Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2523/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 i art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Sz 51/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Z. Sp. z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Z. Sp. z o.o. w S. (dalej: "Spółka"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/17, którym uwzględniono skargę Stowarzyszenia [...] w W. (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność skarżącej kasacyjnie Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązano Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r., w zakresie, w jakim odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej (pkt I), stwierdzono, że Spółka dopuściła się bezczynności (pkt II), stwierdzono, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) i zasądzono od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Stowarzyszenie złożyło w dniu [...] lutego 2017 r. do Spółki, drogą korespondencji elektronicznej, wniosek dotyczący udostępnienia skanów wszystkich umów na obsługę lub doradztwo prawne (stałe i doraźne), wykonywanych w 2014 r. oraz w 2016 r., a nadto wszystkich faktur wystawionych w związku z obsługą prawną lub doradztwem prawnym na rzecz Spółki, w tym także tych, które nie wynikają z podpisanych umów, a dodatkowo także – jeżeli w roku 2015 lub 2016 nastąpiła zmiana podmiotu świadczącego obsługę prawną lub doradztwo prawne - Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji, w jakim trybie został wyłoniony poprzedni i nowy wykonawca, co zdecydowało o zmianie trybu udzielenia zamówienia (o ile taki miał miejsce) oraz jakie były kryteria udzielenia zamówienia wobec poprzedniego i nowego wykonawcy. Powyższa informacja miała zostać udostępniona w formie elektronicznej na wskazany w piśmie adres e-mail.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r., przesłanym do skarżącego drogą elektroniczną, Spółka powołując się na art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", odmówiła udostępnienia informacji w zakresie skanów umów na obsługę lub doradztwo prawne wykonywanych w 2014 i w 2016 r., a także faktur wystawionych w związku z obsługą prawną lub doradztwem prawnym w tym tych, które nie wynikają z podpisanych umów – z wyjątkiem informacji dotyczących umów i faktur wystawionych w związku z obsługą prawną świadczoną przez firmę [...] Kancelaria Radcy Prawnego [...] z siedzibą w S. Jednocześnie Spółka poinformowała, że w latach 2015 – 2016, nie miały miejsca zmiany podmiotów świadczących pomoc prawną na jej rzecz. Uzasadniając swoje stanowisko, Spółka wskazała, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca – w zakresie faktur i umów podlegają ograniczeniu przewidzianemu w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy. Podmioty świadczące pomoc prawną na rzecz Spółki nie wyraziły zgody na "rezygnację z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i udostępnienie wnioskowanych informacji". Powyższe nie dotyczy firmy [...] Kancelaria Radcy Prawnego [...] z siedzibą w S., która udzieliła zgody na udostępnienie wnioskowanych informacji. Spółka udostępniła Stowarzyszeniu także informację wymienioną w ostatnim punkcie wniosku - dotyczącą zmiany podmiotu świadczącego obsługę prawną lub doradztwo prawne w latach 2015 – 2016.

Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia tej informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, poprzez niezastosowanie przepisów u.d.i.p. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że Spółka jest podmiotem, wobec którego stosowane są przepisy u.d.i.p. Jednocześnie, umowy w zakresie obsługi prawnej, o których udostępnienie wnosiło mają charakter informacji publicznej. W sprawie organ nie udostępnił części informacji z powodu uznania, że jej udostępnienie naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia, odpowiednia decyzja administracyjna nie została doręczona. Podniosło, że art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przewiduje zamknięty katalog sposobów zakończenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, a podmiot będący adresatem wniosku, jeżeli jest w posiadaniu informacji nim objętych, winien albo udzielić żądanej informacji (w formie czynności materialno-technicznej), w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność. Nie ma przy tym znaczenia pismo z dnia [...] lutego 2017 r., które skierowano do Stowarzyszenia, gdyż nie stanowiło ono, zdaniem skarżącego, aktu przewidzianego przez prawo. Zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Podmioty niebędące organami władzy publicznej, mają możliwość wydawania decyzji administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej. Strona podkreśliła, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ na tym etapie Spółka powinna mieć świadomość konieczności zastosowania przepisów K.p.a. i pomimo przedstawienia przez Stowarzyszenie odpowiednich przepisów prawnych podmiot zobowiązany nie uwzględnił tej argumentacji.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie i ewentualnie o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, Spółka wskazała, że z treści art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że m.in. do spółek prawa handlowego, jaką jest podmiot zobowiązany, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o warunkach i wymogach decyzji administracyjnych stosuje się jedynie odpowiednio, a nie wprost. Pomimo, że pismo podmiotu zobowiązanego z dnia [...] lutego 2017 r. nie zostało zatytułowane "decyzja administracyjna", to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. Natomiast doręczenia tego pisma w formie elektronicznej na adres e-mail, z którego został wysłany wniosek jest – zdaniem Spółki – zgodne z art. 14 ust. 2 K.p.a. Tym samym skarżącemu przysługiwała skarga na rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2017 r. do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od jego otrzymania. Wniesienie skargi w dniu [...] maja 2017 r. nastąpiło po terminie, wobec czego skarga winna zostać odrzucona. Ponadto skoro podmiot zobowiązany w prawidłowej formie i w ustawowym terminie rozstrzygnął sprawę, to tym samym nie pozostaje w stanie bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę w zakresie wskazanym na wstępie, podniósł, że skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nie było kwestią sporną, że w niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie, spełniony został bowiem jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 wspomnianej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy K.p.a. Wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów K.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 K.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydawaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Z kolei zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Przepis art. 391 § 1 K.p.a. przewiduje doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 1422), jeśli wystąpi o to, bądź wyrazi zgodę, strona. Przepis art. 107 § 1 K.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą bezpiecznego podpisu elektronicznego. W niniejszej sprawie, Stowarzyszenie wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej poprzez e-mail, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 14 § 1 K.p.a. Decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. została przesłana wnioskodawcy na adres mailowy wskazany we wniosku, jednak nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Z powyższego wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 K.p.a., tj. wydając decyzję w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, które - po uprzednim zeskanowaniu - przesłano jedynie skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ - co jest w sprawie bezsporne - nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Podpis taki jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych sprawy oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową nie zawierał bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie. W tej sytuacji należało przyjąć, że organ, pomimo wydania decyzji, pozostawał w bezczynności, bowiem nie doręczył jej w prawidłowy sposób stronie. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, stosownie do art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Sąd I instancji uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Spółka w ustawowym terminie ustosunkowała się do wniosku skarżącego i udostępniła część żądanych informacji, zaś bezczynność wynikła z błędnej interpretacji przepisów prawa i to, że Stowarzyszenie przedstawiło Spółce swoją interpretację tych przepisów, okoliczności tej nie zmienia.

W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania:

- naruszenie art. 134 P.p.s.a. przez pominięcie jej stanowiska, że nie jest ona organem władzy publicznej i tym samym zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przepisy o wydawaniu decyzji należało w stosunku do niej stosować tylko odpowiednio;

- naruszenie art. 149 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 u.d.i.p. oraz art. 107 ust. 1 K.p.a. na skutek błędnego ustalenia, że doręczenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2017 r. w formie elektronicznej było nieskuteczne.

Wskazując na powyższe zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I, II i IV i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art.188 P.p.s.a. przez jej oddalenie. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zawarto też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej, przepis art. 107 K.p.a. stosuje się wprost, a nie odpowiednio. Konsekwencją tego uchybienia było zastosowanie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i art. 107 § 1 K.p.a., który nakazuje by decyzja była podpisana własnoręcznie lub w drodze certyfikowanego podpisu elektronicznego. W ocenie skarżącej kasacyjnie odmowa udzielenia informacji mogła być jednak skutecznie doręczona pocztą elektroniczną. Wskazuje na to szybki, niewymagający szczególnych wymogów formalnych, tryb postępowania w sprawach dostępu do informacji publicznej, prowadzący do wniosku, że zarówno udostępnienie informacji jak i odpowiedź organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną mogą być skutecznie przesłane e-mailem. Ustawodawca wprowadzając zasadę odpowiedniości postępowania w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. dla tej kategorii podmiotów zezwolił na odformalizowanie ich działań oraz złagodzenie rygorów m.in. w zakresie doręczeń. Rozstrzygnięcia takiego podmiotu nie są decyzjami sensu stricte i nie stosuje się do nich trybów nadzwyczajnych ich rektyfikacji. Spółka załatwiła wniosek w formie wskazanej przez wnioskodawcę, gdyż było to w interesie strony i żaden przepis K.p.a. nie stał temu na przeszkodzie. W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż bezczynność to stan, w którym organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub nie wydaje właściwego aktu, a w przedmiotowym przypadku czynność taka została podjęta.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Na wstępie wskazać jednak należy na kilka uwarunkowań natury ogólnej, które dotyczą informacji publicznej jako przedmiotu podlegającego udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Warto przy tym odwołać się do bogato uargumentowanego poglądu, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 827/15 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), w myśl którego podstawowym warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, czyli czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi.

Sąd I instancji przyjął, że zarówno kryterium podmiotowe jak i przedmiotowe zostało spełnione, a zatem – przy braku odnoszącego się do tej okoliczności zarzutu kasacyjnego – należało przyjąć, iż jest to okoliczność niesporna, niepoddana kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Podobnie nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu I instancji co do decyzyjnego trybu załatwienia wniosku Stowarzyszenia, pomimo niewydania przez Spółkę decyzji o ścisłe sformalizowanym kształcie. Chodzi tu o pismo z dnia [...] lutego 2017 r., które zawierało wszystkie podstawowe (konstytutywne) cechy decyzji administracyjnej.

Rozważania rozpocząć można od spostrzeżenia, według którego, jeśli sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności, to powinien skargę na bezczynność oddalić (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa z 2009 r., nr 4, poz. 63). Wydanie aktu, w tym przypadku decyzji, zamyka możliwość zobowiązania do wydania aktu. To, czy w sytuacji wydania przez organ aktu, sąd powinien oddalić skargę, czy umorzyć postępowanie, co do zasady zależy od tego, czy bezczynność ustała przed wniesieniem skargi. Ustanie bezczynności nie wynika jednak tylko z wydania aktu. Oczekiwana przez skarżącego decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego. W myśl art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Utrwalony jest pogląd, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (patrz: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 450). Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 675/16 zam. w CBOSA).

Istota wywodu skargi kasacyjnej sprowadzała się w takim stanie rzeczy do zamiaru podważenia poglądu Sądu I instancji, że decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do organu w formie elektronicznej, powinna być doręczona wnioskodawcy w postaci dokumentu opatrzonego odpowiednim podpisem w drodze zwykłej korespondencji pocztowej a nie pocztą e-mail, co stanowiłoby przesłankę prawidłowego wejścia takiej decyzji do obiegu prawnego.

Warunkiem zbadania prawidłowości takiego poglądu przez Naczelny Sąd Administracyjny było jednak postawienie odpowiedniego zarzutu kasacyjnego, czemu autor skargi kasacyjnej bezwzględnie nie sprostał.

W pierwszej kolejności należało zbadać zarzut procesowy, sformułowany jako naruszenie art. 134 P.p.s.a. przez pominięcie stanowiska Spółki, prezentowanego w toku postępowania przed sądem I instancji. Zarzut ten jest wadliwy konstrukcyjnie, gdyż przepis art. 134 P.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, odnoszących się do dwóch zupełnie różnych kwestii procesowych. Art. 134 § 1 P.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można natomiast kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, zam. w CBOSA), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, zam. w CBOSA).

Art. 134 § 2 P.p.s.a. dotyczy natomiast zakazu reformationis in peius – tego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie podnosił i w żaden sposób nie uzasadnił.

Ponadto, wprawdzie zgodzić się należało ze skarżącą kasacyjnie, że art. 17 u.d.i.p. wprowadza tylko "odpowiednie" (a nie bezpośrednie) stosowanie art. 16 do podmiotów takich jak występująca w sprawie Spółka, ale była to okoliczność niesporna, a jej podniesienie w skardze kasacyjnej jako elementu zarzutu kasacyjnego nie miało jakiegokolwiek wpływu na możliwość oceny trafności zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak jednak wskazuje art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Spółka nie jest organem władzy publicznej, jakkolwiek pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zatem zastosowanie przez nią przepisów K.p.a. przy odmowie udostępnienia informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym nie podważa jej założeń. Minimum stanowi jedynie zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata (po nowelizacji przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017 r., poz. 935, tryb ten nie jest wymagany), a następnie ochrony sądowoadministracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2860/15, zam. w CBOSA). Pogląd ten jest też zgodny ze stanowiskiem Sądu I instancji i jego prezentowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma znaczenia dla pożądanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu – wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku. O ile jednak zamiarem skarżącego było podważenie poglądu Sądu I instancji co do sposobu doręczania decyzji wydanych w sprawie dostępu do informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek złożono w drodze elektronicznej, to ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazano przepisu regulującego zasady doręczeń decyzji administracyjnych, który w tym zakresie został przez Sąd I instancji naruszony. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej tego rodzaju brak konstrukcyjny uniemożliwiał rozpoznanie postawionego w tym zakresie zarzutu.

W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 u.d.i.p. a także art. 107 § 1 K.p.a., przy czym naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że doręczenie decyzji drogą elektroniczną nie było skuteczne.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy podkreślić, że przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd ten rozpoznawał sprawę na bezczynność organu a nie na akt lub czynność niewymienione w art. 145-148 P.p.s.a. oraz że dopatrzył się bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie można Sądowi zobowiązującemu organ do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, wszystkie zam. w CBOSA), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. jednak nie powołano. Zauważyć bowiem należało, że wywód dotyczący naruszenia tego przepisu dotyczy skuteczności doręczenia decyzji z [...] lutego 2017 r., natomiast przywołane jako powiązane przepisy dotyczą elementów jakie powinna zawierać decyzja administracyjna (art. 107 § 1 K.p.a.) oraz podstawy prawnej wydawania i składników decyzji w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Brak odniesień do przepisów regulujących zasady doręczania decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych wyżej przepisów. Nie stanowi także takiego odniesienia przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 14 § 2 K.p.a., który warunkuje możliwość ustnego załatwiania spraw administracyjnych, co w realiach rozpatrywanej sprawy nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wykluczało możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14, zam. w CBOSA).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.