Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1314/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1314/18 UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej określanej jako "Wspólnota") oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., Nr [...],zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. Wspólnicy Sp.k z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową "[...]" z garażem podziemnym, wjazdami, wyjazdami, infrastrukturą techniczną, stacją [...], oraz elementami zagospodarowania terenu na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], utrzymał wskazaną decyzję w mocy .

Orzeczenie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2018r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi - pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową "[...]" z garażem podziemnym, wjazdami, wyjazdami, infrastrukturą techniczną, stacją [...] oraz elementami zagospodarowania terenu na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Organ I instancji uznał, iż inwestycja spełnia szczegółowe wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślił , że nie ma uprawnień do badania i oceny przyjętych przez projektanta założeń i proponowanych przez konstruktora rozwiązań projektowych. Przed wydaniem decyzji organ dokonał sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła m.in. Wspólnota. W dowołaniu z dnia 24 października 2017r. zarzuciła w szczególności naruszenie:

I) art. 32 ust. 1 pkt. 1, art. 33 ust. 2 pkt. 1, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 72 ust. 1 pkt. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji przed uzyskaniem decyzji środowiskowej oraz wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji gdy zgodnie z ustawą Organ I instancji obowiązany był wydać decyzję w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;

II) art. 32 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo Budowlane w związku z art. 71 ust. 2, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

III) art. 34 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane w związku z § 309 pkt. 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o projekt budowlany niezgodny z wymaganiami w zakresie nasłonecznienia nieruchomości sąsiedniej;

IV) art. 35 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i poczynienie niezgodny ze stanem faktycznym ustaleń, poprzez uznanie, że wydana może zostać decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt nie jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, brak nadto niezbędnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań;

V) art. 8, art. 9 i art. 10 kpa oraz art. 89 §2 kpa poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zapewniający zaufanie do władzy publicznej, nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz niezapewnienie stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz odmowę przeprowadzenia rozprawy w sprawie, w której zachodzi konieczność uzgodnienia interesów stron oraz przeprowadzenia dowodów;

VI) art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 12 kpa w zw. z art. 75 §1, art. 77§1, art. 78 §1 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na nieprzeprowadzeniu wnioskowanego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykazania błędów załączonej do wniosku analiza zacienienia i przesłaniania a w rezultacie na całkowitym zaniechaniu przez organ i instancji samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących załączonego do wniosku projektu budowlanego i poprzestaniu tylko i wyłącznie na dokumentacji wytworzonej na zlecenie wnioskodawcy;

VII) art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 12 kpa w zw. z art. 75 §1, art. 77§1, art. 78 §1 kpa, poprzez odmowę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykazania błędów załączonej do wniosku analiza zacienienia i przesłaniania a nadto obliczeń powierzchni biologicznie czynnej a w rezultacie na całkowitym zaniechaniu przez organ I instancji samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących załączonego do wniosku projektu budowlanego i poprzestaniu tylko i wyłącznie na dokumentacji wytworzonej na zlecenie wnioskodawcy;

VIII) art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez niezawieszanie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy w toku pozostają postępowania administracyjne pozostające w bezpośrednim związku z postępowaniem w niniejszej sprawie i w których zapaść mają rozstrzygnięcia, które organ zobligowany jest uwzględnić przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy;

IX) art. 24 § 3 kpa poprzez niewyłączenie od udziału w postępowaniu pracowników Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w [...], mimo uzasadnionych i niewyjaśnionych toku postępowania wątpliwości co do ich bezstronności w toku rozpatrywania wniosku w niniejszej sprawie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt Ib, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu -przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529).

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda uznał, iż inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, dołączył wymagane prawem dokumenty. Projekt budowlany, sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawiera wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestor [...] Sp. z o.o. Wspólnicy Sp.k z siedzibą w [...] przedłożyła prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej) obejmujące działkę inwestycyjną nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...]. Zdaniem Wojewody [...] projekt budowlany stanowiący załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę był kompletny, wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi, posiadał odpowiednie pozwolenia, uzgodnienia i opinie właściwych organów, był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] sekcja [...] obręb [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Według organu projekt budowlany przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zawiera stosowne oświadczenia o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto do projektu dołączono wymaganą prawem informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo budowlane).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda [...] uznał, że nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, by każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął się pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają również istotne znaczenie dla prawa sąsiedzkiego. Organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości określa też zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Jeżeli zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy to przez ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też przez zasadę dobrego sąsiedztwa określają dla sąsiednich nieruchomości takie samo społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to ich właściciele powinni mieć równe prawo do ich zagospodarowania. Według organu dokonując takiej oceny, należy brać pod uwagę też możliwą zabudowę z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie na działkach Wspólnoty budynki mieszkalne również wielorodzinne zrealizowane zostały wcześniej. W związku z tym za bezzasadny uznał organ zarzut Wspólnoty, że inwestor wybuduje tzw. betonowe osiedle na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w sytuacji gdy na tym terenie już powstały wielorodzinne budynki mieszkalne, należące m.in. do Wspólnoty. Organ powołał się na, trafne jego zdaniem, ustalenia organu I instancji, że działki objęte wnioskiem położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz pod drogę publiczną klasy technicznej dojazdowej. W związku z tym uznał, że mimo występowania strefy [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie ma zakazu zabudowy. Projektant w projekcie zachował ustalenia § 6 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia nr 3 Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Natomiast w projekcie zatwierdzonym skarżoną decyzją znajduje się informacja, że teren działki nr [...] jest zróżnicowany topograficznie.

Podkreślił, że realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże powyższe nie może ograniczać prawa Inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami, wynikającego m.in. z art. 4 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem, zdaniem organu, o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób, a nie interesów faktycznych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, podniesionego w odwołaniu, organ wskazał, że aby niósł ze sobą zasadność jego rozpatrywania, powinien być bezpośrednio powiązany z przepisem prawa, który został naruszony przez planowaną inwestycję. Wspólnota nie wskazała natomiast żadnej normy prawa materialnego, która została naruszona przez planowaną inwestycję, co naruszyłoby ich uzasadniony interes. Na marginesie organ wskazał, iż zasada poszanowania interesów osób trzecich nie oznacza, że interesy tych osób muszą być w pełni zaspokojone, ponieważ powinny być wzięte pod uwagę i traktowane na równi z interesami wszystkich stron postępowania, w tym inwestora.

Zarzut Wspólnoty dotyczący wydania decyzji przed uzyskaniem decyzji środowiskowej organ ocenił jako bezzasadny. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z analizy akt sprawy, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przewidywał realizację inwestycji, której parametry wskazywały na konieczność przedłożenia stosownej decyzji środowiskowej. Starosta [...] dokonując sprawdzenia dokumentacji nałożył na inwestora w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r. obowiązek przedłożenia decyzji środowiskowej z uwagi na wielkość projektowanego garażu. W toku postępowania inwestor zmienił projekt budowlany. Obecne parametry inwestycji nie kwalifikują budowy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co zostało wykazane w projekcie budowlanym. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał m.in., że w przypadku, gdyby dla inwestycji dla której wydana została zaskarżona decyzja wymagane było przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgodności z przepisami prawa.

Ponadto, Wojewoda [...] rozpatrzył negatywnie wniosek Wspólnoty, o przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu przesłuchania stron postępowania ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał za wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że organ I instancji podjął szereg czynności zmierzających do prawidłowego przeprowadzenia postępowania. Strony postępowania na każdym jego etapie brały w nim czynny udział, czego dowodem są pisma wnoszone przez pełnomocnika stron postępowania oraz pisma inwestora. Rozprawa, czy też przeprowadzenie dowodu mogłaby jedynie opóźnić rozstrzygnięcie według Wojewody [...].

Pismem z dni 2 maja 2018r. Wspólnota wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w szczególności:

I) art. 32 ust. 1 pkt. 1, art. 33 ust. 2 pkt. 1, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 72 ust. 1 pkt. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji przed uzyskaniem decyzji środowiskowej oraz wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji gdy zgodnie z ustawą Organ I instancji obowiązany był wydać decyzję w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;

II) art. 32 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo Budowlane w związku z art. 71 ust. 2, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

III) art. 34 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane w związku z § 309 pkt. 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o projekt budowlany niezgodny z wymaganiami w zakresie nasłonecznienia nieruchomości sąsiedniej;

IV) art. 35 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i poczynienie niezgodny ze stanem faktycznym ustaleń, poprzez uznanie, że wydana może zostać decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt nie jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, brak nadto niezbędnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań;

V) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 oraz art. 87 ust. 1 i ust.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ustalenie w błędny sposób współczynnika intensywności zabudowy jako powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki a nie jak wymaga tego przepis ustawy jako stosunku powierzchni całkowitej budynków do powierzchni działki i tym samym błędne określenie, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem;

VI) art. 8, art. 9 i art. 10 §1 i §2 kpa oraz art. 89 §2 kpa poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zapewniający zaufanie do władzy publicznej, nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz niezapewnienie stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz odmowę przeprowadzenia rozprawy w sprawie, w której zachodzi konieczność uzgodnienia interesów stron oraz przeprowadzenia dowodów;

VII) art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 12 kpa w zw. z art. 75 §1, art. 77§1, art. 78 §1 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na nieprzeprowadzeniu wnioskowanego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykazania błędów załączonej do wniosku analiza zacienienia i przesłaniania a w rezultacie na całkowitym zaniechaniu przez organ i instancji samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących załączonego do wniosku projektu budowlanego i poprzestaniu tylko i wyłącznie na dokumentacji wytworzonej na zlecenie wnioskodawcy;

VIII) art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 12 kpa w zw. z art. 75 §1, art. 77§1, art. 78 §1 kpa, poprzez odmowę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykazania błędów załączonej do wniosku analiza zacienienia i przesłaniania, a nadto obliczeń powierzchni biologicznie czynnej a w rezultacie na całkowitym zaniechaniu przez organ I instancji samodzielnych ustaleń faktycznych dotyczących załączonego do wniosku projektu budowlanego i poprzestaniu tylko i wyłącznie na dokumentacji wytworzonej na zlecenie wnioskodawcy;

IX) art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez niezawieszanie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy w toku pozostają postępowania administracyjne pozostające w bezpośrednim związku z postępowaniem w niniejszej sprawie i w których zapaść mają rozstrzygnięcia, które organ zobligowany jest uwzględnić przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy;

X) art. 24 § 3 kpa poprzez niewyłączenie od udziału w postępowaniu pracowników Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w [...], mimo uzasadnionych i niewyjaśnionych toku postępowania wątpliwości co do ich bezstronności w toku rozpatrywania wniosku w niniejszej sprawie.

Wspólnota w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

Pismem z dnia 18 maja 2018 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie.

Pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi T. B. z dnia 23 kwietnia 2018 roku na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] -Sekcja [...] obręb [...], sygn. akt IV SA/Wa 1568/18.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi A. S. z dnia 10 lipca 2018 roku na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] -Sekcja [...] obręb [...], sygn. akt IV SA/Wa 2289/18.

Jednocześnie podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust.1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej niezgodny z przepisami projekt budowlany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Kontrolując zgodność z prawem aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. Wspólnicy Sp.k. z siedzibą w [...] , pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, wjazdami , wyjazdami, infrastrukturą techniczną, stacją [...] oraz elementami zagospodarowania terenu , na działkach nr [...] i [...] w [...], gm. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , zgodnie z którym to przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Oznacza to, że w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy.

W toku przeprowadzonego postępowania organy administracji powinny , zgodnie z art. 7 k.p.a. stać na straży praworządności , z urzędu lub na wniosek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz interes obywateli. Ich obowiązkiem jest zatem takie prowadzenie postępowania aby zostały wyświetlone wszystkie okoliczności istotne dla rozpoznania danej sprawy. W następstwie powyższego organy powinny zgromadzić i rozpatrzyć niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy , stosownie do regulacji zawartej w art.77 § k.p.a., a następnie dać wyraz swojemu stanowisku w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogiem art.107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy wadliwie wywiązały się z nakreślonego powyższym przepisem obowiązku bezzasadnie a przynajmniej przedwcześnie uznając, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] sekcja [...] obręb [...] , podjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...].

Przede wszystkim zauważyć należy, że organy administracji nie dokonały wystarczających ustaleń i oceny w zakresie , czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym czy wymaga uprzedniego wydania decyzji środowiskowej. Z analizy projektu budowlanego tom II część I , str. 6 – utrudnionej sposobem oprawienia dokumentu - wynika, że powierzchnia podstawowa użytkowa obiektu wynosi 5 004,64 m2. Powyższe dało asumpt organowi I instancji do wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2017r. nakładającego na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Z decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017r. , wynika, że wymóg przedłożenia przez Spółkę decyzji środowiskowej ocenił jako nieaktualny z uwagi na dokonaną zmianę projektu . Wojewoda [...] natomiast ograniczył się do stwierdzenia , że organ I instancji posiadał legitymację do ustalenia wypełnienia przez inwestycję przesłanek ustawowych , od wystąpienia których jest uzależniony wymóg uzyskania decyzji środowiskowej. Żaden z organów nie wskazał i nie omówił jaka konkretnie zmiana w projekcie budowlanym uzasadniła taką zmianę przebiegu postępowania, na czym ona polega i gdzie została uwidoczniona. Okoliczność ta czyni niemożliwym dokonanie oceny zarzutu skargi w tym zakresie , podobnie jak zarzutu zaniechania przez organ zawieszenia postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej obecnie decyzji , oraz decyzji ją poprzedzającej do czasu wydania decyzji środowiskowej.

W sposób nieprecyzyjny i niewyczerpujący organy odniosły się ponadto do kwestii zaprojektowania miejsc postojowych na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu kontrolowanej obecnie decyzji w sposób gołosłowny wskazano jedynie, że kwestionowane przez Skarżącą miejsca postojowe stanowią element infrastruktury technicznej dopuszczalnej na tym terenie , nie odnosząc jednak tego twierdzenia do brzemienia regulujących to zagadnienie przepisów prawa.

Pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji, podobnie jak wcześniej Starosta [...], nie poddał analizie sposobu dokonania ,w będącym przedmiotem postępowania projekcie budowlanym, obliczeń dotyczących współczynnika intensywności zabudowy w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego opisaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. Przepis § 40 pkt.4 pkt. a i b wskazuje, że na terenie oznaczonym w planie symbolami MWU o nr 1-10 ( badany nr 8 ) sprecyzowane zostały zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu ustalając max intensywność zabudowy - 0,5 oraz minimalną intensywność zabudowy - 0,2 .

Autor projektu , co wynika z treści opracowania , wyliczył omawiany wskaźnik jako 0,33 przyjmując do obliczeń powierzchnię zabudowy sprzecznie z uregulowaniem zawartym w art.15 ust 2 pkt.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. gdzie jednoznacznie wskazano, że intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", przy czym powierzchnia całkowita stanowi sumę powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku, mierzoną na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku, z uwzględnieniem tynków , okładzin i balustrad. W tym zakresie projektant respektował natomiast zapis § 5 pkt. 7 słowniczka miejscowego planu , który definiując intensywność zabudowy przywołał wskazaną wyżej regulację ustawową tj. wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jednakże , po przecinku doprecyzował, że " rozumiany jako udział sumarycznej powierzchni zabudowy wszystkich budynków w stosunku do powierzchni działki budowlanej", gdzie powierzchnię zabudowy należy rozumieć ( w uproszczeniu) jako powierzchnię liczoną po obrysie zewnętrznym ścian kondygnacji nadziemnej budynku.

Sąd zauważa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie obowiązującym aktem normatywnym , zawierającym ustalenia wiążące na obszarze jego obowiązywania, do momentu jego uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. Jego postanowienia wiążą tak właścicieli nieruchomości ziemskich usytuowanych na terenie obowiązywania planu jak i organy państwa uprawnione do kształtowania praw i obowiązków tych właścicieli , na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Tym samym organy orzekające w sprawie niniejszej co do zasady, związane są zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie zamierzonej inwestycji , w tym także ograniczeniami w sposobie zagospodarowania terenu. Jednocześnie podkreślić należy, że sąd , w odróżnieniu do organów władzy publicznej może odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej , jeśli stwierdzi , że przepis ten został wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy.

Tym samym w gestii sądu pozostaje możliwość oceny legalności kontrolowanych rozwiązań planistycznych , a w konsekwencji, także możliwość ich ewentualnego zakwestionowania.

W tym miejscu warto zauważyć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Przypomnieć należy, iż tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli.

Z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne sprawy niniejszej , Sąd stoi na stanowisku, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane są uwzględnić w toku przyszłego postępowania taką interpretację zapisów obowiązującego dla spornej inwestycji planu miejscowego, uchwalonego w dniu [...] czerwca 2013r., która pozostaje w zgodzie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., w szczególności z art.15 ust.2 pkt.6 w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871, dalej jako nowela z 2010 r.), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r.

Powyższe stanowisko znajduje, w ocenie Sądu , uzasadnienie w rozważaniach zawartych m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2018r. sygn. II OSK 2490/16.

Treść orzeczeń sądów administracyjnych, wydawanych w sprawach gdzie analizie poddawana była ocena merytorycznych sprzeczności zaistniałych w zapisach widniejących w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego danego terenu, w konfrontacji z analogicznymi zapisami rozwiązań ustawowych, prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku , co do priorytetowego stosowania przepisów ustawy , jako regulacji wyższego rzędu.

Dla przykładu wskazać można , wydany w zbliżonych okolicznościach faktycznych wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. II SA/Ol 644/15 z dnia 22.09.2015r. stwierdzający nieważność rozwiązania planistycznego sprzecznego z regulacją ustawową.

Precyzując stanowisko w sprawie Sąd ten jednoznacznie wskazał, że uchwalając plan miejscowy Rada Miejska nie była uprawniona do jego " doprecyzowania" w zakresie sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w ustawie , wskazując w art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że intensywność zabudowy stanowi " wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" . Podkreślił, że zdefiniowanie w planie " powierzchni całkowitej zabudowy" jako " sumy powierzchni zabudowy" wykraczało poza zakres upoważnienia ustawowego Rady wynikający z art. 94 konstytucji RP oraz art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i naruszyło m.in. art. 15 ust. 2 pkt. 6 wskazanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że organ stanowiący Gminy ma prawo określenia w planie maksymalnego i minimalnego wskaźnika zabudowy, nie jest jednak upoważniony do określenia sposobu liczenia tego wskaźnika sprzecznie z ustawą.

Niezależnie od powyższego wskazać należy , że jako pozbawione uzasadnionych podstaw , Sąd ocenił pozostałe zarzuty skargi.

Wbrew stanowisku skargi zaaprobować należy ocenę organów obu instancji oraz informację zawartą w części technicznej i opisowej projektu , że analiza złożonego przez inwestora projektu architektoniczno-budowlanego jednoznacznie wskazuje, że do realizacji w sprawie niniejszej zatwierdzono budynek , którego wysokość pozostaje w zgodzie z zapisami planu miejscowego zawartymi w § 40 pkt.4 lit. e - nie przekraczając 18m , stosownie do zawartej w tym przepisie definicji.

Także w odniesieniu do kwestii niedopuszczalnego , w świetle obowiązujących przepisów prawa, przesłaniania i zacieniania nieruchomości Skarżącej Wspólnoty uznać należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. Gruntowna analiza graficzna linijki słońca zawarta w starannie wykonanym w tej części projekcie dokumentuje bowiem bezsprzecznie, że projektowany budynek spełnia wymogi § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zastrzeżenia związane z brakiem części opisowej omawianego zagadnienia nie są trafne. Złożone w projekcie rysunki techniczne pozwalają bowiem na niebudzące wątpliwości ustalenie prawidłowości dokonanych przez architekta obliczeń, zaś brak jest uregulowań prawnych z , których wynikałby obowiązek wykonania tekstowego opisu wykonanych rysunków.

Jako nietrafny Sąd ocenia zarzut wadliwego niewyłączenia przez organ od rozpoznania sprawy , pracowników Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w [...] . W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów z których wynikałoby, że zaistniały w niej takie okoliczności , które uzasadniałyby odmienne rozstrzygnięcie . Należy także podkreślić, że strona skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego jakiejkolwiek ekspertyzy negującej twierdzenia projektanta w tym zakresie.

Sąd aprobuje także stanowisko organów, że w badanej sprawie zbędny był dowód z opinii biegłych , którzy przeprowadziliby kontrdowód w stosunku do treści projektu , na okoliczność bezprawnego zacieniania nieruchomości Skarżącej przez planowaną inwestycję oraz błędnego obliczenia przez projektanta parametrów powierzchni biologicznie czynnej. Analiza wskazanych zagadnień zawarta jest w projekcie ,a jej treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

W świetle przedstawionych okoliczności, w sprawie niniejszej doszło , w ocenie Sądu , do naruszenia przepisów postępowania , które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu , mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu, przy czym oceniając projekt budowlany ponownie dokonają jego analizy w kontekście zachowania wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy terenu biorąc pod uwagę jego definicję zawarta w art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak na wstępie .