Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3143/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 972/19 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2019 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 972/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę W.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), mocą której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 17 września 1976 r. nr [...] o przejęciu od J. i L. małżonków S.- na własność Państwa - gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha, położonego we wsiach [...] i [...], ujawnionego w rejestrach gruntów tych wsi pod numerami jednostek rejestrowych: [....].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W.S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. na skutek niepodejmowania czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz:

a) oparcia rozstrzygnięcia na zapisie z decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 17 września 1976 r. o tym, że "produkcja rolna w tym gospodarstwie jest niższa niż średnia w Gminie [...] na podobnych gruntach" przyjmując a priori prawdziwość tego stwierdzenia,

b) zaniechania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczności sporne w niniejszej sprawie, odnoszące się do prawidłowości sporządzenia protokołu Komisji z dnia 4 marca 1976 r. i formułowanych na jego podstawie wniosków, odstąpienie od weryfikacji ustaleń wynikających z tego protokołu i ustaleń Naczelnika Gminy wydającego decyzję, co do której zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności

tj. utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które nie zostało oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności niskiego poziomu produkcji rolnej i ewentualnych przyczyn takiego stanu produkcji, co implikowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał dopuszczając się rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 133 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 17 września 1976 r. jest pełny i został zebrany prawidłowo, a zatem wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcia w granicach sprawy, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do stwierdzenia okoliczności będących podstawą wydania przez Ministra Rozwoju Rolnictwa i Wsi decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem powinna być ona uchylona;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 7a § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] bezzasadnie odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 17 września 1976 r. (nr [...]) z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie niepodjęcie przez ten organ wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia sprawy, w tym przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, zaniechania działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego, który byłby wystarczający do rozpoznania sprawy, pomimo przyznania, że nie zachował się żaden dokument dotyczący ustalenia niskiego poziomu produkcji w gospodarstwie małżonków S., a z decyzji Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 1995 r. znak: [...] wynikało, że protokół z dnia 4 marca 1976 r. dotyczący ustalenia poziomu prowadzenie gospodarstwa przez małżonków S. nie potwierdzał, aby poziom ten był niski, a następnie rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, które to uchybienia skutkowały błędnym przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji implikując konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym art. 77 § 1w zw. z art. 80 k.p.a. tj. dokonanie oceny materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej ich oceny polegające na przyjęciu, że pośrednim dowodem na niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa małżonków S. jest treść kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 17 września 1976 r. (nr [...]), w sytuacji gdy właśnie ta decyzja jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, a tym samym nie może być dowodem w sprawie, dowodem potwierdzającym niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa nie może być brak w materiale dowodowym dokumentu jednoznacznie wykazującego odmienne ustalenia, w szczególności w sytuacji gdy z decyzji Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 1995 r. znak: [...] wynikało, że protokół z dnia 4 marca 1976 r. dotyczący ustalenia poziomu prowadzenie gospodarstwa przez małżonków S. nie potwierdzał, aby poziom ten był niski, które to uchybienia doprowadziły do wadliwego przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem stanowią o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. - polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na rozpatrzenie sprawy z naruszeniem zasad prowadzenia tego postępowania i oceny dowodów, w szczególności poprzez nadanie zasadzie legalności decyzji administracyjnej znaczenia nadrzędnego przy jednoczesnym pominięciu obowiązku rozważenia, czy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i czy nie występują przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, w których to okolicznościach zasada legalności decyzji zostaje przełamana obligując organ do oceny przesłanek tej nieważności oraz obligując Sąd do oceny prawidłowości postępowania organów administracji w tym zakresie, co w niniejszej sprawie nie zostało dokonane uzasadniając uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania -

wskazując, że uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia tezę o konieczności uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 17 września 1976 roku nr [...] z uwagi na wystąpienie przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, a zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinien być uchylony, a sprawa przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania;

II. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi od decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak dowodów na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa przyjmując, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a., organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, podczas gdy brak dokumentu mającego znaczenie do oceny legalności i prawidłowości wydanej decyzji tj. możliwości uznania, że gospodarstwo małżonków S. spełniało kryteria do jego przejęcia na własność Państwa również podlega ocenia w kategoriach stopnia naruszenia prawa oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, dokonanie której to oceny postępowanie nieważnościowe nie wyklucza natomiast prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym, co winno skutkować uznaniem decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w stopniu wykluczającym możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym, a w konsekwencji uchyleniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lutego 2019 r., czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczynił, a zatem zaskarżony wyrok winien być uchylony a sprawa przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 9 § 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w zw. z art. 134 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że gospodarstwo J. i L. S., położone we wsiach [...] i [...], gmina [...], o powierzchni [...] ha, wykazywało niski poziom produkcji rolnej - w rozumieniu w/w przepisów - a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo obowiązku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy bez związania zarzutami i wnioskami skargi, w sytuacji gdy w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego na podstawie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne konieczne było ustalenie zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji i stwierdzenie, że sytuacja taka wystąpiła w wyniku zaniedbania rolnika, a nie innych przyczyn, co w niniejszej sprawie nie zostało ustalone, a tym samym brak było przesłanek do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, z uwagi na rażące naruszenie prawa w w/w zakresie koniecznym było zatem stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem zaskarżony wyrok winien być uchylony a sprawa przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 § 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi od decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy wobec niewystąpienia w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa brak było podstaw prawnych i faktycznych do odebrania poprzednikom prawnych skarżącego prawa własności tego gospodarstwa, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z wnioskiem W. S., a tym samym implikując konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 § 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez przyjęcie, że za uznaniem zasadności i legalności przejęcia gospodarstwa rolnego w w/w trybie jest zgoda właściciela, w sytuacji gdy nawet w przypadku wyrażenia zgody organ nie jest zwolniony z weryfikacji przesłanek ustawowych przejęcia gospodarstwa rolnego, z uwagi na rażące naruszenie prawa koniecznym było zatem stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uchylić zaskarżoną decyzję.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 9 § 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji w zw. z "art. 134 p.p.s.a." i błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 § 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a także istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 7a, w zw. z art. 8, w zw. z art. art. 16 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i (cyt.): "art. 133 p.p.s.a.".

W ocenie składu orzekającego, zarzuty te okazały się nieuzasadnione a w odniesieniu do zarzutu opartego na art. 133 i art. 134 p.p.s.a., nie zostały one w ogóle prawidłowo sformułowane.

Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć m. in. wskazanie konkretnych przepisów prawa, które są zaskarżone w/w skargą. W przypadku zatem, gdy większa jednostka redakcyjna dzieli się na jednostki mniejsze, autor skargi kasacyjnej powinien podać dokładnie, który przepis czyni przedmiotem zarzutu. W stosunku do art. 133 p.p.s.a., który dzieli się na trzy paragrafy, wypełnienie powyższego obowiązku oznaczało więc precyzyjne wskazanie w zarzutach konkretnego paragrafu. Analogiczna sytuacja zachodziła w stosunku do art. 134 p.p.s.a, który z kolie dzieli się na dwa paragrafy. Z uwagi bowiem na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny.

W związku z tym jedynie ubocznie skład orzekający pragnie wyjaśnić, że unormowanie zawarte w art. 133 p.p.s.a. (a dokładnie w art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i ich ocen, przyjętych w danej sprawie jako jej stan faktyczny. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz powinność uwzględnienia przez sąd administracyjny stanu faktycznego istniejącego w momencie wydawania kontrolowanej decyzji. Powyższe wymagania spełnia zaś zaskarżony wyrok. Okoliczność zaś, że ocena materiału dowodowego dokonana w postępowaniu administracyjnym i następnie zaaprobowana przez Sąd Wojewódzki nie odpowiadała oczekiwaniom skarżącego, nie daje podstawy do uwzględnienia wyżej wskazanego przepisu a także pozostałych przepisów objętych w skardze kasacyjnej zarzutami procesowymi.

Wyjaśnić przy tym należy, że mimo, iż wspomniane zarzuty zostały przedstawione w sposób obszerny, w istocie rzeczy koncentrowały się one na krytyce zakresu postępowania dowodowego, jakie przeprowadził organ w postępowaniu administracyjnym a który następnie zaakceptował Sąd Wojewódzki. W realiach jednak rozpoznawanej sprawy, to jest sprawy, która dotyczyła wniosku o stwierdzenie nieważności innej decyzji administracyjnej, tego rodzaju zarzut nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lutego 2019 r. została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem W. S., (następcy prawnego J. i L. małżonków S.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 17 września 1976 r. nr [...] orzekającej o przejęciu od J. i L. małżonków S. - na własność Państwa - gospodarstwa rolnego położonego we wsiach [...] i [...].

Podstawę materialnoprawną decyzji objętej wnioskiem stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118, dalej jako: "ustawa emerytalna dla rolników"). Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy wynikało zaś, że J. S. był w wieku emerytalnym i nie mógł już należycie prowadzić posiadanego gospodarstwa rolnego. Nie prowadził przy tym współpracy z jednostkami gospodarki uspołecznionej ani nie należał do zespołu rolników. Jednocześnie organ uznał, iż produkcja rolna w tym gospodarstwie była niższa niż średnia w Gminie [...] na podobnych glebach.

Konfrontując treść w/w wniosku W. S. ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, Minister stwierdził, że zostały w tym przypadku spełnione wszystkie przesłanki do przejęcia gospodarstwa, przewidziane w art. 9 ust. 2 ustawy emerytalnej dla rolników, tj: rolnik, od którego przejęto gospodarstwo, posiadał przymiot właściciela przejmowanego gospodarstwa (art. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.), przejęciem zostały objęte wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, gospodarstwo przejmowane wykazywało niski poziom produkcji rolnej a rolnik osiągnął wiek emerytalny.

Powyższe ustalenia Ministra okazały się sporne w kwestii dotyczącej wysokości poziomu produkcji rolnej, jaką osiągało przedmiotowe gospodarstwo przed jego przejęciem.

W tej mierze Minister wyjaśnił, że ponieważ zarówno ustawa z dnia 29 maja 1974 r. jak i - wydane na jej podstawie - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nie definiowały pojęcia niskiego poziomu produkcji rolnej w przejmowanym gospodarstwie, to pomocniczo stosowano rozporządzenie wykonawcze, wydane do poprzedniej ustawy, to jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Zgodnie zaś z treścią § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia z 1968 r. gospodarstwa rolne uznawało się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.

Tryb ustalenia poziomu produkcji w przejmowanym gospodarstwie określał natomiast § 4 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 maja 1974 r., zgodnie z którym poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej.

W niniejszej sprawie istotne zaś było to, że w materiałach archiwalnych nie zachował się żaden dokument, dotyczący ustalenia poziomu produkcji w gospodarstwie małżonków S.. Wynikało to wprost z pism: Wójta Gminy [...] z dnia 27 lutego 2015 r., nr [...]; Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2015 r., nr [...]; Starosty [...] z dnia 22 maja 2015 r., nr [...]; Archiwum Państwowego w [...] z dnia 24 czerwca 2015 r., nr [...], do których Minister, poszukując stosownej dokumentacji, zwracał się. Jedynymi dokumentami, które przemawiały za przyjęciem, że w przeszłości istniały podstawy do traktowania omawianego gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji, były: sama decyzja z dnia 17 września 1976 r., w której uzasadnieniu Naczelnik stwierdził, że produkcja rolna w tym gospodarstwie jest niższa niż średnia w gminie [...]na podobnych glebach oraz pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 12 lutego 1993 r., a w którym wskazano, że bezpośrednią przyczyną przejęcia gospodarstwa był ustalony przez Komisję, powołaną przez Naczelnika, niższy - niż średni we wsi - poziom produkcji w gospodarstwie małżonków S.. Przeciwny wniosek wynikał zaś tylko z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 1995 r. nr [...] orzekającej, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia 17 września 1976 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] stwierdził w swej decyzji bowiem, że niskiego poziomu produkcji nie potwierdzał znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 4 marca 1976 r., dotyczący ustalenia poziomu prowadzenia gospodarstwa przez małżonków S.. Protokół ten jednak – jak wspomniano wyżej – nie zachował się w dokumentacji archiwalnej a ponadto decyzją z dnia 28 kwietnia 2011 nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. nr [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność w/w decyzji Wojewody [...].

W zaistniałej zatem sytuacji Minister, odwołując się do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), uznał, że nie można było w tym przypadku mówić, iż kontrolowana decyzja z 1976 r. rażąco naruszała prawo. Opinia właściwej Komisji gminnej rady narodowej, o której mowa w w/w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r., miała bowiem wyłącznie pomocniczy charakter, a ponadto w zachowanym materiale dowodowym brak było dokumentu, który w sposób jednoznaczny przeczyłby ustaleniom zawartym w ustaleniach Naczelnika Gminy w [...] w zakresie niskiego poziomu produkcji w przejmowanym gospodarstwie. W szczególności bowiem nie można było za taki dowód uznać, zawartej w decyzji Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 1995 r. wzmianki, w myśl której - znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 4 marca 1976 r. - miałby nie potwierdzać niskiego poziomu produkcji rolnej, gdyż brak było aktualnie możliwości zweryfikowania tego twierdzenia.

Stanowisko Ministra podzielił w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, podkreślając w szczególności, z jednej strony, cechy postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja (tryb nadzorczy) a z drugiej strony, okoliczność, iż w niniejszej sprawie organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowy. Pomimo bowiem wystąpień do szeregu organów i instytucji (w tym do Archiwum Państwowego w [...]) nie udało się w tym przypadku odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia spornego gospodarstwa rolnego. Jak podkreślał jednak Sąd Wojewódzki, czym innym było by nieprzeprowadzenie przez organ postępowania w celu odzyskania akt dotyczących przejęcia nieruchomości, a czym innym - przeprowadzenie tego postępowania bez uzyskania wszystkich dokumentów istotnych w sprawie, gdyż brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który wydał decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. W rezultacie Sąd Wojewódzki więc uznał, że zarzuty skarżącego, w których twierdził, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, których istotą był obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, były w tym wypadku pozbawione uzasadnionych podstaw.

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący, który – jak przedstawiono to na wstępie - w skardze kasacyjnej nadal twierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały podjęte czynności zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a zatem zaskarżona decyzja, od której skargę Sąd Wojewódzki – w sposób nieuprawniony - oddalił, nie została oparta na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym.

W ocenie składu orzekającego, stanowisko skarżącego nie było uzasadnione.

Wprawdzie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a., ale ani taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie, ani też nie można było twierdzić, że ocena dowodów, dokonana w tym przypadku przez organ, miała miejsce z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czyli naruszała art. 80 k.p.a. Wnioski bowiem, które zostały zawarte w decyzji Ministra były logiczne i mieściły się w procedurze przewidzianej dla prowadzenia postępowania nadzorczego.

Zgodnie z powszechnie przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym i stanowiskiem doktryny, w postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie orzeka co do istoty sprawy, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie właściwe jest postępowaniu zwykłemu, czyli temu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja. W takim postępowaniu organ prowadzący je, gromadzi materiał dowodowy, uzupełnia go i ocenia w zależności od przebiegu postępowania. Natomiast w postępowaniu nadzorczym organ (uwzględniając wniosek) rozstrzyga jedynie kasacyjnie i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zatem, kwestia, czy gospodarstwo rolne rodziców skarżącego - w dacie wydawania decyzji o jego przejęciu – osiągało niski poziom produkcji rolnej winno być przede wszystkim ustalane w postępowaniu, w którym ta decyzja została wydana. Tymczasem od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 17 września 1976 r. właściciele przejmowanego gospodarstwa nie wnieśli nawet odwołania. Aktualnie zaś, prowadząc postępowanie nadzorcze, organ nadzoru był zobligowany orzekać jedynie w ramach tych dowodów, które udało mu się pozyskać. Okoliczność natomiast, że – zdaniem skarżącego – z treści protokołu z dnia 4 marca 1976 r., o którym wspomniano w decyzji Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 1995 r. a która to decyzja nawiasem mówiąc została wyeliminowana z obrotu prawnego, miały by wynikać treści przeciwne do tych, które wynikały z motywów decyzji kontrolowanej i z treści pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 12 lutego 1993 r., nie mogła w zasadzie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Nawet bowiem, jeśli przyjąć, że informacje zawarte w treści wspomnianego wyżej protokołu z dnia 4 marca 1976 r. były całkowicie odmienne od tych, które wynikały z uzasadnienia decyzji z 1976 r. i z treści w/w pisma z 1993 r., to okoliczność ta świadczyłaby jedynie o tym, że w toku postępowania, zakończonego decyzją z 1976 r., nie zostało w sposób w pełni dokładny przeprowadzone postępowanie dowodowe. Okoliczność ta nie mogłaby zatem dowodzić, iż zapadła w tym postępowaniu decyzja rażąco naruszała prawo. Żeby bowiem taki wniosek wyciągnąć należało by dokonać wszechstronnej analizy w/w dowodów, a która winna być dokonana w postępowaniu zwykłym (a nie nadzorczym). Dla porządku dodać też trzeba, że skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów rażącego naruszenia przepisów proceduralnych przez Naczelnika Gminy w [...].

Z tych też powodów nie można było czynić zarzutów, że w toku postępowania administracyjnego organ nie dopuścił dowodu z zeznań świadków a wydaną decyzję uzasadnił m. in. odwołaniem się do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Dodatkowo jedynie w tym miejscu wypada nadmienić, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej zarzucał w niej, iż w toku postępowania administracyjnego zaniechano przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków (cyt.) " na okoliczności sporne w niniejszej sprawie odnoszące się do prawidłowości sporządzenia protokołu Komisji z dnia 4 marca 1976 r. i formułowanych na jego podstawie wniosków", ale nie podał w skardze kasacyjnej jacy mieliby to być świadkowie i kiedy taki wniosek dowodowy został zgłoszony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem treść akt administracyjnych, prowadzonych dla postępowania, które kończyła zaskarżona decyzja, nie potwierdza, aby skarżący tego rodzaju wniosek dowodowy w ogóle zgłosił.

Skoro natomiast brak było oczywistych dowodów, z których wynikałoby, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to powołanie się w takiej sytuacji przez organ na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) było uprawnione. Pozytywna decyzja, wydana w trybie nadzwyczajnym, stanowi bowiem wyjątek od wyrażonej w w/w przepisie zasady i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi zatem na fakt, ze taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła ( o czym będzie mowa poniżej) należało uznać, że zarzuty oparte na art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 7a, w zw. z art. 8, w zw. z art. art. 16 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. okazały się nieusprawiedliwione.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że powołany w skardze kasacyjnej pod nr 1 zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci (cyt.) : "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego" był w ogóle nie zrozumiały. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., jest bowiem przepisem procesowym (a nie prawnomaterialnym) i dodatkowo ma on charakter wyłącznie wynikowy. Jego zastosowanie jest zaś uzależnione od wyniku kontroli zaskarżonej decyzji dokonane przez sąd. Natomiast przepis zawarty w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wprawdzie przepisem prawa materialnego, ale takim, który – w zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa - nie występuje samodzielnie. Dopiero powiązanie owej instytucji z innym, określonym przepisem, który w danym przypadku miałby być w sposób rażący naruszony, pozwala na odkodowanie właściwej normy prawnej. Z tego powodu więc dopiero dalsze zarzuty materialnoprawne, czyli określone w skardze kasacyjnej pod pozycjami: 2-4, mogły stanowić przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącego, zaskarżony wyrok został wydany z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 § 2 ustawy emerytalnej dla rolników z dnia 29 maja 1974 r. w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji, poprzez ich – generalnie - niewłaściwe zastosowanie, gdyż w szczególności niezasadnie zostało przyjęte, że przejęte gospodarstwo J i L. S. wykazywało niski poziom produkcji. Ponadto twierdzono, iż w sytuacji, w której dochodziło do przejęcia gospodarstwa rolnego na podstawie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, konieczne było ustalenie zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji.

W związku z powyższym należy podkreślić, iż zgodnie z art. 9 ust. 2 w/w ustawy z dnia 29 maja 1974 r., gospodarstwo rolne określone w ust. 1 może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Jak z powyższego zatem wynika (a co wyżej już nadmieniono) w przepisie tym (ani w żadnym innym) ustawa ta, podobnie jak wydane na podstawie jej przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nie zawierała definicji pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej" w przejmowanym gospodarstwie. Z tej przyczyny niejednokrotnie dopuszczano, że w takim przypadku mogła być – niejako pomocniczo - stosowana regulacja prawna, zawarta w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Jak trafnie jednak zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, wskazując przy tym na określone orzeczenia, w judykaturze kwestia związana z możliwością zastosowania rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. do stanów prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie jest jednolicie postrzegana. Rozporządzenie z 1968 r. stanowiło bowiem akt wykonawczy do innej ustawy, to jest ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.

W związku z tym w takiej sytuacji – w ocenie składu orzekającego – niezasadne było twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że dla wydania kontrolowanej decyzji z 1976 r. konieczne było zaistnienie okoliczności, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. Nawet bowiem jeśli przyjąć, że tego rodzaju postępowania byłoby w tym przypadku celowe, to pominięcie tego unormowania przy wydawaniu decyzji w oparciu art. 9 ust. 2 w/w ustawy z 1974 r., nie mogło być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide np.: wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. I OSK 2942/15). Jedną bowiem z cech instytucji rażącego naruszenia prawa jest oczywistość tego naruszenia. W sytuacji natomiast, gdy przepisy prawa nie są w danym przypadku oczywiste, albo – jak w sprawie rozpoznawanej – nie przewidują nawet obowiązku ich stosowania, nie można mówić o rażącym naruszeniu takich przepisów.

Dodać też trzeba, że – zgodnie z jednolitym poglądem istniejącym w orzecznictwie - przepis art. 9 ust. 2 ustawy emerytalnej dla rolników nie przewidywał wymogu, aby przejmując w tym trybie gospodarstwo rolne, organ musiał uzyskać dla swojego działania zgodę rolnika.

W związku z tym, uznając skargę kasacyjną niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.