Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3661/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 153
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. K. i E. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...] o pow. 0,0291 ha, [...] o pow. 0,0674 ha, [...] o pow. 0,0804 ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto [...], z przeznaczeniem pod drogi publiczne, wskutek decyzji Burmistrza Miasto [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że na wniosek M. K. i E. K. z dnia 24 lutego 2015 r., przed Starostą Powiatowym w [...] wszczęte zostało postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w P. oznaczoną, w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: [...] o pow. 0,0291 ha, [...] o pow. 0,0674 ha, [...] o pow. 0,0804 ha, przejętych pod drogi publiczne decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] zatwierdzającą podział nieruchomości. Działka nr [...] o pow. 0,0674 ha wydzielona została z przeznaczeniem pod drogę gminną tj. ul. G., działki nr [...] o pow. 0,0291 ha i nr [...] o pow. 0,0804 ha - z przeznaczeniem pod drogę gminną tj. ul. M. W ewidencji gruntów i księdze wieczystej KW [...] przedmiotowe działki są ujawnione jako własność Gminy Miasto [...], na podstawie ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.

W dniu 26 maja 2015 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości na kwotę [...] zł.

W dniu 23 lipca 2015 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił sposób wyceny, przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (na dzień wydania decyzji podziałowej - pod teren komunikacji kołowej - symbol KS, w części pod ulicę . i G.). Rzeczoznawca oświadczył, że w okresie poprzedzającym wycenę (tj. 2 lata wstecz) nie znaleziono transakcji drogowych. Ceny transakcyjne przyjęto jako nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Ceny transakcyjne były w granicach 50,70 zł - 166,90 zł za 1 m², po odrzuceniu cen skrajnych przyjęta została - 95 zł/m². Na dzień wydania decyzji podziałowej przez przedmiotowe działki przechodziły media. Zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzutów Gminy Miasto [...] podniesionych w odwołaniu a dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 26 maja 2015 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, z zachowaniem obowiązujących przepisów w zakresie jego sporządzenia i stanowi istotny dowód w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wysokość ustalono w/g stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i w/g jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej nie jest możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu, że rzeczoznawca nie dokonał analizy transakcji nieruchomości w sposób należyty i staranny. Organ podzielił i uznał za swoją szczegółową analizę dokonaną przez Starostę [...] przedstawioną w uzasadnieniu decyzji i w konsekwencji nie stwierdził nieprawidłowości w sporządzonej wycenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. wniosła Gmina Miasto [...]. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego polegające na zawężeniu poszukiwania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wyłącznie do rynku Gminy Miasto [...] w sytuacji, gdy poszukiwanie cen transakcyjnych tych nieruchomości powinno obejmować rynek lokalny, tj. gminny i powiatowy, a w ich braku rynek regionalny;

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego polegające na nieuwzględnieniu przy poszukiwaniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych kwot uzyskanych z tytułu odszkodowań;

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 136 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i niewystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego z żądaniem udzielenia wyjaśnień wątpliwości zawartych w operacie szacunkowym mimo zgłoszenia ich przez skarżącego;

- naruszenie art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny operatu szacunkowego z dnia 26 maja 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. i uznanie tego dowodu za wiarygodny w sytuacji, gdy jego wnikliwa analiza prowadzi do wniosków odmiennych.

W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina Miasto [...] podniosła, że ograniczenie poszukiwania cen transakcyjnych wyłącznie do obszaru Gminy Miasto [...], nieuwzględnieniu przy poszukiwaniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych kwot uzyskanych z tytułu odszkodowań oraz brak ustosunkowania się do zastrzeżeń do operatu szacunkowego sformułowanych przez Gminę Miasto [...] powodują, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz M. K. i E. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0,0291 ha, nr [...] o pow. 0,0674 ha, nr [...] o pow. 0,0804 ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto [...], z przeznaczeniem pod drogi publiczne, wskutek decyzji Burmistrza Miasta [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. jest przedwczesna.

Ponadto skarżąca podniosła, że dobór nieruchomości w wykazie transakcji działek gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z terenu miasta P. budzi uzasadnione wątpliwości. Skoro rzeczoznawca przyjął do wyceny rynek gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie miasta P. to niezrozumiałym jest uwzględnienie w wykazie nieruchomości o innym przeznaczeniu. Skarżąca wskazała, że nieruchomości z pozycji 19 i 22 wykazu transakcji działek gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z terenu miasta P. przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a nieruchomość z pozycji 15 w chwili sprzedaży przeznaczona była pod adaptację istniejącej przepompowni ścieków z punktem zlewnym, co w jej ocenie świadczy o nierzetelnym doborze nieruchomości do porównania.

Z kolei nieruchomości z pozycji 11, 12, 16, 17, 18 i 21 wykazu są nieruchomościami nabytymi od Skarbu Państwa lub Gminy Miasto [...] w drodze przetargu. Cena za 1 m² nieruchomości z pozycji nr 11, 12, 17, 18 kształtuje się na poziomie od 163,5 zł do 163,9 zł. Średnia cena nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wyniosła 107,30 zł. Powyższe oznacza, że ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości z pozycji nr 11, 12, 17, 18 odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości podobnych, a w związku z tym nie mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, gdyż narusza to § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne.

Ponadto, jak wskazała skarżąca, w przypadku transakcji z pozycji 22 wykazu, tj. transakcji pomiędzy Gminą Miasto [...] i Skarbem Państwa, wartość nieruchomości została wskazana w wysokości [...] zł brutto, a nie netto. W przypadku nieruchomości z pozycji 15 wykazu (stronami transakcji były spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka komandytowa), cena sprzedaży obejmuje również podatek VAT.

Spośród 32 transakcji uwzględnionych w wykazie tylko 8 dotyczy nieruchomości znajdujących się w pobliżu wycenianych działek nr [...], [...], [...], tj. zawartych w pobliżu ul. W., K. i M. W stosunku do części działek błędnie została wskazana ich lokalizacja. Działka nr [...] (pozycja 23 wykazu) położona jest przy ul. P., a działka nr [...] (pozycja 9 wykazu) przy ul. Z., a nie jak wskazał rzeczoznawca przy ul. M. Powyższe świadczyć może o braku staranności w doborze nieruchomości do porównania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że podlega ona uchyleniu, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zasada ta swoje źródło znajduje w art. 78 Konstytucji RP i wyraża się w prawie strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Innymi słowy oznacza to, że sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy. Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego), zarówno w części, jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, że doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji, lecz ten jednak sformułował je znacznie bardziej lakonicznie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1147/10, z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10, te orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego wymogu nie spełnia natomiast jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r. s.96-97).

Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w sytuacji, gdy uzna to za konieczne przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 136 k.p.a. O tym czy kontrola instancyjna została przeprowadzona prawidłowo wskazuje treść uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, zredagowane zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania stron, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą przywołanych przepisów organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie jednak zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] nie dokonał ponownego, całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem orzekania przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy do wyceny nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm.) dalej jako "u.g.n.", podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, zasadniczy wpływ na wycenę nieruchomości ma uznanie, które nieruchomości są podobne. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2016/06, LEX nr 639427).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że Gmina Miasto [...] już w odwołaniu zarzuciła operatowi szacunkowemu braki i uchybienia merytoryczne mające wpływ na określenie wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny i dokonał analizy transakcje działek gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Gmina Miasto [...] w odwołaniu wskazała na konkretne nieruchomości zamieszczone w wykazie, które w jej ocenie są przeznaczone pod budownictwo wielorodzinne lub pod adaptację istniejącej pompowni ścieków z punktem zlewnym, a które rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazał jako przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wskazana wyżej rozbieżność funkcjonalna działek, jeśliby się potwierdziła, świadczyłaby o braku podobieństwa między tymi nieruchomościami a nieruchomością wycenianą.

Ponadto Gmina Miasto [...] wskazała, że rzeczoznawca ujął w wykazie transakcje nieruchomościami, które zgodnie z § 5 rozporządzenia nie powinny być brane pod uwagę, gdyż wystąpiły w nich szczególne warunki zawierania transakcji, a mianowicie w drodze przetargu. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Zatem § 5 ust. 2 rozporządzenia nie zabrania biegłemu brania do porównania takich nieruchomości. Jednakże rzeczoznawca majątkowy musi swoją decyzję w tym zakresie uzasadnić, czego w sprawie nie uczynił.

Gmina Miasto [...] zakwestionowała również lokalizację szeregu nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę. Jednocześnie wskazała na transakcję, która zawiera w cenie podatek VAT, co w ocenie sądu może w bezpośredni sposób wypaczać wynik końcowy.

W ocenie sądu, Gmina Miasto [...] podniosła konkretne zarzuty w odniesieniu do operatu szacunkowego. Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy, jak również ustosunkowania się do zarzutów i wniosków sformułowanych w odwołaniu. Tego drugiego elementu organ odwoławczy nie przeprowadził. Ponieważ zarzuty dotyczyły prawidłowości sporządzenia operatu, organ odwoławczy winien był uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez zobowiązanie biegłego do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów, gdyż sam nie dysponując wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym, lecz nie ma charakteru wiążącego. Musi być on poddany wnikliwej ocenie przez organy administracji, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu.

Zarzut polegający na zawężeniu poszukiwania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wyłącznie do rynku Gminy Miasto [...] w sytuacji, gdy poszukiwanie cen transakcyjnych tych nieruchomości powinno obejmować rynek lokalny, tj. gminny i powiatowy, a w ich braku rynek regionalny został podniesiony dopiero w skardze. Zgodzić się należy ze skarżącą, że nieprawidłowo organy zaakceptowały stanowisko biegłego, zgodnie z którym nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na brak w okresie dwóch lat od daty sporządzenia operatu na lokalnym p. rynku nieruchomościami transakcji dotyczących nieruchomości nabytych z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Z ustaleń organów wynika, że biegły pojęcie rynku lokalnego odniósł w rzeczywistości do obszaru P. Tymczasem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 537/08, WSA w Warszawie z 29 października 2008 r., I SA/Wa 1204/08 i z 31 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 492/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biegły obowiązany był zatem, stosując treść § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, rozszerzyć analizę rynku lokalnego na transakcje zanotowane co najmniej w powiecie [...], a nawet na rynku regionalnym.

W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, Lex nr 1658624).

Odnosząc się z kolei do zarzuty skargi, że biegły nie uwzględnił przy poszukiwaniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych kwot uzyskanych z tytułu odszkodowań, należy wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13 (Lex nr 1773582), które sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, zgodnie z którym w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., I OSK 497/10). NSA w uzasadnieniu wskazał, że "obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Co do zasady bowiem nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany jest przyszły zarządca drogi... . Odmienna interpretacja godziłaby w racjonalność prawodawcy. Godzi się bowiem zauważyć, że większość nieruchomości drogowych obecnie staje się własnością przyszłego zarządcy drogi za odszkodowaniem, gdyż przeważająca liczba dróg w kraju ma charakter dróg publicznych. Gdyby przyjąć zatem, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie obejmują wartości odszkodowań, wówczas w istocie § 36 ust. 4 zdanie pierwsze in fine byłby przepisem martwym".

Z powyższych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z racji naruszenia art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 130 u.g.n. polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o operat szacunkowy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni wyżej przedstawione stanowisko sądu.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.