Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 451/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1 pkt 2 [lit. a i lit. b], art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. J. W. Spółka jawna z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 879/17 w sprawie ze skargi P. Z. J. W. Spółka jawna z siedzibą w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że obiekty i pomieszczenia zakładu pracy nie odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 879/17 oddalił skargę P. Spółka jawna z siedzibą w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...], wydaną w przedmiocie stwierdzenia, że obiekty i pomieszczenia zakładu pracy nie odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

P. W. – właściciel P. Spółka Jawna w T. (dalej również: Spółka; strona skarżąca; skarżąca kasacyjnie) zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy Oddział w T. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzania, czy użytkowane przez Spółkę pomieszczenia zlokalizowane w pawilonie nr [...] w T. oraz w obiekcie handlowym w B. przy ul. M. spełniają warunki określone w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w T. (dalej: organ I instancji) stwierdził m.in., że "obiekty i pomieszczenia zakładu pracy użytkowane przez P. Spółka Jawna w T. , tj. Pawilon nr [...] zlokalizowany w T. , P. oraz w B. , ul. M. : a) nie odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy [...]".

Decyzją z dnia [...] r. Okręgowy Inspektor Pracy w K. (dalej również: Inspektor Pracy; organ II instancji; organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko tego organu co do ustalonego stanu faktycznego sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2046, z późn. zm. – dalej również: u.r.z.s; ustawa o rehabilitacji zawodowej) wynika, że inspekcja pracy stwierdza jedynie, czy zastany w trakcie kontroli stan obiektu lub pomieszczenia odpowiada uregulowaniom normującym bezpieczeństwo i higienę pracy i w zakresie tej oceny inspektor nie jest związany decyzjami innych organów, gdyż nie bada on prawidłowości decyzji wydawanych przez inne organy, ale istniejący w chwili kontroli stan faktyczny obiektów lub pomieszczeń.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku obiektu zlokalizowanego na placu "B. " w T. , jako budynek należy traktować sam pawilon sprzedaży – obiekt posiadający fundamenty, dach i ściany, gdyż zadaszenie placu, z uwagi na brak przegród jest obiektem budowlanym, ale nie budynkiem. Organ odwoławczy uznał, że zgodnie z postanowieniami rozporządzenia [Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r.] w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650) – dalej również: rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów bhp), aby warunki mogły zostać uznane za higieniczne, ustęp powinien znajdować się w obrębie budynku oznaczonego jako pawilon handlowy nr [...]. W konsekwencji Inspektor Pracy przyjął, że zlokalizowanie ustępu na terenie placu handlowego, ale poza budynkiem, nie jest zgodne z wymaganiami przewidzianymi dla pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. Ponadto stwierdził, że analogiczna sytuacja występuje w przypadku obiektu handlowego położonego przy ulicy M. w B. , gdyż budynek ten również nie posiada zaplecza sanitarnego w postaci ustępu, a zgodnie z zapisami protokołu, pracownik [wykonujący pracę w tym obiekcie] korzysta z pomieszczenia ustępu zlokalizowanego na końcu pawilonów (budynków) handlowych, w odległości ok. 20 m od miejsca pracy, zaś dojście do ustępu odbywa się po otwartej przestrzeni. Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ obydwa wymienione obiekty wyposażone są w instalację wodociągową i kanalizacyjną (możliwość korzystania z umywalki z dopływem ciepłej i zimnej wody), nie zachodzi tutaj przesłanka do zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 1 ust. 1 zdanie 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Organ II instancji nie uznał argumentu strony dotyczącego korelacji między legalnością targowiska a higieną pracy i stwierdził, że stanowisko Spółki, iż spełnienie warunków, o których mowa w art. 84 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) jest równoznaczne z zapewnieniem bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, nie znajduje potwierdzenia w przepisach. Organ II instancji stwierdził, że wskazywane przez stronę rozróżnienia między zakładem pracy a budynkiem użyteczności publicznej nie ma podstawy prawnej, gdyż załącznik nr 3 do rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp w § 1 ust. 1 mówi o "budynkach, w których odbywa się praca", nie wyłączając budynków użyteczności publicznej.

Organ II instancji podniósł również, że kontrola wynikająca z art. 28 ust. 2 u.r.z.s. dotyczy obiektów i pomieszczeń zakładu pracy, a nie obiektów budowlanych takich, jak np. targowiska, wobec czego podnoszona w odwołaniu kwestia pozwoleń na użytkowanie obiektów, nie stanowią dowodu na zgodność warunków pracy w obiektach z przepisami bhp, gdyż w przeciwnym razie regulacja z art. 28 ust. 2 u.r.z.s. byłaby zbędna, skoro wszystkie potrzebne informacje znajdowałyby się w decyzjach nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję Okręgowego Inspektora Pracy zainteresowana Spółka domagała się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie dotyczącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia warunków określonych w art. 28 ust. 1 u.r.z.s. względem pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, istotna jest treść pkt 2 tego przepisu, zgodnie z którym pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w pkt 1, przez okres co najmniej 6 miesięcy, uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy: a) odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, b) uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich.

Sąd stwierdził, że ze względu na brzmienie art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 powołanej ustawy nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej co do tego, że decyzja Państwowej Inspekcji Pracy dotyczy tylko stwierdzenia okoliczności z art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. b u.r.z.s., gdyż przytoczony przepis wyraźnie obejmuje cały pkt 2 (lit. a i lit. b) z ust. 1 art. 28. Ponadto Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie organ Państwowej Inspekcji Pracy wydał na podstawie art. 28 ust. 2 u.r.z.s. decyzję stwierdzającą, że użytkowane przez Spółkę, jako pracodawcę mającego status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, pomieszczenia zlokalizowane w pawilonie nr [...] w T. oraz [w obiekcie handlowym] w B. przy ul. M. nie odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy. Sąd wyjaśnił, że pomieszczenia te nie spełniają warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a u.r.z.s., gdyż, jak wyraźnie wskazał to organ I instancji, pracodawca nie zapewnił pracownikom możliwości korzystania z pomieszczeń ustępów usytuowanych w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które powinno być ogrzewane – co też stanowi naruszenie przepisu § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp w związku z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia.

Sąd uznał, że niesporną okolicznością w sprawie jest brak pomieszczeń higienicznosanitarnych – ustępów usytuowanych w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które powinno być ogrzewane zarówno w odniesieniu co do użytkowanego przez stronę skarżącą pomieszczenia zlokalizowanego w pawilonie nr [...] w T. , jak i co do pomieszczenia użytkowanego pod adresem B. ul. M. . Sąd uznał, że w tych warunkach rację mają organy Państwowej Inspekcji Pracy, stwierdzając, że te pomieszczenia nie odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, a więc warunkom, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 (lit. a) u.r.z.s. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji wyjaśnia całkowicie powód wydania przez organ I instancji negatywnej decyzji – a to niespełnianie przez użytkowane przez Spółkę pomieszczenia warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 (lit. a) u.r.z.s. z uwagi na ich nieodpowiadanie przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, a konkretnie przepisom § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp w związku z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia.

Ponadto Sąd podkreślił, że z art. 28 ust. 2 powołanej ustawy wynika, iż inspekcja pracy stwierdza jedynie, czy zastany w trakcie kontroli stan obiektu lub pomieszczenia odpowiada uregulowaniom normującym bezpieczeństwo i higienę pracy i w zakresie tej oceny inspektor nie jest związany decyzjami innych organów, gdyż nie bada on prawidłowości decyzji wydawanych przez inne organy, ale analizuje jedynie stan faktyczny obiektów lub pomieszczeń istniejący w chwili kontroli. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że badanie stanu faktycznego sprowadza się do porównania zastanego stanu rzeczy z wymogami zawartymi w przepisach regulujących problematykę bezpieczeństwa i higieny pracy. Zdaniem Sądu, dla wydania zaskarżonej decyzji nie mają więc znaczenia ani przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też istnienie pozwoleń na użytkowanie obiektów.

W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Krakowie w całości, Spółka zarzuciła następujące naruszenie prawa materialnego:

1) naruszenie art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a i b u.r.z.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że wszystkie obiekty i pomieszczenia użytkowane przez prowadzącego zakład pracy chronionej, niezależnie od tego, czy pracują w nich osoby pełnosprawne czy niepełnosprawne, mają spełniać wymogi z lit. a i b powołanego przepisu, podczas gdy przepis stanowi o dwóch odrębnych sytuacjach, a dodatkowo w okolicznościach przedmiotowej sprawy chodzi o pawilony, w których pracują osoby pełnosprawne, a decyzje organów Inspekcji Pracy dotyczą jedynie spełnienia przesłanek z litery a, tj. zgodności z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy,

2) naruszenie art. 28 ust. 2 u.r.z.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisu tego wynika, że inspekcja pracy stwierdza jedynie, czy zastany w trakcie kontroli stan obiektu lub pomieszczenia odpowiada uregulowaniom normującym bezpieczeństwo i higienę pracy, i w zakresie tej oceny inspektor nie jest związany decyzjami innych organów, co doprowadziło do naruszenia art. 16 § 1, art. 110 art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego oraz art. 56 ust. 1 tej ustawy oraz art. 66 u.r.z.s., a także w związku z art. 12, art. 21 i art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie, albowiem użytkowane przez pracodawcę pawilony odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, gdyż są położone na legalnie działających targowiskach, co do których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, których rozstrzygnięcia w zakresie zgodności z warunkami bezpieczeństwa i higieny pracy, wiążą każdy organ i sąd, gdy tymczasem Sąd wojewódzki doszedł do wniosku przeciwnego – i to w sytuacji, gdy z przepisów normujących sposób prowadzenia postępowania kontrolnego przez Państwową Inspekcję Pracy oraz procedurę prowadzoną na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), a żaden przepis nie wyłącza związania ostateczną decyzją innego organu.

Przy tak sformułowanych zarzutach podniesionych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej Spółka wniosła o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Rozważania w tym zakresie trzeba zatem rozpocząć od zwrócenia uwagi na to, że w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. odrębną podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i odrębną podstawą jest naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia może zaś polegać na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiska strony skarżącej, należy stwierdzić, że zarzut nr 1 sprowadza się do przypisania Sądowi I instancji błędu interpretacyjnego co do przyjęcia, że wszystkie obiekty i pomieszczenia użytkowane przez prowadzącego zakład pracy chronionej, niezależnie od tego, czy pracują w nich osoby pełnosprawne czy niepełnosprawne, mają spełniać wymogi z art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b u.r.z.s. Strona skarżąca, formułując taki zarzut, zupełnie pominęła kontekst, w jakim WSA w Krakowie wypowiedział się w przedmiotowej kwestii. Otóż Sąd przede wszystkim stwierdził, że nie jest uzasadnione stanowisko strony co do tego, że decyzja Państwowej Inspekcji Pracy dotyczy tylko stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. b [podkreślenie własne NSA] u.r.z.s. W tym też względzie Sąd stwierdził, że "przytoczony przepis wyraźnie obejmuje cały pkt 2 (lit. a i lit. b) ust. 1 art. 28.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela takie stanowisko co do sposobu wykładni przywołanego przepisu, które przyjmuje, że niezależnie od tego, czy w danych pomieszczeniach zakładu pracy chronionej pracują (mają pracować) osoby niepełnosprawne, decyzja wydawana na podstawie art. 28 ust. 2 u.r.z.s. powinna obejmować spełnienie obydwu przesłanek z art. 28 ust. 1 pkt 2 u.r.z.s., to jest z litery b tego przepisu, jak i – co oczywiste – z litery a. Zaznaczyć przy tym jednak należy, że czym innym jest kwestia, czy każde pomieszczenie, w którym świadczona ma być praca, powinno spełniać warunki szczególne, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. b u.r.z.s. W ocenie Sądu kasacyjnego rozstrzygnięcie tego ostatniego zagadnienia jest uzależnione od konkretnego stanu faktycznego sprawy, a stanowisko Sądu wojewódzkiego okazało się w tym względzie zbyt kategoryczne. Niemniej jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sama decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy, powinna stwierdzać spełnienie obydwu warunków (lit. a i lit. b) wymienionych w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, nawet jeżeli w określonym stanie faktycznym wymogi, o których mowa w pkt 2 lit. b tego przepisu nie będą dotyczyły wszystkich pomieszczeń, w których ma być świadczona praca. W konsekwencji Sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji przedstawił w tym względzie pogląd zbyt daleko idący, jednakże pozostało to bez wpływu na wynik sprawy, wobec czego zarzut nr 1, pomimo pewnej słuszności w wyżej sygnalizowanej kwestii, w swym całokształcie okazał się niezasadny.

Motywując powyższy wniosek, należy po pierwsze podkreślić, że powody, dla których Państwowa Inspekcja Pracy (dalej również: Inspekcja Pracy) odmówiła wydania decyzji pozytywnej dla pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, starającego się o rozszerzenie działalności, zostały jednoznacznie wskazane przez organ odwoławczy i przyjęte przez Sąd I instancji. Sąd wojewódzki jasno się wyraził, stwierdzając, że pomieszczenia wskazane przez Spółkę nie odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, a więc nie spełniają warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a u.r.z.s. Sąd uznał za niesporną okoliczność w sprawie, że w stanie faktycznym wskazanym we wniosku Spółki brak jest pomieszczeń higieniczno-sanitarnych – ustępów spełniających wymogi przepisu § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp w związku z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia. Po drugie, sam pełnomocnik strony skarżącej zajął w tej kwestii niejednoznaczne stanowisko, skoro na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. stwierdził, że "wymogi w stosunku do niepełnosprawnych dotyczą tylko art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. b, a nie lit. a [omawianej ustawy], jednak przyznał, że "litera a dotyczy wszystkich zakładów pracy chronionej, jak również, że przepis nie różnicuje zakładów pracy chronionej w zależności od tego, czy zatrudnia pracowników pełnosprawnych czy niepełnosprawnych".

Stanowisko Inspekcji Pracy i Sądu wojewódzkiego co do braku spełnienia przez pomieszczenia wskazane we wniosku Spółki warunków ogólnych, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a u.r.z.s., skarżąca kasacyjnie próbowała podważyć w zarzucie nr 2. Zarzut ten okazał się nietrafny – i to w jeszcze większym stopniu niż wcześniej omówiony zarzut nr 1.

Sąd I instancji całkowicie zasadnie uznał, że na gruncie art. 28 ust. 2 u.r.z.s. Inspekcja Pracy stwierdza jedynie, czy zastany w trakcie kontroli stan obiektu lub pomieszczenia odpowiada uregulowaniom normującym bezpieczeństwo i higienę pracy oraz uwzględnia potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych. Sąd kasacyjny podziela zdanie Sądu wojewódzkiego, że w zakresie tejże oceny inspektor pracy nie jest związany decyzjami innych organów. Akcentowane przez stronę skarżącą kwestie uzyskania przez legalnie działające targowisko czy inny obiekt o przeznaczeniu usługowym (handlowym) ostatecznych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie miały takie znaczenie, że organy Inspekcji Pracy nie mogły zaprzeczyć legalności inwestycji, w wyniku których zostały pobudowane przedmiotowe obiekty – i w istocie takich faktów organy nie kwestionowały.

W rozpatrywanej sprawie, w niezakwestionowanym przez stronę skarżącą stanie faktycznym, istotne było to, czy obiekty i pomieszczenia użytkowane przez pracodawcę, a zatem również pomieszczenia w konkretnych budynkach – pawilonach handlowych wykorzystywanych przez Spółkę do prowadzenia działalności gospodarczej jako zakład pracy chronionej – spełniały warunki, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a u.r.z.s., tj. w tym wypadku, czy odpowiadały wymogom określonym w przepisach § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp w związku z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia. Kwestia ta podlegała zaś stwierdzeniu w trybie art. 28 ust. 2 u.r.z.s. Gdyby przyjąć tok rozumowania Spółki, należałoby uznać, że przepis ten jest zbędny, ilekroć w danej sprawie właściwy organ nadzoru budowlanego wydałby decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Do takiego wniosku nie ma jednakże żadnych podstaw. Na pewno nie znajduje on oparcia w treści art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), zgodnie z którym przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego należy spełnić m.in. wymagania określone w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki bezpieczeństwa i higieny pracy. Nadanie przepisowi art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego rangi zasady ogólnej oznacza, że jego postanowienia należy uwzględniać przy interpretowaniu innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1194/12, dostępny jw.). Nie ma jednakże podstaw do przyjęcia, że zasada ta powinna determinować rozstrzygnięcie Inspekcji Pracy wydawane na podstawie przepisów szczególnych dotyczących rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych. Świadczy o tym również brzmienie przepisu art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obwiązującym w 2005 r. – tj. w czasie, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]r. znak [...]udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego w B. na działce nr [...] . Otóż przepis ten, jakkolwiek odmiennie niż dzisiaj wskazywał również na obowiązek zawiadomienia Państwowej Inspekcji Pracy (pkt 3), to zarazem w zdaniu drugim wyraźnie stanowił, że wskazane w nim organy – a zatem również i Państwowa Inspekcja Pracy – zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. W sposób oczywisty zatem Inspekcja Pracy nie mogła zaopiniować na potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie – nawet w razie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego – konkretnych kwestii związanych z uzyskaniem decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.r.z.s. Uwaga ta analogicznie odnosi się do okoliczności związanych z pozwoleniem na użytkowanie placu handlowego z pawilonami owocowo-warzywnymi, pawilonami kwiatowymi oraz stołami kupieckimi z zadaszeniem, znajdującego się "przy ul. [...]" na działce [...] , obr.[...] , co do którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. znak [...]. Stąd też stwierdzenie przez Spółkę, że skoro plac targowy został dopuszczony do użytkowania (i to stosunkowo niedawno), to oznacza, że tym samym projekt placu targowego, jak i jego faktyczne wykonanie były legalne – jakkolwiek jest słuszne – w żaden sposób nie zmienia postrzegania kwestii, czy konkretny pawilon handlowy (budynek) znajdujący się na targowisku spełnia warunki określone w art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a u.r.z.s.

Skoro ustalenia stanu faktycznego sprawy nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej – a nie można tego uczynić za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (patrz np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 76/0, dostępny jw.) – to dla pomieszczeń znajdujących się w obydwu obiektach budowlanych określonych przez organ Inspekcji Pracy oraz Sąd wojewódzki jako budynki, tj. w pawilonie nr [...] w T. – Plac Targowy "B. " oraz w obiekcie handlowym w B. przy ul. M. należało ze względu na brzmienie art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a u.r.z.s. rozważyć spełnienie wymogów z § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp w związku z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia.

Trzeba zatem podkreślić, że strona skarżąca nie sformułowała zarzutów dotyczących stricte naruszenia przepisów § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp w związku z § 1 ust. 1 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł oceniać rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tym zakresie, podobnie, jak nie rozważał prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy (stanu sprawy przyjętego przez Sąd wojewódzki za podstawę orzekania).

Co się zaś tyczy związania Sądu wojewódzkiego i organów Inspekcji Pracy w przedmiotowej sprawie ostateczną decyzją innego organu, trzeba w pierwszej kolejności podkreślić, że zasada ujęta w art. 16 § 1 k.p.a. dotyczy trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wprowadzając domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Podnoszona zaś przez stronę kwestia związania decyzją – w zarzucie nr 2 strona odwołała się również do przepisów art. 110 i art. 111 § 1 k.p.a. – odnosi się do związania organu decyzją własną (związania tego organu, który wydał decyzję) już od momentu jej doręczenia lub ogłoszenia, a zatem przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Takiej zaś zasady, jaką strona próbowała zrekonstruować z treści przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z przepisów tych wywieść nie można. Próżno też doszukać się takich podstaw w przywołanym przez skarżącą postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt IV CSK 636/14 (Legalis nr 1351627). Sąd Najwyższy w orzeczeniu tym wypowiedział się bowiem wyłącznie o zasadzie uwzględnienia przez sądy powszechne skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, co miało znajdować swoje źródło w rozgraniczeniu drogi sądowej i administracyjnej. W konsekwencji zarzut nr 2, również w zakresie, w jakim strona skarżąca wynikowo przypisywała Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 16 § 1, art. 110, art. 111 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 u.r.z.s. oraz art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 13 kwietnia 2007 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 786), okazał się całkowicie chybiony. To samo odnieść należało do kwestii naruszenia przepisów art. 21 i art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przywołane przepisy dotyczące celów kontroli (m.in. obejmujące ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy) i uprawnień kontrolnych Państwowej Inspekcji Pracy nie zawierają żadnych treści normatywnych, które pozwalałyby na przyjęcie tezy przedstawionej w skardze kasacyjnej, że uprawnienie inspektora pracy do zapoznania się z decyzjami wydanymi przez inne organy kontroli i nadzoru nad warunkami pracy, determinuje rozstrzygnięcie wydawane w trybie art. 28 ust. 2 u.r.z.s.

W świetle przedstawionych powyżej argumentów należało ostatecznie uznać zarzuty kasacyjne za niezasadne. Sąd I instancji nie popełnił bowiem w rozpatrywanej sprawie takich błędów co do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które powodowałyby, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.