Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 352/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 3 pkt 13, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku Ł. M. (dalej w skrócie: "inwestor") decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku inwentarsko-gospodarczego oraz silosów paszowych wraz z płytą fundamentową, w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym" na działce ew. nr 7193/50 w [...] gm. [...] Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Wójt działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.) - ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, że zostały spełnione łącznie obligatoryjne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wójt wyjaśnił, że zgodnie z załączonym do wniosku dokumentem oraz oświadczeniem inwestora, jest on właścicielem gruntów rolnych położonych w granicach Gminy [....] o łącznej pow. ok. 7,98 ha, co znacząco przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie C. (tj. 1,62 ha), jest także rolnikiem (według przepisów odrębnych). Inwestor posiada gospodarstwo, które obejmuje uprawę roli oraz hodowlę zwierząt (trzoda chlewna), mające rozproszony charakter. Planowana inwestycja jest więc kontynuacją prowadzonej działalności rolniczej. Dlatego też w sprawie zastosowano art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i odstąpiono od wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt podał również, że teren ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej nr [...] przez drogi wewnętrzne. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające i stosowne dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty postępowaniem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, teren inwestycji nie jest objęty żadną ochroną konserwatorską, nie posiada dóbr kultury współczesnej, nie znajdują się na jego obszarze obiekty zabytkowe, teren inwestycji znajduje się poza terenami górniczymi i zagrożonymi powodzią. W postępowaniu uwzględniono fakt, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.) budowa geomorficzna Gminy powoduje stałe narażenie obszaru Gminy na zagrożenia o charakterze osuwiskowym. Przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000. Teren inwestycji leży na [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu funkcjonującym na mocy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., co uwzględniono w postępowaniu. Wreszcie w Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], który utracił moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., teren objęty decyzją nie był przeznaczony pod lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Wójt podał, że projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W toku postępowania administracyjnego strony postępowania (inne niż inwestor) nie wniosły uwag i zastrzeżeń do planowanej inwestycji oraz do projektu decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie i brak podjęcia wszelkich możliwych środków i czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 8 k.p.a., poprzez niezastosowanie i brak dokonania czynności, które prowadzą do pogłębienia zaufania obywateli do organów administracyjnych, co przejawia się w tym, iż w wyniku wydania zaskarżanej decyzji skarżący nie ma pewności co do swoich praw podmiotowych,

- art. 77 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie kwalifikacji prawnej tj. zastosowania norm prawnych do stanu faktycznego sprawy,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie tego przepisu pomimo, że przedmiotem planowanej inwestycji nie jest zabudowa zagrodowa,

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez wadliwe zastosowanie w sytuacji gdy inwestor nie posiada gospodarstwa rolnego na terenie gminy,

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy przedmiotem inwestycji nie jest zabudowa zagrodowa.

Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, po czym wyjaśniło, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

SKO podzieliło stanowisko Wójta dotyczące rozumienia pojęcia "zabudowy zagrodowej", jak i ustalenie, że sporna inwestycja stanowi rodzaj zabudowy zagrodowej.

W ocenie SKO w przedmiotowym postępowaniu spełnione zostały warunki do odstąpienia od tzw. zasady (wymogu) dobrego sąsiedztwa. Grunty rolne położone w granicach Gminy [...] wchodzące w skład gospodarstwa rolnego inwestora mają powierzchnię 7,98 ha, czyli powierzchnię, która wyraźnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie [...] wynoszącą 1,62 ha. Ponadto planowana przez inwestora nowa zabudowa, która ma być zlokalizowana w niedalekiej odległości od istniejącego siedliska, spełnia kryteria zabudowy zagrodowej i jest powiązana z jego gospodarstwem rolnym.

SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej, a także zmieniającego się charakteru gospodarki rolnej. W szczególności SKO wskazało, że pojęcie zabudowy zagrodowej użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne.

SKO podzieliło ustalenia Wójta w powyższym zakresie, jak również nie wniosło uwag do ustalonych przez organ pierwszej instancji warunków zabudowy i parametrów ww. zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem SKO analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona prawidłowo zarówno pod względem formalnym, jak i faktycznym. W ocenie SKO wnioskowane zamierzenie inwestycyjne - po spełnieniu określonych decyzją Wójta warunków - jest zgodne z przepisami u.p.z.p.

SKO nie podzieliło zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8 i art. 77 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do podniesionego w odwołaniu zarzutu nienależytego zapewnienia w wydanej decyzji ochrony interesów osób trzecich, przewidzianej w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., SKO zauważyło, że sygnalizowane obawy, że projektowane zamierzenie inwestycyjne może stanowić źródło uciążliwości i naruszeń uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, są przedwczesne na etapie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. SKO podkreśliło, że ustalenie warunków zabudowy, jako określenie dopuszczalnych zamierzeń inwestycyjnych stanowi jedynie promesę do wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów skarżącego i pozostałych stron postępowania znajdzie pełną konkretyzację na następnym etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie i brak podjęcia wszelkich możliwych środków i czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 8 k.p.a., poprzez niezastosowanie i brak dokonania czynności, które prowadzą do pogłębienia zaufania obywateli do organów administracyjnych, co przejawia się w tym, że w wyniku wydania zaskarżanej decyzji skarżący nie mają pewności co do swoich praw podmiotowych,

- art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w szczególności z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o dokumenty przedstawione przez inwestora oraz Wójta,

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji przez Wójta, pomimo braku wymaganej tym przepisem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i brak zakwestionowania tej kwestii przez SKO,

- § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez pominięcie przy analizie odwołania okoliczności dotyczących przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz wynikającym z tego konsekwencjom,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, w sytuacji gdy przepisy odrębne zostały naruszone.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że inwestor podjął działania zmierzające do wybudowania kilku budynków, w których będzie prowadził hodowlę zwierząt, a w szczególności trzody chlewnej. Na działkach będących w jego władaniu planuje budowę kilku chlewni. Dwie z nich mają obejmować hodowlę zwierząt w liczbie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), a trzeci budynek ma przekraczać tę wartość. Z treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] wynika, że na działkach nr 7193/45 oraz 7193/47 położonych w [...] zostanie wybudowany budynek inwentarski do chowu trzony chlewnej w ilości 1996 sztuk (279,44 DJP). W chwili obecnej sprawa znajduje się na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, takim działaniem inwestor pod pozorem budowy małych chlewni unika obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący wskazał, że z jednej strony planowane obiekty w ocenie SKO spełniają wymagania zabudowy zagrodowej jeżeli chodzi o ułatwienia, a w szczególności możliwość uniknięcia zasady dobrego sąsiedztwa, z drugiej jednak strony obiekty wznoszone i planowane w ramach tego gospodarstwa, a więc tej samej zabudowy zagrodowej nie są oceniane jako elementy tej samej inwestycji. Działka inwestora nr 7193/50, której dotyczy zaskarżona decyzja, jest położona w [...], natomiast działka oznaczona numerem 89 jest położona w [...]. Znajdują się zatem w różnych gminach. Obydwie działki ze sobą sąsiadują, a planowane tuczarnie będą oddalone od siebie od 40 do 70 m. Trzecia planowana tuczarnia przeznaczona do chowu trzony chlewnej w ilości 1996 sztuk (279,44 DJP) jest oddalona od dwóch pozostałych o kilkadziesiąt metrów. Niewątpliwie zatem stanowią one jedno gospodarstwo i jedną zabudowę zagrodową. Wszystkie trzy chlewnie mieszczą się na obszarze o średnicy do 80 metrów. Co istotne, dwie chlewnie planowane poniżej progu 40 DJP oraz trzecia duża chlewnia o 279,44 DJP będą łącznie stanowić duże gospodarstwo rolne, w którym chów trzody chlewnej będzie miał charakter przemysłowy. Skarżący wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych tuczarni, rozpoczął budowę domu jednorodzinnego na działce nr 7193/26.

Skarżący zakwestionował również, że w decyzji Wójta określono, że ścieki socjalno-bytowe odprowadzane będą do zbiornika na płynne odchody zwierzęce, wskazując przy tym na przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Zdaniem skarżącego Wójt nie przeprowadził żadnego postępowania aby zbadać, jaka będzie ilość ścieków, jakie będą ich parametry, a w konsekwencji nie ustalił, czy podlegają one wymogom powołanego wyżej rozporządzenia. W dalszej kolejności nie określił, jaki będzie sposób postępowania z mieszaniną gnojowicy oraz ścieków socjalno-bytowych.

Na koniec skarżący zwrócił uwagę, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zaś w [...] znajduje się kilka ośrodków turystycznych oraz gospodarstwa agroturystyczne i winnice.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skarga jest zasadna.

Podstawowym warunkiem, którego spełnienie jest konieczne, aby organ mógł wydać pozytywna decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jest weryfikacja planowanej inwestycji przez pryzmat tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyartykułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi więc o to, aby planowana inwestycja, tak pod względem sposobu zagospodarowania terenu (kryterium urbanistyczne), jak i pod względem parametrów architektonicznych nie kłóciła się z tym, co znajduje się na terenach sąsiednich.

Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przewiduje, że wymogu określonego w ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zastosowanie przywołanej koncesji jest zatem dopuszczalne wyłącznie gdy zostanie ustalone, że: 1) planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej; 2) zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym;

3) powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Aktualnie w judykaturze dominuje stanowisko, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy zwrócić uwagę na wykładnię celowościową

art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane

w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz pra wami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej – wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2674/17.

Współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków

i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone

w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) – wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2951/17.

Na gruncie niniejszej sprawy organy przyjęły, że inwestor prowadzi już gospodarstwo rolne, a planowana zabudowa na działce nr 7193/50 w P. stanowi modernizację prowadzonej działalności rolniczej. W ocenie Sądu ustalenia te są przedwczesne. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które wskazywałyby, na jakich konkretnie działkach inwestor prowadzi aktualnie gospodarstwo rolne, jaki jest jego przedmiot, a w szczególności, czy prowadzi już hodowlę zwierząt (trzody chlewnej). Nie wiadomo również, gdzie znajduje się budynek, w którym mieszka inwestor, co z perspektywy zabudowy zagrodowej jest istotne. Konieczne jest także ustalenie i ocena, czy planowane na działce 7193/50 przedsięwzięcie będzie pozostawać w związku z już prowadzoną działalnością rolniczą. Przy tej okazji należy zwrócić uwagę, że kwestia zakresu prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej nie może ograniczać się wyłącznie do obszaru gminy [...] Ze złożonego przez skarżącego oświadczenia wynika, iż prowadzi on gospodarstwo rolne również na terenie gminy [...] oraz gminy [....].

Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zawiera postanowienia wprowadzające ograniczenie jedynie, co do powierzchni gruntów gospodarstwa rolnego i odnosi go do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten jasno stanowi jedynie o konieczności zachowania związku gospodarstwa rolnego z nową zabudową zagrodową. "Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak owo porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana" - por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06. W ocenie Sądu takie związanie należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza, czy hodowlana związane są z tą zabudową. Nie oznacza to, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa - por. wyroki NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. II OSK 1632/08 i z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1694/12.

Inaczej mówiąc, nie można podzielić stanowiska, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie, może obejmować tylko grunty inwestora położone w tej gminie, w której inwestor zamierza realizować zabudowę zagrodową. Do tak kategorycznego rozumienia przepisu

art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma podstaw. Prowadzi to do wniosku, że w każdej takiej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego - por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r. IIOSK 1723/06.

Przedmiotowa kwestia jest kluczowa z jeszcze jednego względu. Zgodnie

art. 72 ust. 1 pkt 3 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r. poz. 247) wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzyskanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd zauważa, że kwestia zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze/potencjalnie oddziaływać na środowisko nie została należycie zweryfikowana.

Wniosek w niniejszej sprawie został wniesiony do organu w dniu 30 października 2018 roku. Ocena, czy planowana inwestycja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie oddziałujące na środowisko powinna zatem zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016r. poz. 71; dalej zwane: "rozporządzeniem") - § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019r. poz. 1839).

Stosownie do postanowień § 2 pkt 51 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Z kolei po myśli § 3 ust. 1 pkt 102 i pkt. 103 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) – pkt 102; chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność

ta prowadzona będzie: a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone: a) mieszkaniowych, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych

i zakrzewionych; b) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy – pkt 103.

Zgodne z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej przed przedsięwzięcie rozumie "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty." Z regulacji ustawowych wynika zatem jednoznacznie, że dla zakwalifikowania danej inwestycji jako jedno przedsięwzięcie konieczne jest ustalenia powiązania technologicznego pomiędzy jego poszczególnymi elementami. Na gruncie niniejszej sprawy należało zatem ustalić, czy inwestor prowadzi już gospodarstwo rolne

w ramach którego hoduje (chowa) zwierzęta – a tak inwestor deklarował w toku postępowania – oraz jaka jest łączna wielkość prowadzonej i planowanej hodowli

w przeliczeniu na DJP. Dopiero łączne uwzględnienie planowanej i prowadzonej hodowli zwierząt na terenie całego gospodarstwa rolnego pozwoli ocenić, czy planowane przedsięwzięcie oddziałuje na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Potwierdzeniem tych wniosków jest § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji,

o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, lub dokonano zgłoszenia,

o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. W tej kwestii zob. również – wyrok NSA

z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 2643/20.

Podsumowując, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą:

- czy inwestor aktualnie prowadzi hodowlę (chów zwierząt) na terenie gospodarstwa rolnego, z którym ma być związana planowana zabudowa zagrodowa;

- czy inwestor, poza planowaną inwestycją na działce nr 7193/50 w P. zamierza rozbudować działalność polegającą na hodowli zwierząt, na terenie innych działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, z którym ma być związana planowana zabudowa – chodzi wyłącznie o takie zamierzenia, w stosunku do których została już wydana decyzja o warunkach zabudowy, ewentualnie pozwolenie na budowę;

- jaka jest łączna wielkość prowadzonej i planowanej hodowli w przeliczeniu na DJP.

W przestrzeni wyznaczonego zakresu ustaleń organy wezmą pod uwagę, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Trzeba przyjąć za obecnie ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przy obliczaniu współczynnika DJP (dużych jednostek przeliczeniowych) dla danej inwestycji, od którego zależy uznanie jej za znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko, nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, ale konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może ten budynek pomieścić - zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2020 r., VII SA/Wa 230/20, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 95/17.

Poprzestając wyłącznie na wyliczeniu wskaźnika DJP zawartym we wniosku inwestora i nie prowadząc żadnego postępowania w celu ustalenia tego wskaźnika organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło

z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd zwraca uwagę, że we wniosku podano, iż inwestycja dotyczy budowy budynku inwentarskiego – chlewni o maksymalnej obsadzie 39,9 DJP, co wskazywałoby na brak potrzeby przeprowadzania ocen środowiskowych. Podano również, że obsada będzie wynosić 190 szt. tuczników (26,6 DJP) i 190 szt. warchlaków (13,3 DJP). Stosując normy powierzchniowe wynikające z § 24 ust. 3 pkt 2 lit. c i lit. g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. 2010r. nr 56, poz. 344) - inwestor podał, że powierzchnia kojców dla warchlaków do 30 kg będzie wynosić 57m2 (190 x 0,3m2) a dla tuczników o wadze powyżej 110 kg – 190 m2 (190 x 1,0m2), co łącznie daje 247m2. Jednocześnie we wniosku podano, że powierzchnia użytkowa zabudowy inwentarskiej będzie wynosić "do 1000 m2". Kwestia rzeczywistych wartości DJP dla planowanego obiektu musi zatem zostać zweryfikowana.

Uwzględniając całość powyższego, wobec naruszenia przez organy przepisów regulujących tryb i zakres gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. – Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią oceny prawne zaprezentowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia.

O kosztach przeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.