Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 778/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101a
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w K. na Prezydenta Miasta S. w przedmiocie niewykonania czynności nakazanych prawem – decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 marca 2021 r. "A." sp. z o. o. w K. (dalej: Spółka, strona skarżąca), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. (dalej: organ) w przedmiocie niewykonania decyzji nr [...] z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skarżąca Spółka wniosła o: stwierdzenie bezczynności organu w powyższym zakresie, zobowiązanie Prezydenta Miasta S. do wykonania czynności nakazanej prawem, tj. wykonania oznaczonej wyżej decyzji poprzez podjęcie niezbędnych czynności prawnych oraz faktycznych zmierzających do wybudowania oraz oddania do użytku drogi publicznej, której projekt stanowi załącznik do przedmiotowej decyzji, a w szczególności:

a) wytyczenie (stabilizacja) granic obszaru, na którym realizowana ma być inwestycja drogowa na podstawie zatwierdzonych projektów podziałów nieruchomości;

b) wyłonienie wykonawcy robót w ramach procedury przetargowej oraz zawarcie z nim umowy;

c) realizację rozwiązań zawartych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - roboty budowlane;

d) przygotowanie dokumentów odbiorowych/ operatu kolaudacyjnego wraz z dokumentacją powykonawczą;

e) dopuszczenie do użytkowania przez uprawniony organ;

f) rozpoczęcie użytkowania.

Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę strona skarżąca w pierwszej kolejności przedstawiła dotychczasowy przebieg postepowania. Wskazała, że w dniu [...] r. Gmina S. oraz "B." sp. z o.o. zawarły porozumienie mające na celu opisanie obowiązków stron w związku z planowaną budową drogi publicznej mającej łączyć ulicę [...] w S. z ulicą [...] w C. (dalej: porozumienie). W wyniku powyższego porozumienia "B." sp. z o. o. zobowiązała się: przygotować (w uzgodnieniu z Gminą S.) i dostarczyć na własny koszt kompletny projekt budowlano-wykonawczy drogi, przy czym jako inwestor w dokumentacji tej wskazana miała być od razu Gmina oraz przenieść na rzecz Gminy za 1zł plus Vat własność części nieruchomości wchodzących w skład projektu, a znajdujących się w pasie projektowanej drogi.

Na podstawie przygotowanej przez "B." sp. z o.o. dokumentacji Prezydent Miasta zobowiązał się wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a następnie na jej podstawie wybudować opisaną tam drogę.

Realizując obowiązki wynikające z zawartego porozumienia w dniu [...] r. pełnomocnik Prezydenta Miasta złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa drogi gminnej łączącej ulicę [...] w S. z ulicą [...] w C. wraz z odwodnieniem, oświetleniem, przebudowa instancji świetlnej i kolidującej infrastruktury w S." na działkach wskazanych w treści wniosku.

Na podstawie tego wniosku w dniu [...] r. Prezydent w oparciu o przepisy ustawy o ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wydał decyzję nr [...] zezwalając na realizację inwestycji drogowej, opatrując ją rygorem natychmiastowej wykonalności.

W dniu [...] r. Gmina S., "B." sp. z o.o. a także "C." sp. z o.o. (obecnie "A." sp. z o.o.) zawarły aneks do porozumienia z dnia [...] r. Na jego mocy "B." sp. z o.o. za zgodą Gminy S. przeniósł na stronę skarżącą całość dotychczas niewykonanych praw i obowiązków wynikających z zawartego wcześniej porozumienia, w tym w szczególności obowiązek przekazania prawa do działek znajdujących się w pasie drogowym za cenę 1 zł plus Vat. Wartość tych odszkodowań to 680.127,37 zł

Ponadto, na mocy § 2 aneksu Gmina S. i Skarżący wobec niemożliwości wykonania postanowień zawartych w porozumieniu postanowiły, że zapłaci on Gminie kwotę równą wysokości odszkodowań wynikających z nabycia przez Gminę nieruchomości gruntowych lub ich części, co nastąpiło z mocy prawa na podstawie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Na mocy tego samego aneksu skarżąca Spółka zrzekła się także odszkodowania za wywłaszczone przez Gminę jej nieruchomości. Po zawarciu opisanego wyżej aneksu, Gmina S. wystawiała Spółce szereg not obciążeniowych z tytułu pokrycia kosztów wywłaszczenia.

Pod koniec 2019 r. Strony czyniły dalsze uzgodnienia dotyczące wykonania drogi. Gmina zapewniała, że w ciągu kilku miesięcy (do końca [...] r.) rozpocznie procedurę przetargową, wymagając od strony skarżącej dodatkowych zmian w projekcie. Na początku 2020 r. Gmina S. nadal zapewniała skarżącą Spółkę, że planuje już ogłoszenie zamówienia publicznego dotyczącego wyłonienia wykonawcy drogi. Te zapewnienia były kierowane na piśmie lub drogą elektroniczną zarówno do strony skarżącej, jak i mieszkańców, którzy nabyli już grunty w pobliżu planowanej drogi.

Poza licznymi zapewnieniami o budowie drogi, które Gmina kierowała do Spółki oraz zainteresowanych mieszkańców, uzgadniała na rzecz mieszkańców wjazdy z dróg sąsiednich na drogę objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uzgadniała podłączenia sieci deszczowej - zapewniając że niniejsza droga powstanie i będzie kluczowym elementem infrastruktury w dzielnicy, zachęcając tym samym mieszkańców do budowy domów i osiedlania się w bezpośredniej okolicy drogi. Skarżąca Spółka podkreśliła, że Gmina w budżecie i wieloletnim planie finansowym zapewniła środki na realizacje tej drogi.

Dodatkowo w międzyczasie Gmina uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (będący prawem miejscowym), który dokładnie w śladzie drogi objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przewiduje drogę publiczną, a nieruchomości okolicznych mieszkańców komunikuje bocznymi (wewnętrznymi oraz publicznymi drogami), potwierdzając wszystkim zainteresowanym ustalony wcześniej układ urbanistyczny oraz przyznając, że budowa drogi, objętej tą decyzją, będzie realizowana przez Gminę, jako jej zadanie własne.

Następnie, Prezydent Miasta S. zmienił swoje wcześniejsze zapatrywania oraz poinformował stronę skarżącą, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie będzie realizowana.

Skarżący nie godząc się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. wezwał go do usunięcia naruszenia prawa poprzez natychmiastowe wykonanie przedmiotowej decyzji, poprzez podjęcie niezbędnych czynności prawnych oraz faktycznych zmierzających do wybudowania oraz oddania do użytku drogi publicznej, której projekt stanowi załącznik do wymienionej decyzji - w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania.

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. odpowiedział na opisane wyżej wezwanie twierdząc, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie nakłada na inwestora obowiązku jej wykonania.

Następnie skarżąca Spółka przywołała treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz uzasadniła dopuszczalność wniesienia w niniejszej sprawie skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Spółki za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają następujące względy: specustawa drogowa jakkolwiek nie zawiera jednej normy prawnej - nakazującej wprost wykonanie decyzji o zatwierdzeniu realizacji inwestycji drogowej de facto systemowo wprowadza taki obowiązek, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uwagi na swoją szczególną charakterystykę prawną - jest "czynnością" objętą zakresem przedmiotowym art. 101a cytowanej ustawy oraz niewykonywanie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu realizacji inwestycji drogowej narusza prawa i obowiązki strony skarżącej.

Następnie strona skarżąca przedstawiła charakterystykę prawną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) podkreślając, iż ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej: specustawa drogowa) jest obecnie podstawowym aktem prawnym opisującym zasady realizacji inwestycji drogowych. Podniosła, że na tle art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ukształtowała się jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą przepisy tej ustawy mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie ma kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje więc wnioskodawca i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Jednocześnie Spółka argumentowała, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek zarządcy drogi, czyli zawsze podmiotu publicznego, który z mocy prawa ma obowiązek weryfikować zasadność planowanych inwestycji pod względem prawnym oraz finansowym. W założeniu ustawodawcy, ma to przeciwdziałać sytuacjom, w których zarządca drogi występuje o wydanie tej decyzji nie będąc w pełni przekonany, iż zostanie ona zrealizowana, tj. zostanie wybudowana oraz oddana do użytku planowana droga. Zapewne dlatego też ustawodawca nie wprowadził do treści specustawy drogowej przepisów określających warunki wygaśnięcia tej decyzji lub też umożliwiających stwierdzenie jej bezprzedmiotowości.

Wprawdzie specustawa drogowa nie zawiera przepisu wprost nakazującego inwestorowi bezzwłoczne zrealizowanie inwestycji drogowej określonej w decyzji o zatwierdzeniu realizacji inwestycji drogowej, to nie można mieć jednak wątpliwości, iż tego rodzaju obowiązek spoczywa na inwestorze. Jest to w szczególności dobrze widoczne, jeżeli dokonując wykładni przepisów ustawy zastosowane zostaną dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej. Podstawową rolą uregulowań zawartych w tej ustawie jest uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych oraz skrócenie czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych. Cel ten ustawodawca wyraził w sposób bardzo jasny w treści art. 1 ust. 1 w związku z art. 11a ust. 3, a także art. 11d ust. 1-6 i 11f ust. 1-8 specustawy drogowej. Tak więc, przyjęcie założenia mówiącego, że inwestor nie musi realizować zaplanowanej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu realizacji inwestycji drogowej jest zaprzeczeniem celu, dla którego wprowadzony został ten szczególny tryb lokalizowania inwestycji drogowych.

Decyzja ZRID na mocy art. 11f ust. 1 pkt 2, 5, 6 specustawy ma na celu takie ukształtowanie stanu prawnego oraz faktycznego nieruchomości, aby umożliwić budowę drogi publicznej. Przy czym, nie chodzi tutaj o jakąkolwiek inwestycję, lecz konkretna drogę publiczną opisaną bardzo szczegółowo w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do wydanej decyzji.

Dalej strona skarżąca zaakcentowała, że decyzja w sprawie realizacji inwestycji drogowej wywołuje szereg skutków prawnych, w związku z czym musi być ona wykonywana.

Uzasadniając natomiast dopuszczalność wniesienia skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca wskazała, że skarga taka dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawne nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał, czy też ewentualnie zarządzenia. Jednakże, powołany wyżej przepis może mieć także zastosowanie, gdy bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego polega na niewykonaniu innego rodzaju czynności prawnej lub nawet czynności materialno-technicznej.

W niniejszej sprawie zachodzi druga wymieniona sytuacja. Zdaniem Spółki bezczynność organu polega na niewykonaniu decyzji ZRID. W ocenie Skarżącego organ zobowiązany był podjąć szereg czynności prawnych oraz materialno- technicznych w celu realizacji decyzji o realizacji inwestycji drogowej.

Na koniec skarżąca Spółka podniosła, że w niniejszej sprawie nie można mieć wątpliwości, że bezczynność organu narusza prawa i uprawnienia skarżącej Spółki. Przede wszystkim strona skarżąca na podstawie zawartego porozumienia przygotowała projekt drogi publicznej, a następnie przeniosła prawo do korzystania z niego na gminę S.. Następnie, już po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odstąpiła od prawa do odszkodowania za wywłaszczenie, w wyniku czego gmina weszła w posiadanie gruntów pod budowę spornej drogi za symboliczną kwotę. Jednocześnie na skutek wydania tej decyzji Skarżący utracił możliwość samodzielnego zbudowania drogi dojazdowej.

W świetle powyższego zdaniem Skarżącego podniesione okoliczności uzasadniają wniesienie w niniejszej sprawie skargi z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, Prezydent Miasta S., wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ zakwestionował stanowisko strony skarżącej podnosząc w pierwszej kolejności, że Spółka myli się co do charakteru decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bowiem decyzja taka w swej treści stanowi o "zezwoleniu" na realizację, a nie "obowiązku" realizacji inwestycji. Stwarza ona zatem podstawę i ramy prawne do działania, lecz nie obowiązek działania. W ocenie organu Spółka słusznie wskazuje, że przedmiotem skargi na bezczynność organu mogą być objęte czynności prawne, faktyczne i materialno-techniczne, jednakże z zastrzeżeniem, że czynności te są nakazane prawem. Tymczasem nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przez fakt wydania decyzji ZRID, określone czynności stają się nakazane prawem. Inwestor (organ) zostaje uprawniony do działania, ale nie zobowiązany.

Następnie organ wskazał, że ani decyzja ani specustawa nie stanowią o terminie realizacji inwestycji. Termin ten także nie powstaje, ani nie aktualizuje się wraz z wezwaniem do wykonania decyzji przez realizację inwestycji.

Jeśli zatem uznać nawet, że decyzja ta powoduje po stronie inwestora obowiązek przeprowadzenia inwestycji, to żaden przepis prawa ani sama decyzja nie stanowią o tym kiedy ma to nastąpić. Żaden też przepis prawa nie daje innym podmiotom uprawnienia do decydowania (narzucania), kiedy inwestycja ma być przeprowadzona.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że w doktrynie podnosi się, że o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu stanowi chociażby tak oczywisty fakt, jak to, że przepis prawa musi wskazywać termin dla dokonania konkretnej zarzucanej czynności albo chociaż przesłanki wedle których możliwe jest ustalenie takowego:

" W przepisach prawa powinny być wskazane termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z którą wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć zaistnienie stanu bezczynności." Dodatkowo organ zaznaczył, że z chwilą uostatecznienia decyzji organ ma możliwość realizacji decyzji, jednakże proces wykonywania decyzji jest złożony, wymaga chociażby dokonania zabezpieczenia środków i przesunięć w budżecie miasta, ogłoszenia i realizacji przetargu, a dalej zawarcia umowy o wykonanie robót budowlanych, jej realizację, wypłatę środków itd. Proces inwestycyjny zwłaszcza po stronie jednostek sektora finansów publicznych jest procesem złożonym i celowo ustawodawca nie wprowadził zapisów ustawowych o terminach realizacji ZRIDowskich bowiem uwzględnił fakt, że jednostki sektora finansów publicznych muszą inwestycje zaplanować i przeprowadzić zgodnie z szeregiem przepisów prawa. Oznaczenie dokładnej daty w ustawie albo w decyzji, mogłoby jedynie przysparzać dodatkowych problemów prawnych, a niczego dobrego nie wnieść.

W ocenie organu, interpretacja przepisów specustawy i charakteru decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych dokonana przez stronę skarżącą dotyka tylko wąskiego aspektu problematyki wykonania decyzji ZRIDowskich. Skarżący zapomina bowiem, że organ będąc w następstwie tej decyzji inwestorem musi stosować szereg przepisów o charakterze publicznoprawnym, które nie są stosowane przez podmioty sektora prywatnego. Przepisy te z kolei znacząco wpływają na termin realizacji inwestycji.

Na koniec organ podniósł, że realizacja inwestycji drogowej, której domaga się skarżąca Spółka jest sprzeczna z art. 16 ust 1 ustawy o drogach publicznych (t.jedn, Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), bowiem wedle ustawy: "Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia". Wobec faktu zawarcia porozumienia, które jest sprzeczne z art. 16 ustawy o drogach publicznych, organ podjął decyzję o wstrzymaniu inwestycji i odstąpił od porozumienia.

W piśmie z dnia 20 lipca 2021 r. strona skarżąca przedstawiła stanowisko będące repliką na odpowiedź organu na skargę. Podkreśliła przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 16 ustawy o drogach publicznych. Na żadnym etapie postępowania skarżąca Spółka nie była traktowana jako inwestor inwestycji nie drogowej, na potwierdzenie czego przedstawiono kolejne działania związane z inwestycją w dzielnicy M., podkreślając, że Miasto S. od początku uznawało projektowaną drogę za inwestycję publiczną, której powstanie leży przede wszystkim w interesie miasta. Świadczy o tym m.in. uwzględnienie tej inwestycji drogowej w planie miejscowym dla północnozachodniej części dzielnicy M. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S.). Potwierdza to także treść zwartego porozumienia i uzgodnienia pomiędzy stronami, a strona skarżąca nigdy nie była jedynym właścicielem nieruchomości w rejonie projektowanego połączenia ulicy [...] z ulicą [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy).

Stosownie do art. 4 tej ustawy, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Ponadto, zgodnie z art. 154 § 1 ustawy, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Wynikający z powyższych przepisów zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2, art. 4 oraz art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są sprawami nienależącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca.

Jak wynika z treści skargi złożonej przez Skarżącego, została ona wniesiona w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta S. polegającej na niewykonaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej łączącą ulicę [...] w S. w dzielnicy M. z ulicą [...] w C. wraz z odwodnieniem, oświetleniem, przebudową sygnalizacji świetlnej i kolidującej infrastruktury w S. – M.

Zgodnie z przepisem art. 101a ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich.

Tak więc powyższy przepis znajduje zastosowanie do dwóch różnych sytuacji. Pierwsza z nich to bezczynność organu gminy polegająca na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo, a druga - dotyczy podejmowania przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich

Bezczynność organu gminy może przybrać postać niepodjęcia nakazanej czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonywania. Może też chodzić o niewykonanie czynności nakazanej prawem.

Zdaniem strony skarżącej decyzja z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uwagi na swoją szczególną charakterystykę prawną - jest właśnie taką "czynnością" nakazaną prawem, objętą zakresem przedmiotowym przywołanego art. 101a cytowanej ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu nie można podzielić takiego stanowiska. W istocie bowiem w analizowanym przypadku chodzi o niewykonanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę - decyzja ZRID w swej treści stanowi o "zezwoleniu" na realizację określonej inwestycji drogowej, a nie o "obowiązku" realizacji takiej inwestycji. Stwarza ona zatem podstawę i ramy prawne do działania, lecz nie jest to obowiązek działania. Wydanie takiej decyzji nie wiąże się z obowiązkiem wykonania określonych czynności nakazanych prawem. Określone w takiej decyzji czynności nie stają się czynnościami nakazanymi prawem, o których mowa w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym .

Podkreślenia wymaga fakt, że "aby móc rozważać zaistnienie stanu nie wykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem rozumieniu art. 101a w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wskazanie w przepisach obowiązującego prawa terminu do wykonania danej czynności bądź konieczne jest określenie przesłanek, z którymi wiąże się obowiązek organu wykonania danej czynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1742/11). Także w doktrynie podkreśla się, że w takim przypadku przepisy prawa powinny wskazywać - termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłankę), z którą wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno przyjąć zaistnienie stanu bezczynności. (Zob. "(A. Matan Komentarz do art. 101 (a): (w:) Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Opublikowano WKP 2021).

W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego - przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest bezczynność organu gminy polegająca na niewykonywaniu czynności nakazanej przez prawo, odpowiadająca wymogom wskazanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W treści decyzji ZRID stanowiącej "zezwolenie" na realizację, a nie "obowiązek" realizacji inwestycji nie zawarto terminu wykonania określonych czynności (m.in. podanych przez stronę skarżącą w skardze), nie wskazano też przesłanek określających obowiązek ich wykonania.

W tym przypadku zaskarżone zostało niewykonanie wydanej przez Prezydenta Miasta S. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Brak natomiast w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu, który przewidywałby możliwość wniesienia skargi na niewykonanie decyzji organu administracji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 742/13)

Dodatkowo należy też w tej sprawie zwrócić uwagę na treść przepisu art. 102 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z jego treścią "Przepisów rozdziału niniejszego - tzn. rozdziału X Nadzór nad działalnością gminną nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze". Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest taką decyzją indywidulną.

Zatem wymieniony powyżej art. 102 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o wyłączeniu stosowania nadzoru (w tym trybu określonego w art. 101a ) do decyzji indywidualnych.

Mając na uwadze powołane powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako nieuzasadnioną.