Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 34/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2019 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M.K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 listopada 2019 r., sygn. akt SKO [..], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy z 23 sierpnia 2019 r., nr [..], w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 27 marca 2017 r. Burmistrz Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B., zapisanej w księdze wieczystej [..], oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 9.005 m2, na działki o numerach [..]-[..]. Podziału dokonano na wniosek właściciela nieruchomości w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 18 kwietnia 2017 r.

Zawiadomieniem z 6 czerwca 2018 r. poinformowano M. K. i M. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału. Postanowieniem z 11 czerwca 2018 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego K. W. do wykonania operatu szacunkowego. Na podstawie art. 98a u.g.n. oraz w związku z uchwałą Rady Miejskiej nr XXII/232/2016 z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, a także operatem szacunkowym z 25 czerwca 2018 r., potwierdzonym przez rzeczoznawcę w dniu 24 maja 2019 r., decyzją z 23 sierpnia 2019 r. Burmistrz Gminy ustalił M.K. i M. K. opłatę adiacencką w kwocie 54.696,40 zł.

M. K.i M. K. złożyli odwołanie, w którym zarzucili Burmistrzowi naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego i wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w szczególności prawomocności decyzji podziałowej,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 78, 84 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, co przełożyło się na ustalenie w sposób nieprawidłowy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a także nieuwzględnienie rzeczywistej ceny zbycia nieruchomości wynikającej z aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy, która jest dwukrotnie wyższa niż wynikająca z operatu szacunkowego,

- art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przeze organ, że nie miał on podstaw do oceny we własnym zakresie poprawności operatu szacunkowego i przyjęcie, że jego rola ogranicza się do kontroli formalnej operatu,

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne dla ustalenia, czy operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej został sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o wadliwy operat sporządzony z naruszeniem art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia,

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy decyzja o podziale nieruchomości jest obarczona wadą, pomimo iż w dotychczasowych pismach skarżący wskazywali na brak skutecznego doręczenia decyzji o podziale, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o decyzję nieistniejącą,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przerzucenie ciężaru dowodowego na skarżących, podczas gdy to organ jest obowiązany do zgromadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego,

- art. 98a u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że doszło do podziału nieruchomości, podczas gdy decyzja nie została skutecznie doręczona, zatem przepis ten nie mógł zostać zastosowany.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 7 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie i podlega ocenie. Odwołujący się złożyli swoje uwagi do operatu w dniu 16 lipca 2019 r. W ich ocenie wartość nieruchomości przed podziałem została zaniżona, gdyż sprzedali oni nieruchomość podobną za kwotę 1.592.084 zł. Ponadto, nie zgodzili się z przyjęciem współczynnika 30% dla cechy "wielkość nieruchomości", gdyż jest on za wysoki. W konsekwencji uznali więc, że wielkość współczynnika korygującego jest nieprawidłowa a dalej wartość nieruchomości gruntowej. Zarzucono również przyjęcie do porównania przed podziałem działek o zbyt dużym "rozrzucie powierzchni". Uznano także, iż rzeczoznawca błędnie wycenił wartości działki o powierzchni 9005 m2 na kwotę 88,40 zł/m2 i nieprawidłowo wycenił działki po podziale z uwagi na przyjęcie do porównania zbyt dużych działek. Zarzucono, że nie rzeczoznawca nie wykazał, że wielkość działki ma wpływ na jej cenę. Nieprawidłowo, gdyż zbyt ogólnie rzeczoznawca wskazał źródła danych o nieruchomościach nie wyjaśniając, na jakich dokumentach oparto ustalenie. Ponadto, wskazano, że nie uwzględniono wartości działki [..], która jako działka drogowa przeszła na własność Gminy przy odszkodowaniu wynoszącym 131 zł/m2 powierzchni, czyli więcej niż każda z wycenionych działek przed i po podziale.

W odpowiedzi, pismem z 20 marca 2019 r., rzeczoznawca odniósł się do podniesionych zastrzeżeń i wyjaśnił, co należy uznać za nieruchomość podobną. Biegła podniosła, że odwołujący się nie mają kompetencji do oceny operatu i że tylko rzeczoznawca majątkowy może określić wartość nieruchomości, dobrać próbkę porównawczą, ustalić ceny rynkowe i ich wagi. Uznała, że przedstawienie zarzutu o nieuwzględnieniu działki, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy świadczy o braku zrozumienia przepisów.

Ustosunkowując się do kwestii prawidłowości operatu szacunkowego Kolegium wskazało, że również dokonało oceny tego dowodu. Przypomniano, że rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze metodą korygowaną ceny średniej na podstawie art. 153 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zauważono, że w operacie znajduje się odniesienie do rynku lokalnego nieruchomości, przy czym rzeczoznawca stwierdził, że brał pod uwagę położenie, przeznaczenie oraz cechy różniące te nieruchomości a mające wpływ na ich ocenę. Na potrzeby wyceny określono rynek nieruchomości gruntowych z Ż. oraz miejscowości porównywalnych w gminie, niezabudowanych, stanowiących przedmiot prawa własności, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Na podstawie przyjętego wskaźnika korygującego przed i po podziale rzeczoznawca określił wartość działki przed podziałem na 796.042 zł, natomiast po podziale na łączną kwotę 1.069.524 zł.

W odniesieniu do zarzutów odwołania i po przeprowadzonej analizie operatu Kolegium uznało, że nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ponieważ rzeczoznawca przyjęła do porównania transakcje działkami podobnymi do przedmiotowej działki przed i po jej podziale i skorygowała ich ceny odpowiednimi współczynnikami korygującymi. Wskazano, że odwołujący się pominęli, że z uwagi na brak identycznych nieruchomości porównywalnych różnice pomiędzy tymi nieruchomościami a nieruchomością szacowaną są korygowane współczynnikiem (s. 15 operatu). Z kolei wielkość współczynnika korygującego określa – zgodnie ze swoją wiedzą i doświadczeniem – rzeczoznawca majątkowy na podstawie przyjętych przez siebie danych. Zauważono, że w treści operatu nie ma informacji identyfikujących nieruchomości przyjęte do porównania, ponieważ są one w posiadaniu rzeczoznawcy, lecz ze względu na ochronę danych osobowych nie są ujawniane. Kolegium podniosło również, że do oceny operatu potrzebna jest wiedza specjalistyczna a jak wynika z akt sprawy odwołujący się jej nie posiadają. Natomiast organy administracyjne są uprawniony wyłącznie do oceny danego operatu pod względem formalnym. Organowi wiadome jest, wedle jakich zasad sporządza się operaty szacunkowe i w związku z tym, że działki drogowe przejęte przez gminę nie mogą być uwzględniane przy szacowaniu nieruchomości przed i po podziale. Wbrew stanowisku odwołujących się, Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy brak jest danych, w tym aktu sprzedaży, innej nieruchomości niż szacowana, która była ich własnością.

Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 98a u.g.n. stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Kolegium uznało za bezzasadny zarzut niedoręczenia odwołującym się decyzji podziałowej, ponieważ to oni wnieśli o jej wydanie i było im wiadomym, że decyzja taka została wydana. Zauważono, że odwołujący się nie podnosili tej kwestii w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, pomimo że decyzja znajdowała się w aktach sprawy i było im wiadome, że na jej podstawie wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak ustaliło Kolegium decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi odwołujących się w dniu 3 kwietnia 2017 r.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zbadania stanu faktycznego oraz materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie decyzji dotyczącej podziału nieruchomości za ostateczną i prawomocną oraz wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej mimo braku ostatecznej decyzji podziałowej, a tym samym z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98a u.g.n. poprzez uznanie przez organ II instancji, że decyzja o podziale nieruchomości została prawidłowo doręczona, mimo że została ona doręczona podmiotowi, który nie posiadał pełnomocnictwa i który zgodnie z przepisami nie może być pełnomocnikiem strony, a w konsekwencji wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o nieostateczną i nieprawomocną decyzję o podziale nieruchomości, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 78, 84 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie rzeczywistej ceny zbycia nieruchomości wynikającej z powoływanego przez skarżących aktu notarialnego, tj. ceny nieruchomości przed podziałem, która jest zdecydowanie wyższa aniżeli cena nieruchomości przed podziałem wynikająca z operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia przez organ wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości przed jej podziałem i po jej podziale oraz nieprawidłowe ustalenie wzrostu tej wartości;

4) art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie kwestii aktu notarialnego, na który uwagę zwracali skarżący i co do którego podnosili, że znajduje się w aktach sprawy i że wynika z niego rzeczywista cena zbycia nieruchomości, a wręcz całkowite pominięcie kwestii przez organ I instancji i zdawkowe zwrócenie przez organ II instancji uwagi, że dokumentu takiego brak w aktach, podczas gdy organ powinien dążyć do kompleksowego wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego;

5) art. 7 w zw. z art. 77, 80 i 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ocenę dowodów i niezweryfikowanie poprawności treści operatu szacunkowego pomimo licznych uwag skarżących, a także niezwrócenie się, mimo że było to uzasadnione licznymi wątpliwościami, o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - mimo że organ II instancji sam przyznał, że do oceny rzeczonego operatu potrzebna jest wiedza specjalistyczna – a w konsekwencji uznanie operatu szacunkowego za wiarygodny i oparcie na jego podstawie decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej;

6) art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ jest uprawniony jedynie do oceny operatu pod względem formalnym i poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, podczas gdy zadaniem organu jest dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w związku z czym organ, uznając, że do oceny operatu potrzebna jest wiedza specjalistyczna, powinien podjąć czynności zmierzające do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ustalenia, czy operat szacunkowy został sporządzony w sposób zgodny z przepisami, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że rzeczony operat jest wiarygodnym dowodem, podczas gdy został on sporządzony z naruszeniem art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako rozporządzenie);

7) art. 10 w zw. z art. 79 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin mimo przysługującego stronie prawa do udziału w przedmiotowej czynności, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym bezpośredniego zadawania pytań rzeczoznawcy;

8) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie z uwagi na brak podstaw do jego prowadzenia w związku z brakiem prawomocnej decyzji o podziale nieruchomości, ewentualnie uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w razie uznania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto, zarzucono naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o podziale nieruchomości nie była ostateczna z uwagi na jej nieprawidłowe doręczenie, brak więc było podstawy do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie stwierdzenia nieważności w całości decyzji organu I instancji, ewentualnie rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji. Dodatkowo wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów - aktów notarialnych: przedwstępnej umowy sprzedaży oraz pełnomocnictwa z dnia 11 stycznia 2017 r. (Repertorium A numer [..]), warunkowej umowy sprzedaży z dnia 13 marca 2017 r. (Repertorium A numer [..]) oraz umowy przeniesienia własności z dnia 8 maja 2017 r. (Repertorium A numer [..]) - na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi, w szczególności na okoliczność ustalenia rzeczywistej, rynkowej wartości nieruchomości przed jej podziałem, dwukrotnie wyższej niż wskazana w operacie szacunkowym, co jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z 27 marca 2017 r. została doręczona w sposób nieprawidłowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że decyzja podziałowa została doręczona pełnomocnikowi odwołujących się w dniu 3 kwietnia 2017 r., lecz nie wyjaśniono, do kogo została faktycznie zaadresowana. Organ I instancji podniósł, że w aktach sprawy dotyczącej postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości znajduje się pełnomocnictwo sporządzone w formie aktu notarialnego. Niemniej jednak, jak wskazano w rozdzielniku decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, rzeczoną decyzję otrzymać mieli "M. i M. małż. K. zastępowani przez A..". Tym samym rzeczona decyzja została skierowana do podmiotu - spółki, która nie była pełnomocnikiem skarżących. Co więcej, wskazano, że zgodnie z przepisami k.p.a. spółka nie mogła być pełnomocnikiem. Zauważono również, że zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości "Podział niniejszy dokonany został na wniosek właściciela nieruchomości reprezentowanego przez pełnomocnika - firmę A.", zatem od początku organ błędnie przyjmował, że A. jest pełnomocnikiem M. i M. K. Wskazano, że skoro decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie jest decyzją ostateczną ani prawomocną, to nie wywiera skutków prawnych. Zatem brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, więc – w ocenie skarżących – zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji.

Ponadto, skarżący podnieśli wątpliwości powstałe w związku z powoływaną we wcześniejszej korespondencji informacją o sprzedaży nieruchomości przed jej podziałem oraz o kwocie otrzymanej za tę nieruchomość. Przypomniano, że w piśmie z 12 lipca 2018 r., w którym skarżący wypowiadali się w sprawie zebranego materiału dowodowego, podniesiono, że skarżący sprzedali nieruchomość przed podziałem za kwotę 1.592.084.00 zł, to jest za kwotę dwukrotnie wyższą niż wartość wskazana dla nieruchomości przed dokonaniem jej podziału w operacie szacunkowym (w operacie wyceniono wartość działki przed podziałem na kwotę 796.042,00 zł, a po podziale na kwotę 1.069.524,00 zł). W związku z powyższym, w ocenie skarżących w ogóle nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale i postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej jest bezprzedmiotowe. Pierwszym dokumentem, który wskazuje na zdecydowanie wyższą wartość nieruchomości przed jej podziałem niż wskazana przez rzeczoznawcę, jest akt notarialny – przedwstępna umowa sprzedaży oraz pełnomocnictwo z dnia 11 stycznia 2017 r. (repertorium A nr [..]). Rzeczony akt wskazuje, że M. i M. K. zobowiązuje się sprzedać spółce A. nieruchomość położoną w B., stanowiącą działkę numer [..], za cenę 1.530.850,00 zł, w terminie do 13 marca 2017 r. Ponadto, dokument zawierał pełnomocnictwo udzielone P. R. oraz D.K. a nie, jak wyjaśniano powyżej, spółce A.

Podniesiono, że operat szacunkowy powinien zawierać ustalenie wartości nieruchomości przy założeniu dokonywania między stronami sprzedaży na warunkach rynkowych. Należy przyjąć warunki transakcji takie, jakie przyjęłyby strony mające stanowczy zamiar zawarcia umowy, działające z rozeznaniem i rozważnie. Taka transakcja została przeprowadzona pomiędzy skarżącymi a kupującym, przy czym ostateczna cena sprzedaży (wymaga podkreślenia, że sprzedawana była nieruchomość przed podziałem) wynosiła 1.592.084,00 zł, to jest ponad dwa razy więcej niż w ocenie rzeczoznawcy warta była nieruchomość przed podziałem. Zarzucono organowi, że nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i poszukiwał dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżących, skoro powołali się oni na umowę sprzedaży nieruchomości nie przedkładając jej jednak, to obowiązkiem organu było wezwanie ich do jej przedłożenia. Zasięgając informacji co do rzeczywistej ceny sprzedaży organ mógł zyskać punkt odniesienia dla oceny rzetelności wartości podanej w operacie. Przypomniano również, że w operacie szacunkowym znajduje się notatka urzędowa informująca, że w dziale III księgi wieczystej nieruchomości znajduje się wpis o roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży niepodzielonej działki w terminie do 13 marca 2017 r. (s. 22 operatu). Skoro rzeczywista cena sprzedaży była dwukrotnie wyższa niż wycena operatu, a w dodatku wyższa nawet niż wartość nieruchomości podzielonej podana w operacie, organ mógłby sam stwierdzić, że rozbieżność taka jest zbyt wysoka i operat musiał zostać sporządzony nieprawidłowo albo że wątpliwości co do jego rzetelności są na tyle duże, by zwrócić się o ocenę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ponadto, wskazano, że w akcie notarialnym - warunkowej umowie sprzedaży z dnia 13 marca 2017 r., stwierdza się, że umowa została zawarta pod warunkiem, że Gmina nie wykona prawa pierwokupu, zatem Burmistrz nie tyle miał możliwość ustalenia, jaka była rzeczywista cena sprzedaży niepodzielonej nieruchomości, co wręcz dysponował informacjami o tej cenie. Zgodnie bowiem z art. 110 ust. 2 u.g.n., prawo pierwokupu może być wykonane w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zawiadomienia o treści umowy sprzedaży.

Skarżący zarzucili organom dokonanie błędnej oceny operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w postępowaniu, pomimo mimo zgłaszanych przez skarżących wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia oraz do wskazanych w nim kwot - wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Dodatkowo, zarzucono, że rzeczoznawca zgromadził i przeanalizował bazę 74 transakcji nieruchomościami gruntowymi o podobnej lokalizacji, dotyczących obrotu na rynku lokalnym Gminy, jednakże o odmiennej wielkości, często kilkukrotnie mniejszej, co przemawia za odmiennym przeznaczeniem nieruchomości według ich stanu przed podziałem. Zauważono, że cechy nieruchomości wpływające na ich wartość zostały przyjęte jak dla dziatek małych, głównie przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, o czym przemawia uzależnienie ceny od wielkości działki. Najwyższą cenę jednostkową rzeczoznawca przyjął dla działki o powierzchni 2004 m2. Zatem wbrew twierdzeniom organu nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Ponadto, bez wątpienia taki wzrost nie został wykazany, lecz jedynie rzeczoznawca wskazał, jakie są ceny działek w B. w oderwaniu od cech przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący podnieśli także, iż nie zostali zawiadomieni o terminie dokonania oględzin nieruchomości, które zgodnie z treścią operatu szacunkowego miały miejsce w dniu 11 czerwca 2018 r. (s. 4 operatu). Skarżący mieli prawo uczestniczyć w tej czynności, powinni więc mieć taką możliwość a ich niepoinformowanie o terminie oględzin stanowi naruszenie art. 10 k.p.a.

Skarżący, jak już wskazywali w trakcie postępowania administracyjnego, nie zgadzają się z przyjętymi wagami współczynników procentowych dla cech wielkości nieruchomości. W ocenie skarżących przyjęto też do porównania zbyt mało działek oraz działki o zbyt dużym rozrzucie powierzchni - ponad dwie trzecie przyjętych działek miały powierzchnię trzykrotnie mniejszą niż wyceniana nieruchomość. Zauważono również, że pozostałe działki, o rzekomo zbliżonej powierzchni do działki wycenianej, miały cenę za 1 m2 wyższą nawet niż mniejsze działki. Również powierzchnie działek porównywanych do działek powstałych po podziale nieruchomości są zupełnie inne. W operacie nie wykazano także, żeby wielkość działki miała wpływ na cenę. Zgodnie z zasadami sporządzania wyceny nieruchomości należy porównywać działki nie różniące się żadnymi innymi cechami, poza wielkością, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wielkość działki może mieć wpływ na cenę pod warunkiem, że inne cechy są tożsame. W ocenie skarżących wskazane uchybienia świadczą o niezgodności operatu szacunkowego w szczególności z § 4 ust. 1 i 4 oraz § 56 rozporządzenia, co stanowi o istocie wad. Jednakże organy obu instancji nie przeanalizowały wystarczająco powyższych kwestii, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących obowiązkiem organów jest podejmowanie wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a nie ograniczanie się jedynie do formalnej oceny operatu. Zarzucono również, że żaden z organów nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia budzącego wątpliwości operatu.

Powołując się na orzecznictwo wskazano, że operat szacunkowy nie jest zestawieniem dokonanych transakcji. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w nim uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, ze względu na m.in. położenie, wielkość działek, datę transakcji i przeznaczenie nieruchomości, a także ustalić istotne cechy różniące nieruchomości. Powinien również uzasadnić ustalone współczynniki korygujące i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości. Wskazano, że na podstawie art. 80 k.p.a. organy powinny ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, czego organy w niniejszej sprawie nie dokonały, ograniczając się jedynie do jego sprawdzenia pod względem "formalnym", dokonując matematycznych obliczeń opłaty, a nie oceny zebranego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu ujawniła, że skarga nie jest zasadna, gdyż organy obu instancji administracyjnych orzekających w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się uchybień zarówno przepisom postępowania administracyjnego, ani przepisom materialnoprawnym, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Na skutek skargi wniesionej przez M. K. i M.K. sądowej kontroli pod względem legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy ustalającą skarżącym opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Takiego podziału działki nr [..] o powierzchni 0,9005 ha dokonano na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy z 27 marca 2017 r., wskutek której powstało 29 działek o numerach od [..] do [..] o pow. pomiędzy 0,0197 ha do 0,0540 ha o łącznej powierzchni 0,9005 ha, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług z dopuszczeniem nieuciążliwej produkcji (symbol A25.MN,U).

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z treścią tego przepisu art. 98a u.g.n. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Jak wynika zatem z przytoczonych przepisów ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy) w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Badając wypełnienie wymienionych przesłanek sąd uznał, że w niniejszej sprawie uprawnione było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powołaną wyżej decyzją Burmistrza Gminy z 27 marca 2017 r. został dokonany podział nieruchomości nr [..] położonej w gminie Ż. i decyzja ta stała się ostateczna 18 kwietnia 2017 r. Ponadto w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z 22 marca 2016 r. nr XXII/323/2016 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustalająca jej wysokość na poziomie 20 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty nastąpiło ponadto w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Przy czym, w ocenie sądu, całkowicie chybione są argumenty skargi, zarzucające organom naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja podziałowa stała się ostateczna i prawomocna, a także wskazujące na wystąpienie wady nieważności decyzji ustalającej opłatę, mimo braku przymiotu ostateczności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący wywodzą, że wskutek niedoręczenia im w prawidłowy sposób decyzji podziałowej, nie weszła ona do obrotu prawnego, a zatem nie może stanowić przyczynku do ustalenia opłaty adiacenckiej. Bez wątpienia, decyzja o podziale nieruchomości została wydana na wniosek skarżących, a doręczona wskazanemu przez nich pełnomocnikowi, A., co wynika z jej rozdzielnika. Zarzucana wadliwość doręczenia tej decyzji mogłaby być kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie tejże decyzji podziałowej w sytuacji gdyby skarżący faktycznie z własnej winy zostali pominięci w postępowaniu podziałowym, lub też wykazali, że nie uzyskali wiedzy o wydanej w tej sprawie decyzji. Okoliczności sprawy jednak przeczą temu stanowisku. Załącznikiem do przedłożonej przez nich skargi jest akt notarialny dotyczący umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości o nr [..], w którego treści skarżący, jako strony tej umowy, udzielają jednocześnie pełnomocnictwa wskazanym osobom fizycznym do reprezentowania ich w sprawach podziału geodezyjnego ww. działki. Z kolei, w § 4.2 ww. aktu notarialnego, skarżący wyrazili zgodę na to, aby Spółka A. wystąpiła do Burmistrza Gminy o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..]. Bez wątpienia więc sama treść ww. aktu notarialnego jest myląca w zakresie wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania skarżących w postępowaniu podziałowym. Bezsporne jest jednak, że skarżący zainicjowali postępowanie podziałowe, które planowali już na etapie zawierania ww. umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, udzielając pełnomocnictwa do reprezentacji w tym postępowaniu P. R.i D. K. Co więcej, z tego samego aktu notarialnego wynika, że P.R. działa w imieniu A., będąc upoważnionym do samodzielnej reprezentacji. Decyzja podziałowa, jak wynika z rozdzielnika, została doręczona właśnie na adres tej Spółki, a więc bez wątpienia została doręczona osobie uprawnionej do samodzielnej reprezentacji spółki, będącej jednocześnie pełnomocnikiem skarżących. Sąd nie ma wątpliwości zatem, wbrew stanowisku skarżących, że decyzja podziałowa została prawidło doręczona osobie upoważnionej przez skarżących, a więc weszła do obrotu prawnego. Jej treść nie była przez nich kwestionowana, a co więcej - w oparciu o jej ustalenia związane z podziałem nieruchomości skarżący dokonali czynności prawnych o charakterze biznesowym, które pozostają w bezpośrednim związku z podziałem nieruchomości. Kwestionowanie zatem bytu prawnego ww. decyzji dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenkiej nie może zatem uzyskać aprobaty sądu.

Kluczowym warunkiem determinującym ustalenie opłaty adiacenckiej jest natomiast wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Przy czym słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1425/06, Legalis). W tym celu wymagane jest, aby wzrost ten był potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (tak: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 693).

W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), którzy – zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określają wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie jako rozporządzenie.

Należy podkreślić, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, a nawet, w razie konieczności zbadania jego prawidłowości przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową zgodnie z art. 157 u.g.n. Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

W toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami k.p.a. standardów procedowania. Przede wszystkim organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jak wynika z akt sprawy, w toku kontrolowanego postępowania na zlecenie organu został sporządzony przez biegłą K. W. posiadającą uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, operat szacunkowy z 25 czerwca 2018 r. W piśmie z 12 lipca 2018 r. skarżący wyrazili swoje zastrzeżenia w stosunku do powyższego operatu, kwestionując ustalenie wartości nieruchomości przed podziałem i wskazując, że została ona zbyta przez skarżących za kwotę niemal dwukrotnie wyższą niż ta, którą ustaliła biegła. Zakwestionowano przyjęte przez biegłą wagi współczynników korygujących dla poszczególnych cech nieruchomości – w tym zwłaszcza jej wielkości oraz dobór nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale - jako istotnie odbiegających powierzchnią od nieruchomości wycenianej przed podziałem i nieruchomości powstałych po podziale. Skarżący zarzucili również nieprecyzyjne wskazanie źródeł danych o nieruchomościach uwzględnionych przez rzeczoznawcę w operacie, a także brak uwzględnienia w operacie wartości działki nr [..], tj. działki drogowej, która przeszła na własność Gminy Ż. W piśmie z 20 marca 2019 r. biegła złożyła dodatkowe wyjaśnienia co do treści operatu, stanowiące odpowiedź na zarzuty kierowane w stosunku do jego treści przez skarżących. Wyjaśniła zastosowaną przy szacowaniu wartości nieruchomości metodykę, tj. podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Wskazała też, że dobór nieruchomości do analizy porównawczej stanowi zabieg wymagający posiadania wiedzy specjalnej. Czynności tej dokonała z zachowaniem przepisów prawa w tej mierze oraz z zachowaniem zasad profesjonalizmu. Podkreśliła, że przy zastosowaniu idei porównawczej wszelkie różnice pomiędzy nieruchomościami podobnymi przyjętymi do porównania a nieruchomością wycenianą koryguje się w procesie wyceny współczynnikami i wagami tych współczynników. Podkreśliła też, że zgodnie z przepisami prawa nie uwzględnia się w wycenie nieruchomości drogowej, która przeszła z mocy prawa na własność gminy, więc ten zarzut świadczy o niewiedzy skarżących w zakresie zasad wyceny nieruchomości.

Ustalenia w zakresie wartości nieruchomości poczynione w tym operacie oraz ocena tego dokumentu przez organy, jako dowodu mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, stanowią oś zarzutów rozpoznawanej skargi, tak procesowych jak i materialnych. Przytoczone w piśmie z 12 lipca 2018 r. zarzuty w istocie zostały powtórzone w skardze. Skarżący kwestionują ustalenie wartości nieruchomości przed podziałem, dobór nieruchomości porównywanych oraz metodologię wyceny przyjętą przez biegłą. Nieuwzględnienie tych okoliczności miało, według skarżących, kluczowe znaczenie dla wyliczeń poczynionych w operacie, a w konsekwencji na kwotę ustalonej opłaty adiacenckiej. Ich zdaniem bowiem, w świetle ceny, jaką rzeczywiście uzyskali z tytułu sprzedaży nieruchomości przed podziałem (ponad 1,5 mln złotych), w ogóle nie można mówić o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału, skoro biegła ustaliła, że po podziale ta wartość wynosi 1.069 524 zł. Prowadzi to według skarżących do wniosku, że organ wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, gdyż operat był wadliwy pod względem formalnym i merytorycznym.

W ocenie sądu, przedstawione przez skarżących stanowisko w ww. zakresie jest wadliwe. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, dokonana przez organy jest prawidłowa i nie zmienia jej argumentacja podniesiona w skardze.

Z brzmienia art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n., który miał zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, jednoznacznie wynika, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Skoro opłata adiacencka to określony procent wzrostu wartości nieruchomości, to należy ustalić najpierw, jaką wartość miała nieruchomość przed dokonaniem podziału, a jaką po podziale. Obie te wartości określają uprawnieni rzeczoznawcy majątkowi, a szacunki te stanowią podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w odniesieniu do konkretnej dzielonej nieruchomości. Wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości, a nie innymi czynnikami (zob. wyrok z 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16, LEX nr 2426889). Jak z tego wynika, na wysokość opłaty adiacenckiej organ wydający decyzję o jej ustaleniu nie ma wpływu, gdyż wysokość ta jest pochodną oszacowanego przez rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości i stawki procentowej uchwalonej przez radę gminy. Nie można przy tym zakładać, że sam podział nieruchomości powoduje wzrost jej wartości (musi to uzyskać potwierdzenie w stosownych szacunkach rzeczoznawcy majątkowego - por. też wyroki NSA: z 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, LEX nr 384151, oraz z 30 marca 2007 r., I OSK 729/06, LEX nr 325251).

Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określa kryteria wartości rynkowej wycenianej nieruchomości stanowiąc, że jest to szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Brzmienie tej regulacji oznacza, że dla określenia wartości nieruchomości niezbędne jest wystąpienie wszystkich czynników łącznie, przy czym od strony funkcjonalnej najważniejsze znaczenie ma możliwość określenia pewnego systemu transakcji, z których wynikałyby określone przedziały, w których kształtują się ceny transakcyjne, na gruncie których można byłoby określić wartość rynkową nieruchomości. Ponadto, zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie wyceny, źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości (ust. 1). Za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (ust. 2).

Analiza transakcji przyjętych przez biegłą do analizy w zakresie określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem (s. 14 i 15 operatu) wskazuje, że biegła uwzględniła 20 operacji dotyczących nieruchomości, które zakwalifikowała jako podobne - w Ż., L., B., C., P., Ł., G., M. i S. Przy wycenie zastosowana została metoda korygowania ceny średniej oraz podejście porównawcze. Biegła przedstawiła skalę ocen w ramach przyjętych cech rynkowych, dokonując ich oceny z punktu widzenia ich korzystności, a także określiła cechy, które potraktowała jako czynniki korygujące cenę oraz wagę tej korekty. Podobnie, z operatu wynika lista transakcji, które posłużyły dla określenia wartości nieruchomości po podziale (s. 16-17 operatu) i są to nieruchomości zlokalizowane w podobnych lokalizacjach. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżących jakoby operat nie zawierał dostatecznego opisu nieruchomości, a także wyjaśnienia co do przyjętych wniosków. W szczególności skarżący, poza samym kwestionowaniem wniosków operatu, nie wskazali transakcji, które biegła pominęła przy swojej wycenie, a które miały miejsce w odniesieniu do nieruchomości w Ż.(poza tą, która wynika z aktu notarialnego dołączonego do skargi, o czym niżej).

Należy wskazać w tym miejscu, o czym zresztą już była mowa powyżej, że operat szacunkowy jest rodzajem opinii biegłego. Zadaniem organów administracji i sądu jest weryfikacja tego operatu z punktu widzenia jego mocy dowodowej, a więc ocena jego zgodności z przepisami prawa, regulującymi tryb jego sporządzenia, ocena jego rzetelności, zastosowanych metod oraz logiki wniosków, natomiast – ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zawartość operatu, bowiem w przeciwnym razie organy administracji same dokonywałyby szacunku wartości nieruchomości bez potrzeby powoływania biegłych, a do tego jednoznacznie nie mają uprawnień. W konsekwencji, organ administracji w omawianym przypadku nie może zastąpić biegłego, którego rolą – jako osoby posiadającej wiadomości specjalne w zakresie wyceny nieruchomości - jest sporządzenie opinii w tym przedmiocie, a jego rola w procesie oceny tego dowodu jest ograniczona ww. przesłankami. Sąd orzekający w niniejszym składzie również uznaje, że przedłożony operat jest zgodny z przepisami prawa, sporządzony rzetelnie, przy wykorzystaniu metod szacowania nieruchomości przewidzianych przepisami prawa, a zastosowane współczynniki korekcyjne oraz ich waga są uzasadnione specyfiką badanego rynku lokalnego. Sąd nie podziela również opinii skarżących odnośnie do wadliwie dobranych zbiorów transakcji, dotyczących nieruchomości podobnych, stanowiących odniesienie dla szacunku nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. Jak wskazano powyżej, skarżący nie podali konkretnych transakcji, które pominięto w wycenie (poza objętą przedłożonym aktem notarialnym, dotyczącym ich nieruchomości przed podziałem). Nie przedłożyli również dowodu (np. kontroperatu), który – w oparciu o porównywalną moc dowodową – stanowiłby miarodajną polemikę z ustaleniami operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie, mogącego wzruszyć jego moc dowodową. Przedłożony akt notarialny dotyczący przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości o nr [..] (przed podziałem) za kwotę 1.530.850 zł nie dowodzi okoliczności, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Jednocześnie, zdaniem sądu, biorąc pod uwagę warunki transakcji i treść aktu notarialnego, w którym umocowano nabywającą nieruchomość Spółkę A. do przeprowadzenia czynności związanych z jej podziałem, ustalona wstępnie cena nieruchomości, wynikająca z ww. aktu notarialnego w istocie dotyczy ceny nieruchomości po podziale, a w każdym razie - nie odzwierciedla ceny rynkowej, jaką można uzyskać za nieruchomości podobne. W ocenie sądu, przedłożony akt notarialny nie dyskwalifikuje tym samym ustaleń wynikających z operatu szacunkowego, sporządzonego w niniejszej sprawie. W żadnym razie ponadto, jego treść nie może prowadzić do konkluzji, że wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu na skutek podziału. Trudno uznać za uzasadnione stanowisko skarżących, że w sytuacji, gdy przed podziałem wartość nieruchomości wynosi, jak dowodzą, ponad 1,5 miliona złotych, to po podziale ta wartość odpowiada tej, którą ustaliła biegła, tj. 1 069 524 zł, czyli uległa obniżeniu. Biegła ustala rynkową wartość nieruchomości przed i po podziale w oparciu o określone zbiory transakcji, stanowiących uśredniony wzorzec transakcji na danym rynku lokalnym. Tymczasem skarżący posługują się konkretną transakcją, zawartą w jasno wynikającym z akt sprawy celu inwestycyjnym, związanym z realizacją planów deweloperskich na podzielonej nieruchomości. Transakcja zawarta w tym akcie notarialnym nie może zatem stanowić prostego odzwierciedlenia dla cen rynkowych nieruchomości, jakie można uzyskać za podobne nieruchomości, bowiem została zawarta w konkretnych okolicznościach rynkowych związanych z planowaną działalnością deweloperską i w konkretnym celu inwestycyjnym, co bez wątpienia nie stanowi okoliczności typowych, w jakich dokonuje się zbycia nieruchomości gruntowych. Z tych przyczyn, przedłożony akt notarialny i wynikająca z niego cena sprzedaży nieruchomości nie dyskwalifikuje wniosków, wynikających z opinii biegłej w niniejszej sprawie.

W konsekwencji, zdaniem sądu, rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Z tego powodu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale, objętych decyzją podziałową. W konsekwencji ustalenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Nieuzasadnione jest również oczekiwanie, aby to organ wystąpił o wydanie opinii przez organizację rzeczoznawców, w sytuacji gdy nie ma wątpliwości co do wartości dowodowej przedłożonego mu operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że również skarżący są umocowani do wystąpienia z takim wnioskiem do organizacji rzeczoznawców, a jednak z tego uprawnienia nie skorzystali, podobnie zresztą jak i nie przedstawili kontroperatu szacunkowego, sporządzonego na ich zlecenie, który stanowiłby właściwą podstawę do merytorycznej dyskusji na temat operatu w zakresie obejmującym obszar tzw. wiadomości specjalnych.

Reasumując, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła trafności zarzutów podważających prawidłowość sporządzenia zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. W ocenie sądu, jako chybione należy ocenić także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego na podstawie operatu szacunkowego, który w opinii stron obarczony jest błędami. Organy dokonały oceny tego dowodu z uwzględnieniem obowiązujących przepisów postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a., a ocena ta doprowadziła do wniosku, że dowód ten nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, poza niespornymi ustaleniami co do tego, że podział nastąpił na wniosek jej właściciela, decyzja podziałowa stała się ostateczna przed wydaniem decyzji w I instancji, a stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 20 % wzrostu wartości nieruchomości. Wobec tak poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, że prawidłowo organy zastosowały w sprawie art. 98a ust. 1 i 2 u.g.n.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, mając na względzie zasadę szybkości postępowania.