Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3290/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

SENTENCJA

21 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2093/13 w sprawie ze skargi M. P., A. R., E. D., G. B. i M. Z. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz M. P., A. R., E. D., G. B. i M. Z. po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2093/13 uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1946 r. przedsiębiorstwo pn. [...] zostało umieszczone w drugim wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa. Zarządzenie to wraz z ww. wykazem zostało ogłoszone w Monitorze Polskim z dnia [...] września 1946 r. Nr 98, poz. 182 z dnia 30 września 1946 r.

Następnie Minister Przemysłu i Handlu orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1947 r. nr [...] przejął na własność Państwa przedsiębiorstwo pn. [...].

Objęcie poszczególnych składników majątkowych tego przedsiębiorstwa nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym w dniu [...] grudnia 1949 r. przez przedsiębiorstwo państwowe wyodrębnione w [...], które zostało wyznaczone zarządzeniem z dnia [...] stycznia 1949 r.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. M. P., A. R., E. D., G. B. i M. Z. (spadkobiercy poprzedniego właściciela) wystąpili do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 wnioskodawcy podnieśli, że wydane orzeczenie rażąco narusza prawo, albowiem w sposób faktyczny zmierza do wywłaszczenia właściciela zabudowanej nieruchomości o pow. ok. 60 ha, wydzierżawionej spółce akcyjnej, prowadzącej na podstawie umowy - na cudzej nieruchomości - przedsiębiorstwo przemysłu spożywczego. Zatem orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż znacjonalizowało nieruchomość niestanowiącą własności właściciela przedsiębiorstwa.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...]. Organ nadzorczy stwierdził, iż ww. przedsiębiorstwo bezpośrednio przed nacjonalizacją spełniało przesłankę nacjonalizacyjną określoną w art. 3 ust. 1 lit. A pkt 9 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Podstawowym przedmiotem działalności przejętego przedsiębiorstwa była produkcja cukru, a zatem podlegające kontroli nadzorczej orzeczenie, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] nie jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

M. P., A. R., E. D., G. B. i M. Z. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym wnieśli o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia w całości i stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotowe postępowanie nacjonalizacyjne zostało wszczęte w dniu [...] września 1946 r., tj. w ustawowym terminie, zakreślonym w art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Zebrany materiał dowodowy zaś nie potwierdza, iż zostało wydane orzeczenie właściwego ministra o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego wskazanego przedsiębiorstwa z dnia [...] grudnia 1949 r.

Organ nadzorczy wyjaśnił, iż podstawą prawną wydania orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. był art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r. Dyspozycja art. 3 ust. 1 lit. A pkt 9 tej ustawy przewiduje, iż przechodzą na własność Państwa cukrownie i rafinerie cukru. Mając na uwadze okoliczność, że ustawodawca nie określił przy tym żadnych szczegółowych parametrów produkcyjnych, jedynym kryterium upaństwowienia w niniejszej sprawie było prowadzenie działalności w obszarze produkcji cukru.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja pozwala zaś stwierdzić, że przedsiębiorstwo pn. [...] bezpośrednio przed nacjonalizacją, spełniało przesłankę nacjonalizacyjną określoną w art. 3 ust. 1 lit. A pkt 9 tej ustawy. Podstawowym przedmiotem działalności przejętego przedsiębiorstwa była bowiem produkcja cukru.

W odniesieniu do zarzutu wnioskodawców, iż "przedsiębiorstwem" – cukrownią w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. A pkt 9 w zw. z art. 1 była spółka [...] S.A., a okoliczność ta wynikać ma z odpisu poświadczonego z rejestru handlowego dział [...] Sądu Okręgowego w Z. - Minister wskazał, że nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. To przedsiębiorstwo stanowiące własność J. Z. pn. [...] podlegało przepisom art. 3 ust. 1 lit. A pkt 9 ustawy nacjonalizacyjnej. Jednocześnie wpis ujawniony w rejestrze handlowym prowadzonym dla ww. spółki akcyjnej - dział B nr [...] Sądu Okręgowego w Z. jedynie wskazywał, iż celem tej spółki jest, m.in. "eksploatacja i dzierżawa cukrowni i rafinerii K., należącej do Ordynacji Z.". Zatem przedsiębiorstwo pn. [...] nie stanowiło własności tej spółki akcyjnej, a przedmiotowe orzeczenie z 1947 r. nie jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa.

Minister Gospodarki podkreślił, iż samo orzeczenie nie wymieniało składników majątkowych przedsiębiorstwa, wskazanych w art. 40 § 1 k.h. Natomiast elementy jakie orzeczenie nacjonalizacyjne powinno zawierać zostały wskazane w § 66 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Przedmiotowe orzeczenie nie konkretyzowało poszczególnych składników majątkowych przejmowanego przedsiębiorstwa, bowiem określał je protokół zdawczo-odbiorczy, sporządzony po dacie wydania orzeczenia o nacjonalizacji. Dopiero zatwierdzony protokół stawał się integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa i zarazem stanowił podstawę wpisu Państwa jako właściciela w księgach wieczystych. Tym samym ocena działań organu nacjonalizującego, po zakończeniu postępowania dotyczącego oceny wystąpienia kryteriów nacjonalizacji, wykracza poza zakres niniejszego postępowania kasacyjnego.

Odnosząc się do twierdzeń stron postępowania Minister wyjaśnił, iż spółka [...] S.A. została zawiązana w dniu [...] maja 1930 r. W rejestrze handlowym, prowadzonym dla ww. spółki ujawniono, że jej celem jest, m.in. "eksploatacja i dzierżawa cukrowni i rafinerii K., należącej do Ordynacji Z. Na podstawie umowy zawartej w dniu [...] maja 1930 r. M. Z. oddał w dzierżawę ww. spółce cukrownię, położoną w województwie L., powiecie Z., gminy S., ze wszelkiemi budynkami (...) technicznemi urządzeniami, nic z tej liczby nie wyłączając, z całkowitym inwentarzem fabrycznym, żywym i martwym oraz z terytorjum fabrycznym, o przestrzeni około 20 hektarów, którego granice są ściśle Spółce znane". Wskazana umowa została zawarta na okres od dnia [...] lipca 1930 r. do dnia [...] lipca 1935 r. Termin dzierżawy został następnie przedłużony o "dalsze trzy okresy kampanijne" - repetytorium N 4544. W trakcie II Wojny Światowej cukrownia w K. została objęta niemieckim zarządem powierniczym, natomiast od 1944 r. - zarządem państwowym Ministerstwa Przemysłu. Zaś majątek Ordynacji Z., z chwilą zniesienia tej ordynacji, stał się własnością J. Z., zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1939 r. o znoszeniu ordynacyj rodowych (Dz. U. Nr 63, poz. 417, ze zm.) oraz dekretem z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 60, poz. 329 - art. XXIII § 1). Przy czym okoliczność, że przedsiębiorstwo pn. [...] nie stanowiło własności ww. spółki akcyjnej, potwierdzają również dokumenty pośrednie.

Minister zwrócił uwagę, że skoro znacjonalizowana cukrownia stanowiła przed upaństwowieniem wyłączną własność J. Z., to oceniając merytoryczne zarzut stron skarżących, że organ orzekający błędnie ustalił, iż Cukrownia K. stanowiła własność J. Z., wobec braku ustalenia czy J. Z. był kupcem rejestrowym oraz czy ww. cukrownia stanowiła przedsiębiorstwo zarobkowe w większym rozmiarze, w rozumieniu art. 4 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks Handlowy, należało przyjąć, iż zarzuty te są co najmniej nieprecyzyjne. Strony bowiem nie wskazały żadnych racjonalnych podstaw uzasadniających konieczność dokonania tych ustaleń.

Organ podkreślił, że przedmiotem orzeczenia nacjonalizacyjnego było przedsiębiorstwo, oznaczone w wykazie przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji i orzeczeniu nacjonalizacyjnym jako "Cukrownia i Rafineria K.". Wbrew twierdzeniu wnioskodawców Minister wskazał, że przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, nie można utożsamiać ze spółką, która prowadziła znacjonalizowane przedsiębiorstwo. W niniejszej sprawie upaństwowiona cukrownia stanowiła przedmiot dzierżawy i w tym zakresie również przedmiot działalności [...] "K." S.A. Okoliczność wydzierżawienia przedsiębiorstwa w 1930 r. spółce akcyjnej nie wpływa na przysługujące J. Z. w dacie wydania skarżonego orzeczenia prawo własności do przedmiotowego przedsiębiorstwa. Dzierżawa bowiem polega na udostępnieniu innej osobie prawa lub rzeczy, natomiast nie przenosi prawa własności. Tym samym dzierżawa przedsiębiorstwa jest również formą realizacji celu ekonomicznego przedsiębiorcy, formą eksploatacji przedsiębiorstwa. Nadto, zgodnie z obowiązującym w dacie nacjonalizacji Kodeksem handlowym przedsiębiorstwo mogło stanowić przedmiot obrotu, poprzez zbycie, wydzierżawienie oraz ustanowienie nad nim użytkowania (art. 38 k.h). Ze zbiorów Archiwum Państwowego w Z. pozyskano pierwszą stronę "Dokumentu Solidarnej Poręki", wskazującego na okoliczność przejęcia przez ordynata M. Z. wobec Skarbu Państwa odpowiedzialności za należytą i terminową zapłatę należności z tytułu pokredytowanego dzierżawcom Cukrowni "K." podatku od cukru za zabezpieczeniem wekslowym...". Mimo, że powołany dokument nie zachował się w całości, to potwierdza fakty wynikające z umowy dzierżawy z dnia [...] maja 1930 r. Przy czym ocena prawna wyrażona w uchwale NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Procesem upaństwowienia nie były obejmowane osoby prawne, jak np. spółki kapitałowe, jako podmioty obrotu gospodarczego i prawnego, lecz przedsiębiorstwo, bądź nawet kilka przedsiębiorstw, do których tym podmiotom przysługiwał tytuł prawno-rzeczowy. Istota rzeczy bowiem tkwi w tym, że przedmiotem nacjonalizacji były przedsiębiorstwa, a nie formy prawne ich prowadzenia. Wobec tego upaństwowione przedsiębiorstwo pn. [...], wydzierżawione przez J. Z. ww. spółce akcyjnej, stanowiło jego własność.

Wobec dokonanych ustaleń Minister Gospodarki nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że dokonał błędnej oceny protokołu zdawczo - odbiorczego, poprzez pominięcie, iż z dokumentu tego wynika, że w dniu sporządzenia protokołu przedmiot protokołu był dzierżawiony nadał przez Spółką Akcyjną. Skoro znacjonalizowane mienie stanowiło przedmiot dzierżawy wykonywanej przez [...] "K." S.A., to oznacza, że prawo własności do tego mienia nie mogło przysługiwać temu podmiotowi, lecz innemu, tj. wydzierżawiającemu J. Z. Natomiast brak ustalenia, czy spółka akcyjna pod firmą [...] "K. " S.A. została rozwiązana oraz czy zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, czyli jej losów prawnych, nie ma żadnego znaczenia prawnego - wobec okoliczności upaństwowienia przedsiębiorstwa pn. [...], stanowiącego własność J. Z.

Wobec twierdzenia stron skarżących, że przedsiębiorstwo pn. [...] nie istniało, albowiem ww. protokół zdawczo - odbiorczy nie zawierał poszczególnych składników majątkowych tego przedsiębiorstwa organ centralny wskazał, iż wymieniał on poszczególne składniki majątkowe tego przedsiębiorstwa. Zastosowane w zaskarżonym orzeczeniu nacjonalizacyjnym określenie nacjonalizowanego przedsiębiorstwa pozwala na jednoznaczne dokonanie jego indywidualizacji.

Skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 27 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P., A. R., E. D., G. B. i M. Z. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 10, 80 i 128 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. m.in. przez:

- uznanie, że nie jest uprawnione składanie po dacie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kolejnych pism procesowych,

- niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego oraz niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę zgromadzonych dowodów, poprzez błędne ustalenie, że "Cukrownia i Rafineria K." stanowiła przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. A ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej stanowiące własność J. Z. (a wcześniej Ordynacji Z.),

- błędną ocenę protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 16 grudnia 1949 r., poprzez pominięcie, że z dokumentu tego wynika, iż w dniu sporządzenia protokołu, przedmiot protokołu był dzierżawiony nadal przez Spółkę Akcyjną,

- brak ustalenia czy spółka akcyjna pod firmą [...] "K." S.A. została rozwiązana oraz czy zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej,

- błędne ustalenie, że przedmiotem orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1947 r. nie była ww. spółka akcyjna, prowadząca jako ostatnia przedsiębiorstwo przemysłu cukierniczego zwane potocznie Cukrownią i Rafinerią "K.", wskutek ustalenia, że przedsiębiorstwo pn. [...] nie stanowiło własności ww. spółki akcyjnej,

- błędne ustalenie, że "przedsiębiorstwem" - cukrownią w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. A pkt 9 w zw. z art. 1 ustawy nacjonalizacyjnej nie była przedmiotowa spółka akcyjna mimo, że okoliczność ta wynika z odpisu poświadczonego z rejestru handlowego dział [...] Sądu Okręgowego w Z., według stanu na dzień [...] listopada 1945 r.,

- błędną ocenę treści orzeczenia z dnia [...] czerwca 1947 r., z którego treści nie wynika w sposób definitywny jakie przedsiębiorstwo jest przedmiotem nacjonalizacji, a to w związku z faktem, że nazwą tą określano również spółkę akcyjną "K." S.A.,

- bezpodstawne powoływanie się przez Ministra Gospodarki na protokół zdawczo- odbiorczy z dnia [...] grudnia 1949 r., w związku z brakiem zatwierdzenia przez właściwego ministra,

- brak ustosunkowania się do wszystkich twierdzeń i zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 75, § 75a § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 roku w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. z 1947 r., Nr 16, poz. 62) w zw. z art. 1 i art. 3 ust. 1 lit. A pkt 9 i art. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r.,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 25 ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. poprzez uznanie, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1947 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] nie narusza rażąco powyższych przepisów rozporządzenia,

- art. 4 § 1, art. 6 oraz art. 40 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy w brzmieniu na dzień 5 lutego 1946 r., poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że "Cukrownia i Rafineria K." (a nie spółka akcyjna) stanowiła przedsiębiorstwo J. Z., który nie był kupcem rejestrowym;

- art. 393 w zw. z art. 403 oraz art. 404 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz. U. z 1933 r., Nr 82, poz. 598 ze zm.) w brzmieniu na dzień 5 lutego 1946 r., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że umowa dzierżawy z dnia 24 maja 1930 r. wygasła.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.

Odpowiadając na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie - z uwagi na oczywistą bezzasadność argumentacji stron skarżących.

Uzupełniając skargę - w związku z otrzymaną odpowiedzią organu - skarżący

w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewodę Lubelskiego wniosku skarżących o stwierdzenie, że nieruchomość położona w K. powiat Z., a objęta sporządzonym w 1935 r. przez mierniczego przysięgłego planem gruntów cukrowni K. (a nie planem przedsiębiorstwa [...]), wchodząca w skład dóbr Ordynacja Z. lit. A w gminie wiejskiej miasta Sz. o pow. 60 ha 9663 m2, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

2) art. 2 i 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1939 r. o znoszeniu ordynacji rodowych (Dz. U. Nr 63, p. 417 ), poprzez nieuzyskanie uprzedniej zgody Rady Ministrów oraz nieprzeprowadzenie postępowania przed Sądem Apelacyjnym w L. o zniesienie wymienionej w pkt 6 wykazu Ordynacji rodziny hr. Z. (sama ordynacja obowiązywała do dnia 5 lutego 1946 r.);

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Ministra Gospodarki nieważności orzeczenia Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. - w zakresie nieruchomości objętej sporządzonym w 1935 r. przez mierniczego przysięgłego planem gruntów cukrowni K. wchodzącej w skład dóbr Ordynacja Z. o pow. 60 ha 9663 m2, stanowiącej własność J. Z., jako składnik Ordynacji Z., co do której to nieruchomości toczy się postępowanie administracyjne przed Wojewodą Lubelskim do sygn. akt [...];

4) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie rozbieżności w powierzchni gruntów przejmowanego przedsiębiorstwa polegającej na stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. iż: "Na podstawie umowy zawartej w dniu [...] maja 1930 r. M. Z. oddał w dzierżawę ww. spółce "Cukrownię K." o przestrzeni około [...] hektarów...", a powierzchnią wymienioną w protokole zdawczo – odbiorczym z dnia [...] grudnia 1949, w którym wymienia się powierzchnię [...], a więc trzykrotnie większą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), orzekł jak na wstępie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przybliżył instytucję stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. oraz przywołał treść art. 3 ust. 1 i 5, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust. 1 pkt b i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Wskazał iż przedsiębiorstwa przejęte, w trybie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, przechodziły na własność Państwa za odszkodowaniem, będąc wolnymi od jakichkolwiek obciążeń. Prowadząc zaś postępowanie nacjonalizacyjne organ zobowiązany był ustalić, czy dane przedsiębiorstwo prowadziło produkcję w dziedzinie wskazanej w ustawie, a więc także dokładnie określić wywłaszczane przedsiębiorstwo.

Przenosząc na grunt niniejszej sprawy poczynione rozważania, dotyczące prowadzenia postępowań w trybie nadzwyczajnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu, w części dotyczącej wskazanej cukrowni, został rozpoznany bez zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwoliłby na całościowe i wszechstronne rozpoznanie wniosku skarżących, a zebrana w sprawie dokumentacja nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości dotyczących znacjonalizowanego przedsiębiorstwa.

Sąd ten dostrzegł, iż organ dokonywał oceny w trybie nieważnościowym aktu prawnego, wydanego blisko 70 lat wcześniej, a zatem materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, mógł zaginąć lub jest w znacznej części niekompletny. Jednak w takiej sytuacji organ powinien podjąć kroki mające na celu odnalezienie niezbędnych materiałów. Dopiero w przypadku ich braku, może dokonać oceny badanego orzeczenia w oparciu o zgromadzone dowody. Powinien jednak wykazać, że wyczerpał możliwości pozyskiwania innych dowodów.

Sąd I instancji przyznał rację skarżącym, że organ nadzorczy w istocie nie zbadał, czy podmiot określony w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1947 r. jako "Cukrownia i Rafineria K." – K. – Z. w istocie istniał pod wskazaną nazwą, jaką miał formę prawną oraz czy był właścicielem znacjonalizowanych składników majątkowych. Przy tym prawidłowo skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1462/12 (publik. LEX nr 1316639) stwierdzający, że objęcie nacjonalizacją mienia nieruchomego osób trzecich stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd w tym wyroku powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 (ONSA i WSA 2008/1 poz. 5), w której stwierdzono jednoznacznie, że przejęcie przez Skarb Państwa przedsiębiorstwa, w myśl przepisów ustawy o nacjonalizacji przemysłu, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, o ile stanowiła ona własność osoby trzeciej. Wyrażono równocześnie pogląd, iż § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1947 r. ewidentnie przekracza zakres upoważnienia udzielonego w ustawie o nacjonalizacji przemysłu. Akty nacjonalizacyjne wydane na tej podstawie są nieważne, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W aktach niniejszej sprawy znajduje się kopia protokołu zdawczo-odbiorczego określającego składniki znacjonalizowanego podmiotu, lecz organ w swoim orzeczeniu nie odniósł się w sposób merytoryczny do tego dokumentu. Co więcej stwierdził, że nie odnalazł orzeczenia zatwierdzającego ten protokół, a także, iż postępowanie niniejsze nie obejmuje swym zakresem tego dokumentu. Takie działanie skład orzekający Sądu uznał za wadliwe podkreślając, iż w orzecznictwie uznaje się, że akt zatwierdzający protokół nie stanowi samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność lub potwierdzającym przeniesienie własności z mocy prawa, bowiem orzeczeniem wywołującym skutek w sferze własności jest orzeczenie o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2010 r. sygn. V CSK 317/09 – publik. LEX 898276 i inne). Aktualne pozostaje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 67/07 (publik. LEX337423), że przy ocenie orzeczenia nacjonalizacyjnego właściwe jest rozważenie wpływu na dopuszczalność jego wyeliminowania z obrotu prawnego kolejnych zdarzeń i czynności prawnych względem składników majątkowych przedsiębiorstwa, jakie zaistniały po przejęciu przedsiębiorstwa.

Skoro zaś zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy stanowi integralną część orzeczenia nacjonalizacyjnego, to organ powinien zbadać, czy został zatwierdzony. Następnie, w przypadku stwierdzenia, że nie może ustalić tej okoliczności, zobowiązany jest rozważyć, czy z innych dowodów w sprawie taki fakt wynika. Jeśli dojdzie do konstatacji, iż orzeczenie zatwierdzające protokół zaginęło, lecz materiał dowodowy sprawy nie zaprzecza jego istnieniu, powinien wziąć pod uwagę treść zachowanego protokołu. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. Zatem w tym przypadku, gdy konieczne będzie przeanalizowanie treści protokołu Minister powinien to uczynić. Ocena kontrolowanego nadzorczo orzeczenia przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie kompletna tylko wtedy, kiedy zostanie dokonana przez pryzmat kolejnych zdarzeń i czynności dotyczących składników majątkowych, jakie wystąpiły po dacie nacjonalizacji.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister zobowiązany był dokonać wskazanej powyżej analizy, tym bardziej, że zarzuty podniesione we wniosku wszczynającym postępowanie nadzorcze oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczą przede wszystkim wyjaśnienia kontrowersji dotyczących znacjonalizowanego mienia. Powyższa konstatacja powoduje też, iż w swoim orzeczeniu organ powinien ocenić, jaki wpływ miało przeprowadzenie reformy rolnej i przejęcie gruntów Ordynacji Z. na postępowanie nacjonalizacyjne. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uchylające własną decyzję wydaną w I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania, a dotyczącą podpadania niektórych gruntów, wchodzących w skład tej ordynacji, pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z akt sprawy to ostatnie postępowanie jest w toku. Wprowadzenie reformy rolnej wywołało skutek wywłaszczeniowy przed wskazanym wcześniej orzeczeniem nacjonalizacyjnym z 1947 r. Nie sposób więc pominąć, czy ten sam majątek nieruchomy nie został ponownie znacjonalizowany. Tylko dokładne wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoli wykazać, czy przedmiotowe przedsiębiorstwo, jako zespół składników majątkowych i niemajątkowych, zostało przejęte na własność Państwa w sposób nienaruszający art. 156 k.p.a.

Organ zobowiązany był też wyjaśnić na jakiej podstawie działał znacjonalizowany podmiot, dlatego ma znaczenie dla sprawy ustalenie formy prawnej jego działania. Z tego też względu za niewystarczające Sąd I instancji uznał sformułowania w zaskarżonej decyzji, iż ustalenie form prawnych działania przedsiębiorstwa, z uwagi na treść umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] maja 1930 r., nie mają znaczenia. Oczywiście powołany przez organ dokument posiada moc dowodową, lecz dowód w postaci dokumentu urzędowego (wyciągu z rejestru) usunąłby wszelkie wątpliwości w tej kwestii, a ponadto byłby pomocny w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ nie może wywodzić twierdzeń dotyczących własności przedsiębiorstwa tylko z aktu notarialnego z [...] maja 1930 r., tj. powstałego kilkanaście lat przed nacjonalizacją. Ponieważ z odpisu dokumentu Ordynacja Z. – lit. A, znajdującego się w aktach sprawy wynika, że cukrownia wchodziła w skład dóbr Ordynacji Z., Minister powinien prześledzić w swej decyzji, w sposób czytelny i poddający się weryfikacji kwestię własności cukrowni jako przedsiębiorstwa wraz z mieniem, biorąc pod uwagę zapisy obowiązującej w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia nacjonalizacyjnego i ustawy z dnia 13 lipca 1939 r. o znoszeniu ordynacyj rodowych (Dz. U. Nr 63, poz. 417 ze zm.).

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organ powinien wyjaśnić rozbieżność dotyczącą obszaru przejmowanego przedsiębiorstwa. Z umowy dzierżawy z dnia 24 maja 1930 r. wynika, że obszar fabryczny ma około [...] ha, którego granice są ściśle spółce znane. Natomiast znacjonalizowano przedsiębiorstwo wraz z terenem o powierzchni około [...] ha.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozstrzygając niniejszą sprawę organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. We wskazaniach co dalszego prowadzenia postępowania Sąd ten zalecił, aby organ uwzględnił przedstawione wyżej stanowisko Sądu i podjął działania, celem zgromadzenia możliwie jak najpełniejszego materiału dowodowego, w tym próby odnalezienia odpowiednich rejestrów dotyczących znacjonalizowanego przedsiębiorstwa i po skompletowaniu materiału dokonał oceny kwestii wskazanych uprzednio przez Sąd w sposób całościowy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2093/13 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Gospodarki do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości Minister Gospodarki, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił orzeczeniu Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnień, dlaczego argumenty organu nie zostały uznane za prawidłowe, zawarcie w tym uzasadnieniu niejasno sformułowanych wskazań, w tym takich z których wynika zobowiązanie dla Ministra Gospodarki do przeprowadzenia czynności bądź dokonania oceny prawnej już dokonanych przez organ i przedstawionych w uzasadnieniu obu decyzji Ministra Gospodarki, co doprowadziło również do przestawienia sprawy w sposób niezgodny ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 13 lipca 1939 r. o znoszeniu ordynacyj rodowych (Dz. U. Nr 63, poz. 417, ze nr) i art. XXIII § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) polegające na przyjęciu, iż akt notarialny z [...] maja 1930 r. (a także inne znajdujące się w niniejszej sprawie dowody z dokumentów w postaci: 1) odpisu poświadczonego rejestru handlowego dotyczącego spółki będącej dzierżawcą cukrowni dział [...] Sądu Okręgowego w Z., wg. stanu na dzień [...] listopada 1945 r., w którym wskazano, że celem tej spółki jest m.in. eksploatacja i dzierżawa cukrowni i rafinerii K., należącej do Ordynacji Z., 2) protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] grudnia 1949 r., 3) karty wpisowej do rejestru zakładów przemysłowych z [...] maja 1945 r., 4) zarządzenia Ministra Przemysłu z [...] sierpnia 1946 r. o ogłoszeniu drugiego wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, 5) dokumentu - Dział I Dobra Ziemskie Ordynacja Z. - lit. A., z którego pkt 2 wynika, że na Ordynację Z. składa się m. in. Cukrownia K. [...], nie uzasadniały stwierdzenia, że właścicielem przejętego ww. orzeczeniem przedsiębiorstwa, w dacie jego nacjonalizacji był J. Z., podczas gdy zgromadzone w niniejszej sprawie dokumenty w sposób niebudzący wątpliwości dowodziły tego faktu oraz tego, że ww. orzeczeniem zostało znacjonalizowane to właśnie przedsiębiorstwo;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "Cukrownia i Rafineria K." – K. - Z. został rozpoznany przez Ministra Gospodarki bez zgromadzenia materiału dowodowego, a zebrana w sprawie dokumentacja nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości dotyczących znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, podczas gdy w toku niniejszego postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2013 r. organ nie naruszył ww. przepisów, ponieważ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, co umożliwiło organowi zgodną z prawem ocenę legalności ww. orzeczenia.

Autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej i art. 40 k.h. w zw. z § 66 ust. 1 i 2 w zw. z § 25 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa oraz § 75 ust. 1 i § 75a ust 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy ocenie ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu, Minister Gospodarki powinien był zbadać w sposób "merytoryczny" i wziąć pod uwagę niezatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1949 r., a także zbadać wpływ przejęcia gruntów Ordynacji Z. w ramach reformy rolnej na postępowanie nacjonalizacyjne, podczas gdy wobec tego, że przedmiotem postępowania nieważnościowego wszczętego na wniosek skarżących było ww. orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. oraz faktu, iż właścicielem przedsiębiorstwa, w tym nieruchomości na której było ono zorganizowane był J. Z., a orzeczenie o zatwierdzeniu ww. protokołu nie zostało wydane brak było podstaw do takiej oceny prawnej;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 lit. A pkt 9 ustawy nacjonalizacyjnej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem błędu co do ustalonego prawidłowo przez Ministra Gospodarki stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do uznania, że ww. orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie wobec ustalenia, że przejęte ww. orzeczeniem na własność Państwa przedsiębiorstwo [...], zajmujące się produkcją cukru, tylko z tego powodu spełniało kryterium nacjonalizacji, a zatem podlegało przejęciu na własność przez Państwo.

Mając powyższe zarzuty na względzie organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. P., A. R., E. D., G. B. i M. Z. wniósł o jej oddalenie z powodu niezasadności zarzutów w niej zawartych oraz zasądzenie od organu na rzecz wymienionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg. norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przesłanki nieważności w sprawie prowadzonej przez kontrolowany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaistniały, zatem skargę kasacyjną rozpoznać należało w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

W niniejszej sprawie należało mieć przede wszystkim na względzie, że przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym były decyzje wydane przez Ministra Gospodarki w trybie nieważnościowym, w których przedmiotem badania było wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie, które toczy się wg. przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W tej zaś sprawie, czy decyzja nacjonalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (p. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Przechodząc do ceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idących zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem to przepis prawa materialnego określają kierunek i zakreślają granice prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Błędna wykładnia przepisu prawa przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (przykładowo wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 294/14, publik. LEX nr 1518050; 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 575/14, publik. LEX nr 1484868). Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (patrz wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1487/15, publik. LEX nr 2035977).

Materialnoprawną podstawę orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r. nr [...] o przejęciu przedsiębiorstwa pn. [...] na własność Skarbu Państwa stanowił art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust. 1 lit. b i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstwa na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 9 powołanej ustawy nacjonalizacyjnej, za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa górnicze i przemysłowe w następujących gałęziach gospodarki narodowej: min. cukrownie i rafinerie cukru (pkt 9). Ustęp 5 powołanego artykułu określa, iż art. 2 ust. 7 stosuje się odpowiednio do przedsiębiorstw przejętych na zasadzie niniejszego artykułu. Ten zaś przepis stanowi, iż o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego (ust. 3 zd. 1) orzeka właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister, którego orzeczenie jest ostateczne i nie ulega zaskarżeniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Rozporządzenie Rady Ministrów określi tryb postępowania, w którym nastąpi przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa.

W świetle art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie przepisu art. 2 lub art. 3 przechodzą na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami (prawo do firmy, patenty, licencje, znaki towarowe, użytkowe itp.), wolne jednak od obciążeń i zobowiązań z wyjątkiem zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, zobowiązań na rzecz osób prawnych, stanowiących własność polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań, mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone.

Stosownie do postanowień § 65 ust. 1 lit. b ww. rozporządzenia, właściwy minister w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydaje orzeczenie o przejściu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego w myśl art. 2 ustawy lub o przejęciu w myśl art. 3 ustawy na własność Państwa przedsiębiorstw na podstawie wykazów przedsiębiorstw, ogłoszonych zgodnie z § 30 odnośnie przedsiębiorstw, co do których nie zgłoszono praw lub zarzutów w sposób określony w § 32. Zaś § 71 powołanego rozporządzenia stanowi, iż przedsiębiorstwo przejęte w myśl art. 3 ustawy przechodzi na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia.

Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej § 66 ust. 1 i 2 w zw. z § 25 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje, iż orzeczenie ministra zawiera: a) nazwę i przedmiot przedsiębiorstwa; b) miejsce jego położenia; c) wskazanie przepisu ustawy, na zasadzie którego orzeczenie zostaje wydane z tym, że w przypadku przewidzianym w § 46 umieszcza się wzmiankę, że przepis ustawy, na którego zasadzie orzeczenie zostaje wydane powołuje się tymczasowo aż do rozstrzygnięcia sporu o własność przedsiębiorstwa; d) wskazanie na czyją rzecz następuje przejście lub przejęcie przedsiębiorstwa. Przepis § 25 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie, a stanowi on, iż nie mają znaczenia prawnego drobne niedokładności w określeniu nazwy lub przedmiotu przedsiębiorstwa, jeżeli z całości ogłoszenia wynika, o jakie przedsiębiorstwo chodzi.

Także powołany w skardze kasacyjnej § 75 ust. 1 rozporządzenia określa, iż protokół zdawczo-odbiorczy powinien zawierać: a) powołanie się na ogłoszenie, określone w § 73, z podaniem daty Wojewódzkiego Dziennika Urzędowego, w którym ogłoszenie nastąpiło; b) dokładny opis przedsiębiorstwa; c) wymienienie wszystkich składników majątkowych przedsiębiorstwa; d) opis urządzeń technicznych przedsiębiorstwa; e) spis inwentarza przedsiębiorstwa; f) prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa. Zaś § 75a ust. 1 i 2 precyzuje, iż osoba lub organizacja gospodarcza wyznaczona do sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego (§ 72) winna przedstawić właściwemu ministrowi do zatwierdzenia protokół zdawczo-odbiorczy wraz ze zgłoszonymi uwagami i zarzutami (§§ 74 i 75). Zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy, właściwy minister rozpatrzy zgłoszone uwagi i zarzuty i ustali w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokółem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego.

Na tle interpretacji powyższych przepisów wyłonił się spór co do zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i badania przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w aspekcie zgodności z prawem orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] czerwca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa - "Cukrowni i Rafinerii K." – K. – Z.. Przy czym Minister Gospodarki, w przeciwieństwie do Sądu I instancji i uczestników postępowania (wnioskodawców), opowiedział się za wąskim kryterium kontroli nadzorczej, odnoszącym się do zbadania zgodności z prawem decyzji nacjonalizacyjnej, bez potrzeby analizy protokołu zdawczo – odbiorczego i dokonywania ustaleń wskazanych przez ten Sąd oraz oceny skutków jaki ten protokół wywoływał na prawidłowość nacjonalizacji ww. przedsiębiorstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Za trafny natomiast uznaje pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż przy ocenie orzeczenia nacjonalizacyjnego właściwe jest rozważenie wpływu na dopuszczalność jego wyeliminowania z obrotu prawnego kolejnych zdarzeń i czynności prawnych względem składników majątkowych przedsiębiorstwa, jakie zaistniały po przejęciu przedsiębiorstwa (patrz. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 67/07, publik. LEX nr 337423).

Za trafnością powyższego poglądu przemawia fakt, iż na własność Państwa przechodzą, w myśl art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, te składniki przedsiębiorstwa, które stanowią minimum środków jakie są niezbędne do tego, by można było dalej prowadzić to samo przedsiębiorstwo. Tych zaś elementów nie określa orzeczenie nacjonalizacyjne wydane na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1., które jedynie identyfikuje przedsiębiorstwo przejmowane przez Państwo. Dopiero protokół zdawczo - odbiorczy ustala jakie składniki przedsiębiorstwa przeszły na własność Państwa z mocy ustawy nacjonalizacyjnej. W świetle bowiem § 77a ust. 2 zd. drugie powołanego rozporządzenia, zatwierdzony (przez właściwego ministra) protokół zdawczo – odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest jedynym dowodem świadczącym o tym, że dane przedsiębiorstwo z określonymi składnikami przeszło na własność Państwa z mocy ustawy nacjonalizacyjnej. Zatem w przypadku wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej protokół zdawczo-odbiorczy zachodzi potrzeba przeprowadzenia odrębnie postępowania w celu stwierdzenia jej nieważności (patrz wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt I ACa 1057/15, publik. LEX nr 2075688). Dostrzec jednak należy, iż strona kwestionująca prawidłowość przejścia na rzecz Państwa określonych składników majątkowych przedsiębiorstwa, zostaje pozbawiona możliwości weryfikacji decyzji nacjonalizacyjnej w trybie nadzorczym w sytuacji, gdy protokół zdawczo – odbiorczy nie został zatwierdzony przez właściwego ministra. Wówczas w obrocie prawnym pozostaje pierwotne orzeczenie nacjonalizacyjne i protokół – zdawczo odbiorczy, który decyzją administracyjną nie jest. W praktyce do takich sytuacji mogło dochodzić, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1402/04 (publik. http//orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/05D2E4306B) wskazując, iż zatwierdzony protokół zdawczo – odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa i możliwe jest przyjęcie, że zatwierdzenie protokołu zdawczo – odbiorczego było wymagane tylko w przypadku zgłoszenia uwag lub zastrzeżeń do protokołu.

W świetle zaś ustaleń poczynionych przez Ministra Gospodarki w niniejszej sprawie, orzeczenie o zatwierdzeniu przedmiotowego protokołu nie zostało wydane. Zatem prawidłowo Sąd I instancji na podstawie powołanych powyżej unormowań ocenił, iż dokonując kontroli nadzorczej orzeczenia z [...] czerwca 1947 r. należy ustalić jakie składniki majątkowe znacjonalizowanego przedsiębiorstwa (i do kogo one należały) przeszły na własność Państwa. Tym samym nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego.

Z powyższych względów jako co najmniej przedwczesne należy uznać twierdzenie Ministra Gospodarki, że organ nadzorczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] czerwca 1947 r., a to wobec ustalenia, iż przejęte orzeczeniem na własność Państwa przedsiębiorstwo [...] zajmowało się produkcją cukru, już tylko z tego powodu spełniało kryterium nacjonalizacji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjmując odmienną ocenę prawidłowości ustalonego stanu faktycznego, naruszył art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1, art. 3 lit. A pkt 9 ustawy nacjonalizacyjnej poprzez ich błędne zastosowanie.

W sprawie nie jest kwestionowane, iż przedsiębiorstwo zajmujące się produkcją cukru podlegało przejęciu przez Państwo. W glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2001 r. sygn. akt IV SA 1246/99 W. Katner (OSP 2003, z. 7-8, s. 386) trafnie zwrócił uwagę, że nacjonalizacja nastąpiła nie dlatego, że przedmiot własności (grunt, budynek, przedsiębiorstwo) należał do określonej osoby, ale dlatego, że spełnia on (przedsiębiorstwo) przesłanki ustawowe i należy do innego właściciela niż Państwo. Ustawa nacjonalizacyjna, jak na to wskazuje jej tytuł i treść art. 1, miała na celu przede wszystkim centralizację działalności Państwa w tych gałęziach gospodarki narodowej, które zostały przez ustawodawcę w okresie powojennym uznane za podstawowe. Jednakże ustawa nacjonalizacyjna została wydana w czasie obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. z 1921 r. Nr 44, poz. 267), która w art. 99 przewidywała ochronę wszelkiej własności jako jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego i porządku prawnego, dopuszczając ograniczenie własności tylko ze względów wyższej użyteczności oraz tylko w drodze ustawy, która może postanowić, jakie dobra i w jakim zakresie, ze względu na pożytek ogółu, mają stanowić wyłącznie własność Państwa. Nacjonalizacja przeprowadzona ustawą nacjonalizacyjną więc musiała ściśle określać jej zakres przedmiotowy. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, iż na własność Państwa przechodzą te składniki, które wymienia się w art. 40 § 1 k.h. od pkt 1 do 5, w tym nieruchomości i należące do kupca (przedsiębiorcy). Przejście przedsiębiorstwa na własność innego podmiotu oznacza przejście minimum środków, jakie są konieczne do tego, by mógł on prowadzić to samo przedsiębiorstwo (patrz. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 159/10, publik. LEX nr 787148). W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż dla oceny orzeczenia nacjonalizacyjnego w postępowaniu nadzorczym nie jest wystarczające zdefiniowanie przejmowanego przez Państwo przedsiębiorstwa, zajmującego się określonym profilem działalności gospodarczej, lecz także określenie składników należących do tego przedsiębiorstwa, a przejętych przez Państwo. W realiach niniejszej sprawy istotne jest również wykluczenie przejścia wraz z przedsiębiorstwem na rzecz Państwa nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich, a ten właśnie argument stanowił podstawę wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego wobec orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r.

Sąd I instancji słusznie powołał się w tym względzie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 (ONSAiWSA 2008/1 poz. 5) w której stwierdzono, iż przejęcie przez Skarb Państwa przedsiębiorstwa, w myśl przepisów ustawy o nacjonalizacji przemysłu, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, o ile stanowiła ona własność osoby trzeciej. Wyrażono równocześnie pogląd, iż § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1947 r. ewidentnie przekracza zakres upoważnienia udzielonego w ustawie o nacjonalizacji przemysłu. Akty nacjonalizacyjne wydane na tej podstawie są nieważne, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie uchwała ta dotyczy tzw. przedsiębiorstw poniemieckich (przejmowanych w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej - dalej ustawa o nacjonalizacji przemysłu) jednak z treści uzasadnienia uchwały wynika jednoznacznie, iż przy jej podejmowaniu Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pełną analogię regulacji dotyczących nacjonalizacji pozostałych przedsiębiorstw (w myśl art. 3 ustawy o nacjonalizacji przemysłu), czemu dano wyraz expressis verbis (częste zestawienia paralelnych regulacji stanowiących podstawę nacjonalizacji obu grup przedsiębiorstw). Jednocześnie trzeba mieć na względzie, iż przedmiotem uchwały była wykładania art. 6 ust. 1 ustawy o nacjonalizacji przemysłu (przywołany expressis verbis w treści uchwały), jak i ocena mocy obowiązującej § 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1947 r. (przywołany w uzasadnieniu), które to regulacje normowały zakres skutków nacjonalizacji zarówno dla przedsiębiorstw określanych mianem "poniemieckich" jak i pozostałych.

Wyjaśnić należy, że uchwała składu 7 sędziów NSA posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd nie uznał jednak za zasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale sygn. akt I OPS 2/07.

Przechodząc do zasadności zarzutów skargi kasacyjnej mówiących o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1939 r. o znoszeniu ordynacji rodowych i art. XXIII § 1 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe, poprzez przyjęcie, iż wymienione w tym zarzucie dokumenty nie uzasadniały stwierdzenia, iż właścicielem przejętego orzeczeniem z [...] czerwca 1947 r. przedsiębiorstwa (w dacie jego nacjonalizacji) był J. Z. i znacjonalizowane zostało stanowiące jego własność przedsiębiorstwo, stwierdzić należy, iż zarzut ten jest bezzasadny.

Mając na względzie charakter przedmiotowego postępowania nadzorczego podkreślenia wymaga, iż zasadnicze znaczenie dla oceny orzeczenia nacjonalizacyjnego ma stan prawny obowiązujący w chwili jego wydania jak również zgromadzony dość liczny materiał dowodowy pochodzący z tamtego okresu, który co prawidłowo wskazano w zaskarżonym wyroku, organ powinien był wnikliwie ocenić, a jeśli będzie to możliwe uzupełnić.

Kluczowe w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie na datę nacjonalizacji, który podmiot, J. Z. (po zniesieniu ordynacji jedyny właściciel dóbr należących do Ordynacji Z.) czy [...] "K." S.A., był właścicielem i prowadził znacjonalizowane przedsiębiorstwo. Kwestii tej, jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, w postępowaniu jednoznacznie nie rozstrzygnieto. Przyjęto bowiem, iż skoro wymieniona Spółka na mocy umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] maja 1930 r. dzierżawiła majątek wchodzący w skład dóbr pn. [...] i jednocześnie wpis ujawniony w rejestrze handlowym prowadzonym dla ww. spółki akcyjnej - dział [...] Sądu Okręgowego w Z. (ustalony na dzień [...] listopada 1945 r.) wskazywał, że celem tej spółki jest, m.in. "eksploatacja i dzierżawa cukrowni i rafinerii K., należącej do Ordynacji Z." to właścicielem przedsiębiorstwa był J. Z.

Powyższe kategoryczne stwierdzenie należy uznać za przedwczesne, jako że ustalenia organu nadzorczego odnoszą się do majątku stanowiącego własność J. Z., nie zaś do przedsiębiorstwa w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Określenie tego, co należy rozumieć przez przedsiębiorstwo, stało się jednym z podstawowych problemów występujących w sprawach dotyczących przejęcia przedsiębiorstw na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej. Pojęcie to zostało zdefiniowane w powołanej uchwale o sygn. akt I OPS 2/07, w której Sąd wyjaśnił, iż ustawa nacjonalizacyjna nie definiowała pojęcia "przedsiębiorstwo", używała jednak takich określeń, jak: przedsiębiorstwo przejęte przechodzi na rzecz Państwa w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem i wszelkimi prawami (art. 6 ust. 1), własność dotyczy tylko części przedsiębiorstwa lub tylko części udziału majątkowego w nim (art. 3 ust. 2), właściciel przedsiębiorstwa przejętego przez Państwo (art. 7 ust. 1), przywrócenie posiadania przedsiębiorstwa (art. 8). Z takiego sposobu uregulowania wynika, że ustawa nacjonalizacyjna posługiwała się pojęciem przedsiębiorstwa w takim znaczeniu, jakie można mu nadać na gruncie obowiązującego wówczas prawa. Według przeważających w doktrynie poglądów, przedsiębiorstwo na gruncie prawnym, w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym, rozumiane jest jako zbiór rzeczy i praw, a nawet stanów faktycznych, złączonych nierozerwalnym węzłem spełnianej funkcji w obrocie gospodarczym. O przedsiębiorstwie można zasadnie mówić, gdy istnieje zespół składników, który ucieleśnia przedsiębiorstwo, tzn. gdy można sensownie wyodrębnić przedsiębiorstwo od osoby przedsiębiorcy. W okresie międzywojennym ukształtowała się koncepcja prawa podmiotowego na przedsiębiorstwie (prawo do przedsiębiorstwa), która zakładała, że przedsiębiorstwo jest odrębnym przedmiotem, a nie bliżej nieokreśloną masą majątkową. To zaś, że przedsiębiorstwo stanowi odrębny przedmiot, oznacza, iż podejmowane w stosunku do przedsiębiorstwa czynności prawne mają za przedmiot przedsiębiorstwo jako takie, a nie poszczególne składniki mienia wchodzące w skład przedsiębiorstwa.

W powołanej uchwale Sąd zwrócił uwagę, iż właścicielowi przedsiębiorstwa w stosunku do poszczególnych składników przedsiębiorstwa służy określone prawo podmiotowe, wyrażające się w tym, że ma on prawo do wyłącznego korzystania z przedsiębiorstwa i dysponowania wchodzącym w skład przedsiębiorstwa majątkiem. Do dalszego funkcjonowania przedsiębiorstwa, w razie zmiany właściciela przedsiębiorstwa, nie jest konieczne, aby nowy właściciel był właścicielem wszystkich składników przedsiębiorstwa. Jeżeli w skład przedsiębiorstwa nie wchodziły nieruchomości lub ruchomości należące do przedsiębiorstwa jako własność właściciela przedsiębiorstwa, ponieważ były jedynie w użytkowaniu przedsiębiorstwa (najem, dzierżawa, bez tytułu prawnego), to przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa wywoływało ten skutek, że na rzecz Państwa przechodziło przedsiębiorstwo w takim zakresie praw, w jakim służyły one poprzedniemu właścicielowi. W związku z tym, że w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej obowiązywał Kodeks handlowy, badając, co wchodziło w skład przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości, sięga się do przepisu art. 40 tego Kodeksu. Tak określone składniki przedsiębiorstwa, wobec braku odmiennej regulacji w ustawie nacjonalizacyjnej, przejmowało Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej, a ściślej - decyzji o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego. Z treści art. 40 § 1 Kodeksu handlowego wynika, że w skład przedsiębiorstwa wchodzą różne, stanowiące określoną, wymierną wartość, składniki takie jak firma, znaki towarowe, nieruchomości i ruchomości należące do przedsiębiorstwa, towary, ale także wierzytelności i prawa wynikające z umów (najmu, dzierżawy). Nie ulega wątpliwości, że na własność Państwa przechodzą w myśl art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej te składniki, które wymienia się w art. 40 § 1 pkt 1 - Kodeksu handlowego, a w tym nieruchomości i ruchomości należące do kupca (przedsiębiorcy). Treść art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia, że Państwo staje się także właścicielem tych nieruchomości, do których właściciel przedsiębiorstwa (kupiec, przedsiębiorca) nabył określone prawa wynikające ze stosunku najmu czy dzierżawy albo które posiadł bez tytułu prawnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślił, iż w postępowaniu nadzorczym nie zostało wykazane, który z ww. podmiotów po zakończeniu II Wojny Światowej jako przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą związaną z produkcją cukru i przy użyciu jakich składników majątkowych. Organ nadzorczy nie poddał ocenie szeregu dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Miedzy innymi nie wziął pod uwagę powojennej ankiety o zakładzie przemysłowym (bez daty), w której w danych ogólnych wskazano [...] "K." S.A. w K. i przedmiot produkcji – cukier biały, melasa, wysłodki, opatrzonej pieczęcią [...] "K." S. A. Pisma wymienionej Spółki Akcyjnej z [...] kwietnia 1945 r. nr [...] skierowanego do Starostwa Powiatowego w Z. z zapytaniem o "półmiesięczne sprawozdania o ruchy cukru" opatrzonego pieczęcią ww. Towarzystwa i nieczytelnym podpisem. Karty wpisowej do rejestru zakładów przemysłowych z [...] maja 1945 r., w którym wymienia się jako nazwę zakładu [...] "K." S.A. i wskazuje, iż cukrownia zajmuje [...] ha łącznie z gospodarstwem rolnym i kopalnią piasku ([...]), stanowiącej w 1939 r. własność Ordynacji Z., obecnie pod zarządem państwowym. Protokołu dotyczącego ustalenia wartości składników majątkowych Cukrowni "K." z [...] stycznia 1946 r. wskazującego na analizę ksiąg [...] "K." S.A. jako podmiotu dzierżawiącego wszystkie składniki niezbędne do prowadzenia tej działalności. Kwestionariusza z [...] lipca 1946 r., z którego treści wynika, iż [...] K. S.A. z siedziba w W. jako przedsiębiorca posiadało zakład pracy - Cukrownię wraz z warsztatami, urządzeniami i kolejkami służącymi do potrzeb Cukrowni, przedmiotem przedsiębiorstwa była produkcja cukru, jako formę prawną przedsiębiorstwa wskazano "Spółka Akcyjna dzierżawiąca Cukrownię K. od Ordynacji Z. zarejestrowana w Sądzie Okręgowym w Z., dział [...], akcje na okaziciela". Także w protokole zdawczo – odbiorczym z [...] grudnia 1949 r. na stronie 2 wzmiankowano o użytkowaniu przez Spółkę w czasie okupacji fabryki cukru, która nie wniosła znacznych czynników wpływających na produkcję.

Minister Gospodarki nie ocenił także, czy właściciel spornych nieruchomości – J. Z. (do dnia 5 lutego 1946 r. stanowiących własność Ordynacji Z.), mógł w dacie nacjonalizacji, biorąc pod uwagę obowiązujące ówcześnie przepisy prawa handlowego, prowadzić przedsiębiorstwo. W świetle bowiem art. 2 § 1 i art. 4 § k.h. z 1934 r. za kupca uznawano tego, kto we własnym imieniu prowadził przedsiębiorstwo zarobkowe, zaś za kupca rejestrowego tego kto prowadził przedsiębiorstwo zarobkowe w większym rozmiarze. Spółka akcyjna była zaś kupcem rejestrowym i podlegała wpisowi do rejestru handlowego, co wynika z art. 5 § 1 i 2 oraz art. 6 k.h. Skoro składniki majątkowe niezbędne dla funkcjonowania przedsiębiorstwa prowadzącego produkcję cukru zostały przez ich właściciela wydzierżawione ww. Spółce Akcyjnej, to należałoby poddać ocenie, czy J. Z. mógł zostać uznany za tego kto prowadził we własnym imieniu przedsiębiorstwo zarobkowe – Cukrownię i Rafinerię K., czy też to przedsiębiorstwo prowadziła Spółka Akcyjna, czego mogą dowodzić powyższe dokumenty.

Zasadnie także Sąd I instancji zwrócił uwagę na rozbieżności pomiędzy obszarem przejętego przedsiębiorstwa ujętym w protokole zdawczo – odbiorczym [...] grudnia 1949 r., w którym określono, że teren zajmowany przez Cukrownię łącznie z osadą fabryczną wynosi [...] ha, zaś obszarem dzierżawionym przez [...] K. S.A., który zgodnie z aktem notarialnych z [...] maja 1930 r. wynosił ok. [...] ha. Z opisu i oszacowania gruntów Cukrowni "K." sporządzonego na dzień [...] lipca 1944 r. wynika, iż terytorium fabryczne składało się z terenu zabudowanego [...] ha, niezabudowanego [...] ha, gospodarstwa rolnego [...] ha i terenu pod koleją, kolejką i placem buraczanym [...] ha. Zatem obszar dzierżawiony przez ww. Spółkę odpowiada faktycznie terenowi zabudowanemu majątku pn. "Cukrownia i Rafineria K.". Ustalenie jaki faktycznie grunt podlegał nacjonalizacji ma istotne znaczenie z tego względu, iż nabywca przedsiębiorstwa w drodze nacjonalizacji uzyskuje wszystkie prawa, które wchodzą w skład przedsiębiorstwa, które stanowią jego integralny składnik, niezbędny do prawidłowego funkcjonowania tego przedsiębiorstwa. Jeżeli właścicielem przedsiębiorstwa była Spółka Akcyjna, nie można wykluczyć, iż teren majątku pn. "Cukrownia i Rafineria K.", którego ona nie dzierżawiła (jako że teren dzierżawiony był przeznaczony wyłącznie na produkcję przemysłową), podlegał wcześniej pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W tym miejscu wskazać należy, iż w postępowaniu nieważnościowym nie poddaje się analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 739/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). Powyższe nie oznacza jednakże zakazu prowadzenia w tymże postępowaniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Choć bowiem organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, to jednak może, a wręcz o ile wymaga tego stan sprawy powinien, gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, w tym w szczególności czy pierwotnie przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, nie wyjaśniono w tej sprawie wszystkich istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności kierując się regułami procedury administracyjnej, co zasadnie zostało podniesione w zaskarżonym wyroku, a konstatacja ta stanowiła podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 76 § 1 i 2, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w oznaczonym wyżej zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Skoro bowiem przedmiotowe postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1947 r., to podstawowe znaczenie miał materiał dowodowy, w oparciu o który podjęto w tej dacie rozstrzygnięcie nacjonalizacyjne. Zatem rozstrzygając w postępowaniu nadzorczym w oparciu o stan prawny z daty podjęcia ww. orzeczenia należy poddać wnikliwej analizie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu. Natomiast organ administracji rozstrzygający w sprawie pominął tenże dość licznie zgromadzony materiał dowodowy, marginalizując w zasadzie wszystkie dokumenty, na które powoływali się wnioskodawcy.

Nie może osiągnąć zamierzonego celu także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji niejasno sformułowanych wskazań, w tym takich z których wynika zobowiązanie dla Ministra Gospodarki do przeprowadzenia czynności bądź dokonania oceny prawnej już dokonanych przez organ i przedstawionych w uzasadnieniu obu decyzji Ministra Gospodarki, co doprowadziło również do przestawienia sprawy w sposób niezgodny ze stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy.

W określonym w art. 153 p.p.s.a. pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, iż okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, wskazał kierunek w którym zmierzać powinny wyjaśnienia organu nadzorczego i dowody podlegające ocenie i uzupełnieniu, jeżeli będzie to możliwe. Wprawdzie nie można czynić Ministrowi Gospodarki zarzutu, iż nie podjął starań w celu zgromadzenia materiału dowodowego, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę obszerny materiał aktowy uzyskany z archiwów państwowych. W tym wydaje się mało prawdopodobne pozyskanie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 16 grudnia 1949 r. bowiem z dokumentów już zgromadzonych choćby pośrednio nie wynika, aby właściwy minister ten protokół zatwierdził. Zaś z powyższych wywodów wnioskować należy, iż mogło nie dojść do zatwierdzenia przedmiotowego protokołu, wobec niewniesienia doń zastrzeżeń. Niemniej, w świetle powyżej wskazanych uwag, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został należycie oceniony i wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpoznaniu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, związanych ze sporządzoną i wniesioną przez ich pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną i jego udziałem w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801), zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/3/38).