Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1696/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 22, art. 37 ust. 2, art. 54 ust. 2 pkt 4, pkt 5, art. 57, art. 61 ust. 1, ust. 5, ust. 8 pkt 1 lit. a), art. 64
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 pkt 12, 15, 22, 35, 45, 62 preambuły, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1 lit. a) i b), ust. 2, art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (i)
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 109/16 w sprawie ze skargi M. Z. na rozstrzygnięcie M. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. na rzecz M. Z. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 109/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na rozstrzygnięcie M. (dalej także jako M.) z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez M., a także zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W odpowiedzi na konkurs M. Z. w dniu [...] listopada 2015 r. złożyło wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa X Edukacja dla rozwoju regionu, Działanie 10.1 Edukacja ogólna i przedszkolna.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. M. poinformowała M. Z., że wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny formalnej. Wniosek został odrzucony między innymi dlatego, że wnioskodawca zastosował niewłaściwy poziom kosztów pośrednich. We wniosku o dofinansowanie wskazano koszty pośrednie w postaci stawek ryczałtowych na poziomie 10% kosztów bezpośrednich przy wartości ogólnej projektu 1 026 586 zł, podczas gdy koszty pośrednie dla projektów o wartości powyżej 1 mln PLN do 2 mln PLN włącznie są rozliczane wyłącznie na poziomie stawki ryczałtowej 20% kosztów bezpośrednich.

W proteście z dnia [...] grudnia 2015 r. M. Z. uznało, że Regulamin konkursu nie zawiera zapisu stwierdzającego, że w przypadku projektów o wskazanej wyżej wartości minimalną stawką ryczałtową dla kosztów pośrednich jest 20% kosztów bezpośrednich. Regulamin określa stawki maksymalne tych kosztów, w zależności od wartości projektu, aby uniemożliwić ich ewentualne zawyżanie. M. Z. uznało także, że każda niejednoznaczność Regulaminu konkursu powinna być interpretowana na korzyść wnioskodawcy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. M. nie uwzględniła protestu w zakresie kryterium formalnego nr 8 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem konkursu/fiszką projektu". Organ wyjaśnił, że zgodnie z punktem 8.3. Regulaminu konkursu zamkniętego (nr [...]) wysokość poszczególnych stawek ryczałtowych określona jest konkretną wartością procentową, a nie przedziałem wartości np. "15% kosztów bezpośrednich" a nie "do 15% kosztów bezpośrednich". Organ wskazał na Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne), gdzie stwierdzono, że koszty pośrednie rozliczane są wyłącznie z wykorzystaniem następujących stawek ryczałtowych: b) 20% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości powyżej 1 mln PLN do 2 mln PLN włącznie i wyjaśnił, że podana przez stronę kwota kosztów pośrednich, stanowiąca 10% kosztów bezpośrednich obowiązuje dla projektów, których wartość przekracza 5 mln zł. Powyższe oznacza, że projekt nie spełnił kryterium formalnego nr 8 i w tym zakresie protest nie mógł zostać uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę M. Z. na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) i stwierdził, że ocena projektu istotnie narusza prawo oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ.

Sąd wskazał, że stosownie do pkt 8.3. Regulaminu konkursu koszty pośrednie rozliczane są wyłącznie z wykorzystaniem następujących stawek ryczałtowych: 1/ 25% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości do 1 mln zł włącznie, 2/ 20% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości powyżej 1 mln zł do 2 mln zł włącznie, 3/ 15% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości powyżej 2 mln zł do 5 mln zł włącznie, 4/ 10% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości przekraczającej 5 mln zł.

W ocenie Sądu organ słusznie wyjaśnił, że przytoczone zapisy Regulaminu konkursu powtarzają zapisy Wytycznych wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wdrożeniowej. Mając na uwadze tylko powyższe dane można by było wywnioskować, że wskazane wartości procentowe mają charakter sztywny i wnioskodawcy nie mogą tych wartości obniżać, gdyż dokumenty konkursowe nie posługują się terminem, który sugerowałby, że wartości te mają charakter wartości maksymalnych. Jednakże, jak uznał Sąd wykładnia taka byłaby niepełna, ponieważ nie uwzględniałaby uregulowań rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 [Dz. U. UE z dnia 20 grudnia 2013 r. L 347, s. 320 ze zm.; dalej jako rozporządzenie PE i Rady (UE) nr 1303/2013], a także pozostałych zapisów Regulaminu konkursu i stanowiącej załącznik do tego regulaminu Instrukcji wypełniania wniosku.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 cyt. rozporządzenia dotacje i pomoc zwrotna mogą przyjmować następujące formy:

a) zwrotu kosztów kwalifikowalnych, które zostały rzeczywiście poniesione i zapłacone, wraz, w stosownych przypadkach, z wkładami rzeczowymi i amortyzacją;

b) standardowych stawek jednostkowych;

c) kwot ryczałtowych nieprzekraczających 100.000 EUR wkładu publicznego;

d) finansowania w oparciu o stawki ryczałtowe, obliczonego przez zastosowanie wartości procentowej do jednej lub kilku kategorii kosztów.

Przepisy dotyczące poszczególnych funduszy mogą ograniczyć formy dotacji i pomocy zwrotnej mające zastosowanie do określonych operacji. W myśl ust. 5 art. 67 rozporządzenia kwoty, o których mowa w ust. 1 lit. b), c) i d) akapit pierwszy, ustala się na jeden z następujących sposobów:

a) za pomocą rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń w oparciu o:

(i) dane statystyczne bądź inne obiektywne informacje;

(ii) zweryfikowane dane historyczne poszczególnych beneficjentów; albo

(iii) zastosowanie zwykłej praktyki księgowania kosztów poszczególnych beneficjentów;

b) zgodnie z przepisami o stosowaniu odpowiednich stawek jednostkowych, kwot ryczałtowych i stawek ryczałtowych mających zastosowanie w ramach innych polityk Unii w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta;

c) zgodnie z przepisami o stosowaniu odpowiednich stawek jednostkowych, kwot ryczałtowych i stawek ryczałtowych stosowanych w ramach systemów dotacji finansowanych w całości przez państwo członkowskie w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta;

d) stosując stawki ustalone niniejszym rozporządzeniem lub przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy;

e) stosując szczegółowe metody ustalania kwot ustanowione zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy.

Ustęp 6 art. 67 wskazuje, że dokument określający warunki wsparcia dla każdej operacji określa metodę, którą należy stosować do określania kosztów operacji, oraz warunki płatności dotacji. Ponadto zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013 w przypadku gdy realizacja operacji prowadzi do powstania kosztów pośrednich, mogą one być obliczone według stawki ryczałtowej w jeden z następujących sposobów:

a) według stawki ryczałtowej w wysokości do 25 % bezpośrednich kosztów kwalifikowalnych, z zastrzeżeniem, że stawka jest obliczana na podstawie rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń lub metody stosowanej w ramach systemów dotacji finansowanych w całości przez państwo członkowskie w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta;

b) według stawki ryczałtowej w wysokości do 15 % bezpośrednich kwalifikowalnych kosztów personelu, przy czym państwo członkowskie nie jest zobowiązane do dokonania żadnych obliczeń w celu ustalenia stawki mającej zastosowanie;

c) według stawki ryczałtowej stosowanej do kosztów bezpośrednich kwalifikowalnych na podstawie istniejących metod i odpowiednich stawek stosowanych w ramach innych polityk Unii w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta.

Dalej Sąd podał, że w pkt 8.3. Regulaminu konkursu wskazano, że koszty założone w budżecie projektu we wniosku o dofinansowanie przedstawione są w formie budżetu zadaniowego, co oznacza wskazanie kosztów bezpośrednich (tj. kosztów kwalifikowalnych dotyczących poszczególnych zadań merytorycznych w projekcie) i kosztów pośrednich (tj. kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem wnioskodawcy, których katalog został wskazany w Wytycznych). W pkt 8.4. Wytycznych wskazano między innymi, że koszty pośrednie są kwalifikowalne w ramach projektów finansowanych z EFS oraz wymieniono rodzaje kosztów pośrednich stanowiących koszty administracyjne związane z obsługą projektu.

Jednakże, jak podkreślił Sąd na szczególną uwagę zasługują zapisy ppkt 10 i 12 pkt 8.4. Wytycznych, które stanowią, że stawka ryczałtowa kosztów pośrednich, o której mowa w pkt 5-8, jest wskazana w umowie o dofinansowanie oraz, że właściwa instytucja będąca stroną umowy może obniżyć stawkę ryczałtową kosztów pośrednich w przypadkach rażącego naruszenia przez beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie w zakresie zarządzania projektem.

W ocenie Sądu ma to zasadnicze znaczenie, gdyż wbrew twierdzeniom organu możliwe jest niesztywne określenie kosztów pośrednich, na co wprost wskazują powyższe zapisy Wytycznych. Przewidują one bowiem możliwość wskazania w umowie o dofinansowanie konkretnej stawki kosztów pośrednich i, co najważniejsze, w wypadku rażącego naruszenia przez beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie w zakresie zarządzania projektem przewidują obniżenie kosztów pośrednich wskazanych już w umowie. Zatem mając na uwadze zapisy cyt. rozporządzenia, Wytycznych i Regulaminu konkursu możliwe jest obniżenie wysokości kosztów pośrednich w stosunku do stawek wskazanych w tych dokumentach. Powyższe ma również uzasadnienie celowościowe, bowiem jest związane z racjonalnością prawodawcy. Zdaniem Sądu skoro beneficjent konstruując budżet uzasadnia, że jest w stanie za niższą stawkę kosztów pośrednich w sposób prawidłowy wykonać założenia projektu, na który wnioskuje o dofinansowanie, to nie może ponosić negatywnych konsekwencji, że projekt ten wykona za stawki niższe niż wskazane w dokumentach programowych. Wydatki powinny być racjonalne, efektywne, oszacowane po stawkach rynkowych i powinny spełniać szereg innych wymogów szczegółowo opisanych w Wytycznych. Jednakże nie mogą być sztucznie zawyżane w celu "dopasowania" do określonych zapisów dokumentacji konkursowej. Możliwe jest zatem realizowanie projektu po stawkach kosztów pośrednich niższych niż wskazane w Regulaminie konkursu, co potwierdza też Instrukcja wypełniania wniosku.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ nieprawidłowo ocenił kryterium formalne nr 8, ponieważ w tym kryterium sprawdzeniu podlega jedynie czy beneficjent nie przekroczył (zawyżył) stawki kosztów pośrednich. Ponadto, w ocenie WSA, organ w sposób przejrzysty przeprowadził wybór projektów, jednak nieprawidłowo zastosował omówione przepisy, czym naruszył art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia ogólnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA polecił organowi uwzględnić wyrok i uznać, że strona spełniła kryteria formalne oraz ocenić wniosek o dofinansowanie w pozostałych kryteriach.

Skargą kasacyjną M., zrzekając się rozprawy, domagała się uchylenia wyroku oraz oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie przez Sąd kontroli oceny wniosku o dofinansowanie nr [...] poza zakresem wyznaczonym protestem wniesionym przez M. Z., a w konsekwencji niewłaściwe stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

II. prawa materialnego:

1) art. 68 ust. 1 lit. a) rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z ppkt 5 pkt 8.4. Wytycznych w zw. z pkt 8.3. Regulaminu konkursu poprzez błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest określenie przez wnioskodawcę niższej stawki kosztów pośrednich niż wynikającej z Wytycznych oraz z Regulaminu konkursu;

2) ppkt 10 i 12 pkt 8.4. Wytycznych poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że stosownie do ich treści możliwe jest obniżenie stawki ryczałtowej kosztów pośrednich na etapie aplikowania o dofinansowanie oraz, że prawo do obniżenia tej stawki przysługuje również wnioskodawcy, a nie tylko właściwej instytucji;

3) art. 14 ust. 10 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z kryterium formalnym nr 8 określonym w załączniku do uchwały nr 5/II/2015 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa M. na lata 2014-2020 z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia kryteriów ogólnych wyboru projektów konkursowych i pozakonkursowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020 współfinansowanych przez EFS poprzez uznanie, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował przepisy mające zastosowanie w sprawie, podczas gdy wobec treści kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący organ zobligowany jest ocenić wniosek skarżącego negatywnie z uwagi na fakt, że skarżący określił nieprawidłową stawkę kosztów pośrednich.

Uzasadniając zarzuty M. wskazała, że skarżący w proteście z dnia [...].12.2015 r. w ramach spornego kryterium zarzucił organowi, że postanowienia Regulaminu konkursu, w odpowiedzi na który złożył wniosek, były niejednoznaczne oraz że pracownicy organu wprowadzili go w błąd. Sąd I instancji rozpoznając sprawę wyszedł poza zakres kontroli określony w proteście i badał prawidłowość zaskarżonego stanowiska w szerszym zakresie. W konsekwencji Sąd naruszył art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej uwzględniając skargę i przekazując sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można zgodzić się z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią prawa materialnego dlatego, że art. 68 ust. 1 lit. a) rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013 mówi o możliwości rozliczania kosztów pośrednich według stawki ryczałtowej do 25% bezpośrednich kosztów kwalifikowanych. Wysokość tych stawek została określona w Wytycznych wydanych na gruncie upoważnienia ustawowego. Wytyczne są zgodne z wyżej wskazanym przepisem cyt. rozporządzenia, które określa maksymalną wysokość stawki ryczałtowej. W ocenie organu skarżącego treść art. 68 ust. 1 lit. a) rozporządzenia, określającego górną granicę stawki kosztów pośrednich, nie stanowi podstawy dla wnioskodawców do określenia we wniosku o dofinansowanie innych stawek niż wynikające z Wytycznych czy Regulaminu konkursu.

Ponadto, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie zastosował ppkt 10 i 12 pkt 8.4. Wytycznych, bowiem obniżenie stawki kosztów pośrednich dotyczy innego etapu – etapu realizacji umowy, a nie etapu oceny wniosku. Poza tym ppkt 12 pkt 8.4. Wytycznych przyznaje prawo do obniżenia stawki kosztów pośrednich właściwej instytucji, a nie wnioskodawcy. Skoro wysokość stawek kosztów pośrednich wynika wprost z Regulaminu konkursu oraz Wytycznych to nie można było uznać, jak uczynił Sąd że organ w tej sprawie nieprawidłowo ocenił wniosek o dofinansowanie realizacji projektu negatywnie.

M. Z. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona i podlega oddaleniu.

Tytułem uwagi wstępnej należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w obszarze wytyczonym przez wnoszącego ten środek zaskarżenia. Postawionych skargą kasacyjną zarzutów, sąd kasacyjny uzupełnić ani poprawić nie może i ten pogląd jest w orzecznictwie NSA ugruntowany (patrz: komentarz i orzecznictwo w J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, 3 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 706).

W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, skarżąca kasacyjnie M. stwierdziła, że Sąd I instancji wyszedł poza granice skargi wytyczone protestem.

Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia), jest art. 61 ust. 5 i ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten powołany nie został, zaś zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) stanowiący o sposobie rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, nawet w powiązaniu ze wskazanymi przepisami ustawy wdrożeniowej (art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5) dotyczącymi protestu, nie odnosi się do sposobu procedowania przez sąd rozpoznający skargę na nieuwzględnienie protestu i pozostania bądź wyjścia poza granice sprawy.

Przechodząc do zarzutów postawionych na gruncie prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie kontestuje pogląd Sądu I instancji, że pkt 8.3. Regulaminu konkursu stanowiący o sposobie rozliczania kosztów pośrednich winien był być wykładany z uwzględnieniem norm unijnych, a konkretnie art. 68 ust. 1 lit. a) rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013. Jak twierdzi, dopuszczenie przez Sąd obniżenia stawki ryczałtowej kosztów pośrednich narusza Regulamin we wskazanym punkcie i Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności wydane przez Ministra Rozwoju Regionalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena Sądu I instancji nie narusza prawa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć przede wszystkim należy, że ustawa wdrożeniowa służy stosowaniu rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013, określanego, zgodnie z art. 2 pkt 22 ustawy wdrożeniowej, mianem rozporządzenia ogólnego. Powyższe wynika z przypisu 1, którym opatrzony jest tytuł ustawy wdrożeniowej. Już tylko z tego powodu, pogląd Sądu I instancji o konieczności wykładania zapisów Regulaminu konkursu oraz Wytycznych w zgodzie z rozporządzeniem ogólnym, nie może być podważany.

Wskazany akt prawa unijnego kładzie szczególny nacisk na osiąganie celów, dla których poszczególne fundusze zostały utworzone. W kolejnych, mających wszak charakter normatywny, założeniach rozporządzenia ogólnego, a także w przepisach kolejnych rozdziałów rozporządzenia, podkreśla się konieczność ochrony budżetu Unii i realizowania zadań funduszy zgodnie z ich celami, przy respektowaniu zasad efektywności i oszczędności [patrz m.in.: pkt (12), (15), (22), (35) preambuły i art. 125 ust. 3 lit. a pkt (i)]. Zwieńczeniem strategicznego postulatu rozporządzenia osiągania założonych programami celów i priorytetów jest, z punktu widzenia potencjalnych beneficjentów, nakreślony w pkt (45) preambuły nakaz ustanowienia szczególnych zasad dotyczących kwot, które mają być zatwierdzane jako wydatki kwalifikowalne przy zamykaniu programu, w celu zapewnienia, by kwoty przekazywane z EFSI do instrumentów finansowych, z uwzględnieniem kosztów zarządzania, zostały skutecznie wykorzystane na inwestycje i płatności na rzecz ostatecznych odbiorców. Unijny normodawca uznał, że zasady o których mowa, powinny być na tyle elastyczne, aby umożliwić wspieranie instrumentów kapitałowych z korzyścią dla docelowych przedsiębiorstw (...). Należy jeszcze odwołać się do zapisu pkt (62) preambuły wskazującego na konieczność uproszczenia wykorzystania EFSI i ograniczenia ryzyka błędów, co powinno wymuszać m.in. finansowanie w oparciu o stawki ryczałtowe oraz szczegółowych zasad kwalifikowalności w odniesieniu do dotacji i pomocy zwrotnej.

Przepis art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013 ustalił podstawowe zasady finansowania w oparciu o stawki ryczałtowe w przypadku kosztów pośrednich i kosztów personelu w odniesieniu do dotacji i pomocy zwrotnej i zgodnie z ust. 1 lit. a) i b) wysokość stawki ryczałtowej, w warunkach określonych tymi normami, wynosić ma do wskazanej wartości procentowej – do 25% bezpośrednich kosztów kwalifikowalnych i do 15% bezpośrednich kwalifikowalnych kosztów personelu. Tego rodzaju graniczne ukształtowanie stawek ryczałtowych w sposób oczywisty wiąże się z efektywnym wykorzystaniem środków unijnych na cele programowe, w których finansowaniu koszty zarządzania powinny stanowić niezbędne, choć w istocie marginalne, uzupełnienie. Nie można też nie wspomnieć, że zgodnie z art. 65 ust. 1 cyt. rozporządzenia, kwalifikowalność wydatków ustala się wprawdzie na podstawie przepisów krajowych, jednak z wyjątkiem przypadków, w których szczegółowe przepisy zostały ustanowione w niniejszym rozporządzeniu lub na jego podstawie bądź w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy lub na ich podstawie.

Mając na uwadze przywołane wyżej normy unijne, trudno nie zauważyć, że założeniem przyznawania środków unijnych jest wykorzystanie ich na określony danym programem cel strategiczny z minimalizacją koniecznych wszakże, bo towarzyszących realizacji projektu, kosztów zarządzania. Tymczasem jak wynika z ostatecznego załatwienia protestu i stanowiska organu oceniającego prezentowanego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, minimalizacja kosztów pośrednich przez uczestnika konkursu narusza zasady określone Regulaminem i Wytycznymi, eliminując projekt na etapie oceny formalnej. Powyższa ocena nie jest do zaakceptowania, a sąd kasacyjny uznaje za trafny pogląd wyrażony zaskarżonym wyrokiem.

Zgodnie z Regulaminem konkursu, w którym uczestniczyło M. Z., koszty budżetu projektu tworzą koszty bezpośrednie i koszty pośrednie, które stanowią koszty administracyjne związane z obsługą projektu. W pkt 8.3. Regulaminu konkursu przyjęto, że koszty pośrednie rozliczane są według procentowej (procent kosztów bezpośrednich) stawki ryczałtowej określonej w wysokości według wartości przedstawionego projektu. Dla projektu o wartości powyżej 1 mln zł do 2 mln zł wskazano 20% kosztów bezpośrednich.

Rozpatrująca protest M. uznała, że projekt M. Z. o wartości 1 026 586 zł, jako mieszczący się w przedziale od 1 mln do 2 mln zł, powinien wykazać koszty pośrednie na poziomie 20% kosztów bezpośrednich, a ustalenie ich na niższym poziomie tzn. progu 10% wykluczało projekt z dalszej oceny jako niespełniający kryteriów formalnych.

Stanowisko organu nie jest prawidłowe, bowiem nie tylko pomija zasadę przyjętą art. 68 ust. 1 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013, zgodnie z którą stawki procentowe określone są jako maksymalnie dopuszczalne, ale piętnuje w istocie minimalizację kosztów obsługi projektu przez ukształtowanie ich na możliwie niskim poziomie.

Na zdecydowaną akceptację zasługuje pogląd WSA, który stwierdzając, że wydatki powinny być racjonalne, efektywne, oszacowane po stawkach rynkowych, podkreślił równocześnie, iż "nie mogą być one sztucznie zawyżane dla dopasowania ich do zapisów dokumentacji konkursowej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując zapis pkt 8.3. Regulaminu konkursu w części dotyczącej rozliczania kosztów pośrednich wprost tj. bez uwzględnienia zasad rozliczania takich kosztów przyjętych cyt. rozporządzeniem i z pominięciem założonego tym aktem celu wykorzystywania środków unijnych w sposób efektywny i ekonomiczny, M. przeprowadziła ocenę formalną wniosku z naruszeniem prawa tj. art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który odwołuje się w swej treści do art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013 nakazującego stosowanie takich procedur wyboru i takich kryteriów oceny, które zapewniają osiągnięcie celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nadmierną wagę przyłożył do treści ppkt 10 i 12 pkt 8.4. Wytycznych przewidujących wskazanie stawki ryczałtowej kosztów pośrednich w umowie i dopuszczających obniżenie stawki ryczałtowej przez Instytucję będącą stroną umowy w przypadkach rażącego naruszenia przez beneficjenta warunków umowy o dofinansowanie. Możliwość ta, jak słusznie dostrzegł to pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, dotyczy nie samego konkursu, lecz etapu umownego i nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przez organ prawa przy ocenie formalnej projektów.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.