Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3391/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 94, art. 95
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 671/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz K. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 671/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

Skarżący jest żołnierzem zawodowym służby kontraktowej. Na podstawie rozkazu personalnego z [...] października 2019 r. wyznaczono go na stanowisko służbowe w Wydziale Żandarmerii Wojskowej w B. Podaniem z 6 listopada 2019 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Olsztynie o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Dyrektor odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Organ ustalił, że wnioskodawca przed rozpoczęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji. W toku postępowania skarżący poinformował, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z [...] grudnia 2011 r. otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w E. (przy ul. [...]) - w kwocie 8 530,00 zł. Wobec tego faktu organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powołał się na art. 21 ust. 1, 2 oraz 6 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu"). Wskazał, że art. 21 ust. 6 pkt 1-5 tej ustawy zawiera katalog negatywnych przesłanek, które wyłączają możliwość realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego). Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania m.in. jeżeli on lub "otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36)" (pkt 4). Z kolei ust. 10 stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Organ ustalił, że bezspornie wnioskodawca przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Istota sprawy sprowadzała się więc do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa (w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny) przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, w której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym

w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu (w 2004 r.) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, zaś wprowadzono wówczas kolejną formę finansowego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy - ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej (odprawa mieszkaniowa).

Zdaniem organu, niezależnie od użytego obecnie nazewnictwa dla określenia wsparcia żołnierzy przy zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt 4 wskazanego przepisu jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie te formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko - także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Jeżeli zatem analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest aby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej – tak jak w art. 88 i 94 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o Policji") - to należało uwzględnić, że prawo wnioskodawcy do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy czy żołnierzy, że pomoc finansowa przysługuje tylko raz, co więcej, tylko raz w rodzinie, także gdy funkcjonariusze pozostają w konkubinacie i kupują lokal mieszkalny na współwłasność, jak i wówczas gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej (tak np. wyrok WSA, sygn. akt II SA/Wa 1810/16). Taka wykładnia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie organu, w realiach niniejszej sprawy, oznacza to, że prawo wnioskodawcy do lokalu mieszkalnego docelowo zrealizowano przy udziale pomocy Państwa. Ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa - z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej - nie jest uprawnione, bowiem stałoby to w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W przypadku przechodzenia "między służbami" żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa, poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ("nie przysługuje prawo do zakwaterowania") oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji danego przepisu pozwala wyprowadzić wniosek, że tak wyjątkowe prawo - do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza - można wykorzystać tylko raz.

Z tych względów organ uznał za niezasadny zarzut odwołania - naruszenia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (patrz: wyrok WSA o sygn. akt II SA/WA 690/19 – dostępny w CBOSA). Podnoszona zaś w odwołaniu okoliczność, że wnioskodawca nabył lokal mieszkalny od osoby prywatnej, a nie od Skarbu Państwa, jest dla niniejszego postępowania całkowicie obojętna. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji rozpatrzył całość materiału dowodowego i odmowę realizacji wniosku o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł o bezsporną okoliczność - wypłatę wnioskodawcy ze środków z budżetu Państwa pomocy finansowej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że w przepisie, w którym wymieniono przypadki wyłączające uprawnienia do uzyskania pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych - w jego zdaniu wstępnym - użyto określenia "żołnierz zawodowy". Oznacza to, że wymienione tam przypadki odnoszą się tylko do osób korzystających z uprzedniego wsparcia już jako żołnierze. Podkreślono, że negatywna, powoływana przez organ przesłanka - wobec dosłownego brzmienia zapisu - nie obejmuje przypadku wnioskodawcy. Nie korzystał on bowiem z pomocy przewidzianej ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r. Z kolei uprawnienie do pomocy przy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych to jeden z podstawowych przywilejów żołnierzy. Regulacje go ograniczające nie mogą być więc wykładane rozszerzająco.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji, gdy chodzi o prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy, w tym stosowne poglądy judykatury, które Sąd ten przyjął za własne. Organ odwoławczy właściwie skonstatował wystąpienie w sprawie przesłanek odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz wnioskodawcy. Zdaniem Sądu w sprawie nie są sporne okoliczności faktyczne: uprzednie skorzystanie przez wnioskodawcę z pomocy ze środków publicznych na zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych, gdy nie był on jeszcze żołnierzem zawodowym lecz funkcjonariuszem Policji. Wbrew twierdzeniom skargi, okoliczność ta nie budziła żadnych wątpliwości. Spór sprowadzał się do kwestii właściwej wykładni przepisu określającego negatywne przesłanki uzyskania przez żołnierzy zawodowych pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (tu – przydział kwatery lub lokalu).

Sąd ten podniósł, że prawodawca w części wstępnej art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (wstęp do wyliczenia) użył określenia "żołnierzowi zawodowemu" tylko dlatego, że dana regulacja – dotycząca ogólnie pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych – odnosi się właśnie do żołnierzy zawodowych. Wykorzystanie danego pojęcia służy więc wyłącznie ogólnemu określeniu adresatów danej normy. Trudno bowiem przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby generalnie prawo do pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych różnicował w zależności od tego, czy dana osoba skorzystała już ze wsparcia w ramach środków publicznych jako żołnierz ,czy też jeszcze przed podjęciem służby. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie użycie stosownej, złożonej wykładni rozszerzającej było uzasadnione i trafne. Służyło wyłącznie wyeliminowaniu wątpliwości, które mogły powstać przy odwołaniu do prostej wykładni językowo-logicznej.

Nieco inaczej ma się rzecz, gdy chodzi o stosowanie rozszerzającej wykładni w ramach wyłożenia przypadku wymienionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Organ zastosował tu zabieg polegający w istocie na uzupełnieniu treści normy prawnej w kontekście względów celowościowych i systemowych, w tym przywołując normy rangi konstytucyjnej (np. zasada równości wobec prawa). Trafnie zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wywiódł, że wyłożenie przepisu zgodnie z jego dosłownym brzmieniem prowadziłoby do skutków, których dopuszczenia nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, określającemu ramy wyłączenia danego przywileju. Ograniczenie skutków wyłączenia zawartego w ust. 6 pkt 4 do osób korzystających z pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych przewidzianej dla żołnierzy zawodowych, oznaczałoby możliwość kilkakrotnego korzystania z pomocy państwa, przewidzianej jako szczególny przywilej dla funkcjonariuszy publicznych, tylko przez wzgląd na zmianę rodzaju służby – przejście pomiędzy formacjami mundurowymi. Sąd ten zwrócił uwagę, że - co w jego ocenie trafnie wskazał organ - w razie zmiany rodzaju służby prawodawca przyjął ciągłość pracy oraz honorowanie uzyskanych uprzednio przywilejów – jak prawo do stopni służbowych. Trafnie w sprawie organ uznał, że dany przepis należy wykładać szeroko, jako normę odzwierciedlającą wolę prawodawcy, aby pomoc osobom pełniącym służbę w formacjach mundurowych nie była przyznawana kilkakrotnie. Wskazał, że pogląd ten jest podzielony w judykaturze (tak np. orzeczenia WSA powołane przez organ oraz inne: o sygn. akt II SA/Wa 690/19, 1715/19, 1775/19, 2075/19 i 2769/19 – dostępne w CBOSA), choć bywa też prezentowany pogląd przeciwny, którego jednak Sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie nie podzielił.

Zdaniem tego Sądu w sprawie nie ma znaczenia podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych pozostaje w związku z aktualnie pełnioną służbą. Wobec tego bez znaczenia miałyby być zdarzenia, gdy wnioskodawca służył w innej formacji mundurowej - Policji. Argumentacja taka pomija istotną okoliczność. Otóż pomoc na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, dla osób pełniących służbę w formacjach mundurowych, jest świadczona przez Państwo zasadniczo w dwóch formach: wsparcia przy uzyskaniu własnego lokalu albo pomocy przy korzystaniu z lokalu cudzego (zapewnienie lokalu z zasobów służb bądź dopłata do kosztów najmu). Istnieje więc alternatywa i skorzystanie z jednej formy pomocy – np. na nabycie własnego lokalu - zamyka możliwości uzyskania innej – np. przydziału lokalu (od reguły tej istnieją tylko pewne wyjątki - np. art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu). Z uwagi na to, że dane reguły są analogiczne w różnych służbach mundurowych, zmiana rodzaju formacji nie może mieć wpływu na możliwość skorzystania z alternatywnych form pomocy przewidzianej dla wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych. W tym kontekście bez znaczenia jest, że określony funkcjonariusz po przejściu do innej służby nie może korzystać z należnej żołnierzom pomocy mieszkaniowej w formie przydział lokalu, co służyłoby zapewnieniu jego aktualnych potrzeb. Z pomocy takiej nie mogą korzystać także inni żołnierze, o ile uzyskali już wsparcie przy nabyciu lokalu mieszkalnego w trakcie pełnionej służby w Siłach Zbrojnych. Dla takiej oceny nie może mieć znaczenia, że pomoc przewidywana dla żołnierzy i np. policjantów w ramach poszczególnych form wsparcia nie jest identyczna. Musi to uwzględnić osoba decydująca się na zmianę rodzaju służby.

Sąd ten podniósł, że skoro organ administracji trafnie odkodował treść normatywną przepisu zakreślającego negatywne przesłanki przydzielenia wnioskodawcy lokalu a jednocześnie istotne okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne, chybione są zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W związku z powyższym Sad ten oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz na zasadzie art. 188 p.p.s.a. i jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący wniósł na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł

o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 88 i art. 94 w zw. z art. 95 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rozpatrzenie sprawy skarżącego z pominięciem art. 95 tej ustawy, wskazującego negatywne przesłanki, bowiem uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 tej ustawy, podczas gdy prawidłowe rozważenie stanu faktycznego oraz ustalenie właściwej podstawy prawnej doprowadziłoby organ oraz Sąd do wniosku, że skarżącemu nie przysługiwała pomoc finansowa na gruncie ustawy o Policji, a środki, które zostały mu wypłacone, należy traktować i rozpatrywać w kontekście udzielenia zapomogi bądź zasiłku na zagospodarowanie, co jednocześnie dowodzi także tego, iż skarżący nie zrealizował swojego prawa do zakwaterowania przysługującego mu na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadziłoby do wniosku, iż skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania;

3. art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w Rzeczypospolitej Polskiej polegające na jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, iż:

a. skarżący zrealizował swoje prawo do zakwaterowania pomimo oczywistego niezrealizowania tego obowiązku przez organ;

b. w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy wprowadzające ograniczenia w prawie do zakwaterowania;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1, art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, aft. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, przejawiające się w tym, że:

a. Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, na którym oparte zostało rozstrzygnięcie, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego i przesądzić o przyznaniu wnioskowanego lokalu mieszkalnego lub kwatery;

b. co jednocześnie skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, jak i wyroku Sądu, na jakich dowodach organy oparły ustalenia faktyczne sprawy, jak również dlaczego niektóre dowody zostały przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji pominięte;

c. pominięciu, że skarżący w niniejszej sprawie przedłożył akt notarialny zakupu mieszkania wskazujący dokładną datę, jak i środki z jakich został sfinalizowany ten zakup, co jednoznacznie wskazywało, że w dacie wydania decyzji przez Komendanta Powiatowego Policji w P. nie przysługiwała mu pomoc finansowa, a więc decyzja ta została błędnie oznaczona i nie może być rozpatrywana w kontekście pomocy finansowej na uzyskanie lokalu - który nota bene skarżący posiadał już od 1,5 roku -

tylko powinna być rozpatrywana w kontekście udzielenia zapomogi, co w niniejszej sprawie jest elementem kluczowym dla przyjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie i wynikające z tego:

a. zaniechanie uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w sytuacji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

b. brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z uwagi na całkowite pominięcie dowodów, a tym samym pominięcie okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia;

c. oddalenie skargi podczas, gdy na gruncie okoliczności sprawy skarga powinna zostać uwzględniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że do służby stałej w Policji został mianowany z dniem 22 listopada 2007 r. Na gruncie ustawy o Policji funkcjonariuszom - z tytułu "świadczeń" mieszkaniowych - przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny za remont, równoważnik pieniężny za lokal mieszkalny, zwrot kosztów dojazdów oraz pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Do 16 maja 2010 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu, który nie ma wpływu na uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego. Dnia 17 maja 2010 r. aktem notarialnym (repertorium A Nr [...]) nabył odrębną nieruchomość lokalu mieszkalnego położonego w E., przy ul. [...], która składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki z w.c., przedpokoju o powierzchni użytkowej 48,20 m2. Przy podpisywaniu aktu skarżący zapłacił poprzednim właścicielom kwotę 2 000,00 zł, zaś pozostałą część, tj. 157.000,00 zł zapłacił przelewem ze środków uzyskanych na podstawie umowy kredytu z 10 maja 2010 r. udzielonego przez Bank. Wniosek o pomoc finansową na uzyskanie lokalu - w myśl art. 94 ustawy o Policji - został złożony 16 listopada 2011 r., zaś decyzja w jego przedmiocie została wydana [...] grudnia 2011 r., t.j. 19 miesięcy po nabyciu lokalu. Skarżący podkreślił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniana i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów przysługiwały mu dwie normy zaludnienia, które niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość spełniała, zatem w sprawie zachodziły przesłanki negatywne, zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, które nie zostały uwzględnione przez organ rozpoznający wniosek o pomoc finansową, co przełożyło się na błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz na błędnie przyjęte rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie podczas wykonywania obowiązków leżących w kompetencjach organu właściwego do rozpoznania złożonego wniosku o przyznanie pomocy finansowej niewątpliwie powstał błąd pierwotny, któremu nie jest winny skarżący. Następnie błąd ten został przeniesiony na grunt obecnej sprawy, w której organy AMW, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, powielając go - z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie - wydały niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie, pozbawiające go ustawowych uprawnień, które mu przysługują jako żołnierzowi kontraktowemu. Skarżący nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji tego, że nie dostrzega w pełni istoty sprawy i nie w pełni zdaje sobie sprawę z tego, że ujemne dla niego konsekwencje są skutkiem uprzednio błędnie wydanej decyzji, przyznającej mu pomoc finansową, która - w świetle prawa nie była mu należna, w związku z czym powinna być rozpatrywana w zupełnie innym kontekście, a mianowicie w kontekście zapomogi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ nie podzielił zarzutów związanych z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Stan faktyczny ustalony w sprawie jest w ocenie organu wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że ani organy Agencji, ani Sąd pierwszej instancji nie mają legitymacji do podważania decyzji ostatecznej innego organu, która w żaden sposób nie została przez stronę wzruszona i nadal pozostaje w obiegu prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję podważonej błędnej wykładni w/w przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 cyt. ustawy).

W niniejszej sprawie istota sporu między stronami dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy K. S. – żołnierzowi służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2011 r. otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego w E. przy ul. [...] w kwocie w kwocie 8.530 zł (art. 94 ustawy o Policji) – przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału kwatery albo lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może zatem ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Treść omawianego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania wynikającego z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy poza regulację zawartą w art. 21 ust. 6, w tym pkt 4 tego ustępu.

W ocenie Sądu drugiej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację – przeszła z Policji do Wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Odnosząc się do zastosowanej przez organ odwoławczy i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przypomnieć należy, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa – wykładni systemowej lub funkcjonalnej nie wolno całkowicie ignorować. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia: 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Zauważyć jednak należy, iż względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie nasuwa żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione.

Tymczasem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przy czym nie odniósł do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. Oparł się tylko na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), to jednak taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – są zobowiązane podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, które realizowałoby zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Do chwili obecnej zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Mając powyższe na uwadze, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP okazał się uzasadniony.

Podobny pogląd co do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r. sygn. III OSK 3338/21 i z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. III OSK 3501/21 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W konsekwencji na uwzględnienie zasługują również podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które – jak już wskazano – stanowią procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...].

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku [...] winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).