Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 111/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i ust. 3, art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej ZUS Lu organ rentowy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej K.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 - dalej u.s.u.s.), po rozpoznaniu wniosku I. K. (dalej strona lub zobowiązana) z dnia 10.10.2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...] w sprawie nr [...] i odmówił umorzenia należności z tytułu składek na:

1. ubezpieczenia społeczne - za okres od 06/1999 do 07/1999, za 09/1999, za okres od 11/1999 do 01/2000, od 03/2000 do 05/2000, od 10/2000 do 12/2000, od 02/2001 do 05/2001 oraz od 11/2001 do 11/2002 w łącznej kwocie 31.802,36 zł, w tym z tytułu: składek - 10.285,36 zł, odsetek liczonych na dzień 26.06.2017 r. - 21.517 zł;

2. ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 09/2002 do 11/2002, za 06/2003, za 01/2004, za 07/2004, za 09/2004, za okres od 12/2004 do 01/2005, za okres od 03/2005 do 04/2005, za 09/2005, za 12/2005, za 02/2006, za 07/2006, za okres od 11/2008 do 04/2009, za 08/2009, za 08/2010, za okres od 03/2012 do 04/2012, za 10/2013, za okres od 05/2014 do 12/2015 oraz za 05/2017 w łącznej kwocie 11.298,24 zł, w tym z tytułu: składek - 7.944,24 zł, odsetek liczonych na dzień 26.06.2017 r. - 3.354 zł;

3. Fundusz Pracy - za okres od 03/2001 do 05/2001 oraz od 11/2001 do 11/2002 w łącznej kwocie 1.360,50 zł, w tym z tytułu składek - 475,50 zł, odsetek liczonych na dzień 26.06.2017 r. - 885 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 26.06.2017 r. zobowiązana wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek, powołując się na trudną sytuację zdrowotną i finansową. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia ww. decyzją z dnia [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek bowiem uznał, że:

1) nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s.;

2) strona nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego;

3) stan zdrowia strony nie stanowi przeszkody w kontynuowaniu działalności gospodarczej, nie ma także wpływu na wysokość pobieranego świadczenia;

4) nie wykazano, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia.

W dniu 10.10.2017 r. zobowiązana zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek, powołując się na zaawansowany wiek, trudną sytuację zdrowotną i finansową oraz na konieczność sprawowania opieki nad ciężko chorym małżonkiem, który wymaga stałej pomocy. Podniosła, że spłaca kredyt zaciągnięty na zakup nowego pieca do centralnego ogrzewania, gdyż stary się zepsuł. Jej działalność gospodarcza polega na tym, że sprzedaje słodycze na odpustach, z czego miesięcznie jest w stanie uzyskać nie więcej niż 300 zł.

Przedstawiając sytuację materialną i rodzinną zobowiązanej ZUS wskazał, że nadal prowadzi ona działalność gospodarczą, przychód z tej działalności wyniósł w 2016 r. 3.900 zł. Strona pobiera emeryturę w kwocie 740 zł netto, nie osiąga dochodów z innych źródeł, wspólne gospodarstwo domowe prowadzi z mężem, którego dochód wynosi 1.300 zł z tytułu emerytury. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą: koszty leczenia - 200 zł, prąd - 195 zł, woda i ścieki - 160 zł (co dwa miesiące), gaz - 50 zł, telefon - 30 zł, podatek od nieruchomości - 50 zł kwartalnie, środki czystości - 100 zł. Ponadto strona ma zobowiązania finansowe z tytułu kredytów, spłacane w układzie ratalnym w miesięcznej kwocie 146 zł. Pozostaje pod opieką poradni Podstawowej Opieki Zdrowotnej. Zobowiązana oświadczyła także, że posiada dom w Z., natomiast nie posiada środków transportu, praw majątkowych, wierzytelności i innych składników mienia ruchomego.

Organ ustalił, że zobowiązana jest zgłoszona do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i pobiera świadczenie emerytalne.

ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka nieściągalności należności ze względu na fakt, że wobec strony jest prowadzone obecnie skuteczne postępowanie egzekucyjne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał wpisu hipotecznego na majątku nieruchomym. Nieruchomość zabezpieczona hipoteką może stanowić przedmiot obrotu cywilno-prawnego, co skutkuje możliwością uznania jej za źródło przychodu w celu spłaty zadłużenia. Jak podkreślił organ rentowy, zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Ponadto strona prowadzi działalność gospodarczą, która może stanowić źródło pozyskania środków finansowych niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia wobec ZUS.

Zdaniem organu zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego strony nie potwierdza, aby konieczność uregulowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przykładowo w drodze układu ratalnego, uniemożliwiła jej i rodzinie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Rodzina nie korzysta z pomocy społecznej ani innych form pomocy, co prowadzi do wniosku, że sytuacja gospodarstwa domowego nie jest na tyle trudna, aby podjęcie spłaty zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przykładowo w drodze układu ratalnego, pozbawiła zobowiązaną i jej rodzinę środków do życia.

Mając na uwadze fakt spłacania przez stronę zadłużenia wobec banku organ podkreślił, że należności publicznoprawne mają charakter priorytetowy w stosunku do zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym i należy je zaspokoić w pierwszej kolejności. Stan zdrowia zobowiązanej nie ma wpływu na wysokość pobieranego przez nią świadczenia emerytalnego, jak również nie stanowi przeszkody w kontynuowaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto w sprawie nie udowodniono konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która uniemożliwiałaby stronie pozyskiwanie środków finansowych.

Organ zaznaczył, że dysponuje jedynie tym materiałem, który udostępni zainteresowany - nie ma natomiast realnych środków procesowych do ustalenia sytuacji materialnej płatnika. Ciężar dowodu spoczywa na płatniku, a obowiązkiem organu jest dokonanie analizy przedstawionych przez stronę dowodów.

Podsumowując ZUS stwierdził, że ustalenia obecnie poczynione pokrywają się z wcześniejszymi ustaleniami faktycznymi. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone na okoliczność ponownego rozpoznania wniosku o umorzenie należności nie doprowadziło do ustalenia nowych, istotnych okoliczności, a więc nie uległo zmianie stanowisko organu, że dług wymagalny może być przez stronę spłacony lub ściągnięty w drodze egzekucyjnej.

ZUS zaakcentował także, iż instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne obwarowana została przez ustawodawcę szczególnymi wymogami, a ZUS (zobowiązanemu do ściągania należnych składek, zarządzania nami oraz wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego) przyznano w tym zakresie szerokie kompetencje. Ustawodawca określił jedynie przestanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, nie wskazał natomiast żadnych przesłanek, które obligowałyby ZUS do umorzenia zaległości. Nawet zatem w skrajnie trudnej sytuacji materialnej czy osobistej wnioskodawcy ZUS nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części powstałych zobowiązań. Ponadto z instytucji umorzenia należności z tytułu składek nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia powstałych zaległości. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że "zasady sprawiedliwości wymagają, by każdy zobowiązany do płacenia podatku obowiązek ten wypełnił. Udzielenie ulg jednym podmiotom, a egzekwowanie obowiązku od innych, zasady sprawiedliwości społecznej burzyłoby" (wyrok NSA z dnia 24.10.2000 r., sygn. akt SA/Bk 1205/99, 1206/99).

Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona podniosła, że z uwagi na swój wiek ([...] lata) i stan zdrowia oraz bardzo niską emeryturę (która nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb) nie jest w stanie uregulować należności wobec ZUS. Zakwestionowała nadto wysokość zaległości wynikających z decyzji o odmowie ich umorzenia bowiem regularnie spłaca je od kilkunastu lat, na dowód czego dołączyła do skargi szereg dowodów wpłaty i przelewów na rzecz organu rentowego. Wniosła o uwzględnienie skargi ("odwołań") i umorzenie należności.

W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Powtórzył nadto, że w jego ocenie należności nie uległy przedawnieniu z uwagi na treść art. 24 ust. 5 u.s.u.s. tj. zabezpieczenie należności hipoteką na nieruchomości skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej P.p.s.a.).

Skarga okazała się uzasadniona, a to z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzją własną o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą.

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., jak również nie wykazała okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - dalej rozporządzenie).

Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy na wstępie podnieść należy, że w oparciu o ten sam wniosek strony skarżącej ZUS wydał w dniu [...] r. dwie odrębne decyzje: zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję nr [...] - dotyczącą należności w łącznej kwocie 44.461,10 zł z tytułu składek: na ubezpieczenie społeczne za okres począwszy od 06.1999 r. do 11.2002 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres począwszy od 09.2002 r. do 05.2017 r. i Fundusz Pracy za okres począwszy od 03.2001 r. do 11.2002 r. oraz decyzję nr [...] - dotyczącą należności na ubezpieczenie społeczne za okres od 08.1994 r. do 12.1998 r. w łącznej kwocie 28.809,10 zł (sprawa o sygn. I SA/Gl 112/18).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Według § 3 ust. 1 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z ww. przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego.

Decyzje związane podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcie błędnego czy też niepełnego stanu faktycznego, dyskwalifikuje decyzję pod względem prawnym, a to z tej przyczyny, że dochodzi do zastosowania niewłaściwej normy prawnej.

W dalszej kolejności zaznaczyć trzeba, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały, bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość. Obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zatem przede wszystkim ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości czy nie uległy przedawnieniu zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek, których miałoby dotyczyć wnioskowane przez osobę zobowiązaną umorzenie zaległości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wygasanie zobowiązań podatkowych na skutek przedawnienia oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa (art. 59 § 1 pkt 9 O.p.). Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także tych, które powstały jako odsetki za zwłokę. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania podatkowego wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność. Przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu. Powyższe uwagi dotyczą wprawdzie zobowiązań podatkowych, lecz - zgodnie z art. 31 u.s.u.s - znajdują również odpowiednie zastosowanie do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Mając na uwadze fakt, że w rozpatrywanej sprawie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne dotyczą okresu od 1999 roku wyjaśnić należy, że w okresie ich powstania obowiązywał 5 - letni okres przedawnienia należności z tytułu składek - na podstawie przepisów ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 137, z późn. zm.). Następnie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony ustawą z dnia 18.12.2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od 1.01.2003 r., należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Z uwagi na to, że ww. ustawa z dnia 18.12.2002 r. nie zawierała przepisów przejściowych w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 4 u.s.u.s. do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1.010.2003 r., początkowo pojawiły się wątpliwości, czy do tych należności należy stosować "stary" czy "nowy" termin przedawnienia. Zgodnie jednak z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, do nieprzedawnionych do dnia 31.12.2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8.07. 2008 r., sygn. I UZP 4/08 oraz z dnia 2.07.2008 r., sygn. II UZP 5/08 - Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16 i 17) i wyrok NSA z dnia 8.02.2011 r., sygn. akt II GSK193/10). Kolejna zmiana nastąpiła z dniem 1.01.2012 r. na mocy ustawy z 16.09.2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378). Wprowadzono ponownie 5 - letni termin przedawnienia i uregulowano także kwestie dotyczące składek należnych za okres przed tą datą. Przyjęto bowiem, że do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1.01.2012 r., stosuje się nowe przepisy, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1.01.2012 r. Oznacza to, że te zobowiązania wygasną najpóźniej z 1.01.2017 r. Gdyby jednak, zgodnie z wcześniejszymi przepisami, przedawnienie rozpoczęte przed 1.01.2012 r. miało nastąpić wcześniej (czyli licząc 10 - letni termin przedawnienia) to następuje ono z upływem tego wcześniejszego terminu.

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne stwierdzić należy, że niezbędnym warunkiem podjęcia przez organ rentowy prawidłowej decyzji w sprawie umorzenia (odmowy umorzenia) należności z tytułu składek jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęte wnioskiem należności są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Jeżeli bowiem nie nastąpiłyby zdarzenia uzasadniające zawieszenie, bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia - przedmiotowe należności w znacznej części uległyby przedawnieniu przed złożeniem przez skarżącą wniosku o ich umorzenie.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji takich rozważań zabrakło. Z treści jej uzasadnienia wynika, że ZUS nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii przedawnienia należności objętych postępowaniem. Natomiast w aktach sprawy znajduje się jedynie ogólna informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym z dnia [...], z której wynika, że w okresie od 15.05.1994 r. do 15.09.1997 r. były wystawiane wobec zobowiązanej tytuły wykonawcze i były realizowane układy ratalne, jednakże nie wiadomo, jakich konkretnie należności dotyczyły i jakie czynności zostały skutecznie podjęte w tych ramach. Postępowania egzekucyjne były zawieszane trzykrotnie. Jeśli chodzi o przyczyny nieskuteczności egzekucji to w informacji widnieje jedynie lakoniczna adnotacja: "PN z US w Z. z dnia 23.05.1996 r." i "zwrot z US w Z. z dnia 24.02.2009 r.". Podobnie nieprecyzyjne dane zawiera druga informacja datowana na dzień 12.07.2017 r. dotycząca tytułów wykonawczych skierowanych do egzekucji w okresach: 15.05.2000 r. - 23.07.2003 r. oraz 15.03.2004 r. - 20.02.2017 r.

Co należy podkreślić, ZUS zaskarżonej decyzji stwierdził, że w stosunku do przedmiotowych należności prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone. Organ zaakcentował, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości (domu w Z.), na której ZUS dokonał zabezpieczenia swoich wierzytelności w formie wpisu hipoteki przymusowej i może dochodzić należności z przedmiotu hipoteki. Znajduje to potwierdzenie w załączonych do akt informacjach o zabezpieczeniach na majątku dłużnika

W tym zakresie wskazać trzeba, że w myśl art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.10 2013 r., sygn. akt SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.02.2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1.01.1998 r. do dnia 31.12.2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym w tym okresie stanowił: "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Obecnie odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy, zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 O.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP także art. 70 § 8 O.p. w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawy.

Co istotne, przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 O.p. Wprawdzie w art. 31 u.s.u.s. nie został wymieniony art. 70 O.p., a zatem należy uznać, że autonomiczną i kompleksową regulację w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek stanowią przepisy art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s. Powyższe nie oznacza jednak, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji - wydanej m.in. na podstawie art. 24 ust. 5 u.s.u.s., skład orzekający może pominąć orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności treść jego uzasadnienia, z którego jednoznacznie wynika, iż rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w sposób jaskrawy stoi w sprzeczności z przepisami Konstytucji.

Mając więc na uwadze stanowisko przedstawione w powołanym powyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącej nie wyklucza przedawnienia jej zobowiązań wobec ZUS zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych (tak też m.in. WSA w Opolu w wyroku z dnia 11.03.2015 r., sygn. akt I SA/OP 13/15, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27.06.2017 r., sygn. akt III SA/Łd 160/17, NSA w wyroku z 30.01.20178 r., sygn. akt II GSK 2706/17).

W tej sytuacji tym większe znaczenie ma kwestia wykazania przez organ rentowy, jakie konkretnie działania przerywające lub zawieszające bieg terminu przedawnienia były podejmowane względem konkretnych należności wobec ZUS za okresy objęte zaskarżoną decyzją (czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o których dłużniczka została powiadomiona czy też udzielenie układu ratalnego na ich spłatę). Trzeba przy tym mieć na uwadze, że według twierdzeń strony skarżącej, popartych szeregiem załączonych do skargi postanowień komornika o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, przynajmniej część wymagalnych należności wobec ZUS została przez nią całkowicie spłacona. Konieczne jest zatem przedstawienie chronologicznie zdarzeń potwierdzających przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia konkretnych zobowiązań. Brak ustaleń w zakresie wymagalności należności objętych wnioskiem o umorzenie oznacza zdaniem Sądu, że w sprawie nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny, co stanowi naruszenie m.in. art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia w jakiej wysokości należności istnieją, czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy, skoro brak jest w treści decyzji organów administracji jakiejkolwiek analizy dotyczącej okresu przedawnienia. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze należności dotyczą okresu 1999 r.

Jak już zaznaczono ZUS tylko odnotował w załączonych do akt sprawy informacjach, że były wystawiane tytuły wykonawcze, przekazywano je do organu egzekucyjnego i prowadzono postępowanie egzekucyjne.

Dopiero wyjaśnienie tej zasadniczej kwestii umożliwi organowi dokonanie oceny czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, czy opłacenie należności będących przedmiotem postępowania rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w szczególności czy pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika. Sytuacja materialna i stan dochodów zobowiązanej muszą być przyrównane do konkretnej wysokości zadłużenia.

Zdaniem Sądu, z uwagi na fakt, że niejasności w kwestii przedawnienia są głównym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji - przedwczesna jest ocena zarzutów dotyczących zbadania istnienia przesłanek umorzenia należności w świetle sytuacji, w której znajduje się skarżąca. Niemniej jednak zauważyć wypada, że ustalenia poczynione przez organ w powyższym zakresie należy również uznać za niewystarczające. W sprawie zabrakło bowiem ustalenia jakie są rzeczywiste koszty utrzymania skarżącej z uwzględnieniem wydatków na pozostałe płatności takie jak wyżywienie, zakup odzieży itp. Należało także wnikliwie ocenić niebezpieczeństwo, w przypadku odmowy umorzenia, zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej. Do takich zagrożeń zaliczono w cyt. rozporządzeniu pozbawienie strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również przewlekłej choroby zobowiązanej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności - co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy. Punktem odniesienia przy badaniu czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącej zagraża jej egzystencji powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Organ winien odnieść wysokość uzyskiwanych miesięcznie dochodów oraz ponoszonych wydatków do kwoty zobowiązania, a dopiero w dalszej kolejności w sposób jasny uzasadnić, czy sytuacja finansowa i majątkowa, w jakiej znajduje się strona pozwala na stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia należności wobec ZUS. Ewentualną decyzję podjętą w ramach uznania administracyjnego organ uzasadni w sposób umożliwiający jej weryfikację, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., a nie poprzez odwołanie się do ogólnych stwierdzeń, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Rozważenie bowiem obu interesów, tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ rentowy zobowiązany jest więc do uwzględnienia przestawionej wykładni prawa, mając w szczególności na uwadze, że przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s - jako pozbawiony domniemania konstytucyjności nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że nie uległy przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką w okolicznościach niniejszej sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia należy przedstawić stosowną analizę we wskazanym powyżej zakresie. Konieczne jest ustalenie okresów zawieszenia bądź przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, które z uwagi na to, że należności objęte przedmiotowym postępowaniem powstały prawie 20 lat temu, były kilkukrotnie zmieniane. W aktach administracyjnych powinny znaleźć się dokumenty obrazujące tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim dokumenty świadczące o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności. Powyższe uchybienia uniemożliwiają sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległa przedawnieniu.

Podsumowując należy wskazać, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia, w jakiej wysokości należności istnieją i czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy. Ustalenia dotyczące kwestii przedawnienia są tym bardziej niezbędne, że organ określił wysokość odsetek za zwłokę do dnia przedawnienia, stosownie do przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.