Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2219/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [....] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: skarżąca, spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W dniu [...] grudnia 2016 r. do Urzędu [...] wpłynęło zgłoszenie skarżącej zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] przy Pl. [...].

Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. Prezydent [...] (dalej jako: Prezydent) wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia.

Wojewoda [...] (dalej jako: Wojewoda) decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzja Prezydenta zapadła z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Według Wojewody nie zostało wyjaśnione, na jakiej wysokości ma być projektowane ogrodzenie i czy w związku z tym jego budowa podlega instytucji zgłoszenia.

Wnioskiem z [...] maja 2017 r. Prezydent [...] wystąpił do GINB o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2017 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji, powołując art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej jako: Prawo budowlane) stwierdził, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających m.in. budowa ogrodzeń. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 tej ustawy, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

Wojewoda [...] jako organ II instancji nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie, jakie parametry techniczne ma zgłaszany obiekt, gdzie ma zostać umiejscowiony, jak również czy zgłaszający posiada zezwolenie zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Powyższe braki w dokumentacji zgłoszenia uniemożliwiały ocenę czy zgłaszany obiekt jest zwolniony z obowiązku zgłoszenia.

Zdaniem GINB Prezydent [...]prawidłowo wskazał w decyzji z [...] stycznia 2017 r. Nr [...] że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z § 81 ust. 1 pkt 1-3 uchwały Rady Gminy [...] – [...] z [...] października 2002 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...].. Stanowisko Wojewody wskazujące, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta nie wynika na czym miałaby polegać niezgodność z ustaleniami planu nie zasługuje na aprobatę, gdyż obowiązkiem organu wojewódzkiego było sprawdzenie zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 81 ust. 1 pkt 1-3 uchwały Rady Gminy [...] – [...] z [...] października 2002 r. Nr [...] jednoznacznie wynika, że wyklucza on realizację zgłoszonego ogrodzenia na terenie 2 KDG.

Tym samym wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

Rozpoznając sprawę ponownie GINB, zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ podzielił dokonane w niej ustalenia faktyczne i prawne.

Ponownie wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wojewoda wskazał, że Prezydent nie wyjaśnił

w jakiej wysokości ma być projektowane ogrodzenie i czy w związku z tym jego budowa podlega zgłoszeniu, przy czym on sam nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienia parametrów technicznych zgłaszanego obiektu.

GINB wyjaśnił, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem nie stanowi wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który wymagałby w myśl K.p.a. załatwienia przez organ. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie w zakresie regulowanym przepisami K.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w prawie budowlanym. Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją

o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Podał dalej, że postępowanie prowadzone po złożeniu zgłoszenia nie jest postępowaniem, w którym stosuje się przepisy K.p.a., to z dniem wydania decyzji o sprzeciwie zostaje wszczęte z urzędu postępowania administracyjne, w którym stosuje się zasady z art. 7 i 77 K.p.a. Zatem jak wskazał, nie ma racji skarżąca twierdząc, że nie doszło do ich naruszenia gdyż na etapie postępowania odwoławczego (wywołanego zaskarżeniem sprzeciwu) nie ma już prawnej kompetencji wezwania strony do uzupełnienia zgłoszenia, gdyż kompetencja taka kończy się z upływem okresu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Faktycznie organ nie ma kompetencji do wystąpienia o uzupełnienie zgłoszenia, jednak zgodnie

z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego jest obowiązany do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Tym samym organ II instancji powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy sprzeciw znajduje usprawiedliwione podstawy.

Wojewoda – w ocenie GINB nieprawidłowo poprzestał na stwierdzeniu, że Prezydent nie wyjaśnił na jakiej wysokości ma być projektowane ogrodzenie i czy

w związku z tym jego budowa podlega zgłoszeniu, nie podejmując żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie kwestii dotyczących parametrów technicznych zgłaszanego obiektu oraz jego umiejscowienia.

Ponownie zaaprobował pogląd Prezydenta o sprzeczności przedmiotowej inwestycji z § 81 ust. 1 pkt 1-3 uchwały Rady Gminy [...] – [...] z [...] października 2002 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...]. Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji ww. normy polegającej na przyjęciu, że zapisy § 81 uchwały wykluczają sytuowanie "obiektów budowlanych" (z wyjątkiem kiosków), a nie "urządzeń budowlanych", do jakich ustawodawca zalicza "ogrodzenia", GINB wyjaśnił, że ogrodzenie nie zawsze stanowi urządzenie budowlane rozumiane jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Istotną cechą związania urządzeń budowlanych

z obiektem budowlanym nie jest fakt połączenia fizycznego, ale związek funkcjonalny. Urządzenia budowlane mają zapewnić możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczenie. Tak skonstruowana definicja "urządzeń budowlanych" mogłaby sugerować, że przykładowo wszelkie ogrodzenia czy place postojowe należy traktować jako urządzenia budowlane związane z innymi obiektami, a z tym poglądem nie sposób się zgodzić. Możliwe jest bowiem, że ogrodzenie służy wydzieleniu nieruchomości od otoczenia i stanowi samodzielny obiekt budowlany, nie będąc urządzenie związanym z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia, że działka nr [...] znajduje się

w pasie drogowym, wyjaśnił, że przy ustalaniu przeznaczenia działki inwestycyjnej nr [...]decydujące znaczenie mający przepisy obowiązującego planu miejscowego,

a z załącznika do uchwały Nr [...] jednoznacznie wynika, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2KDG – ciągi komunikacyjne – tereny ulic – ulica główna. Bez znaczenia pozostaje więc okoliczność, że obecnie działka ta w rejestrze gruntów oznaczona jest symbolem "Bp" oznaczającym zurbanizowane tereny niezabudowane. Ustalenie, że na gruncie prawa budowlanego działka inwestycyjna jest działką budowlaną nie powoduje, że dopuszczalne jest na niej zrealizowanie spornej inwestycji. Nie zmienia to bowiem faktu, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka ta znajduje się w obrębie linii rozgraniczających ciąg komunikacyjny.

Skargę na ww. decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wobec jego nieuwzględnienia jako przepisu kształtującego (w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r.) specyfikę postępowania prowadzonego w trybie zgłoszenia zamiaru realizacji prac budowlanych, a w rezultacie błędnego przyjęcia, że organ rozpoznając odwołanie od decyzji obejmującej sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma wszystkie obowiązki i kompetencje przewidziane przepisami K.p.a. dotyczącymi ustalenia stanu faktycznego sprawy i w tym celu podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dowodowych z urzędu. Tymczasem uwzględnieniu skutków normy art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego – przewidującego czasową kompetencję organu do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, kształtu zamierzonej inwestycji i jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego – prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że kompetencję organu odwoławczego w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wyznacza wymóg zbadania zasadności (i tym samym skuteczności w aspekcie materialnoprawnego charakteru terminu na wniesienie sprzeciwu) wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia praw budowlanych. W kontekście nieuwzględnienia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając to na uwadze, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2018 r., umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że punktem wyjścia oceny czy decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa musi być ustalenie jakie winno być działanie Wojewody w sytuacji z dniem 1 czerwca 2017 r. znowelizowane zostały przepisy rozdziału 8a K.p.a. - Milczące załatwienie sprawy. Wskazany w art. 122c § 3 K.p.a. zmienił kształt i zasady postępowania odwoławczego w sprawach z odwołań od sprzeciwu dopuszczając uchylenie decyzji obejmującej sprzeciw i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesione przez inwestora odwołanie od sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego inicjowało postępowanie odwoławcze. Postępowanie to wykazuje jednak specyfikę wynikającą z faktu, że konstrukcja zgody milczącej (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przydaje organowi czasową kompetencję do złożenia sprzeciwu, a w związku z tym

w postępowaniu odwoławczym badaniu organu podlega czy wniesiony sprzeciw był uzasadniony wedle stanu sprawy z daty jego wniesienia.

Podstawowym obowiązkiem Prezydenta po wpłynięciu do niego zgłoszenia wykonania ogrodzenia działki nr [...] było wezwanie spółki do uzupełnienia zgłoszenia poprzez wskazanie przez inwestora wysokości planowanego ogrodzenia. Organ I instancji zaniechał takiego wezwania przyjmując w sposób dowolny, że planowane przez spółkę ogrodzenie działki nr [...] będzie wyższe niż 2,20 m. i tym samym spełniona zostanie przesłanka art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie wyjaśniając tej kwestii Prezydent naruszył normę art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Trafnie zdaniem skarżącej, Wojewoda wytknął organowi I instancji ww. zaniechania w związku z czym prawidłowo Wojewoda stwierdził, że tego rodzaju dowolne ustalenia tego organu nie mogły stanowić zgodnej z przepisami prawa podstawy wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia.

Na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę, organ II instancji nie miał już kompetencji, aby wezwać stronę do takiego uzupełnienia zgłoszenia. Zatem stwierdzając wadliwość wniesionego sprzeciwu Wojewoda nie mógł nie uchylić decyzji Prezydenta.

Skarżąca podniosła, że nie sposób nie zauważyć, że art. 50 § 1 K.p.a. nie stanowi podstawy do wezwania strony w przedmiocie składania jakichkolwiek dokumentów.

W stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. dotyczącym "zgłoszenia prac budowlanych" organ odwoławczy nie miał kompetencji prawnej, aby w ramach postępowania odwoławczego zobowiązywać zgłaszającego prace budowlane do składania dalszych dokumentów lub wyjaśnień dotyczących zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem stanowiłoby to dopuszczalne obejście norm art. 30 ust. 2-3, 5 i 5c Prawa budowlanego.

Działka nr [...] leży poza "pasem drogowym" ulicy [...]. W obrębie tej działki nie znajduje się ani droga ani obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z obsługą ruchu. Zgodnie z danymi widniejącymi w rejestrze gruntów oznaczona jest symbolem "Bp" – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy".

Odnosząc się do kwestii zgodności wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca podniosła, że nie jest uzasadniona ocena organu, że ogrodzenie może też stanowić "obiekt budowlany" w sytuacji, gdy ogrodzenie nie jest funkcjonalnie powiązane z obiektem budowlanym innym, jeżeli uwzględnić że spółka składa równocześnie i równolegle ze zgłoszeniem wykonania ogrodzenia, zgłoszenie usytuowania na działce nr [...] obiektu kubaturowego, służącego prowadzeniu działalności gospodarczej. Za bezzasadny uznała zarzut naruszenia przez organ Wojewodę art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację, organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z 3 kwietnia 2017 r., Nr [...].

Tą ostatnią, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. (zgłaszającą sprzeciw do zgłoszenia przez spółkę [...] Sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia działki nr [...] przy Placu [...])

i umorzył postępowanie organu I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...]na wniosek Prezydenta [...]. Wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności na wniosek Prezydenta [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł i nie wyjaśnił czy inicjujący postępowanie nieważnościowe Prezydent [...] ma przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Kwestionowana decyzja dotyczyła bowiem inwestycji realizowanej przez Spółkę [...].

Po zapoznaniu się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ właściwy do jego załatwienia, obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie i, czy wobec tego z jego wniosku można uruchomić

i prowadzić postępowanie uregulowane w art. 156 i następne K.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje bowiem tylko stronie, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., albo - decyzją o umorzeniu postępowania, gdyby doszło do wszczęcia

i prowadzenia takiego postepowania.

W niniejszej sprawie ocena w tej materii została pominięta, zaś z decyzji z [...] czerwca 2018 r. wyraźnie wynika, że wniosek Prezydenta [...]został potraktowany jako wniosek zarządcy drogi.

Dokonując oceny interesu prawnego Prezydenta [...], należało uwzględnić art. 28 K.p.a. Krąg podmiotów uznawanych za strony w postępowaniu nadzwyczajnym winien być bowiem ustalany identycznie jak w postępowaniu zwykłym. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast wskazana ustawa nie przewiduje żadnego innego przepisu regulującego odmiennie stronę podmiotową

w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem.

W sprawie niniejszej jak wynika z zaskarżonych decyzji, organ wszczął postępowanie nie wyjaśniając przy tym okoliczności przyznania przymiotu strony dla podmiotu inicjującego postepowanie nieważnościowe. Sam wnioskodawca wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2017 r., zaznaczył

z ostrożności procesowej, że gdyby organ uznał, że wnoszący nie ma przymiotu strony, należy rozważyć potrzebę działania organu z urzędu.

Jak wskazano powyżej nie ma tu zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i dla ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania nieważnościowego, powinny być przepisy odnoszące się do kręgu uczestników postępowania zgłoszeniowego. Ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do tekstu ustawy przepisu definiującego stronę w postępowaniu w sprawie zgłoszenia. Postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczoną formą i w orzecznictwie przyjmuje się, że stroną jest jedynie inwestor, a jest to uzasadnione tym, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie, dotyczy postępowania charakteryzującego się znacznym stopniem odformalizowania.

W konsekwencji żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, iż stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Wyrażając podobny pogląd, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 954/13 zauważył, iż nie ma powodu by uznać, że w sytuacji gdy organ wnosi sprzeciw (do zgłoszenia) w drodze decyzji, należy taką decyzję doręczyć innym podmiotom niż inwestor i umożliwić im jej zaskarżenie. "Ustawodawca nie przewiduje udziału takich osób wówczas, gdy – wobec milczącej zgody właściwego organu – inwestor może realizować zamierzenie, czyli teoretycznie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów (co, jak wyżej wskazano, należy wykluczyć). Tym bardziej zatem brak podstaw, by zapewnić innym podmiotom udział i możliwość zaskarżania decyzji o sprzeciwie, która zamyka inwestorowi drogę do realizacji zamierzenia budowlanego."

Podobnie też przyjął NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 346/09 oraz w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11, w tym ostatnim - zauważając, iż na konsekwencje prawne dotyczące pozostałych, zainteresowanych prowadzonym w tym trybie postępowaniem osób, zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, dokonując analizy obecnie obowiązującego porządku prawnego.

Poglądu tego nie zmienia to, że w przypadkach przewidzianych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno - budowlanej władny jest wnieść, w drodze decyzji, sprzeciw. Wydanie takiej decyzji nie powoduje jednak wszczęcia odrębnego postępowania, gdyż jest to w dalszym ciągu postępowanie

w sprawie dokonanego zgłoszenia, chociaż już na dalszym etapie, w którym zastosowanie mają niektóre instytucje kodeksowe, np. prawo do wniesienia przez inwestora odwołania do organu wyższego stopnia.

Inne podmioty, przede wszystkim właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiednich również po wniesieniu sprzeciwu nie posiadają interesu prawnego wyprowadzonego z art. 28 K.p.a. Zauważenia wymaga, że do chwili upływu terminu do wniesienia sprzeciwu inwestor nie jest upoważniony do rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem. Także wniesienie sprzeciwu oznacza, że bez względu na prawidłowość decyzji inwestor nie posiada tytułu do rozpoczęcia robót związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zaś wniesienia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw o losach tego zamierzenia rozstrzyga organ odwoławczy.

Kluczowe jest to, że sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszym postepowaniu, prowadzona jest w ramach trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji. Natomiast celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja w stosunku do której jest prowadzone postępowanie dotknięta jest wadą kwalifikowaną wynikająca z art. 156 § 1 K.p.a. Nie zmienia to jej charakteru z punktu widzenia materialnoprawnego. Ma to zaś decydujące znaczenie dla ustalenia osób posiadających interes prawny w tym postępowaniu.

Sąd podziela pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, że krąg osób biorących udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie zgłoszenia robót budowlanych winien być ustalony tak samo jak w postępowaniu w sprawie zgłoszenia robót. Żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie posiada bowiem interesu prawnego uprawniającego do realizacji swych praw

w tych postępowaniach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 346/09 - Lex nr 597552 i z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11 - LEX nr 1310476).

Oczywiście nie przesądza to, że inne osoby dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w szczególności właściciele nieruchomości sąsiednich pozbawieni są możliwości korzystania

z realizacji swych uprawnień na drodze administracyjnej. Niewątpliwie może to nastąpić w ramach innego postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego.

Za przedwczesne Sąd uznaje odnoszenie się do kwestii zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w niniejszym postępowaniu.

Pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego są chybione. W postępowaniu nieważnościowym bowiem Sąd ocenia wyłącznie kwestie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu tym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Ponadto w postępowaniu nadzorczym rozpoznawane są i oceniane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak w niniejszym postępowaniu).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa,

a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest " rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Konkludując Sąd w składzie orzekającym uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie bez wykazania oceny interesu prawnego uznał, że Prezydentowi [...] przysługuje status strony tego postępowania. Z tych przyczyn konieczne stało się wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2016 r. ze zm., dalej ppsa).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1, § 2, art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c) (Dz.U. 2015.1800). Wskazana kwota w pkt 2 wyroku obejmuje 200 zł uiszczonego wpisu sądowego i 480 zł koszty zastępstwa procesowego.