Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 606/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia w przedmiocie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na mocy swojego rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] r., nr [...], Wojewoda Śląski (zwany dalej Organem nadzoru lub Wojewodą) stwierdził nieważność w całości zarządzenia Prezydenta Miasta Z. z [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Stało się tak, ponieważ Organ nadzoru doszedł do przekonania, że wspomniany akt jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 827), uchwałą nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Żorach z dnia 17 kwietnia 1997 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Miasta oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] r., Prezydent Miasta Z. (zwany dalej Stroną, Skarżącym lub Prezydentem) wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Jako podstawę prawną tego aktu wskazał on art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017 r., poz. 827 – dalej zwana u.g.k.) oraz uchwałę Nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Żorach z dnia 17 kwietnia 1997 r. i uchwałę Nr 691/LXX/02 z 10 października 2002 r.

W toku badania legalności zarządzenia Organ nadzoru stwierdził, że istotnie narusza ono prawo. W jego przekonaniu stało się tak, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, w myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

Jak wyartykułował Wojewoda, Rada Miejska w Z., korzystając z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.g.k., 17 kwietnia 1997 r. podjęła uchwałę nr 310/XXVI/97 w sprawie upoważnienia Zarządu Miasta. Na jej mocy powierzyła ona wspomnianemu organowi wykonawczemu gminy podejmowanie uchwał w sprawach określania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W późniejszym czasie, w wyniku zmian ustawowych w ustroju gmin, w miejsce kilkuosobowego zarządu, organem wykonawczym Gminy Miasta Z. stał się Prezydent. To on jest obecnie upoważniony do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej we wspomnianej jednostce samorządu terytorialnego.

Przedmiotem zakwestionowanego zarządzenia Prezydenta było ustalenie wysokości opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Z. sp. z o.o. Zdaniem Organu nadzoru przedmiotowy akt w istotny sposób narusza prawo, gdyż – jak to ujęto - Prezydent ustalając zawarte w nim regulacje powinien zrobić to w sposób kompleksowy, precyzyjny i jasny, tak by każdy adresat tego zarządzenia był w stanie określić wysokość opłat, do ponoszenia których jest zobowiązany. Tymczasem, według Wojewody, zarządzenie Prezydenta nie reguluje w sposób prawidłowy wysokości wspomnianych opłat. Dodatkowo, operuje się w nim terminem, który w tym samym akcie nie został zdefiniowany - pojęciem "powierzchnie odwadniane".

Jak wyartykułowano w rozstrzygnięciu nadzorczym, na mocy § 1 ust. 1 zarządzenia Prezydent postanowił "ustalić z dniem 1.02.2018 r. wysokość opłat miesięcznych za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Z. Sp. z o.o.:

a) [...] zł za m2 miesięcznie + należny podatek Vat tj. brutto [...] zł za m1 miesięcznie dla powierzchni odwadnianych z wyjątkiem odbiorców, o których mowa w ppkt b);

b) [...]zł za m2 miesięcznie + należny podatek Vat tj. brutto [...] zł za m2 miesięcznie dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność Miasta Z. ".

Z kolei, na mocy § 1 ust. 2 zarządzenia Prezydent postanowił: "ustalić, że opłaty kwartalne za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Z. Sp. z o. o. ustalane będą przez Przedsiębiorstwo odpowiednio do opłat za usługi wodne, którymi Przedsiębiorstwo obciążane będzie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i powiększone o należny podatek VAT. ".

Nawiązując do przedstawionej regulacji, Organ nadzoru stwierdził, że działania Prezydenta należy uznać za istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i z art. 4 ust. 2 u.g.k. Skoro bowiem wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględnić.

Ponadto, zastrzeżenia budziło rozróżnienie stawek opłat "dla powierzchni odwadnianych, z wyjątkiem odbiorców, o których mowa w ppkt b oraz dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność Miasta Z.". Zdaniem Wojewody, Prezydent nie uzasadnił określenia odmiennych wysokości opłat w zależności od podmiotu, któremu przysługuje prawo własności "powierzchni odwadnianych". Tymczasem, w przekonaniu Organu nadzoru, rozróżnienia opłat można dokonać jedyne w oparciu o obiektywne kryteria, mające rzeczywisty wpływ na zakres i koszt świadczonej usługi komunalnej, natomiast tytuł własności do takich kryteriów nie należy.

W ocenie Wojewody, również regulacja zawarta w § 1 ust. 2 zarządzenia jest sprzeczna z prawem. Dzieje się tak, ponieważ w tym przepisie nie została określona opłata za usługi komunalne, a jedynie – jak to ujęto - kompetencja do ich ustalenia została przekazana przez Prezydenta na inny podmiot, tj. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Z. Sp. z o.o. Przekazanie kompetencji do określenia opłat kwartalnych za usługi komunalne wspomnianemu przedsiębiorstwu jest zaś sprzeczne z prawem.

Jak podkreślił Organ nadzoru, godnie z art. 4 u.g.k. to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wprawdzie uprawnienie to może zostać przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego powierzone organom wykonawczym tych jednostek (tak, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), jednakże dalsza ich subdelegacja stanowi istotne naruszenie prawa. Prezydentowi została bowiem przekazana ściśle określona kompetencja, w której zakresie nie mieści się dalsze przenoszenie uprawnień na inny, niewymieniony w ustawie podmiot.

Na koniec, Wojewoda zwrócił uwagę na to, że jednym z podstawowych pryncypiów funkcjonowania organów administracji publicznej jest zasada praworządności. Wynika z niej powinność działania tych podmiotów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), której konsekwencją jest w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29).

Zdaniem Organu nadzoru oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Jednocześnie, każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ uprawnienia do działania. Kompetencje organów państwowych powinny zaś wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej.

W skardze Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie:

- art. 4 ust.1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. i art. 2 Konstytucji RP, polegające na błędnym przyjęciu, że użycie w zarządzeniu Prezydenta sformułowania "powierzchnie odwadniane" stanowi sprzeczne z prawem użycie pojęcia w tym akcie niezdefiniowanego;

- art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust.2 u.g.k. i art.7 Konstytucji RP, polegające na błędnym przyjęciu, że § 1 ust.2 zarządzenia Prezydenta stanowi sprzeczne z prawem przekazanie Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Z. sp. z o.o. kompetencji nadanych Prezydentowi Miasta Z.;

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że zarządzenie Prezydenta zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa;

- art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na niespełnieniu określonego w tym przepisie wymogu, by rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne, jednoznacznie wskazujące naruszony przepis prawa i wyjaśniające na czym to naruszenie polega.

Ustosunkowując się do argumentacji Organu nadzoru stwierdzono, że nie są zasadne zarzuty podniesione przez Wojewodę w stosunku do zarządzenia Prezydenta. W przekonaniu Strony, nie ma racji Organ nadzoru kwestionując posłużenie się terminem "powierzchnie odwadniane". Na gruncie prawa wodnego, a także ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, utrwaliło się bowiem stosowanie pojęć niezidentyfikowanych przepisami prawa, które mimo to były wykorzystywane w praktyce, nie budząc wątpliwości interpretacyjnych. W konsekwencji Skarżący uznał, że nie można zakładać - tak jak to uczynił Wojewoda - bez pogłębienia analizy w tym zakresie, że zwrot "powierzchnie odwadniane" mimo, że nie został zdefiniowany w zarządzeniu Prezydenta, jest niezrozumiały dla jego adresatów.

Z kolei, co do zarzutu odnoszącego się do różnicowania stawek opłat zwrócono uwagę na to, że Organ nadzoru uzasadniając swoje stanowisko przytoczył przepisy z rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. Jednocześnie wyjaśnił on, że w świetle tej regulacji przedsiębiorstwo może dokonać rozróżnienia opłat jedynie w oparciu o obiektywne kryteria, mające rzeczywisty wpływ na zakres i koszt świadczonej usługi komunalnej Skarżący wyartykułował, że wskazane rozporządzenie Ministra Budownictwa nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, dochodzi więc do sytuacji w której Wojewoda, dowodząc naruszenia prawa nie tylko nie wskazuje prawa z którym zarządzenie pozostaje w sprzeczności, ale także w swoich wywodach odwołuje się do przepisów aktualnie nie mających zastosowania w sprawie.

Ponadto, zwrócono uwagę na fakt, że jeśliby oceniać trafność poglądu Organu nadzoru, iż wadliwe jest zróżnicowanie w zarządzeniu stawek opłat przez wzgląd na kryterium własności powierzchni odwadnianych, to pogląd ten stanowi daleko idące uproszczenie odczytania sposobu kształtowania wysokości stawek, dokonanego w zarządzeniu.

Z pisma Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Z. Sp. z o.o., skierowanego do Prezydenta 1 grudnia 2017 r., w toku prac nad przygotowaniem przedmiotowego zarządzenia, wynika, że wyodrębnienie dwóch grup odbiorców i ustalenie w stosunku do nich zróżnicowanych stawek opłat, było podyktowane zróżnicowaniem kosztów świadczenia usługi. Złożyła się na nie m.in. rozbudowa sieci kanalizacji deszczowej zdeterminowana rozbudową sieci dróg wojewódzkich w mieście. Dlatego kosztami amortyzacji, kosztami finansowymi oraz częścią podatku od nieruchomości dotyczącymi rozbudowy kanalizacji deszczowej w drogach wojewódzkich obciążona została tylko jedna wydzielona grupa odbiorców - grupa II, tj. Miasto Z., jako właściciel terenów zajętych pod drogi publiczne w mieście (do skargi dołączono stosowne tabele zawierające kwoty i ich opis, wykazujące w szczególności uwzględnienie w kalkulacji stawek amortyzacji i podatków oraz uzasadniające dokonanie wyodrębnienia dwóch grup odbiorców). Skarżący zwrócił również uwagę na koszty związane z rozbudową sieci kanalizacji deszczowej przypadające na poszczególne podmioty – z powierzchniami należącymi do miasta (mimo, że około dwu i półkrotnie mniejszymi od pozostałych) łączyły się koszty na poziomie ok. 75% kosztów związanych z powierzchniami pozostałymi.

Odnosząc się do zapatrywania Wojewody zakwestionowano też zarzut, że to prawo własności powierzchni odwadnianych stanowi kryterium, przy użyciu którego wyodrębnione zostały dwie grupy odbiorców. W przekonaniu Prezydenta, "własność powierzchni" użyta została bowiem w zarządzeniu jako określenie, w którym zawiera się szersza treść. W efekcie, jeśliby wspomniany zarzut podniesiony przez Organ nadzoru miał stanowić dowód na sprzeczność z prawem, rozstrzygnięcie nadzorcze należałoby potraktować jako wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie zachodzi sprzeczność z prawem wskazanej regulacji.

Nie znalazł również uznania Prezydenta trzeci z zarzutów sformułowanych przez Wojewodę w odniesieniu do zarządzenia. Odnosił się on do regulacji zawartej w § 1 ust. 1 wspomnianego aktu, w której to w pkt a) ustalono wysokość opłat miesięcznych dla powierzchni odwadnianych z wyjątkiem odbiorców, o których mowa w ppkt b. Tymczasem, jak wyartykułował Organ nadzoru, ppkt b nie odnosi się do żadnego podmiotu, a jedynie określa opłatę w sposób przedmiotowy, tj. dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność Miasta.

Skarżący wywiódł, że także w tym przypadku Wojewoda nie wskazał, jaki przepis prawa został naruszony oraz na czym ta obraza prawa miałaby polegać. To zaś jest warunkiem koniecznym stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W przekonaniu Strony, zasygnalizowana kwestia dotyczy jedynie nieścisłości w redakcji przepisu zarządzenia, która absolutnie nie daje podstaw do uznania tego aktu za naruszający prawo.

Na koniec skargi ustosunkowano się do ostatniego, czwartego zarzutu Organu nadzoru, związanego z niezgodnym z prawem przekazaniem przez Prezydenta kompetencji do określenia opłat kwartalnych za usługi komunalne na inny podmiot, tj. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Z. sp. z o.o.

Skarżący zwrócił uwagę, że w swym zarządzeniu określił on sposób ustalania opłat kwartalnych za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej, a jakkolwiek ustalanie wysokości tych opłat powierzył Przedsiębiorstwu, to jednak ustanowiony w zarządzeniu mechanizm obliczania opłat prowadzi do ich wyliczenia w wysokości, na którą Przedsiębiorstwo nie ma wpływu i nie może jej kształtować według swego uznania.

Ponadto. Prezydent przyznał, że w tytule zarządzenia znajduje się sformułowanie "w sprawie: ustalenia opłat" i brak jest wzmianki o rozstrzygnięciu także o sposobie ustalania wysokości opłat, która to czynność, stosownie do wyjaśnień przedstawionych powyżej, faktycznie w zarządzeniu została dokonana. Uznał on jednak, że przeoczenie to potraktować należało jako nieistotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych w szczególności przyjmuje się bowiem, że błąd w określeniu podstawy prawnej uchwały, jeśli taka podstawa do jej podjęcia faktycznie istnieje, nie stanowi przejawu naruszenia uzasadniającego stwierdzenie nieważności.

W ocenie Strony, podobny sposób rozumowania należy zastosować w przedmiotowej sprawie. Skoro – jak to ujęto - istnieje zarówno przepis prawa, jak i uchwała Rady Miasta upoważniające Prezydenta do wydania zarządzenia obejmującego swą treścią określenie sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne, a Prezydent faktycznie z tego uprawnienia skorzystał w treści zarządzenia, brak stosowanego ujęcia tej kwestii w tytule zarządzenia nie może mieć istotnego znaczenia dla oceny tego aktu. Dlatego, za nieuzasadniony i świadczący o błędnej wykładni przepisu uznano zarzut naruszenia art. 4 u.g.k. Ponadto, wspomniany podmiot nie zgodził się z argumentem Wojewody, upatrującego błędności zarządzenia Prezydenta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W swojej ocenie, działał on bowiem na podstawie i w granicach prawa (upoważnienia ustawowego).

Odpowiadając na skargę, Organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację, wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Jednocześnie, wniósł on o oddalenie skargi. W ocenie Wojewody, Strona w żaden sposób nie podważyła legalności zaskarżonego aktu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty oraz argumenty Organu nadzoru są trafne. Jak już wcześniej wyartykułowano, stosunkowo krótki objętościowo akt Prezydenta wzbudził aż czworakiego rodzaju wątpliwości Wojewody. Zarzucił on zarządzeniu Prezydenta istotną niezgodność z prawem, ponieważ wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych". Tymczasem pojęcie to nie zostało zdefiniowane i dlatego mogą istnieć wątpliwości co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględnić.

Ponadto, zastrzeżenia budziło rozróżnienie stawek opłat "dla powierzchni odwadnianych, z wyjątkiem odbiorców, o których mowa w ppkt b oraz dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność Miasta Z.". Zdaniem Wojewody, Prezydent nie uzasadnił określenia odmiennych wysokości opłat w zależności od podmiotu, któremu przysługuje prawo własności "powierzchni odwadnianych". Tymczasem, w przekonaniu Organu nadzoru, rozróżnienia opłat można dokonać jedyne w oparciu o obiektywne kryteria, mające rzeczywisty wpływ na zakres i koszt świadczonej usługi komunalnej, natomiast tytuł własności do takich kryteriów nie należy. Przy tej okazji poddano w wątpliwość w istocie podmiotowe, a nie przedmiotowe różnicowanie wysokości opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Wreszcie, wytknięto Prezydentowi, że jego zarządzenie jest niezgodne z prawem w sposób istotny, ponieważ przewiduje się w nim przenoszenie kompetencji ze wspomnianego organu wykonawczego na Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Z. Sp. z o. o. W § 1 ust. 2 zarządzenia Skarżący stwierdził bowiem, że opłaty kwartalne za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Z. Sp. z o. o. ustalane będą przez Przedsiębiorstwo odpowiednio do opłat za usługi wodne, którymi Przedsiębiorstwo obciążane będzie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i powiększone o należny podatek VAT.

Nie sposób stwierdzić, na jakiej podstawie Organ nadzoru przyjął, że Strona w swoim zarządzeniu nie może różnicować stawek wysokości opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej w zależności od tego, do kogo należą "powierzchnie odwadniane", dlaczego taka podmiotowa klasyfikacja jest niezgodna z prawem jako oparta na nieobiektywnym kryterium i – wreszcie – dlaczego Prezydent w swoim akcie miałby uzasadniać takie zróżnicowanie? Oceny tej nie ułatwia fakt, że także Wojewoda, kwestionując tę część zarządzenia nie wskazał przepisu, który w ten sposób miałby być naruszony, w dodatku, w istotny sposób.

W przekonaniu Sądu, przedstawione różnicowanie opłat nie dyskryminuje mieszkańców gminy (czy podmiotów gospodarczych, mających siedzibę na jej terenie), bo przewidziana stawka opłat jest dla nich niższa niż dla jednostek gminnych (dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność gminy). Podmiotowe różnicowanie wysokości różnego rodzaju obciążeń jest zaś dość powszechne w prawie Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest sprzeczne ani z Konstytucją RP, ani z jakimkolwiek innym aktem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Odwołując się do przykładów z szeroko rozumianego prawa publicznego warto chociażby zwrócić uwagę na ponad wszelką wątpliwość legalne różnicowanie obciążenia podatkowego w podatku od spadków i darowizn, dokonywane w zależności od tego, do jakiej grupy podatkowej należy podatnik, czy operowanie zwolnieniami i ulgami podatkowymi o charakterze podmiotowym, determinującymi odmienne opodatkowanie poszczególnych osób w podatku rolnym, leśnym, czy od nieruchomości. Żadne z tych rozwiązań ustawowych (a także inne, konstrukcje skutkujące podmiotowym zróżnicowaniem obciążenia o charakterze publicznoprawnym, których dopatrzyć się można w szczególności w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych, czy w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych) nie wzbudzają wątpliwości co do ich zgodności z prawem. Jak można przypuszczać, dzieje się tak z uwagi na współczesne rozumienie sprawiedliwego obciążenia podatkowego, czy – szerzej – daninowego. Jak wiadomo, nie opiera się ono na formalnie rozumianej równości, ale na jego dostosowaniu do zdolności płatniczej podmiotu zobowiązanego. Jednocześnie, należy zwrócić uwagę na fakt, że w przepisach prawa, a już zwłaszcza w Konstytucji RP nie nakazuje się uzasadniania takiej, a nie innej treści aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3080/16). W konsekwencji, działając w granicach prawa powszechnie obowiązującego i nadając swojemu zarządzeniu zgodną z nim (a co najmniej niesprzeczną z nim) treść organ gminy realizuje zasadę samodzielności gminy, będącą przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego (por. powołany wcześniej wyrok NSA, wydany w sprawie II FSK 3080/16).

Uznania Sądu nie uzyskał też podniesiony przez Wojewodę zarzut niezgodnego z prawem przeniesienia kompetencji do stanowienia prawa z Prezydenta na gminna spółkę – Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Z. Sp. z o. o. W przekonaniu Organu nadzoru doszło do tego, ponieważ w § 1 ust. 2 zakwestionowanego zarządzenia nie została określona opłata za usługi komunalne, natomiast wspomnianemu podmiotowi (przedsiębiorstwu) przekazano kompetencję do jej ustalania. Nie sposób zgodzić się z tym zapatrywaniem, ponieważ świadczy ono o utożsamieniu dwóch sfer działania samorządu terytorialnego – przestrzeni stanowienia prawa oraz przestrzeni stosowania prawa.

W § 1 ust. 1 zarządzenia, precyzyjnie przytoczonym przez Wojewodę w jego rozstrzygnięciu nadzorczym wyraźnie określono wysokość stawek stosowanych dla wymiaru opłaty za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych (jak już zresztą wcześniej wskazywano, zróżnicowanie ich wysokości także było kwestionowane przez Organ nadzoru). Nie można więc twierdzić, że Prezydent nie wskazał stawek, a swoją kompetencję w tym zakresie przekazał przedsiębiorstwu. Z treści § 1 ust. 2 zarządzenia wynika natomiast, że gminna spółka – przedsiębiorstwo wodociągów i kanalizacji zostało upoważnione do ustalania opłat kwartalnych (treść tego przepisu Wojewoda również cytuje w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym). Ustalenie opłaty jest zaś aktem stosowania prawa, a nie jego stanowienia.

W przekonaniu Sądu, obydwie wspomniane sfery należy od siebie oddzielić. Prezydent, ustalając stawki opłat skorzystał z kompetencji przekazanej mu przez Radę Miasta (por. wcześniejszy wywód zawarty w prezentacji stanu faktycznego – pierwszej części uzasadnienia wyroku). Formułując taką, a nie inna treść § 1 ust. 2 swojego zarządzenia nie przeniósł on natomiast na przedsiębiorstwo swojej kompetencji w zakresie stanowienia prawa, natomiast upoważnił ten podmiot do stosowania prawa – dokonywania wymiaru opłaty. Tym samym, sytuacja prawna Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji jest analogiczna do pozycji organu, który stosuje prawo. Tak jak naczelnik urzędu skarbowego, na podstawie przepisów prawa wymierza podatek, a nie stanowi prawa, tak – w opisanej sytuacji, na podstawie § 1 ust. 2 zarządzenia Prezydenta – przedsiębiorstwo jedynie stosuje prawo, a nie stanowi go. Zdaniem Sądu, nie ma w tym niczego sprzecznego z prawem. Co więcej, taki mechanizm jest dość powszechny w Polsce, np. często gminne przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne, stosując prawo miejscowe, wymierzają odbiorcom wody i odprowadzającym ścieki opłaty z tego tytułu.

Na koniec należy się odnieść do zarzutu nieprecyzyjności regulacji prawnej. W przekonaniu Wojewody jest on zasadny, ponieważ w zarządzeniu, Prezydent posłużył się pojęciem niezdefiniowanym w tym akcie, tzn. terminem "powierzchnie odwadniane".

Zdaniem Sądu, wbrew temu, co przyjął Organ nadzoru, nie jest tak, że każde pojęcie, jakim operuje się w prawie stanowionym powinno być w nim definiowane. Analizując przepisy prawa polskiego, łatwo zauważyć że w wielu przypadkach ustawodawca odstępuje od takiego działania, np. operuje się pojęciem osoby fizycznej, nie definiując go (por. ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych). Dzieje się tak dlatego, że nie sposób w każdym akcie prawnym wyjaśniać znaczenia każdego użytego w nim pojęcia, a ponieważ ustawy pisane są w języku polskim, w razie wątpliwości stosuje się znaczenie określonego terminu funkcjonujące w języku powszechnym (potocznym). Nie jest też tak, że kształtując treść swojego aktu, organ wykonawczy gminy powinien posiłkować się siatką pojęciową ukształtowaną w innym akcie prawnym (np., jak w przedmiotowej sprawie – w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku) i posługiwać się terminem tam występującym - "powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki". Takie oczekiwanie nie miałoby uzasadnienia prawnego, zresztą, sam Wojewoda, w swoim rozstrzygnięci nadzorczym nie wskazuje, w jakim przepisie prawa miałoby ono znajdować swoje normatywne potwierdzenie.

Należy jednak zauważyć, że pojęcie "powierzchnie odwadniane", niezdefiniowane w zarządzeniu Prezydenta, w języku potocznym ma różne znaczenia. W szczególności, może ono odejmować zarówno przestrzenie gruntu, jak i płaszczyzny dachu. Tym samym, desygnat niewyjaśnionego terminu, zaczerpnięty z języka powszechnego nie pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia określenia "powierzchnie odwadniane". To zaś przekłada się na brak precyzji w stosowaniu prawa. Dlatego właśnie, w przekonaniu Sądu zasadny jest podniesiony przez Wojewodę zarzut istotnego naruszenia prawa w zakwestionowanym zarządzeniu Prezydenta – obrazy art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i z art. 4 ust. 2 u.g.k. Skoro bowiem wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględniać. Wspomniane uchybienie rzutuje zaś na precyzję stosowania całego zarządzenia zakwestionowanego przez Organ nadzoru co do jego zgodności z prawem.

Z tego względu, należało skargę oddalić. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).