Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 843/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.26 ust.1 pkt 1, art.23 ust.3
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art. 7 ust.ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 619/10 w sprawie ze skargi S. G. i E. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odmawia przyznania [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 02 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 619/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi E. i S. małżonków G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych, oddalił skargę.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w L. (dalej Komendant Miejski) decyzją z dnia [...] maja [...] r., na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z "2002 r. nr 147, poz. 1230" [winno być "2009 r., nr 12, poz.68, zm. 1009, nr 18, poz. 97"]) po przeprowadzeniu czynności kontrolno – rozpoznawczych w budynku [...] nakazał S.G. i E. G. współwłaścicielom [...] s.c.:

- wyposażenie budynku w system sygnalizacji pożarowej, obejmującej urządzenia sygnalizacyjno – alarmowe służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania

informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych oraz połączenie ich z Państwową Strażą Pożarną;

- wyposażenie budynku w dźwiękowy system ostrzegaczy umożliwiający rozgłaszanie sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych ;

- obudowanie ewakuacyjnych klatek schodowych i oddzielenie ich od korytarzy przedsionkiem przeciwpożarowym;

- zastosowanie urządzeń zapobiegających zadymieniu klatki schodowej i przedsionków przeciwpożarowych;

- zabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych ( korytarzy )

- dostosowanie punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych;

- zapewnienie dodatkowego zapasu wody w jednym lub kilku zbiornikach służącego do zasilania wodociągowej instalacji przeciwpożarowej;

- dostosowanie drogi pożarowej do wymogów określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz. U nr 124, poz. 1030, dalej rozporządzenie z 2009 r.);

- przeprowadzenie przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji oświetlenia awaryjnego;

- przedstawienie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez osobę wykonującą czynności określone w art. 4 ust.1 wymaganych kwalifikacji wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 października 2005 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych oraz szkoleń dla strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej i osób wykonujących czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej ( Dz. U nr 215, poz. 1823 );

- usunięcie materiałów palnych ustawionych na podeście klatki schodowej na poziomie parteru.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w budynku pod nazwą [...] są świadczone usługi hotelarskie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 223, poz. 2268 ze zm.). Budynek ma dziesięć kondygnacji nadziemnych i jedną podziemną. Znajduje się w nim 160 miejsc hotelowych. Na dziewięciu pierwszych kondygnacjach rozlokowano pomieszczenia mieszkalne lub biurowe. Dziesiąta kondygnacja nie posiada pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednakże jest kondygnacją użytkową, połączoną funkcjonalnie z pozostałymi kondygnacjami hotelu. Przeznaczenie i sposób użytkowania obiektu w dniu kontroli wykazywały, że jest to budynek zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej, który zaliczyć należy do kategorii ZL III + ZL V. Organ podkreślił, że właściciele budynku nie przedstawili dokumentacji techniczno – budowlanej. Wobec powyższego, parametry budynku, w tym jego wysokość, ustalono na podstawie własnych pomiarów i obliczeń, oraz zgodnie z postanowieniami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.). Wysokość budynku liczona, zgodnie z postanowieniami § 6 rozporządzenia z 2002 r., od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej powierzchni stropodachu wynosi 29,43 m, co oznacza, że znajduje się on w kategorii budynków wysokich. Podczas czynności kontrolno - rozpoznawczych stwierdzono odstępstwa od obowiązujących przepisów przeciwpożarowych, które wpływają w znacznym stopniu na obniżenie ogólnie pojętego bezpieczeństwa przebywających w obiekcie osób, a w szczególności bezpieczeństwa pożarowego. Organ zaznaczył, że w budynku zamieszkania zbiorowego o liczbie miejsc noclegowych powyżej 50, których okres pobytu nie musi przekraczać trzy doby, należy stosować system sygnalizacji pożarowej, który winien obejmować urządzenia sygnalizacyjno - alarmowe służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych. Właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego objętego obligatoryjnym stosowaniem systemu sygnalizacji pożarowej wyposażonego w urządzenia sygnalizacyjno - alarmowe obowiązany jest połączyć te urządzenia z obiektem komendy Państwowej Straży Pożarnej. W budynku zamieszkania zbiorowego wysokim należy - zapewniając bezpieczeństwo osobom przebywającym w obiekcie - zastosować także dźwiękowy system ostrzegawczy. System ten winien zapewnić w przypadku pożaru lub innego miejscowego zagrożenia przekaz komunikatów alarmowych i ewakuacyjnych w sposób automatyczny (po otrzymaniu sygnału sterującego z systemu wykrywania i sygnalizacji pożaru) przez odtwarzanie nagranych komunikatów lub na żywo przez ogłaszanie komunikatów przez kierującego akcją ratowniczo-gaśniczą, przeprowadzaną przez straż pożarną lub upoważnionego operatora systemu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązkiem właściciela, zarządcy lub użytkownika budynku jest między innymi zapewnienie osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. Bezpieczne warunki ewakuacyjne w obiekcie odnoszą się między innymi do umożliwienia, w przypadku wystąpienia zagrożenia, opuszczenia budynku bezpieczną drogą ewakuacyjną. W związku z powyższym, z każdego miejsca przeznaczonego na pobyt ludzi w obiekcie winny być zapewnione odpowiednie warunki ewakuacji zapewniające możliwość bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej lub objętej pożarem. W oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563, dalej rozporządzenie z 2006 r.) ustalono, że w budynku nie oddzielono klatek schodowych budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym, co wiąże się z nie wydzieleniem ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych, nie zabezpieczono przed zadymieniem poziomych dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno–budowlanych i nie zabezpieczono przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych - klatek schodowych, co oznacza, że budynek zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Organ podkreślił, że § 246 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. nakazuje w budynku wysokim (W) stosowanie klatek schodowych obudowanych i oddzielonych od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom § 232 tego rozporządzenia, w którym określona jest wymagana klasa odporności ogniowej - elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów w zależności od klasy odporności pożarowej budynku. Według ustaleń nie wszystkie drzwi oddzielające korytarz od klatek schodowych posiadają odporność ogniową El 30 tj. na kondygnacjach użytkowanych przez Urząd Kontroli Skarbowej i restaurację. Organ zwrócił uwagę, że w myśl § 246 ust. 2 rozporządzenia w budynkach wysokich (W) dla strefy pożarowej ZL V klatki schodowe i przedsionki przeciwpożarowe stanowiące drogę ewakuacyjną winny być wyposażone w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu. Tymczasem klatki schodowe w kontrolowanym budynku wyposażone są w urządzenia służące do usuwania dymu oparte na zastosowaniu okien oddymiających (okno + siłownik) umieszczonych w najwyższych punktach klatek schodowych. Natomiast zgodnie z wymogiem stawianym przez § 247 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. w budynku wysokim (W) w strefach pożarowych innych niż ZL IV (mieszkalny) należy zastosować rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem poziomych dróg ewakuacyjnych. Jeśli chodzi o miejsca poboru wody organ zaznaczył, że zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563) w budynku wysokim hydranty 25 winny być stosowane w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi. Zawory 52 winny być stosowane na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich. Hydranty 25 i 52 oraz zawory 52 winny znajdować się na każdej kondygnacji przy czym w budynku wysokim należy stosować po dwa zawory 52 na każdym pionie na kondygnacji podziemnej i na każdej kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na każdym pionie na pozostałych kondygnacjach. Zasięg hydrantów w budynku w poziomie winien obejmować całą powierzchnię chronionego budynku z uwzględnieniem długości odcinka węża hydrantu wewnętrznego oraz efektywnego zasięgu rzutu prądów gaśniczych. Według normy § 20 rozporządzenia, w budynku wysokim instalacja wodociągowa przeciwpożarowa winna być zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody do celów przeciwpożarowych, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej. Do zasilania w wodę instalacji przeciwpożarowej w budynkach wysokich winien być zapewniony dodatkowy zapas w wodę zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3. Natomiast § 20 ust. 3 cyt. rozporządzenia daje możliwość zmniejszenia pojemności zbiornika do 50 m3 przy spełnieniu wymienionych w nim warunków. Organ zaznaczył, że § 1 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 15, 20, § 24 ust.1 i § 25 ust. 1 w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. W rozpatrywanym obiekcie powyższe może mieć zastosowanie odnośnie dostosowania w obiekcie instalacji przeciwpożarowej do wymogów rozdziału 5 "Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa" i do wyposażenia budynku w dodatkowy zbiornik przeciwpożarowy, system sygnalizacji pożaru i dźwiękowy system ostrzegawczy. W zakresie drogi pożarowej organ wyjaśnił, że droga pożarowa winna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku na całej jego długości, a w przypadku, gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Winna ona zapewniać przejazd bez cofania lub winna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20m x 20 m względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenia pojazdu, co dla rozpatrywanego budynku nie jest spełnione. Także i w tym przypadku organ zaznaczył, że zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030, dalej rozporządzenie z 2009 r.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego nie jest możliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Co do instalacji oświetlenia ewakuacyjnego organ przypomniał, że w myśl § 2 ust 1 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia jest ono urządzeniem przeciwpożarowym, winno być poddawane przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym zgodnie z zasadami podanymi w Polskich Normach, w okresach i sposobach zgodnie z instrukcja ustaloną przez producenta nie rzadziej niż raz w roku. W decyzji podano, że czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej winny realizować osoby posiadające, co najmniej wykształcenie średnie i ukończone szkolenie inspektorów ochrony przeciwpożarowej lub mieć tytuł zawodowy technika pożarnictwa lub uzyskać uznanie kwalifikacji do wykonywania zawodu technika pożarnictwa w toku postępowania o uznanie nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, w państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronach umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub w Konfederacji Szwajcarskiej kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego - technika pożarnictwa. Zakres szkoleń inspektorów ochrony przeciwpożarowej określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 października 2005 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych oraz szkoleń dla strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej i osób wykonujących czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej. (Dz. U. nr 215, poz. 1823), w którym § 5 ust. 2 określa, że szkolenia inspektorów ochrony przeciwpożarowej prowadzą szkoły Państwowej Straży Pożarnej i ośrodki szkolenia w komendach wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej. Organ zaznaczył, że na drogach komunikacji ogólnej służących ewakuacji zabronione jest składowanie materiałów palnych lub umieszczania przedmiotów, na tych drogach w sposób zmniejszający ich szerokość. Przedmioty takie jak krzesło i biurko występujące na podeście klatki schodowej winny zostać usunięte z uwagi na nie spełnienie powyższego wymogu, co niekorzystnie wpływa na ewakuacje ludzi zapasową klatka schodową.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L. (dalej Komendant Wojewódzki) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając jej argumentację dodał, że przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Według organu delegacja ustawowa, zawarta w art. 7 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ([j.t.] Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), na podstawie której wydano "warunki techniczne" w zakresie wytycznych wskazuje, że mają to być warunki techniczne, jakim winny odpowiadać obiekty budowlane, ich sytuowanie oraz uwzględniające wymagania określone szczegółową regulacją art. 5 Prawa budowlanego. W świetle powołanego przepisu nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że wydane na tej podstawie rozporządzenie wykonawcze winno objąć swoją regulacją wyłącznie zakres wskazany postanowieniami art. 5 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. i E. G. podnieśli, że czynności kontrolno–rozpoznawcze organu I instancji odbyły się w szerszym zakresie, niż wskazane w upoważnieniu na podstawie których je przeprowadzono. Przedmiotowy zakres czynności kontrolno-rozpoznawczych miał dotyczyć kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych (pkt 1) i rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej (pkt 5). Tymczasem kontrola dotyczyła także oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym to jest zakresu, który został w upoważnieniu wykreślony. Zdaniem skarżących we wspomnianym upoważnieniu nie wskazano także podmiotu objętego kontrolą, ponieważ nie określono jego formy organizacyjnej. W sposób nieprecyzyjny dokonano ustaleń w zakresie wysokości kontrolowanego budynku przy ul. [...] w L.. Z protokołu kontroli i decyzji organu I instancji wynika, że ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie "szacunkowego pomiaru wysokości, szerokości i długości bryły budynku". Tymczasem wydanie decyzji mogło nastąpić tylko po dokonaniu ścisłego pomiaru, który da się wymierzyć w jednostkach sprecyzowanych. Pomiar "szacunkowy" nie może być podstawą ustaleń stanu faktycznego, który jest następnie podstawą wydania decyzji, która ingeruje w prawo własności i nakłada na kontrolowany podmiot liczne obowiązki. Błędnie przy tym za podstawę wymiarową wysokości budynku przyjęto poziom terenu wejścia zapasowego do wejścia głównego do komunikacji budynku przez recepcję. Jest to wejście, które obsługuje całość komunikacji budynku. Wejście zapasowe nie jest w ogóle wykorzystywane, ewentualnie może być otwarte w razie ewakuacji z budynku. Skarżący zarzucili, że przy dokonywaniu pomiaru budynku nie uwzględniono uwag zawartych w opinii wykonanej przez kompetentną osobę posiadającą uprawnienia z zakresu budownictwa lądowego, która jest wpisana na listę biegłych sądowych. Opinia ta uwzględnia zmianę stanu prawnego § 6 rozporządzenia z 2002 r., obowiązującego od 8 lipca 2009 r. Skarżący podkreślili, że budynek został zaliczony do budynków średniowysokich w instrukcji bezpieczeństwa pożarowego opracowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W ich mniemaniu nie ma podstaw do podważania opinii dwu niezależnych i kompetentnych osób, jak również negowania oświadczeń właściciela obiektu w zakresie przeznaczenia poszczególnych kondygnacji. W ocenie skarżących, w myśl § 45 obecnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719 z czerwca br.), nie należy stosować przepisów § 12 przytoczonego rozporządzenia, wskazującego podstawy do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi. Skarżący zaznaczyli, że organy przed wydaniem decyzji nie zawiadomiły ich o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, co narusza prawa strony wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących organy nakładając na nich określone obowiązki związane ze stwierdzonymi uchybieniami w zakresie ochrony pożarowej winny ustalić ich zakres i sposób eliminacji nieprawidłowości, a w konsekwencji zapewnić przywrócenie budynkowi określonego przepisami prawa poziomu bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wydane decyzje nie podają w jaki sposób winno się zapewnić budynkowi właściwy poziom bezpieczeństwa choćby w zakresie doprowadzenia drogi pożarowej i wyposażenia w zbiornik z dodatkowym zapasem wody. Nie wskazano jakie parametry mają spełniać urządzenia oddymiające w poziomych i pionowych drogach ewakuacyjnych, przedsionkach i klatkach schodowych. Organ w decyzji nie tylko winien wskazać nieprawidłowości, ale i sposób ich likwidacji tak, by decyzja była możliwa do wykonania w precyzyjnie określonym zakresie. Winno być wskazanie w jaki sposób droga pożarowa ma przebiegać, gdzie zbiornik z zapasem wody ma być zlokalizowany, mając na względzie otoczenie budynku, ukształtowanie terenu i stosunki właścicielskie. Brak osiągnięcia tych celów powoduje, że wydane decyzje są niewykonalne i dlatego winny być wyłączone z obiegu prawnego. Skarżący zwrócili także uwagę, że zaskarżone decyzje zostały wydane przy powołaniu się na rozporządzenie z 2002 r. Rozporządzenie to wydane jest na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm.). Art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy odsyła do art. 5, dotyczącego projektowania i budowania obiektu budowlanego wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania. Mając na uwadze treść tych przepisów Minister Infrastruktury był upoważniony do wydania aktu wykonawczego do ustawy w zakresie wyłącznie projektowania i budowania obiektu budowlanego. Minister Infrastruktury nie został upoważniony do uregulowania kwestii technicznych obiektów budowlanych już istniejących. Z tego powodu zapis § 207 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., że "przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi" jest sprzeczny z delegacją ustawową na podstawie której przepis ten został wydany.

W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w L. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Motywując rozstrzygnięcie, Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U z 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej u.ppoż.) wynika, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym dotyczącym zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, ponosi właściciel tego budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Stosownie do art. 13 ust. 6 pkt 9 i pkt 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm., dalej u.P.S.P.) rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych należy do zadań Komendanta Powiatowego (Miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Konsekwencją wspomnianych obowiązków, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 u.P.S.P. jest przyznanie Komendantowi Powiatowemu (Miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawnienia do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że w przedmiotowym budynku zostały naruszone przepisy ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza protokół ustaleń z czynności kontrolno – rozpoznawczych, jakie miały miejsce w dniu [...] kwietnia [...] r. i które odbyły się z udziałem S. G. Nie kwestionował on wówczas zgłoszonych przez kontrolującego zastrzeżeń w zakresie ochrony przeciwpożarowej, natomiast ze złożonych zastrzeżeń do protokołu kontrolnego z dnia [...] kwietnia [...] r. wynika, że opisane w nim uchybienia usiłowano usunąć jeszcze przed wszczęciem kontroli. Jak podał skarżący, wymieniono instalację elektryczną i wodną, obudowano klatki schodowe ściankami z drzwiami przeciwpożarowymi, powiększono plac manewrowy i dojazdowy do maksymalnej wielkości możliwej przy zachowaniu granic działki, z dodatkowymi zatokami umożliwiającymi manewrowanie dużych pojazdów, opracowano instrukcję bezpieczeństwa pożarowego, wyposażono budynek w dużą ilość dodatkowych gaśnic i przygotowano budynek do uruchomienia sygnalizacji pożaru. Podkreślono, że w budynku jest prowadzony całodobowy monitoring. Skarżący szczegółowo wyjaśnił sposoby zastosowania się do podniesionych w protokole uwag.

Za bezpodstawny Sąd I instancji uznał zarzut skargi upatrujący wadliwości decyzji w przekroczeniu przez kontrolującego zakresu upoważnienia kontrolnego. Z treści art. 23 ust. 4 u.P.S.P. wynika przede wszystkim, że upoważnienie udzielone przez właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej jest podstawą do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych. Oznacza to, że bez upoważnienia kontrola nie może zostać przeprowadzona. Inaczej należy ocenić ewentualne przekroczenie jego zakresu. Istotnie, ust. 8 wspomnianego przepisu określa treść upoważnienia, w tym informacje o zakresie przedmiotowym czynności kontrolno–rozpoznawczych (pkt 7). Skoro ustawa wyraźnie nakazuje wskazanie tego zakresu, uzasadnione jest przekonanie skarżących o konieczności jego zachowania także przez kontrolujących. Z załączonego do akt sprawy upoważnienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. wynika, że przedmiotem wspomnianych czynności uczyniono kontrolę przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz rozpoznawanie możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. Upoważnienie nie przewiduje dokonania kontroli pod kątem oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym. Jakkolwiek w treści upoważnienia zakresy te są umieszczone oddzielnie, to jednak nie sposób nie zauważyć, że w istocie pojęcie "przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych’’ obejmuje także rozwiązania techniczne, jakie są związane z ochroną przeciwpożarową. Nawet przyjmując stanowisko odmienne, zwrócić należy uwagę, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) podstawą uchylenia decyzji jest naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy nieprawidłowości w przestrzeganiu przepisów pożarowych były ewidentne, wspomniane w skardze uchybienie nie mogło wspomnianego warunku wypełnić.

Za równie nieuzasadniony Wojewódzki Sąd uznał zarzut nie wskazania stron postępowania, co miałoby nastąpić przez zaniechanie określenia formy organizacyjnej w jakiej skarżący prowadzą działalność gospodarczą. Zarzut ten jest niezrozumiały. Według art. 432 k.c. pod firmą działa tylko przedsiębiorca, a zatem spółka cywilna nie mająca własnej podmiotowości gospodarczej i nie będąca przedsiębiorcą nie może mieć własnej firmy, mają ją natomiast wspólnicy. Firmą wspólnika jest jego imię i nazwisko, przy czym może on do firmy włączyć określenia wskazujące na przedmiot działalności, miejsce jej prowadzenia czy inne określenia tzw. finezyjne. Wyróżnikiem spółki cywilnej jest nazwa, czyli oznaczenie indywidualizujące przedsiębiorstwo spółki ( art. 551 1 kc). Skoro w postępowaniu nie było kwestionowane, że właścicielami budynku byli skarżący prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...], określenie ich jako adresatów decyzji przez podanie ich nazwisk, formy prowadzenia działalności i nazwy spółki było właściwe.

Bezzasadne jest także kwestionowanie przez skarżących zaliczenie budynku do budynków wysokich. Według ustaleń poczynionych w toku postępowania budynek ma 11 kondygnacji, z czego dwie są podziemne. Zgodnie z § 6 rozporządzenia z 2002 r., wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W świetle tego zapisu nie może być wątpliwości, że wysokość budynku winna obejmować także 8 kondygnację, co podkreślono w decyzji. Zauważyć trzeba, co podnoszono w toku postępowania, że przedmiotowy budynek został przejęty przez skarżących jako hotel pracowniczy, trudno zatem uznać, że 8 kondygnacja została uznana jako nie przeznaczona na pobyt ludzi z tego tylko powodu, że pomieszczenia na niej się znajdujące wykorzystywane są w sposób funkcjonalnie związany z charakterem prowadzonej działalności, jak dowodzi się w opinii technicznej z dnia [...] stycznia [...] r., powołanej przez skarżących. W odwołaniu od decyzji organu I instancji sami skarżący zaznaczyli, że na 8 kondygnacji znajduje się "apartament urządzony dla potrzeb właścicieli’’, co jednoznacznie przemawia za tym, że także ta kondygnacja przeznaczona jest na pobyt ludzi. Trzeba także zwrócić uwagę, że ustalając wysokość budynku organy oparły się na danych wynikających właśnie ze wspomnianej opinii, doliczając jedynie wysokość jednej – 8 kondygnacji. Słusznie zatem organy uznały, że wysokość budynku jest większa niż 25 m i z tego powodu jest on zaliczony do kategorii budynków wysokich. Wprawdzie organy w ogóle nie odniosły się do przeznaczenia 9 kondygnacji budynku, to jednak wobec powyższego nie ma to istotnego znaczenia.

Nie jest słuszny zarzut sprowadzający się do zakwestionowania § 207 ust.2 rozporządzenia z 2002 r., jako pozostających w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) w tym zakresie w jakim odnosi się on do obiektów budowlanych już istniejących. Według tego przepisu przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. W wyroku z 24.7.2008 r., II OSK 910/07 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, by delegacja ustawowa zawarta w art. 7 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, na podstawie której wydano sporne rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie odpowiadała regulacji art. 92 Konstytucji, skoro się zważy, że określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (Ministra do spraw budownictwa), wskazuje zakres spraw przekazanych do uregulowania wskazując "przepisy techniczno-budowlane", a w zakresie wytycznych wskazuje, że mają to być warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, ich sytuowanie oraz uwzględnienie wymagań określonych szczegółową regulacją art. 5 prawa budowlanego. Trafnie podkreślił także Naczelny Sąd Administracyjny, że wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej ma na uwadze również ważny interes publiczny polegający na zastosowaniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej w celu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków do nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej (wyrok z 26.9.2007 r., II OSK 1254[/06], CBOSA).

Rację mają skarżący dowodząc, że wykonania decyzji czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Oznacza to, że decyzja administracyjna winna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te winny być określone w sposób precyzyjny, czytelny i wykluczający możliwość jego dowolnej interpretacji, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności winien wykonać (wyroki NSA z: 13.4.2007 r., II OSK 625/06; 26.9.2007 r., II OSK 1254/06; 21.3.2007 r., II OSK 490/06, CBOSA). Trudno jednak oczekiwać, by organ miał szczegółowo wskazywać parametry jakim winny odpowiadać urządzenia oddymiające, sygnalizacji alarmowej czy też podawać w jaki sposób mają być wykonane roboty zmierzające do zabezpieczenia klatek schodowych przed zadymieniem albo dostosowania dróg pożarowych do stanu zgodnego z przepisami. Warto zauważyć, że organ zwrócił uwagę na treść § 13 ust.4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, według którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżących o niewykonalności decyzji w tym zakresie z uwagi na uwarunkowania własnościowe okolic budynku i układzie ulic, gdyż jest to ocena przedwczesna. Wprawdzie z przepisu tego wynika, że zastosowanie innych rozwiązań następuje na wniosek właściciela budynku, to jednak nie jest wykluczona także inicjatywa organu w tym zakresie, tym bardziej, że skarżący kilkakrotnie wyjaśniali kwestie związane z urządzeniem dojazdu do budynku. Zauważyć trzeba, że także w stosunku do innych obowiązków nałożonych decyzją organ podkreślał możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, co ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy skarżący sami wykonali już część nałożonych obowiązków lub proponują określony sposób ich wykonania.

Podstawą do uchylenia decyzji nie może być naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowania tylko z tej przyczyny, że organy przed wydaniem decyzji nie umożliwiły im zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art.10 k.p.a.). Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie. W tej sprawie skarżący nie wykazali, by niedopełnienie przez organ odwoławczy tego obowiązku rzeczywiście pozbawiło ich możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym aby tego rodzaju uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 619/10, wywiedli E. i S. małżonkowie G., reprezentowani przez radcę pr. M. P., zaskarżając ów wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na

wynik sprawy poprzez przyjęcie, że:

a. organy Państwowej Straży Pożarnej w sposób właściwy ustaliły podmioty, którym w toku czynności kontrolnych i postępowania przysługiwał przymiot

strony (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a.;

b. przedmiot kontroli był zgodny z upoważnieniem udzielonym do jej

przeprowadzenia (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 3 i 4 u.P.S.P.;

c. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została zachowana mimo braku

zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym

zebranym w sprawie (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.

2. prawa materialnego przez:

a. zastosowanie do niniejszej sprawy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) jako mogących mieć zastosowanie do budynków projektowanych w sytuacji gdy kontrolowany budynek był wybudowany kilkadziesiąt lat przed wydaniem wskazanego aktu prawnego - naruszyło to § 207 ust 2, § 246 ust. 1 i 2, 68 ust. 1 i 2, § 181, § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia z 2002 r., a w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. [z 2000 r.], nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

b. zastosowanie do niniejszej sprawy przepisów rozporządzenia Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony

przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563) w sytuacji kiedy to ten akt prawny w dniu [...] lipca [...] r. jako dniu wydania przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP decyzji nie obowiązywał - naruszyło to w całości przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

c. niewłaściwe zastosowanie do niniejszej sprawy § 246 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez brak precyzyjnego określenia parametrów urządzeń zapobiegających zadymieniu - naruszyło to § 246 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

d. niewłaściwe zastosowanie do niniejszej sprawy § 3 pkt 17 i 18 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez brak precyzyjnego określenia wysokości budynku niezbędnej do zakwalifikowania go do poszczególnej grupy wysokości - naruszyło to § 3 pkt 17 i 18, i § 6 rozporządzenia z 2002 r. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

e. niewłaściwe zastosowania do niniejszej sprawy przepisów § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030) przez brak rozważenia zastosowania innych przepisów wskazanego rozporządzenia zapewniających zgodne z przepisami parametry drogi pożarowej które mogły być stosowane w - odniesieniu do wskazanego obiektu - naruszyło to § 12 ust. 3, ust. 6, 9 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o:

uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz

zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych.

Zarzuty autor skargi kasacyjnej szeroko uzasadnił.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 2 marca 2011 r., [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie na rzecz Komendanta Wojewódzkiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących. Stanowisko swe Komendant Wojewódzki poparł obszernym uzasadnieniem.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Lu 619/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 178 p.p.s.a. odrzucił skargę kasacyjną E. G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy i treść wyroku. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. w postaci przedstawionej w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyroki NSA z 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222).

W doktrynie trafnie przyjmuje się, że na gruncie art. 432 k.c. pojęcie firmy może być rozumiane wyłącznie jako oznaczenie przedsiębiorcy (A. Janiak w: red. A. Kidyba, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, Wolters Kluwer 2012, uw. 1 do art. 432 k.c.). Skoro zgodnie z art. 432 § 1 k.c. pod firmą działa tylko przedsiębiorca, a spółka cywilna nie ma własnej podmiotowości gospodarczej, to nie będąc przedsiębiorcą nie może mieć własnej firmy. Firmę mają wspólnicy (A. Janiak – op. cit. uw. 8). Firmą wspólnika jest jego imię i nazwisko, przy czym może on do firmy włączyć określenia wskazujące na przedmiot działalności, miejsce jej prowadzenia czy inne określenia tzw. finezyjne. Wyróżnikiem spółki cywilnej jest nazwa, czyli oznaczenie indywidualizujące przedsiębiorstwo spółki ( art. 551 pkt 1 kc). Skoro w postępowaniu nie było kwestionowane, że wspówłaścicielami budynku byli oboje skarżący, prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...], określenie ich jako adresatów decyzji I i II instancji przez podanie ich nazwisk, formy prowadzenia działalności i nazwy spółki było właściwe. Także w kwestionowanym przez skarżących protokole z [...] kwietnia [...] r. kontrolujący wskazał S. G. jako współwłaściciela [...] s.[półki] c.[cywilnej]. Podobnie oboje skarżących oznaczono w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia [...] r. nr [...].

Upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej z [...] kwietnia [...] r. zawiera oświadczenie woli, złożone podmiotowi kontrolowanemu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że samo ustalenie treści oświadczeń woli należy do ustaleń faktycznych i nie podlega kontroli kasacyjnej (odpowiednio – wyrok SN z 6.11.1996 r., II UKN 9/96, OSNP 11/97/201, akceptowane przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Część ogólna LexisNexis 2011 s. 327, uw. 1 do art. 65; także orzeczenia opublikowane w OSNP: 8/99/275, 23/99/765, 1/00/18, 2/00/46, 3/00/95, 7/00/261). Natomiast wykładnia ustalonego przez sąd [odpowiednio – w postępowaniu administracyjnym – organ administracji publicznej] oświadczenia woli w zawartej przez strony umowie [bądź w piśmie, adresowanym do innej strony czy organu administracji publicznej],należy do kwestii prawnych i podlega kontroli kasacyjnej (wyrok SN z 20.2.1997 r., I CKN 90/96, Prok. i Pr. 1/98/47 dodatek, akceptowane przez S. Rudnickiego – op. cit. s. 327 uw. 1; T. Erecińskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 2, s. 194-195, uw. 28; także orzeczenia opublikowane w: OSNC 2/99/38; PiP 1/58/102; OSNP 4/00/148).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w k.p.a., sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej – w szczególności wypracowanej na tle k.p.c. i k.c. (odpowiednio – Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym bądź w piśmie organu, kierowanym do stron postepowania. W jednym piśmie procesowym może być zawartych kilka oświadczeń woli (uchwała Sądu Najwyższego z 11.9.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 12/97/191, z akceptującą glosą A. Szpunara, PS 6/98/102-107 i przywołane przez Glosatora orzecznictwo i piśmiennictwo). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 12/95/168 – dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 k.c., oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób. Odpowiednio do tych wartości w doktrynie wyróżnia się subiektywną metodę wykładni, zorientowaną na wolę osoby składającej oświadczenie woli, oraz metodę obiektywną (normatywną), akceptującą punkt widzenia adresata. Możliwa jest również kombinowana metoda wykładni, uwzględniająca obie wspomniane wartości.

Na tle art. 65 k.c. należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. Stosowanie kombinowanej metody wykładni do czynności prawnych inter vivos obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 k.c. który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, czyli wyrażone w dokumencie, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

Tekst dokumentu nie stanowi wyłącznej podstawy wykładni ujętych w nim oświadczeń woli składanych indywidualnie oznaczonym osobom. Mimo ograniczeń dowodowych, które znalazły wyraz w treści art. 247 k.p.c., dopuszczalny jest dowód ze świadków lub z przesłuchania stron, jeżeli jest to potrzebne do wykładni niejasnych oświadczeń woli stron zawartych w dokumencie. W takim wypadku bowiem wspomniane dowody nie są skierowane przeciw osnowie dokumentu, a jedynie posłużyć mają jej ustaleniu w drodze wykładni (orzeczenia Sądu Najwyższego z: 18.9. 1951 r. C 112/51, OSN 1952, poz. 70; 4.7.1975 r. III CRN 160/75, OSPiKA 1977/1/6). W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest zatem sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego – op. cit. s. 330-333 uw. 5).

Upoważnienie z [...] kwietnia [...] r., po słowach "Przedmiotowy zakres czynności kontrolno-rozpoznawczych:", zawiera w pełni treść punktów 1-8 ustępu 3 art. 23 u.P.S.P. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, wykreślenie w upoważnieniu z 7 kwietnia 2010 r. zapisu "2. oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym" (wzorowanym na punkcie 2 ustępu 3 art. 23 u.P.S.P.), nie czyniło niemożliwym objęcie kontrolą także oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres norm wywiedzionych z punktu 1 i 5 ustępu 3 art. 23 u.P.S.P., nie jest rozłączny z punktem 2 ustępu 3 art. 23 u.P.S.P. Wzorcem kontroli oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym, muszą być bowiem przepisy przeciwpożarowe. W przeciwnym wypadku upoważniony strażak narażony byłby na brak wzorców kontroli, a kontrolowani na dowolność organów administracji publicznej w decyzjach, nakładających na obywatela obowiązki w zakresie nakazania usunięcia stwierdzonych w toku kontroli uchybień. Podstawą orzekania organów obu instancji był bowiem art. 26 ust. 1 pkt 1 u.P.S.P., uprawniający właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej do nakazania usunięcie stwierdzonych uchybień "w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych" (verba legis). Ograniczenie się autora skargi kasacyjnej jedynie do wykładni językowej upoważnienia nie było trafne. Także wzgląd na racjonalność prawodawcy nie wyklucza innych metod wykładni, niż tylko językowa. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego jak i w doktrynie, wielokrotnie sięga się do metod wykładni systemowej, jak i celowościowej, jako koniecznych dla dekodowania właściwej normy prawnej.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej),

lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych

w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość

z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" LexisNexis 2010 r. s. 57 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230; E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – Kodeks postępowania administracyjnego, Białystok 1994 , s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999 s. 52-53). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r., s. 77). Rezultat wykładni upoważnienia z 7 kwietnia 2010 r., jak i art. 23 ust. 3 i 4 u.P.S.P., zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, okazały się być prawidłowe.

Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy były skarżącym znane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a skarżący nie wskazali czynności procesowej, której nie mogli dokonać, ani dowodu, którego w sprawie nie mogli przedstawić (wyrok NSA z 18.5.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, 157, akceptowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011, s. 172, uw. 5).

Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione.

Wbrew ocenie skarżących kasacyjnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że brak jest podstaw do uznania, by delegacja ustawowa zawarta w art. 7 ust. 2 Prawo budowlane, na podstawie której wydano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) nie odpowiadała regulacji art. 92 Konstytucji (wyrok NSA z 24.7.2008 r., II OSK 910/07, Lex nr 483216).

Nietrafnie skarżący podnoszą, że nie została zachowana podstawowa zasada nie działania prawa wstecz. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych i w doktrynie wskazuje się, że rozważana sytuacja nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, a z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia, bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie które nie znalazły jeszcze swego zakończenia, które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała NSA z 10.4.2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; P. Szustakiewicz, Retroakcja w prawie administracyjnym, Radca Prawny 3/05/54). Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje nadal i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem ciągłym, sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Należy także mieć na uwadze ważny interes publiczny we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej w celu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi mieć możliwość dostosowania ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do nowych, skutecznych środków przeciwpożarowych (wyrok NSA z: 26.9.2007 r., II OSK 1254/06, Lex nr 382523; 26.9.2007 r., II OSK 1253/06, Lex nr 383777; 23.8.2007 r., II OSK 1444/06, Lex nr 503511; 30.12.2008 r., II OSK 1701/07, Lex nr 522618; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 15.12.2009 r., II SA/Go 865/09, Lex nr 551825).

Wzgląd na ochronę zdrowia i życia ludzkiego przy pomocy coraz nowocześniejszych środków ochrony przeciwpożarowej przemawia za rezygnacją w tej materii z zasady pewności prawa, która nie ma charakteru bezwzględnego, a jest jedynie postulatem wobec normodawcy. Skarżący, wskazując na konieczność wprowadzania zmian skutkujących znacznymi obciążeniami finansowymi, z odpowiednim wyprzedzeniem, pomijają to, że pierwsze czynności kontrolno-rozpoznawcze Komendant Miejski podjął dnia 8 czerwca 2005 r. (pismo Komendanta Miejskiego z 20 czerwca 2005 r. – pod rządem rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów Dz. U. nr 121, poz. 1138, dalej rozporządzenie z 2003 r.), zawierającego podobne rozwiązania co rozporządzenie z 2006 r. Rozporządzenie z 2006 r. obowiązywało od dnia 19 maja 2006 r. (§ 42 i 43 rozporządzenia z 2006 r.), zatem w dniu wydania decyzji I instancji obowiązywało już 4 lata i 2 dni.

Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (odpowiednio – j.t. Dz.U. z 2002 r., nr 147, poz. 1229 ze zm.; obecnie j.t. Dz.U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380 ze zm.) zawiera przepisy, które stanowią podstawę do nałożenia na właścicieli budynków, obiektów budowlanych obowiązków zapewniających ochronę przeciwpożarową (art. 4), określając, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą m.in. właściciel, zarządca lub użytkownik budynku (art. 3 ust. 2). W art. 13 ust. 1 (obecnie art. 13 ust. 1 i 2) ustawy upoważniono ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres spraw przekazanych do uregulowania wskazano m.in. na sposób, w jaki spełnione winny być obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, warunki ewakuacji oraz warunki, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi (pkt 2 i 4). Wykonując to upoważnienie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 21 kwietnia 2006 r. rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 80, poz. 563), zawierające w Rozdziale 4 "Ewakuacja" m.in. wymagania w zakresie szybkiego i bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej lub objętej pożarem (§ 11). W § 12 określono, że podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi. Rozporządzenie to obowiązywało w chwili podejmowania decyzji I instancji i utraciło moc dnia 30 czerwca 2010 r. (§ 46 i 47 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów Dz. U. nr 109, poz. 719, dalej rozporządzenie z 2010 r.).

Także rozporządzenie z 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 u.ppoż (j.t. Dz.U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380, zm. z 2010, nr 57, poz. 353), zawiera w Rozdziale 4 "Ewakuacja" m.in. wymagania w zakresie szybkiego i bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej lub objętej pożarem (§ 15). W § 16 określono, że podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi. Rozporządzenie z 2010 r. obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji i w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zawiera przepisy, których normatywna treść odpowiada przepisom rozporządzenia z 2006 r.

Błędem Sądu I instancji było nie dostrzeżenie tego, że organ odwoławczy nie zastosował w decyzji z [...] lipca [...] r. nowego rozporządzenia, które weszło w życie po wydaniu decyzji I instancji. Jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy – w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie stanowi naruszenia prawa przemawiającego za uchyleniem zaskarżonej decyzji powołanie innego aktu prawnego, jeżeli w dacie orzekania istniała norma prawa materialnego, stanowiąca podstawę prawną decyzji. W kontrolowanym postępowaniu, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, normatywna treść powołanych przepisów rozporządzenia z 2006 r., odpowiada normatywnej treści przepisów rozporządzenia z 2010 r. W szczególności – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy: § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2006 r., odpowiada normatywnej treści § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2010 r.; § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r., odpowiada normatywnej treści § 2 ust. 2 pkt 1, 4, 5, 6, 7 rozporządzenia z 2010 r.; § 11 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2006 r., odpowiada normatywnej treści § 15 ust. 1 i 2 oraz § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2010 r.; § 15 ust. 1, 2 i 3 oraz § 16 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2006 r., odpowiada normatywnej treści § 19 ust. 1, 2 i 3 oraz § 20 ust. 1 i 2, i § 21 ust. 1-4 rozporządzenia z 2010 r.; § 20 ust. 1 -3 rozporządzenia z 2006 r., odpowiada normatywnej treści § 24 ust. 1-3 rozporządzenia z 2010 r.

Ponieważ rozporządzenia z: 2003 r., 2006 r. i 2010 r., wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej i w granicach tej delegacji, nie sposób zatem różnicować uprawnień ustawodawcy i normodawcy podustawowego, działającego jako organ upoważniony w granicach art. 92 Konstytucji.

Organy administracji podejmując zaskarżoną decyzję działały zatem na podstawie i w granicach prawa, jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

W sprawie nie doszło do naruszenia § 246 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. przez brak precyzyjnego określenia parametrów i urządzeń zapobiegających zadymieniu. Do faktów powszechnie znanych należy to, że na rynku znajduje się wiele urządzeń zapobiegających zadymieniu (przykładowo – B. Mizieliński, Systemy oddymiania budynków wentylacja, WNT 1999, i nowsze), podobnie jak dźwiękowych systemów ostrzegawczych (określenia parametrów których to systemów skarżący się nie domagają). Nie jest rzeczą organów administracji publicznej precyzyjne określanie parametrów, które spełniać winny owe urządzenia, tak by nie zawężać możliwości wyboru urządzeń przez współwłaścicieli obiektu – parametry te określone zostaną na etapie sporządzania projektu instalacji i wykonawstwa decyzji. Wyposażenie klatek schodowych w instalację oddymiającą opartą na uchylnych oknach wyposażonych w siłowniki, nie sanuje braków, określonych w decyzji z [...] maja [...] r. W szczególności istniejąca instalacja oddymiająca klatek schodowych nie likwiduje nieoddzielenia klatek schodowych budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym, spełniającym wymogi § 232 rozporządzenia z 2002 r., co wiąże się z niewydzieleniem ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych; niezabezpieczenia przed zadymieniem poziomych dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych; w określony w nich sposób. Zgodnie z § 246 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r., klatki schodowe i przedsionki przeciwpożarowe, stanowiące drogę ewakuacyjną w budynku wysokim (W) dla strefy pożarowej PM, winny być wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub samoczynne urządzenia oddymiające uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu. Z protokołu z [...] kwietnia [...] r. jednoznacznie wynika, że w budynku brak samoczynnych urządzeń oddymiających uruchamianych za pomocą systemu wykrywania dymu; brak także projektu oddymiania budynku, a w głównej klatce schodowej utrudniony jest dostęp do przycisku uruchamiającego okna oddymiające klatkę schodową, z uwagi na zamknięte drzwi prowadzące do pomieszczenia maszynowni drzwi dźwigu, w którym to pomieszczeniu ów przycisk się znajduje.

Skarżący nie zakwestionowali skutecznie pomiaru wysokości budynku, dokonanego dnia [...] kwietnia [...] r. W szczególności wyniki pomiaru zostały przedstawione w jednostkach sprecyzowanych – w metrach, z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku (pomiar wykonany od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku tj. od strony wjazdu na teren posesji, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu nad 11 kondygnacją, wyniósł około 29,43 m). Tak dokonany pomiar zgodny jest z § 6 w zw. z § 3 ust. 15, 16 i 17 rozporządzenia z 2002 r. i skutkuje prawidłowym ustaleniem, ze ów budynek jest budynkiem wysokim (W). Wyników tego pomiaru skarżący nie zakwestionowali skutecznie – w szczególności nie przedłożyli w toku postępowania administracyjnego dokumentacji budynku, mimo że zobowiązywali się do wykonania jej na własny koszt pismem z 23 września 2005 r. i co było przedmiotem badania w kontrolowanym postępowaniu (pismo Komendanta Miejskiego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 maja 2010 r.).

Ekspertyza z [...] stycznia [...] r., sporządzona przez inż. B. Z., mimo że posłużył się on pieczęcią "biegły sądowy w zakresie budownictwa lądowego", nie jest opinią biegłego w postępowaniu administracyjnym, bowiem B. Z. nie został powołany przez decydenta procesowego (art. 84 § 1 k.p.a.) i stanowi jedynie dokument prywatny, przedstawiający własny pogląd strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s.107-108). Organy obu instancji dokument ten oceniły prawidłowo. Dokument ten nie jest przekonujący, bowiem rzeczoznawca dokonał nie mającego oparcia w prawie materialnym zabiegu intelektualnego, pomijając w istocie jedną kondygnację nadziemną i nie podając wysokości budynku. Tymczasem zarówno wysokość budynku, jak i ilość kondygnacji, są kategorią obiektywną, i operacje myślowe nie mogą ich zmienić. Akt subsumcji jest prerogatywą organów administracji publicznej i Sądu, a ta nie nasuwa wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nietrafnym jest także zarzut naruszenia § 12 ust. 3, 6, 9 i 12 rozporządzenia z 2009 r. Dopuszczalność wykonania odcinka drogi pożarowej w warunkach ustępu 10, wymaga inicjatywy skarżących (odpowiednio – wyrok WSA w Warszawie z 31.1.2011 r., VII SA/Wa 2135/10) a rozwiązania zamienne mogą być ustalane na etapie wykonawstwa decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić, odmawiając Komendantowi Wojewódzkiemu przyznania kosztów postępowania kasacyjnego.

.