Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 276/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 148 par. 2, art 145 par.1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1706/06 w sprawie ze skargi L. U. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1706/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. U. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania L. U. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w N. D. M.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta N. D. M. z dnia [...] maja 2006 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta N. D. M. z dnia [...] czerwca 2004 r. o wymeldowaniu L. U. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w N. D. M.

We wniosku z dnia 13 maja 2006 r., skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta N. D. M. z dnia [...] czerwca 2004 r. o wymeldowaniu, wskazując na art. 145 §1 pkt 4 kpa i podnosząc, że Urząd Miasta bez udziału strony dokonywał czynności w przedmiocie wymeldowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Stosownie jednak do art. 148 § 2 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Skarżąca odebrała decyzję o wymeldowaniu w dniu 13 kwietnia 2005 r., co wynika z protokołu przesłuchania strony w tym dniu. Oznacza to, iż ustalenia organu odwoławczego, w opinii Sądu I instancji, dotyczące daty dowiedzenia się przez skarżącą o wydaniu decyzji o wymeldowaniu, tj. dzień 13 kwietnia 2005 r., oraz daty, w której upłynął termin jednego miesiąca określony w art. 148 §2 kpa, tj. dzień 13 maja 2005 r., są prawidłowe i zgodne z art. 148 § 2 kpa.

W rozpatrywanej sprawie nie ma natomiast zastosowania, wskazany przez skarżącą art. 148 § 1 kpa, ponieważ przepis ten określa termin jednego miesiąca do wnioskowania o wznowienie postępowania, od dowiedzenia się przez stronę o okoliczności mającej stanowić podstawę do wznowienia. Tymczasem, skarżąca wskazuje, że złożyła wniosek o wznowienie przed upływem jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się z doręczonego wyroku Sądu z dnia 12 grudnia 2005 r., że przysługuje jej uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania. Dowiedzenie się przez skarżącą o możliwości żądania wznowienia postępowania nie jest jednak przyczyną wznowienia, o jakiej stanowi art. 148 § 1 kpa, aby termin do wnioskowania o wznowienie mógł być liczony od dnia, kiedy skarżąca dowiedziała się, że może złożyć wniosek o wznowienie.

Za przyczynę wznowienia skarżąca podała brak udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym decyzją o wymeldowaniu z dnia [...] czerwca 2004 r., dlatego przy takiej okoliczności wznowienia postępowania, do ustalenia terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania stosuje się art. 148 § 2 kpa, a nie art. 148 § 1 kpa.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku z dnia 20 listopada 2006 r. wniosła L. U. reprezentowana przez adwokata.

Przedmiotowemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, zwana dalej P.p.s.a.), zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa dla skarżącej upłynął w dniu 13 maja 2005 r., w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej termin ten winien rozpocząć bieg dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r. to jest od 28 lutego 2006 r.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż skarżąca odebrała decyzję o wymeldowaniu w dniu 13 kwietnia 2005 r. Bezspornym jest również fakt, iż skarżąca zachowała przewidziany w w/w decyzji termin do złożenia odwołania, tj. złożyła stosowne z dnia 17 kwietnia 2005 r. pismo z prezentatą z dnia 20 kwietnia 2005 r. - odwołanie do Wojewody M. od decyzji Burmistrza Miasta N. D. M. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]. Na powyższe skarżąca otrzymała postanowienie nr [...] z dnia [...].05.2005 r., w którym organ stwierdził, iż, odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jej wniesienia. Na niniejsze postanowienie została wniesiona przez skarżącą skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. oddalił skargę.

Należy, zdaniem strony skarżącej, zwrócić uwagę, iż w żadnej z przedmiotowych decyzji, nie pouczono skarżącej o możliwości wznowienia przedmiotowego postępowania. Nie zwrócono również jej uwagi na okoliczność, że decyzja, którą L. U. odebrała w dniu 13 kwietnia 2005 r. jest już prawomocna i w związku z tym nie przysługuje od niej środek odwoławczy. Brak jest też na przedmiotowej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. wzmianki o jej prawomocności. W związku z powyższym dopiero z orzeczenia Sądu z dnia 12 grudnia 2005 r. skarżąca powzięła informację o instytucji wznowienia postępowania. Nadto podniesiono, że odwołanie z dnia 20 kwietnia 2005 r. od decyzji o wymeldowaniu nie zostało uznane za wniosek o wznowienie postępowania, co w niniejszej sytuacji winno nastąpić, zgodnie z treścią art. 8 kpa.

Dalej podkreślono, iż naruszono zaskarżonym orzeczeniem również dyspozycję art. 9 kpa Z tegoż przepisu wynika obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom postępowania oraz jego innym uczestnikom. Przepis ten ma dwa zakresy stosowania. Pierwszy z nich odnosi się do stron postępowania, które są uprawnione do uzyskania od organu administracji publicznej należytej i wyczerpującej informacji oraz mogą oczekiwać, że organ ten będzie czuwał nad ich czynnościami po to, żeby uchronić je przed szkodą spowodowaną nieznajomością prawa, i będzie udzielał wskazówek oraz wyjaśnień.

W rozumieniu przepisu art. 9 kpa szkodą będzie każdy uszczerbek, materialny lub moralny, postradanie możliwości uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, zarówno co do jego istoty, jak i czasu, w którym miałoby zapaść. Można powiedzieć, że każde pogorszenie sytuacji faktycznej lub prawnej strony, utrata możliwości jej zmiany na lepsze, odsunięcie na czas późniejszy rozstrzygnięcia sprawy, które mogło być podjęte wcześniej, będzie szkodą dla strony w rozumieniu przepisu art. 9 k.p.a.

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, zdaniem skarżącej, iż została ona pozbawiona możliwości obrony swoich praw poprzez niedoinformowanie co do środków i sposobów odwoływania się od niekorzystnej dla niej decyzji, co z pewnością naraża ją na uszczerbek jeśli nie materialny, to moralny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. (a w rozpatrywanej sprawie brak jest tych przesłanek) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna powinna też być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to uczynić Sąd I instancji. Prowadzi to do konstatacji, że nawet wówczas gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego (chyba że zachodzi nieważność postępowania).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymaganiom.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, z tym że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, który przepis prawa procesowego został naruszony przez Sąd. Autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwości orzeczenia Sądu I instancji w przyjęciu przez Sąd, że termin do złożenia podania o wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa upłynął dla skarżącej 13 maja 2005 r. w sytuacji, gdy - jego zdaniem - rozpoczął on bieg dopiero 28 lutego 2006 r. Formułując w ten sposób zarzut skargi w istocie jej autor zarzuca wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotetycznie ustalonej normie prawnej.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy P.p.s.a oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargę kasacyjną można oprzeć na 2 podstawach: zarzucie naruszenia przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2) oraz naruszeniu prawa materialnego, z tym, że art. 174 pkt. 1 P.p.s.a przewiduje 2 formy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię co oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu (w takim wypadku autor skargi powinien wskazać jak przepis powinien być rozumiany) oraz

-niewłaściwe zastosowanie przepisu to jest dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. (tak m.in. NSA w wyroku z 24 maja 2004r. FSK 8/04).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, iż w istocie skarga kasacyjna zmierza do przedstawienia zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie a nie jak wskazał jej autor - zarzut naruszenia prawa procesowego. Wprawdzie co do zasady wadliwe określenie podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 pkt. 1 lub 2) nie uniemożliwia jej merytorycznego rozpoznania jednakże pod warunkiem, że wskazuje ona w sposób prawidłowy, które przepisy zostały naruszone przez Sąd. Autor niniejszej skargi formułując zarzut naruszenia prawa przez Sąd nie skonkretyzował, który przepis prawa został naruszony co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu.

Bezzasadny jest również zarzut skargi polegający na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 9 kpa. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie stanowiskiem podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować Sąd. Tezę tę potwierdzają zwłaszcza poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 31 maja 2004 roku, sygn. FSK 103/04, w którym stwierdzono wprost, że "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541). Poglądy zbieżne z powyższym odnaleźć także można w wyroku tegoż Sądu z dnia 14 kwietnia 2004 roku, sygn. FSK 121/04, w którym zauważono, że "skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa (...) zastosowanego przez Sąd" (ONSAiWSA z 2004 roku, nr 1, poz. 11, I FSK 896/05 wyrok NSA z dnia 30.11.2006 roku LEX nr 262121). Pamiętając o powyższych poglądach zauważyć trzeba w tym miejscu, że Sąd I instancji przywołanego wyżej przepisu kodeksu postępowania administracyjnego nie stosował. Sąd nie mógł naruszyć także przepisu art. 145 §1 pkt. 4 kpa albowiem przepis ten nie był podstawą prawną orzekania tego Sądu.

Niezależnie jednak od tego, że nieprawidłowo sformułowano zarzuty skargi kasacyjnej to podkreślić należy, że ocena prawna decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2006 r. wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowa.

Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody M. z dnia [...] lipca 2006 r. wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe.

W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Miasta N. D. M. z dnia [...] czerwca 2004 r. w przedmiocie wymeldowania L. U. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w N. D. M., zostało zainicjowane wnioskiem L. U. z dnia 13 lutego 2006 r. nadanym w polskiej placówce pocztowej dnia 8 lutego 2006 r. i oparte o podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj., że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Jednakże w sytuacji, gdy strona żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jak w sprawie niniejszej - termin do złożenia podania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa).

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca L. U. dowiedziała się o decyzji Burmistrza Miasta N. D. M. z dnia [...] czerwca 2004 r. w dniu 13 kwietnia 2005 r. Powyższa okoliczność wskazuje, iż ocena prawna dokonana przez Sąd w wyroku z dnia 20 listopada 2006 r. dotyczące niezachowania przez skarżącą miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, są, stosownie do treści art. 148 § 2 kpa jest prawidłowa. Termin ten bowiem upłynął w dniu 13 maja 2005 r. gdy tymczasem przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 13 lutego 2006 r., a więc po upływie miesięcznego terminu.

Nie można podzielić poglądu reprezentowanego w skardze kasacyjnej, iż termin miesięczny winien być liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r., tj. od dnia 28 lutego 2006 r. Termin ten bowiem liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji a nie od dnia, w którym strona dowiedziała się o instytucji wznowienia postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przepisy art. 209 i 210 ustawy P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy - P.p.s.a ) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 tej ustawy.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U nr 163, poz. 138 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie.