Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 536/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2, art. 184, art. 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11f ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 923/19 o odrzuceniu skargi J. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 923/19, odrzucił skargę J. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że ocenę zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzedzić należy ustaleniem daty doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji. Istotnym jest bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2019 r. została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz.1474, zwana dalej "specustawą drogową"), które przewidują szczególny tryb doręczania decyzji. W tym kontekście Sąd zauważył, że zgodnie z art. 11c ww. ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Stosownie zaś do art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym dającym podstawę do zastosowania w sprawie niniejszej instytucji doręczenia przez obwieszczenie był art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stanowiący, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji (art. 11f ust. 6 specustawy drogowej).

Sąd podkreślił, że z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że obowiązują dwie różne formy zawiadomienia o wydawanej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a mianowicie: decyzja na piśmie doręczana jest wyłącznie inwestorowi, natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, w odpowiednich urzędach w tym przepisie wskazanych, a także w prasie lokalnej. W rezultacie takiej regulacji dla wnioskodawcy termin przewidziany na złożenie odwołania/skargi liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Natomiast co do pozostałych stron obowiązuje reguła określona w art. 49 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie decyzji jest skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to zarazem, że termin do złożenia skargi liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji. Sąd dodał, że z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia wszystkim "pozostałym stronom" w tym samym czasie, a więc po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia. Zasady tej nie modyfikuje fakt, że zawiadomienia o wydaniu decyzji są wysyłane dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jak bowiem wynika z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, strony będące "dotychczasowymi właścicielami lub użytkownikami wieczystymi" nieruchomości objętych skutkami prawnymi decyzji są przede wszystkim zawiadamiane o wydaniu decyzji w trybie obwieszczenia oraz dodatkowo zawiadamia ich się jeszcze indywidualnie.

Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja została doręczona zgodnie ze wskazaną wyżej regulacją: na piśmie wnioskodawcy, skarżącemu (odwołującemu się) oraz organowi I instancji – Wojewodzie, natomiast pozostałe strony tej decyzji zostały zawiadomione o jej wydaniu w drodze obwieszczenia. Podniósł także, że w aktach sprawy brak jest dowodu, że pozostałym stronom przesłane zostały zawiadomienia stosownie do art. 11f ust. 3 w zw. z art. 11g ustawy, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ugruntowane jest bowiem stanowisko, że indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informacyjny. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tym osobom związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem w drodze obwieszczeń. Nie jest też możliwe przypisanie omawianemu zawiadomieniu skutków zastępczego doręczenia decyzji, a tym bardziej doręczenia decyzji.

Dalej, Sąd podał, że w niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu przez Ministra zaskarżonej decyzji zostało umieszczone w budynku Ministerstwa na tablicy ogłoszeń 30 sierpnia 2018 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G. w dniu 12 września 2019 r., zaś w prasie lokalnej w dniu 4 września 2019 r. Podkreślił, że ugruntowane jest stanowisko, że bieg terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, po upływie których doręczenie uważa się za dokonane, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego ogłoszenia, tj. dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Dla rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji zgodnie z art. 49 k.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym ogłoszenie zostało opublikowane w sposób określony w tym przepisie lub przepisach szczególnych. W sytuacji zaś, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu – należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu czternastu dni, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. Wobec powyższego Sąd wskazał, że najpóźniej zawiadomienie w drodze obwieszczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji ukazało się w dniu 12 września 2019 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G. Stosownie do art. 49 k.p.a. należało zatem przyjąć, że decyzja Ministra została doręczona skarżącemu z upływem czternastu dni od tej daty, czyli z dniem 26 września 2019 r. Od tej daty biegł zatem termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, z uwzględnieniem treści art. 83 ust. 2 p.p.s.a., upłynął więc w dniu 28 października 2019 r. W niniejszej sprawie skarga na decyzję Ministra została wniesiona 29 listopada 2019 r., a więc po upływie ustawowego terminu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. T., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący stwierdził, że nie uchybił terminowi do wniesienia skargi, złożył ją w terminie trzydziestu dni od dnia zapoznania się z ww. decyzją zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. Wskazał, że otrzymał od Ministra Inwestycji i Rozwoju zawiadomienie o możliwości zapoznania się z ustaleniami w sprawie administracyjnej, które odebrał w dniu 18 listopada 2019 r. i po tej informacji zapoznał się z aktami sprawy, a następnie zgodnie z dyspozycją ww. przepisu złożył skargę do Sądu. W obszernym uzasadnieniu zażalenia odniósł się do merytorycznej zasadności wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki skutek, na terminowość złożenia skargi, wywarło zawiadomienie skarżącego o wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji, które według jego oświadczenia zostało mu doręczone w dniu 18 listopada 2019 r., a następnie zapoznanie się z jej treścią w siedzibie organu. Na marginiesie w aktach administracyjnych sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia skarżącemu takiego zawiadomienia, jednakże ta okoliczność w świetle przedstawionych niżej rozważań pozostaje bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zaskarżona decyzja została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ustawie tej został uregulowany szczególny tryb doręczania podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Stosownie do art. 11f ust. 6 ww. ustawy powyższy przepis stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji.

W tym miejscu należy odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., podjętej w sprawie o sygn. akt II OPS 2/16, w której NSA stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. NSA uzasadniając to stanowisko podkreślił jednocześnie, że art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 k.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 k.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy znajduje zastosowanie art. 49 in fine k.p.a., zgodnie z którym, zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich - poza wnioskodawcą - stron postępowania.

Mając na uwadze tak ustalony stan prawny oraz jego wykładnię dokonaną przytoczoną uchwałą abstrakcyjną NSA, należy stwierdzić, że termin na wniesienie środka zaskarżenia dla stron zawiadomionych o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w drodze publicznych obwieszczeń, o jakich mowa w art. 11f ust. 3 w zw. z art. 11 f ust. 6 specustawy drogowej, rozpoczyna swój bieg stosownie do art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie zwraca się uwagę, że przewidziana w art. 49 k.p.a. forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zawiadomienie skarżącego o wydaniu decyzji mogło być i było jedynie informacją o tym zdarzeniu. Doręczenie decyzji nastąpiło bowiem na mocy fikcji prawnej - publicznego obwieszczenia.

Prawidłowo także Sąd I instancji zauważył, że dla rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji zgodnie z art. 49 k.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym ogłoszenie zostało opublikowane w sposób określony w tym przepisie lub przepisach szczególnych. W sytuacji zaś, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu – należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu czternastu dni, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 235/11; z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12).

W rozpoznawanej sprawie obwieszczenia zostało dokonane najpóźniej w dniu 12 września 2019 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G., zatem fikcja prawna doręczenia zrealizowała się w dniu 26 września 2019 r. Trzydziestodniowy termin do złożenia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. upływał więc z dniem 28 października 2019 r. Skoro skarżący złożył skargę dopiero w dniu 29 listopada 2019 r., Sąd zasadnie postanowił o jej odrzuceniu, mając na uwadze dyspozycję art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Okoliczności odnoszące się do merytorycznej zasadności wydanej przez organ administracji decyzji nie mogły być wzięte przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę, albowiem wykraczają poza zakres kontroli rozstrzygnięcia objętego niniejszym zażaleniem.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.