Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 196/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.15 , art 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Protokolant starszy sekretarz sądowy [...] po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz I. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą

w M. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (w rozstrzygnięciu błędnie wskazano nr [...]) wydaną wobec I. (dalej: "skarżąca") w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017 r.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej

o przyznanie płatności na rok 2017, w tym o przyznanie płatności dla obszarów

z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (tzw. płatności ONW) do powierzchni [...] ha (Strefa nizinna I). Na jednej z działek skarżąca wskazała jako uprawę konopie włókniste na powierzchni [...] ha (działka rolna B1

- P konopie).

Wezwaniem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji wezwał skarżącą

do usunięcia braków wniosku, wskazując na brak oświadczenia o uprawie konopi włóknistych, etykiet z opakowań nasion oraz zezwolenia do prowadzenia uprawy konopi lub oświadczenia o zwolnieniu z obowiązku posiadania zezwolenia. Skarżąca odebrała kopię wezwania osobiście w dniu [...] czerwca 2017 r.

W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o uprawie konopi włóknistych, etykiety z nasion konopi włóknistych oraz zezwolenie do prowadzenia konopi włóknistych.

Ponadto, w dniu [...] listopada 2017 r. do organu I instancji wpłynął raport

z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, przeprowadzonych w dniu [...] października 2017 r.

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił przyznania skarżącej płatności ONW i nałożył na nią sankcje administracyjne.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na wykluczenie z płatności powierzchni [...] ha zadeklarowanej na działce rolnej B/B1, na której prowadzona była uprawa konopi włóknistych, w związku z niedostarczeniem w terminie wymaganych dokumentów. Składając w dniu [...] czerwca 2017 r. dokumenty objęte wezwaniem

z dnia [...] czerwca 2017 r., skarżąca przekroczyła bowiem termin na ich złożenie, który upływał w dniu 26 czerwca 2017 r.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca nie zgodziła się z odmową przyznania płatności ONW wskazując, że złożony wniosek w tym zakresie nie zawierał braków wymagających jakichkolwiek poprawek stanowiących podstawę odmowy przyznania płatności.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazaną

na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że deklaracja we wniosku działki rolnej B na działce ewidencyjnej nr [...], zawierała błędy, które zostały zasadnie uznane przez organ I instancji jako błędy oczywiste, a polegające na wskazaniu mniejszej powierzchni do płatności (B - [...] ha) względem sumy deklarowanych działek podrzędnych (B1 - [...] ha, B2 - [...] ha,

B3 - [...] ha) oraz wyrysowanych granic tych działek na załączniku graficznym. Organ odwoławczy wskazał zatem, że deklaracja wynikająca z treści wniosku wynosi: dla działki rolnej B - [...] ha, dla działki rolnej A - [...] ha, co daje sumę

[...] ha powierzchni deklarowanej do płatności.

Po drugie, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji powołał się na nieobowiązujące przepisy prawa tj. art. 33 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia

17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich

dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE)

nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608) – dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013". Jednakże, powyższa wada w decyzji organu I instancji, w powiązaniu z przywołanymi pozostałymi już obowiązującymi przepisami prawa oraz stanie faktycznym sprawy, w dalszym ciągu wskazuje na zasadność wykluczenia z płatność niekwalifikujących się hektarów i nałożenia dodatkowych sankcji. Brak możliwości zastosowania ww. przepisów prawa nie wpływa więc na odmienną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że wniosek w przypadku prowadzenia uprawy konopi włóknistych powinien zawierać wymagane dokumenty, które niedostarczenie w terminie skutkuje stwierdzeniem braku kwalifikowalności danego obszaru do płatności ONW. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że płatność ONW jest płatnością powiązaną z płatnościami bezpośrednimi (art. 48 rozporządzenia nr 1307/2013). W konsekwencji, powyższe dokumenty, których brak stanowił podstawę odmowy przyznania płatności zostały określone w § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictw i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015 poz. 352).

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że zgodnie z art. 48 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013 płatność z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych przyznaje się rocznie na kwalifikujący się hektar położony na obszarach, w odniesieniu do których państwo członkowskie zadecydowało o przyznaniu płatności zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu. Wypłaca się ją po aktywacji uprawnień do płatności w odniesieniu do tych hektarów posiadanych przez danego rolnika lub - w państwach członkowskich stosujących art. 36 niniejszego rozporządzenia - po zadeklarowaniu tych kwalifikujących się hektarów przez danego rolnika. Definicję kwalifikujących się hektarów zawiera art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, co jednak najważniejsze zgodnie z art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,2 % tetrahydrokanabinolu.

Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że termin na dokonanie poprawek we wniosku, w tym składanie wymaganych w terminie dokumentów, wynika z art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181

z 20.06.2014 r., str. 48) – dalej: "rozporządzenie nr 640/2014". Organ odwoławczy wskazał, że ww. przepisy określają termin dokonywania jakichkolwiek poprawek

w roku 2017 do dnia 26 czerwca 2017 r., po którym to terminie właściwy organ ARiMR rozpatruje złożony wniosek, w oparciu o dane w nim zawarte, o ile jest możliwe skuteczne zweryfikowanie wnioskowanych uprawnień do płatności. Uznanie,

iż wnioskodawca dołącza wymagane dokumenty po ww. terminie jest niedopuszczalne.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca deklarując we wniosku działkę rolną B/B1 o powierzchni [...] ha i deklarując na niej uprawę konopi włóknistych, powinna dołączyć do wniosku, wymagane dokumenty, których brak skutkuje uznaniem przedeklarowania wnioskowanej zgodnie z 19a rozporządzenia nr 640/2014.

Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie naruszył art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627) – dalej: "ustawa o wspieraniu". Rozpatrując wniosek, a więc zakres żądania skarżącej, po weryfikacji złożonych prawidłowo dokumentów

w terminie oraz części VII i VIII wniosku, (niezależnie od uznania przez organ błędów oczywistych), zasadnie uznano brak kwalifikowalności do płatności. W konsekwencji, organ odwoławczy wskazał, iż brak jest możliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie

w sposób odmienny lub zgodny z żądaniem skarżącej wynikającym z odwołania.

W konsekwencji, powyższych rozważań organ odwoławczy wskazał,

0że powierzchnia zadeklarowana we wniosku do przyznania płatności ONW (strefa nizinna I) wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha (różnica [...] ha). Stawka płatności ONW (strefa nizinna I) do 1 ha uprawy w 2017 r. wynosi 179 zł. Jednocześnie, organ odwoławczy wyliczył skarżącej średnią stawkę płatności do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej w kwocie [...]zł.

Organ odwoławczy wskazał więc, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wynosi 193,05%. Mając na uwadze powyższe, zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy tj[...] ha przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności tj. [...] ha, w związku

z powyższym płatność została odmówiona i naliczona została kara administracyjna

w wysokości [...] zł ([...] ha - [...] ha * [...] zł).

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że kwoty kar administracyjnych będą potrącane z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy

w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności

nie pozwolą na pełną kompensację kary administracyjnej, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającą prawo

i niesłusznie odmawiającej przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (tzw. płatność ONW) na rok 2017., a także o stosowne postanowienie o kosztach sądowych według przepisanych norm, w tym o ewentualnych koszach zastępstwa procesowego, w przypadku późniejszego ustanowienia pełnomocnika procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów:

1. art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu w związku z normami Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionymi w pkt. 2 poniżej - poprzez nieuzasadnione treścią norm aktów prawnych wymienionych w art. 1

ww. ustawy o wspieraniu niezastosowanie norm ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wymienionych w pkt 2 poniżej.

2. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez niezastosowanie ostatniej z wymienionych norm postępowania w związku z faktem, iż wspomniane w pkt. 2 dostarczenie brakujących dokumentów nie stanowiło, wbrew sugestiom organu, poprawek do wniosku w rozumieniu art. 13 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia nr 640/2014, lecz uzupełnienie braków formalnych w rozumieniu ww. normy Kodeksu postępowania administracyjnego.

3. art. 13 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia nr 640/2014, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, na skutek bezpodstawnego, błędnego przyjęcia, że dostarczenie przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2017 r brakujących dokumentów stanowić ma jakoby poprawkę do wniosku w rozumieniu ww. przepisu prawa unijnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi I. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] wydana w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami tzw. płatność ONW na rok 2017.

Natomiast zasadniczą kwestią sporną niniejszej sprawy pozostaje prawidłowość wyłączenia z przyznanych skarżącej płatności na rok 2017, jako niekwalifikujących się do płatności, zadeklarowanej we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. (data nadania przesyłki) działki o łącznej powierzchni [...] ha (działki oznaczone jako B/B1), na których skarżąca prowadziła uprawę konopi włóknistych. Jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej przedmiotowej płatności organ administracji publicznej wskazał niespełnienie przez wnioskodawcę określonego w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośrednich (Dz. U. z 2015 r., poz. 352, dalej: "rozporządzenie z 12 marca 2015 r."), warunku przyznania tej płatności, to jest niezłożenie w terminie oświadczenia o uprawie konopi włóknistych, etykiet z opakowań materiału siewnego użytego przez producenta do obsiania zadeklarowanych działek, zezwolenia do prowadzenia konopi włóknistych w zakreślonym terminie tj. do 26 czerwca 2017 r.

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia skarżąca podnosi zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.",) oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 627, dalej: "ustawa o wspieraniu") poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżąca dokonywała poprawek wniosku a nie uzupełniania jego braków a także że istniała podstawa do zakwestionowania płatności ONW w przypadku wskazania na braki wniosku do płatności bezpośrednich.

Odnosząc się do powyższych kwestii wskazać na wstępie należy, że zasady i tryb przyznawania płatności w ramach systemów ONW uregulowane zostały zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego.

Na gruncie prawa krajowego zagadnienia te uregulowane zostały m.in. w z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2014-2020 (Dz. U. z 2015r., poz 364, dalej: "-rozporządzenie ONW"). Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm., dalej "rozporządzenie nr 1307/2013"), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm., dalej "rozporządzenie nr 1305/2013";

łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

na których jest:

położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha

prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;

położonych na obszarach ONW.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 płatności dla rolników na obszarach górskich i innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami udzielane są rocznie na hektar użytków rolnych w celu zrekompensowania rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że płatność ONW jest płatnością powiązaną z płatnościami bezpośrednimi – wskazuje na to art. 48 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608), zgodnie z którym Państwa członkowskie mogą przyznawać płatność rolnikom, którzy są uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w rozdziale 1 i których gospodarstwa rolne są w całości lub częściowo położone na wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 obszarach o ograniczeniach naturalnych.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. bez uszczerbku dla ust. 2 niniejszego artykułu, dla stosowania dyscypliny finansowej, zmniejszania płatności zgodnie z art. 11 i liniowego zmniejszenia zgodnie z art. 7 niniejszego rozporządzenia, oraz stosowania art. 63 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 płatność z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych przyznaje się rocznie na kwalifikujący się hektar położony na obszarach, w odniesieniu do których państwo członkowskie zadecydowało o przyznaniu płatności zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu. Wypłaca się i a po aktywacji uprawnień do płatności w odniesieniu do tych hektarów posiadanych przez danego rolnika lub - w państwach członkowskich stosujących art. 36 niniejszego rozporządzenia - po zadeklarowaniu tych kwalifikujących się hektarów przez danego rolnika.

Obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,2 % tetrahydrokanabinolu (tak art. 32 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013).

Zgodnie z § 5 ust. 1 wniosek o przyznanie płatności ONW, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawiera:

numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli został nadany, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), natomiast jeżeli osoba ta nie posiada obywatelstwa polskiego - kod kraju, numer paszportu lub numer innego dokumentu tożsamości;

numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

oświadczenie o:

powierzchni działek ewidencyjnych,

sposobie wykorzystywania działek rolnych;

oświadczenia i informacje, jakie powinny być zawarte we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 10 tej ustawy, niewymienione wpkt 1-3;

oświadczenia i zobowiązania rolnika związane z płatnością ONW;

informację o załącznikach dołączonych do wniosku.

Ponadto jak wynika z § 6 rozporządzenie z 12 marca 2015 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności na rok 2017) w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, do gruntów, na których jest prowadzona uprawa konopi włóknistych, do wniosku o przyznanie tych płatności dołącza się: 1) zezwolenie na uprawę, o którym mowa w art. 47 albo art. 49 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 oraz z 2015 r. poz. 28) lub jego kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza, upoważnionego pracownika Agencji albo organ, który je wydał, chyba, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 7 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, w takim przypadku zezwolenie składa się w terminie do dnia 1 września danego roku skierowane do kierownika biura powiatowego ARiMR, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, 2) oświadczenie rolnika, że uprawia konopie włókniste oraz zadeklarował powierzchnię uprawy konopi włóknistych we wniosku o przyznanie płatności, zawierające: a) numery działek ewidencyjnych i oznaczenie działek rolnych, na których jest prowadzona uprawa konopi włóknistych, b) odmianę zastosowanych nasion konopi włóknistych, c) ilość wykorzystanych nasion w kilogramach na hektar; 3) etykiety stosowane na opakowaniach nasion konopi włóknistych, o których mowa w art. 17 ust. 7 lit. c rozporządzenia wymienionego w pkt 1 lub - w przypadku uprawy konopi włóknistych założonej z materiału matecznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. poz. 1512, z 2013 r. poz. 865, z 2015 r. poz. 1893, z 2016 r. poz. 2246 oraz z 2017 r. poz. 60) pochodzącego od hodowcy danej odmiany - oświadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 8 pkt 1 tej ustawy, będące dokumentem równoważnym etykietom - chyba że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 7 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia wymienionego w pkt 1, w takim przypadku etykiety składa się w terminie do 1 września danego roku do kierownika biura powiatowego ARiMR, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e,

Przy czym, na co wskazuje analiza treści powołanych przepisów przedmiotowe dokumenty, co do zasady złożyć należy w terminie przewidzianym na złożenie wniosku o przyznanie płatności ONW na dany rok, bądź też najpóźniej do dnia 30 czerwca jeżeli siew przypada po ostatecznym terminie złożenia pojedynczego wniosku, a przypadku konopi uprawianych jako międzyplon w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, ale nie później niż do dnia 1 września – tak też § 6 rozporządzenia z 12 marca 2015 r.

W niniejszej sprawie z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż skarżąca wnosząc w dniu [...] czerwca 2017 r. (data wpływu wniosku do organu) o przyznanie płatności, wnosiła jednocześnie o przyznanie płatności do upraw – konopi włóknistych, uprawianych zgodnie z deklaracją na działce rolnej oznaczonej B/B1 o łącznej powierzchni [...] ha. Wnosząc o przyznanie przedmiotowej płatności skarżąca nie załączyła wymaganych prawem, określonych we wskazanym wcześniej § 6 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. dokumentów, które dostarczyła do organu dnia [...] czerwca 2017 r.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu organ stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 3 ustawy o wspieraniu). Z powyższego wynika, że co do zasady, w tego rodzaju postępowaniach, rola organu sprowadza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co oznacza, że organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy.

W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że w/w ustawa zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

- nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów - na tle tej ustawy - został ograniczony do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, że prowadzący postępowanie organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa jednak na stronie. Niemniej jednak organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą.

W ramach tego obowiązku jest organ jednak zobligowany do ustaleń, które dają podstawę do zastosowania wskazanych przez ten organ przepisów.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż w roku 2017 wniosek o przyznanie płatności wraz z załącznikami należało złożyć w terminie od 15 marca do 15 maja, który to termin został przedłużony do dnia 31 maja 2017 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2017 r ( Dz.U. z 2017 r. poz. 968). Wskazać również należy, iż możliwym było złożenie wniosku o przyznanie płatności wraz z załącznikami także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, tj. do dnia 26 czerwca 2017 r. Wiązało się to jednak ze zmniejszeniem o 1% za każdy dzień roboczy kwot płatności, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie, za wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 640/2014, bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. Jeśli natomiast takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.

Zatem zauważyć należy, że terminy te dotyczą nie tylko wniesienia poprawek, ale i przedłożenia dokumentów, które należało złożyć, jeżeli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności wnioskowanej płatności, i to niezależnie od tego, czy miałoby to nastąpić z własnej inicjatywy wnioskodawcy, czy też po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach.

O ile nie można zaprzeczyć, że wykładni art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 nie można dokonywać bez powiązania go z art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia, który w sposób jednoznaczny obowiązek terminowego składania wniosku rozciąga w akapicie 2 również na dokumenty, umowy oraz inne deklaracje, jeśli takie dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia – to bezspornie nie można stawiać znaku równości pomiędzy pojęciem: poprawa wniosku, uzupełnianie braków wniosku.

O tym czy mamy w sprawie do czynienia z brakami wniosku – brak załączników czy też nie, należy w pierwszej kolejności ustalić w odniesieniu do indywidualnego wniosku i okoliczności faktycznych termin dla rolnika do złożenia stosownych dokumentów jako załączników do wniosku a to w zależności od tego z jakim terminem siewu konopi włóknistych mamy do czynienia w przypadku wnioskującego o płatności – vide wyjątki z art. 17 ust. 7 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.

Albowiem mając na uwadze powołane regulacje należy przyjąć, że rolnik ma obowiązek złożyć dokumenty do wniosku albo po pierwsze w dniu złożenia wniosku, po drugie w dacie do 26 czerwca lub po trzecie do 30 czerwca lub 1 września.

Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie, który z terminów ma odniesienie do wniosku skarżącej.

W ocenie sądu okoliczność ta nie została wystarczająco wyjaśniona przez organ stąd brak jest na obecnym etapie wystarczającej podstawy do zaakceptowania stanowiska organu co do zastosowania wskazanych w decyzji przepisów. Brak sporządzenia przez organ uzasadnienia aktu administracyjnego zawsze pozbawia możliwości jego kontroli, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08; z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 706/06; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2032/10).

Brak uzasadnienia dla przyjęcia, że w stosunku do skarżącej ma zastosowanie obowiązek złożenia załączników do wniosku w terminie złożenia wniosku lub do dnia 26 czerwca a nie termin do 30 czerwca czy 1 września spowodował, że nie sposób jest ocenić czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy dla zastosowania wskazanych przepisów, co całkowicie dyskwalifikuje zaskarżone rozstrzygnięcie i nakazuje jego eliminację z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy powołał się jedynie na treść przepisów a w zakresie stanu faktycznego na uzupełnienie dokumentów przez skarżącą po terminie 26 czerwca przyjmując, że skarżąca winna złożyć dokumenty do wniosku w terminie najpóźniej do 26 czerwca, pomijając w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego przedłożone przez skarżącą dokumenty jakim jest oświadczenie, zezwolenie dotyczące uprawy konopi, z którego to wynika, że obejmuje ono uprawę konopi w plonie głównym lub międzyplonie. Brak jest zatem podstawowego ustalenia co do terminu obligującego skarżącą do złożenia stosownych dokumentów w przypadku uprawy konopi tj. czy w sprawie spełniona została przesłanka dokonania obsiewu zadeklarowanych działek nasionami konopi włóknistych po ostatecznym terminie złożenia wniosku czy przedmiotowa uprawa stanowiła międzyplon inaczej mówiąc czy stosowne dokumenty do wniosku skarżąca winna złożyć w terminie do złożenia wniosku, w terminie do 30 czerwca czy 1 września. Zauważyć bowiem także należy w tym miejscu, że skierowane do skarżącej wezwanie do poprawy wniosku zawiera datę – 30 czerwca a rozstrzygnięcie 26 czerwca.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nie ustalił w okolicznościach sprawy i nie wyjaśnił dlaczego termin 26 czerwca jest terminem końcowym do złożenia dokumentów do wniosku. Brak powyższych ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala bezspornie przyjąć, że skarżąca nie złożyła wymaganych dokumentów załączanych do wniosku w wymaganym terminie a w konsekwencji uchybiła terminowi do złożenia dokumentów do wniosku, o których mowa w § 6 rozporządzenia z 12 marca 2015 r. Przedwczesne jest zatem stanowisko organu, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminowi do złożenia wymaganych dokumentów.

Wady tkwiące w samym rozstrzygnięciu organu jak również w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, a w istocie – de facto, w braku takiego postępowania, obligują do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek ustalenia w oparciu o przepis prawa materialnego zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że temu obowiązkowi organ odwoławczy sprostał ale wyłącznie odnośnie skorygowania wadliwości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez wskazania przez organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu przepisów nieobowiązujących.

Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracji publicznej, do którego kompetencji należy ocena, samodzielne ustalenia faktów, późniejsza ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć.

Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja kończąca postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja stanowi przedmiot zaskarżenia; z nią polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; ona to podlega ocenie i osądowi sądu jako odzwierciedlenie - przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie.

Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia wobec nie odniesienia się do brzmienia przepisu wskazującego na przyjęty do rozstrzygnięcia stan prawny z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W obecnym stanie faktycznym, wobec braku należytego uzasadnienia, Sąd nie jest w stanie ocenić legalności zaskarżonej decyzji ze wskazanych przyczyn.

Staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest "wyjaśnienie podstawy prawnej". Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyczerpująco wyjaśnić przesłanki dokonanego rozstrzygnięcia, winien wskazać podstawę prawną i w konsekwencji na podstawie czego przyjęto, że termin do złożenia załączników do wniosku w przypadku skarżącej upływał 26 czerwca.

Wyjaśnienie i rozważenie skonstatowanych przez Sąd wątpliwości w sprawie, sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a umożliwi organowi doprowadzenie w sprawie do stanu zgodności z prawem.

Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracji publicznej, do którego kompetencji należy ocena, samodzielne ustalenia faktów, późniejsza ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł.