Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1533/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski,, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa znak [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz rozliczeń z tym związanych.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z 17 kwietnia 1984 r. Dyrekcja Miejskich Inwestycji Komunalnych we [...] (dalej: DMIK) zawiadomiła J. N. (dalej: skarżący, wnioskodawca), że stanowiące jego własność nieruchomości - grunt i zabudowania, położone przy ul. [...] we [...], są niezbędne dla wykonania przez ten podmiot przydzielonych mu zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych i w związku z tym podlegają wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwu na warunkach ustalonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., zwana dalej: ustawą wywłaszczeniową z 1958 r.). Jednocześnie zwrócono się do strony z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zastrzegając, że brak odpowiedzi w terminie do 10 maja 1984 r. będzie jednoznaczny z brakiem zgody na niniejszą propozycję. Plan realizacyjny obwodnicy śródmiejskiej nowoprojektowanej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z sieciami uzbrojenia podziemnego położonej na terenie [...] został zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. W dniu [...] lutego 1985 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie, a na dzień [...] marca 1985 r. organ wywłaszczeniowy wyznaczył rozprawę administracyjną.

W dniu 2 maja 1985 r. skarżący wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie niezbędnej części przedmiotowej nieruchomości, pod warunkiem poniesienia tzw. kosztów przeniesienia budynku wraz z garażem na nieruchomość zamienną. Ww. żądanie potwierdził podczas rokowań, które odbyły się w dniu 14 maja 1985 r., podczas których strony nie doszły do porozumienia. Istotne elementy ustaleń zawartych

w protokole z rozprawy z dnia [...] marca 1985 r. zostały wpisane do ustaleń z rokowań

z dnia 14 maja 1985 r. (k. 33 akt wywłaszczeniowych). Na tej podstawie organ wywłaszczeniowy przygotował projekt ugody, który przez skarżącego nie został jednak podpisany, pomimo trzykrotnego zobowiązywania się do ich przyjęcia i podpisania

(w dniach: 29, 30 maja i 4 czerwca 1985 r.).

Wobec braku porozumienia w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, DMIK pismem z [...] czerwca 1985 r. zwróciła się o wydanie decyzji

w zakresie wywłaszczenia prawa własności, w tym dostarczenia mieszkania na okres budowy i działki budowlanej, oraz ustalenia wysokości odszkodowania w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W piśmie z dnia 25 czerwca 1985 r. skarżący wyrażał wolę do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jednak nie zgadzał się na zaproponowaną wysokość odszkodowania. Pismem z dnia 10 grudnia 1985 r. ponownie wniesiono o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, natomiast w pismach z dnia: 16 i 27 grudnia 1985 r. skarżący wnosił o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość według cen wolnorynkowych.

Ostatecznie w piśmie z dnia 2 maja 1986 r. zawarł oświadczenie, że z uwagi na pobranie podatku dochodowego przy dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości, wnosi

o załatwienie sprawy w trybie wywłaszczenia. W związku ze zmianą stanowiska skarżącego, DMIK w nawiązaniu do zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] lutego 1985 r., pismem z dnia 26 czerwca 1986 r. wniosła o kontynuację tegoż postępowania, informując jednocześnie, że wywłaszczony grunt jest przeznaczony pod budowę obwodnicy śródmiejskiej, kanalizacji sanitarnej dla osiedla [...] oraz pod budowę budynku mieszkalnego nr [...] na osiedlu [...] we [...].

Decyzją z dnia [...] października 1986 r. Urząd Miejski [...] wydał decyzję, w której udzielono DMIK we [...] pozwolenia na budowę obwodnicy śródmiejskiej wraz z uzbrojeniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz zatwierdzono stanowiący integralną część tego rozstrzygnięcia plan realizacyjny obrazujący opisaną inwestycję. W dniu [...] listopada 1986 r. organ wywłaszczeniowy zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1985 Nr 22, poz. 99, zwana dalej: u.g.g.w.n.) wyznaczył rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą na dzień [...] grudnia 1996 r. (ze wskazaniem również godziny i miejsca jej przeprowadzenia). DMIK w ponaglającym piśmie z kwietnia 1987 r. (brak wskazania dnia) skierowanym do organu wywłaszczeniowego wnosił o przyspieszenie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że teren jest niezbędny pod budowę osiedla [...] – budynek nr [...], uzbrojenia komunalnego dla budynków [...], [...] i [...], centrali telefonicznej na tym osiedlu oraz obwodnicy śródmiejskiej od ul. [...] do ul. [...].

Decyzją nr [...] z [...] maja 1987 r. (dalej: decyzja ostateczna), Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] (dalej: Kierownik WGiGGUM, organ orzekający o wywłaszczeniu) orzekł o: 1) wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej rolę kl. II, położonej na [...], obręb [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3020 m2 oraz 2) ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 12.253.749 zł, w tym za grunt 749.685 zł, za urządzenia i utracone korzyści 261.323 zł oraz za nieruchomość budowlaną 11.242.741 zł. Wypłata odszkodowania miała nastąpić z konta Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej w terminie 30 dni od daty uostatecznienia się decyzji (punkt 3). W uzasadnieniu decyzji organ orzekający o wywłaszczeniu wskazał, że odszkodowanie wypłaca się jednorazowo, ponieważ zostanie zużyte na budowę domu jednorodzinnego.

Pismem z 20 stycznia 2012 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji

z [...] maja 1987 r. w części dotyczącej odszkodowania za grunt podnosząc, iż decyzja została wydana bez należytego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, bowiem ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło bez wyrażenia opinii przez biegłego - rzeczoznawcę, rażąco zaniżono wysokość odszkodowania, a wywłaszczona nieruchomość nie została przeznaczona wyłącznie na cel publiczny.

W kolejnym piśmie z 3 października 2012 r. wnioskodawca podtrzymał wszystkie ww. zarzuty, a nadto wniósł o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji w całości. Jednocześnie podniósł, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, iż celem wywłaszczenia była budowa obwodnicy śródmiejskiej oraz uzbrojenia kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej dla osiedla [...]. Natomiast w piśmie z 26 czerwca 1986 r. DMIK, jako cel wywłaszczenia, podała dodatkowo budowę budynku mieszkalnego nr [...] na osiedlu [...], wykraczając poza wcześniej podnoszone przyczyny wywłaszczenia. Ponadto skarżący podał, że elementem warunkującym wywłaszczenie było przyznanie nieruchomości zamiennej, co w treści weryfikowanego rozstrzygnięcia pominięto. Wzmianka o tym znajduje się jedynie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Konsekwencją powyższego jest brak rzeczywistej realizacji obowiązku przyznania nieruchomości zamiennej, bowiem działka o powierzchni 621 m² została oddana jedynie w użytkowanie wieczyste, mimo że skarżący wyraził wolę nabycia jej na własność.

Decyzją znak: [...] z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika WGiGGUM z [...] maja 1987 r., znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej rolę kl. II, położonej na [...], obręb [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3020 m2 oraz rozliczeniach z tym związanych.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że decyzja przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna – 3 lub 12 grudnia 1986 r., w której nie wziął udziału biegły W. B., sporządzający wycenę przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu I instancji, wymóg zapewnienia udziału biegłego w rozprawie nie jest wymogiem bezwzględnym, zaś brak udziału biegłego nie zmienia faktu, że odszkodowanie ustalono na podstawie prawidłowo sporządzonych opinii. Ponadto odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że w pismach z dnia 18 czerwca i 17 sierpnia 2012 r. zwracał się do Urzędu Miejskiego i Archiwum Państwowego we [...] o nadesłanie dokumentu w postaci protokołu z rozprawy z przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Jednak faktu przeprowadzenia rozprawy skarżący nie podważa, kwestionuje jedynie formę jej przebiegu oraz pominięcie biegłego.

Odnośnie do ustalenia wysokości odszkodowania organ I instancji stwierdził, że za grunt niezabudowany biegły czterokrotnie zwiększył cenę gruntu, otrzymując kwotę 239.923 zł, mając na uwadze położenie wywłaszczanej działki w strefie śródmiejskiej. W przypadku wyceny części zabudowanej zastosował najwyższą stawkę szacunkową hektara gruntów ornych I klasy, a otrzymaną wysokość przemnożono 10 razy i jeszcze zwiększono o 35% oraz o wszystkie możliwe zwiększenia z uwagi na wyposażenie terenu w urządzenia komunalne, wynikające z uchwały Rady Narodowej nr [...]

z dnia [...] stycznia 1986 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane na obszarze województwa [...] grunty, otrzymując kwotę 509.762 zł. Poza tym biegli ustalili odszkodowanie za urządzenia i utracone korzyści na kwotę 261.323 zł oraz za "nieruchomość budowlaną" na kwotę 11.242.741 zł. Ustalone w ten sposób odszkodowanie nie może być uznane za dowolne i zaniżone.

Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania nadzorczego dysponował tylko częścią tekstową decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. zatwierdzającą plan realizacyjny planowanego przedsięwzięcia, natomiast samego planu, jako załącznika do tej decyzji nie udało się pozyskać. Jednocześnie organ nadzoru uzyskał w toku postępowania kopię decyzji Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] października 1986 r., w której udzielono DMIK we [...] pozwolenia na budowę Tak więc sam fakt objęcia części nieruchomości skarżącego planem inwestycyjnym nie może budzić żadnych wątpliwości. Wywłaszczenie nastąpiło w związku z realizacją celu użyteczności publicznej, o którym, jako dopuszczającym przymusowe odjęcie prawa własności, była mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.g.g.w.n.

Odnosząc się do zarzutu rozszerzenia celu wywłaszczenia o budowę budynku nr [...] osiedla [...], Wojewoda zauważył, że na podstawie części tekstowej decyzji Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] maja 1987 r. (nr [...]), zatwierdzającej plan realizacyjny budynków mieszkaniowych nr [...], [...], [...] na osiedlu [...] we [...] oraz informacji zawartej w piśmie DMIK z dnia 26 czerwca 1986 r. można przyjąć, że również pozostała część nieruchomości została objęta planem realizacyjnym dla celów dopuszczających wywłaszczenie, jakim było uspołecznione budownictwo mieszkaniowe (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.g.g.w.n.). W ocenie Wojewody, wątpliwości co do faktu objęcia przedmiotowej nieruchomości w całości planami realizacyjnymi, nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji ostatecznej. Tak samo jak uchybienie organu orzekającego o wywłaszczeniu polegające na pominięciu

w uzasadnieniu weryfikowanego rozstrzygnięcia przyczyn przemawiających za nieprzyznaniem skarżącemu nieruchomości zamiennej, o jakiej mowa w art. 65 ust.1 u.g.g.w.n.

W konsekwencji Wojewoda wskazał, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję, mającym opisowy charakter, skarżący wniósł o zmianę decyzji przez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż w postępowaniu prowadzonym w zakresie wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne. Natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby rozprawa odbyła się. Pismo z 24 listopada 1986 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego

i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jest jedynie dowodem na to, że takie pismo zostało sporządzone i być może doręczone adresatom (w aktach sprawy brak dowodów doręczenia). Sformułowanie zawarte w piśmie z 15 grudnia 1986 r. (skierowanym do DMIK) jest jedynie dowodem na to, że osoba, która to pismo sporządzała, zawarła w nim takie sformułowanie.

Skarżący zarzucił, że nieuprawnione jest stwierdzenie Wojewody, że nie podważał faktu przeprowadzenia rozprawy, przeczy to bowiem zdrowemu rozsądkowi

i zasadom logicznego myślenia, skoro właśnie nieprzeprowadzenie rozprawy stanowiło jeden z zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego, nieprzeprowadzenie przez Kierownika WGiGGUM rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego stanowiło rażące naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem decyzji.

Ponadto weryfikowaną decyzją Kierownik WGiGGUM nieprawidłowo nie przyznał wnioskodawcy prawa własności nieruchomości zamiennej i w rezultacie musiał on nabyć prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] za cenę trzykrotnie wyższą od nieruchomości wywłaszczonej.

Skarżący kwestionował również sposób ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bez uwzględnienia cen wolnorynkowych.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] kwietnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Uzasadniając podjętą decyzję, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania wywłaszczeniowego i nieważnościowego, Minister wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek DMIK w związku

z budową kanalizacji sanitarnej, obwodnicy śródmiejskiej i budynku w osiedlu [...], co znalazło potwierdzenie we wstępnej części decyzji, a więc został spełniony cel wywłaszczenia wynikający z art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. Decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we [...] (dalej: WBPP) z [...] czerwca 1984 r. (nr [...]) został zatwierdzony plan realizacyjny planowanego przedsięwzięcia, stając się jej załącznikiem. Mimo podjętych poszukiwań, planu tego nie udało się Wojewodzie pozyskać, zatem w toku postępowania nadzorczego dysponował on jedynie częścią tekstową ww. decyzji.

Wojewoda uznał, że brak możliwości pozyskania powyższej dokumentacji nie uzasadnia w żaden sposób stwierdzenia nieważności badanej decyzji, gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić, że wywłaszczona nieruchomość faktycznie nie była przeznaczona na cele wywłaszczenia określone w przepisach. Powyższe stanowisko jest tym bardziej zasadne, że pozyskane w toku postępowania dokumenty potwierdzają realizację celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, a wiec wskazują, iż był on rzeczywisty, a nie pozorny. Powyższe stanowisko potwierdza znajdująca się w aktach wywłaszczeniowych kopia decyzji Urzędu Miejskiego [...] z [...] października 1986 r. (nr [...]), udzielająca DMIK pozwolenia na budowę obwodnicy śródmiejskiej wraz

z uzbrojeniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz zatwierdzająca stanowiący integralną część tego rozstrzygnięcia plan realizacyjny obrazujący opisaną inwestycję. Zatem wywłaszczenie nastąpiło w związku z realizacją celu użyteczności publicznej.

Odnosząc się do zarzutu rozszerzenia celu wywłaszczenia o budowę budynku nr [...] w osiedlu [...], Minister wskazał, że w piśmie z 26 czerwca 1986 r. DMIK poinformowała organ orzekający o wywłaszczeniu o przeznaczeniu wywłaszczonego gruntu pod budowę obwodnicy śródmiejskiej, kanalizacji sanitarnej dla osiedla [...] oraz budynku mieszkalnego nr [...], osiedle [...] we [...]. Pismo to otrzymał również skarżący. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] listopada 1986 r. nie sprecyzowano celu mającego nastąpić wywłaszczenia. Natomiast z decyzji wywłaszczeniowej jednoznacznie wynika, że celem wywłaszczenia była również budowa budynku w osiedlu [...]. Co prawda z decyzji WBPP z [...] czerwca 1984 r. nie wynika, czy była nią również objęta realizacja budynku w osiedlu [...], jednakże na podstawie części tekstowej decyzji Urzędu Miejskiego [...] z [...] maja 1987 r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny budynków mieszkaniowych nr [...], [...] i [...] oraz informacji zawartej w piśmie DMIK z [...] czerwca 1986 r. należy uznać, że pozostała część nieruchomości została objęta planem realizacyjnym dla celu dopuszczającego wywłaszczenie, jakim było uspołecznione budownictwo mieszkaniowe.

Minister wyjaśnił, iż wobec oświadczenia wnioskodawcy, złożonego 2 maja 1986 r., że ze względu na istniejący obowiązek podatkowy nie wyraża on zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości i wnosi o załatwienie sprawy w trybie wywłaszczenia, przejęcie przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. Akta sprawy potwierdzają, iż złożone oświadczenie było poprzedzone próbami przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej.

Wskazał dalej, że zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, aczkolwiek wobec braku protokołu

z rozprawy i rozbieżności w pozostałych dokumentach nie ustalono ostatecznie, czy rozprawa ta odbyła się [...] czy też [...] grudnia 1986 r. Według bowiem zawiadomienia organu I instancji z [...] listopada 1986 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, termin odbycia rozprawy wyznaczono na [...] grudnia 1986 r., natomiast z pisma tego organu z 15 grudnia 1986 r., skierowanego do DMIK, wynika, iż rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona 12 grudnia 1986 r. Minister stwierdził także, iż z uwagi na brak protokołu z rozprawy, nie można potwierdzić zarzutu skarżącego dotyczącego braku udziału biegłego na rozprawie. Jednak zauważył, że z przepisów u.g.g.w.n. nie wynikała obligatoryjna obecność biegłego na rozprawie administracyjnej.

Organ odwoławczy podał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że brak kompletnych akt sprawy (których nie ma możliwości odtworzyć

w całości) powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania administracyjnego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wywiódł, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte w 1984 r., a więc jeszcze pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W toku tego postępowania z całą pewnością [...] marca 1985 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, co potwierdził sam wnioskodawca w piśmie z 20 maja 1985 r. Według treści art. 96 ust. 1 u.g.g.w.n., sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Zatem, zdaniem Ministra, przeprowadzenie rozprawy jeszcze przed wejściem w życie przepisów, na podstawie których została wydana decyzja, było już wystarczające do spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 u.g.g.w.n. Ocenił, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jakim dysponował i słusznie doszedł do wniosku, że niepełny materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość gruntową zostało ustalone w decyzji w oparciu o art. 59 ust. 1 u.g.g.w.n., treść uchwały nr [...] z [...] stycznia 1986 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane na obszarze województwa [...] grunty (Dz. Urz. Woj. [...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...], zwana dalej: uchwałą) oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1985 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1985 r. Nr 9, poz. 90, zwane dalej: zarządzeniem). Przy ustalaniu odszkodowania za sporną nieruchomość (na podstawie ww. aktów prawnych) zastosowano najwyższą z możliwych stawek - 132 kwintale żyta kontraktacyjnego. Następnie z racji położenia wywłaszczanej działki we [...], biegły na podstawie przepisów uchwały zwielokrotnił cenę gruntu czterokrotnie. Otrzymana wartość 105,60 zł przemnożona przez powierzchnię niezabudowanej części nieruchomości - 2272 m2 dała wynik w wysokości 239.923 zł.

Natomiast w przypadku wyceny części zabudowanej biegły zastosował najwyższą stawkę szacunkową hektara gruntów ornych I klasy - 145 kwintali żyta kontraktacyjnego. Otrzymaną wartość ze względu na położenie nieruchomości we [...] przemnożono dziesięciokrotnie. Następnie wysokość odszkodowania została zwiększona z tytułu położenia w strefie śródmiejskiej [...] o 35%.

Podstawę do zwiększenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania stanowiło wyposażenie terenu w urządzenia komunalne. Ze złożonej przez biegłego opinii wynika, że zastosował on zwiększenia: 1) 40 % za drogę, 2) po 5% za wodociąg, energię elektryczną, gaz przemysłowy, 3) 35 % za kanalizację, 4) 20% za centralne ogrzewanie. Otrzymany po zsumowaniu wynik 681,50 zł został następnie przemnożony przez powierzchnię stanowiącą zabudowaną część nieruchomości - 748 m2, co dało wynik w wysokości 509.762 zł. Suma tych dwóch wartości (239.923 zł + 509.762 zł) odpowiada kwocie odszkodowania za grunt ustalonej w decyzji wywłaszczeniowej (749.685 zł).

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie zaniżenia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt Minister stwierdził, iż są one niezasadne. Podał, iż biegły zastosował obowiązujące w momencie sporządzania wyceny przepisy, stanowiące podstawę do ustalenia należnego odszkodowania. Zastrzeżeń nie budzi również matematyczna poprawność dokonanych obliczeń. Wbrew zarzutom odwołania, proces wyceny gruntu opierał się na sztywnych wskaźnikach i nie dawał ani biegłemu, ani organowi orzekającemu swobody w kształtowaniu wysokości należnego odszkodowania. Ewentualny brak obecności biegłego na rozprawie nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia wnioskodawcy, że w końcowej fazie postępowania wywłaszczeniowego zakładano wypłacenie mu odszkodowania w cenie umownej, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności te nie znajdują potwierdzenia

w materiale dowodowym sprawy. Wskazywane na potwierdzenie ww. faktu przez skarżącego pismo DMIK z 19 maja 1987 r. stanowi bowiem wniosek w sprawie przejęcia wywłaszczonej nieruchomości w trybie natychmiastowym, natomiast brak

w nim mowy o wypłaceniu odszkodowania w cenie umownej. Kwestia wyceny nieruchomości na kwotę 20 mln zł jest podniesiona przez skarżącego jedynie w jego pismach z 16 grudnia 1985 r. i 23 lutego 1986 r., nie ma natomiast oparcia

w dokumentacji sporządzonej przez organ I instancji. Minister ocenił dalej, że przeprowadzona w sprawie wycena nieruchomości, położonej we [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (opinia z [...] listopada 1986 r.), została oparta o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym przepis art. 59 ust. 4, który mówi, iż odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Analizowana wycena sporządzona została przez uprawnioną do tego osobę - biegłego Urzędu Wojewódzkiego we [...]. Osobą tą nie mógł być rzeczoznawca majątkowy, gdyż pojęcie to zostało wprowadzone do porządku prawnego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z Nr 115, poz. 741 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.

Z treści weryfikowanej decyzji wynika, że do przyznania nieruchomości zamiennej nie doszło, a wnioskodawca otrzymał odszkodowanie w wysokości wynikającej ze sporządzonych uprzednio operatów szacunkowych, określających wartość nieruchomości (z potrąceniem kwoty 450.000 zł na rzecz [...] z tytułu hipoteki). Fakt ten potwierdza pismo skarżącego z 9 października 1985 r., dotyczące umożliwienia nabycia nieruchomości położonej przy ul. [...] w trybie art. 32 i n. u.g.g.w.n. Zdaniem Ministra, nieprzyznanie nieruchomości zamiennej w przedmiotowej sprawie, wobec fakultatywności przepisu art. 65 ust. 1 u.g.g.w.n. oraz wskazanych okoliczności, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 u.g.g.w.n. poprzez przyjęcie, że wywłaszczenie odbyło się po przeprowadzeniu rozprawy w sytuacji, gdy brak jest protokołu dokumentującego jej przebieg, zaś sam fakt odbycia rozprawy organ ustalił wyłącznie na podstawie pism organu I instancji, w których wskazano na różne daty rzekomej rozprawy (wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez odbycia rozprawy administracyjnej stanowi o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów proceduralnych regulujących tryb postępowania wywłaszczeniowego - art. 51 u.g.g.w.n.).

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 i art. 96 ust. 1 u.g.g.w.n. polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzała rozprawa, jaka miała mieć miejsce w dniu [...] marca 1985 r., a zatem pod rządami przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jednak brak protokołu z tej rozprawy, zaś przepis przejściowy art. 96 ust. 1 u.g.g.w.n. stanowi o wykorzystaniu do spraw wszczętych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym "materiału" zebranego w postępowaniu toczącym się w poprzednim stanie prawnym, zaś jedynym "materiałem" potwierdzającym fakt odbycia i przebieg rozprawy administracyjnej mógłby stanowić protokół sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących procedur.

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów z pkt 1 i 2, skarżący podniósł zarzut

3) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 u.g.g.w.n. oraz art. 22 u.z.t.w.n. polegające na przyjęciu, że dla zachowania wymagań przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z art. 51 u.g.g.w.n., mającej zastosowanie w sprawie z mocy regulacji przepisu przejściowego (art. 96 ust. 1 u.g.g.w.n.), wystarczające było odbycie rozprawy [...] marca 1985 r., bowiem w stanie prawnym obowiązującym w tej dacie, wydanie decyzji wywłaszczeniowej warunkowane było odbyciem rozprawy z udziałem biegłych, o czym stanowił art. 22 u.z.t.w.n., natomiast brak jest dowodu, aby w rozprawie [...] marca 1985 r. uczestniczyli biegli, a odszkodowanie przyznane w decyzji wywłaszczeniowej miało miejsce wyłącznie na podstawie wyceny sporządzonej przez organ, który tę decyzję wydał oraz w sytuacji, gdy rozprawa ta miała miejsce ponad dwa lata przed datą wydania decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1987 r.;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art 56 ust. 1 pkt 3 i art. 54 ust. 1 pkt 2 u.g.g.w.n. oraz art. 11 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w toku postępowania wywłaszczeniowego rozszerzony został cel wywłaszczenia z pierwotnego, jakim była budowa obwodnicy śródmiejskiej i kanalizacji sanitarnej dla osiedla [...], na budowę dodatkowo budynku mieszkalnego nr [...] osiedla [...] mimo ustalenia, że brak dokumentu planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją WBPP z [...] czerwca 1984 r. nie pozwalał na dokonanie jednoznacznych ustaleń co do tego, na jakie rzeczywiście cele wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona;

5) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 59 ust 4 u.g.g.w.n. polegające na przyjęciu, że odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej nie zostało rażąco zaniżone i ustalone zostało w oparciu o prawidłowo sporządzoną opinię w sytuacji, gdy w ustalaniu odszkodowania nie brali udziału biegli, a została ona ustalona przez rzeczoznawcę będącego pracownikiem organów wywłaszczeniowych, który nie uwzględnił w jej sporządzaniu, wbrew nakazowi z art. 59 ust. 4 u.g.g.w.n., aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 4 u.g.g.w.n. polegające na przyjęciu, że odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej zostało ustalone w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy oparto je wyłącznie na wycenie sporządzonej przez organ [...] listopada 1986 r., a zatem ponad sześć miesięcy przed datą wydania tej decyzji, a wycena ta nie zawiera żadnego uzasadnienia;

7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 65 u.g.g.w.n. polegające na przyjęciu, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w niej przyczyn, dla których nie uwzględniono wniosku skarżącego o przyznanie nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania;

8) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, polegające na rozstrzygnięciu wszelkich wątpliwości co do faktu odbycia rozprawy administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej oraz celu wywłaszczenia na niekorzyść skarżącego i dokonaniu ustaleń faktycznych w tym przedmiocie wyłącznie w oparciu o dowody pośrednie z dokumentów stworzonych przez organy wywłaszczeniowe, mimo zachodzących między nimi sprzeczności, np. co do daty rzekomej rozprawy administracyjnej;

9) art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 106 § 4 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało uznaniem, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana po przeprowadzeniu rozprawy, mimo braku protokołu potwierdzającego fakt jej odbycia oraz mimo braku udziału biegłych na tej rozprawie, wbrew wymogom wynikającym z art. 22 u.z.t.w.n. obowiązującego w dacie odbycia rozprawy, tj. [...] marca 1985 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia: czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r., II SA 456/98, publ. cbosa). Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Należy jeszcze podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1229/09, publ. Lex nr 582699).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, publ. LEX nr 1285281). Przypisanie decyzji wady nieważności

w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., I OSK 118/12, publ. cbosa). W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji bada się, czy wydana została zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, czy nieważność decyzji istniała już w dacie orzekania.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja ostateczna nie narusza prawa w stopniu rażącym.

Według skarżącego, wydana [...] maja 1987 r. decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem określony pierwotnie cel wywłaszczenia, uzasadniający przejęcie prawa własności przez Skarb Państwa, został w stosunku do pierwszego wniosku DMIK rozszerzony o budowę budynku mieszkalnego nr [...] na osiedlu [...], w sprawie nie przeprowadzono rozprawy z udziałem biegłego oraz zaniżono wysokość odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość.

Analizując przebieg postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości należy zauważyć, że u.g.g.w.n. weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. (art. 101 tej ustawy). Z akt wywłaszczeniowych wynika, że procedura wywłaszczeniowa nieruchomości skarżącego rozpoczęła się jeszcze pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., kiedy to skarżący otrzymał pismo z dnia 17 kwietnia 1984 r. informujące go o niezbędności zabudowanej nieruchomości, położonej przy ul. [...] we [...], dla celów wykonania zadań w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Niewątpliwie podstawą rozpoczęcia procedury wywłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie był plan realizacyjny obwodnicy śródmiejskiej we [...], zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, organ dokonujący wywłaszczenia w pierwszej kolejności zwrócił się do skarżącego o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości. Jeszcze w okresie obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w dniu [...] lutego 1985 r. dokonano wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu [...] marca 1958 r., której wyznaczenie, zgodnie z art. 19 ust. 1 było obowiązkowe. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 22 ww. ustawy przysługiwało na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych.

Jednak wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości skarżącego ostatecznie zostało sfinalizowane w dacie [...] maja 1987 r., a więc już pod rządami u.g.g.w.n., obowiązującej od 1 sierpnia 1985 r. Przepisy przejściowe tej ustawy przewidywały, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału (art. 96 ust. 1 u.g.g.w.n.).

Przechodząc na grunt u.g.g.w.n., która jest podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji ostatecznej, to zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji z 8 maja 1987 r.), wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, 4) użyteczności publicznej, 5) utworzenia stref ochronnych, 6) wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. O wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy (art. 51 ust. 1). Według art. 53 ust. 1 i ust. 2 u.g.g.w.n., wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, skarżący wielokrotnie pisemnie wyrażał wolę dobrowolnego przeniesienia własności nieruchomości przy ul [...] (m.in. pisma z dnia: 2 maja, 25 czerwca, 27 grudnia 1985 r.), jednak do tego nie doszło z uwagi na brak porozumienia co do warunków odszkodowawczych. Ostatecznie to na jego wniosek, zawarty w piśmie z dnia 2 maja 1986 r. zakończono procedurę wywłaszczeniową przez wydanie decyzji administracyjnej (spełnione zostały tym samym warunki z art. 53 u.g.g.w.n.).

Z akt wywłaszczeniowych wynika, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości orzeczone na wniosek DMIK nastąpiło w związku z budową kanalizacji sanitarnej, obwodnicy śródmiejskiej i budynku w osiedlu [...] we [...], co zostało potwierdzone we wstępnej części decyzji ostatecznej. Cel wywłaszczenia wynika ze znajdujących się w aktach na tę okoliczność dokumentów: decyzji WBPP we [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., która zatwierdziła plan realizacyjny planowanego przedsięwzięcia - obwodnicy śródmiejskiej, pisma z 26 czerwca 1986 r. skierowanego przez DMIK do organu orzekającego o wywłaszczeniu, z którego wynika, że grunt wywłaszczany przeznaczony jest pod budowę obwodnicy śródmiejskiej we [...], kanalizacji sanitarnej dla osiedla [...] we [...] i pod budowę budynku mieszkalnego nr [...] na tym osiedlu. Skarżący otrzymał odpis tego pisma do wiadomości, a więc wiedział o celu wywłaszczenia. Mając również na uwadze długi okres rokowań, które nie zostały zakończone umową cywilnoprawną z uwagi na stanowisko skarżącego zawarte w piśmie z dnia 2 maja 1986 r. należy uznać, że skarżący miał świadomość na jakie cele jego nieruchomość została przeznaczona. Ostateczne wskazanie celu wywłaszczenia nastąpiło w decyzji wywłaszczeniowej, od której skarżący się nie odwołał w trybie zwykłym, akceptując wówczas jej warunki. Potwierdzeniem celu wywłaszczenia obejmującego budynek nr [...] w osiedlu [...] we [...] jest również znajdująca się w aktach wywłaszczeniowych decyzja Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] maja 1987 r. zatwierdzająca plan realizacyjny budynków mieszkaniowych nr [...], [...] i [...] oraz sieci uzbrojenia podziemnego na osiedlu [...] we [...].

Bezsporne jest, że akta sprawy wywłaszczeniowej nie zawierają kompletu dokumentów: brak jest planu realizacyjnego planowanego przedsięwzięcia, jako załącznika do decyzji WBPP z dnia [...] czerwca 1984 r., brak również części graficznej do ww. decyzji z [...] maja 1987 r., tj. planu realizacyjnego powyższej inwestycji. Jednak, zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organów w tym zakresie, że brak jednoznacznych ustaleń co do faktu objęcia przedmiotowej nieruchomości w całości planami realizacyjnymi, nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Zasadne jest w tym miejscu stanowisko, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1415/09, publ. cbosa).

W związku z powyższym należy uznać, że przedmiotowa nieruchomość mogła być wywłaszczona, ponieważ była niezbędna dla wykonania ważnego zadania państwowego, określonego w planie społeczno-gospodarczym oraz na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 6 u.g.g.w.n.). W oparciu o pozyskane w toku postępowania nieważnościowego dokumenty należy stwierdzić, że ww. cele były rzeczywiste, a nie pozorne.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że wywłaszczenie odbyło się bez przeprowadzenia rozprawy, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.g.g.w.n., Sąd zauważa, że w aktach sprawy wprawdzie brak jest dowodu bezpośredniego w postaci protokołu z rozprawy przeprowadzonej przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, jednak znajdują się dowody pośrednie, z których można wywnioskować o przeprowadzeniu w toku przedmiotowej sprawy wymaganej rozprawy. Świadczą o tym zawiadomienie z [...] listopada 1986 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczeniu terminu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...] grudnia 1986 r. oraz pismo organu orzekającego o wywłaszczeniu do DMIK z dnia [...] grudnia 1986 r., z którego wynika, że taka rozprawa została przeprowadzona, ale w dniu [...] grudnia 1986 r. Pomimo prób pozyskania protokołu z przebiegu rozprawy w sprawie wywłaszczenia nieruchomości skarżącego w toku postępowania nadzorczego, nie udało się takiego dokumentu uzyskać.

W ocenie Sądu, z powyższego nie można wnioskować, że taka rozprawa w ogóle została pominięta w kontrolowanej procedurze wywłaszczeniowej. Pewny jest tylko fakt, że brak jest protokołu z jej przebiegu. Taka sytuacja jest prawdopodobna, mając na uwadze brak protokołu również z rozprawy z dnia [...] marca 1985 r., której przeprowadzenie nie jest przez skarżącego kwestionowane. Jednak należy zgodzić się z organem odwoławczym, że z uwagi na brak kompletnych akt sprawy, których nie można odtworzyć w całości, nie można też dokonać oceny postępowania pod kątem jego legalności. Tym samym nie można również stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Brak akt powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., I SA/Wa 170/04 , publ. Lex nr 806693). W każdym razie, w ocenie Sądu, nie można powiedzieć jednoznacznie, że w sprawie nie przeprowadzono rozprawy, a brak tej oczywistości naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 u.g.g.w.n. nie pozwala na stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.

W tym miejscu należy zauważyć, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego niewątpliwie przeprowadzono rozprawę w dniu [...] marca 1985 r. zarządzoną na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Wprawdzie z jej przebiegu również brak protokołu, ale jednak część jej zapisów zachowała się w treści pisemnych ustaleń z rokowań z dnia [...] maja 1985 r. Z punktu 2 powyższych ustaleń wynika, że na rozprawie inwestor zobowiązał się do zapewnienia skarżącemu mieszkania zastępczego na czas budowy domu w pobliżu obecnego domu właściciela i przekazał skarżącemu wycenę nieruchomości gruntowej. Natomiast skarżący zażądał wówczas otrzymania nieruchomości o powierzchni 1000 m² w dzielnicy [...], poniesienia przez inwestora kosztów przeniesienia budynku mieszkalnego, dostarczenia mieszkania zastępczego i zapewnienia materiałów budowlanych. Tak więc rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza zmierzała do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego umową cywilnoprawną.

W ocenie Sądu, materiały zgromadzone przez organ orzekający o wywłaszczeniu na etapie postępowania pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w postaci zapisów ustaleń z rokowań, z których pośrednio można wnioskować o treści protokołu z rozprawy z dnia [...] marca 1985 r., zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.g.w.n., mogły być przez organ administracji wykorzystane w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.g.g.w.n. Tym bardziej zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym polegającym na braku rozprawy oraz braku protokołu z jej przebiegu.

W u.g.g.w.n. brak jest przepisu analogicznego do art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zobowiązującego do udziału biegłych w rozprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy, przeprowadzenie rozprawy

w dniu [...] marca 1985 r. i wykorzystanie uzgodnień z jej przebiegu podczas ustaleń

w ramach rokowań, było już wystarczające do spełnienia wymogu, o którym mowa

w art. 51 ust. 1 u.g.g.w.n.

Zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 u.g.g.w.n., wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu. Odszkodowanie wypłaca się jednorazowo, jeżeli ma być użyte na budowę domu (...). Odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględnia się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz melioracje. Odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami (art. 59 ust. 1, ust. 2, ust. 4). Odszkodowanie za zasiewy, uprawy i zbiory, jeżeli właściciel nie mógł ich wskutek wywłaszczenia zebrać, powinno odpowiadać wartości przewidywanych plonów według przeciętnych cen przyjętych w obrocie uspołecznionym, po odliczeniu wartości nakładów, które właściciel poniósłby w związku ze zbiorem. Właścicielowi przysługuje również zwrot kosztów poniesionych w związku z wykonaniem czynności agrotechnicznych (art. 62 ust. 1). Odszkodowanie za budowle i urządzenia trwale związane z gruntem, stanowiące składnik gospodarstwa rolnego, powinno odpowiadać kosztom ich odtworzenia, pomniejszonym o stopień zużycia (art. 63 ust. 1).

W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniowej, trwającej ponad 3 lata (od kwietnia 1984 r. do maja 1987 r.), sporządzano trzykrotnie operaty szacunkowe na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu: w sierpniu 1985 r., listopadzie 1986 r. i kwietniu 1987 r. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość gruntową zostało ustalone w operacie z dnia [...] listopada 1986 r. przez inżyniera W. B., biegłego z listy Urzędu Wojewódzkiego we [...].

Organy nadzoru skontrolowały sposób ustalenia odszkodowania w tym zakresie stwierdzając, że zostało ono ustalone na podstawie art. 59 ust. 1 u.g.g.w.n., uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane na obszarze województwa [...] grunty oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1985 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (strony: 7-9 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i 6-7 decyzji Wojewody).

Sąd w pełni podziela te ustalenia uznając, że nie można uznać ich za dowolne i sporządzone przez osobę bez uprawnień. W dacie przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego szacunki gruntów opierały się na stawkach, wynikających z cytowanej wyżej uchwały i zarządzenia. Z operatu szacunkowego wynika, że biegły opierał się również na przepisach u.g.g.w.n., w tym z pewnością i na podstawie art. 59 ust. 4 tej ustawy, z którego wynika, że odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Z operatu nie wynika jednak, aby biegły badał, jak kształtują się w obrocie cywilno-prawnym ceny nieruchomości na danym terenie w dacie sporządzania opinii. Jednak to uchybienie, stanowiące naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, mogłoby ewentualnie mieć znaczenie w postępowaniu zwykłym na skutek wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji z dnia [...] maja 1987 r. Nie stanowi ono bowiem rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący nie zakwestionował w trybie zwykłym powyższej decyzji, czyniąc to dopiero w postępowaniu nieważnościowym po upływie około 25 lat od daty wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że w dniu 13 maja 1987 r. złożył nawet oświadczenie, że nie będzie składał odwołania od decyzji Kierownika WGiGGUM z dnia [...] maja 1987 r., zatem należy uznać, że wysokość ustalonego odszkodowania była dla niego satysfakcjonująca.

Odnośnie zarzutu skarżącego co do przyznania nieruchomości zamiennej, to zgodnie z art. 65 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n., właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne należy w miarę możliwości przyznać na jego żądanie tytułem odszkodowania odpowiednią nieruchomość zamienną. Wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczonej. Różnicę wartości nieruchomości wyrównuje się poprzez dopłatę pieniężną.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, że skarżącemu należała się nieruchomość zamienna, co do której istotnie w toku postępowania toczyły się pewne ustalenia. Jednak skarżący otrzymał pełne odszkodowanie w wysokości wynikającej ze sporządzonych uprzednio operatów szacunkowych określających wartość wywłaszczanej nieruchomości. Poza tym organ orzekający o wywłaszczeniu umożliwił skarżącemu nabycie nieruchomości pod zabudowę. Tak więc nieprzyznanie nieruchomości zamiennej skarżącemu nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Nie ma możliwości, aby otrzymać pełne odszkodowanie oraz nieruchomość zamienną jednocześnie. Jeszcze raz należy podkreślić, że skarżący nie kwestionował tych ustaleń w trybie odwołania.

Mając na uwadze przepis art. 56 ust. 1 u.g.g.w.n., który wskazuje na elementy, jakie powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu, należy stwierdzić, że w istocie nie zawiera ona szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego (pkt 6 ww. przepisu). Jednak tego uchybienia również nie można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Analizując decyzję z [...] maja 1987 r. w kontekście wystąpienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., Sąd (podobnie jak organy) nie stwierdził ich zaistnienia.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa i poczynionych rozważań, Sąd za niezasadne uznaje podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania. Właściwie orzekające w sprawie organy przyjęły, że weryfikowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organy wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zyskując aprobatę Sądu, zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a.

W postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy i nie prowadzi postępowania dowodowego w celu poczynienia niezbędnych dla zastosowania norm prawa materialnego ustaleń stanu faktycznego. Ocenia się jedynie legalność wydanego rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących w dacie jego podejmowania przepisów, w kontekście stanu faktycznego wówczas ustalonego przez organy. Wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącego, wszystkie elementy stanu faktycznego, istotne z punktu widzenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, zostały przez Ministra ustalone w sposób prawidłowy i znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.