Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 585/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1, art. 9, art. 18
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Apteki B. [...] Spółki jawnej; P. K.; H. M., K. K., R. K.; H. N.; J. M., M. M.; I. B.; D. J., M. C.-R.; H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 279/11 w sprawie ze skargi Apteki B. [...] Spółki jawnej; P. K.; H. M., K. K., R. K.; H. N.; J. M., M. M.; I. B.; D. J., M. C.-R.; H. R. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu pracy w porze nocnej aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II GSK 585/12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 279/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę w sprawie ze skargi Apteki B. - spółka jawna; P. K.; H. N.; J. M. i M. M.; H. M. i K. K. oraz R. K.; I. B.; D. J. i M. C.; H. R. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu pracy w porze nocnej aptek ogólnodostępnych funkcjonujących na terenie powiatu [...] na rok 2011.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Uchwałą z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Rada Powiatu [...] ustaliła rozkład godzin pracy oraz harmonogram pracy w porze nocnej aptek ogólnodostępnych funkcjonujących na terenie powiatu [...] na rok 2011.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący wezwali Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa wskazaną wyżej uchwałą. Rada Powiatu uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. odmówiła uchylenia swojej uchwały z dnia [...] października 2010 r. Odpowiedź w tej materii doręczono skarżącym w dniu 2 marca 2011 r. Skarga na uchwałę dnia [...] października 2010 r., nr [...] została nadana w Urzędzie Pocztowym w P. w dniu 1 kwietnia 2011 r.

Skarżący, Apteka B. - Spółka jawna w B.; P. K. właściciel "Apteki [...]" w B.; H. N. właścicielka Apteki "[...]" w B.; M. M., J. M. - wspólnicy spółki cywilnej Apteki "[...]" w S.; H. M., K. K., R. K. - wspólnicy spółki cywilnej Apteka "[...]" w S.; I. B. właścicielka Apteki "[...]" w L.; D. J., M. C. wspólnicy spółki cywilnej Apteka "[...]" w L.; H. R. właścicielka Apteki "[...]" w L. złożyli skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu pracy w porze nocnej aptek ogólnodostępnych funkcjonujących na terenie powiatu [...] na rok 2011 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 z późn. zm.) określanej dalej także, jak u.p.f. poprzez nieuwzględnienie przesłanki dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności i podjęcie uchwały przez Radę Powiatu bez rozważenia tej przesłanki;

2. naruszenie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne poprzez wprowadzenie w uchwale nieznanego prawu pojęcia "harmonogram pracy o porze nocnej" oraz nie wynikającego z przepisów prawa obowiązku "pracy w porze nocnej";

3. przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez nałożenie na adresata uchwały obowiązków nie wynikających z przepisu prawa określającego zakres kompetencji organu jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie stanowienia prawa miejscowego, co do rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, co jednocześnie narusza postanowienia art. 7 Konstytucji RP;

4. naruszenia przepisu art. 6 ust. 1, art. 18, art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie uzasadnionych interesów przedsiębiorców prowadzących apteki na terenie miast i gmin: B., L. i S., w tym także poprzez pominięcie rzeczywistego udziału tych przedsiębiorców w toku postępowania poprzedzającego podjęcie tej uchwały. Nałożenie na skarżących obowiązków, których nie mogą zrealizować z uwagi na pominięcie faktycznej sytuacji przedsiębiorców i farmaceutów prowadzących apteki w zakresie możliwości zapewnienia zgodnego z prawem funkcjonowania aptek (art. 92 ustawy) w planowanym rozkładzie godzin pracy apteki;

5. nadmiernej ingerencji w prawa i wolności skarżących przekraczającą granicę tej ingerencji określoną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W motywach uzasadnienia podniesiono, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia przesłanki określenia rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych jaką jest dostosowanie tego rozkładu do potrzeb ludności. W szczególności występując do samorządów lokalnych oraz samorządu aptekarskiego Rada Powiatu [...] nie wskazała jakie przyczyny powodują konieczność wprowadzenia "harmonogramu pracy w porze nocnej" ogólnodostępnych aptek. Zarzucono, że postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżanej uchwały wskazuje, iż obowiązkowa procedura zasięgnięcia opinii organów samorządu gminnego oraz samorządu zawodowego farmaceutów dotknięta jest wadą dyskwalifikującą tę procedurę. Proces opiniowania polegał - w przypadku samorządów lokalnych - na bezrefleksyjnym odniesieniu się do projektu uchwały. Nie oceniono faktycznych potrzeb ludności w zakresie dostępności do leków i materiałów medycznych głównie

w porze nocnej i nie odniesiono się do motywów kierujących Radą Powiatu przy takim, a nie innym określeniu rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...].

Skarżący zarzucili również wprowadzenie uchwałą nieprzewidzianego przez ustawę "harmonogramu pracy w porze nocnej" - co wykracza poza regulację ustawową (delegację) wynikającą dla Rady Powiatu z ustawy Prawo farmaceutyczne. Zainteresowani podnieśli, że w licznych rozstrzygnięciach nadzorczych, zakwestionowano nakładanie w drodze prawa miejscowego, wydanego na podstawie art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne, obowiązków nie występujących w tym przepisie ustawowym.

Zarzucili także, że przedmiotowa uchwała reguluje rozkład czasu pracy aptek ogólnodostępnych w sposób zróżnicowany. Uwaga ta odnosi się w szczególności do wyznaczenia w załączniku do uchwały rozkładu czasu pracy w soboty, niedziele i święta. Wskazano, że z załącznika wynika, ze niektóre apteki pracują tylko w soboty, inne mają obowiązek pracy w soboty, niedziele i święta. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jakie przesłanki decydowały o takim rozkładzie pracy. W ocenie skarżących naruszona została konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Uchwała nie uwzględnia słusznych interesów farmaceutów prowadzących apteki.

Podniesiono, że mając na uwadze postanowienia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz postanowienia art. 2, 20, 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, konieczną przesłanką podjęcia przez Radę Powiatu [...] uchwały

w przedmiocie rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych powinno być nie tylko rozważenie faktycznych "potrzeb ludności" ale także zapoznanie się z faktyczną sytuacją właścicieli aptek w zakresie możliwości zapewnienia obsady apteki przez magistra farmacji (art. 92 ustawy Prawo farmaceutyczne) w planowanych godzinach pracy aptek. Właściciele aptek mieli prawo brać czynny udział w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżanej uchwały.

Zarzucono, że zaskarżana uchwała narusza swobodę działalności gospodarczej (w tym także swobodę wykonywania zawodu aptekarza) oraz gwarantowaną konstytucyjnie ochronę własności poprzez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w tę swobodę oraz prawo własności. Ingerencja ta powoduje nieuzasadnione koszty albo straty w prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej lub posiadanym majątku przedsiębiorcy, gdyż wykonanie uchwały prowadzi do nieuzasadnionej z punktu widzenia ekonomicznego oraz niemożliwej z uwagi na okoliczności faktyczne (brak wykwalifikowanych pracowników) konieczności zatrudnienia przez skarżących prowadzących jednoosobową działalność - magistra farmacji.

Wskazano, że w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.), skarżący będący podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne na terenie powiatu [...], posiadają interes prawny w odniesieniu do uregulowań zawartych w aktach prawa miejscowego, które dotyczą rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych. Uregulowania te odnoszą się bowiem wprost do praw i obowiązków skarżących związanych z prowadzeniem aptek ogólnodostępnych.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. IV SA/Wr 279/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę na przedmiotową uchwałę.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd podał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący. Skarżący są natomiast podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne na terenie powiatu [...], których interes prawny został uchwałą naruszony - uregulowania w niej zawarte dotyczą skarżących w sposób bezpośredni. Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia, wobec czego jej wniesienie pociąga za sobą potrzebę przeprowadzenia merytorycznej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały.

W świetle art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewnić dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (ust. 1). Rozkład godzin pracy apteki ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

W ocenie Sądu opinie, o których mowa w ust. 2 mają na celu również uzyskanie informacji o potrzebach ludności, w omawianym zakresie, z dwóch niezależnych źródeł - samorządu lokalnego oraz samorządu zawodowego - aptekarskiego.

Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że podjęto środki aby z projektami do zaopiniowania dotrzeć do wszystkich właścicieli aptek. Znajdują się w nich pisma kierowane przez Starostwo Powiatowe w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. do kierowników aptek funkcjonujących na terenie powiatu [...], B., w związku z przygotowaniem projektu uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu pracy w porze nocnej aptek ogólnodostępnych. Pisma te zawierają prośbę o przesłanie projektu godzin pracy i harmonogramu pracy w porze nocnej na rok 2011. Odpowiedź właścicieli aptek, w tym skarżących co do pełnienia dyżurów nocnych była negatywna (pismo z [...] lipca 2010 r.).

Z akt administracyjnych wynika również, że [...] Izba Aptekarska pismem z dnia [...] września 2011 r. oraz burmistrzowie i wójtowie miast i gmin (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2010 r.) - pozytywnie zaopiniowali projekt.

Zarzut "bezrefleksyjnego" ustosunkowania się samorządu lokalnego do projektu omawianej uchwały jest gołosłowny.

Skarżący zarzucili, że postanowienia zaskarżonej uchwały wprowadzają pojęcie nieznane prawu - "harmonogramu pracy w porze nocnej" oraz nie wynikający z przepisów prawa obowiązek "pracy w porze nocnej". Istotnie jak wynika art. 94 Prawo farmaceutyczne przepis ten nie zawiera zakwestionowanych określeń. Jednakże zawiera pojęcie "rozkład pracy aptek ogólnodostępnych" oraz "świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". Rozkład godzin pracy - to inaczej "harmonogram świadczenia w porze nocnej" - usługi lub jeszcze inaczej praca. Oba zwroty zakwestionowane przez skarżących nie wprowadzają innych znaczeń niż te, które znajdują się w powołanym przepisie.

Wyjaśnienia organu w tej kwestii są przekonywujące, określenie "harmonogram" obrazuje przyjętą formę ustalenia naprzemiennej pracy poszczególnych aptek. Natomiast "praca w godzinach nocnych" jest pojęciem z prawa pracy i spełnia przesłankę "pracy w godzinach nocnych".

W ocenie Sądu intencją ustawodawcy, który w art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności ("dostosowany do potrzeb ludności", "zapewniać dostępność świadczeń") było zapewnienie dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń

nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia.

Pozostały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, zawarty w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa. W szczególności odpowiada on wymogom art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., uwzględnia zarówno wielkość miejscowości, w której działa apteka, jej położenie na terenie powiatu, lokalizację w tej miejscowości - pod kątem konieczności zapewnienia mieszkańcom dostępu do świadczeń.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1, art. 9, art. 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że wykonując swoje zadania (...) właściwy organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy - przez nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w tę swobodę i prawo własności. Nie podzielił również zarzutu, że uchwała ingeruje w sferę życia prywatnego poprzez nieuzasadnione i nadmierne obciążenie właścicieli aptek obowiązkiem pracy w aptece. Choć przy ustalaniu czasu pracy aptek ogólnodostępnych niewątpliwie istotna jest faktyczna możliwość realizacji przez konkretną aptekę dostępności do leków i materiałów medycznych przez całą dobę w określone dni w roku, to jednak ustawa Prawo farmaceutyczne zawiera uregulowania, nakazujące kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy podczas jego nieobecności spowodowanej chorobą lub urlopem, by zapewnić dostęp do świadczeń (art. 88 ust. 4). Realizacja świadczeń w porze nocnej i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a od kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, by placówka mogła obowiązek ten realizować. Zobowiązanie apteki do realizacji jej ustawowych zadań nie może naruszać konstytucyjnych praw skarżących, przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, czy unormowań o ochronie prywatności.

Apteka B. spółka jawna; P. K.; H. N.; J. M. i M. M.; H. M. i K. K. oraz R. K.; I. B.; D. J., M. C.; H. R. skargą kasacyjną zaskarżyli przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazali art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Powyższe naruszenia polegają na:

1. naruszeniu przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 45 poz. 271 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu pracy w porze nocnej aptek ogólnodostępnych funkcjonujących na terenie powiatu [...] na rok 2011 uwzględnia przesłankę ustawową dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności;

2. naruszeniu przepisu art. 94 ust. 1 u.p.f. poprzez błędne przyjęcie, iż sformułowanie

w zaskarżonej uchwale nieznanego ustawie pojęcia "harmonogram pracy w porze nocnej" oraz nie wynikającego z przepisów prawa obowiązku "pracy w porze nocnej" jest zgodne ze wskazanym przepisem prawa oraz, że nie narusza interesów skarżących;

3. nieuwzględnienie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez nałożenie na adresatów uchwały obowiązków nie wynikających z przepisu prawa określającego zakres kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie stanowienia prawa miejscowego co do rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu co jednocześnie narusza postanowienia art. 7 Konstytucji RP;

4. naruszeniu przepisu art. 6 ust. 1 oraz art. 9 i art. 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220 , poz. 1447 z późn. zm. ) poprzez:

A. błędne przyjęcie, iż pominięcie uzasadnionych interesów przedsiębiorców oraz

farmaceutów prowadzących apteki nie narusza powołanych przepisów prawa,

B. błędne przyjęcie, iż nie jest wymagany w procesie stosowania prawa miejscowego na

podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne rzeczywisty udział tych

przedsiębiorców i farmaceutów w toku postępowania poprzedzającego podjęcie

zaskarżonej uchwały,

C. błędne przyjęcie, iż jest zgodne z powołanymi przepisami prawa nałożenie na

skarżących obowiązków, których nie mogą zrealizować z uwagi na pominięcie

faktycznej sytuacji przedsiębiorców i farmaceutów prowadzących apteki w zakresie

możliwości zapewnienia zgodnego z prawem funkcjonowania aptek (art. 92 ustawy

Prawo farmaceutyczne ) w planowanym rozkładzie godzin pracy aptek;

5. błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawa

i wolności skarżących przekraczającą granicę tej ingerencji określoną przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ponadto wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) polegające na:

1. naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi z dnia 31 marca 2011 r. w sposób umożliwiający ocenę przesłanek prawnych rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez przyjęcie, iż proces opiniowania zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...] oraz procedura poprzedzająca przyjęcie tej uchwały doprowadziły do uwzględnienia w treści uchwały przesłankę dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności;

2. naruszeniu art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi strony pomimo naruszenia przez zaskarżona uchwałę prawa materialnego w sposób opisany w zarzutach skargi z dnia 31 marca 2011 r.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej w sposób bardziej szczegółowy, a także

w sposób zbliżony do treści skargi rozwija opisane wyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi

w art. 176 P.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej

w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. .Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z normującymi ją regułami, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, aby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa pozwalały na dokonanie oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd kasacyjny nie uznał ich jednak za zasadne.

Na wstępie należy zauważyć, że kiedy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na naruszeniu art. 134 § 1 w zw. z art 141 § 4 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej kasator nie wskazuje na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., dlatego zasadność zarzutu w tym zakresie nie może być przez Sąd skontrolowana.

Wskazując na naruszenie przepisu art. 141 § 1 P.p.s.a. kasator podaje, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi z dnia 31 marca 2011 r. w sposób umożliwiający ocenę przesłanek prawnych rozstrzygnięcia sprawy. W tej materii skarżący wskazują na niewyjaśnienie przebiegu procesu opiniowania zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...] oraz wadliwą procedurę poprzedzająca przyjęcie tej uchwały.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego i ma służyć kilku celom. Jednym z nich jest możliwość dokonania jego kontroli przez inny podmiot, w tym przypadku przez sąd wyższej instancji. Ponadto ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania określonych wniosków w postaci wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący, że rozstrzygnięcie sądu wynika logicznie z innych wprowadzonych dla jego celu przesłanek służy również umocnieniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, stwarzając podstawy do stwierdzenia przez stronę, iż sąd rozpatrzył jej sprawę z należytą starannością. (por. wyrok NSA I FSK 403/05 opubl. LEX 187697 oraz powołane w nim publikacje: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny-mi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 451 oraz J. Wróblewski w: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 475-476). Z treści uzasadnienia wyroku powinno zatem wynikać, iż sąd, dokonując oceny legalności działania administracji publicznej ocenił zarówno prawidłowość i zupełność ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy, jak i ocenił prawidłowość zastosowania przez nie w określonym stanie faktycznym przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną decyzji. Ponadto, skoro postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest na podstawie skargi uprawnionego podmiotu,

a w uzasadnieniu przytoczyć należy zarzuty skargi, to oczywistym jest, iż wojewódzki sąd administracyjny winien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono

w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku, o czym wyżej wspomniano, wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10, LEX nr 746689).

Objęty kontrolą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji uznający za zgodną z prawem uchwałę, którą ustalono rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu pracy w porze nocnej aptek ogólnodostępnych funkcjonujących na terenie powiatu [...] na rok 2011 wskazuje w uzasadnieniu na fakt zasięgnięcia opinii - zgodnie z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego - wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne nie określają w żaden sposób procedury wydawania takiej opinii, pozostawiając w tej materii dowolność jednostkom opiniującym, stąd też zarzuty skarżących dotyczące wadliwości opiniowania nie znajdują żadnego oparcia w przepisach prawa. Z tej też przyczyny nie można postawić Sądowi zarzutu niewyjaśnienia trybu opiniowania, bowiem przepis art. 94 ust. 2 u.p.f. nie nakłada obowiązku badania tego przez organ.

Do ostatniego z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a dotyczącego naruszeniu art. 147 § 1 p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi strony pomimo naruszenia przez zaskarżoną uchwałę prawa materialnego w sposób opisany w zarzutach skargi z dnia 31 marca 2011 r. odniesie się Sąd po ustosunkowaniu się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą w pierwszej kolejności art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Naruszenia te zdaniem kasatorów mają polegać na błędnym przyjęciu, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r. uwzględnia przesłankę ustawową dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności oraz błędnego przyjęcia, iż sformułowanie w zaskarżonej uchwale nieznanego ustawie pojęcia "harmonogram pracy w porze nocnej" oraz nie wynikającego z przepisów prawa obowiązku "pracy w porze nocnej" jest zgodne ze wskazanym przepisem prawa oraz, że nie narusza interesów skarżących. Wskazane wyżej zarzuty nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego).

W przedmiotowej sprawie warunek zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego został spełniony. Podkreślenia wymaga, że Okręgowa Izba Aptekarska nie miała zastrzeżeń do przedstawionego jej projektu uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Dodać także należy, że w powołanym przepisie ustanowiony został obowiązek zasięgnięcia, przed podjęciem uchwały, opinii samorządu aptekarskiego, która to forma wyrażenia stanowiska z istoty rzeczy nie ma dla organu stanowiącego charakteru wiążącego.

Z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach, jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeby ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi

o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna

do przewidzenia potrzeba podania leku.

Skoro ustalony harmonogram pracy aptek umożliwia mieszkańcom powiatu skorzystanie z dostępu do apteki w porach określonych w art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała uwzględnia przesłankę ustawową dostosowania godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności. Sytuacja taka czyni zarzut skarżących dotyczący tej kwestii nieuzasadniony.

Podobnie zupełnie nietrafnym jest zarzut naruszenia przepisu art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez wprowadzenie w uchwale nieznanego ustawie pojęcia "harmonogram pracy w porze nocnej". Owszem ustawa używa pojęcia "rozkład pracy", jednak określenie to ze sformułowaniem "harmonogram pracy" w analizowanym przypadku określają to samo, dlatego mogą być używane zamiennie. Zarzut,

że z przepisów prawa nie wynika - narzucony przez uchwałę - obowiązek pracy w porze nocnej jest nieuzasadniony, bowiem właśnie z art. 94 ust. 1 ustawy wynika obowiązek zapewnienia dostępności świadczeń aptek w porze nocnej, czego oczywistą konsekwencją musi być praca w porze nocnej.

Zgodzić można się ze stanowiskiem skarżących, że konieczność zapewnienia funkcjonowania aptek w porach określonych w zaskarżonej uchwale może naruszać ich interesy, jednak naruszenie takie ma swoje źródło w przepisie rangi ustawowej i jako takie jest dopuszczalne.

Zarzut dotyczący przekroczenia "delegacji ustawowej" określonej

w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego poprzez nałożenie na adresatów uchwały obowiązków nie wynikających z przepisu prawa określającego zakres kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie stanowienia prawa miejscowego

co do rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu jest nieuzasadniony, bowiem uprawnienie do określenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa rada powiatu w drodze uchwały w sposób jednoznaczny wynika z art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Kwestia użytego w uchwale określenia "harmonogram" została wyjaśniona wyżej i nie można uznać, że używając takiego właśnie określenia organ przekroczył swoje uprawnienia wynikające z art. 94 ust. 2 u.p.f.

Sformułowany zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP został skonstruowany nieprawidłowo. Autor skargi kasacyjnej zarzucił "naruszenie postanowień" art. 7 Konstytucji RP, podczas gdy zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Mając na uwadze ogólną moc wiążącą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył także omawiany zarzut mimo jego nieprecyzyjnego sformułowania.

Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy działają na podstawie i w granicach prawa. Nie można zgodzić się z bliżej nieumotywowanym zarzutem kasatora, iż Rada podejmując przedmiotową uchwałę nie działała w granicach i na podstawie prawa, bowiem prawidłowość jej działania wynika z art. 94 ust. 2 u.p.f. i ten właśnie przepis stanowił odstawę jej działania.

Zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 oraz art. 9 i art. 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220 , poz. 1447 z późn. zm. ) poprzez:

- błędne przyjęcie, iż pominięcie uzasadnionych interesów przedsiębiorców oraz

farmaceutów prowadzących apteki nie narusza powołanych przepisów prawa,

- błędne przyjęcie, iż nie jest wymagany w procesie stosowania prawa miejscowego na

podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne rzeczywisty udział tych

przedsiębiorców i farmaceutów w toku postępowania poprzedzającego podjęcie

zaskarżonej uchwały,

- błędne przyjęcie, iż jest zgodne z powołanymi przepisami prawa nałożenie na

skarżących obowiązków, których nie mogą zrealizować z uwagi na pominięcie

faktycznej sytuacji przedsiębiorców i farmaceutów prowadzących apteki w zakresie

możliwości zapewnienia zgodnego z prawem funkcjonowania aptek (art. 92 ustawy

Prawo farmaceutyczne ) w planowanym rozkładzie godzin pracy aptek.

Zaskarżona uchwałą nie narusza przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Wspomniana wolność w tym przypadku w zakresie ustalania rozkładu godzin pracy aptek została ograniczona w drodze uchwały znajdującej swoją podstawę w przepisie art. 94 ust. 2 u.p.f., dlatego jest ograniczeniem dopuszczalnym.

Procedura podejmowania uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych została określona w art. 94 ust. 2 u.p.f. i przewiduje jedynie zasięgnięcie opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Procedura ta nie przewiduje, by uchwałodawca zwracał się o opinię do przedsiębiorców i farmaceutów. W takiej sytuacji nie można uznać za uzasadniony zarzutu braku udziału tych podmiotów w toku postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały.

Organ podejmując uchwałę nie może brać pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego z art. 92 u.p.f. obowiązku obecności farmaceuty w godzinach czynności apteki. Zapewnienie obecności takiej osoby jest jedynie kwestią organizacyjną i sposób jej rozwiązania zależy jedynie od decyzji podmiotu prowadzącego aptekę.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną ingerencję zaskarżonej uchwały w prawa i wolności skarżących jest nieuzasadniony, bowiem właśnie ten przepis dopuszcza ograniczenie wolności i praw w drodze ustawy, między innymi wówczas, gdy jest to konieczne dla ochrony zdrowia innych osób.

W sytuacji opisanej wyżej, kiedy Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznać należy,

że chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. polegającego

na nieuwzględnieniu skargi.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.