Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 558/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14a ust. 1 i 2 , art. 17 ust. 1, art. 10 ust. 1a, art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 61, art. 61a par. 1, art. 6, art. 66, art. 7, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; oddala skargę


UZASADNIENIE

Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego działając z upoważniania Starosty, postanowieniem z [...] stycznia 2013r., na podstawie art. 61 a kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił B. G. wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia gruntów zajętych przez wodę płynącą na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145).

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji przytaczając treść art. 14a ust. 2 ustawy - Prawo wodne wskazał, że wnioskodawczyni oczekuje wydania w tym trybie decyzji o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa. Tymczasem ustalić należy, czy i w jakim trybie oraz czasie doszło do przejęcia gruntów na rzecz Skarbu Państwa. Dalej organ wskazał, że do zmiany wpisów w księdze wieczystej niezbędne jest prawomocne orzeczenie sądu lub ostateczne organu administracji albo akt woli zawarty w akcie notarialnym i tym właściwym organem jest Starosta. Wskazanie podstaw wpisu w księdze wieczystej jest właściwe, lecz należy ocenić, która z podstaw ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie i do jakiego podmiotu należy jej załatwienie. Należy, zatem ocenić charakter decyzji wydawanej w trybie art. 14a ust. 2 ustawy - Prawo wodne. Niewykluczona jest sytuacja, że decyzja Starosty wydana w trybie art. 14a ust. 2 ustawy - Prawo wodne może być podstawą wpisów w księdze, lecz wydana ona może być jedynie w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek właściwego organu lub jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowania administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 14a ust. 2 ustawy - Prawo wodne jest przepisem szczególnym i ma pierwszeństwo przed tą ogólną zasadą z Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta nigdy nie będzie wydana w tym samym dniu, w którym dojdzie do trwałego zajęcia gruntu przez wodę płynącą, a więc będzie wydawana w dniu, w którym były właściciel gruntu już nim nie będzie. Przejście tego gruntu do zasobu w niczym nie naruszy jego praw, a więc nie ma interesu prawnego w takiej sprawie - nie jest w niej stroną postępowania.

Niezależnie od powyższego postępowanie to nie mogłoby być wszczęte, gdyby wniosek o wydanie decyzji w tym trybie złożył właściwy organ lub jednostka, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, gdyż grunty te nie są jeszcze wydzielone geodezyjnie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne linię brzegu dla śródlądowych dróg wodnych ustala, w przedmiotowej sprawie, właściwy marszałek województwa, w drodze decyzji na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. Ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy części działek o nr 270 i 312 położonych w obrębie T. w gminie S., a wodą, która zajęła przedmiotowe grunty, jak wynika z pisma z dnia 17 maja 2012 r., jest rzeka W. (stanowiąca śródlądową drogę wodną zdefiniowaną w art. 9 ust. 1 pkt 18 ustawy - Prawo wodne na podstawie pkt 24 wykazu śródlądowych dróg wodnych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych dróg wodnych (Dz. U. Nr 210, poz. 1786), to organem tym jest Marszałek Województwa. Wnioskodawczyni może zatem zwrócić się o wydanie tej decyzji. Z tego powodu ewentualny wniosek o wszczęcie postępowania byłby i tak przedwczesny, bo wydzielenie takich gruntów nie należy do zadań Starosty, lecz Marszałka. W tej sytuacji bezpodstawny jest także wniosek o wezwanie Regionalnego Dyrektora Gospodarki Wodnej do złożenia wniosku o przejęcie przedmiotowych gruntów wraz z załącznikami. O sposobie załatwienia wydzielenia gruntów Pani B. G. została powiadomiona (na podstawie art. 66 § 1 Kpa) pismem z dnia 8 maja 2012 r.

W ocenie organu zgodnie z art. 61a § 1 Kpa Pani B. G. nie jest stroną postępowania, gdyż w trybie art. 14a ust. 2 ustawy - Prawo wodne wniosek o wydanie decyzji może złożyć jedynie organ lub jednostka, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy.

Zażalenie na powyższe postanowienie do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniosła B. G. wskazując, że Starosta jest organem właściwym w sprawie.

Żaląca się wskazała, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej. Z faktu, że to Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powinien złożyć wniosek w tej sprawie nie wynika, iż tylko ten organ jest stroną postępowania.

Zdaniem żalącej się w niniejszej sprawie zaistniał spór kompetencyjny, ponieważ Minister uznał Starostę za organ właściwy, a Starosta wskazuje jako organ właściwy Marszałka Województwa, który już wcześniej uznał się za niewłaściwy w tej sprawie wskazując jako organ właściwy Dyrektora RZGW.

W zażaleniu podniesiono, że przed przeprowadzeniem postępowania merytorycznego z udziałem geodety organ nie może w postępowaniu wstępnym dokonywać merytorycznych ustaleń, a jednak Starosta już rozstrzygnął, iż wszelkie grunty pokryte wodami płynącymi, połączone z drogą śródlądową, są automatycznie drogą śródlądową. Starosta już rozstrzygnął, iż nieokreślony geodezyjnie grunt, opisany jako własność żalącej się, już jest własnością Skarbu Państwa, bez potrzeby orzekania w tym przedmiocie przez organ lub sąd.

Żaląca się zarzuciła, że Starosta ustalił, iż istnieją w tej sprawie grunty, co do których Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zobowiązany jest z mocy prawa złożyć Staroście wniosek w trybie art. 11 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ale uchylił się od wykonania obowiązku wezwania tego organu w trybie art. 50 § 1 kpa, do złożenia takiego wniosku. W tej sprawie Prezes jest bowiem osobą prawną, którą Starosta, jako organ administracji publicznej może wzywać do udziału w podejmowanych czynnościach gdy w tej sprawie jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dla wykonywania czynności urzędowych.

Zdaniem żalącej się przepis art. 14 a ust. 2 ustawy Prawo wodne nie odbiera pierwotnemu właścicielowi gruntu prawa do udziału w takim postępowaniu - ma on interes prawny do udziału w tym postępowaniu do dnia doręczenia mu decyzji ostatecznej. Samo wszczęcie postępowania nie odbiera bowiem obywatelowi żadnych praw własnościowych chronionych Konstytucją. Wszczęcie takiego postępowania opiera się bowiem na prawnym domniemaniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 14a ust. 2 ustawy Prawo wodne, a potwierdzenie takiego domniemania następuje w decyzji.

Wobec powyższego w oparciu o jednoznacznie ustalony w tej sprawie stan faktyczny żaląca się wniosła by Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przerwał swą bezczynność w tej sprawie kierując do Starosty wniosek w trybie art. 14a ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Starosta naruszył zasady Konstytucji twierdząc, że grunty, które żaląca się kupiła od Agencji Nieruchomości Rolnych przestały być jej własnością bez słusznego odszkodowania i bez dokumentu pozwalającego na zmianę wpisów w księdze wieczystej nieruchomości. Zakwestionowała ustalenie Starosty, że przez przedmiotową działkę przepływa rzeka W.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z [...] marca 2013r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, pismem z dnia 18.03.2013 r., wyjaśnił, że przystąpił do rozpatrzenia zażalenia z dnia 25.01.2013 r. na postanowienie Starosty oraz zawiadomił żalącą się, że w sprawie podjęcia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej czynności w trybie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego należy zwrócić się do tegoż organu.

W motywach rozstrzygnięcia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że przepis art. 61a Kpa, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Powołując się na treść przepisu art. 14a ust. 1 i 2 ustawy Prawom wodne organ II instancji wskazał, że przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu, o którym mowa powyżej oraz ich wykreślenie stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego organu lub jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 11 ust 1 Prawa wodnego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonują: minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki, dyrektor parku narodowego oraz marszałek województwa.

Skoro postępowanie ma charakter stricte wnioskowy, postępowanie administracyjne nie mogło być wszczętej jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony przez uprawniony podmiot - gdyż w tym przypadku wszczęcie bez wniosku strony stanowi naruszenie prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniosła B. G. domagając się jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności. Nadto wniosła, by w trybie art. 141 § 4 ppsa w uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania - aby wskazał, że obowiązkiem ustawowym organu jest złożenia wniosku w trybie art. 11 ust. 1 Prawa wodnego, skoro organ ma wiedzę z urzędu.

Skarżąca wskazała, że przedmiotem postępowania jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu wstępnym, w którym organ nie może merytorycznie oceniać przedmiotu wniosku ani nie może oceniać kompletności materiału dowodowego, który organ powinien zgromadzić w toku postępowania.

Bezsprzecznie skarżąca jest stroną w sprawie dotyczącej zmian własnościowych gruntu, który jest jej własnością ujawnioną w KW nr [...].

Bezsprzecznie istnieje na terenie nieruchomości skarżącej obszar gruntu pokryty wodami płynącymi w rozumieniu Prawa wodnego - w ewidencji gruntów grunt ten obecnie jest oznaczony jako "N"- nieużytki. Organ ma taką wiedzę z urzędu, bowiem urzędnik organu przeprowadził w tym zakresie inspekcję terenową.

Bezsprzecznie prawo wymaga, aby obszar gruntu pokryty wodami płynącymi w rozumieniu Prawa wodnego został formalnie włączony do zasobu Skarbu Państwa. Obowiązek (a nie tylko możliwość) zrealizowania tego działania spoczywa na Zarządzie Gospodarki Wodnej.

O wszczęcie postępowania może wnieść każdy podmiot, który ma w tym interes prawny. B. G. ma interes prawny dla uregulowania stanu własnościowego jej gruntów.

Czym innym jest wniosek o wszczęcie postępowania, a czym innym jest wniosek w trybie art. 11 ust. 1. Prawa wodnego. Wniosek o wszczęcie postępowania przez Starostę może złożyć każda ze stron. Natomiast w toku wszczętego postępowania strony mogą składać kolejne wnioski. W toku postępowania wszczętego z wniosku skarżącej Starosta zobowiązany był dokonać ustalenia, czy faktycznie na przedmiotowej nieruchomości znajdują się grunty pokryte wodami płynącymi, a po dokonaniu takiego ustalenia powinien zawiadomić RZGW o wszczęciu takiego postępowania, jako stronę w sprawie.

W toku prowadzonego postępowania, po ustaleniu istnienia "wód płynących" na przedmiotowej działce, Starosta powinien formalnie wezwać Dyrektora RZGR do złożenia wniosku w trybie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego, dla doprowadzenia stanu prawnego nieruchomości do stanu zgodnego z prawem (art. 10 Prawa Wodnego), jak tego wymaga art. 6 kpa.

W istocie organ umorzył postępowanie tylko dlatego, iż organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności - wiedząc o istnieniu wód płynących na przedmiotowej działce nie dopełnił obowiązku ustawowego - organ sam sobie (jako organowi II instancji wobec Starosty) nie złożył wniosku w trybie art. 14a ust. 2. Prawa wodnego.

Postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, skoro istnieją wody płynące na przedmiotowej działce, istnieją strony postępowania oraz istnieje zagadnienie do rozstrzygnięcia leżące w kompetencji organu.

Organ Zarządu Gospodarki Wodnej odmówił wykonania swych obowiązków ustawowych - odmówił formalnego przejęcia gruntów pokrytych wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa, tłumacząc się brakiem środków finansowych na realizację swych obowiązków ustawowych. Skarżąca wyjaśnia, że braki finansowe nie usprawiedliwiają bezczynności organu administracji i nie mogą być podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego. Jest to stanowisko merytorycznie niezasadne i niezrozumiałe, ponieważ przejęcie tego gruntu na rzecz Skarbu Państwa może odbyć się bezgotówkowo, w wyniku kompensacji mojego zadłużenia wobec Skarbu Państwa z tytułu nabycia tej nieruchomości od Agencji Nieruchomości Rolnych z rozłożeniem ceny nabycia na raty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2013r., który utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia gruntów zajętych przez wodę płynącą na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 14a ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zaznaczyć należy, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z pewnością sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy przepisy prawa wyraźnie zakreślają krąg podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o wszczęcie konkretnego postępowania administracyjnego, a postępowanie to inicjuje podmiot do tego nieuprawniony.

Organy obu instancji zasadnie wywiodły, że przepisy ustawy Prawo wodne nie upoważniają Skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o przejęcie gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w trybie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego.

Zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 1 Prawa wodnego jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trawle, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a Prawa wodnego). Oznacza to, że przejście własności nieruchomości przez którą przepływają takie wody, następuje z mocy prawa z dniem trwałego zajęcia, w sposób naturalny, przez wody płynące gruntu niestanowiącego własności właściciela wody. Żaden organ administracji nie ma zatem uprawnienia do orzekania o przejściu prawa własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż następuje to z mocy prawa.

Słusznie zauważa Dyrektor, że podstawą taką nie jest przepis art. 14a ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z treścią art. 14a ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.(18)). Natomiast przejście gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu, o którym mowa w ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego organu lub jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 14a ust. 2).

Przepis powyższy stanowi zatem podstawę do wydania decyzji o przejściu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym wydanie powyższej decyzji musi poprzedzić wydzielenie działki i określenie linii brzegowej dla śródlądowych dróg wodnych, o czym skarżąca była informowana w toku postępowania administracyjnego. Wydzielenia takiego dokonuje Marszałek Województwa Lubuskiego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, który ustala w drodze decyzji linię brzegu dla śródlądowych dróg wodnych na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. Zatem wnioskodawcą w tym zakresie może być sama Skarżąca. W myśl art. 15 ust. 3 Prawa wodnego podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami płynącymi od gruntów przyległych.

Następnie, gdy zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wniosek złoży uprawniony organ w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych w szczególności dla śródlądowych dróg wodnych, w niniejszej sprawie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, możliwe będzie przejście na podstawie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego przedmiotowych gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu skarbu Państwa w drodze decyzji wydanej przez właściwego starostę.

Z powyższej regulacji ustawowej wynika, że postępowanie w trybie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego jest postępowaniem wnioskowym, a nie z urzędu i to na wniosek określonego wnioskodawcy - wskazanego organu administracji. Oznacza to, że wniosek w powyższym trybie złożyć może jedynie właściwy organ, w niniejszej spawie - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, co wynika z ustawy (art. 11 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). W tym stanie rzeczy słusznie wskazują organy I jak i II instancji orzekające w niniejszej sprawie, że Starosta staje się właściwy do rozpoznania sprawy w trybie art. 14a ust. 1 Prawa wodnego dopiero po złożeniu wniosku przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Skoro takiego wniosku właściwy organ nie złożył, a skarżąca nie ma uprawnienia do jego złożenia w trybie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego, to postępowanie w przedmiocie przejęcia gruntów do zasobu Skarbu Państwa nie może być wszczęte i prawidłowo prowadzone. Skutkiem powyższego organ I instancji nie miał podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku Skarżącej i wydania decyzji administracyjnej zgodnie z jej wolą, co uzasadniało wydanie na podstawie art. 61a §1 Kpa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa w trybie art. 14a ust. 2 Prawa wodnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 Kpa wynika, iż stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r. I OSK 788/10). Z przepisów zaś ustawy Prawo wodne nie wynika kompetencja Starosty do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej, o przejściu gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa bez wniosku uprawnionego organu administracji.

Podkreślić przy tym należy, że kompetencją Sądu w niniejszej sprawie jest kontrola prawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 61a § 1 Kpa, a nie wzywanie organów do działania zgodnego z intencją skarżącej. Organy w toku postępowania wyjaśniającego udzielały skarżącej stosowanych informacji i wskazywały z jakimi wnioskami do jakich organów winna się zwrócić (art. 66 § 1 Kpa). Wskazać należy, że organy w przedmiotowej sprawie stosując się do zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 Kpa, art. 10 § 1 Kpa udzieliły Skarżącej wszelkiej informacji oraz zapewniły czynny udział w postępowaniu administracyjnym.

W świetle powyższych wywodów nie ma podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej przepisów powołanych przez Skarżącą.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi oraz nie dostrzegł takich przesłanek z urzędu. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I, czy II instancji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.