Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 646/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Sędziowie NSA Andrzej Irla WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skarg J.M. oraz M.L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 marca 2013 r. , znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargi oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 września 2011 r. J.M. wniosła o zbadanie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w miejscowości B. wybudowanego przez państwa K.L. i M.L. , a obecnie użytkowanym przez M.L.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 15 marca 2012 r. znak: [....] , na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie "w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowości B. gm. R. realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę - decyzję z dnia 18 maja 1984 roku znak: [....] Naczelnika Gminy R. zmienioną decyzją z dnia 2 grudnia 1992 roku znak: [....] Wójta Gminy R. w zakresie inwestora".

Organ I. instancji wydając decyzję ustalił, że na podstawie kopii masy sytuacyjnej i ewidencyjnej (akta administracyjne, karty nr 7 i 8), że na działce nr [....] w B. nie znajdują się żadne obiekty budowlane, w związku z czym przesłuchano J.M. (akta administracyjne, karta nr 13), która wyjaśniła, że jej pismo z dnia 7 września 2011 r. dotyczy budynku usytuowanego na działce nr [....] w B.

W związku z powyższym wnioskiem organ w dniu 21 października 2011 r. przeprowadził oględziny (akta administracyjne, karta nr 21), podczas których stwierdził, że na działce nr [....] w B. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, trzykondygnacyjny, przyziemie, parter i poddasze użytkowe, przykryty dachem dwuspadowym o pokryciu z blachy stalowej trapezowej. Od strony północnej budynek posiada ganek wejściowy. Budynek wyposażony jest w wewnętrzne instalacje: elektryczną gazową, wodociągową kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. Do budynku wykonany jest przyłącz energii elektrycznej, gazowy z sieci, wodociągowy z sieci, kanalizacyjny do sieci kanalizacji sanitarnej. Ustalono, że w ścianach budynku, zarówno od strony wschodniej jak i zachodniej (zbliżonych do granic działki) znajdują się otwory okienne, odpowiednio 3 i 7 sztuk. Dokonano pomiarów odległości budynku od ogrodzenia, która od strony zachodniej wynosi 4,0 m, a od strony wschodniej wynosi 2,10 m i 1,40 m. Odległość budynku od krawędzi jezdni drogi asfaltowej (ul.......) wynosi 10,90 metra. Wykonano szkic (akta administracyjne, karty nr 21a). Obecna podczas oględzin pani K.L. przedłożyła:

a) decyzję z dnia 18 maja 1984 roku znak: [....] Naczelnika Gminy [....] zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą państwu K.L. i M.L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu typowego [....] bez garażu;

b) decyzję z dnia 2 grudnia 1992 roku znak: [....] Wójta Gminy R. zmieniającą decyzję z dnia 18 maja 1984 roku znak: [....] Naczelnika Gminy R. w zakresie inwestora;

c) projekt wewnętrznej instalacji gazowej opracowany w 1989 r. zatwierdzony opieczętowany pieczęcią Urzędu Gminy R. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 28 marca 1989 r. nr [....].

Ponadto obecni podczas kontroli K.L. i M.L. - inwestorzy budynku, oświadczyli do protokołu oględzin, że budowę budynku rozpoczęli w roku 1984 po otrzymaniu pozwolenia na budowę i do roku 1992 prowadzili budowę bez przerw dłuższych niż dwa lata, w roku 1992 przekazali budowę córce - M.L. , córka wykończyła budynek i około 1993 roku budowa była zakończona, na dowód czego przedłożyli protokoły, między innymi protokół z odbioru przewodów kominowych z dnia 11 kwietnia 1989 roku.

K.L. nie przedłożyła planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę ani projektu budynku stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie przedłożyła również dziennika budowy.

Burmistrz R. pismem za pismem z dnia 11 listopada 2011 roku znak: [....] (aktaK-24) przesłał uwierzytelnione kserokopie:

a) decyzji z dnia 18 maja 1984 roku znak: [....] Naczelnika Gminy R. wraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym,

b) decyzji z dnia 2 grudnia 1992 roku znak: [....] Wójta Gminy R. ,

a także poinformował, że w ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej odnotowano zakończenie budowy przedmiotowego budynku w listopadzie 1989 roku.

Na podstawie analizy znajdujących się w aktach sprawy: kopii mapy ewidencyjnej (akta administracyjne, karta nr 20) i kopii mapy sytuacyjnej (akta administracyjne, karta nr 19) i planu realizacyjnego (akta administracyjne, karta nr 24b) organ stwierdził, że w zakresie wymiarów zewnętrznych brak jest podstaw do twierdzenia, że budynek został wybudowany niezgodnie z planem realizacyjnym. W stosunku do planu realizacyjnego, budynek został oddalony od drogi (ul.......), projektowana odległość budynku od osi drogi wynosiła 10,0 m, a pomierzona odległość budynku od krawędzi jezdni tej drogi wynosi 10,90 m.

Mając na uwadze przepisy obowiązujące w okresie wydawania pozwolenia budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane oraz przepisy obowiązujące obecnie - ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, zdaniem organu pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, ponieważ budynek nie spełniał wymagań w zakresie usytuowania. W związku z powyższym pismem z dnia 21 listopada 2011 roku znak: [....] (akta administracyjne, karta nr 29), organ zwrócił się [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zbadanie poprawności decyzji z dnia 18 maja 1984 r. znak: [....] Naczelnika Gminy R. zmienionej decyzją z dnia 2 grudnia 1992 r. znak: [....] Wójta Gminy R. w zakresie inwestora, których uwierzytelnione kserokopie przesyłano w załączeniu.

W odpowiedzi na powyższe, za pismem z dnia 14 lutego 2012 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (akta administracyjne, karta nr 38) zajął stanowisko, że jako założenie przyjąć należy, że organ orzekający o wydaniu pozwolenia na budowę ocenił, że takie usytuowanie budynku jest dopuszczalne, mając na uwadze przepisy § 10 ust. 8 i § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.).

W celu uzupełnienia materiału dowodowego w dniu 28 lutego 2012 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadka - K.L. pierwszego inwestora budynku, która zeznała, że wraz z mężem złożyli w roku 1989 r. w Urzędzie Gminy R. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, jednak budowa budynku nie była całkowicie zakończona, dokładnie nie pamięta jakie roboty jeszcze nie były wykonane, ale skoro złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy to chyba podstawowe roboty zostały wykonane, po przekazaniu budynku córce – M.L. , córka prowadziła roboty wykończeniowe, wykonała malowanie, posadzki, płytki balustrady, elewacje i takie drobne wykończenie. Obecna podczas przesłuchania M.L. potwierdziła, że w całości zgadza się z zeznaniami swojej matki i potwierdza je.

Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego, organ stwierdził, że Naczelnik Gminy R. - jako organ wówczas właściwy, mając na uwadze przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.) obowiązujące w okresie wydawania pozwolenia na budowę, mógł udzielić pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [....] w B. Inwestor budując budynek odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, między innymi poprzez zmianę usytuowania budynku, jednak należy uznać, że organ orzekający o przyjęciu zawiadomienia o oddaniu do użytku przedmiotowego budynku mieszkalnego ocenił, że dokonane podczas budowy odstąpienia od pozwolenia na budowę, nie są istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków w pozwoleniu na budowę, skoro nie prowadził postępowania naprawczego.

Jak wyżej wykazano, inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i zawiadomił o oddaniu budynku do użytku, a Naczelnik Gminy R. przyjął zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, zatem stwierdzono, że inwestor budując budynek mieszkalny nie naruszył przepisów i budynek może być użytkowany. Organ wydający pozwolenie na budowę, jak również przyjmujący obiekt do użytkowania, naruszył przepisy obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania, organ nie znalazł podstaw do podjęcia postępowania w sprawie budowy omawianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [....] w B.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 105 K.p.a. - umorzenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Brak przedmiotu postępowania, którym byłaby właściwość procesowa organu nadzoru budowlanego w przypadku naruszenia przez inwestora przepisów prawa budowlanego - stał się przesłanką do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze organ umorzył w całości niniejsze postępowanie administracyjne.

W oparciu wypis z rejestru gruntów (akta administracyjne, karta nr 14) i kopię mapy ewidencyjnej (akta administracyjne, karta nr 20) ustalono, że obecnie właścicielem działki nr [....] w B. jest M.L.

Organ ustalił krąg osób posiadających przymiot strony niniejszego postępowania, uznając za stronę właściciela działki nr [....] w B. , na której usytuowany jest omawiany budynek mieszkalny panią M.L. , oraz ze względu na zbliżenie budynku do granic działek sąsiednich, właścicieli tych działek - J.M. (właściciel działki nr ...... w B. ) i W.S. (właściciel działki nr .... w B.)

Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomiono strony postępowania o możliwości składania pisemnych i ustnych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.M. wskazując na nieprawdziwość ustaleń faktycznych organu I instancji. Wskazała na nielegalne posadowienie budynku przez M.L. na jej nieruchomości tj. działce nr [....] .

Decyzją z dnia 15 marca 2012 r. znak: [....] , po rozpoznaniu odwołania J.M. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 15 marca 2012 r. znak: [....] .

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowość umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [....] w miejscowości B. realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę -decyzję z dnia 18 maja 1984 r. znak: [....] Naczelnika Gminy R. zmienioną decyzją z dnia 2 grudnia 1992 r. znak: [....] Wójta Gminy R. w zakresie inwestora. Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 105 § 1 K.p.a.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. uznał, że krąg stron postępowania został ustalony w sposób prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

W dniu 21 października 2011 r., pracownicy Powiatowego Inspektoratu przeprowadzili oględziny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [....] w B. , w wyniku których ustalono "Budynek jest wykonany w zbliżeniu do granicy z sąsiednimi działkami tj. do di. [....] [....] i [....] w B. (...) Budynek ten jest budynkiem murowanym, wolnostojącym, trzykondygnacyjnym, bez podpiwniczenia (parter gospodarczy - zniżona wysokość, piętro, poddasze użytkowe). Dach o pokryciu blachą. Budynek jest wyposażony w następujące inst. elektryczną gazową wód. - kan. i c.o. (...) Państwo K.L. i M.L. oświadczają że budowę rozpoczęto w 1984 r., po otrzymaniu pozwolenia na budowę i do 1992 r., prowadzili budowę bez przerw dłuższych niż dwa lata, kiedy przekazali budowę córce M.L. . Córka wykończyła budynek i około 1993 r. budowa została zakończona" (akta administracyjne, karta nr 21).

W trakcie prowadzenia postępowania organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia 18 maja 1984 r., Nr [....] Urząd Gminy w R. udzielił K.L. i M.L. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego typowego typ WB-3430 bez garażu. Kubatura budynku - 845 m3, pow. zabudowy -115 m2, pow. użytkowa -110 m2, pow. całkowita - 270 m2, izb - 5" położonego na działce nr [....] w B. Następnie decyzją z dnia 2 grudnia 1992 r. Nr [....] Urzędu Gminy w R. ww. decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 18 maja 1984 r., Nr [....] została zmieniona w zakresie inwestora, na rzecz M.L.

Analiza uwierzytelnionej kopii planu realizacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [....] (akta administracyjne, karta nr 24b) oraz szkicu sytuacyjnego wykonanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. podczas oględzin w dniu 21 października 2011 r. (akta administracyjne, karta nr 21a), wykazała rozbieżności w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wskazano, że powierzchnia zabudowy ma wynosić 115 m2, a z zatwierdzonego projektu realizacyjnego wynika, że budynek został zaprojektowany częściowo w granicy działki nr [....] (południowa cześć elewacji zachodniej) oraz w odległości od 7,50 m (narożnik południowo -wschodni budynku) do 2,70 m (narożnik północno - wschodni budynku) od granicy działki nr [....] , a także w odległości 10,0 od osi jezdni. Natomiast ze sporządzonego szkicu sytuacyjnego wynika, że przedmiotowy obiekt posiada wymiary 9,60 m x 10,44 m i 2,0 m x 2,80 m (105,82 m2) oraz znajduje się w zbliżeniu do działki nr [....] na odległość od 2,10 m do 1,40 m, a tym samym w zbliżeniu do działki nr [....] na odległość 4,0 m. Ponadto budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości 10,90 m od krawędzi jezdni. Zatem obiekt został usytuowany na działce nr [....] w inny sposób niż wskazano na zatwierdzonym planie realizacyjnym oraz posiada inną powierzchnię zabudowy niż zatwierdzono w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że porównanie szkicu sytuacyjnego wykonanego przez Powiatowego Inspektora podczas oględzin w dniu [....] października 2011 r. (akta administracyjne, karta nr 21a) oraz kopii mapy ewidencyjnej działki nr [....] (akta administracyjne, karty nr 19-20) budzi wątpliwości, gdyż ze szkicu sytuacyjnego wynika, że budynek znajduje się w zbliżeniu do granicy z działką nr [....] na odległość 4,0 m, natomiast analiza kopii mapy ewidencyjnej działki nr [....] wskazuje, że budynek został częściowo usytuowany w granicy z działką nr [....] (część północna elewacji zachodniej).

Wskazano, że w dacie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) oraz przepisy wykonawcze do ww. ustawy tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62). W ww. rozporządzeniu w § 12 ust. 2 wskazano, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m". Zatem istniała możliwość zatwierdzenia planu realizacyjnego z usytuowaniem obiektu w lokalizacji mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej, przy spełnieniu przesłanek wskazanych w ww. przepisie.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po analizie całości zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że nie może w pełni podzielić stanowiska organu I instancji zawartego w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 26 października 2012 r., znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zwrócił się do Urzędu Miasta R. o podanie informacji "czy inwestor po roku 1992 zawiadomił o zakończeniu budowy ww. budynku mieszkalnego" (akta administracyjne, karta nr 22). Pismem z dnia 15 listopada 2011 r., znak: [....] Urząd Miejski w R. wskazał, że "w ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej odnotowano zakończenie budowy w listopadzie 1986" (akta administracyjne, karta nr 24). Następnie pismem z dnia 25 stycznia 2012 r., znak: [....] Urząd Miejski w R. przesłał uwierzytelnioną kopię strony tytułowej oraz karty ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nie uspołecznionej w latach 1989 - 1990 (akta administracyjne, karta nr 38c), gdzie w pozycji 2 wpisano K.L. jako właściciela budynku zlokalizowanego [....] oraz jako datę rozpoczęcia robót budowlanych wpisano maj 1984 r., natomiast jako datę przekazania obiektu do użytkowania wskazano listopad 1989 r. Również podczas przyjęcia stron w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 28 lutego 2012 r., K.L. oświadczyła do protokołu "złożyliśmy w roku 1989 w Urzędzie Gminy R. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego (...) po przekazaniu budynku córce - M.L. córka prowadziła roboty wykończeniowe" (akta administracyjne, karta nr 44).

Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należy te do stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal w razie korzystania z nich. Przy oddawania obiektów budowlanych, których użytkowanie może ujemnie wpływać na środowisko, do zawiadomienie powinno być załączone również oświadczenie inwestora o rodzaju wykonanych urządzeń chroniących środowisko i stanie gotowości tych urządzeń do eksploatacji.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dokumenty wymagane przepisami, o których mowa w powołanym przepisie, a które winny być dołączone do zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku, zostały wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48 z późn. zm.), gdzie w § 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wskazano: Zawiadomienie właściwego organu o oddaniu do użytku obiektu budowlanego obowiązuje wyłącznie w zakresie wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę: (...) 2) budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, z wyjątkiem budynków objętych prawem lotniczym i ustawą o kolejach, (...) 2. Inwestor jest obowiązany w terminie 7 dni od przekazania do użytku całości lub części obiektu budowlanego, określonego w ust. 1 zawiadomić o tym właściwy organ, załączając oświadczenie osoby kierującej budowa, że obiekt budowlany został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę, z przepisami i normami oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren budowy, a także ulice, sąsiednia nieruchomość, budynek lub lokal sąsiada w razie korzystania z nich, 2) określenie ewentualnych zmian dokonywanych w trakcie wykonywania robót w stosunku do ustaleń pozwolenia na budowę (...)".

Zatem inwestor przy składaniu zawiadomienia do użytku był zobowiązany do przedłożenia oświadczenia, czy obiekt został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę, przepisami i normami oraz czy został doprowadzony do należytego stanu. Jednak w sytuacji, gdy podczas wykonywania robót dokonano zmian w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, będącego integralną częścią decyzji, inwestor miał obowiązek powiadomić o tym składając zawiadomienie. Tym samym organ nie miał obowiązku zweryfikowania przedłożonych dokumentów, ze stanem faktycznym, gdyż złożenie zawiadomienia odbywało się w zaufaniu organu inwestora, zatem do prawdziwości dokumentów przez niego składanych.

Wskazano dalej, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzenia, na podstawie przedłożonych dokumentów, czy obiekt może być użytkowany w sposób określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Toteż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektu wybudowanego zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tym warunków. Jeśli wykonano roboty budowlane wykraczające poza zakres pozwolenia na budowę, to samo dokonanie zgłoszenia i nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ, nie legalizuje robót budowlanych wykonanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Powyższe stanowisko jest zgodne z linią orzeczniczą zawartą między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 481/11 (również: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 570/09; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2176/01; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/GL 248/08).

Wobec powyższego, organ I instancji nieprawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a., gdyż wskazanie braku istnienia przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.

Tymczasem organ podkreślił, że organy nadzoru budowlanego są zobligowane do przeprowadzenia właściwego postępowania w oparciu o stosowne przepisy ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy stwierdzone zostanie wykonanie robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że zarówno w wypisie z rejestru gruntów, jak również w księdze wieczystej [....] sporządzonej dla działki nr [....] w B. , jako właściciel działki nr [....] figuruje M.L. Podstawą wpisu w księdze wieczystej jest umowa darowizny rep [....] z dnia 13 listopada 1992 r. Natomiast J.M. jest właścicielem działki nr [....] . Zgodnie z wypisem i wyrysem z rejestru gruntów działki nr [....] i [....] stanowią oddzielne nieruchomości. Organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania spraw wynikłych ze sporów sąsiedzkich. Ewentualne naruszenie granicy posesji sąsiednich przy wykonywaniu robót budowlanych, stanowi podstawę do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbyć w trybie postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy ustawy Kodeks cywilny.

W odniesieniu do pozostałych uwag zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że uzasadnienie niniejszej decyzji wyjaśnia podnoszone kwestie. Ponadto wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I. instancji, strony postępowania będą mogły w każdym stadium postępowania brać czynny udział i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W związku z tym, że organ I. instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w trybie art. 138 § 2 K.p.a. był zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się i M.L. . J.M. w skardze z dnia 25 kwietnia 2013 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 marca 2012 r. znak: [....] zarzuciła, że M.L. i K.L. nie posiadają żadnych dokumentów, a te, które przedstawili do akt nie są prawdziwe, gdyż działka jest jej własnością.

Z skardze M.L. zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 16 § 1, art. 145 § 1, art. 155 i art. 156§1 K.p.a. – poprzez błędne ustalenie stanu prawnego sprawy i prowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną;

- art. 6, art. 11 K.p.a. - poprzez brak wskazania przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie weryfikacji decyzji ostatecznych. Na podstawie powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzja organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoją skargę skarżąca M.L. wskazała, że dopuszczalność weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych opera się o wyraźne przepisy K.p.a. i możliwa jest w wyjątkowych sytuacjach. Żadna z przesłanek zawartych czy to w art. 145, art. 154,155 lub 156 K.p.a. nie zachodzi w tej sprawie, a więc nie było podstaw do oceny legalności decyzji z 19 maja 1984 r. pozwalającej na budowę, zmienionej decyzją z 2 grudnia 1992 r. Skarżąca podała, że badanie zgodności wybudowania inwestycji z projektem budowlanym jest wprawdzie dopuszczalne, ale nie może być nieograniczone żadnym terminem.

W odpowiedzi na skargi [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że kasacyjna decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 marca 2013 r. nr [....] , znak [....] jest trafna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu tej decyzji Sąd podziela. Tym niemniej podstawy zakres uzasadnienia jest prawidłowy. Trafnie ustalił organ odwoławczy wady w postępowaniu administracyjnym prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta T.

Istotą sprawy jest zbadanie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, trzykondygnacyjnego, przykrytego dachem dwuspadowym o pokryciu z blachy stalowej trapezowej na działce nr [....] w B.

Należało przede wszystkim zbadać, jakie znaczenie miało, dokonane na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zawiadomienie skierowane przez inwestorów do właściwego organu w 1989 r. o oddaniu obiektu do użytkowania. To bowiem organy administracji winny ustalić, jaki skutek miało dokonanie zawiadomienia na podstawie ww. przepisu i czy tak skuteczne zawiadomienie pozwala na późniejsze prowadzenie postępowania na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).

Dopiero uznanie przez organy, że nawet skutecznie dokonane zawiadomienie na podstawie art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwala także obecnie na prowadzenie postępowania mającego za przedmiot ocenę zgodności z prawem i projektem budowlanym wybudowanego domu na działce nr [....] w B. , stanowiłoby o dopuszczalności postępowania administracyjnego.

Tylko więc w razie ustalenia, że nie ma przeszkód przed prowadzeniem obecnie postępowania, organy w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mogłyby takie postępowanie prowadzić. Zgodnie z powołanym przepisem do spraw objętym Prawem budowlanym stosuje się przepisy ustawy z 1994 r., z wyjątkiem spraw dotyczących obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Taki wyjątek nie zachodził w tej sprawie. Tym samym ewentualną podstawą prawną do prowadzenia postępowania winien być art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W przypadku bowiem, gdy obiekt został wybudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale w sposób, między innymi, mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – także do obiektów wybudowanych stosuje się odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r.

Zbadanie legalności wybudowanego obiektu budowlanego oznacza zbadanie, czy ww. budynek został wybudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i zgodnie z rozstrzygniętym tym pozwoleniem kwestie związane z ustaleniem miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej (art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane), w wersji obowiązującej na datę wydania pozwolenia na budowę przez Naczelnika Gminy R. z dnia 18 maja 1984 r. Trafnie wskazuje organ odwoławczy, że w tej sprawie nie zbadano zgodności wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem realizacyjnym zawierającym lokalizację budynku mieszkalnego.

Należy także wskazać, że znajdujący się w aktach sprawy szkic sytuacyjny z oględzin z dnia 21 października 2011 r. (akta administracyjne, karta nr 21a) nie jest precyzyjny. Porównując materiał zdjęciowy z ww. oględzin można mieć wątpliwości co do odległości tego budynku np. od granicy z działką nr [....] (w szczególności elewacji południowo-wschodniej i jej zbliżenia do ściany budynku na działce nr....). Nie wzięto pod uwagę i tego, czy obecne granice działek przebiegały w tym samym miejscu w latach 80-tych ubiegłego wieku (w trakcie budowy). Być może obecny przebieg granic jest inny niż np. w 1984 r.

Ponadto dokumentacja akt nie zawiera projektu budowy samego domu, a jak wynika to z akt sprawy, projekt ten to typowy projekt WB-3430. Tym samym oceniając zgodność wybudowanego budynku z projektem budowlanym obowiązkiem organów było prawidłowe sporządzenie rysunku obejmującego usytuowanie samego budynku i porównanie wybudowanego budynku z projektem budowlanym.

Ponieważ te kwestie nie zostały dostatecznie wyjaśnione, stąd trafnie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I. instancji.

Podniesioną już wadą prowadzonych postępowań było nie wskazanie przepisów prawa materialnego, upoważniających do prowadzenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że ww. budynek mieszkalny wybudowano przed 1995 r., jak i to, że był on wybudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z 18 maja 1984 r.

Rekapitulując, obowiązkiem organu I. instancji było ustalenie, czy dopuszczalnym jest w tej sprawie dalsze prowadzenie postępowania merytorycznego w związku z zawiadomieniem z 1989 r. o oddaniu obiektu od użytku, a jeżeli tak to należy ustalić, czy wybudowano budynek mieszkalny na działce nr [....] zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym (i usytuowaniem) oraz projektem budowlanym oraz czy miały miejsce odstępstwa od tak zatwierdzonego planu realizacyjnego i projektu. Jeżeli takie odstępstwa rzeczywiście miałyby miejsce, obowiązkiem organu byłoby ich zakwalifikowanie jako istotnie odbiegające lub nieodbiegające istotnie od ustaleń i warunków zatwierdzonych pozwoleniem na budowę lub obowiązujących w dacie budowy przepisów. Dopiero zakwalifikowanie takich odstępstw jako istotnie odbiegających nakazywałoby organowi nadzoru budowlanego podjęcie czynności opisanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Te wszystkie okoliczności muszą być jednak ustalone przez organ I. instancji.

W całości nietrafna jest argumentacja zawarta w skardze J.M. . Skoro nie budzi wątpliwości, że budynek mieszkalny, którego dotyczy to postępowanie znajduje się na działce nr [....] stanowi własność M.L. , co z kolei potwierdza odpis z księgi wieczystej (akta administracyjne organu II. instancji, karty nr 21-15). Ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mogą kwestionować wpisów w księdze wieczystej stanu własności.

Również zarzuty zawarte w skardze M.L. częściowo nie znajdują uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w tej sprawie organy administracji nie oceniały zgodności z prawem decyzji z dnia 18 maja 1984 roku znak: [....] Naczelnika Gminy R. oraz decyzji z dnia 2 grudnia 1992 roku znak: [....] Wójta Gminy R. w zakresie zmiany inwestora. Trafnie przy tym podnosi skarżąca, że ocena legalności tych decyzji wymaga wszczęcia jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych uregulowanych w art. 145 i następne K.p.a. Ta sprawa takiego postępowania nie zawiera.

Sąd natomiast nie podziela poglądu skarżącej, że wybudowany obiekt budowlany może być sprawdzany pod względem zgodności z projektem jego budowy tylko przez pewien okres czasu. Żaden przepis nie ogranicza czasu, w ciągu którego po zakończeniu budowy organ nadzoru budowlanego ma prawo do kontrolowania danego budynku (budowli). Nie oznacza to jednak, że taka kontrola może być przeprowadzana w jakiejś nieskończonej ilości przypadków wobec tego samego budynku. Ochroną przed kolejnym postępowaniem mającym za przedmiot ocenę zgodności wybudowanego budynku z projektem (usytuowaniem) jest uprzednie zakończenie ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym takiego postępowania. W tym zakresie Sąd wyraźnie wskazał, że organy administracji w tej sprawie w ogóle nie wyjaśniły znaczenia zawiadomienia złożonego na podstawie art. 41 ust. 2 Prawa budowanego z 1974 r. o oddaniu budynku do użytku.

Jeżeli więc organ administracji zbada, że takie zawiadomienie nie stanowi przeszkody przed prowadzeniem postępowania w sprawie oceny zgodności wybudowanego budynku z pozwoleniem na budowę i w związku z tym dokona już raz oceny, czy np. były lub nie było istotnych odstępstw w zakresie wybudowanego budynku z projektem, to takie rozstrzygniecie stanowi przeszkodę przed wszczynaniem kolejnym postępowań. Każde takie kolejne postępowanie obarczone byłoby wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Tym samym Sąd nie podziela stanowiska organów administracji, że we razie stwierdzenia braku istotnych odstępstw w wybudowanym obiekcie budowlanym w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, organ administracyjny winien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania oznacza bowiem, że nie został nawiązany w takim postępowaniu stosunek administracyjnoprawny, a więc nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Tym samym w razie umorzenia postępowania nie ma przeszkód przed wszczynaniem kolejnego postępowania, a to dlatego, że umorzone postępowanie administracyjne ani niczego nie ustala, ani niczego nie rozstrzyga, a jedynie stanowi informację dla organu i stron, że nie było dopuszczalnym podejmowanie jakichkolwiek czynności w ramach postępowania administracyjnego. Jeżeli już organy administracji uznałyby dopuszczalność prowadzenia merytorycznego postępowania (po ocenie znaczenia zawiadomienia o przystąpieniu do użytku), to nawet przy założeniu, że na działce nr [....] został wybudowany budynek mieszkalny bez odstępstw od projektu budowlanego i projektu lokalizacyjnego – okoliczności te stanowią merytoryczne rozstrzygniecie wskazujące, że budynek wybudowano bez odstępstw, a tym samym nie ma podstaw do nakładania obowiązków z art. 51 Prawa budowlanego. Taka decyzja będzie dla inwestora argumentem przeciwko wszczynaniu kolejnych postępowań zmierzających do oceny legalności budowy. Umarzając zaś postępowanie, sam inwestor musi wczytywać się w uzasadnienie takiej decyzji, w którym mogą zostać wskazane merytoryczne przesłanki dotyczące oceny wybudowanego budynku wobec zatwierdzonego projektu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że co do istoty trafna jest decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i tym samym skargi podlegają, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddaleniu.