Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 247/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Ewa Janowska – (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez R. C. jest decyzją Wojewody [...] z dnia [...] wydana na podstawie art. 155 KPA oraz art. 28 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.) w związku z art. 30 ustawy z dnia 30.04.2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Starosty [...] z [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 24.788,30 zł oraz rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia.

W sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją decyzje: Wojewody [...] z dnia 19.04.2005 r., Starosty [...] z 11.03.2005 r., Wojewody [...] z 25.02.2005 r. nr [...] i [...] Jednocześnie zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy: decyzję Starosty [...] z 29.09.2004 r. w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 12.394,15 zł i rozłożeniu na raty spłaty pozostałej kwoty nienależnie pobranego zasiłku na raty w wysokości po 250 zł miesięcznie oraz decyzję Starosty [...] z 20.12.2004 r. w sprawie odmowy umorzenia pozostałej kwoty nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego, decyzję Wojewody [...] z dnia 25.02.2005 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 25.08.2004 r. w sprawie utraty z dniem 21.12.2001 r. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego a także utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 10.03.2005 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Zaskarżoną decyzję poprzedziło następujące postępowanie administracyjne:

Decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 37j ust. 1, 3, 4, 6 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Starosta [...] przyznał R. C. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 22 grudnia 2001 r. w wysokości 762,80 zł. W dniu 18.08.2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w K., pismem z dnia 13.08.2004. poinformował o pobieraniu od dnia 110.2001 r. przez R. C. renty rodzinnej po zmarłym mężu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. W dniu 23.08.2004 r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 22.12.2001 r. Decyzją z dnia 24.08.2004 r. nr [...] uchylono decyzję w o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego, następnie Starosta [...] w dniu 25.08.2004 r. wydał decyzję nr [...] w oparciu o art. 37n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu o utracie z dniem 21.12.2001 r. przez R. C. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego oraz równocześnie na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 cyt. ustawy decyzję z dnia 25.08.2004 r. nr [...] o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w wysokości 24.788,30.

W dniu 30 sierpnia 2004 r. R. C. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o częściowe umorzenie lub rozłożenia na raty pobranego nienależnie zasiłku przedemerytalnego w kwocie 24.788,30 zł podnosząc, że zasiłek ten pobierała nieświadomie wraz z rentą po zmarłym mężu. Jednocześnie wskazała na swoją trudną i skromną sytuację rodzinną, wyjaśniła, że dochód jej stanowi jedynie renta po zmarłym mężu, a ma na utrzymaniu dwoje dzieci. Dodała, że stan zdrowia zmusza ją do przeznaczania części budżetu na leczenie.

Starosta [...] decyzją z dnia 29.09.2004 r. wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 i 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o umorzeniu częściowo pobranego zasiłku przedemerytalnego do kwoty 12.394,15 zł oraz rozłożeniu na raty płatności pozostałej kwoty nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego. Po złożeniu przez stronę odwołania od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia 25.02.2005 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z 29.09.2004 r. w sprawie umorzenia kwoty 12.394,15 zł oraz rozłożenia na raty pozostałej do spłaty kwoty 12.394,15 zł.

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2004 r. R. C. zwróciła się z prośbą o umorzenie pozostałej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia podnosząc, że nie była świadoma obowiązku zgłoszenia pobierania renty rodzinnej oraz ponownie przedstawiając trudną sytuację finansową i zdrowotną. Decyzją z dnia 20.12.2004 r. Starosta [...] po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia orzekł o odmowie umorzenia pozostałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania strony Wojewoda [...] decyzją z dnia 25.02.2005 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia 20.12.2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że organ I instancji nie zastosował zasad ani trybu umorzenia nienależnie pobranego świadczenia przewidzianego w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja Podatkowa.

W toku ponownego rozpoznania sprawy po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 30.08.2004 r. decyzją z dnia [...] nr [...] – będącej przedmiotem kontroli wewnątrzadministracyjnej przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie sądowej – organ I orzekł o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w wysokości 24.778,30 zł oraz o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w wysokości po 500 zł miesięcznie.

Organ I instancji przyjął, na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z 20.04.2004 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia na zasadach określonych w odrębnych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.01.2001 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek pozwalająca na umorzenie w całości lub części nienależnie pobranego świadczenia wskazana w § 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.01.2001 r., natomiast na mocy rozporządzenia istniała możliwość rozłożenia przedmiotowej płatności na raty z uwagi na trudną sytuację materialną oraz stan zdrowia strony.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej R. C. podniosła, że nie zgadza się w jej treścią, ponieważ nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, bowiem na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie została pouczona ani poinformowana, iż wysokość pobieranej renty rodzinnej nie może przekraczać połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych dokonują powiatowe urzędy pracy według zasad określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Przepis art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przewiduje dla starosty możliwość umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zgodnie z powołanym wyżej przepisem może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, dlatego jak wywodził organ odwoławczy całkowite odstąpienie od tego żądania mogłoby nastąpić w sytuacji gdyby zobowiązany nie był w stanie spłacić nawet części świadczenia bez pozostawienia rodziny w krytycznej sytuacji życiowej. Organ odwoławczy argumentował, że łączny dochód rodziny strony osiągnięty w 2004 roku w kwocie 1544,10 zł uzasadniał pozostawienie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 29.04.2004 r. o umorzeniu części nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w kwocie 12.394,15 zł i rozłożeniu na raty po 250 zł miesięcznie spłatę pozostałej kwoty nienależnie pobranego zasiłku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. C. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] w sprawie odmowy umorzenia pozostałej kwoty nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego w wysokości 12.394,15 zł podnosząc ponownie brak winy w zaistniałej sprawie. Zarzuciła, że Powiatowy Urząd Pracy w N. wydając decyzję o przyznaniu świadczenia stwierdził, że spełnia wszystkie wymagane kryteria, pomimo faktu, przyznania jej dwa miesiące wcześniej renty rodzinnej po zmarłym mężu. Nadto zarzuciła, że nie została poinformowana przez organy administracji publicznej o skutkach jednoczesnego pobierania dwóch świadczeń, dodając, iż z otrzymywanych dochodów rozliczała się z Urzędem Skarbowym. Okoliczności te, zdaniem skarżącej, jednoznacznie wskazują, że otrzymywany przez nią zasiłek przedemerytalny, w myśl przepisu art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie może zostać uznany jako świadczenie nienależnie pobrane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji dodając, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy skarżąca podpisała oświadczenie o nieotrzymywaniu dochodu przekraczającego połowę najniższego wynagrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy odnotować, że na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taka kontrolę legalności, zgodnie z art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi).

Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 KPA lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa).

Taki wypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i okoliczność tę należało stwierdzić z urzędu, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, którymi po myśli art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie był związany.

Postępowanie przed organem II instancji toczyło się w związku z odwołaniem wniesionym przez skarżącą od decyzji organu I instancji z [...] W aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...], wydana na podstawie art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 514 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego oraz o rozłożeniu na raty spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji z zakresu procedury administracyjnej organ odwoławczy wskazał art. 155 KPA.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 oraz 155 KPA stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Zaznaczyć trzeba, że system ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności tzn, że poszczególne tryby nadzwyczajne mające na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zastosowanie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji pozwala na skuteczną eliminację z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Dopuszczalność obalenia decyzji na podstawie art. 155 KPA istnieje tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku rozpoznania sprawy organ administracji ostateczną decyzję albo tylko zmienia albo uchyla ją – usuwając z obrotu prawnego, co może powodować konieczność podjęcia następnie odrębnego postępowania w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 KPA, jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zgoda strony nie może być dorozumiana ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 KPA – wyrok SN z 14.3.1991 r. III ARN 32/90 OSNCP 1992, Nr 6 poz. 112. Granicę dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 KPA wyznacza treść wyrażonej zgody.

W prowadzonym postępowaniu administracyjnym brak było wniosku strony o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji dotyczącej umorzenia obowiązku spłaty nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia, prowadzone bowiem przez organy postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją w tym przedmiocie, ponieważ wyniku odwołania poddana została kontroli wewnątrzadministracyjnej pierwszoinstancyjna decyzja Starosty [...].

Z lektury akt wynika, że przedmiot rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy winien wyznaczać wniosek strony z dnia 30 sierpnia 2004 r. o częściowe umorzenie lub rozłożenie na raty pobranego zasiłku przedemerytalnego.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek organ I instancji starosta [...] decyzją z [...] orzekł o odmowie częściowego umorzenia lub rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Natomiast skarżąca niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji wniosła odwołanie. Oznacza to, że zadaniem organu odwoławczego było wydanie rozstrzygnięcia merytorzycznego w zakresie sprecyzowanego przez stronę żądania i podjęcie którejkolwiek z decyzji odwoławczej wymienionej w art. 138 KPA.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowy i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy, w istocie organ odwoławczy nie może orzekać w innym zakresie niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana np. podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji (decyzji I instancji), zaś decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 17.09.1990 r. III SA 647/90.

Stwierdzić należy, że w rozpatrywanym przypadku, w zaskarżonej decyzji, organ nie ograniczył się do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej wywołanej wnioskiem strony z 30.08.2004 r., tak jak to uczynił organ I instancji, lecz dodatkowo odniósł się do innych decyzji związanych z zasiłkiem przedemerytalnym przyznanym skarżącej lecz nie w tożsamej sprawie (m.in. utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 10.03.2005 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego). W rezultacie rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie znajduje oparcia w art. 138 KPA, bowiem uchylając decyzję organu I instancji nie orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy bądź umorzył postępowanie, natomiast uchylił inne własne decyzje ostateczne wydane w trybie art. 156 KPA, oraz wydał rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji, co do której stwierdzono nieważność.

Reasumując, przyczyną powstania wadliwości decyzji może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów kpa, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych, przypadki działania wbrew przepisom proceduralnym, co zostało wykazane w przedmiotowej sprawie, i naruszenia te są kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, że sprawy dotyczące zasiłków dla bezrobotnych (w tym zasiłków przedemerytalnych) mają zróżnicowany charakter i zależnie od materialnoprawnej ich podstawy są rozpoznawane i rozstrzygane odrębnie. Z tego względu przewidziana w art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) możliwość odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia w wyjątkowych wypadkach uzasadnionych szczególnie trudną sytuacją bezrobotnego jest rozważana w ramach odrębnej sprawy w stosunku do sprawy wcześniej zakończonej decyzją o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Inne są w obu sprawach podstawowe elementy stosunku administracyjnego, jak przedmiot rozstrzygnięcia wynikający z całkowicie odmiennych przesłanek. W pierwszej sprawie ocenia się, czy w konkretnej sytuacji zachowanie organu i bezrobotnego wyczerpuje elementy określone przez art. 28 ust. 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu, definicji nienależnie pobranego świadczenia, o tyle w sprawie drugiej na wynik sprawy wpływa tylko sytuacja bezrobotnego.

Wobec ustalenia, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji orzekając jak w sentencji.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.