Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 758/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 429., art. 203
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 681/15 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz J. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 681/15, oddalił skargę J. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że w dniu 12 maja 2014 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w D. wniosek J. L. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r., w którym zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni 582,57 ha. Wniosek został złożony przez zarządcę gospodarstwa rolnego w R., S. D., który postanowieniem Sądu Rejonowego w D. z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I NS 196/07 został wyznaczony od dnia 1 stycznia 2014 r. zarządcą tego gospodarstwa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. przyznał stronie płatność w ramach wsparcia bezpośredniego na 2014 r. z tytułu:

- jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 497.651,99 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 32.993,55 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego;

- zwrotu dyscypliny finansowej kwotę 10.467,26 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 550,91 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Powyższa kwota została ustalona po pomniejszeniu początkowej płatności ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 24 października 2014 r. w gospodarstwie rolnym stwierdzono bowiem następujące nieprawidłowości w obszarze B – Zdrowie publiczne, zdrowie roślin:

- W.9.1.2 - stosowanie środków ochrony roślin niezgodne z etykietą lub w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku,

- W.11.5.3 - rolnik zastosował środki ochrony roślin niezgodne z oznakowaniem lub etykietą - instrukcją stosowania. Kontrola stwierdziła uchybienia dotyczące środków ochrony roślin niezgodne z zaleceniami zawartymi w etykietach tych środków, tj. nieprawidłowe zastosowanie w odniesieniu do uprawy. Producent rolny stosował środki niezgodne z zaleceniami: [...] – zastosowano w pszenżycie ozimym oraz [...] – zastosowano w pszenżycie ozimym, które nie były zalecane na tę uprawę.

W trakcie przeprowadzanej kontroli na miejscu stwierdzono niezgodność z wymogami w zakresie zdrowia roślin wynikającymi z ust. 9 pkt B załącznika II do rozporządzenia nr 73/2009 oraz niezgodność z wymogami w zakresie zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i zdrowia roślin (bezpieczeństwo żywności) wynikającymi z ust. 11 pkt B załącznika II do rozporządzenia nr 73/2009.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo została przyznana stronie płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej po uwzględnieniu pomniejszeń (o 5%) w wysokości 10.467,26 zł (11.018,17 zł - 550,91 zł). Wyliczona kwota została pomniejszona ze względu na naruszenie norm oraz wymogów zgodnie z art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009.

Zdaniem organu w trakcie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia art. 429 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.) poprzez jego pominięcie. W ramach sprawowania zarządu w gospodarstwie dnia 12 maja 2014 r. zarządca złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 i tym samym zobowiązał się do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

W ocenie organu niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do zmniejszenia płatności. Organ odwoławczy uznał, iż strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, w myśl ww. art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. L. na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że podczas kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 24.10.2014 r. w gospodarstwie rolnym, którego skarżący jest współwłaścicielem, stwierdzono niezgodności w zakresie stosowania środków ochrony roślin. Niezgodności te wskazano w sprawozdaniu z kontroli, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 54 rozporządzenia nr 1122/2009, którego kopię przekazano zarządcy listem poleconym w dniu 13.01.2015 r. Natomiast w dniach 15-17.07.2014 r. w gospodarstwie została przeprowadzona kontrola przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O., podczas której stwierdzono nieprawidłowe zastosowanie środków ochrony roślin [...] oraz [...]. W dniu 21.07.2014 r. na zarządcę nałożono mandat karny w kwocie 200 zł, który został opłacony.

W ocenie WSA, oczywistym jest, że konsekwencją takiego stanu rzeczy było zastosowanie art. 23 i 24 rozporządzenia nr 73/2009 w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej (...).

Sąd przywołał art. 7 ust. 1, ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej ustawa o płatnościach) oraz art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009, a następnie wywiódł, że prawo do płatności przysługujące rolnikom ma charakter publicznoprawny. Służy realizacji określonych celów, dotyczących gospodarstwa rolnego i, według przepisów krajowych, przysługuje posiadaczowi tego gospodarstwa, który spełnia określone wymagania, przede wszystkim o charakterze przedmiotowym.

Zatem przepisy przewidujące zmniejszenia płatności, gdy rolnikowi składającemu wniosek można przypisać zaniedbania, w sposób oczywisty dotyczą rolnika w wyżej podanym znaczeniu, dotyczą takich sytuacji, w których rolnik, który składa wniosek o płatności jest zarówno posiadaczem, jak i zarządzającym gospodarstwem rolnym.

Przepisy te nie mogą być jednak interpretowane w ten sposób, że nie stosuje się zmniejszenia płatności, gdy stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów dobrej kultury rolnej w gospodarstwie, którego współposiadacz, występujący o płatności, nie zarządza nim. Sprzeczne z celowościową wykładnią przepisów art. 23 i art. 24 rozporządzenia nr 73/2009 byłoby przyjęcie, że współposiadacz gospodarstwa rolnego, któremu nadano numer identyfikacyjny, po wyrażeniu zgody przez pozostałych współposiadaczy, by to on wnioskował o płatności odnośnie tego gospodarstwa, może domagać się pełnej płatności z uwagi na to, że niezgodności nie są wynikiem jego działań. Gdy gospodarstwo jest przedmiotem współwłasności (współposiadania), i ze względu na stosunki między współwłaścicielami (brak porozumienia) zarząd tego gospodarstwa sprawowany jest przez zarządcę ustanowionego przez Sąd na podstawie art. 203 k.c., wszelkie działania i zaniechania zarządcy wywołują takie same skutki, jak działania czy zaniechania rolnika. Zarządca jest dzierżycielem, który faktycznie włada gospodarstwem rolnym za współwłaścicieli (współposiadaczy), dla nich i w ich interesie.

Zdaniem WSA, nieuzasadnione jest odwoływanie się do art. 429 k.c., gdyż nie ma on żadnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym płatności.

Natomiast szczegółowe kwestie w zakresie ustaleń w odniesieniu do wzajemnej zgodności stosowania zmniejszeń w przypadku zaniedbania, stosowania zmniejszeń w przypadkach celowej niezgodności regulują przepisy art. 70, 71 i 72 rozporządzenia nr 1122/2009. Powołany przez organy jako naruszony art. 73 tego rozporządzenia nie miał zastosowania w sprawie, ale to uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009 polegającą na błędnym zastosowaniu wymienionego artykułu do ustalonego stanu faktycznego i uznaniu, że J. L. jest rolnikiem, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w D. został on odsunięty od zarządu gospodarstwa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 308, 653) poprzez niezastosowanie wskazanego artykułu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, J. L. jest rolnikiem;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 203 Kodeksu cywilnego polegającą na błędnej wykładni wskazanego artykułu, która w konsekwencji doprowadziła do uznania, że za "niezgodności" będące wynikiem działań zarządcy ponosi odpowiedzialność producent rolny J. L.,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 polegające na błędnej wykładni wymienionego przepisu i uznaniu, że powyższy przepis znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy "niezgodności" nie można bezpośrednio przypisać rolnikowi ale jest on współposiadaczem gospodarstwa rolnego i któremu nadano numer identyfikacyjny;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 polegające na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego wskazanego artykułu, podczas gdy analiza dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I i II instancji pozwoliła uznać, że skarżący nie ponosi winy w związku ze stwierdzonymi niezgodnościami, a więc organ mógł odstąpić od obniżki lub zastosować minimalną obniżkę;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 429 Kodeksu cywilnego polegające na niezastosowaniu powyższego artykułu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że za niezgodności stwierdzone w gospodarstwie ponosi odpowiedzialność zarządca.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że współwłaściciele gospodarstwa w szczególności J. L. zostali na mocy prawomocnego Sądu Rejonowego w D. odsunięci od zarządu i w gospodarstwie został ustanowiony zarządca sądowy, a tym samym wymieniony w 2014 r. nie miał wpływu na przestrzeganie norm i wymogów w gospodarstwie rolnym w R., a wszelkie działania podejmował ustanowiony zarządca;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że niezgodności stwierdzone w gospodarstwie nie są wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać zarządcy składającemu wniosek o płatność;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego( Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że decyzja organu II instancji została wydana bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności pominięciu przesłuchania świadków P. M. S. oraz P. H. S., których przesłuchanie zostało zawnioskowane przez zarządcę w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009 uznał, że stroną postępowania jest J. L., pomimo że faktycznie zarządca prowadzi działalność rolniczą;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w tej sprawie, pomimo że Sąd dokonując kontroli orzeczenia administracyjnego winien był dostrzec, że organ II instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została zaprezentowana argumentacja na poparcie poszczególnych zarzutów. W szczególności podniesiono, że skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję organu odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2015 r. złożył we własnym imieniu S. D. Zarządca gospodarstwa rolnego w R., ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego w D. z dnia 13 sierpnia 2013 r. (sygn. akt IX Ns 196/07). Natomiast Sąd I instancji wadliwie wezwał J. L. do podpisania skargi bądź też do ustanowienia pełnomocnika, w konsekwencji wadliwie uznając, że jest on rolnikiem i stroną tego postępowania. Wskazano, że Sąd I instancji dostrzegł, iż wniosek o przyznanie płatności został złożony na rok 2014 przez zarządcę S. D., jednakże uznał, że nie jest on stroną postępowania, a jest nią jedynie J. L.. Zarzucono, że ustalenia Sądu I instancji pozostają w sprzeczności m.in. z art. 203 k.c. i art. 615 oraz art. 935 k.p.c., a także art. 32 p.p.s.a., gdyż w tej sytuacji nie ma przeszkód by zarządca był stroną postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego będący jednocześnie sądowym zarządcą gospodarstwa rolnego podtrzymał wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej, podkreślając, że sądowy zarządca gospodarstwa rolnego powinien być stroną tego postępowania od wszczęcia postępowania administracyjnego do jego zakończenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oświadczył, że jego stanowisko w tej sprawie jako sądowego zarządcy gospodarstwa rolnego jest takie samo i uważa, iż został bezzasadnie odsunięty od sprawy.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu.

Z akt sądowych rozpoznawanej sprawy wynika, iż skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniósł S. D., tj. zarządca gospodarstwa rolnego w R., powołując się na art. 3 § 2 pkt 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Na wstępie uzasadnienia do ww. skargi wskazał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w D. z dnia 13 sierpnia 2013 r. (sygn. akt IX Ns 196/05), które uprawomocniło się w dniu 5 marca 2014 r. (sygn. akt IV Ca 763/13) na podstawie art. 203 k.c. został ustanowiony zarządcą gospodarstwa rolnego w R. Wyjaśnił też, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w D. (sygn. akt IX Ns 196/07 a obecnie I Ns 151/15) wszyscy współwłaściciele tego gospodarstwa zostali odsunięci od zarządzania gospodarstwem. Skarga ta została podpisana przez sądowego zarządcę (k. 3 - 6 akt sąd.).

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego I Wydziału WSA w Olsztynie z dnia 16 października 2015 r. wezwano J. L. (jednego ze współwłaścicieli gospodarstwa rolnego w R., któremu nadany został numer producenta tegoż gospodarstwa) do uzupełnienia ww. skargi z dnia 14 września 2015 r. przez jej osobiste podpisanie lub złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego oraz do uiszczenia wpisu sądowego od tej skargi, pod rygorem jej odrzucenia w przypadku nieusunięcia tychże braków formalnych (k. 9 akt sądowych).

Jak wynika z akt sprawy, J. L. w odpowiedzi na ww. wezwanie przedłożył osobiście podpisaną skargę z dnia 14 września 2015 r. wraz z dowodem uiszczenia wpisu sądowego. Tak wniesioną skargę Sąd I instancji rozpoznał na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r., o terminie której nie został zawiadomiony S. D. zarządca sądowy. Skutkiem powyższego Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok, którym oddalił skargę J. L.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L.

W tym stanie sprawy na wstępie należało rozważyć legitymację J. L. do wniesienia skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, zważywszy na treść art. 173 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62).

Otóż z art. 173 § 2 p.p.s.a. wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej przysługuje stronie postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Ostatnio powołany przepis określa zaś krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego. Stroną w rozumieniu tego przepisu jest skarżący i organ, którego działanie jest przedmiotem skargi.

Nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowym, że interes prawny rozumiany jako uprawnienie do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale też na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy interes prawny J. L. do wniesienia skargi kasacyjnej ma swe źródło w przepisach postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż Sąd I instancji doprowadził podjętymi w niej działaniami procesowymi do tego, że przyznał mu status skarżącego w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. i rozpoznał skargę tego podmiotu na zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie analiza akt sprawy w sposób jednoznaczny dowodzi, że Sąd I instancji uchybił w sposób oczywisty regulacji z art. 91 § 2 p.p.s.a., z której wynika, że o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony. Bezsprzecznie zaś skargę w rozpoznawanej sprawie z powołaniem na art. 50 § 1 p.p.s.a. wniósł sądowy zarządca gospodarstwa rolnego, który nie został powiadomiony o terminie rozprawy, która odbyła się bez jego udziału i po zamknięciu której został wydany zaskarżony wyrok.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, czy pozbawienie strony możliwości obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje bowiem waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu właśnie z uwagi na nieważność postępowania, na skutek pozbawienia sądowego zarządcy gospodarstwa rolnego możliwości obrony swoich praw (w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Powołana w tym przepisie przyczyna nieważności postępowania zachodzi, gdy zaistnieją kardynalne uchybienia dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskutek których nie uczestniczy ona w postępowaniu, nie otrzymuje stosowanych wezwań, gdy nie zostanie zawiadomiona o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku. Ta sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. To uchybienie Sądu I instancji miało wpływ "na możność" działania w postępowaniu przed tym Sądem sądowego zarządcy gospodarstwa rolnego, tj. podmiotu, który wniósł skargę, gdyż uniemożliwiło mu to jakiekolwiek działanie, przez co nie miał on żadnej możliwości przedstawienia swego stanowiska.

Okoliczność ta była w pewnym sensie podnoszona w ramach zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 203 k.c. w zw. z art. 615 k.p.c. i art. 935 k.p.c., poprzez argumentację zawartą w jej uzasadnieniu, że skoro zarządca ustanowiony w trybie art. 935 k.p.a. może pozywać i być pozywany, to może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się zatem do tej kwestii stwierdzić należy, że powyższe wadliwe działanie Sądu I instancji było wynikiem niewłaściwego rozważenia statusu prawnego zarządcy ustanowionego na podstawie art. 203 k.c. w relacji do uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie płatności na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach.

W związku z powyższym sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zagadnieniem tym, aczkolwiek na gruncie uregulowań art. 2 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm. – dalej ustawa z 2003 r.) oraz art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i art. 931 k.p.c. zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt II GSK 260/06, opubl. ONSAiWSA 2008 nr 6, poz. 100). Dokonując analizy powyższych uregulowań prawnych NSA w powołanym wyroku wywiódł, że zarządca nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego dłużnika, ustanowiony na podstawie art. 931 § 2 k.p.c. nie jest rolnikiem, któremu może być przyznana płatność bezpośrednia do gruntów rolnych, gdyż, po pierwsze, grunty te nie są jego gruntami, nie należą do niego - są nadal gruntami dłużnika jako ich posiadacza, a po drugie, odebranie dłużnikowi zarządu i ustanowienie innego zarządcy nie jest przeniesieniem uprawnień do płatności na innego rolnika.

Zarządca nieruchomości, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego ustanowiony na podstawie art. 931 § 2 k.p.c., nie jest posiadaczem tego gospodarstwa w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 2003 r.

Jednocześnie NSA wywiódł, że z analizy przepisów art. 934-941 k.p.c. wynika, że zarządca, na zasadzie podstawienia z art. 931 § 2 k.p.c., wykonuje zarząd za dłużnika - posiadacza zarządzanej nieruchomości. Taki charakter władania zarządzaną nieruchomością zdaje się odpowiadać instytucji dzierżenia w rozumieniu art. 338 k.c., który stanowi, że kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest dzierżycielem.

Następnie NSA w powołanym wyżej wyroku stwierdził, iż w doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, że w odróżnieniu od posiadacza, który zawsze działa w swoim imieniu, dla siebie, w swoim interesie, dzierżyciel działa dla kogo innego, za kogo innego, w interesie innej osoby, jest to władztwo sprawowane w cudzym imieniu, władztwo zastępcze. Podnosi się przy tym, że art. 338 k.c. zawiera jedynie ogólne pojęcie dzierżyciela dla przeciwstawienia mu pojęcia posiadania, natomiast zasady władania rzeczą za kogo innego pozostawia on innym przepisom, dotyczącym właściwych stosunków prawnych. Podaje się tego przykłady - posłańców, przewoźników, przechowawców, pełnomocników, przedstawicieli ustawowych oraz zarządców (por. System prawa prywatnego, Tom IV, Prawo rzeczowe, s. 14, Wyd. C.H. Beck 2005; także Komentarz do Kodeksu cywilnego, część druga, s. 491-492, St. Rudnicki, Wyd. Praw. LexisNexis, Wydanie 6, Warszawa 2004).

Na tle art. 203 k.c. dotyczącego zarządu sądowego przy współwłasności rzeczy wskazuje się, że zarządca sądowy wykonuje zarząd w imieniu współwłaścicieli (Komentarz do k.c., jak wyżej, s. 250). Takie też stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 6 września 2005 r., OSK 1914/04 (Lex nr 195011), w którym NSA stwierdził, że zarząd wykonywany przez zarządcę ustanowionego przez Sąd na podstawie art. 203 k.c. sprawowany jest nie we własnym imieniu lecz w imieniu współwłaścicieli.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołał także stanowiska przeciwne, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, w których się twierdzi, że zarządca nieruchomości ustanowiony i nadzorowany przez Sąd, wobec osób trzecich, czyli na zewnątrz, działa we własnym imieniu, że zawiera umowy - najmu lub dzierżawy - samodzielnie, jako zastępca pośredni jest stroną tychże umów, we własnym imieniu zarządza nieruchomością (W. Nykiel, M. Pyziak-Szafnicka, Cywilnoprawna i podatkowoprawna pozycja sądowego zarządcy nieruchomości, RPEiS 2005/4/107). Podobnie NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. II FSK 303/05 stwierdził, że zarządca mieniem ustanowiony w trybie z art. 203 k.c. włada za innych współwłaścicieli a nie w ich imieniu (Lex nr 193358). Natomiast Sąd Najwyższy na tle art. 788 § 2 k.p.c. uznał, że zarządcą, w rozumieniu art. 788 § 2 k.p.c. jest tylko osoba sprawująca we własnym imieniu zarząd masy majątkowej, która stanowi mienie dłużnika - art. 935 §1 k.p.c. w zw. z art. 737, 636, 908 k.p.c., art. 203 i 269 k.c., art. 611-616 k.p.c. (postanowienie z dnia 19 stycznia 1987 r., II Cz. 3/87, Lex nr 8805).

W konsekwencji takich rozważań NSA uwzględniając, że sprawa dotyczy zarządcy nieruchomości ustanowionego na podstawie art. 931 § 2 k.p.c., przychylił się do tego drugiego poglądu, że zarządca nieruchomości ustanowiony w postępowaniu egzekucyjnym, sprawuje ten zarząd za dłużnika, w imieniu własnym, aczkolwiek na rzecz dłużnika i w interesie stron postępowania egzekucyjnego. Jak podkreślił, wynika to przede wszystkim z charakteru obowiązków i uprawnień tego zarządcy, określonych w przepisach art. 935 i 936 k.p.c. Obowiązany jest on wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki, to on, zamiast dłużnika, ma prawo pobierać wszelkie, a więc naturalne i cywilne pożytki z nieruchomości, spieniężać je w granicach zwykłego zarządu, prowadzić sprawy, które okażą się potrzebne dla racjonalnego gospodarowania w ramach zwykłego zarządu, to on, zamiast dłużnika, może zaciągać zobowiązania związane z gospodarowaniem nieruchomości w ramach zwykłego zarządu, może zawierać umowy najmu, wypowiadać umowy najmu lub dzierżawy, a za zgodą stron lub za zezwoleniem Sądu może wykonywać czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, w tym wydzierżawiać nieruchomości. To zarządca w sprawach wynikających z zarządu nieruchomością może pozywać i być pozwany.

Następnie NSA stwierdził, iż z powyższego wynika, że zarządca egzekucyjny nie jest ani pełnomocnikiem ani przedstawicielem dłużnika lub wierzyciela, zarówno w czynnościach o charakterze materialnoprawnym, jak i czynnościach proceduralnych dotyczących zajętej nieruchomości. Jako podmiot podstawiony w miejsce dłużnika określany jest w piśmiennictwie prawniczym zastępcą pośrednim. W procesach związanych z zarządem nieruchomością występuje jako strona zamiast dłużnika, a więc we własnym imieniu, co dotyczy także postępowania egzekucyjnego. Tylko jemu, z wyłączeniem dłużnika, przysługuje legitymacja procesowa, jako podmiotowi podstawionemu w miejsce dłużnika, co określane jest jako zastępstwo procesowe pośrednie bezwzględne. W postępowaniach sądowych uczestniczy w imieniu własnym ale na rzecz dłużnika, w interesie zarówno wierzyciela jak i dłużnika (Komentarz do K.p.c. pod red. K. Piaseckiego, 4 wydanie C.H. Beck, Warszawa 2006, Tom II, s. 1007-1008, 1010,1011-1012).

Ostatecznie NSA wyraził pogląd, że w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wchodzących w skład nieruchomości zajętych w trybie egzekucyjnym, objętych zarządem ustanowionym na podstawie art. 931 § 2 k.p.c., zarządcę tych nieruchomości, jako podmiotu podstawionego w miejsce dłużnika, tj. zastępcę pośredniego, występującego zamiast dłużnika we własnym imieniu, należy uznać za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc, zarządca nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego dłużnika, ustanowiony na podstawie art. 931 § 2 k.p.c., jest uprawiony do złożenia wniosku o przyznanie płatności na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z 2003 r. jako strona tego postępowania, działając wprawdzie we własnym imieniu ale na rzecz dłużnika - posiadacza zajętych nieruchomości rolnych. Nie może natomiast domagać się przyznania płatności na swoją rzecz, jako zarządcy nieruchomości nie będącemu ich posiadaczem w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy. Z tych względów zarządca ten, we wniosku o przyznanie płatności, powinien wskazać, że działa za dłużnika - posiadacza gospodarstwa rolnego ale na jego rzecz, tj. że płatność ma być przyznana dłużnikowi, z tym, że wpłacona na rachunek bankowy zarządcy, zgodnie z załączonym do wniosku wezwaniem komornika, o jakim mowa w art. 934 k.p.c. Tak samo zarządca powinien postąpić, jeśli sam dłużnik wystąpił bezpośrednio do organu o przyznanie mu płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę aczkolwiek przedstawiony powyżej pogląd prawny został wyrażony na gruncie ustawy z 2003 r. i art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 1782/2003, to zważywszy na zbieżność tych unormowań z regulacjami zawartymi w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz w art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009, należy go uznać za aktualny także na tle tych ostatnio wskazanych przepisów (definicja rolnika i posiadacza jako podmiotu uprawnionego do ubiegania się o płatności). Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 615 k.p.c. w braku odmiennych uregulowań w przepisach dotyczących zarządu związanego ze współwłasnością (art. 203 k.c.) i użytkowaniem (art. 269 § 1 k.c.) do wyznaczenia zarządcy i sprawowania zarządu stosuje się odpowiednio przepisy o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości. W tym wypadku chodzi o przepisy art. 931-940 k.p.c., co oznacza, że przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. odnośnie zarządcy ustanowionego na podstawie art. 931 § 2 k.p.c. jest także aktualny w przypadku ustanowienia zarządcy na podstawie art. 203 k. c. Dodać jedynie wypada, że w doktrynie co do statusu zarządcy ustanowionego w oparciu o art. 931 k.p.c. przyjmuje się tzw. teorię piastowania urzędu, która oznacza, że zarządca cudzym mieniem jest ustanowiony przez sąd dla czuwania nad interesami osób uprawnionych do mienia objętego zarządem. Nie jest przedstawicielem ani pełnomocnikiem tych osób. Przyjmuje się, że jego stanowisko jest zbliżone do stanowiska syndyka masy upadłości. Przyjęcie teorii piastowania urzędu pociąga za sobą z procesowego punktu widzenia przyjęcie w odniesieniu do zarządcy teorii strony z urzędu. Przy tej teorii zarządca swoje uprawnienie czerpie bezpośrednio z ustawy i działa z mocy własnego prawa i we własnym imieniu. Działa dla ochrony udzielonych mu uprawnień i w wypełnianiu nałożonych na niego obowiązków jako organ urzędowy (por. E. Wengerek, J. Sobkowski "Glosa do orzeczenia SN z 13 kwietnia 1966 r., sygn. akt II CR 24/66", opubl. PiP 1968, z. 2, str. 332-339).

Zważywszy na powyższe, uwzględniając w szczególności, że w rozpoznawanej sprawie występuje okoliczność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji uwzględni powyższe wskazania. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowanie powinno się toczyć z udziałem tego podmiotu, który wniósł skargę, czyli sądowego zarządcy gospodarstwa rolnego.

Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, niedopuszczalne było odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do meritum sprawy, to jest zarzutów skargi kasacyjnej, poza ww. zarzutem, który w swej argumentacji wskazywał na zaistnienie okoliczności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Z przyczyn wyżej wskazanych orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.