Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 241/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 1, art. 5 ust. 4, art. 13
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 8, art. 77 par. 21, atrt. 80 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi V. Sp. kom. Oddział w Polsce na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru wytwórców oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...]sierpnia 2013 r. o odmowie wpisu do rejestru wytwórców V. GmbH & Co. KG (Spółki komandytowej) Oddział w Polsce z siedzibą w S.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 633 z późn. zm.), w związku z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2008 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 169, poz. 1199 z późn. zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.), dalej cyt. jako u.s.d.g..

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] stycznia 2013 r., V. GmbH & Co. KG (Spółka Komandytowa) Oddział w Polsce z siedzibą w S. (zwana dalej "skarżącą") złożyła w Centrali Agencji Rynku Rolnego wniosek o wpis do rejestru wytwórców. Do wniosku załączyła oświadczenie, że zna i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów, określone w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych wraz z uzasadnieniem wpisu do rejestru wytwórców.

We wniosku o wpis do rejestru wytwórców skarżąca zadeklarowała wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, magazynowania i wprowadzania do obrotu biokomponentów (estrów metylowych) pod adresem P., [...], Niemcy.

Prezes Agencji Rynku Rolnego (zwany dalej " Prezesem ARR") w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję Nr [...]-, w której odmówił skarżącej wpisu do rejestru wytwórców.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów jest działalnością regulowaną w świetle przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa ARR. Przepis art. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) oraz zadania organów w tym zakresie. W związku z tym, przepisy ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych ściśle odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na terytorium RP. Organ I instancji wskazał ponadto, że uzyskanie wpisu do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa ARR, wiąże się z wieloma obowiązkami, m.in. dotyczącymi wytwarzania biokomponentów z surowców pochodzących z określonych źródeł, czy też przedkładania okresowych sprawozdań dotyczących prowadzonej działalności. Nadanie Prezesowi ARR uprawnień do kontroli wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem do rejestru wytwórców wiąże się z przeprowadzaniem kontroli, również na miejscu. Zdaniem organu I instancji wykonywanie przez skarżącą działalności poza terytorium RP może prowadzić do braku możliwości wypełnienia nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie kontroli.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego sprzeczności z prawem UE przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, organ I instancji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wpis do rejestru wytwórców, a sposób rozliczania Narodowego Celu Wskaźnikowego (NCW) przy zastosowaniu współczynnika redukcyjnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W dniu [...] września 2013 r. skarżąca złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za pośrednictwem Prezesa ARR, odwołanie od decyzji Prezesa ARR z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty - tj. wpisanie skarżącej do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa ARR, oraz ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odwołaniu skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów:

• art. 34, 35 oraz 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, w związku z art. 10 u.s.d.g. w związku z art. 10 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych;

• art. 34, 35 oraz 36 TFUE w związku z art. 23 ust. 4 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, w związku z art. 10 u.s.d.g., w związku z art. 10 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych;

• art. 29 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, w związku z art. 1 u.s.d.g., w związku z art. 10, 11 i 12 oraz 30 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, iż przepisy ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych ściśle odnoszą się do przedsiębiorstw wykonujących działalność gospodarczą na terytorium RP, a co za tym idzie powoduje to niemożność przeprowadzenia kontroli prowadzonej przez wytwórcę działalności;

• art. 11 K.p.a., w związku z art. 8 K.p.a. oraz art. 124 § 2 K.p.a., w związku z art. 126 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zasadności przesłanek, jakimi kierowały się przy załatwianiu sprawy, zwłaszcza w kontekście naruszeń art. 34 - 36 TFUE.

Organ odwoławczy przede wszystkim wskazał, że przedsiębiorstwo skarżącej działa na terytorium RP wyłącznie jako oddział zagranicznego przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 u.s.d.g., dla wykonywania działalności gospodarczej na terytorium RP przedsiębiorcy zagraniczni mogą na zasadzie wzajemności, o ile ratyfikowane umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, tworzyć oddziały z siedzibą na terytorium RP, zwane dalej "oddziałami". W myśl zaś art. 5 ust. 4 tej ustawy oddział to wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywana przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Jak wskazuje się w doktrynie przepis art. 85 ust. 1 stanowi, że przedsiębiorca zagraniczny tworzący oddział może wykonywać działalność gospodarczą wyłącznie w zakresie przedmiotu działalności przedsiębiorcy zagranicznego. Organ podkreślił, że zastanawiając się nad istotą oddziału, warto wskazać, że w państwie macierzystym przedsiębiorcy zagranicznego istnieje przedsiębiorstwo główne, natomiast w państwie przyjmującym zakłada on przedsiębiorstwo wtórne. Oddział stanowi formę przedsiębiorstwa wtórnego, która pozwala przedsiębiorcy zagranicznemu wykonywać działalność gospodarczą poza głównym miejscem jej prowadzenia (zob. M. Sieradzka w: Komentarz do art. 85 ustawy o SDG, LEX, 2013).

Zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa ARR.

Art. 10 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 1 u.s.d.g. przewiduje, że ustawa ta reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium RP oraz zadania organów w tym zakresie.

Powyższy przepis na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczejoraz przepisów szczególnych, wyraża podstawową zasadę obowiązywania prawa w przestrzeni, tj. zasadę terytorialności, według której prawo wewnątrzkrajowe obowiązuje na terytorium państwa, którego organy go ustanowiły. Warunkiem stosowania prawa polskiego w zakresie regulacji działalności gospodarczej i organów właściwych jest zatem jej wykonywanie na terytorium RP. Oznacza to, że polskie ustawy mają zastosowanie tylko do działalności gospodarczej wykonywanej na terytorium RP. Wykonywanie działalności poza granicami Polski wymaga od przedsiębiorcy spełnienia warunków miejscowych (państwa przyjmującego) i funkcjonowania zgodnie z przepisami państwa, w którym działalność jest podejmowana.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o dokonanie na podstawie prawa polskiego czynności urzędowej dotyczącej działalności gospodarczej wykonywanej na terytorium Niemiec. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 10 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o o swobodzie działalności gospodarczej należy stwierdzić, że przepisy ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na terytorium RP, co wynika wprost z art. 1 u.s.d.g..

Organ wyraził pogląd, że wpisowi do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa ARR, w trybie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych podlegają ci przedsiębiorcy, którzy prowadzą działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów na terytorium RP. Oznacza to, że podjęcie przez polskiego przedsiębiorcę, bądź przedsiębiorcę zagranicznego, działalności gospodarczej poza terytorium RP nie podlega wpisowi do rejestru wytwórców w trybie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Rejestr wytwórców prowadzony przez Prezesa ARR służy bowiem rejestracji podmiotów wykonujących przedmiotową działalność gospodarczą na terytorium RP. W opinii organu II instancji, z oczywistych względów chodzi tu o działalność rzeczywiście i faktycznie wykonywaną na terytorium RP. Taki wniosek wypływa również wprost z treści przywołanego powyżej art. 1 ustawy o SDG.

Organ stwierdził nadto, że niniejsza sprawa nie dotyczy swobody przepływu towarów, ale swobody przedsiębiorczości wynikającej z art. 49 i następnych Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej "TFUE"). Chodzi tu bowiem o podejmowanie i prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej, i co należy wyraźnie podkreślić, tego dotyczy wniosek Przedsiębiorcy. Istotą swobody przedsiębiorczości jest umożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej obywatelom jednego państwa członkowskiego Unii Europejskiej (UE) w innym państwie członkowskim UE. Prowadzenie takiej działalności, zgodnie z regulacją TFUE, powinno odbywać się na zasadach określonych przez ustawodawstwo danego państwa członkowskiego UE dla ogółu obywateli tego kraju oraz obywateli UE. W konsekwencji, zakazane jest wprowadzanie przepisów dyskryminujących przedsiębiorców będących obywatelami innego państwa członkowskiego UE oraz takich ograniczeń w prowadzeniu przez nich działalności gospodarczej, którymi nie są objęci obywatele państwa przyjmującego.

W celu zagwarantowania realizacji swobody przedsiębiorczości, wszystkie państwa członkowskie UE zobowiązane są do eliminacji przepisów, procedur oraz praktyk krajowych, które mogłyby stanowić pogwałcenie tej zasady. Jednym z obowiązków państw członkowskich UE jest stopniowe dążenie do znoszenia regulacji ograniczających swobodę przedsiębiorczości m.in. w takich dziedzinach jak: tworzenie agencji, oddziałów i filii oraz warunków wchodzenia personelu przedsiębiorstwa zagranicznego w skład organów nadzorczych agencji, oddziałów i filii. Na gruncie polskich regulacji prawnych, swobodę działalności gospodarczej regulują przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która w dużej mierze miała na celu dostosowanie polskiego prawa do wymogów stawianych przez UE.

Zgodnie zaś z art. 13 u.s.d.g. osoby zagraniczne z państw członkowskich UE mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na takich samych zasadach jak obywatele polscy. Oznacza to dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na podstawie ustawodawstwa, które w tym zakresie dotyczy obywateli polskich (zob. M. Sieradzka w: Komentarz do art. 13 ustawy o SDG, LEX, 2013). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, osoby zagraniczne muszą mieć miejsce wykonywania działalności gospodarczej na terytorium RP, albowiem taka jest regulacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 1) i na to wskazuje zasada terytorialności działania prawa. Wydaje się oczywiste, że nie sposób stosować polskiego prawa, obowiązującego na terytorium Polski, w stosunku do podmiotów zagranicznych, prowadzących działalność poza terytorium RP. Przedsiębiorca ma zatem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium RP na takich samych zasadach jak inni przedsiębiorcy, ale musi rzeczywiście i faktycznie działalność taką podjąć i ją prowadzić.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie na uwagę zasługuje również fakt, że w złożonym wniosku o wpis do rejestru wytwórców, skarżąca jako rodzaj wykonywanej działalności gospodarczej zaznaczyła wytwarzanie, magazynowanie i wprowadzanie do obrotu biokomponentów (estrów metylowych), i w tym zakresie domagała się wpisu do rejestru wytwórców.

Art. 2 ust. 1 pkt 21 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych określa magazynowanie jako działalność gospodarczą polegająca na przechowywaniu biokomponentów, paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu. Natomiast poprzez wprowadzanie do obrotu, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 14 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, należy rozumieć sprzedaż lub inną formę zbycia biokomponentów, paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych, poza procedurą zawieszenia poboru akcyzy, w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym.

Powyższe przepisy wskazują że działalność polegająca na magazynowaniu biokomponentów ma miejsce tylko i wyłącznie w przypadku późniejszego wprowadzania ich do obrotu. Wytwórcą natomiast w myśl ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (art. 2 ust. 1 pkt 18) jest przedsiębiorca w rozumieniu ustawy o SDG, wykonujący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów.

Zdaniem organu z analizy uzasadnienia do wniosku o wpis do rejestru wytwórców jednoznacznie wynika, że działalność gospodarcza którą zamierza prowadzić będzie polegała na wytwarzaniu biokomponentów na terytorium Niemiec, a następnie sprzedaży tych biokomponentów podmiotom realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy w Polsce.

Zgodnie z przepisami ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (art. 2 ust. 1 pkt 13) działalność taka określana jest jako nabycie wewnątrzwspólnotowe, które ustawa definiuje jako przemieszczenie paliw ciekłych, biopaliw ciekłych, biokomponentów lub surowców do ich wytworzenia na terytorium RP z pozostałej części obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Przedsiębiorcę wykonującego działalność w tym zakresie przepis art. 2 ust. 1 pkt 20 określa jako producenta - przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o SDG wykonującego działalność gospodarczą w zakresie:

a) wytwarzania, magazynowania, importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych i wprowadzania ich do obrotu lub;

b) importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów.

Reasumując organ stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy działalność prowadzona przez skarżącą a polegająca na przemieszczaniu wyprodukowanych biokomponentów z terytorium Niemiec na terytorium RP jest w istocie nabyciem wewnątrzwspólnotowym i nie podlega obowiązkowi rejestracji w rejestrze prowadzonym przez Prezesa ARR. Brak przepisów, które jednoznacznie wskazywałyby, że działalność gospodarcza w zakresie nabycia wewnątrzwspólnotowego jest działalnością regulowaną i podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez odpowiedni organ sugeruje, że działalność ta odbywa się na zasadach ogólnych.

Odnosząc się zaś do podniesionych w odwołaniu pozostałych zarzutów dotyczących naruszeń przepisów art. 34, 35, 36 TFUE organ doszedł do przekonania, że sprowadzają się one w zasadzie do próby wykazania naruszenia przez organ zasady przepływu towarów. Jak już jednak wyżej wskazano, niniejsza sprawa nie wykazuje związku ze swobodą przepływu towarów, ale ze swobodą przedsiębiorczości. W niniejszej sprawie organ bada jedynie spełnienie wymogów niezbędnych do uzyskania wpisu do rejestru wytwórców. Mając zatem na względzie przedstawione wyżej argumenty, zarzuty te uznać należy za niezasadne.

Podkreślił, że nie w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przypadek bariery w handlu wewnątrzwspólnotowym, ale o podejmowanie działalności gospodarczej na terytorium RP, albowiem tego właśnie dotyczy wniosek skarżącej. Brak tutaj przejawów dyskryminacji skarżącej, albowiem skarżąca ma możliwość podjęcia działalności na terytorium RP na takich samych zasadach jak obywatele polscy. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia wniosku i odwołania, nie zamierza ona prowadzić działalności gospodarcze w Polsce, a jedynie dokonywać nabycia wewnątrzwspólnotowego produkowanych przez siebie biokomponentów, które są wytwarzane na terytorium innego państwa członkowskiego UE.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego przeprowadzania kontroli przez organ rejestrowy na gruncie art. 29 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych organ stwierdził, że w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej poza terytorium RP organ rejestrowy nie będzie miał możliwości wypełnienia nałożonych na niego ustawowych obowiązków. Wyjaśnił, że obowiązki kontrolne nie ograniczają się do okazania dokumentów lub innych nośników informacji czy udostępniania danych mających związek z przedmiotem kontroli. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, polega ona również na kontroli terenu nieruchomości, obiektów, lokali lub ich części, gdzie wykonywana jest działalność w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

• art. 34, 35 oraz 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, w związku z art. 10 u.s.d.g., w związku z art. 10 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, iż przepisy ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych ściśle odnoszą się do przedsiębiorstw wykonujących działalność gospodarcza na terytorium RP, a co za tym idzie powoduje to przyjęcie błędnej interpretacji wskazanych wyżej przepisów, która skutkuje tym, iż przedsiębiorca zagraniczny nic może uzyskać wpisu w rejestrze wytwórców prowadzonym przez Prezesa ARR i ogranicza się tym samym możliwość udziału niezarejestrowanych dostawców biokomponentów w rynku polskim, co stanowi naruszenie gwarantowanej traktatem TFUE swobody przepływu towarów;

• art. 29 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, w związku z art. 1 u.s.d.g., w związku z art. 10, 11 i 12 oraz art. 30 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie. iż przepisy ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych ściśle odnoszą się do przedsiębiorstw wykonujących działalność gospodarczą na terytorium RP, a co za tym idzie powoduje to niemożność przeprowadzenia kontroli prowadzonej przez wytwórcę działalności;

• art. 7, 11 k.p.a., w związku z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu wydanej decyzji w szczególności, co do kwestii z jakich powodów organ uznał, iż nie doszło do naruszenia art. 34 - 36 TFUE, niedostateczne uzasadnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy zwłaszcza w kontekście naruszeń art. 34 - 36 TFUE, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego;

• art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wyczerpującego rozpoznania sprawy i niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek i podstaw decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w szczególności z jakich powodów organ uznał, iż niniejsza sprawa nie dotyczy swobody przepływu towarów, a swobody przedsiębiorczości wynikających z TFUE, a tym samym organ nie ustosunkował się do argumentów skarżącego w odniesieniu do naruszeń art. 34 - 36 TFUE.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała na błędną interpretację przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca wskazała, że art. 13 u.s.d.g. stanowi, że przedsiębiorcy zagraniczni mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na takich samych zasadach, jak obywatele polscy oraz na zasadzie wzajemności mogą tworzyć oddziały dla wykonywania działalności na terytorium RP, wykonując działalność gospodarczą wyłącznie w zakresie przedmiotu działalności przedsiębiorcy zagranicznego. Ponadto skarżąca wskazała, że błędna wykładnia organu II instancji przepisów ww. ustaw prowadzi do sytuacji, że przedsiębiorca zagraniczny nie może uzyskać wpisu do rejestru wytwórców, gdyż wytwórcy muszą być wyłącznie przedsiębiorcami "polskimi", tj. ustanowionymi zgodnie z prawem polskim i muszą wykonywać swoją działalność na terytorium RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając argumentacji skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne badają akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej też jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania o jej bezzasadności.

Słusznie organ wskazał jako na fakt mający pierwszoplanowe znaczenie sprawie – na okoliczność, iż przedsiębiorstwo V. GmbH & Co. KG działania terytorium RP jako oddział zagranicznego przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 85 list. 1 u.s.d.g., dla wykonywania działalności gospodarczej na terytorium RP przedsiębiorcy zagraniczni mogą, na zasadzie wzajemności, o ile ratyfikowane umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, tworzyć oddziały z siedzibą na terytorium RP, zwane dalej "oddziałami". W myśl zaś art. 5 ust. 4 tej ustawy oddział to wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywana przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Jak wskazuje się w doktrynie przepis art. 85 ust. 1 stanowi, że przedsiębiorca zagraniczny tworzący oddział może wykonywać działalność gospodarczą wyłącznie w zakresie przedmiotu działalności przedsiębiorcy zagranicznego. Zastanawiając się nad istotą oddziału, warto wskazać, że w państwie macierzystym przedsiębiorcy zagranicznego istnieje przedsiębiorstwo główne, natomiast w państwie przyjmującym zakłada on przedsiębiorstwo wtórne. Oddział stanowi formę przedsiębiorstwa wtórnego, która pozwala przedsiębiorcy zagranicznemu wykonywać działalność gospodarczą poza głównym miejscem jej prowadzenia (zob. M. Sieradzka w: Komentarz do art. 85 ustawy o SDG, LEX, 2013).

Podzielić należy pogląd organu, zgodnie z którym rozpatrywana sprawa nie dotyczy bezpośrednio swobody przepływu towarów, ale swobody przedsiębiorczości unormowanej w art. 49 i następnych Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej "TFUE"). Chodzi tu bowiem o podejmowanie i prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej, i co należy wyraźnie podkreślić, tego dotyczy wniosek skarżącej. Istotą swobody przedsiębiorczości jest umożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej obywatelom jednego państwa członkowskiego Unii Europejskiej (UE) w innym państwie członkowskim UE. Prowadzenie takiej działalności, zgodnie z regulacją TFUE, powinno odbywać się na zasadach określonych przez ustawodawstwo danego państwa członkowskiego UE dla ogółu obywateli tego kraju oraz obywateli UE. W konsekwencji zakazane jest wprowadzanie przepisów dyskryminujących przedsiębiorców będących obywatelami innego państwa członkowskiego UE oraz takich ograniczeń w prowadzeniu przez nich działalności gospodarczej, którymi nie są objęci obywatele państwa przyjmującego.

W celu zagwarantowania realizacji swobody przedsiębiorczości, wszystkie państwa członkowski! UE zobowiązane są do eliminacji przepisów, procedur oraz praktyk krajowych, które mogłoby stanowić pogwałcenie tej zasady. Jednym z obowiązków państw członkowskich UE jest stopniowe dążenie do znoszenia regulacji ograniczających swobodę przedsiębiorczości m.in. w takich dziedzinach jak: tworzenie agencji, oddziałów i filii oraz warunków wchodzenia personelu przedsiębiorstwa zagranicznego w skład organów nadzorczych agencji, oddziałów i filii. Na gruncie polskich regulacji prawnych, swobodę działalności gospodarczej regulują przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która w dużej mierze miała na celu dostosowanie polskiego prawa do wymogów stawianych przez UE.

Zgodnie zaś z art. 13 u.s.d.g., osoby zagraniczne z państw członkowskich UE mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na takich samych zasadach jak obywatele polscy. Oznacza to dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności gospodarczo) na podstawie ustawodawstwa, które w tym zakresie dotyczy obywateli polskich (zob. M. Sieradzka w: Komentarz do art. 13 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, LEX, 2013). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, osoby zagraniczne muszą mieć miejsce wykonywania działalności gospodarczej na terytorium RP, albowiem taka jest regulacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 1) i na to wskazuje zasada terytorialności działania prawa. Wydaje się oczywiste, że nie sposób stosować polskiego prawa, obowiązującego na terytorium Polski, w stosunku do podmiotów zagranicznych, prowadzących działalność poza terytorium RP. V. GmbH & Co. KG ma zatem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium RP na takich samych zasadach jak inni przedsiębiorcy, ale musi rzeczywiście i faktycznie działalność taką podjąć i ją prowadzić.

Na podstawie analizy dostępnej dokumentacji organ stwierdził, że działalność gospodarcza, którą zamierza prowadzić skarżąca będzie polegała na wytwarzaniu biokomponentów na terytorium Niemiec, a następnie sprzedaży tych biokomponentów podmiotom realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy w Polsce. Zgodnie z przepisami ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (art. 2 ust. 1 pkt 13) działalność taka określana jest jako nabycie wewnątrzwspólnotowe, które ustawa definiuje jako przemieszczenie paliw ciekłych, biopaliw ciekłych, biokomponentów lub surowców do ich wytworzenia na terytorium RP z pozostałej części obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do wykazania naruszenia przez organ zasady swobodnego przepływu towarów. Odnosząc się do tych zarzutów należy zatem w pierwszej kolejności wskazać, że V. GmbH&Co KG ma zamiar dokonywać nabycia wewnątrzwspólnotowego. Tymczasem do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa ARR wpisywane są podmioty, wytwarzające, magazynujące lub wprowadzające do obrotu biokomponenty. Już zatem z tego względu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wpis do rejestru wytwórców, albowiem działalność jaką ma zamiar prowadzić nie podlega obowiązkowi rejestracji w rejestrze prowadzonym przez Prezesa ARR. Wskazanie zaś przez skarżącą we wniosku, iż ma zamiar prowadzić działalność na terytorium RP w zakresie wytwarzania, magazynowania i wprowadzania do obrotu biokomponentów, wobec całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, uznać należy za pozorne.

Zgodnie organ podkreślił, iż na gruncie obowiązującego prawa skarżąca może dokonywać sprzedaży biokomponentów, wyprodukowanych przez nią w Republice Federalnej Niemiec, odbiorcom w Polsce, zaś tego rodzaju działalność nie podlega wpisowi do przedmiotowego rejestru wytwórców. Ponadto dodać należy, że brak przepisów, które jednoznacznie wskazywałyby, że nabycie wewnątrzwspólnotowe jest działalnością regulowaną i podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez odpowiedni organ sugeruje, że odbywa się ona na zasadach ogólnych. Innymi słowy dla możliwości dokonywania przez E. GmbH&Co. KG sprzedaży biokomponentów w Polsce nie ma wymogu posiadania miejsca prowadzenia działalności na terytorium RP.

W niniejszej sprawie nie chodzi bowiem, co należy wyraźnie podkreślić, o bariery w handlu wewnątrzwspólnotowym, ale o podejmowanie działalności gospodarczej na terytorium RP, albowiem tego właśnie dotyczy wniosek Skarżącej. W tym zaś zakresie nie sposób dopatrzeć się jakichkolwiek przejawów dyskryminacji, albowiem skarżąca ma możliwość podjęcia działalności na terytorium RP na takich samych zasadach jak obywatele polscy. Jednakże jak wynika z uzasadnienia wniosku, odwołania i skargi, skarżąca nie zamierza prowadzić działalności gospodarczej w Polsce a jedynie dokonywać nabycia wewnątrzwspólnotowgo produkowanych przez siebie biokomponentów, które są wywarzane na terytorium innego państwa członkowskiego - Republiki Federalnej Niemiec. Z tego też względu brak jest podstaw do wpisania jej do przedmiotowego rejestru.

Należy też zauważyć, że wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 28 lutego 1984 r. w sprawie Komisja/Republika Federalny Niemiec, sygn. 247/81 nie zapadł w analogicznym stanie faktycznym do istniejącego kontrolowanego w sprawie. W sprawie niniejszej chodzi bowiem o podejmowanie działalności gospodarczej, nie zaś o wprowadzanie do obrotu i w szczególności nie został wprowadzony wymóg, by wprowadzanie mogło odbywać się jedynie przez podmioty mające siedzibę na terytorium RP. Natomiast ocena przepisów, stanowiących które podmioty są uznawane za realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy nie należy do kompetencji organów orzekających w sprawie niniejszej, gdyż sprawa ta ma jedynie za przedmiot wpis do rejestru, nie dotyczy zaś oceny potencjalnego zróżnicowania podmiotów ze względu na ich wpis bądź brak wpisu do tego rejestru.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszeń przepisów art. 34, 35, 36 TFUE należy zaakceptować pogląd organu, iż kontrolowana sprawa nie wykazuje związku ze swobodą przepływu towarów, ale ze swobodą przedsiębiorczości, dlatego też organ nie naruszył przepisów art. 34, 35 i 36 TFUE. W niniejszej sprawie organ bada jedynie spełnienie wymogów niezbędnych do uzyskania wpisu do rejestru wytwórców. Zarzuty stawiane w powyższym zakresie uznać należy za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego przeprowadzania kontroli podmiotu wykonującego przedmiotową działalność, w którym wskazano, że kontrola ta nie musi mieć miejsca w siedzibie przedsiębiorcy, ale może następować w siedzibie organu, czy też w oddziale przedsiębiorcy zagranicznego na terenie Polski poprzez przedłożenie odpowiedniej dokumentacji, należy stwierdzić, że kontrole przeprowadzane przez Prezesa ARR dotyczą nie tylko okazania dokumentów lub innych nośników informacji czy udostępniania danych mających związek z przedmiotem kontroli. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych obejmują one również wstęp na teren nieruchomości, obiektów, lokali lub ich części, gdzie wykonywana jest działalność w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów. W związku z tym, w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej poza terytorium RP organ rejestrowy nie będzie miał możliwości wypełnienia nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie kontroli.

W tym miejscu warto wskazać, że ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (art. 29 ust, 8) daje możliwość organowi rejestrowemu do upoważnienia innego organu administracji wyspecjalizowanego w kontroli danego rodzaju działalności do przeprowadzenia kontroli, Jednakże, mając na uwadze art. 10 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w związku z art. 1 u.s.d.g., sytuacja taka może mieć miejsce jedynie na terytorium RP. Tym samym, oznacza to, że organ rejestrowy może upoważnić inny organ administracyjny, ale taki który realizuje swoje zadania na terytorium RP.

Odnosząc się do zarzutu, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się do możliwości powierzenia uprawnień kontrolnych właściwemu urzędowi na terenie Republiki Federalnej Niemiec, ani też nie wypowiedział się czy taka możliwość jest dopuszczalna, podkreślenia wymaga, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano, że poza terytorium RP organ rejestrowy nie ma możliwości wypełnienia nałożonych na niego ustawowych obowiązków. Oznacza to, że Prezes ARR nie ma wynikających z przepisów prawa kompetencji przeprowadzania kontroli na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, nie ma zatem również możliwości przekazania takich uprawnień właściwemu organowi administracyjnemu w Niemczech. Nie sposób zatem podzielić zarzutu, iż organ nie odniósł się do tej kwestii.

Nie jest zasadny pogląd skarżącej wskazujący na fakt, że odmowa wpisu do rejestru nastąpiła na podstawie samego przypuszczenia o utrudnianiu kontroli. Wpis do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa ARR odbywa się w trybie o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Natomiast zasada terytorialności, według której prawo krajowe obowiązuje na terytorium państwa, którego organy go ustanowiły oznacza, że polskie ustawy mają zastosowanie tylko do działalności gospodarczej wykonywanej na terytorium RP. Wykonywanie działalności poza granicami Polski wymaga od przedsiębiorcy spełnienia warunków miejscowych (państwa przyjmującego) i funkcjonowania zgodnie z przepisami państwa, w którym działalność jest podejmowana.

Sąd nie podziela także zarzutów odnoszących się do dołożenia przez organ staranności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności odnośnie zarzutów dotyczących naruszeń prawa wspólnotowego odnoszących się do swobody przepływu towarów, czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także zarzutów naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wyczerpującego rozpoznania sprawy i niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek i podstaw zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji szeroko wyjaśniono, dlaczego sprawa niniejsza nie wykazuje związku z zasadą przepływu towarów i dlaczego te przepisy nie znajdują zastosowania w kontrolowanej sprawie. Dodać należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym poglądem, zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10).

Nie sposób zatem uznać, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Nadmienić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 633, ze zm.), jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa ARR, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Oznacza to, że przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie znajdowały zastosowania w sprawie niniejszej, zatem nie mogły zostać przez organy naruszone.

W tym miejscu dodać należy, że nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dowód w postaci przesłanego do MRiRW przy piśmie z dnia [...] października 2013 r., załącznika Nr 7 opisującego procedurę potwierdzania przez wytwórców dostarczanych biokomponentów, który jest obecnie dołączany do dokumentów przetargowych spółki O. na rok 2014. W piśmie przekazującym ww. załącznik Skarżąca podkreśla, że dokument ten wskazuje, iż podmioty realizujące NCW nie nabywają biokomponentów od podmiotów niezarejestrowanych w rejestrze wytwórców Prezesa ARR. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ w przedmiotowym postępowaniu ma jedynie obowiązek ocenić, czy dany podmiot spełnia warunki do uzyskania wpisu w rejestrze wytwórców. Ocena treści ww. pisma wykraczała by zatem poza ramy kontrolowanego postepowania.

Także ocena przepisów stanowiących, które podmioty są uznawane za realizujące Narodowy Cel Wskaźnikowy, nie należy do kompetencji organów orzekających w niniejszej sprawie. Tym bardziej organy te nie mają kompetencji do oceniania czy działania podmiotów funkcjonujących na rynku biopaliw i biokomponentów może prowadzić do naruszenia zasady swobodnego przepływu towarów, gdyż przedmiotowa sprawa ma jedynie za przedmiot wpis do rejestru, nie dotyczy zaś oceny potencjalnego zróżnicowania podmiotów ze względu na ich wpis bądź brak wpisu do tego rejestru.

Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.