Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 110/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego K. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – przywoływana w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) ustalił T. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł.

Jak wyjaśnił organ w argumentach uzasadnienia, w dniu 11 kwietnia 2011 r. na żądanie K. R. wszczęto postępowanie w sprawie drugiego budynku kurnika, usytuowanego na działce nr 315/3 w gm.Z. W toku czynności ustalono, iż w latach 1994-1995 na działce, której właścicielem jest T. G., wybudowano drugi budynek kurnika bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych ze spornym budynkiem oraz nałożył obowiązek przedstawienia m.in. zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 30 marca 2015 r. T. G. wywiązał się z tych obowiązków. Organ I instancji po zbadaniu zgodności projektu zagospodarowania działki z decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] o warunkach zabudowy oraz kompletności projektu, postanowieniem z dnia [...] ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł. Na skutek zażalenia K. R. organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, iż w projekcie budowlanym istnieje rozbieżność w nazewnictwie pomiędzy stroną tytułową a rysunkami wchodzącymi w skład projektu oraz autor projektu błędnie oznaczył sporny budynek na projekcie zagospodarowania terenu jako budynek projektowany.

Organ I instancji podkreślił, iż w dniu [...] autor projektu naniósł poprawki dostosowując nazewnictwo poszczególnych rysunków do strony tytułowej oraz zmienił na projekcie zagospodarowania terenu nazewnictwo spornego budynku kurnika z projektowanego na będący przedmiotem opracowania. W następstwie organ uznał, iż wykonane zostały zalecenia organu odwoławczego i wydał postanowienie z dnia [...] określając opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł.

W terminie prawem przewidzianym zażalenie złożył K. R. W uzasadnieniu odwołujący zwrócił m.in. uwagę, iż T. G. kilkukrotnie występował o przedłużenie terminu na wywiązanie się z obowiązku m.in. przedłożenia dokumentacji projektowej. Co ważne, kiedy uczynił to po raz czwarty organ I instancji nie przychylił się do jego wystąpienia, oznacza to, iż T. G. nie dostarczył wymaganych dokumentów w określonym terminie i tym samym nie spełnił obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy. Nadto w projekcie budowlanym opracowanym w styczniu 2015 roku są opisane materiały budowlane objęte zakazem stosowania w budownictwie tj. na rysunku 5 eternit falisty. Oznacza to, iż projekt budowlany w tym zakresie jest wadliwy i sprzeczny z art. 10 ust. 1 , art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ustawy, jak i ustawą z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Reasumując, projekt nie może być zatwierdzony, tym bardziej, iż nadal dokumentacja jest nieprawidłowa, nieścisła.

Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...] i ustalił, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy, dla T. G. wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany budynek inwentarski w kwocie 25 000 zł.

Przytaczając dotychczasowy przebieg postępowania organ odwoławczy stwierdził, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że legalna realizacja budynku inwentarskiego (kurnika) wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ T. G. nie uzyskał takiego zezwolenia, sporny obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ustawy. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt kwalifikuje się do legalizacji i prowadził postępowanie administracyjne w oparciu o tryb uregulowany w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy tj. postanowieniem z dnia [...] zobowiązał T. G. do przedłożenia stosownych dokumentów odnoszących się do spornego budynku. Właściciel przedłożył komplet wymaganej do legalizacji dokumentacji, zatem organ I instancji zakwestionowanym postanowieniem z dnia [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy. Organ zaznaczył, iż uiszczenie przez sprawcę samowoli budowlanej opłaty legalizacyjnej warunkuje dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego, zmierzającego do zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, a po zakończeniu całej inwestycji, udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Zdaniem organu II instancji, powyższe ustalenia wskazują, iż działanie organu I instancji należy uznać za prawidłowe. Z dyspozycji art. 49 ust. 1 ustawy wynika, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z kolei przepis art. 49 ust. 2 ustawy stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o jakich mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wysokość opłaty legalizacyjnej dla spornego obiektu powinna być obliczona według następującego wzoru: 50 x 500zł (s) x 1 (k) x 1 (w) = 25 000 zł (s - stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu - budynek inwentarski według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zakwalifikowany jest do II kategorii obiektu - czyli współczynnik ten wynosi 1, w - współczynnik wielkości obiektu - budynek inwentarski według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zakwalifikowany jest do II kategorii obiektu - czyli współczynnik ten wynosi 1). Organ odwoławczy podkreślił, iż ponieważ organ I instancji nie wskazał z jakiego tytułu ustalona została wysokość opłaty legalizacyjnej, tym samym konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz prawidłowe skonstruowanie sentencji orzeczenia. Z tych względów, organ odwoławczy skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., i konwalidował uchybienie organu I instancji.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Konieczne było zatem - przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. W ramach tego postępowania ustala się z kolei i ocenia bezpośredni oraz pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie pomiędzy nimi, oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko szkodliwych czynników. Akt ten powinien mieć charakter kompleksowy, pozwalający na zdobycie pełnej wiedzy o środowiskowych skutkach przedsięwzięcia. I tak, w następstwie wniosku złożonego przez T. G., Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania "(...) dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w J. w gminie Z. na działkach o numerach ewidencyjnych 315/2, 315/3 i 315/4, powiat [...], województwo [...] na następujących zasadach: I. Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Przedmiotem przedsięwzięcia jest: a) zmiana obsad w budynkach inwentarskich: (...) - w kurniku nr 2 obsady z 78 DJP do 104,372 DJP (...) b) posadowienie komory na padłe zwierzęta, c) posadowienie dodatkowego zbiornika na gaz propan na istniejących płytach betonowych pod zbiorniki na gaz na działkach o numerach ewidencyjnych 315/2, 315/3, 315/4 w miejscowości J. gmina Z., powiat [...], województwo [...]". Podkreślił, iż wszelkie kwestie podniesione przez K. R., a odnoszące się do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie mogą być przedmiotem oceny na obecnym etapie. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest bowiem postępowaniem odrębnym. Podkreślił, że T. G. jest w posiadaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu - decyzją z dnia [...], Wójt Gminy Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: "budowa budynku inwentarskiego - kurnika dla chowu brojlera o jednorazowej obsadzie 26900 sztuk/cykl (tj. maksymalnie 104,372DJP) - w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; Zamierzenie inwestycyjne odnosi się do istniejącego w obrębie działki położonej we wsi J. o numerze ewidencyjnym 315/3 budynku kurnika (...)". Wydana decyzja o warunkach zabudowy dla budynku inwentarskiego pozwala na uznanie, że obiekt ma prawo istnieć i był realizacją przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane. Dlatego też orzekając rozbiórkę obiektu budowlanego, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Niedostarczenie dokumentów niezbędnych do skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w terminie zakreślonym w postanowieniu organu nadzoru budowlanego, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy nie, nie może stanowić podstawy do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy, jeśli żądana dokumentacja w konsekwencji została załączona przez sprawcę samowoli budowlanej do akt sprawy, organy nadzoru budowlanego winny w pierwszej kolejności umożliwić zalegalizowanie obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. R. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, określonych w art. 49 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy, organ w sposób wadliwy przyjął, że w sprawie spełnione zostały przesłanki o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy warunkujące zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy. Nadto skarżący zarzucił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 art., 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak odniesienia się i ustosunkowania organu II instancji do podnoszonych w odwołaniu zarzutów uwag i żądań skarżącego, nieustosunkowanie się przez organ do nieprawidłowych, złych dokumentów - dowodów znajdujących się w aktach sprawy jak i dokonanie ich oceny niezgodnie z prawem jak i niezgodnie ze stanem faktycznym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzających je postanowień wydanych przez organy I i II instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i rozpatrzenie niniejszej sprawy również pod nieobecność skarżącego. Nadto o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ.

W uzasadnieniu skarżący opisał stan faktyczny sprawy zaznaczając, iż postanowienie organu I instancji z dnia [...], utrzymane w toku kontroli międzyinstancyjnej utrzymane zostało w mocy aktem z dnia [...] Jednakże opisane akty organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 471/14. Sąd dokonując kontroli legalności postanowień uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. I co ważne, w dniu [...] organ I instancji postanowił podjąć z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...], które przecież zostało uchylone przez sąd. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało wydane z naruszeniem prawa, zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa.

Skarżący zaznaczył również, iż w oparciu o analizę zgromadzonych dokumentów sprawy stwierdzić trzeba, iż projekt budowlany nie jest kompletny, niema żadnych wymaganych opinii, uzgodnień, sprawdzeń i dokumentów wymaganych ustawą. Inwestor złożył projekt zamienny, po terminie, w oparciu o który organ nieprawidłowo ustalił opłatę, nie zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 48 ust. 3 warunkujące zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. skarżący poparł skargę i podniósł, iż zaskarżył decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia [...], nr [...] sprawa ta nie została jeszcze przez organ II instancji rozpatrzona. Oświadczył, również że w 2002r. było wszczęte postępowanie legalizacyjne z wniosku rodziców skarżącego jednakże nie otrzymał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie i uważa, że spraw nie została do końca wyjaśniona.

Pełnomocnik uczestnika postępowania T. G. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

W ocenie sądu zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie wydane w ramach postępowania legalizacyjnego, okolicznością bezsporną jest bowiem, iż T. G. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku kurnika. W ramach tegoż postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną stwierdziwszy uprzednio, iż w sprawie niniejszej jest dopuszczalne wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu z taką oceną materiału dowodowego, a co za tym argumentacją zaskarżonych decyzji nie sposób się zgodzić.

Stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Z przytoczonej regulacji wynika, iż organ przed ustaleniem wymiaru opłaty legalizacyjnej obowiązany jest ocenić całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 17 września 2008 r., sygn.akt II OSK 1050/07 oraz z dnia 23 października 2008 r., sygn.akt II OSK 1285/07; wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn.akt II SA/Bk 413/10; w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn.akt VII SA/Wa 1595/12 – dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa więc nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn.akt II SA/Go 265/09).

Nie budzi zatem wątpliwości, iż postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej powinno być prowadzone dopiero po ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, iż zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, taka pozytywna ocena organów nadzoru budowlanego była co najmniej przedwczesna, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przypomnieć należy, iż ustawodawca w art. 133 ust. 1 p.p.s.a. przewidział, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn.akt I GSK 1377/13; z dnia 6 maja 2014 r., sygn.akt II FSK 1240/12). Powyższe obliguje sąd do stwierdzenia, że w dokumentach administracyjnych niniejszej sprawy, przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę brak jest wszystkich, istotnych dokumentów, przede wszystkim postanowienia organu I instancji z dnia [...], którym to organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budynkiem kurnika i nałożył obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Brak opisanego postanowienia w nadesłanych aktach uniemożliwia weryfikację argumentacji organów nadzoru budowlanego, które w obu instancjach zgodnie stwierdziły, iż inwestor wywiązał się w pełni z obowiązków opisanych w tym postanowieniu z dnia [...]. Co za tym nie sposób sprawdzić, czy w istocie inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków, co za tym czy zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, a tym do ustalenia samej opłaty legalizacyjnej. Nie można przy tym pominąć, iż skarżący kwestionując działania organów nadzoru budowalnego, począwszy od zarzutów zażalenia, poprzez skargę wskazuje na braki i nieścisłości w dokumentacji złożonej w wykonaniu obowiązku opisanego w akcie administracji z dnia [...].

Nie może ujść również uwadze sądu, iż sprawa przedmiotowej samowoli budowlanej była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie zaskarżonego wówczas przez K. R. postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego. I o ile kwestia zasadności, czy jej braku co do samego zawieszenia pozostaje aktualnie bez wpływu na wynik sprawy, to jednak nie sposób pominąć, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2014 r., sygn.akt II SA/Łd 471/14 sąd zwrócił uwagę, iż z akt administracyjnych i argumentacji skarżącego wynika, że postępowanie w sprawie budynku kurnika zostało wszczęte na wniosek poprzednich właścicieli – rodziców skarżącego - już w 2002 roku. I dalej, że z dokumentów załączonych do akt nie wynika jednak, w jaki sposób zakończyło się to postępowanie. Skoro jednak odnosiło się ono do tego samego obiektu, to ustalenia poczynione przez organy w toku tego postępowania należy uwzględnić w toku niniejszego postępowania. Podkreślić wypada obecnie, iż mimo tak wyraźnej wytycznej ze strony sądu, wśród analizowanych obecnie akt administracyjnych sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu związanego z postępowaniem wszczętym w 2002 roku, o którym – co należy odnotować – wspomina i aktualnie skarżący w swych pismach. Nie może budzić wątpliwości, iż dla bytu niniejszego postępowania i oceny prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć istotne jest ustalenie, czy wcześniej toczyło się już wobec tego samego obiektu postępowanie legalizacyjne i z jakim skutkiem. Brak jakiejkolwiek wzmianki i odniesienia się do postępowania prowadzonego z wniosku poprzedników prawnych skarżącego wskazuje zarówno na naruszenie przez organ przepisu art. 153 p.p.s.a., ale i uniemożliwia pełną kontrolę postępowania poprzedzającego obecnie zaskarżony akt. Już tylko na marginesie przypomnieć należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niezastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania traktować trzeba jako naruszenie normy prawa materialnego. Uznanie określonej okoliczności, jej sprecyzowanie, jako element oceny stanu faktycznego nie może naruszać art. 153 p.p.s.a., normującego zasadę związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego. Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn.akt II GSK 104/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn.akt III SA/Po 1401/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn.akt II SA/Gd 347/13).

Przystępując jednakowoż do analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić trzeba, że nie jest on kompletny i zdaniem sądu uznać należy, iż ocena organów nadzoru budowlanego, że zaszły warunki do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej nie znajduje w nich oparcia. Zarzuty skarżącego co do niekompletności, wadliwości i nieścisłości dokumentów złożonych w wykonaniu obowiązku opisanego w postanowieniu z dnia [...] okazały się zasadne. Wprawdzie z uwagi na brak przedmiotowego postanowienia z dnia [...] nie sposób przeprowadzić pełnej kontroli w zakresie dokonanej przez organy oceny, iż inwestor wywiązał się z nałożonych tym dokumentem obowiązków, to jednak lektura argumentów uzasadnień organów nadzoru budowlanego i analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż brak w aktach sprawy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na który to brak słusznie wskazywał w odwołaniu i skardze skarżący. Niewątpliwie wskazany dokument inwestor zobowiązany jest złożyć, zatem już ten brak obala ocenę organów nadzoru budowlanego, iż inwestor przedłożył pełną, wymaganą dokumentację. Nadto, ponieważ przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej organ obowiązany był, sprawdzić czy zachodzą warunki do legalizacji, co oznacza weryfikację przedłożonej dokumentacji zarówno pod kontem jej kompletności jak i prawidłowości to stwierdzić należy, iż weryfikacji takiej dokonał pobieżnie. Nie dostrzeżono bowiem, iż pozyskana do akt przez organ decyzja Wójta gminy Z. z dnia [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia dotyczy innej inwestycji. Opisana decyzja ustala środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie obsad w budynkach inwentarskich na terenie fermy drobiu w J. w gminie Z. na działkach o numerach ewidencyjnych 315/2, 315/3 i 315/4 oraz posadowienia komory na padłe zwierzęta i dodatkowego zbiornika na gaz ( k. 121, 121A ) Postępowanie legalizacyjne, do którego zakończenia dąży organ i inwestor dotyczy innego przedsięwzięcia – budowy budynku kurnika, nie zmiany jego obsady. Organ nie miał zatem podstawy do twierdzenia, iż inwestor przedłożył całą dokumentację. W tej sytuacji również wywody organu co do związania ustaleniami decyzji środowiskowej, w kontekście zarzutów odwołującego, nie znajdują oparcia. Inaczej byłoby gdyby decyzja środowiskowa dotyczyła przedsięwzięcia, które jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Nadto, w złożonym projekcie budowlanym spornego kurnika – opis techniczny (k.13 projektu) autor tegoż projektu odwołuje się do innej decyzji środowiskowej, wydanej w dniu [...] o tym samym znaku co decyzja z dnia [...], organ nie wyjaśnił, czy jest to pomyłka w określeniu daty, czy może projektant powołał inną decyzję. Z kolei na rysunku projektu zagospodarowania terenu dokonano zmiany w oznaczeniach z "1. projektowany" budynek inwentarski (kurnik) "objęty niniejszym opracowaniem" przy pozostawieniu w nazwie opracowania, iż jest to projekt zamienny budynku inwentarskiego ( kurnik nr 2), przy czym są to dwa różne budynki ( k. 12 projektu).

Zdaniem sądu w świetle powyższych wywodów, zarzuty skargi należy ocenić jako zasadne. Ustalenie organu, iż zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, jest co najmniej przedwczesne. Niewątpliwie postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonych aktów nie zostało poprowadzone z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania, zaś materiał dowodowy nie został przeanalizowany w kontekście reguł opisanych chociażby w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i nie jest materiałem niezbędnym, wyczerpującym, na którym organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie.

Organ powtórnie rozpatrując sprawę uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną i ponownie oceni, czy - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - zachodzą przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 49 ust. 1 ustawy.

W tym stanie rzeczy, sąd w pkt 1 sentencji orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. W pkt 2 sentencji sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Lp/