Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2145/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2 pkt 2, art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4, par. 5, par. 13
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
journal: Dz.U. 2012 poz 1449
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: art. 72 , art. 73, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. C. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2012r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego P.C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w W., na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej także jako P.o.n. lub ustawa, odmówiła aplikantowi notarialnemu P. C. wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji, gdyż nie zdał z wynikiem pozytywnym kolokwium.

Wskazując na przepis art. 40 ust. 9 P.o.n. Krajowa Rada Notarialna, uchwałą z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009 zmienioną uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011, ustaliła program aplikacji, na podstawie którego rady notarialne prowadziły szkolenia aplikantów. Organizację aplikacji określiło rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) – dalej także jako "rozporządzenie" - wydane na podstawie art. 75 ustawy. Na podstawie uchwały Krajowej Rady Notarialnej oraz § 13 wymienionego rozporządzenia, Rady Izby Notarialnych podjęły uchwały o przeprowadzeniu w trakcie aplikacji kolokwiów i sprawdzianów w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów wiedzy.

Zdaniem organu samorządu zawodowego, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., zaświadczenie powinno stwierdzać kilka okoliczności: fakt wpisania na listę aplikantów notarialnych, wymagany przez art. 72 § 1 P.o.n. okres aplikacji ze wskazaniem okresów szkolenia zgodnie z przepisami § 6 i § 9 – 11 rozporządzenia. Ustalenia tych danych dokonano na podstawie dokumentacji dotyczącej aplikanta posiadanej przez Radę Izby Notarialnej w W., jednakże ustalenie tych danych nie uprawnia jeszcze do przyjęcia, że aplikant odbył aplikację w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy. Ustalenie wyłącznie tych danych, zdaniem Rady Izby Notarialnej w W. oznacza jedynie, że aplikant podjął próbę zaznajomienia się z zakresem programu szkolenia. Jednakże zaświadczenie o odbyciu aplikacji, zdaniem organu samorządu notarialnego, jeżeli ma uprawniać do przystąpienia do egzaminu notarialnego, powinno stanowić potwierdzenie, że aplikant opanował dziadziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, w którym umożliwia przystąpienie do tego egzaminu. W tym celu, na podstawie § 13 rozporządzenia i § 1 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 uchwały KRN, poddano aplikantów sprawdzianowi nabytej wiedzy w czasie aplikacji. Jak podkreślano, odbycie aplikacji nie może sprowadzać się wyłącznie do potwierdzenia uczestniczenia w zajęciach, gdyż wówczas szkolenie miałoby w istocie charakter iluzoryczny. Zgodnie zatem z art. 72 § 1 P.o.n. aplikant powinien wykazać się wykonaniem wszystkich obowiązków objętych programem szkolenia. W konsekwencji niewykonanie tych obowiązków, potwierdzających zrealizowanie programu szkolenia, uniemożliwia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Od uchwały P. C. złożył zażalenie z wnioskiem o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby Notarialnej w W.

P. C. zwrócił uwagę na uchyloną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 20 sierpnia 2011 r. nr VII/71/2011 w sprawie wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej, która uzależniała uzyskanie zaświadczenia od pozytywnego wyniku z obu kolokwiów. Minister Sprawiedliwości w dniu 2 listopada 2011 r. złożył do Sądu Najwyższego skargę na przedmiotową uchwałę skutkiem czego Krajowa Rada Notarialna, przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd Najwyższy, uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/83/2011, uchyliła wymienioną uchwałę.

Skarżący podkreślał, że Minister Sprawiedliwości zwracał uwagę na brak przepisów sankcjonujących nie złożenie z wynikiem pozytywnym kolokwium, w szczególności na brak sankcji polegającej na odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, wywodzonej na podstawie orzecznictwa Sądu Najwyższego, organy samorządu notarialnego nie są uprawnione do dokonywania wykładni przepisów ustawowych przez utożsamianie określenia "zaznajomienie się" aplikanta z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów z "odbyciem aplikacji" jako z koniecznością uzyskania pozytywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów.

Organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji (tak np. jak organy samorządu adwokackiego) do dokonywania oceny przydatności aplikanta do wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem skarżącego, Krajowa Rada Notarialna uchylając swoją uchwałę z dnia 20 sierpnia 2011 r. nr VII/71/2011, faktycznie podzieliła stanowisko Ministra Sprawiedliwości, co do braku podstaw uzależnienia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od zdania kolokwium.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej w W.

Wskazując na poglądy doktryny odnoszące się do rozumienia "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" KRN stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem owej "pieczy" dla zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, co oznacza także konieczność weryfikacji nabytej wiedzy przez aplikantów. Zdaniem organu samorządu tezę tę wspiera treść § 13 rozporządzenia. Ustawodawca, jak podnoszono, celowo nie unormował w szerszym zakresie kwestii owych kolokwiów i sprawdzianów, pozostawiając to organom samorządu zawodowego.

Na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 P.o.n. do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej oddano ustalanie programu aplikacji, a więc uchwała KRN nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. ze zm. jest umocowana w wymienionych przepisach zawierając normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości.

W rozumieniu art. 74 § 2 ustawy przez "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Otrzymanie więc zaświadczenia o odbyciu aplikacji musi się wiązać ze spełnieniem obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także ze zdaniem kolokwiów. Skoro zatem KRN w uchwale o programie aplikacji przewidziała kolokwia, których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem kolokwia zaliczył. W ocenie KRN wniosek taki daje się wyprowadzić z treści przepisów rozporządzenia i z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. Celem każdego szkolenia jest konieczność sprawdzenia nabytej wiedzy, także w czasie trwania szkolenia, co jest potwierdzeniem spełnienia przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Bez tej weryfikacji niemożliwym byłoby ustalenie, czy aplikant faktycznie podnosi swój poziom wiedzy. Sama natomiast weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego, co jest logiczne. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwium, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do absurdalnych sytuacji o braku w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów i w rezultacie do stwierdzenia, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona byłaby praktycznie możliwości realizacji § 13 rozporządzenia. Osoba, która mimo faktu bycia aplikantem nie wykonuje swoich obowiązków i nie posiada wiedzy określonej programem szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację. Odbywanie aplikacji to nie "branie udziału w aplikacji" lecz czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji sprawdzalne w trybie § 13 rozporządzenia przez przeprowadzenie kolokwium/sprawdzianu.

Na uchwałę P. C., zarzucając naruszenie przepisów art. 72 i art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a. oraz przepisów art. 2, art. 32 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwały ją poprzedzającej oraz o wydanie orzeczenia co do wydania żądanego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący podkreślał, że wydanie zaświadczenia było konieczne z uwagi na możliwość przystąpienia do egzaminu notarialnego. Powołując się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzał, że zaświadczeniem organ jedynie potwierdza stan faktyczny, a w tym przypadku fakt odbycia aplikacji notarialnej. Natomiast ustawa – Prawo o notariacie nie uzależnia wydania zaświadczenia od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków poza odbyciem aplikacji. Zdaniem skarżącego działanie organów Notariatu jest działaniem ponad prawem, na co wskazuje uchylona przez Krajową Radę Notarialną uprzednio wydana uchwała z dnia 20 sierpnia 2011 r. nr VII/71/2011 w sprawie wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji. W tym zakresie skarżący powołał się na stanowisko Ministra Sprawiedliwości odnoszące do wymienionej uchwały oraz na orzeczenia sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego w sprawie odmowy wydania przedmiotowego zaświadczenia. Nadto skarżący wskazywał na fakt otrzymania przez innych aplikantów przedmiotowych zaświadczeń w innych izbach notarialnych, aczkolwiek nie zdali wymaganych przez samorząd kolokwiów. W związku z tym odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia narusza także przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez nierówne traktowanie wszystkich aplikantów notarialnych.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wnosiła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna.

Spór pomiędzy stronami toczy się na tym tle, jakie znaczenia, wagę i wpływ ma okoliczność niezdania kolokwium na obowiązek wydania zaświadczenia i czy w ogóle taki prawnonormatywny związek zachodzi. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

Na podstawie art. 75 ustawy – Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określił organizację aplikacji notarialnej wydając rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się, iż rada izby notarialnej mogą dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych, odbył też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinie o skarżącym oraz odbył wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymał pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżący uczestniczył w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas jego nieobecności w szkoleniu nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Notariat stoi jednak na stanowisku, że skoro Minister Sprawiedliwości w cytowanym przepisie rozporządzenia dał korporacji możliwość przeprowadzania sprawdzianów opanowania wiedzy przez aplikantów to konsekwencją dla aplikanta, który złożył kolokwium z wynikiem negatywnym, powinno być niedopuszczenie go do zdawania egzaminu. Stosownie bowiem do art. 74 § 2 – ustawy Prawo o notariacie, aplikant aby mógł przystąpić do egzaminu, będącego w istocie ostatecznym sprawdzianem przydatności do zawodu notariusza, musi przedłożyć zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Zdaniem samorządu zawodowego notariuszy przez odbycie aplikacji należy rozumieć przejście toku szkolenia i wylegitymowanie się w czasie aplikacji (przez pozytywne złożenie kolokwiów) opanowaniem wiedzy objętej tym szkoleniem.

Stanowiska samorządu notariuszy, w świetle ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia, nie można podzielić, jak i nie można uznać za uzasadnione postanowieniami zawartymi w uchwałach samorządu zawodowego, gdyż akty te nie mogą być niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co było już kwestią związaną z uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/71/2011 z dnia 20 sierpnia 2011 r. Uchwała ta została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten sąd, bowiem KRN przed rozprawą uchwałę uchyliła uchwałą nr VII/83/2011 r. z dnia 19 listopada 2011 r.

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jak podkreślał Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie III ZS 4/10, nie jest sprzeczne z ustawą. W tezie 3 tego wyroku stwierdzono, że rada izby notarialnej jest odpowiedzialna za organizację i odbywanie aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Istotnym w tej sytuacji jest prześledzenie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego – ustawy i rozporządzenia – rozumienie wyrażenia "odbycie aplikacji", bowiem ten zwrot jest odmiennie rozumiany przez samorząd notarialny i skarżącego.

Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r., wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 P.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (§ 6.1. uchwały), wyprowadzając w zaskarżonych uchwałach z tego obowiązku skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji w przypadku złożenia kolokwium z wynikiem negatywnym. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 ustawy sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". W ocenie Sądu w składzie orzekającym wprowadzenie tego warunku dopuszczenia do egzaminu notarialnego nie można wyprowadzić z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ustawy – Prawo o notariacie i z rozporządzenia, natomiast jak podkreślał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lutego 2004 r. wydany w sprawie III SZ 3/03 oraz z dnia 19 września 1996 r. w sprawie I PO 7/96 – organy samorządu notarialnego mocą własnej uchwały nie mogą zwiększyć zakresu swych kompetencji, podobnie Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie II GSK 1046/05..

Zgodnie z przepisem art. 72 ustawy – Prawo o notariacie: aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§ 1). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2).

Z treści § 2 cytowanego przepisu ustawy należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 – aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".

Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia, odbywanie aplikacji notarialnej rozumie się jako szkolenie aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza przez zapoznawane się aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu obowiązków notariusza, a więc rozumienie "odbywania aplikacji" w rozporządzeniu jest zgodne z art. 72 § 1 ustawy - zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza, który jest wymagany w wymiarze jednego dnia w tygodniu, dla aplikanta któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez "odbywanie aplikacji" w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, tak jak określa to również art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenie we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów.

W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako – sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku, podobnie jak z zapisów uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. uzupełnionej uchwałą nr VII/84/2011 wskazanych w § 1 ust. 2 zdanie ostatnie – "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji". Obowiązki te, to przejście programy szkolenia w zakresie wskazanym w § 3 uchwały i taki program szkolenia skarżący przeszedł, co w sprawie nie jest sporne. Podobnie takiego skutku (odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w związku z niezdaniem kolokwium) nie przewiduje zapis § 6 wymienionej uchwały. Jedyny skutek uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium, to obowiązek powtarzanie tego kolokwium (§ 6 pkt 16 uchwał), a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w przepisach art. 72 § 2 i w art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie.

Z omawianych przepisów ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji wskazanym w art. 72 § 1 ustawy (2 lata i 6 miesięcy).

Tymczasem samorząd zawodowy notariuszy z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" wyprowadza nieuprawniony wniosek, że w owym odbyciu aplikacji należy umieścić także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wyniku tych sprawdzianów. W ocenie Sądu w składzie orzekającym takie rozumienie tego określenia nie daje się wyprowadzić z przepisów ustawy oraz z § 13 rozporządzenia - Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Godzi się, aczkolwiek ubocznie, w tym miejscu zauważyć, że Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 poz. 1449) m.in. uchylił sporny w sprawie § 13 zmienionego rozporządzenia.

Kontynuując uwagi o prawidłowości argumentacji Notariatu, sprowadzające się do stwierdzenia, że w odbyciu aplikacji zawiera się przeprowadzanie sprawdzianu wiedzy aplikantów warunkującego wydanie zaświadczenia należy zauważyć, iż z art. 73 ustawy - aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną – nie można wyprowadzać kompetencji dla samorządu zawodowego dokonywania obowiązującej wykładni prawa powszechnie obowiązującego (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2010 r. wydanego w sprawie III ZS 2/10).

Do działań organów samorządu notarialnego podejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r. wydanego w sprawie III ZS 18/10). Analogicznym przepisem jest art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem organy samorządu zawodnego notariuszy odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, do którego wydania są obowiązane zgodnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w sytuacji w której aplikant spełnił wymagania "odbycia aplikacji" wskazane w art. 72 § 1 i w podanych wcześniej przepisach rozporządzenia, to powinny podać konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę dla podjęcia takiej uchwały. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny (W. Skrzydło, Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały stwierdza, że podane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy: art. 72 ustawy – Prawo o notariacie oraz w uzasadnieniu uchwały § 13 rozporządzenia, z przyczyn omówionych wcześniej, nie uzasadniały odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej dla takiego zachowania przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można po krótce streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia.

Krajowa Rada Notarialna podnosiła, że uzależnienie wydania przedmiotowego zaświadczenia od wyniku kolokwium, wyprowadziła z wykładni przepisów ustawy – Prawo o notariacie i z przepisów rozporządzenia, mając na względzie przepisy regulujące uprawnienia innych zawodowych korporacji prawniczych – adwokatów i radców prawnych. Podkreślano, iż dla właściwego zrozumienia przepisu organ go stosujący jest uprawniony do dokonania jego wykładni, z czym należy się zgodzić, jednak w tym rozumieniu, że organ jest uprawniony do interpretacji istniejącego przepisu prawa powszechnie obowiązującego zawierającego określoną normę prawa. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie III ZS 2/10, organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie wykładnią celowościowo-funkcjonalno-systemową takiej wykładni dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że samorząd zawodowy notariuszy, przez dokonanie takiej wykładni w istocie będącej wykładnią kontra legem, nie mógł "wytworzyć" normy prawnej wiążącej negatywny wynik z kolokwium z odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia. Dokonując takiej wykładni "uzupełniającej" treść przepisów art. 72 i art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie w efekcie przepisy te naruszył.

W tych warunkach, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.