Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 122/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na konserwacji istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z oświetleniem i montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem na istniejącej konstrukcji reklamy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] – na podstawie art.138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. Sp.k., Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, nazwanych: "konserwacja istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z istniejącym oświetleniem. Montaż reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r." na budynku przy pl. J. nr [...] (działka nr 26/5 AM 6, obręb S.) we W..

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu 9 maja 2012 r. do kancelarii Urzędu Miejskiego W. wpłynęło zgłoszenie "[...] Sp. z o.o." Sp.k., reprezentowanej przez S. P., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych opisanych jako: "konserwacja istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z istniejącym oświetleniem. Montaż reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r." na budynku przy pl. J. nr [...] (działka nr 26/5 AM 6, obręb S.) we W.. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisane przez pełnomocnika, pełnomocnictwo udzielone S. P., potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od przedmiotowego pełnomocnictwa, aktualny odpis z Rejestru Przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, kopię decyzji w sprawie nadania numeru identyfikacji podatkowej, kserokopię decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. D. S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej montaż reklamy w postaci siatki winylowej na trzech ścianach budynku przy pl. M. nr [...] we W., wizualizację do zgłoszenia z dnia 16 marca 2012 r. oraz szkic sytuacyjny.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, że podczas przeprowadzonej w dniu 15 maja 2012 r. wizji lokalnej stwierdzono, że na trzech elewacjach budynku przy pl. J. nr [...] wiszą już siatki winylowe z nadrukiem reklamowym sieci telefonii komórkowej "[...]". Organ uznał, iż jest to naruszenie przepisu art.30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego zgłoszenia dokonuje się w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia planowanych robót budowlanych. Ponadto organ wskazał na uchybienia we wniosku.

Wskazaną decyzję Prezydenta W. pierwszy raz awizowano 24 maja 2012 r. pozostawiając zawiadomienie w skrzynce pocztowej adresata. Przesyłkę wydano adresatowi w dniu 8 czerwca 2012 r., tj. w piętnastym dniu od daty pierwszego awizowania tej przesyłki. Odwołanie do Wojewody D. nadano w urzędzie pocztowym w W. 19 czerwca 2012 r. tj. w jedenastym dniu od daty odbioru przesyłki. Zatem został zachowany czternastodniowy termin ustawowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja została zrealizowana przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia oraz poprzez błędne przyjęcie, iż zakres prac objętych wnioskiem wymaga pozwolenia na budowę mimo, iż dotyczy on jedynie konserwacji istniejącej konstrukcji i oświetlenia oraz montażu prześwitującej siatki reklamowej, a nie, jak przyjął organ, doprowadzenia instalacji elektrycznej; b) niezastosowanie przepisów art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw mimo braków zgłoszenia, do uzupełnienia których inwestor nie został zobowiązany przez organ; c) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Następnie organ II instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego postanowił przeprowadzić, na podstawie art. 136 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie uzupełniające. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w następującym zakresie: 1) przedłożenie poprawnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisanego przez osobę uprawnioną, 2) przedstawienie dokładnego opisu planowanych prac, ewentualnie uzupełniających szkiców i rysunków, pozwalających ustalić zakres planowanych robót budowlanych, 3) udzielenia wyjaśnień, dotyczących reklamy, której istnienie stwierdzono w dniu 15 maja 2012 r.

Pismem z dnia 11 września 2012 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie tłumacząc, iż przez pomyłkę do zgłoszenia dołączono niepełne pełnomocnictwo dla S. P.. Dołączono dane techniczne, w tym o odporności pożarowej użytego produktu, oraz szkice i rysunki (niepełne, "ucięte" przy kserowaniu). W piśmie podtrzymano stanowisko, że inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 9 maja 2012 r. nie została zrealizowana przez spółkę. Równocześnie nie udzielono żadnych wyjaśnień dotyczących obiektu, którego istnienie zostało stwierdzone przez pracownika organu pierwszej instancji w dniu 15 maja 2012 r.

Rozpatrując ponownie sprawę wojewoda stwierdził, że zgłoszenie wpłynęło do organu właściwego w dniu 9 maja 2012 r. Decyzję o sprzeciwie wydano adresatowi w dniu 8 czerwca 2012 r., tj. w trzydziestym dniu od dnia złożenia zgłoszenia. Należy zatem uznać, że organ pierwszej instancji dotrzymał terminu ustawowego do wyrażenia sprzeciwu.

Decyzję o sprzeciwie organ uzasadnił naruszeniem przez inwestora przepisu art.30 ust 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego zgłoszenia dokonuje się w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia planowanych robót budowlanych. W dniu 15 maja 2012 r. pracownik organu prowadzący sprawę dokonał wizji lokalnej i stwierdził, że na budynku przy pl. J. nr [...] wiszą już siatki winylowe z nadrukiem reklamowym sieci telefonii komórkowej "[...]" i doprowadzono do nich instalację elektryczną. Doprowadzenie instalacji elektrycznej nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda stwierdził, że rozpatrując sprawę należy zwrócić uwagę, iż zgłoszenie dotyczyło jedynie montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej. Zamierzenie takie jest niezgodne zobowiązującym planem miejscowym, co stanowi podstawę prawną do zgłoszenia sprzeciwu, wymienioną w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Obszar inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac M. we W., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...]. Zgodnie z § 7 tekstu planu cały obszar, objęty przedmiotowym planem, znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której narzucono rygory w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych. Budynek nr [...]przy pl. J. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U8. Zgodnie z §18 ust. 2 pkt 8 i 9 tekstu planu od strony pl. J. , ul. L. i ogólnodostępnej strefy reprezentacyjnej należy wyeksponować obiekty; plan nakłada także szczególne wymagania architektoniczne dla tych obiektów. Zgodne z § 2 pkt 12 i pkt 16 tekstu planu szczególne wymagania architektoniczne należy rozumieć jako wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12), zaś wyeksponowanie obiektu - wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. Zgodnie z §7 tekstu planu cały obszar objęty planem położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania, istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Stosownie zaś do przepisu §9 ust. 2 pkt 1 tekstu planu na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnodostępnych.

W ocenie organu odwoławczego należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą budynków jako całości (tzn. plan nie zawiera ustaleń dotyczących wnętrza budynku - np. liczby i miejsca usytuowania klatek schodowych), określając ich formę. Na formę tę składa się zarówno forma geometryczna, tzn. kształt i wymiary, jak i faktura, tekstura i kolorystyka zewnętrznych powierzchni, tworzących bryłę budynku. Na powstanie lub utrzymanie ładu urbanistycznego wpływają zatem nie tylko bryły budynków - czyli formy geometryczne, ale także pozostałe cechy formalne tych brył, uwidocznione na elewacjach. "Opakowanie" budynku siatką winylową zmienia wygląd zewnętrzny tego budynku. Nie jest w tym wypadku istotne, że wygląd ścian zewnętrznych nie zostanie zmieniony. Zostaną one ukryte, a więc nie będą stanowić już o wyglądzie budynku. Wynika z powyższego, że planowane przedsięwzięcie polega na zmianie trzech elewacji budynku nr [...] przy pl. J., a zmiana ta nie spełni wymogów obowiązującego planu miejscowego w zakresie kształtowania placu J. jako reprezentacyjnego wnętrza urbanistycznego W..

Uwzględniając powyższe zapisy planu i charakter planowanej inwestycji, tj. zainstalowanie siatki winylowej na trzech ścianach z nadrukiem graficznym, stwierdzono, że spowoduje to faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony placu J., a nie wyeksponowanie elewacji tego budynku, a kolorowy nadruk nie będzie służył podniesieniu ich poziomu estetycznego. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje zmianę formy zewnętrznej budynku, na którą składają się: gabaryty, kolorystyka, detal architektoniczny, faktura i tekstura elewacji. Dodano, że stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w orzeczeniu sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 r., nieprawomocny, sygn.akt II SA/Wr 577/12) który zapadł w odniesieniu do takiej samej inwestycji, zlokalizowanej na tym samym budynku.

Wojewoda wskazał, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 stanowi wystarczającą, samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanej inwestycji. W tej sytuacji odstąpiono od weryfikacji ustaleń organu pierwszej instancji, dotyczących przedwczesnego zamontowania siatki winylowej z reklamą na budynku przy pl. J. nr [...]. Z analogicznych powodów odstąpiono od weryfikacji ustaleń, dotyczących instalacji elektrycznej. Stwierdzono, że planowane zamierzenie budowlane nazwane: "konserwacją istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z istniejącym oświetleniem. Montaż reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r. na budynku przy pl. J.nr [...]" jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, wobec czego zasadne było wyrażenie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania takich robót. Wniesienie sprzeciwu przez organ odwoławczy w oparciu o art. 30 ust .6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. inny przepis, niż wskazany przez organ pierwszej instancji, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1418/09 oraz z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1705/09). Podniesiono jeszcze, że pozostałe zarzuty skarżącej dotyczą naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 6, art. .7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji w odwołaniu nie wskazano żadnych okoliczności potwierdzających te zarzuty (faktów lub dokumentów, których organ nie wziął pod uwagę), wobec powyższego odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów nie jest możliwe.

Nie godząc się z tak sformułowanym rozstrzygnięciem Wojewody D., spółka A. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji doręczonej pełnomocnikowi skarżącego w dniu 19 grudnia 2012 r. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, że montaż reklamy w postaci prześwitującej siatki z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta W. jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac M. we W., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] roku. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane tj. przepisu art. 30 ust. 2 i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, mimo braków zgłoszenia, do uzupełnienia, których Inwestor nie został zobowiązany przez organ. Podniesiono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istoty wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w innym zakresie, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji, a także naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 , art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i nienależyte uzasadnienie decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie przez sąd zasadności uchylenia w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi decyzji pierwszoinstancyjnej; nadto zawnioskowano o zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że skarżący w zakreślonym prawem terminie wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta W. do Wojewody D.. Wskazano, że również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie odpowiada prawu. Podniesiono, iż przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót w niniejszej sprawie. Organ I instancji wydał decyzję wnoszącą sprzeciw do robót niewymagających pozwolenia na budowę na skutek błędnego przyjęcia, że inwestycja została zrealizowana przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia oraz że zakres prac objętych wnioskiem wymaga pozwolenia na budowę, mimo że dotyczy on jedynie konserwacji istniejącej konstrukcji i oświetlenia oraz montażu prześwitującej siatki reklamowej, a nie jak przyjął organ I instancji - rzekomego doprowadzenia instalacji elektrycznej. Zdaniem skarżącego organ I instancji naruszył również obowiązek wynikający z przepisu art. 30 ust. 2 zdanie trzecie, zgodnie z którym, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów. Przypomniano, że w odwołaniu od decyzji skarżący stanowczo podkreślił, że inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 9 maja 2012 r. nie została przez Spółkę zrealizowana. Skarżący podniósł również, że organ I instancji, skoro powziął wątpliwości w przedmiocie zgłoszenia z dnia 9 maja 2012 r., powinien zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. zasadą czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w sprawie. W ocenie skarżącego organ II instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych zarzutów, zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że główną podstawą wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji stanowią przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac M. we W..

W ocenie skarżącego decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została oparta na innych okolicznościach taktycznych, niż te, które stanowiły przyczynę do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw przez organ I instancji. Tym samym, organ II instancji formalnie zaaprobował kierunek rozstrzygnięcia o zasadności organu I instancji przy jednoczesnym określeniu, że podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowić mają relewantne okoliczności faktyczne, co do których strona po wniesieniu odwołania nie wypowiedziała się, albowiem nie została poinformowana przez organ odwoławczy, że budzą one wątpliwości. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Bk 465/09). W przedmiotowej sprawie organ II instancji, zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, doprowadził do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, co skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem, z przepisu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wynika, że każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji polega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Tym samym, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjne) decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi, organ odwoławczy zmienił przedmiot sprawy, bowiem orzekł w zakresie innym niż uczyniono to w pierwszej instancji. Organ II instancji orzekł zatem w innym, szerszym zakresie, niż uczynił to organ I instancji. Tym samym, tego typu rozstrzygnięcie należy uznać za wadliwe, bowiem poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, godzi ono w podstawowe prawa i obowiązki strony. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie wojewoda co najwyżej powinien na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić decyzję prezydenta miasta i wskazać temu ostatniemu właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie, a nie opierać swoją decyzję na innych przepisach prawa niż zastosowane prze organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego należy podkreślić, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 roku (sygn. akt II OSK 530/10), postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, przy czym to podmiot wnoszący odwołanie określa jego zakres. Podmiotem, który wniósł odwołanie w niniejszej sprawie jest skarżąca spółka, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do podania przez organ odwoławczy kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i rozpatrzenia sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Czyniąc to, organ II instancji działał ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania. W przedmiotowej sprawie skarżący jednoznacznie określił swoje żądanie, wskazując, jakie punkty decyzji prezydenta miasta stanowią przedmiot zaskarżenia. Tymczasem organ II instancji nie dość, że w ogóle nie odniósł się do punktów stanowiących przedmiot zaskarżenia decyzji organu I instancji określonych przez skarżącego, to dodatkowo, podał inny przepis prawny od wskazanego przez organ II instancji, w oparciu o który wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Tymczasem w wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 roku (sygn. akt I SA/Lu 21/98), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w przepisie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ II instancji powinien wskazać, które z faktów uznał za udowodnione, powinien również wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyny, dla których nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. W niniejszej sprawie organ II instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do podstawowych zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego. Okoliczności wskazane przez skarżącego wymagały dokonania przez organ odwoławczy własnej oceny i przedstawienia umotywowanego stanowiska w tym zakresie wraz z jego szczegółowym wyjaśnieniem. Zarzuty postawione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji wymagały również rozważenia poprzez odniesienie ich do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazania powodów takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2009 roku, sygn. akt II SA/Wr 154/09).

W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że zwrot użyty w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 898/08). W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji zupełnie nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu II instancji, bowiem z uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wynika, aby doszedł on do wniosku identycznego z wnioskiem organu pierwszoinstancyjnego.

Następnie podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, iż organ II instancji nie naruszył przepisów postępowania, czemu skarżący całkowicie zaprzecza, powoływanie się przez organ II instancji na przepisy uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. określającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który to ma stanowić rzekomą przeszkodę dla konserwacji istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z oświetleniem oraz montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta W. w dniu [...] roku, jest całkowicie nieuprawnione. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z dnia 19 marca 2003 r. ze zm.), do zabezpieczeń stanowisk pracy na wysokości, przed upadkiem z wysokości należy stosować środki ochrony zbiorowej, w szczególności balustrady, o których mowa w § 15 ust. 2, siatki ochronne i siatki bezpieczeństwa. Oznacza to, że ustawodawca nakłada na podmiot zgłaszający zamiar wykonania robót budowlanych obowiązek zainstalowania siatek, których celem jest zabezpieczenie robót budowlanych. Żaden z przepisów powołanego przez organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zakazuje ochrony elewacji siatką zabezpieczającą. Takiego zakazu nie formułuje również przytoczone powyżej rozporządzenie. Pomimo to, organ w żaden sposób nie odniósł się do charakteru zgłoszonej inwestycji, tj. nie ustalił, że podstawową funkcją siatki zabezpieczającej nie jest funkcja reklamowa, ale funkcja ochronna. Głównym przeznaczeniem rusztowania i siatki ochronnej jest prawidłowe i bezpieczne przeprowadzenie robót budowlanych na budynku. Prowadzenie robót budowlanych bez uprzedniego zamontowania siatki zabezpieczającej jest niedopuszczalne, dlatego też należy ją traktować jako element zabezpieczający przy wykonywaniu prac na wysokościach. Nie ma przy tym znaczenia, czy na siatce znajdują się jakiekolwiek informacje o charakterze reklamowym.

Zdaniem skarżącego organ, jeśli powziął wątpliwość co do charakteru siatki ochronnej, powinien, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wezwać skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia celem wyjaśnienia powziętych niejasności. Brak wezwania inwestora do uzupełnienia braków w zgłoszeniu, narusza zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego, wyrażoną w przepisie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując powyższe zarzuty, zauważono, że działanie organu w niniejszej sprawie nie realizuje jednej z naczelnych zasad postępowania tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, która to nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, iż powinny one podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na funkcję ochronną siatki, której dotyczyło zgłoszenie, organ powinien wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, celem ustalenia czy tego typu inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza powołanym brakiem wyjaśnienia okoliczności zrealizowania inwestycji, organ nie ustalił również zakresu prac objętych zgłoszeniem, przyjmując arbitralnie, iż obejmują one prace związane z budową czy też przebudową instalacji elektrycznej, mimo iż już z samej treści zgłoszenia wynika, iż dotyczy ono jedynie montażu siatki zabezpieczającej. Nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, organ złamał tym samym zasadę praworządności. Ponadto, skarżący stwierdził, że działanie organu w przedmiotowej sprawie nie było prowadzone w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów, zawartych w skardze, organ wskazał, iż w zaskarżonej decyzji dokładnie zanalizowano kwestię niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem miejscowym. Stwierdzona przez organy (pierwszej i drugiej instancji) niezgodność zobowiązującym planem miejscowym stanowi samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanej inwestycji wymienioną w art. 30 ust. 6 pkt 2.

Nie może być także skutecznie podniesiony zarzut niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Skarżąca pominęła fakt wydania przez organ odwoławczy postanowienia Nr [...] z dnia [...] r., którym nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Organ zatem przeprowadził postępowanie uzupełniające w zakresie wymaganym ustawą. Pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnej, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i nienależyte uzasadnienie decyzji, również zdaniem organu odwoławczego, nie znajdują potwierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie miała uzasadnionych podstaw.

Wyjaśnienie motywów wydanego wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania opisanych robót budowlanych. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem szczególne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości, ze względu na niedopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Dalej powiedzieć trzeba, że zawiadomienie jest alternatywną formą załatwienia sprawy, która z natury swej musi być wszczęta na żądanie strony (wniosek). Zgłoszenie zamiaru budowy czy zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi, zaliczane jest do czynności materialno-technicznych (czynności faktyczno-prawne), bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym zdarzeniem, któremu ustawa przypisuje określone skutki prawne, podobne bądź identyczne jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wniesienie sprzeciwu przez organ od dokonanego zgłoszenia, stanowi punkt zwrotny w tym postępowaniu z uwagi na to, że tak wydana decyzja jest pierwszym indywidualnym aktem władczym w sprawie, który podlega zaskarżeniu zgodnie z przepisami k.p.a., co inicjuje nowy etap tego postępowania.

W tym stanie rzeczy należało podzielić pogląd wyrażany już w orzecznictwie sądowym, że dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie mają do tego postępowania w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu, co wynika ze specyfiki tego postępowania. Postępowanie w sprawie zgłoszenia nie jest prowadzone na wniosek inwestora ani też z urzędu, lecz w wyniku dokonanej przez inwestora czynności wywołującej skutki procesowe (wszczęcie postępowania w sprawie zgłoszenia). Zgłoszenie jest czynnością o znaczeniu materialnoprawnym, która jest traktowana tak jak żądanie wszczęcia postępowania, jednakże niewątpliwie nie stanowi ono żądania wszczęcia tego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w dniu 9 maja 2012 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych nazwanych: "konserwacja istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z istniejącym oświetleniem. Montaż reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r." na budynku przy pl. J. nr [...] (działka nr 26/5 AM 6, obręb S.) we W.. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Zdaniem sądu przywołane przepisy służą do wyprowadzenia normy prawnej, według której roboty budowlane polegające na montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym należało – jak to zrobił organ II instancji – zaliczyć do robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzenia reklamowego", co w myśl powyższych przepisów wymagało zgłoszenia. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowanego, który stał się podstawą wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Sąd doszedł do przekonania, że wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez spółkę było prawidłowe, bowiem roboty te naruszają przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac M. we W. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...]). Przy czym za okoliczność powszechnie znaną na gruncie niniejszej sprawy sąd uznał fakt, że obecny pl. J. we W to dawny pl. M., o którym mowa w miejscowym planie. Zgodnie z przepisem § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 planu na terenie objętym symbolem U8, na którym znajduje się budynek nr [...] przy pl. J., obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania budynków i budowli: wyeksponowanie obiektów od strony pl. J., ulic L. i P. oraz ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 8); szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów i ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 9). Zgodnie zaś z § 2 pkt 12 i 16 planu szczególne wymagania architektoniczne oznacza wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12), zaś wyeksponowanie obiektu - wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. Ponadto zgodnie z § 7 planu cały obszar objęty planem obejmuje się strefą ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania, istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Stosownie zaś do przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 planu na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnie dostępnych.

Analiza przytoczonych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście cech projektowanych robót , tj. zainstalowania siatki winylowej na trzech ścianach budynku z nadrukiem graficznym, prowadzi do wniosku, że wykonanie zamierzonych prac spowoduje faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony pl. J., a nie jego wyeksponowanie. Ponadto nadruk reklamowy z pewnością nie będzie służył podniesieniu poziomu estetycznego elewacji budynku przy pl. J. nr [...]. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje całkowite zniekształcenie formy zewnętrznej budynku, tj. jego gabarytów, kolorystyki, detali architektonicznych, faktury i tekstury elewacji. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że podjęcie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych, jako naruszające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było prawidłowe. Stąd też rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych było zgodne z prawem. W szczególności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kontynuując powyższe rozważania trzeba jeszcze zauważyć, że nie jest trafny pogląd strony skarżącej, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, ponieważ montaż konstrukcji reklamowej na omawianym budynku został "zalegalizowany" przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] r. Trzeba bowiem zauważyć, że przywoływany już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...]) wszedł w życie z dniem [...] r. i od tego momentu stał się wiążącym aktem prawa miejscowego, który wyznacza zakres ładu przestrzennego na odnośnym terenie. Ewentualne decyzje administracyjne wydane przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez wpływu na ocenę zgodności aktualnie planowanej inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. jest niezasadny. Zarówno przecież organ pierwszej, jak i drugiej instancji rozpatrzyły tę samą sprawę, wnosząc sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. Okoliczność, że organ II instancji inaczej uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, nie oznacza – wbrew gołosłownym argumentom autora skargi – że organ ten orzekał w innym przedmiocie. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota bowiem dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Oczywiście zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ograniczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że organ II instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym musi być zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Zdaniem sądu w powyższym zakresie nie doszło do nieprawidłowości. Powyższe prowadzi zaś do konkluzji, że postępowanie prowadzone przed organem odwoławczym było jak najbardziej prawidłowe i zgodne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Brak było zdaniem sądu okoliczności, które organ miałby w większym stopniu – niż to uczynił – badać i wyjaśniać. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. należało uznać także za nieuzasadniony.

Również nie doszło do naruszenia powołanego w skardze przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. Nr 47, poz. 401) nakłada obowiązek zabezpieczenia stanowisk pracy na wysokości, przed upadkiem z wysokości, poprzez stosowanie środków ochrony zbiorowej, w szczególności balustrady, siatki ochronne i siatki bezpieczeństwa. Sąd nie kwestionuje obowiązku zainstalowania siatki zabezpieczającej, gdy roboty budowlane są prowadzone na wysokościach, jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było wyjaśnienie funkcji siatki. Po pierwsze w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że strona skarżąca wykonuje roboty budowalne, z którymi związana jest (bądź była) konieczność zainstalowania siatki zabezpieczającej. A po drugie istotą sporu w niniejszej sprawie jest – omówione już – naruszenie przez planowany montaż urządzenia reklamowego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na marginesie sąd rozpoznający skargę zwraca uwagę, że wydaje się niezrozumiała postawa strony skarżącej, która inicjuje liczne postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, które mają zazwyczaj ten sam przedmiot (siatki winylowe i inne), mimo że organy i sąd administracyjny wskazywały już niejednokrotnie, jaka jest kwalifikacja projektowanych prac związanych z urządzeniami reklamowymi na określonych terenach. Trudno rozstrzygnąć, czy taka postawa strony skarżącej wynika z ignorowania rozstrzygnięć sądu administracyjnego i organów administracji publicznej, czy też z innych przyczyn, jednak wskazane byłoby – w ocenie sądu – rozważenie, czy z punktu widzenia skarżącej spółki nie byłoby możliwe prowadzenie procesów inwestycyjnych w sposób odpowiadający przepisom z zakresu zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.