Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2484/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. Polen S.A. i P. S.A. od decyzji Zarządu [...] nr [...] z [...] czerwca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego przy ulicy [...] na działkach nr ew. [...] i [...] w [...], utrzymało ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. wydaną po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. Zarząd [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego przy ulicy [...] na działkach nr ew. [...] i [...] w [...].

W. S.A. i P. S.A złożyli odwołanie od powyższej decyzji. W. wskazało że 6 kondygnacyjny budynek nie pasuje do otoczenia w którym występują budynki 3-4 kondygnacyjne, nie uzasadniono przyjęcia minimalnego obszaru analizowanego i z czego wynikają ustalenia parametrów w decyzji, nie podano powierzchni biologicznie czynnej, nie ustalono ilości miejsc parkingowych, wadliwie ustalono linię zabudowy bowiem jej zgodność zależy od zarządcy drogi. Drugi odwołujący natomiast wskazał na niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi w sposób prawidłowy, naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1, § 5 -9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozporządzenie" oraz art. 6, 7, 8, 9, 11, 77§ 1 i 107 § 3 K.p.a.

SKO decyzją [...] z [...] grudnia 2014 r, uchyliło ww decyzję wskazując, że decyzja została wydana o nieaktualną informację o możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej, nie ustalono konkretnego parametru górnej krawędzi elewacji frontowej, dopuszczono szerokość elewacją frontowej większej niż szerokość działki.

W. ponownie zarzuciło za dużą wysokość budynku (7 pięter) podczas gdy sąsiedni budynek ma jedynie 2 piętra, co ma wpływ na zaciemnienie tego budynku i powoduje nie spełnienie wymagań o minimalnych odległościach między budynkami (§ 12 rozporządzenia wykonawczego), nie wyjaśnienie kwestii regulacji powierzchni podziemnej – wątpliwości co do kompetencji organu co do regulacji zabudowy pod ziemią, wątpliwości co do możliwości zmieszczenia fasady budynku na terenie działki, kwestią ilości miejsc parkingowych, (56 miejsc w garażu to za mało), co jest istotne i z tego powodu, że na ulicy [...] i tak nie ma gdzie parkować, nie odniesienie się do kwestii uzgodnień (są tylko uzgodnienia sprzed kilku lat).

P. S.A. zarzuciło natomiast naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 p.z.p., § 4 i 5 rozporządzenia wykonawczego, art. 6,7,8, 80, 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu zarzutów wskazało na wadliwe sporządzenie analizy, brak zachowania ładu przestrzennego, lakoniczność analizy urbanistycznej co uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia, warunkowe ustalenie linii zabudowy co jest sprzeczne z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, brak zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją utrzymało ww orzeczenie w mocy.

Wskazało, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - w myśl ust. 2 tego paragrafu - na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ stwierdził, że w sposób prawidłowy wyznaczono granice obszaru analizowanego a następnie dokonało oceny w zakresie określenia podstawowych parametrów planowanej zabudowy.

Linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy południowych elewacji budynków przy ulicy [...] (działka nr ew. [...]) i [...]. W zakresie zarzutu dt warunkowego uzgodnienia tej linii SKO wskazało, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z organami o jakich mowa w art. 53 ust. 4 p.z.p. W niniejszej sprawie dokonano uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku uzyskania zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wynika to z ustawy o drogach publicznych i następuje to po uzyskaniu pozwolenia na budowę, co wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono zgodnie z § 5 rozporządzenia. W obszarze analizowanym wynosi on od 0,52-do 1 czyli średni 1 i taki został przyjęty.

Szerokość elewacji frontowej – zgodnie z § 6 rozporządzenia. Przyjęto ją jako szerokość równą frontu działek o nr ew. [...] i [...], co wynika z charakteru zabudowy śródmiejskiej. W analizie podano, że dla obszaru analizowanego charakterystyczne w kompozycji urbanistycznej jest to, że szerokość elewacji frontowej istniejących budynków równa się szerokości frontu działki przylegającego do pasa ulicznego (na 15 działek objętych analizą szerokość 13 jest równa szerokości frontu). Budynki są realizowane na pełnej szerokości działki budowlanej.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia jako że wysokość ta na działkach sąsiednich tworzy uskok. Dlatego przyjęto ją jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (od strony ulicy [...]) dla nowej zabudowy wynikająca z obliczeń, równą średniej wysokości górnej krawędzi elwacji frontowych budynków zlokalizowanych na obszarze analizowanym, zaokrąglonej do liczb całkowitych czyli 24 m tj. 7 kondygnacji naziemnych (na obszarze analizowanym wynosi id 9 do 40 m).

Geometria dachu zgodnie z § 8 dach płaski o maksymalnym nachyleniu do 10%. W obszarze analizowanym na 15 budynków objętych analizą 11 ma dach płaski a pozostałe mają kąt nachylenia od 20 do 35 %.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie miejsc postojowych wskazano, że inwestor planuje 56 miejsc postojowych w garażu podziemnym. Uzyskano stanowisko zarządcy drogi w dzielnicy Śródmieście (pismo z 6 lutego 2017r.) z którego wynika, że miejsca parkingowe należy lokować na własnej nieruchomości. W odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej stwierdzono, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek ich określania w decyzji o warunkach zabudowy. Generalnie ustalenie jej na poziomie 0% jest zgodne z p.z.p. Ustalenia w tym zakresie nie mogą wynikać ze studium gdyż nie jest to akt powszechnie obowiązujący. Co do zarzutu dotyczącego braku oceny w zakresie uzbrojenia terenu organ II instancji wskazał, że orzecznictwo sądowo administracyjne nie wymaga aby na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy inwestor posiadał w dacie składania wniosku aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wdodociągowej.

Odnosząc się do zarzutu nie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa ponieważ budynek urzędu dzielnicy ma jedynie 2 piętra SKO wskazało, że w obszarze analizowanym budynki mają od 2 do 12 pięter przy czym budynek bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji położony przy ulicy [...](dz. [...]i [...]) ma wysokość 12 kondygnacji. W związku z tym wysokość tę określono zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia.

Co do kwestii miejsc parkingowych wskazano, że inwestor ma zrealizować 2 poziomowy garaż podziemny dla 56 samochodów. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku ustalania w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej czy minimalnej ich liczby. Następuje to dopiero na etapie projektowania.

W związku z tym organ II instancji podzielił w całości wywody organu I instancji co do prawidłowości przyjętych parametrów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodą W. S.A.

Wskazało, że umknęło uwadze organu, że w międzyczasie dlatego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna być wydana. Merytorycznie to spółka zwróciła uwagę, że nie wiadomo czy zasada dobrego sąsiedztwa obejmuje powierzchnie podziemne i że nie odniesiono się do kwestii obowiązkowych uzgodnień gdyż te znajdujące się w aktach są nieaktualne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2018 r. znak [...] stwierdził nieważność m.in. części tekstowej i granicznej w odniesieniu do terenu objętego symbolem [...] w którym położone są działki inwestycyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia.

Podstawą prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ocenia w tym postępowaniu czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją w której organ ocenia pod względem zasad ładu przestrzennego czy zaproponowany przez inwestora sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania. Inwestycja, zgodnie z art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kreuje zasadę dobrego sąsiedztwa rozumianą jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania (zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności). Także do legalizacji istniejącej zabudowy konieczne jest spełnienie ww warunków.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa bowiem zasady kształtowania polityki przestrzennej na danym terenie i kładzie nacisk na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań – co wynika z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 4 p.z.p. Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" – art. 2 tej ustawy.

Oczywistym jest przy tym, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się teren inwestycyjny nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotnie uchwałą Rady Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...]j. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] stwierdził nieważność m.in. części tekstowej i graficznej dla symbolu 7U, w którym położone są działki inwestycyjne. ([...]). Następnie wyrokiem WSA w Warszawie z 15 maja 2018r., sygn. akt IV SA/WA 706/18 uchylono częściowo rozstrzygnięcie nadzorcze jednakże co do terenu 2 ZP.

Wyrokiem NSA z 27 listopada 2018 r., II OSK 2406/18 NSA w części uchylił wyrok WSA i w tym zakresie skargę oddalił oraz oddalił skargę kasacyjną. Oznacza to, że ustalenia planu w zakresie terenu 7 U w wyniku ww rozstrzygnięcia nadzorczego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Decyzja organu I instancji zapadła [...] czerwca 2017 r. a więc przed uchwaleniem planu natomiast decyzja organu II instancji [...] lipca 2018 r. a więc po stwierdzeniu nieważności planu miejscowego. Oznacza to konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy gdyż dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając zatem przedmiotową decyzję Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Organ w sposób prawidłowy, na podstawie analizy urbanistycznej określił obszar analizowany a następnie ustalił parametry inwestycji na podstawie kryteriów o jakich mowa w rozporządzeniu wykonawczym. Z decyzji wynika na jakiej podstawie dokonano ustalenia współczynników, dlaczego organ przy ich ustaleniu stosował wyjątki od zasad (np. § 7 pkt 3).

Sąd w zawartą w decyzji argumentacją się zgadza, bez potrzeby jej powielania.

Skarżący w skardze poza kwestią dotyczącą planu miejscowego wskazał na 2 inne: nie wyjaśnienie czy w odniesieniu do kondygnacji podziemnych obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa oraz aktualności uzgodnień.

Oceniając te zarzuty należy wskazać, że zasada dobrego sąsiedztwa nie dotyczy terenu podziemnego. Zasada ta, o czym była mowa wcześniej jest powiązana z istniejącym ładem przestrzennym, co w sposób oczywisty dotyczy wyłącznie terenu nad powierzchnią ziemi. Dlatego wynikający z art. 61 § 1 p.z.p. obowiązek ustalania spełnienia tej zasady z oczywistych powodów dotyczy terenu działki rozumianego jako powierzchnia nadziemna. Czyni to niezasadnym zarzut dotyczący nie wzięcia pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa w aspekcie kondygnacji podziemnych.

Jak natomiast chodzi o uzgodnienia to, w zakresie wodociągów i kanalizacji uzgodnienia te pochodzą z 2013 r. a uzgodnienia dt elektroenergetyki z 2012 r. (pismo RWE z [...] grudnia 2012 r.) tj. z daty składania wniosku. Oznacza to że proponowana wówczas inwestycja spełniała wymogi ustawowe dotyczące uzgodnień z gestorami sieci. Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy toczy się od kilku lat nie można wymagać aby w takim wypadku inwestor co roku czy za każdym razem gdy dojdzie do uchylenia zaskarżonej decyzji ubiegał się o kolejne uzgodnienia w związku z ubieganiem się o wydanie decyzji o warunki zabudowy. Zresztą bowiem dopiero na etapie pozwolenia budowlanego inwestor będzie zobowiązany do przestawienie stosownych umów z gestorami sieci.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 p.z.p. w przypadku gdy obszar inwestycyjny przylega do pasa drogowego, wydanie decyzji poprzedza m.in. konieczność uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi. Tym samym konieczne było wypowiedzenie się przez zarządcę drogi na temat wniosku.

Zarządcą tej drogi do której przylega działka inwestycyjna jest Zarząd Dróg Miejskich [...].

Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. Tym samym właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i właściwym do uzgodnienia tej inwestycji jest prezydent tego miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi o którym mowa w art. 19 ust. 5 może wykonywać swe obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej która jest zarządcą drogi. W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich działa na podstawie: uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w sprawie utworzenia Zarządu Dróg Miejskich,

uchwały Nr [...] Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. w sprawie powołania Zarządu Dróg Miejskich, 3. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), 5. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), 6. ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 2678, poz. 2251 z późn. zm.), 7. ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.). Zgodnie ze Statutem ([...]), jest jednostką organizacyjną [...], nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej. Jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy, przy pomocy którego Prezydent [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wojewódzkich i powiatowych.

Zarząd Dróg Miejskich [...] nie jest więc organem administracji publicznej ale jednostką organizacyjną która jest powołana do obsługi organu tj. Prezydenta [...]. W sytuacji w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi który ma taką decyzję uzgodnić to te same organy brak jest potrzeby uzgadniania tego rodzaju decyzji odrębnym postanowieniem. Kwestię którą miałby oceniać zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. (por. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12, Lex 1369032). Nie ma zatem w tym wypadku zastosowania art. 106 K.p.a.

W związku z tym niezasadnie skarżący twierdził, że decyzja ma charakter warunkowy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy działający również jako zarządca drogi mógł w ramach przysługujących mu kompetencji wskazać dodatkowo na konieczność uzgodnienia inwestycji już na etapie pozwolenia budowlanego.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.