Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 121/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 40 ust. 1, art 44
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1092/16 w sprawie ze skargi Rady Gminy Komańcza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku o uznaniu drzewa za pomnik przyrody 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od Gminy Komańcza na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1092/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku o uznaniu drzewa za pomnik przyrody uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., dalej "u.o.p.") odmówiła uwzględnienia wniosku K. B. z dnia 19 kwietnia 2016 r. o uznanie za pomnik przyrody jodły pospolitej zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Uchwała ta zawierała uzasadnienie merytoryczne i prawne takiego rozstrzygnięcia.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 85, art. 86, art. 91 u.s.g. oraz art. 44 ust. 1 u.o.p. stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały. Organ nadzoru uznał, że uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały musi wynikać z konkretnego przepisu prawa uprawniającego radę do jej podjęcia. Z treści art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. wynika dla rady gminy uprawnienie do podjęcia uchwały pozytywnej, tj. ustanawiającej pomnik przyrody, nie uprawnia on do podjęcia, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, uchwały odmownej. W ocenie organu zalegalizowanie uchwały podjętej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania naruszałoby zasadę praworządności ukonstytuowaną w art. 7 Konstytucji RP.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Gminy [...] zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie. W jej ocenie podjęta uchwała nie była sprzeczna z prawem a zatem brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (nie ziściła się hipoteza art. 91 ust. 1 u.s.g.). Zarzucając błędną wykładnię art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g., art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 u.o.p. wskazano, że wykładnia funkcjonalna przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że Rada Gminy [...] posiada również kompetencję do podjęcia uchwały negatywnej albowiem w odmiennym przypadku wnioskodawcy przysługiwałaby wyłącznie skarga na bezczynność Rady Gminy [...] co nie daje się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy i dążeniem do poddania rozstrzygnięć należących do domeny administracji publicznej kontroli sądowoadministracyjnej.

Podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy ustanowienia pomnika przyrody Rada Gminy upatruje w generalnej normie kompetencyjnej wynikającej z art. 18 ust. 1 u.s.g., gdyż rozstrzygnięcie to niewątpliwie "pozostaje w zakresie działania gminy", a ponadto uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1092/16, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd I instancji dokonał analizy dopuszczalności skargi i doszedł do wniosku, że w okolicznościach sprawy możliwa była merytoryczna kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd wyjaśnił, że w ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny obowiązany jest odpowiedzieć na pytanie, czy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Mając na uwadze treść art. 91 ust. 4 u.s.g. Sąd zauważył, że jedynie naruszenie prawa w stopniu określanym jako istotne będzie uzasadniać wkroczenie w chronioną przez Konstytucję samodzielność samorządu gminy poprzez wydanie aktu nadzoru. Naruszenia prawa nie mające takiego charakteru będą przesądzać o nielegalności działania wojewody.

Sąd uznał, że przepisy art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 40 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 u.o.p. ustanawiają normę kompetencyjną (tj. normę ustalającą dla organu środek realizacji zadania publicznego) pozwalającą Radzie Gminy podjąć uchwałę o odmowie uwzględnienia wniosku, co z kolei powoduje, że uznane za nielegalne działania Rady nie były dotknięte wadą istotnego naruszenia prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że rada gminy na mocy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz przepisów odrębnych stanowi o innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przez stanowienie, należy rozumieć rozstrzyganie o należącej do właściwości rady sprawie, czyli dokonywanie wiążącego wyboru skutków normy prawnej mocą przyznanej kompetencji, w tym wypadku mocą uchwały. Ustawodawca w art. 44 ust. 1 u.o.p. postanowił wyposażyć radę gminy w prawo decydowania o ustanowieniu pomnika przyrody. Pomniki przyrody są znanymi ustawie formami ochrony przyrody, zaś ich ustanowienie (pozytywne zastosowanie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p.) następuje poprzez podjęcie przez radę gminy uchwały zawierającej normy powszechnie obowiązujące – prawo miejscowe. Natomiast w art. 40 ust. 1 u.o.p. określono cechy jakimi winien odznaczać się twór przyrody, aby mógł został uznany za pomnik przyrody.

Sąd uznał, że wynikającego z przytoczonych przepisów u.o.p. umocowania dla rady gminy (norma kompetencyjna) nie można zawężać tylko do prawa podjęcia uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody, wykluczając tym samym możliwość podjęcia uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku o uznanie tworu za pomnik przyrody. Z powyższego przepisu, interpretowanego łącznie z art. 40 ust. 1 u.o.p., wynika dla rady również norma kompetencyjna uprawniająca organ do podjęcia uchwały negatywnej czyli uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku.

Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy o podjęcie uchwały o ustanowienie pomnika przyrody zwraca się wnioskodawca, zaś rada nie stwierdza zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.p., to właściwą formą działania jest w tym przypadku uchwała stanowiąca o braku podstaw do jego uwzględnienia. W ten sposób następuje właściwe zakończenie procesu decyzyjnego prowadzonego przez organ wyraźnie umocowany do badania przesłanek z art. 40 ust. 1 u.o.p. Z powołanych wyżej przepisów nie można wywodzić jedynie uprawnienia rady do podjęcia pozytywnej uchwały, tym bardziej że uznanie za pomnik przyrody nie może odbywać się poza hipotezą art. 40 ust. 1 u.o.p. Jeżeli treść tej regulacji nie zostanie spełniona, to rada nie może przyjąć innej formy załatwienia wniosku niż uchwała negatywna.

Zarzuty Wojewody o braku podstaw prawnych do podjęcia zakwestionowanej uchwały, znalazłyby potwierdzenie gdyby w u.o.p. nie znajdowałyby się przepisy upoważniające radę do objęcia tworu przyrody formą ochronną. Tymczasem nie można mieć wątpliwości, że taka norma kompetencyjna została w tym akcie wyrażona. Skoro rada może ustanowić drogą aktu prawa miejscowego pomnik przyrody, to ma również prawo tego pomnika nie ustanowić, zaś formą załatwienia wniosku winna być uchwała rady gminy, bowiem w ten sposób rada może skutecznie wyrażać swą wolę.

Sąd podkreślił, że uchwała organu stanowiącego może stanowić przedmiot skargi sądowoadministracyjnej składanej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co byłoby wątpliwe jeżeliby przyjęto inną niż uchwała formę załatwienia wniosku. Taka interpretacja powołanych regulacji uwzględnia konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego a również najpełniej realizuje prawo obywatela do sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, to jest:

1. art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) przez przyjęcie, że te przepisy pozwalają Radzie Gminy podjąć uchwałę o odmowie uwzględnienia wniosku o uznanie drzewa za pomnik przyrody podczas gdy Rada Gminy nie posiadała w tym zakresie delegacji ustawowej w oparciu o przywołane regulacje prawne,

2. art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) przez przyjęcie, że Rada Gminy posiadała kompetencję do podjęcia uchwały negatywnej, podczas gdy z tych przepisów wyraźnie wynika możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie i tym samym brak jest upoważnienia do negatywnego rozstrzygnięcia,

3. art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) przez przyjęcie, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie pomnika przyrody przez wnioskodawcę właściwą form załatwienia wniosku, w przypadku niestwierdzenia zaistnienia przesłanek do jego uwzględnienia jest uchwała odmawiająca (negatywna) i tym samym następuje właściwe zakończenie procesu decyzyjnego, a nie brak podjęcia w tym zakresie uchwały przez organ po jej rozpatrzeniu na sesji Rady Gminy i uprzednio przeprowadzonym głosowaniu w sprawie podjęcia uchwały o ustanowieniu drzew za pomnik przyrody,

4. art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) w zw. z § 56 ust. 1 statutu Gminy [...] ogłoszonego w Dz. U. Województwa [...] z 2003 r. Nr 34, poz. 61 przez przyjęcie, że rada gminy nie może przyjąć innej formy załatwienia wniosku złożonego przez osobę fizyczną niż uchwała, podczas gdy inicjatywa podjęcia uchwały nie pochodziła od podmiotów uprawnionych wedle statutu tj. wójta, komisji rady, klub radnych, grupa co najmniej 5 radnych i tym samym należało potraktować ten wniosek jako sugestię, postulat a nie obowiązek podjęcia uchwały w tej materii.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że z wykładnia językowa i systemowa określenia zawartego art. 44 ust. 1 u.o.p. "ustanowienie pomnika przyrody" nie może budzić żadnych wątpliwości, że chodzi jedynie o rozstrzygnięcie pozytywne w tym zakresie, a nie dające kompetencji do negatywnego rozstrzygnięcia jak to prezentuje Sąd. Potwierdza to też definicja słowa ustanowienie zawarta w słowniku języka polskiego, przez które należy rozumieć uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, lub drugie znaczenie powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję (http://sjp.pwn.pl/). Uprawnienie organu do ustanowienia pomnika przyrody nie może być rozumiane jako absolutna powinność masowego ustanawiania pomników przyrody z urzędu, w sytuacji wystąpienia z udokumentowanym wnioskiem do organu. Po stronie rady gminy nie jest to obowiązek, który aktualizuje się jako przymus ustanowienia pomnika w sytuacji gdy dany twór przyrodniczy spełnia ku temu przesłanki oraz brak jest ku temu przeciwwskazań i tym samym brak jest obowiązku jego rozpatrywania na sesji.

Oceniając prawidłowość działania rady gminy oprócz wskazanych in concreto przepisów wpływ mają również rozwiązania procesowe i ustrojowe wynikające z aktów prawnych stanowiących podstawę funkcjonowania poszczególnych organów administracji. Takim aktem prawnym jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r,, poz. 446 ze zm.), określająca w art. 14, że "Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej".

Z postanowień tego przepisu nie wynika co prawda wprost w jakich sytuacjach rada gminy ma podejmować uchwały, jest jednak oczywiste, że jako organ kolegialny może podjąć jakąkolwiek szeroko rozumianą decyzję tylko po przeprowadzeniu głosowania, którego wynikiem jest podjęcie uchwały lub brak jej podjęcia. W związku z tym w tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych będzie to miało miejsce w formie uchwały bądź braku jej podjęcia.

Wojewoda zaznaczył, że uchwała rady gminy jest formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jej właściwości. Uchwała jest jednak tą formą, w której rada wypowiada się, realizując swoje ustawowe kompetencje wynikające w szczególności z art. 18 ust. 2u.s.g. oraz z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Forma uchwały jako sposób wypowiadania się rady w sprawach wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego jest jedynym sposobem uzewnętrzniania stanowiska rady, nawet jeśli nie wynika to wprost z przepisu prawa.

Nie ulega wątpliwości, że elementem koniecznym każdej uchwały jest podanie podstawy prawnej jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów zamieszczonych w ustawie upoważniających radę gminy do wydania uchwały.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że prawo inicjatywy uchwałodawczej poza ustawowym uprawnieniem wójta (art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 3 i 5 u.s.g.) mogą mieć podmioty wskazane w statucie gminy. Zgodnie z postanowieniami § 56 ust. 1 statutu Gminy [...] inicjatywa uchwałodawcza w sprawie ustanowienia pomnika przyrody nie pochodziła od podmiotów uprawnionych w tym zakresie tj. wójta, komisji rady, klub radnych, grupa co najmniej 5 radnych lecz była inicjatywą oddolną założoną przez mieszkańca lokalnej społeczności.

Nie nasuwa wątpliwości forma pośrednia polegająca na przyznaniu mieszkańcom prawa złożenia wniosku o inicjatywę uchwałodawczą, jednak możliwość wnoszenia samego projektu uchwały w takim stanie prawnym gdzie mieszkańcy nie mają inicjatywy uchwałodawczej, nie ma racji bytu.

Złożenie projektu uchwały przez podmioty inne niż wskazane w statucie gminy Komańcza nie musi - rzecz jasna - powodować ich skierowania na radę gminy w celu ich rozpatrzenia, niemniej może rodzić wolę po stronie uprawnionych podmiotów do rozpoczęcia procedury uchwałodawczej w zakresie złożonego wniosku. Skoro inicjatywa uchwałodawcza pozostaje materią statutową, to nie można zgodzić się z poglądem dopuszczającym możliwość składania przez mieszkańców swoich wniosków do rady gminy, całkiem innym i odmiennym zagadnieniem jest ich rozpoznanie oraz załatwienie przez uprawnione podmioty w tej materii.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskodawca wystąpił do rady gminy z propozycją podjęcia uchwały w przedmiocie uznania za pomnik przyrody jodły pospolitej zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...]. Na sesji rady gminy w dniu 20 maja 2016 r. przedmiotem obrad nie był wniosek o ustanowienie za pomnik przyrody jodły pospolitej jak to wynikało ze złożonej propozycji ale rozpatrywany był całkiem odmienny projekt w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku o uznanie drzewa za pomnik przyrody. Takim działaniem rada gminy nie doprowadziła do zadośćuczynienia złożonemu wnioskowi. Tym samym doszło do całkiem innego rozstrzygnięcia co niewątpliwie ma wpływ na zahamowanie oddolnej formy inicjowania procesu stanowienia prawa w gminie zgłoszonego przez mieszkańców Właściwym postępowaniem w takiej sytuacji przez radę gminy w związku ze zgłoszonym do niej wnioskiem o podjęcie uchwały o ustanowieniu za pomnik przyrody drzewa jodły pospolitej było rozpatrzenie na sesji tak złożonej propozycji popartej przez podmiot mający inicjatywę uchwałodawczą, która w żadnym wypadku nie jest dla rady wiążąca, nie zaś podejmowanie całkiem odmiennej inicjatywy uchwałodawczej w stosunku co do złożonego wniosku, która nie znajduje oparcia w regulacjach art. 44 ust. 1 łącznie z art. 40 ustawy o ochronie przyrody. Skoro rada gminy zdecydowała się zająć zgłoszonym wnioskiem, to powinna go rozpatrzyć zgodnie z jego treścią, a nie dokonywać tak istotnej modyfikacji w tym przedmiocie. W takiej sytuacji procedowany winien być projekt o ustanowieniu pomnika przyrody w oparciu o regulację, jakie daje art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody a nie projekt uchwały o odmowie ustanowienia za pomnik przyrody. Podczas przeprowadzonej dyskusji nad projektem uchwały radni mogli zostać zapoznani z posiadanymi informacjami od Nadleśnictwa [...] odnośnie stanu "zdrowia" drzewa oraz stanowiska właściciela nieruchomości na której rośnie jodła i podczas przeprowadzonego głosowania rozstrzygnąć o podjęciu uchwały w tym przedmiocie lub też w przypadku sprzeciwu większości radnych o braku podjęcia uchwały w tej materii. W takiej sytuacji miałoby miejsce prawidłowe załatwienie sprawy w oparciu o delegację ustawową płynącą z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z wolą rozpoznania tego wniosku, który w żadnym wypadku nie był wiążący dla rady. Jeżeli rada miała wolę procedowania tego wniosku pochodzącego od mieszkańca, to powinna tego dokonać zgodnie z wniesionym wnioskiem a nie w sposób całkowicie odmienny tj. sprzeczny ze zgłoszonym wnioskiem.

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż błędna jest argumentacja Sądu, że jeżeli treść regulacji przepisów ustawy o ochronie przyrody nie zostanie spełniona, to rada nie może przyjąć innej formy załatwienia wniosku niż uchwała negatywna. W zakresie tworzenia prawa miejscowego przez organy samorządu, organ uchwałodawczy nie jest związany wnioskiem od podmiotu, który nie posiada inicjatywy uchwałodawczej i taki wniosek można potraktować jak propozycję, postulat a nie jako nakaz załatwienia złożonego wniosku. Wobec powyższego w takim przypadku rada gminy nie ma obowiązku załatwienia takiego wniosku chyba, że ta propozycja zostanie zgłoszona przez podmiot posiadający inicjatywę uchwałodawczą. Podjęcie uchwały negatywnej, która nie uwzględnia złożonego wniosku i nie ma oparcia w delegacji ustawowej stanowi przekroczenie kompetencji. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby danie możliwości działania dwukierunkowo wynikałoby to wprost z normy prawnej dającej kompetencję w tym zakresie.

Dalej stwierdzono, że idąc tokiem rozumowania Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu, skoro rada może ustanowić drogą aktu prawa miejscowego pomnik przyrody, to ma również prawo tego pomnika nie ustanawiać, zaś formą załatwienia wniosku winna być uchwała rady gminy. Z uwagi na powyższe powstaje pytanie czy w przypadku zgłoszenia inicjatywy przez wójta np. o podjęcie uchwał o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdy rada gminy jest temu przeciwna, to powinna podjąć uchwałę o odmowie przystąpienia do sporządzenia studium czy też nie podjąć uchwały w tym przedmiocie po przeprowadzonym głosowaniu. Podobna sytuacja ma miejsce z przyjęciem uchwały np. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz w każdym innym przypadku działalności uchwałodawczej. Przyjmując taką wykładnię w przypadku braku woli ze strony rady gminy podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia podejmowana byłaby w każdym przypadku uchwała negatywna, odmawiająca, która de facto nie ma żadnego umocowania w przepisie jeżeli brak wyraźnej delegacji ustawowej w tym przedmiocie.

Skarżący kasacyjnie uważa, że takie działanie byłoby absurdalne i sprzeczne z wolą racjonalnego ustawodawcy. Sensownym rozwiązaniem w takiej sytuacji jest poddanie danego projektu uchwały pod głosowanie rady bez jakiejkolwiek jego modyfikacji i w przypadku braku woli po stronie radnych niepodjęcie uchwały przez oddanie więcej głosów przeciw niż za, nie zaś tworzenie aktu prawnego przez organ kolegialny, który nie ma oparcia w przepisie prawa. Skutkiem takiej wykładni zaprezentowanej przez Sąd byłoby mnożenie uchwał, z których naprawdę nic nie wynika oraz brak jest oparcia w delegacji ustawowej dla takiego postępowania organu uchwałodawczego gminy.

Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 44 u.o.p. jak to zaprezentowano powyżej nie wskazuje na obowiązek podjęcia uchwały, a zatem jej niepodjęcie nie stanowi niewykonania czynności nakazanej prawem, o jakiej mowa w art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiednie stosowanie art. 101 przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a u.s.g. będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Tak więc przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. sprowadzają się do tego, że zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem. Wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego oraz złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.

Zdaniem Wojewody, Rada Gminy nie ma obowiązku podjęcia uchwały, o ustanowieniu drzewa za pomnik przyrody, a jedynie ma taką sposobność. W przypadku niepodjęcia uchwały zgodnie z jego wnioskiem, skarżący nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi, gdyż brak jest związku przyczynowego między bezczynnością organu gminy w tej sprawie, a naruszeniem jego interesu prawnego czy uprawnienia.

Wojewoda podniósł, że skoro ustanowienie przez Radę Gminy [...] przedmiotowej jodły pomnikiem przyrody nie było obowiązkowe, to nie ma również podstaw do przyjęcia, że właściwą formą działania po stronie rady w takim przypadku jest uchwała o odmowie uwzględnienia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna Wojewody [...] nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podstawą sporu pomiędzy Radą Gminy [...] a Wojewodą [...] jest ustalenie czy Rada Gminy mogła rozpoznać wniosek K. B. z dnia 19 kwietnia 2016 r. o uznanie za pomnik przyrody jodły pospolitej zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] poprzez podjęcie w tym przedmiocie uchwały z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia tego wniosku w oparciu o art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 u.o.p..

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że z przepisów prawa materialnego o ochronie przyrody (art. 40 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p.) wynika kompetencja do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w trybie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g. nie tylko o treści pozytywnej o ustanowieniu jodły pospolitej pomnikiem przyrody ale i negatywnej o odmowie uwzględnienia powyższego wniosku. Zdaniem tego Sądu, nie można mieć wątpliwości, że taka norma kompetencyjna została w tym akcie wyrażona. Skoro rada może ustanowić drogą aktu prawa miejscowego pomnik przyrody, to ma również prawo tego pomnika nie ustanowić, zaś formą załatwienia wniosku winna być uchwała rady gminy, bowiem w ten sposób rada może skutecznie wyrażać swą wolę.

Sąd przyjął, że w sytuacji, gdy o podjęcie uchwały o ustanowienie pomnika przyrody zwraca się wnioskodawca, zaś rada nie stwierdza zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.p., to właściwą formą działania jest w tym przypadku uchwała stanowiąca o braku podstaw do jego uwzględnienia. W ten sposób następuje właściwe zakończenie procesu decyzyjnego prowadzonego przez organ wyraźnie umocowany do badania przesłanek z art. 40 ust. 1 u.o.p. W ocenie Sądu, z powołanych wyżej przepisów nie można wywodzić jedynie uprawnienia rady do podjęcia pozytywnej uchwały, tym bardziej że uznanie za pomnik przyrody nie może odbywać się poza hipotezą art. 40 ust. 1 u.o.p. Jeżeli treść tej regulacji nie zostanie spełniona, to rada nie może przyjąć innej formy załatwienia wniosku niż uchwała negatywna.

W ocenie NSA, stanowisko Sądu I instancji jest nniezasadne. Niewątpliwe Rada Gminy stosownie do treści art. 18 ust. 1 i ust 2 pkt 15 u.s.g. podejmuje wszystkie działania będące w jej zakresie, o ile ustawy nie stanowią inaczej a w szczególności do jej wyłącznej właściwości należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Przyjmuje się, że podstawową formą, którą stosuje Rada Gminy by wyrazić swoje stanowisko w sprawie jest uchwała. Oczywiście jako organ kolegialny podejmuje ją w trybie głosowania radnych. Rada Gminy może zatem podjąć określonej treść uchwałę lub jej nie podejmować np. z uwagi na brak uzyskania wymaganej liczby głosów za projektem określonej uchwały. Aby dana sprawa była głosowana podczas sesji Rady Gminy projekt uchwały o danej treści musi zostać złożony przez podmiot mający inicjatywę uchwałodawczą i tym sposobem trafić do porządku obrad Rady Gminy. Stosownie do art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy.

Należy zauważyć, że zgodnie z § 56 ust. 1 statutu Gminy [...] inicjatywa uchwałodawcza należy do wójta, komisji rady, klubu radnych oraz grupy co najmniej 5 radnych. W niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie pomnika przyrody pochodził od osoby fizycznej - mieszkańca, który nie miał inicjatywy uchwałodawczej. Osoba taka mogła wnosić o podjęcie w przedłożonej sprawie przez uprawnione podmioty inicjatywy uchwałodawczej ale sama nie mogła wnieść pod obrady projektu uchwały.

Należy zauważyć, że organy samorządu terytorialnego podczas uchwalania przepisów prawa miejscowego nie są związane wnioskiem strony, która nie ma inicjatywy uchwałodawczej zatem organ może potraktować ów wniosek jako wyrażenie opinii w sprawie, postulat czy propozycję. Nie jest to wówczas nakaz załatwienia wniosku, który rada ma rozstrzygać podejmując uchwałę.

Skoro art. 44 ust. 1 u.o.p. stanowi wprost, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, a ust. 3 tego przepisu mówi o kompetencji rady gminy do zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, w drodze uchwały, to nie można uznać, że racjonalny ustawodawca pozostawił możliwość domniemywania kompetencji rady gminy do wydawania uchwał negatywnych w zakresie ustanawiania pomników przyrody. Powyższe kłóci się z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji, art. 6 K.p.a.). Ustawodawca przewidział jedynie kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustanowienia pomnika przyrody, gdyż negatywne stanowisko organu w tym zakresie wobec niewypełnienia przesłanek ustawowych z art. 40 ust. 1, oraz z art. 44 ust. 2 i 3a u.o.p. wyklucza podjęcie wskazanej uchwały. Za takim rozumieniem analizowanego przepisu przemawia także fakt, że gdyby ustawodawca chciał nadać radzie gminy kompetencję do podejmowania negatywnych uchwał w przedmiocie ustanawiania pomników to wyraziłby to stosownym uregulowaniem jak czynił to np. w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę co do odmowy zatwierdzania taryf na wodę i ścieki.

Tym samym zasadny jest zarzut Wojewody, że Sąd I instancji niewłaściwie zinterpretował powyższe przepisy prawa materialnego, uznając kompetencję rady gminy do wydawania uchwał negatywnych co do uznania drzewa za pomnik przyrody.

W ocenie NSA, dla rozpatrzenia wniosku o uznanie drzewa za pomnik przyrody wystarczające było wyrażenie stanowiska przez Radę Gminy [...] w jakikolwiek sformalizowany sposób np. oświadczenia na piśmie, że rada gminy w wyniku głosowania nie podjęła uchwały w przedmiotowej sprawie. Przyjęcie przez radę gminy, że posiada kompetencję do wydania uchwały negatywnej spowodowało przekroczenie kompetencji ustawowej z art. 44 ust. 1 u.o.p.,tj. naruszenie prawa. To w konsekwencji przesądziło o zasadności stwierdzenia jej nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym przez Wojewodę.

O braku możliwości domniemywania przez organy kompetencji wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5 listopada 1986 r. stwierdził, iż upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni: domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzecz. TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986/1/1). Organ władzy publicznej nie może podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej powołując się jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej. Czynności organów mogą być podejmowane dopiero wówczas, gdy nakazują to w określonej sytuacji przepisy prawa, a organ działający musi wskazać wyraźną podstawę prawną każdego swego działania. Skoro brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania przez radę gminy uchwały, to tym samym nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. W demokratycznym państwie prawnym nie może dochodzić do sytuacji, w których organy upoważnione do wydawania aktów prawnych, swoją prawotwórczą działalność opierają na domniemaniach, nie szanując przy tym wytycznych, którymi ustawodawca wyznaczył zakres przedmiotowy regulacji.

Za istnieniem uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku o uznaniu drzewa pomnikiem przyrody nie przemawia uprawnienie zapewnienia wnioskodawcy prawa do zaskarżenia tego aktu skargą do sądu administracyjnego. Samo wydanie uchwały nie umożliwia skutecznego wniesienia skargi. Trzeba też spełnić warunki opisane w art. 101 ust. 1 u.s.g. lub art. 101a ust. 1 u.s.g. W tym pierwszym przypadku strona musi wykazać związek pomiędzy wydana uchwałą a naruszeniem jej interesu prawnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skoro art. 44 ust. 1 u.o.p. nie wskazuje na uprawnienie strony do żądania ustanowienia drzewa za pomnik przyrody. Uprawnienie ma w tym przypadku rada gminy, która może z niego skorzystać bądź nie. Także wniesienie skargi przez wnioskodawcę, którego wniosek rozpatrzono negatywnie w oparciu o art. 101a ust. 1 u.s.g nie będzie dopuszczalne. Skoro rada gminy nie ma obowiązku ustanowienia pomnika przyrody tylko możliwość, to nie można uznać, że gmina nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Wobec tego konieczność zapewnienia drogi sądowej kontroli legalności uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku o uznaniu drzewa za pomnik przyrody nie uzasadnia twierdzenia o wynikającej z art. 44 ust. 1 u.o.p. kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał negatywnych.

Wobec powyższego należało uznać za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 u.o.p. przez ich błędną wykładnię.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 P.p.s.a.