Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1813/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1207/16 w sprawie ze skargi W.B. i M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1207/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA lub Sąd pierwszej instancji), w sprawie ze skargi M. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej również jako: SKO lub Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2016 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.), dalej również jako "ustawa", po rozpatrzeniu wniosku M. i W. B. oraz D. i M. J. z dnia 20 stycznia 2016 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], udzielającej A.M. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punkcie sprzedaży - sklepie wielobranżowym w M., ul. [...] - na okres od 30 grudnia 2015 r. do 31 grudnia 2020 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku W. i M. B. oraz M. i D. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy ww. decyzję własną.

Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2015 r. nie narusza rażąco art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, albowiem A.M. do wniosku o jej wydanie dołączyła stosowną zgodę, mimo że zgoda ta nie została wyrażona przez wszystkich właścicieli i użytkowników lokali mieszczących się we wskazanym wyżej budynku, nadto nie została ona wyrażona na potrzeby toczącego się, bieżącego postępowania w sprawie wydania zezwolenia. Kolegium stwierdziło, że zgoda ta została wyrażona przez zarządcę budynku w dniu 8 stycznia 2010 r., a następnie potwierdzona w dniu 22 października 2015 r. Kolegium podkreśliło, że z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy nie wynika wprost, czy zgoda na sprzedaż napojów alkoholowych dołączana do wniosku winna być wyrażona na potrzeby bieżącego postępowania, czy też wystarczy zgoda wyrażona podczas prowadzenia wcześniejszego postępowania toczącego się z wniosku o wydanie zezwolenia, jak również nie wynika, czy w przypadku budynku wielorodzinnego wystarczy zgoda jedynie zarządcy budynku, czy też zgodę muszą wyrazić wszyscy właściciele lub użytkownicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", uchylił opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 11 marca 2016 r. uznając, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędnej wykładni przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, która w konsekwencji spowodowała błędną ocenę zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i miała wpływ na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na sprzedaż alkoholu objętego tym postępowaniem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzje zezwalające na sprzedaż alkoholu, wbrew wymaganiom zawartym w treści art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, tj. bez uzyskania wymaganej w takim przypadku zgody współwłaścicieli, są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Organ wydający zezwolenie nie mógł przy badaniu spełnienia wymogu z ww. przepisu zignorować braku zgody współwłaścicieli budynku na zlokalizowanie punktu sprzedaży napojów alkoholowych w budynku wielorodzinnym stanowiącym między innymi ich współwłasność. Wymieniony powyżej przepis ustawy realizuje między innymi funkcję ochronną właściciela budynku, za którego należy uznać poszczególnych współwłaścicieli, w przypadku braku zarządcy wspólnego nieruchomości, przed negatywnymi konsekwencjami sprzedaży napojów alkoholowych w budynku wielorodzinnym. Potencjalne ryzyko związane z tymi konsekwencjami musi być skonfrontowane z prawnie chronionym dobrem, jakim jest mir domowy. W tej sytuacji oświadczenie woli uprawnionych podmiotów, wymienionych w przepisie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, wyrażone na piśmie w sposób niebudzący wątpliwości jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji pozytywnej o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Brak takiego oświadczenia od uprawnionego podmiotu uniemożliwia wydanie zezwolenia, a jeśli zostałoby ono wydane wbrew treści omawianego przepisu, stanowiłoby to rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepis art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi został sformułowany jednoznacznie, nie wymaga zabiegów interpretacyjnych i nie budzi żadnych wątpliwości, stąd pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej, pomimo że wniosek o zezwolenie nie spełniał wymogów określonych w ustawie, godzi nie tylko w interes współwłaścicieli, którzy nie wyrazili zgody, lecz także w obowiązujący porządek prawny.

Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok w całości na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art.174 p.p.s.a., domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego - przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - przez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, że brak zgody właściciela dołączonej do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wadą postępowania kwalifikowaną jako rażące naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej Kolegium zawarło ponadto wniosek na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o odroczenie rozpoznania sprawy i przekazanie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: Czy brak zgody właściciela dołączonej do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wadą postępowania kwalifikowaną jako rażące naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i W. B. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa procesowego i materialnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

Z zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii rozstrzygnięcia, czy w świetle art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi brak zgody właściciela dołączonej do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wadą postępowania kwalifikowaną jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym".

Ustawa dopuszcza zatem zwolnienie od generalnego zakazu sprzedawania napojów alkoholowych w drodze uzyskania indywidualnego zezwolenia. Tę konstrukcję prawną określa się mianem zakazu względnego. Zakazy względne "zabraniają dokonywania określonych czynności bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia organu administracji państwowej. Zakaz względny jest zatem konstrukcją prawną, która dopuszcza zwolnienie się od generalnego zakazu w drodze uzyskania indywidulanego pozwolenia" (W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 26.). Sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia jest przestępstwem, które podlega grzywnie (art. 43 ust. 1 i 4 ustawy). W razie popełnienia tego przestępstwa sąd może orzec zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży lub podawaniu napojów alkoholowych (art. 43 ust. 3 ustawy).

Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży – nie krótszy niż 2 lata (art. 18 ust. 9 ustawy). Zezwolenie nie jest zatem wydawane bezterminowo, a o okresie jego obowiązywania decyduje organ wykonawczy gminy.

Z przytoczonych powyższej regulacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika jednoznacznie, że ustawodawca w sposób znaczący reglamentuje detaliczny obrót napojami alkoholowymi. Niewątpliwie jest to uzasadnione rodzajem dobra chronionego przepisami tejże ustawy oraz jej celem, wyrażonym w preambule, jakim jest życie obywateli w trzeźwości.

Realizacja celu ustawy znajduje swoje odzwierciedlenie między innymi w sposobie uregulowania procedury uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a w szczególności w ustawowych wymogach wniosku o jego wydanie.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy. W świetle art. 18 ust. 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie zezwolenia, wniosek o wydanie zezwolenia zawiera: 1) oznaczenie rodzaju zezwolenia; 2) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres, w przypadku ustanowienia pełnomocników ich imiona, nazwiska i adres zamieszkania; 3) numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej; 4) przedmiot działalności gospodarczej; 5) adres punktu sprzedaży; 6) adres punktu składowania napojów alkoholowych (magazynu dystrybucyjnego). Zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: 1) (uchylony); 2) dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych; 3) zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym; 4) decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 i 1893 oraz z 2016 r. poz. 65).

Z przytoczonych przepisów wynika, że w przypadku zlokalizowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wymóg w postaci zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku został zrównany z tak istotnymi wymogami jak wykazanie tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży oraz decyzja państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu. Jest to zatem istotny wymóg ustawowy, którego znaczenie wiąże się z ochroną właściciela budynku przed negatywnymi skutkami sprzedaży napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Ustawodawca daje w ten sposób pierwszeństwo prawnej ochronie dobra jakim jest mir domowy przed dobrem jakim jest wolność podejmowania działalności gospodarczej w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych w określonym miejscu.

Dla dokonania oceny, czy udzielenie przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym bez przedstawienia zgody współwłaścicieli tego budynku, w przypadku braku zarządcy lub administratora budynku, stanowi rażące naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czy też zwykłe jego naruszenie, niezbędne jest rozważenie kilku zagadnień.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że jak to słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z wydaną w sprawie decyzją prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że zgoda właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest niezbędnym warunkiem uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie zlokalizowanym w tym budynku. W konsekwencji brak wniosku, polegający na nieprzedłożeniu zgody właściciela na udzielenie zezwolenia, powinien prowadzić do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia. Udzielenie w takiej sytuacji zezwolenia stanowi jednoznaczne zaprzeczenie treści ww. normy prawnej.

Po drugie, w świetle już wyżej przytoczonych uwag dotyczących rodzaju dobra chronionego przez przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, należy przyjąć, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym bez uzyskania zgody jego współwłaścicieli jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wymaganiami praworządności. W przypadku bowiem pominięcia – przy udzielaniu zezwolenia w takiej sytuacji - zgody współwłaścicieli budynku, dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawnym zmodyfikowania przez organ administracji publicznej treści bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Dodatkowo stwierdzić należy, że celem wprowadzenia tego przepisu było wyrażenie troski ustawodawcy dla pełnego poszanowania stanowiska wymienionych w analizowanym przepisie podmiotów wobec zamiaru prowadzenia w budynku mieszkalnym wielorodzinnym tak specyficznej działalności gospodarczej jak sprzedaż alkoholu. Poszanowanie to było tak duże, że spowodowało określenie stanowiska zajmowanego przez wskazane podmioty terminem "zgoda" (a nie np. "opinia"), który ma znaczenie przesądzające w ogóle o możliwości podjęcia starań dotyczących uzyskania przedmiotowego zezwolenia. Ustawodawca konstruując omawiany przepis miał niewątpliwie na względzie obawy w zakresie wystąpienia negatywnych zjawisk mogących potencjalnie powstawać w związku z prowadzeniem konkretnego rodzaju działalności gospodarczej w zestawieniu z "mieszkalnym" charakterem budynku (np. zagrożeń dla mieszkańców budynku wywołanych zakłócaniem spokoju przez osoby spożywające alkohol, gromadzące się wokół punktu jego sprzedaży lub podawania) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 274/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jasna i nie budząca wątpliwości treść przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy nie uzasadnia wyjścia poza językowe znaczenie użytych w nim pojęć.

W konsekwencji powyższych uwag, przepisu tego nie można odczytywać w ten sposób, jak czyni to SKO, że w przypadku, w którym przedsiębiorca wnosi o udzielenie kolejnego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym punkcie, wobec wygaśnięcia dotychczasowego zezwolenia ze względu na upływ terminu jego ważności, wymóg uzyskania zgody właściciela budynku można uznać za spełniony, gdy przedsiębiorca przedkłada zgodę wyrażoną przy wcześniejszym postępowaniu o wydanie zezwolenia.

Obowiązującym przepisom prawa nie jest bowiem znana instytucja przedłużenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych po jego wygaśnięciu na skutek upływu okresu, na który zezwolenie zostało wydane. Przedsiębiorca zainteresowany kontynuacją dotychczasowej działalności polegającej na detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych musi wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia. Podmiot występujący o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w punkcie, w którym sprzedaż taką prowadził, znajduje się w takiej samej sytuacji, jak podmiot występujący po raz pierwszy o uzyskanie zezwolenia, a zatem jest zobowiązany do dołączenia do wniosku dokumentów, o których mowa w art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest bowiem aktem obligatoryjnie zaopatrzonym w dodatkową klauzulę terminu. Zezwolenie jest zatem aktem czasowym, którego moc obowiązująca jest ograniczona. Uprawnienie wynikające z zezwolenia jest aktualne przez określony czas, tj. czas obowiązywania zezwolenia. Po upływie terminu wskazanego w zezwoleniu traci swoją moc. Jeżeli zatem dana osoba stara się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym punkcie, w którym taką działalność uprzednio prowadziła, to znajduje się w takiej samej sytuacji, jak podmiot występujący po raz pierwszy o uzyskanie zezwolenia. Łączy się z tym konieczność spełnienia wszystkich warunków uzyskania zezwolenia, w tym konieczność dołączenia dokumentów wskazanych w art. 18 ust. 6 ustawy. Nie ma więc znaczenia okoliczność, że warunki te spełniało się przy wydaniu pierwszego (pierwotnego) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w danym lokalu. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem "prolongaty" pierwotnie wydanego zezwolenia, a warunki należy spełniać starając się każdorazowo o zezwolenie (por. G. Krawiec, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Gl 1477/06, Finanse Komunalne z 2008 r., nr 5, s. 72-79).

Założenie, że wystarczy zgoda osoby, która tylko w przeszłości należała do kręgu podmiotów ujętych w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, z pominięciem natomiast stanowiska podmiotu należącego do tego kręgu według aktualnego stanu rzeczy, byłoby całkowicie nieracjonalne wobec funkcji, jaką ma pełnić analizowane uregulowanie. Pominięcie stanowiska podmiotu należącego do kręgu określonego w zacytowanym przepisie w czasie rozpatrywania wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia nie byłoby zrozumiałe, skoro to on właśnie w sposób najbardziej adekwatny do istniejącej sytuacji może ocenić potencjalne skutki rozpoczęcia sprzedaży alkoholu w budynku związanym z jego uprawnieniami i obowiązkami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 274/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedsiębiorca winien był, składając wniosek o wydanie nowego zezwolenia, dołączyć wszystkie dokumenty określone w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, w tym aktualne zgody współwłaścicieli nieruchomości.

Ponadto – na gruncie brzmienia art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - nie zachodzi, wyrażona w skardze kasacyjnej przez organ, potrzeba posiłkowania się przepisami prawa zawartymi w innych ustawach w celu wyjaśnienia znaczenia pojęć, czy sformułowań użytych w tym przepisie, w tym pojęcia budynku wielorodzinnego. Stwierdzić w tym miejscu należy, że w przedmiotowej sprawie charakter budynku, w którym zlokalizowany jest punkt sprzedaży napojów alkoholowych objęty zezwoleniem, nie był okolicznością sporną między stronami postępowania. Stan faktyczny ustalony przez organ, z którego wynikało, że budynek ten jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, został zatem przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, jako podstawa orzekania.

Po trzecie wreszcie podkreślenia wymaga, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest jedynie przedsiębiorca, który zwrócił się z wnioskiem o wydanie takiego aktu. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczy bowiem wyłącznie uprawnienia przedsiębiorcy. Z regulacji ustawy nie wynika, żeby udzielenie zezwolenia wiązało się z koniecznością nałożenia przez organ administracji obowiązku na inny podmiot lub wymagało przyznania innemu podmiotowi niż wnioskodawca uprawnień. W postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie orzeka się bezpośrednio ani o prawach i obowiązkach współwłaścicieli budynku, w którym położony jest lokal, ani o prawach i obowiązkach właścicieli innych stanowiących ich odrębną własność lokali, dlatego podmioty takie nie są stronami takiego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 564/99, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że brak jest po stronie współwłaścicieli budynku wielorodzinnego, w którym ma być zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych, legitymacji do czynnego udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia. Ich interes prawny jest zabezpieczony poprzez wymóg uzyskania ich zgody w celu załączenia jej do wniosku o wydanie zezwolenia. W sytuacji zatem, w której zgody takiej przedsiębiorca nie uzyskał i nie załączył do wniosku, a mimo to uzyskał zezwolenie, jedyną drogą zwalczania niekorzystnych skutków decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych wydanej z pominięciem zgody wszystkich współwłaścicieli budynku, jest nadzwyczajny tryb postępowania zmierzający do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie w takiej sytuacji poglądu, że naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegające na wydaniu zezwolenia bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli budynku wielorodzinnego, w którym ma być zlokalizowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych, nie ma rażącego charakteru, prowadziłoby do niedopuszczalnego pominięcia jednoznacznego przepisu prawa, który stanowi zabezpieczenie interesu prawnego współwłaścicieli budynku. Jest to widoczne szczególnie przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Skarżący M. i W. B. stali się jedynymi właścicielami jednego z lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku w okresie obowiązywania poprzedniego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wobec wydania kolejnego zezwolenia bez uzyskania ich zgody, jedyną drogą zwalczania negatywnych skutków decyzji wydanej niezgodnie z obowiązującym prawem było postępowanie o stwierdzenie nieważności zezwolenia.

Skoro w sprawie nie był kwestionowany brak zgody części współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na prowadzenie w jednym z jego lokali punktu sprzedaży napojów alkoholowych, wydanie zezwolenia na ich sprzedaż, zostało prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga nadto, że wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co wynika z rodzaju prowadzonej działalności, jaką jest detaliczna sprzedaż napojów alkoholowych, w szczególności dokonywana w budynku wielorodzinnym, w którym funkcjonuje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa. Jest to działalność reglamentowana o szczególnym charakterze, wszak może ona nieraz prowadzić do znacznego ograniczenia uprawnień właściciela lokalu mieszkalnego i jego najbliższych do spokojnego, niezakłóconego i umożliwiającego odpoczynek korzystania z lokalu, z zachowaniem prawa do prywatności i intymności życia rodzinnego. Do uzyskania zezwolenia potrzebna jest zatem zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak ich zgody stanowi negatywną przesłankę do wydania przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzja wydana bez uzyskania takiej zgody narusza zatem prawo w sposób rażący.

Z powyższych uwag wynika ponadto, że przy stosowaniu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie pojawiają się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znacznych trudności, z powodu możliwości różnego rozumienia powyższego przepisu prawnego. Jak to już wyżej wyjaśniono, treść omawianego przepisu jest jasna i jednoznaczna. Wyklucza to zasadność poglądu autora skargi kasacyjnej, aby przy jej rozpoznawaniu wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

Wskazywana w skardze kasacyjnej rozbieżność orzecznictwa nie uzasadniała zastosowania trybu z art. 187 § 1 p.p.s.a. Poglądowi zawartemu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1315/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), którego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym, nie podziela, przeciwstawić można orzeczenia zawierające pogląd odmienny, zbieżny z przyjętym przez Sąd kasacyjny w niniejszym wyroku (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 215/07, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 853/10, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 854/10, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 855/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Na marginesie należy wyjaśnić, że stronom nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego względu, jeżeli wniosek taki zostanie zgłoszony, kwestii tej nie należy rozstrzygać w drodze postanowienia, lecz wyjaśnić zajęte stanowisko w uzasadnieniu orzeczenia podjętego w sprawie, co niniejszym uczyniono. Ocena, czy w danej sprawie występuje zagadnienie prawne wymagające wykładni w szczególnym trybie należy wyłącznie do sądu, który ją rozpoznaje, a nie do uczestników postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt GSK 856/04, LexPolonica nr 2121356, także Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Reasumując zdaniem NSA, jako trafne ocenić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym rażącym naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli tego budynku.

Z tych wszystkich przyczyn orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.