Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 98/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. K. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących W. i J. K. solidarnie kwotę10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2000 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił N. i R. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w G., przy ul.[...], działki nr A i B.

Wójt Gminy [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku N. i R. B. z dnia 23 kwietnia 2001 r., decyzją z dnia 18 stycznia 2002 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i N. B. pozwolenia na budowę, polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią wraz z przyłączami (wod - kan. i energetyczne kablowe) w G., przy ul. [...], działki nr A i B.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2002 r., nr [...], Wojewoda [...], wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Wójta Gminy [...] z 18 stycznia 2002, a następnie decyzją z dnia 8 stycznia 2003 r., nr [...], stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że doszło do zatwierdzenia tą decyzją projektu budowlanego, z uzgodnioną częścią technologiczną, przewidującą zdolność dla zakładu około 159 ton/rok, a takie przedsięwzięcie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska naturalnego w myśl § 2 pkt 66 lit. d rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589). Natomiast warunki zagospodarowania uzgodniono dla zakładu ubojni zwierząt o zdolności produkcyjnej poniżej 50 ton/rok., tj. dla inwestycji nie należącej do grupy przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska. Poza tym stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko, stosownie do art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku oraz dokonania uzgodnień ze starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym w zakresie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nadto dla planowanej rozbudowy istniejącego zakładu, w świetle § 206 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), wydanie pozwolenia powinno być poprzedzone oceną stanu technicznego konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem podłoża gruntowego. Uznał poza tym, że decyzja została podjęta z pominięciem procedury przewidzianej w art. 12 - 17 ustawy z 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku, tj. bez udziału społeczeństwa i bez uzgodnień przewidzianych w jej art. 37 ust. 1 pkt 2, co w myśl art. 36 tej ustawy skutkuje nieważnością decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie realizacji inwestycji rozbudowy i modernizacji ubojni bez wymaganego pozwolenia na budowę, stwierdziwszy, że prowadzona jest w oparciu o projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność. W dniu 13 listopada 2002 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono wykonywanie prac dekarskich oraz tynków wewnętrznych, instalacji elektrycznych i przyłączy.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ ten nakazał N. i R. B. wykonanie do dnia 30 czerwca 2003 r. czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, polegających na dostarczeniu orzeczenia zgodności wykonanych robót przy rozbudowie budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami wraz z inwentaryzacją budowlaną budynku, opracowania projektowego dokończenia zamierzenia inwestycyjnego, uzgodnionego z rzeczoznawcami do spraw BHP i ergonomii oraz do spraw higieniczno-sanitarnych, a także raportu o oddziaływaniu zakładu mięsnego i ubojni na środowisko, uzgodnionego wraz z projektem z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Starostą [...].

Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie.

Decyzją z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] udzielił R. i N. B. pozwolenia na wznowienie robot budowlanych przy rozbudowie budynku zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią w G., przy ul. [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, podając w uzasadnieniu, że w dniu 9 czerwca 2003 r. inwestor dostarczył dokumenty określone przez organ w decyzji z dnia [...], wykonał zatem nałożony obowiązek.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli W. i J. K., zarzucając rażące naruszenie prawa i podając, że nie wyrażają zgody na dalszą rozbudowę rzeźni. Stwierdzili, że działania podjęte przez organ pierwszej instancji są wynikiem korupcji. Wskazując na bliskość rzeźni od okien ich budynku mieszkalnego, wywodzili, że są skazani na uciążliwości związane z działaniem rzeźni, takie jak fetor, owady i zarazki, które uniemożliwiają otwieranie okien w okresie letnim oraz stanowią zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia, zwłaszcza ich czworga dzieci. Innymi uciążliwościami są również odgłosy ubijanych zwierząt, rozlegające się codziennie od godziny 5 rano oraz zalegające odpady z uboju, które nie są wywożone na bieżąco, co uniemożliwia przebywanie na podwórku. Podali, że obecnie rzeźnia znajduje się w odległości około 20 metrów od ich budynku mieszkalnego, natomiast nowa rzeźnia będzie znajdowała się w odległości 8 metrów. W odrębnym piśmie, złożonym w organie odwoławczym w tym samym dniu co odwołanie, tj. 24 czerwca 2003 r., W. i J. K. uzupełnili zarzuty odwołania, wnosząc o nakazanie rozbiórki ubojni, wskazując na rażące naruszenie zasad K.p.a. i przepisów budowlanych oraz podnosząc, iż ubój odbywa się trzy razy w tygodniu i w tym czasie dochodzi do blokowania drogi krajowej przez pojazdy, a nadto do zanieczyszczania otoczenia przez traktorzystów oczekujących na odbiór przywiezionych zwierząt. Poza tym zarzucili, że z naruszeniem art. 10 K.p.a. zostali pozbawieniu udziału w postępowaniu, gdyż nie byli powiadomieni o raporcie oddziaływania na środowisko i nie mogli zapoznać się z jego treścią.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz stan faktyczny sprawy, wskazując, że kierunek postępowania w sprawie został określony w decyzji z dnia [...] Wydający ją organ widział możliwość doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności dokonywania faktycznej likwidacji (rozbiórki) inwestycji. Podkreślił obowiązek organu nadzoru budowlanego wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, jeśli inwestorzy wykonali jego wcześniejszy nakaz. Poza tym wskazał, że skarżący są stroną postępowania, co skutkuje prawem do uczestniczenia w tym postępowaniu, natomiast do zrealizowania inwestycji nie jest konieczna ich zgoda. Wyjaśnił, że może dojść do realizacji inwestycji nawet wobec sprzeciwu sąsiadów. Odnosząc się do zarzucanych uciążliwości wskazał natomiast, że te kwestie rozważone zostały szczegółowo w "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko", gdzie wskazano, iż po zrealizowaniu określonych warunków (w toku wznowionych robót budowlanych) dotychczasowe uciążliwości zostaną zminimalizowane lub wręcz wyeliminowane. Co do pozostałych argumentów odwołania wskazał, że blokowanie przejazdu oraz zanieczyszczanie środowiska nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu.

We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skardze na powyższą decyzję, W. i J. K., opisując szczegółowo dotychczasowy tok postępowania dotyczącego rozbudowy i modernizacji spornej ubojni, podnieśli, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestycja jest realizowana na terenie, który w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oznaczony został symbolem [...] i określony jako "tereny rzemiosła usługowego niskiej intensywności zagospodarowania z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej" z zapisem "zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych zaliczanych do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz co do których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, a także wymagających miejsc parkingowych poza terenem działki lub wielokrotnej obsługi transportowej w ciągu doby". Taki sam zarzut rażącego naruszenia prawa skarżący sformułowali w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] wywodząc, że organ odwoławczy nie uwzględnił stanu prawnego i zignorował treść planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...].

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zarzuty zawarte w skardze odnoszą się do decyzji z dnia [...], gdyż dotyczą w głównej mierze niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i będą przedmiotem odrębnego postępowania zmierzającego do zbadania zgodności z prawem tej decyzji, jakie zostanie wszczęte z urzędu.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wnosili szereg pism procesowych, w których nadal kwestionowali postępowanie legalizacyjne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, wywodząc w piśmie procesowym z dnia 4 września 2003 r., że zostało ono podjęte w celu "zatuszowania sprawy" i w obawie przed konsekwencjami unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jakie poniosłaby Gmina. Precyzowali także motywy, jakimi kierowali się nie wyrażając zgody na planowaną rozbudowę i modernizację zakładu, wskazując, że otwarta poczekalnia dla zwierząt, ubojnia i magazyn odpadów zostały zaplanowane i wybudowane 8 metrów od strony szczytu ich budynku, a od samego szczytu budynku mieszkalnego została wylana gruba płyta, na której będzie ustawiona waga i znajduje się ona pod oknami spiżarki, gdzie przechowują żywność. Poza tym od tej strony znajduje się również ich sypialnia, stąd transport zwierząt, jaki ma miejsce od godziny 5 rano, przebiega się pod jej oknami. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 15 września 2003 r. zarzucili, że w zamierzeniach inwestorów jest wybudowanie dwumetrowego ekranu pod oknami skarżących. W piśmie procesowym z dnia 8 października 2003 r. skarżący zarzucili jeszcze, że roboty budowlane były prowadzone nie tylko po wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia o ich wstrzymaniu, ale również po wydaniu przez Wojewodę decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym na bieżąco informowali organy nadzoru budowlanego.

Poza tym skarżący informowali o przebiegu toczących się postępowań, jakie już po wniesieniu skargi zostały wszczęte w wyniku złożonych przez nich wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, z których pierwsze dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], w wyniku którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 10 października 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, natomiast drugie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...]. W wyniku tego postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 8 czerwca 2004 r., nr [...], stwierdził jej nieważność, a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 sierpnia 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wobec zaskarżenia przez inwestorów ostatnio wymienionej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., o czym Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował tut. Sąd pismem z dnia 1 kwietnia 2004 r., postanowieniem z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1866/03, tut. Sąd zawiesił postępowanie z urzędu.

Podjęcie postępowania nastąpiło na mocy postanowienia z dnia 13 marca 2006 r., wobec prawomocnego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/04, zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 8 czerwca 2004 r.

W piśmie z dnia 20 marca 2006 r., na wezwanie Sądu, organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...], zostało zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z 13 stycznia 2006 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia jej nieważności i decyzja ta nie była przedmiotem postępowania odwoławczego.

W kolejnych pismach procesowych skarżący poinformowali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 13 lipca 2004 r., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2000 r., natomiast decyzją z dnia 30 września 2004 r. Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję własną.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2006 r. H., N. i P. G. wskazali, że są lekceważeni przez organy jako spadkobiercy W. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż zostały w niej wywiedzione.

Na wstępie zwrócić trzeba uwagę, iż z dniem 1 stycznia 2004 r., w związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji sprawy rozpoznają wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa niniejsza, w której skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

W następnej kolejności należy podkreślić, iż w myśl art. 1 powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza tym, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast na mocy art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Treść ostatnio powołanego przepisu determinuje kolejność, w jakiej powinna być przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło. O ile przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwarunkowane są wpływem naruszenia na wynik sprawy, to określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przesłanka naruszenia prawa, dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nie zawiera takiego wymogu. Oznacza to, że stwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej obliguje Sąd do uchylenia decyzji bez względu na to, czy naruszenie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tego powodu w pierwszej kolejności Sąd powinien przeprowadzić badanie właśnie pod kątem stwierdzenia, czy nie występuje któraś z przesłanek do wznowienia postępowania, wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a. albo wskazana w art. 145a § 1 K.p.a.

Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. wynikającej z art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Dotyczy to także innych decyzji, objętych przez Sąd kontrolą na podstawie art. 135 p.p.s.a., wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji organów nadzoru budowlanego, pozwalającej na wznowienie robót przy rozbudowie i modernizacji zakładu przetwórstwa mięsnego z ubojnią.

Jako materialnoprawna podstawa decyzji administracyjnych, wydanych przez organy obydwu instancji w postępowaniu dotyczącym wznowienia robót budowlanych, podany został przepis art. 51 ust, 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Wobec zmian w tej ustawie, wprowadzonych od dnia 11 lipca 2003 r. przepisem art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, a taka sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie, miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, co wynikało z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r.

Przepis art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu, jakie miało zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, stanowił, że w razie wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, tj. wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że możliwość wydania decyzji, opartej o art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, uwarunkowana jest tym, iż muszą go poprzedzać akty przewidziane w art. 50 i art. 51 ust.1 pkt 2 tej ustawy. Dotyczą one obiektów będących w budowie, gdy budowa nie została zakończona i trwa nadal, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. Ustawodawca przewidział w tych wypadkach możliwość wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 2 - 5). Podkreślić przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż w sytuacji, gdy w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, która następnie - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – została wyeliminowana z obiegu prawnego przez organ architektoniczno-budowlany wskutek stwierdzenia jej nieważności, inwestora prowadzącego prace budowlane nie można traktować jak osobę dopuszczającą się samowoli budowlanej albo jak osobę prowadzącą roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wdrożenia postępowania legalizacyjnego poprzez nałożenie obowiązku wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (art. 51 ust. 1 pkt 2), a po wykonaniu tego obowiązku - do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01, ONSA 2001 r., nr 4, poz. 143 oraz powołane tam orzecznictwo). Jedynie niewykonanie nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu (art. 51 ust. 2).

W świetle powyższego należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego, uzyskawszy informację o stwierdzeniu przez Wojewodę [...] nieważności wydanej przez Wójta Gminy [...] na rzecz N. i R. B. decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne.

Podnieść w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie legalizacji rozpoczętej inwestycji, podobnie jak każde postępowanie administracyjne, powinno toczyć się przy udziale wszystkich jego stron. Wynikającym z art. 10 K.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej, jakim jest również organ nadzoru budowlanego, jest zapewnienie czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. W tym celu organ jest zobligowany ustalić prawidłowo krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. O tym, jaką wagę ustawodawca przywiązuje do zapewnienia realizacji tego obowiązku przez organy administracji publicznej, świadczy fakt, że zarzut, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi jedną z przesłanek uruchamiających nadzwyczajny tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. Na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, krąg stron postępowania zdeterminowany został wynikającym z art. 5 ust. 2 tej ustawy obowiązkiem ochrony interesów osób trzecich. W świetle tego przepisu, w brzmieniu mającym zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających, za strony postępowania w procesie budowlanym należy uważać właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której jest realizowana inwestycja, których interes prawny może zostać naruszony z uwagi na wskazane w tym przepisie uciążliwości inwestycji. W każdym zatem wypadku, gdy budowany obiekt lub budowa wkracza w strefę sąsiedzką, chronioną tym przepisem, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie przyznanie przymiotu strony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. W przeciwnym wypadku osoba taka ma w art. 147 K.p.a. zagwarantowane prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co w konsekwencji doprowadzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracji.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że z lektury akt wynika, iż organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie zmierzające do legalizacji inwestycji wykonywanej przez N. i R. B., ustaliły krąg stron postępowania, przyznając przymiot strony właścicielom sąsiednich nieruchomości, za których – poza skarżącymi W. i J. K. – uznały również K. K., zamieszkałą w G. przy ul. [...] oraz W. G., jako właściciela nieruchomości położonej przy ulicy [...] w G. Do tych osób kierowane były kolejne decyzje, wydawane w postępowaniu legalizacyjnym, w tym również zaskarżona decyzja organu odwoławczego.

Analiza całości materiału dowodowego wykazała, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się kserokopia aktu zgonu W. G., który zmarł w dniu 16 listopada 1980 r. Poza tym w aktach sprawy zalega również kserokopia odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...], sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po W. G. przez żonę – H. oraz synów N. i P. Dokumenty te zostały dołączone do pisma H., N. i P. G., które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 25 listopada 2001 r., o czym świadczy data prezentaty, a którego kserokopia znajduje się również w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych. W piśmie tym H., N. i P. G. nie wyrażają zgody na rozbudowę ubojni przez N. i R. B., podając swój aktualny adres w Niemczech.

Z powyższych względów należało uznać, że w całym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego i zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, nie brali udziału H. G., N. G. i P. G., będący następcami prawnymi W. G., którzy po jego śmierci, przed wielu już laty, wstąpili w jego prawa. Tym właśnie osobom, jako współwłaścicielom nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...] przysługiwał przymiot stron postępowania.

Brak udziału w postępowaniu wymienionych osób sprowadzał się do tego, że nie zostały one zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w przeprowadzanych przez organ czynnościach, nie zostało im doręczone postanowienie o wstrzymaniu robót ani decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], zobowiązująca do wykonania przez inwestorów czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W dalszym postępowaniu osobom tym nie została doręczona decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...], nie zostali również zawiadomieni o wniesieniu odwołania przez W. i J. K. ani nie otrzymali zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Odpisy wszystkich decyzji, wydawanych przez organy nadzoru budowlanego i przesyłanych do W. G., znajdują się w aktach sprawy, gdyż zostały zwrócone przez Pocztę jako niepodjęte w terminie. Z akt postępowania administracyjnego wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego toczyło się bez udziału następców prawnych W. G.

Organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie na przełomie lat 2002/2003 oraz w roku 2003, pominęły spadkobierców W. G., pomimo tego, że dysponowały wskazanymi wyżej dokumentami umożliwiającymi prawidłowe określenie kręgu osób będących stronami postępowania. Poza tym uszło uwadze organów nadzoru budowlanego obu instancji, że decyzja Wojewody [...] z dnia 8 stycznia 2003, nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja była przecież podstawą do podjęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, nie była kierowana do W. G. ale do H. G. Ta właśnie osoba została wymieniona jako strona postępowania w rozdzielniku powyższej decyzji wraz ze wskazaniem aktualnego adresu w Niemczech.

Reasumując, należało stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do pominięcia stron postępowania, co upoważniało do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). To uchybienie przepisom procedury stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co z kolei obliguje Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W tym miejscu podnieść jeszcze należy, że dla zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Niekwestionowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwaloną na tle art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zasadą postępowania było, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00 oraz z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98 – System Informacji Prawnej LEX nr 50116 oraz nr 39458). Zasada ta zachowała w pełni aktualność z uwagi na fakt, iż brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym było analogiczne jak treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję. Uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], uzasadnia art. 135 tej ustawy. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i – wobec wyeliminowania z obiegu prawnego wszystkich wydanych w sprawie decyzji - sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania przy zapewnieniu udziału w nim wszystkich jego stron, z uwzględnieniem odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane oraz treści decyzji, wydanych przez organy architektoniczno-budowlane oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakie odnośnie spornej inwestycji zapadną do daty wydania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, czyni zbędnym dalsze badanie tych samych aktów pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Okoliczności te zwalniają również Sąd od ustosunkowania się do - w gruncie rzeczy tylko merytorycznych - zarzutów skargi. Zarzuty te będą jeszcze bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu, jakie powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji według wskazań wynikających z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także przyszłych decyzji organów nadzoru budowlanego.

Na marginesie należy jeszcze zauważyć brak dbałości organów nadzoru budowlanego o należyty sposób prowadzenia i kompletowania akt sprawy. W przedłożonych Sądowi aktach nie została zachowana chronologia, a także nie były numerowane ani poszczególne tomy akt ani karty w każdym z nich. Stwierdzić też trzeba, że wyjątkowa obszerność akt administracyjnych, które obejmują 27 tomów, spowodowana była włączeniem do nich wielokrotnych kserokopii tych samych dokumentów. Taki brak uporządkowania akt utrudniał nie tylko ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale także ocenę legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd. Z pewnością przyczynił się też do tego, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie posiadały należytej orientacji w zgromadzonym materiale dowodowym, co mogło skutkować wadliwym ustaleniem kręgu stron prowadzonego postępowania, skutkującego uchyleniem wydanych decyzji.