Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 219/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] Minister Środowiska orzekł o uchyleniu decyzji Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2018 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...] oraz ul. [...], na terenie zakładu obejmującego działki nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...] w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] pismem z 26 czerwca 2017 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...] oraz ul. [...], na terenie zakładu obejmującego działki nr ewid: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...].

W toku postępowania toczącego się przed organem I instancji wnioskodawca wielokrotnie uzupełniał złożony wniosek i składał dodatkowe wyjaśnienia.

Marszałek ww decyzją po ponownym rozpoznaniu sprawy, udzielił wnioskodawcy pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zlokalizowanej w w [...], przy ul. [...] oraz ul. [...].

Jak wynika z uzasadnienia do decyzji organ I instancji odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych w toku postępowania przez uczestniczące w tym postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia: [...] i [...] im. G. P.. Ustalając warunki pozwolenia zintegrowanego w odniesieniu do parametrów technicznych instalacji, w tym określonych w nim ilości odpadów przetwarzanych i wytwarzanych wraz podaniem ich składu i właściwości a także miejsc i sposobów magazynowania oraz przewidzianej do zużycia wody, wytworzonych ścieków, emisji do powietrza oraz hałasu organ I instancji ustalił, że przedmiotowa instalacja, do czasu jej rozbudowy funkcjonowała jako instalacja do zastępczej obsługi regionu II gospodarki odpadami; a po jej rozbudowie/modernizacji funkcjonować będzie jako regionalna instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) o parametrach przepustowości w części mechanicznej MBP 120 000,0 Mg/rok (w tym 80 000,0 Mg/rok dla zmieszanych odpadów komunalnych) i w części biologicznej 45 000,0 Mg/rok oraz doczyszczania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych o wydajności 25 000 Mg/rok, co znalazło odzwierciedlenie stosownie: w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...].06.2017r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami Województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 ( Dz. Urzęd. Woj. [...]. Z dnia [...] lipca 2017r., poz. 3160) oraz Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] (WPGO).

Odwołania od decyzji złożyły organizacje uczestniczące w postępowaniu na prawach strony - Stowarzyszenia: [...] i [...] im. G. P. reprezentowane profesjonalnego pełnomocnika. W zakresie formalnym podniosły, że jakkolwiek decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach znajdują się w posiadaniu organów ochrony środowiska, to jednak wnioskodawca, który uzyskał decyzję przed dniem wejścia w życie art. 86a ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej "uooś") tj. przed dniem 6 października 2015r., powinien załączyć tę decyzję do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Stowarzyszeń, brak ten powinien skutkować wezwaniem organu do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, zaś jego nieuzupełnienie pozostawieniem sprawy bez jej rozpoznania.

W toku postępowania odwoławczego w złożonym do akt sprawy piśmie z dnia 26 października 2018r. ponowionym z dnia 14 listopada 2018 oku, skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. poprzez swojego pełnomocnika, zawarła wnioski oraz stanowisko w sprawie. Spółka wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wynikającym z obowiązków wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez Stowarzyszenia wniosła o ich oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Spółka min. stwierdziła, że przedłużanie stanu braku możliwości eksploatacji instalacji, która ma uzyskać status RIPOK w WPGO, godzi nie tylko w jej interesy, ale również w interes społeczny i burzy całą ideę zagospodarowania odpadów w regionie wyznaczonym w WPGO. W opinii Spółki zarzuty sformułowane w odwołaniu zostały oparte o błędną ocenę stanu faktycznego oraz wadliwą interpretację przepisów. W odniesieniu natomiast do przedłożonych w sprawie opinii z dnia [...] sierpnia 2018r. i z dnia [...] września 2018r., Spółka wskazała, że zarzuty w nich zawarte powtarzają się, przy czym żaden z nich nie dotyczy warunków udzielonego jej pozwolenia zintegrowanego. W kwestii konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Spółka stwierdziła, że decyzja ta wymagana jest wyłącznie dla realizacji planowanych przedsięwzięć, co wynika zarówno z dyrektywy art. 1 ust. 2c w zw. z art. 2 ust.1 Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92 jak i jej transpozycji do przepisów prawa krajowego - art. 72 ust. 1 "uooś" i § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 201 Or. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. z 2016r., poz. 71). Natomiast decyzja z dnia [...] grudnia 2012r. znak:[...] została wydana na rozbudowę istniejącego od lat 90-tych zakładu prowadzącego gospodarkę odpadami o przedsięwzięcie "polegające na rozbudowie zakładu [...] Sp. z o.o. o kompostownię tunelową o łącznej przepustowości 120 tys. Mg rocznie, zlokalizowanego przy ul. [...]".

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, w oparciu o art. 201 ust. 1 POŚ oraz pkt 5 ppkt 3 lit. b tiret pierwsze i trzecie załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169), iż instalacja będąca przedmiotem wniosku wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, gdyż zalicza się do wymienionych w tym przepisie instalacji do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne o o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej.

Dalej wyjaśnił, że instalacja MBP będąca przedmiotem rozstrzygnięcia jest instalacją, która ulega zmianie, i dla której obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego powstał z dniem 1 lipca 2015 r. Ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592), ustalono nowy zakres wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, co znalazło odzwierciedlenie w nowym brzmieniu art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, a także określono nowy zakres decyzji wydawanej na podstawie art. 43 ust. 2 tej ustawy. Ponadto dokonano zmian w zakresie przepisów POŚ dotyczących wydawania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które to przepisy wpływają na elementy niniejszego pozwolenia zintegrowanego w związku z brzmieniem art. 211 ust. 1 POŚ, z którego wynika, że pozwolenie zintegrowane spełnia wymagania określone dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 - 4 tej ustawy. Jednocześnie zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018r.. do postępowań w sprawach o wydanie pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy nowe. W związku z takim stanem rzeczy, organ odwoławczy uznał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania, konieczne będzie w pierwszej kolejności uzupełnienie akt sprawy o dodatkowy materiał dowodowy spełniający wymogi nowoobowiązujących przepisów i to niezależnie od kwestii dotyczących parametrów technicznych instalacji (mocy przerobowych).

Organ nadto zwrócił również uwagę, że ustalając warunki przedmiotowego pozwolenia, jakkolwiek organ I instancji wskazał, że przedmiotowa instalacja spełnia wymagania BAT, to jednak ze względu na fakt, że konkluzje BAT dla instalacji przetwarzania odpadów zostały ustanowione dopiero w toku postępowania odwoławczego, to kwestia oceny spełniania (dostosowania) omawianej instalacji do wymagań opublikowanych w dniu 17 sierpnia 2018r. Decyzją Wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r., którą ustanowiono konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, wymaga również ponownej analizy. Wobec powyższego, a także uwzględniając zakres zagadnień koniecznych do ustalenia, co zostało wykazane powyżej przez organ II instancji, wymagane jest przekazanie sprawy przez Ministra Środowiska do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wyjaśnienie bowiem tych kluczowych dla rozstrzygnięcia zagadnień w świetle nowego stanu prawnego, wymagać będzie przygotowania wniosku z uwzględnieniem tych zagadnień i stanowiska organu odwoławczego, a następnie ich analizy i wydania decyzji na podstawie nowego materiału dowodowego.

Sprzeciw od wymienionej na wstępie decyzji Ministra Środowiska złożyła spółka [...] Sp. z o. o., zarzucając jej naruszenie: art. 136 § 1 i 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego wynikała z wejścia w życie zmian w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach, które nałożyły dla nowych, ale także istniejących instalacji do przetwarzania mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę obowiązek uzyskania pozwolenie zintegrowanego. Rzeczone postępowania jest prowadzone przez organy administracji państwowej 4 lata, podczas gdy zgodnie z art. 209 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wydanie pozwolenia zintegrowanego po raz pierwszy dla instalacji objętej obowiązkiem jej uzyskania powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Zdaniem spółki, argumentacja przedstawiona przez Ministra Środowiska jako uzasadniająca uchylenie przez niego decyzji Marszałka Województwa [...] jest w całości błędna.

Spółka wskazała, że obowiązkiem organu II instancji jest uzupełnienie postępowanie dowodowego, a nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Możliwość skorzystania przez organ II instancji z rozstrzygnięcia kasatoryjnego przysługuje organowi odwoławczemu tylko w sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił całości sprawy lub braki w zakresie postępowania dowodowego są w tak znacznym zakresie, iż pozwala to uznać sprawę za niewyjaśnioną

Granicą, decydującą o możliwości uzupełniania postępowania dowodowego w toku rozstrzygania jest tożsamość sprawy, rozumiana jako zachowanie niezmienności podmiotu I przedmiotu sprawy, przy czym o zachowaniu przedmiotu sprawy decyduje to, czy organ II instancji rozstrzygał o tym samy obowiązku lub uprawnieniu, a nie o warunkach realizacji danego obowiązku czy uprawnienia.

W przedmiotowej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki, które obligowały organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 Kpa. W szczególności podkreślić należy, iż konieczny i wskazywany do uzupełnienia zakres podstępowania dowodowego nie wynikał z jakichkolwiek błędów popełnionych przez organ I instancji. Jest on bowiem konsekwencją wejścia w życie – już po wydaniu decyzji przez Marszałka Województwa [...] – zmian wynikających z Ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Tym samym nie można wykazać, aby organ I instancji naruszył w jakimkolwiek zakresie przepisy postępowania, a w konsekwencji nie zostaje wypełniony warunek pozwalający na zastosowanie normy przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa. W przypadku uzupełnienia postępowania dowodowego zachowana zostałaby również tożsamość postępowania. Spółka podkreśliła, że Minister Środowiska w żadnej mierze nie ocenił istotności elementów, które musiałby zostać uzupełnione w drodze dodatkowego postępowania dowodowego. Jednocześnie, zmiany wprowadzone przez ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw nie wprowadziły żadnych obowiązków, które wpływałyby na istotę sprawy.

Odnośnie Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. to spółka wskazała, że Minister Środowiska nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na stwierdzenie, w jakim zakresie publikacja konkluzji BAT wpływa na przedmiot decyzji Marszałka Województwa [...].

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.") ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Tak więc zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.).

Podkreślić więc należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że organ odwoławczy wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazał jakie normy postępowania zostały naruszone. Powołał się jedynie na okoliczność zmiany przepisów prawa materialnego i konieczność dostosowania do nich przeprowadzonej procedury.

W ocenie Sądu, argumentacja ta nie pozwala uznać, że zaskarżona decyzja podjęta została po rozważeniu wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należało bowiem rozważyć, czy organ I instancji naruszył przepisy procedury w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz, czy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wymagały uzupełnienia w takim zakresie, że nie mogło to zostać uczynione przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

Należy bowiem zaznaczyć, że organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym stanowi art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Samo stwierdzenie organu odwoławczego, że zmiana przepisów prawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji jest niewystarczające, bowiem zasadą jest że organy orzekają na podstawie przepisów prawa i w razie zmiany w toku postępowania instancyjnego, mają obowiązek orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania, o ile ustawodawca w przepisach intertemporalnych nie uregulował tej kwestii odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że w określonym stanie prawnym i faktycznym może dojść do sytuacji, w której znowelizowane przepisy prawa materialnego stawiają wymogi, których spełnienie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie uzasadniającym ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Z tego rodzaju okolicznościami nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie, a przynajmniej nie zostało to wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska w obszerny sposób przedstawił stan prawny, ale – w ocenie Sądu – nie odniósł go w żaden sposób do okoliczności tej sprawy. Organ odwoławczy wskazał na nowelizację ustawy o odpadach oraz Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r., jak również przedstawił poglądy na temat zasady dwuinstancyjności oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organy administracji publicznej. Te ogólne rozważania nie zostały jednak w żaden sposób przełożone na stan prawny i faktyczny tej sprawy. Miało to zasadnicze znaczenie, ponieważ tylko w sytuacji, w której zmiana stanu prawnego uniemożliwiałaby organowi odwoławczemu załatwienie sprawy co do jej istoty, możliwe byłoby wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju konkretnych rozważań brak jest jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie spełnia tego wymogu powołanie znowelizowanych przepisów prawa, ponieważ zadaniem organu odwoławczego było nie tylko przedstawienie stanu prawnego, ale również jego wyjaśnienie w kontekście wydanego rozstrzygnięcia i przyjętego za podstawę tego rozstrzygnięcia stanu faktycznego. Podkreślić w tym miejscu należy, że zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że sprawa w każdym przypadku musi zostać rozstrzygnięta przez dwa organy na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Przeciwnie, zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Oznacza to, że organ ten jest zobowiązany uwzględnić aktualny stan prawny i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. Zmiana stanu prawnego nie może uzasadniać automatycznie wydania decyzji kasacyjnej z powołaniem się na zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2543/16, opubl. j.w.).

Wobec powyższego, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe uwagi Sądu i przeprowadzić postępowanie z ich uwzględnieniem. W szczególności należy dokonać oceny merytorycznej sprawy, bez czego merytoryczna kontrola przez sąd administracyjny nie będzie możliwa, chyba że Minister w sposób rzetelny i szczegółowy, odnosząc się do konkretnych dowodów wykaże, iż nie jest to z jakichś powodów możliwe.