Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 678/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2  pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 11 poz 95
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi Fundacji na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] kwietnia 2009 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 14 kwietnia 2009 r. Fundacja zwróciła się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), następujących informacji:

1. dokładnej liczby wniosków Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o zarządzenie kontroli operacyjnej, skierowanych do sądu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), w okresie od dnia 3 sierpnia 2006 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata,

2. dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w W. o zarządzeniu kontroli operacyjnej, wydanych na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 ustawy o CBA w okresie od dnia 3 sierpnia 2006 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata,

3. dokładnej liczby postanowień o zarządzeniu kontroli operacyjnej w przypadkach niecierpiących zwłoki, wydanych przez Szefa CBA na podstawie art. 17 ust. 3 zd. 1 ustawy o CBA w okresie od dnia 3 sierpnia 2006 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata,

4. dokładnej liczby postanowień Sądu Okręgowego w W. o odmowie udzielenia zgody na zarządzenie kontroli operacyjnej, wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 zd. 3 ustawy o CBA w okresie od dnia 3 sierpnia 2006 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata,

5. dokładnej liczby poleceń Szefa CBA o wstrzymaniu kontroli operacyjnej oraz protokolarnym, komisyjnym zniszczeniu materiałów zgromadzonych podczas jej stosowania, wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 zd. 3 ustawy o CBA w okresie od dnia 3 sierpnia 2006 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata,

6. dokładnej liczby stosowanych przez Szefa CBA wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas nie dłuższy niż kolejne 3 miesiące, skierowanych i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy w W. na podstawie art. 17 ust. 8 ustawy o CBA w okresie od dnia 3 sierpnia 2006 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata,

7. dokładnej liczby wniosków o przedłużenie czasu trwania kontroli operacyjnej na czas oznaczony, skierowanych przez Szefa CBA i zatwierdzonych przez Sąd Okręgowy w W. na podstawie art. 17 ust. 9 ustawy o CBA w okresie od dnia 3 sierpnia 2006 r. do dnia 31 marca 2009 r. z podziałem na poszczególne lata.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił Fundacji udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W ocenie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, informacje, o udostępnienie których zwróciła się Fundacja, stanowią tajemnicę państwową na podstawie pkt 24 i pkt 25 załącznika nr 1 do ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.). Organ powołał się dodatkowo na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 września 2006 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Centralne Biuro Antykorupcyjne kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. Nr 165, poz. 1173). Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego podkreślił, że rejestry, o których mowa w § 5 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia, są oznaczone klauzulą tajności. Wśród zakresu danych, jakie widnieją w rejestrach, występuje liczba porządkowa, a więc dokładne określenie liczby wniosków i zarządzeń Szefa CBA oraz postanowień sądu, których dotyczy wniosek Fundacji o udostępnienie informacji publicznej. Żądane przez Fundację dane stanowią integralną część prowadzonych rejestrów, które są oznaczone klauzulą tajności i nie można ich wyodrębnić, nie naruszając przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Podobne uregulowania zostały, w ocenie Szefa CBA, ujęte w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, który stanowi, iż w związku z wykonywaniem swoich zadań, CBA zapewnia ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy CBA. Takimi zgromadzonymi informacjami mogą być dane dotyczące liczby wniosków i zarządzeń Szefa CBA oraz postanowień sądu w zakresie prowadzonych kontroli operacyjnych. Organ podał również, iż objęte wnioskiem strony informacje są zawarte w niejawnym sprawozdaniu z działalności CBA, które co roku przekazywane jest Komisji ds. Służb Specjalnych.

Pismem z 20 maja 2009 r. Fundacja skierowała do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że przedmiotem jej wniosku o dostęp do informacji publicznej nie była informacja o konkretnych, indywidualnych przypadkach stosowania kontroli operacyjnej, lecz jedynie informacje statystyczne na temat skali wykorzystywania przez Centralne Biuro Antykorupcyjne środków pracy operacyjnej, które to informacje nie powinny być utrzymywane w tajemnicy przed obywatelami. Fundacja wskazała ponadto, iż powodem jej wystąpienia była przede wszystkim wola zweryfikowania informacji na temat przebiegu sądowej procedury rozpatrywania wniosków o zastosowanie kontroli operacyjnej, gdyż docierają do niej sygnały, iż kontrola wniosków Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o zastosowanie kontroli operacyjnej, sprawowana przez Sąd Okręgowy w W., może być w wielu przypadkach pobieżna.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, prezentując tę samą argumentację. Ponadto wskazał, iż przepis art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi, że dane określone w wykazie rodzajów informacji, stanowiącym załącznik nr 1, są tajemnicą państwową w rozumieniu ustawy. Ustawodawca nie postanowił o rozdzieleniu w tym przepisie kategorii informacji na "informacje statystyczne o kontroli operacyjnej" i informacje inne. Zdaniem organu, nie można więc zgodzić się z tezą, że informacje statystyczne o kontroli operacyjnej nie stanowią tajemnicy państwowej.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego zwrócił również uwagę, że na temat kontroli operacyjnej oraz poszanowania korespondencji wielokrotnie wypowiadał się Europejski Trybunał Praw Człowieka. Podał, iż w sprawie Weber i Saravia przeciwko Niemcom, która nie dotyczyła indywidualnego, ale tzw. strategicznego monitoringu połączeń telekomunikacyjnych, Trybunał podsumował orzecznictwo dotyczące kwestii wymogu przewidywalności prawnej w tej dziedzinie. Stwierdził, że przewidywalność w specjalnym kontekście tajnych środków inwigilacji, takich jak przechwytywanie połączeń, nie może oznaczać, iż jednostka ma mieć możliwość przewidzenia z pewnym prawdopodobieństwem, kiedy władze będą inwigilować jej korespondencję i w rezultacie odpowiednio dostosować do tej sytuacji swe postępowanie. W sytuacji jednak, gdy uprawnienia władzy wykonawczej są wykonywane w sposób tajny, ryzyko arbitralności staje się oczywiste. Muszą więc istnieć szczegółowe regulacje dotyczące podsłuchu rozmów telefonicznych, zwłaszcza że dostępna technologia staje się stale coraz bardziej wyrafinowana. Prawo krajowe musi być sformułowane wystarczająco jasno, aby dać obywatelom odpowiednie wskazówki co do okoliczności i warunków, w których władze publiczne mogą sięgać po takie środki. W sytuacji gdy stosowanie środków inwigilacji nie może być kwestionowane ani przez osoby, których one dotyczą, ani przez ogół, byłoby sprzeczne z rządami prawa, gdyby swoboda prawna administracji lub sędziego była wyrażona w kategoriach nieograniczonej władzy. W rezultacie prawo musi zawsze wystarczająco wyraźnie wskazywać jej granice i sposób korzystania z niej, aby dać jednostce odpowiednią ochronę przed arbitralną ingerencją. W orzecznictwie o tajnych środkach inwigilacji Trybunał przyjął następujące minimalne zabezpieczenia wymagane w ustawie, aby uniknąć nadużyć władzy. Są to:

1. natura przestępstw, które mogą prowadzić do wydania nakazu podsłuchu;

2. definicja kategorii osób, których telefony mogą być objęte podsłuchem;

3. ograniczenie długości okresu stosowania podsłuchu telefonicznego;

4. wymagana procedura badania, wykorzystywania i przechowywania uzyskanych danych;

5. wymagane środki ostrożności przy przekazywaniu tych danych innym podmiotom;

6. okoliczności, w jakich zapisy mogą lub muszą być usunięte lub taśmy zniszczone.

Szef CBA stwierdził, iż wyżej wymienione przesłanki zostały ujęte w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oraz jej przepisach wykonawczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Fundacja zarzuciła Szefowi CBA naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia tajemnicy państwowej, a tym samym pozbawienie strony skarżącej możliwości realizacji konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej. Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i nakazanie organowi udostępnienia żądanych przez nią informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi strona skarżąca ponownie podkreśliła, iż przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie była informacja o konkretnych, indywidualnych przypadkach stosowania kontroli operacyjnej, a jedynie informacja statystyczna. Domaganie się przedmiotowej informacji jest działaniem w interesie społecznym i realizuje obywatelskie prawo do uzyskania informacji.

Fundacja podniosła ponadto, iż odmawiając dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy państwowej, organ nie może jedynie wskazać na załącznik nr 1 do ustawy o ochronie informacji niejawnych i poprzestać na stwierdzeniu, że informacje, o których udostępnienie występuje wnioskodawca, są tajemnicą państwową.

Wyrokiem z 20 kwietnia 2010 r. WSA w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Szef CBA słusznie zauważył, że żądane przez Fundację informacje, dotyczące stosowania kontroli operacyjnej, mają charakter informacji niejawnych, stanowią bowiem tajemnicę państwową na podstawie pkt 24 i pkt 25 załącznika nr 1 do ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 2 pkt 1 tej ustawy. Wymieniony załącznik nosi tytuł "Wykaz rodzajów informacji, które mogą stanowić tajemnicę państwową", zaś w podtytule wymieniono informacje, które mogą być oznaczone klauzulą "ściśle tajne". Wśród nich znajdują się wspomniane punkty 24 i 25, obejmujące swym zakresem żądane przez Fundację informacje, dotyczące kontroli operacyjnej, stosowanej przez m.in. Centralne Biuro Antykorupcyjne. Ujęte w wykazie informacje tworzą generalny zbiór dokumentów, jakim z uwagi na przedmiot, którego dotyczą (kontrola operacyjna), może zostać nadana odpowiednia klauzula tajności, w tym przypadku klauzula "ściśle tajne".

Sąd podniósł, że prawo do informacji publicznej ma charakter obiektywny i taki też charakter winny mieć powody odmowy jej udostępnienia. Jeśli w świetle obowiązujących przepisów przedmiot żądanej informacji publicznej stanowi informację niejawną, wówczas informacja publiczna w ogóle nie może zostać udostępniona bez względu na to, czy wnioskodawca domaga się jej udzielenia w wymiarze cząstkowym, globalnym czy też w zestawieniu statystycznym. Taka sytuacja musi prowadzić do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w rzeczy samej pozwala na stwierdzenie, że powody odmowy mają charakter obiektywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Fundacja, zarzucając m.in. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez przyjęcie, iż informacja na temat danych statystycznych dotyczących stosowania przez Centralne Biuro Antykorupcyjne kontroli operacyjnej jest tajemnicą państwową. Fundacja wskazała, że informacjom, o których udostępnienie się ubiega nie można przypisać cech tajemnicy państwowej, zatem nie należą one do kategorii chronionych na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych. Wynika to z materialnego charakteru tajemnicy państwowej polegającego na tym, że o tym, czy dana informacja jest tajemnicą państwową czy też nie, decyduje charakter informacji. Ponadto Fundacja podniosła, iż Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że informacje, o które wnioskowała są także przetwarzane i wykorzystywane przez CBA. Zarówno w decyzji z [...] kwietnia 2009 r. jak i [...] czerwca 2009 r. Szef CBA wskazywał, iż informacje te są przekazywane corocznie w ramach niejawnego sprawozdania Sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1149/10 w sprawie ze skargi Fundacji na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zdaniem NSA, przy stosowaniu przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych konieczne jest stosowanie wykładni celowościowej i ustalenie jaka była intencja ustawodawcy przy tworzeniu określonych przepisów oraz czy ujawnienie żądanych we wniosku informacji zagraża interesom państwa, porządkowi prawnemu, bezpieczeństwu funkcjonariuszy czy też bezpieczeństwu prowadzonych przez nich operacji. Ostatecznie NSA uznał, że dane statystyczne, których domagała się Fundacja nie są informacjami stanowiącymi tajemnicę państwową, o których mowa w punktach 24 i 25 załącznika nr 1 do ustawy o ochronie informacji niejawnych. Ich ujawnienie nie może spowodować zagrożenia, a zwłaszcza istotnego, jak chce art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych dla wartości chronionych tym przepisem. Może natomiast dla opinii publicznej stanowić ważny sygnał, jak często narzędzie w postaci kontroli operacyjnej było wykorzystywane i jaka była postawa sądu wobec wniosków Szefa CBA. NSA podniósł, że nie zasługuje na aprobatę argument organu dotyczący opatrzenia klauzulą tajności rejestrów, o których mowa w § 5 ust. 3 i 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 września 2006 r. (Dz. U. Nr 165 poz.1173). Wnioskodawca nie domagał się bowiem tych rejestrów, a sama liczba porządkowa, przez fakt zamieszczenia jej w rejestrze nie zyskuje waloru informacji będącej tajemnicą państwową, jeżeli jej ujawnienie nie grozi konsekwencjami, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym wyżej art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na Sądzie dokonującym ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wiążąca ocena prawna traci moc, gdy po wydaniu wyroku nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego (mająca wpływ na wynik sprawy) bądź istotna zmiana stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., sygn. akt SA/Wr 137/90).

W rozpoznawanej sprawie NSA w wyroku z 1 października 2010 r. zaakcentował, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, winien mieć na uwadze pogląd prawny co do charakteru informacji będącej tajemnicą państwową wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z tym poglądem dane statyczne, których domagała się Fundacja we wniosku z 14 kwietnia 2009 r. nie są informacjami stanowiącymi tajemnicę państwową, o których mowa w punktach 24 i 25 załącznika nr 1 do ustawy o ochronie informacji niejawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Ich ujawnienie nie może spowodować zagrożenia, a zwłaszcza istotnego, jak chce art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych dla wartości chronionych tym przepisem. Może natomiast dla opinii publicznej stanowić ważny sygnał, jak często narzędzie w postaci kontroli operacyjnej było wykorzystywane i jaka była postawa sądu wobec wniosków Szefa CBA. W ocenie NSA sama liczba porządkowa, przez fakt zamieszczenia jej w rejestrze, o którym mowa w § 5 ust. 3 i 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 września 2006 r., nie zyskuje waloru informacji będącej tajemnicą państwową, jeżeli jej ujawnienie nie grozi konsekwencjami, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Mając na względzie przedstawiony przez NSA pogląd prawny, co do charakteru informacji będącej tajemnicą państwową, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, odmawiająca udostępnienia żądanej informacji publicznej zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 pkt 1 obowiązującej w dacie ich wydania ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie, Sąd zważył również na zmianę mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Od 2 stycznia 2011 r. obowiązuje bowiem ustawa z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, zaś zgodnie z art. 190 tej ustawy traci moc ustawa z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych.

Dokonując analizy przepisów nowej ustawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyżej wyroku NSA z 1 października 2010 r. i kontroli przez jej pryzmat zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ustawa z 5 sierpnia 2010 r. rezygnuje z określenia tajemnicy państwowej, a dokonując klasyfikacji informacji niejawnych pod określone klauzule czyni to w sposób bardziej ogólny niż uchylona ustawa. Jak wskazał NSA w ww. orzeczeniu wniosek skarżącej Fundacji dotyczy, ujętego w pkt 24 załącznika nr 1 do ustawy z 22 stycznia 1999 r. określenia "prowadzonych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne ... kontroli operacyjnej". Powyższe określenie zostało ujęte w wykazie informacji, które mogą być oznaczone klauzulą "ściśle tajne". W ustawie z 5 sierpnia 2010 r., w art. 5 nadanie informacjom niejawnym klauzuli "ściśle tajne" zostało określone poprzez spowodowanie wyjątkowo poważnej szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej w wypadku ich nieuprawomocnionego ujawnienia. Podanie danych statystycznych, których domaga się skarżąca Fundacja, nie spowoduje szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej w sposób określony we wskazanym przepisie, a może być istotne z punktu widzenia interesu społecznego. Jak zaakcentował NSA w powołanym wyroku, ważne jest, aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb. Uprawniony jest zatem wniosek, że także w świetle przepisów obowiązującej obecnie ustawy o ochronie informacji niejawnych, brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej Fundacji z 14 kwietnia 2009 r.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zwrócić należy także uwagę na naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uregulowane w art. 24 i 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (tak: W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym,. Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w wersji przed zmianami, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu była okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06).

W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również; J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r, sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).

Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego.

Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10).

W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest działający z upoważnienia Szefa CBA Naczelnik [...] – [...], nie zaś sam piastun funkcji, czyli Szef Centralnego biura Antykorupcyjnego.

Odnosząc się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Szefa CBA Naczelnika [...].

W tej sytuacji uznać należy, że wydanie decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

Jednak wobec ustalenia przez Sąd istnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki skutkującej koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, podane powyżej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszących się do wyłączenia pracownika, nie mogło mieć wpływu na treść wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.