Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1621/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 81, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 32, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1874/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] w przedmiocie nakazu opóźnienia budynku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od M. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1874/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. [nr ...] na podstawie art. 68, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016" [winno być "j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623"] ze zm.) i art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce oznaczonej numerem ew. [...] obręb [...], położonej w S., nakazał właścicielom – I. i W. H.:

- opróżnienie w całości budynku mieszkalnego i umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania,

- wykonanie doraźnych zabezpieczeń polegających na zabezpieczeniu terenu oddziaływania budynku przed dostępem osób trzecich przez ogrodzenie i umieszczenie na nim informacji o istniejącym zagrożenia i zakazie wstępu.

Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 12 listopada 2009 r. ustalił, że na działce oznaczonej nr ew. [...] obręb [...] w S. znajduje się budynek mieszkalny dwukondygancyjny (parter i poddasze użytkowe), w całości podpiwniczony o wymiarach 10,28 m x 19,68 m, z dachem wielospadowym, krytym częściowo blachą i papą. Stan elementów nośnych budynków określono jako zły - stwierdzono zawilgocenia, postępującą korozję biologiczną, ubytki i ugięcia. Właściciele (zobowiązani postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2010 r.), przedłożyli ekspertyzę techniczną sporządzoną przez [mgr] inż. J. O., z treści której wynikało, że budynek jest w stanie zagrażającym zdrowiu i bezpieczeństwu mieszkańców, ubytki występujące w elementach konstrukcji powodują stan bezpośredniego zagrożenia. Elementy drewniane nie nadają się do wzmocnienia i czasowego wykorzystania. Zakres zniszczeń jest tak rozległy i poważny, że ewentualny koszt remontu przekroczy koszt wzniesienia nowego budynku, budynek nie nadaje się do dalszej eksploatacji. W konkluzji ekspertyzy stwierdzono, że budynek grozi zawaleniem. W kontekście tych wniosków, organ wskazał, że art. 68 Prawa budowlanego stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany:

1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania;

2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;

3) zarządzić:

a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,

b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.

Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Sytuacja, w której stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną (wyrok NSA z 13.2.1998 r., IV SA 944/96, Lex nr 43340). W ocenie organu w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, że budynek zamieszkały przez ludzi, grozi bezpośrednio zawaleniem. Wobec stwierdzenia zaistnienia niebezpieczeństwa zawalenia się budynku, organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego (wyrok NSA [z 14.5.1998 r.] IV SA 1159/96, Lex nr 43270).

Właściciele budynku – W. H. i I. H. wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ([j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.], dalej u.o.l. bądź ustawa o ochronie praw lokatorów) w związku z art. 11 ust. 2 tej ustawy, przez ich błędne zastosowanie i ustalenie, że na właścicielu budynku przy ulicy [...] w S., ciąży obowiązek zapewnienia lokali zamiennych, w stosunku do lokali, których nakaz opróżnienia wydano.

Domagali się zmiany zaskarżonej decyzji, przez wskazanie, że podmiotem obowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych dla opróżnianych lokali jest właściwa gmina; uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności w zakresie pkt 1 decyzji z [...] r. z powodu niemożności opróżnienia budynku do czasu zapewnienia lokali zamiennych przez gminę. Wskazali, że bezspornym jest, że stan budynku ze względu na ubytki w konstrukcji grozi zawaleniem, przez co stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia jego mieszkańców. Brak możliwości dalszej eksploatacji, a w konsekwencji konieczność rozbiórki budynku powoduje obowiązek zapewnienia najemcom mieszkań zamiennych po stronie gminy, a nie jak wskazano w decyzji z [...] r. - po stronie właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z art. 32 w zw. z art. 11 ust. 2 u.o.l., w sytuacji gdy najemca opłaca w dniu poprzedzającym wejście w życie ustawy czynsz regulowany, obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki, spoczywa do dnia 31 grudnia 2015 r. na właściwej gminie. W celu realizacji tego obowiązku, zgodnie z art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję o opróżnieniu obiektu budowlanego doręcza się także podmiotowi obowiązanemu innemu niż właściciel. Oznacza to, że o ile egzekwowany obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego obciąża właścicieli, o tyle obowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest gmina. Opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu obciążają podmiot obowiązany do zapewniania lokali zamiennych. Do momentu gdy lokale takie nie zostaną zapewnione, obowiązek opróżnienia lokali nie jest możliwy do wykonania.

Miasto S. (w związku z otrzymaniem decyzji PINB z [...] r. i zawiadomieniem o przesłaniu odwołania I. i W. H.) w piśmie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2011 r. (potraktowanym jako odwołanie), domagało się uznania Miasta S. za stronę postępowania. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 4 i art. 32 u.o.l.

Miasto domagało się: uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 61 § 4, 73 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i 2, art. 81 k.p.a.; doręczenia Miastu kopii materiałów zgromadzonych w sprawie, w tym protokołu oględzin budynku, ekspertyzy technicznej stanu budynku, dowodów na zasiedlenie budynku decyzjami o przydziale lokalu, informacji o ilości, powierzchni i stanie lokali, ilości osób mieszkających w poszczególnych lokalach.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Miasto S. posiada interes prawny w wyjaśnieniu wszelkich okoliczności związanych z wydaniem przez organy nadzoru budowlanego nakazu opróżnienia, gdyż powołane przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, nakładają na Miasto obowiązek zapewnienia lokali zamiennych dla mieszkańców opróżnianego budynku. Wskazano, że Miasto S. nie otrzymało zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani o terminie oględzin, a przed wydaniem decyzji nie miało możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Budynek nie pozostaje w administracji i zarządzie Miasta i dlatego brak było informacji o jego stanie jak też wiedzy co do podstaw prawnych zamieszkujących tam osób. Przekazana Miastu decyzja organu I instancji jest niewykonalna, bowiem nie wymienia danych personalnych mieszkańców, nie określa numerów lokali oraz ilości izb i powierzchni zajmowanych przez poszczególnych mieszkańców.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor bądź WINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. i W. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] r. nakazującej im opróżnienie w całości budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej nr ew. [...] obręb [...], położonej w miejscowości S. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu 12.11.2009 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadzili kontrolę w/w nieruchomości. W jej wyniku organ I instancji ustalił, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny (parter i poddasze użytkowe), murowany, w całości podpiwniczony o wymiarach 10,28 m x 19,68 m, wybudowany na początku XX wieku, który jest w złym stanie technicznym. Ustalenia organu znalazły potwierdzenie w ekspertyzie technicznej z grudnia 2010 r. opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. O.

Zdaniem WINB, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, a okoliczności podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego który stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany:

1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania;

2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;

3) zarządzić:

a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,

b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.

W przedmiotowej sprawie bezsporne było, że na nieruchomości stanowiącej własność I. i W. H. znajduje się parterowy budynek mieszkalny wybudowany na początku XX wieku, w którym zamieszkują 3 rodziny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że budynek mieszkalny jest całkowicie wyeksploatowany. W obiekcie tym zużyte i zniszczone są ściany, stropy, dach, występują liczne pęknięcia i zawilgocenia. Zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia spowodowane złym stanem technicznym budynku potwierdził zarówno protokół oględzin z 12.11.2010 r., jak również ekspertyza budowlana. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek jest zamieszkały i stwarza bezpośrednie zagrożenie zawaleniem, zachodziła konieczność jego opróżnienia w trybie natychmiastowym. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie nadał decyzji na podstawie art. 108 [§ 1] k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu organ II instancji wskazał, że adresatami obowiązków nałożonych w trybie art. 68 Prawa budowlanego są wyłącznie właściciel lub zarządca danego obiektu budowlanego. I. H. i W. H. są współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. PINB, wskazując jako adresata zaskarżonej decyzji współwłaścicieli budynku - nie naruszył art. 68 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.o.l., to gmina na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie winna zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokoić potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego (art. 11 ust. 9.u.o.l.). Obowiązek dostarczenia lokalu spoczywa do dnia 31.12.2015 r. na właściwej gminie (art. 32 u.o.l.). Jego realizację zapewnia art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazujący doręczać decyzję o opróżnieniu bądź wyłączeniu w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania podmiotowi obowiązanemu innemu niż właściciel. Dlatego obowiązek opróżnienia budynku obciąża właściciela, ale obowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot - gmina.

Miasto S. wniosło skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] r., zarzucając bezzasadną odmowę dopuszczenia Miasta S. do udziału jako strony w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 68 Prawa budowlanego co do budynku mieszkalnego I. i W. H., położonego w S. na działce nr [...]. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z literalnego brzmienia art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego nie tylko interesu prawnego, ale też obowiązku dotyczy postępowanie. W omawianym przepisie nie ma zastrzeżenia, że ma być to wyłącznie obowiązek prawny. Wobec tego również obowiązek faktyczny, dotyczący konkretnego podmiotu, a wynikający z prowadzonego postępowania administracyjnego, winien przesądzać o udziale tego podmiotu jako strony postępowania. Unormowanie art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązujące organ nadzoru budowlanego do przesłania decyzji o opróżnieniu budynku mieszkalnego obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, dotyczy bezpośrednio obowiązku tego podmiotu. Obowiązanym może być albo właściciel albo gmina, stosownie do przepisów odrębnych tj. ustawy o ochronie praw lokatorów. Tym obowiązanym może okazać się właściciel budynku, gdy zostaną spełnione przesłanki z art. 10 ust. 4 lub art. 11 ust. 9 w zw. z ust. 2 pkt 4 albo właściwa gmina, o ile zostaną spełnione przesłanki z art. 32 u.o.l.

Nałożenie obowiązku zapewnienia lokali zamiennych na Miasto S. - bez jego udziału jako strony, narusza podstawowe zasady i przepisy procedury administracyjnej tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 61 § 4, 73 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i 2, i art. 81 k.p.a. Miasto nie otrzymało zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania, ani o oględzinach, nie otrzymało też żadnych materiałów zgromadzonych w sprawie, w tym protokołu oględzin budynku i ekspertyzy technicznej stanu budynku. Przed wydaniem decyzji Miasto nie miało możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a. W skardze podniesiono, że ów budynek nie pozostaje w administracji czy zarządzie Urzędu Miasta S. Miasto nie ma informacji o stanie budynku i podstawach prawnych do zamieszkiwania tam lokatorów. Organy nadzoru budowlanego, prowadzące przedmiotowe postępowanie w trybie art. 68 Prawa budowlanego, miały obowiązek ustalić szczegółowo, czy i które lokale w tym budynku były zasiedlane na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lokalu i czy lokatorzy mieli obowiązek opłacać czynsz regulowany w myśl art. 32 u.o.l. Organy nie określiły ilości osób zamieszkałych w przedmiotowym budynku, a w uzasadnieniu decyzji II instancji podana została tylko ogólna informacja, że aktualnie zamieszkują tam 3 rodziny, bez wskazania konkretnych osób i zajętych lokali. Sprawa dotycząca obowiązku dostarczenia lokali zamiennych nie została wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie, a Miasto S. ma interes prawny w dokładnym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności związanych ze wskazaniem podmiotu obowiązanego do przekwaterowania mieszkańców do lokali zamiennych. Przekazane Miastu decyzje niezależnie od tego, że w chwili obecnej Miasto nie posiada żadnych wolnych lokali mieszkalnych są niewykonalne, skoro nie wymieniają danych personalnych mieszkańców, nie określają numerów lokali oraz ilości izb i powierzchni zajmowanych przez poszczególnych mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a. wskazał, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] r. nakazującą opróżnienie w całości budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej nr ew. [...] obręb [...], położonej w miejscowości S. Organ odwoławczy odmówił przymiotu strony odwołującemu się Miastu S., czemu dał wyraz w decyzji nr [...] z [...] r. (odrębnie zaskarżonej).

Zatem aktualnie Sąd musiał ocenić czy skarżący mimo braku udziału w postępowaniu administracyjnym, mógł zaskarżyć decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania I. i W. H.

Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (wyrok NSA z: 30.1.2007 r., II OSK 247/06, Lex nr 342607; 10.4.2008 r., II OSK 374/07, Lex nr 468574). Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialny (za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych). Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium istnienia jej interesu prawnego. Pojęcie interes prawny użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swym zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 28.12.2007 r., I OSK 1387/07, Lex nr 365847). By można mówić o interesie prawnym uprawniającym do wniesienia skargi, dany podmiot musi wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Miastu S. doręczono decyzję I instancji. Nie oznacza to, że uzyskało przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Postępowanie przed organem I instancji prowadzone było w trybie art. 68 Prawa budowlanego. Przepis ów stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Organ przesyła taką decyzję podmiotowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. W treści decyzji, stosownie do art. 68 pkt 3 Prawa budowlanego, organ zarządza umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o zakazie jego użytkowania oraz zarządza wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Skoro obowiązki, o których mowa w komentowanym przepisie, mogą być nałożone wyłącznie na właściciela lub zarządcę budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, to stroną takiego postępowania są wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Za takim stanowiskiem przemawia przedmiot postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W trakcie takiego postępowania organ, zgodnie ze swymi kompetencjami, ocenia tylko stan techniczny budynku. Przedmiotem sprawy nie jest analiza tego, kto jest obowiązany do dostarczenia lokali zamiennych. Wykraczałoby to poza zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wynika to również z brzmienia art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi tylko o doręczeniu decyzji, czyli przesłaniu jej do wiadomości. Użyte w treści pkt 2 art. 68 Prawa budowlanego wyrażenie "(...) przesłać decyzję (...)" znaczy tyle, co przesłać do wiadomości (wyrok NSA z 14.5. 1998 r., IV SA 1092/96, Lex Nr 43269).

Podmiot obowiązany do dostarczenia lokali zamiennych, czyli w stanie faktycznym sprawy Miasto S., otrzymuje jedynie do wiadomości decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Skarżąca upatrywała źródła interesu prawnego gminy do występowania w postępowaniu w treści art. 11 ust. 2 pkt 4 i art. 32 u.o.l. Zgodnie art. 32 ww. ustawy, w razie wypowiedzenia najmu, na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4, najemcy opłacającemu w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa, do dnia 31 grudnia 2015 r., na właściwej gminie. Treść tego przepisu nie przesądza jednak o istnieniu interesu prawnego gminy do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena stanu technicznego danego budynku (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29.8.2007 r., IV SA/Wa 907/07, Lex Nr 364765). Art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego nakładał na organy nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia działania w przypadku groźby bezpośredniego zawalenia się budynku i przeciwdziałania ewentualnym ich skutkom przez wydanie odpowiedniej decyzji, zarządzenie umieszczenia informacji o grożącym ze strony tego budynku niebezpieczeństwie i wykonanie jego zabezpieczeń (pkt 3).

Adresatem władczo nałożonych przez organ obowiązków ustawodawca uczynił jedynie właściciela lub zarządcę budynku, a treścią tych obowiązków jest opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie w całości lub części budynku z użytkowania. Wykonanie tego obowiązku faktycznie sprowadzać się będzie do fizycznego wyprowadzenia ludzi z zagrożonego obiektu budowlanego oraz zabezpieczenia tegoż obiektu przed ich powrotem, a także zabezpieczeniem obiektu przed dostępem innych osób. Zakres tego obowiązku, termin jego realizacji wynikać będzie ze stanu faktycznego sprawy, tj. stanu technicznego budynku, ustalonego przez organ. Nie można twierdzić, by jakikolwiek inny podmiot, niż ten który będzie adresatem wyżej wymienionych obowiązków, mógł być stroną postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Nie istnieje również konieczność powiązania tego obowiązku z jego konsekwencją (następstwem), jakim jest dostarczenie lokalu zamiennego i z tego wywodzić interes prawny Gminy w postępowaniu, które ma inny cel, niż ten który będzie wynikał z "odrębnych przepisów".

Choć ustawodawca nałożył na organ, wydający decyzję w trybie art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z pkt 2 tego przepisu obowiązek przesłania jej podmiotowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, jednakże nie można uznać, by okoliczność ta wpływała na sytuację prawną tych podmiotów. Nieprzypadkowe jest użycie w przepisie tym zwrotu "przesłać decyzję", co wskazuje na informacyjny charakter tej czynności (wyrok NSA z 6.12.2011 r., II OSK 1772/10, baza internetowa orzeczeń NSA).

Wydanie decyzji w trybie art. 68 Prawa budowlanego pozostaje w oderwaniu od obowiązku określonego podmiotu do dostarczenia lokalu zamiennego. Ustalenie przy tym, czy obowiązek taki będzie wynikał z przepisów odrębnych i kto jest jego adresatem nie jest ani elementem prowadzonego w ww. trybie postępowania, ani częścią kończącego je władczego rozstrzygnięcia (decyzji). Przesłanie decyzji jest jedynie czynnością techniczną w żaden sposób nie kształtującą praw i obowiązków jej adresatów obowiązanych z punktu 2 analizowanego przepisu, które wynikają z przepisów szczególnych, tak jak w rozpoznawanym przypadku ustawy o ochronie praw lokatorów. Ani charakter prowadzonego postępowania i kończącego go rozstrzygnięcia, ani art. 32 u.o.l., nie pozwalają na przyjęcie, że skarżąca ma interes prawny w kontrolowanym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1874/11, wywiodło Miasto S., reprezentowane przez adwokat M. Z., zaskarżając ów wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ([j.t.] Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: I. naruszenie prawa materialnego

- przez błędną wykładnię art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 32 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.) i art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że unormowania te wykluczają udział w postępowaniu administracyjnym i sądowym jako strony postępowania Miasta S., obowiązanego do zapewnienia mieszkańcom budynku lokali zamiennych w sytuacji wypowiedzenia najmu lokali przez właścicieli na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.l., wymagających opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku przekraczającego okres roku zgodnie z art. 10 ust. 4 tej ustawy,

- art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 75 ust. 2, art. 165 ust. 2 oraz art. 77 ust.

2 i art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r.

Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nierówne i dyskryminujące

traktowanie jednostki samorządu terytorialnego - gminy Miasta S.

w postępowaniu administracyjnym i sądowym obejmującym opróżnienie

zasiedlonego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na jego terytorium,

wyrażające się w zamknięciu skarżącemu drogi sądowej oraz pozbawieniu go

możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnych naruszających jego prawa,

a w konsekwencji odmówienie mu prawa do żądania skontrolowania legalności

działalności administracji w zakresie nałożonych na niego obowiązków;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 50 § 1 i art. 32 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że Miasto

S. nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi w przedmiotowej

sprawie mimo, że decyzja nr [...] [...]WINB z dnia [...] r.

i poprzedzająca ją decyzja PINB nr [...] z dnia [...] r. dotyczy

obowiązku skarżącego zapewnienia mieszkańcom budynku lokali zamiennych

i pokrycia kosztów przeprowadzki;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

oraz art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 73 § 1, art. 77 § 1,

art. 79 § 1 i 2, art. 81 i art. 84 § 1 k.p.a. przez nie uwzględnienie, że skarżący

bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym

prowadzonym przez organy Nadzoru Budowlanego obu instancji, co skutkowało

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia tego postępowania;

- art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego i postępowania podniesionych w skardze, w tym do braku ustalenia przez organy obu instancji istotnego w sprawie stanu faktycznego dotyczącego ilości lokali w budynku, w tym zajętych przez najemców opłacających czynsz regulowany, jak również nie odniesienia się do odmiennej w porównaniu z MWTNB oceny znaczenia w sprawie niniejszej przesłania decyzji Miastu oraz nie wskazania przyczyn oddalenia wniosku skarżącego dotyczącego wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, zgłoszonego na rozprawie w dniu 08.02.2012 r.;

Na podstawie art. 191 w związku z art. 162 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie postanowienia WSA, zapadłego w sprawie niniejszej na rozprawie dnia 08.02.2012 r., oddalającego wniosek skarżącego o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) z art. art. 2, 32 ust 1, 64 ust. 2, 75 ust. 2, 77 ust. 2, 78 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazując na powyższe podstawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniósł o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie sformułowania o przesłaniu decyzji obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych bez wyraźnego uznania tego podmiotu jako strony postępowania nadzorczego z art. 2, 32 ust. 1, 64 ust. 2, 75 ust. 2, 77 ust.2, 78 i 165 ust. 2 Konstytucji RP i zawieszenie postępowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. z art. 192 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy, gdyż przez uznanie niekonstytucyjności tego unormowania albo nie było podstawy do wykluczenia. Miasta od udziału w sprawie jako strony postępowania administracyjnego i sądowego albo nie powinna być w ogóle przesłana Miastu decyzja organu, przez co nie powstałby obowiązek Miasta zapewnienia mieszkańcom lokali zamiennych.

Uczestnicy postępowania I. i W. H., reprezentowani przez radcę pr. K. K., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Istotą zagadnienia w niniejszej sprawie jest to, czy Miastu S. przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja skargowa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że stosownie do art. 50 p.p.s.a., postępowanie przed sądem administracyjnym, zarówno pierwszej instancji, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być uruchomione wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia odpowiedniego środka prawnego przez podmiot mający w sprawie interes prawny. Sąd administracyjny na każdym etapie sprawy poddaje badaniu legitymację materialnoprawną podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.4.2005 r. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; wyrok NSA z 16.9.2010 r., II OSK 1397/09, Lex nr 746508). Ocena w powyższym zakresie następuje bez względu na to, czy korzystający z danego środka prawnego był dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i czy ze skargą wystąpił podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję nakładającą na niego obowiązki bądź przyznającą mu uprawnienia (W. Chróścielewski: Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27.1.2004 r., III SA/Wa 1617/02, OSP 1995/11/128 s. 580; Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010/5-6/82).

Pojęcie strony jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swe źródło w przepisach o postępowaniu.

Wojewódzki Sąd trafnie ocenił, że Miastu S. nie przysługuje interes prawny w kontrolowanym postępowaniu. Przedmiotowe postępowanie toczyło się na podstawie art. 68 Prawa budowlanego. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca budynku. Adresatami decyzji nie są najemcy lokali (wyrok NSA z: 8.4.1998 r., IV SA 928/96; 4.4.2003 r., IV SA 2627/01, akceptowane przez A. Despot-Mładanowicza w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 606, uw. 4). Z tych samych względów interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu nie ma także gmina. W doktrynie trafnie wskazuje się, że przedmiotem postępowania z art. 68 Prawa budowlanego mogą być budynki przeznaczone na pobyt ludzi, które nie są budynkami mieszkalnymi (A. Despot-Mładanowicz – op. cit. s. 605, uw. 1). W takim przypadku organ w ogóle nie przesyła decyzji, o której mowa w pkt 1 art. 68, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów.

W kontrolowanej sprawie organ prawidłowo przesłał decyzję Miastu S. Miasto S. nie było adresatem tej decyzji, na skutek przesłania decyzji nie stało się stroną postępowania, a decyzja podjęta na podstawie punktu 1 art. 68 nie rozstrzyga o obowiązku ani uprawnieniu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że przesłanie decyzji jest czynnością o charakterze jedynie technicznym, a jej istota sprowadza się tylko do przekazania stosownej informacji (wyrok NSA z: 6.12.2011 r., II OSK 1772/10; 14.5.1998 r., IV SA 1092/96, Lex nr 43340; WSA w Rzeszowie z 9.3.2010 r., II SA/Rz 995/09, Lex nr 606683).

Art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 i art. 11 ust. 2 pkt 4, i art. 10 ust. 4 u.o.l., i art. 28 k.p.a. nie pozwalają na przyjęcie, że Miasto S. miało interes prawny w kontrolowanym postępowaniu (wyrok NSA z 6.12.2011 r., II OSK 1772/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że skargę do sądu administracyjnego wniósł podmiot nie posiadający materialnej legitymacji skargowej, co skutkować musiało oddaleniem skargi, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 16.9.2010 r., II OSK 1397/09, Lex nr 746508). Tym samym nie doszło do naruszenia: art. 50 § 1 i art. 32 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81 i art. 84 § 1 k.p.a.; art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a.

W protokole rozprawy z 8 lutego 2012 r. brak postanowienia o oddaleniu wniosku skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego z art. 2, 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 75 ust. 2, art. 77 ust. 2, art. 78 i 165 Konstytucji RP, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie nabrał wątpliwości co do braku zgodności powołanej regulacji z przepisami Konstytucji RP, a rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od odpowiedzi na pytanie prawne (art. 193 Konstytucji RP). Tym samym nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie.

Konieczność badania legitymacji skargowej jest instytucją powszechnie znaną i akceptowaną, zarówno w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądami powszechnymi (S. Łajszczak, Legitymacja skargowa a przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, ZNSA 2012/5/s. 64 i n.; J. Jodłowski w: J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Wwa 2009 s. 62, 192-195; H. Trammer, Następcza bezprzedmiotowość procesu cywilnego, Kraków 1950, s.21-22). Obligatoryjne badanie materialnoprawnej legitymacji skargowej nie wiąże się z jakimkolwiek "wykluczeniem Miasta od udziału w sprawie jako strony postępowania administracyjnego i sądowego" (jak to błędnie postrzega autor skargi kasacyjnej), bowiem Miasto S. nigdy stroną kontrolowanego postępowania nie było. Obowiązek zapewnienia najemcy lokalu zamiennego wynika z ustawy (art. 32 u.o.l.), nie zaś z przesłania decyzji w trybie art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego. Wszelkie spory co do istnienia przesłanek z art. 32 u.o.l. rozstrzygać może wyłącznie sąd powszechny w odrębnym postępowaniu. Kognicja organu nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu ograniczała się wyłącznie do ustalenia przesłanek z art. 68 Prawa budowlanego, nie zaś do badania, czy i ewentualnie komu z ludzi przebywających w budynku, przysługują uprawnienia najemcy, określone w przepisach odrębnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, a na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.