Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 704/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134  par. 1,  art. 141  par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1  ust. 2  pkt 7,  art. 34,  art. 65  ust. 1  pkt 2 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. i R. F.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 753/09 w sprawie ze skargi K. G. i R. F.-G. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 26 lutego 2007 r. nr IV/28/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym Kamieniec w gminie Kołbaskowo oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Sz 753/09 wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. oddalił skargę R. F.-G. i K. G.. Skarżący zakwestionowali w niej uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 26 lutego 2007 r. nr IV/28/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym Kamieniec w gminie Kołbaskowo.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Gminy Kołbaskowo podjęła w dniu 26 lutego 2007 r. uchwałę Nr IV/28/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym Kamieniec w gminie Kołbaskowo. R. F.-G. i K. G., działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli powyższą uchwałę do sądu. Zaskarżenie nastąpiło w części dotyczącej działki nr [...] częściowo znajdującej się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 7.KD.L., albowiem plan miejscowy w § 14 ust. 5 pkt 2) lit. b) określa działkę nr [...] jako teren wymagający podziału z uwagi na włączenie części działki nr [...] o obszarze 0,0355 ha do obszaru 7.KD.L (pas drogowy). Tymczasem w odniesieniu do działki nr [...] przed uchwaleniem wyżej wskazanego planu miejscowego została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji z jej ustaleniami kolidują obecnie przepisy planu miejscowego. Okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę podczas uchwalania planu objętego przedmiotową uchwałą.

W ramach zarzutów sformułowanych przeciwko uchwale wskazano na naruszenie prawa tj. przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto przepisów art. 64 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Na tej podstawie skarżący zażądali uwzględnienia wniesionej skargi. Jednocześnie wskazali, iż pismem z dnia 18 marca 2009 r., nadanym w dniu 24 marca 2009 r. wezwali Wójta Gminy Kołbaskowo do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 26 lutego 2007 r. Nr IV/28/07. Pomimo upływu ustawowego terminu skarżący nie otrzymali jakiejkolwiek odpowiedzi na swoje wezwanie. Taki stan rzeczy wywołał konieczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący wskazali w dalszej kolejności, iż realizując postanowienia planu miejscowego zawartego w kwestionowanej uchwale Wójt Gminy Kołbaskowo wydał w dniu [...] października 2008 r. decyzję nr [...]. Rozstrzygnięciem tym orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Powyższa decyzja ma za przedmiot także działkę nr [...] obręb Kamieniec Gmina Kołbaskowo, stanowiącą własność skarżących. Wskutek takiego działania organu administracji działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o powierzchni 0,0375 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,3150 ha.

Uzasadniając podjętą decyzję stwierdzono, iż przedmiotowy podział jest dokonywany z urzędu, ponieważ teren nowo wydzielonych działek, w tym działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...] należącej do skarżących) jest niezbędny do realizacji celu publicznego w postaci wydzielenia gruntu pod drogi. Jednocześnie w sentencji decyzji poinformowano, iż nowo wydzielona działka [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, przejdzie z mocy prawa na własność Gminy, a właścicielowi przysługuje z tego tytułu odszkodowanie. Na skutek odwołania strony decyzja ta została uchylona przez organ w trybie samokontroli, jednakże postępowanie w przedmiocie podziału działki [...] zostało ponownie wszczęte. Przebieg powtórnie prowadzonego postępowania, a w szczególności czynności podejmowane przez geodetę, wskazują zaś na to, że postępowanie zakończy się wydaniem decyzji określającej analogiczne granice podziału działki [...] jak wynikające z pierwotnej (uchylonej) decyzji.

Ustosunkowując się do sytuacji prawnej, w jakiej znaleźli się skarżący, R. F.-G. i K. G. oświadczyli, iż nie zgadzają się z tak orzeczonym podziałem nieruchomości. Brak akceptacji z ich strony wynika z faktu, że planowana do wydzielenia część działki nr [...] jest objęta zakresem inwestycji realizowanej przez nich na tej działce w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę. W granicach obszaru proponowanego do wydzielenia przewidziana jest lokalizacja niektórych elementów planowanej do budowy infrastruktury, w tym wjazd na posesję. Nadto w granicach tych znajdują się już niektóre elementy uzbrojenia działki, w tym przyłącze elektryczne. Zarówno przedstawiciele Gminy Kołbaskowo, jak i geodeta powołują się natomiast na ustalenia planu miejscowego przyjętego w uchwale podważanej obecnie skargą. Twierdzą bowiem, że nie ma możliwości dokonania podziału w inny sposób, aniżeli określony w wydanej decyzji. W tym stanie rzeczy zaistniała - zdaniem strony - niezgodność planu miejscowego z prawem.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę na to, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2003 r. o warunkach zabudowy Wójt Gminy Kołbaskowo ustalił warunki zabudowy zagrodowej dla działki nr [...]. Nieruchomość ta należy obecnie do skarżących. Warunki zabudowy obejmują również pas terenu, który z wyżej wskazanej działki w ramach prowadzonego postępowania podziałowego ma zostać wydzielony do obszaru oznaczonego symbolem 7.KD.L. Uchwalenie planu miejscowego co do zasady skutkuje tym, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wygaszona przez organ, który ją wydał. Reguła ta nie ma jednak bezwzględnego charakteru, gdyż skutek taki nie następuje, jeżeli przed uchwaleniem planu miejscowego zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy ostateczne pozwolenie na budowę. Takie pozwolenie zostało zaś udzielone decyzją Starosty Polickiego z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], i niewątpliwie pozwolenie to jest ostateczne. Z kolei decyzją Starosty Polickiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], pozwolenie to zostało przeniesione na K. G. i ta decyzja ma również przymiot ostatecznej. Według strony skarżącej, analiza decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w tej części działki [...], która została wydzielona pod drogę publiczną, przewidziana jest lokalizacja obiektów budowlanych.

Mając na uwadze treść art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest oczywistym, że postanowienia uchwalonego planu miejscowego muszą uwzględniać konsekwencje już wydanych, ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też organ uchwalający plan miejscowy musi mieć na uwadze prawa właścicieli nieruchomości, bądź innych osób wynikające z takiej decyzji co do określonego sposobu i zakresu zabudowy nieruchomości objętej następnie planem miejscowym. Wójt, który przygotowuje uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, jest jednocześnie organem prowadzącym rejestr wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei starosta powiatowy na mocy art. 38 Prawa budowlanego jest obowiązany informować właściwe organy, w tym wójta, o wydanych przez siebie decyzjach o pozwoleniu na budowę.

W ocenie skarżących organy Gminy posiadały stosowne informacje na temat decyzji wydanych w odniesieniu do działki [...] oraz tego, że decyzje te były ostateczne już w dacie przystępowania do procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji powyższego skarżący powołali się na art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z pierwszego przepisu wynika zakres prawa własności i wykonywanie uprawnień przyznanych poprzez ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę mieści się w granicach realizacji prawa własności opisanych w art. 140 kc. Natomiast drugi z przywołanych przepisów nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności, którego jednym z elementów jest prawo zabudowy nieruchomości, o ile realizowane jest ono zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie występuje zgodność z porządkiem prawnym, gdyż prawo zabudowy realizowane jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie można zatem kwalifikować jako odpowiadających prawu takich ustaleń planu miejscowego, które ingerują w przysługujące stronie prawo zabudowy. Odmienny w tej mierze pogląd oznaczałby bowiem niejako przymuszenie właściciela nieruchomości do zmiany już rozpoczętego zamierzenia inwestycyjnego. Takie skutki prawne wywołałaby właśnie realizacja zapisów wyżej wskazanego planu miejscowego, w części w jakiej dotyczą one działki nr [...] w obrębie Kamieniec.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z wymogami ustawowymi oraz zgodnie z uchwałą Nr XXXI/419/06 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 20 lutego 2006 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo przyjętego uchwałą Nr XXXIII/434/06 z dnia 12 czerwca 2006 r. Procedura uchwalenia przedmiotowego planu była przedmiotem kontroli Wojewody Zachodniopomorskiego, który nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Co więcej, skarżący również nie wnosili żadnych uwag do projektu planu.

Ustosunkowując się do wywodów skargi, organ wskazał, iż droga gminna o symbolu w planie 7.KD.L przylegająca do nieruchomości skarżących na fragmencie przyległym do działki [...],[...],[...] miała przewężenie odbiegające od parametrów pozostałej części tej drogi, zgodnych z wymaganymi parametrami dla drogi publicznej. Parametry te wynikają z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ustalone w planie miejscowym poszerzenie już istniejącej drogi publicznej było niezbędne w celu spełnienia wymaganych prawem wymogów technicznych i nastąpiło obustronnie kosztem ww. działek. Nadto, organ wyjaśnił, iż fragmenty działek przeznaczonych na poszerzenie drogi 7.KD.L stanowią skarpy, co uwidacznia mapa sytuacyjno wysokościowa na której jest sporządzony plan oraz mapa katastralna. Ingerencja w prawo własności skarżących była w pełni uzasadniona ważnym celem publicznym i nie była nadmiernie dolegliwa dla właścicieli w stosunku do rangi realizowanego celu. Nieracjonalne i nieuzasadnione prawnie byłoby wytyczanie całkowicie nowego przebiegu drogi publicznej bądź zabieranie większych fragmentów nieruchomości po drugiej stronie drogi, bowiem prawo właścicieli innych nieruchomości korzysta z takiej samej ochrony prawnej jak prawo skarżących. Obowiązujące prawo nie wyklucza ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w planie miejscowym w kolizji z nawet już od dawna istniejącą zabudową. To zaś powoduje, iż nawet objęte pozwoleniem na budowę zamierzenie inwestycyjne nie wyklucza umieszczenia kolidujących z nim ustaleń w planie miejscowym. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują obowiązku zbierania przez Wójta wydanych pozwoleń na budowę dla terenu objętego procedurą uchwalenia planu miejscowego. Ponadto przedmiotowy plan nie powoduje niemożności realizacji zamiaru inwestycyjnego przez skarżących, gdyż zmiany wymaga jedynie lokalizacja osłony śmietnikowej i ogrodzenia.

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżących wskazał, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, że fakt niewniesienia uwag do projektu nie oznacza, że projekt jest prawidłowy. Wyjaśnił również, że przesunięcie granicy w stronę budynku spowodowałoby, że wjazd do budynku byłby albo bardzo stromy, albo należałoby wykonać wykop, co z kolei może spowodować zaburzenie komunikacji pieszej wokół budynku. K. G. oświadczył z kolei, iż w wyniku przesunięcia granicy działki w stronę budynku, budynek będzie znajdował się 3-3,5 m od tej granicy. Przy takim przesunięciu granicy niemożliwe będzie wykonanie wjazdu na posesję. Jest to działka zagrodowa na której przewidziany jest budynek gospodarczy i parking dla sprzętu rolniczego.

W powyżej przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał wyrok oddalający skargę. Za takim rozstrzygnięciem sprawy przemawiały według sądu I instancji następujące względy:

Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) przewiduje, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

W sprawie poddanej kontroli sądowej skarżący nie wykazali, by zaskarżona uchwała naruszała normy prawa materialnego, w szczególności zaś przepisy art. 59 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Podobnie sąd nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów materialnego prawa administracyjnego, ani przepisów art. 64 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czy art. 140 kc.

Z treści przywołanych przez skarżącą stronę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozostałych przepisów, ani też z ustawy Prawo budowlane, nie wynika obowiązek uwzględniania w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego lub pozwolenia na budowę.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia wyrażonego w ustawie. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego (art. 3 ust. 1), gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Plan, przewidując przebieg kwestionowanej drogi skrajem nieruchomości skarżących, gwarantuje skarżącym korzystanie z działki w sposób dotychczasowy oraz realizację, jakkolwiek z pewnymi utrudnieniami, planowanej inwestycji. Z drugiej strony umożliwiając poszerzenie istniejącej drogi kosztem sąsiednich nieruchomości, służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Planując poszerzenie drogi sąsiednie nieruchomości potraktowano przy tym w sposób jednakowy. W takiej sytuacji w działaniach gminy nie można upatrywać dowolności. Co więcej, projekt planu został uzgodniony z właściwymi organami, które nie zgłosiły w tej sprawie zastrzeżeń.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący R. F.-G. i K. G.. Jako jej podstawy kasacyjne wskazali:

- art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną tego wyroku;

b) naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na skutek nie wzięcia przez sąd I instancji pod uwagę przepisów art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wyrażającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych,

co doprowadziło do powyższych naruszeń przepisów postępowania;

- art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek ich błędnej wykładni oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek jego niezastosowania w sprawie, w rezultacie przyjęcia przez sąd I instancji, że z wyżej wskazanych przepisów nie wynika obowiązek uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego wydanych przed uchwaleniem planu decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z wyżej wskazanych przepisów materialnego prawa administracyjnego, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych, należy wyprowadzić wniosek, że uchwała rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego musi uwzględniać konsekwencje wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych za postępowanie przed sądem I instancji i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż za wystąpieniem w sprawie podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawia okoliczność braku należycie sporządzonego uzasadnienia wydanego wyroku. O takim braku świadczy bowiem nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem wspomniane wyjaśnienie – z uwagi na szczególną funkcję, jak jest mu przypisywana – winno posiadać pewne określone cechy. Mianowicie, jego treść powinna być zwięzła, a zarazem pozwalająca na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo więc przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. Również nie jest wystarczające jedynie ogólnikowe powołanie się na poglądy doktryny. W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie. To zaś wymaga zawarcia w uzasadnieniu interpretacji przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. Zarazem powinna zostać uwidoczniona w uzasadnieniu operacja logiczna, którą przeprowadził sąd w ramach stosowania określonych norm prawnych w rozstrzyganej sprawie.

W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, iż jej uwzględnienie jest możliwe jedynie wtedy, gdy strona wnosząca ten środek odwoławczy - w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - powoła się na takie uchybienie sądu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie wymaga wyjaśnienia, iż użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" zakłada wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu. Związek ten nie musi być jednak realny. Wystarczy bowiem, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy, gdyby do danego uchybienia nie doszło. Skarżący powinni jedynie uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania. Przyjęcie odmiennego założenia stawiałoby bowiem wnoszącego skargę kasacyjną opartą na omawianej podstawie kasacyjnej w niezwykle trudnej sytuacji. Owa trudność miałaby swe źródło w tym, iż w szeregu przypadków ustalenie związku przyczynowego między uchybieniem procesowym, a rozstrzygnięciem sprawy jest "abstrakcyjne". Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. (II FSK 429/2006) skarżący kasacyjnie zaakcentowali, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa usprawiedliwiony jest tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Tymczasem według skarżących kasacyjnie R. F.-G. i K. G. analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w części obejmującej jego uzasadnienie prawne, nie pozwala stwierdzić, że sąd dokonał stosownej analizy przedmiotowej sprawy pod kątem norm prawnych wynikających z przytoczonych przez skarżących przepisów i ich konsekwencji dla sprawy. W sporządzonym uzasadnieniu zabieg interpretacji przepisów nie został przeprowadzony. Sąd stwierdził jedynie, że ze wskazanych przez niego przepisów nie wynika słuszność zarzutów podnoszonych przez strony. Przepisy te nie stanowią też podstawy dla konsekwencji prawnych wywodzonych w skardze do sądu I instancji. Sąd ograniczył się jedynie do tego rodzaju stwierdzenia, bez jednoczesnego wyjaśnienia sposobu rozumowania prowadzącego do sformułowanej przez siebie konkluzji. Według sądu przeprowadzona w sprawie została - pod kątem zarzutów zawartych w skardze - analiza innych jeszcze przepisów prawa administracyjnego, w tym Prawa budowlanego. Jednakże w ocenie skarżących kasacyjnie sąd nawet nie wskazał jakie to były przepisy i jakich zabiegów interpretacyjnych w stosunku do tych przepisów dokonywał. W tej sytuacji za odbiegające od przyjętych standardów oceny sądowej należy uznać takie wypowiedzi sądu zawarte w uzasadnieniu, które są nader ogólnikowe, niekiedy niezrozumiałe. Skutkuje to naruszeniem przez sąd I instancji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dalszej kolejności sąd I instancji naruszył również - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - przepis art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Treść tego przepisu wyznacza zakres sądowej kontroli w odniesieniu do danej sprawy administracyjnej. Zakres ten powinien być wyprowadzany z podstawy prawnej podjętego przez organ rozstrzygnięcia, zaś sąd I instancji poza ten zakres nie jest władny wyjść. W ramach przedmiotu danej sprawy sąd administracyjny ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności sprawy i to bez względu na treść zarzutów zawartych w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że wbrew powoływanemu przepisowi art. 134 § 1 w/w ustawy sąd I instancji nie uczynił przedmiotem swoich rozważań kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z określonymi przepisami prawa. Mianowicie, nie zbadał relacji pomiędzy postanowieniami zapisanymi w skarżonej uchwale a regulacją wynikającą z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 kpa. Argument ten jest o tyle istotny, że uchwała nie respektuje wynikającej z tych przepisów zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nawiązuje ona do konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącej element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym oraz zapewnia ochronę praw podmiotowych zarówno publicznych, jak i prywatnych. Ochroną objęte są prawa nabyte w drodze decyzji przyznających świadczenia oraz prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Przepisy art. 16 kpa w powiązaniu z przepisami art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Przepisy tego artykułu, w szczególności zaś przepisy ust. 2 w pełni korespondują z rozwiązaniami ustawowymi przyjętymi w art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obu przypadkach można na ich podstawie wywieść zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych przed zmianą planu miejscowego, czy też przed uchwaleniem planu miejscowego. Do decyzji takich z całą pewnością zalicza się ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia ich wygaśnięcia, to tym samym ustalenia planu miejscowego, uchwalanego bądź zmienianego po uzyskaniu przez te decyzje przymiotu ostateczności, muszą uwzględniać prawa podmiotowe wynikające z tych rozstrzygnięć. Konieczność honorowania przyznanych praw obejmuje z pewnością prawo do zabudowy nieruchomości w sposób określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inny sposób rozumowania prowadzi do niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia zasad funkcjonowania państwa prawnego wniosku. Wyraża się on w tym, że decyzje takie pomimo przysługującego im waloru ostateczności i niewzruszalności, nie będą mogły być zrealizowane przez osoby wywodzące z nich swoje prawa podmiotowe. Takie zagrożenie materializowałoby się poprzez uchwalane przez organy samorządowe zmiany w zakresie prawa miejscowego. Tego typu działania uniemożliwiałyby wykonanie wcześniej wydanych decyzji w sprawach indywidualnych. Co istotne, właśnie z tego rodzaju negatywnym dla strony skutkiem prawnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie można zatem wykluczyć, że rozważając kwestię trwałości decyzji administracyjnych w oparciu o wyżej wskazane przepisy, przy jednoczesnym wyjściu poza granice skargi, sąd I instancji wydałby inne rozstrzygnięcie.

Strona skarżąca kasacyjnie stoi również na stanowisku, że konsekwencją wyżej opisanych naruszeń przepisów postępowania było zaistnienie podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 ppsa w postaci naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Sygnalizowane naruszenie dotyczy przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek ich błędnej wykładni oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek jego niezastosowania w sprawie. Uchybienie tym przepisom jest rezultatem przyjęcia przez sąd, że z wyżej wskazanych przepisów nie wynika obowiązek uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego wydanych przed uchwaleniem planu decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem z powyżej wskazanych przepisów materialnego prawa administracyjnego, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych, należy wyprowadzić wniosek, że uchwała rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego musi uwzględniać konsekwencje prawne wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem.

Skarżący nie zgodzili się z planowanym (w celu urzeczywistnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) podziałem nieruchomości. Zanegowali przewidywany podział z uwagi na to że planowana do wydzielenia część działki nr [...] jest objęta zakresem inwestycji realizowanej przez nich na tej działce na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę.

W konsekwencji powyższego za słuszny należy uznać wniosek, że plan miejscowy, w części objętej zaskarżeniem w niniejszej sprawie, jest niezgodny z prawem. Narusza bowiem przepisy materialnego prawa administracyjnego. Przede wszystkim świadczy o tym to, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2003 r. o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w Kamieńcu Wójt Gminy Kołbaskowo ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], należącej obecnie do skarżących. W podjętym rozstrzygnięciu przewidziano na części tej działki zabudowę zagrodową. Zabudowa ta obejmuje przy tym również pas terenu, który z wyżej wskazanej działki w ramach prowadzonego postępowania podziałowego ma zostać wydzielony do obszaru oznaczonego w planie symbolem 7.KD.L.

Uchwalenie planu miejscowego co do zasady skutkuje tym, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wygaszona przez organ, który ją wydał. Taka kompetencja właściwemu organowi jednak nie przysługuje, jeżeli przed uchwaleniem planu miejscowego zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy ostateczne pozwolenie na budowę. Uwzględniając fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które aktualnie przysługuje K. G., nie można zaaprobować stanowiska sądu wyrażonego w uzasadnieniu wydanego wyroku. Uchwalenie planu miejscowego, zaś następnie prowadzenie z urzędu postępowania podziałowego - wbrew ocenie sądu – prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących. Sama zaś uchwała rady gminy jest sprzeczna z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. Jej postanowienia nie uwzględniają bowiem konsekwencji prawnych, jakie wynikają z już wydanych, ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności. Prawo zabudowy, stanowiące jeden z elementów prawa własności, realizowane jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 65 ust 2 i art. 34 ust. 2) stanowią skuteczną podstawę do obrony tezy, że ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę są niewzruszalne w takich sytuacjach, jak uchwalenie planu dla terenu, dla którego zostało wydane pozwolenie, czy też zmiana tego planu. Nie można zatem przyjąć za zgodne z prawem takich ustaleń planu miejscowego, które ingerują w owo prawo zabudowy, zmuszając niejako właściciela nieruchomości do zmiany już rozpoczętego zamierzenia inwestycyjnego, a takie de facto skutki wywołałaby realizacja zapisów wyżej wskazanego planu miejscowego w części w jakiej dotyczą one działki skarżących.

W konsekwencji nie można uznać za prawidłową wykładni wyżej wskazanych przepisów zaprezentowanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprowadza się ona do tego, że gmina nie ma obowiązku uwzględniania w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących przepisy art. 65 ust. 2 i 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter gwarancyjny. Celem ich wprowadzenia było zapobieganie temu, aby uchwalane plany miejscowe godziły w prawa już nabyte (przed uchwaleniem tych aktów prawa miejscowego) na podstawie decyzji wydawanych w sprawach indywidualnych. Realizacja funkcji ochronnej wynikającej z tych przepisów możliwa jest zaś tylko poprzez uwzględnienie w zapisach planu miejscowego skutków wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną - z żądaniem jej oddalenia - wniosła Rada Gminy Kołbaskowo. Uzasadniając postulowane przez siebie rozstrzygnięcie wskazała, iż art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może mieć żadnego zastosowania w przedmiotowej sprawie z oczywistego powodu. Otóż zaskarżona do sądu uchwała z dnia 26 lutego 2007 r. nr IV/28/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym Kamieniec w gminie Kołbaskowo nie uchylała żadnego innego planu miejscowego. Dlatego też oba zawarte w art. 34 przepisy, które regulują kwestię utraty mocy obowiązującej poprzednich planów miejscowych na danym terenie oraz kwestię mocy obowiązującej decyzji administracyjnych wydanych na podstawie poprzednich planów miejscowych nie odnoszą się w żadnym stopniu do stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie.

Z kolei zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 w/w ustawy autor skargi opiera na tezie, jakoby z przepisów tych wynikał obowiązek uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego wydanych przed uchwaleniem planu decyzji o pozwoleniu na budowę, również należy uznać za oczywiście chybiony. Z przepisów powyższych nie wynikają bowiem jakiekolwiek obowiązki w zakresie uwzględniania czegokolwiek w planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 59 ust. 1 stanowi jedynie o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Taka decyzja została zresztą wydana w odniesieniu do nieruchomości skarżących w czasie, gdy nie obowiązywał zaskarżony plan miejscowy (decyzja z 22.10.2003 r.).

Również niemożliwe byłoby naruszenie poprzez zaskarżony plan miejscowy art. 65 ust. 2 ustawy. Wynika z niego jedynie to, iż wójt po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie może stwierdzić jej wygaśnięcia, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zakaz ten odnosi się również do takiej sytuacji, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż wydanej decyzji.

Przedmiotowy przepis dotyczy wydawania decyzji administracyjnych przez wójta, natomiast nie zawiera żadnych wymogów odnośnie uchwalania planów miejscowych przez radę gminy. A zatem nie dotyczy materii będącej przedmiotem niniejszej sprawy, czyli badania zgodności z prawem przedmiotowej uchwały Rady Gminy. Tym samym nie mógł być przez Radę naruszony. Wójt Gminy Kołbaskowo nigdy nie wydał decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z [...].10.2003 r. To zaś skutkuje tym, że wskazany przepis z pewnością nie został naruszony również przez Wójta.

Zdaniem strony przeciwnej, choć skarżący kasacyjnie nie uzasadnili, na czym miałoby polegać naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, to zarazem zaznaczyć należy następującą okoliczność. Jest to jedyny przepis, który przynajmniej merytorycznie dotyczy wywodów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Sprowadzają się one do stwierdzenia, iż uchwalając plan miejscowy rada gminy powinna uwzględnić wydane w odniesieniu do obszaru objętego planem decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie stanowisko jednakże nie znajduje oparcia wprost w żadnym z przepisów prawa. Wynikająca z art. 1 ust. 2 pkt 7 dyrektywa, aby w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać zwłaszcza prawo własności pośrednio wskazuje na konieczność respektowania w planowaniu przestrzennym praw właścicieli nieruchomości. Prawa te są kształtowane również przez wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu j zagospodarowaniu przestrzennym. Uszeregowuje je przy tym w dziewięciu równorzędnych punktach. W tej sytuacji nie można więc prawu własności nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę.

Obowiązujące prawo nie wyklucza ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w planie miejscowym w kolizji z nawet już od dawna istniejącą zabudową. W istocie teza zamieszczona w skardze kasacyjnej, jakoby uchwalony plan miejscowy nie mógł pozostawać w jakiejkolwiek kolizji z wydanymi dla danego terenu objętego planem pozwoleniami na budowę jest bezpodstawna. Przede wszystkim jednak stanowisko takie ignoruje rozbudowany i precyzyjnie określony mechanizm wywłaszczania nieruchomości wraz z wybudowanymi na nich legalnie obiektami i urządzeniami za słusznym odszkodowaniem. Reżim wywłaszczeniowy zawarty został w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603). Wymieniona ostatnio ustawa zapewnia zatem rozwiązanie dla zaistniałego sporu.

Skarga kasacyjna nie podważyła kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tezy Rady Gminy. Wyraża się ona w założeniu, iż ustalone w planie miejscowym poszerzenie już istniejącej drogi publicznej było niezbędne w celu spełnienia wymaganych prawem parametrów technicznych. Ponadto, nastąpiło ono obustronnie, w sposób racjonalny, kosztem nie tylko terenu skarżących. Nie bez znaczenia jest także to, że ingerencja w prawo własności skarżących była w pełni uzasadniona ważnym celem publicznym i nie była nadmiernie dolegliwa dla właścicieli w stosunku rangi realizowanego celu.

W ocenie strony przeciwnej powyższa argumentacja przemawia za przyjęciem, iż rozstrzygnięcie sądu I instancji jest trafne, zaś skargę kasacyjną winna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazać należy na kwestię następującą.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega drugi ze wskazanych zarzutów. Taka kolejność czynności kontrolnych, jakie podejmuje Naczelny Sąd Administracyjny ma swoje uzasadnienie w tym, iż dopiero uprzednie ustalenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, warunkuje poprawne działanie kontrolne w odniesieniu do procesu zastosowania prawa. Wskazana kolejność czynności kontrolnych jest uzasadniona również z uwagi na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie jedynie dokonuje oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej.

Odnosząc się do drugiej z podstaw kasacyjnych, zmierzającej do podważenia prawidłowości uzasadnienia sporządzonego przez sąd I instancji, wskazać należy na brak podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Nieprawidłowość ta miała przybrać - według stanowiska skarżących kasacyjnie - postać wadliwego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Tymczasem wbrew zarzutom stawianym uzasadnieniu jego treść jest zgodna z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wszystkie bowiem elementy konstrukcyjne uzasadnienia zaskarżonego wyroku odpowiadają warunkom, jakie ustawodawca przewidział dla prawidłowo sporządzonego uzasadnienia.

Konkretyzując swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na następujące kwestie. Sporządzone uzasadnienie obejmuje zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, co oznacza, iż zawiera relację z dotychczasowego przebiegu procedury planistycznej aż do momentu rozprawy przed sądem administracyjnym I instancji. W tym zakresie opisane zostały okoliczności, które z uwagi na swe znaczenie w sprawie wymagały bezwzględnego wyjaśnienia, aby można było następnie poddać analizie pozostałe zagadnienia składające się na kolejne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. W szczególności sąd I instancji przedstawił sytuację faktyczną, w jakiej znaleźli się skarżący. Jest to element nieodłączny uzasadnienia, gdyż przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności procedury planistycznej zakończonej podjęciem kwestionowanej uchwały. W dalszej części uzasadnienie zawiera przedstawienie zarzutów skargi poprzez podanie ich treści. W uzasadnieniu zawarto także stanowisko zajęte przez stronę przeciwną.

Słusznie skarżący kasacyjnie zwracają uwagę na znaczenie, jakie należy przypisywać uzasadnieniu w części, która dotyczy przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Istota tego fragmentu uzasadnienia wyraża się w tym, że pozwala na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Aprobując taką ocenę tego elementu składowego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jednocześnie, iż zarzuty podniesione przez skarżących również i w tym zakresie są nieuzasadnione.

Należy przypomnieć, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa prawna rozstrzygnięcia powinna być podana oraz wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. Uwzględniając okoliczność, iż przepisy określające tę podstawę łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, należy przyjąć, że w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne będzie odniesienie się do wymienionych rodzajów przepisów. Realizacja takiego założenia nakłada na sąd administracyjny wymóg sprecyzowania przepisów uprawniających organ administracji publicznej do powiązania określonych konsekwencji prawnych z dokonanymi w sprawie ustaleniami. W uzasadnieniu wyroku znajduje się ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie. Tym samym uzasadnienie zawiera interpretację przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Ponadto sąd I instancji wyjaśnił operację logiczną, którą przeprowadził stosując określone normy prawne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów sformułowanych przez skarżących w ramach podstawy kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny kieruje uwagę na następujące okoliczności. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując stanowisko wyrażone przez skarżących, iż sąd I instancji postąpił wadliwie pomijając treść art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 kpa, nawiązać należy do prawidłowego znaczenia norm prawnych wynikających z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Otóż ustalenia obowiązującego planu, który został sporządzony i uchwalony na podstawie i w trybie przewidzianym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) – dalej określaną jako u.p.z.p., nie wymagają obecnie - w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego - aktu konkretyzującego unormowania tego planu. Pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) takim aktem konkretyzującym zapisy objęte planem była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zastrzeżenie przewidziane w ust. 2 art. 34 u.p.z.p., odsyłające do regulacji art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p., należy odczytywać w następujący sposób. Przepis ust. 2 art. 34 miałby mianowicie zastosowanie, gdyby w u.p.z.p. przyjęto tak jak w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, iż decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i o warunkach zabudowy są wydawane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże powyższe decyzje wydaje się, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 86 u.p.z.p., który miał zastosowanie do dnia 31 grudnia 2003 r., obecnie jedynie w przypadku braku planu zagospodarowania Z powyższego wynika zatem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą prawną dla tych decyzji. To zaś pozwala uznać, że zastrzeżenie przewidziane w art. 34 ust. 2 w istocie jest uregulowaniem bezprzedmiotowym.

Przedstawiony powyżej prawidłowy według Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób wykładni przepisów art. 34 ust. 1 i 2 u.p.z.p. powoduje, że nie można mówić o naruszeniu przepisu art. 16 kpa. Jakkolwiek przepis ten, statuując zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zapewnia poszanowanie praw przyznanych w formie decyzji, to jednak nie można zapominać o specyfice i konsekwencjach, jakie wynikają z wdrożenia procedury planistycznej. Jej uruchomienie, a następnie przeprowadzenie kończy się podjęciem uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu. W ten sposób dochodzi do realizacji podstawowej idei, jaka towarzyszy uregulowaniom zamieszczonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Idea ta sprowadza się do powinności stworzenia takiej sytuacji, w której pierwszeństwo w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu przysługiwać będzie miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku ich braku ustalenia tego typu przybierać będą formę aktu administracyjnego indywidualnego - decyzji o warunkach zabudowy bądź też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z uwagi na fakt, iż obowiązujące przepisy prawa nie formułują w stosunku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu lokowania inwestycji celu publicznego w sposób, który prowadziłby do uniemożliwienia bądź też ograniczeń w realizacji – na podstawie wydanego wcześniej pozwolenia na budowę – zamierzeń inwestycyjnych, należało stwierdzić brak uchybienia przez organ przepisom art. 34 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 16 kpa. Co więcej, dla wzmocnienia tego stanowiska warto wskazać, że przepisy prawa dopuszczają ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nawet wówczas, gdy prowadzić to będzie do ingerencji w istniejącą sytuację faktyczno - prawną. Przykładowo nie jest wykluczone dopuszczenie w postanowieniach miejscowego planu inwestycji, której zrealizowanie skutkować będzie wywłaszczeniem (w następstwie wydania decyzji o podziale jakiejś nieruchomości) podmiotów prawa z przysługujących im praw do nieruchomości. Skoro więc fakt istniejącej już nawet zabudowy nie przekreśla możliwości zaplanowania konkretnej inwestycji, to trudno przyznać racje skarżącym, gdy twierdzą, że organ dopuścił się obrazy powoływanych przepisów. Wprawdzie poprzez uchwalenie przedmiotowego planu mogło dojść do ograniczenia ich sfery praw, tyle tylko, że takie postępowanie Rady Gminy Kołbaskowo nie nosi znamion bezprawności. Z przedstawionej argumentacji wynika zatem brak zasadności także i drugiego z zarzutów objętych podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. uchybienia przepisom art. 59 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (na skutek ich błędnej wykładni) oraz art. 34 ust. 1 i 2 u.p.z.p. (na skutek niezastosowania ich w sprawie), zająć należy stanowisko odmienne od poglądu skarżących. Bezzasadność tego zarzutu bierze się w głównej mierze z tego, na co wskazano już powyżej.

Podkreślić też należy, że wydanie ostatecznego nawet pozwolenia na budowę oraz podjęcie na jego podstawie robót budowlanych nie może pozbawiać gminy możliwości realnego wykorzystania przysługującego jej władztwa planistycznego. Podobnie uznać należy w przypadku dalej idącym, a więc wówczas, gdy istniejące zagospodarowanie terenu i wzniesiona już na nim zabudowa kolidują z zamierzeniami, które rada gminy planuje i wprowadza w zapisach miejscowego planu. To kategoryczne stanowisko, jakie prezentuje sąd II instancji, jest poprawne przy następującym zastrzeżeniu. Chodzi mianowicie o to, by procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób odpowiadający wymogom, jakie postawił w tym zakresie ustawodawca. Warunki, których spełnienie pozwala uznać podjętą uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikają z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przesłanki legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie zostały przez stronę przeciwną dochowane. Nie można bowiem dostrzec w zaskarżonej uchwale, ani też w procedurze planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu naruszeń prawa, których wystąpienie powodowałoby konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części. Rada Gminy Kołbaskowo uchwalając zaskarżoną uchwałę działała w granicach i na podstawie prawa. Tym samym podzielić należy ocenę wyrażoną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Zgodnie z nią skarżący nie wykazali, by uchwała naruszała normy prawa materialnego. W szczególności w ocenie sądu I instancji nie naruszono przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Również inne przepisy materialnego prawa administracyjnego zostały zdaniem sądu poprawnie zastosowane przez organ prowadzący procedurę planistyczną. Sąd nie stwierdził też uchybień co do przepisów art. 64 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czy art. 140 kc. Z treści przywołanych przez skarżących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulacji zawartej w ustawie - Prawo budowlane oraz z pozostałych przepisów prawa nie wynika bowiem obowiązek uwzględniania w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego lub pozwolenia na budowę.

Niezależnie od powyższego, należy zwrócić uwagę także na to, że skarżący kwestionując uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 26 lutego 2007 r., a następnie wyrok sądu I instancji, pomijają niezwykle istotną dla niniejszej sprawy okoliczność. Nie uwzględniają mianowicie w swych wywodach tego, że uchwalony plan nie przekreśla w sposób całkowity realizacji podjętego przez nich zamiaru inwestycyjnego. Fakt wejścia do obrotu prawnego zaskarżonej uchwały skutkuje jedynie tym, że zmusza inwestorów do zmiany inwestycji jedynie w pewnym wąskim zakresie.

Rada Gminy Kołbaskowo lokując przebieg kwestionowanej drogi skrajem nieruchomości skarżących umożliwia im jednocześnie korzystanie z działki w sposób dotychczasowy. Okoliczność, iż realizacja inwestycji łączyć się będzie z pewnymi utrudnieniami dla skarżących winna być odczytywana w kontekście planowanego przedsięwzięcia. Jest bowiem czymś oczywistym, że zapisy planu umożliwiając poszerzenie istniejącej drogi kosztem sąsiednich nieruchomości przyczynią się - z chwilą wykonania tego zamierzenia - do lepszego zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności w zakresie infrastruktury drogowej. Skorzystają na tym także i skarżący.

Rada Gminy Kołbaskowo zadecydowała, iż realizacja inwestycji w postaci poszerzenia istniejącej drogi publicznej, wymagać będzie zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów ograniczających prawo własności niektórych podmiotów prawa. Postępując w ten sposób nie naruszyła przepisów prawa. Taka ocena sprawy znajduje uzasadnienie w przedstawionej powyżej argumentacji.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Prowadzi to, z mocy przepisu art. 184 p.p.s.a., do jej oddalenia.