Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1510/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1104/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w P na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Votum separatum


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1104/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w P (dalej: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z [...] o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2014, Kierownik Biura Powiatu Białogardzkiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ I instancji") wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania wnioskowanej płatności.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "organ II instancji"), decyzją z [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że dokonując oceny samodzielności funkcjonalnej skarżącej ustalono, iż posiada ona siedzibę pod adresem: [...] oraz, że pod tym adresem działa 14 spółek prawa handlowego (zarządzanych lub kontrolowanych przez A.N.): B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. oraz 3 osoby fizyczne, wskazujące ten adres jako adres zamieszkania: C.V., C.B. i A.O.

Z dalszych ustaleń wynikało, że w 2012 r. ze spółki O. wydzielono jednostki produkcyjne poprzez wydzierżawienie gruntów. Podmioty (wyżej wskazane spółki komandytowe, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz osoby fizyczne) działające pod adresem [...] łączyły ze spółką O. umowy o gospodarowaniu gruntem rolnym zawarte w dniu [...] marca 2012 r. o świadczenie usług rolniczych.

Spółka O. została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego w konsekwencji połączenia poprzez przejęcie przez spółkę P. Spółka przejmująca – P. zmieniła również swoją nazwę na O. sp. z o.o.

Jak wskazał organ odwoławczy, spółka O. była wydzierżawiającym grunty, świadczącym także usługi rolnicze na rzecz skarżącej (będącej również wspólnikiem O. sp. z o.o.).

Ponieważ spółka O. stanowiła grupę producentów rolnych w kategorii ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, uznaną w drodze art. 7 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 roku nr 88, poz. 983 ze zm.) jej członkowie będący jej wspólnikami, mieli obowiązek, zgodnie z przepisami tej ustawy do sprzedaży do grupy wyprodukowanych przez siebie produktów lub grup produktów, ze względu, na które grupa została utworzona.

W dniu 31 maja 2010 r. Skarżąca złożyła wniosek transferowy o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, realizowanym na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym zadeklarowała powierzchnię łączną działek rolnych 822,30 ha znajdującą się na 17 wykazanych działkach ewidencyjnych. Grunty te zostały objęte umowami dzierżawy zawartymi [...] maja 2010 r. na okres 10 lat, pomiędzy R. (reprezentowaną przez prezesa zarządu A.N.) jako wydzierżawiającą, a Skarżącą (reprezentowaną przez D. M. z upoważnienia A.N.) jako dzierżawcą na wykazane w decyzji działki oraz pomiędzy A.N. jako wydzierżawiającym, a Skarżącą jako dzierżawcą .

Działki objęte ww. umową dzierżawy z dnia [...] maja 2010 r., zostały ponownie ujęte w umowie dzierżawy z dnia [...] grudnia 2010r., pomiędzy: R. a Skarżącą. Pomiędzy tymi podmiotami zawarta została również umowa dzierżawy w dniu [...] lipca 2011 r. na dzierżawę działki ewidencyjnej o powierzchni dodatkowych 18 ha.

Natomiast w dniu [...] marca 2012 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy O.. jako wydzierżawiającą, a D. jako dzierżawcą, na dzierżawę gruntów o powierzchni 47,84 ha.

Z dokonanych ustaleń wynikało również, iż w okresie od 2010 do 2014 roku, powierzchnia "gospodarstwa" skarżącej, zmniejszyła się z 822,32 ha do powierzchni 45,53 ha (na rzecz E., I., A.N.).

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny, poprzez analizę powiązań pomiędzy podmiotami, wskazującą na zbliżony czas powstania spółek, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy oraz łączące je stosunki cywilnoprawne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalał na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów. Działania te polegały na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te wynikały, zdaniem organu, z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez wiele podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Tworzenie tak wielu podmiotów prowadzących działalność o tym samym profilu rolniczym, zarządzanych przez tą samą grupę osób, które wymieniały się między sobą posiadanymi gruntami, wskazywało zdaniem organu odwoławczego, że celem ekonomicznym utworzenia wielu powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów było zwiększenie rozmiaru płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności.

W ocenie organu odwoławczego, trudno było uznać, że gospodarstwo Skarżącej, spełniało kryteria odrębnego gospodarstwa. Podmiot posiadał wprawdzie odrębne środku produkcji, wyposażenie i nieruchomości, jednak zarządzany był przez to samo kierownictwo, w związku z czym nie powinien zostać uznany za odrębnego rolnika, a jednostki, którymi zarządzał, za odrębne gospodarstwo.

D., została zawiązana 5 marca 2008 r., przez pięć podmiotów które reprezentował przy tworzeniu A.N., w tym: spółkę O., B.., N., R.., A.N..

Zdaniem organu odwoławczego, w oparciu tylko o przepisy krajowe, można było uznać, że Skarżąca spełniała definicje dotyczące rolnika a jej gospodarstwo - definicje gospodarstwa wynikające z art. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Jednakże, jak wynikało z materiału dowodowego, w szczególności umów cywilnoprawnych łączących poszczególne podmioty mające siedzibę pod adresem [...] z O. sp. z o.o., Skarżąca i jej gospodarstwo, stanowiły jedynie jednostkę produkcyjną wyodrębnioną z większego gospodarstwa.

Sąd I instancji oddalając skargę D. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") podzielił stanowisko organu. WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie działała grupa osób fizycznych: A.N., C.V., A.O. i C.B., które poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego miały rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy, podzieliły istniejące wcześniej gospodarstwo rolne, poprzez wydzielenie gruntów, na mniejsze jednostki produkcyjne. WSA, biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez A.N., C.V., C.B. oraz A.O. umiejscowionych pod adresem [...], K., przyjął, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Podmioty te są jednym gospodarstwem, w ramach którego, wyodrębnione zostały mniejsze jednostki produkcyjne działające w formie spółek prawa handlowego lub wykazywane jako zarządzane przez osoby fizyczne - A.N., C.B., C.V., A.O.

W ocenie Sądu I instancji, aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilku spółek kapitałowych, jak przez pojedyncze osoby fizyczne, reprezentowane przez tego samego pełnomocnika, który również reprezentuje spółki jako członek ich zarządu, należało postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Nie bez znaczenia był również przy ocenie stanu faktycznego fakt zmiany przepisów w zakresie przyznania płatności, który miał miejsce w 2012 r. Stąd za zasadne Sąd uznał stanowisko organu, że wyodrębnienie Skarżącej miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia i że powyższe działanie wyczerpało przesłanki z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 2009 r., Nr 30 poz. 16 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie 73/2009").

Według WSA, w oparciu o ustalenia poczynione w toku postępowania, trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że Skarżąca ubiegając się o płatności rolne, nie posiada odrębnego kierownictwa, a z pozostałymi podmiotami była ściśle powiązana osobowo, kapitałowo, nie prowadziła działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Zdaniem WSA, organy prawidłowo oceniły materiał dowodowy, i na jego podstawie poczyniły niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące czasokresu powstania podmiotów, a w przypadku Skarżącej, także znaczącego zmniejszenia dzierżawionej od 2012 roku powierzchni, składu osobowego podmiotów powiązanych, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, pełnione funkcje, powiązania kapitałowe, przeanalizowały deklarowanie działek do płatności - skąd wywiedziono trafną konkluzję, że Skarżąca, nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej).

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 z późn. zm.; dalej: "u.w.r.o.w.) Sąd I instancji wskazał, że nie mogło dojść do ich naruszenia, gdyż nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie.

WSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy rozważyły wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli obejścia prawa – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. Nie doszło zatem do naruszenia omawianych przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L. z 1995 r., Nr 312, poz. 1) i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE seria L z 2011 r., Nr 25, poz. 8 z późn. zm.). W konsekwencji nie można było mówić o naruszeniu przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowych płatności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ewentualnie, w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. poprzez:

a) błędne ustalenie, że sprzeczne z zasadami logiki jest z jednej strony tworzenie grupy producentów rolnych a z drugiej strony podejmowanie działań dekoncentracji gospodarstw celem uzyskania większej efektywności;

b) brak umiejscowienia tzw. "tworzenia sztucznych warunków" w czasookresie, co skutkowało brakiem możliwości odniesienia się do konkretnych działań Skarżącego i ich obrony;

c) poprzestanie na stwierdzeniu, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia bez wskazania, z którymi konkretnie celami programu uzyskanie płatności byłoby sprzeczne.

2) prawa materialnego w postaci: art. 30 rozporządzenia 73/2009 poprzez błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności, w tym poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy jakościowymi "warunkami wymaganymi do otrzymania płatności", a ilościowymi przesłankami uzyskania wsparcia w określonej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne i skuteczne.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje.

Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w tej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014r. oraz, że przed tutejszym Sądem toczyły się już postępowania na skutek skarg kasacyjnych wniesionych przez podmioty wskazane w rozpoznawanej aktualnie sprawie, jako powiązane ze skarżącą kasacyjnie spółką. Przykładowo postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej spółki A. (wyrok NSA z 24 października 2019 r. sygn. akt I GSK 1430/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela stanowisko zawarte w tym wyroku.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy wskazać, że przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 30 Rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA wynikać powinno, jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną. Zarzucając naruszenie art. 30 Rozporządzenia 73/2009 przez błędną wykładnię tego przepisu, skarżąca kasacyjnie spółka podnosi, że przepis ten należy wykładać ściśle tj. że nie dokonuje się płatności na rzecz beneficjentów, którzy tworzą sztuczne warunki by otrzymać w ogóle płatność , a nie płatność w podwyższonej wysokości. Uznając przedstawioną wykładnię za nieprawidłową należy podnieść, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, iż przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 917/18). Tak też wyłożył wzmiankowany przepis Sąd I instancji, słusznie akceptując , jako prawidłowe, analogiczne rozumienie tego uregulowania przez organ orzekający w sprawie. Wypada przy tym zaakcentować, że strona skarżąca nie kwestionuje, iż stworzyła "sztuczne warunki", niemniej jednak, według spółki, to nie wystarcza do zastosowania w stosunku do niej art. 30 Rozporządzenia, rozumianego w sposób, jak przedstawiła to w niniejszej skardze ( v. str. 5 skargi kasacyjnej). Uwzględniając powyższe, za nietrafny należy uznać zarzut kasacyjny naruszenia ww. art. 30 Rozporządzenia przez błędną jego wykładnię. Należy przy tym przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie argumentacji zawartej w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sadu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z 19 listopada 2014r., sygn.. akt II GSK 2576/14, opublikowany w CBOiS) , które wielokrotnie powoływały się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 Słynczewa (...)- opubl. www.eur-lex.europa.eu.

Wobec niezasadności zarzutu błędnej wykładni art. 30 Rozporządzenia 73/2009 należy w dalszej kolejności rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego (naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) skarżąca kasacyjnie podnosi po pierwsze, że niezasadnie Sąd I instancji uznał za sprzeczne z zasadami logiki tworzenie z jednej strony grupy producentów rolnych dla jednego produktu celem uzyskania lepszych warunków sprzedaży, a z drugiej podejmowanie działań dekoncentracji celem uzyskania większej efektywności. Po drugie, według strony skarżącej, z uzasadnienia wyroku nie wynika w jakim czasookresie umiejscowiono stworzenie "sztucznych warunków" a zdaniem strony powinno się ono odnosić do stanu faktycznego z chwili powstania podmiotu ergo jego zorganizowania. Po trzecie, zdaniem Skarżącej nie został wymieniony choćby jednej cel, który zostałby osiągnięty , gdyby Skarżąca otrzymała płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy po pierwsze wskazać, że nie mogło dojść do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jako nie mającego zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do powołanego w ramach tej podstawy art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić trzeba, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazał z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Uregulowanie to nie służy natomiast zwalczaniu stanowiska Sądu w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

Nadto, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, iż wykazane przez organ wieloaspektowe powiązania osobowe i kapitałowe, brak wyodrębnienia pod względem technicznym świadczą o tym, że Skarżąca nie jest samodzielną, odrębną jednostką, spełniającą kryteria odrębnego gospodarstwa prowadzącego działalność rolniczą. Z trafne należy uznać stanowisko, że pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Sąd I instancji zasadnie uznał, że rację ma organ twierdząc, iż sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek kapitałowych miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Swoje rozważania WSA poczynił w sposób nie naruszający art. 141§ 4 p.p.s.a., co wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie przedstawiono również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, gdyż wykazano okoliczności świadczące o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi formalnie odrębnymi podmiotami (spółkami). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie wyczerpujące a przedstawienie tych motywów w zaskarżonym wyroku powoduje, że nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. Zatem zaaprobowanie przez Sąd I instancji tych prawidłowych ustaleń organu oraz wniosków z nich płynących było w pełni uzasadnione. Bezpośrednim celem systemu dopłat bezpośrednich jest wyrównanie dochodowości gospodarstw rolnych oraz poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Na tle ustalonego, niepodważonego stanu faktycznego sprawy, nie sposób uznać, że strona, choć spełnia definicje dotyczące rolnika a jej gospodarstwo definicje gospodarstwa wynikające z art. 2 Rozporządzenia 73/2009, osiąga cel w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Analiza całokształtu powiązań między spółkami, przybliżony czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności pozwalały na ustalenie, że skoordynowane przez nie działania (zgłaszanie gruntów do płatności) nie były przypadkowe. Miały one na celu pozyskanie wyższych płatności niż należna tj. w przypadku, gdyby o płatność zwracał się jeden podmiot. Stworzenie zaś sztucznych warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów pomocy w ramach obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej prowadzi do nieprzyznania lub wycofania korzyści finansowych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.