Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 867/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Lubelskiego oraz B. C. i T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 441/20 w sprawie ze skargi E. K., R. S. i M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 441/20, na skutek skargi R. S., M. S. i E. K. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 23 czerwca 2020 r. oraz decyzję Starosty [...] z 4 maja 2020 r.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z 24 lutego 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. C. pozwolenia na budowę czterech budynków jednorodzinnych oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki numerami od 1 do 4, w tym dwóch w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] w M., gmina J., stanowiącej własność B. C. oraz T. C., przyjmując, że stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę byli tylko właściciele nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja.

Skarżący R. S. i M. S. oraz E. K., właściciele działek odpowiednio nr [...] i nr [...], wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. Starosta [...] postanowieniem z 30 marca 2020 r. wznowił postępowanie i następnie decyzją z 4 maja 2020 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z 24 lutego 2020 r. przyjmując, że wskazana podstawa wznowienia nie zachodzi, gdyż skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 24 lutego 2020 r., albowiem nieruchomości, których są właścicielami, mimo że są usytuowane w sąsiedztwie inwestycji, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego ogranicza się – jak przyjęto – do działki nr [...]. Skarżący od tej decyzji wnieśli odwołanie i na skutek tego odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z 23 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 4 maja 2020 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie niewystępowania podstawy wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nadto przedstawił stanowisko, według którego inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, mianowicie uchwały Rady Gminy [...] z dnia 12 grudnia 2000 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wadliwe jest stanowisko przyjęte w postępowaniu administracyjnym, według którego obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy sprawa, ogranicza się do działki nr [...] oraz w konsekwencji tego pogląd, że skarżący nie byli stronami postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący byli stronami tego postępowania. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że inwestycja, której dotyczy sprawa, jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli Wojewoda Lubelski oraz uczestnicy postępowania B. C. oraz T. C.

Uczestnicy postępowania w swojej skardze kasacyjnej przytoczyli podstawy kasacyjne na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie:

- art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez “niedokonanie dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa, co doprowadziło do uwzględnienia skargi" oraz

- art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzje te były "zgodne z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw przez organy administracji i zgodne z przyjętym przez organy administracji sposobem interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób wyczerpujący, a organ odwoławczy nie ocenił należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej twierdzili, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia powołanych przepisów twierdzili też, że nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 3 część 1 "Tereny zabudowy mieszkaniowej", pkt 1.2, ppkt 1 i 4 obowiązującego planu miejscowego, że inwestycja objęta decyzją Starosty [...] z 24 lutego 2020 r. jest zgodna z planem miejscowym oraz że nie istnieją podstawy prawne i faktyczne do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto w ramach tej podstawy kasacyjnej twierdzili, że nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż organy administracji w postępowaniu administracyjnym prawidłowo przyjęły, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz że skarżący nie byli stronami postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uczestnicy postępowania zarzucili naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego po pierwsze, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "stroną postępowania powinni być właściciele działek nr [...] i [...], podczas gdy działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę, inwestycja nie narusza interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, a ponadto nie wskazano na żadne przepisy odrębne, które powodowałaby ograniczenie w korzystaniu z tych nieruchomości na skutek realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę", po drugie, przez "nieprawidłowe przyjęcie, że [skarżącym] (...) przysługuje przymiot strony, podczas gdy w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlane nie jest wystarczające wskazanie, iż inwestycja będzie powodować jakiekolwiek uciążliwości, lecz takie uciążliwości, które w oparciu o regulacje materialnego prawa administracyjnego ograniczają właściciela nieruchomości sąsiedniej w możliwości zagospodarowania będącej jego własnością nieruchomości",

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 3 obowiązującego planu miejscowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów administracji obu instancji za niezgodne z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego,

- § 3 część 1 "Tereny zabudowy mieszkaniowej", pkt 1.2, ppkt 1 i 4 oraz § 9 obowiązującego planu miejscowego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy sprawa, jest niezgodny z powołanymi postanowieniami planu miejscowego i ma na celu obejście postanowień tego planu, przez przyjęcie, że na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem MN dopuszczalne jest wybudowanie jednego domu jednordzennego, co doprowadziło do błędnej wykładni obowiązującego planu miejscowego w zakresie, w którym dopuszcza on możliwość zabudowy do 20% działki oraz przez przyjęcie, że inwestycja, której dotyczy sprawa, stanowi obejście § 3 część 1 "Tereny zabudowy mieszkaniowej", pkt 1.2, ppkt 1 obowiązującego planu miejscowego,

- art. 4 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie, mimo że inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przez nieuzasadnione ograniczenie inwestora w możliwości zabudowy nieruchomości, mimo że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę jest zgodna z przepisami prawa, w tym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zmierza do obejścia ustaleń tego planu,

- art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie prawa własności skarżących kasacyjnie w odniesieniu do działki nr [...], polegające na wadliwym uznaniu, że inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do bezzasadnego (sprzecznego z prawem) ograniczenia prawa własności skarżących kasacyjnie,

- art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ewentualne zastosowanie takiej podstawy prawnej podziału działki stanowi obejście ustaleń obowiązującego planu miejscowego.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W końcu złożono wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu określonego jako "Odpowiedź na interpelację".

W piśmie procesowym z 19 sierpnia 2021 r. uczestnicy postępowania cofnęli zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wnieśli o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

W pismach procesowych z 21 lutego 2022 r., 15 lipca 2022 r. i 21 lipca 2022 r. uczestnicy postępowania uzupełnili skargę kasacyjną i wnieśli o dopuszczenie dodatkowych dowodów z załączanych dokumentów.

Wojewoda Lubelski przytoczył podstawy kasacyjne na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący są stronami postępowania dotyczącego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych na działce nr [...],

- art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja, której dotyczy sprawa, narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego,

- § 3 część 1 "Tereny zabudowy mieszkaniowej", pkt 1.2, ppkt 1 i 4 obowiązującego planu miejscowego przez przyjęcie, że inwestycja, której dotyczy sprawa, narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda zarzucił naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania przez to, że nie ustaliły i nie ocieniły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

We wnioskach skargi kasacyjnej Wojewoda zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy.

Skarżący w odpowiedziach na obie skargi kasacyjne wnieśli o ich oddalenie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawili swoje stanowiska A. K. – S. i K. S. (pismami z 13 września 2021 r. i 21 lipca 2022 r.), powołując się na to, że nabyli lokal wyodrębniony jako odrębna nieruchomość w jednym z budynków, którego dotyczy sprawa. Ostatnie ze wskazanych pism podpisały także inne osoby, będące - jak wynika z tego pisma - właścicielami lokali wyodrębnionych jako odrębne nieruchomości.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Obie skargi kasacyjne są niezasadne, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga dotyczyła decyzji Wojewody Lubelskiego z 23 czerwca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 4 maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Decyzja Starosty [...] z 4 maja 2020 r. została wydana po wznowieniu przez Starostę [...] postanowieniem z 30 marca 2020 r. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosta [...] z 24 lutego 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. C. pozwolenia na budowę czterech budynków jednorodzinnych, przy czym wznowienie postępowania nastąpiło na skutek rozpoznania podania skarżących, którzy powołali się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że byli stronami postępowania, w którym wydano decyzję Starosty [...] z 24 lutego 2020 r. i bez swojej winy w tym postępowaniu nie brali udziału. Jak wynika z uzasadnień wskazanych decyzji organów obu instancji organy te uznały, że nie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżący nie byli stronami postępowania, w którym wydano ostateczną decyzję Starosty [...] z 24 lutego 2020 r.

W art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stanowi się, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. (punkt pierwszy) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (punkt drugi). Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uwzględniając powołane przepisy należy przyjąć, że po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. właściwy organ administracji bada, czy ta podstawa wznowienia postępowania w istocie ma miejsce. Następnie, w zależności od wyniku tego badania, albo wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. albo na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji wydaje wówczas, gdy ustali, że w istocie podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zachodziła. Z kolei w razie ustalenia, że ta podstawa wznowienia zachodziła organ administracji wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym wpierw musi ocenić, czy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a.

Wymaga podkreślenia, że mimo iż w zdaniu wstępnym art. 151 § 1 k.p.a. mowa jest o tym, że organ administracji wydaje decyzje wskazane w dwóch następnych punktach tego przepisu po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., to jednakże nie zawsze przeprowadza w całości postępowanie, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W przepisie tym mowa jest o przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeżeli właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia ustali, że przyczyny (podstawy) wznowienia nie zachodzą, to wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie przechodzi do drugiej fazy postępowania wskazanego w art. 149 § 2 k.p.a., mianowicie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Do tej fazy postępowania właściwy organ administracji przechodzi dopiero wtedy, gdy ustali, że zachodzą przyczyny (podstawy) wznowienia postępowania.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie wznowiono postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i następnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydano decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, to w uzasadnieniu tej decyzji organ administracji powinien był jedynie wyjaśnić przyczyny uznania, że osoby wnoszące o wznowienie postępowania (skarżący) nie byli stronami postępowania zakończonego dotychczasową decyzją (decyzją Starosty [...] z 24 lutego 2020 r.).

Dla wydania tej decyzji nie miało zatem istotnego znaczenia to, czy decyzja dotychczasowa była zgodna z prawem, w tym z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Ta kwestia miałaby znaczenie dopiero, gdyby uznano, że skarżący byli stronami postępowania zakończonego dotychczasową decyzją. Wtedy bowiem konieczne byłoby wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (ewentualnie na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.), co wymagało by rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli o tym, czy dopuszczalne było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę.

Z kolei wyjaśnienie przyczyn uznania, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 24 lutego 2020 r. wymagało odniesienia się do szczególnego przepisu regulującego krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czyli art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.).

Według powołanych przepisów, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Starosty [...] z 24 lutego 2020 r. (zakończenie postępowania, które ma być wznowione, jest miarodajne dla określenia relewantnego stanu prawnego, gdyż podstawą wznowienia miał być stan polegający na tym, że strona nie brała bez swej winy udziału w tym postępowaniu), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z powołanych przepisów wynika więc, że w celu ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy wyznaczyć w otoczeniu obiektu, który ma zostać wybudowany na podstawie ewentualnie udzielonego pozwolenia na budowę, teren, na którym w razie wybudowania obiektu budowlanego obowiązywać będą ograniczenia w jego zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w jego zabudowie, przy czym ograniczenia te wynikać będą z przepisów odrębnych, wiążących ograniczenia z takim obiektem, jak ten, który ma być wybudowany. Inaczej mówiąc wyznaczenie terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu to prawna ocena przepisów odrębnych, które stanowią, że w razie istnienia takiego obiektu budowlanego jak projektowany, na terenie sąsiedniej w stosunku do miejsca usytuowania projektowanego obiektu budowlanego nieruchomości obowiązywać będą wynikające z tych przepisów ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tej sąsiedniej nieruchomości.

Zatem, ocena w kontekście art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czy określona nieruchomość usytuowana w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, znajduje się w jego obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i z tego powodu jej właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego budynku, powinna polegać na analizie mogących wchodzić w grę przepisów, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, tej nieruchomości. Analizy tej powinien dokonać organ administracji mający załatwić sprawę, w której konieczne jest ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przede wszystkim będzie to organ administracji właściwy do załatwienia konkretnej sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę lub – tak jak w rozpoznawanej sprawie - organ administracji właściwy do rozstrzygnięcia, czy zachodzi podstawa wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Faktem jest, że z obowiązujących w chwili wydania decyzji dotychczasowej art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wynikało, że określenie obszaru oddziaływania obiektu należało do podstawowych obowiązków projektanta oraz że informacja o obszarze oddziaływania obiektu powinna być zamieszczona w projekcie budowlanym. Jednakże w ocenie NSA przepisy te nie mogą być interpretowane w ten sposób, że obowiązek ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego spoczywa wyłącznie na projektancie. Skoro od sposobu ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zależy to, kto zostanie uznany za stronę postępowania i w związku z tym weźmie udział w tym postępowaniu, to obowiązek ustalenia obszaru oddziaływania obiektu ciąży na organie administracji. Wynika to chociażby z art. 10 § 1 k.p.a., w którym stanowi się, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. W sprawach, w których strony ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oznacza to zatem także obowiązek ustalenia przez organy administracji obszaru oddziaływania obiektu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu przez projektanta i zamieszczenie o tym obszarze informacji w projekcie budowlanym należy w związku z tym traktować jedynie jako materiał dla organu administracji, który powinien podlegać weryfikacji przez ten organ.

Dokonana przez organ administracji analiza przepisów mogących być podstawą ograniczeń w zagospodarowaniu terenu z uwagi na istnienie obiektu budowlanego nie musi obejmować wszystkich takich przepisów. Przedmiotem wskazanej analizy powinny być przede wszystkim te przepisy, które z uwagi na charakter projektowanego obiektu, mogą mieć zastosowanie. Organ administracji nie jest przy tym związany ani stanowiskiem projektanta, ani stron postępowania. Nie jest wobec tego istotne, że w rozpoznawanej sprawie skarżący, twierdząc, iż byli stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 24 lutego 2020 r., nie powołali się na żadne ograniczenia w zagospodarowaniu swoich nieruchomości, których podstawą byłyby przepisy odrębne i fakt wybudowania projektowanych w sąsiedztwie ich nieruchomości domów oraz to, że w projekcie budowlanym stwierdzono, iż obszar oddziaływania ogranicza się do działki nr [...].

W ocenie NSA z uwagi na charakter projektowanej zabudowy i przede wszystkim odległość, w jakiej miała ona być usytuowana od nieruchomości stanowiących własność skarżących, analizie powinny być poddane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). W orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 531/16, z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 637/21, z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3407/18, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1054/18) nie kwestionuje się bowiem stanowiska, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są także przepisy powołanego rozporządzenia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie przedstawiono analizy żadnych przepisów powołanego rozporządzenia, które mogą być podstawą ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiących własność skarżących, w tym ograniczeń w ich zabudowie, związanych z tym, że w ich sąsiedztwie powstaną obiekty budowlane.

W ocenie NSA przede wszystkim należało przeanalizować ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, nieruchomości skarżących, które mogą wynikać z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tabeli zamieszczonej w § 271 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika, że najmniejsza dopuszczalna odległość pomiędzy budynkami z zewnętrznymi ścianami niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego powinna wynosić 8 m. Z kolejnych ustępów powołanego § 271 wynika, że ta minimalna odległość pomiędzy budynkami może być zwiększona nawet do 24 m w zależności od takich czynników, jak powierzchnia ściany zewnętrznej o klasie odporności ogniowej (E) oraz posiadanie przez jeden z sąsiadujących budynków ściany lub przekrycia rozprzestrzeniających ogień. Na podstawie § 271 ust. 2 podstawowa odległość 8 m może być zwiększona o 50%, czyli do 12 m, ta z kolei odległość może być zwiększona o 50%, czyli do 18 m na podstawie § 271 ust. 4 powołanego rozporządzenia lub o 100%, czyli do 24 m na podstawie § 271 ust. 5 powołanego rozporządzenia.

W związku z tym zauważyć należy, że z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z 31 grudnia 2019 r. wynika, iż dotyczył on inwestycji polegającej na budowie łącznie 9 domów jednorodzinnych i podzielonej na dwa etapy obejmujące w pierwszym etapie budynki od 1 do 4, a w drugim od 5 do 9. Do wskazanego wniosku o pozwolenie na budowę został dołączony projekt zagospodarowania działki obejmujący wszystkie budynki. Takie działanie jest zgodne z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jednakże w takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że wydana w rozpoznawanej sprawie przez Starostę [...] decyzja z 24 lutego 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu uczestniczce postępowania pozwolenia na budowę czterech budynków jednorodzinnych oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki numerami od 1 do 4, zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdzała projekt zagospodarowania działki obejmujący wszystkie dziewięć budynków. W związku z tym określenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego powinno uwzględniać wszystkie dziewięć budynków, a nie tylko te, na które udzielono pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] z 24 lutego 2020 r.

Mając to na uwadze wskazać należy, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że najbliższe projektowane budynki w stosunku do granicy działki nr [...] znajdują się w odległości 9,80, 9,77 i 9,64 m od tej granicy (budynki oznaczone odpowiednio numerami 9, 8 i 7 w projekcie zagospodarowania działki). To oznacza, że z uwzględnieniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na działce nr [...] mogą obowiązywać ograniczenia w jej zabudowie w pasie znajdującym się w odległości pomiędzy 13,80 i 24 m od budynku nr 9 oraz 13,64 i 24 m od budynku nr 7, wynikające jedynie ze sposobu zabudowy działki nr [...]. Jeżeli chodzi o działkę nr [...] to z projektu zagospodarowania działki wynika, że pomiędzy tą działką, a działką nr [...] znajduje się działka nr [...] przeznaczona na drogę. Z porównania wskazanych w tym projekcie odległości budynku nr 3 od granicy działki drogowej (7,50 m) oraz od granicy następnej po działce nr [...] działki nr [...] (12,02 m) wynika, że działka drogowa ma 4,52 m szerokości. W związku z tym można przyjąć, że budynki nr 6 i 5 znajdują się od granicy działki nr [...] w odległości odpowiednio 13,98 m i 13,30 m. Oznacza, że z uwzględnieniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na działce nr [...] mogą obowiązywać ograniczenia w jej zabudowie w pasie znajdującym się w odległości pomiędzy 17,98 i 24 m od budynku nr 6 oraz 17,30 i 24 m od budynku nr 5, wynikające jedynie ze sposobu zabudowy działki nr [...]. Można też przyjąć, że wskazany na działce nr [...] pas możliwych ograniczeń w zabudowie, wynikających wyłącznie ze sposobu zabudowy działki nr [...], może być poszerzony w stronę granicy z działką drogową, jeżeli uwzględni się § 12 ust. 10 powołanego rozporządzenia, w którym stanowi się, że zachowanie m.in. odległości wynikającej z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Zaznaczyć przy tym należy, że wspomniane wyżej ograniczenia polegać mogą na tym, że wskazane pasy będą mogły być zabudowane budynkami, ale o odpowiednich parametrach ochrony przeciwpożarowej. Budynek o wyższych parametrach ochrony przeciwpożarowej będzie można zbudować nawet w odległości 4 m od granicy lub 3, gdy będzie on zwrócony w stronę granicy ścianą bez drzwi i okien. Jednakże budynek o niższych parametrach ochrony przeciwpożarowej trzeba będzie odsunąć od granicy na większą odległość tak, aby zachować ewentualnie wymaganą w przypadku najniższych takich parametrów odległość 24 m pomiędzy budynkami na działce nr [...] i działkach skarżących. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca w definicji obszaru oddziaływania mówi ogólnie o ograniczeniach w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie terenu. Ograniczenia te mogą więc polegać na tym, że działkę sąsiednią można co prawda zabudować, ale z uwagi na istnienie innego budynku zabudowę tę należy dostosować do specjalnych wymogów wynikających z przepisów – wymogów, których by nie było, gdyby nie to, że w sąsiedztwie istnieje inny budynek.

Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji oraz z uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w postępowaniu administracyjnym wskazanych wyżej okoliczności w ogóle nie rozważano. Nie tylko nie rozważano możliwości ograniczenia zagospodarowania nieruchomości skarżących, w tym ich zabudowy, na podstawie powołanego wyżej § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale żadnych innych przepisów tego rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji można znaleźć jedynie bardzo ogólne odwołanie się do powołanego rozporządzenia w zdaniu o treści: "(s)zczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do wystąpienia jako strona w postępowaniu, możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy, w tym techniczno – budowlane, zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości". Nie przeprowadzono jednak analizy żadnych takich przepisów, mimo tego, że okoliczności sprawy wskazują na możliwość wystąpienia ograniczeń w zabudowie związanych z wymogiem zachowaniem odpowiedniej odległości między budynkami z uwagi na ochronę przeciwpożarową. Podobnie postąpił organ administracji drugiej instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji nie przeprowadził analizy żadnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z których z uwagi na wyżej wskazane okoliczności sprawy mogą wystąpić ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżących. Istotne jest zwłaszcza to, że z uzasadnień tych decyzji wynika, iż organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń odnoszących się do parametrów związanych z ochroną przeciwpożarową projektowanych budynków. Uniemożliwia to stanowcze wykluczenie przez sąd administracyjny możliwości wystąpienia ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżących na podstawie § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo zauważyć należy, że informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawarta w projekcie budowlanym ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia o treści "(o)bszar oddziaływania obiektów obejmuje działkę Inwestora [...] (§ 12 ust. 1 warunków technicznych)" i również ani nie zawiera analizy żadnych przepisów, ani ustaleń umożliwiających wykluczenie możliwości zaistnienia ograniczeń w zabudowie nieruchomości sąsiednich na podstawie powołanego § 271.

Zawarte natomiast w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wywody dotyczące zgodności inwestycji, której dotyczy sprawa, z obowiązującym planem miejscowym nie były – w świetle tego co wyżej zostało powiedziane o zakresie rozpoznania sprawy w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – istotne. Należy powtórzyć, że ocena zgodności inwestycji, której dotyczy sprawa, z obowiązującym planem miejscowym będzie konieczna dopiero, gdy zostanie przesądzone, że zachodziła podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli że skarżący byli stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji i bez swej winy nie brali w tym postępowaniu udziału.

Wskazane okoliczności uzasadniały uchylenie zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegające na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, mianowicie możliwych ograniczeń w zabudowie nieruchomości sąsiednich wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności jego § 271, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. i co ostatecznie spowodowało niezasadne wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając to na uwadze NSA uznał, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, co w myśl art. 184 p.p.s.a. uzasadnia oddalenie skargi. Ocena, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku było błędne wynika z tego, że Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organ odwoławczy, niepotrzebnie rozważał, czy inwestycja, której dotyczy sprawa, jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym oraz na tym, że przyjmując, iż skarżący byli stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji nie oparł tego stanowiska na wskazaniu konkretnego przepisu, z którego wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, nieruchomości skarżących związane z wybudowaniem projektowanych budynków. Jak wyżej zostało powiedziane, w ocenie NSA poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia nie były wystarczające do stanowczego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W istocie nie było w tym zakresie żadnych ustaleń, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Powyższe rozważania prowadzą też do wniosku, że podstawy kasacyjne obu skarg kasacyjnych są niezasadne. Nie zawierają one zarzutów, które mogłyby stanowić podstawę uznania, że organy administracji zgodnie z prawem uznały, iż skarżący nie byli stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy sprawa. Nadto w większości odnoszą się one do nieistotnego w rozpoznawanej sprawie zagadnienia zgodności inwestycji, której dotyczy sprawa, z obowiązującym planem miejscowym. W istocie tego samego zagadnienia dotyczą też pisma procesowe uczestników postępowania, mające stanowić uzupełnienie ich skargi kasacyjnej, oraz załączone do nich dokumenty, jak też dokument, z którego według wniosku zawartego w skardze kasacyjnej uczestników postępowania miał być przeprowadzony dowód.

Odnosząc się do stanowiska A. K. – S. i K. S. wskazać należy, że nie odnosi się ono do istotnego w sprawie zagadnienia, mianowicie tego, czy skarżący byli stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Niemniej zwrócić należy uwagę, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę powinny rozważyć, czy osoby, które nabyły lokale wyodrębnione jako odrębne nieruchomości w budynkach, których dotyczy sprawa, nie powinny być stronami postępowania administracyjnego prowadzonego na skutek podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzję Starosty [...] z 24 lutego 2020 r. obok skarżących oraz uczestników postępowania.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne oddalił.

Oddalenie skarg kasacyjnych z uwagi na to, że wyrok Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu powoduje, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd drugiej instancji, a nie Sąd pierwszej instancji.

NSA uznał, że art. 182 § 2 p.p.s.a., przewidujący możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w przypadku zrzeczenia się rozprawy w skardze kasacyjnej i niezażądania przez pozostałe strony przeprowadzenia rozprawy, może być, szczególnie w świetle art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), wykładany rozszerzająco. W ocenie NSA dopuszczalna jest zmiana złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej i późniejsze zrzeczenie się rozprawy. W takim przypadku skarga kasacyjna może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pozostałe strony, zawiadomione o zmianie wniosku, w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy.

Mając to na uwadze zauważyć należy, że uczestnicy postępowania w piśmie procesowym z 19 sierpnia 2021 r. cofnęli zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wnieśli o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, a pozostałe strony postępowania mimo doręczenia im tego pisma nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.