Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 506/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2017 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarżący A.S. (dalej: skarżący, strona) wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ) z [...] sierpnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z [...] maja 2018 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 29 maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: płatnością ONW) na rok 2017. Skarżący zadeklarował, działki rolne o powierzchni 45,24 ha. Wraz z wnioskiem złożył załączniki graficzne, na których wskazał granice działek rolnych deklarowanych do płatności ONW.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatności ONW na rok 2017 w wysokości 4.139,57 zł. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do płatności uwzględniono wyniki kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie strony

w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Płatność ONW została przyznana

z uwzględnieniem regulacji art. 19a ust. 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L.2014. 181.48) – dalej: Rozporządzenie nr 640/2014, poprzez zastosowanie zmniejszenia płatności odpowiadającego 1,5 krotności stwierdzonej różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym.

W odwołaniu skarżący zakwestionował tę cześć decyzji, która wykluczała z płatności ONW działkę rolną "E" – położoną na działce ewidencyjnej nr [...] - co do której organ uznał, że grunt ten nie jest gruntem rolnym.

Wymienioną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał

art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257. dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 2 Ustawy z dnia 9 maj 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1

i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r.

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.- dalej: Rozporządzenie ONW),

art. 19a ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] marca 2018 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona przez inspektoratów kontrola na miejscu, która obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na rok 2017. Stwierdzone nieprawidłowości zostały zawarte w raporcie z kontroli nr [...]. Wniosek strony został też poddany kontroli administracyjnej.

W wyniku kontroli ustalono, że nie można zakwalifikować do płatności na rok 2017 całej deklarowanej powierzchni wszystkich działek rolnych zgłoszonych we wniosku. Organ wskazał, że w przypadku działek deklarowanych do płatności ONW przez skarżącego

w trakcie kontroli administracyjnej uwzględniającej wyniki kontroli na miejscu stwierdzono, że nie można zakwalifikować do płatności ONW na rok 2017 całej deklarowanej powierzchni wszystkich działek rolnych zgłoszonych we wniosku z dnia

[...].05.2017 r. W wyniku czynności kontrolnych prowadzonych na działce rolnej "E", zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] - zakwestionowanej w odwołaniu - zastosowano kod DR33 oznaczający, że cała działka rolna nie jest gruntem rolnym (vide: str. 3-2 raportu z kontroli nr [...], sekcja "dane z kontroli", rubryka 9). Jednocześnie w rubryce "uwagi" inspektorzy przeprowadzający "kontrolę odnotowali w zakresie działki rolnej "E" cyt. "stwierdzono teren nieużytkowany rolniczo, punktowe ślady wypalania, liczne zadrzewieni i zakrzaczenia, pnie po ściętych drzewach i krzewach oraz ślady prac po ciężkim sprzęcie budowlanym". Stan działki rolnej "E" zobrazowany został na zdjęciach (32 szt. - numery zdjęć: 1 do 32) sporządzonych w dniu [...] marca 2018 r. Na fotografiach tych (miejsca wykonywania zdjęć wskazane na szkicu z kontroli stanowiącym integralną część raportu nr [...]) uwidoczniono obszary, na których do dnia kontroli nie była prowadzona działalność rolnicza. Świadczy o tym zobrazowany na w/w dokumentacji fotograficznej stan działki nr [...]. Przedstawia ona: obszar porośnięty samosiejami drzew bądź kilkuletnim, w pełni wykształconym drzewostanem oraz zakrzaczeniami m.in. tarniną. Przedmiotowe zdjęcia obrazują również usypane hałdy ziemi i skupiska wykarczowanych gałęzi, pnie po wyciętych drzewach, tereny po wypalaniu roślinności, nawieziony piasek, zeschnięte trzcinowiska. Udokumentowana na w/w fotografiach roślinność chwastowa jest w stanie całkowicie przekwitłym, wskazującym na przejście pełnego okresu wegetacyjnego, ma charakter zdecydowanie niepożądany z punktu widzenia gospodarowania w rolnictwie i świadczy braku prowadzenia w 2017 r. na przedmiotowej działce rolnej działalności rolniczej, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 ppkt (ii) (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013. W świetle powyższych rozważań zadeklarowanych na działkach rolnych "E" obszarów nie można zakwalifikować do płatności ONW na rok 2017.

Dyrektor OR ARiMR mając na względzie ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony podkreślił, że udokumentowany na w/w dokumentacji fotograficznej obszar całej działki "E", na którym występują wieloletnie drzewa, zakrzaczenia, przekwitnięta roślinność chwastowa, tereny bezpośrednio po usunięciu drzewostanu, obszary na jakich były prowadzone prace ciężkim sprzętem budowlanym (vide: l uwagi inspektorów terenowych), to obszar, na którym w roku 2017 nie prowadzono działalności rolniczej, o której mowa w art. 4 ust. 1 ppkt (ii) (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z regulacjami określonymi § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW oraz art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013. Ponownie podkreślił, że w art. 4 ust. 1 ppkt (ii) (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013 określono, że działalność rolnicza oznacza: - utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub - prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Według organu, nie sposób również stwierdzić, że udokumentowany na zdjęciach

z kontroli od nr 1 do nr 32 stan działki nr [...] (deklarowanej jako działka rolna "E") obrazuje ugór (deklarowany przez stronę we wniosku z 29 maja 2017 r.). Wyjaśnił bowiem, że zgodnie definicją zawartą w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1200/2009

z dnia 30 listopada 2009 r. wdrażającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego

i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej w odniesieniu do współczynników dotyczących sztuk dużych oraz definicji cech objętych badaniem (Dz. Urz.UE.2009.329.1) pod pojęciem gruntu ugorowanego należy rozumieć: - grunt niepokryty roślinnością, bez jakichkolwiek upraw;

- grunt pokryty roślinnością, która wyrosła w sposób naturalny i którą można wykorzystać jako paszę lub zaorać; - grunt obsiany wyłącznie do produkcji zielonek (grunt ugorowany zielony).

W ocenie Dyrektora OR ARiMR stwierdzone w dniu [...] marca 2018 r. obszary całej działki rolnej "E" porośnięte samosiejami drzew bądź kilkuletnim, w pełni wykształconym drzewostanem oraz zakrzaczeniami, z występującymi miejscowo usypanymi hałdami ziemi i skupiskami wykarczowanych gałęzi, pniami po wyciętych drzewach, terenami po wypalaniu roślinności etc. nie sposób zakwalifikować do któregokolwiek z w/w rodzajów gruntu charakteryzujących ugór. W konsekwencji, cały obszar 4,40 ha - deklarowany jako działka rolna "E" - uznano za niebędący gruntem rolnym. Teren ten uznać można jako przygotowywany pod działalność rekreacyjną (vide: zdjęcie z kontroli nr 31), a co za tym idzie nie sposób twierdzić, że prowadzono na nim w roku 2017 działalność rolniczą. Tym samym, wskazywana powyżej powierzchnia została wykluczona

z płatności. Organ podkreślił, że o fakcie nie prowadzenia w roku 2017 działalności rolniczej świadczy zobrazowany na sporządzonych w dniu [...] marca 2018 r. fotografiach stan roślinności. Co istotne, na części deklarowanej powierzchni działki "E", skarżący dokonał wycinki drzewostanu tuż przed kontrolą przeprowadzoną w dniu [...] marca 2018 r. (zalegające sterty świeżo ściętych gałęzi, konarów etc. - fotografia: nr 3 oraz nr 19), a biorąc pod uwagę okres czasu jaki niezbędny jest do wzrostu drzew, to jest oczywistym, że skoro drzewa występowały tam w marcu 2018 roku, to musiały również występować w roku 2017. Według organu, w kontekście definicji działalności rolniczej [wynikającej z art. 4 ust. 1 ppkt (ii) (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013] nie sposób powiedzieć, że zabiegi ukierunkowane na usuwanie drzew i krzewów (a co za tym idzie przygotowanie gruntu do ewentualnego prowadzenia uprawy rolniczej) są działaniami, które nie wykraczają poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy. O ile działania takowe tj. przywracanie gruntu do produkcji rolnej są dozwolone, to

w okolicznościach niniejszej sprawy strona winna dokonać ich przed zgłoszeniem działki "E" do płatności na rok 2017, a nie tuż przed kontrolą tj. w okresie wczesnowiosennym roku 2018. Organ podkreślił, że fotografie sporządzone w trakcie czynności kontrolnych przedstawiają obszar 4,40 ha zadeklarowany jako działka rolna "E", porośnięty kilkuletnim, dobrze wykształconym drzewostanem sosny oraz całymi połaciami przekwitniętej i znajdującej się w stanie wegetatywnym roślinności chwastowej, niepożądanych z punktu widzenia gospodarowania w rolnictwie. Są to obszary, na których w roku 2017 nie prowadzono działalności rolniczej,

co w konsekwencji dyskwalifikuje obszar zadeklarowany jako działka rolna "E"

z możliwości przyznania do niej płatności. W kontekście ustaleń kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego dokonanie płatności do opisanych powyżej obszarów na w/w działce byłoby naruszeniem przepisów prawa tj. art. 4 ust. 1 ppkt (ii) (iii) oraz art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013 i § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW.

Dyrektor OR ARiMR zaznaczył, że poszczególne elementy dokumentacji pokontrolnej są ze sobą spójne tzn. stan działek ukazany na fotografiach i szkicach sytuacyjnych obrazujących miejsca wykonywania fotografii (integralna część raportu z kontroli nr [...]) sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych koreluje ze sobą (uwzględniając miejsca, z których wykonano zdjęcia).

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że postępowanie organu I instancji polegające na wydaniu decyzji bez oczekiwania na ewentualne złożenie przez wnioskodawcę zastrzeżeń do wyników kontroli na miejscu stanowi uchybienie, jednakże nie było działaniem celowym oraz nie wpłynęło w żaden sposób na podjęte rozstrzygnięcie. Determinowane było przede wszystkim regulacją określoną w art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazał też, że zastrzeżenia skarżącego z [...] maja 2018 r. były przedmiotem jego analizy, jednakże nie znaleziono podstaw do zmiany wyników kontroli. Z kolei, co do zarzutu, że wnioskami z kontroli z marca

2018 r. objęto rok 2017 stwierdził, że stan działki rolnej "E" stwierdzony przez inspektorów terenowych w dniu kontroli pozwalał obronić tezę, że grunty zlokalizowane na działce nie były również użytkowane rolniczo w roku 2017. Są to bowiem obszary nie poddawane w roku 2017 jakimkolwiek zabiegom agrotechnicznym, czy też zapobiegającym rozprzestrzenianiu się chwastów, na których działalność rolnicza nie była prowadzona. W ocenie organu odwoławczego skoro, na całej deklarowanej w roku 2017 powierzchni działki "E" w trakcie kontroli w marcu 2018 r. występowały obszary zadrzewione lub zakrzaczone bądź też tereny bezpośrednio po usunięciu drzew

i krzewów (okoliczności te ewidentnie wynikają ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej), to mając na względzie okres czasu jaki niezbędny jest do wzrostu drzew i zakrzaczeń, jest oczywistym, że skoro drzewa i krzaki (i to w stanie wegetatywnym) występowały tam w marcu 2018 roku, to musiały również - wbrew stanowisku strony - występować w roku 2017.

Ustosunkowując się z kolei do kwestii wykonania kontroli metodą FOTO, organ podkreślił, że określenie to – użyte przez organ I instancji - pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż clou przedmiotowej sprawy dotyczy ustaleń dokonanych na działce rolnej "E", która cała została wykluczona z płatności ONW. Bez względu na rodzaj zastosowanej metody kontroli (bezpośrednio w terenie lub tzw. metoda teledetekcji bądź FOTO) kontrolowana działka zawsze jest wizytowana przez inspektora odpowiedzialnego za kontrolę (podlega naocznej ocenie) z której to wizytacji - tak jak w omawianym przypadku - sporządzana jest z dokumentacja fotograficzna. W przypadku działki rolnej "E", bez znaczenia pozostaje natomiast kwestia ewentualnych pomiarów albowiem cała działka nie została uznana jako grunt rolny (kod DR33) i w całości, właśnie na podstawie dokonanej oceny stanów gruntu, została wykluczona z płatności.

Dyrektor OR ARiMR za nietrafne uznał ponadto zarzuty dotyczące naruszenia

art. 7, art. 77 i art. 107 oraz art. 10 k.p.a., wyjaśniając zarazem prawidła rządzące postępowaniem dowodowym w sprawie przyznania płatności.

Strona na powyższe orzeczenie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy pomimo wykonania dokumentacji zdjęciowej w marcu 2018 r., możliwe było ustalenie przez organ wiążących ustaleń

w zakresie wyłączenia działki ewidencyjnej numer [...] o powierzchni 4.4 ha z produkcji rolnej w roku 2017, nadto uznanie przez organ II instancji, iż "na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego";(2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. polegające na dowolnym uznaniu przez organ, że udokumentowany na zdjęciach z kontroli od nr 1 do nr 32 stan działki [...] nie obrazuje ugoru, nadto dowolne i niczym nie udowodnione uznanie organu, iż "biorąc pod uwagę czas jaki niezbędny jest do wzrostu drzew, to jest oczywistym, że skoro drzewa występowały tam w marcu 2018 to musiały występować w roku 2017"; (3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w szczególności brak zgromadzenia materiału dowodowego świadczącego o wyłączeniu działki rolnej z produkcji rolnej

w roku 2017, opierając się wyłącznie na metodzie FOTO, bez wskazania metodologii i prawidłowości jej wykonania" prowadzące do wydania decyzji naruszającej słuszny interes strony; (4) art. 10 § 1 k.p.a. tj. niezapewnienie stronie czynnego udziału

w sprawie, poprzez to że organ I instancji wydał przedmiotową decyzję przed upływem ustawowego terminu 14 dni na wypowiedzenie się strony, nadto iż organ nie miał

w ogóle zamiaru zapoznać się ze stanowiskiem strony, wysłuchanie jej nie wpłynęłoby bowiem w ogóle na treść wydanej decyzji, zgodnie ze stwierdzeniem organu II instancji, albowiem "wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem terminu na złożenie zastrzeżeń do wyników kontroli w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi uchybienie jednakże pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie". Strona pouczona o prawie wypowiedzenia się co do raportu z czynności kontrolnych (pismo z [...].05.2018r.) otrzymała zaskarżoną decyzję administracyjną przed upływem 14 dniowego terminu wypowiedzenia się

w sprawie, co oznacza, że organ administracji wydał zaskarżoną decyzję bez zapoznania się ze stanowiskiem strony sformułowanym w piśmie z [...].05.2018 r., co stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa; (5) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a, tj. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka rolna E położona na działce ewidencyjnej [...] nie jest gruntem rolnym, co spowodowało wykluczenie jej

z płatności za rok 2017; co wynika wyłącznie z ustaleń kontroli przeprowadzonej dnia [...].03.2018 roku, które to ustalenia wynikają wyłącznie z wykonania oraz błędnej interpretacji zdjęć (metoda Foto) wykonanych w roku następnym tj. marcu 2018,

z pominięciem stanowiska strony wyrażonym w piśmie zawierającym zastrzeżenia, co do ustaleń kontroli, co stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa; (6) art. 12 k.p.a poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy; prowadząc do wydania decyzji istotnie naruszającej słuszny interes strony; (7) art. 107 k.p.a poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co uniemożliwia stronie merytoryczną polemikę z zaskarżonym orzeczeniem, sprowadzając się wyłącznie do powtórzenia stanowiska organu I instancji, przyjęcia za własne ustaleń tego organu, bez wykazania podstaw prawnych oraz wskazania metodologii i użytego narzędzia (metoda Foto) przez organ, które prowadziło do wydania decyzji w zaskarżonej części, stwierdzenia nieprawidłowości w obrębie działki ewidencyjnej numer [...] i wykluczenia jej

z płatności. 2. przepisów prawa materialnego: (1) art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2017 r. poz. 562 z późniejszymi zmianami; (2) § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. Z 2015 poz. 364 z późniejszymi zmianami). (3) art. 19a ust. 1 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) z dnia 11.03.2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U UE L.2014. 181.48); poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prawa w oparciu

o błędnie ustalony stan faktyczny (błąd subsumpcji), prowadzące do bezpodstawnej odmowy przyznania płatności wnioskodawcy w zaskarżonej części.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak dotyczy kognicji sądu w sprawach ze skarg na interpretacje podatkowe, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Dla porządku na wstępie zaznaczyć należy, że tożsamy problem prawny, jak objęty niniejszą sprawą, aczkolwiek dotyczący przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 był już przedmiotem analizy Sądu - w wyroku o sygn. akt I SA/Go 505/18. Orzeczenie to zapadło w wyniku wniesienia przez stronę skargi na decyzję Dyrektor OR ARiMR wydaną w przedmiocie odmowy przyznania w/w płatności na 2017 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie zapatrywania wyrażone w tym orzeczeniu podzielił i w znacznej części poniżej do nich nawiązał. Było to tym bardziej uzasadnione, bowiem w obu sprawach zaistniała w znacznym zakresie tożsamość stanu faktycznego, jak też tożsamość zarzutów co do naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny przez Sąd, czy organy prawidłowo uznały, że zadeklarowana przez skarżącego działka rolna "E" położona na działce ewidencyjnej nr [...], nie kwalifikuje się do płatności ONW na 2017 rok.

Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy była zatem ocena prawidłowości ustaleń faktycznych, co do spełnienia przez skarżącego wszystkich prawnych warunków uzyskania wnioskowanej pomocy, o czym poniżej.

W punkcie wyjścia należy więc wskazać, że zasady przyznawania płatności ONW

w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2017 określone zostały w przepisach prawa krajowego oraz wspólnotowego tj.: Ustawie z dnia 20 luty 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627) – dalej: Ustawa PROW, Rozporządzeniu

nr 809/2014, Rozporządzeniu nr 640/2014, Rozporządzeniu nr 1306/2013.

Zgodnie z art. 4 Ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych

w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 Ustawy PROW w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast stosownie do art. 27 ust. 2 Ustawy PROW, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle § 2 ust. 1 Rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi

w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)

i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347

z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.); 2) łączna powierzchnia użytków rolnych

w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek

o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o o przyznanie płatności.

Z treści § 2 ust. 2 Rozporządzenia ONW wynika zaś, że płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych: 1) na których jest: a) położona działka rolna

w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia o powierzchni co najmniej 0,1 ha,

b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia nr 1307/2013; 2) położonych na obszarach ONW.

Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 Rozporządzenia ONW, przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar (w sprawie zwana też: MKO), o którym mowa

w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Istotna z punktu widzenia sprawy definicja działalności rolniczej została zawarta z kolei w art. 4 ust. 1 lit. c ppkt (ii), (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013 r. i oznacza utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub; prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Strona zarzuciła, że organ opierając się przy ustaleniu stanu faktycznego na fotografiach wykonanych podczas kontroli na miejscu, nie przeprowadził wyczerpująco postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na ten zarzut należy przypomnieć, że zgodnie z przepisami organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego, ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku poprzez wykorzystanie zgodnych z prawem narzędzi, w szczególnymi poddając dane kontrolom. Uszczegóławiając, kontrola administracyjna danych zadeklarowanych we wniosku przeprowadzana jest w oparciu o system identyfikacji działek rolnych i uzupełniana jest o kontrole na miejscu, której zasady uregulowane zostały m.in. w Rozporządzeniu nr 809/2014. Zgodnie z art. 37 tego Rozporządzenia - kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne, odnośnie do których złożono wnioski o przyznanie pomocy w ramach systemów, kontrole na miejscu obejmują również wszystkie grunty nierolnicze, odnośnie do których złożono wniosek o wsparcie. Na podstawie wyników kontroli właściwy organ dokonuje oceny, czy niezbędna jest aktualizacja odpowiedniej działki referencyjnej. Kontrole na miejscu obejmują pomiar obszaru i weryfikację kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków dotyczących obszaru zgłoszonego przez beneficjenta w ramach systemów pomocy lub środków wsparcia. Stosownie zaś do brzmienia art. 41 - z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej sporządza się sprawozdanie z kontroli, które umożliwia szczegółowy przegląd przeprowadzonych kontroli oraz wyciągnięcie wniosków na temat zgodności

z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami. Co istotne, kontrole na miejscu przeprowadzane są w celu zweryfikowania, czy stan faktyczny na kontrolowanych działkach rolnych odpowiada temu co strona deklaruje na tych działkach we wniosku.

Kontrola na miejscu - w ocenie Sądu – jest w stanie oddać najpełniej rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

W stanie faktycznym tej sprawy, kontrola taka została przeprowadzona

w gospodarstwie skarżącego przez inspektorów terenowych w dniu [...] marca 2018 r. Obejmowała ona m.in. działkę E, której stan został zobrazowany na 32 zdjęciach, wykonanych przez inspektorów. Stwierdzone nieprawidłowości zostały zawarte

w raporcie z kontroli nr [...]. Miejsca wykonywania zdjęć zostały wskazane na szkicu z kontroli stanowiącym integralną część raportu.

Wizytacja terenowa oraz sporządzona w jej trakcie dokumentacja fotograficzna wykazała, że obszary zadeklarowane na działce E, nie kwalifikują się do płatności ONW. Wynika bowiem z nich, że był to teren porośnięty samosiejami drzew bądź kilkuletnim, w pełni wykształconym drzewostanem oraz zakrzaczeniami m.in. tarniną. Na spornej działce znajdowały się usypane hałdy ziemi i skupiska wykarczowanych gałęzi, pnie po wyciętych drzewach, tereny po wypalaniu roślinności, nawieziony piasek, zeschnięte trzcinowiska. Udokumentowana na fotografiach roślinność chwastowa jest w stanie całkowicie przekwitłym.

W świetle powyższego – zdaniem Sądu – uprawnione było twierdzenie organu, że sporna działka nie była w 2017 roku wykorzystywana do działalności rolniczej, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. c ppkt (ii) (iii) rozporządzenia nr 1307/2013. Wbrew temu co strona twierdziła w wyjaśnieniach do kontroli z [...] maja 2018 r., stan działki wynikający z obszernej dokumentacji fotograficznej nie pozwalał także uznać jej za ugór

w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1200/2009. W stanie faktycznym tej sprawy właściwym jest spostrzeżenie, że materiał dowodowy potwierdza, że na działce tej w 2017 r. nie przeprowadzono zabiegów o charakterze agrotechnicznym, w tym także orki, co z kolei powoduje, że nie mogła ona być gruntem ugorowanym, jak deklarowała strona. Stanowiska tego strona skutecznie nie podważyła.

Nie jest zbyt daleko idącym stwierdzenie organu, zawarte w piśmie skierowanym do strony z [...] czerwca 2018 r., że stan działki zastany w czasie kontroli wskazuje na to, że pewne prace które były na niej wykonywane, nie miały charakteru agrotechnicznego, lecz miały przygotować działki pod teren budowlany lub rekreacyjny. Zresztą w pewien sposób potwierdzeniem tego jest informacja zamieszczona na działce E o treści: "NA SPRZEDAŻ DZIAŁKI REKREACYJNE" (fotografia nr 31).

Sąd nie podziela zatem zarzutu strony, że oparcie się przez organy na dokumentacji fotograficznej doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych. W tym kontekście należy też zaznaczyć, że głównym dowodem z kontroli na miejscu był raport z kontroli. Stan kontrolowanych działek w tym m.in. działki E został zobrazowany na znajdujących się

w aktach sprawy zdjęciach, potwierdzających to, co kontrolerzy stwierdzili naocznie podczas oględzin gruntów. Skarżący kwestionując natomiast przyjęte ustalenia, nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na to, że sporna działka była użytkowna rolniczo, czy też można ją uznać za ugór. Nie budzi zastrzeżeń Sądu także to, że kontrola przeprowadzona w marcu 2018 r., mogła posłużyć do ustaleń za 2017 rok. Rację ma organ twierdząc, że skoro na całej powierzchni działki w trakcie kontroli w marcu

2018 r. występowały obszary zadrzewione lub zakrzaczone bądź też tereny bezpośrednio po usunięciu drzew i krzewów, to mając na uwadze okres czasu jaki jest niezbędny do wzrostu drzew i zakrzaczeń, jest oczywistym, że skoro drzewa i krzaki występowały tam na dzień kontroli, to musiały również – wbrew temu co strona twierdzi – występować w 2017 roku.

Ponadto skarżący kwestionując ustalenia poczynione w oparciu o dokumentację fotograficzną, tym samym kwestionuje raport z kontroli, zapominając o tym, że tenże jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. Raport z czynności kontrolnych jest – co do zasady – bowiem dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym, raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., II GSK 1069/15). Oczywiście, jak każdy dowód urzędowy może zostać podważony innym dowodem, tych jednak w sprawie skarżący nie przedłożył.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., strona nie dostrzega jednak tego, że Ustawy PROW znacząco modyfikuje postępowanie

w sprawach o przyznanie płatności. Stosownie do brzmienia art. 4 Ustawy PROW

z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei, na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy - w postępowaniu w sprawie

o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 2 Ustawy PROW, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach zawiera szczególną, w stosunku do przepisów K.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę

i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, że wbrew temu co strona twierdzi, to nie na organach ciążył obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki jest - co do zasady – od dawna podzielany

w orzecznictwie (tak np. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 574/15).

W konsekwencji więc to na skarżącej jako beneficjencie pomocy w toku postępowania przed organami spoczywał procesowy obowiązek wykazania, że cała zadeklarowana powierzchnia kwalifikuje się do płatności. Tego strona nie wykazała, ograniczając się jedynie do podnoszenia gołosłownych twierdzeń.

W związku z powyższym, ponieważ w sprawie w ogóle nie miały zastosowania przytoczone w skardze przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., to zarzut ich naruszenia należy uznać za chybiony.

Sąd nie podziela też zarzutu naruszenia art 80 k.p.a. Ocena dowodów dokonana przez organ w żadnej mierze nie nosi znamion dowolności. To, że jest odmienna od tej, którą prezentuje strona, nie oznacza, że jest błędna. Jest ona zgodna z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. W konsekwencji, uprawniała organy do przyjęcia, że działka rolna E nie spełnia warunków umożliwiających przyznanie do niej płatności ONW.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Decyzja administracyjna zarówno w części faktycznej jak i prawnej spełnia wymogi stawiane jej przez prawo. Uzasadnienie decyzji opisuje bowiem ustalenia faktyczne, dowody na podstawie których je poczyniono oraz ich ocenę, a ponadto wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W skardze sformułowano ponadto zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu Sąd także i tego zarzutu nie podziela. Należy zwrócić uwagę - jak powyżej już wskazano – że tylko na żądanie strony, należy zapewnić jej czynny udział w postępowaniu. Tymczasem skarżący na żadnym etapie postępowania takiego żądanie nie wyartykułował. Co prawda, jak słusznie zwrócił uwagę Dyrektor OR ARiMR, organ I instancji wydał decyzję bez oczekiwania na ewentualne zastrzeżenia do wyników kontroli, jednakże nie było to uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy, a tylko takie może stanowić podstawę skutecznego zarzutu. Co więcej, to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Tego zaś ona nie wykazała. Same też zastrzeżenia zostały poddane analizie przez organ, a skarżący otrzymał od organu pisemną odpowiedź.

Sąd nie dostrzegł także, by organy działały w sprawie mało wnikliwie, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 12 k.p.a. Prawidłowo swe spostrzeżenia oparły na wynikach kontroli na miejscu ale i kontroli administracyjnej, słusznie wywodząc, że w 2017 roku kwestionowany obszar nie tylko nie był wykorzystywany do działalności rolniczej, ani też nie był poddany jakimkolwiek zabiegom agrotechnicznym.

Sąd podziela także w całości ustalenia poczynione w odniesieniu do pozostałych działek. Za słuszne uznano zatem wykluczenie z płatności na 2017 rok poza działką E, obszaru o powierzchni 1,78 h na działce rolnej "C", czego zresztą skarżący nie kwestionował.

W ocenie Sądu - wbrew temu co twierdzi strona - nie nasuwa zastrzeżeń także subsumpcja ustaleń faktycznych pod przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowania w sprawie. Tym samym, za chybione należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w petitum skargi, w szczególności art. 19a ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014 r.

Z wszystkich przedstawionych powyżej względów, oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.