Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3029/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140, art. 141 ust. 1 i 2, art. 142
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1361/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje w całości od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Gminy Miasto Rzeszów na rzecz Wojewody Podkarpackiego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 1361/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto R[...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 14 sierpnia 2014r. nr N[...]i decyzję Starosty R[...] z dnia 20 [...] r. nr G[...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismami z dnia 23 grudnia 2009 r. oraz 2 listopada 2010 r. K[...], M[...], I[...], R[...] i S[...] wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie nabycia przez Skarb Państwa jako działka nr 5[...], gmina katastralna W[...].

Starosta R[...] decyzją z dnia 9 [...] r. nr G[...]orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako działka nr 6[...] (wydzielonej z działki nr 6[...]) oraz o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki nr 2[...], odpowiadających dawnej działce nr 5[...].

Następnie decyzją z dnia 20 sierpnia 2012r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań Gminy Miasto R[...] oraz Miejskiego Zarządu Dróg w R[...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. W uzasadnieniu stwierdził, że żądanie wnioskodawców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było uzasadnione, ponieważ cel nabycia nieruchomości nie został zrealizowany. Była nim budowa szpitali wojewódzkich w R[...], wobec tego organ uznał, że działka nr 6[...]stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała zwrotowi za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012r. II SA/Rz 985/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody [...] o z dnia 20 [...] r. stwierdzając, iż organy wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy i nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość zwrócona wnioskodawcom istotnie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nadto nie wyjaśniono źródła interesu prawnego Miejskiego Zarządu Dróg w R[...], a co za tym idzie statusu ww. podmiotu jako strony postępowania. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenu obejmującego dawną działkę nr 5[...], wynikającego z planu realizacyjnego budowy zespołu szpitali wojewódzkich oraz podjęcia wszelkich niezbędnych środków dowodowych celem ustalenia, w jakiej dacie przystąpiono do zagospodarowania terenu dawnej działki nr 5[...] i kiedy to zagospodarowanie zostało zakończone.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 24 [...] r. nr N[...]Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty R[...].

Decyzją z dnia 20 [...]r. nr G[...] Starosta R[...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obrębie 21[...] R[...], oznaczonej jako działka nr 6[...]o powierzchni 0,1172ha, objętej księgą wieczystą KW nr R[...], na rzecz: K[...]w 20/32 części, a na rzecz M[...], I[...], R[...] i S[...] po 3/32 części, zobowiązując ww. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 4[...] zł, z czego 3[...]zł przez K[...], natomiast pozostałych po 4[...]zł, w terminie 2 miesięcy od daty ostateczności decyzji. W punkcie III tej decyzji orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki nr 2[...] o powierzchni 1,6574ha. Starosta postanowił, że ostateczna decyzja stanowić ma podstawę ujawnienia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów podziału działki nr 6[...]o powierzchni 0,2848ha na działki nr 6[...], nr 6[...] i nr 6[...] o powierzchni 0,0055ha.

W motywach decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 8 października 2009r. sygn. akt I Ns 2225/09 wnioskodawcy: K[...], M[...], I[...], R[...] i S[...], są następcami prawnymi E[...]. Nieruchomość oznaczona jako działka nr 5[...] została nabyta przez Skarb Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr 1[...] z dnia 8 grudnia 1975r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od E[...] i K[...] za odszkodowaniem, jako niezbędna pod budowę zespołu szpitali wojewódzkich w R[...]. Aktualnie działka nr 512 stanowi część działek nr 6[...] i 2[...]obręb 219 R[...]. Z treści aktu notarialnego wynika, że wnioskowana nieruchomość niezbędna była pod budowę zespołu szpitali wojewódzkich w R[...], którego lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona decyzją Urzędu Miejskiego w R[...] z dnia 28 [...]r. nr G[...].

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Starosta R[...] stwierdził, że część działki nr 6[...] stanowi fragment pasa drogowego ulicy L[...] łącznie z jezdnią, terenem zieleni oraz wyasfaltowanym chodnikiem, a część działki nr 2[...] fragment pasa drogowego ulicy L[...] wraz z przylegającymi do niej pasem zieleni. Ulica L[...] jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg powiatowych, co wyklucza możliwość jej zwrotu, z uwagi na zawarty w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż wymienionych w tym przepisie. Natomiast część drogi wewnętrznej – ulicy L[...] składającej się na działkę nr 6[...] nie jest objęta takim wyłączeniem, a skoro nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia podlegała zwrotowi na rzecz uprawnionych. Jednocześnie Starosta R[...] wskazał, że konsekwencją orzeczonego zwrotu nieruchomości jest, wynikający z przepisu art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzednio zbywcom.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasto R[...], zarzucając wadliwe ustalenie wysokości zwracanego odszkodowania. Zdaniem odwołującej Starosta R[...] nie uwzględnił nakładów poczynionych przez Gminę na zwróconej nieruchomości związanych z budową drogi wewnętrznej, a określając wnioskodawcom 60 – dniowy termin na zwrot odszkodowania pozbawił Gminę możliwości dochodzenia ustawowych odsetek, skoro zgodnie z przepisami u.g.n. wykonanie decyzji winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin do wniesienia skargi na tą decyzję do sądu administracyjnego.

Decyzją z dnia 14 [...] r. nr N[...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasto R[...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Starosta R[...] prowadząc ponownie postępowanie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, uwzględniając zarówno wskazania Sądu, jak i zalecenia organu odwoławczego. W ocenie Wojewody [...] nie ulega wątpliwości, że na działce nr 6[...]nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i wybudowana na niej droga nie jest drogą publiczną, a zatem organ był zobowiązany do wydania decyzji o jej zwrocie. W konsekwencji skoro na ww. nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, niezasadnym byłoby obciążenie osób uzyskujących zwrot nieruchomości kwotą poczynionych przez Gminę nakładów na tę nieruchomość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto R[...] wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 14 sierpnia 2014r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 [...] r. orzekającej o zwrocie działki nr 6[...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że na zwróconej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom organów działka ta weszła w skład kompleksu obiektów szpitala i wykorzystana została na cel budowy drogi dojazdowej do Domu P[...]. Późniejsza zaś zmiana celu wykorzystania nieruchomości nie może prowadzić do podważenia celu wywłaszczenia i czynić przedmiotową nieruchomość możliwą do zwrotu;

II. art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia pomimo, że cel ten, czyli realizacja Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R[...] został zrealizowany;

III. art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe określenie terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania;

IV. art. 140 u.g.n. poprzez uznanie, że zwrotowi podlegają tylko nakłady, które były związane z realizacją celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto R[...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 14 [...] r. nr N[...]i poprzedzającą ją decyzję Starosty R[...] z dnia 20 marca 2014r. nr G[...].

W motywach rozstrzygnięcia Sąd przypomniał, że sprawa zwrotu nieruchomości nabytej w celu budowy Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R[...] stanowiła już przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu wytyczne zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Rz 985/12, zostały przez organy wykonane. Ustalono bowiem w myśl tych wytycznych miejsce położenia wywłaszczonych działek na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R[...]. Bez wątpienia zwrócona działka była położona poza granicami terenu zaplanowanego Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R[...], a zatem już w chwili nabywania przedmiotowa nieruchomość była zbędna dla określonego w umowie celu wywłaszczenia. Sąd zauważył, że kwestię realizacji celu wywłaszczenia pozwoliło organom rozstrzygnąć także oświadczenie Zastępcy Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w R[...] z dnia 20 października 2010 r., z którego wynika, że odcinek wschodni ul. L[...] do ul. L[...] samorzutnie w wyniku prac mieszkańców budynków w zabudowie szeregowej znajdujących się przy tej drodze. Uznano więc za odpowiadające prawdzie obiektywnej ustalenie Wojewody, iż cel budowy drogi wewnętrznej w postaci ul. L[...] nie pokrywa się z celem nabycia nieruchomości czyli budową Zespołu Szpitali. Z tych też przyczyn Starosta obowiązany był orzec o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 6[...], powstałej z podziałów działki nr 6[...].

Jednocześnie Sąd stwierdził, że zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr 262/9, ponieważ na działce tej urządzona została droga o statusie drogi publicznej – droga powiatowa. W tym zakresie Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako ugruntowane traktuje się stanowisko o powstaniu w takich okolicznościach negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych nie dopuszcza bowiem do sytuacji, w której właścicielem drogi publicznej staje się podmiot inny niż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego.

Z uwagi na fakt, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należycie wyjaśniono podstawy faktyczne stosowania przepisów umożliwiających zwrot nieruchomości wywłaszczonej tj. art. 136 i 137 u.g.n., Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez Starostę i Wojewodę [...] przepisów o postępowaniu wyjaśniającym tj. art. 7 i art. 77 K.p.a.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi oparty na naruszeniu art. 139 i art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez stwierdzenie w zaskarżonych decyzjach, iż zwrotowi podlegają tylko nakłady, które były związane z realizacją celu wywłaszczenia. Sąd podkreślił, iż skoro realizacja drogi wewnętrznej nie była związana z celem nabycia nieruchomości, to brak jest podstawy prawnej pozwalającej na obciążenie byłych właścicieli obowiązkiem zwrotu poczynionych na nieruchomości nakładów, nie mających jakiegokolwiek związku z budową infrastruktury technicznej Zespołu Szpitali Wojewódzkich. W tym miejscu Sąd podzielił stanowisko WSA w Gliwicach zaprezentowane w wyroku z dnia 9 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Gl 1711/13 co do interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n., w myśl której brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego.

W dalszej kolejności Sąd zaznaczył, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, bowiem Starosta R[...] określił w swej decyzji termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, pomijając przy tym określenie terminu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Sąd zwrócił uwagę, że wskazany przepis nakłada na starostę obowiązek określania w rozstrzygnięciu o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej terminów w jakich nieruchomość ma zostać zwrócona oraz terminu w jakim ma zostać zwrócone odszkodowanie, w tym nieruchomość zamienna jeżeli taka została w ramach odszkodowania przyznana. O tym obowiązku świadczy wykładnia językowa tegoż przepisu. W ocenie Sądu stwierdzenie "orzeka" w treści przepisu świadczy o konieczności orzeczenia o terminach, w jakich ma nastąpić skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości. Starosta stosując powyższą regulację, wbrew twierdzeniom Wojewody P[...], nie działa w ramach uznania administracyjnego. Nierozstrzygnięcie o terminie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej świadczy o istotnym naruszeniu przepisu prawa materialnego w postaci art. 142 ust. 1 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy. Poprzez nieustalenie tego terminu organ nie rozstrzygnął o tych wszystkich kwestiach, o których miał obowiązek rozstrzygnąć z mocy przepisów prawa materialnego.

Sąd wskazał następnie, że stosowaniu art. 142 ust. 1 u.g.n. nie stoi na przeszkodzie treść art. 9 u.g.n., jak twierdzi skarżąca Gmina Miasto R[...]. Przepis art. 9 u.g.n. ma służyć ochronie własności i umożliwiać dokonanie przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji administracyjnych, zanim ukształtują one na trwałe stan prawny nieruchomości lub staną się źródłem świadczeń finansowych. Treść art. 9 u.g.n. w odniesieniu do decyzji o zwrocie nieruchomości nie określa terminu w jakim ma nastąpić zwrot nieruchomości czy zwrot odszkodowania, lecz termin w jakim decyzja ta uzyska cechę wykonalności, a w rezultacie czas po jakim rozpocznie swój bieg termin określony przez starostę w decyzji zwrotowej. Określone w tym przepisie odroczenie terminu wykonalności decyzji zwrotowej oznacza jedynie, że przez czas wstrzymania wykonania nie biegnie termin, po upływie którego nastąpi skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości jak i powstanie stanu wymagalności zwrotu odszkodowania.

Ponadto Sąd z urzędu dostrzegł, iż zaskarżona decyzja jest także wadliwa w części dotyczącej odszkodowania. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Lu 171/13, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Zdaniem Sądu brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania – w tym wypadku Gminy Miasto R[...]. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne i nie ma znaczenia dla stosowania tej ochrony czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Wykładnia językowa nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Z uwagi na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 u.g.n.), to wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości, a brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 u.g.n., ale także przepisu procesowego w postaci art. 107 § 2 K.p.a.

Podsumowując Sąd uznał, że ustalony przez organy wynik postępowania nie jest pełny, skoro brakuje w nim rozstrzygnięcia o terminie zwrotu nieruchomości, jak również rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia wierzytelności w postaci odszkodowania wypłaconego byłemu właścicielowi nieruchomości. Sąd wskazał, że ponownie rozstrzygając w sprawie zwrotu nieruchomości organy obowiązane będą uwzględnić w decyzji zwrotowej termin zwrotu nieruchomości, jak i formy zabezpieczenia wierzytelności z tytułu, o którym mowa w art. 140 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiódł Wojewoda P[...], zarzucając naruszenie:

- art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z ww. przepisu wynika obowiązek ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, a brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania,

- art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z ww. przepisu wynika obowiązek ustalenia terminu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że sposób zabezpieczenia wierzytelności zależy od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu, poza przypadkiem hipoteki. Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. Na dowód powyższego przytoczył stanowisko prezentowane w orzecznictwie oraz literaturze.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 142 ust. 1 u.g.n. Wojewoda [...] stwierdził, iż nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jakoby z treści tego przepisu wynikał obowiązek określenia terminu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez organ orzekający o jej zwrocie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje z mocy samego prawa z dniem zyskania waloru wykonalności przez decyzję orzekającą o zwrocie. Tym samym brak określenia terminu zwrotu nie stanowi o naruszeniu normy wyrażonej w ww. przepisie, dlatego też nie może on stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu administracyjnego. Termin ten jest już bowiem ustalony jako dzień, w którym decyzja staje się wykonalna. Nieskorzystanie z uprawnienia do określenia innego terminu zwrotu nieruchomości nie stanowi naruszenia art. 142 ust.1 u.g.n. z uwagi na fakt, iż brak określenia terminu wywołania przez decyzję skutków prawnych nie skutkuje tym, iż one nie zachodzą a jedynie tym, iż zachodzą one w terminie określonym w art. 9 u.g.n. zawierającym normę prawną pozwalającą na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji zwrotowej. Ponadto Wojewoda [...] zaznaczył, iż określenie "terminy zwrotu" zawarte w treści art. 142 ust. 1 u.g.n. odnosi się bardziej do kwestii określenia zwrotu nieruchomości zamiennej oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość niż do samego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na fakt, iż niemożliwe jest pominięcie w pozytywnej decyzji zwrotowej samego orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, przeciwnie do orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub orzeczenia o zwrocie nieruchomości zamiennej, których zawarcie w sentencji pozytywnej decyzji zwrotowej jest uzależnione od ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonanych na gruncie konkretnego postępowania zwrotowego.

Z powyższych względów Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 846 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów kasacyjnych postawionych zaskarżonemu wyrokowi wypada wskazać, iż zarzucając naruszenie prawa materialnego organ oparł kasację na uzasadnionej podstawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n. należy na wstępie podać, iż przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określa o jakich kwestiach winien rozstrzygnąć organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych obligatoryjnych elementów decyzji nie jest wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Jest to istotna konstatacja, która każe opowiedzieć się za akcesoryjnym i fakultatywnym charakterem tegoż rozstrzygnięcia.

Wskazując sytuacje, w których rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania staje się aktualne nie należy tracić z pola widzenia tego, iż zabezpieczenie wierzytelności jest wyłącznie środkiem służącym zapewnieniu skutecznego wykonana rozstrzygnięcia w przyszłości. W takim kontekście nie sposób nie dostrzec systematyki u.g.n. Regulacja prawna odnosząca się do zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zawarta jest w art. 141 ust. 2 u.g.n. Natomiast ustępy 1 i 3 tej jednostki redakcyjnej odnoszą się do kwestii rozłożenia na raty należności z tytułu zwracanego odszkodowania. Szczególnie istotna jest treść ust. 1 statuująca podstawę prawną odsunięcia w czasie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skoro przepis ów, który można uznać za wyjątek, od wyprowadzonej z art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n., zasady jednoczesności zwrotu nieruchomości i odszkodowania, pozwala na to aby skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to jednocześnie otwiera on przestrzeń dla rozstrzygnięcia pozwalającego zapewnić skuteczne wykonane decyzji w przyszłości, a więc dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi w takiej sytuacji dopełnienie poprzedzającej regulacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z rozłożeniem na raty płatności odszkodowania ale z odsunięciem w czasie terminu jego płatności. Skoro zatem z mocy decyzji organu, do czego kompetencje kreuje art. 142 ust. 1 u.g.n., skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to należy skonstatować, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniały okoliczności mogące uzasadniać rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasto R[...]. Istnienie powyższych okoliczności nie stanowi jednak o konieczności zabezpieczenia wierzytelności.

Okoliczności tych Sąd I instancji nie powiązał jednak z brakiem rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu w zaskarżonej decyzji lecz wywiódł generalną uwagę o konieczności zabezpieczenia wierzytelności w każdej decyzji o zwrocie nieruchomości, bazując na wykładni językowej przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n. Tak brzmiące stanowisko nie może być uznane za trafne w świetle wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej, które jednoznacznie wskazują na akcesoryjny i fakultatywny charakter tegoż rozstrzygnięcia i wiążą zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z sytuacją odsunięcia w czasie terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a w szczególności z instytucją rozłożenia na raty wierzytelności tych podmiotów, a nadto z potrzebą zapewnienia rzeczywistej ochrony interesu publicznego.

Tak ogólnie sformułowane stanowisko Sądu I instancji w kwestii zabezpieczenia wierzytelności usprawiedliwia zarzut postawiony w skardze kasacyjnej, bowiem brak akcesoryjnego i fakultatywnego rozstrzygnięcia w treści decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie czyni zeń decyzji wadliwej.

Powyższe usprawiedliwia zaniechanie odniesienia się do skargi kasacyjnej w zakresie rozważań o formach ustanowieniu konkretnego zabezpieczenia. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do zabezpieczenia wierzytelności, a przepis art. 141 par. 2 u.g.n. posługuje się pojęciem "stosownego zabezpieczenia", to wypada uznać, iż poza zakresem zaskarżenia pozostaje kwestia wyjaśnienia sposobów ustanowienia konkretnego zabezpieczenia.

Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów wypada wskazać, iż zasadnie skarżący kasacyjnie przekonuje, że przepis art. 142 ust. 1 u.g.n., jakkolwiek stanowi o tym, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winna rozstrzygać m.in. o terminach zwrotu, to jednak przepis ten nie jest naruszony w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w decyzji nie rozstrzygnięto o terminie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wszak nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna wywołuje skutki, w tym skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności, z chwilą gdy stanie się ona ostateczna w toku instancji. (vide: wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2013r. sygn.. akt I OSK 288/12; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012r. sygn.. akt I OSK 303/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nawet niewskazanie w decyzji terminów zwrotu, o których mowa w art. 142 ust. 1 u.g.n. – stanowiąc jego naruszenie – nie może być wadą prawną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Tak więc pogląd Sądu I instancji, bazujący wyłącznie na literalnej wykładni art. 142 ust. 1 u.g.n. i pomijający wpływ na wynik sprawy dostrzeżonej wadliwości, uznać wypada za zbyt daleko idący, skoro doprowadził do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozstrzygnął skargę (art. 188 P.p.s.a.). W powyższym zakresie należy wskazać, iż leżące u podstaw zaskarżonych decyzji okoliczności związane z zwrotem przedmiotowej nieruchomości, jak i z wysokością odszkodowania, w tym kwestia zwrotu nakładów na nieruchomość, zostały przez Sąd I instancji ocenione jako zgodne z prawem i nie były przedmiotem zaskarżenia skutecznie wniesioną skargą kasacyjną, bowiem skarga kasacyjna Gminy Miasto R[...] została odrzucona postanowieniem Sądu i instancji z dnia 7 września 2015r. Natomiast postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 142 ust. 1 u.g.n., który okazał się być jedną z dwóch przyczyn uchylenia zaskarżonych decyzji, ostatecznie okazał się chybiony. Tym samym skargę Gminy Miasto R[...] należało oddalić jako bezzasadną. (art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, iż w niniejszej sprawie ma miejsce przypadek szczególnie uzasadniony, usprawiedliwiający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.