Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1544/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 111 par.2, art. 134, art. 153, art. 183 par.1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 185, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 44, art. 112, art. 129 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 47/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 47/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku Wójt Gminy Szczanice wymierzył A.K. karę pieniężną w wysokości 707450,30 zł za usunięcie 374 drzew na działce nr A obręb Widenko bez wymaganego zezwolenia i zobowiązał go do uiszczenia orzeczonej kary pieniężnej na konto Gmin Szczaniec w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna.

W dniu 18 czerwca 2010 r. A.K. złożył pismo do organu I instancji z informacją, iż nie została mu doręczona decyzja, o jej wydaniu dowiedział się od brata R.K., wnosi więc o jej doręczenie i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r. Wójt Gminy Szczaniec na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek A.K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji.

Wezwaniem z dnia 6 lipca 2010 r. nr SKO-6001/55-S/10 Kolegium wezwało A.K. do uzupełnienia, w terminie 7 dni, wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania poprzez przedłożenie odwołania od decyzji Wójta Gminy Szczaniec. Wezwanie doręczono w dniu 2 sierpnia 2010 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nr 184062385 – w aktach administracyjnych ).

W odpowiedzi na to wezwanie strona przesłała do organu kopię prośby skierowanej do Urzędu Gminy Szczaniec, w której zwróciła się o doręczenie jej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., celem umożliwienia wniesienia od niej odwołania. Strona wyjaśniła, iż pomimo skierowania do organu prośby w powyższym zakresie, nie otrzymała wskazanej decyzji, w związku z czym nie wie do czego się odnieść i jak sformułować odwołanie. Ponownie zwróciła się o umożliwienie jej zapoznania się z treścią decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, powołując się na przepisy art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 129 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Szczaniec z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wskazując na treść przepisu art. 58 § 1 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bowiem strona wraz z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu nie dokonała czynności, dla której ma być przywrócony termin, zatem nie wniosła odwołania. Jednocześnie organ pouczył stronę, iż przysługuje jej prawo wniesienia do Kolegium wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin do złożenia wniosku wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Postanowienie to zostało doręczone dnia 19 października 2010 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nr 184063885 – w aktach administracyjnych).

W dniu 11 października 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze wpłynął wniosek A.K. – reprezentowanego przez radcę prawnego, o ponowne rozpatrzenie prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Szczaniec z dnia [...] kwietnia 2010 r. Do wniosku załączono odwołanie od decyzji Wójta Gminy Szczaniec. Pełnomocnik strony wyjaśnił, iż uchybiła ona terminowi bez swojej winy, bowiem nie doręczono jej decyzji. Nadto wyjaśnił, iż w dniu, kiedy dokonano pierwszej próby doręczenia – 5 maja 2010 r., pod tym samym adresem A.K. odebrał przesyłkę poleconą, adresowaną na ten sam adres do R.K. Nie jest zatem możliwe, aby odebrawszy decyzję za w/w osobę ( za brata) nie odebrał przesyłki skierowanej do niego. W zaistniałych okolicznościach nie otrzymania decyzji, nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią, a tym samym dochowania terminu do wniesienia od niej odwołania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze powołując się na treść art. 134 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy termin przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ wskazał, iż prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin ( art. 58 § 2 k.p.a.). Natomiast stosownie do treści art. 58 § 3 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, zaś na takie postanowienie służy stronie zażalenie (art. 59 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Od takich postanowień, jako kończących postępowanie administracyjne, służy stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kolegium zwróciło uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie w treści zaskarżonego postanowienia organ błędnie pouczył odnośnie sposobu jego zaskarżenia wskazując, wbrew treści powołanych wyżej przepisów, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie "prośby". Tymczasem zaskarżone postanowienie jest ostateczne i służy na nie prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Organ stwierdził, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia (art. 112 k.p.a.). Zatem w takiej sytuacji, strona stosując się do błędnego pouczenia nie może ponieść negatywnych konsekwencji z tego tytułu i tak jak w rozpatrywanej sprawie, może wnieść skargę do WSA w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem Kolegium w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Natomiast w sytuacji gdy doszło do uchybienia terminu strona winna wraz ze skargą złożyć wniosek o przywrócenie terminu z powołaniem się na powyższe okoliczności. W stwierdzonym stanie sprawy, w ocenie organu, zobligowany jest on stwierdzić niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, wyjaśniając że nie mogło zadość uczynić żądaniu strony, czyli merytorycznie rozpoznać tego środka zaskarżenia, gdyż w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zaskarżone postanowienie jest ostateczne i służy od niego skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

A.K., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w postanowienie oraz na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. zarzucając rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 40, art. 43, art. 44 i art. 58 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W treści wniesionej skargi, Skarżący wskazał, iż działanie organu, dokonane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a także zasad postępowania, doprowadziło do uprawomocnienia się postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. naruszającego prawo. W pozostałym zakresie strona skarżąca podniosła argumenty dotyczące prawidłowości doręczenia przez Wójta Gminy Szczaniec decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. w związku zaś z nieprawidłowością doręczenia, niezasadne jest, zdaniem Skarżącego, stosowanie w sprawie procedury z art. 58 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wynikające z zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 stycznia 2011 roku rozdzielono skargi A.K. w ten sposób, że pod sygn. akt II SA/Go 47/11 prowadzona jest sprawa skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie niedopuszczalności środka zaskarżenia, natomiast ze sprawy wyłączono skargę A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Go 48/11.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze powołując się na przepis art. 134 i art. 59 § 2 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji uznał, iż nie jest uprawniony do oceny prawidłowości wydania przez SKO w Zielonej Górze postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r., w związku z czym nie podlegają ocenie w tym postępowaniu zarzuty dotyczące oceny prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójta Gminy Szczaniec i zastosowania przez organ przepisu art. 44 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że zarzutów w tym zakresie, nie można bowiem skutecznie podnosić wobec orzeczenia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. Sąd I instancji wskazując na treść art. 141 § 1 k.p.a. w związku z treścią art. 144 k.p.a., który stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, zastosowanie do zażalenia znajdzie zastosowanie przepis art. 127 § 3 k.p.a. Przywołany przepis stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że z dyspozycji powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż od postanowień wydanych przez samorządowe kolegium odwoławcze służy stronie prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże środek taki przysługiwać będzie stronie jedynie wówczas, gdy stosownie do przepisów ustawy, służy od niego prawo wniesienia zażalenia. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (odpowiednio także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ostatecznie postanawia organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości zaskarżenia w toku instancji wydanego w tym przedmiocie postanowienia. Orzeczenie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 § 2 k.p.a. zawsze wydawane jest w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego, czy orzeka w tym przedmiocie naczelny organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne, bo jest ostateczne. Na postanowienie to nie służy środek odwoławczy, a co za tym idzie, nie przysługuje od niego także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tym samym postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. podlegać będzie zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania kończy incydentalne postępowanie w tym zakresie ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2009 roku sygn. akt II OSK 1161/09, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1543/00, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy opierając się na pouczeniu o prawie wniesienia takiego środka zaskarżenia, zawartym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2010 r. Pouczenie w tym zakresie, co jest bezsporne, było błędne. Sąd I instancji wskazał, iż jakkolwiek, powołując się na treść przepisu art. 112 k.p.a., iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, to jednak nie może ono również prowadzić do przyznania stronie uprawnień, nie przewidzianych przez przepisy prawa. W konsekwencji błędu organu nie może dojść do prawnie skutecznego wykreowania środka zaskarżenia danego indywidualnego aktu administracyjnego, którego nie przewidział dla strony ustawodawca, a tym bardziej wbrew jego dyspozycji o niezaskarżalności danego aktu w toku instancji. W tym zakresie orzeczenia organu administracji publicznej nie mają mocy prawotwórczej. Sąd I instancji podkreślił, iż o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. W konsekwencji wniesienie takiego, prawem nie przewidzianego środka zaskarżenia, stosownie do treści art. 134 k.p.a., skutkować musi stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Zdaniem Sądu I instancji nie poniesienie szkody w konsekwencji błędnego pouczenia, jak to ma miejsce w opisanej sprawie, sprowadzać się będzie do możliwości skutecznego wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 271/05 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można natomiast z zapisanej w art. 112 k.p.a. zasady wywodzić, iż w takiej sytuacji organ obowiązany jest rozpatrzyć dany środek odwoławczy, wbrew obowiązującym przepisom prawa. Kierując się powyższymi uwagami Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezpodstawną. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu przed doręczeniem postanowienia, od którego środek ten został złożony. Uczynić zatem należy uwagę, iż w przypadku, gdyby z mocy ustawy stronie służyło prawo wniesienia środka zaskarżenia w toku instancji, jego wniesienie przed doręczeniem aktu administracyjnego od którego strona by się odwołała, jako przedwczesne - byłoby nieskuteczne i prowadzić mogłoby do orzeczenia o wniesieniu tego środka z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Pamiętać bowiem należy, że termin wniesienia środka zaskarżenia, stosownie do treści obowiązujących przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego liczony jest w dniach, od daty skutecznego doręczenia aktu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2133/10, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 208 r. sygn. akt I OSK 831/07 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.K. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 40, art. 43, art. 44, art. 58 oraz art. 112 k.p.a.;

- art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 litera b i § 2 p.p.s.a. W związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie przyjęcie, iż istnieje podstawa do zmiany treści zaskarżonych orzeczeń.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący w wyniku pouczenia zawartego w postanowieniu SKO w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczącym odmowy przywrócenia terminu od złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Szczaniec z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] października 2010 r. SKO w Zielonej Górze wydało postanowienie, w którym stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez stronę wniosku. Od postanowienia tego skarżący złożył skargę, zgodnie z zawartym w nim pouczeniem. Sąd I instancji postanowieniem rozdzielił skargę na dwie części i skargę dotyczącą postanowienia z [...] sierpnia 2010 r. odrzucił jako wniesioną po terminie. Stało się tak na skutek rozdzielania skargi z 22 grudnia 2010 r. na dwie odrębne sprawy. W ocenie skarżącego Sąd I instancji w sposób dość dowolny dołączył dokumenty do poszczególnych spraw. W wyniku czego dołączone do wniosku z dnia 07 października 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołania od decyzji Wójta Gminy Szczaniec przedłożone na skutek błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu z [...] sierpnia 2010 r. zostały dołączone do sprawy dotyczącej postanowienia z dnia [...] października 2010 r. i uznane zostały za przedwczesne. Skarżący uważa, iż zarówno zapadłe w sprawie postanowienia SKO w Zielonej Górze, jak i zaskarżony wyrok rażąco naruszają prawo oraz podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Podniesiono, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, iż organ II instancji nie tylko nie działał w oparciu o przepisy prawa, nie podjął kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Postępowanie w niniejszej sprawie nie było z pewnością prowadzone w sposób mający pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Organ odwoławczy błędnie pouczając stronę wywołuje jej działania, które później stanowią podstawę do oddalenia skargi jako niedopuszczalnej. Stanowi to rażące naruszenie art. 112 k.p.a. Nadto zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie bierze pod uwagę, iż organy administracji I i II instancji wbrew art. 40, art. 43 i art. 44 k.p.a. uznały, iż w tym przypadku skutecznie została doręczona skarżącemu decyzja organu I instancji i istnieją podstawy do zastosowania fikcji doręczenia decyzji Wójta Gminy Szczaniec z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zdaniem skarżącego decyzja ta nigdy nie została skutecznie doręczona skarżącemu. Zatem nie mógł zostać zapoczątkowany termin do wniesienia odwołania od niej bo skarżący jej nie otrzymał. W dniu, w którym miało zostać jakoby pozostawione awizo w jego miejscu zamieszkania, skarżący pokwitował osobiście odbiór przesyłki dla jego brata R.K. Wynika to w sposób bezsporny ze zwrotek i kopert znajdujących się w aktach sprawy. Nie było zatem żadnej potrzeby pozostawiania awiza. Skarżący był w tym dniu obecny w swoim miejscu zamieszkania i mógł odebrać przesyłkę osobiście. Świadczy to o tym, iż awiza nie pozostawiono. Nie podjęto po prostu próby doręczenia przesyłki pocztowej zawierającej decyzję Wójta Gminy Szczaniec skarżącemu. Skarżący nie miał świadomości, że została wydana jakakolwiek decyzja. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 44 § 4 i art. 58 k.p.a. Tym samym bezprzedmiotowe stało się postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Nie można bowiem przywrócić terminu, którego bieg nie został rozpoczęty. Podkreślono, iż sprawa niniejsza dotyczy nałożonej przez Wójta Gminy Szczaniec kary za wycięcie drzew bez zezwolenia w wysokości 707.450,30 zł. Sprawa toczy się od 2006 r. i wójt już czterokrotnie wydawał niekorzystne dla skarżącego decyzje, które za każdym razem były przez organ II instancji uchylane do ponownego rozpoznania. Dopiero ostatnia decyzja, na skutek nieprawidłowości proceduralnych, ma szansę się uprawomocnić, mimo prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Świebodzinie Wydział II Karny z dnia 30 października 2008 r. uniewinniającego skarżącego od zarzutu dotyczącego popełnienia czynu z art. 278 § 1 kk. w stosunku do drzew będących przedmiotem postępowania, w którym wydana została decyzja Wójta Gminy Szczaniec z [...] kwietnia 2010 r. Wyrok ten uprawomocnił się dopiero w styczniu 2010 r. W ocenie skarżącego wyrokiem tym orzekające w sprawie organy są związane. Zdaniem skarżącego wyrok Sądu I instancji narusza art. 58 § 1 pkt 2 i art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera b i § 2 p.p.s.a. Postępowanie przed organami I i II instancji obciążone jest tak rażącymi naruszeniami procedury administracyjnej, że Sąd I instancji winien je wziąć pod uwagę. Sąd bowiem nie jest związany zarzutami skargi i naruszenia szczególnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien wziąć pod uwagę z urzędu, czego nie uczynił. Podniesiono, iż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie toczące się pod sygn. akt II SA/Go 48/11 zakończyło się wyrokiem odrzucającym skargę skarżącego na postanowienie SKO w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2010 r. z uwagi na wniesienie jej po upływie terminu. Podkreślono, iż dokonane ostatnio zmiany kodeksu postępowania administracyjnego zmierzają w kierunku ochrony praw strony w postępowaniu administracyjnym i rozszerzeniu obowiązków organów administracji publicznej w zakresie uwzględnienia i ochrony praw strony, a także pouczania o treści przysługujących jej praw. Postępowanie jakie toczy się w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie tych zasad. Podniesiono także, iż w wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn., akt IV SA/Wa 672/2010 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że zajmując ponowne stanowisko co do daty doręczenia skarżącemu decyzji organy odwoławcze winny rozważać wszystkie okoliczności wynikające z zebranych dowodów, wyjaśnić istniejące wątpliwości z uwzględnieniem okoliczności, czy organ prawidłowo pouczył skarżącego o możliwości wniesienia odwołania lub o podjęciu innych czynności procesowych. Błędne pouczenie przez organ nie może szkodzić stronie (art. 112 k.p.a.). Podkreślono, że art. 9 k.p.a. nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mają też obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ winien też mieć na względzie, że twierdzenie skarżącego, iż o możliwości wniesienia odwołania od decyzji uzyskał informację w organie nie zostało dotychczas niczym podważone. W mniejszym postępowaniu nie tylko organy administracyjne I i II instancji nie zachowały tych zasad. Nie uczynił tego również Sąd I instancji. Rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i błędne pouczanie przez organy administracji o przysługujących stronie prawach i środkach odwoławczych powinny skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Także stanowisko Sądu I instancji dotyczące przedwczesności działań skarżącego niezgodne jest z stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 6 października 2009r. sygn. akt II OSK 857/2009, z którego jasno wynika, iż jeśli skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu uchybionego z ewidentnej winy organu, wskutek wadliwego pouczenia i równocześnie dopełnił czynności prawnej wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ - to sam fakt, iż uczynił to przed dniem uprawomocnienia się postanowienia Sądu nie może stanowić podstawy oceny, iż skarżący złożył wniosek przedwcześnie.

Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1545/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 48/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej podstawie to jest naruszeniu przepisów postępowania, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można mieć także zastrzeżenia co do formy i sposobu konstrukcji zarzutów, ale mając na uwadze istotę kontrolowanego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna może być rozpoznana.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje na uwzględnienie o tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonego wyroku.

Należy przede wszystkim zauważyć, iż w niniejszym postępowaniu jak i również w postępowaniu zakończonym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. ani organy administracyjne, jak również sąd administracyjny nie zajął się kwestią prawidłowości doręczenia decyzji Wójta Gminy Szczaniec z dnia [...] kwietnia 2010 r. dla skarżącego kasacyjnie. W wyniku rozdzielenia skargi dotyczącej postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r. w obydwu postępowaniach sądowych z przyczyn formalnych nie doszło do rozpoznania odwołania znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego złożonego przez skarżącego kasacyjnie w dniu 11 października 2010 r. od w/w decyzji Wójta Gminy Szczaniec. W postępowaniu administracyjnym w wyniku którego została wydana decyzja Wójta Gminy Szczaniec z dnia [...] kwietnia 2010 r. zaistniały dwa zdarzenia rzutujące na prawidłowość tegoż postępowania. Pierwsze dotyczy, podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie już w piśmie z dnia 16 czerwca 2010 r. skierowanym do organu I instancji, prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji skarżącemu kasacyjnie. Tej kwestii zarówno organy jak i Sąd administracyjny I instancji nie wyjaśniły. Oraz drugie zdarzenie a mianowicie zawarte w postanowieniu SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r. błędne pouczenie o możliwości wystąpienia o ponowne rozpatrzenie prośby w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nie ulega wątpliwości, iż pouczenie to jest wadliwe, gdyż taki środek odwoławczy stronie nie przysługiwał.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego po wniesieniu skargi przez A.K. na dwa postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało te sprawy rozpoznać łącznie, gdyż pozostają ze sobą w związku (art. 111 § 2 p.p.s.a.), tym bardziej, iż obydwa postanowienia zostały objęte jedną skargą. Obecnie natomiast po prawomocnym rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1545/11 kwestii odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Szczaniec z dnia [...] kwietnia 2010 r. decyzja ta stałaby się ostateczna bez rozpoznania odwołania, które znajduje się w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie od początku kwestionuje prawidłowość doręczenia mu w/w decyzji i na wezwanie organu podnosi, iż nie wie do czego ma się odnieść i od czego mógłby się odwołać, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. właśnie z przyczyn tylko i wyłącznie formalnych (braku wniesienia odwołania) odmawia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Gdyby Sąd I instancji rozpoznał wniesioną skargę łącznie na dwa postanowienia mając na uwadze także treść art. 134 p.p.s.a. nie doszłoby prawdopodobnie do tak kuriozalnej sytuacji, iż nie zostało rozpoznane merytorycznie odwołanie pomimo wątpliwości co do doręczenia decyzji organu I instancji a tym samym określenia daty od której należy liczyć termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.), gdyż należało wyjaśnić wątpliwości co do prawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Należy również zwrócić uwagę, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z załącznikiem w postaci odwołania został złożony przed doręczeniem postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r., które nastąpiło 19 października 2010 r. a wniosek został złożony 11 października 2010 r. Organy zatem nie wyjaśniły jaki charakter ma ten wniosek i czy faktycznie był to środek zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r., a więc wydanie postanowienia z dnia [...] października 2010 r. było przedwczesne.

Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, gdyż skarga została oddalona pomimo naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 134 p.p.s.a, art. 112 k.p.a. oraz niewyjaśnienia czy został naruszony przepis art. 44 k.p.a. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na przesłance określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać w trybie art. 188 p.p.s.a. skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę kwestię złożenia wniosku z dnia 11 października 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i oceni, czy jest to środek odwoławczy od postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2010 r. i przede wszystkim zaleci mając na uwadze istotę niniejszego postępowania, wyjaśnienie czy doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 44 k.p.a. Należy przypomnieć, iż w przypadku nowych ustaleń faktycznych związanych z doręczeniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przyjęciem, że w tym zakresie były uchybienia może się okazać, iż postępowania w zakresie uchybienia terminu były bezprzedmiotowe i wtedy organy nie będą związane zapadłymi w sprawie wyrokami sądowymi i w tym zakresie nie dojdzie do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Natomiast przy przyjęciu prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Oczywiście także w działaniu skarżącego kasacyjnie można się dopatrzeć nieprawidłowości, jeżeli chodzi o podejmowane w sprawie czynności już z udziałem profesjonalnego pełnomocnika, ale były to uchybienia następcze wobec wcześniejszych kilku uchybień organów, które przedstawiono wyżej. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji oraz organy orzekające w niniejszej sprawie stanowi przede wszystkim naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a a także art. 78 Konstytucji RP. Rozpoznając niniejszą sprawę w sposób bardzo formalistyczny bez rozstrzygnięcia najistotniejszych w sprawie wątpliwości doszło do sytuacji w której w pośredni sposób doszło także do naruszenia art. 45 Konstytucji a więc prawa do realnej ochrony sądowej polegającej na podjęcie rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy a więc rozpoznania istoty danej sprawy. Kontrola legalności dokonywana przez Sąd I instancji przy rozpoznaniu skargi musi więc być realną kontrolą, która gwarantuje stronie, ze Sąd oceni czy postępowanie przed organami administracyjnymi było przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. W niniejszej sprawie takiej realnej kontroli zabrakło, gdyż jak wspomniano wyżej gdyby obydwie sprawy były rozpoznane łącznie kwestie formalne mogłyby zostać wyjaśnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 p.p.s.a., a o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.