Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1000/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1789
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1072/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1072/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 21 września 2015 r., znak: [...], Stowarzyszenie [...] w B. zgłosiło zagrożenie szkodą w środowisku w związku z planowanym przez GDDKiA Oddział w Kielcach niszczeniem siedlisk chronionych gatunków motyli i translokacji gatunków roślin i zwierząt na potrzeby przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od granic województwa mazowieckiego do węzła drogowo- kolejowego w Skarżysku-Kamiennej". Zgłoszenie to zostało uzupełnione pismem Stowarzyszenia z dnia 9 października 2015 r.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r,, znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań zapobiegawczych lub naprawczych prowadzonych w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez Stowarzyszenie. W odniesieniu do przygotowywanej pod translokację działki nr [...] organ stwierdził, że działania na niej prowadzone stanowią rewitalizację siedliska czyli działania przygotowujące ten teren pod wskazaną w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach translokację chronionych gatunków lub roślin żywicielskich dla chronionych gatunków fauny. Wypalenie na niej pięciu punktowych miejsc o łącznej powierzchni 15 arów w odniesieniu do jej całej powierzchni czy też pozostawienie niewielkiej warstwy biomasy nie wypełniają definicji bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Nie występuje bowiem wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku. Organ uznał, że w przeciągu około 2 lat środowisko przyrodnicze powróci do stanu początkowego lub zbliżonego do niego. Organ odniósł się również do zastrzeżeń Stowarzyszenia dotyczącego terminu koszenia twierdząc, że nie ma niezgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która w pkt 1.21 dopuszcza odstępstwa od wyznaczonych decyzją terminów. Przygotowanie działki zastępczej, w tym usuwanie drzew odbywało się pod nadzorem przyrodniczym dlatego organ odrzucił możliwość wystąpienia w związku z tym szkody w środowisku, podobnie zniszczenie 5 oprzędów przeplatki podczas koszenia łąki nie stanowi o wystąpieniu takiej szkody. W odniesieniu do zagrożeń dla siedlisk przyrodniczych zlokalizowanych w obrębie doliny rzeki Oleśnicy organ podkreślił, że również to zagrożenie było rozpatrywane w obrębie prowadzonego postępowania. Działka nr [...] przygotowywana jest również pod translokację osobników z doliny rzeki Oleśnicy. Niemniej jednak GDDKiA poinformowała o zaniechaniu w 2015 r. działań zmierzających do przemieszczania osobników. W związku z tym, w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ odrzucił również możliwość przypisania inwestorowi winy w związku z prowadzeniem działań oceniając, że podmiot dokonał wyboru pomiędzy zniszczeniem roślin, a ich translokacją wybierając to drugie rozwiązanie. W takim przypadku ustawa szkodowa nie będzie mieć zastosowania. Uwzględniając zatem działania minimalizujące negatywne oddziaływanie prac ziemnych w dolinie rzeki Oleśnicy, zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaniechanie w 2015 r. działalności podmiotu korzystającego ze środowiska oraz brak jego winy organ uznał, że w sprawie nie wystąpiła szkoda w środowisku, ani bezpośrednie nią zagrożenie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciło naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 6 pkt 11) lit: a) ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.), poprzez uznanie, że działania podmiotu korzystającego ze środowiska nie wyczerują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku;

2) art. 24 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2), ust. 2 i 3 ustawy, poprzez uznanie zgłoszenia wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku za nieuzasadnione, mimo że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o obowiąku przeprowadzania działań zapobiegawczych lub naprawczych;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieprawidłowe i szczątkowe przeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do zagrożenia bezpośrednią szkodą w środowisku, a także niezgodne z prawem uzasadnienie skarżonej decyzji (bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa);

4) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnegozagrożenia szkodą w środowisku, mimo że, postępowanie nie stało się przedmiotowe w całości, ani w części;

5) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. (Dz.U. Nr 82, poz. 501) w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, poprzez zaniechanie sprawdzenia spełniania kryteriów oceny, czy wystąpiła szkoda w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliska przyrodniczych - spowodowana działaniami Inwestora.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że że zastosowanie ustawy szkodowej może mieć miejsce wyłącznie w przypadku prowadzenia działalności, a nie na etapie jej planowania. Zatem część zgłoszenia dotycząca planowanych działań związanych z prowadzeniem inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej S7 do parametrów drogi ekspresowej, w tym wpływu przedsięwzięcia na dolinę rzeki Oleśnicy, nie może skutkować orzeczeniem o wystąpieniu szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia.

Analizując zakres zgłoszenia dotyczący działań przeprowadzonych przez GDDKiA w obrębie działki nr [...] organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działka ta została wskazana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako miejsce, na które przenoszone będą gatunki chronione oraz ich rośliny żywicielskie. Przygotowując ten teren pod translokację GDDKiA przeprowadziła prace przygotowawcze polegające na wykoszeniu roślinności ze względu na procesy sukcesyjne, które tam wystąpiły. Skuteczne przeniesienie okazów wcześniej wspomnianych gatunków możliwe jest tylko po właściwym przygotowaniu powierzchni działki. Zgłoszone zniszczenie na działce nr [...] nie może być zdarzeniem hipotetycznym. Zdaniem Generalnego Dyrektora jest prawdopodobne, że na przedmiotowej działce występowały oprzędy, ale brak jest dowodów to potwierdzających. Co jeszcze bardziej istotne, potwierdzenie tego faktu również nie jest wystarczające ponieważ dokonana zmiana musi być zmianą mierzalną, a więc wymagającą ustalenia ilościowego stanu występowania danego gatunku na określonym terenie.

Organ zwrócił uwagę, że prace przygotowawcze pod translokację m. in. określonych gatunków roślin żywicielskich zostały dopuszczone decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach. Podmiot uzyskał zgodę organu ochrony środowiska, który zobligowany był do analizy ewentualnych zagrożeń i odpowiedniego na nie reagowania poprzez umieszczenie w decyzji stosownych warunków. W związku z tym, nie można mówić o winie podmiotu odpowiedzialnego skoro jego działania znalazły akceptację w otrzymanej decyzji.

Organ odwolawczy podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła wyłącznie oceny możliwości zastosowania przepisów ustawy szkodowej w odniesieniu do złożonego zgłoszenia. W związku z tym, przedmiotem rozstrzygnięcia nie może być ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, czy postępowania ukierunkowanego na wydanie decyzji derogacyjnej z mocy art. 56 ustawy o ochronie przyrody. Skarżone rozstrzygnięcie nie może również dotyczyć kontroli wykonania uzyskanych przez podmiot decyzji. Podobnie wycięcie drzew, wypalenie fragmentów łąki, którego nawet nie można przypisać GDDKiA, ani występowanie zmulczowanej biomasy na łące, stanowiące co najwyżej o pewnych nieprawidłowościach, czy zaniedbaniach w realizacji posiadanej decyzji, nie świadczą o szkodzie w środowisku i nie podlegają ocenie w toku przedmiotowego postępowania.

Generalny Dyrektor stwierdził, że zasadność zgłoszenia, o której mowa w art 24 ust. 5 ustawy, nie jest równoznaczna z orzeczeniem o wystąpieniu szkody w środowisku. Dokonanie oceny jego zasadności z wynikiem pozytywnym skutkuje wszczęciem postępowania. Jeśli organ dojdzie do przekonania, że przepisy te z jakiegokolwiek powodu nie będą mieć zastosowania, orzeka o umorzeniu postępowania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. Stowarzyszenie powtórzyło zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając dodatkowo naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 6 pkt 1) ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.) oraz art. 15 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 15, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut polegający na niewystarczającym zbadaniu stanu faktycznego sprawy, gdy chodzi o zniszczenie rodzaju siedliska kwalifikowanego jako zmiennowilgotna łąka trzęślicowa. Według Sądu, organ w uzasadnieniu decyzji z jednej strony stwierdził, że szkoda ani bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia nie nastąpiło, ponieważ Inwestor działał na podstawie decyzji środowiskowej (i w związku z tym jego działania nie mogą podlegać badaniu pod kątem przepisów ustawy szkodowej), a z drugiej - że wycięcie drzew, wypalenie fragmentów łąki na siedlisku zastępczym i występowanie zmulczowanej biomasy stanowią jedynie o pewnych nieprawidłowościach, czy zaniedbaniach w realizacji decyzji środowiskowej. Wbrew ocenie organu jednak, zdaniem Sądu, nieprawidłowości tego rodzaju czy zaniechania mogą (choć nie muszą) wywołać stan faktyczny (szkodę w środowisku bądź bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia) uzasadniający podjęcie stosownych działań na podstawie ustawy szkodowej. Odmienna ocena musiałaby zakładać a priori, że zbędne były warunki określone w decyzji środowiskowej, w której w pkt 1.17 wskazano, iż należy przed rozpoczęciem prac ziemnych w dolinie Oleśnicy podjąć następujące działania minimalizujące negatywne oddziaływanie na chronione gatunki motyli. Z kolei, w samym zgłoszeniu szkody, podnoszono kwestię zniszczenia siedliska klasyfikowanego przez skarżącego jako zmiennowilgotna łąka trzęślicowa. Do kwestii tej, zdaniem Sądu, w istocie organ się nie odniósł, a nie można uznać a priori, że nie może mieć o znaczenia dla wyniku sprawy.

Sąd stwierdził, że organ nie zbadał wystarczająco, czy nieprawidłowości czy zaniedbania w realizacji decyzji środowiskowej rzeczywiście wystąpiły, a jeżeli tak - czy spowodowały skutki (szkodę w środowisku bądź bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia) uzasadniające podjęcie stosownych działań na podstawie ustawy szkodowej. Sąd wskazał, że badając powyższe okoliczności organ odwoławczy odniesie się także szczegółowo do kwestii przywoływanych przez skarżącego materiałów, które jego zdaniem były dołączone do zgłoszenia - inwentaryzacja mająca w ocenie skarżącego dowodzić, że na siedlisku zastępczym (przed podjęciem prac przez inwestora) występowała konkretna ilość oprzędów przeplatki aurinii. W tym kontekście organ odwoławczy oceni, czy możliwe jest ustalenie wystąpienia szkody w środowisku w następstwie występowania konkretnej ilości stanowisk.

Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji przedwczesne byłoby przesądzenie, czy organ naruszył przepisy prawa materialnego, o których mowa w skardze. W tym kontekście ocenić należy także zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jako wzorców kontroli poprzez dokonanie błędnej oceny, że mogą być podstawy do zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789, ze zm.), dalej: "ustawa szkodowa", podczas gdy organ odwoławczy odniósł się w pełni do kwestii zniszczenia zarówno chronionego siedliska, jak i gatunku, a z kolei nieprawidłowości, czy zaniedbania w realizacji ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, bowiem warunki ustalone taką decyzją winny zostać wyegzekwowane w drodze jej egzekucji, a zatem Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

2) naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie szkody w środowisku na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. naruszył art. 7, 15, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do zniszczenia chronionego siedliska oraz niezbadanie, czy nieprawidłowości i zaniedbania w realizacji warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach spowodowały szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia, podczas gdy organ szeroko odniósł się zarówno do zarzutu zniszczenia chronionego siedliska oraz gatunku, a także wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu organy ochrony środowiska nie badają prawidłowości realizacji ustaleń ww. decyzji, której ustalenia podlegają egzekwowaniu w drodze egzekucji, a zatem Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut procesowy.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję wskazując na naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., to powinien wykazać na czym polegało naruszenie powołanych norm, a także czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnotować można od razu, że Sąd powołał także, jako naruszony, przepis art. 15 K.p.a., ale nie wykazał naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Za takie wykazanie nie może być przecież uznana jedyna wypowiedź Sądu odnosząca się do zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą, uchylenie przezeń, na podstawie art. 135 P.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji naruszyłoby, w sytuacji braku odniesienia się organu odwoławczego do wszystkich istotnych zagadnień, zasadę dwuinstancyjności.

Przed dalszymi uwagami konieczne jest zwrócenie uwagi na to, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., regulujące obowiązki organu w zakresie postępowania wyjaśniającego, nie mogą być utożsamiane. Jedna z dyspozycji art. 7 K.p.a. oraz dyspozycja art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast dyspozycja art. 80 K.p.a. nakłada na organ obowiązek oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. związane jest zatem z sytuacją procesową, w której organ nie zebrał wykraczającego materiału dowodowego, koniecznego dla ustalenia stanu faktycznego. Ocena, że dana okoliczność faktyczna została udowodniona, jest w takiej sytuacji procesowej, przedwczesna. Możliwe jest więc postawienie organowi zarzutu naruszenia, w takim stanie postępowania wyjaśniającego, zarzutu naruszenia zarówno art. 7, 77 § 1, jak i art. 80 K.p.a. Jeśli jednak materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany, a tylko ocena z punktu widzenia art. 80 K.p.a. jest wadliwa (dowolna), to powoływanie jako naruszonego przepisu art. 77 § 1 K.p.a. nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi postępowania wyjaśniającego.

Poprzedzające uwagi, jakkolwiek oczywiste, są potrzebne dla dalszego wywodu bowiem wskazują na obowiązek sądu administracyjnego, kontrolującego zaskarżoną decyzję, precyzyjnego określenia stwierdzonego naruszenia organu z zakresu postępowania wyjaśniającego.

Takiej precyzji, w odniesieniu do dyspozycji powołanych przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. Niejednoznaczne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji o "niewystarczającym zbadaniu stanu faktycznego sprawy, gdy chodzi o zniszczenie rodzaju siedliska kwalifikowanego jako zmienno wilgotna łąka trzęślicowa".

Z tego stwierdzenia oraz dalszego wywodu Sądu pierwszej instancji wynika, że charakter uchybienia procesowego ma brak odniesienia się organu do kwestii zniszczenia siedliska klasyfikowanego jako zmiennowilgotna łąka trzęślicowa. Tego rodzaju uchybienie może być zarzucane przede wszystkim w powiązaniu z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a.

Również aspekt procesowy ma wskazanie odniesienia się, w ponownym postepowaniu, do okoliczności wynikającej z inwentaryzacji dołączonej do zgłoszenia, która, jak zaznaczył Sąd – zdaniem skarżącego – ma dowodzić występowania na siedlisku zastępczym, przed podjęciem prac przez inwestora, konkretnej ilości oprzędów przeplatki aurinii. W tym przypadku, niezależnie od tego, że akcent został położony przez Sąd na nieodniesienie się przez organ do materiału, a więc na niewykonanie przez organ obowiązku z art. 107 § 3 K.p.a., nie jest jasne, czy Sąd zakwestionował błędne ustalenie faktyczne (art. 80 K.p.a.), czy też Sąd wytknął organowi nieprzeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji (art. 77 § 1 K.p.a.).

Jednak główny powód dla którego nie można na obecnym etapie postępowania sądowego zaakceptować tezy Sądu pierwszej instancji o naruszeniu zaskarżoną decyzją art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., jest to, że Sąd nie dokonał kontroli ustaleń faktycznych organów w kontekście norm prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające powinno zaś doprowadzić do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Nadto, normy prawa materialnego pozwalają na przyjęcie, które okoliczności mają charakter okoliczności faktycznych, a które są okolicznościami faktycznoprawnymi, możliwymi do oceny tylko z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych. Nie można mylić faktów z ich ocena prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, za B. Gruszczyńskim [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2018, teza 17 do art. 183).

Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę rozstrzygania sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Nie można uznać za takie wskazanie stwierdzenie Sądu pierwszej instancji zawarte na wstępie rozważań prawnych Sądu, że z uwagi na zreferowanie przebiegu sprawy nie byłoby celowe jego ponowne przytaczanie. Jest bezsporne, że w ramach podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, w zasadzie nie należy ponownie przedstawiać stanu sprawy (chociaż przypomnienie niektórych okoliczności w ramach rozważań bywa konieczne). To, że stan sprawy został wcześniej przedstawiony nie oznacza jednak, że sąd administracyjny jest zwolniony od podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśniania.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., z czym wiążą się omawiane zagadnienia. Mają one jednak związek z podniesionym w kasacji zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wi związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek zgłoszenia dokonanego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 954 ze zm.). W myśl tego przepisu, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.

Od razu można dodać, że zarówno w zakresie przytoczonego przepisu art. 24 ust. 1, jak i w dalszych rozważaniach, chodzi o stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem postępowania prowadzonego na skutek zgłoszenia dokonanego w trybie art. 24 ust. 1 jest zbadanie, czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku.

Szkoda jest pojęciem o charakterze prawnym, stanowiącym kwalifikację zdarzeń o charakterze faktycznym. Na gruncie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wynika to wprost z przepisów art. 2 ust. 1 i 2, art. 3, art. 4, art. 5 i art. 6 pkt 1 i pkt 11.

Stanowisko w zakresie wystąpienia szkody jest zatem skutkiem ustaleń szeregu okoliczności faktycznych wyczerpujących pojęcie szkody wymagającej podjęcia działań określonych w art. 15 ust. 1, 16 lub 17 ustawy. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, wymaga nadto ustalenia sprawcy deliktu.

W świetle art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 1 i 11 ustawy, za okoliczność o charakterze wyłącznie faktycznym nie może być uznane zniszczenie siedliska kwalifikowanego jako zmiennowilgotna łąka trzęślicowa. W pojęciu tym mieści się także ocena zdarzeń faktycznych. Zadaniem postępowania wyjaśniającego, w sprawie, o której mowa w art. 24 ust. 1, w pierwszej kolejności, uwzględniając pojęcie szkody, o którym mowa w art. 6 pkt 11, jest ustalenie, czy doszło do mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenionej w stosunku do stanu początkowego. Ograniczając rozważania do siedliska w postaci łąki trzęślicowej, ustalić należy, czy zmiana wystąpiła w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych (art. 6 pkt 11 lit. a). Należy także ustalić, czy zmiana została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska.

Ustaleniom podlegają: stan i funkcja różnorodnych elementów przyrodniczych. Okolicznościami faktycznymi ustalanymi i ocenianymi w świetle wymagań art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. są zatem poszczególne konkretne fakty związane ze stanem i funkcją elementów przyrodniczych, a nie ocena prawna tych faktów, polegająca na ich kwalifikacji prawnej.

Skoro Sąd pierwszej instancji zakwestionował rezultaty postępowania wyjaśniającego organów, to powinien określić, czy ustalenie organów w zakresie wymienionych przez Sąd konkretnych faktów, tj. wycięcia drzew, wypalenia fragmentów łąki, występowania zmulczowanej biomasy oraz zmiany w ilości stanowisk oprzędów przeplatki aurinii zostało powzięte z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a., czy też art. 80 K.p.a.

Biorąc zaś pod uwagę kolejne przesłanki wystąpienia szkody, należy ustalić, czy zmiany te zostały dokonane przez podmiot korzystający ze środowiska. Uwzględniając przesłankę z art. 2 pkt 2 należy nadto ustalić okoliczności faktyczne pozwalające na ocenę, czy szkoda wystąpiła z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Konieczne jest uwzględnienie negatywnej przesłanki odpowiedzialności polegającej na tym, że zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy, szkoda nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie m.in. z decyzją, o której mowa w art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd pierwszej instancji przyjmując, że doszło do naruszeń proceduralnych w zakresie stanu faktycznego, nie określił precyzyjnie rodzaju naruszeń z zakresu postępowania wyjaśniającego odnoszących do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadniając tezę o naruszeniach faktycznych zakwestionował w rzeczywistości stanowisko prawne organu odwoławczego w przedmiocie szkody na działce nr [...] (łące stanowiącej stanowisko zastępcze). Uczynił to zresztą w sposób fragmentaryczny, nie poruszając kwestii winy podmiotu, kwalifikacji poszczególnych faktów jako szkody, oceny działań w kontekście wymogów określonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uchybienie Sądu pierwszej instancji polegające na niewykazaniu do jakich naruszeń rzeczywiście proceduralnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, doszło i uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Generalny Dyrektor nie kwestionował bowiem faktu wycięcia drzew i występowania zmulczowanej biomasy. Stwierdził, że wypalenia fragmentów łąki nie można przypisać GDDKiA. Ocenił, że zdarzenia te nie świadczą o szkodzie w środowisku. Pamiętać trzeba, że organ pierwszej instancji rozważył usunięcie drzew oraz zniszczenie pięciu oprzędów przeplatki podczas koszenia działki, wskazując, że dane te pochodzą z inwentaryzacji własnej Stowarzyszenia. Nie wyraził się co prawda precyzyjnie co do tego, czy fakty te miały miejsce, ale ocenił je w kontekście szkody, negując jej zaistnienie oraz negując bezpośrednie zagrożenie szkodą w przyszłości. Natomiast organ odwoławczy uznał za prawdopodobne występowanie na działce nr [...] oprzędów, ale dodał, że brak jest dowodów to potwierdzających. Stwierdził nadto, że potwierdzenie tego faktu również nie jest wystarczające ponieważ dokonana zmiana musi być zmianą mierzalną. Argumentował, że dopiero dokonanie mierzalnego zakresu zniszczenia danego gatunku na określonym terenie daje podstawy do dokonania oceny tej zmiany na właściwy stan ochrony gatunku czy siedliska zdefiniowany w art. 5 pkt 24 i 25 ustawy o ochronie przyrody. Bez takich danych, jak dalej argumentował, nie można twierdzić, że na przedmiotowej łące wystąpiła szkoda w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą. Również zatem Generalny Dyrektor nie zdyskwalifikował inwentaryzacji Stowarzyszenia jako dowodu w zakresie występowania oprzędów przeplatki aurinii na działce zastępczej przed dokonaniem wykoszenia.

Przypomnieć jeszcze trzeba, że Generalny Dyrektor, uzasadniając utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji podkreślił również, że prace przygotowawcze pod translokację zostały dopuszczone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Poruszył problem zawinienia odpowiedzialnego podmiotu. W podsumowaniu stwierdził zaś, że nie wystąpiła szkoda w środowisku z powodu braku przesłanek ustawowych. Odnosząc się do zarzutu odwołania dodał, że zgromadzony materiał dowodowy daje jednoznaczne podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia.

Dotychczasowa analiza pozwala na stwierdzenie, że kwestionując stanowisko organów w zakresie szkody na łące trzęślicowej, Sąd pierwszej instancji raczej podjął próbę podważenia stanowiska prawnego wyrażonego w decyzji umarzającej postępowanie, niż wykazał naruszenia procesowe w zakresie postępowania wyjaśniającego. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w tej sytuacji, było co najmniej przedwczesne.

Ponowna ocena ustaleń faktycznych organów będzie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji. Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., nie obejmuje tych ustaleń. Warto jednak zauważyć, że kwestia wycięcia drzew na działce zastępczej została przez Sąd pierwszej instancji uznana za czynność faktyczną przewidzianą w decyzji środowiskowej. Umieszczanie zatem tego zdarzenia w kontekście "nieprawidłowości czy zaniedbań", które powinny być przez organy ponownie zbadane, wskazuje na brak spójności w stanowisku Sądu pierwszej instancji w tej mierze.

Przed ponownym zbadaniem przez Sąd pierwszej instancji legalności ustaleń faktycznych organów, przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutu kasacji polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu norm prawa materialnego. Podstawą subsumcji stanu faktycznego do przesłanek materialnoprawnych jest przecież niewątpliwy stan faktyczny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

.