Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1468/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 14 ust 5 pkt 1 w zw z art 6 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Bożena Popowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkolne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11, po rozpoznaniu skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta w Wąbrzeźnie z dnia 30 marca 2011 r. nr VII/30/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkolne, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Rada Miejska w Wąbrzeźnie działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej ustawa) podjęła w dniu 30 marca 2011 r. uchwałę nr VII/30/11 w sprawie opłat za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim [...] w Wąbrzeźnie (opublik. w Dz. Urzęd. Woj. Kujawsko- Pomorskiego z dnia 31 maja 2011, Nr 124, poz. 1058, dalej Uchwała).

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. M. w zakresie jej § 2, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Skarżący zarzucił, że unormowanie to obliguje do ponoszenia opłaty o charakterze stałym za uczęszczające do przedszkola dziecko, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania, a nadto bez określenia precyzyjnie cennika tych świadczeń w oparciu o zasadę ekwiwalentności, co skutkuje uiszczaniem przez niego nieuzasadnionych opłat za usługi przedszkola, naruszając tym samym jego interes prawny i ekonomiczny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wynikająca z art. 14 ust. 5 ustawy kompetencja rady gminy ogranicza się wyłącznie do ustalenia opłat za świadczenia przekraczające czas realizacji podstawy programowej, gdyż wszystkie zajęcia mieszczące się w tej podstawie są nieodpłatne. Nie jest więc możliwe ustalenie opłat, jeśli przedszkole realizuje jedynie podstawy programowe. Ze względu zaś na to, że w świetle art. 14 ust. 5 ustawy opłata ma być naliczana za usługi realizowane po przekroczeniu wymiaru czasu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy (tj. 5 godzin dziennie), należy według skarżącego przyjąć, że chodzi tu o konkretne usługi przedszkola wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. W takiej zaś sytuacji, uchwała winna wskazywać, za jakiego rodzaju usługę opłata jest żądana, co wchodzi w jej zakres i uzależniać wysokość odpłatności od czasu rzeczywistego korzystania z tej usługi, a sposób ustalania odpłatności winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej i uzasadniony, gdy tymczasem wysokość opłaty wyprowadzonej uchwałą jest jednakowa dla wszystkich. Skarżący zarzucił również, że sprzeczne z prawem jest ujęcie w § 2 ust. 2 uchwały świadczeń, jako wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, a więc odpłatnych usług związanych z zabawą swobodną dzieci przy niewielkim udziale nauczyciela (pkt 1), spędzaniem przez nie czasu na powietrzu- na placu zabaw (pkt 4), a także z czynnościami opiekuńczymi, samoobsługowymi, organizacyjnymi (pkt 2 i 3), skoro z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17) wynika zalecenie zagospodarowania w wymieniony sposób co najmniej 4/5 czasu przebywania dziecka w przedszkolu w rozliczeniu tygodniowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wąbrzeźnie wniosła o jej oddalenie. Według Rady, zaskarżona uchwała określa wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym obowiązkowy wymiar zajęć zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy, przy czym odpłatność została ograniczona do usług opiekuńczo - bytowych i ma charakter cząstkowy. Jakkolwiek bowiem za podstawę ustalenia odpłatności za uczęszczanie dziecka do przedszkola przyjęto miesięczny koszt zatrudnienia nauczycieli mianowanych na pełnym etacie oraz pracowników pomocy w przeliczeniu na 1 dziecko w miesiącu wrześniu 2011 r. w czasie przekraczającym 5 godzin, co dało sumę 45563,98 zł, to za ten czas naliczono opłaty od rodziców na łączną kwotę tylko 20.737,26 zł, co stanowi jedynie część wydatków ponoszonych przez Gminę Miejską Wąbrzeźno na funkcjonowanie przedszkola i wynagrodzenia nauczycieli. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono nadto, że przy ustaleniu odpłatności za świadczenia zachodziła konieczność uwzględnienia uwarunkowań ustawowych dotyczących wynagrodzeń nauczycieli (dużego ich różnicowania), wobec czego nie było możliwe określenie odrębnej opłaty za każdą godzinę usługi opiekuńczo - bytowej z zachowaniem zasady ekwiwalentności świadczeń. Przyjęcie jednolitej odpłatności jest przy tym korzystniejsze dla rodziców w sytuacji odbierania przez nich dzieci w czasie późniejszym niż wynikający z deklaracji, gdyż nie płacą oni dodatkowo za czas pozostawania w przedszkolu dzieci ponad deklarowany. Zdaniem Rady, w sytuacji określenia zakresu świadczeń, jakie obejmuje opłata 105 zł, nie jest możliwe, jak i celowe sprecyzowanie oddzielnej opłaty za każde świadczenie z osobna, a poza tym, nie jest możliwy wybór przez rodziców świadczeń, o jakich mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 -4 uchwały. W przypadku pobytu w przedszkolu ponad 5 godzin dziecko korzysta bowiem z tychże świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na wstępie stwierdził, że zostały spełnione wymogi formalne rozpoznania przez Sąd skargi na uchwałę nr VII/30/11, gdyż uchwała ta dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej stanowiąc akt prawa miejscowego, skarga wniesiona została z zachowaniem 30 - dniowego terminu od otrzymania przez skarżącego negatywnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miejską w Wąbrzeźnie oraz pochodzi od legitymowanego do jej złożenia podmiotu - ojca dziecka uczęszczającego do Miejskiego Przedszkola [...], który powołując się na konkretne przepisy prawa materialnego kwestionuje wprowadzenie uchwałą stałej, jednolitej opłaty, skutkującej ponoszeniem przez niego odpłatności nieadekwatnej do korzystania przez dziecko z usług tej placówki.

Przystępując do kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie Sąd I instancji zaznaczył, że akty prawa miejscowego zaliczone zostały w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, w związku z czym muszą spełniać wszelkie wymogi dotyczące tworzenia systemu takich źródeł. W myśl natomiast art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższą kompetencję organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.).

Upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy. Treść powyższego przepisu została z dniem 1 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b. ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 148, poz. 991) zmieniona. Uprzednio, art. 14 ust. 5 uprawniał radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, zaś ten ostatni przepis stanowił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Po nowelizacji, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast, zgodnie z nową treścią art. 6 ust. 1 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego,

2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie,

3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności,

4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, celem powyższych zmian w ustawie było wprowadzenie - jako zasady - wobec rozbieżnych interpretacji dotychczasowej regulacji, bezpłatnego realizowania programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treść i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin oraz możliwości naliczania opłat za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Treść zmodyfikowanych przepisów aktualna już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jednoznacznie wskazuje, że przedszkole publiczne zobligowane jest do bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki przez co najmniej 5 godzin dziennie z możliwością wydłużenia nieodpłatnego czasu pobytu dziecka w przedszkolu, zaś w przypadku określenia już, że bezpłatny czas pobytu wynosi 5 godzin lub przykładowo 7 godzin, to za pozostały czas spędzony przez dziecko w przedszkolu - począwszy od szóstej, czy ósmej godziny, upoważnione jest pobierać opłatę określając jej wysokość.

Tak więc, jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Wobec tego nie ma znaczenia, jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Może być to również część zajęć należących do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w ustalonym przez organ prowadzący czasie bezpłatnego świadczenia usług. Żaden z powyższych przepisów nie wskazuje bowiem wprost, że podstawa programowa przedszkola winna być realizowana bezpłatnie.

Reasumując, w świetle zmienionych przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. należy przyjąć, że jeżeli zajęcia obejmujące wymienioną podstawą trwają dłużej niż ustalony bezpłatny czas usług przedszkola, rodzice ponoszą opłatę również za odbywające się w tym czasie zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej. W związku z powyższym, łączenie przez skarżącego nieodpłatności z czasem realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest chybione i jest następstwem niewłaściwej interpretacji przezeń woli ustawodawcy odzwierciedlonej w noweli. Na marginesie, według Sądu I instancji, jeżeli podmiot prowadzący przedszkole nie jest w stanie tak rozplanować zajęć zaliczanych do podstawy programowej by zmieściły się one w czasie ustalonego 5 godzinnego bezpłatnego pobytu dzieci w przedszkolu, to rodzice dzieci do niego uczęszczających nie są pozbawieni możliwości wystąpienia do podmiotu prowadzonego z inicjatywą wydłużenia czasu nieodpłatnego, a jak już wyżej wskazano, podmiot ten uprawniony jest (lecz nie musi) do takiej inicjatywy się przychylić (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy - końcowa część).

Skoro jedynym warunkiem wprowadzenia odpłatności jest przekroczenie pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas pobytu ustalony jako bezpłatny, to wadliwy jest nawiązujący do poprzedniego stanu prawnego, zapis w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że wprowadzona odpłatność w wysokości 105 zł miesięcznie dotyczy świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Zdaniem Sądu I instancji, taka redakcja § 2 ust. 1 wyłączyła niedopuszczalnie poza zakres podstawy programowej zajęcia opiekuńczo - bytowe, które ujęte zostały w ust. 2 a które, stosownie do załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17) w znacznej części w tej podstawie mieszczą się.

Sąd podkreślił, że zgodnie z § 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś zasada ta, w świetle § 143, ma również zastosowanie do aktów prawa miejscowego. W oczywisty sposób, wszystkie wymienione w ust. 2 zajęcia w całości mogą być objęte odpłatnością, ale tylko z tego powodu i z zaznaczeniem, że są realizowane poza ustalonym w uchwale 5 godzinnym czasem bezpłatnego pobytu w przedszkolu oraz z pominięciem powiązania ich z podstawą programową wychowania przedszkolnego.

Sąd uznał, że zasadny jest zarzut skarżącego dotyczący bezpodstawności ustalenia zaskarżoną uchwałą jednolitej, stałej opłaty miesięcznej za korzystanie przez dzieci ze świadczeń po pięciu godzinach bezpłatnego przebywania w przedszkolu. Opłata w wysokości 105 zł miesięcznie została bowiem ustalona niezależnie od rzeczywistego czasu korzystania przez poszczególne dzieci z oferowanych od szóstej godziny świadczeń i ich rodzaju. Tymczasem, przy ustalaniu stanowiących instytucję prawno - finansową opłat trzeba przestrzegać zasady ekwiwalentności. Oznacza ona, że opłatę wnosi się za konkretne świadczenie (usługę, czynność) organu państwowego lub samorządowego i w relacji do konkretnych kosztów takiego świadczenia. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Ze względu na to, że odpłatności nie podlega sam pobyt w przedszkolu jako taki, uchwała ustalająca opłatę winna wyszczególniać świadczenia oferowane przez przedszkole za odpłatnością oraz określać wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna, jak również wiązać ją z czasem - ilością godzin faktycznego korzystania przez konkretnie dziecko z każdego ze świadczeń w ciągu miesiąca.

Obowiązkiem rady uchwalającej opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.

Powyższe stanowisko w przedmiocie sposobu ustalenia wysokości opłat za przedszkole znajduje oparcie w bogatym w tym zakresie orzecznictwie sądowym. Wprawdzie orzecznictwo to powstało przede wszystkim na gruncie nieaktualnych już przepisów prawnych (sprzed 1 września 2010 r.), jednakże można je analogicznie odnieść do charakteru i konstrukcji prawnej opłat obecnie wprowadzanych. Powołanie się więc na to orzecznictwo przez skarżącego znajduje uzasadnienie.

W kontekście poczynionych uwag nie jest trafne, pozostające w sprzeczności z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, prezentowane w odpowiedzi na skargę przez Radę Miejską w Wąbrzeźnie stanowisko, że wystarczającą przesłanką do uiszczania przez rodziców opłaty stałej (jednolitej dla wszystkich) jest pozostawanie dziecka w przedszkolu ponad pięciogodzinny bezpłatny czas pobytu, zgodnie z zadeklarowanym czasem przebywania oraz, że opłata winna wynosić tyle samo za jedną godzinę co za pięć godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad bezpłatne pięć godzin. Poza tym, nie do przyjęcia jest wyjaśnienie w tejże odpowiedzi, dotyczące braku możliwości określenia odrębnej opłaty za każdą godzinę poszczególnej usługi, skoro z sądowej praktyki orzeczniczej wynika, że w innych jednostkach samorządu terytorialnego na terenie kraju tego rodzaju ekwiwalentne opłaty są wprowadzane.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy został w całości zaskarżony przez Radę Miasta w Wąbrzeźnie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 14. ust. 5 pkt 1 w związku z art. art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie jednej sztywnej opłaty za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę nad dzieckiem uczęszczającym do przedszkola jest równoznaczne z naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy, podczas gdy ustawa w żaden sposób nie wyłącza możliwości zastosowania powyższego sposobu pobierania opłat. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. przez stwierdzenie, że uchwała Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim [...] w Wąbrzeźnie jest nieważna. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ustawa w żaden sposób nie zabrania pobierania jednej, sztywnej opłaty za czas przekraczający bezpłatne nauczanie i wychowanie. Kasator wskazał, że zaskarżona uchwała określa liczbę godzin, podczas których przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę oraz ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym obowiązkowy wymiar zajęć. W skardze kasacyjnej podniesiono, że organ, ustalając wysokość opłaty, musiał kierować się wymogami określonymi w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674), która reguluje zasady zatrudniania i wynagradzania nauczycieli. Organ nie mógł w żaden sposób pominąć obwarowań, które nakłada na niego powyższa ustawa. Płynie stąd jednoznaczny wniosek, że nie jest możliwe ustalenie odrębnej opłaty za każdą godzinę usługi świadczonej przez przedszkole z zachowaniem zasady ekwiwalentności świadczeń zalecanych i preferowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem kasatora, zaskarżoną uchwałę cechuje czytelność usług opiekuńczo -wychowawczych oraz odpowiadająca im ekwiwalentna cena, związana z gotowością do świadczenia usług, aż do godziny zamknięcia przedszkola. Wyszczegółowiono świadczenia, za które pobierana jest opłata, uwzględniono konieczność zapewnienia prawidłowej opieki nad dzieckiem oraz możliwości finansowe opiekunów dziecka, a także bezwzględnie obowiązujące przepisy związane z zatrudnianiem nauczycieli.

Kasator wskazał, że opłata obowiązująca w Przedszkolu Miejskim [...] w Wąbrzeźnie stanowi jedynie ułamek kosztów ponoszonych przez Gminę Miejską Wąbrzeźno na funkcjonowanie przedszkola i wynagradzanie nauczycieli. Należy mieć przy tym na uwadze fakt, że wprowadzenie jednej, sztywnej opłaty za przebywanie dziecka ponad 5 godzin jest zdecydowanie korzystniejsze dla rodziców, niż ustanawianie opłat za godziny czy minuty pobytu. W tym ostatnim przypadku, koszt pobytu dziecka w przedszkolu byłby zdecydowanie wyższy. Sądy administracyjne przyjmując, że opłata za przedszkole powinna być opłatą ekonomicznie ekwiwalentną sugerują znaczne podwyżki opłat za przedszkole. Stosowanie takich zasad w praktyce spowodowało w wielu miejscach z Polsce w istocie znaczne podwyżki opłat.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że art. 14 ust. 5 ustawy posługuje się pojęciem "opłat za świadczenia udzielane", przez co należy rozumieć świadczenia, które realizowane są w czasie ciągłym, a więc te co do których gmina oferuje "gotowość". Stąd niezasadne byłoby wprowadzanie opłat za świadczenia "udzielone", rozumiane w czasie dokonanym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wprowadzenie opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie było uzasadnione i stanowiło potwierdzenie woli ustawodawcy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Sąd wybiórczo przedstawił sprawę, skupiając się głównie na zarzutach podniesionych przez skarżącego uchwałę Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie. Przede wszystkim pominięto wskazany przez organ sposób obliczania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym obowiązkowy wymiar zajęć. Ponadto, Sąd w żaden sposób nie ustosunkował się do uzasadnienia przedstawionego przez organ, które w sposób szczegółowy wyjaśniało dlaczego organ przyjął taki a nie inny sposób obliczania opłat. Pominięto także to, że przy ustalaniu opłat za przedszkole należy uwzględniać uregulowania zawarte w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, która określa składniki wynagrodzenia nauczycieli. Jednak co najistotniejsze, zignorowano zagadnienie dotyczące sprawnego funkcjonowania przedszkola oraz pełnej i rzetelnej realizacji programu przedszkolnego, na co wpływ ma także sposób ustalania opłat za przebywanie dziecka w czasie przekraczającym 5 godzinny wymiar zajęć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy przez niewłaściwą ich wykładnię oraz art. 91 u.s.g. przez niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Zarzut naruszenia przepisów procesowych dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi uzasadnienia wyroku w związku z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Sąd nie widzi uzasadnienia dla powyższego zarzutu. W myśl art. 141 § 4 zd. 1-sze p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie (tu: akt prawa miejscowego) za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok NSA z 3.3.2008 r., sygn. akt II OSK 154/07, Legalis). Orzekający w niniejszej sprawie NSA akceptuje też pogląd, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 8.4.2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06, Legalis). W tym kontekście, zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia standardy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Mimo bowiem, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, to jednak sformułował swoje stanowisko odnośnie podstawowych zagadnień, stanowiących kryteria oceny prawidłowości zaskarżonej Uchwały. Dla NSA, argumenty przemawiające za oddaleniem skargi są jasno sformułowane, logiczne i przekonywujące w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stąd zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie jest zasadny.

Rozpoznając zarzuty naruszenia prawa materialnego, orzekający w niniejszej sprawie NSA zauważa, że zarzuty te, niezależnie od sposobu przytoczenia, dotyczą jednego zagadnienia, mianowicie sposobu określenia opłaty za świadczenia Przedszkola realizowane w czasie przekraczającym bezpłatne nauczanie, wychowanie u opiekę nad dzieckiem uczęszczającym do przedszkola. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że art. 14 ust 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 - niedopuszcza ustalenia jednej sztywnej opłaty za świadczenia przedszkola wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego Przedszkola realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin.

Z interpretacją taką orzekający NSA nie może się zgodzić.

Błędne jest zarówno przyjęcie przez kasatora, że przepisy uprawniają radę do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, jak i to, że opłata może być określona w formie jednej stawki miesięcznej. W obu kwestiach orzekający NSA podziela poglądy wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. NSA nie podziela jednak innych poglądów WSA w Bydgoszczy, które wyraźnie nawiązują do orzecznictwa ukształtowanego w poprzednim stanie prawnym. W tym ostatnim zakresie NSA stwierdza, że poglądy te nie miały wpływu na treść kontrolowanego wyroku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym, opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Przyjęty w tym zakresie pogląd Sądu I instancji jest prawidłowy.

W związku z nowelą z dnia 5 sierpnia 2010 r. ustawy stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest więc prawidłowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi.. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym, zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Prawidłowy jest też, wbrew stanowisku kasatora, pogląd Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała bezpodstawnie wprowadza jednolitą opłatę stałą za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta nie jest bowiem uzależniona od czasu dziennego pobytu dziecka w przedszkolu, w którym udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Prawidłowe byłoby przyjęcie np. stawki godzinowej.

Nie jest natomiast trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu, pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy.

Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. Nie oznacza to, aby organ stanowiący w ogóle nie wyjaśniał, na jakich podstawach opiera wyliczenie kwoty opłaty, np. godzinowej. Może to uczynić w uzasadnieniu uchwały w sprawie opłat. W niniejszej sprawie trafnie te kwestie wyjaśniła Rada Miasta w Wąbrzeźnie w odpowiedzi na skargę (akta WSA w Bydgoszczy), wskazując, że ustalone opłaty mają w istocie charakter symboliczny.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów, co do istotnych kwestii, jest prawidłowa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.