Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 501/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 03 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Z. decyzją z dnia 11 marca 2022 r., nr nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), rozdziału V ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz.1588, dalej "rozporządzenie"), odmówił E. sp. z o.o. w S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 5MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki o nr ewid. [...], obręb K., gm. Z..

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie. Zdaniem organu I instancji, nie został spełniony warunek w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną, wyznaczając minimalny obszar analizowany w odległości 50 m wokół granic działki objętej wnioskiem. Obszar analizowany przedstawiono na załączniku graficznym.

W obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM). Inwestor wnioskuje o budowę zespołu elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 5MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego. Przedmiotowa inwestycja została przez Burmistrza Z. decyzji z dnia 2 września 2021 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zaliczona właśnie do takich przedsięwzięć, czyli w istocie do zabudowy przemysłowej. Obszar podlegający przekształceniu wynosi do 8,5 ha. Uzasadnia to przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna o parametrach wymienionych w przywołanym przepisie jest zabudową przemysłową, a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przedmiotową inwestycję zaplanowano na gruntach użytkowanych rolniczo, bezpośrednie jej sąsiedztwo stanowią grunty rolne i zabudowa zagrodowa. Zabudowa zagrodowa i zabudowa produkcyjna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te zaś odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale powinna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej.

W wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma zabudowy produkcyjnej, która mogłaby stanowić kontynuację zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W związku z tym Burmistrz uznał, iż warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. zostały spełnione, jednakże niespełnienie choćby jednego warunku (tu: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) skutkuje wydaniem decyzji negatywnej dla inwestora.

W odwołaniu z dnia 23 marca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] E. sp. z o.o. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie – uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. poprzez przyjęcie, że do inwestycji takich, jak lokalizacja elektrowni fotowoltaicznych ma zastosowanie "zasada dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu art. 61 ust. 3 wynika, że do takiej inwestycji zasada ta nie ma zastosowania.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wprawdzie co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., jednak, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - przepisów ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zgodnie zaś z tym przepisem, farma fotowoltaiczna stanowi instalacje odnawialnego źródła energii.

Przepisy te są jasne i nie wymagają wykładni, zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii - bez żadnych warunków i ograniczeń - nie jest konieczne spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Nie zachodzi również potrzeba przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje odnawialnych źródeł energii, w zależności od ich mocy czy innych parametrów. Rozważania organu I instancji w zakresie, czy inwestycja, o której mowa we wniosku, stanowi zabudowę przemysłową, nie mają zatem znaczenia. Wystarczające do zastosowania art. 61 ust. 3 jest, że jest to elektrownia fotowoltaiczna - odnawialne źródło energii. Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny przesądza, że do odnawialnych źródła energii - niezależnie od tego, jaki typ zabudowy stanowią - nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2.

Przepis art. 61 ust. 3 otrzymał komentowane brzmienie w wyniku nowelizacji, która została dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, kiedy to rozszerzono katalog obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 o odnawialne źródła energii. Intencją ustawodawcy było, aby wyjątek obejmował wszystkie odnawialne źródła energii. Wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656, www.sejm.gov.pl).

Jak wynika z powyższego, przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przedmiotowej inwestycji, a zatem nie ma potrzeby badania, czy spełnia ona warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W myśl z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Przedmiotowa inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii, a nie jak twierdzi organ I instancji zabudową produkcyjną. Zatem w stosunku do tej inwestycji organ nie powinien analizować tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Należało zatem sprawdzić czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3-6 u.p.z.p.

Następnie Kolegium wskazało na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (brzmienie nadane art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2021 r. poz. 1873]; wejście życie 30 października 2021 r.), zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Przed nowelizacją zapis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wskazywał, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 15 ust. 3a u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z tego wynika, że w studium nie ma obowiązku przewidywać rozmieszczenia instalacji o mocy mniejszej niż 500 kW, jak również instalacji o mocy do 1.000 kW, spełniających wymogi z pkt 1 oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji potwierdza, że wolą ustawodawcy było zniesienie barier w wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii wynikających z konieczności uwzględniania w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Dokonano tego poprzez podniesienie granicy mocy 100 kW do 500 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez wyłączenie powyższych ograniczeń w odniesieniu do urządzeń innych niż wolnostojące (zamontowanych na budynkach - art. 2 pkt 20a u.p.z.p.) oraz instalacji fotowoltaicznych do 1000 kW mocy, stanowiących alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych.

Powyższe oznacza, ze w odniesieniu do inwestycji, którą planuje odwołująca, w więc o mocy przekraczającej nie tylko 500 kW, ale także 1000 kW – planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW (5.000 kW) – konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium w tym celu wystąpiło do organu I instancji, aby ustalić zgodności inwestycji ze studium. W piśmie z dnia 26.05.2022 r. organ I instancji wskazał, iż dla działki nr ewid. [...], ob. K. , gm, Z. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 3 do uchwały nr XLII/307/2018 z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zduny). Funkcja w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działki [...], ob. K. jest następująca: lasy i zadrzewienia, łąki i pastwiska, grunty klasy bonitacyjnych IV, V, VI, gazociąg w/e DN 500 relacji L. - O. wraz ze strefą ochronną 32,5m; I obwodnica K., Z. i C. w ciągu drogi krajowej nr [...]. II obwodnica K. w ciągu drogi Krajowej nr [...] K. -O. , tereny zabudowy zagrodowej RM, tereny wymagające rekultywacji.

W konsekwencji należało uznać, że wymienione studium nie przewiduje się dla działki nr [...] rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tym bardziej urządzeń o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW). Zatem zdaniem Kolegium nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o mocy większej niż 1 MW z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi, tj. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium system planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowi spójną całość i nie można oczekiwać, że instalacje odnawialnych źródeł energii traktowane będą przez ustawodawcę inaczej dla celów planowania przestrzennego, a inaczej dla zagospodarowania. Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza ze tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa. Przepisami odrębnymi w rozumieniu omawianego przepisu są niewątpliwie przepisy ustanawiające materialnoprawne ograniczenia w zabudowie nieruchomości (por. I. Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 21, 22 do art. 61; T. Bąkowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004). Przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 są to więc wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację.

Kolegium uznało, iż decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy, bowiem mimo błędnego uzasadnienia (tj. uznania planowanej inwestycji jako zabudowy przemysłowej i w związku z tym badania spełnienia warunku tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) decyzja ta odpowiada prawu, ponieważ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W skardze z dnia 23 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: (1) art. 10 ust. 2a, art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej konieczne jest, aby odpowiednia zmiana przeznaczenia terenu przewidziana była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy z cytowanych wyżej przepisów, taka konieczność nie wynika, przeciwnie, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na możliwość lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, bez zachowania zasady dobrego sąsiedztwa; (2) art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 i 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zakresie farm fotowoltaicznych konieczne jest, aby wcześniej zostało uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przewidującego lokalizację urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, podczas gdy studium jest pierwszym etapem dla uchwalenia planu miejscowego, a z cytowanych przepisów wprost wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w celu ustalenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; zatem nie ma podstaw, aby uzależniać wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego uchwalenia studium.

W uzasadnieniu wskazano, że przywoływany przez Kolegium przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. określa, jakie postanowienia powinno zawierać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, natomiast nie można z niego wywodzić, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznych o mocy powyżej 1.000 kW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy może się odbywać tylko na obszarach wskazanych w studium.

Podniesiono, że studium w procesie planistycznym jest pierwszym etapem dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia są wiążące przy uchwalaniu planu (art. 9 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale prowadzić ma do uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego. Inną rolę spełnia decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z cytowanym również przez organ przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem pogląd zaprezentowany przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeczy samej istocie decyzji o warunkach zabudowy. Jest ona wydawana wówczas, gdy dla danego terenu nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ zakłada, że w przypadku lokalizowania określonego typu zabudowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uchwaleniem albo zmianą obowiązującego studium (które poprzedza uchwalenie planu miejscowego), w którym musi być przewidziana lokalizacja źródeł energii odnawialnej.

Z faktu, że przy uchwalaniu studium określone elementy są obligatoryjne, nie można wywodzić, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych konieczne jest uprzednie uchwalenie lub zmiana studium. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych tylko do obszarów wymienionych w studium, wskazałby to w sposób jednoznaczny. W szczególności, zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej, odesłałby do konkretnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie spełnia tego warunku odesłanie w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. do "przepisów odrębnych". Przepisy odrębne to przepisy znajdujące się w aktach prawnych innych niż u.p.z.p., mające normatywny wpływ na możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jednoznacznie świadczy o możliwości lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, bez konieczności wcześniejszego uchwalenia albo zmiany studium.

Dodatkowo podniesiono, że intencją ustawodawcy było ułatwienie lokalizacji odnawialnych źródeł energii. W tym celu zmieniony został art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w obecnym brzmieniu, przepisów ust. 1 pkt 1 i pkt 2 (statuujących m.in. zasadę dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., farma fotowoltaiczna stanowi instalacje odnawialnego źródła energii, co potwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na taki zamiar ustawodawcy wskazuje również uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656). Jak wynika z uzasadnienia, konieczność zmian art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zaistniała ze względu na rozbieżności w orzecznictwie. W uzasadnieniu nowelizacji wskazano: "W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie bedzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej.".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie twierdzenia, czy też zarzuty mogły zostać rozpoznane zgodnie z wolą skarżącej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2022 r., nr [...], w której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 11 marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni słonecznych (farm fotowoltaicznych) o łącznej mocy 5 MW (5000 kW). Mając na względzie to, że Kolegium zdecydowało się na utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, jednakże z innych względów, a także i to, że rzeczone względy zostały najmocniej zaakcentowane przez Kolegium, Sąd skoncentruje się wyłącznie na tych zagadnieniach. Intencjonalnie Sąd odstąpi od analizy motywów przedstawionych w decyzji organu I instancji, gdyż jest to zagadnienie, do którego należy się odnieść w następnej kolejności po ustosunkowaniu się do argumentacji Kolegium.

Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja Kolegium nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Inwestor postanowił wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu na części działki farmy fotowoltaicznej o mocy 5 MW. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy twierdząc, że ze względu na przemysłowy charakter inwestycji, nie może zostać ona zwolniona z obowiązku spełnienia warunków określanych mianem "zasad dobrego sąsiedztwa". Organ odwoławczy uznał z kolei, że przedstawiona przez Burmistrza argumentacja jest chybiona. Mimo to, zdaniem Kolegium, decyzja Burmistrza odpowiada prawu ponieważ inwestycje zakwalifikowane do kategorii instalacji odnawialnych źródeł energii, które swoją mocą przekraczają progi wskazane w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., a w konsekwencji w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie mogą zostać ulokowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla terenu inwestycji brak jest stosownych zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska przedstawionego przez organ odwoławczy.

Skarżąca oparła zarzuty swojej skargi na naruszeniach przepisów art. 10 ust. 2a oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i uczyniła to zasadnie. W pierwszej kolejności należy wyeksponować relację pomiędzy studium a decyzją o warunkach zabudowy.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jest aktem prawnym, który stanowi podstawowy element w realizowaniu polityki przestrzennej. To bowiem na jego podstawie są stanowione miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Te zaś muszą wykazywać zgodność z przepisami studium. Innymi słowy, niezgodność planu miejscowego z przepisami studium jest podstawą do stwierdzenia jego nieważności (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co jest najdalej idącą konsekwencją wadliwości prawnej.

Należy podkreślić, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) w przeciwieństwie do planu miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Studium nie może mieć zatem takiej doniosłości prawnej, aby wpływać na proces stosowania prawa, gdyż nie wyraża norm prawnych wiążących organ administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie oddziałuje na proces uchwalania planu miejscowego, ale nie wpływa na odrębną instytucję prawną, jaką jest decyzja o warunkach zabudowy. Potwierdzeniem tejże tezy jest fakt, że ustawodawca, w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w żaden sposób nie uzależnił wydania decyzji administracyjnej od warunków określonych w studium (zgodności z zapisami studium).

Powyższą konstatację potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał: "Jeżeli studium nie jest aktem prawa miejscowego, to nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy powodują jej wygaśnięcie o ile wcześniej nie zostanie wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę." (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 346/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjny, dalej: "CBOSA").

Istotne jest bowiem to, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji w ogóle nie kieruje się ustaleniami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. nie odnoszą się do żadnych założeń studium. A więc odwoływanie się do przepisu art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w postępowaniu o ustanowienie warunków zabudowy dla elektrowni słonecznej stanowi nieuprawnione przekroczenie granic wykładni systemowej. Co prawda, o studium, planie miejscowym i decyzji o warunkach zabudowy jest mowa w jednej i tej samej ustawie, jednakże nie ma żadnych powiązań pomiędzy aktami stanowienia a aktem stosowania prawa (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, dostępny w CBOSA). Tak jak zasadnie zwróciła uwagę skarżąca, studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy w procesie stosowania prawa.

Niezasadne okazało się zatem zwracanie się przez Kolegium do Burmistrza o konsultację planowanego rozstrzygnięcia z przepisami studium, gdyż nie stanowią one podstawy prawnej w procesie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. traktuje o zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Jak już wskazano wyżej jako przepisy odrębne nie może być zakwalifikowane studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż ten akt nie wpisuje się w katalog aktów prawa miejscowego. Przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są regulacje o charakterze normatywnym, a więc posiadające doniosłość przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 380/19, dostępny w CBOSA).

Kolegium nie mogło zatem uzależnić swojego rozstrzygnięcia od analizy zgodności planowanej inwestycji z zapisami studium. Powinno odstąpić od tejże analizy i skoncentrować swoją uwagę na spełnieniu przez planowaną inwestycję pozostałych przesłanek warunkujących wydanie decyzji pozytywnej (bądź negatywnej) dla inwestora.

Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium uwzględni, że przepisy studium nie stanowią przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., i że warunki wskazane w art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie stanowią przeszkody dla realizacji inwestycji – farmy fotowoltaicznej o mocy 5 MW. Ponadto organ odwoławczy jeszcze raz rozważy w oparciu o najnowsze orzecznictwo zagadnienie przeprowadzenia analizy zasady dobrego sąsiedztwa, a także dostępu do drogi publicznej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 980 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi oraz 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji (pkt II. sentencji wyroku).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 18 lipca 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).