Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 164/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 46a, art. 46b pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 22, art. 31 ust.3, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2021 r. nr SE.906.2.58.2021.JH w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 22 września 2021 r. nr PSŻ.9020.19.11.2021; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej P. P. kwotę 2 217 zł /słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych / tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.P. (dalej także: "Skarżąca") jest decyzja Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej także: "PPWIS") z dnia 3 grudnia 2021 r. nr SE.906.2.58.2021.JH o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: "K.p.a."), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 2069 ze zm.), art. 46 ust. 4 pkt 3, art. 46b ust. 2 i 8, art. 48a ust. 3 pkt 1, ust. 4 oraz ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm. – zwana dalej "u.z.z.z"), § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ze zm. – dalej "rozporządzenie z 19 marca 2021 r.").

Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy dnia 27 kwietnia 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) wpłynęła notatka urzędowa Komendanta Powiatowego Policji w [...] w której poinformowano, że w Restauracji "[...]" w [...] doszło do naruszenia przepisów prawa związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Jak podano w dniu 25 kwietnia 2021 r. w godzinach popołudniowych w ww. restauracji funkcjonariusze Policji zauważyli osoby spożywające posiłki przy stolikach (na miejscu) wobec czego podjęli interwencję. Rozpytana na tę okoliczność J.A. oświadczyła, że osoby spożywające w restauracji posiłki nie są klientami a degustatorami, z którymi zawierano umowy o dzieło. Umowy te zostały przedstawione funkcjonariuszom Policji do wglądu.

W dalszej kolejności przesłuchana w charakterze świadka J.A. oświadczyła, że osoby spożywające posiłek przy stolikach były osobami zajmującymi się testowaniem serwowanych posiłków i zamieszczaniem opinii o nich w serwisach społecznościowych na podstawie umowy o dzieło, a nie klientami Restauracji "[...]". Wymieniona przedłożyła cztery odpisy umów o dzieło zawartych w dniu [...] kwietnia 2021 r. pomiędzy F.H. P.P. (określona jako: Zamawiający) a osobami spożywającymi posiłki w restauracji "[...]" (określone jako: Wykonawca). Umowa zobowiązywała Wykonawcę do wykonania "degustacji dań restauracji "[...]" i wystawienia opinii w mediach społecznościowych". Dla wykonania dzieła Zamawiający zobowiązał się wydać Wykonawcy materiały i narzędzia w postaci śniadań, dań, obiadów, deserów, napojów, piwa.

Wobec ww. okoliczności PPIS celem ustalenia czy ww. umowy o dzieło zostały zawarte realnie i rozliczone w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, czy też zostały zawarte pozornie, celem ominięcia obowiązujących przepisów prawa i zwrócił się w tej sprawie do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] oraz do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Inspektorat [...].

Naczelnik US w [...] poinformował (pismo z dnia 16 lipca

2021 r.), że zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych płatnicy nie mają obowiązku podawania do US danych osób, za które wpłacane są zaliczki na podatek dochodowy. Jednocześnie wskazał, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 marca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 49 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Zamawiający umowę o dzieło winien w terminie 7 dni od dnia zawarcia umowy poinformować o tym zdarzeniu ZUS.

Natomiast ZUS w piśmie z dnia 2 września 2021 r. poinformował, że płatnik składek P.P. nie dokonała zgłoszenia umów o dzieło do ZUS za ubezpieczonych, tj. za osoby wymienione w piśmie Policji z [...] maja 2021 r. i w odpisach umów o dzieło.

PPIS uznał zatem, że umowy o dzieło, które zawarto z osobami fizycznymi na degustację dań Restauracji "[...]" oraz wystawienie opinii w mediach społecznościowych są umowami zawartymi dla pozoru, celem uniknięcia odpowiedzialności prawnej za umożliwienie klientom Restauracji spożywania posiłków przy stoliku, wbrew obowiązującym przepisom prawa.

W tak ustalonych okolicznościach PPIS w [...] decyzją z dnia 22 września 2021 r. nr PSŻ.9020.19.11.2021 nałożył na P.P. właścicielkę F.H. P.P. prowadzącą działalność gospodarczą: Restauracja "[...]" karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z). Ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz stosownie do art. 48a ust.4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. u.z.z.z. decyzji nadano rygor natychmiastowego wykonania.

Organ powołując się na § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 i art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z.z., uznał, że doszło do naruszenia ww. przepisów, co obligowało do nałożenia kary pieniężnej. Wymierzając karę pieniężną organ wskazał, że wymierzył stronie karę minimalną przewidzianą przepisami prawa.

P.P. wniosła odwołanie od tej decyzji, wnioskując o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. Wskazała na niekonstytucyjność materialnoprawnych podstaw decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie wydanie decyzji na podstawie notatki urzędowej Policji, która nie korzysta z mocy dowodowej, o jakiej mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Wskazała także na naruszenie art. 189 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 189d oraz art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. i wymierzenie kary bez rozważenia możliwości odstąpienia od jej nałożenia (art. 189 a § 2 pkt 2), a także czy zaistniały przesłanki przewidziane w art. 189d k.p.a. Organ nie ustalił czy odwołująca była już karana za ten sam delikt administracyjny, nie zbadał warunków osobistych strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, zwłaszcza w obliczu dotkliwych ograniczeń i zakazów w prowadzeniu działalności gospodarczej, wprowadzonych w związku z epidemią.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. PPWIS w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie stwierdzonego naruszenia § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., prowadzenie przez przedsiębiorców i inne podmioty działalności, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Organ wyjaśnił ponadto, że w dacie wydania przez organ I instancji, rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. wyszło z obiegu prawnego a obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 poz. 861 ze zm.), w którym ustawodawca zniósł zakaz podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach oraz gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Jednakże powołując się na wyrok NSA z 6 lutego 2020 r., sygn. II OSK 809/18 podał, że ustąpienie zagrożeń i uchylenie nakazów nie oznacza ustania karalności za delikt popełniony w okresie gdy zagrożenie występowało. Celem sankcji określonych w art. 48a ust. 1 pkt 1 i 3 u.z.z.z., jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych w tym COVID-19 poprzez wskazanie, że niedopełnienie obowiązków wynikających z obowiązujących nakazów i zakazów spotka się z dolegliwością o charakterze ekonomicznym.

Jako chybiony organ uznał zarzut, że rozstrzygnięcie decyzji zostało oparte wyłącznie o notatkę urzędową Policji, bez potwierdzenia jej wiarygodności za pomocą innych środków dowodowych. Organ dnia 30 czerwca 2021 r. przeprowadził dowód z przesłuchania świadka tj. J.A. W spisanym na tę okoliczność protokole świadek potwierdziła, że w dniu 25 kwietnia 2021 r. w Restauracji "[...]" [...] spożywane były posiłki przez osoby siedzące przy stolikach, ale dokonywało się to w ramach realizacji umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy skarżącą a wymienionymi osobami. Organ ustalił, że podpisywane z osobami spożywającymi w lokalu posiłki i napoje, umowy o dzieło dotyczące degustacji dań oraz napojów w restauracji okazały się umowami zawieranymi dla pozoru, celem uniknięcia odpowiedzialności prawnej za umożliwienie jej klientom spożywania posiłków przy stoliku wbrew obowiązującym przepisom prawa.

Organ uznał, że doszło do naruszenia ww. przepisów prawnych, które stanowiły o czasowym zakazie i ograniczeniu w prowadzeniu takiej działalności a których celem było ograniczenie rozprzestrzeniania się epidemii i zasadnie wymierzył w drodze decyzji karę pieniężną. Słusznie także, biorąc pod uwagę przesłanki ochrony życia i zdrowia ludzi zwłaszcza w czasie ogłoszenia stanu epidemii, gdy zachodziła i nadal zachodzi konieczność bezwzględnego przestrzegania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów wydanych przez właściwe organy w celu zapobiegania kolejnym zakażeniom, nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

W ocenie PPWIS postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo, organ I instancji dokonał właściwej wykładni obowiązujących przepisów oraz prawidłowej subsumcji, a wydana decyzja administracyjna nie zawiera wad prawnych uzasadniających jej uchylenie. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym.

W kwestii oceny czy przepisy na podstawie których wydano skarżoną decyzję są zgodne z Konstytucją RP organ wyjaśnił, że powyższe nie podlega kompetencjom rozpoznawczym organów administracji publicznej. Organy nie są bowiem upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją. Nie mogą badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy są związane treścią wydanego rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 228 i art. 233 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu ograniczającego wolność działalności gospodarczej zawartym w rozporządzeniu a nie w ustawie, pomimo niezaistnienia warunków opisanych w art. 228 Konstytucji RP;

- art. 7a K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej w sprawie w której przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku.

W odpowiedzi na skargę PPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z uwagi na realia sprawy należy również przypomnieć, iż w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej zwana : Konstytucją) sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Według treści art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, akt ten jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej.

Rozpoznana przez Sąd skarga została wniesiona przeciwko decyzji organów Inspekcji Sanitarnej o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, wydanych na podstawie przepisów prawa materialnego : art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.; zwana dalej u.z.z.c.z.) oraz § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 367 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem).

Najdalej idące zarzuty skargi podnoszą naruszenie przez Organ art. 22 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary w oparciu o przepisy rozporządzeń niezgodne z konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej, bowiem ograniczenia tej zasady w myśl tego artykułu jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Dla uzasadnienia tego zarzuty podniesiono w skardze argumenty płynące z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące kontroli decyzji wydawanych przez Organy Inspekcji Sanitarnej na podstawie powołanych powyżej ustaw oraz towarzyszących im aktów wykonawczych.

Wobec tych twierdzeń podstawowym zadaniem Sądu stało się rozważenie legalności materialnych podstaw prawnych nałożenia na skarżącego dolegliwej w swych konsekwencjach finansowych kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest tym bardziej celowe, że problem konstytucyjności materialnoprawnych podstaw nakładanych przez Organy Inspekcji Sanitarnej kar za naruszenie przepisów ustalających różnorakie obostrzenia w życiu społecznym i gospodarczym w związku z pandemią COVID-19, został poruszony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także stanowi przedmiot publicznej dyskusji.

Należy przypomnieć, iż pandemia COVID-19 sprowokowała podejmowanie przez władze prawodawcze od początku 2020 r. szeregu działań normatywnych, których zasadniczym celem jest ograniczenie negatywnych dla społeczeństwa i gospodarki skutków rozprzestrzeniania się wirusa SARS-Co-2 w Polsce. W tym celu ustawodawca znowelizował u.z.z.c.z. m.in. poprzez dodanie w rozdziale 8 tej ustawy o tytule: "Zasady postępowania w razie stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii" dwóch przepisów - art. 46a i art. 46b – wyrażających dla Rady Ministrów (RM) delegację do wydania rozporządzenia określającego zagrożony epidemią obszar oraz rodzaj stosowanych rozwiązań przeciwepidemicznych.

W myśl art. 46a u.z.z.c.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zakres rodzajów stosowanych rozwiązań przeciwepidemicznych sprecyzowano w treści art. 46b ww. ustawy. Przepis ten na chwilę orzekania przez Organy Inspekcji Sanitarnej posiadał następujące brzmienie:

W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Z kolei w myśl przytoczonego w decyzji organu I instancji § 9 ust. 10 rozporządzenia, obowiązującego w czasie wykonania kontroli w restauracji prowadzonej przez skarżącego, stanowiącego materialnoprawną podstawę nałożonej kary administracyjnej (kontrolę przeprowadzona została dnia 25 kwietnia 2021 r.), do dnia 3 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywani i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Wypada wskazać, że w dacie wydania decyzji przez PPIS w [...] (22 września 2021 r.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 poz. 512 z późn. zm.) wyszło z obiegu prawnego a obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 poz. 861 z późn. zm.), w którym ustawodawca zniósł zakaz podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach oraz gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu. spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów.

Zgodnie z § 9 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512 ze zm.), który brzmiał :

Do dnia 31 stycznia 2022 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne:

1) w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność, lub w ogródku gastronomicznym stacji paliw w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni;

2) w lokalu lub w wydzielonej strefie gastronomicznej sali sprzedaży w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, pod warunkiem, że:

a) klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje,

b) obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1.

3) w pociągu objętym obowiązkową rezerwacją miejsc, pod warunkiem że:

a) klienci realizują obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje,

b) obsługa realizuje obowiązek zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1.

Zdaniem Organu odwoławczego uchylenie nakazów nie oznacza samo przez się ustania karalności za delikt popełniony w okresie, kiedy zagrożenia występowało.

Zachowania niezgodne z powyższymi nakazami i zakazami zostały zagrożone przez ustawodawcę dotkliwymi karami finansowymi. Otóż na podstawie art. 48a ustawy: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł ( ust. 1 pkt 3 ustawy).

Wymaga tu dodania, że w według art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej stanowi podstawową składową społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej jeden z ustrojowych filarów Rzeczpospolitej Polskiej. Wolność gospodarcza jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Chociaż wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustawodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r., o sygn. II SA/Rz 1330/21, LEX).

Realia faktyczne oraz prawne niniejszej sprawy są analogiczne do tych w jakich orzekał NSA w sprawie o sygn. II GSK 38/22, a dotyczącej skargi na decyzję administracyjną organów Inspekcji Sanitarnej za naruszenie przez przedsiębiorcę zakazów ustanowionych na mocy powołanego wyżej § 9 ust. 10 rozporządzenia. Wyrażoną tam argumentację prawną skład orzekający WSA w pełni akceptuje i przyjmuje za własną.

W orzeczeniu tym NSA przyjął, że przepisy rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.

Kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza o niezgodności z prawem ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy wyrażone we wskazanych wyrokach i argumenty na ich poparcie.

Wydane na podstawie przepisów ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 19 marca 2021 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przewidywało w § 9 ust. 10, że do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Podstawę prawną wydania tego rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. stanowiły przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z przepisu art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b pkt 2 tej ustawy przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 4 pkt 3 tej ustawy, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, można ustanowić czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy.

Przytoczone powyżej upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów zawarte w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń do wydania rozporządzenia wprowadzającego m.in. ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w czasie stanu epidemii, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w zw. z przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon regulacji prawnej, natomiast przepisy upoważniające, takie jak art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń powinny zawierać precyzyjne i wyczerpujące wskazania odnośnie do tego, jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym. Przepisy upoważniające powinny bowiem zawierać wytyczne dotyczące treści norm prawnych przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń właściwie nie ma. Zauważyć należy, że w art. 46 b pkt 2 przewidziano jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym. Tak samo w sposób bardzo ogólny brzmi przepis dotyczący możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy – art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń. Prawodawca nie tylko zatem nie zawarł w ustawie podstawowych regulacji w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej, ale również nie sformułował jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych ograniczeń.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej przewidziane w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. narusza standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajduje się w rozporządzeniu. Tym samym została naruszona konstytucyjnie ukształtowana relacja ustawa - rozporządzenia jeśli chodzi o materię wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

Należy podkreślić, że wolność działalności gospodarczej zagwarantowana jest wprost postanowieniami Konstytucji RP. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Dokonując wykładni powyższych zasad konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do możliwości ograniczania swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia. Z wypowiedzi tych wynika, że możliwe na tle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej "tylko w drodze ustawy" i "tylko ze względu na ważny interes publiczny" wymaga, aby regulacja ustawowa tej kwestii zawierała zasadnicze elementy ograniczeń, zaś kwestie przekazane do uregulowania rozporządzeniem powinny być traktowane w sposób zawężający. Innymi słowy, ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy" nie wyklucza przekazania pewnych zagadnień związanych z tym ograniczeniem do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o "zasadniczym" (podstawowym) charakterze. Przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. np. wyroki TK z: 13 października 2010 r. Kp 1/09 i 10 kwietnia 2001 r. U 7/00).

Wprowadzanie dalej idących ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegających na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, tylko o środki, których stosowanie jest dopuszczone przez ustawę zasadniczą, tj. istnienie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Stan zagrożenia epidemicznego oraz stan epidemii nie są żadnym ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, jednak ustrojodawca nie określił jakie środki powinny prowadzić do jego wykonania. Ten brak regulacji konstytucyjnej dotyczącej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ma doniosłe konsekwencje prawne, gdyż oznacza, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w stanie zagrożenia epidemicznego i w stanie epidemii nie są obwarowane zasadami, które dotyczą stanów nadzwyczajnych. Ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi zatem w pełni spełniać standard konstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że niedopuszczalna była ingerencja w § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej w sposób i w formie, jaka miała miejsce w tej sprawie. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, upoważnienie ustawowe do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 92 Konstytucji, a także z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji nie dopuszczają bowiem żadnych wyjątków od zasady, że interwencja prawodawcza w wolność działalności gospodarczej może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy. Wprowadzony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązuje zatem zasada bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji dotyczącej wolności i praw człowieka o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Udzielone Radzie Ministrów generalne upoważnienie ustawowe oznacza niezachowanie formalnego kryterium ograniczenia wolności działalności gospodarczej tj. zasady wyłączności ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do ustawy (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98), gdyż ich celem jest wykonanie ustawy. Ta zasada nie może być zrealizowana, jeżeli upoważnienie ustawowe ograniczone jest jedynie do wskazania zakresu spraw przekazanych do uregulowania podustawowym aktem wykonawczym. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99).

Wymóg określoności ma w tej sprawie szczególne znaczenie, gdyż chodzi o przepisy stanowiące podstawę nałożenia sankcji. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest bowiem nałożenie na skarżącą kary pieniężnej. Przewidujący zakaz prowadzenia działalności gospodarczej § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., jest przepisem sankcjonowanym, natomiast art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń przewidując, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w (...)", jest przepisem sankcjonującym, przewidując za nieprzestrzeganie tego zakazu sankcję w postaci kary pieniężnej. Ten sankcjonujący przepis ustawy odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do mających jedynie ogólny charakter upoważnień do wprowadzenia rozporządzeniem poszczególnych zakazów lub ograniczeń. Skoro w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy mowa jest tylko o "czasowym ograniczeniu funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy", to oznacza, że rekonstrukcja znamion deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 ustawy, wymaga uwzględnienia § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Tylko bowiem w taki sposób możliwe jest ustalenie, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 ustawy.

Zastosowana konstrukcja wielostopniowego w istocie odesłania, odsyła do wadliwych, bo jedynie ogólnych przepisów kompetencyjnych, a w konsekwencji do § 9 ust. 10 rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych w nim ograniczeń. Zakazy i nakazy wynikają nie z ustawy, lecz z rozporządzenia. Zastosowane odesłanie w konsekwencji prowadzi do tego, że wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów czyli regulacja o charakterze sankcjonująco – dyscyplinującym, zostały zawarte nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym, przez co narusza zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że naruszenie wynikającego z art. 92 Konstytucji wymogu konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy spowodowało, że sporne rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r. stało się w istocie rzeczy aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru wobec ustawy.

Wprawdzie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych, nie stanowi to jednak wystarczającej podstawy do traktowania spornego w tej sprawie rozporządzenia RM z 19 marca 2021 r. jako aktu stosowania, a nie aktu stanowienia prawa. Ustrojodawca nie określił w jakich formach i jakimi środkami powinien być wykonany obowiązek z art. 68 ust. 4 Konstytucji, co oznacza, że ma być on realizowany przy użyciu zwykłych środków konstytucyjnych. Skoro w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii nie przewidziano zasad, które dotyczą stanów nadzwyczajnych, to znaczy, że ingerencja w sferę praw i wolności w stanie epidemii musi w pełni spełniać standardy konstytucyjne. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, w tym wolność działalności gospodarczej, nie mogły zostać całkowicie zawieszone aktem podustawowym opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym.

W świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, nie może budzić wątpliwości, że przepis § 9 ust. 10 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił, że naruszenie przez skarżącą zakazu ustanowionego w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. mogło stanowić podstawę do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń.

Wobec wykazanego braku wyraźnego określenia zakresu upoważnienia w delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych wobec ustawy, doprowadzono do stanu, w którym to rozporządzenie przewidywało możliwość ograniczania konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. W ten sposób doszło niewątpliwie do złamania zasady określoności ustawowej. WSA w przeciwieństwie do organu inspekcji ma zaznaczoną wyżej możliwość kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie zaś że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji PPWIS oraz PPIS.

Jednocześnie wobec braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezcelowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów podnoszących nieprawidłowości prawne przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Z wyłożonych powodów WSA działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję PPWIS oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS.

Sąd stwierdzając jednoznaczny brak podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego, działając na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w pkt II wyroku.

Natomiast o kosztach należnych stronie skarżącej od Organu orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. Na zasądzoną od PPWIS kwotę złożył się zaś uiszczony wpis od skargi w wysokości 400 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 1.800,00 zł, a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej ustalono na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).