Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 690/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 3 UST. 2, § 36 ust. 2, ust. 4, ust. 6 pkt 2, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 98 ust. 1  i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 922 § 1 w zw z art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 2 § 3
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1375/14 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 8 lipca 1998 r., nr [...] Wójt Gminy Jabłonna na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność A. S., położonej we wsi Ch., gminie Jabłonna, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach ewidencyjnych 240 i 241/2. W rozstrzygnięciu tej decyzji wskazano, że w wyniku podziału wydziela się m. in. działki nr 240/2 o pow. 245 m2, nr 241/4 o pow. 360 m2, nr 1552 o pow. 1121 m2 przeznaczone pod projektowane drogi gminne; działkę nr 1556 o pow. 465 m2 przeznaczoną pod poszerzenie przyległej drogi gminnej tworząc łącznie z nią ciąg pieszo jezdny związany z wypoczynkiem świątecznym oraz działkę nr 1543 o pow. 1580 m2 przeznaczoną pod drogę obsługującą nowopowstałe działki i plac zieleni urządzonej. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na zgodność podziału z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonna uchwalonym przez Radę tej Gminy uchwałą Nr III/33/94 z dnia 23 listopada 1994 r. oraz uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Zabudowy Mieszkaniowej Niskiej w płd-zach. części wsi Ch. zatwierdzonym uchwałą Nr II/2/94 z dnia 22 września 1994 r. Rady Gminy Jabłonna.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu wydzielone mocą w/w decyzji pod drogi wystąpiła w 2006 roku J. S. - spadkobierczyni A. S.. W toku postępowania Gmina Jabłonna kwestionowała przede wszystkim zasadność jego prowadzenia. Żądała umorzenia postępowania bądź wydania decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. Wskazywała na niezgodność ostatecznej decyzji z dnia 8 lipca 1998 r. z obowiązującym w chwili jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zarzucała, że żadna z wydzielonych działek nie była położona na terenie przeznaczonym w tym planie pod drogi publiczne, a w związku z tym nie przeszła też na własność Gminy z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania Janina S. wystąpiła do Sądu Rejonowego w Legionowie z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domagała się wpisania skarżącej jako właścicielki działek wydzielonych pod drogi wskutek decyzji podziałowej. Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt I C [...] Sąd uwzględnił powództwo, nakazując wpisanie Gminy jako właścicielki działek nr 240/2, 241/4, 1552 i 1556. Z uzasadnienia tego orzeczenia znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że Gmina Jabłonna w całości uznała powództwo. W sprawie administracyjnej Gmina nadal jednak podtrzymywała zarzut dotyczący niezgodności dokonanego podziału z planem i braku skutku decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu na jej własność.

W toku prowadzonego przez Starostę Legionowskiego postępowania na okoliczność wartości działek wydzielonych pod drogi sporządzane były operaty szacunkowe. Dezaktualizowały się one wskutek bądź upływu czasu (postępowanie administracyjne przez pewien czas pozostawało zawieszone), bądź zmiany przepisów prawa tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sprawy opracowany został 14 grudnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Walentynę Korniluk. W operacie tym wartość nieruchomości określono na kwotę 425.029 zł. Wyceny dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęto trzynaście transakcji sprzedaży nieruchomości (z miejscowości Trzciany, Skierady, Skrzeszew, Wieliszew, Krubin, Stanisławów I, Józefów i Kąty Węgierskie) stanowiących przedmiot prawa własności o cenach jednostkowych od 59,97 zł/m2 do 191,77 zł/m2. Charakteryzując lokalny rynek nieruchomości rzeczoznawca przyjęła obszar powiatu legionowskiego: gminy Jabłonna, Waliszew i Nieporęt. Wyjaśniła przy tym na czym polega i z czego wynika taki wybór i podobieństwo wybranych gmin. Wskazała, że na terenie rynku lokalnego nie występowały transakcje na nieruchomości "drogowe" przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Ze względu na brak cen transakcyjnych sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi publiczne wartość nieruchomości określono w operacie jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchnię.

Z akt postępowania wynika także, że po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z operatem i wniesienia ewentualnych uwag, złożenia dodatkowych wyjaśnień, dowodów i dokumentów organ przeprowadził z udziałem rzeczoznawcy majątkowego rozprawę administracyjną. Wobec stwierdzenia pełnomocnika Gminy, że "pobieżnie" zapoznał się z operatem, mimo sprzeciwu wnioskodawczyni, organ wyznaczył stronom dodatkowy 21 – dniowy termin na zgłoszenie ewentualnych uwag do operatu.

W złożonym wówczas piśmie z dnia 7 lutego 2012 r. Gmina Jabłonna ponownie zakwestionowała skutek decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa na jej własność nieruchomości wydzielonych pod drogi. Zarzuciła, że w związku z tym w operacie "błędnie zdefiniowano przeznaczenie wyceny". Wskazała na niezgodność decyzji z dnia 8 lipca 1998 r. z obowiązującym w momencie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do powyższego pisma, na żądanie organu, rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że Gmina Jabłonna jest wpisana w księdze wieczystej jako właściciel wydzielonych działek oraz że działki te są użytkowane jako drogi i przejęte od właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo rzeczoznawca wyjaśniła, że do porównania z nieruchomością wycenianą przyjęła nieruchomości "najbardziej podobne". W piśmie z dnia 11 lutego 2012 r. rzeczoznawca wskazała: "Na terenie rynku lokalnego poszukiwano nieruchomości o dużej powierzchni. Jako rynek lokalny przyjęto wsie położone w gminie: Jabłonna, Wieliszew i Nieporęt. Gminy te przylegają do m. Legionowo, są bardzo do siebie podobne, pod względem odległości do Legionowa, skomunikowania z Warszawą, podobny charakter zabudowy, walory środowiskowe itp. Ceny nieruchomości na przyjętym rynku o podobnych cechach są na zbliżonym poziomie. Analiza rynku została wykonana pod kątem pozyskania transakcji na nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod drogi i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni ponadnormatywnej podobne do nieruchomości przed podziałem. W wyniku analizy rynku stwierdzono brak transakcji na nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, natomiast pozyskano transakcje na nieruchomości podobne do nieruchomości przed podziałem Wszystkie niezbędne parametry rynku zostały określone, a transakcje na nieruchomości zostały ocenione pod kątem cech różniących. Rynek lokalny przyjęto prawidłowo uwzględniając w szczególności: podobny charakter zabudowy, przebieg dróg ponadlokalnych, usytuowanie w stosunku do Legionowa i Warszawy, przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Badaniem objęto nieruchomości niezabudowane o dużych ponadnormatywnych powierzchniach, stanowiące przedmiot prawa własności, które były sprzedane w okresie ostatnich dwóch lat".

W odniesieniu do powyższych wyjaśnień rzeczoznawcy skarżąca w piśmie z dnia 29 marca 2012 r. oświadczyła, że się z nimi "nie zgadza". Wskazała, że w poprzednim piśmie z dnia 7 lutego 2012 r. sygnalizowała konieczność poddania analizie zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, w tym z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zarzuciła, że stwierdzenia rzeczoznawcy nie korespondują z materiałem zgromadzonym w aktach i uwagami objętymi jej pismem z 7 lutego 2012 r. Odwołując się do treści art. 77 § 1 oraz 80 kpa skarżąca wskazała, że operat jak każdy dowód podlega ocenie organu.

W powyższych okolicznościach Starosta Legionowski decyzją z dnia 1 czerwca 2012 r. ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 425.029 zł. W uzasadnieniu, odnosząc się do stanowiska skarżącej, wskazał na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Legionowie jako potwierdzający ostatecznie fakt przejścia wydzielonych mocą decyzji z dnia 8 lipca 1998 r. działek na własność Gminy Jabłonna. Stwierdził też, że operat szacunkowy W. K. został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a strona nie wskazała konkretnych przepisów które zostały naruszone.

W odwołaniu Gmina Jabłonna podtrzymała swoje stanowisko co do braku skutku decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa na jej własność działek wydzielonych pod drogi. Wskazała na niezgodność dokonanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzuciła, że organ wbrew wymogom zawartym w art. 77 § 1 i 80 kpa oraz jej wnioskom zawartym w pismach z dnia 7 lutego i 29 marca 2012 r. nie dokonał oceny operatu szacunkowego.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy, w uzasadnieniu swojej decyzji, szczegółowo przedstawił przebieg postępowania oraz treść przepisów – art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 130, art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), określanej dalej jako u.g.n. oraz § 36 ust. 4 oraz ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określanego dalej jako rozporządzenie z 2004 r. Przedstawił sposób wyceny wartości nieruchomości zastosowany w operacie W. K. z 14 grudnia 2011 r. i uznał, że odpowiada on treści powołanych przepisów, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na rynku lokalnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że organy nie były uprawnione do oceny legalności podziału nieruchomości. Wskazał na wiążący charakter ostatecznej decyzji o podziale. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2012 r. w sprawie I OSK 1289/11 dodatkowo zwrócił uwagę, że przy ocenie publicznego charakteru drogi należy mieć na uwadze jej ogólnodostępność zgodnie ze stanowiskiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny przeciwko Polsce.

W skardze, Gmina Jabłonna, wskazując na ogólnikowość oceny operatu szacunkowego, zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Poza dotychczasowymi twierdzeniami o braku podstaw do ustalenia odszkodowania podniosła również, że rzeczoznawca, wskazując w operacie na brak transakcji nieruchomościami "drogowymi" przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, naruszyła § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., gdyż przepis ten mówi wyłącznie o transakcjach drogowych, nie ograniczając ich do transakcji drogami publicznymi. W obrocie natomiast, jak argumentowała skarżąca, nieraz zdarza się, iż nieruchomości budowlane są sprzedawane wraz z nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne. Z operatu nie wynika, aby rzeczoznawca tą okoliczność uwzględniła, a miała ona wpływ na sporządzenie wyceny w oparciu o ceny nieruchomości przyległych tj. o ceny działek budowlanych.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2065/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1568/13, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej było naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które, jak stwierdził Sąd kasacyjny mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem wyjaśnione w zaskarżonym wyroku, czy organy administracji odniosły się – w sposób wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – do wszystkich zarzutów Gminy Jabłonna kwestionujących operat szacunkowy, będący kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania. Ocenę pozostałych podstaw zawartych we wniesionej wówczas skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesną, skoro w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był dokonać w zaskarżonym wyroku oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w kontekście zarzutów zgłoszonych przez Gminę Jabłonna wobec operatu szacunkowego.

Oddalając skargę w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na treść art. 190 p.p.s.a. i wynikające z tego przepisu swoje związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu wyższej instancji wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego zarzuty do operatu skarżąca zgłosiła w dwóch pismach Zastępcy Wójta Gminy Jabłonna z dnia 7 lutego i 29 marca 2012 r. W pierwszym z tych pism Gmina Jabłonna kwestionowała nie tyle sposób wykonania operatu szacunkowego, co samą zasadność jego ustalania, twierdząc, że powinna zostać wydana decyzja odmowna lub umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że źle zostało określone przeznaczenie wycenianych działek, bowiem żadna z nich według planu miejscowego obowiązującego w dniu podziału nie stanowiła drogi publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że do tego argumentu odniosła się rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 11 lutego 2012 r. podnosząc, że działki nr 240/2, 241/4, 1543, 1552, 1556 o łącznej powierzchni 3771 m2 stanowią własność Gminy Jabłonna, co wynika z działu II księgi wieczystej nr [...] i są użytkowane jako drogi. Ustalenia te potwierdził organ I instancji w wydanej decyzji podnosząc dodatkowo, że wpis prawa własności Gminy Jabłonna do księgi wieczystej nastąpił w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Legionowie z dnia 28 października 2010 r., I C 171/09. Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyrok ten zapadł z powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), które to powództwo zostało przez Gminę uznane (zob. uzasadnienie wyroku, k.216 akt adm.). Kwestionowanie więc w tej sytuacji faktu przejścia z mocy prawa działek gruntu zajętych pod drogi w oparciu o inną interpretację treści planu miejscowego, w ocenie tego Sądu naruszałoby art. 365 § 1 k.p.c. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Odnosząc się do drugiego pisma skarżącej z dnia 29 marca 2012 r. Sąd I instancji po przytoczeniu jego treści stwierdził, że trudno na jego podstawie uznać, że Gmina zgłosiła konkretne zarzuty pod adresem operatu szacunkowego. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy we wspomnianym piśmie z dnia 11 lutego 2012 r. dodatkowo – poza tym, co zostało zawarte w operacie szacunkowym (str. 12-14 operatu) – wyjaśniła jak i dlaczego w ten sposób określiła rynek lokalny, dlaczego nie mogła skorzystać z transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi oraz na czym polegają cechy podobieństwa w wybranych do porównania transakcjach, jeśli chodzi o ich powierzchnię i przeznaczenie, na gruncie § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.

Sąd I instancji stwierdził, że także wniesiona przez Gminę skarga stanowi w istocie powielenie treści odwołania i argumentów użytych w pismach z dnia 7 lutego i 29 marca 2012 r. Jedyny nowy argument to ten, że "eliminując" transakcje drogowe, rzeczoznawca z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. pominęła transakcje drogami wewnętrznymi. Sąd uznał, że argument ten jest chybiony z tego względu, że drogi wewnętrzne to nie zawsze drogi ogólnodostępne, a poza tym § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1-3. W ust. 3 mowa jest zaś o nieruchomościach wydzielonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Za chybione Sąd I instancji uznał także stanowisko skarżącej wyrażone w skardze kasacyjnej wniesionej od wcześniejszego jego wyroku z dnia 22 marca 2013 r., że powierzchnia nieruchomości przyjętych do porównania w operacie powinna być podobna do powierzchni nieruchomości podlegającej podziałowi, czyli powierzchni działek nr 240 i 241/2. Wyjaśnił, że przedmiotem wyceny nie była nieruchomość istniejąca przed podziałem, lecz jej część przejęta pod drogi publiczne składająca się z działek o numerach 240/2, 241/4, 1543, 1552, 1556 o łącznej powierzchni 3771 m2 i działki o porównywalnej powierzchni z tego punktu widzenia należało uznać za podobne.

W powyższych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że ocena organów administracji co do prawidłowości operatu W. K. była w pełni uprawniona i dawała podstawę do ustalenia odszkodowania w wysokości określonej przez rzeczoznawcę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał: "Sporządzenie w niniejszej sprawie operatu szacunkowego w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a przy tym w zgodzie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. (a co do tego Sąd nie ma wątpliwości, gdyż rynek lokalny to z całą pewnością rynek powiatu, a poza tym jest to pojęcie nie tyle prawne, co ekonomiczne, pozostawione ocenie rzeczoznawcy) i braku wiarygodnych dowodów na niewłaściwy dobór nieruchomości przyjętych do porównania (z punktu widzenia cech podobieństwa) – powoduje, że dokonana wycena odpowiada prawu. Stanowisko to uwzględnia również wykładnię i wytyczne wynikające z omawianego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym to, że brak ukierunkowanej i konkretnej aktywności strony w trakcie postępowania administracyjnego w kwestionowaniu wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego w zakresie właściwego doboru nieruchomości porównawczych – przy braku uzasadnionych w tym zakresie wątpliwości organu na gruncie art. 80 kpa – powoduje, że ocena wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego dokonana przez organ nie może być uznana za niepełną, jeśli organ nie dysponował wiarygodnymi dowodami mogącymi podważyć wybór dokonany przez biegłego".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca Gmina Jabłonna, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne może wystąpić spadkobierca właściciela i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez przyznanie odszkodowania osobie nieuprawnionej.

b) art. 922 § 1 w zw. z art. 1 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie tj. nieuwzględnienie, że w świetle ich treści na spadkobierców zmarłego przechodzą jedynie prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym.

c) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyznanie odszkodowania za działki gruntu, które nie przeszły z mocy prawa na własność skarżącej.

d) § 3 ust. 2, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 36 ust. 2, 4 i 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o operat, "który nie zawiera informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny, nie zawiera analizy i charakterystyki rynku, w szczególności w zakresie transakcji nieruchomościami drogowymi"

e) § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. i art. 175 ust. 1 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu nieruchomości przyjętych do wyceny za podobne – w sytuacji gdy rzeczoznawca posłużyła się w szacunkach nieruchomościami o cechach (wielkościach) radykalnie nieporównywalnych;

f) § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 4 pkt 6 oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o operat, który "nie został prawidłowo uzasadniony, w istotnym zakresie ograniczał się tylko do twierdzeń rzeczoznawcy, niepopartych uzasadnieniem wyjaśniającym m. in. dlaczego uznał za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie mniejsze niż powierzchnia badana, według jakich kryteriów wybrał sposób ustalenia cech nieruchomości wpływających na zróżnicowanie cen na analizowanym rynku, według jakiej metody wybrał takie cechy, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen, proces myślowy (wnioskowanie) prowadzący do określenia wartości nieruchomości".

Zarzuty skargi kasacyjnej zgłoszone w oparciu o podstawę naruszenia przepisów postępowania przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca sformułowała w poniższy sposób:

"a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 168 § 3 i art. 190 p.p.s.a oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nieuprawnione zawężenie granic rozpoznania sprawy, w tym poprzez zaniechanie oceny zastosowania przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, a także poprzez rozpoznanie jej w sposób sprzeczny z wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. I OSK 1568/13,

b) art.3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja Wojewody Mazowieckiego – pomimo oparcia tej decyzji na błędnie ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy i pomimo zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechania zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaniechania dokonania oceny zaistnienia okoliczności faktycznych w oparciu o całokształt materiału dowodowego, także błędna ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych; w szczególności pomimo zaniechania wyjaśnienia okoliczności związanych z podnoszonym przez Gminę Jabłonna faktem nie przejścia z mocy prawa działek gruntu na własność Gminy Jabłonna; a także poprzez niewskazanie dowodów, na jakich organy oparły swoje ustalenia o faktach;

c) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja Wojewody Mazowieckiego – pomimo iż organ w sposób wybiórczy (niewystarczająco wnikliwie) i dowolny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego z 14 grudnia 2011 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Walentyny Korniluk i dokonał nieprawidłowej oceny, że wskazany operat może stanowić materiał dowodowy w sytuacji jego niezgodności z prawem, a także mimo że organ nie dokonał własnych ustaleń faktycznych, a przyjął za własne ustalenia faktyczne dokonane przez biegłego".

Uzasadniając dwie pierwsze podstawy materialne skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że literalne brzmienie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznaje spadkobiercy właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Argumentowała, że ustawodawca, ilekroć uprawnia lub zobowiązuje spadkobiercę właściciela do określonego zachowania, to wówczas wyraźnie wskazuje go w przepisach prawa, tak jak uczynił to w przypadku uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.gn.), czy w przypadku obowiązku zwrotu wypłaconej zaliczki w razie uchylenia decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości (art. 132 ust. 1 c u.g.n.). Wywodziła, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., nie ma charakteru cywilnoprawnego, a w związku z tym nie wchodzi w skład spadku po zmarłym właścicielu nieruchomości. Publicznoprawny charakter odszkodowania potwierdza natomiast orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiadające się za "nieprzedawnialnością" obowiązku jego ustalenia i wypłaty w świetle art. 117 kc. W uzasadnieniu podniesionego z ostrożności procesowej na wypadek nieuwzględnienia dwóch pierwszych zarzutów zarzutu naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. skarżąca argumentowała z kolei, że przesłankami przejścia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne w trybie tego przepisu jest po pierwsze - dokonanie podziału na wniosek właściciela nieruchomości i po drugie - wydzielenie działek pod drogi publiczne. Żadna z tych przesłanek w omawianej sprawie, zdaniem skarżącej Gminy, nie została spełniona. Decyzja z dnia 8 lipca 1998 r. nie została bowiem wydana na wniosek właściciela nieruchomości, lecz niejakiego K. J. Żadna też z wydzielonych działek drogowych nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Skarżąca podniosła dodatkowo, że decyzja organu I instancji wymienia jako wydzieloną działkę drogową działkę o numerze 240/1, która nie jest objęta decyzją podziałową, przy czym w przypadku tego błędu nie ma podstaw do powoływania się na oczywistą omyłkę pisarską skoro omyłki tej w wymaganym trybie nie sprostowano. W uzasadnieniu pozostałych podstaw materialnych ( c- f) skarżąca, oprócz szczegółowego przywołania treści powołanych jako podstawy przepisów prawa ograniczyła się zasadniczo do ich powtórzenia i zacytowania fragmentów z wyroków WSA w Poznaniu o sygnaturach II SA/Po 1266/13 i II SA/Po 622/13 wskazujących na obowiązek rzeczoznawcy wyceny działek drogowych w pierwszej kolejności na podstawie cen transakcyjnych sprzedaży działek drogowych oraz na konieczność zamieszczenia w operacie informacji o ilości zbadanych przez rzeczoznawcę transakcji i ich przedmiocie. Podniesiono, że analiza i charakterystyka rynku w operacie nie może ograniczać się do zdawkowej jednozdaniowej puenty, że "na terenie rynku lokalnego (...) brak jest transakcji na nieruchomości drogowe". Niewiadome pozostaje bowiem, jak stwierdziła skarżąca, czy i gdzie poszukiwał biegły takich transakcji. Podtrzymując zarzut dotyczący zbyt małej powierzchni działek przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania skarżąca odwołała się do definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. i wywodziła, że szacunek nieruchomości powinien być dokonywany według stanu nieruchomości z dnia podziału, a to oznacza, że za podobne powinny być uznane działki o powierzchni takiej jak działka przed podziałem.

Z kolei w uzasadnieniu procesowych podstaw skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła twierdzenia zarzutów. Podniosła w szczególności niewłaściwe wyjaśnienie sprawy w zakresie uznania skutku decyzji podziałowej i przejścia na jej rzecz z mocy prawa własności działek wydzielonych pod drogi. Zarzuciła, że wskazany przez Sąd I instancji wyrok Sądu Rejonowego w Legionowie jako deklaratoryjny nie mógł mieć znaczenia prejudycjalnego dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Organy nie mogły być w tym zakresie związane tym wyrokiem na mocy art. 365 § 1 kc jako że nie ten wyrok, a ewentualne zaistnienie przesłanek wynikających z przepisu prawa lub ich brak – przesądzały o przejściu prawa własności. Za niezrozumiałe uznała skarżąca odwołanie się przez Sąd I instancji do domniemania zawartego w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Podkreśliła, że nie istnieje domniemanie, iż tytuł do nieruchomości przysługuje z mocy prawa, a zatem ocena tej okoliczności należała do organów prowadzących postępowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wskazując natomiast na wadliwości operatu szacunkowego wytknięte w podstawach materialnych skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że organy niewłaściwe zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, niewłaściwie go oceniły, a ponadto "nie dokonały własnych ustaleń tylko przyjęły za własne ustalenia biegłego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tak w zakresie podstaw materialnych, jak i procesowych. W rozpoznawanej sprawie kluczowe są zarzuty materialne, albowiem z naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca wywodzi twierdzenia o naruszeniu przepisów postępowania.

Oceniając w pierwszej kolejności dwa pierwsze, niejako "najdalej idące", zarzuty kwestionujące możliwość zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. przez spadkobiercę właściciela nieruchomości należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitego stanowiska co do charakteru odszkodowania ustalanego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami za wywłaszczone i odpowiednio też przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości. Autorzy opowiadający się za publicznoprawnym charakterem odszkodowania zwracają uwagę, że po pierwsze stanowi ono zobowiązanie podmiotu publicznoprawnego wobec dotychczasowego właściciela, a po drugie – gdy nie dojdzie do uzgodnień - jego wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie przewidzianym dla odszkodowań związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, a więc bez zachowania równorzędności podmiotu uprawnionego i podmiotu zobowiązanego do zapłaty (por. M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 649-652). Odmienny pogląd co do charakteru odszkodowania prezentuje z kolei Tadeusz Woś. W swojej publikacji "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" (LexisNexis, Warszawa 2010 str. 213 i nast.) autor ten poddał gruntownej analizie dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych w tym zakresie. W konstrukcji stosunku prawnego wywłaszczenia i odszkodowania określonego w przepisach art. 112-113 i art. 128 u.g.n. wyodrębnił dwa samodzielne, aczkolwiek "sprzężone" ze sobą stosunki materialnoprawne: publicznoprawny stosunek wywłaszczenia, którego podstawę, zakres podmiotowy i przedmiot (treść) określają przepisy art. 112-113 u.g.n. i cywilnoprawny stosunek odszkodowania oparty na postanowieniach art. 128 i nast. u.g.n. Stosunki te, jak wywiódł, kreują dwie odrębne sprawy, które w obecnym stanie prawnym mogą być – stosownie do postanowień art. 129 u.g.n. – przedmiotem jednego łącznego postępowania i jednej decyzji lub dwu następujących po sobie postępowań i dwu odrębnych decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego roszczenie o zapłatę odszkodowania za odjęcie prawa własności czy przejęcie nieruchomości z mocy prawa ma stricte cywilistyczny charakter mimo iż jest konsekwencją władczego (z mocy decyzji, bądź z mocy prawa) pozbawienia prawa własności. Bez znaczenia jest argument, że zobowiązany do zapłaty odszkodowania jest podmiot publicznoprawny tzn. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Podmioty te występują w obrocie cywilnoprawnym na takich samych zasadach jak podmioty prywatne. Powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w sprawie wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego ani nie zmienia cywilnoprawnego charakteru sprawy, która ten stosunek kreuje, ani też temu powierzeniu nie stoją na przeszkodzie przepisy określające zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 § 3 kodeksu postępowania cywilnego nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takim przepisem szczególnym w odniesieniu do odszkodowania za działki przejęte z mocy prawa jest art. 98 ust. 3 u.g.n., który odsyła do przepisów art. 129 ust. 1 u.g.n. i następne. Z kolei zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa postępowanie administracyjne jest prowadzone w sprawach należących do właściwości organów administracji publicznej. Właściwość starosty w tym przypadku określa art. 129 ust. 1 u.g.n. i jest bez znaczenia dla dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego jaki charakter ma sprawa, w której organ administracji jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia postępowania. Dodatkowo należy zauważyć, że w przypadku odszkodowania ustawodawca niejako wymusił w pierwszej kolejności zanim dojdzie do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej przeprowadzenie rokowań między dotychczasowym właścicielem a jego nabywcą. Rokowania te bezpośrednio prowadzą do umowy określającej wysokość odszkodowania. Realizacja przeprowadzonych skutecznie rokowań polega na zawarciu pisemnej umowy. Dopiero gdy rokowania nie przyniosą rezultatu dopuszczalne jest uruchomienie procedury zmierzającej do ustalenia odszkodowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odszkodowanie jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych dochodzone jest w drodze postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że tryb administracyjny ustalania odszkodowania w większym stopniu gwarantuje uprawnionemu możliwość jego uzyskania za władcze pozbawienie chronionego konstytucyjnie prawa własności. Z powyższych względów roszenie byłego właściciela jest roszczeniem cywilnoprawnym, stanowi wierzytelność, prawo majątkowe, które wbrew stanowisku skarżącej, wchodzi w skład spadku stosownie do wskazanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 922 § 1 kodeksu cywilnego. Zatem spadkobierca byłego właściciela jest uprawniony do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Nie jest trafne w tym kontekście odwołanie się do przepisów art. 136 ust. 3 u.g.n. czy art. 132 ust. 1 c u.g.n., jak również do wypracowanego w orzecznictwie stanowiska co do "nieprzedawnialności" tego uprawnienia (roszczenia). Wynika ono w ocenie Sądu nie tyle z publicznoprawnego charakteru odszkodowania, co wyczerpującego uregulowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami i odesłania w tym zakresie do przepisów kodeksu cywilnego jedynie w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania (por. art. 132 ust. 2 u.g.n.). Kwestia przedawnienia tego roszczenia nie jest zresztą przedmiotem rozpatrywanej sprawy, stąd analizowanie tego zagadnienia nie jest konieczne.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z ust. 1 tego artykułu, że działki gruntu wydzielone pod drogi na podstawie decyzji z dnia 8 lipca 1998 r. nie przeszły z mocy prawa na własność skarżącej. Zasadniczo organ administracji, ustalając odszkodowanie obowiązany jest badać czy decyzja podziałowa wywołała skutek w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi na własność podmiotu publicznoprawnego. Odszkodowanie przysługuje bowiem wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Ostatecznie jednak kwestia przejścia czy też nie działek wydzielonych pod drogi na rzecz podmiotu publicznoprawnego rozstrzygana jest przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej bądź o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ujawnienie w księdze wieczystej własności skarżącej do działek o numerach ewidencyjnych 240/2, 241/4, 1552 i 1556 ostatecznie przesądziło tą kwestię. Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie treść decyzji podziałowej mogłaby wywoływać pewne wątpliwości co do charakteru działki nr 1543 przeznaczonej "pod drogę obsługującą nowopowstałe działki i plac zieleni urządzonej" gdyby nie wydany w toku sprawy wyrok Sądu Rejonowego w Legionowie uwzględniający powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i nakazujący wpisanie Gminy Jabłonna jako właścicielki tej nieruchomości. Oceny tej nie zmienia deklaratoryjny charakter wyroku sądu powszechnego. Okoliczność, czy wyrok ma charakter deklaratoryjny, czy konstytutywny nie ma znaczenia dla oceny stopnia związania nim organów administracji z mocy art. 365 § 1 kpc, ani dla domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707). Ujawnienie w księdze wieczystej własności skarżącej do działek gruntu wydzielonych pod drogi z mocy decyzji podziałowej z dnia 8 lipca 1998 r. uprawniało organy do uznania skutku przejścia z mocy prawa własności tych działek na rzecz skarżącej. Wbrew też twierdzeniom skarżącej z akt sprawy administracyjnej jednoznacznie wynika, że podział nieruchomości zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Jabłonna z dnia 8 lipca 1998 r. nastąpił na wniosek ówczesnego właściciela nieruchomości - A. S., a nie wymienionego w tej decyzji jego pełnomocnika K. J.. W aktach sprawy znajduje się bowiem udzielone w dniu 22 kwietnia 1998 r. w formie aktu notarialnego pełnomocnictwo A. S. udzielone K. J. do reprezentowania przed organami w zakresie podziału nieruchomości składającej się z działek o numerach geodezyjnych 240 i 241/2 oraz sprzedaży powstałych w wyniku podziału działek (k. 6 akt administracyjnych).

Nie są wreszcie zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zarzuty oznaczone literami d- f), jak również w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a podważające prawidłowość oceny Sądu I instancji i organów rozstrzygających sprawę odnośnie zgodności z prawem operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Przede wszystkim podkreślić należy, że zarówno organy w wydanych decyzjach, jak i Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo zanalizowały przedstawiony przez rzeczoznawcę operat pod kątem zastosowanego podejścia i metody wyceny, jak również doboru nieruchomości podobnych. Zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącej, że organy "nie dokonały własnych ustaleń, a przyjęły za własne ustalenia biegłego". Skoro zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości to opinia ta, o ile odpowiada przepisom prawa, stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Artykuł 154 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepisy rozporządzenia z 2004 r. szczegółowo określają rodzaje metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla poszczególnych celów i przy zastosowaniu określonych podejść, metod i technik wyceny. Rzeczą organów rozstrzygających sprawę jest ocena prawidłowości sporządzenia wyceny pod kątem właściwego podejścia i zastosowanej metody. Przy metodzie korygowania ceny średniej organ weryfikuje także dobór nieruchomości podobnych oraz zastosowanie współczynników korygujących. Jak wynika z wydanych w sprawie decyzji organy obu instancji dokonały oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z przepisami w/w rozporządzenia. Sąd I instancji ocenę organów zaakceptował, odnosząc się także dodatkowo do zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia z 2004 r. (§ 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 4§ 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 i 9, § 36 ust. 2, 4 i 6 pkt 2) w powiązaniu z przepisami art. 175 ust. 1 u.g.n. i art. 4 pkt 6 u.g.n. nie zostały naruszone. Twierdzenia skarżącej mające uzasadniać wskazane podstawy są w świetle znajdującego się w aktach sprawy operatu niezasadne. W szczególności na kartach 6-10 operatu Walentyny Korniluk znajduje się szczegółowa analiza i charakterystyka rynku nieruchomości o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Stwierdzenie rzeczoznawcy o braku na przyjętym rynku transakcji na nieruchomości "drogowe" przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne nie jest jak podnosi skarżąca "jednozdaniową puentą" z której nie wynika "czy i gdzie poszukiwał biegły takich transakcji", lecz jest wynikiem właśnie owej analizy i zbadania właściwie przyjętego rynku nieruchomości. Wobec braku wykazania przez skarżącą, że na przyjętym przez rzeczoznawcę rynku w podanym okresie wystąpiła chociażby jedna transakcja drogowa organ nie miał podstaw do zakwestionowania zasadności wyceny sporządzonej w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. Również twierdzenia skarżącej o niewłaściwym podobieństwie nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań, mające uzasadniać naruszenie § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. i art. 175 ust. 1 u.g.n. nie są zasadne. Zgodnie z powołanym art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość. Skoro powierzchnia nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny wynosiła 3771 m2, to jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nieruchomości przyjęte do porównania o powierzchniach wskazanych na stronie 12 operatu mogły być podstawą wyceny.

Analiza uzasadnienia Sądu I instancji wyraźnie dowodzi, że chybiony jest także zarzut skarżącej naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 168 § 3 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez nieuprawnione zawężenie granic rozpoznania sprawy, w tym zaniechanie oceny zastosowania przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, a także poprzez rozpoznanie jej w sposób sprzeczny z wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. Sąd I instancji, wykonując zalecenia zawarte w tym wyroku szczegółowo przedstawił jakie zarzuty do operatu w pismach z dnia 7 lutego 2012 r. i z dnia 29 marca 2012 r. podniosła Gmina w toku postępowania i jak odniosła się do nich rzeczoznawca i organy obu instancji. Podkreślenia wymaga, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie ograniczył się w swoich rozważaniach wyłącznie do kwestii podniesionych w wyżej wskazanych pismach strony, ale odniósł się ponadto do pozostałych zarzutów zawartych zarówno w skardze, jak i we wcześniejszej skardze kasacyjnej, które z racji ich przedwczesności nie były wówczas przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji wobec ich niezasadności, co wykazano wyżej, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.