Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1429/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 6, art. 4 ust. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska -Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego Prokuratury Okręgowej [...] na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczącego obszaru wsi D. i część wsi C. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 56, § 65 i § 66 oraz załącznika graficznego nr 1 tej uchwały, w części odpowiadającej wymienionym przepisom, w odniesieniu do działek gruntów oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] C..


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącego obszaru wsi [...] i części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 95, poz. [...]).

Prokurator Okręgowy [...] w [...] zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...], z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącego obszaru wsi [...] i części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 95, poz, [...]) - dalej zwaną: "uchwałą", w części, w jakiej odnosi się ona do działek gruntu oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] pod nr: [...] dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], to jest zapisów § 56, 65 i 66 w/w uchwały oraz rysunku planu miejscowego oznaczonego symbolami: [...].

W skardze Prokurator Okręgowy [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 14 ust. 6 w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2015, poz. 199), w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 marca 2006 r. zwanej dalej u.p.z.p, w związku z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), zwanej dalej u.p.g.k., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji objęcie regulacją zawartą w § 56, 65 i 66 przedmiotowej uchwały terenów zamkniętych, oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami: [...], co skutkuje nieważnością uchwały w tej części na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

2. art. 1. ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegające na nieuwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości, dla których:

> zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 1) lit. a) dla terenu oznaczonego na rysunku planu

symbolem [...] ustalono przeznaczenie terenu pod zieleń leśną;

> zgodnie z § 65 ust. 1 pkt 1) lit. a) dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ustalono przeznaczenie terenu pod funkcję specjalną, w zakresie wojska, w tym zakazano lokalizowania masztów;

> zgodnie z § 66 ust. 1 pkt 1) lit. a) dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ustalono przeznaczenie terenów pod zieleń leśną.

Prokurator Okręgowy [...] zgłaszając powyższe zarzuty na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej części.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że decyzją z [...] grudnia 2000 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej ustalił tereny zamknięte w resorcie obrony narodowej. Pośród nieruchomości objętych decyzją znajdowały się działki gruntu oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] pod nr: [...]. Nieruchomości te pozostawały we władaniu Wojskowych Służb Informacyjnych. Prokurator stwierdził, że kompleks wojskowy nr [...] w [...] gmina [...] jest tożsamy z kompleksem wojskowym nr [...] w m. [...] gmina [...]. W skład kompleksu wojskowego nr [...] wchodziły działki gruntu o numerach ewidencyjnych: [...], a tereny przejęła Służba Wywiadu Wojskowego. Rada Gminy [...] uchwałą Nr [...] z [...] marca 2006 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczący obszaru wsi [...] i części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] maja 2006 r. Nr 95, poz. [...]). Przedmiotowym planem zostały również objęte wskazane tereny zamknięte (tereny zamknięte objęte § 56, § 65 i § 66 przywołanej uchwały, oznaczone zostały na rysunku planu symbolami [...]).

Następnie Prokurator Okręgowy [...] wyjaśnił, że we właściwym czasie nie zostały zgłoszone środki zaskarżenia planu. W okresie późniejszym, w wyniku cofnięcia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 sierpnia 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1137/13 postępowanie sądowe dotyczące przedmiotowego planu umorzył, a późniejsza o stwierdzenie nieważności uchwały - na skutek prawomocności postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - została odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 387/14. W tym stanie rzeczy w obrocie prawnym pozostaje plan uchwalony dla terenu zamkniętego.

Prokurator podkreślił, że teren objęty wymienioną decyzją od wielu lat znajduje się w posiadaniu resortu obrony narodowej i realizowane są na nim zadania mające związek z obronnością i bezpieczeństwem państwa, a postanowienia § 65 ust. 1 pkt 1 lit. a) uchwały uniemożliwiają dokonanie przebudowy urządzeń (rozbudowy i modernizacji pola antenowego), które w dniu uchwalenia planu miejscowego, znajdowały się już na przedmiotowym terenie (oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]). Decyzją z [...] lutego 2012 r., znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie pola antenowego zlokalizowanego na działce [...] w [...], woj. [...] w wariancie proponowanym przez inwestora Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2014 r. sygn. IV SA/Wa 552/14 oddalił skargę na tę decyzję. Prokurator uznał, że skoro zaskarżona uchwała znacząco utrudnia pracę jednej ze służb specjalnych, to istnieje potrzeba ochrony praworządności, o którym mowa w art. 8 p.p.s.a. Wskazała również na przesłankę ochrony praworządności jako podstawy zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599, ze zm.) oraz wprost z art. 5 tej ustawy.

Wywodził, że uchwała jest sprzeczna z art. 14 ust. 6 u.p.z.p., stanowiącym, że planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. Teren zamknięty, stosownie do art. 2 pkt 11 tej ustawy, to teren, o którym mowa w art. 2 pkt 9 u.p.g.k., tj. teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Skoro zaś Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] grudnia 2000 r. nr [...] ustalił na rzeczonych nieruchomościach teren zamknięty, to przepis powyższy będzie mieć zastosowanie. Powołując się na orzecznictwo podniósł, że z chwilą ustalenia terenu zamkniętego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy przestaje być jej zadaniem, a jej organy zostają wyłączone od decydowania o jakichkolwiek kwestiach w odniesieniu do tych terenów. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać w treści jakichkolwiek ustaleń dla terenu zamkniętego i to niezależnie od tego, czy organ samorządu terytorialnego o decyzji został powiadomiony we właściwym terminie.

Dalej Prokurator argumentował, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.p.g.k. właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych powierza ustalanie granic terenów zamkniętych, co następuje poprzez wydanie stosownej decyzji (vide: art. 4 ust. 2a tej ustawy). Skutkiem określenia granic takiego terenu są liuczne konsekwencje, np. sporządzanie odrębnych map dla tych terenów zamiast mapy zasadniczej (art. 4 ust. 2 u.p.g.k.), wyłączenie uprawnień nadzorczych Głównego Geodety Kraju na rzecz właściwego ministra lub kierownika urzędu centralnego (art. 4 ust. 2d u.p.g.k.), wprowadzenie odrębnego od ustawowego sposobu wykazywania w ewidencji gruntów i budynków danych odnoszących się do gruntów, budynków i lokali, znajdujących się na terenach zamkniętych (art. 26 ust. 3 u.p.g.k.), sporządzanie odrębnych mapy zawierających w swojej treści również sieć podziemnego uzbrojenia terenu, zamiast mapy zasadniczej.

Prokurator zwrócił uwagę, że stosownie do art. 4 ust. 2b u.p.g.k., właściwi ministrowie i kierownicy urzędów centralnych zawiadamiają Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podają klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie, co w odniesieniu do przedmiotowego terenu zostało wykonane przez Ministra Obrony Narodowej.

Ponadto Prokurator wskazał, odwołując się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, iż akt ustanawiający teren zamknięty nie nosi cech decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, ewentualne doręczenie (czy poinformowanie o jego treści) nie ma znaczenia dla jego skuteczności. W szczególności zaś nie będą miały zastosowania takie przepisy jak art. 109 czy art. 110 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ewentualne uchybienia w zakresie poinformowania Starosty Powiatowego w [...] o treści dokumentacji geodezyjnej pozostają bez wpływu na ocenę legalności i skuteczności decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2000 r. nr [...].

Ponadto – w ocenie Prokuratora – zaskarżone przepisy planu ograniczają nadmiernie prawa chronione konstytucyjnie, bowiem wynika z nich zakaz zabudowy, poprzez ustanowienie przeznaczenia leśnego. Obszernie powołując na poparcie swojej argumentacji poglądy wyrażone w orzecznictwie podniósł, że władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, wnosząc o jej oddalenie wskazała, że zmiany organizacyjne nie uzasadniają zaniechania złożenia środków zaskarżenia, w terminach i zakresach wskazanych w obowiązujących przepisach prawa. Podniosła, że skarga o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 kwietnia 2014 roku sygn. IV SA/Wa 387/14, a zatem rozważania wymaga czy w danych okolicznościach skarga wniesiona przez skarżącego nie narusza powagi rzeczy osądzonej.

Podniosła, że strona skarżąca nigdy nie występowała o przywrócenie terminu do wniesienia właściwego środka zaskarżenia, co powoduje, że przez okres niemal 10 lat aprobowała obecnie skarżoną treść uchwały.

Gmina argumentowała ponadto, że zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p pismem z dnia [...] sierpnia 2003 (znak [...]), o przystąpieniu do sporządzania wspomnianego planu powiadomiono m.in. Urząd Ochrony Państwa, Dowództwo Wojsk Lotniczych Ochrony Powietrznej, Wojewódzki Sztab Wojskowy i żadna z wyżej wymienionych instytucji nie zgłosiła wniosków ani zastrzeżeń. Dokonano również innych uzgodnień wymaganych przepisami, w tym ze Starostą [...], wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, który otrzymał decyzję nr [...] Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2011 roku (znak [...]) o nieodpłatnym ustanowieniu na czas nieoznaczony trwałego zarządu na rzecz służby Wywiadu Wojskowego do nieruchomości Skarbu Państwa położonej we wsi [...] gm. [...]. Zatem, - w ocenie Gminy - należy domniemywać, że uzgodnienie to nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Po uzyskaniu opinii i uzgodnień projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu. Informacja o tym ukazała się zarówno w lokalnej prasie, jak i stronie internetowej Urzędu Gminy [...], a w wyznaczonym, zgodnie z art.17 pkt 21 u.p.z.p. terminie, nie wpłynęła żadna uwaga dotycząca wojskowych terenów, zamkniętych. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r., uchwalająca przedmiotowy plan wraz z załącznikiem graficznym podlegała, zgodnie z art 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocenie zgodności z przepisami prawnymi przez wojewodę. Nie została uchylona w trybie nadzorczym, na co wskazuje jej opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2006 roku nr 95 poz. [...].

W trakcie rozprawy 15 września 2015 r. Prokurator Okręgowy [...] sprecyzował petitum skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącego obszaru wsi [...] i części wsi [...] z tego względu, że podjęta została w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013, poz.594) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.).

Prokurator jest legitymowany do zaskarżenia uchwały rady gminy na podstawie art. 5 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o Prokuraturze, bez konieczności występowania z uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do najdalej idącego argumentu skargi, iż w sprawie zachodzi przeszkoda do jej rozstrzygnięcia z powodu powagi rzeczy osądzonej, bowiem skarżący uprzednio wykorzystał już możliwość wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, wnosząc je [...] lutego 2013 r., a określone w art. 101 u.s.g. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, należy wskazać, że postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1137/13, z uwagi na cofnięcie skargi, Sąd umorzył postępowanie sądowe w sprawie. Postanowienie o odrzuceniu skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.), jako orzeczenie nie rozstrzygające sprawy co do istoty, albowiem nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym i nie orzeka o prawach lub obowiązkach strony. Nie tworzy wobec tego stanu "osądzenia sprawy". Również uprzednio złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez innego skarżącego nie tamuje dopuszczalności skargi.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego aktu, potwierdziła zasadność postanowionego przez Prokuratora zarzutu względem przedmiotowego planu, dotyczącego w szczególności naruszenia art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń dla terenu zamkniętego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. W konsekwencji, z woli ustawodawcy z chwilą ustalenia terenu zamkniętego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na tym terenie przestaje być zadaniem gminy, która traci w odniesieniu do tego terenu swoje uprawnienia. Przywołany przepis wyraża zasadę samodzielności planistycznej gminy, przy czym samodzielność ta nie jest nieodgraniczona, bowiem spod władztwa planistycznego gminy wyłączone zostały między innymi tereny zamknięte. Tereny zamknięte, co do zasady pozostają więc poza regulacją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tego, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.), a dla tego terenu nie sporządza się planu miejscowego (art. 14 ust. 6 u.p.z.p.), lecz określa się w jego treści jedynie granice terenów zamkniętych i granice stref ochronnych terenów zamkniętych (art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.). "Ustalanie", o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.p.z.p. polega na naniesieniu stosowanych danych na część graficzną planu oraz na odpowiednim odniesieniu się do terenów zamkniętych w tekście uchwały, jeśli oczywiście takie tereny znajdą się w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z definicji terenów zamkniętych oraz z przepisu art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, "ustalenia" terenów nie można utożsamiać z ich ustanawianiem, albowiem kompetencje w tym zakresie nie zostały przyznane radzie gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zamykacze 2004, s. 38, wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 37/15, CBOSA).

W myśl § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., projekt rysunku planu powinien zawierać tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych. Jeśli chodzi o definicję terenu zamkniętego, to art. 2 pkt 11 u.p.z.p. odsyła w tym względzie do powoływanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Stosownie do art. 2 pkt 9 u.p.g.k. - ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2a tej ustawy tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego.

Analiza powyższych regulacji wskazuje, że w odniesieniu do terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (tereny kolejowe), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.).

Nie sporządza się planów miejscowych dla terenów zamkniętych, a jeżeli tereny wchodzą w skład szerszego obszaru, na takim planie ustala się granice tych terenów i ich stref ochronnych. Z przepisów u.p.z.p, wynika, że dla terenów zamkniętych, których granice w planie miejscowym zostały ustalone, plan taki obowiązuje, jednakże wyłączony jest wpływ jego ustaleń na sposób przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepisy u.p.z.p. nie formułują bezwzględnego zakazu lokalizacji inwestycji na obszarach zamkniętych. Wymagają jednak, aby w odniesieniu do tego rodzaju terenów decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy była wydawana przez wojewodę.

Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis ten mówi zatem o:

- naruszeniu zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, przez co należy rozumieć sprzeczność z przepisami prawa materialnego określającymi te zasady, dotykające meritum planu, interpretowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy,

- naruszeniu trybu sporządzania studium lub planu, ale naruszenie istotne - a contrario naruszenie nieistotne nie powoduje nieważności uchwały,

- naruszeniu właściwości organów.

U.p.z.p. przewiduje zatem wadliwość miejscowego planu trojakiego rodzaju: procesową, materialnoprawną i dotycząca właściwości. Dla stwierdzenia nieważności postanowień planu nie jest jednak konieczne łączne wystąpienie np. wadliwości procesowej i materialnoprawnej, bowiem przepis art. 28 u.p.z.p. nie przewiduje koniunkcji. Innymi słowy nawet prawidłowe przeprowadzenie procedury planistycznej, np. w postaci przeprowadzenia wszystkich uzgodnień (na co powołuje się Gmina), nie wyklucza stwierdzenia nieważności postanowień planu, jeżeli zostanie stwierdzona ich wadliwość.

Nie może również umknąć z pola widzenia okoliczność, że stan niezgodności z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. jest stanem obiektywnym. Nie wyłącza go okoliczność dokonania uzgodnień w procedurze przygotowywania projektu planu, pozytywne zaopiniowanie jego projektu czy niezgłoszenie uwag. Taki stan rzeczy nie znosi bowiem możliwości przypisania cechy niezgodności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącego obszaru wsi [...] i części wsi [...], z przywołanym przepisem.

Plan ten w zaskarżonej części determinuje przeznaczenie terenów zamkniętych, co stoi w opozycji do brzmienia art. 14 ust. 6 u.p.z.p., stwarzając przesłankę, o której mowa w art. 28 u.p.z.p.

Upływ czasu, jak nastąpił od uchwalenia przedmiotowego planu nie może – wbrew twierdzeniom Gminy – być postrzegany jako akceptacja istniejącego stanu rzeczy, podważający możliwość jego kwestionowania w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. W prawie administracyjnym nie obowiązuje bowiem ogólna zasadna konieczności obrony swoich praw i interesów w terminie wykluczającym uznanie że doszło do akceptacji i tolerowania stanu naruszenia prawa lub interesu, a możliwość wniesienia skargi przez Prokuratora nie jest limitowana czasowo. Ponadto rolą Prokuratora jest ochrona praworządności, którą realizuje niezależnie od interesów stron postępowania sądowoadministracyjnego.

Również dokonanie naniesień na obszarze zamkniętym nie może wyłączyć stwierdzenia nieważności postanowień planu sprzecznych z przepisami. Istnienie tam obiektów budowlanych czy budowli, nawet wzniesionych po wejściu w życie planu nie może powodować rezygnacji ze zrealizowania zasady praworządności i dostrzeżenia naruszenia przepisu. Respektowanie zasady praworządności, prowadzące do eliminacji z obrotu prawnego planu miejscowego w części naruszającej prawo ma pierwszeństwo przed ochroną skutków wywołanych przez miejscowy plan, nawet jeżeli stanowiłyby one następstwo realizacji planu, a ponadto plan miejscowy jest nieważny od początku jego obowiązywania, a stwierdzenie jego nieważności następuje ze skutkiem wstecznym.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze szczególną w sytuacją odnośnie do naniesień na terenie objętym skargą, bowiem zakwestionowane postanowienia planu uniemożliwiają realizację zamierzenia inwestycyjnego mieszczącego się w ramach uprawnień przypisanych użytkownikowi tego terenu przez ustawodawcę, co powoduje, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nie koresponduje z interesem publicznym. Słusznie Prokurator wywodził, że jak wynika z § 65 ust. 1 pkt 1 lit "a" przedmiotowego planu, na terenie tym zakazuje się lokalizowania obiektów: stacji paliw, produkcyjnych, usługowych, magazynowych oraz masztów. Jest zaś poza sporem, iż na terenie tym posadowione jest pole antenowe, użytkowane przez Służbę Wywiadu Wojskowego. Zatem, możliwa jest taka interpretacja planu, w myśl której na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem E1.4S - nie jest możliwe umieszczanie obiektów takich, jak stacje paliw, obiekty produkcyjne, usługowe, magazynowe oraz maszty. Ponadto, uchwała w § 56 i § 66 ustala, iż przeznaczeniem terenu oznaczonym na rysunku planu symbolem D1.3ZL i E1.3ZL jest zieleń leśna, wprowadzając tym samym zakaz zabudowy na przedmiotowych terenach.

Ustawodawca nie ogranicza w czasie dopuszczalności stwierdzenia nieważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile limituje takie rozstrzygnięcie w stosunku do uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, o tyle spod tego ograniczenia wyjęte są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wynika stąd, że ustawodawca przyznał priorytet zasadzie praworządności, której skutkiem zastosowania jest stwierdzenie nieważności postanowień planu w przypadku dostrzeżenia jego wadliwości przed ochroną stanów prawnych, powstałych w czasie obowiązywania miejscowego planu i na jego podstawie.

Obie strony postępowania sądowoadministracyjnego powołują decyzję Ministra Obrony Narodowej Nr [...], przy czym Gmina wskazuje na błędy tego aktu. Tego typu argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie jako dotycząca innego aktu, niż zaskarżona uchwała. Domniemana wadliwość innych aktów niż zaskarżone – abstrahując od niewłaściwości sądowego trybu rozpatrywania skargi na uchwałę jako trybu stwierdzenia owej potencjalnej wadliwości - nie może przekładać się na ocenę zaskarżonej uchwały. Na dzień uchwalania planu miejscowego decyzja istniała w obrocie prawnym, a zatem musiała być respektowana przy formułowaniu treści miejscowego planu w kontekście art. 14 ust. 6 u.p.z.p.

Reasumując stwierdzić trzeba, że bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej [...] otrzymała status prawny terenu zamkniętego, a zakwestionowane w skardze ustalenia planu miejscowego obejmowały tereny, co do których organy gminy nie miały kompetencji planistycznych. Włączenie terenu zamkniętego do ustaleń planu naruszało postanowienia art. 14 ust. 6 oraz art. 4 ust. 3 u.p.z.p., powodując - w świetle przepisu art. 28 u.p.z.p. - nieważność uchwały. Zważywszy na podjęcie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem prawa (wbrew jasno wysłowionemu przez ustawodawcę obowiązkowi nieobejmowania nim terenów zamkniętych, - art. 14 ust. 6 u.p.z.p. - a nadto, jak wskazano powyżej, naruszeniu także innych przepisów prawa materialnego), zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w odniesieniu do zaskarżonej przez Prokuratora części planu.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności uchwały w części opisanej w wyroku.