Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1242/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. i P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 28/10 w sprawie ze skargi B. Z. i P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 28/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. i P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – skargę oddalił.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Starosta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...],

w oparciu o art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), odmówił B. i P. Z. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, oznaczonych działką nr [...], o pow. 0,0115 ha, położonych w obrębie D. gmina K. przy ul. [...], zapisanych w KW pod nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że B. i P. Z. złożyli w dniu [...] lipca 2008 r. wniosek do Starosty K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w D. w prawo własności. Organ, po uzyskaniu z Urzędu Gminy K. wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pismem nr [...] z dnia [...] września 2008 r. poinformował zainteresowanych, że ich wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie ze względu na przeznaczenie gruntów w miejscowym planie D. - na usługi handlu. Od wyżej wymienionego pisma B. i P. Z. złożyli odwołanie do SKO w K., które po uznaniu wymienionego pisma z dnia [...] września 2008 r. jako decyzji odmownej, decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem zebrania dodatkowych materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie.

Starosta K., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, wydał w dniu [...] lutego 2009 r. decyzję, w której odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w/w działki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. SKO w Koszalinie, rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania, uchyliło wymienione rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia na jakie cele przedmiotowa działka przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta K. wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z wytycznymi Kolegium, uzyskał od Urzędu Gminy K. informację, że dla w/w działki nigdy nie była przewidziana funkcja mieszkaniowa, a na dzień [...] października 2005 r. nie było dla niej obowiązującego planu miejscowego (poprzedni utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. zaś obecny obowiązuje od 10 sierpnia 2007 r.). Organ wskazał, że w akcie notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. - na podstawie którego wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obrębie D., na mocy wyroku Sądu Rejonowego w K. - wprawdzie nie został określony cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, ale wskazano w nim, iż działka zabudowana jest pawilonem handlowo-usługowym. Również z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działkę sklasyfikowano jako użytek "Bi" - inne tereny zabudowane, a nie jako tereny mieszkaniowe "B". Ponadto, opłatę za użytkowanie wieczyste działki nr [...], ustalono w wysokości 3%, a więc według stawki procentowej przewidzianej za pozostałe nieruchomości gruntowe.

W ocenie Starosty K., powyższe okoliczności świadczą o tym, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub pod tego rodzaju zabudowę przeznaczona, a zatem należało odmówić przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wymienionej nieruchomości Skarbu Państwa.

Od decyzji tej B. i P. Z. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie zarzucając jej naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, punktu 3 podpunkt 1 i 3 "Załącznika 6. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

- przepisów prawa procesowego: art. 11 w zw. z art. 103 § 3 kpa, poprzez nieodniesienie się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie (np. do protokołu z oględzin nieruchomości przeprowadzonych z dnia [...] listopada 2008 r. jak i zarzutów wskazanych w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r.); sformułowanie ustaleń faktycznych od strony negatywnej, niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji; art. 6 kpa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez żądanie spełnienia warunków niewskazanych w ustawie, tj. całorocznego zamieszkania na terenie nieruchomości; art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa, poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do dowodu z ewidencji gruntów i budynku; art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie "w procesie wykładni prawa materialnego wskazanych w nim wartości" co skutkowało stwierdzeniem, że przedmiotowa działka nie była zabudowana na cele mieszkaniowe oraz art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 kpa wobec nieuzasadnionej przewlekłości postępowania.

Zdaniem stron, o charakterze mieszkalnym budynku świadczy funkcja jaką on pełni. W przeważającej części budynek ten przystosowany jest do zamieszkania w nim ludzi, a w mniejszej części do prowadzenia działalności gospodarczej, co potwierdziła wizja lokalna przeprowadzona w dniu [...] listopada 2008 r. Poza tym, z pisma Urzędu Gminy K. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że 66% budynku opodatkowane jest podatkiem od nieruchomości według stawek mieszkaniowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wyjaśniając, że o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą się ubiegać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. dniu 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę.

Według ustaleń organu, na dzień 13 października 2005 r. przeznaczenie działki nr [...] położonej w D. nie było określone. Powyższe wynika, z pisma Urzędu Gminy K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w którym poinformowano, że na dzień wejścia w życie ustawy nie było dla omawianej działki obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzedni plan z dnia [...] lutego 1994 r. utracił moc z dniem [...] kwietnia 2004 r., zaś obecny plan obowiązuje od [...] sierpnia 2007 r. Ponadto, według dodatkowych informacji uzyskanych od pracownika urzędu (notatka służbowa k. 17), plan z 1994 r. dla omawianej działki przewidywał funkcję usług handlu i gastronomi (A6 UHG), zaś obecnie obowiązujący plan - usług i handlu (k. 7), tak więc funkcja mieszkaniowa dla tej działki nigdy nie była przewidywana.

Organ wskazał, iż w akcie notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., na podstawie którego wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, w myśl wyroku Sądu Rejonowego w K., nie został określony cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste stronie skarżącej, jednakże § 1 tego dokumentu zawiera oświadczenie B. i P. Z., iż działka zabudowana jest budynkiem stanowiącym pawilon handlowo-usługowy. Nadto, z danych z ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w K. wynika, że omawiana działka sklasyfikowana jest jako użytek "Bi", czyli inne tereny zabudowane. Zdaniem Kolegium, również dowód w postaci zdjęć utrwalonych na płycie CD wskazuje, że budynku znajdującego się na działce nr [...] nie można uznać za budynek mieszkalny.

Organ stwierdził, że skoro działka w dniu [...] października 2005 r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, zatem strona nie spełnia warunków wyrażonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. uprawniających do przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na w/w decyzję B. i P. Z. wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. Organom obu instancji zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, punktu 3 podpunkt 1 i 3 "Załącznika 6. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa w zw. z art. 103 § 3 kpa oraz art. 77 kpa, ponawiając argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu.

Odnosząc się do zapisów aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2005 r. skarżący wyjaśnili, że użyte w nim pojęcie pawilonu handlowo-usługowego nawiązywało do firmy pod jaką B. Z. prowadzi w przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą, a nie do charakteru budynku. O przeznaczeniu budynku nie świadczy bowiem jego nazwa, a jedynie faktyczny charakter zabudowy.

Według strony, zakwalifikowanie w ewidencji gruntów i budynków działki jako "Bi" - innego terenu zabudowanego, nie oznacza, że nieruchomość nie może być zabudowana na cele mieszkaniowe, a jedynie świadczy o istnieniu mieszanego charakteru zabudowy i trudnościach w jednoznacznym sklasyfikowania terenu jako mieszkalnego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1676/07, wskazali, że ustalenia z ewidencji nie stoją na przeszkodzie wykorzystywaniu gruntu w inny sposób.

Skarżący podnieśli, iż organy nie odniosły się do dowodów przemawiających na korzyść strony, w tym: protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2008 r., stwierdzającego, że przeważająca część budynku jest urządzona i przystosowana do celów mieszkaniowych (znajduje się kuchnia, łazienka, osobne wejście od części usługowej, pomieszczenia wyposażone są w łóżka i instalację elektryczną), deklaracji podatkowej, w której wskazano, że nieznaczna część budynku wykorzystywana jest na cele usługowe, jak i informacji z Urzędu Gminy K., zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r., potwierdzającej o opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości 34% budynku wg stawek związanych z działalnością gospodarczą, a 66% budynku według stawek mieszkaniowych.

Skarżący zarzucili SKO w Koszalinie, iż naruszyło ono procedurę administracyjną, gdyż nie wyjaśniło w jaki sposób rozumie wymogi wskazane w art. 1 ustawy oraz nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania. Organ ten naruszył także zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli poprzez zmienność wskazań w kolejnych decyzjach kasacyjnych co do dalszego postępowania dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] marca 2010 r. pełnomocnik skarżących – syn T. Z., podniósł, iż jeżeli chodzi o funkcję mieszkaniową przedmiotowego budynku, to miała ona charakter dominujący, natomiast funkcja usługowa i dochód z tego tytułu uzyskiwany, miały charakter uzupełniający budżet domowy. Ustawodawca nie przewiduje rozróżnienia budynków na takie, w którym zamieszkuje się w okresie tylko letnim. W sytuacji, gdyby była taka potrzeba, to również w okresie zimowym można byłoby tam mieszkać. Ponadto oświadczył, że skarżący nie pamiętają na jaki budynek zostało wydane pozwolenie na budowę z [...] czerwca 1994 r., ale niewątpliwie nie zwracali się oni do organu o zmianę sposobu użytkowania obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, ponieważ od początku funkcja mieszkalna była w tym obiekcie zrealizowana. W momencie wybudowania tego budynku ponad 50% powierzchni tego budynku było przeznaczone na mieszkanie. Po zakończeniu budowy nastąpiło zgłoszenie, a organ nie wniósł sprzeciwu. Po zakończeniu budowy i zamieszkaniu w nim organ wielokrotnie dokonywał wizytacji obiektu i nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Dalej pełnomocnik skarżących podał, że miały miejsce takie wizytacje, w czasie których organ szczegółowo dokonywał pomiaru części handlowej. Obiekt znajdował się w części technicznej pasa nadmorskiego.

Sąd, mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, dopuścił dowód z decyzji

o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1994 r. wydanych przez Prezydenta Miasta K. Sąd pismem z dnia [...] marca 2010 r. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Koszalinie do nadesłania w terminie 7 dni, pozwolenia na budowę (rozbiórkę) obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w D. przy ul. [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1994 r. W odpowiedzi organ nadesłał kserokopie posiadanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1994 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. udzielającej pozwolenie na rozbudowę pawilonu handlowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 151 P.p.s.a., w uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

W związku z tym, że będąca przedmiotem sprawy nieruchomość, w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., nie była objęta postanowieniami planu miejscowego a była już zabudowana, Sąd wskazał, że ustalić należało, czy zgodnie z wymogiem ustawowym, była ona "zabudowana na cele mieszkaniowe". W takiej sytuacji należało przede wszystkim poszukiwać takich dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie charakteru jaki miała istniejąca zabudowa w momencie wejścia w życie ustawy. Przede wszystkim winny to być dowody, których pochodzenie jest najbliższe dacie 13 października 2005 r. lub okresowi datę tą bezpośrednio poprzedzającemu, bowiem w późniejszym czasie, tj. po 13 października 2005 r. zabudowa mogła już zmienić swój dotychczasowy charakter zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym.

Sąd wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów, najbliższym, a zarazem dowodem bezpośrednio opisującym charakter zabudowy jaki istniał przed 13 października 2005 r., jest sporządzona, w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2005 r., umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem prawa własności budynku znajdującego się na będącej przedmiotem sprawy działce o nr [...]. Stający do tej umowy B. i P. Z., zgodnie z przedłożonym opisem i mapą oraz wypisem z rejestru gruntów, oświadczyli, że powyższa działka gruntu stanowi teren zabudowy innej, jest zabudowana budynkiem stanowiącym pawilon handlowo-usługowy o konstrukcji drewnianej z poddaszem i że powyższy budynek został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1994 r. Określenie charakteru istniejącej zabudowy "pawilonem handlowo-usługowym" pojawia się kilkakrotnie w tejże umowie i o wprowadzeniu zapisu o takiej treści zadecydowali skarżący wnioskując o założenie dla tej działki gruntu księgi wieczystej (dowód: akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2005 r., Repertorium A numer [...] znajdujący się w aktach organu I instancji).

Za niesporne Sąd uznał, że pozwolenie na budowę obejmowało zrealizowanie pawilonu handlowo-usługowego. Taki charakter obiektu był zresztą zgodny z obowiązującym, w dniu wydania pozwolenia na budowę, planem miejscowym z dnia [...] lutego 1994 r., który dla przedmiotowej działki przewidywał funkcję "usług handlu i gastronomi". Celem potwierdzenia powyższej okoliczności Sąd dopuścił dowód z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1964 r.

W toku postępowania administracyjnego skarżący nie wykazali, iż dokonali rozbudowy, przebudowy obiektu lub zmiany sposobu jego użytkowania. Nie można bowiem za tożsamych z tymi działaniami uznać czynności faktycznych polegających na takim sposobie wykorzystywania obiektu jak gdyby stanowił on budynek mieszkalny. Wyposażenie przez skarżących posiadanego obiektu w urządzenia takie, których używa się w gospodarstwie domowym, a nawet faktyczne wykorzystywanie obiektu jak budynku mieszkalnego, nie może przekreślać celu zabudowy nieruchomości, dla jakiego została ona zrealizowana i w jakim, zgodnie z prawem, może być użytkowana. Sposób użytkowania obiektu budowlanego określony w decyzjach administracyjnych stanowiących podstawę do jego realizacji jest konsekwencją przeznaczenia terenu, na którym znajduje się ów obiekt, na określone cele z punku widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego. Sposób użytkowania obiektu lub jego części może oczywiście ulegać zmianie. Sąd przyjął, zgodnie z linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że aby zmiana taka wywoływała określone skutki prawne, winna być przeprowadzona w sposób prawem przewidziany (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 marca 2007 r. sygn. II SA/Łd 1094/06).

Powoływane przez skarżących jako dowody w sprawie dokumenty związane z uiszczeniem podatku od nieruchomości i budynku, z których wynika różna klasyfikacja części pomieszczeń posadowionego na działce obiektu, w ocenie Sądu, nie przesądzają o charakterze obiektu w kontekście zabudowania go na konkretny cel, czy to mieszkaniowy, czy jakikolwiek inny, bowiem to nie dokumenty rozliczeniowo-księgowe kształtują i decydują o formalno-prawnym charakterze zabudowy, będącej realizacją celu przeznaczenia danej nieruchomości. Ustalenie podatku od nieruchomości dokonywane jest, co do zasady, przede wszystkim w oparciu o deklarację wypełnioną przez właściciela nieruchomości. Samo zaś ustalenie opłat nie może determinować rodzaju zabudowań, których charakter winno się oceniać przez pryzmat ich statusu prawnego (wynikającego np. z pozwolenie na budowę lub z pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania) nie zaś stanu faktycznego, który z tym pierwszym nie zawsze jest zgodny.

Powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Kolegium na treść zapisów w ewidencji gruntów i budynków należy traktować jako jeden z dowodów i to o charakterze pomocniczym w sprawie o ustalenie charakteru istniejącej zabudowy.

Zarzuty natury procesowej, które zostały podniesione w skardze, a zasadzające się przede wszystkim na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ nie odniósł się do wszystkich argumentów strony oraz naprowadzonych przez nią dowodów, pomimo, iż okazały się zasadne, to jednak w ocenie Sądu, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., które miało polegać na nienależytym rozważeniu słusznego interesu stron i uwzględnieniu interesu społecznego. Pomimo, iż niewątpliwie skarżący mieli interes w określonym załatwieniu sprawy, o tyle trudno uznać, iż jest to interes "słuszny" w rozumieniu art. 7 kpa, czyli taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem, skoro prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, w niewadliwie ustalonym przez organy stanie faktycznym, uniemożliwiały podjęcie rozstrzygnięcia oczekiwanego przez wnioskodawców. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, interes obywatela winien być słuszny w rozumieniu obiektywnym (szerzej: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. II, s. 146 i nast.).

Sąd wskazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na wyeksponowaną przez skarżących "zmienność wskazań" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, naruszającą zasadę kształtowania i pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 kpa), które w decyzji z dnia [...] października 2008 r. nakazało przeprowadzenie dowodów z oględzin nieruchomości i uwzględnienia deklaracji podatku od nieruchomości. Podkreślił, że przedmiotem kontroli Sądu jest przede wszystkim zaskarżona decyzja, natomiast wszelkie uchybienia natury procesowej, nawet gdy wystąpiły przy wydawaniu poprzedzających ją decyzjach w sprawie, mogą stanowić podstawę uwzględnienia skargi jedynie wówczas, gdy skład orzekający dojdzie do przekonania, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uznał, że podjęte w wyniku zakończenia postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zarzut oparcia się przez Kolegium również na innych dowodach niż te, o które zostały, na wniosek Kolegium, uzupełnione akta sprawy, nie jest naruszeniem prawa determinującym uwzględnieniem skargi lecz stanowi naturalną konsekwencję oceny dowodów, realizowaną zgodnie z art. 80 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia

z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 28/10 skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, wniosła B. Z. i P. Z.

Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wnieśli o jego uchylenie

w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego: art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz, 1459 z 2005 r.), poprzez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, że nieruchomościami zabudowanymi na cele mieszkaniowe są wyłącznie nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe z zachowaniem przepisów prawa (tj. w sposób prawem przewidziany) oraz poprzez przyjęcie, że nieruchomościami przeznaczonymi pod "tego rodzaju zabudowę" (tj. pod zabudowę mieszkaniową lub garażową) są wyłącznie nieruchomości niezabudowane i przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami,

2. naruszenie prawa materialnego: art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość nie była (w dacie 13 października 2005 roku) nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu wskazanego przepisu prawa - dokonanym z naruszeniem art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r., w brzmieniu ustalonym w - Dz. U. Nr 93. poz. 888 z 2004 r., ze zm.: Dz. U. Nr 163, poz. 1364 z 2005 r.) w związku z art. 71 ust, 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r.. w brzmieniu ustalonym w - Dz. U. Nr 93, poz. 888 z 2004 r.),

3. naruszenie przepisów postępowania: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z 2002 r.), w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.) i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.) (w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.) poprzez nieuchylenie - w całości - zaskarżonej decyzji administracyjnej, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na niepodjęciu przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej oraz na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4. naruszenie przepisów postępowania: art. 113 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r.) poprzez dopuszczenie (z urzędu) w charakterze dowodu uzupełniającego, dokumentów, które nie były znane skarżącym jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, że o kwalifikacji nieruchomości jako nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, na gruncie powołanego przepisu prawa, decydować powinien faktyczny charakter zabudowy tej nieruchomości, to jest zasadniczo cechy fizyczne budynku oraz faktyczny sposób korzystania z nieruchomości. Zasadnym jest przyjęcie, że budynek, który - w przeważającej mierze - ma cechy budynku mieszkalnego stanowi o istnieniu na nieruchomości zabudowy na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie budynek, który - w przeważającej mierze - w sposób faktyczny jest - w przeważającej części -wykorzystywany na cele mieszkaniowe stanowi o istnieniu na nieruchomości zabudowy na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawu własności nieruchomości.

Uznanie, że treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zawiera przesłankę zgodności z przepisami prawa dokonania zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe jest równoznaczne z niedopuszczalnym wprowadzeniem do hipotezy normy prawnej dodatkowej, nie przewidzianej przez ustawodawcą przesłanki, od której spełnienia zależałaby możliwość żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powyższe dotyczy również zgodności z przepisami prawa zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na cele mieszkaniowe.

Pełnomocnik podniósł, że dla przedmiotowej sprawy administracyjnej istotne jest, że nieokreślenie w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste szczegółowego sposobu korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego jest równoznaczne z dopuszczeniem przez właściciela nieruchomości korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego w dowolnym celu, więc także pod zabudowę mieszkaniową.

Uzasadniając drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego pełnomocnik strony podniósł, że popełniony przez Sąd w skarżonym wyroku błąd w subsumcji jest wynikiem nie wzięcia pod uwagę, że w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207. poz. 2016 z 2003 r., w brzmieniu ustalonym w - Dz. U. Nr 93, poz. 888 z 2004 r.), w stanie prawnym od dnia 30 maja 2004 roku zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - co do zasady - dokonywana jest w trybie zgłoszenia, nic zaś w trybie pozwolenia zawartego w decyzji administracyjnej, jak również jest wynikiem nie wzięcia pod uwagę zmiany w zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. w brzmieniu ustalonym w Dz. U. Nr 93, poz. 888 z 2004 r. ze zm.: Dz. U. Nr 163, poz. 1364 z 2005 r.) zmiany definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wprowadzonej ustawą z dn. 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364 z 2005 r.), wskutek której, nie każda zmiana w sposobie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego, a tym samym nie każda zmiana w sposobie użytkowania obiektu budowlanego wymaga dokonania we wskazanym trybie zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej. W tym kontekście istotne jest uchylenie art. 71 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 1 pkt 18 ustawy z dn. 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. nr 163, poz. 1364 z 2005 r.), które weszło w życie z dniem 26 września 2005 r., skutkiem czego przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt łudzi przestała stanowić zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Druk Sejmowy nr 3529, s.17 celem przywołanej nowelizacji było ograniczenie definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do zakresu wymagań podstawowych, jakie powinien spełniać obiekt budowlany (por. S. Szuster - komentarz, LEX/el. 2005). Tym samym w świetle art. 71 ust. 1 prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego należy rozumieć podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne. higieniczno-sanitarne. ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższe znajduje wsparcie w tezie wyroku z dn. 25 listopada 2008 r. wydanego przez WSA w Kielcach (sygn. II SA/Ke 524/08), zgodnie z którą nic każda zmiana sposobu użytkowani;] obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

Ponieważ przeważająca część budynku na nieruchomości Skarżących wybudowana została jako pomieszczenie wykorzystywane przez skarżących na całodobowy pobyt osób, to użytkowanie przez skarżących tej części budynku jako części mieszkalnej nie zmieniało warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, jak również nie zmieniało wielkości lub układu obciążeń, wobec czego nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, a tym samym nie wymagało zachowania trybu właściwego dla zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skoro w okresie do dnia 13.10.2005 r. - od dnia [...] września 2005 r. w zakresie dotyczącym sposobu użytkowania przeważającej części należącego do Skarżących budynku nie było obowiązku prawnego dokonania zgłoszenia (ani tym bardziej uzyskania decyzji administracyjnej na powyższe), tym samym istnieje podstawa do przyjęcia, że faktycznie zmieniony sposób użytkowania tej części budynku jest zgodny z przepisami prawa, także dla przypadku, gdy zmiany w sposobie użytkowania tej części budynku nastąpiły w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dn. 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, to jest w okresie, gdy na dokonanie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania części budynku wymagano zezwolenia zawartego w decyzji administracyjnej lub dochowania trybu dokonania odpowiedniego zgłoszenia.

W dalszej części skargi kasacyjnej, uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów kasacyjnych pełnomocnik wskazał na naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Wskazał, że zaskarżona decyzja administracyjna SKO w Koszalinie powinna zostać uchylona w całości przez Sąd do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze wskazaniem zakresu postępowania dowodowego, który organ administracji publicznej powinien przeprowadzić w postępowaniu administracyjnym (mając na uwadze w szczególności tę okoliczność, że poza cel sądowej kontroli decyzji administracyjnych wykracza dokonywanie przez sąd administracyjny ustaleń stanu faktycznego sprawy administracyjnej, w przypadku niewypełnienia odpowiednich obowiązków w tym zakresie przez organy administracji publicznej), a tym samym wniesiona przez skarżących skarga na decyzję administracyjną SKO w Koszalinie nie powinna zostać oddalona w trybie art. 151 wskazanej ustawy, wobec czego istnieje podstawa do uznania że zarzucane naruszenie art. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r.), w związku z art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.) i art. 77 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.) (w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jako przepisów postępowania stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania: art. 113 §. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez dopuszczenie (z urzędu) w charakterze dowodu uzupełniającego, dokumentów, które nie były znane skarżącym, należy podnieść, że sąd dopuścił jako dowody uzupełniające dowód z dokumentu pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1994. r. oraz dowód z dokumentu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1994 r.; przedmiotowe dowody zostały przeprowadzone po zamknięciu rozprawy przed WSA w Szczecinie. W odniesieniu do dowodu z dokumentu pozwolenia nu budowę na zadane przez Sąd zapytanie pełnomocnik procesowy skarżących oświadczył, że skarżący nic pamiętają treści przedmiotowego pozwolenia na budowę. W odniesieniu do dowodu z dokumentu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji Sąd nie zadał stronie skarżącej pytania o znajomość tej decyzji administracyjnej. Z treści art. 113 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że po zamknięciu rozprawy mogą zostać przeprowadzone uzupełniające dowody z dokumentów znanych stronom postępowania. Za dokumenty znane stronie w powyższym znaczeniu można uznać wyłącznie dokumenty, których treść jest rzeczywiście danej stronie znana, tj. takie, co do treści której strona posiada wiedzę, nie zaś dokumenty, z którymi strona zapoznała się lub mogła zapoznać się w przeszłości, lecz których treści np. wskutek upływu czasu strona nie pamięta.

Z oświadczeń skarżących wynika, że w dniu rozprawy przed WSA w Szczecinie, w czasie do zamknięcia tej rozprawy ani Pan P. Z. ani B. Z. (nieobecna na rozprawie), ani ich pełnomocnik procesowy T. Z. nie znali ani treści pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1994, ani treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1994. Tym samym strona skarżąca została pozbawiona możliwości odniesienia się w postępowaniu przed WSA w Szczecinie do treści obu dopuszczonych dowodów uzupełniających, które zostały przeprowadzone po zamknięciu rozprawy.

Wobec powyższego dopuszczenie w charakterze dowodu uzupełniającego, dokumentów, które nie były znane skarżącym i przeprowadzenie wskazanych dowodów po zamknięciu rozprawy narusza art. 113 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, że strona skarżąca (P. Z., B. Z.) nie zgłosiła w toku postępowania przed WSA w Szczecinie (tj. w czasie do zamknięcia rozprawy) - bez własnej winy - zastrzeżeń w przedmiocie uchybienia przez Sąd przepisom postępowania w postaci art. 113 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi, gdyż nie była reprezentowana w sprawie przez zawodowego, kwalifikowanego pełnomocnika procesowego, to jest występowała w sprawie bez radcy prawnego lub adwokata, a ponadto sąd administracyjny - w trybie art. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie udzielił potrzebnych wskazówek co do czynności procesowej wniesienia zastrzeżenia na uchybienia przez Sąd przepisom postępowaniu ani nie pouczył skarżących o skutkach nie wniesienia zastrzeżenia na uchybienia przez Sąd przepisom postępowania. Sąd administracyjny nie dokonał pouczenia skarżących o treści 113 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik procesowy skarżących – T. Z. nie jest ani radcą prawnym, ani adwokatem i nie występował przed Sądem jako radca prawny lub adwokat. Wskutek naruszenia art. 113 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona została pozbawiona możliwości odniesienia się do treści przedmiotowych dokumentów, stanowiących przedmiot dowodu uzupełniającego, co jest równoznaczne z ograniczeniem - w zakresie wskazanej części postępowania dowodowego - możliwości ochrony przez stronę w postępowaniu administracyjnym własnych interesów. Przez porównanie z treścią art. 183 § 2 pkt. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym pozbawienie strony możności obrony swych praw stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, istnieje podstawa do przyjęcia, że będące skutkiem naruszenia przepisów postępowania ograniczenie możliwości strony do obrony własnych interesów w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawsze należy uznać za uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Szczególnie dotyczy to przypadku, gdy przeprowadzone w sprawie dowody, do których strona nie mogła się odnieść stały się następnie podstawą dokonanych ustaleń, a w konsekwencji rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, co miało miejsce w przedmiotowym przypadku, o czym świadczy pośrednio lub bezpośrednio treść uzasadnienia skażonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych

w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a.skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną skarżący kasacyjnie oparł na obydwu podstawach z art. 174 P.p.s.a.

Przystępując w pierwszej kolejności do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 113 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza w tym zakresie naruszeń postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a).

Zgodnie z art. 113 § 1 P.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Stosownie zaś do § 2 można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Wynika stąd, że przepis art. 113 P.p.s.a. ma charakter porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zamknięcie rozprawy przed zakończeniem postępowania dowodowego może mieć miejsce wówczas, gdy dotyczy dokumentu znanego stronom postępowania, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Taka sytuacja procesowa miała miejsce w niniejszej sprawie. Na rozprawie 25 marca 2010 r. pełnomocnik skarżących syn T. Z. oświadczył, że skarżący nie pamiętają na jaki budynek zostało wydane pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1994 r., ale niewątpliwie nie zwracali się do organu o zmianę sposobu użytkowania obiektu zrealizowanego na podstawie tego pozwolenia. Oznacza to, że skarżący znali treść dokumentu, choć obecnie jej nie pamiętają i treść ta nie uległa zmianie, czego skarżący nie kwestionują, w świetle złożonego oświadczenia. Dodać należy, że pozwolenie na budowę dotyczy obiektu budowlanego, którego są właścicielami. Z uwagi na powyższe za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 113 § 2 P.p.s.a. ponieważ dokumenty: pozwolenie na budowę i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji były znane wcześniej stronie postępowania i nie uległy zmianie. W takiej sytuacji Sąd I instancji miał prawo zamknąć rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 140). Skarżący kasacyjnie podniósł, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegało na niepodjęciu przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym nie dokonano istotnych ustaleń co do treści pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu oraz nie wyjaśniono czy została wydana decyzja administracyjna zezwalająca na dokonanie odpowiedniej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Skoro organy administracji nie podjęły tych czynności to tym samym doszło do naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż poza sądową kontrolę decyzji administracyjnej wykracza dokonywanie przez sąd administracyjny ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuprawniony. Sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracji. W postępowaniu tym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organ administracji ustalił ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Od tej zasady istnieje wyjątek przewidziany w art. 106 § 3 P.p.s.a. Stanowi on, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że jeżeli sąd stwierdzi, iż w postępowaniu administracyjnym nie zostały w sposób wyczerpujący zebrane i rozpatrzone wszystkie dowody, które mogły służyć ustaleniu stanu faktycznego, dopuszcza (z własnej inicjatywy lub na wniosek stron) określone dowody oraz dokonuje na ich podstawie ustaleń prowadzących do uchylenia zaskarżonej decyzji lub też oddalenia skargi. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zauważył, że w aktach administracyjnych brak jest pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1994 r. i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1994r., zatem dowodów mogących mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, a w konsekwencji również prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dopuszczenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z tych dokumentów było uzasadnione i umożliwiło, również w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego, ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zarówno w zakresie jego błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Z treści zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 powołanej ustawy oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, o kwalifikacji nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe decydować powinien faktyczny charakter tej nieruchomości tj. cechy fizyczne budynku oraz faktyczny sposób korzystania z nieruchomości i to niezależnie od zgodności z przepisami prawa dokonania zabudowy nieruchomości. Wskazano też, że skoro w umowie o użytkowanie wieczyste nie określono szczegółowego korzystania z gruntu to równoznaczne jest to z dopuszczeniem korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości w dowolnym celu także pod zabudowę mieszkaniową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką argumentacją nie można się zgodzić. Przy ustalaniu czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a zatem w dniu 13 października 2005 r. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, należy poszukiwać wszelkich dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie charakteru jaki miała istniejąca zabudowa w momencie wejścia w życie ustawy, jak trafnie zauważa Sąd I instancji. Wprawdzie w akcie notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., na podstawie którego skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w okręgu D. nie został określony cel, na który nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste to jednak w § 1 tej umowy zwarte jest oświadczenie B. i P. Z., że działka zabudowana została pawilonem usługowo – handlowym, a nie budynkiem mieszkalnym. Pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1994 r. obiektu znajdującego się na przedmiotowej działce obejmowało zrealizowanie pawilonu handlowo – usługowego, a nie budynku mieszkalnego. Wnioskując o założenie dla tej działki gruntu księgi wieczystej skarżący oświadczyli, że zabudowana jest pawilonem usługowo – handlowym. Świadczy to, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana na cel usługowo – handlowy a nie mieszkaniowy, co zgodne było z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć też należy, że problem aktualnego wykorzystania nieruchomości nie jest przesłanką ujętą w ustawie. Zatem o kwalifikacji nieruchomości jako zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy nie może decydować faktyczny charakter tej nieruchomości oraz faktyczny sposób korzystania z niej i to niezależnie od zgodności z przepisami prawa zrealizowanej zabudowy. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wyraźnie nawiązuje do pojęć używanych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odnosząc się do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub pod zabudowę garażami ( por. wyrok NSA z 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1676, Lex 469391). Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określony w decyzjach administracyjnych stanowiących podstawę jego realizacji jest konsekwencją przeznaczenia terenu, na którym znajduje się obiekt z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Nieruchomość zabudowana budynkiem przeznaczonym na inny cel niż mieszkaniowy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie podlega przekształceniu. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Nie jest też trafny zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 powołanej ustawy przez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie była w dacie 13 października 2005 r. nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe. Jak wskazano już bowiem wyżej zarówno z pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1994 r. jak i aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005., na podstawie którego skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego działki wynikało, że nieruchomość przeznaczona jest na działalność handlowo – usługową a nie mieszkaniową. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej uchylenie przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) punktu 1 art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) nie zwalniało skarżących z dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części i to przed dokonaniem tej zmiany. Z tego też względu zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.