Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2194/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 189 aer. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 278/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia x z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 278/13 - po rozpoznaniu skargi S. w Ostrołęce na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...] ( pkt 1); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce na rzecz skarżącego S. z siedzibą w Ostrołęce kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę 203,93 złote tytułem zwrotu kosztów dojazdu (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podaniem z dnia [...] marca 2010 r. S. z siedzibą w Ostrołęce wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia M. Sp. z o.o. z/s w O. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych, zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., SKO odmówiło na podstawie art. 157 § 2 i 3 w zw. z art. 28 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie. Uzasadniając odmowę organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odzysku odpadów. Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym, z którego wynikałyby bezpośrednio dla skarżącego określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Nadto Stowarzyszenie, będące organizacją ekologiczną, nie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją w sprawie odzysku odpadów, a tym samym nie korzystało z uprawnień określonych w art. 31 § 2 k.p.a i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), co stanowi dodatkową przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia.

Stowarzyszenie w skardze na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2010 r., wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kwestionowanym orzeczeniom zarzuciło naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed 15 listopada 2008 r., m.in. art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4a i 4b i art. 51 ust. 1 i 8) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1288/10, uwzględnił skargę i uchylił obie decyzje SKO. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, natomiast art. 31 § 2 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zdaniem Sądu organ winien więc rozpatrzyć żądanie Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W szczególności powinien zbadać, czy wystąpienie przez Stowarzyszenie z żądaniem wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy za wszczęciem przemawia interes społeczny. Dopiero wówczas organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie: postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu albo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 31 § 2 k.p.a.). Za błędne Sąd uznał stanowisko SKO, że zastosowaniu powyższych uregulowań stała na przeszkodzie okoliczność nie uczestniczenia przez Stowarzyszenie na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2009 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nową sprawę administracyjną i w związku z tym organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nieważnościowym (art. 31 § 1 k.p.a,) bez względu na to, czy uczestniczyła na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z/s w O., wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1582/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że wprawdzie Sąd I instancji dostrzegł określone uchybienia SKO w zastosowaniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., to w oparciu o ten przepis w zasadzie nie sformułował żadnego poglądu, który miałby świadczyć o tym, że w sprawie zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych. W tak zakreślonych granicach sprawy, Sąd I instancji winien wypowiedzieć pogląd w całokształcie sprawy, czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego w związku z wnioskiem Stowarzyszenia. Skoro przedmiotem oceny Sądu I instancji była zasadność odmowy wszczęcia takiego postępowania, co nastąpiło zaskarżoną decyzją, a w dyspozycji Sądu były wszystkie wymagane do sformułowania takiej oceny dowody, to Sąd ten nie mógł uciec od sformułowania stosownej oceny stanu faktycznego i prawnego. Sąd I instancji, choć prawidłowo przywołał treść art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazując na konieczność zaistnienia dwóch przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania, to dla wyniku sprawy administracyjnej nie wyprowadził żadnych wniosków, które osadzone byłyby w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Sąd nie wypowiedział się ani co do treści statutu Stowarzyszenia, ani istnienia w sprawie interesu społecznego, który w niniejszej sprawie mógłby wynikać wyłącznie z charakteru postępowania nieważnościowego oraz treści wniosku, w którym zostały sformułowane konkretne zarzuty wobec decyzji dotyczącej problematyki z zakresu ochrony środowiska. Taka ocena Sądu administracyjnego z kolei pozwoliłaby na wypowiedzenie się co do zasadności rozstrzygnięcia organu, którym to odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego, co stanowiłoby o przeprowadzeniu przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. NSA wskazał, że Sąd I instancji winien był zbadać, czy postępowanie oparte na przepisie art. 156 § 1 k.p.a., jako szczególne postępowanie nadzorcze, służyłoby realizacji przez powołane do tego organy celów Stowarzyszenia, w szczególności celu, jaki wynika z Rozdziału II zawartego § 1 ust. 1 statutu. Celem Stowarzyszenia jest: "ochrona środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców na obszarze działania stowarzyszenia przed wszelkimi zanieczyszczeniami oraz zagrożeniami wynikającymi z działalności zakładów przemysłowych, produkcyjnych oraz komunalnych, w tym zanieczyszczeniem wód, wód gruntowych, lasu, gleby, powietrza, źródłami hałasu, emisji promieniowania, falami radiowymi i polami elektromagnetycznymi mogącymi negatywnie wpływać na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko naturalne". Nawet jeżeli rozstrzygnięcie organu wynikało z pominięcia ww. przesłanek, to nie zwalniało to Sądu I instancji od dokonania oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia przez pryzmat art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazując organowi, w jaki konkretnie sposób taka ocena winna zostać sformułowania, tym bardziej, że art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. posługuje się niezdefiniowanym w przepisach prawa pojęciem "interesu społecznego". Sąd I instancji winien zatem wskazać, czy w niniejszej sprawie organ mógł temu pojęciu nadać treść wypływającą z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w związku art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji pominął też, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu administracyjnego było wypowiedzenie się co do treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji (odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego) w całokształcie materiału dowodowego. Zdaniem NSA z akt sprawy wynika, że stosowny materiał dowodowy był w dyspozycji Sądu, jak i SKO w Ostrołęce. Brak takich ustaleń przez organy nie zwalniał Sądu od dokonania takiej oceny. Do oceny sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny skłania treść zarzutu skargi kasacyjnej, w którym wskazano, że w sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia oceny zasadności żądania wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem Stowarzyszenia. Takie uzasadnienie zarzutu skłania do stwierdzenia, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający przeprowadził postępowanie. Strona wnosząca skargę kasacyjną próbuje wykazać w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, że takowych przyczyn wynikających z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dla wszczęcia postępowania nieważnościowego nie było, co miałoby wskazywać na prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania.

W toku ponownego rozpatrywania skargi Stowarzyszenie poparło skargę, podnosząc następujące okoliczności, świadczące w jego ocenie o tym, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odzysku odpadów, wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa:

1. Przy wydaniu decyzji w sprawie odzysku odpadów nie wzięto pod uwagę, że w przeszłości doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku do produkcji mączki kostnej na stację diagnostyczną dla samochodów ciężarowych wraz z garażem oraz magazynem surowców wtórnych z zapleczem socjalno-biurowym. Decyzja Wójta w tym przedmiocie została wydana w dniu [...] maja 2005 r. W rezultacie powyższego adresat decyzji z 2009 r. i nabywca nieruchomości zabudowanej tym budynkiem czyli Spółka, uruchomił na podstawie decyzji z 2009 r. działalność z zakresu segregacji i odzysku odpadów komunalnych, a zatem działalność inną aniżeli wskazana w decyzji Wójta z 2005 r. Jeżeli inwestor miał zamiar podjęcia innej działalności niż wskazana w decyzji z 2005 r. to przed wydaniem decyzji z 2009 r. winien był uzyskać nową decyzję, uprawniającą spółkę do gospodarowania terenem w sposób przez siebie planowany.

2. W związku z wydaniem przedmiotowej decyzji z 2009 r. na terenie Spółki rozpoczęto chaotyczne składowanie odpadów, w formie porozrzucanych hałd. W oczywisty sposób taka sytuacja zagraża środowisku, negatywnie oddziałując na najbliższe otoczenie zakładu, w którym otoczeniu znajdują się działki budowlane osób fizycznych i zakłady mięsne. Przedłożone fotografie relacjonują stan faktyczny z okresu 2009 - 2011 r. W chwili obecnej sytuacja została w pewnym zakresie uporządkowana.

3. Do uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, związanych z realizowaniem przez spółkę decyzji z 2009 r., należy w pierwszej kolejności zaliczyć intensywny odór, wydzielający się ze składowanych odpadów oraz hałas emitowany z pracujących maszyn, dokuczliwy najbardziej w okresie letnim i w porach nocnych. W decyzji z 2009 r. nie wzięto również pod uwagę, że dojdzie do kumulacji negatywnego oddziaływania na okolice, wynikającej z faktu, że w bliskim sąsiedztwie terenu Spółki znajduje się wysypisko śmieci. Oba tereny znajdują się w odległości 700 - 800 metrów od siebie a pomiędzy nimi znajdują się tereny mieszkalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja SKO zapadła z naruszeniem art. 31 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. polegało na niezasadnej odmowie przez SKO wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważnosci decyzji w sprawie odzysku odpadów w następstwie zgłoszenia żądania w tym zakresie przez Stowarzyszenie, będące organizacją społeczną, w sytuacji w której zostały spełnione łącznie dwie niezbędne przesłanki do wszczęcia takiego postępowania z urzędu w związku z żądaniem organizacji społecznej, w postaci: 1) okoliczności, że żądanie wszczęcia przedmiotowego postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia, 2) okoliczności, że za wszczęciem przedmiotowego postępowania przemawiania interes społeczny.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA przesądził, że w sytuacji, w której sąd administracyjny kontroluje legalność decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek podmiotu posiadającego status organizacji społecznej, wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (w dacie, w której przepis ten obowiązywał), to jest zobowiązany, stwierdziwszy wadliwość tej decyzji z racji niewzięcia przez organ pod uwagę możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 31 k.p.a., samodzielnie ocenić, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tym trybie, sformułowane w art. 31 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei art. 31 § 2 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Istoty art. 31 k.p.a. należy upatrywać w tym, że organizacja społeczna może wyegzekwować od organu administracji publicznej, w uzasadnionych przypadkach, wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której organ postępowania takiego nie wszczął, pomimo tego, że był do tego umocowany. Możliwość żądania przez organizacje społeczne wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby ma zatem na celu m. in. wprowadzenie społecznej kontroli dla spraw o istotnym znaczeniu np. dla określonej grupy mieszkańców danego obszaru. Sąd stwierdził, że zgodnie ze statutem Stowarzyszenia, jego celem jest: "ochrona środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców na obszarze działania stowarzyszenia przed wszelkimi zanieczyszczeniami oraz zagrożeniami wynikającymi z działalności zakładów przemysłowych, produkcyjnych oraz komunalnych, w tym zanieczyszczeniem wód, wód gruntowych, lasu, gleby, powietrza, źródłami hałasu, emisji promieniowania, falami radiowymi i polami elektromagnetycznymi mogącymi negatywnie wpływać na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko naturalne". W ocenie Sądu zgłoszone przez Stowarzyszenie żądanie wszczęcia przez SKO postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odzysku odpadów jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia (w ramach działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców na obszarze działania stowarzyszenia przed wszelkimi zanieczyszczeniami oraz zagrożeniami wynikającymi z działalności zakładów przemysłowych, produkcyjnych oraz komunalnych), a zatem spełniona jest jedna z dwóch przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do drugiej przesłanki - interesu społecznego Sąd stwierdził, że z uwagi na brak definicji "interesu społecznego", organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Sąd wskazał, że w piśmiennictwie podnosi się (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 6 wydanie Wydawnictwo C.H. Beck str. 258 - 259 i powołane tam źródła), że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracji. Interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować "wścibstwo" organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracji i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Interesu społecznego nie można zatem utożsamiać z automatyzmem we wszczynaniu postępowań administracyjnych w każdej sytuacji, w której zażąda tego organizacja społeczna, powołująca się choćby w ogólnikowy i abstrakcyjny sposób na zagrożenie istotnego dobra chronionego prawem. Taka interpretacja interesu społecznego czyniłaby z organizacji społecznej faktycznego dysponenta tych postępowań, powodując ryzyko nadużyć, ewentualnie ryzyko sparaliżowania działań organów.

Sąd podkreślił, że nie chodzi o przeniesienie na organizację społeczną ciężaru jednoznacznego wykazania, że w stosunku do osoby trzeciej należy wydać orzeczenie o określonej treści ( powyższe prowadziłoby do zdeformowania istoty instytucji, o której mowa w art. 31 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie korzystania z niej organizacjom społecznym), a o dochowanie zasady, że przesłanką do wszczęcia postępowania w trybie art. 31 k.p.a. winny być istotne, usprawiedliwione przyczyny. Zasadność wydania merytorycznego orzeczenia zgodnie z żądaniem wniosku nie musi się potwierdzić w toku postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze złożeniem tego wniosku (chodzi o sytuację, w której po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego argumentacja wniosku zostanie zweryfikowana na korzyść osoby, przeciwko której postępowanie zostało wszczęte, organ postępowanie to umorzy). Obowiązkiem organizacji społecznej jest powołanie okoliczności przekonująco uzasadniających wszczęcie samego postępowania.

Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. - wydaną na skutek rozpatrzenia odwołania inwestora od decyzji Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] czerwca 2009 r., odmawiającej inwestorowi wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych (odpady z grupy 20 według katalogu odpadów) – metodą R 15 w budynku zlokalizowanym na terenie działek nr [...] w miejscowości Ławy ulica P., gmina Rzekuń - SKO uchyliło decyzję Starosty w całości i udzieliło inwestorowi zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie i określić: rodzaj i ilość odpadów przewidywanych do odzysku (pkt II ppkt 1), miejsce i dopuszczone metody odzysku odpadów (pkt II ppkt 2), rodzaj i ilość odpadów wytworzonych w procesie odzysku (pkt II ppkt 3), miejsce i sposób magazynowania odpadów (pkt II ppkt 4). W zezwoleniu zobowiązano inwestora m.in. do zabezpieczenia miejsc magazynowania odpadów przed dostępem osób trzecich oraz postępowania z odpadami w sposób bezpieczny dla środowiska, życia i zdrowia ludzi (pkt II ppkt 5). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 26 ust.1, 2, 6 oraz art. 27 ust.1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów.

Sąd podkreślił, że Stowarzyszenie podniosło, że realizacja uzyskanego przez inwestora zezwolenia jest źródłem daleko idących uciążliwości dla terenów sąsiednich. To uzasadnia przypuszczenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Stowarzyszenie wskazało na:

1) niezgodność decyzji SKO z decyzją Wójta z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku do produkcji mączki kostnej na stację diagnostyczną dla samochodów ciężarowych wraz z garażem oraz magazynem surowców wtórnych z zapleczem socjalno-biurowym),

2) uregulowanie w niewłaściwy sposób takich zagadnień związanych z realizacją zezwolenia jak: ograniczenie oddziaływania działalności objętej zezwoleniem do granic własnej działki prowadzącego odzysk, sposób składowania odpadów, zapobieganie przed wydzielaniem odorów i emisją hałasu,

3) nieuwzględnienie kumulacji negatywnego oddziaływania na okolice, wynikającej z faktu, że w bliskim sąsiedztwie terenu inwestora znajduje się wysypisko śmieci.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie można odmówić racji Stowarzyszeniu, że interes społeczny przemawia za skontrolowaniem prawidłowości decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. w trybie nadzorczym. Wskazana w art. 31 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. przesłanka występowania sytuacji, w której interes społeczny przemawia za wszczęciem przez organ z urzędu postępowania administracyjnego (postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej), została spełniona, co obliguje SKO do wszczęcia tego postępowania. Sąd podkreślił, że sam fakt wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odzysku nie przesądza o tym, że decyzja ta jest istotnie wadliwa, tzn. że obciążają ją uchybienia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przeprowadzenia przez organ stosownego postępowania wyjaśniającego. Sąd uznając, że zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wyeliminował decyzje z obrotu prawnego. Wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku SKO przeprowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W skardze kasacyjnej M. Sp. z o.o. z/s w O., reprezentowana przez adwokata W. G., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. 31 § 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Stowarzyszenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprany do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podkreśliła, że z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, są więc odpowiednio skorelowany z przedmiotem sprawy cel statutowy danej organizacji i względy interesu społecznego. Brak jednej przesłanki - bądź interesu społecznego, bądź brak celów statutowych organizacji - eliminuje możliwość dopuszczenia przez organ organizacji do udziału w postępowaniu. Statut organizacji co do jej celów nie może być domniemany, zważywszy, że jej udział w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania. Organizacja społeczna, żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna więc wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego, przy czym istnienie takiego związku podlega ocenie organu administracji publicznej. Między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organizacja społeczna żądając wszczęcia postępowania winna wykazać spełnienie dwóch przesłanek, tj. winna wykazać, że jej cele statutowe mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy i wykazać swój interes. Zdaniem skarżącego we wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. Stowarzyszenie nie wskazało na powiązanie prawne jego celów statutowych z przedmiotem postępowania a nadto nie wykazało interesu społecznego. Obowiązkiem Stowarzyszenia było wykazanie we wniosku spełnienia przesłanek uzasadniających żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dopiero na podstawie zamieszczonych we wniosku informacji organ administracji publicznej zobowiązany byłby ocenić czy żądanie Stowarzyszenia jest uzasadnione. Zdaniem skarżącego, Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek, które legitymizowałyby wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r., w przedmiocie udzielenia M. Sp. z o.o. z/s w Ostrołęce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych. Sąd winien oddalić skargę Stowarzyszenia jako niezasadną, a nie nakazywać SKO rozpoznanie skargi o stwierdzenie nieważności. Sąd w sposób nieprawidłowy uznał, iż Stowarzyszenie posiada interes prawny do wystąpienia ze skargą o stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji powyższych naruszeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, iż naruszenie przepisów postępowania, podobnie jak naruszenie prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie postawiła należycie zarzutów skargi kasacyjnej. Po pierwsze, strona nie sprecyzowała, czy naruszenia przepisów postępowania upatruje w błędnej wykładni przepisów postępowania, czy też w niewłaściwym zastosowaniu określonych przepisów prawa.

Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji i strony prawidłowo wywodzą, że powyższe dwie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zdaniem strony skarżącej S. z siedzibą w O. nie wykazało powiązania celów statutowych z przedmiotem postępowania i interesu społecznego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia M. Sp. z o.o. z/s w O. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych.

Wbrew jednak zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż S. z siedzibą w O. wykazało spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony ( § 3 art. 31 k.p.a.).

Z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, s.283 i n.).

Zgodnie z § 1 pkt 1 regulaminu S. z siedzibą w O. celem tego S. jest ochrona środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców na obszarze działania stowarzyszenia przed wszelkimi zanieczyszczeniami oraz zagrożeniami wynikającymi z działalności zakładów przemysłowych, produkcyjnych oraz komunalnych, w tym zanieczyszczeniem wód, wód gruntowych, lasu, gleby, powietrza, źródłami hałasu, emisji promieniowania, falami radiowymi i polami elektromagnetycznymi mogącymi negatywnie wpływać na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko naturalne. Cele te są realizowane w formach działania wskazanych w § 2 regulaminu, w tym poprzez występowanie w postępowaniach administracyjnych i sądowych, występowanie o udzielenie informacji o środowisku i jego ochronie do organów administracji publicznej i innych podmiotów oraz aktywny udział w postępowaniu przygotowawczym dotyczącym zamierzeń inwestycyjnych przewidzianych do lokalizacji na terenie Powiatu Ostrołęckiego. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że żądanie wszczęcia przez postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odzysku odpadów jest uzasadnione celami statutowymi w ramach działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców na obszarze działania stowarzyszenia przed wszelkimi zanieczyszczeniami oraz zagrożeniami wynikającymi z działalności zakładów przemysłowych, produkcyjnych oraz komunalnych. S. z siedzibą w O. przedstawiło także okoliczności, które należycie uprawdopodabniają, iż za wszczęciem powyższego postępowania przemawia interes społeczny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku potwierdza prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji. Cele statutowe S. w O. uzasadniają udział S. w tego typu postępowaniach jak w niniejszej sprawie. Za uwzględnieniem żądania S. przemawia także interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć.

Jednak, wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, to nie muszą być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. A zatem, S. w O. na tym etapie postępowania nie musi udowodnić, że - tak jak podnosi – decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. jest obciążona kwalifikowaną wadliwością, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przeprowadzenia przez organ stosownego postępowania wyjaśniającego.

S. w O. powołało się na określone okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają takie stanowisko. Wskazało, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie uwzględniło kumulacji negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji i inwestycji, która już istnieje (wysypisko śmieci). Jednocześnie Stowarzyszenie podniosło uregulowanie w niewłaściwy sposób zagadnień związanych z realizacją zezwolenia jak: ograniczenie oddziaływania działalności objętej zezwoleniem do granic własnej działki prowadzącego odzysk, sposób składowania odpadów, zapobieganie przed wydzielaniem odorów i emisją hałasu. Zwróciło także uwagę na niezgodność decyzji SKO z decyzją Wójta z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku do produkcji mączki kostnej na stację diagnostyczną dla samochodów ciężarowych wraz z garażem oraz magazynem surowców wtórnych z zapleczem socjalno-biurowym).

Podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że w świetle powyższych okoliczności interes społeczny przemawia za skontrolowaniem prawidłowości decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. w trybie nadzorczym. Podkreślić należy, iż S. w O. na tym etapie postępowania nie musi udowodnić, że kumulacja negatywnych oddziaływań występuje (bądź też wystąpi), jak też nie musi udowodnić, że na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji przekroczone zostaną drastycznie, czy w ogóle przekroczone zostaną normy jakości powietrza, normy hałasu itp. Aby organizacja społeczna skutecznie mogła skorzystać z prawa żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby i uzyskać wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ administracji publicznej winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że wszczęcie postępowania z urzędu jest zasadne, bo zachodzą uzasadnione wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i wszczęcie postępowania z urzędu może zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione.

A zatem, jeżeli organizacja społeczna podnosi, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje skażenie terenu, to na etapie składania żądania wszczęcia określonego postępowania nie musi już udowadniać, że tak faktycznie się stanie, lecz winna wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać i okoliczności te powinny zostać wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. I jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość kumulacji negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i dzięki uwzględnieniu jej żądania wszczęcia postępowania ta okoliczność zostanie dokładnie sprawdzona w tym postępowaniu.

Oczywiście, że nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi kumulacja negatywnych oddziaływań inwestycji. Gdyby tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można by uznać za niewystarczające do wszczęcia określonego postępowania administracyjnego. W niniejszej jednak sprawie S. w O. podało okoliczności, mające jego zdaniem przemawiać za tym, że może wystąpić kumulacja negatywnych oddziaływań na środowisko jak też okoliczności mające przemawiać za tym, iż Kolegium uregulowało w niewłaściwy sposób zagadnienia związane z realizacją zezwolenia, co skutkuje powstaniem daleko idących uciążliwości dla sąsiednich terenów i lokalnej społeczności. Stowarzyszenie wskazało dlaczego jego zdaniem może dojść do kumulacji negatywnych oddziaływań inwestycji na środowisko – powołało się na określone okoliczności faktyczne dotyczące już istniejącej inwestycji i przedmiotowej inwestycji. Nadto S. określiło w czym wyraża się uciążliwość dla środowiska i społeczeństwa, a także zwróciło uwagę na decyzję Wójta z dnia [...] maja 2005 r. Tym samym S. podało okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą Kolegium uchyliło decyzję Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. ( odmawiającą inwestorowi wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych (odpady z grupy 20 według katalogu odpadów) – metodą R 15 w budynku zlokalizowanym na terenie działek nr [...] w miejscowości Ławy ulica P. ) i udzieliło inwestorowi zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie.

Kwestia, czy rzeczywiście wskazane przez Stowarzyszenie inwestycje spowodują kumulatywne negatywne oddziaływanie na środowisko, stanowi kwestię do rozstrzygnięcia już na etapie wydawania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Podobnie, ocena czy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kolegium uregulowało we właściwy sposób zagadnienia związane z realizacją zezwolenia, czy też uregulowało je w niewłaściwy sposób - sposób nie zabezpieczający środowiska i zdrowia ludzi przed powstaniem szkodliwych skutków działania tej inwestycji, podlega ocenie w toku postępowania nieważnościowego.

To zaś oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może wymagać od organizacji społecznej, która żąda wszczęcia z urzędu postępowania, aby już w dacie składania wniosku wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest dotknięta wadą nieważności.

Prawo organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania z urzędu ma zagwarantować, że określone okoliczności zostaną sprawdzone w toku postępowania przeprowadzonego przez organ administracji publicznej w danej sprawie. Na etapie rozstrzygania w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu organy administracji publicznej mają prawo żądać uzasadnienia wniosku, mają prawo zażądania podania okoliczności, które zdaniem organizacji wnoszącej o wszczęcie określonego postępowania z urzędu przemawiają za wszczęciem określonego postępowania z urzędu.

Zagadnienie zaś, czy sposób uregulowania w decyzji Kolegium zagadnień związanych z realizacją zezwolenia grozi spowodowaniem szkodliwych skutków dla środowiska i społeczeństwa, czy podnoszona kumulacja negatywnego oddziaływania na środowisko faktycznie nastąpi oraz czy i jakie normy mogą zostać przekroczone, podlega badaniu dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych okoliczności zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że interes społeczny przemawia za wszczęciem na skutek wniosku S. w O. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2009 r. i rozważnie, czy decyzja ta nie jest dotknięta wadą nieważności. Odniesienia się do powyższych okoliczności, podnoszonych przez S. w O., zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. To także czyni zasadnym twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 31 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.