Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 161/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Ł. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ł. S. i E. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO, organ II instancji) decyzją z 13 grudnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 – dalej u.o.g.r.l.), po rozpatrzeniu odwołania R. P. z siedzibą T. od decyzji Starosty [...] z 20 listopada 2020 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji 0,3075 ha użytków rolnych klasy IlIa położonych w granicach działek ewidencyjnych nr [...] ([...] ha), nr [...] ([...] ha) i nr [...] ([...] ha) [winno być [...] uwaga Sądu], obręb T., gmina K. pod drogę dojazdową do budynków mieszkalnych, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Starosta P. działając na podstawie przepisów art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, 1a i 4, art. 12 ust. 1, 7 i 14 u.o.g.r.l.:

1. zezwolił R. P. z siedzibą w T. na trwałe wyłączenie z produkcji [...] ha użytków rolnych klasy IIIa położonych w granicach działek ewidencyjnych nr [...] ([...] ha), nr [...] ([...] h) i nr [...] ([...] ha) [winno być [...] – uwaga Sądu] obręb T. gmina K. pod drogę dojazdową do budynków mieszkalnych,

2. ustalił obowiązek uiszczania przez R. P. z siedzibą w T. jednorazowej należności w wysokości [...] zł.,

3. ustalił obowiązek uiszczania przez R. P. z siedzibą w T. opłat rocznych w wysokości [...] zł,

4. zobowiązał R. P. z siedzibą w T. do zawiadomienia o dniu faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia inwestycji,

5. zobowiązał do uiszczania opłaty rocznej na określony rachunek bankowy,

6. umorzył postępowanie w części dotyczącej gruntów ornych klasy lVa o pow. [...] ha wchodzących w skład działki nr [...], obręb T., gmina K..

Odwołanie wniosła R. P. z siedzibą w T.. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji, wskazując że organ pierwszej instancji niezasadnie ustalił obowiązek uiszczenia jednorazowej należności i opłaty rocznej wyłącznie przez odwołującą. W uzasadnieniu odwołująca podała, że do wniosku dołączono część pełnomocnictw współwłaścicieli działek. Ostatecznie nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości na dzień złożenia wniosku oraz w późniejszym terminie udzielili pełnomocnictw w przedmiotowej sprawie, a zezwolenie i opłaty zostały ustalone wyłącznie na rzecz R. P. z siedzibą w T..

Po rozpatrzeniu odwołania, SKO, przywołaną na wstępie decyzją z 13 grudnia 2021 r., uchyliło decyzję Starosty [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wnioskodawcą w postępowaniu w sprawie wyłączenia z produkcji może być właściciel, użytkownik wieczysty bądź posiadacz samoistny nieruchomości. W ocenie Kolegium, w przypadku gdy nieruchomość objęta jest współwłasnością, wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych powinien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli. Wynika to zasad zarządu rzeczą wspólną uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Wniesienie do właściwego organu podania o zezwolenie na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych niewątpliwie stanowi czynność przekraczającą zakres wspólnego zarządu.

Dalej organ II instancji stwierdził, że pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych udzieliła P. Z. większość współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem: R. P. z siedzibą w T., S. Sp. z o. o. Sp. k., M. O., D. O., M. W., M. W., A. W., S. W., Ł. G., D. Ł., D. S., K. J., A. Ł., B. Ł., J. W., M. W., R. S., P. S., M. T.-M., D. M.. Pełnomocnictwa nie udzielili E. S. oraz Ł. S.. Pełnomocnik wnoszący podanie o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych takiego pełnomocnictwa nie przedłożył, nie wskazał również że wnosi podanie w imieniu E. S. i Ł. S.. Nie można więc w żaden sposób uznać, że osoby te wniosły skutecznie podanie o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych.

Ponieważ nieruchomość, której dotyczy podanie jest objęta współwłasnością, a nie wszyscy współwłaściciele wnieśli podanie o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych, w ocenie SKO należy uznać że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Na tej podstawie organ odwoławczy działając zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję, w której chylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Ł. S. i E. S., zarzucając niedochowanie należytej staranności przez organ ją wydający, ponieważ pomimo trwającego ponad rok rozpatrywania sprawy nie zawiadomił ich o swoich wątpliwościach, które są zasadnicze dla przyjętej linii orzeczniczej. Skarżący zwrócili uwagę, że organ II Instancji nie uwzględnił faktu, że nie wnosili oni uwag do wniosku złożonego przez R. P. jak i do decyzji wydajnej przez Starostę P. . Skarżący podkreślili, że aprobują zarówno fakt złożenia wniosku przez R. P., jak i wydaną na jego podstawie decyzję Starosty P. i uważają ją za konieczną. Skarżący zarzucili również wskazanie w decyzji błędnej numeracji działek tj. nr [...] i [...] obręb T.. Wniosek R. P. w miejscowości T. oraz decyzja Starostwa Powiatowego dotyczyły działek nr [...] oraz [...] obręb T.. Skarżący zarzucili również nieuwzględnienie interesu społecznego polegającego w szczególności na wdrożeniu w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (Uchwała Rady Miejskiej Gminy K. [...] z dnia 9 marca 2009 r.), który, aby mógł być w pełni wdrożony, wymaga odrolnienia działek [...], [...] oraz [...] obręb T., Gmina K. przeznaczonych pod drogę dojazdową i ujętych we wniosku R. P. w T.. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy i utrzymanie w mocy decyzji Starosty P. z uwagi na ważny interes społeczny polegający na wykonalności uchwalonego Miejscowego Planu Zagospodarowanie Przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż w niej wskazane.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 29 marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty P. w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji [...] ha użytków rolnych klasy IlIa oraz umorzyło postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość wynikającą z faktu, że nieruchomość, której dotyczy podanie objęta jest współwłasnością, a nie wszyscy współwłaściciele wnieśli podanie o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. Stwierdziwszy, że pełnomocnictwa do złożenia wniosku inicjującego postępowanie nie udzielili skarżący, organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.

Sąd nie podziela stanowiska co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Należy jednak stwierdzić, że decyzja organu I instancji dotknięta jest istotną wadliwością.

Problem zarysowany przedmiotem postępowania dotyczy zasadniczej kwestii, kto jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie użytków rolnych lub leśnych z produkcji rolniczej lub leśnej, o której mowa w art. 11 u.o.g.r.l. Jakkolwiek przepisy u.o.g.r.l. nie regulują wprost tej kwestii, a art. 11 ust. 5 u.o.g.r.l., w zakresie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej celem wydobywania torfów, mówi tylko o osobie ubiegającej się o wydanie tego rodzaju decyzji, to kontekst systemowy i celowościowy rozumienia przepisów tejże ustawy nakazuje opowiedzieć się za koniecznością odwołania się w tej kwestii do interesu prawnego wnioskodawcy, a zatem do ogólnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym i wynikających z art. 28 k.p.a.

Jakkolwiek sytuacja prawna gruntów w zakresie ich wyłączenia z produkcji rolniczej i leśnej komplikuje się zależnie od rodzaju użytków (rolnicze, leśne), klas bonitacyjnych (I-IIIb oraz IV-VI) i pochodzenia gleb (mineralne, organiczne), to generalnie należy wskazać, iż w tych sytuacjach, w których przepisy u.o.g.r.l. przewidują konieczność uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji, decyzje takie może uzyskać podmiot mający interes prawny w tego rodzaju rozstrzygnięciu. Powyższego nie podważa treść art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l., który stanowi, że wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Zarówno charakter wniosku w tego rodzaju sprawie, jak i podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia, nie wpływają na kwestie legitymacji procesowej w tego rodzaju sprawie. Kwestie interesu prawnego wnioskodawcy mają w tym zakresie charakter pierwotny wobec sposobu procedowania i rozstrzygania sprawy. Przepisy u.o.g.r.l. nie zawierają wyraźnego przepisu, który pozwoliłby pominąć konieczność wykazania interesu prawnego w domaganiu się określonego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Powszechnie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). O interesie prawnym strony decyduje to, czy w konkretnym postępowaniu zmierza do zrealizowania lub ochrony prawa podmiotowego. Podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia bądź który jest obciążony określonymi obowiązkami, ma interes prawny w tym, aby jego uprawnienia nie zostały uszczuplone, a obowiązki nie uległy rozszerzeniu (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 969/16 - CBOSA).

W sprawie zauważyć należy, że R. P. w T. złożyła wniosek odnośnie działek [...], [...] i [...]. SKO w wydanej decyzji wskazało, że przedmiotowe postępowanie dotyczy działek [...], [...] i [...], co w zakresie wskazania jako objętej kontrolowanym postępowaniem działki nr [...] uznać należy za oczywisty błąd organu odwoławczego, który, z uwagi na treść rozstrzygnięcia Sądu, nie miał jednak istotnego znaczenia. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Gminy K. decyzją z 18 listopada 2009 r. nr [...] działając na wniosek w/w spółdzielni zatwierdził przedłożony projekt podziału działek nr [...] i [...] polegający na wydzieleniu wskazanych w decyzji działek o wskazanych w niej nr. ewid. z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz działki nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną i działek nr [...] o pow. [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod tereny dróg wewnętrznych pieszo – jezdnych. Orzekając w/w sprawie Burmistrz Gminy K., uwzględnił przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny dróg wewnętrznych i tereny dróg wewnętrznych pieszo – jezdnych wynikającą z uchwały Rady Miejskiej Gminy K. [...] z dnia 9.03.2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]).

Z akt wynika, że obecnie współwłaścicielami działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha są R. P. z siedzibą w T., S. Sp. z o. o. Sp. k., M. O., D. O., M. W., M. W., A. W., S. W., Ł. G., D. Ł., D. S., K. J., A. Ł., B. Ł., J. W., M. W., R. S., P. S., M. T., D. M. oraz skarżący czyli E. S. i Ł. S..

W sprawie zaznaczyć należy, że w przypadku, gdy nieruchomość pozostaje we współwłasności, aby postępowanie administracyjne zostało skutecznie wszczęte, wniosek musi być złożony przez wszystkich współwłaścicieli. Brak wniosku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej zakresem przedmiotowego postępowania w zakresie wyłączenia z produkcji rolnej działek nr [...], [...] i [...] czyni niemożliwym prowadzenie postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy odnieść się do art. 61 § 1 k.p.a., stosownie do którego postępowanie administracyjne wszczyna się na z urzędu lub na wniosek strony. W razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (patrz wyrok NSA z 11.06.1990 r., I SA 367/90 ONSA z 1990r. nr 2-3, poz. 47). O tym jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (wyrok NSA z 17.09.1992r. , III SA949/92 B. Adamiak w B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 6 Wydawnictwo C.H. Beck str. 355).

Podkreślić należy także, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawcą była R. P.. Wraz z jej wnioskiem przedłożono pełnomocnictwa części pozostałych współwłaścicieli udzielone P. Z. (nie wskazał on jednak, że składa wniosek w imieniu tych podmiotów). W odwołaniu Spółdzielnia podniosła natomiast że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości udzielili pełnomocnictwa. We wniosku o wszczęcie postępowania nie wskazano jednak, jako wnioskodawców, innych podmiotów poza Spółdzielnią. Stosownie do tego jako wnioskodawcę organ I instancji potraktował jedynie Spółdzielnię.

R. P., powinna być reprezentowana przez dwóch członków zarządu lub członka zarządu i osobę upoważnioną (odpis KRS w/w spółdzielni k. 16-22 akt adm.). Pełnomocnictwo dla P. Z. składającego wniosek w imieniu R. P. (k.1 akt adm.) podpisał wyłącznie Prezes Zarządu M. P. (k. 2 akt adm.), co oznacza wadliwą reprezentację.

Powyższe nie zostało dostrzeżone zarówno przez organ I instancji jaki i organ odwoławczy. Działając w zatem w granicach zakreślonej przywołanymi na wstępie przepisami p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawę przepisu art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia wyjaśnić trzeba, że postępowanie administracyjne ukształtowane zostało mocą regulacji konstytucyjnych i ustawowych, zatem uruchomienie procedury w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej oparte zostało na prawidłowo złożonym wniosku. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ może podjąć czynności procesowe, tylko wskutek wniesienia prawidłowego wniosku. W konsekwencji uprawnienie do działania organu powstaje jedynie wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego - jako uprawniony podmiot - wystąpi z odpowiednim podaniem. Wniosek o wszczęcie postępowania stanowi podanie o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a. Fakt, że sam wniosek o wszczęcie postępowania, poza wskazaniem jego zakresu, nie musi spełniać szczególnych wymogów co do treści, nie oznacza jednak, że nie musi ono spełniać minimalnych wymogów formalnych jakie ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie - obok innych elementów - musi być podpisane przez wnoszącego podanie. Nie może budzić wątpliwości, że choć postępowanie administracyjne charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie podania spełniającego wymagania formalne określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ, do którego takie podanie wniesiono, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braku formalnego, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji niezastosowania się do wezwania. Oznacza to, że w sytuacji braku właściwego podpisu pod wnioskiem lub pod załączonym pełnomocnictwem w przypadku występowania przez pełnomocnika, na podstawie ww. normy organ powinien wezwać wnoszącego podanie do jego podpisania ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach nieusunięcia tego braku.

Brak podpisu pod pełnomocnictwem stanowi brak formalny pisma, który uniemożliwia nadanie temu wnioskowi dalszego biegu. Usunięcie zaś wskazanej przeszkody powinno nastąpić poprzez wezwanie wnoszącego podanie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Pomimo zaistniałego braku formalnego wniosku, Starosta P. nie zastosował się do nakazu płynącego z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał do jego usunięcia. W konsekwencji wbrew ciążącym na organie administracyjnym powinnościom, nie dokonał on wyczerpującej kontroli formalnej wniosku przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, w rezultacie czego nie został usunięty brak procesowy mający istotne znaczenie dla prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wniosek o wszczęcie postępowanie składany przez pełnomocnika nie posługującego się właściwym pełnomocnictwem - do czasu usunięcia tego braku - nie mógł bowiem wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego i nie uprawniał organu I instancji do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Pomimo tego, organ wydał decyzję w toku w której orzekł co do istoty sprawy. Analogicznie postąpił organ odwoławczy, który nie dostrzegając powyższego braku formalnego wydał decyzję merytoryczną.

Takie działania organów I i II instancji spowodowały, że decyzja Starosty P. jak i decyzja odwoławcza wydana została z oczywistym naruszeniem zasad uregulowanych k.p.a. na której oparte jest postępowanie administracyjne, gdyż organy orzekające w sprawie dokonały czynności orzeczniczych, które mogły dokonać jedynie na skutek wniosku o wszczęcie postępowania spełniającego wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. Inaczej mówiąc, organy działały bez prawidłowo złożonego wniosku.

W tych okolicznościach należało przyjąć, że podjęcie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bez uprzedniego wezwania do usunięcia braku formalnego oznacza, że decyzje organów I i II instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa i jako takie, dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Będąc zobowiązanym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie do usunięcia braku wniosku zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i w zależności od realizacji powyższego wezwania nadać dalszy bieg sprawie.