Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 283/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135, art. 200, art. 152, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 104 ust.1 pkt 3, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. D. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

III SA/ Łd 283/12

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z [...], (znak[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o: zakazaniu A. D., prowadzącemu ośrodek szkolenia kierowców, prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców, a tym samym wykreśleniu przedmiotowej jednostki z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, zobowiązaniu strony do zwrotu zaświadczenia potwierdzającego wpisanie ww jednostki do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców oraz książek osób szkolonych, nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Jak wynika z załączonych akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podczas kontroli przeprowadzonej 24 czerwca 2009 r. przez pracowników Oddziału Nadzoru i Kontroli Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów UMŁ w prowadzonym przez A. D. ośrodku szkolenia kierowców, na podstawie pięciu losowo wybranych kart zajęć kursantów stwierdzono, że szkolenie w kontrolowanym ośrodku odbywa się z naruszeniem programu szkolenia kandydatów na kierowców, określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdem, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. 2005 r. Nr 217, poz. 1834 ze zm.) [dalej: rozporządzenie]. Z kart wynikało, że żaden z kursantów nie odbył szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h w przewidzianym przepisami zakresie.

A. D. przyznał, że świadomie dopuścił się naruszenia przepisów. Wyjaśnił, iż jego działanie miało na celu zapewnienie bezpieczeństwa kursantom i innym użytkownikom dróg. Do naruszenia przepisów doszło w okresie zimowym. Silne opady deszczu ze śniegiem i śniegu, a w konsekwencji bardzo śliska nawierzchnia jezdni uniemożliwiały bezpieczne przeprowadzenie szkolenia praktycznego w opisanym zakresie.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...](znak[...]), wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 5 i art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm.) , w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b,e,j oraz § 3 ust. 4 pkt 2 lit b i pkt 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów ( Dz. U. nr 217, poz. 1834 ze zm.) orzekł o zakazie prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców przez A. D. i o wykreśleniu go z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy wskazał m.in., iż działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Organem prowadzącym wskazany rejestr jest (stosownie do treści art. 103 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo o ruchu drogowym] starosta właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności. Przepis art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy zobowiązuje starostę do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców oraz skreślenia przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej w przypadku, gdy rażąco naruszył on warunki wykonywania tej działalności. Kolegium podkreśliło, iż rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest, w myśl art. 104 ust. 2 ustawy, prowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem (określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia), bądź wydanie niezgodnego ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania niezastosowania art. 108 ust. 2 pkt 2 ustawy organ administracyjny wskazał, że termin do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności, o którym mowa w powołanym przepisie, nie ma zastosowania do rażącego naruszenia, jakim jest prowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia.

Organ odwoławczy uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy przepis szczególny jakim jest art. 104 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje takiej możliwości. Kolegium wskazało, że rygor natychmiastowej wykonalności przewidziany w art. 71 ust 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy nie tylko działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, lecz wszystkich rodzajów działalności regulowanej, co wynika wprost z treści przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. D. zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 , art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- art. 104 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 i art. 103 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, lit. e, lit. j, jak również § 3 ust. 4 pkt 2 lit. b i pkt 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że przepis ten jest podstawą do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

- art. 108 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie.

Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego z treści przepisu § 3 ust. 4 pkt 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie wynika obligatoryjny wymóg przeprowadzenia zajęć praktycznych, o których mowa w § 3 ust. 4 pkt 2 w czasie jednych zajęć na łącznym odcinku nie mniejszym niż 50 km. Na zasadność takiego twierdzenia wskazuje użycie przez ustawodawcę w jednym akcie prawnym terminów "muszą" oraz "powinny", które winny być rozważone, tak jak różnica pomiędzy zachowaniem obligatoryjnym, a powinnością. Skarżący podkreślał, że z uwagi na bardzo niekorzystne warunki meteorologiczne, w trosce o bezpieczeństwo kursantów, świadomie skrócił minimalny dystans jazdy poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości i poruszania się powyżej 70 km/h, co odnotował w kartach zajęć kursantów.

Uzasadniając zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania podniósł, iż w jego ocenie niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone w sposób arbitralny, bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Natomiast co do naruszenia przepisu art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżący wskazał, że przepis art. 104 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stąd w jego ocenie nie jest dopuszczalne tworzenie podstawy rozstrzygnięć w oparciu o fragmenty dwóch różnych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 6 września 2010 r., oddalając skargę stwierdził, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie naruszały przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić przesłankę ich uchylenia.

Zdaniem WSA organy administracji prawidłowo ustaliły, iż szkolenie prowadzono niezgodnie z założeniami programu. Żadna z pięciu osób, których karty zajęć poddano kontroli, nie przejechała wymaganych 50 kilometrów w trakcie jednych zajęć poza terenem zabudowanym lub po drogach o podwyższonej dopuszczalnej prędkości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 108 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym uprawnia organ sprawujący nadzór do wskazania terminu usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności, lecz dotyczy to jedynie uchybień niemających rażącego charakteru. Stwierdzone w sprawie naruszenia mają charakter rażący i strona nie może domagać się wyznaczenia dodatkowego terminu dla ich usunięcia.

Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest nawet jednorazowe udowodnienie przeprowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującym programem szkolenia, jak też wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia; a przy zaistnieniu przypadku rażącego naruszenia programu szkolenia wydanie przez organ zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązkowe. Osoba prowadząca ośrodek szkolenia kierowców zobowiązana jest znać i stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, a przede wszystkim program szkolenia kierowców. Nie jest dopuszczalne realizowanie tego programu według własnego uznania, nawet jeżeli utrudnienia w jego realizacji wynikają z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców (w tym przypadku złych warunków atmosferycznych). Kandydaci na kierowców winni być szkoleni w takim zakresie i w taki sposób, aby później jako kierowcy potrafili sobie poradzić w każdych warunkach pogodowych.

Motywy postępowania A. D. wobec jednoznacznej restrykcyjności regulacji prawnej, nie mogły być w sprawie brane pod uwagę. Skarżący mógł zrealizować program w pełnym zakresie, gdy warunki pogodowe uległy poprawie. Oznaczałoby to wydłużenie okresu szkolenia i przesunięcie terminu egzaminu kończącego szkolenie, jednakże w ten sposób zrealizowałby program zgodnie z obowiązującymi przepisami i lepiej przygotowałby do egzaminu osoby przez siebie szkolone.

Organ nie może w konkretnym przypadku oceniać, wbrew zapisom ustawy, czy stwierdzone naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców należy uznać za mniej czy bardziej znaczące. Bada, czy naruszenie warunków wyczerpuje znamiona określone w ustawie, a więc czy np. dotyczy szkolenia niezgodnego z obowiązującym programem szkolenia. Z tych też powodów bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzut niewspółmierności sankcji do popełnionego czynu.

Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W jego ocenie postępowanie przed organami obu instancji przeprowadzone zostało w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A. D.

W skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA naruszenie szeregu przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.] przez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 104 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w granicach węższych niż granice sprawy i niedostrzeżenie, że przedmiotem decyzji organu było nie tylko skreślenie strony z ewidencji przedsiębiorców ale także zakaz prowadzenia szkolenia kierowców orzeczony bez wskazania podstawy prawnej,

- art. 141 § 4 przez niewyjaśnienie dlaczego Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego i dlaczego uznał załącznik nr 3 do rozporządzenia za źródło prawa i obowiązków strony, które miały być rażąco naruszone,

nie odniesienie się do zarzutów strony naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.; art. 6. art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 170 ustawy p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił także wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, w tym:

- art. 104 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący jako przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej i nie gwarantuje przeprowadzani szkolenia zgodnie z jego szczegółowymi warunkami; przy takiej wykładni w jego ocenie art. 104 ustawy narusza zasadę swobody gospodarczej wyrażoną w art. 22 , a także art. 31 ust. 3 Konstytucji;

- art. 115 ust. 1 pkt 1-4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten zawiera delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. , gdy wbrew brzmieniu art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ustawa nie wskazuje programu szkolenia, jako zakresu spraw przekazanych do uregulowania, wytycznych dotyczących treści aktu ani nie przekazuje kompetencji w tym zakresie innemu organowi – przeto rozporządzenie i załącznik nr 3 do niego nie mogły być traktowane jako źródło prawa i obowiązków strony, ewentualnie naruszenie przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b), e), j) i § 3 ust. 4 pkt 2 lit. b) i pkt 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia przez ich niewłaściwą wykładnię;

- art. 108 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez jego niezastosowanie, art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten jest podstawą do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i a także art. 108 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 6 k.p.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez orzeczenie wobec A. D. zakazu prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców bez podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego.

W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim autor środka prawnego zarzuca niedostrzeżenie faktu wydania rozstrzygnięcia na podstawie błędnie odczytanego przepisu prawa materialnego, są w zasadniczej części trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podstawą oceny prawnej powinien być jedynie prawidłowo, zgodnie z wymogami ustawowymi ustalony stan faktyczny sprawy. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji oparta została na ustaleniu "ponad wszelką wątpliwość, iż szkolenie prowadzono niezgodnie z założeniami programu". Takie szkolenie, określone jako "rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców", skutkowało wydaniem przez starostę decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Organ pierwszej instancji orzekł jednak – jak zauważył NSA – o zakazie prowadzenia przez A. D. szkolenia kandydatów na kierowców i wykreśleniu strony z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców. Zamiast zatem rozstrzygnąć o ewentualnym zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, orzekł o zakazie wykonywania zawodu instruktora ds. szkolenia kierowców, czyli w istocie orzekł o nieprzewidzianym w ustawie środku karnym. Jest to niewątpliwie błędne odczytanie i zastosowanie przepisu prawa materialnego, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji. Zasadność tego zarzutu uzasadniała potrzebę uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości, celem dokonania właściwej oceny prawnej należycie ustalonego stanu faktycznego i czyniła bezprzedmiotowym i przedwczesnym rozpoznawanie niektórych dalszych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu skargi kasacyjnej, iż procedury określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdem, instruktorów i egzaminatorów, nie powinny być traktowane jako źródło praw i obowiązków strony. Wyjaśnił, że tego rodzaju załącznik jest integralną częścią aktu głównego, a wyodrębnienie pewnych elementów i zamieszczenie ich w załączniku nie zmienia ich normatywnego charakteru. Takie wyodrębnienie jest jedynie zabiegiem technicznym. Moc wiążąca załącznika do rozporządzenia, czy załącznika do ustawy jest taka, jak aktów, którym towarzyszą.

NSA nie zgodził się również z zarzutem, że art. 115 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie zawierał delegacji do wydania rozporządzenia w zakresie programu szkolenia kierujących pojazdami, jako spraw przekazanych do uregulowania i wytycznych dotyczących treści aktu.

Nie podzielił także stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał się za związanego poglądem prawnym wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r. i utrzymującym go w mocy wyrokiem NSA z 14 grudnia 2007 r. (I OSK 89/07), w zakresie wykładni przepisu art. 104 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi wynika jedynie, iż Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pogląd o nieistotności liczby stwierdzonych naruszeń i ich ciężaru gatunkowego dla stwierdzenia naruszenia programu szkolenia był prezentowany także w innych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych. Nie jest to tożsame ze związaniem określonym poglądem prawnym.

Zarzuty kasacyjne wskazujące na "paradoks ukarania uczciwości skarżącego", jako konsekwencji jego działań zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa kursantów, zdaniem NSA stanowią w istocie polemikę z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami i wnioskami Sądu pierwszej instancji. Program szkolenia uczestników kursu nie upoważniał, jak podkreślił NSA, do rezygnacji z niektórych zajęć praktycznych, w następstwie subiektywnej oceny warunków pogodowych, zaś dokonywanie prawidłowych wpisów w kartach kursantów było obowiązkiem instruktora, którego naruszenie oznaczałoby odpowiedzialność karną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) [dalej p.p.s.a.]), jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 190 zd 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie skargę wniesioną przez A. D. zobligowany był zastosować się do poglądów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez skarżącego szkolenie kandydatów na kierowców odbywało się niezgodnie z założeniami programu. Okoliczność powyższa wynika jednoznaczne z zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie była kwestionowana przez skarżącego, który przyznał, że w okresie zimowym świadomie zrezygnował z obycia szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h , kierując się względami bezpieczeństwa kursantów i innych użytkowników drogi.

Obowiązek odbycia szkolenia, także w tym pominiętym przez skarżącego zakresie, wynikał z programu szkolenia kandydatów na kierowców, określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdem, instruktorów i egzaminatorów ( Dz. U. nr 217, poz. 1834 ze zm).

Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), starosta wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Naczelny Sąd Administracyjny , jak wskazano powyżej, jednoznacznie stwierdził, że procedury określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. stanowią źródło praw i obowiązków strony, a ich naruszenie przez skarżącego stanowiło rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia.

Każde naruszenie, które dotyczy tej materii zostało zatem przez ustawodawcę potraktowane jako naruszenie kwalifikowane (rażące). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uchylonym wyroku WSA w Łodzi. Jednocześnie Sąd II instancji zauważył, że sankcją za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest orzeczenie o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców i skreślenie przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, gdy tymczasem organ orzekł o zakazie prowadzenia przez A. D. szkolenia kandydatów na kierowców i wykreśleniu strony z rejestru działalności regulowanej.

Orzekając o zakazie wykonywania przez skarżącego zawodu instruktora ds. szkolenia kierowców , organ orzekł o środku karnym, którego ustawa nie przewiduje.

Z powyższych względów, skoro decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] zapadły z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 104 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegały uchyleniu przez sąd. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji jest zobligowany do dokonania właściwej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, w tym zastosowania się do wykładni przepisów przedstawionej powyżej.

Tak jak wskazał NSA w uzasadnieniu swoje orzeczenia, takie rozstrzygnięcie oznacza, że bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie w przedmiocie dalszych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

k.ż.