Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 520/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 41 lit. a), art. 132 ust. 1, art. 146,art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 158, art. 161a
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 3 pkt 1art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 191 poz 1410
law: Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1604/09 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. Ł. w Ł. jednostka organizacyjna F. M. Spółka z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. Ł. w Ł. jednostka organizacyjna F. M. Spółka z o.o. w W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1604/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (NZOZ) F. M. Region Ł. – jednostka organizacyjna F. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu 16 lutego 2009 r. Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego na terenie regionu operacyjnego wskazanego w ogłoszeniu, na okres obowiązywania umowy od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia 23 marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała NZOZ F. M. Region Ł. – jednostka organizacyjna F. M. Sp. z o.o. w W., że w wyniku postępowania konkursowego do udzielania świadczeń medycznych, wybrano inny podmiot - Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w Z. W. Oferta skarżącego została odrzucona z powodu dostarczenia przez skarżącego nieprawdziwych informacji oraz niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z treści złożonej oferty wynikało, że skarżący będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki V. C., nr rej.[...]., podczas gdy z ustaleń Komisji Konkursowej, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, wynikało, że pojazd ten był już objęty umową na świadczenia opieki zdrowotnej z M. Odziałem Wojewódzkim NFZ.

NZOZ F. M. Region Ł. w Ł. – jednostka organizacyjna F. M. Sp. z o.o. w W. wniósł odwołanie na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i wskazał, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej nie ma osobowości prawnej, gdyż prowadzony jest w ramach spółki F. M. Podkreślił, że przedmiotowy pojazd zarówno w chwili złożenia oferty, jak i w chwili składania protestu faktycznie znajdował się w posiadaniu skarżącego, zaś z obowiązujących przepisów nie wynika, by pojazd ten przez całe postępowanie konkursowe nie mógł być wykorzystywany do udzielania świadczeń zdrowotnych w innym miejscu. Istotne jest, by w przypadku wybrania oferty oferent zapewnił wykonanie umowy zgodnie z treścią oferty. Skarżący podniósł, że na żądanie Oddziału NFZ przedstawił pojazd do kontroli. W jego ocenie, wykorzystywanie w innym miejscu pojazdu w czasie postępowania konkursowego może stanowić co najwyżej brak gwarancji należytego wykonywania umowy nie zaś samodzielną ocenę oferty.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący złożył oświadczenia, iż na dzień składania oferty dysponuje indywidualnie oznaczonym pojazdem - ambulansem ratunkowym o nr rej.[...]. Wskazał, że skarżący wypełnił formularz ofertowy w którym oświadczył, że posiadany przez niego ambulans o wykazanych parametrach nie jest udostępniony innym komórkom. A następnie wskazał, iż wykazany w ofercie pojazd, za pomocą którego miały być wykonywane usługi medyczne, na dzień 10 marca 2009 r. był wykorzystywany przez innego świadczeniodawcę w ramach umowy zawartej z M. Oddziałem Wojewódzkim NFZ. Wobec powyższych ustaleń organ uznał za nieprawdziwe oświadczenie oferenta o dysponowaniu pojazdem zgodnie z ofertą. W konsekwencji organ uznał, że oferta nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył NZOZ F. M. Region Ł. w Ł. jednostka organizacyjna F. M. Sp. z o.o. w W. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w dacie złożenia oferty przedmiotowy pojazd był w dyspozycji skarżącego, a zatem decyzja organu I instancji o odrzuceniu oferty z powodu podania nieprawdziwych informacji była niezasadna. Wskazał, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby przez okres trwania postępowania konkursowego istniał zakaz innego wykorzystywania pojazdu przeznaczonego do udzielania świadczeń zdrowotnych. Istotne jest, aby w przypadku wybrania oferty skarżący zapewnił wykonanie umowy zgodnie z treściąoferty. Skarżący wskazał, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, a zatem dysponentem pojazdu była spółka F. M., a nie skarżący.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powołując się na treść art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organ stwierdził, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów ustawy, powinni spełniać wymagania określone w: zarządzeniu Nr 76/2008/DSOZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w zarządzeniu Nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne.

Organ wskazał, że kontrola przeprowadzona przez Komisję Konkursową wykazała, że pojazd na dzień 10 marca 2009 r., był wykazany przez F. M. sp. z o.o. w W. do realizacji zadań ratownictwa medycznego w ramach zawartej i obowiązującej z Dyrektorem M. Oddziału Wojewódzkiego Funduszu umowy o udzielanie świadczeń. Tego samego dnia skarżący złożył oświadczenie, że zgłoszony i wykazany w ofercie pojazd o numerze rejestracyjnym [...] będzie wykorzystywany jedynie do wykonywania świadczeń w ramach przedmiotu i zakresu postępowania konkursowego prowadzonego przez Ł. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. W ocenie organu odwoławczego pojazd nie był w stanie zabezpieczyć świadczeń opieki zdrowotnej w dwóch tak odległych rejonach operacyjnych. Organ uznał zatem informację oferenta za nieprawdziwą, gdyż zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, ze zm.) oświadczenie powinno potwierdzać dane i informacje przekazane w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, Komisja Konkursowa na etapie badania oferty nie różnicowała warunków na te, które oferent powinien był spełnić przy składaniu oferty i na te, które powinien spełnić przy zawieraniu umowy. Dlatego złożenie oświadczenia o spełnieniu warunków co do pojazdu na dzień złożenia oferty oznacza ich spełnienie także na dzień podpisania umowy. W związku z tym stwierdzono, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł na powyższą decyzję NZOZ F. M. Region Ł. w Ł. jednostka organizacyjna F. M. Sp. z o.o. Skarżący wskazał, że pojazd był w dyspozycji F. M. Sp. z o.o. i na zmianę pojazdu przez nią w danym rejonie nie była potrzebna zgoda NFZ. Inne reguły obowiązują w trakcie postępowania konkursowego, a inne w trakcie realizacji umowy. Ponadto skarżący podniósł, że wymiana pojazdu, w ramach wykonywania umowy nie jest zależna od woli NFZ, gdyż zgoda NFZ wymagana jest wyłącznie w przypadku zmiany miejsca wykonywania świadczeń zdrowotnych.

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącego był przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje.

W postępowaniu ofertowym oferent w formularzu RTM złożył oświadczenia potwierdzające, że oferowany środek transportu spełnia cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach zgodnie z przepisami ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz, że minimalne wyposażenie tego środka transportu medycznego dostosowane jest do wykonywania medycznych czynności ratunkowych dzieci i dorosłych zgodnie z wymienioną ustawą.

Sąd wskazał, że niezrozumiałe jest zarzucanie skarżącemu nieprawdziwości złożonych oświadczeń (inne stacjonowanie pojazdu w dacie złożenia oferty niż miejsce wykonywania świadczeń określone w ofercie), skoro treść oświadczeń skarżącego w żadnej mierze nie odnosiła się do miejsca stacjonowania pojazdu lub do umowy zawartej z oddziałem NFZ innym niż ten, na rzecz którego miały być świadczone usługi.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż skarżący, co sam zasadnie podkreślał, złożył oświadczenie (dotyczące jego ambulansu) w zakresie wiedzy i woli. W zakresie wiedzy podał, że przedmiotowym ambulansem dysponuje jako jego posiadacz (właściciel) w dacie złożenia oferty i okoliczność ta w świetle ustaleń Prezesa NFZ nie budziła wątpliwości. W zakresie woli podał, że w chwili podpisania umowy ambulans będzie w dyspozycji NZOZ F. M. Region Ł. w Ł., by obsługiwać konkretny Oddział Wojewódzki NFZ. Skoro oferent był prawnym posiadaczem pojazdu w dacie złożenia oferty i jest nim nadal, to należało oczekiwać, że organu obu instancji wykażą, na podstawie jakich ustaleń wyprowadziły wniosek o braku woli lub możliwości spełnienia ewentualnych warunków przyszłej umowy przez skarżącego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w zaskarżonych decyzjach organy mieszały wymagania stawiane stronie w postępowaniu ofertowym z tymi, które musi ona spełnić przy podpisywaniu umowy o świadczenie usług medycznych. Jest to nieprawidłowe, gdyż ustawa wyraźnie rozgranicza te postępowania. Zdaniem Sądu, na etapie przystąpienia do konkursu ofert, oferent miał obowiązek wykazać, że przedmiotowy pojazd (ambulans) znajduje się w jego dyspozycji - co udowodnił. Natomiast na tym etapie nie miał obowiązku spełnienia wymogu opisanego w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Dopiero bowiem w następstwie wyboru jego oferty i przystępując do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy, musiałby wymóg przewidziany w art. 132 ust. 3 spełnić. Natomiast zarządzenie Prezesa NFZ nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne dotyczy etapu postępowania następującego po wyborze ofert.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że organ z niejakim wyprzedzeniem, odnosząc swoje rozstrzygnięcie już do etapu zawarcia umowy ze skarżącym, przyjął za pewnik lub co najmniej jako istotny problem uniemożliwiający zawarcie przyszłej umowy to, że oddział NFZ, w którego rejonie w dacie złożenia oferty funkcjonał przedmiotowy ambulans, uniemożliwi jego zastąpienie innym pojazdem skarżącego, spełniającym wymagania. Sąd uznał, że naruszone zostały art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2010 r. – Kodeks postępowania administracyjnego k.p.a. (t.j.: Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem organ ocenił okoliczność istotną dla sprawy na podstawie własnego wnioskowania co do przebiegu przyszłych zdarzeń. Sąd uznał także, że odrzucenie oferty w tej sytuacji naruszało art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż organ powinien ustalić, czy ambulans w dacie zawarcia umowy będzie do dyspozycji oferenta w rejonie wskazanym w ofercie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że organ dokonał oceny okoliczności istotnej w sprawie na podstawie własnego wnioskowania co do oceny zdarzeń przyszłych, że ambulans realizujący umowę w oddziale NFZ, zgłoszony w ofercie do postępowania w innym oddziale NFZ uniemożliwi oferentowi zawarcie umowy, gdy tymczasem organ ustalił, że NZOZ F. M. Region Ł. w Ł. w dacie ewentualnego zawarcia umowy faktycznie nie będzie dysponował ambulansem w rejonie objętym postępowaniem konkursowym, a zatem tak złożona oferta nie mogła doprowadzić do skutecznego zawarcia umowy;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 7 ust. 3 i § 39 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484), § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik nr 2 do zarządzenia nr 84/2008/DSM Prezesa NFZ z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne polegające na przyjęciu, że zgłoszenie do postępowania konkursowego ambulansu realizującego umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne w innym oddziale NFZ aniżeli prowadzącym postępowanie konkursowe nie było nieprawdziwą informacją i nie stanowiło podstawy do odrzucenia oferty, podczas gdy tak złożona oferta zawierała nieprawdziwe informacje, skutkujące obligatoryjnym odrzuceniem oferty, bez możliwości jej uzupełnienia,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wyraźnie rozgranicza dwa etapy: postępowanie konkursowe i zawarcie umowy z oferentem, którego oferta została przyjęta do realizacji, gdyż czynności te nie mają abstrakcyjnego i niezależnego od siebie charakteru. Etapy te są ze sobą ściśle powiązane i ich niedochowanie prowadzić będzie do naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Tylko po przeprowadzeniu właściwego postępowania konkursowego może nastąpić skutek w postaci zawarcia umowy, a umowa może być zawarta wyłącznie z podmiotem, który spełnił wymagania stawiane mu w postępowaniu ofertowym i którego oferta uprzednio została wybrana przez komisję konkursową.

Zdaniem kasatora, skoro F. M. złożył oświadczenie, że w chwili podpisania umowy ambulans będzie używany do udzielania świadczeń przewidzianych umową, a jednocześnie wcześniej, w innym postępowaniu o udzielanie świadczeń złożone zostało oświadczenie, że ten sam ambulans, w tym samym czasie, będzie używany do realizacji świadczeń w innym województwie, to oczywistym było, że F. M. Region Ł. w Ł. złożył w tym zakresie nieprawdziwe oświadczenie. W związku z powyższym, odrzucenie oferty przez Komisję Konkursową należało uznać za uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych należy określić pozycję zakładu opieki zdrowotnej (ZOZ) w systemie świadczeń opieki zdrowotnej, co pozwoli odpowiedzieć na pytanie, kto jest oferentem, która to kwestia nie została dostatecznie sprecyzowana w niniejszej sprawie.

Następnie zaś należy odpowiedzieć na pytanie, co jest przedmiotem oferty udzielania świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne.

Odpowiedź na powyższe pytania pozwoli należycie ocenić problem występujący w sprawie i ustalić, czy jeden ambulans może być jednocześnie przedmiotem dwóch ofert składanych przez dwa różne ZOZ-y, należące do jednego właściciela, a co za tym idzie, czy jest prawdziwe oświadczenie, że ambulans zgłoszony w ofercie jednego ZOZ-u przyjętej już do realizacji w jednym konkursie, pozostaje jednocześnie w dyspozycji innego ZOZ-u będącego oferentem w kontrolowanym postępowaniu konkursowym.

Odpowiadając na powyższe pytania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Zgodnie z art. 5 p. 41 lit. a) powyższej ustawy, świadczeniodawcą jest m.in. zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 omawianej ustawy, zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

Dalej wskazać należy, że w przepisach Działu VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem "świadczeniodawca", co oznacza, że rzeczywistym partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 p. 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Ta trudna konstrukcja prawna jest o tyle uzasadniona, że Fundusz zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, który zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi. Tym zespołem jest natomiast konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Okoliczność, że umowę z Funduszem podpisuje właściciel ZOZ-u posiadający osobowość prawną nie zmienia faktu, że świadczeniodawcą jest ZOZ i to ZOZ musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie.

Przechodząc do ustalenia, co jest przedmiotem świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, wskazać należy, że medyczne czynności ratunkowe uregulowane są ustawą z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410; dalej cytowana jako: ustawa o PRM). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o PRM jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o PRM zespół ratownictwa medycznego jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Zgodnie zaś z art. 3 p. 1 ustawy o PRM, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu.

Zgodnie z art. 161a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej postępowania o zawarcie umów na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych prowadzone są według przepisów tej ustawy. Prezes NFZ, zgodnie ze swymi uprawnieniami wynikającymi z art. 146 omawianej ustawy, zarządzeniami określił warunki postępowania dotyczące zawierania umów, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców w rodzaju ratownictwo medyczne.

W zarządzeniu nr 76/2008/DSOZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił m.in., że formularz ofertowy zawiera określenie potencjału wykonawczego z wykazem personelu, sprzętu oraz miejsc udzielania świadczeń (§ 9 p. 6). Wraz z ofertą oferent składa liczne oświadczenia m.in. dotyczące posiadania tytułu prawnego do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej.

W zarządzeniu nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, Prezes NFZ ustalił szczególne warunki dotyczące świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zgodnie z tymi warunkami świadczeniodawca zobowiązany jest do zorganizowania udzielania świadczeń medycznych w rejonach działania w sposób umożliwiający dojazd zgodnie z parametrami czasu określonymi w ustawie o PRM (§ 8 p. 6), świadczenia udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje wymienione w załączniku nr 2 do umowy –"Harmonogram-zasoby"(§ 8 p. 8) i zapewnia środki transportu przez całą dobę wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę, zgodnie z wymogami określonymi w załącznikach nr 3 i 3a do zarządzenia oraz odrębnych przepisach (§ 8 p. 9).

W zarządzeniu nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił w § 2 p. 1 lit. b) jako jedno z podstawowych kryteriów wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną.

W świetle powołanych uregulowań prawnych, biorąc pod uwagę także szczególny charakter świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego, nie ulega wątpliwości, że posiadanie w dyspozycji konkretnego ambulansu z konkretnym wyposażeniem jest istotnym elementem oferty, nie mniej ważnym niż zespół osobowy mający udzielać pomocy. Możliwość szybkiego przemieszczania się doskonale wyposażonego ambulansu jest niewątpliwie zasadniczym atutem oferenta. Elementem oferty jest więc konkretny pojazd sanitarny, którego dysponentem jest konkretny zakład opieki zdrowotnej uczestniczący w konkursie.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej uznać należy, że oferentem i przyszłym świadczeniodawcą był NZOZ "F. M. Region Ł." z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel "F. M." sp. z o.o. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretny specjalistyczny środek transportu sanitarnego zgłoszony w ofercie o numerze rej.[...], który zgodnie z ofertą powinien być w dyspozycji NZOZ "F. M. Region Ł.".

Mając na uwadze powyższe można przystąpić do oceny zarzutów kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jednak ich komplementarny charakter wymaga łącznego rozpatrzenia.

Usprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) cytowanego wyżej zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/208/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik do zarządzenia prezesa NFZ nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r.

Przede wszystkim nie jest trafny pogląd Sądu I instancji, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Taki zabieg rozdzielenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami doprowadził Sąd do błędnych wniosków. Stwierdzić bowiem należy, że oba wskazane przez Sąd etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez Sąd I instancji etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy, ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Tymczasem z art. 158 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie przedmiotem umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Zatem informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe i w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie w toku kontroli przeprowadzonej przez Komisję Konkursową, że ambulans [...] zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego, jako będący w dyspozycji NZOZ "F. M. Region Ł.", jednocześnie został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, jako będący w dyspozycji NZOZ "F. M. Region M." słusznie wzbudziło wątpliwości Komisji, w szczególności w sytuacji, kiedy NZOZ "F. M. Region M." wygrał już konkurs, w którym zgłosił ambulans [...] i był tą ofertą związany. Jak wskazano wyżej ZOZ to wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych. Skoro ambulans przeznaczony do ratownictwa medycznego był w dyspozycji NZOZ "F. M. Region M." i jednocześnie został zgłoszony jako będący w dyspozycji NZOZ "F. M. Region W. –M." z przeznaczeniem do wykonywania usług ratownictwa medycznego w tym rejonie, to sytuacja ta wymagała wyjaśnienia i stosownej oceny przez Komisję.

Niewątpliwie oświadczenie oferenta z dnia 9 marca 2009 r. pozostawało w sprzeczności z ustaleniami kontroli. Rozdzielenie przez Sąd I instancji postępowania konkursowego na dwa niezależne i samodzielne etapy, doprowadziło ten Sąd do błędnej oceny oświadczenia złożonego na etapie oceny ofert i związanej z tym oceny zastosowania przez organ art. 149 ust. 1 p. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz powołanych wyżej zarządzeń Prezesa NFZ precyzujących warunki konkursów na świadczenie usług w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zasadny jest zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zasadny jest także zarzut naruszenia prawa procesowego. Nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych i konieczności badania przez Komisję, czy w przyszłości, przy zawieraniu umowy, oferent będzie miał w swojej dyspozycji ambulans zgłoszony w ofercie. Komisja ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach i na tej podstawie rozstrzyga konkurs, zatem nie jest jej zadaniem ustalanie zdarzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą nastąpić. W tym stanie rzeczy zobowiązanie organu do czynienia ustaleń niemających wpływu na postępowanie konkursowe, należy uznać za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe wywody dotyczące wykładni prawa materialnego i ponownie oceni, czy oświadczenie NZOZ "F. M. Region Ł." mogło być uznane za prawdziwe, a następnie oceni czy zachodziły warunki do odrzucenia oferty. Sąd weźmie też pod uwagę, że postępowanie konkursowe ma za zadanie wyłonienie najlepszych i rzetelnych świadczeniodawców, którzy będą wykonywać świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych zgodnie z przedłożoną ofertą.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.