Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2611/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. W. i J. W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 426/13 w sprawie ze skargi A. M. W. i J. W. S. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 426 /13, oddalił skargę A. M. W. i J. W. S. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] "w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. wydanego w sprawie SA/Lu 141/93 dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości".

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93), wydanym na podstawie art. 207 § 5 k.p.a. (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym), oddalił skargę J. G. i J. R. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 1992 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...] w sprawie przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu o powierzchni 475 m wraz z domem murowanym, położonej przy ul. [...] i [...] w Z., a stanowiącej własność S. S. w 1/4 części, A. R. w 11/16 części i B. S. w 1/16 części.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA podał, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. wprawdzie zostało naruszone prawo – m. in. poprzez brak zastosowania przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego, zatem nie mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a. ). Ponadto, sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r. nie była przez strony kwestionowana (na decyzji znajduje się adnotacja o braku zaskarżenia tej decyzji odwołaniem), a poza tym orzekała ona także o odszkodowaniu, wyliczonym w oparciu o operat szacunkowy, które zostało wypłacone.

W dniu 30 stycznia 2009 r. A. M. W. i J. W. S. wnieśli skargę o wznowienie postępowania zakończonego wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1993 r., domagając się zmiany wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. i wskazując, jako podstawę skargi, przepisy: art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 271 § 2, art. 277 i 278 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ich ojciec J. S., który był uczestnikiem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nie brał udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przez co został pozbawiony możliwości działania. Skarżący wskazywali również, że przy ustalaniu odszkodowania wadliwie określono wartość nieruchomości a nadto, że przejęcie tej własności przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie § 5 uchwały Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. nr 139/74, która nie była ogłoszona w Dzienniku Ustaw ani w Monitorze Polskim. Podkreślono też, że decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. nie doręczono spadkobiercom B. S., którzy nie pobrali odszkodowania, zaś ojciec skarżących – J. S. nie wyraził nigdy zgody na wykup tej nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 575/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 7 września 1993 r., Sąd podał, iż ojciec skarżących – J. S., który był uczestnikiem postępowania, zakończonego decyzją Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., istotnie nie został zawiadomiony przez sąd o toczącym się postępowaniu sądowym i z tego powodu nie brał w nim udziału, choć przysługiwał mu w nim przymiot strony. Podkreślił jednak sąd, że brak było podstaw do zmiany wyroku wydanego w 1993 r., gdyż w orzeczeniu tym prawidłowo oceniono, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. organ administracji publicznej nie naruszył w sposób rażący przepisów.

Zdaniem WSA w Lublinie, Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 7 września 1993 r., przesądził, że przejęcie nieruchomości nastąpiło z zachowaniem trybu określonego w art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, tj. w uwzględnieniu wyraźnego podania współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, żądających w tym podaniu wykupu ich nieruchomości. W rezultacie, udział J. S. w tym postępowaniu nie miałby wpływu na dokonaną przez ten sąd ocenę legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. Podkreślił WSA, iż sąd poprzednio orzekający w sprawie odniósł się do najistotniejszych argumentów, które obecnie podnoszą skarżący i które mogłyby być ewentualnie traktowane jako rażące naruszenie prawa

Wymieniony wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 lutego 2011r. (sygn. akt II SA/Lu 575/10) został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r. (I OSK 1378/11) zaś sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA podał, że nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie sądu I instancji, że nie doszło do naruszenia prawa, albo – co w tej sprawie miało miejsce - przyjęcie z góry, że udział strony w postępowaniu przed sądem i tak by nie mógł spowodować zmiany treści wydanego bez jej udziału wyroku. Zasadnie – zdaniem NSA - podniesiono w skardze kasacyjnej, iż nie można było obecnie jednoznacznie przesądzić, jaki wpływ miałoby na prowadzone postępowanie w 1993 r. zgłoszenie zarzutów przez J. S. dotyczących faktu, że nie wyrażał on nigdy zgody na zbycie spornej nieruchomości, zwłaszcza, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) nie brał udziału (bez swej winy) J. S., będący stroną w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygniętym decyzją kontrolowaną przez sąd w 1993 r. W związku z tym, NSA zobowiązał sąd I instancji do rozdzielenia badania zasadności skargi o wznowienie postępowania od ponownego rozpoznania samej skargi na decyzję administracyjną. W tym celu nakazał wznowić postępowanie zakończone wyrokiem NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) i wyrok ten uchylić, a dopiero następnie na nowo rozpoznać skargę na decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Lu 1108/12) wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie (pkt I wyroku) i uznając skargę o wznowienie postępowania za zasadną, sąd uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (pkt II wyroku). Orzeczenie to stało się prawomocne.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 426/13 oddalił skargę A. M. W. i J. W. S. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości będącej własnością S. S., B. S. oraz J. A. R.

Sąd I instancji stwierdził, że J. S. - ojciec skarżących A. M. W. i J. W. S., uczestnik postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. nie został zawiadomiony przez Sąd o toczącym się w sprawie SA/Lu 141/93 postępowaniu i z tego powodu nie brał w nim udziału, mimo iż przysługiwał mu przymiot strony. Dało to podstawę do uznania, że zachodzi przyczyna wznowienia postępowania sądowego, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a.

WSA w Lublinie zwrócił uwagę, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest tożsamy z interesem prawnym, jaki posiadały strony poprzedniego postępowania, w którym wydano kwestionowaną obecnie decyzję. Osobą legitymowaną do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i udziału w nim, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd i instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie o terminie rozprawy zostali zawiadomieni następcy prawni J. R. – K. C., D. P., następcy prawni J. W. G. – A. M. R., D. G., Ł. G. – oraz następcy prawni B. S. – tj. J. W. S., A. M. W. (skarżący), a poza tym E. S.-D., K. K., I. S., W. W. Inni spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie wykazali, zdaniem sądu I instancji interesu prawnego w tej sprawie. WSA w Lublinie wskazał, że wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji ustawodawca wymienił, "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stan ten ma miejsce, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Sąd I instancji podkreślił, że podstawowy zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia, że w postępowaniu w którym wydano decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. dopuszczono się rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie procedury określonej w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz w § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1959 r. w sprawie trybu postępowania w przypadku wykonania remontów oraz odbudowy budynków mieszkalnych przez właściciela domu (Dz. U. Nr 37, poz. 230 ze zm.). WSA w Lublinie wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, organ gospodarki mieszkaniowej uznając na podstawie dokonanych oględzin potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 zawiadamia właściciela /zarządcę/ budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. Nieobecność tych podmiotów przy oględzinach nie stanowi przeszkody w ustalaniu rodzaju i rozmiaru robót (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że właściciel /zarządca budynku może w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rodzaju i rozmiarze planowanych robót oświadczyć, że wykona roboty we własnym zakresie; w tym przypadku organ wyznaczy odpowiedni, technicznie uzasadniony termin rozpoczęcia i zakończenia robót. Właściciel, który przystąpi do robót i wykona je w wyznaczonych terminach otrzyma na swój wniosek zwrot wpłat z Funduszu Gospodarki Mieszkaniowej (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

W ocenie WSA, z powyższego wynika, że wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości wraz z budynkiem na podstawie art. 16 ustawy powinno być poprzedzone stworzeniem właścicielowi realnej szansy dokonania koniecznych robót we własnym zakresie. Zdaniem sądu, pominięcie przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. opisanej procedury postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W sprawie niesporne jest, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r. o przejęciu nieruchomości i budynku wydana została na żądanie dwojga jej współwłaścicieli – S. S. i J. R. (podanie z dnia [...] lutego 1976 r.), które posiadały udziały odpowiednio ¼ i 11/16 części. W podaniu tym stwierdzono wprost "uważamy, że przejęcie budynków przez Państwo i odpowiednia administracja zapewni im lepszą konserwację tym bardziej, że są to budynki zabytkowe". Z treści tego pisma nie wynika w żaden sposób wola współwłaścicielek do dokonania remontu budynku w całości lub w części z własnych środków. Przepisy powołanej ustawy nie uzależniały stosowania przewidzianej w niej procedury od sposobu wszczęcia postępowania. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte na żądanie stron, a tak było w przypadku zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r., to na gruncie powołanej ustawy nie było podstaw do wniosku, iż właściwy organ zwolniony był od powinności zaoferowania stronom remontu budynku z ich własnych środków /art. 3 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7 k.p.a w brzmieniu obowiązującym w 1976 r.). Brak zawiadomienia współwłaścicieli o rodzaju i rozmiarze planowanych robót, brak pouczenia o możliwości złożenia przez nich oświadczenia, o którym stanowi art. 3 ust. 2 ustawy traktować należy bez wątpienia jako naruszenie prawa. W ocenie WSA w Lublinie, nie sposób jednak przypisywać temu naruszeniu cechy "naruszenia rażącego". Wydana w dniu [...] czerwca 1976 r. decyzja nie była przez strony kwestionowana, na decyzji znajduje się potwierdzenie jej odbioru przez współwłaścicielki ze stwierdzeniem, że nie wnoszą one od tej decyzji odwołania. W podstawie materialnoprawnej decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. trafnie wskazano na przepisy art. 2 i 16 cyt. ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. O prawidłowości zastosowania art. 16 ustawy przekonuje znajdujący się w aktach administracyjnych operat szacunkowy. Omawiana decyzja orzekała również o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość, którego wysokość nie była przez strony kwestionowana, co więcej odszkodowanie to - jak ustaliło Kolegium Odwoławcze - zostało wypłacone. Brak po stronie współwłaścicielek nieruchomości woli wykonania remontu budynku z własnych środków czynił niedopuszczalnym zastosowanie w sprawie przepisu § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, było to realne tylko w przypadku wykonania przez współwłaścicielki remontu budynku we własnym zakresie. Tym samym bezzasadny jest zarzut skargi o pozbawieniu współwłaścicielek możliwości zwrotu wpłat z Funduszu Gospodarki Mieszkaniowej.

Ponadto zdaniem skarżących decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] czerwca 1976 r. została wydana bez wszczęcia postępowania. Nadto, decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy jedna ze współwłaścicielek nieruchomości – B. S. (posiadająca udział 1/16 części) nie żyła – zmarła [...] lipca 1965 r., zanim ustalono dla niej odszkodowanie. Skarżący zwrócili także uwagę, że nie zasięgnięto opinii biegłego przy ustalaniu odszkodowania, wadliwie określono wartość nieruchomości w operacie szacunkowym i wysokość odszkodowania, a nadto, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie paragrafu 5 uchwały Rady Ministrów z 31 maja 1974 r., nr 139/74, nie ogłoszonej w Dzienniku Ustaw ani w Monitorze Polskim. Nadto, decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. nie doręczono spadkobiercom B. S., którzy nie pobrali odszkodowania oraz, że ojciec skarżących – J. S. nie wyraził zgody na wykup nieruchomości. Badając decyzję z dnia [...] czerwca 1976r. także co do powyższych okoliczności, które podnoszą A. M. W. i J. W. S., Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przez organy orzekające.

Podstawowym zarzutem zgłaszanym przez skarżących w niniejszym postępowaniu był brak zgody spadkobierców B. S. – J. S., T. S. i S. K. na przejęcie przez Państwo nieruchomości o pow. 475 m z domem murowanym przy ul. [...] i [...] w Z. Skarżący podnoszą, że spadkobiercy ci nie brali w ogóle udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję o przejęciu przedmiotowej nieruchomości, a podanie o przejęcie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968r. Nr 36, poz. 249), złożyli wyłącznie J. A. R. i J. G. (pozostałe współwłaścicielki).

W ocenie sądu I instancji – choć organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. nie dokonał zawiadomienia współwłaścicieli o rodzaju i rozmiarze planowanych robót, co było wymagane zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy (i co stanowi jej naruszenie), to jednak bezspornym jest, że współwłaścicielki domagały się przejęcia przedmiotowej nieruchomości nie przejawiając woli wykonania prac remontowych z własnych środków. Decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r. natomiast nie była przez strony kwestionowana, a za przedmiotową nieruchomość byli współwłaściciele, w tym również spadkobiercy B. S., pobrali odszkodowanie w 1979 r. /k. 36-38 akt sprawy SA/Lu 141/93/.

WSA w Lublinie podkreślił, że poza J. A. R. oraz J. G., które posiadały łącznie udział 15/16 części - byłymi współwłaścicielami przejętej nieruchomości byli także spadkobiercy B. S. (współwłaścicielka 1/16 części). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie okoliczności powyższe pozwalają na stwierdzenie, że jakkolwiek doszło do naruszenia prawa, ale nie jest ono rażące w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Ponadto sąd I instancji zwrócił uwagę, że z akt wynika, iż Kolegium Odwoławcze przy [...] Sejmiku Samorządowym doręczyło J. S. swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 1992 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. J. S. osobiście potwierdził odbiór tej decyzji (k. 13 akt adm.), a mimo to nie złożył ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skargi do Sądu Administracyjnego (złożyły je natomiast J. G. i J. R.). Miał on więc już wówczas możliwość osobistego kwestionowania przed Sądem ważności decyzji o przejęciu, czego jednak nie uczynił choć w piśmie z dnia [...] czerwca 1992 r., skierowanym do Kolegium Odwoławczego wskazywał, że "nigdy nie wyrażał zgody na wykup tej nieruchomości". Jednak na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można uznać, że pomimo braku złożenia wyraźnego podania przez spadkobierców B. S. faktycznie wyrazili oni wolę przejęcia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Podkreślić przy tym należy, że J. S. brał udział w protokolarnym przekazaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] czerwca 1976 r. (k. 14 akt adm.).

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Lublinie wnieśli J. W. S. oraz A. M. W., zaskarżając wyrok ten w całości, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

W ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie przez sąd I instancji następujących przepisów:

1) Art. 141 par. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 par. 1 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez Kolegium Odwoławcze w Z.;

2) Art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych elementów stanu sprawy, co potwierdza fakt wybiórczego podejścia sądu do zgromadzonego materiału dowodowego i oparcie orzeczenia jedynie na niektórych ujawnionych w sprawie okolicznościach;

3) Art. 3 par. 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podczas gdy powinna być uwzględniona, gdyż kontrolowana decyzja obarczona jest nieprawidłowościami, w tym również dotyczącymi niezgodnej z prawem oceny zarzutów;

4) Art. 3 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i argumentów tj. do:

- rażącego naruszenia prawa, że powołana w sentencji decyzji z dnia [...].06.1976 r. samoistna uchwała Rady Ministrów nr 139/74 z dnia 31.05.1974 r. wydana była bez upoważnienia ustawowego, nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydanej decyzji;

- rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie zasady ignorantia iuris nocet przez powołanie w podstawie prawnej sentencji decyzji z [...].06.1976 r. nieopublikowanej uchwały, co uniemożliwiło adresatom decyzji zapoznanie się z treścią przepisu, czego skutkiem było uniemożliwienie odniesienia się do treści decyzji;

- rażącego naruszenia prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 par. 1 i 4 k.p.a.) polegającego na wydaniu decyzji bez skutecznego doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, co oznacza, że postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte;

- rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie faktu, że współwłaściciele nieruchomości S. S. i J. R. zostały zmuszone do napisania podania o przejęcie nieruchomości w 1976 r., w wyniku stosowania przez ówczesne władze terroru psychicznego, nacisku oraz prześladowań (co wynika z dokumentów prowadzonego w 1992 r. postępowania);

- zarzutu, iż przejęta nieruchomość w dniu wydania decyzji, iż dnia [...].06.1976 r. była własnością nie tylko S. S. oraz J. R. ale też S. K., J. S. i T. S., co oznaczało, iż podanie dwojga współwłaścicieli o przejęcie nieruchomości nie mogło wywołać skutków prawnych wobec pozostałych współwłaścicieli;

- zarzutu naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy z 1959 r. o remontach i nadbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa dotyczącego nieustalenia odszkodowania wg wartości budynku sprzed rozpoczęcia robót,

- ustalenia odszkodowania niezgodnego z operatem szacunkowym nieruchomości,

- ustalenia odszkodowania bez opinii biegłego, co stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

- ustalenia odszkodowania za jeden budynek, pomimo, iż w.w. decyzją w 1976 r. przejęto dwa budynki (jedne od strony ul. [...], a drugi od str. ul. [...]),

- stwierdzenia, że spadkobiercy B. S. pobrali odszkodowanie, co nie jest zgodne z prawdą ponieważ brak jest na to dowodów. Karty 36-38 – dowodu takiego nie stanowią,

- naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy z 1959 r. o remontach (...) w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa polegającego na zaniżeniu odszkodowania bez podania przyczyn. Organ przejął obie nieruchomości lecz nie wypłacił odszkodowania, które ustalił biegły w obu operatach szacunkowych,

- naruszenia par. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.06.1959 r. w sprawie trybu postępowania w przypadkach wykonywania remontów oraz odbudowy budynków w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa poprzez niezawiadomienie współwłaścicieli domu o terminie oględzin budynku i rozmiarze, a także rodzaju planowanych robót,

- zarzutu rażącego naruszenia prawa art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 kpa poprzez brak skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...].11.1976 r. współwłaścicielom przejętej nieruchomości, co uniemożliwiło im wniesienie odwołania i oznaczało, że decyzja z dnia [...].06.1976 r. w ogóle nie weszła w życie,

6) naruszenie art. 141 par. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2, pkt 4, pkt 5 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego – wobec wydania decyzji z dnia [...].06.1976 r. w stosunku do osoby zmarłej. B. S. została uznana przez organ wydający decyzję za współwłaścicielkę nieruchomości (stronę postępowania), dla której organ ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Zmarła ona 11 lat przed wydaniem tej decyzji.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na:

1) naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2, 4, 5, w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z faktem prowadzenia postępowania w stosunku do osoby zmarłej;

2) naruszenie art. 16 ustawy z 1959 r. o remontach i odbudowie (...) w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 w przedmiocie przejęcia przez organ na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...].06.1976 r. niezabudowanego gruntu, do którego przejęcia powołany w decyzji art. 16 ust. 1 ustawy, w żaden sposób organu nie uprawniał,

3) naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 par. 1 k.p.a. poprzez powołanie w decyzji uchwały nr 139/74 z dnia 31.05.1974 r., na której oparta została sentencja decyzji z [...].06.1976 r. Uchwały nie stanowią prawa obowiązującego i nie mogą być powoływane w sentencjach decyzji (I OSK 542/08),

4) pominięcie niewłaściwie zastosowanego par. 5 uchwały Rady Ministrów nr 139/74. Z treści tego przepisu wynika, że nie mógł upoważniać organu do przejęcia nieruchomości, dotyczył innej kwestii – zapewnienia potencjału wykonawczego;

5) naruszenia zasady res iudicata poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego dwa razy w tej samej sprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania, oraz powołali szczegółową argumentację popierającą stawiane zaskarżonemu wyrokowi zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podstaw skargi kasacyjnej wniesionej przez A. M. W. oraz J. W. S. wskazać należy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie była decyzja Kolegium Odwoławczego przy [...] Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] "odmawiająca stwierdzenia nieważności". Ta zaś decyzja zapadła w wyniku ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 1992 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. o przejęciu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu oraz domu murowanego przy (dawnej) ul. [...] i [...] w Z. Nieruchomość ta stanowiła własność S. S., B. S. oraz J. A. R. Wskazany przedmiot postępowania sądowego wynika z tego, iż we wznowionym postępowaniu, WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Lu 1108/12) uchylił wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) oddalający skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 1992 r. W związku z powyższym należy zauważyć, iż nie było prawidłowe zawarte w zaskarżonym obecnie skargą kasacyjną wyroku WSA w Lublinie określenie, iż wyrok ten zapadł "w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA oz. w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. SA/Lu 141/93 dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości". Kwestia bowiem wznowienia powyższego postępowania sądowego załatwiona została prawomocnie przez sąd I instancji wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. i obecnie, w związku z tym właśnie rozstrzygnięciem i uchyleniem wyroku z dnia 7 września 1993 r., (sygn. akt SA/Lu 141/93) badaniu podlegała opisana na początku decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 1992 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Mimo jednak niedokładnego oznaczenia w zaskarżonym wyroku przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej zauważyć należy, iż z treści uzasadnienia, a zatem całości rozważań sądu I instancji wynika, iż WSA w Lublinie swą kontrolą poprawnie objął wskazany wyżej akt administracyjny.

Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Trafny bowiem okazał się zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a.

Z bezspornych w sprawie okoliczności wynika, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r., pozbawiała prawa własności nieruchomości, figurujących w księdze wieczystej jej właścicieli, tj.: J. R., S. S. oraz B. S. (k. 12 a.a.). O ile dwie pierwsze z wymienionych osób, dysponujące łącznie udziałem w nieruchomości wynoszącym 15/16 części, złożyły wniosek (podanie z dnia [...] lutego 1976 r.) o przejęcie tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, o tyle B. S. żądania takiego niewątpliwie nie złożyła. Zmarła ona bowiem w dniu [...] lipca 1965 r., a zatem kilkanaście lat przed wydaniem tej decyzji (por. kopia wyciągu z aktu zgonu; k. 428 akt sądowych). Nie ulega też wątpliwości, że wniosek w przedmiocie przejęcia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa nie został złożony również przez następców prawnych B. S. (por. niżej). Z okoliczności sprawy wynika przy tym, iż decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. skierowana została do doręczenia J. R., S. S. oraz "Ob. S.". Wynika to z tzw. rozdzielnika do decyzji.

W związku z powyższym należy więc zwrócić uwagę, iż dowolne, w realiach ocenianej sprawy było to stanowisko sądu I instancji z którego wynika, iż złożenie wobec miejskiej jednostki organizacyjnej wniosku (podania) o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa jedynie przez współwłaścicieli nieruchomości dysponujących większością w niej udziałów, mogło wywołać skutki prawne także wobec pozostałych współwłaścicieli (mniejszościowych). Podkreślić bowiem należy, iż wynikająca ze wskazanego wyżej podania J. R. oraz S. S. z dnia [...] lutego 1976 r. wola rozporządzenia nieruchomością, mogła (ewentualnie) kreować określone skutki prawne jedynie w zakresie przysługujących tym osobom praw (ich udziałów). Czynność ta nie mogła natomiast automatycznie wywołać żadnych negatywnych konsekwencji prawnych względem innych osób (pozostałych współwłaścicieli). W szczególności, osoby te (współwłaściciele mniejszościowi) nie powinny i nie mogły zostać pominięte przy czynnościach organu podejmowanych w oparciu o ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 Nr 36, poz. 249). Sam zaś opisany wyżej sposób wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, nie wykluczał konieczności prowadzenia tego postępowania z poszanowaniem ogólnych reguł i zasad. Chodzi tu w szczególności o powinność organu administracji ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w wymaganych czynnościach. Na gruncie tej sprawy wskazać należy, iż choć w sentencji decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. wskazana została nieżyjąca B. S., to jednak z rozdzielnika do tej decyzji wynika, że osoba ta nie była traktowana za stronę postępowania. W jej miejsce wymieniony został następca prawny - "Ob. S.", przy czym, organ wskazując adres tej osoby, nie podał danych dostatecznie indywidualizujących ten adres. Nie wskazał także imienia tej osoby. Podkreślić jednocześnie trzeba, iż ze stanu sprawy wynika (k. 42), że spadkobiercami po B. S. byli: J. S., T. S. oraz S. K. W tych okolicznościach uznać należy, iż decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca przejmująca na własność Skarbu Państwa nieruchomość przy ul. [...] i [...] w Z., pozbawiała praw do tej nieruchomości osoby (następców prawnych właścicielki B. S.), które w ogóle nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie. Interes prawny tych osób w wymienionym postępowaniu nie został zapewniony ani chroniony. Nie można, w związku z powyższym zaakceptować stwierdzenia sądu I instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. nie była przez strony kwestionowana. Z akt sprawy wynika bowiem, iż spadkobiercy B. S. w ogóle nie zostali ujawnieni w postępowaniu, w którym zapadła decyzja pozbawiająca ich praw do nieruchomości. Podkreślić należy przy tym, że określenie spadkobierców jako "Ob. S." nie pozwala na dostateczną konkretyzację osoby fizycznej, zaś posłużenie się przez organ niekompletnym adresem – wykluczało możliwość doręczenia jakiejkolwiek korespondencji. W takich okolicznościach, przy braku ujawnienia pozostałych następców prawnych właściciela nieruchomości, uznać należy, iż osoby te nie miały w ogóle możliwości kwestionowania niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia. Brak uwzględnienia (ustalenia) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym następców prawnych zmarłej strony tego postępowania i rozstrzygnięcie przez organ administracji w wydanej decyzji o sytuacji prawnej tych osób, jest kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a.). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. np. wyrok NSA z dnia 22.01.2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, wyrok NSA z dnia 27.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10, wyrok NSA z dnia 22.12.2015 r., sygn. akt I OSK 857/14). Zwrócić więc należy uwagę, że w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, sąd I instancji nie zajął stanowiska względem dostrzeżonego uchybienia. Okoliczności te winny być zatem przedmiotem ustaleń i ocen przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy.

Wobec przedstawionego zapatrywania, nie jest niezbędne odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie art. 134 par. 1 ppsa, art. 3 par. 1 ppsa, art. 151 ppsa, w sposób wskazany w podstawach skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnieniu.

Zajmując natomiast stanowisko wobec zarzutu naruszenia art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 107 par. 1 kpa poprzez powołanie w decyzji uchwały Rady Ministrów nr 139/74 z dnia 31.05.1974 r., w sprawie odnowienia Starego Miasta w Z., która to uchwała nie stanowiła obowiązującego prawa – należy wskazać, iż zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Bezspornie bowiem w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. podane zostały prawidłowo przepisy prawa materialnego tj. art. 2, art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1955 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków oraz art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podkreślić należy, iż wskazanie obok tych przepisów, wymienionej wyżej uchwały Rady Ministrów, nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Dopuszczalne jest bowiem aby kierunkowa uchwała Rady Ministrów stanowiła uzupełnienie podstawy prawnej decyzji.

Nie był także trafny zarzut "naruszenia zasady res iudicata" poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego dwa razy w tej samej sprawie. Skarga kasacyjna wskazywała w tym zakresie, iż wyrok NSA oz w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 27.05.2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 109/10) odnosiły się do tej samej sprawy. Zauważyć jednak należy, iż przedmiotem sprawy o sygnaturze akt II SA/Lu 109/10 zakończonej wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r. była decyzja SKO w Z. z dnia [...].12.2009 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...].06.2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...].11.1992 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r., znak [...] w sprawie przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] i ul. [...]. Tymczasem sprawa zakończona wyrokiem z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) odnosiła się do decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 1992 r., lecz decyzja ta kontrolowana była w trybie "zwykłym", a nie nieważnościowym jak we wskazanym wcześniej wyroku. Uznać zatem należy, że oba wymienione rozstrzygnięcia sądowe, z uwagi na odmienny przedmiot sprawy w których zostały wydane, nie naruszają zasady res iudicata.

W zakresie naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy remontowej skarga kasacyjna zarzucała, że na podstawie tego przepisu nie mógł zostać przejęty niezabudowany grunt. Przejęcie, wg skargi kasacyjnej mogło dotyczyć tylko gruntu w granicach zakreślonych zewnętrznymi obrysami budynku. Zajmując stanowisko wobec tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że z art. 16 ust. 1 ustawy remontowej wynika, że jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekracza 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. Z odpisu księgi wieczystej spornej nieruchomości wynika natomiast, że księga ta prowadzona była dla nieruchomości stanowiącej plac wraz z domem mieszkalnym murowanym (k. 12 a.a.). W takich okolicznościach, nie było wadliwym przyjęcie, że cały ten "plac" (grunt) na którym znajdował się przejmowany budynek, w tym też niezbudowana część tego placu, mogła być objęta działaniem ustawy remontowej. Budynek położony był bowiem na gruncie stanowiącym określoną działkę ujawnioną w księdze wieczystej i nie stanowił odrębnego przedmiotu własności. Grunt ten (działka) dzielił zatem losy budynku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zawarty został także zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. (k. 838). W tym zakresie, skarga kasacyjna podaje, iż WSA w Lublinie nie zastosował się do zaleceń NSA (zawartych w wyroku o sygn. akt I OSK 1378/11) i powielił wadliwe ustalenia poczynione przez NSA OZ w Lublinie. Wobec braku wskazania art. 190 p.p.s.a. jako podstawy skargi kasacyjnej, rozpatrywanie takiego zarzutu nie jest możliwe.

Mając powyższe na uwadze, należało na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą WSA w Lublinie będzie uwzględnienie przedstawionych powyżej zapatrywań i ocen. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 par. 2 p.p.s.a. przyjmując, że w realiach sprawy ich zasadzenie od organu na rzecz strony która wniosła skargę kasacyjną nie jest uzasadnione ani słuszne. NSA, uwzględniając całokształt okoliczności tej sprawy miał na uwadze, że jest ona następstwem uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania sądowego, wcześniej wydanego w tym postępowaniu wyroku. W takiej sytuacji należało uznać, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od reguły zasądzania kosztów, wg zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego.