Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1243/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 175 poz 1440
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2040/13 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2040/13 oddalił skargę J.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...], odmawiającą J.S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Powyższą decyzję J.S. uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2157/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w rozpatrywanej organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 , 80 i 107 § 3 K.p.a., gdyż nie podjął niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. prowadziła działalność gospodarczą. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2012 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy do dnia [...] kwietnia 2013 r. Przy czym skarżąca w początkowej fazie niezdolności do pracy w krótkim czasie przebyła [...], a w późniejszym okresie dołączyły dolegliwości związane z [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niewątpliwie [...] jest traktowany jako choroba nagła. U skarżącej wystąpił on po 17 dniach od zaprzestania przez nią prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem w bardzo krótkim okresie czasu. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że zaprzestanie przez nią prowadzenia działalności gospodarczej było spowodowane między innymi stanem zdrowia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można zatem wykluczyć, że gdyby nie nagła choroba skarżącej, nadal prowadziłaby ona działalność gospodarczą podjętą w dniu [...] sierpnia 2009 r. i mając na uwadze jej wiek, byłaby w stanie wypracować odpowiedni okres niezbędny do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym.

Zauważyć bowiem należy, iż J.S. na przestrzeni [...] lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy ma uwzględnione 11 lat, 2 miesiące i [...] dni okresów składkowych i 3 lata, 8 miesięcy i [...] dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy udokumentowała 2 lata, 6 miesięcy i [...] dni. Ponadto skarżąca urodziła [...] dzieci i po okresie niezbędnym do ich odchowania podejmowała próby znalezienia zatrudnienia nie tylko jako bezrobotna, lecz szukając również zatrudnienia indywidualnie u pracodawców znajdujących się na terenie, w pobliżu jej miejsca zamieszkania. Z załączonych do akt zaświadczeń wynika, że nie miała ona szans na znalezienie pracy nie tylko ze względu na niemożność jej zatrudnienia wynikającą z kondycji ekonomicznej tych firm, ale również z uwagi na brak wykształcenia i trudną sytuację ekonomiczną w rejonie zamieszkania. Sąd pierwszej instancji podał, że wprawdzie nie neguje stanowiska organu co do tego, że poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, to jednak każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie. Skarżąca we wszystkich swoich pismach do organu podnosiła okoliczność braku w miejscu jej zamieszkania żłobka, jak również fakt istnienia tylko jednego przedszkola, w którym bardzo trudno było umieścić dzieci.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy na decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że J.S. na przestrzeni [...] lat życia udokumentowała 11 lat, 2 miesiące i [...] dni okresów składkowych i 3 lata, 8 miesięcy, [...] dni okresów nieskładkowych. W 10-leciu poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy udokumentowała 2 lata, 6 miesięcy i [...] dni okresów składkowych zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych. W okresach od dnia [...] kwietnia 1989 r. do dnia [...] września 1997 r. i od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] lipca 2009 r. nie były przez nią odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał również, iż wykonując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2157/12 ustalił, że brak jest możliwości, aby stwierdzić, czy dzieci J.S. urodzone w latach 1983-1985 i w 1990 r. uczęszczały do przedszkola i czy były składane wnioski o ich przyjęcie. Ocenił, że sprawowanie przez wyżej wymienioną w okresie od września 2005 r. do lipca 2009 r. opieki na dziećmi nie stanowiło już przeszkody w podjęciu przez nią zatrudnienia. Sprawowanie opieki nad dziećmi ma wprawdzie duże znaczenie, to jednak nie czyni ono osób sprawujących opiekę niezdolnymi do pracy.

Powyższa decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. W ocenie skarżącej, organ ponownie rozpoznając sprawę nie uwzględnił wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Sądu, co spowodowało, że zaskarżona decyzja po raz kolejny zawiera brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego oraz niezgodność uzasadnienia decyzji z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podał, iż zastosował się do zaleceń Sądu i zbadał okoliczności, które wskazano w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołując treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) stwierdził, że z powołanego przepisu wynikają przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań, dających prawo do emerytury lub renty, musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Wskazał, że przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być zatem sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku wykazania przez ubezpieczonego, że miał on wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności nie spełnił wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Z brzmienia art. 83 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności, wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku skarżącej nie można bowiem stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków, przewidzianych w ustawie, do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Czym innym jest bowiem trudność w znalezieniu pracy, a czym innym niemożność jej uzyskania lub niemożność jej podjęcia. Za usprawiedliwione – w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" – należy uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, np. koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępującą chorobą potwierdzoną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wiekiem osoby bezrobotnej zbliżającym się do ustawowego wieku emerytalnego, itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że w niniejszej sprawie kwestią decydującą o braku uprawnień skarżącej do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w jej ubezpieczeniu w latach 1989 -1997 i 2000-2009, a nie kwestia związana z bezrobociem. Na przestrzeni [...] lat życia – na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy posiadała ona łączny okres ubezpieczenia 15 lat, z czego 11 lat i [...] miesiące to okresy składkowe. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowała jedynie 2 lata, 6 miesięcy i [...] dni okresów składkowych. Argumentacja skarżącej, zaprezentowana w skardze, jak również w postępowaniu przed organem, sprowadzała się do twierdzenia, że urodziła [...] dzieci i zajmowała się ich wychowaniem oraz że występowało w rejonie miejsca jej zamieszkania duże bezrobocie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego (wymaganego) okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych okoliczność ta nie może być uznana za szczególną, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze uznał, że są one niezasadne. Wbrew twierdzeniu skarżącej – organ wykonał wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2157/12. w określonym w nim zakresie. Podał również, iż niewątpliwie skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Nie wystarcza to jednak do przyznania jej świadczenia o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż nie jest to świadczenie socjalne. Jego przyznanie nie zależy bowiem wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet gdy są one uzasadnione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Dodatkowo zwrócił uwagę na fakt, że [...] dzieci skarżącej jest pełnoletnich i nie orzeczono wobec nich nawet częściowej niezdolności do pracy. Mąż skarżącej jest zatrudniony i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.S., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 153, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przyjął, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydanej na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2157/12, uchylającego decyzję organu jw. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), podczas gdy w ogóle pominął – istotną dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą wywołaną znacznym pogorszeniem się stanu jej zdrowia, które następnie doprowadziło do orzeczenia względem skarżącej całkowitej niezdolności do pracy, pomimo iż stosownie do wytycznych wskazanych w uzasadnieniu powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r. konieczność wyjaśnienia i odniesienia się do tych okoliczności, jest wiążąca również dla Sądu pierwszej instancji (art. 153 p.p.s.a.), który to zarzut potwierdza brak jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii w treści uzasadnienia skarżonego orzeczenia, pomimo wyraźnego zarzutu skarżącej w tym zakresie, sformułowanego w skardze na powołaną decyzję z dnia [...] września 2013 r., a ponadto pobieżne, jedynie częściowe, wykonanie powołanych wytycznych Sądu i w konsekwencji brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz niepełne zebranie, rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie przyjął za organem, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, albowiem nie można stwierdzić, że skarżąca nie spełniła przewidzianych w ustawie warunków do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym na skutek szczególnych okoliczności, a ponadto polegające na wykreowaniu względem skarżącej dodatkowych warunków uzyskania świadczenia na podstawie art. 83 cyt. ustawy, niewynikających z przepisów prawa, podczas gdy skarżąca spełnia wszystkie warunki konieczne do uzyskania tego świadczenia wynikające z powołanego przepisu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia co do meritum sprawy, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż stan faktyczny niniejszej sprawy został dostatecznie wyjaśniony i ustalony, w oparciu o pełny materiał dowodowy. Sąd pominął bowiem w ogóle – istotną dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – okoliczność zaprzestania przez nią prowadzenia działalności gospodarczej z powodu znacznego pogorszenia się stanu zdrowia, które następnie doprowadziło do orzeczenia względem niej całkowitej niezdolności do pracy. Jest to uchybienie tym bardziej istotne, gdyż rażąco urąga wytycznym wskazanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r., wiążącym również dla Sądu pierwszej instancji (art. 153 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w jakikolwiek sposób nie odniósł się do powołanej okoliczności, pomimo wyraźnego zarzutu skarżącej w tym zakresie. Niewątpliwie również organ – wbrew odmiennemu stanowisku Sądu – nie poczynił niezbędnych ustaleń w omawianej kwestii, poprzestając wyłącznie na ustaleniu daty orzeczenia względem skarżącej całkowitej niezdolności do pracy, stosownie do załączonych do akt sprawy orzeczeń lekarza orzecznika ZUS oraz wskazaniu, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako datę pogorszenia się stanu jej zdrowia podała dzień [...] sierpnia 2011 r., zaś z akt sprawy wynika, że datą zakończenia przez nią prowadzenia działalności gospodarczej jest dzień [...] sierpnia 2011 r. Organ niezasadnie wywiódł, że skoro całkowita niezdolność do pracy orzeczona względem skarżącej powstała w dniu [...] sierpnia 2011 r., to trudno uznać stan zdrowia skarżącej za przyczynę rezygnacji z prowadzenia działalności gospodarczej.

Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzeczywiście jako datę pogorszenia się jej zdrowia podała dzień [...] sierpnia 2011 r., pozostając w błędnym przeświadczeniu, że data ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, zaczerpnięta z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, jest datą tożsamą z datą, której wskazanie wymagane jest we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Błędne przeświadczenie skarżącej wynikało ze znacznego rozciągnięcia w czasie pogarszającego się stanu jej zdrowia oraz wynikającej stąd niemożności wskazania jednej, konkretnej daty pogorszenia się stanu jej zdrowia. Wyciągnięcie przez organ na podstawie tych okoliczności kuriozalnego wniosku, jakoby pogarszający się stan zdrowia skarżącej nie był przyczyną zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...] sierpnia 2011 r. należy uznać za oczywiście nieuzasadniony. Organ nie podjął jednak jakichkolwiek działań mających na celu ustalenie, czy pogarszający się stan zdrowia skarżącej miał faktycznie wpływ na podjęcie przez nią życiowej decyzji o zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Oczywistym przy tym jest fakt, że zły stan zdrowia, będący wynikiem postępującej u skarżącej [...], narastał przez długi okres czasu przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, o czym świadczy chociażby okoliczność wystąpienia u skarżącej – [...] m.in. w dniu [...] sierpnia 2011 r. Ten właśnie dzień został przyjęty przez lekarza orzecznika jako data ustalenia całkowitej niezdolności skarżącej do pracy. Nie sposób jednak uznać tej daty jednocześnie za datę pogorszenia się stanu jej zdrowia, jak uczynił to organ. Skarżąca na długo przed zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej uskarżała się na zły stan zdrowia oraz współwystępujące poczucie słabości i to właśnie te symptomy zmusiły ją do podjęcia tej decyzji, zaś okoliczność tę podnosiła na wcześniejszym etapie postępowania w niniejszej sprawie, m.in. na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 12 kwietnia 2013 r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej przedstawione naruszenia przepisów postępowania miały niewątpliwie istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż w konsekwencji doprowadziły do bezzasadnego oddalenia skargi.

Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego podała, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest uzależnione od stażu ubezpieczeniowego lub długości przerwy, jaka zaistniała między ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt II SA 249/01). Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń – niewiele różniących się co do wysokości – osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny (art. 7 K.p.a.), a także zasady sprawiedliwości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o "zupełnym oderwaniu od przepracowania dostatecznie długiego okresu pracy". Skarżąca na przestrzeni [...] lat życia (na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy) posiadała łączny okres ubezpieczenia 15 lat, z czego 11 lat i [...] miesiące to okresy składkowe, zaś w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano ponad połowę, tj. 2 lata, 6 miesięcy i [...] dni okresów składkowych. Wyrażona zatem bezpośrednio w treści uzasadnienia powołanej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] września 2013 r. oraz pośrednio w treści uzasadnienia skarżonego wyroku teza, iż do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku niezbędny jest okres ubezpieczenia niemalże równy okresowi ubezpieczenia wymaganemu do przyznania świadczeń z ubezpieczenia społecznego na zasadach ogólnych stanowi de facto niedopuszczalne kreowanie dodatkowego warunku przyznania przedmiotowego świadczenia w drodze wyjątku, niemającego podstawy w ustawie, ani nawet w orzecznictwie. Jest to rażąco niesprawiedliwe i krzywdzące dla skarżącej oraz dalece odbiegające od wzorca Państwa, w którym jednymi z podstawowych zasad są – wyrażone w art. 2 i art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada państwa prawnego, zasada zaufania obywateli do Państwa oraz prawo do zabezpieczenia społecznego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż okoliczność, że to właśnie szczególne okoliczności, tj. pogarszający się stan zdrowia skarżącej prowadzący w konsekwencji do orzeczenia względem niej całkowitej niezdolności do pracy, udaremniły jej starania do wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych, co – jak trafnie zauważył również Sąd pierwszej instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, za usprawiedliwione - w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" – należy uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, w tym także opieką i skromnym wychowaniem w trudnych warunkach aż [...] dzieci w miejscu zamieszkania pozbawionym praktycznych możliwości skorzystania z opieki w żłobku, czy też przedszkolu. Uszło również uwadze Sądu pierwszej instancji, że skarżąca była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, lecz bardzo wysokie bezrobocie – występujące w zwiększonym wymiarze w przedziale wiekowym skarżącej, co nie zostało uwzględnione przez organ ani Sąd pierwszej instancji skutkowało tym, że nie otrzymała ona jakiegokolwiek zaproszenia na rozmowę w sprawie podjęcia pracy u potencjalnego pracodawcy. Także samodzielne poszukiwania przez skarżącą zatrudnienia nie przyniosły rezultatu w postaci znalezienia źródła zarobkowania. Taki stan rzeczy zmusił skarżącą do podjęcia prowadzenia działalności gospodarczej w latach 1997 -2000 oraz po odchowaniu dziecka w latach 2009 – 2011. Powodem zaprzestania przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej w drugim ze wskazanych okresów był pogarszający się jej stan zdrowia prowadzący do ciężkiej choroby i orzeczenia względem niej całkowitej niezdolności do pracy. Skarżąca była zdeterminowana w poszukiwaniu źródła utrzymania, przejawiała wolę zarobkowania, a tym samym wypracowania okresu zatrudnienia umożliwiającego uzyskanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego w zwykłym trybie. Nie pozostawała bierna względem otaczającej jej trudnej rzeczywistości, jednakże również opcja samozatrudnienia okazała się ostatecznie zawodną w obliczu ciężkiej choroby prowadzącej do całkowitej niezdolności do pracy.

W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym całość jej argumentacji sprowadza do twierdzenia, że urodziła [...] dzieci, zajmowała się ich wychowaniem i powołuje się na bezrobocie, jest co najmniej nierzetelne i rażąco dla niej krzywdzące. To powołane okoliczności, w tym brak jakichkolwiek realnych możliwości znalezienia zatrudnienia, konieczność sprawowania opieki i wychowania [...] dzieci w początkowym stadium ich rozwoju i ostatecznie ciężkie choroby uniemożliwiające kontynuowanie jedynego możliwego sposobu zarobkowania, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, spowodowały, że jest ona zmuszona ubiegać się o zastosowanie względem niej szczególnego środka, jakim jest przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził ,że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wykonał wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Wa 2157/12 i zasadnie uznał, że J.S. nie może być uznana za osobę, która wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty, a więc jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i z tego powodu nie może być jej przyznane świadczenie w drodze wyjątku.

Na wstępie przypomnieć należy, iż zaskarżona decyzja została wydana po wyroku kasacyjnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2157/12, zawierającym ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W takim przypadku stosownie do art. 153 p.p.s.a. organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Przy czym ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś wskazania określają sposób postępowania w przyszłości. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Oznacza to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, modyfikuje zakres postępowania organu administracji, którego decyzja była przedmiotem zaskarżenia oraz w sposób wiążący wpływa na kontrolę legalności kolejnej decyzji, przeprowadzaną przez sąd administracyjny. Organ administracji publicznej ma obowiązek powtórnego rozpoznania sprawy i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku. Naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę przede wszystkim kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły ocenę prawną i wykonały wskazania zawarte w poprzednim wyroku. Jak na wstępie podano w rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Wa 2157/12 w jego uzasadnieniu dokonał wykładni przesłanki szczególnych okoliczności zawartej w art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i wskazał na potrzebę rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy faktu spełnienia przez J.S. tej przesłanki. Uznał, że w tym celu niezbędna była ocena, czy przy uwzględnieniu jej wieku, gdyby nie nagła choroba nadal prowadziłaby ona działalność gospodarczą rozpoczętą w dniu [...] sierpnia 2009 r. i mogłaby wypracować okres niezbędny do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Skarżąca na przestrzeni [...] lat życia (na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy) posiadała łączny okres ubezpieczenia 15 lat, z czego 11 lat i 3 miesiące to okresy składkowe. W 10 - leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat udokumentowała ona 2 lata, 6 miesięcy i [...] dni. Należało również stwierdzić, czy w świetle powołanej przesłanki za usprawiedliwione należało uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, w tym sprawowaniem opieki nad [...] dzieci w miejscu zamieszkania pozbawionym możliwości skorzystania z opieki w żłobku, czy przedszkolu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia powołanych w niej przepisów postępowania zasadnie wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości wykonał wskazania zawarte w wyroku kasacyjnym. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi bowiem do wniosku, iż uczynił to jedynie częściowo. Organ podał, że nie ma możliwości ustalenia, czy dzieci skarżącej uczęszczały do przedszkola i czy były składane wnioski o ich przyjęcie oraz ocenił, że sprawowanie opieki nad dziećmi w okresie od września 2005 r. do lipca 2009 r. nie stanowiło przeszkody w podjęciu przez nią zatrudnienia. Ponadto stwierdził, że skoro całkowita niezdolność skarżącej do pracy powstała w dniu [...] sierpnia 2011 r., to nie sposób uznać ,że przyczyną rezygnacji przez nią w dniu [...] sierpnia 2011 r. z prowadzenia działalności gospodarczej był stan zdrowia.

Tymczasem uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż nie wykonał wskazania zawartego w tym wyroku w zakresie ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy zaprzestanie przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło z powodu pogorszenia się jej stanu zdrowia, które następnie doprowadziło do orzeczenia względem niej całkowitej niezdolności do pracy. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. Nie można bowiem wykluczyć, iż zły stan zdrowia, będący wynikiem postępującej u skarżącej ciężkiej choroby [...], narastał przez długi okres czasu przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Świadczy o tym chociażby okoliczność wystąpienia u niej [...] m.in. w dniu [...] sierpnia 2011 r., która to data została przez organ przyjęta jako data ustalenia u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy i jednocześnie jako data pogorszenia się jej stanu zdrowia. Jak wyżej wskazano kwestia ta nie została w niniejszej sprawie ustalona i oceniona. Zaskarżona decyzja została zatem podjęta przy niewłaściwej ocenie stanu faktycznego bez wyjaśnienia okoliczności, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i z naruszeniem m.in. art. 153 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zauważyć należy, iż art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, niewątpliwie zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy ( por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2009r., sygn. akt IOSK 733/08 LEX nr 516015, z dnia 5 maja 2011r. , sygn. akt IOSK167/11 LEX nr 990184, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 293/09 LEX nr 558745, z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2426/11 LEX nr 1145915).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 270/12 LEX nr 1360847, wyraził pogląd, który skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela, że organy administracyjne są związane treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Trudno zatem przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tego rodzaju sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania uznał, że w tych warunkach ocena zasadności zarzutu naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego byłaby przedwczesna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni podaną ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.