Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1001/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 29 marca 2017 r. nr XXXVI/174/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXVI/174/2017 z dnia 29 marca 2017 r. Rada Miejska w Gniewkowie, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej powoływanej też jako ustawa o ochronie zwierząt) przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gniewkowo w 2017 r.

Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm., prawidłowo t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej powoływanej też jako usg) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 216 ze zm.; prawidłowo t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym, warunkującego możliwość uzyskania przez nią mocy obowiązującej, pomimo iż ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi ona akt prawa miejscowego. Skarżący podkreślił, że treść przedmiotowej uchwały nie zawiera zapisu o jej publikacji w wojewódzki dzienniku urzędowym, jako że przepis

§ 3 stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, negując stanowisko skarżącego, że programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, i podkreślając że stanowi on akt planowania (będący aktem prawa wewnętrznego), który jako taki nie podlega publikacji. Wskazał, że adresatem przepisów uchwały nie jest wspólnota samorządowa, którą tworzą wyłącznie mieszkańcy gminy tj. osoby fizyczne, lecz jednostki organizacyjne gminy. Zaznaczył, że nie zawiera ona żadnego przepisu, który nakładałyby jakikolwiek obowiązek na członka wspólnoty samorządowej, czy też który stanowiłby instrument prawny, umożliwiający wyegzekwowanie określonych zachowań na wspólnocie samorządowej. Podkreślając, że o tym czy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego decyduje w istocie treść konkretnego programu, organ zarzucił, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała zawiera choć jedną normę generalną i abstrakcyjną. Zwrócił również uwagę, że w związku z tym, iż ustawodawca stosuje w aktach prawnych technikę prawodawczą, która polega na wskazaniu wprost w normie prawnej, że dany akt jest aktem prawa miejscowego, organ stwierdził, że stwarza to domniemanie, iż akt prawny tylko wtedy jest aktem prawa miejscowego, gdy ustawa tak stanowi, a wobec programu opieki nad zwierzętami ustawodawca nie wskazał, że stanowi akt prawa miejscowego, lecz wprost zaznaczył, że jest to akt o charakterze programowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 usg, zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Kontroli sądowej tutejszego Sądu poddana została uchwała nr XXXVI/174/2017 z dnia 29 marca 2017 r. Rady Miejskiej w Gniewkowie w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gniewkowo w 2017 r. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Istota sporu między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii czy ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże pomimo tego nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, warunkującej uzyskanie przez nią mocy obowiązującej, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienne pogląd prezentuje organ, stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako Konstytucja RP) oraz art. 40 ust. 1 usg. Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego (jest to akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił, wydawany na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, którego warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie). Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg oraz art. 42 usg w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów pranych. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku spraw dotyczących zapewnienia opieki oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i ich wyłapywania upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera powołany wyżej przepis art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 42 usg zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta określa, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzki dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Jednocześnie wskazuje, w art. 2 ust. 1, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (poza wyjątkiem określonym w ust. 2, dotyczącym jedynie aktów normatywnych niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących, których ogłoszenie wyłącza odrębna ustawa). W myśl art. 4 ust. 1 i 2 omawianej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (taki charakter ma akt prawa miejscowego), ogłoszone w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego - dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. W związku z tym, iż przytoczone regulacje art. 4 wiążą wejście w życie (termin wejścia w życie) aktu z instytucją ogłoszenia aktu, stwierdzić należy, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym (z wyjątkiem przepisów porządkowych, które w świetle art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, z którymi co oczywiste, nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalonych programów) i może zacząć obowiązywać najwcześniej od daty ogłoszenia (poza wyjątkiem określonym w art. 5 ww. ustawy), choć zasadą jest zastosowanie vacatio legis.

Dla przesądzenia zatem, czy w przedmiotowej sprawie istniał obowiązek publikacji zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym (w tym wypadku wojewódzkim), co w przypadku aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące determinuje wejście ich w życie, decydujące znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zaskarżana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na okoliczność, że art. 40 usg nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, to zakwalifikowanie danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinno być poprzedzone badaniem cech danego aktu. Bowiem jak wynika to z wymienionych wyżej przez Sąd kumulatywnych cech aktu prawa miejscowego, sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze przesądzać o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono to powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała analizowana zgodnie z poczynionymi uwagami, stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Stanowisko to aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - jako określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (w przedmiotowej sprawie wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały) oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Tutejszy Sąd zauważa, że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy (które może być zagrożone np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt mogących być nosicielami różnych chorób, czy stwarzać niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, czy też być agresywnymi w stosunku do ludzi). Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców, czego zdaje się nie dostrzega organ (adresaci pośredni). W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Zdaniem tutejszego Sądu nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. Podzielając wskazaną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z przytoczonymi przez tutejszy Sąd spostrzeżeniami i racjami, oraz uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, że stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r.; WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II SA/Bd 1254/16; WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16 - dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które jak podkreślono to wyżej odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W przedmiotowej sprawie Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 usg oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Brak vacatio legis i jednocześnie brak przesłanek dla nie zachowania vacatio legis stanowi także o nie zachowaniu zasad dobrej legislacji.

Odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, do których Sąd się nie odniósł w ramach analizy charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, należy dodatkowo podkreślić, że o tym czy w przypadku określonego aktu mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego czy też nie, decydują wskazane wyżej przez Sąd cechy aktu (powszechność obowiązywania – oceniana z punktu widzenia norm w nim zawartych, upoważnienie ustawowe do jego wydania, organ uprawniony do jego wydania, ogłoszenia jako warunek wejścia aktu w życie), a nie jak twierdzi organ to czy ustawa wyraźnie określa, że dany akt stanowi akt prawa miejscowego. Wymaga również wskazania, że także do aktów prawa wewnętrznego (za które organ uważa akty planowania) odnosi się domniemanie obowiązku ogłoszenia w dzienniku urzędowym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Akty normatywne niezawierające przepisów powszechnie obowiązujących nie są ogłaszane tylko gdy odrębna ustawa wyłączy obowiązek ogłoszenia (art. 2 ust. 2 ww. ustawy). Ponadto personalny zasięg oddziaływania przepisów uchwały, wbrew stanowisku organu, nie obejmuje wyłącznie jednostki organizacyjne gminy, podmioty podległe (służbowo, organizacyjnie) organowi wydającemu uchwałę, gdyż nie są nimi określone indywidualnie w § 2 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 załącznika do uchwały podmioty. W przypadku natomiast podmiotów wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały nie ma nawet więzi prawnej w postaci umowy, łączącej te podmioty z uchwałodawcą. Wobec tego przedmiotowa uchwała nie może być traktowana jako akt prawa wewnętrznego. Należy też wyraźnie wskazać, że wykonawca uchwały realizujący zadania w zakresie zapobiegania bezdomności i opieki nad bezdomnymi zwierzętami został określony nazwą generalną w § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, gdyż przepis ten odnosi się do określonych generalnie organizacji społecznych, stowarzyszeń, fundacji, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, a także mieć na uwadze podkreślony wcześniej przez Sąd zasięg i zakres oddziaływania przepisów uchwały na wszystkich mieszkańcy gminy. Tym samym więc, zaskarżona uchwała wbrew stanowisku organu zawiera normy generalne. Okoliczność natomiast, że określone w treści programu zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. leczenie rannych lub chorych kotów - § 5 pkt 5, umieszczenie w schronisku bezdomnych zwierząt, ich sterylizacja i kastracja w schronisku - § 4 pkt 1 i 2, usypianie ślepych miotów - § 4 pkt 3, § 5 pkt 2 załącznika do uchwały) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera również normy abstrakcyjne. W tym stanie rzeczy argumenty i zarzuty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną uchwałę należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego. Dodatkowo należy zaakcentować, że adresatem zaskarżonej uchwały są ww. osoby i podmioty, a nie zwierzęta, gdyż w polskim systemie prawnym nie ma norm prawnych zawierających dyspozycję skierowaną do zwierząt, a więc norm wskazującym zwierzętom jakiekolwiek powinne zachowanie.

Na marginesie poczynionych uwag, wymaga jedynie nadmienić, że dany akt normatywny nie musi być zaadresowany do wszystkich rodzajów adresatów, do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, gdyż w pewnych sprawach ograniczenie kręgu adresatów wynikać może z przedmiotu materii objętej aktem normatywnym, czy też podstawy prawnej wydania aktu. Należy też zwrócić uwagę, że z art. 41 w ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 usg wynika, że stanowienie samorządowych aktów prawa miejscowego w przypadku gminy co do zasady przysługuje radzie gminy i odbywa się w formie uchwały (poza wyjątkiem z art. 41 ust. 2 i 3 usg), co nie oznacza oczywiście, że każda uchwała podjęta przez kolegialny organ samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego.

Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.