Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 521/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 10, 77, 138, 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania Z. B. z dnia [...] marca 2014 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję, [...]WINB wskazał na następujące okoliczności sprawy. Podczas przeprowadzonej przez organ powiatowy kontroli w dniu 28 sierpnia 2012 r. ustalono m.in., że na nieruchomości nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] nie są obecnie wykonywane żadne roboty budowlane, zaś stan faktyczny budynku jest zgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na z dnia [...] września 1981 r. Dlatego też PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

Po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił w całości w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku, przebudowy garażu i piwnic oraz instalacji elektrycznej, gazowej i wodociągowej na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...].

PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w tej sprawie, zaś decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy garażu i piwnic na tej działce, a decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w przedmiocie instalacji elektrycznej, gazowej oraz przyłącza wodociągowego na w/w działce.

[...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po dokonaniu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie PINB decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Z. B. złożył w ustawowym terminie odwołanie od w/w decyzji organu I instancji.

Rozpatrując odwołanie, [...]WINB stwierdził, co następuje. Umorzenie postępowania w omawianej sprawie było zasadne. Przedmiotem postępowania była przebudowa ściany szczytowej oraz elewacji z wejściem do budynku mieszkalnego w [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ powiatowy ustalił, że stan faktyczny budynku jest zgodny z projektem budowlanym przedłożonym przez właścicieli w/w obiektu i postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku.

Po uchyleniu w/w rozstrzygnięcia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. organ powiatowy wszczął na wniosek Z. B. postępowanie administracyjne w sprawie oraz podjął działania mające na celu uzyskanie oryginalnej dokumentacji budowlanej wskazanego wyżej obiektu. W odpowiedzi na pismo PINB z dnia 20 czerwca 2013 r. Starosta [...] pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r., znak: [...] poinformował, że w rejestrach i zasobach starostwa nie odnaleziono dokumentacji dla w/w inwestycji. Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 11 października 2013 r. organ powiatowy wystąpił do Urzędu Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji czy w zasobach archiwum tamtejszego urzędu znajduje się dokumentacja budowlana stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1981 r., znak: [...]. W odpowiedzi na powyższe Urząd Miasta [...] w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. wskazał, iż według spisów archiwum urzędu sprawy z roku 1981 przekazano do Starostwa Powiatowego w [...]. Z uwagi na fakt, iż nie została odnaleziona dokumentacja budowlana w/w obiektu PINB uznał, iż nie można stwierdzić, czy dokonano przebudowy ściany nośnej szczytowej oraz zmiany elewacji budynku i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez organ I instancji w rozpatrywanej sprawie o umorzeniu postępowania stanowi art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, iż bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej.

W omawianej sprawie ustalono, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1981 r., znak: [...], zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego piętrowego ze stropodachem i budynku gospodarczego przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również kopia decyzji Kierownika Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., znak: [...], potwierdzająca zgłoszenie do użytkowania budynku mieszkalnego wzniesionego w [...] na działce nr ew. [...] przy ul. [...] na podstawie ww. zezwolenia na budowę. Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, WINB w [...] pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] z zapytaniem czy w zasobach archiwum nie znajdują się akta administracyjne stanowiące podstawę wydania wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na powyższe Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...] pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. poinformowało, iż nie jest w posiadaniu takiej dokumentacji budowlanej. Należy również zauważyć, że zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Zatem, w ocenie [...]WINB. brak było możliwości żądania tych dokumentów od obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

[...]WINB przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt SA/Wr 45/08: "Skoro bowiem przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń".

Organ II instancji uznał więc, że w sytuacji, gdy niemożliwe jest uzyskanie stosownej dokumentacji budowlanej celem porównania jej z obecnym stanem budynku, nie można również przesądzać, iż przy przedmiotowym obiekcie dokonano jakichkolwiek zmian po skutecznym oddaniu obiektu do użytkowania, które nie były uwzględnione w zatwierdzonym przez właściwy organ projekcie budowlanym. W aktach sprawy znajduje się co prawda szczątkowa dokumentacja budowlana przedmiotowego obiektu, niemniej jednak nie jest ona ostemplowana, zatem jak słusznie wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], nie stanowi ona dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a.

W związku z brakiem dokumentacji budowlanej, w tym projektu budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości skontrolowania prawidłowości wybudowania całego budynku jak i jego poszczególnych elementów, w tym dokonania ustaleń dotyczących przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W zaistniałych okolicznościach inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, jak też że obiekt powstał niezgodnie z dokumentacją projektową. W omawianym przypadku nie znaleziono podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania na aktualnych właścicieli obiektu obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części". Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Analiza materiału dowodowego wykazała, że nie ma podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w omawianej sprawie, zasadnym jest zatem jego umorzenie.

Wprawdzie omawiane postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. B. z dnia 2 lipca 2012 r. to żądanie wyrażone w w/w piśmie nie zostało skonkretyzowane w sposób umożliwiający odniesienie się do niego w sentencji decyzji, stąd postępowanie należało umorzyć. Również argumenty podniesione przez skarżącego w odwołaniu z dnia 5 marca 2014 r. nie zasługiwały w ocenie organu na uwzględnienie i dlatego należało utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

Z decyzją [...]WINB nie zgodził się Z. B., wnosząc pismem datowanym na 28 maja 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w całości. Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB nr 53/14 i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił "naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7, 8, 10 § 1, 67 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 105 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), poprzez uchylenie się przez [...]WINB w [...] od zgromadzenia i wyczerpującej analizy całokształtu materiału dowodowego. Organ nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ograniczył się do poszukiwań projektu budowlanego, które nie dały rezultatu pomijając inne środki dowodowe (m.in. dokumentację zalegającą w aktach sprawy) oraz materiały dowodowy (fotografie) przedłożony przez skarżącego. Na tych ostatnich, uwidoczniono odstępstwo budynku od jego dokumentacji. W decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].09.1981 r., znak [...] wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w [...] wskazano, że inwestor uzyskał zgodę na budowę budynku mieszkalnego piętrowego ze stropodachem i budynku gospodarczego. Z fotografii przedłożonej przez skarżącego wynika, że ww. stropodachu nie posiada. Nadto uwidocznia ona inne odstępstwa takie jak przebudowa ściany wjazdowej do garażu (bramy garażowej). Ta ostatnia została cofnięta o 1rn do środka budynku. Powyższe w celu dobudowy wejścia do budynku przed bramą garażową. Nadto w ww. odstępstwie świadczą schody betonowe (v: fotografia), które prowadziły do wejścia do budynku znajdującego się w ścianie szczytowej. Nadto p. S. zrezygnowali z garażu znajdującego się według ww. projektu typowego w budynku. Posadowili garaż oraz piwnice znajdujące się poza budynkiem. Powyższe było związane z planowaną rozbudową ich budynku gdzie przebudowana część miała być usytuowana na części dobudowanej. Nadto z dokumentacji gazowej przedmiotowego budynku, wykonanej przez inż. M. K. wynika, że miał on wejście od strony ściany szczytowej. W związku z tym gdzie - na dzień dzisiejszy v: fotografie - jest owo wejście, skoro według dokumentacji było, zaś w budynku rzekomo - według organów -- nie wykonywano przebudowy. Powyższą dokumentacją p. S. przedłożyli do akt sprawy w czasie kontroli budynku. Powyższe wynika z fotografii. Zestawienia zaś tych ostatnich z decyzją o pozwoleniu na budowę (i wskazanego w niej charakterystyki budynku) oraz inną dokumentację zalegającą w aktach sprawy wykazuje, że odstępstwa istnieją - wbrew temu, co wskazywały organy obu instancji. Jeżeli inwestor pozyskał zgodę na zmiany w swym budynku to winien stosowne dokumenty w tej mierze przedłożyć. Z kolei organy winny zażądać od niego stosownej dokumentacji lub odszukać jej w swych archiwach względnie w innych organach. Powyższego zbrakło. Jedynie na podstawie nie odnalezienia projektu budowlanego organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja budowlana została zrealizowana zgodnie z warunkami i ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. Przez takie działanie niedostateczne wyjaśniono wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

2. art. 83 § 3, art. 86 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Nieposiadanie przez właściciela obiektu projektu budowlanego nie wyklucza, że dokumentacja taka istnieje. W razie wątpliwości, co do stanu prawnego, konieczne jest podjęcie jej poszukiwań. Powyższe organy obu instancji poczyniły, jednakże ograniczyły się jedynie do badania w Archiwum Państwowym pomijając inne choćby biblioteki gdzie projekt typowy dla przedmiotowego budynku może zalegać. Tymczasem w sytuacji negatywnego wyniku takich poszukiwań (np. stwierdzenia braku dokumentacji archiwalnej) konieczne jest podjęcie postępowania dowodowego na podstawie art. 83 § 3 i art. 86 k.p.a. przewidujących odebranie zeznań lub oświadczeń z uprzedzeniem świadków (inwestorów) lub stron o odpowiedzialności karnej, na okoliczność przebudowy budynku. Następnie organ winien ocenić i porównać tak zgromadzony materiał dowodowego z innymi (choćby dokumentami) zalegającymi w aktach sprawy. Powyższego w sprawie zabrakło;

3. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez, pominięcie istotnych dowodów zmierzających do wyjaśnienia sprawy a w szczególności pominięcia dowodu z dokumentacji fotograficznej i oględzin nieruchomości z 28 sierpnia 2012 r. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego

4. Organ nie przeprowadził postępowania w sposób odpowiadający treści art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., nie dokonał analizy i porównania stanu prawnego oraz faktycznego sprawy w sposób określony w wymienionych przepisach. Skutkiem, czego decyzje zostały wydane przedwcześnie, gdyż zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do formułowania oceny w postaci umorzenia postępowania;

5. art 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia w sposób rzetelny ani dokładny, sprzeczności między stanem faktycznym budynku (ustalonym na podstawie protokołu oględzin oraz fotografii przedłożonych przez skarżącego), a decyzją z dnia [...].09.1981 r., znak [...] wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w [...] zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego piętrowego ze stropodachem. Powyższe dokumenty wskazują na odstępstwa stanu faktycznego budynku z zalegającymi w aktach dokumentacją w szczególności z decyzja z 8 września 1981 r. Powyższych ustaleń nie dokonano;

6. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa albowiem organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie dokonał także analizy zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu, a dotyczących naruszenia przez organ i instancji wskazanych tam przepisów procesowych. [...]WINB w [...] bezkrytycznie potwierdził ustalenia organu I instancji stwierdzając jedynie lakonicznie, że zarzuty skarżącego (zawarte w odwołaniu) nie zasługują na uwzględnienie. Szerzej swego stanowiska organ II instancji nie uzasadnił. Zdaniem skarżącego brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do wyżej wymienionych zarzutów, stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa;

7. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy tylko połowicznie skorzystał z tego uprawnienia żądając stosownej dokumentacji z Archiwum Państwowego. Pominął przy tym inne środki dowodowe wskazywane przez skarżącego w odwołaniu. Nadto do tych ostatnich nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

8. art. 105 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie.".

W ocenie skarżącego, powyższe uchybienia wskazują na wadliwe przeprowadzenie przez organy administracji postępowania. W konsekwencji tego, umorzenie postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy garażu i piwnic przy budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy decyzja organu II instancji należy ocenić, jako co najmniej przedwczesne.

Uzasadniając skargę, Z. B. przywołał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, co następuje.

[...]WINB - wbrew art. 107 k.p.a. - nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdawkowo i lakoniczne stwierdził, że zarzuty w nim podniesione nie mają zasługują na uwzględnienie. Takie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie stanowi wystarczającego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Organ winien wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego zarzuty te uznaje za niezasadne. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien, zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.

Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 2, "Zaniedbanie organu administracji państwowej w kwestii ustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych powołanych w sprawie, zaniechanie skonfrontowania tych rozbieżnych opinii w toku postępowania administracyjnego, w związku, z czym uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych kwestii, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy". Zaniechanie tego obowiązku powoduje w ocenie skarżącego naruszenie przepisów wskazanych w petitum skargi.

Niepełne uzasadnienie decyzji utrudnia również kontrolę jej legalności, albowiem uniemożliwia rekonstrukcję zasadniczego ogniwa procesu stosowania prawa przez organ orzekający.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji "nie koresponduje merytorycznie z zarzutami stawianymi decyzji PINB w [...] w odwołaniu, co narusza art. 107 k.p.a. Nie przeprowadzono pogłębionego postępowania dowodowego włącznie z możliwością wykorzystania instytucji rozprawy administracyjnej i przesłuchaniem świadków (tutaj inwestorów przedmiotowego budynku tj. jego obecnych właścicieli). Powyższe powinno stworzyć możliwości ustosunkowania się po pierwsze, czy budynek został posadowiony z odstępstwem od projektu budowlanego oraz szeroko rozumianej dokumentacji w tym m.in. pozwolenia na budowę".

W przekonaniu skarżącego, orzeczenie [...]WINB "w trybie art. 105 kpa jest przedwczesne, gdyż jest oparte o niepełny materiał dowodowy. W przypadku świadomości niepełnego materiału dowodowego, nieodpowiadającego w pełni na wymogi hipotezy normy, organ nie powinien stosować norm prawnych rodzących skutki dla stron postępowania administracyjnego, w tym, co trzeba podkreślić, negatywne skutki prawne".

Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Na organach administracji publicznej, w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu, ciąży ustawowy obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej, czyli ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego prowadzonej sprawy. To organy, zatem, po wszczęciu postępowania w sprawie winne przeprowadzić wszechstronne postępowanie dowodowe w zakresie prowadzonej sprawy administracyjnej.

W konsekwencji należało (wszystkimi dostępnymi środkami dowodowymi) ustalić czy istotnie doszło do odstępstw od dokumentacji budowlanej w zakresie obiektu budowlanego, objętego prowadzonym postępowaniem. Następnie zastosować należytą normę prawa administracyjnego w zależności od dokonanych uprzednio ustaleń. Organ odwoławczy wydał zaś swe orzeczenie praktycznie bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (próby dokonania dodatkowych ustaleń nie powiodły się).

Wydając decyzję, organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Obowiązek ten spoczywa tak na organie administracji pierwszej instancji, jak i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 k.p.a. na organie odwoławczym. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem.

Organ II instancji nie uczynił zadość ww. przepisom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W posiadaniu organu była szczątkowa dokumentacja dotycząca przedmiotowego budynku, która nie została poddana wszechstronnej analizie. Organ podał, że obiekt został wybudowany w oparciu o decyzje Kierownika Urzędu Miasta i gminy [...] z [...] września 1981 r., znak [...] zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego piętrowego ze stropodachem i budynku gospodarczego. W aktach znajduje się też kopia decyzji Kierownika Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1992 r., znak [...] potwierdzająca zgłoszenie do użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Tymczasem ze zdjęć przedłożonych do akt sprawy przez skarżącego wynika, że budynek nie ma stropodachu. Nadto wynikają z nich inne odstępstwa wskazane w pkt. 1 petitum skargi. Porównanie ww. zdjęć ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją wskazuje, że istnieją odstępstwa budynku od jego dokumentacji. Zestawienia takiego w sprawie zabrakło.

Nieposiadanie przez właściciela obiektu projektu budowlanego nie wyklucza, że dokumentacja taka istnieje. W związku z tym w razie wątpliwości, co do stanu prawnego, konieczne jest podjęcie jej poszukiwań (powyższe nastąpiło, czego skarżący nie neguje). Co istotne w razie negatywnego wyniku tych ostatnich należy podjąć postępowanie dowodowego na podstawie art. 83 § 3 i art. 86 k.p.a. - czego zabrakło. Na gruncie tej sprawy organ winien odebrać oświadczenia od p. S. na okoliczność odstępstw budynku od jego dokumentacji. Poszukiwań projektu budowlanego organ dokonał. Jednakże w ustaleniu stanu faktycznego ograniczył się jedynie do ww. czynności, pomijając szereg innych koniecznych dla pełnego wyjaśnienia sprawy. Powyższe, w ocenie skarżącego, stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

PINB w postanowieniu z [...] października 2012 r. nr [...] wskazał, że projekt budowlany został przedłożony do akt sprawy. O powyższym świadczy użyte, w ww. postanowieniu sformułowanie, że "do akt sprawy dołączono ww. dokumenty", co sugeruje, że podczas czynności kontrolnych 28 sierpnia 2012 r. przedłożono dokumenty w postaci decyzji z [...] września 1981 r., oraz projekt budowlany.

Mimo negatywnego wyniku poszukiwań dokumentacji projektowej, konieczne było podjęcie postępowania dowodowego na podstawie art. 83 § 3 i art. 86 k.p.a. Przepisy te przewidują odebranie zeznań lub oświadczeń z uprzedzeniem świadków lub stron o odpowiedzialności karnej o stanie budynku oraz jego zgodności ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją, a następnie ocena tak zgromadzonego materiału. Powyższego na gruncie tej prawy zabrakło.

[...]WINB bez jakichkolwiek ustaleń i oceny powyższego materiału dowodowego stwierdził, że trafnie PINB wskazał, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem. Rezultat ww. badań winien mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powyższego zabrakło. W związku z tym, organ nie ocenił zgodności budowy budynku z obowiązującymi w dacie budowy przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w kwietniu 1981 r. Obowiązywała wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Dopiero takie ustalenia i ich ocena świadcząca o braku odstępstw mogłyby prowadzić do ewentualnego umorzenia postępowania.

Oba budynki (skarżącego i sąsiadujący, będący przedmiotem kontroli PINB) powinny posiadać wejścia w ścianach szczytowych. Na zdjęciu w aktach uwidocznione są faktycznie dokonane przez p. S. odstępstwa od ww. projektu typowego w postaci przebudowy, ściany wjazdowej do garażu (bramy garażowej). Ta ostatnia została cofnięta o 1 m do środka budynku w celu dobudowy wejścia do budynku przed bramą garażową. Ponadto w ww. odstępstwie świadczą schody betonowe, które prowadziły do wejścia do budynku znajdującego się w ścianie szczytowej; pp. S. zrezygnowali z garażu znajdującego się według ww. projektu typowego w budynku. Posadowili garaż oraz piwnice poza budynkiem. Powyższe było związane z planowaną rozbudową ich budynku gdzie przebudowana część miała być usytuowana na części dobudowanej. Z dokumentacji gazowej przedmiotowego budynku, wykonanej przez inż. M. K. wynika, że miał on wejście od strony ściany szczytowej.

Z przedłożonych do akt fotografii wynikają powyższe odstępstwa od projektu budowlanego oraz szeroko rozumianej dokumentacji budowlanej, na którą składa się pozwolenia na budowę (z charakterem budynku) oraz pozwoleniem na użytkowanie. Dowód z fotografii należy traktować jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą otwartego katalogu środków dowodowych wskazanych w art. 75 § 1 kpa.

Organ winien wziąć powyższe fotografie pod uwagę, zestawiając je z innymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Z powyższego wynika, że nie wszystkie dowody poddane zostały gruntownej ocenie. To czyni zaskarżoną decyzję wadliwą.

W ocenie skarżącego, prowadząc postępowanie wyjaśniające w tej sprawie organ II instancji nie wyczerpał możliwych środków dowodowych, zwłaszcza, że skarżący (choćby w odwołaniu) wnosił o przeprowadzenie szeregu czynności dowodowych. Zarzucił, że nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania dowodowego, pomijając jego wnioski o przesłuchanie w charakterze świadków osób posiadających istotne wiadomości w sprawie tj. inwestora, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do twierdzeń podniesionych w odwołaniu, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżone orzeczenia wydane zostały na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. Organy administracyjne, wydając decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu wyłącznie z uwagi na brak dokumentów dotyczących jego budowy, naruszyły dyspozycję art. 105 §1 k.p.a.

Oba rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyczerpującego zebrania wszelkich dostępnych materiałów dowodowych (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści.

Organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza, że stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszo instancyjnym, lecz. także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwsze] instancji, korzystając z możliwości wskazanych w art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe [...]WINB w [...] wykonał jedynie połowicznie.

Skarżący nie neguje, że na gruncie obowiązujących przepisów nie funkcjonuje pojęcie tzw. domniemania samowoli budowlanej. Nie oznacza to jednak, że organy po ustaleniu, że obiekt zrealizowany został na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę zwolnione są od dalszego badania sprawy, w tym m.in. badania zgodności wykonania obiektu z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie zwalnia organu z tego obowiązku nawet ustalenie, jak w niniejszej sprawie, że nie zachował się projekt budowlany czy plan realizacyjny. Organy winny poszukiwać innych dokumentów i dowodów na potwierdzenie realizacji budowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Takich działań organy nawet nie podjęły, mimo zgłaszanych przez skarżącego dowodów.

Organy winny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu odnalezienie kopii omawianych dokumentów, w szczególności zwrócić się w tym celu do właściwego Archiwum Państwowego bądź wszcząć postępowanie zmierzające do ich odtworzenia. Gdyby odnalezienie tych dokumentów lub ich odtworzenie okazało się niemożliwe (jak w tej sprawie), to organy winny były przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie i ustalić treść tych dokumentów zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy temu obowiązkowi uchybiły, gdyż w żaden sposób do wskazanej wyżej kwestii nie odniosły się.

Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponownie należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Organy orzekające w sprawie powinny mieć także na uwadze, iż w myśl art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.

Zdaniem skarżącego, wskazane w skardze uchybienia przepisom postępowania poważnie zaważyły na kształcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, dlatego skarga jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i argumentację, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. VII SA/Wa 1377/14 uchylił zaskarżoną decyzję [WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 105 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. Wyjaśnił też, że Celem postępowania administracyjnego powinno być rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Organ, co do zakresu żądania nie mógł poprzestać na ocenie, że nie jest ono jednoznacznie sprecyzowane, skoro do sprecyzowania wniosku uprzednio nie wezwał wnioskodawcy. To, że wnioskodawca zwrócił się do organu nadzoru budowlanego wskazuje na charakter jego żądania. Dochodził z pewnością oceny inwestycji pod względem jej legalności, zgodności z przepisami, w szczególności ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organu było merytoryczne rozstrzygnięcie tych kwestii. Rozpoznając sprawę ponownie, organ przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione powyżej wskazania.

Ww. wyrok WSA w Warszawie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. II OSK 967/15. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego powołane przepisy k.p.a. zostały naruszone, jest przedwczesne. Nie uwzględnia ono bowiem podniesionych w skardze kasacyjnej okoliczności, które także wynikały z akt sprawy. Po pierwsze tego, iż przedstawiona przez uczestników postępowania decyzja o pozwoleniu na budowę z września 1981 r. (znajdująca się w aktach administracyjnych) została opatrzona adnotacją, z której może wynikać, że ówczesny inwestor uzyskał zgodę na zmianę zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, po drugie tego, że zgłoszono zakończenie budowy, co potwierdza pismo Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z [...] grudnia 1992 r. Dowody te, pominięte przez Sąd pierwszej instancji, mogą świadczyć o tym, że dom, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w czasie budowy przepisami, w tym z dopuszczalnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił też tego, że skarżący twierdząc, że w budynku, którego dotyczy sprawa, były po jego wybudowaniu prowadzone roboty budowlane, mimo że mieszka w drugiej części tego budynku nie podał żadnych konkretnych danych. Ponadto nie uwzględniono okoliczności polegającej na tym, że skarżący, jak wynika ze znajdującego się w aktach jego pisma z 30 października 2012 r., nie ukrywał, iż powodem jego interwencji w nadzorze budowlanym był swego rodzaju rewanż za podobne zgłoszenie sąsiadów. W ocenie NSA, okoliczności te mogły mieć znaczenie dla oceny wiarygodności twierdzeń skarżącego, że w sąsiednim budynku po jego wybudowaniu i oddaniu do użytkowania były prowadzone jakieś roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W każdym razie Sąd pierwszej instancji powinien był je uwzględnić oceniając zgodność z prawem zaskarżonej przed nim decyzji.

Zasadny był też zarzut skargi kasacyjnej, w którym twierdzi się, że wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania były wadliwe. Przed sformułowaniem wskazań co do dalszego postępowania, polegających na poleceniu przeprowadzenia konkretnych dowodów, sąd administracyjny powinien wyjaśnić, czy przeprowadzenie tych dowodów jest w ogóle możliwe lub czy przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Chodzi o to, że Sąd pierwszej instancji wskazując na potrzebę przesłuchania w charakterze świadka inwestora nie uwzględnił, że inwestor, jak wynika z twierdzeń uczestników postępowania, nie żyje. Sąd pierwszej instancji polecając, aby przesłuchano inspektora nadzoru nie wyjaśnił, czy osoba taka została przez inwestora w ogóle powołana. W końcu wskazując na możliwość przesłuchania stron nie uwzględniono, czy z uwagi na ich wiek w czasie budowy domu będą w stanie cokolwiek powiedzieć na temat projektu, na podstawie którego dom był budowany.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana w celu uwzględnienia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pominiętych przez ten WSA okoliczności.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią prawa, o której mowa powyżej nie zwalnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku, wynikającego z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu II instancji, jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa procesowego, ani materialnego. Z tego powodu zarzuty skargi nie były uzasadnione i skarga podlegała oddaleniu.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta była poprawność decyzji PINB nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r. w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a., uprawniających ten organ do umorzenia postępowania, jak również decyzja [...]WINB z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB, w zakresie prawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Sąd administracyjny, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i orzekając w granicach danej sprawy (art. 134 § p.p.s.a.) jest uprawniony do wysnuwania wniosków o stanie faktycznym, zakreślającym podstawę prawną wyroku, wyłącznie na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów. Jeżeli sąd meriti poweźmie uzasadnione wątpliwości co do tego, czy na pewno wszelkie dowody zostały przez organa orzekające zebrane starannie i zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, wówczas nie może orzec merytorycznie i powinien decyzje lub decyzję uchylić do ponownego rozpoznania i należytego ustalenia stanu faktycznego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, taka sytuacja nie występuje w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zwrócić uwagę, że posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "wydaje decyzję o umorzeniu postępowania" stanowi dla organu orzekającego nakaz do orzeczenia w taki sposób, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Jak podkreśla się w doktrynie (komentarz do art. 105 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2017) decyzja administracyjna opiera się na konstrukcji tworzenia stosunku administracyjnoprawnego, co jest szczególnie istotne przy rozstrzyganiu sprawy co do istoty. Konsekwencją tego jest założenie, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje jednego z elementów stosunku materialno prawnego (zob. wyr. NSA z 26.3.1998 r., II SA 70/98, niepubl.; wyr. NSA z 30.1.2003 r., II SA 1689/01, niepubl.; wyr. NSA z 24.4.2003 r., III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów 2003, Nr 6, s. 25; wyr. WSA w Warszawie z 7.3.2008 r., VII SA/Wa 23/08, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.8.2010 r., II SA/Go 279/10, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 29.5.2014 r., I SA/Ol 281/14, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 18.6.2014 r., II SA/Gd 168/14, Legalis), uniemożliwiając rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (wyr. WSA w Warszawie z 22.5.2007 r., VII SA/Wa 285/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 17.6.2008 r., I SA/Wa 485/08, Legalis).

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy brakuje przedmiotu postępowania, gdyż wówczas występuje brak przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali w postępowaniu wyjaśniającym, że pomimo treści otrzymanego zawiadomienia (wniosku) o domniemanej samowoli budowlanej, dokonane czynności sprawdzające nie potwierdzą takiego stanu rzeczy, to wówczas nie ma przedmiotu rozstrzygania i organ postępowanie musi umorzyć.

Decyzja o umorzeniu obligatoryjnym postępowania administracyjnego jest więc decyzją związaną. Organ administracji publicznej, stwierdzając zaistnienie określonych prawem przesłanek, zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (tak np. NSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 maja 1998 r., I SA/Kr 1141/97, Legalis).

W stanie faktycznym sprawy należy wziąć pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1981 r., udzielająca A. S. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku "mieszkalnego ze stropodachem i budynku gospodarczego" według projektu, stanowiącego integralna cześć decyzji. Jednocześnie, na odwrotnej stronie tej decyzji znajduje się pisemna zgoda UMiG w [...] "na zmiany dokonane w projekcie (dach dwuspadowy, garaż) budynku Ob. S. A. w [...], Os. [...], Nr działki [...]", opatrzone datą [...] lutego 1984 r. oraz stosownym podpisem i pieczęcią Urzędu. W aktach organu, dołączonych do akt sądowych, znajduje się ponadto kopia pisma UMiG w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., zawierającego potwierdzenie zgłoszenia do użytkowania "budynku mieszkalnego wzniesionego w [...] – działka nr [...] przy ulicy [...], na podstawie zezwolenia na budowę z dnia [...].09.1981r, [...] oraz zatwierdzonych przez Urząd zmian w projekcie w dniu [...].02.1984 r. Budynek mieszkalny nadaje się do zamieszkania.". Ww. potwierdzenie jest dowodem na okoliczność, że organa architektoniczno – budowlane dokonały sprawdzenia poprawności prac budowlanych i zgodności wykonanego obiektu budowlanego z zezwoleniem i projektem, gdyż takie wymagania wynikały z art. 41 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (tekst na dzień udzielenia zezwolenia na budowę - Dz. U. Nr 38, poz. 229).

Skoro właściwy organ dokonał sprawdzenia poprawności wniosku i złożonego projektu budowlanego, następnie zaakceptował dokonanie zmian w projekcie, a następnie dokonał prawem przewidzianego sprawdzenia, że oddawany do użytku budynek odpowiada prawu (pozwoleniu na budowę i zmienionemu projektowi budowlanemu), to organ nadzoru budowlanego w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego, nie może badać prawdziwości zatwierdzonej dokumentacji projektowej (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2016 r. VII SA/Wa 2549/15, Legalis) i powinien poprzestać na tym, że prawidłowość robót budowlanych i zgodność powstałego budynku z pozwoleniem na budowę oraz zmienionym projektem została ostatecznie sprawdzona przez właściwy organ architektoniczno – budowlany.

W ocenie Sądu, wyżej powołane dokumenty urzędowe są wystarczającym dowodem na okoliczność legalności budowy przedmiotowego budynku, natomiast PINB stwierdził w trakcie kontroli w dniu 28 sierpnia 2012 r., że żadne roboty budowlane nie są wykonywane, zaś stan budynku jest zgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 1981 r. Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził ponadto, żeby w czasie od dnia 7 grudnia 1992 r. (potwierdzenie zgłoszenia do użytkowania budynku mieszkalnego) do dnia kontroli dokonane zostały jakiekolwiek prace budowlane w zakresie przebudowy budynku (wynika to z ustaleń, poczynionych przez organ w uzasadnieniu decyzji PINB).

Jak wynika z powyższego, w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości zabrakło więc przedmiotu postępowania, pomimo odmiennych twierdzeń skarżącego. Dlatego też uznać należy prawidłowość rozstrzygnięcia organu I, polegającego na umorzeniu postępowania ale również decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję PINB.

Ponadto, tut. Sąd w pełni podziela słuszne spostrzeżenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. II OSK 967/15, że "skarżący twierdząc, że w budynku, którego dotyczy sprawa, były po jego wybudowaniu prowadzone roboty budowlane, mimo że mieszka w drugiej części tego budynku, nie podał żadnych konkretnych danych. Ponadto nie uwzględniono okoliczności polegającej na tym, że skarżący, jak wynika ze znajdującego się w aktach jego pisma z 30 października 2012 r., nie ukrywał, iż powodem jego interwencji w nadzorze budowlanym był swego rodzaju rewanż za podobne zgłoszenie sąsiadów.".

Należy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podzielić stanowisko NSA, że okoliczności te miały znaczenie dla oceny wiarygodności twierdzeń skarżącego. Przemawia za tym doświadczenie życiowe i analiza akt sprawy. Dlatego też, w ocenie tut. Sądu, nie są wiarygodne – a na pewno nie zostały poparte żadnymi dowodami – stwierdzenia skarżącego, jakoby w sąsiednim budynku po jego wybudowaniu i oddaniu do użytkowania były prowadzone jakieś roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Twierdzenia te są ponadto sprzeczne z ustaleniami, dokonanymi przez organ I instancji. Należy zwrócić uwagę, że twierdzenia skarżącego o rzekomej samowoli budowlanej odnoszą się do – jak wskazuje – "typowego projektu budowlanego", ale nie uwzględniają, że projekt ten został (za zgodą właściwego organu) zmieniony. Oznacza to, że nie można porównywać budynku skarżącego z budynkiem pp. S., bo został on wybudowany na podstawie innego projektu, niż budynek skarżącego.

Powyższe ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prowadzą do konstatacji, że ani organ I, ani II instancji nie naruszyły przepisów, wskazanych w skardze.

Nie został więc naruszony art. 7, 8, 10 § 1, 67 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż organa obu instancji dokonały ustaleń, będących podstawą rozstrzygnięcia w sposób zgodny z zasadą prawdy materialnej. W żaden, wynikający z akt sprawy, sposób nie podważyły zaufania uczestników do władzy publicznej; pomimo subiektywnego przekonania skarżącego. Skarżący nie wskazał ponadto w sposób przekonujący, na czym miało polegać rzekome naruszenie zasady wysłuchania stron; w żadne natomiast sposób nie wykazał, jaki wpływ zarzucane naruszenie miałoby na treść decyzji. Należy wskazać, że obowiązkiem strony, zarzucającej naruszenie art. 10 k.p.a. jest wykazanie tego wpływu, ale także i obiektywne wykazanie, na czym polegało niezapewnienie udziału strony w postępowaniu. Nie jest naruszeniem tej zasady takie działanie organu, które polega na wysnuwaniu wniosków z istniejących dowodów, a nie z samych twierdzeń strony; nawet jeżeli w ocenie tej strony organ powinien był wysnuć odmienne wnioski na podstawie przedłożonej mu fotografii, a nie na podstawie dokumentów urzędowych i oględzin, potwierdzających odmienność projektu budowlanego od tego, na podstawie którego skarżący wybudował swój budynek. Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. organ I instancji zawiadomił zaś strony w trybie art. 10 k.p.a.; podobnie, jak zawiadamiał uprzednio.

Nie jest w tym kontekście zrozumiały zarzut naruszenia art. 67 § 1 k.p.a., zaś skarżący nie uzasadnia tego zarzutu. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ orzeka o tym, co ma charakter dowodu, a więc tego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Skoro więc z dowodów wynika, że projekt został zmieniony, to organ słusznie nie widział potrzeby uznawania za dowód zdjęcia lub innej niewskazanej "stosownej" dokumentacji, zwłaszcza, że z ustaleń wynika, że się ona (w postaci projektu budowlanego) nie zachowała, a inwestor nie miał obowiązku jej przechowywać.

W ocenie Sądu organ I instancji oraz [...]WINB w sposób prawidłowy zebrały dowody, (art. 77 § 1 k.p.a.) występując m.in. do różnych organów o udostępnienie posiadanych dokumentów i prawidłowo dokonały oceny dowodów; co – pośrednio – potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku w tej sprawie. Nie przekroczyły przy tym swobodnej oceny zebranych dowodów; akta sprawy nie pozwalają na uznanie dokonanej oceny za dowolną.

Niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Skarżącemu nie zostało odebrane prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ponadto, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla twierdzenia, jakoby organ powoływał się na domniemanie faktyczne (art. 81 k.p.a.), gdyż organ stan sprawy ustalił nie na podstawie domniemań, ale dokumentów urzędowych i innych dowodów, przeprowadzonych w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonanej po szczegółowej analizie akt sprawy i zebranych dowodów, uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ nie odmawiał innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, więc swego stanowiska w takim zakresie uzasadniać nie musiał. Należy ponownie wyjaśnić, że nie zawsze to, co strona subiektywnie ocenia, jako "dowód" jest rzeczywistym dowodem na okoliczność mającą znaczenie w sprawie (w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że brak zastosowania jakiegoś przepisu nie oznacza jego naruszenia. Skarżący nie wskazał, jaki konkretny przepis nakazywał zastosowanie art. 83 § 3 lub art. 86 k.p.a., a w ocenie Sądu w stanie rozstrzyganej sprawy organ nie miał obowiązku przed odebraniem zeznań uprzedzenia świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania – gdyż takiego dowodu nie prowadził.

Zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Organ słuchał uczestników S. na istotne dla sprawy okoliczności, w tym w czasie oględzin 28 sierpnia 2012 r. Na podkreślenie zasługuje natomiast fakt, że inwestor - jak wynika z twierdzeń uczestników postępowania - nie żyje, zaś tut. Sąd (niezależnie od wątpliwości co do zasadności takiego dowodu, zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku NSA) stoi na stanowisku, ze wobec istnienia powołanych wyżej dokumentów urzędowych, potwierdzających legalność budowy, nie było potrzeby ustalania, czy inspektor nadzoru został przez inwestora w ogóle powołany i słuchania go na okoliczności stwierdzone dokumentem urzędowym. Poza tym, słusznie wskazał NSA w ww. wyroku, że w zakresie ew. przesłuchania stron należy uwzględnić, że inwestorem był ojciec uczestników, a oni sami z uwagi na ich wiek w czasie budowy domu nie będą w stanie nic powiedzieć na temat projektu, na podstawie którego dom był budowany. Taki dowód zresztą też był – w świetle dokumentów urzędowych – zbędny.

Zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów zmierzających do wyjaśnienia sprawy a w szczególności pominięcia dowodu z dokumentacji fotograficznej i oględzin nieruchomości z 28 sierpnia 2012 r. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zasługuje – w ocenie Sądu – na uznanie. Po pierwsze, analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie, aby jakikolwiek dowód, mający znaczenie dla sprawy rzeczywiście został pominięty. Po drugie, wobec nie rozwinięcia uzasadnienia zarzutu, nie jest oczywiste, na czym rzeczywiście owo naruszenie mogłoby polegać.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający treści art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a decyzje obu organów nie zostały wydane przedwcześnie, gdyż zgromadzony materiał dowodowy nie tylko dawał podstawy do umorzenia postępowania, ale wręcz nakazywał organowi I instancji umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, zaś organowi II instancji nakazywał utrzymanie w mocy poprawnej decyzji PINB.

Wprawdzie skarżący zaniechał wskazania, dlaczego uważa, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i "nie dokonał także analizy zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu", tym niemniej – w ocenie Sądu – nie jest obowiązkiem organu dosłowne przytaczanie zarzutów odwołania, jeżeli z uzasadnienia decyzji wynika, że organ brał pod uwagę te zarzuty. Wskazać należy, że skarżący w odwołaniu (jak i w skardze do Sądu) powiela zarzuty, nadając im tylko inne brzmienie. Dlatego też o tym, czy organ do zarzutów odwołania się odniósł, czy nie decyduje nie ich wymienienie, ale cała treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ta zaś wskazuje, że organ odwoławczy poprawnie przeanalizował decyzję PINB; również w aspekcie podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów.

Prawdą jest, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję – ale o ile jest to konieczne. Dlatego też, analizując czynności, dokonane w sprawie przez [...]WINB tut. Sąd uznał, że wobec zebranych w sprawie dowodów nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego dla poprawnego rozstrzygnięcia sprawy.

Jak już była o tym mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w stanie rozstrzyganej sprawy organ I instancji prawidłowo zastosował art. 105 k.p.a. wobec braku przedmiotu sprawy, natomiast organ II instancji w sposób uzasadniony art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. decyzję PINB utrzymał w mocy.

Z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc skargę za nieuzasadnioną i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.