Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 197/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a, art. 153, art. 154 art. 173 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 280/15 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 280/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...] (pkt 1 wyroku); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. G. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] o pow. [...] m², spowodowanej jej podziałem na działki od nr [...] do nr [...] i zobowiązał K. G. - jako właściciela dzielonej nieruchomości - do jej zapłaty.

K. G. odwołała się od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), dalej u.g.n., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że nieruchomość położona w [...], w gminie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka [...] (przed podziałem) stanowiła własność K. G. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nieruchomość ta została podzielona na działki od nr [...] do nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] maja 2013 r.

W uchwale Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale.

Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H.M., która ustaliła wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału na poziomie [...]zł, co przy zastosowaniu 20% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł.

Kolegium stwierdziło, że nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego. Organ odwoławczy przywołał treść art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1-3, art. 156 ust. 1, art. 153, § 56 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej rozporządzenie. Następnie podniósł, że w badanej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej w rozumieniu § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium rzeczoznawca określając wartość przedmiotowej nieruchomości uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Oceniając następnie operat pod względem formalnym organ II instancji stwierdził, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami.

Organ orzekający odnosząc się do zarzutów odwołania nie zgodził się z twierdzeniami odwołującej, że transakcje przyjęte do porównań zostały dobrane nieodpowiednio pod względem wielkości i położenia. Według Kolegium z treści art. 153 u.g.n. jednoznacznie wynika, iż w procesie wyceny obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest spełnienie warunku podobieństwa nieruchomości. Nieruchomościami podobnymi są w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W rzeczonej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Kolegium podało, że nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne, a nie takie same, czyli posiadające te same cechy co przedmiot wyceny. Podobieństwo nieruchomości jest rzeczą względną. Ocena, czy nieruchomości są podobne, czy też nie - zależy od rodzaju i położenia nieruchomości oraz od liczby transakcji na rynku, stanu popytu i podaży, a więc od wielu czynników warunkujących wycenę. Ocena ta (podobnie jak wybór metody wyceny) należy do rzeczoznawcy majątkowego. Nawet podobne nieruchomości zazwyczaj różnią się od siebie, a procedura szacowania ma za zadanie określenie wartości nieruchomości w drodze korekty średniej (przeciętnej) ceny nieruchomości podobnych.

Dalej Kolegium podniosło, że operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia biegłego nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie pewną oceną stanu rzeczywistego. Wycena nieruchomości, chociaż opiera się na pewnych zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy, które nie zawsze musi pokrywać się z subiektywnymi ocenami samej odwołującej.

W ocenie Kolegium dobór nieruchomości do porównań jest właściwy i odpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., natomiast omyłka pisarska w numerze działki na stronie 8 operatu, tzn. nr [...] zamiast [...] nie ma wpływu na wynik sprawy, a przede wszystkim na ustaloną w nim wartość nieruchomości.

Na powyższą decyzję K. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej wskazane.

Sąd przytoczył treść art. 98 a oraz art. 146 ust. 1a u.g.n. i wskazał, że z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W realiach rozpoznawanej sprawy trzy pierwsze przesłanki - w przekonaniu Sądu - nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest wielkość wzrostu wartości nieruchomości, rzutująca automatycznie na wysokość określonej decyzją opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji podał, że problematykę wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej reguluje dział IV, rozdział 1 u.g.n. w przepisach art. 149-159 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zasadą jest, że to rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.).

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejście do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 u.g.n.).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Z powyższego wynika – zdaniem Sądu - że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji ustaliły opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. M. zgodnie twierdząc, że operat zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, jest jasny, logiczny i odzwierciedla przyjętą przez biegłą metodę szacowania, wobec czego brak jest podstaw do zakwestionowania jego mocy dowodowej.

Z powyższym stanowiskiem Sąd I instancji nie zgodził się, ponieważ dokonana przezeń ocena operatu szacunkowego i wywody Kolegium na temat poprawności zastosowanej przez biegłą metody szacowania, skupiające się głównie na wykazaniu podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w treści analizowanego operatu szacunkowego.

Biegła dla potrzeb tej sprawy dokonała wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Warunkiem prawnym zastosowania podejścia porównawczego jest w świetle cytowanego na wstępie rozważań art. 153 ust. 1 u.g.n. znajomość cen i cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Z operatu wynika, że rzeczoznawca wytypowała grupę reprezentatywną transakcji i dla określenia wartości nieruchomości przed podziałam w tabeli pkt 5.3.1. przedstawiła 14 transakcji nieruchomości, określając datę transakcji, położenie nieruchomości, powierzchnię, cenę transakcyjną, cenę 1m², i cenę skorygowaną w oparciu o trend czasowy. Wskazała także, że są to działki budowlane położone w [...] i gminie [...] przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, usługowe zagrodowe, prawo własności. Nie wyjaśniła jednak, jakie cechy posiadały wytypowane przez nią do porównania nieruchomości, w oparciu, o które stwierdziła, że są one podobne do nieruchomości wycenianej. Tożsamy zarzut dotyczy grupy nieruchomości przyjętych do porównania i ustalenia wartości nieruchomości po podziale w pkt 5.3.2. Próżno poszukiwać również wyjaśnienia przez biegłą przyczyn przyjęcia współczynnika korekcyjnego na poziomie od 0,9 do 1,1.

Sąd I instancji podniósł, że w judykaturze podkreśla się, że nie podlega ocenie pozytywnej brak charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W tej zaś sytuacji nie można zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości.

Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szczegółowym.

Sąd I instancji podkreślił, że brak opisu cech ujętych w tabelach nieruchomości przyjętych do porównań powoduje, że nie można stwierdzić podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą. Uniemożliwia to w istocie ustalenie w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czy operat faktycznie spełnia przesłanki z art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym ocena jego prawidłowości dokonana przez organy obu instancji z naruszeniem wspominanych norm oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest co najmniej przedwczesna, co skutkowało koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi o sporządzeniu operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania Sąd wskazał, że opracowanie operatu przed uruchomieniem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie dyskwalifikuje automatycznie jego mocy dowodowej i nie podważa jego wiarygodności. Regułą jest niewątpliwie zlecanie przez organ sporządzenia operatu przed wszczęciem postępowania przede wszystkim z uwagi na obowiązującą zasadę szybkości postępowania oraz celem uniknięcia zbędnego wszczęcia postępowania i w rezultacie wydania decyzji o jego umorzeniu, gdyby z treści operatu wynikało, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału.

Dodatkowo Sąd I instancji wspomniał, że strona skarżąca przed wydaniem decyzji organu I instancji miała zapewnioną prawną możliwość zapoznania się z treścią operatu i składania doń ewentualnych uwag i zastrzeżeń, czego dowodem są pisma organu z dnia 29 lipca 2014 r. i 24 września 2014 r. kierowane do K. G. Z możliwości tej skarżąca skorzystała dopiero w toku postępowania odwoławczego. Bezspornie Kolegium przed wydaniem rozstrzygnięcia uchyliło się od zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., jednakże powyższe uchybienie nie miało decydującego wpływu na wynik sprawy.

Również za niezasadny uznał Sąd zarzut dotyczący sposobu wyceny nieruchomości po podziale, poprzez dokonanie wyceny poszczególnych działek wydzielonych w wyniku podziału i ustalenie, że wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości działek wydzielonych.

W skardze kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku poz. 1647 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

2) art. 98a, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. jak również § 4 ust. 4 rozporządzenia przez błędną wykładnię przepisów i przyjęcie, że nie można określić wysokość opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy, który nie zawiera opisu cech ujętych w tabelach nieruchomości przyjętych do porównań, gdyż powoduje, że nie można stwierdzić podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą, podczas gdy w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Dane identyfikacyjne nieruchomości nie są potrzebne bowiem ich ujawnienie wkraczałoby w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy majątkowego;

3) art. 175 ust. 3, w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię przepisów i przyjęcie, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparto na wadliwej opinii rzeczoznawcy majątkowego, dotkniętej brakami uniemożliwiającymi jej ocenę, nie uwzględniając jednocześnie sfery zastrzeżonej tajemnicą zawodową rzeczoznawcy majątkowego.

II. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku poz. 270 z późn. zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej bowiem: a) prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zawierającym wszystkie wymagane prawem elementy, jasnym, logicznym i odzwierciedlającym przyjętą przez biegłą metodę szacowania; b) prawidłowo zebrano materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm prawa; c) nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy; d) prawidłowo stwierdzono, że w tym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż zapadło; e) ma miejsce brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Organ przytaczając treść art. 175 ust. 3 u.g.n. podał, że zamieszczanie w operacie szacunkowym obok niezbędnych danych (lokalizacja, data transakcji, cena, powierzchnia, stan prawny, przeznaczenie) szczegółowych informacji o nieruchomościach stanowiących obiekty porównawcze, pozwalających na ich identyfikację w tym np. numerów działek, numerów repertorium aktów notarialnych, jest niczym innym jak naruszeniem art. 175 ust. 3 w/w ustawy i w konsekwencji złamaniem tajemnicy zawodowej. W kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n.

Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło tezy zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1394/13, w którym stwierdzono, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W tej sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii nie może zasługiwać na uwzględnienie. Strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie". Z tego względu stanowisko Sądu I instancji, idzie za daleko, wymagając na tyle precyzyjnych danych w operacie, aby można zidentyfikować nieruchomość, gdyż w przeciwnym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. Takiego poglądu nie należy podzielać, a do zweryfikowania poprawności operatu i opinii biegłego rzeczywista identyfikacja nieruchomości porównywanych nie jest wcale potrzebna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że naruszyć przepis art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych można tylko wtedy, gdy pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, sąd skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów, niż kryterium legalności. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zatem zarzut naruszenia powołanego przepisu jest pozbawiony racji.

Za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód dotyczący motywów podjętego rozstrzygnięcia, pozwala na jednoznaczne ustalenie sposobu rozumowania Sądu I instancji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są klarownie wyrażone w orzeczeniu Sądu i zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Nadto wyjaśnić trzeba, że zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, również nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. został więc wadliwie postawiony.

Kwestię sporną w tej sprawie, wymagającą rozstrzygnięcia, stanowi natomiast ocena operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby wyceny nieruchomości skarżącej w związku z postępowaniem w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. to rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.).

W tej sprawie, biegła dokonała wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Warunkiem prawnym zastosowania podejścia porównawczego jest znajomość cen i cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy budzi wątpliwości w zakresie wskazanym przez Sąd. Pamiętać należy, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Tym niemniej nie może to prowadzić do sytuacji, gdy lektura operatu nie pozwala na ocenę podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą, przy czym nie chodzi o konkretne i szczegółowe dane jak wskazuje się w skardze kasacyjnej. Istotne są bowiem przy takiej ocenie cechy wytypowanych nieruchomości, określone w taki sposób aby możliwa była weryfikacja ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Tych elementów zabrakło w operacie sporządzonym na potrzeby tej sprawy. Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że dopiero po prawidłowym sporządzeniu operatu szacunkowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, możliwe będzie wydanie decyzji w oparciu o art. 98a u.g.n.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić trzeba się z organem, że w przypadku oceny operatu szacunkowego, zakres jego oceny jest ograniczony. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Ani bowiem organ rozpoznający sprawę, ani następnie Sąd administracyjny, nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Zdaniem Sądu odwoławczego, Sąd I instancji nie przekroczył zakresu kontroli tego dowodu, a wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.