Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1765/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 28,
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 3/15 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz S. M. kwotę 2487 (dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2014r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego .

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] października 2014r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. z dnia [...] kwietnia 2014r. w sprawie ustalenia S. M. (dalej jako: wnioskodawca, strona, skarżący) kwoty nienależnie pobranych płatności programu rolnośrodowiskowego za lata: 2010, 2011 i 2012 w wysokości 58.678,96 zł, w tym za rok: 2010 kwotę 19.159,10 zł, za 2011 kwotę 22.407,78 zł, za 2012 kwotę 17.112,08 zł.

Płatności rolnośrodowiskowe były przyznawane na rzecz skarżącego na mocy następujących decyzji: 1) decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2010 w wysokości 27166,80 zł, 2) decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 w łącznej wysokości 27192,40 zł, 3) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013r. przyznano płatność rolnośrodowiskową za rok 2012 w łącznej wysokości 19244,64 zł oraz odmówiono przyznania płatności w wariancie 3.1.2 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach.

Skarżący złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 rok.

W dniach 30 lipca 2013r. i 23 września 2013r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach wariantów danych pakietów. Postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2013 rok zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. przyznającej płatność oraz odmawiającej płatność w wariancie 2.9 –uprawy sadownicze i jagodowe.

Inspektorzy terenowi w raporcie z kontroli stwierdzili, że część drzewek na plantacji nie spełnia określonych wymogów co do jakości. Mianowicie, wśród drzewek niespełniających normy są drzewka wyschnięte i martwe (60%), w pozostałych przypadkach są to drzewka, których pędy wyrastają poniżej szczepienia oraz o wysokości poniżej 0,80 m. Do drzewek spełniających normę zaliczono takie, których przeciętna wysokość wynosiła 1,0 m, średnica 10 mm, a pędy boczne wyrastały 10 cm powyżej szczepienia i były to drzewka zdrowe. W dniu kontroli występujące na plantacji drzewka były nieowocujące. Przy ustaleniu obsady uwzględniono tylko drzewka spełniające ww. kryteria.

Organy ARiMR na skutek nieprawidłowości ustalonych w toku ww. kontroli jest odmówiły skarżącemu płatności za 2013 r.

W konsekwencji uznano, iż wbrew podjętemu w dniu 15 marca 2010 r. zobowiązaniu rolnośrodowiskowemu, skarżący nie wypełnił obowiązków utrzymywania plantacji w dobrej kondycji, prowadzenia produkcji rolnej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Podstawami prawnymi rozstrzygnięcia o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności były w szczególności przepisy art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. 2013.173 – dalej jako: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.; u.w.r.o.w), art. 29 ustawy z 29 maja 2009 r. o ARiMR oraz par. 39 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. 2013.361 – dalej jako: rozporządzanie rolnośrodowiskowe z 2013 r) , jak również art. 18 ust.1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, s.8 z dnia 28 stycznia 2011r.; dalej jako rozporządzenie Komisji UE nr 65/2011).

Wskazano nadto, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, beneficjent zwraca ustaloną kwotę powiększoną o odsetki, zgodnie z treścią art. 5 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r.

Skargę na decyzję z dnia [...] października 2014 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z zobowiązaniem organu do prowadzenia postępowania dowodowego z udziałem biegłego z uprawy sadowniczej, na okoliczność ustalenia, czy beneficjent zaprzestał realizacji programu ekologicznego w wariancie 2.10. czy go nadal kontynuuje, ustalenia zasięgu, trwałości i powtarzalności nieprawidłowości, ustalenia konkretnej daty powstania i zauważenia przez beneficjenta ubytku w wysokości drzew na istniejącej obsadzie w 2013r., która powodowałaby na 2013r. brak obsady. Wniósł o zobowiązanie biegłego do wyliczenia obsady i ustalenia czasu tego liczenia, przy czym oględziny mają być dokonane w obecności stron i pełnomocnika. Zarzucił zarówno wadliwe ustalenia faktyczne, kwestionując ustalenia zawarte w raporcie z kontroli, jak i naruszenia prawa materialnego polegające w szczególności na niezasadnym – niezgodnym z prawem wspólnotowym oraz krajowym - odstąpieniu od badania kwestii braku zawinienia skarżącego w zakresie obsady sadu, co nastąpiło wskutek siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności. Podniósł też fakt uzupełnienia obsady ex post, co zostało pominięte przy rozstrzyganiu sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji z dnia 20.10.2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r. przyjął następujące ustalenia i poglądy.

Na wstępie przywołał regulacje art. 21 u.w.r.o.w modyfikujące przewidziane w kpa zasady postępowania w sprawach rozstrzyganych indywidualnymi decyzjami w sprawach rozpoznawanych na gruncie tej ustawy. W szczególności wskazał, iż z ust. 3 art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r. wynika, że strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie , która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy na poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Kluczowe znaczenie ma bowiem ustalenie , że rolnik - już po przyznaniu mu pomocy na taki program - nie wykonywał "operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem" (art. 28 ust. 2 pkt 1 u.w.r.o.w.) i czy nie zachodzą okoliczności wyłączające żądanie zwrotu pomocy (art. 28 ust. 4 ustawy w.r.o.w.). Kwestia przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010 , 2011 , 2012 i 2013 stanowiła przedmiot odrębnych postępowań , zakończonych ostatecznymi decyzjami. WSA podkreślił, że w obecnym postępowaniu nie mogą być badane zarzuty odnoszące się do tych decyzji i przyjętych w nich ustaleń faktycznych oraz podstaw prawnych przyznania płatności, w tym także zmniejszenia lub odmówienia płatności za dany rok, a także zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli realizacji programu. Wskazał, że ustalenia zawarte w ww. decyzjach stanowią stan faktyczny, uzasadniający przyjęcie, że rolnik nie realizował zgodnie z zobowiązaniem warunków pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż rozpoczynając realizację pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego w 2010 r., skarżący zobowiązał się do wykonywania zadań w ramach tego programu i otrzymał decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji w D. z dnia [...] stycznia 2011r. pomoc w pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne dla wariantów: 2.2 (dla powierzchni 1,3 ha - uprawy rolnicze w okresie przestawiania ); 2.4 (pow. 7,56 ha trwałe użytki zielone) ; 2.10 (pow. 11ha - uprawy sadownicze i jagodowe) i w pakiecie 3 dla wariantu 3.1 (pow. 7,56 ha - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach). W kolejnych latach, po rozpoznaniu wniosków kontynuacyjnych pomoc była przyznawana w pomniejszonej wysokości za lata 2011, 2012 i 2013 , przy czym odmówiono przyznania płatności w wariancie "uprawy sadownicze i jagodowe" za 2013 rok. Przyczyną zmniejszenia płatności było odstąpienie od przyjętych warunków realizacji programu poprzez opisane w decyzjach zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w stosunku do powierzchni zadeklarowanej w 2010r. pięcioletnim zobowiązaniu (m.in. część została przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego co skutkowało zmniejszeniem o 20 % w roku 2012 decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] maja 2013 r.). Natomiast przyczyną odmowy płatności z tytułu wariantu "uprawy sadownicze i jagodowe " było ustalenie w wyniku kontroli, że nie zostały spełnione warunki przewidziane w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( D.U. Nr 33 , poz. 262 ze zm. ; dalej jako rozporządzenie 2009 r.) . W decyzjach dotyczących przyznania płatności za 2013 rok ustalono, że rolnik nie utrzymywał minimalnej obsady drzew i krzewów przewidzianej dla sadu jabłoniowego, co już skutkuje zmniejszeniem płatności w tym wariancie o 100%, stan drzewek na dwuletniej plantacji nie odpowiadał wymogom jakości materiału szkółkarskiego , a nadto rolnik nie prowadził produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Postępowanie w przedmiocie przyznania płatności za rok 2013 ( w tym odmowy płatności w wariancie " uprawy sadownicze i jagodowe") zakończyło się ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego AR i MR w O. z dnia [...] września 2014r. , nr [...]. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015r. , sygn. akt I SA/Ol 889/14 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na tę decyzję .

Decyzje dotyczące przyznania płatności rolnośrodowiskowej w poszczególnych latach ( od 2010r. do 2013r.) i przyjęte w nich ustalenia faktyczne oraz przesłanki i podstawy prawne zmniejszenia lub odmowy pomocy, dawały w ocenie sądu pierwszej instancji pełne podstawy do przyjęcia w zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji, że istniały przesłanki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podlegających zwrotowi .

Następnie sąd pierwszej instancji przytoczył art. 18 ust.1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, s.8 z dnia 28 stycznia 2011r.; dalej jako rozporządzenie Komisji UE nr 65/2011), który stanowi, że : "1. Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów :

a/ w przypadku środków , o których mowa w art. 36 lit. a/ ppkt (iv) ( dotyczy płatności rolnośrodowiskowej - dopisek sądu ) i (v) oraz lit. b/ ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych , a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin , innych odpowiednich wymogów obowiązkowych , o których mowa w art. 39 ust. 3 , art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi;

lub

b/ kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich , zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.''

W prawie krajowym podstawę materialnoprawną określenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy stanowi cyt. wyżej art. 28 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. Stanowi on , że:

"1. Pomoc i pomoc techniczna , pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości , podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych , chyba , że przepisy , o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. Pomocą i pomocą techniczną , pobranymi nienależnie jest w szczególności pomoc

1) wypłacona beneficjentowi , który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem (....) ".

WSA wskazał, iż szczegółowe uregulowania dotyczące przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy " na lata 2007-2013 zawiera cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. (dalej jako rozporządzenie z 2013r.), które zastąpiło cyt. wyżej rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r. Obydwa te rozporządzenia regulują podobną materię, określając warunki uzyskiwania i realizacji pomocy rolnośrodowiskowej. Skarżący składając deklarację i przyjmując zobowiązanie do wykonania pięcioletniego programu świadomy był przyjmowanych obowiązków, w tym zasady, że obowiązuje go realizacja programu w całym okresie. Wprawdzie pomoc przyznana została w okresie, gdy obowiązywało rozporządzenie z 2009 roku, a więc na zasadach przewidzianych w tym rozporządzeniu lecz w rozporządzeniu z 2013 r. w § 50 ust. 1 zawarto regulacje , że rolnik może kontynuować realizację zobowiązania ( m.in. w pakiecie 2 wariant 9 i 10 jak w rozpoznawanej sprawie) . Uregulowanie to, jak i pozostałe przepisy § 50 cyt. rozporządzenia nie dotyczą jednak kwestii orzekania o zwrocie nienależnych płatności, a przyznawania i ewentualnego zmniejszania pomocy w kolejnych latach realizacji zobowiązania. Organy prawidłowo wskazały jako podstawę prawną przepisy § 39 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013r. Wynika to z analizy treści przepisów przejściowych, które wiążą zastosowanie danego rozporządzenia z datą wszczęcia i zakończenia postępowania. Należy przy tym wskazać, że rozporządzenie z 2013r. zostało znowelizowane , także co do § 39, rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014r. ( D.U. 2014, poz. 324, dalej jako rozporządzenie 2014r.). W § 2 pkt 1 rozporządzenia nowelizującego postanowiono , że m.in. do zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" stosuje się przepisy dotychczasowe w sprawach " wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (z wyłączeniem dot. zdefiniowanych w § 45 siły wyższej i wyjątkowych okoliczności, o czym niżej ). W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranej pomocy wszczęte zostało w dniu 12 lutego 2014r., a więc przed wejściem w życie rozporządzenia z 2014r. ( tj. przed 15 marca 2014r. - § 4 ). Zastosowanie miały więc cyt. przepisy § 39 rozporządzenia 2013r. w brzmieniu sprzed nowelizacji . Wskazania wymaga przy tym , że w rozporządzeniu z 2013r. zawarta była w § 46 taka sama regulacja intertemporalna, a więc wobec daty wszczęcia postępowania w kwestii zwrotu płatności nie mogło mieć zastosowania rozporządzenie z 2009r.

Tak więc sąd pierwszej instancji ocenił, iż organy prawidłowo powołały się na § 39 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013r. (jego odpowiednikiem w rozporządzeniu z 2009r. był zbieżny co do treści w tym zakresie § 28 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zatem zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności określonych w rozporządzeniu. Organy Agencji w swoich decyzjach szczegółowo wykazały okoliczności nierealizowania przez skarżącego pięcioletniego zobowiązania w ramach programu rolnośrodowiskowego wynikające z wcześniejszych decyzji wydawanych w przedmiocie przyznania pomocy. Zobowiązane więc były do określenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Beneficjent pomocy nie dotrzymał bowiem podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Sąd zaznaczył, że do zatrzymania płatności nie wystarcza wywiązanie się z programu w danym roku i że ocenie podlega cały okres zobowiązania.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zastosowanie rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 do płatności rolnośrodowiskowej dotyczyło jedynie roku 2010 i to we wskazanym zakresie (art. 80 ust. 3 - zbadanie przesłanek wykluczających zwrot i art. 80 ust. 1 - naliczenie odsetek). Rozporządzenie to odnosi się bowiem do płatności bezpośrednich . Do płatności rolnośrodowiskowej w związku z pomocą przyznaną za lata 2011 i 2013 zastosowanie miało rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r., ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W rozporządzeniu 2009r. odesłanie do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, dotyczącego płatności bezpośrednich, zawarte zostało w § 2 ust. 1 pkt 3 w związku z § 3 pkt 1 celem zdefiniowania wymogów podstawowych , które spełnione muszą być w ramach programu rolnośrodowiskowego niezależnie od spełnienia wymogów ponadpodstawowych. Identyczne i w takich samych jednostkach redakcyjnych uregulowanie zawiera rozporządzenie z 2013 r.

WSA przyjął, że dla badanego rozstrzygnięcia zasadniczą podstawę prawna stanowiło rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 oraz przepisy prawa krajowego - ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze. Przepisy krajowe uwzględniają przy tym wskazane w przepisach unijnych cele i realizują zawarte w nich wskazania. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że w krajowych uregulowaniach nie uwzględniono postanowień art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, co do kryteriów oceny niezgodności realizacji przyjętego programu rolnośrodowiskowego z przyjętymi zobowiązaniami. Całokształt uregulowań ustawowych i rozporządzeń wykonawczych ( w tym załącznika nr 7 ), precyzujących przesłanki odzyskiwania , pozbawiania czy zmniejszania pomocy w zależności od pakietu i wariantu oraz rodzaju uchybienia i świadczy o przyjęciu unijnych kryteriów.

Skarżący nie realizował przyjętych zobowiązań programu rolnośrodowiskowego, a zaniedbania oraz odstępstwa były istotne, szczególnie w zakresie realizacji wariantu "uprawy sadownicze i jagodowe". Nie można przy tym zasadnie twierdzić, że ustalone uchybienia były nieświadome i niezawinione. Sąd wskazał na fakt zgłoszenia do płatności w 2012r. działki nr 45/2 zajętej pod budowę budynku mieszkalnego, wynikiem czego stało się niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych oraz uchybienia w zakresie realizacji wariantu: "uprawy sadownicze i jagodowe", który stał się podstawą odmówienia pomocy w tym wariancie za 2013r. gdyż stwierdzono brak należytej dbałości o stan sadu i utrzymanie uprawy w wymaganej kulturze rolnej. Skala stwierdzonych nieprawidłowości wyklucza możliwość przyjęcia, że doszło do drobnych nieprawidłowości .

W ocenie sądu pierwszej instancji pozbawione racji są zarzuty , że organy powinny odstąpić od określenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na zaistnienie "siły wyższej" i nadzwyczajnych okoliczności. Zarzuty te sformułowane są w związku z uchybieniami dotyczącymi uprawy sadowniczej (wariant 2.9-10). Przywołany w skardze art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/ 2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (Dz.U. L 368. 23 z dnia 23.12.2006r. poz. 15) nie stanowi jednak źródła praw lub obowiązków dla beneficjentów pomocy lecz adresowany jest do państw członkowskich, dając im możliwość określenia przypadków, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż w ust. 2 tego artykułu unijny prawodawca wyraźnie wskazał na tryb zgłaszania przez beneficjentów przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, przewidując, że ma to następować na piśmie , właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami , w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności, a tego wymogu skarżący nie dochował.

W prawie krajowym stosowne uregulowanie omawianej kwestii zawiera § 45 cyt. rozporządzenia z 2013r., powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W pkt 7a tego paragrafu wprost wymieniono "uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów , ogrodzenia lub osłonek , mające wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego" jako "inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorię siły wyższej lub wyjątkową okoliczność, w przypadku której wystąpienie o zwrot pomocy nie jest wymagany". Warunkiem zastosowania tego odstąpienia jest wykazanie przez rolnika, że zadbał o plantację (uprawę) i przedstawił dowody wystąpienia szkód spowodowanych przez dzikie zwierzęta, których to okoliczności skarżący nie wykazał i nie zgłosił ich na piśmie w określonym terminie właściwemu organowi Agencji. Oczywiście bezzasadny jest przy tym zarzut naruszenia art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego ... (Dz. U. UE.L. 2009.30.16 z dnia 31.01.2009 r.), które dotyczą wprawdzie siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych, lecz w odniesieniu do płatności bezpośrednich . Przepisy te nie miały zatem zastosowania w sprawie.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie zachodzą inne przesłanki odstąpienia od określenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w szczególności nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 co do płatności za 2010r. oraz z art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 co do płatności pobranych za lata 2011 i 2012. Ponad wszelką wątpliwość nie zachodziły bowiem przypadki wypłacenia płatności na skutek pomyłki organów oraz niemożność wykrycia błędu przez rolnika w zwykłych okolicznościach .Nie zachodził też przypadek przewidziany w art. 28 a cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przewidujący odstąpienie od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności jeżeli kwota ta nie jest wyższa od równowartości 100 Euro , co nie miało w sprawie miejsca.

Sąd nie stwierdził także naruszenia prawa w zakresie wyliczenia kwoty płatności do zwrotu i zastosowania przepisów dotyczących naliczenia odsetek od nienależnych płatności.

Od powyższego wyroku pełnomocnik S. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

I/ naruszenie prawa materialnego, polegające na pominięciu przepisów lub niewłaściwej interpretacji, a w szczególności pominięcia prawa europejskiego i celu, jakiemu mają służyć płatności i nakładane sankcje za nieprzestrzeganie przez beneficjenta wymogów i warunków ich otrzymania a mianowicie:

1. Art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że ust. 2 zdanie 3 nie ma zastosowania do zobowiązań wszczętych na podstawie Rozporządzenia nr 1698/2005, podczas gdy skarżący rozpoczynał i prowadzi nadal zobowiązanie rolnośrodowiskowe, stąd sankcje polegające na wykluczeniu go z płatności za okoliczności, za które nie ponosi winy – nie powinny działać wstecz, albowiem sankcje są za celowe działanie lub zaniechanie rolnika a nie za okoliczności, za jakie nie ma wpływu.

2. Art. 7 ww. rozporządzenia Nr 65/2011 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1,10 i 20, art. 10 ust. 2, art. 12,14,16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73,74 i 82 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, a sąd I instancji pominął je w rozstrzygnięciu.

3. Art. 39 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20/09/2005 – zgodnie z którym płatności środowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy i kosztów jej prowadzenia oraz możliwości uzupełniania ubytków jedynie wczesną wiosną i późną jesienią przez beneficjenta, przez co ukarano rolnika za siły natury, co w prawie europejskim jest niedopuszczalne i precyzyjnie wskazane są przypadki za jakie należy karać beneficjenta.

4. Art. 51 ust. 1 ww. Rozporządzenia, poprzez jego pominięcie, podczas, gdy sankcje nakłada się jedynie po wykazaniu winy beneficjenta, a nie za szkody, na jakie nie miał wpływu, przez co organ naruszając prawo nakłada sankcje za szkody, jakie wyrządziła beneficjentowi zwierzyna i pogoda w terminach, w których nie mógł ich naprawić.

5. Art. 71 – 73 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009 r. poprzez jego pominięcie i nie stosowanie wprost prawa europejskiego przez sąd a zgodnie z którym zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność w uprawie nie była celowym działaniem rolnika oraz jeżeli rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

6. Art. 31 Rozporządzenia (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną interpretację podczas gdy istotą odmowy płatności winien być sam przypadek siły wyższej, a nie fakt, czy była organowi zgłaszana na piśmie w terminie 10 dni roboczych. Sąd w tym wypadku błędnie uzależnia to nałożenie sankcji na beneficjenta od tego, czy siłę wyższą zgłosił, czy nie, zamiast od tego, czy miała miejsce, czy też nie potwierdziła się; przy takim stosowaniu prawa za brak spełnienia wymogów zawsze będzie ponosić karę beneficjent, bez względu na to, czy są wynikiem czynników, na jakie miał, czy na jakie nie mógł mieć wpływu.

7. Art. 28c Ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EEFRROW w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy beneficjentowi, co sądu w zupełności pomija i jedynie odnosi się do niezgłoszenia siły wyższej, podczas, gdy ta okoliczność nie powinna mieć wpływu na ustalenie odpowiedzialności skarżącego za niedopełnienie wymogów.

8. Par. 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo niewyjaśnienia sprawy w danym roku i mylne przekonanie organu, iż krótkotrwałe uchybienie, spowodowane okolicznościami niezależnymi od rolnika – jak w niniejszym przypadku szkodami łowieckimi i atmosferycznymi – jest podstawą do żądania zwrotu płatności.

9. Art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, poprzez oparcie się w wyroku na niepełnym i nieweryfikowalnym raporcie z kontroli, nie ustalającym winy czy zaniedbania rolnika, zdjęciach z kontroli z 2013 r. przedstawiających miedze i nieużytki zamiast stan rzeczywisty uprawy rolnika, a bez ustalenia tych okoliczności n ie może być podstawa do nałożenia sankcji.

10. Art. 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia (Dz. Urz. UEL 2008, 46 str.), poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym, drobne uchybienia skarżącego zgodne z ochroną środowiska nie mają wpływu na sankcje w płatności, podczas, gdy organ, a w ślad za nim sąd, nie ustalił, czy za zaistniały stan należy winić skarżącego, który mimo wystąpienia okoliczności od niego niezależnych, uzupełnił braki w obsadzie i kontynuuje wariant rolnictwa ekologicznego, czego potwierdzeniem jest decyzja z 2014 r. przyznająca mu płatności do sadu.

11. Art. 28 ustawy o płatnościach poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że żądanie zwrotu przez organ jest prawidłowe, podczas, gdy prawidłowa analiza sprawy powinna sięgać głębiej, aniżeli jedynie technicznego sposobu naliczenia zwrotu i winna wskazywać, czy rzeczywiście w latach poprzednich skarżąca otrzymała nienależne środki i czy zaniechała ostatecznie z własnej winy realizacji programu, albowiem tylko w takich przypadkach organ może żądać zwrotu płatności w przypadkach sprzeczności przepisów krajowych z unijnymi - zastosowanie winien tu znaleźć art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, co sąd w uzasadnieniu w całości pomija.

12. Art. 4 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 w odniesieniu do płatności ekologicznej, poprzez jego pominięcie a zgodnie z którym gdy beneficjent nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zachowuje on prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Zarzuty prawa procesowego:

13. Art. 133 w zw. Z art. 134 kpa poprzez błędne ustalenie, że doszło w sprawie do zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez organ i wyjaśnienia istoty sprawy, co miało wpływ na orzeczenie w sprawie, podczas, gdy podstawa orzeczenie był raport z kontroli, który nie spełniał wymogów nałożonych na organy krajowe przepisami art. 54 ust. 1 lit. C rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i nie wyjaśniał istotnej kwestii, czy winę za niespełnienie wymogów ponosi skarżący, czy też nie, albowiem ta kwestia winna być podstawą orzeczenia, a nie to, czy skarżący zawiadomił organ o sile wyższej, ponadto nie ustalono w raporcie zasięgu niezgodności i uznano, że uzupełnienie jabłoni wystarczyło do spełnienia wymogu na 2014 r.

14. art. 2 Konstytucji poprzez jego pominięcie, a zgodnie z tym przepisem na strony i obywateli nie można nakładać tak drastycznych sankcji na mocy Rozporządzeń i winny być one nakładane jedynie w ustawie nawet, jeżeli udział w programie jest fakultatywny, albowiem skarżący nie może być zaskakiwany co roku zmianą prawa, jak to miało miejsce w marcu i listopadzie 2013 r. gdzie nagle zabroniono zmiany wariantu dla upraw sadowniczych.

15. Art. 8 kpa, poprzez nieudowodnienie przez organ, że pouczono skarżącego o skutkach, jakie może ponieść w przypadku zajścia okoliczności od niego niezależnych, mających wpływ na wymogi danego wariantu, w okresie kiedy przystąpił do programu, podczas, gdy z ogólnie dostępnej strony ARiMR wynika, że organ o stosowaniu art. 18 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 poinformował beneficjentów w marcu 2013 r. gdzie jednocześnie wprowadzono zakaz zmiany wariantu w tym roku dla wszystkich beneficjentów, w tym także tych, którzy rozpoczęli realizację wariantu na podstawie rozporządzenia z 2009 r.

16. Art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm. ) w zw. z art. 80 kpa poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że o organ udowodnił winę skarżącego i brak spełnienia wymogów, podczas, gdy z raportu kontroli nie sposób ustalić, czy wystąpił brak obsady, w jakiej ilości, na których z działek liczonych łącznie i z czyjej winy, a to na organie spoczywał ten obowiązek.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasadzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący raz jeszcze zakwestionował stan faktyczny ustalony w sprawie. Jednocześnie poinformował o złej sytuacji materialnej na skutek konieczności zwrotu należności o różnym charakterze i związanym z tym korzystaniem z pomocy ze strony dzieci.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie art. 18 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 165/2011 polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy ustępu 2 tego przepisu, nakazującego dokonać oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na wymienione w tym przepisie przesłanki kwalifikujące, jak rozmiar, zasięg i trwałość, ciężar skutków tej niezgodności, co ma nastąpić przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominięcie powyższych kryteriów czyni rozstrzygnięcie niepełnym i skutkuje stwierdzeniem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny sprawy we wszystkich jej aspektach, nakazanych w tym wypadku przez prawodawcę unijnego.

Na wstępie należy podkreślić, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, przy czym, jak wynika z treści art. 175 par. 1 i 2 p.p.s.a. objęta jest tzw. "przymusem adwokackim". Oznacza to, iż spór toczący się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przybiera postać sporu prawnego, co z jednej strony – obliguje do precyzyjnego formułowania zarzutów kasacyjnych, z drugiej zaś strony wywołuje po stronie tego Sądu obowiązek skrupulatnego rozważenia i odniesienia się do poszczególnych, stawianych przez profesjonalistę, argumentów przeciwko zapadłemu w sprawie rozstrzygnięciu sądu pierwszej instancji (vide - wywody zawarte w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt: I OPS 10/09).

Należy jednak zauważyć, iż zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej złożonej w sprawie niniejszej są sformułowane w sposób utrudniający ustosunkowanie się do każdego z nich z osobna. Wynika to przede wszystkim z faktu istnienia sprzeczności pomiędzy poszczególnymi stawianymi zarzutami. Negowanie zapisów raportu kontroli, a tym samym ustaleń faktycznych koliduje z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Nadto – część zarzutów powtarza się w różnych postaciach (kwestie związane z winą bądź nadzwyczajnymi okolicznościami uniemożliwiającymi wywiązanie się z ww. zobowiązań). Ogólnikowe sformułowanie niektórych zarzutów czyni je wręcz niezrozumiałymi. Należy podkreślić, iż NSA nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Niemniej jednak, w myśl poglądów zawartych w wyżej przywołanej Uchwale NSA - wszelkie kwestie dające się wyinterpretować z petitum skargi kasacyjnej zasługują na stosowne rozważenie oraz odniesienie się do nich, nawet pomimo ich niedostatecznego sprecyzowania przez pełnomocnika. W szczególności, mając na uwadze wydźwięk Uchwały oraz jej cel, jakim jest umożliwienie skarżącym skorzystania z drugiej instancji sądownictwa administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę niniejszą, odstąpił od nadmiernego formalizmu, z zastrzeżeniem jednak wyżej opisanego ograniczenia kognicji tego Sądu do ram zakreślonych stawianymi zarzutami.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż przesądzenie kwestii formalnych, w tym w szczególności do zakwestionowanego przez stronę stanu faktycznego sprawy, jest warunkiem prawidłowej kontroli subsumpcji przepisów prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. (vide – m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt: I GSK 1023/14, LEX nr 2032542).

Stawiane w tej mierze zarzuty (pkt 13, jak również odnoszący się do kwestii ustaleń faktycznych pkt 16 petitum skargi) nie podważają skutecznie ustaleń raportu przeprowadzonej kontroli w terenie w dniach 30 lipca i 23 września 2013 r. w gospodarstwie skarżącego. W tym miejscu należy zauważyć, iż raport ten był podstawą ustaleń faktycznych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją zapadłą w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości na 2013 rok. Decyzja organu II instancji – Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] została zaskarżona do WSA w Olsztynie, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. oddalił skargę S. M. Nieuwzględnienie w protokole okoliczności, o których wspomina pełnomocnik skarżącego w tym zarzucie – wina skarżącego oraz fakt późniejszego uzupełnienia obsady jabłoni pozwalający na złożenie skutecznego wniosku kontynuacyjnego w terminie późniejszym – nie dyskwalifikują wartości dowodowej raportu z kontroli jako dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości faktów w nim stwierdzonych (art. 76 k.p.a.). Nadto – ustalenia faktyczne zawarte w raporcie były podstawą wydania wyżej opisanej ostatecznej decyzji, wiążącej organ administracji publicznej w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności (art. 110 k.p.a.). Tak więc ustalenia faktyczne sprawy należy uznać za niebudzące wątpliwości.

Kolejny zarzut procesowy (pkt 14 petitum skargi) – naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez jego pominięcie i zastosowanie zbyt drastycznej sankcji w sytuacji zaskakującej dla skarżącego zmiany prawa, jaka miała miejsce w 2013 r. "gdzie nagle zabroniono zmiany wariantu dla upraw sadowniczych" jest na tyle ogólny, że utrudnia jego powiązanie ze sprawą, której przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnych płatności. Zarzut jest zatem niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. – braku pouczenia skarżącego o skutkach zajścia okoliczności od niego niezależnych, jest również niezasadny. Należy przypomnieć w tym miejscu, że art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w pkt 2 przewiduje po stronie organu obowiązek m.in. udzielania stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. A contrario, bez takiego żądania, obowiązku informacyjnego po stronie organu wywieść się nie da. W kontekście bowiem przywołanego wyżej przepisu, stanowiącego niewątpliwie lex specialis w stosunku do zasad k.p.a., zarzut nieudzielenia informacji nie ma oparcia prawnego. Z unormowań ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) wynika odmienne uregulowanie zasad prowadzonego postępowania administracyjnego w szczególności co do ciężaru dowodu oraz obowiązków informacyjnych organu. Beneficjent przyjmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe zdany jest w dużym stopniu na własną samodzielność w zdobywaniu stosownych informacji oraz reagowaniu na zmiany sytuacji faktycznej (np. anomalie pogodowe, szkody spowodowane przez dzikie zwierzęta i in.). Przerzucanie tych obowiązków na organ, z powołaniem się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest w tej sytuacji zasadne.

Należy zaznaczyć, że w sposób jednoznaczny w ust. 3 przywołany przepis wyłącza stosowanie k.p.a. w zakresie ciężaru dowodu, przerzucając na stronę obowiązki związane z wykazaniem okoliczności, z których zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki, w tym związane z okolicznościami, za które nie powinien ponosić odpowiedzialności (siła wyższa, okoliczności nadzwyczajne, o czym będzie mowa poniżej). Jak zostało wywiedzione w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, raport kontroli zawierał wystarczające treści do przyjęcia, iż stan faktyczny sprawy został w nim odzwierciedlony prawidłowo. Skarżący natomiast nie przedstawił dowodów pozwalających na obalenie faktów nim ustalonych. Do tego rodzaju dowodów, o czym będzie mowa dalej, mogły należeć wyłącznie te, potwierdzające okoliczności związane z faktem zastosowania stosownych zabezpieczeń upraw przed np. dzikimi zwierzętami, a także z wywiązaniem się z obowiązku zawiadomienia o nadzwyczajnych okolicznościach ARiMR w zakreślonym, 10-dniowym terminie.

Ponieważ powyższe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważył skutecznie ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, a więc ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego musi być dokonana przez pryzmat przyjętych ustaleń faktycznych.

Zasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi).

Mianowicie, pełnomocnik skarżącego zarzuciła naruszenia 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że ust. 2 zdanie 3 nie ma zastosowania do zobowiązań wszczętych na podstawie Rozporządzenia nr 1698/2005, podczas, gdy skarżący rozpoczynał i prowadzi nadal zobowiązanie rolnośrodowiskowe, stąd sankcje polegające na wykluczeniu go z płatności za okoliczności, za które nie ponosi winy – nie powinny działać wstecz, albowiem sankcje są za celowe działanie lub zaniechanie rolnika a nie za okoliczności, za jakie nie ma wpływu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził jednoznacznie, iż dla badanego rozstrzygnięcia zasadniczą podstawę prawna stanowiło rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 oraz przepisy prawa krajowego - ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze. Jak wynika z przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania ustaleń, podstawą uznania pobranych płatności za nienależne w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. był fakt, iż skarżący nie realizował przyjętych zobowiązań programu rolnośrodowiskowego, a zaniedbania oraz odstępstwa zostały zasadnie zakwalifikowane jako istotne, szczególnie w zakresie realizacji wariantu "uprawy sadownicze i jagodowe", który stał się podstawą odmówienia pomocy w tym wariancie za 2013r. Nadto wskazał na zgłoszenie do płatności w 2012r. działki nr 45/2 zajętej pod budowę budynku mieszkalnego, wynikiem czego stało się niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż Sąd pierwszej instancji jako materialnoprawną podstawę orzekania przyjął art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE Nr L 25, s.8 z dnia 28 stycznia 2011 r., pomijając całkowicie ustęp drugi tego przepisu. Dokonał zatem jedynie częściowej subsumpcji normy prawnej w tym przepisie zawartej. O ile ustęp pierwszy przewiduje – co do zasady – możliwość zmniejszenia lub nie przyznania pomocy, a także odzyskiwania kwot pomocy wypłaconych w latach wcześniejszych, to w ustępie drugim precyzuje kryteria na podstawie których możliwe jest m.in. odzyskanie tych kwot przez Państwo członkowskie. W szczególności przesłankami podlegającymi w tym procesie badaniu są: rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonych niezgodności. Rozmiar niezgodności z kolei zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To czy niezgodność jest trwała zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Należy zauważyć, iż w swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że ustalenia faktyczne przyjęte w raporcie z przeprowadzonej w 2013 r. kontroli, a zaakceptowane w decyzjach dotyczących przyznania płatności za 2013 r. w pomniejszonej wysokości, są wystarczające również dla stwierdzenia przesłanek ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010 – 2012. Należy stwierdzić, iż pominięcie przesłanek relatywizujących zwrot płatności, zawartych w pominiętym przez sąd pierwszej instancji ustępie 2 art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zrównało w sposób niezasadny różne stany faktyczne mogące być objęte działaniem tego przepisu. Przede wszystkim jako niezgodne z intencją ustawodawcy należałoby uznać postawienie znaku równości pomiędzy przesłankami udzielenia płatności w kwocie pomniejszonej, a nałożeniem obowiązku zwrotu (z odsetkami naliczonymi jak przy należnościach podatkowych) płatności za cały okres obowiązywania zobowiązania. Jest rzeczą oczywistą, że w razie niewywiązywania się ze zobowiązań rolnośrodowiskowych rolnik musi się liczyć z konsekwencjami, w tym z obowiązkiem zwrotu płatności, nawet za okres wsteczny. Inną rzeczą jest jednak liczenie się z obowiązkiem zwrotu, a czym innym określenie precyzyjnych przesłanek, kiedy ten zwrot ma nastąpić. Nawet przy założeniu celowości oraz fakultatywnego charakteru wypłacanych w ramach programu rolnośrodowiskowego kwot pieniężnych, ich przymusowy zwrot – i to z wysokimi odsetkami - zawsze będzie dolegliwością, gdyż specyfika udzielanej rolnikom pomocy polega na natychmiastowym inwestowaniu uzyskanych środków w cele związane z prowadzeniem gospodarstwa.

Tak więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominięcie ustępu 2 przez sąd pierwszej instancji stanowi naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez odstąpienie od oceny przesłanek relatywizujących możliwość domagania się zwrotu udzielonych kwot płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Pozbawione racji są natomiast zarzuty, że organy powinny odstąpić od określenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na zaistnienie "siły wyższej" i nadzwyczajnych okoliczności (do których nawiązuje większość stawianych w skardze zarzutów – w tym: pkt: 1,3,4,6,9,11,12,13 petitum skargi) . Zarzuty te sformułowane są w związku z uchybieniami dotyczącymi uprawy sadowniczej (wariant 2.9-10 ). Przywołany w skardze art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1974/ 2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich ( Dz.U. L 368. 23 z dnia 23.12.2006r. poz. 15) nie stanowi jednak źródła praw lub obowiązków dla beneficjentów pomocy lecz adresowany jest do państw członkowskich, dając im możliwość określenia przypadków, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy. W ust. 2 tego artykułu wskazany jest tryb zgłaszania przez beneficjentów przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności - ma to następować na piśmie, skierowanym do właściwego organu wraz z odpowiednimi dowodami, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

W prawie krajowym stosowne uregulowanie omawianej kwestii zawiera § 45 cyt. rozporządzenia z 2013r. W pkt 7a tego paragrafu wprost wymieniono "uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek, mające wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego" jako "inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorię siły wyższej lub wyjątkową okoliczność, w przypadku której wystąpienie o zwrot pomocy nie jest wymagany". Warunkiem zastosowania tego odstąpienia jest wykazanie przez rolnika, że zadbał o plantację (uprawę) i przedstawił dowody wystąpienia szkód spowodowanych przez dzikie zwierzęta, których to okoliczności skarżący nie wykazał.

Oczywiście bezzasadny jest przy tym zarzut naruszenia art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego ... (Dz. U. UE.L. 2009.30.16 z dnia 31.01.2009r.), które dotyczą wprawdzie siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych, lecz w odniesieniu do płatności bezpośrednich. Przepisy te nie miały zatem zastosowania w sprawie. Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 4 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 (pkt 12 petitum skargi), jak i do zarzutu naruszenia art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną interpretację i błędne uzależnienie nałożenia na beneficjenta sankcji wyłącznie od braku zgłoszenia okoliczności stanowiącej siłę wyższą właściwemu organowi (pkt 6 petitum skargi, gdyż powyższe akty prawa wspólnotowego nie mają zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych, lecz do płatności bezpośrednich, uregulowanych odrębnie.

Zarzut pominięcia w rozstrzygnięciu art. 7 rozporządzenia nr 65/2011 ( pkt 2 petitum skargi) nie jest zasadny, gdyż wbrew jego treści, zawarte w nim przepisy rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 zostały przez sąd pierwszej instancji w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy wzięte pod uwagę. Należy zauważyć, iż w art. 7 przywołanego rozporządzenia nakazane jest jedynie "odpowiednie" stosowanie wymienionych w tym przepisie norm prawa, gdyż rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 co do zasady reguluje inną dziedzinę prawa, jaką są dopłaty bezpośrednie. Brak w samym rozstrzygnięciu przywołanych norm nie dyskwalifikuje wyroku, zwłaszcza iż zarzut nie precyzuje, jaką postać naruszenia prawa materialnego miałby ten brak stanowić.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (pkt 3 petitum skargi) poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie specyfiki upraw (brak możliwości uzupełniania upraw poza wczesną wiosną i późnią jesienią) – należy stwierdzić, iż jest on niezasadny, z poniższym jednak zastrzeżeniem.

Sąd pierwszej instancji przyjął, iż z materiału dowodowego dotyczącego uchybień w zakresie realizacji wariantu: "uprawy sadownicze i jagodowe", który stał się podstawą odmówienia pomocy w tym wariancie za 2013r. wynika brak należytej dbałości o stan sadu i utrzymanie uprawy w wymaganej kulturze rolnej. Skala stwierdzonych nieprawidłowości wyklucza możliwość przyjęcia, że doszło do drobnych nieprawidłowości. Jak już wskazano wyżej, w decyzjach dotyczących przyznania płatności za 2013 rok ustalono, że rolnik nie utrzymywał minimalnej obsady drzew i krzewów przewidzianej dla sadu jabłoniowego, co skutkuje zmniejszeniem płatności w tym wariancie o 100% , stan drzewek na dwuletniej plantacji nie odpowiadał wymogom jakości materiału szkółkarskiego, a nadto rolnik nie prowadził produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. W tej sytuacji jest rzeczą oczywistą, że stanu utrwalonego w raporcie z kontroli nie można było sanować poprzez "dosadzenie" drzewek ex post. Niemniej jednak, nawiązując do uwzględnionego zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi) sytuacja, o której konsekwentnie przypomina skarżący czyli uzupełnienie obsady drzew, która nota bene – była podstawą płatności przyznanej skarżącemu za 2014 r. – a więc została ostatecznie przez organ zaakceptowana – ten element stanu faktycznego będzie musiał być ponownie zbadany jako mogący rzutować na przesłankę trwałości zaistniałych nieprawidłowości, o której m. in. mowa w pominiętym ustępie 2 art.18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Kolejne zarzuty (ujęte w pkt 4, 5, 7 i 8 petitum skargi) nawiązują do przepisów, które odnoszą się do zmniejszenia i redukcji płatności i nie mają zastosowania w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest kwestia zwrotu nienależnie pobranych kwot płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża przy tym pogląd, iż skoro instytucje te zostały odrębnie wyszczególnione w treści regulujących je norm prawnych, to przyjęcie, iż przesłanki ich stosowania można stosować "wymiennie", byłoby nieracjonalne.

Tak więc, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez jego pominięcie i niewykazanie winy skarżącego, na którego nałożono sankcje za szkody wyrządzone przez zwierzynę (pkt 4 petitum skargi), należy wskazać, iż wprawdzie zarzut ten nie jest zasadny, albowiem przepis ten odnosi się do nie mających zastosowania w kontrolowanej sprawie zasad regulujących płatności i ewentualne pomniejszenia lub wykluczenia z nich rolników, niemniej jednak sąd pierwszej instancji zajął się w swoich rozważaniach m.in. problematyką okoliczności wyłączających możliwość nałożenia sankcji zwrotu uzyskanych korzyści, której dotyczy zarzut, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.

Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do zarzutu pominięcia art. 71 – 73 Rozporządzenia Komisji (WR) nr 1122/2009 (pkt 5 petitum skargi) – przepis ten dotyczy "zmniejszeń" oraz "wykluczeń", a zatem nie ma związku z przedmiotem sprawy, którym jest ustalenie kwoty płatności podlegającej zwrotowi.

Z tego samego powodu nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu (...) w zw. z art. 51 ww. rozporządzenia poprzez jego pominięcie oraz par. 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. poprzez m.in. odmowę części płatności ( pkt 7 i 8 petitum skargi).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 "ustawy o płatnościach" (chodzi tu o ustawę z dnia 7 marca 2007 r. oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez oparcie wyroku na nieweryfikowalnym raporcie kontroli (pkt 9 petitum skargi) – należy zauważyć, iż stanowi on w istocie zarzut procesowy – niewyjaśnienia okoliczności sprawy. Pomijając jego wadliwe usytuowanie pośród zarzutów naruszenia prawa materialnego, to powiela on zawartość zarzutów sformułowanych jako procesowe, w sposób nieuzasadniony kwestionujących wartość dowodową raportu kontroli, do których odniesienie się zostało zawarte w akapitach poprzednich.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Nr 146/2008 poprzez jego pominiecie (pkt 10 petitum skargi) – należy zauważyć, iż pełnomocnik skarżącego łączy w nim różne kwestie: nierozważenia, czy naruszenie zobowiązań przez stronę nie miało charakteru drobnych uchybień, czy nie zachodzi sytuacja braku winy po jego stronie oraz pominięcie faktu uzupełnienia obsady ex post. Pomijając kwestię ujęcia zarzutu w sposób uniemożliwiający prawidłowe ustosunkowanie się do niego, to należy zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo odniósł się do każdej z zasygnalizowanych kwestii, zajmując stanowisko zasługujące na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym była mowa wyżej.

Zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 1 marca 2007 r. (zwana w tym zarzucie "ustawą o płatnościach" - pkt 11 petitum skargi) poprzez błędną interpretację i uznanie, że żądanie zwrotu przez organ jest prawidłowe, a pominięcie ustalenia, czy środki otrzymane w latach poprzednich były nienależne, nadto, czy strona z własnej winy zaniechała realizacji programu – tak jak w zarzucie poprzedzającym (pkt 10 petitum skargi) – łączy różne kwestie, zaledwie sygnalizując swoje stanowisko w stosunku do nich, łącząc rozmaite wątki, które próbuje w ten sposób kwestionować. Wbrew usytuowaniu wśród zarzutów obrazy prawa materialnego – wskazując głównie na niedostateczne wyjaśnienie sprawy – zarzut ma charakter procesowy. W drugiej części tak zbudowanego zarzutu znajduje się sugestia niezgodności prawa krajowego z unijnym – art. 18 ust. 2 rozporządzenia Nr 165/2011. Szczegółowe omówienie tej kwestii znajduje się w ustosunkowaniu do pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, przy czym skarga w tym zakresie została uwzględniona.

Reasumując, żaden ze stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów nie podważył w sposób skuteczny ustaleń faktycznych organów ARiMR, zasadnie zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji. Niemniej jednak, wyrok podlega uchyleniu z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 165/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji zważy, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki, o których mowa w ustępie 2 ww. przepisu prawa unijnego, nakazujące dokonać oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na ich rozmiar, zasięg i trwałość, ciężar ich skutków przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. W powyższym kontekście wymagają analizy kwestie podnoszone przez pełnomocnika skarżącego, jak w szczególności uzupełnienie obsady drzew w sadzie po kontroli. Co istotne, ocenie podlega przy tym zasięg skutków niezgodności na całość operacji, a zatem na wywiązywanie się z pięcioletniego zobowiązania środowiskowego, podjętego w dniu 15 marca 2010 r., przez skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.