Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1916/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2; art. 3; art. 4
journal: Dz.U. 1978 nr 31 poz 130
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Z wykładni językowej przepisów art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. nr 31 poz. 130/ jednoznacznie wynika, iż "odznaka" mieści się w pojęciu szerszym i do tego wieloznacznym, jakim jest symbol. Tym samym odznaka jest "innym symbolem", o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.

TEZY

Z wykładni językowej przepisów art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. nr 31 poz. 130/ jednoznacznie wynika, iż "odznaka" mieści się w pojęciu szerszym i do tego wieloznacznym, jakim jest symbol. Tym samym odznaka jest "innym symbolem", o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Elżbieta Stebnicka, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2004 r. sygn. akt IV SA/Po 777/04 w sprawie ze skargi Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia 27 maja 2004 r. (...) w przedmiocie ustanowienia odznaczenia. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu L. na rzecz Wojewody W. kwotę 120 zł. /sto dwadzieścia/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

OSK 1916/04

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2004 r. IV SA/Po 777/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia 27 maja 2004 r. (...) w przedmiocie ustanowienia odznaczenia.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Uchwałą z dnia 20 kwietnia 2004 r. (...), na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ Rada Powiatu L. ustanowiła odznakę "Zasłużony dla powiatu leszczyńskiego", mającą być przyznawaną jako uhonorowanie oraz wyróżnienie obywateli, instytucji i stowarzyszeń przyczyniających się do rozwoju powiatu oraz jego promocji w kraju i za granica. Odznaka powinna być - zgodnie z uzasadnieniem uchwały - przyznawana w szczególności za działalność gospodarczą, społeczną, kulturalną i oświatową.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 maja 2004 r., (...), na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda W. orzekł o nieważności powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie dochowano trybu podejmowania uchwały przewidzianego przez ustawę z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. 1978 nr 31 poz. 130 ze zm./ w związku z ustawą z dnia 20 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. 1978 nr 162 poz. 1126/. Zdaniem Wojewody, warunkiem skuteczności tego rodzaju uchwały jest wcześniejsze zaopiniowanie wzoru odznaki przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rada Powiatu L. warunku tego nie dochowała, w związku z czym zasadne było unieważnienie uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozstrzygnięcie nadzorcze, Starosta Powiatu L. zarzucił Wojewodzie, obrazę prawa materialnego - art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o odznakach i mundurach, obrazę prawa procesowego w postaci naruszenia art. 7, 10 i 77 par. 1 Kpa oraz dyskryminację samorządu leszczyńskiego na tle analogicznych działań podejmowanych w odniesieniu do innych gmin i powiatów. Starosta zwrócił uwagę na fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przed upływem terminu wyznaczonego Radzie Powiatu do dostarczenia informacji o uzyskaniu stosownej opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej, przez co naruszony został art. 10 i 77 par. 1 Kpa. W skardze zwrócono również uwagę, że art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, wspomina jedynie o herbach, flagach, emblematach, insygniach lub innych symbolach, wobec czego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie ustanowionej uchwałą odznaki jako desygnatu jednej z ustawowych nazw. Starosta podniósł także, że art. 4 cytowanej ustawy nie określa obowiązku opiniowania projektu odznaki przez właściwego ministra, gdyż jego dyspozycja nie obejmuje w ogóle odznak powiatowych i gminnych, a jedynie takie, które są przyznawane począwszy od szczebla wojewódzkiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie jest zasadna. Podstawową kwestią jaką analizował Sąd, było zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustawy z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. 1978 r. Nr 31 poz. 130 ze zm./.

Wskazano, iż art. 3 tej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Nie można zatem uwzględnić zarzutu skarżącego, jakoby reżimowi ustawy poddane były jedynie odznaki przyznawane za działalność od szczebla wojewódzkiego. Ustawa bowiem jednoznacznie dotyczy uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Kolejną istotną kwestią była wątpliwość podniesiona przez skarżącego, czy odznaka w tej formie, w jakiej została uchwalona przez Radę Powiatu może być w ogóle zakwalifikowana jako któryś z przedmiotów wymienionych w art. 3 ustawy. Tytuł rozpatrywanej ustawy wskazuje, że dotyczy ona dwóch rodzajów przedmiotów: odznak i mundurów. Należy zatem wnosić, że wszelkie przedmioty wymienione w ustawie, do których odnoszą się przepisy tego aktu prawnego muszą być zakwalifikowane jako mundur bądź odznaka. Bez wątpienia - zdaniem Sądu - przedmioty wymienione w art. 3 ustawy należy zakwalifikować jako odznaki. Przepis ten umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego uchwalanie własnych symboli identyfikujących określony region, bądź będących z nim w jakiś sposób związanych, które jednak tylko przykładowo zostały wyliczone w art. 3. Wynika to jednoznacznie z brzmienia tego przepisu, który dotyczy także "innych symboli" niż te, które zostały wymienione wcześniej. Odznaka "Zasłużony dla powiatu leszczyńskiego", która zgodnie z uzasadnieniem zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały, miała być przyznawana jako uhonorowanie oraz wyróżnienie obywateli, instytucji i stowarzyszeń przyczyniających się do rozwoju powiatu oraz jego promocji w kraju i za granicą, jest niewątpliwie "innym symbolem" w rozumieniu art. 3 ustawy. Tym samym Sąd przyjął, że przy podejmowaniu uchwały o ustanowieniu odznaki, zastosowany powinien być tryb przewidziany w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Natomiast w tej sprawie jest bezsporne, że nie zasięgnięto opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej, w związku z czym zasadne było wydania rozstrzygnięcia nadzorczego orzekającego o nieważności przedmiotowej uchwały, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./.

Za niezasadny uznał Sąd również zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego w szczególności art. 7, 10 i 77 Kpa, bowiem wskazano, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie określonym w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto przyjęto, że rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte przed upływem terminu danego powiatowi na dostarczenie odpowiednich dokumentów nie jest automatycznie nieważne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Powiat Leszczyński, opierając ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. nr 31 poz. 130 ze zm./ polegającym na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że uchwalona przez Radę Powiatu L. odznaka jest symbolem powiatu leszczyńskiego.

Skarżący nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że: "Bez wątpienia przedmioty wymienione w art. 3 ustawy należy zakwalifikować jako odznaki". Dokonano więc wykładni prawa w kierunku stwierdzenia, że herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole to są odznaki.

Z taką wykładnią prawa - zdaniem skarżącego - nie można się zgodzić, bowiem ustawodawca wyraźnie odróżnił materię odznak. Stanowi o tym art. 2 ust. 2 omawianej ustawy, wskazujący, że odznakami mogą być emblematy, godła, barwy, herby miast i województw oraz inne przedmioty, których sposób sporządzenia i używania ma służyć celom określonym w art. 2 ust. 1 /tu: wyróżnienie za zasługi położone dla powiatu/.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - odwrócił znaczenie pojęć uznając odznaczenie za symbol, podlegający szczególnej regulacji prawnej, chociaż ustawodawca wyraźnie wskazał, że odznaka może zawierać symbol - czyli nie jest symbolem.

Stosując wykładnię rozszerzającą zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślono, iż należałoby uznać, że listowniki starostwa są również symbolami, a na przykład puchar starosty będący nagrodą dla sportowców wymaga zaopiniowania przez Komisję Heraldyczną, bowiem jest symbolem utożsamianym z powiatem.

Powołując się na powyższe, zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny,

Skarga kasacyjna Powiatu L. zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. nr 31 poz. 130 ze zm./.

Ustanawianie oraz używanie odznak i mundurów odbywa się z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. nr 31 poz. 130 ze zm./ - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą.

W przepisie art. 2 ust. 1 ustawy określono, iż odznaki dzielą się na honorowe - stanowiące wyróżnienie za zasługi /pkt 1/; organizacyjne - stanowiące oznaczenie organizacji społecznej lub spółdzielczej (...) /pkt 2/ oraz okolicznościowe - upamiętniające rocznice, wystawy, zgromadzenia /pkt 3/.

Pojęcie odznaki zdefiniowano w ust. 2 art. 2 ustawy wyjaśniając, że odznakami mogą być emblematy, godła, barwy, herby miast lub województw oraz inne przedmioty, chociażby powszechnie używane, jeżeli sposób ich sporządzenia i używania wskazuje na to, że mają służyć celom określonym w ust. 1.

Przy czym z redakcji powołanego wyżej przepisu art. 2 ust. 2 ustawy wynika, iż norma ta wylicza w sposób jedynie przykładowy co należy rozumieć pod pojęciem odznaki. Użycie bowiem przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "oraz inne przedmioty" pozwala na przyjęcie stanowiska, iż odznaką mogą być również i przedmioty nie wymienione w omawianym przepisie, jeżeli służą celom honorowym, organizacyjnym lub okolicznościowym.

Natomiast w art. 3 omawianej ustawy, określono tryb postępowania przy ustanawianiu w szczególności odznak.

Zgodnie z normą art. 3 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole.

Wzory symboli, o których wyżej mowa wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej /art. 3 ust. 3 ustawy/.

Zatem w opisanej sytuacji prawnej - mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej - należy dokonać wykładni pojęcia "inne symbole" pomieszczonego w przepisie art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy.

W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną /porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 1000 r. K 25/99 - OTK 2000 nr 5 poz. 141/.

Stosownie więc do reguł wykładni językowej zauważyć należy, iż słowo symbol /z greckiego symbolon/ oznacza znak, przedmiot, pojęcie zastępujące inne pojęcia lub przedmioty, mający także znaczenie na zasadzie nie w pełni określonej analogii. Symbol jest istotą wieloznaczności /porównaj Słownik wyrazów obcych PWN 1980 str. 718/.

Z kolei pojęcie odznaki należy przede wszystkim rozumieć jako znak wyróżniający nagrodzonego za rzetelną pracę lub osiągnięcia zawodowe, sportowe i inne oraz jako znak /znaczek/ przynależności organizacyjnej, zawodowej /porównaj Uniwersalny Słownik Języka Polskiego Wydawnictwa Naukowe PWN Warszawa 2003 str. 1119/.

Zatem skoro odznaka jest znakiem podobnie jak emblematy, godło, barwy, herb itp., to niewątpliwie mieści się ona w pojęciu symbolu, który - co już wyżej wykazano - zawiera w swej treści i to znaczenie.

Tak więc z wykładni językowej wskazanych przepisów ustawy jednoznacznie wynika, iż "odznaka" mieści się w pojęciu szerszym i do tego wieloznacznym, jakim jest symbol.

Tym samym odznaka, której dotyczy przedmiotowe postępowanie jest "innym symbolem", o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.

W takiej sytuacji zatem ustanowienie odznaki "Zasłużony dla powiatu leszczyńskiego" wymagało zastosowania procedury zaopiniowania jej przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy.

Brak takiego uzgodnienia z organem współdziałającym niewątpliwie pozwalał Wojewodzie W. na podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku.

Oddalając wniesiona skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo zastosował przepisy omawianej ustawy o odznakach i mundurach, a zatem skarga kasacyjna, która nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 i 205 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.