Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 569/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 11,art.48,art.52;
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134 par.1,art.151;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7,art.77 par.1,art.156 par.1 pkt 5;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na postawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., - tekst obowiązujący w dacie wydania decyzji – dalej jako: P.b.), nakazał M. P. (dalej jako: skarżący lub strona) i Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 5 m x 11 m wraz z tarasem drewnianym o nieregularnym kształcie oraz basenem zewnętrznym, pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr ewid. "[...]" obr. S. gm. M. oraz na działce nr ewid. "[...]" (jezioro T.), oznaczonego na mapie sytuacyjno- wysokościowej jako obiekt nr 1. W uzasadnieniu podano, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ w dniu 14 września 2015r., w obecności strony i jego pełnomocnika potwierdzono, że na przedmiotowej działce usytuowane są dwa obiekty budowlane będące budynkami rekreacyjnymi. Ustalono, że przedmiotowy obiekt parterowy, o wymiarach zewnętrznych 5,03 m x 11 m, z drewnianym tarasem wokół trzech ścian, posadowiony jest na bloczkach betonowych. Na elewacji obiektu od strony jeziora T. zamontowane są 3 szt. witryn i podwójnej szerokości drzwi przeszklone. Według wyjaśnień strony wewnątrz budynku wykonana jest instalacja elektryczna- zasilanie ze skrzynki energetycznej usytuowanej na działce, wodociągowa - doprowadzona ze studni zlokalizowanej na działce nr ewid. "[...]" oraz instalacja kanalizacyjna - ścieki odprowadzone do zbiornika fekaliów zainstalowanego w obiekcie. Jednakże strona oświadczyła, że nie jest inwestorem tego obiektu, a jako właściciel działki jedynie przygotował teren tzn. doprowadził energię i wodę. Oświadczył, że nieruchomość wydzierżawił Spółce z o.o. "[...]" z siedziba w R. (dalej jako: Spółka). W pismach z dnia 6 października 2015r. i z dnia 13 listopada 2015r. członek zarządu Spółki podała, że nie jest właścicielem żadnych obiektów budowlanych, a Spółce przysługuje jedynie prawo własności do przyczep kampingowych, które znajdują się na działach nr "[...]" i "[...]". Dodatkowo wskazała, że przyczepy te stanowią obiekty mobilne, a ich położenie nie ma cech trwałych i wysoce możliwe jest, że będą one przemieszczane lub przetransportowane na inne nieruchomości. Z tego powodu Spółka nie występowała o pozwolenie na budowę, ani nie dokonywała też zgłoszenia. W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, że wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art. 28 P.b. i w związku z tym wdrożył procedurę legalizacyjną. Postanowieniem z dnia "[...]" organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ustawieniu obiektu kontenerowego i nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Pismem z dnia 10 czerwca 2016r. przedstawicielka Spółki wskazała, że Spółka nie jest właścicielem żadnych obiektów budowlanych i nie budowała na przedmiotowych działkach żadnych budynków rekreacyjnych, a także nie ma nic wspólnego z samowolą budowlaną. Decyzją z dnia "[...]" organ nakazał Spółce rozbiórkę (usunięcie) przedmiotowego obiektu kontenerowego, lecz na skutek wniesionego odwołania "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność bezsprzecznego ustalenia inwestora zrealizowanego obiektu poprzez wskazanie kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz na konieczność przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem wszystkich stron. W toku ponownego postępowania organ I instancji kilkukrotnie wzywał Spółkę, a także stronę do złożenia zeznań, a także wyznaczył rozprawę administracyjną. Na żadne z zaplanowanych czynności strona się nie stawiła. Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji nałożył na stronę obowiązki, o których mowa z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Postanowieniem z dnia "[...]""[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ustalenia w jakiej odległości od brzegu jeziora T. znajduje się przedmiotowy obiekt kontenerowy, a następnie na dokonanie analizy zapisów uchwały Sejmiku Województwa "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego "[...]" w kontekście lokalizacji obiektu. W toku ponownego postępowania organ ustalił, że przedmiotowy obiekt w przeważającej części znajduje się na działce jeziornej nr ewid. "[...]", co skutkowało koniecznością uznania zarządcy terenu działającego w interesie Skarbu Państwa tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej B. za stronę postępowania. Organ przeprowadził także czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że obiekt jest zlokalizowany w odległości 7 m od linii brzegowej jeziora T., a także że jego wymiary to 5 m x 11 m. Przedstawiciel PGW Wody Polskie oświadczył, że obiekt nie jest własnością Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz że nie zezwalał na posadowienie tego obiektu. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. stwierdził, że lokalizacja obiektu stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie przyrody wynikającymi z reżimu prawnego obszaru chronionego krajobrazu. Podano, że w orzecznictwie utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności rozbiórki jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja ma miejsce, gdyż obiekt jest wybudowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób. Wskazano, że organ podjął kroki w celu ustalenia inwestora obiektu, lecz pomimo podejmowanych przez organ czynności oraz wobec ewidentnego zaangażowania właściciela działki w postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowego obiektu (obecność podczas kontroli, przekazanie informacji dotyczącej daty posadowienia obiektu, wykonanie uzbrojenia działki pod użytkowanie obiektu, występowanie o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków, zaskarżanie decyzji nakazu rozbiórki, wniosek o uzupełnienie decyzji WINB, skarga do WSA) wskazujące na współpracę między podmiotami (wspólny adres do korespondencji oraz odbieranie korespondencji kierowanej do strony przez przedstawicielkę Spółki, czy też przesyłanie z jednego numeru telefonu faksów dotyczących braku możliwości przybycia na wyznaczone przesłuchanie) postanowiono o nałożeniu obowiązków na właścicieli działek, na którym zlokalizowany jest obiekt. Wskazano, że dalsze próby ustalania inwestora wiązałyby się z dalszą przewlekłością postępowania. Odnosząc się do strony przedmiotowej postępowania bezsprzecznie stwierdzono, że przedmiotowy obiekt kontenerowy, nie korzysta ze zwolnienia uzyskania pozwolenia na budowę, bez względu na sposób jego użytkowania (art. 29 ust. 1 pkt 2, 2a P.b.). Nie jest to również obiekt, o którym mowa wart. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Błędne jest twierdzenie, że przyczepa kempingowa nie jest obiektem budowlanym, gdyż kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które jednoznacznie uznaje ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swej pierwotnej funkcji transportowo- komunikacyjnej, za obiekty budowlane. Wskazano, że przedmiotowy obiekt kontenerowy z tarasem drewnianym, pełniący funkcję rekreacyjną, znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", na którym obowiązuje m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie maja także zastosowania żadne wyjątki od wskazanego zakazu, a określone w § 5 ust. 5 pkt 1-8 uchwały Sejmiku ustanawiającego ten obszar, czy też odstępstwa określone w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji organ stwierdził, że nie może wdrożyć postępowania legalizacyjnego, o którym mowa wart. 48 ust. 3 P.b., gdyż jedynie jego rozbiórka doprowadzi do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewszechstronną ocenę materiału dowodowego, przejawiające się w nieustaleniu komu przysługuje prawo własności obiektu kontenerowego i w konsekwencji nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki obiektu na niewłaściwą osobę oraz błędnym uznaniu, że brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia inwestora obiektu, podczas gdy możliwość taka realnie istniała, gdyż wszystkie roboty budowlane prowadzone były na działce za pełną wiedzą i zgodą strony, a także zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem wszystkich stronom postępowania, co umożliwiłoby bezpośrednie odniesienia się do przedmiotu toczącego się postępowania i zapewniłoby wszystkim jego uczestnikom czynny udziału w każdej czynności procesowej;

- art. 8, 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa przejawiający się w nieustaleniu przez organ wszystkich stron postępowania, a w konsekwencji nieumożliwienie im udziału w postępowaniu i nałożeniu obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na osobę niebędącą jego inwestorem;

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżanej decyzji tj. niewskazanie wszelkich okoliczności, które przemawiają za stwierdzeniem, że niemożliwe było jednoznaczne ustalenie inwestora przedmiotowej inwestycji oraz ewentualnie, że brak było takiej konieczności, co skutkowało nałożeniem obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt;

- naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. poprzez nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości, podczas gdy obowiązek ten winien zostać w pierwszej kolejności nałożony na inwestora obiektu.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzucono, że organ nie ustalił rzeczywistego charakteru obiektu posadowionego na działce, w treści decyzji wskazując jedynie, że obiekt ten kontenerowym domkiem rekreacyjnym. Wskazano, że strona udzieliła wyczerpujących wyjaśnień, lecz nie była uprawniona do otwarcia obiektu, gdyż inwestorem, była inna osoba, co zostało potwierdzone w toku postępowania przez członka zarządu Spółki, której strona wydzierżawiła nieruchomość. Zarzucono, że organ skierował decyzję nakazującą rozbiórkę obiektów posadowionych na działce do właściciela nieruchomości, uznając że może swobodnie dokonywać wyboru podmiotu, na który nałoży obowiązek. Ponadto podniesiono, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji WINB, w tym dotyczących oględzin z udziałem wszystkich stron. Zakwestionowano także twierdzenie organu o zaangażowaniu strony w postępowanie legalizacyjne podnosząc, że zainteresowanie strony świadczy jedynie o tym, że jest osobą uczciwą i jest zainteresowany losem obiektów zlokalizowanych na działce, stanowiącej jego własność. Wskazano, że ustalenie stron postępowania jest niezwykle istotne i żadne działania podejmowane celem tego ustalenia nie może zostać uznane za działanie zbędne i przedłużające postępowanie. Zarzucono, że organ - mimo upływu kilku lat od wszczęcia postępowania - nie ustalił, kto jest właścicielem obiektów podlegających rozbiórce. W konsekwencji nie zapewnił właścicielowi przyczep możliwości udziału w postępowaniu na żadnym z jego etapów. Podniesiono, że z chwilą zawarcia umowy dzierżawy właściciel utracił kontrolę nad sposobem jej zagospodarowania. Zarzucił, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że wszystkie roboty budowlane prowadzone na działce były wykonywane za pełną wiedzą i zgodą strony, gdyż okoliczność ta nie nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego, umożliwiającego wykonanie decyzji. Przy czym przepis art. 52 P.b. należy interpretować w ten sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki. Natomiast skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu. W takim przypadku właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany. Skoro zatem w toku postępowania strona postępowania twierdziła, że inwestorem jest Spółka, która w toku postępowania konsekwentnie zaprzecza wskazując, że nie lokalizowała na działce nr "[...]" żadnych obiektów budowlanych ani kontenerów, to zasadnym było skierowanie decyzji do właścicieli nieruchomości gruntowej. Skoro przez cztery lata właściciel obiektu nie ujawnił się, mimo starań organu I instancji, dalsze czynności są zbędne w tym kierunku, gdyż prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponują zawsze właściciele działek, co pozwala na zakończenie postępowania. Wskazano przy tym, że w toku postępowania ewidentnie widać brak chęci stron, by udzielić organowi jakichkolwiek informacji mających znaczenie dla sprawy, gdyż łącznie organ podjął 8 prób ustalenia terminów czynności, z czego odbyły się 3. Wobec tego zarzut niewykonania wytycznych organu wyższej instancji jest bezzasadny, gdyż w danym stanie nie jest możliwe ustalenie inwestora obiektu będącego przedmiotem postępowania. Wyjaśniono, że właściciel ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a umowa dzierżawy nie pozbawia go tego prawa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu stopnia powiatowego w zakresie kwalifikacji spornego obiektu oraz tego, że na jego posadowienie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Kontener służący rekreacji jest obiektem budowlanym i fakt, że można go przetransportować w inne miejsce tego nie zmienia. Organ I instancji prawidłowo zatem zastosował procedurę wskazaną w art. 48 P.b., gdyż brak jest przesłanek do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu z uwagi na niezgodność jego lokalizacji z obowiązującymi przepisami, tj. z uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego Krajobrazu "[...]". Ponadto posadowiony jest także na działce jeziornej, której właściciel nie wyrażał zgody na jego posadowienie.

W skardze na powyższą decyzję skarżący ponowił zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące niedostatecznego wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, niedokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, nieustalenia przez organ wszystkich stron postępowania, a w konsekwencji nieumożliwienie im udziału w postępowaniu, nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na osobę niebędącą jego inwestorem, a także nienależytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W związku z tym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację zawartą w odwołaniu. Ponownie zarzucono, że organy nie ustaliły bezsprzecznie katalogu stron postępowania, a w konsekwencji decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do niewłaściwej osoby. Zdaniem skarżącego za niewystarczającą uznać należy argumentację, że brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia inwestora, gdyż w orzecznictwie akcentuje się, że dopiero, kiedy po zobiektywizowanym wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, jakie przysługują organowi w k.p.a., adekwatnych do stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ nie jest w stanie ustalić inwestora, dopuszczalne jest wskazanie przez właściwy organ w odpowiedniej ustawowej kolejności innych podmiotów jako tych, do których adresowane są obowiązki adekwatne dla art. 52 P.b. Wskazał, że nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela działki jest dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, naraża go na koszty i dolegliwą procedurę, a ponadto stanowi nieuzasadnione zwolnienie z obowiązków inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej. Podał, że nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody. W jego ocenie nawet inwestor, który utracił tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinien być adresatem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, gdy inwestor zrealizował roboty budowlane bez wiedzy właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie należałoby w dalszym ciągu prowadzić postępowania w kierunku ustalenia inwestora obiektu. Przy czym nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji ogranicza się w zasadzie do oceny, czy strona udowodniła fakty będące podstawą jej żądania, a w konsekwencji przerzucanie obowiązków wyjaśnienia sprawy za stronę. Zakwestionował twierdzenie organu, że skarżący utrudniał postępowanie, próbując nie dopuścić do przeprowadzenia oględzin. Dążył on bowiem jedynie do umożliwienia udziału w zaplanowanych czynnościach kontrolnych wraz z ustanowionym pełnomocnikiem i konsekwentnie domagał się ustalenia przez organ inwestora obiektu. Zarzucił także sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budzi wątpliwości sama zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki, gdyż przedmiotowy obiekt kontenerowy został wybudowano w warunkach samowoli budowlanej. Organy wskazały przy tym w sposób wyczerpujący, z jakich powodów jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Należy jedynie dodać, że możliwość przemieszczenia obiektu nie przesądza o tym, że nie może być on uznany za obiekt budowlany, w szczególności po ustawieniu go na gruncie, a nawet pomimo braku trwałego związania z gruntem. Podstawowym celem przedmiotowego obiektu nie jest bowiem poruszanie się po drogach, ale pełnienie funkcji mieszkalnej w jednym miejscu (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1543/15). Ponadto lokalizacja obiektu narusza zapisy uchwały Nr "[...]" Sejmiku Województwa "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego "[...]", a w związku z tym nie ma możliwości jego legalizacji.

Jednakże istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że to skarżący powinien być adresatem orzeczonego nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu kontenerowego. W tym zakresie organ zasadnie wskazał na treść art. 52 p.b., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak wskazuje się w orzecznictwie nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Przepis art. 52 P.b. należy przy tym interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki, natomiast skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2018r., sygn. akt II SA/Gd 185/18 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Rz 1112/17). Zatem inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę - co do zasady - tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli zaś inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 680/17). Przyjęcie bowiem poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, np. w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 247/10). Nie ma bowiem możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt II OSK 522/06).

W niniejszej sprawie organ podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia inwestora. Sąd nie podziela przy tym zarzutu skarżącego, że organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wprawdzie z powołanych przepisów wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, jednakże zasada oficjalności postępowania dowodowego (prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu) nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (vide: np. wyrok NSA z 10 grudnia 1992r., II SA 2119/92 - LEX nr 1689100; wyrok NSA z 22 listopada 1995 r., SA/Wr 488/95 - LEX nr 1691463; wyrok NSA z 22 października 1997 r., III SA 634/96 - LEX nr 36495; wyrok NSA z 4 marca 1998 r., III SA 1363/96 - LEX nr 1690926). W przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby to inny podmiot dopuścił się przedmiotowej samowoli budowlanej i to bez jego wiedzy i zgody. Nie wykazał także, aby to inny podmiot miał tytuł prawny do jego nieruchomości, uprawniający do wykonania nakazu rozbiórki. Stąd też zarzuty skarżącego nie są uzasadnione, a w okolicznościach niniejszej sprawy organy nałożyły obowiązek rozbiórki obiektu na właściwe podmioty. Organ nadzoru budowlanego będzie bowiem zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 września 2017r., sygn. akt II SA/Rz 649/17). Do wykonywania robót budowlanych niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Zatem organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepis art. 48 P.b. powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest właściciel nieruchomości (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Ol 526/17).

Wobec powyższych rozważań, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.