Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3368/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3 pkt 8, art. 17 ust. 1
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 3 pkt 4, pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1604
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 pkt 1 lit. a, art. 22 ust. 1 lit. b, art. 8 ust. 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 1636/16 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na zalecenia pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Katowicach z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowego oznakowania produktów spożywczych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Katowicach 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 kwietnia 2017 r., sygn. III SA/Gl 1636/16, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w [...] na zalecenia pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Katowicach z [...] września 2016r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowego oznakowania produktów spożywczych, uchylił w całości zaskarżone zalecenia pokontrolne i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniach 11, 23 i 24 maja 2016 roku przeprowadzono w [...] S.A. w [...] (dalej: spółka) kontrolę, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w oznakowaniu produktów: [...] litrów tłuszczu roślinnego do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tł. o smaku masła – [...], nr partii L[...]; [...] litrów tłuszczu roślinnego do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tł. – [...], nr partii [...]; [...] litrów tłuszczu roślinnego do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tł. – [...], nr partii [...]. Nieprawidłowość polegała na niezgodności z postanowieniami art. 17 ust 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz.UE L 304 z 22.11.2011, str.18 z późn. zm.; dalej: rozporządzeniem 1169/2011), który stanowi że nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach.

Zastrzeżenia organu dotyczyło także oznakowanie wyżej wskazanych produktów, gdyż było ono sprzeczne z postanowieniami art. 22 ust 1 lit b rozporządzenia 1169/2011 zgodnie z którym oznaczenie ilości składnika lub kategorii składników użytych do wytwarzania lub przygotowania danego środka spożywczego jest obowiązkowe, gdy dany składnik lub dana kategoria składników są podkreślone w etykietowaniu słownie, obrazowo lub graficznie. Tymczasem, na frontowej stronie zakwestionowanych opakowań zamieszczono informację o treści: "Mix olejów - olej rzepakowy, olej słonecznikowy", natomiast w wykazie składników wskazano tylko ilość kategorii składników "oleje roślinne" bez podania ilości poszczególnych olejów wchodzących w skład produktu. Nie wskazano zatem, jaki jest udział oleju rzepakowego oraz oleju słonecznikowego w produkcie.

Uwzględniając skargę spółki na zalecenia pokontrolne, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że procedura kontrolna była prowadzona w oparciu o ustawę z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1604) i zgodnie z jej art. 30b, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Jednocześnie, każdy kto nie usunął nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli w terminie określonym w zaleceniach pokontrolnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary (por. art. 40a ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych). Tym samym, zdaniem WSA, zalecenia pokontrolne są aktem lub czynnością rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2014 r., sygn. akt, II GSK 2522/14).

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. W myśl art. 17 ust. 1 tego samego aktu prawnego nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach, a w przypadku braku takiej nazwy, nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego. Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oznaczenie ilości składnika lub kategorii składników użytych do wytwarzania lub przygotowania danego środka spożywczego jest obowiązkowe, gdy dany składnik lub dana kategoria składników:

a) występują w nazwie środka spożywczego lub są zwykle kojarzone z tą nazwą przez konsumenta;

b) są podkreślone w etykietowaniu słownie, obrazowo lub graficznie; lub

c) są istotne w celu scharakteryzowania danego środka spożywczego i odróżnienia go od produktów, z którymi mógłby być mylony ze względu na jego nazwę lub wygląd.

Jedynie w przypadkach wskazanych w załączniku VIII do rozporządzenia 1169/2011, w odniesieniu do pewnych składników nie jest wymagane oznaczenie ilościowe (por. art. 7 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). WSA zauważył, że odnosząc tę regulację prawną do stanu faktycznego w sprawie, określenie "Mix olejów - olej rzepakowym olej słonecznikowy", umieszczone na froncie opakowania może wprowadzać konsumenta w błąd. Należy bowiem przyjąć, że danych o produkcie szuka on przede wszystkim na przedniej części opakowania eksponowanego w lokalu, w którym dokonywana jest sprzedaż i nie jest standardowym zachowaniem odnajdywanie dodatkowych informacji na tylnej części butelki, czy innego pojemnika zawierającego produkt. Tymczasem informacja o mieszance olejów znalazła się na froncie opakowania, a swoistej jej "korekty" (wskazania, że olejów w wyrobie jest 82%) dokonano tam, gdzie przeciętny konsument raczej nie sięga, tzn. na tyle opakowania, a na frontowej części opakowania produktu nie zamieszczono odesłania do innej etykiety (umieszczonej na tylnej ściance butelki), zawierającej precyzyjne określenie składu wyrobu W przekonaniu Sądu taka praktyka stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011.

Analogicznie WSA ocenił informację, że wyroby są mieszanką oleju słonecznikowego i rzepakowego ("miksem olejów"), bez dokładnego określenia proporcji tych składników, wskazując, że dla konsumenta nie jest obojętne, czy zawartość np. oleju słonecznikowego w produkcie wynosi 1%, czy 50%. Tego rodzaju dane są dla niego z pewnością przydatne podczas podejmowaniu decyzji o nabyciu takiego, a nie innego wyrobu i samo określenie "oleje roślinne", z dodatkowym wskazaniem, że jest to olej rzepakowy i słonecznikowy w zmiennych proporcjach, umieszczone na opakowaniu (w tylnej jego części), nie jest zaś w tym względzie wystarczające.

WSA nie podzielił także twierdzenia spółki, że określenie "miks olejów" nie jest mylące, bo w prawie unijnym funkcjonuje termin "miks tłuszczów", gdyż połączenie słowa "miks" z przymiotnikiem "tłuszczowy" bądź z wyrażeniem "o zaw. tłuszczu" wyraźnie wskazuje na to, że produkty opatrzone takimi nazwami nie składają się wyłącznie z tłuszczów. Natomiast połączenie słowa “Miks" z dopełniaczem liczby mnogiej "olejów" jednoznacznie wskazuje na to, że produkt składa się wyłącznie z olejów zwłaszcza, że określenie to jest poszerzone o wyrażenie "olej rzepakowy, olej słonecznikowy", które może być nawet traktowane przez konsumenta jako przewidziany w przepisach obowiązkowy wykaz składników.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że prawidłowa była ocena organu co do zastosowania art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, zgodnie z którym podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Sąd pierwszej instancji uchylił jednak zaskarżone zalecenia pokontrolne z uwagi na treść art. 8 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz konsekwencje tego przepisu w sferze prawa polskiego. Zgodnie z powołaną regulacją, podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informację na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy lub - jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii - importer danego środka na rynek Unii. Nie ulega zdaniem WSA wątpliwości, że zakwestionowane wyroby były wprowadzane na rynek pod nazwą [...] Sp. z o.o., a nie pod firmą Skarżącego i w przekonaniu Sądu, organ analizując sprawę na nowo powinien zbadać relację prawną istniejącą pomiędzy Skarżącym a [...] Sp. z o.o. Skarżący konsekwentnie twierdzi bowiem, że nie wprowadzał zakwestionowanych wyrobów na rynek i nie był ich właścicielem, a jedynie świadczył usługę na rzecz właściciela surowców oraz wytworzonego produktu, tj. [...] Sp. z o.o. Zdaniem Sądu, powoływanego przez Organ kontrolny art. 8 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011 nie można analizować w oderwaniu od wskazanego powyżej art. 8 ust. 1 tego samego aktu prawnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Katowicach, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 8 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/200 (Dz. U. L 304/18 z 22.11.2011, str. 18 z późn. zm.) w związku z art. 8 ust. 3 i 5 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, w związku z art. 3 pkt 4-5 i 9, art. 4 ust. 1 i art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2016r., poz. 1604, z późn. zm.), w związku z art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie odpowiedniej jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zakresie znakowania jest wyłącznie podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy lub - jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii - importer danego środka na rynek Unii, kiedy ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że:

• każdy podmiot posiadający żywność lub pasze w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz każdy kto dokonuje sprzedaży, dystrybucji i innej formy dysponowania, odpowiada za spełnianie wymagań jakości handlowej, w tym w zakresie znakowania, przez artykuły rolno-spożywcze, którymi dysponuje, niezależnie, czy jest to dysponowanie w imieniu własnym , czy na rzecz podmiotu trzeciego, w konsekwencji czego możliwe jest wydanie w stosunku do takiego podmiotu działającego na rynku spożywczym, odnoszących się do znakowania artykułów rolno-spożywczych zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 30b ustawy z 21 grudnia 2000 o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych;

• ustalenie w umowie cywilnoprawnej zakresu odpowiedzialności stron tej umowy może oddziaływać jedynie w sferze ich wzajemnych relacji prawnych, nie może natomiast powodować wyłączenia obowiązywania przepisów prawa publicznego, co oznacza, że umowa cywilnoprawna nie może znosić odpowiedzialności podmiotu wytwarzającego artykuły rolno-spożywcze na zamówienie innego podmiotu;

b) art. 8 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 w związku z art. 8 ust. 3 i 5 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, w związku z art. 3 pkt 8, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 oraz w związku z art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez błędną ich wykładnię, w szczególności przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie odpowiedniej jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zakresie znakowania jest wyłącznie podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy lub - jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii - importer danego środka na rynek Unii, kiedy ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że:

• każdy podmiot posiadający żywność lub pasze w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub me oraz każdy kto dokonuje sprzedaży, dystrybucji i innej formy dysponowania, odpowiada za spełnianie wymagań jakości handlowej, w tym w zakresie znakowania, przez artykuły rolno-spożywcze, którymi dysponuje, niezależnie czy jest to dysponowanie w imieniu własnym, czy na rzecz podmiotu trzeciego, w konsekwencji czego możliwe jest wydanie w stosunku do takiego podmiotu działające go na rynku spożywczym, odnoszących się do znakowania artykułów rolno-spożywczych zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych;

• ustalenie w umowie cywilnoprawnej zakresu odpowiedzialności stron tej umowy może oddziaływać jedynie w sferze ich wzajemnych relacji prawnych, nie może natomiast powodować wyłączenia obowiązywania przepisów prawa publicznego, co oznacza, że umowa cywilnoprawna nie może znosić odpowiedzialności podmiotu wytwarzającego artykuły rolno-spożywcze na zamówienie innego podmiotu;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 20 16 r., poz. 1066, z późn. zm.), poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także polegający na błędnym zastosowaniu przez WSA art. 146 § 1 p.p.s.a i uchyleniu zaskarżonych zaleceń pokontrolnych Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora JHARS w Katowicach, pomimo braku przesłanki naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, braku naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, braku innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zalecenia pokontrolne organu zostały wydane zgodnie z przepisami prawa;

b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 6, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi, mimo, że organ wydający zalecenia pokontrolne nie naruszył przepisów postępowania w istotny sposób wpływający na wynik sprawy;

c) art. 146 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także przez brak wskazania które przepisy obowiązującego powszechnie prawa zostały przez organ administracji naruszone;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. , które nastąpiło przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także przez umieszczenie w uzasadnieniu sprzecznych z prawem i z logiką wskazań co do dalszego postępowania, jak również brak w uzasadnieniu wyroku przyjętego przez Sąd stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez naruszenie zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a także przez przyjęcie przez Sąd ustaleń stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że skarżąca nie odpowiada za jakość handlową wprowadzanych do obrotu artykułów rolno-spożywczych, jeżeli w oznakowaniu produktu nie umieszcza swoich danych, tylko dane innego podmiotu, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wadliwości uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, wskazać należy, w jaki sposób autor skargi kasacyjnej ów zarzut sformułował i czy odpowiada to regułom właściwej konstrukcji zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu wskazuje na uchybienia WSA, polegające na: braku wskazania, które przepisy obowiązującego powszechnie prawa zostały przez organ administracji naruszone; niezawarciu w uzasadnieniu wyroku prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia; umieszczeniu w uzasadnieniu sprzecznych z prawem i z logiką wskazań co do dalszego postępowania; braku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia; przyjęciu ustaleń stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym i uznanie, że skarżąca nie odpowiada za jakość handlową wprowadzanych do obrotu artykułów rolno-spożywczych, jeżeli w oznakowaniu produktu nie umieszcza swoich danych, tylko dane innego podmiotu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. do niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku należą: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach - uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie wady te nie wystąpiły. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn – w jego ocenie – skarga zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny za niezbędne uznaje rozważenie w pierwszej kolejności zasadności zarzutu naruszenia przez WSA art. 8 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011, bowiem - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - WSA uchylił zaskarżone zalecenia pokontrolne jedynie "z uwagi na treść art. 8 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz konsekwencje tego przepisu w sferze prawa polskiego".

W tym zakresie za zasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia 1169/2011, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w pkt 1 a i b petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informację na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy lub – jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii – importer danego środka na rynek Unii. Przepisowi temu Sąd pierwszej instancji nadał treść w drodze wykładni, rezultatem której Sąd przyjął jako właściwe językowe znaczenie pojęcia "wprowadzenia na rynek" środka spożywczego, a następnie uznał, że dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 8 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011 konieczne jest uwzględnienie tak ustalonego znaczenia pojęcia "wprowadzenia na rynek".

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011, podmioty działające na rynku spożywczym, które nie mają wpływu na informacje na temat żywności, nie mogą dostarczać żywności, o której wiedzą lub w stosunku do której mają podejrzenia – w oparciu o informacje posiadane w ramach działalności zawodowej – że jest niezgodna z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych.

Zdaniem więc WSA, powoływanego przez organ kontrolny art. 8 ust. 3 rozporządzenia 1169/2011 nie można analizować w oderwaniu od wskazanego powyżej art. 8 ust. 1 tego samego aktu prawnego, a skoro nie ulega wątpliwości, że zakwestionowane wyroby były wprowadzane na rynek pod nazwą [...] Sp. z o.o., a nie pod firmą Skarżącego, organ analizując sprawę na nowo powinien zbadać relację prawną istniejącą pomiędzy Skarżącym a [...] Sp. z o.o. WSA dodał, że skarżący konsekwentnie twierdzi bowiem, że nie wprowadzał zakwestionowanych wyrobów na rynek i nie był ich właścicielem, a jedynie świadczył usługę na rzecz właściciela surowców oraz wytworzonego produktu, tj. [...] Sp. z o.o.

Zestawienie obejmujące proces wykładni przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji, jej rezultat oraz wynik subsumpcji, prowadzi do oczywistego wniosku, że na skutek błędu wykładni WSA w sposób wadliwy zastosował przepisy prawa materialnego, przy czym doprowadziło to ten sąd do błędnego wniosku o konieczności uchylenia kontrolowanego aktu.

Sąd pierwszej instancji opierając się na językowej analizie tych przepisów nie uwzględnił celu analizowanej regulacji, który określony ostał w preambule do rozporządzenia 1169/2011, który jest uzyskanie wysokiego poziomu ochrony zdrowia konsumentów i zagwarantowanie im prawa do informacji, co winno być realizowane poprzez zapewnienie odpowiedniego informowania konsumentów na temat spożywanej przez nich żywności, mając na uwadze, że na wybory dokonywane przez konsumentów mogą wpływać m.in. względy zdrowotne, ekonomiczne, środowiskowe, społeczne i etyczne (pkt 3 preambuły do rozporządzenia 1169/2011). Ponadto, w myśl pkt 4 tej preambuły, istotne znaczenie dla realizacji celu rozporządzenia mają postanowienia rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, przewidujące, że generalną zasadą prawa żywnościowego jest zapewnienie konsumentom podstawy do dokonywania świadomych wyborów dotyczących spożywanej przez nich żywności i uniemożliwienie jakichkolwiek praktyk, które mogłyby wprowadzić konsumenta w błąd.

W tym kontekście normatywnym nie może budzić wątpliwości, że pojęcie "wprowadzenie na rynek" ma znaczenie autonomiczne, które należy ustalać mając na uwadze cel omawianej regulacji. Ponadto nie można pominąć w procesie wykładni analizowanych przepisów celu regulacji rozporządzenie nr 178/2002, który określony został między innymi w jego preambule. Jak wynika z jej pkt 12, dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2012 r. (II GSK 914/11), w art. 17 ust. 1 rozporządzenie nr 178/2002 określono, że podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. NSA w tym wyroku stwierdził także, że z tego względu przepisy rozporządzenia nr 178/2002 obejmują wszystkich przedsiębiorców uczestniczących w procesie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności bez względu na to jak przedsiębiorcy zorganizują rynek artykułów żywnościowych. Co więcej, tak także należy rozumieć przepisy krajowe, bowiem art. 3 pkt 9 ustawy o jakości handlowej określa, że producentem jest osoba która produkuje lub paczkuje artykuły rolno-spożywcze lub wprowadza je do obrotu. Obrót w rozumieniu tej ustawy, to zgodnie z jej art. 3 pkt 4 - czynności, o których mowa w art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 tj. "wprowadzenie na rynek" co oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucje i inne formy dysponowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyżej wyrażony pogląd, dodatkowo wskazując, że trafna jest wyrażona w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r. (II GSK 914/11) dalej idąca ocena, a mianowicie, że właściwe rozumienie pojęcia wprowadzenie do obrotu (wprowadzenie na rynek) dotyczy różnych transakcji, w tym przekazania produktu, po zakończeniu procesu produkcyjnego, w wyniku zawartej wcześniej umowy o współpracy (inna forma dysponowania), co oznacza, że krajowe prawo żywnościowe szeroko ujmując definicję wprowadzenia do obrotu, szeroko też rozumie pojęcie producenta.

Pogląd ten znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego błędny jest pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że zasada legalizmu nie pozwala na zobowiązanie podmiotu będącego jedynie usługodawcą do tego, aby modyfikował informacje zawarte na opakowaniach naruszając tym samym warunki umowy zawartej ze swoim partnerem handlowym i narażając się na odpowiedzialność cywilnoprawną. Spór prawny nie dotyczy bowiem relacji pomiędzy podmiotami prawa cywilnego, o których mówi WSA, lecz jego istotą jest realizacja obowiązku wynikającego z prawa publicznego, które zostało właściwie zinterpretowane i prawidłowo zastosowane w zaleceniach pokontrolnych Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Katowicach z 7 września 2016 r., nr KO.8230.1247.2016 w przedmiocie nieprawidłowego oznakowania produktów spożywczych.

Trzeba podkreślić, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowany wyżej kierunek wykładni unijnego i krajowego prawa żywieniowego nie budzi już wątpliwości (zob. np.: wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2018 r., VI SA/Wa 1999/17; wyrok WSA w Gliwicach z 29 października 2018 r., III SA/Gl 136/18).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na skutek uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego i dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, przyjmując jako podstawę orzekania ustalenia faktyczne, jakie przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, spełniona została przesłanka do rozpoznania skargi - art. 188 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom spółki w zaskarżonych zaleceniach organ nie dokonał błędnej wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1169/2011, uznając, że oznaczenie "Mix olejów" stanowi nazwę w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy nazwą prawna produktu jest "tłuszcz roślinny do smażenia, gotowania i pieczenia 82% tłuszczu", co doprowadziło do błędnego uznania, że oznaczenie "Mix olejów" wprowadza w błąd konsumentów w rozumieniu art. 7 pkt 1 lit a Rozporządzenia 1169/2011 i w konsekwencji naruszył tego przepisu poprzez niewłaściwe zastosowanie. Organ nie dokonał także błędnej wykładni art. 22 ust. 1 lit b Rozporządzenia 1169/2011 uznając, że w wykazie składników należy podać poszczególną ilość olejów wchodzących w skład produktu w przypadku, gdy wyróżniona została kategoria składników w postaci "oleje roślinne".

Błąd wykładni z reguły polega na nieprawidłowym ustaleniu treści normy prawnej, na skutek wadliwe przeprowadzonego procesu wykładni. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie stosowanej normy prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, powinien wskazać, jaka jest właściwa treść normy prawa materialnego, będąca rezultatem procesu prawidłowej wykładni tych przepisów. W świetle tej zasady jest oczywiste, że spółka nie zakwestionowała skutecznie wykładni wskazanych przepisów, zaś przytoczona argumentacja skargi odnosi się w istocie do oceny stanu faktycznego wyrażonej przez organ, z którą spółka się nie zgadza. Zarzuty co do ustalenia stanu faktycznego przez organ oraz subsumpcji norm prawnych do tego stanu mają jedynie charakter polemiczny i nie mogą skutecznie podważyć prawidłowości omawianych zaleceń. Podobnie należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bowiem całkowicie gołosłowne jest twierdzenie skargi, że zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez organ kontrolny oceny materiału dowodowego naruszało reguły wynikającym z tych przepisów, skoro jedynym konkretnym argumentem na uzasadnienie tego zarzutu było zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie statusu prawnego skarżącej względem trzech kontrolowanych przez organ partii produktów, w szczególności w zakresie animus rem sibi habendi, co w świetle prawidłowo zastosowanych norma prawa materialnego było całkowicie nieistotne w sprawie.

Bez wpływu na ocenę prawidłowości prowadzenia postępowania przez organ pozostaje zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., który dotyczy dokonania subiektywnych i nakierowanych na z góry przyjęte założenie oględzin, co uznać należy za wyraz niezadowolenia z wyników ich ustaleń, lecz istotnego zarzutu procesowego spółka na tej podstawie skutecznie nie wykazała.

Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji zasługiwał na uwzględnienie. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm).