Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 269/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 14 ust. 2, 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

P.P. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: organ, Prezes URE), w przedmiocie nieudzielenia

w terminie wskazanym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; dalej u.d.i.p.), a także w terminie określonym w art. 16 tej ustawy, informacji publicznej zgodnie

z wnioskiem z [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r. Oraz [...] lutego 2020 r.

Złożeniu skargi towarzyszył następujący stan faktyczny.

Wnioskodawca wystąpił do Prezesa URE z wnioskiem o udzielenie koncesji na obrót energią elektryczną. W toku postępowania zainicjowanego wspomnianym wnioskiem był wzywany o uzupełnienie materiału dowodowego i wykazanie spełniania przesłanek do udzielenia mu koncesji. Niezadowolony z przebiegu toczącego się postępowania wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z [...] września 2019 r., uzupełnionym pismem z [...] września 2019 r.,

w których domagał się udzielenia informacji, w szczególności dotyczących danych osób pełniących funkcje publiczne, które uczestniczyły w postępowaniu o udzielenie mu koncesji.

Z uwagi na zbieżny zakres podmiotowy i przedmiotowy obu wskazanych wyżej pism (wniosków) organ połączył je do wspólnego rozpoznania a następnie, decyzją

z [...] listopada 2019 r. (znak: [...]), Prezes URE odmówił udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej uznając, że w przedmiotowej sprawie prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, a to danych wrażliwych pracowników organu, jak również prywatności osoby fizycznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednocześnie Prezes URE w zakresie pozostałych informacji publicznych, o których udostępnienie występował wnioskodawca we wskazanych pismach, tj.: pkt 1-7 z wniosku z [...] września 2019 r. oraz pkt 13-17

z pisma z [...] września 2019 r., udzielił wnioskodawcy odpowiedzi pismem z [...] listopada 2019 r. Znak: [...] [...]. Wnioskodawca złożył skargę na odmowę udostępnienia informacji publicznej

w pozostałym wnioskowanym zakresie, która będzie rozpoznana przez tutejszy Sąd, pod sygnaturą II SA/Wa 2866/19.

Wnioskodawca złożył kolejne wnioski o udostępnienie informacji publicznej,

w tym wniosek z [...] grudnia 2019 r., wyznaczający zakres postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie (sygn. akt II SAB/Wa 269/20) oraz

z [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r.,

[...] lutego 2020 r. Wnioski te stanowiły uszczegółowienie pytań z poprzednich wniosków i koncentrowały się wokół koncesji na obrót energią elektryczną udzielonych innym podmiotom oraz pracowników URE.

We wniosku z [...] grudnia 2019 r. wskazał, że organ w piśmie z [...] listopada 2019 r. w odpowiedzi na pytanie nr 7 z wniosku z [...] września 2019 r. podał nieprawdę w zakresie stażu pracy w URE L.G. oraz A.B. Wobec tego wniósł o ustalenie, który z pracowników Urzędu udzielił nieprawdziwych informacji w powyższym zakresie oraz wniósł o podanie imienia i nazwiska tego pracownika. Jednocześnie wniósł między innymi o wskazanie:

1. prawdziwego stażu pracy w Urzędzie (z dokładnością do miesiąca) L.G., A.B., E.B., A.D., M.B.;

2. czy A.D., E.B., M.B. dysponują "wiedzą specjalistyczną", jeśli tak w jakiej dziedzinie?

3. jeśli ww. dysponują "wiedzą specjalistyczną" – wskazanie nazw i dat uzyskania przez ww. osoby kwalifikacji formalnych potwierdzających posiadanie przez ww. pracowników Urzędu "wiedzy specjalistycznej";

4. w jakiej dziedzinie "wiedzą specjalistyczną" dysponuje Pan L.G. i Pani A.B. wraz ze wskazaniem nazwy i daty kwalifikacji formalnych potwierdzających uzyskanie ww. "wiedzy specjalistycznej";

5. daty zakończenia "postępowania rekrutacyjnego w naborze na wyższe stanowisko w służbie cywilnej" w przypadku A.D.;

6. daty zakończenia "postępowania mającego na celu obsadzenie wyższego stanowiska w służbie cywilnej - zastępcy dyrektora" w przypadku Pani E.B.;

7. wskazanie decyzji administracyjnych w przedmiocie wydania koncesji paliwowych (bez względu na typ udzielonej koncesji) podpisanych przez M.B., A.D., E.B., A.B., L.G., M.B. wraz ze wskazaniem daty udzielenia decyzji administracyjnej oraz nazwy Wnioskodawcy/Koncesjonariusza;

8. okresów, w jakich pracownicy Urzędu wskazani w pkt 7 powyżej pełnili obowiązki służbowe w Urzędzie związane z koncesjonowaniem w zakresie obrotu paliwami ciekłymi;

9. czy pracownicy Urzędu (oraz były pracownik p. M.B.), wskazani w pkt 7 powyżej posiadają dokument - poświadczenie bezpieczeństwa wydane na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, jeśli tak

o wskazanie daty wydania oraz instytucję wydającą (ABW, SKW, UOP, WSI) oraz czy posiadanie ww. poświadczenia jest konieczne do pełnienia obowiązków służbowych w Urzędzie oraz czy wobec ww. osób przeprowadzono postępowanie sprawdzające (zarówno zwykłe jak i poszerzone) w rozumieniu ww. ustawy;

10. zakresu udzielonych w latach 1997 - 2013 pełnomocnictw Panu A.D. wraz ze wskazaniem daty ich udzielenia i wygaśnięcia/odwołania;

11. w sytuacji, gdy do obowiązków służbowych Pani E.B. w Urzędzie należało udzielanie koncesji paliwowych – o wskazanie zakresu udzielonych w latach 1997 - 2013 pełnomocnictw Pani E.B. wraz z podaniem daty ich udzielenia i wygaśnięcia/odwołania;

12. osób, których podpisy widnieją na decyzji nr [...]

13. osób, których podpisy widnieją na decyzji nr [...] wraz ze wskazaniem daty złożenia podpisu;

14. osób, których podpisy widnieją na decyzji nr [...] wraz ze wskazaniem daty złożenia podpisu;

15. osób, których podpisy widnieją na decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji OPC Koncesjonariuszowi IN-ROL Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (DKN: 23118) wraz ze wskazaniem daty złożenia podpisu;

16. osób, których podpisy widnieją na decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji OPC Koncesjonariuszowi B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (DKN: 20553) wraz ze wskazaniem daty złożenia podpisu;

17. osób, których podpisy widnieją na decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji OPC Koncesjonariuszowi R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (DKN: 22443) wraz ze wskazaniem daty złożenia podpisu;

18. osób, których podpisy widnieją na decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji OPC Koncesjonariuszowi R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (DKN: 23820) wraz ze wskazaniem daty złożenia podpisu.

Ponadto wnioskodawca wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:

1. przebiegu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub innego stosunku prawnego H.K. będącego jedynym udziałowcem i Prezesem Zarządu Koncesjonariusza P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (OEE) w Urzędzie Regulacji Energetyki (Urząd) poprzez wskazanie informacji nt. Zajmowanych

w Urzędzie stanowisk, okresu zatrudnienia na poszczególnych stanowiskach, zakresu kompetencji oraz odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku, rodzaju oraz zakresu udzielonych ww. upoważnień, w tym okresu obowiązywania danego upoważnienia wraz ze wskazaniem osoby udzielającej upoważnienia;

2. listy postępowań koncesyjnych (postępowanie administracyjne o udzielenie koncesji bez względu na typ koncesji), które były prowadzone lub bezpośrednio nadzorowane przez H.K. w całym okresie zatrudnienia w Urzędzie, poprzez podanie nr decyzji administracyjnej, daty udzielenia koncesji, podmiotu, któremu koncesja została udzielona;

3. imienia i nazwiska pracowników Urzędu, którzy z upoważnienia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki podpisali postanowienia/zarządzenia w przedmiocie wszczęcia postępowań w zakresie cofnięcia koncesji w stosunku do podmiotów wskazanych

w informacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 28 stycznia 2019 r.;

4. daty podpisania postanowień/zarządzeń w przedmiocie wszczęcia postępowań

w zakresie cofnięcia koncesji w stosunku do podmiotów wskazanych pkt 3 powyżej;

5. szczegółowej podstawy prawnej stanowiącej podstawę do wszczęcia postępowań w zakresie cofnięcia koncesji lub w odniesieniu do podmiotów wskazanych pkt 3 powyżej;

6. jakie informacje wraz ze wskazaniem źródła ich pochodzenia stanowiły podstawę wszczęcia postępowań w przedmiocie cofnięcia koncesji lub zmiany jej zakresu

w stosunku do podmiotów wskazanych pkt 3 powyżej;

7. w sytuacji, gdy jako podstawę prawną postanowień/zarządzeń w przedmiocie cofnięcia koncesji wskazano art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, o wskazanie czy istniała wyznaczona/obliczona wielkość środków finansowych gwarantujących prawidłowe wykonywanie działalności koncesjonowanej, tj. wielkość, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo energetyczne; w sytuacji, gdy wielkość środków, o których mowa w zdaniu pierwszym niniejszego punktu nie została wyznaczona/obliczona, o udzielenie informacji poprzez wskazanie:

• dlaczego zaniechano jej wyznaczenia - wskazanie podstawy prawnej

i merytorycznej;

• na jakiej podstawie uznano, że podmiot nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo energetyczne;

8. w sytuacji, gdy wielkość środków, o których mowa w pkt 7 została wyznaczona/obliczona, o udzielenie informacji poprzez wskazanie:

• wielkości wyznaczonej/obliczonej wielkości środków finansowych z podziałem na poszczególne podmioty, o których mowa w pkt 3;

• osoby odpowiedzialnej za jej wyznaczenie/obliczenie;

• kwalifikacji osoby odpowiedzialnej za jej wyznaczenie/obliczenie (na dzień dokonania wyznaczenia/obliczenia) w zakresie zarządzania ryzykiem i finansów względnie innych dziedzinach związanych z kwantyfikacją środków finansowych.

Wnioskodawca wystąpił również o wskazanie według stanu na dzień wpływu wniosku, imienia i nazwiska pracownika Urzędu, który z upoważnienia Prezesa URE podpisał decyzję administracyjną w przedmiocie udzielenia koncesji na rzecz spółki P. S.A. oraz czy na dzień wydania decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji ww. podmiotowi istniała wyznaczona/obliczona wielkość środków finansowych gwarantujących prawidłowe wykonywanie działalności koncesjonowanej, tj. wielkość, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo energetyczne. W sytuacji, jak podał wnioskodawca, gdy wielkość środków, o których mowa w zdaniu pierwszym nie została wyznaczona/obliczona, wniósł o udzielenie informacji poprzez wskazanie:

- dlaczego zaniechano jej wyznaczenia - wskazanie podstawy prawnej

i merytorycznej;

- na jakiej podstawie uznano, że podmiot spełnia przesłankę, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ww. Ustawy.

Wnioskodawca w kolejnych punktach wniosku zawarł szereg pytań związanych z procedowaniem organu w zakresie udzielenia koncesji na rzecz ww. spółki, a uwzględniając czynności podejmowane przez pracowników Urzędu oraz sam organ – Prezesa URE, w innych postępowaniach koncesyjnych, wnioskował

o udzielenie informacji w zakresie koncesji na obrót energią elektryczną udzielonych innym podmiotom oraz pracowników URE, biorących udział z ramienia Urzędu

w czynnościach poprzedzających wydanie tych koncesji.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że udzielenie odpowiedzi na wniosek nie może zostać dokonane w terminie, o którym mowa

w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku a zwłoka wynika ze szczególnie złożonego charakteru sprawy.

Prezes URE w piśmie z [...] lutego 2020 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanych przez niego informacji z uwagi na fakt, jak podał,

że powyższe wnioski (w tym wniosek z [...] grudnia 2019 r.) stanowią nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej.

Organ wyjaśnił, że wniosek z [...] grudnia 2019 r. zawierał 70 pytań, wniosek

z [...] stycznia 2020 r. zawierał 1 pytanie, wniosek z [...] stycznia 2020 r. zawierał

10 pytań, wniosek z [...] stycznia 2020 r. zawierał 2 pytania, wniosek z [...] stycznia 2020 r. zawierał 8 pytań, zaś wniosek z [...] lutego 2020 r. zawierał 63 pytania. Łącznie wnioskodawca zadał 195 pytań w ciągu 5 miesięcy, przy czym ze względu na rozbudowane pytania organ faktycznie otrzymał ponad 850 pytań w ciągu

5 miesięcy. Wskazał, że wielokrotnie jedno pytanie obejmowało kilka zagadnień, dotyczyło kilkunastu koncesji lub odnosiło się do kilku pracowników Urzędu.

Prezes URE zauważył również, że wnioskowane informacje dotyczyły bezpośrednio lub pośrednio postępowania administracyjnego toczącego się

w Departamencie Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła URE, w którym wnioskodawca złożył wniosek o udzielenie koncesji. Wnioskodawca zgłaszał szereg zastrzeżeń co do przebiegu tego postępowania, które nie przebiegało zgodnie z jego oczekiwaniami. Zdaniem organu, żądanie udzielenia informacji dotyczących pracowników Urzędu, którzy byli zaangażowani wprowadzenie tego postępowania potwierdza, że celem uzyskania tych informacji nie był interes publiczny (przejrzyste państwo, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji), a wyłącznie prywatny wnioskodawcy.

Prezes URE zwrócił uwagę, że wnioskodawca w kolejnych wnioskach uszczegóławiał dotychczas zadawane pytania, rozszerzając zakres wniosku

o kolejne osoby lub zagadnienia, jego zachowanie cechowała uporczywość

w składaniu kolejnych wniosków i w ocenie organu działanie to nie było podyktowane troską o dobro publiczne, a miało na celu szykanowanie pracowników i było próbą podważenia ich kompetencji co do możliwości rzetelnego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie organu, treść, ilość oraz obszerność złożonych wniosków, a także zbieżność czasowa pomiędzy złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie koncesji, a przystąpieniem do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej, również wskazuje na to, że wnioskodawca próbuje wykorzystać instytucję prawa

do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Wskazuje na to również wiosek z [...] lutego 2020 r., w którym zażądał przekazania "kopii decyzji administracyjnych w przedmiocie cofnięcia koncesji na obrót energią elektryczną" 63 przedsiębiorstwom energetycznym. W literaturze uważa się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu, a wyłącznie jego interesowi własnemu (tu: zabezpieczenie się przed ewentualnym cofnięciem udzielonej koncesji).

Jak podał organ, kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była już przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt 1 OSK 1601/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Ke 6/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 216/14).

W dniu [...] marca 2020 r. do Prezesa URE wpłynęło pismo wnioskodawcy określone jako "ponaglenie na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej", w którym przedstawiono polemikę z treścią otrzymanej odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

W dniu [...] maja 2020 r. udzielono odpowiedzi na ww. pismo wnioskodawcy.

We wskazanej na wstępie skardze na bezczynność Prezesa URE skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz art. 13 u.d.i.p., a także naruszenie art. 16 u.d.i.p. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez organ.

Mając na uwadze powołane zarzuty, wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynność Prezesa URE w zakresie rozpatrzenia wniosków skarżącego o udzielenie informacji publicznej z [...] grudnia 2019 r., [...] stycznia

2020 r., [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r., [...] stycznia 2020 r. Oraz [...] lutego 2020 r.;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie od Prezesa URE na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

4. zobowiązanie Prezesa URE do rozpoznania ww. wniosków skarżącego

o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi;

5. zasądzenie od Prezesa URE na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że o rozpoczęciu biegu terminu,

o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., decyduje data wpływu pisma do podmiotu zobowiązanego albo moment wpływu wniosku na elektroniczną skrzynkę odbiorczą tego podmiotu. Zatem, jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie może jej udzielić w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wówczas ma on obowiązek postępować w sposób określony w art. 13 ust. 2 tej ustawy, co oznacza, że powinien:

1. powiadamiać wnioskodawcę o uchybieniu terminu;

2. przedstawić wnioskodawcy przyczyny opóźnienia;

3. wskazać termin, w jakim udostępni informacje.

Zdaniem skarżącego, konstrukcja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że organ, który poinformował skarżącego o braku możliwości realizacji wniosku w terminie 14 dni i przedłużeniu tego terminu, po pierwsze potwierdza zasadność wniosku skarżącego (potwierdza fakt, że zakres żądanych informacji ma charakter informacji publicznej), po drugie informuje skarżącego, że takie informacje zostaną udostępnione w formie przewidzianej przez przepisy prawa. Organ nie może zatem w takiej sytuacji, po upływie wyznaczonego terminu udzielić odpowiedzi odmownej, albowiem skoro formułuje pismo w przedmiocie wydłużenia terminu do załatwienia sprawy, dokonał już merytorycznej oceny żądanych informacji i potwierdził skarżącemu fakt ich udzielenia, jednak w wydłużonym terminie.

Skarżący wskazał, że organ przedłużył termin do udzielenia informacji publicznej do dnia [...] kwietnia 2020 r. (pismo organu z [...] lutego 2020 r. Sygn. [...]). W piśmie tym poinformował skarżącego, że zostanie udostępniona informacja publiczna poprzez przesłanie skarżącemu kopii decyzji administracyjnych w przedmiocie cofnięcia koncesji na obrót energią elektryczną 63 przedsiębiorstwom energetycznym wskazanym w tym wniosku, po dokonaniu ich anonimizacji. Skarżący stwierdził w związku z tym, że odmowa udostępnienia żądanych ww. wnioskami informacji publicznej, dokonana pismem z [...] lutego

2020 r., uzasadniona rzekomym nadużyciem przez skarżącego prawa dostępu

do informacji publicznej, stanowi przejaw bezczynności organu, a tym samym naruszenie przepisu art. 13 ustawy.

Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w treści uzasadnienia pisma

z [...] lutego 2020 r. traktujących o rzekomej próbie podważenia kompetencji pracowników organu, wykorzystania żądanych informacji dla celów prywatnych, czy też wymuszenia na pracownikach pewnych działań w związku z niezadowoleniem

z przebiegu postępowania koncesyjnego, skarżący stwierdził, że uzasadnienie to pozbawione jest logiki, a jednocześnie nie znajduje oparcia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Jak wskazał skarżący, pismem z [...] maja 2019 r. wniósł o udzielenie

mu koncesji na obrót energią elektryczną, [...] stycznia 2020 r. organ udzielił zgodnie z wnioskiem skarżącego koncesję na obrót energią elektryczną. Decyzja została poprzedzona zawiadomieniem organu z [...] stycznia 2020 r., w którym brak jest wskazania przesłanek negatywnych w zakresie wydania koncesji, co prowadziło do wniosku, że decyzja w zakresie koncesji będzie pozytywna. Zatem wniosek

z [...] stycznia 2020 r. (zawierający 2 pytania), wniosek z [...] stycznia 2020 r. (zawierający 8 pytań) i wniosek z [...] lutego 2020 r. (zawierający największą ilość pytań 63), zostały złożone odpowiednio w momencie, w którym skarżący wiedział, że koncesja zostanie mu udzielona, względnie została już udzielona. Zatem argumentacja, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla celów prywatnych w związku z prowadzonym postępowaniem koncesyjnym, zwłaszcza w zakresie wniosku z [...] lutego 2020 r. (wniosek złożony już po wydaniu decyzji pozytywnej), pozbawiona jest w ocenie skarżącego jakiejkolwiek logiki, jest wewnętrznie sprzeczna i prowadzi wyłącznie do stwierdzenia, że organ bezprawnie zaniechał udzielenia informacji publicznej, wykorzystując do tego celu orzecznictwo sądowe traktujące o nadużyciu prawa.

Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu, że celem uzyskania informacji publicznych nie był interes publiczny, a wyłącznie interes prywatny skarżącego. Wskazał w szczególności, że celem pozyskania wnioskowanych dokumentów było zbadanie czy organ, który de facto winien stać na straży prawidłowego wykonywania działalności koncesjonowanej, w sposób rzetelny, w ochronie interesów odbiorców kontrolował podmioty koncesjonowane zarówno

na etapie pozyskania koncesji przewidzianych przepisami Prawa energetycznego, jak i na etapie prowadzenia przez te podmioty działalności koncesjonowane. Skarżący podał między innymi, że działania jakie ujawnione zostały w toku prowadzenia działalności koncesjonowanej przez F. Spółka akcyjna, jak i też dotyczące H. Spółka akcyjna, świadczą o braku podejmowania przez Prezesa URE działań w ochronie interesu społecznego, a zatem nie

w interesie prywatnym skarżącego, a w interesie publicznym istotne było pozyskanie informacji publicznych o działaniach, a wręcz zaniechaniach organu.

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu po dokonaniu szczegółowej analizy 6 złożonych wniosków, organ powiadomił skarżącego o terminie załatwienia każdej ze spraw, z uwagi na fakt, że nie było możliwe udostępnienie informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosków. Najwcześniejszy z ww. wniosków wpłynął do URE w dniu [...] grudnia 2019 r., zatem 2-miesięczny termin na jego rozpoznanie upływał w dniu [...] lutego 2020 r. Pismem

z [...] lutego 2020 r. udzielono odpowiedzi na wszystkie ww. wnioski, zatem

termin na udzielenie odpowiedzi nie został przekroczony.

Jak wskazał organ, dokonanie analizy poszczególnych pytań, sprawdzenie czy stanowią one informację publiczną, w której posiadaniu jest organ, jest czasochłonne. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że duża liczba wpływających wniosków jest prawidłowym powodem wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, a wydłużenie czasu może służyć przykładowo temu, by organ mógł zapoznać się ze sprawą i w sposób prawidłowy mógł rozpoznać wniosek – co w niniejszej sprawie miało miejsce z uwagi na obszerność złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Prezes URE podał, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej – co zostało wykazane w piśmie z [...] lutego 2020 r. – brak jest podstaw

do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji.

W ocenie Prezesa URE ustalenie, czy doszło do bezczynności organu, jest uwarunkowane zaistnieniem w sprawie informacji publicznej (wniosek taki wynika również m.in. z uzasadnień postanowienia NSA z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, i wyroku NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06).

W przypadku oceny prawnej dokonanej przez organ, przyjęta w niniejszej sprawie forma przekazania informacji skarżącemu jest uzasadniona i zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów

w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że

w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a..

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś,

H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006,

s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie

o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Przechodząc na grunt analizowanej sprawy należy zauważyć, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani

z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się

z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia

do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, s. 146-147). Kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była również przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 216/14).

W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek w zakresie 36 zapytań bez podpunktów i 34 zapytań, z których niektóre zwierały podpunkty. Zapytanie 24 zawierało podpunkty od litery a do m, 25 zapytanie od a do l , 26 od a do m, 27 od a do i, 28 od a do i, przy czym jeden podpunkt zawierał również dodatkowe punkty, 29 od a do o, 30 od a do n oraz dodatkowe podpunkty, 31 od a do l, 32 od a q, 33 od a do n i dodatkowe podpunkty, 34 od a do j .Tak więc ilość żądanych we wniosku z [...] grudnia 2019 r. była bardzo duża i ponadprzeciętna. Samych pytań było 70 nie licząc podpunktów. Wnioski koncentrowały się wokół koncesji na obrót energią elektryczną udzielonych innym podmiotom oraz pracowników URE.

W tym miejscu należy wskazać, że skarżący wnioskował o udzielenie informacji skoncentrowanych wokół koncesji na obrót energią elektryczną udzielonych innym podmiotom oraz pracowników URE. Informacje dotyczyły bezpośrednio lub pośrednio postępowań administracyjnych toczących się

w Departamencie Rynków Energii Elektrycznej i Ciepła URE, w którym wnioskodawca złożył wniosek o udzielenie koncesji i był niezadowolony z działań Urzędu w tym zakresie.

Sądowi ponadto z urzędu wiadomym jest, że skarżący złożył również wnioski:

1. z dnia [...] stycznia 2020 r. ([...]) zawierał 1 pytanie.

2. z dnia [...] stycznia 2020 r. ([...]) zawierał 10 pytań.

3 z dnia [...] stycznia 2020 r. ([...]) zawierał 2 pytania.

4 z dnia [...] stycznia 2020 r. ([...]) zawierał 8 pytań.

5. z dnia [...] lutego 2020 r. ([...]) zawierał 63 pytania.

W ocenie Sądu treść i ilość złożonych wniosków, a także koincydencja czasowa między rozpoznawaniem wniosku skarżącego o udzielenie koncesji,

a przystąpieniem do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej, z których prawie każdy wymagał informacji obszernej i szczegółowej, wskazuje na to, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata

i utrudnienie funkcjonowania URE. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postepowanie skarżącego prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

Niewątpliwie między skarżącym a organem istnieje konflikt wynikający

z toczącego się z wniosku skarżącego postępowania o udzielenie koncesji,

do którego to postępowania zgłaszał szereg zastrzeżeń, na które otrzymał odpowiedzi. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również

w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16).

W świetle powyższego, ponieważ organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Skargę jako niezasadną należało zatem oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a..