Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 272/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia 5 listopada 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 lutego 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty nr [..] z 5 listopada 2018 r. odmawiającą A. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A. - wieży kratowej BOT-E3/48 o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. zlokalizowanej na działce nr [..], obręb Ł., gmina C.

Wyjaśniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał Wojewoda, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ponadto, na mocy art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tegoż przepisu oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w razie stwierdzenia jakichkolwiek naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja przewiduje mi in. budowę 12 anten sektorowych pracujących w częstotliwościach 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz zawieszonych na wysokościach 47,5 m w trzech azymutach 50°, 180° i 300°. Wszystkie zaprojektowane anteny posiadają równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczoną dla pojedynczej anteny od A 1 do C4 o wielkości od 953 W do 1992 W. Uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko na podstawie art. 60 w/w ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w którym określono: w § 2 ust. 1 pkt 7 przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Są nimi między innymi instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia określono przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Są to instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1, pkt 7 z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z przedłożonego projektu wynika, że odległości od osi głównej wiązki promieniowania anten do miejsc dostępnych dla ludności wynoszą od 29,6m do 48,4m. Wobec nie występowania miejsc dostępnych dla ludności względem osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wobec nie osiągnięcia progów wymaganych w § 2 ust. 1, pkt 7 i § 3 ust. 1, pkt 8 na podstawie art.71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższa analiza dokumentuje także spełnienie warunków w odniesieniu do § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazującym, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących dawek granicznych promieniowania wynoszącym dla miejsc dostępnych dla ludności - 0,1 W/m2 gęstości mocy, także dla zabudowy mogącej potencjalnie powstać, pola te będą występować na wysokości powyżej 31 m ponad planowaną zabudową.

Jak wskazano wyżej jedną z pierwszych czynności organu architektonicznego jest sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na wnioskowanym terenie planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/229/05 Rady Gminy, z dnia 30 listopada 2005 r. Inwestycję zaprojektowano na działce nr [..], obręb Ł., na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 9R z funkcją przeznaczenia podstawowego jako adaptowane tereny upraw rolnych. Jako funkcje towarzyszącą dla tej jednostki określono wszystkie funkcje uzupełniające dla funkcji przeznaczenia podstawowego w tym przetwórstwa płodów rolnych oraz funkcja ogrodów działkowych. Funkcje bezwzględnie zakazane dla tej jednostki planu określono jako wszelkie funkcje związane z działalnością usługową bądź użytkowaniem obiektów mogące naruszyć istniejące przepisy w zakresie ochrony środowiska.

Przepis art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnych w nowo uchwalanych planach miejscowych, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanego przepisu. Przepisy tej ustawy mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu musza być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym w art. 46. Z art. 46 ust. 1 tej ustawy wynika reguła ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami planów miejscowych. Z kolei w ust. 2 tej ustawy wyrażono swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba, że zakaz takiej zabudowy wynika z ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Zgodnie z regułą, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco obwiązuje zasada, że wyjątki od prawa zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 9R nie zawarto zakazu odnoszącego się wprost do tego rodzaju zabudowy. Nie zachodzi zatem przypadek opisany w art. 46 ust. 1 wyżej przywołanej ustawy, gdyż analizowany plan miejscowy nie wyklucza realizacji inwestycji w zakresie telekomunikacji, ani też nie ustanawia zakazów, które uniemożliwiałyby ich realizację. Zauważył Wojewoda, że w § 7 planu miejscowego przeznaczono określone tereny pod infrastrukturę techniczną : W - tereny infrastruktury technicznej, E - tereny urządzeń elektroenergetycznych. Oznacza to, że analizowany plan miejscowy przewiduje przeznaczenie objętego jego zapisami terenu pod infrastrukturę techniczną jako funkcję podstawową. Nie wyklucza on również takiego przeznaczenia jako uzupełniającego w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod inne funkcje.

Z analizy sprawy wynika zdaniem Wojewody, iż inwestycja jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego, a ściślej z § 10 ust. 2 uchwały. Zgodnie z powyższym zapisem ewentualna uciążliwość prowadzonej działalności powinna zamykać się w granicach działek, do których inwestor posiada prawny tytuł własności. Zatem uciążliwość związana z prowadzoną na danej działce działalnością nie może wychodzić poza działkę, na której inwestor posiada uprawnienie do wykonania robót budowlanych. W przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się natężenie szkodliwego promieniowania i kierunek emisji fal elektromagnetycznych (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04; z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 177/07). Szczególne znaczenie nadaje się przy tym § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Fakt, że promieniowane przekraczające granicę I dopuszczalną dla miejsc dostępnych dla ludności - 0,1 W/m2 występować będzie na wysokości powyżej 31 m ponad możliwą według planu zabudową nie oznacza, że oddziaływanie inwestycji mieści się w granicach działki, do której inwestor ma tytuł prawny. Wbrew zarzutom inwestora, planowana inwestycja w tym zakresie narusza postanowienia planu miejscowego. Załączone przez inwestora do dokumentacji projektowej wykresy (str. 109 — 113 projektu) wskazują, że generowane pole elektromagnetyczne przez projektowaną inwestycję przekracza dopuszczalne normy także poza granicami działki, na której jest ona planowana. Zgodnie z tabelą ze strony 108 projektu budowlanego maksymalny zasięg występowania pół elektromagnetycznych wyższych od 0,1 w/m2 w płaszczyźnie poziomej występuje w odległości 27,5 m do 39,8 m od anten, a z rysunku ze strony 109 projektu wynika, że wartości pół elektromagnetycznych wyższych niż dopuszczalne przekraczają granice działki, wychodząc poza nią, co oznacza, że ten warunek wynikający z planu miejscowego (z § 10 ust. 2) nie jest dochowany. Wprawdzie w uchwale z dnia 30 listopada 2005 r. nie zdefiniowano pojęcia "uciążliwego oddziaływania" działalności gospodarczej, do którego wyżej przywołany zapis planu się odwołuje, jednak w § 5 pkt 15 uchwałodawca określił pojęcie "usług nieuciążliwych" jako: 1) usługi w zakresie ogólnie przyjętego handlu detalicznego, z wyjątkiem handlu samochodami i motocyklami, 2) usługi rzemiosła poza warsztatami obsługi samochodów, myjniami i stacjami paliw, 3) usługi gastronomiczne, 4) usługi łączności, informacji i pocztowe, 5) usługi biurowe, pośrednictwa finansowego, prawne, administracyjne, z wyjątkiem usług pogrzebowych, 6) usługi ochrony zdrowia i opieki społecznej, medyczne poza szpitalami i obiektami lecznictwa zamkniętego, 7) usługi związane z rekreacją i wypoczynkiem, turystyką i sportem oraz usługi w zakresie obsługi ruchu turystycznego, 8) usługi kultu religijnego, kultury i rozrywki, 9) usługi w zakresie prania, czyszczenia, sprzątania budynków, fryzjerskie, kosmetyczne, 10) usługi w zakresie administracji i bezpieczeństwa publicznego, 11) usługi nauki i oświaty oraz usługi inne, o podobnym stopniu uciążliwości, których funkcjonowanie: a) nie powoduje przekroczenia żadnego z parametrów dopuszczalnego poziomu szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza zajmowanych obiektem, b) nie jest źródłem uciążliwych lub szkodliwych odpadów, nie powoduje nieodwracalnych zmian w środowisku przyrodniczym w obrębie zajmowanej działki, c) w żaden inny znaczący sposób nie pogarsza warunków użytkowania terenów sąsiadujących, w szczególności nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu zgodnie z zobowiązującymi przepisami szczegółowymi, nie powoduje wibracji o natężeniu oddziałującym szkodliwie na środowisko a zwłaszcza na zdrowie ludzi oraz otaczające obiekty budowlane, nie powoduje powstania promieniowana niejonizującego, stwarzającego zagrożenie zdrowia i życia ludzi, uszkodzenie albo zniszczenie środowiska, nie powoduje emisji substancji zanieczyszczających powietrze atmosferyczne lub emisji nieprzyjemnych zapachów w ilościach ponadnormatywnych. Można zatem przyjąć, wykładając termin "uciążliwość oddziaływania", że zamiarem uchwałodawcy było wszelkie uciążliwości, zarówno dla środowiska jak i dla ludzi, wynikające z prowadzonej działalności gospodarczej zamknąć w granicach inwestowanej działki. W konsekwencji nawet niewątpliwe ustalenie, że możliwość występowania ponadnormatywnego przekroczenia wartości pól magnetycznych, dopuszczona przepisami odrębnymi, występuje w miejscach niedostępnych dla ludności, w sytuacji gdy oddziaływanie takie przekracza granice działki, do której zainwestowania Wnioskodawca posiada tytuł prawny, oznacza niezgodność z § 10 ust. 2 planu miejscowego. Podobne stanowisko wyrażono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2018 roku, sygn. akt II SA/Gd 463/18. Z uwagi na wyżej stwierdzony brak zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego, nie spełniono wymogu zawartego w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. § 10 ust. 2 uchwały nr XXXI/229/05 Rady Gminy z dnia 30 listopada 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ł. (dalej mpzp) w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (zwaną dalej również Ustawą o wspieraniu) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, w związku z jednostką mpzp 9R pkt 2 wysokość zabudowy - maksymalnie 2 kondygnacje - poprzez uznanie, że występowanie pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 poza granicami działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę dla budowy stacji telefonii komórkowej, może stanowić naruszenie postanowień mpzp, podczas gdy przepisy szczególne jednoznacznie dopuszczają możliwość ponadnormatywnego przekroczenia poza występowaniem miejsc dostępnych dla ludności, a przeznaczenie terenu ma charakter rolny jak również jest ograniczenie wysokości zabudowy;

2. § 10 ust. 2 mpzp w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, poprzez brak pominięcia przez organy administracji budowlanej, wbrew jasnej dyrektywie wynikającej z ustawy o wspieraniu, ograniczeń wynikających z mpzp w realizacji inwestycji z zakresu telekomunikacji;

3. § 5 ust. 3 pkt 15 lit. a) mpzp poprzez uznanie, że stacja bazowa telefonii komórkowa nie może zostać uznana za usługę inną, o podobnych stopniu uciążliwości, której funkcjonowanie nie powoduje przekroczenia żadnego z parametrów dopuszczalnego poziomu szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza zajmowanym obiektem, co na gruncie niniejszej sprawy skutkuje uznaniem stacji bazowej telefonii komórkowej za usługę generującą uciążliwe oddziaływanie.

W uzasadnieniu skargi Spółka zauważyła, że plan miejscowy jest wykładany zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności z aktami rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi do tych aktów. Wykonana przez skarżącą analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 uwzględniająca wzajemne oddziaływanie anten, znajdująca się w przedłożonej dokumentacji, wskazuje, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów). Dla projektowanej stacji maksymalny zasięg występowania pól elektromagnetycznych wyższych od 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej występuje w odległości od 27,5 do 39,8 m od anten, ale na wysokości minimum 31 m n.p.t. czyli w miejscach niedostępnych dla ludzi, co w żaden sposób nie ingeruje we własność osób trzecich i nie oddziałuje na działki sąsiednie.

Zatem projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w w/wym. rozporządzeniu. Pola elektromagnetyczne występują, w wolnej przestrzeni, nie dostępniej dla ludzi powyżej określonej w mpzp wysokości zabudowy w związku z tym nie ma mowy o szkodliwym oddziaływaniu obiektu na ludzi i środowisko.

Podkreślono jednocześnie, że zapis § 10 ust. 2 mpzp powinien być pomijany zgodnie z regułą interpretacyjną ustanowioną przez art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o Wspieraniu. Zdaniem Skarżącej zapis taki stanowi w rzeczywistości ograniczenie lokalizowania nowych stacji bazowych, m.in. dlatego, że każda stacja zlokalizowana w obrębie mpzp będzie generować promieniowanie wykraczającej poza granice przynależnej działki, stąd nie byłoby możliwości realizacji jakiejkolwiek stacji w obrębie planu.

W rezultacie przyjęcie przez organy, że występowanie pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wartościach poza miejscami dostępnymi dla ludności, może stanowić podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, na gruncie postanowienia § 10 ust. 2 mpzp jest nie tylko niezgodne z przepisami aktów wykonawczych: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, ale także stanowi ograniczenie o którym mowa w art. 46 ust. 1 i 2, stąd nie może być podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Poddana sądowej kontroli legalności decyzja Wojewody z dnia 21 lutego 2019 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty, wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako że dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Oceniając w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do inwestycji związanych z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej należy mieć na uwadze przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.) - dalej jako: "u.w.r.u.s.t.".

Stosownie do art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca podkreśla jednoznacznie, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Obszar, na którym położona jest działka nr [..], obręb Ł., gmina C., objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/229/05 Rady Gminy, z dnia 30 listopada 2005 r. Zgodnie z tym planem działka nr [..] objęta jest kartą terenu o symbolu 9R, dla którego, zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 12 ustalono jako funkcję podstawową – tereny rolne. Zgodnie zaś z § 7 ust. 5 mpzp w ramach zagospodarowania wymienionego terenu dopuszcza się ponadto lokalizację :

1) obiektów i urządzeń towarzyszących funkcji przeznaczenia podstawowego

2) wyodrębnionych terenów zieleni urządzonej w pasach drogowych.

3) urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania obiektów przeznaczenia podstawowego.

Z kolei w rozdziale X mpzp "Ustalenia szczegółowe (karty jednostek) dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi różne sposoby użytkowania" dla terenu 9R ustalono - w zakresie ustaleń form zabudowy – maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne oraz maksymalnie jedna kondygnacja podziemna. Poziom posadowienia posadzki parteru maksymalnie 0,75 m nad poziomem przyległego gruntu.

Ponadto w § 10 ust. 2 m.p.z.p. zakazano lokalizowania na obszarze planu wszelkich funkcji związanych z użytkowaniem obiektów bądź działalnością usługową mogących naruszyć istniejące przepisy w zakresie ochrony środowiska. Ewentualna uciążliwość prowadzonej działalności winna zamykać się w granicach działek do których inwestor posiada prawny tytuł własności.

Wprowadzono jednocześnie w § 5 pkt 15 m.p.z.p. definicję usług nieuciążliwych, która co podkreślić należy, obejmuje również usługi łączności, informacji i pocztowe (pp. 4). Skutkiem tego Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających w sprawie, iż usługi łączności publicznej, do której zalicza się projektowana inwestycja powodują uciążliwość, o której mowa § 10 ust. 2 mpzp.

Mając na uwadze wyżej przytoczone zapisy planu miejscowego sąd miał jednocześnie na względzie, że z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. wynika po pierwsze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, po drugie, że przyjmowane w planie miejscowym rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Zgodnie z tymi zasadami musi być wykładany następny przepis, mianowicie art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Z tego przepisu z kolei wynika szczególna sankcja w razie nieumieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wówczas bowiem dopuszcza się lokalizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach przeznaczonych na zabudowę wielorodzinną, rolniczą, leśną, usługową i produkcyjną, a także na terenach przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną tyle, że w tym wypadku dopuszcza się jedynie lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w takim przypadku, jak stanowi się w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., nie może naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, jednakże interpretując ten fragment powołanego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepisy te bardzo wyraźnie są związane z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, mianowicie zapewnieniem rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ten cel też musi być uwzględniany przy wykładni art. 46 ust. 2 powołanej ustawy. Zatem trzeba przyjąć, że szczególna sankcja przewidziana w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym, co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie, przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1020/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W konsekwencji powyższych uwag sąd uznał, że dokonana przez organy wykładnia m.p.z.p., z której wynika wprowadzenie na terenie zakazu lokalizowania wszelkich funkcji związanych z użytkowaniem obiektów bądź działalnością usługową, której uciążliwość nie zamyka się w granicach działek do których inwestor posiada prawny tytuł własności stanowi w istocie regulację wprowadzającą zakaz lokalizowania stacji telefonii komórkowej, a zatem inwestycji z zakresu łączności publicznej. Podkreślić należy, że analizowany plan miejscowy nie zawiera na obszarze całego planu, wprost wyrażonego zakazu lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, w tym polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z wieżą.

Jednocześnie przedmiotowy mpzp nie przewiduje umieszczenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wbrew stanowisku zawartemu w decyzji organu odwoławczego za takie nie mogą być uznane jednostki planu 1.E., 2.E. oraz 1.W.– tereny infrastruktury technicznej. Z treści planu wynika bowiem wyraźnie, iż tereny te są przeznaczone na rozdzielnię elektroenergetyczną (1.E. i 2.E.) oraz wiejskiego ujęcia wody (1.W.).

Według Sądu, zaskarżona decyzja, na co wskazuje jej treść, zawiera rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w oparciu o dokonane przez Wojewodę ustalenie braku przesłanki zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dwóch opisanych wyżej przyczyn. Natomiast, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, inwestycja ta spełnia pozostałe wymagania określone przepisami, skoro organ o żadnych innych naruszeniach przedstawionego projektu budowlanego nie wspomina. Wobec powyższego przyjąć należy, że powołane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, których dopuściły się organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych decyzji mają wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem stanowisku tych organów zapisy obowiązującego dla terenu objętej inwestycją nieruchomości planu miejscowego nie wprowadzają zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej przy prawidłowym zastosowaniu art. 46 u.w.r.u.s.t., czego jednak organy I i II instancji nie uczyniły.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 tej ustawy orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. przyjmując, że na zasądzone od Wojewody na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) wraz z opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.