Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1325/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w zakresie § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, § 18 oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, § 18 oraz rysunku planu obejmującego tereny oznaczone symbolami [...] zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] złożył skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały:

1) w zakresie treści § [...] uchwały,

2) w zakresie treści § [...] ust. [...] pkt [...]- w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami ZO [...], ZO [...];

3) na rysunku planu w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZO [...], ZO [...].

Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, że w dniu [...] 2005r. Rada Miasta [...] przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...]. Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.). W ocenie Wojewody [...] wyżej wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego narusza obowiązujące przepisy prawa. W szczególności stwierdzono naruszenie przepisów wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587).

Wskazano w skardze, że Rada Miasta [...] w § [...] kwestionowanej uchwały uregulowała przeznaczenie i zasady zagospodarowania części terenów objętych przedmiotowym planem, opisując je jako "Tereny otwarte" i oznaczając symbolami: ZO [...] ZO [...]. Podstawowym przeznaczeniem tych terenów objętych symbolem ZO są różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym z dopuszczoną lokalizacją: 1) niewyznaczonych na rysunku planu urządzonych ciągów pieszych oraz tras konnych z dochowaniem zasady ich lokalizacji wyłącznie po linii przebiegu istniejących ścieżek i dróg polnych, 2) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie ma innych technicznych możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie – wymagane kablowanie linii.

Tego typu przemieszanie funkcji różnych kategorii planistycznych, które nastąpiło w kwestionowanym planie miejscowym, powoduje zdaniem strony skarżącej naruszenie normy art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zgodnie zaś z ww. rozporządzeniem ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

Zdaniem strony skarżącej stosowanie w rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy takie działanie znajduje uzasadnienie w owej specyfice i zakresie regulacji planu, a w szczególności w sytuacji, gdy ze względu na ową specyfikę nie jest możliwym zakwalifikowanie terenów, których przeznaczenie reguluje miejscowy plan, do żadnej kategorii ustawowo określonego katalogu podstawowych oznaczeń. Jednakże w żadnym razie nie można tego czynić w sposób dowolny i swobodny, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie strony skarżącej bowiem byłoby to dopuszczalne przy założeniu, że ze względów urbanistyczno-architektonicznych planuje się pomieszanie funkcji planu tego rodzaju, iż bez zastosowania odpowiedniej skali nie będzie możliwym wyodrębnienie obszarów o określonym użytkowaniu albo takie faktyczne pomieszanie funkcji nastąpiło w terenie np. łąka została faktycznie "pomieszana" z lasem, zieleń o charakterze parkowym "wymieszała się" z terenami parków, a "pomieszanie" to nastąpiło na tak małych lub wąskich obszarach, że nie można ich "wyrysować" na rysunku planu, bowiem przy zachowaniu obowiązującej skali powstałby jeden punkt lub linia.

Strona skarżąca uważa zatem, iż dowolność w tym zakresie nie jest dozwolona prawnie. Gdyby bowiem tak było, to w danej działce ewidencyjnej lub wyodrębnionym obszarze planistycznym można byłoby wskazać jako dopuszczalne wszystkie rodzaje użytkowania, nie przypisując ich do konkretnego obszaru. Zdaniem strony skarżącej nie może być celem ustaleń planu przemieszanie tych funkcji w taki sposób, że nie jest możliwe przypisanie danej działce ewidencyjnej położonej w obrębie planu lub danemu wyodrębnionemu obszarowi planu ich konkretnego przeznaczenia w tym planie. Działanie takie jest sprzeczne z głównymi zasadami tworzenia aktów prawnych, dotyczących przede wszystkim ich przejrzystości, jasności i czytelności, a także powoduje to, iż tak utworzony akt prawny nie posiada żadnej roli regulacyjnej w opisanym wyżej zakresie.

Ponadto poprzez pomieszanie funkcji, w każdym miejscu danego obszaru dopuszczalna byłaby funkcja nierolna i nieleśna, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, których obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (dotyczy klas gleb I-III) lub 1 ha (dotyczy klasy gleb IV oraz gruntów rolnych klas V i VI pochodzenia organicznego i torfowisk) na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organu właściwego.

W przedmiotowym miejscowym planie większość terenów oznaczonych symbolami ZO [...], ZO [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie. Wskazać należy, iż planem miejscowym objęto obszar o powierzchni ok. [...] ha, w którym "Tereny otwarte", według obliczeń przeprowadzonych szacunkowo przez stronę skarżącą na podstawie danych będących w jej posiadaniu, stanowią ok. 35 % powierzchni planu, co z kolei stanowi rząd wielkości ok. [...] ha gruntów w przeważającej części rolnych. Każdy z terenów oznaczonych w planie jako otwarty" w wydzielonych kompleksach obejmuje obszar o powierzchni większej niż 1 ha, za wyjątkiem niewielkich terenów pokazanych czerwonym szrafem na załączniku graficznym do skargi, a to implikuje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Wedle informacji posiadanych przez stronę skarżącą dotychczasowe wyłączenia w tym obszarze dotyczące gruntów rolnych obejmują tylko wyłączenia dokonane w miejscowym planie ogólnym zogospodarowania przestrzennego miasta [...], (wzmiankuje się o nich w § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały). Niemniej jednak wyłączenia te nie znalazły odzwierciedlenia ani w tekście, ani na rysunku planu, nie wykazano również tych obszarów w dokumentacji planistycznej, nie udało się także uzyskać informacji o tych obszarach podczas wyjaśnień i spotkań ze stroną przeciwną. W tej sprawie dodatkowo strona skarżąca wystąpiła do strony przeciwnej odrębnym pismem.

Przedstawione powyżej stanowisko strony skarżącej nie wynika ze swobodnie dokonanej przez skarżącego oceny przedmiotowej sprawy, lecz jest rezultatem postępowania przeprowadzonego w sprawie i znajduje potwierdzenie w korespondencji prowadzonej ze stroną przeciwną.

Poza powyższym strona skarżąca zauważa, że zastosowane w przedmiotowym planie oznaczenie o symbolu "ZO - tereny otwarte" nie figuruje wśród symboli przewidzianych przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia. Co więcej, użytkowanie oznaczone w przedmiotowym planie jednym symbolem "ZO". posiada swoje liczne odpowiedniki w niżej wymienionych podstawowych oznaczeniach, zgodnych z oznaczeniami określonymi w załączniku nr 1 do przywołanego powyżej rozporządzenia, które nie zostały wykorzystane w trakcie ustalania przeznaczenia dla ww. terenów:

"R - tereny rolnicze",

"RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich",

"RM" - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych;

"ZP"- tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym,

zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje".

Wobec faktu, iż rozporządzenie przewiduje bardzo szeroki zakres oznaczeń, które winny być stosowne w planie, zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do tworzenia i używania nowej symboliki na planie. Nie sposób natomiast uznać, iż ustalenia planu dotyczące przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych mają taką specyfikę i zakres, iż uzasadnionym byłoby wprowadzenie innych oznaczeń.

W odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Rady Miasta [...], strona przeciwna do skarżącej wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...] został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W dniu [...] 2004r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Stosowne ogłoszenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2004r. ukazało się w Dzienniku Polskim (dodatek [...]) oraz wywieszone zostało na tablicach ogłoszeń UM[...]. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. W dniu [...] 2004r. Zarządzeniem Nr [...] Prezydent Miasta [...] rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w tym również został pozytywnie uzgodniony przez skarżącego. Następnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] 2005r. do [...] 2005r. Zgodnie z ustawą zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta [...] o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta [...] na tablicach ogłoszeń UM[...] (w dniach [...].2005r.- [...] 2005r.). W przewidzianym terminie strona skarżąca nie złożyła żadnych uwag do planu. Pozostałe uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] 2005r. (zmienione Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] 2005r.).

W dniu [...] 2005r. Rada Miasta [...] podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...], rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Po podjęciu przez Radę Miasta [...] ww. uchwały Wojewoda [...], na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie.

W rozstrzygnięciu nadzorczym (pismo znak [...]) sprostowane rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].2005r. (pismo znak [...]) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...] w zakresie § [...] ust. [...] pkt [...], § [...] ust. [...], § [...], § [...] ust. [...] pkt [...], § [...] ust. [...], § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały w zakresie tych obszarów, które na rysunku planu i w legendzie rysunku planu zostały oznaczone symbolami "[...]" i "[...]". Następnie Wojewoda [...] skierował w/w uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] 2005r. Uchwała po upływie 30 dni od tej daty weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów wskazano, że obszar planu "[...]" zawiera się bezspornie w najcenniejszym przyrodniczo i krajobrazowe rejonie [...]. W jego granicach oraz w najbliższym sąsiedztwie znajdują się również wybitne obiekty kulturowe. Obszar ten, obok [...], stanowi najistotniejszy fragment tzw. zachodniego klina zieleni, najważniejszego dla miasta zespołu terenów zieleni i rekreacji. Podstawową ideą przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" była ochrona wartości przyrodniczych i krajobrazowych obszarów zawierających się w granicach planu, co wyraźnie zostało sformułowane w uzasadnieniu do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Występują w tym obszarze duże zespoły zieleni naturalnej. Obok większych zwartych kompleksów leśnych na zespoły te składa się mozaika łąk, zadrzewień i zakrzewień, niewielkich zbiorowisk leśnych, oraz jarów i form skalnych. Zespoły te uzupełnia zieleń ogrodów i pół uprawnych. Na skutek zaprzestawania upraw a nawet koszenia, na powierzchnię wielu łąk i pól, w naturalny sposób przyrodnicza sukcesja, w postaci zakrzewień i zadrzewień, z czasem powiększająca obszary zieleni wysokiej, także o charakterze leśnym.

Mając na uwadze przywołane powyżej uwarunkowania występujące w omawianych lach, dotyczące ich bogatego krajobrazu i różnorodnych form szaty roślinnej, oraz stosując się m.in. do zapisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (art. 72 ust.1 pkt 5) i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (art. 78) - pożądane jest utrzymanie w tych terenach naturalnych przekształceń środowiska przyrodniczego. I właśnie ten aspekt starano się uchwycić zapisując w omawianym planie zagospodarowania przestrzennego podstawowe przeznaczenie terenów jako "Tereny Otwarte - ZO", które to przeznaczenie pozostawi grunty w dotychczasowym sposobie użytkowania lub zmienionym na skutek naturalnych przekształceń, bądź też zgodnie z potrzebami właścicieli, ale w ramach ustalonych w planie zasad. Ustalenie zapisami planu różnych sposobów użytkowania rolniczego oraz regulowanie prawem miejscowym procesów przyrodniczych poszczególnych fragmentów obszaru, jak sugeruje Strona Skarżąca, nie ma uzasadnienia w zakresie rozwiązań przestrzennych i uwarunkowań przyrodniczych.

W zakresie zastosowanych oznaczeń i nazewnictwa dla "Terenów otwartych", zarówno nazwa tych terenów jak i ich oznaczenie symbolem "ZO" nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to w Załączniku Nr l określa podstawowe oznaczenia graficzne i literowe wyodrębnionych terenów, a w § 9 ust. 4 dopuszcza - m.in. zastosowanie innych uzupełniających i mieszanych) oznaczeń literowych i cyfrowych terenów - w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów.

W planie przyjęto oznaczenie "Terenów otwartych"(ZO), jako terenów zieleni o różnorodnym (mieszanym) charakterze, a więc pierwszą literą "Z" tego oznaczenia nawiązano do podstawowego rodzaju ich zagospodarowania. Uzasadnione było przyjęcie rozszerzonego (innego) oznaczenia terenów różnych form zieleni, niedających się ująć w ramy określonych w ww. rozporządzeniu prostych i nieskomplikowanych sytuacji, nieodpowiadających istniejącym uwarunkowaniom oraz zachodzącym w przyszłości (po uchwaleniu planu) zmianom stanu faktycznego i prawnego, które nie podlegają regulacjom planu miejscowego. Zgodnie z § 8 (ust. 2 przywołanego wyżej Rozporządzenia, na rysunku planu zamieszczono objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń - w postaci legendy, z zastosowaniem nazewnictwa i oznaczeń (umożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem uchwały (tekstem planu). Zastosowany zapis mówiący, że podstawowym przeznaczeniem gruntów (terenów) w obszarach ZO "są różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym" znajduje odzwierciedlenie w stanie faktycznym i aktualnie zachodzących procesach, jest też zgodne z pożądanymi kierunkami przyszłych przekształceń tego obszaru.

Obszar objęty sporządzanym planem charakteryzuje się wysoką bioróżnorodnością i mozaikowatością występujących form zieleni. Dodatkową cechą charaktery styczną jest fakt, że znaczna część obszaru to zieleń, którą określić można jako naturalną. Urozmaicone i wybitne walory krajobrazowe tych obszarów, znaczne nachylenia stoków o ekspozycjach w kierunku dolin rzecznych, szerokie panoramiczne otwarcia widokowe powodują, że mimo występowania zbiorowisk zieleni wysokiej, tereny te stanowią przestrzenie krajobrazu otwartego o urozmaiconej konfiguracji i zróżnicowanych formach zieleni. Stąd w planach użyto określenia takich obszarów jako "Tereny otwarte" (ZO), zdając sobie również sprawę, ze obszary te nadal będą ulegać dalszej sukcesji i przekształceniom, co nie zmieni ich opisanego powyżej otwartego charakteru i nie zdezaktualizuje - z biegiem czasu - ustaleń planu

Działalność rolnicza w obszarze planu występuje, ale coraz częściej ulega zaniechaniu, na skutek czego występująca w obszarze zieleń ulega zmianom. Są to najczęściej zmiany naturalne, powstałe na skutek odłogowania pól, w wyniku których zieleń upraw przekształca się w zieleń ruderalną lub wkraczają procesy naturalnej sukcesji, prowadzące do powstawania zakrzewień i zadrzewień. Naturalnie zachodzące przekształcenia środowiska przyrodniczego są pożądanym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego obszaru objętego planem. Zawarte w planie regulacje zostały dostosowane w swym zakresie i stopniu szczegółowości do specyfiki przyszłych ewentualnych zmian w środowisku przyrodniczym omawianego obszaru.

Termin tereny otwarte jest pojęciem szeroko stosowanym w urbanistyce i w planowaniu przestrzennym i ma charakter merytorycznego określenia pewnej rzeczywistości przestrzennej, zastanej lub planowanej. Używany jest często w opracowaniach planistycznych, takich jak uwarunkowania do studiów i planów oraz w zapisach ustaleń studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wg Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2003 r.,) obszar planu zlokalizowany jest w "Strefie [...] - Zielonym [...] [...]" a znaczne jego obszary określa się jako "tereny otwarte o wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych...". Studium wyodrębnia różne kategorie terenów, w tym m.in. "ZO - Tereny Otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), dla których wyróżniono następujące funkcje: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zakrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne".

Strona Skarżąca, jako organ uzgadniający, w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", wskazuje iż przy sporządzaniu planu należy "... uwzględnić jednocześnie ustalenia odnoszące się do przedmiotowego obszaru zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]". Również Marszałek Województwa [...], jako organ uzgadniający, w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu przekazał wytyczne dotyczące m.in: "ochrony terenów otwartych przed zainwestowaniem."

Przywołano regulację rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 (Dz. U. nr 164 póz. 1587), które np. terenom zieleni urządzonej ZP przypisuje jeszcze szerszą możliwość funkcji, niż zostało to zastosowane w pianie "[...]", obejmującą: parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje. Więcej, zastosowane w planie "[...]" podstawowe przeznaczenia terenów ZO są znacznie mniej zróżnicowane niż zawarte w w/w rozporządzeniu przeznaczenia terenów zieleni urządzonej ZP. Podstawowe przeznaczenia terenów ZO w ww. planie uwzględniają możliwość niewielkiej zmienności tych przeznaczeń np. na skutek naturalnych zmian, m.in. powstania zakrzewień w wyniku zarastania niekoszonej łąki lub niewielkich modyfikacji użytkowania terenów, np. zaprzestania orania gruntu i użytkowania go jako pastwisko. Natomiast, zawarte w przywoływanym rozporządzeniu przeznaczenia terenów ZP - gdzie np zieleń towarzysząca obiektom budowlanym jest czymś absolutnie innym niż grodzisko lub kurhan - wcale nie jest uważane za takie, które może spowodować nieprzejrzystość czy nieczytelność oraz, że sporządzony z wykorzystaniem tego przeznaczenia akt prawny nie będzie posiadał roli regulacyjnej.

Odnośnie kwestii zastosowania innych symboli zgodnych z oznaczeniami określonymi w załączniku nr [...] do przywołanego powyżej rozporządzenia, to wskazano, że zacytowane oznaczenia nie odzwierciedlają w pełni rzeczywistości przestrzennej planu oraz jej przewidywanych, opisanych powyżej w uzasadnieniu, przyszłych przemian. Rożne formy zieleni, które są dopuszczalne planem i nie stoją w sprzeczności z rolniczym przeznaczeniem gruntów, nie znajdują odniesienia w przywołanym rozporządzeniu. W rozporządzeniu symbol ZP zarezerwowany jest dla zieleni urządzonej, pozostałe kategorie terenu (R, KU, RM) dotyczą obszarów o całkowicie odmiennym charakterze niż tereny planu oznaczone symbolem ZO - wyraźnie odnoszą się do obszarów produkcji rolniczej i aktywnej gospodarki rolnej - i tam gdzie w obszarze planu zdecydowanie takie tereny występują, wyodrębniono je jako tereny rolne. Pozostałe symbole zawarte w rozporządzeniu dotyczące zieleni: ZN - dotyczą terenów zielem objętych formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody; ZŁ - lasów; ZD - ogrodów działkowych czy ZC -cmentarzy. Adekwatnie w planie, gdzie zdecydowanie występuje i pożądane jest utrzymanie danego przeznaczenia, wyodrębniono tereny zieleni publicznej ZP czy teren cmentarza ZC. Jednak dla wielu terenów omawianego planu oznaczenia zawarte w rozporządzeniu nie znajdują zastosowania dla właściwej regulacji przestrzeni. Przyjęte w planie pod symbolem ZO przeznaczenie tych terenów znajduje uzasadnienie w wyżej opisanej specyfice obszaru a następująca w czasie zmienność środowiska przyrodniczego tych terenów nie będzie powodować dezaktualizacji przyjętych w planie ustaleń.

Nie ma w omawianym rozporządzeniu określeń, którymi można objąć tereny zieleni naturalnej (poza leśną), a nie chronionej przepisami o ochronie przyrody, oraz takiej, która ulega naturalnym przemianom bądź modyfikowana jest w niewielkim stopniu. Utrzymanie właśnie takiej zieleni pożądane jest z punktu widzenia ochrony obszaru opracowywanego planu, zgodnie z celami jego podjęcia. Znaczne obszary planu stanowią otulinę naturalnych ostoi, np. lasów i stąd konieczne jest zachowanie na nich jak najwyższego procentu zieleni o naturalnym charakterze. Jednocześnie nie można na tych obszarach ograniczać możliwości ich ściśle rolniczego użytkowania, jeżeli będzie to wolą ich właścicieli. Planowanie przestrzenne nie jest władne tak daleko ingerować w to czy aby tereny rolnicze utrzymywane będą zgodnie z tzw. zasadami dobrej kultury rolnej. Przyjęte regulacje przestrzenne omawianego planu miejscowego nie naruszają także przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1, art. 3 ust. 1 pkt l i ust. 2 pkt 1, ust. 1 i 2) przed innym niż rolnicze lub leśne zainwestowaniem i zagospodarowaniem. Wymagania w zakresie ochrony i ograniczenia przeznaczania gruntów na cele nierolnicze snę, zostały zrealizowane w zapisach planu.

Wyjaśniając poszczególne rodzaje użytkowania i zagospodarowania wskazane w w/w regulacjach planu, należy podkreślić, że:

- "różnorodne formy zieleni niskiej" oraz "zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne" mieszczą się w kategorii użytkowania rolniczego (art. 2 ust. 1 pkt 5 przywoływanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych)

- "zieleń o charakterze parkowym" nie jest tożsama z terenami "parków" (miejskich) -wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Użyte w planach określenie "...o charakterze..." oznacza możliwość użytkowania form naturalnej zieleni (zadrzewień, zakrzewień itp.) wzbogacających krajobraz obszaru, także w sposób umożliwiający ich pielęgnację i kształtowanie. Jak wspomniano powyżej jednym z ważniejszych celów planu jest utrzymanie jak największych powierzchni zieleni o charakterze naturalnym, w której występuje duży procent gatunków rodzimych, przez co skuteczniej mogą pełnić rolę otuliny dla obszarów leśnych. Świadomie zatem zastosowano możliwość zagospodarowania terenu jak "zieleń o charakterze parkowym" a nie "zieleń urządzoną (ZP)", która w rozporządzeniu odnosi się do zielem urządzonej jako parki, zieleńce itp.

Wyjaśniając poszczególne rodzaje użytkowania gruntów przewidzianych w ramach przeznaczenia podstawowego terenów ZO zawartych w cytowanej wyżej regulacji planu - nie zachodzi potrzeba uzyskania - w ramach planu - zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne lub nierolne, bowiem ww. ustalenia nie przewidują innych możliwości użytkowania terenów niż mieszczące się w kategoriach użytkowania rolniczego. W regulacji § [...] uchwały nie zostało zawarte przeznaczenie terenów ZO na cele leśne. W obszarze "Terenów otwartych" (ZO) - nie występują grunty figurujące w ewidencji jako użytki "Ls".

Projekt planu podlegał ustawowemu procesowi uzgadniania i opiniowania. W żadnym z uzgodnień (w tym m.in. Zarządu Województwa [...], Dyrekcji Zespołu [...] Parków Krajobrazowych) oraz opinii (w tym m.in. Wojewody [...] w zakresie i ochrony środowiska, Miejskiej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej) nie kwestionowano przyjętych w projekcie planu sposobów zapisu dla terenów ZO.

W piśmie procesowym z dnia [...].2006r. Wojewoda [...] podniósł, że:

1) w ocenie strony skarżącej w zakresie przez nią zaskarżonym przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego w oczywisty i istotny sposób narusza normy obowiązującego porządku prawnego poprzez pomieszanie w tych samych obszarach planistycznych całkowicie różnych funkcji planistycznych, w tym w szczególności poprzez pomieszanie funkcji rolnych z funkcją ewidentnie nierolną tj. funkcją w postaci zieleni o charakterze parkowym.

2) takie, jak to wskazano przemieszanie funkcji, nie znajduje żadnego normatywnego uzasadnienia, a w każdym razie strona do skarżącej przeciwna nie wykazała, aby uzasadnienie takie istniało, koniec tej części wypowiedzi strona skarżąca podaje, że obowiązujące przepisy, w tym szczególności § 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają stosowanie oznaczeń uzupełniających i mieszanych na rysunku planu, ale nie czynią z tego zasady tylko wyjątek i to wyjątek, który winien być uzasadniony specyfiką i zakresem ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych.

Tymczasem strona do skarżącej przeciwna nie wykazała, aby w niniejszej sprawie przypadek taki zachodził. W tym przypadku doszło więc do pomieszania całkowicie różnych funkcji (kategorii) planistycznych. Zdaniem strony skarżącej charakter występujących w obszarach ZO gruntów rolnych co do zasady wyklucza przemieszanie w tych obszarach funkcji, w tym w szczególności wprowadzenie w tych obszarach funkcji nierolnych i nieleśnych.

3) strona skarżąca podaje też, że nigdy swymi nadzorczymi czynnościami nie zaakceptowała analogicznego stanu rzeczy w innych planach. Wprawdzie w dwóch z tych planów pojawiło się wcześniej oznaczenie ZO, jednak nadano mu zupełnie inne od obecnego znaczenie, albowiem przyporządkowano mu wyłącznie, zdaniem strony skarżącej, funkcje rolne, choć funkcja w postaci zieleni niskiej może też budzić pewne wątpliwości. Tym samym zarzut strony do skarżącej przeciwnej jest nieusprawiedliwiony.

4) Istotnym jest wszakże i to, że zarzut ów się pojawił, co oznacza także, że ewentualne zaakceptowanie opisanego stanu rzeczy może mieć istotne znaczenie dla konstrukcji kolejnych planów w przyszłości. Powstaje już dzisiaj więc zasadne pytanie o granice dopuszczalności przemieszania różnych funkcji planistycznych w tych samych obszarach planistycznych. Można wszak sobie wyobrazić taką sytuację, że przy okazji konstrukcji planów w jednym obszarze planistycznym zostaną przemieszane np. funkcja rolna z funkcją przemysłową, z funkcją sakralną oraz z zabudową mieszkaniową niską i| wysoką.

5) kolejnym skutkiem zaakceptowania takiego stanu rzeczy może być przyjęcie, że poprzez wprowadzenie do jednego obszaru funkcji rolnej oraz zieleni o charakterze parkowym doszło do całkowitego "odrolnienia" gruntów rolnych bez uzyskania koniecznej w tym zakresie zgody rolnej. To z kolei prowadzić może do tego, że przy okazji ewentualnej kolejnej zmiany planu w tym obszarze już bez żadnej zgody rolnej dojdzie do zmiany przeznaczenia tych gruntów np. na cele komercyjne. Dotyczy to wszelkich obszarów ZO w niniejszym planie.

6) niezależnie od powyższego przemieszanie tych funkcji prowadzić może do istotnych komplikacji faktycznych np. przy ewentualnym zamiarze realizacji przez dysponentów terenów inwestycji, które w obszarze zieleni parkowej co do zasady mogłyby być dopuszczone, a czego nie dopuszcza kategoria w postaci gruntów rolnych,

7) strona skarżąca zwraca uwagę na to także, że dopuszczając do przemieszania owych funkcji nie określono ich nawet w formie proporcji w danym obszarze. Dookreślenia tych funkcji nie stanowi także § 5 uchwały, albowiem nie koresponduje on z treścią zapisów oraz jego obrazem graficznym. Gdyby zaś uznać, że § 5 uchwały w sposób wyczerpujący wskazuje grunty nierolne, to wówczas nie tylko możliwym, ale wręcz koniecznym byłoby wydzielenie owych gruntów rolnych z przestrzeni nierolnej poprzez manie stosowych linii rozgraniczających. Powyższe jednoznacznie wynika z charakteru planu, a w szczególności z tego, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami plan składa się z części tekstowej i graficznej, które to części - co oczywiste - muszą sobie odpowiadać. To, co niniejszym zostało podniesione, uzasadniają normy ujęte art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz normy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. co do wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

8) Wojewoda podkreślił, że konsekwencje zaakceptowania planu wskazał tylko po to, aby zilustrować znaczenie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie oraz aby podkreślić niejednoznaczność i niejasność przyjętych rozwiązań, co nie koresponduje z istotą tego typu aktu - aktu prawa miejscowego i co przez to pozostaje w sprzeczności z zasadami państwa prawa wynikającymi z art. 2 i 7 oraz także art.31 ust. 3 Konstytucji RP.

9) Nadto strona skarżąca wskazała, że w planie tym w kwestionowanych obszarach ZO znajdują się niewyodrębnione grunty rolne. W tym miejscu strona skarżąca dodaje, iż ze stuprocentową pewnością nie wie, albowiem strona do skarżącej przeciwna odmówiła w tym zakresie współpracy ze skarżącą, że w odniesieniu do tych właśnie gruntów (tj. wszystkich gruntów w obszarach ZO) nie była wydana wcześniej, tj. przy okazji konstrukcji poprzednio obowiązującego planu tzw. zgoda rolna na ich "odrolnienie". Gdyby nawet tak było to i tak wówczas, zdaniem strony skarżącej, zgoda taka nie byłaby wystarczającą dla przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne lub na cele nierolne i nieleśne. Jest tak albowiem, zdaniem strony skarżącej, owa ewentualna wcześniejsza zgoda rolna mogła zachować swą moc obowiązującą tylko dla potrzeb decyzji wzizt (a więc w sytuacji braku planu, ale nie dla potrzeb konstrukcji planu).

W piśmie procesowym z dnia [...].2006r. pełnomocnik organu, który wydał zaskarżony akt wskazał, że plan dla "[...]" to plan o charakterze ochronnym, obejmujący wyodrębnione obszary o najwyższych wartościach, mających kluczowe znaczenie dla równowagi przestrzennej miasta i jego atrakcyjności.

Podniesiono także, że odnośnie wprowadzenia do par. [...] planu sformułowania "zieleń o charakterze parkowym", to stosownie do art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie zaś z § 67 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na 1) użytki rolne, 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z nim "skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi" należy zaliczyć do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, należących do grupy: Grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione. Obszary takie winny otrzymać oznaczenie składające się z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz—R, Lz—Ł, Lz—Ps, ponieważ powstałyby na terenach objętych klasyfikacją gleboznawczą. Takie wykazanie gruntów w ewidencji gruntów i budynków, nie daje podstaw do twierdzenia, że tereny te nie stanowią gruntów rolnych i leśnych, objętych ustawową ochroną.

Powyższy sposób interpretacji jest zasadny z uwagi na istotne powiązanie ustawy o ochronie gruntów rolnych gruntów leśnych z rozporządzeniem o ewidencji gruntów i budynków. Decydującą o zmianie przeznaczenia terenu na cele nierolne i nieleśne okoicznością jest zmiana zagospodarowanie terenu, które może spowodować potrzebę wyłączenia z produkcji rolniczej lub leśnej. Takiej planowanej zmiany zagospodarowania terenu nie przewidują ustalenia dla terenów ZO.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie także w art. 2 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określono w nim, że gruntów rolnych nie stanowią grunty znajdujące się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków. Wyłączając parki wiejskie, należy zatem przyjąć, że ustawodawca uzależnił kwestie - czy zagospodarowanie parkowe może być jeszcze uznawane za grunt rolny lub leśny - od dopuszczonych form zagospodarowania i wyposażenia terenu, które zdeterminują sposób jego zainwestowania przez co przesądzą o jego charakterze.

"Zieleń o charakterze parkowym" nie jest tym samym, co tereny "parków" (np. miejskich), wymagające - w celu urządzenia parku - zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Należy podkreślić, że określenie zieleń o charakterze parowym odnosi się wyłącznie do roślinności, którą może być pokryty dany obszar, a do funkcji tego obszaru.

W planie "[...]", obok Terenów Otwartych ZO, wprowadzono również Tereny Zieleni Publicznej ZP, gdzie podstawowym przeznaczeniem terenu jest ogólnodostępna zieleń parkowa. Stanowi to dowód, że Rada Miasta [...] w swojej uchwale wyraźnie rozróżnia te dwa pojęcia i świadomie je stosuje.

Należy zauważyć, że ustalenia planu dla terenów ZO nie dają możliwości wyposażania tej zieleni (o charakterze parkowym) w obiekty charakterystyczne dla parków oraz, że w terenach tych (ZO) obowiązuje zakaz zabudowy i nie występują żadne sposoby i warunki zagospodarowania, które powodowałyby potrzebę ich odrolnienia. Natomiast ochrona gruntów rolnych i leśnych w obszarze objętym planem była jednym z celów ochronnych tego planu. Nie należy pomijać faktu, że w planach zagospodarowania poszczególnym przeznaczeniom terenów odpowiadają również warunki ich zagospodarowania. Należy także pamiętać, że ustalenia planu (m.in. przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenu) obowiązują łącznie.

W świetle powyższego, zakładając racjonalność ustawodawcy, strona przeciwna stoi stanowisku, że powyższe argumenty wskazują, że określenie "zieleń o charakterze parkowym" nie powoduje konieczności "odrolnienia" lub "odlesienia" w planie zagospodarowania przestrzennego, skoro ustawodawca dostrzega istnienie zieleni o charakterze parkowym nie posiadającej cech parku urządzonego i nie uważa, że jest to teren nierolny lub nieleśny. Dlatego też dla terenów ZO w planie "[...]" Gmina [...] nie występowała o stosowne decyzje.

Należy zauważyć, że art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówi, że w planie zagospodarowania określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten (ani rozporządzenie) nie mówią o funkcji terenu ani o funkcji planu, a do takich określeń odwołuje się w swojej skardze wojewoda.

Funkcja planu to funkcja aktu normatywnego regulującego możliwości i sposoby zagospodarowania danego terenu i realizującego politykę przestrzenną gminy zapisaną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta gminy, z którym plan musi być spójny. Natomiast obszar omawianego planu pełni funkcję znaczącej części systemu przyrodniczego miasta, niezbędną dla jego utrzymania i ciągłości. Tereny ZO pełnią w planie funkcje ekotonową, w ramach zadanych im w zapisach planu przeznaczeń, spełniając rolę skutecznej otuliny dla terenów leśnych i ich izolacji od obszarów zjurbanizowanych. Natomiast ustalenia dla terenów ZO spełniają wymóg określenia w planie przeznaczenia terenów oraz ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W obszarze występuje rozmaitość rodzajów zielem, przy czym dominują duże zespoły zieleni naturalnej. Obok zwartych kompleksów leśnych [...] i [...] na zespoły te składa się mozaika łąk, zadrzewień i zadrzewień, jarów i form skalnych. Zespoły te uzupełnia zieleń ogrodów i pól uprawnych.

Drugim bardzo istotnym powodem opisanego przeznaczenia terenów ZO - czyli tego co zostało uznane za "przemieszanie funkcji"- jest zmienność ich szaty roślinnej. Istotne było uchwycenie zapisami planu różnorodności biotycznej oraz zmienności szaty roślinnej terenu, czyli zachodzących (najczęściej w sposób naturalny) zmian przyrodniczych obszaru.

Działalność rolnicza w obszarze często ulega zaniechaniu, występująca zieleń poddawana jest zmianom - naturalnym lub na skutek zabiegów pielęgnujących i kształtujących zieleń. Najczęściej jednak są to zmiany naturalne, w wyniku których zieleń upraw przekształca się w zieleń ruderalną lub wkracza sukcesja krzewów i zadrzewień, z czasem powiększająca obszary zieleni wysokiej (właśnie zakrzewień i zadrzewień śródpolnych oraz zakrzewień i zadrzewień o charakterze parkowym) urozmaicających zieleń obszaru.

Wobec zastanej rzeczywistości, zdając sobie również sprawę, że obszary te nadal będą ulegać dalszej sukcesji i przekształceniom przedstawione w obszarach ZO przeznaczenie terenu uważa się za jak najbardziej zasadne i pożądane oraz niedezaktualizujące w szybkim czasie ustaleń planu.

Wydzielanie liniami rozgraniczającymi sposobów zagospodarowania, wymienionych w terenach ZO, czyli de facto regulowanie prawem miejscowym procesów przyrodniczych poszczególnych fragmentów tych terenów - jak sugeruje to strona skarżąca - nie ma

uzasadnienia ani w zakresie rozwiązań przestrzennych ani uwarunkowań przyrodniczych ani nie jest skuteczne za pomocą prawa miejscowego.

Jedyną regulacją dotycząca sposobu wykorzystania gruntów rolnych są zasady utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej a skuteczna weryfikacja tych zasad odbywa na podstawie przepisów dotyczących unijnych dopłat do rolnictwa a nie w planach zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo podkreślono, iż zastosowane w planie przeznaczenia terenów ZO jest o wiele mniej zróżnicowane niż zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 maja 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na które to rozporządzenie- jako na obowiązującą regulację - powołuje się strona skarżąca), które np. dla terenów Zieleni Urządzonej ZP przypisuje tak zróżnicowane spektrum przeznaczeń jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje, a nie ulega kwestii, że np. arboretum jest czymś bardzo różnym od zabytkowej fortyfikacji lub zieleń towarzysząca obiektom budowlanym jest czymś absolutnie innym niż grodzisko lub kurhan.

Plan miejscowy "[...]" - którego obszar zawiera się w granicach [...] Parku Krajobrazowego", należącego do Zespołu [...] Parków Krajobrazowych - w szczególny sposób uwzględnia wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, o których mowa w art. 1 ust.2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w art. 73 ust. 1, zwraca uwagę na uwzględnianie w planach miejscowych ograniczeń wynikających z ustanowionych form ochrony przyrody. Plan "[...]", poprzez zapisy m.in. dotyczące terenów otwartych ZO, realizuje ogólne zasady zagospodarowania i wykorzystania Parków Krajobrazowych wraz z otuliną, określone w Rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] dnia [...] 1997r. w sprawie ochrony Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w województwie [...]. Zgodnie z nim: "Na terenie parków krajobrazowych wraz z otuliną ustala się następujące, ogólne zasady zagospodarowania i wykorzystania: obejmują one m.in.:

- pozostawienie w gospodarczym wykorzystaniu gruntów rolnych, leśnych i innych nieruchomości, znajdujących się w granicach parku krajobrazowego wraz z otuliną

- zapewnienie równowagi ekologicznej zasobów i cech środowiska,

- zapewnienie ochrony zasobów i cech środowiska przyrodniczego i krajobrazu, ochrona wód, gleby, szaty roślinnej, dziko żyjących zwierząt, zasobów geologicznych i dziedzictwa kulturowego."

Podkreślono, że zaskarżone zapisy uchwały nie dają żadnych podstaw do umożliwienia nierolnego czy nieleśnego sposobu użytkowania gruntów w obszarach ZO. Zaskarżony plan w swych zapisach odnoszących się do kwestionowanych ów Otwartych - ZO w żaden sposób nie zmienia rolniczego sposobu użytkowania tych terenów.

Z najdalej jednak idącej ostrożności procesowej wniesiono o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie następujących słów zawartych w par. [...] ust. [...]: "różnorodne formy zieleni niskiej oraz" i "a także zieleń o charakterze parkowym".

Po takim rozstrzygnięciu zapis § [...] ust. [...] brzmiałby "Podstawowym przeznaczeniem terenów są użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne."

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] 2006r. pełnomocnik organu, który wydał zaskarżony akt wskazał, że zgoda na odrolnienie wydawana jest w formie decyzji administracyjnej stosownego organu (w stanie prawnym na czas uchwalania planu - decyzji wojewody lub ministra, w zależności od kategorii gruntu). O takie decyzje dla terenów ZO w planie "[...]" Gmina [...] nie występowała, gdyż ochrona gruntów i leśnych w tym obszarze była jednym z celów ochronnych tego planu.

Odnośnie wyróżnionego w treści pisma procesowego orzeczenia NSA, wydanego w 21 listopada 2000r. - sygn. II S.A 2437/99, LEX 55333, Gmina nie znajduje w nim potwierdzenia tez strony skarżącej odnośnie oznaczeń ZO i ewentualnych wymaganych zgód na przeznaczenie nierolne. Sprawa powyższa dotyczyła wadliwego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego w terenach leśnych, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, a nie w oparciu o plan zagospodarowania. Teza druga orzeczenia powołuje się natomiast na stan prawny nie uwzględniający zmiany ustawy z 11 lipca 2003r. - jest zatem nieaktualna.

Strona skarżąca tezę o konieczności ponownego uzyskania przez Gminę zgody o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, opiera na brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, iż możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy jeżeli m.in "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. l ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1".

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można uznać, iż przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się wyłącznie do decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno wykładnia literalna jak i celowościowa skłaniają do jednoznacznych wniosków, iż ustawowe "przedłużenie ważności" starych zgód rolnych, mające na celu złagodzenie skutków utraty mocy przez: plany w których obszary objęte były zgodą na zmianę przeznaczenia, zwalnia organy samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla odrolnienia lub odlesienia i to nie tylko w zakresie procedury związanej z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy ale również w zakresie prowadzonej procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania.

Pozostawanie w dalszym obrocie prawnym "starych zgód rolnych czy leśnych", pomimo utraty mocy planów miejscowych obejmujących obszary, które uzyskały zgodę na przeznaczenie inne niż rolne czy leśne, w przypadku gdyby brak było przepisu szczególnego jakim jest art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy, można by również wywieść z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia określonych gruntów na cele nierolnicze lub nie leśne rozstrzyga (załatwia) sprawę co do jej istoty, spełnia więc rygory ustalone w art. 104 k.p.a.

"Zgoda wyrażana w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów i leśnych nie jest współdziałaniem Ministra przy wydawaniu przez inny organ decyzji w trybie określonym w art. 106 k.p.a. Tu decyzji nie wydaje inny organ, ale właśnie sam Minister rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jego władcze rozstrzygnięcie jest potem podstawą do dokonania stosowych zmian w przepisach prawa miejscowego (....) " Tak orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA 2000/4, poz.173 Pogląd ten podzielił również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 grudnia 2002r., III CZP 76/2002, OSNC 2003/10 póz. 136.

Konkludując, w tym stanie rzeczy utrata mocy planów nie powodowała utraty ważności zgód wydawanych na potrzeby takiego planu, gdyż ich wygaśnięcie jako aktów samoistnych wydawanych w formie decyzji mogłoby nastąpić tylko w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponownie również odniesiono się do zarzutu rzekomego "pomieszania funkcji" w terenach ZO oraz użycia określenia "zieleń o charakterze parkowym". Strona przeciwna do skarżącej kolejny raz podkreśliła, że w omawianych obszarach nie ma mowy o przemieszaniu funkcji a o uchwyceniu bioróżnorodności, zmienności szaty roślinnej obszaru i zachodzących w obszarze, najczęściej naturalnych, zmian przyrodniczych. Przeznaczenia określone w terenie ZO są przeznaczeniami podstawowymi a nie dopuszczalnymi, stąd nie ma żadnego powodu do ich procentowego określania, tym bardziej, że nie da się procentowo określić ani uregulować planistycznier jaki fragment terenu będzie koszony a jaki pokryje się w najbliższych latach zadrzewieniami, lub na jakim fragmencie prowadzone będą uprawy.

Przeznaczenie danego terenu w planie należy wyjaśnić, iż określa się poprzez podstawowe i dopuszczalne sposoby oraz warunki jego zagospodarowania.

W terenach ZO w planie "[...]" wyraźnie zapisano zakaz, jakiejkolwiek zabudowy a jako przeznaczenie dopuszczalne terenu przyjęto lokalizację niewyznaczonych na rysunku planu urządzonych ciągów pieszych i tras konnych, z dochowaniem zasady ich lokalizacji wyłącznie po linii przebiegu istniejących ścieżek i dróg polnych oraz lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie ma innych technicznych możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie - wymagane kablowanie linii. W przypadku całkowitego zakazu zabudowy trudno mówić o komplikacji przy realizacji inwestycji a opisany sposób zagospodarowania terenów ZO nie pozostawia możliwości interpretacyjnych i na pewno nie sugeruje zagospodarowania typowego dla wyposażenia charakterystycznego dla parków, które zapisano w "[...]" dla terenów ZP - Tereny Zieleni Publicznej.

W toku postępowań nadzorczych, Wojewoda [...] w kolejnych wystąpieniach kierowanych do Prezydenta Miasta [...] kwestionował mapy geodezyjne użyte na planu, poprawność przeprowadzenia procedury planistycznej, zapisy planu dotyczące gruntów leśnych i rolnych położonych w Terenach Otwartych - ZO, uzyskanie zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wbrew podnoszonym Wojewodę zarzutom o braku współpracy ze strony Gminy Miasta [...], na każde pismo lub wystąpienie udzielano osobiście, telefonicznie lub pisemnie wyczerpujących wyjaśnień oraz. przekazywano wszystkie żądane, a znajdujące w zasobach Urzędu Miasta [...] informacje i dokumenty planistyczne.

W piśmie procesowym z dnia [...].2006r. Wojewoda [...] ponownie podkreślił, że w obszarach oznaczonych symbolami ZO[...] i ZO [...] przemieszano funkcje planistyczne, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją normy ujętej art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, z późn. zm.). Wedle tej normy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winno się obligatoryjnie określić przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem w ramach owych obszarów ZO[...] i ZO[...] ujęto zbiorczo tereny o przeznaczeniu rolnym oraz tereny o przeznaczeniu nierolnym. Owe nierolne przeznaczenie odnosi się do zapisów dopuszczających w tych obszarach zieleń o charakterze parkowym, która w ocenie strony skarżącej nie może być zaliczona do gruntów rolnych (oraz także z tych samych przyczyn zieleń niską, o czym dalej). O powyższym przesądza dyspozycja normy ujętej art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póź. 1266), która w enumeratywny sposób określa, które z realności winny być policzone w skład gruntów rolnych. Wśród katalogu tych nieruchomości nie znajdują się te, które stanowią zieleń o charakterze parkowym, za wyjątkiem parków wiejskich, do których z racji usytuowania w obrębie Miasta [...] nieruchomości objętych obszarami ZO [...] i ZO [...] , realności tych oczywiście zaliczyć nie można.

Z tych samych powodów pewne istotne wątpliwości Wojewody budzi dopuszczona w ramach tych samych obszarów kategoria w postaci różnorodnych form zieleni niskiej. Strona skarżąca dotychczas uznawała tę kategorię za zieleń stanowiącą w istocie synonim zadrzewień i zakrzewień śródpolnych. Odmienne w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku dotyczącym podobnej sprawy w odniesieniu do Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] skłania do takiej refleksji, że również ta funkcja stanowi o niedopuszczalnym przemieszaniu kategorii gruntów rolnych z gruntami o nierolnym przeznaczeniu.

Poprzez owe przemieszanie funkcji doszło też do sprzecznego z prawem "odrolnienia" tj. przeznaczenia na cele nierolnicze i również nieleśne występujących w przywołanych obszarach ZO [...] i ZO [...] gruntów rolnych.

Wszak gruntom tym obok funkcji rolnych przypisano również funkcje nierolne, w tym przede wszystkim funkcje zielem o charakterze parkowym.

Wobec faktu, że użyta w planie kategoria planistyczna "zieleń o charakterze parkowym" (oraz także kategoria w postaci "zieleni niskiej") nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych, umiejscowienie owych kategorii w ramach obszarów ZO[...] i ZO[...] doprowadziło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w znaczeniu planistycznym albowiem uznano w ten sposób i nadano temu brzmieniu charakter normy , że grunty te nie muszą być przeznaczone wyłącznie ani na cele rolnicze ani też nawet leśne skoro mogą stanowić bliżej nieokreśloną zieleń o charakterze parkowym, czy też zieleń niską, które to kategorie zgodnie z tym co już wielokrotnie w tej sprawie było podnoszone nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych.

Opisana sprzeczność z prawem zmiany przedmiotowego przeznaczenia polega na tym, że doszło do niej bez koniecznej zgody Wojewody [...] (aktualnie kompetencja Marszałka Województwa), co wynika z art. 7 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Takie działanie organu planistycznego stanowi naruszenie przywołanych już norm ujętych art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a także normy ujętej art. 4 pkt 6 tejże ustawy, wedle której to termin "przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne" oznacza ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Owo przemieszanie zgodnie z cytowanym już art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywane jest właśnie w formie planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej stanowi to o konieczności delegalizacji przedmiotowego planu w zakresie podanym przez stronę skarżącą po myśli art. 28 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżącej ze względu na dużą wagę i stanowienie o istocie procesu planistycznego do takich właśnie zasad należy opisana wyżej zasada ujęta art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a poprzez normę ujętą art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według której to normy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych, również do zasad tych należy cytowana wcześniej norma ujęta art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ewentualne zaakceptowanie kontestowanego przez stronę skarżącą stanu rzeczy może prowadzić do niebezpiecznej konsekwencji w postaci uznania, że przyjęcie w obszarach ZO[...] i ZO[...] funkcji mieszanych doprowadziło w istocie do utraty (w znaczeniu planistycznym) charakteru rolnego znajdujących się tam gruntów rolnych. To z kolei prowadzić może do tego, że przy okazji ewentualnej kolejnej zmiany planu w tym obszarze bez koniecznej w takich przypadkach zgody rolnej Marszałka Województwa [...] dojdzie do zmiany przeznaczenia tych gruntów np. na cele zabudowy usługowej lub innej komercyjnej.

Powyższe może stanowić także niebezpieczny precedens dla innych działań planistycznych i innych planów. Na kanwie tej sprawy pozostaje więc zasadnym pytanie o granice dopuszczalności przemieszania rożnych funkcji planistycznych w tych samych obszarach, bez ich doprecyzowania zarówno w formie tekstowej jak też przede wszystkim graficznej. Taka sytuacja w ocenie strony skarżącej jest obiektywnie niedopuszczalna w świetle obowiązujących norm prawnych, w tym w szczególności w świetle cytowanego wcześniej art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca podaje, że w uchwale z dnia [...] 2006r. ozn. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...] w obszarze [...] ZO obejmującym także rolniczą przestrzeń produkcyjną i to gleby o wysokiej bo [...] i [...] klasie bonitacyjnej dopuszczono lokalizację urządzeń rekreacji i sportu wraz z niezbędnymi obiektami gwarantującymi funkcjonowanie tych urządzeń, w tym koniecznymi obiektami usług komercyjnych związanych z tymi urządzeniami, terenów zieleni publicznej ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, terenów i urządzeń komunikacji samochodowej związanych z obsługą dopuszczalnego przeznaczenia usługowego. Wprawdzie podczas procedowania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1988r. uzyskano "zgodę rolną" na "odrolnienie" tych obszarów, tym nie mniej istotne wątpliwości budzi ta okoliczność, czy owa zgoda rolna zachowała swą moc wiążącą (o czym szerzej dalej), ale istotniejsze jest to, że opisywanym planem powrócono do przypisania temu obszarowi funkcji w postaci rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a funkcję tę przemieszano z ewidentnie nierolnymi funkcjami.

Innym przykładem tego typu praktyk jest plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2006 r., gdzie w tych samych obszarach przemieszano funkcje rolne i nierolne w postaci zieleni urządzonej z możliwością zabudowy terenów m.in. obiektami małej architektury (place zabaw, fontanny itp.). Powyższe oznacza, że wedle rozwiązań tego planu także użytki rolne mogą być zabudowane owymi obiektami.

Podkreślenia wymaga ta okoliczność, że znajdujące się w tych obszarach grunty rolne nie uzyskały "zgody rolnej" na ich "odrolnienie" ani w obecnej ani też w poprzednich procedurach planistycznych. Jak więc widać dopuszczenie zróżnicowanych funkcji w poszczególnych obszarach .planistycznych, bez wyraźnej do tego podstawy prawnej, w szczególności w sytuacji, której jedna z nich stanowi funkcję kwalifikowaną jest nie tylko sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, ale także stanowi "niebezpieczny precedens z tendencją rozwojową istotnych nieprawidłowości".

Strona skarżąca podkreśliła, że nie zaakceptowała nigdy analogicznego stanu rzeczy w innych planach. Wprawdzie w dwóch z tych planów pojawiło się wcześniej oznaczenie ZO, jednak nadano mu inne od opisywanego znaczenie, albowiem obok funkcji stricte rolnych przyporządkowano mu także funkcje w postaci zieleni niskiej. Strona skarżąca traktowała tę zieleń niską jako synonim zadrzewień i zakrzewień śródpolnych i uznała za w istocie bezprzedmiotową.

Tak więc wedle aktualnej oceny strony skarżącej w obszarach ZO[...] i ZO[...] sprzecznie z obowiązującym porządkiem prawnym przemieszano funkcje rolne z funkcjami nierolnymi w postaci zarówno zieleni o charakterze parkowym jak też w postaci zieleni niskiej.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że takie określenie przeznaczania terenów ZO czyni niejasnym i niejednoznacznym regulację w zakresie "Terenów otwartych", co z kolei stanowi naruszenie zasady określoności związanej z normą zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle tej normy i w uwzględnieniu ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego akty prawa miejscowego jako akty powszechnie obowiązujące winny być sformułowane w sposób precyzyjny i jasny tak, aby adresat norm prawnych ujętych danym aktem wiedział, jakie winno być jego zachowanie i z jakich przyczyn to zachowanie ma prawne znaczenie.

Wreszcie strona skarżąca za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanym w analogicznej sprawie podaje, że "posługiwanie się określeniami wysoce nieprecyzyjnymi jak właśnie np. «zieleń o charakterze parkowym» nie może być pozytywnie oceniane. Zgodnie z § 143 związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, póz. 908) w rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) nie zawiera się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba, że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala.

W doktrynie podkreśla się, że zakaz zamieszczania w treści rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przepisów niezgodnych z ustawami, bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi obejmuje nie tylko zakaz stanowienia norm regulujących pewne zagadnienia odmiennie od regulacji ustawowej ale też zakaz zamieszczania przepisów, których stosowanie prowadzi do rezultatów niezgodnych, sprzecznych z rezultatami stosowania norm rangi ustawowej (Z. Ziembiński (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993 r., str. 214 i nast).

Konsekwencją powyższego jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego tych regulacji aktów prawa miejscowego, które będąc sprzeczne z obowiązującym prawem stwarzają w przyszłości zagrożenie w zakresie poszanowania standardów demokratycznego państwa prawa.

Odnosząc się do twierdzeń i wywodów strony przeciwnej, ujętych w jej piśmie z dnia [...] 2006r. strona skarżąca podaje, że stosownie do dyspozycji normy ujętej art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, póz. 2027), dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę dla planowania przestrzennego. W żadnym natomiast razie nie jest zrozumiałym przywoływanie przez stronę przeciwną rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38. poz.454) na uzasadnienie tezy, że jakoby poprzez przemieszanie funkcji w obszarach ZO nie doszło do odrolnienia występujących tam gruntów rolnych. Zgodnie wszak z § 68 ust. 1 tego rozporządzenia zieleń niska jak też zieleń o charakterze parkowym nie mogą być zaliczone do użytków rolnych. Stosownie zaś do norm ujętych ust. 2 tego samego § 68 nie stanowią one również lasów czy zadrzewień śródpolnych. Powyższe wynika także jednoznacznie z punktów Nr 1 i 2 załącznika nr 6 do cytowanego rozporządzenia. Tak więc w istocie rozporządzenie to koresponduje w pełni z tezami strony skarżącej.

To natomiast, że w jednej grupie zbiorczej użytków gruntowych pn. "Grunty leśne oraz zadrzewienia i zakrzewienia" ujęto również skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale nie wyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji nie może mieć oczywiście żadnego znaczenia, skoro w tej samej klasyfikacji wyraźnie odróżniono owe skupiska zarówno od użytków rolnych jak też od lasów.

Zadziwiające natomiast jest stwierdzenie strony przeciwnej, że "zieleń o charakterze parkowym" odnosi się wyłącznie do roślinności, którą może być pokryty dany obszar a nie do funkcji obszaru. Gdyby tak w rzeczywistości było to w ocenie strony skarżącej Gmina Miasta [...] znacznie przekroczyła by swe władztwo planistyczne, wszak nie jest rzeczą Gminy decydować w formie norm planistycznych planu zagospodarowania przestrzennego o tym gdzie np. mają rosnąć buraki a gdzie rzodkiewka lub szczypior.

Skoro zaś określenie to odnosi się nie do funkcji, a tylko do roślinności, to wówczas jest ono oczywiście zbędne i niedopuszczalne z powodów wyżej podanych. Dlatego też winno ulec delegalizacji, najlepiej poprzez delegalizację obszarów oznaczonych symbolami ZO[...] i ZO[...].

Przytoczone w piśmie strony przeciwnej z dnia [...] 2006r., argumenty oraz tezy o dopuszczalnym, a wręcz koniecznym przemieszaniu funkcji w obszarach ZO[...] i ZO[...] nie pozostają zdaniem strony skarżącej zasadne. Jest tak po pierwsze dlatego, że występowanie w tych obszarach różnorodnej zieleni nie usprawiedliwia wprowadzenia funkcji z istoty swej nierolniczych ani nieleśnych. Wszak gdyby miała być to tylko zieleń o charakterze rolnym wystarczyłoby tam wpisać użytki rolne względnie grunty rolne, łąki, pastwiska, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz inne użytki rolne. Tak się jednak nie stało a zamiast tego wprowadzono funkcje nierolne (i nieleśne) w postaci zieleni parkowej oraz zieleni niskiej.

Gdyby natomiast tak jak chce tego strona przeciwna chodziło tylko o rodzaj roślinności jaką może być pokryty dany obszar a nie o funkcję tego obszaru to zgodnie z tym co powiedziano wcześniej tym bardziej plan ten winien być zdelegalizowany w zakresie wzmiankowanym przez stronę skarżącą.

Całkowicie chybionym jest także zdaniem strony przeciwnej przywoływanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1587) na uzasadnienie tezy o dopuszczalnym przemieszaniu funkcji w planach zagospodarowania przestrzennego. Przywołując owo rozporządzenie strona przeciwna wskazuje na przykład w postaci Zieleni Urządzonej ZP, której to Zieleni Prawodawca przyporządkowuje różne funkcje.

Wskazać jednak należy, że w ramach tej zieleni owo przemieszanie funkcji jest dopuszczalne dlatego, że tak właśnie postanowił prawodawca z mocy stosownej delegacji ustawowej. Tymczasem Rada Gminy delegacji takiej nie posiada. Nadto dopuszczono tam (tj. w tym rozporządzeniu) przemieszczenie funkcji z których żadna nie jest funkcją kwalifikowaną (np. rolną).

Celem uniknięcia nieporozumień terminologicznych strona skarżąca podaje, że termin "funkcja" traktuje zamiennie z terminem "przeznaczenie".

Odnosząc się z kolei do twierdzeń strony przeciwnej, które dotyczą jakoby obowiązywania zgód rolnych wydanych w poprzedniej procedurze planu zagospodarowania przestrzennego już dzisiaj nie istniejącego, które to twierdzenia ujęte zostały pismem strony przeciwnej z dnia [...] 2006r. podniesiono, że przedmiotowa kwestia dla oceny sprawy ma znaczenie drugorzędne, albowiem w odniesieniu do gruntów rolnych znajdujących się w obszarach ZO[...] i ZO[...] i ujętych w ewidencji gruntów jako grunty rolne zgody rolne nie były wydawane także w poprzedniej procedurze planistycznej, co wynika z rysunku poprzedniego planu i czemu strona do skarżącej przeciwna nie zaprzecza. Sama zaś analiza istoty owych zgód, a w szczególności zdanie na ten temat strony skarżącej przedstawione zostały w piśmie przygotowawczym strony skarżącej z dnia [...] 2006r.

W konkluzji można skutecznie próbować bronić tezy, że w sytuacji gdy kiedyś obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w toku procedury uchwalania którego wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne lub nierolne i nieleśne, a plan ten z mocy ustawy, tj. z mocy art. 88 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą, wówczas także i ta zgoda utraciła swą moc obowiązującą, a przez to przy procedowaniu nowego planu dla takiego samego obszaru koniecznym jest uzyskanie nowej zgody w tym zakresie. Taki tok rozumowania przedmiotowego przepisu potwierdza dyspozycja cytowanej wyżej normy art. 61 ust. 1 pkt 4 ostatnio wskazanej ustawy, albowiem w przeciwnym razie norma ta byłaby zbędna. Wszak w przypadku, gdy przedmiotowe zgody zachowały moc obowiązującą, to nie trzeba byłoby o tym stanowić w formie odrębnych regulacji ustawowych. Tymczasem omawiania regulacja wprowadzona została jako konieczna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem powszechnie uznawano, że w jej braku nie będzie możliwym realizowanie inwestycji na terenach, na których nie obowiązują plany, w procedurze uchwalania których owe zgody były wydane, Ustawodawca nie uznał jednak za celowe wprowadzenia normy ogólnej o zachowaniu mocy wiążącej tych zgód dla potrzeb zarówno decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też dla potrzeb nowych planów zagospodarowania przestrzennego ograniczając przedmiotowy skutek wyłącznie do tych pierwszych (to jest tylko w odniesieniu do decyzji).

W uzupełnieniu tych wywodów strona skarżąca podała, że nie kwestionuje faktu, iż owe "stare" ("dawne") zgody posiadały przymiot decyzji administracyjnej. Tyle, że były to decyzje wydane na wniosek składany w związku ze sporządzaniem konkretnego planu. Stąd też o tym czy są one nadal przedmiotowe winna stanowić m.in. konfrontacja treści tych wniosków i tych decyzji.

Wbrew twierdzeniom strony do skarżącej przeciwnej ujętym w pkt [...] jej pisma z dnia [...] 2006., zieleń o charakterze parkowym jest zielenią parkową, tyle, że nie jest ona tożsama z parkami urządzonymi. Powyższe w żadnym razie nie zmienia jednak faktu, że owa zieleń (podobnie jak zieleń niska) nie mieści się w kategorii użytków rolnych czy też gruntów rolnych lub leśnych.

Jeżeli natomiast chodziło tu tylko "o uchwycenie różnorodności biotycznej oraz zmienności szaty roślinnej terenu czyli o wychwycenie różnorodności zachodzących (najczęściej w sposób naturalny) zmian przyrodniczych" (cytat z pisma procesowego strony przeciwnej) obszaru, jak chce tego strona do skarżącej przeciwna w pkt [...] tego samego pisma to przywołując swe twierdzenia wcześniejsze strona skarżąca podaje, że plan zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty nie jest właściwy dla takich zabiegów tj. dla opisywania zachodzących naturalnych zmian w przyrodzie oraz, że jego funkcja posiada charakter regulacyjny a nie opisowy.

Strona skarżąca zgadza się także, że aktualnie z mocy ograniczeń planu, obszarów ZO zabudować nie można. Niemniej jednak pozostawienie takich jak opisane funkcji w obszarach ZO[...] i ZO[...] skutkować może w przyszłości całkowitym usunięciem z tych obszarów funkcji rolnej bez uzyskania koniecznej w takich przypadkach zgody rolnej.

Strona skarżąca podkreśla, że nie jest prawdą jakoby analogiczne uchybienia zaistniałe w innych planach nie były wcześniej kwestionowane przez Wojewodę. Pomijając w tym miejscu wielokrotnie przywoływany plan [...] strona skarżąca podkreśla, że wcześniej uchybień takich po prostu nie było. Wprawdzie w dwóch planach obszarów [...] oznaczono kiedyś małe kilkuhektarowe obszary oznaczone symbolem ZO tyle, że oznaczeniu temu nadano całkowicie inne przeznaczenie od tych kwestionowanych przez stronę skarżącą (organ nadzoru).Tak więc obok użytków rolnych przewidziano tam funkcje nie w postaci zieleni parkowej czy urządzonej ale zieleni niskiej. Funkcja ta odczytana została przez organ nadzoru jako synonim zadrzewień i zakrzewień śródpolnych i dlatego nie była kontestowana. Na potrzebę jej zakwestionowania zwrócił dopiero uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania planu [...].

Drugim chybionym zarzutem pod adresem organu nadzoru jest ten zarzut, że na etapie uzgodnień plany nie były kwestionowane. Nie były i nie mogły być, albowiem zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym na tym etapie procedury planistycznej uzgodnienia nie obejmują czynności nadzorczych, a tylko stanowią konieczne, merytoryczne uzgodnienia i dokonywane są bez udziału służb prawnych Wojewody (o czym wiadomo jest urzędnikom magistrackim).

Tym niemniej na wniosek tychże urzędników również na tym etapie możliwe jest wstępne odnoszenie się do prawnych wątpliwości związanych z projektem planu pod kątem legalności rozwiązań tego projektu. Tyle tylko, że na przestrzeni kilku ostatnich lat nikt o to się nie ubiegał.

Strona skarżąca zwraca także uwagę na przebieg współpracy w niniejszej sprawie ze stroną do skarżącej przeciwnej. Pismami datowanymi na dzień [...] 2005r., [...] 2005r. i [...] 2005r. strona skarżąca zwróciła się do strony przeciwnej o przedłożenie dokumentów zawierających zestawienie gruntów rolnych i leśnych wraz z określeniem numeracji geodezyjnej działek leśnych oraz ich powierzchni, oraz gruntów rolnych wraz z podaniem ich klaso-użytków i powierzchni tych gruntów (oddzielnie dla każdego z terenów oznaczonych symbolem "ZO").

Strona skarżąca wnosiła jednocześnie o dostarczenie map obejmujących obszary ww. miejscowych planów, na których będą pokazane grunty posiadające zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, w odniesieniu do terenów oznaczonych w ww. miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego symbolem "ZO", uzyskane w trakcie sporządzania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wraz z jego zmianami.

Niemniej jednak wskazanych powyżej materiałów nie tylko strona skarżąca do dnia dzisiejszego nie otrzymała, lecz pismem z dnia [...] 2006r. strona przeciwna wprost odmówiła ich doręczenia.

Odnosząc się do zarzutów strony do skarżącej przeciwnej dotyczących tego, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] ujęte zostały tereny otwarte oznaczone symbolem ZO, strona skarżąca podaje, co następuje.

1) w istocie w przedmiotowym studium znajdują się obszary ZO tyle, że przyporządkowane im funkcje w żadnym razie nie wskazują na to, aby miały tam znajdować się również zieleń o charakterze parkowym czy też różne formy zieleni niskiej. Powyższe wynika z opisu tych funkcji ujętych na str. [...] Studium.

2) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem o charakterze politycznym w zakresie polityki przestrzennej. W żadnym zaś razie nie stanowiło i nie stanowi przepisów prawa miejscowego. Stopień zaś szczegółowości tego dokumentu z istoty swej znacząco odbiega od stopnia szczegółowości planu.

Biorąc to wszystko pod uwagę wskazać należy, że w studium tym nie ujęto precyzyjnie nawet granic poszczególnych obszarów za wyjątkiem granic terenów przeznaczonych do zainwestowania, co jasno wynika z legendy map podstawowych stanowiących załącznik do studium.

W obszarach stanowiących przedmiot niniejszej skargi przewidziano w studium tereny otwarte, obejmujące też lub tylko rolniczą postać produkcyjną, przemieszane z systemem zieleni i parków rzecznych. W braku definicji tej kategorii, tzn. pojęcia "system zieleni i parków rzecznych" trudno jest zdekodować, co owa kategoria ma oznaczać. Wszystko to co zostało podniesione dotychczas w tym zakresie świadczy więc o tym, że:

a) studium ze względu na swój stopień szczegółowości nie określa precyzyjnie granic poszczególnych antycypowanych obszarów planistycznych,

b) prawdą jest, że obszary ZO studium pokrywają się z obszarami ZO planu, tyle, że studium nie określa wyraźnie, jakie funkcje nierolne mają w tych obszarach towarzyszyć funkcjom rolnym inaczej niż czyni to plan poprzez wyraźne przywołanie funkcji o charakterze zieleni parkowej lub różnych form zieleni niskiej.

Niezależnie od powyższego można zastanawiać się nad dopuszczalnością przemieszania takich funkcji w studium ze względu na polityczny a nie normatywny charakter tego dokumentu, tym bardziej, że to konkretne studium powstawało w okresie czasu, w którym badano wyłącznie spójność planu i studium a nie tak jak dzisiaj zgodność tych dokumentów.

Strona skarżąca podkreśliła, że mimo tego co zostało podniesione nie podważa tego, iż kwestionowany plan pozostaje w zgodzie ze studium. Uważa jednak, że zgoda taka zaistniałaby również wówczas, gdyby w owych obszarach ZO wyraźnie rozdzielono funkcje rolne i nierolne względnie gdyby tym obszarom w ogóle nie przypisano funkcji nierolnych.

Strona skarżąca zaznaczyła także, że gdyby przyjąć, iż ta jej ostatnia teza pozostaje nieprawidłowa i niewłaściwa to i tak wówczas nic nie usprawiedliwia przyjęcia planu, który pozostając w zgodzie ze studium jest w poważnej sprzeczności z normami obowiązującego systemu prawnego, w tym w szczególności z normami ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W takiej wszak sytuacji należałoby najpierw znowelizować studium, a następnie na jego podstawie uchwalić właściwy plan. Z wyżej wskazanych powodów strona skarżąca uważa jednak, że wedle jej oceny nie jest to konieczne.

Strona skarżąca zastanawiała się nad ewentualną możliwością zdelegalizowania tylko tych zapisów w obszarach ZO, które odnoszą się do funkcji pozarolnych, a więc zapisów dopuszczających w tych obszarach i to "na zasadach równorzędności" - "zieleń o charakterze parkowym" oraz także "zieleń niską".

Za rozwiązaniem takim może przemawiać postulat minimalnej koniecznej ingerencji nadzorczej, zasada proporcjonalności nadzoru i wartość jaką stanowi każdy plan zagospodarowania przestrzennego sam w sobie.

Z drugiej jednak strony zdelegalizowanie tylko tych zapisów mogłoby skutkować wkroczeniem w granice władztwa planistycznego (wszak w ten sposób grunty, które od lat mogły nie posiadać przymiotu rolnych nagle stałyby się rolnymi), a nadto tego typu rozwiązanie pozbawiłoby potencjalnych uczestników procedury planistycznej zgłaszania uwag do planu, które to uwagi wcześniej mogły nie być składane z tych przyczyn, że osoby te aprobowały (z takich lub innych względów) kwestionowane funkcje w postaci zieleni o charakterze parkowym oraz zieleni niskiej, jak też w szczególności pomieszanie tych funkcji z funkcjami rolnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 z późn. zm.).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Mając powyższe na uwadze, jak również treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...] wyłącznie w zakresie treści § [...] uchwały, w zakresie treści § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały oraz w zakresie rysunku planu dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZO[...] i ZO [...] . Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 254).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumieć należy jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot (a więc wprowadzone ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253)

Art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, tj. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Z istoty planowania wynika, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu nie ma charakteru opisu stanu faktycznego zagospodarowania tego terenu. Skoro – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to również i przede wszystkim kształtujący, a nie opisowy charakter mają ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne jest zwrócenie uwagi na kwestię określania w planie miejscowym przeznaczenia rolniczego i przeznaczenia nierolniczego terenów.

Rada Miasta [...] w § [...] uchwały Nr [...]z dnia [...] 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...] wyznaczyła obszar terenów otwartych ZO [...] i ZO [...] określając podstawowe przeznaczenie tych terenów jako różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk, pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym z zakazem zabudowy oraz z dopuszczeniem lokalizacji urządzonych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych oraz tras konnych, z dochowaniem zasady ich lokalizacji wyłącznie po linii przebiegu ścieżek i dróg polnych, a także lokalizacji urządzeń sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie ma innych technicznych możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie – wymagane kablowanie linii.

Powyższe określenie w § [...] uchwały przeznaczenia obszaru terenów otwartych oznaczonych jako ZO [...] i ZO [...] nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia terenów.

Z całokształtu zapisów kontrolowanego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do terenów ZO [...] i ZO [...] oraz pism procesowych strony przeciwnej do skarżącej wynika, że podstawowym przeznaczeniem tych terenów są różnorodne formy zieleni niskiej, użytkowanie rolnicze gruntów, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz zieleń o charakterze parkowym w celu ochrony i utrzymania tych terenów w stanie naturalnym, z zachowaniem zasobów przyrodniczych oraz utrzymywania ich wartości krajobrazowych z zakazem całkowitej lokalizacji zabudowy na tych terenach. Jednocześnie we wskazanych obszarach w ust. 2 § 18 uchwały dopuszczono zainwestowanie w postaci urządzonych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, tras konnych, a także lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

W takiej, jak opisane powyżej, określenie obszarów ZO (określenie przeznaczenia tych obszarów podstawowego i dopuszczalnego) w sposób istotny narusza, zdaniem Sądu obowiązujący porządek prawny i w tym zakresie podzielić należy zarzut strony skarżącej.

Jest tak dlatego, że obszary oznaczone symbolami ZO [...] i ZO [...] w przeważającej części (ok. 68 ha) mają charakter rolny. Każdy z terenów oznaczonych w planie jako "teren otwarty" w wydzielonych kompleksach obejmuje obszar o powierzchni większej niż 1 ha, a to implikowało konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Tymczasem Rada Miasta [...], określając przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne obszarów ZO nie wzięła pod uwagę istniejącego rolniczego użytkowania tych gruntów, ponieważ dopuściła możliwość przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze (zarówno w zakresie przeznaczenia podstawowego dla tych terenów jako terenów naturalnej zieleni nieurządzonej, jak i dopuszczalnego), bez uzyskania wymaganej przepisami prawa zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Jako co najmniej niefortunne określić należałoby oznaczenie gruntów rolnych symbolem ZO i uznanie, że ich podstawowym przeznaczeniem mogą być "różnorodne formy zieleni niskiej" oraz "zieleń o charakterze parkowym", gdyż sugeruje to, że grunty te nie mają rolniczego przeznaczenia. Miarodajna w tym zakresie norma, a więc przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm.) w sposób enumeratywny określa, jakiego rodzaju grunty są gruntami rolnymi i absolutnie do gruntów tych nie zalicza różnorodnych form zieleni niskiej oraz zieleni o charakterze parkowym. W szczególności nie może tutaj chodzić o zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne ani o parki wiejskie, o których to kategoriach jest mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej cyt. ustawy. Kategoria zadrzewień i zakrzewień śródpolnych (kategoria gruntów rolnych wg art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), jak sama nazwa wskazuje, odnosi się do pojedynczych, odosobnionych, niewielkich skupisk drzew lub krzewów występujących pośród pól. Podobnie różnorodnych form zieleni niskiej oraz zieleni o charakterze parkowym nie sposób zaliczyć do parków wiejskich. Wobec przemieszania funkcji terenów objętych symbolem ZO: gruntów rolnych i różnorodnych form zieleni niskiej oraz zieleni o charakterze parkowym na tle zaskarżonej uchwały określającej podstawowe przeznaczenie terenu rodzi daleko posunięte wątpliwości co do odczytania jednoznacznego rodzaju przeznaczenia tych obszarów. Właściciel gruntu położonego na terenie ZO [...] lub ZO [...] nie jest pewny czy swój grunt rolny może nadal wykorzystywać jako użytek rolny, czy też może je przeznaczyć na cele niewolne i nieleśne poprzez realizację różnorodnych form zieleni niskiej lub zieleni o charakterze parkowym. Podkreślenia wymaga fakt, iż wobec treści sformułowanej §[...] zaskarżonej uchwały różnorodne form zieleni niskiej oraz zieleń o charakterze parkowym są przeciwstawiane rolniczemu użytkowaniu tych gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk. "Przeznaczeniem terenów otwartych jest pozostawienie tych gruntów w dotychczasowym sposobie użytkowania lub zmienionym na skutek naturalnych przekształceń, bądź też zgodnie z potrzebami właścicieli, ale w ramach ustalonych w planie zasad, z których jedną jest zakaz wszelkiej zabudowy. Jeżeli tak jest w istocie, to ewentualne wyłączenie z produkcji rolnej wszystkich form zieleni niskiej (łącznie z zielenią o charakterze parkowym), wymagałoby zmiany przeznaczenia tych gruntów (rolnych i leśnych) na cele nierolnicze i nieleśne." – wyrok NSA z 13.12.2006r., sygn. akt II OSK 1278/06

"Stosownie bowiem do expressis verbis wyrażonej dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaga zgody właściwego organu administracji rządowej, wskazanego w regulacji art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie odrolnienia gruntu rolnego, co w świetle skutecznie niezakwestionowanych skargą kasacyjną, ustaleń faktycznych miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli tak to zasadnie Sąd przyjął, że ww. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały naruszone i to w stopniu zobowiązującym do wyeliminowania z obrotu prawnego tej części planu, która została dotknięta ww. naruszeniami prawa, mieszczącymi się - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego), zobowiązując Sąd do zakwestionowania legalności przedmiotowej uchwały Rady Miasta [...], w części opisanej w sentencji zaskarżonego wyroku. Nie można podzielić poglądu skargi kasacyjnej, iż określanie przeznaczenia terenów jest wyłączną - jak się sugeruje - domeną organów planistycznych. Co prawda gminy dysponują w tej mierze szerokimi uprawnieniami, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, ale władztwo to nie oznacza i nie może oznaczać autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli zatem z powołanych ustaw, w tym ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów to niewątpliwie wiążą one gminę, a ich nieprzestrzeganie (naruszenie) skutkuje nieważnością planu w całości lub części." – wyrok NSA z 7.12.2007r., sygn. akt II OSK 1379/07

W ramach obszarów ZO dopuszczono "lokalizację urządzonych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych oraz tras konnych, z dochowaniem zasady ich lokalizacji wyłącznie po linii przebiegu ścieżek i dróg polnych, a także lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie ma innych technicznych możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie – wymagane kablowanie linii". W pełni dopuszczalna jest interpretacja, że na terenach tych możliwa będzie budowa (lokalizowanie) całkowicie nowych – urządzonych ciągów pieszych lub ścieżek rowerowych po linii dotychczasowych "naturalnych" ścieżkach i drogach polnych. Dodatkowe, nierolnicze przeznaczenie gruntów odnosi się do zapisów dopuszczających w tych obszarach lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Poprzez opisane wyżej przeznaczenie terenu doszło więc do sprzecznego z prawem "odrolnienia" tj. przeznaczenia na cele nierolnicze występujących w przywołanych obszarach ZO gruntów rolnych. Wszak gruntom tym przypisano funkcje nierolnicze, w tym przede wszystkim funkcję naturalnej zieleni nieurządzonej czy też funkcję w postaci tymczasowych obiektów małej architektury, np. ławek wzdłuż planowanej ulicy oznaczonej symbolem [...]

Wobec faktu, że użyte w planie wyżej wymienione kategorie planistyczne nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych, umiejscowienie owych kategorii w ramach obszarów ZO - doprowadziło do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w znaczeniu planistycznym. Jest tak dlatego, że uznano w ten sposób i nadano temu brzmieniu charakter normy, wedle której grunty te nie są przeznaczone ani na cele rolnicze ani też leśne, skoro mogą stanowić bliżej nieokreśloną zieleń nieurządzoną czy też tymczasowe obiekty małej architektury, które to kategorie nie stanowią ani gruntów rolnych ani też leśnych.

Biorąc pod uwagę zapisy zaskarżonego planu oraz wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na skargę przyjąć należy, że rodzące się wątpliwości co do odczytania przeznaczenia podstawowego obszarów ZO[...] i ZO[...] nie były zamiarem organu planistycznego, a są wynikiem błędnego założenia przyjętego przy sporządzaniu projektu planu i jego zapisow. Otóż ustalając przeznaczenie terenów ZO[...] i ZO[...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", wzięto pod uwagę w szczególności sytuację faktyczną nieruchomości objętych regulacją tego planu położonych w wyżej wymienionych terenach. Sytuacja faktyczna tych nieruchomości jest taka, że często stanowią one nieużytkowane obecnie rolniczo grunty pozostających jednak nadal w strukturze terenów rolniczych, a także figurujących w ewidencji gruntów jako rolne. Organ sporządzający plan w zakresie ustalenia przeznaczenia dla terenów ZO[...] i ZO[...], jak sam przyznaje, chciał odzwierciedlić faktyczny sposób ich użytkowania i stan zagospodarowania w postanowieniach planu, a także utrzymać na przyszłość takie zagospodarowania poprzez stosowne zapisy w planie. Tymczasem istotą planowania przestrzennego jest (jak sama nazwa wskazuje) planowanie przestrzennego wykorzystania terenu w przyszłości. O ile zatem gmina w zakresie władztwa planistycznego, przyznanego jej ustawą, może określać cele jakie chce osiągnąć na danym obszarze, np. chronić go przed zabudową, zachować jako teren zielony, to powinna to czynić w odniesieniu do przyszłości. To nie sytuacja faktyczna, aktualny sposób zagospodarowania (zainwestowania) danego terenu ma decydować o treści planu i przyszłym przeznaczeniu terenu, lecz plan ma regulować przyszły sposób zagospodarowania (ewentualnego zainwestowania) terenu. Zatem to nie plan (jego zapisy) należy dostosowywać do sytuacji faktycznej, lecz to postanowienia planu mają w przyszłości kształtować sytuację faktyczną terenów nim objętych w zakresie ich zagospodarowania. Oczywiście aktualny sposób zagospodarowania terenu, jego kwalifikacja prawna (np. w ewidencji gruntów), może determinować określone działania w procesie planistycznym, czy też określone zapisy planu. Organy planistyczne chcąc chronić tereny ZO[...] i ZO[...] przed zabudową, utrzymać jak największą powierzchnię terenów zielonych, powinny jednak wziąć pod uwagę, że grunty objęte tymi terenami pozostają nadal w strukturze terenów rolniczych i figurują w ewidencji gruntów jako rolne.

Po pierwsze mogło to nastąpić poprzez określenie przeznaczenia podstawowego i oznaczenia symbolem zgodnie z nomenklaturą zawartą w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, póź. 1587), które w załączniku nr 1 przewiduje dla użytkowania rolniczego, oznaczonego w przedmiotowym planie jednym symbolem "ZO", liczne odpowiedniki w niżej wymienionych podstawowych oznaczeniach, zgodnych z oznaczeniami określonymi w załączniku nr 1 do przywołanego powyżej Rozporządzenia, które nie zostały wykorzystane w trakcie sporządzania planu:

- "R- tereny rolnicze",

- " RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich",

- "RM" - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

Natomiast w odniesieniu do terenów zieleni cytowane wyżej rozporządzenie przewiduje m.in. oznaczenia takie jak:

- "ZN - terenu zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody",

- "ZL"-lasy",

- "ZP - tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje".

Po drugie dopuszczalne jest, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, mieszane określenie przeznaczenia terenu. Przepis art.15 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie zawiera żadnych ograniczeń co do dopuszczalności mieszanego określenia terenu, a tylko nakazuje by w planie miejscowym określono przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Takiego ograniczenia nie zawiera także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co więcej w § 9 ust.4 tego rozporządzenia wskazano, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Organy planistyczne mogły więc wprowadzić "mieszane" przeznaczenie terenu i jego literowe oznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego (odmienne od kategorii wskazanych w załączniku nr [...] cyt. rozporządzenia). Organ planistyczny mógł zatem wprowadzić do planu zagospodarowania obszar o symbolu ZO – tereny otwarte, precyzując jednak dokładnie jego przeznaczenie podstawowe (charakteryzując tym samym jego odmienność w stosunku do innych terenów o zbliżonym sposobie zagospodarowania np. "R", "ZN", "ZL" itp.) ze szczególnym uwzględnieniem, że tereny te obejmują grunty rolne. Podobnie rzecz się ma z przeznaczeniem dopuszczalnym na tych terenach, które w najmniejszym stopniu nie może umożliwiać przeznaczania najmniejszej nawet części gruntów rolnych na cele nierolnicze. A jeżeli organy planistyczne projektowały przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze to w toku procedury planistycznej wystarczyło wystąpić do właściwego organu (ministra lub marszałka województwa) o wydanie stosownej decyzji. Grunty rolne pozostają bowiem pod szczególną ochroną i zgodnie z brzmieniem art. 7 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwego organu dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ o taką zgodę nie wystąpiono w procedurze planistycznej będącej przedmiotem kontroli sadu, to wykluczona została możliwość dokonania zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych w omawianym planie na cele nierolnicze, tak w zakresie podstawowym jak i dopuszczalnym. Opisana sprzeczność z prawem zmiany przedmiotowego przeznaczenia polega także na tym, że doszło do niej bez koniecznej zgody właściwych organów (wymaganej także procedurą sporządzania planu miejscowego stosownie do art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd podziela również pogląd strony skarżącej o braku dopuszczalności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się w obszarach ZO także na cele nierolne i nieleśne w sytuacji, gdyby grunty te uzyskały ewentualnie zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolne w innej procedurze planistycznej związanej z ustaleniami innego, a w szczególności poprzednio obowiązującego w tych obszarach planu. Wobec brzmienia art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne gdy teren inwestycji objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, dotyczy wyłącznie procedury wydania takiej decyzji o warunkach zabudowy, a nie procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego – jako aktu prawa miejscowego.

Sąd podziela stanowisko, że w sytuacji gdy kiedyś obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w toku procedury uchwalania którego wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne lub nierolne i nieleśne, a plan ten z mocy ustawy, tj. z mocy art. 88 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą, wówczas także i ta zgoda utraciła swą moc obowiązującą, a przez to przy procedowaniu nowego planu dla takiego samego obszaru koniecznym jest uzyskanie nowej zgody w tym zakresie. Taki tok rozumowania przedmiotowego przepisu potwierdza dyspozycja cytowanej wyżej normy art. 61 ust. 1 pkt 4 ostatnio wskazanej ustawy, albowiem w przeciwnym razie norma ta byłaby zbędna. Wszak w przypadku, gdy przedmiotowe zgody zachowały moc obowiązującą, to nie trzeba byłoby o tym stanowić w formie odrębnych regulacji ustawowych. Tymczasem omawiania regulacja wprowadzona została jako konieczna nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem powszechnie uznawano, że w jej braku nie będzie możliwym realizowanie inwestycji na terenach, na których nie obowiązują plany, w procedurze uchwalania których owe zgody były wydane, Ustawodawca nie uznał jednak za celowe wprowadzenia normy ogólnej o zachowaniu mocy wiążącej tych zgód dla potrzeb zarówno decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też dla potrzeb nowych planów zagospodarowania przestrzennego ograniczając przedmiotowy skutek wyłącznie do decyzji.

Fakt, że owe "stare" ("dawne") zgody posiadały przymiot decyzji administracyjnej nie wpływa na uznanie, iż były one ściśle związane z konkretnym planem zagospodarowania przestrzennego. Były to decyzje wydane na wniosek składany w toku procedury planistycznej w związku ze sporządzaniem konkretnego planu i wyłącznie na potrzeby tego planu.

Podkreślić także należy, że stosownie do dyspozycji normy ujętej art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę dla planowania przestrzennego. Co więcej na tym tle dodatkowym argumentem odnośnie uznania określonych terenów za grunty rolne oraz leśne – i ich ochrony przed zmianą przeznaczenia - jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38. poz.454), gdzie w § 68 ust. 1 zieleń niska jak też zieleń o charakterze parkowym nie zostały zaliczone do użytków rolnych. Stosownie zaś do norm ujętych ust. 2 tego samego § 68 nie stanowią one również lasów czy zadrzewień śródpolnych. Powyższe wynika także jednoznacznie z punktów nr 1 i 2 załącznika nr 6 do cytowanego rozporządzenia. Pamiętać należy, iż prawo stanowi pewien określony uporządkowany i zamknięty system. Tak więc poza przypadkami jasno wynikającymi z woli ustawodawcy zawarte w systemie pojęcia powinny być rozumiane i interpretowane tak samo ma gruncie całego systemu.

Niezrozumiałym (a co najmniej dalece wątpliwe) jest stwierdzenie przez stronę, której akt zaskarżono, że "zieleń o charakterze parkowym odnosi się wyłącznie do roślinności, którą może być pokryty dany obszar a nie do funkcji obszaru." Otóż istotą planowania przestrzennego i tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego jest określania funkcji (przeznaczenia) terenów objętych zapisami takiego planu. Gdyby przyjąć za prawdziwy ów zaprezentowany punkt widzenia Rady Miasta [...], to uznać należałoby, że organ planistyczny znacznie przekroczył przyznane mu władztwo planistyczne. Wszak nie jest rzeczą organu planistycznego decydować w formie norm planistycznych planu zagospodarowania przestrzennego o rodzaju roślinności, którą może być pokryty dany obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś określenie to odnosi się nie do funkcji, a tylko do roślinności, to wówczas jest ono oczywiście zbędne i niedopuszczalne z powodów wyżej podanych. Jeżeliby przyjąć za prawdziwe twierdzenie Rady Gminy [...], to byłby to dodatkowy argument za delegalizacją obszarów oznaczonych symbolami ZO[...] i ZO[...].

Podzielić także należy, stanowisko Wojewody [...] odnoszące się do kwestii zgodności postanowień planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], gdzie również ujęte zostały tereny otwarte oznaczone symbolem ZO. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem zawierającym ogólne założenia w zakresie polityki przestrzennej gminy. W żadnym zaś razie studium nie stanowiło i nie stanowi przepisów prawa miejscowego. Dlatego też stopień szczegółowości tego dokumentu z istoty swej znacząco odbiega od stopnia szczegółowości planu.

Zatem pomimo, że w przedmiotowym studium znajdują się obszary ZO, to przyporządkowane im funkcje w żadnym razie nie wskazują na to, aby miały tam znajdować się: zieleń o charakterze parkowym, czy też różne formy zieleni niskiej. Co więcej w studium nie ujęto precyzyjnie nawet granic poszczególnych obszarów za wyjątkiem granic terenów przeznaczonych do zainwestowania, co jasno wynika z legendy map podstawowych stanowiących załącznik do studium.

W obszarach stanowiących przedmiot niniejszej skargi przewidziano w studium tereny otwarte, obejmujące produkcję rolną przemieszaną z systemem zieleni i parków rzecznych. W braku definicji kategorii "system zieleni i parków rzecznych" trudno jest zdekodować, co ma ona oznaczać. Dlatego pomimo, że obszary ZO studium pokrywają się z obszarami ZO planu, to zapisy studium nie określają wyraźnie, jakie funkcje nierolne mają w tych obszarach towarzyszyć funkcjom rolnym – w przeciwieństwie do planu, który to czyni poprzez wyraźne przywołanie funkcji o charakterze zieleni parkowej lub różnych form zieleni niskiej.

Niezależnie od powyższego, takie przemieszanie funkcji w studium uznać można za dopuszczalne ze względu na polityczny a nie normatywny charakter tego dokumentu, tym bardziej, że to konkretne studium powstawało w okresie czasu, w którym badano wyłącznie spójność planu i studium a nie tak jak dzisiaj zgodność tych dokumentów. Istotnym więc zadaniem organów planistycznych jest "przekucie" zapisanej w studium polityki przestrzennej, jej kierunkowych wytycznych, w normatywną treść planu, jako aktu prawa miejscowego.

W konsekwencji strona skarżąca podkreśliła, że mimo tego co zostało podniesione nie podważa tego, iż kwestionowany plan pozostaje w zgodzie ze studium. Uważa jednak, że zgoda taka zaistniałaby również wówczas, gdyby w owych obszarach ZO wyraźnie rozdzielono funkcje rolne i nierolne względnie gdyby tym obszarom w ogóle nie przypisano funkcji nierolnych.

Zgodność projektu planu z zapisami studium nie usprawiedliwia jednak przyjęcia planu, który pozostaje w poważnej sprzeczności z normami obowiązującego systemu prawnego, w tym w szczególności z normami ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Rady Gminy [...] odnośnie stwierdzenia nieważności tylko tych zapisów w obszarach ZO, które odnoszą się do funkcji pozarolnych, a więc zapisów dopuszczających w tych obszarach i to "na zasadach równorzędności" - "zieleń o charakterze parkowym" oraz także "zieleń niską".

Otóż takie wyrywkowe "skreślanie" – stwierdzanie nieważności - niektórych pojęć z treści uchwalonego przepisu byłoby merytorycznym kształtowaniem treści planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego i wkroczeniem w granice władztwa planistycznego (wszak w ten sposób grunty, które od lat mogły nie posiadać przymiotu rolnych nagle stałyby się rolnymi), a nadto tego typu rozwiązanie pozbawiłoby potencjalnych uczestników procedury planistycznej zgłaszania uwag do planu, które to uwagi wcześniej mogły nie być składane z tych przyczyn, że osoby te aprobowały (z takich lub innych względów) kwestionowane funkcje w postaci zieleni o charakterze parkowym oraz zieleni niskiej, jak też w szczególności pomieszanie tych funkcji z funkcjami rolnymi. Taki zakres ingerencji w tekst planu Sąd uznał więc za niedopuszczalny.

Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżone regulacje uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (§[...] ust. [...] pkt [...], § [...] oraz rysunku planu obejmującego obszary ZO [...] i ZO [...] w naruszają cytowane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 i 2 oraz art.15 ust.2 pkt1. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też – na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] jak w sentencji wyroku.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.