Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 995/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. umorzono postępowanie w sprawie przyznania M. R. pomocy finansowej w formie zasiłku na leki w [...] r.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) podstawą decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy finansowej jest rodzinny wywiad środowiskowy. Skoro zatem strona nie wyraziła zgody na jego przeprowadzenie, to jej wniosek należy pozostawić bez rozpoznania.

Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu złożenia wniosku o zasiłek celowy na leki, tj. dnia [...] r. nie było możliwości ustalenia terminu wywiadu środowiskowego. W dniu [...] r. wysłano do M. R. pismo w sprawie stawienia się strony w DDPS przy ul. [...] celem ustalenia terminu tej czynności, po czym w dniu [...] r. ustalono z zainteresowanym osobiście termin wywiadu środowiskowego na [...] r. W dniu [...] r. M. R. zwrócił się pisemnie o przesunięcie terminu wywiadu. Prośbę tą uwzględniono, a w związku z upływającym okresem 30 dni od daty złożenia wniosku przedłużono termin załatwienia sprawy do czasu otrzymania przez stronę odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Ostatecznie termin wywiadu środowiskowego ustalono z M. R. na dzień [...] r. i w tym dniu strona nie wpuściła pracowników socjalnych do swojego mieszkania. W tym stanie rzeczy niemożliwym stało się ustalenie sytuacji osobistej rodzinnej, dochodowej i majątkowej zainteresowanego ubiegającego się o świadczenie finansowe z pomocy społecznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. wskazał, że w dniu [...] r. pracownik socjalny MOPS w Z. M. B. odmówił wejścia do mieszkania strony w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Na okoliczność tę strona złożyła skargę z dnia [...] r., a w odpowiedzi na nią nie zarzucono stronie, że nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. M, R, zaakcentował także, iż wiążący w sprawie jest fakt, że został on przydzielony do pracownika socjalnego M, B,, a odmowa przyznania świadczenia jest, zważywszy na sytuację zdrowotną strony, krzywdząca.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. [...] utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy, wskazując na wstępie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. R. z dnia [...] r., w którym zwrócił się on o zwrot za leki, których zakup udokumentował rachunkami nr [...] i nr [...] na kwotę ok. [...] zł. Dalej organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zainteresowany w dniu [...] r., w siedzibie organu I instancji, częściowo wypełnił wywiad środowiskowy. W dniu [...] r. zainteresowany złożył skargę na pracownika MOPR w Z., który odmówił wpisania w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, że "zadłużenie powstało z wyłącznej winy MOPR w Z.". Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej przez pracownika socjalnego w dniu [...] r. wynika, że zainteresowany zażądał wpisania w kwestionariuszu adnotacji o tym, że zaległości czynszowe powstały z winy MOPR w Z. pod groźbą przerwania dalszych czynności, których wkrótce zaprzestano, gdyż zainteresowany upierał się przy swoim. Poinformowano przy tym stronę, że wypełnienie kwestionariusza i wyznaczenie daty przeprowadzenia wywiadu jest niezbędnym warunkiem ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. W dniu [...] r. organ I instancji wezwał stronę do stawienia się w MOPR w celu ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, na skutek czego w dniu [...] r. ustalono osobiście z klientem datę tej czynności na dzień [...] r. W dniu [...] r. strona poprosiła o przesunięcie terminu wywiadu do czasu rozpatrzenia skargi, którą tą prośbę uwzględniono i ustalono z zainteresowanym termin wywiadu na dzień [...] r. godz. [...]. Ze sporządzonej w dniu [...] r. przez M. B. i A. C. notatki służbowej wynika, że zainteresowany w dniu [...] r. nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w obecności drugiego pracownika socjalnego, podniesionym głosem zaprotestował przeciwko udziałowi w czynnościach drugiej osoby i nie wpuścił pracowników socjalnych do mieszkania.

W dniu [...] r M. R. złożył skargę na pracownika socjalnego, w której podkreślił, że pracownik ten nie chciał jednoosobowo przeprowadzić wywiadu. Oświadczył także, że w każdym czasie wpuści do mieszkania tylko jednego pracownika i to tego, który został mu przydzielony.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przywołało treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W kontekście powołanego przepisu, a także art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ odwoławczy stwierdził, że odmowa zgody zainteresowanego na przeprowadzenie w jego mieszkaniu wywiadu środowiskowego (okoliczność bezsporna) nakazuje umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie. Organ II instancji podkreślił także, iż stawianie przez stronę warunków i przyzwolenie na wejście do mieszkania tylko jednego pracownika socjalnego jest niedopuszczalne i nieuzasadnione, a każdy pracownik socjalny zatrudniony w MOPR w Z. jest uprawniony do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby, która złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. R. podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu i podniósł zarzut przeciwko pracownikowi socjalnemu M. B., wskazując, że bezpodstawnie odmówił on przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w mieszkaniu strony.

Skarżący wyjaśnił, iż został z urzędu przydzielony do pracownika socjalnego M. B., o czym został poinformowany przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy nie jest zatem zobowiązany wpuszczać do swojego mieszkania osobę towarzyszącą M. B., która nie jest związana ze sprawą. Strona podkreśliła, że w dniu [...] r. o godz. [...] M. B. – osoba, na której ciążył prawny obowiązek przeprowadzenia stosownych czynności - nie podając konkretnych przyczyn, odmówił wejścia do mieszkania strony i przeprowadzenia wywiadu, co potwierdza jednoznacznie notatka służbowa sporządzona przez tego pracownika i przybyłą wraz z nim A. C..

Odnosząc się do zawartych w decyzjach organów obu instancji twierdzeń dotyczących braku współpracy skarżącego z pracownikami socjalnymi M. R. podkreślił, że w sytuacji, gdy wyraźnie przyzwolił na przeprowadzenie czynności przez M. B. decyzja o odmowie przyznania mu wnioskowanego świadczenia stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa.

Skarżący wyjaśnił także, iż jest osobą o [...] stopniu niepełnosprawności (co udokumentował załączonym do skargi orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] r., wydanym z uwagi na stan zdrowia zainteresowanego bez udziału strony) i wymaga okresowej opieki osoby drugiej. Strona od 10 lat jest bezrobotna i dysponuje miesięcznie kwotą [...] zł netto.

W konkluzji skargi skarżący wskazał, że wobec jego stanu zdrowia, niepełnosprawności, bezrobocia i braku środków do życia, nastąpiło złamanie prawa – Konstytucji RP i ustaw przez pracownika socjalnego M. B., który nie tylko nie wypełnił sowich obowiązków, ale także nie wyjaśnił przyczyn takiego stanu rzeczy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych.

Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego

w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem M. R. który w dniu [...] r. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków, udokumentowany fakturą VAT nr [...] z dnia [...] r. na kwotę [...] zł oraz fakturą VAT z dnia [...] r. na kwotę [...] zł. Organ I instancji podjął działania wynikające z art.106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wspomniany wywiad jest określoną przez ustawodawcę zasadniczą formą ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej, a szczegółowe zasady jego przeprowadzania określa art. 107 ustawy o pomocy społecznej oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672), zwane dalej rozporządzeniem. Wskazane normy prawne stanowią m.in., że czynności, które składają się na wywiad przeprowadza pracownik socjalny (okazując - zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - stosowną legitymację) w miejscu zamieszkania osoby zainteresowanej (art. 107 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że skarżący pozostaje pod stałą opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., a zatem przypuszczać należy, że konieczna była aktualizacja wywiadu środowiskowego, o której mowa w art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniany przepis zastrzega bowiem, iż w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Aktualizacja ta, odnośnie osób korzystających ze stałych form pomocy, musi być dokonywana nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych.

Abstrahując od opisanych powyżej zasad przeprowadzania wywiadu środowiskowego, do której to czynności uprawniony jest każdy pracownik socjalny wskazać należy, iż ocena czy zachowanie M. R. wypełnia znamiona odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej byłaby przedwczesna. Organy obu instancji nie rozstrzygnęły bowiem o żądaniu strony zawartym we wniosku z dnia [...] r. o zasiłek celowy, gdyż umorzono postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. Oznacza to, że norma zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, która jednoznacznie stanowi, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej nie została w niniejszej sprawie zastosowana. Organy obu instancji stwierdzając wskazaną w art. 11 ust. 2 przesłankę nieuwzględnienia wniosku strony o zasiłek celowy nie orzekły bowiem o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, umorzyły natomiast postępowanie, bezpodstawnie stwierdzając jego bezprzedmiotowość.

"Stosownie bowiem do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego" (por. B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r.).

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., gdyż postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego, tj. w art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i objęte było właściwością Prezydenta Miasta Z. (art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

"Jeśli (zatem) podmiot uprawniony do żądania przyznania zasiłku ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę przyznania określonego świadczenia" (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507).

Interes prawny M. R. – osoby uprawnionej do żądania przyznania zasiłku - w żądaniu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest niewątpliwy, a zatem brak podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania wszczętego jego wnioskiem o zasiłek celowy.

Jak więc wykazano powyżej postępowanie wszczęte na żądanie M. R. z dnia [...] r., który domagał się przyznania zasiłku celowego nie stało się bezprzedmiotowe, a wniosek strony pozostaje nierozpoznany. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania stanowi rażące naruszenie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia wniosku M. R. o zasiłek celowy nie znajduje również umocowania w dyspozycji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który jednoznacznie stanowi, iż brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej nie zwalnia organu administracji z rozpoznania wniosku strony o świadczenie z pomocy społecznej, może natomiast stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji dotknięte są istotną wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co nakazuje, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność rozstrzygnięć organów obu instancji.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jest powrót sprawy do etapu postępowania przez organem I instancji, który winien rozpoznać wniosek strony z [...] r. o zasiłek celowy na zakup leków z uwzględnieniem przedstawionych powyżej wskazań Sądu.

Określając w wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd zastosował się do wymogu określonego w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pominięto natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, gdyż strona zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.