Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1098/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 4, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1-2, par. 5 ust. 1-2, par. 6 ust. 1-2, par. 9 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 10 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 500 złotych ( pięćset ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r.) Burmistrz R. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy budynku usługowego-handlowego na terenie działki o nr ewid. [...] położonej przy ulicy W. P. w R., gmina R., w granicy z działką o nr ewid. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane podaniem M. B. (dalej inwestor) z dnia [...] lutego 2011 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz dnia [...] maja 2011 r. wydał decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1068/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę od decyzji SKO.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji ustalił, że na terenie działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Właścicielem działki nr [...] jest inwestor oraz B. B. Działka zabudowana jest budynkiem handlowym w którym prowadzona jest sprzedaż obuwia. Szerokość działki wynosi około 15 m, a istniejący na jej teren wjazd około 2,5 m. Planowana rozbudowa budynku sklepu ma być zlokalizowana przy granicy z działką ewidencyjną nr [...]. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz zabudowa usługowa. Teren, na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane jego uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] maja 2012 r. wniósł T. S. (dalej odwołujący), wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, §3 ust. 1 i 2, §5 ust. 1 i 2, §6 ust. 1, §8, §9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.), przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

b) §18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., nr 75, poz. 690, dalej rozporządzenie z 2002 r.) przez niezapewnienie miejsc parkingowych na terenie będącym w dyspozycji inwestora.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 7 i 77 kpa, art. 80 kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. przez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,

b) art. 107 §3 kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r. przez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, dla których Burmistrz wyznaczył obszar analizowany w minimalnym ustawowym zakresie, ustalił dopuszczalną powierzchnię zabudowy na 52 %, przyjął jako dopuszczalny dach płaski,

c) art. 10 kpa przez wyznaczenie odwołującemu zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie swoich uwag, a także wniosków dowodowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu SKO zanegowało pogląd odwołującego, że warunki techniczne dotyczące budynków i ich usytuowania należy traktować jako przepisy odrębne, z którymi ma być zgodna decyzja o warunkach zabudowy. Analiza zgodności inwestycji z odpowiednimi przepisami techniczno - budowlanymi należy bowiem do właściwego organu administracji budowlanej, a następnie nadzoru budowlanego i będzie przedmiotem odrębnego postępowania.

W ocenie Kolegium, z decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak i z akt sprawy wynika, że organ I instancji rozpoznawał wniosek, który był kompletny, zapewnił stronom możliwość udziału w postępowaniu, a w ramach czynności dowodowych przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie niezbędnym do rozpoznania wniosku inwestora. Analiza powyższa wykazała, że spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w przepisach art. 61 ust. 1 upzp. Nie było więc przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przesłanką taką nie jest brak zgody władającego nieruchomością sąsiednią. Zgoda taka stałaby w sprzeczności z art. 52 ust. 3 upzp.

Odwołujący błędnie zarzuca skarżonej decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego. Nie można jednak twierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, geometrii dachu, intensywności zagospodarowania terenu. Kolegium zwróciło uwagę, że odwołujący mylnie rozumuje wskazując, że funkcja usługowa z planowaną zabudową o mniejszej powierzchni sprzedaży stanowi innego rodzaju funkcję, niż funkcja usługowa z zabudową o większej powierzchni sprzedaży, albowiem różnicowanie takie godzi w konstytucyjne podstawy państwa prawa. Poza tym, z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, że w obszarze analizowanym występują wyłącznie budynki z dachem pochyłym, ponieważ w rzeczywistości istnieją dachy pochyłe i płaskie. Odwołujący nieprawidłowo uznał, że uśrednione dane dla obszaru analizowanego obejmującego swym zasięgiem inne działki (w tym działki zabudowane) wyznaczone wokół granic działki nr [...], a nie działki nr [...], mogą być takie same, a następnie na tej podstawie niezasadnie zakwestionował wyniki analizy sporządzonej na potrzeby zaskarżonej decyzji, w tym z wykorzystaniem (jako dowodu) wspomnianej analizy wykonanej na potrzeby działki nr [...].

Organ I instancji, działając zgodnie z przepisami §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. wyznaczył obszar analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] (szerokość frontu to 17 m, toteż trzykrotność wynosi 51 m). Nie ma żadnego przepisu prawa nakazującego w tym przypadku organowi I instancji zwiększanie tego obszaru, czy pozwalającego stronom postępowania nakazywanie takiego działania organom. Taka sytuacja prowadziłaby do celowego operowania wielkością obszaru analizowanego w celu osiągnięcia pewnych korzyści, np. wprowadzenia w obszar analizy obiektu o określonej (pozwalającej na ustalenie bardziej pasujących stronie parametrów) funkcji, gabarytach, czy intensywności zagospodarowania terenu.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia przez Burmistrza art. 10 kpa.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. T. S. (dalej skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 23 kwietnia 2012 r. zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1- 4 rozporządzenia z 2003 r. przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

2) przepisów prawa procesowego:

a) art. 7 i 77 kpa, art. 80 kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1- 4

rozporządzenia z 2003 r. przez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,

b) art. 107 § 3 kpa, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1- 4 rozporządzenia z 2003 r. przez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, dla których Burmistrz wyznaczył obszar analizowany w minimalnym ustawowym zakresie, ustalił dopuszczalną powierzchnię zabudowy na 52 %, przyjął jako dopuszczalny dach płaski,

c) art. 10 § 1 kpa przez naruszenie prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji wyznaczyły maksymalną powierzchnię zabudowy działki na 52 %. Jednakże dla terenu objętego wnioskiem średnia powierzchnia zabudowy wynosi 34,4%. Wielkość ta wynika z projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...], o których wydanie starał się skarżący. Ponadto z wykonanej na zlecenie skarżącego opinii urbanistycznej autorstwa E. M. wynika, że dla działki [...] średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni działki wynosi 42,86%. Poza tym, organy obu instancji określając maksymalną powierzchnię zabudowy na 52% nie wskazały, czy procent powierzchni zabudowy dotyczy jedynie rozbudowanej części budynku czy też łącznej powierzchni zabudowy. Ponieważ brak jest w sentencji decyzji takiego określenia, można domniemywać, że procent zabudowy dotyczy jedynie rozbudowanej części.

Kolejnym parametrem, który jest istotny przy ustalaniu tzw. dobrego sąsiedztwa jest geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą stosownie § 8 ww. rozporządzenia, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Dla wnioskowanego terenu obowiązuje dach pochyły, a nie jak wskazano w decyzji - dach płaski - kąt nachylenia głównych połaci dach do 6°. Ponadto takie ustalenie co do kształtu dachu - przy projektowanych rozmiarach rozbudowy, skutkować będzie koniecznością skierowania spadku dachu w stronę działki skarżącego.

W wyniku rozbudowy budynku handlowego przy ul. Wielkiej P. 12 w R. powstanie budynek mający charakter wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Żaden z istniejących w obszarze analizowanym budynków nie ma takiej funkcji. Wszystkie funkcjonujące w pobliżu obiekty handlowe mają zdecydowanie mniejszą powierzchnię i spełniają rolę niewielkich placówek handlowych uzupełniających funkcję mieszkalną.

W decyzji organu I instancji wadliwie określono także szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie na maks. 15 m - a więc na pełną szerokość działki. Takie ustalenie jest sprzeczne z załącznikiem graficznym do decyzji, z którego wynika, że dozwolony obszar zabudowy na froncie działki jest węższy niż dopuszczalna w decyzji szerokość elewacji frontowej.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zwrócił uwagę, że autor opinii urbanistycznej ograniczył obszar objęty analizą do ustawowego minimum - 50 m. Jednocześnie organ wydający decyzję nie uzasadnił dlaczego przyjęto minimalny obszar do analizy. Takie ograniczenie obszaru analizowane nie pozwoliło objąć badaniem parametrów zabudowy terenu stanowiącego całość urbanistyczną- ul. W. P. w R.

Skarżący wskazał nadto, że organ I instancji nie zapewnił Jemu realnych warunków realizacji jego uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy. Organ ten wyznaczył bowiem skarżącemu termin do zapoznania się z aktami na 3 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Dodatkowo termin ten wypadł przez 2 kolejne dni wolne od pracy. Tak więc możliwość do skorzystania z tego prawa istniała tylko w jednym dniu, tj. w poniedziałek. Skarżący nie miał takiej możliwości ze względów osobistych. Późniejsze próby zapoznania się z aktami sprawy skończyły się ustną odmową ze strony pracowników urzędu - ze względu na upływ terminu (k. 4-13 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji (k. 20-21 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku usługowo-handlowego położonego w R. na terenie działki nr [...] przy ul. W. P., w granicy z działką o nr [...]. Postępowanie to zostało zainicjowane podaniem inwestora z dnia [...] lutego 2011 r., skierowanym do organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie tutejszy Sąd orzekał już wydając dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1068/11, wyrok oddalający skargę na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o uchyleniu w całości pierwotnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na brak wniesienia stosownego wniosku, Sąd nie sporządził wówczas uzasadnienia wydanego wyroku.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy upzp. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Pierwszym z elementów jest określenie w decyzji rodzaju planowanego przedsięwzięcia (art. 54 pkt 1 upzp) przez wskazanie typu zamierzenia inwestycyjnego objętego ustaleniem warunków i zasad zabudowy terenu. Jako drugi rodzaj składników ustawodawca wymienił w art. 54 ust. 2 upzp szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Trzecim elementem pozostaje konieczność wyznaczenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu z 2003 r.

Mając na uwadze wynikające z powyżej wskazanych przepisów wymogi, jakie powinna spełniać sama decyzja o warunkach zabudowy oraz postępowanie w przedmiocie jej wydania, decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz czynności poprzedzające jej wydanie zostały podjęte z naruszeniem zarówno upzp, jak i przepisów rozporządzenia z 2003 r., co obligowało Sąd do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. O podjęciu takiego rozstrzygnięcia przesądziły następujące względy:

Po pierwsze, Sąd miał na uwadze, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji dopuścił możliwość lokalizacji rozbudowy budynku usługowo-handlowego przy granicy z sąsiednią działką nr [...]. O takiej możliwości stanowi §12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą znany jest pogląd wypowiedziany w wyroku NSA z dnia 18.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, lex nr 1121197, zgodnie z którym zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie garażu bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką innego podmiotu lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy stanowi naruszenie prawa materialnego. Chociażby w niniejszej sprawie nie podzielić tego poglądu, to jednak trzeba podkreślić, że na organie I instancji spoczywał obowiązek szczegółowego wyjaśnienia dopuszczenia takiej lokalizacji budynku usługowo-handlowego, zwłaszcza że działka nr [...] nie jest na tyle wąska, ażeby nie było możliwe usytuowanie na niej powyższego budynku na ogólnych zasadach wynikających z rozporządzenia z 2002 r. Brak jakiejkolwiek wzmianki na temat okoliczności uzasadniających możliwość zabudowy przy granicy z działką sąsiednią, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skutkuje uznaniem, że decyzja taka narusza art. 107 § 3 kpa. Za niezasadny należało w związku z tym uznać pogląd wypowiedziany przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 kwietnia 2012 r., zgodnie z którym szczegółowa ocena odnośnie możliwości realizacji inwestycji w granicy nieruchomości będzie przedmiotem postępowania związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro w §12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. prawodawca przesądził o możliwości takiej lokalizacji budynku już w decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji.

Po drugie, zasadnymi okazały się sformułowane w skardze zarzuty dotyczące wadliwego przeprowadzenia przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w swojej treści została sporządzona w sposób skrótowy, nie dając Sądowi możliwości weryfikacji przyjętych założeń. Z tego względu, jak zwrócił na to uwagę skarżący, stan faktyczny sprawy również został ustalony w sposób niepełny, przez co Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł dokonać kontroli zgodności z prawem zastosowania przez organy obu instancji prawa materialnego. Na wadliwość analizy zwróciło już uwagę Kolegium w decyzji z dnia 8 lipca 2011 r. Ponownie dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium nie dostrzegło jednak, że sporządzona analiza w dalszym ciągu nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy dla planowanego zamierzenia spełniony został wymóg o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp.

Zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wyjątek od tej reguły określony został w §5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Jednakże powinien on w sposób bezwzględny wynikać ze sporządzonej analizy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji określił wskaźnik wielkości nowej zabudowy na nie więcej niż 52% powierzchni przedmiotowej działki. Organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do twierdzeń skarżącego, który konsekwentnie argumentował, że średnia powierzchnia zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 34,4%. Z przeprowadzonej analizy nie wiadomo, dlaczego Burmistrz umożliwił dokonanie zabudowy działki inwestora w daleko większym stopniu. Nie wiadomo również z jakich względów w stosunku do dwóch sąsiadujących ze sobą działek należących do inwestora i skarżącego określony średni wskaźnik zabudowy wynosi odpowiednio 51,7% (k. 80 akt administracyjnych) oraz 34,4% (k. 105 akt administracyjnych).

Zgodnie z §6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznaczana jest dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wyjątek od tej reguły określony został w §6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Określając szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym na 13,0 m z tolerancją 20%, organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego dla planowanej inwestycji szerokość ta została określona na 15,0 m. Powołując się na przeprowadzoną wizję lokalną organ I instancji nie wyjaśnił, na jakich danych liczbowych został oparty otrzymany rezultat. Tak samo ustalając średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz powołując się na przeprowadzoną wizję lokalną Burmistrz wskazał, że nie jest ona wyższa aniżeli 12,0 m. Taka sama wartość wskazana została co do wysokości istniejącej zabudowy. Natomiast określając parametry dla planowanej zabudowy organ I instancji wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna wynosić nie więcej niż 3,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Z kolei wysokość całkowita projektowanej rozbudowy budynku powinna wynosić nie więcej niż 3,20 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Zarówno z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak i decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nie wiadomo, dlaczego organy obu instancji przyjęły dopuszczalną wysokość projektowanej rozbudowy czterokrotnie niższą aniżeli dopuszczalna na terenie analizowanym. To samo zastrzeżenie należy odnieść do określenia kąta nachylenia głównych połaci dachowych, który określony został przez Burmistrza na 6º, podczas gdy w ramach cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego organ I instancji ustalił, że występują zarówno dachy płaskie, jak i pochyłe. Z akt sprawy nie wynika, z jakich względów dach projektowanej inwestycji miałby być pochyły, a nie płaski. Poza tym, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że jak sam na to wskazał inwestor w podaniu inicjującym postępowanie administracyjne, planowana rozbudowa dotyczy budynku spełniającego funkcję handlową. Tymczasem organ I instancji przyjął i poddał analizie zamierzenie inwestycyjne pod kątem zabudowy usługowej. Niezgodność w tym zakresie również mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa.

Po trzecie, stosownie do §9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany §9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA). Do decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. załączone zostały obie wskazane powyżej mapy, tym niemniej nowo projektowana rozbudowa istniejącego budynku nie została w jakikolwiek sposób odróżniona od posadowionego na działce budynku, przez co mapy w tym zakresie nie są czytelne.

Po czwarte, Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 §1 kpa, polegający na braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Wprawdzie skarżący nie wykazał, że zaistniałe uchybienie procesowe uniemożliwiło Jemu dokonanie konkretnie wymienionych czynności postępowania, tym niemniej organ administracji nie powinien dopuszczać do sytuacji w której z trzech wyznaczonych do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym dni, dwa wypadają w dni wolne od pracy. W takiej sytuacji prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przybiera charakter iluzoryczny, a nie rzeczywisty.

Z uwagi na brak dokładnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji Sąd nie mógł odnieść się w pełny sposób do wielkości wyznaczonego obszaru analizowanego. Sąd podziela jednak pogląd, że co do zasady stosownie do §3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. granice tego obszaru wyznaczane są na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie warunek ten został spełniony prawidłowo. Przepis § 3 rozporządzenia nie wymaga, aby - w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium (wyrok NSA z dnia 20.05.2011 r., sygn. akt II OSK 1426/10, lex nr 992487). Treść §3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. nie wyklucza jednak wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (wyrok NSA z dnia 24.03.2011 r., sygn. akt II OSK 315/10, lex nr 992543).

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien w sposób dokładny ustalić stan faktyczny sprawy, dla którego podstawą jest precyzyjne dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, zgodnie z treścią rozporządzenia z 2003 r. W świetle zaprezentowanego w skardze stanowiska odnośnie potrzeby poszerzenia obszaru analizowanego ponad określoną w §3 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wielkość ze względu na duże zróżnicowanie zabudowy, Burmistrz powinien przynajmniej rozważyć potrzebę powiększenia tego obszaru, odnosząc się w sposób merytoryczny do tego argumentu w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei sama analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna w sposób szczegółowy określać poszczególne parametry analizowanej zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy, które powinny być w sposób obiektywny weryfikowalne. Organ nie powinien poprzestawać jedynie na wnioskach wynikających z przeprowadzonej analizy, tylko przedstawić również sposób w jaki doszedł do określenia tych wniosków. Tak samo określając w decyzji o warunkach zabudowy poszczególne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ powinien uzasadnić prawidłowość przyjęcia takich, a nie innych wartości. Poza tym, organ I instancji powinien zastanowić się nad dopuszczalnością i powodami leżącymi u podstaw zabudowy przy granicy z działką sąsiednią, co również powinno znajdować swoje uzasadnienie w treści wydanej w sprawie decyzji.

W 2 punkcie wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz skarżącej kwotę 500 zł, na którą złożyła się jedynie kwota 500,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w §2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).