Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 266/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA: Izabela Dobosz AWSA: Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2007 r. sprawy ze skargi R. H. i W.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nr[...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej R.H. kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]grudnia 2005 r., znak:[...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2003 r., Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R.H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2005 r., znak:[...], odmawiającej nakazania właścicielowi A.R. rozbiórki obiektu tymczasowego - kiosku o wymiarach 3,67 x 4,10 m w części południowej i 1,50 x 4,17 m w części północnej oznaczonego nr 1 w protokole oględzin z dnia 6 lipca 2005 r. (k. nr 37) zlokalizowanego na działce nr "1" w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie na wniosek W.H., który następnie doprecyzował własne żądanie określając, iż winno nim być nakazanie rozbiórki kiosków handlowych zlokalizowanych na działce nr "1" w B. W pierwotnym piśmie wszczynającym postępowanie W.H. podnosił kwestię wykonywania robót budowlanych w przedmiotowych obiektach. PINB w trakcie postępowania uznał za zasadne rozdzielenie sprawy na dwa postępowania dotyczące legalności dwu kiosków.

Organ pierwszej instancji przeprowadził na spornej działce oględziny w dniu 13 kwietnia 2004 r. w takcie których ustalono: "na działce nr "2" oraz dz. Nr "1" zlokalizowane są dwa kioski (obiekty) handlowe. Obydwa kioski handlowe nie połączone są funkcjonalnie (...) Stwierdzono, że kiosk oznaczony nr 1 stanowi własność P. A.R. - budynek konstrukcji stalowej. Od strony deptaka oraz od strony dz. nr "2" kiosk obłożony jest listwami drewnianymi. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę znak:[...] z dn. 20.03.84. W decyzji tej widnieje warunek obiektów tymczasowego na okres 5 lat. Inwestorem w/w decyzji jest P. M.R.". Podczas oględzin w dniu 3 sierpnia 2004 r. ustalono: "...że kioski nr 1 i nr 2 nie są funkcjonalnie ze sobą połączone". Do protokołu z oględzin M. i A.R. oświadczyli, iż kiosk nr 1 został wybudowany w roku 1985, kiosk nr 2 natomiast powstał w 1989 r., a także że połączenie budynków nastąpiło w trakcie budowy obiektu opisywanego przez PINB jako kiosk nr 2. Ponadto strony oświadczyły, że z wyjątkiem remontu stropodachu nie wykonywano żadnych robót budowlanych. Strona przeciwna - R.H. wniosła natomiast, iż "między kioskami była przerwa około 2,0 m, kiosk nr 1 w trakcie budowy kiosku nr 2 był wolnostojący i był podobny do kiosku ruchu z wejściem od strony deptaka. Kiosk nr 1 został przebudowany około 10 lat od budowy kiosku nr 2, tj. roku 1989". Wreszcie w czasie oględzin w dniu 6 lipca 2005 r. dokonano pomiarów obiektów, oraz zebrano oświadczenia R.H., M.R. oraz M.S.

Po rozstrzygnięciu zebranego materiału dowodowego w tym licznych pism stron postępowania, oświadczeń i zeznań składanych w przedmiocie sprawy, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...]października 2005 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., decyzję znak:[...], odmawiającą nakazania właścicielowi A.R. rozbiórki obiektu tymczasowego - kiosku o wymiarach 3,67 x 4,10 m w części południowej i 1,50 x 4,17 m w części północnej oznaczonego nr 1 w protokole oględzin z dnia 6 lipca 2005r k. nr 37 zlokalizowanego na działce nr "1" w Bi.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła R.H. wnosząc o "zmianę przez nakazanie rozbiórki kiosku M.R. oznaczonego na zalegającym w aktach planie jako nr 2 zaś w tej sprawie jako nr 1, a to wobec rozbudowy, przebudowy, modernizacji bez wymaganych zezwoleń i upływem czasu zezwolenia na kiosk tymczasowy i w zasadzie takiej roboty budowlanej, że w efekcie powstał nowy kiosk z innych materiałów, o innych rozmiarach i innym zorientowaniu; ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wytycznych wniosku o łączne rozpoznawanie i rozstrzyganie co do kiosku nr 1 oraz nr 2; nadto z wnioskiem o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bądź chociaż przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym wizji lokalnej celem stwierdzenia, że zaskarżona decyzja musi być błędna".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że przedmiotem postępowania w sprawie była legalność tymczasowego obiektu budowlanego w postaci kiosku handlowego zlokalizowanego na działce nr "1" w B. Postępowanie pierwszoinstancyjne było prowadzone równolegle z postępowaniem dotyczącym sąsiedniego kiosku handlowego bowiem jak wykazano, obydwa kioski przylegają do siebie oraz zostały wykonane jako tymczasowe na okres wyznaczony w decyzjach o pozwoleniu na budowę. PINB po ustaleniu, iż obiekty te były budowane w różnym czasie na podstawie różnych decyzji administracyjnych, przez różnych inwestorów oraz że nie są ze sobą związane konstrukcyjnie - postanowił prowadzić oddzielne postępowania w stosunku do odrębnych obiektów. W ocenie MWINB, odpowiadającego na zarzuty strony skarżącej w tym przedmiocie, działanie powyższe było słuszne, bowiem w niniejszym przypadku nie zachodzi tożsamość podmiotowa w sprawie. Stwierdzono, że o ile możliwym jest, że w stosunku do obiektu określanego przez PINB jako kiosk handlowy nr 2, zapadnie przed organem I instancji decyzja wydana w tym samym trybie i z tych samych przyczyn co zaskarżona decyzja, o tyle nie można mówić, iż w tym odrębnym rozstrzygnięciu obecnemu właścicielowi obiektu nr 1 będzie przysługiwał przymiot strony (??????), a tym samym możliwość zaskarżenia wydanej decyzji, i odwrotnie w niniejszej sprawie. Zatem bezsprzecznie należy uznać za zgodne z przepisami rozdzielenie dwu postępowań prowadzonych w stosunku do różnych obiektów nie powiązanych ze sobą funkcjonalnie, powstałych na podstawie różnych decyzji administracyjnych, oraz przy braku tożsamości podmiotowej w tych sprawach.

Wskazano, że organ pierwszej instancji ustalił w trakcie przeprowadzonego postępowania, iż przedmiotowy obiekt określany jako kiosk handlowy nr 1 (protokoły oględzin oraz uzasadnienie skarżonej decyzji), został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta B. o pozwoleniu na budowę z dnia 20 marca 1984 r., znak:[...]. Decyzja powyższa zawiera zapis, iż zatwierdza się plan realizacyjny i udziela pozwolenia na wykonanie: "Budowa kiosku rolno-spożywczego na okres czasowy do lat 5-ciu." oraz że "Budowę roboty budowlane - należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia z zastosowaniem warunków: Na każde żądanie tut. Urzędu kiosk należy rozebrać bez prawa odszkodowania i wskazania nowej lokalizacji" (k. 23 str. 1 akt I inst.). Zatem bezsprzecznym jest, iż zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz że udzielone przez właściwy organ pozwolenie obowiązywało do dnia 20 marca 1989 r. Tym samym po upływie w/w terminu - funkcjonowanie obiektu należy uznać za nielegalne. Bezsprzecznym jest także, iż w związku z faktem udzielenia pozwolenia na budowę typowego kiosku o wymiarach 4,00 x 3,50 m (projekt budowlany zatwierdzony w/w decyzją - k. nr 23-akt I inst.), oraz stwierdzeniem przez organ pierwszej instancji, iż faktycznie użytkowany jest tenże kiosk wraz z jego rozbudową o część o wym. 4,07 x 1,50 m, która jest połączona z kioskiem nr 2 - przedmiot postępowania, tj. kiosk wraz z częścią rozbudowaną (na którą nie uzyskano pozwolenia na budowę) - należy uznać za samowolę budowlaną. Wskazano, że ustalenia powyższe nie zostały w toku postępowania pierwszoinstancyjnego podważone, a wręcz potwierdzone przez R.H., która w piśmie z dnia 25 maja 2004 r. wniosła, iż "wbrew widokowi kiosk nr 1 nie kończy się tak, jakby to mogło wydawać się z zewnętrznego wyglądu i jak uwidoczniono na szkicu z wizji. Kiosk ten wewnątrz wchodzi w kiosk koloru jasnego oznaczonego na szkicu jako nr 2" (k. nr 16 - akt I inst.), oraz w piśmie z dnia 8 listopada 2004 r., iż "dobudowanie przez Pana R. miało na celu uzyskanie dalszej powierzchni i to wynika z wyliczeń" (k. nr 31 - akt I inst.).

Organ odwoławczy wskazał, ze istotne w sprawie jest ustalenie kiedy została wykonana rozbudowa przedmiotowego obiektu, w wyniku której doszło do połączenia dwu kiosków. Obecny właściciel obiektu nr 2 B.R. oświadczył do protokołu oględzin z dnia 3 sierpnia 2004 r., iż obiekt wykorzystywany jest przez niego od zakupu w 1996r. - bez wykonywania jakichkolwiek robót polegających na rozbudowie bądź przebudowie (k. nr 21 str. 1 i 4 akt I inst.). Ponadto M. i A. R. wnieśli do protokołu oględzin z dnia 3 sierpnia 2004 r., iż "kiosk nr 1 został fizycznie wybudowany w roku 1985 r. (...) kiosk nr 2 został fizycznie wybudowany w roku 1989 r. (..) połączenie budynków nr 1 i nr 2 nastąpiło w trakcie budowy kiosku nr 2". Do protokołu z dnia 6 lipca 2005 r. M. i A. R. zeznali, że "kiosk nr 1 był budowany w takiej formie jak jest teraz od razu i został dołączony do kiosku nr 2" (k. nr 24 - akt I inst.). Dodatkowo w sprawie przesłuchano w charakterze świadka M.S. - współinwestora obiektu nr 2, który zeznał, iż "przewiązka łącząca z budynkiem Pana R. została wykonana w trakcie realizacji budynku tj. w roku 1989" (k. nr 24 - akt I inst.), które to oświadczenia zostały przez świadka podtrzymane podczas przesłuchania stron dokonanych podczas oględzin z dnia 6 lipca 2005 r. (k. nr 37 - akt I inst.). Z zeznań tych wynika, iż obiekt oznaczony jako nr 1 powstał w roku 1985, a następnie został rozbudowany o część o wymiarach 1,50 x 4,07m, około roku 1989 w czasie, bądź bezpośrednio po budowie kiosku nr 2 (na co zdaje się wskazywać kopia ilustracji z gazety regionalnej, na której przedmiotowy kiosk nie jest widoczny, a zatem rozbudowa obiektu nr 1 w kierunku ukazanego na zdjęciu kiosku nr 2 nastąpiła nie dokładnie w dacie budowy kiosku nr 2 lecz w czasie późniejszym, choć nastąpiło to niedługo później). Zatem powyższe jest zgodne z oświadczeniami R. i W. H., z których wynika, iż przy budowie kiosku nr 2 dokonano zbliżenia do obiektu nr 1 (co jest przedmiotem odrębnego postępowania), oraz że dokonano rozbudowy obiektu nr 1.

Wskazano, że rozbieżności dotyczą jedynie daty wykonania rozbudowy, tej jednakże R. i W. H. nie podają w sposób jednoznaczny i konsekwentny. W piśmie z dnia 25 maja 2004 r. R.H. wnosi, iż "zastrzegam sobie dołączenie pism kierowanych od 1995 r. w sprawie przedmiotowych kiosków. Wtedy były jeszcze dwa kioski. Przypominając sobie kolejność zdarzeń, a dotyczyły umów dzierżawy, granicy, przyłącza elektryki, odprowadzenia wody i innych twierdzę, że zmiany przekształcające wystąpiły w maju 2003 r." (k. nr 16 str. 2 - akt I inst.), do protokołu oględzin z dnia 3 sierpnia 2004 r. R.H. wniosła, iż "kiosk nr 1 został przebudowany około 10 lat od budowy kiosku nr 2, tj. roku 1989 r." (k. nr 21 str. 4 - akt I inst.), w piśmie z dnia 8 listopada 2004 r. podniesiono natomiast, iż "kioski były rozbudowane w latach 96/96 o tym nie byliśmy informowani (..) w r. 1998 Pan R. wykonał elewację, aby zakryć ślad dobudowy... " (k. nr 31 str. 2 - akt I inst.), w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji R.H. wniosła, iż "zarzuca się naruszenie prawa budowlanego, tj. art. .48, 50, 51 wg stanu na 1999-2003 r., gdyż w tym czasie były samowolne roboty (...) Niemniej jednak zgłoszenie o interwencję w 2003 r. świadczy o robotach z pewnością w tym czasie". Powyższe wskazuje na znaczne rozbieżności co do daty wykonania rozbudowy kiosku, który w okresie 20 lat użytkowania poddawany był licznym konserwacjom i pracom remontowym np. wymianie pokrycia dachu.

Reasumując powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji posiadający kompetencje do oceny przedstawionych dowodów i całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. dał wiarę zeznaniom i okolicznościom przywoływanym przez Państwo R. i Panią S. z uwagi na ich spójność i konsekwentne podtrzymywanie składanych wyjaśnień, nie dał wiary natomiast oświadczeniom P.P. H. z tytułu opisanych powyżej rozbieżności w zeznaniach.

W ocenie MWINB postępowanie organu pierwszej instancji, i dokonane ustalenia w tym zakresie były słuszne i zasadne, choć żadna ze stron nie jest w stanie udokumentować rozbieżnych względem siebie oświadczeń. Organ odwoławczy działając w dyspozycji art. 80 k.p.a. podtrzymał stanowisko PINB stanowiące, iż zarówno budowę samego obiektu nr 1, jak też i jego rozbudowę (do której bezsprzecznie doszło), należy z uwagi na powyższe ustalenia, fakt wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której przedmiot został wybudowany, oraz żądanie rozbiórki wyrażone przez skarżących - traktować w całości jako samowolę budowlaną popełnioną przed 1995 r.

Podniesiono, że w obecnym stanie prawnym kwestię samowoli reglamentuje art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1995 r., z warunkiem określonym w art. 103 tej ustawy który stanowi, iż ust. 1 "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2", ust. 2: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Przez przepisy dotychczasowe należy rozumieć przepisy art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - który został, w ocenie MWINB słusznie, zastosowany przez organ I instancji.

Wskazano, że art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. stanowi, iż "1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

Procedura wynikająca z przepisów art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wymaga zatem ustalenia wystąpienia przesłanek do nakazania rozbiórki, określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, bowiem strony wnosiły żądanie rozbiórki rzeczonego obiektu, natomiast organy administracyjne zobowiązane są do załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podkreślono, że bezsprzecznym jest, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą w/w przesłanki, o czym stanowi decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 20 marca 1984r., znak:[...]. Skoro bowiem właściwy ówcześnie organ zatwierdził plan realizacyjny, a tym samym potwierdził zgodność inwestycji z przepisami ówcześnie obowiązującymi, a ponadto przyjął bez zastrzeżeń przedmiotowy obiekt do użytkowania (potwierdzenie przyjęcia do użytkowania z dnia 3 lipca 1985 r., znak: AM.8381/B/57/85 k. nr 22 - akt I inst.), świadomy znaczenia terenu, na jakim kiosk został zrealizowany (pismo Konserwatora Zabytków) - to bezpodstawnym jest badanie w/w przesłanek, których ewentualne wystąpienie spowodowałoby brak możliwości udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym skoro w sprawie nie zachodzą w/w przesłanki których wystąpienie obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki, to w pełni uzasadnionym było orzeczenie jak w sentencji skarżonej decyzji. Nadmieniono, iż organ architektoniczny może prowadzić postępowanie egzekucyjne zmierzające do rozbiórki obiektów wzniesionych na podstawie czasowego pozwolenia, bądź doprowadzić do jego rozbiórki, poprzez wypowiedzenie umowy dzierżawy w której zapisano warunek o konieczności dokonania rozbiórki po jej rozwiązaniu. Przedmiotowy obiekt bowiem nie przestaje być tymczasowym obiektem przeznaczonym do przeniesienia w inne miejsce w razie takiej potrzeby. Zatem reasumując powyższe uznano, iż poczynione przez organ I instancji ustalenia są trafne a wydane rozstrzygnięcie zgodne z przepisami i prawidłowe, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zachodzą ustawowo określone przesłanki do nakazania rozbiórki rzeczonego obiektu w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane i w ramach kompetencji organów nadzoru budowlanego. PINB skarżonym rozstrzygnięciem uczynił także zadość przepisom k.p.a. w zakresie obowiązku załatwienia sprawy co do istoty, gdyż wydana decyzja załatwia sprawę żądania rozbiórki.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 52 obecnie obowiązującej i art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zobowiązanym do wykonania obowiązku z art. 37 jest inwestor, właściciel bądź zarządca obiektu. Zatem w pierwszej kolejności ewentualnie orzeczony skarżoną decyzją obowiązek, a tym samym jego odmowa, winna być skierowana do inwestora, a w przypadku braku możliwości jego ustalenia na właściciela bądź zarządcę. Zaznaczono, iż inwestorem wykonanego obiektu jest M.R., której udzielono pozwolenia na budowę i która zgłaszała zakończenie budowy, jednakże w niniejszej sprawie wobec braku prawa własności do terenu zajmowanego przez obiekt, sprawę należy rozpatrzyć z uwzględnieniem prawa własności obiektu i zobowiązań wobec właściciela gruntu. Okoliczność iż M.R. była inwestorem i ówcześnie także dzierżawcą terenu wskazywałby na zasadność odmowy rozbiórki skierowanej do tej osoby. Jednakże obecnym dzierżawcą terenu jest A.R., który jest także jak ustalił PINB właścicielem obiektu, i z tytułu zobowiązań umowy o dzierżawę gruntu - zobowiązanym do rozbiórki obiektu po ustaniu umowy. Zatem w ocenie MWINB uzasadnionym i słusznym było orzeczenie o odmowie nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu A.R.

Odpowiadając na zarzuty strony skarżącej MWINB nadmienił, iż ustosunkował się do nich w powyższym uzasadnieniu. Jednoznacznie stwierdzono, iż przedmiot postępowania jest od daty wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - nielegalny, oraz że nielegalnie wykonano także jego rozbudowę, poprzez którą jest on przyłączony do budynku sąsiedniego. Bez wątpienia również jest to, iż wygląd kiosku nr 2 (poprzez otynkowanie dwu elementów, tj. kiosku nr 2 i części dobudowanej do kiosku nr 1) może zaciemniać obraz stanu faktycznego, który jednakże został dostrzeżony przez PINB, który w sposób jasny i nie budzący wątpliwości ustalił, iż faktycznie są to dwa odrębne obiekty nie powiązane ze sobą. Wykazano także, działając w dyspozycji art. 80 k.p.a. w zakresie oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, iż w obecnym stanie samowolny obiekt istniał przed 1995r., a zatem że zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., w świetle których brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu. Tym samym uznanie iż w sprawie nie występują określone i wynikające z ustawy Prawo budowlane przesłanki do nakazania rozbiórki - winne spotkać się z odmową wydania takiego nakazu - co słusznie uczynił PINB. Brak było w sprawie podstaw do badania przesłanek art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. bowiem o ich braku stanowi fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]grudnia 2005 r., znak:[...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.H. i W.H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji ze względu na naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kwestionują stanowisko, zgodnie z którym do samowoli budowlanej w rozbudowie kiosku nr 1 doszło przed 1995 r. i w związku z tym mają w sprawie zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Podnoszą, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności i nie dokonano wszechstronnej oceny dowodów. Wskazują również, że przytaczane przez organ odwoławczy twierdzenia stron są wyrwane z kontekstu. Skarżący sygnalizują, iż nie są pewni daty samowolnej rozbudowy obiektu, gdyż mieszkają i pracują gdzie indziej - ale zawsze wskazywali, iż miała ona miejsce po 1 stycznia 1995 r. Jako okoliczność przemawiającą za niewiarygodnością M. i A.R., B.R. oraz M.S. wskazują fakt przedłużania im umów dzierżawy przez Urząd Miasta pomimo nielegalności budynków. Skarżący zarzucają również, iż nie rozpatrzono sprawy poprzez pryzmat naruszenia uzasadnionych interesów skarżących wynikających z niemożności prawidłowego korzystania przez nich z prawa własności należącej do nich sąsiedniej nieruchomości.

Skarżący wskazują na niekonsekwencje ustaleń organów obydwu instancji w zakresie wiarygodności M. i A. R. Skoro bowiem przyjęto, że doszło do samowolnej rozbudowy kiosku nr 1, to jako nieprawdziwe należałoby uznać oświadczenie M. i A.R. zawarte w piśmie z dnia 16 sierpnia 2004 r., iż od 3 lipca 1985 r., tj. zakończenia obiektu tymczasowego i odebrania przez władzę nie miała miejsca żadna rozbudowa ani przebudowa. Również z pkt 6 umowy sprzedaży zawartej pomiędzy M.S. a B.R. z dnia 26 maja 1996 r. wynika, że budynek wymaga natychmiastowego remontu. Właśnie ten remont w ocenie skarżących doprowadził w 2003 r. do powstania jednej budowli złożonej z dwóch wcześniej zbudowanych kiosków. W ocenie skarżących organy administracji przyjmują bezkrytycznie twierdzenia o istnieniu dwóch budowli, podczas gdy w ocenie skarżących w wyniku remontu powstałą jedna budowli składająca się z dwóch kiosków. Ustalenia organów co do braku powiązań konstrukcyjnych między kioskami są wadliwe, a argumentacja w tym zakresie pobieżna - nie wyjaśniono np. na czym miałaby polegać przewiązka łącząca obydwa kioski. W ocenie skarżących kwestii tej w ogóle nie badano, przyjmując, że ściana rozdzielająca obydwa kioski jest ścianą działową, podczas gdy w ocenie skarżących jest to zwykła cienka ściana. Dodają, że zwykłe remonty z istoty swojej nie mogły doprowadzić do powstania jednego budynku w miejsce dwóch, jak to jest obecnie.

W tym stanie rzeczy nieuwzględnienie wniosków skarżących o przeprowadzenie kolejnych czynności wyjaśniających było w ich przekonaniu nieuzasadnione. Kwestie te mogłaby wyjaśnić poprzednia właścicielka kiosku nr 1 M.S., której organy administracji nie przesłuchały. Co do oceny zakresu i charakteru samowolnie prowadzonych robót i ich wpływu na połączenie obydwu kiosków powinni wyjaśnić biegli projektanci, ale i w tym zakresie oddalono wnioski skarżących.

Skarżący wnoszą o przyjęcie w poczet dowodów pism i dokumentów, na które powołują się w treści swojej skargi (fotografii kiosku zamieszczonej w Dzienniku Polskim, pisma małż. R. z dnia 16 sierpnia 2004 r., pisma zakładu energetycznego z dnia 19 lutego 1996 r., pism Burmistrza B. w sprawie zagrożenia elektrycznego).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]grudnia 2005 r., znak:[...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji a także poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Nie budzi wątpliwości, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek W.H. z dnia 16 maja 2003 r., w którym wskazywał on na nielegalność istnienia i rozbudowy dwóch kiosków zlokalizowanych na działce nr "1" w B. Mając na uwadze powyższe żądanie wniosku i argumentację wnioskodawcy prezentowaną w toku postępowania, a dotyczącą zasadności łącznego rozpatrzenia spraw obydwu kiosków, a także fakt, iż tytuł prawny do obydwu kiosków ma obecnie ta sama osoba, celowe i uzasadnione było rozpoznanie wniosku w jednym postępowaniu administracyjnym.

Nie budzi również wątpliwości i nie jest kwestionowany przez strony wniosek organów administracji, że kiosk handlowy nr 1 wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta B. o pozwoleniu na budowę kiosku rolno-spożywczego o wymiarach 4,00 x 3,50 m z dnia 20 marca 1984 r., znak:[...], które miało charakter czasowy do lat pięciu i stwierdzeniem, iż obiekt ten obejmuje obecnie dodatkowo rozbudowaną bez pozwolenia część o wym. 4,07 x 1,50 m, która jest połączona z kioskiem nr 2 - jest obecnie obiektem nielegalnym. Ustalenia poczynione przez organy obydwu instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy są w ocenie sądu poprawne. Sąd podziela argumentację organu odwoławczego w tym zakresie przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy na organach administracji ciążył obowiązek zbadania, czy i w jakim zakresie kiosk handlowy nr 1 na skutek dokonanej rozbudowy i - jak podnoszą skarżący - przebudowy, uległ modyfikacjom uzasadniającym wniosek, iż został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. O ile nie budzi wątpliwości wniosek, że zrealizowana bez pozwolenia na budowę rozbudowa kiosku o część o wym. 4,07 x 1,50 m stanowi samowolę budowlaną, o tyle rozważenia wymagało, czy również pierwotna część kiosku o wymiarach 4,00 x 3,50 m ma charakter samowoli budowlanej skoro została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Czasowy charakter pozwolenia na budowę nie oznacza samowoli budowlanej rozumianej jako realizacja robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia, chociaż niewątpliwie skutkuje koniecznością rozbiórki obiektu po upływie terminu wskazanego w pozwoleniu. O samowoli budowlanej co do całości obiektu można by mówić dopiero wtedy, gdyby dokonana bez pozwolenia na budowę modyfikacja dotychczasowego kiosku prowadziła do powstania nowego obiektu. Okoliczności tych organy obydwu instancji nie zbadały, stąd generalny wniosek, iż kiosk handlowy nr 1 w kształcie po dokonanej rozbudowie i przebudowie stanowi samowolę budowlaną jest przedwczesny. Zasadnie podnoszą skarżący, że nie wyjaśniono np. na czym miałaby polegać przewiązka łącząca obydwa kioski. Trudno również odmówić logiki twierdzeniu skarżących, że zwykłe remonty z istoty swojej nie mogły doprowadzić do powstania jednego budynku w miejsce dwóch, jak to jest obecnie.

W sytuacji ustalenia, czy i w jakim zakresie kiosk handlowy nr 1 stanowi samowolę budowlaną, istotne jest rozstrzygnięcie, czy w sprawie ma zastosowanie regulacja art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., czy też przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z treścią art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wiąże się to z ustaleniem daty dokonania samowoli budowlanej.

Kwalifikacja przedmiotowej inwestycji z powyższego punktu widzenia ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Kwalifikacji tej można dokonać dopiero po szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego, a materiał zgromadzony w aktach sprawy do dokonania takiej kwalifikacji nie jest wystarczający. Niewątpliwie stanowiska stron postępowania - jak zauważyły organy - są w tej kwestii rozbieżne. Przy ocenie tych stanowisk należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie pochodzą one od podmiotów zainteresowanych odmiennym rozstrzygnięciem sprawy. W związku z tym konieczna jest duża wnikliwość i ostrożność w dokonywaniu oceny wyjaśnień stron. Ocena taka oczywiście pozostaje w kompetencji organów, jednakże w ocenie sądu, dokonywanie ustaleń wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia podmiotów zainteresowanych bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy może mieć miejsce tylko w braku innych środków dowodowych. Mając na uwadze charakter przedmiotowej inwestycji - obiektu handlowego znanego większej liczbie osób, celowe było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku zmierzającym do uzyskania wyjaśnień również innych osób mogących mieć wiadomości dotyczące rozbudowy i przebudowy obiektu. W tym stanie rzeczy nieuwzględnianie wniosków dowodowych skarżących o przesłuchanie poprzedniej właścicielki kiosku nr 1 M.S., jak i projektantów inwestycji, mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że dokonana przez organy ocena wyjaśnień złożonych przez strony postępowania nie jest konsekwentna, na co zasadnie wskazują skarżący. Nie jest w ocenie sądu dopuszczalne podważanie wiarygodności skarżących wyłącznie na podstawie podawanych przez nich rozbieżnych informacji o dacie dokonania samowoli budowlanej, w sytuacji gdy konsekwentnie wskazują oni, że jej początek datuje się od roku 1996 r. z dalszą kontynuacją aż do dnia złożenia wniosku. Brak precyzji co do wskazania daty w sytuacji, gdy - jak twierdzą skarżący, a czego organ nie badał - rozbudowa była rozłożona w czasie, nie może automatycznie przemawiać za brakiem wiarygodności zeznań skarżących. Z drugiej strony wątpliwości może budzić - w kontekście poczynionych przez organy ustaleń - oświadczenie M. i A.R. zawarte w piśmie z dnia 16 sierpnia 2004 r., z którego wynika iż od 3 lipca 1985 r., tj. zakończenia obiektu tymczasowego i odebrania przez władzę nie miała miejsca żadna rozbudowa ani przebudowa. Wniosek organów, iż obiekt oznaczony jako nr 1 został rozbudowany o część o wymiarach 1,50 x 4,07m, około roku 1989 w czasie, bądź bezpośrednio po budowie kiosku nr 2 nie znajduje zatem uzasadnienia w powyższych oświadczeniach stron. Inne oświadczenie M. i A. R. złożyli do protokołu oględzin z dnia 3 sierpnia 2004 r., twierdząc, iż kiosk nr 1 został wybudowany w roku 1985, kiosk nr 2 natomiast powstał w 1989 r., a także że połączenie budynków nastąpiło w trakcie budowy obiektu opisywanego przez PINB jako kiosk nr 2. Również z oświadczeniem M. i A.R. zawartym w piśmie z dnia 16 sierpnia 2004 r. nie koresponduje stanowisko M.S. - współinwestora obiektu nr 2, który stwierdził, iż "przewiązka łącząca z budynkiem Pana R. została wykonana w trakcie realizacji budynku tj. w roku 1989" (k. nr 24 - akt I inst., k. nr 37 - akt I inst.).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy administracji nie wyjaśniły kiedy rozpoczęła się i zakończała przebudowa przedmiotowego obiektu. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organy obydwu instancji przyjęły, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., jednakże wniosek ten w ocenie sądu - w kontekście powyższych uwag - jest przedwczesny i jako taki nieprawidłowy. Dopuszczalność zastawania w przedmiotowej sprawie art. 37 ust.1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane budzi zatem wątpliwości i wymaga wyjaśnienia.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]grudnia 2005 r., znak:[...], jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]października 2005 r., znak:[...]. Wymienione uchybienia organów administracji - które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku - miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).