Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 266/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 4, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: art.7, 8,9,77,art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie posiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 14 grudnia 2012 r. R.S. złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o "przedłużenie decyzji na obiady na rok 2013" na dotychczasowych warunkach tj. w formie pełnego biadu w Puncie gastronomicznym "U".

W toku rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2012 r. wnioskodawca oświadczył, iż domaga się przedłużenia pobytu w Środowiskowym Domu Samopomocy na okres od stycznia do października 2013 r. oraz wyraża zgodę na pokrycie kosztów tego pobytu. Nadto wniósł o przyznanie pomocy w postaci pokrycia kosztów jedneggo obiadu w punkcie gastronomicznym "U".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ( dalej jako MGOPS ) powołując się na treść art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 36, art. 39, art. 48, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) oraz art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego “ Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ( Dz. U. Nr 267 poz. 2259 ze zm.), uchwałę nr XLV/349/10 Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie realizacji wieloletniego programu “Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ‎§ 2 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 206 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego ,"Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, odmówił wnioskodawcy pomocy w formie pełnego obiadu lub zamiennie cateringu, z powodu niespełnienia kryterium dochodowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał stan faktyczny, wynikający z wywiadu środowiskowego, sprowadzając go do stwierdzenia stanu niepelnosprawnności wnioskodawcy, jego dochodu w kwocie 1 879.09 zł oraz przyjętego dla strony kryterium dochodowego jako osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe - 542 zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwołał się do wskazanej w postawie prawnej ustawy, rządowego programu i uchwały Rady Miejskiej, wskazując, że pomoc w formie dożywiania przyznawana jest w zależności od sytuacji dochodowej osoby, rodziny pod warunkiem, że dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Organ zwrócił uwagę, iż dochód wnioskodawcy jest wyższy od 150% kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzeniem i uchwałą tj. 813 zł ,co zdaniem organu nie kwalifikuje go do objęcia wnioskowaną pomocą.

Od powyższej decyzji R.S. wniósł odwołanie, w którym szczegółowo opisał swoją aktualną sytuację. Odwołujący podał, iż ze względu na stan zdrowia od [...] stycznia 2010r. jest uczestnikiem Środowiskowego Domu Samopomocy (dalej zwanego w skrócie ŚDS). Przez cały okres pobytu w ŚDS organ przyznawał mu (w dniach roboczych, w których ŚDS jest czynny) gorący posiłek (obiad) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", z których to posiłków korzystali dotychczas wszyscy uczestnicy ŚDS, bowiem codziennie zajęcia trwają co najmniej 6 godzin. Odwołujący wskazał, iż gospodaruje samodzielnie, jest osobą niezaradną i bezradną w prowadzeniu gospodarstwa domowego, nie potrafi samodzielnie przygotować sobie gotowanego posiłku. Za niezrozumiałą uznał odwołujący decyzję organu, biorąc pod uwagę fakt, iż jego sytuacja życiowa oraz dochody w grudniu 2012 r. i nadal nie zmieniły się w stosunku do miesięcy i lat ubiegłych, a jednak przez ostatnie 3 lata na podstawie Uchwały Rady Miejskiej, która przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępstwo od tej reguły, kierownik MGOPS przyznawał stronie pomoc w formie obiadu właśnie ze względu na jego szczególnie trudną sytuację życiową.

Dodatkowo odwołujący podkreślił, że w IV kwartale ostatnich kilku lat Ośrodkowi Pomocy Społecznej pozostawały z w/w programu tak duże środki finansowe, że kierownik zwiększał korzystającym z tej formy pomocy zasiłki nawet o 200%-300% na osobę. Stąd niezrozumiałym było dla odwołującego użycie przez organ argumentu o braku środków na ten program.

Ponadto odwołujący zarzucił, że organ nie uwzględnił jego szczególnej i trudnej sytuacji życiowej związanej z ustaloną niepełnosprawnością, chorobami i związanymi z nimi wydatkami, faktem, iż nie potrafi samodzielnie przygotowywać posiłków, a przede wszystkim faktem, iż zajęcia na które uczęszcza do Środowiskowego Domu Samopomocy wraz z kilunastoma innymi uczestnikami, trwają 6 godzin dziennie i wraz z pozostałymi uczestnikami chciałby nadal korzystać z posiłków. Podkreślał, iż panujące w ŚDS warunki lokalowe uniemożliwiającą przygotowanie gorącego posiłku.

Zdaniem odwołującego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej z uwagi na niepełnosprawność, długotrwałą i ciężką chorobę oraz bezradność w prowadzeniu gospodarstwa domowego kwalifikuje się on do pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego. Ponadto strona zwróciła uwagę, iż rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 roku w sprawie środowiskowych domów samopomocy w § 15 stanowi, iż "Dom umożliwia uczestnikom skierowanym na pobyt dzienny spożywanie gorącego posiłku, przyznanego w ramach zadania własnego gminy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt. 3 i 14 ustawy".

Przekazując odwołanie skarżącego do rozpoznania SKO, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., Kierownik MGOPS oświdczył ,że organ nie zanalazł podstaw do uwzględnienia odowłania w trybie art. 132 Kpa. Wyjasnił , iż latach 2010 02012 R.S. udzielano, mimo przekroczenia kryterium dochodowego , bezpłatnych obiadów bo pozwalały na to środki, którymi MGOPS dysponował. Natomiast uwzględniajac środki własne przyznane w budżecie Gminy na rok bieżący, organ nie dysponuje nawet takimi, by udzielić pomocy osobom i rodzinom o stwierdzonym “ustawowym “ ubóstwie. Wskazał iż odowołujący ma możliwość korzystania z posiłków wraz z innymi uczestnikami ŚDS pod warunkiem opłacania posiłków z własnych środkow ), o czym został pouczony przez pracownika socjalnego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W lakonicznym uzasadnieniu do decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawowym kryterium branym pod uwagę przy rozważaniach, czy pomoc przyznać, czy nie jest kryterium dochodowe, zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty uzależnionej od wielkości rodziny. SKO wskazało, iż dochód netto strony wynoszący 1.878,09 zł jest wyższy od 150% kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art.8 ust. 1. ustawy o pomocy społecznej.

Na poparcie swojego stanowiska SKO odwołało się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., I SA/Wa 272/07, w którym przyjęto, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla niech wygodnej czy pożądanej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez te osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych wraz z zaspokajaniem wszystkich zgłoszonych potrzeb.

Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przy wydaniu decyzji w sprawie pod uwagę wzięto ponadto środki, jakie zostały zaplanowane w budżecie na realizację zadań własnych oraz ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o pomoc w formie zasiłków, w tym ustaloną wysokość świadczenia.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. R.S. złożył skargę od decyzji SKO domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania tj.

art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w szczególności braku przyjęcia okoliczności wskazujących na szczególną sytuację życiową skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania odmownej decyzji i utrzymania jej w mocy przez SKO;

art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydanie prez organy obu instancji szablonowych, niezrozumiałych i mających w swej istocie lekceważący stosunek do obywatela decyzji administracyjnych, nieadekwatne do osobistej sytuacji skarżącego ;

art.107 § 3 Kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, sporządzenie przez organy uzasadnień niezgodnie z wymogami zawartymi w tym artykule oraz zawarcie w nich zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie ich kontroli, a w szczególności kompletny brak ustosunkowania się do wielu merytorycznych zastrzeżeń zawartych w odwołaniu do SKO co świadczy o całkowitym zlekceważeniu przedstawionych dowodów i argumentów w sprawie;

art. 9 i 11 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw przesłanek utrzymania w mocy decyzji, tj. brak powołania w podstawie prawnej decyzji SKO ustawy o pomocy społecznej zaś w uzasadnieniu decyzji wskazania tylko kryterium dochodowego jako podstawowego warunku do przyznania pomocy społecznej, i bez uwzględnia innych możliwości ustawowych i bez odniesienia się w uzasadnieniu do innych artykułów mających znaczenie przy przyznawaniu pomocy społecznej, tj. art. 7 pkt. 5 i 6, art. 17 ust. 1 pkt. 3, art. 36 pkt. 1 lit."c", art. 36 pkt. 2 lit."j", art. 41, art. 48 ust 1 i 4 - artykułów z ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do możliwości przyznania świadczenia niepieniężnego, tj. "posiłku" lub specjalnego zasiłku celowego na zakup posiłku; brak odniesienia się do powołanej w podstawie prawnej decyzji, utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję MGOPS-u, uchwały nr XLV/349/10 Rady Miejskiej, przewidującej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, możliwość przyznania pomocy w formie dożywiania także osobom, których dochód przekracza 150% kryterium ustawowego na osobę;

nadto oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w całości (na jednym wyrwanym z kontekstu) cytacie z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie (I SA/Wa272/07), który jest nieadekwatny do sytuacji skarżacego i odnosi się do świadczenia pieniężnego, oraz zawarcie w uzasadnieniu decyzji SKO stwierdzenia o wzięciu pod uwagę “środków, jakie zostały zaplanowane w budżecie na realizację zadań własnych oraz ilość osób rodzin, które zgłaszają się o pomoc w formie zasiłków, w tym ustaloną wysokość świadczenia" w sytuacji, gdy stwierdzenie to nie zostało poparte żadnym dowodem lub argumentacją w sprawie;

jak też narusznie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W motywach uzasadnienia skarżący, szeroko uzasadniając wskazane zarzuty akcentował ,,szablonowość" uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący zakwestionował zasadność przywołania w uzasadnieniu decyzji orzeczenia WSA w Warszawie, które w jego ocenie w żaden sposób nie można odnieść do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Następnie zarzucił organowi brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wywodzać, iż wszystkie nadal podtrzymuje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości powielając argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli w atak zakreślonych granicach, Sąd uznał skargę za zasadną.

Przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją wyznaczony został przez wniosek skarżącego o "przedłużenie decyzji na obiady na rok 2013", który został przez organ słusznie zinterpretowany jako wniosek o przyznanie pomocy w formie pełnego obiadu lub zamiennie cateringu.

Na skutek tak złożonego wniosku organ I instancji wydał decyzję, w której odmówił stronie pomocy we wnioskowanym zakresie, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji.

W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na pewne trudności w zakresie ustalenia w sposób jednoznaczny podstawy materialnoprawnej zastosowanej przez SKO i organ I instancji. Treść uzasadnienia decyzji organu I jak i II instancji (choć niezwykle lakoniczna) oraz przywołane w podstawie prawnej przepisy sugerują, iż wniosek skarżącego rozpoznany został przez organ w trybie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, dalej zwanej ustawą). Choć zauważyć należy, iż organ I instancji w podstawie prawnej decyzji przywołał także przepisy, wskazujące na zastosowanie trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dotyczącego zasiłku celowego (art. 39 przywołany w podstawie prawnej). Dokonanie powyższych ustaleń utrudniała także treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż brak w nim rozwinięcia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przytoczenia treści zastosowanych przez organ przepisów oraz stosownych wyjaśnień organu.

Zakładając, iż organy rozpoznały wniosek skarżącego w trybie ustawy dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zauważyć należy, iż przepisy tej ustawy są przepisami odrębnymi w stosunku do przepisów ustawy o pomocy społecznej, co należy interpretować w ten sposób, iż mają one charakter dookreślający. Niewątpliwie przepisy ustawy stanowią lex specialis względem ustawy o pomocy społecznej, o czym świadczy treść art. 7 ustawy zgodnie z którym, do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej.

Jak wskazuje treść art. 2 tejże ustawy do zasadniczych celów programu ustawodawca zaliczył m.in. wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i środowisk wiejskich oraz poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: a) dzieciom do 7 roku życia, b) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, c) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednia w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ( wedle stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji jest to kwota 542 zł ). Ustawodawca przewidział jednakże w treści art. 5 ust. 2 ww. ustawy upoważnienie dla rady gminy, do podjęcia uchwały o podwyższeniu kryterium dochodowego o którym mowa w ust. 1. W takiej sytuacji pomoc przyznawana osobom których dochody przekraczają 150% kryterium dochodowego jest finansowane ze środków własnych gminy przeznaczonych na realizacje Programu.

Z kolei w myśl art. 6 ustawy pomoc w formie posiłku może być przyznana odpłatnie osobom i rodzinom o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium określone w art. 5 ust. 1 lub 2. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy warunki odpłatności za pomoc określa Rada gminy.

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy Rada Miejska podjęła w dniu [...] stycznia 2010 r. uchwalę nr XLV/349/10 w sprawie realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". § 4 tejże uchwały stanowi, iż osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiedni w art. 8 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy, można przyznać pomoc w ramach niniejszego programu także:

a) odpłatnie pod warunkiem, iż po wykorzystaniu pomocy osoba lub rodzina korzystająca z tej formy pomocy dokona zwrotu w całości poniesionych wydatków a kolejna pomoc zwrotna może być przyznana po dokonaniu zwrotu poprzednich wydatków,

b) w formie częściowej pomocy tj. 50 % wartości świadczenia, a pozostała kwotę pokrywa osoba zainteresowana – pod warunkiem, iż po wykorzystaniu pomocy osoba lub rodzina dokona zwrotu tej części poniesionych wydatków, kolejna pomoc zwrotna może być przyznana po dokonaniu zwrotu poprzednich wydatków,

c) w przypadkach szczególnych o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy) na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej można odstąpić od żądania zwrotu wydatków poniesionych na pomoc w ramach niniejszego programu. W takim przypadku wydatki te finansowane będą ze środków własnych gminy przeznaczonych na realizację programu.

Stan faktyczny w sprawie (którego w decyzjach brak, poza wskazaniem wysokości dochodu strony jej niepełnosprawności i faktu samotnego gospodarowania ) zrekonstruowany na podstawie akt administracyjnych sprawy, w tym przede wszystkim wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ, wskazuje, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje on wraz z siostrą i jej rodziną w jednym domu, każde z nich zajmuje osobne piętro i prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Łączny dochód skarżącego to 1.878,09 zł, na które składa się renta rodzinna oraz świadczenie pielęgnacyjne. Jak wynika z akt sprawy R.S. jest osobą zaliczoną do II grupy inwalidzkiej od urodzenia na stałe. Skarżący od 2010 r. jest uczestnikiem Środowiskowego Domu Samopomocy, za który, w związku z wysokością osiąganych dochodów, odprowadza kwotę 93,09 zł, stanowiącą 5% kosztów. Skarżący zwracając się do organu o przyznanie pomocy w formie posiłku wskazał, iż wcześniej w latach poprzednich otrzymywał pomoc w takiej formie. Z kolei już w odwołaniu skarżący podkreślał, iż dotychczas z obiadów korzystali wszyscy uczestnicy ŚDS, wskazywał, iż w ośrodku tym przebywa minimum 6 godzin i ciepły posiłek w tym czasie jest mu niezbędny, a małe pomieszczenie kuchenne znajdujące się w ŚDS uniemożliwia przygotowywanie takich posiłków. Ponadto jest, jak podał, niesamodzielny i nie potrafi przygotować posiłku tego rodzaju.

Nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 5 ustawy, osiągany przez skarżącego dochód uniemożliwiał przyznanie mu przez organ pomocy w formie nieodpłatnego posiłku, gdyż określone w cytowanym wcześniej przepisie kryterium chodowe, od którego przyznanie pomocy jest uzależnione (813 zł – 150 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, czyli 542 zł) zostało przez skarżącego znacząco przekroczone.

Powyższe jednak nie może usprawiedliwiać szeregu uchybień jakich dopuścił się organ wydając zaskarżoną decyzję i to uchybień mogącyh mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, iż wydane przez organy I i II instancji decyzje w sposób istotny naruszają art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno się więc znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Uzasadnienie decyzji stanowi bowiem dla strony źródło wiedzy o tym w jaki sposób przeprowadzone zostało przez organ postępowanie administracyjne, jakie okoliczności ustalone przez organ zaważyły na rozstrzygnięciu organu oraz jakimi przepisami prawa organ kierował się wydając orzeczenie. Sąd dodatkowo zaznacza, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 Kpa

W szczególności powyższe wymogi winny być zachowane w przypadku decyzji odmownych (negatywnych) dla wnioskodawcy. W takiej sytuacji powinno je charakteryzować przekonujące i przejrzyście sformułowane uzasadnienie, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10).

Podkreślić należy dodatkowo, iż zaskarżona decyzja jako decyzja o przyznaniu pomocy na podstawie ustawy z 29 grudnia 2005 r. zaliczana jest do kategorii decyzji uznaniowych ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r. III SA/Kr 1055/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. t I SA/Wa 89/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2009 r. II SA/Ol 570/09). Uznanie oznacza przyznanie organowi przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania dotyczy prawidłowości postępowania organu poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowym wyjaśnieniem stanu faktycznego, tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się więc do oceny, czy podczas wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie stosownie do treści art. 107 § 3 Kpa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż oba organy dopuściły się w niniejszej sprawie przekroczenia granic przyznanego im uznania administracyjnego, bowiem uzasadnienia decyzji obu organów nie spełniają opisanych wyżej wymogów.

Zarówno organ I, jak i II instancji w uzasadnieniach do swych decyzji nie wskazały na ustalony stan faktyczny poza przywołaniem wysokości dochodu wnioskodawcy, stanu niepełnosprawności i samotnego gospodarowania. Brak też w uzasadnieniach decyzji obu instancji przytoczenia treści przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie oraz szczegółowego wskazania przyczyn wydania decyzji odmownej.

Szczególnego uchybienia w tym zakresie dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jako organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy. Tymczasem organ powielił w zasadzie uzasadnienie organu I instancji wraz z uchybieniami, które decyzja ta zawierała. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności skarżący ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez organy różnego stopnia. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w sposób merytoryczny i wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 Kpa. Uprawnienia organu odwoławczego nie ograniczają się wyłącznie do skontrolowania decyzji wydanej przez organ l instancji, ale jest on zobligowany do tego, aby ponownie - w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ l instancji w toku postępowania wyjaśniającego, ewentualnie przez niego uzupełniony rozpoznać sprawę od początku. Wtedy skarżący ma pewność, że jego sprawa została rozpoznana wnikliwie i bezstronnie przez dwa niezależne organy ( por. wyrok NSA z 24 lutego 1998r., l SA 275/97, wyrok NSA z 26 maja 1998r, II SA 420/98, wyrok NSA z 24 czerwca 1998r., III SA 1379/97).

Organ odwoławczy powinien więc merytorycznie odnieść się do przedmiotowej sprawy, usunąć ewentualne uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji. Tymczasem zaskarżona decyzja Kolegium powiela uchybienia zawarte w decyzji organu I instancji, również brak w niej wskazania na stan faktyczny ustalony przez organ, przytoczenia treści przepisów w oparciu, o które organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie oraz wskazania motywów rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jako dodatkowy argument poza tym dotyczącym kryterium dochodowego przywołał argument dotyczący ograniczonych środków budżetowych jakimi dysponuje Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, co nie zostało poparte żadnymi dowodami ani wyliczeniami uwiarygodniającymi tę tezę. Ponadto podkreślić należy, iż SKO w ogóle nie odniosło się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

Zwrócić należy uwagę , że w decyzji organu I instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń i rozważań co do zasadności wniosku skarżącego w kontekście środków jakimi dysponuje budżet Gminy na realizację świadczeń analogicznych do wnioskowanego. Zręby argumentacji w tym zakresie , jednakże bez przytoczenia jakichkolwiek danych, pojawiły się dopiero w piśmie Kierownika MGOPS, przekazującym odwołanie skarżącego do rozpoznania przez SKO. Podkreślić wobec tego należy , iż tego rodzaju uzupełnianie decyzji przez organ I instancji, już po jej wydaniu, jest niedopuszczalne i nie sanuje jej braków. Uniemożliwia stronie odniesienie się już w odwołaniu do pominiętych przez organ kwestii. Jednakże co najważniejsze, rozstrzygnięcia sprawy dokonuje się wyłącznie we władczym akcie organu , a takim pozostaje wyłącznie decyzja administracyjna.

Już w kontekście powyższych uchybień stwierdzić należy, iż uzasadnienia wydanych decyzji, w szczególności zaś Kolegium, wskazują na wręcz lekceważący stosunek do strony i podstawowych zasad i regulacji, charakteryzujących postępowanie administracyjne, w tym zawartych w art. 7, 8, 77 i 107 § 3 Kpa, co już samoistnie uzasadnia konieczność uwzględnienia złożonej skargi.

Kolejnym uchybieniem jakiego dopuściły się organy w przedmiotowej sprawie stanowiło ograniczenie się do rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o przepis art. 5 ustawy pomijając jednocześnie możliwość rozpoznania przedmiotowego wniosku w oparciu o treść innych przepisów prawa regulujących zagadnienie przyznania pomocy w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, w tym przede wszystkim uchwały Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. Tymczasem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego obligują organ do podejmowania działań także z urzędu (art. 7 i 77 Kpa oraz art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Organy powołały, co prawda w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. jednakże, jak wskazuje analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wniosek nie został rozpoznany w oparciu o jej przepisy. § 4 w/w uchwały przewiduje natomiast możliwość przyznania osobom przekraczającym 150 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 (jak ma to miejsce w odniesieniu do skarżącego) pomocy: odpłatnie, w formie częściowej pomocy, a w szczególnych przypadkach organ może nawet odstąpić od żądania zwrotu wydatków poniesionych w ramach niniejszego programu.

Tymczasem organy w ogóle pominęły możliwość rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o w/w przepisy uchwały. W tym miejscu zauważyć należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu przez Kierownika MGOPS i to dopiero w piśmie przekazującym odwołanie, w aktach administracyjnych, w szczególności w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, brak jest adnotacji o pouczeniu skarżącego o możliwości ubiegania się o przyznanie pomocy w formie posiłku odpłatnego np. ze wskazaniem stronie jaka jest to kwota odpłatności. W sytuacji gdy organ już na etapie rozpoznawania wniosku dysponuje wiedzą o wielkości posiadanych środków, uniemożliwiających uwzględnienie żądania strony, powinien bezwzględnie pouczyć ją o możliwych innych formach udzielania pomocy niż tylko forma nieodpłatna i udokumentować to pouczenie w aktach administracyjnych.

W okolicznościach sprawy organy nie uwzględniły także możliwości zastosowania do rozpoznania przedmiotowego wniosku przepisów ustawy o pomocy społecznej, które są niezależne od przepisów w/w ustawy, w tym np. przepisów dotyczących przyznania zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego.

Zdaniem Sadu, organy niewątpliwie także dopuściły się w ramach przeprowadzonego postępowania naruszenia art. 8 i 9 Kpa. Z treści art. 8 Kpa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa.

W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się działania organów administracji publicznej takie jak m.in. zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., l SA/Łd 652/97), czy też nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84).

Z kolei w myśl art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, niepubl.). Stanowi także doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa ).

W ocenie Sądu, organy dopuściły się naruszenia wskazanych zasad. Jak już wskazano organy mogły udzielić skarżącemu informacji o aktualnym stanie środków budżetowych MGOPS i ewentualnie poddać pod rozwagę strony możliwość wnioskowania o odpłatne korzystanie z posiłków lub w formie częściowej pomocy. W okolicznościach sprawy szczególnego podkreślenia wymaga fakt pominięcia przez organy, wskazywanego przez stronę, wcześniejszego korzystania przez niego z pomocy przyznanej formie posiłku, z którego skarżący korzystał uczestnicząc w zajęciach w ŚDS. Bez stosownych wyjaśnień organu, jak zasadnie wskazywał skarżący w odwołaniu oraz skardze, rozstrzygnięcie odmowne pozostawało niezrozumiałe w sytuacji, gdy status osobisty i majątkowy strony nie uległ zmianie. Podobnie naruszenie tych omawianych przepisów nastąpiło w odniesieniu do pozostałych zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, a pozostawionych przez Kolegium, bez jakiejkolwiek analizy i odpowiedzi.

Podzielić należy stanowisko skarżącego, który wskazał na wynikający z treści § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. nr 238 poz. 1586), obowiązek umożliwienia przez ŚDS, uczestnikom skierowanym na pobyt dzienny, spożywania gorącego posiłku przyznanego w ramach zadania własnego gminy o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14 ustawy o pomocy społecznej lub w ramach treningu kulinarnego. Organ w żaden sposób nie odniósł się do treści w/w przepisu nie rozważając podniesionego przez stronę argumentu, że pomieszczenie kuchenne w ŚDS jest małe i uniemożliwia przygotowywanie ciepłych posiłków na miejscu.

Z tych wszystkich względów zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz 134 i 135 p.p.s.a jak też art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić przytoczone powyżej wskazania Sądu, w tym w szczególności obowiązane będą rozpoznać wniosek skarżącego w oparciu o wskazane przepisy prawa, dotyczące przyznania pomocy społecznej na dożywianie, ewentualnie winny rozważyć zasadność zwrócenia się do skarżącego z pytaniem czy wnioskuje też o przyznanie pomocy odpłatnie lub z pokryciem odpłatności w części jak przewidują to przepisy uchwały. Organy winny uzupełnić też materiał dowodowy w zakresie zobrazowania stanu budżetu Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Z kolei wydając decyzję merytoryczna w sprawie organy obowiązane są sporządzić ją zgonie z wymogami art. 107 § 3 Kpa, przedstawiając stan faktyczny ustalony w sprawie, podając treść przepisów prawa będących podstawą prawną decyzji i wyjaśniając motywy podjętej decyzji. W szczególności w przypadku decyzji negatywnej lub częściowo negatywnej organy winny dodatkowo odnieść się do argumentacji strony podniesionej w toku postępowania, z wyjaśnieniem zagadnienia dotyczącego wcześniejszego przyznawania skarżącemu pomocy w formie nieodpłatnego posiłku.