Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1496/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2029/19 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 2029/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] października 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z [...] lutego 2014 r., znak [...], udzielił S. K., właścicielowi firmy [...] (inwestor), pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi oraz parkingiem, wybudowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...] w [...], na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] udzielonego [...] lutego 2013 r. przez Starostę [...].

W protokole obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie użytkowania stwierdzono, że budowę wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem.

W wyniku interwencji D. N. dotyczącej parkingu przy wzniesionym budynku handlowo-usługowym, wentylatorów i klimatyzatorów, pracownicy PINB dokonali w dniu 23 kwietnia 2014 r. ponownej kontroli inwestycji, a w jej trakcie ustalili, że:

- wymiary parkingu są większe od zaprojektowanych, co spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy parkingu,

- nie zainstalowano pomp ciepła,

- zainstalowano dodatkowy zespół wentylatorów i czterech klimatyzatorów,

- zmieniono usytuowanie jednego wentylatora dachowego.

Wobec takich ustaleń, PINB postanowieniem z [...] maja 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu z [...] lutego 2014 r., przeprowadził kolejną kontrolę inwestycji, w jej trakcie ustalając, że doprowadzono parking do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. W konsekwencji decyzją z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], PINB uchylił decyzję własną z [...] lutego 2014 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie parkingu, a orzekając o istocie sprawy – udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie parkingu wybudowanego na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w [...].

W wyroku przytoczono dalej, że pismem z 17 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do PINB z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli wentylacji i klimatyzacji przedmiotowego obiektu ze względu na emitowany nadmierny hałas i odczuwane w związku z tym uciążliwości. Przedstawiciele organu powiatowego 6 września 2017 r. przeprowadzili kontroli, w wyniku której dokonano ustaleń w zakresie wprowadzonych w instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. W toku tego postępowania nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2018 r. oceny technicznej tych instalacji, zawierającej m. in. pomiary hałasu.

Pismem z 28 maja 2018 r. D. N. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Wnioskująca złożyła opinię biegłej sądowej M. C. oraz opinię biegłego sądowego C. D., wykonane na zlecenie Prokuratury Rejonowej [...] w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Następnie D. N. zawiadomiła [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) o przesłaniu aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w [...] Wydział II Karny przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu, który wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, oraz przeciwko kierownikowi budowy przedmiotowej inwestycji.

Kolejno w wyroku wskazano, że ŚWINB decyzją z [...] lipca 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., "K.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji PINB z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Organ wojewódzki w motywach w/w decyzji wskazał, że toczyło się postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, które zakończyło się umorzeniem. Zdaniem ŚWINB, zgłaszane przez wnioskującą nieprawidłowości w zakresie projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji (dotyczące parkingu) zostały wyeliminowane w toku prowadzonego uprzednio postępowania wznowieniowego, a decyzja PINB udzielająca pozwolenia na użytkowanie, której stwierdzenia nieważności dotyczył wniosek, została uchylona w części dotyczącej parkingu we wznowionym postępowaniu.

Biorąc pod uwagę wskazywane przez stronę wnioskującą, a ustalone podczas kontroli PINB zmiany w instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej, organ I instancji stwierdził, że Prawo budowlane dopuszcza oddawanie do użytkowania obiektów budowlanych w przypadku wprowadzenia zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę dokonanych podczas wykonywania robót. Jak wynikać ma z informacji z 6 lutego 2014 r. udzielonej przez projektanta G. R., wprowadzone przez inwestora na etapie realizacji przedmiotowego budynku zmiany w zakresie instalacji i ich technologii w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego są zmianami nieistotnymi, ponieważ nie naruszają art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego. Również w złożonej do akt administracyjnych opinii sądowej C. D. potwierdzono, że "montaż na ścianie zewnętrznej klimatyzatorów, zmiana usytuowania wentylatora dachowego nie są odstępstwami istotnymi, na które jest wymagana stosowna zgoda". Druga z przedłożonych przez stronę wnioskującą opinii wykonana przez M. C. również nie wskazuje, aby dokonane w zakresie instalacji wentylacji i klimatyzacji zmiany miały charakter zmian istotnych.

ŚWINB podzielił dalej twierdzenie wnioskującej, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie budowy budynku sklepu [...] w [...] na wykonanie instalacji wentylacji i klimatyzacji wymagane było pozwolenie na budowę. Doszedł jednak organ wojewódzki do wniosku, że instalacja ta przewidziana była w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a inwestor wykonał ją, jednakże w sposób nieistotnie odbiegający od tegoż projektu, co zostało potwierdzone w przedłożonych opiniach. Prowadzone obecnie postępowanie względem instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej ma na celu wykazanie, czy instalacje te nie naruszają innych przepisów, tj. dotyczących m. in. ochrony przed hałasem, bowiem nie można im przypisać cech samowoli budowlanej. Organ I instancji podkreślił przy tym, że w obecnym stanie prawnym montowanie urządzeń takich jak znajdujące się na ścianie budynku sklepu klimatyzatory, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, w myśl bowiem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, ze zm., "uPb") zgłoszenia wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. W niniejszej sprawie sporne klimatyzatory nie przekraczają określonej w tym przepisie wysokości. W związku z tym stwierdzono dalej, że obecnie organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do badania legalności wykonania tych robót pod kątem dopełnienia przez inwestora czynności formalnoprawnych, bowiem instalacja była przewidziana w projekcie budowlanym (dokonano nieistotnych odstępstw na etapie budowy), a także ze względu na fakt, że obecne przepisy nie dają podstaw do kwestionowania tego typu urządzeń.

D. N. wniosła od powyższej decyzji ŚWINB odwołanie.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku rozpatrzenia tego odwołania GINB powołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ centralny podkreślił, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja PINB o pozwoleniu na użytkowanie w sposób rażący narusza przepisy prawa bądź też wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa; analiza akt sprawy nie wykazała bowiem, aby ww. decyzja dotknięta była którąkolwiek z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

GINB stwierdził, że organ powiatowy, mając na uwadze wynik obowiązkowej kontroli zakończonej budowy budynku handlowo-usługowego wraz z parkingiem, nie naruszając rażąco prawa udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, który stwierdzałby, że obiekt został wybudowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Podsumowując, GINB stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do uznania, że wydana decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa bądź też wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa, nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Skargę na wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego wniosła D. N., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 77, 80, 107 § 3, art. 136 K.p.a. z uwagi na brak merytorycznego oraz prawnego uzasadnienia decyzji w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, nie odniesienie się przez organ II instancji do twierdzeń przedstawionych w postępowaniu odwoławczym, jak również naruszenie zasady dwuinstancyjności, niedokonanie właściwej oceny dowodów i wyprowadzenie błędnych ustaleń faktycznych oraz prawnych (błędnej subsumpcji); niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji,

- art. 7, 8, 11 i art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a ponadto poprzez załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym praw skarżącej, będącej właścicielką działki sąsiadującej, znajdującej się w obszarze oddziaływania zrealizowanej inwestycji poprzez hałas i immisje od urządzeń klimatyzacji oraz nierzetelne ustalenie stanu faktycznego prowadzące do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności poprzez przyjęcie, że wykonanie instalacji klimatyzacji nie wymagało pozwolenia na budowę,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 36a uPb poprzez uznanie, że inwestycja dokonana została bez istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59a uPb oraz w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń w trakcie kontroli obowiązkowej, w szczególności ustaleń mogących prowadzić do przekonania, że obiekt został wykonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a także ustaleń w zakresie wykonania wentylacji mechanicznej i klimatyzacji,

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej zastosowania procedury naprawczej na gruncie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 1 uPb,

- art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przepisów i okoliczności mających istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżąca wskazała, że nie zostały ujawnione wszystkie istotne okoliczności, nie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, dowody i fakty zostały ocenione niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, a także doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

D. N. podkreśliła, że instalacja klimatyzacyjna została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dopiero od 1 stycznia 2017 r. na podstawie art. 5 pkt 5 "lit." ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016, poz. 225, "nowelizacja uPb z 2016"). Jej zdaniem stwierdzenie przez organ w decyzji, że instalacja była przewidziana w projekcie jest chybione, ponieważ projekt nie zakładał klimatyzatorów i jednostki klimatyzatorów umieszczone na ścianie budynku nie były projektowane.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie wpierw postanowieniem z 12 lutego 2019 r. odrzucił skargę, a zażalenie na nie skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) postanowieniem z 3 kwietnia 2019 r., II OZ 253/19, oddalił.

Następnie postanowieniem z 23 maja 2019 r. WSA w Warszawie odmówił przywrócenia skarżącej terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi, zaś NSA postanowieniem z 28 sierpnia 2019 r. uchylił w/w postanowienie sądu pierwszej instancji i przywrócił ten termin.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że stanowiska organów obu instancji wyrażone w ich decyzjach nie zasługują na akceptację; świadczą o pobieżnym/szablonowym rozpatrzeniu sprawy, bez uwzględniania istoty problemu, a to: poprzez odstąpienie od właściwego rozważenia przesłanki rażącego naruszenia prawa i okoliczności podniesionych w tym kontekście we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe. Sąd ten uznał, że decyzje te zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 uPb w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy, znając wyniki kontroli przeprowadzonej 23 kwietnia 2014 r., a wskazujące na realizację inwestycji niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, należało rozważyć czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59a ust. 2 uPb, w konsekwencji także art. 59 ust. 1 tej ostatniej ustawy. Stwierdzono dalej w wyroku, że skoro dokument urzędowy o takiej samej mocy dowodowej jak ten, na którym oparł się organ powiatowy orzekając o pozwoleniu na użytkowanie, wskazuje na stan odmienny od przyjętego przez ten organ, to ta kwestia nie mogła być pominięta i winna być rozważona właśnie w kontekście ewentualnego kwalifikowanego naruszenia ww. przepisów procesowych. Protokół kontroli z 23 kwietnia 2014 r. wskazuje na to, że obowiązkowa kontrola obiektu mająca miejsce 4 lutego 2014 r. została przeprowadzona niewłaściwie/nierzetelnie; innymi słowy: stan inwestycji opisany w protokole z obowiązkowej kontroli przedstawia się "inaczej". W ocenie sądu a quo, nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, czy popełnione w trakcie realizacji budowy odstępstwa mają charakter istotny, czy też nie. Z akt postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją nie wynika bowiem, aby którekolwiek ze stwierdzonych odstępstw zostały na tym etapie zgłoszone (a tylko te nieistotne i ujawnione w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 uPb należałoby uznać za legalne i zarazem nie stanowiące przeszkody do wydania pozwolenia na użytkowanie). W takiej zaś sytuacji ujawnione nieprawidłowości skutkować winny wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i zainicjowaniem następnie trybu naprawczego (w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem), o czym przesądza cyt. powyżej art. 59 ust. 5 uPb.

W ocenie WSA w Warszawie organy w sposób niezrozumiały skoncentrowały się na wykazaniu, że ujawnione po wydaniu źródłowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a popełnione w trakcie realizacji inwestycji "odstępstwa" nie miały charakteru istotnego, błędnie przy tym wywodząc, że tylko te istotne odstępstwa stanowić mogły przeszkodę do wydania wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na użytkowanie.

Poza tym sąd wojewódzki eksponował, że znamienne w sprawie pozostawało także i to, że oba organy w uzasadnieniach decyzji wskazały na szereg postępowań związanych z funkcjonowaniem inwestycji, a uruchomionych po wydaniu badanej decyzji (wobec jej zrealizowania z "odstępstwami"), nie zauważając, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest potwierdzeniem legalności obiektu oraz, że w konsekwencji nadzór budowlany nie może prowadzić postępowania w stosunku do tak zaakceptowanego przedsięwzięcia.

Nadto sąd pierwszej instancji uznał, że w sposób wadliwy w sprawie przyjęto, że źródłowa decyzja PINB z [...] lutego 2014 r. w zakresie, w jakim została uchylona w trybie wznowienia (decyzją PINB z [...] czerwca 2014 r.), jako niepozostająca już w tej części w obrocie prawnym, nie może być przedmiotem badania w trybie stwierdzenia nieważności.

W konkluzji wyroku wyjaśniono, że nie stwierdzono, aby wadliwie przypisano skarżącej interes prawny w kwestionowaniu decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie, przychylając się do tego kierunku w orzecznictwie, w którym eksponuje się, że brzmienie art. 59 ust. 7 uPb nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GINB, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) wskazanemu wyrokowi organ centralny zarzuca mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 uPb w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że stanowiska wyrażone w decyzjach organów obu instancji "świadczą o pobieżnym/szablonowym rozpatrzeniu sprawy, bez uwzględnienia istoty problemu, a to: poprzez odstąpienie od właściwego rozważenia przesłanki rażącego naruszenia prawa i okoliczności podniesionych w tym kontekście we wniosku inicjującym to postępowanie", w sytuacji kiedy GINB dokonał rozważenia wszystkich istotnych okoliczności właściwych dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; organ uwzględnił ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie mogą stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a także respektował okoliczność, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została w części uchylona w zakończonym postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania.

Powyższe, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rzekome naruszenie przez organy obu instancji wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów K.p.a. i uPb ujęto jako przyczynę uchylenia przez sąd pierwszej instancji decyzji tych organów.

Wskazując na powyższą podstawę, skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonano rekapitulacji stanowiska sądu wojewódzkiego, by następnie – wykorzystując wybrane judykaty – zwalczać motywy kwestionowanego wyroku. GINB eksponuje, że nie może stanowić przesłanki badania ważności decyzji – w kontekście rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego – błędna ocena stanu faktycznego sprawy, gdy właściwy organ zadośćuczynił obowiązkowi przeprowadzenia postępowania dowodowego. Przywołując obszerne fragmenty wyroków przywoływanych przez sąd pierwszej instancji, organ centralny wywodzi, że nie mogły mieć one zastosowania w realiach kontrolowanej sprawy.

Zdaniem GINB w stanie prawnym tej sprawy bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w zakresie w jakim ta decyzja została uchylona w postępowaniu wznowieniowym. Podkreślono, że również w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego następuje kontrola legalności wydanej decyzji administracyjnej, a dla ochrony interesu prawnego strony nie ma znaczenia w jakim trybie administracyjnym zostanie stwierdzona bezprawność decyzji.

W odpowiedzi D. N., reprezentowanej przez pełnomocnika z urzędu, na złożoną skargę kasacyjną, wniesiono o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Strona ta oświadcza, że koszty takie nie zostały uiszczone w żadnej części.

Zdaniem skarżącej wniesiona przez organ centralny skarga kasacyjna stanowi wyłącznie polemikę z rozstrzygnięciem sądu pierwszej instancji i nie zawiera żadnych uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

Stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

A. Przywołany w skardze kasacyjnej organu centralnego przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę uwzględniono na podstawie cyt. przepisu, powinna wskazać konkretne przepisy, którym – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – nie uchybił organ, a które to uchybienia dostrzec miał wadliwie ten sąd. W dalszej kolejności winna przekonać Sąd Naczelny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ nie były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Sformułowanie podstawy kasacyjnej przez GINB uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego. Sąd wojewódzki w szczególności eksponował konieczność rozważenia w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie nieważnościowym w stosunku do źródłowej decyzji PINB w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, reguł stosowania przepisów art. 59 uPb. Stanowisko to motywowano w kontekście wiedzy organów nadzoru budowlanego, że protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej budowy błędnie zawierał stwierdzenie o zrealizowaniu inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. WSA w Warszawie podkreślał, że stosownie do art. 59 ust. 5 uPb, "Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Co przy tym istotne (wobec okoliczności niniejszej sprawy), ww. art. 59 a ust. 2 regulujący zakres obowiązkowej kontroli, nie posługuje się pojęciami istotnych/nieistotnych odstępstw; czy inaczej: zakres wymienionych istotnych odstępstw z art. 36a nie pokrywa się z treścią art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, a przedmiotem obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, stwierdzenie nieprawidłowości w czterech obszarach objętych obowiązkową kontrolą prowadzoną w oparciu o ww. art. 59 ust. 2 pkt 1-4 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji (niezależnie od tego czy mają one charakter odstępstw istotnych, czy nieistotnych i - w tym drugim przypadku - niezgłoszonych w trybie uregulowanym w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego), skutkować winno odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, dalej – skierowaniem sprawy do trybu naprawczego uregulowanego w art. 51, na podstawie art. 59 ust. 5 wskazanej powyżej ustawy". W kontekście przywołanych stwierdzeń sądu a quo odnośnie reguł stosowania przepisów prawa materialnego (uPb) w dacie podejmowania źródłowej decyzji przez PINB – niezakwestionowanych skutecznie w skardze kasacyjnej – sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że – w okolicznościach tej sprawy – należało rozważyć, czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 2 uPb, a w konsekwencji i art. 59 ust. 1 tej ustawy. Pogląd ten sąd wojewódzki wspierał ustaleniami zawartymi w protokole kontroli inwestycji z 23 kwietnia 2014 r. Stanowisko sądu wojewódzkiego w powyższym zakresie Sąd Naczelny uznaje w realiach kontrolowanej sprawy za nie podważone we wniesionym środku odwoławczym, zatem wiążące.

Organ centralny w skardze kasacyjnej hołduje niekonsekwentnej linii argumentacyjnej, oto z jednej strony wskazuje na znaczenie okoliczności ujętych w powyższym protokole i zdyskontowanych podjęciem następnie decyzji w trybie wznowieniowym zakończonym decyzją uchylającą źródłową decyzję PINB w części oraz orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy (co do zezwolenia na użytkowanie parkingu – uwaga Sądu), by następnie dowodzić, że nadal aktualne miałyby być pierwotne ustalenia faktyczne organu powiatowego, co do braku przesłanek, aby stwierdzić, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

C. Nie podważono również we wniesionej przez GINB skardze kasacyjnej tego stanowiska meriti sądu wojewódzkiego, wedle którego nie ma żadnego znaczenia fakt, czy popełnione – w trakcie realizacji budowy – odstępstwa mają charakter istotny, czy też nie. Trafne jest spostrzeżenie sądu pierwszej instancji, że z akt postępowania nie wynika, aby którekolwiek ze stwierdzonych odstępstw zostało zgłoszone na etapie przed podejmowaniem źródłowej decyzji PINB o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, a tylko te nieistotne i ujawnione w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 uPb należałoby uznać za niestanowiące przeszkody do wydania pozwolenia na użytkowanie. Nie budzi wątpliwości, że wpierw zapadła źródłowa decyzja PINB z [...] lutego 2014 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie, by dopiero dzień później projektant złożył informację, że dokonano zmian w zakresie rozwiązań instalacji sanitarnych i ich technologii w stosunku do projektu budowlanego, ale w jego ocenie nie miały one mieć charakteru istotnego. Nie zakwestionowano również w skardze kasacyjnej, że ujawnione nieprawidłowości skutkować winny wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i zainicjowaniem następnie tzw. trybu naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50-51 uPb (w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem).

Trafna i nie podważona w skardze kasacyjnej jest konstatacja zawarta w kwestionowanym wyroku, że materialnoprawne przesłanki wydania odmowy pozwolenia na użytkowanie nie nawiązują do kategorii odstępstw od warunków pozwolenia na budowę ujętych w art. 36a ust. 5 uPb.

D. Nie mogła odnieść także zamierzonego przez skarżący kasacyjnie organ argumentacja odnosząca się do wywodzenia – wbrew stanowisku zajętemu przez sąd pierwszej instancji w kwestionowanym wyroku – iż postępowanie nieważnościowe w części, w której zapadła decyzja we wznowionym postępowaniu dotycząca udzielenia pozwolenia na użytkowanie parkingu przy wybudowanym przez inwestora budynku, stało się bezprzedmiotowe. Ta konstatacja Sądu ma swe źródło w tym, że w podstawie kasacyjnej nie wskazano na przepis art. 105 § 1 K.p.a. normujący zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania, nie uczyniono tego także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a przede wszystkim stanowisko organu centralnego w tej kwestii nie znalazło odzwierciedlenia w treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, skoro GINB utrzymał w mocy decyzję ŚWINB odmawiającą stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji PINB z [...] lutego 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Rozstrzygnięcie organu I instancji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się do odmowy stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji w jej całości, bez egzemplifikowania parkingu, jako objętego rozstrzygnięciem wydanym w ramach postępowania wznowieniowego.

E. Z wyłożonych powodów uznać należy, że skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

F. Wniosek pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej podlegać może rozpoznaniu przez właściwy w sprawie wojewódzki sąd administracyjny – WSA w Warszawie (por. art. 254 § 1 Ppsa). Z tych względów nie rozpoznawał go Naczelny Sąd Administracyjny.