Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1191/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego budynku skargę oddala.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 lipca 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] nr [...] z dnia 16 stycznia 2012 r., znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane nakazano inwestorowi I. Sp. z o.o. rozbiórkę nadbudowanej części budynku przy ul G. "a" w K., tj. części budynku przy ulG."a" w K. tj. części powyżej poziomu stropu nad 4 kondygnacją budynku, po stwierdzeniu nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2012 r., znak [...] – uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) nałożył na inwestora I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul[...] obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego budynku przy ul. G. "a" w K. sprzed wykonania robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku przy ulG."a" w K. zrealizowanych w okolicznościach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 4 października 2001 r., znak:[...], tj. odtworzenia poprzednio istniejącej konstrukcji poddasza i doprowadzenie ww. budynku do stanu, który w szczególności utrwalony został na rysunkach inwentaryzacji architektonicznej z 1998 r. – karty 306-310 akt PINB znak: [...] Jednocześnie zarządzono: 1. Zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane roboty winny być wykonane na koszt zobowiązanego; 2. Roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z przepisami BHP, Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej, mając na uwadze ochronę istniejącej przed nadbudową zabytkowej części obiektu i wykonać je pod nadzorem osoby uprawnionej o specjalności budowlano – konstrukcyjnej do prowadzenia robót przy zabytku nieruchomym; 3. Niewykonanie ostatecznej decyzji skutkuje podjęciem przez organ I instancji postępowania egzekucyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.).

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., decyzją nr [...] z dnia 4 października 2001 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla I. Sp. z o.o. obejmującego przebudowę strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ulG."a" w K.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 listopada 2001 r. Po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego, w którego toku zapadło kilka odmiennych rozstrzygnięć, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ostateczną decyzją z dnia 29 maja 2006 r., znak [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 4 października 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa); jako rażąco naruszone wskazano przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1c i ust. 1 pkt 6 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1b i ust. 3 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została poddana kontroli sądowej – skarga na nią została prawomocnie oddalona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1373/06, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 782/07).

Od dnia 15 listopada 2002 r. toczyło się co do przedmiotowej inwestycji postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, w ramach którego wydano rozliczne rozstrzygnięcia, zreferowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; w szczególności – w oparciu o zebrany naówczas materiał dowodowy wskazujący na realizację robót budowlanych związanych z nadbudową budynku nr "a" w sposób naruszający przepisy prawa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 6 ustawy Prawo budowlane) – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] postanowieniem z dnia 14 maja 2003 r. znak: [...] wstrzymał inwestorowi prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych. Następnie tenże organ, decyzją nr [...] z dnia 14 lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora "obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku jw. do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie otworu w ścianie szczytowej od strony budynku ulG."b" uzasadniając, iż ściana szczytowa budynku, będąca równocześnie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego nie może posiadać żadnych otworów, gdyż stan taki jest niezgodny z przepisem określonym § 272 ust. 3 w związku z § 207 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz może stanowić poważne zagrożenie pożarowe. Natomiast odnosząc się do podnoszonych przez strony nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych budynku nr "b" w związku z wykonaną nadbudową budynku nr "a", organ poinformował, iż kwestia ta będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Decyzja, o której mowa, została później wyeliminowana z obrotu prawnego, niemniej skutkowała pozostaniem w obrocie prawnym postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 14 maja 2003 r. W toku postępowania naprawczego przeprowadzono rozliczne czynności dowodowe, obejmujące w szczególności opinie i ekspertyzy, oględziny i rozprawę.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2011 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wycofał zezwolenie konserwatorskie nr [...] na prace przy zabytkach nieruchomych z dnia 3 sierpnia 2001 roku, l.dz. [...] w przedmiocie wydania zgody na przebudowę strychu w budynku przy ul. G."a' w K. w oparciu o "Projekt architektoniczno - budowlany przebudowy strychu budynku przy ul. G."a" w K." opracowany przez arch. K. G. w czerwcu 2001 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] decyzją nr [...] z dnia 16 stycznia 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi I. Sp. z o.o. rozbiórkę nadbudowanej części budynku przy ul G."a" w K., tj. części powyżej poziomu stropu nad 4 kondygnacją budynku.

Na skutek odwołania I. Sp. z o.o. oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] w całości i nakazał inwestorowi I. sp. z o.o. zaniechanie dalszych robót budowlanych realizowanych w budynku przy G."a" w K. w okoliczności wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 4 października 2001 r. o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia 17 czerwca 2016 r., znak [...], [...], stwierdził nieważność decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2012 r. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa); jako rażąco naruszony wskazano przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została poddana kontroli sądowej – skarga na nią została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/16, przy czym wyrok ten w chwili obecnej pozostaje nieprawomocny.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] nr [...] z dnia 16 stycznia 2012 r., znak: [...] – wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania i wskazał w szczególności, że w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował tryb naprawczy przewidziany przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego, skoro inwestor dokonał nadbudowy budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Dalej Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że na obecnym etapie przedmiot postępowania jest określony prawidłowo i prowadzi do wniosku, że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego; treść tych przepisów została następnie wyjaśniona.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wymienił dowody (w szczególności dokumenty z przytoczeniem relewantnych fragmentów), na podstawie których poczynił istotne dla sprawy ustalenia faktyczne. W tym kontekście wskazane zostały: 1) opinia mgr inż. R. L. z dnia [...] lutego 2003 r.; 2) opinia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Mistrza Kominiarskiego M. C.; 3) ocena stężenia tlenku węgla opracowana przez M. G.; 4) opinia w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej do przebudowy strychu w budynku przy G."a" w K. sporządzona przez st. bryg. w st. spocz., mgr inż. S. B. w czerwcu 2004 r.; 5) opinia płk poż. w st. spocz. H. K. z dnia [...] czerwca 2004 r.; 6) opinia techniczna w sprawie ustalenia zgodności robót budowlanych przy nadbudowie budynku nr "a" przy ulicy G. w K. z przepisami Prawa budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r.; 7) opinia dyplomowanego Mistrza Kominiarskiego M. C. z dnia [...] sierpnia 2004 r.; 8) opinia wstępna dotycząca skutków zarysowania i odkształceń ścian i stropów budynku przy ulG."b" w strefie przyległej do nadbudowanego budynku przy ulG."a" sporządzona dnia [...] kwietna 2006 r. przez dr inż. S. K.; 9) opinia techniczna - aneks uzupełnienie do opinii z [...] października 2003 r. wraz z obliczeniami statycznymi dotycząca wpływu zrealizowanej nadbudowy budynku przy ulG."a" na stan techniczny murów i stateczności bezpośrednio sąsiedniego budynku przy ulG."b" w K. sporządzone przez mgr inż. J. B. z dnia [...] stycznia 2004 r.; 10) zbiorcza opinia techniczna dotycząca skutków realizacji nadbudowy budynku przy ulG."a" w K. (...) jako ocena stanu technicznego bezpośrednio sąsiedniego budynku przy ulG."b" w K. z marca 2006 r. sporządzona przez mgr inż. A. C. oraz mgr inż. J. B.; 11) opinia konstruktorska dotycząca wpływu nadbudowy kamienicy przy ulicy G."a" na pojawienie się pęknięć i odkształceń ścian i stropów budynku przy ulicy G."b" w K. sporządzona w kwietniu – czerwcu 2006 r. przez dr inż. S. K. oraz mgr inż. S. J.; 12) ekspertyza dotycząca wpływu nadbudowy budynku przy u. G."a" na uszkodzenia budynku przy ul. G."b" w K. sporządzona przez dr inż. H. P. w październiku 2006 r.; 13) opinia wykonana na zlecenie Komendy Miejskiej Policji w K. w sprawie spowodowania zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców kamienicy przy G."b" w K. poprzez wykonanie nadbudowy przy G."a" w K. sporządzona przez mgr T. K. z dnia [...] listopada 2007 r.; 14) opinia kominiarska z dnia [...] maja 2007 r. sporządzona przez Dyplomowanego Mistrza Kominiarskiego M. C.; 15) opinia konstrukcyjna dotycząca wpływu nadbudowy kamienicy przy ulicy G."a" na pojawienie się pęknięć i odkształceń ścian i stropów przy ulG. "b" sporządzona przez dr inż. S. K. oraz mgr inż. S. J. z listopada 2008 r.; 16) opinia konstruktorska dotycząca wpływu nadbudowy kamienicy przy ulicy G."a" na pojawienie się pęknięć i odkształceń ścian i stropów budynku przy G."b" w K. – aktualizacja sporządzona przez dr inż. S. K. i mgr inż. S. J. z listopada 2010 r.; 17) opinia nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. sporządzona przez Dyplomowanego Mistrza Kominiarskiego M. C. z przeprowadzonych oględzin – ekspertyzy urządzeń ogrzewczo – kominowych w K. G."a" dotycząca mieszkania nr [...]; 18) opinia biegłego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie mgr inż. G. D. z listopada 2010 r.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, okoliczność wystąpienia stanu zagrożenia zdrowia i życia została potwierdzona także w następujących dokumentach: 1) decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2006 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] i stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 4 października 2001 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ulG"a" w K.; 2) wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt: II OSK 782/07; 3) decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 sierpnia 2011 r., znak: [...], którą konserwator wycofał zezwolenie konserwatorskie nr [...] na prace przy zabytkach nieruchomych z dnia [...] sierpnia 2001 roku, l.dz. [...] w przedmiocie wydania zgody na przebudowę strychu w budynku przy ulG."a" w K. w oparciu o "Projekt architektoniczno - budowlany przebudowy strychu budynku przy ulG."a" w K. opracowany przez arch. K. G. w czerwcu 2001 r."; 4) decyzji GINB z dnia 23 marca 2016 r., znak: [...] [...], którą stwierdzono nieważność decyzji [...]INB znak: [...]

Mając na uwadze całość argumentacji zawartej w licznych opiniach i ekspertyzach, organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa nadbudowa stwarza stan zagrożenia życia i zdrowia. Nadbudowa budynku przy G"a" spowodowała nierównomierne osiadanie ściany granicznej wspólnej, a w związku z tym pęknięcia ścian w budynku przy ul. G."a" oraz budynku przy ul. G "b" Ponadto naruszenie przepisów techniczno - budowlanych w zakresie wysokości przewodów kominowych spowodowało realne zagrożenie życia i zdrowia użytkowników lokali mieszkalnych budynku nr "b" w przypadku wystąpienia niesprzyjających warunków atmosferycznych i powstania tzw. cofki, która zawiewa szkodliwe substancje z powrotem do przewodów kominowych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), tj. § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1: "Przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu" i ust. 2: "Wymaganie ust. 1 uznaje się zapełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych" – zawierają odniesienie do przywołanej w załączniku do rozporządzenia normy PN-B-10425/1989. Stosowanie przepisów ww. rozporządzenia jest obowiązkowe, a ewentualne odstępstwo może być uzyskane na etapie pozwolenia na budowę, a nie jest możliwe w trakcie postępowania legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego. Zatem z wyżej wskazanych przepisów, jak również wyżej cytowanych opracowań wynika, że dla zlikwidowania zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców budynku przy ul. G."b" niezbędne jest dokonanie nadbudowy kominów w budynku przy ul. G."b" W aktach sprawy znajduje się opinia konserwatorska z dnia [...] marca 2003 r., w której wskazano: "W odpowiedzi na pismo z dnia 8 maja 2003 roku (data wpływu: 12.05.2004) w sprawie: nadbudowy kominów w budynku przy G."b" w K. Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w K. informuje, że nie wyraża zgody na przedmiotowa inwestycję. (...) Z uwagi na ochronę proporcji obiektu oraz eksponowanej lokalizacji, negatywnie opiniuje się przedmiotowe zamierzenie". Przedmiotowy budynek jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków, zatem zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.): "Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru". Mając na uwadze stanowisko konserwatora, iż nie wyraża on zgody na nadbudowę kominów na budynku przy ulG."b" oraz brak zgody właścicieli tego budynku na wykonanie takich prac, wskazać należy, że nie można w ten sposób doprowadzić do stanu zgodnego z prawem skutków jakie wywarła przedmiotowa nadbudowa budynku przy ulG."a"

Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się dalej na art. 80 k.p.a. i – zwracając uwagę na znaczne nagromadzenie materiału dowodowego – wyjaśnił, że przychyla się do wniosków zawartych w powołanych opiniach, ocenach i ekspertyzach, które wskazują, iż występuje zagrożenie życia, zdrowia i mienia mieszkańców budynku przy ul. G'B" oraz ul. G. "a" w K..

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy, wskazał, iż nakaz rozbiórki, jako najdalej idąca konsekwencja wykonania robót niezgodnie z przepisami i winien być orzekany wówczas, gdy zostanie jednoznacznie wykazane, iż nie ma możliwości prawnych zalegalizowania takich robót. Zdaniem organu odwoławczego, działając w oparciu o poprawnie ustalone przepisy prawa PINB mógł rozważać nakaz rozbiórki, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonano roboty budowlane z naruszeniem prawa. Nakaz rozbiórki określony w sentencji zaskarżonej decyzji nakazywał rozbiórkę również elementów obiektu, które istniały przed dokonaną nadbudową. PINB nakazał w zaskarżonej decyzji rozbiórkę części budynku powyżej poziomu stropu nad 4 kondygnacją budynku, pomijając fakt, że przed rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych nad stropem czwartej kondygnacji znajdowało się poddasze. W ocenie organu odwoławczego, właściwym jest nakazanie inwestorowi przedmiotowych robót przywrócenie do stanu poprzedniego budynku sprzed rozbudowy dokonanej w 2002 r. Decyzja taka zostaje wydana m.in. w sytuacji, gdy organ nadzoru po wnikliwej ocenie stanu faktycznego stwierdzi, iż samowolnie wykonane roboty budowlane naruszają przepisy prawa (w tym obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy planistyczne) w sposób uniemożliwiający legalizację wykonanych robót. W takiej sytuacji organ nadzoru zobligowany jest wydać nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki jest nakazem zbyt daleko idącym, zwłaszcza że przedmiotowy obiekt jest obiektem zabytkowym. W ocenie organu odwoławczego, podjęte rozstrzygnięcie mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż pozostaje w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane; nie narusza również art. 139 k.p.a.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w postaci obrazy: 1) art. 7, 77, 75 i 78 § 1, 80 i 84, oraz 107 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, polegające m.in. na tym, że Organ II instancji: a) oparł rozstrzygnięcie o nieaktualny stan faktyczny, bez zweryfikowania, czy stan faktyczny na dzień orzekania przez organ II instancji nie uległ zmianie; b) oparł rozstrzygnięcie na dowolnie wybranych opiniach prywatnych zgromadzonych w aktach sprawy, pomijając opinie, których wnioski były nieadekwatne dla przyjętej w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu Decyzji WINB tezy; c) pomimo licznych sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym oraz wniosku Inwestora o przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego, który to wniosek w okolicznościach niniejszej sprawy był w pełni uzasadniony, oparł rozstrzygnięcie wyłącznie o pochodzące sprzed kilku lat dowody w postaci prywatnych opinii technicznych; 2) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji uniemożliwił inwestorowi przedstawienie nowych dowodów z prywatnej opinii technicznej, pomimo że wniosek taki został złożony przez pełnomocnika Inwestora, która to opinia w świetle aktualnego stanu faktycznego wskazywałaby na możliwość wykonania określonych czynności i robót, które umożliwiłyby doprowadzenie inwestycji przy ulG."a" do stanu zgodnego z prawem bez konieczności stosowania dalej idącej ingerencji w substancję budynku; 3) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i wydanie decyzji merytorycznej z pominięciem rozpoznania istoty sprawy przez organ I Instancji w sytuacji upływu niemal 5 lat od dnia, kiedy zapadło ostatnie rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie oraz niemal 7 od dnia sporządzenia ostatniej chronologicznie opinii technicznej, o którą organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie; 4) art. 13 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść inwestora, pomimo że występujące w sprawie wątpliwości nie przesądzają o konieczności wydania nakazu tak daleko idącego, a możliwe byłoby zidentyfikowanie rozwiązania możliwego do zaakceptowania przez strony o spornych interesach; 5) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 20 i 21 ustawy o własności lokali, poprzez konsekwentne pomijanie wspólnoty mieszkaniowej budynku sąsiedniego przy G. "b' jako strony tego postępowania oraz zastępowanie tej wspólnoty przez udział wyłącznie poszczególnych właścicieli lokali w tym budynku, z pominięciem ustawowych zasad reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej – powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich konsekwencji organ nadzoru budowlanego II instancji oparł rozstrzygnięcie o stan faktyczny sprzed kilku lat, pomimo że aktualny stan faktyczny i prawny umożliwia doprowadzenie obiektu przy ulG. "a" do stanu zgodnego z prawem bez konieczności stosowania dalej idących konsekwencji. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) błędną wykładnię art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. póz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w przedmiocie legalizacji robót budowlanych nie są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem do właściwego ministra o upoważnienie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że na gruncie niniejszej sprawy występuje stan zagrożenia zdrowia i życia uzasadniający przywrócenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat [...] nr [...] z dnia 16 stycznia 2012 r. znak: [...]; zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uczestnik P. S. w piśmie z dnia 15 listopada 2017 r. wniósł o oddalenie skargi; o oddalenie skargi wniósł również pełnomocnik uczestników D. R. i P. S. w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że Sąd podziela stanowisko Inspektor Nadzoru Budowlanego, w myśl którego w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji, co uzasadnia prowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "pr.bud."). Zaś w tymże postępowaniu zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 pr.bud., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. II OSK 2286/12, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2017 r., II SA/Kr 618/17, CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie naprawcze przewidziane przepisami art. 50 i 51 pr.bud. jest zatem uzasadnione. Zgodzić się też trzeba co do tego, że zaskarżona decyzja została podjęta na tym etapie postępowania naprawczego, na którym organowi przyszło dokonać wyboru jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 pr.bud. Zważywszy na stanowiska stron prezentowane w toku postępowania, można skonstatować, że istnienie prawnych i faktycznych podstaw do prowadzenia naprawczego, a także identyfikacja jego etapu i obecnego przedmiotu – są bezsporne.

Wspomniany wybór nie jest, rzecz jasna, dowolny ani nawet oparty na uznaniu administracyjnym. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje się wtedy, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud. Innymi słowy, nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud. Wydanie decyzji na podstawie pkt 1 ust. 1 art. 51 pr.bud., z uwagi na jej skutki, musi się opierać na dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Istotne jest tutaj jednoznaczne i niepodważalne wykluczenie możliwości, które wynikają z ust. 1 pkt 2 i 3 (por. A. Gliniecki, Komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, LEX/el, teza 6).

Wokół powyższej kwestii zdaje się ogniskować spór w niniejszej sprawie; jego istota sprowadza się do pytania, czy materiał dowodowy został dogłębnie i wszechstronnie zgromadzony i oceniony – i czy w takiej postaci, w jakiej jest, pozwala wykluczyć możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w założeniu nie wchodzi w rachubę). W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie jest, wbrew twierdzeniom skargi, pozytywna.

Niewątpliwie bardzo istotny kontekst dla oceny zgromadzonego materiału dowodowego stanowią zapadłe już ostateczne, a w jednym przypadku nawet prawomocne, rozstrzygnięcia bezpośrednio z niniejszą sprawą związane – stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz stwierdzenie nieważności poprzedniej decyzji organu odwoławczego nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. I nie chodzi tu tylko o sam fakt wyeliminowania odnośnych decyzji z obrotu prawnego, ale także o przyczyny, z powodu których to nastąpiło. I tak, decyzję o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę motywowano tym, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy między wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a naruszeniem bezpieczeństwa użytkowania sąsiedniego obiektu, co daje podstawy do uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 c i ust. 1 pkt 6 pr.bud. w ówczesnym brzmieniu. Już wtedy stwierdzono, że przed dokonaniem nadbudowy budynku przy ulG."a" kominy budynku ulG."b" spełniały wymogi Polskiej Normy, natomiast po jej dokonaniu nie spełniają tych wymagań. Ponadto wskazywano na występujące zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców budynku przy ulG."b" co wynikało z pomiarów stężenia tlenku węgla, dokonanych przez Powiatową Stację Sanitamo-Epidemiologiczną w K.. Nadbudowa ściany szczytowej budynku mieszkalnego nr "a" na wysokości ponad 8 metrów od połaci dachowej budynku nr "b" zakłóciła prawidłowe funkcjonowanie kominów wyprowadzonych ponad połać dachową budynku sąsiedniego, gdyż spowodowała okresowe występowanie ciągów zwrotnych, co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia mieszkańców. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco naruszyła przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 b i ust. 3 pr.bud., gdyż wbrew opisowi i sentencji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalającej warunki przebudowy strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu, udzielono pozwolenia na roboty budowlane polegające na dobudowie dwóch kondygnacji i pokrycia ich dachem. Pozwolenie wyszło zatem poza granice określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zezwalało na nadbudowę budynku o dwie kondygnacje, połączoną z budową zadaszenia o nowej konstrukcji, a nie na przebudowę istniejącego strychu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając te ustalenia, wskazał, iż rzeczywiście, doszło do rażącego naruszenia art. 5 pr.bud. w zakresie nakazującym takie projektowanie inwestycji, które zapewnia bezpieczeństwo pożarowe oraz bezpieczeństwo użytkowania budowli, a ponadto "sprzeczność pomiędzy decyzją ustalającą warunki zabudowy a wydanym pozwoleniem jest oczywista" (prawomocny wyrok z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1373/06). Ocenę tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 782/07), podkreślając przy tym, że "skarżący nie może zakwestionować okoliczności nie budzącej jakichkolwiek wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, co zostało prawidłowo ustalone w sprawie, że w budynku przy ulG."b" występuje zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców".

Z kolei w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wskazał na niespełnianie przez przedmiotowy obiekt wymogów prawa budowlanego, a także istnienie, przynajmniej wedle części opinii zgromadzonych w toku postępowania, stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Nadto wyeksponowano tam tezę, że nie jest dopuszczalna taka interpretacja przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która stanowiłaby dla organu nadzoru budowlanego przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 pr.bud. Organ nadzoru budowlanego nie może, powołując się na przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozostawić nieukończonej inwestycji w stanie niezgodnym z prawem budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ten pogląd (nieprawomocny wyrok z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/16). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę również stoi na tym stanowisku.

W ocenie Sądu trafne są poczynione w niniejszej sprawie ustalenia co do tego, iż przedmiotowa nadbudowa stwarza stan zagrożenia życia i zdrowia, przy czym wynika to z dwóch w zasadzie niezależnych od siebie okoliczności: nierównomiernego osiadania ściany granicznej wspólnej, skutkującego pęknięciami ścian w budynku przy ul. G."a" oraz budynku przy ul. G "b" oraz zakłócenia ciągu przewodów kominowych i możliwości powstania tzw. cofki. Ta druga okoliczność, jak trafnie wskazuje organ odwoławczy, wiąże się z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), tj. § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 i ust. 2, które zawierają odniesienie przywołanej w załączniku do rozporządzenia normy PN-B-10425/1989 (poz. 23 i 24 załącznika).

Na okoliczność nierównomiernego osiadania ściany granicznej wspólnej wskazują w szczególności: opinia wstępna dotycząca skutków zarysowania i odkształceń ścian i stropów budynku przy ulG."b' w strefie przyległej do nadbudowanego budynku przy ulG."a" sporządzona dnia [...] kwietna 2006 r. przez dr inż. S. K.; opinia techniczna - aneks uzupełnienie do opinii z [...] października 2003 r. wraz z obliczeniami statycznymi dotycząca wpływu zrealizowanej nadbudowy budynku przy ulG."a" na stan techniczny murów i stateczności bezpośrednio sąsiedniego budynku przy G."b" w K. sporządzone przez mgr inż. J. B. z dnia [...] stycznia 2004 r.; opinia konstruktorska dotycząca wpływu nadbudowy kamienicy przy ulicy G."a" na pojawienie się pęknięć i odkształceń ścian i stropów budynku przy G."b" w K. sporządzona w kwietniu – czerwcu 2006 r. przez dr inż. S. K. oraz mgr inż. S. J.; ekspertyza dotycząca wpływu nadbudowy budynku przy u. G."a" na uszkodzenia budynku przy G."b" w K. sporządzona przez dr inż. H. P. w październiku 2006 r.; opinia konstrukcyjna dotycząca wpływu nadbudowy kamienicy przy ulicy [...]. G."a" na pojawienie się pęknięć i odkształceń ścian i stropów przy ulG."b" sporządzona przez dr inż. S. K. oraz mgr inż. S. J. z listopada 2008 r.; opinia konstruktorska dotycząca wpływu nadbudowy kamienicy przy G."a" na pojawienie się pęknięć i odkształceń ścian i stropów budynku przy G."b" w K. – aktualizacja sporządzona przez dr inż. S. K. i mgr inż. S. J. z listopada 2010 r.; opinia biegłego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie mgr inż. G. D. z listopada 2010 r.

Na okoliczność zakłócenia ciągu przewodów kominowych i możliwości powstania tzw. cofki wskazują w szczególności: opinia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Mistrza Kominiarskiego M. C.; opinia techniczna mgr inż. R. L. z [...] lutego 2003 r.; ocena stężenia tlenku węgla opracowana przez M. G.; opinia w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej do przebudowy strychu w budynku przy ul. G."a" w K. sporządzona przez st. bryg. w st. spocz., mgr inż. S. B. w czerwcu 2004 r.; opinia płk poż. w st. spocz. H. K. z dnia [...] czerwca 2004 r.; opinia dyplomowanego Mistrza Kominiarskiego M. C. z dnia [...] sierpnia 2004 r.; zbiorcza opinia techniczna dotycząca skutków realizacji nadbudowy budynku przy ulG."a" w K. (...) jako ocena stanu technicznego bezpośrednio sąsiedniego budynku przy ulG."b" w K. z marca 2006 r. sporządzona przez mgr inż. A. C. oraz mgr inż. J. B.; opinia wykonana na zlecenie Komendy Miejskiej Policji w K. w sprawie spowodowania zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców kamienicy przy ul. G."b" w K. poprzez wykonanie nadbudowy przy ul. G."a" w K. sporządzona przez mgr T. K. z dnia [...] listopada 2007 r.; opinia kominiarska z dnia [...] maja 2007 r. sporządzona przez Dyplomowanego Mistrza Kominiarskiego M. C.; opinia nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. sporządzona przez Dyplomowanego Mistrza Kominiarskiego M. C. z przeprowadzonych oględzin – ekspertyzy urządzeń ogrzewczo – kominowych w K. ul. G."a' dotycząca mieszkania nr [...] Piętro; opinia biegłego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie mgr inż. G. D. z listopada 2010 r.

W tym kontekście warto przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. – już na podstawie naówczas dostępnego materiału dowodowego – uznał okoliczność występowania w budynku przy ulG."b" zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców za "niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. zauważył, że materiał dowodowy "nie wskazuje na to, aby stwierdzenia Sądu Naczelnego co do wpływu nadbudowy na funkcjonowanie przewodów kominowych w budynku sąsiednim stały się nieaktualne, nadto – nie wskazuje również na to, aby wykonano już prace usuwające stan zagrożenia powstały w tym zakresie". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ocenę tę podziela; co więcej, można powiedzieć, że obecnie materiał dowodowy jest jeszcze obszerniejszy i w jeszcze większym stopniu przekonuje o trafności poczynionych przez organy ustaleń faktycznych.

W świetle zaprezentowanej wcześniej wykładni relewantnych przepisów, prawidłowość zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie na art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., uwarunkowana jest również wykluczeniem możliwości, które wynikają z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem). W ocenie Sądu, organy trafnie przyjęły, że ta przesłanka jest spełniona – niepodobna bowiem zidentyfikować sposobu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, który wchodziłby w rachubę przy uwzględnieniu ogółu istniejących okoliczności. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji, odnosząca się do tej kwestii, jest przekonująca. Istotne znaczenie mają tu nie tylko same opinie i ekspertyzy, ale także szereg determinant prawnych. Po pierwsze, brak zgody konserwatora zabytków oraz właścicieli budynku sąsiedniego nr "b" w założeniu eliminuje rozwiązania pociągające za sobą ingerencję w tenże budynek. Po drugie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wycofał zezwolenie konserwatorskie na prace przy zabytkach nieruchomych. Po trzecie, jak wykazano w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę, przedmiotowe pozwolenie, a w konsekwencji także roboty budowlane wykonane na jego podstawie, naruszały ewidentnie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Po czwarte, w postępowaniu naprawczym nie ma możliwości uzyskania upoważnienia w sprawie ewentualnego udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych – w tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu wykładni co do wykładni art. 9 pr.bud. (por. por. A. Gliniecki, Komentarz do art. 51 ustawy - Prawo budowlane, LEX/el., teza 11 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

Powyższe rozważania zawierają już w dużej mierze odniesienie się do zarzutów skargi, niemniej jednak dodatkowo podkreślić należy, że w ocenie Sądu nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 7, 77, 75, 78 § 1, 80, 84 ani art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, po zebraniu i wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Z uwagi na charakter tegoż stanu faktycznego, który od dłuższego już czasu pozostaje niezmienny i obecnie nic nie wskazywało na jego zmianę, nie było potrzeby podejmowania specjalnych czynności mających zweryfikować jego aktualność na dzień orzekania. Nie można też zgodzić się z zarzutem, że organ dokonał rozstrzygnięcia "na chybił trafił", bez pełnej analizy materiału dowodowego. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji szerzej omówione są te opinie i ekspertyzy, które organ uznał za miarodajne, ale nie oznacza to, że pozostałe zostały pominięte czy zatajone. Wszak organ miał na względzie "znaczne nagromadzenie materiału dowodowego i opinie, które zawierają sprzeczne ze sobą wnioski" – i, powołując się na dyspozycję art. 80 k.p.a., wyjaśnił uwarunkowania i motywy dokonanej oceny. Trzeba też zauważyć, że opinie, na które powoływał się inwestor, są obszernie zreferowane w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej (s. 10 i n.).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w ścisłym tego słowa znaczeniu. Warto tu zauważyć, że "nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji (por. M. Wincenciak, Komentarz aktualizowany do art. 81(c) Prawa budowlanego, LEX/el. teza. 5). Ponadto, rozważając kwestię ewentualnego dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. "Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego" (wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/08, CBOSA, LEX nr 545346). Tym bardziej organy te mogą samodzielnie oceniać wiarygodność przedłożonych opinii prywatnych (przy czym w niniejszej sprawie nie wszystkie opinie można określić tym mianem, bo są pośród nich dokumenty sporządzone np. na zlecenie Policji). W tym kontekście przytoczyć należy także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dowodu z opinii biegłego zaprezentowane w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. – stanowisko mające walor uniwersalny, ale szczególnie ważkie, bo zrelatywizowane do niniejszej sprawy – że: "Nie można uznać za uzasadnione prawnie twierdzenie skarżącego pomieszczone w skardze kasacyjnej, że tylko sporządzone przez biegłych rzeczoznawców opinie mogłyby ocenić rzetelnie skutki realizacji obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Otóż mając na uwadze wskazany wyżej przepis art. 75 § 1 kpa zauważyć należy , iż w świetle tej normy procesowej niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi. Ustalenie w tej sprawie, przyjmując twierdzenie strony skarżącej, że wskazanie na istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy wydaniem pozwolenia budowlanego a naruszeniem Polskiej Normy powodującym zagrożenie dla życia i zdrowia osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego możliwe jest tylko i wyłącznie na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę byłoby sprzeczne z art. 75 kpa".

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, jakoby doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., polegającego na uniemożliwieniu inwestorowi przedstawienia nowych dowodów z prywatnej opinii technicznej. Jak wynika z uzasadnienia skargi, zarzut ten ma związek ze zbyt krótkim – w ocenie skarżącej – okresem między zawiadomieniem o toczącym się postępowaniu a wydaniem decyzji. O tym, że zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, skarżąca wiedziała od momentu doręczenia jej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2016 r., stwierdzającej nieważność uprzednio wydanej decyzji drugoinstancytjnej; po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania tym bardziej stało się jasne, że będzie podejmowane rozstrzygnięcie w warunkach związania zasadą szybkości i prostoty postępowania. Niepodobna zatem mówić o naruszeniu powołanych przepisów.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) i nie doszło do "wydania decyzji merytorycznej z pominięciem rozpoznania istoty sprawy przez Organ I instancji". Organ I instancji rozpoznał i rozstrzygnął sprawę co do istoty, a organ odwoławczy – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – uczynił to po raz drugi. Sam upływ czasu między wydaniem decyzji przez organ I instancji a orzekaniem przez organ odwoławczy nie stanowi, w świetle art. 138 § 2 k.p.a., podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Zreformowanie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy było prawidłowe i merytorycznie uzasadnione.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść inwestora, pomimo że występujące w sprawie wątpliwości nie przesądzają o konieczności wydania nakazu tak daleko idącego, a możliwe byłoby zidentyfikowanie rozwiązania możliwego do zaakceptowania przez strony o spornych interesach. O kwestii możliwości zidentyfikowania wspomnianego rozwiązania była wyżej; stanowisko stron zostało ustalone i nic nie wskazuje, aby uległo ono zmianie. Marginalnie należy zauważyć, że art. 7a k.p.a. dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, w zasadzie nie ma zastosowania w obliczu spornych interesów stron, a poza tym został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 9350) z dniem 1 czerwca 2017 r., ale nie ma zastosowania do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed tą datą ostateczną decyzją lub postanowieniem.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 20 i 21 ustawy o własności lokali poprzez "konsekwentne pomijanie wspólnoty mieszkaniowej budynku sąsiedniego przy ulG."b" jako strony tego postępowania oraz zastępowanie tej wspólnoty przez udział wyłącznie poszczególnych właścicieli lokali w tym budynku, z pominięciem ustawowych zasad reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej". Czynności organu w tej mierze jawią się jako prawidłowe, a poza tym przedmiotowy zarzut, podnoszony przez skarżącą, w założeniu nie mógł odnieść skutku. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zarzut pominięcia (niebrania udziału) w postępowaniu administracyjnym może skutecznie podnosić wyłącznie ta strona, której to dotyczy.

Stanowisko Sądu – negatywne – co do możliwości uzyskania w postępowaniu naprawczym upoważnienia w sprawie ewentualnego udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zostało już przedstawione wyżej. W tym miejscu warto dodać, że w niniejszej sprawie nie jest to jedyny powód, dla którego nie można było wydać rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

W ocenie Sądu, art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. został prawidłowo zastosowany do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego; przepis ten nie został zatem naruszony. Sąd nie dopatrzył się uchybień na etapie wykładni prawa, na etapie ustalania stanu faktycznego ani na etapie subsumcji tegoż stanu pod hipotezę normy prawnej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.