Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 36/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 962/16 w sprawie ze skarg [...] na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 962/16, oddalił skargę [...] na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2016r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku [...]. reprezentowana przez radca prawnego, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art, 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", jak również w zw. z przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096, z późn. zm.), dalej "k.p.a." poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:

a) niezastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i pozostawienia w obrocie prawnym decyzji organu II instancji, która zawiera ocenę prawną prac prowadzonych na przedmiotowej stacji bazowej przez innych niż skarżąca przedsiębiorców telekomunikacyjnych tj. właściciela wieży [...]., które to prace były prowadzone na wyłączną odpowiedzialność tychże i nie mogą stanowić podstawy do orzekania wobec skarżącej kasacyjnie;

b) niezastosowania art. 105 § 1 k.p.a. w rezultacie niedostrzeżenia bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego, w związku z wykazaniem przez organ I instancji, że wskazywana przez wnioskującą o wszczęcie postępowania organizację społeczną "nielegalna rozbudowa wieży telekomunikacyjnej, na której zlokalizowana jest stacja bazowa BT 12449 należąca do skarżącej kasacyjnie nie miała miejsca, umorzenie postępowania w sprawie przez organ I instancji było w pełni zasadne i konieczne;

c) naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i w rezultacie pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu II instancji m.in. w wyniku nienależytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności:

- pominięcia przy ocenie materiału dowodowego braku sprzeciwu właściwego organu ochrony środowiska wobec dokonanego przez skarżącą kasacyjnie zgłoszenia emisji zarejestrowanego w Starostwie Powiatowym w zarejestrowanego w Starostwie Powiatowym w Kielcach pod numerem RO-H.6621.18.2014 i bezpodstawnego uznania, że organ I instancji nie zweryfikował wpływu montażu urządzeń dokonanych przez Skarżącą kasacyjnie składających się na przedmiotową stację bazową na środowisko;

- bezpodstawnego uznania, iż w wyniku montażu przez skarżącą kasacyjnie urządzeń radiokomunikacyjnych i antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie doszło do jego przebudowy lub rozbudowy;

- zaakceptowania objęcia decyzją organu II instancji również prac prowadzonych na przedmiotowej stacji bazowej przez innych niż skarżąca przedsiębiorców telekomunikacyjnych tj, tj. właściciela wieży [...]., które to prace były prowadzone na wyłączną odpowiedzialność tychże i nie mogą stanowić podstawy do orzekania wobec skarżącej kasacyjnie;

- bezpodstawnego uznania, iż w wyniku montażu przez skarżącą kasacyjnie urządzeń radiokomunikacyjnych i antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie doszło do jego rozbudowy, podczas gdy należąca do Skarżącej kasacyjnie stacja bazowa stanowi samodzielną całość, pracującą wyłącznie w sieci telekomunikacyjnej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa Skarżącej, odrębną i konkurencyjną wobec innych urządzeń zainstalowanych na wieży należącej do [...];

a w rezultacie dojścia przez sąd I instancji do błędnego przekonania, iż dokonana została przebudowa lub rozbudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 lub 7a ustawy - Prawo budowlane, nie zaś zainstalowanie na nim urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy - co zasadnym czyni zarzut, iż wyrok sądu I instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

d) naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności: wskazanie konieczności ustalenia zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym, z pominięciem regulacji art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ("Ustawa o wspieraniu"), w świetle którego powyższe jest bezprzedmiotowe;

e) niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., pomimo iż w sytuacji, w której organ instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił wszelkie istotne dla sprawy okoliczności i stwierdził, że wszelkie czynności podejmowane przez skarżącą w związku z budową i eksploatacją ww. stacji bazowej są zgodne z prawem, zasadne było uchylenie decyzji organu instancji i pozostawienie decyzji organu I instancji w obrocie prawnym;

f) powielenia za organem II instancji błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i nakazanie organowi I instancji dalszego prowadzenia postępowania, pomimo jego bezprzedmiotowości;

g) niezastosowania art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. i zaaprobowania niedziałania przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez nakazywanie organowa I instancji czynienia samodzielnych ustaleń odnośnie oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej na środowisko oraz zgodności z porządkiem planistycznym w sytuacji, w której organ I instancji tego - w granicach wymaganych prawem - już dokonał;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego i spójnego uzasadnienia stanowiska sądu I instancji uznającego roboty budowlane wykonane przez skarżącą kasacyjnie jako wykraczające poza dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, a więc odpowiadające rozbudowie lub przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 lub 7a ww. ustawy, jak również niewyjaśnienie, z jakich konkretnie przyczyn umorzenie postępowania przez organ I instancji uznano za przedwczesne ;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

1) art. 3 pkt 6 oraz 7a oraz art 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji tak, jakby stanowiła ona rozbudowę lub przebudowę obiektu budowlanego oraz nie podlegała zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, podczas gdy w świetle właściwie dokonanych ustaleń własnych organu II instancji, których prawidłowość potwierdza aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrok z dnia 28 stycznia 2016 roku w sprawie sygn. akt II OSK 1325/14 w pełni zasadne było zakończenia postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 48 i nast. ustawy - Prawo budowlane jako bezprzedmiotowego wobec braku samowoli budowlanej, jako że skarżąca kasacyjnie dokonała zainstalowania elementów wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 nie przekraczających parametru wskazanego w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b), a nie rozbudowy lub przebudowy obiektu zgodnie z definicją wskazaną w art. 3 pkt 6 oraz 7a ww. ustawy;

2) art. 47 w zw. z art. 2 ust 4 Ustawy o wspieraniu poprzez niewłaściwe uznanie, że w każdym przypadku dokonywania kontroli stacji bazowej, na którą składają się urządzenia odpowiadające wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt. 15) w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b) ustawy - Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego wpływu tychże na porządek planistyczny, co w świetle postanowień ww. przepisu i okoliczności faktycznych sprawy jest bezprzedmiotowe;

3) art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w zw., z art, 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zaakceptowanie przez sąd I instancji ich niewłaściwego zastosowania i w rezultacie błędnego uznania przez organ II instancji, że organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Skarżącej kasacyjnie tak, jakby stanowiła ona przedsięwzięcie zaliczane do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w. rozporządzenia oraz przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie, a znajdujących się w aktach sprawy kwalifikacji inwestycji oraz dokonanego do Starosty Powiatu Kieleckiego zgłoszenia emisji wynika, że przedmiotowa stacja bazowa BT 12449 nie stanowi tego typu przedsięwzięcia, uzyskiwanie przez Skarżącą kasacyjnie pozwolenia na budowę w zakresie montażu urządzeń nie było wymagane, a więc wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego było zasadne, a więc utrzymanie przez Sąd I instancji decyzji organu II w wyniku oddalenia skargi jest nieuzasadnione;

4) § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zastosowanie, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również biorąc pod uwagę przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo (m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 roku w sprawie sygn. akt II OSK 2907/12, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 roku w sprawie sygn. akt II OSK 624/14) oraz wykładnię Najwyższej Izby Kontroli, Ministra Środowiska, Ministra Infrastruktury oraz Ministra Zdrowia, jego zastosowanie jest niezasadne w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji skarżącej kasacyjnie, w szczególności w sposób zaaprobowany przez sąd I instancji, jako że oznacza on prawnie niedopuszczalną kumulację parametrów stacji bazowych należących do różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

5) art. 152 w zw. z art. 122a ustawy — Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie, że skarżąca kasacyjnie dokonała w trybie wymaganym przez ww. przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ów organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych - co słusznie uznał organ I instancji za przesłankę do stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa spełnia wymagania w zakresie przepisów dot. ochrony środowiska - a jednocześnie błędnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu II instancji, jakoby wyniki w, pomiarów nie mogły być uwzględnione na potrzeby oceny zasadności wszczynania postępowania legalizacyjnego, skoro stanowią realizację obowiązków wynikających z ustawy innej, niż ustawa - Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

4) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

[...]. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

4) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie należy zaznaczyć, że z uwagi na to, iż część zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest ściśle związana z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzuty te omówione zostaną nie w kolejności, w jakiej zostały sformułowane w skardze kasacyjnej, ale w porządku wynikającym z głównych problemów pojawiających się na gruncie niniejszej sprawy.

Zasadniczą kwestią, którą należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie i z którą związana jest większość zarzutów podniesiony w skardze kasacyjnej (zarzut naruszenie przepisów postępowania z pkt I ppkt 1 lit. b), lit. c) tiret drugie i triet czwarte, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego z pkt II ppkt 1), jest to, czy doszło w tym przypadku do rozbudowy wieży telekomunikacyjnej w myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290).

Według niespornych ustaleń organu przedmiotowa wieża telekomunikacyjna, użytkowana jest na podstawie decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 18 kwietnia 2013 r. Od tej daty na wieży tej były dokonywane następujące roboty budowlane:

- w 2013 r. zainstalowano m.in. trzy anteny sektorowe o izotropowej mocy promieniowania każda 6968,0 W, a także dokonano montażu 2 podestów roboczych, 3 urządzeń RRU, 6 uchwytów asekuracyjnych, zamontowano szynę bezpieczeństwa do istniejącej drabiny włazowej, zainstalowano rozdzielnię i okablowanie,

- w 2014 r. zainstalowano na istniejącym maszcie telekomunikacyjnym m. in. kolejne 3 anteny sektorowe z modułami RRU i jedną antenę radioliniową na konstrukcjach wsporczych, poprowadzono okablowanie, zamontowano ramę pod urządzenia sterujące u podnóża wieży i pomost roboczy na szczycie wieży,

- w 2016 r., dokonano demontażu istniejących trzech sztuk anten sektorowych, zastępując je innymi (których jednakże EIRP nie zostało określone), wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą m.in. konstrukcje wsporcze, moduły RRU oraz szafę sprzętową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował powyższe roboty budowlane jako rozbudowę. Mamy bowiem w tym przypadku do czynienia z jednym obiektem budowlanym, tj. budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z antenami z uwagi na posiadane elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości. Rozbudowa tego rodzaju obiektu w okresie 2013-2016 nie była zwolniona od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie podlegała zgłoszeniu. Oznacza to, że do dokonania rozbudowy budowli jaką jest wieża (maszt antenowy) wymagane było uzyskanie decyzji o pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Słusznie przy tym Sąd I instancji podnosił, że tylko na zasadzie wyjątku, zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestycja obejmuje realizację kilku obiektów budowlanych, zamierzenie inwestycyjne może być realizowana etapami. Z takim okolicznościami w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, ponieważ nawet pomimo dodatkowego podwieszania kolejnych anten na przedmiotowej wieży nie doszło do powstania kolejnego obiektu, a jedynie do rozbudowy już istniejącego.

Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 24 października 2019 r. pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.

Przepis ten miał zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są zatem objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, zmiany w zakresie parametrów technicznych lub użytkowych zamontowanych już urządzeń lub montaż nowych urządzeń we wnętrzu już zainstalowanego urządzenia. Tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo też Sąd I instancji uznał, że dla ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia.

W przypadku zaistnienia mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny o mocy określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: rozporządzenie, mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w przypadku mocy pojedynczej anteny wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia, mówimy o przedsięwzięciu mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli jednak przedsięwzięcie obejmuje więcej niż jedną antenę, zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie Za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 ust. 2 pkt 3 wskazywanego wyżej rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiąga progi określone w ust. 1 § 3 powyższego rozporządzenia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2245/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma podstaw do traktowania przepisów 2 § ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jako wyłączających dyspozycję § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w odniesieniu do instalacji wymienionych w 2 § ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8. Wyłączenie to musiałoby wynikać z treści normy zawartej w § 3 ust. 2 pkt 3. Przypadki określone w § 3 ust. 2 pkt 3 stanowią, w odniesieniu do przedsięwzięć – instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radioliniowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, unormowanie nie tyle wyłączające, ile dopełniające. Instalacje te tylko wtedy nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, gdy moc wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie więcej, niż to określono w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8, a w przypadku gdy na terenie zakładu lub obiektu planowane, realizowane lub zrealizowane jest przedsięwzięcie tego samego rodzaju - instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radioliniowa, gdy zsumowana moc pojedynczych anten nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 2 pkt 3.

Taki sposób odczytania treści powyższych przepisów znajduje umocnienie w wykładni systemowej i celowościowej. Warto odnotować unormowania § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Wynika z nich konieczność ustalania progów dla rozbudowy i przebudowy przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych, przy czym nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, iż w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14).

W konsekwencji, zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie takich robót jako rozbudowy obiektu budowlanego znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14).

Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16).

Niezasadne są w związku z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w pkt II ppkt 3 i 4, tj. zarzut naruszenia art. 29 ust. 22 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tego, że roboty budowlane były w tym przypadku prowadzone, zdaniem skarżącej kasacyjnie, na wyłączną odpowiedzialność innych niż skarżąca kasacyjnie podmiotów i w związku z tym zaskarżona decyzja została skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie (zarzuty naruszenia przepisów postępowania z pkt I ppkt 1 lit. a) oraz lit. c tiret trzecie). Z akt sprawy wynika, że [...]. w 2014 r. zawarł umowę z ówczesnym właścicielem wieży na wynajem części powierzchni wieży i istniejącej płyty żelbetowej fundamentowej położonej na gruncie po zachodniej stronie wieży. Na wieży tej zamontowane zostały trzy anteny sektorowe z modułami i jedną antenę radioliniową stanowiące własność [...]. Wyjaśnić należy, że adresatami decyzji wydawanych na podstawie przepisów art. 51 zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżąca kasacyjnie niewątpliwie jest zatem stroną niniejszego postępowania. Podkreślić przy tym należy, że na tym etapie postępowania w sprawie nie doszło do nałożenia jakichkolwiek obowiązków na żadną ze stron. Decyzja organu II instancji uchyla bowiem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Jako niezadany należy uznać również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 47 w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 880, z późn. zm.), tj. zarzut z punktu II ppkt 2. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji uznał, iż w każdym przypadku dokonywania kontroli stacji bazowej, na którą na którą składają się urządzenia odpowiadające wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt. 15) w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego wpływu tychże na porządek planistyczny. W zaskarżonym wyroku Sąd I nie dokonywał zatem przypisywanej mu przez skarżącą kasacyjnie interpretacji art. 47 w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie związany z tą problematyką zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaniechano wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności wskazania konieczności ustalenia zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym, z pominięciem regulacji art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (zarzut naruszenia przepisów postępowania pkt I ppkt 1 lit. d).

Zauważyć należy, że zawarte w zaskarżonej decyzji zalecenie organu odwoławczego nakazujące ocenę przedmiotowej rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia organu I instancji z oceny, czy w tym przypadku mamy do czynienia z inwestycją, o jakiej mowa w art. 47 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W pierwszej kolejności ustalenia jednak wymaga stopień oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 47 ustawy nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, budowa infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oraz wykonywanie innych robót budowlanych dotyczących takiej infrastruktury.

Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 152 w zw. z art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.), tj. zarzutu z pkt II ppkt 5, przede wszystkim należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tych przepisów, które jej zdanie zostały naruszone. Art. 152 tej ustawy w dniu wnoszenia skargi kasacyjnej składał się z jedenastu ustępów zaś art. 122a z trzech ustępów. Ponadto w każdym z tych artykułów jeden z ustępów zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do wydania przepisów wykonawczych. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu. Ponadto podnieść należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby wskazane wyżej przepisy były przez Sąd I instancji stosowane. Nie mogły one zatem zostać naruszone ani poprzez błędną wykładnie, ani też niewłaściwe ich zastosowanie.

Niemiej jednak wyjaśnić należy, że zgłoszenie instalacji, o którym mowa we wskazanych wyżej przepisach, nie przesądza o tym, że instalacja ta nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1424/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji nienależytego zbadania materiału zgormadzonego w niniejszym postepowaniu i pominięcie przy jego ocenie braku sprzeciwu właściwego organu ochrony środowiska wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia emisji montowanych urządzeń (zarzut z pkt I ppkt 1 lit. c) tiret pierwsze.

Wobec powyższych rozważań nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 i 7 ustawy Konstytucji RP w zw. art. 6, art. 7 art 8 k.p.a. (zarzut z pkt I ppkt 1 lit g). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma podstawę w obowiązujących przepisach prawa i organ ten nie przekroczył swoich kompetencji.

Niewątpliwie w sprawie wymagane są dalsze ustalenia faktyczne co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. albowiem umorzenie postępowania przez organ I instancji było w tej sytuacji było przedwczesne. Z tego też względu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. (zarzut z pkt I ppkt 1 lit e) i f).

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut z pkt I ppkt 2 ) przez sporządzenie nieprecyzyjnego, niespójnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie kwalifikacji spornych robót budowlanych oraz niewyjaśnienie z jakich z jakich konkretnie przyczyn umorzenie postępowania przez organ I instancji uznano za przedwczesne. Zarzut ten jako zmierzający do podważenia prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego podlega a limine oddaleniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie kontrolowany Sąd wyjaśnił prawidłowo przyjętą wersję wykładni prawa materialnego oraz sposób jego zastosowania, umożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnego efektywne przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.