Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 232/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,, art. 134 par. 1, art. 135, art. 250 par. 1, art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 7a, art. 29, art. 30, art. 49, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 109 par. 3, 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 3, art. 139, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skarg B.R i R.P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 1 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat M.P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 marca 2019 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie z dnia 15 listopada 2018 r. znak: [...] nakazującą rozbiórkę budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej, zlokalizowanego w miejscowości W., gm. Słupia na działce nr ewidencyjny [...], którego inwestorem jest R.P. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w sprawie w/w budynku.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

W dniu 6 czerwca 2012 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie wniosek B.R. o przeprowadzenie kontroli budynku sklepu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w S. W., gm. Słupia. Organ pierwszej instancji ustalił, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek sklepu o wymiarach ok. 12,08 m x 5,50 m, w odległości około 6,60 m od krawędzi drogi przez wieś oraz w odległości od około 1,50 m do 3,50 m od granicy wskazanej przez obecnego podczas kontroli ojca inwestora, który okazał pozwolenie na budowę z dnia 30 grudnia 2003 r. dotyczące tego budynku. W oparciu o okazaną dokumentację projektową ustalono, że budynek winien posiadać wymiary 11,0 m x 5,00 m i zostać wybudowany w odległości 1,5 m od granicy południowej. M.P. oświadczył, że ww. budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego w miejscu starego sklepu, tj. w miejscu istniejących fundamentów, które zostały wzmocnione oraz, że granica pomiędzy działkami nr [...] nie była wyznaczona na gruncie i jej przebieg nie został dokładnie ustalony.

Pismem z dnia 30 października 2012 r. organ pierwszej instancji udzielił B.R. informacji o tym, że przebieg granicy pomiędzy działkami jest sporny, a organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do rozstrzygania sporu granicznego, wobec czego pouczył, że sprawę rozstrzygnięcia przebiegu granicy należy kierować na drogę cywilno-prawną.

W dniu 14 października 2016 r. B.R. ponownie złożył do organu wniosek o kontrolę ww. budynku. W dniu 26 stycznia 2017 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego nie stwierdzili zmian w lokalizacji budynku, wymiarów i robót budowlanych przy budynku w porównaniu do uprzednio przeprowadzonej kontroli z dnia 31 lipca 2012 r. Niemniej, w wyniku porównania projektu zagospodarowania działki, załączonego do zatwierdzonego projektu budowlanego ww. sklepu oraz mapy do ustalenia drogi koniecznej opracowanej do sprawy sądowej sygn. akt I Ns 706/12 przez geodetę uprawnionego - inż. J.S., organ pierwszej instancji stwierdził, że roboty budowlane przy budynku wykonane przez inwestora w sposób istotny odstępują od zatwierdzonego projektu budowlanego, a odstąpienie to polega na usytuowaniu budynku w innym miejscu niż na mapie zagospodarowania działki oraz zwiększeniu wymiarów zewnętrznych budynku w stosunku do wymiarów określonych w projekcie budowlanym. W związku z powyższym decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. znak: [...] organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zawierającego: inwentaryzację i ocenę techniczną oraz projekt zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przebudowie ww. budynku sklepu, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dniu 26 stycznia 2018 r. inwestor przedłożył do organu wymagany projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przebudowie budynku, opracowany w styczniu 2018r. przez L.S. oraz P.A., posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Wobec spełnienia obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji organ decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r. znak: NB.520.29.2.2012 zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania po zakończeniu budowy pozwolenia na użytkowanie.

Niemniej, w wyniku wniesionego przez B.R. odwołania, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia 6 lipca 2018 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z powodu braku ustaleń stanu faktycznego w sprawie mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji wezwał P.A. - jako projektanta i kierownika budowy do złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia niezbędnych dokumentów dotyczących prowadzonych robót (m.in. dziennika budowy). W odpowiedzi na powyższe projektant poinformował, że na inwentaryzacji budynku był najprawdopodobniej pracownik jego firmy, ale nie udało mu się ustalić, który projekt budowlany wykonał na mapie geodezyjnej dostarczonej przez inwestora, szczegółów tego obiektu sprzed 15-laty nie pamiętał. Nie pamiętał także szczegółów dotyczących projektu zagospodarowania terenu, a zwłaszcza problemów z usytuowaniem względem granic i aby kierował pracami budowlanymi przy rozbudowie tego budynku. Nikt na etapie wydawanego pozwolenia na przedmiotową inwestycję nie wnosił żadnych uwag ani sprzeciwów.

Na wezwanie organu, inwestor nie przedstawił dziennika budowy, ani nie złożył wyjaśnień w sprawie braku tego dokumentu budowy.

Organ pierwszej instancji otrzymał ze Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie szkic polowy oraz mapę do celów projektowych z operatu zaewidencjonowanego pod numerem ewidencyjnym 2778-23/2003 dla ww. działki z listopada 2003 r., na którym zwymiarowany jest obiekt o wymiarach 5,10 m x 5,05 m, oznaczony literą - h, usytuowany bezpośrednio przy krawędzi drogi, oraz obiekt o kształcie zbliżonym do przedmiotowego budynku handlowego, o wymiarach 5,0 m x 10,0 m x 1,41 m x 3,0 m x 1,41 m, oznaczony literą - f. Organ uzyskał z państwowego zasobu Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie fotogrametryczne zdjęcie lotnicze obrazujące ww. działkę z dnia 8 maja 2003 r., na którym widoczny jest obiekt kształtem przypominający kwadrat i zlokalizowany jest blisko krawędzi jezdni. Przesłuchani świadkowie: [...] zeznali, że przedmiotowy budynek sklepu został wybudowany od podstaw na pustym placu, za starym drewnianym sklepem. W momencie, kiedy budowany był nowy sklep, stary istniał i funkcjonował. Organ załączył do akt sprawy kserokopie dokumentów ze sprawy sądowej o sygn. akt I C 44/13 otrzymane z Sądu Rejonowego w Jędrzejowie, tj. protokół zeznań świadków: [...] oraz pozwanego – R.P., a także fragment tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy Słupia Jędrzejowska, uchwalonego uchwałą nr XXXV/194/2013 Rady Gminy Słupia Jędrzejowska z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ww. gminy, a także fragment z załącznika graficznego tego planu dla ww. terenu. Do akt sprawy załączono również fotografie przedmiotowego sklepu wykonane przez organ w latach 2012 i 2017 oraz zdjęcia lotnicze terenu z 2004 r. i 2009 r. udostępnione na portalu powiatu jędrzejowskiego.

Organ pierwszej instancji ustalił zatem, że przedmiotowy budynek jest obiektem wybudowanym od samych fundamentów, który do roku 2003 r. nie istniał w tym usytuowaniu na działce przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę polegającej na przebudowie istniejącego budynku sklepu. Budynek ten zlokalizowany jest w innym miejscu, niż w projekcie budowlanym, a lokalizacja ta narusza ustalenia mpzp, gdyż obiekt narusza nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną dla lokalizacji nowych budynków i znajduje się częściowo w pasie drogowym - określonym jako teren KDD. Mając powyższe ustalenia na uwadze organ wydał ww. decyzję z dnia 15 listopada 2018 r.

Organ odwoławczy dokonując oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, w wyniku wniesionego odwołania inwestora stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę.

Decyzją Wójta Gminy Słupia Jędrzejowska z dnia 30 grudnia 2003 r. inwestor uzyskał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku sklepu, polegającej na wymianie drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu, ścian parteru, stropu nad parterem - na nową konstrukcję dachu, strop teriva, ściany murowane, posadowione na tym samym istniejącym fundamencie, bez zmiany lokalizacji budynku, tj. w odległości 1,5 m od granicy z działką [...], bez zmiany kubatury i wymiarów zewnętrznych, określonych w inwentaryzacji budynku sklepu, stanowiącej załącznik do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Tymczasem w rzeczywistości inwestor wybudował budynek handlowy w innym usytuowaniu, bo ukośnie w stosunku do granicy pomiędzy działkami, tj. w odległości od około 0,40 m przy najbardziej zbliżonym do granicy południowo-zachodnim narożniku (lub 0,65 m według projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora) do 2,80 m przy południowo-wschodnim narożniku, czyli na nowych fundamentach, a ponadto powstał budynek o innych wymiarach, który nie mógł zostać wykonany na podstawie pozwolenia na przebudowę z dnia 30 grudnia 2003 r. Skoro budynek ten został wybudowany od podstaw w innym usytuowaniu i o innych wymiarach, to jest obiektem wybudowanym samowolnie - bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Budynek ten w obecnym usytuowaniu na działce nie istniał do roku 2004, a usytuowany w głębi działki, o podłużnym kształcie zbliżonym do prostokąta po raz pierwszy uwidoczniony został na zdjęciu lotniczym z 2009 r.

W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy budynek nie powstał zatem w wyniku przebudowy lub remontu budynku, gdyż w tym usytuowaniu taki obiekt nie istniał na tej działce, co potwierdzają również zeznania świadków, z których wynika, że nowy murowany budynek sklepu był budowany od podstaw, za drewnianym sklepem - kioskiem istniejącym od lat 70-tych oraz w miejscu, w którym wcześniej nie było żadnego budynku, tylko pusty plac. Dowodzi tego też zdjęcie przedłożone do akt sprawy przez [...], które przedstawia przedmiotowy sklep postawiony obok innego istniejącego budynku na działce. Organ odwoławczy zauważył, że z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Jędrzejowie z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt I C 44/13 wynika, że nowy sklep został postawiony bliżej działki B.R., w innym miejscu niż poprzedni.

Reasumując, organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek sklepu nie jest istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę, ani nie powstał w wyniku przebudowy rzekomo istniejącego w tym samym miejscu obiektu, lecz został wybudowany w całości od fundamentów, bez pozwolenia na budowę - jest zatem samowolą budowlaną, w stosunku do której winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.), a nie art. 51 tej ustawy, jaką błędnie przyjął organ pierwszej instancji w decyzji. Skutkiem powyższego organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia 15 listopada 2018 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 ww. ustawy.

W dniu 13 marca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie złożył B.R. zarzucając, że zmiana podstawy prawnej z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane na art. 48 tej ustawy jest niezasadna. Zdaniem skarżącego, decyzja organu pierwszej instancji jest właściwa i powinna zostać utrzymana w mocy. Podkreślił, że pozwolenie na przebudowę budynku sklepu wydane przez Gminę, jak również wszystkie inne pozwolenia i plany są działaniem "przestępczym", ponieważ nie można wydać pozwolenia na przebudowę budynku, którego na działce nigdy nie było.

W dniu 16 kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie złożył również R.P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. przez wydanie decyzji naruszającej

zakaz reformationis in peius,

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niepozwalającego na przeanalizowanie toku rozumowania organu odwoławczego oraz nierozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organ odwoławczy bezpodstawnie pogorszył jego sytuację prawną, pomimo przewidzianego w art. 139 k.p.a. zakazu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazał, że wprawdzie zarzut błędu w subsumpcji pojawił się (na marginesie podstawowych zarzutów) w jego odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, niemniej jednak organ odwoławczy, rozpatrując sprawę, powinien mieć na uwadze art. 139 k.p.a. i dokonać zobiektywizowanej oceny sytuacji materialnoprawnej odwołującego się w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem. Skarżący zarzucił, że umorzenie postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę w oparciu o ocenę, że w sprawie powinno być prowadzone postępowanie w zakresie samowoli budowlanej, jest pogorszeniem jego sytuacji, bowiem w tym drugim postępowaniu warunkiem legalizacji samowoli jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej.

W ocenie skarżącego, tok rozumowania organu odwoławczego nie jest jasny. Nie wiadomo bowiem, czy wniosek dotyczący samowoli budowlanej sformułowany został w następstwie porównania stanu zakładanego w decyzji z dnia 30 grudnia 2003 r. ze stanem faktycznym na działce nr [...] czy też jest konsekwencją innych ustaleń zmierzających do podważenia stanu zatwierdzonego ww. decyzją. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Dodatkowo skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób należyty zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2019 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg B.R. i R.P. pod sygn. akt II SA/Ke 232/19.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego B.R. ustanowiony z urzędu poparła skargę i wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w żadnej części. Wniosła także o oddalenie skargi inwestora R.P. Pełnomocnik organu wniosła o oddalenie obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, a w świetle art. 135 p.p.s.a. także decyzji organu pierwszej instancji, w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skargi B.R. i R.P. zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w nich wskazanych.

Zaskarżoną decyzją Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tego organu prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") w sprawie w/w budynku.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił motywów ww. rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Należy przypuszczać, uwzględniając okoliczności sprawy, że organ odwoławczy ocenił, iż postępowanie organu pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe w zakresie, w jakim prowadzone było w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Niemniej, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego w analizowanym zakresie, czyli umorzenia postępowania administracyjnego, jest wadliwe.

Postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu (zob. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 31 maja 2017 r. – k. 28 akt adm. I inst.). Postępowanie to toczyło się "w sprawie budynku sklepu będącego własnością R.P. zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości S.W.".

Niewątpliwie z uwagi na dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne w toku postępowania administracyjnego organ ten podjął czynności w tym postępowaniu zgodne z przepisami art. 51 Prawa budowlanego. Czynności te były więc determinowane przeprowadzoną w sprawie przez organ pierwszej instancji subsumcją ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego.

Niemniej trzeba zważyć, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji (postanowienia) załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter, bądź sprawa została już ostatecznie lub prawomocnie zakończona. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Aby taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018 r. II SA/Po 1202/17, lex nr 2524774 i tam: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II FSK 2113/16, lex nr 2467378). Bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z kierunkiem procedowania wyznaczonym w zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie ma przeprowadzić to postępowanie w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w sprawie zastosowanie powinny znaleźć inne przepisy prawa materialnego, co nie zmienia faktu, że sprawa budynku sklepu będącego własnością R.P. zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości S. W. w nadal nie wymaga rozstrzygnięcia. Na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji aktualny jest obowiązek tego organu przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego i zakończenia indywidualnej sprawy w prawnie przewidzianej formie. Nie sposób zatem uznać, że przedmiot postępowania nie istnieje.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, organ odwoławczy także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie wskazanym w osnowie zaskarżonej decyzji.

W dalszej kolejności odnieść się należy do kluczowej w tej sprawie kwestii podstawy materialnoprawnej, w oparciu o którą winny prowadzić postępowanie administracyjne w tej sprawie organy nadzoru budowlanego tj. art. 48 czy art. 51 Prawa budowlanego. Kwestia ta bowiem legła u podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach.

Z dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 20 grudnia 2003 r. nr 20/2003 znak: RGG./7353/20/2003 (zob. k. 19 akt adm. I inst.) Wójt Gminy Słupia zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych polegających na przebudowie sklepu o branży spożywczo-przemysłowej na działce oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości W., gm. S., opracowany przez projektanta P.A. i udzielił R.P. pozwolenia na roboty budowlane według tego projektu budowlanego. Zgodnie z ustaleniami zamieszczonymi w zatwierdzonym projekcie z dnia 28 listopada 2003 r. (zob. "Inwentaryzacja z oceną stanu technicznego budynku sklepu przed projektowaną przebudową") przebudową miał zostać objęty budynek sklepu parterowy, drewniany, wybudowany w latach 70-tych, który wymagał natychmiastowego wykonania robót budowlanych w celu dostosowania go do odpowiedniego stanu technicznego, przy czym fundament budynku i ściany fundamentowe kwalifikowały się do posadowienia na nich budynku murowanego bez obawy o naruszenie ich stateczności konstrukcyjnej. Zgodnie z analizowaną częścią projektu, budynek po przebudowie będzie nadal pełnił funkcje sklepu – jego funkcje techniczne nie ulegają zmianie. Wskazuje się w projekcie, że wymiary zewnętrzne budynku oraz kubatura i wygląd budynku nie ulegają zmianie; wymiary zewnętrzne to 5,00 m x 11,00 m, powierzchnia zabudowy – 53 m2, powierzchnia całkowita pawilonu handlowego – 43,52 m2, kubatura – 174 m3.

W związku z czynnościami kontrolnymi przeprowadzonymi w sprawie przez pracowników nadzoru budowlanego (kontrola z dnia 31 lipca 2012 r. – k. 5, 16 akt adm. I inst.) ustalono, że budynek na działce nr 471/3 to budynek sklepu o wymiarach 12,08 m x 5,50 m, zlokalizowany ok. 6,60 m od krawędzi drogi przez wieś oraz od ok. 1,50 m do 3,50 m od granicy południowej – według inwestora.

Zgodnie nadto z przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym zamiennym (załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie z dnia 16 kwietnia 2018 r. – k. 45 akt adm. I inst.) stwierdzone istotne odstępstwo od projektu dotyczy zmiany wymiarów budynku i prawdopodobnej zmiany jego usytuowania względem granic działki (str. 3 projektu). Z opisu do projektu zagospodarowania działki zawartego w projekcie budowlanym zamiennym wynika nadto, że przewiduje się zagospodarowanie działki zgodnie z załącznikiem graficznym; usytuowanie budynku w odległości 6,11 m od krawędzi jezdni działki drogowej nr geod. [...] (KDD) oraz od 0,56 m do 2,8 m od granicy z działką nr geod. [...] (granica sporna). Z projektu tego wynika również, że powierzchnia zabudowy istniejącego budynku sklepu spożywczo-przemysłowego wynosi 66,30 m2, a kubatura - 190 m3.

W świetle powyższego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości należy stwierdzić, że zakres robót budowlanych wykonanych przez R.P. jest niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym mu decyzją z dnia 20 grudnia 2003 r. pozwoleniem na budowę. Ta niezgodność dotyczy przede wszystkim wymiarów zewnętrznych budynku, co przekłada się na jego powierzchnię zabudowy i kubaturę. Wymiary zewnętrzne budynku miały wynosić 11,00 m x 5,00 m, wynoszą 12,05 m x 5,61 m; powierzchnia zabudowy miała wynosić 53m2, wynosi – 66,30 m2; kubatura zaś -174 m3, istniejąca – 190 m3.

Wobec takich parametrów istniejącego budynku na działce nr [...] wskazanych przez inwestora konieczne staje się odniesienie tych ustaleń do definicji legalnej "przebudowy" z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Przebudową w rozumieniu tego przepisu jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Nie może być zatem sporu, że w świetle legalnej definicji "przebudowy" R.P. wykonał inny rodzaj robót budowlanych, które nie były przebudową. Dla takiego zakresu prac, jaki został faktycznie wykonany, a wynika chociażby z przedłożonych przez samego inwestora dokumentów projektowych, wymagane było pozwolenie na budowę. Tej oceny nie zmienia fakt, że przepis definiujący przebudowę został dodany do art. 3 Prawa budowlanego z dniem 26 września 2005r. ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364). Inwestor uzyskał bowiem pozwolenie na roboty budowlane w budynku sklepu, kwalifikując zamierzony zakres prac jako "przebudowę" tego budynku i określając parametry budynku po zakończeniu robót budowlanych tak jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym z dnia 28 listopada 2003 r. Bez wątpienia parametry charakterystyczne określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym uległy zmianie. Inwestor uzyskał pozwolenie wyłącznie na przebudowę budynku z zachowaniem wymiarów zewnętrznych oraz kubatury budynku, którego dotyczyć miały roboty budowlane. Zakres tych zmian, bez względu na rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji kwestii spornej odnośnie lokalizacji budynku na działce na dzień wydania pozwolenia na budowę i po zakończeniu zakwestionowanych obecnie robót budowlanych przez inwestora, w świetle art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, wymagał uzyskania nowego pozwolenia na budowę, o które R.P. nie wystąpił.

W tej sytuacji zastosowanie mieć powinny przepisy art. 48 – 49 Prawa budowlanego, które określają obowiązki i sposób postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku obiektów będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie mają wówczas zastosowania przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego, które dotyczą obowiązków organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. W przypadku stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że wykonane przez inwestora roboty budowlane są budową wymagającą pozwolenia na budowę w świetle art. 29 i 30 Prawa budowlanego, a pozwolenia inwestor nie uzyskał, zastosowanie mieć będzie art. 48 tej ustawy, czyli w sytuacji stwierdzonej samowoli budowlanej, a nie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczący wykonywania robót budowlanych w warunkach innych niż samowola budowlana. Artykuł 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że doszło do jego naruszenia, nakazuje wszczęcie postępowania w trybie w tym przepisie określonym (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1800/09, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidzianego w art. 48 - 49 Prawa budowlanego trybu postępowania nie można zastąpić trybem określonym w art. 50 – 51 tej ustawy z tego także względu, że art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego w przypadku wykonania robót budowlanych będących budową wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Uznanie, że sam fakt uzyskania pozwolenia na przebudowę budynku uzasadnia zastosowanie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, mimo wykonania w istocie robót budowlanych będących budową nowego budynku (czy rozbudową istniejącego budynku), stanowiłoby oczywiste obejście przepisów prawa – art. 48 - art. 49 Prawa budowlanego. Nie zasługuje więc na akceptację takie stanowisko organu pierwszej instancji, że wykonanie robót budowlanych skutkujących zmianą charakterystycznych parametrów budynku stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. W razie wykonania przez inwestora robót budowlanych tego rodzaju, że mamy do czynienia z inną postacią robót budowanych w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc z inną postacią "budowy", zastosowanie winny znaleźć przepisy dotyczące samowoli budowlanej – art. 48 Prawa budowlanego.

Z uwagi więc na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego poprzez nieprzeprowadzenie przez ten organ postępowania administracyjnego w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego zasadnym było uchylenie decyzji tego organu przez Wojewódzkiego Świętokrzyskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach.

Dodatkowo należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji w sposób jasny, logiczny, nie rodzący wątpliwości interpretacyjnych powinno wynikać, jaka jest podstawa faktyczna i prawna rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie oceny, że obiekt swoim usytuowaniem narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania gminy Słupia w zakresie umożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Brak jest wskazania, jakiej uchwały ta niezgodność dotyczy, w oparciu o które konkretnie przepisy planu miejscowego taką niezgodność organ stwierdza. W tej części decyzja pierwszej instancji nie poddaje się kontroli z uwagi na dostrzeżone braki jej uzasadnienia.

Podsumowując, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego, stąd wobec uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd, koniecznym stało się także, na zasadzie art. 135 p.p.s.a., uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Z podanych wyżej powodów skargi okazały się skuteczne, jednak Sąd nie podziela podniesionych w nich zarzutów i argumentacji na ich poparcie.

Odnosząc się do skargi R.P. trzeba podnieść, że – w ocenie Sądu – organ drugiej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. tj. zakazu reformationis in peius. Jak wskazuje zresztą sam skarżący, o tym, czy nastąpiło obiektywnie pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Pomijając fakt, że organ odwoławczy orzekł zgodnie z zarzutem ewentualnym zawartym w odwołaniu R.P., to zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji (orzekającej rozbiórkę budynku sklepu) i osnowy decyzji wydanej w drugiej instancji (uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego) prowadzi do wniosku, że oczywiście rozstrzygnięcie decyzji zawarte w osnowie decyzji odwoławczej jest korzystniejsze dla odwołującego. Sąd dostrzega obawy skarżącego o to, że wdrożenie trybu przewidzianego przepisami art. 48 Prawa budowlanego może prowadzić do konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Niemniej tak daleko idące wnioskowanie strony wywodzone z rozstrzygnięcia organu odwoławczego, mającego przecież charakter procesowy, wobec przesłanek warunkujących możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jakie muszą zostać spełnione zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, nie może świadczyć o naruszeniu art. 139 k.p.a.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi R.P. odnośnie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Tok rozumowania organu drugiej instancji przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, w ocenie Sądu, jest na tyle czytelny, że wnikliwa analiza całości tego uzasadnienia pozwala na poznanie motywów, jakie legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Twierdzenia organu o wątpliwościach, jakie powstają w związku treścią inwentaryzacji budynku przed projektowaną przebudową i mapy do celów projektowych załączonej do projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia 30 grudnia 2003 r., Sąd odczytuje jako uzasadnienie dla twierdzenia, że przedmiotowy budynek sklepu został wybudowany w całości od fundamentów, nie powstał w wyniku przebudowy rzekomo istniejącego w tym samym miejscu obiektu. Przy czym te wątpliwości, na jakie organ odwoławczy się powołuje, mają swoje odniesienie do wcześniej przedstawionych w uzasadnieniu ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponieważ organ w tej sprawie nie dokonywał oceny zgodności z prawem wydanego inwestorowi pozwolenia na przebudowę, a oceniał zakres faktycznie wykonanych robót budowlanych po wydaniu tego pozwolenia w kontekście tego, czy stanowią one samowolę budowlaną, nie sposób zarzucić organowi skutecznie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Strona stawia ten zarzut, ponieważ nie odnajduje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kategorycznego wyjaśnienia, czy organ odnosi się do stanu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę za punkt odniesienia do oceny aktualnej sytuacji na działce nr [...]. Bez wątpienia twierdzenie organu odwoławczego, że przedmiotowy budynek sklepu nie jest istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę wskazuje na to, że organ odnosił swoje ustalenia do stanu zatwierdzonego ta decyzją. Ubocznie tylko należy podnieść, że z kopii dokumentu załączonego do akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: BA.674-0.4.201.2017 Starosta Jędrzejowski uchylił decyzję Wójta Gminy Słupia z dnia 30 grudnia 2003 r. nr 20/2003 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego sklepu.

Rację ma skarżący R.P., że obowiązkiem organu drugiej instancji jest ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, a w tej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ale w skardze strona nie wyjaśnia, jaki wpływ na rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji, zwłaszcza, że uchyla on decyzję organu pierwszej instancji, mogłoby mieć dostrzeżone naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi wywiedzionej przez B.R., należy wyjaśnić, że żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji sformułowane w tej skardze Sąd uwzględnił, aczkolwiek nie z tej przyczyny, iż niezasadnie podważać miała ona decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Jędrzejowie, bo - jak wyjaśniono wyżej - w tej części rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Sąd nie podziela bowiem opinii skarżącego o zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Odczytując intencje skarżącego B.R., że, jego zdaniem w sprawie istnieją podstawy do wydania orzeczenia o rozbiórce spornego budynku sklepu, należy wyjaśnić, iż decyzja organu drugiej instancji nie przesądza, czy taka rozbiórka zostanie orzeczona przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszego stopnia. Niemniej determinowana treścią art. 48 Prawa budowlanego konieczność procedowania w tej sprawie przez organ pierwszej instancji, na jaką wskazuje Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Budowanego w Kielcach, nie wyklucza wydania orzeczenia o rozbiórce przedmiotowego budynku zlokalizowanego na działce nr [...].

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

W punkcie II sentencji wyroku Sąd orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla B.R. na podstawie art. 250 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18). R.P. nie wnosił o zwrot kosztów postępowania sądowego przed zamknięciem rozprawy (art. 210 § 1 p.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne z uwzględnieniem przepisów art. 48 Prawa budowlanego, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni w sposób czyniący zadość obowiązkom organu administracji wynikającym z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a.