Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 578/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 190, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 167 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 13 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 78 poz 684
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie Sędzia Teresa Porczyńska Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 roku na rozprawie sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w budżecie miasta P. na 2008 r. 1. stwierdza niezgodność z prawem § 3 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Łd 578/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta P. na 2008 r. Rada Miejska w P. zwiększyła wydatki miasta o kwotę 5.000.000 zł, przeznaczając tę sumę na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P.. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały wydatek ten został sklasyfikowany w budżecie miasta w dziale 851 (ochrona zdrowia), rozdziale 85111 (szpitale ogólne), § 4900 (pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z koniecznością zmiany formy wsparcia finansowego SP ZOZ w P., w celu zakończenia procesu restrukturyzacji, istnieje konieczność pokrycia zobowiązań tego podmiotu. Wskazane w uchwale środki zostały przeznaczone na uregulowanie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 wymienionej na wstępie uchwały, podnosząc, że zaplanowanie wspomnianego wydatku było pozbawione podstaw prawnych. Powołując się na załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. nr 107, poz. 726 ze zm.), Izba wskazała, że § 4900 — do którego zaklasyfikowano przedmiotowy wydatek — obejmuje wydatki z tytułu przejęcia zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej na podstawie przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 78, poz. 684, dalej "u.p.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p. zakład opieki zdrowotnej może otrzymać od jednostki, która go utworzyła, dofinansowanie w formie pokrycia jego zobowiązań, zgodnie z klasyfikacją budżetową przewidzianą dla wydatków w paragrafie 4900. Przepis ten, zdaniem RIO, odnosi się wyłącznie do zobowiązań cywilnoprawnych i nie daje gminie umocowania do przejęcia zobowiązań wobec ZUS. Zdaniem organu, naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale nie sprowadza się jednak wyłącznie do błędnej klasyfikacji budżetowej. Izba podkreśliła, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie dopuszcza możliwości spłaty przez gminę zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej wobec ZUS. Zgodnie z art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej "u.f.p."), wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w P. naruszyła ten przepis. W dalszej części rozważań Izba podkreśliła, że wprawdzie z treści zaskarżonej uchwały nie wynika wprost, że zaplanowany wydatek był przeznaczony na spłatę zobowiązań SP ZOZ wobec ZUS, jednak okoliczność tę potwierdza treść z protokołu z sesji Rady Miejskiej w P., podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę. W protokole tym znalazła się wypowiedź Prezydenta Miasta, iż proponowana przez niego zmiana w budżecie dotyczy "dotacji (...) na spłatę zadłużenia wobec ZUS". Zarówno jednak treść podjętej uchwały, jak i zastosowana klasyfikacja (§ 4900), świadczą o potraktowaniu tego wydatku jako wydatku bieżącego jednostki budżetowej, a nie dotacji. Poza tym, udzielenie dotacji dla SP ZOZ na spłatę zadłużenia wobec ZUS także byłoby niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia. Art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., nr 14 poz. 89 ze zm., dalej jako "u.z.o.z."), stanowi o celach, na jakie może być udzielona dotacja budżetowa samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej i spłaty zaległości wobec ZUS nie da się "wtłoczyć" w te cele. Strona skarżąca wyjaśniła nadto, że skarga została skierowana do sądu po upływie ustawowego terminu, w jakim RIO może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwał poddanych jej nadzorowi.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała została wydana w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 4 u.z.o.z. Pierwszy z przepisów stanowi, że zakład opieki zdrowotnej prowadzony w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może otrzymywać dotacje budżetowe na: cele szczególne określone w odrębnych przepisach. Natomiast zgodnie z drugim — organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c. Organem, który utworzył przedmiotowy zakład, była Rada Miejska w P.. Następnie Rada Miejska powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2004 r. K. 31/2002 (OTK ZU 2004/9A poz. 91), mocą którego stwierdzono, że art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie jest niezgodny z art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu TK wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego pełni rolę organu założycielskiego, ustala zasady zakupu przez SP ZOZ aparatury i sprzętu medycznego (art. 42 u.z.o.z.), powołuje kierownika zakładu (art. 44), kontroluje zbycie mienia zakładu (art. 53 ust. 2), może oddziaływać na gospodarkę finansową zakładu (art. 60 ust. 3 i 4). Tym samym TK przesądził również o zasadzie, że organ założycielski na mocy art. 60 ust. 3 i 4 u.z.o.z. może oddziaływać na gospodarkę finansową zakładu. Takie same stanowisko zaprezentowane zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. II OSK 292/2006 (ONSAiWSA 2008/3, poz. 51) oraz II GSK 292/2006 (Lex Polonica nr 1780998). W obu tych wyrokach NSA stwierdził, że organ założycielski jest uprawniony do dokonania zmiany planu wydatków budżetowych, polegającej na zwiększeniu środków przeznaczonych na dotacje dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 55 ust. 2 w związku z art. 55 ust. 1 u.z.o.z. Rada Miejska wyjaśniła nadto, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały powołano błędną podstawę prawną jej podjęcia. Wskazana dotacja nie mogła zostać udzielona na podstawie art. 13 ust. 1 pkt. 4 u.p.p., gdyż przepis ten dotyczy ugody restrukturyzacyjnej, nie zaś dotacji. Jednakże uzasadnienie nie stanowi integralnej części uchwały, gdyż jest sporządzane przez pracowników urzędu, dotyczy projektu uchwały i jako takie nie może decydować o podstawie prawnej uchwały.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pełnomocnik skarżącej, z uwagi na upływ czasu, wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wyrokiem z 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I SA/Łd 1351/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Zdaniem sądu pierwszej instancji, nie jest konieczne ostateczne rozstrzyganie, czy gminie wolno udzielić dotacji podmiotowej na cel wskazany w uchwale, skoro zaskarżona uchwała nie posługuje się tym pojęciem (również w uzasadnieniu), a podstawę prawną do wydatkowania spornej kwoty można odnaleźć w art. 167 ust. 2 u.f.p. i art. 60 ust. 4 u.z.o.z. W ocenie sądu, pomoc udzielona przez gminę pozostaje w związku z realizacją zadania własnego gminy w zakresie ochrony zdrowia, skoro jej nieudzielenie może skutkować likwidacją ZOZ, a w konsekwencji zaprzestaniem wykonywania usług medycznych w gminie. Poza sporem pozostawał fakt, że SP ZOZ w P. na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały wykazywał ujemny wynik finansowy. W takim przypadku organ założycielski (w niniejszej sprawie — gmina) może podjąć rozporządzenie lub uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu, przekształcając go w jednostkę budżetową albo zakład budżetowy, bądź podjąć działania mające na celu zwiększenie przychodów zakładu przez różnego typu formy dofinansowania jego działalności. W każdym przypadku skutki ujemnego wyniku finansowego ZOZ-u poniesie ostatecznie organ założycielski. Działania te organ założycielski powinien podjąć "bez zbędnej zwłoki", albowiem wykonuje on funkcje publiczne, w ramach których mieści się podejmowanie czynności zmierzających do usunięcia zagrożeń w zakresie funkcjonowania zakładów leczniczych. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony organu założycielskiego może być ocenione jako bezprawne, a tym samym uzasadniać odpowiedzialność tego organu za wynikłe stąd szkody. Sąd zauważył, że zmiana formy działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub jego likwidacja powinna mieć charakter wyjątkowy, co oznacza, że jedynie w wyjątkowych wypadkach zaniechaniu przez organ założycielski działań przewidzianych w art. 60 ust. 3 i 4 u.z.o.z. można przypisać cechę bezprawności. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że co prawda art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p., wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie może stanowić jej podstawy prawnej, gdyż przepis ten dotyczy ugody restrukturyzacyjnej, która nie została zawarta, jednak wada ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec istnienia rzeczywistej podstawy prawnej do podjęcia tej uchwały. Powyższa ocena dotyczy także klasyfikacji wydatku do paragrafu 4900.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie II GSK 563/09 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił wspomniany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że niewskazanie przez radę miasta właściwej podstawy prawnej kwestionowanej uchwały było uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem NSA, było wprost przeciwnie — uchybienie to miało kluczowe znaczenie dla wyniku kontroli zaskarżonej uchwały. Ponadto NSA podkreślił, że skoro żaden z przepisów prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale, jej załączniku nr 2, jak i w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej jej integralną część, nie mógł stanowić podstawy do zwiększenia wydatków budżetu miasta i przeznaczeniu ich na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej, to sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do badania i wskazania, czy i jaki przepis mógł ewentualnie stanowić podstawę prawną do podjęcia tej treści uchwały.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I SA/Łd 786/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego i wskazał, że na mocy art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) związany jest wykładnią prawa dokonaną w orzeczeniu NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. (II GSK 563/09).

Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej P. z dnia [...]r., została podjęta – co wynika wprost z jej treści – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). – który wskazuje jedynie na kompetencje rady gminy m.in. do uchwalania budżetu gminy i nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej poczynienia przez gminę określonego wydatku.

Przywołując treść przepisu art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że Rada Miejska w P. przeznaczając wymienioną w uchwale kwotę "na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P. zgodnie z załącznikiem nr 2", powinna powołać się na odpowiednie w tym zakresie "odrębne przepisy". Tymczasem w załączniku nr 2 do tej uchwały powołano się na § 4900 (pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej) bez bliższego określenia o jaki akt prawny w tym przypadku chodzi. Z kolei w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z koniecznością zmiany formy wsparcia finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. w celu zakończenia procesu restrukturyzacji, istnieje konieczność pokrycia zobowiązań, jakie figurują w księgach rachunkowych objętych tym procesem. Sąd I instancji podniósł również, że w myśl przepisów ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemożliwe jest udzielenie pożyczki na sfinansowanie zadłużenia ZOZ w takiej formie, w jakiej dokonano tego w niniejszej sprawie. Stwierdzono, że powołany w uzasadnieniu uchwały art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p. nie stanowił właściwej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, przepis ten dotyczy bowiem ugody restrukturyzacyjnej, nie zaś dotacji. Dalej wskazano, że skoro żaden z przepisów prawnych zawartych w samej uchwale, jej załączniku nr 2, jak i w uzasadnieniu uchwały, nie mógł stanowić podstawy do zwiększenia wydatków budżetu Miasta P. i przeznaczenia ich na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej – to uchwała w zaskarżonej części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Skargą kasacyjną Rada Miejska w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie – gdyby Sąd nie uwzględnił tego wniosku – o uchylenie wyroku i stwierdzenie, że § 3 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. uchwalony został z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono obrazę przepisów:

1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 91 ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie że § 3 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r. jest nieważny pomimo, iż od podjęcia uchwały zawierającej ww. § 3 minął rok, a uchwała jak i sporny § 3 nie stanowią prawa miejscowego oraz poprzez uznanie, że naruszenie przepisów prawa w niniejszej uchwale ma charakter istotny;

2. prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne uzasadnienie wyroku, a w szczególności brak uzasadnienia unieważnienia § 3 zaskarżonej uchwały, brak uzasadnienia uznania uchwały za prawo miejscowe oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do argumentów zawartych odpowiednio w odpowiedzi Rady Miejskiej w P. na skargę strony skarżącej jak i na kasację tejże strony, a jedynie powtórzenie argumentów wskazanych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu strona podniosła, że od momentu podjęcia uchwały do momentu wydania zaskarżonego wyroku minął więcej niż rok, a nadto sporna uchwała nie stanowi prawa miejscowego, ma bowiem charakter jednostkowy, nie jest skierowana do ogółu mieszkańców Gminy Miejskiej P., a jedynie dotyczy okazjonalnego przekazania na rzecz SP ZOZ w P. kwoty 5.000.000 zł. Według autora skargi kasacyjnej zakwalifikowanie danej uchwały do aktów prawa miejscowego możliwe jest wówczas, gdy podjęty akt obowiązywał będzie powszechnie na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego – czyli będzie dotyczył nieokreślonych podmiotów i nieokreślonej liczby mieszkańców tej jednostki, będzie do nich kierowany, będzie regulował bezpośrednio ich prawa i obowiązki oraz kształtował ich sytuację prawną. Ustawa o samorządzie gminnym zawiera wyszczególnienie, czego akty prawa miejscowego mogą dotyczyć. W gminie akty prawa miejscowego mogą być wydawane w sprawach między innymi: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższych wymogów nie można stosować do § 3 zaskarżonej uchwały – co wskazuje na naruszenie w sprawie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podniesiono nadto, że skoro istnieje podstawa prawna, pozwalająca na podjęcie uchwały o wskazanej treści, to samo podanie błędnej podstawy prawnej stanowi nieistotne naruszenie prawa.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie II GSK 357/11 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał, że regulacja zawarta w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym skierowana jest do organu nadzoru, z tych względów objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 91 ust. 4 ustawy nie może być uznany za przepis wyłączający – zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzenie nieważności uchwał przez sąd administracyjny a pozwalający stwierdzić, że uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa.

Ponadto NSA stwierdził, że zarzut skarżącego dotyczący wadliwego stwierdzenia nieważności uchwały – wobec tego, że mimo podania błędnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały istnieje prawidłowa podstawa prawna, pozwalająca na podjęcie uchwały wskazanej treści, nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Natomiast stwierdzenie przez Sąd I instancji, że żaden z przepisów wskazanych w uchwale, jej załączniku oraz w jej uzasadnieniu, nie mógł stanowić podstawy prawnej zwiększenia wydatków budżetu Miasta P., skutkuje tym, że nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić, że błędnie uznał tego typu naruszenie prawa za uzasadniające stwierdzenie nieważności.

Dalej NSA wywiódł, że ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonej uchwały do zbadania czy podstawę prawną jej podjęcia mogły stanowić przepisy wskazane w samej uchwale, jej załączniku oraz w jej uzasadnieniu wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., wydanego w tej sprawie. Skarga kasacyjna nie zarzuca przy tym naruszenia art. 190 p.p.s.a., jednakże nawet jeżeli strona zamierzała kwestionować tak zarysowany sposób kontroli legalności zaskarżonej uchwały, to zarzut ten nie mógłby odnieść skutku także z tego względu, że zgodnie z powołanym wyżej art. 190 p.p.s.a. – zdanie drugie nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z kolei odnośnie drugiego z objętych zarzutami skargi kasacyjnej przepisów, tj. art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, NSA stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań co do charakteru prawnego uchwał budżetowych, natomiast kwestia oceny charakteru prawnego uchwały ma istotny wpływ na wynik sprawy. Od oceny tej zależy bowiem czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały czy też stwierdzenie nieważności zostało wyłączone na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawa prawna rozstrzygnięcia nie została zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należycie wyjaśniona i wskazana wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozbawia sąd kasacyjny możliwości kontroli instancyjnej.

Wobec powyższego NSA uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, w konsekwencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i o zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast pełnomocnik Rady Miasta P. przyłączył się do wniosku strony skarżącej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga jest uzasadniona.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na zasadniczą kwestię, a mianowicie na fakt, że tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny już wcześniej dwukrotnie rozpoznawał skargę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. i wyroki tego Sądu zostały w obu przypadkach poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w jej następstwie uchylone i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia tutejszemu Sądowi.

Odnosząc się do powyższej kwestii, należy uwzględnić treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którą - sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Związanie" dokonane przez ten sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe rozwiązania mają na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowania. Komentowany przepis ma na celu zapewniać również jednolitość orzecznictwa" (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 577). "Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny" (vide – jak w poprzednim zdaniu).

A zatem mając na uwadze treść powyższego przepisu, Sąd jest zobowiązany uwzględnić wykładnię dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. i zbadać, czy podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały mogły stanowić przepisy wskazane w samej uchwale, jej załączniku oraz w jej uzasadnieniu, który to obowiązek wynika już z treści uzasadnienia wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w tej sprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 563/09. Poza tym uznając za zasadny zarzut braku jakichkolwiek rozważań co do charakteru prawnego uchwał budżetowych, NSA zalecił sądowi I instancji podjęcie takich rozważań, bowiem ta kwestia ma istotny wpływ na wynik sprawy, od oceny tej zależy bowiem czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały czy też stwierdzenie nieważności zostało wyłączone na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej P. z [...] r., została podjęta — co wynika wprost z jej treści — na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami). Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy (w tym wypadku rady miasta) należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. Przepis ten wskazuje zatem jedynie na kompetencję rady gminy m.in. do uchwalania budżetu gminy i nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej poczynienia przez gminę określonego wydatku, co było przedmiotem zaskarżonego § 3 uchwały.

W tym miejscu podnieść trzeba, że kwestia przeznaczenia wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w przepisach powołanej już wcześniej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w tym w szczególności na pomoc finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określoną przez organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Jest więc rzeczą oczywistą, że Rada Miejska w P. przeznaczając wymienioną w uchwale kwotę — jak to określono wprost w § 3 uchwały — "na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P. zgodnie z załącznikiem nr 2", powinna powołać się na odpowiednie w tym zakresie "odrębne przepisy". Tymczasem w załączniku nr 2 do tej uchwały powołano się na § 4900 (pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej) bez bliższego określenia o jaki akt prawny w tym przypadku chodzi. Z kolei w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z koniecznością zmiany formy wsparcia finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. w celu zakończenia procesu restrukturyzacji, istnieje konieczność pokrycia zobowiązań jakie figurują w księgach rachunkowych objętych tym procesem.

Stosownie do przepisów powołanej powyżej ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemożliwe jest udzielenie pożyczki na sfinansowanie zadłużenia ZOZ w takiej formie w jakiej dokonano tego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p. zakład opieki zdrowotnej może otrzymać od jednostki, która go utworzyła, dofinansowanie w formie pokrycia jego zobowiązań, zgodnie z klasyfikacją budżetową przewidzianą dla wydatków w paragrafie 4900. Środki wskazane w uchwale, przeznaczone zostały na uregulowanie zobowiązań SP ZOZ z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. Powołany art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p., jak słusznie zauważył zarówno organ nadzoru jak i sama Rada Gminy, w rzeczywistości nie stanowił jednak właściwej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis ten dotyczy bowiem ugody restrukturyzacyjnej, nie zaś dotacji.

Biorąc pod uwagę powyższe przyjąć należy, że żaden z przepisów wskazanych w uchwale, jej załączniku oraz w jej uzasadnieniu, nie mógł stanowić podstawy prawnej zwiększenia wydatków budżetu Miasta P..

W tej sytuacji rozważenia wymaga kwestia, czy powyższe uchybienie stanowi "istotne", czy też "nieistotne" naruszenie prawa, bowiem ma to wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem decyduje o tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Tę kwestię, co wynika z wcześniejszych rozważań, przesądził NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 357/11, wskazując, że ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla zwrotu "nieistotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (v. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" – pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010; komentarz do art. 91 teza 5 – i powołany tan wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Dalej NSA podniósł, że uznając uchwałę za podjętą z istotnym naruszeniem prawa WSA w wyroku z dnia 26 października 2010 r. (ISA/Łd 786/10) jednoznacznie stwierdził, że żaden z przepisów wskazanych w uchwale, jej załączniku oraz w jej uzasadnieniu, nie mógł stanowić podstawy prawnej zwiększenia wydatków budżetu Miasta P., w związku z czym nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić, że błędnie uznał tego typu naruszenie prawa za uzasadniające stwierdzenie nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe wiążące wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że również w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym obecnie niniejszą sprawę, żaden ze wskazanych przepisów prawnych zawartych w samej zaskarżonej uchwale, jej załączniku nr 2, jak i w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej integralną część uchwały, nie mógł stanowić podstawy do zwiększenia wydatków budżetu Miasta P. i przeznaczeniu ich na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej, a skoro tak, to zaskarżona uchwała w części dotyczącej zaplanowania wydatków w kwocie 5.000.000 zł na pomoc finansową dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. z przeznaczeniem na uregulowanie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy tego podmiotu, podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

W konsekwencji, w świetle art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym — w części, która dotyczy wydatku na pokrycie zobowiązań Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. — sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem uzasadnia stwierdzenie je nieważności. Jednakże stosownie do treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, rozważyć należy, czy w przypadku zaskarżonej uchwały nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo czy nie jest ona aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do wskazanych kwestii stwierdzić trzeba, że żaden z wymienionych wyjątków, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Pierwszy z nich nie wymaga uzasadnienia, bowiem żadna ze stron postępowania nie wskazywała w jego toku na uchybienie obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, natomiast co do drugiej kwestii tutejszy Sąd podziela ten kierunek wykładni, który uchwały budżetowe (i je zmieniające) nie traktuje jako akty prawa miejscowego. Jakkolwiek jest to w doktrynie zagadnienie sporne, to w opinii Sądu, uchwały budżetowe są wyłącznie szczególnym rodzajem aktów planowania i zarządzania finansowego w okresie budżetowym (vide Dorota Dąbek Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz - Kraków 2003, str. 199). Za przedstawionym stanowiskiem przemawia zwłaszcza fakt, iż akty planowania i budżety są rodzajem wytycznych, nie wykazujących cech normatywnych w sensie materialnoprawnym i procesowym, czyli nie zawierających norm powszechnie obowiązujących. Ponadto treść ustrojowych ustaw samorządowych (ustawy o samorządzie województwa) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku (Dz.U. Nr 62 poz. 718 ze zm.) o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wskazują, że niezależnie od aktów prawa miejscowego ogłoszeniu podlega również uchwała budżetowa. Wymienienie tej ostatniej osobno - obok aktów prawa miejscowego mocniej potwierdza pogląd o jej odrębności i samodzielności (tak też Dorota Dąbek Prawo..., str. 199/200).

Dlatego Sąd w rozważanym przypadku zobligowany był to zastosowania art. 94 ust. 2 u.s.g., w obliczu którego jeżeli nie stwierdza się nieważności uchwały z powodu upływu rocznego terminu od jej wydania, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o jej niezgodności z prawem. Skoro bowiem zaskarżona uchwała pochodziła z dnia 21 marca 2008 roku, a Sąd rozstrzygał w dniu 26 czerwca 2012 roku, to oczywistym jest upływ powołanego rocznego terminu. Poza tym nie zachodził żaden z wcześniej omówionych wyjątków z art. 94 ust. 1 u.s.g., zaś w zaskarżonej części uchwały istniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności (co zostało już dokładnie wyjaśnione), w związku z czym Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł o jej niezgodności z prawem.

Stanowisko wskazujące na uzasadnione zastosowanie ww. art. 94 ust. 2 u.s.g. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 12/11, z którym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się solidaryzuje. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że sąd administracyjny, w razie ustalenia, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, dotknięta jest "istotnym" naruszeniem prawa, stwierdza jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o samorządzie gminnym, natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa stwierdza na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, że została wydana z naruszeniem prawa - bez względu na termin, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Orzeczenie "stwierdzenia niezgodności z prawem" zaskarżonego aktu, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu określonego w art. 94 ust. 1 tej ustawy, dotyczy aktu wydanego z "istotnym" naruszeniem prawa niebędącego aktem prawa miejscowego. W razie nieistotnego naruszenia prawa dotyczącego takiego aktu ma zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa - niezależnie od terminu, o jakim mowa w art. 94 ust. 2 tej ustawy.

NSA w powołanym orzeczeniu stwierdził również, że regulacja zawarta w art. 91 u.s.g. jest regulacją odrębną od regulacji zawartej w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz o jej "niezgodności z prawem" – art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku tenże art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia.

Również WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 433/07 stwierdził, że w przypadku zaskarżenia aktów organów jednostek samorządu terytorialnego przepis art. 94 u.s.g. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności takiego aktu po upływie jednego roku od jego podjęcia, za wyjątkiem sytuacji, gdy nie przedłożono go wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli jest aktem prawa miejscowego. Jeśli te dwa opisane wyjątki nie mają w sprawie zastosowania, a minął rok od podjęcia aktu (jak ma to miejsce w sprawie niniejszej) niezależnie od wagi stwierdzonych uchybień przepisom prawa sąd może wyłącznie orzec o ich niezgodności z prawem. Powyższe stanowisko tutejszy Sąd również aprobuje.

Mając na uwadze powyższe, a w szczególności z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, ale z uwagi na upływ terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w oparciu o art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł o niezgodności z prawem § 3 zaskarżonej uchwały.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349).

tf