Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2627/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 6, art. 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego D. S. kwotę 765 (siedemset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją [...] sierpnia 2016r., Nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku M. S., R. Z., D. S. oraz A. S., reprezentowanych przez M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako parcele nr [...], [...], [...] i [...], o powierzchni 0,7790 ha, stanowiącej własność Z. S. - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] i [...] o powierzchni 0,7790 ha, oznaczonej jako parcele nr [...], [...], [...], [...]. Za wywłaszczoną nieruchomość przyznano odszkodowanie w kwocie 14.801 zł. Decyzją z dnia [...] marca 1960 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, a odroczyła wydanie decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Decyzją z dnia [...] września 1960 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania Z. S. w części dotyczącej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, zmieniła w/w orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w ten sposób, że za wywłaszczony grunt budowlany ustaliła odszkodowanie na kwotę 29.000 zł.

Pismem z dnia 29 listopada 2013 r. D. S., R. Z. oraz M. S., reprezentowani przez M. G., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej przyznania i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz w/w decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako parcele nr [...], [...], [...] i [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r., nr [...].

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję. Organ stwierdził, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. W przedmiotowym postępowaniu nadzorczym Minister Infrastruktury i Budownictwa ocenia zatem orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania oraz decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r., nr [...], pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Dalej organ wskazał, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 21 ww. ustawy, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona w dniu [...] listopada 1958 r. z udziałem przedstawiciela wnioskodawcy wywłaszczenia oraz właścicielem nieruchomości – Z. S. w trakcie rozprawy wywłaszczany oświadczył, że nie wnosi sprzeciwu odnośnie odstąpienia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wniósł o ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt jak za grunt budowlany. Odnosząc się do zarzutu braku udziału biegłych na rozprawie Minister wyjaśnił że z treści art. 21 powołanej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, natomiast brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Przypadek taki nie miał miejsca, bowiem organ przeprowadził stosowną rozprawę. Należy wskazać, że biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie wycen i szacunków. W przedmiotowej sprawie opinię szacunkową z dnia [...] marca 1959 r. dotyczącą wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządził rzeczoznawca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – A. R. Przy tym przepisy szczegółowo regulowały zasady przyznawania odszkodowań - ceny gruntów - o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych i strefach ekonomicznych, miały charakter cen sztywnych. Biegły oszacował odszkodowanie za grunt rolny na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz zgodnie ze stawkami określonymi zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143), przyjmując za przedmiotowy grunt stawkę 19.000 zł za 1 ha, tj. jak za grunt rolny klasy lila w okręgu II strefy miejskiej.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez urzędową stawkę wynoszącą 1,9 zł za 1 m2, (7.790 m2 x 1,9 zł = 14.801 zł). Taka kwota została też przyznana w decyzji z dnia [...] lipca 1959 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że opinia biegłego została sporządzona po dacie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Minister zauważył, iż dostrzeżone uchybienie proceduralne pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania odszkodowania.

Minister przypomniał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Zdaniem organu Z. S. nie miał możliwości zapoznania się z opinią biegłego sporządzoną w dniu [...] marca 1959 r., bowiem od momentu sporządzenia opinii szacunkowej do dnia wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r. minęły ponad trzy miesiące. Z treści odwołania Z. S. od w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wynika natomiast, iż znał on zawartość opinii szacunkowej, a kwestionował jedynie kwalifikację gruntu jako ziemi ornej (co miało wpływ na sposób obliczenia odszkodowania i jego wysokość).

Minister przypomniał, że w wyniku złożenia odwołania przez Z. S. w dniu [...] lipca 1959 r. od orzeczenia z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zmieniła w/w orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w części dotyczącej odszkodowania poprzez ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość była gruntem budowlanym.

Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w wyniku którego ustalono, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wymierzyło podatek od nieruchomości Z. S. za posiadany grunt, co potwierdzało, że przedmiotowa nieruchomość jest gruntem budowlanym, bowiem w myśl art. 5 dekretu z dnia 20 maja 1955 r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych (Dz. U. z 1955 r. Nr 21, poz. 136 ze zm.) podatkowi od nieruchomości nie podlegały grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego.

Powołany został kolejny biegły celem sporządzenia stosownego operatu szacunkowego. W dniu [...] maja 1960 r. została sporządzona opinia szacunkowa przez mgr inż. Z. R. - rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], przy czym przyjęto, iż wywłaszczony grunt jest gruntem budowlanym.

Biegły ustalił wartość gruntu na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. zgodnie z którym, odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określała w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5 - 10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulegało odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego jest mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego.

Rzeczoznawca wyceniając przedmiotowy grunt położony w P. składający się z działek nr [...], [...], [...] i [...] przyjął stawkę w wysokości 10% wartości budowy domu jednorodzinnego pięcioizbowego w P., co stanowiło najwyższą możliwą wartość. Jednocześnie, biegły ustalając koszt budowy domu jednorodzinnego na terenie P. przyjął, że budowa wahała się od 250.000 zł do 330.000 zł. Zastosował więc średnią wartość w wysokości 290.000 zł. W konsekwencji przyjęcia kwoty wyjściowej za dom jednorodzinny wyliczono cenę za przedmiotową działkę nadającą się pod budowę domu jednorodzinnego (290.000 zł x 10% = 29.000 zł). Taka kwota została też przyznana w decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r., zmieniającej decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt.

Odnosząc się do zarzutu skarżących polegających na braku drugiej rozprawy, organ wskazał, że przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. zmieniającej orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej odszkodowania nie nakładały na organ odwoławczy obowiązku ponownego przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Tym samym czynności dokonane przed zmianą decyzji orzekającej o odszkodowaniu pozostawały w mocy i organ nie musiał po raz kolejny przeprowadzać całej procedury wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, tym bardziej, że zapadła decyzja, która w całości uwzględniała zarzuty odwołującego.

Organ stwierdził zatem, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] października 2015 r. prawidłowo ocenił, iż odszkodowanie ustalone decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. nastąpiło w sposób prawidłowy, gdyż przyjęte kryteria wyceny oraz stawki odszkodowania użyte do wykonania ponownej wyceny nieruchomości zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz uwzględniały stanowisko odwołującego poprzez uznanie wywłaszczonego gruntu za budowlany.

W szczególności za prawidłową należy uznać ocenę Ministra Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] października 2015 r., iż odszkodowanie nie mogło zostać przyznane w oparciu o 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (tj. w wysokości odpowiadającej pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu z upraw z ostatnich trzech lat), bowiem nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki tej normy prawnej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż rzeczywista powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości wynosiła 8.940 m2 należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie orzeczeniem z dnia [...] lipca 1959 r. zmieniającym decyzję z dnia [...] września 1960 r. wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako parcele nr [...], [...], [...] i [...], o powierzchni 0,7790 ha. Za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości organ przyznał stosowne odszkodowanie.

W dokumencie, na który powołuje się skarżący tj. wyciąg z matrykuły podatku gruntowego i księgi podatku budynkowego wskazano, iż powierzchnia działki nr [...] wynosiła 1.990 m2, a powierzchnia działki nr [...] - 720 m2. Niemniej jednak, nie posiadając nawet wiedzy specjalistycznej, zdaniem Ministra, można ocenić, że działki nr [...] i nr [...] mają zbliżoną powierzchnię.

Powyższe potwierdza opinia szacunkowa A. R. z dnia [...] marca 1959 r., w której powierzchnia działki nr [...] została opisana jako 840 m2, co należy uznać za wyliczenie wiarygodne, bowiem jest to powierzchnia zbliżona do działki nr [...].

Prawidłowo zatem ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...], że powierzchnia całkowita wywłaszczenia oznaczona jako 0,7790 m2 w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...], nr [...] została określona prawidłowo i odpowiadała rzeczywistości.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa w decyzji Minister stwierdził, że nie znajdują one oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W szczególności, w zaskarżonym rozstrzygnięciu Minister Infrastruktury i Rozwoju zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawarł fakty, które uznał | za udowodnione, dowody na których się oparł, wyjaśnił postawę prawną decyzji i przytoczył odpowiednie przepisy prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia przez organ aktualnej linii orzeczniczej odnośnie obowiązku przeprowadzenia rozprawy organ wskazał, że powołane przez skarżącego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się do innego stanu faktycznego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził rozprawę wymaganą art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., natomiast organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy nie miał obowiązku przeprowadzania kolejnej rozprawy. Ponadto kwota odszkodowania została ustalona w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, jak również zgodnie z żądaniem byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. S., R. Z., M. S., T. S., A. S., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego R. S. W skardze zarzucono:

1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 7 oraz art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70);

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8 kpa poprzez pominięcie aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego,

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym przyczyn, z powodu których niektórym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.\

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. (znak [...]) w całości, uchylenie również , na podstawie przepisu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. (znak [...]) w całości, a także stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r. (znak [...]) oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] września 1960 r. (znak [...]), w części dotyczącej przyznania Z. S. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oraz ul. [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż Z. S. został w 1960 r. pozbawiony własności położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...] nieruchomości o łącznej powierzchni 8.940 m2, oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Podstawą wywłaszczenia było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r. (znak [...]) oraz decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] września 1960 r. (znak [...]). W części dotyczącej przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości obydwie powyższe decyzje rażąco naruszały prawo, jak również - w części dotyczącej powierzchni nieruchomości - zostały wydane bez podstawy prawnej.

Skarżący podkreślili, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, by odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ustalić zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. w wysokości odpowiadającej pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu z ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Grunt należący do Z. S. bowiem: był gruntem budowlanym, był położony w mieście, podlegał podatkowi od nieruchomości, w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego był użytkowany na cele uprawy rolnej.

Zebrany materiał dowodowy żadną miarą nie pozwala na podzielenie poglądu zawartego w zaskarżonych decyzjach, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełniała wszystkich przesłanek zawartych w art. 8 ust. 7 ww. ustawy. W uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. stwierdzono, że brak jest dowodu, iż przedmiotowy grunt był użytkowany na cele uprawy rolnej (warzywniczej, sadowniczej) w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem aż trzy dowody znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, iż wywłaszczony grunt był użytkowany na cele uprawy rolnej od 1954 r., na co, prócz Z. S., wskazywał również organ wywłaszczeniowy. Są to: wniosek wywłaszczeniowy z [...] września 1958 r. (wers 21 od góry), protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] listopada 1958 r. (punkt 1a zeznania Z. S.), stanowisko Prezydium WRN w [...] [...] listopada 1959 r. (wersy 11-15 od góry).

Niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonych decyzji przyczyn, dla których trzem powyższym dowodom Minister Infrastruktury I Budownictwa odmówił wiarygodności i mocy dowodowej stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa.

Dalej skarżący wyjaśnili, że bez jakiejkolwiek podstawy prawnej odszkodowanie ustalono jedynie za część faktycznie wywłaszczonej nieruchomości, czyli za 7.790 m2, podczas gdy jej rzeczywista powierzchnia wynosiła 8.940 m2, czyli 1.150 m2 więcej. W skład wywłaszczonej nieruchomości wchodziły cztery następujące działki: nr [...] o powierzchni 2.300 m2, nr [...] o powierzchni 720 m2, nr [...] o powierzchni 1.990 m2, nr [...] o powierzchni 3.930 m2.

Na potwierdzenie powyższego w aktach sprawy znajduję się pięć dowodów:

- wyciąg z matrykuły podatku gruntowego z [...] kwietnia 1958 r.,

- wniosek wywłaszczeniowy z [...] września 1958 r.,

- zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] października 1958 r.,

- protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] listopada 1958 r.,

- zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości z [...] marca 1959 r.

Dalej skarżący wskazał, że podstawą wywłaszczenia była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 1 tej ustawy nieruchomość mogła zostać wywłaszczona jedynie z zachowaniem jej przepisów, a to oznacza, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań, wraz z pozostałymi uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa dla celów przejmowania nieruchomości, musiały być ściśle stosowane i literalnie interpretowane, z zakazem domniemań nieprzewidzianych prawem, ograniczających uprawnienia właściciela poddanego przymusowemu oddaniu nieruchomości niezbędnej dla realizacji celów określonych w art. 3 ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2008 r. I OSK 1908/06). Z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, że odszkodowanie winno było zostać ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Ustalając wysokość odszkodowania organ wywłaszczeniowy nie zachował trybu określonego we wskazanym przepisie. W przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono na podstawie opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę Z. R. w dniu [...] maja 1960 r., podczas, gdy rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się [...] listopada 1958 r. czyli 1,5 roku wcześniej. Z. S. nie miał zatem możliwości zapoznania się na rozprawie z opinią biegłego. Ponadto z protokołu z rozprawy z [...] listopada 1958 r. nie wynika, aby w jej trakcie w ogóle poruszono temat odszkodowania. O fakcie sporządzenia przez inż. R. opinii, będącej jedyną podstawą ustalonego odszkodowania, Z. S. w żaden sposób powiadomiony nie został. Podkreślili również, że opinia sporządzona przez Z. R. w dniu [...] maja 1960 r., nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, bowiem dotyczyła jedynie części - 7.790 m2 - ostatecznie wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowo sporządzona opinia winna uwzględniać całą powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości, czyli 8.940 m2.

W przedmiotowej sprawie istotny jest również fakt, że Z. S. godził się na wywłaszczenie, kwestionując jednak wysokość odszkodowania. W złożonym w dniu [...] maja 1958 r. oświadczeniu (w aktach sprawy) wskazał, że zgodzi się odstąpić swoją nieruchomość za 150.000 zł. Ostatecznie przyznane odszkodowanie wyniosło 29.000 zł, czyli kilkakrotnie mniej.

Ponadto istotne znaczenie ma dla niniejszej sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1042/11), gdzie stwierdzono, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej w sposób rażący naruszała prawo, w sytuacji gdy szacowanie wartości wywłaszczanej nieruchomości odbywało się nie za pomocą tzw. "sztywnych stawek", lecz w oparciu o subiektywne podejście do wyceny ze strony rzeczoznawcy. Tak też było w przypadku nieruchomości należącej do Z. S. Wysokość odszkodowania ustalono bowiem w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiący, że odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określa się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5- 10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. W opinii z [...] maja 1960 r. rzeczoznawca Z. R. subiektywnie przyjął, że średni koszt budowy domu jednorodzinnego na terenie P. wynosi 290.000 zł. Nie podał jednak żadnych źródeł z których tą wiedzę pozyskał.

Wydając zaskarżone decyzje, najpierw Minister Infrastruktury i Rozwoju, a następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa, pominęli aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trakcie postępowania odszkodowawczego jednoznacznie traktowane jest jako rażące naruszenie prawa. Wskazuje na to szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym w szczególności ww. wyroki wydane w ostatnim czasie przez Naczelny Sąd Administracyjny: I OSK 1549/13 z 10 marca 2015 r. I OSK 1442/13 z 23 października 2014 r. I OSK 2250/13 z 1 kwietnia 2014 r. I OSK 1981/12 z 12 marca 2014 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej zarzuty Są uznał za uzasadnione.

Tytułem przypomnienia wyjaśnić należy, iż będąca przedmiotem kontroli tutejszego Sądu decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016r. została podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), a zatem – jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kontrolowanej decyzji należy ją oceniać.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do przepisów ww. ustawy, odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości, lecz w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego użytkowany na cele uprawy rolnej (warzywniczej, sadowniczej), powinno odpowiadać pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu z ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego; przychód oblicza się według norm przeciętnego przychodu szacunkowego, przewidzianych dla celów podatku gruntowego. Odszkodowanie to nie może być jednak niższe od odszkodowania obliczonego na podstawie ust. 6. (art. 8 ust. 7 ww. ustawy).

Zdaniem skarżących, przepis ten nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo że powinien, bowiem organ oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności, w sposób nieuzasadniony uznał, że nie została spełniona przesłanka wymieniona w tym przepisie, tj. brak jest dowodów iż nieruchomość była użytkowana na cele uprawy rolnej w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania.

W ocenie Sądu zarzut ten jest zasadny. Istotnie bowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty, w postaci: wyciągu z matrykuły podatku gruntowego z [...] kwietnia 1958 r. – k. 109 akt administracyjnych, wniosku wywłaszczeniowy z [...] września 1958 r. – k. 111 akt administracyjnych, protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] listopada 1958 r. – k. 101 akt administracyjnych, w których znajdują się oświadczenia o tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt rolny. W metrykule wprost wskazuje się, iż jest to rola. W pozostałych dokumentach znajdując się oświadczenia, że grunt wykorzystywany jest rolniczo. Organ tymczasem, nie wyjaśniając podstaw swojego stanowiska uznał, że dowodów na rolnicze wykorzystywanie nieruchomości brak. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie nieważnościowe dotyczy często spraw rozstrzygniętych wiele lat temu. Stąd w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w razie braku jakiś dokumentów, należy prowadzić wnioskowanie na podstawie dokumentów zachowanych w aktach, bądź wyciągać wnioski że jakiś dokument istniał, jeżeli w innym zachowanym dokumencie jest mowa o dokumencie poszukiwanym. W konsekwencji zatem organ powinien był odnieść się do dokumentów wskazanych powyżej oraz przywołanych przez skarżących we wniosku i w skardze i ocenić czy ich treść pozwala na stwierdzenie że grunt był użytkowany rolniczo, czy też nie. Brak bowiem takiego odniesienia czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, wskazać trzeba, że skarżący formułując wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w sprawie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] stanowiącej własność Z. S. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania, podnieśli zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 22 ww. ustawy, polegający na tym, że na rozprawie nie został wysłuchany biegły, że elaborat szacunkowy został sporządzony po rozprawie, a nadto że pomimo sporządzenia nowego elaboratu w toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie wyznaczył rozprawy administracyjnej. Powyższe zarzuty – w przekonaniu składu orzekającego - nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa o braku przesłanek do uznania, że decyzja Prezydium w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest przedwczesne.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10 – LEX nr 1145613). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyrok NSA z 4 kwietnia 2012r. I OSK 2565/10 – LEX nr 1219119).

Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem – jak już była o tym mowa– w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania kontrolowanej decyzji należy ją oceniać.

Jak wynika z treści przepisu art. 21 cyt. ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W sprawie niniejszej rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] listopada 1958 roku. W rozprawie tej nie wziął udziału biegły, a nadto elaborat szacunkowy został sporządzony po przeprowadzeniu rozprawy, co stanowi naruszenie art. 21 i 22. Jednakże charakter tego naruszenia – jak z kolei wskazali skarżący powołując się na ugruntowane w orzecznictwo stanowisko – należy rozważyć w kontekście całości prowadzonego postępowania. Istotnym jest więc stwierdzenie, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

W pierwszym rzędzie Sąd zaznacza, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w zakresie ustalenia odszkodowania została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie zatem jej nieważności nie jest możliwe, bowiem brak jest przedmiotu, podlegającego badaniu w trybie nadzorczym. Tym samym nie jest właściwe badanie elaboratu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w tej decyzji. Tym samym zatem badaniu podlegać może wyłącznie ta okoliczność, czy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przez Komisję Odwoławczą do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w decyzji z dnia [...] września 1960 r., został sporządzony prawidłowo. Zauważyć w tym kontekście należy, że rzeczoznawca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - mgr inż. Z. R. sporządził w dniu [...] maja 1960 r. opinię szacunkową dla przedmiotowej nieruchomości zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Jednakże w elaboracie brak jest jakichkolwiek innych danych, które pozwoliłyby ocenić jego zgodne z wówczas obowiązującym prawem wykonanie.

W tym miejscu wskazać należy na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w szczególności brakiem wolnego rynku i szacowaniem gruntu w oparciu o jednolite i sztywne stawki, które nie podlegały negocjacjom oraz fakt związania biegłych przy sporządzaniu wycen ówczesnymi przepisami, a także fakt, że obliczenie należnego odszkodowania miało charakter działania matematycznego polegającego na przemnożeniu obowiązujących stawek przez liczbę metrów kwadratowych wywłaszczanego gruntu. Gdyby zatem elaborat sporządzony przez mgr inż. Z. R. zawierał stosowne wyliczenie, Sąd nie miałby wątpliwości, że został ona sporządzony zgodnie z prawem, a tym samym że brak rozprawy odszkodowawczej przed wydaniem rozstrzygnięcia nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Takich informacji jednak Sąd nie posiada, zaś organ tej okoliczności nie wykazał. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister będzie zatem zobowiązany tę okoliczność zbadać. Tylko ustalenie, że operat został sporządzony zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, pozwala na przyjęcie że wobec braku rozprawy nie naruszono przepisów w sposób rażący.

Co do powierzchni za jaką przyznano odszkodowania, Sąd stoi na stanowisku, że wobec braku zakwestionowania przez skarżących decyzji w zakresie wywłaszczenia, brak jest możliwości kwestionowania odszkodowania jako przyznanego za grunt o zbyt małej powierzchni. Jakkolwiek zdaniem Sądu istniejąc uzasadnione wątpliwości co do powierzchni nieruchomości jaka objęta została wywłaszczeniem, to jednak bez wzruszenia decyzji w tym zakresie, nie jest możliwe stwierdzenia że odszkodowanie przyznane za grunt o pow. 0,7790 ha rażąco naruszało prawo.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji. Organ ponownie rozpatrując sprawę, dokona wnikliwej analizy akt sprawy pod kątem łącznego spełnienia się przesłanek do zastosowania art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a swoje stanowisko poprzez wyczerpującą argumentacją. Nadto organ uwzględni uwagi dotyczące oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu przez organ odwoławczy.