Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3816/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 1 pkt 1 lit c, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 162/17 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r. (sygn. akt III SA/Lu 162/17) działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a,"), oddalił skargę K. B. (dalej jako: "Skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 10 lutego 2016 r. kontroli drogowej został poddany autobus, którym kierował Skarżący osobiście wykonujący w tym dniu krajowy transport drogowy na linii regularnej z Dęblina do Warszawy. W chwili zatrzymania pojazdu do kontroli, pojazdem przewożonych było do Warszawy 20 osób. W toku przeprowadzonej kontroli Skarżący okazał m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Skarżący nie okazał natomiast wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym twierdząc, że wykonuje przewóz okazjonalny. Ponadto, w toku kontroli przesłuchano dwie pasażerki w charakterze świadków. Obydwie zeznały, że z usług przewozu wykonywanych przez Skarżącego korzystają od około pięciu lat, z częstotliwością 13-14 razy w miesiącu. Oświadczyły, że z przewoźnikiem dojeżdżają do pracy i wracają z pracy do domu. Za wykonane usługi przewozu płacą raz w miesiącu i otrzymują fakturę potwierdzającą uiszczenie opłaty. Podczas trwania dalszych czynności kontrolnych, Skarżący zabrał uprzednio okazany dokument w postaci wypisu z licencji, którego następnie nie chciał już oddać. W jego miejsce przedstawił wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i wypis z zezwolenia wydanego dla J. B. oraz rozkład jazdy ważny do wymienionego zezwolenia. Skarżący nie podpisał także protokołu z kontroli z tego powodu, że miało miejsce złe oznaczenie przedsiębiorcy i przesłuchano świadków bez prawa do zadawania pytań ze strony Skarżącego. Złożył również oświadczenie, w którym wskazał, że odmówił podpisania protokołu kontroli, ponieważ inspektorzy kontrolowali firmę [...] z siedzibą w D. W oświadczeniu dodał, że inspektorzy podczas przesłuchania świadków nakierowywali ich odpowiedzi, aby osiągnąć żądany zarzut i stwierdzić naruszenie przepisów.

W toku kontroli drogowej, jak również w następstwie dodatkowych czynności wyjaśniających podjętych przez organ, stwierdzono nieprawidłowość polegającą na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Ponadto, stwierdzono nieprawidłowości polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz nieudzieleniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.; dalej jako: "ustawa o czasie pracy kierowców")

Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2016 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 8 600 zł.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący wykonywał przewóz osób z Dęblina do Warszawy. W toku kontroli pokazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, nie okazując natomiast wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym twierdząc, że wykonuje przewóz okazjonalny. Wobec braku wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej jako: "ustawa o transporcie drogowym") organ słusznie nałożył karę w wysokości 8 000 zł. Za zasadne organ odwoławczy uznał także nałożenie kary pieniężnej - na podstawie art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym i lp. 5.2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy - w wysokości 300 zł, tj. 2 x 150 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut w dniach: 25 stycznia 2016 r. oraz 27 stycznia 2016 r. Ponadto, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że Skarżący nie odebrał wymaganej przerwy na odpoczynek podczas wykonywania przewozu osób, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 300 zł (lp. 8.4 załącznika nr 3 do ustawy) za nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców.

Skarżący złożył skargę do WSA na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarzucił w niej naruszenie:

1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako: "k.p.a."), poprzez nieprawidłowe określenie strony;

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego;

3. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy.

Sąd I instancji oddalił skargę.

W pierwszej kolejności, WSA wskazał, że dokumenty okazane przez Skarżącego (tj. wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i wypis z zezwolenia wydanego dla J. B. ) podobnie, jak i wyjaśnienia Skarżącego z dnia 21 marca 2016 r., że w dniu kontroli wykonywano przewóz w imieniu przedsiębiorcy J. B. , na dowód czego przedłożył zezwolenie i rozkład jazdy, nie świadczyły o tym, że Skarżący nie wykonywał w dniu 10 lutego 2016 r. na własny rachunek przewozu regularnego osób. Okoliczność, że Skarżący nie podpisał protokołu z kontroli z tego powodu, że miało miejsce złe oznaczenie przedsiębiorcy i przesłuchano świadków bez prawa do zadawania pytań ze strony Skarżącego, nie podważa ustaleń poczynionych w trakcie podjętych czynności kontrolnych. Oświadczenie Skarżącego z dnia 10 lutego 2016 r. nie zostało uznane przez WSA za dowód, że "na wszystkie pytania" odpowiadał inspektor kontroli, a nie świadkowie. Ich wyjaśnienia – jak wskazał Sąd I instancji na podstawie akt sprawy - zostały zaprotokołowane. Dodatkowe pisemne wyjaśnienia świadka wskazują, że nie potrafił określić czy jego przejazdy, w tym przejazd w lutym, w dniu kontroli był wykonywany przez Skarżącego, czyj. B. , zaś "pytania w dniu kontroli (...) same w sobie kierunkują odpowiedzi". W dodatkowych wyjaśnieniach drugi świadek poinformował natomiast, że należność za wykonaną usługę reguluje u kierowcy linii autobusowej Dęblin – Warszawa, czasami jest to "Pan K.", a czasami inny kierowca lub Pan J. B. – właściciel firmy". Nie budziło również w ocenie Sądu I instancji większych wątpliwości, że w dniu kontroli obie pasażerki w odpowiedzi na pytanie nr 2 sprowadzające się w istocie do tego, czy świadek korzysta regularnie z usług Skarżącego - wyjaśniły, że korzystają z jego usług w dni, w których "przypada moja zmiana pracy" i w drodze powrotnej z pracy. Sąd I instancji wyjaśnił, że za miarodajne mogły być uznane wyjaśnienia świadków złożone w czasie wykonywania kontroli drogowej (w dniu 10 lutego 2016 r.), a nie później.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., Sąd I instancji uznał jego niezasadność. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji wyjaśnił, że stroną w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej nie mógł być przedsiębiorca J. B. z uwagi na to, że dane na temat skontrolowanego pojazdu świadczyły, że ubezpieczonym był Skarżący oraz w "wykazie pojazdów do licencji nr [...]" z dnia 2 kwietnia 2014 r. sporządzonym przez Skarżącego zgłoszono poddany w dniu kontroli drogowej pojazd. Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że według opisu zawartego w protokole z kontroli drogowej, Skarżący był przedsiębiorcą osobiście wykonującym tego dnia krajowy transport drogowy osób z Dęblina do Warszawy. Skarżący nie przedstawił dowodu, że przewóz osób był wykonywany przez J. B. Z wyjaśnień świadków jednoznacznie wynikało, że korzystają one z usług przewozowych realizowanych przez Skarżącego. W dacie kontroli obydwie wskazane pasażerki znajdowały się w kontrolowanym pojeździe. Faktury także dokumentowały, że przewóz realizowany był przez Skarżącego, a nie przez inną osobę, czy też inny podmiot gospodarczy. Każda z faktur identyfikowała sprzedawcę. Był nim Skarżący. Osobą upoważnioną do wystawienia faktur był Skarżący, ponadto na fakturach widnieją jego własnoręczne podpisy. Sąd I instancji uznał, że nie można było uwzględnić argumentacji, że wystawienie faktur stanowiło tylko niemającą większego znaczenia czynność fiskalną zmierzająca do pobrania opłaty od klienta. Kwestia zaś ewentualnego refakturowania przez Skarżącego pobranych opłat nie miała znaczenia do ustalenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie zasad wykonywania transportu drogowego.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut, że w celu ostatecznego wyjaśnienia sprawy, organ korzystając z uprawnień wynikających z art. 75 § 1 k.p.a. miał obowiązek przesłuchać J. B. w charakterze świadka w celu jednoznacznego ustalenia, który podmiot realizował w dniu kontroli przewóz drogowy. W ocenie Sądu I instancji zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i oceniony. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne poczyniono w trakcie kontroli drogowej i nie wystąpiła konieczność dodatkowego uzupełnienia materiału dowodowego. W tym zakresie organ uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd uznał, że zarzut skargi o tym, że J. B. powierzył zgodnie z obowiązującymi przepisami Skarżącemu wykonanie przewozu na podstawie art. 5 ustawy Prawo przewozowe, nie został poparty żadnym dowodem. Twierdzenia Skarżącego o powierzeniu mu wykonania przewozu przez J. B. ograniczyły się bowiem do tego, że z rażącym naruszeniem art. 77 k.p.a. zaniechano uzupełnienia dowodów i organ wbrew poglądom wyrażanym w doktrynie wypaczył sens tego przepisu i nie przesłuchał J.B. Sąd wskazał, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Skoro jednak sprawa wykonania przewozu przez Skarżącego w dniu kontroli została wyjaśniona, w ocenie Sądu I instancji organ nie musiał dysponować wyjaśnieniami J.B.

Ponadto, WSA uznał, że Skarżący niezasadnie zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi odnoszące się do treści uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego wprowadzone wymienionym przepisem nie zostały naruszone. Oceny tej nie zmienił także fakt, że organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność, kto jest właścicielem kasy fiskalnej w skontrolowanym pojeździe. Całokształt okoliczności – a nie tylko wybrana część materiału dowodowego - stanowiła bowiem - zdaniem Sądu I instancji - podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4, 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi Skarżącego w sytuacji, kiedy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, w szczególności oparcia rozstrzygnięcia decyzji w postępowaniu odwoławczym na zeznaniach inspektora biorącego udział w kontroli drogowej oraz wydającego zaskarżoną decyzję, oraz działań podjętych przez inspektorów przed przeprowadzeniem kontroli, a także braku odniesienia się do szerokiej argumentacji strony skarżącej w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego wadliwą wykładnię;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od rozpoznania skargi w granicach danej sprawy i pominięcie dowodów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczności, że w dniu 10 lutego 2016 r. Skarżący wykonywał przewóz regularny osób w imieniu J. B. ; na rzecz tego przedsiębiorcy były kupowane przez pasażerów bilety, J. B. dysponował zatrzymanym pojazdem na podstawie umowy użyczenia, zezwolenia i wszelka dokumentacja znajdująca się w zatrzymanym pojeździe (oznaczenie pojazdu, cennik, regulamin przewozu, dotyczyła działalności gospodarczej prowadzonej przez J. B.;

3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, mimo, iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności czy Skarżący był zobligowany do posiadania stosownych zezwoleń wykonując przewóz M. K. i M. D. oraz czy samochód, którym kierował Skarżący w dniu kontroli był ujęty w wykazie pojazdów należących do przedsiębiorcy J. B. , a także czy zatrzymany pojazd był w użyciu w dniu 22 stycznia 2016 r.;

4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4, 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi Skarżącego w sytuacji zaniechania jakiejkolwiek oceny czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wystarczający i zgodny z art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.;

5. naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie wobec Skarżącego art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym i nałożeniu na niego obowiązków wynikających z art. 18 tej ustawy, bez wykazania spełnienia przesłanek pozwalających na uznanie, że Skarżący w ramach swojej działalności realizował przewóz regularny osób w dniu przeprowadzonej kontroli.

Podnosząc te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: wydruku z kasy fiskalnej z dnia 10 lutego 2016 r., umowy współpracy z dnia 1 stycznia 2016 r., umowy użyczenia samochodu marki VW Crafter o nr rej. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wykazu pojazdów zgłoszonych do licencji w przedsiębiorstwie prowadzonym przez J. B. z dnia 30 czerwca 2015 r., protokołu kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie prowadzonym przez J. B. z dnia 11 października 2016 r., odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2014r. (sygn. akt III SA/Lu 842/13), skargi J. B. na działanie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 listopada 2016 r. na okoliczność świadczenia w dniu przeprowadzonej kontroli usługi przewozu regularnego osób przez Skarżącego na rzecz J. B., braku wykonywanie przez Skarżącego przewozu regularnego w odniesieniu do przesłuchanych w charakterze świadków, jak również o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 roku numer [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Kwestią sporną było ustalenie czy w dniu kontroli, to jest w dniu 10 lutego 2016 roku, Skarżący wykonywał na własny rachunek przewóz regularny osób na trasie Dęblin-Warszawa, czy też przewóz osób był wykonywany na rzecz J. B. na podstawie okazanych zezwoleń.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Skarżącemu została wymierzona kara pieniężna za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, jak również za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy- o czas powyżej 15 minut do 30 minut, nieudzielenie przerwy, o której mowa w art.13 ust.1 ustawy o czasie pracy kierowców.

W wyniku kontroli ustalono, że poddanym kontroli w miejscowości Ryki autobusem kierował Skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Autobusem wykonywany był krajowy transport drogowy osób na linii regularnej z Dęblina do Warszawy. W chwili kontroli pojazdem przewożonych było do Warszawy 20 osób. W chwili dokonywania kontroli kierujący pojazdem okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób i nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Kierujący pojazdem okazał wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i wypis z zezwolenia dla przedsiębiorcy J. B. prowadzącego działalność gospodarczą w D.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że wskazane w punktach 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty w istocie zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji w zakresie zaakceptowania sposobu przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego oraz w zakresie zaakceptowania dokonanej przez organy oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

W związku z powyższym podkreślić należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej.

Tak więc w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a.

W szczególności brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający NSA, całkowicie podziela, z którego wynika, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia z dnia 7.05. 2013 r., sygn. akt II FSK 16/12, wyrok NSA z dnia 19.08. 2014 r., sygn. akt II GSK 886/13, wyrok NSA z dnia 31.10. 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15, wyrok NSA z dnia 15.11. 2017 r., sygn. akt II FSK 3434/15,wyrok NSA z dnia 12.03.2019 r., sygn. akt II OSK 1054/17).

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania wynikające z treści powołanego przepisu prawa, a przede wszystkim Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny z powodu których uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Ponadto podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że powołane przepisy art.1 45 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem ani art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ani art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane oddzielnie, jak i wspólnie. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 19.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok NSA z 7.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12, wyrok NSA z 26.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1298/14 niepublikowane).

Z kolei biorąc pod uwagę konsekwencje wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. które najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy podnieść, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18; 28 marca 2018 r.).

W tym stanie rzeczy stanowisko strony skarżącej odnośnie do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało więc uznać za niezasadne i nieskuteczne. W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów należy zaś podnieść, że skoro granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony uznać należy wniosek - formułowany na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku - że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie.

W związku z powyższym za bezzasadny uznać należało zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA nie jest także zasadny zarzut opisany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, który wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Istota tego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do odmiennej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym należy podkreślić, że w ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do ustalenia, że Skarżący dopuścił się naruszeń prawa, o których mowa w zaskarżonej decyzji. W szczególności stwierdzić należy, że trafnie wskazał Sąd I instancji, iż biorąc pod uwagę okoliczność, że w chwili kontroli autobusem przewożono 20 osób na trasie Dęblin-Warszawa, a także uwzględniając zeznania świadków będących pasażerami autobusu złożone bezpośrednio do protokołu kontroli oraz treść faktur przekazanych przez osoby przewożone autobusem, w sposób dostateczny wyjaśniono okoliczności istotne do zastosowania kary pieniężnej wobec skarżącego. Zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, że Skarżący od około pięciu lat realizował na w/w trasie przewozy regularne osób, która to okoliczność była potwierdzana poprzez wystawianie faktur (podpisanych przez Skarżącego), z których wynikało, że to K. B. jest podmiotem realizującym regularne przewozy osób na wskazanej trasie.

Ponadto należy stwierdzić, że załączona do akt umowa o współpracę i umowa użyczenia nie określają zakresu przedmiotowego, który odnosiłby się do czynności związanych z wykonywaniem regularnego przewozu osób na wskazanej wyżej trasie przejazdu.

W ocenie NSA z przyczyn wyżej opisanych, za bezzasadny uznać należało zarzut opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Konstrukcja opisanego zarzutu wskazuje, iż kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania szczegółowo wymienionych w treści punktu 1 petitum skargi kasacyjnej poprzez nie odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Odnosząc się do przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż kwestia wyłączenia pracownika, o której mowa w przywołanym przepisie prawa została po raz pierwszy podniesiona na etapie postępowania przed NSA. Ani z odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, ani w skardze skierowanej do Sądu I instancji ta okoliczność nie była podnoszona przez Skarżącego. Ponadto z treści zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej wiąże oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach inspektora biorącego udział w kontroli drogowej z wydaniem zaskarżonej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzję w I instancji podejmował Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję wydawał Główny Inspektor Transportu Drogowego. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję, reguła ta dotyczy także rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 k.p.a., a także postępowań nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z dnia 20.10.2017 r., sygn. akt II GSK 110/16, wyrok NSA z dnia 15.01.2020 r., sygn. akt I OSK 1403/18).

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył przepisy wskazane w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać zarzut opisany w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej za bezzasadny. Z treści zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej uznaje, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał podstaw do zastosowania wobec Skarżącego regulacji prawnej zawartej w art.4 pkt 7 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, a tym samym brak było podstaw do zastosowania wobec Skarżącego zasad, o których mowa w art.18 ustawy o transporcie drogowym.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu. Oznacza to, że niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29.10.2019 r., sygn. akt I GSK 294/17).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej za pomocą zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego stara się podważyć okoliczności faktyczne, których ustalenie oparte zostało na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a które to okoliczności faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.