Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2094/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Sprostowano omyłkę
Powołane przepisy: article: art.136 ust 1-3, art.137 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.1 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.125 § 1 pkt 1 art.133 § 1, art.134 § 1, qart.141 § 4, art.153 i 166
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7,8,75, 77 § 1 i art.80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.1 zd 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art.21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. J., B. M., W. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 53/15 w sprawie ze skarg W. M., E. M., H. W. i M. J, na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w rubrum po słowach "sprawy ze skarg W. M." dodaje słowa " E. M.,"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz: a. W. M. i E. M. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł; b. M. J. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł; c. B. M.kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 53/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi W. M., [E. M.,] H. W. i M. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 1975 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 1975 r.) Naczelnika Dzielnicy [...] (dalej Naczelnik), Skarb Państwa nabył od H. Ż., J. B., M. S., Z. M. i S. M. nieruchomość położoną w W. przy ul. R.-D. o łącznej powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" wraz z lokalizacją ulic miejskich na podstawie decyzji lokalizacyjnych z [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m.st. W.

Decyzją z [...] maja 1980 r. nr [...] Prezydent m.st. W. zatwierdził plan realizacyjny zespołu szkół w osiedlu [...] w W. Decyzja ta - na skutek nie uzyskania pozwolenia na budowę - utraciła swą ważność.

Orzeczeniem z [...] grudnia 1981 r. nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny-ogólny zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. Oś. [...] wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych. Termin ważności niniejszej decyzji upływał z dniem [...] grudnia 1982 r., jednak decyzją z [...] września 1984 r. nr [...], przedłużono jej ważność do dnia [...] marca 1985 r. Decyzją z [...] września 1984 r. nr [...] Kierownik Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego [...], zezwolił na budowę szkoły środowiskowej w Osiedlu [...] sym. [...] na nieruchomości w W. ul. F. Protokołem z [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie nr 2 Szkoła [...] w W., ul. H.

Dnia [...] września 1997 r. poprzedni współwłaściciele i ich spadkobiercy wnieśli do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Decyzją z [...] grudnia 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W., orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i [...], z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] stycznia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzeczeniem z [...] grudnia 1997 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] stycznia 1998 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2009 r. nr [...], Wojewoda M. (dalej Wojewoda) wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu działki nr [...], z obrębu [...].

Starosta P. (dalej Starosta) decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.) orzekł zwrot nieruchomości położonej w W. Dzielnicy [...] przy ul. P., będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² na rzecz: W. I. M. w [...] częściach, E. K. M. w [...] częściach, M. J.J. w [...] częściach, B. M. M. w [...] częściach, H. S. W. w [...] części. W pkt II decyzji zobowiązał ww osoby do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł i kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu tj. wybudowaniu na gruncie części: uzbrojenia, oświetlenia i ogrodzenia.

W uzasadnieniu Starosta powołał art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn, i stwierdził, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu. Protokołem z [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie nr 2 Szkoła [...] w W., ul. [....] Zgodnie z jego zapisami, roboty budowlane wykonywane były w okresie od [...] 1986 r. do [...] września 1990 r. Zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, tj. zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z 1982 r. i 1987 r. jednoznacznie pokazują, że w okresie od wywłaszczenia do 1985 r., na zwracanym terenie w granicach działki nr [...] nie ma śladów realizowanych lub zrealizowanych obiektów inwestycyjnych. Z powyższego wynika, że rozpoczęcie prac związanych z celem wywłaszczenia miało miejsce 9 lat od daty wywłaszczenia, a ich zakończenie 15 lat od wywłaszczenia.

Odnosząc się do twierdzeń, że prace przy budowie szkoły rozpoczęto w 1981 r. w formie badań geologicznych i opracowania niezbędnej dokumentacji technicznej Starosta uznał, że nie mają one wpływu na ocenę przesłanek określonych w przepisach prawa. Dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest bowiem zarówno faktyczne jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji mające potwierdzenie w stosownych dokumentach (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie).

Starosta wskazał, że oględziny terenu przeprowadzone z udziałem stron dnia [...] kwietnia 2009 r. wykazały, że na części działki nr [...] znajduje się: kort tenisowy, wyasfaltowana droga stanowiąca dojazd do szkoły i pływalni, wyasfaltowany teren z hałdami ziemi i gruzu (teren z oświetleniem). Za betonowym murem umiejscowione są wysokie hałdy ziemi. Teren ogrodzono w granicach terenu szkolnego. Na części działki znajduje się część zdewastowanego rozbiegu do skoków w dal. Organ uzasadnił swe ustalenia w zakresie wysokości zwrotu odszkodowania.

W odwołaniach od decyzji z [...] stycznia 2010 r. Prezydent m.st. W. i [...] Centrum Sportu i Rekreacji w W. zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Prezydent m.st. W.podkreślił, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" zrealizowano zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z [...] grudnia 1981 r. nr [...]; znaczną część inwestycji zrealizowano w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn.

Po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda M. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2010 r.), uchylił decyzję z [...] stycznia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z 8 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1138/10 (dalej wyrok I SA/Wa 1138/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] kwietnia 2010 r.

Sąd I instancji uzasadnił, że Wojewoda winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia charakteru władania działką nr [...], przez wykazane w ewidencji gruntów i budynków Licea Ogólnokształcące oraz statusu prawnego [...] Centrum Sportu i Rekreacji w W. W zależności od poczynionych ustaleń, zadecydować o przyznaniu tym podmiotom przymiotu strony w postępowaniu. Sąd wskazał, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy z [...] grudnia 2009 r., może być podstawą ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Stwierdził, że trafne jest stwierdzenie, że pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, może dotyczyć również prac projektowych i geologicznych realizowanych w ramach danej inwestycji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda M. decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.), umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem [...] Centrum Sportu i Rekreacji od decyzji z [...] stycznia 2010 r.; zatem do rozpoznania zostało odwołanie Prezydenta m.st. W.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2011 r.) Wojewoda M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) i art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m.st. W. od decyzji z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Starosty P., orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. P., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł i kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu, łącznie [...] zł, uchylił decyzję z [...] stycznia 2010 r. i odmówił zwrotu ww nieruchomości.

Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" - zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...]. Z tak określonego w treści decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty winny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku precyzyjne określenie celu wywłaszczenia winno nastąpić w oparciu o całą dokumentację, stanowiącą podstawę wywłaszczenia np. planu realizacyjnego inwestycji.

Z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] grudnia 1981 r. wynika bezspornie, że przedmiotowa działka przeznaczona była pod realizację: kortów tenisowych, bieżni, rozbiegu do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, parkingu samochodowego i ciągów pieszo-jezdnych. Objęta postępowaniem nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 137 ust. 1 ugn, bowiem bezspornym jest, że została ona zagospodarowana zgodnie z decyzją z [...] grudnia 1981 r., w tym istotny etap inwestycji zrealizowano w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ugn.

Odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły - W. M., M. J. i H. W. Skargi te Sąd połączył do wspólnego rozpoznania.

We wszystkich skargach podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zarzuty te poparto obszernymi uzasadnieniami.

W skardze z [...] sierpnia 2011 r., W. M. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 136 i 137 ugn, przez stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wyżej opisanej nieruchomości, gdy ewidentnie przy zagospodarowaniu nieruchomości nastąpiło przekroczenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn;

2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa przez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy;

3) art. 153 ppsa przez niezastosowanie się organu odwoławczego do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, zawartych w kasacyjnym wyroku Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącej, z treści art. 136 ust. 3 zd. 1 ugn jednoznacznie wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym, bowiem ustawodawca odsyła w tym względzie do art. 137 ust. 1 ugn, w którym zawarł definicję prawną tego pojęcia. Przepis ten według skarżącej, stanowi definicję legalną stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że istnieją dwie odrębne normy prawne, określające sytuacje, w których mamy do czynienia ze zbędnością wywłaszczonej nieruchomości, uzasadniającą jej zwrot. Przesłanką uznania nieruchomości za zbędną jest w każdym przypadku upływ określonego terminu oznaczonego w latach, w koniunkcji z dodatkowym warunkiem odnoszącym się do rzeczywistego stanu nieruchomości (nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo cel wywłaszczenia nie został zrealizowany). Poglądy dopuszczające zrównanie z wykonywaniem prac realizacyjnych innych prac przygotowawczych do inwestycji są według skarżącej dyskusyjne. Nawet gdyby przyjąć, że uszczegółowienie tych celów nastąpiło w decyzji o realizacji inwestycji z 1981 r., to decyzja ta jako ważna przez rok czy dwa lata nie mogła zostać w 1984 r. przedłużona o kolejny rok. Rozpoczęcie robót, po podpisaniu w 1984 r. umowy o roboty budowlane, nastąpiło niewątpliwie z przekroczeniem terminu z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, co samo w sobie uzasadnia orzeczenie zwrotne. Wbrew twierdzeniom Wojewody, budowa infrastruktury osiedla w postaci szkoły i towarzyszącej jej obiektów sportowych musi nastąpić w ramach czasowych, określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Zdaniem skarżącej, przeszkoda do zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu nie występuje, o czym świadczy materiał dowodowy. Wykonanie zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminów z art. 137 ust. 1 ugn nie może stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości. Zostały spełnione przesłanki zarówno z art. 137 ust. 1 pkt 1, jak i pkt 2 ugn, uzasadniające zwrot nieruchomości.

W skardze z [...] sierpnia 2011 r. na decyzję z [...] lipca 2011 r. M. J. zarzuciła naruszenie:

1. art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przez jego wadliwe zastosowanie tj. uznanie, że nieruchomość położona w W., w Dzielnicy [...] przy ul. P., oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, że w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu publicznego wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej;

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przez jego rażąco wadliwe zastosowanie przejawiające się stwierdzeniem, że nieruchomość położona w W., w Dzielnicy [...] przy ul. P., oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] nie stała [się] zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika wprost i co organ administracji publicznej przyznał jednoznacznie w uzasadnieniu skarżonej decyzji administracyjnej, że mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie został zrealizowany cel publiczny wywłaszczenia, określony w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem został on osiągnięty dopiero 15 lat od uzyskania ostateczności wzmiankowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Naruszenie opisane powyżej w analizowanej sprawie przybrało postać rażącego naruszenia prawa;

- art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przez błędną interpretację tego przepisu prawa, która doprowadziła Wojewodę do wadliwego wniosku, że z rozpoczęciem prac związanych z realizacją celu publicznego wywłaszczenia w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia stała się ostateczna, należy utożsamiać sam fakt podejmowania działań prawnych (przygotowujących inwestycję budowlaną), zaś irrelewantne dla dokonania stwierdzenia tego rodzaju działań pozostają czynności faktyczne (prowadzenie prac budowlanych);

- art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przez błędną interpretację tego przepisu i pominięcie w ocenie okoliczności faktycznych sprawy konieczności osiągnięcia celu publicznego wywłaszczenia w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, niezależnie od tego z jakiego rodzaju charakterem inwestycji i jaką jej skalą mamy do czynienia w danej sprawie wywłaszczeniowej. W ocenie skarżącej, wzmiankowane naruszenie przybrało w przedmiotowej sprawie postać rażącego naruszenia prawa;

- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, i 2 Konstytucji RP przez nieuprawnione i niczym nieuzasadnione ograniczenie publicznego prawa podmiotowego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przyjęcie takiej interpretacji przepisów ugn, które marginalizują znaczenie zdefiniowanego w tym akcie normatywnym pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" (art. 137 ust. 1 ugn).

Wojewoda zastosował wykładnię przepisów prawa, która stoi nie tylko w sprzeczności z podstawowymi kanonami współczesnej szkoły interpretacji prawniczej przyjmując rozszerzająca wykładnię przesłanek odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - ale co ważniejsze jego działania naruszały aksjologiczne (znajdujące podstawy w Konstytucji RP) podstawy instytucji prawnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

- które to naruszenia prawa materialnego przez stronę przeciwną miały wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej Starosty P. z [...] stycznia 2010 r. nr [...], a jednocześnie uzasadniona jest odmowa zwrotu nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. P., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]:

- art. 7 i 77 kpa przez zaniechanie przez Wojewodę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji w oparciu o ustalenia niezgodne z rzeczywistością, czego oczywistym przejawem było stwierdzenie, że nieruchomość położona w W. w Dzielnicy [...] przy ul. P., oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

- art. 8 kpa przez przeprowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego wyrazem jest treść uzasadnienia skarżonej decyzji administracyjnej i stosowana argumentacja przemawiająca w mniemaniu Wojewody za uchyleniem decyzji z [...] stycznia 2010 r. i odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:

- art. 80 kpa przez naruszenie swobodnej oceny dowodów przejawiające się wybiórczym traktowaniem zebranego materiału dowodowego oraz przedstawieniem dowolnych (sprzecznych z zasadami logiki i racjonalnego rozumowania) wniosków, które stanowiły podstawę faktyczną skarżonej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego pominął istotne fakty, które przemawiały za koniecznością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie uznał za istotne zdarzenia i okoliczności, które z punktu widzenia brzmienia art. 137 ugn nie mają znaczenia dla ustalenia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej:

- art. 107 § 3 w powiązaniu z art. 11 kpa, przez zamieszczenie w zaskarżonej decyzji administracyjnej Wojewody uzasadnienia, które w sposób schematyczny i nieprzekonujący logicznie przedstawia dowody, na których oparł się Wojewoda, wydając swe rozstrzygnięcie administracyjne. Uzasadnienie nie wskazuje także przyczyn, z powodu których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej:

- art. 107 § 3 w powiązaniu z art. 11 kpa przez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji administracyjnej i przedstawienie przesłanek przyjęcia określonej interpretacji art. 137 ust. 1 ugn w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej, która doprowadziła Wojewodę do uznania, że nieruchomość położona w W. w Dzielnicy [...] przy ul. P., oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca cześć dawnej działki nr "[...]" [winno być "[...]"] z dawnego obrębu [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił, zdaniem skarżącej, przekonującego wywodu jurydycznego, przemawiającego za koniecznością zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. nie ukazał na tyle istotnych błędów i wad działania Starosty, które uprawniałyby do wydania decyzji administracyjnej o treści, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu;

- art. 107 § 1 kpa przez zaniechanie wykazania przez Wojewodę podstawy prawnej rozstrzygnięcia skarżonej decyzji administracyjnej tj. art. 136 i 137 ust. 1 ugn, gdy w rzeczywistości Wojewoda jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną w jej całokształcie stosował również w stanie faktycznym te właśnie przepisy prawa materialnego, które to naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez stronę przeciwną miały istotny wpływ na wynika sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła interpretację art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, i wywodzi z niej, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję administracyjną naruszył art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja administracyjna dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Każdy przypadek stwierdzenia zbędności nieruchomości winien rodzić obowiązek jej zwrotu. Wbrew deklaracjom zawartym w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego nie przeprowadzono wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących niezbędności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej, analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jej uzasadnienie nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja, według skarżącej, dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego przez wadliwą interpretację oraz błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego względem stanu faktycznego sprawy, a w określonym zakresie naruszenia te przybrały postać rażącego naruszenia prawa.

W skardze z [...] sierpnia 2011 r. skarżąca H. W. zarzuciła Wojewodzie, że:

1. błędnie zinterpretował pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn;

2. jednostronnie i wybiórczo zacytował wydany w niniejszej sprawie, wcześniejszy wyrok I SA/Wa 1138/10;

3. w sposób rażący pominął:

- dyspozycje art. 137 ust. 1 i 2 ugn, co do terminów realizacji inwestycji i związanego z ich niedochowaniem obowiązku zwrotu nieruchomości;

- wskazywaną przez Naczelny i Wojewódzkie Sądy Administracyjne interpretacje tego przepisu - jego legalną definicję;

4. błędnie opisał i ustalił cel wywłaszczenia wynikający z decyzji nr [...] z [...] grudnia 1981 r. zatwierdzającej plan realizacyjny oraz tendencyjnie pominął bardzo istotny element w sprawie tj. stadion z bieżnią - boisko do gry w piłkę nożną i stanowisko do rzutu kulą/młotem/dyskiem)

5. błędnie ustalił zakres zrealizowania celu wywłaszczenia na tej części nieruchomości, gdzie miały powstać obiekty opisane w pkt 4, (pominięte przez Wojewodę), gdyż te nigdy nie zostały zrealizowane na tym terenie.

6. wydaną przez siebie decyzją usankcjonował kuriozum "wskrzeszenia" z dwuletniego niebytu, decyzji nr [...], (która utraciła ważność w związku z brakiem pozwolenia budowlanego) i wydaną decyzją nr [...] z [...] września 1984 r.;

7. wprowadził i zastosował w uzasadnieniu nowe/niezrozumiałe instytucje i pojęcia prawne nieznane w ugn, w szczególności przepisom dotyczącym zwrotu nieruchomości — takie jak: "istotny etap inwestycji, czy ,.... inwestycja w założeniu miała być realizowana w terminach dłuższych niż te wynikające z art. 137 ust. 1" lub "w założeniu miała ona być (nieruchomość) ostatecznie zagospodarowana po terminach z art. 137 ust. 1";

8. obraził przepisy prawa materialnego, gdyż sam stwierdził, że zakończenie prac nastąpiło 15 lat od dnia wywłaszczenia", a mimo to zignorował przepis obowiązującej ustawy i odmówił zwrotu nieruchomości powołując się na wymyślone przez siebie pojęcia, o których mowa w pkt 7 skargi;

9. wprowadził w błąd sugerując, że także okres 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji został wprowadzony do ugn na skutek nowelizacji z [...] września 2004 r. w sytuacji, kiedy termin ten został przewidziany już ustawą z 1997 r.;

10. potwierdza nieprawdę, nierzetelnie i gołosłownie stwierdzając, że z zebranej dokumentacji wynika, że na działce ew.[...] prowadzone były prace geologiczne od 1980 r. Według skarżącej, w całości zebranego materiału nie udało się ustalić takiego dokumentu.

W ocenie skarżącej, nie jest prawdą również to, że ze zdjęć lotniczych wynika, że na działce [...] realizowana była infrastruktura techniczna. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że działania takie jak: prace planistyczne, geologiczne czy projektowe (choć w przedmiotowej sprawie podjęte także po ustawowym terminie) mogą być ujmowane tylko w kategorii przedsięwzięć związanych z przyszłymi zamierzeniami inwestycyjnymi, które w żadnym wypadku nie stanowią realizacji celu wywłaszczenia. Między innymi dlatego ustawodawca wprowadza jako element dyscyplinujący organy władzy – ramy czasowe 7 i 10 lat. Uzasadnienie decyzji w żadnym miejscu nie koresponduje z artykułami, które winny stanowić jej fundament. Według skarżącej, kwestia pytania prawnego z jakim zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dnia 12 maja 2011 r., I SA/Wa 41/11 stanowi odrębną sprawę, która nie ma z niniejszym postępowaniem związku. W konkluzji skargi stwierdzono, że prace przygotowawcze i infrastruktura służąca inwestycji były realizowane po terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 i 2 ugn.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda M. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, bowiem nie zostały w ocenie organu II instancji, wskazane żadne nowe okoliczności sprawy, mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 czerwca 2012 r., I SA/Wa 1671/11 (dalej wyrok I SA/Wa 1671/11), po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. M., H. W. i M. J. na decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylając kontrolowaną przez siebie decyzję wskazał w pierwszej kolejności na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn, i dokonał ich interpretacji. Sąd uznał, że niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji. Sąd uznał, że niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy jest: 1. bezsporne ustalenie celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot; 2. zbadanie, czy w stanie faktycznym sprawy nie ziściły się przesłanki zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn. Jako bezsporną okoliczność Sąd wskazał, że nieruchomość została wywłaszczona w 1975 r. z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]". Z uwagi na zbyt ogólne określenie celu wywłaszczenia jego uszczegółowienie nastąpiło - w stosunku do zwracanej nieruchomości - w orzeczeniu z [...] maja 1980 r. nr [...], którym zatwierdzono plan zespołu szkół w osiedlu [...] w W. Nie budzi wątpliwości Sądu, że inwestycja została zakończona 15 lat od daty wywłaszczenia, bowiem przekazano ją do użytku protokołem z września 1990 r.

W ocenie Sądu I instancji, istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa powyżej. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku - wskazujące, że podjęcie prac geologicznych oraz przygotowawczych na nieruchomości można uznać za rozpoczęcie faktyczne prac, co w konsekwencji może spowodować odmowę zwrotu nieruchomości. Zauważył jednak, że skoro celem dokonanego wywłaszczenia była budowa obiektów szkolnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą sportową, to podjęcie tego rodzaju inwestycji musiało wiązać się z uzyskaniem stosownego zezwolenia budowlanego. Prace budowlane realizowane winny były być w oparciu o zezwolenie właściwej władzy budowlanej, bowiem nie można mówić o pracach przy wybudowaniu obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Działanie bez zezwolenia stanowiłoby bowiem naruszenie prawa, które w państwie prawa nie może być w jakikolwiek sposób sankcjonowane – nawet w sposób następczy. W tych okolicznościach Sąd uznał, że tylko takie faktyczne prace przy inwestycji mogły zostać uznane za rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowę szkoły, które prowadzone były w oparciu o zezwolenie władzy budowlanej. W niniejszej sprawie odpowiednie pozwolenie zostało wydane dopiero dnia [...] września 1984 r., a więc bez wątpienia z przekroczeniem 7- letniego terminu, o którym mowa w art. 137 ugn. Stąd też zdaniem Sądu, organ odwoławczy nieprawidłowo dokonał subsumcji na gruncie niniejszej sprawy normy art. 137 ust. 1 ugn, co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zauważył, że przejawem wątpliwości w zakresie stosowania art. 137 ust. 1 ugn jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 41/11, który przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie wyżej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent m. st. W. zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu podczas, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że od 1980 r. (tj. 5 lat od wywłaszczenia) na przedmiotowej działce były wykonywane prace planistyczne, geologiczne oraz realizacja niezbędnej infrastruktury technicznej szkoły, co świadczy o rozpoczęciu prac związanych z realizacją celu wywłaszczeniowego w ciągu 7-letniego terminu, o którym mowa w ustawie;

b. rozpoczęcie prac o których mowa w tym przepisie oznacza zarówno faktyczne jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji wbrew przyjętej wykładni wynikającej z orzecznictwa NSA, z której wynika, że rozpoczęcie dotyczy okoliczności faktycznych, a nie prawnych, a w sprawie bezspornie ustalono, że rozpoczęcie prac geologicznych, prace planistyczne oraz realizacja niezbędnej infrastruktury technicznej na działce były wykonywane przed upływem 7-letniego terminu;

c. w okolicznościach sprawy, w terminie 7-letnim nie nastąpiło rozpoczęcie prac o charakterze prawnym przez brak decyzji o pozwoleniu na budowę w tym terminie, wobec okoliczności, że czynności formalnoprawne o wydanie pozwolenia na budowę zostały podjęte z zachowaniem 7-letniego terminu i dnia [...] grudnia 1981 r. wydano decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego;

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia mimo, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że realizując cel wywłaszczenia wybudowano obiekty szkolne i sportowe w ramach inwestycji zespołu mieszkaniowego "[...]", a na przedmiotowej działce wybudowano korty tenisowe, bieżnie, rozbieg do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, ciągi pieszo-jezdne i parkingi samochodowe;

II. przepisu postępowania:

a. art. 125 § 1 pkt 1 a ppsa przez jego niezastosowanie polegające na niezawieszeniu postępowania z urzędu, podczas gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o I SA/WA 41/11, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, mimo że Wojewoda prawidłowo dokonał subsumcji na gruncie niniejszej sprawy normy art. 137 ust. 1 ugn, co świadczy o nienaruszeniu prawa materialnego przez ten organ;

c. art. 152 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, podczas gdy skargi nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia przepisu prawa materialnego.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł zarzut niekonstytucyjności art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ugn oraz o zmianie niektórych innych ustaw w związku z art. 19 tej ustawy, zmieniającego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. - to jest niezgodność z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W stanie niniejszej sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed tą datą.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z [...] listopada 2013 r.) uczestniczka B. M. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podzieliła argumentację Sądu I instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżąca M. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z [...] maja 2014 r.) poparła zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie, podtrzymując jednocześnie swe stanowisko prezentowane dotychczas w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem I instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył też pełnomocnik W. M. i E. M. (pismo z [...] lipca 2014 r.), wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymał twierdzenia zawarte w złożonej do akt sprawy ekspertyzie prawnej z [...] marca 2012 r. i ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Pismem z [...] lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r., P 38/11 (dalej wyrok P 38/11), stwierdziła że wyrok ten potwierdza zasadność odmowy zwrotu owej nieruchomości.

W kolejnym piśmie procesowym z [...] września 2014 r. pełnomocnik W. M. i E. M. przedstawił dodatkowe argumenty przeciwko zarzutom skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z 1 października 2014 r., I OSK 254/13 (dalej wyrok I OSK 254/13) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok I SA/Wa 1671/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 137 ust. 1 ugn budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym, a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Część składów orzekających dokonywała wykładni tego przepisu w taki sposób, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, to jest stosowała jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia.

Inne składy orzekające stały na stanowisku, że nie można obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją. Poprzednie regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktualnie owa kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Trybunał przypomniał, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, że jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, nie można bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można oczekiwać, by ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. Termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 ugn nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu, w którym decyzja z [...] września 1975 r. stała się ostateczna. Z kolei rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów. Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wskazując na konieczność odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarg. Wobec faktu, że w zaskarżonym wyroku Sąd ograniczył się zasadniczo do wykładni art. 137 ust. pkt 1 ugn, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny mogłoby doprowadzić do naruszenia określonej w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Dnia [...] lutego 2015 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe skarżących z [...] lutego 2015 r., uzupełniające pismo z [...] września 2014 r. skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 254/13. W piśmie z [...] lutego 2015 r. pełnomocnik W. M. i E. M. radca prawny M. S. podnosi, że w niniejszej sprawie chodzi o inny przypadek niż będący przedmiotem wyroku P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Zdaniem pełnomocnika skarżących, powołany wyrok P 38/11 dotyczy sytuacji, w której doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia z przekroczeniem określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn 10-letniego okresu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Dnia [...] lutego 2015 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek skarżących z [...] lutego 2015 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego pisma podano, że skarżące zdecydowały się wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dwu decyzji lokalizacyjnych z [...] czerwca 1973 r. i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (zwanego kiedyś lokalizacją szczegółową) z [...] maja 1980 r., na podstawie których dokonano wywłaszczenia nieruchomości, których zwrotu skarżące dochodzą w postępowaniu IV SA/Wa 53/15.

Na rozprawie dnia [...] lutego 2015 r., Sąd I instancji oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 53/15 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa oznacza obowiązek podporządkowania się wojewódzkiego sądu w trakcie ponownej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, co do sposobu rozumienia interpretowanego przepisu i nie jest możliwe nadanie odmiennego znaczenia prawnego treści tego przepisu.

Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Oznacza to, że zarówno organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę w wyniku uprzedniego uchylenia ich decyzji prawomocnym wyrokiem sądowym, ale także sądy administracyjne przeprowadzające kolejne kontrole w sprawie, pozostają związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w uprzednio zapadłych wyrokach. Związanie to utrzymuje się tak długo, aż nie dojdzie do zmiany stanu prawnego, który zdezaktualizuje wyrażony uprzednio pogląd, wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub gdy zajdzie zmiana istotnych okoliczności faktycznych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 403).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, związany wyrokiem I OSK 254/13, uznał że skargi: W. M., M. J. i H. W. nie zasługują na uwzględnienie. Większość zarzutów podniesionych w trzech ww. skargach w zakresie prawa materialnego dotyczy błędnej interpretacji art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn. Zarzuty [naruszenia] prawa procesowego w trzech złożonych skargach dotyczą: art. 7, 77, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa i są powiązane bezpośrednio z głównymi zarzutami w zakresie prawa materialnego obejmującego błędną interpretację art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn.

Odnosząc się do zarzutów indywidualnie zgłoszonych w poszczególnych skargach Sąd I instancji stwierdził co następuje.

Zarzuty podniesione w skardze W. M. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicza część zarzucanych w skardze naruszeń prawa dotyczy błędnej interpretacji art. 136 i 137 ugn dokonanej przez Wojewodę. W ocenie Sądu, wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia; w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. W takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ugn nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

Słusznie podnosi Wojewoda, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 136 i 137 ugn nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Głównym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana. Zbędność nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można wywodzić ze zdarzeń, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia.

Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie lub w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel na jaki została przejęta (wyrok NSA z 27.8.2009 r., I OSK 1138/08, Lex 552276).

Zgodnie z ogólną zasadą obowiązującą w ramach instytucji prawnej wywłaszczenia, wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów niż realizacja celu, który został określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest to podstawowa zasada określająca istotę tej instytucji prawnej. Zasada ta stanowi jednocześnie gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis. Z treści art. 136 ust. 1 ugn wynika zasada zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Konsekwencją obowiązywania tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia normy wynikającej z art. 136 ust. 1 ugn. W niniejszej sprawie nieruchomość wywłaszczona nie została użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 ugn. Nie doszło zatem do naruszenia zasady określonej w art. 136 ust. 1 ugn. Nie powstał w związku z tym obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie zostało naruszone prawo podmiotowe (żądanie), polegające na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości. Oceniając zaistnienie przesłanki zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn, konieczne jest precyzyjne określenie tego celu oraz, jeśli jest to możliwe, w jaki sposób miał on być zrealizowany. Zdaniem skarżącej, przesłanką uznania nieruchomości za zbędną jest w każdym przypadku upływ określonego terminu oznaczonego w latach, w koniunkcji z dodatkowym warunkiem odnoszącym się do rzeczywistego stanu nieruchomości. Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, było przedmiotem prawidłowej oceny organu drugiej instancji. Jeżeli treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określa precyzyjnie celu wywłaszczenia, ustalenie jego winno nastąpić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych. W literaturze podnosi się, że pomocne w tym mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku (E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk; G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 609). Określając cel wywłaszczenia należy wskazać na ogólne znaczenie pojęcia "cel w działaniach władz publicznych". Cel obejmuje to, do czego dążą władze publiczne realizujące dane zadanie. Pojęcie celu wywłaszczenia jest powiązane z terminem cel publiczny. Według M. Stahl, "określenie zadania publicznego, celu publicznego, a szerzej interesu publicznego, jest zmienne w czasie i przestrzeni, zależy od określonego kontekstu prawnego, politycznego, społecznego, przyjmowanego systemu wartości" (M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania administracyjnego Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 95). W skardze dokonano błędnej interpretacji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie kryteriów czasowych określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn. W literaturze podnosi się, że "Uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w świetle art. 137 ust. 1 ugn wiąże się ze zbędnością w sensie faktycznym. Zbędność w sensie faktycznym ocenia się, uwzględniając łącznie dwa kryteria: po pierwsze to upływ czasu (...), drugie – to rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizował M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013, s.1106).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w wyroku I OSK 254/13, którą w pełni podziela Sąd w tym składzie, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu, w którym decyzja z [...] września 1975 r. stała się ostateczna. Z kolei rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów.

Obecna działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² wchodziła w skład planowanej dużej inwestycji zespołu szkół wraz z zespołem obiektów sportowych przy ul. H.. Przedmiotowa inwestycja obejmowała między innymi dwie szkoły, otwarte tereny boisk, korty tenisowe, obiekty kubaturowe: krytą pływalnię i halę widowiskowo-sportową oraz ciągi pieszo-jezdne. Na działce będącej przedmiotem postępowania miały być zrealizowane obiekty sportowe, obsługujące mającą powstać szkołę. Przedmiotowa działka, na której planowano realizację urządzeń sportowych, obsługujących szkołę została zagospodarowana [tymi] urządzenia[mi] dopiero po wybudowaniu szkoły. Z akt sprawy wynika, że prace związane z realizacją infrastruktury technicznej oraz prace przygotowawcze na przedmiotowej działce były prowadzone równolegle z realizacją inwestycji głównej - budową szkoły. Na przedmiotowej nieruchomości miała zostać zrealizowana infrastruktura sportowa służąca mającej powstać szkole. Budowa szkoły nastąpiła wcześniej, niż realizacja infrastruktury sportowej jej towarzyszącej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że protokołem z [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie nr 2 Szkoła [...] w W. Wbrew zarzutom skargi, Wojewoda ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. W tym zakresie nie można uznać także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Wbrew zarzutom skargi, Wojewoda zebrał cały materiał dowodowy i poddał go ocenie. Wojewoda nie naruszył zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Art. 7 kpa nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. W orzecznictwie sądowym wypowiadano się na temat relacji między interesem społecznym, a słusznym interesem strony w ten sposób, że uznawano w istocie dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony, np. w wyroku NSA z 18.1.1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996, z. 6, s. 181, w którym stwierdzono, że: "Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony (art. 7 kpa) jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym"; teza 2 wyroku NSA z 11.6.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22. Obowiązku gromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego nie należy pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym wypadku obowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów (prawdziwość lub fałszywość twierdzeń o faktach). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zdaniem Sądu organ nie naruszył w tym zakresie zarzucanych w skardze norm postępowania.

Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji z [...] lipca 2011 r., zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Kontrolowana decyzja nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W myśl tego przepisu rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Bedzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie zasadnie uznał, że decyzja z [...] stycznia 2010 r. jest nieprawidłowa z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypełniając treść normy wynikające z art. 107 § 3 kpa.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, dokonano niezbędnych ustaleń co do braku przesłanek zwrotu nieruchomości. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze naruszenia norm wynikających z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie potwierdza w ocenie Sądu, znikomego zagospodarowania omawianego terenu. Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 153 ppsa, polegającego na niezastosowaniu się organu odwoławczego do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, zawartych w kasacyjnym wyroku Sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim z wykładnią prawa, która znajduje się w uzasadnieniu wyroku. W kwestii zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 137 ust. 1 ugn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku I SA/Wa 1138/10 wskazał, że nie oceniał w sprawie przesłanki "zbędności" ponieważ przedmiotem kontroli była decyzja o charakterze kasacyjnym, co obligowało Sąd jedynie do oceny zastosowania przez organ art. 138 § 2 kpa. Sąd uznał, że trafne jest stwierdzenie, że pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn może dotyczyć również prac projektowych i geologicznych realizowanych w ramach danej inwestycji. Prace projektowe i geologiczne są częścią realizacji procesu inwestycyjno-budowlanego. Określenie "proces inwestycyjno-budowlany" należy zaliczyć do pojęć języka prawniczego. Brak konsekwencji terminologicznej i wiele niejasności w tym zakresie dostrzega S. Jędrzejewski. Jego zdaniem, ze względu na potrzeby praktyczne należy dokonać rozdzielenia pojęć: "proces budowlany" oraz "proces budowy" (S. Jędrzejewski, Proces budowlany: zagadnienia administracyjno-budowlane, Bydgoszcz 1995, s. 27). Proces budowlany oznacza działalność regulowaną prawem, w ramach której odbywają się następujące czynności: projektowanie, budowa, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych. Proces budowy obejmuje wykonywanie robót budowlanych. Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego jest pojęciem najszerszym, które obejmuje "stadium poprzedzające proces budowlany, to znaczy działania związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (postępowanie w sprawach przeznaczania terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania)" (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 30). W ramach problematyki procesu inwestycyjno-budowlanego można wyróżnić dwa zasadnicze zagadnienia obejmujące: 1) przebieg przygotowania i realizacji inwestycji budowlanej; 2) współdziałanie między uczestnikami procesu inwestycyjnego (J. Słoniński, Organizacyjne i prawne ramy inwestycji budowlanych, w: J. Słoniński, A. Stefański, Inwestycje budowlane. Organizacja i podstawy prawne, Poznań 1980, s. 15). W fazie programowania jest najczęściej wyznaczany cel przyszłej inwestycji oraz jej podstawowe dane techniczno-ekonomiczne. Kompleksowa analiza tych zagadnień znajduje się w założeniach techniczno-ekonomicznych inwestycji, które są podstawą dla opracowania planu oraz projektu technicznego inwestycji. Faza planowania w dużej mierze zależy od etapu programowania i właściwego opracowania założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji. W fazie wykonawstwa podstawowym zadaniem jest jak najszybsze zrealizowanie inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w dokumentacji, umowie lub w normach prawnych i technicznych. Poprawność programu i dokumentacji oraz wykonawstwa jest później weryfikowana w czasie użytkowania bądź eksploatacji inwestycji.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że cel wywłaszczeniowy w niniejszej sprawie został wbrew zarzutom skargi zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 1981 r. zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji tj. zespolonej szkoły środowiskowej, w ramach którego miała powstać szkoła z przedszkolem, zespół sportowy i szkoła bez przedszkola. Następną decyzją nr [...] wydano pozwolenie na budowę szkoły środowiskowej. Według Sądu, o wykonaniu celu publicznego świadczą zrealizowane inwestycje zgodnie z planem realizacyjnym na wywłaszczonym terenie takie jak: budynek szkolny o kubaturze [...] "m²" [winno być "m3"], jezdnie pełniące funkcję dojazdu gospodarczego do zaplecza szkoły i pływalni, boiska z nawierzchnią asfaltową (do gry w piłkę ręczną, koszykówkę i siatkówkę), korty tenisowe, rozbieg do dwu skoczni w dal, chodniki z płyt, parking asfaltowy od ul. [...], nasadzenia drzew i krzewów, ogrodzenie mur oporowy oddzielający boiska asfaltowe od przyszłego stadionu oraz elementy małej architektury.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji z [...] lipca 2011 r., że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej (wyrok NSA z 1.10.2009 r., I OSK 194/09).

W niniejszej sprawie należy wskazać na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z [...] grudnia 1981 r. i stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego, która została wydana na skutek nie uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie uprzednio wydanej decyzji z [...] maja 1980 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zespołu szkół w osiedlu [...] w W. Z decyzji z [...] grudnia 1981 r. podobnie jak uznał Wojewoda, bezspornie wynika, że przedmiotowa działka była przeznaczona pod realizację: kortów tenisowych, bieżni, rozbiegu do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, parkingu samochodowego, ciągów pieszo-jezdnych. Rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury związanej z planowaną inwestycją, jak również rozpoczęcie realizacji, choćby w części samej inwestycji.

Według Sądu, realizacja celu publicznego w związku z wywłaszczoną nieruchomością została zachowana. W tym stanie rzeczy bezzasadny jest jej zwrot.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 ugn, należy stwierdzić, że przepis ten mówi o "pracach związanych z realizacją celu", a nie o "pracach budowlanych". Według Sądu, nie można rozszerzająco interpretować tego przepisu, który precyzyjnie wskazuje jaki rodzaj prac ma być rozpoczęty. Nie można mieć wątpliwości, że prace geologiczne prowadzone na przedmiotowej działce, a także prace projektowe i dokumentacyjne są pracami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu, są to prace, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Ze stanowiska Wojewody wynika jednoznacznie, że na działce oznaczonej [...] z obrębu [...] prace planistyczne, geologiczne oraz realizacja niezbędnej infrastruktury technicznej szkoły, wykonywane były od 1980 r. (przez 5 lat od wywłaszczenia). Były to prace prowadzone w ramach celu wywłaszczenia. Znajduje to potwierdzenie z znajdujących się w aktach sprawy dokumentach np. opisu technicznego projektu z [...] lipca 1981 r., wykazu prac projektowych z listopada 1984 r., klauzuli zatwierdzenia kosztów przedsięwzięcia z [...] czerwca 1982 r., klauzuli nr [...] z [...] października 1981 r. – założeń techniczno-ekonomicznych szkoły środowiskowej, pisma Zakładu Energetycznego Okręgu Centralnego W. Miasto z dnia [...] lutego 1980 r., skierowanego do Stołecznego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego.

Do 1985 r. zrealizowano na przedmiotowej działce infrastrukturę techniczną związaną z zasilaniem w energię elektryczną przewidzianą do obsługi całego zespołu kubaturowego, odprowadzaniem wód deszczowych z budynków i terenu, a także dojazd techniczny i parking. Odnosząc się do stwierdzenia przedstawionego w skardze, zgodnie z którym przesłanką uznania nieruchomości za zbędną jest w każdym przypadku upływ określonego terminu oznaczonego w latach, w koniunkcji z dodatkowym warunkiem odnoszącym się do rzeczywistego stanu nieruchomości, Sąd stwierdza, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w rozpatrywanej sprawie, którą Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu, w którym decyzja z [...] września 1975 r. stała się ostateczna. Rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów. Skutek zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie zmian w ugn dotyczących upływu określonych terminów należy oceniać według prawa obowiązującego w dacie ich zajścia. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów. W literaturze wyrażono słuszny pogląd, według którego "Wydaje się jednak, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to pozbawione jakiegokolwiek racjonalizmu jest ustalanie terminów realizacji inwestycji. Terminy określone w art. 137 winny mieć zastosowanie do sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw, zwłaszcza natury aksjologicznej, aby wprowadzać regulację przyznającą prawo do zwrotu nieruchomości, które zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, i dawać pierwszeństwo poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został zrealizowany cel publiczny – w przedmiotowej sprawie była to infrastruktura szkoły podstawowej" (G. Bieniek, S. Rudnicki – op. cit., s. 1108).

Odnosząc się do zarzutów skargi M. J., Sąd stwierdził, że zarzuty w zakresie prawa materialnego dotyczą błędnej interpretacji art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn dokonanej w zaskarżonej decyzji oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie, wyrażonej w wyroku I OSK 254/13, którą Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, podnoszona w skardze kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem P 38/11, w którym orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek wyrok P 38/11 dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 41/11), to wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, winny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału, ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał przypomniał, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, że jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny, jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można oczekiwać, by ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 ugn nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie naruszył art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn oraz prawidłowo wykazał, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że Wojewoda dokonał takiej interpretacji przepisów ugn, która marginalizuje znaczenie zdefiniowanego w tym akcie normatywnym pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Nie można mówić o tym, że Wojewoda zastosował wykładnię przepisów prawa, stojącą w sprzeczności z zasadami interpretacji prawniczej. Art. 137 ust. 1 definiuje pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z uwzględnieniem terminów określonych w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w tej sprawie, którą Sąd w tym składzie w pełni podziela, rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można mówić o zaistnieniu nieuprawnionego i niczym nieuzasadnionego ograniczenia publicznego prawa podmiotowego do żądania zwrotu nieruchomości i przyjęciu przez organ takiej interpretacji przepisów ugn, które marginalizują znaczenie zdefiniowanego w tym akcie normatywnym pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że publiczne prawo podmiotowe, na które powołuje się skarżąca w skardze nie ma charakteru absolutnego. Dopuszczalne jest jego ograniczenie, które musi wynikać z ustawy, a wprowadzenie tego ograniczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie zachowana zasada proporcjonalności i gdy ograniczenia te są konieczne w demokratycznym społeczeństwie dla realizacji celów publicznych. Na podstawie powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie ograniczenia publicznego prawa podmiotowego do żądania zwrotu nieruchomości.

Wojewoda zastosował w niniejszej sprawie właściwą wykładnię przepisów prawa, która jest zgodna interpretacją art. 137 ugn przedstawioną w wyroku I OSK 254/13. Zdaniem Sądu, ochrona własności, którą zapewnia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego. Na tle interpretacji ww. artykułów Konstytucji w literaturze wyrażono pogląd, według którego "wywłaszczenie stanowiłoby kwalifikowaną ingerencję władzy publicznej w prawo własności, która polega na naruszeniu istoty tego prawa przez ograniczenie lub odjęcie w całości na cele publiczne, prawa własności nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) dokonywaną w drodze decyzji administracyjnej i wymagającą obligatoryjnie odszkodowania" (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 42.). Wbrew zarzutom skargi, organ drugiej instancji wykazał, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia zarzucanych w skardze przepisów prawa procesowego: art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 1 i 3 kpa. Rozpoznając owe zarzuty Sąd I instancji przytoczył ponownie argumenty dotyczących odpowiednich zarzutów zawartych w skardze W. M. i E. M. (s. 23 akapit 2 i 3, s. 24 akapit 1 i 2 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 53/15).

W niniejszej sprawie nie można mówić o niepełności, pozorności uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji z [...] lipca 2011 r. tłumaczy wystarczająco zastosowanie norm prawnych, będących podstawą prawną decyzji, do danego stanu faktycznego. Sąd I instancji nie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięcia któregoś z istotnych motywów prawnych lub faktycznych, a także dowodów lub też niedokładnego przedstawienia procesu subsumcji i rezultatów postępowania dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest spójne i pełne.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wbrew zarzutom skargi nie potwierdza tego treść uzasadnienia skarżonej decyzji i argumentacja Wojewody. Wojewoda nie naruszył swobodnej oceny dowodów przez wybiórcze traktowanie zebranego materiału dowodowego. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ drugiej instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2011 r. zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

W świetle wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przedstawionej w wyroku I OSK 254/13, którą Sąd w tym składzie w pełni podziela, nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie stosowania art. 137 ust. 1 ugn, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi H. W. Nie można uznać zarzutu, że organ jednostronnie i wybiórczo zacytował wydany w niniejszej sprawie wyrok I SA/Wa 1138/10. W sprawie zarzutu pominięcia przez organ dyspozycji art. 137 ust. 1 i 2 ugn w zakresie terminów realizacji inwestycji i związanego z ich niedochowaniem obowiązku zwrotu nieruchomości, Sąd I instancji stwierdził, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w sprawie (w wyroku I OSK 254/13), którą Sąd w tym składzie w pełni podzielił, podnoszona w skardze kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem P 38/11. W tej materii Sąd I instancji powtórzył uzasadnienie odnoszące się do odpowiednich zarzutów skargi M. J. oraz W. M. i E. M. (odpowiednio - s. 28 akapit ostatni, s. 29, 30 akapit 1; s. 26 akapit 3 i 4, s. 27 akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 53/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w tej sprawie, rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów.

Sąd nie stwierdził, by Wojewoda błędnie opisał i ustalił cel wywłaszczenia oraz błędnie ustalił zakres zrealizowania celu wywłaszczenia. Sąd nie dopatrzył się także obrazy przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji stwierdził, że cel wywłaszczeniowy w niniejszej sprawie został zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Decyzją nr [....] z [...] grudnia 1981 r. zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji tj. zespolonej szkoły środowiskowej, w ramach którego miała powstać szkoła z przedszkolem, zespół sportowy i szkoła bez przedszkola. Decyzją nr [...] wydano pozwolenie na budowę szkoły środowiskowej.

O wykonaniu celu publicznego świadczą zrealizowane inwestycje zgodnie z planem realizacyjnym na wywłaszczonym terenie: budynek szkolny o kubaturze [...] "m²" [winno być "m3"] , jezdnie pełniące funkcję dojazdu gospodarczego do zaplecza szkoły i pływalni, boiska z nawierzchnią asfaltową (do gry w piłkę ręczną, koszykówkę i siatkówkę), korty tenisowe, rozbieg do dwu skoczni w dal, chodniki z płyt, parking asfaltowy od ul. [...], nasadzenia drzew i krzewów, ogrodzenie mur oporowy oddzielający boiska asfaltowe od przyszłego stadionu i elementy małej architektury.

Sąd I instancji oddalając wniosek złożony na rozprawie dnia [...] lutego 2015 r. o zawieszenie postępowania, uznał że rozstrzygnięcie sprawy w niniejszym postępowaniu nie zależy od wyniku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności dwu decyzji lokalizacyjnych z [...] czerwca 1973 r. i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (zwanego kiedyś lokalizacją szczegółową) z [...] maja 1980 r., na podstawie których dokonano wywłaszczenia nieruchomości, których zwrotu skarżące dochodzą w postępowaniu IV SA/Wa 53/15. Zdaniem Sądu, nie wystąpiły podstawy zawieszenia postępowania wskazane w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa - nie istnieje ścisły związek między sprawą rozpoznawaną przed Wojewódzkim Sądem, a wystąpieniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności owych decyzji lokalizacyjnych. Związek ten nie polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej.

Skargi kasacyjne od wyroku IV SA/Wa 53/15 wywiodły: W. M. i E. M., reprezentowane przez r. pr. M. S.; M. J., reprezentowana przez r. pr. T. F.; B. M., reprezentowana przez r. pr. I. C.

W. M. i E. M. w skardze kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. zarzuciły zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1.prawa materialnego:

1.a. art. 1 zdanie 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1 ze zm., dalej Protokół nr 1), ustanawiającego nakaz poszanowania mienia, przez błędne jego zastosowanie, polegające na pominięciu jego zastosowania;

1.b.art. 136 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2014, poz. 518 ze zm.");

1.c. art. 136 ust. 2 ugn

- przez błędne ich zastosowanie, polegające na bezzasadnym pominięciu ich zastosowania;

1.d. art. 136 ust. 3 ugn w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przez błędną jego interpretację;

1.e. art. 137 ust. 2 ugn przez błędne jego zastosowanie, polegające na pominięciu jego zastosowania;

2.przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

2.a. art. 141 § 4 ppsa;

2.b. art. 134 § 1 ppsa.

Skarżące zaskarżyły ów wyrok w całości, wnosząc o: jego uchylenie w całości; uchylenie decyzji Wojewody M. z [...] lipca 2011 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; orzeczenie o kosztach, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

M. J. w skardze kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1.prawa materialnego:

[c.] art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014, poz. 518 ze zm.) przez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości – przeznaczenie pod realizację: kortów tenisowych, bieżni, rozbiegu do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną siatkówkę, parkingu samochodowego oraz ciągów pieszo-jezdnych – został zrealizowany w dniu [...] września 1990 r., tj. w momencie odbioru i przekazania do użytku obiektu Szkoły [...] w W., podczas gdy na części nieruchomości nr [...] wynoszącej ok. [...] m2 (prawie [...] nieruchomości, położonej od ul. P.) od momentu wywłaszczenia do dnia dzisiejszego, a więc przez 40 lat nie zostało zrealizowane żadne z ww urządzeń związanych z funkcjonowaniem obiektu szkolnego. Zdjęcie lotnicze nr [...] z szeregu lotniczego wykonanego dnia [...] maja 1997 r., ortofotomapa z [...] r. znajdująca się na stronach internetowych Urzędu m.st. W. oraz dokonane oględziny nieruchomości w [...] r., jednoznacznie wskazują, że na części nieruchomości znajduje się jedynie dziko rosnący trawnik, bez zrealizowanych obiektów sportowych przewidzianych dla tej części nieruchomości w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z [...] grudnia 1981 r., tj. boiska do piłki ręcznej, stanowiska do pchnięcia kulą oraz bieżni będącej częścią stadionu lekkoatletycznego. Powyższy zakres wykonania urządzeń sportowych zmieniono decyzją z [...] września 1984 r. nr [...] o przedłużeniu ważności decyzji nr [...] do [...] marca 1985 r., tzn. zamiast boiska do piłki ręcznej przewidziano boisko do gier i zabaw wymiarach 30x15 m, stanowisko do pchnięcia kulą oraz bieżnia będąca częścią stadionu lekkoatletycznego. Żadne z ww urządzeń sportowych, w części wywłaszczonej nieruchomości położonej od ul. P. nie zostało zrealizowane. Zgodnie z wyrokiem P 38/11, termin wskazany w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie fakt niezagospodarowania nieruchomości przez ponad 40 lat, stanowi jednoznacznie przekroczenie terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, tj. brak zrealizowania celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od 1 stycznia 1998 r. – daty wskazanej w ww wyroku. Tym samym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, na wywłaszczonej nieruchomości nr [...] w części od ul. P., nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co przesądza o uznaniu jej za zbędną na cel wywłaszczenia;

a. art. 137 ust. 1 ust. 1 pkt 1 ugn w zw. z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U . z 2014 r., poz. 1647, dalej pusa) stosownie do którego, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, wobec tego, że w żadnym razie nie można uznać, że w niniejszej sprawie tę funkcje spełnił WSA w Warszawie, skoro uwzględnił wyrok P 38/11, w którym uznano, że art. 137 ust. 1 ust. 1 pkt 2 ugn – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 z wz. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji był art. 137 ust. 1 ust. 1 pkt 1 ugn. Do momentu uchylenia przepisu prawa przez Trybunał, korzysta on z domniemania konstytucyjności, co przesądza, że dany przepis może zostać zastosowany w sprawie. Trybunał w wydanym wyroku nie odniósł się do art. 137 ust. 1 ust. 1 pkt 1 ugn, co przesądza, że orzeczenie nie może mieć zastosowania do stanów faktycznych zapadłych na podstawie odrębnych przepisów prawa. Zastosowanie orzeczenia, które stwierdza niekonstytucyjność danego przepisu, na podstawie analogii do innego przepisu prawa jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z tego względu, jeśli WSA w Warszawie powziął wątpliwość w zakresie konstytucyjności art. 137 ust. 1 ust. 1 pkt 1 ugn, winien wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego;

b. art. 137 ust. 1 ust. 1 pkt 1 ugn, przez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że wykonywanie prac planistycznych i geologicznych stanowi prowadzenie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, co w ocenie Sądu przesądza o rozpoczęciu realizacji celu wywłaszczenia przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, tj. od dnia [...] września 1975 r., podczas gdy, jak się wskazuje w doktrynie prawa i orzecznictwie, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, należy utożsamiać z przystąpieniem (rozpoczęciem) do robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dnia [...] września 1984 r., co przesądza, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zostały podjęte najwcześniej w dniu wydania decyzji, tj. 9 lat od momentu wywłaszczenia. Tym samym, Sąd I instancji błędnie przyjął, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości w części, na której prace realizacyjne zostały podjęte z przekroczeniem 7 letniego terminu art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, przez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie pominięcia przez Sąd Perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. W. z 1982 r., który dla rzeczonej nieruchomości ustalał przeznaczenie jako "zieleń parkową". Sąd przyjmując za organem II instancji cel wywłaszczenia w postaci realizacji obiektów sportowych towarzyszących szkole, nie odniósł się w ogóle do istnienia planu zagospodarowania. Jest to tyle istotne, ponieważ plany realizacyjne wydane po dacie wywłaszczenia były kilkukrotnie zmieniane w zakresie szczegółowego rozmieszczenia obiektów sportowych. Tym samym, uchwalenie planu zagospodarowania, w którym wskazano na całkowicie odmienne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości de facto i de iure uniemożliwiające realizację na tym terenie inwestycji budowlanej, a w konsekwencji obligujące do zwrotu nieruchomości, miało wpływ na wynik toczącego się postępowania zwrotowego, co zostało całkowicie pominięte przez Sąd w skarżonym wyroku;

b. art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, przez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynika, że na części wywłaszczonej nieruchomości przez okres 40 lat nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Sąd I instancji niewłaściwie i wybiórczo potraktował bardzo obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Nie można wskazać żadnych racjonalnych powodów, dla których Sąd "przeoczył" fakt niezrealizowania celu wywłaszczenia na części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji pominął podstawowe okoliczności, jak np. fakt, że część nieruchomości położona od ul. P. wg dostępnych zdjęć lotniczych z 1997 r. i ortofotomapy z [...] r. jest zarośnięta dzikim trawnikiem, którego to w żaden sposób nie można utożsamiać z realizacją obiektów sportowych przewidzianych dla tej części nieruchomości – boiska do gier i zabaw o wymiarze 30x50 m, stanowiska do pchnięcia kulą oraz bieżni będącej częścią stadionu lekkoatletycznego (ww zdjęcia znajdują się w aktach, jednakże z uwagi na ich znaczenie dla sprawy zasadne jest ich przedstawienie wraz ze skargą kasacyjną);

c. art. 141 § 4 ppsa, wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku I instancji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. WSA w Warszawie sporządzając obszerne uzasadnienie, w ogóle nie odniósł się do braku realizacji przez okres 40 lat wymienionych w planach realizacyjnych urządzeń sportowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy i kiedy zdaniem Sądu I instancji zostały zrealizowane poszczególne obiekty sportowe, co ma istotne znaczenie dla ustalenia rozpoczęcia realizacji celu wywłaszcz[e]nia, jak i oceny czy cel został zrealizowany. Sąd stwierdził jedynie, że fakt oddania szkoły do użytku przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, co nie musi automatycznie oznaczać, że wszystkie wymienione obiekty sportowe zostały zrealizowane w tym samym czasie, oraz jak wskazano w powyższych zarzutach skargi kasacyjnej, w przypadku części nieruchomości od ul. P. zasadnym jest twierdzenie, że część obiektów w ogóle nie zostało zrealizowanych. W znajdującym się w aktach sprawy dokumencie z [...] września 1990 r., zatytułowanym Protokół odbioru i przekazania do użytku budynku "obiektu" jest wręcz mowa o wyznaczeniu dodatkowych terminów m. in. Do likwidacji placu budowy, ukształtowania terenu, robót ogrodniczych, montażu terenowych urządzeń sportowych. Sąd nie mógł na tej podstawie wywieść, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [...], skoro część "protokołu odbioru" potwierdza brak wykonania prac w tej dacie. Inne dowody zebrane w sprawie wskazują, że na części działki nr [...] do dnia dzisiejszego nie wykonano urządzeń sportowych, stanowiących w ocenie Sądu cel wywłaszczenia. Sąd nie wskazał przy tym na zakres przeznaczenia nieruchomości w kontekście obowiązywania Perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. W. z 1982 r., który wskazywał na odmienne przeznaczenie nieruchomości niż zatwierdzony plan realizacyjny, tj. zieleń parkowa. Z tego względu, mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie można uznać, że odpowiada on wymogom przewidzianym we wskazanych przepisach prawa;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa wobec tego, że przywołane w skardze do WSA w Warszawie wady zaskarżonego rozstrzygnięcia, winny skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem.

Skarżąca kasacyjnie M. J. wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

B. M., w skardze kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I.A. przepisów postępowania polegające na naruszeniu przez Sąd art. 125 § 1 pkt 1 ppsa przez oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym usprawiedliwionym wszczęciem przez skarżących postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. W. o lokalizacji inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego usługami "[...]"; decyzji z [...] czerwca 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. W. o lokalizacji inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego usługami "[...]" ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego [...] (decyzja nr [...]) i decyzji z [...] maja 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla zespołu szkół w osiedlu [...] w W. mimo tego, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1975 r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] w sprawie wywłaszczenia skarżących z nieruchomości stanowiącej przedmiot tego postępowania, co spowoduje bezprzedmiotowość tego postępowania;

B. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez brak uzasadnienia postanowienia oddalającego wniosek o zawieszenie postępowania w związku z brakiem argumentów tłumaczących dlaczego ewentualne orzeczenie stwierdzające nieważność nie ma wpływu na niniejsze postępowanie (akapit ostatni uzasadnienia wyroku), co nie pozwala stronom na zrozumienie lub polemizowanie na poziomie skargi kasacyjnej z tym orzeczeniem;

C. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 75, 77 i 80 kpa, polegające na niewłaściwej kontroli nad organem II instancji i niezakwestionowaniu naruszenia przepisów postępowania przez ten organ, które to uchylenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, skutkujący błędnym ustaleniem, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia oraz ocenę spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanych w art. 137 ugn, a błąd ten polegał na:

1. naruszeniu mającym istotne znaczenie dla sprawy a polegającym na naruszeniu zasady praworządności i pogłębianiu zaufania przez niezakwestionowanie decyzji Wojewody, który sprzecznie z materiałem zgromadzonym w sprawie ustalił, że działka objęta żądaniem zwrotu "przeznaczona była pod realizację: kortów tenisowych, bieżni, rozbiegu do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, parking samochodowy oraz ciągów pieszo-jezdnych" co nie wynika z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] grudnia 1981 r. i już przy logicznej wykładni art. 136 ugn potwierdza, że na działce nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 nie jest możliwe zrealizowanie wszystkich wymienionych przez Wojewodę obiektów i bezkrytyczne powołanie się na te ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

2. naruszenie zasady prawy obiektywnej przez Sąd przez ustalenie stanu faktycznego mini braku właściwego przyporządkowania dowodów z gromadzonych w aktach administracyjnych tom I, tj. załączników stanowiących "Wyrysy fotomechaniczne mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu położonego w m.st. W. dz. [...] przy ul. F., N., L." (oznaczony t. I i w zakreślonym kole cyfra 252 opisanej jako plany, projekty, zdjęcia) do decyzji administracyjnych, a w szczególności decyzji nr [...] z [...].12.2981 r., na którą powołuje się zarówno Wojewoda i za nim WSA, co nie pozwala na precyzyjne ustalenie, który załącznik, określony przez Wojewodę "szkicami koncepcyjnymi", stanowi integralną część tej decyzji;

3. przyjęcie przez WSA jako udowodnionej okoliczności podjęcia prac geologicznych na nieruchomości stanowiącej przedmiot roszczenia o zwrot mimo tego, że z żadnego dowodu nie wynika fakt, że przywołane dowody dotyczą działki skarżących;

4. uznanie przez WSA za udowodnioną i wystarczającą dla wydania decyzji przez Wojewodę o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości okoliczność, że nieruchomość nie stałą się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu według przesłanek z daty złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przyjmując realizację celu, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności zdjęć i opinii fotogrametry wynika, że znaczna część działki nigdy nie była zagospodarowana;

5. naruszenie art. 134 ppsa przez ograniczenie się do rozpatrzenia zarzutów skarg złożonych od decyzji z [...] lipca 2011 r. nr [...] poprzestając na ustaleniach Wojewody i nie dokonując ustaleń oraz oceny na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 ppsa;

II. naruszenie prawa materialnego:

A. art. 136 ust. 3 ugn przez odmowę uznania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, mimo że cel ten nie został prawidłowo ustalony w świetle zarzutów procesowych podniesionych na wstępie;

B. art. 136 ust. 3 ugn i jego niezastosowanie przez uznanie, że cała nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia mimo dowodów zgromadzonych na okoliczność faktu, że na znacznej części działki nr [...] z obr. [...] nigdy nie były podejmowane jakiekolwiek prace budowlane związane z celem wywłaszczenia;

C. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przez brak wskazania stosowanej wykładni tego przepisu i nie sprecyzowania przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w związku z wyrokiem I OSK 254/15 w tej sprawie i orzeczeniem P 38/11, w szczególności:

1. Sąd nie wskazał, na jaką datę ocenia stan sprawy (stan faktyczny) przyjęty do orzekania i czy doszło do spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – co istotne, na tej nieruchomości tj. działce nr [...] z obr. [...];

2. jakie przepisy stosował dla rozumienia celu wywłaszczenia w związku z pozostającą w obrocie prawnym legalną definicją "celu publicznego" – art. 6 ugn – niezależnie od przyjętej daty oceny prawnej sprawy;

3. jakie stosował przesłanki jako uzasadnienie zbędności na cel wywłaszczenia, czy tylko do realizacji czy zakończenie realizacji – w tym stanie faktycznym i na tej nieruchomości;

4. jak traktować odstąpienie od realizacji lub kilkudziesięcioletnią przerwę w realizacji w związku z przesłanką zwrotu przy niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości;

D. błędne stosowanie art. 153 ppsa i przypisanie wyrokowi NSA określenie w sposób wiążący sąd administracyjny daty rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości, stanowiącej przedmiot sprawy, tj. działce [...], a nie jak to wynika z akt postępowania rozpoczęcie inwestycji jako budowy szkoły w ogólności i przez to naruszenie normy zawartej w art. 136 ust. 3 ugn przez brak zastosowania tego przepisu przy ocenie czy zaistniała zbędność części nieruchomości wywłaszczonej, tj. części dz. ew. nr [...] i stosowanie takiej wykładni art. 136 ust. 1 ugn, która unicestwia prawo wywłaszczonego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia; naruszenie normy z art. 21 Konstytucji RP tj. sprzeczne z porządkiem prawnym nie odniesienie się do uregulowanej w art. 6 ugn definicji legalnej pojęcia "celu publicznego".

B. M. wniosła o: zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych powołanych w punkcie I.A skargi kasacyjnej; w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Przystępując do analizy zarzutów podniesionych przez wszystkie skarżące kasacyjne należy podnieść, że zaskarżony wyrok wydano w sprawie, w której zapadł już uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8.11.2010 r., I SA/Wa 1138/10 (art. 153 ppsa) i prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.10.2014 r., I OSK 254/13 (art. 190 ppsa).

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku trafnie wskazał na potrzebę uwzględnienia oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku I OSK 254/13 i prawomocnym wyroku I SA/Wa 1138/10 (s. 4, 16, 19-20, 22, 25, 33-34 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 53/15).

Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejnej skargi kasacyjnej w sprawie sądowoadministracyjnej nie można oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, bowiem godzi to w powagę rzeczy osądzonej (wyrok NSA z 30.11.2007 r., II FSK 1124/06, Lex 926590; 26.2.2016 r., I OSK 2976/14, Lex 2036081; 8.3.2016 r., I OSK 1458/15, Lex 2112970; 7.6.2016 r., II FSK 966/14, Lex 2083032). Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych ocenach Komentatorów, zakres związania WSA wykładnią dokonaną przez sąd II instancji przestaje obowiązywać jedynie w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym oraz gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 887-894, uw. 1-6, 9; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 518-520, uw. 1-5; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015. s. 718-720, nb 1-7, 9, 11). W kontrolowanej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek, która prowadziłaby do sytuacji, w której wykładnia dokonana przez sąd II instancji w wyroku I OSK 254/13 przestała obowiązywać, a autorzy skarg kasacyjnych na zaistnienie takiej przesłanki nie wskazują. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku słusznie miał na względzie wiążącą wykładnię zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku I OSK 254/13.

Wojewoda, a także sądy (w tym Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę), pozostawały związane dokonanymi ocenami prawnymi oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w obu tych prawomocnych wyrokach – także w wyroku I SA/Wa 1138/10.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 r., s. 654-657, uw. 1-10; J. P. Tarno – op. cit., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy (zarówno WSA, jak i NSA), orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy są zagadnienia materialnoprawne, przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), zgłaszanych w każdej ze skarg kasacyjnych.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej W. M. i E. M.:

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 i art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2014 r., poz. 518" ze zm.). Zarzuty te nie zostały skonstruowane dostatecznie starannie – jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. (podobnie jak autor skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. - pkt. 1.[c] i 1.a owej skargi kasacyjnej) wskazał ustawę o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. z "2014 r. poz. 518" ze zm., mimo że ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 kwietnia 2014 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, owe zarzuty nadawały się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niemożliwość wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel ma charakter względny. Zakaz wykorzystania takiej nieruchomości na inny cel obowiązuje tylko wtedy, gdy nieruchomość może być zwrócona poprzednim właścicielom w warunkach określonych w art. 136 ust. 1 i 2 ugn, przy zaistnieniu ustawowo określonych w art. 137 ust. 1 ugn przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, i gdy jednocześnie podmiotowi publicznoprawnemu przysługuje do wywłaszczonej nieruchomości prawo własności dające prawną możliwość restytucji wywłaszczonych praw rzeczowych. W przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia w ramach terminów wynikających z art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość nie podlega zwrotowi z uwagi na odpadnięcie możliwości zaistnienia przesłanek warunkujących jej zwrot, nawet jeśli po latach cel wykorzystywania nieruchomości uległ zmianie. Podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczeniu czy w ogóle zaprzestano wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (wyrok NSA z 27.8.2009 r., I OSK 1138/08). Wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (wyrok NSA z 6.5.2010 r., I OSK 941/09, Lex 595630). Późniejsza zmiana wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to, w zakresie jego wykonywania, poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (wyrok NSA z 17.5.2010 r., I OSK 1025/09, aprobowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 872-873, nb 2, 3). Pogląd ów aprobował Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651; nr 106, poz. 675; nr 143, poz. 963; nr 155, poz. 1043; nr 197, poz. 1307 i nr 200, poz. 1323; z 2011 r. nr 64, poz. 341; nr 106, poz. 622; nr 115, poz. 673; nr 129, poz. 732; nr 130, poz. 762; nr 135, poz. 789; nr 163, poz. 981; nr 187, poz. 1110 i nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z 13.12.2012 r., P 12/11, OTK-A 2012/11/135, aprobowany przez M. Wolanina – op. cit., s. 876-886, nb 7). W zakresie dominującej części działki nr [...], na której – zgodnie z niewadliwymi ustaleniami aprobowanymi wyrokiem IV SA/Wa 53/15 – doszło do realizacji celu wywłaszczenia przed dniem 19 września 1997 r., późniejsze (po dniu wpłynięcia wniosku o zwrot nieruchomości do Urzędu Rejonowego w W.) wykorzystanie tej części nieruchomości na inny cel, nie rodzi obowiązku zwrotu tej części nieruchomości. Co do dominującej części nieruchomości organ nie miał obowiązku zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel (art. 136 ust. 2 ugn).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa decyzją z [...] września 1975 r. na podstawie art. 1, 2, 3, 5, 7, 8, 21, 23 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94; zm. z 1971 r. nr 27, poz. 249; z 1972 r. nr 11, poz. 77).

Badając problem wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 38/11 przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Trybunał stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania.

Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji. Z tej przyczyny pogląd autora skargi kasacyjnej, że "przepis podobnej treści obowiązywał w dniu [...] września 1975 r..." (pkt II.1 - s. 5-6 uzasadnienia skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.) nie jest trafny, bowiem art. 34 ust. 1 uztwn zawierał zasadniczo inną treść normatywną niż art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej ugg) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (wyrok NSA z 21.10.1991 r., IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono. Nieruchomość należało natomiast uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała ona zwrotowi na wniosek byłych właścicieli dopiero wówczas, jeżeli w chwili orzekania o zwrocie upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia, a w chwili wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia (wyroki NSA z: 3.11.1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987/2/76; 30.9.1991 r., IV SA 539/91, ONSA 1991/3-4/81; 21.10.1991 r., IV SA 914/91; 12.1.1994 r., IV SA 1943/92, ONSA 1995/1/31; 14.3.1994 r., IV SA 1949/92, ONSA 1995/1/43; 11.4.1994 r., SA/Łd 335/94, Lex 24494; 6.5.1994 r., SA/Kr 1740/93, Lex 11052; 10.5.1994 r., IV SA 854/93, Lex 24667; 16.6.1994 r., IV SA 1116/93, ONSA 1995/2/84; wyrok SN z 7.2.1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183). Przepisy obu ustaw wywłaszczeniowych nie wskazywały przy tym, w jakim terminie powinno rozpocząć się "używanie" nieruchomości i kiedy powinna nastąpić realizacja inwestycji. Bez znaczenia była przyczyna niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia (wyroki NSA z: 2.3.1987 r., IV SA 970/86, ONSA 1987/1/21; 10.4.1987 r., IV SA 938/86, ONSA 1987/1/28; 30.9.1993 r., SA/Lu 273/93, Lex 11013).

Trybunał stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ugn w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu".

Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej [podkreślenie NSA]. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 ugg sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28.5.2002 r., I SA 2743/00, Lex 82658).

Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.

Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu [nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492)] (cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11).

We współczesnej nauce prawa i w judykaturze powszechnie przyjmuje się, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

W szczególności niewystarczającym i zawodnym zabiegiem dla prawidłowego rezultatu wykładni prawa jest "proste zestawienie przepisu sprzed i po nowelizacji". Ilustruje to znakomicie uzasadnienie wyroku P 38/11. Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że "mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej" (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 38/11). Podobnie nowelizacja z 2004 r. nie wprowadziła nowej normy prawnej jako przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowane względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r., II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r., II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r., II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r., II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r., II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r., II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r., II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4.2013 r., IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r., I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r., I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6.12.2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7.7.2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3.11.2011 r., I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11) prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa.

Trafnie Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wa 53/15 wskazał, że jest związany wyrokiem I OSK 254/13 (art. 190 ppsa). W uzasadnieniu wyroku I OSK 254/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Jakkolwiek powyższy wyrok [P 38/11] Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał przypomniał, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, że jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można oczekiwać, by ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie.

...termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 ugn nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

W związku z powyższym wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, dokonana przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym [uprzednio] wyroku [I SA/Wa 1671/11], była wadliwa. W rozpatrywanej bowiem sprawie, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu, w którym decyzja Naczelnika... z [...] września 1975 r. stała się ostateczna. Z kolei rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów". Przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, według którego, ocena zbędności nieruchomości przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ugn nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego, jest utrwalony w orzecznictwie NSA (m.in. wyroki z: 13.5.2016 r., I OSK 1887/14; 17.3. 2016 r., I OSK 1454/14; 23.5.2015 r., I OSK 2067/13; 4.12.2014 r., I OSK 902/13; 24.6. 2014 r., I OSK 2876/12; 24.4.2014 r., I OSK 2502/12, cbosa). Przywołany pogląd E. Mzyka w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 808 [,uw. 1], s. 7 skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.) nie mógł prowadzić do odmiennego wniosku, bowiem Komentator nie mógł uwzględnić stanowiska zaprezentowanego w wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11).

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 ugn. Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wa 53/15 w ogóle pominął możliwość zastosowania normy prawnej, pozwalającej na zwrot pozostałej części nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości.

Zarzut naruszenia art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962, dalej Protokół nr 1), okazał się nieusprawiedliwiony.

Do pozbawienia własności poprzedników prawnych skarżących doszło w wyniku aktu jednorazowego – przed wejściem w życie Konwencji wobec Polski (odpowiednio – postanowienie ETPCz w sprawie Maltzan i inni - § 74; postanowienie z 13.12.2005 r. ETPCz w sprawie Bergauer i 89 innych przeciwko Czechom; postanowienie ETPCz w sprawie Preussische Treuhand Gmbh & Co. Kg A.A.- § 57. Art. 1 nie gwarantuje prawa do nabycia/uzyskania własności (wyrok ETPCz w sprawie Van der Mussele, § 48; postanowienie ETPCz w sprawie Slivenko i inni, § 121). Art. 1 nie nakłada na Umawiające się Państwa żadnego szczególnego obowiązku zapewnienia zadośćuczynienia za krzywdę/zło lub szkodę, wyrządzoną przed ratyfikacją Konwencji (postanowienie z 4.9.2007 r. ETPCz w sprawie Assoziacione Nacionale Reducie and 275 Others p. Niemcom, aprobowane przez A. Wróbla w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2011, dalej Konwencja. Komentarz, t. II, s. 526- 529, nb 72-74, s. 532-533, nb 77). Konwencja weszła w życie dnia 8 września 1953 r., a wobec Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2010, dalej Konwencja. Komentarz, t. I, s. 5-6, nb 3, 7).

W zakresie restytucji nieruchomości wywłaszczonej w trybie ustawy z 1958 r. Trybunał nie skorzystał z konstrukcji aktu jednorazowego, lecz powołał się na konstrukcję istniejącej własności i uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Poprzednicy prawni skarżących zostali definitywnie wyzuci z własności (postanowienie z 12.12.2000 r. ETPCz w sprawie Futro przeciwko Polsce, dotyczące restytucji nieruchomości wywłaszczonej w trybie ustawy z 1958 r.; wyrok z 21.10.2008 r. ETPCz w sprawie Helwig p. Polsce- § 56 i z 2.12.2008 r. w sprawie Pióro i Łukasik p. Polsce - § 45; postanowienie z 29.3.2005 r. ETPCz w sprawie Sokołowski- § 45, aprobowane przez A. Wróbla – op. cit., s. 533, nb 78).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się częściowo zasadny. Wbrew twierdzenia autora skargi kasacyjnej, w zakresie dominującej części działki nr [...], Sąd I instancji trafnie aprobował ustalenia poczynione przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się "nonszalancji w zakresie obchodzenia się z istotnymi dla sprawy ustaleniami faktycznymi" (s. 10 skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.). Trafnie Wojewoda ustalił na podstawie uzasadnienia decyzji z [...] września 1975 r. i decyzji z [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...], że przedmiotowa nieruchomość o pow. [...] m2 przeznaczona jest pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Sądowi na podstawie szeregu postępowań sądowoadministracyjnych wiadomym jest, że w połowie lat siedemdziesiątych XX w., cel wywłaszczenia określano mało precyzyjnie, zwłaszcza jeżeli celem wywłaszczenia była realizacja na kompleksie nieruchomości zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 3 ust. 2 uztwn). Budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" miała charakter etapowy i była rozciągnięta na okres kilkunastu lat. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r., obowiązkiem organów w postępowaniu zwrotowym było ustalenie szczegółowego celu wywłaszczenia na podstawie wszelkich dostępnych dowodów – w tym powstałych po dokonaniu wywłaszczenia. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w ramach budowy osiedla mieszkaniowego rozumieć należy także budowę szkoły (szkół), przedszkola, wraz z towarzyszącymi im urządzeniami sportowymi (wyrok NSA z 1.10.2009 r., I OSK 194/09). Skoro na dominującej części działki nr [...] prawidłowo ustalono, że powstały: jezdnia pełniąca funkcję dojazdu gospodarczego do zaplecza szkoły i pływalni, boisko do gier (w piłkę ręczną, koszykówkę i siatkówkę) z nawierzchnią asfaltową, korty tenisowe, rozbieg do dwu skoczni w dal, chodniki z płyt, parking asfaltowy od ul. [...], nasadzenia z drzew i krzewów, ogrodzenie mur oporowy oddzielający boiska asfaltowe od przyszłego stadionu (dotychczas nie zrealizowanego), elementy małej architektury (s. 26 uzasadnienia IV SA/Wa 53/15), to cel wywłaszczenia na tej –dominującej - części nieruchomości został zrealizowany.

Z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa Sąd I instancji aprobował brak dostatecznych ustaleń Wojewody co do części działki nr [...], na której nie wykazano istnienia planowanych urządzeń sportowych, mających być zapleczem Szkoły [...], stanowiącej zadanie nr 2, której odbioru dokonano i przekazano do użytku protokołem z [...] września 1990 r. Dalsze zmiany typów szkół i przedszkola, na terenie działek sąsiadujących z działką nr [...], które następowały wraz z kolejnymi reformami edukacji, zmianami sieci szkół (art. 106 § 4 ppsa), podobnie jak faktyczne niewybudowanie pierwotnie planowanego stadionu, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 ppsa. Skoro w sprawie nie miała zastosowania norma z art. 136 ust. 2 ugn (dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów, podniesionych przy analizie zarzutu 1.c), to Sąd I instancji nie miał obowiązku odnosić się do tego zarzutu (wyrok NSA z: 8.4.2008 r., II FSK 1695/06; 19.1.2012 r., I OSK 62/11, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza – op. cit., s. 587, nb 22).

Niewymienienie skarżącej E. M. w rubrum wyroku IV SA/Wa 53/15 i brak wzmianki o tej skarżącej w uzasadnieniu, stanowiło uchybienie, które zostało naprawione w trybie rektyfikacji (art. 156 § 3 ppsa) jako oczywista omyłka. Brak podstaw do podnoszenia wątpliwości "czyżby jej skarga pozostała bez rozpoznania?", skoro r. pr. M. S. reprezentuje W. M. i E. M. na podstawie pełnomocnictw z [...] maja 2012 r. i w postępowaniu kasacyjnym z [...] czerwca 2014 r., i z [...] maja 2015 r. (odpowiednio - k. 107, 109, 229, 232, 598, 622 akt sądowych); pełnomocnik składał pisma procesowe – w tym z: [...] lipca 2014 r., [...] lutego 2015 r., w tym skargę i skargę kasacyjną każdocześnie w imieniu obu mandantek. Już z tego względu należy przyjąć, że Sąd wyrokiem IV SA/Wa 53/15 rozpoznał jednaką skargę W. M. i E. M. We wcześniejszych sentencjach orzeczeń zapadłych w postępowaniach sądowoadministracyjnych w niniejszej sprawie E. M. Sąd przywołał w rubrum wyroku I SA/Wa 1138/10; omyłkowo pominął nazwisko E. M. w rubrum wyroku I SA/Wa 1671/11; postanowieniu z 4 października 2012 r., I SA/Wa 1671/11 i w rubrum wyroku I OSK 254/13. Należy przyjąć, że do owych omyłek doszło na skutek oczywistej omyłki przy korzystaniu z edytora tekstu. Zapewne z tej samej przyczyny w skardze kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. dwakroć wskazano sygn. akt "I SA/Wa 53/15" [miast prawidłowo "IV SA/Wa 53/15"]. Niczym innym niż oczywistą omyłką pisarską było przywołanie w uzasadnieniu wyroku "budynek szkolny o kubaturze [...] m2" [s. 26 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 53/15, miast m3], na co trafnie zwracają uwagę autorzy skarg kasacyjnych (z [...] kwietnia 2015 r., s. 4 i z 24 kwietnia 2015 r., s. 9). Ów błąd pisarski, podlega rektyfikacji, w trybie art. 156 § 1 i 2 ppsa.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej M. J.:

Zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn (pkt 1.[c]) w zakresie dotyczącym części działki nr [...](określonej przez autora skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. jako "wynoszącej około [...] m2") okazał się trafny. Brak realizacji urządzeń sportowych, przewidzianych kolejnymi decyzjami o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wskazywał na konieczność rozważenia zastosowania w kontrolowanej sprawie normy wywiedzionej z art. 137 ust. 2 ugn co do części nieruchomości, na której do dnia zgłoszenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, realizacja celu wywłaszczenia nieruchomości nie miała miejsca.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn w zw. z art. 1 § 1 pusa. Art. 1 § 1 pusa ma charakter ustrojowy, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r., II GSK 109/14, Lex 1751054). Błędnie autor skargi kasacyjny podnosi, że "w żadnym razie nie można uznać, iż w niniejszej sprawie tę funkcję [sprawowania wymiaru sprawiedliwości] spełnił WSA w Warszawie, skoro uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego...P 38/11, w którym uznano, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn - ... - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy podstawą prawną wydanej decyzji był art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn". Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do argumentów przedstawionych przy analizie zarzutów 1.d skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.

Trafnie Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wa 53/15 wskazał, że jest związany wyrokiem I OSK 254/13 (art. 190 ppsa). Autor skargi kasacyjnej nie podnosi zarzutu naruszenia art. 190 ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia dokonana w tej sprawie w wyroku I OSK 254/13, wiązała w kontrolowanej sprawie Wojewodę, Sąd I instancji i Sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie nabrał w niniejszej sprawie uzasadnionych wątpliwości co do zgodności art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, zatem brak było podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP). Zaskarżony wyrok nie jest oparty na analogii, lecz opiera się na prawidłowej, prokonstytucyjnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn (zarzut 1.b) nie mógł zostać uwzględniony. W kontrolowanej sprawie pogląd Sądu I instancji, że wykonywanie prac planistycznych i geologicznych stanowił prowadzenie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, był niewadliwy. Zagadnienie to było przedmiotem badania, w związku z zarzutami skarżących, podnoszonymi w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, co do niedochowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn. Zagadnienie to przestało być istotne w kontrolowanej sprawie po wydaniu wyroku P 38/11, w którym Trybunał trafnie zwrócił uwagę na kolejność odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, a także w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn (cz. III pkt 3.2 i 3.6) i wyroku I OSK 254/13 (art. 190 ppsa). Oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01, aprobowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11).

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa nie podlegał uwzględnieniu. Ówczesny system planowania przestrzennego był zasadniczo odmienny od sytemu współczesnego. Perspektywiczny plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. st. W. z 1982 r., przyjęto jeszcze pod rządem ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. nr 11, poz. 67 i nr 16, poz. 91, dalej upp bądź ustawa z 1961 r.). W ówczesnej doktrynie wskazywano na istnienie wielkiej rodziny planów gospodarczych i wypracowano koncepcję norm planowych jako szczególnego rodzaju norm prawnych wyznaczających zadania planowe i tylko zadania planowe (W. Brzeziński, J. Kaleta, L. Martan, M. Weralski, Problemy prawne planowania gospodarczego, Warszawa 1964; W. Brzeziński, Nowe typy norm prawnych w prawie administracyjnym, PiP 1966, z. 9; W. Brzeziński, Niektóre problemy systemu prawnego planowania przestrzennego, w: red. J. Łętowski, J. P. Pruszyński, Prawo, Administracja, Gospodarka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara, Ossolineum 1983, s. 41-42). Ustawodawca wprowadził podział miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na: 1) ogólne plany zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych, zwane w dalszych przepisach ustawy "planami ogólnymi", oraz plany zagospodarowania przestrzennego obszarów stanowiących zespoły jednostek osadniczych; 2) szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych, a w przypadkach uzasadnionych - całości tych jednostek, zwane w dalszych przepisach ustawy "planami szczegółowymi" (art. 12 upp). Plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 13 ust. 1 upp). Plan ogólny stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował on podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 13 ust. 3 upp). Plan szczegółowy sporządzano dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 16 ust. 1 upp). Plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy (art. 16 ust. 3 upp).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miejscowości jest przede wszystkim podstawą do szczegółowych ustaleń planistycznych. W braku planu szczegółowego, plan ogólny - ze względu na niski stopień szczegółowości - może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego (wyrok NSA z 4.6.1982 r., I SA 235/82, ONSA 1982/1/52). Przeznaczenie terenu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy do trwałego użytkowania rolniczego, z równoczesnym dodaniem zastrzeżenia "bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych", nie może być podstawą prawną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tym terenie budynku gospodarczego, związanego bezpośrednio z produkcją rolną (wyrok NSA z 13.6.1985 r., SA/Ka 172/85, ONSA 1985/1/32). W świetle przepisów ustawy z 1961 r. brak planu szczegółowego dla przedsięwzięć, dotyczących inwestycji budowlanych, uznać należy za równoznaczny z brakiem rozwiązań planistycznych, co z kolei powodowało konieczność wydania dla tego rodzaju inwestycji decyzji o lokalizacji szczegółowej. Skoro sprawy uzbrojenia terenu i jego szczegółowego zagospodarowania należały do właściwości planu szczegółowego, zaś plan taki uchwalony nie został, to w świetle ww. ustawy lokalizację inwestycji budowlanych, można było i należało ustalać w decyzji o lokalizacji szczegółowej takiej inwestycji. Do wykładni prawa miejscowego stosuje się te same zasady wykładni, co do innych aktów normatywnych. Jedną z tych zasad jest zasada, że przepis szczególny uchyla przepis ogólny (lex specialis derogat legi generali). Zatem specjalny przepis planu szczegółowego uchylał przepisy planu ogólnego, zaś w przypadku braku planu szczegółowego - jego funkcję spełniała decyzja o lokalizacji szczegółowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19.3.2008 r., II SA/Sz 13/08, Lex 467096). Tym samym ogólnikowość norm planistycznych, zawarta powołanym w skardze kasacyjnej Perspektywicznym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. st. W., nie mogła prowadzić do odmiennych ustaleń, niźli dokonane przez Wojewodę i prawidłowo akceptowane przez Sąd I instancji, na podstawie decyzji z [...] września 1975 r., treści decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...] oraz kolejnych decyzji z: [...] maja 1980 r. nr [...]; [...] grudnia 1981 r. nr [...] i [...] września 1984 r. nr [...].

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że plan zagospodarowania przestrzennego W. ma rangę planu regionalnego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 35, poz. 185, dalej ustawa z 1984 r.), natomiast plany zagospodarowania przestrzennego dzielnic (lub gmin) mają rangę planów miejscowych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawa z 1984 r.). To jednak oznacza, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego W. - jako plan regionalny - nie może być podstawą rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), podstawą taką bowiem mogą być tylko plany miejscowe (art. 32 tej ustawy; wyrok NSA z 27.6.1986 r., IV SA 275/86, ONSA 1987/1/5). Podobnie charakter ogólnego planu regionalnego miał plan dla obszaru miasta wyłączonego z województwa, sporządzony pod rządem art. 6 ust. 3 upp. Postanowienia Perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. W. z 1982 r. nie mogą być przesłanką oceny żądania zwrotu nieruchomości w postępowaniu zwrotowym, na której to nieruchomości realizowano inwestycje na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Zarzuty naruszenia: art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa; art. 141 § 4 ppsa; art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa (zarzuty 2.b-2.e skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.) zasadzają się wspólnym założeniu - że na części działki [...], położonej od strony ul. P., o powierzchni blisko [...] m2, nie zrealizowano celu wywłaszczenia – nie zrealizowano części obiektów sportowych, które na podstawie kolejnych decyzji zamierzano zrealizować. Zarzutom tym, co do tak doprecyzowanej części nieruchomości, nie sposób odmówić racji. Jedynie w części, w której w zarzucie 2.d autor skargi kasacyjnej przywołał jako wzorzec kontroli art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, zbędnym jest odwoływanie się do upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, z przyczyn szczegółowo wyjaśnionych przy analizowaniu zarzutów 1.[c], 1.a i 1.b skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r. i zarzutu 1.d skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej B. M.:

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn okazał się niezasadny. Sąd I instancji, trafnie odwołując się do wyroku P 38/11 i wyroku I OSK 254/13, w istocie odwołał się do aprobowanego przez Trybunał wyroku NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01, zgodnie z którym oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji. Datą tą jest data wniesienia do Urzędu Rejonowego wniosku z [...] września 1997 r. Definicja celu publicznego wynika z art. 3 ust. 1 i 2 uztwn, obowiązującego w dacie wydania decyzji z [...] września 1975 r., nie zaś z art. 6 ugn. Sąd I instancji w sposób dostateczny wskazał przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, przywołując wyrok P 38/11 i wyrok I OSK 254/13. Istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest ustalenie, czy podmiot realizujący cel wywłaszczenia przystąpił do realizacji tego celu do dnia wniesienia do Urzędu Rejonowego wniosku z [...] września 1997 r.

Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 153 ppsa i trafnie odczytał ocenę prawną zawartą w wyroku I OSK 254/13. Innym zagadnieniem pozostaje kwestia, czy Sąd prawidłowo rozważył, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości i czy zachodzą przesłanki zwrotu pozostałej części nieruchomości (art. 137 ust. 2 ugn). Czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ugn co do części nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (zarzut II.B).

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ugn (II.A.) w istocie odwołuje się do zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). W sprawie brak dostatecznych podstaw dla uznania, że cel wywłaszczenia nie został w kontrolowanej sprawie prawidłowo ustalony.

Zarzut w części wskazującej na naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), nie został podniesiony skutecznie. Art. 21 Konstytucji RP składa się z dwu ustępów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza- op. cit., s. 689-690, nb 16). Trybunał wskazał, że w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji brak jest jednak podstaw dla regulacji przyznającej w sposób wsteczny prawo do zwrotu nieruchomości najpierw wywłaszczonych, a następnie skomunalizowanych, które zostały już zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i które dotychczas (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) z tego powodu nie podlegały zwrotowi. Wyjątkiem jest utrzymanie wypracowanej w orzecznictwie sądowym w latach 1990-2004 konieczności dokonywania oceny momentu zrealizowania celu wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez jej byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Tylko wówczas może być spełniony postulat sądu pytającego, by dla omawianej kategorii nieruchomości uchylić nowe, a przywrócić dotychczasowe reguły obowiązujące w sądowej wykładni przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (cz. III pkt 5.3 uzasadnienia wyroku P 38/11). Z przyczyn oczywistych art. 21 ust. 1 Konstytucji RP nie mógł być wzorcem kontroli dla zaskarżonego wyroku, skoro wnioskodawcom nie przysługuje prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Pojęcie "celu publicznego" z art. 6 ugn nie znajdowało w kontrolowanej sprawie zastosowania.

Zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji trafnie uznał, że zagadnienie rozstrzygane przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotowej. Brak uzasadnienia postanowienia oddalającego wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie (art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Stanowisko zaprezentowane w przedostatnim akapicie wyroku IV SA/Wa 53/15, choć lakoniczne, jest trafne.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 75, 77 i 80 kpa okazał się częściowo zasadny. Trafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że Sąd I instancji, z naruszeniem wskazanych wzorców kontrolki nie dostrzegł, że "znaczna część działki" nr [...] nigdy nie była zagospodarowana (zarzut I.C.4 skargi kasacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.), mimo że stanowiło to istotne zagadnienie z uwagi na dyspozycję normy wywiedzionej z art. 137 ust. 2 ugn. W pozostałej części zarzut I.C.1-3 okazał się niezasadny. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 kpa – tego wzorca kontroli wśród norm dopełnienia autor skargi kasacyjnej nie wskazuje) ani zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). Argument o tym, że na "działce nr [...]... o powierzchni [...] m2 nie jest możliwe zrealizowanie wszystkich wymienionych przez Wojewodę M. obiektów" nie jest przekonujące. Istotą zagadnienia jest, czy na całej powierzchni działki nr [...] doszło do realizacji planowanych obiektów, odpowiadających celowi wywłąszczenia, nie zaś czy możliwe było zrealizowanie wszystkich planowanych obiektów. Sąd I instancji nie naruszył zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), bowiem obowiązek realizacji tej zasady ciążył na organach administracji publicznej. Znowelizowane brzmienie art. 7 kpa przemawia za przyjęciem, że organ jest wprawdzie obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Winna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 kpa), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek winien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (wyrok NSA z 8.11.2013 r., II OSK 1291/12, Lex 1421792). W kontrolowanej sprawie strony obowiązane były w postępowaniu przed organem administracji publicznej wskazywać na ewentualne wątpliwości dotyczące przyporządkowania załączników właściwym decyzjom. Podnoszenie swych wątpliwości dopiero w postępowaniu kasacyjnym jest działaniem spóźnionym. Sąd trafnie wskazywał na kwalifikację prawną prac geologicznych, nie wskazując, czy prace te rzeczywiście zostały wykonane na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z doświadczeniem życiowym nie sposób wykluczyć, że tego typu badania były celowe w przypadku planowanej budowy stadionu.

Zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 133 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Żaden z argumentów podniesionych w każdej ze skarg kasacyjnych nie prowadził do odmiennej oceny, niż wyżej zaprezentowana.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargi.

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) oraz art. 137 ust. 2 ugn przez jego niezastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 ppsa należało uchylić w całości decyzję z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Starosty P.

Rozpoznając sprawę ponownie Starosta P., będąc związany wykładnią prawa, dokonaną w wyroku I OSK 2094/15 (art. 190 ppsa), mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa), dokona starannych ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części działki nr [...] do dnia wpływu wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości do Urzędu Rejonowego, a jeśli tak, czy zachodzą przesłanki zwrotu pozostałej części działki. Ustaleniom w tej materii towarzyszyć winna staranna ocena dowodów – w tym w zakresie podnoszonym w zarzutach skarg kasacyjnych, w tym w powołanych w skargach kasacyjnych odpisach dokumentów. Wynik oceny dowodów, poczynione ustalenia, akt subsumcji, organ przedstawi w starannym uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa. O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.