Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1607/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o. o. z siedzibą w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po rozpatrzeniu zażalenia D. Sp. z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], ustalające na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" dla właściciela obiektu D. Sp. z o.o. - młyna cukru wraz z silosem cukru zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], na terenie firmy przy ul. [...] w P. - wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę za Młyn cukru 250 000 zł i za Silos cukru 250 000 zł, łącznie opłatę legalizacyjną w wysokości: 500 000 zł, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oznaczenia rachunku bankowego i w tym miejscu orzekł: "Opłatę legalizacyjną wnosi w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia w kasie [...] Urzędu Wojewódzkiego lub na rachunek bankowy: [...] URZĄD WOJEWÓDZKI [...][...],[...][...][...]", a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z wnioskiem D. Sp. z o.o. z dnia 15 listopada 2011 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowiącego młyn cukru wraz z silosem cukru zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., PINB w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie młyna cukru wraz z silosem cukru położonych na w/w nieruchomości, stanowiącej własność D. Sp. z o.o.

Następnie organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]ustalił dla właściciela młyna cukru wraz z silosem cukru - D. Sp. z o.o. - usytuowanych przy ul. [...] w P. na działce nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia, łączną wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę: 375 000 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych).

Z kolei [...]WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił dla D. Sp. z o.o. właściciela młyna cukru wraz z silosem cukru wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę 500 000 zł (pięćset tysięcy złotych). W tym samym dniu postanowieniem nr [...]organ powiatowy wstrzymał wykonanie w/w postanowienia w części dotyczącej terminu wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Na skutek wniesionego przez [...] S.p. z o.o. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] maja 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego, jak też właściwie wyliczył kwotę opłaty legalizacyjnej. Podkreślił, iż opłata legalizacyjna stanowi obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest ściśle określona przepisami Prawa budowlanego.

Powołując się na art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, że opłata dla młyna cukru została naliczona wg. wzoru: 500 (s) x 10 (k) x 1 (w) x 50, co w omawianym przypadku stanowi kwotę 250.000,00 zł tytułem opłaty legalizacyjnej. Natomiast dla silosu cukru wg. wzoru: 500 (s) x 10 (k) x 1 (w) x 50, co również stanowi kwotę 250.000,00 zł tytułem opłaty legalizacyjnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniesienie przez inwestora opłaty legalizacyjnej będzie stanowiło podstawę do zakończenia procedury legalizacyjnej w niniejszej sprawie, tzn. organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na wznowienie robót (jeżeli nie zostały zakończone). Zaś nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie przepisu art. 48 w/w ustawy, czyli wydanie nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu w kwestii tego, że młyn cukru i silos cukru stanowią jeden obiekt i z związku z tym powinna być ustalona jedna opłata legalizacyjna, organ podał, że istotnie stanowią one zorganizowany kompleks, niemniej jednak każdy tych obiektów może funkcjonować samodzielnie. O tym, że młyn i silos cukru nie stanowią jednego obiektu świadczy przede wszystkim projekt budowlany, który został opracowany dla dwóch odrębnych obiektów, tj. młyna cukru i silosu cukru. Zatem organ powiatowy zasadnie ustalił dwie odrębne opłaty legalizacyjne.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nałożenia opłaty legalizacyjnej "na sprawcę, a nie na nabywcę nieruchomości", organ II instancji wskazał, że prawo określa elementy, które organ bierze pod uwagę (stawkę opłaty, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu), jednakże nie należą do nich żadne inne elementy podmiotowe i przedmiotowe, jak wina, stopień przyczynienia się, wartość wybudowanego samowolnie obiektu czy inne.

Na koniec organ wyjaśnił, że w odróżnieniu od podatku, który zgodnie z przepisami ustawy - Ordynacja podatkowa stanowi publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne, opłata legalizacyjna ma specyficzny charakter, bowiem nie ma charakteru obowiązkowego, a jedynie jest alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji jej nieuiszczenia. Sankcje nieuiszcenia opłaty legalizacyjnej w terminie określa nie prawo podatkowe - rozdziały 5 i 6 działu III Ordynacji podatkowej pt "Zaległość podatkowa" oraz "Odsetki za zwłokę i opłata prolongacyjna", ale art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym nie można zastosować instytucji przedawnienia z Działu III Rozdział 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa w stosunku do opłaty legalizacyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła D. Sp. z o.o. z siedzibą w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie:

- naruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 kpa oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a w rezultacie błędne przyjęcie, iż silos cukru jest zbiornikiem przemysłowym, co spowodowało zaliczenie go do niewłaściwej kategorii obiektu (k) załącznika do Prawa budowlanego oraz niewłaściwe wyliczenie kwoty opłaty legalizacyjnej;

- naruszenie art. 139 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa, poprzez zmianę zaskarżonego pierwotnie postanowienia PINB na niekorzyść skarżącej Spółki w wyniku ustalenia przez [...]WINB, iż silos cukru powinien być zaliczony do odmiennej niż wskazana pierwotnie przez PINB kategorii (k) załącznika do Prawa budowlanego, co spowodowało zwiększenie opłaty legalizacyjnej o 125.000 zł i zobowiązanie PINB do wzięcia ww. ustalenia pod uwagę przy ponownym obliczaniu wysokości opłaty legalizacyjnej;

- naruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 kpa oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z więcej niż jednym obiektem, co w konsekwencji prowadzi do ustalenia dwóch odrębnych opłat legalizacyjnych od rzeczy funkcjonalnie ze sobą związanych i z których jedna umożliwia działanie drugiej (młyn nie może funkcjonować bez silosa, który dostarcza mu materiału);

- naruszenie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowy silos cukru stanowi urządzenie techniczne niebędące obiektem budowlanym, nie obejmuje go zastosowana w niniejszej sprawie procedura przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego, która znajduje zastosowanie jedynie do "obiektów budowlanych", a inne przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę kwalifikują się do objęcia ich procedurą przewidzianą w art. 50 i 51 Prawa budowlanego; ponadto, ponieważ silos jest urządzeniem technicznym zapewniającym możliwość użytkowania młyna cukru zgodnie z przeznaczeniem, organ winien był sprawdzić, czy art. 51 ust. 7 powinien zostać zastosowany do całego przedmiotu postępowania legalizacyjnego tj. młyna cukru wraz z silosem cukru jako elementem w postaci urządzenia technicznego, czy tylko do silosa;

- naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 59g ust. 5, art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia, podczas gdy poprzez odesłania zawarte we wskazanych powyżej artykułach Prawa budowlanego instytucja przedawnienia wskazana w art. 68 § 1 Ordynacji znajduje zastosowanie w odniesieniu do prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej;

- naruszenie art. 68 § 1 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji oraz art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia, podczas gdy z uwagi na charakter opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji przepisy Działu III Ordynacji, w tym normujące przedawnienie znajdą do niej zastosowanie;

- naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP oraz zasadą 4 pkt 1 rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) 1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłata legalizacyjna może zostać nałożona na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej, a działania zmierzające do uruchomienia sankcji nie zostały podjęte w rozsądnym terminie wobec sprawcy samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "ppsa").

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] uchylające zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oznaczenia rachunku bankowego i w tym miejscu orzekające: "Opłatę legalizacyjną wnosi w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia w kasie [...] Urzędu Wojewódzkiego lub na rachunek bankowy: [...]URZĄD WOJEWÓDZKI [...][...],[...].[...][...][...]", a w pozostałej części utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], ustalające dla właściciela obiektu D. Sp. z o.o. - młyna cukru wraz z silosem cukru zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], na terenie firmy przy ul. [...] w P. - wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę za Młyn cukru 250 000 zł i za Silos cukru 250 000 zł, łącznie opłatę legalizacyjną w wysokości: 500 000 zł.

Na wstępie wskazać należy, że w przypadku planowanej realizacji zamierzenia budowlanego na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a stosownie do artykułu 28 Prawa budowlanego - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy.

Gdy realizacja inwestycji następuje w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, który w swym ustępie 1 przewiduje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę stanowi rozwiązanie ostateczne w przypadku, kiedy nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną, określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego, po wpłynięciu wniosku D. Sp. z o.o. z dnia 15 listopada 2011 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowiącego młyn cukru wraz z silosem cukru zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., stwierdziwszy samowolę budowlaną uznał, iż zachodzą podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zobowiązał właściciela do dostarczenia stosownych dokumentów celem doprowadzenia do legalizacji. Zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek w związku, z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przystąpił do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w drodze postanowienia ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.

Ustalona w postanowieniu organu pierwszej instancji opłata legalizacyjna została wyliczona zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty (s) zgodnie z art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego wynosi 500 zł., młyn cukru jak i silos cukru, zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, należą do kategorii I dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 10, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1. W przypadku opłaty legalizacyjnej ustawodawca przewidział obostrzenie polegające na pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu stawki opłaty (s).

Sąd stwierdza, że prawidłowo, organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na łączną kwotę 500.000 zł. Z uwagi na fakt, że organ I instancji błędnie wskazał rachunek bankowy, zasadnym było uchylenie w tej części postanowienia organu I instancji i orzeczenie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego w przedmiocie ww. opłaty.

Niewątpliwie stan w którym inwestor wykonuje roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę jest stanem społecznie niepożądanym, a działanie takie narusza normy prawa powszechnie obowiązującego, w tym Prawa budowlanego.

Ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy budowa nie narusza porządku planistycznego na danym obszarze oraz innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a inwestor przedłoży dokumenty, de facto tożsame z dokumentami składanymi przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej.

Elementem konstrukcyjnym procedury legalizacyjnej jest konieczność uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na fakt, że inwestor budując w warunkach samowoli budowlanej działa wbrew prawu, ustawodawca przewidział finansowe obostrzenie procedury legalizacyjnej. Zrównanie pozycji inwestorów legalnie prowadzących proces budowlany z inwestorami budującymi w warunkach samowoli prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania tych ostatnich działających do momentu legalizacji samowoli wbrew prawu.

W skardze podniesiono, że działania zmierzające do uruchomienia sankcji nie zostały podjęte w rozsądnym terminie wobec sprawcy samowoli budowlanej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nałożenia opłaty legalizacyjnej na podmiot, który nie popełnił samowoli budowlanej zauważyć należy, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Właścicielem obiektu jest D. Sp. z o.o. z siedzibą w P..

W ocenie Sądu brak jest podstaw by można było uwzględnić skargę z powodu nałożenia opłaty legalizacyjnej na aktualnego właściciela i posiadacza obiektu a nie na sprawcę samowoli budowlanej.

Zauważyć należy, że celem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę lub postanowienia o opłacie legalizacyjnej jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem administracyjnym. Zatem w przypadku zbycia nieruchomości nowy nabywca wstępuje w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela. Właściciel nieruchomości, powinien zdawać sobie sprawę, że ponosi odpowiedzialność za wszystkie obiekty znajdujące się na działce, w tym także i te, które zostały wzniesione przez poprzedniego właściciela. Jeśli zatem poprzedni właściciel dopuścił się samowoli budowlanej, to skutki tej samowoli obciążają obecnego właściciela nieruchomości.

W tym miejscu warto przypomnieć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006r. IIOSK 1197/05 w którym stwierdza się, że jeżeli następstwo prawne (po stronie właścicieli nieruchomości) nie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego, ale przed jego wszczęciem, to jednak nie zmienia to faktu, iż zobowiązanymi do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej, są nabywcy nieruchomości - jako jej właściciele, na której samowolnie został wzniesiony obiekt budowlany, z którego nabywcy ci korzystają (LEX nr 266427) oraz wyrok z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/07 (Lex nr 439869), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nawet gdyby obiekty zostały wzniesione przez poprzednich właścicieli, to następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich kieruje się wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzję zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego dotyczącego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji, w tym przepis art. 68 § 1 Ordynacji przewidujący instytucję przedawnienia, Sąd stwierdza, że opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2033/09, LEX nr 953006).

Zaznaczyć należy, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Brzmienie art. 49 ust. 3 ww. ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, dlatego do opłaty legalizacyjnej nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, a ponadto w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania.

Odwołanie, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy zastosowania mechanizmów ustalania wysokości opłat legalizacyjnych opisanych w art. 59f Prawa budowlanego, nie ma natomiast podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o których mowa w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do ust. 2 art. 49, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl z kolei art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Na marginesie Sąd zaznacza, że istnieje odrębność między instytucją opłaty legalizacyjnej przewidzianą w art. 49 (i art. 49b) Prawa budowlanego, a instytucją kary administracyjnej, o której mowa w art. 59f i nast. tej ustawy. Ustawodawca, odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć wyniku wcześniejszych materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach, postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia.

Jak z powyższego wynika, ponieważ ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, a opłata nie ma charakteru kary administracyjnej, nie ma tym samym cech przymusowości to nie można opłaty legalizacyjnej, w odróżnieniu do kar, zaliczyć do zobowiązań podatkowych, o których mowa w dziale III Ordynacji podatkowej. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje zatem (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nie uiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3).

W tym miejscu warto też odwołać się do uzasadnienia uchwały z dnia 16 listopada 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I FPS 2/09 w której wyrażono pogląd określający charakter kar administracyjnych w świetle przepisów Ordynacji podatkowej, stwierdzając, że niepodatkowe należności budżetowe to przede wszystkim sankcje administracyjne (kary pieniężne), których podstawową funkcją jest represja. Pełnią one zatem w systemie prawa administracyjnego inną funkcję niż opłaty, w tym opłata legalizacyjna. Istotą opłaty jest bowiem to, że wiąże się ona z uzyskaniem pewnego uprawnienia, którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P6/02 wyjaśnił, iż opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty (zob. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego red. W. Wójtowicz, Warszawa 2002, s. 257-258). Jednakże w przypadku opłaty legalizacyjnej trudno jest mówić o ekwiwalentności polegającej na jakimkolwiek świadczeniu ze strony organu administracji.

Z powyższego w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, iż wskazane przepisy prawa budowlanego (art. 49 i art. 49b oraz art. 59a – 59g) przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, pełniące zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym.

Analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że przepis ten, dotyczący opłaty legalizacyjnej (pozbawionej charakteru przymusowości) odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym przepis ten wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie tym samym regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą więc miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Taką regulacją jest chociażby art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego przewidujący, iż w przypadku nie uiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten nie znajduje zastosowania do opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem zupełnie inną sankcję (tj. nakaz rozbiórki) w przypadku jej nie uiszczenia, a nie do przyjęcia jest sytuacja, by racjonalny ustawodawca przewidział dwie różne sankcje z tego samego tytułu.

Ponieważ hipoteza art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga ustalenia wysokości opłaty, nie może zostać zrealizowana bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy, zauważyć przy tym trzeba, że jest to odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego. Odesłanie to jest zaś konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, jako że odnosi się do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary.

Zasadniczo rzecz biorąc, ustalenie wysokości kary legalizacyjnej, w oparciu o wyżej wymienione przepisy jest wystarczające do zrealizowania art. 49 ust. 2, pozostaje natomiast kwestia sposobu i terminu wniesienia opłaty, przy zastosowaniu przepisów dotyczących kar.

Z wymienionych wyżej względów nie jest do przyjęcia pogląd, że do opłaty legalizacyjnej rozumianej jako alternatywne (a więc dobrowolne) świadczenie w zamian za odstąpienie od nakazania rozbiórki, będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, o których mowa w jej dziale III, w szczególności możliwość przedawnienia opłaty legalizacyjnej czy jej umorzenia, gdyż z treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku jej niewniesienia w terminie, organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Może zatem dojść do sytuacji, w której zainteresowany spełni warunki postanowienia wstrzymującego, złoży dokumentację traktowaną jako wniosek o wydanie pozwolenia, organ ustali opłatę legalizacyjną, a sprawca samowoli po zapoznaniu się z ostatecznym wyliczeniem opłaty oceni, że jej wysokość w porównaniu z kosztami rozbiórki i odtworzenia obiektu będzie niższa, zapłacenie zaś opłaty (szczególnie, iż nie należy ona do najniższych i jest pięciokrotnie wyższa od kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) nie będzie dla niego uzasadnione ekonomicznie. W takim przypadku nieuiszczenie opłaty w terminie siedmiu dni spowoduje uruchomienie drugiego członu alternatywy i podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki, przywracającej porządek budowlany.

Niewykonanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie może też, z wymienionej przyczyny, a to nieobowiązkowości wniesienia opłaty, podlegać egzekucji administracyjnej (odmiennie niż w odniesieniu do kar administracyjnych, ustalanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego).

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że skorzystanie z możliwości jaką daje opłata legalizacyjna (możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu) jest prawem zobowiązanego do jej uiszczenia, z którego może skorzystać lub nie, a nie obowiązkiem.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo uznał, że instytucja umorzenia przewidziana w przepisach działu III Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zgodnie ze znowelizowanym art. 7 kpa organ nie tylko z urzędu podejmuje czynności, ale również na wniosek strony. Poza tym jeżeli strona uważa za konieczne podjęcie jakiejś czynności dowodowej np. poprzez uzyskanie opinii, może sama taką opinię uzyskać i przedstawić organowi prowadzącemu postępowanie jako wniosek dowodowy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie spełnia wymogi jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 kpa.

Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenie art. 139 kpa, ponieważ organ II instancji stwierdziwszy błędy w postępowaniu organu I instancji zobowiązany jest zgodnie z art. 138 kpa, albo uchylić zaskarżone orzeczenie w części lub w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa. Właśnie taka sytuacja, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], co skutkowało w efekcie jego uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W efekcie ponownego rozpoznania sprawy PINB uznał, że w sprawie powinna być wymierzona opłata legalizacyjna w łącznej wysokości 500 000 zł, a organ II instancji taką wysokość opłaty utrzymał w mocy.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.