Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2774/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 pkt. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1404
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1971/14 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1971/14, oddalił skargę S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 - dalej jako "ustawa o Służbie Celnej"), zwolnił S.S. ze służby w Izbie Celnej w [...] z upływem trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził między innymi, że w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia wszczęcia postępowania, tj. do 23 kwietnia 2014 r. S.S. był nieobecny w służbie z powodu choroby łącznie przez 710 dni. Z zestawienia zwolnień lekarskich wynika, że okresy nieobecności funkcjonariusza w służbie z powodu jego choroby nie przekraczały 14 dni miesięcznie. W związku z tym S.S. w czasie swej absencji otrzymywał nie tylko 100% miesięcznego wynagrodzenia, ale także wszystkie świadczenia związane alokacją, to jest z tytułu przeniesienia funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości. Częste nieobecności celnika w służbie negatywnie wpływały na możliwość prawidłowego realizowania zadań powierzonych Służbie Celnej. Przedłużanie takiego stanu kolidowało z dobrem formacji i dobrem funkcjonariuszy, którzy oprócz swych obowiązków stale musieli wykonywać dodatkowe zadania za nieobecnego w służbie celnika.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że S.S. pełnił służbę w Oddziale Celnym Drogowym w [...]. Do jego obowiązków należało m.in. wykonywanie czynności związanych z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego, sprawowanie dozoru i kontroli celnej towarów, środków przewozowych i osób przekraczających granicę Unii Europejskiej oraz kontrola przestrzegania wymogów, ograniczeń i zakazów dotyczących przywozu i wywozu towarów z obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Jeżeli od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia wszczęcia postępowania S.S. był nieobecny w służbie przez 710 dni, to tak liczne i stale powtarzające się absencje musiały negatywnie wpływać na funkcjonowanie Oddziału Celnego, w którym funkcjonariusz powinien pełnić służbę. Częste nieobecności w służbie nie gwarantują także należytego wykonywania przez S.S. obowiązków służbowych w przyszłości. W Oddziale Celnym Drogowym w [...] służbę na jednej zmianie zamiast 36 na ogół pełni jedynie 30 celników. Zadania nieobecnego celnika musiały być więc zlecane pozostałym funkcjonariuszom. Funkcjonariusze wskazanego Oddziału na dzień 31 marca 2014 r. mieli wypracowane ponad 6770 godzin przedłużonego czasu służby. W tej sytuacji organ I instancji miał podstawy do przyjęcia, że konieczne jest rozwiązanie ze S.S. stosunku służbowego z uwagi na dobro służby. Pojęcie "dobro służby" należy utożsamiać z konicznością zapewnienia sprawnej realizacji obowiązków powierzonych Służbie Celnej. Prawidłowe i terminowe wykonywanie zadań nałożonych na administrację celną, wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. Zdaniem Szefa Służby Celnej organ I instancji w dostateczny sposób wykazał, że przyczyną zwolnienia S.S. ze służby nie był stan zdrowia ani przyczyny aktualnego stanu zdrowia funkcjonariusza, lecz konsekwencje licznych i powtarzających się absencji celnika w służbie. Rozwiązanie stosunku służbowego ze S.S. było niezbędne ze względu na dobro formacji. Decyzja organu I instancji została zatem wydana zgodnie z prawem. Nie zawiera ona bowiem dowolności i mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2014 r. S.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a. oraz art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Podkreślił, że jest celnikiem z długoletnim stażem służby. Jego schorzenia są związane z pełnioną służbą. Organy powinny umożliwić skarżącemu powrót do Izby Celnej [...], a na jego w stanowisko przenieść innego, doświadczonego celnika, a nie zatrudniać nowego funkcjonariusza, który będzie wymagał dopiero przeszkolenia.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę S.S. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Dla stosowania art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej niezbędne jest wykazanie, że rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego było uzasadnione z uwagi na dobro służby. Ustalenie znaczenia pojęcia niedookreślonego, jakim jest "dobro służby" nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni, lecz powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Niezbędne jest zatem wyczerpujące zebranie i rzetelne przeanalizowanie całego materiału dowodowego. Pojęcie "dobro służby" należy ponadto odczytywać z uwzględnieniem rodzaju i specyfiki zadań nałożonych na Służbę Celną oraz mając na uwadze treść ślubowania, w którym funkcjonariusz podejmując służbę, zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych mu obowiązków i dbania o dobre imię służby (art. 83 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej).

W sprawie jest niesporne, że S.S. od dnia 1 stycznia 2010 r. był nieobecny w służbie przez 710 dni. Schorzenia powodujące jego absencję nie miały przy tym charakteru przewlekłego. W czasie badań profilaktycznych przeprowadzonych przez lekarzy medycyny pracy u skarżącego nie stwierdzono przeciwwskazań lekarskich do pełnienia służby na powierzonym stanowisku. Samo korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby nie musi jeszcze przemawiać za koniecznością rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego ze względu na dobro służby. Jeżeli jednak długotrwałe absencje chorobowe przerywane są tylko krótkimi okresami formalnej obecności funkcjonariusza w służbie, to tego rodzaju postawa może świadczyć o świadomym obchodzeniu przez funkcjonariusza regulacji zawartej w art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, która pozwala zwolnić celnika ze służby w przypadku nieobecności trwającej dłużej niż rok. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza może również determinować decyzję zwolnieniową z uwagi na interes służby. Z punktu widzenia dobra Służby Celnej istotne jest, aby funkcjonariusze tej formacji należycie wykonywali przydzielone im obowiązki. Funkcjonariusz stale korzystający ze zwolnień lekarskich wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, co - niezależnie od przyczyn takiego stanu - w sposób oczywisty koliduje z dobrem służby. Taki funkcjonariusz nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby. W czasie absencji chorobowej celnika jego obowiązki muszą być przejęte przez innych funkcjonariuszy. To z kolei musi rzutować na poziom i terminowość czynności realizowanych przez pozostałych celników. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i zasad doświadczenia życiowego skutki blisko dwuletniej nieobecności skarżącego w służbie, zdaniem Sądu I instancji, są oczywiste. Potwierdza to zobrazowana przez organ sytuacja kadrowa w Oddziale Celnym Drogowym w [...] w odniesieniu do danych liczbowych absencji chorobowej funkcjonariuszy i wygenerowanych z tego tytułu godzin służby ponadnormatywnej.

Długotrwała absencja chorobowa skarżącego niewątpliwie nie pozostawała również bez wpływu na morale innych funkcjonariuszy, którzy zobowiązani byli do realizowania większej ilości zadań. Interes służby musiał być ponadto oceniony z perspektywy finansowej, czego skarżący w ogóle zdaje się nie zauważył. S.S. przez okres korzystania ze zwolnień lekarskich otrzymywał uposażenie w pełnej wysokości, co z pewnością mogło być ocenione jako nadużycie przysługującego mu prawa i co nie pozostawało bez wpływu na wizerunek Służby Celnej w odbiorze społecznym.

Należy także zauważyć, że długotrwała absencja skarżącego w służbie powodowała, iż nabyte przez niego doświadczenie w zakresie znajomości i stosowania przepisów celnych dezaktualizowało się wobec nieustannych nowelizacji przepisów prawa dotyczących działalności Służby Celnej. Z uwagi na bardzo krótkie okresy faktycznego wykonywania obowiązków w przerwach pomiędzy zwolnieniami lekarskimi, skarżący nie miał możliwości uzupełnienia i aktualizacji na bieżąco wiedzy zawodowej niezbędnej do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Z powyższych względów organy miały podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków funkcjonariusza celnego oraz że w takiej sytuacji zachodzi ważna przyczyna w rozumieniu art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniająca zwolnienie S.S. ze służby.

W świetle przedstawionych faktów, zdaniem Sądu I instancji, organom Służby Celnej nie można zarzucić niedochowania warunków do wydania decyzji uznaniowej. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a przy tym zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym zaskarżona decyzja nie nosi znamion dowolności, zaś przytoczone w uzasadnieniu wywody są wyczerpujące i w pełni przekonywujące. Natomiast argumentacja funkcjonariusza nie pozwala na uznanie, by interes skarżącego mógł górować nad interesem służby (interesem społecznym). W sprawie nie ma znaczenia, czy w przyszłości stan zdrowia skarżącego nie będzie przeszkodą do należytego wykonywania obowiązków. Istotne jest jedynie to, czy pozostawienie skarżącego w służbie daje takie gwarancje. Gwarancje te należy oceniać na podstawie dotychczasowego zachowania funkcjonariusza, jego postawy, a w szczególności zdyscyplinowania i zaangażowania w realizację powierzonych zadań. Dla zastosowania regulacji zawartej w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej miarodajny jest stan istniejący bezpośrednio przed podjęciem decyzji zwolnieniowej, a ten wskazywał na brak gwarancji, że pozostawienie skarżącego w służbie będzie leżało w interesie macierzystej formacji.

W ocenie Sądu nietrafne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Wbrew sugestiom skarżącego, na potrzeby prowadzonego postępowania, nie było potrzeby ustalania w oparciu o zeznania strony lub za pomocą opinii biegłego rekomendacji co do stanu zdrowia S.S., gdyż to nie ta okoliczność legła u podstaw zwolnienia go ze służby, lecz brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i dobro służby. Nie było też potrzeby przesłuchiwania świadków i analizowania indywidualnych dokumentów kadrowych i płacowych funkcjonariuszy Oddziału Celnego Drogowego w [...], gdyż ze zbiorczych informacji przedstawionych przez organ wynikają niedobory kadrowe generujące godziny nadliczbowe w tym Oddziale.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem pełnomocnikowi S.S. udostępniono akta postępowania (wykonano kserokopie akt sprawy i przesłane je pełnomocnikowi przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej). Zatem wszelkie zarzuty i wnioski można było podnosić i formułować także w postępowaniu odwoławczym, czego skarżący jednak nie uczynił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.S., reprezentowany przez adwokata. S.S. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie:

• art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organ praworządności i na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności: a) niezgromadzenie dowodów wskazujących, że ze względu na nieobecność skarżącego wykonywanie zadań w jednostkach przygranicznych jest utrudnione i ma negatywne konsekwencje dla Służby Celnej; b) niewyjaśnienie i nieuwzględnienie czy schorzenia, na które cierpi skarżący kasacyjnie i z powodu których przebywa na zwolnieniach lekarskich, związane są ze służbą na zajmowanym stanowisku,

• art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie prawa do wypowiedzenia się o całości zgromadzonego materiału dowodowego i złożenia dalszych wniosków dowodowych, w szczególności przez wydanie decyzji niezwłocznie po udostępnieniu materiału dowodowego, bez umożliwienia złożenia wyjaśnień i ewentualnych wniosków dowodowych;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez naruszenie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej polegające na: a) błędnej wykładni i zastosowaniu tego przepisu, pomimo tego że norma ta nie ma zastosowania w sytuacji, gdy absencje chorobowe funkcjonariusza związane są z pełnionym przez niego stanowiskiem; b) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że w sprawie zachodzi przesłanka "dobra służby" i w konsekwencji zastosowaniu względem skarżącego kasacyjnie przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia ze służby na powołanej podstawie; c) zwolnienie skarżącego kasacyjnie ze służby bez uzyskania opinii Związku Zawodowego Celnicy PL, pomimo że uzyskanie takiej opinii jest obowiązkowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 25 czerwca 2014 r., złożonym niezwłocznie po zapoznaniu się z aktami sprawy, zażądał od organu I instancji dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z grafików służb pełnionych w Oddziale Celnym Drogowym w [...] od dnia 1 stycznia 2010 r. Jednak organ I instancji już w dniu [...] czerwca 2014 r. podjął decyzję zwolnieniową. Gdyby organ faktycznie działał w słusznym interesie obywatela, to nie wydałby decyzji w parę dni po przesłaniu stronie kopii akt sprawy. Organ postępując w ten sposób, uniemożliwił funkcjonariuszowi udzielenie wyjaśnień i udowodnienie braku podstaw do zwolnienia go ze służby. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie należało uwzględnić zgłoszony wniosek dowodowy i zbadać czy faktycznie jego absencje chorobowe utrudniały pracę jednostki oraz czy i w jaki sposób zmieniały sytuację kadrową na przejściu granicznym. Skoro organ stwierdził, że wskutek absencji skarżącego powstają braki kadrowe oraz inni funkcjonariusze obciążani są dodatkową pracą i bezpodstawnie wydane są publiczne pieniądze na dodatkowe wynagrodzenia dla pracowników, to powinien te okoliczności udowodnić. Organ nie przeprowadził jednak dowodów, które uzasadniałyby z tych przyczyn zwolnienie skarżącego ze służby. W tej sprawie należało także wysłuchać współpracowników funkcjonariusza na okoliczność, czy faktycznie jego zwolnienie będzie zgodne z dobrem służby. Wysoce prawdopodobne jest przecież, że ze względu na wysokie kwalifikacje i duże doświadczenie zawodowe to zwolnienie S.S. godzić będzie w dobro służby.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest również twierdzenie organu, że nie naruszył art. 10 k.p.a. Skarżący wskazywał bowiem, iż został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, to jest złożenia kolejnych wniosków dowodowych, wskazania na przyczyny niektórych absencji, udowodnienia, iż nieobecności nie wpływały negatywnie na pracę jednostki, a przede wszystkim weryfikacji jego nieobecności, gdyż możliwe, że błędnie wyliczono okresy jego absencji chorobowych. Ponadto strona nie mogła powołać się na inne okoliczności przemawiające za pozostawieniem go w służbie, m.in. na wyróżniającą ocenę jego pracy i doświadczenie zawodowe. Organ przy podejmowaniu decyzji o fakultatywnym zwolnieniu ze służby ma obowiązek wykazać, że rozwiązanie stosunku służbowego wymaga dobro służby. Zatem organ nie mógł pominąć inicjatywy dowodowej strony. Tym bardziej powinien on umożliwić zainteresowanemu wyczerpujące złożenie wyjaśnień. W sprawie organy ograniczyły się jedynie do wyliczenia nieobecności funkcjonariusza i z góry założyły, że jego dalsze zatrudnienie z powodu częstych absencji godzi w dobro służby. Jednocześnie zupełnie pominięto inne zalety funkcjonariusza, m.in. doświadczenie zawodowe i wysokie kwalifikacje, które czynią go wartościowym pracownikiem i sprawiają, że zwolnienie nie jest zgodne z dobrem oraz interesem służby. W aktach sprawy znajdują się jedynie okoliczności obciążające skarżącego. Stronie uniemożliwiono zgłoszenie dowodów świadczących o wysokim poziomie merytorycznym i dużym doświadczeniu zawodowym oraz niezawinionych absencjach w służbie. W sprawie nie uwzględniono również tego, że zwolnienia lekarskie, na których skarżący przebywał, spowodowane są dolegliwościami związanymi z pełnieniem służby. S.S. ukończył 50 lat, a w Służbie Celnej pracuje od 25 lat. Wysoce prawdopodobne jest, że przez tak długi okres służby stan jego zdrowia pogorszył się właśnie z powodu pełnienia służby na przejściu granicznym w [...]. Okoliczność ta powinna wykluczać zwolnienie go z powodu zbyt częstych absencji chorobowych. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż Sąd kwestionował wiarygodność orzeczeń lekarskich, nie widząc przy tym konieczności powołania opinii biegłego lekarza. WSA w Warszawie z góry założył, iż przyczyny absencji funkcjonariusza nie były rzeczywiste, a samo przebywanie przez niego na zwolnieniach lekarskich świadczyło o braku zdyscyplinowania i zaangażowania. Skarżący wielokrotnie prosił o powrót do Izby Celnej [...], powołując się na pogorszenie swojego stanu zdrowia. Powyższe świadczy o uczciwym i rzetelnym postępowaniu skarżącego wobec przełożonych i powinno przemawiać za niezasadnością zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W niniejszej sprawie organy, jak też WSA w Warszawie, pominęły jednak tę okoliczność. Tymczasem w sprawie S.S. najwłaściwszym i najefektywniejszym rozwiązaniem byłoby umożliwienie skarżącemu powrócenie do poprzedniej jednostki oraz na jego obecne stanowisko przeniesienie innego, doświadczonego funkcjonariusza. Dopiero takie działanie zapewniłoby efektywne rozdysponowanie etatów. Odmienne postępowanie organu polegające na zwolnieniu skarżącego ze służby stanowi działanie godzące w interes Służby Celnej.

Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że organ wydając decyzję nie uzyskał opinii Związku Zawodowego Celnicy PL. Dyrektor Izby Celnej w [...] wysłał informację o zamiarze zwolnienia S.S., ale na dzień wydania decyzji nie uzyskał odpowiedzi Związku. W tej sytuacji organ powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji i dołożyć wszelkich starań, aby otrzymać odpowiedź Związku, a przynajmniej zobowiązany był upewnić się, że jego informacja dotarła do organizacji zawodowej, a następnie udzielić odpowiedniego czasu na ustosunkowanie się do wystąpienia organu. W niniejszej sprawie organ ograniczył się jednak do przesłania pisemnych informacji i nie oczekiwał na odpowiedź, co jest sprzeczne z art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, który nakłada na organ obowiązek zasięgnięcia opinii związku zawodowego. Takie działanie jest bezprawne i świadczy o pochopności organu podczas wydawania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z takich wad, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skarga kasacyjna analizowana w zakreślonych w niej graniach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Rozpoznawana skarga oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Jednak z uwagi na charakter sprawy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy skutki częstych absencji chorobowych funkcjonariusza celnego w służbie mogą uzasadniać rozwiązanie z celnikiem stosunku służbowego na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji.

Ostatnio powołany przepis (obecnie art. 105 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej) stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych; zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariusza.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, że użycie w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania podlegają kontroli sądowej, ale tylko w zakresie ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę na decyzję uznaniową, sąd zobowiązany jest zbadać, czy przy rozstrzyganiu danej sprawy administracyjnej nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru oraz oceniać celowości zaskarżonego aktu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalenie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Zatem dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy te mogą jedynie badać czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać słuszności prowadzonej przez nie polityki kadrowej oraz przesądzać czy dana osoba powinna pozostać w służbie czy też może być wykluczona z grona funkcjonariuszy danej formacji.

Przepis art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej zawiera ponadto zwroty o dużym stopniu niedookreśloności ("inna ważna przyczyna", "dobro służby"), które nadają się do elastycznego stosowania w praktyce i stwarzają właściwym przełożonym szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej. Mimo że ustawa o Służbie Celnej nie definiuje tych pojęć, to nie może ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu ich treści należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów, które regulują zadania i cele omawianej formacji oraz szczególny status funkcjonariuszy Służby Celnej. Pojęcia "ważna przyczyna" i "dobro służby" należy zatem utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji przez Służbę Celną obowiązków wynikających przede wszystkim z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wykonywanie przewidzianych tam, niezwykle ważnych dla Polski oraz Wspólnoty Europejskiej zadań - przy powszechnie znanych problemach kadrowych i finansowych Służby Celnej - wymaga sprawnej organizacji wszystkich jednostek administracji celnej oraz efektywnego wykorzystania wszystkich przydzielonych im etatów. Jest to bardzo utrudnione zwłaszcza w przypadkach długotrwałych i częstych nieobecności w służbie niektórych funkcjonariuszy, którzy zajmują etaty, nie wykonując żadnych obowiązków służbowych. Zaplanowane zadania muszą być bowiem wykonywane albo w innym terminie albo z udziałem innych osób, niż te, które zostały pierwotnie wyznaczone do wykonywania tych czynności. Konieczne są w związku z tym różne zmiany organizacyjne, a nawet niejednokrotnie przesunięcia funkcjonariuszy z jednych komórek do drugich. Taka sytuacja negatywnie może oddziaływać na innych funkcjonariuszy, którzy muszą wykonywać dodatkowe obowiązki, często w wydłużonym czasie służby. Może to w konsekwencji odbijać się także na terminowości i efektywności realizowanych przez nich zadań.

Wykonywanie zadań nałożonych na Służbę Celną niewątpliwie wymaga znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich celników oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych funkcjonariuszy (art. 76 ustawy). Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w tej formacji, muszą się liczyć z tym, że ich status będzie kształtował się odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się bowiem nie tylko przywileje ale też zwiększone obowiązki oraz pewne ograniczenia wolności osobistej. Funkcjonariuszowi Służby Celnej przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia przez organy celne racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony interesu Służby Celnej, a w konsekwencji także interesu Państwa, w imieniu którego formacja ta realizuje powierzone jej zadania. W tym między innymi celu do pragmatyki służbowej funkcjonariuszy celnych została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Dopuszcza ona możliwość zwolnienia funkcjonariuszy celnych ze służby z różnych, ważnych dla omawianej formacji przyczyn. Rozwiązanie stosunku służbowego jest, zatem dopuszczalne nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariuszy, gdy takie są potrzeby służby. Instytucja wprowadzona do art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej może być także wykorzystywana w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie wiążą się z długotrwałymi czy stale powtarzającymi się nieobecnościami celnika w służbie, nawet gdy nieobecności te usprawiedliwione są zwolnieniami lekarskimi. W przypadku choroby ochrona funkcjonariusza ma tylko charakter czasowy. Obejmowała ona jedynie okres przewidziany w art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Po upływie tego okresu lub w przypadku krótszych ale za to częstych, stale powtarzających się absencji chorobowych ustawodawca zabezpieczył głównie ochronę interesów całej Służby Celnej lub poszczególnych jej jednostek organizacyjnych a nie tylko interesów funkcjonariuszy tej formacji. Dlatego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organów celnych orzekających w niniejszej sprawie, że skutki, jakie długotrwałe i powtarzające się absencje chorobowe funkcjonariusza wywierają dla sprawnego funkcjonowania administracji celnej i prawidłowego wykonywania przez nią zadań ustawowych, mogą uzasadniać rozwiązanie z celnikiem stosunku służbowego na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej z uwagi na brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz dobro służby. Podobne poglądy są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2163/12, z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1983/13, z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 106/14- dostępne na CBOiS ). Taką wykładnię art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

W rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości twierdzenia organów celnych, że S.S. w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do 23 kwietnia 2014 r. był nieobecny w służbie z powodu choroby łącznie przez 710 dni. Prawidłowości takich stwierdzeń w żadnej mierze nie mogą podważać sugestie autora skargi kasacyjnej, że "możliwe jest, że błędnie wyliczono nieobecności zainteresowanego". Po pierwsze takie przypuszczenia są całkowicie gołosłowne, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie wskazał jakiegokolwiek okresu, który miał być potraktowany przez organy za okres absencyjny, mimo że w tym czasie funkcjonariusz nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego i pełnił służbę. Po drugie tego typu sugestie pojawiły się dopiero w skardze kasacyjnej, natomiast ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu przed WSA w Warszawie S.S. nigdy nie kwestionował wyliczonej przez organy długości jego absencji chorobowej. Po trzecie, i co najważniejsze, wskazany okres absencji chorobowej S.S. znajduje pełne potwierdzenie w dołączonych do akt sprawy zwolnieniach lekarskich oraz zestawieniach nieobecności funkcjonariusza w służbie z powodu choroby. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że S.S. od 2010 r. w każdym miesiącu 1 raz , a niekiedy 2 razy w miesiącu, korzystał ze zwolnień lekarskich. Zwolnienia te obejmowały okres kilku lub kilkunastu dni. W 2010 r. z powodu choroby był nieobecny w służbie łącznie przez 101 dni, w 2011 r. – przez 129 dni, 2012 r. – przez 207 dni, w 2013 r. – 211 dni, a do kwietnia 2014 r. przez 62 r.

S.S. bagatelizuje znaczenie przytoczonych danych, uznając, że są one nieistotne, gdyż jego - nawet tak liczne i częste - nieobecności nie mogły mieć i nie miały istotnego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie macierzystego urzędu celnego, zwłaszcza że w tym samym czasie także inni celnicy korzystali ze zwolnień lekarskich. Takie twierdzenia skarżącego są mało poważne i nie zasługują na uwzględnienie. Nie wymaga bowiem szczególnego dowodzenia fakt, że nieobecność każdego funkcjonariusza w służbie nie pozostaje bez wpływu na sprawne i prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych jednostek organizacyjnych Służby Celnej. Jeżeli skarżący przez okres ponad 4 lat był nieobecny służbie średnio przez kilkanaście dni w każdym miesiącu, w tym przez ostatnie dwa lata ponad 200 dni w każdym roku, to oczywistym jest, że tak liczne i tak częste absencje dezorganizowały pracę Izby Celnej w [...] oraz Urzędu Celnego Drogowego w [...]. Do kwestii tej odniósł się Sąd I instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Okoliczności te należycie wyjaśniły w uzasadnieniach swych decyzji oraz w dostateczny sposób udokumentowały w aktach sprawy również organy celne. Bezzasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, że w sprawie nie przeanalizowano i nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności nie przesłuchano współpracowników skarżącego, nie dołączono harmonogramów czasu służby oraz zestawień zwolnień i urlopów innych celników. W sprawie nie było w ogóle potrzeby przeprowadzania takich dowodów. W aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody, które wskazują na sytuację kadrową Urzędu Celnego Drogowego w [...] oraz liczbę nadgodzin wypracowanych przez funkcjonariuszy tej jednostki w związku z koniecznością zastępowania nieobecnych w służbie celników i częstym wykonywaniem z tego powodu obowiązków służbowych w wydłużonym czasie służby. Ponadto fakt, że w spornym okresie także inni funkcjonariusze nie pełnili służby z powodu choroby, nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Po pierwsze, sytuacja innych celników w niniejszej sprawie nie może być w ogóle rozważana. Po drugie, oczywistym jest, że w czasie absencji każdego celnika jego zadania muszą zrealizować pozostali, obecni w służbie celnicy. Nie ulega więc wątpliwości, że funkcjonariusze ci muszą być obciążani albo dodatkowymi obowiązkami albo zdania służbowe wykonywać poza normatywnym czasem służby. Ponadto, o czym była już mowa, faktem powszechnie znanym jest ograniczona liczba etatów oraz środków finansowych, którymi dysponują poszczególne komórki organizacyjne Służby Celnej. W interesie każdej z nich jest zatem efektywne zagospodarowanie każdego etatu oraz wykorzystanie przydzielonych środków finansowych przede wszystkim na wynagrodzenia dla funkcjonariuszy, którzy przyczyniają się do realizacji zadań formacji. Tymczasem S.S. chociaż przez ponad 4 lata zajmował stanowisko we wspomnianym urzędzie celnym, to w niewielkim tylko stopniu przyczyniał się do realizacji zadań powierzonych tej jednostce. Ponadto otrzymywał nie tylko 100 % przysługującego mu wynagrodzenia ale także wszystkie świadczenia z tytułu alokacji. Taka sytuacja mogła wpływać negatywnie na dyscyplinę służby oraz mogła ujemnie oddziaływać na pozostałych funkcjonariuszy. Wszystkie te okoliczności musiały być uwzględnione przez organy celne odpowiedzialne za sprawy kadrowe i za racjonalne wydatkowanie środków publicznych, to jest wykorzystanie ich do efektywnej realizacji zadań Służby Celnej.

S.S. zarzucił również, że Sąd I instancji oraz organy celne organy nie wyjaśniły kwestii związanych z aktualnym stanem zdrowia skarżącego, a ponadto nie uwzględniły tego, że przyczyną jego absencji były schorzenia, których nabawił się w czasie pełnienia służby w Urzędzie Celnym Drogowym w [...] oraz że od dłuższego czasu bezskutecznie zabiegał o przeniesienie go do Izby Celnej [...] i że jest doświadczonym celnikiem, prawidłowo wykonującym swe obowiązki służbowe. Zarzuty te są nietrafne. Przyczyny alokacji skarżącego do Izby Celnej w [...] oraz możliwości przeniesienia go Izby Celnej [...] w ogóle nie mogły być analizowane, gdyż w sposób oczywisty wykraczają poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. Stanowisko organów celnych w tych kwestiach skarżący mógł zwalczać w odrębnych postępowaniach a nie dopiero w sprawie zwolnieniowej. Skarżący powinien również pamiętać, że jedną z cech stosunku administracyjnego nawiązanego przez funkcjonariusza celnego jest dyspozycyjność, z którą łączy się obowiązek wykonywania zadań w miejscu i sposób podyktowany przede wszystkim dobrem służby a nie tylko oczekiwaniami zainteresowanego celnika. Ponadto - jak sygnalizowano wcześniej - rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej nie jest ograniczone tylko do przypadków niezawinionych przez funkcjonariusza a przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby nie był stan jego zdrowia, lecz dezorganizujący wpływ jego bardzo częstych absencji na pracę administracji celnej oraz brak gwarancji należytego pełnienia służby w przyszłości. Nie bez znaczenia przy tym jest fakt, że skarżący w czasie kilkakrotnych badań lekarskich nigdy nie został uznany za niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym ostatnio stanowisku. S.S. powoływał się również na swoje doświadczenie zdobyte w czasie długoletniej służby. Organy celne co do zasady nie negowały tego aspektu sprawy, ale zwracały trafnie uwagę, że to doświadczenie zdezaktualizowało się wobec stałych nowelizacji przepisów prawa dotyczących działalności Służby Celnej oraz brak - w krótkich okresach przerw między kolejnymi zwolnieniami lekarskimi - możliwości uzupełniania przez skarżącego i aktualizacji na bieżąco wiedzy zawodowej niezbędnej do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Z powyższych względów uznać należy, że wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały prawidłowo ustalone oraz ocenione. Pozwalały one na przyjęcie, że S.S. nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i jego dalsze pozostawienie w gronie funkcjonariuszy naruszyłoby dobro służby. Odmienne, subiektywne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia, że Sąd I instancji i organy celne złamały prawo. O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony.

Przechodząc do kwestii dotyczącej rozwiązania ze S.S. stosunku służbowego bez zasięgnięcia opinii organizacji związkowej, to i ten zarzut uznać należy za chybiony. Zgodnie z art. 105 pkt 9 in fine ustawy o Służbie Celnej zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić po zasięgnięciu opinii związku zawodowego. Z przepisu tego wynika, że przewidziany w nim obowiązek konsultacji sprowadza się jedynie do obowiązku zwrócenia się do organizacji związkowej o udzielenie opinii w przedmiocie planowanego przez organ zwolnienia konkretnego funkcjonariusza celnego ze służby. Dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego zależy od zasięgnięcia, nie zaś od uzyskania opinii. Nie można uzależniać działań organu zwolnieniowego od spełnienia warunków, których ustawodawca w tym zakresie wprost nie przewidział. Zasięgnięcie opinii jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie w tym zakresie stanowiska. Żaden przepis prawa nie obliguje natomiast organizacji związkowej do merytorycznej wypowiedzi w kwestii zapowiedzianego zwolnienia celnika ze służby. Organizacja związkowa ma tym samym prawo – bez podania przyczyn – uchylić się od wyrażenia omawianej opinii.

W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w [...] spełnił powyższy wymóg, powiadamiając wszystkie organizacje związkowe działające na terenie tej Izby o zamiarze zwolnienia S.S. ze służby. Fakt, że organizacje nie zajęły merytorycznego stanowiska w sprawie zwolnienia S.S.F, ograniczając się w istocie do powiadomienia, że funkcjonariusz ten nie jest ich członkiem i nie występował do nich o ochronę jego indywidualnych praw, nie oznacza, że tryb przewidziany w powołanym przepisie nie został zachowany.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie można skutecznie zarzucić ani naruszenia prawa materialnego, to jest art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, ani mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy złamania kwestionowanych przepisów procesowych.

W tym stanie Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.