Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 924/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 86, art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4,  art. 30 ust. 2 pkt 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 11 ust. 1 pkt 17, pkt 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 2137
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Regionalna Izba Obrachunkowa z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Nr [...] W. K. z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia procedur wydatkowania funduszu sołeckiego Gminy K. I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. zasądza od Regionalna Izba Obrachunkowa na rzecz W. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. (dalej "organ nadzoru", "organ" lub "RIO") uchwałą z dnia [...] września 2021 r. [...] stwierdziło nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] lipca 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia procedur wydatkowania funduszu sołeckiego Gminy K..

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zarządzenie Wójta Gminy K. podjęte zostało na podstawie art. 30 ust. 2 i 4 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, ze zm.), dalej: "u.s.g."

w zw. z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie Gminy K. środków stanowiących fundusz sołecki.

Organ nadzoru zainicjował postępowanie nadzorcze na podstawie skargi Sołtysa Sołectwa J. – jednostki pomocniczej Gminy K., która została przekazana przez Wojewodę Z. na skutek uznania się przez niego za organ niewłaściwy do badania zarządzenia Wójta Gminy K. .

Organ nadzoru działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych

(Dz. U. z 2019 r. poz. 2137), dalej: "u.r.i.o." stwierdziło nieważność zarządzenia

Wójta Gminy. W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru wskazał, że zarządzenie wzbudziło wątpliwości organu nadzoru co do zgodności z prawem, tj. posiadania przez Wójta Gminy kompetencji do wydania zarządzenia o tego rodzaju treści.

Organ nadzoru ustalił, że regulacja ujęta w badanym zarządzeniu dotyczy wyboru przez jednostki pomocnicze gminy zadań, które mają zostać sfinansowane w ramach funduszu sołeckiego, który stanowi cześć budżetu gminy a także dokonywania wydatków w ramach tych środków. Zarządzenie dotyczy planowania realizacji wydatków w ramach funduszu sołeckiego.

Organ nadzoru wyjaśnił, że podstawą prawną wydanego zarządzenia

był art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. zgodnie, z którym do zadań wójta (burmistrz lub prezydenta miasta) należy "określenie sposobów wykonywania uchwał" oraz "wykonywanie budżetu". Zadaniem organu nadzoru adresatem aktów prawnych wójta gminy (burmistrza lub prezydenta miasta) wydanych na podstawie ww. przepisów mogą być wyłącznie podmioty organizacyjnie podległe organowi wykonawczemu gminy, tj. podporządkowani pracownicy i podległe jednostki organizacyjne.

Organ nadzoru stwierdził, że treść badanego zarządzenia wskazuje, że adresatami norm wynikających z poszczególnych przepisów są organy sołectw, które nie stanowią podmiotów należących do struktur urzędu gminy i jednostek organizacyjnych gminy. Ponadto takiej podstawy nie stanowią również przepisy odnoszące się do tworzenia jednostek pomocniczych gminy, tj. art. 5 i 35 u.s.g., ani przepisy ustawy o funduszu sołeckim.

Organ nadzoru podkreślił, że organy samorządu terytorialnego zaliczane do organów władzy publicznej, stosownie do art. 7 Konstytucji RP działają

na podstawie i w granicach przepisów prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP

oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. organy mogą stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia wynikającego z przepisów o charakterze ustawowym. W tym zakresie powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Organ nadzoru wskazał, że wobec braku przyznania Wójtowi Gminy K. upoważnienia do stanowienia przepisów w zakresie procedur umożliwiających ustalenie zadań oraz wydatkowanie środków w ramach funduszu sołeckiego, zarządzenie nr [...] wydane zostało z naruszeniem prawa, a w konsekwencji zgodnie z treścią art. 91 u.s.g. podlegało unieważnieniu. Ponadto stwierdził, że zagadnienia uregulowane w drodze przedmiotowego zarządzenia mogły zostać uregulowane i uchwalone w statutach jednostek pomocniczych gminy nadanych w drodze uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g.

W skargę do sądu administracyjnego Wójt Gminy K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wg norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 11 ust. 1 i 2 u.r.i.o. oraz art. 171 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zarządzenie którego nieważność została stwierdzona reguluje kwestie finansowe co doprowadziło do uznania, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest uprawnione do stwierdzenia jego nieważności,

- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie pomimo braku niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że jako przyczyny stwierdzenia nieważności organ nadzoru wskazał brak podstawy prawnej do wydania zarządzenia, uznając, że zawarte w nim procedury nie mieszczą się w pojęciu wykonywania budżetu. Skarżący zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru brak jest jego kognicji w wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.i.o.. W tym zakresie skarżący przytoczył brzmienie tych przepisów. Ponadto zwrócił uwagę na art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Stwierdził, ze zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym pomimo tego, że u.r.i.o. wprost nie definiuje pojęcia "spraw finansowych" to należy przyjąć, ze to kwestie enumeratywnie wymienione

w art. 11 ust. 1 u.r.i.o., a nadzór sprawowany przez regionalne izby obrachunkowe nie obejmuje całego spektrum spraw finansowych występujących w danej jednostce terytorialnej, lecz tylko ściśle przewidziany przez ustawodawcę zakres. W tym zakresie skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

W zakresie drugiego z zarzutów skargi zwrócił uwagę, że nie sposób uznać, że zarządzenie jest niezgodne z prawem i że zaszła przesłanka do stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem skarżącego zarządzenie w żaden sposób nie obejmuje ani kwestii dotyczących procedury uchwalania budżetu i jego zmian, ani samego budżetu i jego zmian. Przedmiotowe zarządzenie wskazuje jedynie na procedury wydatkowania środków z funduszu sołeckiego, w żaden sposób nie ingerując w kwestie finansowe, w szczególności w przeznaczenie środków, wysokość tych środków, czy sposób ich rozdysponowania, mając na celu jedynie doprowadzenie do zgodności dysponowania środkami z funduszu sołeckiego przez pracowników Urzędu Gminy K. z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych oraz zarządzenia nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie zasad wykonywania ustawy Prawo zamówień publicznych oraz zasad realizacji zamówień publicznych wyłączonych z obowiązku stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych w Urzędzie Gminy K. oraz innych jednostkach organizacyjnych Gminy K..

Końcowo skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane bez wnikliwego i całościowego rozpatrzenia treści zarządzenia, a uzasadnienie jest lakoniczne i ogranicza się do twierdzenia, ze adresatem zarządzenia są organy sołectw i że zarządzenie stanowi aktu prawa miejscowego. Tymczasem zarządzenie nie tworzy dodatkowych obowiązków p stronie osób niebędących pracownikami Urzędu Gminy, w szczególności wobec sołtysów czy zebrań wiejskich. Zgodne z treścią przedmiotowego zarządzenia, wzory wprowadzone jako załączniki do zarządzenia maja stanowić jedynie pomoc dla sołtysów i pracowników urzędu w proponowanym dokonywaniu wydatków. W żaden sposób z treści zarządzenia nie wynika, ze ich stosowanie jest obligatoryjne, a niezastosowanie wzoru spowoduje negatywne rozpatrzenie wniosku, czy niedokonanie wydatku.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu organ nadzoru odniósł się kolejno do postawionych w skardze zarzutów. W zakresie pierwszego z nich w pierwszej kolejności powołał przepisy prawa, a następnie przedstawił ich wyjaśnienie w oparciu o stan faktyczny sprawy. W jego ocenie badane zarządzenie zawiera w sobie normy dotyczące procedury uchwalania budżetu i jego zmian oraz budżetu i jego zmian, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 u.r.i.o. W zakresie uchwały w sprawie procedury uchwalenia budżetu i jego zmiany ustawodawca nie dokonał odesłania do uchwały wydanej na podstawie art. 234 ustawy o finansach publicznych. Ocena zatem zakresu zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. należy do organów nadzoru.

Organ nadzoru wyjaśnił, że o zasadności objęcia nadzorem badanego zarządzenia świadczy m.in. treść: § 1 ust. 2, zgodnie z którym o przeznaczeniu środków z funduszu w podziale na poszczególne zadania decyduje zebranie wiejskie, podejmując stosowna uchwałę; § 1 ust. 3 w myśl którego realizacja wydatków w ramach funduszu sołeckiego odbywa się na podstawie wniosków o przyznanie środków zgodnie z uchwała budżetową; § 1 ust. 4, który wyznacza sołtysowi sposób wnioskowania o realizację zadań w oparciu o środki funduszu sołeckiego; § 1 ust. 6 określający termin do którego możliwa jest zmiana zaplanowanych przedsięwzięć w ramach ww. środków. Zdaniem organu nadzoru powyższe wynika z terminu na przedłożenie zgodnie

z art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych projektu uchwały budżetowej gminy – do 15 listopada poprzedzającego rok budżetowy. Powołane przepisy regulują sposób postępowania organów jednostek pomocniczych gminy – sołectw w zakresie wnioskowania o realizację zadań wybranych przez wybranie wiejskie w ramach wyodrębnionych środków budżetu gminy – funduszu sołeckiego. Tym samym mają znaczenie i zastosowanie przy pracach nad projektem budżetu na następny rok budżetowy.

Zdaniem organu nadzoru w związku z wyodrębnieniem w ramach budżetu gminy – środków funduszu sołeckiego, nie które postanowienia § 2 zarządzenia odnoszą się do realizacji budżetu i tak ust. 2 stwarza dla sołtysa upoważnienie dokonywania zakupów towarów lub usług ze środków budżetu, ust. 4 zawiera regulację zredagowana w oparciu o art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, a ust. 3 stanowi o sposobie składania zamówienia na realizację wydatków ze środków budżetu.

Organ nadzoru uznał, że zarządzenie dotyczące realizacji funduszu sołeckiego związane jest ściśle z uchwaleniem budżetu, jak również budżetem ze względu na fakt, iż dotyczy wykonania planu wydatków.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art.. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru uznał, że wójt gminy realizując postanowienia uchwały budżetowej, w oparciu o plan wydatków, dokonuje jego realizacji poprzez zawieranie w imieniu gminy umów o charakterze cywilnoprawnym. W związku z wyodrębnieniem funduszu sołeckiego, realizacja przez organ wykonawczy budżetu oznacza również dokonywanie zakupu towarów i usług wnioskowany przez poszczególne jednostki pomocnicze gminy.

W tym zakresie odwołał się do art. 33 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.s.g.. Podkreślił, że wydając zarządzenie na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 jego zakres zastosowania powinien odnosić się jedynie do pracowników urzędu i podmiotów podległych wójtowi na mocy posiadanych kompetencji. Natomiast wbrew stanowisku skarżącego, niektóre postanowienia § 1 i § 2 zarządzenia wyznaczają zadania i kompetencje organom jednostek pomocniczych gminy do czego przepisy u.s.g., a także ustawy o funduszu sołeckim nie upoważniają.

Organ nadzoru uznał, że uwzględniając zakres zastosowania norm wynikających z zarządzenia, a także brak kompetencji prawotwórczej dla wójta gminy w zakresie procedury realizacji wydatków w ramach funduszu sołeckiego, zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa i podlegało stwierdzeniu nieważności.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie stwierdził, iż zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, a jedynie, że postanowienia zarządzenia mogłyby się ewentualnie znaleźć w statucie sołectwa, który stanowi akt prawa miejscowego.

Zdaniem organu nadzorczego, dostrzegalne są podstawy do regulacji poczynionych przez organ wykonawczy gminy, jednak organem posiadającym stosowne kompetencje przy zastosowaniu właściwego trybu uchwałodawczego jest Rada Gminy K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, jego zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową.

Działalność samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 171 Konstytucji RP poddana jest nadzorowi z punktu widzenia legalności. Nadzór jest wykonywany przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe.

Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 16.06.2005 r., II SA/Bk 476/05, z regulacji przepisu art. 86 u.s.g. wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 u.s.g., nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku, każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych". Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając w art. 11 ust. 1 pkt 1–6 u.r.i.o. przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy j.s.t., których legalność nadzoruje RIO. Powyższy pogląd jest również powszechnie podzielany w doktrynie (por. Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV LEX 2012, Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013).

Zatem regionalne izby obrachunkowe sprawują funkcję nadzorczą obejmującą uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o regulację zawartą w art. 11 ust. 1 pkt 1-7 u.r.i.o. wyłącznie w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że pierwszą kwestią sporną było to czy RIO co do zasady w ogóle posiadała kompetencje aby badać prawidłowość zakwestionowanego zarządzenia.

RIO bowiem kompetencji do tego upatrywało w treści art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.r.i.o.

Zdaniem Sądu RIO nie mogło kontrolować wspomnianego zarządzenia na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. Sąd nie ma bowiem wątpliwości, że sporne zarządzenie w żadnym punkcie nie dotyczy procedury uchwalania budżetu i jego zmian.

W takiej sytuacji zatem należało rozważyć, czy istniała przesłanka o której mowa w treści art. 11 ust. 1 pkt 2 u.r.i.o., tzn. czy sporne zarządzenie dotyczyło budżetu i jego zmian. Ustawa używa bowiem sformułowania "w sprawach budżetu i jego zmian". Nie ma wątpliwości że sporne zarządzenie nie kreuje wprost budżetu ani zmian do niego, jednak należało zadać pytanie czy można je określić jako wydane "w sprawie budżetu". Jak bowiem wskazuje M. S. (red.) w opracowaniu "Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy" w literaturze wyróżnia się cztery podstawowe grupy aktów należących do tej kategorii:

1) uchwały organu stanowiącego w sprawie budżetu na dany rok,

2) uchwały i zarządzenia organów j.s.t. zmieniające budżet (uchwałę budżetową),

3) uchwały i zarządzenia organów j.s.t. w sprawie zmian w budżecie,

4) uchwały i zarządzenia organu wykonawczego tworzące podstawy dla wykonywania budżetu.

Zdaniem Sądu takich rozważań należało jednak dokonać w odniesieniu do konkretnych zapisów zarządzenia, nie zaś kierować się wyłącznie jego nazwą.

Wcześniej bowiem trzeba też wyjaśnić, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 673/19 pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz judykatury do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały lub zarządzenia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, A. Matan (w) B. Dolnicki (red), U.s.g. Komentarz, WK 2016, t. 7 do art. 91).

Podkreślić należy też, że samodzielność samorządu terytorialnego jest zagwarantowana w art. 165 Konstytucji RP i podlega ochronie sądowej. W związku z tym ograniczeniu podlegają działania organów nadzoru. Przejawia się to ścisłą reglamentacją zarówno samych organów nadzorczych, jak i stosowanych przez nie środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności. Organ nadzoru dokonując kontroli legalności danego aktu, musi ściśle przestrzegać wyznaczonych prawem ram nadzoru, a każde ich przekroczenie będzie kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego.

Co bardzo istotne w celu uniknięcia zarzutu naruszenia ww. zasady podmiot wydający rozstrzygnięcie nadzorcze powinien wyczerpująco przedstawić wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego wydania. Polegać to powinno na wykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości sprzeczności postanowień badanego aktu (zarządzenia) z prawem, wyjaśnienia sensu przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także wnikliwym uzasadnieniu w czym upatruje naruszenia skutkującego stwierdzeniem nieważności. Uzasadnienie faktyczne obejmować powinno powołanie stwierdzonych faktów i okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej oceny prawnej, w tym wskazanie postanowień aktu uznanych za niezgodne z prawem. Uzasadnienie prawne takiego aktu nadzorczego zawierać powinno wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca się organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego popełnionego naruszenia, uzupełnione określeniem kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej. Prawidłowe uzasadnienie wydanego aktu nadzorczego przesądza w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1122/14).

Tymczasem w badanej sprawie organ stwierdził nieważność całego zarządzenia w istocie nie analizując jego konkretnych postanowień. Organ w uchwale ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że "adresatem aktów prawnych wójta gminy (burmistrza) wydanych na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. mogą być wyłącznie podmioty organizacyjnie podległe organowi wykonawczemu gminy" oraz, że "W oparciu o powołane przepisy burmistrz może jedynie ustalać zasady wiążące podporządkowanych pracowników i podległe jednostki organizacyjne".

Nawet pomijając kwestię, że powyższe twierdzenia nie zostały podparte żadnymi przepisami prawa, podkreślić trzeba, że organ pominął przy tym fakt, iż wbrew powyższym stwierdzeniom wiele postanowień spornego zarządzenia nie była skierowana do organów jednostek pomocniczych (sołectw), a zawierała właśnie normy skierowane do pracowników Urzędu Gminy i nakładające na nich określone obowiązki (np. § 1 pkt 1, § 2 pkt 5, § 3 pkt 1,2,3 załącznika do zarządzenia). Braku uprawnień Wójta do wydania takich regulacji organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wyartykułował. Część regulacji zaś stanowiła wzory wewnętrznych dokumentów do wykorzystania przez pracowników Urzędu Gminy (np. załącznik Nr 1 – wzór informacji wójta o wysokości środków funduszu dla sołectwa , załącznik Nr 6 – wzór akceptacji wniosku). Co nadto istotne, szereg kwestii uregulowanych w zarządzeniu już na pierwszy rzut oka nie dotyczyło budżetu czy jego zmian. Dotyczy to choćby przykładowo: ustalenia wzoru protokołu z zebrania wiejskiego, wzoru listy obecności uczestników zebrania. Sąd nie ma wątpliwości, że organ w żadnym miejscu nie wykazał kompetencji do kontrolowania tego rodzaju regulacji, a nie jest nią art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.r.i.o.

Zauważyć trzeba, że do zadań Wójta należy zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wykonywanie budżetu, z kolei zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 do zadań Wójta należy również określanie sposobu wykonywania uchwał. Takie też podstawy wskazano jako podstawy prawne spornego zarządzenia. Nie został w wystarczający sposób uzasadniony pogląd organu zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż powyższe przepisy nie mogą być podstawą prawną do konkretnych zapisów spornego zarządzenia.

Nadto dopiero w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę przykładowego wskazania jednostek redakcyjnych zarządzenia, które w jego przekonaniu przesądzają o tym, iż posiada on kompetencje wynikające z art. 11 u.r.i.o. do jego kontroli. Tymczasem organ winien był uczynić to w zaskarżonym rozstrzygnięciu, dokonując zarazem oceny które konkretne postanowienia zarządzenia uznaje za sprzeczne z prawem, oraz wykazując że naruszenie to jest istotne, a przez to postanowienie uznano za nieważne.

Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę (akt nadzoru).

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien w pierwszym rzędzie dokonać analizy każdego z zapisów spornego zarządzenia pod kątem kompetencji do jego skontrolowania na podstawie art. 11 u.r.i.o., a następnie w sytuacji uznania, że konkretna regulacja podlega jego nadzorowi, winien wyjaśnić czy jest ona sprzeczna z prawem i czy sprzeczność ta ma charakter istotny, a przez to czy zarządzenie w danym punkcie jest nieważne. Ustalenia organu w obu tych kwestiach winny posiadać szczegółowe uzasadnienie, w tym przywołanie przepisów prawa, które wg organu narusza każdy zakwestionowany zapis.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł oparto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (radcy prawnego) z tytułu zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.