Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 385/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 5 c pkt 3, art. 14 ust. 5, art. 67a ust. 3,4,5,6, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1 i  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] Rady Miasta w T. z dnia [...] r. ustalono odpłatność miesięczną za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Miasto T. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust.5 i 7, art.6 pkt 1 oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.)

W opisanej uchwale wyróżniono dwa rodzaje usług świadczonych przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Miasto T. Pierwszy rodzaj opisany został w § 1 aktu, jako usługi w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Sprecyzowano w tym miejscu długość trwania usług świadczonych w ramach podstawy programowej wskazując, iż jest to 5 godzin dziennie oraz przekazano do kompetencji dyrektora przedszkola określenie godzin, w których świadczone będą te usługi.

Drugi rodzaj świadczeń, określony jako usługi wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, opisano w treści § 2 uchwały, wskazując iż świadczenia te oraz wyżywienie są odpłatne. W § 2 ust. 2 autor zaskarżonej uchwały zamieścił katalog zajęć opiekuńczo-wychowawczych oraz dydaktycznych wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Katalog ten określono sformułowaniem "między innymi".

W § 3 ust. 1 zaskarżonego aktu ustalono opłatę za wszystkie świadczenia opisane w jej § 2 ust. 2 w łącznej miesięcznej wysokości [...] zł za 1 dziecko uczęszczające do przedszkola, z zastrzeżeniem, iż odpłatność ta nie obejmuje kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych, czy rytmiki (§ 2 ust. 2). Przy ustalaniu odpłatności zastosowano ulgę dla rodziców posiadających więcej niż jedno dziecko uczęszczające do przedszkola prowadzonego przez Miasto T. oraz całkowite zwolnienie dla określonych w treści § 3 ust.5 podmiotów. Wskazano natomiast, iż nieobecność dziecka nie zwalnia jego rodziców, względnie opiekunów, z obowiązku uiszczania opłaty w pełnej wysokości za bieżący miesiąc (§ 3 ust. 4 uchwały).

W uchwale zamieszczono także uregulowanie odnoszące się do kwestii związanych z odpłatnością za wyżywienie dzieci przedszkolnych, wskazując w § 4 ust. 1, iż stawkę żywieniową obejmującą koszty produktów żywnościowych wykorzystywanych do przygotowania posiłków oraz jej podział na poszczególne posiłki ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z Radą Rodziców, na podstawie sporządzonej kalkulacji uwzględniającej normy żywieniowe stosowne do wieku dziecka, rodzaj i liczbę posiłków oraz poziom cen produktów żywnościowych niezbędnych do przygotowania posiłków. W § 4 ust. 2 wskazano natomiast, iż w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu stawka żywieniowa za dany miesiąc podlega zmniejszeniu za każdy dzień absencji dziecka w miesiącu poprzednim.

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta T., a zgodnie z zapisem § 7 wejść miała ona w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od pierwszego dnia następnego miesiąca.

W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skierowana została, za pośrednictwem Rady Miasta T., skarga Wojewody [...] na opisaną wyżej uchwałę. W skardze tej organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego, jako niezgodnego z art. 14 ust. 5 i art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewody [...] z unormowania zawartego w art. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, iż publiczne przedszkola i publiczna forma wychowania publicznego mają zapewnić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie minimum podstawy programowej. Stosując rozumowanie a contrario organ nadzoru zauważył, iż przywołana regulacja nie wyklucza udzielania odpłatnych świadczeń przedszkolnych, wykraczających poza podstawę programową wychowania, a norma kompetencyjna zezwalająca na unormowanie w zakresie odpłatności za takie świadczenia znajduje się w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W aspekcie tej normy, w opinii Wojewody [...], organem właściwym do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli jest rada gminy. Zauważono nadto, w powołaniu na art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, iż regulacja w tym przedmiocie ma charakter prawa miejscowego. Jednakże, według organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie czyni tego w sposób poprawny.

Odnosząc się do kolejnych zapisów zaskarżonego aktu, organ nadzoru uznał zawartą w jego § 1 regulację, za wykraczającą poza upoważnienie rady gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli, a więc naruszającą art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a w konsekwencji sprzeczną z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Zakwestionowane bowiem zostały w skardze uprawnienia Rady Miasta T. do ustalania czasu, w jakim realizowane są bezpłatne świadczenia przedszkola w ramach podstawy programowej oraz przekazania dyrektorowi przedszkola kompetencji do określenia, w jakich godzinach realizowane są usługi w zakresie podstawy programowej wychowania. Materia to, jak stwierdził Wojewoda [...], powinna znaleźć się w statucie przedszkola lub umowie zawartej z rodzicem dziecka uczęszczającego do przedszkola.

Odnosząc się do § 3 zaskarżonej uchwały stwierdzono, iż wyliczenie świadczeń podlegających opłacie ma charakter przykładowy, co uniemożliwia ocenę, jakie w istocie świadczenia proponowane są za ustaloną w uchwalę cenę, a opłata ta ma charakter ryczałtowy.

Organ nadzoru powołał się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołując wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt III SA/wr 622/07 z dnia 5 lutego 2008r. i IV SA/Wr 122/07 z dnia 30 maja 2007r.) wskazał, że sposób ustalenia odpłatności ze świadczenia dodatkowe proponowane w przedszkolach publicznych musi być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a wysokość opłat za udział w zajęciach ponadprogramowych musi uwzględniać zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Zwrócono także uwagę, iż zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata za zajęcia dodatkowe, takie jak nauka rytmiki czy języka obcego może zostać ustalona jedynie w uchwale rady gminy, tymczasem zaskarżona uchwała takiej regulacji nie zawiera.

Niedopuszczalne było także, w opinii Wojewody [...], wprowadzenie do zaskarżonej uchwały przepisu, zgodnie z którym rodzice, czy opiekunowie dziecka są zobowiązani do uiszczania opłaty w pełnej wysokości za bieżący miesiąc również w przypadku, gdy w miesiącu tym dziecko nie korzystało ze świadczeń wykraczających poza podstawę programową, narusza to bowiem charakter ekwiwalentności tej opłaty.

Ponad powyższe, w ocenie organu nadzoru, niedopuszczalne było zamieszczenie w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczących opłat za wyżywienie w przedszkolu, gdyż stanowiło to wkroczenie w kompetencje dyrektora przedszkola, o których stanowi art. 67a ustawy o systemie oświaty przekazujący temu podmiotowi uprawnienie do ustalania warunków korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat za posiłki.

W odpowiedzi na skargę Gmina T. wniosła o jej oddalenie, nie godząc się z interpretacją art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dokonaną przez Wojewodę [...]. Uznała za niemożliwie, ze względów praktycznych, szczegółowe wyspecyfikowanie, jakie świadczenia mogą być prowadzone przez poszczególne przedszkola, a w konsekwencji za niemożliwe uszczegółowienie kalkulacji tych świadczeń. Stwierdzono, iż oczekiwania Wojewody [...], co do tego, że gminy będą stosować daleką idąca indywidualizację opłat jest nierealne. Jej zdaniem, ustalenie, że wszystkie zajęcia ponadprogramowe, wykraczające poza 5 godzinną cezurę czasową są odpłatne, nie uchybia przepisowi art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przy zastosowaniu, co do jego treści, literalnej wykładni.

Oświadczono, iż ustalona w wysokości [...] zł odpłatność nie jest dowolna, a odpowiada aktualnym kosztom ponoszonym przez przedszkola.

Jako bezzasadny uznano zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 4 zaskarżonej uchwały. Organ samorządu terytorialnego wskazał, iż norma ta nie pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 67a ustawy o systemie oświaty, gdyż jedynie powtarza wyrażoną tam zasadę. Wprowadzenie w § 4 dodatkowych postanowień, to jedynie określenie warunków, jakie przy ustalaniu wysokości opłaty dyrektorzy powinni spełniać, a celem wprowadzenia tych dodatkowych zasad było umożliwienie uzyskania dla regulacji wprowadzonej przez dyrektorów akceptacji organu prowadzącego.

Zakwestionowano także stanowisko organu nadzoru, co do niedopuszczalności ustalenia w zaskarżonej uchwale, iż bezpłatne, a więc objęte programem usługi świadczone będą w przedszkolach w wymiarze 5 godzin. O tym, które będą to godziny decyduje organizacja pracy przedszkola i jest bieżącym elementem zarządzania jego pracą, co należy do kompetencji dyrektora przedszkola. Zdaniem organu jest oczywiste, że ustalenia w tym zakresie mogą mieć charakter zmiennych, a więc ich zamieszczenie w statucie nie byłoby celowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały podjętej przez organ samorządu terytorialnego ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej podejmowania, a uwzględniając skargę na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 wskazanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym.

W judykaturze jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Przechodząc przeto do kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie wyżej przedstawionych uwag, odniesiono się w pierwszej kolejności do zakwestionowanych zapisów zawartych w jego § 2 i § 3 ust.1, 2 i 4.

Analiza treści § 2 ust. 1 kontrolowanej uchwały pozwala niewątpliwie na odczytanie, iż ustalona w niej opłata obejmuje usługi świadczone w przedszkolach prowadzonych przez Miasto T., wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Wysokość tej opłaty przedstawiono w § 3 ust. 1 uchwały jako stałą, niezależną od jakichkolwiek zdarzeń.

Sąd uznał za konieczne ocenić legalność wskazanych unormowań z uwzględnieniem zapisu art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a także przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartych w wymienionej ustawie. W konsekwencji tej analizy stwierdził, iż uregulowanie w taki sposób, jak czyni to zaskarżona uchwała, obowiązków rodziców lub opiekunów dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego, stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Niewątpliwie przywołane normy prawne upoważniają radę gminy do ustalania opłat w prowadzonych przez gminy przedszkolach publicznych. Mogą to być jednak wyłącznie opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Wyjaśnienie, co oznacza podstawa programowa wychowania przedszkolnego wynika po części z treści § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wskazuje się tam, iż dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

§ 6 ust. 1 wskazanego rozporządzenia określa natomiast, iż praca wychowawczo-dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie programu wychowania przedszkolnego. Program ten zawarty został, zgodnie z delegacją ustawową zamieszczoną w art. 22 ust. 2 pkt ustawy o systemie oświaty, w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. Nr 51 poz.458 ), zmienionym następnie w dniu 23 sierpnia 2007r. (rozporządzenie MEN z dnia 23 sierpnia zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół - Dz. U. Nr 157 poz.1100 )

Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o których mowa w załączniku nr 1 przywołanego aktu wykonawczego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych podnoszono niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej przez art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalanie, jako stałej, opłaty za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Charakter stały opłaty nie pozwala bowiem na weryfikację czy nie są nią objęte świadczenia bezpłatne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty ( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006r., IV SA/Wr 94/06, publ. NZS 2006/6/113, z dnia 30 maja 2007r., IV SA/Wr 122/07, publ. Dz.U Woj. Doln. 2007/286/3581, czy z dnia 5 lutego 2008r. III SA/Wr 622/07, publ. OwSS 2008/2/43, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 456/08).

W tym miejscu należałoby dokonać wykładni użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa.

Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej.

W ocenie Sądu orzekającego, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157).

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.

Sąd podziela pogląd prezentowany w przywołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych, że przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona.

Tych wymogów nie spełnia regulacja zawarta w § 2 i § 3 ust. 1 i 2 zakwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwały. Określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na ilość lub charakter dodatkowych zajęć nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a także nie pozwala na sprawdzenie, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistego korzystania z zajęć dodatkowych. Można założyć, iż z ponad pięciogodzinnego pobytu w przedszkolu mogą korzystać dzieci, których rodzice nie są zainteresowani w całości oferowanymi zajęciami dodatkowymi, a także dzieci, które korzystają w pełni z każdego rodzaju prowadzonych świadczeń ponadprogramowych. Jednakowa, nie zróżnicowana oplata dla każdego z wymienionych rodziców, zakłócałaby bezspornie obowiązującą w praworządnym państwie prawa zasadę równości i niedyskryminacji. Tym samym trzeba uznać, iż brak zindywidualizowania opłaty, a także brak wskazania wyceny usług opiekuńczych, bytowych, i rzeczowych obejmujących oferowane zajęcia nie pozwala na zaaprobowanie treści § 3 ust. 1 zaskarżonego aktu.

Brak stosownej kalkulacji nie pozwala także na zaakceptowanie treści § 3 ust. 4 uchwały, nakazującego ponoszenie pełnej odpłatności za świadczenia przedszkola także w przypadku nieobecność dziecka w przedszkolu.

Jest oczywiste, iż usługi świadczone przez przedszkola wymagają ze strony gminy stałych wydatków. Są nimi koszty osobowe i rzeczowe. Konieczność funkcjonowania przedszkola również w przypadku nieobecności niektórych z uczęszczających do niego dzieci jest obiektywnie uzasadniona, a konsekwencją tego jest zasadność określonych wydatków stałych.

Gdyby więc opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszące się do usług przekraczających podstawę programową zostały przez Radę Miasta w T., zgodnie z zasadą ekwiwalentności, odpowiednio skalkulowane, a kalkulacja ta została wyeksponowana w uchwale Nr [...] Miasta w T. z dnia [...]r, byłoby ewentualnie możliwe odczytać ratio jej § 3 pkt 4. Jednakże uchwała nie spełnia wskazanych wymagań, co w konsekwencji pozwala na stwierdzenie, iż zapisy § 3 4 ma charakter arbitralny i nie dający się wyprowadzić w sposób logiczny z pozostałych zapisów zaskarżonego aktu.

W świetle przedstawionych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje także za zasadny zarzut organu nadzoru, co do braku ustalenia w zaskarżonej uchwale opłat za świadczone w przedszkolach usługi w zakresie nauki języka obcego i rytmiki, a zarzut ten trzeba odnieść także do innych jeszcze zajęć nie nazwanych imiennie, a przewidywanych w uchwale, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności", zawarte w treści jej § 3 ust. 2 .

Zdaniem Sądu zaskarżony zapis zawarty w § 3 ust. 1 pozwala przyjąć, iż część zajęć dodatkowych, ( sformułowanie "między innymi" potwierdza, iż przedstawiono wyłącznie otwarty katalog zajęć) prowadzonych dla dzieci przedszkolnych wymaga odpłatności w kwocie [...] zł. W aspekcie § 3 ust. 2 domniemywać należy natomiast, iż nie jest to odpłatność za wszystkie dodatkowe zajęcia dzieci przedszkolnych. Jednakże ani wysokość pozostałej odpłatności ani zasady jej wyznaczenia nie zostały określone.

Zważyć trzeba, że jedynie w formie uchwały organu prowadzącego przedszkole można rozstrzygać kwestie odpłatności za ponadprogramowe zajęcia organizowane w przedszkolach publicznych, a zaskarżony akt, mimo wyznaczonego w jej tytule przedmiotu regulacji, odpłatności za wszystkie, przewidywane jako dodatkowe usługi świadczone w przedszkolu, nie uregulował. Organ prowadzący przedszkole uchybił tym samym obowiązkowi opisanemu w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Uchybienie to można określić jako naruszenie podstawy do podjęcia uchwały gminnej, wymienione wśród przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały gminnej.

Poddając kontroli następny z zakwestionowanych przez Wojewodę [...] zapisów uchwały Rady Miasta T., a to zapis zawarty w jej § 4 Wojewódzki Sąd Administracyjny również w tym zakresie uznał skargę za zasadną.

Znowelizowany z dniem 23 sierpnia 2008r. przepis art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty bezspornie przeniósł kompetencje do ustalania warunków korzystania ze stołówek szkolnych, w tym wysokości opłat za posiłki, z organu prowadzącego szkołę, na dyrektora szkoły działającego w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Po stronie organu prowadzącego szkołę pozostało natomiast, zgodnie z brzmieniem art.67a ust. 5 wskazanego aktu prawnego, uprawnienie do udzielania zwolnienia rodziców z całości lub części opłat ustalonych przez dyrektora przedszkola w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Organ prowadzący szkołę uzyskał także uprawnienie do upoważnienia dyrektora przedszkola do udzielania tych zwolnień.

Ponownie odwołując się do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskazać należy przede wszystkim na §137 tego aktu prawnego, zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw i rozporządzeń. Nieprawidłowy byłby przeto zapis zawarty w § 4 zaskarżonego aktu, nawet wtedy , gdyby ograniczył się tylko do powtórzenia treści cyt. art. 67a ust. 3 ustawy systemie oświaty. Zważyć należy jednak, iż uchwałodawca uzupełnił ten zapis poprzez sprecyzowanie określonych warunków, jakim odpowiadać powinny według niego zasady odpłatności ustalane przez dyrektora przedszkola. Tymczasem uprawnienie organu prowadzącego przedszkole, opisane w art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty ograniczone zostało wyłącznie do współdziałania z dyrektorem przedszkola w formie "porozumienia", co do treści ustalonych przez dyrektora warunków korzystania ze stołówki szkolnej i wysokości opłat za posiłki. Charakter prawny "porozumienia", o którym mowa w cyt. art. 67a ust. 3 nie został zdefiniowany przez ustawodawcę ani w ustawie o systemie oświaty, ani też w ustawie ustrojowej. Brzmienie przywołanej normy prawnej powoduje przeto konieczność dokonania wykładni użytego tam pojęcia "porozumienie", a przede wszystkim wymaga wyjaśnienia, któremu z organów jednostki samorządu terytorialnego przypisana została ta kompetencja.

W słowniczku pojęć zawartych w ustawie o systemie oświaty określono, iż przez pojęcie "organ prowadzący szkołę" rozumieć należy jednostkę samorządu terytorialnego chyba, że przepisy ustawy zawierają w tym zakresie bliższe określenie. Art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie zawiera bliższego określenia organu prowadzącego szkołę, ustawodawca dokonał tego natomiast w treści art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty wskazując, iż kompetencje organu prowadzącego szkołę, określone w jej art. 67 a ust. 3, 5 i 6, wykonuje odpowiednio wójt ( burmistrz, prezydent miasta) starosta, marszałek województwa.

W aspekcie art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole, z przytoczonych regulacji wynika jednoznacznie, iż to Prezydent Miasta T. uprawniony było do współdziałania z dyrektorem przedszkola w celu ustalenia warunków korzystania ze stołówki i ustalenia opłat za posiłki.

Użyte w treści art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określenie "w porozumieniu", podzielając w tym miejscu pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 588/08 z dnia 19 grudnia 2008r. nie publ., należałoby rozumieć w ten sposób, że oba wymienione w tym przepisie podmioty wypracowują - uzgadniają - wspólne stanowisko, co do rozstrzygnięcia sprawy. Sprawą tą jest ustalenie warunków korzystania ze stołówki przedszkolnej oraz wysokość opłat za posiłki, których organem prowadzącym jest gmina. "Porozumienie" nie jest więc samodzielnym aktem prawnym, a stanowi wewnętrzną czynność prowadzącą do ustalenia warunków korzystania ze stołówki w drodze wypracowania wspólnego stanowiska pomiędzy dyrektorem szkoły i organem prowadzącym szkołę (wójtem, prezydentem, burmistrzem).

Nie znajduje tym samym uzasadnienia prawnego regulacja zawarta w § 4 zaskarżonej uchwały, ani też interpretacja tej normy zaprezentowana w odpowiedzi na skargę. Rada Miasta nie jest upoważniona do sporządzania w formie uchwały wytycznych dla dyrektorów przedszkoli w zakresie ustalania wysokości opłat za posiłki w stołówkach przedszkolnych, zasad ich wnoszenia ani też warunków korzystania z posiłków z tych przyczyn, iż współdziałanie w tym przedmiocie oddane zostało do kompetencji organu wykonawczego gminy, a nadto "porozumienie", o którym mowa w art. 67 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wyklucza zajęcie stanowiska współdziałającego w ramach "porozumienia" podmiotu w formie samodzielnego aktu o charakterze normatywnym.

Dostrzeżone naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania stanowi "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej w tej części uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Odnosząc się natomiast do pozostałych, podniesionych w skardze kwestii, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne ponownie przywołać treść załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak już wyżej zauważono, wskazuje się tam, iż to statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, a czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie ( § 10 ust. 2 pkt 1 Ramowego Statutu Przedszkola Publicznego).

Z cytowanego przepisu wynika, iż regulacja dotycząca dziennego czasu pracy przedszkola należy do kompetencji organu prowadzącego przedszkole, a dyrektor przedszkola może spełniać tu jedynie rolę wnioskodawcy. Nadto regulacja ta ma zostać zamieszczona w statucie przedszkola, a w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy określono wyłącznie jego minimalną długość.

Sąd zwrócił także uwagę na zapis znajdujący się w § 8 ust 1 i 2 pkt 1 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola. Opisana jest tam kompetencja dyrektora przedszkola, który opracowuje arkusz organizacji przedszkola określający szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym. Arkusz organizacji przedszkola zatwierdza organ prowadzący, a w arkuszu tym określa się w szczególności czas pracy poszczególnych oddziałów przedszkolnych.

Dokonując wykładni treści zakwestionowanego przez organ nadzoru przepisu § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta T. w aspekcie przedstawionych wyżej § 10 i § 8 Ramowego Statutu Publicznego Przedszkola, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż zakwestionowane przez Wojewodę [...] unormowanie powinno znaleźć się w statucie przedszkola, a nie w akcie regulującym odpłatność za dodatkowe świadczenia przedszkola. W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. określono bowiem minimalną długość czasu, w jakim odbywać się powinny zajęcia programowe świadczone w przedszkolach publicznych. Konkretny czas trwania tych zajęć wyznacza natomiast organ prowadzący przedszkole, a zapis taki powinien zamieszczony zostać w statucie przedszkola.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu właściwość Rady Miasta T., jako organu prowadzącego przedszkole, gdyż na mocy art. 58 ust. 6 w związku z art. 5c pkt 1c kompetencja organu prowadzącego szkołę do uchwalania statutu oddana została radzie gminy. Jednakże zgodnie z prawidłowymi zasadami techniki prawodawczej, w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie stanowiącym podstawę prawną tego aktu, a więc przepisie upoważniającym dany organ do regulacji określonego zakresu spraw - § 136 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100 poz. 908).

Tym samym uznać trzeba, iż unormowanie zawarte w § 1 ust. 1 wskazanej uchwały , jako, że nie pozostaje w związku materialnoprawnym z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie powinno wchodzić w zakres omawianego aktu samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie ma cech istotnego naruszenia prawa i nie stanowiłoby o konieczności stwierdzenia nieważności. Bacząc jednak, iż zapis § 1 ust. 1 nie zawiera żądnej regulacji w zakresie tematycznym zaskarżonej uchwały, nie było zasadne pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym.

Błąd legislacyjny o tym samym charakterze można by przypisać § 1 ust. 2 uchwały.

Jednakże odmiennie ocenił Sąd zapis jej § 1 ust. 2 z punkty widzenia wskazanego tam podmiotu, właściwego do określania czasu pracy przedszkola publicznego. Niejednoznaczne sformułowanie tej normy nie pozwala bowiem ocenić, czy uchwałodawca naruszył kompetencje organu prowadzącego przedszkole, bowiem powierzył dyrektorowi przedszkola uprawnienie do ustalania dziennego czasu pracy przedszkola, co na mocy cyt. § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej przypisane jest organowi prowadzącemu do regulacji statutowej, czy też uchwałodawca w § 1 ust. 2 uchwały miał zamiar powielić regulację zawartą w § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 załącznika nr 1 do przywoływanego wcześniej rozporządzenia. W tym bowiem przypadku uprawnienie do organizacji czasu pracy poszczególnych oddziałów przedszkolnych należałoby do dyrektora przedszkola.

Mając na względzie wskazaną nieprecyzyjność ocenianego § 1 uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie jest możliwe dokonanie jednoznacznej oceny tego zapisu.

Zważyć trzeba natomiast, iż normodawca, zwłaszcza w przypadku stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, do którego niewątpliwie zaliczyć należy prawo miejscowe, jakim jest kontrolowana uchwała, ma obowiązek wynikający z art. 2 Konstytucji RP tworzenia norm prawnych w sposób czytelny i zrozumiały dla adresatów, zgodnie z zasadą poprawnej legislacji. Z zasady tej wynika zakaz stanowienia przepisów, które umożliwiają dowolność rozstrzygnięć, a tego rodzaju wada może stanowić nawet o niekonstytucyjności dotkniętego nią przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt SK 51/05 publ. OTK ZU 2006 seria A nr 5 poz. 58 str. 585). Kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały nie odpowiada takim wymogom, nie pozwala na odczytanie zawartej w nim treści w sposób jednoznaczny, a zatem należało również w tym zakresie uwzględnić wnioski skargi, aczkolwiek, z przyczyn dostrzeżonych w ramach działania ex officio.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kontrolowany zapis wymaga doszukiwania się w drodze wykładni funkcjonalnej, a także stosowania domniemań, takich treści, które odpowiadałyby prawu. Takie zabiegi ze strony Sądu wykraczałyby poza jego kognicję, byłyby bowiem w istocie tworzeniem prawa, a nie kontrolą aktu kreującego to prawo. Normy kompetencyjne powinny być stanowione w sposób jasny, tak by ich stosowanie nie nastręczało trudności. Zakazuje się w prawie administracyjnym, w tym w działalności uchwałodawczej, dokonywania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/14).

W konsekwencji uchwalonej przez Radę Miejską w T. regulacji doszło przeto do naruszenia art. 14 ust. 5 cyt. ustawy w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1, a także art. 67a ust. 3 w związku z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Dostrzeżone uchybienia odpowiadają w pełni sprzeczności z prawem, o której mowa w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a wiec stanowią o konieczności uwzględnienia skargi wniesionej przez organ nadzoru .

Mając powyższe względy na uwadze, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.

O odmowie wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.