Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2842/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 878/13 w sprawie ze skargi G.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od G.Z. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 878/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 marca 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że raportem z dnia 22 listopada 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 3 stycznia 2013 r., G.Z. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za nadpracowane 66 dni wolne od pracy (soboty, niedziele i święta) w okresie od grudnia 2009 r. do maja 2012 r.

Decyzją nr [..]z dnia 29 stycznia 2013 r. Komendant Stołeczny Policji, powołując się na art. 33 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 107 K.p.a., odmówił przyznania G.Z. rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby. W uzasadnieniu wskazał, że wymieniony nie nabył uprawnień do przedmiotowej rekompensaty, bowiem w okresie od grudnia 2009 r. do maja 2012 r. zajmował stanowisko I [..], na którym przysługiwał mu dodatek funkcyjny, a tym samym, stosownie do art. 33 ust. 3 i 4 ustawy o Policji, nie był uprawniony do otrzymywania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający ustawową normę.

W dniu 18 lutego 2013 r. G.Z. wniósł, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie od przedmiotowej decyzji. Wskazał, że prawo do czasu wolnego posiada każdy policjant, a więc także ten uprawiony do dodatku funkcyjnego. Zaznaczył, że świadczenie służby w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym stanowi naruszenie prawa unijnego (Dyrektywy 2003/88/WE) i w konsekwencji, nawet jeżeli jest zgodne z prawem krajowym, rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą państwa członkowskiego. Reasumując, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z jego żądaniem, bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją nr [..]z dnia 27 marca 2013 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję nr [..]Komendanta Stołecznego Policji z dnia 29 stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu Komendant Główny Policji wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. W myśl ust. 2 cytowanego artykułu zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 3 w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 33 ust. 4 powołanej ustawy, przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego. Stosownie do art. 104 ust. 2 ustawy o Policji dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z cytowanych regulacji wynika, że w przypadku policjantów pełniących służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym ustawodawca przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby w wymiarze przekraczającym ustawową normę. Przedmiotową rekompensatę stanowi przyznawany obligatoryjnie stały dodatek do uposażenia (dodatek funkcyjny).

Istotne jest również, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3. Z powołanej regulacji wynika, że prawo do wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje wyłącznie policjantowi, który na podstawie art. 33 ust. 3 cytowanej ustawy był uprawniony do otrzymania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający określoną normę. Uprawnienia do otrzymania czasu wolnego zgodnie z powołanym przepisem nie przysługują policjantowi za okres pełnienia służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. W konsekwencji, taki policjant w przypadku zwolnienia ze służby nie może otrzymać ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że G.Z. w okresie, za który żąda przyznania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego czasu wolnego od służby, tj. od grudnia 2009 r. do maja 2012 r., zajmował stanowisko I [..], a tym samym, zgodnie z załącznikiem nr 4 do cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., był uprawniony do dodatku funkcyjnego I kategorii. Pomimo zatem pełnienia w powołanym okresie służby w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, w świetle art. 33 ust. 4 tej ustawy nie był uprawniony do otrzymywania, w zamian za czas służby przekraczający normę, czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 marca 2013 r. G.Z. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji jako wydanych w oparciu o wadliwe i niesłuszne przepisy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu, każdy policjant, nawet posiadający prawo do dodatku funkcyjnego, ma prawo do czasu wolnego. Wykonywanie służby w czasie przekraczającym przeciętne 48 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym jest uchybieniem zobowiązaniom wynikającym z przepisów unijnych - Dyrektywy 2003/88/WE. Z treści ww. dyrektywy można wnioskować, że regulacje dotyczące czasu pracy mają również zastosowanie do takich służb jak policja czy wojsko. Sytuacja, w której na skutek stosowania przepisów krajowych ma miejsce wykonywanie służby w wymiarze przekraczającym przeciętne 48 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym, stanowi naruszenie przepisów powołanej dyrektywy. Z tego tytułu rodzi się odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego.

Dodatkowo skarżący podniósł, iż Trybunał Sprawiedliwości w wyroku o sygn. akt C-429/09 stwierdził, iż prawo krajowe państw członkowskich powinno z zachowaniem zasad określić, czy wyrównanie szkody wyrządzonej jednostce przez naruszenie art. 6 Dyrektywy 2003/88/WE ma nastąpić w formie przyznania dodatkowego czasu wolnego od pracy, czy w formie odszkodowania pieniężnego oraz zdefiniować reguły dotyczące sposobu obliczania tego wyrównania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji .

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że do policjantów nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), w szczególności w zakresie czasu pracy, albowiem nie łączy ich z Policją pracowniczy stosunek pracy. Służba w Policji ma szczególny charakter, a wynika to z treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Służba ta ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Oznacza ona również dyspozycyjność policjanta i w związku z tym odrębność rozwiązań przyjętych w zakresie stosowania czasu służby w Policji.

Następnie Sąd wskazał, iż problematykę czasu służby w Policji reguluje art. 33 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 tej ustawy, czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, zaś zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ustęp 3 powołanego artykułu stanowi, iż w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Natomiast ust. 4 ww. artykułu wprost stwierdza, iż przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, analiza powyższych rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, iż ustawodawca dla tzw. policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku. Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny - art. 104 ust. 2 ustawy o Policji. Dodatek do uposażenia przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Do tej grupy policjantów nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 powołanej ustawy.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3. Z powołanej regulacji wynika, że prawo do wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje wyłącznie policjantowi, który na podstawie art. 33 ust. 3 ww. ustawy był uprawniony do otrzymania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający określoną normę. Uprawnienia do otrzymania czasu wolnego zgodnie z powołanym przepisem nie przysługują policjantowi za okres pełnienia służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. W konsekwencji, policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego i zwalniany ze służby nie nabywa prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1728/12, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreślił następnie, że skarżący w okresie, za który ubiegał się o przyznanie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany w służbie czas wolny, tj. od grudnia 2009 r. do maja 2012 r., był uprawniony do dodatku funkcyjnego (rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr [..]z dnia 21 kwietnia 2008 r.). Skarżący zajmował wówczas stanowisko I [..], a tym samym, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), był uprawniony do dodatku funkcyjnego I kategorii. Z tego względu, w świetle art. 33 ust. 4 ustawy o Policji skarżący nie był uprawniony do otrzymywania, w zamian za czas służby przekraczający normę, czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. W konsekwencji, nie nabył prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

W ocenie Sądu I instancji, powyższej oceny nie zmienia argumentacja skargi, iż pełnienie służby w Policji w wymiarze przekraczającym przeciętny wymiar czasu pracy, o którym mowa w art. 6 lit. b Dyrektywy nr 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. U. UE. L. 2003, Nr 299, poz. 9) stanowi uchybienie zobowiązaniom wynikającym z przepisów unijnych. Sąd zaznaczył, że regulacje ww. dyrektywy dotyczące maksymalnego tygodniowego wymiaru czasu pracy zostały implementowane do krajowego porządku prawnego - przepis art. 131 § 1 Kodeksu Pracy jest powtórzeniem art. 6 lit. b dyrektywy stanowiącego, że przeciętny wymiar czasu pracy w okresie siedmiodniowym, łącznie z pracą w godzinach nadliczbowych, nie przekracza 48 godzin. Natomiast Sąd stwierdził, do policjantów nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy, w szczególności w zakresie czasu pracy, albowiem nie łączy ich z Policją pracowniczy stosunek pracy. Sytuacja prawna funkcjonariusza Policji, ukształtowana w ramach stosunku administracyjnego, oznacza odrębność rozwiązań przyjętych w zakresie stosowania czasu służby w Policji.

Sąd I instancji nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącego odnośnie niezgodności art. 33 ustawy o Policji z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Wyjaśnił, że Konstytucja RP zawiera ogólne normy prawne obowiązujące w państwie. Ich uszczegółowienie znajduje się w innych ustawach, a także w aktach niższego rzędu. Ustawa o Policji nie jest jedyną w systemie prawa polskiego ustawą posługującą się pojęciem "wymiar obowiązków" jako miernikiem czasu pracy. Ustanowiona w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji jedynie powinność zachowania 40-godzinnego tygodnia służby w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym znalazła wyraz w konsekwencjach wynikających z treści ust. 3. Z istoty służby w Policji, wynikającej z nałożonych ustawowych zadań oraz treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471 ze zm.) wynika konieczność pełnienia jej w dni ustawowo wolne od pracy. Przepisu art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie można traktować jako bezwzględnego zakazu pełnienia służby w dni wolne od pracy. Uciążliwość pracy funkcjonariuszy Policji w dni ustawowo wolne od pracy została zrównoważona przez kilka instrumentów prawnych. Pierwszym z nich jest zasada "odbioru", drugim zasada odszkodowawczości (rekompensata pieniężna), trzecim zaś, o którym mowa w art. 33 ust. 4 ustawy o Policji - dodatek funkcyjny. Dodatek funkcyjny niewątpliwie zawiera już w sobie element rekompensaty za ewentualną konieczność służby w dni ustawowo wolne od pracy.

Sąd zgodził się natomiast ze skarżącym, iż uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte na skutek złożonego odwołania Komendant Główny Policji nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w odwołaniu (a następnie w skardze do Sądu), co stanowi naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Uchybienie to jednak zdaniem Sądu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., stanowi podstawę do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył G.Z., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 104 ust. 2 ustawy o Policji - polegającą na mylnym przyjęciu, że dodatek funkcyjny jest rekompensatą za służbę w dni wolne od służby, podczas gdy wykładnia językowo-logiczna wskazanych przepisów oraz przepisów aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego prowadzi do odmiennego wniosku;

2) błędną wykładnię dyrektywy nr 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie jej zastosowania w stosunku do funkcjonariuszy Policji, tym samym zastosowania norm niezgodnych z art. 32 ust. 1 i 2 oraz 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędy w poczynionych ustaleniach, w szczególności nie wzięcie pod uwagę argumentów natury słusznościowej i celowościowej co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można podzielić argumentacji, że dodatek funkcyjny jest szczególną formą rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby w wymiarze przekraczającym ustawową normę. Jest to teza wymykająca się poza granice dozwolonej interpretacji albowiem żaden z przywoływanych w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych na to nie wskazuje. Dodatek funkcyjny, jak i dodatek służbowy są dodatkami o charakterze stałym a ich wysokość uzależniona od charakteru wykonywanych zadań i obowiązków oraz zajmowanego stanowiska. Niezależnie od tego, przyjmując nawet tą wątpliwą egzegezę, powstaje pytanie od czego jest uzależniona wysokość tej rekompensaty, od rangi zajmowanego stanowiska, od zakresu obowiązków, czy też rzeczywistej liczby nadpracowanych godzin i w jaki sposób jest ona przeliczana.

Zgodnie z definicją słownika PWN rekompensata oznacza tyle co zrównoważenie lub wyrównanie braku, niedoboru lub ujemnego charakteru czegoś, zlikwidowanie poniesionych przez kogoś strat lub doznanych krzywd, itd. Już zatem samo znaczenie słowa rekompensata nijak się ma do znaczenia dodatku funkcyjnego i jego roli instytucjonalnej. Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi pełniącemu służbę na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Przepis ten poza stwierdzeniem, iż dodatek funkcyjny przysługuje policjantom zajmującym określone stanowiska w żaden inny sposób nie określa na podstawie jakich dodatkowych przesłanek przyznaje się dodatek funkcyjny i nie definiuje jego istoty. W świetle zaś § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, rozporządzenia (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Dodatek ten można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony albo obniżać - według określonych stawek. Użyte zatem w przepisie sformułowania jednoznacznie wskazują na uznaniowość tego składnika uposażenia i uzależnienie jego wysokości od indywidualnej oceny pracy policjanta. Natomiast w żaden sposób nie uzależniają jego przyznania i wysokości od faktycznej liczby dni nadpracowanych przez policjanta, czy też tym bardziej takiej ewentualności. Gdyby normodawca taki miał zamiar to z pewnością wskazałby w przepisie jako jedną z przesłanek podwyższenia dodatku funkcyjnego liczbę dni lub godzin spędzonych w służbie poza normę określoną w ustawie.

Następnie skarżący kasacyjnie podkreślił, że każdy policjant nawet z dodatkiem funkcyjnym posiada prawo do czasu wolnego. Ponadto wykonywanie służby w wymiarze przekraczającym przeciętne 48 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym jest uchybieniem zobowiązaniom wynikającym z przepisów unijnych. Decyduje o tym dyrektywa 2003/88/WE oraz oparte na jej przepisach orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. Na ich podstawie można jednoznacznie wnioskować, że regulacje dotyczące czasu pracy mają również zastosowanie do takich służb jak policja, czy wojsko. Dlatego też, w sytuacji gdy w wyniku stosowania obowiązujących przepisów krajowych ma miejsce wykonywanie służby w wymiarze przekraczającym przeciętnie wskazany powyżej czas w okresie rozliczeniowym, z naruszeniem prawa unijnego, jest uchybieniem godzącym w przepisy przywołanej dyrektywy. Art. 2 dyrektywy 2003/88/WE stanowi, iż znajduje on zastosowanie w odniesieniu do wszystkich sektorów, zarówno publicznego, jak i prywatnego, odwołuje się przy tym do zakresu stosowania dyrektywy 89/391/EWG. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 89/391/EWG dyrektywa ta nie ma zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów w odniesieniu do specyficznej działalności publicznej i społecznej, takiej jak siły zbrojne czy policja, lub też w odniesieniu do określonych dziedzin działalności w zakresie usług związanych z ochroną cywilną. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika zaś, że wyłączeniu nie podlegają wymienione służby jako takie ale jedynie określone dziedziny działalności tych służb.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w swej podstawie powołuje się na zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 33 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2011r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm. ). Autor skargi kasacyjnej, wskazując jako naruszone powyższe przepisy, twierdzi że Sąd I instancji mylnie przyjął iż dodatek funkcyjny przysługujący policjantowi stanowi rekompensatę za służbę w dni wolne od służby.

Przede wszystkim analiza treści art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy wskazuje, że w ogóle nie dotyczy on dodatku funkcyjnego.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o Policji czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Natomiast w myśl ust. 2 art. 33 ustawy zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Przytoczone uregulowania określają zatem tygodniowy wymiar czasu służby oraz okres rozliczeniowy.

Według art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Z powyższego przepisu wynika jedynie uprawnienie policjanta zajmującego stanowisko kierownicze lub samodzielne do dodatku funkcyjnego. Uprawnienie skarżącego do dodatku funkcyjnego nie jest w rozpoznawanej sprawie sporne.

Jak z powyższego wynika cytowane przepisy nie pozwalają zakwestionować stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym dodatek funkcyjny stanowi niejako rekompensatę dla policjantów uprawnionych do jego otrzymania za służbę pełnioną w ponadnormatywnym czasie służby. Ocena Sądu I instancji opiera się na wykładni art. 33 ust. 4 ustawy o Policji, w myśl którego przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego. Z przepisu ust. 3 wynika natomiast uprawnienie policjanta do otrzymania czasu wolnego od służby albo rekompensaty pieniężnej w zamian za służbę przekraczającą normatywny czas służby.

W skardze kasacyjnej nie zarzuca się jednak błędnej wykładni art. 33 ust. 4 ustawy o Policji, podczas gdy jak wywiedziono to wyżej Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 33 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, albowiem normują one ( art. 33 ust. 1 i ust. 2 ) inne zagadnienia, a art. 104 ust. 2 ustawy sam w sobie nie pozwala na zakwestionowanie wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu co do tego, że dodatek funkcyjny dla osób pełniących funkcje kierownicze stanowi swoistą rekompensatę pieniężną za ponadnormatywny czas służby.

Gdy chodzi natomiast o błędną wykładnię dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003r. 2003/88/WE, to skarga kasacyjna nie wskazuje na konkretny przepis , którego dotyczy zarzut błędnej wykładni. W tej sytuacji niemożliwa staje się ocena tak sformułowanego zarzutu.

Dyrektywa 2003/88/WE z dnia 4 listopada 2003r. dotyczy niektórych aspektów organizacji czasu pracy, ustala minimalne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy, w związku z okresami dobowego odpoczynku, przerw, odpoczynku tygodniowego, maksymalnego tygodniowego czasu pracy, corocznego urlopu wypoczynkowego oraz aspektów pracy w porze nocnej, systemie zmianowym oraz harmonogramów pracy. Zgodnie z postanowieniami dyrektywy państwa członkowskie powinny podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, a wymagania w tych zakresach wprowadzić do krajowego ustawodawstwa. Przepisy dyrektywy zostały implementowane w 2004r. do krajowego ustawodawstwa przepisami Kodeksu Pracy.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że dyrektywa 2003/88/WE nie dotyczy policjantów, lecz pracowników. Wynika to z art. 2 pkt.1 dyrektywy Rady z dnia 12 czerwca 1989r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy 89/391/EWG, do której odsyła dyrektywa 2003/88/WE. Zgodnie z tym przepisem niniejsza dyrektywa nie będzie miała zastosowania tam, gdzie istniałaby sprzeczność interesów w odniesieniu do specyficznej działalności publicznej i społecznej, takich jak Siły Zbrojne, czy Policja lub też w odniesieniu do określonych dziedzin działalności w zakresie usług związanych z ochrona cywilną. Z tych przyczyn powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie w niniejszej sprawie dyrektywy 2003/88/WE jest nieuzasadnione.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że także na gruncie prawa pracy pracownicy zarządzający w imieniu pracodawcy zakładem pracy i kierownicy wyodrębnionych komórek organizacyjnych wykonują, w razie konieczności, pracę poza normalnymi godzinami pracy bez prawa do wynagrodzenia oraz dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych, z zastrzeżeniem § 2. W orzecznictwie wypracowanym na gruncie art. 151 ( znak 4 ) Kodeku Pracy podnosi się, że wymaganie większej dyspozycyjności od kierowników jest uzasadnione ich rodzajem pracy. Pracownicy ci mają prawo do wynagrodzenia za godziny przewidziane w art. 1514 KP, z tym że jest ono realizowane w ramach wynagrodzenia otrzymywanego od pracodawcy, z reguły znacznie wyższego od wynagrodzeń podległych im pracowników. O tym, czy dana osoba zatrudniona jest na stanowisku kierowniczym decydują w zasadzie struktury organizacyjne pracodawcy ( por. wyrok SA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2014r. III APa 15/13LEX nr 1499012 ).

W końcu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten stanowi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 1 § 2 Pusa określa wyłącznie kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Naczelny Sad Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, zgodnie z którym artykuł 1 Pusa, jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną ( por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014r. II FSK 2795/12 LEX nr 1591857 ).

Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 3 § 1 Ppsa i art. 1 § 1 i 2 Pusa sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nie należącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w Ppsa bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014r. II FSK 1038/12 LEX nr 1481387 ).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa w zw. z art. 207 § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.