Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1130/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145, art. 77, art. 80, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2087/07 w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2087/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 14 września 2007 r. nr (...) w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał następujący stan faktyczny sprawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania P.S.A. w Warszawie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia (...) czerwca 2007 r., nr (...), stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę N. z dniem (...) maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej N., obręb N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), objętej księgą wieczystą nr (...), umorzyła postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia (...) grudnia 2002 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa na podstawie w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) z mocy prawa przez Gminę N. własności opisanej powyżej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania P.S.A. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia (...) lutego 2003 r. nr (...) umorzyła postępowanie odwoławcze nie uznając odwołującej się za stronę tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 736/03 uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) grudnia 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przyjęcie przez organy obu instancji, że skarżąca nie legitymuje się w stosunku do wspomnianej nieruchomości interesem prawnym jest przedwczesne. W szczególności należy przeanalizować, kiedy P. S.A. objęła sporny grunt we władanie i ocenić powstanie zarządu z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 741/05 oddalił skargę kasacyjną Gminy N. na powołane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2004 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. stwierdził nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę N.. Organ pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Organ stwierdził, że P. S.A. nie może wywodzić, że P. S.A. dysponowało prawem zarządu wynikającym z ogólnie obowiązującego aktu normatywnego ani też wiązać tylko z faktycznym posiadaniem lub władaniem nieruchomością.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły P. S.A. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ dokonał oceny prawnej sprzecznej z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 3 października 2004 r., czym naruszył art. 153 ustawy.

Odwołujący powołał się ponadto na przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. oraz ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" i podniósł, że powołane akty normatywne wskazują na ciągłość prawną od okresu przedwojennego, co stanowi także o ciągłości prawnej pozostającego w jego dyspozycji mienia nabytego z mocy powołanych przepisów ustrojowych przedsiębiorstwa. Wskazano również, że zgodnie z Arkuszem Posiadłości Gruntowych dla pierwotnych parcel odpowiadających obecnie działce nr (...) ujawniony był wpis "Państwowa Kolej Żelazna N.", a linia kolejowa P.. istniała już w 1900 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że odwołująca się spółka nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani też nie przysługuje jej do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Twierdzenie, że spółce przysługuje prawo zarządu, które nie jest prawem rzeczowym powoduje, że nie może być ona uznana za stronę postępowania. Wskazał, że nietrafne są zarzuty pominięcia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), który odwołuje się do stanu prawnego gruntów będących własnością Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r. – a przedmiotowa nieruchomości od 27 maja 1990 r. stanowiła już własność właściwej gminy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem stronami postępowania komunalizacyjnego są w szczególności Skarb Państwa i właściwa gmina oraz ewentualnie osoba legitymująca się prawem własności do przedmiotowego mienia, a postępowanie dotyczy jedynie przeniesienia własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Zdaniem organu drugiej instancji skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego lub zarządu, który to tytuł uzasadniałby jego udział w charakterze strony i eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że skoro P. S.A. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. S.A. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały przecież uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania czy zarządu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że interes prawny skarżącego wynika z tytułu prawnego przysługującego mu do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, nabytego z mocy prawa pierwotnie, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464). Na mocy tego przepisu skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, które miał w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Interes prawny skarżącego w jego ocenie znajduje także podstawę normatywną w treści art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", gdyż na mocy powołanych przepisów grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. S.A., co do których nie legitymowało się ono dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. S.A. i nie podlegają komunalizacji. Nieruchomości te są "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji nie dokonał żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącego nieruchomości we władanie, nie wyjaśnił także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez P. S.A. Nie zbadał zatem czy w stanie faktycznym sprawy występuje negatywna przesłanka komunalizacji. Podniesiono, że organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość stanowi "infrastrukturę kolejową" w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Skarżąca spółka wskazała, że w dniu 27 maja 1990 r. funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego P. S.A., zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności. Skoro przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment linii kolejowej, brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te bowiem nie wykonywały żadnych czynności władczych wobec nieruchomości służących użyteczności publicznej.

Na poparcie podnoszonych twierdzeń przytoczono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04 oraz wskazano, że na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" mienie P. S.A. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki nabyte przez P. S.A. w toku jego dalszej działalności. Wobec czego nieruchomości P. S.A. podlegały naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych.

Skarżąca podniosła, że rok budowy linii kolejowej wskazuje, że pozostawała ona w zarządzie P. S.A. już w okresie przedwojennym, a zatem zasadne są podnoszone zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia w jakiej dacie i na jakiej podstawie nieruchomość została przekazana przedsiębiorstwu przez Państwo. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, oprócz decyzji o przekazaniu nieruchomości w trybie wskazanych aktów normatywnych, dokumentem wystarczającym dla udokumentowania prawa zarządu jest m.in. akt erekcyjny przedsiębiorstwa państwowego. Od 1926 r. istnieje zaś ciągłość prawna przedsiębiorstwa P. S.A., które zawsze działało w oparciu o odrębne regulacje ustrojowe. Istnieje zatem również ciągłość prawna władztwa nad majątkiem przekazanym w dacie jego powstania.

Strona skarżąca zarzuciła, że organy w sposób nieuprawniony ustaliły, iż nieruchomość należała w sensie prawnym w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji. W ocenie skarżącej akt normatywny odnoszący się do gruntów P. S.A. wprowadza dodatkowe przesłanki negatywne, które winny być brane z urzędu pod uwagę w postępowaniu komunalizacyjnym, bez względu na datę wejścia w życie tych przepisów.

W tej sytuacji wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Zdaniem Sądu pierwszej instancji inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko bowiem taki tytuł powoduje, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd ten podniósł, że uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego, ponieważ musi on wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że P. S.A. nie legitymował się na dzień 27 maja 1990 r. (tj. dzień, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji tytuł prawnorzeczowy spółki do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "P. S.A.", które powołuje skarżąca spółka, ani też z konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem tegoż Sądu obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Potwierdza to wpis w księdze wieczystej nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza, gdzie jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż P. S.A. nie legitymowały się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie posiadały w postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło przedsiębiorstwo P. S.A. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności art. 5 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm. ) i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – poprzez przyjęcie, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...) słusznie odmówiła przyznania P. S.A. przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i umorzyła postępowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przy wydawaniu ww. decyzji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

a) art. 7, 28, 77 i 80 k.p.a. – poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia przesłanek do przyjęcia nieistnienia interesu prawnego po stronie skarżącego w zaskarżeniu decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę N.,

b) 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – poprzez przesądzenie w uzasadnieniu decyzji o istnieniu przesłanek komunalizacji mienia w niniejszej sprawie, pomimo umorzenia postępowania, a więc wydania decyzji o charakterze formalnym.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznania skargi i zasądzenie powołanych kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż stanowisko KKU, wyrażone w zaskarżonej decyzji, o braku przymiotu strony w stosunku do P. S.A. było uzasadnione. Z przywołanego przez stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA /WA 1536/07 w jej opinii wynika, że P. S.A. przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym (również na etapie postępowania odwoławczego) dotyczącym nieruchomości, które potencjalnie mogły podlegać uwłaszczeniu na rzecz P. S.A. na mocy art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe." Polskie Koleje Państwowe nie mogą bowiem zostać pozbawione możliwości działania i dochodzenia swych praw w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie mogłoby ostatecznie uniemożliwić nabycie prawa użytkowania wieczystego określonej nieruchomości na podstawie przepisów ww. ustawy. Na poparcie swych argumentów przywołała także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1998 r. (I SA 845/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 129) oraz z dnia 22 marca 1991 r. (SA/Wr 44/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 29, "Wspólnota" 1992, nr 25–26, s. 14), a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 2006 r. (IV CSK 118/2005, "Wokanda" 2006, nr 7–8, s. 23).

Strona skarżąca prezentując obszerne orzecznictwo podkreśliła, iż treścią pojęcia interes prawny jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa określonemu podmiotowi konkretnej korzyści bądź nałożenie na daną jednostkę pewnego obowiązku określonego normą prawa materialnego. Interes prawny wiąże się z prawem jednostki uzyskania indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego, a zatem jej prawem do określonego postępowania. Tym samym jeżeli określony podmiot wykaże, iż wydane rozstrzygniecie administracyjne rzutuje na możliwość skorzystania z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, podmiotowi temu służy przymiot strony w toczącym się postępowaniu.

Strona skarżąca podniosła, że powyższe przykłady orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego wskazują, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku niezasadnie odmówił P. S.A. przymiotu strony, gdyż podmiot powołujący się na swój interes prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego, powinien mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w postępowaniu komunalizacyjnym i skutecznego zaskarżania wydawanych w tym postępowaniu decyzji, co oznacza, iż wnoszone środki odwoławcze powinny doprowadzać do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji uznał błędnie, iż skarżącemu nie służy tytuł prawny do nieruchomości opierając się na treści art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tymczasem skarżący w prowadzonym postępowaniu wykazał, co pominął Sąd orzekający, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania pozostawała w zarządzie P. od daty jego powstania, tj. od 1926 r. Jeżeli zatem nieruchomość ta, stanowiąca linię kolejową pozostawała w eksploatacji Przedsiębiorstwa P. od chwili jego powstania, to zarząd i użytkowanie jako tytuł prawny powstał z mocy samego prawa. Przysługujący skarżącemu tytuł do nieruchomości podlegał następnie dalszym przekształceniom także z mocy prawa. Zgodnie bowiem z art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) tereny będące własnością państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Natomiast na mocy art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że dla wykazania prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości konieczne są dowody z dokumentów sporządzonych w oparciu o przepisy obowiązującej od 1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepisy te w istocie regulowały wyłącznie sposób przekazywania nieruchomości państwa jednostkom państwowym w dacie obowiązywania tych przepisów oraz dotyczyły czynności wykonywanych pomiędzy organami administracji państwowej, a jednostkami organizacyjnymi, które w tym okresie przejmowały nieruchomości państwowe dla realizacji własnych zadań.

Dla nieruchomości, które już pozostawały w zarządzie tych jednostek, a w przypadku Skarżącego przedmiotowa nieruchomość pozostawała w takiej eksploatacji od ponad 50 lat, brak było jakichkolwiek podstaw do uzyskania tytułu w oparciu o art. 38 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Ponadto skarżący podnosił, iż zgodnie z Arkuszem Posiadłości Gruntowej, dla pierwotnej parceli gruntowej odpowiadającej przedmiotowej działce ujawniony był wpis Kolej Państwowa. Działka ta jako zabudowana torami głównymi linii kolejowej oraz wiaduktem i mostem stalowym stanowiła część linii kolejowej nr (...). Zgodnie z posiadaną ewidencją środków trwałych linia ta istniała już w 1900 r. Fakt istnienia linii P. w 1926 r. znajduje potwierdzenie w istniejącym w tej dacie Urzędowym Rozkładzie Jazdy, a także odpisie map sytuacyjno-wysokościowych wykazujących istnienie Przystanku osobowego w Ni., a także linii kolejowej w dacie 1 stycznia 1935 r.

Pominiecie przez Sąd ustaleń w tym zakresie stanowi zdaniem skarżącego również naruszenie przepisów postępowania.

Skarżący podkreślił, iż organ rozstrzygający w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa winien ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy nie występują przesłanki negatywne komunalizacji. Jeżeli w toku postępowania okaże się, iż państwowej osobie prawnej służy prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, w postaci istniejącego na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu, okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę komunalizacji mienia Skarbu Państwa.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, wskazana wyżej argumentacja nie może prowadzić do pominięcia odrębnych regulacji o randze ustawowej, które w postępowaniu komunalizacyjnym nadają P. S.A. przymiot strony jako materialnoprawne podstawy jego interesu. Jak stanowi bowiem art. 34a ustawy o komercjalizacji P. grunty, o których mowa w art. 34 tej ustawy, czyli grunty będące nadal własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. (co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych) stały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. (ust. 1). Nabycie prawa, o którym mowa w ust. 1, następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (ust. 2), a budynki inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, które stały się przedmiotem użytkowania wieczystego, stały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. (ust. 3). Nabycie tych praw przez P. nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4), w tym także gmin, o ile dysponowały prawami do składników tego mienia.

Na mocy powołanej wyżej regulacji o charakterze sui generis wprowadzone zostały przesłanki pozytywne nabycia przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntów jak również własności pozostawionych na tym gruncie budynków, budowli oraz innych lokali w przypadku gdy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, grunt pozostawał w posiadaniu P. na dzień 5 grudnia 1990 r., poprzednik prawny P. S.A., tj. P. do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych nie legitymował się dla tych nieruchomości ustanowionym prawnie tytułem.

Skarżący podniósł, że pozytywne ustalenia dokonane w tym zakresie wywołują skutek przewidziany treścią art. 34a, czyli grunty, dla których występują pozytywne przesłanki art. 34 nie podlegają komunalizacji z dniem 1 czerwca 2003 r.

Literalna wykładnia przepisów art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, która ma podstawowy charakter w procesie wykładni norm prawnych, prowadzi według skarżącego do wniosku, iż stan posiadania nieruchomości przez poprzednika prawnego Skarżącego, tj. P., jako określony stan faktyczny, wyłącza komunalizację gruntów Skarbu Państwa. W przepisach tych prawodawca wprost wskazał bowiem na "posiadanie nieruchomości" jako koniecznej przesłanki nabycia prawa przez P., a w art. 34a wprowadził dalszą – jednoznaczną regulację, iż grunty te nie podlegają komunalizacji w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Skarżącego, staje się oczywistym, iż komunalizacja wyłącza zastosowanie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Nabycie tytułu do nieruchomości przez P. dotyczy bowiem jedynie gruntów Skarbu Państwa, a nie obejmuje nieruchomości skomunalizowanych. Toczące się postępowanie w przedmiocie komunalizacji mienia ma zatem zasadnicze znaczenie dla interesu prawnego skarżącego skoro pozbawia go prawa wystąpienia z żądaniem opartym na treści prawa powszechnego. W świetle powyższego jest zdaniem skarżącego uzasadnione stanowisko, iż odrębne przepisy regulujące tryb nabycia przez P. S.A. tytułu do nieruchomości, które jego poprzednik prawny P. miał w posiadaniu w dniu 5 grudnia 1990 r. i dla których podmiot ten nie legitymował dokumentami o przekazaniu w zarząd, stanowią podstawę nadania skarżącemu przymiotu strony w toczącym się postępowaniu.

Zdaniem skarżącego regulacje zawarte w art. 34, 3 a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe wprowadzają zasadę, iż stan posiadania gruntów Skarbu Państwa przesądza o przysługującym P. tytule do nieruchomości. Jednocześnie wystąpienie przesłanek z art. 34 wyłącza komunalizację, na poparcie czego przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1998 r., I SA 1045/96.

Zdaniem skarżącego ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji P. wprowadza wyłączenie komunalizacji mienia analogiczne jak wyłączenie przewidziane w art. 11 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, iż skarżący nie wykazał się prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości, a jednocześnie pominął przesłanki wskazanych wyżej przepisów. Nie ocenił zatem także jaki był w istocie charakter władania przez P. gruntów Skarbu Państwa w dacie 27 maja 1990 r.

Uznając zdaniem skarżącego, jako słuszne co do zasady, stanowisko, iż komunalizacja w rozumieniu art. 34a ustawy o komercjalizacji nie obejmuje gruntów nabytych przez gminy z mocy samego prawa w trybie przewidzianym treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, należy znać, iż są to grunty, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy. Nieruchomości te w ocenie skarżącego mogą zostać zatem przekazane właściwej gminie jedynie na jej wniosek.

Skarżący podniósł, iż w związku ze zniesieniem jednolitej własności ogólnonarodowej wobec nowego brzmienia art. 128 k.c. nadanego temu przepisowi przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz.U. z 1989 r. Nr 3, poz. 11), przestał występować obowiązujący do tej daty skutek związany z posiadaniem samoistnym nieruchomości przez państwowa osobę prawną polegający na nabyciu własności związanej z zasiedzeniem wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym brak tytułu prawnego po stronie P. w postaci zarządu do nieruchomości, który liczył się z faktycznym władaniem nieruchomością przez P. za właściciela jakim było Państwo powodowało, że nie wystąpił skutek w postaci nabycia przez P. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Jednakże jak wynika z regulacji art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji stan władania wyrażający się w samoistnym osiadaniu nieruchomości Skarbu Państwa jako stan faktyczny, przesądzał o nabyciu tego prawa przez P. S.A. z dniem 1 czerwca 2003 r., a grunty te według skarżącego nie uległy komunalizacji z mocy prawa.

Zdaniem skarżącego celem regulacji przewidzianych przepisami art. 34 i 34a, w szczególności celem wprowadzenia treści art. 34a było wyłączenie spod komunalizacji gruntów P. niezbędnych do realizacji jego zadań i pozostających we władztwie przedsiębiorstwa, jako poprzednika prawnego skarżącego. Ustawodawca według strony skarżącej uznał zatem, wprowadzając odrębne regulacje w ustawie o komercjalizacji P., iż nieruchomości tego podmiotu wykonującego zadania z zakresu użyteczności publicznej o zasięgu ogólnokrajowym, nie należały w sensie prawnym do organów administracji stopnia podstawowego, a zatem nie stały się z mocy prawa własnością gminy na dzień 27 maja 1990 r.

Skarżący podkreślił, iż w dacie 27 maja 1990 r. zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego P. wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Natomiast na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. A zatem nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego P., podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych.

Według skarżącego nie bez znaczenia jest przyjęcie przez ustawodawcę powyższych uregulowań, które uwzględniają w istocie stan dokumentów dotyczących nieruchomości P.. Zasadność tych uregulowań potwierdza analizowany stan faktyczny w niniejszej sprawie, gdzie Skarb Państwa nabył tytuł do nieruchomości przez zasiedzenie ze skutkiem na dzień 1977 r. jednakże wyłącznie z uwagi na wykonywane akty władania przez poprzednika prawnego Skarżącego – P. Przedmiotowa nieruchomość od 1916 r. stanowi bowiem linię kolejową wąskotorową, dla której nie zachowały się dokumenty wykazujące tytuł prawny.

Nie budzi według skarżącego wątpliwości, iż P. w sensie podmiotowym istniało od 1926 r. i swoją działalnością, przez cały okres swojego istnienia, obejmowało teren całego kraju. Organem założycielskim P. były zawsze organy centralne. Nieruchomości te nie należały zatem, w sensie prawnym, do terenowych organów administracji, co oznacza, iż godnie z intencją ustawodawcy pozostały z dniem 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa.

W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, dla nieruchomości objętych komunalizacją, przysługującym P. SA przymiocie strony w sytuacji gdy skarżący legitymuje się stosownymi decyzjami o zarządzie bądź użytkowaniu decyduje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Dodatkowo o przymiocie tym decyduje także określony stan faktyczny przesądzający, iż dana nieruchomość znajdowała się we władaniu P. w okresie od dnia 5 grudnia 1990 r. do dnia 1 grudnia 2000 r. (data aktu komercjalizacji P., a zatem wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw).

Oprócz wskazanych wyżej zarzutów skarżący podnosi, iż przy wydawaniu zaskarżonego wyroku Sąd naruszył także przepisy postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo wyraźnego naruszenia przez KKU przy wydawaniu ww. decyzji przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżący podkreślił, iż KKU wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie dokonała żadnych istotnych ustaleń na okoliczność stanu władania przez skarżącego sporną nieruchomością. Zdaniem skarżącego ocenianie przymiotu strony wyłącznie w kontekście sprawy komunalizacyjnej jest nieuprawnionym pominięciem interesu prawnego opartego o inne przepisy.

Poza tym jego zdaniem całkowicie bezzasadnie KKU przyjęła, że to skarżący obowiązany był wykazać posiadanie tytułu prawnego zarządu przysługującego przedsiębiorstwu P. w dniu 11 maja 1990 r., bowiem w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 k.c.).

Zatem w jego opinii KKU postąpiła niezgodnie z art. 7, 28, 77 i 80 k.p.a. – bowiem to na organie administracyjnym ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto KKU naruszyła art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – jako że umorzyła postępowanie odwoławcze odmawiając skarżącemu legitymacji strony, tj. podjęła decyzję formalną, a jednocześnie dokonała merytorycznego rozpoznania sprawy, przesądzając kwestię przesłanek komunalizacji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czym naruszyła ww. przepis, który nie dopuszcza rozstrzygania o istocie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada ta – poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącego – miał uchybić Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zarzutu złamania prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie kasator zarzucił WSA w Warszawie naruszenie wskazanych "w szczególności" przepisów prawnych. Użyte w podstawach kasacyjnych sformułowanie "w szczególności" może wskazywać na oczekiwanie, iż NSA zbada sprawę także ponownie, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku. Takie założenie jest błędne. Sąd kasacyjny może bowiem analizować jedynie zasadność zarzutów kasacyjnych. Nie jest natomiast uprawniony do ich konkretyzowania czy uzupełniania. Nie może też domniemywać intencji kasatora i samodzielnie ustalać złamanie, jakich jeszcze przepisów – oprócz przykładowo zasygnalizowanych – zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji.

Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W sytuacji sformułowania zarzutów zarówno materialnoprawnych jak i procesowych niezrozumiałe jest zgłoszenie przez kasatora alternatywnego żądania dotyczącego uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy, bądź uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z art. 188 p.p.s.a. jednoznacznie bowiem wynika, że pierwszy przypadek może mieć miejsce w razie złamania wyłącznie prawa materialnego. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania wyklucza w ogóle możliwość uwzględnienia wniosku dotyczącego uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Oczywistym zatem jest, że żądanie zmiany zaskarżonego wyroku uprawnione jest tylko wówczas, gdy skarga kasacyjna ogranicza się do wytyku naruszenia prawa materialnego, nie podnosząc jednocześnie żadnych wad procesowych.

Naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania skarżąca spółka upatruje przede wszystkim w oddaleniu przez ten Sąd skargi, mimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa komunalizacyjna" lub "ustawa z dnia 10 maja 1990 r." Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem organu właściwego do wydania decyzji na tej podstawie jest ustalenie, czy mienie o nabycie którego ubiega się gmina było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i należało wówczas do rad narodowych lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzi przeszkoda do jego komunalizacji z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat ugruntowany jest pogląd – i stanowisko to podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę – że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej są Skarb Państwa i właściwa gmina. Pozostałe podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać się posiadaniem w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanego mienia. Decyzje kończące takie postępowanie mają bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdzają jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Pojęcie "należące do" użyte w powołanym przepisie oznacza zaś przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. Zatem tylko legitymowanie się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do komunalizowanej nieruchomości powoduje, że dany podmiot ma w przedmiotowym postępowaniu interes prawny i nabywa w nim przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Tymczasem dokumenty i okoliczności powoływane przez skarżącą – również w skardze kasacyjnej – nie potwierdzają, aby Przedsiębiorstwo Państwowe P., poprzednik prawny spółki, spełniało wskazane warunki. Tytuł prawny do nieruchomości nie wynika przede wszystkim z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa P. oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei. Akty te o charakterze ogólnych aktów normatywnych nie regulowały bowiem stanu konkretnej nieruchomości, a tylko mogły stanowić podstawę do podejmowania indywidualnych aktów dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Uprawnień do spornej nieruchomości spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Grunty, o których mowa w art. 34a, a więc te, które wskazuje art. 34 ustawy, mogą być komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4, nie podlegają zaś komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z dniem 27 maja 1990 r. Wynika to wyraźnie z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, w którym dokonano oceny zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględnić również trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Istnienia żadnego z tych tytułów do nieruchomości nie można domniemywać. Spółka P. nie wykazała zaś, aby dysponowała wskazaną decyzją czy umową. Nie powołała się nawet na fakt uzyskania kiedykolwiek takich indywidualnych aktów dotyczących omawianej nieruchomości. W tym kontekście powoływany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. uznać należy za chybiony. Nielegitymowanie się przez P. tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości oznacza, że mienie to jako objęte dyspozycją wskazanego przepisu podlegało komunalizacji z mocy prawa.

Błędny jest także pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten wyłącza komunalizację składników mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów państwowych. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do P. minister, nie świadczy o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało takie zadania. O wyłączeniu mienia z komunalizacji następującej z mocy prawa przesądzają nie uwarunkowania organizacyjne, lecz wyłącznie aspekt funkcjonalny. Oczywistym zaś jest, że zadania wykonywane przez P. nie należą do właściwości organów administracji rządowej.

Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji dokonał właściwej subsumcji omawianych przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania tych norm jest zatem całkowicie nieuzasadniony.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały należycie ustalone i rozważone. Jeżeli zaś chodzi o niewyjaśnienie, w jakich okolicznościach P.weszły w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, to przypomnieć przed wszystkim należy treść art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (tekst jedn. Dz.U. z 1948 r. Nr 48, poz. 312 ze zm.), który utracił moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311). Powołany przepis stanowił, że wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Strona skarżąca w toku całego postępowania nie powoływała się na jakiekolwiek fakty wskazujące na to, że w okresie obowiązywania cytowanego rozporządzenia, czyli do 8 grudnia 1960 r. "nabyła", a zatem uzyskała tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Samo wejście w posiadanie nieruchomości nie jest natomiast tożsame z jej nabyciem. Nie sposób zatem skutecznie postawić organom prowadzącym postępowanie zarzutu, że zaniechały wyjaśnienia okoliczności sprawy w tym zakresie, skoro strona skarżąca nie powołała istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które miałyby podlegać dowodzeniu w postępowaniu administracyjnym.

Brak tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości oznacza w konsekwencji, że skarżąca w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym tej nieruchomości nie może domagać się przyznania jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym brak jest usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, by kwestionować prawidłowość dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny legalności decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i z tego względu, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, należało ją oddalić na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.