Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 856/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art. 59
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia

[...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w części orzekającej o doprowadzeniu stanu zagospodarowania terenu nieruchomości do stanu zgodnego z ewidencją gruntów i budynków – grunty orne, nakazując jednocześnie D. D. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...], obręb [...],

w [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu 7 marca 2017 r. H. K. i K. G. wniosły do Zarządu Dzielnicy [...] o podjęcie interwencji w sprawie przywrócenia terenu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Ponowne pismo w tej sprawie wnieśli także okoliczni mieszkańcy w dniu 29 września 2017 r., podnosząc, że na terenie wskazanej nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na "pozostałych specjalistycznych robotach budowlanych, gdzie indziej niesklasyfikowanych" oraz skład transportowo-ziemny, co emituje uciążliwości na sąsiednie nieruchomości i jej sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W następstwie zgłoszonej interwencji Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], nakazał D. D. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] w [...], poprzez doprowadzenie stanu zagospodarowania terenu nieruchomości do stanu zgodnego z ewidencją gruntów i budynków – grunty orne.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że dla nieruchomości stanowiącej ww. działkę ewidencyjną obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Kolonia [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym nieruchomość ta została przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...]), teren usług - bez przesądzania ich profilu - z towarzyszącą funkcją mieszkaniową [symbol [...]], tereny ulic publicznych (symbole [...], [...], [...]) oraz teren publicznych ciągów pieszo-jezdnych i dojazdów - bez wyodrębnionych jezdni (symbol [...]). Ponadto dla nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie prowadzone przez Prezydenta [...] w tym przedmiocie w latach 2007-2010 zostało umorzone - tj. bez ustalenia warunków zabudowy (decyzja nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania). Następnie Zarząd Dzielnicy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy: "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio", "przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku" oraz "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Z uwagi na to,

że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 59 ust. 3 ustawy, którego literalna treść odnosi się jedynie do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, z pominięciem sytuacji,

w której dla nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ ten podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ww. przepis ma zastosowania również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie stwierdził także, że każda zmiana zagospodarowania terenu niepolegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50

ust. 1 i 2 ustawy, trwająca powyżej roku, wymaga ustalenia warunków zabudowy

w drodze decyzji lub zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku niespełnienia tego warunku wójt, burmistrz albo prezydenta miasta, a w [...] - zarządy dzielnic, zobowiązani są do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy oraz nałożenia przewidzianych prawem obowiązków na właścicieli nieruchomości, mających na celu doprowadzenie zagospodarowania terenu nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Zarząd Dzielnicy, analizując szereg wskazanych w uzasadnieniu swojej decyzji przepisów prawa, wyjaśnił również, że zmiana zagospodarowania terenu polega na zmianie funkcji, jaką teren spełnia, w sposób oddziałujący na warunki lokalne w zakresie ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, obsługi w zakresie infrastruktury i interesów osób trzecich – przed uciążliwościami takimi jak hałas, wibracje i zanieczyszczenia. W ocenie organu I instancji, nie ulega wątpliwości,

iż właściciele nieruchomości przy ich zagospodarowywaniu zobowiązani są do przestrzegania przepisów prawa, w tym również zasad współżycia społecznego wynikających ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i lokalnych warunków dominujących w otoczeniu zagospodarowywanych nieruchomości

- stosunków miejscowych a właściciele nieruchomości sąsiednich, leżących

w obszarze oddziaływania zagospodarowywanych nieruchomości, uprawnieni są do ochrony własnego interesu prawnego polegającego na nieprzekraczaniu negatywnych oddziaływań ponad przeciętną miarę. Następnie, ustaliwszy krąg stron postępowania, po formalnym wszczęciu postępowania w dniu [...] października 2017 r., organ przeprowadził czynności dowodowe, w toku których potwierdzono okoliczności zgłaszane przez mieszkańców w pismach z dnia 7 marca i 29 września 2017 r., tj. zagospodarowanie terenu nieruchomości polegające na składowaniu kruszyw i piachu oraz prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie obrotu tymi materiałami. Na nieruchomości znajdowały się także maszyny budowlane oraz samochody ciężarowe służące załadunkom oraz transportowi materiałów.

Z dokumentacji fotograficznej wynikało ponadto, że skala prowadzonej działalności jest znaczna w kontekście okolicznych terenów, w większości wykorzystywanych

w celach mieszkaniowych. W ocenie Zarządu Dzielnicy [...]

z pewnością jest to uciążliwe dla bliskiego sąsiedztwa. Organ I instancji stwierdził dalej, iż powyższy sposób zagospodarowania terenu nieruchomości jest sprzeczny

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość ta w przeważającej części znajduje się bowiem na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (obszar [...]) oraz usługi - bez przesądzania ich profilu - z towarzyszącą funkcją mieszkaniową (obszar [...]). Dla obszaru [...] plan miejscowy ustalana przeznaczenie terenu podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdzie znajdują się i mogą być realizowane budynki mieszkalne jednorodzinne oraz dojścia, podjazdy, podwórza, budynki gospodarcze i garaże, wraz z ogrodami przydomowymi i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej, a także dopuszczone usługi towarzyszące (co najmniej 60% powierzchni), oraz przeznaczenie dopuszczalne - usługi - bez przesądzania ich profilu, funkcjonujące w lokalach wbudowanych w budynki mieszkalne oraz

w osobnych budynkach wolnostojących lub przybudowanych do budynku mieszkalnego (jak wynika z planu miejscowego maksymalnie 40% powierzchni). Dla obszaru [...] plan miejscowy ustala wyłącznie przeznaczenie terenu podstawowe - usługi - bez przesądzania ich profilu - z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, obejmujące realizowanie obiektów usługowych zgodnych z definicją ustaloną w planie miejscowym, tj. nieuciążliwych zakładów w odrębnych budynkach lub lokalach wbudowanych w budynki o innym przeznaczeniu dominującym, prowadzących szeroko rozumianą działalność usługową niezwiązaną z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, przede wszystkim w zakresie handlu, gastronomii i rzemiosła, hotelarska oraz biurowości - z wykluczeniem m.in. obiektów handlu hurtowego i detalicznego wymagających placów składowych oraz obiektów wymagających bazy pojazdów transportu towarowego. Na obszarze [...] obok funkcji usługowej dopuszcza się także, w ramach przeznaczenia podstawowego, zachowanie lub wprowadzenie funkcji mieszkaniowej pod warunkiem, że powierzchnia użytkowa zajmowana przez funkcję mieszkaniową nie przekroczy 40%. Jak wskazał organ, oczywiste było zatem, że obecne, faktyczne zagospodarowanie terenu zostało wprost zakazane w planie miejscowym poprzez wprowadzenie wykluczenia obiektów handlu hurtowego i detalicznego wymagających placów składowych oraz obiektów wymagających bazy pojazdów transportu towarowego w obszarze [...] – w całości, oraz w obszarze [...] – poprzez przeznaczenie dopuszczalne oraz sprzeczne z przeznaczeniem podstawowym. Wobec tego, w ocenie organu I instancji, właściciel przedmiotowej nieruchomości nie mógł i nie może dokonać zgodnej z prawem zmiany zagospodarowania terenu w oparciu o plan miejscowy. Zarząd Dzielnicy zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Organ dodał jednak, że aby było to możliwe, dotychczasowy sposób zagospodarowania powinien być legalny i niesprzeczny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie tymczasowego zagospodarowania, a dla przedmiotowej nieruchomości – zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, której jednak dla tej nieruchomości nie wydano. Podsumowując, organ I instancji uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która miała miejsce bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto zmiana ta nie ma charakteru tymczasowego i trwa ponad rok. Wobec okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwości nakazania właścicielowi nieruchomości wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego obligowało to Zarząd Dzielnicy do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposoby zagospodarowania terenu. Za ewidencją budynków i gruntów ww. organ przyjął, że poprzednim sposobem zagospodarowania terenu jest stan pierwotny nieruchomości, tj. niezagospodarowany, bez naniesień budowlanych, składowanych kruszyw i prowadzonej działalności gospodarczej, czyli grunty orne.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła D. D.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w części orzekającej o doprowadzeniu stanu zagospodarowania terenu nieruchomości do stanu zgodnego z ewidencją gruntów i budynków – grunty orne, nakazując jednocześnie D. D. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...], obręb [...], w [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz wyjaśnił konieczność ich zastosowania, obszernie powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie przedstawił stan faktyczny sprawy, akcentując m.in., że obowiązujący plan miejscowy przeznacza przedmiotową nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę usługową i częściowo drogi (ulice, ciągi), przy czym odnośnie usług wyraźnie określa, że mogą to być nieuciążliwe zakłady w odrębnych budynkach lub lokalach wbudowanych w budynki o innym przeznaczeniu dominującym, prowadzące szeroko rozumianą działalność usługową niezwiązaną z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, przede wszystkim w zakresie handlu, gastronomii i rzemiosła, hotelarstwa oraz biurowości. Odnosząc się do złożonego odwołania, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa działka jest wykorzystywana na potrzeby przedsiębiorstwa [...]. Na potrzeby działalności gospodarczej działka te jest wykorzystywana od około 2008 r., przy czym w 2007 r. odwołująca się wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego, wiaty magazynowej z przeznaczeniem na materiały budowlane i szamba szczelnego, jednak decyzji tej nie uzyskała, ponieważ postępowanie w sprawie umorzono wskutek wejścia w życie planu miejscowego. W czasie oczekiwania na ww. decyzje działka była już wykorzystywana na potrzeby działalności gospodarczej jako miejsce składowania pojazdów, materiałów i narzędzi, co w ocenie odwołującej się było zgodne z obowiązującym ówcześnie stanem prawnym. Odwołująca – jak twierdzi – miała tę okoliczność potwierdzić ówcześnie w urzędzie, na co jednak nie przedstawiła żadnych dowodów. Zdaniem organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że aktualne zagospodarowanie przedmiotowej działki, poprzez jej wykorzystywanie na cele składowania materiałów budowlanych

i przechowywania maszyn/pojazdów, jest sprzeczne z aktualnym planem miejscowym. Ponadto dla nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, co w odwołaniu potwierdziła jego autorka, przy czym Kolegium wskazało,

że podnoszona przez odwołującą się okoliczność umorzenia postępowania

w przedmiocie wydania ww. decyzji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż inny był przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

a w inny faktycznie sposób przedmiotową działkę zagospodarowano. Dlatego właśnie, w ocenie Kolegium, należało stwierdzić, że aktualne zagospodarowanie terenu nie jest zgodne z zapisami obowiązującego planu miejscowego, ani też

z przeznaczeniem działki w ewidencji gruntów, i dla obecnego zagospodarowania tej działki nie uzyskano decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił również, odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 35 ustawy,

że regulacja ta umożliwia podmiotom, wobec zmiany funkcji terenu planem miejscowym, kontynuowanie dotychczasowego, ale legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnego z planem, wskazując, że w rozpatrywanej sprawie nie można było skutecznie powoływać się na ten przepis, ponieważ zmiana zagospodarowania przedmiotowej działki, jaka nastąpiła przed wprowadzeniem planu, nie była legalna, a ww. regulacja nie służy legalizowaniu samowolnej i niezgodnej z prawem zmiany zagospodarowania terenu. Kolegium, w odpowiedzi na zarzut odwołaniu zwróciło także uwagę,

że w rozpatrywanej sprawie nie jest badane sąsiedztwo nieruchomości i od sąsiedztwa nie uzależnia się możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki. Organ odwoławczy przyjął jednocześnie, że Zarząd Dzielnicy bezpodstawnie dodał w swoim rozstrzygnięciu, iż przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania powinno nastąpić do stanu zgodnego z ewidencją gruntów i budynków, tj. grunty orne i w tym zakresie zreformował decyzję organu I instancji.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia

[...] lutego 2019 r. stała się następnie przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu przez D. D. Skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji:

1. Błędne ustalenia stanu faktycznego oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na ustaleniu, że:

a. Działka nie jest wykorzystywana w sposób, w jaki była legalnie wykorzystywana przed dniem wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ze stwierdzonego przez organ stanu faktycznego wynikają wnioski przeciwne.

b. Ustaleniu, że działka jest wykorzystywana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ze stwierdzonego przez organ stanu faktycznego wynikają wnioski przeciwne.

2. Błędne zastosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 59 ust. 2 ustawy oraz art. 35 ustawy, poprzez jego zastosowanie, pomimo tego, że zmiana faktycznego sposobu wykorzystywania działki przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego (z nieużytku rolnego na skład narzędzi, materiałów i pojazdów) nie wymagała uzyskania warunków zabudowy, a działka wykorzystywana jest w sposób, w jaki legalnie była wykorzystywana przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Niezastosowanie art. 35 ustawy, pomimo że teren działki, którego przeznaczenie miejscowy plan zmienił, wykorzystywany jest obecnie w taki sam sposób, w jaki był leganie wykorzystywany przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Błędne zastosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z uchwałą [...] Rady [...] wprowadzającą plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Kolonia [...], polegające na uznaniu na podstawie w/w przepisów, że wykorzystanie przez skarżącą działki stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy stwierdzony przez organ stan faktyczny nie daje ku temu podstaw;

W związku z powyższą skargą wniesiono o: jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej orzeczenie o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] w [...]; zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając powołane w skardze zarzuty, skarżąca podniosła, że sposób wykorzystywania przedmiotowej działki odpowiada miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, a w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się: skład budowlany, komis samochodowy, zakład ślusarski i warsztaty samochodowe, zaś sposób korzystania z nieruchomości wyznacza kryterium "uciążliwości sąsiedzkiej". Ponadto, jej zdaniem, organ oparł swoją decyzję o błędną interpretację art. 59 ust. 2 w zw. art. 59 ust. 2 i art. 35 ustawy. Zdaniem skarżącej, zmiana sposobu zagospodarowania przez nią terenu przed wejściem w życie planu miejscowego nie wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy (w zakresie,

w jakim zmiana ta dotyczyła składowania na działce materiałów, narzędzi i pojazdów, gdyż działania takie nie były niedopuszczalne na działce), dlatego zastosowanie powinien mieć art. 35 ustawy. Skarżąca wskazała także, iż kwestionowana decyzja Kolegium zmierza do osiągnięcia tych samych skutków, co decyzja organu I instancji, tj. nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości do stanu zgodnego z ewidencją gruntów i budynków – grunty orne. Wniosek ten wywiodła z tej okoliczności, że skoro Kolegium błędnie uznaje, że dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości nie był legalny także przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w istocie stanem legalnym w rozumieniu Kolegium jest przeznaczenie działki na grunty orne. Zdaniem skarżącej, jest to kuriozalne i sprzeczne z obecnym planem miejscowym.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione

w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., skierowanym do tutejszego Sądu, wniosła także uczestnik postępowania K. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga D. D. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu, nie stwierdził istnienia takich wad postępowania, które winny skutkować usunięciem zaskarżonego rozstrzygnięcia

z obrotu prawnego. Co więcej, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyrażone w niniejszej w sprawie, zasługuje na aprobatę.

Materialnoprawną podstawę zapadłych w sprawie decyzji stanowił art. 59

ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2007 r. poz. 1073 ze zm., dalej: ustawa). Przepis ten stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jednocześnie, w myśl art. 59 ust. 1 i 2 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przy czym, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Interpretacja wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że w przypadku braku planu miejscowego, zasadą jest konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku każdorazowej zmiany sposobu zagospodarowania terenu,

w tym niewymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zmiana ta trwa powyżej jednego roku. Stanowisko takie podzielane jest także w literaturze przedmiotu (por. A. Despot-Mładanowicz, red. M. Wierzobowski, A. Plucińska-Filipowicz, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2018, s. 666-667 i 670-672). Należy jednocześnie podkreślić, że Sąd

w pełni akceptuje i przyjmuje za własny jednolicie wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, na który w swoich decyzjach powoływały się także orzekające w sprawie organy, iż bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Instrumentem umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy, gdyż przepis ten należy odpowiednio stosować także w przypadkach zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA

z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08; wyrok NSA z 18 lipca 2017 r. sygn. akt

II OSK 2882/15; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16). Mając to na względzie i odnosząc do rozpatrywanego przypadku, wobec bezspornego faktu,

iż obecnie teren, na którym położona jest przedmiotowa działka, objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało ustalić: po pierwsze, czy rzeczywiście doszło do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu; po drugie, czy zmiana taka nastąpiła przed wejściem

w życie tego aktu, czy też już w trakcie jego obowiązywania; po trzecie, czy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nastąpiła zgodnie z prawem; po czwarte zaś,

czy zmiana sposobu zagospodarowania terenu ma miejsce zgodnie z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu wymienione kwestie zostały należycie zbadane w przeprowadzonym przez organy postępowaniu administracyjnym, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za wystarczający do stwierdzenia, że wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu było w pełni uzasadnione.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżąca zmieniła sposób zagospodarowania przedmiotowej działki niezgodnie z prawem. Jak wynika z akt sprawy oraz odwołania, a także skargi wniesionej przez skarżącą, działka nr [...]

z obrębu [...] w [...] wykorzystywana jest na potrzeby przedsiębiorstwa [...] w celu przechowywania na niej pojazdów, narzędzi oraz materiałów budowlanych. Na działce przechowywany jest piasek oraz kruszywo. Okoliczność składowania powyższych materiałów została potwierdzona protokołem oględzin z [...] marca 2018 r. Z ww. protokołu wynika także, iż w dacie oględzin na działce znajdowały się także zaparkowane pojazdy służące przewozowi piachu i kruszywa oraz maszyny budowlane, tj. koparki, a także namiot oraz kontener. Ponadto na działce prowadzona była działalność. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do podważania powziętych tą drogą ustaleń, zwłaszcza że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów mogących świadczyć, iż ustalenia te są w jakiejkolwiek mierze błędne. Co więcej, powyższe potwierdza także obszerna dokumentacja fotograficzna, na której uwidoczniono składowane bardzo duże ilości ww. materiałów, jak również obecność ciężkiego sprzętu w postaci koparek i ciężarówek. Ze zgromadzonego

w sprawie materiału wynika nadto, że stan ten nie miał charakteru tymczasowego. Na podstawie treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], nakazującej stronie rozbiórkę zlokalizowanej na przedmiotowej działce hali metalowej z poszyciem namiotowym, już w trakcie kontroli przeprowadzonej przez ten organ w dniu [...] stycznia 2017 r. stwierdzono, że na działce prowadzony jest skład transportowo-ziemny firmy [...], zgromadzono na niej kontenery oraz inne konstrukcje blaszane, halę namiotową, a ponadto na działce były zaparkowane samochody ciężarowe, wywrotki, koparki oraz usypane hałdy piachu i gruzu – kruszywa betonowego. Z oświadczenia skarżącej, na jakie powołał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji, wynikało również, że na działce prowadzona jest działalność w zakresie robót ziemnych,

a znajdująca się na działce hala namiotowa powstała w 2006 r., służąc jako pomieszczenie związane z tą działalnością, m.in. do parkowania samochodów

i sprzętu. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. została utrzymana w mocy decyzją [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., nr [...],

a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2884/17 oddalił skargę D. D. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zważyć nadto należy, że analiza materiału dowodowego, a także oświadczenia samej skarżącej zawarte w składanych przez nią pismach procesowych, tj. w odwołaniu od decyzji Zarządu Dzielnicy [...], jak również w skardze do tut. Sądu, potwierdzają okoliczność, że zmiana sposobu zagospodarowania spornej działki nie ma charakteru tymczasowego i została zapoczątkowana jeszcze w okresie poprzedzającym uchwalenie dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z powoływanej wcześniej decyzji [...], działka miała być wykorzystywana na potrzeby działalności gospodarczej co najmniej od 2006 r., natomiast z odwołania i skargi, jak twierdzi skarżąca, początkiem działalności był rok 2008. Wziąwszy pod uwagę oświadczenia skarżącej złożone w toku postępowania dotyczącego rozbiórki hali namiotowej, właściwa wydaje się pierwsza z wymienionych dat, skoro kontrola przeprowadzona w toku tego postępowania miała miejsce na początku 2017 r. i skarżąca już wtedy twierdziła, że hala służąca prowadzonej na działce działalności powstała ok. 10 lat wcześniej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest również, że pierwotnie sporna działka była nieużytkiem, który – jak twierdzi skarżąca – był zaśmiecany przez okolicznych mieszkańców, a który ta uprzątnęła i ogrodziła. W rejestrze gruntów działka została opisana jako grunty orne. Niewątpliwie zatem z powyższego wynika, że działka ta nie była pierwotnie zagospodarowana na potrzeby działalności gospodarczej, wszak nie prowadzono na niej takiej działalności co najmniej do roku 2006, nie składowano na jej obszarze piachu, kruszywa, nie parkowano także, ani nie użytkowano sprzętu budowlano-transportowego w postaci samochodów ciężarowych, wywrotek czy koparek, jak również nie lokalizowano kontenerów oraz hal namiotowych.

W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował

w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "zmiany sposobu zagospodarowania terenu". Niemniej jednak należy zgodzić się

z prezentowanym przez organy stanowiskiem, mającym swoje oparcie

w ustabilizowanej linii orzeczniczej, że chodzi o zmianę funkcji, jaką teren spełnia,

w sposób oddziałujący na warunki lokalne w zakresie ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, obsługi w zakresie infrastruktury, ochrony interesów osób trzecich m.in. przed takimi uciążliwościami jak: hałas, wibracje czy zanieczyszczenia. Zdaniem Sądu, skoro pierwotnie sporna działka była nieużytkiem oznaczonym w rejestrze gruntów jako grunty rolne,

a następnie, tj. co najmniej od 2006 r. zaczęła być wykorzystywana na potrzeby opisywanej wcześniej działalności gospodarczej z wszelkimi wymienionymi tego przejawami, a co więcej nowy sposób zagospodarowania działki okazał się trwały, to w świetle art. 59 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy, skarżąca miała obowiązek dla takiej zmiany uzyskać stosowną decyzję o warunkach zabudowy. Brak takiej decyzji sprawia, że dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie jest zgodna

z prawem. Oceny tej nie może zmieniać okoliczność, że skarżąca występowała

do Prezydenta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy

dla przedmiotowej działki, bo po pierwsze, dotyczył on budowy budynku biurowo-magazynowego, wiaty magazynowej z przeznaczeniem na materiały budowlane oraz szamba szczelnego, a więc nie obejmował choćby przechowywania na terenie działki piachu czy kruszywa – gruzu betonowego. Po wtóre, postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy zainicjowane ww. wnioskiem zostało umorzone decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2010 r., nr [...], w związku

z podjęciem przez Radę [...] uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru kolonia [...].

Bez większego znaczenia wobec powyższego wniosku są poczynione przez organy administracji rozważania co do braku zgodności stwierdzonej zmiany sposobu zagospodarowania terenu z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, wszak plan ten został zatwierdzony uchwałą Rady [...] z dnia

[...] października 2009 r., a wszedł w życie 30 dni po jego opublikowaniu

w stosownym dzienniku urzędowym, tj. Dzienniku Urzędowym Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Oznacza to, że postanowienia ww. planu zaczęły obowiązywać już po wprowadzeniu na spornej działce nowego sposobu jej zagospodarowania, a dla oceny, że doszło do pozbawionej podstaw prawnych zmiany sposobu zagospodarowania terenu wystarczy w tym przypadku bezsporne stwierdzenie, że skarżąca na taką zmianę nie uzyskała stosownej decyzji

o warunkach zabudowy, choć w świetle art. 59 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy, była do tego zobowiązana.

Kwestia aktualnie obowiązującego planu miejscowego jest natomiast istotna

z punktu widzenia art. 35 ustawy, który zdaniem skarżącej powinien mieć zastosowanie w jej przypadku. Przepis ten stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jak wynika z planu miejscowego działka nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] została w nim oznaczona symbolami: [...] – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, [...] – teren usług – bez przesądzania ich profilu – z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, [...], [...], [...] – teren ulic publicznych, [...] – teren publicznych ciągów pieszo-jezdnych i dojazdów – bez wyodrębnionych jezdni. Na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]) ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dopuszczono usługi – bez przesądzania ich profilu, funkcjonujące w lokalach wbudowanych w budynki mieszkalne oraz w osobnych budynkach wolnostojących lub przybudowanych do budynku mieszkalnego. Na terenie usług – bez przesądzania ich profilu – z towarzyszącą funkcją mieszkaniową ([...]) ustalono przeznaczenie podstawowe: usługi – bez przesądzania ich profilu – z towarzyszącą funkcją mieszkaniową – obejmującą tereny obiektów usługowych w rozumieniu § 2 pkt 19 uchwały. Jednocześnie przepis § 2 pkt 19 stanowi, iż pod pojęciem usług – bez przesądzania ich profilu – należy rozumieć nieuciążliwe zakłady w odrębnych budynkach lub lokalach wbudowanych w budynki o innym przeznaczeniu dominującym, prowadzące szeroko rozumianą działalność usługową nie związaną

z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, przede wszystkim

w zakresie handlu, gastronomii i rzemiosła, hotelarstwa oraz biurowości

– z wykluczeniem obiektów, które zalicza się do przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a także: a) zakładów usług produkcyjnych oraz obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych, o ile powierzchnia użytkowa pomieszczeń takiego zakładu przekracza 120 m2, a zakład obsługujący pojazdy ma więcej niż 2 stanowiska obsługowo-naprawcze lub obsługuje nie tylko pojazdy osobowe; b) zakładów sprzedaży detalicznej paliw do pojazdów;

c) obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2; d) obiektów handlu hurtowego wymagających magazynów o powierzchni użytkowej większej niż 120 m2; e) obiektów wymagających bazy pojazdów transportu towarowego;

g) zakładów pogrzebowych z pomieszczeniami do przechowywania zwłok. Jak wynika z akt sprawy, aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej działki nie odpowiada jej aktualnemu przeznaczeniu w planie miejscowym i Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w tym zakresie przez orzekające w sprawie organy administracji, przyjmując ją za własną, w szczególności zaś wnioski odnoszące się do uciążliwego charakteru prowadzonej na spornym terenie działalności. Dodać należy, że podnoszona w skardze kwestia sąsiedztwa innych podmiotów świadczących różnego rodzaju usługi nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż jej przedmiot odnosi się do niezgodnej z prawem zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie jej przystawania do sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących.

Wracając jednak do postanowień obowiązującego planu miejscowego oraz możliwości zastosowania powołanego wyżej art. 35 ustawy, należy wskazać,

że skarżąca w aktualnych realiach mogłaby albo zagospodarować teren działki zgodnie z postanowieniami planu, albo też mogłaby wykorzystywać ów teren

w sposób dotychczasowy, jednakże w drugim przypadku Sąd w pełni zgadza się

z twierdzeniem, że dotychczasowe wykorzystanie musiałoby mieć charakter legalny, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Dowiedziono bowiem bezspornie,

że skarżąca nie uzyskała dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy, która pozwalałaby jej na zagospodarowanie terenu w sposób, w jaki go obecnie użytkuje, a co stało się przedmiotem rozstrzyganego sporu. Nie można bowiem przyjąć takiej wykładni art. 35 ustawy, która sanowałaby stan niezgodności z prawem i pozwalała na dalsze wykorzystywanie terenu w sposób, który został na ten teren wprowadzony nielegalnie, tj. bez wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy. Nie można bowiem naruszając prawo wywodzić z ww. przepisu uprawnienia do ochrony stanu uzyskanego na skutek takiego naruszenia. Godziłoby bowiem w podstawowe zasady praworządności i sprawiedliwości obowiązujące

w demokratycznym państwie prawnym. W tym stanie rzeczy nie można więc uznać racji skarżącej, iż przepis art. 35 ustawy mógł znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie.

Błędne są również wnioski skarżącej co do skutku zaskarżonej decyzji.

W rezultacie jej wykonania skarżąca nie jest bowiem zobowiązana do nadania nieruchomości charakteru gruntów rolnych. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzji nie było bowiem nakazanie skarżącej przywrócenie stanu nieruchomości do przeznaczenia wynikającego z zapisów ewidencyjnych, lecz przywrócenie na tej nieruchomości poprzedniego sposobu jej faktycznego zagospodarowania. W istocie zatem chodzi o przywrócenie stanu nieruchomości do istniejącego przed tym, zanim skarżąca zaczęła prowadzić na niej sporną działalność, opisanego w decyzji organu pierwszej instancji, jako stanu bez naniesień budowlanych, składowanych kruszyw i prowadzonej działalności. Należy jednocześnie wskazać, że powyższe nie stoi na przeszkodzie temu, by skarżąca zagospodarowała nieruchomość zgodnie z przeznaczeniem, jakie dla przedmiotowej działki przewiduje obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszak zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w planie, jest działaniem zgodnym z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń przepisów prawa. W ocenie Sądu organy prawidłowo zebrały niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, a następnie dokonały jego rzetelnej

i kompleksowej oceny, co przełożyło się na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd, działając z urzędu, nie dopatrzył się przy tym takich uchybień prawa, które powinny skutkować wyeliminowaniem zapadłych

w sprawie decyzji administracyjnych, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.