Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1634/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55e
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 87 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 104/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1634/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 30 września 2011 r. A. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] lutego 2004 r., którą uchylono decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r. kwalifikującą jej matkę - A. K. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Jako podstawę nieważności wnioskodawczyni wskazała rażące naruszenie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że z uwagi na zmianę ustawy o pomocy społecznej, wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 54 pkt 20 ustawy), decyzja o zakwalifikowaniu jej matki do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa. Swój interes prawny do złożenia wniosku uzasadniła faktem, że uchylenie decyzji kwalifikującej spowodowało po jej stronie powstanie obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawczyni. Nie była ona bowiem stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, ani też decyzją tą nie nałożono na nią żadnych obowiązków. Okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji będzie skutkowało modyfikacją zasad ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, stanowi jedynie o posiadaniu przez A. K. interesu faktycznego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. wywodziła swój interes prawny z faktu, że wydanie kwestionowanej decyzji skutkowało tym, że powstał po jej stronie z mocy samego prawa obowiązek dokonywania opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji nie musiałaby partycypować w tych opłatach.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i podtrzymało swoje stanowisko, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego, a jedynie faktyczny w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie organu z brzmienia art. 35 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2004 r., wynika jedynie kolejność osób zobowiązanych do pokrywania ewentualnych kosztów pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej i to dopiero po zawarciu umowy. Treść tego przepisu nie nakłada na wnioskodawczynię żadnego obowiązku.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. K. ponownie wskazała, że jej interes prawny wynika z faktu, że wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. spowodowało powstanie po jej stronie z mocy samego prawa obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w domu pomocy społecznej. W sytuacji stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji znajdzie bowiem zastosowanie art. 35 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Treść tej regulacji przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie zobowiązywała zstępnych osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej do zapłaty za jej pobyt, jeżeli osoba ta miała własny dochód.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] lutego 2004 r., uchylającej decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. kwalifikującej A. K. do DPS w [...] i umarzającej postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że błędne jest stanowisko skarżącej, że jej interes prawny wynika z faktu, że wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. spowodowało po jej stronie, z mocy samego prawa, powstanie obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. Dyrektor MOPR w [...] odmówił skierowania A. K. do DPS i jednocześnie zakwalifikował A. K. do DPS-u w [...], wskazując, że przewidywany czas oczekiwania wynosi 5 lat. Decyzja ta nie dotyczyła natomiast obowiązków skarżącej w zakresie opłat za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Stąd też i uchylenie tej decyzji, kwestionowaną obecnie decyzją Dyrektora MOPR w [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nie wywołało żadnych zmian w sytuacji prawnej skarżącej.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że zmiana ustawy o pomocy społecznej, dokonana ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966), wprowadziła nowy tryb kierowania osób do domów pomocy społecznej. Na mocy przepisów ustawy o pomocy społecznej, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2004 r., przewidziane były tylko decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, a także ustalające odpłatność, wydawane w kolejności określonej przepisami art. 35 ust. 1-6 ustawy. Zmienione przepisy ustawy nie przewidziały wydawania decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej. Decyzję o zakwalifikowaniu do DPS zastąpiono formą powiadomienia. Niewątpliwie była to zmiana przepisów prawa i stanowiła podstawę do uchylenia wcześniej wydanej decyzji kwalifikującej, na mocy art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2002 r.).

Sąd wskazał również, że od decyzji Dyrektora MOPR w [...] z [...] lutego 2004 r., uchylającej decyzję Dyrektora MOPR w [...] z [...] stycznia 1999 r., A. K. nie wnosiła odwołania. Złożyła jedynie oświadczenie, że w dalszym ciągu oczekuje skierowania do DPS w [...]. Uwzględniając podanie zainteresowanej z dnia 26 marca 2004 r., Dyrektor MOPR w [...], decyzją z dnia [...] maja 2004 r., skierował A. K. na czas nieokreślony do DPS w [...]; decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalono odpłatność A. K. za pobyt w DPS w [...] w wysokości 444,72 zł miesięcznie, zobowiązując zainteresowaną do ponoszenia odpłatności. Obie decyzje – o skierowaniu do DPS oraz o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS – zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r.

Odpłatność za pobyt w DPS została ustalona po raz pierwszy na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r., obowiązującej w dacie wydawania decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt i brak jest jakichkolwiek podstaw, aby kwestionować legalność rozstrzygnięć podjętych przez organy pomocy społecznej. W szczególności brak jest podstaw do podjęcia przez skarżącą starań, aby poprzez przywrócenie bytu prawnego decyzji z [...] stycznia 1999 r. (w drodze stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2004 r.), doprowadzić do sytuacji, by do odpłatności za pobyt A. K. w DPS stosować poprzednio obowiązujące zasady, co skutkowałoby – zdaniem skarżącej – zwolnieniem jej z obowiązku zapłaty za przebywanie jej matki w domu pomocy społecznej.

Sąd I instancji nie podzielił także poglądu skarżącej, że decyzje kwalifikujące do DPS, wydawane na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r.), były de facto decyzjami kierującymi. Ustawa wyraźnie stanowiła, że były one wydawane wtedy, gdy ze względu na długi okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej niemożliwe było wydanie decyzji kierującej. Skoro zaś ustawodawca zrezygnował z dniem 1 stycznia 2004 r. z wydawania decyzji kwalifikujących, zastępując decyzję powiadomieniem, trudno przyjąć, aby ustawodawca, stanowiąc gwarancję ponoszenia opłat na dotychczasowych zasadach dla osób przyjętych oraz osób posiadających skierowania do domu pomocy społecznej, dawał taką samą gwarancję osobom jedynie zakwalifikowanym do skorzystania z tej formy pomocy społecznej, wobec których nie ustalono jeszcze opłaty za pobyt w DPS. Prawidłowość prezentowanej wykładni potwierdził sam ustawodawca w przepisach przejściowych ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Mianowicie z dniem wejścia w życie ustawy (1 maja 2004 r.) wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r., z wyjątkami określonymi w art. 149 ust. 1, 2 i 3 nowej ustawy. Na mocy art. 149 ust. 3 ustawy zachowały moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ponieważ wyjątki od reguły nie mogą być interpretowane rozszerzająco, nie ulega wątpliwości, że zachowanie mocy, o której mowa w ust. 3 art. 149, nie dotyczy decyzji kwalifikujących do domu pomocy społecznej. Oznacza to, że na mocy art. 149 ust. 1 ustawy wygasły wszystkie decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej, wydane na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r., chyba że decyzje takie zostały wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie aktu administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przywrócenie bytu prawnego decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej nie wywoła żadnych skutków prawnych, albowiem decyzja kwalifikująca nie wywoływała skutków w postaci ponoszenia opłaty na dotychczasowych zasadach, a nadto z mocy prawa wygasła z dniem 1 maja 2004 r.

Sąd wskazał również, że ostateczne rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2011 r. powinno być podjęte w formie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej oraz w przedmiocie "odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" a nie w przedmiocie "odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji". Uchybienie to jednakże nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r. skargę kasacyjną wniosła A. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1/ art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez:

a) wadliwą wykładnię, polegającą na zaniechaniu uznania, że przedmiotowe przepisy nie konstytuują po stronie zstępnego osoby przebywającej w domu pomocy społecznej obowiązku zapłaty za pobyt tej osoby w domu pomocy społecznej, który w razie zaniechania jego spełnienia przez osobę zobowiązaną podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej i wyegzekwowaniu w trybie egzekucji administracyjnej;

b) niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że na skarżącej nie ciąży z mocy samego prawa obowiązek zapłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, który w razie zaniechania jego spełnienia podlega wyegzekwowaniu w trybie egzekucji administracyjnej;

2/ art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (w brzmieniu sprzed zmiany wynikającej z art. 54 pkt 15 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) w zw. z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządowych poprzez:

a) wadliwą wykładnię, polegającą na zaniechaniu uznania, że w razie, gdy osoba przebywająca w domu pomocy społecznej posiada własny dochód, to zstępni takiej osoby nie są zobowiązani do zapłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej,

b) nieprawidłowe zastosowanie, polegające na zaniechaniu ustalenia, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., z uwagi na brzmienie art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, spowoduje uchylenie obowiązku zapłaty za pobyt A. K. w DPS, ciążącego na skarżącej;

3/ art. 19 ust. 1 w zw. z art. 55e ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (w brzmieniu sprzed zmiany wynikającej z art. 54 pkt 20 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) oraz art. 54 ust. 1 w zw. z art. 149 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez:

a) wadliwą wykładnię, polegającą na zaniechaniu uznania, że podstawy uzyskania uprawnienia do skierowania do domu pomocy społecznej nie uległy zmianie co do ich zakresu w stosunku do zakresu ukształtowanego przez art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a uległy jedynie uszczegółowieniu przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, oraz że decyzja kwalifikująca do domu pomocy społecznej jest w istocie decyzją kierującą z odroczonym terminem wykonania;

b) nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotowe przepisy nie mają znaczenia dla ustalenia charakteru prawnego decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej jako decyzji co do charakteru tożsamą z decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej;

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1/ art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania skarżącej statusu strony, a tym samym nieuwzględnieniu jej interesu prawnego, wynikającego z przepisów prawa materialnego, który przejawia się w powstaniu po stronie skarżącej obowiązku zapłaty wynikającego z konkretnego przepisu prawa, którego następstwem jest egzekucja administracyjna, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania kontroli w zakresie gromadzenia i właściwej oceny materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego;

2/ art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, która winna zostać uwzględniona;

3/ art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora MOPR w [...] z dnia [...] lutego 2004 r., mimo istnienia do tego podstaw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in., że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że w rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora MOPR wynika z faktu, że uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. spowodowało po stronie skarżącej powstanie z mocy samego prawa obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w DPS, który to obowiązek w razie stwierdzenia nieważności decyzji ulegnie z mocy prawa uchyleniu.

Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić przede wszystkim należy, że podstawowym zadaniem organu administracji przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, czy to zainicjowanej wnioskiem strony, czy też podjętej przez organ z urzędu, jest właściwe określenie stron postępowania.

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o uchyleniu decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. o zakwalifikowaniu A. K. do Domu Opieki Społecznej i odmowie skierowania A. K. do DPS z powodu braku wolnych miejsc. Oceniając wniosek złożony przez A. K. - córkę A. K. - organ uznał, że nie przysługuje jej przymiot strony i odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu.

Nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o uchyleniu decyzji o zakwalifikowaniu A. K. do DPS, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2004 r.

W niniejszej sprawie należy przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo określić przedmiot decyzji, której stwierdzenia nieważności aktualnie domaga się skarżąca. Dopiero wówczas bowiem można będzie prawidłowo określić, czy skarżącej przysługuje prawa do żądania jej unieważnienia. Innymi słowy, dopiero wówczas będzie można ustalić, czy istnieje przepis prawa materialnego, z którego mogłaby ona wywodzić swój interes prawny.

W niniejszej sprawie strona domaga się unieważnienia decyzji organu pomocy społecznej, który uchylił wcześniejszą decyzję o zakwalifikowaniu A. K. do DPS. Przyczyną uchylenia decyzji o zakwalifikowaniu do DPS była zmiana przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), dokonana ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.). Wprowadzone zmiany obowiązywały od dnia 1 stycznia 2004 r. Po nowelizacji, w ustawie o pomocy społecznej przewidziane były tylko decyzje o skierowaniu do DPS oraz decyzje o umieszczeniu w DPS, a także ustalające odpłatność za pobyt w DPS. Zmienione przepisy ustawy nie przewidziały już wydawania decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej w sytuacji braku miejsc, jak to wcześniej regulował art. 55e ust. 3 ustawy. Nie oznacza to jednak, że sytuacja osób ubiegających się o umieszczenie w DPS, w przypadku braku wolnych miejsc, pozostała nieuregulowana. W takiej sytuacji organ jedynie powiadamiał zainteresowaną osobę o umieszczeniu na liście oczekujących, z podaniem miejsca na liście i przewidywanego czasu oczekiwania na umieszczenie w DPS (art. 55e ust. 3 ustawy o pomocy społecznej po nowelizacji).

Uznać więc należało, że uchylenie decyzji o zakwalifikowaniu A. K. do DPS w żaden sposób nie wpłynęło negatywnie na sferę jej praw. W dalszym ciągu spełniała ona warunki do przyjęcia jej do DPS, a jedynie brak wolnych miejsc powodował konieczność oczekiwania na przyjęcie. Uchylenie decyzji o zakwalifikowaniu A. K. do DPS nie wpłynęło też w żaden sposób na kwestię ustalenia opłaty za pobyt w DPS - A. K. oczywiście w DPS nie przebywała (z powodu braku wolnych miejsc wydana została jedynie decyzją kwalifikująca ja do DPS), nie posiadała także decyzji kierującej ją do DPS - a więc nie było żadnych podstaw do ustalenia opłaty za pobyt. Nie można też w żaden sposób uznać, by sytuacja prawna A. K. wypełniała hipotezę art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten stanowi, że osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Tymczasem A. K. nie spełniała żadnej z tych przesłanek. Ani nie przybywała przed dniem 1 stycznia 2004 r. w DPS ani nie posiadała przed tą datą decyzji kierującej ją do DPS. Decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r., oprócz zakwalifikowania do DPS, odmawiała jednocześnie skierowania A. K. do DPS. Zasadnie zatem podniósł Sąd I instancji, że nie można uznać decyzji kwalifikującej za tożsamą z decyzją kierującą do DPS. Ustawodawca wyraźnie bowiem odróżnił te decyzje, inne też przesłanki decydowały o wydaniu jednej bądź drugiej.

Oczywiście zakwalifikowanie osoby spełniającej ustawowe warunki do umieszczenia w domu pomocy społecznej (czy to w formie decyzji przed dniem 1 stycznia 2004 r. czy też powiadomienia o umieszczeniu na liście oczekujących po tej dacie) można uznać za równoznaczne z przyznaniem uprawnienia do tej formy pomocy społecznej. Nie oznacza to jednakże, że przyznanie tego uprawnienia oznacza to samo, co wydanie decyzji o umieszczeniu w DPS. Uprawnienie to zostało zresztą skonsumowane. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. (zmienioną następnie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r.) A. K. skierowana została do DPS, a decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. – umieszczona w domu pomocy społecznej. Decyzje te wydane zostały na podstawie nowej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593). Decyzje te są ostateczne i nie ma obecnie możliwości ustalenia zasad odpłatności za pobyt A. K. w DPS na podstawie nieobowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Zasady te znajdowały zresztą swoje odzwierciedlenie w kolejnych decyzjach (począwszy od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. i zmienianych następnie na skutek zmian w sytuacji majątkowej A. K.) ustalających odpłatność za pobyt w DPS. Również te decyzje wydawane były na podstawie ustawy z 2004 r.

Tak więc wadliwie wywodzi autor skargi kasacyjnej, że obecnie norma art. 61 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, wskazująca osoby zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, stanowi o interesie prawnym skarżącej w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o zakwalifikowaniu A. K. do DPS. Zarówno bowiem decyzja z 1999 r. o zakwalifikowaniu do DPS, jak i decyzja z 2004 r. uchylająca decyzję z 1999 r., w żaden sposób nie odnosiła się w swojej treści do kwestii opłaty za pobyt w DPS. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z 2004 r., a w konsekwencji "odżycie" niejako decyzji z 1999 r., nie będzie też oznaczało powrotu do zasad odpłatności za pobyt w DPS obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2004 r. Nie taki był bowiem przedmiot tych decyzji.

Prawidłowa zatem była ocena Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, że skarżąca nie miała legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o uchyleniu decyzji kwalifikującej A. K. do DPS. W żaden bowiem sposób stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji nie może wywołać skutków w sferze praw i obowiązków wnioskodawczyni. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Przesądzenie zatem, że brak przymiotu strony uzasadniał wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czyni niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.