Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 437/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art. 106 par. 3, art. 113 par. 1, art. 145 par par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par 1, art. 184 ; art. 1 par. 1 i par. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 1 ust. 2 pkt 1,3 i
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 666/07 w sprawie ze skargi H. G. i U. S. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 666/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. i U. S. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...]w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miasta O. odrzuciła zarzut wniesiony przez R. T., pełnomocnika m. in. H. G. współwłaścicielki działki o nr ewid. [...] i U. S. współwłaścicielki działki o nr ewid. [...] do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w O., ponownie wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. Zarzut ten dotyczył braku wskazania możliwości lokalizacji na terenie działek o nr ewid. [...] obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w wyniku przeprowadzenia przez przedmiotowe działki drogi, począwszy od ulicy [...]. W zarzucie pełnomocnik skarżących podniósł, iż decyzją Wojewody M. z dnia [...]. stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...]. w sprawie ustalenia zasad lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 w odległości minimum 500 m od granic administracyjnych Miasta O., więc zapis planu wykluczający takie przeznaczenie przedmiotowych działek stracił aktualność. Otworzyło to możliwość przeznaczenia m. in. działek, których współwłaścicielkami są H. G. i U. S. pod obiekt handlowy o pow. sprzedaży ponad 2000 m2, co współwłaściciele tych działek już dawno zamierzali uczynić. Uzupełniając wniesione zarzuty pełnomocnik H. G. i U. S. załączył opinię prawną, z której wynikało, że możliwa jest zmiana planu bez uprzedniej, stosownej zmiany Studium, pozwalająca na wprowadzenie do planu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miasta O. zauważyła, iż przeznaczenie przedmiotowego obszaru pod drogę wynika z ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...]. W Studium teren ten przeznaczono pod [...] - zgrupowanie usług z rezerwacją terenu dla inwestycji celu publicznego; [...] - zabudowę mieszkaniowo - usługową z preferowaną zabudową wielorodzinną; [...] - zieleń publiczną, drogi i ulice - przedłużenie ulicy [...] (droga publiczna) w kierunku ulicy [...]. Zatem wprowadzenie do projektu planu ustaleń niespójnych z zapisami obowiązującego Studium musiałoby być poprzedzone zmianą tego Studium. Zdaniem Rady, braku określenia w Studium - sporządzonym pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - obszarów lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie można uznać za naruszenie przepisów. Według wówczas obowiązujących przepisów nie było obowiązku określania ich w studium – wystarczyłoby przeznaczenie terenu pod handel i usługi. W ocenie Rady Miasta O., przy uwzględnieniu potrzeb mieszkańców i konieczności utrzymania ładu przestrzennego w centrum miasta, w przedmiotowym miejscu obiekt handlowy o takiej wielkości jak wnoszono w zarzutach nie jest wskazany. Dla omawianego obszaru potrzeby lokalnej społeczności w zakresie usług i handlu będą zaspokajały w sposób wystarczający usługi działające w formie centrum handlowo - usługowego lub wielobranżowego domu handlowego (symbol [...]) oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług usytuowanych na parterach lub I piętrach budynków mieszkalnych (symbole [...]). Nadto w niedalekim sąsiedztwie obszaru objętego projektem planu znajduje się wielkopowierzchniowy obiekt handlowy [...] (ok. [...] m), a w odległości ok. [...] m. zaplanowano tereny dla lokalizacji tego typu obiektów. Realizacja na tym obszarze tak dużego obiektu handlowego mogłaby znacznie utrudniać funkcjonowanie całego obszaru, co wiąże się m. in. z nieprzystosowanym do obsługi takiej inwestycji układem komunikacyjnym oraz istniejącą sąsiednią zabudową jedno i wielorodzinną. Istotne znaczenie ma też zachowanie istniejącej zieleni miejskiej i przebieg projektowanej drogi, stanowiącej przedłużenie ulicy [...] w kierunku ulicy [...], dla której wybudowano już magistralny kolektor miejskiej kanalizacji sanitarnej.

Rada Miasta podniosła, że wnoszący zarzut nie kwestionowali projektu planu dla tego obszaru przy pierwszym wyłożeniu i nie wnieśli żadnych żądań. Zarzut wniesiony został w wyniku drugiego wyłożenia, które odbyło się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian planu wynikających z pierwszego wyłożenia.

W skardze na powyższą uchwałę H. G. i U. S. zarzuciły naruszenie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, wymagań bezpieczeństwa przez niewłaściwe zaprojektowanie przebiegu drogi, nieuwzględnienie w projekcie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności oraz naruszenie zasad postępowania przy opracowywaniu planu, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 5 i 9 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez zbyt lakoniczne uzasadnienie. Uzasadnienie uchwały odnosi się do wszystkich czterech działek, a więc odrzucenie zarzutów nastąpiło z jednobrzmiącym uzasadnieniem odnośnie współwłaścicieli każdej z działek. W uzasadnieniu uchwały nie odwołano się do ich zarzutów i nie uwzględniono ich interesu. Poprowadzenie zamierzonej drogi podzieli działki na zbyt małe jednostki ewidencyjne, co uniemożliwi ich racjonalne zagospodarowanie. W ocenie skarżących, uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni wymagałoby potraktowania tej przestrzeni jako jednego, zwartego obszaru inwestycyjnego. Zaznaczono, że po uchyleniu uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 w odległości minimum 500 m od granic administracyjnych Miasta O. zapis ten stał się nieaktualny i winien być z planu wykreślony. Nadto zarzucono, iż nie wszyscy właściciele przedmiotowych czterech działek zostali zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu i terminie sesji, na której odrzucono zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że legalność zaskarżonej uchwały podlega ocenie Sądu przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, jak i zawiadomienie o terminie pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu pochodzą sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – art. 85 ust. 2 nowej ustawy.

Sąd stwierdził, iż z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez pełnomocników Gminy i nie zakwestionowanych przez pełnomocnika skarżącej wynika, że pominiętych zostało dwoje współwłaścicieli, którzy jednakże nie wnieśli zarzutów do projektu planu, a więc ustalenia w nim przyjęte zaakceptowali. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że ich interes prawny mógł być naruszony ustaleniami ponownie wyłożonego projektu planu, które odbyło się w zakresie niezbędnym do dokonania zmian planu wynikających z pierwszego wyłożenia. Z tych względów brak jest podstaw do uznania ich za zainteresowanych w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i zawiadomienia o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że zarzuty każdego ze współwłaścicieli działek nr ewid. [...] i [...] oraz dwóch pozostałych działek tworzących nieruchomość winny być rozpoznane odrębnymi uchwałami. Podkreślił, iż osoby te ustanowiły wspólnego pełnomocnika R. T., który przedstawił zbiorczo zarzuty współwłaścicieli działek, bez wskazania, które spośród nich odnoszą się do której z czterech działek o nr ewid. [...]. W tej sytuacji również Rada mogła je potraktować w sposób zbiorczy i wydać w tej sprawie jedną uchwałę odrzucającą wniesione zarzuty, skierowaną do wszystkich osób, w których imieniu zarzuty wniósł R. T..

Sąd zważył, że w procesie planistycznym organ gminy musi uwzględnić zróżnicowane interesy poszczególnych grup mieszkańców wykonując zadania publiczne z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym m. in. interes indywidualny poszczególnych właścicieli nieruchomości (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy). Z ustawy nie wynika jednak, aby prawodawca przyznał prymat uprawnieniom wynikających z prawa własności. Ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości było prawnie dopuszczalne może być dokonywane w większości wypadków jedynie poprzez wyjaśnienie, czy argumentacja właściciela nieruchomości została wnikliwie rozważona, a stanowisko organu gminy wyczerpująco i przekonująco uzasadnione z uwzględnieniem przesłanek prawnych i faktycznych.

Sąd podniósł, iż znowelizowany ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz.124) art. 10 pozwalał gminom, w zależności od potrzeb, na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. in. terenów pod obiekty handlowe o szczególnie dużej powierzchni sprzedaży. Nietrafne jest więc twierdzenie pełnomocnika skarżącej U. S. jakoby na gminach spoczywał obowiązek ustalania w planie terenów pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, a ich niezarezerwowanie czyniło plan wadliwym. Nadto uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 w odległości minimum 500 m od granic administracyjnych Miasta O. jest znacznie późniejsza od pierwszego wyłożenia planu, w którym skarżące nie wniosły zarzutów do projektu planu. Nie można zatem przyjąć, że uchwała, której nieważność stwierdził w dniu [...] Wojewoda M, stanowiła przeszkodę do wprowadzenia w planie usytuowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w części centralnej miasta. Przy pierwszym wyłożeniu planu to ograniczenie nie istniało, jedynie gmina w ramach przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego nie znalazła uzasadnienia do przeznaczania terenów objętych projektem tego planu pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. W drugim wyłożeniu przedmiotowy obszar częściowo przeznaczony został - przy uwzględnieniu już istniejącej zabudowy jedno i wielorodzinnej - pod usługi działające w formie centrum handlowo - usługowego lub wielobranżowego domu handlowego (symbol [...]). Sąd podkreślił, że Rada Miasta O, wskazała, że teren ten przeznaczony jest w znacznej części - tak w Studium jak i w projekcie planu - pod budownictwo mieszkaniowe częściowo już istniejące ( jedno i wielorodzinne ) z preferencją wielorodzinnego, które to przeznaczenie kolidowałoby z tak dużym obiektem handlowym z uwagi na uciążliwości wynikające z takiego sąsiedztwa. Nadto istniejący układ komunikacyjny niedostosowany byłby dla takiej inwestycji. Odnośnie uwzględnienia zapotrzebowania społecznego na tego typu usługi w uchwale wskazano, iż w niedalekim sąsiedztwie obszaru objętego projektem planu znajduje się wielkopowierzchniowy obiekt handlowy [...] (ok. [...] m), a w odległości ok. [...] m zaplanowano tereny dla lokalizacji tego typu obiektów. W ocenie Sądu, obowiązek gminy co do stopnia szczegółowości odniesienia się do zarzutów jest wyznaczony faktycznie zakresem zgłoszonych zarzutów oraz przytoczoną argumentacją strony zgłaszającej zarzut. Organ gminy w ramach przyznanej mu kompetencji władzy publicznej w interesie społeczności lokalnej może postanowić, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenów z zabudową mieszkaniową lepszym rozwiązaniem będzie dopuszczenie lokalizacji centrum handlowo - usługowego lub wielobranżowego domu handlowego niż wielkopowierzchniowego supermarketu, zwłaszcza w centrum miasta. Może to uczynić nawet wówczas, gdy prowadzi to do naruszenia interesu prawnego właścicieli terenu zainteresowanego realizacją supermarketu, o ile właściwie uzasadni swoje stanowisko. Za chybiony Sąd uznał zarzut nieuwzględnienia w projekcie planu walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności jak też zarzut naruszenia ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz wymagań bezpieczeństwa poprzez niewłaściwe zaprojektowanie przebiegu drogi. Zaznaczył, że w uchwale w sposób zasadny i jasny wywiedziono celowość zlokalizowania projektowanej drogi publicznej na przedmiotowym obszarze - jako przedłużenia ulicy [...] w celu poprawy istniejącego układu komunikacyjnego. Wskazano, iż droga ta była umieszczona w obowiązującym Studium, a projekt planu zagospodarowania przestrzennego winien być spójny ze Studium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła U. S., reprezentowana przez radcę prawnego A. N.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5, art. 2 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i 9, a także art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) - poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności oraz wymagań bezpieczeństwa, a także poprzez zbiorcze traktowanie wszystkich wniesionych zarzutów i uzasadnienie ich odrzucenia w sposób łączny;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuwzględnienie w ramach kontroli pod względem zgodności z prawem, że uchwała Rady Miasta O. z dnia [...] nr [...]została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 5 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 106 § 3, art. 113 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a – poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów na okoliczność prawidłowości zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także poprzez zamknięcie rozprawy, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne U. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż rozważając wniesione zarzuty, Rada Miasta O. powinna była uwzględnić zróżnicowane interesy poszczególnych grup mieszkańców, wykonując zadania publiczne z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym m. in. interes indywidualny właścicieli poszczególnych nieruchomości (art. 1 ust. 2 pkt 5). Celem instytucji zarzutu, uregulowanej w art. 24 ustawy, jest ochrona interesu indywidualnego w procesie planowania. W takiej sytuacji Rada Miasta oraz Sąd nie może wskazywać możliwości zbiorczej oceny wpływu, projektowanego planu na indywidualne interesy właścicieli poszczególnych nieruchomości, nawet jeśli są oni reprezentowani przez jednego pełnomocnika. Ustalenie przez Sąd, czy naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości było prawnie dopuszczalne może być dokonywane jedynie poprzez wyjaśnienie, czy argumentacja właściciela konkretnej nieruchomości została wnikliwie rozważona, a stanowisko gminy wyczerpująco i przekonująco uzasadnione z uwzględnieniem przesłanek prawnych i faktycznych. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że zarzuty zostały wniesione przez właścicieli nieruchomości, których stan prawny i przeznaczenie nieruchomości w planie jest różny. Projekt planu, przewidując przebieg drogi przez działki nr ewid. [...], wymusza ich podział na zbyt małe jednostki ewidencyjne rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Planowane rozwiązania planistyczne uniemożliwiają racjonalne zagospodarowanie terenu, a więc są sprzeczne z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i stoją w sprzeczności z postulatem poszanowania prawa własności, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, jeśli następuje zmiana projektu planu i jest on wyłożony w określonym terminie do zapoznania się z nim, to nie można przyjąć, że interes prawny właścicieli nieruchomości objętych zmienionym planem nie mógł być naruszony i w konsekwencji nie uznać ich za zainteresowanych w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co zwalniałoby organ z obowiązku zawiadomienia ich imiennie o zmianie projektu i terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione zarzuty. Aby osoba mająca interes prawny mogła skorzystać z przysługującego jej prawa do wniesienia zarzutu ( art. 24 ust. 1 ), musi być zawiadomiona o wyłożeniu projektu planu zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy. Sąd, badając sprawę, winien ustalić, czy wszystkie uprawnione osoby zostały powiadomione o wyłożeniu planu. Sąd nie podejmując kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego naruszył przepisy art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1, art. 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Po myśli art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (133 § 1 p.p.s.a.), przy czym z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45, z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. II GSK 40/05, LEX nr 166068).

Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego.

Skarżąca U. S. nie przedłożyła w niniejszej sprawie żadnych dokumentów, z których wynikałby stan faktyczny odmienny od ustalonego przez organy administracji publicznej. Również w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej nie wskazał żadnych dowodów z dokumentów, których dopuszczenie było konieczne w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pełnomocnik skarżącej nie skonkretyzował, jakie to dowody Sąd winien przeprowadzić z urzędu lub jakich dowodów nie dopuścił na wniosek zgłoszony przez strony. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że w sprawie istniały przesłanki do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji dowodów uzupełniających z dokumentów, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nie można także podzielić pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednoznacznie wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji rozważył wnikliwie niniejszą sprawę.

Jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (pkt 1) oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). Pamiętać jednak należy, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - art. 2 ust. 1 tejże ustawy. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa.

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym). Samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271).

Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które to zadania obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego - art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przyjęte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Brzmienie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes społeczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia.

Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie zarzutów wniesionych w trybie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym winien ustalić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jak i wyjaśnić w uzasadnieniu uchwały, dlaczego w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym uwzględnił bądź odrzucił zarzuty.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Miasta O. czyni zadość wymogom art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, odmowa uwzględnienia zarzutów jest poparta rzeczowymi i przekonywującymi argumentami. A mianowicie, realizacja na przedmiotowych działkach tak dużego obiektu handlowego mogłaby znacznie utrudniać funkcjonowanie całego obszaru ( nieprzystosowany do obsługi takiej inwestycji układ komunikacyjny ) oraz stwarzać uciążliwości dla istniejącej i przewidzianej na tym terenie zabudowy jedno i wielorodzinnej. Rada Miasta O. oceniła też zaspokojenie potrzeb lokalnej społeczności w zakresie usług i handlu. Dokonując tej oceny Rada Miasta O. miała na uwadze, że w niedalekim sąsiedztwie przedmiotowego terenu znajduje się wielkopowierzchniowy obiekt handlowy [...] (ok. [...] m) i w odległości ok. [...] m zaplanowano tereny dla lokalizacji tego typu obiektów, a nadto na obszarze objętym projektem planu przewidziano tereny pod centrum handlowo - usługowe lub wielobranżowy dom handlowy i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług usytuowanych na parterach lub I piętrach budynków mieszkalnych. Zasadnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że projektowana droga stanowi przedłużenie ulicy [...] w kierunku ulicy [...], dla której wybudowano już magistralny kolektor miejskiej kanalizacji sanitarnej, co uzasadnia przyjęty w projekcie planu przebieg tej drogi. Rada Miasta O. rozważyła zarzuty strony skarżącej w kontekście ochrony jej interesów prawnych i celowości przyjętych w projekcie rozwiązań. Gmina może analizując potrzeby wspólnoty samorządowej decydować o przeznaczeniu terenów pod budowę nowych ulic lub rozbudowę już istniejących, które utworzą prawidłową sieć komunikacji.

W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż uzasadnienie uchwały Rady Miasta O. świadczy o tym, że organ gminy wyjaśnił i ocenił wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz wyważył wartości interesów indywidualnych i interesu gminy. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na kwestię zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium. Podstawowe bowiem ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej organy gminy podejmują poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( art. 6 ust. 1 tej ustawy ).

Z powyższych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5, art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 i 9, oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Chybiony jest także zarzut naruszenia tych przepisów przez zbiorcze traktowanie wszystkich wniesionych zarzutów i uzasadnienie ich odrzucenia w sposób łączny. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wniesienie wspólnych zarzutów przez pełnomocnika skarżących uzasadniało podjęcie jednej uchwały w przedmiocie tych zarzutów. Skoro skarżący ustanowili wspólnego pełnomocnika – R. T., który

wniósł wspólne zarzuty w imieniu swoich mocodawców, nie wyodrębniając i nie różnicując zarzutów odnośnie poszczególnych osób jak i poszczególnych działek, to tym samym Rada Miasta O. była uprawniona do podjęcia jednej uchwały i wspólnego rozważenia argumentów podniesionych w tych zarzutach. Istotne jest przy tym, iż pełnomocnik R. T. został powiadomiony o terminie sesji, na której Rada rozpatrywała nieuwzględnione zarzuty i uczestniczył w tej sesji.

O terminie sesji rady gminy, na której rada rozpatrzy nie uwzględnione zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 18 ust. 12 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ) należy zawiadomić zainteresowanych co najmniej na 7 dni przed sesją ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1998 r., IV SA 2236/97, LEX nr 43840 ). Wymóg ten w przypadku osób reprezentowanych przez R. T., w tym skarżącej, został zachowany.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.