Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2812/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 35 ust. 5, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 33 ust. 4, art. 76 ust. 2, art. 390 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 186/19 w sprawie ze skargi W. D. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 186/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę kasacyjną W. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał dokonanie rozbiórki oczyszczalni ścieków znajdującej się na działce o nr ew. [...]. Przedmiotem postępowania zakończonego powyższą decyzją była zrealizowana na tej działce, w jej środkowej części, instalacja do gromadzenia ścieków sanitarnych z budynku pawilonu usługowo-handlowego (“[...]"), znajdującego się na tej działce. Organ I instancji podczas przeprowadzonych czynności ustalił wówczas, że w odległości ok. 22 m od ogrodzenia działki o nr ew. [...] widoczny jest rząd 6 sztuk kominków wentylacyjnych z rur PCV na długości 10,25 m. W odległości zaś 0,75 m od ogrodzenia z działką o nr ew. [...] usytuowany jest dyfuzor, zaś w odległości ok. 1,0 m od tego ogrodzenia usytuowany jest kominek wentylacyjny. Stwierdzono również, że w odległości ok. 8,0 m od ww. ogrodzenia znajduje się studzienka z włazem żeliwnym o średnicy 1,4 m.

Powyższa decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąu Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017r., sygn. akt: II SA/Ke 685/17 oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję organu odwoławczego.

Ww. wyrok został następnie zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak skarżący cofnął skargę kasacyjną, co skutkowało wydaniem przez NSA postanowienia z dnia 26 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 946/18, którym umorzono postępowanie kasacyjne.

Dalej WINB stwierdził, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. inwestor poinformował organ I instancji o dokonaniu rozbiórki oczyszczalni ścieków sanitarnych, zgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. W piśmie tym W. D. podał, że oczyszczalnia jest aktualnie przebudowywana sieciowo do obsługi prywatnych wolnostojących rekreacyjnych budynków parterowych, które będą realizowane na podstawie zgłoszenia z dnia [...] listopada 2016 r. i ma ona charakter przydomowej oczyszczalni ścieków, spełnia wszystkie wymogi w tym zakresie i jest realizowana na podstawie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Z notatki służbowej spisanej przez pracownika organu I instancji wynika, że inwestor w dniu [...] lipca 2018 r. poinformował telefonicznie, że są realizowane roboty budowlane związane z rozbiórką oczyszczalni ścieków, za dwa dni teren zostanie zasypany i nie będzie widoczna rozbiórka w części sieciowego systemowego podłączenia od obsługi budynku "[...]". W związku z uzyskaną informacją pracownicy PINB w dniu [...] lipca 2018 r. przeprowadzili wizję lokalną działki w celu sprawdzenia wykonania przez inwestora obowiązku rozbiórki, nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że zbiornik główny przedmiotowej oczyszczalni był częściowo odkopany od strony dopływu oraz prowadzone były prace ziemne związane z budową instalacji przyłączeniowych pomiędzy zbiornikiem oczyszczalni a nowo powstałymi studzienkami. Inwestor wskazał w studzience rozłączenie sieciowe od budynku "[...]". Dokonano pomiarów w zakresie usytuowania poszczególnych widocznych elementów oczyszczalni i wykonano dokumentację fotograficzną. Stwierdzono również, że elementy oczyszczalni ścieków nie zostały rozebrane i pozostają w takim samym stanie jak podczas oględzin dokonanych w dniu [...] kwietnia 2017 r.

Organ odwoławczy podniósł, że w aktach organu I instancji znajduje się skutecznie dokonane przez inwestora w dniu [...] kwietnia 2018 r. zgłoszenie w Starostwie Powiatowym w K. dotyczące budowy przydomowej oczyszczalni ścieków do obsługi 6 domków parterowych rekreacyjnych, którą inwestor planuje wybudować na działce o nr ew. [...] w m. C., gm. R., a także kserokopia protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie indywidualnej oczyszczalni ścieków sanitarnych znajdującej się na ww. działce, które poskutkowały wydaniem przez PINB w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzji rozbiórkowej.

Dalej organ odwoławczy podał, że w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., organ I instancji poinformował inwestora, że decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. jest ostateczna i prawomocna, a w związku z tym oczyszczalnia ścieków znajdująca się na działce nr ew. [...] podlega całościowej rozbiórce. Wskazano również, że po przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2018 r. kontroli na ww. działce, nie stwierdzono wykonania rozbiórki przedmiotowej oczyszczalni. Poinformowano inwestora, że rozbiórka dokonana w części sieciowego systemowego podłączenia do obsługi budynku "[...]" nie wyczerpuje znamion rozbiórki nakazanej decyzją jak również, że o wykonaniu nakazu rozbiórki oczyszczalni ścieków można mówić jedynie po zdemontowaniu wszystkich elementów instalacji.

W odpowiedzi na powyższe, inwestor w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., stwierdził, że dokonał rozbiórki przedmiotowej oczyszczalni ścieków służącej do obsługi budynku "[...]" i poinformował o zakończeniu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, która ma obsługiwać rekreacyjne budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, zrealizowanej na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w K. z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę robót wykonywanych na podstawie zgłoszenia, w wyniku której stwierdzono, że oczyszczalnia ścieków, znajdująca się na działce o nr ew. [...] – objęta nakazem rozbiórki nie została rozebrana. Fakt ten potwierdza niezmienne usytuowanie elementów oczyszczalni w stosunku do oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2017 r. oraz wizji lokalnej z dnia [...] lipca 2018 r., jak również nienaruszony grunt w tym miejscu. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono odłączenie oczyszczalni w części sieciowego systemowego podłączenia do obsługi budynku "[...]" oraz wykonanie trzech nowych studzienek: dwóch kanalizacyjnych i jednej wodociągowej (w części północnej działki znajduje się jedna studzienka kanalizacyjna i jedna wodociągowa, natomiast w części południowej jedna studzienka kanalizacyjna). Studzienki wykonane są z dwóch do trzech prefabrykowanych kręgów betonowych, przykryte są prefabrykowanymi płytami betonowymi z żeliwnymi włazami, nie posiadają wybetonowanego dna, zaś kręgi zostały posadowione na gruncie za pomocą punktowego podparcia z bloczków betonowych. Stwierdzono również, że wykonane liniowe instalacje wodno-kanalizacyjne i elektryczne, pomiędzy nowymi studzienkami i istniejącym zbiornikiem oczyszczalni (objętej nakazem rozbiórki), widoczne podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2018 r., zostały zasypane, wprowadzone do studzienek, a ich końce zabezpieczone. Ustalono także, że zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., przydomowa oczyszczalnia ścieków ma obsługiwać 6 parterowych domków rekreacyjnych, których budowa podczas kontroli nie była jeszcze rozpoczęta. W protokole kontroli znajduje się również wzmianka, że poinformowano inwestora o konieczności wstrzymania robót wykonywanych na podstawie ww. zgłoszenia z uwagi na fakt, iż na terenie, na którym jest usytuowana przedmiotowa oczyszczalnia nie może być realizowany obiekt tego typu.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. do organu I instancji zgłosił się inwestor, przedkładając dokumenty związane z dokonanym zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego w K. dotyczącym budowy 6 budynków na działce o nr ew. [...], które mają być podłączone do oczyszczalni ścieków. Następnie w piśmie z dnia 6 września 2018 r. skierowanym do organu I instancji inwestor odniósł się do ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 r. twierdząc, że rozbiórka przedmiotowej oczyszczalni została wykonana w pierwszej dekadzie kwietnia w pełnym zakresie, zgodnie z nakazem zawartym w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Inwestor stwierdził, że po dokonanej rozbiórce dokonał w dniu [...] kwietnia 2018 r. w Starostwie Powiatowym zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na ww. działce, które to zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu. Inwestor zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował organ nadzoru budowlanego o dokonanej rozbiórce oczyszczalni ścieków, a także odniósł się do czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2018 r. Następnie, pismem z dnia [...] października 2018 r., inwestor oświadczył, że stan zaawansowania robót na przedmiotowej działce nie uległ zmianie od czasu ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2018 r.

Następnie w piśmie z dnia [...] października 2018 r. organ I instancji zwrócił się do inwestora o przedstawienie jednoznacznych dowodów potwierdzających rozbiórkę oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. inwestor oświadczył m.in., że rozbiórka oczyszczalni ścieków miała miejsce w pierwszej dekadzie kwietnia.

WINB wskazał, że w wyniku analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie organ I instancji ustalił, że inwestor nie dokonał rozbiórki oczyszczalni ścieków, nakazanej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., a co więcej zgłosił do Starostwa Powiatowego w K. zamiar wykonania oczyszczalni ścieków. Powyższe skutkowało wszczęciem przez organ I instancji postępowania w sprawie infrastruktury przyłączeniowej do istniejącej oczyszczalni ścieków, realizowanej na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w K. w dniu [...] kwietnia 2018 r. W postępowaniu tym wydane zostało postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], którym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przyłączy kanalizacyjnych do oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym, na działce o nr ew. [...] w m. C., gm. R., realizowanych przez inwestora – W. D., na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w K. w dniu [...] kwietnia 2018 r. znak: [...].

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji organ odwoławczy przytoczył treść art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) i wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem budowy oczyszczalni ścieków dla budynków rekreacyjnych, dokonanym w dniu [...] kwietnia 2018 r., niemniej jednak z ustaleń organu I instancji wynika, że jest to ta sama oczyszczalnia w stosunku do której wydano nakaz rozbiórki decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r.

Zdaniem organu odwoławczego, kwestia czy na przedmiotowej działce może funkcjonować oczyszczalnia ścieków została zatem ostatecznie wyjaśniona przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 685/17. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja rozbiórkowa organu I instancji podlega wykonaniu i żadne czynności inwestora polegające na obejściu prawa poprzez zgłoszenie do Starosty Powiatowego w K. zamiaru budowy oczyszczalni ścieków usytuowanej na przedmiotowej działce obsługującej nieistniejące budynki rekreacyjne są niedopuszczalne i nie będą akceptowane przez organy nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie istotnym jest fakt, że z treści zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w K. w dniu [...] kwietnia 2018 r. wynika, że roboty budowlane, nie objęte nakazem rozbiórki, a wykonane na podstawie przyjętego zgłoszenia, zostały wykonane niezgodnie z jego treścią. Jak bowiem ustalił organ I instancji, na podstawie załączonego szkicu do ww. zgłoszenia, inwestor planował wykonanie po jednej studzience kanalizacyjnej dla każdego z planowanych domków rekreacyjnych, umożliwiającej szeregowe podłączenie do głównego przewodu ściekowego podłączonego do oczyszczalni. Z ustaleń kontrolnych wynika, że zostały wykonane dwie studzienki kanalizacyjne, w tym jedna w miejscu niezgodnym z załączoną do zgłoszenia mapą.

Organ odwoławczy podkreślił, że istnienie oczyszczalni ścieków na przedmiotowej działce, w tym również infrastruktury przyłączeniowej do istniejącej oczyszczalni ścieków objętej nakazem rozbiórki jest niezgodne z uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zmiany Nr 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. i ustawą Prawo wodne. W świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit e Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., w przypadku odprowadzania ścieków do wód powierzchniowych lub do ziemi obowiązuje uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z przepisami odrębnymi. Przepisami tymi są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). Stosownie do art. 76 ust. 2 tej ustawy "właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu wprowadzania do ziemi, w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami, ścieków i wód innych niż wymienione w ust. 1 pkt 1, jeżeli wystąpi istotna potrzeba ekonomiczna lub społeczna, a zwolnienie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód". Konieczność uzyskania przez inwestora zezwolenia na wprowadzanie do ziemi ścieków była badana przez WSA w Kielcach, który skargę inwestora na decyzję rozbiórkową oddalił.

Odnosząc się do aktualnie prowadzonego postępowania w sprawie infrastruktury przyłączeniowej organ odwoławczy wskazał, że instalacja ta jest bezsprzecznie powiązana z oczyszczalnią ścieków. Organ I instancji nigdy nie potwierdził wykonania decyzji rozbiórkowej z dnia [...] czerwca 2017 r. W związku z tym fakt przyjęcia (bez sprzeciwu) zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków, w miejscu oczyszczalni przeznaczonej do rozbiórki jest dla organów nadzoru budowlanego bez znaczenia.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przyłączy kanalizacyjnych do oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym na działce o nr ew. [...] w miejscowości C., gm. R.. Organ wyjaśnił, że stanowisko Wójta Gminy R. przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak również organu administracji architektoniczno-budowlanej zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., w kwestii funkcjonowania przydomowych oczyszczalni ścieków są bez znaczenia, skoro w sprawie funkcjonowania przedmiotowej oczyszczalni ścieków wypowiedział się WSA.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł W. D., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

– art. 9 K.p.a., poprzez nienależyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania,

– art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wybiórcze, tendencyjne rozpatrywanie materiałów dowodowych przedstawionych przez stronę,

– art. 7 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji, a w następstwie przez organ II instancji niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do ewentualnego wykonania określonych działań bez stosowania środków przymusu administracyjnego,

– art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zaufanie strony do władzy publicznej,

– art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 685/17 odnosił się do byłej oczyszczalni ścieków, którą rozebrał wiosną 2018 r. Rozebrana oczyszczalnia służyła do obsługi sanitarno-ściekowej budynku usługowo-handlowego "[...]" zlokalizowanego na sąsiedniej działce, była zatem związana z prowadzoną działalnością gospodarczą. Natomiast w maju 2018 r. rozpoczęto budowę przydomowej oczyszczalni ścieków do obsługi planowanych do wybudowania domków rekreacyjnych. Skarżący podniósł, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków odbyła się w oparciu o zgłoszenie skutecznie dokonane w Starostwie Powiatowym w K..

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2018r. skarżący poparł skargę i wyjaśnił, że rozbiórki oczyszczalni objętej decyzją z 2017 r. dokonał około jednego miesiąca przed zgłoszeniem. Do zgłoszenia datowanego na [...] kwietnia 2018 r. załączył pismo będące dalszym ciągiem zgłoszenia, w którym poinformował organ o dokonanej rozbiórce oczyszczalni wybudowanej w 2013 r. oraz dołączył decyzję rozbiórkową z dnia [...] maja 2016 r. Okazał pismo będące dalszym ciągiem zgłoszenia. Dodał, że Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. również zawiadomił telefonicznie o dokonanej rozbiórce. Pracownicy inspektoratu byli na oględzinach w lipcu i stwierdzili częściową rozbiórkę.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 186/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę kasacyjną na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły wskazanych przepisów postępowania. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala stwierdzić, że organy właściwie zebrały materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej i poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, które Sąd podzielił i uznał za własne.

Zdaniem Sądu, organy administracji zasadnie uznały, że w przedmiotowej sprawie inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem budowy oczyszczalni ścieków dla budynków rekreacyjnych, dokonanym w dniu [...] kwietnia 2018 r. Porównanie dowodów zebranych w sprawie niniejszej, w tym w szczególności protokołów z czynności kontrolnych obejmujących również materiał fotograficzny, z materiałem dowodowym zebranym w sprawie prowadzonej przez organ I instancji pod znakiem: [...] wskazuje, że zgłoszeniu podlegała przydomowa oczyszczalnia ścieków, której istotną część stanowiła istniejąca oczyszczalnia ścieków, która na podstawie decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] podlega prawomocnemu nakazowi rozbiórki. Z akt wynika, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. inwestor poinformował organ I instancji o dokonaniu rozbiórki przedmiotowej oczyszczalni, zgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. W piśmie tym skarżący podał, że oczyszczalnia jest aktualnie przebudowywana sieciowo do obsługi prywatnych wolnostojących rekreacyjnych budynków parterowych, które będą realizowane na podstawie zgłoszenia z dnia [...] listopada 2016 r. i ma ona charakter przydomowej oczyszczalni ścieków, spełnia wszystkie wymogi w tym zakresie i jest realizowana na podstawie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. Z notatki służbowej pracownika organu I instancji wynika, że skarżący w dniu [...] lipca 2018 r. poinformował telefonicznie, że realizuje roboty budowlane związane z rozbiórką oczyszczalni ścieków, za dwa dni teren zostanie zasypany i w związku z tym nie będzie widoczna rozbiórka w części sieciowego systemowego podłączenia do obsługi budynku "[...]". W tych okolicznościach pracownicy PINB, w tym samym dniu tj. [...] lipca 2018 r. przeprowadzili kontrolę wykonania przez inwestora obowiązku rozbiórki oczyszczalni ścieków, nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. W trakcie tej kontroli stwierdzono, że zbiornik główny przedmiotowej oczyszczalni był częściowo odkopany od strony dopływu oraz prowadzone były prace ziemne związane z budową instalacji przyłączeniowych pomiędzy zbiornikiem oczyszczalni a nowo powstałymi studzienkami. Organ dokonał również pomiarów w zakresie usytuowania poszczególnych widocznych elementów oczyszczalni i wykonał dokumentację graficzną i zdjęciową ([...]). W trakcie kontroli stwierdzono, że elementy oczyszczalni ścieków nie zostały rozebrane i pozostają w takim samym stanie jak podczas oględzin działki w dniu [...] kwietnia 2017 r. ([...], [...]). Ustalenia z wizji lokalnej z lipca 2018 r. potwierdziła kontrola z [...] sierpnia 2018 r. ([...]).

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, organy słusznie stwierdziły, że skarżący nie wykonał obowiązku rozbiórki oczyszczalni nakazanego decyzją z [...] czerwca 2017 r. Jak trafnie wskazały organy, o wykonaniu nakazu rozbiórki oczyszczalni ścieków można mówić jedynie po zdemontowaniu wszystkich elementów instalacji, czego w sprawie inwestor nie wykonał. Wprawdzie przepisy ustawy Prawo budowlane definicji słowa "rozbiórka" nie zawierają, lecz odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na względzie definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy przez co należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (tak: NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1764/07).

W realiach rozpoznawanej sprawy rozbiórka oczyszczalni ścieków winna polegać na całkowitym jej usunięciu. W żadnym razie nie można zaś przyjąć, że za rozbiórkę można uznać przekształcenie obiektu w inny obiekt lub też zmianę sposobu jego użytkowania.

Sąd podzielił również ustalenia i argumentację organów, że kwestia prawnej dopuszczalności funkcjonowania na przedmiotowej działce oczyszczalni ścieków została ostatecznie wyjaśniona przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 18 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Ke 685/17.

Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach.

Nie budzi wątpliwości, że "przepisy", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy to także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 151/17; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo uznały, że istnienie oczyszczalni ścieków na przedmiotowej działce, w tym również infrastruktury przyłączeniowej do istniejącej oczyszczalni ścieków objętej nakazem rozbiórki jest niezgodne z uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zmiany Nr 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. i ustawą Prawo wodne. W świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit e Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., w przypadku odprowadzania ścieków do wód powierzchniowych lub do ziemi obowiązuje uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z przepisami odrębnymi. Przepisami tymi są bez wątpienia przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 2268 ze zm.). Stosownie do art. 76 ust. 2 tej ustawy "właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu wprowadzania do ziemi, w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami, ścieków i wód innych niż wymienione w ust. 1 pkt 1, jeżeli wystąpi istotna potrzeba ekonomiczna lub społeczna, a zwolnienie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód". Na konieczność uzyskania przez inwestora zezwolenia na wprowadzanie do ziemi ścieków wskazał WSA w Kielcach w ww. wyroku. Stosownie do art. 390 ust. 3 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do ziemi ścieków i wód innych niż wymienione w art. 76 ust. 1 pkt 1 może być udzielone, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 76 ust. 2.

Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługują również ustalenia i argumentacja organów, z których wynika, że roboty budowlane, nie objęte nakazem rozbiórki, a wykonane na podstawie zgłoszenia, zostały wykonane niezgodnie z jego treścią. Z załączonego do zgłoszenia szkicu wynika, że inwestor planował wykonanie po jednej studzience kanalizacyjnej dla każdego z planowanych domków rekreacyjnych, umożliwiającej szeregowe podłączenie do głównego przewodu ściekowego podłączonego do oczyszczalni. Z kolei ustalenia kontrolne dowodzą, że zostały wykonane dwie studzienki kanalizacyjne, w tym jedna w miejscu niezgodnym z załączoną do zgłoszenia mapą. Co istotne, fakt niezakończenia robót budowlanych nie był w sprawie kwestionowany.

Materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych, w tym w szczególności materiał kontrolny obejmujący załączniki graficzne i zdjęciowe pozwala stwierdzić, że instalacja objęta niniejszym postępowaniem jest bezsprzecznie powiązana z oczyszczalnią ścieków, której rozbiórki organ nie potwierdził.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż powołane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane wyposażają organy nadzoru budowlanego w instrument pozwalający na szybkie przeciwdziałanie realizowaniu robót budowlanych niezgodnie z prawem poprzez natychmiastowy zakaz ich kontynuowania. Jak sama nazwa wskazuje "wstrzymanie" odnosić się może realnie tylko do czynności i działań trwających i podejmowanych. Wstrzymanie przerywa tylko pewien toczący się proces.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniósł W. D. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 3 pkt 6 tej ustawy poprzez niewłaściwą jego interpretację sprowadzającą się do uznania, że użycie do innej inwestycji materiałów budowlanych z inwestycji przekreśla dokonanie rozbiórki, a tym samym, że stanowi przesłankę wstrzymania prowadzenie robót na podstawie obowiązującego zgłoszenia,

2. § 14 ust 2 pkt 2 lit e Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. w zw. z art. 76 ust 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo braku przesłanek opisanych w niniejszym przepisie,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art: 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia naruszającego przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. oparcie się na postępowaniu niewyjaśniającym wszystkich okoliczności sprawy, w którym:

– nie dokonano wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego,

– uznania za prawidłowe stanowisko organu administracyjnego, zgodnie z którym ponowne użycie materiałów budowlanych stanowić ma dowód niewykonania wcześniej nakazanych prac rozbiórkowych, o czym Sąd miał wiedzę z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy,

4. przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania (nie będąc przy tym związanym granicami skargi) w związku z przepisem art. 7 K.p.a. statuującym zasadę prawdy obiektywnej i art. 6 (zasada legalności), zobowiązującymi organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również działania na podstawie prawa i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zobowiązującymi Sąd do uchylenia postanowienia w całości lub w części w razie stwierdzenia, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 P.p.s.a. Wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w celu rozpozania sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd wadliwie zinterpretował pojęcie rozbiórki, o którym mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane formułując niepoprawną i krzywdzącą dla skarżącego definicję tego pojęcia. Posługując się definicją językową za rozbiórkę uznaje się rodzaj robót budowlanych, polegających na demontażu i usunięciu z przestrzeni określonego, istniejącego obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszym przypadku skarżący wykonując ostateczną decyzję organu dokonał rozbiórki poprzednio istniejącej oczyszczalni ponownie wykorzystując jedynie te jej elementy, które zgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych miały zostać użyte do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Żaden przepis prawa budowlanego nie zawiera zakazu takiego zachowania się inwestora, w związku z czym nie sposób wobec niego wyciągać z tego tytułu negatywnych skutków prawnych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, słusznie Sąd wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia rozbiórki, aczkolwiek nie można podzielić poglądu, że w realiach niniejszej sprawy rozbiórka winna polegać na całkowitym usunięciu wszystkich elementów. Doszło bowiem do paradoksu, w którym elementy te wykorzystywane do realizacji inwestycji na podstawie skutecznego zgłoszenia budowy oczyszczalni przydomowej skarżący winien "wykopać", a następnie "wkopać" je dokładnie w tym samym miejscu. Taka interpretacja kłóci się z logiką i prowadzi do sytuacji, w której nie jest honorowane w żaden sposób to, że inwestor ma prawo do realizacji nowej inwestycji z wykorzystaniem elementów dotychczasowej inwestycji.

Również zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nie jest konieczne całościowe – jak zinterpretował to Sąd w niniejszej sprawie – usunięcie wszystkich fragmentów poprzedniej inwestycji. Precyzyjniej, zdaniem sądów rozbicie fundamentów do głębokości 50 cm w głąb ziemi, może być uznane za rozbiórkę (tak wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r. SA/Rz 535/99) czy też częściowa rozbiórka górnych żelbetonowych fundamentów połączona z zasypaniem pozostałej części spełnia wymóg zrealizowania rozbiórki wybudowanej części obiektu budowlanego (por. wyrok z dnia 27 marca 1997 r. II SA/Lu 685/96). Co więcej, również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 415/16 odwołując się do powyższych wyroków stwierdził, że "organ mógł uznać, że obowiązek rozbiórki został wykonany już [...] listopada 2015 r., kiedy stwierdzono, że wiata została rozebrana, a stopy fundamentowe betonowe pozostały w gruncie przysypane ziemią". Z niezrozumiałych zatem względów w tej konkretnej sytuacji uznał, iż "rozbiórka oczyszczalni ścieków winna polegać na całkowitym jej usunięciu". Stanowisko to jest bowiem sprzeczne z językowym rozumieniem definicji rozbiórki oraz definicją tego pojęcia wyrażonego w orzecznictwie.

Nadto przy interpretacji pojęcia rozbiórki Wojewódzki Sąd Administracyjny stracił z pola widzenia także treść art. 35 ust 5 ustawy Prawo budowlane, który jest odzwierciedleniem woli ustawodawcy co do uniemożliwienia inwestorowi wykonania prac w przypadku wcześniejszej rozbiórki jedynie w przypadku robót o większym zakresie, co do których konieczne jest wydanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie wprowadził analogicznego rozwiązania w przypadku prac objętych wyłącznie obowiązkiem zgłoszenia do organu budowlanego. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych aby ograniczać prawa podmiotowe skarżącego w zakresie zagospodarowania nieruchomości.

Wykonywane przez skarżącego obecnie prace nie noszą zmian ani przebudowy ani nadbudowy ani remontu ani rozbudowy poprzednio istniejącej oczyszczalni, a jedynie stanowią realizowaną na podstawie ważnego zgłoszenia budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Tym samym zastosowanie art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w niniejszym przypadku nie powinno w ogóle mieć miejsca.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że budowa oczyszczalni ścieków na działce skarżącego jest sprzeczna z § 14 ust 2 pkt 2 lit e Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. w zw. z art. 76 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne ignorując niejako stanowisko Starosty K. wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2018 r., znak [...]. Skarżący podkreślił, że w myśl powołanego przepisu dopuszcza się wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, wody z przelewów kanalizacji deszczowej oraz wody chłodniczej do wód powierzchniowych lub do ziemi, w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami aczkolwiek – jak wskazał Starosta K. – w chwili przyjęcia zgłoszenia przystąpienia do robót budowlanych korelacja przepisów art. 16 ust 1, art. 33 i 389 ustawy Prawo wodne, znajdująca odzwierciedlenie w orzecznictwie, nie wymagała od inwestora uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 22 ust 4 ustawy Prawo wodne zwykłe korzystanie z wód obejmuje:

• pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę;

• wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę zaś skarżący deklarował jedynie 3 m3 na dobę.

Wyrok WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 685/17 wskazujący na obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, na który powołuje się Sąd orzekający nie dotyczył przydomowej oczyszczalni ścieków, realizowanej na podstawie zgłoszenia.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny:

– po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa,

– po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego,

– po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. szczególną moc dowodową; organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednak dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny,

– po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki.

W przedmiotowej sprawie nie dokonano wszechstronnej i obiektywnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z tej prostej przyczyny, że Sąd powołując się na stanowisko prezentowane przez organy administracji, a abstrahując od przytoczonego wyżej orzecznictwa uznał, że skarżący nie dokonał rozbiórki poprzednio realizowanej inwestycji na tej podstawie, że część jej elementów pozostała w ziemi i zostanie wykorzystana do budowy przydomowej oczyszczalni.

Sąd błędnie uznał również, że postanowienie zostało wydane na podstawie prawidłowo prowadzonego postępowania niejako nie dostrzegając, że nie uwzględniono całości materiału dowodowego tj. dokonanego skutecznie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, zgodnie zaś z art. 133 P.p.s.a. Sąd winien te dowód uwzględnić wydając wyrok.

Sąd w sposób nieuprawniony uznał również, że skarżący powinien uzyskać pozwolenie wodnoprawne powołując się na wyrok innego sądu, wydany w stosunku do innego obiektu budowlanego niż ten realizowany obecnie, którego dotyczy zaskarżone postanowienie.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 P.p.s.a., albowiem nie wywiązał się z ciążącego na nim, w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej, obowiązku zbadania rzetelności działania organów administracyjnych. Sąd pominął wnioski płynące z szeregu okoliczności i w ogóle nie odniósł się do tak istotnych rzeczy jak chociażby zakres dokonanej rozbiórki poprzedniej oczyszczalni w kontekście spełnienia tegoż obowiązku oraz istnienie ważnego zgłoszenia, poinformowanie przez samego skarżącego o dokonanej rozbiórce. Wszystko to uzasadnia zarzut, iż Sąd nie dokonał właściwego badania sprawy pod kątem legalności wydanego postanowienia. Treść uzasadnienia Sądu nie przekonuje aby miała miejsce kontrola legalności działalności administracji publicznej i aby została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał przedmiotową skargę kasacyjna na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przez organy administracji przeprowadzone prawidłowo. Materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dokonana przez organy administracji ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Słusznie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mógł stanowić podstawę poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 6 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. co do zasady nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu – wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne;

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na postanowienie organu administracji a nie na decyzję administracyjną. Kwestię skarg na bezczynność reguluje art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten określa przypadki, w których sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na bezczynność organów administracji. Nie określa on natomiast kryteriów, którymi sąd administracyjny powinien kierować się przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność. Tym samym nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia ww. przepisu.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 6 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, jak to zostało już wcześniej wskazane, w sprawie dokonano wszechstronnej i obiektywnej oceny materiału dowodowego. Okoliczność, iż skarżący kasacyjnie z oceną tą się nie zgadza i przedstawia własną odmienną ocenę nie oznacza, że ocena dokonana przez organy administracji jest nieprawidłowa.

Niezasadny jest, w ocenie NSA, zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 6 tej ustawy.

Art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei z art. 3 pkt 6 tej ustawy wynika, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w wyrażeniu przez Sąd I instancji poglądu, że "użycie do innej inwestycji materiałów budowlanych z inwestycji przekreśla dokonanie rozbiórki, a tym samym stanowi przesłankę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych prowadzonych na podstawie obowiązującego zgłoszenia". Stanowisko to jest niezasadne albowiem Sąd I instancji nie wyraził sugerowanego przez skarżącego kasacyjnie poglądu. Sąd stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie dokonał rozbiórki oczyszczalni ścieków sanitarnych, który to obowiązek wynikał z ostatecznej decyzji administracyjnej, a nierozebraną część oczyszczalni włączył do nowo realizowanej budowy (str. 9 i 10 uzasadnienia).

Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że rozbiórka obiektu budowlanego, to usunięcie w całości tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany. Pozostawienie części obiektu w danym miejscu mogłoby nastąpić wyłącznie wówczas, gdyby możliwość taka wynikała z decyzji organów nadzoru budowlanego. Nie byłaby to wówczas decyzja o nakazie rozbiórki, tylko decyzja legalizująca część obiektu przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku wykonania przez inwestora określonych czynności polegających na rozbiórce części budynku.

Zgłoszenie zamiaru realizacji inwestycji może dotyczyć wyłącznie inwestycji, która ma być zrealizowana w przyszłości. Zgłoszenie nie może dotyczyć inwestycji, która została już wcześniej częściowo zrealizowana. Jeśli inwestor zamierza realizować inwestycję z wykorzystaniem elementów już zrealizowanej inwestycji, to powinien dokonać zgłoszenia zamiaru realizacji takiej właśnie inwestycji nie zaś zamiaru realizacji zupełnie nowej inwestycji.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że dokonał on rozbiórki oczyszczalni ścieków sanitarnych w całości i jedynie ponownie wykorzystał te jej elementy, które zgodnie ze zgłoszeniem miały być użyte do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków oraz że żaden przepis prawa nie zabrania takiego zachowania jest bezpodstawne. Argumentacja skarżącego kasacyjnie w istocie opiera się nadawaniu odmiennego znaczenia pojęciom, których znaczenie jest już ustalone i powszechnie przyjęte oraz na pomijaniu niewygodnych dla skarżącego kasacyjnie okoliczności, a następnie w oparciu o ten zabieg formułowaniu zarzutu błędnego zastosowania lub błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Jak to zostało już wyżej wskazane, pojęcie rozbiórki ma swoje ustalone znaczenie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, to nakaz rozbiórki całości tego obiektu. Pozostawienie części obiektu budowlanego oznacza, że dokonano rozbiórki tylko części obiektu budowlanego. Możliwość rozbiórki jedynie części obiektu budowlanego, która to rozbiórka jest wynikiem nakazu wydanego przez organ nadzoru budowlanego, musi wynikać wprost z decyzji tego organu. Decyzja powinna określać, które elementy obiektu mają być rozebrane, a które pozostawione.

Skarżący kasacyjnie tworzy własną definicję pojęcia "rozbiórki obiektu budowlanego", z której to definicji miałoby wynikać, że rozbiórka obiektu w całości, to rozbiórka tylko tych jego części, które nie mogą być wykorzystane przy budowie nowego obiektu. Taka definicja, zdaniem NSA, jest błędna. Byłaby to bowiem nieprzewidziana przepisami ustawy Prawo budowlane legalizacja części obiektu budowlanego.

Wykorzystanie części istniejącego obiektu budowlanego możliwe jest wówczas, gdy są to części legalnie wzniesionego obiektu. Nadto zgłoszenie budowy nowego obiektu powinno być zgłoszeniem budowy nowego obiektu z wykorzystaniem części już istniejącego obiektu. Tymczasem w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczyło budowy zupełnie nowego obiektu budowlanego. W zgłoszeniu nie ma mowy, że przy budowie będą wykorzystywane części innego już istniejącego obiektu.

Art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z przepisu tego nie wynika, wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, dopuszczalność pozostawienia części obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki w celu wykorzystania go przy realizacji innego obiektu, który wskazany został w zgłoszeniu.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że realizuje on wyłącznie przydomową oczyszczalnię ścieków na podstawie ważnego zgłoszenia a tym samym zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie powinno mieć miejsca, w ocenie NSA, jest błędne. Opiera się ono przyjętym wcześniej przez skarżącego kasacyjnie poglądzie, że nie narusza prawa pozostawienie części obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki w celu wykorzystania go przy realizacji innego obiektu, który wskazany został w zgłoszeniu. Tymczasem jak to zostało wcześniej wskazane założenie to jest błędne.

W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów administracji, że w istocie oczyszczalnia ścieków sanitarnych nie została rozebrana. Skarżący kasacyjnie wprawdzie twierdził, że dokonał rozbiórki, jednakże twierdzenie to oparte było na sformułowanym przez niego arbitralnie pojęciu "wykonania rozbiórki". W rzeczywistości zaś jak stwierdziły organy administracji oczyszczalnia ścieków sanitarnych nie została rozebrana a na jej bazie skarżący kasacyjnie rozpoczął realizację innej inwestycji, której ta oczyszczalnia miała być częścią. W istocie pod pozorem realizacji nowej inwestycji w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków skarżący kasacyjnie zamierzał do zachowania zrealizowanej już wcześniej oczyszczalni ścieków sanitarnych.

Prowadzone przez skarżącego kasacyjnie roboty były w rzeczywistości robotami związanymi z objętą nakazem rozbiórki oczyszczalnią ścieków sanitarnych nie zaś robotami związanymi z budową przydomowej oczyszczalni ścieków, której dotyczyło zgłoszenie.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia § 14 ust. 2 pkt 2 lit. e Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Zgodnie z treścią § 14 ust. 2 pkt 2 lit. e Uchwały NR [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2015 r. Zmiana nr 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2015 r. poz. 2444) ustala się następujące zasady budowy, rozbudowy oraz obsługi w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków sanitarnych i deszczowych: (e) w przypadku odprowadzania ścieków do wód powierzchniowych lub do ziemi obowiązuje uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego zgodnie z przepisami odrębnymi.

Z kolei z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 t.j.) wynika, że dopuszcza się wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, wody z przelewów kanalizacji deszczowej oraz wody chłodniczej do wód powierzchniowych lub do ziemi, w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne stwierdzić należy, że przepis ten nie było podstawą rozstrzygnięć organów administracji jak również nie był podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd I instancji. Ponieważ organy administracji oraz Sąd I instancji nie odwoływały się w swych rozstrzygnięciach do art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, to tym samym nie mogły tego przepisu naruszyć.

Organy administracji oraz Sąd odwoływały się do art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu wprowadzania do ziemi, w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami, ścieków i wód innych niż wymienione w ust. 1 pkt 1, jeżeli wystąpi istotna potrzeba ekonomiczna lub społeczna, a zwolnienie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód.

Do tego też przepisu nawiązuje uregulowanie zawarte w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. e Uchwały NR [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2015 r. Zmiana nr 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R..

Odnośnie do podniesionego w skardze argumentu, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 4 ustawy Prawo wodne skarżący kasacyjnie nie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego stwierdzić należy, że przepis ten nie reguluje tej kwestii. Jego wskazanie uznać należy, zdaniem NSA, za oczywistą omyłkę. Przytoczona w skardze kasacyjnej treść przepisu wskazuje, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o art. 33 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Z tego to bowiem przepisu wynika, że zwykłe korzystanie z wód obejmuje:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę;

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę.

Powołanie przez skarżącego kasacyjnie na okoliczność, że wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę nie wymagało pozwolenia wodnoprawnego daje uzasadnione podstawy do przyjęcia, że w wyniku realizacji objętej zgłoszeniem inwestycji miało dojść do odprowadzania ścieków do ziemi.

Nadto stwierdzić należy, że art. 76 ust. 2 ustawy Prawo wodne jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 33 ust. 4 tej ustawy. Art. 33 ust. 4 ustawy Prawo wodne reguluje generalnie warunki zwykłego korzystania z wód m.in. polegającego na odprowadzaniu ścieków do ziemi. Natomiast art. 76 ust. 2 ustawy Prawo wodne reguluje sytuację szczególną, jaką jest odprowadzanie ścieków w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk, miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli oraz plaż publicznych nad wodami i dotyczy każdej ilości ścieków, w tym ilości mniejszej niż 5 m3 na dobę.

Zgodzić należy się ze stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że wyrok WSA w Kielcach wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 685/17 wskazujący na obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie dotyczył przydomowej oczyszczalni ścieków realizowanej na podstawie zgłoszenia. Powoływanie się przez Sąd I instancji na argumentację zawartą w tym wyroku miało jednak charakter jedynie posiłkowy. Pominięcie argumentacji zawartej w tym wyroku nie skutkowałoby wydaniem przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o odmiennej treści, gdyż niezgodność realizowanego na podstawie zgłoszenia przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiektywnie ma miejsce.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.