Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 728/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Jerzy Bujko /spr./ Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. i M. małżonków K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 158/04 w sprawie ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz R. i M. małżonków K. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 158/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. K. i M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją wydaną w dniu 15 czerwca 1999 r. Wójt Gminy G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i M. K. pozwolenia na budowę budynku handlowego na terenie działki nr 51/7 miejscowości N. W dniu 5 sierpnia 1999 r. właścicielka sąsiedniej nieruchomości S. B. złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uzasadnieniem, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Po rozpoznaniu wniosku w dniu 10 stycznia 2000 r. Wójt Gminy G. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 15 czerwca 1999 r. nr [...]. W ocenie organu nie było żadnych podstaw prawnych do uchylenia wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę "ponieważ zachowane zostały wszelkie procedury określone w postępowaniu administracyjnym".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. B., zarzucając naruszenie art. 36 § 2 i 37 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, albowiem wymagana (w obowiązującym w czasie orzekania) w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgoda na zbliżenie do granicy nieruchomości udzielona została wyłącznie przez jej męża A. B.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2000 r. Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Wójta Gminy G. z dnia 10 stycznia 2000 r. oraz decyzję z dnia 15 czerwca 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. i M. K. pozwolenia na budowę i odmówił udzielenia tego pozwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgoda na przybliżenie realizowanych inwestycji właściciela sąsiedniej nieruchomości jest czynnością przekraczająca zwykły zarząd i wyrażenie jej tylko przez jednego z małżonków naruszyło § 13 powołanego rozporządzenia.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 950/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał na brak odpowiednich ustaleń w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. przepis § 12 (sygn. akt P.11/2000) powołanego rozporządzenia w zakresie uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej utracił moc z dniem 16 marca 2001 r. oraz, że przy ponownym rozpoznaniu spraw zastosowanie będzie miał wskazany przepis w nowym brzmieniu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Pomorski w dniu [...] stycznia 2004 r. wydał decyzję, którą uchylił decyzję Wójta Gminy G. z dnia 10 stycznia 2000 r. i decyzję z dnia 15 czerwca 1999 r. oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia tego projektu i udzielenia R. i M. K. pozwolenia na budowę.

Organ II instancji ustalił, że decyzja z dnia 15 czerwca 1999 r. zatwierdziła projekt budowlany, który nie jest zgodny z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i obowiązującym w czasie orzekania § 12 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Niezgodność ta polegała na usytuowaniu zabudowy, przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi, w odległości mniejszej niż 4m. Wprawdzie § 12 ust. 7 (powinno być ust. 4) ww. rozporządzenia stanowi, iż dopuszcza się sytuowanie w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jednakże dotyczy to wyłącznie ścian pełnych bez otworów okiennych lub drzwiowych. Jak wynika z akt sprawy przyjęte rozwiązanie projektowe zakłada w północno-wschodniej ścianie budynku otwór drzwiowy w odległości 1,5 m od granicy działki oraz południowo - wschodniej ścianie otwory drzwiowe bezpośrednio na granicy działki. Organ ustalił, iż S. B. wiadomość o wydaniu decyzji z dnia 15 czerwca 1999 r. powzięła w dniach 27-28 lipca 1999 r. w związku z podjętymi przez skarżących robotami budowlanymi na działce 51/7.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i M. K., zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy istotnego dla treści wydanej decyzji dot. wznowienia postępowania w zakresie ustalenia powzięcia przez S. B. wiadomości o decyzji z dnia 15 czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę poprzez ograniczenie czynności wyjaśniających tę kwestię jedynie do przyjęcia oświadczenia S. B. bez przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron postępowania i ewentualnych świadków oraz bez dokonania oceny wiarygodności S. B. w świetle okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego. Zdaniem skarżących Wojewoda Pomorski naruszył przepisy prawa materialnego opierając zaskarżona decyzję o obowiązujące przepisy prawa, a nie przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji Wójta Gminy G. z dnia 15 czerwca 1999 r. oraz z dnia 10 stycznia 2000 r.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa.

W motywach uzasadnienia Sąd przytoczył, iż w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia R. i M. K. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 czerwca 1999 r. Zakładając, że została ona odebrana w dniu jej wydania to dopiero po upływie 14 dni można było na jej podstawie wszcząć prace budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W piśmie z dnia 15 czerwca 1999 r. skarżący zawiadomili Urząd Gminy w G. o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 17 lipca 1999 r., kolejnym pismem z dnia 20 lipca 1999 r. skarżący zawiadomili o podjęciu się przez M. T. obowiązków kierownika budowy.

Wniosek o wznowienie postępowania przez S. B. został złożony w Urzędzie Gminy w G. w dniu 5 sierpnia 1999 r.

Sąd przytoczył, że zgodnie art. 145 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w przepisach prawa procesowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sytuacji niedoręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę udowodnienie przesłanki "dowiedzenie się" o istnieniu tej decyzji jest bardzo utrudnione. Na organie odmawiającym z ww. przyczyny wznowienia postępowania ciąży ciężar wykazania, że wbrew twierdzeniom strony pominiętej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną treść tej decyzji była bez wątpienia jej znana, mogą o tym świadczyć różnego rodzaju dowody pośrednie. Zdaniem Sądu najbardziej przekonującym dla zachowania (bądź uchybienia terminu) jest reakcja strony, która nie otrzymała pozwolenia na budowę na faktyczne działania budowlane na nieruchomości sąsiedniej. Strona pominięta w postępowaniu winna zainteresować się pracami budowlanymi i przy zachowaniu należytej staranności ustalić w urzędzie na jakiej podstawie te prace są prowadzone. W niniejszej sprawie porównanie daty wniosku o wznowienie z datami, w których miały miejsce opisane wyżej czynności skarżących sprawia, że ustalenie organu o zachowaniu terminu przez uczestniczkę należy uznać za prawidłowe.

Sąd odnosząc się do drugiego z powołanych w skardze zarzutów stwierdził, że po uchyleniu decyzji organ administracji orzeka stosując przepisy aktualnie obowiązujące w czasie wydania decyzji, chyba że nowy akt prawny wprost nakazuje zastosowanie do określonych stanów faktycznych poprzednio obowiązujących uregulowań prawnych.

W skardze nie podniesiono zarzutów co do podstaw udzielenia pozwolenia na budowę. Dotyczy to ustaleń w zakresie wadliwości projektu budowlanego, który uzasadniał odmowę jego zatwierdzenia i w konsekwencji nakazywał wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 15 czerwca 1999 r.

Sąd podkreślił, że organ odwoławczy orzekający w trybie wznowieniowym rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Przesłanka braku udziału strony w postępowaniu jako przyczyna wznowienia sprawia, że po sprawdzeniu wymogu z art. 148 k.p.a. postępowanie toczy się od nowa i zostaje zakończone jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. W świetle ustaleń dokonanych przez organ II instancji wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy było uzasadnione.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. i M. K., reprezentowani przez adwokata M. D. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając wyrokowi niezgodność z prawem i opierając skargę kasacyjną na:

1) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przez niezastosowanie zasady lex retro non agit oraz naruszenie zasady pewności prawa i państwa prawa oraz zaufania do organów administracyjnych i uznanie za prawidłowe wydanie decyzji przez Wojewodę Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a nie na podstawie przepisów w chwili wydania decyzji Wójta Gminy G. z dnia 15 czerwca 1999 r. Nr [...] oraz z dnia 10 stycznia 2000 r. nr [...], tj. opierając skargę kasacyjną na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepodanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co do uznania przez Sąd, że termin wskazany w art. 148 § 2 k.p.a. został zachowany przez panią S. B., co doprowadziło do uznania, iż nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit poprzez orzekanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji (jak w zarzucie 1), tj. opierając skargę kasacyjną na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący podjęli prace budowlane na swojej nieruchomości dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, w pełnym i usprawiedliwionym przekonaniu, iż działają zgodnie z prawem. Gdy Wojewoda Pomorski po raz pierwszy uchylił decyzję Wójta Gminy G., budynek był już wybudowany w stanie surowym i zadaszony. Stosowanie przepisów prawa obowiązujących w chwili wydawania kolejnej decyzji po wznowieniu postępowania spowodowało sytuację, że skarżący nie mieli możliwości dostosować istniejącej budowy do obowiązujących przepisów, gdyż budynek już stał. Zdaniem skarżących orzekanie na podstawie obowiązujących obecnie przepisów prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit oraz zasady pewności prawa i państwa prawa oraz zaufania organów administracyjnych.

W ocenie skarżących stanowisko Sądu w kwestii zachowania terminu z art. 148 § 2 jest wewnętrznie sprzeczne i zupełnie dowolne. Sąd uznał, iż termin z art. 148 § 2 k.p.a. został zachowany przez panią S. B., mimo iż Wojewoda Pomorski rozpoznając ponownie sprawę, po raz kolejny nie wyjaśnił w dostateczny sposób kwestii zachowania przez S. B. terminu z art. 148 § 2 k.p.a., ograniczając się jedynie do odebrania oświadczenia w tym zakresie od S. B.

Podkreślono, że Sąd nie uznał zarzutu skarżących, iż organ nie przeprowadził dowodów pośrednich, a jedynie oparł się na oświadczeniu S. B., które zdaniem skarżących jest nieprawdziwe, albowiem pani B. była obecna przy podpisywaniu przez jej męża zgody na usytuowanie sklepu 1,5 m od granicy ich działki, a jedynie nie podpisała się na tym dokumencie, wiedziała również od męża o decyzji dot. pozwolenia na budowę, a sama odebrała decyzję o warunkach zabudowy. Oświadczenie pani B. powinno być oceniane w świetle innych dostępnych dowodów dla właściwego wyjaśnienia sprawy ale Wojewoda Pomorski tego nie uczynił, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał to za prawidłowe. Zdaniem skarżących Sąd nie podał w oparciu o jaką podstawę prawną uznał zarzut skarżących w tym zakresie za niezasadny, ani tego w dostateczny sposób nie wyjaśnił i nie ustosunkował się do wszystkich kwestii podniesionych w tym zarzucie.

Podniesiono, iż Sąd w ogóle nie odniósł się do kwestii naruszenia zasady państwa prawa ani zasady pewności prawa czy działania w zaufaniu do organów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Uchylając decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 czerwca 2003 r. (sygn. II SA/Gd 950/00) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego kwestii zachowania przez S. B. terminu z art. 148 § 2 k.p.a. do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący twierdzili bowiem, iż żądająca wznowienia postępowania była świadkiem rozmowy, w czasie której mąż jej udzielił zgody na usytuowanie budynku małżonków K. przy granicy jej nieruchomości, wiedziała od męża o wydaniu pozwolenia na budowę i osobiście odebrała decyzję o warunkach zabudowy. Celowe było więc przesłuchanie zarówno stron postępowania jak i świadków, którzy mogliby stwierdzić rzeczywistą datę uzyskania przez S. B. wiadomości o kwestionowanym pozwoleniu na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do odebrania od żądającej wznowienia postępowania oświadczenia dotyczącego tej spornej kwestii i nie przeprowadził żadnych dowodów dla jej wyjaśnienia. Takie postępowanie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem, który też nie wskazał w jego uzasadnieniu, dlaczego odstępuje od wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2003 r.

Skarga kasacyjna trafnie również zarzuca, że Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym ostatnio wyroku zawarł pogląd prawny, iż wobec utraty mocy prawnej przez przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie wymogu zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zastosowanie mieć będzie wskazany przepis w nowym brzmieniu. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Pomorski błędnie uznał, iż NSA nakazał stosowanie w dalszym postępowaniu, do oceny zaistniałego stanu faktycznego, przepisów aktualnie obowiązującego, nowego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Stanowisko to w pełni zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w treści zaskarżonego wyroku, również nie wskazując w jego uzasadnieniu, dlaczego odstępuje od poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2003 r. W tej sytuacji skarga kasacyjna zasadnie podnosi, iż organ dokonał oceny zgodności projektu budowlanego nie z przepisami, które obowiązywały w dacie jego zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę, lecz z przepisami, które weszły w życie kilka lat później.

Zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczące naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. są więc uzasadnione. Naruszenie to mogło, w oczywisty sposób, wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.