Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 296/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 3 , art. 6 pkt 1, art. 128 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 211/09 w sprawie ze skargi J. S. i K. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 211/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. i K. małż. S. na Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2000 r. Zarząd Miasta Ś. wystąpił do Starosty Ś. o wywłaszczenie na rzecz Gminy Miejskiej Ś. części nieruchomości (oznaczonej jako działka [...] o pow. 142 m2) z działki nr [...] położonej w Ś. przy ul. [...] i stanowiącej współwłasność J. i K. małż. S. Wydane decyzje o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania przez organy obu instancji zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 907/06, dlatego w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz po uzupełnieniu materiału dowodowego Starosta Ś. w ponownej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. uznał, że realizacja inwestycji budowy ul. [...] jest celem publicznym określonym w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu odwołania J. i K. S., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania oraz określił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości następuje za odszkodowaniem, które przyznał w łącznej wysokości 47 084 zł, w tym: za grunt 25 266 zł, za składniki budowlane 20 703 zł, za składniki roślinne 1 115 zł, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wojewoda Lubelski stwierdził, iż wniosek Zarządu Miasta Ś. o wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] spełnia wszelkie warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja polegająca na poszerzeniu i budowie ul. [...] - drogi gminnej, stanowi cel publiczny. Rokowania o nabycie tej części nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz nie przyniosły rezultatu w postaci dobrowolnego jej nabycia w drodze umowy. Burmistrz Miasta Ś. proponował przy tym do zamiany działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, położoną w Ś. o pow. 500 m2, na którą małż. S. nie wyrazili jednak zgody. W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe przeprowadzono prawidłowo i w sposób wyczerpujący, dążąc do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy mających z nią związek. Organ I instancji wielokrotnie próbował uzupełnić materiał o dowód z przesłuchania stron, nie doszło ono jednak do skutku z powodu niestawienia się stron na przesłuchania. Wojewoda Lubelski nie znalazł również podstaw do ewentualnego zwiększenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, bowiem podstawą do ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości wywłaszczanej. Zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Burmistrza W., J. S. prowadzi działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości. Zeznania świadków oraz dokumenty zebrane w sprawie potwierdzają jednak, że działalność gospodarcza nie jest faktycznie wykonywana. Operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego P. A. w dniu [...] października 2007 r. został zaktualizowany z uwagi na przedłużające się postępowanie w dniu [...] grudnia 2008 r., i spełnia wszystkie wymogi określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dlatego daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością ustaloną poprawnie. Organ odwoławczy przeprowadzając w ramach postępowania uzupełniającego rozprawę administracyjną w dniu 24 lutego 2009 r. z udziałem stron oraz rzeczoznawcy majątkowego umożliwił biegłemu ustosunkowanie się do wszelkich pytań i zarzutów względem sporządzonej wyceny nieruchomości.

Oddalając skargę J. i K. małżonków S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, które miałoby skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Instytucja wywłaszczenia nieruchomości jest instrumentem umożliwiającym organom administracji publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej ograniczenie bądź pozbawienie prawa własności nieruchomości w celu prawidłowej realizacji i wykonywania zadań publicznych. Dotychczasowa szerokość ul. [...] wynosi 4,5 m i nie zabezpiecza w sposób dostateczny potrzeb właścicieli działek usytuowanych przy tej ulicy, powoduje liczne problemy z dojazdem, zwłaszcza zimą, stwarza szereg komplikacji na wypadek dojazdu karetki pogotowia lub straży pożarnej i nie spełnia wymogów drogi przeciwpożarowej. Tym samym w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego zmniejszone zostają możliwości udzielenia szybkiej i skutecznej pomocy. Przejście własności nieruchomości na rzecz gminy nastąpiło zatem na cele publiczne pod wydzieloną gminną drogę w związku z poszerzeniem i budową ul. [...] w Ś., która - zgodnie z uchwałą Rady Miasta Ś. Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. - jest drogą zaliczoną do kategorii dróg gminnych o nr [...] L klasy dojazdowej o nieograniczonej dostępności. To zagadnienie było już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 907/06, w którym Sąd ten szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżących m. in. naruszenia art. 21 ust 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 112 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd w szczególności wskazał na niezasadność zarzutu dotyczącego niezachowania minimalnej odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni w oparciu o treść art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. c) ustawy o drogach publicznych. Podniósł, iż w sytuacji lokalizacji drogi należy brać pod uwagę zapisy ust. 2 artykułu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 lit c) ustawy, w odległości mniejszej niż określona w tym przepisie, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie Gmina - będąca zarządcą drogi - zatwierdzając podział działki nr [...], wyraziła zgodę na usytuowanie budynków umieszczonych na tej działce w odległości mniejszej, niż to wynika z przepisów. Skarżący podnosząc obecnie te same zarzuty, nie powołali nowych w stosunku do sprawy o sygn. akt II SA/Lu 907/06 argumentów na ich poparcie Nie można więc podzielić zarzutów skarżących w zakresie niezgodności realizacji celu publicznego z obowiązującymi przepisami. Nie jest w szczególności trafny zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, normującej standard poszanowania mienia. Nie oznacza on bowiem zakazu wywłaszczania, jeśli przewidują to przepisy prawa krajowego. Nie jest także zasadny zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżących. Organ I instancji wyjaśnił bowiem, iż podejmowane wielokrotnie próby przesłuchania przy udziale pełnomocnika strony nie okazały się skuteczne, a zainteresowani nie wykazywali woli efektywnej współpracy z organem w tym zakresie. Dotyczy to także oględzin w dniu [...] kwietnia 2009 r., w stosunku do których nie skorzystali z możliwości złożenia stosownych wyjaśnień. Kontynuacja tych prób nie tylko prowadziłaby do przewlekłości postępowania, ale także do zwiększania kosztów inwestycji drogowej. Wskazania wyroku Sądu z dnia 30 stycznia 2007, opierające się na wykazaniu naruszenia art. 10 oraz art. 79 kpa zostały przez organy zrealizowane w stopniu, wskazującym na brak podstaw do stwierdzenia możliwości istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie zostały również naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Ustalenie w decyzji wysokości spornego odszkodowania nastąpiło bowiem na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego P. A. sporządzonej na zlecenie organu I instancji w formie operatu szacunkowego. Z treścią operatu jak również z jego aktualizacją został zapoznany działający w imieniu skarżących pełnomocnik. Jednocześnie organ odwoławczy w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2009 r. umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się i zgłoszenie zarzutów co do wymogów formalnych jak i treści merytorycznych wykonanej przez rzeczoznawcę opinii. Na omawianej rozprawie biegły był obecny i odpowiadał na wszystkie pytania dotyczące operatu. Z utrwalonego orzecznictwa wynika możliwość, a nawet wręcz konieczność dokonania przez organy administracji i Sąd oceny sporządzonego operatu szacunkowego, bowiem zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego upoważnione są wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Tego rodzaju ocena została w niniejszej sprawie dokonana. Jeżeli skarżący odmiennie niż organ uważali, że w sporządzonym na zlecenie organu i przyjętym jako podstawa ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym - istnieją nieprawidłowości w zakresie sposobu wyceny nieruchomości, zastosowanych lub też nie zastosowanych w nim kryteriów wyceny tej nieruchomości, to mieli możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego lub przedłożenia organowi stosownego przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych do zakwestionowanego przez nią operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie strona nie skorzystała z takiej możliwości. Sporządzenie przez osobę uprawnioną operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania za przejętą nieruchomość wiąże organ administracji w warunkach, w których (zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów) ocenił, iż operat ten nie zawiera wad w zakresie, o którym była wyżej mowa i w konsekwencji jest dowodem dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi art. 128 – art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Materiał dowodowy został zatem wyczerpująco zebrany i należycie rozpatrzony, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 kpa. Organ słusznie uznał, iż ustalone odszkodowanie nie mogło obejmować ewentualnie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wywłaszczaną - bowiem odszkodowanie przyznawane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje tylko wartość rzeczywiście poniesionej szkody. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie ustaliły stan faktyczny w oparciu o dowody zebrane w postępowaniu, dokonały prawidłowej ich oceny oraz wynikającej z niej kwalifikacji faktów sprawy, a następnie szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły zatem przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów, które zebrały w toku postępowania.

Ponadto, Sąd zdecydował się na rozpoznanie skargi na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. mimo wniosku o jej odroczenie, złożonego przez pełnomocnika strony skarżącej. Wziął pod uwagę w tym zakresie zarówno fakt, że argumenty strony skarżącej wskazane w odwołaniach od wcześniejszych decyzji oraz w niniejszej skardze są jednorodne, powtarzają się i w sumie dostatecznie prezentują stanowisko skarżących, fakt długotrwałości postępowania, toczącego się od dnia [...] października 1999 r., kiedy podjęta została decyzja o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości, obejmującego wydawanie wielu decyzji administracyjnych dotyczących podziału, wywłaszczenia oraz warunków zagospodarowania i zabudowy, z których niektóre poddane zostały kontroli sądowej, jak też fakt, że wniosek o odroczenie rozprawy złożony został powtórnie. Na skutek bowiem wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r., rozprawa była już raz, w dniu 18 czerwca 2009 r. odraczana, z powodu podzielenia przez Skład Orzekający argumentacji w nim przedstawionej. W tym kontekście powtórny wniosek, podpisany i złożony osobiście przez r. pr. P. B. w Biurze Podawczym Sądu w dniu, w którym miała zostać rozpoznana przedmiotowa sprawa o godz. 8.10, nie wskazuje na nagłe pojawienie się przeszkody. Radca prawny P. B. wskazał, że pełnomocnik ustanowiony w niniejszej sprawie w osobie adw. P. B. nie będzie mógł się stawić w wyznaczonym terminie, gdyż jako obrońca w sprawie o sygn. akt [...] toczącej się przed Sądem Okręgowym w Ś. w dniu [...] września 2009 r. musiał wyjechać do Ś. Podobnie argument składającego pismo r. pr. P. B., wskazujący na konieczność udziału w sesji egzaminacyjnej na Wydziale Prawa U[...], nie mógł w ocenie Sądu stanowić skutecznego argumentu za kolejnym odroczeniem rozprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2009 r. złożyli J. i K. S. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie do funkcjonowania w obrocie decyzji wywłaszczeniowej wydanej w celu dokonania inwestycji budowlanej, której legalna realizacja jest niemożliwa w świetle przepisów obowiązującego prawa art. 43 ust. 1 lp. 3 lit c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - z uwagi na niezachowanie minimalnej odległości między krawędzią drogi gminnej, a istniejącym budynkiem - a więc która nie stanowi celu publicznego,

- art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. ratyfikowanego na podstawie ustawy z dnia 8 kwietnia 1994 r. o ratyfikacji Protokołu dodatkowego i Protokołu nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - poprzez dopuszczenie do odjęcia stronie skarżącej własności nieruchomości na cel, którego realizacja jest sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa, a więc stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz przez złamanie warunków przewidzianych przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odnośnie celu wywłaszczenia i zasad określania odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię prawa materialnego, tj.:

- art. 43 ust. 1 lp. 3 lit c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że Gmina Miejska Ś. jest władna budować drogę publiczną z naruszeniem minimalnych odległości do budynku wskazanych w powołanym przepisie,

- art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie dopuszczalności wywłaszczenia pomimo niemożliwości legalnego osiągnięcia celu, który ma być zrealizowany przez pozbawienie strony skarżącej prawa własności przedmiotowej w sprawie nieruchomości w zw. z art. 43 ust. 1 lp. 3 lit c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

- art. 8 Konstytucji RP oraz art. 128 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie poprawności ustalenia odszkodowania mimo braku należytego oszacowania wartości nieruchomości, która jest przedmiotem wniosku o wywłaszczenie, w sytuacji pominięcia negatywnego wpływu podziału działki nr [...] i wywłaszczenia działki nr [...] na możliwość dalszego funkcjonowania przedsiębiorstwa prowadzonego przez stronę skarżącą, jak również oparcia się na operacie, który nie zawiera odniesień do wpływu wywłaszczenia na możliwość prowadzenia działalności na działce nr [...], w szczególności wskazania sposobu realizacji działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia piekarni na terenie działki nr [...] po dokonaniu wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie zarzucili również pominięcie norm zawartych w:

- art. 113 ust. 3 i 116 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zaniechanie wywłaszczenia całości nieruchomości w sytuacji, gdy pozostała po wywłaszczeniu cześć nieruchomości nie nadaje się do prawidłowej realizacji dotychczasowych zadań gospodarczych,

- art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle wskazanego w poprzednim operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych P. W. i A. K. negatywnego wpływu wywłaszczenia działki nr [...] na możliwość dalszego funkcjonowania przedsiębiorstwa prowadzonego przez stronę skarżącą na działce nr [...] i w konsekwencji przyjęcie za dopuszczalne niezawarcie w treści decyzji o wywłaszczeniu wystarczających środków zaradczych pozwalających na zapobieżenie wskazanym przez powołanych wyżej biegłych negatywnym okolicznościom, które zaistnieją wskutek wywłaszczenia.

Ponadto, w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie - podniesionej w skardze okoliczności - iż biegły przygotowujący operat szacunkowy z wyceny objętej wywłaszczeniem nieruchomości z naruszeniem art. 79 §1 kpa nie zawiadomił strony oraz jej pełnomocnika o zamiarze przeprowadzenia oględzin z zachowaniem 7-dniowego okresu wyprzedzenia, co skutkowało nieobecnością stron oraz ich pełnomocnika przy powołanej czynności – uchybienie to w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma najmniejszego śladu, aby Sąd I Instancji zajmował się tą kwestią, dlatego poddaje ono pod wątpliwość rzetelność przeprowadzonej w sprawie sądowej kontroli procedury ustalenia wysokości wynagrodzenia za wywłaszczaną nieruchomość,

- art. 109 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieodroczenie rozprawy, mimo nieobecności pełnomocników strony skarżącej, których powody nieobecności (wyjazd do Ś. jako obrońcy oskarżonej w odniesieniu do pełnomocnika i zajęcia na wyższej uczelni w odniesieniu do substytuta) były znane Sądowi, i których pełnomocnicy strony nie mogli przezwyciężyć bez storpedowania biegu postępowania karnego lub zakłócenia przebiegu sesji egzaminacyjnej. Skutkiem tego uchybienia Sądu była nieobecność reprezentantów strony na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. i co za tym idzie brak należytej reprezentacji na tej rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na argumentację mającą przemawiać za słusznością zgłoszonych zarzutów i w konsekwencji ich uwzględnienia uchyleniem zaskarżonego wyroku jak również poprzedzających je decyzji organów administracji obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 109 ppsa poprzez nieodroczenie rozprawy w dniu 29 września 2009 r. mające skutkować – w ocenie skarżących kasacyjnie - brakiem należytej reprezentacji stron na tej rozprawie, co w świetle art. 183 §2 pkt 5 ppsa miałoby stanowić o nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Jakkolwiek bowiem skarżący kasacyjnie nie sformułowali zarzutu nieważności postępowania określonego w art. 183 §2 pkt 5 ppsa, to okoliczność ta – jak to już wyżej wskazano – podlega rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu. Przepis art. 183 §2 pkt 5 ppsa stanowi bowiem, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Brak udziału strony lub jej pełnomocnika w rozprawie przed sądem administracyjnym nie jest równoznaczny z pozbawieniem strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed tym sądem. Postępowanie przed sądem administracyjnym obejmuje bowiem nie tylko przeprowadzenie rozprawy, ale także czynności poprzedzające jej wyznaczenie, w szczególności skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów, dokonywane na zarządzenie przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego - zgodnie z art. 62 pkt 1 ppsa. Rozprawa przed sądem administracyjnym stanowi zatem najistotniejszy etap postępowania przed tym sądem, ale nie wyczerpuje czasowych ram tego postępowania. Postępowanie to ulega bowiem wszczęciu w wyniku złożenia skargi lub wniosku – stosownie do art. 52 i art. 63 ppsa.

Przeprowadzenie rozprawy nie jest również obligatoryjne, gdy sprawa spełnia ustawowe warunki do jej rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym (por. np. art. 55 §1, art. 58 §3, art. 59 §1 ppsa). Ponadto, przed wyznaczeniem rozprawy może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne na podstawie art. 115 ppsa, w ramach którego strony mogą przyjąć ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa, wskutek czego organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności sprawy w zakresie swojej właściwości i kompetencji, co w konsekwencji powoduje zbędność przeprowadzenia rozprawy (por. art. 117 i art. 118 §2 ppsa). Również rozpoznanie sprawy przez sąd w postępowaniu uproszczonym odbywa się na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzania rozprawy (por. art. 119 i art. 120 ppsa). Udział w rozprawie nie jest więc jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej praw. Jest to jedynie podstawowa forma zapewniająca stronie możliwość wysłuchania jej przez sąd, co wynika z faktu, że nie ma w ppsa przepisu, który stawiałby znak równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy, z pozbawieniem jej możności obrony swych praw.

W przypadku bowiem przeprowadzenia rozprawy, nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (por. art. 107 ppsa). Rozprawa ulega odroczeniu dopiero wtedy, gdy sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności (por. art. 109 ppsa). Odroczenie rozprawy z powodu nieobecności strony lub jej pełnomocnika może więc nastąpić tylko w przypadku, gdy nieobecność ta jest wynikiem nadzwyczajnego wydarzenia, albo jest wynikiem znanej sądowi przeszkody, której nie można jednak przezwyciężyć. Oceny zaistnienia tych okoliczności należy przy tym dokonywać z uwzględnieniem zarówno konstytucyjnego uprawnienia stron do rozpatrzenia sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki – wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak również z uwzględnieniem ustawowej zasady zapewnienia przez sąd możliwości obrony praw stronom postępowania sądowego (por. art. 183 §2 pkt 5 ppsa in fine).

W rozpatrywanej sprawie skarżący działali w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji przez pełnomocnika adwokata P. B., który – pomimo doręczenia mu zawiadomienia o terminie rozprawy już w dniu 21 lipca 2009 r. – dopiero w dniu rozprawy, tj. w dniu 29 września 2009 r. wyznaczonej na godzinę 11.00, zawiadomił Sąd w piśmie złożonym przez radcę prawnego P. B. o godzinie 8.10, o niemożliwości stawienia się na rozprawie ze względu na wyjazd do Ś. na rozprawę w sprawie karnej, w której był obrońcą osoby oskarżonej, i dlatego wniósł o odroczenie rozprawy przez sądem administracyjnym. Jednocześnie r.pr. P. B. – wskazując na działanie, jako pełnomocnik skarżących – stwierdził, że również i on nie może stawić się na rozprawę ze względu na obowiązki egzaminacyjne w związku z tokiem sesji poprawkowej na Wydziale Prawa i Administracji U[...] w L.

Wskazane przyczyny niestawiennictwa pełnomocnika skarżących prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, jako nie spełniające wymogów z art. 109 ppsa do odroczenia rozprawy. W szczególności przyczyny te nie stanowią nadzwyczajnego wydarzenia, skoro pełnomocnik skarżących adw. P. B., podejmując się obrony w procesie karnym, musiał liczyć się z koniecznością udziału także w postępowaniu przed sądem karnym, który o odbywaniu kolejnych posiedzeń również zawiadamia wszystkich uczestników z określonym wyprzedzeniem. Tymczasem, dopiero w dniu rozprawy przed sądem administracyjnym, złożona została do tego sądu informacja o niemożliwości udziału pełnomocnika w rozprawie. Udział pełnomocnika w rozprawie przed sądem karnym – w okolicznościach niniejszej sprawy – nie stanowi również znanej sądowi administracyjnemu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, ponieważ znając termin posiedzenia przed sądem karnym pełnomocnik skarżących mógł wyznaczyć pełnomocnika substytucyjnego, do czego skarżący umocowali pełnomocnika w pełnomocnictwie udzielonym w dniu [...] kwietnia 2009 r. Należy bowiem podkreślić, iż profesjonalny pełnomocnik w postępowaniu przed sądem administracyjnym zobowiązany jest dołożyć należytej staranności, by postępowanie to przebiegało sprawnie, a w szczególności by sąd mógł zrealizować ustawowy postulat rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu, wynikający z art. 7 ppsa. W rozpatrywanej bowiem sprawie, zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został po przeprowadzeniu kolejnej rozprawy, ponieważ pierwsza rozprawa została odroczona na wniosek pełnomocnika skarżących z uwagi na jego udział w posiedzeniu Rady Miasta L. Podejmując się reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym pełnomocnik zobowiązany jest ułożyć swój zakres zajęć w taki sposób, aby ich wykonywanie nie zakłócało toku postępowania sądowoadministracyjnego, a w szczególności nie narażało sądu i skarżących, oraz pozostałych stron tego postępowania do naruszenia konstytucyjnej zasady rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd nie może bowiem każdorazowo dostosowywać podejmowanych czynności do innych zajęć pełnomocnika skarżących. Wykonywanie przez pełnomocnika innych zajęć wymagających osobistego w nich udziału stanowi przewidywalną, a przez to zależną od pełnomocnika przyczynę godzącą w sprawność przeprowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, co nie spełnia ustawowych przesłanek do odroczenia rozprawy na podstawie art. 109 ppsa.

Również udział r.pr. P. B. w sesji egzaminacyjnej na Wydziale Prawa i Administracji U[...] w L. – który według pełnomocnika skarżących mógłby zostać ustanowiony pełnomocnikiem substytucyjnym - nie stanowił przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, skoro termin tej sesji był z pewnością znany wcześniej, a mimo to, informacja o tym została Sądowi pierwszej instancji złożona dopiero w dniu rozprawy. Nie można więc było wykluczyć przynajmniej podjęcia próby dostosowania terminu udziału r.pr P. B. w sesji egzaminacyjnej do terminu wyznaczonej rozprawy przed Sądem. W żaden jednak sposób pełnomocnik skarżących nie wykazał podejmowania takich działań. Pełnomocnik skarżących nie wykazał również, aby podejmował próbę ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego w innej osobie. Należy bowiem stwierdzić, iż pomimo wskazania przez r.pr. P. B. we wniosku o odroczenie rozprawy z dnia 29 września 2009 r. na działanie, jako pełnomocnik skarżących, w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa skarżących, jak również brak jest pełnomocnictwa substytucyjnego. Do akt sądowych złożone zostało pełnomocnictwo substytucyjne dla r.pr. P. B. wystawione dopiero z dniem [...] grudnia 2010 r. i to tylko do występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W świetle powyższego, uwzględniając wyczerpujące uzasadnienie Sądu pierwszej instancji przyczyn nieuwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy w dniu [...] września 2009 r. z jednoczesnym wskazaniem na zapewnienie skarżącym wystarczającej ilości czasu i możliwości procesowych w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego na zgłoszenie swoich uwag, wniosków i zastrzeżeń, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 109 ppsa odmawiając odroczenia rozprawy, i w konsekwencji tego skarżący nie zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 ppsa, jakoby Sąd ten miał pominąć kwestię naruszenia w postępowaniu przed organami administracji art. 79 §1 kpa poprzez niezawiadomienie skarżących przez biegłego o zamiarze przeprowadzenia oględzin ich nieruchomości.

Przepis art. 79 kpa normuje zawiadamianie stron o dokonywaniu stosownych czynności dowodowych, w tym dokonywania oględzin, na siedem dni przed terminem tych czynności. Obowiązek ten należy odnieść do organu prowadzącego postępowanie administracyjne, i wszystkich innych osób i jednostek działających z upoważnienia organu, ponieważ to na organie administracji spoczywa obowiązek – zgodnie z art. 77 §1 kpa – prowadzenia postępowania dowodowego, a przepis art. 79 normuje właśnie kwestię zawiadamiania stron o przeprowadzaniu poszczególnych rodzajów dowodów w postępowaniu administracyjnym. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości występuje natomiast w postępowaniu wywłaszczeniowych w charakterze biegłego. Dokonywanie przez niego oględzin nieruchomości dla sporządzenia opinii o wartości tej nieruchomości nie jest więc czynnością organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe, lecz czynnością biegłego w ramach sporządzanej opinii. Dopiero przesłuchanie biegłego na okoliczności dotyczące sporządzonej przez niego opinii stanowi dowód przeprowadzany przez organ administracji, do którego stosuje się art. 79 kpa, i takie przesłuchanie na rozprawie administracyjnej przez organ odwoławczy zostało przeprowadzone. W skardze zaś kasacyjnej tej okoliczności nie zakwestionowano.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego należy wskazać, iż zarzuty naruszenia art. 8 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 112 ust. 3, art. 113 ust. 3, art. 116 ust. 1 pkt 5, art. 120, art. 128 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, były już przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 907/06 wydanym wobec uprzednich decyzji organów administracji poprzedzających decyzje będące przedmiotem oceny zaskarżonego obecnie wyroku Sądu pierwszej instancji. W myśl tej oceny, zarzuty te nie były zasadne wobec ówcześnie zaskarżonych decyzji, i dlatego ponawianie ich obecnie wobec kolejnego wyroku Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ stan faktyczny sprawy w żadnej mierze nie uległ zmianie. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż przedmiotem wywłaszczenia jest część nieruchomości skarżących z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej i w tym zakresie prawidłowo Sąd pierwszej instancji szczegółowo wykazał nienaruszenie obowiązującego prawa, szczególnie dotyczącego ochrony prawa własności, skoro wywłaszczenie to dokonane zostało dla realizacji celu publicznego, który uzasadnia dopuszczalność dokonania wywłaszczenia zarówno w ramach art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Naruszenie tych przepisów w przypadku wywłaszczenia dokonywanego dla realizacji celu publicznego mogłoby być rozważane jedynie w przypadku naruszenia zasady proporcjonalności osiąganego celu wobec zastosowane środka w postaci wywłaszczenia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie doszło jednak do naruszenia zasady proporcjonalności, ponieważ poszerzenie drogi publicznej służy polepszeniu warunków bezpieczeństwa w korzystaniu z niej, zapewnia bezpieczniejszy dojazd do nieruchomości położonych przy tej drodze, a przede wszystkich służy zapewnieniu możliwości udzielenia pomocy medycznej i przeciwpożarowej w przypadku zaistnienia zdarzeń wymagających takiej pomocy, skoro droga w dotychczasowej szerokości 4,5 metra nie spełnia nawet – w ocenie Sądu pierwszej instancji - warunków drogi przeciwpożarowej. Ponadto, poszerzenie drogi zwiększy również użyteczność nieruchomości skarżących. W takiej sytuacji ochrona prawa własności nieruchomości skarżących musi ustąpić zrealizowaniu poszerzenia drogi publicznej, co przy zachowaniu zasady przyznania skarżącym słusznego odszkodowania usprawiedliwia zastosowanie w sprawie wywłaszczenia.

Nie zasługują również na uwzględnienie wskazane wyżej zarzuty kasacyjne odwołujące się do naruszenia art. 43 ust. 1 lp. 3 lit c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ przepis ten określa minimalne odległości dla sytuowania budynków przy drogach publicznych, nie zaś sytuowania tych dróg wobec istniejących budynków. Przepis ten nie dotyczy bowiem lokalizowania dróg publicznych, jak wskazano w skardze kasacyjnej. Kwestia ta była już w sprawie dotyczącej nieruchomości skarżących prawomocnie oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 854/04 dotyczącym wydzielenia części ich nieruchomości pod projektowane poszerzenie drogi publicznej, dlatego ponowne zgłaszanie jej w formie zarzutu kasacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Także zarzuty kasacyjne kwestionujące ocenę Sądu pierwszej instancji dotyczącą ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nie są zasadne. Zgodnie bowiem z art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie przysługuje także za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom.

Odszkodowanie przysługuje zatem przede wszystkim za odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia, a więc ustalane jest – stosownie do art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – na podstawie rynkowej wartości nieruchomości (lub jej części) stanowiącej przedmiot wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem wywłaszczenia jest część nieruchomości skarżących wyodrębniona w działkę gruntu o nr ew. [...] i dlatego odszkodowanie należne jest za tę właśnie część nieruchomości. Odszkodowanie nie obejmuje natomiast pozostałej części nieruchomości skarżących, skoro ta część nadal stanowi ich własność. Do ustalenia odszkodowania w rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro za podstawę ustalenia odszkodowania przyjęta została opinia o wartości wywłaszczonej części nieruchomości, w której nie wykazano zaistnienia okoliczności określonych w powołanym art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i której to opinii skarżący skutecznie nie zakwestionowali. Tym bardziej więc odszkodowanie nie obejmuje utraty wartości części nieruchomości nadal pozostającej własnością skarżących – czego domagano się w skardze kasacyjnej – skoro ta okoliczność w ogóle nie jest objęta art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 113 ust. 3 i art. 116 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tych nie wynika bowiem obowiązek objęcia wywłaszczeniem części nieruchomości pozostającej poza lokalizacją celu wywłaszczenia. Jeżeli zaś w ocenie skarżących pozostająca nadal ich własnością część nieruchomości spełnia warunki określone w art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to formą prawną nabycia tej części na rzecz podmiotu publicznoprawnego jest wyłącznie umowa, co wyraźnie zostało wskazane w treści tego przepisu. Dochodzenie więc obowiązku zawarcia takiej umowy przez podmiot zobowiązany do nabycia części nieruchomości pozostającej poza lokalizacją celu publicznego może nastąpić wyłącznie w drodze cywilnoprawnej. Natomiast art. 116 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy zapewnienia lokalu zamiennego najemcom wywłaszczonych lokali. Z akt nie wynika jednak, aby w rozpatrywanej sprawie miał miejsce taki stan faktyczny, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu w jakikolwiek sposób, skoro przepis ten nie był w ogóle stosowany.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.