Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1554/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 92/10 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonego przez Miasto R. Przedszkola Miejskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2010 r. sygn. III SA/Lu 92/10 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonego przez Miasto R. Przedszkola Miejskiego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż, Rada Miasta R. w dniu [...] marca 2007 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez Miasto R. Przedszkola Miejskiego (Dz. Urz. Woj. Lub. 2007. [...].[...]) mocą której, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ustalono odpłatność w wysokości 50 zł miesięcznie za pobyt dziecka w przedszkolu w zakresie świadczeń prowadzonych ponad obowiązujące podstawy programowe wychowania przedszkolnego (§ 1 pkt 1 uchwały) oraz wprowadzono opłatę z tytułu pełnych kosztów wyżywienia związanych z pobytem dziecka w przedszkolu, według kalkulacji kosztów (§ 1 pkt 2 uchwały).

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody Lubelskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wniósł – w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – o stwierdzenie jej nieważności, jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 i art. 67a ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, rada gminy ustala z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy stanowiącym, że publiczne przedszkole charakteryzuje się tym, iż zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej. Zatem rada gminy może ustalić opłatę jedynie w sytuacji przekroczenia podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ale w takim przypadku uchwała musi wyraźnie określać, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, przy czym ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową, winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności i w tym względzie podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 622/07, OwSS 2008/2/43), że powodem, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania – w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), jest czytelność usług opiekuńczo – wychowawczych i odpowiadający im cennik. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wymogów tych – zdaniem Wojewody Lubelskiego – nie spełnia opłata określona w zaskarżonej uchwale, bowiem konstrukcja stałej opłaty za usługi przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego (§1 pkt 1 uchwały) powoduje, że każdy rodzic zmuszony jest do jej ponoszenia niezależnie od rozmiaru (lub czasu) korzystania przez jego dziecko ze świadczeń i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo – wychowawczych świadczonych przez przedszkole publiczne na rzecz konkretnego wychowanka i takie ukształtowanie opłaty jest niedopuszczalne z uwagi na przyjętą w art. 14 ust. 5 ustawy zasadę ekwiwalentności. Ponadto stwierdzono, że zapis w § 1 pkt 2 uchwały odnoszący się do ustalenia opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu "... według kalkulacji kosztów", wykracza poza granice udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia ustawowego i tym samym organ scedował kompetencje przysługujące radzie gminy na dyrektora przedszkola, przy czym z brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że taki obowiązek należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Niezależnie od powyższego zauważono, że w obecnym stanie prawnym podstawę prawną do ustalenia zasad korzystania ze stołówki oraz wysokości opłat ponoszonych za korzystanie z posiłków przez dzieci uczęszczające do przedszkola, stanowi art. 67a ustawy o systemie oświaty, dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181, poz. 1252), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. i zgodnie z treścią art. 67a ust. 3 ustawy, warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Reasumując, rada miasta nie jest uprawniona do stanowienia o wysokości opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o oddalenie skargi i stwierdziła, że uchwalona opłata w wysokości 50 zł miesięcznie, może być pobierana jedynie za świadczenia prowadzone ponad obowiązujące podstawy programowe, co wypełnia dyspozycję art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zaś taka praktyka samorządów gminnych (ustalania zryczałtowanej opłaty za świadczenia ponadprogramowe wychowania przedszkolnego), nie była do tej pory kwestionowana przez organy nadzoru. Ponadto w przedszkolu nie funkcjonuje wydzielona stołówka i dzieci otrzymują posiłki na sali, w której odbywają się zajęcia. Stąd też nie można odnosić zasad związanych z wyżywieniem w tym przypadku, do przepisów określonych w ustawie o systemie oświaty, dotyczących zasad korzystania ze stołówki, a kalkulacja kosztów i tak jest ustalana przez Dyrektora Przedszkola Miejskiego w R.

W piśmie procesowym Burmistrza Miasta R., które wpłynęło do Sądu w dniu 22 kwietnia poinformowano, że w związku z wejściem w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie ustalania opłat za świadczenia wykraczające poza zakres podstawy programowej w Przedszkolu Miejskim prowadzonym przez Miasto R. (Dz. Urz. Woj. Lub. 2010. [...].[...]), zaskarżona uchwała straciła moc prawną. Z kolei na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Burmistrza Miasta R. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bądź ewentualnie o oddalenie skargi, zaś pełnomocnik Wojewody Lubelskiego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, bowiem – w jego ocenie – utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały na skutek podjęcia nowej uchwały, nie uprawnia do przyjęcia stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania sądowego.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, zaś według tego ostatniego, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z kolei definicja "podstawy programowej" zawarta jest w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty, a podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymieniono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Zakres tej podstawy określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych, jakie powinny być osiągnięte w wyniku realizacji podstawy programowej. W załączniku do rozporządzenia mowa jest o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, bowiem świadczenia w ramach podstawy programowej są bezpłatne, zaś świadczenia wykraczające poza te ramy są odpłatne, a czas pracy przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia). W świetle przywołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości kompetencja rady gminy (miasta) do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za te świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Stąd też powstaje konieczności jasnego, nie budzącego wątpliwości określenia w uchwale rady gminy (miasta), jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata, tak aby istniała możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej, a nadto aby umożliwić rodzicom wychowanka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Dotychczasowo judykatura prezentuje stanowisko, że opłata uchwalona na wskazanej podstawie nie może mieć charakteru stałego, gdyż powinność jej uiszczenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględniania rodzaju świadczeń oraz czasu ich trwania. Konieczne jest zatem precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stąd też regulacja zawarta w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczna ze wskazanymi wymogami normatywnymi, bowiem określenie wysokości opłaty w kwocie 50 zł miesięcznie, bez względu na ilość lub charakter dodatkowych zajęć, nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a także uniemożliwia sprawdzenie, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistego korzystania z zajęć dodatkowych. W konsekwencji przedmiotowy zapis godzi w zasadę ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku z tym dodatkowych kosztów, a tym samym narusza przywołany wyżej art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Odnosząc się z kolei do § 1 pkt 2 spornej uchwały stwierdzono, że w dacie jej podejmowania, nie obowiązywał jeszcze przepis art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, określający ogólne zasady funkcjonowania stołówek prowadzonych przez szkoły, bowiem wszedł on w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. Nadto, w trakcie obowiązywania zaskarżonej uchwały, ów przepis został zmieniony ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 145, poz. 918). Natomiast na dzień podjęcia uchwały, opłaty za wszelkiego rodzaju świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, regulował również art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jednakże tak określona wysokość opłat wymyka się spod kontroli rady, gdyż określenie "kalkulacja kosztów" – jest pojęciem abstrakcyjnym, bowiem brak wskazania, kto i kiedy taką kalkulację ma przeprowadzić (czy dyrektor przedszkola, czy dostawca) i jakie elementy mają się na nią składać (np. koszty przygotowania posiłku i jego dostarczenia, wynagrodzenia pracowników). Ponadto, przy tak skonstruowanym zapisie nie są wykluczone permanentne zmiany w wysokości opłat w trakcie roku szkolnego i z tych względów § 1 pkt 2 uchwały może mieć charakter korupcjogenny. Reasumując, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalanie wysokości konkretnych opłat, a nie tylko określenie zasad ich ustalania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1998 r. sygn. akt SA/Bk 1298/97). Ponadto zapis ten nie przystaje także do obowiązującej od 1 stycznia 2008 r. regulacji art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym (zdanie drugie), zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat ustala organ prowadzący szkołę. Omawiany przepis zaskarżonej uchwały jest sprzeczny także z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizacyjną z dnia 23 sierpnia 2008 r. (Dz. U. Nr 145, poz. 914). Przepis ten przeniósł kompetencje do ustalania warunków korzystania ze stołówek szkolnych (przedszkolnych), w tym wysokości opłat za posiłki, z organu prowadzącego szkołę, na dyrektora szkoły działającego w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (przedszkole), przy czym, zgodnie z treścią art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, kompetencje organu prowadzącego szkołę, określone w jej art. 67a ust. 3, 5 i 6, wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Ponadto przepisy zamieszczone w art. 67a ustawy o systemie oświaty stosuje się także w sytuacji, gdy szkoła (przedszkole) nie dysponuje wyodrębnionym pomieszczeniem rozumianym jako "stołówka", organizuje zaś wyżywienie dla dzieci, sprowadzając posiłki z zewnątrz i zapewniając ich spożycie w pomieszczeniu, w którym odbywają się zajęcia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OSK 567/09). Ubocznie Sąd I instancji wskazał, odnosząc się do argumentu organu nadzoru o konieczności zastosowania przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty przez radę miasta w działalności uchwałodawczej, że organ ten nie jest upoważniony do sporządzania w formie uchwały wytycznych dla dyrektorów przedszkoli w zakresie ustalania wysokości opłat za posiłki w stołówkach przedszkolnych, zasad ich wnoszenia ani też warunków korzystania z posiłków z tych przyczyn, iż współdziałanie w tym przedmiocie oddane zostało do kompetencji organu wykonawczego gminy, a nadto "porozumienie", o którym mowa w art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wyklucza zajęcie stanowiska współdziałającego w ramach "porozumienia" podmiotu w formie samodzielnego aktu o charakterze normatywnym. W przedmiotowej sprawie, to Burmistrz Miasta R. uprawniony jest do współdziałania z dyrektorem przedszkola w celu ustalenia warunków korzystania ze stołówki i ustalenia opłat za posiłki. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika Rady Miasta w R. o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mimo uchylenia, uchwała Nr [...] wywołała określone skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat), zaś stwierdzenie jej nieważności przez sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc – jakby nigdy nie była podjęta, co oznacza, że nie może być w ogóle stosowana. Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza przyjmująca, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 10/93 (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Wojewoda Lubelski powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje, tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały, ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki: z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291, z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08) i nie stanowiło prawnej przeszkody w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały fakt, że upłynął rok od dnia jej podjęcia, jako że jest ona aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.), zaś w tym względzie utrwalone jest już orzecznictwo w zakresie kwalifikacji tego rodzaju aktów jako aktów prawa miejscowego (por. m. in. wyroki NSA z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/06 – LEX nr 196727, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09).

Od powyższego wyroku w całości, Rada Miasta w R. wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów postępowania – poprzez odmowę umorzenia postępowania pomimo zajścia przesłanek do jego umorzenia w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności:

1) naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) – poprzez przyjęcie, iż przepisy te uniemożliwiają ustalenie stałej opłaty za świadczenia prowadzone ponad podstawy programowe wychowania przedszkolnego,

2) naruszenie przepisu art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) – poprzez przyjęcie, iż przepis ten stosuje się także w sytuacji, gdy szkoła (przedszkole) nie dysponuje stołówką, jako wyodrębnioną organizacyjnie częścią danej jednostki.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, a w przypadku odmowy uwzględnienia tego wniosku o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi.

Natomiast w uzasadnieniu powołał się na opisany już wyżej stan faktyczny sprawy i stwierdził, że stosownie do treści art. 163 § 1 pkt 3 cytowanej już ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zatem umorzenie postępowania jest obligatoryjne, jeżeli zostanie spełniona przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" ma się do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia i taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaszła taka sytuacja i nie można zgodzić się, iż zaskarżona uchwała, pomimo utraty jej mocy obowiązującej, nadal wywiera skutki prawne. W dalszej części skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że podstawę materialnoprawną do podjęcia zaskarżonej przez Wojewodę Lubelskiego uchwały stanowił przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), zgodnie z którym opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, a w myśl tego ostatniego, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Ustalając stałą opłatę w wysokości 50 zł miesięcznie wyraźnie zaznaczono, iż jest to opłata za świadczenia prowadzone ponad obowiązujące podstawy programowe wychowania przedszkolnego i tym samym nie został naruszony przepis art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Opłata ta, mimo iż miała charakter zryczałtowany, była pobierana za rzeczywiste świadczenia, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, skalkulowane w sposób zryczałtowany i w jednostkach samorządu terytorialnego na terenie województwa lubelskiego także Przedszkole Miejskie w R. nie prowadzi stołówki i dzieci otrzymują wyżywienie, przygotowywane na miejscu i podawane im w pomieszczeniu, gdzie odbywają się zajęcia. Nie można zatem mówić w tym przypadku, iż jest to stołówka, a dzieci otrzymują wyżywienie, którego kalkulacja kosztów była ustalana przez Dyrektora Przedszkola Miejskiego, zgodnie z uchwałą i w takiej wysokości pobierano odpłatność. Z uwagi zatem na fakt, iż w Przedszkolu Miejskim w R. nie funkcjonuje stołówka, nie można odnosić zasad związanych z wyżywieniem wychowanków w tym przedszkolu do przepisów określonych w ustawie o systemie oświaty, a dotyczących zasad korzystania ze stołówki szkolnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty zawarte już w skardze do Sądu I instancji oraz w pełni podzielając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Stąd też oceniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania pomimo uchylenia uchwały będącej przedmiotem skargi stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał na ugruntowaną już linię orzecznictwa przyjmującą, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 zajmując się tą kwestią wskazał, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i w tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby gdyby nigdy nie została podjęta, a ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Zagadnienie to było również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiają ustalenie stałej opłaty za świadczenia prowadzone ponad podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Wskazać bowiem należy i co również zostało podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż powyższa kwestia była już przedmiotem bardzo obszernego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt 1 będącej przedmiotem skargi uchwały, za świadczenia Przedszkola Miejskiego prowadzonego przez Miasto R., prowadzone ponad obowiązujące normy programowe wychowania przedszkolnego, ustalono opłatę stałą w wysokości 50 zł miesięcznie. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także, co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Reasumując, sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Podkreślić w tym miejscy należy, że uchwała jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje, natomiast zaskarżona uchwała określa jedynie wysokość opłaty stałej, bez wyszczególnienia za jakie składniki i za jaki zakres "usługi przedszkolnej" opłata ta jest pobierana.

Co zaś się tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia art. 67a powoływanej wyżej ustawy o systemie oświaty podkreślania wymaga fakt, że nie zasługuje na uwzględnienie teza, iż skoro w Przedszkolu Miejskim w R. nie jest wyodrębniona stołówka, to przepis ten nie będzie miał w sprawie zastosowania. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 567/09, w którym podkreślono, że opłaty za korzystanie z posiłku w stołówce zorganizowanej w publicznej szkole czy też publicznym przedszkolu zgodnie z art. 67 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, powinny być ustalane przez radę gminy jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. Pozostałe koszty, takie jak wynagrodzenie pracowników, składki naliczane od ich wynagrodzeń oraz nakłady na utrzymanie kuchni powinny obciążać organ prowadzący. W przypadku braku kuchni w placówce, co powoduje, że organ prowadzący nie ponosi kosztów wyżej wymienionych, rodzi po stronie tego organu obowiązek pokrycia wydatków związanych z przygotowaniem i dowozem posiłków do zorganizowanej przez gminę stołówki (jadalni). Stąd też Sąd w niniejszym składzie popiera stanowisko zawarte w przytoczonej wyżej tezie, bowiem bezspornie wynika z niej, że wyżej cytowany przepis ma odniesienie również do placówek pozbawionych odrębnej stołówki.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.