Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2245/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 ; art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 7 ust. 3, art 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budow
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "K." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 277/10 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "K." w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 277/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "K." w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. udzielił H. S. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo - handlowo - usługowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie.

Po przeprowadzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] października 2004 r., umorzył postępowanie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję tę utrzymał w mocy. Z przedłożonych organowi dokumentów wynikało, że obiekt wybudowany został zgodnie z warunkami technicznymi, ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi Polskimi Normami i nadaje się do użytkowania. Inwestor oświadczył, że podmioty wymienione w art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) dalej - ustawy Prawo budowlane, nie zgłosiły sprzeciwu w ustawowym terminie.

Wspólnota Mieszkaniowa "K." wystąpiła do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku biurowo-handlowo-usługowego położonego w Warszawie przy ul. [...], wnosząc również o działanie organu z urzędu.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Burmistrz Gminy Warszawa Wawer zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. S. pozwolenia na budowę budynku biurowo-handlowo- usługowego na działce usytuowanej przy ulicy [...] w Warszawie. Decyzję tę Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy.

Wskutek skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową "K." , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 września 2003 r., sygn. akt IV SA 860/02 uchylił obie decyzje.

Wobec wycofania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał H. S. przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przyjmując, że ustalenia dokonane w oparciu o tę inwentaryzację stanowić będą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie stwierdzając, że z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, iż odległość od sąsiedniego budynku Wspólnoty spełnia wymogi określone w przepisach i normach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 361/07 - uchylił decyzję o umorzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaistniał stan prawny, w którym inwestor nie legitymował się jakimkolwiek tytułem do wykonywania robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z budową przedmiotowego budynku, poza dziennikiem budowy. Zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody były niewystarczające do przyjęcia, iż budowa wykonana została zgodnie z prawem, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia sprawy. Organ powinien był nałożyć na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Dokumentacja taka powinna także zawierać elementy niezbędne dla projektu budowlanego, wobec jego wyeliminowania. Dopiero taka dokumentacja pozwala na ostateczną ocenę, czy budowa budynku wykonana została zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do usytuowania budynku na działce.

Zdaniem Wspólnoty decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 57 ust. 1, 59 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane, bowiem w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku organ nie mógł odnieść się ani do pozwolenia na budowę, ani do projektu budowlanego z powodu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Inwestor nie spełnił wymagań z art. 57 ust. 1 pkt. 2, a właściwy organ nie mógł przeprowadzić kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "K." w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo - handlowo - usługowego przy ul. [...] w Warszawie, odmówił stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej. Brak było także podstaw do nakazania sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej, bowiem z ustaleń wynikało, że budynek został wybudowany zgodnie z dokumentacją projektową, jako integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy decyzja ta znajdowała się w obrocie prawnym.

Zdaniem organu przeprowadzone w trybie nadzoru postępowanie wykazało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kwestionowaną decyzję nie naruszył przepisu art. 156 k.p.a., dlatego też organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "K." domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 107 k.p.a. - poprzez podanie wadliwej podstawy prawnej decyzji oraz wadliwego pouczenia o prawie odwołania się od niej, jak również poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego w zaskarżonej decyzji,

2) naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 57 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane - i wadliwe stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji,

3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku wydana została z rażącym naruszeniem prawa, po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w trakcie postępowania o uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że rażące naruszenie prawa zaistnieje w sytuacji, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 kwietnia 2004 r.) w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. (wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), inwestor miał obowiązek z mocy prawa uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) stanowi, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budową, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie, nie narusza w sposób rażący stanowiącego podstawę jej wydania art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania z uwzględnieniem art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) przewidującego odstąpienie od obowiązkowej kontroli przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa "K." w W. zarzuciła:

1. błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - nie rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty.

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 57 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane przez wadliwe stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji,

3. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Tym samym, decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Nadto wskazano, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku będącego przedmiotem postępowania wydana została z rażącym naruszeniem prawa - po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny wycofującego decyzję o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego i w trakcie trwającego postępowania o uchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego (zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r.).

W ocenie strony skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do treści art. 7 ust 1 w/w ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto "legalizacja" budynku poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone, czy został on wybudowany zgodnie z prawem, prowadzić może do sprzeczności decyzji z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja zamykająca postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, otwierająca jednocześnie drogę do zakończenia procesu legalizacyjnego poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, na co słusznie zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Zgodnie bowiem z art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane ( w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 kwietnia 2004 r.) w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. (wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), inwestor miał z mocy prawa obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Jednocześnie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, inwestor przedłożył dokumenty wymagane przez art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. tj. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, oświadczenie kierownika budowy o zgodności obiektu budowlanego z przepisami prawa oraz doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy. Poza tym inwestor oświadczył, że organy wymienione w art. 56 ustawy Prawo budowlane (tj. Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Straż Pożarna) nie zgłosiły sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania spornego budynku.

Sąd zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w kwestionowanej decyzji dokonał stwierdzenia, że z przedłożonych dokumentów oraz z pozwolenia budowlanego wynikało, że obiekt wybudowany został zgodnie z warunkami technicznymi, ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi Polskimi Normami i nadaje się do użytkowania. Stwierdził ponadto brak podstaw do nakazania sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej, bowiem z ustaleń wynikało, że budynek został wybudowany zgodnie z dokumentacją projektową, jako integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy decyzja ta znajdowała się w obrocie prawnym.

Wprawdzie, zdaniem Sądu, w dniu [...] grudnia 2004 r. pozwolenie na budowę było już wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2003 r., ale biorąc pod uwagę, że nastąpiło to z powodu sporządzenia projektu zagospodarowania działki na mapie nie przeznaczonej do celów projektowych i braku odniesienia się do istniejącej zabudowy, organ uznał za zasadne powołać się na projekt budowlany.

Wadliwość ta w ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowi o wydaniu pozwolenia na użytkowanie w sposób rażąco naruszający przepisy, jeśli zważyć, że art. 51 ustawy Prawo budowlane wymagał jedynie oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, a takie w sprawie niniejszej zostało złożone.

W świetle powyższego słusznie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie, nie narusza w sposób rażący stanowiącego podstawę jej wydania - art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania z uwzględnieniem postanowień art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), przewidującego odstąpienie od obowiązkowej kontroli przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Traktowanie naruszenia prawa, jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zostało także skutecznie zakwestionowane w toku postępowania nieważnościowego, ustalenie, że budynek został wybudowany bez naruszenia norm technicznych i w odległości 12,40 m do budynku skarżącej Wspólnoty, bez naruszenia jej interesu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa "K." na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 7 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten uzasadnia brak konieczności zastosowania przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu robót lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie;

- art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718) przez jego nieuwzględnienie przy wydawaniu skarżonego wyroku i w konsekwencji przyjęcie, że przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80 poz. 718) uzasadnia brak konieczności zastosowania przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu robót lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie;

- art. 59 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów art. 59a w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118);

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 2 lit.c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż zachodzi jedna z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wnioskując a contrario z zacytowanego przepisu, w odniesieniu do obiektów budowlanych, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy pozwolenie na budowę nie istniało w obrocie prawnym - stosowanie przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie jest obligatoryjne.

W związku z brzmieniem art. 9 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, który stanowi, że omawiana ustawa wchodzi w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia, z tym że przepisy art. 1 pkt 50, w części dotyczącej obowiązku przeprowadzania kontroli, wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. oraz w związku z faktem, iż w przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę uchylono ostatecznie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2003 sygn. akt: IV SA 860/03, w momencie wejścia w życie przepisu art. 59a ustawy Prawo budowlane, budynek przy [...] nie miał pozwolenia na budowę. Co za tym idzie, nie została spełniona przesłanka z art. 7 pkt 3 w związku, z czym kontrola przewidziana w art. 59a powinna być przeprowadzona.

W ocenie skarżącej kasacyjnie aktualny staje się również zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane, który w ust. 1 stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a oraz w ust. 5, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa procesowego, strona skarżąca podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę faktu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącą - co uzasadnia uznanie, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a., gdyż brak w niej było udowodnienia faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz uzasadnienia prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

W związku z tym uznać należy, że nie doszło do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja, zarówno w swej osnowie, jak i uzasadnieniu, jest sformułowana w sposób jasny, strona nie musiała domyślać się jej treści, organ wyjaśnił motywy, którymi się kierował wydając przedmiotową decyzję. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony, a następnie po wnikliwej analizie organów administracyjnych, trafnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji. W powyższym świetle nie można również podzielić zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia zasad i norm procedury administracyjnej albowiem to hipoteza normy prawa materialnego, która ma zastosowanie w sprawie, wyznacza zakres prowadzonego postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę, podczas, gdy w sprawie zachodziła jedna z przyczyn nieważności postępowania wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a.

Należy mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku był akt wydany w ramach postępowania nadzorczego. Obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie oceny prawidłowości działania i orzekania organu administracji publicznej, wydającego decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym i tylko w aspekcie oceny, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a.

W kontekście tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej podnieść należy, że w sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma być rażące naruszenie prawa, a strona zmierza do wykazania w postępowaniu kasacyjnym, że pogląd sądu na temat rażącego albo nierażącego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracyjny był błędny, jako podstawę kasacyjną, należy powołać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór.

Jakkolwiek zarzut skargi kasacyjnej ani też jego uzasadnienie, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy nie wiążą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z innym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak, według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że merytoryczne ustosunkowanie się do przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe.

Fakt, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym postępowaniem, ograniczającym się wyłącznie do badania kwestii istnienia w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji ostatecznej wady kwalifikowanej, skutkuje daleko idącymi konsekwencjami w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić bowiem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ administracji publicznej (organ nadzoru) prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, operując w stanie prawnym i w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania weryfikowanego w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcia, zobligowany jest bowiem do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do takiego, rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, w związku z czym utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale o jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 1726/00). Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności zaś przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, [w:] CBOSA).

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał, że nie jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą jej eliminację z obrotu prawnego. W toku postępowania nadzwyczajnego nie została bowiem skutecznie podważona legalność ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie, jako rażąco naruszającej prawo.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej uznać należy, że one również nie zostały oparte na uzasadnionych podstawach. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 7 ust. 3 i art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718) oraz art. 59 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane.

Uchwalając 27 marca 2003 r. zmiany ustawy Prawo budowlane ustawodawca przyjął, że wszelkiego rodzaju inwestycje, na które udzielono pozwolenia na budowę przed wejściem w życie zmian do Prawa budowlanego z marca 2003 r., nie mają zastosowania przepisy o obowiązkowej kontroli. Ma to istotne znaczenie dla postępowania administracyjnego prowadzonego w tych sprawach. Bez względu na to, kiedy zostanie zakończona budowa i będzie prowadzone postępowanie w sprawie użytkowania wybudowanego obiektu, czy to po zawiadomieniu, czy to w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, przepisów o obowiązkowej kontroli w tych przypadkach się nie stosuje.

Nowelizacja ta wprowadziła również normę kompetencyjną określającą właściwość organów do orzekania w sprawach pozwolenia na użytkowanie, gdyż od 11 lipca 2003 r. organem właściwym do orzekania w sprawach pozwolenia na użytkowanie stał się organ nadzoru budowlanego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (ustawa ta weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r.). Z tego względu została spełniona dyspozycja art. 7 ust. 3 tej ustawy zgodnie, z którym do obiektów budowlanych, w stosunku, do których "przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie". Do inwestycji, na które udzielono pozwolenia na budowę przed wejściem w życie zmian do Prawa budowlanego z marca 2003 r., nie mają zastosowania przepisy o obowiązkowej kontroli. Oznacza to, iż bez względu na to, kiedy zostanie zakończona budowa i będzie prowadzone postępowanie w sprawie użytkowania wybudowanego obiektu, przepisy o obowiązkowej kontroli w tych przypadkach nie będą miały zastosowania.

Wyjaśniając natomiast drugie użyte w przepisie art. 7 ust. 3 sformułowanie: "nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie", należy zwrócić uwagę na przepis art. 9 cyt. ustawy, stanowiący, że przepisy art. 1 pkt 50 (czyli dodane nowelą art. 59 a – 59 g) w części dotyczącej obowiązku przeprowadzenia kontroli, wchodzą w życie 1 stycznia 2004 r. Łączna analiza tych przepisów pozwala na przyjęcie, że przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w odniesieniu do obiektów budowlanych, na których realizację wydano pozwolenie na budowę przed dniem wejścia w życie ustawy, nie wyłącza stosowania przepisów art. 57 (za wyjątkiem ust. 6) i art. 59 (za wyjątkiem ust. 1) ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r.) oraz art. 59b ust. 2, a jedynie znosi konieczność przeprowadzania przez organ obowiązkowej kontroli tych obiektów, ale tylko w przypadku złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

W przedmiotowej sprawie wprawdzie w dniu [...] grudnia 2004 r. pozwolenie na budowę było wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2003 r., lecz nastąpiło to z powodu sporządzenia projektu zagospodarowania działki na mapie nie przeznaczonej do celów projektowych i braku odniesienia się do istniejącej zabudowy, nie można. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że wadliwość ta nie stanowi o wydaniu pozwolenia na użytkowanie w sposób rażąco naruszający przepisy, jeśli zważyć, że wymagane prawem oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, zostało złożone.

Podkreślić należy, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie prowadzi do wniosku, że nie będzie możliwym w ogóle wydanie pozwolenia na użytkowanie, bowiem regulacje art. 54 - 60 Prawa budowlanego nie wykluczają udzielenia pozwolenia na użytkowanie takich inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 309/04, [w:] CBOSA).

Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest jedną z form zakończenia procesu inwestycyjnego. Zasadniczą formą zakończenia procesu inwestycyjnego jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane). Natomiast zakończenie procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane w określonych sytuacjach. Sytuacje te wymienione są w art. 55 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Jedną z sytuacji, które powodują powstanie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzji nakazującej dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Materiał aktowy sprawy wskazuje, że inwestor przedłożył także dokumenty wymagane przez art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tj. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, oświadczenie kierownika budowy o zgodności obiektu budowlanego z przepisami prawa oraz doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, protokół odbioru końcowego oraz protokoły badań i sprawdzeń.

Poza tym organy wymienione w art. 56 ustawy Prawo budowlane (tj. Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Straż Pożarna) nie zgłosiły sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania spornego budynku.

W procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że z przedłożonych dokumentów wynikało, że obiekt wybudowany został zgodnie z warunkami technicznymi, ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi Polskimi Normami i nadaje się do użytkowania. Zwrócił również uwagę, że w sprawie brak było podstaw do nakazania sporządzenia dokumentacji inwentaryzacyjnej, bowiem z ustaleń wynikało, że budynek został wybudowany zgodnie z dokumentacją projektową, jako integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy decyzja ta znajdowała się w obrocie prawnym.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że podana kolejność wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych i wyroków sądowych wskazuje, że w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja zamykająca postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, otwierająca jednocześnie drogę do zakończenia procesu legalizacyjnego poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie bowiem z art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2004 r., inwestor miał ex lege obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Uwzględniając powyższe a także odnosząc się do zawartej w zarzutach skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu, próbie podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw i orzekł na mocy art. 184 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.