prawo Strony (P.S.A.) do obrony;

G. naruszenie art. 78 Kpa, w zw. z art. 7 Kpa, art. 7a § 1 Kpa, i art. 77 § 1 Kpa - które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez oddalenie przez KNF wniosków dowodowych P. S.A. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, pomimo braku wyjaśnienia okoliczności, na jakie zostali zgłoszeni przez P. S.A. świadkowie oraz poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść P. S.A., co do treści i znaczenia dokumentów, znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w sytuacji jednoczesnego przyjęcia przez KNF, że okoliczności na jakie zostali zgłoszeni przez P. S.A. świadkowie, zostały już dostatecznie wyjaśnione;

H. naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 999, z późn. zm. - Dalej: "udur"), w zw. z art. 481 ust, 1 udur, art. 504 udur i art. 503 udur - które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez jego retroaktywne zastosowanie, pomimo tego, że zarzucane P. S.A. przez KNF delikty administracyjne, miały miejsce przed wejściem w życie udur;

I. naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 udur w zw. z art. 77 § 1 Kpa, art. 6 Kpa i art. 8 Kpa oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nałożenie na P. S.A. rażąco wygórowanej kary pieniężnej z naruszeniem zasady proporcjonalności - w stosunku do innych zakładów ubezpieczeń, a także poprzez nieuzasadnione (na niekorzyść P. S.A.) różnicowanie wysokości nałożonych kar pieniężnych w stosunku do wysokości nałożonych kar pieniężnych na inne zakłady ubezpieczeń.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca obszernie i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań trzeba wskazać, że sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje zbadanie rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ prawnych wymogów ustalenia faktów oraz kontrolę sposobu prawnej ich kwalifikacji, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie obejmującym też wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów. Normy prawa materialnego decydują bowiem o tym, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wyznaczają zakres ustaleń koniecznych do jej załatwienia. Celem działania organu, stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa zobowiązanego podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jest zatem dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

W tej sprawie Sąd obowiązany był zbadać zgodność z prawem ww. ostatecznej decyzji organu z [...] września 2018 r. wydanej na podstawie art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Wymienione przepisy wyznaczają ramy materialnoprawne kontroli legalności tej decyzji, a tym samym wyznaczają istotne elementy stanu faktycznego niezbędne do jego subsumpcji.

Stosownie do treści ostatniego z wymienionych przepisów – art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (w brzmieniu ustalonym przez art. 455 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. – Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r.) – w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (tego przepisu), organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 (wcześniej przed zmianą w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2) ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, to jest sankcje, które przewiduje ten przepis.

Przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych został dodany do tej ustawy ww. ustawą o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych z 24 maja 2007 r., która weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 11 czerwca 2007 r. Zastosowanie tego przepisu w tej sprawie, w odniesieniu do nieprawidłowości/naruszeń związanych z likwidacją szkody w przypadkach tej likwidacji szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ połączył z datą zawiadomienia P. o szkodzie. W świetle argumentacji organu, skoro w wymienionych w decyzji sprawach likwidacji szkody zakład ubezpieczeń został zawiadomiony o szkodzie po wejściu w życie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, czyli po dniu 11 czerwca 2007 r., na organie ciążył obowiązek zastosowania obligatoryjnie sankcji przewidzianych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a obecnie w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja odnośnie zakresu stosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych jest błędna, gdyż nie uwzględnia treści unormowania art. 3 ww. ustawy z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (dodającej do ustawy art. 14 ust. 3a), zgodnie z którym "do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe".

Wskazany przepis art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. jest przepisem przejściowym/intertemporalnym i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Przy wykładni ww. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie może być pominięty, gdyż w istotny sposób determinuje w okolicznościach sprawy zakres stosowania tego przepisu, co w niniejszej sprawie oznacza, że jego uwzględnienie mogło mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Skoro organ przepis ten pominął, rozstrzygnięcie to jest dotknięte wadliwością z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r.

Dyspozycja art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. oznacza bowiem, że Komisja nie może decydować o zastosowaniu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych kierując się – jak w tej sprawie – datą zawiadomienia zakładu ubezpieczeń o szkodzie, tylko obowiązana jest mieć na uwadze datę zawarcia umowy ubezpieczenia, z której wynika odpowiedzialność odszkodowawcza/likwidacja szkody. W przypadku bowiem ustalenia, że umowa ubezpieczenia zawarta została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, to jest przed dodaniem do tej ustawy art. 14 ust. 3a, przepis ten nie znajduje zastosowania; zatem organ nie może w takiej sytuacji stosować do zakładu ubezpieczeń sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (wcześniej z art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej), do których to przepisów odsyła art. 14 ust. 3a nakazując stosowanie określonych w nich środków nadzorczych w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie lub niedopełnienia obowiązku informacyjnego.

W świetle ww. art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. umowa ubezpieczenia zawarta przed dniem 11 czerwca 2007 r. nie może być rozpatrywana i oceniana w trybie omawianego art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, gdyż w dacie zawarcia takiej umowy nie istniała regulacja objęta treścią tego przepisu. Skoro natomiast do umów sprzed tej regulacji stosuje się przepisy dotychczasowe, to także kwestia wykonania takich umów, łącznie z okolicznościami likwidacji szkody z nimi związanej (w praktyce wypłacania/realizacji odszkodowań), podlega ocenie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów sprzed daty zawarcia umów, a nie przepisów, które weszły w życie po ich zawarciu. W konsekwencji do terminów z obszaru likwidacji szkód związanych z tymi umowami nie ma zastosowania sankcja administracyjna z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, gdyż sankcja ta dotyczy likwidacji szkód związanych z umowami ubezpieczenia zawartymi po dniu 11 czerwca 2007 r., czyli po dacie wejścia w życie przepisu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, który tę sankcję (środki nadzorcze określone obecnie w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej) nakazuje stosować w przypadkach nieprawidłowości wymienionych w tym przepisie.

Treść przepisu przejściowego (ww. art. 3 ustawy z 27 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych) jest jednoznaczna "do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe", czyli obowiązujące przed datą wejścia w życie tej ustawy (a zarazem ww. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych). Przepis ten posługuje się sformułowaniem ogólnym "do umów", zatem wszelkie konsekwencje ich zawarcia, w tym okoliczności likwidacji szkód z nimi związanych, podlegają ocenie przepisów dotychczasowych, a nie nowych – wprowadzonych po dacie zawarcia umowy ubezpieczenia.

W konsekwencji, o ile umowa ubezpieczenia została zawarta przed dniem 11 czerwca 2007 r. (czyli przed datą dodania art. 14 ust. 3a do ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych), do takiej umowy przepis ten nie znajduje zastosowania. Skarżący wskazał na umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu mechanicznego, w których okres ubezpieczenia zaczynał się przed dniem 11 czerwca 2007 r. (czyli przed datą dodania do ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych art. 14 ust. 3a), w szczególności w przypadku likwidacji szkody: U. G., F. S., T. S., S. S. i P. C. (dane w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń z opisem likwidacji szkody względem wymienionych osób, które organ zawarł w zaskarżonej decyzji,, akcentują etap likwidacji szkody związanej z umowami ubezpieczenia, a zasadniczo pomijają datę zawarcia umowy i określenia okresu ubezpieczenia wynikającego z danej umowy).

Ustalenie, że okresy ubezpieczenia objęte wskazanymi umowami, a wynikające z daty ich zawarcia, zaczynały się przed 11 czerwca 2007 r. uzasadnia stanowisko, iż w przypadku każdej z tych umów zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 3 ustawy z 27 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a zatem do umów tych przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie mógł zostać zastosowany. Dotyczy to także innych umów ubezpieczenia zawartych przed tą datą.

Organ w zaskarżonej decyzji nałożył na skarżącego karę pieniężną w ogólnej kwocie 750000 zł za wszystkie stwierdzone naruszenia przepisów art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ilość, charakter i rozmiary naruszeń/nieprawidłowości zasad likwidowania szkody objętych dyspozycjami tych przepisów, miały wpływ na określenie wysokości nałożonej kary. Według tego uzasadnienia miarkowanie wysokości kary uwzględniało kontekst rozmiaru i wagi naruszenia oraz okoliczności zaistniałych w sprawie, tak aby kara pozostawała w należytej proporcji do stwierdzonych naruszeń i ich negatywnych skutków. W tym zakresie ustaleń i ocen organ miał też na uwadze liczbę naruszeń.

Jednakże w przypadku odpadnięcia naruszeń związanych z likwidacją szkód względem wskazanych wyżej podmiotów, wobec braku podstaw do zastosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych do umów ubezpieczenia, z którymi szkody te są związane, wymagałaby ponownej analizy i uzasadnienia wysokości kary pieniężnej, którą organ zamierza nałożyć na stronę. Niewątpliwie przy wskazanych w decyzji zasadach miarkowania kary podlegać będzie ona stosownej korekcie, a rzeczą organu będzie też sprecyzowanie kryteriów tej korekty, w tym określenie jaki wpływ na wysokość kary ma zmniejszona liczba naruszeń.

Wymaga również podkreślenia, że pod kątem zastosowania w sprawie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych organ obowiązany będzie rozszerzyć zakres czynionych w sprawie, i niezbędnych do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznoprawnych o ustalenie dat zawarcia umów ubezpieczenia i okresów ubezpieczenia na jaki zawarto umowy w odniesieniu do wszystkich naruszeń zasad likwidacji szkody opisanych w zaskarżonej decyzji, a to w związku z treścią cytowanego wyżej art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zgodnie z którym do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (11 czerwca 2007 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc w myśl wcześniejszych wywodów z wyłączeniem art. 14 ust. 3a, który został dodany do ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych dopiero ustawą zmieniającą, która weszła w życie z dniem 11 czerwca 2007 r., i do umów ubezpieczenia zawartych przed tą datą nie ma zastosowania.

Z tego powodu jedynie po ustaleniu ostatecznej liczby naruszeń – zweryfikowanej według zasady, że mogą one dotyczyć likwidacji szkód związanych wyłącznie z umowami ubezpieczenia zawartymi po 11 czerwca 2007 r. – organ będzie mógł usankcjonować te naruszenia odpowiednią wysokością kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych, poza wyżej opisanymi, wadliwości.

W ocenie Sądu za błędne należało uznać stanowisko Skarżącego w przedmiocie rozpatrywania roszczeń, jeżeli umowy ubezpieczenia zostały zawarte w 2000 r. i 2001 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Dotyczy to w szczególności roszczeń F. S., T. S. i S. S., których roszczenia były rozpatrywane na podstawie umowy ubezpieczenia OC zawartej w 2000 r. i obejmującej okres od dnia 3 listopada 2000 r. oraz P. C., którego roszczenie było rozpatrywane na podstawie umowy ubezpieczenia OC zawartej w 2001 r. i obejmującej okres od dnia 12 maja 2001 r. Sad podziela w tym zakresie stanowisko organu, iż wprowadzone przez ustawę o ubezpieczeniach obowiązkowych wymogi dotyczące terminów likwidacji szkód i terminów informowania o sposobie zakończenia postępowań likwidacyjnych oraz zasad odpowiedzialności za niedochowanie tych terminów dotyczą wyłącznie postępowań likwidacyjnych i nie wiążą się z kwestią zawierania umów ubezpieczenia, co oznacza równocześnie, że bez znaczenia pozostaje także fakt zawarcia umów ubezpieczenia przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, co miało miejsce w przypadku następujących poszkodowanych: F. S., T. S. i S. S. i P. C.. Zauważyć bowiem trzeba, że art. 14 ust. 1 - 3 i art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych zostały zastosowane przez organ nadzoru do stanów faktycznych, które polegały na braku zachowania terminów ustawowych, a miały miejsce już po wejściu w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, gdyż ww. osoby zgłosiły swoje roszczenia w latach 2013- i 2014.

W tych przypadkach działaniem niezgodnym z prawem (czynem zabronionym) było samo niedochowanie terminów likwidacji szkody. Zachowanie takie w momencie dopuszczenia się go przez Skarżącego było zabronione przez przepisy prawa, które równocześnie w tym okresie przewidywały sankcję na wypadek zaistnienia tego zachowania (zachowanie miały bowiem miejsce w 2013 r. i 2014 r. pod reżimem obowiązywania art. 14 ust. 1 - 3 i art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych). Natomiast zachowania w postaci zawarcia umów ubezpieczenia OC mające miejsce w 2000 r. i 2001 r., będące podstawą rozpatrywania roszczeń ww. uprawnionych, nie tylko, że nie stanowiło jednego z elementów czynu zabronionego określonego przez art. 14 ust. 1 - 3 i art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ale również pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na inkryminowane działania P.. Powyższe jednoznacznie wskazuje więc, że termin, w którym zawarte były umowy ubezpieczenia OC, a na których ww. osoby oparły swoje roszczenia nie posiada żadnego wpływu na problem odpowiedzialności Skarżącego odnośnie ww. poszkodowanych. Termin zawarcia przedmiotowych umów ubezpieczenia OC pozostaje sprawą relewantną dla przyjęcia w tym zakresie odpowiedzialności Skarżącego.

Należy zgodzić się, że takie stanowisko organu potwierdza treść art. 159 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zgodnie z którym "postępowania dotyczące roszczeń odszkodowawczych wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy toczą się według przepisów dotychczasowych". Z przepisu tego wynika, że w sytuacji wszczęcia postępowania likwidacyjnego przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i trwania tego postępowania w okresie kiedy weszły już w życie przepisy ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych zastosowanie do tego postępowania nie znajdą przepisy ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, lecz przepisy wcześniejsze. Jest to jedyny przypadek wskazany przez ustawodawcę, który wyklucza stosowanie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych do postępowań likwidacyjnych. Zatem zgodnie z wolą ustawodawcy tylko w tym jednym przypadku przepisy dotyczące terminów prowadzenia postępowań likwidacyjnych nie znajdują swojego zastosowania do postępowań likwidacyjnych, tj. w sytuacji gdy wszczęcie postępowania odszkodowawczego miało miejsce przed wejściem w życie tej ustawy i trwało nadal po wejściu w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W konsekwencji inne przypadki prowadzenia postępowań likwidacyjnych podlegają regułom wynikającym z art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wobec czego do postępowań odszkodowawczych dotyczących ww. poszkodowanych należało zastosować przepisy ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w tym terminy określone w art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

W ocenie Sądu za niezasadne okazały się także inne zarzuty strony skarżącej.

W szczególności z ww. przepisów art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sposób jednoznaczny wynika zasada, że zakład ubezpieczeń, ma obowiązek wypłacić odszkodowanie poszkodowanemu w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie. Zasada ta odnosi się do przypadków w których odpowiedzialność zakładu ubezpieczeń i wysokość odszkodowania jest możliwa do ustalenia w tym terminie. Odstępstwo od tego terminu możliwe jest wyjątkowo, jeżeli zajdą okoliczności określone w ust. 2 art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, to jest wówczas, kiedy w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia o szkodzie nie można ustalić odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń lub wysokości należnego świadczenia. Na gruncie tego przepisu zakład ubezpieczeń zobowiązany jest do wypłaty bezspornej części odszkodowania w terminie 30 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie w sytuacji, gdy ustalono odpowiedzialność ubezpieczyciela w tym terminie, lecz trwają ustalenia co do ostatecznej wysokości odszkodowania, choć jego część jest pewna, a następnie do wypłaty całości odszkodowania w ciągu 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. Z ustępu 3 art. 14 ustawy wynika natomiast, że zakład ubezpieczeń ma obowiązek informowania na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu. Wówczas zobowiązany jest wskazać na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie.

Zgodnie ze zmienionym od 1 stycznia 2016 r. ww. przepisem art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (przed nowelizacją przepis ten przewidywał we wskazanych przypadkach stosowanie przez organ nadzoru wobec zakładu ubezpieczeń środków nadzorczych określonych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Podane regulacje wprowadzają zatem obowiązek zakończenia przez zakład ubezpieczeń postępowań likwidacyjnych w określonych terminach, co ma na celu ochronę interesów poszkodowanych. Skoro terminy te zostały określone ustawowo, to każdorazowe ich naruszenie stanowi podstawę do kwalifikowania działalności zakładu ubezpieczeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

W szczególności z faktu braku ustawowego zdefiniowania pojęcia uprawnionego, o którym mowa w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie można wyprowadzić wniosku, na podstawie przepisów innej ustawy (vide art. 3 pkt 52 udur , zgodnie z którym za uprawnionego z umowy ubezpieczenia należy rozumieć wyłącznie podmiot określony w umowie ubezpieczenia). Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia w tym przypadku wykładni systemowej zewnętrznej, której zastosowanie wprost prowadzi do ograniczenia zakresu odpowiedzialności ubezpieczyciela. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, który wskazał w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych dwie kategorie osób, tj. poszkodowanych i uprawnionych, nie można pojęć tych traktować tak samo (zastępczo). Nie mają one takiego samego znaczenia, co prowadzi do wniosku, że uprawnionymi, o których mowa w art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych będą podmioty, które nie są jednocześnie poszkodowanymi, co oznacza, iż do kategorii uprawnionych zaliczyć należy cesjonariuszy, którzy w drodze umowy cesji nabyli wierzytelności do zakładu ubezpieczeń z tytułu szkody powstałej w następstwie wypadku komunikacyjnego (ale sami nie doznali szkody). Ponadto w art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych ustawodawca nie posługuje się pojęciem uprawnionego z umowy ubezpieczenia, ale pojęciem uprawnionego, co również wskazuje na to, iż pojęciu uprawnionego należy niewątpliwie nadać szersze znaczenie niż wynika to z ww. przepisów udur. Oznacza to, że do cesjonariuszy którzy w drodze cesji nabyli wierzytelność z tytułu szkody powstałej w następstwie wypadku komunikacyjnego, wchodząc w ten sposób w prawa poszkodowanych, znajdują zastosowanie terminy określone a w art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że przyjęcie przeciwnego wniosku pozostawałoby w sprzeczności z ratio legis przepisów art. 14 ust. 1 - 3 oraz art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i prowadziłby do sytuacji, w której określona kategoria podmiotów (cesjonariusze) pozostawałaby w gorszej sytuacji niż kategoria poszkodowanych, gdyż cesjonariusze nie byli by uprawnieni do korzystania z zabezpieczenia w postaci terminów obligujących zakłady ubezpieczeń do sprawnego prowadzenia postępowań likwidacyjnych.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do podwójnego ukarania za te same czyny. Sankcja za naruszenie art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie jest nakładana za działania zakładu ubezpieczeń w określonym przedziale czasu, ale za konkretne i zidentyfikowane w decyzji przypadki nieterminowej wypłaty odszkodowania lub naruszenie obowiązku informacyjnego z art. 14 ust. 3 tej ustawy. W szczególności na tą ocenę nie może mieć wpływu fakt, że skarżona decyzja dotyczy więcej niż jednej sprawy administracyjnej. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z tą samą stroną, a na stan faktyczny sprawy składa się szereg zdarzeń o tożsamej naturze, tj. polegających na naruszeniu tożsamych obowiązków związanych z takim samym procesem zachodzącym w podmiocie nadzorowanym (tutaj: likwidacją szkody z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej). Takie postepowanie jest ponadto zgodne z zasadą ekonomiki procesowej, zwłaszcza w sytuacji braku zagrożenia praw strony skarżącej wskutek przyjętej przez organ administracji metody postępowania, w szczególności już na etapie wszczęcia postępowania sprecyzowane zostało jakie zdarzenia są elementami stanu faktycznego. Skarżący miał przy tym możliwość czynnego udziału w toku postępowania w odniesieniu do każdego badanego aspektu przez organ, a wydane rozstrzygnięcie uwzględnia wszelkie elementy (sprawy administracyjne) zidentyfikowane w ramach ustalonego stanu faktycznego. Wskazać trzeba, iż art. 62 k.p.a. dopuszcza możliwość prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i wydania jednej decyzji administracyjnej w przypadku rozpatrywania kilku spraw administracyjnych, co potwierdza cytowane przez organ orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: istnieje wielość spraw administracyjnych, prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Przenosząc powyższe wymogi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że, wbrew twierdzeniu strony skarżącej , prawa i obowiązki w każdej z poszczególnych spraw wynikają z tej samej podstawy prawnej, poszczególne zdarzenia w ramach stanu faktycznego są rodzajowo tożsame, a Komisja była organem właściwym do rozpatrzenia każdej z nich.

Skarżący uznał, że Komisja naruszyła art. 362 ust. 1 pkt 2 udur poprzez jego retroaktywne zastosowanie, gdyż nie mogła zastosować sankcji przewidzianych w tym przepisie w toku postępowania administracyjnego wszczętego pod rządami tej ustawy wobec deliktu administracyjnego zaistniałego przed jej wejściem w życie. Wskazał, że w systemie prawa brak jest normy, która statuowałaby dla KNF kompetencję do zastosowania sankcji administracyjnej z art. 362 ust. 1 pkt 2 udur do naruszeń przepisów prawa mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 2016 r.) i dla których to naruszeń postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia sankcji zostało wszczęte po dniu 1 stycznia 2016 r. (tj. w sprawie administracyjne wszczętej w dniu 8 stycznia 2018 r., w której została wydana decyzja w dniu [...] maja 2018 r.). Naruszenia za które KNF wymierzyła Skarżącemu karę pieniężną, nie są zatem jego zdaniem objęte dyspozycją normy z art. 481 udur.

W związku z powyższym zauważyć należy, iż art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych obowiązywał na moment przeprowadzania przez Skarżącego postępowań odszkodowawczych objętych postępowaniem nadzorczym i obowiązywał w momencie wydania skarżonych decyzji w niezmienionym kształcie. Zagadnienie intertemporalne pojawia się jedynie w zakresie przepisów sankcjonujących, w oparciu o które rekonstruowana jest norma sankcjonująca, tj. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i art. 362 ust. 1 pkt 2 udur. W tym przypadku należy określić, który z przepisów obowiązujących w okresie od dopuszczenia się naruszenia do chwili orzekania jest przepisem względniejszym dla dopuszczającego się naruszenia i jak w oparciu o ten przepis zbudować normę sankcjonującą. Natomiast w sytuacji, gdy obowiązujące w badanym okresie przepisy odnośnie kary nie różnią się, należy zastosować przepis obowiązujący na moment wydawania rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą legalności, która przewiduje działanie organów administracji publicznej wyłącznie w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy.

Wskazać należy, ze art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w okresie od lat 2013 - 2014 do chwili obecnej nie ulegał zmianie. Natomiast zmiana dotyczyła art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który został zastąpiony przez art. 362 ust. 1 pkt 2 udur. Biorąc pod uwagę, że wysokość sankcji nie uległa zmianie w obu ww. przepisach, zasadne jest ustalenie kary pieniężnej na podstawie obecnie obowiązującego przepisu prawa (zgodnie z zasadą legalności), tj. art. 362 ust. 1 pkt 2 udur w zw. z art. 14 ust. 3a. Niniejsze postępowanie zostało ponadto wszczęte już po wejściu w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, zatem przepis art. 481 udur nie znajduje w tym przypadku zastosowania.

Sąd podziela stanowisko organu, że z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie wynika aby liczenie terminu w postępowaniu likwidacyjnym dotyczyło jedynie pierwszego zawiadomienia o szkodzie, gdyż brak jest podstaw do ograniczania czasowego uprawnienia poszkodowanego do zgłaszania konkretnych roszczeń. Każdorazowe zgłoszenie roszczenia wiąże się bowiem z zawiadomieniem o szkodzie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Sąd nie podziela jednocześnie zarzutu Skarżącego odnośnie naruszenia przez Komisję art. 78 w zw. z art. 7 kpa, art. 7a § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa przez oddalenie zgłoszonych wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Zauważyć bowiem trzeba, że nie zostały wskazane okoliczności na jakie zostali oni zgłoszeni na ocenę przebiegu obsługi wynikłych szkód. W zaskarżonej decyzji Komisja wskazała powody braku przychylenia się do powyższego wniosku, uznając że okoliczności objęte ww. wnioskiem zostały w sposób wystarczający stwierdzone innymi dowodami, czyli dokumentami oraz wyjaśnieniami i zeznaniami Skarżącego. Brak uwzględnienia wniosku skarżącego, w sytuacji jego uzasadniona przez organ, nie może w żadnym razie stanowić o naruszeniu przepisu art. 7a § 1 kpa.

W wypadku zaistnienia stanów prawnych wskazanych w ust. 1-3 art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych Komisja zobligowana jest do podjęcia środków nadzorczych, wobec zakładu naruszającego te przepisy, określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Ustalenie naruszeń z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach skutkuje - zgodnie z art. 14 ust. 3a tej ustawy w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 i w związku z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - jak słusznie przyjął organ, wydanie decyzji o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej.

Stosownie do art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej kara może być nałożona do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych. Wskazany przepis określa zatem górną granicę (maksymalny wymiar kary), do której może być nałożona kara. W wypadku Skarżącego organ wyjaśnił, że co do wymiaru kary działał w ramach uznania administracyjnego i wymierzył ją w wysokości 750 000 zł, co stanowi około 1,2% obecnego maksymalnego wymiaru kary pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieproporcjonalności kary i jej wysokości wskazać należy, że ustalając wysokość kary, która – stosownie do wcześniejszych wywodów Sądu na temat wątpliwości związanych z liczbą naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które organ miał w tej sprawie na uwadze, a to w związku z błędną interpretacją stosowalności art. 14 ust. 3a tej ustawy - wymaga na nowo określenia w warunkach prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ prawidłowo wziął pod uwagę, że w zakresie podstawowej działalności zakładu ubezpieczeń leży prowadzenie postępowań likwidacyjnych, a liczba zidentyfikowanych w toku niniejszego postępowania naruszeń przepisu prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia skali prowadzonej przez zakład ubezpieczeń działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Organ uwzględnił też, podnoszone w sprawie przez skarżącego, działania o charakterze organizacyjnym i systemowym, które w ocenie P. służą właściwemu prowadzeniu postępowań likwidacyjnych.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na skutek niniejszego wyroku Sądu organ na nowo – w kontekście uzupełnionych w podanym wyżej zakresie ustaleń – oceni te wszystkie okoliczności jako mające wpływ na wymiar kary, bacząc przy tym na fakt, że nieprawidłowości w zakresie likwidacji szkody godzą w zasadę pewności, że uprawnieni do odszkodowania w terminie uzyskają to odszkodowanie lub informację na temat odmowy odszkodowania, co umożliwi im podjęcie dalszych działań prawnych. Tak jak dotąd organ uwzględni też w swoich działaniach wcześniejsze decyzje Komisji o sankcjach wobec Skarżacego za nieterminowe likwidowanie szkód pod kątem ich prewencyjnego oddziaływania na dalszą działalność skarżącego w tym względzie. Innymi słowy przy nakładaniu kary organ oceni interes uprawnionych w procesie likwidacji szkody oraz adekwatność sankcji do stopnia i skutków stwierdzonych naruszeń prawa, jak również celów jakie zamierza w ten sposób osiągnąć.

Konkludując, stosownie do powyższych wywodów w sprawie niniejszej pozostała do wyjaśnienia kwestia liczby ww. naruszeń, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia w sprawie i ich wpływu na wymiar zastosowanej kary pieniężnej. Są to okoliczności, które zadecydowały o uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym przesądzeniu zasady odpowiedzialności administracyjnej zakładu ubezpieczeń w tej sprawie z powodów szczegółowo wyżej przytoczonych. Ponownie rozpatrując sprawę organ doprowadzi do jej wyjaśnienia w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia, bacząc że zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy k.p.a. i prawa materialnego.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając decyzję z dnia [...] września 2018 r. w części w zakresie pkt 2, gdyż jest to decyzja reformatoryjna składająca się z trzech części – uchylającej decyzję wydaną w pierwszej instancji, rozstrzygającej sprawę co do istoty i umarzającej w części postępowanie.

O kosztach Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265 ), mianowicie § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia.