Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 457/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Z przekazanych akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia "[...]" r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) zwanej dalej: P.w.u.K.A.S., złożył funkcjonariuszowi J. S. (dalej jako: " skarżąca", "funkcjonariusz") pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariusz potwierdziła odbiór propozycji w dniu 17 maja 2017 r., zaś oświadczenie o przyjęciu propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej strona złożyła w dniu 24 maja 2017 r.

Wnioskiem z dnia 24 maja 2017 r., działając na podstawie art. 169 ust. 4 i 6 P.w.u.K.A.S., skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy w części dotyczącej wysokości uposażenia zasadniczego i wysokości przyjętego mnożnika kwoty bazowej. Nie zgodziła się z wysokością zaproponowanego jej uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone w stosunku do poprzednio otrzymywanego, co uważa za działanie niesprawiedliwe, krzywdzące i niezgodne z prawem. Wniosła o to, aby złożyć jej nową (poprawioną) propozycję służby zawierającą propozycję uposażenia zasadniczego takiego jak miała przed złożeniem nowej propozycji, bowiem obecnie zaproponowano jej mnożnik 2,020 kwoty bazowej, gdy poprzednio posiadała ten wskaźnik na poziomie 2,054 kwoty bazowej. Podała, że jej dotychczasowa służba była wysoko oceniana przez przełożonych w ocenach okresowych oraz nagrodach. Wypracowując wysokie wyniki otrzymywała dodatek specjalny w kwocie 300 zł. Wyjaśniła, że pełniąc służbę w komórce kontrolnej nie otrzymuje żadnego dodatku ani kontrolerskiego ani specjalnego, jaki otrzymywała uprzednio. W propozycji nie ma na ten temat żadnej wzmianki. Poza tym dodatek kontrolerski jest elementem fakultatywnym i w razie ewentualnego przeniesienia może być utracony.

Decyzją z dnia "[...]" r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: "DIAS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej: K.p.a. w związku z art. 169 ust. 4 i ust. 6 P.w.u.K.A.S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję - złożoną stronie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS nowe warunki służby zostały ukształtowane z uwzględnieniem posiadania przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu służby, dotychczasowego miejsca zamieszkania. Wzięto pod uwagę dokumenty, znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi skarżącej, uchylił powyższą decyzję wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 892/17.

Sąd wskazał, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS kryteria - takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu skarżącej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Sąd podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy, a także, że do państwa, jako pracodawcy, zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne, niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Wywiódł, że każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. Konieczne jest także wykazanie, że istnienie konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza.

W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, m.in. poprzez obniżenie skarżącej wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji,

a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, a przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Sąd zauważył, że organ przedstawił skarżącej propozycję służby, w której zmienił warunki, na jakich funkcjonariusz pełniła dotychczas służbę, w tym zakwestionowane przez skarżącą: uposażenie zasadnicze. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ nie podał konkretnych przesłanek, jakimi się kierował, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił ten element stosunku służbowego, dlaczego obniżył skarżącej uposażenie zasadnicze. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie organu, zawarte

w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącej został ustalony na poziomie 2.020 kwoty bazowej, jak również na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie dodatku kontrolerskiego dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 444) od dnia 1 czerwca 2017r. przyznano dodatek kontrolerski w wysokości 2% uposażenia zasadniczego, wobec czego ustalona nowa wysokość uposażenia wyniosła 5.765,54 zł, zaś wcześniej wynosiła 5.748,31 zł. Nie wyjaśniono, z jakiego powodu właśnie taki wskaźnik uposażenia został przyjęty, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. poz. 446), które dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej przewiduje rozpiętość w granicach 1,974 - 2,481. Nie można także uznać za wystarczające stwierdzenie, że przedstawiając propozycję organ wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby, gdyż stanowi to de facto jedynie powtórzenie sformułowań ustawowych, a nie wynik analizy tych okoliczności co do konkretnego funkcjonariusza. Brak jest przy tym odniesienia się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji skarżącej, a także przebiegu jej dotychczasowej służby, w tym uzyskanych nagród i dodatku specjalnego za zwalczanie m.in. nielegalnego hazardu i akcyzy za uzyskiwanie ponadprzeciętnych wyników w służbie. Także stwierdzenia, że organ wziął pod uwagę potrzeby pracodawcy, zadania ustawowe nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenie ma charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącej, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Sąd wskazał, że skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., a także z mocy art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ

w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wykazał.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia "[...]" r., DIAS utrzymał w mocy decyzję –propozycję służby z dnia "[...]" r.

Uzasadnił, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, ustawodawca pozostawił uznaniu kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo

w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom jednostki. DIAS mając wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego złożył skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnieni służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego niezgodnego z prawem i krzywdzącego przeliczenia w propozycji uposażenia zasadniczego, DIAS stwierdził, iż zarzut ten jest bezpodstawny. Wyjaśnił, że przygotowując propozycję pełnienia służby poddał analizie dokumenty znajdujące się

w posiadaniu organu jako pracodawcy, tj. w aktach osobowych funkcjonariusza, pod kątem

przesłanek ustawowych oceniając dotychczasowy przebieg służby, posiadane kwalifikacje

(kursy, szkolenia, ukończone szkoły), opinie służbowe, oceny okresowe. Badał, czy posiadane przez skarżącą wykształcenie i doświadczenie zawodowe, jest odpowiednie, pod kątem potrzeb jakie są wymagane do realizacji zadań na konkretnym, zaproponowanym stanowisku służbowym młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej

w Drugim Dziale Kontroli Celno-Skarbowej Rynku, ujętych w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celno-Skarbowego. DIAS przytoczył przebieg służby skarżącej. W ocenie DIAS wziął pod uwagę zarówno potrzeby pracodawcy, zadania ustawowe jakie zostały nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenie, jak również kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, jakimi legitymuje się funkcjonariusz. Powierzając funkcjonariuszowi wykonywanie zadań w nowoutworzonej komórce kontroli rynku, organ wziął pod uwagę dotychczas wykonywane przez funkcjonariusza zadania w Oddziale Celnym oraz posiadane w związku z tym doświadczenie, a także fakt, że funkcjonariusz potwierdził swoją przydatność przy realizacji przedmiotowych zadań osiągając dobre wyniki w pracy. Umiejętności i efektywność funkcjonariusza w związku z realizacją zadań służbowych oceniana była pozytywnie przez przełożonych, co miało bezpośrednie przełożenie na przyznawane funkcjonariuszowi nagrody. Wskazał, że kształtując wysokość uposażenia skarżącej organ kierował się przepisami art. 224 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) dalej: "ustawa o KAS", który wskazuje, że uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Mnożnik uposażenia zasadniczego został ustalony skarżącej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 446), które dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej zaliczanego do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy w Izbach Administracji Skarbowej, Urzędach Skarbowych oraz Urzędach Celno-Skarbowych przewiduje rozpiętość w granicach 1,974 - 2,481. Podkreślono, że zaproponowane stanowisko służbowe jest stanowiskiem analogicznym do dotychczas zajmowanego przez funkcjonariusza zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 334), tj. młodszego eksperta Służby Celnej, zaliczanym do kategorii stanowisk eksperckich. Organ uznał, że przyznany na stanowisku młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej na poziomie 2,020 jest adekwatny do posiadanego wykształcenia, doświadczenia zawodowego i kwalifikacji funkcjonariusza oraz odpowiada rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom niezbędnym wymaganym do wykonywania danej pracy. Funkcjonariusz, którego kompetencje są wyższe, niż wymagane na danym stanowisku nie ma podstaw do żądania od pracodawcy zwiększenia mu poziomu uposażenia zasadniczego. Zaznaczono również, iż uposażenie zasadnicze skarżącej, które określiła propozycja z dnia 10 maja 2017 r., zostało ukształtowane na poziomie porównywalnym z innymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę na stanowisku młodszego eksperta w Drugim Dziale Kontroli Celno- Skarbowej Rynku, które kształtują się w przedziale od 1,974 do 2,210. Mając na uwadze zasadę równego traktowania w zatrudnieniu, DIAS nie mógł ukształtować skarżącej uposażenia zasadniczego w sposób odmienny niż pozostałym funkcjonariuszom. Ponadto obowiązkiem pracodawcy, z uwagi na ograniczone środki finansowe, była konieczność kontroli kosztów, tak aby nie doszło do przekroczenia planu finansowego jednostki.

Dalej organ uwzględnił, że zgodnie z treścią art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej o KAS, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Skarżąca

z dniem 6 września 2016 r. została mianowana na stopień służbowy - podkomisarza celnego. Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 414) określiło z tego tytułu wysokość dodatku obliczanego według mnożnika 0,572 kwoty bazowej.

DIAS podał, że zgodnie z art. 148 ustawy o KAS i na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 kwietnia 2017 r. w sprawie dodatku kontrolerskiego dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 444), funkcjonariuszowi wykonującemu zadania kontrolne przysługuje dodatek kontrolerski w wysokości od 2% do 50 % uposażenia zasadniczego. W związku z tym, iż zakres wykonywanych na zajmowanym stanowisku zadań służbowych znalazł się w katalogu zadań, za które przysługuje dodatek kontrolerski, DIAS przyznał skarżącej dodatek kontrolerski pismem z dnia 24 czerwca 2017 r., znak "[...]", od dnia 1 czerwca 2017 r., na czas wykonywania zadań określonych wart. 148 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jako podstawowych zadań o charakterze ciągłym, w wysokości 2% uposażenia zasadniczego, biorąc pod uwagę między innymi rodzaj, stopień złożoności i uciążliwość wykonywanych zadań. Organ zauważył, że nowe regulacje w sprawie przyznawania dodatku kontrolerskiego wprowadzone ustawą o KAS spowodowały, że zwiększeniu uległ krąg osób uprawnionych do dodatku kontrolerskiego o 163 osoby w skali całej Izby, co w efekcie ma przełożenie na skutek finansowy w wysokości około 11.486,00 zł w skali miesiąca. Każdy "nowo uprawniony" funkcjonariusz otrzymał pismo o przyznaniu dodatku kontrolerskiego w wysokości 2% uposażenia zasadniczego. Taka sytuacja dotyczyła wszystkich funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycję pełnienia służby w komórkach kontroli celno-skarbowej rynku. Organ przedstawiając konkretnemu funkcjonariuszowi propozycję pełnienia służby musiał więc mieć na względzie posiadane środki finansowe przyznane Izbie w ramach ustawy budżetowej na 2017 rok.

Organ podniósł, że dodatek specjalny, o którym wspomina skarżąca, przyznawany był na podstawie § 5 pkt 5 oraz § 10 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z tytułu wykonywania zadań o wysokim stopniu złożoności, odpowiedzialności lub ryzyka. Dodatek specjalny za wykonywanie ww. czynności był przyznawany i wypłacany w ramach posiadanych środków na uposażenie. Nie był więc to obligatoryjny składnik wchodzący w skład uposażenia. Ostatni taki dodatek był przyznany pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. na okres od 1 stycznia 2017 r. jednak nie dłużej niż do dnia 28 lutego 2017 r.

DIAS wskazał, że przedkładając propozycję pełnienia służby wziął pod rozwagę również ustalenia zawarte w Porozumieniu w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 1 marca 2017 r., zawarte pomiędzy Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, a NSZZ "Solidarność" z siedzibą w Gdańsku. Na mocy zapisów zawartych w niniejszym Porozumieniu Szef KAS (ust. 2) zalecił kierownikom nadzorowanych jednostek organizacyjnych KAS zatrudniających pracowników i funkcjonariuszy, aby warunki wynagrodzenia lub uposażenia przedstawiane odpowiednio pracownikom i funkcjonariuszom nie później niż do dnia 31 maja 2017 r. przewidywały, że ich wynagrodzenia będą miały wysokość nie niższą niż otrzymywana dotychczas, w ramach przyznanych tym jednostkom budżetów na wynagrodzenia z zastrzeżeniem ust. 3. Przepis ust. 3 Porozumienia stanowi, że w przypadku pracownika lub funkcjonariusza, którego wysokość wynagrodzenia lub uposażenia jest w sposób nieuzasadniony znacznie wyższa od wynagrodzeń lub uposażeń pracowników albo funkcjonariuszy zatrudnionych lub pełniących służbę na takich samych stanowiskach, warunki wynagrodzenia przedstawione mogą przewidywać wysokość wynagrodzenia lub uposażenia na poziomie niższym niż dotychczasowe.

Organ podał, że uposażenie otrzymywane przez funkcjonariusza do dnia 31 maja

2017 r. wynosiło łącznie 5748,31 zł, a od 1czerwca 2017 r. uposażenie wynosi łącznie 5765,54 zł. Więc uposażenie zostało zachowane na porównywalnym poziomie. Pod pojęciem "uposażenie" należy rozumieć uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia zasadniczego.

W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ przy wydaniu decyzji:

a) że przyznany dodatek kontrolerski jak również jego wysokość (od 2 do 50% uposażenia), przyznawany jest pod pewnymi warunkami (art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o KAS i rozp. Min. Rozwoju i Finansów z 26.04.2017, Dz. U. z 2017 r. poz. 868) i jego przyznanie uzależnione jest od wykonywanych zadań (na których przyznanie skarżąca nie ma wpływu i może w dowolnym momencie otrzymać od organu zadania, które nie będą uprawniały do otrzymania dodatku kontrolerskiego i tym samym uposażenie zostanie ponownie skarżącej obniżone),

b) że skarżąca może zostać przeniesiony do innych komórek, gdzie zadania uprawniające do dodatku kontrolerskiego w ogóle nie będą wykonywane i tym samym spowoduje to dodatkowe obniżenie uposażenia skarżącej, które już i tak organ obniżył,

c) że uposażenie zasadnicze przed dniem wręczenia propozycji służby w wysokości 2,054 mnożnika kwoty bazowej wynikało z posiadanych przez skarżącą kwalifikacji zawodowych, wykształcenia i przebiegu dotychczasowej służby. Co powoduj że skarżąca utraciła uposażenie zasadnicze, na które zapracowała dotychczasową służbą i podnoszeniem kwalifikacji zawodowych, natomiast na obecnym etapie organ pozbawia skarżącego tego uposażenia bez jakiegokolwiek merytorycznego

i obiektywnego uzasadnienia, podając jedynie, że zaproponowane uposażenie nie odbiega od mnożnika przyznanego funkcjonariuszom na podobnych stanowiskach,

d) że dodatek kontrolerski nie może być brany pod uwagę do uposażenia zasadniczego, ponieważ jest ustalany procentowo od uposażenia zasadniczego

i tak naprawdę jest jego wypadkową (dodatkiem do uposażenia), co powoduje że tak naprawdę częściowe wyrównanie przez organ skarżącej uposażenia zasadniczego dodatkiem kontrolerskim stanowi obejście przepisów prawa

i prowadzi do dyskryminacji i poniżenia skarżącej, która na uposażenie przed dniem otrzymania nowych warunków propozycji służby zapracowała dotychczasową służbą.

2. § 1 Porozumienia zawartego dnia 01 marca 2017r. pomiędzy Szefem KAS

a NSZZ Solidarność, zgodnie z którym uposażenie funkcjonariuszy miało mieć wysokość nie niższą niż otrzymywane dotychczas uposażenie, podczas gdy uposażenie zasadnicze skarżącej zostało obniżone o kwotę 63,07 zł miesięcznie (764,40 zł w skali roku), ponieważ dodatek kontrolerski nie stanowi uposażenia zasadniczego, gdyż w każdym czasie może zostać przez organ odebrany.

Reasumując, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie

i przywrócenie uposażenia zasadniczego w wysokości jaką posiadała przed wręczeniem propozycji służby tj.: do mnożnika kwoty bazowej wynoszącego 2,054, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego

W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko

i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w ramach otrzymanych z Ministerstwa Finansów dodatkowych środków na regulację wynagrodzeń/uposażeń od miesiąca grudnia 2017r., przedstawił skarżącej nowe warunki służby od dnia 1 grudnia 2017r.

Pismem procesowym z dnia 13 sierpnia 2018 r. skarżąca wypowiedziała udzielone pełnomocnictwo.

Na rozprawie w dniu 6 września 2018 r.:

- skarżąca podtrzymała skargę. Wyjaśniła, że obniżenie wskaźnika uposażenia zasadniczego zmniejszyło jej faktycznie dochody o około 800 zł rocznie. Nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż jej wynagrodzenie wzrosło gdyż wyliczenie wynagrodzenia dokonane przez organ obejmuje także dodatki. Natomiast organ nie wykazał konkretnej przyczyny odnoszącej się do skarżącej dlaczego jej uposażenie zostało obniżone. Zajmuje ona te same stanowisko co przed reorganizacją, a nawet ma rozszerzony zakres obowiązków: doszły jej nowe zadania związane z kontrolą paragonową. Jej praca jest trudniejsza. Podniosła, że jej uposażenie było dopasowane do innych zajmujących stanowisko młodszych ekspertów. Pełnią oni obowiązki w innych komórkach, z innym zakresem obowiązków. Zakwestionowała ponadto, stanowisko organu o wyrównaniu obniżonego wyposażenia wynagrodzenia dodatkiem kontrolerskim, ponieważ, tego dodatku nie przewidziano w propozycji. Przyznano go później. Przedstawiona propozycja narusza nie tylko art. 165 ust.7 ustawy, ale także Porozumienie zawarte ze związkami zawodowymi;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podnieść należy, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 892/17, uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania

w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania

w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku

z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej

i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września

2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA).

Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone

w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd

w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi

oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej

w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS kryteria odnoszą także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, na które składają się także uposażenie zasadnicze funkcjonariusza i dodatki do tego uposażenia. Podkreślił, że każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Sąd zarzucił ponadto, że organ w ogóle nie podał w decyzji i nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których obniżył skarżącej uposażenie zasadnicze, gdyż za taką przyczynę Sąd nie uznał ogólnikowego stwierdzenia organu, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącej został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. poz. 446), które mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej, przyporządkowanej do stanowiska młodszego eksperta służby Celno-Skarbowej, w sytuacji, gdy posiadany przez skarżącą dotychczasowy mnożnik wynagrodzenia również mieści się w widełkach mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego określonego dla tego stanowiska. W szczególności Sąd nie uznał również za usprawiedliwienie obniżenia uposażenia zasadniczego, przyznanie skarżącej, na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 kwietnia 2017r. w sprawie dodatku kontrolerskiego dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r. poz. 444) od dnia 1 czerwca 2017r. dodatku kontrolerskiego w wysokości 2% uposażenia zasadniczego. Zważono, że także stwierdzenia, iż organ wziął pod uwagę potrzeby pracodawcy, zadania ustawowe nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenie nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącej. Sąd przyjął, że skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., a także z mocy art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające. Oznacza to istnienie domniemania prawnego, że przedstawione funkcjonariuszce nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba że zaistniały okoliczności, na które organ nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania, jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w danej sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza.

W ocenie składu orzekającego, organ nie zastosował się do wskazanej powyżej oceny prawnej, gdyż nie wykazał okoliczności faktycznych, które usprawiedliwiałyby obniżenie skarżącej uposażenia zasadniczego, do którego była uprawniona przed złożeniem jej nowych warunków służby.

Przede wszystkim, organ zdaje się przyjmować, że przepisy P.w.u.KAS nie ograniczyły autonomicznego prawa organu co do składanej propozycji, w tym nie ustaliły korelacji pomiędzy poosiadanymi kwalifikacjami oraz przebiegiem dotychczasowej służby

a uposażeniem zasadniczym, jakie powinno zostać ustalone w propozycji. Ponadto, organ podnosi, przywołując zasadę równego traktowania, że wynagrodzenie, w tym uposażenie zasadnicze skarżącej, nie mogło być wyższe od uposażenia innych funkcjonariuszy zajmujących takie samo stanowisko, nawet jeżeli kwalifikacje skarżącej są wyższe, niż kwalifikacje innego funkcjonariusza zajmującego takie samo stanowisko.

W ocenie Sądu, argumentacja taka nie zasługuje na uwzględnienie. Szczególnie nie sposób zgodzić się z wywodem organu, który miałby przekonywać do obniżenia uposażenia zasadniczego funkcjonariuszowi z uwagi na skutki finansowe dla Izby wprowadzenia dodatku kontrolerskiego, skoro prawodawca gwarantuje funkcjonariuszom uposażenie i jego składowe w określonej wysokości.

Sąd w powołanym wyroku wyraźnie wskazał, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS kryteria - takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby odnoszą się także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, a na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Na prawidłowość takiej wykładni dokonanej przez Sąd wprost wskazuje art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, nakazujący brać pod uwagę m.in. kwalifikacje funkcjonariusza. Wskazać należy, że choć ustawodawca pozostawił organowi możliwość ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego na zasadzie uznania administracyjnego, to uznanie nie może oznaczać dowolności. Organ związany jest bowiem nie tylko mnożnikami uposażenia wynikającymi z rozporządzenia z 28 lutego 2018 r. (w których mieści się mnożnik kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego posiadany przed reformą przez skarżącą – 2,054 - gdyż dla nowego stanowiska mnożnik ten ustalono w granicach1,974 - 2,481), ale również kryteriami ustalenia warunków zatrudnienia, jakie ustawodawca ustalił w szczególnej ustawie reformującej administrację skarbową, w tym m.in. art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Ten tryb szczególny nakazuje brać pod uwagę uwarunkowania tym przepisem wskazane.

Na taką wykładnię art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS wskazuje również orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 799/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie z 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kryteria. Natomiast w wyroku z 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt

IV SA/Gl 1064/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że wymienione w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. warunki takie jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wskazać więc należy, że składana skarżącej propozycja winna mieć charakter indywidualny. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przyjął, iż propozycje uposażenia przedłożone funkcjonariuszowi na takim samym stanowisku powinny być, niejako automatycznie, wyrównywane do tego samego poziomu. Nie negując prawa organu do prowadzenia polityki płacowej wskazać jednak należy, że

w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca nie przewidział takiego kryterium.

Uzasadniając wysokość ustalonego skarżącej wynagrodzenia, organ odwołał się także do postanowień opisanego wyżej Porozumienia z dnia 1 marca 2017 r. W § 1 ust. 2 Porozumienia przewidziano, że Szef KAS zalecił kierownikom nadzorowanych jednostek organizacyjnych KAS zatrudniających pracowników i funkcjonariuszy, aby warunki wynagrodzenia lub uposażenia przedstawiane odpowiednio pracownikom

i funkcjonariuszom, nie później niż do dnia 31 maja 2017 r. przewidywały, że ich wynagrodzenia będą miały wysokość nie niższą niż otrzymywana dotychczas, w ramach przyznanych tym jednostkom budżetów na wynagrodzenia z zastrzeżeniem ust. 3. W ust. 3 zawarto zaś wyjątek od powyższej reguły, zgodnie z którym - w przypadku pracownika lub funkcjonariusza, którego wysokość wynagrodzenia lub uposażenia jest w sposób nieuzasadniony znacznie wyższa od wynagrodzeń lub uposażeń pracowników albo funkcjonariuszy zatrudnionych lub pełniących służbę na takich samych stanowiskach, warunki wynagrodzenia przedstawione mogą przewidywać wysokość wynagrodzenia lub uposażenia na poziomie niższym, niż dotychczasowe. Podkreślić należy, że w ocenie organu, uwzględnienie przy składaniu postanowień Porozumienia ma stanowić

o uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. Tej zasady organ jednak nie zrealizował, gdyż w żaden sposób w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, że dotychczasowe uposażenie skarżącej było w sposób nieuzasadniony znacznie wyższe od uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę na takich samych stanowiskach. W świetle § 1 ust. 3 porozumienia, tylko zaistnienie tej przesłanki mogło stanowić podstawę do obniżenia skarżącej dotychczasowej wysokości wynagrodzenia zasadniczego. Organ nie wskazał na jakąkolwiek okoliczność świadczącą, że taka sytuacja zaistniała w sprawie.

W ocenie Sądu, wbrew jasnym zaleceniom Sądu, organ nadal nie wykazał zasadności obniżenia skarżącej kwoty bazowej uposażenia zasadniczego, które ma wpływ także na wysokość przysługujących skarżącej odrębnie dodatków. W powołanym wyroku Sąd wskazał jednoznacznie, że przyznanie skarżącej dodatku kontrolerskiego nie uzasadniało obniżenie skarżącej uposażenia zasadniczego. W tej kwestii nie można pominąć szczególnych warunków składanych propozycji, na jakie wskazuje art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Podkreślenia przy tym wymaga, że wysokość uposażenia zasadniczego innego funkcjonariusza pełniącego służbę na takim samym stanowisku służbowym nie jest przesłanką określoną w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, na podstawie którego wydano skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. Sygnalizowana zmiana warunków służby skarżącej, dokonana w grudniu 2017 r., a więc kiedy zaskarżona propozycja obowiązywała już od pół roku, nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią

w mocy propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodzić się należy ze skarżącą, że podwyżka uposażenia od 1 grudnia 2017 r. nie niweczyła skutków obniżenia jej uposażenia zasadniczego z dniem 1 czerwca 2017 r. Skarżąca podała, że podwyżką objęci zostali wszyscy funkcjonariusze. Zatem działanie organu nie miało na celu weryfikacji przedłożonej skarżącej propozycji z dnia "[...]" r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.