Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 579/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.18 ust. 1 pkt 1 lit. g
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 106
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 roku sprawy ze skargi "A" w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia "A" z siedzibą w L. na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r.; znak [...] w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 6 lutego 2019 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. wniosku B Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej G. – S. – G. – T. – Ł. – K..

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2019 r. Marszałek Województwa [...] uzgodnił wydanie zezwolenia na rzecz przedsiębiorcy – B Spółki z o.o. z siedzibą w W..

Postanowieniem z dnia [...] r. Marszałek Województwa [...] dopuścił "A" z siedzibą w L. do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla B Sp. z o.o. z siedzibą w W. na linię komunikacyjną relacji G. – S. – G. – T. – Ł. – K..

Mając powyższe na uwadze Marszałek Województwa [...] doręczył powyższe postanowienie z dnia [...]r. znak [...] również "A" z siedzibą w L. .

Na postanowienie Marszałka Województwa [...]. z dnia [...] r. zażalenie złożyło "A" z siedzibą w L. . Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.

- art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;

- art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.), dalej u.t.d., poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zażalenia strona odwołując się szeroko do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreśliła, że uzgodnienie, jako stanowcza forma wyrażania przez organ współdziałający stanowiska rzutuje na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. W związku z powyższym postanowienie w przedmiocie uzgodnienia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad ogólnych k.p.a. Do poczynienia prawidłowych ustaleń i wyczerpującego odniesienia się do nich w uzgodnieniu rozstrzygnięcia obliguje dodatkowo uznaniowy charakter uzgodnienia, co oznacza, że nawet w razie stwierdzenia zagrożenia organ nie musi odmówić uzgodnienia lecz może go dokonać według własnego uznania uwzględniając interes społeczny. Jednak zarówno uzgodnienie, jak i odmowa uzgodnienia wymagają rzetelnego umotywowania opartego na dokładnych ustaleniach w odniesieniu do ustawowej przesłanki.

W piśmie z dnia 5 marca 2019 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia "A" z siedzibą w L. podtrzymało w całości zarzuty i argumentację przedstawioną w zażaleniu z dnia 27 lutego 2019 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia:

1) w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez:

a) wójta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy,

b) burmistrza albo prezydenta miasta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej,

c) burmistrza albo prezydenta miasta, któremu powierzono to zadanie na mocy porozumienia, o którym mowa w art. 4 pkt 7a 15 - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej w granicach określonych w art. 4 pkt 7a lit. a 16 albo lit. b 17,

d) burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a 18 - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny,

d1) prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu,

e) starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-dl,

f) marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa,

g) marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa;".

Zgodnie z art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1 lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów, odpowiednio przez (...) marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.

Kryterium, według którego określa się właściwość miejscową organu uprawnionego do wydania zezwolenia na przewozy regularne i regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym, a także organów uzgadniających, stanowi zatem planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Z uwagi na fakt, że o wydanie przedmiotowego zezwolenia wystąpił przedsiębiorca, którego siedziba znajduje się w W., organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia jest Marszałek Województwa [...], a wobec faktu, iż planowany przebieg linii komunikacyjnej wykracza poza obszar co najmniej jednego województwa (przebiegając w tym zakresie również przez województwo ł.) - organem właściwym do zajęcia stanowiska jest m.in. Marszałek Województwa [...].

Uzgodnienie ma charakter wiążący dla organu wydającego zezwolenie. Wynika to jednoznacznie z redakcji art. 18 ust. 1 u.t.d. Przepis ten stanowi bowiem o wydawaniu zezwoleń "w uzgodnieniu", a nie "po zasięgnięciu opinii". Stanowisko organu uzgadniającego stanowi zatem podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji odmownej lub zezwalającej na wykonywanie przewozów regularnych.

Zdaniem organu uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający jedynie na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia dla danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Każda jednostka samorządu terytorialnego może bowiem - w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji - ocenić skutki realizacji proponowanych przewozów tylko w zakresie obejmującym obszar własnej właściwości.

W rozpatrywanej sprawie spółka B wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej G. – S. – G. – T. – Ł. – K., wskazując 7 przystanków (z tego tylko jeden na terenie województwa ł.) umiejscowione w G. (Dworzec Autobusowy), S. (PKP C), G. (D nr [...] i [...]), G. (Dworzec Autobusowy PKS), T. (Dworzec Miasto), Ł. (WPA Ł.), oraz K. (Dworzec Autobusowy).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. stanowi o możliwości odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.t.d. linia komunikacyjna oznacza połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób.

Zawarta w cyt. powyżej przepisie definicja linii komunikacyjnej, po której odbywają się regularne przewozy osób, odnosi się również do linii, o których mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., określonych jako linie regularne.

Niezależnie od zestawienia treści art. 4 pkt 8 u.t.d. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. przemawia za tym także norma art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., który przewiduje, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, w krajowym transporcie drogowym, wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Przepis określający organ właściwy do wydania zezwolenia, a także organ właściwy do uzgodnienia, w oparciu o kryteria przewidziane między innymi w art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a u.t.d., posługuje się zatem pojęciem linii komunikacyjnej, co wskazuje, że pojęcie to znajduje zastosowanie także w zakresie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.

Ponadto w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy, a także schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami.

W konsekwencji uznać należy, że art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. dotyczy linii komunikacyjnych w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. mających charakter regularny. Z definicji linii komunikacyjnej zawartej w art. 4 pkt 8 u.t.d. wynika, że pojęcie linii komunikacyjnej należy wiązać z rozkładem jazdy, skoro zgodnie z powołanym przepisem linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy. Stosownie do treści art. 20 u.t.d., obowiązujący rozkład jazdy stanowi załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Zatem rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia i jest wydawany jako załącznik do zezwolenia, doprecyzowując jego treść, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.t.d. zezwolenie określa między innymi przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Uwzględniając powyższe okoliczności organ stwierdził, że skoro Marszałek Województwa [...] może wypowiedzieć się - w ramach uzgodnienia o którym mowa w art. 106 k.p.a. wyłącznie w zakresie obejmującym obszar własnej właściwości, tj. województwa [...], a linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, a na terenie województwa [...] jest wyłącznie jeden przystanek to zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a postawione przez stronę skarżącą zarzuty są chybione.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego konsekwentnie zatem uznać należy za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym sąd stwierdził, że art. 106 § 3 k.p.a. przewiduje, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, w tej sprawie o uzgodnienie wydania zezwolenia, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, a nie później niż w terminie dwóch tygodni (u.t.d. nie przewiduje innego terminu). Tak określony przez ustawodawcę termin na wydanie postanowienia wskazuje, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia uzgadniającego wydanie zezwolenia dotyczy ściśle tylko tych aspektów, które wskazane są jako zadania organu opiniującego i nie może być rozbudowywane. Choć art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego, to nie oznacza to prowadzenia obszernego postępowania dowodowego, gdyż takie postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i wyjątkowy. Tymczasem dokonanie ustaleń, a następnie oceny, czy projektowana linia stanowić będzie rzeczywiste zagrożenie finansowe lub organizacyjne dla linii już istniejących, a nie tylko normalną konkurencję, wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych jest nieuzasadniony, gdyż jak podkreślił sąd w cyt. wyroku z powyższych przepisów taki obowiązek dla organu uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów nie wynika. Przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. "A" z siedzibą w L. wniosło o uchylenie postanowienia organu I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;

2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, wobec uznania, że w niniejszej sprawie nie występuje linia komunikacyjna w rozumieniu ustawy;

3) art. 10 § 1 i 2, art. 11 i 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz bezpodstawne odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia, bowiem w sytuacji gdy w postępowaniu uzgodnieniowym występuje nie tylko wnioskodawca ale też inne strony – stowarzyszenie zostało pozbawione możliwości udziału w postępowaniu, a postępowanie zażaleniowe – w obliczu odstąpienia przez organ od uzasadnienia postanowienia – było pierwszym etapem, na którym prowadzone były ustalenia istotne dla sprawy, co wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dniu 27 sierpnia 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania – B Sp. z o.o. w W. z dnia 14 sierpnia 2019 r., w którym spółka wniosła o oddalenie skargi "A" oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Uczestnik postępowania odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w tożsamych podmiotowo i przedmiotowo sprawach podniósł, że działanie stowarzyszenia ma na celu obstrukcję możliwości prowadzenia przez stronę swoich interesów (biznesu) i stanowi "urzędowy" sposób na utrudnienie lub nawet sparaliżowanie interesów spółki B jako przewoźnika drogowego w transporcie pasażerskim. Taki sposób "działania" skarżący już stosował w odniesieniu do innego przewoźnika, tj. E Sp. z o.o., znanego pod komercyjną nazwą F. Spółka B podkreśliła, iż dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu miało na celu wspomaganie organów w wykazaniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją, ale jak dotychczas stowarzyszenie celu tego nie wypełniło. W żaden sposób nie podjęło nawet próby wykazania, że w niniejszej sprawie można mieć do czynienia z realną nieuczciwą konkurencją, czy też zagrożeniem dla konkretnych istniejących już linii regularnych lub rentowności porównywalnych połączeń kolejowych. Jednocześnie zarzut niezbadania wskazanych okoliczności stowarzyszenie stawia organom. Skarżące stowarzyszenie w żaden sposób nie wykazało zatem, że na wskazanej trasie istnieją jakiekolwiek inne połączenia, w jakich godzinach, jakie mają przystanki oraz, że uwzględnienie wniosku uczestnika zagrozi tym połączeniom lub rentowności połączeń kolejowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Na wstępie należy wskazać, że istotnie "A" w L. nie brało udziału w postępowaniu o uzgodnienie wydania zezwolenia toczącym się przed Marszałkiem Województwa [...] na wniosek B Sp. z o.o. z siedzibą w W. . Godzi się jednak podnieść, że dopiero po wydaniu postanowienia przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., dla B Sp. z o.o. z siedzibą w W., postanowieniem z dnia [...] r. Marszałek Województwa [...] dopuścił "A" z siedzibą w L. do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla B Sp. z o.o. z siedzibą w W. na linię komunikacyjną relacji G. – S. – G. – T. – Ł. – K.. Należy również podkreślić, że po otrzymaniu postanowienia z dnia 13 lutego 2019 r. Marszałek Województwa [...] przesłał postanowienie z dnia 11 lutego 2019 r. również do "A" z siedzibą w L.. Doręczenie postanowienia z dnia [...] r. dla A miało miejsce w terminie otwartym do wniesienie zażalenia przez B Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W tej sytuacji A nie zostało pozbawione możliwości udziału w toczącym się postępowaniu, tym bardziej, że złożyło z zachowaniem terminu zażalenie i co istotne nie podnosiło w tym zażaleniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i § 2 k.p.a.

Przechodząc do dalszej oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i poprzedzającego go postanowienia Marszalka Województwa [...] w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii G. – S. – G. – T. – Ł. – K., wydanych w postępowaniu toczącym na wniosek B Sp. z o.o. z siedzibą w W. podkreślić należy, że główne postępowanie o wydanie zezwolenia toczy się przed Marszałkiem Województwa [...]. Marszałek Województwa [...] był tylko organem wypowiadającym się w ramach uzgodnienia, w trybie art. 106 k.p.a. w zakresie w jakim planowana linia komunikacyjna przebiega przez obszar jego właściwości. Z przesłanego przez Marszałka Województwa [...] Marszałkowi Województwa [...] planowanego rozkładu jazdy wynika, że w tej sprawie na obszarze województwa [...] ma znajdować się jeden przystanek (WPA Ł.- F.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 58 ze zm. ), dalej u.t.d. Przepis ten stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.

Organ powołał także art. 106 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba, że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 k.p.a.). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 k.p.a.). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie spółka B wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar kilku województw, w tym przez obszar województwa [...], z jednym przystankiem w Ł.. W związku z powyższym Marszałek Województwa [...] jako organ właściwy do wydania zezwolenia był zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej z Marszałkiem Województwa [...]. Niewątpliwie wskazana we wniosku strony linia określająca przystanki G. – S. – G. – T. – Ł. – K. to linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4pkt 8 u.t.d. stąd też planowany przebieg tej linii komunikacyjnej podlega uzgodnieniu.

Cytowany powyżej art. 18 ust. 1 u.t.d. ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony.

To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika, jak trafnie podkreślił organ, z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Nie chodzi więc tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa. Decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego.

Wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g u.t.d. obowiązek współdziałania organów oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.

Gdy chodzi o kompetencje organu uzgadniającego, to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że chodzi wyłącznie o te "istotne okoliczności", które dotyczą planowanej linii komunikacyjnej. Przedmiotem uzgodnienia (...) może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej. Nie ma wystarczających podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować sytuację rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym ( R. Strachowska "Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz" Wydanie III - komentarz do art. 18 i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r. IV SA/Po 1439/04 Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72). Stanowisko takie sąd rozpoznający skargę podziela. Powyższe oznacza, że przedmiotem uzgodnienia w zakresie właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku województwa [...], jest w szczególności planowana trasa przejazdu, miejsce, w którym planuje się przystanki, czasy przejazdu i przyjazdu na przystanek. Sąd nie podziela tym samym odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku WSA w L. z dnia [...] r., sygn. akt [...], że to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku.

W przypadku spraw zainicjowanych wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, o tym jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia określa art. 22a ust. 1 u.t.d., który zawiera obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów. Przesłanki te zostały enumeratywnie określone w tym przepisie.

W myśl powyższego przepisu, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych :

1/ odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2/ mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a/ zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b/ zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

d/ wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Zdaniem sądu, treść cytowanego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa [...], ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie.

Zauważyć także należy, że art. 106 § 3 k.p.a. przewiduje, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, w tej sprawie o uzgodnienie wydania zezwolenia, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, a nie później niż w terminie dwóch tygodni (u.t.d. nie przewiduje innego terminu). Tak określony przez ustawodawcę termin na wydanie postanowienia wskazuje, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia uzgadniającego wydanie zezwolenia dotyczy ściśle tylko tych aspektów, które wskazane są jako zadania organu opiniującego i nie może być rozbudowywane. Choć art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego to nie oznacza to prowadzenia obszernego postępowania dowodowego, gdyż takie postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i wyjątkowy. Tymczasem dokonanie ustaleń, a następnie oceny, czy projektowana linia stanowić będzie rzeczywiste zagrożenie finansowe lub organizacyjne dla linii już istniejących, a nie tylko normalną konkurencję, wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie.

W tym stanie rzeczy zarzut dotyczący naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych jest nieuzasadniony, gdyż zdaniem sądu z powyższych przepisów taki obowiązek dla organu uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów nie wynika. Przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17 podzielając tym samym dotychczasowe stanowisko doktryny i poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowy (por. R. Stachowska, Komentarz do art. 18 [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydanie III i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., IV SA/Po 1439/04, Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 947/18, III SA/Łd 969/18, z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 426/19).

W konsekwencji niezasadnym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

W tym kontekście zaznaczyć także należy, że ani w zażaleniu, ani w skardze "A" nie wskazało na żadną konkretną okoliczność, która powinna być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny. Skarżący przytacza przepis i przesłanki dające postawy do odmowy udzielenia zezwolenia ale żadnych okoliczności wskazujących na istnienie zagrożenia dla już istniejących linii (jakich?) nie wskazuje. Zatem biorąc pod uwagę, że w skali kraju można mówić raczej o braku odpowiedniej ilości połączeń, także z tych względów skargę należało uznać za bezzasadną.

Konkludując, stwierdzić należy, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej.

Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia przepisów art. art. 10 § 1 i 2, art. 11 i 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 15 k.p.a. Należy podnieść, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że na stronie składającej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W skardze skarżąca nie wykazała, jakie okoliczności zamierzała podnieść przed organami obu instancji, a które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić równie należy, że w zażaleniu skarżąca w ogóle takiego zarzutu nie podnosiła. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że strona brała udział w postępowaniu od momentu dopuszczenie jej do tego udziału i składała środki odwoławcze. Również motywy postanowienia organu odwoławczego poza wykazaniem tego, iż istotnie sprawa została ponownie, merytorycznie rozpoznana, zgodnie z zasada dwuinstancyjności postępowania, zawiera analizę zarzutów zażalenia. Zaskarżone postanowienia zawiera wszystkie konieczne elementy a argumentacja jest wyczerpująca i przekonywująca.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od strony skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji i to niezależnie od wyniku sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

eg