Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 668/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1167
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut - Orłowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji X z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1171/15 w sprawie ze skargi Fundacji X z siedzibą w Warszawie na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji X z siedzibą w Warszawie na rzecz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1171/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. P. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...]r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA), na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wypełnienie załączonej ankiety zawierającej 19 konkretnych pytań, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje udostępnić każdą informację o sprawach publicznych pod warunkiem, że udostępnienie tej informacji nie podlega wyłączeniu ze względu na interes podmiotu, którego ta informacja dotyczy, bądź ze względu na konieczność zachowania tajemnicy ustawowo chronionej. Natomiast ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1167), zwana dalej u.o.i.n., uznaje za niejawne takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę lub szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione, utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej lub utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ścigania sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych.

W ocenie organu z przepisów wskazanej ustawy wynika, że ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych podlegają wszystkie informacje, których ujawnienie utrudni wykonywanie służbom ich zadań, w tym wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych bez względu na to czy dotyczą one konkretnych postępowań. Dla ochrony przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych istotne jest bowiem to, że istnieje już sama możliwość zagrożenia dóbr, czy też powstania określonej szkody, co dotyczy również czynności operacyjno- rozpoznawczych, które mogą być prowadzone w przyszłości. Organ podkreślił przy tym, że informacja jest informacją niejawną nie w następstwie jej klasyfikacji, a z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania. Chroniona jest zatem jak informacja niejawna bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Informacja o technicznych możliwościach CBA, tj. o posiadaniu narzędzi do automatycznej lub półautomatycznej analizy danych telekomunikacyjnych, danych o lokalizacji osób lub urządzeń za pomocą informacji o logowaniach do stacji BTS, czy też narzędzi, których przeznaczeniem jest automatyczne lub półautomatyczne przeszukiwanie zasobów sieci Internet pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych, jak również bezzałogowych statków powietrznych (dronów) i innych narzędzi wskazanych przez skarżącą jest szczegółową informacją dotyczącą organizacji, form i metod pracy operacyjnej CBA. Podlega ona więc zasadom ochrony informacji niejawnych.

Niezależnie od ochrony wynikającej z ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacje w żądanym zakresie podlegają również ochronie przewidzianej dla innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1993), zwanej dalej ustawą o CBA, Szef CBA nie może wyrazić zgody na udostępnienie informacji o szczegółowych formach i zasadach prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych w związku z ich prowadzeniem środkach i metodach.

Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ powtórzył zasadnicze tezy z argumentacji przedstawionej w skarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż bezzasadnie powołuje się na przepis art. 24 ust. 1 ustawy o CBA, wskazał, że "inne tajemnice ustawowo chronione", o których mowa w art. 5 u.d.i.p., to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji mają unormowanie ograniczające dostęp do pewnych danych. Ustawą taką jest niewątpliwie ustawa o CBA.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i 5 u.o.i.n. oraz art. 24 ustawy o CBA poprzez błędne przyjęcie, że informacja objęta wnioskiem skarżącej nie podlega udostępnieniu ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca zwróciła uwagę, że organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób, dlaczego ujawnienie informacji objętych wnioskiem może spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej. Na brak konkretnych argumentów przemawiających za uznaniem informacji objętych wnioskiem za informacje niejawne przemawia potraktowanie wszystkich informacji, których on dotyczył, w identyczny sposób. Tymczasem należy mieć wątpliwość, czy ujawnienie informacji np. o dysponowaniu narzędziem służącym przeszukiwaniu zasobów sieci Internet pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych lub poszukiwanego pliku rodzi takie same zagrożenia, o których mowa w ustawie o ochronie informacji niejawnych, co np. odpowiedź na pytanie, czy CBA dysponuje bezzałogowym statkiem powietrznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że wniosek skarżącej został skierowany do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 u.d.i.p. Nie było również sporne, iż w rozumieniu przepisów tej ustawy informacje stanowiące odpowiedź na pytania ujęte we wniosku, stanowią informację publiczną. Sąd przywołał treść art. 61 Konstytucji RP oraz odwołał się do stosowanych przez organ przepisów u.d.i.p, u.o.i.n. oraz ustawy o CBA.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że skierowane do CBA pytania dotyczą możliwości technicznych jakimi dysponuje ta służba. Pytania odnoszą się bowiem do narzędzi (urządzeń i oprogramowania) i do bezzałogowych statków powietrznych, które są ewentualnie wykorzystywane przez CBA. Udzielenie informacji w tym zakresie przyczyniłoby się niewątpliwie do ujawnienia poziomu zaawansowania organizacyjnego, technicznego czy innowacyjności stosowanych metod, form czy środków pracy operacyjnej. Urządzenia wskazane w pytaniach mogą być bowiem ponad wszelką wątpliwość wykorzystywane w pracy operacyjnej wykonywanej przez agentów tej służby. To zaś spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, co pozwala uznać takie informacje za podlegające reżimowi przewidzianemu dla ochrony informacji niejawnych, bez względu na to czy takiej informacji nadano klauzulę tajności. Udostępnienie tych informacji byłoby zagrożeniem realnym, stanowiącym możliwość wyrządzenia określonej w ustawie o ochronie informacji niejawnych szkody.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich nie zastosowaniu, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja miała charakter publiczny, a jednocześnie w toku postępowania nie zostało wykazane w sposób wszechstronny, że wnioskowana informacja jest informacją niejawną i nie zostało ustalone w sposób jednoznaczny, czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tejże informacji;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4, w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 4 i 5 u.o.i.n., w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i: 1) dokonaniu wykładni pojęcia "informacja niejawna" jedynie w oparciu o art. 1 ust. 1 u.o.i.n. bez odwołania się do konkretnych jednostek redakcyjnych art. 5 u.o.i.n. zawierających definicje poszczególnych informacji niejawnych; 2) przyjęciu, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalać tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia jakiego typu informacjami niejawnymi są poszczególne dane, których dotyczy niniejsze postępowanie i przyjęciu, że organ w ogóle nie musiał ani nakładać odpowiedniej klauzuli tajności, jak i nawet odpowiednio klasyfikować tychże informacji; 3) braku wskazania konkretnych, a poprzestaniu na ustaleniu hipotetycznych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść skarżącej, że informacje te miały charakter niejawny i tylko z tego powodu nie podlegały udostępnieniu;

3) art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu w sytuacji, gdy przepisy te niewątpliwie nie wprowadzają odrębnej "tajemnicy prawnie chronionej", jak i nie mają charakteru materialnego, lecz kompetencyjny oraz bez jednoczesnego powiązania tych przepisów z konkretnymi regulacjami u.o.i.n. definiującymi poszczególne rodzaje informacji niejawnych odpowiednio: "tajne" (art. 5 ust. 2 u.o.i.n.), a także "poufne" (art. 5 ust. 3 u.o.i.n.);

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zbadanie przez Sąd I instancji zasadności utajnienia wnioskowanych informacji, do czego tenże był zobowiązany w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej w związku z powołaniem się przez organ na ochronę informacji niejawnych, zwłaszcza, że organ dokonał bardzo ogólnego i nieostrego;

2) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że w toku niniejszego postępowania: 1) nie został wykazany fakt, co do tego czy doszło do nałożenia klauzuli tajności wnioskowanym informacjom, 2) nie został jednoznacznie określony charakter wnioskowanych informacji jako niejawnych, 3) nie rozstrzygnięto, czy informacje te mają charakter "tajny", czy też "poufny";

3) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie brak sprecyzowania na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanych informacji, przy jednoczesnym, dowolnym przesądzeniu tej okoliczności na niekorzyść skarżącej, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność skargi i potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się niezasadne.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się w równym stopniu do odmowy udostępnienia wszystkich żądanych przez skarżącą informacji zawartych w 19 pytaniach jej wniosku z dnia [...]r. Stąd też ich ocena dokonana została przez Naczelny Sąd Administracyjny bez odniesienia się do każdego z tych pytań z osobna przyjmując, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy informacja o wszystkich "narzędziach" i środkach wymienionych we wniosku stanowi informację niejawną w rozumieniu u.o.i.n.

Wskazać też przyjdzie, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne.

Jak wynika z przytoczonych regulacji dotyczą one zakresu przedmiotowego ustawy oraz kompetencji sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć ww. norm, gdyż orzekał na podstawie ustawy p.p.s.a. oraz rozpoznał sprawę należącą do jego kompetencji - skargę na decyzję administracyjną.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia wymienionych przepisów skarżąca kasacyjnie w istocie chce podważyć ocenę Sądu pierwszej instancji co do tego, że żądane przez nią informacje należy zakwalifikować jako informacje niejawne. Powołanie się na art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na przedmiot zawartej w nim regulacji uniemożliwia zakwestionowanie oceny Sądu pierwszej instancji.

Podnoszony w skardze zarzut braku ustalenia w zaskarżonym wyroku, czy wnioskowane informacje istotnie mają charakter informacji niejawnych nie może być oparty także na treści art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż w sprawie nie ma wątpliwości, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne" (por. m.in. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10; z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 336/12).

Z kolei normy z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. są normami o charakterze wynikowym, które regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą zostać skuteczne sformułowane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, czego w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to wskazać przyjdzie, że przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania, c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.

Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również i te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 2 ust. 1 u.o.d.i.p. poszerza znacznie krąg podmiotów uprawnionych, stwierdzając, że prawo do informacji przysługuje "każdemu". Pojęcie to obejmuje nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej np. organizacje społeczne. Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie z uwagi ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Do opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych. Tym ważniejsze jest aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14).

Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja w ramach omawianej podstawy kasacyjnej nie odnosi się w istocie do wskazanych wyżej norm konstytucyjnych, lecz nawiązuje do naruszenia przepisów postępowania. Tak bowiem należy zakwalifikować zarzut niewykazania w sposób wszechstronny, że wnioskowane informacje były informacjami niejawnymi oraz brak ustalenia w sposób jednoznaczny, czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tymże informacjom. Zarzuty te stanowią jednak powielenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena w tym zakresie została już dokonana na wstępie niniejszych rozważań.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 u.o.i.n. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie wskazać wypadnie, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, do uznania, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych przez art. 5 u.o.i.n. Pogląd taki został już przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, poprzez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1393/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1777/15).

Dodać też wypadnie, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalić na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., bez potrzeby odnoszenia się do art. 5 tej ustawy, albowiem poszczególne przepisy tego artykułu, nie tworzą dodatkowej definicji pojęcia informacji niejawnych, lecz stanowią szczegółowe rozwinięcie zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. tego pojęcia, służące celom odpowiedniego zakwalifikowania w zakresie stopnia ochrony tychże informacji, a nie samej potrzeby ich ochrony.

Z kolei w świetle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych m.in. z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Odnosząc się do kwestii braku wskazania konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem skarżącej żądanych informacji, stwierdzić przyjdzie, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych organ nie musi wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym ich udostępnieniem. Podanie konkretnych zagrożeń mogłoby bowiem prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową. Oczekiwana przez skarżącą konieczność podawania konkretnych zagrożeń związanych z udostępnieniem żądanych informacji czy obejmowanie jej klauzulą określoną w ustawie o ochronie informacji niejawnych, a nawet choćby odwołanie się do przepisów określających podstawę nadania klauzuli, mogłaby w istocie prowadzić do uzyskania przez adresata decyzji, bądź wywnioskowania przez niego, wiedzy na temat informacji, której organ zdecydował się odmówić. Godziłoby to wprost w istotę i sens regulacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/15).

Dodać też przyjdzie, że również ewentualna negatywna odpowiedź na sformułowane we wniosku o udzielenie informacji publicznej pytania, mogłaby prowadzić do udostępnienia informacji niejawnej. Nie jest bowiem pożądane z punktu widzenia bezpieczeństwa i obronności państwa, aby publiczną stała się informacja o ewentualnych brakach w wyposażeniu służb specjalnych w konkretne narzędzia i urządzenia służące działalności operacyjnej.

Wreszcie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA. Przepisy te, jakkolwiek powołane zostały przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednak wbrew treści sformułowanego w tym zakresie zarzutu, nie były przez ten Sąd stosowane w sposób sugerowany w skardze kasacyjnej. Zasadnie przy tym twierdzi skarżąca kasacyjnie, że przepisy te nie wprowadzają odrębnej "tajemnicy prawnie chronionej". Należy bowiem zauważyć, że odmowa udzielenia żądanej przez skarżącą informacji została oparta przede wszystkim na regulacji u.o.i.n. (art. 1 ust. 1 oraz art. 5). Jakkolwiek podstawą prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły też ww. przepisy ustawy o CBA, ale nie oznacza to, że ich wspomagające zastosowanie stanowiło naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tym bardziej, że ich treść nie stała w sprzeczności z zaskarżonym orzeczeniem.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, zaś Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny w tym zakresie. Tym samym skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na zasadnie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl