Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1754/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 937/18 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 937/18 oddalił skargę K.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko służbowe.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i 1a pkt 4, § 2a ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.):

– zwolnił z dniem 1 lipca 2018 r. [...] K.K. z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]

– z dniem 2 lipca 2018 r. mianował go z urzędu na stanowisko [...] Wydziału – [...] Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] w [...] grupie uposażenia zasadniczego z zachowaniem mnożnika [...] kwoty bazowej w wysokości [...] zł miesięcznie. Jednocześnie z dniem 1 lipca 2018 r. cofnął mu dodatek funkcyjny w II kategorii w dotychczasowej wysokości i z dniem 2 lipca 2018 r. przyznał dodatek służbowy w wysokości [...] zł miesięcznie na czas nieokreślony.

Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") nadał rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesienia przez [...] K.K. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu decyzji podał, że Komendant Miejski Policji w [...] Rozkazem Organizacyjnym z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] dokonał zmian organizacyjnych w strukturze Komendy Miejskiej Policji w [...]:

– poddano likwidacji i wyłączono z etatu Wydział [...] w pełnym stanie etatowym oraz

– dokonano likwidacji i wyłączono z etatu Wydział [...] w pełnym stanie etatowym.

– w miejsce wyżej wymienionych Wydziałów utworzono jeden Wydział [...] o nowej strukturze organizacyjnej.

Rozkaz Organizacyjny wszedł w życie z dniem 2 lipca 2018 r.

Ze względu na konsekwencje wynikające z przedmiotowego Rozkazu Organizacyjnego, Komendant Miejski Policji w [...], w obecności swego Zastępcy, [...] Wydziału Ogólnego i Przewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów w dniu 27 czerwca 2018 r. przeprowadził z [...] K.K. rozmowę, w trakcie której przedstawił zmianę dokonaną Rozkazem Organizacyjnym oraz brak możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne (z uwagi na konieczność sprawowania przez Zastępcę Komendanta ciągłego nadzoru nad realizowaniem przez niego zadań na zajmowanym stanowisku). Zaproponował wyżej wymienionemu policjantowi niższe stanowisko służbowe [...] Wydziału [...] Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] z wynagrodzeniem w [...] grupie uposażenia zasadniczego i tym samym stopniem etatowym jaki miał na stanowisku [...] wydziału. Wskazał, że zachował on prawo do mnożnika w wysokości [...] kwoty bazowej, do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego oraz że w miejsce dodatku funkcyjnego zostanie mu przyznany dodatek służbowy w niezmienionej wysokości. Z rozmowy została sporządzona notatka służbowa, z którą został on zapoznany co potwierdził własnoręcznym podpisem. Następnie Komendant Miejski Policji w [...] wydał podany wyżej rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że policjant nawiązując stosunek służbowy godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego. Ma świadomość podlegania zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez jego zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania). Przełożony policjanta ma też prawo doboru kadry jednostronnymi aktami.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] przedstawił treść art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy o Policji i stwierdził, że zmiany organizacyjne w etacie Komendy Miejskiej Policji w [...] dokonane Rozkazem Organizacyjnym nr [...] mają na celu poprawę sprawności funkcjonowania komórek Komendy, biorąc pod uwagę katalog i specjalizację realizowanych przez nie zadań oraz hierarchię poszczególnych stanowisk policyjnych i pracowników Policji. [...] K.K. w odwołaniu mylnie przyjmuje, że w wyniku reorganizacji "połączono dwa Wydziały [...] i [...] w jeden o nazwie Wydział [...]", a "w wyniku tego przekształceniu uległy dwa stanowiska naczelników w jedno stanowisko [...] połączonego wydziału", z czego wywodzi, iż doszło do pozornej likwidacji stanowiska.

W ocenie organu odwoławczego, w Komendzie Miejskiej Policji w [...] najistotniejszą proponowaną zmianą była likwidacja dotychczas funkcjonujących Wydziałów [...] w pełnych stanach etatowych i utworzenie nowej komórki organizacyjnej o nazwie Wydział [...], która po zmianach liczy 140 stanowisk policyjnych i 5 stanowisk pracowniczych. W kierownictwie Wydziału przewidziano stanowisko [...] oraz 3 zastępców, co wprowadziło wyraźny podział obszernego katalogu zadań realizowanych przez komórki służby prewencyjnej. Nazwa nowej komórki wynika z przepisów zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (t.j.: Dz. U. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.), które stanowi o kolejności stosowania nazewnictwa komórek organizacyjnych w Policji. [...] K.K. nieodpowiednio interpretuje wprowadzone zmiany organizacyjne, a użyte przez niego słowa "przekształcenie", "połączenie" są nieadekwatne do sytuacji i nie znajdują uzasadnienia. Zmiany przyczyniły się do czytelnego przyznania poszczególnym przełożonym określonych uprawnień i odpowiedniego zakresu odpowiedzialności oraz usprawniły monitorowanie przebiegu adaptacji zawodowej policjantów w służbie przygotowawczej oraz koordynację procesu rozwoju zawodowego policjantów w służbie stałej. Zorganizowana struktura komórek służby prewencyjnej, uwzględniająca specjalizację zadań wykonywanych przez te komórki oraz możliwość sprawowania skutecznego nad nimi nadzoru, ma zapewnić realizację ustawowych zadań Policji poprzez uporządkowane, sprawne i efektywne działania, zgodne z zasadami organizacji hierarchicznej jaką jest Policja. Powyższe uzasadnia zastosowanie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, gdyż reorganizacja pracy tej Komendy i związana z tym likwidacja stanowiska zajmowanego przez odwołującego niewątpliwie mieści się w zakresie tego przepisu.

Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że rozpatrując przeniesienie [...] K.K. na inne stanowisko (na etapie orzekania przez organ pierwszej instancji) nie brano pod uwagę innych stanowisk niż zaszeregowane w [...] grupie. Były to dwa wakujące stanowiska: [...] (nowo tworzonego) oraz [...] Wydziału – [...] Policji.

Według odwołującego, w okresie poprzedzającym zmiany organizacyjne miał występować również wakat na stanowisku [...] Wydziału do Walki z Przestępczością Gospodarczą. Twierdzenia tego nie potwierdzono, gdyż na przedmiotowe stanowisko rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dniem 1 czerwca 2018 r. nr 167/2018 został mianowany dotychczasowy zastępca [...].

Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania ponownie dokonał aktualnej analizy stanu kadrowo-etatowego w Komendzie Miejskiej Policji w [...], aby ustalić, czy nie ma wolnego stanowiska, na które mógłby być mianowany [...] K.K.. Ustalił, że w strukturach kadrowych jednostki znajdował się jeden wakat w [...] grupie zaszeregowania – [...] Wydziału [...]. Stanowisko to zostało zaproponowane innemu policjantowi, który po pozytywnej weryfikacji przez Inspektora Nadzoru Wewnętrznego przeprowadzonej na podstawie art. 6i ustawy o Policji w dniu [...] sierpnia 2018 r. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] i miał zostać mianowany na stanowisko [...] Wydziału [...] z dniem 1 września 2018 r. Procedura w tym zakresie została podjęta 2 miesiące przed wprowadzeniem w życie Rozkazu Organizacyjnego.

Ustalił również, iż Komenda Miejska Policji w [...] posiadała także dwa wakaty w [...] grupie zaszeregowania: komendanta Komisariatu Policji w Opatówku i komendanta Komisariatu Policji w Koźminku, jednak na tych stanowiskach wcześniej powierzono obowiązki innym policjantom. Ostatnim wakatem w [...] grupie zaszeregowania był wakat [...] Wydziału – [...] Policji.

W świetle wyników analizy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w zasobach Komendy Miejskiej Policji w [...] pozostawał wolny jeden etat: na stanowisku [...] Wydziału – [...] Policji zaszeregowany w [...] grupie uposażenia zasadniczego (na pozostałych stanowiskach powierzono obowiązki służbowe innym policjantom).

Organ odwoławczy przechodząc do rozważań prawnych dotyczących podstawy przeniesienia [...] K.K. na niższe stanowisko służbowe w oparciu o art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji wyjaśnił, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Przeniesienie policjanta na niższe stanowisko może mieć miejsce, gdy zostaną spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego i brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko.

Gdy nie może nastąpić przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne, organ podejmując decyzję o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe jest obowiązany wykazać, że faktycznie nie ma możliwości mianowania go na inne stanowisko równorzędne.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w sprawie jest niesporne, że pierwsza przesłanka określona w tym przepisie została spełniona nastąpiła bowiem likwidacja stanowiska zajmowanego przez odwołującego. Została także spełniona druga przesłanka określona w tym przepisie, gdyż wykazano, że w Komendzie Miejskiej Policji w [...] nie ma wakatów na równorzędnych stanowiskach.

Odnosząc się do zarzutów K.K. dotyczących niezapoznania go z Rozkazem Organizacyjnym nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że komendant jednostki organizacyjnej nie ma prawnego obowiązku przedstawiania i zapoznawania podległych mu policjantów z tego rodzaju rozkazami. Komendant Miejski Policji w [...] od grudnia 2016 r. kilkukrotnie komunikował, iż struktura pionu [...] w tej Komendzie nie sprawdza się i będzie zmierzał do jej reorganizacji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że Komendant Miejski Policji w [...], podejmując decyzję o mianowaniu [...] K.K. na stanowisko [...], miał na względzie ważny interes służby, gdyż stanowisko [...] nowo powstałego wydziału liczącego ponad 140 etatów jest stanowiskiem wymagającym samodzielności, fachowości, doświadczenia oraz pełnej odpowiedzialności za zadania służbowe realizowane przez podległych policjantów i pracowników. Efektywność pracy [...] wydziału w poważnym stopniu zależy od organizacji, metod i techniki pracy własnej. Kierowanie wydziałem sprowadza się do właściwego procesu planowania, organizowania, przewodzenia i kontrolowania realizowanych zadań przez podległych policjantów dla osiągnięcia ustalonych celów. Komendant Miejski Policji w [...] takie oczekiwania miał w stosunku do [...] K.K. jako [...] Wydziału [...], lecz on ich nie spełniał, gdyż w sposób niezadowalający realizował zadania nadzorcze w stosunku do podległych policjantów. Potwierdzają to prowadzone czynności wyjaśniające, w ramach których wskazano brak nadzoru [...] Wydziału [...] nad podległymi policjantami, skutkujące między innymi naruszeniem dyscypliny służbowej. Z [...] K.K. były przeprowadzane rozmowy instruktażowe i jedna rozmowa dyscyplinująca, które nie odniosły oczekiwanego rezultatu. Zebrane w postępowaniach wyjaśniających materiały, o których mowa w notatce służbowej z dnia 12 lipca 2018 r. Zespołu Kontroli, Skarg i Wniosków Komendy Miejskiej Policji w [...] stwierdziły liczne uchybienia. Ujawnione błędy wskazywały na niewłaściwie sprawowany nadzór przez [...] wydziału, pomimo deklarowanych przez niego działań naprawczych.

W ocenie kierownictwa Komendy Miejskiej Policji w [...], [...] K.K. nie spełnił oczekiwań na stanowisku [...] Wydziału [...] liczącego 68 etatów. Z kolei utworzony z dniem 2 lipca 2018 r. Wydział [...] miał liczyć 145 etatów, nie dawał on zatem rękojmi właściwej realizacji zadań na tym stanowisku. Wymagał on stałego nadzoru bezpośrednich przełożonych, gdyż niewłaściwie pełnił funkcję [...] wydziału. Nieprawidłowości w funkcjonowaniu Wydziału [...] potwierdzają liczne notatki służbowe, które wskazują na uchybienia w organizacji służby, niestosowanie procedur policyjnych oraz o sposobie realizacji zadań przez podległych policjantów, świadcząc przede wszystkim o braku odpowiedniego nadzoru.

Organ odwoławczy, odnosząc się do kwestii przyznania [...] K.K. dodatku służbowego, wyjaśnił podstawę prawną jego przyznania w niezmienionej wysokości [...] zł.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie zakwestionował także faktu nagradzania i wyróżniania [...] K.K., to jednak podał, że w latach 2017-2018 otrzymywał on nagrody w niższych kwotach niż inni kierownicy komórek organizacyjnych Komendy Miejskiej Policji w [...]. Wyjaśnił, że powodem ich przyznania w takich wysokościach były uchybienia w jego pracy polegające między innymi na niestosowaniu się do uwag kierowanych pod kątem nieprawidłowego funkcjonowania podległego mu wydziału, braku nadzoru z jego strony nad podległymi mu policjantami oraz brak zaangażowania w prawidłową realizację zadań w podległych komórkach. [...] K.K. nie zwracał również uwagi na liczne uchybienia w wydziale i bagatelizował uwagi kierownictwa. Odzwierciedlają to notatki służbowe zarówno Komendanta jak i jego zastępcy.

Organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutu nie otrzymania przez [...] K.K. karty opisu stanowiska pracy podał, że zmiany wprowadzone Rozkazem Organizacyjnym nr [...] dotyczyły również Wydziału – [...] Policji i wynikały ze zmian regulaminu Komendy Miejskiej Policji w [...]. W związku z powyższym, zgodnie z Regulaminem Komendy Miejskiej Policji w [...] z dnia 24 maja 2018 r. zmieniającym regulamin Komendy Miejskiej Policji w [...] ([...]), naczelnik tej komórki był zobowiązany do dostosowania kart opisów stanowisk pracy w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie nowej struktury. Naczelnik Wydziału – [...] Policji do czasu opracowania pisemnego zakresu obowiązków zlecał [...] K.K. na bieżąco zadania adekwatne do zajmowanego stanowiska. Odwołujący w dniu 13 lipca 2018 r. zapoznał się z kartą opisu stanowiska pracy, co potwierdził własnoręcznym podpisem.

Za niezasadny uznał także zarzut dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 123, poz. 857 ze zm.). Przepis ten ma bowiem zastosowanie w przypadku mianowania policjanta na wyższe stanowisko, co w tej sprawie nie miało miejsca.

W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] został wydany przez organ właściwy, spełnia kryteria uznania administracyjnego, a motywy rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Uzasadnienie rozkazu personalnego spełniało wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Zarzuty zawarte w odwołaniu, kwestionujące przyczyny przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zmierzają do kwestionowania polityki kadrowej przełożonego i nie mogą stanowić argumentacji uzasadniającej uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez zaniechanie wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności przekonującego uzasadnienia rozkazu personalnego, co uczyniło go dowolnym i arbitralnym;

- art. 10 w zw. z art. 78 K.p.a., przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz nie przeprowadzenie dowodu na okoliczności mające znaczenie dla sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wyjaśnienia i wskazania w sposób prawidłowy i wyczerpujący faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i powodów, dlaczego nie zażądał dowodów, które mogły być istotne dla sprawy;

- art. 138 K.p.a., przez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

- art. 155 K.p.a., przez utrzymanie zaskarżonego rozkazu personalnego w mocy, podczas gdy zachodziły podstawy do jego uchylenia, wobec faktu, że przemawiał za tym interes społeczny i słuszny interes strony.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), wniósł o przeprowadzenie szeregu dowodów na okoliczności związane z procedurą jego zwolnienia ze stanowiska [...] Wydziału [...], mianowania na to stanowisko innej osoby [...], a także dotyczących okoliczności formułowania ocen względem jego osoby, które później przywołano jako podstawy kwestionowanego rozkazu personalnego.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą potwierdzić zasadność podanych w niej zarzutów.

Podał m.in., że z wywodów organów wynika, iż najpierw podjęto decyzję o przeniesieniu go na niższe stanowisko, a później dopiero udowadniano, że nie było możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. Doszło zatem do odwrócenia sensu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Przepis ten wymaga, aby w pierwszej kolejności wystąpiła likwidacja stanowiska i brak stanowisk równorzędnych, a dopiero następnie można na podstawie uznania rozważać przeniesienie policjanta na niższe stanowisko.

Wskazał, że generalna ocena jego pracy na stanowisku [...] Wydziału [...] została oceniona jako pozytywna.

Zdaniem skarżącego, reorganizacja Komendy Miejskiej Policji w [...] wprowadzona Rozkazem Organizacyjnym [...] była dokonywana w okolicznościach, gdy występowały etaty na równorzędnych (w stosunku do tego które zajmował) stanowiskach. Były nimi Naczelnik Wydziału [...] oraz Naczelnik Wydziału do Walki z Przestępczością Gospodarczą. Odnośnie tego drugiego stanowiska zauważył, iż mianowanie na nie innego policjanta nastąpiło w dniu 1 czerwca 2018 r., a więc już po wydaniu Rozkazu Organizacyjnego [...]. Oznacza to, że podczas przeprowadzanej reorganizacji Komendant Miejski Policji w [...] miał możliwość zadysponowania dwoma równorzędnymi stanowiskami.

W ocenie K.K., skoro doszło do połączenia Wydziału [...] i Wydziału [...] to naturalnym następcą na objęcie kierownictwa nowego połączonego Wydziału zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji powinien być właśnie on. Tymczasem na to stanowisko mianowano osobę z niższego szczebla, co jest obejściem prawa. Podał, że na stanowisko [...] nowego Wydziału [...] z dniem 1 września 2018 r. mianowano byłego [...], [...] w Komendzie Powiatowej Policji w [...], a więc pochodzącego z jednostki organizacyjnej znacznie mniejszej od tej, którą zarządzał skarżący. Odnotował także pewną relację pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a [...], gdyż ten pierwszy niegdyś był w [...] Komendantem Powiatowym. Dążył on zatem do awansu [...] kosztem utraty stanowiska przez skarżącego. K.K. podał również, iż sprzeciwia się uporczywemu wyszukiwaniu przez organy błędów w jego pracy.

Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy badał stan kadrowy Komendy Miejskiej Policji w [...] na dzień 9 sierpnia 2018 r. i ustalił, że istnieje wakat na stanowisku [...] Wydziału [...]. Dopiero bowiem rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] przeniesiono innego policjanta ze skutkiem objęcia stanowiska na dzień 1 września 2018 r. Przy czym procedura powołania [...] nowego Wydziału trwała już dwa miesiące przed wprowadzeniem w życie Rozkazu Organizacyjnego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Oznacza to, że Komendant Miejski Policji w [...] wraz z Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] wspólnie i w porozumieniu podejmowali działania organizacyjno-prawne mające na celu ograniczenie jego praw wynikających z ustawy o Policji.

K.K. w dalszej części uzasadnienia skargi szczegółowo argumentował, że ocena organów dotycząca doświadczenia i rzetelności jego osoby oraz predyspozycji do zajmowania stanowiska, takiego jak stanowisko [...] Wydziału [...] powstałego w nowej strukturze organizacyjnej jest nietrafna. Stwierdził (co poparł dowodami), że za dotychczasową pracę uzyskiwał pozytywne oceny (s. 8 skargi), przebieg jego służby wskazuje, iż ma on doświadczenie w działaniu w strukturze organizacyjnej Komendy i to nie tylko takiej, jaka istniała przed lipcem 2018 r., ale także takiej, jaką zaprowadzono obecnie (Komenda funkcjonowała w taki sposób przed dniem 1 stycznia 2016 r., s. 9-11 skargi), wreszcie bardzo obszernie wyjaśnił, dlaczego nie zgadza się ze stawianymi mu zarzutami dotyczącymi nieprawidłowości na stanowisku [...] Wydziału [...].

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy sądowej, która odbyła się w dniu 31 stycznia 2019 r. K.K. opisując okoliczności wydania rozkazu personalnego wyjaśnił, że, gdy był naczelnikiem podlegało mu 70 osób, a obecnie na stanowisku [...] wykonuje tylko nieskomplikowane czynności, które mógłby wykonywać szeregowy policjant. Czynności te są poniżej jego kwalifikacji. Wyraził przekonanie, że sytuacja w jakiej się znalazł jest dla niego swoistą "śmiercią zawodową", gdyż na nowym stanowisku nie ma szans na rozwój i awans. W ocenie K.K., przeniesienie go na stanowisku [...] poczytuje jako szykanę. Posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska [...], gdy tymczasem realizuje czynności najprostsze, dużo poniżej swoich kwalifikacji. Wskazał, że w komendzie mógłby pełnić rolę [...], a na innych stanowiskach straciłby finansowo, gdyż są one niżej opłacane. W tym kontekście tylko stanowisko [...] nie wiąże się z taką stratą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku podał, że K.K. niezasadność wydanego wobec niego rozkazu personalnego opiera na następujących tezach: po pierwsze, w okolicznościach w jakich zwolniono go ze stanowiska [...] Wydziału [...] (mianując na stanowisko [...] w Wydziale – [...] Policji) istniało obiektywnie stanowisko równorzędne, to jest – stanowisko [...] Wydziału [...], który powstał w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w miejsce Wydziałów [...]. W ocenie skarżącego, jest to okoliczność bardzo istotna, gdyż nie można twierdzić, że "brak było stanowisk równorzędnych", a to jest przesłanka niezbędna do zastosowania art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Po drugie przygotowując zmiany w Komendzie Miejskiej Policji w [...], w tym utworzenie dużego etatowo Wydziału [...] (które wprowadzono Rozkazem Organizacyjnym z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]) z góry planowano powołać na nowe stanowisko [...] innego policjanta (a nie skarżącego). W ten sposób miało dojść do obejścia wymogu z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W rezultacie działania towarzyszące reorganizacji miały doprowadzić do sytuacji, w której dążono do następczego wykazania przesłanek z tego przepisu, co wyrażało się w podważaniu rzetelności i kompetencji K.K. na dotychczasowym stanowisku [...] Wydziału [...] i ukazywaniu go jako osoby nie dającej rękojmi kierowania nowym Wydziałem [...]. Skarżący przedstawił szczegółową polemikę z wysuniętymi wobec niego zarzutami, jednocześnie wskazał na posiadane doświadczenie, które predestynowało go do pełnienia roli [...].

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest niezasadny. Dokonując analizy tego przepisu wskazał, że w okolicznościach tej sprawy niewątpliwie wystąpiła określona w tym przepisie przesłanka "likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego".

Rozkazem Organizacyjnym Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] ([...], k. 6-8 akt administracyjnych) zlikwidowano i wyłączono z etatu Wydział [...] w pełnym stanie etatowym, natomiast w jego miejsce (jak i w miejsce również zlikwidowanego Wydziału [...]) utworzono inaczej zorganizowany Wydział [...] z jednym naczelnikiem oraz trzema zastępcami naczelników (zob. odpowiednio § 1 pkt 5, 6 oraz 12 lit. a rozkazu organizacyjnego [...]). Przedmiotowe zmiany zmierzały do realizacji założeń zarządzenia Komendanta Głównego Policji w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (tekst jednolity tego zarządzenia ogłoszono obwieszczeniem Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2013 r., Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 50 ze zm.; co do nazewnictwa zob. § 20 ust. 1 zarządzenia, co do liczy zastępców [...] - § 17 ust. 1 pkt 3 zarządzenia).

Istota sporu prawnego dotyczy natomiast tego, czy względem K.K. – przed zmianami organizacyjnymi Komendy Miejskiej Policji w [...] będącego naczelnikiem Wydziału [...] – można twierdzić, że "nie było możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew sugestiom skarżącego podstawą przeniesienia policjanta na niższe stanowisko nie musi być bezwzględnie "brak stanowiska równorzędnego", ale "brak możliwości mianowania" policjanta na inne równorzędne stanowisko. Ta druga formuła jest formułą szerszą i wskazuje, że chodzi o nieskonkretyzowane przez ustawodawcę okoliczności ("możliwości") dotyczące organizacji służby w danej jednostce.

Rolą komendanta decydującego o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest wykazanie – z powołaniem się na obiektywne okoliczności – dlaczego w danym przypadku policjant zwalniany ze stanowiska nie może uzyskać stanowiska równorzędnego. Weryfikacja działania komendanta Policji w sprawach służbowych nie może jednak prowadzić do przyjęcia automatyzmu, że istnienie jakiegokolwiek równorzędnego stanowiska oznacza zawsze obowiązek obsadzenia go przez policjanta dotychczas zajmującego stanowisko likwidowane. Kompetencja w zakresie doboru kadr, wywodzona z zawartego w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji zwrotu "nie ma możliwości mianowania", aktualizuje się wówczas, gdy likwidacja stanowiska służbowego następuje na skutek reorganizacji jednostki Policji prowadzącej do powstania równorzędnych stanowisk, ale o innej charakterystyce, obowiązkach, czy wiążących się z większą odpowiedzialnością.

Powyżej opisana sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Reorganizacja Komendy Miejskiej Policji w [...] dokonana Rozkazem Organizacyjnym z dnia [...] maja 2018 r., [...] doprowadziła do likwidacji w jej ramach dwóch dotychczasowych mniejszych Wydziałów: [...] o stanach etatowych 74,6 i 74 stanowisk, a w to miejsce powstał znacznie większy, bo liczący 145 etatów Wydział [...], kierowany przez [...] i trzech zastępców.

Sam fakt rozbudowania struktury kadrowej i organizacyjnej Wydziału [...] (co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu Rozkazu Organizacyjnego nr [...], k. 7 verte do 8 akt administracyjnych) pozwala przyjąć, że stanowi on nową komórkę jednostki Policji o innej niż dotychczasowe komórki charakterystyce i bardziej wymagającej dla jej kierownictwa strukturze. W odniesieniu do tego rodzaju zmian nie można przyjmować, że z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji – w opisanej sytuacji – wynika nakaz obsadzenia przez komendanta tego kierownictwa bezwzględnie tymi samymi osobami, które dotychczas były odpowiedzialne za mniejsze komórki.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w świetle art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji obok przesłanki "likwidacji zajmowanego stanowiska", przeniesienie policjanta na niższe stanowisko może nastąpić też "z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi". Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie ta ostatnia przesłanka nie występowała, to jednak stanowi ona pewną wskazówkę dla interpretacji analizowanego przepisu. Skoro zatem "inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi" mogą być wyjściowym powodem przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, to tym bardziej drugi człon art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji ("gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko") nie może być interpretowany w ten sposób, że policjant zwolniony z dotychczasowego likwidowanego stanowiska musi być bezwzględnie mianowany na stanowisko równorzędne, choćby nawet miało to nastąpić wbrew uzasadnionym potrzebom organizacyjnym.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji należy rozumieć w ten sposób, że ma on na celu ochronę policjanta przed przeniesieniem na niższe stanowisko, w sytuacji, gdy istnieje obiektywna, nie pozostająca w sprzeczności z uzasadnionymi potrzebami organizacyjnymi jednostki Policji, możliwość mianowania go na równorzędne stanowisko.

Rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o zwolnieniu [...] K.K. ze stanowiska [...] Wydziału [...] i o mianowaniu go na stanowisko [...] w Wydziale – [...] Policji został wydany wobec likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska [...], które zastąpiono stanowiskiem [...] innego, większego i rozbudowanego Wydziału. W takiej sytuacji, Komendant Miejski Policji w [...] zachował prawo do podjęcia stosownych decyzji kadrowych w odniesieniu do kierownictwa Wydziału [...], w tym nie był ograniczony w zakresie obsadzenia stanowiska jego [...].

Sąd pierwszej instancji przyjął, że powyższe stwierdzenie nie stoi w sprzeczności z ratio legis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Wedle tego przepisu K.K. nie można było mianować na niższe stanowisko, gdyby wobec likwidacji jego dotychczasowego stanowiska [...] zaistniała możliwość zaproponowania mu innego równorzędnego stanowiska – czyli musiałby zaistnieć wakat na takim stanowisku i nie byłoby przeszkód organizacyjnych do mianowania na nie skarżącego.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] dokonał analizy stanu kadrowo-etatowego Komendy Miejskiej Policji w [...] i ustalił, że wakujące stanowisko [...] nowego Wydziału [...] zostało już zaproponowane innemu policjantowi, a wszystkie inne potencjalnie wakujące stanowiska kierownicze w [...] grupie zaszeregowania ([...]) okazały się być już obsadzone.

W zaistniałej sytuacji "nie było możliwości" mianowania K.K. na inne stanowisko, równorzędne stanowisku dotychczas przez niego zajmowanemu ([...] Wydziału [...]). Mianowanie go na stanowisko [...] w Wydziale – [...] Policji, czyli jedyne wolne stanowisko w [...] grupie zaszeregowania w Komendzie Miejskiej Policji w [...], nie nastąpiło zatem w warunkach naruszających prawo.

Kontrola legalności rozkazu personalnego dotyczącego przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe nie może zmierzać do podważania innych nominacji i prowadzić do zbyt daleko idącej ingerencji w politykę kadrową właściwego komendanta Policji. W sprawie nie jest rolą składu orzekającego rozstrzyganie, czy zarzuty stawiane K.K. co do jego służby na stanowisku [...] Wydziału [...] były uzasadnione. Wystarczającym było wykazanie, że utworzony w Komendzie Miejskiej Policji w [...] Wydział [...] ze względu na bardziej rozbudowaną strukturę wymagał powołania doń nowego kierownictwa, w tym w szczególności nowego [...] oraz, że to ostatnie stanowisko zostało zaproponowane innemu policjantowi.

Ponadto stanowisko [...] Wydziału [...] zostało nie tylko zaproponowane, ale i powierzone przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] – 13 sierpnia 2018 r. wydano rozkaz personalny nr [...] między innymi o mianowaniu na nie innego policjanta (s. 6 odpowiedzi na skargę).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przyjął, że są one nietrafne. Postępowanie administracyjne przeprowadzono w sposób wystarczający do podjęcia decyzji na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a jego wyniki zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wypełniający wymagania z art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 K.p.a. (właściwie należałoby wskazać na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), gdyż merytoryczna ocena sprawy pozwalała na utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia 27 czerwca 2018 r. nr 190/2018. Natomiast naruszenia dotyczące art. 10 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. nie miały wpływu na wynik sprawy. K.K. aktywnie uczestniczył w postępowaniu, był zaznajomiony z przedmiotem sprawy i w odwołaniu bardzo obszernie przedstawił swoje zarzuty.

Nie naruszono także art. 155 K.p.a., gdyż ten przepis nie był w sprawie stosowany.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. ), polegające na niezastosowaniu przesłanek warunkujących możliwość przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe w sytuacji likwidacji stanowiska;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 75 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego na poparcie argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku, co czyni go dowolnym i arbitralnym oraz zaprzecza realizacji zasady prawdy obiektywnej; Sąd nie przeprowadził żadnego dowodu na wniosek skarżącego co miało wpływ na przebieg postępowania;

b) art. 78 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez niedopuszczenie na wniosek skarżącego dowodu z dokumentów zawierających dokumenty z przebiegu procedury, jaka była prowadzona w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w zakresie wyznaczenia [...] na stanowisko [...] Wydziału [...], na okoliczność wykazania, że organ odwoławczy brał czynny udział w wydawaniu decyzji organu pierwszej instancji, mając wpływ na prowadzone przez organ wydający decyzję stanowiącą rozkaz personalny nr 190, co obarcza postępowanie istotną wadą prawną zaprzeczając zasadzie bezstronności wyrażonej w art. 8 K.p.a.;

c) art. 138 K.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu drugiej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, skoro jego dotychczasowe stanowisko służbowe zostało zlikwidowane to on, a nie policjant z innej jednostki organizacyjnej Policji powinien być mianowany na nowoutworzone stanowisko [...] Wydziału [...] jako stanowisko równorzędne. Błędna wykładnia tego przepisu a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie jako podstawy materialnoprawnej rozkazu personalnego o przeniesieniu na niższe stanowisko miało wpływ na wynik sprawy .

Wskazał, że naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. upatruje w braku dokonania analizy dokumentów i niedopuszczeniu wnioskowanych dowodów w postaci analizy struktury i stanowisk w Wydziale [...] i Wydziale [...] przed i po reorganizacji z 2018 r. i 2016 r. oraz przyjęciu, że nowoutworzony Wydział [...] zawiera nowe zadania, którym skarżący kasacyjnie miał nie podołać. Z kolei zarzut naruszenia przepisów art. 78 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oparł na stwierdzeniu niedopuszczenia na jego wniosek dowodu z dokumentów dotyczących przebiegu procedury w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w zakresie wyznaczenia [...] na stanowisko [...] Wydziału [...] oraz wykazania, że organ odwoławczy brał czynny udział i miał wpływ na organ pierwszej instancji w wydaniu rozkazu personalnego nr [...], co zaprzecza zasadzie bezstronności wyrażonej w art. 8 K.p.a.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 20 maja 2019 r. oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wykładni wskazanego przepisu. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisu prawa materialnego, są zatem procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Istota powołanego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który dokonując wykładni art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w tym m.in. zawartej w tym przepisie przesłanki "braku możliwości mianowania na stanowisko równorzędne" stwierdził, że powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że ma on na celu ochronę policjanta przed przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe, w sytuacji, gdy istnieje obiektywna, niepozostająca w sprzeczności z uzasadnionymi potrzebami organizacyjnymi jednostki Policji, możliwość mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe. Podał, że art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie może być poczytywany jako regulacja, która dostępne wolne stanowiska równorzędne nakazuje bezwarunkowo obsadzać policjantami, których dotychczasowe stanowiska zlikwidowano. W konsekwencji przyjął, że Komendant Miejski Policji w [...] mógł zaproponować i mianować na stanowisko [...] nowoutworzonego Wydziału [...] w tej Komendzie (które było stanowiskiem równorzędnym do zlikwidowanego stanowiska dotychczas zajmowanego przez K.K.) innego policjanta.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przedstawioną wyżej wykładnię art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, wraz ze szczegółową argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznał za prawidłową, zaś jej powtarzanie nie jest celowe.

Niewątpliwie, ciążąca na Komendancie tej jednostki organizacyjnej odpowiedzialność za realizację zadań ustawowych dawała mu możliwość i uprawnienie do doboru takiego policjanta na to stanowisko, który zapewniał prawidłowe działanie przedmiotowego Wydziału, w tym rzetelne pełnienie służby i wywiązywanie się z nałożonych zadań. Wybór i ocena kandydata na dane stanowisko służbowe należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Celowość mianowania konkretnego policjanta na określone stanowisko służbowe pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, iż dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd pierwszej instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Przedmiotem zaskarżenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji, a nie decyzja administracyjna. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.

Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie podał naruszonych, jego zdaniem, przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ograniczył się do powołania jako naruszone wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w procesie orzekania nie stosował. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował bowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględniał przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie samodzielnie uzupełniać, konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12 oraz 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej określone w pkt 2 lit a, b, c K.p.a., odnoszące się do wadliwości zastosowania w sprawie przepisów K.p.a., podanych wyżej wymogów nie spełniają.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wyraził pogląd, że podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów obu postępowań, zarówno sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji. W przedmiotowej uchwale podano także, iż w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji uchybienie w zakresie prawidłowego wskazania w ramach podniesionych zarzutów wszystkich przepisów procedury stosowanej zarówno przez organ, jak i sąd – mimo że jest przejawem nieprofesjonalnego konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej – nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takich zarzutów z powodu ich wadliwej konstrukcji, lecz wymaga dokonania ich oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższy pogląd, odnosząc się do argumentacji dotyczącej naruszenia w tej sprawie przepisów K.p.a. uznał, że organ, mając na uwadze zastosowaną podstawę prawną przeniesienia K.K. na niższe stanowisko służbowe w oparciu o art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a więc z uwagi na likwidację zajmowanego stanowiska służbowego i brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko, obowiązany był zgromadzić materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tych przesłanek, jak i na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji w tym przedmiocie.

Przechodząc do oceny podanych w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy, iż z art. 7 K.p.a. wynika, że organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w w/w przepisach ma miejsce jedynie w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego.

Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. określa przesłankę wyłączenia pracownika z mocy prawa w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zaś art. 138 K.p.a. zawiera katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego.

Uzasadnienie przedstawione przez autora skargi kasacyjnej, upatrujące naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w braku dokonania analizy dokumentów i niedopuszczeniu wnioskowanych dowodów w postaci analizy struktury i stanowisk w Wydziale [...] i Wydziale [...] przed i po reorganizacji z 2018 r. i 2016 r. oraz przyjęciu, że nowoutworzony Wydział [...] w Komendzie Miejskiej Policji w [...] zawiera nowe zadania, którym skarżący kasacyjnie miał nie podołać, nie zasługiwało na uwzględnienie. Zmierza ono do wykazania, że K.K. spełniał warunki do objęcia stanowiska [...] nowoutworzonego Wydziału, na które wyłącznie on powinien być mianowany. W świetle wykładni art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji wnioskowane dowody nie miały w sprawie znaczenia.

Podobnie ocenić należy argumentację skargi kasacyjnej dotyczącą zarzutu naruszenia przepisów art. 78 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., opartą na stwierdzeniu niedopuszczenia na jego wniosek dowodu z dokumentów dotyczących przebiegu procedury w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w zakresie wyznaczenia [...] na stanowisko [...] Wydziału [...] oraz wykazania, że organ odwoławczy brał czynny udział i miał wpływ na organ pierwszej instancji w wydaniu rozkazu personalnego nr [...], co zaprzecza zasadzie bezstronności wyrażonej w art. 8 K.p.a. Zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych brak jest zgłoszenia przez K.K. wniosku o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Wniosek w tym przedmiocie, tj. o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu m.in. z tych dokumentów został zawarty w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Przy czym w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu nie został przez jej autora postawiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.