Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 91/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2019 r., nr [..], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 lutego 2018 r., nr [..], i nakazującą wykonanie robót budowlanych, polegających na rozbiórce.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) powadził postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w G. przy ul. T., na terenie działki nr [..], obr. [..], w bliskim sąsiedztwie granicy działki nr [..], obr. [..]. W toku postępowania organ umożliwił inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której będzie możliwe dokonanie oceny, czy istniejący sposób zagospodarowania jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z 2 lutego 2017 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego o pomieszczenie wiatrołapu wraz ze schodami zewnętrznymi. W decyzji wskazano, że inwestycja obejmować ma rozbiórkę dobudówki od strony działki nr [..] z pozostawieniem w parterze pomieszczenia wiatrołapu o powierzchni 6,0 m2 oraz rozbiórkę części budynku znajdujących się poza obrysem bryły głównej budynku (garaż/taras) - celem przywrócenia stanu sprzed 1976 r., przy czym uzyskana po rozbiórce powierzchnia zabudowy bryły głównej budynku wyniesie około 73,5 m2 (pkt 2 decyzji). Postanowiono także, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej bryły głównej budynku pozostaje bez zmian (około 6,5 m), a w rozbudowanej części o wiatrołap około 3,5 m (pkt 3 decyzji). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 marca 2017 r.

Mając to na uwadze PINB dokonał oględzin nieruchomości w dniach 3 października 2017 r. i 9 listopada 2017 r., podczas których stwierdził, że garaż oraz znajdujący się na nim taras został rozebrany. Nie został natomiast rozebrany ganek, zaś taras główny od strony frontowej budynku został przywrócony do powierzchni około 15 m2. Ponadto organ ustalił, że wewnątrz budynku brak jest schodów prowadzących na piętro, a dostęp na piętro zapewniony jest wyłącznie schodami znajdującymi się wewnątrz wiatrołapu, dostęp do piwnicy z kolei (po rozbiórce garażu) zapewniony jest wyłącznie przez prowizoryczne wejście przez okno piwniczne od strony bocznej budynku, schody w kuchni prowadzące do piwnicy zostały zabudowane i nie są użytkowane oraz, że na zapleczu działki wykonano rozkop fragmentu nieruchomości a grunt z tego rozkopu wykorzystano w celu jego rozplantowania po rozebranym garażu.

W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru pozyskał także dostęp do archiwalnych akt związanych z budową i przystąpieniem do użytkowania obiektu na działce nr [..] ustalając, że w aktach tych brak jest jakiegokolwiek projektu zamiennego oraz decyzji zmieniającej pierwotnie wydaną decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 29 września 1973 r. o pozwoleniu na budowę obejmująca zatwierdzenie projektu budowlanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. T. w G. Przedłożony przez skarżącego projekt zamienny budynku zatwierdzony w dniu 18 września 1974 r., wykonany przez inż. Z.B., w którym według strony naniesiono garaż z tarasem, wiatrołap, i wedle którego miały zostać wybudowane i odebrane domy T. [..] i [..], w ocenie organu nie dotyczy budynku położonego przy ul. T. [..], lecz budynku wzniesionego na sąsiedniej nieruchomości, tj. nr [..]. Z opisu technicznego przedstawionego projektu w sposób jednoznaczny wynika, że jest to "opis techniczny do projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. przy ul. T. Nr [..] Ob. K. M".

W tym stanie rzeczy PINB uznał, że w dniu przekazania do użytkowania obiekt został zrealizowany zgodnie z projektem, a zatem wszystkie pozostałe roboty budowlane wykonane po dacie przyjęcia do użytkowania, tj. po dniu 13 stycznia 1978 r., zostały przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania niezbędnego pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że samowolne roboty zostały wykonane przed rokiem 1995, legalizacja obiektu podlega rozpoznaniu w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.

Rozpatrując sprawę w tym zakresie organ uznał, że z uwagi na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie mogą ostać się: dobudówka od strony działki nr [..] za wyjątkiem możliwości pozostawienia w parterze pomieszczenia wiatrołapu o powierzchni 6,0 m2 oraz części budynku znajdujące się poza obrysem bryły głównej budynku (taras od strony frontowej budynku o powierzchni 15 m2). Przy czym zaznaczył, że samo tylko wykonanie rozbiórki dobudówki spowodowałoby pozbawienie odpowiednich warunków użytkowych poprzez brak dostępności do piętra budynku, zatem konieczne będzie przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych polegających na wykonaniu schodów wejściowych do piwnicy oraz na piętro budynku.

W konsekwencji, decyzją z 2 lutego 2018 r. wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., PINB nakazał T. B. wykonanie w terminie do 28 czerwca 2019 r. przeróbek niezbędnych do doprowadzenia samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [..], obr. [..] w G., w bliskim sąsiedztwie granicy działki nr [..], do stanu zgodnego z przepisami.

Po rozpoznaniu odwołania T. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z 9 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie wyrokiem z 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 590/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną przez T. B. decyzję WINB. W uzasadnieniu sąd zwrócił uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie wydane zostały dwie decyzje o warunkach zabudowy na legalizację: 1) decyzja Prezydenta Miasta z 2 lutego 2017 r. ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego o pomieszczenie wiatrołapu wraz ze schodami zewnętrznymi. Wynika z niej, że inwestycja obejmuje rozbiórkę dobudówki od strony działki nr [..] z pozostawieniem na parterze pomieszczenia wiatrołapu o powierzchni 6 m2 oraz rozbiórce części budynku znajdujących się poza obrysem bryły głównej budynku (taras/garaż) – celem przywrócenia stanu sprzed 1976 r. Ta decyzja została przez organy administracji uwzględniona przy wydawaniu zaskarżonych decyzji; 2) decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z 21 listopada 2018 r. ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla wybudowanego tarasu, zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym od strony ul. T.[..] na dz. na [..] w G. celem legalizacji. Tą decyzję przedłożył skarżący wraz z wnioskiem modyfikującym żądanie skargi, domagając się ostatecznie uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozbiórki tarasu, w pozostałym zakresie, a więc rozbiórki dobudówki oraz wykonania schodów wewnętrznych – deklarując wykonanie wynikających z niej obowiązków.

Sąd zauważył, że obie decyzje o warunkach zabudowy wydane dla celów legalizacji tej samej rozbudowy są częściowo rozbieżne w odniesieniu do tarasu, ponieważ w pierwszej decyzji jest on przeznaczony do rozbiórki, w drugiej zaś wręcz przeciwnie. Podniesiono, że co prawda ocena legalności powyższych decyzji o warunkach zabudowy leży poza zakresem postępowania, jednakże ich treść ma wpływ na rozstrzygnięcia wydawane w sprawie. Ponadto, sąd wskazał, że poza sprzecznością obu decyzji, przede wszystkim wątpliwości budzi fakt, że wydane formalnie dla celów legalizacji decyzje o warunkach zabudowy nie dotyczą w istocie rozbudowy, będącej przedmiotem tej legalizacji - robót faktycznie wykonanych w przeszłości przez inwestora z naruszeniem przepisów prawa budowlanego (bez pozwolenia na budowę), lecz robót, które ten inwestor wykonał, a także zamierza wykonać w celu legalizacji (dotyczy to planowanych przez niego robót rozbiórkowych). Jakkolwiek niedoskonałe są rozwiązania wynikające z obu decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nie sposób wynikających z nich warunków ustalać na niekorzyść inwestora.

Sąd powołał się na uchwałę NSA, wydaną w składzie 7 sędziów, z 16 grudnia 2013 r. w sprawie II OPS 2/13, zgodnie z którą wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego powinny były ustalić, czy w okresie od daty rozbudowania obiektu, tj. od 1976 r. inwestycja była zgodna z przeznaczeniem terenu, wynikającym z obowiązujących w tym czasie przepisów prawa miejscowego. Zauważono, że jak wynika z akt sprawy, budynki na sąsiadujących działkach, tj. przy ulicy T. [..] (będący przedmiotem niniejszego postępowania) oraz T. [..], w jednakowym czasie podlegały rozbudowie. Bezsporne jest, że rozbudowa budynku przy ul. T. [..] (obejmująca wykonanie tarasu z garażem i wiatrołapu), została zaakceptowana w oparciu o projekt budowlany zamienny zatwierdzony 18 września 1974 r. Sąd podzielił pogląd, że w braku dokumentacji archiwalnej, potwierdzającej, że projekt zamienny został zatwierdzony również w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, nie można przyjąć, że dokonana na niej rozbudowa miała charakter legalny. Skoro jednak legalizacja tożsamych rodzajowo robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości była możliwa na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i obowiązujących w tym czasie przepisów o planowaniu przestrzennym (jednego z dwóch planów miejscowych), to obowiązkiem organów orzekających w sprawie było również przeanalizowanie dopuszczalności rozbudowy budynku przy ul. T. [..] z punktu widzenia obowiązujących w dacie jej dokonania planów miejscowych. Takiej analizy, zdaniem sądu, zabrakło a jest to istotna okoliczność, która pozostała poza ramami postępowania organów obu instancji i skutkowała wadliwością zaskarżonej decyzji. Zatem wobec braku kompletnych ustaleń odnośnie do zgodności budowy obiektu z przepisami planowania przestrzennego obowiązującymi od daty rozbudowy, sąd uchylił zaskarżoną decyzję WINB.

W toku ponownie prowadzonego postępowania WINB zwrócił się na podstawie art. 156 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o kontrolę zgodności z prawem dwóch decyzji Prezydenta Miasta dotyczących warunków zabudowy: z 2 lutego 2017 r. oraz z 21 listopada 2018 r. m.in. z uwagi na ich sprzeczność w kwestii legalizacji tarasu. W dwóch pismach z 30 sierpnia 2019 r. Kolegium wyjaśniło, że po przeanalizowaniu wszystkich przesłanek z art. 156 k.p.a. nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji z 2 lutego 2017 r. ani decyzji z 21 listopada 2018 r.

Decyzją z 20 grudnia 2019 r. WINB uchylił decyzję PINB z 2 lutego 2018 r. i nakazał T. B. rozbiórkę dobudówki w poziomie piętra od strony działki nr [..] z pozostawieniem w parterze pomieszczenia wiatrołapu o powierzchni 6,0 m2 celem przywrócenia stanu sprzed 1976 r., wykonanej w budynku jednorodzinnym zlokalizowanym przy ul. T.[..] w G. na terenie działki nr [..], obr. [..]. W uzasadnieniu organ przypomniał, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 29 września 1973 r. Następnie, Urząd Miejski przyjął budynek do użytkowania w dniu 13 stycznia 1978 r. W aktach archiwalnych brak jest ewentualnej dokumentacji zmieniającej pierwotny projekt, czy też decyzji zmieniającej decyzję z 1973 r. Właściciel działki również nie przedstawił dokumentów świadczących o możliwości wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie. Organ wyjaśnił także, iż w sprawie należało zastosować art. 37 bądź 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zauważono, że nakaz rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 (analizowany w pierwszej kolejności) powinien być stosowany tylko wówczas, gdy nie ma możliwości usunięcia zagrożeń lub pogorszeń w trybie art. 40 tej ustawy. Wobec czego organy nadzoru budowlanego zobligowane są do oceny, czy przedmiot postępowania umożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie odpowiednich zmian lub przeróbek.

Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 590/18, WINB odniósł się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wykonania przedmiotowych robót. W aktach sprawy organu I instancji znajdują się wypisy i wyrysy z tych planów przekazane przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego pismem z 23 marca 2011 r. W okresie rozbudowy budynku obowiązywały dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, tj. miejscowy plan 1200 zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr 23/72 z dnia 17 lutego 1972 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej nr 5, poz. 50 z 26 kwietnia 1972 r.), zgodnie z którym działka przy ul. T. znajdowała się na terenie strefy II-1.11 - 4 MNn o powierzchni 0,92 ha, która przeznaczona była do adaptacji - budowy 4 domków bliźniaczych. Ponadto, obowiązywał miejscowy plan 1201 zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr VI/56 z dnia 6 października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. nr 28, poz. 142 z 28 listopada 1994 r.), zgodnie z którym działka przy ul. T. znajdowała się na terenie strefy B.24.MN o powierzchni 1,08 ha. Zapisy tego planu dla jednostki "B" brzmią:

- ustalenia ogólne: funkcje wiodące to mieszkalnictwo o niskiej i wysokiej intensywności oraz funkcje towarzyszące to działalność gospodarcza (przemysł, rzemiosło, administracja), wypoczynek, rekreacja i sport- dzielnicowe,

- ustalenia szczegółowe: występuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności, w planie adaptacja.

Organ stwierdził więc, że w dacie budowy - rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie była zabroniona, niemniej nie znaczy to, że nie została wykonana samowolnie.

WINB wskazał, że w dacie orzekania nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym inwestor, celem legalizacji przedmiotowych robót budowlanych, uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak podkreślić należy, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje Prezydenta Miasta, tj. decyzja z 2 lutego 2017 r. oraz decyzja z 21 listopada 2018 r. Ze względu na powyższy fakt istnienia dwóch decyzji, które zawierały sprzeczne zapisy m.in. w kwestii legalizacji tarasu oraz nie obejmowały wszystkich robót będących przedmiotem legalizacji, WINB wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dokonanie kontroli zgodności z prawem ww. decyzji. W odpowiedziach w odniesieniu do spornego tarasu wyjaśniono, że w decyzji z 2 lutego 2017 r. (sprostowanej w dniu 13 marca 2017 r.) nakaz rozbiórki części budynku znajdujących się poza obrysem bryły głównej budynku (garaż/taras) dotyczy tarasu zlokalizowanego na garażu, natomiast taras objęty decyzją z 21 listopada 2018 r. to taras istniejący obok garażu (który nie jest tożsamy z tarasem na dachu garażu). Stanowisko powyższe wyjaśnione jest również w piśmie Prezydenta Miasta z 8 maja 2019 r. przesłanego do wiadomości WINB. Do pisma dołączona została dokumentacja fotograficzna przedstawiająca taras, który może podlegać legalizacji, objęty decyzją z 21 listopada 2018 r., tj. taras o wymiarach ok. 4,0 m x 4,0 m przylegający z boku do garażu, który miał taras na dachu, objętego nakazem rozbiórki decyzją z 2 lutego 2017 r. Przy czym z dokumentacji fotograficznej wynika, że garaż i taras na jego dachu (objęty ww. nakazem rozbiórki) zostały rozebrane.

W ocenie organu obowiązujący jest zatem nakaz rozbiórki dobudówki od strony działki nr [..] (mimo dopuszczenia pozostawienia wiatrołapu w parterze), co powoduje, że przedmiotowa rozbudowa narusza przesłankę wynikającą z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę wynikającą z powyższego naruszenia przepisów, należy wydać na podstawie ww. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ zauważył również, że dotychczasowe postępowanie obejmowało także wykonanie prawidłowych schodów do piwnicy i na piętro budynku, które zostały zlikwidowane. W projekcie budowlanym, który stanowił załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 29 września 1973 r., wejście na piętro budynku przewidziane było wewnątrz głównej bryły budynku. Zatem wykonanie schodów w sposób odmienny niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym uzasadnia wdrożenie odrębnej procedury z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W skardze T.B. poinformował, że po otrzymaniu odpisu wyroku z 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 590/18, wykonał następujące roboty:

1) rozebrał drewnianą dobudówkę (nadbudowę) wiatrołapu na piętrze od strony działki [..], ul. T. [..] (na parterze pozostał wiatrołap 6 m2 oraz dwa betonowe schody do niego),

2) rozebrał schody drewniane na pierwsze piętro (pozostała ich drewniana obudowa, wiatrołap),

3) zainstalował schody drewniane na pierwsze piętro wewnątrz budynku do mieszkania T. B. z mieszkania M.B.,

4) wykonał wejście do ww. schodów na pierwsze piętro przez osadzenie drzwi w ścianie zewnętrznej budynku,

5) schody w pokoju M. B. na parterze obudowano ścianą z płyt gipsowo-kartonowych przykręconych do konstrukcji z ceownika.

Poinformowano ponadto, że wejście do piwnicy zostanie przywrócone według projektu zasadniczego od strony zachodniej przez odmurowanie a drzwi będą wstawione wiosną. Przedstawiając powyższe wniesiono o akceptację drewnianego wiatrołapu (po zabudowie schodów).

Skarżący zauważył, że w celu uzyskania spadku pod wiatrołapem przechodzi kanalizacja do studzienki kanalizacyjnej w ulicy T. Jako że jest to ostatnia studzienka w ulicy, to została osadzona wyżej. Wskazano, że rozebranie wiatrołapu spowodowałoby zamarzanie kanalizacji. Skarżący wyjaśnił, że wejście do schodów w budynku musiało być w ścianie budynku z wiatrołapu, ponieważ mieszkająca na parterze matka skarżącego – M.B., ma 85 lat, nie śpi nocami, jest chora i potrzebuje spokoju. Konieczne jest zatem wchodzenie do wiatrołapu przez istniejące drzwi zewnętrzne, ponieważ bezpośrednie otwieranie drzwi wewnętrznych na schody powodowałoby wychładzanie mieszkania, a także deszcz i śnieg. Wskazano, że w górnej części u końca schodów nie ma możliwości zainstalowania drzwi – tak jest też w projekcie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do argumentów skargi wyjaśniono, że organ zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy na mocy wyroku z 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 590/18. Tymczasem, jak wynika ze skargi, zobowiązany dokonał opisanego w skardze zakresu rozbiórki, o którym nie powiadomił organów nadzoru. Organ zauważył więc, że zakres wykonanej rozbiórki i wykonanych robót zobowiązany powinien zgłosić do organu I instancji, który dokona kontroli i w zależności od jej wyników podejmie odpowiednie czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji nakazujących T. B., będącemu właścicielem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ulicy T. w G. na działce nr [..], rozbiórkę dobudówki od strony działki nr [..] z pozostawieniem w parterze pomieszczenia wiatrołapu. Zauważyć należy, że decyzją organu I instancji z 2 lutego 2018 r. nakazano skarżącemu (1) rozbiórkę dobudówki, (2) rozbiórkę części budynku znajdującego się poza obrysem bryły głównej, tj. garażu/ tarasu od strony frontowej budynku i (3) wykonanie schodów wejściowych do piwnicy oraz na piętro budynku. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 20 grudnia 2019 r. WINB wyłączył do odrębnego postępowania legalizacyjnego sprawę schodów z powodu ich wykonania odmiennie niż w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1973 r. Natomiast w kontekście tarasu od frontu przypomnieć należy, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z 2 lutego 2017 r. taras miał zostać rozebrany celem przywrócenia stanu sprzed 1976 r. a nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono na elewacji frontowej. Z kolei, w decyzji o warunkach zabudowy z 21 listopada 2018 r. nie wyznaczono linii zabudowy, z uwagi na fakt, że taras nie stanowi elementu, w oparciu o który wyznacza się linię zabudowy. Ponadto, jak wynika z akt sprawy doszło już do rozbiórki części samowolnie wykonanych prac, tj. garażu i tarasu znajdującego się na nim, zatem zaskarżona decyzja WINB dotyczy wyłącznie dobudówki w poziomie piętra od strony działki nr [..] z pozostawieniem w parterze pomieszczenia wiatrołapu.

Podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974, nr 38, poz. 229, dalej P.b. z 1974 r.), który stanowi że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Natomiast zgodnie z art. 40 tej ustawy w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten przewiduje zatem możliwość legalizacji samowolnie wykonanych prac.

Budynek skarżącego został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 29 września 1973 r. a przyjęty do użytkowania w dniu 13 stycznia 1978 r. po dokonaniu zgłoszenia użytkowania z 12 stycznia 1978 r. W okresie rozbudowy obowiązywały zatem przepisy P.b. z 1974 r., zgodnie z którymi roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy). Przepisy tej ustawy przewidywały jednocześnie możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, co było przedmiotem uregulowań art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994, nr 89, poz. 414, zwana dalej P.b. z 1994 r.), która w art. 103 ust. 1 i 2 przewidywała, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek uchylenia poprzedniej decyzji organu odwoławczego na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 590/18. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji, wskazany wyrok w zakresie wyrażonych tam ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, wiązał organ II instancji i wiąże sąd orzekający w niniejszej sprawie. Jak podkreśla się w orzecznictwie zarówno wskazania co do dalszego postępowania jak ocena prawna zawarta w orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze, przy czym ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (jednocześnie stanowiąc konsekwencję oceny prawnej). Celem takiej oceny i wynikającej z niej wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2020 r., sygn. II GSK 366/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Co istotne, na mocy art. 153 p.p.s.a. orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie a jego zasięg oddziaływania obejmuje również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I GSK 557/20, CBOSA).

Z uwagi na związanie składu orzekającego wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Gd 590/18 zauważyć należy, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Ze względu na powyższe wskazać należy, że z wyroku w sprawie II SA/Gd 590/18 wynika, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej T. B. należało zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w konsekwencji dokonać oceny przedstawionego stanu faktycznego pod kątem przesłanek wynikających z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. Powołując się na uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, sąd wskazał ponadto, że należy zbadać zgodność rozbudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym od daty budowy (rozbudowy) do daty orzekania przez organy.

W powyżej zakreślonych ramach sąd dokonał kontroli decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2019 r. Wskazać trzeba, że organ II instancji dokonał oceny zgodności rozbudowy z przepisami planistycznymi. Jak wynika z akt, w okresie rozbudowy budynku obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 1200 zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr 23/72 z dnia 17 lutego 1972 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej nr 5, poz. 50 z 26 kwietnia 1972 r.), zgodnie z którym działka skarżącego znajdowała się na terenie strefy II-1.11 - 4 MNn o powierzchni 0,92 ha, która przeznaczona była do adaptacji - budowy 4 domków bliźniaczych. Następnie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 1201 zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr VI/56 z dnia 6 października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. nr 28, poz. 142 z 28 listopada 1994 r.), w myśl którego działka skarżącego znajdowała się na terenie strefy B.24.MN o powierzchni 1,08 ha. Postanowienia planu dla jednostki "B" wskazywały ustalenia ogólne, tj. funkcje wiodące - mieszkalnictwo o niskiej i wysokiej intensywności oraz funkcje towarzyszące – działalność gospodarcza (przemysł, rzemiosło, administracja), wypoczynek, rekreacja i sport - dzielnicowe. Ponadto plan wskazywał ustalenia szczegółowe: występuje istniejąca zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności, w planie adaptacja. Jak słusznie zauważył więc organ II instancji, w dacie budowy rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa planowania przestrzennego była dopuszczalna. Nie oznacza to jeszcze, że nie została wykonana samowolnie.

Z kolei w dacie orzekania nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym w celu legalizacji robót budowlanych inwestor wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskując dwie decyzje Prezydenta Miasta, tj. z dnia 2 lutego 2017 r. oraz z 21 listopada 2018 r. Zatem w postępowaniu legalizacyjnym należało przeanalizować warunki wynikające z obu przywołanych decyzji.

Obie decyzje zawierały sprzeczne zapisy m.in. w kwestii legalizacji tarasu oraz nie obejmowały wszystkich robót będących przedmiotem legalizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło jednak podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji wyjaśniając sporną kwestię tarasu w ten sposób, że w decyzji z 2017 r. nakaz rozbiórki części budynku znajdujących się poza obrysem bryły głównej budynku (garaż/taras) dotyczy tarasu zlokalizowanego na garażu, podczas gdy taras objęty decyzją z 2018 r. to taras istniejący obok garażu (który nie jest tożsamy z tarasem na dachu garażu). Stanowisko takie zostało wyjaśnione również w piśmie Prezydenta Miasta z 8 maja 2019 r., do którego dołączono dokumentację fotograficzną przedstawiającą taras, który może podlegać legalizacji, tj. ten objęty decyzją z 2018 r. (taras o wymiarach ok. 4,0 m x 4,0 m przylegający z boku, do garażu, który miał taras na dachu, objętego nakazem rozbiórki decyzją z 2017 r.). Z dokumentacji fotograficznej wynika również, że garaż i taras na jego dachu został rozebrany.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy budynku bez wymaganej zgody odpowiedniego organu. W konsekwencji należało rozważyć możliwość legalizacji zastanej samowoli – według przepisów obowiązujących na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego. Należy jednocześnie przypomnieć, że jak wynika z akt sprawy doszło już do rozbiórki poszczególnych części obiektu budowlanego, samowolnie wykonanych, tj. garażu i tarasu znajdującego się na nim, zatem zaskarżona decyzja WINB dotyczy wyłącznie dobudówki w poziomie piętra od strony działki nr [..] z pozostawieniem w parterze pomieszczenia wiatrołapu (podkreślenie sądu).

Decyzją z 2 lutego 2017 r. Prezydent Miasta wydał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy orzekając w pkt 2 decyzji, że "inwestycja obejmuje rozbiórkę dobudówki od strony dz. Nr [..] z pozostawieniem w parterze pomieszczenia wiatrołapu o pow. 6,0 m2 [...]". Z kolei druga decyzja o warunkach zabudowy z 21 listopada 2018 r. nie dotyczyła spornej dobudówki, więc podstawę w niniejszym postępowaniu naprawczym stanowiła decyzja o warunkach zabudowy z 2017 r. Wobec nie spełnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w odniesieniu do spornej dobudówki, bowiem okazała się ona niezgodna z przepisami zagospodarowania przestrzennego (co wynika z ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2017 r.), niemożliwe było jej zalegalizowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nakazania wykonania rozbiórki tej części obiektu budowlanego.

W odniesieniu do przedstawionej argumentacji skargi zauważyć należy, że podnoszony brak zastrzeżeń sąsiadów do inwestycji, jak i trudna sytuacja rodzinna skarżących pozostają bez wpływu na postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

Natomiast w nawiązaniu do informacji zawartej w skardze, jakoby skarżący rozebrał już drewnianą dobudówkę (nadbudowę) wiatrołapu na piętrze od strony działki [..], wskazać należy, że okoliczność ta nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu sądowym, którego celem jest ocena legalności decyzji WINB z 20 grudnia 2019 r. z punktu widzenia stanu faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący rozebrał dobudówkę przed wydaniem decyzji, takiego faktu nie zgłosił też organowi nadzoru budowlanego. Jeżeli do rozbiórki tej części obiektu budowlanego faktycznie doszło po zapadnięciu skarżonego rozstrzygnięcia, to fakt ten nie wpływa na ocenę zgodności z prawem decyzji WINB na dzień jej wydania. Natomiast, okoliczność ta będzie istotna dla wykonalności zaskarżonej decyzji. Jeśli bowiem potwierdzi się okoliczność podnoszona w skardze o rozebraniu dobudówki – decyzja nie będzie podlegała egzekucji administracyjnej ze względu na wykonanie robót nią nakazanych.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, uczestników postępowania i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania.