Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2749/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 45 ust. 1 pkt 3, § 44 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 689/17 w sprawie ze skargi M. S. i Z. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 689/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi M. S. i Z. S., uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 13 września 2016 r. E. K. złożyła wniosek o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków, polegającą na wykreśleniu z części graficznej i opisowej obecnie ujawnionego błędnego przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] położoną w Świnoujściu przy ul. [...], a działką sąsiednią nr [...].

W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że obecnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest nieprawidłowy, niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym i wprowadzony na podstawie wadliwej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Podniosła, że o wadliwości tej dokumentacji przesądził sam Prezydent Miasta Świnoujścia w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr [...] i [...] i przekazaniu sprawy do Sądu.

Prezydent Miasta Świnoujścia pismem z dnia 23 września 2016 r. wyjaśnił, że zmiany w ewidencji gruntów dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] zostaną wprowadzone niezwłocznie po jej ustaleniu przez Sąd Rejonowy w Świnoujściu oraz dostarczeniu dokumentacji technicznej zawierającej dane liczbowe o położeniu punktów granicznych. Do tego czasu w ewidencji gruntów nadal będą wykazane dane przyjęte w wyniku założenia ewidencji gruntów w obrębie nr [...] miasta Świnoujście przyjęte do prowadzenia postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Świnoujściu z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...] zawarte w operacie KERG [...].

Prezydent Miasta Świnoujścia decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmówił aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków, na podstawie wniosku E. K. z dnia 13 września 2016 r., polegającej na wykreśleniu z części graficznej i opisowej obecnie ujawnionego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przed Sądem Rejonowym w Świnoujściu toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, a opinia geodety J. B. z dnia 16 marca 2016 r., na podstawie której wydano decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do sądu, nie zawiera danych liczbowych i opisowych, które mogłoby zastąpić dane aktualnie opisujące przebieg spornej granicy. Ponadto wskazał, że podstawą zmiany przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami może być ugoda zawarta przed geodetą, decyzja właściwego organu w przypadku ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym lub postanowienie właściwego sądu ustalający nowy przebieg granic. Natomiast wniosek z dnia 13 września 2016 r. nie zawierał wskazanej powyżej dokumentacji. W związku z powyższym należało odmówić aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Wnioskodawczyni pismem z dnia 20 lutego 2017 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżąca w swoim wniosku oraz w toku prowadzonego postępowania podważała wielokrotnie poprawność dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będącej podstawą aktualnie ujawnionego przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] wskazując, że taki stan rzeczy potwierdził również Prezydent Miasta Świnoujścia wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do Sądu. Swoją decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego Prezydent Miasta Świnoujścia oparł na opinii biegłego - geodety uprawnionego J. B., sporządzonej w dniu 16 marca 2016 r. na potrzeby tego postępowania. Biegły po analizie dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz pomiarach terenowych stwierdził, że aktualnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], wynikający z operatu KERG [...] z założenia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...], jest rozbieżny z położeniem śladów granicznych (ogrodzeń i słupów ogrodzeń). Wykonawca pracy KERG [...] obliczył współrzędne punktów granicznych na prostej bez kontroli rzeczywistej odległości pomiędzy skrajnymi punktami granicznymi kompleksu działek pomiędzy ulicami [...], [...] i [...]. Biegły wykazał również, że przeważająca część nieruchomości, w tym kompleksie działek, jest użytkowana w granicach ogrodzeń, a nie według stanu aktualnie uwidocznionego w ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym proponuje kompleksowe ustalenie granic w trybie § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.).

Organ podkreślił, że skarżąca opierając się m.in. na opinii biegłego wskazuje w swoim wniosku, że dokumentacja, na podstawie której aktualnie ujawniony jest w ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] dotknięta jest poważnymi wadami i to w stopniu dyskwalifikującym ją jako materiał przydatny do określenia przebiegu tych granic. W związku z powyższym domaga się ich usunięcia w trybie § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Mając tak zakreślony przedmiot żądania, w ocenie organu II instancji, Prezydent Miasta Świnoujścia miał obowiązek w pierwszej kolejności ustosunkować się do wszystkich wątpliwości, które zgłosiła skarżąca, odnośnie poprawności ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Ponadto był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czego nie uczynił. Głównym zadaniem organu I instancji w toczącym się postępowaniu, zdaniem organu II instancji było zbadanie, zgodnie z wnioskiem skarżącej, czy dotychczasowy zapis w ewidencji gruntów i budynków dotyczący przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest prawidłowy, co oznaczało konieczność weryfikacji prawidłowości dokumentacji geodezyjnej, w oparciu o którą zapis ten ujawniono. Za niewystarczające w tej kwestii organ II instancji uznał uzasadnienie zaskarżonej decyzji w którym wskazano, że przed Sądem Rejonowym w Świnoujściu toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, a opinia geodety J. B. z dnia 16 marca 2016 r. nie zawiera danych liczbowych i opisowych, które mogłyby zastąpić dane aktualnie opisujące przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji, która stanowiłaby podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

W tym zakresie, jak wskazał organ odwoławczy, umknęła uwadze Prezydentowi Miasta Świnoujścia treść § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, która dopuszcza możliwość usuwania z ewidencji gruntów i budynków błędnych informacji niezależnie od źródeł ich pochodzenia. Oznacza to że, zainteresowany podmiot może wskazywać na błędne dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków i domagać się ich usunięcia. W sytuacji zasadności takich zarzutów organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków winien rozważyć możliwość usunięcia danych ujawnionych na skutek stwierdzonych nieprawidłowości (dane błędne) np. poprzez przywrócenie stanu sprzed lub ewentualnie zastąpienie danych błędnych danymi odpowiadającymi stanowi faktycznemu lub prawnemu. Wezwanie strony do dostarczenia dokumentacji uzasadniającej wprowadzenie żądanych zmian, w ocenie organu II instancji, nie może zastąpić odniesienia się do jednoznacznie określonego żądania strony, skoro w ocenie strony wystarczająca dokumentacja znajduje się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

W zaistniałej sytuacji Prezydent Miasta Świnoujścia powinien rozważyć usunięcie błędnych danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] i przywrócenie stanu poprzedniego - sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] miasta Świnoujścia. W sytuacji zaś gdy przywrócenie poprzedniego zapisu w ewidencji gruntów i budynków okazałoby się również niemożliwe ze względu, że poprzedni zapis był również wadliwy - na co wskazywałyby wyjaśnienia zawarte w opinii biegłego z dnia 16 marca 2016 r., organ winien takie ustalenia zawrzeć w uzasadnieniu swojej decyzji.

Dodatkowo organ podniósł, że fakt toczącego się postępowania rozgraniczeniowego przed Sądem Rejonowym w Świnoujściu nie stanowi przeszkody do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w trybie § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z wnioskiem skarżącej, lub w trybie § 45 ust. 3 i przypomniał, że przed organem II instancji toczyło się już postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek skarżącej z uwagi na fakt toczącego się postępowania rozgraniczeniowego przed Sądem Rejonowym w Świnoujściu. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego swoim postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia [...] listopada 2016 r., wskazując że postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Sądem i dotyczące przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] nie można uznać za zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie wniosku skarżącej. Uzależnienie rozpatrzenia wniosku E. K. od prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego świadczy o niedostrzeżeniu zasadniczej różnicy między trybami i formami dokonywania aktualizacji. Przyszłe orzeczenie sądowe w przedmiocie rozgraniczenia będzie stanowiło oddzielną podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i zostanie dokonane nie na wniosek tylko z urzędu i nie w formie określonej w § 45 ust. 1 pkt 3 tylko w § 45 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia niezależnie od decyzji, która zapadnie w obecnie prowadzonym postępowaniu aktualizacyjnym.

Kolejną kwestią, na którą zwrócił uwagę organ II instancji, a którą podniosła w swoim wniosku E. K., jest możliwość pozyskania z ewidencji dokumentów w postaci wypisu i wyrysu do celów projektowych i inwestycyjnych, na których uwidoczniony jest błędny przebieg granicy między działkami nr [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że zgodnie z § 67 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) informacje o punktach wyznaczających granice będące przedmiotem sporu zamieszcza się w formie opisowej na dokumentach tworzonych na podstawie zbiorów danych zawartych w roboczej bazie danych. Ponadto zgodnie z § 52 ust. 6 pkt 7 r.e.g.b. wyrys z mapy ewidencyjnej oprócz odpowiedniego fragmentu mapy ewidencyjnej zawiera informacje o granicach działek ewidencyjnych lub odcinkach tych granic, które są przedmiotem sporu wykazanego w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W rozpatrywanej sprawie prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przez Prezydenta Miasta Świnoujścia oraz wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do Sądu jest podstawą do umieszczenia takich informacji w ewidencji gruntów i budynków. Z posiadanej przez organ II instancji informacji stosowne dane nie zostały umieszczone w bazie ewidencji gruntów i budynków.

W skardze na powyższą decyzję M. S. i Z. S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.g.k." oraz w zw. § 45 ust 1 pkt 3 r.e.g.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że o dokonanie aktualizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej (zmianę przebiegu granic lub jej wykreślenie), strona winna powołać się na jedno ze źródeł wymienionych w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako podstawę żądanej zmiany i doręczyć organowi stosowny dokument. W ocenie Sądu wynika to z ww. przepisu oraz z rejestrowego charakteru ewidencji gruntów i budynków. Konieczność dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Ich złożenie jest konieczne do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Wynika to także z treści art. 22 ust. 3 P.g.k., zgodnie z którym na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione, bowiem postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone. Nie można zatem uznać, że istnieje dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona w postępowaniu rozgraniczeniowym, zaś opinia geodety z dnia 16 marca 2016 r. nie zawiera danych liczbowych i opisowych, które mogą zastąpić dane aktualnie opisujące przebieg granicy. Za dokumentację odpowiadającą powyższym wymogom nie można także uznać powoływanej przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej z 1996 r., którą sporządzono na potrzeby założenia ewidencji gruntów i budynków, gdyż to ta dokumentacja właśnie legła u podstaw wprowadzenia danych do ewidencji, które są przedmiotem sporu. W tym zakresie należałoby uznać, że owszem norma zawarta w § 36 pkt 6 r.e.g.b. ma zastosowanie do wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji, jednak doznaje ona ograniczenia w postępowaniu aktualizacyjnym w sytuacji gdy dane zawarte w ewidencji są spójne z dokumentacją, na podstawie której je wprowadzono.

Wskazano także, że wnioskodawczyni nie podnosiła we wniosku o aktualizację zagadnienia niezgodności pierwotnej dokumentacji geodezyjnej z danymi zamieszczonymi w ewidencji, a wadliwość samej dokumentacji z 1996 r.

Sąd podkreślił, że § 36 r.e.g.b. umieszczony w rozdziale o tytule rozdziału 2 rozporządzenia pt. Zakładanie ewidencji gruntów i budynków, stosuje się w postępowaniu aktualizacyjnym odpowiednio, czyli z obowiązkiem uwzględnienia specyfiki prowadzenia czynności aktualizacyjnych, czego nie wziął pod uwagę organ II instancji, zaś podstawową zasadą wypływającą z § 12 r.e.g.b., jest wykazywanie prawa osób i jednostek organizacyjnych, w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Wobec podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez wnioskodawcę i sądowoadministracyjnego przez organ II instancji zarzutów, Sąd podkreślił, że aktualizacja ewidencji poprzez usunięcie błędu może dotyczyć tylko i wyłącznie błędów oczywistych czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. I w tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji organu II instancji, co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego szerszego, niż w tym przypadku polegającego na zbadaniu dostarczonych przez Wnioskodawcę dokumentów.

Organ ewidencyjny nie jest także władny uwzględnić wniosku podmiotu ewidencyjnego, jeżeli żąda się wprowadzenia zmian przebiegu granic działek ewidencyjnych (a żądanie "wykreślenia obecnie ujawnionego przebiegu granicy" działki do takich należy), co do których zaistniał spór graniczny. Innymi słowy, stanowczo wykluczyć należy dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych wymienionych w § 12 rozporządzenia, lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Zdecydowanie nie można stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a merytorycznym ustalaniem przez organy przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury (która jak wynika z akt sprawy jest w toku) przerzucać kompetencji innych organów czy sądów.

Mając powyższe na względzie Sąd wskazał, że rację ma organ I instancji wskazując, że w sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania organów istnieje spór graniczny (postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało prawomocnie zakończone przez sądem powszechnym), zaś wnioskodawca nie przedstawił organom ewidencyjnym takich dokumentów, które w świetle § 12 rozporządzenia byłyby dla organów wiążące.

Sąd stanął na stanowisku, że jeżeli zaistnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, a takie z pewnością powstały w niniejszej sprawie, to nie pozwalają one na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości.

Sąd jednocześnie nie miał wątpliwości, że dopiero orzeczenie kończące postępowanie rozgraniczeniowe będzie podstawą do wprowadzenia ewentualnych zmian. Jeśli zapadnie orzeczenie sądowe w sprawie spornego odcinka granicy, to wówczas będzie ono podstawą do wprowadzenia zmian w operacie. Ponieważ wspomnianego dokumentu wnioskodawczyni nie przedstawiła organom Służb Geodezyjno - Kartograficznych, jak również innego dokumentującego w sposób wskazany w § 36 r.e.g.b. zmianę stanu granic swej nieruchomości, to w pełni uzasadniona była odmowa przeprowadzenia aktualizacji na wniosek.

Końcowo odniesiono się do koncepcji przedstawionej w odpowiedzi na skargę a dotyczącej aktualizacji wpisów ewidencyjnych na podstawie ponownej oceny dokumentów archiwalnych. Zdaniem Sądu nie można pominąć, że na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany danych, objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów (art. 22 ust. 2 P.g.k.). Powtórna ocena dokumentów archiwalnych możliwa jest tylko w ramach prowadzonego z urzędu postępowania weryfikacyjnego w trybie określonym w § 54 rozporządzenia, nie zaś postępowania wszczynanego na wniosek podmiotu ewidencyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków w trybie tego przepisu dotyczy wyłącznie usuwania lub prostowania oczywistych pomyłek, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę wprowadzania wszelkich zmian do bazy ewidencji gruntów i budynków, których celem jest eliminacja błędnych danych, bez względu na rodzaj i charakter błędu obarczającego te dane, a w szczególności bez ograniczania zastosowania tego przepisu do nieokreślonej i nieustanowionej przez prawodawcę kategorii oczywistych pomyłek czy błędów;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 54 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ww. rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że z przepisów tych wynika możliwość aktualizacji jedynie w odniesieniu do zmian wynikających ze zdarzeń nowych, bez możliwości korygowania dotychczasowych wpisów na podstawie dokumentów "archiwalnych", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, dokonywana z uwzględnieniem treści art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. oraz § 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że ograniczenie takie nie istnieje i możliwe jest również dokonywanie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków zmian w celu eliminacji błędnych danych także w oparciu o treść materiałów uprzednio zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 P.g.k. oraz § 36 pkt 1-8 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że wnioskodawca żądający aktualizacji danych gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej ma obowiązek doręczyć organowi ewidencyjnemu jeden z dokumentów wymienionych w § 36 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nie daje podstaw do wyprowadzania takiego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy wprowadzenia zmiany w związku z treścią dokumentów znajdujących się w dyspozycji organu ewidencyjnego;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. oraz § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nie jest możliwe dokonanie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic nieruchomości w "trybie administracyjnym", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nie wyklucza możliwości takiej aktualizacji w sytuacji, gdy służyć ona będzie eliminacji błędnych danych tej ewidencji;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust 1 pkt 1-6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odnoszeniu regulacji w nim zawartych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działek ewidencyjnych, podczas gdy przepis ten normuje wyłącznie kwestie ujawniania w tej ewidencji praw rzeczowych do nieruchomości przysługujących podmiotom ewidencyjnym (właścicielom i innym posiadaczom), nie zaś danych liczbowych i opisowych dotyczących działek ewidencyjnych, w tym danych dotyczących przebiegu granic;

6) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji z powodu braku podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej wobec decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów, przy uwzględnieniu uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji oraz zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania, uzasadniało oddalenie skargi jako złożonej na decyzję zgodną z prawem

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania;

2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi jako bezzasadnej;

3) zasądzenie na rzecz organu od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, utrzymując tym samym w mocy wyrok Sądu I instancji mając jednak na uwadze, że nie wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji są trafne i nie wszystkie argumenty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest istnienie sporu co do przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] będąca własnością wnioskodawczyni E. K., a nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] będącą własnością M. i Z. S. Istniejący spór graniczny spowodował, że E. K. wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, Prezydent Miasta Świnoujścia decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do Sądu, postępowanie rozgraniczeniowe toczy się przed Sadem Rejonowym w Świnoujściu. Z powyższej decyzji i opinii geodety z dnia 16 marca 2016 r. sporządzonej w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym wynika, istnienie rozbieżności w źródłowych dokumentach co do przebiegu spornej granicy, co spowodowało, że wydanie decyzji w sprawie rozgraniczenia było niemożliwe, stąd też decyzja o umorzeniu postepowania i przekazaniu sprawy do Sądu. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania stała się ostateczna, albowiem strony nie złożyły odwołania, a sprawa przekazana została do Sądu. Zaś w dniu 13 września 2016 r. E. K. złożyła wniosek o aktualizację ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie przebiegu spornej granicy. Stąd też rozpoznając skargę kasacyjną należy mieć na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 1 dotyczącym naruszenia § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w trybie tego przepisu mogą być prostowane tylko oczywiste pomyłki i w pkt 2, w którym zarzucono naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy oraz § 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość aktualizacji odnosi się jedynie do zdarzeń nowych, bez możliwości korygowania dotychczasowych wpisów na podstawie dokumentów uprzednio zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są częściowo zasadne, ale okoliczność ta nie wpływa na zasadność skargi kasacyjnej. Mianowicie możliwość aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów celem wyeliminowania danych błędnych przewiduje art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy, zgodnie z którym informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji, zaś § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu, wyeliminowania danych błędnych. W powyższych przepisach mowa jest o błędnych informacjach, danych błędnych, a nie o oczywistych pomyłkach. Przede wszystkim możliwość dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków celem wyeliminowania danych błędnych jest w dużej mierze zależna od okoliczności konkretnej sprawy, a więc nie tylko rodzaju i charakteru błędnej informacji, ale również rodzaju danych zgromadzonych w bazie danych, oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Stąd też o tym, czy możliwa jest aktualizacja ewidencji celem wyeliminowania danych błędnych istotne są okoliczności faktyczne i prawne każdego konkretnego przypadku, a więc nie tylko to jakich danych ewidencyjnych dotyczy informacja traktowana jako błędna, ale również, a czasami przede wszystkim dokumenty, które stanowiły podstawę wpisu do bazy danych. Stąd też aktualizacja ewidencji gruntów, która najczęściej dokonywana jest w związku z nowymi zdarzeniami prawnymi, które uzasadniają dokonanie nowych wpisów, może również polegać na dokonaniu nowego wpisu celem wyeliminowania danych błędnych. Dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez korygowanie błędów nie jest zatem wyłączone, jeżeli pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności nie może być przy tym rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego, czy też, innymi słowy, ustalaniem stanu własności.

Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy oraz § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nie jest możliwe dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granic nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu, który w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie, należy zauważyć, co podkreśla skarżący kasacyjnie, że postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uregulowane w rozdziale 4 ustawy, jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uregulowanym w rozdziale 6 ustawy. Postępowanie ewidencyjne prowadzone przez starostów ma na celu wprowadzanie określonych informacji podmiotowych i przedmiotowych dotyczących działek ewidencyjnych do operatu ewidencyjnego, a jedną z tych informacji jest wskazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych (ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonywane jest zgodnie z zasadami określonymi w § 36 do § 39 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z art. 29 ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, a organami właściwymi są wójtowie (burmistrzowie, lub prezydenci miast) oraz w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Jeżeli prezydent miasta wykonuje zadania starosty, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wówczas prezydent jest organem, który prowadzi oba postępowania. Zakres przedmiotowy tych postępowań jest różny. Przedmiotem rozgraniczenia są nieruchomości, a nie działki ewidencyjne. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie, który najpierw musi być zainicjowany w trybie administracyjnym, jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic. Rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela; inaczej ujmując, przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich. Tym samym przedmiotem rozgraniczenia są nieruchomości (a nie działki ewidencyjne).

W niniejszej sprawie zagadnieniem spornym jest, czy w przypadku toczącego się przed sądem powszechnym postępowania rozgraniczeniowego możliwe dokonanie jest aktualizacji danych ewidencyjnych polegających na wyeliminowaniu danych błędnych dotyczących przebiegu spornych granic działek ewidencyjnych. Ustawodawca w powyższej kwestii się nie wypowiedział. Odnosząc się do tego zagadnienia należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie została wydana na podstawie art. 34 ustawy decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi powszechnemu. Decyzję na podstawie art. 34 ustawy organ wydaje zawsze w przypadku gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie art. 33 ustawy, co ma miejsce wówczas gdy dokumenty zebrane przez geodetę nie są wystarczające do jednoznacznego ustalenia linii granicznej między rozgraniczanymi nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie biegły geodeta J. B. w opinii sporządzonej w dniu 16 marca 2016 r. na potrzeby wszczętego postępowania rozgraniczeniowego stwierdził, że aktualnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...] i [...], wynikający z operatu KERG [...], jest rozbieżny z położeniem śladów granicznych (ogrodzeń i słupów ogrodzeń). Biegły wskazał również, że w tym kompleksie przeważająca część nieruchomości użytkowana jest w granicach ogrodzeń, a nie według stanu aktualnie uwidocznionego w ewidencji gruntów i budynków. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazując sprawę do sądu powszechnego, organ Prezydent Miasta Świnoujścia wskazał, że dokumenty zebrane i zbadane przez geodetę z uwagi na ich wadliwość nie mogą stanowić podstawy do wydania merytorycznej decyzji w sprawie rozgraniczenia.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych prowadzenie przez Prezydenta Miasta Świnoujście, wykonującego zadania starosty, postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], polegającej na wyeliminowaniu danych błędnych, w ramach którego należałoby poddać ocenie, weryfikacji dokumenty znajdujące się w zasobie, które stanowiły podstawę dotychczasowego wpisu w ewidencji, a które tej ocenie poddane już zostały w decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, sprawia, że powstały spór graniczny pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi działki ewidencyjne nr [...] i [...] powinien być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w ramach aktualizacji ewidencji. Mając powyższe na uwadze, zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej należy ocenić jako niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 5 skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia, to z jednej strony rację ma skarżący kasacyjnie, że powołany przepis wskazuje dokumenty na podstawie których uwidacznia się w ewidencji prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 (tj. dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa) oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 (tj. dane dotyczące użytkowników wieczystych, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności /.../). Z drugiej zaś strony należy zwrócić uwagę na treść art. 24 ust. 2b ustawy, zgodnie z którym aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: pkt 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wskazanej w ppkt lit. a do lit. h; w pkt 2) w drodze decyzji administracyjnej w pozostałych przypadkach. Wymienione w pkt 1 ppkt lit. a do lit. h podstawy obejmują między innymi, te o których mowa w powołanym § 12 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia (np. wpisy w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądu, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne). Tym samym należy stwierdzić, że wymienione w § 12 ust 1 rozporządzenia dokumenty są podstawą do ujawniania w ewidencji prawa do nieruchomości jakie posiadają określone podmioty, ale równocześnie te same dokumenty (a także dodatkowe wskazane w powołanym art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a do lit. h) mogą stanowić podstawę do wprowadzenia, czy też zmiany innych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Stąd też wykładania § 12 ust. 1 rozporządzenia dokonana zarówno przez Sąd I instancji jak i przez organ II instancyjny nie była w pełni prawidłowa.

Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 6 skargi kasacyjnej, ich zasadność można by rozważać tylko wtedy gdyby okazało się, że zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowiły podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy należałoby rozważyć, czy organ prowadzący ewidencje gruntów, który na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy w związku z § 52 rozporządzenia udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym we wskazanych formach i o określonej treści, w tym wyrysy z mapy ewidencyjnej, nie powinien zamieszczać informacji o granicach działek ewidencyjnych, które są przedmiotem sporu (§ 52 ust. 6 pkt 7 rozporządzenia).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się w pełni niezasadne i nie wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zostały podzielone, jednak wyrok odpowiada prawu.