Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 589/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 137, art. 136
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 153, art. 200, art. 135, art. 145
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Starosta L. działając na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 2, art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej u.g.n.) orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha (pkt I) i jednocześnie odmówić zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. przy ul. [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. przy ul. [...] (pkt II) i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, tj. w pozostałym obszarze dawnej działki nr [...] (pkt III).

Jednocześnie organ wskazał osoby na rzecz, których następuje zwrot wskazanej działki oraz przysługujące im udziały (pkt IV) oraz kwotę podlegającą zwrotowi G. L. tytułem zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt VII).

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w L., stanowiąca własność J. R., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] listopada 1978 r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Wnioskiem z [...] lutego 2009 r. spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości wystąpili o jej zwrot podnosząc, że na jej części cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W dniu [...] lipca 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których uprawniony geodeta okazał granice zawnioskowanego do zwrotu gruntu. Obecni na oględzinach ustalili, że działka nr [...] zagospodarowana została pod parking utwardzony asfaltem, ogrodzony siatką na słupkach metalowych, z metalową bramą. W granicach działki od strony ul. [...] znajduje się asfaltowy wjazd na parking, murowany budynek śmietnika wraz z asfaltowym dojazdem oraz trzepak. W dalszej części, poza ogrodzeniem parkingu teren porośnięty jest trawą i chwastem (wykoszonym), znajduje się na nim kilka drzew oraz 2 latarnie, a od strony ul. [...] istnieje nasyp ziemny.

Działka nr [...] położona przy ul. [...] (projektowana działka nr [...]) porośnięta jest wysokim chwastem, trawą, krzewami samosiewnymi i kilkoma drzewami. Niewielka część działki, granicząca z ciągiem pieszym utwardzona została asfaltem.

Grunt oznaczony w dokumentacji jako nr [...] stanowi część drogi dojazdowej utwardzonej kostką.

W toku postępowania ustalono również, że zawnioskowany do zwrotu grunt w dacie wywłaszczenia objęty był miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" w L. zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr 21 z [...] sierpnia 1976 r. Zgodnie z w/w opracowaniem, teren oznaczony nr [...], położony przy ul. [...], przeznaczony był częściowo pod realizację parkingo-garażu w ramach budowy osiedla "[...]" (oznaczenie [...]) oraz w części pod pas drogowy projektowanej ulicy miejskiej (oznaczenie [...]). Natomiast obszar oznaczony w dokumentacji jako działki nr [...] i [...], położony przy ul. [...], przeznaczony był pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla "[...]" (symbol [...]).

Plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "[...]" zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 1978 r. znak: [...], jednakże w archiwum wydziału nie odnaleziono ostemplowanego załącznika graficznego do w/w decyzji. Z nieostemplowanej planszy planu realizacyjnego osiedla "[...]" wynika, że obszar oznaczony w dokumentacji nr [...] i [...] miał zostać zagospodarowany pod budynek opisany "[...]". Przedmiotowy teren graniczy z obszarem przeznaczonym pod parkingi wraz z dojazdem.

Z planu realizacyjnego osiedla "[...]", wynika zaś, że obszar projektowanej działki nr [...], położonej przy ul. [...] miał być zagospodarowany pod parking oraz obszar zieleni.

Po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, Starosta L. decyzją z [...] października 2014 r. orzekł o zwrocie projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha (oznaczenie w dokumentacji geodezyjnej jako nr [...]) oraz projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha (oznaczenie w dokumentacji jako nr [...]). Postępowanie w pozostałym zakresie zostało umorzone zgodnie z wnioskiem spadkobierców byłego właściciela nieruchomości.

Organ rozpatrując sprawę uznał, że działki te nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Obszar oznaczony projektowanym nr [...], położony przy ul. [...], przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla "[...]"; na przedmiotowym terenie miał powstać budynek. Na podstawie oględzin terenu ustalono, że na w/w obszarze nie zrealizowano żadnej inwestycji. Teren jest porośnięty trawą i chwastem oraz krzewami i drzewami. Obszar działki nr [...], położony przy ul. [...], zajęty pod zatokę parkingową i obszar zieleni, znajduje się natomiast w granicach osiedla mieszkaniowego "[...]", a nie osiedla "[...]", którego realizacja wskazana została jako cel wywłaszczenia.

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty L. odnośnie zasadności zwrotu wskazanych działek, wytknął jednak, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za wywłaszczony grunt. Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, że zaprojektowany przez geodetę nr działki [...] został wykorzystany w innym postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obszarze tej samej działki ewidencyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 301/15 oddalił skargę G. L. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia nieścisłości związanych z numeracją działek. Jednocześnie Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, co do oceny zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oraz konieczności zwrotu nakładów powodujących zwiększenie wartości zwracanych nieruchomości.

Wyrokiem z 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1599/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną G. L. wniesioną od ww. wyroku. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym wyroku oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości, lecz ocena ta nie ma znaczenia w sprawie i nie może być uznana za wiążącą.

Kolejny raz rozstrzygając sprawę Starosta L. - przywołaną na wstępie decyzją - uznał, że jedynie obszar projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha podlega zwrotowi, czym podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] października 2014 r. Cel wywłaszczenia w postaci budowy ośrodka usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności nie został bowiem na przedmiotowym terenie zrealizowany. Zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi część obszaru porośniętego trawą, chwastem i pojedynczymi drzewami. Teren został uporządkowany dopiero w toku prowadzonego postępowania. W 2010 r., przedmiotowy teren nie był uporządkowany, porośnięty był chwastem oraz krzewami i drzewkami pochodzącymi z samosiewu. Roślinność znajdująca się na nieruchomości miała charakter przypadkowy, co nie pozwala na przypisanie temu obszarowi cech zieleni osiedlowej.

W odniesieniu do obszaru oznaczonego projektowanym nr [...] o pow. 0,0069 ha położonego przy ul. [...] (wykazanego w dokumentacji jako nr [...]) organ wskazał, że teren ten utwardzony został kostką brukowa i stanowi część dojazdu do pobliskich garaży. Teren został zagospodarowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 1990 r. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" zatwierdzonym dnia [...] sierpnia 1976 r. powyższy obszar stanowił część terenu przeznaczonego pod ośrodek usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności. Obszar ten graniczył z terenem przeznaczonym w miejscowym planie pod parkingo-garaże. Również w planie realizacyjnym osiedla "[...]" obszar działki nr [...] położony był na pograniczu obszaru handlowo-usługowego i terenu parkingo-garaży. W ocenie organu teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Droga dojazdowa służąca obsłudze komunikacyjnej kompleksu budynków garażowo-usługowych stanowi bowiem infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, należało więc odmówić zwrotu w/w części wywłaszczonej nieruchomości.

W stosunki zaś do południowej części dawnej działki nr [...], położonej przy ul. [...], organ wskazał, że nie podtrzymuje stanowiska wyrażonego w decyzji z [...] października 2014 r. Jak podał teren ten zagospodarowany został w ramach osiedla "[...]" pod parking i otaczający go teren zielony. Przesłanki zwrotu nieruchomości nie może natomiast stanowić fakt, iż nieruchomość została zagospodarowana pod infrastrukturę innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Decydującym jest bowiem fakt użytkowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie Starosty L., "[...]" jak i "[...]i" są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. Infrastruktura zlokalizowana na terenie działki, bez względu na to, na jakim osiedlu się znajduje, jest jego uzupełnieniem pełniącym taką samą funkcję. Tym samym działka ta nie może podlegać zwrotowi jako zbędna na cel wywłaszczenia.

Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone.

Wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 418/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wskazując na okoliczność skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, uchylił decyzje Wojewody.

Ponownie rozstrzygając sprawę Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2021 r. uchylił decyzję Starosty L. w punkcie I, IV, V, VI, VII, VIII, IX i X, dotyczącym zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej przy ul. [...] i odmówił zwrotu ww. działki, a w pozostałej części, tj. w pkt II i III, utrzymał ją w mocy.

Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zwrotu działki nr [...] i nr [...]. W ocenie organu, ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości nie daje podstaw do orzeczenia o ich zwrocie.

Działka nr [...], stanowi teren przeznaczony pod parkingo - garaże i wraz z towarzyszącą zielenią służy obsłudze położonych w bezpośrednim sąsiedztwie bloków wielorodzinnych. Takie urządzenie działki mieści się w pojęciu osiedla mieszkaniowego jakie akceptuje się w judykaturze, a przez które rozumiana jest nie tylko budowa typowych budynków mieszkalnych ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zdaniem organu nie może mieć znaczenia, że wywłaszczona działka została zabudowana w ramach innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Decydującym jest bowiem fakt jej użytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia. Skoro zatem przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, to fakt, że osiedle to posiada inną nazwę niż wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej ma drugorzędne znaczenie. Z kolei obszar oznaczony położony przy ul. [...] w L. (wykazany w dokumentacji jako nr [...]) utwardzony został kostką brukową i stanowi część dojazdu do pobliskich garaży.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska Starosty L. w przedmiocie orzeczenia zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. Zdaniem Wojewody, Starosta L. błędnie uznał, że do dnia dzisiejszego działka ta nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Jak wskazał, z analizy materiałów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia wynika, że projektowana działka nr [...] położona jest w obszarze, gdzie zaplanowano wybudowanie budynku opisanego jako "[...]" Zawnioskowany do zwrotu teren obejmuje część planowanego budynku oraz część otaczającego budynek terenu.

Przeprowadzone oględziny tego obszaru wskazują, że teren jest wolny od zabudowy, porośnięty trawą, chwastem i pojedynczymi drzewami i stanowi część większego obszaru o podobnym stanie zagospodarowania. Ponadto z załączonych do akt niniejszego postępowania zdjęć wynika, że działka stanowi teren zielony, który z jednej strony łączy za pomocą pieszej kładki nad ul. [...] osiedle "[...]" z osiedlem "[...]", z drugiej zaś strony za pomocą dróg wewnętrznych i wydeptanych ścieżek stanowi połączenie osiedla "[...]" z terenem garaży, wśród których znajduje się pasaż zakładów handlowych, usługowych i gastronomicznych.

Nie można zatem uznać, że teren stanowi obszar, na którym nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wszystkie wymienione elementy, wraz z zagospodarowanym pod zieleń terenem stanowią infrastrukturę osiedla "[...]". Zarówno zieleń osiedlowa, jak i parkingi są obiektami towarzyszącymi, umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej.

Pismem z [...] lipca 2021 r. Z. R. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Starosty L. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt II tej decyzji.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez całkowite zignorowanie oceny prawnej dokonanej przez WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 301/15;

- art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez błędną ocenę dopuszczalności zwrotu przedmiotowych działek;

- przepisów k.p.a. wymienionych w tekście skargi w stopniu mającym zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia organu.

Rozwijając przywołane zarzuty skarżący wskazał, że w prawomocnym wyroku z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 301/15, WSA w Lublinie stwierdził w sposób jednoznaczny, że decyzja Wojewody z [...] lutego 2015 r. podtrzymująca dokonaną przez Starostę L. w decyzji z [...] października 2014 r. ocenę zasadności zwrotu wywłaszczonych działek nr [...] i [...] była prawidłowa. Tym samym rozstrzygające w sprawie organy miały wynikający z art. 153 p.p.s.a. obowiązek respektowania oceny prawnej dokonanej w w/w wyroku.

Ponadto Wojewoda w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...], a Starosta L. w odniesieniu do działki nr [...] i [...] dokonali wadliwej oceny dopuszczalności zwrotu w/w części dawnej działki nr [...], przez co naruszyli w sposób rażący przepisy art. 136 i 137 u.g.n.

Odnośnie działki położonej pomiędzy ul. [...], a [...] oznaczonej w dokumentacji zwrotowej nr [...] organy pominęły okoliczność, że jedynie cześć działki zajęta jest pod parking, a pozostała jest nieużytkiem, porośniętym chwastami, bez żadnych śladów jakiegokolwiek zainwestowania. Ponadto WSA w Lublinie w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat tej działki stwierdzając, iż realizacja na tej działce infrastruktury osiedla "[...]" nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa osiedla "[...]". Wojewoda uznając, że zagospodarowanie działki [...] na budowę parkingu w osiedlu mieszkaniowym "[...]" stanowi realizację celu wywłaszczenia, którym zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej była budowa osiedla "[...]", zmienił bezprawnie treść decyzji wywłaszczeniowej uznając, wbrew jej jasnej treści i ocenie dokonanej w prawomocnym wyroku.

Dalej podniósł, że działka nr [...] została wywłaszczona pod konkretne zindywidualizowane co do formy, zawartości i granic osiedle mieszkaniowe o nazwie "[...]", które posiadało własne granice określone w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy " [...]" z 1976 r. i planie realizacyjnym zatwierdzonym [...] kwietnia 1978 r., a wiec posiadało określone ramy prawne i granice ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym. W decyzji wywłaszczeniowej napisano expressis verbis: Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Jak z powyższego wynika w żadnym razie nie było celem wywłaszczenia - jak to bezpodstawnie twierdzą organy - ogólnie pojęte budownictwo mieszkaniowe. Działka nr [...] leżąc poza obszarem osiedla "[...]" stanowiła "nadmiar" ponad cel wywłaszczenia, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i przepisami u.g.n. stanowi przesłankę do zwrotu nieruchomości.

Przyjęcie argumentacji organu jest niedopuszczalne również z tego względu, że w dacie wywłaszczenia plan realizacyjny dla osiedla "[...]" jeszcze nie istniał. W 1978 r. kiedy wywłaszczono działkę [...] nie była nawet jeszcze planowana zabudowa wielorodzinna osiedla "[...]" - w 1980 r. zatwierdzono dopiero Założenia Techniczno-Ekonomiczne budowy osiedla "[...]". Nie ma tu żadnego znaczenia podnoszona przez organ okoliczność istnienia planu zagospodarowania przestrzennego z 1976 r., sytuującego na działce nr [...] część osiedla " [...]". To nie plany miejscowe były podstawą wywłaszczenia, a decyzje lokalizacyjne konkretyzujące czas, miejsce i zakres inwestycji. Wywłaszczenie gruntów pod osiedle "[...]" odbyło się kilka lat później, na podstawie innej decyzji lokalizacyjnej.

W odniesieniu do działki o projektowanym numerze [...], skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 301/15 ustalił, że "poza sporem jest, że teren położony był w obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności. Na podstawie oględzin ustalono, że na wskazanym obszarze nie zrealizowano żadnej inwestycji. Teren jest porośnięty trawą chwastem oraz krzewami i drzewami". Powyższa konstatacja Sądu o braku jakiegokolwiek zainwestowania przesądza o wadliwości decyzji Wojewody, który w zaskarżonej decyzji wbrew oczywistym faktom usiłuje przekonywać, iż dziko rosnąca zieleń oznacza zagospodarowanie nieruchomości. Zieleń dzika, nieuporządkowana i przypadkowa nie stanowi zieleni miejskiej czy osiedlowej. Ponadto modyfikacja celu wywłaszczenia, o której pisze Wojewoda to jest zmiana zagospodarowania terenu przeznaczonego pod handel usługi i rzemiosło na zieleń publiczną musiałaby być zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podniósł przy tym, że te same uwagi znajdują zastosowanie do działki nr [...] stanowiącej część zamkniętej szlabanem prywatnej drogi dojazdowej do prywatnych boksów garażowych. Na niej również nie zrealizowano przewidzianych w decyzji lokalizacyjnej obiektów rzemiosła gastronomii i handlu ani żadnego innego celu publicznego. Wniosek o jej zwrot podyktowany jest koniecznością uzyskania przez działkę [...] dostępu do drogi publicznej.

Kończąc skarżący podniósł, że rozstrzygające w sprawie organy naruszyły wielokrotnie i rażąco szereg przepisów k.p.a. w tym art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 i art. 77 § 1, art. 104 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2021 r. skarżący dodatkowo wskazał, że działki znajdujące się po sąsiedzku działki nr [...], wywłaszczone w takich samych okolicznościach faktycznych zostały zwrócone osobom uprawnionym. Rozstrzygnięcia w tych sprawach są prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

Rozpocząć należy od wskazania, że - zdaniem sądu - w toku prowadzonego postępowania, organy administracji zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i ustaliły stan faktycznych, który obecnie nie budzi wątpliwości. Przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji jest natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wydanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.; Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej - p.p.s.a.).

W ocenie sądu, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organy nie dokonały właściwej jego oceny (naruszając art. 80 k.p.a.), co wiąże się z kolei, z błędną jego reasumpcją do stanu prawnego art. 136 i art. 137 u.g.n.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości uznania przez Wojewodę, że został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot prowadzonego postępowania i w rezultacie stwierdzenie, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w spornej części.

Z uwagi na okoliczność, że postępowanie dotyczy zwrotu trzech działek, w sytuacji gdy każda z nich znajduje się w odmiennych uwarunkowaniach faktycznych, to koniecznym jest ocena przesłanek zwrotu każdej z tych działek osobno.

I tak, jeśli chodzi o działkę nr [...] (projektowany numer [...] o pow. [...]), której zwrot orzekł Starosta, a co zakwestionował organ odwoławczy, sąd uznał, że w przypadku tej nieruchomości zostały spełnione przesłanki jej zwrotu. Tym samym sąd w tym zakresie podziel stanowisko organu pierwszej instancji.

W sprawie bezsporne jest, że wywłaszczenie nieruchomości (działki nr [...]) nastąpiło w celu realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z jego lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Bezsporne jest także, iż cześć tej nieruchomości w postaci działki nr [...] znajduje się w obszarze tego osiedla.

Analiza przywoływanych wielokrotnie przez organy przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. wskazuje, iż możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy zostanie wykazane, iż nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zatem aby ustalić taki stan, konieczne jest dokonanie dwojakiego rodzaju ustaleń. Po pierwsze, jaki był cel wywłaszczenia, a po drugie ustalenie faktycznego wykorzystania nieruchomości. O ile pierwsza kwestia odnośnie działki nr [...] nie budzi żadnych wątpliwości, o tyle sporna jest ocena dotycząca realizacji ma tym obszarze celu wywłaszczenia.

W tym zakresie skład sądu orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko wskazywane wielokrotnie zarówno przez tutejszy sąd, jak i inne sądy administracyjne, które również słusznie prezentuje w sprawie organ odwoławczy, że realizacja celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, w tym budowę ciągów komunikacyjnych, parkingów, boisk sportowych oraz terenów zielonych. Oczywistym bowiem jest, że budowa osiedla mieszkaniowego stanowi infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle pozyskanych przez organ pierwszej instancji dokumentów objęta żądaniem zwrotu działka nr [...], położona była w obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla "[...]" (oznaczenie w planie - R2 UHp). Jak wynika z analizy rysunku planu realizacyjnego osiedla "[...]", na tym terenie miał powstać budynek opisany jako "[...]".

Bezsporne przy tym jest, że na wskazanym obszarze nie zrealizowano żadnej inwestycji. Teren w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości był porośnięty trawą i chwastem oraz krzewami i drzewami (teren został skoszony i uporządkowany dopiero po wszczęciu przedmiotowego postępowania). Niewielka część działki utwardzona została wylewką asfaltową. Co więcej z akt sprawy, jednoznacznie wynika, że wskazany stan zaniedbania i braku użytkowania terenu nie był stanem przejściowym, lecz trwałym istniejącym od dłuższego czasu. Na działce brak jest jakichkolwiek śladów zorganizowanej działalności człowieka polegającej na wykonaniu jakichkolwiek robót inwestycyjnych.

Jednakże jak wskazano wyżej, okoliczność braku wykonania na nieruchomości obiektów kubaturowych lub jakiejkolwiek infrastruktury sama w sobie nie stanowi podstawy zwrotu. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, lecz także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. sygn. I OSK 846/13).

W ocenie sądu, przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało ponad wszelką wątpliwość, że na analizowanym gruncie nie doszło jednakże do realizacji ani wskazanych wyżej obiektów ani jakiejkolwiek innej infrastruktury osiedla mieszkaniowego w tym infrastruktury osiedla w postaci zieleni osiedlowej, jak to uznał Wojewoda.

Trafnie w tym zakresie podnosił skarżący, że za zieleń osiedlową nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, a więc zieleni niezaplanowanej i niezorganizowanej celowo. Infrastruktura osiedla musi być bowiem zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji" (wyrok WSA w Lublinie z 24 stycznia 2013 r, II SA/Lu 1023/12). Poza tym jeżeli jest to zieleń osiedlowa, to winna być ona urządzona w większym lub mniejszym zakresie, w taki sposób, który świadczyłby o powiązaniu zieleni z zabudową, o służebnej roli zieleni dla mieszkańców osiedla. I co dla oceny sprawy najistotniejsze, nie można uznać zieleni "dzikiej", nieurządzonej w najmniejszy sposób od kilkudziesięciu lat - za zieleń osiedlową (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Bk 564/17).

Innymi słowy, znajdowanie się na terenie objętym wnioskiem o zwrot jakiejkolwiek zieleni nie świadczy o tym, iż jest to zieleń osiedlowa. Nieużytki i wolno rosnąca roślinność nie mieści się bowiem w określeniu zieleń osiedlowa (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14). W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni osiedlowej istotne jest przede wszystkim to w jakim stopniu nastąpiło zorganizowanie tych urządzeń. Z tego względu za zieleń osiedlową nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, a więc zieleni niezaplanowanej i niezorganizowanej celowo. Nie budzi bowiem wątpliwości sądu, że aby można było przyjąć istnienie zieleni osiedlowej winna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny i przypadkowy, co w przedmiotowej sprawie ponad wszelką wątpliwość nie miało miejsca. Za brakiem podstaw do uznania, że działka ta została zagospodarowana pod infrastrukturę osiedla przemawia również fakt, że działka ta nigdy w jakiejkolwiek formie prawnej nie została przekazana Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która wybudowała osiedle "[...]". Zgodnie natomiast z poglądem tut. Sądu zawartym w wyroku z 18 grudnia 2013 r sygn. akt II SA/Lu 593/13, nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego grunt, który nie został w żadnej formie prawnej przekazany spółdzielni mieszkaniowej.

Z tych też względów, za wadliwe należało uznać stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku podstaw zwrotu działki nr [...]. Warto przy tym wspomnieć, że tożsame z prezentowanym przez sąd stanowisko wyraził Wojewoda zarówno w decyzji z [...] czerwca 2020 r. jak i wcześniejszej z [...] lutego 2015 r., gdzie kategorycznie podkreślał brak zagospodarowania tej działki zgodny z celem wywłaszczenia. Dopiero w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy – bez podania powodów - odstąpił od wyrażanego przez cały tok postępowania stanowiska, co mogło podważać zaufanie skarżącego do organu, który - stosownie do art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - powinien to zaufanie budować.

Sąd podziela natomiast stanowisko organów, odnośnie braku podstaw do zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. przy ul. [...]. Nie można bowiem trafnych uwag dotyczących działki nr [...] zastosować w stosunku do działki nr [...]. Tym samym nie ma racji skarżący twierdząc, że na obszarze tej działki nie został zrealizowany cel wywłaszczenia mieszczący się w pojęciu - realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]".

W sprawie, w sposób jednoznaczny ustalono, że grunt oznaczony nr [...] utwardzony został kostką brukowa i stanowi część dojazdu do pobliskich garaży. Teren został zagospodarowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 1990 r. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" zatwierdzonym dnia [...] sierpnia 1976 r. powyższy obszar podobnie jak działka nr [...] stanowił część terenu przeznaczonego pod ośrodek usług podstawowych handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i łączności w ramach realizacji osiedla "[...]" (symbol R 2 UHp). Obszar działki nr [...] graniczył z terenem przeznaczonym w miejscowym planie pod parkingo - garaże. Również w planie realizacyjnym osiedla "[...]" zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r. zawnioskowany do zwrotu obszar o nr [...] położony był na pograniczu obszaru handlowo-usługowego i terenu parkingo - garaży.

Słuszna jest zatem konstatacja organów, że teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Droga dojazdowa służąca obsłudze komunikacyjnej kompleksu budynków garażowo-usługowych bez wątpienia stanowi infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Tym samym - mając na uwadze rozważania dotyczące działki nr [...] - bez znaczenia jest, że na obszarze tym nie został zrealizowany budynek opisany jako "[...]" lub inny obiekt rzemiosła, gastronomii lub handlu zgodnie z planem miejscowym. Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że działka ta stanowi prywatną drogę dojazdową, co nie znajduje potwierdzenia, szczególnie w ewidencji gruntów gdzie w dziale właściciel figuruje cały czas G. L.. Wreszcie podstawą do zwrotu tej działki nie może być wskazywana przez skarżącego koniecznością uzyskania przez działkę [...] dostępu do drogi publicznej. Przepisy u.g.n. określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zawierają bowiem takiej lub nawet zbliżonej przesłanki zwrotu, tym samym kwestie te pozostawiając rozstrzygnięciu na gruncie przepisów prawa cywilnego.

Za w pełni uzasadnione sąd uznał natomiast zarzuty dotyczące dokonanej przez organy obu instancji oceny zwroty działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. przy ul. [...]. Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku tut. sądu z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 592/08 wydanym w niemalże tożsamym stanie faktycznym i prawnym (nota bene w stosunku do działki oznaczonej w dacie wywłaszczenie nr [...], tj. położonej w sąsiedztwie działki nr [...]).

Jednocześnie, sąd wyjaśnia, że wbrew zarzutom skargi organy nie były związane na zasadzie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w wyroku tut. Sądu z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 301/15. Kwestia ta została dość jasno wyjaśniona w wyroku NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1599/16, której to argumentacji zdaje się nie dopuszczać do głosu skarżący. Uznając za zbędne wchodzenie w głębszą polemikę ze skarżącym koniecznym jest jedynie podnieść, że przedmiotem oceny sadu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna organu odwoławczego, stanowiąca rozstrzygnięcie procesowe, a nie materialne (merytoryczne) które to dopiero przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Następstwem zaskarżonej decyzji jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy. Stan ten może natomiast odpowiadać w całości dotychczasowym ustaleniom faktycznym i prawnym. Jednakże ustalenia te w sensie formalnym traktować należy jako "nowe", podlegające ponownej ocenie organu odwoławczego i sądu.

Brak związania organów oceną zawartą w sprawie II SA/Lu 301/15 nie może jednak być przeszkodą w prezentowaniu obecnie przez skarżącego stanowiska tam zawartego, tym bardziej w sytuacji trafności tych twierdzeń, co - zdaniem sądu - ma miejsce w niniejszej sprawie.

Mianowicie, w sprawie bezsporne jest, że wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło w celu realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z jego lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Bezsporne jest także, że część tej nieruchomości została istotnie zagospodarowana pod osiedle "[...]" część pod ulice A. K. i O. . Jednakże część o pow. [...] ha oznaczona jako działka nr [...] (projektowany numer [...]), o zwrot której ubiega się skarżący, weszła w skład osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1980 r. Nr [...] zatwierdzającą założenia techniczno-ekonomiczne osiedla "[...]i".

Zarówno osiedle mieszkaniowe "[...]" jak też osiedle "[...]" należą do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L.. Z przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. oględzin wynika, że obszar działki nr [...] zagospodarowany został pod parking utwardzony asfaltem, ogrodzony siatką na słupkach metalowych, z metalową bramą. W granicach zawnioskowanej do zwrotu działki od strony ul. [...] znajduje się asfaltowy wjazd na parking, murowany budynek śmietnika wraz z asfaltowym dojazdem oraz trzepak. W dalszej części, poza ogrodzeniem parkingu teren porośnięty jest trawą i chwastem (wykoszonym), znajduje się na nim kilka drzew oraz 2 latarnie, a od strony ul. [...] istnieje nasyp ziemny.

Dokonując transpozycji norm prawnych zawartych w art. 136 i 137 u.g.n. na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle ugruntowanych poglądów judykatury cel wywłaszczenia powinien być określony bardzo precyzyjnie - o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle (por. wyrok NSA z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/KR 477/93). Oznacza to, że organ administracji chcąc ocenić, czy w danej sprawie ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości, zobowiązany jest do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2000 r., sygn. I SA 1650/99, powołanym także w skardze, podkreślił, że "o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację i wnioski formułowane w powyższych orzeczeniach.

Skarga trafnie przy tym zwraca uwagę na używanie przez ustawodawcę w przepisie art. 137 u.g.n. definiującym pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu sformułowania "ten cel", co wyklucza przyjęcie, że może tu chodzić o "cel podobny" do celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

W sprawie bezsporne jest, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla "[...]" a nie osiedla [...]". Jeżeli zatem w dacie wywłaszczenia wnioskowana do zwrotu działka nr [...] nie była potrzebna do realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]", gdyż w świetle zapisów planu realizacyjnego tego osiedla przedmiotowa nieruchomość znajdowała się już na tym etapie procesu inwestycyjnego poza granicami tego osiedla, wspomnianą nieruchomość należało uznać za zbędną na cel wywłaszczenia.

Innymi słowy, skoro już w dacie wywłaszczenia projektowane osiedle "[...]" nie obejmowało spornej nieruchomości, to późniejsze jej wykorzystanie na realizację innego osiedla nie może być traktowane jako jedynie modyfikacja lokalizacji inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, gdyż w istocie lokalizacja tego osiedla nie uległa żadnej modyfikacji.

Mówiąc wprost, wywłaszczona nieruchomość w części dotyczącej działki nr [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a dokonana na jej części inwestycja w postaci budowy parkingu nie może być traktowana jako modyfikacja celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla " [...]" skoro działka ta znajduje się poza obrębem tego osiedla.

Oczywistym zatem jest, że wywłaszczenie objęło zbyt duży obszar, a "nadwyżka" dopiero w późniejszym czasie (w 1980 r.) przeznaczona została pod realizację osiedla "[...]", które w czasie wywłaszczenia jeszcze nie istniało i nie było nawet planowane.

Powyższe było najprawdopodobniej wynikiem braku dokonania podziału działki nr [...] i odjęciem prawa własności jedynie w części niezbędnej pod realizację osiedla "[...]" i pozostawieniem pozostałej części działki jej właścicielom. Ówczesny organ tak też uczynił i wywłaszczył z nadmiarem ponad rzeczywiste potrzeby osiedla "[...]" całą działkę nr [...], zagospodarowując w dalszym czasie ów nadmiar pod inne osiedle. Działanie takie nie jest jednak dopuszczalne w analizowanym porządku prawnym, co skutkuje koniecznością zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w nadmiarze ponad jednoznacznie określony cel wywłaszczenia.

W tych okolicznościach bezprzedmiotowa staje się argumentacja organu odwoławczego wskazująca, że parking położony na części działki nr [...] służy obsłudze bloków wielorodzinnych stanowiąc infrastrukturę osiedlową. Oczywiście, można by się z tym zgodzić, nawet pomijając fakt, iż jest to parking komercyjny a nie osiedlowy, nie jest jednak wcale obojętne gdzie infrastruktura osiedlowa się znajduje. Infrastruktura ta znajdująca się w osiedlu "[...]", a tym samym nie jest uzupełnieniem funkcji osiedla "[...]".

Ponadto dodać należy, że działka nr [...] podobnie jak działka nr [...] nie została nigdy udostępniona w jakiejkolwiek formie prawnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i wykorzystywana była na prywatny parking, natomiast celem wywłaszczenia była budowa osiedla realizowanego w ramach budownictwa uspołecznionego (spółdzielczego).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, eliminując z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty L.. Zdaniem sądu - mimo braku zastrzeżeń co do braku obowiązku zwrotu działki nr [...] oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie – działanie takie jest wymagane z uwagi na konieczność ponownego przeliczenia i ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania w wielkości proporcjonalnej do powierzchni zwracanych gruntów. Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien wydać decyzję również z uwzględnieniem następców prawnych zmarłego w toku postępowania A. J. C..

O kosztach postępowania orzeczono natomiast stosownie do art. 200 p.p.s.a. uwzględniając w tych kosztach wysokość uiszczonego wpisu od skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.