Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 178/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SAB/Po 178/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 08 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz- Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. o. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. zobowiązać Burmistrza Miasta do załatwienia wniosku skarżącej Spółki S. o. z siedzibą w S. z 17 marca 2017r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej Spółki S. o. z siedzibą w S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Skarżąca Spółka S. o. z siedzibą w S. zwróciła się 17 marca 2017r. do Burmistrza Miasta z wnioskiem o przeprowadzenie czynności granicznych. Wskazała, że w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do przebiegu granicy dróg gminnych zwróciła się o zlecenie wznowienia znaków granicznych na całej długości drogi o numerze [...]

W dniu 04 maja 2017r. Spółka ponownie zwróciła się o przeprowadzenie czynności granicznych w ciągu drogi 155P – P. (świńska droga) i wskazała, że nie otrzymała odpowiedzi na pismo w tej sprawie z 17 maja 2017r.

Pismem z 14 czerwca 2017r. Spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie na podstawie art. 37 §1 i § 3 K.p.a. w związku z bezczynnością organu Burmistrza Miasta w sprawie przeprowadzenia czynności granicznych ciągu drogi gminnej 155P we wsi P., które Kolegium postanowieniem z 26 września 2017r. uznało za uzasadnione.

Skarżąca Spółka [...] Sp. z o.o. pismem z 19 marca 2018r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Burmistrza Miasta polegającą na braku podjęcia działań ze strony organu. Spółka zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 K.p.a. i art. 37 § 8 K.p.a. poprzez nie wszczęcie postępowania administracyjnego i nie podjęcie czynności zmierzających do wznowienia znaków granicznych w ciągu drogi oznaczonej numerem 155P położonej we wsi P. oraz niewykonanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 26 września 2017r.

Spółka wniosła o:

1. zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania postanowienia SKO w P. z 26 września 2017r.;

2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł zgodnie z art. 154 § 7 P.p.s.a.;

4. przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi;

5. rozstrzygniecie o kosztach postępowania.

W związku z nieprzekazaniem powyższej skargi przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, na wniosek Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 18 września 2018r. wymierzył Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości [...] zł., którą Burmistrz uiścił 5 października 2018r. (sygn. akt IV SO/Po [...]).

Pismem z 24 października 2018r. Spółka [...] wniosła o szybkie rozpoznanie skargi z 19 marca 2018r. na podstawie załączonego odpisu skargi z uwagi na jej nieprzekazanie przez Burmistrza Miasta do Sądu.

W odpowiedzi na skargę z 19 marca 2018r. organ wniósł o jej oddalenie w całości, a w przypadku uznania, że Burmistrz pozostaje w bezczynności organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.

Organ argumentował, że skarga w niniejszej sprawie wpisuje się w politykę skarżącej spółki, która posługując się instrumentami administracyjnymi dąży do osiągania korzystnych dla siebie rezultatów w sporach z podmiotami trzecimi. Spółka składa do organu wiele wniosków o skomplikowanym charakterze, co wydłuża czas ich załatwienia. Taki charakter ma też i przedmiotowa sprawa. Zdaniem organu spółka wniosła o wznowienie znaków granicznych, co nie podlega rozpoznaniu w toku postępowania administracyjnego, a w postępowaniu geodezyjnym. Skoro do sprawy nie stosuje się postępowania administracyjnego trudno przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności. W istocie przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Nie ma podstaw do przyjęcia, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, skoro do czynności objętej wnioskiem nie był przez prawo zobowiązany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W przedmiotowej sprawie wymierzono organowi grzywnę za nieprzekazanie skargi z 19 marca 2018r. do sądu (postanowienie WSA w Poznaniu z 18 września 2018r., sygn. akt IV SO/Po [...]), a skarżąca spółka złożyła żądanie rozpoznania skargi na podstawie jej odpisu (k. 2 akt sąd.). Zarządzeniem przewodniczącego Wydziału IV z 8 listopada 2018r. wyłączono karty od 108 do 150 ze sprawy IV SO/Po [...] i zarejestrowano jako nową sprawę. Ostatecznie Sąd przyjął, że zgodnie z jej treścią skarga z 19 marca 2018r. dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (k. 46 akt sąd.).

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a., gdyż zarzucana jest bezczynność w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, które stanowi postępowanie administracyjne kończące się wydaniem przez organ I instancji decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Z treści wniosku z 17 marca 2017r., a następnie z treści przedmiotowej skargi wynika, że skarżąca spółka domagała się w pierwszej kolejności przeprowadzenia "czynności granicznych" dotyczących drogi nr 155P w P..

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu - uprzednio wyczerpanym trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. na bezczynność organu stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b P.p.s.a.).

Skarżący pismem z 14 czerwca 2017r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie na bezczynność organu w sprawie przeprowadzenia czynności granicznych i udzielna informacji w tym zakresie objętych wnioskiem z 17 marca 2017r. . Przyjąć zatem należy, że skarżąca spółka wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu przewidziany w art. 37 K.p.a. (art. 53 § 2b P.p.s.a.).

Wobec powyższego rozpoznanie przedmiotowej skargi na bezczynność organu administracji publicznej Sąd uznał za dopuszczalne.

Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że definiując pojęcie bezczynności w orzecznictwie i doktrynie wyjaśnia się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016 r., oraz powołane w tym komentarzu orzecznictwo).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem spółki o przeprowadzenie czynności granicznych dotyczących drogi powiatowej nr 155P z 17 marca 2017r. (k. 35 akt sąd.).

Z obowiązującego brzmienia art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że do wszczęcia postępowania na żądanie strony dochodzi wskutek doręczenia żądania organowi administracji. W doktrynie przyjmuje się jednak, że prawo żądania wszczęcia postępowania jest szersze i służy jednostce także w sytuacji nieustalenia sytuacji prawnej, a także w każdym innym przypadku, w którym daje się wywieść obowiązek organu wydania decyzji z udziałem wnioskodawcy jako strony (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 375). Nie można, więc zgodzić się z zakwalifikowaniem wniosku o wszczęcie postępowania w takim przypadku jedynie jako "impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania administracyjnego", jak przyjęto w wyroku NSA z 28.10.2015 r., II OSK 2465/15, LEX nr 1987140. Należy sądzić, że w każdym przypadku wniosek pochodzący od strony wszczyna postępowanie, niezależnie od tego, czy przepis prawa takiej inicjatywy wymaga, czy też nie. O ile przepis prawa nie wyłącza takiej możliwości, nie można wynikającego z przepisu art. 61 § 1 K.p.a. uprawnienia procesowego strony ograniczać.

Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 63 § 2 K.p.a. Przy czym złożenie żądania organowi administracji prowadzi do wszczęcia postępowania wyłącznie wówczas, gdy żądanie to dotyczy sprawy załatwianej w postępowaniu unormowanym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wynika z powyższego, że na skutek wniosku spółki z 17 marca 2017r. organ zobowiązany był w pierwszej kolejności do oceny jakiego żądania wniosek dotyczy, czy był złożony przez podmiot uprawniony i do organu właściwego oraz czy zasadne było wszczęcie postępowania administracyjnego w celu rozpoznania żądania. Jeżeli wniosek zawierał braki lub był nieprecyzyjny organ administracji zobowiązany był wezwać wnioskodawcę do jego sprecyzowania, celem załatwienia sprawy.

Organ podnosił w odpowiedzi na skargę, że we wniosku zawarto prośbę o wznowienie znaków granicznych, co do którego nie prowadzi się postępowania administracyjnego. Jednak wniosek był zatytułowany "o przeprowadzenie czynności granicznych". Rolą organu było, zatem wezwanie wnioskodawcy i sprecyzowanie przedmiotu wniosku zgodnie z intencją wnioskodawcy, a następnie nadanie mu dalszego biegu. Z pewnością jednak przyjęcie przez organ, że postępowanie administracyjne jest niedopuszczalne w sytuacji zgłoszenia żądania o wznowienie znaków granicznych nie uzasadniało pozostawienia wniosku bez jakiejkolwiek reakcji organu i braku odpowiedzi na niego, zwłaszcza, że wnioskodawca ponownie zwrócił się o rozpoznania jego wniosku z 17 marca 2017r. pismem z 4 maja 2017r.

W przypadku wniesienia podania do organu niewłaściwego organ ten, stwierdzając brak swej właściwości w sprawie, dokonuje czynności porządkowej przekazania do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 K.p.a. lub zwrócenia pisma jego autorowi z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 K.p.a.).

Zobowiązać zatem należało organ do załatwienia wniosku z 17 marca 2017r. poprzez ustalenie w pierwszej kolejności czego w istocie skarżąca Spółka się domaga, a następnie podjęcia dalszych czynności procesowych.

Podkreślić bowiem należy, że nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania, albowiem organ ma obowiązek przeprowadzenia oceny żądania w celu ustalenia, czy dotyczy ono sprawy o charakterze indywidualnym i czy dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie w formie decyzji. Ponadto art. 61 § 3 K.p.a. musi być interpretowany zgodnie z przepisami prawa materialnego dotyczącymi spraw określonego rodzaju (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 13.01.2012 r., II OSK 2178/11, LEX nr 1138101). Ustalenia organu co do zakwalifikowania wniosku winny być przedstawione wnioskodawcy, którego zawiadamia się o wszczęciu postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie administracyjnej albo odmawia mu się wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., z którego wynika, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brak podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego oznacza, że postępowanie administracyjne nie może się w ogóle toczyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Jeżeli organ uzna, po wyjaśnieniu przedmiotu żądania, że skarżąca domaga się wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości o jakim mowa w art. 29 i nast. ustawy z 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019r., poz. 725, dalej "P.g.k.") to podkreślić należy, że przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości właściwy organ powinien zbadać, czy zachodzą do tego podstawy, a w szczególności czy osobie składającej wniosek przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu oraz czy postępowanie może się toczyć z uwagi na brak wcześniejszego ustalenia granic nieruchomości ostateczną decyzją organu administracji lub prawomocnym postanowieniem sądu. W orzecznictwie wskazuje się, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, zaś drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.k.). W postępowaniu prowadzonym na wniosek wola strony w zasadzie decyduje o jego zakresie (zob. uzasadnienie WSA w Rzeszowie z 14.09.2016 r., II SA/Rz 1710/15, LEX nr 2113244). Jednakże w orzecznictwie wyrażono trafny pogląd, że ustawodawca nałożył na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, nie można bowiem zaakceptować poglądu, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie rozgraniczenia nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności, w tym zakresu żądania, przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 12.10.2012 r., I OSK 1124/11, LEX nr 1233999). Jakkolwiek, rozstrzygnięcie organu co do wniosku z 17 marca 2017r. winno mieć przewidziana prawem formę i powinno być skierowane do skarżącej spółki, celem poddania go kontroli instancyjnej a następnie sądowej.

Problematykę rozgraniczenia normuje rozdział 6 P.g.k., w szczególności z art. 29 i nast., z których wynika, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.k.).

Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób jednoznaczny rozstrzyga formę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, jego wszczęcie zarówno na wniosek jak i z urzędu następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie.

Ustawodawca natomiast nie określił w jakiej formie prawnej organ może odmówić wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Problem ten jest istotny, zważywszy na różnorodne przeszkody natury podmiotowej i przedmiotowej, które mogą nie pozwalać na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, np. w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, albo wniosek dotyczy nieruchomości, co do których niesporny jest przebieg granic, albo rozgraniczenie dotyczy nieruchomości, które nie mają wspólnej granicy, albo jak w przedmiotowej sprawie, wniosek składa osoba nie mająca przymiotu strony a organ stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu.

Jak wskazano powyżej w takiej sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 K.p.a.

Nie budzi wątpliwości, że regulacje ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które mogą regulować normowane nią kwestie odmiennie, lecz jej przepisy stanowią lex specjalis, nie przewidują wyłączenia zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie.

Poza tym rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jest zaskarżalne, tym samym podlega kontroli instancyjnej.

Przepisy rozdziału 6 P.g.k. regulują dwa rodzaje postępowań administracyjnych - postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (art. 29 i nast.) i postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych, stosowane także odpowiednio do wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (art. 39 P.g.k.).

Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 P.g.k. jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic (por. S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 r. str. 80). Spór co do przebiegu granic nieruchomości zawiera w sobie spór, co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci usytuowania punktów granicznych, których położenie determinuje przebieg linii granicznych.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 P.g.k. organem właściwym do dokonania rozgraniczenia jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w wypadkach wskazanych w ustawie - na dalszym etapie postępowania - sąd powszechny. Przepis art. 36 P.g.k. zawiera regulację dotyczącą wyjątku od zasady, że pierwszym etapem rozgraniczenia jest postępowanie administracyjne.

Zupełnie inna jest przesłanka wszczęcia postępowania o wznowienie znaków granicznych (art. 39 P.g.k.). Przepis art. 152 Kodeksu cywilnego nakłada na współwłaścicieli gruntów sąsiednich obowiązek współdziałania przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a art. 38 P.g.k. zobowiązuje właścicieli i osoby władające gruntami do ochrony znaków granicznych. Wychodząc z tych obowiązków ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje tryb postępowania administracyjnego o wznowienie znaków granicznych, jednakże tylko dla takiej sytuacji, gdy sam przebieg granic nieruchomości nie jest sporny, a tylko znaki zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Celem tego postępowanie jest zapobieganie wątpliwościom i przyszłym sporom o przebieg granicy, a nie ustalenie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu (por. także S. Rudnicki j.w. str. 78). Na powyższą konstatację wyraźnie wskazuje brzmienie art. 39 ust. 1 P.g.k., w myśl którego przesunięte, uszkodzone lub zmienione znaki graniczne ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór - co do położenia znaków - w myśl powyższego przepisu - strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisu tego wynika zarazem także, że elementem postępowania rozgraniczeniowego - sporu o przebieg granic - jest ustalenie znaków granicznych, jak również, że spór co do samego położenia znaków, jest sporem sądowym.

Stosownie do przepisu art. 39 ust. 2 P.g.k. wznowienia znaków granicznych na zlecenie zainteresowanych, dokonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki, o których mowa w art. 11. Wprawdzie w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych, podmiot prowadzący czynności stosuje elementy postępowania o rozgraniczenie w zakresie zawiadomień, jednakże efektem czynności ewentualnego wznowienia znaków granicznych (a nie granic) jest protokół. Zgodnie z art. 34 ust. 4 P.g.k. z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół, a zatem zarówno wówczas, gdy znaki wznowiono, jak i wówczas gdy ich nie wznowiono wobec sporu co do ich położenia. Postępowanie przeto w sprawie wznowienia znaków granicznych, odmiennie niż postępowanie rozgraniczeniowe, kończy się protokołem, a nie decyzją.

Wznowienie zatem (przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych) znaków granicznych w drodze postępowania przed uprawnionym geodetą oznacza brak sporu co do położenia tych znaków, a tym bardziej brak sporu co do położenia punktów granicznych, w których te znaki się znajdowały. Istnienie sporu o położenie znaków zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. II ustawy daje stronom uprawnienia do wystąpienia do sądu (oczywiście powszechnego) o rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z ogólną zasadą prawny obiektywnej i tzw. słusznego interesu obywatela organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Kierując się tą zasada organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu wszechstronnego materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

W świetle podstawowych zasad postępowania wynikających z treści przepisów art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. oraz art. 12 §1 K.p.a. organy administracji przede wszystkim zobowiązane są do załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. W tym celu z urzędu i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, działając w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wnikliwie i szybko. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wszechstronnego zebrania i zbadania stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe, w konsekwencji zdaniem Sądu organowi można przypisać bezczynność w niniejszej sprawie. Po wniesieniu wniosku przez skarżącą Spółkę organ z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a., nie wyjaśnił czego w istocie dotyczy wniosek, czy wniosła go strona uprawniona i nie podjął odpowiednich rozstrzygnięć w zakresie wszczęcia właściwego postępowania administracyjnego lub odmowy jego wszczęcia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności, skutkiem czego należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku z 17 marca 2017r. w zakreślonym terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Sąd uznał jednak, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było błędnym przyjęciem, że skoro skarżąca spółka domaga się wznowienia znaków granicznych, którego nie prowadzi się w trybie postępowania administracyjnego, to organ może pozostawić wniosek bez jakiejkolwiek odpowiedzi, czy rozstrzygnięcia w konkretnej formie i trybie. Sąd uwzględnił przy tym, że skarżąca spółka wnosi do organu liczne wnioski, nierzadko nieprecyzyjne, wymagające wyjaśnienia istoty żądania, prowadzące organ do błędnych wniosków, co do nadania im właściwego biegu. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby bezczynność organu, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie okoliczność ta niewątpliwie miała wpływ na stwierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (punkt 2 wyroku).

Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu może ponadto przyznać na wniosek strony od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej spółce za oczekiwanie na rozpoznanie jej żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Wniosek skarżącej spółki z uwagi na jego przedmiot nie uzasadniał przyznania sumy pieniężnej mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stosownej sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania (punkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł na podstawie §2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Nadto w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także w przypadku o jakim mowa w art. 55 § 2 P.p.s.a. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.