Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 60/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 31zq
journal: Dz.U. 2004 nr 205 poz 2095
law: Rozporządzenie Rady Ministrow z dnia 13 września 2004 r. w sprawie prospektu informacyjnego funduszu inwestycyjnego otwartego oraz  specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, a także skrótu tego prospektu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) decyzją z dnia 15 września 2020 r. nr [...] odmówił R.D. (dalej: Skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne (...) za maj 2020 r.

Jako przyczynę odmowy przyznania zwolnienia organ w uzasadnieniu decyzji wskazał "brak złożonych deklaracji rozliczeniowych na dzień 30 czerwca 2020 r."

We wniosku o ponowne rozpoznanie z dnia 18 września 2020 r. Skarżący podniósł, że "nie złożenie deklaracji rozliczeniowych za okres maj 2020 r w terminie, wynikło z wadliwie działającego systemu komputerowego - najpierw system wysłał (przynajmniej tak to wyglądało) przygotowany zestaw z wadliwą datą, następnie przy optymalizacji bazy danych cały zestaw został usunięty. Ponieważ wydawało się że zestaw został poprawnie wysłany nie był ponownie sprawdzany. O braku deklaracji zostaliśmy poinformowani pismem i cały zestaw został niezwłocznie wysłany ponownie, niestety po terminie. W związku z powyższym zwracam się z prośbą o pozytywne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres maj 2020 r. Nie ukrywam że w obecnej sytuacji poniesienie tego kosztu jest dla mnie bardzo trudne."

W kolejnym piśmie z dnia 22 września 2020 r. podniósł, że "Przez 30 lat (ponad 360 razy) opłacania składek na ubezpieczenie społeczne nie spóźniałem się ze złożeniem deklaracji miesięcznej. Także za maj 2020 p. E.S. (księgowa) mająca moje upoważnienie do składania deklaracji utrzymuje, że próba złożenia deklaracji została wykonana, lecz ze względu na błąd jej komputera (bądź osobisty) bądź błąd systemowy próba ta okazała się nieskuteczna. (...) Pracownicy ZUS mają mój telefon, mają także telefon p. E.S. W systemach państwowych starających się o dobre relacje z obywatelami pracownicy instytucji podatkowych, ubezpieczeniowych, gminnych po prostu dzwonią (lub generują sms-y) z informacją (nie groźbą czy pretensją) o przekroczonych terminach lub innych ważnych informacjach. Od 15 czerwca do 30 czerwca było na to 15 dni. ZUS zdecydował się na wysłanie pisma z prośbą o dostarczenie deklaracji do 4 sierpnia 2020 r. i to zostało spełnione. W dniu 15 września 2020 r. czyli w dniu wydania decyzji o odmowie w zasobach ZUS była (tak sądzę) deklaracja za maj 2020 r. Czas pandemii daje okazję by hasło "przyjazne państwo" było przez instytucje państwowe i urzędników realizowane dla dobra wszystkich."

PZUS po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 18 listopada 2020 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U z 2021 poz. 2095, ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 15 września 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "Po ponownej analizie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ustaliliśmy, że nie złożył Pan deklaracji rozliczeniowych (ZUS DRA) za maj 2020 r. w ustawowym terminie tj. do 30 czerwca 2020 r. Zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo powołanej wyżej ustawy jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych w K., utrzymuje w mocy decyzję z 15 września 2020 r. nr [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r."

Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł, że deklaracje rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020 roku tak samo jak za ostatnie 30 lat działalności gospodarczej zostały złożone w ustawowym terminie. Zawsze do 15. każdego miesiąca deklaracje są składane za poprzedni miesiąc. Tak było także z deklaracją za maj 2020. Została ona złożona 15 czerwca 2020 roku przez E.S., która z upoważnienia Skarżącego składa deklaracje od momentu wprowadzenia elektronicznego systemu składania dokumentów ubezpieczeniowych, czyli od 20 lat. ZUS dnia 21 lipca 2020 r. wysłał zawiadomienie o brakującej deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. naliczając składki i jednocześnie wezwał do przekazania prawidłowo sporządzonych dokumentów w terminie do 4 sierpnia 2020 r. Deklaracja rozliczeniowa została ponownie złożona w nowym wymaganym przez ZUS terminie.

Dalej Skarżący zwrócił uwagę na treść wezwania skierowanego do Niego przez ZUS wskazując, że wezwanie zawiera sformułowanie by przekazać "prawidłowo sporządzone dokumenty", co jego zdaniem sugeruje, że dokumenty, którymi dysponował ZUS miały błąd lub błędy, ale jednak były w jego posiadaniu, to znaczy, że zostały złożone. Skarżący nie twierdzi, że złożona 15 czerwca 2020 r. deklaracja była bezbłędna. Mogła ona zawierać pomyłki ze względu na szczególne okoliczności związane z sytuacją epidemiologiczną. Osobiste problemy zdrowotne, stres związany z zagrożeniem rodziny, z możliwością utraty pracy i środków do życia potęgowany strachem o przyszłość. Do tego mogła się przyczynić zmiana hasła dostępu bądź chwilowa niesprawność urządzeń elektronicznych. Skarżący jest przekonany, że w systemie informatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest deklaracja z 15 czerwca 2020 r.

Dalej zwrócił się do Sądu o nakazanie ZUS przywrócenia terminu bądź podjęcie innej decyzji pozwalającej na zwolnienie z obowiązku opłacania składek za maj 2020 r., podnosząc, że zatrudnia 6 osób. Cztery pracują na pełny etat, jedna jest na urlopie macierzyńskim i jedna na urlopie wychowawczym. W maju 2020 r. cztery zatrudnione osoby były objęte świadczeniem postojowym, nie wykonywały pracy, a wynagrodzenie było pokrywane z moich pieniędzy w połowie refundowanych z transzy przyznanej w lipcu 2020 r. przez Wojewódzki Urząd Pracy w K. WUP przyznał także środki na pokrycie części składek ubezpieczeniowych i podatków zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżący ma miejsce zamieszkania na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarżący nie odpowiedział na informację Sadu o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej. Z kolei organ pismem procesowym z dnia 21 lutego 2022 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 14 marca 2022 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 29 marca 2022 r.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził z urzędu naruszenie art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z treści obu wydanych w niniejszej sprawie przez PZUS decyzji zasadniczym powodem nieuwzględnienia wniosku Skarżącego z dnia 8 kwietnia 2020 r. w zakresie, w jakim dotyczył on zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r., było ustalenie przez organ, iż płatnik nie wypełnił warunku zwolnienia z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID–19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów należnych m.in. za maj 2020 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.

W tym miejscu przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 423) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, mają zastosowanie przepisy K.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl powyższego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony postępowania, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów: proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który powinien być logiczny i spójny, i który powinien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania.

W przypadku decyzji wydawanej przez organ działający jako organ II instancji naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu, w tym wypadku we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjdzie jeszcze wskazać za NSA (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 346/15), że organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija odpowiedź na podstawowe zarzuty oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony, jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak też art. 11 tej ustawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. kształcie, stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187-188).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż ZUS nie odniósł się w żaden sposób do podniesionej przez płatnika we wniosku o rozpoznanie sprawy kwestii działania systemu teleinformatycznego ZUS przeznaczonego do składania deklaracji. Jak wynika bowiem z treści przedmiotowego pisma pierwotna deklaracja Skarżącego miała nie zostać złożona ze względu m.in. na "błąd systemowy".

Skarżący konsekwentnie również w treści skargi podniósł, iż deklaracja ZUS DRA za maj 2020 r. została przesłana przez biuro księgowe prowadzone przez E.S. w terminie ("Została ona złożona 15 czerwca 2020 roku przez P. E.S., która z mojego upoważnienia składa deklaracje od momentu wprowadzenia elektronicznego systemu składania dokumentów ubezpieczeniowych, czyli od 20 lat. (...) Jestem przekonany, że w systemie informatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest deklaracja z 15 czerwca 2020 roku.").

Tymczasem organ w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższej kwestii, ograniczając się w zasadzie, poza zacytowaniem przepisów ustawy o COVID–19, do lakonicznego stanowiska sprowadzającego się do stwierdzenia, że uchybienie przez Skarżącego terminowi do złożenia deklaracji skutkuje odmową przyznania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek we wnioskowanym okresie. Brak również stanowiska organu w tym zakresie w odpowiedzi na skargę. Nie ulega wątpliwości, iż takie lakoniczne podejście organu, całkowicie pomijające okoliczności powoływane przez Skarżącego, nie sprzyja realizacji zasady określonej w art. 8 K.p.a. polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Przede wszystkim w aktach sprawy brak dowodów potwierdzających prawidłowość działania systemu teleinformatycznego ZUS w zakresie składania deklaracji rozliczeniowych w okresie, w którym to Skarżący miał być zobowiązany do złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Tym samym organ naruszył w sposób oczywisty również przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z drugim przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe implikuje, iż na kanwie rozpatrywanego stanu faktycznego doszło także do naruszenia gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że ustanowiona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 31zg ust. 8 ustawy o COVID-19 "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Oznacza to, że rozstrzygnięcia organu dwukrotnie rozpoznającego sprawę powinny być poprzedzone przeprowadzeniem przez niego każdorazowo postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie nie oznacza weryfikacji (kontroli) decyzji, ale obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. O braku rozpoznania ponownie sprawy świadczy nieodniesienie się przez PZUS do argumentacji Skarżącego zawartej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Jednocześnie jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96 "Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak w aktach sprawy podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.)".

W zbliżonym do rozpatrywanego stanie faktycznym dotyczącym kwestii prawidłowości działania systemu teleinformatycznego administrowanego przez ZUS, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 331/21 trafnie wskazał, że skutki nieprawidłowego działania systemów teleinformatycznych służących do komunikacji płatników nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów płatników. Skoro aplikacja do składania deklaracji ma służyć zobowiązanym z tytułu składek, a zarazem usprawniać proces ich składania, to skorzystanie z niej nie może być "pułapką" dla płatników. Zatem ryzyko nieprawidłowego działania systemu teleinformatycznego obciąża ZUS jako administratora aplikacji, a nie płatników. Dlatego każdy przypadek nieprawidłowego działania aplikacji służącej do składania deklaracji zgłaszany przez płatnika powinien być wszechstronnie wyjaśniony przez organy ZUS i udowodnienie tej okoliczności nie może być przerzucane na składającego deklarację płatnika. To ZUS, jako administrator systemu teleinformatycznego, jest odpowiedzialny za prawidłowe jego działanie i to organ, a nie płatnik, dysponuje wiedzą, czy aplikacja w danym dniu działa prawidłowo, czy też nie. Jak dalej wskazano, w sytuacji, gdy płatnik, tak jak w niniejszej sprawie, nie ma możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, gdyż co jest oczywiste, nie ma dostępu do systemu teleinformatycznego ZUS z pozycji administratora systemu, organ ma obowiązek wykazać w tej materii inicjatywę dowodową i zweryfikować twierdzenia płatnika, choćby tylko np. przez sprawdzenie czy płatnik w określonych dniach logował się do systemu, jakie czynności po zalogowaniu wykonywał, czy zgłaszał nieprawidłowe działanie systemu pisemnie czy za pośrednictwem infolinii. Pogląd powyższy Sąd podziela w całości i przyjmuje za swój własny na gruncie niniejszej sprawy.

Odnosząc się do argumentacji skargi związanej z przesłanym Skarżącemu wezwaniem, Sąd wskazuje, że w przekazanych Sądowi aktach sprawy brak przedmiotowego wezwania, co oznacza że organ nie wywiązał, się z obowiązku wynikającego z z art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ ma przedstawić Sądowi kompletne (podkreślenie Sądu) i uporządkowane akta sprawy, tym samym Sąd nie mógł odnieść się do przedstawionej przez Skarżącego argumentacji. Brak tego dowodu nie miał wpływu na rozstrzygniecie, gdyż inne naruszenia przepisów stwierdzone przez Sąd z urzędu spowodowały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Podsumowując Sąd wskazuje, że PZUS nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, co uzasadnia stwierdzenie naruszenia przepisów w postaci art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a.

W przypadku gdy dokonana przez organ ocena doprowadzi do wniosku, że Skarżący w istocie nie złożył w terminie deklaracji za maj 2020 r., PZUS powinien mieć na uwadze, obowiązujący od 16 grudnia 2020 r., przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Co niezwykle istotne, ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21).

Sąd dostrzega, że w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie t.j. dnia 18 listopada 2020 r., przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, jednak nie mogą one być obecnie przez sąd i organ pomijane.

Przywołana regulacja wyznacza bowiem również kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej daleko idącej i bardzo korzystnej z punktu widzenia interesów płatników regulacji prawnej.

Podkreślić też zdecydowanie należy, że płatnicy składek nie powinni być traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona deklaracja, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy też po tej dacie, co ma bezpośrednie znaczenie jeśli chodzi o obowiązki organu pouczania w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych.

Sąd musi mieć i ma na uwadze dobro płatników w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie stanu epidemii. Dlatego przestrzeganie przez organ także wskazanych zasad z K.p.a. i ustawy o COVID-19 powinno być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym skorzystanie ze zwolnienia, nawet jeżeli nie dopełnili oni od razu obowiązku w zakresie złożenia deklaracji do 30 czerwca 2020 r. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21).

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania z uwagi na to, że Skarżący po pierwsze był zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżący w sprawie występował osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.