Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1229/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosków J K (dalej: "skarżący") oraz A M, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] ( dalej: "Wojewoda"), umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] ( dalej: "Starosta") z [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] , znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z.o.o., pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych [...] i [...] o mocy 2,0 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą (droga dojazdowa, place manewrowe i zjazd z drogi) na działkach nr ewid. [...] , [...] , [...] obr. [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...]lutego 2019 r., Nr [...] , znak: [...] , na rzecz [...] Sp. z o.o., a następnie decyzją Starosty [...] z [...] października 2019 r., Nr [...] , znak: [...], na rzecz [...] Sp. z o.o.). Przyczyną podjęcia ww. rozstrzygnięcia było ustalenie, że odwołującym nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 155/17, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego z odwołań A M i A S, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2544/17 oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA w Poznaniu z 11 maja 2017 r.

Wojewoda [...] , po ponownym rozpatrzeniu odwołania A M oraz A S, decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek J K oraz A M, nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...].

J K oraz A M względem powyższej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2021 r., wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu powyższych wniosków oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...]).

Ponownie rozpatrując sprawę organ odniósł się do zarzutu A M podniesionego we wniosku z 24 listopada 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...]sierpnia 2020 r., dotyczącego rażącego naruszenia art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 130 § 4 k.p.a. poprzez wydanie pozwolenia na budowę pomimo rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy decyzja nie była zgodna z żądaniem wszystkich stron i żadna ze stron nie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania.

Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Cytowany przepis uzyskał ww. brzmienie na mocy art. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), która zmieniła dotychczasowe brzmienie tego przepisu, zgodnie z którym "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

Organ wskazał, że przepis ten uległ zmianie o tyle, że ustawa nie wprowadza zastrzeżenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi być decyzją ostateczną. Wykreślenie z przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyrazu "ostatecznej", sprawia, że w aktualnym stanie prawnym wystarcza, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wykonalna. Decyzją wykonalną, w rozumieniu art. 130 k.p.a., jest przede wszystkim decyzja ostateczna, ale może nią też być również decyzja nieostateczna, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., decyzja podlegająca natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub decyzja wykonalna na zasadzie art. 130 § 4 k.p.a. jako zgodna z żądaniem wszystkich stron. Z ww. przepisu art. 28 ust 1 Prawa budowlanego wynika, że rozpoczęcie, ale też prowadzenie robót budowlanych wymaga posiadania przez inwestora wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu, zaś nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu jedynie w przypadkach, wskazanych w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może więc wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3-4 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Z treści art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są natomiast: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 2).

GINB podkreślił, że w analizie stanu faktycznego sprawy, istotne znaczenie ma również brzmienie art. 152 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Z powyższego wynika, że orzeczenie nieprawomocnym wyrokiem o uchyleniu decyzji oznacza, że decyzja nie podlega wykonaniu. Zawarta w art. 152 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulacja wywiera taki sam skutek, co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy.

Organ wyjaśnił, że z dziennika budowy nr [...] wydanego [...] sierpnia 2019 r., znajdującego się w aktach organu wojewódzkiego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2019 r., wytyczono geodezyjne drogę dojazdową oraz oświetlenie. Rozpoczęto przygotowania i prace ziemne. Wytyczono również drogi dojazdowe oraz oś wiatraka. Organ ocenił, że z powyższego wpisu w dzienniku budowy wynika zatem, że inwestor formalnie rozpoczął budowę zanim decyzja udzielająca mu pozwolenia na budowę stała się wykonalna (wpisu w dzienniku budowy dokonano po wydaniu przez WSA w Poznaniu wyroku uchylającego decyzję Wojewody [...] w części, a przed rozpoznaniem skarg kasacyjnych przez NSA).

Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Z treści art. 76 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dziennik budowy jest dokumentem urzędowym, obrazującym przebieg robót. Ma tym samym moc dowodu tego, co zostało w nim zapisane. Treść dziennika budowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych (art. 76 § 1 k.p.a.). GINB podkreślił, że k.p.a. reguluje tylko formalną moc dowodową dokumentu urzędowego, tzn. nakazuje traktować jego treść jako udowodnioną, nie przesądzając znaczenia dokumentu dla wyniku procesu (materialna moc dowodowa). Organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Dopiero poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego można podważyć domniemanie prawdziwości zawartych w nim danych.

Organ wskazał, że jak wynika z protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2020 r., w dniu kontroli na działkach nr ewid. [...] , [...] , [...] "nie są aktualnie prowadzone roboty budowlane. Ponadto na przedmiotowych działkach nie przystąpiono do wykonywania robót budowlanych objętych projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] , znak: [...] , w tym w szczególności nie wykonano fundamentów czy też wież elektrowni wiatrowych. Wykonano jedynie tyczenie geodezyjne, co potwierdzono w dzienniku budowy".

Z kolei z pisma [...] WINB z 12 marca 2020 r., wynika, że "pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] nie stwierdzili przystąpienia do wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę [...] o nr [...] Dokonano jedynie tyczenia geodezyjnego. Mając na uwadze treść przepisów w art. 48, 49, 50 i 51 (...) Prawo budowlane GINB stwierdził, że organ nadzoru podejmuje czynności opisane w powyższych przepisach gdy wykonano jakąś część robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie pomimo formalnego rozpoczęcia budowy oraz wykonania prac przygotowawczych tylko w zakresie wytyczenia geodezyjnego obiektu w terenie, Inwestor nie przystąpił do wykonywania robót budowlanych".

Dodatkowo, w aktach sprawy organu stopnia wojewódzkiego znajdują się wyjaśnienia S C (kierownika budowy), w których kierownik budowy stwierdza: "Dnia 19 sierpnia 2019 r. dokonałem dwóch wpisów w dzienniku budowy dotyczących przygotowań i prac ziemnych oraz wstrzymania prac ziemnych (...) W celu doprowadzenia dziennika budowy do stanu zgodnego z prawem i stanem faktycznym dokonałem wpisu, z którego wynika, że roboty zostały wstrzymane. W tym zakresie powinienem wpisać, że prace ziemne w ogóle się nie zaczęły. Nie miało to jednak znaczenia z uwagi na fakt, że żadne czynności nie zostały dokonane. Podsumowując: do prac przygotowawczych ani rozpoczęcia budowy nie doszło, co zostało również potwierdzone w kontroli WINB w dniu [...] lutego 2020 r.".

W czasie toczącego się postępowania, wyjaśnienia złożył również geodeta – W S - który wyjaśnił: "W przypadku omawianej inwestycji nie dokonałem tyczenia w rozumieniu powyższych przepisów, gdyż nie posiadałem odpowiednich dokumentów pozwalających na dokonanie takiej czynności. Nie było to prawnie możliwe, gdyż nie posiadałem wystarczających danych aby dokonać takich ustaleń. (...) Nie było możliwe dokładne wskazanie lokalizacji z uwagi na brak stosownych dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę. Nie sporządziłem jednak szkicu tyczenia, gdyż byłoby to niezgodne z zasadami sztuki geodezyjnej, a planowana inwestycja nie mogła być realizowana".

Do protokołu kontroli z [...] lutego 2020 r., załączona została kopia dziennika budowy, z którego wynika, że w dniu 19 sierpnia 2019 r. S C (kierownik budowy) dokonał wpisu o treści: "prace ziemne wstrzymano ze względu na warunki pogodowe".

W trakcie postępowania przed Wojewodą [...] , pełnomocnik strony, załączył do pisma z 25 stycznia 2020 r. kopię pisma PINB w [...] z 2 września 2019 r., skierowanego do J Ł z którego wynika, że "budowa farmy wiatrowej w miejscowości [...] przez inwestora firmę [...]rozpoczęta została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane" oraz wydruk fotokopii tablicy budowy.

Organ wojewódzki przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2020 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy roboty budowlane, których dotyczy postępowanie odwoławcze zostały rozpoczęte. Choć wyjaśnienia kierownika budowy i geodety są sprzeczne z wpisem uwidocznionym w dzienniku budowy, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 894/18, stwierdził: "Dziennik budowy jest to faktycznie dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom. Rzeczywiście dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 § 1 K.p.a., niemniej jednak zgodnie z art. 45 ust. 1 Pr. bud. stanowi potwierdzenie przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Wartość dowodową tego dokumentu można podważyć tylko przy pomocy innych dowodów, z których jednoznacznie będzie wynikać, że stan faktyczny odzwierciedlony w dzienniku budowy nie odpowiada stanowi przeprowadzonych w sprawie robót budowlanych. Nadto jest to dowód przedkładany przez strony, a zatem podlega wszystkim regułom wynikającym ze swobodnej oceny dowodów i może być konfrontowany z pozostałymi dowodami, o ile takie pozyska organ bądź zostaną przedłożone przez stronę postępowania".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę, mając na uwadze powyższe wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości stwierdzenie, że doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., została wydana z rażącym, tj. oczywistym i bezspornym, naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Ponadto, organ wskazał, że oceniając czy doszło do "rażącego naruszenia prawa" należy mieć również na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia, tj. skutki, które nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa. Inaczej należałoby ocenić sytuację, gdy inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a inaczej, gdy inwestor legitymował się decyzją organu I instancji udzielającą pozwolenia na budowę, która jednak nie miała przymiotu wykonalności.

Inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak, rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, naraża się na ryzyko, że decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku kontroli instancyjnej. W takiej sytuacji nie można jednak działań inwestora traktować jako rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle, to jest jako samowoli budowlanej. Inna jest sytuacja inwestora, który realizuje obiekt budowlany, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a inna - inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet, jeśli decyzja ta następnie została usunięta z obrotu prawnego. Tym samym, ustawodawca, dokonując zmiany omawianego przepisu, nadał przymiot legalności działaniom inwestora realizującego roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

GINB po ponownej analizie sprawy, organ stwierdził zatem, że zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 130 § 4 k.p.a. nie jest zasadny.

Organ wskazał także, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy wynika, że inwestor spółka [...] Sp. z o.o. - wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Biorąc pod uwagę powyższe ponownie organ wskazał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Działki, na których zaplanowano sporną inwestycję, w dniu wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] stycznia 2012 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części terenu położonego we wsiach [...],[...] , [...] , [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. [...]).

Z ponownej analizy postanowień ww. miejscowego planu, załączników graficznych do ww. miejscowego planu oraz z informacji zawartych w projekcie budowlanym wynika, że turbiny wiatrowe oznaczone symbolem [...] i [...] zostały usytuowane na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 3EWR. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 ww. miejscowego planu, tereny EWR to tereny rolnicze z możliwością lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z fundamentami oraz sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej i masztami pomiarowymi. Działka nr ewid. [...] stanowi drogę dojazdową.

Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 ww. miejscowego planu, dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem EWR ([...]) ustala się przeznaczenie podstawowe tereny rolne z możliwością lokalizacji elektrowni wiatrowych, zaś zgodnie z treścią § 20 ust. 1 pkt 2 ww. miejscowego planu jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg dojazdowych wewnętrznych do obsługi wież elektrowni wiatrowych oraz placów manewrowych, montażowych i miejsc postojowych dla samochodów oraz masztów służących do pomiaru wiatru o wysokości do 190 m.

W § 20 ust. 3 pkt. 1 ww. miejscowego planu, ustalono, że maksymalna łączna wysokość wieży elektrowni wiatrowej wraz z łopatami nie może przekroczyć 190 m.

Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, "(...) inwestycja obejmuje m.in. budowę dwóch elektrowni wiatrowych [...] i [...] o mocy turbiny 2.0MW (moc pojedynczej turbiny nie przekroczy 3.0MW) wraz z niezbędną infrastrukturą (drogą dojazdową, placami manewrowymi, stacją kontenerową, wewnętrznymi liniami zasilającymi i zjazdem z drogi). Projektowane elektrownie wyposażone będą w wirnik o średnicy 110 m (nie przekroczy 120 m) zawieszony na stalowej wieży na wysokości 125 m (wysokość osi wirnika, wysokość wieży nie przekroczy 130 m). Łączna wysokość nad poziomem terenu (z łopatą wirnika w pozycji pionowej) wyniesie ok. 180 m (nie więcej niż 190 m). Maksymalny poziom mocy akustycznej projektowanych turbin nie może przekroczyć 105dB. W przypadku zastosowania turbin o fabrycznej mocy akustycznej przekraczającej 105dB należy wyposażyć turbiny w systemy sterowania umożliwiające ograniczenie mocy akustycznej do 105dB. Dla elektrowni zaprojektowano żelbetowy fundament o kołowym przekroju w raucie poziomy i średnicy 22,30 m posadowiony na głębokości 2,80 m (lokalnie 3,10 m pod wieżą elektrowni). Do elektrowni projektuje się komunikację wewnętrzną zjazd z drogi (dz. nr ewid. [...]), drogę wewnętrzną o szerokości jezdni 4,5 m wraz z przylegającymi do placami montażowymi o wymiarach 30m x 40m (przy [...]) i 15m x 40m (przy [...])".

Tym samym organ stwierdził, że ponowna analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę nie wykazała, by projektowane turbiny wiatrowe naruszały ustalenia wskazane w ww. miejscowym planie, w szczególności wymogi planu co do całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej - do 190 m w stanie wzniesionego śmigła (projektowana - 180 m w stanie wzniesionego śmigła).

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Burmistrza [...] z [...] października 2011 r., znak: [...], ustalająca na rzecz [...] Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji wykorzystującej siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej - elektrowni farmy wiatrowej o całkowitej mocy nominalnej do 66 MW, składającej się z 22 sztuk wiatraków o wysokości całkowitej (wieża + łopatka śmigła) do 190 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (transformatory, rozdzielnie) oraz przebieg kabli i dróg dojazdowych. Inwestycja zlokalizowana będzie na terenie Gminy [...] w obrębach [...] , [...] , [...].

Ponowna analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń wynikających z ww. decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2011 r., oraz charakterystyki przedsięwzięcia będącej integralną częścią ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W szczególności nie stwierdzono rażącego naruszenia wymagań w przedmiocie: ilości projektowanych turbin wiatrowych - do 22 sztuk (projektowane - 2 turbiny wiatrowe); maksymalnej mocy nominalnej pojedynczej elektrowni turbiny - do 3,0 MW (projektowana - 2,0 MW); wysokości wieży elektrowni - nieprzekraczająca 130 m (projektowana - 125 m); maksymalnej średnicy wirnika - do 120 m (projektowana - 110 m); maksymalnej mocy akustycznej pojedynczej turbiny - nieprzekraczająca 105dB (projektowana - poniżej 105 dB).

Ponowna analiza dokumentacji projektowanej nie wykazała również, aby badana decyzja naruszała rażąco warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że inwestor uzyskał niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Urząd Lotnictwa Cywilnego pismem 21 kwietnia 2014 r., nie wniósł sprzeciwu wobec lokalizacji spornej inwestycji, natomiast Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP pismem z 25 kwietnia 2016 r., zaakceptował planowaną lokalizację elektrowni wiatrowych.

Odnosząc się do zarzutów J K wskazujących na spadek wartości należącej do niego nieruchomości sąsiedniej, a także obniżenie komfortu korzystania z nieruchomości organ wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powyższe kwestie w żaden sposób nie wpływają na ocenę, kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Reasumując nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Wojewody [...]z [...] sierpnia 2020 r., rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub załatwioną milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył J K.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Wydanym decyzjom zarzucił wydanie z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie decyzje Wojewody są prawidłowe.

Ponadto decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 zarzucił doręczenie jej bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, bezspornym jest zaistnienie kwalifikowanych wad, zwłaszcza, że wydane pozwolenie na budowę narusza racje ekonomiczne i społeczne. W powyższym zakresie nastąpi spadek wartości nieruchomości sąsiednich, a także zostanie obniżony komfort korzystania dotychczas zlokalizowanych nieruchomości.

Organ w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Kontroli Sądu poddana została decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydana w wyniku rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] lutego 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...]sierpnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z.o.o., pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych [...] i [...] o mocy 2,0 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą (droga dojazdowa, place manewrowe i zjazd z drogi) na działkach nr ewid. [...] , [...],[...]obr. [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2019 r., Nr [...], znak: [...], na rzecz [...] Sp. z o.o., a następnie decyzją Starosty [...] z [...] października 2019 r., Nr [...], znak: [...], na rzecz [...] Sp. z o.o.).

Sąd orzekający w sprawie, w pełni podziela argumentację GINB i uznaje ją za własną.

Ocenę prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, poprzedzić należy ogólnym przypomnieniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu, jest rażące naruszenie prawa, które było podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wskazać należy, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.

W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie było podstaw do uznania badanej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. za rażąco naruszającą prawo.

GINB szczegółowo przeanalizował kwestionowaną decyzję pod kątem wszystkich przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. i słusznie zdaniem Sądu, stwierdził, że nie narusza ona rażąco przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Ponadto zasadnie ocenił, że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub załatwioną milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Organ szczegółowo przeanalizował kontrolowaną decyzję Wojewody pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację organu i nie ma potrzeby ponownego jej przytaczania, tym bardziej, że odnosiła się ona do merytorycznych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez A M.

Zarzuty skarżącego podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczały się natomiast wyłącznie do spadku wartości nieruchomości sąsiadujących z inwestycją oraz obniżenia komfortu korzystania z tych nieruchomości. Zarzuty te zostały powtórzone w skardze, w której podniesiono również, że wydane pozwolenie na budowę, narusza racje społeczne i ekonomiczne.

Argumentacja ta, jest w ocenie Sądu niezasadna.

Jak już wcześniej wyjaśniono, racje społeczne i ekonomiczne, są konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Są to skutki decyzji, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie. Kolejnym jednak warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, jest uznanie, że w sposób oczywisty, naruszone zostały przepisy prawa. Tego rodzaju naruszenia GINB nie stwierdził, zaś Sąd w pełni podziela argumentację organu w tym zakresie. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja dotycząca spadku wartości należącej do niego nieruchomości sąsiedniej, a także obniżenia komfortu korzystania z nieruchomości, nie miały żadnego wpływu na ocenę, kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu doręczenia zaskarżonej decyzji bezpośrednio skarżącemu z pominięciem pełnomocnika, należy stwierdzić, że uchybienie to, pozostaje bez wpływu na jej prawidłowość. Po pierwsze wcześniejsza korespondencja w sprawie, była doręczana pełnomocnikowi do doręczeń. Po drugie zaś, skarżący mimo, że decyzja została mu doręczona bezpośrednio, miął możliwość jej skonsultowania z pełnomocnikiem, a ponadto sam skutecznie wniósł na nią skargę. Uchybienie organu w tym zakresie nie może być zatem podstawą do uchylenia decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.