Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1478/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 617/17 w sprawie ze skargi Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Starosty [...] kwotę: 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 617/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr [...] położonej w [...].

Sąd przypomniał, że stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że po pierwsze – decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. zwanej dalej K.p.a.) wobec skierowania jej do Starosty [...] (organ administracji publicznej), który podobnie jak inne organy reprezentujące jednostki samorządu terytorialnego, nie mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, po drugie – decyzja została wydana bez podstawy prawnej wobec ustalenia przez Burmistrza [...] warunków zabudowy dla całej działki nr [...], w sytuacji gdy, wnioskodawca wnioskował o ustalenie tych warunków tylko co do tej części działki, która nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, po trzecie – w rozstrzygnięciu tym Burmistrz [...] pominął dwie działki ewidencyjne, wskazane we wniosku, tj. działki o numerach [...] i [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. przesłanki rażącego naruszenia prawa, wobec braku podstaw do uznania Starosty [...] za stronę postępowania, Sąd wskazał, iż w przypadku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stronami toczącego się postępowania administracyjnego będą - zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (k. nr 26 akt adm.), działka nr [...], objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, należała do Skarbu Państwa. Tym samym organem władnym do wykonywania czynności związanych z jej zarządem, w tym czynności procesowych, był Starosta [...]. Upoważnienie to wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm., zwanej dalej: " u.g.n."), zgodnie z którym z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów prawa, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przy czym, zgodnie z art. 11a powyższej ustawy przepis art. 11 ust 1 u.g.n. stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Uzupełnieniem powyższych przepisów jest art. 23 u.g.n. wyliczający w dziewięciu punktach tylko przykładowy zakres czynności wykonywanych przez starostę w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". I tak, stosownie do art. 23 ust. 1 u.g.n., zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności: (1) ewidencjonują nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości; (2) zapewniają wycenę tych nieruchomości; (3) sporządzają plany realizacji polityki gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz przedkładają je wojewodzie - celem akceptacji - co najmniej na dwa miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania poprzedniego planu; (4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem; (5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności; (6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego; (7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17; (7a) wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; (8) podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie; (9) składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało natomiast, że sprawy dotyczące warunków zabudowy nie mieszczą się w zakresie pojęcia "gospodarowania nieruchomościami", o którym mowa w art. 11 u.g.n. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można zgodzić się z tak zawężoną interpretacją uprawnień starosty, która nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach. Z art. 23 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że określone w nim kompetycje mają charakter przykładowy, ponieważ ustawodawca posłużył się wyrażeniem "w szczególności". Zdaniem Sądu, oznacza to, że Skarb Państwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skoro, działka nr [...], objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, należy do Skarbu Państwa to organem władnym do wykonywania czynności związanych z jej zarządem, w tym czynności procesowych, jest Starosta [...], zaś podstawę prawną jego legitymacji stanowił art. 11 ust. 1 u.g.n. Sąd zgodził się ze Starostą [...], że gospodarowanie nieruchomościami obejmuje m.in. wykonywanie czynności faktycznych na nieruchomości bądź dotyczących nieruchomości mających na celu uregulowanie spraw prawnych dotyczących nieruchomości. Za prawidłowym gospodarowaniem nieruchomościami może przemawiać fakt właściwego zagospodarowania tej nieruchomości, co w efekcie doprowadzi do podwyższenia jej wartości.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Starosta [...] reprezentujący interesy Skarbu Państwa posiadał legitymację do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie, argument o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem art. 29 K.p.a.

Dokonując dalszej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. W związku z powyższym, Sąd wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Tak długo, jak nie dojdzie do uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy przyjmować, że plan nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje, a w konsekwencji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, bezspornym jest, iż w dacie wydania decyzji przez Burmistrza [...], na części działki nr [...] w [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada 2001 r. pod pozycją nr [...]. Zgodnie z § 16 uchwały wszedł on w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Tym samym w dacie orzekania przez Burmistrza [...], dla części działki nr [...], obowiązywał plan miejscowy, powyższe wykluczało możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego obszaru. Tymczasem, ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, Burmistrz [...] ustalił te warunki dla całej działki, podczas gdy Starosta [...] wskazywał, że wniosek dotyczy wyłącznie części działki nieobjętej planem miejscowym. Powyższe, w ocenie Sądu, pozostaje w sprzeczności z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy może zostać wydana jedynie dla terenu, dla którego brak jest planu miejscowego. W tym też zakresie, Sąd zgodził się z Kolegium, że decyzja Burmistrza [...] została wydana bez podstawy prawnej. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że teren inwestycji stanowi, ogólne wskazanie, w której na części działki, zgodnie z zamierzeniem wnioskodawcy, planowana jest budowa, wskazanie to nie jest jednak wiążące, albowiem warunki zabudowy nie przesądzają o szczegółowej lokalizacji inwestycji, która może zostać zrealizowana również w innej części działki objętej decyzją. Sąd zaznaczył, że przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji.

Sąd pierwszej instancji zgodził się również z organem odwoławczym, co do wadliwości decyzji Burmistrz [...], w której organ ten ustalił warunki zabudowy dla całej działki nr [...], przy jednoczesnym wyłączeniu działek wpisanych we wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. i zaznaczonych na załączniku do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, czyli działek o numerach [...] i [...]. Zauważył przy tym, że treść sentencji decyzji Burmistrza [...] pozostaje w ewidentnej sprzeczności z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji, w którym wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują działki [...] i [...], a które nie wymienia z kolei sentencja decyzji. Rozbieżność między treścią decyzji a obowiązkowym załącznikiem graficznym słusznie została przyjęta przez organ odwoławczy jako niedopuszczalna. Zdaniem Sądu, także na tle przepisów art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p wadliwe było również sporządzenie załącznika graficznego do decyzji na kopii mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1: 2000 zamiast w skali 1: 500 lub 1: 1000. Odpowiednia skala mapy zasadniczej ma pierwszorzędne znaczenie, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wiążąca później organ wydający pozwolenie na budowę powinna być wydana po szczególnie wnikliwym zbadaniu przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ww. ustawy (por. art. 55 tej ustawy), a temu służy czytelność mapy w odpowiedniej skali.

W ocenie Sądu, nie można było również uznać, że w przedmiotowej sprawie spełniła się opisana w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Starosta [...] nieodwracalność skutków prawnych utożsamia z czynnościami cywilnymi dotyczącymi zbycia działki nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...], w drodze przetargowej M. i M. G. Sąd zauważył, iż nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio (np. przywrócenie własności nieruchomości), albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jak słusznie zauważył organ - stanowiła jedynie podstawę do wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja taka stanowi więc wstępny (formalnym) element procesu inwestycyjnego, którego wynikiem byłoby zrealizowanie inwestycji. Sprzedaż nieruchomości nie może być uznana za skutek prawny wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku z 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1055/06 NSA, iż zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym i stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. Ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest bowiem tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. W konsekwencji powyższego Sąd zgodził się z Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje nieodwracalnych skutków w sferze prawnej, nawet jeżeli po jej wydaniu działkę inwestycyjną sprzedano, a nawet jeśli uzyskano pozwolenie na budowę i zrealizowano inwestycję.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej Starosta [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w [...] z [...] maja 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - przez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w [...] z uwagi na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] w postaci jej wydania bez podstawy prawnej, gdyż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy w odniesieniu do części działki nr [...] położonej w [...] obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. - przez jego nieuzasadnione zastosowanie,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w [...] z uwagi na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a w konsekwencji - naruszenie art. 151 p.p.s.a.- przez jego nieuzasadnione zastosowanie,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 54 pkt. 3 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 64 ust.1 u.p.z.p. - przez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w [...] z uwagi na stwierdzenie, że sporządzenie załącznika graficznego do decyzji na kopii mapy ewidencji gruntów i budynków w błędnej skali stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], a w konsekwencji - naruszenie art. 151 p.p.s.a.- przez jego nieuzasadnione zastosowanie,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - w oparciu o którą przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a. zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...].

II. w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego:

- naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w odniesieniu do działki nr [...] położonej w [...] nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w odniesieniu do jej części obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18 - publik. CBOSA). Jednakże - jak wyżej zaznaczono - nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych. Ponadto, biorąc pod uwagę, że interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. była przedmiotem sporu w orzecznictwie sądów administracyjnych, to samo przyjęcie przez Burmistrz [...] w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. błędnej interpretacji pojęcia "teren" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p, nie mogłoby więc stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bo nie miałoby charakteru rażącego. Dlatego nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że jako teren inwestycji należało przyjąć teren całej działki ewidencyjnej, co skutkowało objęciem decyzją również tej części działki na której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, (co do zasady 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część graficzną i tekstową, co świadczy o integralnym charakterze załącznika graficznego do decyzji. W niniejszej sprawie w części dyspozytywnej decyzji wskazano, że ustala ona warunki zabudowy dla terenu położonego w [...] dz. Nr [...] k.m. 4 dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z urządzeniami towarzyszącymi w zakresie urządzeń wod.-kan. i urządzeń elektroenergetycznych oraz zjazdu indywidualnego. Wskazując jednocześnie, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone zostały kolorem czerwonym na mapie stanowiącej załącznik graficzny. W ocenie Sądu I instancji istniej rozbieżność pomiędzy częścią tekstową a załącznikiem graficznym decyzji w zakresie działek objętych decyzją. Sąd stoi na stanowisku, że decyzja obejmuje całość działki [...], co stanowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Jednocześnie nie obejmuje działek wskazanych we wniosku oraz załączniku graficznym (działki drogowe tj. działek nr [...] i [...]). Nadto załącznik został sporządzony na mapie w innej skali niż przewiduje to art.52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

O ile zgodzić się należy, że rozstrzygnięcie decyzji powinno być bardziej precyzyjne i wprost wskazać, że dotyczy części działki nie objętej planem, to nie sposób nie zauważyć, że teren inwestycji został prawidłowo oznaczony na załączniku graficznym. Ustalenia poczynione w decyzji o warunkach zabudowy łącznie z załącznikami, będącymi immanentną częścią decyzji mają decydujące znaczenie przy realizacji kolejnego etapu inwestycyjnego obejmującego zatwierdzenie projektu budowlanego i muszą w sposób czytelny określać warunki zabudowy oraz tern objęty decyzją. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, decyzja nie pozostawia wątpliwości co do terenu inwestycji, zatem nie stwarza problemów interpretacyjnych, które uniemożliwiłyby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stwierdzone uchybienia zarówno w braku precyzyjnego określenia nr działek objętych inwestycją, czy skali mapy stanowiącej załącznik do decyzji, wprawdzie stanowią naruszenie przepisów, czy to art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czy też § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które z całą pewnością należałoby uwzględnić w ramach kontroli instancyjnej decyzji o warunkach zabudowy, natomiast nie są to naruszenia mające charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki, które nie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz k.p.a., Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895 - 900 i powołane tam orzecznictwo). W podanym wyżej kontekście należy zauważyć, że wydana decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nie spowodowała negatywnych skutków społeczno - gospodarczych. Do momentu wszczęcia z urzędu postępowania przez SKO nikt nie kwestionował powyższej decyzji, nadto stała się ona podstawą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, w oparciu o które zrealizowany został budynek mieszkalny jednorodzinny.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem realizacji zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji." (wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015 r., Nr 5, poz. 62).

Niewątpliwie korzystanie z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu, leży bowiem w interesie porządku publicznego. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wykładnię prawa zawartą w niniejszym orzeczeniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 200, art 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.

-----------------------

11