Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 920/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust.1, art. 24 ust. 1 i 2, art. 15 ust.1, art. 17 pkt 6, 7, 8
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 września 2015 r. nr XV/111/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 9 i § 11 zaskarżonej uchwały oraz stwierdza nieważność załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny oznaczone symbolem 2U i 4U.


UZASADNIENIE

W. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę (data skargi 5 listopada 2015 r.) na uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia 24 września 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. P. Jednostka Bilansowa "F", w części obejmującej § 9 oraz § 11 uchwały, a także określone w załączniku Nr [...] do uchwały tereny oznaczone symbolem 2U oraz 4U i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi W. L. wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Z treści art. 28 ust. 1 powyższej ustawy wynika, iż podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie studium lub planu miejscowego w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie W. L. zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia. Organ nadzoru wskazał, że pojęcie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Tryb ten został unormowany w przepisie art. 14 ust. 1 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 17 powyższej ustawy wyznacza sformalizowaną procedurę planistyczną i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie powołanej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Zgodnie z art. 24 ust. 1, organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić.

Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Art. 25 ust. 1a ustawy pozwala organowi uzgadniającemu albo opiniującemu wystąpić, w uzasadnionych przypadkach, do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia.

Zgodnie zaś z art. 25 ust. 2 ustawy nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

W. L. wskazał, że z dokumentacji planistycznej towarzyszącej podjęciu uchwały Nr [...] Rady Miasta P. wynika, że w piśmie z dnia 20 października 2014 r., Wiceprezydent Miasta P. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. z wnioskiem o uzgodnienie projektu planu miejscowego gminy M. P. Jednostka Bilansowa "F" w terminie 21 dni od dnia otrzymania przedmiotowego zawiadomienia. Zawiadomienie wpłynęło do organu 29 października 2014 r. (adnotacja na zwrotce).

Wniosek został następnie skorygowany, ze względu na błędnie powołaną podstawę prawną, przez Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta P. i ponownie skierowany do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 31 października 2014 r. P. zostało doręczone Generalnej Dyrekcji Dróg w dniu 5 listopada 2014r.

W odpowiedzi na powyższe, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 kpa, wydał w dniu 19 listopada 2014 r. postanowienie, znak: [...] [...], w którym nie uzgodnił przedłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. P. w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolami: 2U, 4U i 12 KDZ.

W postanowieniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na przepisy: ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) wniósł do projektu planu siedem zarzutów.

Postanowienie zostało doręczone do Urzędu Miasta P. w dniu 25 listopada 2014 r., w wyznaczanym przez Prezydenta Miasta P. terminie 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia w sprawie dokonania uzgodnień projektu planu.

Po dokonanych, w wyniku m. in. wydanego postanowienia Generalnej Dyrekcji Dróg, korektach projektu planu organ wykonawczy ponowił w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r., wniosek o uzgodnienie z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. ustalając termin uzgodnienia - 14 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. P. zostało dostarczone organowi uzgadniającemu 30 kwietnia 2015 r.

Generalny Dyrektor Głównego Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r., [...] ponownie odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Prezydenta Miasta P. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na to, iż projekt w części obejmującej tereny oznaczone symbolem 2U i 4U nie spełnia wymagań określonych w ustawie o drogach publicznych, ustawie Prawo budowlane, rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione przez organ uzgadniający zarzuty dotyczyły: budowy obiektów budowlanych przy drodze krajowej nr [...] w określonej odległości od linii rozgraniczających; obsługi komunikacyjnej terenów oznaczonych symbolami 2U i 4U; lokalizacji ogrodzeń przy granicy z pasem drogowym drogi krajowej nr 12 oraz zakazów umieszczania nośników informacji wizualnej i reklam.

Wydane w dniu 14 maja 2015 r. postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 15 maja 2015 r. i dostarczone do Urzędu Miasta P. w dniu 19 maja 2015 r.

Zdaniem W. L. z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, iż podtrzymane w postanowieniu z dnia 14 maja 2015 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zarzuty do projektu planu miejscowego dotyczące terenów oznaczonych symbolami 2U i 4U nie spowodowały po stronie organów Miasta P. skorygowania projektu planu. Projekt planu przedłożony przez Prezydenta Miasta P. został przyjęty przez Radę Miasta P..

W ocenie organu nadzoru uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy miasto P. bez uwzględnienia stanowiska organu uzgadniającego, jakim jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Skoro organ uzgadniający zawarł w postanowieniu pewne zastrzeżenia do projektu planu miejscowego gminy M. P., to nieuwzględnienie tych zastrzeżeń poprzez odpowiednie skorygowanie treści ustaleń projektu planu wskazuje, że organ wykonawczy nie dopełnił wynikającego z art. 17 ust. 2 pkt 6 tiret trzecie obowiązku uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12, organ nadzoru podkreślił, że "ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części".

Z załączonego do toku formalno-prawnego sporządzonego dla potrzeb Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta P. pisma z dnia 3 czerwca 2015 r. wynika, że nieuwzględnienie przez organ wykonawczy Miasta P. postanowienia wydanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad spowodowane było brakiem zawarcia w postanowieniu warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. W piśmie wskazuje się, że "z treści nadesłanego przez organ uzgadniający postanowienia - zawiera ono listę uwag pod adresem projektu planu; nie zawiera jednak warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (czyli organ uzgadniający wniósł stosowne uwagi do projektu planu kwestionując konkretne jego zapisy lub wskazując na brak pożądanych przez organ zapisów - nie określił jednak pod jakimi konkretnymi warunkami będzie w stanie zaakceptować uzgadniany projekt)". Z takim stanowiskiem W. L. nie zgodził się.

W ocenie organu nadzoru przedłożone przez Generalnego Dyrektora Głównego Dróg Krajowych i Autostrad postanowienie z dnia 14 maja 2015 r. o nieuzgodnieniu projektu planu miejscowego gminy M. P. Jednostka Bilansowa "F" wskazuje warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić podnosząc, że projekt miejscowego planu nie odpowiada określonym szczegółowo przepisom ustaw i aktów wykonawczych. Z przedstawionych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowień jednoznacznie wynikało, że formułując rozwiązania planistyczne organ wykonawczy nie wziął pod uwagę wskazanych obowiązujących przepisów prawa dotyczących wymagań i bezpieczeństwa terenów stanowiących bezpośrednie miejsce dostępu do drogi krajowej.

W. L. podniósł, że nie można przy tym uznać przyjętego w powołanym piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r. stanowiska, że "postępując w ten sposób organ uzgadniający może w nieskończoność przedłużać proponowaną procedurę planistyczną kwestionując kolejne wersje przedkładanego do uzgodnienia projektu planu - podczas, gdy mógłby zapobiec tej przewlekłości wskazując konkretne warunki, jakie spełnić miałby organ przygotowujący projekt planu, aby projekt planu mógł zostać uznany za uzgodniony." Zaprezentowane stanowisko prowadzi do pozbawienia znaczenia procedury uzgodnienia projektu planu przez właściwy zarząd dróg, czyniąc ją zbędną, co w żaden sposób nie daje pogodzić się z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Gdyby przyjąć za słuszne powyższe stanowisko, to w każdym przypadku odmowy uzgodnienia projektu planu, kiedy organ gminy nie zgadzałby się z argumentacją zawartą w odmowie uzgodnienia mógłby zastosować przepis art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stwarza możliwość uznania przez organ gminy projekt planu za uzgodniony. Taka interpretacja art. 24 ust. 2 byłaby pozbawiona sensu, gdyż procedura uzgodnieniowa byłaby jedynie fikcją, bo niezależnie od stanowiska zarządu dróg organ występujący o uzgodnienie mógłby uznać, że uzgodnienie nastąpiło.

W konsekwencji organ nadzoru przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, podkreślając, że "z istoty uzgodnienia wynika, iż organ występujący o dokonanie uzgodnienia jest związany jego treścią. Zatem tylko pozytywne uzgodnienie, względnie uzgodnienie na określonych warunkach, może stanowić podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu, skoro ustawodawca w art. 17 pkt 9 ustawy nałożył na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek wprowadzenia do projektu zmian wynikających z uzyskanych uzgodnień" (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 687/10). "Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Zatem, dopóki projekt studium nie zostanie pozytywnie uzgodniony, dopóty nie jest możliwe dalsze procedowanie nad nim. Negatywna opinia nie jest uzgodnieniem i nie może tak być potraktowana" (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 482/11).

W. L. podkreślił, że z art. 24 ust. 1 zd. drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa, jednakże regulację tę można zastosować wyłącznie - jak w tej sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu planu - odpowiednio, co do formy rozstrzygnięcia oraz sposobu zaskarżenia. Zgodnie z art. 106 § 5 kpa na stanowiska zajęte przez organy uzgadniające projekt planu miejscowego gminie służy zażalenie. Zażalenie organ sporządzający projekt planu miejscowego, a więc wójt, burmistrz, prezydenta miasta powinien wnieść w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia negatywnego stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ (art. 141 § 2 kpa). W przypadku gdy uzgodnienia dokonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stronie, zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczania postanowienia.

Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby organ wykonawczy Miasta P. w sytuacji uznania, iż przedstawione przez Generalnego Dyrektora Głównego Dróg Krajowych i Autostrad w postanowieniu dnia 14 maja 2015 r. zarzuty nie są zasadne, skorzystał z powyższego środka prawnego.

Organ nadzoru podniósł, że z istoty obowiązku uzyskania uzgodnienia o projekcie planu miejscowego wynika, iż organ występujący o uzgodnienie jest związany jego treścią. Zatem tylko "pozytywne uzgodnienie", może stanowić podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu. W przestawionym stanie faktycznym organ uzgadniający stanowczo i jednoznacznie nie uzgodnił przedstawionego projektu planu miejscowego gminy M. P. Jednostka Bilansowa "F", w części obejmującej ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 2U i 4U uniemożliwiając tym samym kontynuowanie prac planistycznych w szczególności podjęcie uchwały o uchwaleniu plany miejscowego w tymże zakresie.

Zdaniem W. L. bez znaczenia przy tym jest fakt, iż negatywne postanowienie organu uzgadniającego wpłynęło w dniu 19 maja 2015 r., a zatem z przekroczeniem, zakreślonego w zawiadomieniu Wiceprezydenta Miasta P., 14-dniowym terminie do dokonania uzgodnień. Postanowienie zostało bowiem podpisane przez uprawniony podmiot w ostatnim dniu wyznaczonego w zawiadomieniu o uzgodnienie terminu i doręczone drogą pocztową do Urzędu Miasta P. w dniu 19 maja 2015 r.

Z treści art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jedynie w sytuacji nieprzedstawienia stanowiska, ani też warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w zakreślonym terminie projekt miejscowego planu należy uważać za uzgodniony. Regulacja ta stwarza "fikcję prawną", iż wobec niezajęcia w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu, zaś konsekwencje te są niezależne od uznania organu.

Wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad negatywne uzgodnienie, doręczone organowi po upływie zakreślonego terminu, lecz przed datą uchwalenia planu miejscowego nie stwarza podstaw do przyjęcia fikcji prawnej, wynikającej z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 345/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2010 r" sygn. akt II SA/Gd 788/09, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 448/11).

Podsumowując W. L. wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Oznacza to, że postanowieniom planu przyznano moc przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Na organie sporządzającym plan spoczywa zatem obowiązek stosowania się do stanowiska organów, których przepisy ustawy przewidują współdziałanie z organami gminy przy tworzeniu planów miejscowych. Takiemu celowi służy żmudna procedura sporządzania planów, przewidziana w art. 17 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie kształtowanie postanowień planów miejscowych należy do organów gmin, jednak nie odbywa się to samodzielnie, z pominięciem innych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta P., Prezydent Miasta wskazał, że organ prowadzący procedurę planistyczną podjął niezbędne działania zmierzające do uzgodnienia projektu planu z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Stosownie do treści art. 17 punkt 6 litera b tiret trzeci ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ prowadzący procedurę planistyczną uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Oznacza to, iż organ uzgadniający jest uprawniony do uzgodnienia projektu planu, ale wyłącznie wówczas, gdy postanowienia tego projektu odnoszące się do gruntów przyległych do pasów drogowych mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

W ocenie organu prowadzącego procedurę planistyczną zgłoszone przez organ uzgadniający zastrzeżenia zostały sformułowane z przekroczeniem przyznanych organowi uzgadniającemu uprawnień, nie zawierają bowiem zarzutów dotyczących nieruchomości przylegających do drogi w aspekcie wpływu na ruch drogowy oraz samą drogę, a nadto sformułowane zarzuty są częściowo niezrozumiałe i niemożliwie do uwzględnienia.

Odnośnie sformułowanego przez organ uzgadniający zarzutu opisanego w punkcie I postanowienia z dnia 14 maja 2015 r. organ prowadzący procedurę planistyczną wskazał, iż oczekiwanie zmiany definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy i rozciągnięcie jej na wszystkie obiekty budowlane (a nie tylko budynki) nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym systemie prawa. Linia zabudowy jest jednym z podstawowych narzędzi i wskaźników kształtowania zabudowy kubaturowej - co potwierdza przepis § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1586). Kwestie możliwości warunków lokalizacji innych obiektów budowlanych, których lokalizacji nie określa linia zabudowy, regulują przepisy odrębne. Za niezrozumiałe organ prowadzący procedurę planistyczną uznał oczekiwanie zmiany tej definicji tak, aby dotyczyła ona również m.in. instalacji podziemnych i innych elementów uzbrojenia terenu znajdujących się na terenach oznaczonych w planie symbolami 2U i 4U. Zastosowanie w definicji terminu "obiekty budowlane" zamiast "budynki" spowodowałoby de facto uniemożliwienie budowy na działkach m.in. przyłączy infrastruktury technicznej, parkingów i zjazdów z dróg publicznych. W ocenie organu prowadzącego procedurę planistyczną przywoływane w celu uzasadnienia stawianej tezy definicje i podstawy prawne są niezrozumiałe ponieważ odnoszą się do pasa drogowego, w którym, co do zasady, linii zabudowy się nie ustala. Ponadto warunki lokalizacji obiektów budowlanych określone w przepisach odrębnych dotyczących dróg są zachowane ponieważ pas drogowy wyznaczony liniami rozgraniczającymi sąsiedniego planu miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w P. zatwierdzony uchwałą XVII/153/04 Rady Miasta P. z dnia 26 lutego 2004 r., ogłoszony w Dz. Urz. Woj. L. N. 90, poz. 1512 z dnia 26 maja 2004 r.) posiada odpowiednią szerokość.

Odnośnie sformułowanego przez organ uzgadniający zarzutu opisanego w punkcie 2 postanowienia organ prowadzący procedurę planistyczną wskazał, że zarzut ten jest bezpodstawny, albowiem prowadzone rozwiązania planistyczne dotyczą sytuacji, w której nastąpiłoby obniżenie kategorii i klasy drogi krajowej Nr [...]. Ustalenia planu odnoszą się do istniejącego, legalnego zjazdu, na który Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał zgodę. Postanowienia planu odnoszą się do warunkowej możliwości obsługi komunikacyjnej w/w terenów z ulicy [...], jednakże dopiero o obniżeniu klasy technicznej i kategorii tejże drogi: "dostępność drogowa: od drogi znaczonej symbolem 11KDZ (ul. [...]), 12KDZ oraz dopuszcza się dostępność drogową od ul. [...] (położonej poza granicami planu) w przypadku obniżenia jej klasy i kategorii, a także poprzez istniejący zjazd" (§ 9 ust. 6 pkt 1 i § 11 ust. 6 pkt 1 uchwały). Zmiana kategorii nastąpi po ukończeniu budowy obwodnicy P. w roku 2017. W chwili obecnej zgodnie z przedmiotowym planem obsługa komunikacyjna terenów przyległych do drogi krajowej (oprócz legalnego zjazdu) nie jest możliwa - co oznacza, iż przyjęte rozwiązania planistyczne uwzględniają de facto żądania organu uzgadniającego, albowiem wprowadzają zakaz obsługi komunikacyjnej terenów objętych planem z drogi krajowej Nr [...], a dopuszczają taką możliwość po obniżeniu klasy i kategorii tej drogi - co z kolei jest zgodne z prawem.

W punkcie 3 w/w postanowienia organ uzgadniający wskazał na brak ustaleń, dotyczących możliwości lokalizacji ogrodzeń na terenach 2U i 4U, co zdaniem organu uzgadniającego - pozostaje niezgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 3 pkt 9), Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 4 pkt 5) oraz ustawą o drogach publicznych (art. 39 ust. 1 pkt 1). W ocenie organu prowadzącego procedurę planistyczną jest rzeczą oczywistą, że ogrodzenia działek budowlanych nie mogą być lokalizowane poza terenami 2U i 4U ponieważ projekt planu nie obejmował terenu położonego poza granicami określonymi uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 27 września 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. P. Jednostka Bilansowa "F". W związku z tym żądanie wprowadzania do planu ustaleń dotyczących terenu nie objętego opracowaniem nie mogło być uwzględnione.

Zarzut niezgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 15 ust. 3 nieobowiązującym już punktem 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezpodstawny ponieważ w ustępie 3 przytoczonego przepisu mowa jest o możliwości fakultatywnego określenia "w zależności od potrzeb" m.in. zasad i warunków sytuowania ogrodzeń. W sytuacji, w której organ prowadzący procedurę planistyczną nie widzi potrzeby umieszczenia w projekcie planu zapisów, które przepisy prawa uznają za fakultatywne oraz w sytuacji, w której organ uzgadniający nie wskazuje konkretnych zapisów, jakie by zaakceptował (wskazując jedynie na niezgodność zapisów projektu planu z tym przepisem) - organ prowadzący procedurę planistyczną nie ma możliwości wypowiedzenia się co do tak sformułowanego zarzutu. Wobec braku potrzeby wprowadzenia regulacji dotyczących sytuowania ogrodzeń (ze względu na granice planu mogą powstać tylko na granicy lub wewnątrz terenów 2U i 4U) plan określił wymagania co do formy ogrodzeń ustalając zakaz budowy ogrodzeń pełnych (§ 9 ust. 9 pkt 7 i § 11 ust. 9 pkt 7 uchwały). Odnosząc się do zarzutu niezgodności z § 4 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to wskazany przepis dotyczy ustaleń dotyczących określenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Tereny 2U oraz 4U nie są przestrzeniami publicznymi dlatego też powyższy przepis nie może mieć zastosowania. Natomiast zarzut braku zgodności projektu planu z przepisem art. 39 ust. 1 punkt 1 ustawy o drogach publicznych także organ prowadzący procedurę planistyczną uznał za bezpodstawny, albowiem w/w przepis odnosi się do działań w pasie drogowym, który znajduje się poza zakresem opracowania przedmiotowego planu co uniemożliwia wprowadzenie do projektu planu oczekiwanych przez zarządcę drogi zapisów.

Odnośnie zarzutu sformułowanego w punkcie 4 omawianego postanowienia organ prowadzący procedurę planistyczną wskazał, iż podmiot uzgadniający zwrócił uwagę na konieczność sytuowania wszelkich nośników informacji wizualnych i urządzeń reklamowych poza terenem ograniczonym liniami rozgraniczającymi drogę krajową oraz w odległościach nie mniejszych niż podane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ uzgadniający nie zwrócił uwagi na zapisy całkowicie zakazujące umieszczania reklam na terenie drogi zbiorczej 12 KDZ tworzącej skrzyżowanie z drogą krajową (§ 19 ust. 9 pkt 4 uchwały) oraz na zapisy planu odnoszące się do terenów 2U i 4U zakazujące umieszczania reklam wolnostojących oraz na ogrodzeniach (§ 9 ust. 9 pkt 8 lit. a i § 11 ust. 9 pkt 8 lit. a uchwały).

Podsumowując organ prowadzący procedurę planistyczną wskazał, że wobec braku podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez organ uzgadniający we wskazanym powyżej postanowieniu - organ prowadzący procedurę planistyczną zmuszony został do uznania projektu planu za uzgodniony - z uwagi na nie określenie przez organ uzgadniający warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Innymi słowy organ prowadzący procedurę planistyczną stanął na stanowisku, iż - skoro organ uzgadniający formułuje zarzuty nie odpowiadające prawu, a jednocześnie nie wskazuje w sposób wyczerpujący i konkretny warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić - doszło do skutecznego uzgodnienia projektu planu w oparciu o przepis art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Alternatywnie organ prowadzący procedurę planistyczną wskazał, że brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, bowiem ewentualne uchybienia zaistniałe w toku tej procedury planistycznej uznać należy za nieistotne - co skutkować powinno jedynie stwierdzeniem, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa (a nie skutkować stwierdzeniem jej nieważności).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje, zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 ppsa przesądza natomiast, iż sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powołany przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05.

W myśl przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Stosownie zaś do ar. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przyznanej wskazanymi regulacjami kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy i przysługujące jej władztwo planistyczne.

Jak już wskazano plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której organ stanowiący go uchwalił. Zważywszy na charakter prawny planu miejscowego musi on spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Oznacza to w konsekwencji nałożenie na organ stanowiący gminy obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Samodzielność gminy realizującej zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność podlega ochronie sądowej. Jednakże granicą jej samodzielności pozostaje legalność rozumiana jako zgodność z prawem. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Natomiast w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy określono zasadę, zgodnie z którą, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1949/11 zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Naruszenie przepisu art. 17 pkt 6, 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania wymaganej zgody stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Art. 106 § 1 kpa przewiduje zaś, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z treści art. 106 § 1 kpa wynika, że zajęcie stanowiska przez inny organ może przybierać różne formy. W doktrynie podkreśla się, że stanowisko to może mieć charakter wiążący lub niewiążący dla organu prowadzącego sprawę. "Najluźniejszą" formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia w sprawie opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego, gdyż istotą tego działania jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu", "po porozumieniu", "w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu" lub "wymagające uzgodnienia". Nie budzi wątpliwości, że odmienne skutki prawne opinii i uzgodnienia przewiduje również ustawodawca na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazuje na to rozróżnianie organów opiniujących i uzgadniających projekt planu lub studium. W przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Natomiast w przypadku opinii nawet negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie w uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez organ sporządzający projekt aktu. Rozróżnienie konsekwencji prawnych ustaleń i opinii organów w toku sporządzania studium bądź miejscowego planu miejscowego jest istotne. Należy bowiem zauważyć, że jedynie w przypadku uzgodnień organ uzgadniający projekt studium lub planu może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający akt. Z perspektywy gminy odmowa uzgodnienia projektu studium lub planu przez uprawniony organ (z zastrzeżeniem art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oznacza niemożność uchwalenia studium bądź planu miejscowego w projektowanym kształcie.

Uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego lub studium, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje, nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Konsekwencji takich nie będzie wywoływać negatywna opinia odnośnie do projektu planu bądź studium, sformułowana przez uprawniony organ (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red.] Z Niewiadomski, W. 2011, s. 227 i nast.).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w przypadku odmowy uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego przez organ współdziałający w zakresie jego właściwości, organ przygotowujący projekt może: zmienić projekt zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu odmawiającym uzgodnienia i ponownie wystąpić o uzgodnienie zmienionego projektu, lub jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu współdziałającego - może wnieść zażalenie przewidziane w art. 106 § 5 kpa, do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do organu wyższego stopnia w stosunku do organu współdziałającego, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Organ nie może natomiast uznać za uzgodniony projektu planu miejscowego, o ile nie zaistniał w przypadek określony w art. 24 ust. 2 powyższej ustawy zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić.

W rozpoznawanej sprawie bezspornie nie wystąpiła przesłanka określona w tym przepisie. Wobec tego organ gminy nie mógł uchwalić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie zostało uzgodnione pozytywnie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział L., bez względu na zasadność zarzutów podnoszonych odnośnie prawidłowości stanowiska zajętego przez ten organ. Nie zgadzając się z oceną wyrażoną w postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział L. z dnia 14 maja 2015 r., organ gminy mógł wnieść zażalenie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Pomimo przysługującego uprawnienia do wniesienia zażalenia, Prezydent Miasta P. nie zaskarżył odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak już wyżej wykazano, jedyną prawną możliwością zakwestionowania w niniejszej sprawie stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział L. z dnia 14 maja 2015 r. było wniesienie zażalenia. Pomimo braku uzgodnienia, Rada Miejska w P. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. P. Jednostka Bilansowa "F".

Wobec powyższego należy stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały, której projekt nie został pozytywnie zaopiniowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

Na marginesie podnieść należy, że argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę są argumentami, które organ gminy powinien ewentualnie przedstawić w ramach środka odwoławczego od postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 maja 2015 r. Sąd rozpoznając skargę wojewody na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesioną w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uprawniony do merytorycznego badania legalności ostatecznego postanowienia wydanego na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.