Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1645/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 3, art. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1033/14 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1033/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten zapadł w stanie faktycznym i prawnym sprawy szczegółowo opisanym w jego uzasadnieniu, w którym wskazano w szczególności na następujące okoliczności.

Wnioskiem z 24 grudnia 2012 r. zostało wszczęte przed Prezydentem Miasta R. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] i ulicy [...] w R. – K., wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia oraz przebudową sieci elektroenergetycznej, teletechnicznej wraz z przyłączami na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jak wynika z dokumentacji załączonej do wniosku, długość przebudowywanego odcinka ul. [...] wynosi 311 m, a ul. [...] 164 m. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane, a więc nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Prezydent Miasta R., decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku odwołania wniesionego w imieniu E. S., właścicielki działki nr [...], rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z [...] września 2013r., znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Prezydent Miasta R., decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi, zatwierdził projekt budowlany, udzielił Miastu R. pozwolenia na realizację planowanej inwestycji drogowej. W decyzji określono także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Określono, jakie działki stają się własnością Gminy Miasta R. (po podziale działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]). W pkt 8 lit. d decyzji określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, sieci teletechnicznej i energetycznej, wymieniając objęte nimi działki (nr [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]). Udzielono zezwolenia na wykonanie przebudowy sieci kanalizacji deszczowej, teletechnicznej i energetycznej oraz przebudowy zjazdów indywidualnych na posesje. Określono termin wydania nieruchomości na 180 dni od dnia ostateczności decyzji. W podstawie prawnej podano przepisy art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12, i art. 16 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687; dalej w skrócie "u.inwest.drog.") oraz art. 34 ust. 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).

Odwołanie od opisanej decyzji wniosła E. S., zarzucając organowi pierwszej instancji niekonstytucyjność i bezprawność przejawiającą się w braku zasadności i celowości wywłaszczania ogrodu i domu, będącego własnością skarżącej.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdzono, że sprawa podlegała ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Wojewoda stwierdził, że złożony wniosek jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11d u.inwest.drog., zawiera wymagane prawem uzgodnienia i opinie, a także inne wymagane ustawą załączniki. Jako zgodne z przepisami procedury i wymaganiami szczególnymi ustawy oceniono także postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. W szczególności prawidłowo poinformowano strony o wszczęciu postepowania, odniesiono się do uwag, wniosków i zastrzeżeń wniesionych w trakcie postępowania przez E. i E. S., a także prawidłowo powiadomiono o wydaniu decyzji. Sama decyzja, w ocenie Wojewody, spełnia rygory art. 107 k.p.a. i zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej w tym przepisie określone. Zawiera także niezbędne elementy określone w art. 11f u.inwest.drog.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że nie są one uzasadnione. Działka nr [...] o powierzchni 0,2338 ha będąca własnością strony została podzielona na działkę nr [...] o powierzchni 0,0391 ha przeznaczoną pod budowę drogi oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,1947 ha, pozostającą we własności skarżącej, jednak przewidzianą do ograniczenia w korzystaniu w związku z koniecznością wymiany istniejącego przyłącza energetycznego oraz przebudowy zjazdu indywidualnego. Wyjaśniono, że za przejętą na rzecz gminy działkę nr [...] przysługuje dotychczasowej właścicielce odszkodowanie, które ustala się odrębną decyzją administracyjną. Natomiast przewidziane decyzją ograniczenia w korzystaniu z pozostałej działki podlegają także reżimowi prawa, zgodnie z którym inwestor, dokonawszy przebudowy sieci uzbrojenia terenu, będzie musiał przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego (z uwzględnieniem pozostawienia na tych nieruchomościach przebudowanych odcinków sieci), a dopiero gdy to okaże się niemożliwe albo nadmiernie utrudnione lub kosztowne, wówczas właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługiwać będzie roszczenie o odszkodowanie. Wojewoda wyjaśnił dodatkowo, że jakkolwiek prawo własności jest konstytucyjnie chronione, to ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a prawami jednostek, nadto ingerencje w prawo własności są rekompensowane odszkodowaniem. Załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela możliwe jest wyłącznie, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a dodatkowo organ posiada ku temu uprawnienia i środki. A zatem także zasada określona w art. 7 k.p.a. i wzmocniona treścią art. 8 k.p.a. nie jest bezwzględna. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że w trakcie postępowania zwrócił się do wnioskodawcy z zapytaniem, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji planowanej inwestycji polegającej na zmianie przebiegu drogi w sposób, który nie ingeruje w nieruchomość skarżącej. W odpowiedzi inwestor wskazał na brak możliwości zmiany lokalizacji planowanej inwestycji z uwagi na konieczność zapewnienia spełniania przez drogę wymaganych parametrów technicznych. Wojewoda pokreślił, że organ zezwalający na realizację drogi w trybie ustawy szczególnej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych rozwiązań. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje wnioskodawca, to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy ustawy nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie.

W skardze do sądu administracyjnego E. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...], zarzucając, że droga do nr [...] przy ul. [...] ma charakter drogi wewnętrznej, a wydane w sprawie decyzje służą ochronie pozaprawnych działań organu I instancji. W ocenie skarżącej organy naruszyły także obowiązek udzielania stronie wskazówek i wyjaśnień. Skargę uzupełniono wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego charakteru drogi podał, że ulice [...] i [...] są drogami gminnymi.

Uczestnik postępowania, Gmina R., pismem procesowym z 11 września 2014 r. wniosła o oddalenie skargi, potwierdzając, że przedmiotowe ulice mają status dróg gminnych.

W piśmie procesowym z 10 marca 2015 r. Skarżąca zaprzeczyła, jakoby stan ulic [...] i [...] wymagał przebudowy, ich nawierzchnie są stosownie utwardzone, odpowiednia do potrzeb jest ich szerokość, istnieje też odpowiednia infrastruktura drogowa.

Uczestnicy postępowania: H. S., W. G. i S. G., na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi, podając, że od lat 50-tych XX wieku czyniono starania o poprawienie stanu drogi, jednak kroki podejmowane w tym kierunku przez gminę były przez skarżącą torpedowane, co prowadziło do sytuacji konfliktowych.

Oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z 13 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1033/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, i brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a jej zarzuty nie są uzasadnione. W szczególności, zdaniem tego Sądu, nie znajduje potwierdzenia zarzut, iż zatwierdzony projekt budowlany dotyczy przebudowy dłuższego odcinka, niż 1 km, gdyż z projektu wynika, że długość zaplanowanych do przebudowy odcinków dróg wynosi: 311 m w przypadku ul. [...] i 164 m w przypadku ul. [...]. W związku z tym prawidłowe jest stanowisko organów, że inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania środowiskowego i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezasadny uznał także zarzut odnoszący się do charakteru drogi. Podkreślił, że gminny status ulic objętych wnioskiem nie był kwestionowany przez całe postępowanie, został zgłoszony dopiero w skardze do sądu. Jednak dołączona do skargi mapa – będąca fragmentem rysunku planu zagospodarowania przestrzennego, na którym ulice [...] i [...] są oznaczone symbole KD, właściwym dla terenów dróg publicznych – nie potwierdza tezy skarżącej, że ulice nie są drogami publicznymi. W konsekwencji za uprawnione uznał Sąd Wojewódzki zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W ocenie tego Sądu nie znalazły także potwierdzenia zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym gwarancji służących udziałowi strony w postępowaniu i udzielaniu jej informacji oraz wskazówek. Brak też było podstaw do stwierdzenia w sprawie naruszeń prawa materialnego, w tym w zakresie wymaganych elementów wniosku o wydanie decyzji, a także kompletności samej decyzji. W szczególności w stosunku do działki skarżącej zatwierdzono jej podział oraz określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu – linii energetycznej i teletechnicznej.

Wreszcie, Sąd Wojewódzki zgodził się także z organem odwoławczym, że organ ten jest pozbawiony możliwości kwestionowania i weryfikowania samego przebiegu drogi, jak też celowości rozpoczynania inwestycji. Skoro na skierowane do inwestora pytanie o możliwość zmiany przebiegu drogi otrzymano odpowiedź odmowną, to brak było możliwości kwestionowania przyjętych rozwiązań budowlanych.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 marca 2015 r. wywiodła E. S., reprezentowana przez pełnomocnika, r.pr. A. C., wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W petitum skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że jakkolwiek w postępowaniu zachowane zostały obowiązujące procedury wymagane przepisami prawa dla inwestycji drogowej i infrastruktury, to w postępowaniu zarówno organów administracji pierwszej i drugiej instancji, jak i przed WSA w Gliwicach nie uwzględniono w wystarczającym stopniu zakresu ograniczenia prawa własności wynikającego z cyt. "art. 64 ust. 1" Konstytucji RP, jak i, wynikającego z art. 7 k.p.a., słusznego interesu skarżącej, która od lat zamieszkuje w R. przy ul. [...] i jest właścicielką położonej tam nieruchomości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie inwestycja drogowa w określonym decyzją zakresie nie jest niezbędna, w szczególności w takim zakresie, aby naruszała jej prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Od razu należy zaznaczyć, że zarzuty te zostały sformułowane przez kasatora w sposób wadliwy pod względem formalnym, co w istotnej mierze utrudniło, a w pewnym zakresie wręcz uniemożliwiło weryfikację ich zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, w odniesieniu do wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję administracyjną, powinien zawierać precyzyjne wskazanie przepisu prawa materialnego, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został w danej sprawie naruszony w postępowaniu przed organami administracji, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przepisami ustrojowymi, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji oddalając skargę na taką, w ocenie kasatora: wadliwą, decyzję – gdyż sąd administracyjny nie stosuje (w ścisłym tego słowa znaczeniu) prawa materialnego, a jedynie kontroluje jego stosowanie przez organy (por. np. wyrok NSA z 30.09.2014 r., II GSK 1211/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Ponadto zarzut taki powinien zawierać, jak to już wyżej wskazano i co jasno wynika z treści art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a., określenie postaci zarzucanego naruszenia przepisu prawa materialnego – czy mianowicie chodzi o jego błędną wykładnię, czy (też) niewłaściwe zastosowanie – a także wyjaśnienie, na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu w danej sprawie polegały oraz jak, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ów przepis w okolicznościach tej sprawy powinien być prawidłowo wykładany bądź stosowany.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie powyższym wymogom nie czyni zadość.

Jej autor ograniczył się bowiem tylko do wskazania w petitum skargi kasacyjnej dwóch przepisów prawa materialnego, które, jego zdaniem, zostały w sprawie naruszone – tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. – bez ich jednoczesnego powiązania z odpowiednimi przepisami normującymi ustrój lub postępowanie przed sądami administracyjnymi, które miałyby zostać bezpośrednio naruszone przez sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie ten brak skargi kasacyjnej, sam w sobie, nie czyni jeszcze ww. zarzutów formalnie nieskutecznymi – zwłaszcza w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1) – ale jest niewątpliwie błędem, który nie powinien występować w tego rodzaju środku zaskarżenia. Ponadto autor skargi kasacyjnej w ogóle nie określił, czy kwestionuje błędną wykładnię obu wskazanych przepisów, czy ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji – jak powinna przedstawiać się prawidłowa wykładnia lub niewadliwe zastosowanie tych przepisów w rozpoznawanej sprawie.

Niezależnie od powyższego, zarzut naruszenia pierwszego z wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów – art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – obarczony jest jeszcze dalej idącą wadą konstrukcyjną, w postaci niezamieszczenia w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu, co uniemożliwiło jego merytoryczną ocenę przez Sąd drugiej instancji i tym samym uczyniło nieskutecznym.

Należy bowiem zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie został już przywołany art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, lecz, niewymieniony w petitum tej skargi, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże również zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu – w postaci "nieuwzględnienia w wystarczającym stopniu zakazu ograniczania prawa własności wynikającego z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP" – nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Pomijając nawet wady formalne tego zarzutu, analogiczne do wyżej przedstawionych (brak wyraźnego określenia postaci zarzucanego naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz jego powiązania z naruszeniem odnośnych przepisów p.p.s.a.), należy stwierdzić, że ww. przepis, niejako ze swej istoty, nie może samodzielnie stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Deklarowana w tym przepisie ochrona prawa własności – wyrażająca się w formule, iż: "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" – nie ma bowiem charakteru absolutnego, gdyż sama Konstytucja przewiduje od niej zasadnicze wyjątki, wyraźnie dopuszczając w określonych warunkach możliwość ograniczenia własności (art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a nawet jej odjęcia (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zarzucając naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności należałoby więc jednocześnie w każdym przypadku wykazać przekroczenie granic dozwolonej przez ustrojodawcę ingerencji we własność, w szczególności w postaci uchybienia przepisom art. 64 ust. 3 albo art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Jak to już wyżej wskazano, zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP został wprawdzie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowany, ale w żaden sposób nie został uzasadniony, a więc już z tego powodu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że przepis ten odnosi się tylko do takich ingerencji w prawo własności, które to prawo ograniczają, ale nie naruszają jego istoty. Przepis ten nie stanowi natomiast właściwego wzorca dla oceny ingerencji dalej idących, naruszających już istotę prawa własności, aż do pozbawienia tego prawa włącznie – a więc ingerencji o charakterze wywłaszczeniowym.

Tymczasem taki właśnie, wywłaszczeniowy charakter i skutek ma z założenia decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 tej ustawy, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 u.inwest.drog, stają się z mocy prawa: (1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, (2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W zgodnej opinii doktryny i orzecznictwa nabycie prawa własności nieruchomości w trybie omawianej ustawy przez podmioty wskazane w jej art. 12 ust. 4 wykazuje wszystkie cechy wywłaszczenia w konstytucyjnym znaczeniu tego pojęcia (por.: T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 103–104; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, art. 12 Nb 16; a także wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 704/09; z 04.12.2012 r., I OSK 1621/12; z 20.02.2013 r., I OSK 1710/11 – CBOSA). Warunki dopuszczalności ingerencji o charakterze wywłaszczeniowym, a zarazem granice jej legalności, określa art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten nie został jednak powołany w skardze kasacyjnej, wobec czego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., które, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miało polegać na tym, że "nie uwzględniono w wystarczającym stopniu (....) słusznego interesu skarżącej" wynikającego z tego przepisu. Wspomniany art. 7 k.p.a. statuuje m.in. zasadę ogólną uwzględniania przez organy administracji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy zauważyć, że stosowanie tej zasady odnosi się przede wszystkim do prawa procesowego, ale w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, iż wynikają z niej zasady interpretacyjne również w odniesieniu do prawa materialnego (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 7 Nb 14). Innymi słowy, wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; a także wyrok NSA z 14.02.2007 r., II GSK 291/06, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie kasator nie wskazał jednak, w jaki konkretnie sposób (poprzez jakie działanie bądź zaniechanie) organy, a w ślad za nimi także Sąd pierwszej instancji, nie uwzględniły słusznego interesu skarżącej. W związku z tym należy podkreślić, że ustanawiając w art. 7 k.p.a. zasadę ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ustawodawca nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania ewentualnych konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można jednak przyjąć, że wymienione w art. 7 k.p.a. interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów (por. wyrok NSA z 02.10.2015 r., II OSK 261/14, niepubl.). Tym bardziej więc koniecznym było wytknięcie organom i Sądowi pierwszej instancji, w ramach stawianego zarzutu, konkretnych zachowań (działań bądź zaniechań), które sprzeniewierzałyby się omawianej zasadzie – czego pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie dopełnił.

Niemożność uwzględnienia ww. zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. wynika także z tego, że powołany przepis w analizowanym zakresie ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, co do których istnieje możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (luz decyzyjny), która to możliwość może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Natomiast w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (por. wyrok NSA z 14.02.2007 r., II GSK 291/06, CBOSA).

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest niewątpliwie decyzją związaną, o czym świadczy choćby art. 11e u.inwest.drog., w myśl którego nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (zob. wyrok NSA z 28.02.2014 r., II OSK 93/14, CBOSA; por. też wyrok NSA z 20.01.2011 r., II OSK 2416/10, CBOSA). W związku z tym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie miała zastosowania zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. in fine, a tym samym nie mogło dojść do jej naruszenia na etapie sądowej kontroli legalności tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej został podniesiony jeszcze i ten zarzut, że "zdaniem skarżącej inwestycja drogowa w określonym decyzją zakresie nie jest niezbędna, w szczególności w takim zakresie aby naruszała jej prawo własności". Nie został on jednak powiązany z żadnym konkretnym przepisem prawa materialnego, co sprawia, że wymyka się sądowej kontroli instancyjnej. Tym bardziej, że w istocie zmierza on do podważenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Zarzut ten zawiera bowiem implicite założenie, iż możliwe było zrealizowanie inkryminowanej inwestycji w innym wariancie (np. z innym przebiegiem drogi), w którym nie doszłoby do naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącej. Kwestia stwierdzenia możliwości wskazania, bądź nie, alternatywnych rozwiązań realizacji planowanej inwestycji (istnienie których dopiero otwierałoby organom, a w ślad za tym i Sądowi pierwszej instancji, drogę do weryfikacji prawidłowości dokonanego przez inwestora wyboru wariantu realizacyjnego, w tym ustalonego w jego ramach przebiegu drogi – por. wyrok NSA z 03.09.2014 r., II OSK 1730/14, CBOSA) stanowi niewątpliwe domenę ustaleń faktycznych w sprawie. Te zaś, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a winny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy odnośnych przepisów postępowania (zob. np. wyrok NSA z 17.04.2012 r., II GSK 258/11, CBOSA). Zarzut naruszenia unormowań proceduralnych nie został zaś w skardze kasacyjnej podniesiony. Co więcej, kasator expressis verbis stwierdził, że "w postępowaniu zachowane zostały obowiązujące procedury".

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że analizowany wyżej zarzut, w zakresie, w jakim kwestionuje "niezbędność" przedmiotowej inwestycji drogowej w określonym decyzją zakresie, zdaje się nawiązywać do konstytucyjnego wymogu niezbędności (konieczności) władczej ingerencji w chronione wolności lub prawa (tu: w prawo własności), stanowiącego – obok wymogów przydatności oraz proporcjonalności sensu stricto – jeden z podstawowych elementów zasady proporcjonalności, w świetle której wszelkie ingerencje w prawa i wolności mogą być uskuteczniane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. Zasad ta wywodzona jest z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 146–151). Ponieważ jednak przepisy te nie zostały objęte podstawami skargi kasacyjnej, również nie mogły stanowić podstawy oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.