Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1136/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 143, par. 115, par. 135, par. 118, par. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Słupi z dnia 28 kwietnia 2015 r. VIII/26/15 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3, § 4 ust. 2, § 7 ust. 1 w zakresie słów "do 240", § 7 ust. 2, § 7 ust. 3, § 8, § 9 ust.2, § 14, § 15 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 1136/19

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 28 kwietnia 2015 r., nr VIII/26/15, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Słupia, Rada Gminy Nowa Słupia, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), w § 1 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nowa Słupia stanowiący załącznik do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 3, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1, 2 i 3, § 8, § 9 ust. 1 i 2, § 14, § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 w zw. z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zawarcie w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, i tak:

I. powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości i bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu, błota i innych zanieczyszczeń w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów z wyłączeniem obowiązku co do chodników, na których jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

II. wprowadzenie zakazów w § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu posłużenie się zwrotem "jest dozwolone", co oznacza, że postępowanie odmienne od opisanego jest niedozwolone;

III. powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nałożenie w § 7 ust. 3 Regulaminu na właściciela nieruchomości obowiązku w postaci utrzymania pojemników w należytym stanie sanitarnym i technicznym;

IV. określenie w § 7 ust. 1 i 2 oraz § 8 Regulaminu nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów, i tak w § 7 ust. 1 pojemników foliowych od 120 do 240 l, w § 7 ust. 2 maksymalnej pojemności urządzenia na odpady zmieszane do 120 l (lit. a), 240 l (lit. b), 1100 l (lit. c), 120 l (lit. d), w § 8 worków foliowych od 120 do 1240 l;

V. wkroczenie w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw poprzez określenie w § 9 ust. 1 Regulaminu miejsca i sposobu ustawienia na terenie nieruchomości pojemników i worków na odpady, a w ust. 2 obowiązku wystawienia w dniu odbioru odpadów komunalnych pojemników i worków przed posesją;

VI. wkroczenie w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw poprzez nałożenie w § 14 Regulaminu na właścicieli zwierzęcia obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych;

VII. wkroczenie w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw poprzez nałożenie w § 15 ust. 1 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na terenach publicznych tylko na smyczy, a pasów ras dużych tylko na smyczy lub w kagańcu;

VIII. wprowadzenie w § 15 ust. 2 Regulaminu zakazu wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych, w przypadku odpowiedniego oznakowania lokalu przez właściciela nieruchomości.

Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu podniesiono, że w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ustawa") określony został wyczerpujący zakres uregulowań, a rada gminy w regulaminie powinna dokonać jego uszczegółowienia. Nie może przy tym zamieszczać w regulaminie regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w ww. przepisie. W odniesieniu do § 3 Regulaminu Prokurator wskazał, że art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wprost nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek uprzątnięcia chodnika wzdłuż nieruchomości, a wiec z terenu, który nie stanowi części jego nieruchomości, czego doprecyzowaniem jest przepis karny art. 10 ust. 2 ustawy. Regulacja art. 4 ust. 2 ustawy nie pozwala na wprowadzanie bezwzględnych zakazów, a zapis § 3 stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Zdaniem Prokuratora brak jest też upoważnienia ustawowego do wprowadzenia w § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu zwrotu "jest dozwolone". Ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d nakazuje opracowanie zasad w zakresie mycia i naprawy pojazdów, nie zaś zakazów. Oparcia w regulacji art. 4 ustawy nie znajduje również nałożenie w § 7 ust. 3 Regulaminu obowiązku utrzymania pojemników w należytym stanie sanitarnym i technicznym, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a regulamin określa utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a obowiązki właściciela nieruchomości, takie jak uregulowane w § 7 ust. 3 Regulaminu, określa już art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dalej, zdaniem skarżącego, w § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu nieprawidłowo zawarto regulacje dotyczące maksymalnej pojemności urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów, ponieważ stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy rada gminy może wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników. Do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło również w § 8 Regulaminu poprzez nakazanie stosowania worków foliowych o pojemności od 120 do 240 l, podczas gdy rada gminy uprawniona jest do wskazania jedynie rodzaju i minimalnej pojemności urządzenia.

W odniesieniu do § 9 pkt 1 Regulaminu Prokurator stwierdził brak ustawowego umocowania rady gminy do określania miejsca ustawienia pojemników na odpady komunalne. Kwestionowany zapis wkracza w materię uregulowaną w innych przepisach, w tym w treść § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz w prawo własności. Natomiast co do § 9 pkt 2 Regulaminu, to kwestia wystawiania pojemników i worków w dniu odbioru powinna być uregulowana ewentualnie w umowie dotyczącej wywozu odpadów.

Dalej Prokurator wskazał, że obowiązek usuwania padłych zwierząt domowych wynika z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.).

W odniesieniu do § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu skarżący podniósł, że delegacja ustawowa pozwala jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada gminy nie jest natomiast upoważniona do określenia obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu. Kwestie te uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Tymczasem treść § 15 ust. 1 Regulaminu jest bardziej rygorystyczna. W kompetencjach rady gminy, wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie mieści się również wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt do określonych miejsc.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Nowa Słupia wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że § 3 Regulaminu stanowi uszczegółowienie obowiązku ustawowego przez dodanie słów "w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów", a zatem nie stanowi powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 pkt 2 ustawy. Również w § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu nastąpiło uszczegółowienie wymogów ustawowych, a użycie zwrotu "jest dozwolone" oznacza dopuszczalność mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości.

Zdaniem organu uszczegółowieniem zapisu ustawowego jest dodanie w § 7 ust. 3 Regulaminu słów "jest zobowiązany do pokrycia kosztów zakupu pojemnika w przypadku jego uszkodzenia, zniszczenia, utraty z przyczyn, za które odpowiedzialność ponosi właściciel nieruchomości". Nie stanowi to zatem powtórzenia, a jedynie uszczegółowienie regulacji ustawowej. Z kolei zapisy Regulaminu o maksymalnej pojemności pojemników miały na celu wykluczenie korzystania przez właścicieli nieruchomości, na których znajdują się budynki jednorodzinne z pojemników o pojemności większej niż 240 l.

W odniesieniu do § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu organ wyjaśnił, że wskazano tu jedynie ogólne wymagania co do rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, bez ingerencji w prawo własności, czy kwestie uregulowane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Brak określenia w Regulaminie miejsc wystawiania pojemników i worków w dniu odbioru odpadów spowodowałby znaczne trudności w świadczeniu usługi przez firmę ją wykonującą. Kwestii tych nie da się uregulować w umowie między gminą a firmą, ponieważ jest ona wiążąca tylko dla tych stron. Gdyby w Regulaminie nie było kwestionowanych zapisów, część właścicieli nieruchomości nie wystawiałaby odpadów przed posesję, co stanowiłoby utrudnienie dla pracowników zbierających odpady.

Dalej organ wyjaśnił, że wprowadzając w § 14 Regulaminu obowiązek usuwania padłych zwierząt rada gminy kierowała się treścią art. 4 ust. 6 ustawy, wskazała tylko obowiązek dotyczący zwierząt domowych, podczas gdy w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi mowa jest o usuwaniu z nieruchomości wszystkich zwierząt, nie tylko domowych. W odniesieniu do § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu organ wskazał, że regulacja ta miała na celu ochronę przed zagrożeniami i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W końcowej części odpowiedzi na skargę stwierdzono, że zarzuty Prokuratora wskazują na konieczność regulowania przedmiotowych zagadnień w sposób ogólny. Tymczasem charakter każdej gminy jest inny, a regulamin jest jednym z narzędzi indywidualnego kształtowania zasad utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Zdaniem organu, skoro rada gminy nie może uchwalić szczegółowych zasad, to akty prawa miejscowego, jakimi są regulaminy wydają się bezzasadne, wystarczyłoby bowiem odwołanie się do ogólnych zasad prawa.

Organ podał, że w związku z wejściem w życie w dniu 6 września 2019 r. nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Miejska w Nowej Słupi podjęła w dniu 26 września 2019 r. uchwałę nr XVI/83/19, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nowa Słupia, która wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2020 r., a zaskarżona uchwała traci moc. W tej sytuacji skarga wydaje się być bezprzedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11).

Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2):

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie obejmującym § 3, § 4 ust. 2, § 7 ust. 1 w zakresie słów "do 240", § 7 ust. 2 i 3, § 8, § 9 ust. 2, § 14 oraz § 15 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Skarga nie zasługiwała zaś na uwzględnienie co do § 4 ust. 1, oraz § 9 ust. 1 Regulaminu.

Stwierdzenia nieważności wymaga § 3 Regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż jego nieruchomości i bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu, lodu i błota oraz innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów; obowiązek ten nie dotyczy chodników na których dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zapis ten w sposób nieuprawniony powtarza, dodatkowo z pewną modyfikacją, przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zabieg taki wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego). Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

Na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący § 4 ust. 2 Regulaminu, gdzie postanowiono, że naprawa użytkowanych w gospodarstwie domowym pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jest dozwolona na terenie nieruchomości, gdy wykonywanie napraw związane jest jedynie z bieżącą eksploatacją pojazdu i pod warunkiem, że wykonywanie tej czynności nie spowoduje zanieczyszczenia otoczenia i nie spowoduje zagrożeń dla środowiska. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Ograniczenie napraw pojazdów do napraw związanych jedynie z ich bieżącą eksploatacją stanowi ograniczenie praw podmiotowych, w tym prawa własności i jako takie przekracza granice upoważnienia ustawowego w sposób kwalifikowany prawem (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2748/15).

Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 Regulaminu, gdzie postanowiono, że mycie użytkowanych w gospodarstwie domowym pojazdów samochodowych poza myjniami jest dozwolone na terenie nieruchomości pod warunkiem, że wykonywanie tej czynności nie spowoduje zanieczyszczenia otoczenia i nie spowoduje zagrożeń dla środowiska. Prawodawca gminny zrealizował tu delegację z art. 4 ust. ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Nie można podzielić argumentacji Prokuratora, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie można używać zwrotu "jest dozwolone". Sformułowanie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi w taki sposób, że lokalny prawodawca stanowi o tym, co jest dozwolone (jakie zachowania są dozwolone) w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, jest zabiegiem legislacyjnym zasługującym na aprobatę. W żadnym razie jednak taka regulacja nie narusza w stopniu istotnym prawa. Kwestionowane sformułowanie wypełnia upoważnienie ustawowe, stanowiąc o tym, co jest dopuszczalne w razie mycia pojazdu samochodowego poza myjnią. Słowo "dozwolić", zgodnie ze słownikiem języka polskiego, to "pozwolić na coś". Zatem zwrot "jest dozwolone" użyty w § 4 ust. 1 Regulaminu (a także w ust. 2, który jednak należało wyeliminować z innych powodów, wskazanych powyżej) w żadnym razie nie wprowadza zakazu określonego zachowania.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący § 7 ust. 1 Regulaminu, przewidujący, że do gromadzenia niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na terenie nieruchomości zamieszkałych, służą znormalizowane, spełniające standardy pojemniki o pojemności od 120 do 240 litrów a do gromadzenia odpadów selektywnie zebranych służą pojemniki lub worki foliowe spełniające standardy o pojemności od 120 do 240 litrów. Prokurator trafnie podnosi, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada Gminy w kwestionowanym zapisie Regulaminu określiła nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność pojemników lub worków foliowych, dlatego też należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 1 Regulaminu jedynie w zakresie słów: "do 240".

Z tego samego powodu należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 2, w którym określono maksymalną pojemność pojemnika na odpady zmieszane oraz § 8, w którym przewidziano, że do gromadzenia zmieszanych odpadów komunalnych na terenie nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi służą znormalizowane, spełniające standardy pojemniki o pojemności 1100 l a do gromadzenia odpadów selektywnie zebranych służą pojemniki o pojemności 1100 l lub worki foliowe spełniające standardy o pojemności od 120 do 240 l.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 7 ust. 3 Regulaminu, gdzie zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym jak również do pokrycia kosztów zakupu pojemnika w przypadku jego uszkodzenia, zniszczenia, utraty z przyczyn, za które odpowiedzialność ponosi właściciel nieruchomości. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie zaś do formułowania zasad odpowiedzialności za uszkodzenie, zniszczenie, czy utratę pojemnika. Ponadto, obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika już z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nieuprawnione był więc powtarzanie tego obowiązku w Regulaminie.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący § 9 ust. 2 Regulaminu, gdzie postanowiono, że w dniu odbioru odpadów komunalnych, pojemniki i worki powinny być wystawione bezpośrednio przy ogrodzeniu przed posesją na równej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota w miejscu łatwo dostępnym dla służb odbierających odpady a jednocześnie nie utrudniającym ruchu pieszych i pojazdów. Zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy delegacja dotyczy bowiem samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesją. Obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Sąd uznał natomiast, że § 9 ust. 1 Regulaminu stanowi prawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej, bowiem określone w tym przepisie warunki rozmieszczania pojemników i worków na odpady komunalne na terenie nieruchomości, tj. w sposób niepowodujący uciążliwości dla mieszkańców i osób trzecich jest dopuszczalne i stanowi racjonalne dookreślenie obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych, ciążących na właścicielach nieruchomości z mocy ustawy.

W § 14 Regulaminu nałożono na właściciela obowiązek usuwania padłych zwierząt domowych. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów – przeznaczonych do wspólnego użytku. Materia postępowania z padłymi zwierzętami, czy szerzej zwłokami zwierzęcymi, uregulowana jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.). W art. 22 ust. 1 określono, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości (pkt 3). Zarzut Prokuratora dotyczący § 14 Regulaminu okazał się więc zasadny.

Do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło również w § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu. W przepisach tych określono, że na terenach publicznie dostępnych psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów dużych, mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu (ust. 1). W przypadku zastosowania odpowiedniego oznakowania lokali przez właściciela nieruchomości, zakazuje się wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych (ust. 2).

Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu na terenach nieruchomości służących do użytku publicznego służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy (czy w kagańcu), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy (w kagańcu), narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.), zgodnie z którą osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa w tym o randze ustawowej są zachowaniami legalnymi. Ponadto lokalny prawodawca posługuje się pojęciem "rasy psów dużych", które to pojęcie nie znajduje swojego wyjaśnienia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Podobnie z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (w przypadku odpowiedniego oznakowania przez właściciela nieruchomości). Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy pozwala lokalnemu prawodawcy na uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulują inne akty prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stąd regulacja zawarta w kwestionowanym zapisie Regulaminu dotycząca zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej wykracza poza delegację ustawową.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność, będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały, Regulaminu w części dotyczącej § 3, § 4 ust. 2, § 7 ust. 1 w zakresie słów "do 240", § 7 ust. 2 i 3, § 8, § 9 ust. 2, § 14 oraz § 15 ust. 1 i 2, zaś na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę w części dotyczącej § 4 ust. 1, oraz § 9 ust. 1 Regulaminu.