Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1280/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. "[...]" Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 820/17 w sprawie ze skargi F. "[...]" Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 820/17, oddalił skargę F. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. (dalej w skrócie zwana Spółką) na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Ł. (dalej w skrócie zwany Prezydentem lub organem pierwszej instancji) decyzją z dnia [...]r., orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł., przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] [...] i [...], na rzecz Spółki będącej użytkownikiem wieczystym, a także ustalił opłatę z tytułu przekształcenia oraz zobowiązał Spółkę do zapłaty ustalonej opłaty w ratach przez okres 20 lat.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...]roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 391/14, uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2735/14, oddalił skargę kasacyjną Wojewody od powyższego wyroku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi, przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...].

Wojewoda Łódzki przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]roku, po rozpoznaniu wniesionego przez Spółkę odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt. K 29/13, na podstawie którego orzeczono, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 83 ze zm.) - dalej w skrócie zwana "Ustawą", w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok TK z dnia 10 marca 2015 r. obowiązuje i wywołuje skutki prawne od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw tj. od dnia 17 marca 2015 r. w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed opublikowaniem tego wyroku.

Wojewoda zwrócił uwagę, że skutkiem wydanego przez Trybunał orzeczenia, jest odebranie roszczenia o przekształcenie osobom prawnym z wyłączeniem spółdzielni mieszkaniowych oraz osobom fizycznym, które uzyskały użytkowanie wieczyste na inne cele niż mieszkalne, rolne lub pod garaże, w tym na cele prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem organu odwoławczego, od dnia ogłoszenia tego wyroku brak jest podstaw do realizacji roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na gruncie Ustawy, w odniesieniu do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste np. na cele prowadzenia działalności handlowej, usługowej lub produkcyjnej.

Według stanowiska przedstawionego przez Wojewodę, jeżeli sprawa o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w oparciu o przepisy Ustawy, nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to wówczas organy rozpoznające sprawę w toku instancji związane są tym orzeczeniem. Oznacza to obowiązek stosowania przy rozpatrywaniu wniosków przepisów o przekształceniu rozstrzygających o zakresie podmiotowym i przedmiotowym w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 r. Skoro zatem będąca przedmiotem postępowania decyzja Prezydenta, wydana została już po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to należało mieć na uwadze jego skutki prawne i orzekać w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji.

Wojewoda, przywołując treść art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy, w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 r., doszedł do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uzależnione było od łącznego spełnienia dwóch przesłanek tj. od posiadania przez osoby fizyczne (lub ich następców prawnych) prawa użytkowania wieczystego w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu [...] r. oraz stwierdzenia, że nieruchomość objęta prawem użytkowania wieczystego powinna w dniu [...] r. być zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę lub stanowić nieruchomość rolną.

Na podstawie tak określonych przesłanek Wojewoda doszedł do wniosku, że Spółka nie mieści się w kręgu podmiotów, którym stosownie do treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pozostawiono uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Spółka prawo użytkowania wieczystego omawianego gruntu nabyła na podstawie umowy przeniesienia przedsiębiorstwa w wykonaniu umowy o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania z dnia [...]r., Rep. [...]. Na dzień [...] r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości była spółka akcyjna (osoba prawna), co skutkuje brakiem spełnienia jednej z przesłanek, określonych w ww. przepisie, w zakresie dotyczącym podmiotu, który może ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2016 r. przyjął odmienne od organów stanowisko w sprawie. Jednak zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany był wydać decyzję w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, gdyż w przeciwnym przypadku decyzja taka byłaby nieważna.

Odpowiadając na zarzut ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania Wojewoda wyjaśnił, że okoliczność ta nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym, co czyni niezasadnym zarzut odwołania. Wojewoda nie stwierdził także naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem zawiadomienie takie zostało wystosowane w piśmie Prezydenta z dnia [...]r. Wskazał przy tym, że w sprawie nie podjęto nowych czynności, ani nie zgromadzono nowych dokumentów, a jedynie informowano pełnomocnika strony o przedłużeniach terminu na jego wyraźne w tej sprawie żądania. Zatem organ pierwszej instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a.

Konkludując Wojewoda wyraził pogląd, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów Konstytucji, a ustalenia faktyczne i ich ocena nie budzą wątpliwości.

Na decyzję Wojewody Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się zmiany zaskarżonego aktu poprzez orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania, przejawiające się w utrzymaniu w mocy odmownej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której w dacie złożenia przez Spółkę stosownego wniosku, przekształcenie było prawnie dopuszczalne, zaś decyzja z dnia [...] roku została wydana dopiero po wielu latach, co nastąpiło wyłącznie z uwagi na uprzednie niezgodne z prawem działanie organów administracji, która to niezgodność potwierdzona została w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego;

2) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej ochrony słusznego interesu strony;

3) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta.

Autor skargi wskazał ponadto na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez:

- niesłuszne przekonanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bezwzględnie i w każdym przypadku wywiera skutek ex tunc, podczas gdy wskazane przepisy tak nie stanowią, zaś w sprawie trwający blisko pięć lat czas załatwienia sprawy został tak znacząco wydłużony wyłącznie z powodu naruszeń prawa przez organy, a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się Prezydent wydane zostało dopiero blisko 3 lata po wszczęciu postępowania i pozostawałoby całkowicie irrelewantne prawnie, gdyby organy administracji działały zgodnie z prawem;

- pozbawione podstawy prawnej stwierdzenie, że wyrok TK z dnia 10 marca 2015 roku wywołuje skutki prawne w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed jego opublikowaniem.

Wśród postawionych zarzutów wskazano również na uchybienie treści art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przez działającego z upoważnienia Wojewody Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w osobie Piotra Klimczaka, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 §1 pkt 5 k.p.a., bowiem uprzednio brał udział w wydaniu decyzji, która to decyzja była następnie skarżona, zaś niniejsza sprawa pozostaje jej kontynuacją.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 820/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółki.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zarówno organy wydające decyzje jak również Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, nie były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 391/14. Wpływ na taki stan rzeczy miało, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, w którym Trybunał orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisu art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy. Jak wskazał na to Sąd, zgodnie z tym wyrokiem art. 1 ust. 1 Ustawy utracił moc obowiązującą w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje i wywołuje skutki prawne od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. od dnia 17 marca 2015 r., w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed jego opublikowaniem.

Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem powinny być przez nich respektowane. Wykonywanie orzeczeń Trybunału jest zarówno obowiązkiem prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, a zatem zarówno organów administracji prowadzących postępowanie administracyjne, jak i sądów, w tym sądów administracyjnych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przy rozstrzygnięciach orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu dotychczasowa norma prawa przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku orzekającego o niekonstytucyjności – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny (przepis prawny) jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że organy orzekające w sprawie w swym działaniu zobowiązane były zastosować obowiązującą w tej materii regulację prawną, będącą wynikiem wejścia w życie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przywołując treść art. 1 i 3 Ustawy, w jej brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 roku, Sąd stwierdził, że do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie posiadanie przez osoby fizyczne (lub ich następców prawnych) prawa użytkowania wieczystego w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu [...] r. oraz ustalenie, że nieruchomość objęta prawem użytkowania wieczystego powinna w dniu [...] r. być zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę lub stanowić nieruchomość rolną.

Zdaniem Sadu pierwszej instancji, organy trafnie wywiodły, że Spółka nie mieściła się w kręgu podmiotów, którym stosownie do treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pozostawiono uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że Spółka prawo użytkowania wieczystego gruntu nabyła na podstawie umowy przeniesienia przedsiębiorstwa w wykonaniu umowy o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania z dnia [...]r., Rep. [...]. Na dzień [...] r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była zatem spółka akcyjna (osoba prawna), co zdaniem Sądu skutkuje brakiem spełnienia jednej z przesłanek, określonych w Ustawie, w zakresie dotyczącym podmiotu, który może ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd pierwszej instancji przychylił się tym samym do stanowiska prezentowanego przez organy, zgodnie z którym, w świetle orzeczenia Trybunału Spółka utraciła roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się przy tym, aby w prowadzonym postępowaniu organy dopuściły się uchybień natury procesowej. W szczególności Sąd stwierdził, że dokonana ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, z zachowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Znajduje ona także należyty wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie w ocenie Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostaje fakt wydłużającego się postępowania. Sąd zaaprobował w tej mierze, prezentowany w orzecznictwie pogląd, że przewlekłe rozpatrywanie sprawy przez organ nie stanowi podstawy do podjęcia decyzji na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego. Domaganie się wydania decyzji na podstawie przepisów, co do których Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że są one niezgodne z Konstytucją, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Kontynuując ocenę zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji nie podzielił zapatrywania Spółki co do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. stwierdzając, że organy rozstrzygając ponownie sprawę zasadnie przyznały prymat zasadzie praworządności nad zasadą uwzględnienia słusznego interesu strony i zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Gdyby bowiem decyzja została wydana zgodnie z oczekiwaniem skarżącej strony, to w istocie byłaby decyzją obarczoną wadą nieważności, z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł również uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu, wskazany przepis nie odnosi się do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, a ponadto uchylenia decyzji Prezydenta z dnia [...]roku a także decyzji Wojewody z dnia [...]roku. Spółka domagała się także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, przejawiającą się w:

- niesłusznym przekonaniu, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bezwzględnie i w każdym przypadku wywiera skutek ex tunc, podczas gdy wskazane przepisy tak nie stanowią, zaś w okolicznościach niniejszej sprawy trwający blisko pięć lat czas załatwienia sprawy został tak znacząco wydłużony wyłącznie z powodu naruszeń prawa przez organy administracji, zaś orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które powoływały się Organy I i II instancji zostało wydane dopiero blisko trzy lata po wszczęciu postępowania i pozostawałoby całkowicie irrelewantne prawnie, gdyby organy administracji działały zgodnie z prawem.

- pozbawione podstawy prawnej stwierdzenie, że wyrok TK z dnia 10 marca 2015 r. wywołuje skutki prawne w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed jego opublikowaniem.

2) art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, przez jego niezastosowanie polegające na stojącej w sprzeczności z dyspozycją tegoż przepisu ochronie, wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku, interesów wyłącznie Skarbu Państwa, nie zważając przy tym na słuszne prawa podmiotowe użytkownika wieczystego, który złożył wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w momencie, gdy stan prawny niewątpliwie takie przekształcenie dopuszczał, zaś finalne odmówienie tegoż przekształcenia nie zostało w żadnej mierze spowodowane zaniechaniami skarżącego, a wyłącznie niezgodnym z prawem działaniem organów władzy publicznej, która to niezgodność została potwierdzona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca Spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego, odmawiającej ochrony słusznego interesu strony.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody pozostającej w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, przejawiającej się w utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta, odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w sytuacji, w której w dacie złożenia przez Skarżącego stosownego wniosku, przekształcenie było prawnie dopuszczalne, zaś pierwsza decyzja odmawiająca przekształcenia została wydana dopiero po wielu latach, tj. w dniu [...] r., co nastąpiło wyłącznie z uwagi na uprzednie niezgodne z prawem działanie organów administracji, która to niezgodność potwierdzona została następnie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

c) nieuchylenie decyzji wydanej przez-działającego z upoważnienia Wojewody D. W. G. N. w osobie P. K., który podlegał wyłączeniu, bowiem uprzednio brał udział w wydaniu decyzji w sprawie [...], która to decyzja była następnie skarżona, zaś decyzja Organu II instancji, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostawała w istocie kontynuacją tejże sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów i w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 oraz wpływu, jaki orzeczenie to miało na sytuację prawną strony skarżącej. Spółka w treści skargi kasacyjnej sformułowała bowiem zarzut o braku podstaw do stwierdzenia, że wydany wyrok Trybunału wywołuje skutki także w odniesieniu do postępowania, które nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji przed opublikowaniem tego orzeczenia. Innymi słowy strona wnosząca skargę kasacyjną kwestionowała dopuszczalność działania wyroku Trybunały ze skutkiem ex tunc. To zdaniem strony implikowało stwierdzenie, że organy wydające decyzje, opierając się na treści orzeczenia Trybunału naruszyły normy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a naruszenie to zostało bezpodstawnie zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji.

Istniejący w doktrynie prawa spór dotyczy tego, czy orzeczenia Trybunału są skuteczne ex nunc, czy ex tunc. Zgodnie z pierwszym poglądem, trzeba przyjąć, że działają one dopiero od opublikowania sentencji orzeczenia w "Dzienniku Ustaw", nie mają zatem wpływu na wcześniejsze stosowanie przepisów sprzecznych z Konstytucją. Drugie stanowisko zakłada, że orzeczenie Trybunału ma skutek wsteczny, czyli usuwa zakwestionowaną normę prawną w zasadzie od chwili jej wejścia do systemu prawnego, lecz najwcześniej od chwili wejścia w życie Konstytucji. Pogląd ten prowadzi do powstania fikcji prawnej, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, co umożliwia wzruszanie czynności dokonanych na jej podstawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. do dnia jego wejścia w życie.

Również Sąd Najwyższy w kwestii skutków intertemporalnych, jakie wynikają z wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny wypowiada się, że orzeczenia Trybunału wywołują skutek wsteczny. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2009 r., I CSK 379/08). Akceptując skuteczność orzeczeń Trybunału ex tunc, należy przyjąć fikcję prawną, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, a zatem, że nie mogła ona wywrzeć rezultatu zamierzonego przez ustawodawcę; nie uchyliła innej normy, a więc ta pozornie przez nią uchylona norma "odżywa". Trybunał orzeka o niezgodności z Konstytucją, ale niezgodność ta nie istnieje wyłącznie w chwili orzekania przez Trybunał, lecz występuje również wcześniej. Z dogmatycznego punktu widzenia chwila badania przez Trybunał wzajemnej relacji norm nie jest istotna; znaczenie ma to, odkąd w systemie prawnym pojawiła się norma prawna niższego rzędu niezgodna z normą prawną nadrzędną. Pozwala to przyjąć, że, co do zasady orzeczenia Trybunału mają moc wsteczną (są skuteczne ex tunc). Stanowisko takie wynika również z orzecznictwa Trybunału. Wypracowano w nim, a zwłaszcza w wyroku z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, konstrukcję podzielności konstytucyjności w czasie. Zgodnie z nią, Trybunał jest władny określić, od jakiej chwili należy uznać daną normę za sprzeczną z Konstytucją. Wynika stąd, że Trybunał przyjmuje, iż bez takiego limitu czasowego jego orzeczenia miałyby moc wsteczną. Sąd Najwyższy zwrócił również uwagę, że przyjmując prospektywny charakter orzeczeń Trybunału (skuteczność ex nunc) trudno byłoby wytłumaczyć zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją. Z określenia ich skuteczności ex nunc wynika, że do chwili zakwestionowania normy prawnej była ona prawidłowa, mimo zatem legitymowania się orzeczeniem Trybunału o niekonstytucyjności danej normy prawnej, czego wymaga art. 4171 § 1 k.c., nie byłoby możliwości udowodnienia, iż działanie wyrządzające szkodę było bezprawne, ponieważ trudno uznać za bezprawne uchwalenie prawidłowej normy prawnej, uważanej za nieprawidłową dopiero od chwili wydania orzeczenia Trybunału. Przyjęcie skuteczności ex nunc orzeczeń Trybunału narusza zatem spójność systemową Konstytucji i jest trudne do pogodzenia z art. 77. Kolejnym argumentem, który zdaniem Sądu Najwyższego przemawiać winien na rzecz przyjęcia stanowiska, że rozstrzygnięcia Trybunału o przepisach uchylających wywierają skutek ex tunc jest wykładnia funkcjonalna. Jest oczywiste, że ze względu na samo brzmienie przepis uchylający inny przepis nie pozostaje w sprzeczności z ustawą zasadniczą, chodzi zatem o funkcję i cel, jaki ustawodawca chciał osiągnąć przez dokonanie zmiany prawa. W istocie zatem orzeczenie Trybunału o przepisach uchylających nie jest orzeczeniem o tych przepisach, lecz o zmianie prawa dokonanej przez ustawodawcę za ich pomocą. Skoro tak, to nie do przyjęcia jest twierdzenie, że takie orzeczenia Trybunału działają tylko na przyszłość, gdyż w istocie sprowadzałoby je wyłącznie do orzekania o literze konkretnych przepisów uchylających. Dopiero zatem przyznanie omawianym rozstrzygnięciom Trybunału waloru skuteczności ex tunc umożliwia, zgodnie z wolą ustrojodawcy, kontrolę przez Trybunał Konstytucyjny samej zmiany prawa dokonanej przez ustawodawcę.

Na uzasadnienie tak postawionej tezy warto również przywołać poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 roku, II FSK 92/12, z dnia 27 maja 2015 r., II FSK 1495/13, z dnia 23 czerwca 2008 r., I OSK 1007/07, z dnia 22 września 2009 r., I OSK 1314/08. W orzeczeniach tych stwierdzono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutek ex tunc od momentu ustanowienia przepisu niezgodnego z Konstytucją. Z art. 190 ust. 3 Konstytucji można bowiem wyprowadzić wniosek, że skoro Konstytucja wyjątkowo tylko zezwala na obowiązywanie niezgodnego z nią aktu prawnego, to regułą jest jego nieobowiązywanie, a więc niestosowanie. Ponadto, skoro zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji po wyroku Trybunału Konstytucyjnego powstaje podstawa do wznowienia postępowania, to takiego przepisu nie powinno się stosować choćby dla zakończenia sprawy toczącej się przed sądem (por. R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 46).

W końcu, istotnego argumentu za postawioną tezą o wstecznym działaniu orzeczeń Trybunału dostarcza treść uzasadnienia wyroku z dnia 10 marca 2015 roku wydanego w sprawie K 29/13. Trybunał określając konsekwencje płynące z wydanego wyroku wskazał, że skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy (...), jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Konsekwencją płynącą z wydanego przez Trybunał wyroku z dnia 10 marca 2015 sygn. akt K 29/13, w związku z przyjęciem, że art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest zatem stwierdzenie, że z dniem wejścia w życie tego orzeczenia należało powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Przepis, w brzmieniu sprzed dokonanej nowelizacji przewidywał, że z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, a ponadto spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

Krąg podmiotów, które z mocy wyroku Trybunału zostały uznane za wyłączone spod działania przepisów Ustawy, został zresztą dokładnie określony w wyroku z dnia 10 marca 2015 roku. Trybunał wskazał bowiem, że wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka, będąc osobą prawną nie należy do żadnej kategorii podmiotów wymienionych we wskazanym przepisie art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy. Prawidłowo zatem, zarówno Prezydent jak i Wojewoda stwierdzili, że skarżąca Spółka nie była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Idąc dalej, za prawidłowe należy także uznać stanowisko przedstawione w wyroku Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował rozstrzygnięcie Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza przy tym, aby zarówno organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skutki płynące z wydania wyroku Trybunału, naruszyły wskazane przez stronę przepisy Konstytucji.

W szczególności za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w tym przepisie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wywodzącej się z niej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie można bowiem utożsamiać, tak jak domaga się tego skarżąca, ochrony zaufania z niezmienialnością prawa. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza, że adresaci norm mogą oczekiwać, że prawne unormowanie ich praw lub obowiązków nie ulegnie kiedykolwiek zmianie, ani tego że ustawodawca nie wprowadzi zmian dla nich niekorzystnych, czyli takich, które zniosą lub ograniczą przyznane im wcześniej prawa podmiotowe (por. m.in. wyrok Kp 2/08, cz. III, pkt 5.2 oraz wyroki z dnia: 8 grudnia 2011 r., P 31/10, cz. III, pkt 5.3; 28 lutego 2012 r., K 5/11, cz. III, pkt 4.1; 13 czerwca 2013 r., K 17/11, cz. III, pkt 7.1). Odnosi się to w szczególności do sytuacji, gdy zmiana stanu prawnego wynika z wyeliminowania niekonstytucyjnej normy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W przedmiotowej sprawie zmiana prawa nastąpiła na skutek wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Wojewody. Sąd pierwszej instancji, jak również organy obu instancji orzekały w określonym stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., którym orzeczono niekonstytucyjność art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy, na podstawie którego Spółka domagała się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i nie ma w związku z tym znaczenia, że wniosek w tym przedmiocie złożyła ona w dacie obowiązywania przepisu sprzed wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Podkreślić bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy administracyjne, były zobligowane, zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, do dokonania wykładni art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku kwestionującego zgodność przepisów z ustawą zasadniczą nie było dopuszczalne, aby po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, na podstawie przepisu, w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją, wydane było orzeczenie sądowe lub decyzja administracyjna. Jeżeli bowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 uznał, że art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy we wskazanym wyżej zakresie jest niezgodny z Konstytucją, to znaczy, że od dnia 17 marca 2015 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału, przepis ten nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu, zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny.

Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. z uwagi na nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Wojewody, która w ocenie skarżącej Spółki naruszała treść art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 7 k.p.a. formułuje trzy zasady – zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej i wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada legalizmu wyraża się w skierowanym do organów administracyjnych nakazie stania na straży praworządności. Zasada prawdy obiektywnej oznacza, że organy mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ostatnia ze wskazywanych zasad, której naruszenie zarzuciła strona wnosząca skargę kasacyjną, nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Przepisu tego nie można stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a ponadto wyrok NSA z 18 grudnia 1995 r., SA/Ka 2198/94, LEX nr 27111, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 r., I OSK 3256/14). Powyższa zasada nie mogła zatem zostać naruszona przez organy administracyjne, albowiem wydane w sprawie decyzje nie miały charakteru uznaniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uznania za usprawiedliwiony podnoszony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Uchybienia treści tego przepisu strona upatruje w tym, że wskutek wadliwego działania organów administracyjnych, polegającego na wydaniu niezgodnych z prawem decyzji doszło do sytuacji, w której w następstwie wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nastąpiła zmiana stanowiska organów w przedmiocie prawa Spółki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Sąd rozpoznający skargę kasacyjną wskazuje, że statuowana w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa traktowana jest jako odbicie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że zarówno sądy jak i organy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania, jako elementów kształtujących stan prawny. Oznacza to, że organ wydający decyzję jak i sąd administracyjny dokonujący kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązane są do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Obalenie zatem domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 Ustawy oznacza, że dokonując sądowej kontroli decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć; tak samo do zignorowania tego wyroku nie były uprawnione organy administracyjne wydające w niniejszej sprawie swoje decyzje. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" Pip nr 9/2002, L. Garlicki " Polskie prawo konstytucyjne". Zarys wykładu, Warszawa 2005 r.). Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej postawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą, a wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa.

Przestrzeganie przez organy administracyjne, jak również przez sądy, obowiązujących przepisów prawa i wydawanie swoich rozstrzygnięć w oparciu o unormowania mające swoje oparcie w systemie prawnym państwa, nie może stanowić o naruszeniu zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Uchybienia tej zasadzie nie stanowi także sytuacja, w której wskutek zmiany stanu prawnego dochodzi do wydania rozstrzygnięcia uznawanego przez stronę za naruszające jej interesy. Zmiana stanu prawnego, także następująca w wyniku ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie zawsze musi prowadzić do korzystnego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu, co nie oznacza automatycznego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Twierdzenie przeciwne jest nieuzasadnione choćby w świetle brzmienia art. 190 ust. 4 Konstytucji, który wyraźnie wskazuje na dopuszczalność zainicjowania jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania służących wzruszaniu orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach, celem wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem, jaki zaistniał w następstwie wydania orzeczenia Trybunału. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił w założeniu istnienie takiej sytuacji, w której w następstwie wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, może ulegać zmianie sytuacja prawna podmiotów prawa w związku z wyeliminowaniem z obrotu rozstrzygnięć niezgodnych z powszechnie obowiązującymi przepisami. Oczywistym jest, że taki stan rzeczy może prowadzić do powstania niekorzystnych dla strony skutków prawnych i zmiany jej sytuacji, która do czasu wejścia w życie orzeczenia Trybunału mogła być zgodna z jej interesem. Nie oznacza to jednak, że działanie organów i sądów realizujących zasadę praworządności polegającą na akceptowaniu rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, jest działaniem uchybiającym zasadzie wyrażonej w art. 8 k.p.a. Podniesiony przez stronę zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zatem za chybiony.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. należy wskazać, że powyższy przepis zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika również, że organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinny udzielać im stosownych wskazówek i wyjaśnień. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną nie znalazł jednak podstaw dla uwzględnienia postawionego przez Spółkę zarzutu, albowiem skarżąca, poza przywołaniem jednostki redakcyjnej przepisu, w żaden sposób nie wskazała na czym miałoby polegać uchybienie treści tej normy.

Przypomnieć należy, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), które służy precyzyjnemu wyjaśnieniu, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Jednocześnie rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Brak uzasadniania zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. skutkować musi tym, że w tym zakresie ocena wskazywanego naruszenia uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., z uwagi na nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że przy wydawaniu decyzji przez Wojewodę brał udział pracownik podlegający (zdaniem skarżącej) wyłączeniu z mocy przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z treścią przywołanej normy, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w treści wyroku NSA z dnia 26 października 2017 r., II OSK 3003/15, w który wskazano, że omawiany przepis stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14; z 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15; z 9 czerwca 2015 r., II GSK 135/15).

Intencją wprowadzenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział. Przepis ten stanowić ma gwarancję bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez organ; ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji następnie będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego.

W niniejszej sprawie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie został naruszony, albowiem osoba biorąca udział w wydaniu decyzji Wojewody z dnia [...]roku, nie brała udziału w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Nie stanowi natomiast uchybienia treści tej normy sytuacja, w której ten sam pracownik uczestniczy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Wojewodę, a następnie wskutek jej uchylenia przez sąd administracyjny bierze udział w wydaniu kolejnego rozstrzygnięcia przez ten organu. Taka sytuacja faktyczna nie wyczerpuje znamion o jakich mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały zatem podstawy do wyłączenia pracownika organu co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na względzie całość przytoczonej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.