Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 781/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Kołaczek, Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wójta Gminy C.. nr [...]z dnia [...]r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy C. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] powołując się na art. 123 i art. 261 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowił zwrócić A. S. wniosek - bez rozpoznania - w sprawie zgłoszenia zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...].

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że z godnie z art. 8 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 217, poz. 2125 – dalej w skrócie ustawa nowelizująca), przedsiębiorcy zobowiązani byli do uzupełnienia wpisu o brakujące dane, o których mowa w art. 7b ust. 2 ustawy Prawo Działalności gospodarczej. Art. 8 ustawy nowelizującej nie stanowi o zwolnieniu z opłaty, wymaganej na podstawie art. 7a ust. 3 Prawa działalności gospodarczej, z tytułu tego szczególnego typy zmiany wpisu. Zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty mogła wprowadzić wyłącznie Rada Gminy C., która jednak takiej uchwały nie podjęła.

A. S. w dniu [...]r. złożył wniosek o dokonanie zmiany wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, polegającej na uzupełnieniu wpisu, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 8 ustawy nowelizującej, jednak pomimo wezwania, nie uiścił opłaty wymaganej na podstawie art. 7a ust. 3 Prawa o działalności gospodarczej.

W zażaleniu na to postanowienie A. S. wniósł o rozstrzygnięcie, czy organ ewidencyjny słusznie żąda od niego opłaty w związku z uzupełnieniem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Odwołując się do słownikowych definicji "uzupełnienia" i "zmiany" wskazał, że są to dwa różne pojęcia, zatem wymóg uzupełnienia danych, nałożony na przedsiębiorców mocą art. 8 ustawy nowelizującej, nie podlega opłacie wymaganej w przypadku zgłoszenia zmiany wpisu. Z informacji zawartej na stronach internetowych Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej również wynika, że "uzupełnienie" danych nie podlega opłacie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powołując się na art. 1, 2, 17, 18 i 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.), w związku z art. 138 § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 art. 8 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 217, poz. 2125), art. 7b ust. 2 i 7 d ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w art. 8 ustawy nowelizującej nie wskazano żadnego trybu uzupełnienia danych przez przedsiębiorców. Rozważyło zatem, czym "uzupełnienie" danych może nastąpić w jednych z nadzwyczajnych trybów wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których stosowania odsyła art. 7 h Prawa działalności gospodarczej, dochodząc do wniosku, że nie jest to możliwe. W szczególności nie jest możliwe wznowienia postępowania celem uzupełnienia pierwotnego wniosku i zmiany wpisu do ewidencji tak aby odpowiadała wymogom wynikającym z art. 7b ust. 2 Prawa działalności gospodarczej, bowiem żadna z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie nie występuje. Uznało zatem, że wniosek o uzupełnienie danych we wpisie do ewidencji, złożony przez A. S. w dniu [...]r. należy potraktować jako zgłoszenie zmiany, o której mowa w art. 7d Prawa działalności gospodarczej.

Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje, iż zakres pojęć "uzupełnienie" i "zmiana" jest inny, jednak nie zgadza się z poglądem, że "uzupełnienie" nie jest ( czy też nie wprowadza) żadnych zmian. Zwróciło uwagę, że A. S. w złożonym wniosku nie ograniczył się tylko do uzupełnienia danych, lecz zmodyfikował i zmienił zgłaszaną działalność i to w sposób znaczny – ograniczył ją.

Odnosząc się do informacji Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Kolegium uznało, że stanowi one nieudaną próbę wykładni wadliwie sformułowanego art. 8 ustawy nowelizującej, a ponadto nie mają one mocy wiążącej.

Na koniec Kolegium dodało, ze organ ewidencyjny prawidłowo wskazał, że zwolnienie z opłat należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Przykładowo wskazało, że Rada Miejska B. takie zwolnienie z opłat, w związku z "uzupełnienia" danych, wprowadziła.

Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez A. S., który wniósł o rozstrzygnięcie, czy organ ewidencyjny słusznie żąda uiszczenia opłaty w wysokości 50 zł, w związku z uzupełnieniem wpisu, przy czym zdaniem skarżącego żądanie to jest bezprawne.

Skarżący polemizując z treścią zaskarżonego postanowienia podniósł w szczególności, że:

- rozstrzygnięcia organu ewidencyjnego i Kolegium nie zawierają przekonywującej argumentacji, że opłata w związku z "uzupełnieniem" danych jest wymagana,

- Kolegium nie działało w sposób rzeczowy i bezstronny,

- uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Kolegium zamiast rozpoznać merytorycznie sprawę w istocie rzeczy postawiło się w roli adwokata Wójta Gminy C.,

- informacja o braku podstaw do żądania opłaty za "uzupełnienie" danych została umieszczona na oficjalnych stronach Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej,

- zastosowanie się do obowiązku wynikające z ustawy nie może rodzić obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat,

- obowiązek ponoszenia opłat powinien wprost wynikać z przepisów prawa, skoro w przypadku "uzupełnienia" danych w ewidencji brak jest takiego przepisu, to nie można żądać opłat.

Podniósł także , że Kolegium nie rozpatrzyło zażalenia w ustawowym terminie 30 dni.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nie załatwienia sprawy w terminie wyjaśnił, że zażalenie wpłynęło do Kolegium w dniu [...]r., a rozstrzygnięcie zostało wydane w dniu [...]r., które po podpisaniu zostało niezwłocznie przesłane skarżącemu. Daty doręczenia postanowienia – [...]r.- nie można utożsamiać z datą jego wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ostatnio powołanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że kwestie związane z prowadzeniem ewidencji działalności gospodarczej, a w szczególności z dokonywaniem w nich wpisu, zgłaszania zmian oraz wykreślenia wpisu z ewidencji uregulowane zostały w artykułach od 7a do 7 g ustawy z dnia z dnia 19 listopada 1999 r.- Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), przy czym w sprawach nieuregulowanych w tych przepisach w postępowaniu ewidencyjnym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 7h Prawa działalności gospodarczej).

Zgodnie z art. 7d ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej do zgłoszenia zmian organowi ewidencyjnemu stosuje się odpowiednio postanowienia wynikające z art. 7c tej ustawy, w którym określone zostały przypadki, kiedy organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu, m.in. jeżeli zgłoszenie zawiera braki formalne, które mimo wezwania nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie.

Odnosząc powyższe spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organ ewidencyjny, po bezskutecznym wezwaniu skarżącego do usunięcia braków formalnych zgłoszenia zmiany wpisu – uiszczenia opłaty w wysokości 50 zł zgodnie z art. 7a ust. 3 Prawa działalności gospodarczej – powinien, na podstawi art. 7c pkt 1 w związku z art. 7d Prawa działalności gospodarczej, wydać decyzję o odmowie zmiany wpisu.

Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że w ocenianej sprawie nie było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 261 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który stanowił podstawę do orzeczenia przez organ ewidencyjny o zwrocie wniosku (bez rozpoznania) złożonego przez A. S. w sprawie zgłoszenia zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Umknęło to również uwadze organu odwoławczego, który utrzymał w mocy postanowienia Wójta Gminy C..

Powyższe skutkować musi stwierdzeniem, że zaskarżane postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu ewidencyjnego wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego i z tego powodu skargę należało uwzględnić.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja skarżącego wskazująca na brak obowiązku uiszczenia opłaty w związku z "uzupełnieniem" wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Przypomnieć przyjdzie, że ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 2125), stosownie do art. 9 tej ustawy, weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004 r.. Mocą tej nowelizacji do Prawa działalności gospodarczej dodany został m.in. art. 7b ust. 2 w którym określone zostały dane, które powinno zawierać zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, tj.: oznaczenie przedsiębiorcy oraz jego numer ewidencyjny PESEL, o ile taki posiada (pkt 1), oznaczenie miejsca zamieszkania i adresu przedsiębiorcy, a jeżeli stale wykonuje działalność poza miejscem zamieszkania - również wskazanie tego miejsca i adresu zakładu głównego, oddziału lub innego miejsca, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (pkt 2), określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (pkt 3) i wskazanie daty rozpoczęcia działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej przedsiębiorcy (wpisani do ewidencji działalności gospodarczej przed 1 stycznia 2004 r.) zobowiązani zostali do uzupełnienia, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, pod rygorem odmowy wydania zaświadczenia o wpisie przez organ ewidencyjny, brakujących danych, o których mowa w wyżej przytoczonym art. 7b ust. 2.

W tym miejscu dodać należy, że ustawodawca nakładając na przedsiębiorców obowiązek "uzupełnienia" danych w ewidencji działalności gospodarczej nie wskazał w ustawie nowelizującej trybu w jakim to uzupełnienie ma nastąpić oraz czy przedsiębiorca zgłaszając uzupełnienie danych zwolniony jest z obowiązku uiszczenia opłat pobieranych przez organ ewidencyjny.

Trafnie zauważył organ odwoławczy, że "uzupełnianie" danych we wpisie nie mogło nastąpić na podstawie przepisu art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem obowiązek nałożony mocą art. 8 ustawy nowelizującej nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania w sprawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Nie było też podstaw do zastosowania innych, nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że "uzupełnienie" danych wpisu do ewidencji mogło nastąpić tylko w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie Prawo działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004 r., tj. przez zgłoszenie zmiany wpisu, bowiem innej możliwości przepisy roztrząsanej ustawy nie przewidywały. Nie można zapominać, że "uzupełnienie" danych jest niczym innym jak zmianą danych ujawnionych we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, a organ ewidencyjny bez zgłoszenia przez przedsiębiorcę zmian we wpisie, nie mógł dokonać zmian w ewidencji. W konsekwencji zgłoszenie zmiany wpisu, dotyczące uzupełnienia danych na podstawie z art. 9 ustawy nowelizującej, w myśl art. 7a ust. 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej podlegało opłacie w wysokości 50 zł. Natomiast rada gminy mogła wprowadzić zwolnienie od tej opłaty, lecz jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu ewidencyjnego na terenie Gminy C. takie zwolnienie nie zostało wprowadzone.

Powyższej oceny nie może zmienić stanowisko Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej zaprezentowane na stronach internetowych, zgodnie z którym "uzupełnienie" danych i zmiana wpisu są odrębnymi pojęciami prawnymi, przy czym uzupełnienie danych nie rodzi obowiązku ponoszenia opłat. Stanowisko to jest jedynie jedną z wielu opinii, co do obowiązku ponoszenia opłat i w żadnej mierze nie można mu przypisać charakteru normatywnego.

Zauważyć w tym miejscu jedynie trzeba, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada została też uszczegółowiona art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle norm prawnych zawartych w obu tych przepisach nie może ulegać wątpliwości, że organy administracji publicznej nie mogą kierować się w toku postępowania administracyjnego opiniami zawartymi w pismach innych organów, jeżeli opinie te nie mają oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Dodać przyjdzie, że skarżący składając wniosek do organu ewidencyjnego zawarł w nim nie tylko "uzupełnienie" danych ( akta administracyjne – karta nr [...]) wymaganych zgodnie z art. 8 ustawy nowelizującej, lecz również zmienił (ograniczył) zakres prowadzonej działalności gospodarczej w stosunku do wskazanego w zaświadczeniu o wpisie z dnia [...]r. (akta administracyjne - karta nr [...]), co zgodnie z art. 7d ust. 1 Prawa działalności gospodarczej podlegało obowiązkowi zgłoszenia do organu ewidencyjnego, a więc już z tego tytułu skarżący zobowiązany był uiścić opłatę, o której mowa w art. 7a ust. 3 Prawa działalności gospodarczej.

Zarzut przekroczenia przez Kolegium terminu do rozpatrzenia zażalenia, w świetle wyjaśnień zwartych w odpowiedzi na skargę, znajdujących potwierdzenie w przekazanych do Sądu aktach administracyjnych, w tej sprawie uznać należy za bezzasadny. Zaskarżone postanowienie sygnowane jest datą [...]r., zatem to w tym dniu "sprawa została załatwiona", a nie w dniu kiedy zostało ono doręczone skarżącemu. Inaczej rzecz ujmując należałoby stwierdzić, że data wydania rozstrzygnięcia określa ostatni dzień, w którym sprawa jest "załatwiana".

W sumie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy C. z dnia [...]r. nr [...].

W punkcie drugim wyroku Sąd postanowił zasądzić na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. koszty postępowania sądowego, obejmujące uiszczony wpis od skargi, stosownie do art. 200 w.w. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por.T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2005 , s. 471), Sąd – uwzględniając charakter zaskarżonego postanowienia - uznał, iż nie zachodzi potrzeba określania w wyroku czy i w jakim zakresie akt pozbawiony tym wyrokiem mocy wiążącej, nie może być wykonany do czasu jego uprawomocnienia się (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).