Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2580/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. nr KOC/2903/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r. nr KOC/1028/Go/08.


UZASADNIENIE

Decyzją z 15 września 2021 r., nr KO C/2903/Go/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 listopada 2008 r., nr KOC/1028/Go/08 - w części dotyczącej działki nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona przy ul. [...], nr hip.[...], działka [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret/dekret warszawski. Tytuł własności do ww. nieruchomości przysługiwał H. S., co wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w Warszawie z 13 kwietnia 1947 r.

Wnioskiem z 9 kwietnia 1948 r. H. S. wystąpił do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym

z 31 maja 1951 r., nr L.dz. 2466/51/U, odmówiło H. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr hip [...], działka [....].

W orzeczeniu stwierdzono, że: "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [....] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielony został do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego.".

Wnioskiem z 4 marca 2008 r. J.G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C. i M. M. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności powołanego wyżej orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 maja 1951 r.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 28 listopada 2008 r., nr KOC/1028/Go/08, stwierdziło nieważność ostatecznego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 maja 1951 r. - w części gruntu skomunalizowanego, tj. działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazało, że w dniu wydania badanego orzeczenia administracyjnego nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej był dopiero opracowywany. Tym samym dla tej nieruchomości obowiązywał nadal w tym czasie Ogólny Plan Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy uchwalony przez Komisję Specjalną Regulacji Miasta w dniu 23 kwietnia 1930 r., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r.; postanowienia tego planu powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia złożonego wniosku i w oparciu o jego ustalenia organ orzekający winien stwierdzić, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem.

Stwierdziło również, że ani z akt sprawy, ani z treści badanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 maja 1951 r. nie wynika, by przed wydaniem orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w ogóle poddało ocenie, czy korzystanie z gruntu przez H. S. - dotychczasowego właściciela nieruchomości - da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania, a odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości uzasadniona została jedynie tym, że "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielony został do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego.".

W związku z tym Kolegium uznało, że organ nie odniósł się do warunków zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a co więcej, orzekał na podstawie planu opracowywanego - zatem nie mającego mocy obowiązującej. Zaś podsumowując stwierdziło, iż odmowa przyznania prawa własności czasowej z powołaniem się na okoliczność nie wynikającą z postanowień obowiązującego planu zabudowania - jako jedyną podstawę odmowy - pozostaje w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu.

Pismem z 19 maja 2021 r. Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w [...] - działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 184 § 1 i 2 k.p.a. - złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sprzeciw i zgłosił udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOC/1028/Go/08 z 28 listopada 2008 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr L. dz. 2466/51/U z 31 maja 1951 r., o odmowie H. S. ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr hip. [...] działka nr [...] - w części gruntu skomunalizowanego, tj. działki nr [....].

Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 maja 1951 r., nr L.dz. 2466/51/U - w części gruntu skomunalizowanego, tj. działki nr [....] - rażąco naruszyło art. 7 ust. 2 dekretu, w sytuacji gdy stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonej decyzji jest co najmniej przedwczesne, gdyż w postępowaniu nadzorczym był on przede wszystkim zobowiązany rozważyć, czy w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji, tj. 31 maja 1951 r. organ dekretowy był władny wydać decyzję o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie ul. [....], nr [...], działka nr [...], a w tym celu winien prawidłowo ustalić, jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji oraz rozważyć, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązującego wówczas planu zabudowy, przy czym organ nadzoru nie poczynił właściwych ustaleń i uznał, że kontrolowana decyzja "bezspornie" zapadła z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu.

Podniósł, że w dacie wydania orzeczenia administracyjnego obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 47, uchwalony 16 października 1948 r. (M.P. Nr A-77, poz. 691) - zgodnie z którym teren nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] przeznaczony został pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne i oświatowe, zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców obszaru objętego planem.

Zatem błędne jest stanowisko Kolegium, iż nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości był dopiero opracowywany, co oznacza, że obowiązywać miał nadal Ogólny Plan Zabudowania m. st. Warszawy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r.

W ocenie Prokuratora prawidłowe ustalenia poczynił Minister Infrastruktury - który decyzją nr BO3B/786-r-40/09 z 29 lipca 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 maja 1951 r., nr L. dz. 2466/51/U - w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek nr [...] i [...]. Według Ministra nieruchomość stanowiła teren przeznaczony - zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego - pod budownictwo społeczne realizowane przez podmiot powołany do tego typu inwestycji, tj. Zakład Osiedli Robotniczych. Podmiot ten był odpowiedzialny za specyficzny, wyodrębniony przez ustawodawcę rodzaj budownictwa - budownictwo społeczne, a budownictwo społeczne nie mogło realizowane przez osoby prywatne.

Dalej Prokurator stwierdził, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją nr BOI-3T-786-WP-204/11 z 18 września 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 29 lipca 2011 r.- jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2303/12 uchylił obie zaskarżone decyzje.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę. Wskazał, że: "Skoro w systemie prawa była powszechnie obowiązująca norma, która skutkowała tym, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to trafnie organ nadzoru uznał, że błędne odwołanie się do "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego", choć stanowiło naruszanie prawa przez organ dekretowy, lecz nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Gdyby bowiem doszło do prawidłowego wzorca kontroli (postanowień Planu nr 47) przez organ dekretowy, to treść orzeczenia dekretowego odpowiadałaby treści orzeczenia nr 31 z maja 1951 r."

Po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 15 września 2021 r., nr KOC/2903/Go/21, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 listopada 2008 r., nr KOC/1028/Go/08 - w części dotyczącej działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazało, że z treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wynika, iż jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dawnemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisu tego wynikał również obowiązek organu rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Skoro zaś art. 7 ust. 2 dekretu nakładał na organ administracji obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej - jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania - to nie można było na podstawie tego przepisu wydawać decyzji o odmowie przyznania tegoż prawa, bez oparcia się na ustaleniach obowiązującego planu.

Organ administracji - aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości - musi udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wskazało, że w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 maja 1951 r. powołano się na opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego. Zaś w uzasadnieniu tego orzeczenia nie wyjaśniono, dlaczego nie dało się pogodzić korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania - stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Zatem organ dekretowy - odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu - uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu.

Dodało, że podstawową kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania orzeczenia - zaś z akt sprawy wynika, iż ta okoliczność nie była przedmiotem badania i oceny wyrażonej w orzeczeniu organu dekretowego. Nie podjął on nawet próby ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela, da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu. Natomiast za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia przyjął przepis art. 7 ust. 5 dekretu, który to przepis nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Odmawiając byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, organ dekretowy musi wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania. Zatem oceniając legalność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 31 maja 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, zasadnie uznano, iż wydane zostało ono z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu - gdyż przyczyna, z powodu której odmówiono wówczas przyznania prawa własności czasowej nie wynikła z funkcji planistycznej, jaka na gruncie może być realizowana w świetle treści obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczającej korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela - ponieważ odmowa motywowana była przeznaczeniem terenu w planie dopiero "opracowywanym".

SKO wskazało, że organ nadzoru orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ocenia tę decyzję w dacie wydania, wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym organ administracji nie jest uprawniony do rozpatrywania sprawy co do jej istoty, jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym. Kontrola instancyjna decyzji w takim postępowaniu musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia przesłanek nieważności decyzji, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie

z 28 listopada 2008 r., nr KOC/1028/Go/08, stwierdzająca nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 31 maja 1951 r., takich wad nie zawiera.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 września 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 maja 1951 r., nr L. dz.2466/51/U, w części gruntu skomunalizowanego,

tj. działki nr [...] , rażąco naruszyło art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, bowiem organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do wszystkich okoliczności i nie podał dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego wykluczającego korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela i oparł się w tym względzie na planie dopiero "opracowywanym", podczas gdy tego rodzaju naruszenia nie można zakwalifikować jako "rażącego" naruszania prawa w rozumieniu, tj. art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie nieważnościowe wyklucza prowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenia czy w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydawania decyzji, tj. 31 maja 1951 r., organ dekretowy był władny wydać decyzję o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości w związku z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, podczas gdy organ nadzorczy miał obowiązek poczynić prawidłowe ustalenia w tym kierunku.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W obszernym uzasadnieniu przytoczył argumenty na poparcie swoich twierdzeń

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 listopada 2008 r., nr KOC/1028/Go/08, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 września 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 28 listopada 2008 r. - w części dotyczącej działki nr [....].

Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organ nadzoru prawidłowo uznał, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie (odmawiając H. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej - opierając się jedynie na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego) rażąco naruszyło prawo i czy owo naruszenie prawa przemawiało za stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego z 31 maja 1951 r.

Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że w swojej decyzji z 2008 r. - oceniając w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności legalność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 31 maja 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej - słusznie uznało, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż przyczyna, z powodu której odmówiono wówczas przyznania prawa własności czasowej, nie wynikła z funkcji planistycznej jaka na gruncie może być realizowana w świetle treści obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczającej korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela - ponieważ odmowa motywowana była przeznaczeniem terenu w planie dopiero "opracowywanym".

Stwierdziło również, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 listopada 2008 r. nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zważywszy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3002/13, z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić.

Wymienionym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2303/12 - którym została uchylona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 18 września 2012 r. oraz decyzja Ministra Infrastruktury z 29 lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności - jednocześnie oddalając skargę J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C. i M. M.

Z treści uzasadnienia tego wyroku NSA wynika, iż sprawa objęta postępowaniem sądowym a uprzednio postępowaniem administracyjnym, dotyczyła orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 maja 1951 r., nr L. dz. PB/2466/51/U, którym - na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - odmówiono dotychczasowemu właścicielowi H. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [....], działka [...] -z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielenie nieruchomości do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Obecnie działka nr [...] wchodzi w skład działek nr [...] i nr [...] będących własnością Skarbu Państwa oraz działki nr [...] będącej własnością m. st. Warszawy.

Z powyższego wynika, że sprawa zakończona ww. wyrokiem NSA z 22 września 2016r., jak również sprawa objęta niniejszym postępowaniem sądowym, dotyczy tego samego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 31 maja 1951 r. w kwestii odmowy przyznania prawa własności czasowej do działki nr [...], położonej przy ul [...] - z tą jednak różnicą, że w tej konkretnej sprawie chodzi o część tej działki, która stanowi własność komunalną oznaczoną obecnie jako działka nr [...]. Natomiast uprzednio chodziło o tę część działki nr [...], która stanowi obecnie własność Skarbu Państwa - nr [...] i nr [...].

Jak wskazał NSA - Minister w toku postępowania nadzorczego ustalił, że w dacie wydania orzeczenia z 31 maja 1951 r., dla nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 47 uchwalony w dniu 16 października 1948 r. (M.P. nr A-77, poz. 691, dalej Plan nr 47), zgodnie z którym teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczony został pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców obszaru objętego planem.

Według Planu nr 47, nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], znajdowała się w granicach obszaru przewidzianego pod budownictwo społeczne i w tym też zakresie należy odczytywać szczegółową funkcję przepisaną dla tej nieruchomości.

Zdaniem Ministra, mające powstać na terenie przedmiotowej nieruchomości budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, obiekty kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe oraz postoje winny służyć ogółowi mieszkańców zespołu budynków spełniających kryteria budownictwa mieszkaniowego społecznego.

Wyjaśnił też, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109), obowiązującego w dacie sporządzenia Planu nr 47 z 1948 r. - plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów na: zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe oraz inne.

Zatem nie można stwierdzić, że powód odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości - zawarty w uzasadnieniu orzeczenia z 31 maja 1951 r. - nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym w dacie jego wydania planie zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując Minister uznał, iż orzeczenie dekretowe, choć powołujące się na opracowywany plan, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Brak wskazania w kwestionowanym orzeczeniu dekretowym planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, nie może stanowić podstawy do domniemania nielegalności tego orzeczenia, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów objętych, a to oznacza, że jego treść nie podlega dowodzeniu i nie było konieczności wskazywania go, gdyż jako przepis prawa był on powszechny i ogólnie dostępny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3002/13, podzielił stanowisko Ministra - tym samym uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej tego organu od wyroku WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 2303/12 - stwierdzając, że doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 156 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu.

Stwierdził, że trafnie Sąd I instancji uznał, iż wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia z 31 maja 1951 r. - "zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i został przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego" - stanowi naruszenie prawa. Jednak, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu, naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i stanowiło jedynie wadę formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej.

Następnie podkreślił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis.

Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy.

Podniósł także, iż odwołanie się w orzeczeniu z 31 maja 1951 r. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dekretowego, gdy w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał przepis innego planu, o takim samym kształcie normatywnym - stanowi naruszenie prawa, które nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pogląd ten znajduje zastosowanie także dla oceny stopnia naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym.

W dalszej części uzasadnienia stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że w dniu 31 maja 1951 r. dla nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 47 uchwalony w dniu 16 października 1948 r. (M.P. nr A-77, poz. 691) - który teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczył pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców obszaru objętego planem.

Skoro zaś w systemie prawa była powszechnie obowiązująca norma prawna, która skutkowała tym, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) - to trafnie organ nadzoru uznał, że błędne odwołanie się do "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego", choć stanowiło naruszenie prawa przez organ dekretowy, lecz nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Gdyby bowiem doszło do prawidłowego przywołania wzorca kontroli (postanowień Planu nr 47) przez organ dekretowy - to treść orzeczenia dekretowego odpowiadałaby treści orzeczenia z 31 maja 1951 r.

Podkreślił, że w doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Przy czym założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej, jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Za taką wykładnią opowiada się też współcześnie doktryna.

Nie ulega też wątpliwości, że w realiach 1951 roku, wymogi dotyczące praworządnego działania organów administracji publicznej - zwłaszcza w dziedzinie ochrony prawa własności, były bardzo obniżone - nie tylko z uwagi na niską kondycję ówczesnych urzędników administracji, lecz nade wszystko z uwagi na odmienną aksjologię ówczesnych władz publicznych. W latach 1947-49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 osób. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego, zaś do 1967 r. na 7553 wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że orzeczenie dekretowe nie naruszało rażąco przepisów prawa, skoro orzeczenie to - wydane na podstawie Planu nr 47 - odpowiadałoby treści orzeczenia z 31 maja 1951 r. W tej sytuacji, skutki gospodarcze i społeczne orzeczenia z 31 maja 1951 r. powodują, że jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i nie zachodzą przesłanki pozytywne nieważności orzeczenia z 31 maja 1951 r.

Odnosząc powyższe ustalenia do obecnie rozpatrywanej sprawy, WSA uznał za całkowicie błędne stanowisko Kolegium co do braku podstaw prawnych do odmowy stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 28 listopada 2008 r. - w sytuacji, gdy decyzja ta okazała się wadliwa prawnie, gdyż nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 31 maja 1951 r.

Jak bowiem wyraźnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - który to pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie popiera - powołanie się przez organ dekretowy na ustalenia opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego terenu stanowi wprawdzie naruszenie prawa, jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i stanowiło jedynie wadę formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej.

Należy za NSA powtórzyć, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy.

Stwierdzić zatem należy, że odwołanie się w orzeczeniu administracyjnym z 31 maja 1951 r. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dekretowego, gdy w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał przepis innego planu, o takim samym kształcie normatywnym, stanowi naruszenie prawa, które nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pogląd ten znajduje zastosowanie także dla oceny stopnia naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym.

W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nietrafnie uznało, że nieprawidłowe odwołanie się do "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego", pozostaje w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Wskazać bowiem należy, że skoro w obrocie prawnym funkcjonowała norma prawna, skutkująca tym, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to błędne odwołanie się przez organ dekretowy do "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego", choć stanowiło naruszenie prawa przez organ dekretowy, to jednak nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Gdyby bowiem doszło do prawidłowego przywołania wzorca kontroli (postanowień Planu nr 47) przez organ dekretowy, to treść orzeczenia dekretowego odpowiadałaby treści orzeczenia z 31 maja 1951 r.

W ocenie Sądu, w świetle przepisów dekretu warszawskiego, przy orzekaniu nie można było opierać się na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowiło to bezsprzecznie naruszenie ówcześnie obowiązującego prawa. Jednakże nie można temu naruszeniu przypisać cechy rażącego naruszenia prawa.

Wynika to z faktu, że orzeczenie dekretowe nie naruszało rażąco przepisów prawa, skoro orzeczenie to - wydane na podstawie Planu nr 47 - odpowiadałoby treści orzeczenia z 31 maja 1951 r.

W tej sytuacji, skutki gospodarcze i społeczne orzeczenia z 31 maja 1951 r. powodują, że jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenia nieważności orzeczenia z 31 maja 1951 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru winien był co najwyższej stwierdzić, że naruszenie prawa przez organ dekretowy miało miejsce, jednak naruszenie to nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w rozważaniach Sądu.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw.

z art. 135 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.