Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 292/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 133
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1302/14 w sprawie ze skargi M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. B., H. C., A. B., E. A. i B. J solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1302/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], w przedmiocie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia [...] września 2011 r. M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J. złożyli do Prezydenta Miasta [...] wniosek o waloryzację i wypłatę odszkodowania przyznanego w drodze orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1956 r. ([...];[...],[...]) oraz z dnia [...] czerwca 1962 r. ([...]), zapadłych na skutek wywłaszczenia nieruchomości orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1955 r. ([...]),[...] listopada 1955 r. ([...]),[...] listopada 1955 r. ([...]) i [...] grudnia 1955 r. ([...]).

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 132 ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.), Prezydent Miasta [...] odmówił M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J. wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., Nr [...], na rzecz H. O. z domu B., B. J. z domu B. i W. B. w kwotach po 73,08 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. nr [...] części parceli l. kat. [...] o pow. 450 m² obj. [...], stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. w 1/3 części. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za część parceli l. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1955 r. wywłaszczyło m.in. część parceli [...], stanowiącą własność H. B., B. B. i W. B. w 1/3 cz. Trzema osobnymi orzeczeniami z dnia [...] marca 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przyznało na rzecz H. O. z domu B., B. J. z domu B. i W. B. odszkodowanie w kwotach po 73,08 zł za wywłaszczenie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. części parceli 1. kat. [...], stanowiącej własność H. B., B. B. i W. B. po 1/3 cz.

W 1990 r. J. B., H. O. i B. J. wystąpiły do Urzędu Rejonowego w [...] z wnioskiem o zwrot m.in. części parceli l. [...]wywłaszczonej ww. orzeczeniem z dnia [...] grudnia1955 r. Decyzją z dnia [...] maja 1994 r., [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz B. J., H. O., J. B., H. C., A. B. i M. B., za zwrotem na rzecz Urzędu Rejonowego w [...] kwoty 6.716.295 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z planem sytuacyjnym parcela l. kat. [...] podzieliła się na parcele [...], po czym parcela l. kat [...] podzieliła się na parcele l. kat. [...], a parcela l. kat. [...] na parcele l. kat. [...] i l. kat. [...]. Ponadto w w/w planie wskazano, że parcele l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], zostały wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. Natomiast zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia [...] maja 1996 r., działka nr [...] o pow. 0,0373 ha zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 0,0386 ha. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1997 r. w księdze wieczystej [...] w dziale II w miejsce B. J., H. O., J. B, H. C., A. B. i M. B., jako właścicieli m.in. działki nr [...] obr. [...], wpisano w dniu [...] stycznia 1997 r. M. F. i J. T..

Z porównania planu sytuacyjnego L. ks. rob. [...] dot. podziału parceli l. kat. [...] obj. Lwh [...] z obowiązującą obecnie mapą ewidencyjną wynika, że część parceli l. kat. [...], jako odpowiadającej wywłaszczonej części parceli kat. [...] - wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1955 r., po podziale oznaczona, jako parcele l. [...], weszła w skład działki nr [...] i działki nr [...]. Działka nr [...], wchodząca w skład ulicy [...], nie ma uregulowanego stanu prawnego. Natomiast działka nr [...] jest objęta księgą wieczystą [...] i stanowi własność osób fizycznych.

H. O. z domu B. zmarła [...] września 2006 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., spadek po w/w nabyła E. A. i C. O. po 1/2 cz. W. B. zmarł [...] listopada 1978 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1979 r. spadek po w/w nabyli żona J. B. i dzieci: H. B., A. B. i M. B. wszyscy w 1/4 cz. J. B. zmarła [...] sierpnia 2000 r., a na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2011 r. spadek po w/w nabyli H. C. z domu B., A. B. i M. B. - wszyscy w 1/3 cz. W archiwalnych aktach nie ujawniono żadnych dokumentów dotyczących realizacji w/w decyzji odszkodowawczych. Również w dokumentach archiwalnych Sądu Powiatowego dla m. [...] z lat 1956-1962 nie odnotowano postępowania o wyrażenie zgody na złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania na rzecz W. B., H. O. z d. B. i B. J. z d. B.. Nadto z przesłuchań świadków w osobach B. J. i A. B. oraz pozyskanych protokołów z przesłuchań H. C., E. A. i M. B. wynika, że osoby uprawnione nie pobrały odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości musiała zawierać szczegółowe rozliczenie między podmiotem, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia a osobą, na rzecz której następował zwrot. Decyzja o zwrocie nieruchomości – wydana na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozstrzyga ostatecznie kwestie rozliczenia między osobą wywłaszczoną lub jego spadkobiercą, a Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

W niniejszej sprawie wniesiono o waloryzację i wypłatę odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, tj. o pow. 0,0064 ha, stanowiącą różnicę pomiędzy "powierzchnią wywłaszczoną" (0,0450) ha, a "powierzchnią zwróconą" (0,0386 ha). Przedmiotowy wniosek należało zatem potraktować jako wniosek o dokonanie ponownego (uzupełniającego) rozliczenia z tytułu zwrotu wywłaszczonej części parceli l. kat [...]. Decyzja z dnia [...] maja 1994 r. rozstrzygnęła w całości kwestie rozliczenia z tytułu zwrotu wywłaszczonej części parceli l. kat. [...]. Decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności i trwałości, a ponowne orzekanie w tej sprawie stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie w sprawie o waloryzację i wypłatę odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. jest więc bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r. i orzekł o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za część parceli l. kat. [...], ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. W ocenie organu odwoławczego, wystąpienie o waloryzację i wypłatę odszkodowania tylko za część parceli l. kat. [...] pomimo, że w/w decyzje odszkodowawcze dotyczyły wywłaszczonej powierzchni 450 m2, spowodowane było faktem, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r. orzeczono o zwrocie działki nr [...], odpowiadającej wywłaszczonej części parceli l. kat. [...]. W decyzji tej, przywołując przepis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stwierdzono, że zgodnie z orzeczeniami o odszkodowaniu z dnia [...] marca 1956 r., odszkodowanie za grunt, zgodnie z posiadanymi udziałami (po 1/3), wynosiło dla każdego współwłaściciela 73,08 zł, co w całości daje kwotę 219 zł. Następnie w omawianej decyzji wskazano, że w myśl przepisów ww. rozporządzenia kwota odszkodowania została zwaloryzowana do kwoty 295.436 zł i powiększona o wartość nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości do kwoty 6.716.295 zł. Tak ustaloną kwotę odszkodowania wnioskodawcy zostali zobowiązani do jej zwrotu w związku z orzeczonym zwrotem nieruchomości, jako odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Ze względu natomiast na fakt, że wywłaszczono nieruchomość o pow. 0,0450 ha, a zwrotowi podlegała nieruchomość o pow. 0,0386 ha, czyli nieruchomość o mniejszej powierzchni od wywłaszczonej o 0,0064 ha, M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J. pismem z dnia [...] maja 2013 r. ograniczyli wniosek z dnia [...] września 2011 r. do zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania za część ww. nieruchomości o pow. 0,0064 ha, niepodlegającej w ich ocenie zwrotowi.

Zgodnie z treścią powołanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r. o zwrocie, przy dokonywaniu rozliczeń finansowych nie ustalono i w efekcie nie przesądzono, aby odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia faktycznie zostało wypłacone, a jedynie uwzględniono wydane w tym zakresie orzeczenie o odszkodowaniu i jego wysokości. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń dokonywanych w związku ze zwrotem jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r, po 73,08 zł z tytułu wywłaszczenia części parceli l. kat. [...]. Są to postępowania administracyjne prowadzone co do różnych przedmiotów oraz w oddzielnych trybach administracyjnych. Rozstrzygnięcie jednego z tych postępowań jest wiążące dla wyniku drugiego tylko w zakresie będącym przedmiotem pierwszego z nich. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji wnioskodawcy nie złożyli wniosku o ponowne dokonanie rozliczeń finansowych w związku ze zwrotem nieruchomości na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1994 r., lecz wniosek w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. w zakresie części parceli l. kat. [...]. Powyższe zostało potwierdzone w treści odwołania.

Kwestią podstawową z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy – w ocenie organu odwoławczego - jest ustalenie, czy odszkodowanie, ustalone osobnymi orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r., zostało wypłacone uprawnionym osobom. Ograniczenie bowiem przez wnioskodawców wniosku o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za część parceli l. kat. [...] nie ma znaczenia dla ustalenia, czy odszkodowanie, ustalone odrębnymi orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1956 r. zostało w całości zrealizowane za pow. 450 m2 i tym samym za pow. 64m².

W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych nie ujawniono dokumentów dotyczących realizacji w/w decyzji odszkodowawczych, nie udało się również ustalić aby kwoty odszkodowań zostały ewentualnie złożone do depozytu sądowego. Podczas przesłuchań B. J., A. B., H. C., M. B. i E. A. również nie ustalono, aby decyzje odszkodowawcze zostały zrealizowane. Przesłuchana w charakterze strony Bernadetta Jedlińska zeznała, że nigdy nie pobrała odszkodowania ustalonego w/w orzeczeniami o odszkodowaniu i nie posiada wiedzy o jego wpłacie do depozytu sądowego. Dopiero w 2011 r. starała się o wypłatę tych kwot. A. B. oświadczyła, że jej ojciec W. B. nigdy nie pobrał i nie otrzymał odszkodowania.

W orzecznictwie sądowym jak i doktrynie prawa nie ma wykształconego jednoznacznego stanowiska co do charakteru prawnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z jednej strony istnieją poglądy wskazujące na jego administracyjny charakter co do którego przepisy o przedawnieniu nie znajdują zastosowania, z drugiej strony istnieje stanowisko, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu zasadnym będzie zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, ponieważ brak jest argumentów przemawiających za traktowaniem takich roszczeń majątkowych w sposób uprzywilejowany. Decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od strony zobowiązanej - Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej. Do wykonania takiego zobowiązania, jak również skutków jego niewykonania - ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia - mają zastosowanie przepisy art. 450 – art. 486 Kc z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tych modyfikacji (art. 132 powołanej ustawy), zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania; oznacza to, że jeżeli w tym terminie roszczenie nie zostanie wyegzekwowane, Skarb Państwa albo gmina mogą uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia lub zawieszenie biegu terminu. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenie o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej staje się wymagalne dopiero po jego ustaleniu i przyznaniu. W decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nieprawidłowo dokonano umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazać jednak należy, że roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości uległo przedawnieniu, wobec czego należało orzec o odmowie jego wypłaty na rzecz wnioskodawców.

Uwzględniając skargę M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie jest przez skarżących kwestionowany, a w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia istotnych uchybień w tym zakresie, dlatego za punkt wyjścia do dalszych rozważań należy przyjąć, że przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną część parceli [...] nie zostało wypłacone osobom uprawnionym.

Dostrzegając rozbieżność poglądów wobec kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, organ odwoławczy opowiedział się za stanowiskiem, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń, ponieważ "brak jest argumentów przemawiających za traktowaniem takich roszczeń majątkowych w sposób uprzywilejowany". W ocenie Sądu pierwszej instancji, odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją "pogranicza", pozostającą na styku prawa prywatnego i publicznego: odpowiedzialność odszkodowawcza powstaje w związku z władczą, choć z założenia zgodną z prawem, ingerencją w cywilne prawo rzeczowe do nieruchomości. To władcze jednak działanie nie przesądza o charakterze powstałego po stronie skarżących roszczenia. Decyzja, którą ustalono odszkodowanie na rzecz osób pozbawianych własności nieruchomości, stanowi źródło stosunku o charakterze cywilnoprawnym. Zobowiązanym do spełnienia określonego świadczenia pieniężnego jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono, uprawnionym - były właściciel. Podmiot zobowiązany wypłacając odszkodowanie nie działa w ramach imperium, ale wypełnia obowiązek będący korelatem uprawnienia do odszkodowania. Nie jest w pozycji władczej wobec uprawnionego (wywłaszczonego), ale w pozycji równorzędnie zobowiązanego. To, że realizacja obowiązku następuje w wykonaniu decyzji administracyjnej nie świadczy o publicznoprawnym charakterze samego stosunku odszkodowawczego, jak i żądania uzyskania świadczenia w zamian za wywłaszczone prawo. Prawo do uzyskania ustalonego decyzją odszkodowania jest prawem podmiotowym o charakterze cywilnym. To ta równorzędność podmiotów opisywanego stosunku, a nie jego "wtórność" w stosunku do samego wywłaszczenia, decyduje o jego charakterze. Sąd pierwszej instancji nie podzielił wyrażanego w orzeczeniach sądów administracyjnych poglądu, że odszkodowanie, będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia jako instytucji publicznoprawnej, znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i w związku z tym ma charakter roszczenia publicznoprawnego. To, że odszkodowanie pozostaje w związku wynikowym z wywłaszczeniem, a jego ustalenie jest skutkiem przymusowego odebrania lub ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości, nie przesądza o charakterze samego roszczenia. Roszczenie to w istocie wywodzi się ze wzajemnego zobowiązania dwóch podmiotów, z których jeden doznał uszczerbku w majątku (na skutek legalnego działania administracji publicznej), a drugi jest zobowiązany do jego wyrównania w granicach ustawowych. Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje to, że ustawa przewiduje administracyjną drogę realizacji uprawnień odszkodowawczych. Zaliczenie opisywanego roszczenia do roszczeń o charakterze cywilnym nie oznacza jednak automatycznie zaliczenia go do roszczeń ulegających przedawnieniu według reguł prawa cywilnego.

Regulowane art. 117 i nast. Kc przedawnienie zostało przewidziane dla sytuacji, gdy wierzyciel dysponuje konkretnymi środkami prawnymi, których zastosowanie może bezpośrednio doprowadzić do wyegzekwowania od dłużnika określonego obowiązku. W tych sytuacjach swą aktywnością w korzystaniu z przysługujących uprawnień wierzyciel może więc przeciwdziałać skutkom upływu czasu. W razie zaś upływu terminu przedawnienia roszczenie wierzyciela nie wygasa i – przy braku stosownej obrony dłużnika (w postaci podniesienia zarzutu przedawnienia, lub powództwa przeciwegzekucyjnego) - może być zaspokojone bez możliwości żądania jego zwrotu jako bezpodstawnego.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych szczególnych regulacji odnoszących się do realizacji roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zastosowanie zatem w tej mierze mają reguły prawa administracyjnego. Istnieją więc zasadnicze różnice pomiędzy dochodzeniem roszczeń ze stosunku odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia, a dochodzeniem klasycznych roszczeń cywilnych. Ta okoliczność musi mieć wpływ na ocenę, czy zaspokojenie roszczenia, które zostało ustalone decyzją administracyjną, może zależeć od upływu czasu. Na pytanie to odpowiedzieć należy przecząco zasadniczo z tego powodu, że uprawnionemu do odszkodowania nie przysługują środki służące bezpośredniemu wymuszeniu realizacji obowiązku zapłaty odszkodowania. W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawniony do odszkodowania nie posiada przymiotu wierzyciela mogącego żądać wszczęcia egzekucji, bowiem upoważnionym do tego jest organ ustalający odszkodowanie. W tej sytuacji, w braku odpowiedniej regulacji prawnej, nie jest możliwe pozbawienie uprawnionego możliwości zaspokojenia ustalonego decyzją roszczenia w związku z upływem czasu. Skoro zaś roszczenie o wypłatę przyznanego decyzją odszkodowania nie wygasło i nie uległo przedawnieniu, to odszkodowanie to podlega waloryzacji na zasadach określonych w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjmując odmienną ocenę, organ odwoławczy naruszył wskazany przepis prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Działając w granicach uprawnień wynikających z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddał kontroli także decyzję organu pierwszej instancji, której wynik jest również negatywny. Ocena sądowa odnosi się do sprawy, której granice zakreślił zmodyfikowany wniosek skarżących. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r. skarżący określili swe ostateczne żądanie jako zwaloryzowanie i wypłatę odszkodowania za tę część wywłaszczonej decyzją z dnia [...] grudnia 1955 r. nieruchomości o powierzchni 450 m2, która nie została zwrócona decyzją z dnia [...] maja 1994 r., tj. za nieruchomość o powierzchni 64 m2.

Rację ma organ odwoławczy – w ocenie Sądu - odmawiając aprobaty dla przyjętego przez organ pierwszej instancji stanowiska, jakoby sprawa dotyczyła w istocie ponownego (uzupełniającego) rozliczenia z tytułu zwrotu wywłaszczonej części parceli l. kat. [...] o pow. 450 m2. Także i w ocenie Sądu nie było żadnych podstaw, aby ostatecznie sprecyzowanemu żądaniu skarżących nadawać znaczenie inne, niż wynika wprost z jego treści. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń dokonywanych w związku ze zwrotem jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Są to postępowania administracyjne prowadzone co do różnych przedmiotów. Rozstrzygnięcie jednego z tych postępowań jest wiążące dla wyniku drugiego tylko w zakresie będącym przedmiotem pierwszego z nich. Już jednak ocena, czy dokonane ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1994 r. rozliczenia związane ze zwrotem działki nr [...] o powierzchni 373 m2 (jako części parceli [...]) stanowią przeszkodę w uwzględnieniu ewentualnego wniosku o zwaloryzowanie i wypłatę całego odszkodowania, ustalonego decyzją z dnia [...] marca 1956 r., pozostaje poza granicami sprawy rozstrzyganej przez organy i rozpoznawanej przez Sąd.

W kontekście treści wniosku skarżących, w rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie ma to, czy decyzją z dnia [...] maja 1994 r. orzeczono o zwrocie całej nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. Ustalenia wymaga zatem, czy zwrócona działka nr [...] odpowiada wywłaszczonej "części parceli l. kat. [...] o pow. 450 m2". Decyzja z dnia [...] maja 1994 r. kwestii tej, zdaniem Sądu, nie przesądza. Tylko w jej uzasadnieniu, a nie w rozstrzygnięciu, i to w ramach relacjonowania treści innej decyzji, użyto sformułowania: "część parceli [...] o powierzchni 450 m2 obecnie stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 373 m2". Sformułowanie to nie stanowi elementu rozstrzygnięcia, lecz co najwyżej element ustaleń, które nie wiążą organu w obecnie rozpatrywanej sprawie. Wiążące pozostaje jedynie to, że zwrotowi podlegała nieruchomość objęta orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1955 r. Zważywszy zaś na fakt, że w decyzji tej przedmiot wywłaszczenia nie został określony granicami, jako całość ewidencyjna, lecz tylko powierzchnią w ramach tej całości, a powierzchnia zwróconej nieruchomości jest znacząco mniejsza od wywłaszczonej, niewątpliwe ustalenie "odpowiedniości" obu nieruchomości wymaga poczynienia dogłębnych, szczegółowych wyjaśnień. Jeśli w ich wyniku miałoby się okazać, że zachodzi tożsamość obu nieruchomości, to zachodziłaby rzeczywiście konieczność umorzenia postępowania administracyjnego, ale nie z powodów przyjętych przez organ pierwszej instancji, lecz z powodu braku przedmiotu rozstrzygnięcia.

Merytoryczne zbadanie sprawy i rozstrzygnięcie będzie zaś konieczne w razie stwierdzenia, że decyzja o zwrocie nie dotyczyła całości nieruchomości wywłaszczonej. W takiej sytuacji dla rozpatrywanej sprawy nie będzie miało istotnego znaczenia to, że dokonane w decyzji o zwrocie rozliczenia dotyczą całości ustalonego odszkodowania. Rozstrzygnięcie o zwrocie odszkodowania ma charakter "akcesoryjny" w stosunku do samego zwrotu. Oznacza to, że to zakres przedmiotu zwrotu winien determinować zakres rozliczeń finansowych, a nie odwrotnie. Jeśli więc przedmiotem rozliczeń jest całość ustalonego wcześniej odszkodowania, a przedmiotem zwrotu nie jest całość wywłaszczonej nieruchomości, to wady należy upatrywać w rozliczeniu. Wada ta zaś nie może mieć wpływu na określenie przedmiotu zwrotu. Organ pierwszej instancji umorzył zatem postępowanie przedwcześnie.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1302/14, Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm.), przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skoro roszczenie o wypłatę przyznanego decyzją odszkodowania uległo przedawnieniu i wygasło to odszkodowanie to nie podlega waloryzacji na zasadach określonych tym przepisem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania wskazując, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym uznaje się, iż roszczenie o wypłatę ustalonego w decyzji administracyjnej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter cywilnoprawnego roszczenia majątkowego, co oznacza, że jest przedmiotem przedawnienia i podlega wprost działaniu art. 117 – art. 125 Kc. Roszczenie o wypłatę odszkodowania jest więc typowym stosunkiem cywilnoprawnym. Roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia - zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego - przedawnia się natomiast z upływem 10 lat od dnia, w którym stało się wymagalne, tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 Kc). Strona uprawniona (wierzyciel) nabywając wierzytelność mogła bowiem żądać od strony zobowiązanej (dłużnika) zachowania się zgodnego z treścią obowiązku czyli świadczenia. W świetle tego, jeżeli ustawa o wywłaszczeniu lub inny przepis prawa administracyjnego nie stanowią o przedawnieniu lub wygaśnięciu omawianego roszczenia ulega ono przedawnieniu (wprost) na podstawie przepisów o przedawnieniu roszczeń zawartych w art. 117 - 127 Kc. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi podstawę nabycia wierzytelności przez wywłaszczonego, który może żądać od strony zobowiązanej, Skarbu Państwa lub gminy, zapłaty sumy pieniężnej (o ile nie żąda lub nie ma możliwości przyznania mu nieruchomości zamiennej). Do wykonania takiego zobowiązania, jak również skutków jego niewykonania – ze względu na cywilnoprawny charakter roszczenia (jak to już wyżej wskazano) - mają zastosowanie przepisy art. 450 - 486 Kc z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tych modyfikacji (art. 132 powołanej ustawy), zapłata odszkodowania następuje, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Poczynając od tego dnia rozpoczyna się bieg 10-letniego terminu o zapłatę odszkodowania. Oznacza to, że jeżeli w tym terminie roszczenie nie zostanie wyegzekwowane, dłużnik (Skarb Państwa albo gmina) mogą uchylić się od jego zaspokojenia chyba, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia lub zawieszenie biegu tego terminu, tak jak to regulują powołane przepisy prawa cywilnego. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenie o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej staje się wymagalne dopiero po jego ustaleniu i przyznaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B., H. C., A. B., C. O., E. A. i B. J. wnieśli o jej oddalenie podnosząc argumentację mającą podważać zasadność zarzutu kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Przedmiotem sporu jest w istocie ocena, czy roszczenie o wypłatę odszkodowania ustalonego w przeszłości trzema orzeczeniami administracyjnymi z dnia [...] marca 1956 r., Nr [...], wydanymi przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...], uległo przedawnieniu, czy też osoby uprawnione nadal mogą dochodzić wypłaty ustalonego w tych orzeczeniach odszkodowania pomniejszonego o część kwoty odpowiadającej części nieruchomości, która została zwrócona w 1994 r.

W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że odszkodowania zostały ustalone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] w drodze orzeczeń administracyjnych za wywłaszczenie nieruchomości. Orzeczenia te wydane zostały na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepisy tego dekretu, jak również przepisy kolejnych aktów prawnych dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie przewidywały wygaśnięcia albo przedawnienia wypłaty odszkodowań już ustalonych orzeczeniami administracyjnymi wydanymi na podstawie powołanego dekretu. W art. 39 ust. 1 tego dekretu wskazano jedynie, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Oznacza to, że ustawodawca w wyraźny sposób wskazał tylko na przedawnienie roszczenia odszkodowawczego, a nie na przedawnienie wypłaty ustalonego już odszkodowania.

W art. 38 ust. 2 omawianego dekretu ustawodawca przewidział także szczególny tryb zwolnienia się ze zobowiązania wypłaty odszkodowania do rąk osoby uprawnionej poprzez złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, ale tylko w sytuacji wyraźnie przez ustawodawcę określonej. Podobne rozwiązania prawne, dotyczące zwolnienia się ze zobowiązania wypłaty odszkodowania do rąk osoby uprawnionej poprzez złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, określone zostały w kolejnych aktach prawnych normujących ustalanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Takie rozwiązanie zostało określone także w art. 133 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy domagają się wypłaty odszkodowania. Skoro jednak odszkodowanie to zostało już w przeszłości ustalone stosownym aktem administracyjnym, to żądanie to należy uznać za żądanie wykonania wydanego w przeszłości orzeczenia administracyjnego o ustaleniu odszkodowania.

Przepisy ówcześnie obowiązującego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak i przepisy współcześnie obowiązujące nie przewidują przedawnienia wykonania decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania. Tak, jak bowiem nie budzi wątpliwości brak przedawnienia wykonania obecnie, wydanych w przeszłości, ostatecznych orzeczeń administracyjnych o wywłaszczeniu nieruchomości, tak samo nie ma podstaw do uznania, aby ulegało przedawnieniu wykonanie orzeczeń administracyjnych o ustaleniu odszkodowania za to wywłaszczenie.

Dopóki więc decyzja administracyjna pozostaje w obrocie prawnym, dopóty podlega ona wykonaniu, skoro przepisy prawa administracyjnego i procedury administracyjnej, w tym procedury egzekucyjnej w administracji, nie stanowią o zaniechaniu wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej w omawianym zakresie. Wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają bowiem wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1118/97).

Rozważania organów administracji w niniejszej sprawie o przedawnieniu roszczeń odszkodowawczych nie mają więc znaczenia, skoro przedmiotem postępowania nie jest jego ustalenie lub przyznanie prawa do odszkodowania, lecz jedynie wykonanie wydanego już w przeszłości orzeczenia administracyjnego, w którym ustalono to odszkodowanie. W związku z tym za aktualne należy przyjąć wskazania Sądu pierwszej instancji o konieczności wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy doszło już w przeszłości do wykonania, w jakiejkolwiek formie przewidzianej prawem, orzeczeń o ustaleniu odszkodowania, czy też orzeczenia te należy dopiero wykonać, uwzględniając także konieczne do wyjaśnienia kwestie związane z decyzją o zwrocie części nieruchomości i dokonane w niej rozliczenie odszkodowania.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.