Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1888/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 150
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego K. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2006 r. p. K. F. (dalej: wnioskodawca, strona) złożył do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE wniosek o wymianę świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty w służbie radiokomunikacyjnej lotniczej, wydanego w dniu [...] grudnia 1987 r. przez Głównego Inspektora Państwowej Inspekcji Radiowej bezterminowo.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezes UKE odmówił stronie wymiany w/w świadectwa. Powodem odmowy był fakt, że przedmiotowe świadectwo utraciło ważność z dniem 31 grudnia 1998 r., natomiast stosownie do treści § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 sierpnia 2005 r. w sprawie świadectw operatora urządzeń radiowych (Dz. U. Nr 168, poz. 1407), możliwa jest wymiana jedynie ważnego świadectwa. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Prezes UKE decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezes UKE stwierdził, że w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym brak było normy prawnej stanowiącej podstawę do zmiany decyzji z dnia [...] października 2006 r. i dokonania wymiany przedmiotowego świadectwa.

Od powyższej decyzji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 179/07, skargę oddalił. W zakończeniu uzasadnienia Sąd stwierdził, iż "Skarżący może, w oparciu o obowiązujące przepisy, składać wniosek o wydanie mu świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty, legitymując się posiadanym już bagażem dokumentacji, który miał wpływ na wydanie mu świadectwa, o którego wymianę wnosił. Dopiero rozpatrując taki wniosek organ będzie miał możliwość do wdania się w rozważania co do posiadanych przez skarżącego uprawnień, których świadectwo jest, jak twierdzi on, tylko potwierdzeniem."

Dnia [...] kwietnia 2007 r. strona złożyła wniosek (uzupełniony pismem z dnia [...] maja 2007 r.) o ponowne wydanie świadectwa ogólnego radiotelefonisty. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca powołał się na złożony z pozytywnym wynikiem egzamin uprawniający do uzyskania świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej. Zdaniem strony, orzeczenie to pozostaje niewzruszone w obrocie prawnym, co uprawnia do żądania wydania świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej. W opinii strony nie jest zatem możliwa odmowa wydania przedmiotowego świadectwa. Strona podniosła również, iż jej wniosku nie należy traktować jako żądania wymiany wydanego w dniu [...] grudnia 1987 r. świadectwa ogólnego radiotelefonisty w ruchu lotniczym w trybie przewidzianym powołanym wyżej rozporządzeniem.

Pismem Prezesa UKE z dnia [...] maja 2007 r. wezwano stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku o wskazaną dokumentację, określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 sierpnia 2005 r. w sprawie świadectw operatora urządzeń radiowych (Dz.U. Nr 168, poz. 1407). Wnioskodawca nie przedstawił wymaganych dokumentów.

Decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) – dalej u.p.t., oraz art. 104 § 1 k.p.a., w związku z art. 206 ust. 1 upt, odmówiono zainteresowanemu wydania świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej.

W uzasadnieniu stwierdzono, że z chwilą zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu z wiadomości i umiejętności dotyczącej używania urządzeń radiowych, wnioskodawca uzyskał prawo żądania wydania, przez stosowny organ administracji, świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej. Uprawnienie to zostało potwierdzone wydaniem w dniu [...] grudnia 1987 r. przez Głównego Inspektora Państwowej Inspekcji Radiowej świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej.

Do uprawnienia strony, potwierdzonego przedmiotowym świadectwem, miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 30 września 1991 r. w sprawie warunków i trybu wydawania świadectwa radiooperatora oraz wysokości opłat za te świadectwa (Dz. U. Nr 97, poz. 430 z późn. zm.). Przepisy w/w rozporządzenia regulowały normy czasowe, w których możliwe było dokonanie wymiany świadectwa oraz wskazywały organ w tych sprawach właściwy. Stosownie do § 16 ust. 1 rozporządzenia wszystkie świadectwa wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zachowywały ważność do czasu ich wymiany. Natomiast zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia PAR dokonywał wymiany świadectw w terminie do dnia 31 grudnia 1994 r. Z kolei § 16 ust. 4 rozporządzenia stanowił, iż świadectwa nie wymienione w tym terminie tracą ważność. Termin ten został jednak przedłużony do dnia 31 grudnia 1996 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 19 maja 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i trybu wydawania świadectwa radiooperatora oraz wysokości opłat za te świadectwa (Dz. U. Nr 56, poz. 297).

Powyższe rozporządzenie utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 31 stycznia 1996 r. w sprawie rodzajów oraz warunków wydawania świadectw uprawniających do obsługi urządzeń radiokomunikacyjnych oraz wysokości opłat za te świadectwa (Dz. U. Nr 18, poz. 86, z późn. zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia świadectwa radiooperatorów w radiowej służbie lotniczej wydane przed dniem 15 października 1991 r. zachowywały swoją ważność do czasu ich wymiany. Natomiast stosownie do § 14 ust. 3 rozporządzenia PAR dokonywał wymiany świadectw w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. Po upływie tego terminu świadectwa nie wymienione w tym terminie zgodnie z powyższym przepisem utraciły ważność.

W związku z faktem, iż świadectwo ogólne radiotelefonisty w służbie lotniczej wydane dla strony nie zostało w stosownym trybie wymienione, wygasło ono w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Są one zatem zobowiązane rozpoznawać i rozstrzygać leżące w ich kompetencji sprawy wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa.

W obecnym stanie prawnym kwestie związane z wydawaniem bądź wymianą świadectw reguluje przepis art. 150 u.p.t. oraz powołane rozporządzenie. I tak, stosownie do art. 150 ust. 1 u.p.t., Prezes UKE wydaje świadectwo operatora urządzeń radiowych na podstawie pozytywnego wyniku egzaminu z wiadomości i umiejętności osoby ubiegającej się o świadectwo operatora urządzeń radiowych oraz po udokumentowaniu przez nią wymaganej praktyki. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny egzaminowanie nie jest częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wydanie świadectwa operatora. Wynik egzaminu nie jest zatem decyzją administracyjną (Stanisław Piątek "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz." 2. wydanie, Warszawa 2005, s. 823). Tym samym nie można zgodzić się z argumentacją wnioskodawcy, który fakt zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym utożsamia z pozostającą w obrocie prawną decyzją administracyjną, której ewentualna zmiana wymaga zachowania określonego trybu proceduralnego przewidzianego w k.p.a. dla wzruszenia decyzji ostatecznej. Przywołany powyżej przepis u.p.t. nie reguluje przypadku, w którym strona ubiega się o ponowne wydanie świadectwa w oparciu o egzamin, na podstawie którego stosowne świadectwo zostało już wcześniej wydane. Sytuacji takiej nie regulują także przepisy rozporządzenia. Odnoszą się one jedynie do kwestii wymiany świadectw. Brak jest więc w przepisach prawa materialnego normy prawnej, która w rozpatrywanym stanie faktycznym pozwoliłaby Prezesowi UKE na ponowne wydanie przedmiotowego świadectwa bez konieczności ponownego zdania egzaminu, o którym mowa w art. 150 ust. 1 u.p.t.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE w całości i jej zmianę poprzez wydanie mu świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej na podstawie art. 150 u.p.t.

W uzasadnieniu strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 150 ust. 1 u.p.t. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów procesowych, w szczególności art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a.

W ocenie wnioskodawcy egzamin złożony przez niego z pozytywnym wynikiem przed Głównym Inspektorem Państwowej Inspekcji Radiowej w dniu [...] grudnia 1987 r., uprawniający do uzyskania świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej, uprawnia również do uzyskania takiego świadectwa na podstawie art. 150 u.p.t. W jego ocenie decyzja Głównego Inspektora Państwowej Inspekcji Radiokomunikacji jest decyzją administracyjną pozostającą nadal w obrocie prawnym i strona nie została prawomocnie pozbawiona wynikających z niej uprawnień, co pozwala jej skutecznie żądać wydania odpowiedniego świadectwa.

W opinii skarżącego, ewentualna utrata ważności dokumentu potwierdzającego bezterminowe uzyskanie określonych uprawnień, spowodowana ewidentnym zaniedbaniem ze strony prezesa PAR, nie może przesądzać o ich istnieniu bądź nie istnieniu po stronie zainteresowanego. Wnioskodawca nie zgodził się z dokonaną przez organ oceną, iż przysługujące stronie uprawnienie radiotelefonisty w służbie lotniczej wygasło z dniem 31 grudnia 1998 r. Argumentacja a contrario przedstawiona w decyzji Prezesa UKE nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i stanowi jedynie subiektywny pogląd tegoż organu zasadzający się w gruncie rzeczy na jednym z wielu poglądów komentatorów.

Według wnioskodawcy zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 sierpnia 2005 r. w sprawie świadectw operatora urządzeń radiowych, jak i art. 150 ust. 4 upt, nie stanowią samoistnego uprawnienia do odmowy wydania wskazanych w nich świadectw operatorskich, jak również nie precyzują przesłanek, których spełnienie uzasadniałoby taką odmowę. W obowiązującym zaś w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnym o pozbawieniu obywateli określonych uprawnień, a zatem i o odmowie potwierdzenia faktu posiadania praw już przez daną jednostkę nabytych, rozstrzygać może jedynie przepis rangi ustawowej. Nadto, zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonywania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Powoływany art. 150 u.p.t. kwestii tej w ogóle nie normuje obligując jedynie wskazane w nim podmioty do wydania określonych przepisów wykonawczych o charakterze czysto technicznym, a zatem bez prawa wkraczania w przyznane już uprzednio prawomocnie prerogatywy. Za trafnością takiego poglądu przemawia wyraźnie również literalne brzmienie § 27 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w którym zostały wymienione dokumenty, których załączenie do wniosku warunkuje wydanie dokumentu - świadectwa operatorskiego określonej kategorii. Na tej podstawie można więc uznać, że wydanie nowego blankietu dokumentu świadectwa jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, stąd bez wzruszenia decyzji w sprawie uprawnień operatora radiotelefonisty w służbie radiokomunikacyjnej w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności, nie jest możliwa odmowa wydania żądanego świadectwa. To z kolei prowadzi do konstatacji, że zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 150 ust. 4 u.p.t. nie daje Prezesowi UKE, działającemu w trybie tego przepisu oraz przepisów rozporządzenia wydanego na jego podstawie, upoważnienia do weryfikowania w postępowaniu w sprawie wydania świadectwa nabytych już uprzednio uprawnień operatorskich. Podstawą ich przyznania jest bowiem prawomocna decyzja administracyjna innego organu orzekającego uprzednio w tym zakresie. W przypadku wnioskodawcy, jak już zostało to przywołane na wstępie, decyzja taka została wydana przez Głównego Inspektora Państwowej Inspekcji Radiowej, a przyznane mu [...] grudnia 1987 r. świadectwo stanowiło potwierdzenie zdobycia umiejętności wykonywania czynności radiotelefonisty w służbie lotniczej oraz złożenia egzaminu państwowego.

Przepisy rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2005 r. w sprawie świadectw operatora urządzeń radiowych. (Dz. U. Nr 168, poz. 1407) nie są przepisami powszechnie obowiązującymi i jako takie nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień operatora radiokomunikacji w służbie lotniczej określonej kategorii tożsame do stwierdzenia wygaśnięcia tych uprawnień.

Zaskarżona decyzja o odmowie wydania stronie świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty w służbie lotniczej oparta została wyłącznie o pogląd doktrynalny, który nie może wszakże stanowić powszechnej wykładni przepisów prawa, i tym samym nie może rozstrzygać istoty sporu w tej konkretnej sprawie. W ocenie strony, stosownie do ukształtowanej wykładni systemowej, jak również linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w Polsce państwowy egzamin nadający uprawnienia określonego rodzaju jest decyzją administracyjną, która opiera się na zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnej, i których wzruszenie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Ponadto wnioskodawca zarzucił, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego uchybienia terminów załatwiania spraw przewidzianych w przepisach k.p.a. Organ orzekający nie poinformował strony o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Takie działanie niewątpliwie narusza normy proceduralne mające wpływ na uprawnienia strony postępowania.

Decyzją Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 w związku z art. 150 ust. 1 upt, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, powtarzającym w znacznej części dotychczasową argumentację organu, stwierdzono ponownie, że w związku z faktem, iż świadectwo ogólne radiotelefonisty w służbie lotniczej wydane dla strony nie zostało w stosownym trybie wymienione, uznać należy, iż wygasło ono w dniu 31 grudnia 1998 r.

W obecnym stanie prawnym kwestie związane z wydawaniem bądź wymianą świadectw regulują przepisy art. 150 u.p.t. oraz powołanego rozporządzenia. I tak, stosownie do art. 150 ust. 1 u.p.t. Prezes UKE wydaje świadectwo operatora urządzeń radiowych na podstawie pozytywnego wyniku egzaminu z wiadomości i umiejętności osoby ubiegającej się o świadectwo operatora urządzeń radiowych oraz po udokumentowaniu przez nią wymaganej praktyki. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny egzaminowanie nie jest częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wydanie świadectwa operatora. Wynik egzaminu nie jest zatem decyzją administracyjną (Stanisław Piątek "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz." 2. wydanie, Warszawa 2005, s. 823). Tym samym nie można zgodzić się z argumentacją wnioskodawcy, który fakt zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym utożsamia z pozostającą w obrocie prawnym decyzją administracyjną, której ewentualna zmiana wymaga zachowania określonego trybu proceduralnego przewidzianego w k.p.a. dla wzruszenia decyzji ostatecznej. Przywołany powyżej przepis u.p.t. nie reguluje przypadku, w którym strona ubiega się o ponowne wydanie świadectwa w oparciu o egzamin, na podstawie którego stosowne świadectwo zostało już wcześniej wydane. Sytuacji takiej nie regulują także przepisy rozporządzenia. Odnoszą się one jedynie do kwestii wymiany świadectw. Uznać zatem należy, że brak jest w przepisach prawa materialnego normy prawnej, która w rozpatrywanym stanie faktycznym pozwoliłaby Prezesowi UKE na ponowne wydanie przedmiotowego świadectwa bez konieczności ponownego zdania egzaminu, o którym mowa w art. 150 ust. 1 u.p.t.

Co do zarzutu, iż przepisy rozporządzenia nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego i jako takie nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o cofnięciu lub stwierdzenia wygaśnięcia uprawnień operatora radiokomunikacji w służbie lotniczej podkreślono, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Prawo do wydawania rozporządzeń mają m.in. ministrowie. Są to jednocześnie akty prawne o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (każda ustawa jeśli przewiduje konieczność wydania do niej aktów wykonawczych wskazuje organ, który zobowiązany jest go wydać i przedmiot regulacji, czego ma on dotyczyć), bez którego rozporządzenie nie może być wydane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia norm wynikających z art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. uznano go za zasadny, jednakże nie mający wpływu na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Prezes UKE stwierdził, że brak jest normy prawnej stanowiącej podstawę do zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. i ponownego wydania przedmiotowego świadectwa, zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa UKE złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez wydanie skarżącemu świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej na podstawie art. 150 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i zastosowanie art. 150 ust. 1 u.p.t. oraz prawa procesowego, a w szczególności art. 35 § 3 kpa w związku z art. 36 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w zasadzie dosłownie argumentację podniesioną już odwołaniu. W konkluzji stwierdzono, iż odmowa wydania żądanego przez stronę świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej nie znajduje podstawy prawnej. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organ administracji publicznej działa na podstawie prawa i jest zobowiązany rozpoznawać oraz rozstrzygać leżące w jego kompetencji sprawy wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu okoliczności utraty mocy dotychczasowego świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej wnioskodawcy, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 150 upt nie zgodzono się z oceną wnioskodawcy, że wydanie nowego blankietu dokumentu świadectwa jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, stąd bez wzruszenia decyzji w sprawie uprawnień operatora radiotelefonisty w służbie radiokomunikacyjnej w trybie wznowienia lub stwierdzenia nieważności, nie jest możliwa odmowa wydania żądanego świadectwa.

Odnosząc się do meritum skargi Prezes UKE podniósł, że na gruncie tego postępowania powstał spór, czy na podstawie egzaminu złożonego dnia [...] grudnia 1987 r., na podstawie którego wydano uprzednio świadectwo, które następnie utraciło moc, Prezes UKE może wydać nowe (ponownie) świadectwo ogólne radiotelefonisty w służbie lotniczej.

W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek o ponowne wydanie świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej. U.p.t. nie reguluje kwestii ponownego wydania świadectwa ogólnego (które było wcześniej wydane, a następnie utraciło moc na skutek zaniedbania strony). Wniosek został więc potraktowany jako wniosek o wydanie świadectwa operatora urządzeń radiowych i rozpatrzony na gruncie art. 150 upt. Wobec braku załączenia dowodów dokumentujących zdanie egzaminu oraz odbycie praktyk, organ zobowiązany był odmówić wydania stosownego świadectwa. Decyzje organu administracyjnego w tym zakresie nie są decyzjami uznaniowymi. Jeżeli wnioskodawca spełnia określone przepisami prawa warunki, Prezes UKE zobowiązany jest wydać świadectwo. Jeżeli strona nie spełnia określonych przesłanek, organ nie może wydać świadectwa. W tej sprawie nie zostały wykazane dokumenty, od których przepis uzależnia wydanie świadectwa. Z tych powodów odmówiono wnioskodawcy wydania świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. uznając go za zasadny stwierdzono równocześnie, że to uchybienie procesowe nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] lipca 2007 r., odmawiającą wnioskodawcy ponownego wydania świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej.

Wnioskodawca po zdaniu w 1987 r. stosownego egzaminu otrzymał świadectwo ogólne radiotelefonisty pokładowego w służbie lotniczej.

Rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 30 września 1991 r. w sprawie warunków i trybu wydawania świadectwa radiooperatora oraz wysokości opłat za te świadectwa (Dz.U. Nr 97, poz. 430) utrzymało instytucję świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty w służbie lotniczej. Jednocześnie w § 16 rozporządzenia (Przepisy przejściowe i końcowe) stwierdzono, że wszystkie świadectwa wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zachowują ważność do czasu ich wymiany. Jednocześnie zobowiązano Państwową Agencję Radiokomunikacyjną (PAR) do dokonania wymiany świadectw w terminie do dnia 31 grudnia 1996 r. (ust. 2), stwierdzając, że świadectwa nie wymienione w terminie określonym w ust. 2 tracą ważność.

Przewidziana w rozporządzeniu wymiana świadectw nie łączyła się – co do zasady – z weryfikacją związanych z nimi kwalifikacji. Tylko przy wymianie świadectwa uzdolnienia uprawniającego do ubiegania się o zezwolenie kategorii I na świadectwo radiooperatora klasy "A" było wymagane złożenie egzaminu w zakresie umiejętności nadawania i odbioru alfabetu Morse'a, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 1 ust. 5 załącznika nr 4.

Rozporządzeniem Ministra Łączności z dnia 19 maja 1995 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków i trybu wydawania świadectwa radiooperatora oraz wysokości opłat za te świadectwa (Dz.U. Nr 56, poz. 297) zmieniono termin utraty świadectw do dnia 31 grudnia 1996 r.

Rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 30 września 1991 r. utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 31 stycznia 1996 r. w sprawie rodzajów oraz warunków i trybu wydawania świadectw uprawniających do obsługi urządzeń radiokomunikacyjnych oraz wysokości opłat za te świadectwa (Dz.U. Nr 18, poz. 86, z późn. zm.)

Rozporządzenie to utrzymało nadal instytucję świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty w służbie lotniczej, a w § 14 ust. 1 stanowiło, że świadectwa radiooperatorów w radiowej służbie lotniczej (...) wydane przed dniem 15 października 1991 r. zachowują swoją ważność do czasu ich wymiany na świadectwa w rozumieniu rozporządzenia (...). Zobowiązano PAR do dokonania wymiany tych świadectw w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. Świadectwa nie wymienione w tym terminie traciły ważność.

Jednocześnie znów wymiana świadectw nie łączyła się z weryfikacją związanych z nimi kwalifikacji.

Rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 31 stycznia 1996 r. w sprawie rodzajów oraz warunków i trybu wydawania świadectw uprawniających do obsługi urządzeń radiokomunikacyjnych oraz wysokości opłat za te świadectwa zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Łączności z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie świadectw operatora urządzeń radiowych (Dz.U. Nr 57, poz. 599). Rozporządzenie to utrzymało nadal instytucję świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty w służbie radiokomunikacyjnej lotniczej - uprawniającego do obsługi wszystkich urządzeń radiotelefonicznych na pokładzie statków powietrznych i w naziemnych stacjach lotniczych oraz na stanowisku operacyjnym w ośrodkach kontroli ruchu lotniczego.

Natomiast w przepisach przejściowych i końcowych rozporządzenia stwierdzono m.in., że:

- wydane na podstawie dotychczasowych przepisów na czas określony świadectwa uprawniające do obsługi urządzeń radiokomunikacyjnych w radiowej służbie lotniczej (...) zachowują ważność przez okres, na który zostały wydane (§ 21 ust. 1),

- wymianie na świadectwa określone w rozporządzeniu, na zasadach określonych w § 3 ust. 2, podlegają wydane na podstawie dotychczasowych przepisów świadectwa uprawniające do obsługi urządzeń radiokomunikacyjnych m.in. w radiowej służbie lotniczej - z zastrzeżeniem, iż świadectwa radiotelegrafisty pierwszej i drugiej klasy w radiowej służbie lotniczej, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, podlegają wymianie na świadectwo ogólne operatora radiotelefonisty;

- osobę, która przed dniem wejścia w życie rozporządzenia odbyła wymagane szkolenie, uznaje się za spełniającą określone w rozporządzeniu wymagania do przystąpienia do egzaminu (§ 23 rozporządzenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 12 kwietnia 2007 r. uznał, że przepisy powyższego (i następnego) rozporządzenia w sprawie świadectw operatora urządzeń radiowych nie miały już zastosowania do zainteresowanego, gdyż jego świadectwo wygasło z dniem 31 grudnia 1998 r.

Trudno nie podzielić tego stanowiska co do zasady.

Nie dotyczy to jednak, w obecnej ocenie Sądu, § 23 rozporządzenia, uznającego odbycie wymaganego szkolenia przed dniem wejścia w życie rozporządzenia za spełniające określone w rozporządzeniu wymagania do przystąpienia do egzaminu.

Aktualnie w rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie ma art. 150 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.), w myśl którego:

"1 Prezes UKE wydaje świadectwo operatora urządzeń radiowych na podstawie pozytywnego wyniku egzaminu z wiadomości i umiejętności osoby ubiegającej się o świadectwo operatora urządzeń radiowych oraz po udokumentowaniu przez nią wymaganej praktyki.

2. Egzaminy osób ubiegających się o świadectwo operatora urządzeń radiowych przeprowadza komisja powołana przez Prezesa UKE.

(...).

4. Minister właściwy do spraw łączności, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu i ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, określi, w drodze rozporządzenia:

1) rodzaje i wzory świadectw operatora urządzeń radiowych, zakres wymogów egzaminacyjnych, a także zakres, tryb i okres niezbędnych szkoleń oraz praktyki,

2) tryb przeprowadzania egzaminów, w tym egzaminów poprawkowych, sposób powoływania komisji egzaminacyjnej, a także wysokość opłat za przeprowadzenie egzaminu i wydanie świadectwa, kierując się zasadą, że nie powinny one stanowić bariery dla osób zainteresowanych obsługą urządzeń radiowych

- biorąc pod uwagę międzynarodowe przepisy radiokomunikacyjne oraz przepisy międzynarodowe."

Na podstawie powołanej wyżej delegacji ustawowej podjęte zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 sierpnia 2005 r. w sprawie świadectw operatora urządzeń radiowych (Dz.U. Nr 168, poz. 1407). Określa ono (§ 1), zgodnie z Regulaminem Radiokomunikacyjnym stanowiącym dokument uzupełniający Konstytucję i Konwencję Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego, sporządzonych w Genewie dnia 22 grudnia 1992 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 10, poz. 111 i 112), m.in. rodzaje i wzory świadectw operatora urządzeń radiowych.

Rozporządzenie utrzymuje instytucję świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty - uprawniającego do obsługi wszystkich urządzeń radiotelefonicznych na pokładzie statków powietrznych; jego przeciwstawieniem jest świadectwo ograniczone operatora radiotelefonisty - uprawniające do obsługi urządzeń radiotelefonicznych na pokładzie statków powietrznych, ograniczonej do manipulacji regulatorami i przełącznikami zewnętrznymi tych urządzeń. W przepisach przejściowych i końcowych powołanego rozporządzenia stwierdzono – w odniesieniu do świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty, co następuje:

- wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia na czas określony świadectwa uprawniające do obsługi urządzeń radiowych w radiokomunikacyjnej służbie lotniczej (...) zachowują ważność przez okres, na który zostały wydane (§ 24 ust. 1);

- na wniosek osoby zainteresowanej, wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, ważne świadectwa operatora urządzeń radiowych w służbie radiokomunikacyjnej lotniczej: ogólne operatora radiotelefonisty i ograniczone operatora radiotelefonisty (...) podlegają wymianie na odpowiadające im świadectwa wydawane na czas nieokreślony (§ 25 ust. 1);

- wniosek o wymianę świadectwa, o którym mowa w ust. 1, na świadectwo wydawane na czas nieokreślony składa się nie wcześniej niż 12 miesięcy przed upływem terminu ważności posiadanego świadectwa (§ 25 ust. 2);

- na wniosek osoby zainteresowanej, wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia w radiokomunikacyjnej służbie lotniczej ważne świadectwo radiotelegrafisty drugiej klasy podlega wymianie na świadectwo ogólne operatora radiotelefonisty (§ 26 ust. 1 pkt 1);

- ważne świadectwo ogólne operatora radiotelefonisty w służbie radiokomunikacyjnej lotniczej albo radiotelegrafisty drugiej klasy, wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, na wniosek osoby zainteresowanej, po udokumentowaniu przez wnioskodawcę stażu pracy przy obsłudze urządzeń radiotelefonicznych w stacji lotniskowej lub na stanowisku operacyjnym w ośrodku kontroli ruchu powietrznego w wymiarze co najmniej 15 godzin w okresie 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku, podlega wymianie na świadectwo operatora radiotelefonisty stacji lotniskowej (§ 26 ust. 2);

- potwierdzeniem odbycia wymaganego stażu, o którym mowa w ust. 2, jest zaświadczenie wydane przez osobę odpowiedzialną za pracę stacji lotniskowej lub ośrodka kontroli ruchu powietrznego (§ 26 ust. 3);

- do wniosku, o którym mowa w § 25 i 26, dołącza się ważne świadectwo lub jego kopię, 2 zdjęcia i kopię dowodu opłaty za wymianę świadectwa (§ 27);

- nowe świadectwo wydaje się po zwrocie wymienianego świadectwa wydanego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (§ 28);

- w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, złożony wniosek o wydanie świadectwa operatora urządzeń radiowych w służbie radiokomunikacyjnej lotniczej: ogólnego operatora radiotelefonisty i ograniczonego operatora radiotelefonisty (...) traktuje się jak wniosek o wydanie odpowiedniego świadectwa na czas nieokreślony (§ 29 ust. 1 pkt 1).

Przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury reguluje, podobnie jak wszystkie poprzednie rozporządzenia wykonawcze Ministra Łączności wydane w tym zakresie, zakres wymaganej praktyki uprawniającej do przystąpienia do egzaminu oraz zakres i tematykę egzaminu, a także formę, sposób przeprowadzenia i sposób oceny wyników egzaminu.

Na podstawie tego rozporządzenia oraz przepisu art. 150 upt organ orzekający w sprawie – Prezes UKE odmówił stronie ponownego wydania świadectwa ogólnego radiotelefonisty, żądając w istocie ponownego odbycia raz jeszcze, po raz kolejny, praktyki oraz złożenia stosownego egzaminu.

Oceniając sprawę Sąd nie jest w stanie stwierdzić czy i w jakim zakresie problematyka egzaminu dającego uprawnienia do żądania wydania świadectwa ogólnego operatora radiotelefonisty w służbie lotniczej uległa zmianie w przepisach powołanych rozporządzeń. Nie w tym leży zresztą istota sprawy. Należy bowiem zauważyć, że kolejne wymiany świadectw, dokonywane na podstawie przedstawionych wyżej kolejnych przepisów, nie miały – mimo pewnych zmian w zakresie uzyskiwanych uprawnień – charakteru weryfikacyjnego, tzn. nie łączyły się z ponowną oceny kwalifikacji osób występujących o wymianę świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej. Rozpatrując wniosek o wymianę zaświadczenia organ nie dokonywał – i nie miał uprawnień do działania w tym zakresie – ponownej oceny stanu wiadomości (wiedzy teoretycznej i praktycznej) wnioskującego o wymianę zaświadczenia, wydając mu zaświadczenie w nowej formie, dostosowanej już do wymagań międzynarodowych. Była to działalność techniczna (materialno-techniczna), nie związana w żaden sposób z ponowną – już po złożonym raz egzaminie – oceną wiedzy osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia.

Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca złożył wniosek o wymianę świadectwa po upływie wyznaczonego terminu, a co za tym idzie – Prezes UKE trafnie odmówił mu wymiany świadectwa, gdyż poprzednie utraciło ważność; nie można przedłużyć (ponownie wydać) świadectwa, które nie ma mocy prawnej, a więc w istocie nie obowiązuje.

Wygaśniecie świadectwa – wskutek bezskutecznego upływu terminu do jego wymiany – nie oznacza, że wnioskodawca nie złożył jednak z wynikiem pozytywnym egzaminu uprawniającego go do żądania wydania świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej. W rozpatrywanej sprawie wygaśnięcie świadectwa, a więc w istocie decyzji administracyjnej (op. cit. St. Piątek, str.824-825), nie jest ani następstwem tego, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, ani też tego, że została wydana z dopełnieniem przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. Wygaśniecie świadectwa przewidziane w przepisach art. 150 u.p.t. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 sierpnia 205 r. jest instytucją prawną podobną do wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 162 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku świadectwo zostało wydane na czas nieokreślony, a obowiązek jego wymiany – i kolejne terminy złożenia wniosku w tej sprawie – zostały określone nie w samej decyzji, lecz w kolejnych rozporządzeniach wykonawczych. Wygaśnięcie świadectwa w razie bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o jego wymianę nakazuje więc przepis prawa. Nie oznacza to jednak, że świadectwo stało się bezprzedmiotowe, gdyż strona jest nadal zainteresowana w jego otrzymaniu, a co najmniej – w stwierdzeniu, że złożyła egzamin uprawniający do żądania wydania świadectwa. Należy tu przypomnieć, że wydanie świadectwa nie ma charakteru uznaniowego, a więc organ administracji jest zobowiązany do jego wydania w przypadku pozytywnego wyniku egzaminu, do którego przystąpienie jest z kolei uwarunkowane odbyciem odpowiedniej praktyki.

W rozpatrywanej sprawie żądanie ponownego złożenia egzaminu przez wnioskodawcę jest w istocie równoznaczne z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) – tylko z powodu bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku o wymianę świadectwa. Jest to wystarczający powód – po wygaśnięciu świadectwa – do odmowy wymiany świadectwa. Nie może to natomiast stanowić przesłanki do przekreślenia pozytywnych wyników egzaminu wnioskodawcy, warunkujących otrzymanie świadectwa.

Reasumując należy uznać, że wniosek strony o ponowne wydanie świadectwa ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej jest zasadny i znajduje uzasadnienie w zdanym już raz egzaminie warunkującym prawo domagania się wydania takiego świadectwa. Żądanie Prezesa UKE, by ubiegający się o ponowne wydanie świadectwa przebył cały cykl szkoleniowy przewidziany w powołanym rozporządzeniu, a w szczególności ponownie przystąpił do egzaminu, jest w rozpatrywanej sprawie niezasadne. Obowiązujące od lat przepisy prawne nie przewidują bowiem sytuacji ponownej weryfikacji uprawnień wnioskodawcy uzyskanych w wyniku egzaminu stanowiącego podstawę do wydania zaświadczenia. Wygaśniecie świadectwa nie oznacza bowiem uznania, iż skarżący już raz złożył z wynikiem pozytywnym egzamin warunkujący uzyskanie świadectwa.

Trzeba też zauważyć, że rozpatrując sprawę organ nie wziął pod uwagę, iż wnioskodawca jest z wykształcenia inżynierem mechanikiem, który po dzień dzisiejszy wykonuje zawód (funkcję) pilota. W obecnym stanie techniki zadania, do wykonywania których uprawnia świadectwo ogólnego radiotelefonisty w służbie lotniczej, straciły charakter samodzielny, stając się częścią kwalifikacji pilota. Zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz.U. Nr 165, poz. 1603, z późn. zm.) licencję lub wpisywane do niej uprawnienie lotnicze wydaje się kandydatowi, który: 1) spełnił wymagania określone w ustawie – Prawo lotnicze do wydania tej licencji lub uprawnienia; 2) posiada świadectwo radiooperatora, odpowiednie dla danej licencji, o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

W przedstawionej sytuacji twierdzenie organu, iż przepisy prawa materialnego – zarówno art. 150 u.t.p., jak i obowiązującego rozporządzenia - nie regulują rozpatrywanego przypadku, odnosząc się jedynie do wymiany świadectw, jest bez znaczenia, gdyż przepisy prawne powinny unikać kazuistycznego normowania określonych sytuacji, do których rozwiązania powinna wystarczyć wykładnia przepisów odpowiednio ogólnych. Brak w przepisach prawa materialnego normy prawnej, która w rozpatrywanym stanie faktycznym pozwoliłaby Prezesowi UKE na ponowne wydanie przedmiotowego świadectwa bez konieczności ponownego zdania egzaminu, przemawia raczej na korzyść wnioskodawcy, za wydaniem świadectwa, a nie za jego odmową.

Należy też podkreślić, że wielokrotne ustalanie w kolejnych rozporządzeniach terminu obowiązkowej wymiany świadectw nie służyło pewności obrotu prawnego w tym zakresie, wprowadzając – co zasadnie podkreślił wnioskodawca – zainteresowanych w błąd co do ostatecznego terminu dopuszczalności tej wymiany.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.