Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 137/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188,151,153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 3, art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 271 ust. 1, par. 272 ust. 3, par. 232 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2398/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2017 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2398/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Przedmiotem skargi złożonej przez M. K. (dalej: strona, skarżąca) była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ) z 11 września 2017 r., którą uchylono w całości decyzję Wojewody W. z 28 maja 2015 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty M. z 25 września 2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Decyzją z 28 maja 2015 r. Wojewoda W. stwierdził na wniosek skarżącej nieważność decyzji Starosty M. z 25 września 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i A. R. pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce o numerze ewidencyjnym ... przy ul. P. w M.

Od decyzji organu wojewódzkiego H. i A. R. w ustawowym terminie wnieśli odwołanie do GINB.

GINB decyzją z 2 grudnia 2015 r. uchylił w całości decyzję Wojewody W. z 28 maja 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z 25 września 2012 r.

Na skutek skargi M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 204/16 uchylił decyzję GINB z 2 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji z 11 września 2017 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB stwierdził, że inwestorzy – H. i A. R. – złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane, wobec czego w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. wg stanu na dzień wydania badanej decyzji; dalej: Prawo budowlane). Dalej organ stwierdził, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B., D., W. oraz części obrębu M., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. z 11 grudnia 2007 r. symbolem 9.33a MW/UH, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usług handlu (§ 45 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu). Odwołując się do wskazań WSA zawartych w wyroku z 12 stycznia 2017 r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 45 ust. 5 pkt 2 lit. a i b planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem 9.33a MW/UH dopuszcza się wprowadzenie indywidualnie zaprojektowanych budynków usługowych z uwzględnieniem możliwości wyeksponowania ich elewacji (ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz rozbudowę istniejącego obiektu o funkcję usługową i mieszkalną (ust. 5 pkt 2 lit. b). Przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalno-usługowego, z funkcją usługową na parterze i z lokalami mieszkalnymi na poddaszu. W ocenie GINB kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 45 ust. 5 pkt 2 lit. a i b planu miejscowego. Sporne przedsięwzięcie, polegające na budowie (dobudowie do istniejącego budynku) budynku mieszkalno-usługowego, jakkolwiek uchybia przepisom planu miejscowego, to jednak nie może być uznane za rażąco naruszające prawo. Skoro na analizowanym terenie dopuszczalna jest rozbudowa danego budynku o część usługową i mieszkalną, to nie sposób uznać, że szczególnie negatywne skutki wywołuje dobudowa do niego budynku o tych funkcjach. Z literalnego brzmienia § 45 ust. 5 pkt 2 lit. a i b miejscowego planu wynika, że inwestor chcąc zrealizować budynek mieszkalno-usługowy, mógłby najpierw wybudować budynek usługowy, a następnie go rozbudować np. o funkcję mieszkalno-usługową. Wobec powyższego rygorystyczna interpretacja, oparta na literalnym brzmieniu § 45 ust. 5 pkt 2 lit. a i b miejscowego planu, jako nadmiernie ograniczająca prawa właściciela, w ocenie GINB nie może prowadzić do uznania, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa. Przepisy planu miejscowego nie zakazują wprost budowy budynku mieszkalno-usługowego na terenie oznaczonym symbolem 9.33a MW/UH, zaś przepis § 45 ust. 5 pkt 1 ww. planu miejscowego stanowi, że powyższy teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną oraz zabudowę usług handlu. GINB uznał, że w świetle brzmienia § 45 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego nie można stwierdzić, iż decyzja Starosty M. z 25 września 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził dalej, że § 45 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje również m.in. stosowanie dachów dwuspadowych i wielospadowych o nachyleniu połaci od 30 do 45 stopni lub dachu jednospadowego o nachyleniu od 5 do 15 stopni, maksymalną wysokość elewacji frontowej liczoną do okapu - 5,50 m oraz maksymalną dopuszczalną powierzchnię zabudowy terenu do 88% powierzchni terenu. W powyższym przepisie miejscowego planu przewidziano także ograniczenie ilości kondygnacji części rozbudowywanej do ilości kondygnacji budynku rozbudowywanego (tj. ilości kondygnacji istniejącego budynku – "2,5" kondygnacji nadziemnych) oraz nałożono obowiązek zapewnienia miejsca parkingowego dla pojazdów właścicieli w obrębie terenu. W ocenie GINB analiza projektu budowlanego wykazała, że wysokość elewacji południowo-zachodniej (liczona do okapu) wynosić będzie 4,07 m. Ponadto, projektowane przedsięwzięcie będzie miało "1,5" kondygnacji nadziemnej, a po jego realizacji łączna powierzchnia zabudowy działek nr ... i nr ... wynosić będzie 88%. W ramach spornej inwestycji zostało też zaprojektowane miejsce parkingowe. Organ zwrócił ponadto uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pozwolenie W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 października 2011 r. na przeprowadzenie przez A. R. badań archeologicznych poprzedzających realizację spornej inwestycji oraz pismo W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 czerwca 2012 r. pozytywnie opiniujące projekt budowy spornej inwestycji. Organ wskazał, że dla kwestionowanego budynku przewidziano wielospadowy dach o kącie nachylenia od 9 do 43 stopni. W ocenie GINB uchybienie w tym zakresie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie sposób zatem postrzegać go w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB powołał się dalej na art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Organ wskazał, że inwestycja zaprojektowana została w ostrej granicy z działką o nr ew. ... (na której, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, projektowana jest rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego w granicy z nieruchomością inwestycyjną) oraz z działką nr ew. ... (na której, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, znajduje się budynek mieszkalno-usługowy w granicy z działką inwestycyjną). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie inwestycyjnym dopuszczono rozbudowę istniejącego obiektu o funkcję usługową i mieszkalną, a także budowę kilku budynków usługowych w jednym ciągu. Ponadto, projektowane przedsięwzięcie przewidziane zostało w granicy z działką nr ew. ... ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi, jednakże jak wynika z załącznika graficznego do miejscowego planu obszar, na którym znajduje się działka nr ew. ..., oznaczony został jako teren ulic wewnętrznych (symbol KD/W), a co za tym idzie nie jest ona działką budowlaną. W konkluzji GINB stwierdził, że kwestionowane przedsięwzięcie nie narusza rażąco § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie GINB przedmiotowa inwestycja nie narusza również rażąco innych przepisów rozporządzenia: § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej) oraz § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej). GINB zwrócił uwagę, że powodem stwierdzenia nieważności przez wojewodę kontrolowanej decyzji starosty była jej niezgodność z przepisami rozporządzenia: § 232 ust. 4 i 5 (określającym klasę odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego w budynkach o określonych klasach pożarowych) oraz § 272 ust. 3 (stanowiącego o obowiązku realizacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku sytuowanym bezpośrednio przy granicy działki). GINB stwierdził, że organ wojewódzki oparł swoje rozstrzygnięcie o rozwiązania zawarte w weryfikowanym projekcie budowlanym, z którego wynika, iż dobudowywany budynek o klasie odporności pożarowej D posiada ściany zewnętrzne o klasie odporności ogniowej EI30, podczas gdy w myśl rozwiązań przedstawionych w tabeli zawartej w § 232 ust. 4 rozporządzenia powinny mieć one klasę odporności ogniowej REI60. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza w powyższym zakresie uwarunkowana jest oceną rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych, a więc rozwiązań w zakresie, który nie może być przedmiotem oceny ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ uznał, że skoro projekt zagospodarowania terenu, zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty M. z 25 września 2012 r., nie uchybia w stopniu kwalifikowanym przepisom techniczno-budowlanym, nie sposób stwierdzić (zwłaszcza w trybie postępowania nieważnościowego), że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa obowiązującego w dacie wydania niniejszego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że powyższą ocenę podzielił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. stwierdzając, że "w sposób nieuprawniony organ I instancji poddał kontroli zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi".

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję GINB z dnia 11 września 2017 r. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 6 i 8 k.p.a. przez niezastosowanie ich w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy i tym samym wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

2. art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz zignorowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody W. w całości, podczas gdy decyzja ta wydana została zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i powinna się ostać;

4. art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, iż decyzja Starosty M. z 25 września 2012 r., nr ... nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

5. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 45 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały nr ... Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B., D., W. oraz części obrębu M..

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach przedstawionych w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotowa sprawa rozpoznawana jest po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy w wyniku uchylenia przez WSA w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 204/16 decyzji GINB z 2 grudnia 2015 r. W tej sytuacji zastosowanie znajduje treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie.

Wobec powyższego Sąd związany był oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2017 r., w szczególności co do uznania, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało przez ustawodawcę ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki i wobec tego organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony poddał kontroli zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami budowlanymi.

Zdaniem Sądu, ta ocena nie zwalniała organu odwoławczego ze sprawdzenia czy projekt zagospodarowania działki, którego elementem jest usytuowanie budynku na działce budowlanej, spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego określone w przepisach techniczno-budowlanych. Art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie należy bowiem interpretować w sposób zbyt formalistyczny, lecz systemowo, przy uwzględnieniu pozostałych przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. II OSK 1629/15). Organ architektoniczno-budowlany powinien w szczególności wziąć pod uwagę, że art. 81 ust. 1 pkt 1 lit b i c Prawa budowlanego nakłada na niego obowiązek kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się w kwestii usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. Skoro organ budowlany w ramach sprawdzania zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki ma obowiązek wyjaśnić, czy zostały zachowane wymagania dotyczące odległości między budynkami z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym celu niezbędne jest sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem materiałów, które zostaną użyte do wykonania ścian zewnętrznych i przekrycia dachu budynku. Wymagania dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, określone w § 271–273 rozporządzenia, odwołują się bowiem m.in. do rodzaju materiałów użytych do wykonania budynku pod kątem ich odporności pożarowej. Dla ustalenia czy zaistniały warunki pozwalające na zmniejszenie lub zmuszające do zwiększenia podstawowych wymaganych odległości, określonych w § 271 ust. 1 rozporządzenia, niezbędne jest sprawdzenie przez organ budowlany jakie rozwiązania techniczne i materiałowe zawiera projekt architektoniczno-budowlany. Zdaniem Sądu, jeżeli kwestia usytuowania budynku na działce budowlanej uzależniona jest od rozwiązań zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym, to konieczną przesłanką do dokonania sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi jest zweryfikowanie także tej części projektu budowlanego, za którą zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego ponosi odpowiedzialność projektant.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy, powołując się na literalne brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uchylił się od pełnej oceny projektu zagospodarowania działki, a mianowicie w zakresie dotyczącym usytuowania budynku na działce budowlanej pod kątem spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego, z uwagi na związaną z tym konieczność sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego w odpowiedniej części, które to sprawdzenie organ uznał za niedopuszczalne. Powoduje to, iż organ nie zajął stanowiska wobec całego materiału dowodowego i nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co z kolei stanowi naruszenie podstawowych zasad prawa administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenę tę wzmacnia wynikająca z akt sprawy okoliczność, że dwa lata po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dokonał on uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej i w adnotacji na dokumentacji projektowej z 29 sierpnia 2018 r. rzeczoznawca do spraw pożarowych stwierdził, że "ściana zewnętrzna od strony południowej powinna spełniać wymagania ściany oddzielonej ppoż, tj. ściana REI60, otwory (drzwi i okna) EJ 30)".

Sąd podzielił natomiast ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu odwoławczego w części dotyczącej sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki wywiódł, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów (w postaci udzielenia pozwolenia na budowę pomimo sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego w zakresie funkcji budynku oraz kąta nachylenia dachu), nie mogą być uznane za rażąco naruszające prawo, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wydanie pozwolenia na budowę budynku o funkcji mieszkalno-usługowej na terenie, który w planie miejscowym został przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług handlu, nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wzniesienie takiego budynku nie zakłóci bowiem w sposób istotny ładu przestrzennego określonego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro dopuszcza on rozbudowę istniejącego obiektu o funkcję usługową i mieszkalną (§ 45 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały nr ... Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 11 grudnia 2007 r.). W ocenie Sądu, prawidłowa jest tym samym konstatacja organu odwoławczego, że skoro na analizowanym terenie dopuszczalna jest rozbudowa danego budynku o część usługową i mieszkalną, to nie sposób uznać, że szczególnie negatywne skutki wywołuje dobudowa do niego budynku o tych funkcjach. Do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej. Stwierdzenie nieważności z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W wytycznych Sąd Wojewódzki stwierdził, że GINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ustalić czy projekt zagospodarowania działki spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego i w związku z tym ponownie ocenić jego zgodność pod tym kątem z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 271–273 rozporządzenia. Ponadto Sąd wskazał, że organ będzie miał na względzie obowiązek rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również rozwiązań technicznych i materiałowych zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym, w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki, w tym usytuowania budynku na działce budowlanej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ naruszył normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym zebrał i rozpatrzył właściwie materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy,

2. art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie w skarżonym wyroku odmiennej oceny prawnej, niż oceny wyrażonej w niniejszej w sprawie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. (sygn. VIl SA/Wa 204/16) dotyczącej zgodności spornej inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

3. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z § 271 ust 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) przez błędne przyjęcie, że przed wydaniem pozwolenia na budowę kontroli organu administracji podlega projekt architektoniczno-budowlany, podczas gdy przed wydaniem pozwolenia na budowę kontroli nie podlega projekt architektoniczno-budowlany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 6 września 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym ze względu na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem trafny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zgodzić się należało z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki nie określił prawidłowo zakresu związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 204/16, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że przedmiotem wcześniejszej kontroli sądowej była decyzja GINB z 2 grudnia 2015 r., którą uchylona została decyzja Wojewody W. z dnia 28 maja 2015 r. stwierdzająca nieważność decyzji z 25 września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego.

Wymienioną decyzją z 2 grudnia 2015 r. organ odwoławczy orzekł jednocześnie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, nie zgadzając się z oceną Wojewody co do wystąpienia wady kwalifikowanej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, nie dopatrzył się niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz zakwestionował m.in. ocenę co do rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego oraz § 272 ust. 3 i § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.). Mianowicie w uzasadnieniu decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił szeroką argumentację, wykazując z jakich przyczyn organ pierwszej instancji nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z powołaniem na niezgodność projektu budowlanego z § 232 ust. 4 i 5 oraz § 272 ust. 3 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Przede wszystkim organ odwoławczy zaznaczył, że spełnienie wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikającej z powołanych przepisów było uwarunkowane rozwiązaniami konstrukcyjno-materiałowymi, a więc rozwiązaniami, które nie mogły być przedmiotem oceny ze strony organu architektoniczno-budowlanego. Tego rodzaju rozwiązania nie są bowiem elementem projektu zagospodarowania terenu, lecz projektu architektoniczno-budowlanego, który nie podlega sprawdzeniu przez organ lecz przez projektanta, stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dokumentacja projektowa zawiera oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) oraz zwrócił uwagę na regulację § 271 ust. 7 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w kontekście ustalenia, że przy budynku zlokalizowany jest hydrant o wydajności 10 l/s, sporny zaś obiekt został zaprojektowany w odległości powyżej 6 m od budynku usytuowanego na działce nr ew. 1614. Organ odwoławczy odnotował również, że w aktach organu wojewódzkiego znajduje się egzemplarz projektu zagospodarowania terenu pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych.

W konkluzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając powyższą decyzję wyrokiem z 12 stycznia 2017 r., zaakceptował stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym badania zgodności projektu budowlanego z wymogami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, w szczególności powtórzył za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że sprawdzenie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zostało ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki, akcentując odpowiedzialność projektanta, którego obowiązkiem jest sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 20 Prawa budowlanego).

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przyczyną uchylenia wymienionej decyzji było stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. w związku z nieprzedstawieniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z § 45 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały Rady Miejskiej z 11 grudnia 2007 r. nr .... Według wytycznych Sądu Wojewódzkiego zawartych w wyroku: "Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przedstawienie jednoznacznego stanowiska, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., czy weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z treścią § 45 ust. 4 pkt 2 lit. b cyt. planu".

Niewątpliwie w świetle powyższego wskazania, dokonanego przez Sąd Wojewódzki w wyroku VII SA/Wa 204/16, organ odwoławczy miał podstawę aby przyjąć, że jego ocena w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego została zaakceptowana, a zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie miał obowiązku badać na nowo kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zwłaszcza w przedmiocie wymogów ochrony przeciwpożarowej.

Dlatego nie można było zaakceptować stanowiska wyrażonego przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym organ odwoławczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie był zwolniony ze sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania działki, którego elementem jest usytuowanie budynku na działce budowlanej, spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego określone w przepisach techniczno-budowlanych. Wprawdzie Sąd Wojewódzki przedstawił w zaskarżonym wyroku trafną analizę co do interpretacji art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 271–273 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., to jednak nie mogła ona podważyć wcześniejszej oceny zawartej w wyroku z 12 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 204/16.

W rezultacie należało zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. podjął rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji gdy organ ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy kierował się wiążącymi wytycznymi zawartymi w pierwszym wyroku.

Podkreślić należy, że decyzja z 11 września 2017 r. poprzedzona została wyczerpującą analizą prawną i faktyczną w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowa argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji uzasadniała konkluzję, że kontrolowana decyzja z 25 września 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co słusznie zaakceptował Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Z tych wszystkich względów akceptacji podlegała ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty M. z 25 września 2012 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego-usługowego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji warunkowało odmowę stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy – kierując się właściwym rozumieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wyjaśnił prawidłowo, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiły takie wadliwości decyzji, które można by było zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a stwierdzone uchybienia nie wywołują skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Wobec powyższego zgodzić się należało z wnioskowaniem organu odwoławczego, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym skarga powinna być oddalona, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w zw. z art. 188 p.p.s.a. Uwzględnienie zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.