Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2533/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 91
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., B. P., P. P., I. N. , K. U., R. K., Z. N., Z. N. i R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 4/15 w sprawie ze skargi J. P., B. P., P. P., I. N. , K. U., R. K., Z. N., Z. N. i R. N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 4/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi J. P., B. P., P. P., I. N., K. U., R. K., Z. N., Z. N. i R. N. na decyzję Wojewody Ś. z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z [...] lipca 2013 r. R. N., Z. N., Z. N., R. K., I. N., P. P., B. P., J. P. i K. U. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną – ul. M., które zgodnie z ewidencją gruntów i budynków oznaczone zostały jako działki geodezyjne o nr [...], [...]oraz [...], k.m. nr [...], obręb B.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3a w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. - dalej zwanej ustawą), trzema decyzjami z [...] lutego 2014 r., stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną gminną - ul. M., położonych w jednostce ewidencyjnej K., obrębie B., oznaczonych na mapie jako działki nr: [...] o pow. 0,0267 ha (wydzielona z działki nr [...]), działka nr [...] o pow. 0,0325 ha (wydzielona z działki nr [...]) oraz działka nr [...]o pow. 0,0088ha (wydzielona z działki nr [...]), stanowiące w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność: M. P., Z. N., R. N., M. R., I. P., K. U., J. N., I. N., R. K., Z. N. M. P. zmarła w dniu [...] stycznia 2010 r., a spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...]nabyli: B. P. i P. P. J.N. zmarła w dniu [...] sierpnia 2011 r., spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. Ś. z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...]nabyli: Z. N. i R. N.Z kolei M. R. zmarł w dniu [...] września 2004 r., a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...] nabyła I. P., która następnie zmarła w dniu [...] marca 2010 r., zaś spadek po niej na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nabył J.P.

Po rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] września 2014 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty powyższego odszkodowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał m.in. art. 73 ust. 4 ustawy wyjaśniając, że przepis ten stanowi, iż wniosek o odszkodowanie winien być złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zdaniem organu pierwszej instancji wskazany przez ustawodawcę termin składania wniosków ma charakter terminu zawitego, który nie podlega przywróceniu. Dodatkowo podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 (Dz.U. Nr 160, poz. 1275) orzekł o zgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej zwanej Konstytucją). Tymczasem jak wynika z akt sprawy, zarówno wnioskodawcy, jak i ich poprzednicy prawni, nie złożyli w ustawowym terminie, tj. w okresie od [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. – wniosku o odszkodowanie za wymienione wyżej nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. Wobec czego roszczenie o ustalenie odszkodowania stosownie do art. 74 ust. 4 wygasło.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy wnieśli o jej uchylenie i ustalenie należnego odszkodowania, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji. Zaskarżonej decyzji zarzucono przede wszystkim obrazę art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). poprzez uchybienie terminów wskazanych do załatwienia sprawy i tym samym spowodowanie przewlekłości postępowania. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, polegające na odmowie ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania mimo, iż prawo własności chronione jest w ustawie zasadniczej, a z tytułu jego utraty Konstytucja przewiduje odszkodowanie, a ponadto obrazę przepisu art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nie zastosowanie tego przepisu jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 73 ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przez Wojewodę Ś. w dniu [...] stycznia 2011 r., a zatem dopiero w tej dacie wnioskodawcy powzięli informację o toczącym się postępowaniu dotyczącym ich nieruchomości. Decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] marca 2014 r., tym samym nie było możliwe zachowanie terminu do złożenia wniosku do dnia [...] grudnia 2005 r.

Wojewoda Ś. odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu wskazał, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne została unormowana w art. 73 ustawy oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowania ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma wobec tego przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda Ś. ustalił, że wniosek złożony został po upływie ustawowego terminu, wobec tego roszczenie o odszkodowanie wygasło.

Nawiązując do motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 33/07, W. Ś. wskazał m.in., że wszystkie osoby, które utraciły własność na mocy art. 73 powołanej ustawy miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego, czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Każdy z byłych właścicieli miał także możliwość samodzielnego wystąpienia do wojewody o potwierdzenie przejęcia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Organ odwoławczy wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 (Dz.U. Nr 115, poz. 674), potwierdzający powyższe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia terminu załatwienia sprawy, organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta K. pozostawał w bezczynności, skoro wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu [...] lipca 2013 r., a organ ten udzielił wnioskodawcom wyjaśnień dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r., zaś decyzję wydał w dniu [...] września 2014 r. Mając na uwadze poczynione ustalenia organ odwoławczy stwierdził jednak, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, gdyż z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu, roszczenie o odszkodowanie wygasło i brak jest możliwości jego ustalenia na rzecz wnioskodawców.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. J. P., B. P., P. P., I. N., R. K., Z.N., R.N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Wojewody Ś., domagając się jej zmiany poprzez ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi w zasadzie powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. poprzez naruszenie zasady poszanowania mienia i pozbawienie skarżących własności bez ustalenia i wypłaty słusznego odszkodowania. Dalej wskazano, że do dnia [...] grudnia 2005 r., a zatem do daty, kiedy możliwe było złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania, skarżący nie byli jeszcze spadkobiercami i żadne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia praw do nabycia spadku nie toczyło się, a właścicielka ujawniona w księgach wieczystych – M. N. zmarła w dniu [...] sierpnia 1945 r. Nadto podniesiono, że skarżący złożyli również pozew o odszkodowanie za bezumowne korzystanie przez Miasto K. z nieruchomości objętej wywłaszczeniem za okres 2008 r. do 2011 r. Powództwo tej w sprawie przed Sądem Rejonowym K. w K., sygn. akt [...], zostało jednakże w całości oddalone z uwagi na prawomocne decyzje Wojewody Ś. z lutego 2014 r. Dodatkowo podniesiono, że mimo odmowy wypłaty odszkodowania za zajęte nieruchomości, skarżący do 2013 r. opłacali podatek od nieruchomości w pełnej wysokości i dopiero obecnie toczy się postępowanie o ustalenie jego nowej wysokości. Zdaniem skarżących organy winny zastosować przepisy umożliwiające ustalenie i wypłatę odszkodowania zgodnie z zasadami przyświecającymi państwu prawa, art. 73 ustawy stanowi natomiast lukę prawną, która naraża obywateli na nieodwracalną szkodę.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca obwarował terminem możliwość składania przez poprzedniego właściciela wniosku o odszkodowanie za odjęcie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne. Termin ten jest terminem prawa materialnego. Nie może być zatem ani przywrócony, ani też przedłużony bądź skrócony. Potwierdza to zdanie drugie art. 73 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, przyjąć należy, że ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu [...] grudnia 2005 r. Nie ma natomiast prawnego znaczenia, kiedy zostanie wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawokształtujący. Odjęcie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nastąpiło bowiem z mocy prawa ze skutkiem na dzień [...] stycznia 1999 r. Niezależnie od daty wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, nastąpiła w powyższej dacie zmiana stanu prawnego (właściciela nieruchomości). Ustawodawca nie określił żadnego terminu do wydania przez wojewodę powyższej decyzji. Decyzja wojewody może wobec tego zapaść po dniu [...] grudnia 2005 r., kiedy to z mocy ustawy wygasło już roszczenie byłego właściciela o odszkodowanie z tego tytułu.

WSA w Gliwicach wskazał, że powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który kilkakrotnie badał konstytucyjność tego przepisu. W przywołanych przez organ odwoławczy wyrokach z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, a także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 (Dz.U. Nr 169, poz. 1782) Trybunał uznał art. 73 ust. 4 ustawy za zgodny z Konstytucją. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał jednoznacznie przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło [...] stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie.

Podkreślił Sąd I instancji, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), co wyklucza przyjęcie odmiennej wykładni. Sędziowie podlegają zaś Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to brak podstaw do odmowy zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej przepisu rangi ustawowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził Sąd Wojewódzki, że wniosek skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie na własność Gminy K. zajętych pod drogę publiczną działek oznaczonych numerami: [...],[...]i [...], został złożony w dniu [...] lipca 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Nie ma zaś żadnego prawnego znaczenia fakt, że zmiana stanu prawnego nie została ujawniona w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów przed upływem terminu składania wniosków o odszkodowanie, z uwagi na wydanie przez Wojewodę Ś. dopiero w [...] lutego 2014 r. decyzji w trybie art. 73 ust. 1 i 3a tej ustawy.

Wskazał Sąd I instancji, że dla biegu terminów prawa materialnego nie są istotne przyczyny uchybienia temu terminowi. Upływ ustawowego terminu składania wniosków o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne z mocy art. 73 ustawy skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Złożenie wniosku o odszkodowanie po dniu [...] grudnia 2005 r. oznacza więc niemożność rozpatrzenia sprawy co do istoty przez ustalenie bądź odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania. Taki stan rzeczy obliguje zaś organ administracji do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Za bezzasadny uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z treścią tego przepisu każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, jednakże w przepisie tym zawarto odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy Konwencji co do uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie prawa własności. Taką właśnie normą ustawową określającą warunki pozbawienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne jest art. 73 ustawy. W pozostałej części art. 1 Protokołu Nr 1 wskazano ponadto, że postanowienia dotyczące ochrony własności w żaden sposób nie naruszają prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Przejęcie z mocy ustawy własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz odpowiednich podmiotów publicznoprawnych następuje natomiast zgodnie z interesem powszechnym, z równoczesnym uwzględnieniem prawa wywłaszczonego do odszkodowania. Fakt, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy uregulowanie przewiduje ustalenie odszkodowania przez właściwy organ administracji publicznej tylko na wniosek złożony przez właściciela w konkretnie oznaczonym w ustawie terminie, w niczym nie narusza przyjętej w art. 1 powyższego Protokołu zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 393/11 i I OSK 446/11; z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1171/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem składu orzekającego WSA w Gliwicach dla oceny zgodności decyzji z prawem bez znaczenia jest zarzut dotyczący przewlekłości postępowania. Z powyżej przytoczonych względów Sąd I instancji skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

We wniesionej skardze kasacyjnej J. P., B. P., P. P., I. N., R. K., Z. N., R.N., Z. N. i K. U. zaskarżyli w całości wyrok z 29 kwietnia 2015 r. i wnieśli o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskazując na:

obrazę art. 91 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się na treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną mimo jego sprzeczności z Artykułem 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., któremu to aktowi prawnemu winno zgodnie z zapisem ustawy zasadniczej przysługiwać pierwszeństwo w stosowaniu źródeł prawa;

obrazę przepisu art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie tego przepisu jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 73 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wskazując, iż ostateczny termin złożenia wniosku o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie do dnia [...] grudnia 2005 r. nie był możliwy, gdyż postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2011 r., zaś decyzja w przedmiocie stwierdzenia nabycia na własność wydana w dniu [...] lutego 2014 r., stała się ostateczna w dopiero dniu [...] marca 2014 r., jak również, iż w dacie końcowej złożenia wniosków o odszkodowanie tj. [...] grudnia 2005 r. skarżący nie byli jeszcze spadkobiercami ówczesnej zmarłej właścicielki M. N., a tym samym w przedmiotowej sprawie winien zostać uwzględniony powyższy stan faktyczny i zastosowane przepisy względniejsze dla odwołujących się, uwzględniające również zasady współżycia społecznego.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7; art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji przyjął jako własne uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących i oceniony bez uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, albowiem postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało ograniczone jedynie do własnych supozycji i analogii, natomiast brak w stanowisku Sądu I Instancji uwzględnienia obiektywnej sytuacji skarżących, wynikającej z braku możliwości dochowania terminu złożenia wniosku o odszkodowanie.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący podnieśli, że artykuł 91 Konstytucji przyznaje pierwszeństwo umowie międzynarodowej w jej kolizji z ustawą. Omawiany artykuł przewiduje także sytuacje, która powstaje po ratyfikowaniu umowy konstytuującej organizację międzynarodową. Z uwagi na fakt, że Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. w dniu 19 styczni 1993 r. weszła w życie i związała swoimi regulacjami Polskę, naruszenie Konwencji wraz z jej Protokołami, a w tym przypadku z artykułem 1 Protokołu Nr 1 stanowi naruszenie prawa.

W ocenie skarżących kasacyjnie bezwzględne stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest naruszeniem podstawowych zasad państwa prawa. Skarżący bowiem, jak wskazywano dotychczas w postępowaniu przed Sądem I Instancji, w dacie przewidującej możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie, nie tylko nie byli formalnymi spadkobiercami M. N., ale przede wszystkim nie posiadali żadnej wiedzy o fakcie późniejszego ich powołania do spadku i przedmiotu przyszłej masy spadkowej. Nadto wskazać należy, że postępowanie o wywłaszczenie zostało wszczęte przez Wojewodę Ś. dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r., a zatem dopiero w tej dacie wnioskodawcy powzięli informację, że w zakresie ich nieruchomości toczy się postępowanie. Finalnie decyzja o przejęciu na własność przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] marca 2014 r. Tym samym zachowanie terminu złożenia wniosku do [...] grudnia 2005 r. nie było możliwe i w świetle złożonych dokumentów, w tym również odpisów postępowań w przedmiocie stwierdzenia praw do nabycia spadku po M. N. całkowicie niezawinione przez skarżących. Do [...] grudnia 2005 r. stan prawny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie był uregulowany.

Skarżący kasacyjnie postawili tezę, że regulacja art. 73 cytowanej ustawy prowadzi do całkowitego pominięcia uprawnień właścicieli wynikających z prawa własności, które winno zostać poszanowane. Mając na uwadze regulację art. 21 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej prawo własności jest chronione, a wywłaszczenie możliwe na cele publiczne, lecz za słusznym odszkodowaniem. Jako podstawa prawna ustalenia i wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a to art. 128 jako lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy winien zostać rozpoznany indywidualnie z zastosowaniem przepisów alternatywnych, mogących w tym wypadku stanowić przepisy szczególne do cytowanego przepisu.

W ocenie skarżących kasacyjnie odwołać należy się do aktów i orzeczeń prawa międzynarodowego, a to Artykułu 1 Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 roku do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i na jego podstawie wydanych orzeczeń i stanowiska Trybunału ( Wyrok Trybunału z dnia 27 maja 2010 roku nr 11765/05 w sprawie Sarica i Dilaver przeciwkoTurcji), wskazując że w pojęciu "pozbawienia mienia" mieści się bez wątpienia wywłaszczenie rozumiane jako przeniesienie własności na państwo lub osobę trzecią dla zrealizowania interesu publicznego za słusznym odszkodowaniem. Tym samym z wywłaszczeniem winno być bezwzględnie powiązane odszkodowanie. W świetle stanu faktycznego oraz regulacji art. 73 cyt. ustawy skarżący kasacyjnie możliwości takiej zostali pozbawieni. Naruszone tym samym zostało jedno z podstawowych praw obywateli umożliwiające ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania za utracone mienie zgodnie z zasadami przyświecającymi państwu prawa, a art. 73 cyt. ustawy stanowi lukę prawną, która naraża obywateli na nieodwracalną szkodę. To w ocenie wnoszących czyni skargę kasacyjną zasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów postępowania, sprowadzających się do naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. należy uznać je za nieusprawiedliwione.

Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I przyjął jako własne uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących i oceniony bez uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, albowiem postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało ograniczone jedynie do własnych supozycji i analogii, natomiast brak w stanowisku Sądu I Instancji uwzględnienia obiektywnej sytuacji skarżących, wynikającej z braku możliwości dochowania terminu złożenia wniosku o odszkodowanie.

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższy zarzut jest niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo uznał bowiem, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy okoliczności faktyczne zostały przez organy wyjaśnione i znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zasadniczą okolicznością pozwalająca na rozstrzygnięcie sprawy jest bowiem data złożenia wniosku o odszkodowanie, a ta nie budzi wątpliwości. Zasadnie także Sąd I instancji wskazał, że dla biegu terminów prawa materialnego nie są istotne przyczyny uchybienia temu terminowi. Upływ ustawowego terminu składania wniosków o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne z mocy art. 73 ustawy skutkuje zaś wygaśnięciem roszczenia.

Pozbawione uzasadnionych podstaw są także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Z tej podstawy autor skargi kasacyjnej wskazał na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisu art. 73 (prawdopodobnie ust. 4, bo ten przepis miał w sprawie zastosowanie) ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dokonanej niezgodnie z art. 91 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że uregulowania zawarte w art. 73 ustawy odnoszą się do praw podmiotowych objętych ochroną konstytucyjną, a mianowicie prawa własności oraz prawa do słusznego odszkodowania za odjęcie własności dokonane przez organ władzy państwowej na cele publiczne. Przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 1 mechanizm przewłaszczenia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne oraz sposób uregulowania w ustawie realizacji prawa do odszkodowania z tego tytułu, był kilkakrotnie przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny w aspekcie zgodności tych uregulowań z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, przy badaniu zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, należy wziąć pod uwagę, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wprowadziło do praktyki stosowania tego przepisu istotne wskazania, które w niniejszej sprawie nie mogą być pominięte. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. o sygn. P 33/07, a także w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09 (OTK-A, 2011/4/35), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 oraz Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny oceniał zatem konstytucyjność rozwiązania przyjętego w art. 73 ust. 3 i ust. 4 ustawy pod kątem zasad i wartości wpisanych w treść reguły demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnych gwarancji wolności i praw obywatelskich. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budziło m.in. dochowanie przez ustawodawcę zasad i gwarancji konstytucyjnych wobec braku powiązania pomiędzy przewidzianym w art. 73 ust. 4 pięcioletnim terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie z datą wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście własności gruntów zajętych pod drogi (ust. 3). Odwołując się do swoich wcześniejszych orzeczeń, których przedmiotem był art. 73 ustawy, Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie dotyczące sposobu dochodzenia odszkodowania zawarte art. 73 ust. 4 odpowiada ww. kryteriom zgodności z Konstytucją. Dostrzegł znaczny rygoryzm prawny przyjęty przez ustawodawcę w tym przepisie przejawiający się w zastosowaniu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych terminu zawitego, który charakteryzuje się tym, że po upływie terminu określonego w ustawie (31 grudnia 2005 r.) roszczenie wygasa, zwrócił jednak uwagę, iż ogólną zasadą prawa cywilnego jest to, że roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. W tym przypadku, ze względu na cel, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, a mianowicie potrzebę uporządkowania stanów prawnych tych gruntów z zapewnieniem rekompensaty ich dotychczasowym właścicielom, a także z uwagi na związany z tym wymóg pewności obrotu, uzasadnione było, zdaniem Trybunału, wprowadzenie terminu zawitego wyłączającego możliwość realizacji roszczenia po 31 grudnia 2005 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 ustawy nie narusza więc zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ani innych standardów demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasad; jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Za zgodny z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny uznał również art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim zezwala on na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

W świetle przytoczonych ustaleń i ocen dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny należy stwierdzić, że wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości znajduje umocowanie w przytoczonych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie zaś z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co tym samym wyklucza przyjęcie jakiejkolwiek odmiennej wykładni od ustalonej przez Trybunał. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 73 ust. 4 ustawy jest nietrafny, tak samo jak zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad i norm zawartych w art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Brak także podstaw do uznania zasadności zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji przy wykładni przepisu art. 73 ust. 4 ustawy art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy Konwencji co do uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie własności. Taką też normą ustawową określającą warunki pozbawienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne jest art. 73 ustawy. Dodać wypada, iż w pozostałej treści Artykułu 1 postanowiono, że ochrona własności, o jakiej mowa w części wstępnej, nie narusza prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Przejęcie z mocy ustawy własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz odpowiednich podmiotów publicznoprawnych następuje zgodnie z interesem powszechnym, z równoczesnym uwzględnieniem prawa wywłaszczonego do odszkodowania. Fakt, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy uregulowanie przewiduje ustalenie odszkodowania przez właściwy organ administracji publicznej tylko na wniosek złożony przez właściciela w konkretnie oznaczonym w ustawie terminie, w niczym nie narusza przyjętej w Artykule 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości.

Bezzasadny jest także zarzut obrazy przepisu art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie jako przepisu szczególnego w stosunku do art. 73 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zarzut ten podniesiony został także w skardze. W odpowiedzi na ten zarzut Sąd I instancji zasadnie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy, która stanowi całościową regulację. Zgodnie z art. 73 ust 4 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie do ustalenia należnego odszkodowania dopiero po stwierdzeniu, że ono przysługuje. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało umorzone, zatem organy nie miały potrzeby sięgania do przepisów wskazanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.