Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 29/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Dyrektorem Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J. W. od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej postanawia: wskazać Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

I OW 29/18

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed-sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], a Dyrektorem Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia "odwołania" J. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Zakład Usługowy Konserwacja Terenów Zielonych J. W. ul. [...][...],[...][...], reprezentowanego przez radcę prawnego A. L. (Kancelaria Radców Prawnych [...] spółka partnerska ul. [...] 27, [...][...]), od decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

We wniosku wskazano, że w dniu [...] listopada 2017 r. zostało przekazane przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie Pana J. W. od decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Pismem nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło J. W., że działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm. ), przekazało jego odwołanie z dnia [...] listopada 2017 r. od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2017 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...], jako organu właściwego do jego rozpatrzenia.

Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...], za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], ponownie przekazał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], stwierdzając swoją niewłaściwość do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], konsekwentnie uznając się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania J. W. od ww. decyzji, ponownie przekazało odwołanie strony wraz z aktami sprawy do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury i Informatycznej w [...] (pismo nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.).

W dniu [...] stycznia 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] po raz trzeci wpłynęło przedmiotowe odwołanie strony wraz z aktami sprawy przekazane przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] (pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.), który podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Zdaniem Dyrektora, jest on organem władzy publicznej, a tym samym odwołanie od jego decyzji w sprawie informacji publicznej powinno rozpatrywać samorządowe kolegium odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podzieliło tego zapatrywania. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, Kolegium powołało się na regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), która w art. 16 i 17 odnosi się do możliwości wniesienia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy w sytuacji wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Wskazało, że zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumienia ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne. A także podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ww. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art, 14 ust, 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Nadto do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których-dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Zdaniem wnioskodawcy trzeba podkreślić, że przepis art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Organ podniósł, że w omawianej sprawie decyzja nr [...] z dnia [...] października 2017 r., od której odwołanie wniósł J. W. została wydana przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...]. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] wykonuje zadania publiczne, lecz nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To oznacza, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] występował w sprawie, dotyczącej udostępnienia informacji publicznej jako inny podmiot wykonujący zadania publiczne, o którym mowa w art. 1 pkt 4 ww. ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/GI 194/16 opublikowany w bazie orzeczeń LEX nr 2078931, wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt OSK 2336/15 opublikowany w bazie orzeczeń LEX nr 2343309). Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w takiej sytuacji wnioskodawca może wystąpić do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy kwestionuje wydaną przez ten podmiot decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], mając na uwadze powyższe, w sytuacji negatywnego sporu co do właściwości organu, który ma rozpatrzyć "odwołanie" od decyzji w sprawie dostępu do informacji publicznej, wniosło o wskazanie przez Sąd, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2017 r. jest Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...].

W odpowiedzi na wniosek SKO w [...], Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] wskazał, że organ administracji publicznej to podmiot, który z mocy prawa został wyposażony we władztwo administracyjne, posiadający własne, wyróżniające go kompetencje i powołany do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych. Stwierdził, że artykuł 5 § 2 KPA stanowi, że ilekroć w przepisach KPA jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i inne podmioty, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw należących do administracji publicznej.

Podniósł, że pojęcie władzy "publicznej" w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Podkreślił, że pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. W pojęciu "władzy publicznej" mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, jeżeli wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej.

Nadto wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w każdym przypadku, kiedy ustawodawca powierza jakiemukolwiek podmiotowi realizację zadań publicznych w jednej z form określonych w art. 3 PPSA, podmiot ten staje się organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a co za tym idzie, postępowanie sądowoadministracyjne jest dopuszczalne. Organy administracji określa się mianem organów administracji-w znaczeniu ustrojowym, inne zaś organy państwowe i podmioty to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 2 pkt 3 KPA. Wyjaśnił, że organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano przez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 KPA czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

Wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/12, dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów. Stąd nie znajduje zastosowania, wobec tego organu art. 17 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiący, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku odmowy udostępnienia przez ten podmiot informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji. Podniósł, iż Sąd wskazał, że szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tegoż majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jedno, stronnego kształtowania stosunków prawnych z jego użytkownikami. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego - płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrz zakładowy wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte. Władztwo zakładowe, jakim dysponuje szkoła publiczna, uprawnia ją do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Jednak zakres świadczonych, usług zakładu obejmuje nie tylko kwestie oświatowe, ale także realizację obywatelskiego prawa do informacji na temat jego funkcjonowania. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu szkoły publicznej w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji powinno być traktowane jako akt władztwa zakładowego.

Zdaniem organu, wedle statutu MZDII w [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej pod nazwą "MIEJSKI ZARZĄD DRÓG i INFRASTRUKTURY INFORMATYCZNEJ", dyrektor może wydawać decyzje administracyjne na podstawie upoważnień udzielonych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (§ 8). Wobec powyższego rozstrzygnięcie Dyrektora MZDII w [...] w sprawie odmowy dostępu do informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie takiej informacji powinno być traktowane jako akt władztwa, a dyrektor MZDII powinien zostać zaliczony do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 4 ust 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje zastosowanie przepis art. 16 ust. 2 tej ustawy, odsyłający w zakresie trybu odwoławczego do przepisów KPA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości do rozpoznania odwołania Jacka Wieczorka od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Istota sporu sprowadza się do oceny prawnej pozycji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.), co w praktyce sprowadza się do oceny, czy Dyrektor MZDII jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, czy też w art. 4 ust. 1 pkt 4 lub 5 u.d.i.p. Zatem punkt wyjścia do dalszych rozważań stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Ustawodawca dość niefortunnie połączył pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), niewyjaśniając i niedefiniując użytych przez siebie pojęć. Należy zatem odnieść się do ogólnych, sposobów wykładni prawa oraz wskazówek płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chmaj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r.). Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszego sporu, należy zatem przyjąć, iż ustawodawca w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07).

Uznanie Dyrektora MZDII w [...] za organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., spowodowałoby, że w odniesieniu do organu będącego władzą publiczną, zastosowanie miałyby ogólne reguły z Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące uprawnieniem do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej do organu wyższej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszy spór o właściwość, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, tj. podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Ze statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika, że jest jednostką budżetową Miasta [...] (§ 1 ust. 1), nad którą nadzór sprawuje Prezydent Miasta [...] (§ 1 ust. 4). Jednostką tą kieruje Dyrektor MZDII, który działa zgodnie z przepisami prawa, podejmuje decyzje samodzielnie i ponosi za nie pełną odpowiedzialność (§ 7 ust. 1 i 2). Trudno zatem dopatrzyć się w uregulowaniach prawnych dotyczących MZDII wykonywania przez niego władztwa publicznego, co dopiero wskazywałoby na przysługiwanie mu przymiotu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Statut nie reguluje też kwestii załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z § 8 statutu, dyrektor może wydawać decyzje administracyjne na podstawie upoważnień udzielonych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ze zgromadzonego materiału dowodowego i twierdzeń stron sporu nie wynika jednak, aby takie upoważnienie, w tym do wydawania decyzji w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, Dyrektor MZDII w [...] posiadał.

Wobec powyższego uznać należy, że to Dyrektor MZDII samodzielnie - a nie w imieniu Prezydenta Miasta [...] - jest zobligowany do rozpatrywania spraw w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, które wpłynęły do MZDII i wydawania decyzji w tych sprawach. Potwierdza to także treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym to podmiot, który jest w posiadaniu danej informacji publicznej jest zobligowany do jej udostępnienia (lub wydania decyzji odmownej - jak w niniejszej sprawie), o ile jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Podkreślić należy jednocześnie, że Dyrektor MZDII w [...] jest jedynie podmiotem reprezentującym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, tj. jednostkę organizacyjną Miasta [...]. Jest zatem organem podmiotu wykonującego zadania publiczne, a nie organem władzy publicznej. Uznanie Dyrektora MZDII za organ władzy publicznej wymagałoby przynajmniej wykazania, iż wykonuje on jakieś kompetencje władcze wobec podmiotów zewnętrznych przydane mu mocą ustawy. Fakt, iż w pewnych sytuacjach może z upoważnienia wydawać decyzje administracyjne, czyni go organem tylko w znaczeniu funkcjonalnym, a nie ustrojowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje swoim zakresem tylko organy władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organy, które są tak określone w przepisach prawa. Chodzi zatem o sytuacje, gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem. W odniesieniu do Dyrektora MZDII w [...] brak jest takiej regulacji. Co prawda w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca umożliwia wydawanie decyzji przez organ wykonawczy jednostki pomocniczej lub organy jednostek, o których mowa w art. 9 ust. 1, jednak mimo posiadania kompetencji do wydania decyzji nadal są to organy tych jednostek organizacyjnych, a nie organy władzy publicznej, czyli w niniejszej sprawie organy samorządu gminy.

Warto także zwrócić uwagę, że tożsame stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w prawomocnym postanowieniu z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 50/17, odrzucającym skargę J. W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazał, że stroną zobowiązaną do załatwienia wniosku J. W. był Dyrektor MZDII w [...] (a nie Prezydent Miasta [...]). Sąd podkreślił, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...] jest podmiotem reprezentującym inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji. Zgodnie z ustępem drugim tego przepisu do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Stosownie natomiast do art. 17 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Przytoczone powyżej przepisy oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie KPA środki prawne. Jeżeli decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji, wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 KPA, bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 KPA właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 KPA, który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 KPA zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kierownicy służb, inspekcji i straży są organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej organów administracji rządowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa.

Oceniając w tym kontekście status Dyrektor MZDII w [...] należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w ostatnio powołanym art. 5 § 2 pkt 6 KPA. MZDII w [...] jest jednostką organizacyjną gminy, samorządowym zakładem budżetowym stworzonym przez radę gminy. MZDII w [...] kieruje Dyrektor, który samodzielnie dopowiada za funkcjonowanie MZDII, a Prezydent [...] sprawuje nadzór nad działalnością tego podmiotu. Analiza statutu i aktów prawnych, regulujących funkcjonowanie MZDII, prowadzi do wniosku, że MZDII jest jednostką organizacyjną bezpośrednio związaną z kompetencjami gminy w zakresie m.in. gospodarki infrastrukturą. Powyższe oznacza, że Dyrektor MZDII nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Konsekwencją wcześniejszych wywodów jest konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie regulacji z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Regulacja ta odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 tej ustawy. Oznacza to, że od decyzji Dyrektora MZDII w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie J. W. udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej, będzie służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który ją wydał, a nie odwołanie. Za taki wniosek należy uznać pismo J. W. z dnia [...] listopada 2017 r., nazwane przez autora "odwołaniem". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1722/16.

W niniejszej sprawie nie ma zastosowania stanowisko, na które powołuje się Dyrektor MZDII, zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/12, ponieważ wyrok ten dotyczył szkoły publicznej, dysponującej tzw. władztwem zakładowym, w które zakład budżetowy, jakim jest MZDII w [...], nie jest wyposażony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., wskazał Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w [...], jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.