Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2081/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 153, art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M., E. G. , J. P., Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 575/11 w sprawie ze skargi B. M., E. G., J. P., Z. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1/ uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2/ zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz B. M., E. G., J. P. i Z. M. solidarnie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 575/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. M., E. G., J. P. i Z. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wyrokiem z dnia 24 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 711/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Łodzi przy ulicy [...]., oznaczonej jako działka nr [...]. W ocenie Sądu, brak wskazania przez organy administracji, jakie to konkretne działania ze strony jednostek Skarbu Państwa doprowadziły do urządzenia na nabytej nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego, deprecjonuje tezę o osiągnięciu celu nabycia nieruchomości.

Starosta Łódzki Wschodni, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3 i nast., art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 k.p.a. orzekł o:

– zwrocie nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. [...] bez numeru, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1188 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Łodzi -Śródmieścia w Łodzi prowadzona jest księga wieczysta KW [...], na rzecz: B. M. w 1/4 części; Z. M. w 1/4 części; J. P. w 1/4 części oraz E. G. w 1/4 części;

– zwrocie na rzecz Gminy Miasto Łódź kwoty: 16.795,29, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzedniemu właścicielowi nieruchomości z tytułu jej wykupu, zobowiązując do jej zwrotu ww. osoby – każdą w 1/4 części, tj. w wysokości po 4198,83 zł, wskazując termin wpłaty i skutki uchybienia.

W ocenie organu prowadzącego postępowanie wynika, iż na działce nr [...] podejmowane były jedynie działania mające na celu utrzymanie stanu nieruchomości, jaki istniał na niej w dacie nabycia przez Skarb Państwa, przy zachowaniu zasad prawidłowej gospodarki leśnej. Z akt archiwalnych wynika, iż działka porośnięta była 73-letnim drzewostanem. Wszelkie działania Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego, które administrowało Lasem Łagiewnickim w latach 1971–1981, sprowadzały się do działań pielęgnacyjnych oraz porządkowych. Nie były podejmowane działania mające na celu zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości – w szczególności nie były prowadzone nieuzasadnione względami pielęgnacyjnymi wycinki drzew ani też dosadzenia drzew. Na działce nie zostały również wybudowane żadne nowe obiekty. Wszelkie działania sprowadzały się do administrowania nieruchomością.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego złożyło Leśnictwo Miejskie – Łódź, jednostka budżetowa Gminy Łódź z siedzibą w Łodzi. Odwołanie wniosła ponadto Gmina Miejska Łódź. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu obu odwołań, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] października 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu drugiej instancji na przedmiotowej działce podejmowane były "konkretne, realne działania" służące urządzeniu na niej leśnych terenów wypoczynkowych, a wyłącznie takie właśnie działania mogą świadczyć o realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego podejmowanie działań pielęgnacyjnych i porządkowych na wywłaszczonej nieruchomości wystarcza, by uznać, iż nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli B. M., E. G. , Z. M. i J. P., wnosząc o jej uchylenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1030/09, oddalił powyższą skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10, wskutek skargi kasacyjnej B. M., E. G., Z. M. i J. P., uchylił ww. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia NSA wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., albowiem w składzie sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji, brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy, co skutkować musiało zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania. Ponadto NSA podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie do zbadania, czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel polegający na "urządzeniu" leśnych terenów wypoczynkowych i czy można uznać, że same czynności związane tylko z pielęgnacją i ochroną drzewostanu, stanowią o realizacji tego celu publicznego, tj. czy w rzeczywistości "urządzono" na nieruchomości teren wypoczynkowy – czy i jakie konkretne działania doprowadziły do powstania leśnego terenu wypoczynkowego na wywłaszczonej nieruchomości, tworząc nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej, a zatem czy m.in. powstało widoczne i trwałe zaplecze podporządkowane nowej wypoczynkowej funkcji (aleje spacerowe, ławki, altany etc.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę. Jak wskazał Sąd, zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do przepisu art. 137 – stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po myśli natomiast art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Uwzględniając wskazówki wynikające z uzasadnienia ww. wyroku z dnia 24 września 2007 r., osiągnięcie celu, dla którego nieruchomość została nabyta winno było nastąpić do dnia 24 maja 1981 r., kiedy to upływał dziesięcioletni okres, w którym cel nabycia winien być osiągnięty. Zatem ustalenia i rozważania organów, obejmujące okres po tej dacie pozostają bez wpływu na ocenę przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu, obecny (aktualny na dzień orzekania przez organy administracji publicznej) stan zagospodarowania działki może być w sprawie o jej zwrot istotny jedynie o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych przez art. 137 granicach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1034/07, Lex nr 480122) Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd zaaprobował pogląd organu odwoławczego, iż zebrany w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy pozwala skonstatować, iż cel, na jaki sporna nieruchomość została wykupiona, został zrealizowany w okresie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie sądu rozpatrującego przedmiotową skargę kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, iż sporna działka jest jedną z wielu działek, które zostały wywłaszczone w celu urządzenia na nich leśnych terenów wypoczynkowych Łódź-Arturówek. Tereny Arturówka położone są w obszarze Lasu Łagiewnickiego, tj. kompleksu leśnego znajdującego się w granicach administracyjnych miasta Łodzi, o powierzchni 1205,45 ha, który jest największym terenem rekreacyjnym miasta Łodzi. Kompleks Łódź-Arturówek ma charakter otwarty, publicznie dostępny i służy rekreacji. Z akt sprawy wynika, że od 1971 r. nie zmieniło się przeznaczenie spornej działki, bowiem nadal jest ona gruntem leśnym i stanowi dobro publiczne, przeznaczone do wypoczynku ludności miasta, w oparciu o naturalne warunki terenowe.

W momencie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa była ona porośnięta lasem, zatem już w momencie wywłaszczenia można mówić o pełnieniu przez sporną działkę funkcji terenu wypoczynkowego. Z akt sprawy wynika, iż od daty wywłaszczenia nie zmienił się sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, a na spornej działce wykonywane były normalne czynności związane z prowadzeniem gospodarki leśnej oraz bieżącym utrzymaniem porządku i czystości w ramach utrzymania terenów publicznie dostępnych służących rekreacji i wypoczynkowi. Prace te, w ocenie sądu, należy uznać za konkretne i realne działania, służące urządzeniu na niej leśnych terenów wypoczynkowych. Podejmowanie działań pielęgnacyjnych i porządkowych na wywłaszczonej nieruchomości, wystarcza, by uznać, iż nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Przejęcie leśnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa sprawiło, iż działka ta mogła pełnić rolę terenu wypoczynkowego nie tylko dla jej dotychczasowych właścicieli, ale również dla ogółu ludności. Tym samym podejmowanie jedynie działań mających na celu zapobieganie utraty przez nieruchomość walorów leśnych terenów wypoczynkowych – a do działań takich należy niewątpliwie zaliczyć czynności pielęgnacyjne i porządkowe, uznać należy za realizację celu wywłaszczenia. Nie bez znaczenia jest to, że owe działania wykonywane były na działce także w okresie 10 lat od dnia wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, oceniając realizację celu wywłaszczenia, jakim było urządzenie leśnego terenu wypoczynkowego, należy wziąć pod uwagę, iż na urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych wywłaszczono nie jedną działkę, lecz zespól mniejszych działek, włączonych do kompleksu leśnego, z których teren ów powstał. Nie można zatem postawić tezy, iż na każdej z wywłaszczonych działek, należało urządzić ławki, huśtawki czy alejki, bowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do zmiany lasu w park lub plac zabaw, a zatem w konsekwencji mogłoby doprowadzić do faktycznego niezrealizowania celu wywłaszczenia, tj. leśnych terenów wypoczynkowych. Las, z natury swojej, powinien bowiem być terenem, w którym ingerencja człowieka winna ograniczać się do czynności, które były realizowane przez powołane do tego służby, jak w niniejszej sprawie. Arturówek, jako cały kompleks, jest zagospodarowany rekreacyjnie. Na jego terenie znajdują się zarówno aleje spacerowe, ścieżki rowerowe czy zbiorniki wodne. Zatem fakt, iż na spornej działce nie postawiono urządzeń, służących bezpośrednio wypoczynkowi, jak np. ławki, szczególnie w sytuacji, gdy w tym miejscu znajduje się 100-letni las, nie może niweczyć kompleksowej realizacji celu wywłaszczenia tejże nieruchomości.

Konkludując Sąd uznał, iż w realiach niniejszej sprawy cel wywłaszczenia, został zrealizowany. Sąd podzielił stanowisko organów, że także otwarcie lasu dla wszystkich mieszkańców miasta stanowiło realizację tego celu, bowiem umożliwiono wszystkim mieszkańcom Łodzi wypoczynek na terenach leśnych, które wcześniej nie były dostępne dla ogółu. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie, jak już wskazano, pozostaje okoliczność, iż w momencie wywłaszczenia sporna nieruchomość porośnięta była wieloletnim drzewostanem, toteż urządzanie leśnych terenów wypoczynkowych musiało się ograniczać między innymi do pielęgnacji owego drzewostanu i utrzymywanie na danym terenie istniejącego już lasu. Trudno bowiem wyobrazić sobie realizację celu wywłaszczenia, jako urządzenia na spornej działce lasu od podstaw, w sytuacji kiedy jest ona właśnie częścią wieloletniego kompleksu leśnego. Zatem, w ocenie sądu, w niniejszej sprawie urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych nie musiało oznaczać konieczności wznoszenia obiektów rekreacyjnych, czy dokonywania nowych nasadzeń.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zawarte w skardze zarzuty nie są zasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M., E. G., J. P. i Z. M. , zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez:

– odmienne, od zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. wykładni celu wywłaszczenia określonego jako utworzenie nowej w stosunku do dotychczasowej jakości wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości, rozumianej jako powstanie widocznego i trwałego zaplecza podporządkowanego nowej wypoczynkowej funkcji jak np. alejki spacerowe, ławki – uznanie, że fakt porośnięcia lasem w chwili nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa przesadza o pełnieniu przez działkę funkcji terenu wypoczynkowego;

– pominięcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 24 września 2007 r., że czynności podejmowane przez Skarb Państwa określone jako administrowanie nieruchomością nie mogą wskazywać na realizację celu wywłaszczenia nieruchomości i stwierdzenie, że prowadzenie normalnej gospodarki leśnej oraz bieżące utrzymywanie czystości i porządku uznać należy za konkretne i realne działania służące urządzeniu leśnych terenów wypoczynkowych.

II. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 ust 3 , art. 137 w zw. z art. 216 ustawy z dna 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, wobec przyjęcia przez Sąd, że działania podejmowane przez jednostki Skarbu Państwa polegające na działaniach porządkowych i pielęgnacyjnych doprowadziły do osiągnięcia celu, dla którego wywłaszczona została nieruchomość – urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych, w sytuacji gdy dokonując prawidłowej wykładni powołanych przepisów nie można dojść do takiego przekonania – na nieruchomości od chwili nabycia jej przez Skarb Państwa nic się nie zmieniło, w ciągu 10 lat od nabycia przez Skarb Państwa, nie była ujęta w planie urządzenia lasu, nie dokonano żadnej zmiany na nieruchomości – nie można więc mówić o realizacji żadnego celu publicznego, a działania podejmowanie na nieruchomości niczym nie różnią się od czynności podejmowanych przez prywatnych właścicieli nieruchomości i mają charakter pielęgnacyjno zachowawczy.

Zarzucając powyższe, skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku sąd powielił błędy poprzedniego wyroku uchylonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny bardzo szczegółowo wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny "zobowiązany będzie do zbadania, czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel polegający na "urządzeniu" leśnych terenów wypoczynkowych i czy można uznać, że same czynności związane tylko z pielęgnacją i ochroną drzewostanu stanowią o realizacji tego celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni pojęcia "urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zatem tym związany. W zaskarżonym wyroku nie był władny do dokonania odmiennej wykładni celu wywłaszczenia. Pomimo to, sąd w zaskarżonym wyroku z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. samodzielnie, sprzecznie ze stanowiskiem NSA, dokonuje próby zdefiniowania celu wywłaszczenia. Sąd stwierdza, że cel urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych został w niniejszej sprawie osiągnięty już z chwilą nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, gdyż w tej dacie na nieruchomości znajdował się las. Sąd jednocześnie potwierdza, że na spornej działce "nie zmienił się sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości". Takie ustalenie obligowało sąd, zgodnie z wiążącą interpretacją celu wywłaszczenia dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, że cel urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych nie został osiągnięty.

Zdaniem skarżących, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem sądu, że dla oceny celu wywłaszczenia nie ma znaczenia okoliczność czy prywatny właściciel mógł wykonywać czynności pielęgnacyjne, konserwacyjne i porządkowe. Niezrozumiałe jest stanowisko sądu, w którym z jednej strony wskazuje, że leśne tereny wypoczynkowe sprowadzają się wyłącznie do "istnienia" lasu bez konieczności urządzania dodatkowej infrastruktury w postaci np. alejek spacerowych bądź ławek a z drugiej strony wskazuje, że "istotne jest iż chodzi o urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych dostępnych ogółowi mieszkańców Łodzi a nie tylko właścicielom nieruchomości". Nie można zatem uznać żeby, czynności jakie były dokonywane na przedmiotowej nieruchomości, mogły prowadzić do uznania, że zmierzały do urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych, skoro są to czynności, które każdy właściciel lasu jest zobligowany podejmować. Wykonywanie tego rodzaju czynności przez służby publiczne nie może przesądzić o istnieniu na nieruchomości leśnych terenów "wypoczynkowych, skoro nie było konieczne ani zasadne podejmowania dodatkowych czynności umożliwiających dostępności tego terenu dla ogółu mieszkańców. Powstaje zatem pytanie jakie czynności dokonywane przez właściciela mogłyby spowodować, że wystarczający atut nieruchomości "bycie lasem" zostałby zniwelowany?

W sprawie zostało dodatkowo przesądzone na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2007 r., że urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych przejawiać powinno się poprzez konkretne i realne działania, które miały doprowadzić to realizacji tego celu. Skoro te realne i konkretne czynność, zdaniem sądu, sprowadzały się do "normalnych czynności związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej i utrzymaniem porządku i czystości" nie można uznać aby cel, zdefiniowany jako utworzenie nowej jakość wykorzystywania nieruchomości w stosunku do dotychczasowej i powstanie widocznego i trwałego zaplecza podporządkowane nowej wypoczynkowej funkcji został osiągnięty.

Dokonując wykładni językowej art. 137 ust o gospodarce nieruchomościami dojść można do przekonania, że pozbawienie prawa własności może nastąpić jedynie w przypadku gdy nieruchomość jest niezbędna do osiągnięcia jakiegoś założonego celu. Aby można było uznać, że brak jest możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi być oznaczony konkrety cel na który została ona wywłaszczona (czyli pewien docelowy stan, który jest niemożliwy do osiągnięcia bez wywłaszczenia), który to został osiągnięty w terminie 10 lat na skutek podejmowanych konkretnych prac zmierzających do jego osiągnięcia. W przedmiotowej sprawie w chwili wywłaszczenia działka była zalesiona starym drzewostanem, podejmowane były na niej czynności porządkowe i pielęgnacyjne i nic się nie zmieniło po przejściu działki na własność Skarbu Państwa. Zatem jeżeli, jak twierdzi Sąd, istniejący na nieruchomości w chwili wywłaszczenia status quo przesądzał o pełnieniu funkcji terenu wypoczynkowego nie było podstaw do wywłaszczenia. Nie było bowiem potrzeby dokonania żadnej zmiany.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreśla, że przedmiotowa działka jest jedną z wielu, które zostały wywłaszczone w celu urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych. Znajduje się w obrębie Uroczyska Arturówek, który obecnie jako cały kompleks, jest zagospodarowany rekreacyjnie "na jego terenie znajdują się zarówno aleje spacerowe, ścieżki rowerowe czy zbiorniki wodne". Argumentacja ta nie jest poparta jakimikolwiek dokumentami czy też konkretnymi wskazaniami, ale gdyby nawet w innej części terenu Arturówka "urządzono" właśnie taką infrastrukturę wypoczynkową uznać należy, że zgodnie z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w okresie 10 lat od wywłaszczenia nie podjęto żadnych czynności zmierzających do urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego brak jest jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej na próbę zdefiniowania planów jakie były w stosunku do nieruchomości, nie ma także żadnej dokumentacji czy na terenie obecnego Uroczyska Arturówek zorganizowano tereny wypoczynkowe, czy też tylko uporządkowano istniejący stan, nie urządzając nic nowego.

W ocenie skarżących, w takiej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku o niespełnieniu przesłanek zawartych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zostały podjęte żadne konkretne i realne działania zmierzające do urządzania czegokolwiek na przedmiotowej działce (urządzanie czegoś zdaniem skarżącego, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, musi oznaczać podejmowanie działań zmierzających do zmiany istniejącego stanu rzeczy, a nie do jego zachowania). W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, że przedmiotowa działka znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości należącej do prywatnego właściciela oraz fakt, że wszystkie czynności podejmowane na przedmiotowej nieruchomości mogą być podejmowane przez skarżących. Bowiem nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że prywatny właściciel może i we wcześniejszych okresach mógł, podejmować te same czynności co jednostki Skarbu Państwa. Co więcej z całą pewnością, by je podejmował w związku z tym, że nie były tam podejmowane żadne konkretne działania, realnie umożliwiające osiągniecie założonego celu. Fakt sąsiedztwa działek prywatnych właścicieli stanowi jedynie potwierdzenie, tego, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki to nie sam las, a nawet ogrodzenie nieruchomości nie powodowałoby w żaden sposób utrudnień w korzystaniu przez ogół społeczeństwa z dostępności terenów leśnych "Uroczyska Arturówek". Sąsiedztwo działki prywatnej ma także takie znaczenie, że gdyby teren ten był na tyle cenny a znajdywanie się jego części w rękach prywatnych uniemożliwiałoby osiągnięcie celów publicznych uznać należy, że Skarb Państwa skorzystałby z prawa pierwokupu w stosunku do takich nieruchomości.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Leśnictwo Miejskie – Łódź jednostka budżetowa Miasta Łodzi wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a rozpoznając sprawę w jej granicach Sąd odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu swądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

W doktrynie uważa się, iż ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materialne dowodowym lub innych uchybień procesowych (S. Hanausek w: System prawa procesowego cywilnego, pod red. W. Siedleckiego, wyd. Ossolineum 1986, s. 319).

Zarówno ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące zarówno dla sądu rozpoznającego ponownie sprawę jak i dla organu.

Taką moc wiążącą dla organów jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ma prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07. W wyroku tym Sąd przesądził, że celem nabycia nieruchomości stanowiącej własność S. M. było zlokalizowanie na niej leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie Łódź-Arturówek.

Nie uznał Sąd za zasadny poglądu organów, że osiągniecie celu wywłaszczenia było tożsame z faktem uchwalenia planu urządzenia lasu z 1981 r. Organ nie wskazał poza prawotwórczymi innych działań, które miałyby prowadzić do urządzenia na przedmiotowej nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego.

Ustalenia organów Sąd uznał za niewystarczające, aby wyciągnąć z nich wniosek o urządzeniu na przedmiotowej nieruchomości w okresie 10 lat od jej nabycia – leśnego terenu wypoczynkowego i tym samym osiągnięcia w zakreślonym przez ustawę terminie celu nabycia. Brak wskazania przez organy administracji, jakie konkretnie działania ze strony jednostek Skarbu Państwa doprowadziły do urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego zupełnie deprecjonuje tezę o zrealizowaniu celu. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że istnieje tożsamość pojęciowa pomiędzy prowadzeniem na określonym terenie gospodarki leśnej, a urządzeniem leśnych terenów wypoczynkowych.

Do powyższej oceny zastosował się Starosta Łódzki Wschodni uzupełniając postępowanie o przesłuchanie świadków, których zeznania potwierdziły jedynie to, że w okresie 10 lat, tj. od 24 maja 1971 r. (data aktu notarialnego) do dnia 24 maja 1981 r. na przedmiotowej nieruchomości prowadzone były jedynie działania mające na celu utrzymanie jej stanu istniejącego w dniu nabycia przez Skarb Państwa, podejmowane przy zachowaniu zasad prawidłowej gospodarki leśnej. Działania Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego, administrującego Lasem Łagiewnickim w latach 1971–1981 sprowadzały się do działań pielęgnacyjnych i porządkowych. Nie podejmowano zaś czynności mających na celu zmianę sposobu zagospodarowania, nie wybudowano żadnych obiektów, a wszelkie działania sprowadzały się do administrowania nieruchomością. Na podstawie powyższych ustaleń Starosta uznał, że została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w postaci leśnego terenu wypoczynkowego, wynikająca z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz spadkobierców S. M. Uchylając powyższą decyzję Wojewoda Łódzki i orzekając decyzją z dnia [...] października 2009 r. o odmowie zwrotu nieruchomości wbrew ocenie wyrażonej w wyroku WSA z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07, na podstawie zeznań złożonych przed organem pierwszej instancji m.in. przez świadka – podleśniczego K. K. uznał, że podejmowanie działań pielęgnacyjnych i porządkowych jest wystarczające aby uznać, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zeznania świadka dotyczyły dokonanych zabiegów pielęgnacyjnych jak przecinka, zbieranie suszu, wycinanie obumarłych drzew. Zeznania te potwierdzają pisma Leśnictwa Miejskiego Łódź z dnia 2 września 2002 r. i 8 maja 2008 r., w których stwierdzono, że "od daty wywłaszczenia nie zmienił się sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, a na spornej działce wykonywane były normalne czynności związane z prowadzeniem gospodarki leśnej oraz bieżącym utrzymaniem porządku i czystości w ramach utrzymania terenów publicznie dostępnych służących rekreacji i wypoczynkowi".

W ocenie organu odwoławczego podejmowanie działań mających na celu zapobieganie utraty walorów terenów leśnych, jakimi były w dacie wywłaszczenia, a do działań takich należy zaliczyć czynności pielęgnacyjne i porządkowe, należy uznać za wystarczające by mówić o osiągnięciu na nieruchomości celu wywłaszczenia.

Powyższa ocena jest sprzeczna z wyrażoną w powołanym wcześniej wyroku WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 711/07, a ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Starostę nie stwarzały podstaw do tego, aby poprzednią ocenę uznać za nieaktualną.

Podobny błąd popełnił Sąd w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1030/09 oddalając skargę B. M. , E. G. , Z. M. i J. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2009 r.

Należy zauważyć, iż uchylając ten wyrok z powodu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 755/10 i nawiązując do związania Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a. przypomniał o obowiązku zbadania, czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel polegający na "urządzeniu" leśnych terenów wypoczynkowych i czy można uznać, że same czynności związane tylko z pielęgnacją i ochroną drzewostanu stanowią o realizacji tego celu publicznego. Zauważył NSA, że Sąd pierwszej instancji będzie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w rzeczywistości urządzono na nieruchomości teren wypoczynkowy, tj. czy i jakie konkretne działania doprowadziły do powstania leśnego terenu wypoczynkowego na wywłaszczonej nieruchomości tworząc nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej, a zatem czy m.in. powstało widoczne i trwałe zaplecze podporządkowane nowej wypoczynkowej funkcji (aleje spacerowe, ławki altany etc.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając kolejnym wyrokiem (z dnia 19 lipca 2011 r.) skargę następców prawnych S. M. przyjął, że skoro już w momencie wywłaszczenia na nieruchomości znajdował się las, a od 1971 r. nie zmieniło się zagospodarowanie spornej działki, ponieważ nadal jest ona gruntem leśnym to już w momencie wywłaszczenia można mówić o pełnieniu przez tę nieruchomość funkcji terenu wypoczynkowego. Wykonywane na niej czynności związane z prowadzeniem gospodarki leśnej, działaniami pielęgnacyjnymi oraz bieżącym utrzymaniem porządku i czystości wystarczają, aby uznać, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Powyższa ocena Sądu jest krańcowo odmienna od wyrażonej w wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07, a potwierdzonej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 marca 2011 r. I OSK 755/10, która miała moc wiążącą dla Sądu ponownie rozpoznającego sprawę.

Wyjaśniając cel nabycia nieruchomości wskazany w akcie notarialnym należy stwierdzić, że było nim urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych. Pojęcie "urządzenie" pochodzi od czasownika "urządzić" co oznacza "wyposażyć w odpowiednie sprzęty, zaopatrując w coś, zagospodarować" (Słownik języka polskiego, PWN Warszawa 1981, s. 619). Urządzenie terenów należy rozumieć jako takie ich wyposażenie lub zagospodarowanie, aby służyły wypoczynkowi nie przez sam fakt istnienia lub dostępności, lecz także aby stworzyły nową jakość przeznaczoną nie tylko na prowadzenie gospodarki leśnej, lecz także stwarzało warunki do wypoczynku dla mieszkańców, pełniło funkcję wypoczynkową. W zestawieniu z normą art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnym jest jedynie to, czy w okresie 10 lat od daty nabycia został na spornej działce urządzony teren wypoczynkowy.

Jeżeli w zaskarżonym wyroku przyjęto, że na spornej działce działań takich nie dokonywano to uwzględniając okoliczność wywłaszczenia na ten sam cel innych nieruchomości w kompleksie "Arturówek" należy ustalić, czy w sąsiedztwie działki nr [...] w okresie 10 lat od jej nabycia powstały takie urządzenia służące do wypoczynku, do funkcjonowania których niezbędna była również nieruchomość stanowiąca własność S. M. Wątpliwości bowiem wzbudza to, że działka nr [...] położona jest przy ulicy miejskiej, a w jej sąsiedztwie po tej samej stronie ulicy i naprzeciwko znajdują się nieruchomości zabudowane i ogrodzone, stanowiące własność osób fizycznych. Nie ustalono, czy nieruchomości te zostały uprzednio wywłaszczone, a następnie zwrócone poprzednim właścicielom, czy też nie podlegały wywłaszczeniu mimo znajdowania się na tym samym terenie co działka nr [...].

Poważne wątpliwości budzi także oparcie się przez Wojewodę Łódzkiego w decyzji z dnia [...] października 2009 r. na zeznaniach K. K. będącego podleśniczym od 1972 r. Oceniając stan nabytej nieruchomości stwierdził on, że znajdował się na niej drzewostan dębowy i samosiew klonowy. Zdaniem świadka "trzeba było prześwietlić drzewostan. W niższych piętrach była sosna i świerk. Dokonywano przecinki tego piętra aby ratować klon". W oparciu m.in. o zeznania tego świadka przyjęto, że na przedmiotowej działce podejmowane były "konkretne, realne działania" służące urządzeniu terenów wypoczynkowych. Inny stan nieruchomości wynika z operatu szacunkowego, który precyzyjnie określa rodzaj drzewostanu w dacie wywłaszczenia: składał się on z 44 % z dębu, w 28% z brzozy, w 20% z sosny i w 8% z olchy. Nie rosły więc na wywłaszczonej działce ani świerki, ani klony, które wskutek prześwietlenia chciano "ratować". W tej sytuacji ze względu na rozległość kompleksu "Arturówek" zeznania świadka K. K. mogły odnosić się do terenu innej nieruchomości, zatem nie mogły stanowić dowodu na rodzaj prowadzonej gospodarki leśnej, chociaż nawet gdyby prowadzona była w sposób niewzbudzający kontrowersji nie była wystarczająca do przyjęcia pełnienia przez ten teren funkcji wypoczynkowej dla ludności.

Wobec naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 153 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi na rodzaj uchybień Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zamieszczonych w skardze kasacyjnej, gdyż dopiero po ustaleniu stanu faktycznego przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w omówionym wyroku i uzupełnieniu postępowania w kierunku wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku można przystąpić do oceny w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego.

O kosztach Sad orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. uznając zasądzoną kwotę za współmierną do rodzaju sprawy i udziału w niej pełnomocnika.