Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1191/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 - 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie: WSA Ewa Kowalczyk, WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Protokolant: Referent stażysta Michał Fiut, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., Nr [...] odmawiającą W. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Pismem z dnia [...] r. W. B. wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Decyzją dnia [...] r., Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z powyższego tytułu.

W wyniku wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymano w mocy decyzję własną z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca w okresie od [...] r. do [...] r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie usług budowlanych. Prowadząc działalność gospodarczą nie wywiązał się z ustawowego obowiązku regulowania składek za zatrudnianych przez siebie pracowników. Nieuregulowane należności z tytułu składek zostały objęte egzekucją administracyjną za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w H.. Postanowieniem z dnia [...] r. w/w organ egzekucyjny umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak składników majątkowych oraz wierzytelności, z których możliwe jest prowadzenie skutecznej egzekucji administracyjnej.

Organ ustalił, że wnioskodawca pracuje zarobkowo za granicą w [...] i uzyskuje z tego tytułu dochody, ponadto posiada majątek nieruchomy - lokal mieszkalny o pow. 48,73 m2 położony w H. (wspólność ustawowa małżeńska z żoną E. B.) nr KW [...]. Na powyższej nieruchomości w dniu [...] r. została ustanowiona hipoteka przymusowa na rzecz ZUS O/Biłgoraj w kwocie [...]zł zabezpieczająca nieopłacone należności z tytułu składek. Powyższa nieruchomość nie jest obciążona hipotecznie na rzecz innych wierzycieli. Żona W. B. ([...]) nie jest nigdzie zatrudniona, jest leczona w Centrum Zdrowia Psychicznego w Z. z powodu zespołu uzależnienia od alkoholu, posiada gospodarstwo rolne położone w [...], które wydzierżawiła. Syn S. B. ([...]) od dnia [...] r. jest zatrudniony w firmie [...] M. M.. Wnioskodawca nie posiada żadnych zobowiązań z tytułu kredytów bankowych, posiada zaległość z tytułu podatku w kwocie [...]zł. Wnioskodawca nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej.

Organ powyższy stan faktyczny ocenił w oparciu o przesłanki warunkujące umorzenie należności, wynikające z art. 28 ustawy z dnia [...] r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 121), podnosząc, że z powyższego przepisu wynika, iż umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie.

Jak stwierdził organ w przypadku wnioskodawcy sytuacja taka nie zachodzi. Zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych było objęte przymusowym dochodzeniem za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w H.. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] r. w/w organ egzekucyjny umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne powołując się na brak składników majątkowych i wierzytelności mogących być przedmiotem egzekucji, to jednak nie można pominąć faktu, że wnioskodawca posiada majątek nieruchomy, z którego możliwe jest ponowne wdrożenie egzekucji. Na opisanej wyżej nieruchomości (lokal mieszkalny w H., KW nr [...]) ustanowiona została hipoteka przymusowa na rzecz ZUS, która gwarantuje, że objęte nią należności mogą być egzekwowane przez [...] Sądowego z przedmiotu zabezpieczenia zarówno w chwili obecnej, jak i w przyszłości (nawet od ewentualnych nabywców nieruchomości lub przyszłych spadkobierców). Fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest obciążona hipotecznie na rzecz innych wierzycieli może gwarantować, iż w przypadku skutecznej egzekucji z nieruchomości - wierzytelności ZUS zostaną zaspokojone. Wskazanego składnika majątkowego, który przedstawia potencjalnie dużą wartość nie można pominąć przy analizie stanu majątkowego wnioskodawcy. Należy dodatkowo podkreślić, że pomimo, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne wskutek nieściągalności obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco czy sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie. W przypadku nabycia praw majątkowych lub podjęcia zatrudnienia wierzyciel czyli ZUS zgodnie z art. 6 ustawy z dnia [...]. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r. poz. 1619 t.j.) ma nie tylko prawo ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych. Dodatkowo podnieść należy, że po umorzeniu przez organ egzekucyjny prowadzonego postępowania egzekucyjnego, Zakładowi - jako wierzycielowi przysługuje prawo do występowania z wnioskiem o wyjawienie majątku na podstawie tytułu wykonawczego zaopatrzonego w ową klauzulę wykonalności. Wyjawienie takie zgodnie z art. 981 ustawy z dnia [...] r. kodeks postępowania cywilnego można ponawiać co rok. Fakt, iż w chwili obecnej wnioskodawca nie posiada innych poza opisaną nieruchomością składników majątkowych nie oznacza, iż takich składników nie będzie miał w bliższej lub dalszej perspektywie czasowej. Wnioskodawca może nabyć prawo do świadczenia emerytalno-rentowego, z którego nieopłacone należności będą mogły być egzekwowane. Uwzględniając powyższe, zaprzestanie prowadzenia działalności oraz umorzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowania egzekucyjnego nie stanowi w ocenie Zakładu wystarczającej przesłanki skutkującej umorzeniem zaległości.

W ocenie organu z powyższych względów brak było podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych dla podjęcia decyzji o umorzeniu ww. należności w oparciu o wyżej zacytowaną podstawę prawną.

Odnosząc się do podnoszonych przez wnioskodawcę twierdzeń o trudnej sytuacja materialnej organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa okoliczność ta jest niewystarczająca do wydania pozytywnej decyzji w sprawie umorzenia należności. W oparciu o zgromadzoną dokumentację ustalono, że źródłem utrzymania wnioskodawcy jest dochód z tytułu pracy dorywczej za granicą, w [...] i Włoszech w kwocie [...]Euro tj. około [...] zł. miesięcznie. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą [...] zł. miesięcznie, zobowiązania z tytułu podatków [...] zł. rocznie, tj. [...] zł. miesięcznie. Żona wnioskodawcy nie pracuje, jednak pełnoletni syn S. B., który dotychczas pozostawał na wyłącznym utrzymaniu wnioskodawcy od dnia [...] r. podjął pracę w firmie [...] M. M.. Z uzyskiwanych dochodów z pracy za granicą w kwocie [...]zł netto miesięcznie zatem wnioskodawca utrzymuje tylko siebie i niepracującą żonę. Osiągany dochód przekracza znacznie wartość minimum egzystencji, które w roku 2014 dla dwuosobowej rodziny w [...] zostało określone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na kwotę [...]zł. oraz znacznie przekracza wartość minimum socjalnego określonego przez w/w Instytut, które w 2014 r. zostało ustalone na kwotę [...]zł.

W konkluzji organ stwierdził, że z analizy dochodów i wydatków wnioskodawcy wynika, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest trudna, jednak nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie jest on w stanie uregulować nieopłaconych należności z tytułu składek, setek za zwłokę, dodatkowej opłaty oraz kosztów upomnienia. Spłata zadłużenia nie powinna wpłynąć znaczne pogorszenie tej sytuacji. Spłata taka nie musi bowiem nastąpić jednorazowo, ale może być złożona na raty. dostosowane do możliwości płatniczych, przy czym należności w części finansowanej przez ubezpieczonych nie podlegają ulgom. Układ ratalny jest korzystną formą spłaty zadłużenia, gdyż z dniem jego zawarcia zatrzymuje się naliczanie dalszych odsetek za zwłokę, oraz przez okres jego spłaty Zakład nie prowadzi w stosunku do żadnych czynności egzekucyjnych.

Organ podkreślił także, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą i podlegająca ubezpieczeniom z tego tytułu musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia i wykazywać staranność w prowadzeniu firmy, ponieważ zgodnie z art. 46 i 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych płatnik ma obowiązek regulować składki na ubezpieczenia społeczne w obowiązującym terminie, jak i obowiązującej wysokości. Działalność gospodarcza jest działalnością o charakterze profesjonalnym, prowadzoną na własne ryzyko, które ponosi zawsze osoba prowadząca tę działalność. To właśnie płatnik powinien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Trudności finansowe nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań z tytułu składek i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Istotą Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jako funduszu celowego, tworzonego głównie ze składek na ubezpieczenia społeczne jest przede wszystkim realizacja świadczeń wynikających z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego (art. 51, 52 i 54 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Dlatego też ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu z możliwości ich wyegzekwowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. B. zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 28 ustawy z dnia [...] roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 roku poz. 121) dalej jako: "u.s.u.s." wynikającą z odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w sytuacji zaistnienia przesłanek do ich umorzenia określonych ust. 2 i ust. 3 pkt 5 tego przepisu wobec stwierdzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w H. całkowitej ich nieściągalności,

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego :

art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego wynikającą z faktu, że organ administracyjny podejmując zaskarżoną decyzję uznaniową nie kierował się słusznym interesem skarżącego i nie wykazał, że przeciwko pozytywnemu załatwieniu jego wniosku przemawiał należycie umotywowany interes publiczny.

art. 107 § 3 k.p.a. - wynikającego z przyjęcia z zebranego materiału dowodowego dowolnego poglądu, że mimo umorzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w H. egzekucji wobec braku składników majątkowych skarżącego nadających się do egzekucji dłużnik posiada egzekwowalny majątek; w tym wspólne z żoną mieszkanie a w przyszłości będzie pobierał emeryturę bez jednoczesnego wzięcia pod uwagę, że rozważania te są hipotetyczne i wskazane składniki majątku dotyczą elementarnych potrzeb skarżącego i jego rodziny.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że Sąd umarza w całości nieopłacone przez skarżącego składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami, kosztami upomnień i dodatkowymi opłatami, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Oddziału ZUS w B. z dnia [...] roku za nr [...] i określenie, że decyzja ta nie może być wykonana w całości.

Wskazać należy, że wprawdzie literalnie rzecz biorąc skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie to jednak biorąc pod uwagę końcową treść uzasadnienia skargi i stanowisko przedstawione przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu [...] r. oraz obowiązujące w tej kwestii przepisy dotyczące zakresu kognicji poszczególnych sądów administracyjnych uznać należało, że w istocie skarga skierowana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie co pozwoliło na rozpoznanie skargi przez ten Sąd bez uprzedniego i zbytecznego w tej sytuacji przekazywania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie w celu stwierdzenia niewłaściwości.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca W. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w tym zarówno należności z tytułu składek, jak i odsetek za zwłokę, opłat dodatkowych i kosztów upomnień.

Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 28 ust. 1 - 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U.2015.121 ze zm. - dalej jako "u.s.u.s.").

Stosownie do powyższych przepisów należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Są to m.in. takie okoliczności, jak śmierć dłużnika, który nie pozostawił żadnego majątku (pkt 1), oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego z określonych przyczyn (pkt 2), zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3), ustalenie, że nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (pkt 4), ustalenie, że wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a), ustalenie, że nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym (pkt 4b), stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), czy ustalenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania albowiem dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

W konsekwencji też przewidziana w przepisie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika.

Jak wynikało zaś z kolejnych decyzji organu i dokonanych w nich ustaleń oraz znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej informacji o stanie należności objęte wnioskiem o umorzenie należności nie były należnościami na ubezpieczenie własne podatnika, lecz zatrudnianych uprzednio przez niego pracowników.

Z tych też przyczyn do ewentualnego umorzenia należności objętych wnioskiem mogło dojść wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma, a ściślej rzecz biorąc, może mieć charakter uznaniowy, wówczas gdy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

W przypadku uznaniowego charakteru decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia składek mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony.

Jednak jak wcześniej wspomniano decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jedynie może mieć charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze ma taki charakter. Jest tak dlatego, ponieważ uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanej przesłanki jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej. Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą Sądu objęte zostały decyzja i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, iż nie ma podstawy do umorzenia składek, ponieważ nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s..

W ocenie Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy, ustalenie braku przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie budzi zastrzeżeń. W szczególności prawidłowo organ wskazał, że możliwe jest skierowanie egzekucji do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisów art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji finansowej skarżącego. Ustalenia organu w zakresie dochodów i wydatków gospodarstwa domowego skarżącego nie budzą zastrzeżeń.

Ustalenia dokonane przez organ wynikają z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Ustalenia te w większości wynikają wprost z twierdzeń i oświadczeń przedstawianych przez samego skarżącego, w tym w szczególności ze złożonego w jego imieniu przez przedstawiciela oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej.

To między innymi z tego właśnie oświadczenia wynika, że skarżący pracuje za granicą osiągając dochód w kwocie około [...] Euro oraz, że posiada nieruchomość - lokal mieszkalny położony w H. przy ul. [...] oraz ruchomości, w tym dwa samochody osobowe.

Już więc z tego powodu brak było wystarczających podstaw do zakwestionowania powyższych ustaleń, niezależnie od tego, że fakt przysługiwania skarżącemu własności nieruchomości wykazany został w sprawie również i innymi dowodami.

Z tych też przyczyn, tj. z uwagi na to, że większość ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokonana została przez organ w oparciu o twierdzenia i oświadczenia samego skarżącego, brak było podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że organ wyczerpująco i jasno uzasadnił swe rozstrzygniecie tak pod względem prawnym, jak i faktycznym.

Jak wskazano już wyżej do ewentualnego (potencjalnego) umorzenia należności objętych wnioskiem mogło dojść w przedmiotowej sprawie wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.), która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymienia w pkt 1 – 6 okoliczności, które pozwalają na uznanie, że zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy, dająca podstawę do umorzenia należności. Zgodnie z tym przepisem całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W sprawie nie budziło wątpliwości, również i skarżącego, że nie zostały spełnione przesłanki określone w punktach 1, 2, 4, 4a, 4b i 6 tego przepisu.

W ocenie Sądu za prawidłowe uznać należy także ustalenie, że w przypadku skarżącego nie występują również przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s.

Hipotezy tych norm nie zostały spełnione albowiem skarżącemu przysługuje majątek, z którego można skutecznie prowadzić egzekucje.

Do majątku tego należy zaś zaliczyć osiągane przez skarżącego dochody z pracy za granicą w kwocie około [...] Euro, nieruchomość - lokal mieszkalny położony w H. przy ul. [...] oraz ruchomości, w tym dwa samochody osobowe.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje osoba fizyczna jest dobrem majątkowym o szczególnym znaczeniu.

Jednocześnie jednak stwierdzić należy, że jest to składnik majątkowy podlegający egzekucji, z którego egzekucja, w tym także egzekucja administracyjna, może być prowadzona.

Żaden przepis ustawy nie wyłącza bowiem spod egzekucji, w tym także i egzekucji administracyjnej, lokali mieszkalnych zamieszkałych przez osoby fizyczne.

Tym samym też, wbrew odmiennym zarzutom skargi, stwierdzić należy, że przysługujący skarżącemu lokal mieszkalny jest składnikiem majątkowym, z którego można prowadzić egzekucje. W przedmiotowej sprawie, taki właśnie charakter przedmiotowego lokalu jako składnika majątkowego, z którego można prowadzić egzekucję, dodatkowo podkreśla fakt, że na lokalu tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustanowił hipotekę, która zabezpiecza należności objęte wnioskiem o umorzenie.

Z tych też względów już fakt przysługiwania skarżącemu własności nieruchomości jest wystarczający do uznania, że posiada on majątek, z którego można prowadzić egzekucję.

W tej sytuacji szerszego odniesienia wymaga jedynie kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., a to z uwagi na niewątpliwy fakt umorzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w H. postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu.

Jak wynika tak z twierdzeń samego skarżącego, jak i ustaleń organu oraz akt egzekucyjnych nadesłanych na wezwanie Sądu, Naczelnik Urzędu Skarbowego w H. postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z wniosku wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeciwko skarżącemu.

W ocenie Sądu powyższe nie oznacza jednakże, że tym samym spełniona została również przesłanka całkowitej nieściągalności należności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Niewątpliwie gdyby przesłankę określoną w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. utożsamiać z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego musiałoby to prowadzić do uznania, że tym samym spełniona została również przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. W takiej sytuacji nie można by jednocześnie przyjmować, że zachodzi podstawa do umorzenia należności z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy oraz, że skarżący posiada majątek, z którego można prowadzić egzekucję albowiem prowadziłoby to do wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r., sygn. akt II GSK 1502/14).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Z przepisu tego wynika bowiem, że przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Z powyższego wynika zatem, że do wypełnienia hipotezy powyższej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność (wydane orzeczenie) stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

W przypadku czynności w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane w tym przedmiocie orzeczeni musi być orzeczeniem, które oprócz formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego stwierdza równocześnie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Innymi słowy u podstaw umorzenia egzekucji musi leżeć wówczas stwierdzenie braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

W przedmiotowej sprawie wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał, że w jego ocenie brak jest składników majątkowych i wierzytelności, z których możliwe jest prowadzenie skutecznej egzekucji to jednak równocześnie w orzeczeniu tym ustalił, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości – lokalu mieszkalnego wraz ze związanym z nim udziałem we własności nieruchomości wspólnej.

Tego rodzaju sytuacja, w której organ egzekucyjny, pomimo wyrażenia oceny o bezskuteczności egzekucji stwierdza jednocześnie w postanowieniu o umorzeniu egzekucji istnienie majątku dłużnika, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji, nie pozwala na uznanie wydanego orzeczenia o umorzeniu egzekucji za czynność stwierdzającą brak majątku w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Z tych też względów, pomimo wydanego w sprawie egzekucyjnej postanowienia o umorzeniu postępowania, brak było w ocenie Sądu wystarczających podstaw do uznania, że w sprawie doszło do całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., co trafnie stwierdził również organ odmawiając skarżącemu umorzenia należności.

Już więc tylko na marginesie wyrazić należy ocenę, że nawet gdyby uznać, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. została formalnie spełniona to i tak na gruncie ustaleń dokonanych przez organ wydaną decyzje o odmowie umorzenia należności z tytułu składek uznać należałoby za decyzję legalną, wydaną w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania i przysługującego organowi uznania administracyjnego.

Ocenę taką uzasadniałby okoliczności wskazywane przez organ, a dotyczące tego, że skarżący pracuje za granicą osiągając dochód w kwocie około [...] Euro, że posiada nieruchomość - lokal mieszkalny położony w H. przy ul. [...] oraz ruchomości, w tym dwa samochody osobowe, jak też to, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej.

Brak byłoby także podstaw do upatrywania podstaw w umorzeniu należności jedynie w tym, że objęte wnioskiem o umorzenie należności mają charakter uboczny. Zasadniczą część tych należności stanowią odsetki od nieuiszczonych w terminie składek. Powstanie tych należności jest więc prostą konsekwencją nie uiszczenia przez skarżącego należnych składek w terminie. Ich wymagalność wynika z przepisów obowiązującego prawa. Brak jest więc podstaw do przyznawania im pomniejszego, czy też wręcz pomijalnego charakteru, jedynie z uwagi na to, że są to świadczenia uboczne w stosunku do składek z ubezpieczenia społecznego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.