Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 903/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust.6 pkt 1 w zw. z art. 29
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody M. z dnia 23 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 23 września 2022 r. Wojewoda M. (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy P. (dalej jako: skarżący) od decyzji Starosty R. (dalej jako: "organ I instancji") Nr [...] z dnia 18 lipca 2022 r., znak: [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej nr[...] w miejscowości W. na działkach o nr ew.:[...] obręb ew. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

W dniu 14 lipca 2022 r., do Starostwa Powiatowego w R. wpłynęło zgłoszenie Gminy P., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości W. na działkach o nr ew.: [...] obręb ew. W..

Po analizie dokumentacji, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia 18 lipca 2022 r., znak: [...] wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż działka objęta wnioskiem jest drogą gruntową wobec czego zakres robót nie stanowi przebudowy pasa drogowego lecz budowę drogi, a co za tym idzie nie jest zawarty w katalogu art 29 ustawy - Prawo budowlane, dotyczącym zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga przeprowadzenia stosownej procedury administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji zezwalającej na budowę, poprzedzonej uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał, iż należy wystąpić ze stosownym wnioskiem o pozwolenie na roboty budowlane, do którego należy dołączyć dokumenty określone w art 33 ust 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł skarżący zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, iż roboty objęte wnioskiem wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy orzekając, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, zaprezentował następujące stanowisko:

Wskazał, iż definicja "przebudowy" zawarta w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego koresponduje z pojęciem przebudowy drogi zawartym w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r., poz. 470) (zwanej dalej "u.d.p.") zgodnie z którym, przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z kolei pasem drogowym, stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.d.p., jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Następnie organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jest budowlą. Wśród przykładów budowli ustawodawca wymienił m.in. obiekty liniowe wskazując w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, iż jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). Zgodnie natomiast z ustawową definicją zawartą art. 4 pkt 2 u.d.p., pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Według organu odwoławczego podkreślić również należało, że budowlą drogową w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., jest zarówno droga publiczna jak też droga wewnętrzna. Dostrzec też należy, iż według art. 4 pkt 17 u.d.p., budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż budowa drogi polega na wykonywaniu robot budowlanych prowadzących do powstania połączenia drogowego od początku tzn. w sytuacji, gdy takiego połączenia drogowego wcześniej nie było. Takie zaś wykonanie jako wiążące się z powstaniem obiektu budowlanego oznacza w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, budowę obiektu budowlanego. Takie roboty budowlane zaś jako nie zawierające się w katalogu określonym w art. 29 ust 1 i ust 3 Prawa budowlanego nie są zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku natomiast przebudowy drogi nie zachodzi powstanie nowej substancji budowlanej, ale ma miejsce zmiana już istniejącej substancji budowlanej i to w taki sposób, że bez zmian pozostają rozmiary drogi. Przebudowa drogi odnosi się więc wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego i stanowi ona zmianę (podwyższenie) jego parametrów technicznych i użytkowych, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych - np. beton, asfalt, ale także konstrukcja ziemna - np. droga gruntowa będąca wynikiem robot budowlanych.

Według organu odwoławczego, samo ustalenie, że na nieruchomości znajduje się droga gruntowa nie przesądza jeszcze o kwalifikacji tej drogi jako obiektu budowlanego albo też jedynie jako fragmentu powierzchni ziemi (działki). Utwardzenie drogi gruntowej (np. gruzem, płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem, itp.) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc obiekt liniowy stanowiący drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Tym samym zmiana nawierzchni na wcześniej istniejącej drodze w granicach pasa drogowego stanowić będzie jej przebudowę podlegającą obowiązkowi zgłoszenia wykonania robot budowlanych. Natomiast ustalenie, że dopiero wskutek wykonania robot budowlanych doszło do utwardzenia działki skutkuje kwalifikacją tych robot jako budowy drogi podlegającą obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. O przebudowie drogi, przeprowadzanej w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonywania robot budowlanych można zatem mówić w przypadkach, gdy w tym samym pasie drogowym konkretna budowla drogowa (obiekt budowlany) już istnieje i jest ona ulepszana przy czym podleganie powstawania dróg regulacjom prawa budowlanego wymusza aby konstrukcja ta nie powstała w sposób samorzutny wskutek samego, choćby nawet długotrwałego jej użytkowania, ale w wyniku przeprowadzenia robot budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego tj. budowy obiektu o charakterze drogi. Tak więc tylko wcześniejsze wybudowanie drogi zgodnie z obowiązującymi przepisami pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robot na tej drodze stanowi jej przebudowę.

Według organu odwoławczego, dla ustalenia, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi. Dla właściwej kwalifikacji prawnej decydujące powinno być w szczególności ustalenie, jaką nawierzchnię posiadała droga gruntowa przed wykonaniem robót. W tym celu za konieczne należy uznać podjęcie przez organy administracji publicznej działań mających na celu dogłębne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego. W orzecznictwie NSA wskazuje się bowiem, że utwardzenie drogi gruntowej określonym materiałem (żwirem, płytami betonowymi, gruzem, itp.) skutkujące możliwością wykorzystania nawierzchni jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi budowę drogi.

Organ odwoławczy podniósł, iż z dokumentacji projektowej wynika, że odcinek drogi objęty zgłoszeniem ma podłoże gruntowe oraz, że w ramach planowanej inwestycji zaprojektowano jezdnie o szerokości do szerokości 4,0 m, mijankę o szerokości jezdni 5,0 m i długości 25,0 m w km 0+067,50 i przy zjeździe na drogę gruntową, pobocza gruntowe o szerokości 0,75 m po obu stronach jezdni, kanał technologiczny po prawej stronie.

W ocenie organu odwoławczego, wykonanie powyższych robót budowlanych doprowadzi do powstania obiektu budowlanego. W przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, lecz ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, iż grunt nie jest obiektem budowlanym, a dopiero jego utwardzenie doprowadzi do powstania obiektu budowlanego. Droga o nawierzchni wyłącznie gruntowej nie jest bowiem obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Zaś roboty budowlane realizowane na postawie zgłoszenia, polegające na przebudowie drogi można realizować tylko na istniejącym obiekcie budowlanym.

W omawianym przypadku, jeżeli przedmiotowa droga gminna stanowi drogę gruntową wzniesioną bez użycia materiałów budowlanych, nie posiada jezdni, odwodnienia, oświetlenia ani żadnych innych urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, to nie spełnia ona obecnie warunków kwalifikujących ją jako budowlę czyli obiekt budowlany.

Mając na uwadze definicje przebudowy wskazaną w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał, że przebudowa winna obejmować wyłącznie istniejące elementy drogi. Ponadto w dokumentacji projektowej znajduje się zapis, wskazujący, że nie jest możliwe zrezygnowanie z załamań osi projektowanej drogi bez poszerzenia istniejącego pasa drogowego. Wskazać należy, że w przypadku poszerzenia pasa drogowego, zamierzona inwestycja nie będzie stanowić przebudowy drogi.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym skarżący wskazuje, iż powyższa droga publiczna uzyskała status drogi na podstawie zapisów uchwały Rady Gminy w P.u Nr [...] z dnia 28 grudnia 2000 r., a numer [...] został jej nadany uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa M. i w związku z tym zakres robot wskazanych w zgłoszeniu stanowi przebudowę, organ odwoławczy uznał za chybiony. W ocenie organu odwoławczego stanowisko skarżącego jest błędne z uwagi na fakt, że nadanie numeru drogi nie oznacza jeszcze samo w sobie, że istnieje obiekt spełniający warunki bycia drogą. Nadanie numeru drogi oraz oznaczenie jej w miejscowym planie, a jej rzeczywista budowa to dwie bowiem rożne kwestie. Według organu odwoławczego, należało uznać, iż złożone przez skarżącego zgłoszenie przebudowy drogi nie mieści się w katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, gdyż stanowi budowę drogi.

W związku z powyższym oraz w myśl art. 30 ust. 6, pkt 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy uznał, iż na budowę przedmiotowej inwestycji niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji słusznie wniósł sprzeciw do planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 77 § 1 w zw. z art 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez:

a) wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających tj. uznania, że przedmiotowa droga gminna stanowi drogę gruntową wzniesioną bez użycia materiałów budowlanych, nie posiadającą jezdni, odwodnienia, oświetlenia ani żadnych innych urządzeń ani instalacji;

b) brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji projektowej, z której jednoznacznie wynika, że droga ma jezdnię, pobocza i odwodnienie (powierzchniowe) oraz nawierzchnię żwirową; co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że istniejąca droga nie stanowi obiektu budowlanego;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, a w rezultacie ustosunkowania się do nich w rzeczowy wyczerpujący sposób przez skarżącego;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej u.p.b.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie robót objętych wnioskiem jako wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy przebudowa drogi gminnej w granicach istniejącego pasa drogowego zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) u.p.b. nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a jedynie wymaga zgłoszenia;

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy tj. art. 3 ust. 7a u.p.b. w związku z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.o.d.p.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że podczas przebudowy drogi nie można zmieniać jej parametrów, co jest niezgodne z definicją legalną wynikającą wprost z przepisów prawa budowlanego;

5. naruszenie prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 i 3a i w związku z art. 3 pkt 7 i 7a u.p.b. poprzez ich błędne zastosowanie i uznania, że droga objęta wnioskiem nie jest obiektem budowlanym pomimo posiadania przez nią całej infrastruktury i wykonywania na niej wcześniej robót budowlanych;

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postepowania.

W uzasadnieniu na wstępie wskazał, iż zgłoszenie dokonane przez Gminę P. w dniu 11 lipca 2022 r. było zgłoszeniem ponowionym. Pierwotne zgłoszenie organ I instancji potwierdził niezgłoszeniem sprzeciwu (15 stycznia 2016 r.). W związku z niezrealizowaniem całości robót w czasie wynikającym z art. 30 ust. 5b ustawy prawo budowlane zgłoszenie zostało ponowione. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe zgłoszenie jest zamierzeniem o takim samym charakterze robót, na tym samym odcinku drogi gminnej.

Następnie podał, iż w rozpoznawanej sprawie działaniom inwestora organy błędnie przypisały zamiar wykonania nowego obiektu budowlanego - drogi, negując istnienie tej drogi jako obiektu budowlanego w dacie dokonania zgłoszenia w oparciu o ustalenie, że droga gminna nr [...] w miejscowości W. ma podłoże gruntowe przez co nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowalne zaś roboty budowalne realizowane na podstawie zgłoszenia można realizować tylko na istniejącym obiekcie budowlanym.

Skarżący wskazał, iż w decyzji organ II instancji uznał, iż przedmiotowa droga gminna stanowi drogę gruntową wzniesioną bez użycia materiałów budowlanych, nie posiada jezdni, odwodnienia, oświetlenia ani żadnych innych urządzeń ani instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, to nie spełnia ona obecnie warunków kwalifikujących ją jako budowlę czy obiekt budowlany. Według Skarżącego, powyższe wskazuje wprost, iż organ nie zaznajomił się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, mi.in. przedłożonym projektem, z którego jednoznacznie wynika, że droga posiada jezdnię, obustronne pobocza i odwodnienie powierzchniowe, ma nawierzchnię żwirową, a żwir jest materiałem budowlanym, który nie jest "samorzutny" - prawidłowa analiza przedłożonego projektu powinna prowadzić do wniosków, że istniejąca droga stanowi obiekt budowlany.

Skarżący zwrócił również uwagę, iż organ uznał, że "nie jest możliwe zrezygnowanie z załamania osi projektowanej drogi bez poszerzenia istniejącego pasa drogowego". Jak wynika z zapisu p. 3.9. opisu przedsięwzięcia załączonego do zgłoszenia robót, projektant odpowiedział na opinię organu I instancji o konieczności zrezygnowania z załamań osi drogi, wskazując, iż możliwa jest rezygnacja z załamania osi, chociażby dlatego, żeby nie wychodzić poza pas drogowy.

Ponadto, skarżący wskazał, iż faktem jest, że organ administracji posiada kompetencje do zgłoszenia sprzeciwu, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robot budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast według skarżącego uwzględnić należy wyjątki, które zastrzega art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez wskazanie m.in. art. 29 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga wykonanie robot budowlanych polegających na przebudowaniu m.in. drogi, roboty te wymagają jedynie zgłoszenia.

Skarżący następnie przybliżył definicję "przebudowy". Przytoczył art. 3 ust. 7a ustawy prawo budowlane który mówi, iż wykonywanie robot budowalnych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przytoczył również art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym "przebudową drogi" jest wykonanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Podsumowując skarżący uznał, iż droga gminna nr [...] w obrębie [..] W. jest zgodna z ustawową definicją. Ponadto, spełnia warunki kwalifikujące ją jako obiekt budowalny. Natomiast zakres robót przewidzianych do wykonania niewątpliwie stanowi przebudowę tj. podwyższenie parametrów technicznych poprzez zwiększenie szerokości oraz wymianę konstrukcji nawierzchni, w granicach istniejącego pasa drogowego. W związku z powyższym, wykonanie tychże robot budowlanych przez Gminę P. wymaga jedynie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust 3 pkt 1 lit. d ustawy prawo budowlane, bez konieczności przeprowadzania procedury administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji zezwalającej na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenie prawa uzasadniającego uchylenie decyzji Organu II instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty R. w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości W. na działkach o nr ew.: [...] obręb ew. W..

Istota sporu pomiędzy stronami w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy droga gminna nr [...] w obrębie [...] W. w dacie dokonanego przez Gminę P. zgłoszenia, spełniała warunki obiektu budowlanego i zakres robót przewidzianych do wykonania stanowi przebudowę, czy też nie spełnia warunków obiektu budowlanego i w tej sytuacji roboty drogowe w odniesieniu do niej wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Kwalifikacja drogi, jako obiektu budowlanego, czy też jako budowli odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia – w ocenie WSA – należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Istotnego znaczenia, w kontekście sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie nabiera precyzyjne rozróżnienie pojęć – "budowa" ( w tym "rozbudowa") drogi od pojęcia "przebudowa" drogi. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (I SA/Bd 963/11, CBOSA), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi stanowi fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika w jego ocenie, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co tu szczególnie istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego uprzednio obiektu budowlanego (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być przy tym nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (typu: beton, asfalt itp.), ale też konstrukcja ziemna. Przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z samej definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne".

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, z akt administracyjnych zawierających opis stanu techniczno-użytkowego ww. drogi gminnej w m. W. wynika, że przedmiotowa droga gminna stanowi drogę gruntową wzniesioną bez użycia materiałów budowlanych, nie posiada jezdni, odwodnienia, oświetlenia ani żadnych innych urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. W tej sytuacji nie spełnia ona obecnie warunków kwalifikujących ją jako budowlę czyli obiekt budowlany.

Mając na uwadze definicje przebudowy wskazaną w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, uznać należy, że przebudowa winna obejmować wyłącznie istniejące elementy drogi.

Ponadto w dokumentacji projektowej znajdują się zapisy, wskazujące, że nie jest możliwe zrezygnowanie z załamań osi projektowanej drogi bez poszerzenia istniejącego pasa drogowego. Wskazać należy, że w przypadku poszerzenia pasa drogowego, zamierzona inwestycja nie będzie stanowić przebudowy drogi.

Ponadto z dokumentacji projektowej wynika, że w ramach planowanej inwestycji zaprojektowano jezdnie o szerokości do szerokości 4,0m, mijankę o szerokości jezdni 5,0 m i długości 25,0 m w km 0+067,50 i przy zjeździe na drogę gruntową, pobocza gruntowe o szerokości 0,75 m po obu stronach jezdni, kanał technologiczny po prawej stronie. Mając powyższe ustalenia na względzie, Sąd podziela stanowisko organów, że wykonanie powyższych robót budowlanych doprowadzi do powstania obiektu budowlanego. W przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, lecz ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary.

Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznał również, że organy wyciągnęły słuszne wnioski prawidłowo stwierdzając, iż w tym stanie faktycznym zamierzone roboty budowlane nie stanowią przebudowy i wymaga przeprowadzenia stosownej procedury administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji zezwalającej na budowę, poprzedzonej uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie inwestor zobowiązany jest wystąpić ze stosownym wnioskiem o pozwolenie na roboty budowlane, do którego należy dołączyć dokumenty określone w art. 33 ust.2 ustawy Pr.b.

Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Stąd niezasadność podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.