Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 220/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 121, art. 104
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 132, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalaniu wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżył [...] J. P. z dniem [...] maja 2010 r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, a na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powołano się na fakt długotrwałego nierealizowania przez J. P. przydzielonych mu zadań z uwagi na zwolnienia lekarskie od dnia 13 lipca 2009 r. W tej sytuacji otrzymywana dotychczas przez wymienionego kwota dodatku służbowego nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia oraz dodano, że policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku służbowego w dotychczasowej kwocie.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego, wskazując na błędną wykładnię art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia.

[...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu natomiast stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. i stąd też nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności powołanego rozkazu personalnego.

W odwołaniu z dnia [...] października 2013 r. skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając, że organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w szczególności do ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że w myśl wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić w sytuacjach bardzo wyjątkowych i jedną z takich sytuacji jest zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, a postępowanie to jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które zmierza do ustalenia czy kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dalej wskazano, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zatem w sposób rażący można naruszyć wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Dodatkowo traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji i nie każde zatem naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. W myśl § 9 ust. 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast stosownie do treści § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym dodatek ten można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Zestawienie cytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Obowiązujące przepisy prawa pozwalają na taką weryfikację oraz na dostosowanie, w wyznaczonych granicach, stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego do realizowanych przez niego obowiązków. Tymczasem skarżący J. P. przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...], był uprawniony do otrzymywania dodatku służbowego w wysokości [...] złotych miesięcznie i powyższa kwota została ustalona zgodnie z treścią § 9 powołanego rozporządzenia, a zatem adekwatnie do realizowanych przez policjanta obowiązków. Jednakże z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie z powodu choroby trwającą od dnia 13 lipca 2009 r. do dnia wydania tegoż rozkazu, przydzielone skarżącemu zadania nie były przez niego realizowane, przez co ich wykonywanie wymagało zaangażowania innych policjantów. Powyższe miało wpływ na ocenę wywiązywania się wymienionego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Dodano dalej, że ustawa o Policji wprowadzając obowiązek okresowego opiniowania służbowego policjantów, nie przewiduje przerw w dokonywaniu oceny na czas choroby opiniowanego. Przełożony dokonuje więc wieloaspektowej, bieżącej oceny pracy podległych policjantów w każdym okresie służby, niezależnie od tego czy oceniany policjant korzysta ze zwolnienia lekarskiego, czy też nie. Jednocześnie podkreślono, że ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych dokonywana przez przełożonego w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 5 rozporządzenia, stanowi samodzielną przesłankę obniżenia, bądź też podwyższenia dodatku służbowego i nie wymaga wydania opinii służbowej. Natomiast stwierdzenie w opinii służbowej niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych jest podstawą obniżenia bądź nawet cofnięcia dodatku w oparciu o przepis § 8 ust. 8 pkt 2, czy też § 9 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Dodano również, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Oczywistym jest, że nierealizowanie zadań służbowych przez kilkadziesiąt dni, uzasadniające niższą ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych z uwagi na mniejszą ilość wykonywanych zadań w dłuższym okresie czasu oraz zmniejszoną dyspozycyjność, jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Zaznaczono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano pogląd, zgodnie z którym niewywiązywanie się przez policjanta z powierzonych mu zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych oraz związana z tym konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy, daje podstawy do podjęcia przez organ decyzji o obniżeniu przyznanego wcześniej dodatku służbowego. Ponadto w ocenie sądów przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich nie stanowi zatem przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia uzasadniające obniżenie przyznanego wcześniej dodatku służbowego, z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego powierzonych zadań i czynności służbowych. Nie można natomiast zgodzić się z prezentowanym przez skarżącego twierdzeniem, że art. 121 ust. 1 ustawy o Policji pozwala na dokonanie zmian uposażenia policjanta w okresie choroby jedynie na jego korzyść. Przyjmując bowiem taki sposób rozumowania należałoby stwierdzić, że na przykład policjantowi, któremu wymierzono karę dyscyplinarną za naruszenie dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, nie można obniżyć dodatku służbowego (funkcyjnego) w czasie kiedy przebywa na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem dokonanie takiego obniżenia, zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, jest obligatoryjne. Dalej zaakcentowano, że brzmienie § 9 ust. 2 w zestawieniu z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia wskazuje, iż wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza także, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe, mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Podkreślono, że Komendant Powiatowy Policji w S. obniżył skarżącemu dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, a zatem rozstrzygnięcie to mieści się w granicach przyznanych organowi kompetencji i jest odzwierciedleniem oceny służby policjanta dokonanej z uwzględnieniem okresów niewykonywania przez niego zadań służbowych. Zaznaczono również, że orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach dotyczących obniżenia dodatku służbowego policjantom przebywającym na zwolnieniach lekarskich świadczą, iż przesłanki dające podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku nie są sprecyzowane jasno i w sposób niebudzący wątpliwości, a postawienie tezy o niezaliczeniu faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia, wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych. Dlatego też, mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące rażącego naruszenia prawa, jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wskazano, że w omawianym wypadku nie może być mowy o naruszeniu prawa, które ma taki charakter. Zauważono też, że w przypadkach, w których sądy administracyjne kontrolując decyzję o obniżeniu dodatku służbowego (funkcyjnego) policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim eliminowały z obrotu prawnego kontrolowane rozstrzygnięcia, zastosowanie miała instytucja uchylenia, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz stwierdzenia, iż decyzja nie podlega wykonaniu i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania od organu, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez zaistnienie oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, a treścią przepisu, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Jednym z tych dodatków jest dodatek służbowy, który za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany funkcjonariuszowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku innym niż kierownicze lub samodzielne (art. 104 ust. 3 ustawy). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonując upoważnienie zawarte między innymi w art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, wydał cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tego rozporządzenia, dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. W myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia przyznaje się go policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony w wysokości nieprzekraczającej 50% podstawy wymiaru. Jego przyznanie jak i wysokość uzależnia się przy tym od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z kolei ust. 5 § 9 wskazanego rozporządzenia stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Z przedstawionych regulacji wykonawczych wynika, że co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem policjantowi dodatku służbowego w określonej wysokości, a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań. Oczywistym ponadto jest, że szczególnie uzasadnione przypadki, zaistnienie których – zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia – powoduje obniżenie dodatku służbowego, mogą dotyczyć nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie przedmiotowego dodatku w dotychczasowej wysokości. Jednakże jemu obniżono dodatek służbowy nie ze względu na przytoczone okoliczności, lecz z uwagi na korzystanie przez niego ze zwolnień lekarskim. W przypadku absencji chorobowej zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną. Zgodnie bowiem z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Treść tego przepisu jednoznacznie więc wskazuje, że omawiana norma ma charakter ochronny i gwarantuje funkcjonariuszowi pozostającemu na zwolnieniu lekarskim zachowanie prawa zarówno do otrzymywania uposażenia zasadniczego jak i dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych przysługujących mu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Oznacza to tym samym, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (między innymi choroba czy urlop) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz przepisów wyżej wskazanego rozporządzenia. Wobec powyższego w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstaw do uznania, że korzystanie przez J. P. ze zwolnień lekarskich spełniało przesłankę do obniżenia mu dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia przepisów prawa rangi ustawowej zapewniających ochronę uposażenia policjanta w okresie choroby. Podzielając ugruntowany pogląd doktryny o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a.), decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze – Warszawa, 1985, s. 237). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Natomiast, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie w następstwie wydania tej decyzji, sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Skoro w niniejszej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a treścią przepisu, w oparciu o który została rozstrzygnięta, to niewątpliwie rozkaz o obniżeniu dodatku służbowego obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto podkreślono, że systemy prawa są zbudowane w porządku hierarchicznym, gdzie wyższą rangę stanowią ustawy nad rozporządzeniami i tak też w tym przypadku, gdzie podstawę obowiązywania stanowi ustawa o Policji, gdyż jest aktem wyższego rzędu aniżeli rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Na samym wstępie stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem zatem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 zd. 2), decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 1996, s. 716-721). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Zaakcentować należy, że podstawą materialnoprawną ocenianego w trybie nadzoru rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] maja 2010 r. o obniżeniu dodatku służbowego był § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Problem prawny, jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy, to rozstrzygnięcie, czy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Kwestią tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10 uznał, iż niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy, do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5 – 8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. Mając za podstawę powyższe orzeczenie wskazać należy, iż zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis art. 104 ust. 6 ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1 – 4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Na podstawie powyższej delegacji, jak również na podstawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. i stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, a przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

W rozpoznawanej sprawie skarżącemu obniżono dodatek służbowy, jednakże ze względu na zupełnie inne od wymienionych powyżej okoliczności, a mianowicie przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W tym przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to regulacja wyodrębniona spod ogólnej zasady, zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych, oznaczająca, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz przepisów § 8 ust. 5 – 7 powołanego rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 tej ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego).

Analiza art. 121 ust. 1 ustawy wskazuje ponadto, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza zatem konieczność uwzględniania, w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie, m.in. w razie choroby. Z kolei art. 121 ust. 2 ustawy zawiera odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 tej ustawy delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy.

Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy, do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5 – 8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy.

Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji w S., obniżając skarżącemu J. P. dodatek służbowy, niewątpliwie naruszył prawo materialne, tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego i w ocenie Sądu rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego z uwagi na przedłużającą się nieobecność w służbie związaną z chorobą, rażąco narusza przepisy, stanowiące jego materialnoprawną podstawę.

Przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Z kolei z ust. 2 art. 121 ustawy wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Jak już wyżej zaznaczono, do chwili obecnej właściwy minister nie skorzystał z upoważnienia, określonego w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji i nie wydał rozporządzenia regulującego kwestie ograniczania w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w sytuacjach przedstawionych w art. 121 ust. 1.

Rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., na które powołał się organ w podstawie rozkazu o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego, zostało wydane w wykonaniu delegacji, zawartej w art. 104 ust. 6, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1 – 4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Zauważyć więc należy, co również wyżej już wskazano, że art. 121 w ust. 2 powołanej ustawy o Policji zawiera odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia. Wobec takiej regulacji prawnej przepisy rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy, nie mogą znajdować zastosowania w sytuacjach określonych w art. 121 ust. 1 ustawy.

W tym miejscu zauważyć należy, że cytowana już wyżej teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10, konsekwentnie podtrzymywana jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: m. in. wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 1113/11, I OSK 90/12, I OSK 731/12, I OSK 577/11).

Oceniając natomiast, czy w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, rozkaz personalny o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego podjęty na podstawie przepisów, które nie znajdowały zastosowania w przypadku skarżącego, nie narusza prawa w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), należy powołać się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmuje się w nim, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest wykazanie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (vide: m.in. wyroki NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, LEX 956192, z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, LEX 1070197). Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11, LEX 1228463).

Wobec powyższego, przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa, bowiem zaszła oczywista sprzeczność pomiędzy jego rozstrzygnięciem, a treścią przepisu, w oparciu o który sprawa została rozstrzygnięta.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.