Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1235/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 148, art. 146,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Region [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Region [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., zwaną dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 823/08, po ponownym rozpatrzeniu odwołania F. z o.o. prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region [...], B., (dalej: NZOZ F.) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nieuwzględniającej odwołania NZOZ F., dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny-ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na obszarze rejonu operacyjnego: [...]-miast B., gmina A., T., część gminy K. oraz D., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przypomniano, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ w dniu [...] grudnia 2007 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie rokowań na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny, na obszarze rejonu operacyjnego nr [...], do których zaprosił dwóch oferentów:

1) NZOZ F.,

2) S. w Z. (dalej: S.).

Termin składania ofert wyznaczono do dnia [...] grudnia 2007 r. Termin otwarcia ofert określono na dzień [...] grudnia 2007 r.

Szczegółowe warunki udzielania świadczeń, objętych przedmiotowym postępowaniem, ustalone zostały zarządzeniem nr 82/2007/DSM Prezesa NFZ z dnia 19 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, zmienionego zarządzeniem nr 106/2007/DSM Prezesa NFZ z dnia 10 grudnia 2007 r.

Do postępowania nr [...] złożone zostały 2 oferty:

- oferta nr [...] NZOZ F.;

- oferta nr [...] S.

W/w oferty złożone zostały w wyznaczonym terminie składania ofert, na obszar rejonu operacyjnego nr [...], z miejscem wyczekiwania w B., obejmujący, zgodnie z wojewódzkim planem działania systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne, następujące rejony działania:

- miasto B.,

- gminy: A., T., cz. gm. K., cz. gm. D.

W dniu [...] grudnia 2007 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] nastąpiło otwarcie ofert. Po rozpoznaniu ofert w części jawnej postępowania komisja konkursowa uznała, iż obie złożone do postępowania nr [...] oferty spełniają wymogi formalne stawiane przez zamawiającego i nie podlegają odrzuceniu.

Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. Nr 273, poz. 2719) komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy, w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Wobec powyższego komisja konkursowa przyjęła do przedmiotowego postępowania wyniki kontroli NZOZ F. przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2007 r., do unieważnionego w dniu [...] grudnia 2007 r. postępowania nr [...] w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na obszarze rejonu operacyjnego nr [...] (jednakowy zakres oraz obszar rejonu operacyjny w stosunku do analizowanego postępowania). W wyniku przedmiotowej kontroli, komisja kontrolna, po analizie przedstawionej dokumentacji stwierdziła, iż informacje zawarte w złożonej ofercie, dotyczące miejsca stacjonowania, personelu medycznego oraz sprzętu i wyposażenia medycznego są zgodne ze stanem faktycznym.

Kontroli drugiego z oferentów biorących udział w postępowaniu – S. nie przeprowadzono.

Obaj oferenci biorący udział w postępowaniu nr [...], w celu uzgodnienia najkorzystniejszej ceny oraz liczby świadczeń opieki zdrowotnej, zostali zaproszeni do negocjacji. Negocjacje z Oferentem – NZOZ F. odbyły się w dniu [...] grudnia 2007 r., natomiast z S. w dniu [...] grudnia 2008 r. W obydwu przypadkach spotkania te zakończył się podpisaniem protokołów z negocjacji.

W części niejawnej postępowania komisja konkursowa dokonała także oceny i porównania ofert złożonych do postępowania nr [...] NZOZ F. w ocenie końcowej oferty otrzymał w sumie 87,50 pkt.

Drugi z oferentów biorących udział w postępowaniu – S. otrzymał w końcowej ocenie punktowej w sumie 95 pkt. W dniu [...] grudnia 2007 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny. W przedmiotowym postępowaniu wybrana została oferta złożona przez S.

W dniu [...] stycznia 2008 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie NZOZ F. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny. W powyższym odwołaniu świadczeniodawca zarzucił komisji konkursowej naruszenie zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz zasad wynikających z zapisu art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium oceny ofert, jakim jest ciągłość udzielanych świadczeń. Odwołanie wniesiono w terminie.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał decyzję nr [...], w której nie uwzględnił w/w odwołania, wykazując w uzasadnieniu, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców.

Od powyższej decyzji oferent złożył, za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, odwołanie do Prezesa NFZ. W odwołaniu tym NZOZ F. zarzucił [...] Oddziałowi Wojewódzkiemu NFZ naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Ponadto oferent zarzucił komisji konkursowej nieprawidłowości w liczeniu punktów w rankingu konkursowym.

W dniu [...] marca 2008 r. po zbadaniu dokumentacji zebranej podczas postępowania prowadzonego w trybie rokowań, wobec potwierdzenia zasadności wyboru oferty S. oraz niestwierdzenia naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Prezes NFZ wydał decyzję nr [...] nieuwzględniającą powyższego odwołania.

Decyzja Prezesa NFZ w dniu [...] marca 2008 r. została zaskarżona przez NZOZ F. do WSA w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Świadczeniodawca zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, a także przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Prezes NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji oferty, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, podczas, gdy odwołującego nie zapoznano z przyjętą punktacją oferty, tj. nie zapoznano go z wartościami punktowymi przyjętymi za poszczególne elementy oferty odwołującego oraz oferty wybranej, w tym przede wszystkim nie udostępniono odwołującemu informacji dotyczącej punktacji obu ofert w zakresie jakości oraz ceny. Odwołujący nie poznał także uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło mu polemikę z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją;

2. art. 134 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 148 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Prezes NFZ ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej świadczeniodawcy dotychczas udzielającego świadczeń zdrowotnych, traktując to kryterium, jako kryterium jakości udzielanych świadczeń, czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z NFZ;

3. art. 4 pkt 1 lit. a, art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wyrokiem z dnia 29 października września 2008 r. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 823/08 ze skargi NZOZ F. na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej:

1. uchylił zaskarżoną decyzję,

2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku,

W uzasadnieniu do w/w wyroku przedstawiono następującą ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie:

1. W ocenie sądu, postępowanie odwoławcze nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący okoliczności przeprowadzenia postępowania, w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach. Stosownie do tego przepisu NFZ zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, jak również postępowanie musi być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Organ nie wykazał bowiem, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z drugim oferentem kryteriów oceny ofert i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący zasadności wysokości punktacji w kryterium ciągłości.

2. Zdaniem sądu, oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu powinna stanowić materiał dowodowy w sprawie. Stan materiału dowodowego w sprawie i jego ograniczona, w związku z tym, analiza uniemożliwiły Prezesowi NFZ dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania.

3. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes NFZ powinien dołączyć do akt sprawy również dokumenty drugiego uczestniczącego w postępowaniu oferenta i poddać je analizie pod kątem tego, czy doszło do naruszenia zasad postępowania. Konieczne jest także szczegółowe wskazanie w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla wszystkich oferentów. Należy zatem wskazać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów.

4. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną decyzją, naruszyło zapisy art. 7 i art. 77 K.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i braku wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego.

5. Organ II instancji zobowiązany jest także do dokonania wnikliwej analizy przeprowadzonego postępowania w zakresie prawidłowości zastosowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, kryterium ciągłości i możliwości naruszenia przez NFZ zasad postępowania określonych przez ustawę o świadczeniach.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Prezes NFZ przypomniał, że stosownie do postanowienia art. 152 ust. 1 - świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzje administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Prowadząc postępowanie w II instancji Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz skontrolować prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy wynika, iż przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, w:

- zarządzeniu nr 53/2007/DSOZ z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr 94/2007/DSOZ z dnia 22 października 2007 r.;

- zarządzeniu nr 82/2007/DSM z dnia 9 października 2007 r. w sprawie warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, zmienionego zarządzeniem nr 106/2007/DSM z dnia 10 grudnia 2007 r.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 71/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołującego oraz uwzględniając ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, przedstawione w uzasadnieniu do wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 823/08, Prezes NFZ poprosił [...] Oddział Wojewódzki NFZ o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dokumenty dotyczące oferty S., biorącej również udział w przedmiotowym postępowaniu. Analizując całość zgromadzonej podczas przedmiotowego postępowania dokumentacji Prezes NFZ miał możliwość dokonania pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania.

Po analizie całości zgromadzonej dokumentacji Prezes NFZ stwierdził, iż w/w postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach. W trakcie przedmiotowego postępowania NFZ zapewnił równe traktowanie wszystkim świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Reasumując uznano, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji takich projektów, natomiast ustalone przez Prezesa NFZ są wiążące w danym postępowaniu. Zwrócono także uwagę na fakt, iż każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie o powyższej treści zostało złożone przez obydwu oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu.

Ustawa o świadczeniach określa zasady postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, a dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1. ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2. ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa NFZ.

Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie od 1 stycznia 2008 r. świadczeń opieki zdrowotnej zostały określone w zarządzeniu nr 71/2007/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, - zwanym dalej "zarządzeniem w sprawie określenia kryteriów oceny ofert". Zgodnie z § 2 w/w zarządzenia oceny ofert, w przedmiotowym postępowaniu, dokonano według następujących kryteriów:

1. jakość - ocenia w szczególności przez:

- kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,

- wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną,

- zewnętrzną ocenę jakości,

- wyniki kontroli prowadzonej przez NFZ;

2. kompleksowość - oceniana w szczególności przez:

- możliwość kompleksowej realizacji świadczeń w danym zakresie, uwzględniająca wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne),

- planowaną strukturę świadczeń w danym zakresie lub planowanym profilu leczonych przypadków,

- ofertę udzielania świadczeń w innych rodzajach, zapewniającą łączenie ciągłość procesu diagnostycznego i terapeutycznego,

3. dostępność - oceniana w szczególności poprzez:

- liczbę dni i godzin pracy w harmonogramie pracy,

- organizację przyjęć pacjentów,

- brak barier dla osób niepełnosprawnych,

4. ciągłość - oceniana w szczególności poprzez:

- ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty,

- ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z NFZ,

5. cena - oceniana poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez NFZ w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy.

Załącznik nr 1 do w/w zarządzenia, tab. 1.9 a - pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne szczegółowo wskazuje parametry kryteriów oceny ofert oraz ich wagi punktowe. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy NFZ, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Brane są pod uwagę wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu podczas oceny złożonych przez nich ofert otrzymali taką samą liczbę punktów w kryterium jakości (40 pkt.), kompleksowości (10 pkt.), dostępności (0 pkt.) oraz ceny (30 pkt). Kryterium różnicującym oferty było kryterium ciągłości (NZOZ F. - 7,5 pkt., S.- 15 pkt.).

Oferty obu świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach. Jednym z kryterium wskazanym wprost w w/w przepisie ustawy o świadczeniach jest ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, wobec czego komisja konkursowa nie mogła pominąć tego elementu przy ocenie i porównaniu ofert. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, tab. 1.9 a, kryterium ciągłość oceniane jest przez wyliczone szczegółowe parametry oceny.

Zgodnie z powyższym stwierdzono, iż w ocenie kryterium ciągłość oceniana jest nie tylko realizacja umowy w dniu złożenia oferty, ale także deklaracja spełnienia wymagań w dniu złożenia oferty i okresie realizacji umowy i to właśnie ten parametr oceniany jest większą ilością punktów. Zwrócono uwagę na fakt, iż zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, w jednym z szczegółowych parametrów oceny oferty w kryterium - jakość, określa także punkty ujemne dla świadczeniodawców, którzy realizują umowę zawartą z NFZ oceniając wyniki kontroli rozpoczętych po dniu 1 stycznia 2007 r. i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym. Oferent nierealizujący wcześniej świadczeń opieki zdrowotnej w omawianym rodzaju nie może więc uzyskać ujemnej oceny punktowej za w/w parametr oceny.

W związku z powyższym za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez NFZ zasad postępowania konkursowego określonych w ustawie o świadczeniach. Z analizy dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Powyższe warunki oceny były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach.

W celu zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny, na obszarze rejonu operacyjnego nr [...] wybrana została oferta drugiego świadczeniodawcy - S. Świadczeniodawca w końcowej ocenie punktowej oferty uzyskał większą ilość punktów, niż oferta NZOZ F. W związku z powyższym za zasadny uznano wybór korzystniejszej z ofert.

Prezes NFZ zgodnie z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. podjął wszelkie kroki do zebrania całości dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analizując po raz kolejny zebrany podczas postępowania materiał dowodowy Prezes NFZ stwierdził, iż powyższe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ, w sposób jednolity dla wszystkich oferentów. Podniesione przez odwołującego zarzuty w tym zakresie są za niezasadne, co wykazano powyżej. Brak ujawnienia w postępowaniu wcześniejszym wszystkich dokumentów związanych z postępowaniem nie miał wpływu na rozstrzygnięcie odwołania złożonego przez NZOZ F.

W świetle powyższego podkreślono, iż postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a na skutek niedokonania wyboru oferty NZOZ F. nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

Wobec potwierdzenia zasadności niewybrania oferty złożonej przez odwołującego się świadczeniodawcy, niestwierdzenia naruszenia zasad postępowania konkursowego oraz niestwierdzenia naruszenia jego interesu prawnego, rozstrzygnięto w sposób wskazany w decyzji.

Skargę do WSA w Warszawie złożył na powyższą decyzję NZOZ F. wnosząc o uchylenie decyzji w całości (art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zaskarżanej decyzji zarzucono naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1) Art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że Prezes NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, podczas gdy skarżący nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej w zakresie kryterium ciągłości, która to punktacja była przesądzająca dla wyboru oferty drugiej strony (skarżący uzyskał 7,5 punktów mniej w zakresie kryterium ciągłości) pomimo mniej korzystnej ceny, co uniemożliwiając skarżącemu, w poważnym zakresie, polemikę z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją, stanowi naruszenie zasad prowadzenie postępowania administracyjnego wyrażonych w powołanych przepisach;

b) poprzez przyjęcie preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 5 punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty".

Zaskarżanej decyzji zarzucono naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

2) Art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że Prezes NFZ ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasady "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz z pominięciem zasady "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 5 punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty", czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z Funduszem przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen (tak jak miało to miejsce w analizowanym stanie faktycznym) oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;

3) art. 140 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym ..Przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że NFZ określając przedmiot zamówienia w części dotyczącej "Ankiety oceniającej jakość" przyjął preferencję oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do 5 punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty", czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen (tak jak miało to miejsce w analizowanym stanie faktycznym) oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ.

4) Art. 148 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania ciągłości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielanie świadczeń zdrowotnych objętych ofertą, czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ.

5) art. 148 pkt. 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania jakości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielanie świadczeń zdrowotnych objętych ofertą czyli wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ.

W ocenie NZOZ F., Prezes NFZ przeprowadził postępowanie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i postępowania oraz w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego dokonane rozstrzygnięcie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Skarżący uważa bowiem, że przez wydanie zaskarżanej decyzji nastąpiło ostateczne ustalenie braku możliwości świadczenia usług w przedmiocie złożonej oferty, w sytuacji uprzedniego potwierdzenia przez organ uprawniony spełnienia przez tę ofertę wszystkich wymogów prowadzonego konkursu.

Wniesienie skargi stanowi realizację przysługującego oferentowi uprawnienia do ochrony prawnej w sytuacji braku właściwego prowadzenia postępowania przez organ, wyrażającego się we wskazanych naruszeniach prawa, a w szczególności braku zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, braku stosowania zasady czynnego udziału strony, braku równego traktowania wszystkich oferentów w toku postępowania i braku realizacji nakazu stosowania zasady uczciwej konkurencji, a także sankcjonowania naruszeń procedury konkursowej i administracyjnej (art. 50 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

Podkreślił, iż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/08, uchylił tylko zaskarżoną decyzję wydaną w II instancji, tj. decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2008 r. Zgodnie ze wskazaniami zmieszczonymi w uzasadnieniu do w/w wyroku, Prezes NFZ ponownie rozpatrzył sprawę i wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W związku z powyższym za całkowicie niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 15 K.p.a.

Za nieuzasadniony uznał także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została przygotowana zgodnie z w/w przepisami prawa. Decyzja ta zawiera oznaczenia NFZ, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podatny prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne oraz prawne, pouczenie, iż od niniejszej decyzji przysługuje skarga do WSA, a także podpis Prezesa NFZ. W uzasadnieniu faktycznym szczegółowo wskazano wszystkie fakty oraz dowody, które zostały uznane za uzasadnione i miały wpływ na przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania wraz ze wskazaniem stosownych aktów prawnych w sprawie.

W związku z powyższym, nie znajdują uzasadnienia podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. w prowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że nie można podzielić stanowiska skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i brak stosowania w toku procedury konkursowej zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji. W trakcie przedmiotowego postępowania NFZ zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania skarżący mógł zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe.

Nadto Prezes NFZ uznał za niezasadne pozostałe zarzuty podniesione przez stronę skarżącą, powtarzając w tym zakresie co do zasady argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prezes NFZ zwrócił również uwagę na specyfikę postępowania przetargowego, odwołując się w tym zakresie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1904/2005, zgodnie z którym "postępowanie konkursowe rządzi się zasadami określonymi ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które są odmienne od zasad obowiązujących w ogólnym dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Niniejsze uregulowanie, wynika chociażby z celu postępowania konkursowego i jego przedmiotu, którym jest szybki wybór przez Fundusz ofert najkorzystniejszych z punktu widzenia świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej, a nie ustalenie z wybraną stroną, że dana oferta jest najkorzystniejsza".

Reasumując, Prezes NFZ uznał, że w trakcie postępowania dokonano oceny wszystkich ofert w oparciu o obowiązujące akty prawne i zawarte w nich zasady, w sposób jednolity w stosunku do wszystkich oferentów. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji uznano za niesłuszne. Natomiast postępowanie w sprawie zawarcia umów przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, a tym samym interes prawny skarżącego nie mógł doznać uszczerbku. Zwrócono także uwagę na fakt, że Prezes NFZ w trakcie rozpatrywania odwołania ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz skontrolować prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek togo doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W takim też zakresie sprawę rozpatrywał Prezes NFZ przy odwołaniu.

Należy więc stwierdzić, że NFZ nie naruszył interesu prawnego skarżącego, a jego zarzuty są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa Funduszu z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną w zw. z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 823/08, po ponownym rozpatrzeniu odwołania NZOZ F. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2008 r. nieuwzględniającej odwołania NZOZ F., dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny-ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na obszarze wyznaczonego rejonu operacyjnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynikają już pewne ustalenia co do postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzonego na podstawie ustawy o świadczeniach, jak i postępowania prowadzonego w związku z odwołaniami od orzeczeń komisji, powoływanych na podstawie art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

I tak, postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów K.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, ONSA i WSA 2007/4/101). Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji (tak postanowienia NSA: - z dnia 14 lutego 2007 r., sygn.. akt II GSK 330/06, LEX nr 325383, z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 57/07, LEX nr 339681).

Jednocześnie w orzecznictwie NSA podkreśla się odrębności przedmiotowego postępowania. W postanowieniu NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 37/07, LEX nr 351033, stwierdzono, że:

"1. Odwołanie, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a.

2. Decyzja Prezesa Funduszu wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach nie jest decyzją, o jakiej mowa w art. 138 k.p.a.

3. Artykuł 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, który nie określa warunków, terminu ani sposobu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, należy interpretować w ten sposób, że od decyzji Prezesa NFZ stronie służy skarga do sądu administracyjnego, ale jej wniesienie podlega zasadom określonym w Rozdziale 2 p.p.s.a., w tym przede wszystkim wymogowi wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem NFZ.

4. Jeżeli dopiero postępowanie przed Prezesem NFZ, o jakim mowa w art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, toczy się na podstawie przepisów k.p.a., to stronie tego postępowania przysługują od rozstrzygnięcia tego organu środki zaskarżenia przewidziane w tym kodeksie."

Podobnie w postanowieniu NSA z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 370/06, LEX nr 326265 uznano, że: "Decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, podlegająca w myśl art. 154 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie jest decyzją odwoławczą (decyzją organu II instancji)."

Na tle tych odrębności określono rolę Prezesa Funduszu w tym postępowaniu. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1904/05, LEX nr 195031, uznano m.in., że "(...) Wszelkie działania, w tym działania Prezesa NFZ, mają na celu - z założenia - zweryfikowanie podanych przez stronę informacji, a nie ustalanie nowego stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia. W trakcie postępowania kontrolnego Prezes NFZ nie prowadzi postępowania dowodowego w tym znaczeniu, że nie wykazuje i nie ustala okoliczności, na które skarżący nie zwrócił uwagi w ofercie." Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1004/06, LEX nr 255829, przywołanym bez podania źródła w zaskarżonej decyzji, uznano, iż "1. Organ rozpoznający odwołanie nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powiela zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ....). Organ bada czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się." Potwierdzono to stanowisko w wyroku WSA z dnia 23 stycznia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06, LEX nr 306385, stwierdzając, że: "Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (...). Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy."

Jednocześnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1391/06, LEX nr 306433 uznano, że: "Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wykazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia winien wskazać z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Umożliwia to ocenę, czy brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem, jakkolwiek narusza przepis art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ma wpływ na rozstrzygnięcie."

Nie negując w żadnym razie powyższych poglądów Sąd pragnie zauważyć, że czym innym jest obowiązek ponownego ustalania stanu faktycznego, związanego z przeprowadzonym przetargiem, do czego Prezes NFZ nie jest zobowiązany, a czym innym – udostępnienie wyników tego postępowania stronie skarżącej, bez czego nie sposób mówić o postępowaniu administracyjnym, odpowiadającym – mimo wskazanej specyfiki – co do zasady przepisom K.p.a.

Z przedstawionymi zastrzeżeniami Sąd uznał, że podstawowe zarzuty skargi są uzasadnione.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Są to kryteria oceny ofert, wśród których ciągłość wymieniono na pierwszym miejscu. Można mieć uzasadnione wątpliwości, czy przedstawione kryteria mają charakter prawny (pojęć prawnych);WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/06, uznał, że są to przede wszystkim elementy oceny poszczególnych ofert (takie jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość, dostępność, kompleksowość, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, czy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia) o charakterze ekonomicznym i medycznym, i z tego powodu nie podlegają kontroli Sądu. W ocenie Sądu orzekającego w tym składzie są to jednak pojęcia ustawowe, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych. Prezes Funduszu sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert), w którym w odniesieniu do kryterium ciągłości stwierdzono, iż o jej ocenie przesądza w szczególności:

- ryzyko przerwania świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty,

- ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Z przedstawionego dookreślenia przez Prezesa Funduszu ustawowego pojęcia ciągłości jednoznacznie wynika, że idzie w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, przy czym ocena dokonywana jest przez ocenę stopnia ryzyka przerwania świadczeń przez określonego oferenta. Jest to zrozumiałe, gdyż ciągłość leczenia ma w opiece zdrowotnej w sposób oczywisty podstawowe znaczenie.

Jednakże z żadnych przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzeń wykonawczych Prezesa Funduszu nie wynika, że punktowanym (wysoko) elementem oceny jest fakt kontynuacji świadczeń przez oferenta, dający już na starcie do przetargu przewagę dotychczasowemu świadczeniodawcy. Jest to, jak można sądzić, wygodne dla administracji służby zdrowia, bo zwiększające poczucie pewności (ciągłości) realizacji świadczeń zdrowotnych, o których wyżej mowa, ale nie znajduje żadnej podstawy prawnej, jest zastępczym kryterium pozaustawowym.

Inaczej mówiąc, ocenianie ciągłości świadczeń medycznych w procesie wyboru świadczeniodawcy, prowadzonym na podstawie ustawy o świadczeniach (Dział VI "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami") na podstawie kryterium kontynuacji świadczeń nie ma żadnych podstaw prawnych. Jest ono poza tym, w ocenie Sądu, sprzeczne zarówno z nałożonym na Fundusz w art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach obowiązkiem zapewnienia równego traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, równoważącym zasady wyrażone w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości.

W tym zakresie Sąd uznaje argumentację skarżącego za zasadną.

Za chybioną uważa również Sąd konstatację organu, że obydwaj oferenci złożyli oświadczenie, iż zapoznali się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów (które, według organu, były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe) i nie zgłosili do nich zastrzeżeń oraz przyjęli je do stosowania; w ocenie organu, wyłącza to oferentom możliwość wejścia na drogę odwoławczą i zaskarżenia orzeczenia Prezesa Funduszu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu treść takiego oświadczenia należy rozumieć literalnie – jako oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania, przy czym zakres tego oświadczenia jest w istocie wyznaczony przez zakres przedstawionym oferentom materiałów. Z akt postępowania nie wynika, by skarżący został uprzedzony przed przystąpieniem do postępowania o dodatkowej punktacji dotychczasowego świadczeniodawcy za kontynuację współpracy z Funduszem, traktowaną jako ważna część kryterium ciągłości.

Dalej, należy zauważyć, że we wszystkich decyzjach w rozpatrywanej sprawie, w tym zwłaszcza w decyzjach Prezesa Funduszu, organ ogranicza się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. W konsekwencji Sąd podziela zarzut skarżącego, iż organ w istocie przedstawił wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. W rezultacie ma rację skarżący podnosząc, że Prezes Funduszu wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, podczas gdy odwołującego nie zapoznano ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również odwołujący nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło mu polemikę z przedstawioną przez Prezesa Funduszu argumentacją. Z żadnego postanowienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego skarżący uzyskał 7,5 z 15 możliwych do uzyskania punktów w odniesieniu do "kryterium ciągłości". Wartość ta: 1) nie jest uzasadniona w decyzji, 2) nie wynika z przedstawionych w decyzji Prezesa informacji, 3) jest rzeczywiście niespójna (by nie rzec sprzeczna) sprzeczna z uzasadnieniem organu. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że to stronę skarżącą poddano kontroli do unieważnionego w dniu [...] grudnia 2007 r. postępowania przetargowego, nie podejmując czynności kontrolnych wobec podmiotu, który wybrano na świadczeniobiorcę. Za zasadne należy więc uznać podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów K.p.a., a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15. Skutkowało to również zasadnością zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Ma też skarżący rację, że działania Prezesa Funduszu petryfikują sytuację na rynku świadczeń medycznych. Jest to już jednak wyraźnie kwestia pozaprawna.

Nie można natomiast, wobec przedstawionej wyżej roli Prezesa Funduszu w postępowaniu o zawarcie umowy o świadczenia zdrowotne, uznać za zasadny zarzutu skarżącego dotyczący sposobu zbierania i oceny dowodów (art. 77 § 1 i § 4 K.p.a.)

Trudno natomiast zgodzić się z wyjaśnieniem organu, że ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Sąd cieszy każde dążenie do informatyzacji administracji, zwłaszcza w służbie zdrowia, ale przecież oczywiste jest, że każdy program komputerowy opracowuje zespół ludzi i ktoś ten program zatwierdza i kieruje do stosowania. Sąd nie ma wątpliwości, że wyniki punktowe obydwu oferentów zostały policzone prawidłowo; Sąd ma natomiast wątpliwości, czy kryteria ustawowe oceny ofert zostały w sposób właściwy przełożone na odpowiednią punktację.

Skarżący zarzucił również, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Jak podnosi skarżący w ostatnim piśmie procesowym, wbrew wytycznym WSA w Warszawie, rozpatrującego poprzednio sprawę, organ nie załączył oferty drugiej strony. Skarżący nie jest zatem w stanie sprawdzić czy oferta ta została sporządzona prawidłowo i następnie czy została prawidłowo oceniona przez organy Funduszu. W takiej sytuacji, na co już wyżej wskazano, Sąd ponownie uznał ten zarzut skarżącego za uzasadniony.

Reasumując, Sąd podzielił ocenę skarżącego, iż w toku postępowania naruszona została zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji RP i sprecyzowana w art. 134 ustawy o świadczeniach, wskazane wyżej zasady ogólne zawarte w przepisach K.p.a., jak i art. 153 p.p.s.a.

Zachowują zatem nadal moc zalecenia zawarte w zapadłym już w rozpatrywanej sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/08.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.