Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 464/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 10, 77  par. 1, 80, 94  par. 2, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 118  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinka [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...], uchylił w części decyzję z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części.

Na skutek tego Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę autostrady [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], której właścicielem jest J. W. oraz ustalił, na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w dniu [...] grudnia 2006 r., odszkodowanie w wysokości [...] zł. Ponadto organ wojewódzki zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie. Odwołanie zawierało zarzuty dotyczące pozbawienia możliwości osobistego uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, wadliwości operatu szacunkowego i nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Ponadto odwołujący odniósł się do raportu oddziaływania na środowisko oraz do kwestii zapłaty za korzystanie z nieruchomości przez okres 12 miesięcy.

Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie J. W. decyzją z dnia [...].04.2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie podlegało zasadom przewidzianym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 w/w ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Organ podkreślił, że pismem z dnia 9 stycznia 2006 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył J. W. ofertę zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie wyraził on zgody na sprzedaż. Wobec niezawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...], stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismem z dnia 14 kwietnia 2006 r. wyznaczył stronie termin do dnia 30 maja 2006 r. na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy, pismem z dnia 3 sierpnia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność J. W.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2006 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś dnia 12 października 2006 r. organ ten zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Na mocy tego zlecenia rzeczoznawca majątkowy K. K. wykonał operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W operacie tym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami. Zdaniem organu autor operatu dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych na przełomie lat 2004 - 2006, położonych na terenie powiatów: b. oraz z. ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji na terenie obrębów [...]. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 3 nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami. W ocenie organu wykonany w sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa, a subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy zdaniem organu o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak było zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W.

Organ zauważył też, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości. Z kolei art. 156 ust. 4 tej ustawy stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany także po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W toku niniejszej sprawy upłynął termin ważności operatu szacunkowego, zatem Wojewoda wystąpił o potwierdzenie jego ważności do właściwego rzeczoznawcy majątkowego, który umieścił stosowną klauzulę potwierdzającą ważność operatu na dzień 31 stycznia 2008 r. Pismo w tej sprawie przesłane zostało do Ministra Infrastruktury, który poinformował strony w trybie art. 10 kpa o uzupełnieniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się ze skompletowanym materiałem dowodowym.

Pismem z dnia 1 marca 2008 r. strona wniosła zastrzeżenia do klauzuli potwierdzającej ważność operatu szacunkowego, twierdząc, że narusza on przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardy III.7 pkt 2.13a i VII.2 pkt 2.1 a, b, zwracając przy tym uwagę, że ceny nieruchomości wzrosły o kilkaset procent. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty nie miały uzasadnienia, ponieważ zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość potwierdzenia ważności operatu szacunkowego. Rzeczoznawca ocenia rynek nieruchomości i tylko on jest osobą uprawnioną do potwierdzenia lub stwierdzenia niemożliwości potwierdzenia operatu szacunkowego. Natomiast wartość nieruchomości weryfikowana jest na podstawie badań rynku lokalnego, a nie na podstawie doniesień prasowych, z których ponadto wynikało, że wzrost wartości nieruchomości dotyczył działek budowlanych i rolnych, brak jest natomiast informacji o transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi, a zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nieruchomości wyłącznie o takim przeznaczeniu rzeczoznawca majątkowy może brać do porównań nieruchomości wycenianych.

Minister zauważył także, że w odwołaniu strona podniosła, iż została przez organ pierwszej instancji pozbawiona prawa do osobistego uczestnictwa w rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r., a tym samym uniemożliwiono jej złożenia stosownych wniosków. W związku z powyższymi zarzutami strony organ odwoławczy stwierdził, iż rozprawa z [...] czerwca 2007 r. była już trzecią z kolei, na których strona prawidłowo powiadomiona nie pojawiła się, pomimo ciągłych zapewnień, iż jest sprawą zainteresowana i chce osobiście uczestniczyć w rozprawie. Wojewoda [...] pismem z dnia 15 maja 2007 r. poinformował J. W., że wyznaczony na dzień [...] czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście to powinna działać przez pełnomocnika. Ponadto Wojewoda każdorazowo informował też stronę o przyczynach przedłużającego się postępowania oraz o przewidzianym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] dołożył wszelkich starań aby umożliwić stronie osobiste uczestnictwo w rozprawie administracyjnej. W ocenie organu II instancji nie jest przeszkodą trudną do przezwyciężenia, skutkującą odroczeniem rozprawy, przesłanie zawiadomienia o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie, trzykrotnie przedstawiane przez stronę jako powód do odroczenia rozprawy, tym bardziej, iż z żadnego z załączonych do akt sprawy przez stronę zawiadomień nie wynikał fakt obowiązkowego stawiennictwa. Minister podkreślił też, iż zgodnie z art. 94 § 1 kpa nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Organ odwoławczy uznał także, że strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym przed wydaniem decyzji, jednak z możliwości tej nie skorzystała.

Od decyzji Ministra Infrastruktury J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił przede wszystkim, że:

1. organ prowadzący postępowanie nie zapewnił mu czynnego udziału w administracyjnej rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] czerwca 2007 r., która odbyła się w Urzędzie Wojewódzkim, czym rażąco naruszył art. 10 § 1 kpa,

2. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania,

3. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia co do terminu wydania nieruchomości,

4. w toku postępowania odwoławczego organ II instancji pomimo dołączenia do akt publikacji prasowych dotyczących kilkuset procentowego wzrostu cen nieruchomości, zaniechał w tym zakresie skontrolowania opinii biegłego,

5. organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania, iż operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje, w których strony umowy działały w sytuacji przymusowej oraz transakcje nieruchomości, które w ogóle nie były eksponowane na rynku,

6. organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, że operat z [...] grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 153 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje nieruchomości, które nie były podobne do wywłaszczonej, oraz nie uwzględniono zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, a powyższy operat nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

7. organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o wysokości odszkodowania za korzystanie z nieruchomości skarżącego przez okres od 9 października 2006 r. do dnia w którym decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. stała się ostateczna,

8. wydano ją w oparciu o wadliwą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu autostrady płatnej [...].

Ponadto w piśmie z dnia 24 listopada 2008 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi podnosząc, że nie otrzymał od Wojewody [...] pisma z dnia 14 kwietnia 2006 r., wyznaczającego mu termin na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

W odpowiedzi ma skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt. I SA/Wa 789/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się pismo Wojewody [...] z dnia 14 kwietnia 2006 r. wyznaczające do dnia 30 maja 2006 r. termin do zawarcia przez J. W. umowy cywilnoprawnej z GDDKiA, dotyczącej nabycia własności nieruchomości. Jednakże w materiale dokumentacyjnym nie ma dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu, a dopiero skuteczne doręczenie takiego pisma stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem organ odwoławczy uznał, bez wyjaśnienie tej okoliczności, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy w takiej sytuacji powinien zwrócić się do organu I instancji o nadesłanie brakującego dowodu doręczenia tego zawiadomienia, albo wykazania za pomocą innych dowodów, że pismo to skutecznie zostało doręczone skarżącemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego przyjęcia do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości o powierzchniach znacznie odbiegających od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że rzeczoznawca przyjmując do porównań takie działki, powinien wyjątkowo dokładnie uzasadnić dlaczego pomimo wyraźnej różnicy powierzchni nie miało to wpływu na cenę transakcji. Tym bardziej, gdy rzeczoznawca wskazał w operacie, że w grudniu 2004 r. za nieruchomość o powierzchni [...] ha GDDKiA zapłaciła [...] za m2, a w lipcu 2006 r. za nieruchomość o powierzchni [...] ha [...] zł za m2. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też, dlaczego rzeczoznawca nie przyjął do analizy transakcji z 2006 r. Także twierdzenie, że standardy zawodowe pozwalają rzeczoznawcom na dokonywanie wyceny na podstawie transakcji sprzed 2 lat, w sytuacji dynamicznego wzrostu cen nieruchomości na rynku było, zdaniem Sądu, zbyt ogólnikowe, tym bardziej, że znaczna część zarzutów odwołania odnosiła się do operatu szacunkowego. Wprawdzie rzeczoznawca, zgodnie z obowiązującym prawem, potwierdził aktualność operatu na datę zaskarżonej decyzji, jednakże nie sposób nie zauważyć, że w dacie jej wydawania ceny z operatu były faktycznie cenami sprzed ponad 2 lat. Organ odwoławczy nie dostrzegł też, że w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2006 r. w tabeli na stronie 12 w rubryce "Nieruchomość A" z podzielenia ceny transakcyjnej w kwocie [...] zł przez powierzchnię działki [...] ha wynika cena 1 m2 gruntu [...] zł, a nie jak wskazano w tabeli [...] zł. Organ odwoławczy nie zobowiązał biegłego do wyjaśnienia, czy jest to oczywista pomyłka rachunkowa, czy też przyjęto do analizy metodą porównywania parami działkę o nieporównywalnej cenie. Organ odwoławczy poza przytoczeniem przepisów dotyczących zasad ustalania odszkodowania, czy metod wyceny nie odniósł się do zarzutów dotyczących jego wadliwości, a tym samym do zarzutu nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Brak ustosunkowania się organu odwoławczego do powyższych kwestii stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy - ponownie rozpoznając sprawę - winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w uzasadnieniu, zwracając szczególną uwagę na to, czy skarżącemu zostało doręczone pismo Wojewody [...] wyznaczające mu termin do zawarcia z GDDKiA umowy cywilnej, a następnie dokonać oceny czy organ I instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione, podnosząc między innymi, że sprzedaż nieruchomości pod budowę dróg spowodowana jest inwestycjami drogowymi. Jest to rynek specyficzny, ponieważ nabywcą jest zawsze GDDKiA, brak jest zatem konkurencji pomiędzy stronami transakcji. Poza tym sprzedawca nie ma innej realnej możliwości zbycia takiej nieruchomości, która przeznaczona jest w planie zagospodarowania wyłącznie pod inwestycję drogową. Rynek w takiej sytuacji obejmuje transakcje dokonywane na terenie inwestycji z określonym inwestorem. Dlatego też ustawodawca odrębnie unormował sprawę nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że nie miał on zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu oraz udziału w rozprawie administracyjnej. Z zebranego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że organ wyznaczył trzy terminy rozpraw administracyjnych, [...] luty, [...] marca i [...] czerwca 2007 r., od każdego z nich skarżący wnosił o odroczenie przedkładając krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, lub zaświadczenia o terminach rozpraw przed sądem powszechnym, na których stawiennictwo osobiste skarżącego nie było obowiązkowe. Skarżący nie skorzystał też z możliwości ustanowienia swojego pełnomocnika, o której to możliwości, a nie obowiązku, poinformował go organ. Przed wydaniem decyzji organ zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim, doręczył mu także operat szacunkowy. Zatem skarżący miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a art. 10 §1 KPA nie został przez organ naruszony.

Niezasadny, w ocenie WSA, był też zarzut, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ o tym jakie elementy powinna zawierać decyzja wywłaszczeniowa stanowi art. 16 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 119 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a regulacja o jakiej mowa w art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie jest obligatoryjnym elementem osnowy decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 ustawy P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

a) błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 107 § 1 kpa polegającej na przyjęciu, iż brak rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach na jaki dzień ustalono stan nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania nie jest wadą, w sytuacji gdy stan nieruchomości ma zasadniczy wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości,

b) błędnej wykładni art. 134 ust. 1 - 4 w związku z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, iż dopuszczalne jest ustalanie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości w taki sposób, aby rzeczoznawca majątkowy używał do porównań transakcji porównawczych nieruchomości, które nigdy nie były eksponowane na rynku, a strony umowy działały w sytuacji przymusowej, w okoliczności gdy jest to wprost sprzeczne z literalną wykładnią art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) błędnej wykładni art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., polegającej na przyjęciu, iż obowiązek wskazania przez organ w decyzji wywłaszczeniowej terminu wydania nieruchomości jako elementu osnowy decyzji jest wypełniony również w razie późniejszego wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, podczas gdy z art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 2 tej ustawy wynika, iż decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest wydawana na wniosek zainteresowanego podmiotu i po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, co w rezultacie oznacza, że organ wydający decyzję jest zobowiązany - chcąc działać na podstawie przepisów prawa - wydać decyzję zawierającą wszystkie elementy, o których mowa w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż późniejsza decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości sanuje braki formalne decyzji wywłaszczeniowej,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji pierwszej instancji mimo, iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Wojewoda [...] naruszył art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Błędne ustalenie faktów dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miało bezpośredni wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji i uznanie przez Sąd, iż Wojewoda [...] wydając decyzję dnia [...] lipca 2007 r. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia 14 kwietnia 2006 r.,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego mimo, iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji, Wojewoda [...] w toku postępowania administracyjnego naruszył art. 10 kpa w związku z art. 94 § 2 kpa i art. 79 § 2 kpa. Sąd naruszył wskazane przepisy postępowania sądowego, gdyż zaakceptował wadliwe postępowanie Wojewody [...] polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez bezzasadną odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007 r. co pozbawiło skarżącego możliwości osobistego udziału w ważnej czynności procesowej, w tym zadawania pytań biegłemu, rzeczoznawcy majątkowemu na rozprawie administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18.12.2009 r. sygn. akt I OSK 340/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA podzielił pogląd WSA o błędnej ocenie Ministra, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte, skoro w aktach brak było zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia Wojewody z dnia 14 kwietnia 2006 r., wyznaczającego termin zawarcia umowy do 30 maja 2006 r., a skarżący twierdził, że pisma takiego nie otrzymał. Z uwagi na treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, zachowanie warunku skutecznego wyznaczenia terminu przez Wojewodę do zawarcia umowy, miało niewątpliwie wpływ nie tylko na legalność decyzji ostatecznej, lecz przede wszystkim decyzji organu pierwszej instancji.

Przepis art. 135 ustawy P.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny stosowanie z urzędu środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, iż nie jest to tylko uprawnienie Sądu pierwszej instancji, lecz ustawowo nałożony obowiązek. Tak więc w przypadku postępowania instancyjnego, gdy naruszenia prawa tkwią w decyzji pierwszoinstancyjnej niezwykle rzadko będzie zachodzić sytuacja, że naruszenia te zostaną usunięte przez organ odwoławczy, zwłaszcza jeżeli uwzględni się jego uprawnienie przewidziane w art. 138 § 1 K.p.a. W sytuacji gdy naruszenia prawa są tak istotne, że wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd Administracyjny w takim przypadku winien z urzędu zastosować przepis art. 135 ustawy P.p.s.a. i uchylić zarówno decyzję ostateczną jak i decyzję organu pierwszej instancji.

Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, a opisane wyżej uchybienie Wojewody winno spowodować uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Argumentację powyższą wzmacnia zasadny zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do wadliwie przeprowadzonej rozprawy, w której nie uczestniczył skarżący. Istotną wadliwość stanowi przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej pod nieobecność skarżącego, działającego bez pełnomocnika. Przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. mający zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wprowadza wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca uznając szczególny charakter tego rodzaju spraw nałożył na organ administracji państwowej obowiązek wyjaśnienia sprawy w tej formie procesowej. Przeprowadzenie rozprawy ma zatem na celu nie tylko wykonanie obowiązku formalnoprawnego, lecz także winno służyć wyjaśnieniu sprawy. W sprawach wywłaszczeniowych, w których oprócz odjęcia własności organ ustala odszkodowanie zachodzi najczęściej potrzeba wyjaśnienia stronom podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia w tej kwestii oraz wyjaśnienie przy udziale biegłego wątpliwości i ewentualnych sprzeczności w przedstawionym operacie szacunkowym.

NSA zgodził się z oceną WSA, iż skarżący był prawidłowo wzywany na kolejne rozprawy odbywające się w sprawie, także na tę wyznaczoną na dzień [...] czerwca 2007 r. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wyznaczał trzy terminy rozpraw, na które skarżący nie stawiał się, za każdym razem przedstawiając bądź to krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, bądź też wskazując na zbieg tych terminów z datami wyznaczenia rozpraw w innych postępowaniach, w których J. W. brał udział, w sprawach toczących się przed sądami powszechnymi. Za każdym razem strona twierdziła, że jest żywotnie zainteresowana sprawą i wyrażała chęć uczestnictwa w rozprawach, co powodowało odraczanie rozpraw w kolejnych terminach. W świetle pisma skarżącego z dnia 29 maja 2007 r., jego nieobecność na rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r. należało uznać za usprawiedliwioną zaś podany powód - termin rozprawy w sprawie karnej - jako przeszkodę trudną do przezwyciężenia w rozumieniu art. 94 § 2 K.p.a.

Jeśliby nawet uznać, że skarżący mógł przezwyciężyć tę przeszkodę - to organ ze względu na specyfikę sprawy winien rozważyć, czy nie zachodzi inna ważna przyczyna nakazująca przeprowadzenie rozprawy. Wobec licznych zarzutów strony w odniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego (co zasadnie podniósł również WSA) zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem strony, gdyż udział w niej tylko przedstawiciela inwestora i rzeczoznawcy uniemożliwił osiągnięcie celu rozprawy, a więc wyjaśnienia wątpliwości co do przyjętej wyceny wywłaszczonych nieruchomości.

W uzasadnieniu uchylonego wyroku Sąd trafnie ocenił też, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania kwestionującego podstawy faktyczne przyjętego operatu (rozbieżność w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w cenach, błędy rachunkowe) jednakże tego rodzaju mankamenty operatu mogły być wyjaśnione nie w drodze postępowania instancyjnego przed organem drugiej instancji, lecz z udziałem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i w formie, o której stanowi przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. Powyższe również przemawiało za koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, jako naruszających przepisy art. 118 ust. 1 u.g.n., art. 10 § 1, art. 94 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego z uwagi na niepełne ustalenie stanu faktycznego i niedostrzeżone przez WSA w tej materii błędy organów Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się w pełni do kwestii prawidłowości stosowania prawa materialnego. Jednakże niektóre z zarzutów w świetle dotychczasowych ustaleń faktycznych zostały ocenione. Jako niezasadny NSA uznał zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten nakazywał ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja ustalająca odszkodowanie winna więc uwzględniać powyższe wartości, które wynikają także z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Nie oznacza to jednakże obowiązku zamieszczenia takiego stwierdzenia w rozstrzygnięciu tzn. w osnowie decyzji. Wystarczy więc, aby wynikało to z operatu szacunkowego i uzasadnienia decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. NSA stwierdził, iż przepis ten nakładał na organ obowiązek określenia terminu wydania nieruchomości. Decyzja Wojewody nie zawierała wprawdzie tego elementu, lecz zasadnie WSA przyjął, iż w sytuacji gdy już wcześniej została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości (w trybie art. 17 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r.) to brak było przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a niezamieszczenie takiego rozstrzygnięcia nie naruszało prawa.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości, przedwczesnym byłaby – zdaniem NSA - ocena prawidłowości stosowania przepisów art. 134 ust. 1 - 4, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Rozpatrując ponownie sprawę ze skargi J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego z dnia 7.06.2010 r. o odroczenie rozprawy, gdyż Sąd może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny (art. 99 P.p.s.a.). Jako przyczynę odroczenia skarżący podał krótkotrwałą (3 dni) niezdolność do pracy wykazaną zaświadczeniem lekarskim, na którym lekarz we wskazaniach zaznaczył, że chory może chodzić. W takiej sytuacji Sąd uznał, że nie jest to przeszkoda, której nie można przezwyciężyć (art. 109 P.p.s.a.), a tym samym nie jest to ważna przyczyna, uzasadniająca odroczenie rozprawy.

W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.12.2009 r. nie budzi wątpliwości, że konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2008 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r. Zagadnieniem zasadniczym, wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, jest ustalenie, czy dopuszczalne było wszczęcie przez organ I instancji postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Postępowanie takie Wojewoda [...] mógł wszcząć jedynie wówczas, gdy dysponował dowodami, że wnioskodawca postępowania (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) złożył właścicielowi nieruchomości pisemną ofertę jej nabycia w drodze umowy, a sam Wojewoda wyznaczył termin zawarcia takiej umowy i termin ten (nie krótszy niż 30 dni od złożenia oferty) bezskutecznie upłynął. W aktach zgromadzonych dotychczas w sprawie (a na tej podstawie orzeka sąd administracyjny – art. 133 § 1 P.p.s.a.), brak jest dowodu doręczenia skarżącemu pisma o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy. Jeśli takim dowodem Wojewoda [...] rzeczywiści nie dysponuje, to powinien rozważyć, co wynika z treści art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Gdyby obecnie zachodziła konieczność odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wszelkie dalsze czynności zmierzające do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należałoby zacząć od złożenia J. W. aktualnej oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, mając następnie na uwadze treść art. 15 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601).

Jeśli natomiast, wbrew dotychczasowej zawartości akt postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] dysponuje dowodem skutecznego doręczenia właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy, postępowanie wywłaszczeniowe może być kontynuowane, jednakże wymagałoby ono powtórzenia niemal w całości.

Z uwagi na treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotychczasowy operat szacunkowy z dnia [...].12.2006 r. nie będzie już mógł być wykorzystany w sprawie, z uwagi na jego dezaktualizację. Zachodzi więc konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, w celu określenia wartości wywłaszczanej nieruchomości (art. 18 ust. 2 ustawy z 10.04.2003 r. w pierwotnym brzmieniu). Odnoszenie się więc do zarzutów skierowanych przeciwko operatowi z [...].12.2006 r. (zarzuty nr 4-10 skargi) jest więc w takiej sytuacji bezprzedmiotowe, skoro nie może on już stanowić dowodu w sprawie.

Po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego organ I instancji powinien przeprowadzić ponownie rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego (art. 118 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. i art. 90 K.p.a.). Jest to niezbędne, z uwagi na to, że dotychczas J. W. nie mógł wziąć udziału w rozprawie (w szczególności w dniu [...].06.2007 r.), a jego nieobecność na tej i poprzednich rozprawach Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwioną przeszkodą trudną do przezwyciężenia (art. 94 § 2 K.p.a.), którą to wykładnią zarówno obecny sąd jak i organ są związani (art. 190 i art. 153 P.p.s.a.). Ponadto, z uwagi na nowe dowody w sprawie (w tym ewentualne dowody doręczenia pisma i operat szacunkowy), przeprowadzenie rozprawy w celu wyjaśnienia tych nowych okoliczności będzie niezbędne.

Co do zarzutu skarżącego dotyczącego braku odszkodowania za korzystanie przez GDDKiA z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem (zarzut 11 skargi) zauważyć należy, że wysokość odszkodowania ustalana w decyzji administracyjnej obejmuje tylko odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, równe jej wartości. "Odszkodowanie to, przewidziane w art. 128 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej: "u.g.n."), stanowi bowiem rekompensatę za utratę prawa własności i brak podstaw do przyjęcia, że obejmuje ekwiwalent za roszczenia powstałe w świetle unormowań kodeksowych przed wywłaszczeniem" (por. uchwała S.N. z 26.05.2006 r. III CZP 19/05, OSNC 2006/12/195). Ewentualne odszkodowanie za korzystanie z nieruchomości przed jej wywłaszczeniem, jako sprawa cywilna, podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny. Potwierdza to także orzecznictwo NSA, który w wyroku z dnia 18.01.2008 r. I OSK 1964/06 stwierdził, że "rekompensaty wszelkich szkód, które byłyby konsekwencją decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości można dochodzić w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądem powszechnym".

Zarzut 12 skargi dotyczący wadliwości decyzji o lokalizacji autostrady [...] nie mógł być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja ta nie mieści się "w granicach sprawy" dotyczącej wywłaszczenia i odszkodowania i nie mogła być poddana kontroli sądu w tym postępowaniu (art. 135 P.p.s.a.).

Jeśli chodzi o zarzut nr 2 skargi, iż sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia, na jaki dzień ustalono stan nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania, to zauważyć należy, że ocenił go już NSA w wyroku z 18.12.2009 r. i uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie. Pogląd ten podziela także obecny skład Sądu, gdyż to, co powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu wymienia art. 119 ust. 1 u.g.n. stosowany w zw. z art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. Przepis ten nie wymienia wśród koniecznych elementów decyzji o wywłaszczeniu daty, na jaką ustalono stan nieruchomości. Ustalenie takiej daty powinno wynikać natomiast z uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w ramach wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wyjaśnienie to powinno obejmować odniesienie się do treści art. 18 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zarzut braku wyznaczenia terminu wydania nieruchomości został już też oceniony przez NSA i w tej konkretnej sprawie uznany za niezasadny.

Wszystkie te okoliczności organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim ustali, czy dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a jeśli tak, to przeprowadzi je według wskazań powołanych wyżej.

W tej sytuacji, uznając że uchylone decyzje naruszały: art. 118 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 94 § 2, art. 107 § 3 K.p.a., co miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.