Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1234/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 183 par. 1 i 2 art. 184 w zw. z art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 658
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: art. 3 ust. 1 pkt 1 art. 6 ust. 1 art. 7 ust. 2 art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 7 art. 75 par. 1 art. 84 par. 1 art. 85 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2830/15 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. .


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2830/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), dalej u.o.g.r.l. - po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] z dnia 25 lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], mocą której nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,3139 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w granicach działek o nr [...],[...] i [...] oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część wniosku Burmistrza [...] z dnia 7 lipca 2014 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 7 lipca 2014 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. wystąpił o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze w/w działek, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo – usługową oraz pod tereny komunikacji i stacji transformatorowej. Wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...]. Minister nie wyrażając zgody, nawiązał do projektu planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że obszar opracowania wynosi 3,4190 ha, w granicach którego poza wnioskowanymi gruntami rolnymi klasy III znajdują się także grunty rolne klasy IV. Podkreślił, że celem u.o.g.r.l. jest ich ochrona tak ilościowa jak i jakościowa, aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, w szczególności gruntów o najwyższej bonitacji, tj. klas I – III. Podniósł, że wnioskowane grunty położone są w otoczeniu gruntów rolnych i wraz z gruntami klas słabszych tworzą duży, zwarty kompleks gruntów rolnych wchodzący w otwartą przestrzeń produkcyjną i dlatego podzielił opinię Marszałka o niezasadności zmiany przeznaczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku Burmistrz [...] zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., podnosząc że argumentem przemawiającym za odmową nie może być jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów. Zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę zmian cywilizacyjnych skutkujących odstąpieniem przez jednostki od prowadzenia działalności rolniczej i przeznaczania dotychczasowych gruntów na cele mieszkaniowe, przez co uniemożliwił rozwój Gminy skazując ją na posiadanie gruntów rolnych, które nie są na cele rolne wykorzystywane i niemożność przyjęcia nowych mieszkańców, którzy płacąc podatki poprawiliby sytuację finansową Gminy [...]. Stwierdził, że organ nie zebrał faktów będących podstawą rozstrzygnięcia, nie dokonał pogłębionej ich oceny i nie posiada fachowej wiedzy w zakresie architektury krajobrazu, co skutkowało negatywnym rozstrzygnięciem.

Rozpatrując wniosek z dnia 25 lutego 2015 r. Minister wystąpił o nadesłanie załącznika graficznego wskazującego tereny istniejącej zabudowy zagrodowej, oddzielnie tereny istniejącej zabudowy nierolniczej i oddzielnie obszary gruntów rolnych przeznaczonych na tereny nierolnicze, które nie zostały jeszcze zabudowane. Ponadto organ wystąpił do wnioskodawcy o informację o aktualnym stanie zagospodarowania terenów przylegających bezpośrednio do przedmiotowych gruntów. W wyniku ponownej analizy zgromadzonych materiałów dowodowych i argumentacji wnioskodawcy, Minister wskazał, że dodatkowe informacje wskazujące wybór miejsca pod planowane zamierzenie inwestycyjne potwierdza jedynie, że rozstrzygniecie z dnia [...] lutego 2015 r. było uzasadnione. Omawiane grunty klasy III przylegają wyłącznie do gruntów rolnych, działki w bezpośrednim sąsiedztwie to grunty w użytkowaniu rolniczym, zatem takie zagospodarowanie świadczy, że razem z wnioskowanymi gruntami stanowią one tereny rolne. W sąsiedztwie przedmiotowych gruntów występują grunty przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co nie oznacza, że grunty te kiedykolwiek zostaną zabudowane i dopóki nie powstanie na nich zabudowa nierolnicza, tereny te będą nadal rolnymi. Przy tak ukształtowanym obszarze urbanizacji te tereny winny być w pierwszej kolejności zabudowane. Dlatego też zdaniem organu nie można uznać, że planowana zabudowa będzie kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu. Argumenty z wniosku nie uzasadniają w ocenie Ministra zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów, gdyż nie wskazują ważnych powodów takiej zmiany. Przyjęta przez Burmistrza polityka przestrzenna gminy nie może stanowić podstawy do pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, podobnie jak fakt, że grunty te nie są aktualnie wykorzystywane rolniczo, ponieważ w innym przypadku wszystkie grunty odłogowane należałoby przeznaczyć na cele nierolnicze i sprzedać jako budowlane, co byłoby bardziej opłacalne z ekonomicznego punktu widzenia. Należy w takim przypadku kierować się szeroko rozumianym interesem społecznym, a nie jedynie słusznym interesem właścicieli gruntów, który nie jest tożsamy. Odnosząc się do zarzutu braku wiedzy fachowej w zakresie architektury krajobrazu podkreślono, że analiza sprawy przeprowadzona została na podstawie wiedzy z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, planowania i zagospodarowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, prawa budowlanego, prawa geodezyjnego i kartograficznego w połączeniu z doświadczeniem życiowym i zawodowym. Minister wskazał ponadto, że poprzez u.o.g.r.l. ma za zadanie ograniczać proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na tereny najżyźniejszych gleb i spowalniać tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolnej, gdyż do jego obowiązków należy m.in. zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, co nie byłoby możliwe bez znaczącego udziału najżyźniejszych gleb. Odniósł się też do struktury użytków rolnych gminy Wolin, gdzie całkowita powierzchnia gruntów rolnych klas IV-VI wynosi ok. 74%, a brak jest gruntów rolnych klasy I. Natomiast w obrębie [...] procentowy udział gruntów rolnych klas IV-VI wynosi 66. Zatem w ocenie Ministra zarówno na terenie gminy jak i obrębu ewidencyjnego, na którym leżą przedmiotowe grunty istnieje możliwość lokalizowania inwestycji nierolniczych na gruntach o niższej przydatności do produkcji rolniczej, gorszych warunkach przyrodniczo – glebowych.

W skardze na powyższą decyzję Burmistrz [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1. Art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozważenia argumentów za i przeciw zmianie przeznaczenia gruntów i przedstawienia argumentów w tym zakresie w zaskarżonej decyzji, w szczególności pominięcie stanowiska z opracowania mgr inż. arch. K. F., z którego wynika, ze teren opracowania to nieuprawiane grunty orne w przeważającej większości klasy IV, zaś zmiana nie będzie niosła poważnych i znaczących zagrożeń dla stanu i funkcjonowania środowiska naturalnego gminy i jest to kontynuacja zmian trwających od kilkunastu lat;

2. Art. 7, 85 § 1, 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowych działek z udziałem biegłego architekta krajobrazu i jego opinii na okoliczność: czy i ewentualnie które działki w w/w obrębie wchodzą w otwartą rolną przestrzeń produkcyjną, zwłaszcza czy w tą przestrzeń wchodzą działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i działki w ich pobliżu; na których działkach w tym obrębie prowadzona jest rzeczywiście działalność rolna; skutków dla ładu przestrzennego w wyniku przyjęcia postulowanych zmian;

3. Art. 7, 77 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków – właścicieli gruntów, których dotyczy decyzja na okoliczność celów i zamierzeń inwestycyjnych związanych z tymi gruntami.

Jednocześnie skarżący wniósł o skierowanie na zasadzie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 6 i art. 7 u.o.g.r.l. są zgodne z art. 16 ust. 2, art. 23 oraz art. 75 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego taka niezgodność występuje z uwagi na niedookreślenie w w/w przepisach przesłanek, jakie miałyby przemawiać za zmianą przeznaczenia gruntów rolnych. Niezgodność z art. 16 ust. 2 Konstytucji wynika z tego, że samorządy są ograniczane w/w decyzjami przy wykonywaniu zadań oraz działaniu w celu swego rozwoju. Niezgodność z art. 23 Konstytucji polega na tym, że nawet najlepsze grunty rolne winny być częściowo objęte zabudową mieszkaniową tak by tworzyć rolnicze gospodarstwa domowe, natomiast niezgodnie z Konstytucją art. 6 i 7 ust. 1 cyt. ustawy nie przewiduje wytycznych zmierzających do ich tworzenia. Niezgodność z art. 75 ust. 2 Konstytucji sprowadza się do tego, że art. 6 i art. 7 ust. 1 nie zawierają wskazówek jakie miałyby przemawiać za zmianą przeznaczenia gruntów na cele mieszkaniowe, co utrudnia zmianę.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), dalej u.o.g.r.l., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Decyzja organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inne niż rolnicze przeznaczenie, stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem planu. Decyzja tego rodzaju ma charakter uznaniowy i dopiero w procedurze uchwalania planu podjęta zostaje przez organ planistyczny decyzja co do ewentualnej zmiany przeznaczenia. W toku procedury planistycznej organ rozważa interes gminy wnoszącej o zmianę przeznaczenia gruntów i cele ochrony gruntów rolnych, wynikające z u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę konkretnej sytuacji, gdyż brak jest generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na grunty produkcyjne. Organ winien w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć nad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Obowiązek ten został sprecyzowany w art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W kontekście art. 10 u.o.g.r.l. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w tej ustawie. W ocenie Sądu Minister prawidłowo wyważył powyższe interesy i zasadnie przyjął, że fakt zainteresowania właścicieli gruntów zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem Burmistrza [...] z dnia 7 lipca 2014 r. Rolą Ministra nie była bowiem ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi zamierzeniami inwestycyjnymi, lecz ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze. Zasadnie również kierując się ustawowymi przesłankami organ przyjął, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze winny być przeznaczone nieużytki, a następnie grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ze struktury użytków rolnych gminy, której analiza była przedmiotem uwagi Ministra, wynika, że całkowita powierzchnia gruntów rolnych na terenie gminy Wolin klas IV - VI wynosi ok. 74%. Istotnym jest, że brak jest gruntów rolnych klasy I. Natomiast w obrębie [...], w którym położony jest teren objęty wnioskiem, udział gruntów rolnych klas IV - VI wynosi 66%. Zatem prawidłowo przyjął Minister, że na terenie gminy i przedmiotowego obrębu ewidencyjnego istnieje możliwość lokalizowania inwestycji nierolniczych na gruntach o niższej przydatności do produkcji rolnej, gorszych warunkach przyrodniczo – glebowych. Ponadto zasadnie organ zauważył, że planowana lokalizacja zabudowy nie będzie stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia strefy zurbanizowanej. Proponowana przez Burmistrza zmiana przeznaczenia omawianych gruntów na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą zagospodarowania obszaru. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że w stanie faktycznym sprawy należy w pierwszej kolejności lokalizować zamierzenia inwestycyjne w obszarach istniejącej zabudowy, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną – chroniąc tym samym naruszenie rolniczego ładu przestrzennego. Minister wydając przedmiotową decyzję wziął również pod uwagę stan zainwestowania gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych terenów. Z informacji Burmistrza [...] z dnia 4 maja 2015 r. i z dnia 29 maja 2015 r. wynika, że omawiane grunty klasy III przylegają wyłącznie do gruntów rolnych, działki w bezpośrednim sąsiedztwie to grunty w użytkowaniu rolniczym. Takie zagospodarowanie świadczy, że razem z wnioskowanymi gruntami stanowią one tereny rolne. W sąsiedztwie przedmiotowych gruntów występują grunty przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co nie oznacza, że grunty te kiedykolwiek zostaną zabudowane. Dopóki nie powstanie na nich zabudowa nierolnicza, tereny te będą nadal rolnymi. Przy tak ukształtowanym obszarze urbanizacji te tereny winny być w pierwszej kolejności zabudowane. Prawidłowe jest też stwierdzenie, że nie można uznać, by planowana zabudowa była kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu. Co do zasady postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości zainteresowanych zwiększeniem w następstwie zmiany przeznaczenia możliwości zagospodarowania tych nieruchomości i ogólnym interesem gmin, związanych z umożliwianiem procesów urbanizacyjnych. Sam jednak fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych świadczy o tym, że interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy nie są nadrzędne w stosunku do potrzeb tej ochrony, mogą doznawać uzasadnionych ograniczeń. Sąd podkreślił, że wniosek Burmistrza [...] został negatywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że zachodziły podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku Gminy dotyczącego jednego z wyższej jakości gleb przedmiotowego obrębu. Odmowa uwzględnienia wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie może być poczytywana jako ograniczenie samorządności organów jednostek samorządu terytorialnego, istotne ograniczenie możliwości rozwoju gminy, czy ograniczenie prawa do rozporządzania gruntem przez właściciela, lecz podyktowana była troską organu o niewielki zasób gruntów rolnych wysokiej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, których zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. W ocenie Sądu Minister w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnił swoje decyzje, wskazując na powody nieuwzględnienia wniosku, tak że kontrolowane decyzje nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji zawiera również odniesienie się do argumentacji zawartej w opracowanym przez mgr inż. arch. K. F. wniosku Burmistrza. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7, 85 § 1, 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że organy powołane zostały w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego do załatwiania spraw określonego rodzaju, a w składzie organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych. W ocenie Sądu rozstrzygniecie w sprawie zapadło w oparciu o materiały dowodowe przesłane przez skarżącego, z uwzględnieniem postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy. Sąd wskazał, że podmiot wnioskujący o zgodę na zmianę przeznaczenia musi wniosek tak skonstruować i udowodnić wszystkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ, że wniosek ten w ramach uznania administracyjnego może być uwzględniony. Ponadto Sąd zauważył, że wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków złożono po raz pierwszy w skardze, co czyni zarzut chybionym, gdyż wnioski należało składać na etapie postępowania administracyjnego. Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ nie można uznać, że występuje niedookreślenie przesłanek w w/w przepisach jakie miałyby przemawiać za zmianą przeznaczenia gruntów rolnych. Zostały one wyrażone w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Pierwszy z tych przepisów wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przepisy te zawierają istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania organów rozpoznających wnioski o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntu należy kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy.

W skardze kasacyjnej Burmistrz [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. Art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 i art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym założeniu, że rolą Ministra nie była ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi zamierzeniami inwestycyjnymi, lecz ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze, podczas gdy w rzeczywistości Minister - z uwagi na literalną treść i wykładnię w/w przepisów - musiał dokonać oceny korzyści ekonomicznych, ponieważ ta ocena stanowi jedną z przesłanek stanowiących punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia kwestii zmiany przeznaczenia gruntów.

W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA błędnie zinterpretował w/w przepisy. Skoro z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. wynika, że do wniosku dotyczącego zmiany przeznaczenia gruntów przedstawia się ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia, to już z literalnego brzmienia przepisu wynika, że korzyści ekonomiczne muszą bezwzględnie być przez Ministra brane pod uwagę. W efekcie błędnego poglądu WSA nie dostrzegł, że Minister nie analizował korzyści ekonomicznych, które powstaną w wyniku zmiany przeznaczenia. Ochrona gruntów rolnych i leśnych nie ma charakteru bezwzględnego i to skutki ekonomiczne zmiany przeznaczenia stanowią istotną rację argumentacyjną "za" albo "przeciw" zmianie. Racjonalny ustawodawca nakazał kierować się tym kryterium w celu zapobiegnięcia sytuacjom, w których istotne przedsięwzięcia inwestycyjne byłyby paraliżowane przez bezwyjątkowe rozumienie zasady ochrony gruntów rolnych. Przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może być jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów. Ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy także brać pod uwagę wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.

II. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji organu z dnia [...] lipca 2015 r., podczas gdy organ istotnie naruszył art. 7, art. 85 § 1 i art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w ten sposób, że zaniechał z urzędu przeprowadzenia dowodu z oględzin działek położonych w obrębie [...] z udziałem biegłego z dziedziny architektury krajobrazu oraz opinii tego biegłego na okoliczność ustalenia: - czy i ewentualnie które działki w w/w obrębie wchodzą w otwartą rolną przestrzeń produkcyjną, a zwłaszcza czy w tę przestrzeń wchodzą działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i działki znajdujące się w pobliżu w/w działek, - na których działkach w w/w obrębie prowadzona jest rzeczywiście działalność rolna, - skutków dla ładu przestrzennego jakie powstaną w wyniku przyjęcia zmian przeznaczenia gruntów postulowanych przez skarżącego.

Podniesiono, że błędny jest pogląd, że skoro w organie zasiadają specjaliści, to nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów z opinii biegłego i oględzin było uzasadnione. Jakkolwiek w organie pracują specjaliści, to dowody jak opinia biegłego i oględziny pełnią funkcję punktów wyjściowych do wydania decyzji (zwłaszcza gdy chodzi o uznanie administracyjne, kiedy organ musi dokładnie zważyć argumentację "za" i "przeciw"). Tok rozumowania organu zasadzać się musi na pewnych aksjomatach, których dostarczają właśnie opinia biegłego i oględziny. Organ zwłaszcza w sprawach fachowych (czyli w sprawie niniejszej dotyczącej architektury krajobrazu) musiał wesprzeć się opinią biegłego i oględzinami. Nie oznacza to, że miał w całości zawierzyć biegłemu, jednak powinien się z jego opinią zapoznać i zweryfikować. Podkreślono, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego i rolnego do odmiennego przeznaczenia. Konstrukcja art. 6 ust. 1 oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu najlepszej merytorycznej wiedzy, a źródłem najlepszej wiedzy fachowej byłaby opinia biegłego. Dzięki oględzinom zostałaby zweryfikowana koncepcja o rzekomym pozostawaniu działek w otwartej rolnej przestrzeni produkcyjnej. Wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

III. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji organu z dnia [...] lipca 2015 r., podczas gdy organ istotnie naruszył art. 7 i art. 77 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodu z przesłuchania świadków - właścicieli gruntów, których dotyczy decyzja na okoliczność celów i zamierzeń inwestycyjnych związanych z przedmiotowymi gruntami.

Zdaniem skarżącego nie miał on obowiązku zgłaszania dowodów, ponieważ na gruncie k.p.a. to organ jest zobligowany do ustalenia w sposób wszechstronny stanu faktycznego. W ramach k.p.a. nie można mówić o ciężarze dowodu w rozumieniu k.c. i k.p.c., a tym samym sprzeczny z istotą postępowania administracyjnego jest pogląd WSA, iż dowód ten był spóźniony. Zeznania właścicieli ujawniłyby jakie cele inwestycyjne pragną na w/w gruntach realizować. Mając wiedzę w tym zakresie organ mógłby dokonać - w granicach uznania administracyjnego - oceny czy realizacja tych celów będzie niosła za sobą korzyści pozwalające przyjąć, że stosowana bezwzględnie zasada ochrony gruntów rolnych ograniczałaby niecelowo rozwój gminy. Naruszenie procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

IV. Art. 193 Konstytucji poprzez niezadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu czy art. 3 ust. 1, art. 6 i art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. są zgodne z art. 16 ust. 2, art. 23 oraz art. 75 ust. 2 Konstytucji, podczas gdy istniała taka konieczność.

W ocenie skarżącego taka niezgodność występuje z uwagi na niedookreślenie w w/w przepisach przesłanek, jakie miałby przemawiać za zmianą przeznaczenia gruntów rolnych. WSA uznał, że decyzja Ministra jest prawidłowa wobec prymatu ochrony gruntów rolnych i istnienia po stronie Ministra uznania w zakresie zmiany przeznaczenia. W ten sposób skarżący i jego mieszkańcy są postawieni w sytuacji, w której z jednej strony z w/w przepisów u.o.g.r.l. wyinterpretowuje się bezwzględny prymat ochrony gruntów rolnych, zaś z uwagi na uznanie administracyjne nie są oni w stanie wdać się w skuteczną polemikę z decyzją Ministra (wystarczy bowiem, żeby Minister podał jakiekolwiek uzasadnienie, a jego sposób i wynik zostanie zaaprobowany przez Sąd). Zdaniem skarżącego niezgodność z art. 16 ust. 2 Konstytucji wynika z tego, że samorządy są w/w dowolnymi decyzjami Ministra ograniczane przy wykonywaniu swoich zadań oraz działaniu w celu swojego rozwoju. Niezgodność z art. 23 Konstytucji polega na tym, że nawet najlepsze grunty rolne powinny być częściowo objęte zabudową mieszkaniową tak by tworzyć w ten sposób rolnicze gospodarstwa domowe, natomiast niezgodnie z Konstytucją art. 6 i art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. nie przewidują wytycznych mających zmierzać do tworzenia tego typu gospodarstw. Niezgodność z art. 75 ust. 2 Konstytucji sprowadza się do tego, że art. 6 i art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. nie zawierają wskazówek jakie miałby przemawiać za zmianą przeznaczenia gruntów na cele mieszkaniowe. Brak ten skutkuje tym, iż zmiana przeznaczenia gruntów klas I-III na w/w cele jest utrudniona, a wręcz niemożliwa.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o: 1) skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego wskazanego w pkt IV zarzutów; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 3) na zasadzie art. 188 p.p.s.a. - rozpoznanie skargi (albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona) i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Oświadczono, że skarżący zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie została złożona w dniu 17 sierpnia 2015 r. W skardze kasacyjnej skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 i art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015, poz. 909), dalej u.o.g.r.l., wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powinien zawierać: uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2 (pkt 1); wykaz powierzchni gruntów, o których mowa w pkt 1, z uwzględnieniem klas bonitacyjnych gruntów rolnych i typów siedliskowych gruntów leśnych (pkt 2) oraz ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia, uwzględniające w szczególności: sumę należności i opłat rocznych za grunty projektowane do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne; przewidywany rozmiar strat, które poniesie rolnictwo i leśnictwo w wyniku ujemnego oddziaływania inwestycji lokalizowanych na gruntach projektowanych do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 3 lit. a i b).

Powyższy przepis ustanawia wymogi, jakie winien spełniać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolne i nieleśne. W pierwszej kolejności ustawa wymaga uzasadnienia potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W art. 10 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. przewidziany jest również wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Względy ekonomiczne mogą uzasadniać wniosek z punktu widzenia interesów gminy. Niemniej jednak podkreślić należy, iż ustawowe wymagania treści wniosku nie przekreślają uprawnień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu odpowiedzialnego za ochronę gruntów rolnych i leśnych. Tej zaś oceny organ dokonuje przede wszystkim z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i leśnej gruntów o największej przydatności produkcyjnej. Minister nie ocenia powyższego wniosku z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej, uwzględniając również szanse ochrony określonych gruntów rolnych, położonych w granicach miast, przed naporem urbanizacji. Minister dokonuje oceny proponowanej zmiany przeznaczenia nie w kontekście zwartości obszarów zabudowanych, lecz jako priorytet przyjmuje zachowanie jednolitości obszaru rolniczego. Jego obowiązkiem jest bowiem zachowanie spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji, nie zaś czuwanie nad zwartością zabudowy. Wynika to zresztą z celów samej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ratio legis tego aktu prawnego sprowadza się bowiem do ochrony zarówno ilościowej, jak i jakościowej gruntów rolnych i leśnych w celu zachowania zwartej przestrzeni produkcyjnej, w szczególności gruntów o najwyższej bonitacji, tj. klas I-III. Przy czym ochrona ilościowa polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), natomiast ochrona jakościowa polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze w pierwszej kolejności gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, tj. klas IV-VI (art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy).

W orzecznictwie wskazuje się, że wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję - rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy. Niekiedy dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże Minister powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów jako dobra publicznego, gdyż Minister właściwy do spraw rozwoju wsi przede wszystkim ma obowiązek ochrony gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby bowiem działanie wymierzone przeciwko celom określonym w u.o.g.r.l. Jednocześnie wskutek rozwoju cywilizacyjnego nieunikniony jest proces przekształcania charakteru tychże gruntów. Czy jednak dana zmiana przeznaczenia jest zasadna należy do oceny właściwego organu przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności sprawy. Na tym właśnie polega decyzja uznaniowa, która wymaga niezwykle starannego i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności, nie tylko w postępowaniu wyjaśniającym, lecz także w uzasadnieniu pisemnym rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2263/14 - LEX nr 2108471, wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., II OSK 436/13 - LEX nr 1572729, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., II OSK 1458/11 - LEX nr 1070339).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, że konstrukcja art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. pozostawia właściwemu organowi ocenę każdej konkretnej sytuacji. Wynik ważenia interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych zależy bowiem od okoliczności konkretnej sprawy. Organ wydając decyzję powinien rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy. Organ winien w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Przy czym przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może być więc jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów. Ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2263/14 - LEX nr 2108471, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II OSK 2031/10 - LEX nr 1138046).

Argumenty natury ekonomicznej nie są wystarczającymi argumentami, które powinny być wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jak już wskazano wyżej, organ musi bowiem brać pod uwagę szereg innych argumentów, które wypływają bezpośrednio choćby z regulacji o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie wspominając już o tym, że przy wyłączaniu gruntów rolnych i leśnych z produkcji powinno się brać pod uwagę ponadto dyrektywy wypływające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199), dalej u.p.z.p., a zatem zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju – stanowiące podstawę wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej, a także główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów tej ustawy w formach w niej przewidzianych (Z. Niewiadomski, (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 10; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 15-16). Realizując procedurę planowania i zagospodarowania przestrzennego i wyłączania gruntów rolnych i leśnych z produkcji należy mieć na względzie, że zagospodarowanie terenów nie jest kwestią aksjologicznie obojętną, uzależnioną wyłącznie od woli właściciela gruntu, mimo iż art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia prawo własności jako wartość, którą uwzględnić należy w planowaniu przestrzennym. Nie może być ona jednak traktowana w sposób wyłączny czy dominujący. Należy wziąć pod uwagę ograniczony wymiar przestrzeni do zagospodarowania, względnie trwały charakter zabudowy, a w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych – ograniczenie areału takich powierzchni. Ta ostatnia okoliczność powinna być rozpatrywana w aspekcie społecznym, nie tylko z uwagi na prawo do zdrowej i bezpiecznej żywności, ale także ze względu na uszczuplenie takich dóbr publicznych, jak krajobrazy wiejskie o wysokich wartościach przyrodniczych, bioróżnorodność, jakość i dostępność wody, funkcjonalność gleb, stabilność klimatu, jakość powietrza (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 2).

W niniejszej sprawie z powyższych względów nie można podzielić zarzutów dotyczących dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 i art. 10 ust. 1 u.o.g.r.l.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie przypisać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy organ naruszył art. 7, art. 85 § 1 i art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.

Sąd bowiem zasadnie uznał, że stan faktyczny w sprawie został prawidłowo wyjaśniony przez organ i dlatego nie ma podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Burmistrz [...] wystąpił o ustalenie: - czy i ewentualnie które działki w w/w obrębie wchodzą w otwartą rolną przestrzeń produkcyjną, a zwłaszcza czy w tę przestrzeń wchodzą działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i działki znajdujące się w pobliżu w/w działek, - na których działkach w w/w obrębie prowadzona jest rzeczywiście działalność rolna, - skutków dla ładu przestrzennego jakie powstaną w wyniku przyjęcia zmian przeznaczenia gruntów postulowanych przez skarżącego. Celem wyjaśnienia tych okoliczności strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z oględzin i opinii biegłego. Organ zwrócił się do Burmistrza [...] pismami z dnia 30 marca 2015 r. i z dnia 13 maja 2015 r. o udzielenie informacji o stanie zainwestowania gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych obszarów, o nadesłanie załącznika graficznego określającego zagospodarowanie terenów, wskazując rodzaj występującej na nich zabudowy: zagrodowej oraz oddzielnie zabudowy nierolniczej i oddzielnie obszary gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zabudowane oraz o wskazanie jaki jest aktualny stan zagospodarowania gruntów przylegających bezpośrednio do przedmiotowych gruntów, a w przypadku, gdy wnioskowane grunty przylegają do gruntów rolnych – o zaznaczenie na załączniku graficznym najbliższych obszarów istniejącej zabudowy nierolniczej, które będą nawiązywały do planowanej zabudowy, wskazując jednocześnie zwarty obszar urbanizacji obrębu [...]. Burmistrz [...] wykonał niniejsze wezwania (pismem z dnia 4 maja 2015 r. i z dnia 29 maja 2015 r.), co wyjaśniło okoliczności, o wyjaśnienie których wnioskował Burmistrz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym należy uznać, że Minister nie naruszył art. 7, art. 85 § 1 i art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., choć przeprowadził inny dowód niż oględziny działek położonych w obrębie [...] z udziałem biegłego z dziedziny architektury krajobrazu oraz opinia tego biegłego. A tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył tych przepisów w związku z art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuchyleniu decyzji organu z dnia [...] lipca 2015 r., mimo istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z przesłuchania świadków - właścicieli gruntów, których dotyczy decyzja na okoliczność celów i zamierzeń inwestycyjnych związanych z przedmiotowymi gruntami. Okoliczności te zostały bowiem wyjaśnione w wyniku wskazanego wyżej uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Ministra, tj. wezwania Burmistrza [...] pismami z dnia 30 marca 2015 r. i z dnia 13 maja 2015 r. o udzielenie stosownych informacji. I tak w piśmie z dnia 4 maja 2015 r. Burmistrz [...] wskazał w szczególności że na terenie działki nr [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna właścicieli obszaru objętego planem, w odniesieniu do działki nr [...] wydana jest decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] ustalająca przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest niszczejący budynek gospodarczy, działka nr [...] to teren gruntów rolnych, na terenie działki nr [...] zrealizowano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], dla terenu działki nr [...] wydana jest decyzja Burmistrza [...] z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr [...] ustalająca przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto w piśmie z dnia 29 maja 2015 r. Burmistrz dodatkowo wskazał, że teren działki nr [...], podobnie jak [...] to grunty w użytkowaniu rolniczym. Należy zatem uznać, że okoliczności sprawy zostały wystarczająco wyjaśnione. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił stan faktyczny sprawy zgodnie z informacjami podanymi przez Burmistrza [...] i takie ustalenia stały się podstawą do oceny zasadności wniosku.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania na terenach działek ewidencyjnych położonych na obszarze objętym procedurą planistyczna nie oznacza automatycznie, iż tereny te winny uzyskać przeznaczenie zgodne z tymi decyzjami. Zaznaczyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzje o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 193 Konstytucji poprzez niezadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu czy art. 3 ust. 1, art. 6 i art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. są zgodne z art. 16 ust. 2, art. 23 oraz art. 75 ust. 2 Konstytucji. Słusznie bowiem Sąd uznał, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zwrócenie się z tym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż nie można uznać, iż występuje niedookreślenie w w/w przepisach przesłanek, jakie miałyby przemawiać za zmianą przeznaczenia gruntów rolnych. Wbrew stanowisku strony, z przepisów tych jasno wynika, jakimi kryteriami organ powinien się kierować przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu, o czym była mowa wyżej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.