Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1144/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 93 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 4 ust 1 , art 15 ust 2 pkt 6 , art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XI/192/2019 Rady Gminy Chełmiec z dnia 30 września 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec – obejmującej działkę ewidencyjną nr 523/42 położonej w obrębie Marcinkowicach I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Chełmiec na rzecz Wojewody Małopolskiego 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr Xl/192/2019 Rady Gminy Chełmiec z 30 września 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec - obejmującą działkę ewidencyjną nr 523/42 położoną w obrębie Marcinkowice.

Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podał, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 października 2019 r. pod poz. 7203.

W odniesieniu do zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący podniósł, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec (wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998 r. z późn. zm.). - poprzez naruszenie ustaleń Studium -zapisami przedmiotowej zmiany planu miejscowego w zakresie przeznaczenia działki nr 523/42 w Marcinkowicach na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym: wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Art. 9 ust. 4 tejże ustawy stanowi z kolei, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy: plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W świetle powyższych przepisów, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy. Pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jego ustalenia są kluczowe przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ponieważ - zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Związany jest nimi zarówno wójt przy sporządzaniu projektu planu miejscowego (o czym stanowi cytowany art. 15 ust. 1 wzmiankowanej uchwały) jak również rada gminy przy uchwalaniu planu ( art. 20 ust. 1 ww. ustawy).

Rada Gminy, podejmując przedmiotową uchwałę w sprawie zmiany planu miejscowego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec - obejmującą działkę ewidencyjną nr 523/42 położoną w obrębie Marcinkowice, stwierdziła zgodność projektu planu ze studium gminy Chełmiec. Skarżący zgłosił jednak w tym zakresie zastrzeżenia i wskazał na brak zgodności przedmiotowego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec (wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998 r. z późn. zm.) w zakresie przeznaczenia działki nr 523/42 w Marcinkowicach na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN.

Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego przedmiotową zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, ustanowione zostały obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej o zróżnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa oraz grunty chronione przed zainwestowaniem. Całość znajduje się w strefie 2 - strefa Podgórza o urozmaiconej rzeźbie i warunkach przyrodniczych - dominacja rolnictwa i osadnictwa, wskazany rozwój rekreacji. Na Wyrysie ze Studium (na legendzie) tereny te oznaczone są jako: Tereny rolne – ewentualna zabudowa dopuszczona w obrębie istniejącej zabudowy w ściśle określonych warunkach.

Zgodnie z ustaleniami Studium, wskazana działka w żaden sposób nie sąsiaduje z terenami zabudowy istniejącej lub przeznaczonymi pod zabudowę. Także nie stanowi ona poszerzenia istniejących struktur zabudowy mieszkaniowej. Natomiast wg stanu faktycznego, na działce tej nie występuje obecnie żadna zabudowa.

Na marginesie wskazano, że zgodnie z dotychczas obowiązującym planem miejscowym, przyjętym uchwałą Nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z 26 czerwca 2003 r., tereny te wyznaczone zostały jako obszary rolne, dla których ustalono zapisy: A.4.RP. – Tereny rolne. Dopuszcza się realizację zabudowy gospodarczej. Dopuszczona realizacja, przebudowa i rozbudowa urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg. Istniejące zainwestowanie utrzymuje się z dopuszczeniem przebudowy i rozbudowy z zastrzeżeniem zachowania istniejących gabarytów wysokościowych. Możliwa realizacja niekubaturowych urządzeń sportu i rekreacji. Zatem skarżący wskazał, iż na tych obszarach nigdy nie było możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Na załączniku graficznym przedstawiony został fragment Studium w części dotyczącej kierunków zagospodarowania oraz faktyczne zagospodarowanie i użytkowanie działki, dla której wskazano niezgodność ze Studium.

Skarżący wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn.. akt: II OSK 32/08: W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

W wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 34/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. (...) inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to ''inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Skarżący wskazał w skardze, że w Studium nie określono na jakich "ściśle określonych warunkach" ma być lokalizowana zabudowa. Niemniej jednak takie "wytyczne" znajdują się w Studium w części ogólnej zapisów na str. 4 gdzie wskazano, że dopuszcza się możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nie naruszania obligatoryjnych innych istotnych ustaleń Studium.

Z tego zapisu wynika, że w studium dopuszczono jedynie korekty granic pomiędzy poszczególnymi "wydzieleniami" w studium (tj. graniczących pomiędzy sobą). Natomiast zmiany wprowadzone na mocy kwestionowanej uchwały trudno uznać za taką korektę.

Wskazano, że organy planistyczne Gminy Chełmiec ten ogólny wyjątek wskazany w studium stosują w prawie każdym przypadku zmiany planu bez żadnych ograniczeń.

Powyższe działania organów Gminy przeczą wszelkim zasadom planowania przestrzennego i powodują, że wskazane w studium kierunki zagospodarowania poszczególnych terenów (w tym przypadku obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej o zróżnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa oraz grunty chronione przed zainwestowaniem) pozostają fikcją "na papierze". Wykonywanie ustaleń dokumentów planistycznych polega na trwałym, nieodwracalnym przekształceniu przestrzeni, co oznacza, iż należy tę materię traktować z dużą rozwagą i odpowiedzialnością, z uwzględnieniem ochrony środowiska oraz walorów krajobrazowych.

Cytując fragment uzasadnienia Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1589/19, który został wydany w analogicznej sprawie: "Stosownie do normy z art 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. A zatem, jeśli w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m. in. Kierunki zmian w przeznaczaniu terenów rolnych, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.".

Podsumowując skarżący wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotnie naruszają art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenia przeznaczeń terenów będących niezgodnymi z ustalonymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec.

Powyższe stanowisko organu nadzoru potwierdza m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2460/12).

Zwrócono uwagę, że uchwały rady gminy w sprawie miejscowych planów stanowią przepisy prawa miejscowego, które są oceniane w sposób indywidualny przez organ nadzoru w granicach ustawowego kryterium legalności, dla którego zakres ustawodawca określił w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały): "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

W niniejszym przypadku, w ocenie organu nadzoru, doszło co naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, określonych w: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje konieczność stwierdzania nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Chełmiec wniósł o oddalenie skargi. Organ argumentował, że organ nadzoru w stosunku do w/w uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z tym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

W ocenie Organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998r. (z późn. zm.) działka numer ewidencyjny 523/24 położona w obrębie Marcinkowice leży w strefie ekologicznej rolno – leśnej, dla której zagospodarowanie i zainwestowanie dopuszczone jest na ściśle określonych warunkach.

W stanie faktycznym teren objęty zmianą planu (działka 523/24) sąsiaduje z istniejącą zabudową oraz z planowanymi terenami pod zabudowę.

Zgodnie z częścią tekstową Studium, dla powyższego terenu obowiązuje również zapis cyt.: ,,STUDIUM określając generalne zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru całej gminy i poszczególnych jej fragmentów nie precyzuje szczegółowych ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych działek oraz warunków ich zabudowy i dopuszcza możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nie naruszenia obligatoryjnych innych istotnych ustaleń Studium".

Na podstawie opisanego stanu faktycznego oraz przytoczonych wyżej zapisów Studium, zdaniem skarżonego organu, nie stwierdza się naruszenia ustaleń Studium opracowanego w 1998 r. (z późn. zm.).

Mając taką wiedzę Rada Gminy Chełmiec stwierdziła w uchwale Nr XI/192/2019 z dnia 30 września 2019 r., że zmiana planu nie narusza ustaleń Studium i uchwaliła zmianę miejscowego planu.

Niezależnie od powyższego, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom Wojewody Małopolskiego, Rada Gminy Chełmiec podjęła uchwałę Nr XXXX z dnia 28 września 2020 r., która to zmieniła uchwałę Rady Gminy Chełmiec nr XI/192/2019 z dnia 30 września 2019 r. w zakresie zapisu zawartego w części tekstowej dot. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawartego w zdaniu po preambule i przed Rozdziałem I - Przepisy ogólne oraz wprowadzenia wyrysów z obowiązującego studium na rysunkach planu. Wobec powyższego, zdaniem skarżonego organu, postępowanie w tym stanie rzeczy i wobec przedstawionej podstawy organu staje się bezprzedmiotowe i dlatego wniosek złożony w petitum odpowiedzi na skargę należy uznać za słuszny i uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) jest uchwała Nr Xl/192/2019 Rady Gminy Chełmiec z 30 września 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec IV" w Gminie Chełmiec – obejmującej działkę ewidencyjną nr 523/42 położoną w obrębie Marcinkowice.

Na wstępie należy wskazać na treść art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 § 1 u.s.g., nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt. II SA/Kr 179/19).

Przechodząc do zarzutów skargi związanych z naruszeniem zasad sporządzania planu, trzeba wskazać, że skarga zarzuca istotne naruszenie prawa przy uchwaleniu zmiany planu, a konkretnie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), poprzez naruszenie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec (wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Chełmjec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998 r. z późn. zm., dalej "Studium").

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych.

Według jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r.IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).

Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Skoro plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. II OSK 296/15, LEX nr 2170805).

Zatem po pierwsze, Rada Gminy przy uchwalaniu planu jest bezwzględnie związana zapisami studium, przy czym stopień związania zależy od stopnia konkretności tych zapisów. Po drugie, w sytuacji chęci odejścia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od konkretnie i w sposób wiążący ustalonego przeznaczenia terenu w studium, należałoby uprzednio doprowadzić do zmiany odpowiednich zapisów studium.

Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium oraz kolejno przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w pierwotnym i zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia przy tym wymaga, że tekst Studium jest dość ograniczony i że główne informacje zawarte są na rysunku Studium wraz z towarzyszącą mu legendą.

Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego przedmiotową zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, ustanowione zostały obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej o zróżnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa oraz grunty chronione przed zainwestowaniem. Całość znajduje się w strefie 2 - strefa Podgórza o urozmaiconej rzeźbie i warunkach przyrodniczych - dominacja rolnictwa i osadnictwa, wskazany rozwój rekreacji.

Na Wyrysie ze Studium (na legendzie) tereny te oznaczone są jako: Tereny rolne – ewentualna zabudowa dopuszczona w obrębie istniejącej zabudowy w ściśle określonych warunkach.

Zgodnie z ustaleniami Studium wskazana działka ewidencyjna nr 523/42 położona w obrębie Marcinkowice w żaden sposób nie sąsiaduje z terenami zabudowy istniejącej lub przeznaczonymi pod zabudowę.

Także nie stanowi ona poszerzenia istniejących struktur zabudowy mieszkaniowej.

W świetle przytoczonego orzecznictwa nie widać żadnej zbieżności między obszarami rolniczej przestrzeni produkcyjnej o zróżnicowanych warunkach dla rozwoju rolnictwa oraz gruntami chronionymi przed zainwestowaniem (Studium), a terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN (plan). Przeciwnie między tymi zapisami rysuje się nie dająca się usunąć sprzeczność.

Słusznie podnosi Wojewoda, że w zaskarżonej uchwale dotyczącej zmiany planu miejscowego, dla obszarów, które znajdują się w strefach chronionych przed zainwestowaniem, dla których w kierunkach rozwoju obszarów przyrodniczych wskazano zasadniczo dominację rolnictwa i osadnictwa, wskazany rozwój rekreacji - wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem nawet nie związanej z rolnictwem. Wobec tego ma rację skarżący, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w takich terenach, jest oczywistą sprzecznością pomiędzy uchwalonym planem (zmianą planu), a obowiązującym Studium.

Należy zauważyć, że zgodnie z dotychczas obowiązującym planem miejscowym, przyjętym uchwałą Nr IX/61/2003 Rady Gminy Chełmiec z 26 czerwca 2003 r., tereny te wyznaczone zostały jako "obszary rolne, dla których ustalono zapisy: A.4.RP. – Tereny rolne. Dopuszcza się realizację zabudowy gospodarczej. Dopuszczona realizacja, przebudowa i rozbudowa urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg. Istniejące zainwestowanie utrzymuje się z dopuszczeniem przebudowy i rozbudowy z zastrzeżeniem zachowania istniejących gabarytów wysokościowych. Możliwa realizacja niekubaturowych urządzeń sportu i rekreacji."

Zatem skarżący zasadnie wskazał w skardze, że na tych obszarach nigdy nie było możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Tak więc dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana planu w istocie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu w sposób nie dający się pogodzić z treścią Studium.

Rada Gminy Chełmiec w odpowiedzi na skargę podniosła, że zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Chełmiec Nr LX(339)98 z dnia 23 kwietnia 1998r. (z późn. zm.) działka numer ewidencyjny 523/24 położona w obrębie Marcinkowice leży w strefie ekologicznej rolno – leśnej, dla której zagospodarowanie i zainwestowanie dopuszczone jest "na ściśle określonych warunkach".

Wprawdzie warunków tych Studium wprost nie wymienia, ale Rada cytuje zapis Studium gdzie wskazano, że "dopuszcza się możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nie naruszenia obligatoryjnych innych istotnych ustaleń Studium".

Jednak z tego zapisu wynika, że w studium dopuszczono jedynie korekty granic pomiędzy poszczególnymi terenami w studium sąsiadującymi ze sobą (tj. graniczącymi pomiędzy sobą).

Tymczasem Wojewoda podkreślił (czemu organ planistyczny nie zaprzecza), że zgodnie z ustaleniami Studium, wskazana działka w żaden sposób nie sąsiaduje z terenami zabudowy istniejącej lub przeznaczonymi pod zabudowę. Także nie stanowi ona poszerzenia istniejących struktur zabudowy mieszkaniowej. Natomiast wg stanu faktycznego, na działce tej nie występuje obecnie żadna zabudowa.

W tej sytuacji w istocie trudno uznać jako "korektę"- zmianę terenu rolnego leżącego w strefie chronionej przed zainwestowaniem w teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Należy przy tym zauważyć, że uwzględnianie interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym, jako przyczyna zmiany planu, nie jest wadliwa, jeśli pozostaje w zgodzie w prawem. Jednak, jak to już sygnalizowano w niniejszej sprawie, w przypadku omawianej zmiany planu tak nie jest. Jak to bowiem powyżej wskazano, treść Studium wyklucza zabudowę na terenie działki ewidencyjnej nr 523/42 położonej w obrębie Marcinkowice.

Należy zatem przypomnieć i zaakcentować poczynione wyżej uwagi co do kwestii nienaruszania ustaleń studium przez plan miejscowy, czy jego zmianę. Zasadnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust.1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14, LEX nr 2002690). Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".

Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 697/14, LEX nr 1650766): " Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., II SA/Łd 1008/16, LEX nr 2346628).

Podkreślenia wymaga, że okoliczność, iż Rada Gminy stwierdziła w zaskarżonej uchwale, że zmiana planu miejscowego nie narusza ustaleń Studium, nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście nie narusza ustaleń Studium.

Skoro zatem zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium, to naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, LEX nr 2464408 ).

Trzeba tu wskazać, że przywołane wyżej orzecznictwo i rozważania zachowują pełną aktualność względem obowiązującego w niniejszym przypadku brzmienia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Tak więc stwierdzenie naruszenia przez zmianę planu ustaleń Studium, a co więcej, uchwalenie zmiany planu sprzecznie z zapisami Studium i wyraźnie określoną tamże polityką przestrzenną Gminy, musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, wskutek niezachowania kontynuacji tożsamości kierunków i zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania określonych w studium, a jedynie ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. A zatem jeśli w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów rolnych, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, jest kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Na koniec należy zaznaczyć, że sygnalizowany w odpowiedzi na skargę fakt uchwalenia nowej zmiany planu wraz z uprzednią zmianą studium, nie czyni niniejszej sprawy bezprzedmiotową.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).