Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 580/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 56 lit. a i b
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 49
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 631/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 631/12 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 84, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa), § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębie [...] we W., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębie [...] we W., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], obręb [...], dz. nr [...], [...], dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...].

Uzasadniając podjętą decyzję Prezydent W. wskazał, że na podstawie przedłożonych dokumentów stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane. Kwalifikacji przedsięwzięcia dokonano biorąc pod uwagę fakt, że jego istotą jest przede wszystkim budowa parkingu, natomiast przebudowa układu komunikacyjnego pełni funkcję dodatkową, umożliwiającą racjonalne korzystanie z parkingu (reorganizacja komunikacji). Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy organ wystąpił o opinie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. (pisma z dnia 11 stycznia 2012 r.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębie [...] we W., nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Prezydent W., biorąc pod uwagę zakres planowanego przedsięwzięcia, jego skalę i lokalizację, opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., ponadto biorąc pod uwagę uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w którym stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zawiadomieniem-obwieszczeniem z dnia 11 kwietnia 2012 r. zawiadomił strony o wydaniu postanowienia oraz o zakończeniu postępowania dowodowego i poinformował o uprawnieniach do wypowiedzenia się co do zebranego materiału i zgłoszenia swoich uwag oraz oznaczył termin dokonywania tych czynności.

W dniu 2 maja 2012 r. Stowarzyszenie [...] złożyło 5 "wniosków o przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wraz z wnioskami dowodowymi". Inne strony postępowania nie skorzystały z możliwości zapoznania się z aktami sprawy i nie wniosły żadnych uwag.

Odnośnie do wniosku Stowarzyszenia o przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia wyjaśniono, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach występował o opinie co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko do właściwych organów, które stwierdziły, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ uwzględnił powyższe opinie, przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy (informacje zawarte w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia, w przedłożonych przez wnioskodawcę uzupełnieniach wniosku i złożonych w toku prowadzonego postępowania analizach wpływu planowanego do realizacji parkingu na środowisko), w aspekcie uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy i uznał, że jest wystarczający do podjęcia postanowienia o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Na obecnym etapie postępowania, organ nie ma możliwości wydania decyzji stwierdzającej potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Prezydent W. podał, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w obrębie [...] Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego, obejmującego część śródmieścia we W., w granicach wyznaczonych przez [...] od zachodu, [...] od północy i północnego wschodu, od południa [...] i rzekę [...], dla którego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 1999 r. wprowadzono ochronę indywidualną. Zgodnie art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe są formą ochrony przyrody, dlatego przy rozpatrywaniu przedłożonych dokumentów organ analizował wpływ planowanego przedsięwzięcia na walory przyrodnicze parku, w tym wpływ przedsięwzięcia na roślinność parku. W związku z inwestycją planowana jest wycinka części drzew kolidujących z planowanym zamierzeniem, w ramach rekompensaty wprowadzone będą nowe nasadzenia. W opinii organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej istotny dla ochrony walorów przyrodniczych parku jest fakt, że inwestycja realizowana będzie w miejscu istniejącego parkingu, z wykorzystaniem istniejącej infrastruktury, z minimalną ingerencją w tereny przyległe. Z przedłożonych dokumentów wynika, że planowana inwestycja, prowadzona zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami, nie powinna w sposób istotny oddziaływać na otaczające inwestycję drzewa i krzewy.

Dalej podano, że reorganizacja ruchu pojazdów w rejonie [...] po wybudowaniu parkingu wyeliminuje problem parkowania pojazdów w miejscach niedozwolonych i niszczenia zieleni parkowej. Na terenie [...] Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego obowiązuje zakaz przeznaczania terenów parkowych oraz terenów zieleni urządzonej na inne cele, co organ wziął pod uwagę w toku prowadzonego postępowania. Na etapie realizacji przedsięwzięcia będą wytwarzane odpady, m. in. ziemia z wykopów, usunięta nawierzchnia asfaltowa, odpady betonowe z fragmentów nawierzchni i krawężników, które będą zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wykonawca robót zabezpieczy humus na czas budowy i ponownie go zagospodaruje. Oddziaływanie na środowisko związane z prowadzonymi pracami budowlanymi w zakresie emisji hałasu, emisji zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, wytwarzanych odpadów, będą miały charakter odwracalny i ustąpią po zakończeniu prac budowlanych, nie powodując trwałych zmian w środowisku. Potencjalne uciążliwości związane z realizacją inwestycji będą adekwatne do czasu trwania realizacji inwestycji oraz intensywności i zakresu prowadzonych prac.

W dalszej części organ wskazał, że według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic [...] i [...] we W. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2008 r., Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 214, poz. 2395), teren pod planowaną inwestycję przeznaczony jest pod obiekty do parkowania, zatem lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami tego planu.

Po przeanalizowaniu możliwości oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu łącznie uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, w zakresie aspektów przyrodniczych stwierdzono, że w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie występują obszary wodno-błotne, obszary leśne, obszary przylegające do jezior, a także obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000. Najbliżej położony obszar Natura 2000 - obszar mający znaczenie dla Wspólnoty - projektowany Specjalny Obszar Ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" [...] znajduje się w odległości ok. 2 km. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania oraz lokalizację, inwestycja nie powinna oddziaływać na środowisko przyrodnicze, w tym na obszary Natura 2000.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy opisaną na wstępie decyzję Prezydenta W.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania projektowanej inwestycji. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie liczba stron przekroczyła 20, zasadnie zastosowano tryb doręczeń, o jakim mowa w art. 49 k.p.a. (zob. art. 74 ust. 3 ustawy). W ocenie Kolegium, Prezydent W. zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Zawiadomił o wszczęciu postępowania i wystąpieniu do organów opiniujących (pismo z dnia 11 stycznia 2012 r.), o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...] (pismo z dnia 2 kwietnia 2012 r.), o wydaniu postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i o możliwości wypowiedzenia się co zebranego w sprawie materiału dowodowego (pismo z dnia 11 kwietnia 2012 r.), a także o decyzji kończącej postępowanie (pismo z dnia 11 maja 2012 r.).

Przechodząc do dalszych rozważań zauważono, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia – postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Stanowisko takie Kolegium w pełni podzieliło. Treść postanowienia zawiera wszystkie wymagane przepisami ustawy elementy, dochowano również wymogu jego zaopiniowania. Organ pierwszej instancji prawidłowo scharakteryzował skalę i rodzaj przedsięwzięcia. Prezydent W. zasadnie wskazał, że wnioskowane zamierzenie nie będzie powiązane z innymi przedsięwzięciami tego samego rodzaju. Odnosząc się do zarzutu odwołania, organ II instancji stwierdził, że we wniosku inwestor wyraźnie zakreślił granice przedsięwzięcia. Ma ono objąć wyłącznie dwukondygnacyjny parking podziemny wraz z parkingiem naziemnym oraz przebudowę i reorganizację ruchu drogowego w obrębie [...]. Tak też określono zakres inwestycji w decyzji kończącej postępowanie. Tylko przedsięwzięcie o takich parametrach będzie mogło zostać, w oparciu o to rozstrzygnięcie, zrealizowane. Jakakolwiek późniejsza jego rozbudowa (nadbudowa, przebudowa), o ile będzie się kwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, będzie już oceniana w kontekście kumulowania się oddziaływań z istniejącym parkingiem. Na obecnym etapie postępowania, którego zakres wyznacza przecież wniosek inwestora, brak jest podstaw do twierdzenia, że w rzeczywistości wnioskodawca planuje do realizacji inny (szerszy) zakres inwestycji.

W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent W. obszernie opisał również wszystkie rodzaje uciążliwości, które będą wiązały się z realizacją i eksploatacją przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponieważ odwołujące się Stowarzyszenie zarzuciło organowi pierwszej instancji błędną kwalifikację terenu bezpośrednio przylegającego do planowanego parkingu od strony wschodniej ([...]) do obszarów nieobjętych standardami akustycznymi, Kolegium przypomniało, że podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia związane z prawną ochroną przed hałasem, w celu zapewnienia jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). O tym, czy teren należy do rodzajów terenów chronionych pod względem emisji hałasu, określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, decydują w pierwszej kolejności przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wniosek a contrario z art. 115 powołanej wyżej ustawy). Istotne jest, że teren zainwestowania graniczy: od strony północno-zachodniej i zachodniej z nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym (jednostka strukturalna miejscowego planu 6U i 5U), od strony południowej z działką drogową, a dalej z nieruchomościami przeznaczonymi na cele publiczne (jednostka strukturalna miejscowego planu 1 ZO/1 i 1 ZO/2), od strony północnej i wschodniej: zieleń parkowa (jednostka strukturalna miejscowego planu 10 ZP). Zasadnie więc przyjęto, że obszar, na którym planuje się realizację wnioskowanego zamierzenia, jak i nieruchomości bezpośrednio z nim graniczące, nie są objęte standardami akustycznymi. Najbliżej położone obszary objęty taką ochroną znajdują się ponad 100 m od granicy terenu zainwestowania (ok. 110 m teren oznaczony symbolem A1MNW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i ok. 130 m teren oznaczony symbolem A2MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zob.: uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] we W., Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 3, poz. 86). Wbrew twierdzeniom odwołującego się, za obszar objęty ochroną akustyczną nie można uznać terenu Parku [...] (jednostka strukturalna miejscowego planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic [...] i [...] we W., oznaczona symbolem 10 ZP). Istotne bowiem jest, że we wspomnianej uchwale, w § 1 ust. 2 pkt 8 zastrzeżono, że w planie nie określa się granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, ze względu na brak potrzeby wyznaczania takich terenów. Przesądzono zatem, że na obszarze objętym ustaleniami tego planu nie znajdują się tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w rozumieniu art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Organ II instancji wskazał, że wydając postanowienie z dnia 11 kwietnia 2012 r. Prezydent W. wziął również pod uwagę fakt, że projektowana inwestycja znajduje się w obrębie [...] Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego, który - stosownie do art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151,poz. 1220 ze zm.) - jest formą ochrony przyrody. Z uzupełnienia Karty informacyjnej, dokonanego przy piśmie z dnia 3 kwietnia 2012 r., wynika, że planowana inwestycja nie powinna negatywnie wpłynąć na przepływ wód podziemnych i roślinność znajdującą się na terenie Parku. Organ odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu zwrócił uwagę, że kwestia wycinki drzew będzie szczegółowo analizowana przez właściwy organ, w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na usunięcie z terenu zainwestowania drzew i krzewów. Wówczas również rozważana będzie zasadność ich usunięcia oraz forma i skala kompensacji przyrodniczej. Na obecnym dość wczesnym etapie procesu inwestycyjnego (przed sporządzeniem projektu budowlanego), trudno jest wymagać, aby inwestor dysponował już pełną dokumentacją dendrologiczną.

W ocenie Kolegium uzasadnienie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. jednoznacznie wskazuje, że Prezydent W., przed jego wydaniem, przeanalizował wszystkie uwarunkowania dotyczące możliwego oddziaływania wnioskowanego zamierzenia na środowisko, wynikające z art. 63 ust. 1 ustawy. Podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji uznał za trafne. Uciążliwości powodowane realizacją i eksploatacją projektowanego parkingu są możliwe do zdiagnozowania i określenia bez potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, a ich skala nie uzasadnia konieczności przeprowadzenia w rozpatrywanej sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że również organy opiniujące zgodnie wyraziły stanowisko co do braku konieczności przeprowadzenia w omawianym przypadku takiej oceny.

Konsekwencją powyższego (wydania postanowienia na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy) było wydanie, zdaniem Kolegium prawidłowej i należycie uzasadnionej, decyzji kończącej postępowanie, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Zauważono, że w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia organ odniósł się do wszystkich uwag, żądań i opracowań przedkładanych przez Stowarzyszenie podczas prowadzonego postępowania. Podkreślono, że zadaniem organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przede wszystkim zbadanie, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu nieprzekraczającym dopuszczalnych w tym względzie norm, określonych stosownymi przepisami prawa. W omawianym przypadku, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że nie istnieje zagrożenie niedotrzymania standardów jakości środowiska. Dodatkowo nadmieniono, że lokalizacja wnioskowanego zamierzenia jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium decyzja Prezydenta W. spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów procesowych (art. 107 § 1 i 3 Kpa), jak i materialnych (art. 84 ust. 1 i 85 ust. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy). W tym kontekście zarzuty Stowarzyszenia uznano za bezzasadne.

Następnie Kolegium stwierdziło, że nie zaistniała przesłanka do wyłączenia Prezydenta W. od udziału w postępowaniu. Nawet gdyby to "osobiście" Gmina W. (a nie osoba prawna, której Gmina jest udziałowcem - jak zauważył odwołujący się) była wnioskodawcą, brak byłoby podstaw do wyłączenia Prezydenta W. od prowadzenia tej sprawy. Wyłączenie pracownika organu wiąże się z wpływem danej sprawy na jego własne prawa i obowiązki, bądź prawa i obowiązki konkretnie określonych przez ustawę osób pozostających z nią w określonym stosunku. Prezydent W. nie jest stroną postępowania, stroną tą jest bowiem inna osoba - osoba prawna, nie jest także pracownikiem organu lecz jednoosobowym organem gminy. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że Prezydent W. (nawet jeśli stroną niniejszego postępowania byłaby Gmina W.) pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Rozpatrywana sprawa nie dotyczy interesów majątkowych Prezydenta W., a wydana decyzja nie rozstrzyga w żaden sposób o prawach i obowiązkach tej osoby.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą we W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. oraz postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodów wymienionych w skardze.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, ponieważ w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji odpowiadają wymogom ustanowionym w przepisie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, iż postępowanie administracyjne dotyczyło kwestii, czy dla spornej inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębie [...] we W. Postępowanie w tym przedmiocie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej: ustawa). Zgodnie z art. 71 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), który w § 3 ust. 1 pkt 56 stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha (na obszarach nieobjętych określonymi formami ochrony przyrody), przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego.

Jak wynika z analizy przepisów ustawy, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zakończyć się wydaniem dwóch rodzajów decyzji, które wzajemnie się wykluczają (alternatywa rozłączna), a mianowicie: albo organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w której zawiera ustalenia określone w art. 82 ust. 1 ustawy, albo w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy). Wobec tego kluczowym elementem postępowania w tego rodzaju sprawach pozostaje kwestia przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie Sąd powołał treść art. 59 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy, po czym stwierdził, że zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego dokonano prawidłowego zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd wskazał, że ustawodawca określił precyzyjnie w ustawie konkretne elementy, które powinna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. W. Śnieżyński, Decyzje środowiskowe. Wzory aktów administracyjnych oraz innych pism wraz z komentarzem i orzecznictwem administracyjno-sądowym, wyd. III uaktualnione, Warszawa 2010, s. 171-179). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wymogi formalne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały spełnione, albowiem zawiera ona wszystkie prawem przewidziane elementy, co zostało prawidłowo ocenione w decyzji organu odwoławczego.

Sąd stwierdził, iż z akt administracyjnych jasno wynika, że przed wydaniem decyzji przez Prezydenta W. organ ten zasięgnął opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] wyraził opinię, że dla spornego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (k. 84 akt administracyjnych). Następnie w aktach znajduje się postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], który wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (k. 106 akt administracyjnych). Sąd wskazał na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którym organ ten stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (k. 152 akt administracyjnych). W takich okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu, decyzja organu I instancji wydana została w zgodzie z przepisami art. 64 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy. Zastosowana przez organy obu instancji procedura w zakresie ogłaszania podejmowanych rozstrzygnięć poprzez obwieszczenia odpowiada wymogom art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 85 ust. 3 ustawy. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, iż organ zaniechał ustalenia katalogu stron postępowania, albowiem dla zastosowania procedury doręczania pism w drodze ich obwieszczania w niniejszej sprawie wystarczające było stwierdzenie, że liczba stron postępowania przekracza dwadzieścia; nadto zgodnie z art. 74 ust. 1b ustawy w aktach postępowania znajduje się wymagany wypis z rejestru gruntów (k. 46-49 akt administracyjnych). Co więcej skarżący zarzucając uchybienia w tej sferze nie wskazuje, czy którakolwiek ze stron postępowania była pozbawiona przez organ możliwości działania wskutek zarzucanych organowi uchybień, a to prowadzi do wniosku, iż zarzuty skargi są w tym zakresie nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały planowane przedsięwzięcie do katalogu mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem projektowany parking o planowanej powierzchni użytkowej garażu wynoszącej około 14.528 m2 przekracza wymiar określony w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b cytowanego już rozporządzenia, czyli 0,5 ha (1ha to 10.000 m2). Zdaniem Sądu przepis rozporządzenia wprowadza normę, która nakazuje uznać za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko parking, który ma co najmniej 0,5 ha powierzchni użytkowej. Zasady prawidłowej wykładni zwrotu "o powierzchni nie mniejszej niż" nie pozwalają przyjąć, iż zwrot ten oznacza, że dopuszczalne jest projektowanie wyłącznie parkingów o powierzchni do 0,5 ha. Argumentacja skarżącego w tym przedmiocie pozostaje contra legem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skarżącego co do błędnej kwalifikacji inwestycji nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy obu instancji przepisów Konwencji z dnia 16 listopada 1972 r. w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego (Dz.U. Nr 32, poz. 190). Sąd wskazał, że Konwencja ta należy niewątpliwie do aktów prawnych powszechnie obowiązujących w Polsce, jednak Sąd doszedł do przekonania, iż zawiera ona przede wszystkim normy prawne o charakterze postulatywnym i programowym (charakterystyczne dla umów międzynarodowych), co prowadzi do wniosku, że z norm takich nie sposób wydobyć konkretnych praw i obowiązków, które wynikałyby dla jednostki. Normy, które zawiera Konwencja wiążą Rzeczpospolitą Polską w relacjach z innymi Państwami-Stronami Konwencji, ale jej przepisy nie mają bezpośredniego zastosowania w relacjach obywatel-władza publiczna. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, sam skarżący również nie skonkretyzował, który przepis Konwencji został w istocie naruszony przez decyzje administracyjne obu instancji. Zdaniem Sądu wynikająca z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP zasada prymatu umowy międzynarodowej nad ustawą ma to znaczenie, że przepisy umowy międzynarodowej stosuje się przed przepisami ustawy, jeżeli tych drugich nie da się pogodzić z przepisami umowy. W rozpatrywanym przypadku omawiana Konwencja nie ma bezpośredniego wpływu na postępowanie administracyjne uregulowane w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sfery ochrony dóbr kultury i ochrony środowiska nie mogą bowiem być w niniejszej sprawie utożsamiane. Wobec tego nie można wyprowadzić zasadnego zarzutu wobec zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że naruszają one przepisy Konwencji.

Natomiast odnośnie do sprzeczności zaskarżonej decyzji z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie wprowadzenia ochrony indywidualnej w drodze uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy części [...] we W., Sąd zauważył, iż kwestie związane z treścią tej uchwały zostały należycie wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, gdzie słusznie podkreślono, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie, na którym planowana jest inwestycja. Wprowadzona ochrona indywidualna dla Parku [...] została przez organy obu instancji wzięta pod uwagę i należycie w decyzjach administracyjnych wyjaśniona. Zarzuty skarżącego pozostają zatem nieuzasadnione. W tym kontekście Sąd wskazał, że dokumenty UNESCO złożone do akt postępowania sądowoadministracyjnego na rozprawie – zdaniem Sądu – pozostają bez wpływu na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.

Sąd nie przychylił się do argumentów skarżącego, jakoby w postępowaniu administracyjnym pominięto kwestię wycinki drzew związanej z planowaną inwestycją. W ocenie Sądu, organy obu instancji odniosły się do tej kwestii zasadnie wskazując, że kwestia ta będzie rozpatrywana przez właściwy organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W ocenie Sądu nie jest trafny argument skarżącego, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza o pozytywnym zakończeniu postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Dla takiego poglądu brak bowiem podstawy normatywnej, szczególnie w kontekście art. 72 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, w postępowaniu przed organami administracji publicznej nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził również, że prawidłowo zastosowano przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą we W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie Sądowi I instancji zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

I. przepisu § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez jego zastosowanie zamiast przepisu § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia, pomimo że zauważa, iż Park [...] jest objęty ochroną indywidualną w związku z utworzeniem [...] Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego, a tym samym został objęty formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

II. przepisów Konwencji z dnia 16 listopada 1972 r. w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego bez odniesienia się do przepisów zarządzenia nr 39 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 października 2007 r. w sprawie powołania Komitetu do spraw Światowego Dziedzictwa Kulturowego w Polsce, co skutkowało sprowadzeniem Konwencji do roli aktu o charakterze postulatywnym i programowym;

III. przepisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie wprowadzenia ochrony indywidualnej w drodze uznania za zespół przyrodniczo-krajobrazowy części [...] we W. w granicach wyznaczonych przez [...] od zachodu, [...] od północy i północnego wschodu, od południa - [...] i rzekę [...] (Biuletyn Urzędowy RMW z 1999 r., Nr 11, poz.444) bez uwzględnienia: a) przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie przyjęcia "Programu ochrony środowiska dla miasta W. na lata 2012-2015" (Biuletyn Urzędowy RMW z 2012 r., poz. 361), a w zasadzie - mając na uwadze dzień uchwalenia - uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie przyjęcia "Programu ochrony środowiska dla miasta W. na lata 2004-2015" (Biuletyn Urzędowy RMW z 2004 r., Nr 11, poz. 1750 z późn. zm.); b) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie "Powiatowego programu zwiększenia lesistości Miasta W." (Biuletyn Urzędowy RMW z 2006 r. Nr 6, poz.187), co doprowadziło do uznania, iż ochrona indywidualna Parku [...] została wzięta pod uwagę przez organ I i II instancji;

IV. przepisu art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do uznania, iż organy administracji publicznej mogą dowolnie stosować przepis art. 49 k.p.a., byleby nie doprowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których NSA jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Brak takiego wskazania skutkuje tym, że NSA nie jest władny za stronę sformułować zarzutu naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie zawiera dwa zarzuty sformułowane w sposób umożliwiający ich kontrolę.

Pierwszy zarzut, będący w istocie rzeczy zarzutem naruszenia przepisów postępowania, dotyczy naruszenia art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. z zw. z art. 49 k.p.a. Formułując niniejszy zarzut skarżące Stowarzyszenie kwestionuje ustalenie, że liczba stron postępowania przekracza 20. W ocenie skarżącego same wypisy z rejestru gruntów nie stanowią jednoznacznej informacji o liczbie stron. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało, że stron postępowania jest mniej niż 21, a najprawdopodobniej od 3 do 4. Niniejszego zarzutu nie można uznać za zasadny. Przede wszystkim skarżące Stowarzyszenie nie wykazuje w oparciu o jakie przesłanki doszło do przekonania o mniejszej liczbie stron postępowania. Operowanie prawdopodobieństwem jest nieweryfikowalne. Nie można podzielić zapatrywania skarżącego, że wypisy z rejestru gruntów nie są dokumentem wystarczającym do ustalenia liczby stron postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy Stowarzyszenie nie wykazuje bowiem, że określone podmioty wymienione w tych wypisach faktycznie nie miały przymiotu strony.

Drugim zarzutem, opartym o konkretnie wskazaną podstawę, jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na zastosowaniu tego przepisu zamiast § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a niniejszego rozporządzenia. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że faktycznie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje na § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia i tym samym pomija fakt, że teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach [...] Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 1999 r. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), a więc na terenie objętym formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Wobec tego zastosowanie miał § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia. Uchybienie to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Planowane przedsięwzięcie, polegające na budowie parkingu, z uwagi na wielkość powierzchni użytkowej należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezależnie od tego na jakim obszarze ma być realizowane. Sąd pierwszej instancji natomiast dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia, jeżeli chodzi o rozumienie pojęcia "o powierzchni nie mniejszej niż", uznając, że chodzi tutaj o powierzchnię minimalną, która decyduje o zaliczeniu przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nie o powierzchnię maksymalną. To rozumienie odnosi się do dalszej części normatywnej omawianego przepisu, a więc do regulacji zamieszczonych pod literami a) i b). Dlatego niniejsze uchybienie nie miało wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, jedynie może być postrzegane jako częściowa wada uzasadnienia.

Jako usprawiedliwione nie mogły zostać uznane zarzuty naruszenia przepisów Konwencji z dnia 16 listopada 1972 r. w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz przepisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 1999 r. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wyżej wskazano NSA władny jest badać sprawę w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej. Niniejsze zarzuty nie wskazują żadnej podstawy kasacyjnej, gdyż nie podano w nich konkretnych przepisów, których naruszenia dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Ogólne wskazanie na naruszenie przepisów Konwencji oraz przepisów uchwały Rady Miejskiej W. nie czyni zadość wymogom konstrukcyjnym stawianym skardze kasacyjnej, co z kolei uniemożliwia ich weryfikację, tym samym czyniąc je niezasadnymi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.