Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 752/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Kamila Paszowska Wojnar, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Rady Gminy L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy L. absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy L. za rok 2019: I. uchyla zaskarżoną uchwałę; II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Rady Gminy Lubań (dalej: strona, skarżąca, Rada) jest uchwała (dalej: uchwała) z dnia 1 października 2020 r. nr 113/2020 Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu (dalej: RIO) w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lubań z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr XXIX/168/2020 w sprawie udzielenia Wójtowi Gniny Lubań absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy Lubań za rok 2019.

Z akt sprawy wynika, że ww. uchwałą z dnia 25 sierpnia 2020 r. Rada Gminy Lubań postanowiła nie udzielić Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2019 r. Uchwała została przekazana organowi nadzorczemu – Regionalnej Izbie Obrachunkowej we Wrocławiu, której Kolegium zaskarżoną uchwałą stwierdziło nieważność uchwały Rady.

Kolegium RIO podejmując uchwałę uwzględniło: - uchwałę Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu nr VII/39/2020 z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy Lubań sprawozdaniu z wykonania budżetu gminy Lubań za 2019 rok (opinia pozytywna), - wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Lubań z dnia 6 sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Lubań, - zastrzeżenia Wójta do wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Lubań z dnia 12 sierpnia 2020 r. znak [...], - uchwałę Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu nr VII/72/2020 z dnia 20 sierpnia 2020 r. w sprawie opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Lubań w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Lubań za 2019 rok (opinia pozytywna z zastrzeżeniami), projekt protokołu nr XXIX z posiedzenia Sesji Rady Gminy Lubań w dniu 25 sierpnia 2020 r., - porządek obrad XXIX sesji Rady Gminy Lubań z dnia 25 sierpnia 2020 r. oraz nagraniem obrad dostępnym pod adresem http://luban.ug.gov.pl/rada-gminy/nagrania-archiwalne-sesji-rady-gminyluban/5462-2/), - zastrzeżenia Wójta Gminy Lubań do uchwały Rady Gminy Lubań nr XXIX/168/2020 z dnia 25 sierpnia 2020 r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Lubań z tytułu wykonania budżetu Gminy Lubań za rok 2019, z dnia 31 sierpnia 2020 r. znak GON.0007.3.2020.AP/1, - uchwałę Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu nr VII/80/2020 z dnia 10 września 2020 r. w sprawi opinii o uchwale Rady Gminy Lubań nr XXIX/168/2020 z dnia 25 sierpnia 2020 r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Lubań z tytułu wykonania budżetu Gminy Lubań za rok 2019 (opinia negatywna).

RIO na podstawie poczynionych ustaleń stwierdziło, że uchwała została podjęta z zachowaniem wymogów określonych w art. 28a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm, dalej : u.s.g.).

Uchwała zapadła w obecności ustawowego składu Rady, tj. 15 radnych (11 radnych było obecnych na sali obrad, 4 radnych uczestniczyło w posiedzeniu korespondencyjnie). Za udzieleniem absolutorium oddano 7 głosów, przeciw było 8 radnych, żaden radny nie wstrzymał się od głosu. W porządku obrad sesji zwołanej na dzień 25 sierpnia 2020 r. zaplanowano m.in. (w pkt 6 lit. a i b): Udzielenie absolutorium Wójtowi Gminy Lubań za rok 2019: a) rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu Gminy Lubań za 2019 rok: przedstawienie opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy Lubań za rok 2019, przedstawienie opinii Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Lubań, przedstawienie opinii pozostałych stałych Komisji Rady Gminy Lubań, wystąpienie indywidualne radnych, głosowanie nad przyjęciem sprawozdania; b) udzielenie absolutorium Wójtowi Gminy Lubań: przedstawienie wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy Lubań, przedstawienie opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie wniosku Komisji Rewizyjnej, głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Lubań absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy Lubań za rok 2019.

Wskazało w uzasadnieniu uchwały RIO na przebieg sesji w zakresie realizacji pkt 6 porządku obrad, tj.: - na odczytanie przez Skarbnika Gminy opinii RIO o przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy za rok 2019, - odczytaniu przez Przewodniczącą Komisji Rewizyjnej Rady opinii Komisji Rewizyjnej o sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2019 r., z której wynikało, że Komisja pozytywnie zaopiniowała przedłożone przez Wójta Gminy sprawozdanie z wykonania budżetu z zastrzeżeniem, że "poziom wykonania wydatków pod względem legalności, celowości i gospodarności zaopiniowała negatywnie"; - na odczytanie pozytywnych opinii Komisji Budżetu i Finansów, Komisji Oświaty, Kultury i Sportu, Komisji Rolnictwa i Infrastruktury Społeczno-Gospodarczej o wykonaniu budżetu za 2019 r. oraz poinformowanie, że Komisja Skarg Wniosków i Petycji nie wypracowała jednoznacznej opinii w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu (równa liczba głosów za i przeciw).; na zabranie głosu przez radnego wnioskującego o pozytywne zaopiniowanie sprawozdania z wykonania budżetu. Rada, w wyniku głosowania 7 głosami "za" oraz 8 głosami "przeciw", nie przyjęła sprawozdania z wykonania budżetu za 2019 rok.

Dalej RIO omówiło przebieg sesji dotyczący pkt lit. b i wskazało, że Przewodnicząca Komisji Rewizyjnej przedstawiła wniosek Komisji w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy Lubań, następnie udzieliła głosu jednemu z radnych jako przedstawicielowi klubu radnych (wystąpienie zawierało wniosek o udzielenie Wójtowi absolutorium), następnie odczytała opinię RIO o wniosku Komisji Rewizyjnej (opinia pozytywna z zastrzeżeniami) oraz zarządziła głosowanie w sprawie absolutorium. Zwróciło RIO uwagę, że z nagrania sesji (czego nie ujęto w protokole) wynika, że jeden z radnych poprosił o zabranie głosu, a Przewodnicząca Rady odmówiła udzielenia mu głosu i przystąpiono do głosowania. Rada Gminy w głosowaniu jawnym podjęła uchwałę o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy Lubań za wykonanie budżetu w 2019 roku.

W ocenie Kolegium RIO uchwała Rady została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zaznaczono, omawiając ww. przepis, że warunkiem podjęcia prawidłowej uchwały rady w przedmiocie nieudzielenia absolutorium powinna być dyskusja radnych, w wyniku której dojdzie do jednoznacznej negatywnej oceny realizacji budżetu gminy przez organ wykonawczy wraz ze wskazaniem stopnia jego zawinienia za rozbieżności między planowanymi i wykonanymi wielkościami. Zdaniem Kolegium podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium powinno zostać poprzedzone rozpatrzeniem przez organ stanowiący sprawozdania z wykonania budżetu. "Rozpatrzenie sprawozdania" narzuca konieczność aktywnego zachowania się na sesji związanej z oceną wykonania budżetu. Nie może ono ograniczać się do zapoznania się radnych z wnioskiem komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium, opinią składu orzekającego regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu oraz o wniosku komisji rewizyjnej. Rozpatrzenie sprawozdania obejmuje zaznajomienie się z nim i przeanalizowanie przez organ stanowiący na sesji zwołanej specjalnie w tym celu (zob. L. Lipiec-Warzecha, Art. 270 [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, ABC). W ocenie Kolegium Izby wymóg ten nie został spełniony przy podejmowaniu badanej uchwały. Stwierdziło Kolegium, że w trakcie sesji absolutoryjnej w ogóle nie dokonano oceny wykonania budżetu za 2019 rok — nie wniesiono żadnych uwag do stopnia realizacji dochodów i wydatków budżetu, jak również nie wykazano nieprawidłowości w sferze wykonania budżetu, które mogłyby stanowić podstawę nieudzielenia absolutorium. Podkreśliło Kolegium, że wysoki stopień sformalizowania aktu absolutoryjnego jest z jednej strony potwierdzeniem rangi tej instytucji w systemie finansów publicznych, z drugiej zaś strony dążeniem ustawodawcy do stworzenia zobiektywizowanych przesłanek oceny wykonania budżetu. W ocenie Kolegium przeprowadzenie dyskusji odnoszącej się do wykonania budżetu w poprzednim roku budżetowym w trakcie sesji absolutoryjnej w dniu 25 sierpnia 2020 r. było niezbędne, tym bardziej, że Komisja Rewizyjna formułując wniosek o nieudzielenie absolutorium Wójtowi nie spełniła powyższych wymogów, na co zwracał uwagę Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w uchwale nr VII/72/2020 z dnia 20 sierpnia 2020 roku.

W skardze do Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz orzeczenia o kosztach postępowania (w tym kosztach zastępstwa procesowego). Zarzuciła strona rażące naruszenie przez Kolegium RIO art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że Rada ww. przepis naruszyła. W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie omówiła ww. przepis, podkreśliła, że funkcją tej normy było nadanie razie gminy pewnej niezależności, samodzielności przy wydawaniu tego rodzaju uchwały, potrzebnej do sprawowania kontroli nad organem wykonawczym gminy, jakim jest wójt. A dodatkowe interpretowanie przepisu w sposób, który wymuszałby na radzie przestrzeganie nie wyrażonych w nim obowiązków stoi w sprzeczności z jego funkcją. Argumentowała strona, że stanowisko Kolegium odnośnie sposoby odbywania dyskusji, tj. konieczności aktywnej dyskusji, wymiany zdań i poglądów i przyjęcie, że bez tego niemożliwe jest stwierdzenie, że uchwała została podjęta na podstawie merytorycznych przesłanek – jest błędne. Zdaniem strony fakt, że żaden z radnych nie wypowiedział się negatywnie o udzieleniu absolutorium, nie świadczy o tym, że nie ocenili oni jego pracy merytorycznie. Zauważyła strona, że procedura absolutoryjna jest dokładna, że radni zapoznają się z opiniami RIO, Komisji Rewizyjnej, ze sprawozdaniami finansowymi, ze stanowiskiem innych radnych. W opinii strony na "decyzję" radnych składa się szereg elementów i z faktu braku wystąpień nie można wywodzić, że podjęta uchwała jest obarczona nieważnością. Dalej strona powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych i przywołała pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2020 r. sygn.. akt II OSK 600/20 (dotyczący debaty nad wotum zaufania, ale aktualny zdaniem strony w sprawie), w którym Sąd wskazał, że aktywny udział w dyskusjach nie jest prawnie sankcjonowany, a w konsekwencji brak wystąpienie któregokolwiek z radnych podczas debaty nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury i stanowić, że uchwała jest niezgodna z prawem.

W ocenie skarżącej w sprawie spełnione były wymogi formalne, a decyzja radnych nastąpiła w granicach ich kompetencji przy znajomości wszystkich niezbędnych dokumentów (sprawozdań, opinii), stąd też uchwała nie narusza prawa..

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Wskazano, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały o nieudzieleniu absolutorium powinni być następstwem przeprowadzonego przez ten organ rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu, a takiej oceny nie mogą zastąpić ustalenia i wnioski formułowane na posiedzeniach komisji rady. Rada obraduje na sesjach i skoro na sesji zabrakło dyskusji radnych, z której wynikałaby jednoznaczna negatywna ocena wykonania budżetu, to trudno uznać, że taka ocena została dokonana. Głosowanie jest tylko jednym z elementów i nie może zastąpić wnikliwego rozważenia sprawy podczas obrad. W ocenie Kolegium w trakcie sesji absolutoryjnej nie dokonano oceny wykonania budżetu, nie wniesiono żadnych uwag do stopnia realizacji dochodów i wydatków budżetu, nie wskazano nieprawidłowości w sferze wykonania budżetu, które mogłyby stanowić podstawę nieudzielenia absolutorium, zwłaszcza że w opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej, RIO zwracało uwagę na wady wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona

Spór w sprawie dotyczy zasadności stwierdzenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że uchwała Rady Gminy Lubań w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Lubań z tytułu wykonania budżetu za rok 2019 r. podjęta została z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

Zdaniem Kolegium RIO w sprawie nieudzielenie absolutorium poprzedzone było spełnieniem warunków formalnych, jednak z ww. przepisu wynika również, że podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium powinno zostać poprzedzone rozpatrzeniem przez organ stanowiący sprawozdania z wykonania budżetu. Według Kolegium "rozpatrzenie sprawozdania" narzuca konieczność aktywnego zachowania się na sesji związanej z oceną wykonania budżetu i nie może ograniczać się do zapoznania się radnych z wnioskiem komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium, opinią składu orzekającego regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu oraz o wniosku komisji rewizyjnej. W sprawie, w trakcie sesji absolutoryjnej nie wniesiono żadnych uwag do stopnia realizacji dochodów i wydatków budżetu, jak również nie wykazano nieprawidłowości w sferze wykonania budżetu, które mogłyby stanowić podstawę nieudzielenia absolutorium. Brak przeprowadzenia dyskusji odnoszącej się do wykonania budżetu w poprzednim roku budżetowym w trakcie sesji absolutoryjnej w dniu 25 sierpnia 2020 r. zdaniem Kolegium stanowi o naruszeniu przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Zdaniem skarżącej powyższe stanowisko jest nieuprawnione i kwestia braku aktywnej dyskusji radnych podczas sesji absolutoryjnej, nie może stanowić o nieważności podjętej uchwały. Podkreśliła strona, że procedura absolutoryjna jest dokładna, a głosowanie poprzedzone jest m.in. wcześniejszym zapoznaniem się radnych m.in. z opiniami RIO, Komisji Rewizyjnej, ze sprawozdaniami finansowymi, ze stanowiskiem innych radnych, a zatem nie ma podstaw aby twierdzić, że radni nie dokonali oceny merytorycznej pracy Wójta.

W zaistniałym sporze Sąd jako zasadne ocenił stanowisko skarżącej.

Podstawę dla działania RIO w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 października 1992 r o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. 2019.2137 ze zm., dalej: uorio, ustawa o RIO), która normuje m.in. zakres i tryb sprawowania nadzoru przez regionalną izbę obrachunkową nad organami samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 1 uorio regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej m.in. jednostek samorządu terytorialnego i sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych, a art. 11 ust.1 pkt 6 uorio wskazuje na sprawy dotyczące absolutorium. Z kolei w art. 5 określone zostały kryteria kontroli sprawowanej przez RIO, a ust. 1 przewiduje, że izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Zakres kontroli sprawowanej przez RIO obejmuje legalność, rzetelność i gospodarność prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego gospodarki finansowej.

Natomiast art. 85 u.s.g. przewiduje kompetencję dla RIO do sprawowania czynności nadzoru nad jednostkami gmin i stanowi, że nadzór ten odbywa się na podstawie kryterium niezgodności z prawem. Czynności niezgodne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały ( art. 91 ust. o samorządzie gminnym. )

Zaznaczyć trzeba, że z jednej strony nadzór sprawowany przez RIO ma na celu zabezpieczenie realizacji celów administracji publicznej i utrzymanie jej działalności w granicach prawa, ale jednocześnie musi to następować z poszanowaniem kompetencji danego organu gminy i jego prawa do samodzielnego podejmowania decyzji. Granicą wkroczenia w kompetencje organów gminy jest brak zgodności z prawem poddanego nadzorowi aktu. Przy czym niezgodność musi zostać bez żadnej wątpliwości w akcie nadzorczym wykazana.

Poddana nadzorowi RIO uchwała Rady Gminy dotyczy absolutorium.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi absolutorium z tego tytułu. Art. 18a ust.1 u.s.g. wskazuje radę gminy jako organ kontrolujący działalność wójta (burmistrza), który powołuje w tym celu komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową ( art.18a ust.2 u.s.g.). Rada przed podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium zapoznaje się z wnioskiem komisji i opinią regionalnej izby obrachunkowej. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 28a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.). Z kolei z art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 2 pkt 2 u.f.p. ilekroć w ustawie mowa jest o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 u.s.g., za prawidłową gospodarkę finansami gminnymi odpowiada wójt. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Przyjąć należy, że prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, że wójt gminy odpowiada głównie za zgodne z prawem oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie.

W zakresie kontroli uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi absolutoriom z uwagi na wykonanie budżetu regionalna izba obrachunkowa z jednej strony władna jest kontrolować tryb postępowania, czyli zachowanie wszelkich przewidzianych przez prawo wymogów do podjęcia takiej uchwały, a po drugie samą treść uchwały - w zakresie zasadności nieudzielenia absolutorium z uwzględnieniem merytorycznych podstaw podjęcia takiej decyzji. RIO może więc kwestionować uchwałę o nie udzieleniu absolutorium podjętą w sytuacji, gdy nie ma żadnych zarzutów, co do wykonania budżetu, czy w sytuacji gdy zarzuty te są oczywiście nieprawdziwe. Nie może jednak ingerować w takich sytuacjach, gdy to radni oceniają czy zaistniałe uchybienia są na tyle poważne by nie udzielić burmistrzowi absolutorium, czy też nie mają takiego charakteru. RIO posiada w tym zakresie jedynie uprawnienia opiniodawcze opiniując wniosek komisji o udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium.

W sprawie nie jest sporne, że zostały dochowane wymogi formalne konieczne do podjęcia uchwały. Nie kwestionuje tego również Kolegium RIO w zaskarżonej uchwale. Komisja Rewizyjna wydała opinię w sprawie wykonania budżetu Gminy za 2019 r. We wniosku o nieudzielenie absolutorium wskazano na nieprawidłowości związane z realizacją zadań przez Wójta w zakresie legalności, niegospodarności oraz nieprawidłowości i zaniechania w zakresie spraw prowadzonych przez Wójta. Treść wniosku wskazuje, jakie okoliczności wzięła komisja rewizyjna pod uwagę składając wniosek. Wniosek zgodnie z przepisami został przesłany do RIO. Kolegium RIO w uchwale nr VII/72/2020 wydało opinię pozytywną z zastrzeżeniami. Sprawa wniosku komisji o nieudzielenie absolutorium była przedmiotem uchwały Rady Gminy z dnia 25 sierpnia 2020 r.

W porządku obrad sesji w pkt 6 przewidziano udzielenie absolutorium. Pkt 6 lit. a) obejmował rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu w tym: przedstawienie opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy Lubań za rok 2019, przedstawienie opinii Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Lubań, przedstawienie opinii pozostałych stałych Komisji Rady Gminy Lubań, wystąpienie indywidualne radnych, głosowanie nad przyjęciem sprawozdania. Pkt 6 lit. b) porządku obrad obejmował udzielenie absolutorium Wójtowi Gminy Lubań, w tym: przedstawienie wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy Lubań, przedstawienie opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie wniosku Komisji Rewizyjnej, głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Lubań absolutorium z tytułu wykonania budżetu Gminy Lubań za rok 2019.

Z akt sprawy wynika, że podczas sesji nastąpiło odczytanie przez Skarbnika Gminy opinii RIO o przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy za rok 2019, odczytanie przez Przewodniczącą Komisji Rewizyjnej Rady opinii Komisji Rewizyjnej o sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2019 r., z której wynikało, że Komisja pozytywnie zaopiniowała przedłożone przez Wójta Gminy sprawozdanie z wykonania budżetu z zastrzeżeniem, że "poziom wykonania wydatków pod względem legalności, celowości i gospodarności zaopiniowała negatywnie", odczytanie pozytywnych opinii Komisji Budżetu i Finansów, Komisji Oświaty, Kultury i Sportu, Komisji Rolnictwa i Infrastruktury Społeczno-Gospodarczej o wykonaniu budżetu za 2019 r. oraz poinformowanie, że Komisja Skarg Wniosków i Petycji nie wypracowała jednoznacznej opinii w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu (równa liczba głosów za i przeciw). W trakcie obrad głos zabrał radny wnioskując o pozytywne zaopiniowanie sprawozdania z wykonania budżetu. Rada, w wyniku głosowania 7 głosami "za" oraz 8 głosami "przeciw", nie przyjęła sprawozdania z wykonania budżetu za 2019 rok. Następnie Przewodnicząca Komisji Rewizyjnej przedstawiła wniosek Komisji w sprawie absolutorium dla Wójta, udzieliła głosu jednemu z radnych jako przedstawicielowi klubu radnych (wystąpienie zawierało wniosek o udzielenie Wójtowi absolutorium), odczytała opinię RIO o wniosku Komisji Rewizyjnej (opinia pozytywna z zastrzeżeniami) oraz zarządziła głosowanie w sprawie absolutorium. Rada Gminy w głosowaniu jawnym podjęła uchwałę o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy za wykonanie budżetu w 2019 roku.

Zauważa Sąd, że powołane wyżej przepisy nie definiują sposobu odbycia dyskusji przed głosowaniem w sprawie wniosku o udzielenie absolutorium. Z przepisów nie wynika również, aby wymóg takiej dyskusji był. Przepisy przewidują jedynie obowiązek przedstawienia samego wniosku i opinii RIO. Sam brak wypowiedzi radnych, wbrew stanowisku RIO, nie może zatem stanowić o naruszeniu prawa, gdyż brak jest przepisów wskazujących na konieczność dokonywania takich wypowiedzi, brak wypowiedzi nie jest również sankcjonowany prawnie.

Sąd przywoła stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2020 r. sygn.. akt II OSK 600/20 (do którego odwołała się również skarżąca). Wyrok zapadł na gruncie procedury z art. 28aa u.s.g., jednak wyrażony w nim pogląd odnośnie niemożności wywodzenia skutków prawnych z samego faktu braku aktywnego udziału radnych w dyskusji pozostaje aktualny również w niniejszej sprawie. "Jak wynika z art. 24 ust. 1 u.s.g., radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W literaturze przedmiotu, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest jednak poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Doktryna dopuszcza stosowanie wobec radnego sankcji prawnych (np. w postaci pozbawienia diety) jedynie w przypadku braku udziału w ogóle w sesji rady gminy (por. K. Wlaźlak, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, wer. el. SIP LEX). Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku."

W ocenie Sądu w sprawie sposób procedowania przed podjęciem uchwały nie naruszał prawa. Dopełniono wymogi formalne. Został sporządzony wniosek, wskazano w nim zarzuty komisji rewizyjnej stanowiące podstawę do nieudzielenia absolutorium, wniosek uzyskał opinie RIO, była ona pozytywna z zastrzeżeniami, jednak wymóg dotyczy uzyskania opinii i nie musi być ona pozytywna, opinia nie jest wiążąca dla rady.

Odnośnie samego przebiegu obrad, to w ocenie Sądu, na co słusznie wskazuje skarżąca, porządek obrad został zaakceptowany przez radnych, nikt nie zgłaszał zastrzeżeń i nie wnosił o zmianę porządku obrad. Sesja odbywała się z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 374, ze zm.) – art. 15zzx. W trakcie realizacji pkt 6 (udzielenie absolutorium) głos zabrał przedstawiciel dwóch klubów radnych. Wskazywany przez Kolegium RIO brak ujęcia w protokole sesji okoliczności nieudzielenia głosu jednemu z radnych, nie może również stanowić o wadliwości uchwały. Jak zasadnie wyjaśnia skarżąca Statut Gminy, § 40 ust. 3 przewiduje, że po rozpoczęciu procedury głosowania, do momentu zarządzenia głosowania radni mogą zgłaszać wyłącznie wnioski dotyczące sposobu lub porządku głosowania.

Nie stanowi także istotnego naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności aktu brak uzasadnienia tej uchwały. Przepisy prawa nie przewidują wprost obowiązku uzasadniania aktów w postaci uchwał samorządu terytorialnego. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest jednak pogląd, że z uwagi na zasadę transparentności działań władzy publicznej tego typu akty powinny być uzasadniane, aby ich adresaci mieli informacje co do przyczyn podjęcia tego typu uchwały.

Brak sporządzenia uzasadnienia do uchwały objętej stwierdzeniem nieważności przez Kolegium RIO nie stanowi jednak naruszenia prawa mogącego świadczyć o nieważności tego aktu.

Pomimo jej nie sporządzenia motywy, przyczyny i merytoryczne przesłanki podjęcia tej treści aktu wynikają z uzasadnienia wniosku o nieudzielenia absolutorium. Wniosek jest dla rady niewiążący, jednak skoro radni w tym zakresie głosowali za jego przyjęciem bądź odrzuceniem i wniosek ten przyjęli nie udzielając Wójtowi absolutorium, to uznać trzeba, że podzielili argumenty w nim zawarte. Zgodzili się z zarzutami przedstawionymi przez komisje wnioskującą o nieudzielenie absolutorium. Innych przyczyn głosowania domniemywać nie można.

Tryb procedowania był dochowany, a brak aktywnego udziału w dyskusji radnych nie narusza przepisów u.s.g.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium nie wskazano zarzutów dotyczących merytorycznej zasadności nie udzielenia absolutorium.

Z tych względów sąd uchwałę zaskarżoną na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił.