Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 49/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie WSA Mieczysław Górkiewicz, NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2008 sprawy ze skargi C i S P na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej dobudowy do budynku gospodarczego I. uchyla decyzję I i II instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.Ś. z dnia [...][...] II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś., po rozpoznaniu z urzędu sprawy rozbudowy budynku gospodarczego, położonego na działce nr ewid. [...], przy ul. D. nr [...]w M. , stanowiącego własność skarżących Cz. P. i St. P., powołując się na art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 kpa, wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a polegających na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nałożył na Cz. i St. P. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia wskazanych dokumentów, to jest zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego całość zamierzenia inwestycyjnego, inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną ich wykonania pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś., po rozpoznaniu z urzędu sprawy wykonywania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego, położonego na działce nr ewid. [...], przy ul. D. nr [...]w M. , stanowiącego własność skarżących Cz. P. i St. P., na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 123 kpa, wstrzymał roboty budowlane, polegające na przystosowaniu części gospodarczej budynku gospodarczo-garażowego na cele mieszkalne i nałożył na Cz. i St. P. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia wraz z oceną techniczną ich wykonania pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego i jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, z zaznaczeniem części obiektu, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania.

Powyższe postanowienia doręczono Cz. i St. P. 14 lipca 2005 r.

W dniu 5 sierpnia 2005 r. Cz. P. wniosła o zmianę postanowienia nr [...] "w części dotyczącej terminu wykonania powinności" – do 30 września 2005 r., podając, iż z uwagi na okres urlopowy nie zdąży załatwić wymaganych formalności w wyznaczonym terminie.

W dniu 24 sierpnia 2005 r. "w nawiązaniu do postanowienia nr [...]" Cz. P. przedłożyła ocenę techniczną wykonanych robót.

W przedłożonej ocenie technicznej wskazano, że w istniejącym budynku gospodarczym wykonano roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, takie jak wymiana istniejącej stolarki okiennej, pokrycie dachu papą wraz z wymianą istniejących obróbek blacharskich na nowe, ocieplenie ścian z gazobetonu styropianem. Wykonano także wewnętrzne roboty malarskie, posadzkarskie oraz zamurowano istniejący otwór drzwiowy od strony zachodniej budynku. Do wykonania całego remontu budynku gospodarczego pozostało zamontowanie rynien, rur spustowych oraz wykonanie tynku strukturalnego na ocieplonych ścianach. W opinii autora oceny technicznej, wszystkie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zgodnie ze sztuką budowlaną.

Dokonujący oceny technicznej stwierdził ponadto, że do istniejącego budynku gospodarczego dobudowano parterowe pomieszczenie socjalne, jako trzy ściany zewnętrzne z gazobetonu, z częściowo otwartą powierzchnią zadaszoną. Dach na części dobudowanej stanowi przedłużenie istniejącego dachu na budynku gospodarczym i wykonany jest w konstrukcji drewnianej z desek przymocowanych do krokwi z pokryciem papowym. Całość wykończona jest obróbką blacharską z blachy ocynkowanej. Wejście do części dobudowanej przez typowe drzwi zewnętrzne, a doświetlenie pomieszczeń poprzez okna PCV. W dobudowanym pomieszczeniu wykonano także roboty malarskie, posadzkarskie i instalacyjne. W wyniku dobudowy powstał węzeł sanitarny składający się z kuchni, łazienki oraz kotłowni. Zdaniem autora oceny technicznej, pod względem funkcji oraz przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dobudowany obiekt spełnia wszystkie wymagania pod względem techniczno-budowlanym.

W zawartych w ocenie technicznej danych techniczno-użytkowych podano, iż w istniejącym budynku gospodarczo-garażowym znajdują się dwa pokoje (13,10 i 9,46 m²), korytarz (8,03 m²) i garaż (20,31 m²). W dobudowanej części socjalnej znajduje się letnia kuchnia (13,25 m²), łazienka (5,72 m²) i kotłownia (1,24 m²).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś.na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez skarżących Cz. i St. P., związanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku gospodarczego, budynku gospodarczego, położonego na działce nr ewid. [...], przy ul. D. nr [...]w M. .

W uzasadnieniu organ wskazując, iż skarżący przedłożyli wymagane dokumenty, z których wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, stwierdził, że nie zachodzą okoliczności do wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z czym dalsze postępowanie administracyjne w powyższej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś., przywołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1-3 i art. 84 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa, po rozpoznaniu z urzędu sprawy samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, położonego na działce nr ewid. 198/2, AM-1, przy ul. D. nr [...]w M. , nakazał skarżącym Cz. i St. P. rozbiórkę samowolnie wykonanej dobudowy do wskazanego wyżej budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że skarżący nie wykonali nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] nr [...] obowiązku dostarczenia – w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia – dokumentów przewidzianych w przyjętym trybie postępowania, pomimo poprawnego doręczenia im tego postanowienia w dniu [...] i dlatego na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Cz. P. i St. P. wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś.z dnia [...] nr [...] Wnosząc o uchylenie tej decyzji skarżący podali, że w terminie określonym postanowieniem nr [...] nr [...]. wykonali obowiązek dostarczenia inwentaryzacji. Natomiast wyznaczony w tym postanowieniu termin na dostarczenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – ich zdaniem – nie był realny. Zaznaczyli, iż: "Sam Pan Inspektor powiedział, że wypełnienie tych warunków potrwa co najmniej 3 miesiące więc po wyznaczonym terminie". Oświadczyli, że przedmiotowy budynek znajduje się w całości na ich posesji, nie zmienia przeznaczenia terenu, jest uzupełnieniem istniejącej części zabudowy oraz że uzyskali informację, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, przy czym nie dostarczyli jedynie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wyznaczony termin był zbyt krótki. Podkreślili, że będzie to obiekt gospodarczy, związany z uprawą roli i ogrodnictwem, uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej oraz że budynek ten nie jest używany w celach mieszkalnych.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 tej ustawy, wyliczający w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30, określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, w ocenie organu odwoławczego, iż stan faktyczny stwierdzony w sprawie niewątpliwie odpowiada dyspozycji przepisu zastosowanego przez organ I instancji. W toku postępowania ustalono bowiem ponad wszelką wątpliwość, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. D. nr [...]w M. . Charakter wykonanych robót wskazuje, że inwestor dokonał budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu II instancji, stan faktyczny sprawy wskazuje prawidłowość zastosowania procedury legalizacyjnej mającej oparcie w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że procedura legalizacji została precyzyjnie określona w art. 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli zatem zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien wstrzymać w drodze postanowienia prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót, a więc również w przypadku, gdy roboty zostały już zakończone. W postanowieniu tym organ zobowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, to jest czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (...). Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że niespełnienie przez inwestora przedstawionych wyżej obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, a jeżeli budowa została zakończona inwestor składa tylko wniosek o zatwierdzenie projektu, co umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. Zatem organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, obowiązany jest zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie lub nieprawidłowości zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Szczegółowe zasady naliczania opłaty określa art. 59f ustawy, z tym, że stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48. Jeżeli inwestor spełni przedstawione wyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, gdy budowa została zakończona oraz o pozwoleniu na wznowienie robót, gdy budowa nie została jeszcze zakończona.

W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedura legalizacyjna zastosowana przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń. Wobec stwierdzenia realizacji robót budowlanych polegających na samowolnej rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego, organ ten na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał powyższe roboty budowlane, ustalając jednocześnie wymagania dotyczące zabezpieczeń budowy oraz nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów przewidzianych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowienie to zostało odebrane przez inwestora w dniu 14 lipca 2005 r., a zatem w dniu 15 sierpnia 2005 r. upłynął bezskutecznie termin wykonania nałożonych obowiązków.

Odnosząc się do argumentów zawartych w treści odwołania organ II instancji stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Inwestor bowiem nie przedłożył wymaganych dokumentów, co zgodnie z art. 48 ust. 1 stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż termin 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest terminem zawitym. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że ustawodawca nie przewidział możliwości jakiejkolwiek jego zmiany – skrócenia albo wydłużenia. Organ II instancji stwierdził, że pozostałe argumenty skarżących dotyczą kwestii strat finansowych, które pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Na powyższą decyzję Cz. P. i St. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W..

Skarżący wnieśli o wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umożliwienie im "doprowadzenia zaistniałej sytuacji do zgodności z przepisami prawa budowlanego". Uzasadniając skargę podali, że decyzja I instancji dotyczyła "rozbiórki samowolnie wykonanej dobudowy do budynku gospodarczego", jednak organ administracyjny nie wziął pod uwagę, że dobudowa ta "nie może w żaden sposób zostać określona "częścią" obiektu, w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego". Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2399/99, sformułowanie "części obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa jeszcze nie jest zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. Skarżący wskazali, że w przedmiotowym obiekcie dobudowano łazienkę, kuchnię i kotłownię do zalegalizowanej decyzją z dnia 26 sierpnia 2005 r. części istniejącego obiektu, w którym są pokoje. Są to więc pomieszczenia nieodłącznie związane z istniejącym obiektem, a rozbiórka spowoduje naruszenie konstrukcji dachu istniejącego obiektu.

W opinii skarżących postanowienie organu I instancji [...] nr [...] określało nierealny, 30 dniowy termin wykonania obowiązku dotyczącego przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według przywołanego przepisu art. 145 § 1 zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), jak i gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W myśl zaś art. 135 cytowanej ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej – t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że zalegalizowanie samowoli budowlanej, również w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji ostatecznej, było możliwe, jeżeli budowa okazała się zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a), albo – w razie jego braku – z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy (lit. b przywołanego przepisu).

Niesporne jest w rozpatrywanej sprawie, że podstawę orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki opisanej wyżej dobudowy do budynku gospodarczego był, jak to już wyżej zauważono, przepis art. 48 ust.1 z uwzględnieniem ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wskazać należy, że oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd miał też na względzie, iż kryterium legalności, wiążące go przy kontroli działalności organów administracji, rodzi – co do zasady – wymóg przeprowadzenia tej kontroli w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy, istniejący w dacie wydania ostatecznej decyzji. W judykaturze wskazuje się jednak, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Sąd rozpoznając sprawę będzie bowiem zobowiązany uwzględnić również takie zdarzenia, które zaistnieją już po wydaniu kontrolowanej decyzji, szczególnie zaś takie zaszłości, które dostarczyłyby podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I FSK 511/06, LEX nr 285269).

W rozpoznawanej sprawie taką istotną okolicznością jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, w którym Trybunał uznał przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", za niezgodne z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zakwestionowane przepisy utraciły moc z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to jest z dniem 29 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 247, poz.1844).

W tych okolicznościach należało ustalić, jakie skutki prawne dla rozpoznawanej sprawy wywołał przedstawiony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Rozważania w tej kwestii rozpocząć należy od art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2002, z. 1, s. 6).

Według poglądów prezentowanych w doktrynie, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dzielą się na afirmatywne – stwierdzające konstytucyjność oraz negatywne – stwierdzające niekonstytucyjność zakwestionowanego aktu prawnego. Orzeczenie afirmatywne nie ma wpływu na byt badanego aktu prawnego, natomiast orzeczenie negatywne powoduje utratę mocy prawej danego aktu lub normy, bądź potrzebę wprowadzenia takich zmian ustawowych, które doprowadzą do stanu zgodnego z Konstytucją (J.Trzciński, Orzeczenia...; Z.Czeszejko-Sochacki, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, PiP 2000, z.12. s.20).

Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 jednoznacznie wskazuje, że należy on do wyroków negatywnych, albowiem stwierdzono w nim niezgodność z Konstytucją kontrolowanych przepisów. Zaznaczyć wypada, że skutek niekonstytucyjności dotyczy jedynie zakresu wskazanego w sentencji wyroku. Tym samym w pozostałym zakresie (w jakim nie został wskazany w orzeczeniu), przepisy te nie zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją.

Podkreślić jednak trzeba, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w innych przepisach właściwych dla danego postępowania.

Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest zatem – w świetle przywołanej normy konstytucyjnej – powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA 1027/99, LEX nr 4680 oraz wyrok WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309).

Godzi się przy tym podkreślić, że choć opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł już po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, to jednak jeszcze przed rozpoznaniem przedmiotowej sprawy przez Sąd. W tej sytuacji, rozpoznając wniesioną skargę Sąd związany był powołanym wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd nie mógł do stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, stosować jako podstawy rozstrzygnięć organów przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego, obejmującego wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", skoro przepis ten w tym zakresie utracił moc obowiązującą. Ze względu na miejsce Konstytucji w hierarchii aktów prawnych przepis ustawy niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków (wyrok SN z dnia 10 listopada 1999 r., I CKN 204/98, OSNC 2000/5/94).

Uwzględniając fakt niekonstytucyjności przepisu stanowiącego dla organów podstawę do orzeczenia w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy, że zgodnie z art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tak więc podnoszona okoliczność stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu aktu prawnego stanowiącego podstawę wydania decyzji, jest z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Dodać należy, że naruszenia prawa, o którym mowa w przywołanym przepisie, nie można ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ. W postępowaniu administracyjnym, przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się też takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów przy wydawaniu decyzji. Dotyczy to przykładowo niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 kpa) oraz sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji z powołaniem się na przepis ustawy niezgodny z Konstytucją, powinno być utożsamiane z wydaniem aktu, który narusza przepisy wyższego rzędu. W doktrynie i judykaturze akceptowany jest więc pogląd, że podstawa wznowienia określona w art. 145a § 1 kpa jest podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728, OSP 2000/1/16 oraz podzielające ten pogląd: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I FSK 511/06, LEX nr 285268; wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 968/06, LEX n 267181; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, LEX nr 203309).

Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez znaczenia pozostaje również to, że wznowienie postępowania z przyczyny podanej w art. 145a § 1 kpa następuje, po myśli art. 147 kpa, jedynie na żądanie strony (por. w tym względzie stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 496/05 oraz przywołane w nim poglądy doktryny i orzecznictwa).

Konsekwencją przedstawionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla niniejszej sprawy jest więc to, że z chwilą rozpoczęcia jego obowiązywania (dzień ogłoszenia) otwiera ono dla inwestora, przy spełnieniu innych jeszcze warunków, możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a więc odstąpienia przez organ od nakazu rozbiórki, poprzez dostarczenie właściwemu organowi nadzoru budowlanego także w trakcie – a nie tylko w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i tym samym wykazania, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od podniesionych wyżej kwestii, wskazać należy na inne uchybienia mające miejsce podczas przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że termin wykonania nałożonego obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jest wyznaczany przez właściwy organ, a nie przez ustawodawcę. Tak więc termin 30 dni, w jakim w tej sprawie skarżący mieli obowiązek przedłożyć stosowne dokumenty, nie był terminem narzuconym ustawowo, lecz został określony przez organ administracyjny, który miał możność sam wyznaczyć, w jakim terminie skarżący powinni wykonać nałożony obowiązek. Wyznaczając ten termin organ winien jednak mieć na uwadze, by był to termin realny do wykonania nałożonego obowiązku (por. np. Dziwiński Robert, Ziemski Paweł, Komentarz do art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016), [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006).

W realiach niniejszej sprawy można mieć wątpliwości, czy wyznaczony termin był realny do wykonania nałożonego obowiązku. Co prawda skarżąca Cz. P. w dniu 5 sierpnia 2005 r. wniosła o zmianę jedynie postanowienia nr [...] "w części dotyczącej terminu wykonania powinności" – do 30 września 2005 r., podając, iż z uwagi na okres urlopowy nie zdąży załatwić wymaganych formalności w wyznaczonym terminie i nie przywoływała w swoim wniosku postanowienia nr [...], jednakże mając na uwadze, że takie same przyczyny, jak podane w odniesieniu do postanowienia nr [...], dotyczyły również postanowienia nr [...] oraz że skarżąca nie jest prawnikiem i podając numer jednego z dwóch zapadłych tego samego dnia postanowień mogła mieć na uwadze oba te postanowienia, stosownie do art. 9 kpa organ I instancji przed podjęciem decyzji w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego winien był kwestię tę wyjaśnić. Nie wyjaśnienie tej kwestii mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło również naruszenie art. 6, 7, 8 oraz 10 kpa.

Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów zawartych w treści odwołania wywodził, iż termin 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest terminem zawitym, co oznacza, że ustawodawca nie przewidział możliwości jakiejkolwiek jego zmiany – skrócenia albo wydłużenia. Stanowisko to nie jest trafne, bowiem wyżej wymieniony termin 30 dni został wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego, a nie przez ustawodawcę. Skoro zatem organ administracyjny wyznacza termin, w którym należy spełnić nałożony obowiązek, to organ ten może też w uzasadnionych sytuacjach powyższy termin zmienić – skrócić lub wydłużyć (w praktyce raczej tylko wydłużyć, bo skrócenie z reguły byłoby działaniem na niekorzyść strony, z pogwałceniem podstawowych zasad procedury administracyjnej). Jak już wyżej zaznaczono, omawiany termin powinien być realny do wykonania nałożonych obowiązków.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawione wyżej konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 oraz fakt, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś.nałożył na Cz. i St. P. obowiązek przedstawienia między innymi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazując przy tym przedstawienie wskazanych dokumentów w terminie, który mógł być zbyt krótki do wykonania nałożonego obowiązku, należało wyeliminować z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ale również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś.z dnia [...] nr [...].

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i przy poszanowaniu zagwarantowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego praw stron postępowania, organ nadzoru budowlanego uwzględni przedstawione w uzasadnieniu wytyczne Sądu, a w szczególności konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Organ zobowiązany zatem będzie zastosować przepisy ustawy – Prawo budowlane, z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06.