Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 340/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Praszki z dnia 17 stycznia 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A.S.A. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2010 r. (data wpływu do organu 5 stycznia 2011 r.) Spółka "A"– Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [..] – dalej zwana też "A" - wystąpiła do Burmistrza [...] o zmianę decyzji organu z dnia 20 lipca 2010 r. nr [...] "przez zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Jednocześnie wnioskodawca zacytował treść przepisu art. 155 K.p.a. i zaznaczył, że "wydzielane działki nr [...], [...], [...], obrębu [...] w gminie [...] stanowią drogi powszechnie dostępne i spełniają funkcję publiczną, są połączone z siecią dróg publicznych i otwarte dla publicznego i prywatnego transportu a korzystanie z nich nie jest organiczne do indywidualnie oznaczonej grupy osób".

Wniosek o zmianę decyzji Burmistrza [...] odnosił się do postępowania administracyjnego wszczętego przez "A" wnioskiem z dnia 10 czerwca 2010 r. w którym wystąpiła o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], położonej w obrębie [...], będącej terenem zamkniętym "A".

Burmistrz [...] postanowieniem z dnia 7 lipca 2010 r. pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt podziału nieruchomości, a następnie decyzją z dnia 20 lipca 2010 r., nr [...], opartą o przepisy art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "A", położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na pięć działek o numerach: [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedłożona wraz z wnioskiem mapa spełniała wymogi formalne. Dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., natomiast zaprojektowany podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Decyzja ta nie została zakwestionowana w toku instancji i stała się ostateczna.

W wyniku rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji w trybie art.155 K.p.a. Burmistrz [...] decyzją z dnia 17 lipca 2011 r. odmówił dokonania zmiany decyzji własnej z dnia 20 lipca 2010 r., zatwierdzającej podział działki nr [...]. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 155 K.p.a.

W uzasadnieniu organ zacytował treść tego uregulowania i wywiódł, że rolą organu jest ocena, czy w sprawie zachodzą wymienione w nim przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zaakcentował, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ale dokonanie weryfikacji wydanej decyzji. Zdaniem organu, żądanej przez stronę zmianie sprzeciwiają się zapisy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wymagają one, by z wnioskiem o podział wystąpił właściciel lub użytkownik wieczysty, a droga musi być drogą publiczną o przebiegu określonym w planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem, działki nr [...] i [...], które zostały wydzielone w wyniku zaproponowanego podziału, faktycznie są zajęte pod drogę publiczną, jaką jest ulica Słoneczna, jednak przebieg tej drogi nie został określony w planie, gdyż w dacie orzekania o podziale brak było planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem utracił on ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Brak było też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego określającej przebieg ulicy Słonecznej, stąd nie było podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy prawnej decyzji o zatwierdzeniu podziału.

Nie godząc się z powyższą decyzją "A" wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo ziszczenia się wymienionych w nim przesłanek, czyli zgody strony oraz występowania jej słusznego interesu wyrażającego się w ustaleniu statusu wydzielonej działki odpowiadającej jej rzeczywistemu przeznaczeniu, a w ślad za tym - możliwości uzyskania odszkodowania za jej utratę. Zarzuciła nadto naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest ustalenie przebiegu drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że przepis ten takiego warunku wprost nie ustanawia. W uzasadnieniu strona wywiodła, że ratio legis art. 98 ustawy jest doprowadzenie do sytuacji, w której działka - w zależności od kategorii drogi - staje się własnością gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa i nie ma racjonalnych przesłanek, aby utrzymywać jakikolwiek tytuł prawny do działki zajętej pod drogę publiczną na rzecz podmiotu, który nie ma już prawnej możliwości czerpania z tej działki korzyści. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy jest także niepożądane ze względu na trudności w ustaleniu osoby odpowiedzialnej za zdarzenia zaistniałe na takiej drodze publicznej, a użytkownik wieczysty, pomimo że nie jest w stanie korzystać z działki, zobowiązany jest do ponoszenia danin publicznych w postaci podatku od nieruchomości i opłat za użytkowanie wieczyste. Zdaniem strony, przyjęta przez organ interpretacja art. 98 ust. 1 ustawy stanowi niedopuszczalną modyfikację tego przepisu, w którym brak jest odesłań do planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony, miała ona słuszne prawo do potwierdzenia takiego statusu działki, który odpowiadał rzeczywistemu i bezspornemu jej przeznaczeniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 maja 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść art. 155 K.p.a. i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Wskazał również, że w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zdefiniowano drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Na tej podstawie Kolegium wywiodło, że przepis art. 98 ustawy jest przepisem wskazującym jedynie skutki podziału nieruchomości, z których wydzielono działki pod drogi publiczne, natomiast nie stanowi on podstawy do dokonania takiego podziału. Nie stanowi on zatem podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., Kolegium stwierdziło, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości, dotyczące przejścia prawa własności, nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 ustawy, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału ale z mocy prawa, w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i ma charakter deklaratoryjny. Co więcej, nie ma przeszkód, aby w wypadku braku wyraźnego stwierdzenia w decyzji podziałowej o wydzieleniu działek pod drogę publiczną, załączyć do wniosku wieczystoksięgowego wypisy i wyrysy z planu miejscowego jednoznacznie wskazujące przeznaczenie nowowydzielonych działek w tymże planie. Końcowo Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do wydania decyzji w sprawie podziału działki nr [...] z powołaniem w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 ustawy i brak jest podstaw uzasadniających zmianę przedmiotowej decyzji w omawianym zakresie, wobec czego w sprawie nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż strona nie wykazała swego słusznego interesu lub interesu społecznego.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję powtórzono i rozwinięto zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 155 K.p.a., przez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu zmiany decyzji, mimo ziszczenia się wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nadto błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwą identyfikację przesłanki "słuszny interes strony". Kolejnych naruszeń art. 155 K.p.a. skarżąca Spółka upatrywała w odmowie zmiany lub uchylenia decyzji podziałowej pomimo tego, że konieczność jej weryfikacji wynikała z naruszenia przez Burmistrza [...] art. 105 § 1 K.p.a., gdyż jeśli nie mógł uwzględnić żądania strony, to winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a nie wydawać decyzję merytoryczną sprzeczną z wnioskiem strony. Również naruszeniem art. 155 K.p.a. była, zdaniem skarżącej, odmowa zmiany decyzji podziałowej pomimo, że jej wydaniu towarzyszyło naruszenie art. 11 § 1 k.p.a. polegające niewyjaśnieniu stronie przed wydaniem decyzji przesłanek jakimi zamierzał kierować się organ załatwiający sprawę w sposób sprzeczny z żądaniem strony, w związku z czym strona nie miała możliwości zapoznania się z przewidywanym kierunkiem rozstrzygnięcia i nie mogła dokonać czynności procesowej w postaci wycofania żądania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. Poza tym, zarzucono naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że Burmistrz [...] nie jest zobowiązany do powoływania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazywania, czy podział nieruchomości dokonuje się w trybie przewidzianym do wydzielenia działek pod drogi publiczne, a także wskazywania czy występują przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego trybu. Zarzucono ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnej w sprawie okoliczności faktycznej a mianowicie, czy działka objęta postępowaniem została wydzielona pod drogę publiczną i oparcie swojego ustalenia wyłącznie na informacji uzyskanej przez Burmistrza [...] już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, a więc podmiotu finansowo zainteresowanego w uniknięciu tego stwierdzenia. Niezależnie od tego zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ustawy, przez odmowę przyjęcia, że podział dokonał się w warunkach przywołanego przepisu pomimo, że wydzielono działkę pod drogę publiczną. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko, iż fakt przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne znajduje się poza obszarem zainteresowań organu zatwierdzającego podział. Zdaniem skarżącej "A", postępowanie zostało podjęte w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną i była to jedyna przyczyna złożenia wniosku, stąd podział dokonał się w warunkach art. 98 ust. 1 ustawy. Z kolei ustalenie przesłanki, czy dana działka została wydzielona pod drogę publiczną nie może sprowadzać się wyłącznie do sprawdzenia zapisów w planie miejscowym. Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2010 r., wywiedziono, że decydujące znaczenie ma rzeczywiste wykorzystanie drogi, a nie względy formalne i na ten aspekt zwrócił również uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. Zdaniem strony skarżącej, w realiach sprawy można było oczekiwać, że zostanie wydana decyzja na podstawie art. 155 K.p.a. zgodna z jej żądaniem, skoro zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu. Wystarczające jest bowiem wykazanie tylko jednej z tych przesłanek, natomiast w rozpoznawanym przypadku za zmianą decyzji niewątpliwie przemawia słuszny interes ‘A’, wyrażający się w tym, że pominięcie w decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 ustawy zamyka Spółce drogę do uzyskania rekompensaty w postaci odszkodowania za utracone mienie. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że poza zakresem postępowania podziałowego pozostaje badanie, czy decyzja wydana została w okolicznościach art. 98 ust. 1 ustawy. Według "A", ustalenie czy podział dokonywany jest w warunkach tego przepisu jest jedną z pierwszych czynności, jakie powinien podjąć organ prowadzący postępowanie administracyjne, gdyż wiąże się to z określeniem uprawnionego wnioskodawcy oraz determinuje już w fazie wszczęcia postępowania ustalenie kręgu pozostałych jego stron, który jest odmienny niż w przypadku podziału zwyczajnego, albowiem zatwierdzenie podziału w związku z wydzieleniem działki pod drogę publiczną będzie dotykać interesu prawnego właściwej gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa wobec zaistnienia uprawnienia (przejęcie działki na własność) oraz obowiązkiem w postaci uznania odszkodowania. Tym samym organ winien wezwać taki podmiot do udziału w postępowaniu w trybie art. 61 § 4 K.p.a. Na poparcie przytoczono treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 345/08. Zdaniem strony skarżącej, decyzja podziałowa przesądza o losie prawnym nieruchomości podlegającej podziałowi i nie istnieje potrzeba podejmowania jakichkolwiek późniejszych czynności prawnych z zakresu prawa cywilnego, gdyż to właśnie z tej decyzji, a nie z innych aktów lub czynności płyną skutki prawne opisane w art. 98 ustawy. Poza tym, obowiązek powołania podstawy prawnej wynika z treści art. 107 § 1 K.p.a. Z kolei realizując wynikającą z art. 105 § 2 K.p.a. zasadę dyspozycyjności postępowania wnioskowego, organ powinien był zbadać, czy strona nadal oczekuje wydania decyzji, gdyby jej treść miała odbiegać od znanych organowi intencji strony. Stosownie natomiast do określonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, organ jeszcze przed wydaniem decyzji powinien był wyjaśnić stronie i przekonać ją, że nie znajduje podstaw do uznania, iż ziściły się przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy i strona swego celu nie osiągnie. Brak możliwości realizacji wniosku uzasadniałby umorzenie postępowania w trybie art. 105 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Również wcześniejsze uprzedzenie strony przez organ o niemożliwości zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy stwarzałoby jej możliwość cofnięcia wniosku. Na zakończenie przywołano podawaną wcześniej w odwołaniu argumentację dotyczącą ratio legis art. 98 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Op 231/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę.

W motywach wyroku Sąd ten podniósł, że precyzując przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzaniu postępowania administracyjnego w trybie art. 155 K.p.a. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu zaliczane jest – obok wznowienia i stwierdzenia nieważności – do trybów nadzwyczajnych, stwarzających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych, co stanowi odstępstwo od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

O ile postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe dotyczą decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, to postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. dotyczy wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji niewadliwych (prawidłowych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 155 K.p.a. utrwalony jest słuszny pogląd, że konstrukcja tego przepisu powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 K.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w tym trybie – co do zasady – zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie omawianego przepisu może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, oraz z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 320845 i nr 745219). Samodzielność postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. polega na tym, że jego przedmiotem jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków w razie wystąpienia nowych okoliczności faktycznych, określonych w tym przepisie (zaistnienie słusznego interesu strony bądź interesu społecznego), uzasadniających modyfikację rozstrzygnięcia poprzez jego zmianę lub uchylenie. Nowa decyzja wydana w trybie tego przepisu wywołuje skutki na przyszłość, nie narusza przymiotu ostateczności dotychczasowej decyzji i jego skutków prawnych, a jedynie czyni ją nieaktualną w zmodyfikowanym zakresie. Oznacza to, że na gruncie art. 155 K.p.a. brak jest możliwości powrotu do nowej oceny poprzednio ustalonego stanu faktycznego i prawnego, a także podjęcia próby naprawienia uchybień prawnych zawartych w modyfikowanej decyzji. Odmiennie niż w pozostałych trybach nadzwyczajnych, organ nie może zatem oceniać poprawności swojej wcześniejszej decyzji, a w konsekwencji również kontrola prowadzona przez Sąd – rozstrzygający na zasadzie art. 134 P.p.s.a. w granicach danej sprawy – nie obejmuje weryfikacji poprzednich decyzji, lecz tylko decyzje podjęte w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a.

Sąd przypomniał, że strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Burmistrza [...] z dnia 20 lipca 2010 r. – wydanej na podstawie art. art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości – poprzez "zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Zaznaczył, że wskazywany przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, którego aktualne brzmienie było tożsame jak w dacie wydawania decyzji z dnia 20 lipca 2010 r., przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w razie wniosku użytkownika wieczystego - prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod tego rodzaju drogi wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Dotyczy to również wydzielania działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Redakcja przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przewiduje on skutek prawny w postaci przejścia prawa własności bądź wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Skutek ten wywoływany jest zatem w sposób bezpośredni, z mocy samego prawa.

Ponadto Sąd uprzednio rozpoznający sprawę zważył, że wprawdzie ze sformułowania wniosku nie wynikało precyzyjnie, w jaki sposób miałoby przez organ zostać zastosowane powyższe unormowanie, tj. czy miałoby to sprowadzać się do jego powołania w podstawie prawnej decyzji, czy do powołania go w podstawie prawnej decyzji i orzeczenia o dokonaniu podziału w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną, lub też do zawarcia w decyzji zmieniającej oprócz w/w elementów również orzeczenia o skutkach jaki przepis ten wywołuje. Jednak zarówno treść odwołania, a także treść skargi, w której strona skarżąca wskazuje na wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązek powołania przez organ podstawy prawnej, rozwiewają w istocie wątpliwości co do tego, że zgodnie z żądaniem strony przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien zostać powołany przede wszystkim w podstawie prawnej decyzji.

Na gruncie przedstawionych wyżej rozważań, zdaniem Sądu wniosek nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skutku w drodze zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zasadnie zatem organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zmiany decyzji z dnia 20 lipca 2010 r. W kontekście złożonego wniosku, rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z nim, w kwestii przeznaczenia działek w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprowadzałoby się nie tylko do zmiany podstawy prawnej decyzji, ale ponadto prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem o podział nieruchomości, zakończonej już decyzją ostateczną z dnia 20 lipca 2010 r. i to w kwestii niebędącej przedmiotem postępowania podziałowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosły "A" – Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. Skarżący kasacyjnie zarzucał naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego a to:

1) art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez odmowę przyjęcia, że podział dokonał się w warunkach powołanego przepisu, mimo że wydzielono działkę pod drogę publiczną, zaś wskazując art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm:

2) art. 155 K.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na niedokonaniu zmiany decyzji, mimo ziszczenia się wszystkich przesłanek, wymienionych w tym przepisie, czyli zgody strony, występowania jej słusznego interesu, wyrażającego się w ustaleniu statusu wydzielonej działki odpowiadającego jej rzeczywistemu przeznaczeniu, a w ślad za tym możliwości uzyskania odszkodowania za jej utratę,

3) art. 155 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwą identyfikację przesłanki "słuszny interes strony", któremu w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu przeczy sytuacja, w której Gmina jest zobowiązana do zapłaty stosownego odszkodowania za przejętą część działki, o ile Gmina nie wyraziła na to zgody,

4) art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że Burmistrza [...] nie jest zobowiązany do powoływania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie czy podział nieruchomości dokonuje się w trybie przewidzianym dla wydzielenia działek pod drogi publiczne oraz występowanie przesłanek uzasadniających zastosowanie takiego trybu,

5) art. 155 K.p.a. polegające na odmowie zmiany lub uchylenia decyzji podziałowej, mimo iż konieczność jej weryfikacji wynikała z naruszenia przez Burmistrza [...] art. 105 § 1 K.p.a., który przyjmując, iż nie jest w stanie zadośćuczynić żądaniu strony winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe a nie zaś wydawać decyzję merytoryczną sprzeczną z wnioskiem strony,

6) art. 155 K.p.a. przez odmowę uchylenia lub zmiany decyzji podziałowej, mimo że jej wydaniu towarzyszyło naruszenie przez Burmistrza [...] art. 11 § 1 K.p.a., polegające nie wyjaśnieniu stronie przed wydaniem decyzji administracyjnej przesłanek, jakimi zamierzał się kierować organ załatwiając sprawę w sposób sprzeczny z żądaniem strony, w związku z czym strona nie miała możliwości zapoznania się z przewidywanym kierunkiem rozstrzygnięcia i nie mogła dokonać czynności procesowej w postaci wycofania żądania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a.,

7) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, a mianowicie, czy działka objęta postępowaniem została wydzielona pod drogę publiczną i oparcie swojego ustalenia wyłącznie na informacji uzyskanej od Burmistrza [...] już po wydaniu decyzji w I instancji, a więc podmiotu finansowo zainteresowanego w uniknięciu tego stwierdzenia.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. Sygn. akt I OSK 268/12 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Opolu z dnia 17 lipca 2012 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygając jednocześnie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że "A" wystąpiły o zmianę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten zatem stawia następujące przesłanki, aby mogła nastąpić zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej: zgoda strony, nie naruszenie przepisów szczególnych, przemawianie interesu społecznego, przemawianie słusznego interesu strony. Tylko zaistnienie tych przesłanek może powodować zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy, której strona nabyła prawo i odwrotnie tylko brak tych przesłanek uniemożliwia zmianę lub uchylenie takiej decyzji. Inne względy nie mogą wchodzić w grę, gdyż byłyby sprzeczne z tym przepisem, stawiając dodatkowe warunki, nim nieprzewidziane.

Wniosek "A" o zmianę decyzji podziałowej dotyczył dodania do podstawy prawnej art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego skutkiem, zdaniem "A’, byłoby przejście działek wydzielonych pod drogi na rzecz podmiotu publicznego. Przepis ten przewiduje przejście z mocy prawa działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w tym zakresie, tj. przejścia prawa bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Jednak, aby można było mówić o skutku, jaki on przewiduje, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne.

Z załącznika do decyzji zatwierdzającej projekt podziału wynika, że dwie z wydzielonych działek są to drogi, a z późniejszej korespondencji organu z "A", że są to drogi publiczne. Jeżeli tak jest w istocie, że działki o nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne powinno to znaleźć wyraz w decyzji podziałowej.

Organ, o którym mowa w art. 155 K.p.a., otrzymany wniosek o zmianę decyzji w trybie tego przepisu powinien był, mając na uwadze art. 9 K.p.a., wyjaśnić na czym mogłaby w sprawie polegać zmiana ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział i wówczas, w zależności od stanowiska strony, wydać decyzję bądź o zmianie decyzji w sposób wyżej wskazany, bądź istotnie o odmowie zmiany, gdyby "A" rzeczywiście domagały się zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez wyjaśnienia tej kwestii – istoty żądania zmiany decyzji podziałowej w trybie art. 155 K.p.a. odmowa zmiany była przedwczesna.

Akceptację przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organu, wydanego bez wyjaśnienia niezbędnego do ustalenia rzeczywistego żądania, NSA zakwestionował jako uchybienie. Nie podzielił również wywodów Sądu I instancji dotyczących możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych w trybie art. 155 k.p.a. W tym trybie może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo w każdym zakresie, byle ta zmiana lub uchylenie była zgodna z uregulowaniami stawianymi przez ten przepis.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu strony nie zmieniły stanowisk procesowych wyrażonych w skardze i odpowiedzi na skargę.

Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Ponieważ w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. Sygn. akt I OSK 2681/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lipca 2012 r. Sygn. akt II SA/Op 231/12 rozpocząć należy od powołania się na przepisy P.p.s.a. o środkach odwoławczych. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sad Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Ponadto należy powołać treść art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołane wyżej przepisy Prawa o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi mają zatem rozstrzygające znaczenie przy wyrokowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ponownie rozpoznający skargę "A" Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 maja 2011 r., o powołanym wyżej numerze, w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2014 r. stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sprowadzające się do naruszenia zasady postępowania wynikającej z art. 9 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. Oceną tą Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany.

Powtórzyć, zatem należy, że organ I instancji, do którego skierowano wniosek w trybie art. 155 K.p.a. winien był mając na uwadze zasadę postępowania administracyjnego wynikającą z art. 9 K.p.a., wyjaśnić na czym ma polegać wnioskowana zmiana ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości strony skarżącej. Następnie w zależności od wyjaśnienia strony organ powinien wydać decyzję o zmianie decyzji we wnioskowany sposób lub decyzję o odmowie zmiany. Bez takich ustaleń trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić, że odmowa zmiany decyzji podziałowej w trybie art. 155 K.p.a. była co najmniej przedwczesna, a zaakceptowanie przez organ odwoławczy tego uchybienia procesowego nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ponownie rozpoznający skargę podzielił zarzuty "A" Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...], co do naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 155 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co w powiązaniu z naruszeniem art. 9 K.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów należało orzec jak wyroku, przy czym w przedmiocie wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. a co do kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.