Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 63/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku J. T. z dnia 9 grudnia 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego J. T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J.T. wniósł w dniu 7 kwietnia 2015 r. (data przesyłki pocztowej) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 9 grudnia 2014 r.

Jednocześnie wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 9 grudnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniósł, że w dniu 9 grudnia 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia: Prezydenta Miasta, Zastępców Prezydenta, Sekretarza Miasta, Skarbnika Miasta i innych osób pełniących funkcje publiczne - w formie imiennych kart zarobkowych za okres od 1.01.2012 r. do dnia złożenia wniosku.

Wskazał, że w odpowiedzi 8 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia imiennych kart zarobkowych pracowników Urzędu Miasta O. twierdząc, że nie może podać wnioskowanych informacji ze względu na ochronę prywatności tych osób.

Co do osób wymienionych funkcjami organ nie wydał decyzji wskazując, że ich oświadczenia majątkowe znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec tego skarżący złożył odwołanie dotyczące tylko "innych osób pełniących funkcje publiczne". SKO w K. uznało odwołanie za zasadne i w związku z tym uchyliło decyzję organu I instancji oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Celem realizacji tego orzeczenia Prezydent Miasta O. przesłał skarżącemu zwykłe pismo, w którym ustosunkował się do tej sprawy przywołując te same argumenty, jak poprzednio.

Skarżący zaznaczył, że skarga dotyczy także tylko: "innych osób pełniących funkcje publiczne".

Organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowe dokumenty, a zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację udostępnia podmiot, który jest w jej posiadaniu.

Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta O. ponownie rozpatrując sprawę w zasadzie nie wniósł nic nowego do sprawy, ponieważ przywołał te same przepisy co w uprzednio skarżonej decyzji oraz odesłał skarżącego do BIP-u. Odpowiedzi takiej nie można uznać za zrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Organ wskazując na informacje zawarte w BIP-ie nie podał konkretnych, bezpośrednich linków (ani nawet ogólnego linku do oświadczeń majątkowych), a jedynie określił BIP, jako ogólne źródło do zdobycia wiedzy w tym zakresie.

W BIP-ie, na który powołuje się Prezydent Miasta O. brakuje oświadczeń majątkowych wielu osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta O. W BIP-ie, na który wskazuje organ I stopnia jako źródło możliwej do uzyskania wiedzy brakuje m.in. oświadczeń majątkowych osób, które wydały wcześniej skarżoną przez skarżącego decyzję.

Skarżący podniósł, że jego wniosek dotyczył udostępnienia wnioskowanych informacji za okres od 1.01.2012 r. do dnia złożenia wniosku w formie imiennych kart zarobkowych. Jest to bardzo istotne ze względu na to, że tylko sprawdzenie pewnego dłuższego horyzontu czasowego umożliwia określenie różnych tendencji i czynników na nie wpływających. Także forma udostępnienia ma duży wpływ na funkcjonalność i przydatność udostępnionych informacji. Treść oświadczeń majątkowych odzwierciedla tylko - i to w bardzo ogólnym zakresie - roczne dochody osiągnięte przez wymienione we wniosku osoby, a żądanie wniosku dotyczyło przekazania kart zarobkowych każdej z tych osób. Odesłanie do BIP jest prawidłowe tylko w przypadku, gdy informacja znajdująca się w nim byłaby identyczna z tym, czego wnioskodawca żąda.

W sprawie organ wyraźnie ogranicza prawo do uzyskania informacji publicznej, próbując zastąpić swój obowiązek udostępnienia dokumentów lub ich kopii poprzez wskazanie informacji podobnych (lecz nie tożsamych), które co prawda odnoszą się do podmiotów których wniosek dotyczył (choć nie w zupełności bowiem, jak wskazano wyżej, pominięto inne osoby pełniące funkcje publiczne), ale są podane w dużo węższym zakresie i w sposób pobieżny. O konieczności udostępnienia nie tylko informacji, ale także jego źródła wskazuje także orzecznictwo. Jest to bardzo ważne także ze względu na możliwość skontrolowania prawdziwości przekazywanych informacji.

Ponadto Prezydent Miasta O. po raz kolejny w piśmie z dnia 20 marca 2015 r. powołał się na ochronę prywatności, wskazując na unormowania Kodeksu cywilnego. Skarżący przywołał art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazany przepis jednoznacznie wskazuje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nie może nastąpić ze względu na ochronę prywatności osób pełniących funkcje publiczne przy informacjach mających związek z pełnieniem funkcji publicznej. Tymczasem wniosek skarżącego dotyczy tylko osób pełniących funkcje publiczne, a nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenie ma związek z pełnieniem funkcji.

W ww. piśmie z dnia 20 marca 2015 r., wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskutek uchylenia decyzji z dnia 8 stycznia 2015 r., nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 26 lutego 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta O. wskazał, że co do zasady informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne. Ponadto, jako należące do kategorii dóbr osobistych, są chronione przepisami ustawy Kodeks cywilny. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie, np. w uchwale składu 7 sędziów z 16 lipca 1996 r. (I PZP 28/93, OSNC1994/1/2) Sąd Najwyższy orzekł, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i 24 K.c. Z powyższego wynika zatem, że dane o wynagrodzeniu pracownika należy zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania.

Istnieją przepisy prawne, które wprost przesądzają o jawności wynagrodzenia określonych osób. Zgodnie z przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) osoby pełniące określone funkcje (np. radny, burmistrz, skarbnik) są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych, które w części dotyczącej m.in, wynagrodzenia są jawne i podlegają upublicznieniu w Biuletynie Informacji Publicznej.

Prezydent Miasta O. poinformował skarżącego, po przeprowadzeniu pogłębionej analizy w celu ustalenia charakteru stanowisk zajmowanych przez pracowników Urzędu, że pełnienie określonych funkcji w organach gminy, z którymi wiąże się wydawanie decyzji administracyjnych z upoważnienia prezydenta, przesądza o jawności wynagrodzenia tych osób. Jednak jawności takiej nie można stosować wobec pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznej. W związku z powyższym poinformował, że informacje o wynagrodzeniach: Prezydenta Miasta, Zastępców Prezydenta, Sekretarza Miasta, Skarbnika Miasta oraz innych osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta zamieszczone są w oświadczeniach majątkowych, które opublikowane są w BIP i dlatego nie podlegają udostępnieniu na wniosek.

Podał link do BIP: http://web.um.oswiecim.pl/oswiecim/?q=content/bip, zakładka "oświadczenia majątkowe".

W odpowiedzi na skargę wniesioną w niniejszej sprawie Prezydent Miasta O. wniósł o jej oddalenie.

Opisując przebieg sprawy podał, że w dniu 8 stycznia 2015 r., po wcześniejszym uzupełnieniu przez skarżącego braków formalnych wniosku, została wydana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia imiennych kart zarobkowych pracowników Urzędu Miasta O. , niebędących - według Urzędu - funkcjonariuszami publicznymi. Takie stanowisko zostało poprzedzone przeprowadzeniem wśród pracowników Urzędu rozeznania, czy wyrażają zgodę na udostępnienie danych w zakresie swoich imiennych kart zarobkowych, gdyż zgodnie z art. 5. ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Wskazano, że zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 248/2014 wiadomości o wysokości zarobków stanowią dobro osobiste w rozumieniu art. 23 i 24 K.c. Wobec tego do informacji o wynagrodzeniach pracowników nie wykonujących funkcji publicznych ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej przed ich ujawnieniem w trybie dostępu do informacji publicznej, wyrażona w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to w praktyce, że w przypadku braku zgody osoby niewykonującej funkcji publicznych na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu, żądane przez wnioskodawcę dane nie mogą zostać przez organ udostępnione. Pracownicy Urzędu Miasta O. pisemnie nie wyrazili zgody na udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę danych. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby prawo do jego ochrony dóbr osobistych, a więc chronionej sfery prywatności.

Wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Prawo to ma nadrzędny charakter nad uprawnieniem do uzyskania informacji publicznej. Zasada jawności działania organów samorządowych nie może przełamywać prawa jednostki do ochrony prywatności, a takim jest wysokość wynagrodzenia pracowników. Obowiązkiem pracodawcy jest poszanowaniem dóbr osobistych podwładnych, a więc również danych osobowych. Informacje o zarobkach może on przetwarzać pod warunkiem uzyskania na to zgody podwładnych. Pracownicy Urzędu Miasta złożyli oświadczenia, że nie wyrażają zgody na ujawnienie wysokości ich zarobków.

Skoro pismem z dnia 20 marca 2015 r. organ udzielił skarżącemu żądanej przez niego informacji, zatem zarzut bezczynności jest bezzasadny, a cała skarga powinna zostać oddalona.

Merytoryczne argumenty przedstawione przez skarżącego również nie znajdują uzasadnienia. Organ, podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonał - zgodnie z wskazaniami zawartymi w decyzji Kolegium - analizy w kierunku ustalenia charakteru stanowiska zajmowanego przez pracowników Urzędu. Kryterium oceny pełnienia przez pracowników funkcji publicznych zostało przez organ zaczerpnięte z uzasadnienia decyzji SKO z dnia 26.02.2015 r., zgodnie z którym funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Organ oznaczył krąg osób, które pełnią funkcję publiczną. Wśród osób tych znaleźli się naczelnicy poszczególnych wydziałów Urzędu Miasta O. oraz niektórzy ich zastępcy. Znamiennym w mniejszej sprawie jest obowiązek składania przez każdą z tych osób oświadczeń majątkowych (w terminie określonym ustawą), których treść jest następnie publikowana w BIP-ie.

W związku z powyższym Prezydent Miasta O. nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, jakoby pismo z dnia 20 marca 2015 r. było zwykłym pismem, przywołującym argumenty tożsame z wcześniejszymi. Na stronach BIP-u zawarto oświadczenia majątkowe wszystkich osób, które zgodnie z analizą wykonaną przez organ pełnią funkcję publiczną.

Uzasadniając udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego poprzez odesłanie do stron BIP-u Prezydent Miasta O. zaznaczył, że skarżący w swoim wniosku żądał udostępnienia kart zarobkowych.

Karty przychodów (nazywane przez skarżącego kartami zarobkowymi), zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz.U. z 1998 r., nr 144, poz. 930, ze zm.) obowiązani są prowadzić podatnicy dokonujący pracownikom wypłat należności ze stosunku pracy. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie prowadzenia kart przychodów (Dz.U. z 2002 r., nr 219, poz. 1839) karty przychodów powinny zawierać co najmniej następujące dane:

1. imię i nazwisko pracownika;

2. Numer Identyfikacji Podatkowej pracownika;

3. numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) pracownika;

4. kwotę osiągniętych w danym miesiącu przychodów w gotówce i w naturze;

5. koszty uzyskania przychodu;

6. potrącone przez płatnika w danym miesiącu kwoty składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych;

7. dochód osiągnięty w danym miesiącu;

8. dochód narastająco od początku roku;

9. kwotę zaliczki na podatek dochodowy, obliczonej zgodnie z przepisami o podatku dochodowym od osób fizycznych;

10. kwotę składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne określonej w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym;

11. kwotę należnej zaliczki na podatek dochodowy;

12. datę przekazania zaliczki.

Z powyższego wyraźnie wynika, że karty zarobkowe zawierają w swojej treści również informacje takie jak PESEL i NIP pracownika, których udostępnienie, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, a przez to organ nie mógł ich udostępnić.

Ponadto wskazano, że w kwestii wynagrodzenia Prezydenta Miasta O. , Zastępców Prezydenta, Sekretarza Miasta, Skarbnika Miasta skarżący uznał za udzielenie odpowiedzi odesłanie do oświadczeń majątkowych zawartych w BIP-ie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanymi – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p..

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną.

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie wprowadzają też obowiązku wskazania, a tym bardziej wykazania interesu prawnego. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p. następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu.

Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie/burmistrzowie gmin (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 162/12 oraz WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 2/13; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy jednakże zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może w formie decyzji odmówić jej udzielenia.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów Wojewódzkich wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej).

Za wniosek pisemny należy uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu, skarżący żądał nie tylko udostępnienia informacji o zarobkach "innych osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta", które to informacje w części są dostępne na stronach internetowych BIP. Skarżący wnioskował również o udostepnienie "imiennych kart zarobkowych", w celu możliwości weryfikacji wysokości wynagrodzenia podawanych przez organ. Wskazać należy, że żądanie skargi nie obejmuje Prezydenta Miasta, Zastępców Prezydenta, Sekretarza Miasta i Skarbnika.

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta O. powinien był załatwić wniosek skarżącego przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (np. pismem) albo przez wydanie decyzji odmownej, do której należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części, bądź poinformować, że żądanych informacji nie posiada.

Trafnie podniósł skarżący, że udzielenie informacji to nie tyko samo dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu organu administracji publicznej. Oznacza to, że organ administracji publicznej może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji.

Organ błędnie powołał się na ochronę dóbr osobistych pracowników, opartą o przepisy Kodeksu cywilnego i orzeczenia dotyczące pracowników przedsiębiorstw. Z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika bowiem wprost, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony z uwagi na ochronę prywatności.

Nietrafne jest również utożsamienie przez organ "kart zarobkowych", o które wnioskował skarżący, z kartami przychodów, o których mowa w art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz.U. z 1998 r., nr 144, poz. 930 ze zm.) oraz w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie prowadzenia kart przychodów (Dz.U. z 2002 r., nr 219, poz. 1839).

Należy wskazać, że źródłem obowiązku prowadzenia dokumentacji zarobkowej pracowników przez Prezydenta nie mogą być przepisy rozporządzeń Ministra Finansów regulujące obowiązki przedsiębiorców. Zastosowanie w tym zakresie będzie miało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz.U. z 1996 r., nr 62, poz. 286 ze zm.). Zgodnie z § 8 pkt 2 tego rozporządzenia pracodawca zakłada i prowadzi odrębnie dla każdego pracownika imienną kartę (listę) wypłacanego wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń związanych z pracą.

Przygotowanie ww. kart zarobkowych (kart wynagrodzeń, listy płac) w sposób uniemożliwiający odczytanie numerów PESEL i NIP nie skutkuje przyjęciem, że informacja ma charakter przetworzony.

Skarżący nie wnosił o ujawnienie informacji objętych tajemnicą, a w szczególności numerów PESEL i NIP osób pełniących funkcję publiczną, a wskazywał na wynagrodzenia za okres od 1 stycznia 2012 r. do 9 grudnia 2014 r. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że informacja żądana we wniosku skarżącego ma charakter informacji publicznej.

Prezydent Miasta O. niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, niewątpliwie również informację tę powinien posiadać.

Jak wynika z powyższego, wniosek skarżącego z dnia 9 grudnia 2014 r., dotyczący udostępnienia informacji publicznej, nie został do chwili obecnej prawidłowo i w całości rozpoznany. Uzasadniało to uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji i zobowiązanie Prezydenta Miasta O. do wydania - na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. - w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w zakresie żądania udostępnienia kart zarobkowych - bez uwidocznionych w nich numerów PESEL i NIP, adresów zamieszkania itp. - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie wniosek w zakresie żądania udostępnienia imiennych kart zarobkowych pracowników Urzędu Miasta O. pełniących funkcje publiczne Prezydent Miasta O. udostępni skarżącemu żądane treści albo odmówi ich udostępnienia, albo też poinformuje, że nie jest w ich posiadaniu. Bez względu na treść rozstrzygnięcia musi ono jednak przybrać formę przewidzianą w u.d.i.p. Udostępnienie nie może przybrać odesłania skarżącego do strony internetowej BIP.

Określając krąg osób, które pełnią funkcje publiczne, organ weźmie pod uwagę wykładnię Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/2005) przytoczoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia 26 lutego 2015 r., nr [...] . Zatem chodzi tu o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej. Pracownicy niebędący osobami sprawującymi funkcję publiczną to np.: kierowcy, osoby sprzątające, pracownicy ochrony czy serwis techniczny.

Stwierdzając w pkt II sentencji wyroku, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze przede wszystkim fakt, że Prezydent Miasta O. pismem z dnia 20 marca 2015 r., przesłanym do wnioskodawcy, odpowiedział na wniosek z dnia 9 grudnia 2014 r. i poinformował wnioskodawcę o możliwości dotarcia do oświadczeń majątkowych pracowników Urzędu pełniących funkcję publiczną na stronie BIP. Należy zatem stwierdzić, że nierozpoznanie przez organ – w przewidzianej prawem formie – całości wniosku skarżącego nie wynikało ze złych intencji organu, ale z błędnego rozumienia i interpretacji przepisów prawnych, co potwierdza też treść argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.