Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2010/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 1 pkt 1, art. 92 ust 1, 15 ust 1i 2, 3 pkt 1 , 14 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1, art. 2 Konstytucji RP
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Anna Lech Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1046/06 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. K. kwotę 695 /sześćset dziewięćdziesiąt pięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1046/06) oddalił skargę Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu na Z. K. kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym. Podstawą faktyczną decyzji było wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Powyższy fakt został stwierdzony w dniu [...] listopada 2005 r. w G. na ul. [...], podczas kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] Z. K. okazał do kontroli licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] na pojazd o nr rej. [...]. W trakcie kontroli oświadczył, iż jeździ kontrolowanym pojazdem od miesiąca listopada i jeszcze nie zgłosił zmiany do Urzędu Miasta w S. W zaistniałym stanie faktycznym, zdaniem organu odwoławczego, Z. K. wykonywał transport drogowy taksówką o nr rej. [...] bez wymaganej licencji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, która jest udzielana na określony pojazd i obszar. Zmiana pojazdu samochodowego, którym dotychczas posługiwał się przedsiębiorca winna być zgłoszona do organu licencyjnego w terminie 14 dni od daty jej powstania. Tylko licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką uprawnia do wykonywania takiego typu przewozów. Jej brak sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod pozycją lp. 1.1.4. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożył Z. K. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1.3 załącznika do ustawy poprzez błędne przyjęcie, że niezgłoszenie w wymaganym terminie organowi licencyjnemu zmiany treści licencji oznacza wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencji na wykonywanie takiego transportu taksówką udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar, o czym stanowi art. 6 ust. 1 i 4 ustawy. Regulacja ta oznacza, iż licencja na przewozy osób taksówką ma charakter przedmiotowo-podmiotowy. Licencji takiej udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd. Z ustaleń poczynionych przez oba organy, niesprzecznych z zebranym materiałem dowodowym wynika, iż skarżący wykonując przedmiotową działalność gospodarczą nie posiadał odpowiedniej licencji. W czasie kontroli okazał udzieloną licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na inny pojazd aniżeli ten, którym faktycznie prowadził działalność gospodarczą. Słusznie więc została nałożona na niego kara pieniężna. Skarżący nie spełniał bowiem wymogu określonego art. 5 ust. 1 ustawy.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. K., wniósł o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Jako podstawy kasacyjne wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) przepisu art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 1.1.3. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zgłoszenie w wymaganym terminie organowi licencyjnemu zmiany treści licencji oznacza wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji,

b) przepisu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zgłoszenie w wymaganym terminie organowi licencyjnemu zmiany treści licencji oznacza obowiązek powstrzymywania się przez przedsiębiorcę od wykonywania przewozów taksówkowych na czas zmiany treści licencji.

Podane podstawy kasacyjne zostały uzasadnione następująco:

a) Wojewódzki Sąd Administracyjny z obrazą art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 1.1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym uznał, że nie zgłoszenie w wymaganym terminie organowi licencyjnemu zmiany treści licencji oznacza wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji - co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 1.1.3. załącznika do ustawy i stanowi niedopuszczalną rozszerzającą interpretację tego przepisu, który penalizuje jedynie wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji w ogóle, a nie niezaktualizowanie treści licencji;

b) Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 6 ust 1 w zw. art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przyjął, że nie zgłoszenie w wymaganym terminie organowi licencyjnemu zmiany treści licencji oznacza obowiązek powstrzymywanie się przez przedsiębiorcę od wykonywania przewozów taksówkowych na czas zmiany treści licencji - co jest sprzeczne z przepisami ustawy o transporcie drogowym, gdyż żaden przepis ustawy nie przewiduje takiego obowiązku po stronie przedsiębiorcy w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podobnie jak organ I i II instancji, błędnie utożsamiają pojęcie samej licencji z jej zakresem. Dopóki nie wygasła lub nie została cofnięta, licencja jest ważna i uprawnia określonego przedsiębiorcę do świadczenia transportu drogowego, natomiast zmiana treści licencji, a w szczególności zmiana pojazdu, przy użyciu którego przedsiębiorca będzie wykonywał transport drogowy nie powoduje w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym wygaśnięcia licencji, a co za tym idzie - wbrew twierdzeniom Sądu - zmiana ta nie wpływa uprawnienie przedsiębiorcy do wykonywania transportu drogowego. Powyższe uzasadnia także treść art. 14 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, a nie o wydanie nowej licencji, jeżeli zmiany, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy obejmują dane zawarte w licencji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy w czasie kontroli skarżący posiadał licencję udzieloną na pojazd o numerze rejestracyjnym [...], natomiast wykonywał transport drogowy taksówką o numerze rejestracyjnym [...], twierdzenie, iż skarżący nie posiadał w ogóle licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, nie znajduje żadnego oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której to na skutek zmiany pojazdu w czasie trwania licencji, udzielona licencja ulegałaby wygaśnięciu, a w jej miejsce upoważniony do tego organ wydawałby nową licencję. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić, gdyż przypadki wygaśnięcia licencji zostały w sposób enumeratywny określone w art. 16 ust 1 ustawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania i opiera się na usprawiedliwionych podstawach, choć zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest zbyt ogólny.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088 ze zm.) licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 4 licencja udzielana jest na określony pojazd i obszar. W myśl art. 14 ust. 1 i 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji.

W sprawie niniejszej przyczyną nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł była okoliczność, iż w dniu [...] listopada 2005 r. w G. na ul. [...] skarżący wykonywał transport drogowy taksówką o numerze rejestracyjnym różniącym się od numeru rejestracyjnego wpisanego do wydanej przez Prezydenta Miasta S. licencji na wykonywanie transportu drogowego. Podczas kontroli kierowca wyjaśnił, iż zmienił samochód i nie zdążył zgłosić tej zmiany do Urzędu Miejskiego w S. celem uaktualnienia danych zawartych w licencji. Okoliczności te nie stanowią przedmiotu sporu. Takie postępowanie skarżącego zostało przez organy inspekcji transportu drogowego uznane za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Stanowisko organów administracji podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę Z. K.

Powyższe, błędne stanowisko nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach prawa. Należy stwierdzić, iż zarówno organy administracji orzekającej w sprawie niniejszej jak i Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie dokonały błędnej subsumpcji opisanego wyżej stanu faktycznego. Braku zaktualizowania danych zawartych w licencji udzielonej na wykonywanie transportu drogowego taksówką (nieaktualny numer rejestracyjny pojazdu) nie można bowiem utożsamiać z brakiem licencji w ogóle. Z przytoczonych powyżej regulacji zawartych w ustawie o transporcie drogowym wynika, iż licencji udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd. Wpisany w treść licencji numer rejestracyjny pojazdu jest zatem ważnym jej elementem. Pomimo to, niedokonanie aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu, na który została udzielona licencja nie przesądza o utracie jej ważności. Przypadki wygaśnięcia licencji zostały enumeratywnie wymienione w art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i uchybienie powyższe do nich nie należy.

Okazana podczas kontroli przez skarżącego licencja nr [...] wydana w dniu 6 stycznia 2003 r. przez Prezydenta Miasta S. była ważna do 6 stycznia 2033 r. co uprawnia w świetle poczynionych wyżej ustaleń do stwierdzenia, iż kierujący pojazdem legitymował się ważną licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W sytuacji niniejszej można co prawda mówić o pewnej wadliwości okazanej licencji, gdyż obejmowała ona pojazd inny niż faktycznie używany przez przewoźnika, czy też o wykonywaniu transportu niezgodnie z warunkami licencji, ale nie jest to wykonywaniem transportu bez licencji, co zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.3 załącznika do tej ustawy skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Przepis powyższy został zastosowany więc przez organy administracji orzekający w sprawie niniejszej niezasadnie. Trafny jest zatem w konsekwencji postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 92 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, poprzez jego niedopuszczalną rozszerzającą interpretację. Na marginesie należy zauważyć, iż organy administracyjne orzekające w sprawie niniejszej błędnie wskazały, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, jako podstawę zaskarżonych decyzji lp.1.1.4 załącznika do ustawy zamiast lp. 1.1.3. Pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Okoliczności sprawy wskazują, iż przewoźnik niewątpliwie naruszył natomiast przepis art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez nie zgłoszenie organowi wydającemu licencję zmiany danych w niej zawartych polegających na zmianie numeru rejestracyjnego pojazdu, co było związane ze zmianą samochodu. Powyższe zaniedbanie czy też uchybienie przewoźnika może skutkować cofnięciem licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w terminie informacji o których mowa w powołanym wyżej art. 14 ustawy o transporcie drogowym i jedynie taką sankcję mógł ewentualnie zastosować organ inspekcji transportu drogowego. Nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania licencji było więc w okolicznościach sprawy niniejszej nieuzasadnione. W wyroku NSA z 12 grudnia 2006 r. trafnie przyjęto, iż "wszelkie zastrzeżenia organu co do poprawnego korzystania przez posiadacza z licencji powinny być oceniane i rozpatrywane z punktu widzenia art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym".

Mając powyższe na uwadze w związku naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1.3 załącznika do tej ustawy należało uchylić zaskarżony wyrok jako wadliwy. Ponieważ w sprawie nie można stwierdzić naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na jej wynik (art. 188 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać skargę, nie będąc stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami tej skargi, a jednocześnie będąc związanym określonym w § 2 tego samego artykułu 134 p.p.s.a. zakazem reformationis in peius. Rozpoznając tą skargę Sąd musi zauważyć, że pozostawiona uznaniu organów administracji w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym możliwość cofnięcia licencji w przypadku, gdy posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa m.in. w art. 14 powinna być stosowana z uwzględnieniem stopnia i rangi naruszenia przepisów wymienionych we wszystkich punktach art. 15 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, a jednocześnie z uwzględnieniem wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady proporcjonalności w myśl, której istnieje potrzeba zapewnienia adekwatności pomiędzy stosowanym środkiem interwencji podjętym w imię interesu społecznego (publicznego), a celami, do jakich środki te zmierzały.

Jednocześnie zaś trzeba mieć na względzie, że obligatoryjny nakaz cofnięcia licencji określony w art. 15 ust. 1 ustawy w przypadkach wskazanych w ust. 2 tego artykułu musi być poprzedzony pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że ponowne naruszenie przepisów doprowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Oznacza to, że właściwy organ cofa obligatoryjnie licencję dopiero wtedy, gdy przedsiębiorca ponownie narusza przepisy o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny reprezentuje pogląd, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy, ewentualne cofnięcie licencji mogłoby nastąpić wyłącznie wtedy, gdyby organy administracji wykazały, iż interes społeczny przemawia za cofnięciem owej licencji. W orzecznictwie NSA począwszy od fundamentalnego dla interpretacji uznania administracyjnego wyroku z 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81), ONSA 1981, z. 1, poz. 57, przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Od pozytywnego załatwienia sprawy dla strony można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Teza ta może mieć także odpowiednie zastosowanie do tych przypadków, w których przepisy obowiązującego prawa przewidują działanie organu administracji publicznej z urzędu. Powołany wyrok NSA zapoczątkował trwającą do dziś linię orzecznictwa, która uznaje konieczność wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w każdym rozpoznawanym przypadku, biorąc jednak za punkt wyjścia sytuację jednostki. Odzwierciedlenie tego trendu można znaleźć w wielu orzeczeniach. Przykładowo, w wyroku z 21 czerwca 2001 r., V SA 3718/00 NSA podkreślił, że: "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 k.p.a.). Organ orzekający ma w każdym wypadku obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi, i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Rozpoznając ponownie sprawę skarżącego organy administracji będą obowiązane zastosować się do zaprezentowanej wyżej wykładni rozstrzygania spraw w oparciu o uznanie administracyjne.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i 200 p.p.s.a.