Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 980/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 roku sprawy ze skargi A. Z. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia I. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Niniejszy wyrok jest kolejnym wydanym w sprawie. W związku z powyższym, a także uwzględniwszy, że skarżąca i organ znają stan sprawy, Sąd ograniczy się do krótkiego przypomnienia okoliczności sprawy oraz przytoczenia wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnio wydanym wyroku z [...] marca 2021 r. sygn. I GSK [...], którym uchylono wyrok tutejszego Sądu z [...] listopada 2020 r. sygn. III SA/Po [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

W motywach powyższego wyroku NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Po [...] oddalił skargę A. Z. na informację Zarządu Województwa z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Uczynił to w następującym stanie sprawy.

Zarząd Województwa [...]. pismem z [...] października 2019 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek złożony w konkursie nr [...] w wyniku zakończenia prac Komisji Oceny Projektów uzyskał łącznie [...] pkt, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu.

Pismem Zarządu z [...] października 2019 r. skarżącą poinformowano o pozostawiano bez rozpatrzenia jej protestu, z uwagi na uchwałę tegoż organu z [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach ww. konkursu w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (dalej: Działanie 8.2).

Skarga A. Z. na informację Zarządu z [...] października 2019 r. została uwzględniona przez WSA wyrokiem z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po [...], który orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd uznał, że organ nie wykazał, iż sytuacja alokacji środków zaistniała w konkursie, w którym skarżąca złożyła projekt. Nie wykazano, że zostały zawarte umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania. Brak było więc podstaw do uznania, że zaszła sytuacja określona w art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] lipca 2020 r., sygn. akt I GSK [...] oddalił skargę kasacyjną Zarządu od ww. wyroku WSA.

Zarząd, rozpoznając sprawę ponownie, pismem z [...] sierpnia 2020 r., w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poinformował skarżącą o pozostawieniu jej protestu bez rozpatrzenia. Wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą tego organu nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu nr [...], w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2, pozostawia bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach tego konkursu. Wskazano, że alokacja ww. Działaniu 8.2 na lata 2014-2020 wynosi [...] €, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków zawartym w załączniku nr 4a do Kontraktu Terytorialnego dla Województwa [...]. wynosi [...] zł w sierpniu 2020 r. W ramach Działania przeprowadzono konkursy w 2015 i 2018 r. Podpisano umowy z wszystkimi wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Zakontraktowana wartość projektów wynosi [...] zł a limit kontraktacji [...] zł.

A. Z. wniosła skargę na powyższą informację Zarządu Woj. [...]. domagając się ustalenia, że ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę (ww. wyrok z [...] listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Po [...]) Sąd powołał się na uchwałę Zarządu z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach przedmiotowego konkursu, w której potwierdzono wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach Działania 8.2. Zarząd wskazał zaś, że podpisane zostały umowy o dofinansowanie obejmujące całą kwotę przewidzianą w niniejszym działaniu (§ 1 ww. uchwały). Z tego powodu pozostawiono bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach ww. konkursu. Sąd przypomniał, że w wyrokach WSA w Poznaniu z 3 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 783/19 i NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 309/20, dokonano wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w szczególności w zakresie rozumienie zwrotu "wyczerpania kwoty alokacji". Przyjęto, że użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W wyrokach tych wskazano też, że z art. 65 ustawy wdrożeniowej wynika, iż procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64 ustawy nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, co oznacza, że właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione. Jeżeli zatem w dniu podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów została wyczerpana, tj. podpisane zostały umowy o dofinansowanie obejmujące całą kwotę przewidzianą w działaniu, tak jak to ma miejsce w sprawie, to obowiązkiem organu było pozostawienie bez rozpatrzenie protestu od oceny merytorycznej projektu skarżącej. W rezultacie WSA uznał, że przedłożenie przez organ uchwały z [...] sierpnia 2020 r. stanowi dostateczne wykazanie ziszczenia się przesłanki podjęcia przez instytucję zarządzającą rozstrzygnięcia o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Jednocześnie Sąd odmówił skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego, ponieważ w sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość, co do wykładni wskazanych w skardze przepisów.

A. Z. złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku.

NSA uchylając wyrok tutejszego Sądu z [...] listopada 2020 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zajął następujące stanowisko. Wyjaśnił po pierwsze, że sprawa rozpoznawana jest kolejny raz i zastosowanie ma art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa), co oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd II instancji zważył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa, podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę WSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. W przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. W świetle tego NSA wskazał, że skarżąca w 1. skardze podnosiła jedynie zarzut naruszenia art. 66 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili wydawania zaskarżonej informacji doszło wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. Nie podnosiła wówczas jakichkolwiek innych zarzutów dotyczących systemu oceny i kontroli projektów regulowanych ustawą o wdrażaniu.

Dalej NSA wskazał, że w wyroku z [...] stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Po [...] WSA stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że "wyczerpanie alokacji", o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust 2 pkt 1 ustawy. (...) Samo tylko sporządzenie listy rankingowej nie oznacza jeszcze wiążącego rozdysponowania środków przeznaczonych na dofinansowanie. Umieszczenie projektów na liście stanowi jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania i tak zdaniem Sądu należy ocenić rozdysponowanie tej kwoty na poszczególne wnioski w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa zatwierdzającej listę projektów do dofinansowania na podstawie wskazanego przepisu, co nie oznacza, że projekty umieszczone na tej liście w istocie będą realizowane i że środki przeznaczone na ich realizację zostały już wyczerpane. W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. Ponadto podmioty, które znalazły się na liście rankingowej mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków". NSA przypomniał, że ocena ta została podzielona następnie przez NSA w wyroku z [...] lipca 2020 r. sygn. akt I GSK [...].

Następnie Sąd II instancji stwierdził, że organ związany ww. wyrokami sądu I i II instancji miał więc wykazać, czy doszło do wyczerpania alokacji środków w konkursie, w którym skarżąca złożyła projekt, tj. czy zawarto umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania. Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie, ograniczony własnymi pierwotnymi ustaleniami i wytycznymi, musiał to uczynić w węższym zakresie niż chciałaby tego aktualnie skarżąca formułując szersze zarzuty w kolejnej skardze. W ocenie NSA pomimo "węższego" rozpoznania skargi w granicach związania własnymi wytycznymi, WSA uczynił to z uchybieniem przepisów postępowania - art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 153 Ppsa, które polegało na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także niepełnym zastosowaniu wytycznych z wcześniejszych wyroków. WSA nie dokonał samodzielnej oceny całokształtu sprawy i błędnie nie zastosował art. 106 § 3 Ppsa poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających dla wyjaśnienia faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach Działania 8.2, na dzień rozpoznania skargi, tj. [...] listopada 2020 r. Taka potrzeba wystąpiła i była podyktowana wcześniejszymi wyrokami, bowiem WSA w pierwszym wyroku nie ograniczył się tylko do stanu faktycznego sprawy z dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, ale dopuszczał zmianę tego stanu już po wydaniu tego aktu, jako wpływającego na ocenę zbadania przez WSA wyczerpania alokacji w ramach Działania 8.2, skoro stwierdził, że "(...) w odpowiedzi na skargę nie wykazano, że zostały zawarte umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania". Z motywów wcześniejszych wyroków należy wnioskować, iż pojęcie "wyczerpania alokacji" należy rozumieć jako sytuację faktyczną, a nie potencjalną. "Poziom kontraktacji jest zmienny, gdyż umowy o dofinansowanie podlegają zmianom w trakcie ich wykonywania (np. w wyniku dostosowania wartości dofinansowania do rzeczywiście wykorzystanych środków w przypadku oszczędności w projekcie). Umowy te, w przypadku nieprawidłowości w projekcie, ulegają również rozwiązaniu, a środki wykorzystane w sposób nienależny podlegają zwrotowi (zgodnie z art. 207 ust. 1 ufp). Relacja pomiędzy poziomem zakontraktowania a wysokością alokacji jest przy tym zmienna ze względu na zmienność kursu euro (w tej jednostce wyrażany jest w dokumentach programowych poziom alokacji) wobec złotego (w tej walucie wyraża się kwotę przyznanego w umowie dofinansowania). Wszystkie te okoliczności powodują, że wyczerpanie alokacji w końcowej fazie wdrażania danego działania nie jest stanem pewnym i ostatecznym. Do momentu zamknięcia wdrażania programu może ono bowiem ulegać zmianie z uwagi na pojawienie się wolnych środków na skutek wzrostu kursu euro czy rozwiązania umów o dofinasowanie".

Sąd odwoławczy przyjął nadto, że z uwagi na zmienny charakter alokacji, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę możliwość zmiany stanu faktycznego w toku procedury odwoławczej, tzn. "wziąć pod uwagę fakt, że po wystosowaniu do strony informacji w trybie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, ustał stan wyczerpania alokacji na działanie. Wyrok powinien w takim przypadku co do zasady skutkować uchyleniem wymienionej informacji i przekazaniem właściwej instytucji sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej. Działając na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny jest zobligowany do analizy legalności procesu oceny w miejsce organu II instancji (co jest rozwiązaniem wyjątkowym i jako takie powinno być stosowane restrykcyjnie). Jednocześnie instytucja zarządzająca ma możliwość bezpośredniego wpływu na sytuację prawno-faktyczną (poprzez zwiększenie alokacji), co (teoretycznie) może prowadzić do manipulacji ze szkodą dla wnioskodawców.

W rezultacie NSA wskazał, że z treści art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wynika nie tylko uprawnienie sądu do badania i wyjaśnienia kwestii wyczerpania alokacji, ale wprost obowiązek sądu do zbadania tej kwestii. Skoro przepis przyznaje sądowi uprawnienie do wydania orzeczenia o szczególnym charakterze, tj. wyroku z jednej strony uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ale z drugiej strony nieprzekazującego sprawy do ponownego rozpoznania i jednocześnie uzależnia możliwość skorzystania z takiego uprawnienia od wyczerpania alokacji. Przepis ten wręcz nakazuje sądowi badanie ewentualnego wyczerpania alokacji, a na pewno taki obowiązek się aktualizuje w sytuacji, w której organ podnosi (na jakimkolwiek etapie postępowania) zarzut wyczerpania alokacji w ramach danego działania.

Dlatego NSA stwierdził, że tutejszy Sąd dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien był zweryfikować, czy organ wykazał, że zaistniała sytuacja wyczerpania alokacji środków. Ocena ta nie powinna była ograniczać się do warunków zaistniałych na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz faktyczne wyczerpanie środków powinno podlegać weryfikacji przy założeniu zmiennego charakteru alokacji, co uzasadniało zastosowanie przez WSA art. 106 § 3 Ppsa. Ten nie mógł poprzestać na okolicznościach przedstawionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu (z [...].08.2020r.) sprowadzających się do powołania się na treść uchwały Zarządu (z [...].08.2020r.), z której miałoby wynikać, iż doszło do definitywnego wyczerpania alokacji. Tym bardziej, że uchwała ta nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia popartego stosowanymi dowodami, czyli takimi dokumentami, które wskazywałby wysokość alokacji wraz z ich rozdysponowaniem na poszczególne, już zakontraktowane projekty, tak aby skarżąca i ewentualnie sąd mieli możliwość weryfikacji twierdzeń organu. Co więcej, WSA powinien był powziąć takie wątpliwości samodzielnie, skoro w świetle publicznie dostępnej informacji ze strony przedmiotowego Konkursu, ze zaktualizowanej z [...] października 2020 r. informacji o wynikach naboru wynika, że w ramach Konkursu doszło do rozwiązania 1 umowy o dofinansowanie, a 4 projekty wybrane do dofinansowania, zostały wycofane z dalszego etapu procedury udzielania dofinansowania w ramach Konkursu. Z dokumentacji dostępnej publicznie wynika, że wyliczenie alokacji na dzień uchwały z [...] sierpnia 2020 r. uległo zmianie. Tak więc skoro 1 z umów zawartych w ramach Działania 8.2 uległa rozwiązaniu, to alokacja została zasilona wartością dofinansowania wynikającego z umowy. Skoro bowiem (...) sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie prowadzi do "zaliczenia" wartości dofinansowania na poczet wyliczenia alokacji, to tak samo należy potraktować sytuację, w której dochodzi do rozwiązania takiej umowy z beneficjentem.

Zdaniem NSA Sąd I instancji powinien też uwzględnić, że obecnie instytucje zarządzające i pośredniczące wnikliwie analizują m.in. przestrzeganie przez beneficjentów zasady konkurencyjności, co prowadzi do ponownego zasilenia alokacji w wyniku nałożonych korekt. Aspekt ten pominięto.

Reasumując NSA stwierdził, że WSA w zaskarżonym wyroku nie tyle dokonał kontroli wyczerpania alokacji w ramach Działania 8.2 w rozumieniu podpisania umów z beneficjentami, co "dał wiarę" oświadczeniu Zarządu w postaci uchwały z [...] sierpnia 2020 r., która nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia. Na chwilę wyrokowania Sąd I instancji pominął jakiekolwiek własne działania, które w świetle art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej są niezbędne do dokonania weryfikacji faktycznej wartości alokacji. W rezultacie wyłącznie powielił ocenę organu, odstępując od samodzielnego zbadania sprawy, pomimo, że z okoliczności faktycznych wynikało, iż kluczowe dla sporu winno być wyjaśnienie faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach Działania 8.2 na dzień rozstrzygania sprawy przez sąd.

WSA powinien zweryfikować, czy na dzień wydania zaskarżonego wyroku z [...] listopada 2020 r., przedstawione w uchwale z [...] sierpnia 2020 r. kwoty finansowania projektów wybranych do wsparcia w Działaniu 8.2, faktycznie wyczerpywały alokację, co powinno wzbudzić wątpliwości choćby ze względu na komunikat organu z [...] października 2020 r. Tym samym WSA nie przeprowadził wnikliwej kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto nie odniósł się do zarzutu art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, art. 121 ust. 2 pkt 5 i art. 122 ust. 2 ufp, opierając wyczerpanie alokacji w Działaniu wyłącznie na wyczerpaniu wkładu pochodzącego ze środków unijnych na Działanie w kwocie [...]€, chociaż zgodnie z ufp W. Regionalny Program Operacyjny był finansowany również z budżetu państwa.

NSA nakazał tutejszemu Sądowi, by przeanalizował informacje podane przez skarżącą i skonfrontował je z informacjami podanymi przez organ, a także z faktami notoryjnymi związanymi z przebiegiem konkursu, które winny prowadzić do zbadania kwestii wyczerpania alokacji w ramach Działania 8.2. Jednocześnie stwierdził, że pozostałe zarzuty są nieskuteczne ze względu na rozpoznawanie sprawy w warunkach związania wynikającymi z art. 153 Ppsa. WSA nie mógł rozpoznawać kolejnej skargi skarżącej "na nowo", bez wzięcia pod uwagę wcześniejszych ustaleń. Skarżąca wcześniej, tj. w 1. skardze takich zarzutów jak obecnie nie podnosiła, skupiając się wyłącznie na kwestii i pojęciu wyczerpania alokacji. Czyni to także nieuzasadnionym wniosek o zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE.

Po zwrocie akt tutejszy Sąd, kierując się wykładnią prawa dokonaną przez NSA i wskazaniami co do dalszego postępowania, wezwał organ do wykazania, czy na dzień udzielenia odpowiedzi na to wezwanie zaszła sytuacja określona w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, tj. czy doszło do wyczerpania alokacji w Działaniu 8.2, w którym skarżąca złożyła projekt, a przez które to pojęcie "wyczerpania środków" należy rozumieć zawarcie umów z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania i które należy ocenić "jako sytuację faktyczną a nie potencjalną". Sąd wyjaśnił w wezwaniu, że odpowiedź organu powinna uwzględniać, że relacja pomiędzy poziomem zakontraktowania a wysokością alokacji jest zmienna ze względu na zmienność kursu euro (w tej jednostce wyrażany jest w dokumentach programowych poziom alokacji) wobec złotego (w tej walucie wyraża się kwota przyznanego w umowie dofinansowania). Podkreślono, że wszystkie te okoliczności powodują, że wyczerpanie alokacji w końcowej fazie wdrażania danego działania nie jest stanem pewnym i ostatecznym, gdyż do momentu wdrażania programu może ulegać zmianie z uwagi na pojawienie się wolnych środków na skutek wzrostu kursu euro czy rozwiązanie umów o dofinansowanie.

W piśmie z [...] lipca 2021 r. Zarząd Województwa [...] przypomniał, że zagadnienie wyczerpania alokacji zostało już wyjaśnione w odpowiedzi na skargę poprzez przedstawienie uchwały organu z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach przedmiotowego konkursu w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2, z uzasadnieniem uchwały. Organ przytoczył treść uchwały i jej uzasadnienia. Zarząd zaznaczył, że uchwała ta oddawała stan na dzień jej podjęcia tj. [...] sierpnia 2020 r. Wskazano, że od tego dnia nastąpiły następujące zdarzenia odnoszącej się do alokacji w przedmiotowym konkursie:

1. rozwiązano umowy o dofinansowanie z 2 beneficjentami: wypowiedzenie umowy z [...].02.2021 r. – w trybie natychmiastowym oraz [...].06.2021 r. – w trybie z 14-dniowym okresem wypowiedzenia, co skutkowało tym, że środki zakontraktowane w ramach umowy rozwiązanej [...].02.2021 r. (rzeczywista data rozwiązania umowy – [...].06.2021 r.) wróciły do ogólnej puli alokacji. Była to kwota dofinansowania [...] PLN.

2. zmienił się kurs euro zakontraktowanych umów, wskutek czego zwiększyła się kwota alokacji w Działaniu.

3. w wyniku zdarzeń z pkt 1, 2 zwiększona kwota alokacji została wykorzystana na zawarcie 1 umowy o dofinansowanie, tj.: [...].06.2021 r. zawarto 1 umowę z beneficjentem J. P. na kwotę dofinansowania [...] zł.

Nadto organ wyjaśnił, że obecnie podjęto działania dotyczące rozwiązań 6 umów o dofinansowanie z beneficjentami realizującymi projekty w ramach Poddziałania 8.2, niemniej rozwiązania umów będą procedowane co do zasady z zachowaniem 14-dniowego okresu wypowiedzenia, a co za tym idzie beneficjent ma prawo do wydatkowania części otrzymanego dofinansowania, które odpowiadają prawidłowo zrealizowanej części projektu. Beneficjent zobowiązany jest przedstawić rozliczenie otrzymanego dofinansowania w formie wniosku o płatność, w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia rozwiązania umowy oraz jednocześnie zwrócić niewykorzystaną część otrzymanego dofinansowania. Organ wskazał, że rozwiązanie umowy nie jest jednoznaczne z natychmiastowym rozliczeniem i zwrotem środków przez beneficjenta, ponieważ może wystąpić konieczność uruchomienia procedury odzyskiwania środków finansowych. Same wierzytelności Instytucji Zarządzającej do beneficjentów, z którymi zostały rozwiązane umowy o dofinansowanie nie zwiększają kwoty alokacji. Środki z tytułu rozwiązanych umów muszą rzeczywiście wpłynąć na rachunek bankowy Instytucji Zarządzającej, co dopiero powoduje zwiększenie alokacji. Obowiązuje w tym zakresie zasada kasowa. Mając na uwadze powyższe na tym etapie Instytucja Zarządzająca nie ma możliwości określenia kwoty środków jaka wróci (w związku z planowanym rozwiązaniem ww. umów) do puli ogólnej Działania 8.2. Niemniej organ zaznaczył, że obliguje się do monitorowania środków ww. Działania i w przypadku dostępności niezbędnej alokacji (tj. Projekt Doradztwo Personalne i Szkolenia A. Z. – kwota dofinansowania [...] zł) Komisja Odwołania przystąpi do rozpatrywania protestu skarżącej. Dalej podał, że kwota dostępnej alokacji w Działaniu 8.2. od czerwca do lipca 2021 r., to jest kwota niezakontraktowana w podziale na miesiące przedstawia się następująco: czerwiec 2021 r. – [...] PLN, lipiec 2021 r. – [...] PLN. Limit kontraktacji w Działaniu 8.2 obowiązujący w lipcu 2021 r. wynosi [...] PLN. Kwota dofinansowania projektu skarżącej wynosi zaś [...] PLN. P. więc kwota alokacji nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej w ramach przedmiotowego konkursu. Na dowód wysokości dostępnej alokacji na dzień [...] lipca 2021 r. (złożenia pisma) organ przedstawił oświadczenie z-cy Dyrektora Departamentu P. Regionalnej działającego z up. Zarządu Woj. [...]

Sąd odpis pisma organu z załącznikami doręczył pełnomocnikowi skarżącej, która w odpowiedzi, w piśmie z [...] lipca 2021 r., powołując się ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z [...] marca 2021 r. sygn. I GSK [...], wskazała na zmiany w przedmiocie zwiększenia faktycznej wysokości dostępnej alokacji dla Działania 8.2, a tym samym możliwości udzielenia finansowania skarżącej w ramach konkursu. Z udostępnionej przez organ dokumentacji wynika, że organ rozpatrywał w ramach procedury odwoławczej protesty wnioskodawców. Z kolei protestu skarżącej nie rozpoznano z uwagi na rzekome całkowite wyczerpanie puli środków przewidzianych w konkursie. Już taka sytuacja nie pozwala przyjąć, by organ miał podstawy do zastosowania art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Pełnomocnik skarżącej zwróciła uwagę na podjęcie przez Zarząd Woj. [...]. uchwały z [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] r. z [...] września 2019 r. w sprawie zatwierdzenia listy zawierającej wyniki oceny merytorycznej oraz negocjacji wszystkich ocenionych projektów (...). W nowej uchwale organ zatwierdził 1 projekt wybrany do dofinansowania w wyniku przeprowadzonej procedury odwoławczej i powstania oszczędności w ramach Działania 8.2 ujętego na zaktualizowanej liście rankingowej stanowiącej zał. nr [...] oraz nr 1a do uchwały. Wartość dofinansowania wynosi [...] PLN. Całkowita wartość projektu wynosi [...] PLN. W uchwale tej organ zaktualizował wyniki oceny merytorycznej oraz negocjacji wszystkich ocenionych projektów po uwzględnieniu procedury odwoławczej. Z załącznika nr 1a do uchwały wynika, że projekt PN. "W. akademia kompetencji kluczowych Eurodialog" wybrano do dofinansowania w wyniku procedury odwoławczej oraz na podstawie oszczędności w ramach Działania 8.2. Alokacja nie została więc wyczerpana, bowiem doszło do powstania oszczędności w ramach Działania 8.2, co skutkowało przyznaniem dofinansowania ww. projektowi w ramach procedury odwoławczej. Niezależnie od miejsca rankingowego projektu skarżącej, wobec "uwolnienia środków" w ramach puli przeznaczonej na Działanie 8.2 pozostawienie jej protestu bez rozpatrzenia na tę chwilę należy uznać za bezpodstawne. Ponadto z załącznika nr 1a do uchwały wynika, że w ramach procedury odwoławczej organ rozpatrywał protesty pozostałych wnioskodawców w konkursie, w wyniku której określone projekty wybrano do dofinansowania (projekt pn. Podniesienie kompetencji mieszkańców małych miejscowości W. w zakresie podstawowej znajomości języka angielskiego – Edycja 2.). Organ nie zastosował jednakowych zasad postępowania w stosunku do wszystkich wnioskodawców, którzy skorzystali z procedury odwoławczej - tylko wybrani mieli możliwość skutecznego rozpoznania protestu.

Pełnomocnik skarżącej dodała, że z uwagi na dowolność oceny jej wniosku, jego weryfikacja w ramach rozpoznania protestu w ramach procedury odwoławczej prowadziłaby do zwiększenia punktacji projektu, a tym samym do wyższego miejsca na liście rankingowej, co byłoby równoznaczne z udzieleniem dofinansowania. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku projektu J. P., który najpierw zdobył 127,5 pkt, a w wyniku procedury odwoławczej – 130 pkt i z miejsca rezerwowego został uznany za wybrany do dofinansowania w wyniku procedury odwoławczej.

Reasumując wskazano, że nie jest jasne na jakiej podstawie i ze względu na jakie przesłanki organ decydował o rozpatrzeniu niektórych protestów, pozostałe pozostawiając bez rozpatrzenia z uwagi na rzekome wyczerpanie alokacji w Działaniu. Wynika z tego, że organ nie uwzględnił w sposób równy i sprawiedliwy interesu wszystkich podmiotów, które wzięły udział w procedurze odwoławczej, naruszając art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Pełnomocnik skarżącej zarzuciła organowi wewnętrzną sprzeczność w stanowisku z [...] lipca 2021 r. Raz organ twierdzi, że pula środków pozwala na przeprowadzenie procedury odwoławczej i rozpoznanie protestu, drugi raz wobec innego wnioskodawcy, że ziściły się przesłanki z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Dalej wskazano, że z komunikatów organu wynika, iż lista umów zawartych w ramach przedmiotowego konkursu jest na bieżąco aktualizowana, niektóre bowiem z umów uległy (i wciąż ulegają) rozwiązaniu, co oznacza, że dostępna alokacja w ramach Działania ulega powiększeniu. Wedle aktualizacji z [...] lipca 2021 r. zamieszczonej na stronie organu doszło do rozwiązania 3 umów w ramach konkursu (beneficjentów: L. sp. z o.o. – wartość dofinansowania [...] PLN, MM C. M. M. – wartość dof. [...] PLN i S. sp z o.o. – wartość dof. [...] PLN). Do rozwiązania ostatnich umów doszło [...] czerwca 2021r ., co oznacza, że alokacja w Działaniu ulega zwiększeniu o co najmniej [...] PLN, przy czym łączna wartość dofinansowania, która powiększa alokację na skutek rozwiązanych umów wynosi [...] PLN. Podkreślono, że kolejna aktualizacja listy zawieranych umów oznacza, że przyznana w Działaniu pula środków nie ma charakteru zamkniętego i stałego, lecz ulega zwiększeniu. Niewątpliwie więc aktualnie alokacja jest dostępna. Pula środków przeznaczonych na dofinansowanie w przedmiotowym konkursie uległa zwiększeniu i może powiększać się nadal. Zwrócono uwagę, że kilku wnioskodawców projektów pierwotnie wybranych do dofinansowania zrezygnowało/odstąpiło od podpisania umowy (T. na kwotę [...]PLN, Neto sp. z o.o. na kwotę [...]PLN i N. sp z o.o. na kwotę [...]PLN). Reasumując, łączna wartość dofinansowania niezrealizowanych projektów wyniosła [...] PLN, a kwota ta stanowi powiększenie alokacji w Działaniu. W konsekwencji pula środków dla Działania w wyniku niezawartych i rozwiązanych umów zwiększyła się o kwotę ponad 6 mln PLN. Reasumując zdaniem pełnomocnika skarżącej organ na żadnym etapie postępowania nie wykazał, by faktycznie doszło do wyczerpania alokacji i spełnienia przesłanek z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Mając na względzie, że art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej nakazuje sądowi rozpoznanie sprawy dotyczącej pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi, Sąd - po zwrocie akt z Sądu odwoławczego - zmierzał do jak najszybszego jej załatwienia. Z racji wyznaczenia sprawy na posiedzenie niejawne niemożliwym stało się zalecane przez NSA przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 Ppsa. W tym trybie Sąd działa bowiem na rozprawie. Z racji tej, dbając jednocześnie, by każda ze stron mogła skorzystać z prawa do udziału w postępowaniu i miała możność wypowiedzenia się, Sąd po wezwaniu organu do złożenia wyjaśnień, stanowisko organu doręczył pełnomocnikowi skarżącej, która nań odpowiedziała, doręczając replikę organowi.

Przechodząc do istoty sprawy wyjaśnić należy, że Sąd rozstrzygnął sprawę uwzględniwszy treść art. 190 Ppsa, który wskazuje, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z 190 Ppsa wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne - co w dalszym rzędzie może wskazywać, jednak nie wprost, jaki powinien być kierunek rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. II FSK 3130/19, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. II GSK 1360/20, dostępny j.w.).

Zważywszy na związanie przez Sąd orzekający ponownie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA w wyroku z 19 marca 2021 r. sygn. I GSK 93/21 wymagają podania zasadnicze tezy sformułowane w powołanym wyroku. NSA stwierdził:

1. Z uwagi, że sprawa rozpoznawana jest kolejny raz zastosowanie ma art. 153 Ppsa, a sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa, podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę WSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. W przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

2. Skarżąca w 1. skardze do WSA w Poznaniu podniosła jedynie zarzut naruszenia art. 66 ustawy wdrożeniowej (poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji (powinno być - informacji) doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. Skarżąca nie podnosiła wówczas jakichkolwiek innych zarzutów dotyczących systemu oceny i kontroli projektów regulowanych ustawą wdrożeniową.

3. NSA uznał za wiążącą wykładnię art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej dokonaną przez WSA w Poznaniu w wyroku z 3 stycznia 2020 r. sygn. III SA/Po 783/19 (poddany kontroli instancyjnej przez NSA- skargę kasacyjną oddalono [wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. I GSK 309/20]), który uznał, że "wyczerpanie alokacji", o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Samo tylko sporządzenie listy rankingowej nie oznacza jeszcze wiążącego rozdysponowania środków przeznaczonych na dofinansowanie. Umieszczenie projektów na liście stanowi jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania i tak należy ocenić rozdysponowanie tej kwoty na poszczególne wnioski w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa zatwierdzającej listę projektów do dofinansowania na podstawie wskazanego przepisu, co nie oznacza, że projekty umieszczone na tej liście w istocie będą realizowane i że środki przeznaczone na ich realizację zostały już wyczerpane. W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. Ponadto podmioty, które znalazły się na liście rankingowej mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków".

4. W rezultacie NSA stwierdził, że organ miał wykazać, czy doszło do wyczerpania alokacji środków w konkursie, w którym skarżąca złożyła projekt, tj. czy zawarto umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania. Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie, ograniczony własnymi pierwotnymi ustaleniami i wytycznymi, musiał to uczynić w węższym zakresie niż chciałaby tego aktualnie skarżąca formułując szersze zarzuty w kolejnej skardze. WSA w pierwszym wyroku nie ograniczył się bowiem tylko do stanu faktycznego sprawy z dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, ale dopuszczał zmianę tego stanu już po wydaniu tego aktu, jako wpływającego na ocenę zbadania przez WSA wyczerpania alokacji w ramach Działania 8.2, skoro stwierdził, że "(...) w odpowiedzi na skargę nie wykazano, że zostały zawarte umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania".

5. Należy wnioskować, że pojęcie "wyczerpania alokacji" należy rozumieć jako sytuację faktyczną, a nie potencjalną. "Poziom kontraktacji jest zmienny, gdyż umowy o dofinansowanie podlegają zmianom w trakcie ich wykonywania (np. w wyniku dostosowania wartości dofinansowania do rzeczywiście wykorzystanych środków w przypadku oszczędności w projekcie). Umowy te, w przypadku nieprawidłowości w projekcie, ulegają również rozwiązaniu, a środki wykorzystane w sposób nienależny podlegają zwrotowi (zgodnie z art. 207 ust. 1 ufp). Relacja pomiędzy poziomem zakontraktowania a wysokością alokacji jest przy tym zmienna ze względu na zmienność kursu euro (w tej jednostce wyrażany jest w dokumentach programowych poziom alokacji) wobec złotego (w tej walucie wyraża się kwotę przyznanego w umowie dofinansowania). Wszystkie te okoliczności powodują, że wyczerpanie alokacji w końcowej fazie wdrażania danego działania nie jest stanem pewnym i ostatecznym. Do momentu zamknięcia wdrażania programu może ono bowiem ulegać zmianie z uwagi na pojawienie się wolnych środków na skutek wzrostu kursu euro czy rozwiązania umów o dofinasowanie.

6. Z uwagi na zmienny charakter alokacji, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę możliwość zmiany stanu faktycznego w toku procedury odwoławczej, tzn. "wziąć pod uwagę fakt, że po wystosowaniu do strony informacji w trybie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, ustał stan wyczerpania alokacji na działanie. Wyrok w sprawie powinien w takim przypadku co do zasady skutkować uchyleniem wymienionej informacji i przekazaniem właściwej instytucji sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej. Działając na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny jest zobligowany do analizy legalności procesu oceny w miejsce organu II instancji (co jest rozwiązaniem wyjątkowym i jako takie powinno być stosowane restrykcyjnie).

7. Z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wynika obowiązek sądu do badania i wyjaśnienia kwestii wyczerpania alokacji. Skoro przepis przyznaje sądowi uprawnienie do wydania orzeczenia o szczególnym charakterze, tj. wyroku z jednej strony uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ale z drugiej strony nieprzekazującego sprawy do ponownego rozpoznania i jednocześnie uzależnia możliwość skorzystania z takiego uprawnienia od wyczerpania alokacji. Przepis ten wręcz nakazuje sądowi badanie ewentualnego wyczerpania alokacji. Ocena ta nie powinna ograniczać się do warunków zaistniałych na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz faktyczne wyczerpanie środków powinno podlegać weryfikacji przy założeniu zmiennego charakteru alokacji.

8. Skoro z dokumentacji dostępnej publicznie wynika, że wyliczenie alokacji na dzień uchwały z [...] sierpnia 2020 r. uległo zmianie. Skoro 1 z umów zawartych w ramach Działania 8.2 uległa rozwiązaniu, to alokacja została zasilona wartością dofinansowania wynikającego z umowy. Sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie prowadzi do "zaliczenia" wartości dofinansowania na poczet wyliczenia alokacji i tak samo należy potraktować sytuację, w której dochodzi do rozwiązania takiej umowy z beneficjentem.

9. Z okoliczności faktycznych wynika, iż kluczowe dla sporu winno być wyjaśnienie faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach Działania 8.2 na dzień rozstrzygania sprawy przez sąd. WSA powinien zweryfikować, czy na dzień wydania zaskarżonego wyroku przedstawione w uchwale z [...] sierpnia 2020 r. kwoty finansowania projektów wybranych do wsparcia w Działaniu 8.2, faktycznie wyczerpywały alokację.

10. Ponadto (WSA) nie odniósł się do zarzutu art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, art. 121 ust. 2 pkt 5 i art. 122 ust. 2 ufp, opierając wyczerpanie alokacji w Działaniu wyłącznie na wyczerpaniu wkładu pochodzącego ze środków unijnych na Działanie w kwocie [...]€, chociaż zgodnie z ufp W. Regionalny Program Operacyjny był finansowany również z budżetu państwa.

Badając sprawę ponownie Sąd, zgodnie z wytycznymi NSA, ograniczył się do zbadania, czy na dzień wyrokowania tj. [...] lipca 2021 r. doszło do spełnienia przesłanek określonych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej tj. czy można stwierdzić wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach Działania 8.2; innymi słowy, czy doszło do wyczerpania alokacji środków. Sąd wziął pod uwagę, że przez wyczerpanie alokacji środków w konkursie należy rozumieć faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umów o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Uwzględnił przy tym, że poziom kontrakcji jest zmienny ze względu na rozwiązywanie już zawartych umów, bądź zwrot środków wykorzystanych w sposób nienależny, a także ze względu na zmienność kursu euro wobec złotego. Sąd miał na uwadze, że wykładnia przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nakazuje badać kwestię wyczerpania alokacji środków w kontekście towarzyszących zmian związanych z rozwiązaniem umów w ramach Działania i zasileniem alokacji wartością dofinansowania z umów rozwiązanych. Sąd kierował się stanowiskiem NSA, zgodnie z którym skoro fakt zawarcia umowy o dofinansowanie prowadzi do "zaliczenia" wartości dofinansowania na poczet wyliczenia alokacji, to tak samo należy potraktować sytuację, w której dochodzi do rozwiązania takiej umowy z beneficjentem.

W związku z powyższym Sąd wezwał organ do wykazania poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, czy na dzień udzielenia przez organ odpowiedzi zachodzi sytuacja określona w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, tj. czy doszło do wyczerpania alokacji środków w Działaniu 8.2 w przedstawionym wyżej rozumieniu?

Odpowiedź organu, stanowisko pełnomocnika skarżącej oraz treść dokumentów powszechnie dostępnych na stronie Serwisu W. Regionalnego Programu Operacyjnego ([...]) wskazują, że aktualnie nie można przyjąć, że ziściła się przesłanka określona w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a tym samym by organ miał podstawy do formalnego działania w postaci pozostawienia protestu skarżącej bez rozpatrzenia.

Z informacji podanych przez organ wynika, że w stanie na [...] lipca 2021 r. nie doszło do wyczerpania alokacji środków w Działaniu 8.2. Organ przyznaje, że doszło do rozwiązania umów o dofinansowanie z dwoma beneficjentami, a środki z tego tytułu w kwocie [...]PLN wróciły do puli alokacji. Nadto z uwagi na zmianę kursu € zwiększyła się kwota alokacji w tym Działaniu. W czerwcu 2021 r. wynosiła ona [...] PLN, w lipcu 2021 r. wynosi zaś [...] PLN. Wprawdzie organ jednocześnie wskazuje, że uzyskanie tych środków pozwoliło na zawarcie umowy o dofinansowanie z innym beneficjentem (J. P. – umowa z [...].06.2021 r.) na kwotę [...]PLN, to nie twierdzi jednak, że działanie to oznacza wyczerpanie alokacji środków. Zaznacza jedynie, że aktualny limit kontraktacji w Działaniu 8.2 obowiązujący w lipcu 2021 r. wynosi [...] PLN i nie pozwala na przystąpienie do procedury odwoławczej projektu skarżącej, którego kwota dofinansowania wynosi [...] PLN.

Sąd wziął pod uwagę, że w dalszej części wyjaśnień organ potwierdza, iż aktualnie kwota dostępnej alokacji w Działaniu 8.2 wg stanu na lipiec 2021 r. wynosi [...] PLN, co oznacza, że nie można stwierdzić wyczerpania alokacji środków w rozumieniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Co również istotne brak wyczerpania alokacji środków w Działaniu 8.2 potwierdził w swym oświadczeniu z [...] lipca 2021 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. podając, że wartość dostępnej alokacji w Działaniu 8.2, po weryfikacji dokonanej przez Ministerstwo Finansów na dzień złożenia niniejszego oświadczenia, to jest [...] lipca 2021 r., wynosi [...] PLN.

Odnosząc się do argumentacji organu o niemożności przystąpienia do procedury odwoławczej w zakresie protestu skarżącej Sąd stwierdza, że dla oceny, czy w świetle zastosowania art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej ziściła się przesłanka wyczerpania alokacji środków nie ma znaczenia, czy kwota aktualnie dostępnej alokacji (aktualny limit kontraktacji) jest wystarczająca do zawarcia ze skarżącą umowy o dofinansowanie, której projekt (wartość wnioskowanego dofinansowania) opiewa na kwotę znacznie wyższą od kwoty aktualnie dostępnej w ramach Działania. Istotą zastosowania art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej jest bowiem pozostawienie protestu bez rozpatrzenia nie z powodu niewystarczającej aktualnie kwoty alokacji środków w stosunku do określonej w danym projekcie, którego dotyczy protest, kwoty dofinansowania, lecz z powodu wyczerpania alokacji środków w ramach działania. Tylko zatem w sytuacji wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a nie w przypadku stwierdzenia niewystarczającej kwoty przeznaczonej na dany projekt, dopuszczalne jest pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Tego rodzaju formalnoprawne rozstrzygnięcie zamyka wnioskodawcy drogę do merytorycznej oceny protestu i de facto uniemożliwia – w przypadku prawomocnego oddalenia przez sąd administracyjny skargi na informację organu w tym przedmiocie – również możliwość późniejszej weryfikacji złożonego projektu. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi bowiem, że prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego polegające na oddaleniu skargi (...) kończy procedurę odwoławczą oraz procedurę wyboru projektu. W tym kontekście Sąd nie może podzielić oceny organu jakoby z uwagi na podjęte działania dotyczące rozwiązania kolejnych 6 umów o dofinansowanie z beneficjentami realizującymi projekty w ramach Działania 8.2. – w przypadku dostępności niezbędnej alokacji (projekt skarżącej na kwotę dofinansowania [...] PLN) - Komisja Odwoławcza przystąpi do rozpatrywania protestu skarżącej. Takie działanie w przypadku ewentualnego prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego oddalającego skargę na informację organu o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia byłoby niedopuszczalne.

W ocenie Sądu trafnie pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na stanowisko organu w piśmie z [...] lipca 2021 r. podniósł, iż o braku wyczerpania alokacji środków w ramach Działania 8.2. świadczy również treść dostępnej powszechnie ([...] uchwały z [...] maja 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Zarządu Województwa nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie zatwierdzenia listy zawierającej wyniki oceny merytorycznej oraz negocjacji wszystkich ocenionych projektów, stanowiącej załącznik nr [...] oraz zatwierdzenia listy projektów, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną oraz negocjacje, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania, stanowiącej załącznik nr 1a, w ramach konkursu zamkniętego Nr [...] dla Działania 8.2 Uczenie się przez całe życie w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020. W uzasadnieniu uchwały wskazuje się, że w trakcie realizacji wszystkich projektów w ramach Działania 8.2 uległa uwolnieniu część alokacji, która pozwala na dofinansowanie jednego z projektów, który znajdował się na liście rankingowej zatwierdzonej niniejszą uchwałą. Załącznik nr 1a do ww. uchwały wskazuje zaś, że do dofinansowania został wybrany (w wyniku procedury odwoławczej oraz uwagi na powstanie oszczędności w ramach Działania 8.2) projekt projektodawcy J. P. E. nr [...] pn. "W. akademia kompetencji kluczowych Eurodialog" o maks. kwocie dofinansowania [...] PLN.

Sąd stwierdza równocześnie, że organ nie wyjaśnił, a pozostaje to poza możliwościami kontrolnymi orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, kiedy i w jakich okolicznościach organ rozpatrzył co do meritum protest P. R. S. [...], którego projekt pn. "Podniesienie kompetencji mieszkańców małych miejscowości W. w zakresie podstawowej znajomości języka angielskiego – Edycja 2" na kwotę dofinansowania [...] PLN znalazł akceptację Komisji Odwoławczej jako wybrany do dofinansowania w wyniku procedury odwoławczej (na miejscu 15. do dofinansowania). Powyższe świadczy jedynie o tym, że skoro organ rozpoznał ów protest co do meritum to tym samym uznał, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, tj. przesłanka wyczerpania alokacji środków w ramach Działania 8.2. Zważywszy jednak, że wyczerpanie alokacji środków jest kwestią zmienną, a z powszechnie dostępnych danych nie wynika, w jakiej dacie protest ten został rozpatrzony, nie sposób przesądzić, czy również okoliczność ta przesądza, że aktualnie nie mamy do czynienia ze stanem wyczerpania alokacji środków w omawianym Działaniu.

Sąd pragnie również zauważyć, że [...] lipca 2021 r. w Serwisie WRPO (strona internetowa j.w.) upubliczniono zaktualizowaną listę projektów, które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną oraz negocjacje, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania po uwzględnieniu procedury odwoławczej w ramach naboru nr: [...] Lista ta potwierdza podaną przez organ informację, że w wyniku rozwiązania umowy na projekt pn. Zawodowcy z ICT na kwotę [...]PLN (projektodawca M. ) zawarto umowę o dofinansowanie z J. P. (kwota [...] PLN). Do rozwiązania pozostałych umów, jak wynika ze wspomnianej listy aktualizującej, a wskazywanych przez pełnomocnika skarżącej, doszło zaś wcześniej – w l. 2019–2020.

Wskazać należy również, że organ do swych wyjaśnień z [...] lipca 2021 r. załączył tabelę zatyt. "tabelka rozwiązanych umów w Działaniu 8.2", której dane wskazują również, iż aktualnie nie można stwierdzić, by doszło do wyczerpania alokacji środków w ramach Działania 8.2. W tabeli organ przedstawia wykaz "rozwiązanych umów" podając stan na dzień [...].07.2021 r. Z zestawienia tego wynika, że poza wspomnianym przez organ rozwiązaniem 2 umów (dnia [...].02.2021 r. i [...].06.2021 r.) doszło do rozwiązania dodatkowo 6 umów. Sąd pragnie przypomnieć, że NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z [...] marca 2021 r. sygn. I GSK [...] przesądził, że skoro jedna z umów zawartych w ramach Działania 8.2 uległa rozwiązaniu, to alokacja została zasilona wartością dofinansowania wynikającego z umowy. Skoro sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie prowadzi do "zaliczenia" wartości dofinansowania na poczet wyliczenia alokacji, to tak samo należy potraktować sytuację, w której dochodzi do rozwiązania takiej umowy z beneficjentem. W świetle powyższego nie można podzielić poglądu organu, zgodnie z którym same wierzytelności Instytucji Zarządzającej wobec beneficjentów, z którymi zostały rozwiązane umowy o dofinansowanie nie zwiększają kwoty alokacji. Z dokonanej przez Sąd II instancji wykładni przepisu art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że dla stwierdzenia, czy doszło do wyczerpania alokacji środków wystarczy stwierdzenie, czy mamy do czynienia z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie, nie zaś – w myśl wskazywanej przez organ zasady kasowej – czy środki ze zwrotu wpłynęły na rachunek bankowy Instytucji Zarządzającej.

Reasumując, wobec ustalenia, że nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej z powodu niewyczerpania alokacji środków w Działaniu 8.2, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b tej ustawy stwierdza, że pozostawienie protestu A. Z. bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia (pkt I. sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Psa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie [...]zł (pkt II. sentencji wyroku). Na koszty te składają się wpis od skargi ([...] zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz półtorej minimalnej stawki wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł + [...] zł). Sąd podwyższył wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej uwzględniwszy wkład pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.