Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 954/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: Art.134, Art.154.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zgłoszenia robót budowlanych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia co do odwołania P. B..


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2013r., wydaną po rozpatrzeniu odwołań P. B. oraz Gminy W. od decyzji Starosty W. z [...] stycznia 2013 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez Gminę W. zamiaru budowy przydomowej-mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków typu [...] firmy "E" .o przepustowości 0,9m3/d dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gm. W., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wskazał art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu powyższego organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podając, że w dniu [...] stycznia 2013 r. Gmina W. wystąpiła do Starosty W. z przedmiotowym zgłoszeniem. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. (data doręczenia inwestorowi [...] stycznia 2013 r.), znak: [...], organ pierwszej instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 5 dni od otrzymania postanowienia.

Wobec nieuzupełnienia zgłoszenia, [...] stycznia 2013 r. (data doręczenia inwestorowi: [...] stycznia 2013 r.) Starosta W. decyzją, znak: [...], wniósł sprzeciw w sprawie powyższego przedsięwzięcia.

Od decyzji tej odwołał się P. B. - współwłaściciel działki nr [...] w W., na której planowana jest inwestycja oraz Gmina W. P. B. zarzuca organowi pierwszej instancji m.in. niedoręczenie mu przedmiotowego sprzeciwu wobec zgłoszenia oraz nieustalenie przez organ, czy budowa przydomowej oczyszczalni stanowi przekroczenie czynności zwykłego zarządu. Zarzuty podniesione w odwołaniu przez Gminę W. pokrywały się z zarzutami odwołania P. B.

W dalszych wywodach Wojewoda M. wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte zgłoszeniem w trybie art. 30 Prawa budowlanego ma charakter uproszczony w stosunku do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W przypadku postępowania prowadzonego w związku ze zgłoszeniem stroną postępowania jest wyłącznie wnioskodawca (inwestor). W przedmiotowym przypadku jedyną stroną postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji (wnioskodawcą) była Gmina W. Jednakże P. B. - współwłaściciel działki nr [...] w W. również złożył odwołanie od ww. decyzji. Drugim współwłaścicielem przedmiotowej działki jest M. B. P. B. i M. B. posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie. Skoro wnioskodawcą w sprawie była tylko Gmina W., to Starosta W. kierując i doręczając przedmiotową decyzję sprzeciwu tylko temu podmiotowi postąpił prawidłowo.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji o sprzeciwie wobec przedmiotowego zgłoszenia jest art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem organ administracji architektoniczno-budowlanej jest ograniczony czasowo do wniesienia ewentualnego sprzeciwu w sprawie, a na Inwestorze spoczywa obowiązek zebrania odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia.

W przedmiotowej sprawie Starosta W., działając na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w zakresie korekty oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w wyznaczonym przez tamtejszy organ terminie. Wobec niewypełnienia przez wnioskodawcę obowiązku nałożonego ww. postanowieniem organ pierwszej instancji był zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sprawie tego zgłoszenia. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Starosta W. wnosząc sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia postąpił prawidłowo.

Do dnia orzekania w niniejszej sprawie inwestor nie uzupełnił wskazanego w postanowieniem braku. W związku z powyższym, organ odwoławczy postanowił o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty W.

Odpowiadając na zarzut, że budowa przydomowej oczyszczalni nie stanowi przekroczenia czynności zwykłego zarządu nieruchomością organ odwoławczy wyjaśnił, że w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się księgi wieczyste. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że P. B. jest współwłaścicielem działki wraz z M. B. Zawarcie czynności prawnej dotyczącej całości nieruchomości, w tym przypadku umowy użyczenia, tym bardziej, jeżeli wiąże się ona z prawem wzniesienia obiektu budowlanego na nieruchomości, tj. przekształceniem substancji nieruchomości połączonej ze zmianą stanu prawnego na nieruchomości, jest zawsze w ocenie dominującego orzecznictwa i współczesnej doktryny czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną. W związku z powyższym, w tym przypadku na podstawie art. 199 k.c. celowe jest do tego typu czynności uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (M. B.).

Sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia nie skutkuje brakiem możliwości ponownego złożenia przez inwestora do Starosty W. nowego kompletnego wniosku.

P. B. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu do sądu i korespondencji.

Skarżący zarzucał rażące naruszenie przepisów postępowania mający bezpośredni wpływ na końcową konkluzję, a także uzasadnienie skarżonej decyzji, polegające na:

- naruszeniu art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, w tym, o jakich mowa w uzasadnienia niniejszej skargi, a także poprzez nie rozpatrzenie zgłoszonych wniosków dowodowych, a to w związku z art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 84 § 1 k.p.a.;

- niezapewnieniu czynnego udziału skarżącego w każdym stadium postępowania, a w szczególności przed wydaniem skarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w tym niedoręczenie stronie (skarżącemu) sprzeciwu od zgłoszenia, a także informacji o zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, tj. naruszenie art. 9 oraz art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. samoistnie oraz w związku z art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 84 § 1 k.p.a.;

- bezpodstawnym badaniu przez organy prawdziwości oświadczenia inwestor o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nadto P. B. zarzucał rażące naruszenie prawa materialnego, polegające na:

- błędnym uznaniu, iż zarząd o jakim jest mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo Budowlane to jedynie trwały zarząd, a nie np. zwykły zarząd lub zarząd majątkiem wspólnym małżonków;

- niezastosowaniu art. 30 ust 5 ustawy Prawo budowlane i nie uznanie bezskuteczności (niewywołanie skutków prawnych) decyzji organu pierwszej instancji wynikającą z nie doręczenia mu, jako stronie (a więc po upływie miesiąca) sprzeciwu od zgłoszenia.

- niezastosowaniu art. 36 § 2 w zw. z art. 37 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy i domyślne uznanie, iż prawa do dysponowania gruntem na cele inwestycyjne nie można wyprowadzić z faktu posiadania nieruchomości w ramach ustawowej wspólnoty majątkowej małżonków;

- uznanie wbrew orzecznictwu, iż prawa do dysponowania nieruchomością w celu budowy oczyszczalni nie można wyprowadzić z faktu posiadania zwykłego jej zarządu;

- błędne uznanie, iż ustanowienie umową z 1 kwietnia 2011 r. w ramach przysługujących skarżącemu samodzielnie udziałów w nieruchomości na tych udziałach prawa korzystania przez Gminę W. w ramach użyczenia z części nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe, o jakim mowa w punkcie 5 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nie było wystarczającą podstawą do wywodzenia przez inwestora (gminę) prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane;

- nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo wydania decyzji, gdy nie zaszły żadne określone w art. 30 ust 6 ustawy przesłanki oraz bez nawet wskazania takiej przesłanki oraz bez powołania podstawy prawnej umożliwiającej jej wydanie z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu (tj. bez powołania art. 30 ust 6 ustawy);

- naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § l i § 3, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz prowadzenie postępowania i wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem tych przepisów poprzez m.in. nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie działanie w sprawie wnikliwie, nie informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz niezapełnienie stronie udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności nie umożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także nie zebranie możliwego do uzyskania i istotnego dla wydania końcowej decyzji materiału dowodowego.

W uzasadnieniu P. B. podnosił, że decyzja organu pierwszej instancji jak dotąd nie została mu doręczona, uniemożliwiono mu też wgląd w akta sprawy, zatem nie dysponuje wiedzą co do zawartości tych akt oraz co do pełnej treści decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącego, w postępowaniu zgłoszeniowym zastosowanie mają ogólne przepisy k.p.a. odnośnie stron postępowania, a za taką należy uznać m.in. współwłaściciela nieruchomości, na której na jego rzecz inwestor ma wybudować oczyszczalnię ścieków. Powszechnie uznaje się w orzecznictwie, iż w ramach zwykłego zarządu można dysponować nieruchomością na cele budowlane, jeśli jest to z korzyścią dla nieruchomości (jak w naszym przypadku). Niezależnie od powyższego, ponieważ posiadam samodzielnie połowę udziałów w nieruchomości, a pozostałymi udziałami mogę dysponować samodzielnie w ramach małżeńskiej wspólnoty majątkowej (art. 36 § 2), albowiem art. 37 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie zawiera wzmianki o konieczności uzyskania zgody współmałżonka na czynność prawną polegającą na dokonaniu inwestycji na wspólnej nieruchomości; brak było przeszkód dla uznania, iż oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest w tym zakresie nieprawdziwe.

Do czynności zwykłego zarządu należą między innymi: bieżące administrowanie gospodarstwem rolnym, a gdy chodzi o nieruchomości miejskie - zawieranie umów najmu lokali, pobieranie czynszu, instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i przewodów wodociągowych na gruncie stanowiącym współwłasność. Pojęcia zarządu rzeczą wspólną kodeks cywilny nie definiuje, jak też nie definiuje pojęcia zarządu, gdy posługuje się nim w innych kontekstach. Taka definicja pojawiła się m.in. w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym odnośnie zarządu majątkiem wspólnym małżonków. Według orzecznictwa zarząd majątkiem wspólnym małżonków obejmuje i całokształt czynności prawnych i faktycznych dotyczących majątku wspólnego, w tym także czynności, w wyniku których następuje zbycie przedmiotu stanowiącego składnik majątku wspólnego. Zarząd majątkiem wspólnym to całokształt czynności faktycznych i prawnych, które dotyczą tego majątku bezpośrednio lub pośrednio poprzez osiągnięty skutek gospodarczy. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według zapisów i wykładni prawa cywilnego. Zatem ustalenie czy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków jest czynnością w zakresie zwykłego zarządu rzeczą, czy przekracza zwykły zarząd, musi być związane z charakterem zgłoszonych robót. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Organ nie wskazując na charakter robót, na ich kwalifikację, arbitralnie wskazał, że przekraczają one zwykły zarząd, albowiem wszystkie inwestycje mają taki charakter, a skarżony organ nawet nie podjął próby wyjaśnienia, co w jego przekonaniu mieści się w tym pojęciu, mimo iż skarżący w piśmie do Gminy W. z [...] stycznia 2013 r. wskazywał na szereg przepisów (o jakich powyżej) i wywodziła, że jako współwłaściciel nieruchomości ma prawo do współposiadania rzeczy wspólnej, do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje pogodzić się ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (czyli małżonków).

Skarżący wskazywał, że niezależnie od wszystkich powyższych okoliczności nie zgadza się z dominującą wykładnią, iż zarząd o jakim jest mowa w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo Budowlane to jedynie trwały zarząd, a nie np. zwykły zarząd. Racjonalny ustawodawca gdyby chciał ograniczyć prawo do dysponowania nieruchomością do celów inwestycyjnych jedynie do inwestora, który dysponuje prawem trwałego zarządu, użyłby w ustawie Prawo budowlane tego pojęcia wprost, skoro jest już zdefiniowane w innej ustawie. Zgodnie z obowiązującym systemem konstytucyjnym w Polsce nie można na obywatela (w tym przypadku inwestora) nakładać dodatkowych obowiązków poprzez rozszerzającą interpretację ustawy i to wbrew jej literalnym zapisom.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części, aczkolwiek z całkowicie innych przyczyn, niż w niej wskazane.

W niniejszej sprawie szczególną uwagę zwrócić należy na specyficzny charakter postępowania, w ramach którego zapadła zaskarżona decyzja. Tryb wyrażenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgody na realizację inwestycji w wyniku zgłoszenia zamiaru robót budowlanych jest szczególny i wykazuje znaczne odrębności w stosunku do postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarezerwowany został dla inwestycji o mniej skomplikowanym charakterze, enumeratywnie wyliczonych w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.). Budowa obiektów oraz roboty budowlane, wyliczone w tym przepisie, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi.

Stosownie do art. 30 ust. 2 P.b., w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Jak wynika z art. 30 ust. 3 P.b., do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku budowy instalacji gazowej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19, powinien być uzgodniony z podmiotem właściwym do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 4 P.b., w zgłoszeniu budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4, należy ponadto przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. W myśl art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 P.b., właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia w przypadkach, określonych w art. 30 ust. 7 P.b.

Należy zauważyć, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie stanowi podania, które wszczynałoby typowe postępowanie administracyjne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma zatem ani obowiązku, ani nawet możliwości dokonywania czynności, typowych dla postępowania wyjaśniającego. Z treści art. 30 ust. 5 P.b. wynika, że pozytywne załatwienie zgłoszenia, tzn. wyrażenie zgody na realizację inwestycji, odbywa się poprzez milczenie organu – brak wniesienia sprzeciwu.

Termin określony w art. 30 ust. 5 p.b. jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że w przypadku braku sprzeciwu organu budowlanego z upływem tego terminu inwestor uzyskuje uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. W przepisie tym wprowadzono konstrukcję tzw. milczącego załatwienia sprawy, które polega na wywołaniu skutku materialnoprawnego z mocy prawa w sytuacji upływu ustawowego terminu przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1121/11, Lex Omega nr 1153737).

W wyniku samego zgłoszenia organ administracji nie prowadzi zatem typowego postępowania administracyjnego, a jedynie – w uzasadnionych wypadkach – wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 2, a także decyzje, wymienione w art. 30 ust. 5 i 6 oraz ust. 7 P.b.

Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a.,mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w P.b. Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie), będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu, i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 1240/10, Lex Omega nr 1151826 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim, z dnia 2 marca 2011r., sygn. akt II SA/Go 25/11, Wspólnota 2011/13/44; w Poznaniu: z dnia 2 kwietnia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 1074/13, Lex Omega nr 1458456 i z dnia 24 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 160/13, Lex Omega nr 1317330; w Kielcach, z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ke 651/12, Lex Omega nr 1240881).

Zaakceptować należy również pogląd, zgodnie z którym zgłoszenie zamiaru budowy czy zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi zaliczane jest do czynności materialno-technicznych (czynności faktyczno-prawne), bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym faktem społecznym (zdarzeniem), które z woli ustawodawcy wywołuje określone skutki prawne podobne bądź identyczne jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wniesienie sprzeciwu przez organ od dokonanego zgłoszenia stanowi punkt zwrotny w tym postępowaniu z uwagi na to, że tak wydana decyzja jest pierwszym indywidualnym aktem władczym w sprawie, który podlega zaskarżeniu zgodnie z przepisami k.p.a., co stanowi nowy jakościowo etap tego postępowania. Dokonanie czynności materialno-technicznej zgłoszenia nie będzie wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. Fakt niewniesienia przez organ sprzeciwu faktycznie będzie oznaczał wyrażenie zgody przez organ na wykonanie określonych prac wskazanych w zgłoszeniu, przy czym nie będzie to rozstrzygnięcie co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do czynności materialno – technicznych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Wr 875/12, Lex Omega nr 1330381).

Jednym z charakterystycznych elementów trybu zgłoszeniowego jest to, że w załatwianiu sprawy krąg stron ograniczony jest wyłącznie do inwestora. Wniosek taki można wyprowadzić z całokształtu regulacji tego trybu postępowania. Po pierwsze bowiem, zastosowanie możliwości realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia ograniczone zostało wyłącznie do przypadków mniejszej wagi. Przyjąć zatem należy, że inwestycje, które mogą być realizowane w tym trybie mają taki charakter, że nie wpływają na prawa i obowiązki podmiotów innych niż inwestor. Po wtóre krótki, bo zaledwie trzydziestodniowy czas, jakim dysponuje organ administracji architektoniczno-budowlanej na ewentualne wydanie decyzji o sprzeciwie nie pozwalałby w wielu przypadkach na ustalenie kręgu stron, gdyby dopuścić możliwość uznania za strony innych podmiotów. Po trzecie zaś, zasadniczy tryb realizowania inwestycji, w wypadku milczącej zgody organu administracji, w ogóle nie przewiduje potrzeby jakiejkolwiek działalności tego organu, a opiera się na tym, że powstrzymuje się on od podejmowania czynności. Ustawodawca przewidział takie zachowanie organu właśnie wówczas, gdy inwestor otrzymuje taką milczącą zgodę na realizowanie zgłoszonego zamierzenia. Nie ma więc powodu do uznania, że w wypadku przeciwnym, tzn. gdy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji, należy taką decyzję doręczyć innym podmiotom niż inwestor i umożliwić im jej zaskarżenie. Ustawodawca nie przewiduje udziału takich osób wówczas, gdy – wobec milczącej zgody właściwego organu – inwestor może realizować zamierzenie, czyli teoretycznie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów (co, jak wyżej wskazano, należy wykluczyć). Tym bardziej zatem brak podstaw, by zapewnić innym podmiotom udział i możliwość zaskarżania decyzji o sprzeciwie, która zamyka inwestorowi drogę do realizacji zamierzenia budowlanego.

Ograniczenie kręgu stron wyłącznie do inwestora w wypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu akceptują zarówno orzecznictwo, jak i doktryna. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że wobec szczególnej regulacji instytucji sprzeciwu zawartej w ustawie – Prawo budowlane nie ma w sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji o sprzeciwie, możliwości uznania, że poza inwestorem w wydaniu tej decyzji udział powinny mieć także inne podmioty. Przyjęcie, że te inne osoby mają interes w sprawie i należy zapewnić im udział w postępowaniu, wymagałoby w szczególności zachowania odpowiednich procedur umożliwiających im wzięcie udziału w postępowaniu, takich jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, umożliwienie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji itd. Wyjątkowa, wynikająca ze specyfiki instytucji sprzeciwu od zgłoszenia sytuacja, a przede wszystkim niezwykle krótki termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty zgłoszenia, wskazuje na to, że brak jest podstaw do tego, aby zaakceptować pogląd, iż poza inwestorem w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie stronami są inne jeszcze podmioty (wyrok z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 346/09 Lex Omega nr 597552). Podobnie w nauce prawa wskazuje się, że w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia oprócz inwestora (zgłaszającego) nie biorą udziału inne podmioty, gdyż jego dokonanie nie rodzi po stronie właściwego organu obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Zgłoszenie nie ma więc znaczenia dla ich interesu prawnego. Poza tym decyzja o sprzeciwie nie wywołuje żadnych negatywnych skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych dla osób trzecich. Poziom ochrony prawnej osób trzecich, które ze względu na charakter prawny zgłoszenia nie są nawet o nim zawiadamiane, jest więc w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji uzyskania decyzji administracyjnej (zob. A. Plucińska-Filipowicz, M. Buliński, A. Despot-Mładanowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki, M. Rypina, M. Wincenciak, Prawo budowlane. Komentarz (Lex 2014), teza 24 do art. 30).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda M. wydał zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu odwołań Gminy W. (inwestora) oraz P. B. P. B. nie był inwestorem (nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania spornych robót budowlanych). W świetle powyższych rozważań nie można go było uznać za stronę w postępowaniu administracyjnym związanym z wniesieniem przez właściwy organ sprzeciwu w drodze decyzji. Nie mógł zatem skutecznie wnieść odwołania.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis wskazuje w sposób wyraźny, że odwołanie może być wniesione wyłącznie przez podmiot, któremu służy przymiot strony postępowania. W ocenie Sądu, jeżeli – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – w sposób niebudzący wątpliwości można stwierdzić, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, właściwym rozstrzygnięciem w przedmiocie takiego odwołania będzie stwierdzenie jego niedopuszczalności, czyli wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Organ drugiej instancji nie może natomiast takiego odwołania rozpatrzyć merytorycznie.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że rozpatrzenie niedopuszczalnego środka odwoławczego oznacza rażące naruszenie prawa, zaś akt administracyjny organu drugiej instancji, wydany wskutek takiego rozpatrzenia, jest dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie, z dnia 7 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Wa 2102/12, Lex Omega nr 1411199 i z dnia 25 października 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1022/11, Lex Omega nr 1150619; w Rzeszowie, z dnia 23 maja 2013r., sygn. akt II SA/Rz 78/13, Lex Omega nr 1325904).

W niniejszej sprawie decyzja Wojewody M. w tym zakresie, w jakim rozstrzyga co do odwołania P. B., jest zatem dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została zainicjowana przez P. B., Sąd ograniczył się do weryfikacji prawidłowości tego aktu administracyjnego wyłącznie w tym zakresie, w jakim był on wydany w odniesieniu do skarżącego.

W skardze P. B. zawarł wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym dojazdu do sądu i korespondencji. Stosownie do art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi uwzględnienie skargi, co wynika wprost z art. 145 § 1 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że skarżący został postanowieniem referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2014 r. zwolniony od kosztów sądowych, wskutek czego takowych kosztów nie poniósł. Odnośnie żądania zwrotu kosztów dojazdu i korespondencji art. 205 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Przepis ten nie daje zatem podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów korespondencji. Natomiast co do żądania zwrotu kosztów dojazdów do sądu, P. B. nie przedstawił żadnego ich spisu. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania od organu administracji publicznej.