Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1133/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 154, art. 156 § 1, art. 145 § 1, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1970/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2013 r., I SA/Wa 1970/12 oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], o odmowie zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 1968 r. [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni KW [...], oznaczonej katastralnie parcela nr [...] i nr [...], o pow. 249 m2 z całej nieruchomości o pow. 609 m2, stanowiącej współwłasność W. H. i R. K. Pismem z dnia [...] maja 2004 r. R. K. (której imię sprostowano z imienia R.), wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1968 roku w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W dniu [...] grudnia 2007 r. R. K. zmarła. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt VII Ns 57/08, spadek po niej nabył mąż A. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Decyzja ta stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. A. K., wystąpił o zmianę w trybie art. 154 § 1 i § 2 kpa decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 roku. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], odmówił zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazując, że w trybie art. 154 kpa, nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 156 § 1 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił A. K. wskazując, że nie zgadza się z powyższym poglądem organu, nie mniej jednak taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wnioskodawca wskazał, że nie domagał się uchylenia bądź zmiany w trybie art. 154 kpa, obarczonej wadą kwalifikowaną decyzji z 1968r., ale chce zmiany decyzji Ministra Infrastruktury dnia [...] sierpnia 2009 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 roku. Uzasadniając swoje stanowisko, organ przytoczył art. 154 § 1 i 2 kpa wskazując, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 kpa niezbędne jest więc ustalenie, czy strony nabyły prawo na podstawie decyzji poddawanej weryfikacji na podstawie tego przepisu oraz ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, mając na względzie konkretne okoliczności danej sprawy. W ocenie organu decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1968r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, nie tworzyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 kpa. Zdaniem Ministra w trybie art. 154 kpa mogą być uchylane lub zmieniane decyzje konstytutywne, które mają charakter uznaniowy, kiedy przy ich wydaniu organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Natomiast decyzje wydane w sprawie stwierdzenia nieważności mają charakter związany i deklaratoryjny, bowiem przepisy kpa nie dają organowi orzekającemu w tego typu sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Organ podkreślił, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa, jest możliwa, gdy przemawia za tym interes publiczny lub słuszny interes strony. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek wynikających z art. 154 kpa, niezbędnych do zmiany decyzji z 2009 r., bowiem strona nie wykazała słusznego interesu prawnego, który by to uzasadniał. Organ również nie stwierdził zaistnienia słusznego interesu wnioskodawcy w uchyleniu lub zmianie ww. ostatecznej decyzji. Zdaniem organu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bezspornie wynika, iż skarżący żąda zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., a właściwie wyeliminowania jej z obrotu prawnego, po to by mieć możliwość wystąpienia o ponowną ocenę, obarczonej w ocenie skarżącego wadą rażącego naruszenia prawa decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 1968 r., w części dotyczącej ustalonego odszkodowania mając, na uwadze aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące przyznawania odszkodowań. Tego typu działania, polegające zdaniem Ministra na próbie zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia, są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia niedopuszczalną ingerencją. Organ ponownie również wskazał, że w trybie art. 154 kpa, nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 156 § 1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. reprezentowany przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 154 § 1 i 2 kpa. Skarżący podkreślił, że pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej odnosi się zdaniem strony do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest orzeczeniem, którym strona nie nabyła prawa bowiem przedmiotowa decyzja należała do kategorii “decyzji odmownych". Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu w kwestii braku interesu strony lub interesu społecznego niezbędnego do zmiany przedmiotowej decyzji, zaznaczając, że jak do tej pory pojęcie "interesu społecznego" oraz "słusznego interesu strony" nie zostało ujęte w ramy definicji legalnej. Oba mają charakter zwrotów niedookreślonych (nieostrych) i winny być one rozpatrywane na gruncie stanu faktycznego zaistniałego w konkretnej sprawie administracyjnej. Strona podkreśliła, że kazualne pojmowanie "słusznego interesu obywateli" znalazło odzwierciedlenie między innymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznających, iż jedną z przyczyn zastosowania art. 154 kpa, może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych. Opisana sytuacja zdaniem skarżącego miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż po dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury tj. po dniu [...] sierpnia 2009 r., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Stanowi to istotną zmianę w stosunku do zapatrywania judykatury obowiązującego przed dniem [...] sierpnia 2009 roku. Powyższe oznacza zatem, że choć wiadomym jest, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa, nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych, to organ jednakowoż, prowadząc postępowanie na podstawie art. 154 kpa jest zobowiązany również zbadać decyzję pod kątem jej legalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał, że art. 154 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Tym samym bezprzedmiotowym było badanie czy za ewentualną zmianą decyzji przemawia interes strony bądź interes społeczny. Przesłanki określone w art. 154 k.p.a. muszą bowiem wystąpić kumulatywnie, a tym samym brak jednej z nich uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Ocena interesu społecznego oraz słusznego interesu strony dokonana przez organ – zdaniem sądu – zasługuje na aprobatę.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art.174 pkt 2 p.p.s.a. ) tj. art. 145 § 1 pkt.l litera c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 154. § 1 i 2 k.p.a., przez bezzasadne oddalenie skargi bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i z zaniechaniem rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do zmiany względnie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 1968r., jak też, że brak jest słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu strony skarżącej.

Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z pozostawieniem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej wskazuje na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009r. i podnosi, że na podstawie tej decyzji strona nie nabyła prawa, może zatem być do niej stosowany tryb z art.154 k.p.a. Dalej podnosi, że po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. A zatem decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art.22 ustawy wywłaszczeniowej rażąco narusza prawo, to zaś musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności w określonej w skardze części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał na różnice postępowania zwykłego i nadzwyczajnego oraz przesłanki wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa, a także odniósł się do kategorii słusznego interesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź też do poszukiwania uzasadnienia sformułowanych zarzutów.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podano naruszenie art.145§1 pkt 1lit.c p.p.s.a w zw. z art.7 oraz art.154 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą warunki do zmiany względnie uchylenia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdański z [...] kwietnia 1968r.. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie odwołuje się do decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2009r., przesłanek z art.154 k.p.a. oraz art.22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958r.. Tak sformułowany zarzut nie jest poprawny, albowiem przedmiotem postępowania, które toczyło się w trybie art.154 k.p.a. była decyzja Ministra z [...] sierpnia 2009r., a nie decyzja wywłaszczeniowa z [...] kwietnia 1968r., stąd też ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji mogło dotyczyć wyłącznie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r.. Nadto w zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w z art. 7, oraz art.154 k.p.a. natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono jeszcze uwagi i zarzuty dotyczące art.22 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958r.. Powyższe okoliczności sprawiają, że treść zarzutu skargi kasacyjnej i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozostaje spójne.

Przepis art. 154 k.p.a. w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (wyroki NSA z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06, z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09). Podkreśla się również, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 k.p.a. służy do wzruszenia zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym jednak przypadku trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji.

Jest oczywiście rzeczą niesporną, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem. Przepis art. 154 nie wymienia przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Należy przyjąć, że kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 nie mogą stanowić podstawy zastosowania komentowanego przepisu, bowiem powinny być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. W doktrynie przyjęty jest pogląd, że na podstawie art. 154 k.p.a. dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Jednakże okoliczność, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też dotknięta wadą niekwalifikowaną, jest pozbawiona znaczenia prawnego w stosowaniu tego przepisu. Niezależnie bowiem od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w kodeksie postępowań nadzwyczajnych, organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., II OSK 1789/07, ONSA WSA 2009, nr 6, poz. 117, w którym stwierdzono, że: "Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia".

Jednak z zakresu stosowania przepisu art. 154 k.p.a. należy wyłączyć niektóre decyzje ostateczne, o których mowa w art. 138 k.p.a.. W szczególności w trybie art. 154 § 1 nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2 k.p.a.), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tej przyczyny należy uznać, że także decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, jako decyzje proceduralne, nie podlegają przepisom art. 154 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 1990r. IV SA 224/90 trafnie przyjął, że: "W trybie art. 154 k.p.a. nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji" W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05 stwierdzono, że "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe." ( podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1887/09 oraz wyrok z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1156/11). Przepisy art. 154 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/9; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r. III SA 642/95, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95 ; wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98 - OSNP 1999 nr 20 poz. 637, wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/.; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04). Jest oczywiste, że w takiej kategorii nie można rozpatrywać decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Stwierdzenie bowiem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie założenia dotyczącego dopuszczalności zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji prowadziłoby do wniosku o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o interes społeczny i słuszny interes strony, a więc na podstawie innych przesłanek, niż enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji decyzja taka byłaby sprzeczna z prawem, co stanowiłoby przekreślenie istoty postępowania prowadzonego w oparciu o art. 154 k.p.a.

Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe poglądy, stwierdzić należy, że już z tego względu, iż decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, wydana w nadzwyczajnym trybie, jest decyzją o charakterze związanym nie może ona być przedmiotem żądania z art. 154 § 1 k.p.a., które, jak wskazano wyżej, może odnosić się wyłącznie do decyzji ostatecznych, w których wyniku żadna ze stron nie nabyła prawa, a które mają charakter uznaniowy. W takich okolicznościach rozważanie przesłanek wymienionych w art.154 §1 k.p.a. tj interesu społecznego lub słusznego interesu strony staje zbędne, podobnie jak podnoszonych w uzasadnieniu skargi uwag dotyczących art.22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o wywłaszczaniu nieruchomości. Stąd też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z art. 7, oraz art.154 k.p.a. jest bezprzedmiotowy, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.