Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 468/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 2,  art.  3,   art.  7,  art.  77  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent M. B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w B. w granicach działek nr [...] i [...], w obrębie [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent M. B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A i B wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami kanalizacji sanitarnej, deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym i zbiornikiem gazu oraz drogami wewnętrznymi i zielenią przy ul. [...] w B. – działki nr [...] i [...], obręb [...].

Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w B., skarżący M. R. wniósł o "stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bloku wielorodzinnego z wbudowanymi garażami, na terenie m.in. działek nr [...], obręb nr [...], przy ul. [...] w B. na podstawie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej powoływanej jako "kpa", poprzez uniemożliwienie skarżącemu jako stronie czynnego udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i związanego z tym pozwolenia na budowę dla budowanego bloku/bloków wielorodzinnego z garażami, a mających istotne znaczenie dla budowanego przez nich domku jednorodzinnego na działkach o nr [...]".

Pismem z dnia [...] r. SKO w B. wezwało skarżącego do wyjaśnienia czy wniosek z dnia [...] r. należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji czy o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. SKO wskazało przy tym, że podniesione we wniosku zarzuty, mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie do stwierdzenia nieważkości decyzji o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił jednocześnie, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, jak też do skontrolowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastrzegł, że w przypadku nieudzielania przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie, wniosek potraktowany zostanie jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący pismem z dnia [...] r. wskazał, że wycofuje wniosek z [...] r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale nadal nie zgadza się na budowę kolejnego bloku na działce nr [...].

Pismem z dnia [...] r. SKO w B., przekazując Prezydentowi M. B. pismo skarżącego z dnia [...] r., poinformowało organ I instancji, że skarżący wycofał wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jednak pismo z dnia [...] r. zawiera ponadto zarzuty mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Prezydent M. B., pismem z dnia [...] r., wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień, czy pismo z dnia [...] r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a także do wskazania w jakiej dacie skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji z dnia [...] r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w przypadku niezastosowania się do wezwania w wyznaczonym terminie, organ przyjmie, że przedmiotowy wniosek stanowi żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. oraz przyjmie, że skarżący o wydaniu tej decyzji dowiedziała się w dacie wynikającej z akt sprawy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu I instancji, skarżący pismem z dnia [...] r. poinformował organ, że o terminie rozpoczęcia budowy przedmiotowej inwestycji dowiedział się podczas prac przy budowie jego domu, gdy na sąsiednich działkach ([...] i [...]) rozpoczynały się prace budowlane przy budowie bloków wielorodzinnych oraz od Urzędu Miasta, który udzielił mu informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Podkreślił, że brak jego czynnego udziału w postępowaniach o wydanie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę tak rozległych bloków wielorodzinnych pozbawił go wpływu na ich usytuowanie i wybudowanie. Skarżący wniósł o wstrzymanie i niewydawanie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę kolejnego bloku wielorodzinnego na działce nr [...], a także o rozpatrzenie złożonych w 2015 r. dwóch wniosków o pilne przystąpienie do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Prezydent M. B., na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 i art. 149 § 3 i 4 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż skarżący na wezwanie organu z dnia [...] r. nie sprecyzował złożonego wniosku i nie wskazał dokładnej daty powzięcia informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] r., organ dokonał ustaleń w tym zakresie opierając się na aktach sprawy dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych zaś akt wynika, iż skarżący brał udział w tym postępowaniu jako jego strona i był informowany o całym jego przebiegu na każdym jego etapie, a decyzja o pozwoleniu na budowę została mu skutecznie doręczona w dniu [...] r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji przez dorosłego domownika, który zobowiązał się do oddania pisma adresatowi. W tym okolicznościach organ stwierdził, że fakt wydania decyzji z dnia [...] r. jest znany skarżącemu od sierpnia 2013 r., co oznacza, że w sprawie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości doszło do przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przede wszystkim jednak w sprawie w sposób oczywisty nie została spełniona przesłanka pominięcia udziału strony w postępowaniu bez jej winy, gdyż skarżący brał udział w postępowaniu i odebrał decyzję z dnia [...] r. kończącą to postępowanie.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, zarzucając błędną interpretację wniosku złożonego do Wojewody, tj. wniosku z dnia [...] r. o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] r. Skarżący wniósł o anulowanie lub sprostowanie postanowienia organu I instancji, aby odpowiadało ono wnioskowi z dnia [...] r., o wnikliwą analizę twierdzeń zawartych we wcześniej składanych przez skarżącego pismach dotyczących wymaganych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych dla spornej inwestycji oraz o ostateczne ustalenie stron postępowania, które brały udział w postępowaniu, a które rzeczywiście na dzień wydania decyzji z dnia [...] r. powinny być stronami tego postępowania. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że w dniu [...] r. skierował do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji, oraz że uniemożliwiono mu udział w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją. Podniósł nadto szereg zarzutów względem wpływu zrealizowanej inwestycji na ład przestrzenny obszaru otaczającego jego działkę.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przytoczeniu rozważań na temat instytucji wznowienia postępowania administracyjnego i przepisów ją regulujących stwierdził, że dokonane na podstawie akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją z [...] r. ustalenie organu I instancji o nie zachowaniu przez skarżącego terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest prawidłowe. Skoro bowiem ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] r. wynika, iż z powodu nieobecności skarżącego, przesyłkę odebrał w dniu [...] r. R. S., a zatem w tym dniu decyzja z dnia [...] r. została skutecznie doręczona skarżącemu w sposób zastępczy, natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] r., to tym samym oznacza to, jak stwierdził organ II instancji, że termin jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania został przez skarżącego uchybiony. Jednocześnie organ uznał za niezasadny zarzut błędnej interpretacji wniosku do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., podnosząc, że we wniosku z dnia [...] r. skarżący zawarł zarzuty świadczące o żądaniu wznowienia postępowania w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ze względu na nieuczestniczenie bez własnej winy w postępowaniu decyzją tą zakończonym, oraz że w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji o doprecyzowanie tego wniosku pod rygorem uznania, iż stanowi on wniosek o wznowienie postępowania, skarżący nie sprecyzował złożonego wniosku, co stanowi o zasadności uznania przez organ I instancji pisma z dnia [...] r. za wniosek o wznowienie postępowania. Organ wyjaśnił ponadto, że postępowanie zapoczątkowane wnioskiem z dnia [...] r. zostało zakończone decyzją z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. M. R. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. nr [...], naruszenie art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący istotnych okoliczności faktycznych sprawy i jej nierozpoznanie w całokształcie oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący był stroną przedmiotowego postępowania, podczas gdy w istocie stroną tą nie był, albowiem nie otrzymał informacji o prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę bloków, w związku z czym błędnym jest ustalenie, że skarżący przekroczył termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozpoznanie sprawy z niniejszej skargi w połączeniu ze sprawą o sygn. II SA/Bd 162/18, jak i postanowieniem SKO z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że sprawy wynikające z "problematyki związanej z prawidłowym ustaleniem stron postępowania" nie zostały rozpatrzone w ich całokształcie, tylko powydzielane do odrębnych postępowań. Skarżący poruszył w tym kontekście kwestię postępowań prowadzonych w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej i zażalenia na wydane w tej sprawie postanowienie, skarg na pracownika Urzędu Miasta, zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. i [...] r., odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz wniosków o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Wyraził też swoje niezadowolenie względem gęstości powstającej wokół jego działki zabudowy wielorodzinnej. Wskazał, że różnica jednego dnia między formalnym zakupem jego działki a wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie powinna pozbawiać go statusu strony w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Wojewody z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta M. B. z dnia [...] r., którym to organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami i infrastrukturą na działkach nr [...] i [...].

Z powyższego wynika, iż podlegające kontroli sądowej postanowienia organów obu instancji pojęte zostały w ramach uregulowanej w przepisach art. 145 – 152 kpa instytucji procesowej wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, dlatego też uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał m.in. podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc okoliczność nie brania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że w przypadku gdy podstawą wznowienia postępowania jest okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu tj. przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 (jak też przyczyna z art. 145a i art. 145b) to wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa).

Z treści przywołanych przepisów wprost wynika zatem po pierwsze, że brak udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania, na którą to okoliczność powołał się skarżący w przedmiotowej sprawie, stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a po drugie, że na podstawie tej przesłanki wznawia się postępowanie jedynie na żądanie strony. Poddając zatem ocenie wniosek skarżącego z dnia z dnia [...] r. pod kątem jego zakresu przedmiotowego, z uwzględnieniem wskazanych regulacji, oraz okoliczności faktycznych sprawy, Sąd uznał, że we wniosku tym zawarte zostało także żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozawożenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Brak udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania nie jest bowiem przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, lecz przesłanką, którą można podnieść przy żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego. Pominięcie strony postępowania nie może być oceniane w swej istocie w kategorii rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Właściwym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej jest w takim przypadku wznowienie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, że na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, nie zaś inne podmioty (por. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2321/14; 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1274/13; 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2060/10 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Skarżący błędnie zatem we wniosku z dnia [...] r. utożsamiał przesłankę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa z przesłanką nieważności decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym to, czy skarżący rzeczywiście bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną jest okolicznością, która może podlegać badaniu, ale w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, a nie o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy również zauważyć, że organ nie mógł wszcząć z urzędu postępowania wznowieniowego z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – a to z uwagi na mający charakter bezwzględnie obowiązujący ww. przepis art. 147 zd. 2 kpa, który to wyraźnie określa, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 następuje tylko na żądanie strony. Dlatego też zasadnie w sprawie zarówno SKO w B. (pismem z dnia [...] r.), jak i Prezydent M. B. (pismem z dnia [...] r.), wezwały skarżącego do sprecyzowania wniosku z dnia [...] r., jako że zawierał on wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] r., przy jednoczesnym powołaniu się na okoliczność uniemożliwienia udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. Co istotne skarżący w złożonym wniosku z dnia [...] r. powołał się na okoliczność uniemożliwienia mu czynnego udziału nie tylko w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, ale także cyt. "związanego z nim pozwolenia na budowę". W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że wniosek z dnia [...] r. zawierał zatem zarzut niebrania bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem warunków zabudowy oraz wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skoro więc skarżący cofnął na wezwanie SKO w B. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., prawidłowo w sprawie weryfikowana była także kwestia zawarcia w piśmie z dnia [...] r. m.in. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Biorąc zaś pod uwagę rygor zawarty w wezwaniu Prezydenta M. B. z dnia [...] r. do złożenia przez skarżącego wyjaśnień co do zakresu pisma z dnia [...] r. (wezwanie pod rygorem uznania, że wniosek stanowi żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r.), okoliczność, że skarżący nie udzielił precyzyjnej odpowiedzi na wezwanie organu i po raz kolejny opisał okoliczności związane z realizacją wielorodzinnych budynków przy jego nieruchomości, co znamionuje wszystkie pisma kierowane przez skarżącego do organów administracyjnych, a także to, że w odpowiedzi na wezwanie skarżący zawarł też informacje dotyczące terminu dowiedzenia się o rozpoczęciu budowy budynku wielorodzinnego (roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz ponownie wskazał na okoliczność braku czynnego udziału w postępowaniu m.in. o wydanie pozwolenia na budowę bloków wielorodzinnych, zdaniem Sądu w sprawie prawidłowo Prezydent Miast B. uznał, że pismo z dnia [...] r. stanowi także wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na budowę, zważywszy że ocena zakresu żądania nie może odbywać się li tylko w oparciu o tytuł wniosku i, że o żądaniu strony decyduje treść pisma, a nie wyłącznie jego tytuł. Jednocześnie należy podkreślić, że nie było podstaw do uwzględnienia, niepodtrzymanego w skardze, zarzutu odwołania błędnej interpretacji złożonego wniosku, gdyż skarżący podnosząc ten zarzut powołał się na zupełnie inny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji niż stanowiący przedmiot analizy wniosek z dnia [...] r. złożony do SKO w B., jako że w odwołaniu wraz z załącznikiem nr [...], mowa jest o złożonym do Wojewody – a nie SKO w B. - wniosku z dnia [...] r., który to wniosek dotyczył stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. i został rozpatrzony przez organ w zupełnie innym postępowaniu, tj. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.

Uznając zatem, że w sprawie mamy do czynienia z żądaniem wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r., opartym na postawie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wskazać należy, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną tego postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania organ jest zatem zobowiązany do zbadania kwestii formalnych, ale nie merytorycznych. Organ ustala zatem na tym etapie postępowania czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie, czy wnoszący go podmiot powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania oraz czy wniosek nie pochodzi od osoby niebędącej w sposób oczywisty stroną postępowania. Spełnienie tych formalnych kryteriów warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w drodze postanowienia, stosownie do art. 149 § 1 kpa. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 kpa. Z powyższego wynika, że wznowienie postępowania może nastąpić jedynie, jeśli zachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, w tym jeżeli podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. W przeciwnym wypadku organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Wznowienie postępowania na wniosek, pomimo uchybienia ustawowego terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie zatem przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania w sprawie wznowienia postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, i z przyczyn formalnych skutkować musi wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia.

Niezbędnym warunkiem wznowienia postępowania jest więc zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wynika to wprost z treści art. 148 kpa, w którym ustawodawca ograniczył w czasie uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Termin stanowiący to ograniczenie wynosi jeden miesiąc, a początkowy moment jego biegu wyznaczony został w zależności od okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty został na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 kpa, miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przytoczony przepis nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Wspomniany zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", należy interpretować w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Tym samym, dowiedzenie się o decyzji oznacza, że strona uzyskała informację pozwalającą jej zdefiniować fakt wydania decyzji, której jej nie doręczono w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o dane, jaki organ wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Zacytowane poglądy wyrażano wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 942/17 i przywołane w nim orzeczenia sądów administracyjnych – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Z postanowień organów obu instancji wynika, że uznały one, iż w sprawie nie został dochowany termin z art. 148 § 2 kpa do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania, tj. termin jednego miesiąca od dnia, w którym skarżący dowiedział się o ostatecznej decyzji z dnia [...] r., gdyż zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnym potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, decyzja ta została doręczona skarżącemu w sposób zastępczy w dniu [...] r. - jak wskazał organ II instancji / w dniu [...] r. – jak wskazał organ I instancji, jako że w tej dacie z powodu nieobecności skarżącego przedmiotową przesyłkę odebrał R. S.. W tym okolicznościach organy stwierdziły, że okoliczność wydania decyzji z dnia [...] r. jest znana skarżącemu od dokonania doręczenia zastępczego tej decyzji, tj. od sierpnia 2013 r., co oznacza że wniesiony w 2017 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r., został złożony po upływie jednego miesiąca od dnia w którym skarżący dowiedział się o decyzji.

Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska organów wskazać należy, że z unormowań kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących sposobów doręczeń pism administracyjnych wynika, że zasadą jest, iż doręczenie pisma następuje do rąk adresata, jest to tzw. doręczenie właściwe (art. 42 kpa). Poza doręczeniem właściwym, w przypadku nieobecności adresata, można zastosować tryb doręczenia zastępczego, a więc dokonać doręczenia pisma za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zdanie pierwsze kpa) - taki też sposób doręczenia zastosowano w sprawie. Natomiast, w sytuacji gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy, wówczas stosuje się przepis art. 44 kpa, który normuje tzw. fikcję prawną doręczenia pisma. Przewidziane w art. 43 i 44 kpa formy doręczenia wywołują takie same skutki, jak doręczenie zwykłe do rąk adresata. Doręczenie pisma w sposób określony w art. 43 kpa stwarza więc domniemanie doręczenia pisma adresatowi. Datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania za pokwitowaniem pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu, a nie dzień faktycznego przekazania pisma adresatowi przez te osoby. Przesłanką skorzystania z instytucji tzw. doręczenia zastępczego określonego w art. 43 kpa, z konsekwencjami z tej instytucji wynikającymi w postaci domniemania doręczenie pisma adresatowi, jest wymóg bezwzględnego przestrzegania warunków doręczania zastępczego. Problematyka prawidłowego doręczenia pism administracyjnych, w tym aktów administracyjnych, stanowi istotne zagadnienie zapewnienia prawidłowości postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że skutki prawne mogą wywoływać jedynie te spośród aktów administracyjnych, które zostały stronie prawidłowo, w świetle obowiązujących przepisów, doręczone. Z nadrzędnych zasad postępowania administracyjnego, a więc m.in. z zasady praworządności wynika, że konieczność prawidłowego doręczenia wszelkich pism w sprawie stanowi istotny obowiązek organów administracji publicznej w sprawie administracyjnej. Tym samym interpretacja przepisów dotyczących omawianego zagadnienia musi być dokonywana w sposób ścisły, zaś sama czynność materialno - techniczna, jaką jest doręczenie, nie może budzić najmniejszych wątpliwości co do swojej prawidłowości (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 983/17– dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Skutki niedoręczenia lub wadliwego doręczenia pisma spoczywają na organie administracji, a nie na podmiocie doręczającym (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 1389/97, LEX nr 36593). Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą określone skutki prawne. Dochowanie wszelkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie. Strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Nie może więc odnieść prawnego skutku doręczenie, w którym nie dochowano warunków prawidłowego doręczania pisma, zwłaszcza w sytuacji, gdy doręczenie nie jest dokonywane do rąk adresata, lecz organ korzysta z doręczenia zastępczego z art. 43 kpa czy tzw. fikcji doręczenia z art. 44 kpa.

W przedmiotowej sprawie dokumentem, na który powołały się organy wskazując na uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienia postępowania administracyjnego, jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] r. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki (k. 58 akt administracyjnych sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwalania na budowę przedmiotowej inwestycji) wynika, że przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] r. została skierowana do adresata M. M.. Na druku potwierdzenia odbioru przesyłki znajduje się informacja, że przesyłkę z powodu nieobecności adresata doręczono R. S., który potwierdził odbiór przesyłki w dniu [...] r. Pokwitowanie odbioru pisma nie zawiera informacji kim jest R. S..

W tym stanie rzezy stwierdzić należy, że w dokumencie, mającym stanowić dowód niedochowania przez skarżącego terminu z art. 148 § 2 kpa, został błędnie oznaczony adresat przesyłki na skutek popełnienie błędu w nazwisku adresata i w efekcie zaadresowania przesyłki do M. M., zamiast M. R.. Ponadto nie oznaczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki kim jest R. S., a więc której z osób wymienionych w przepisie art. 43 kpa (dorosły domownik, sąsiad, dozorca) wręczono przesyłkę. Zauważyć należy, że z przepisu art. 43 kpa wynika, że przesłanką zastosowania doręczenia zastępczego jest nieobecność adresata w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, następnie przyjęcie pisma za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, podjęcie się przez te osoby oddania pisma adresatowi, a w razie przyjęcia pisma przez sąsiada lub dozorcę, umieszczenie zawiadomienia o doręczeniu pisma tym osobom w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata. Informacja o tym, której z osób wymienionych w art. 43 kpa została wręczona przesyłka ma zatem istotne znaczenie w świetle ustawowych warunków zastosowania instytucji doręczenia zastępczego, zwłaszcza że zostały one rozszerzone w przypadku wręczenia przesyłki sąsiadowi lub dozorcy domu.

W związku zatem z tym, iż znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] r. zawiera istotne mankamenty – błędne oznaczenie adresata decyzji, nie wskazanie przez doręczyciela komu z osób wymienionych w art. 43 kpa przesyłka została doręczona, a organy do żadnej z tych kwestii się nie odniosły i nie wyjaśniły zaistniałych nieprawidłowości, brak było podstaw do automatycznego przyjęcia, że w dniu wręczenie R. S. spornej przesyłki skarżący dowiedział się o decyzji z dnia [...] r., zważywszy że w sprawie skarżący konsekwentnie i stanowczo podnosił, że nie brał udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, i ta też okoliczność stanowiła powoływaną przez skarżącego przesłankę wznowieniową. W związku z tym, iż w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wszystkie pisma organu kierowane było do M. M., a nie M. R., oczywistym jest, że skarżący z tej właśnie okoliczności wywodzi brak udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem i brak otrzymania pism i decyzji podjętych w tym postępowaniu. Kwestia ta zatem stanowiła istotę sporu w sprawie. Wobec wskazanych przez Sąd nieprawidłowości zwrotnego potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] r., do których to w żaden sposób się orzekające organy nie odniosły i, które nie zostały przez nie wyjaśnione, nie było w sprawie warunków do automatycznego wywiedzenia z faktu doręczenia przesyłki R. S. w dniu [...] r., wniosku iż w tym też dniu skarżący dowiedział się o decyzji z dnia [...] r.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie w sprawie art. 148 § 2 kpa w zw. z art. 43 kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia [...] r. Ponownie rozpatrując sprawę należy wziąć pod uwagę, że oparcie ustalenia co do daty dowiedzenia się przez skarżącego o decyzji z dnia [...] r. na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wymaga wyjaśnienia przez organ i odniesienia się do wskazanych przez Sąd mankamentów tego dokumentu. W związku z tym, iż skarżący wprost wskazał w piśmie z dnia [...] r., że o terminie rozpoczęcia budowy przedmiotowej inwestycji dowiedział się podczas prac przy budowie jego domu, gdy na sąsiednich działkach ([...] i [...]) rozpoczynały się prace budowlane przy budowie bloków wielorodzinnych oraz od Urzędu Miasta, który udzielił mu informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, również na podstawie tych informacji skarżącego istnieje możliwość ustalenia (z ewentualnym dopytaniem skarżącego w tym przedmiocie) - w takim wypadku niekwestionowanej przez skarżącego - daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji z dnia [...] r.

Mając więc na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w sentencji wyroku.