Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2287/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 554/15 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz E. K. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 554/15, po rozpoznaniu skargi E. K., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]/7, obręb R., gmina Dywity.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia E. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia GDOŚ wskazał, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 201, poz. 3152). Zatem możliwość realizacji planowanej inwestycji powinna zostać rozważona w kontekście zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zdaniem GDOŚ organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:1000, przedłożonej wraz z wnioskiem (por. mapy i zdjęcia terenu ogólnodostępne w Internecie Geoportal, Geoserwis, www.zlotuptaka.pl), że planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działce nr [...]/7, a w kierunku północno-wschodnim od tej działki, w odległości mniejszej niż 100 m od granic wnioskowanej inwestycji, znajduje się zbiornik wodny. Jest to obiekt wykazany na mapach załączonych do projektu decyzji jako obniżenie terenu otoczone skarpami, zlokalizowane w granicach działek nr [...]/9 i [...]/12.

Ponadto organ wyjaśnił, że użyte pojęcie "inne zbiorniki wodne" winno się rozumieć jako inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną.

Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że realizacja planowanej inwestycji narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie jest to zatem urządzenie wodne ani obiekt służący, prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W sprawie nie będą miały zatem zastosowania wyłączenia określone w końcowej części przepisu ustanawiającego zakaz.

Organ uznał, że zastosowania nie będą miały również przepisy § 4 ust. 2 rozporządzenia, uzasadniające wyłączenie zakazów wprowadzonych na terenie obszaru, gdyż przedmiotowa inwestycja, nie stanowi realizacji zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, nie jest również związana z prowadzeniem akcji ratowniczej oraz działaniami związanymi z bezpieczeństwem powszechnym, nie jest też realizacją inwestycji celu publicznego.

Kolejnym odstępstwem od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych jest zapis § 4 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy:

1. obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

2. siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

3. wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani.

Odnosząc się do wyłączeń zakazu określonych pkt 2 i 3 organ wyjaśnił, iż nie mają one zastosowania w rozpatrywanej sprawie bowiem planowana inwestycja nie dotyczy siedliska rolniczego, jak również nie jest terenem wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk lub przystani.

Natomiast w zakresie odstępstwa od zakazu określonego w pkt 1, prawodawca lokalny użył spójnika "oraz" (koniunkcji - spójnik współrzędny łączny - łączący słowa i zdania równorzędne, wskazując je jako występujące równocześnie), a nie spójnika "lub" (alternatywy łącznej - spójnik łączący dwa zdania równorzędne oraz dwie części zdania, wskazując, że przynajmniej jedna część jest prawdziwa). Powyższe oznacza, że wszystkie warunki tam wymienione powinny wystąpić łącznie aby w danym stanie faktycznym zaistniało odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Tzn. inwestycja powinna być zlokalizowana na terenie zwartej zabudowy miasta lub wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestycja powinna stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej a jednocześnie powinna być wyznaczona na projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Na poparcie swojego stanowisko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że taka interpretacja tego przepisu jest zgodna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w sprawie o sygn. akt II OSK 2091/11.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ wskazał, że zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity (uchwała nr XXXVI/244/06 Rady Gminy Dywity z dnia 11 lipca 2006 r.) teren pod planowaną inwestycję znajduje się strefie SW - o najwyższym reżimie, w obrębie której znajdują się tereny położone w korytarzu ekologicznym rzeki Łyny obejmującym tereny przyległe do rzeki o szerokości 100 - 1200 m oraz obszar lasów ochronnych w rejonie jeziora Mosąg i Brąswałdu. Teren strefy SW w całości położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Jednocześnie, zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium obszar planowanej inwestycji zlokalizowany jest wśród terenów postulowanego rozwoju funkcji osadniczych o dominującej funkcji mieszkaniowej. Wprawdzie Studium posługuje się pojęciem "zwartej zabudowy", niemniej jednak ani w części opisowej ani też na załączniku graficznym nie wskazano bądź nie naniesiono granic obszarów zwartej zabudowy. Nie można zatem przyjąć, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miasta lub wsi.

Analizując drugą z przesłanek, która powinna zostać spełniona równocześnie z pierwszą, organ wskazał, że przewiduje ona możliwość uzupełnień istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych pod warunkiem, że co najmniej dwie przyległe działki są zabudowane i istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na tych działkach przyległych. Przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez osobną zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika w jaki sposób została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Niemniej jednak brak zabudowy na działkach nr [...]/10 i 298/4 uniemożliwia jej wyznaczenie w sposób zgodny z omawianym wyłączeniem. Aby można było wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia zainwestowane musiałyby być działki nr [...]/10 i nr 298/4. Brak tego zainwestowania wyklucza możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z rozpatrywaną przesłanką. W tej sytuacji organ uznał, że nie został spełniony drugi z warunków wyłączający zakaz.

W ocenie organu brak jest również podstaw do zastosowania przepisu § 4 ust. 6 rozporządzenia, w myśl którego rozpatrywany zakaz nie dotyczy ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3152), miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzonych projektów planów w stosunku do których zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia. W dacie rozpoczęcia obowiązywania ww. rozporządzenia dla miejscowości Rożnowo w gminie Dywity nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a także nie wyłożono do wglądu publicznego planu, co do którego nie zostało zakończone postępowanie przed dniem wejścia w życie uchwały.

E. K. w skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie odstępstwa od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 rozporządzenia może mieć miejsce w sytuacji kumulatywnego spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu daje podstawę do przyjęcia, iż wystarczające jest spełnienie jednej z tych przesłanek,

- § 4 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sprawie zachodzi zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów jezior (...) w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa w realiach niniejszej sprawy przewidują wyjątek od tego zakazu,

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż oceniając czy w niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z przesłanek wskazanych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, nie odniósł się w sposób należyty do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dywity poprzestając na przeprowadzeniu dowodów z map i ogólnodostępnych w internecie zdjęć, w sytuacji gdy przepis prawa materialnego obliguje organ do ustalenia stanu faktycznego na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nadto, iż organ dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie, a także niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, iż zapisy ww. studium nie dają podstaw do uznania, iż sporna działka znajduje się na terenie zwartej zabudowy, podczas gdy studium posługuje się tym terminem,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo tego, że w sprawie istniały podstawy do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) - zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu.

Obszar chronionego krajobrazu - według art. 23 ustawy o ochronie przyrody – obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Po zmianie wprowadzonej z dniem 1 sierpnia 2009 r., wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa (przed zmianą na podstawie rozporządzenia wojewody), która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu. Art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz te został powtórzony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny.

Z § 3 ww. rozporządzenia wynika, że celem ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny jest czynna ochrona ekosystemów leśnych, lądowych i wodnych.

Sąd zauważył, że rozporządzenie nie zawiera wprost zakazu realizacji obiektów budowlanych w obszarze chronionego krajobrazu. Jednakże rozporządzenie to wprowadza pewne zakazy, których celem jest zachowanie walorów Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. W § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie wynika, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]/7, obręb R., gmina Dywity. Jednocześnie w odległości mniejszej niż 100 m od granicy działki inwestycyjnej znajduje się zbiornik wodny. W tej sytuacji zakaz ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia dotyczy przedmiotowej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organów, że planowana inwestycja nie mieści się w odstępstwie od tego zakazu, o którym mowa w tym przepisie, gdyż nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Rozporządzenie Wojewody z dnia 19 grudnia 2008 r. zawiera szereg odstępstw od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8. Jednym z tych odstępstw jest zapis § 4 ust. 5 pkt 1, który stanowi, że zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni normy zawartej w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Dla ludności zamieszkujących tamte tereny musi być stworzona możliwość rozwoju w granicach tej zwartej zabudowy, niezależnie czy będzie to uzupełnienie zabudowy, czy też nie oraz czy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Samo przeznaczenie w studium wystarcza, aby rozwijać zabudowę zgodnie z istniejącym stopniem zainwestowania, bez wykraczania poza tę uporządkowaną całość urbanistyczną. Druga natomiast, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11, wypowiadając się co do rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki zawierającego tożsamą normę odpowiadającą treści § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny wskazał, że w przepisie tym należy wyróżnić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Nie wystarczy w tym względzie bowiem dokonać wyłączenie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika "oraz", ponieważ poza dokonaniem wykładni językowej proces wykładni przeprowadza się również w oparciu o dyrektywy systemowe i funkcjonalne, które mogą prowadzić do zupełnie innego wyniku niż wynikający z przeprowadzenia tylko wykładni w oparciu o dyrektywy wykładni językowej. Analizowany przepis w sensie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dot. terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Ponadto również w aspekcie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) ww. przepis wyodrębnia dwa różne aspekty. Rozwój terenów uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia (orzeczenie dostępne na stronie cbois).

W ocenie Sądu wykładnia przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia zaproponowana przez organy, aby wystąpiły kumulatywnie wszystkie wymienione przesłanki nie jest możliwa do zaakceptowania.

Z tego względu zasadniczego znaczenia nabiera okoliczność czy działka inwestycyjna znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Przy ustalaniu spełnienia tej przesłanki należy sięgnąć do zapisów uchwały Nr XXXVI/244/06 z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił w sposób precyzyjny w jakiej strefie polityki przestrzennej znajduje się działka nr [...]/7, obręb R., gmina Dywity. Z mapy Gminy Dywity Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy kierunki rozwoju, z uwagi na skalę mapy nie sposób zlokalizować położenie działki. Jednocześnie z mapy tej wynika, że miejscowość R. leży przy granicy Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Zatem działka może być położona w strefie SW lub SPR. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że działka znajduje się w strefie SW – o najwyższym reżimie, w obrębie której znajdują się tereny położone w korytarzu ekologicznym rzeki Łyny obejmującym tereny przyległe do rzeki o szerokości 100 -1200 m oraz obszar lasów ochronnych w rejonie jeziora Mosąg i Brąswałdu. Opis przedstawiony wyżej odnosi się według zapisów studium do strefy SNW. Natomiast strefa SW, to strefa o wysokim reżimie, obejmująca w większości Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Poza obszarem chronionego krajobrazu znajdują się dwa niewielkie obszary na zachód od miejscowości Barkweda i Bukwałd oraz teren na północ od drogi gruntowej z Różnowa do drogi krajowej nr 51. Strefa ta dzieli się na trzy obszary: zachodni, środkowy i północny. W obrębie części środkowej położone są m.in. tereny rozwojowe miejscowości R.. Z kolei strefa SPR, to strefa potencjalnego rozwoju. Teren położony poza obszarem chronionego krajobrazu, częściowo w rejonie drogi nr 51. Strefa SPR obejmuje dwa obszary: południowy i obszar w środkowej części gminy, w obrębie którego położona jest m.in. miejscowość R..

W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że wprawdzie studium posługuje się pojęciem "zwartej zabudowy", niemniej jednak ani w części opisowej ani też na załączniku graficznym nie wskazano bądź nie naniesiono granic obszarów zwartej zabudowy. Nie można zatem przyjąć, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miasta lub wsi. Wniosek ten, w ocenie Sądu, należy uznać za co najmniej przedwczesny. Organ nie wskazał, w którym miejscu studium posługuje się pojęciem "zwartej zabudowy".

Przepis § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia odwołuje się do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Rozporządzenie Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. weszło w życie w dniu 15 stycznia 2009 r. Natomiast uchwała w sprawie zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity została uchwalona w dniu 11 lipca 2006 r. W dacie uchwalenia studium obowiązywało rozporządzenie Nr 21 Wojewody warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warmi. Nr 52, poz. 725). W § 2 tego rozporządzenia wyszczególnione są zakazy oraz odstępstwa od tych zakazów, które nie zawierają zapisu odpowiadającego treści § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2008 r. Tak więc w dacie uchwalania studium nie było zapisu odwołującego się do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach. Stąd uchwała w sprawie zmiany studium z dnia 11 lipca 2006 r. nie określa granic takich obszarów. Jednakże granice obszarów zwartej zabudowy nie muszą być oznaczone wprost konkretną linią. Granice tych obszarów mogą być określone w drodze interpretacji zapisów studium. To od zapisów zawartych w studium zależy uznanie czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy. Stąd też organ winien poddać analizie wszystkie zapisy studium dotyczące obszaru, na którym położona jest działka inwestycyjna.

Ponieważ ustalenia organu w zakresie pierwszej przesłanki z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie są precyzyjne i wystarczające do ustalenia czy odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych ma miejsce w przedmiotowej sprawie, organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Sąd natomiast zgodził się z oceną organu, że druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy przewidziana w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Projekt decyzji o warunkach zabudowy określa nieprzekraczalną linię zabudowy planowanej inwestycji, którą organ uzgadniający jest związany. Stąd analizie podlegało zainwestowanie istniejące na działkach przyległych nr [...]/10 i 298/4.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), uchylił zaskarżone postanowienie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że odstępstwo od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych należy traktować oddzielnie jako dwie niezależne od siebie przesłanki, podczas gdy wyjątek zawarty w omawianym przepisie należy traktować łącznie jako jedną przesłankę stanowiącą odstępstwo od ogólnego zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. oraz w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, w sytuacji gdy w rzeczywistości postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i organ II instancji swoim postanowieniem nie naruszył tych przepisów, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia.

E. K. w odpowiedzi na skarge kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny stanowiącego, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Mianowicie Sąd Wojewódzki przyjął, że przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Dla ludności zamieszkujących takie tereny musi być stworzona możliwość rozwoju w granicach tej zwartej zabudowy, niezależnie czy będzie to uzupełnienie zabudowy, czy też nie oraz czy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Samo przeznaczenie w studium wystarcza, aby rozwijać zabudowę zgodnie z istniejącym stopniem zainwestowania, bez wykraczania poza tę uporządkowaną całość urbanistyczną. Zdaniem Sądu druga, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powyższa wykładnia jest błędna przy czym zwrócono uwagę, że w zakresie odstępstwa od zakazu określonego w pkt 1, prawodawca lokalny użył spójnika "oraz" (koniunkcji - spójnik współrzędny łączny - łączący słowa i zdania równorzędne, wskazując je jako występujące równocześnie), a nie spójnika "lub" (alternatywy łącznej - spójnik łączący dwa zdania równorzędne oraz dwie części zdania, wskazując, że przynajmniej jedna część jest prawdziwa). Powyższe oznacza, że wszystkie warunki tam wymienione powinny wystąpić łącznie, aby w danym stanie faktycznym zaistniało odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Inwestycja powinna być zlokalizowana na terenie zwartej zabudowy miasta lub wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestycja powinna stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej a jednocześnie powinna być wyznaczona na projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, przez przyjęcie, że zawiera on dwie odrębne przesłanki wyjątku od zakazu zabudowy na terenach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny jest prawidłowa, co czyni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tego przepisu nieuzasadnionym.

Wskazać trzeba, że trudności pojawiające się przy wykładni językowej omawianego przepisu wiążą się z jego redakcją, mianowicie użytym słowem "oraz", które zaliczane jest do spójników koniunkcyjnych. W piśmiennictwie wskazuje się jednak na różne znaczenie tego spójnika, a konkretnie na tzw. znaczenie enumeracyjne, różniące się od koniunkcyjnego użycia tego spójnika (por. Redagowanie tekstu prawnego Wybrane wskazania logiczno-językowe, Andrzej Malinowski, Lexis-Nexis, Warszawa 2006, str. 65-68).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia należy przyjąć, że spójnik "oraz" użyty został w znaczeniu enumeracyjnym, co prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera wyliczenie dwóch różnych sytuacji stanowiących odstępstwo od zakazu zabudowy.

Dostrzegając niejednolitość orzecznictwa w tym zakresie (por. wyrok NSA z 7 maja 2013 r., II OSK 2670/11, wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 2091/11) skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2013r. w sprawie II OSK 1775/11, w którym dokonał wykładni przepisu zawierającego identycznie skonstruowane – jak w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia - przesłanki wyjątku od ustalonego zakazu zabudowy na terenie obszaru chronionego krajobrazu. W wyroku tym NSA uznał, że z przepisu tego wynikają dwie niezależne od siebie przesłanki wyjątku od tego zakazu. Podkreślił, że nie wystarczy w tym względzie dokonać wyłącznie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika "oraz", ponieważ poza dokonaniem wykładni językowej proces wykładni przeprowadza się również w oparciu o dyrektywy systemowe i funkcjonalne, które mogą prowadzić do zupełnie innego wyniku niż wynikający z przeprowadzenia tylko wykładni w oparciu o dyrektywy wykładni językowej. Analizowany przepis w sensie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dot. terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Ponadto również w aspekcie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) ww. przepis wyodrębnia dwa różne aspekty. Rozwój drugiego z ww. terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka – uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia.

Tak więc w niniejszej sprawie dla zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, wbrew twierdzeniom skarżącego organu ochrony środowiska, nie jest konieczne wystąpienie łącznie obu wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do wyłączenia zakazu zabudowy. Powyższy przepis, jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, zawiera dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy.

Kolejnym argumentem przemawiającym za wadliwą wykładnią § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia dokonaną przez Sąd Wojewódzki jest według autora skargi kasacyjnej fakt, że w przypadku, gdy gmina nie posiada aktualnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego doszłoby do sytuacji, w której nie wiadomo byłoby jaką zasadę dopuszczenia zabudowy w pasie 100 m od rzek miałby przyjąć Regionalny Dyrektor uzgadniając projekt takiego dokumentu. Ponadto zakres wyjątku od zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegu jeziora, a tym samym zakres samego zakazu uzależniony byłby od treści zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Same zapisy studium determinowałyby zakres obowiązywania zakazu, co prowadziłoby do tego, że gmina poprzez treść studium wpływałaby na zakres obowiązywania aktu prawa miejscowego jakim jest rozporządzenie w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny. Zdaniem organu wolą ustawodawcy było, żeby wyłączne kompetencje do regulowania statusu prawnego formy ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu należały do Wojewody, a obecnie sejmiku województwa (art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).

Po pierwsze należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Studium określa lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, a jego sporządzenie i uchwalenie jest obowiązkowe (v. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, C.H. Beck, str. 78).

Po drugie powiązanie wyjątku określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z treścią studium nie oznacza przekazania wyłącznej kompetencji Wojewody, a obecnie sejmiku województwa radzie gminy. To właśnie wskazany przepis rozporządzenia Wojewody odsyła do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czyli aktu polityki przestrzennej w gminie. W konsekwencji przyjętego odesłania w akcie prawa miejscowego, postanowienia studium mogą kształtować (razem z innymi dokumentami planistycznymi) ustalenia o tym, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy miasta bądź wsi.

W świetle powyższych uwag należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia organ nie dokonał właściwej analizy stanu faktycznego tj. obszaru zwartej zabudowy z uwzględnieniem postanowień studium. Sąd Wojewódzki jasno przedstawił swoje zastrzeżenia co do mało precyzyjnych ustaleń jakie stały się podstawą zaskarżonego postanowienia. Organ nie rozważył w jaki sposób uwarunkowania wynikające ze studium należy odnieść do proponowanej zabudowy, a zwłaszcza, czy normy studium dla terenu, na którym znajduje się sporna działka, przewidują zagospodarowanie w formie obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. Zatem wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że ustalenia organu administracyjnego w tym zakresie nie były wystarczające, co stanowiło naruszenie z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Wykazując uchybienia organu właśnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki jednoznacznie wskazał, że nie zostało w sprawie wyjaśnione w sposób precyzyjny w jakiej strefie polityki przestrzennej znajduje się sporna działka nr [...]/7, stąd też organ winien poddać analizie wszystkie ustalenia studium dotyczące obszaru, na którym położona jest działka inwestycyjna.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.