Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 929/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 144 pkt 1, art. 145, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 3, 4 , 5 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 982/14 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 982/14, oddalił skargę M. Sp. z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Pomorski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) ogłosił konkurs ofert na zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2011 w zakresie profilaktycznych programów zdrowotnych. Oferty należało złożyć do dnia 6 października 2010 r., natomiast ich otwarcie nastąpiło w dniu 11 października 2010 r. Oferta strony nie zawierała braków formalnych, toteż oferent został zaproszony na negocjacje. Wynegocjowane warunki zostały wzięte pod uwagę przy tworzeniu rankingu końcowego. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Strona otrzymała za kryteria cenowe 30,000 pkt, za kryteria niecenowe 53,333 pkt – łącznie 83,333 pkt. W postępowaniu została wybrana oferta do realizacji świadczeń zdrowotnych od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., która uzyskała za kryteria cenowe 30,000 pkt, za kryteria niecenowe 55,833 pkt – łącznie 85,833 pkt. Oferta strony nie została wybrana, zaś świadczenia w tym zakresie zostały zabezpieczone.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M. Sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor POW NFZ oddalił odwołanie.

Następnie Prezes NFZ decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1087/11, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora POW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należy przeprowadzić analizę porównawczą oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał, i przedstawić ją w uzasadnieniach obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak takiej analizy świadczy o niewykazaniu powodów nieuwzględnienia oferty strony.

W wykonaniu orzeczenia Sądu, Dyrektor POW NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ponownie oddalił odwołanie strony, a Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnosząc, że Dyrektor POW NFZ nie wykonał prawidłowo wytycznych Sądu.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor POW NFZ wskazał, że dokonał analizy porównawczej oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał. W analizie tej uwzględniono wszystkie kryteria oceny obu ofert porównywanych i rezultat tych porównań wskazuje, że oferta strony uzyskała mniejszą liczbę punktów, niż oferta, która wygrała konkurs. W związku z powyższym, zdaniem organu, odwołanie od wyniku konkursu podlega oddaleniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach). W uzasadnieniu stwierdziła, że NFZ jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także ma obowiązek zapewnienia wszystkim świadczeniodawcom na takich samych zasadach dostępu do informacji i dokumentów związanych z tym postępowaniem. Strona zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, dlaczego dany oferent, udzielając odpowiedzi na pytania ankietowe, uzyskał określoną liczbę punktów. Prezes NFZ podał, że postępowanie było prowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji, a organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego dokonał analizy porównawczej ofert, wypełniając tym samym wytyczne z wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1087/11. Ponadto, Dyrektor POW NFZ udostępnił stronie – w trybie art. 10 § 1 k.p.a. – oferty innych oferentów, z zachowaniem zasady anonimizacji danych podlegających ochronie, wobec czego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które powodowałyby uszczerbek w interesie prawnym strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję spółka wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 i art. 152 ustawy o świadczeniach, poprzez uchybienie zasadzie równego traktowania oferentów, a także zasadom i rygorom z art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie oceny ofert i prowadzenia postępowania odwoławczego, co – w jej ocenie – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania L. Sp. z o.o. w W. nie przedstawiła swojego stanowiska w sprawie.

W piśmie z dnia 13 października 2014 r. M. Sp. z o.o. zarzuciła dodatkowo naruszenie: art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez bezpodstawne posługiwanie się w postępowaniu przez Komisję konkursową "Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", nieprzewidzianą w rozdziale VI przedmiotowej ustawy oraz używanie w postępowaniu konkursowym formularzy wydanych bez podstawy prawnej; art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została przez Prezesa NFZ uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia, a do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 tej ustawy. Spółka podniosła, że powyższe uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1087/11, w którym wskazano na konieczność przeprowadzenia analizy porównawczej oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs, i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniach obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak takiej analizy świadczy o niewykazaniu powodów nieuwzględnienia oferty strony.

Sąd wskazał, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów NFZ są następstwem podjętych wcześniej rozstrzygnięć, a zwłaszcza prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, w którym zawarto wiążącą ocenę co do dalszego kierunku procedowania w sprawie. Wytyczne wynikające z tej oceny były dla organów NFZ wiążące, jak i wiążące są dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu. Po uchyleniu decyzji przez Prezesa NFZ i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Dyrektor POW NFZ nadal pozostawał związany wytycznymi Sądu, a zatem nie mógł odstąpić od poczynionych przez WSA wskazań i nie mógł ponownie przeprowadzać postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W świetle wytycznych Sądu, zobowiązany był jedynie do przeprowadzenia analizy porównawczej oferty strony skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs, i tego rodzaju analiza w odniesieniu do każdego z kryteriów ocen miała zostać zamieszczona w uzasadnieniach obu decyzji. Celem wytycznych Sądu było zatem wykazanie przez organ powodów nieuwzględnienia oferty strony. WSA we wskazanym wyroku nie zakwestionował kryteriów oceny ofert ani zasad przeprowadzania konkursu i używanych w nim formularzy, lecz zdecydował o konieczności wykazania w motywach decyzji, że oferta skarżącej była słabsza, niż oferta podmiotu, który wygrał konkurs, i została oceniona niżej. Organy NFZ były zatem związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu. W tym też kontekście Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę, zobowiązany był ocenić decyzje.

Zdaniem WSA, Dyrektor POW NFZ w swojej decyzji wykonał wytyczne wynikające z prawomocnego orzeczenia Sądu, bowiem dokonał analizy porównawczej oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W analizie tej uwzględniono wszystkie kryteria oceny obu porównywanych ofert i rezultat tych porównań wskazuje, że oferta strony uzyskała mniejszą liczbę punktów. Sąd podniósł, że Prezes NFZ w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. również wyjaśnił dlaczego dany oferent, udzielając konkretnej odpowiedzi na poszczególne pytania ankietowe, uzyskał taką, a nie inną, liczbę punktów. Organ zobowiązany był do zindywidualizowanego odniesienia się do poszczególnych elementów ofert, co zostało w motywach rozstrzygnięcia uczynione. Tym samym wykonane zostały wytyczne wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się również do zarzutów stawianych w odwołaniu. Nie można zatem skutecznie postawić organom NFZ zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., będącego głównym motywem uwzględnienia wówczas skargi przez Sąd.

Sąd I instancji uznał, że porównanie ofert w toku postępowania konkursowego nastąpiło zgodnie z art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach i obejmowało ciągłość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń oraz cenę. W świetle tych kryteriów, uzyskana przez skarżącą punktacja okazała się nieznacznie słabsza. Spółka za kryteria cenowe uzyskała 30,000 pkt, a więc taką samą ilość punktów jak porównywana oferta, natomiast za kryteria niecenowe otrzymała 53,333 pkt, co łącznie daje 83,333 pkt. Podmiot, który wygrał konkurs, za kryteria niecenowe uzyskał zaś 55,833 pkt, co łącznie dało 85,833 pkt. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które powodowałyby uszczerbek w interesie prawnym strony. W związku z powyższym, WSA uznał wydane decyzje za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. Sp. z o.o. w G.

Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów:

- naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290; dalej: ustawa nowelizująca) poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego została wydana przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzja uwzględniająca odwołanie skarżącego, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

- posługiwania się przez komisję konkursową niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

- posługiwania się przez komisję konkursową w toku postępowania formularzami wydanymi bez podstawy prawnej, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, poprzez nieuwzględnienie podniesionych przez skarżącą w treści pisma procesowego z dnia 13 października 2014 r. zarzutów: (i) naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, (ii) posługiwania się przez komisje konkursową niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego procedura konkursu ofert lub rokowań oraz (iii) posługiwania się przez komisję konkursową w toku postępowania formularzami wydanymi bez podstawy prawnej;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż po uchyleniu decyzji Dyrektora POW NFZ nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., decyzją Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazaniu przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, Dyrektor POW NFZ nadal pozostawał związany wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1087/11 i nie mógł on odstąpić od wskazań jakie zostały poczynione przez WSA w Warszawie oraz nie mógł ponownie przeprowadzić postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a., pomimo iż w sprawie zaszła istotna zmiana stanu faktycznego na skutek wydania przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.;

d) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1087/11, a szczególności organy administracji nie zebrały i nie dołączyły do akt kompletnego materiału dowodowego oraz nie wydały rozstrzygnięcia z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów m.in. wskutek tego, że Sąd I instancji niebędąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę okoliczność wydania przez Prezesa NFZ w dniu [...] lutego 2013 r. decyzji uwzględniającej odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, która to okoliczność skutkowała koniecznością przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z treścią art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290).

Odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów wymaga poczynienia w pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 152 i art. 154 (w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r.).

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl ust. 7 art. 154 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach.

Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego, tj. Prezesa NFZ powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie, m.in. w wyrokach: z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13; z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2960/14).

NSA wyraził w powołanym orzecznictwie pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, orzekając na skutek odwołania skarżącej Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] - powołując się m.in. na przepis art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił ww. decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] marca 2013 r. oddalił odwołanie, zaś Prezes NFZ zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2013 r.

W tej sytuacji mając na uwadze treść przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r.) - powyższe rozstrzygnięcie Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach.

Ponadto, Prezes NFZ uchylając decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [.] listopada 2012 r., nieprawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wymaga bowiem podkreślenia, że przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ - nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 u.s.o.z., który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.

Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienie Prezesa NFZ polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji (por. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13; 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2960/14).

Zastosowanie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 k.p.a., gdyż art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).

Natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji rozpoznając skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. - nie dostrzegł powyższych uchybień, tj. niezastosowania przez organy NFZ art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach – przez co naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dokonywana jest przez Sąd w pełnym zakresie. Sąd nie będąc związany granicami skargi zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - zgodnie z zasadą oficjalności (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 537/08). To właśnie różni postępowanie ze skargi przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a postępowanie ze skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej związany, zaś wojewódzki sąd tylko granicami sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2132/13).

W konsekwencji za uzasadnione należało również uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), wskazane w punkcie I lit. a petitum skargi kasacyjnej, poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego została wydana przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzja uwzględniająca odwołanie skarżącej, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zarzutu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny ma, więc obowiązek badać czy wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie naruszył prawa materialnego, czy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym dochowano wymaganej prawem procedury oraz czy decyzja została wydana przez organ właściwy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2943/12).

Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że Sąd I instancji nie dokonał poprawnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Oddalenie przez Sąd I instancji skargi niewątpliwie musi się wiązać z dokonaniem oceny stosowanych przepisów w postępowaniu przed organami. Ta ocena w rozpoznawanej sprawie jest wadliwa bowiem przyjmuje, że w tym postępowaniu nie doszło do naruszeń prawa, z czym w świetle powyższej argumentacji nie sposób się zgodzić. Jak to zostało już powiedziane orany NFZ naruszyły art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie. Akceptując taki stan rzeczy Sąd I instancji nie wypełnił zatem dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a., a przez to podnoszone w zarzucie naruszenie tego przepisu musiało zostać uznane za skuteczne.

Za usprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje gwarancję, że przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego rzeczywiście miała miejsce oraz że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I GSK 268/14).

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaś, że Sąd I instancji nie uwzględnił właściwie w swoich rozważaniach okoliczności, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Tak sformułowane rozstrzygnięcie Prezesa NFZ zamiast doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, spowodowało wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że organy NFZ nie zastosowały się do dyspozycji art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a zatem rozstrzygnięcia organów były nieprawidłowe.

Natomiast całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż taki przepis nie istnieje. Artykuł 1 p.p.s.a. nie posiada bowiem żadnych jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. W konsekwencji, brak wskazanego przez autora skargi kasacyjnej przepisu w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Zasadność ww. zarzutów powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.