Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 131/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 40 ust. 1, art 72, art. 73, art 74
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego, Lasów Państwowych – Nadleśnictwo L. na zalecenia pokontrolne D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...], nr [...] dotyczące zabytkowego pałacu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaleceniami pokontrolnymi z dnia [...], nr [...], wydanymi z powołaniem się na przepisy art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 4 pkt 6, art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r., poz. 282, dalej u.o.z.o.z.), D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. (dalej: organ), zobowiązał Nadleśnictwo L. (dalej: Nadleśnictwo, skarżący) do wykonania w terminie do dnia [...] następujących czynności:

1. usunięcia samosiewów drzew i krzewów z dziedzińca pałacu od strony parku, z wnętrza pałacu oraz z jego otoczenia w granicach obecnego ogrodzenia z siatki leśnej,

2. wyremontowania i wzmocnienia murów, zachowania sklepienia piwnic oraz przemurowania korony murów oraz zabezpieczenia jej przez przenikaniem opadów praz przed porastaniem roślinnością,

3. zachować i poddać konserwacji – utrwalić pozostałości tynków zewnętrznych i wewnętrznych wraz z dekoracją architektoniczną,

4. wykonania odwodnienia wnętrza,

5. wyremontowania i wzmocnienia konstrukcji murowanego mostku na cieku wodnym od strony zachodniej pałacu,

6. przeprowadzenia prac konserwatorskich przy kamiennym portalu wejściowym.

Pismem z dnia [...], nr [...] Nadleśnictwo złożyło zastrzeżenia wywodząc, że wykonanie zaleceń pokontrolnych jest niemożliwe, z uwagi na brak możliwości prawnej wydatkowania publicznych środków na cele, do których Lasy Państwowe nie zostały wyznaczone. W tym zakresie skarżący wskazał, że podstawą prawną działalności nadleśnictwa jest ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1463) wraz z przepisami wykonawczymi, które określają normy prawne funkcjonowania Lasów Państwowych oraz zasady prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej. Przepisy te powierzają Lasom Państwowym jedynie zadania związane z prowadzeniem gospodarki leśnej lub dodatkowej z zastrzeżeniami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 1994r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (Dz.U. 1994 Nr 134, poz. 692). Nadleśnictwo podniosło ,że przedmiotowy teren i obiekt jest własnością Skarbu Państwa. W rozumieniu ustawy o lasach, nie jest to las ani grunt związany z prowadzeniem gospodarki leśnej, został jedynie przekazany w zarząd Nadleśnictwa Lubin. Wobec braku możliwości prawnej wydatkowania publicznych środków na cele, do których Lasy Państwowe nie zostały wyznaczone, Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaleceń w całości.

W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia, organ - pismem z dnia [...], nr [...] - odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych z tym uzasadnieniem , że zgodnie z art. 5 u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem na charakter osobisty i odpowiedzialny jest za nią każdoczesny właściciel lub posiadacz obiektu. Nie ma przy tym znaczenia, że zabytek jest własnością Skarbu Państwa, ani że Plan Urządzania Lasu przewiduje jedynie bierną ochronę zabytku, ponieważ obowiązek dbałości o stan zachowania pałacu wynika wprost z przepisów prawa i ma charakter publicznoprawny. Organ powołał się na art. 5 u.o.z.o.z., z którego wynika, że opieka nad zabytkiem ma charakter osobisty i odpowiedzialny za nią jest każdoczesny właściciel/posiadacz obiektu , zaś opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Zatem wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 u.o.zo.z... Natomiast rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.; dalej: k.c.).

Dodatkowo organ podniósł ,że określone w art. 5 ust. 1 u.o.z.o.z. "zapewnienie warunków" zostało doprecyzowane w art. 71 ust.1 u.o.z.o.z.., w myśl którego w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego finansuje prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku. Przepis jest adresowany do wszystkich dysponentów zabytków.

Organ wskazał ,że skarżący jest zarządcą pałacu w miejscowości Stara Rudna, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...]. Będąc posiadaczem zabytku przejął na siebie obowiązki z tym związane. Między innymi zobowiązał się do opieki nad zabytkiem poprzez prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, jego zabezpieczenia i utrzymania wraz z otoczeniem w jak najlepszym stanie. W momencie kiedy stał się zarządcą należy domniemywać, że obowiązek opieki nad zabytkami z art. 5 u.o.z. był mu znany. Dlatego przyjmuje się, że znane były mu obowiązujące przepisy prawa o ochronie zabytków, w tym o odpowiedzialności za stan obiektu.

W ocenie organu , z tego też powodu nie mają znaczenia argumenty powołane przez Nadleśnictwo podnoszące ,że zabytek jest własnością Skarbu Państwa, zaś Plan Urządzenia Lasu przewiduje jedynie bierną ochronę obiektu, ponieważ obowiązek dbałości o stan zachowania pałacu wynika wprost z przepisów prawa i ma charakter publicznoprawny.

Jednocześnie organ podkreślił, że wydanie zaleceń pokontrolnych było konieczne, bowiem stan zabytku jest zły, przy obiekcie nie prowadzono żadnych prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, zabytek ulega postępującej degradacji, co powoduje konieczność powstrzymania tego procesu. Ponadto istniejącą zabytkową materię należy poddać zabiegom, które nie tylko zatrzymają destrukcję obiektu, ale również utrwalą jego oryginalne, autentyczne elementy. Obiekt winien być eksponowany zgodnie ze swoją pierwotną dyspozycją.

W dniu [...] Nadleśnictwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na zalecenia pokontrolne z dnia [...], w której wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości;

2) zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy o lasach polegające na nienależytym rozpatrzeniu stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie powołanych przez skarżącego okoliczności potwierdzających, że podstawą funkcjonowania skarżącego jest ustawa o lasach, która to określa normy prawne oraz zasady prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki leśnej;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o lasach polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego , potwierdzającego, że skarżący nie jest właścicielem przedmiotowego gruntu, a posiadaczem nieruchomości wywodzącym się z innego tytułu prawnego, tj. trwałego zarządu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł , że zakres zaleceń pokontrolnych powinien być dostosowany do uprawnień i obowiązków posiadacza zabytku, wynikających z rodzaju tytułu prawnego do korzystania z zabytku. Zarzucił , że posiadanie nieruchomości wywodzi się z innego tytułu prawnego, tj. trwałego zarządu. Lasy Państwowe na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o lasach sprawują zarząd nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zakres przedmiotowy zarządu wyznacza treść art. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o lasach .Organ wskazał ,że przedmiotowy obiekt (wydzielenie leśne 176g leśnictwa R. - 0,28ha) nie jest lasem w rozumieniu ustawy, ani gruntem związanym z gospodarką leśną i nie jest przewidziany w Planie Urządzania Lasu do prowadzenia gospodarki leśnej. Z uwagi na ograniczenia wynikające ż ochrony konserwatorskiej wykorzystanie obiektu dla potrzeb gospodarki leśnej jest wykluczone. W związku z powyższym skarżący podkreślił, że zarząd lasami zawsze jest realizowany w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, a Lasy Państwowe jedynie faktycznie władają za kogo innego tj. za Skarb Państwa.

Zdaniem skarżącego , powyższe okoliczności wskazują na to , że w czasie, gdy nakładano na niego obowiązki przeprowadzenia w badanym obiekcie prac m.in. remontowych, skarżący nie miał uprawnień by je wykonywać. Z samego stanu faktycznego jakim jest posiadanie nie wynika bowiem uprawnienie do ingerencji w przedmiot tego posiadania. Treść przepisu art. 5 u.o.z., również nie nadaje skarżącemu takich uprawnień. Według skarżącego , wskazany przepis nakłada na niego jedynie obowiązek, by jako posiadacz zabytku pozwolił na wykonanie remontu podmiotom do tego uprawnionym. W związku z tym , nałożenie na Nadleśnictwo obowiązku wykonania wskazanych przez organ prac jest również sprzeczne z celem ustawy, zaś nałożenie na niego zaleceń pokontrolnych, w sytuacji gdy wiąże go z zabytkiem jedynie stan faktyczny zarządu, było niecelowe i niezasadne. Skarżący podniósł, że zakres zaleceń pokontrolnych winien być dostosowany do uprawnień i obowiązków posiadacza zabytku, wynikających z rodzaju tytułu prawnego do korzystania z zabytku. Nałożenie zatem na Nadleśnictwo obowiązku wykonania wskazanych przez organ prac jest sprzeczne z celem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości , podnosząc ,że opieka nad zabytkiem ma charakter osobisty i odpowiedzialny za nią jest każdoczesny właściciel lub posiadacz obiektu, w tym także trwały zarządca. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, do opieki nad zabytkami (w tym przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych) zobowiązany jest szeroki krąg podmiotów władających zabytkami, w tym również dzierżawców nieruchomości i innych podmiotów, których tytuł prawny do korzystania z zabytku wynika ze stosunku zobowiązanego. Podjęte przez organ działania w postaci zaleceń pokontrolnych należy uznać za celowe i zasadne, gdyż stanowią podstawowe narzędzie do zapewnienia właściwej konserwacji zapobiegawczej zabytku i pozwalają na utrzymanie go w stanie niepogorszonym. Zdaniem organu, postępujące niszczenie nieużytkowanego pałacu powstało na skutek zaniedbań ze strony Nadleśnictwa, poprzez porzucenie i narażenie na negatywny wpływ warunków atmosferycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem osądu w kontrolowanej sprawie są zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. , wydawane są one na podstawie ustaleń wynikających z przeprowadzanej w trybie art. 38 u.o.z.o.z. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. Przy czym wybór sposobu procedowania spośród dwóch, fakultatywnych, przewidzianych w art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z., prawnych form działania organu konserwatorskiego pozostawiono uznaniu tego organu i jest on uzależniony od ustaleń stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego. Rolą konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA z 23 sierpnia 2018 r., sygn. IV SA/Wr 239/18, CBOSA). Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami może zatem skutkować albo wszczęciem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. albo wydaniem zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.

Wymaga też zaakcentowania, zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola ta nie jest przeprowadzana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego ani do toku samej kontroli, ani do wydanych następnie zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków, przepisy k.p.a. nie znajdują wprost zastosowania .Postępowanie kontrolne toczy się w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Zgodnie z jej art. 38 ust. 1 wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W art. 39 u.o.z.o.z. wskazano, że z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (ust. 1). Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko , wedle którego zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowią formę podjętego przez organ administracji działania w trybie pozaprocesowym, tj. w postępowaniu nieregulowanym przepisami kpa, co w konsekwencji pozwala na przyjęcie, że omawiane zalecenia pokontrolne należy zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/15). Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia i kierowane są do konkretnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1u.o.z.o.z. Przy czym granica pomiędzy zakresami normowania art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. nie jest wyraźnie określona. Zakresy te są bowiem wyznaczone za pomocą zwrotów niedookreślonych, takich jak: "nieodpowiedni stan zachowania zabytku" (art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.), oraz "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku" (art. 49 ust. 1 u.o.zo.z.). Przy wyborze właściwego środka prawnego spośród wyżej wymienionych - tj. zalecenia pokontrolnego bądź decyzji administracyjnej - konserwator zabytków dysponuje - o czym była już mowa wyżej - pewnym zakresem uznania administracyjnego.

Wymaga też podkreślenia, że zalecenia pokontrolne mają jedynie charakter fakultatywny i mogą, ale nie muszą, zostać wydane po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 38 u.o.z.o.z. Wyniki tej kontroli mogą zatem stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych (niewładcza forma nadzoru), jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego, tj. wydania decyzji administracyjnej. W konsekwencji postępowanie kontrolne może stanowić element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. W takim przypadku pełni ono funkcję postępowania wyjaśniającego, a sporządzony protokół ma wartość dowodową w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ( zob. A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 40, LEX).

Analizując zatem zakres czynności przeprowadzonej w badanej sprawie przez organ konserwatorski oraz treść zaleceń pokontrolnych z punktu widzenia ich zgodności z upoważnieniem ustawowym do ich wydania – art. 38 w związku z art. 40 u.o.z.o.z. – Sąd nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów. Pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie fakt ,że skarżący jest zarządcą pałacu w miejscowości Stara Rudna, zabytku wpisanego decyzją z dnia 27.01.1966 r. do rejestru zabytków ( nr rejestru [...]). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ przy formułowaniu zaleceń pokontrolnych nie przekroczył granic dopuszczalnego luzu decyzyjnego. Wbrew zarzutom skargi , organ konserwatorski w sposób wystarczający wyjaśnił i wykazał, że zabytkowy pałac w S. podlega ochronie konserwatorskiej oraz, że jest wpisany do rejestru zabytków jako zabytek indywidualny. Prawidłowo w oparciu o protokół oględzin z dnia [...], organ stwierdził w jakim stanie jest zabytkowy obiekt i jakich wymaga prac dla zabezpieczenia jego stanu zachowania.

Skoro wspomniany pałac jest wpisany na podstawie decyzji do rejestru zabytków, to stanowi on zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z.o.z. , zgodnie z którym zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wobec tego pałac ten jako zabytek podlega reżimowi ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie ustawie o lasach . Bez znaczenia zatem w sprawie pozostaje fakt nie jest on lasem , ani gruntem związanym z gospodarką leśną i nie jest przewidziany w Planie Urządzania Lasu do prowadzenia gospodarki leśnej. Zważywszy, że ustawodawca w ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach ( tj. Dz.U. 2022, poz.672) przewidział również sytuacje , w których gospodarka leśna w lasach wpisanych do rejestru zabytków i w lasach, na terenie których znajdują się z zabytki archeologiczne wpisane do rejestru zabytków prowadzona w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (w art.7 ust.3 u.o.z.o.z.) .

W tym miejscu przywołać należy treść art. 71 ust. 1 u.o.z.o.z. ,wedle którego w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, finansuje prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie ,że skarżący posiada tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa trwałego zarządu nad nim. Prawidłowo zatem określono skarżącego jako adresata zaleceń pokontrolnych .Zgodnie z art. 5 u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczenia dla historii i kultury. Wynika z niego, że istotę zachowania polegającą na "utrzymywaniu" zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków można sprowadzić do przestrzegania w szczególności tych przepisów, które nakładają na właściciela ( posiadacza, zarządcę) zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Nie budzi więc wątpliwości, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela (posiadacza ) obowiązek opieki nad tym zabytkiem. Opieka ta sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, tj. utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2-3 u.o.z.o.z. ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Wobec tego nieuprawnione jest stanowisko skarżącego , jakoby z posiadania nie wynikało uprawnienie do ingerencji w zabytek. Przeczy temu treść art. 5 u.o.z.o.z., w myśl którego opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków:

1) naukowego badania i dokumentowania zabytku;

2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;

3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości

W świetle przywołanych przepisów stan obiektu, który został wpisany rejestru zabytków musi być monitorowany przez organ ochrony zabytku, bowiem ciążą na nim obowiązki ustawowe wskazane powyżej. Podobnie właściciel ( zarządca) obiektu zabytkowego ma obowiązek jego należytego zachowania.

Ma zatem rację organ , kiedy wywodzi ,że obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy. Dotyczy zarówno właściciela, jak i posiadacza czy zarządcy .Organ konserwatorski trafnie nałożył na zarządcę zabytku, którym jest skarżący , obowiązki wynikające z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. Według art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z. , ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na stan zachowania.

W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że formułując zalecenia pokontrolne w kontrolowanej sprawie organ nadzoru konserwatorskiego precyzyjnie określił zakres prac i czynności, jakie zobowiązany zarządca ma wykonać. Z kolei odnosząc się do zakresu nałożonych obowiązków należy wskazać, że ustalenia co do stanu zabytku i zakresu niezbędnych dla jego ochrony robót oparto na wynikach jego oględzin przeprowadzonych w dniu [...]. Tym samym, zakres prac zawartych w przedmiotowych zaleceniach pokontrolnych , jakie wydane zostały Nadleśnictwu jako zarządcy obiektu , odpowiada przesłance z art. 40 ust.1 u.o.z.o.z.. Opisane tam prace stanowią bowiem katalog robót koniecznych, służących do powstrzymania istniejącego zagrożenia zniszczenia zabytku. Należy zgodzić się z organem konserwatorskim, że pozostawienie zabytku w obecnym stanie narażałoby go na dalsze oddziaływanie czynników niszczących oraz wręcz stopniowe unicestwienie. Zaskarżone zalecenia pokontrolne znajdują pełne uzasadnienie w art. 6 pkt 1 ppkt 1 lit. c) u.o.z.o.z., wedle którego - o czym była już mowa wyżej- ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, dziełami architektury i budownictwa.

W świetle cytowanego przepisu organ konserwatorski jest zobowiązany chronić zabytek bez względu na stan jego zachowania. Opierając się na protokole oględzin zabytkowego pałacu ,prawidłowo organ wskazał, że dla ochrony przedmiotowego zabytku celowe jest wykonywanie wskazanych w zaleceniach pokontrolnych prac oraz konieczność podjęcia jak najszybszej ingerencji. Stan faktyczny ustalony na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] uprawniał do nałożenia obowiązków nałożonych przedmiotowymi zaleceniami. W ocenie Sądu w tym zakresie organ konserwatorski nie naruszył granic uznania administracyjnego, a ustalony i udokumentowany stan faktyczny uprawniał do wydania w trybie art. 40 ust.1 u.o.z.o.z. wymienionych w zaleceniach pokontrolnych obowiązków. Jak już wyżej wspomniano, jednym z obowiązków właściciela (posiadacza) jest zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Przy czym podstawą do wydania zaleceń pokontrolnych może być nie budzący wątpliwości stan faktyczny, który co do zasady powinien zostać ustalony przez organ konserwatorski . Skarżący skutecznie nie podważył ustaleń poczynionych ten organ w protokole oględzin z dnia [...], zaś materiał dowodowy, zgromadzony przez organ konserwatorski , pozwolił na ustalenie , czy i jakie

działania należy podjąć w sprawie przedmiotowego zabytku oraz w jakiej formie to powinno mieć miejsce. Tym samym zalecenia sformułowane przez organ konserwatorski są merytorycznie słuszne i nie naruszają prawa.

Jednocześnie rzeczą organu było wskazanie terminu wykonania nałożonych obowiązków, przy czym organ określając termin ma obowiązek brać pod uwagę ilość i rodzaj nałożonych obowiązków. Natomiast jeśli podmiot zobowiązany do ich wykonania nie jest w stanie dotrzymać wskazanego terminu , to termin wyznaczony przez organ może zostać przedłużony , jeśli adresat zaleceń pokontrolnych wystąpi ze stosownym wnioskiem o przedłużenie terminu , na poparcie którego przedstawi uzasadnione argumenty .

Natomiast przechodząc do argumentów skargi dotyczących przeszkód natury finansowej ,przypomnieć jedynie należy ,że art. 72 u.o.z.o.z. wskazuje na źródła finansowania , stanowiąc , że na zasadach i w trybie określonych odrębnymi przepisami, prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach będących w posiadaniu jednostek organizacyjnych, zaliczanych do sektora finansów publicznych, są finansowane ze środków finansowych przyznanych odpowiednio przez dysponentów części budżetowych bądź jednostki samorządu terytorialnego, którym podlegają te jednostki. Ustawodawca przewidział również dotację celową na dofinansowanie prac konserwatorskich , restauratorskich lub robót budowlanych (art.73 u.o.z.o.z. ) oraz wskazał na krąg podmiotów udzielających takiej dotacji ( art.74 u.o.z.o.z. ) .

W związku z tym stwierdzić należy ,że bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy pozostają możliwości finansowe Nadleśnictwa jako zarządcy zabytku co do przeprowadzenia niezbędnych prac remontowych i konserwatorskich. Względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie zabytku. W świetle art. 4 u.o.z.o.z. organ konserwatorski nie może akceptować zaniechania właściciela (posiadacza ) w zakresie utrzymania zabytku i przyzwolić na całkowite zniszczenie obiektu. Taka postawa organu konserwatorskiego byłaby sprzeczna z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczpospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń (treść preambuły oraz art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej).

Z powyższych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako niezasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U.2022, poz.329).