Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 323/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 18, art. 28 ust. 1, art. 28a, art. 29b, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w M., Białoruś od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 610/18 w sprawie ze skargi A. w M., Białoruś na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 610/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. w M. na Białorusi na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w B. z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2018 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w B. nałożył na przedsiębiorcę A. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej: u.t.d.). W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 3.1 zał. nr 3 do tej ustawy. Z ustaleń faktycznych organu I instancji wynika, że [...] kwietnia 2018 r., na drogowym przejściu granicznym w B., skontrolowano na kierunku wyjazdowym z Polski kierowcę pojazdu nr rej. [...] wraz z naczepą nr rej. [...] (pojazdy zarejestrowane na Białorusi) wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, na rzecz wyżej wskazanego przedsiębiorcy. Kierowca przewoził z Niemiec do Rosji ładunek mebli. W trakcie kontroli kierowca okazał m.in. zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nr [...] ważne do dnia 31 grudnia 2018 r. Zgodnie z danymi wskazanymi w zezwoleniu pierwszy wjazd do Polski na tym zezwoleniu miał miejsce w dniu [...] marca 2018 r. z ładunkiem sadzy technicznej w ilości 20275 kg na podstawie listu przewozowego CMR nr [...] (w liście tym wskazano: państwo załadunku - Rosja, państwo rozładunku - Polska, rodzaj przewozu wykonywanego na danym zezwoleniu - do/z państwa trzeciego). Zdaniem organu, kierowca mógł się podczas powyższego przewozu z Rosji (miejsce załadunku) do Polski posługiwać zezwoleniem nr [...]. W dniu kontroli ustalono zaś - na podstawie okazanych dokumentów przewozowych i dołączonych rachunków, że na kierunku wyjazdowym z Polski ma miejsce przewóz tranzytowy (z Niemiec do Rosji) ładunku mebli na podstawie listu przewozowego CMR nr [...]. Jak wskazał organ, rodzaj wykorzystywanego zezwolenia określany jest na podstawie pierwszego wykonywanego przewozu na podstawie tego zezwolenia, co ustalono podczas posiedzenia polsko – białoruskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, które odbyło się w dniach 15-16 marca 2016 r. w Warszawie. Skoro zatem zezwolenie nr [...] dotyczyło międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy do/z państwa trzeciego, to wyjazd na tym zezwoleniu powinien taki przewóz stanowić. Organ pierwszej instancji wskazał na art. 6 ust. 1 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. oraz na art. 28 ust. 1 u.t.d. Z tych regulacji wywiódł obowiązek posiadania przez kontrolowanego kierowcę właściwego zezwolenia, którego to obowiązku nie dopełniono.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w B. utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji, wskazał, że zezwolenie okazane w trakcie kontroli dotyczy międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium RP i określa liczbę przejazdów jako "1". Zezwolenie daje wybór przedsiębiorcy, jakiego rodzaju przewóz będzie wykonywał, czy dwustronny czy też tranzytowy, natomiast liczba przejazdów jest wartością stałą. Przedsiębiorca na podstawie tego zezwolenia mógł zrealizować tylko jeden przejazd.

Skargę na powyższą decyzję wniósł przedsiębiorca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił tę skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym - wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

WSA przytoczył też treść art. 28a u.t.d. - wprowadzającego obowiązek wypełnienia przez podmiot wykonujący przewóz blankietu zezwolenia przed wjazdem na terytorium RP (ust. 1) i stanowiącego, że w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (ust. 2). Z kolei z brzmienia art. 4 pkt 18 u.t.d. - który stanowi, że zezwoleniem jest decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu, Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego - Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że zezwolenie dotyczyć powinno "określonego rodzaju transportu drogowego".

WSA dodał też - odwołując się do oświadczenia rządowego z dnia 26 września 2001 r. w sprawie zatwierdzenia umowy między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych (M. P. z 2001 r. Nr 46, poz. 743), i uznając tę Umowę za posiadającą moc prawa powszechnie obowiązującego - że stosownie do treści art. 6 tej Umowy, podpisanej w Mińsku w dniu 20 maja 1992 r., z wyjątkiem przewozów określonych w art. 7, przewozy ładunków wymienionych w art. 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony. W sprawie wyjątki od obowiązku posiadania zezwolenia nie wystąpiły. Jak postanowiono w art. 1 ust. 1 Umowy, jej przepisy mają zastosowanie do przewozów podróżnych i ładunków, pochodzących z lub przeznaczonych na terytorium jednej Umawiającej się Strony, w tranzycie przez to terytorium oraz między państwem trzecim a terytorium drugiej Umawiającej się Strony i na odwrót, wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 Umowy, przewoźnicy jednej z Umawiających się Stron mają prawo zabierania ładunku powrotnego na terytorium drugiej Umawiającej się Strony.

Dokonując oceny zezwolenia wydanego skarżącemu, WSA stwierdził, że zawiera ono następującą treść:

Część A - wypełniona przez organ wydający zezwolenie: liczba przejazdów "1", na przewóz dwustronny i przewóz tranzytowy (zgodnie z oznaczeniem gwiazdką "niepotrzebne skreślić" skreślono "przewóz do/z państwa trzeciego"); ważne do 31 grudnia 2018 r.;

Część B - wypełniona przez posiadacza zezwolenia: data pierwszego wjazdu na terytorium RP - 28 marca 2018 r., państwo załadunku - Rosja, państwo rozładunku - Polska. W tej części znajduje się skreślona przez organ wydający zezwolenie rubryka "przejazd powrotny", zaś przewoźnik wypełnił kolejne rubryki w części przejazd powrotny jako: państwo załadunku - Niemcy, państwo rozładunku - Rosja.

Zdaniem Sądu I instancji, tak opisane zezwolenie, literalnie według jego treści, uprawniało skarżącego do wykonania jednego przejazdu w przewozie dwustronnym lub jednego przejazdu w przewozie tranzytowym (wybór pozostawiono, jak trafnie wskazały organy, przewoźnikowi). Skreślono w nim natomiast możliwość wykonania przejazdu w przewozie do/z państwa trzeciego.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz przewóz kabotażowy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1564), zezwolenie na przewóz dwustronny uprawnia do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy między terytorium państwa określonego w zezwoleniu a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia, zezwolenie na przewóz tranzytowy uprawnia do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy tranzytem przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei stosownie do § 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia, zezwolenie na przewóz do lub z państwa trzeciego uprawnia do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy między terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium państwa innego niż określone w zezwoleniu. § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (dotyczący fragmentu zezwolenia w części A) stanowi zaś, że organ wydający zezwolenie określa liczbę przejazdów (w sprawie jako "1") i rodzaj przewozu.

Dalej Sąd wskazał, że skoro w dniu [...] marca 2018 r. przewoźnik mający siedzibę w Białorusi wykonał przewóz między terytorium Rosji - jako państwem załadunku, a terytorium Polski - jako państwem rozładunku na podstawie zezwolenia nr [...] - to stanowiło to niewskazany wprost w zezwoleniu przewóz do/z państwa trzeciego. Został on niewątpliwie wykonany na podstawie wyżej wymienionego zezwolenia (dane tego przewozu zostały w tymże zezwoleniu przez przewoźnika zamieszczone (część B). Sąd zgodził się z organem, że zezwolenie zostało w ten sposób skonsumowane.

WSA stwierdził, że organy nie dość jasno wyłożyły, z jakich powodów (na podstawie aktów o jakiej mocy prawnej) uznały możliwość wykonania na podstawie zezwolenia na przewóz dwustronny lub tranzytowy przewozu do/z państwa trzeciego.

Poszerzając w tym zakresie wyjaśnienia organu WSA wskazał, że istotnie, uzgodnienia Komisji Mieszanej nie posiadają mocy prawa powszechnie obowiązującego, jednakże nie mogą zostać w ocenie prawnej sprawy niniejszej pominięte, a następnie stwierdził, że zgodnie z treścią protokołów posiedzeń Komisji Mieszanej polsko - białoruskiej, według delegacji białoruskiej rodzaj wykorzystywanego zezwolenia określany jest na podstawie pierwszego wykonywanego przewozu na podstawie tego zezwolenia (vide s. 3 posiedzenia Komisji z dnia 15-16 marca 2016 r.). Wypowiedź tę Sąd I instancji uznał za rodzaj wykładni autentycznej i podzielił stanowisko organów, że zezwolenie mogło uprawniać skarżącego do wykonania przewozu do/z państwa trzeciego (mimo wskazania w nim jako uprawnionego przewozu dwustronnego i tranzytowego). W konsekwencji jednak, zezwolenie na jeden przejazd w ramach przewozu do/z państwa trzeciego nie mogło być zezwoleniem ważnym na inny rodzaj przewozu w ramach jednego przejazdu. Nie sposób bowiem potraktować przejazdu do/z państwa trzeciego zrealizowanego w dniu [...] marca 2018 r. jako pierwszego etapu przejazdu tam i z powrotem, gdy drugi przejazd jest przewozem tranzytowym między Niemcami a Rosją przez terytorium Polski (a więc nie jest przewozem do/z państwa trzeciego). Skoro pierwszy przewóz był przewozem do/z państwa trzeciego, to drugi wykonywany na podstawie tego samego zezwolenia w ramach jednego przejazdu nie mógł być przewozem tranzytowym.

Skoro kierowca skarżącego dysponował zezwoleniem uprawniającym go do jednego przejazdu w przewozie do/z państwa trzeciego (określonego na podstawie pierwszego przewozu na tym zezwoleniu, wykonanego w dniu [...] marca 2018 r.), wykonywany przez tego kierowcę w dacie kontroli tranzyt wymagał innego zezwolenia. W takiej zaś sytuacji - wg WSA - organy prawidłowo przyjęły, że przewoźnik w dniu kontroli nie posiadał w pojeździe wymaganego zezwolenia na realizowany przewóz tranzytowy. Uprawniało to organy do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 3.1 zał. nr 3 do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, tj. z wymiarem kary 10 000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł przedsiębiorca. W skardze kasacyjnej zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 18 oraz art. 29b w zw. z art. 28a u.t.d. i § 2 i 4 i zał. nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że oświadczenia składane na posiedzeniach Polsko-Białoruskiej Komisji Mieszanej działającej na zasadzie art. 15 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych i powołana umowa mogą być źródłem norm prawa powszechnie obowiązującego, to jest dającego organom państwowym bezpośrednio podstawę do ich egzekwowania.

Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani z tekstu art. 29b i art. 28a u.t.d., ani z rozporządzenia o zezwoleniach nie wynika, że zezwolenia, w których nie zakreślono jednej z rubryk "przewozy dwustronne" lub "przewozy tranzytowe", musi być realizowane jednorodzajowo. Przepisy nie wyłączają możliwości, aby jeden przewóz był tranzytowy, a drugi dwustronny. W ocenie autora skargi kasacyjnej twierdzenie, że liczba przejazdów jest wartością stałą i przedsiębiorca na podstawie zezwolenia może wykonać tylko jeden przejazd to znaczy może pojechać do Polski albo tranzytem przez Polskę, ale w powrotnej drodze zezwolenie jest już nieważne, bo jest to drugi przejazd, jest sprzeczne z przepisami i grafiką wzoru zezwolenia, która jako załącznik do rozporządzenia ma także charakter normatywny.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych nie jest częścią systemu norm powszechnie obowiązujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony - wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej - z uwagi na ich konstrukcję - konieczne jest przypomnienie, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania, przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 powołanej ustawy, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania, czy zaskarżony wyrok nie jest wadliwy z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej i czy nie narusza przepisów innych niż podane w zarzutach stawianych Sądowi I instancji.

Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest tym samym wymóg prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych - przez powołanie konkretnego przepisu prawa, formy jego naruszenia, wyjaśnienie na czym to naruszenie miałoby polegać - w sposób pozwalający na poznanie toku rozumowania strony wnoszącej skargę kasacyjną i umożliwiający odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku. Konieczne jest przy tym, aby postawione Sądowi I instancji zarzuty zostały skonstruowane w sposób jednoznaczny i zostały umotywowane w taki sposób, by poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 97/08, LEX nr 521952, i z 3 grudnia 2008 r., II FSK 1253/07, LEX nr 531510).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Błędna wykładnia oznacza przy tym mylne zrozumienie treści przepisu. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie błędnej wykładni wymaga wskazania, w czym przejawia się mylne zrozumienie przez Sąd przepisu i jak przepis prawidłowo (w ocenie strony) winien być interpretowany.

Rozpoznając sprawę zgodnie z przedstawionymi regułami postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom. Możliwe jest jednak jej merytoryczne rozpatrzenie.

Zdaniem składu orzekającego zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 18 oraz art. 29b w zw. z art. 28a u.t.d. i § 2 i 4 i zał. nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń, nie jest zasadny.

Poza sporem zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. - który stanowił materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie.

Nie jest też kwestionowane, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.t.d. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 28a u.t.d. stanowi zaś, że zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany (ust. 1). W przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (ust. 2). Kierujący pojazdem samochodowym wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany posiadać w pojeździe i okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1. W przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (ust. 3).

Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia treści cytowanego wyżej art. 28a u.t.d. - nie dokonując wywodów interpretacyjnych na gruncie zawartych tam regulacji. Z kolei na podstawie zawartej w art. 4 pkt 18 u.t.d. definicji zezwolenia - jako decyzji uprawniającej do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego - stwierdził jedynie, że zezwolenie powinno dotyczyć określonego rodzaju transportu, co znajduje potwierdzenie w literalnym brzmieniu ostatniego z powołanych przepisów.

Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że przestawione stanowisko Sądu I instancji nie jest podważane. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono w czym przejawia się błędne odczytanie przepisu, nie wskazano jak - prawidłowo/odmiennie - regulacje te zdaniem strony należy rozumieć.

Zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 18 i art. 28a u.t.d. nie mógł więc być uznany za skuteczny.

Sposób sformułowania zarzutu z punktu 1. petitum skargi kasacyjnej pozwala uznać, że zarzutem tym skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważania oceny prawnej okazanego podczas kontroli zezwolenia, a więc dotyczy prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego.

Wskazać więc trzeba, że § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz przewóz kabotażowy - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 29b u.t.d. - określając rodzaje zezwoleń wymienia zezwolenia na przewóz: 1/ dwustronny, 2/ tranzytowy 3/ dwustronny lub tranzytowy 4/ do lub z państwa trzeciego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użycie przez prawodawcę w § 2 punkcie 3. powołanego rozporządzenia spójnika "lub" jednoznacznie świadczy o tym, że tak określony w zezwoleniu rodzaj przewozu ma charakter alternatywny. Znaczy to, że posiadacz takiego zezwolenia uprawniony jest do dokonania wyboru między dwiema możliwościami przewozów.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zezwolenie na przewóz dwustronny uprawnia do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy między terytorium państwa określonego w zezwoleniu a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei według § 4 ust. 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia, zezwolenie na przewóz tranzytowy uprawnia do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy tranzytem przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy, skoro w części A, wypełnianej przez organ wydający zezwolenie, wpisano "liczba przejazdów - 1" oraz "przewóz dwustronny", "przewóz tranzytowy" – to znaczy, że posiadacz zezwolenia uprawniony był do jednego przewozu (tam i z powrotem) dwustronnego lub tranzytowego, według dokonanego przez siebie wyboru. Trafne jest więc stanowisko organu II instancji wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji, że zezwolenie dawało wybór przedsiębiorcy, jakiego rodzaju przewóz będzie wykonywał, czy dwustronny czy tranzytowy, natomiast liczba przejazdów (określonych zezwoleniem) jest wartością stałą. Zasadnie tym samym Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że opisane zezwolenie, literalnie według jego treści, uprawniało skarżącego do wykonania jednego przejazdu w przewozie dwustronnym lub jednego przejazdu w przewozie tranzytowym, a wybór pozostawiono przewoźnikowi.

Wobec - jak już wskazano - udzielenia zezwolenia na 1 przewóz, uzasadnione było też przyjęcie, że wykorzystanie zezwolenia na przewóz z określonego w zezwoleniu państwa przewoźnika (Białoruś) do Polski, z wpisanym państwem załadunku (Rosja) wyklucza możliwość - w oparciu o to samo zezwolenie - przewozu w drodze powrotnej tranzytem przez Polskę.

Fakt, że wypełniając cześć B zezwolenia posiadacz wpisał w rubryce "Przejazd powrotny" - jako państwo załadunku: Niemcy, państwo rozładunku: Rosja - nie znaczy, że posiadane zezwolenie było zezwoleniem na przewóz tranzytowy przez terytorium RP. Wypełnienie przez posiadacza zezwolenia w części B można mianowicie uznać za prawidłowe tylko wówczas jeśli pozostaje ono w zgodzie z danymi wypełnionymi przez organ w części A.

Wobec powyższego Sąd I instancji - dokonując oceny okazanego podczas kontroli zezwolenia - miał uzasadnione podstawy by stwierdzić, że skarżący wykonał przewóz tranzytowy bez wymaganego zezwolenia.

Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji z treści przytaczanych regulacji rozporządzenia nie wyprowadził wniosku, że "w drodze powrotnej" zezwolenie jest nieważne, bo uprawnia tylko do jednego przejazdu: "na terytorium" lub "przez terytorium" RP. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że WSA stwierdził wystarczająco wyraźnie, że przedstawione w toku kontroli zezwolenie uprawniało skarżącego do jednego – według jego wyboru – przewozu: w przewozie dwustronnym lub w przewozie tranzytowym. Nie zakwestionowano natomiast stanowiska skarżącego, że zezwolenie na jeden przewóz dotyczy przewozu: tam i z powrotem. W świetle tego co zostało dotychczas przedstawione nie można się zaś zgodzić ze stanowiskiem strony, że z uwagi na brak wpisania przez organ "ograniczeń" (w rubryce A zezwolenia) "nie istnieje podstawa normatywna do uznania, że jeśli pierwszy z dwóch przewozów był dwustronny (z Białorusi do Polski) to drugi nie mógł być tranzytowy" - jako "powrotny".

Z przedstawionych względów także zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji wadliwego zastosowania § 2 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju - co do oceny prawnej posiadanego zezwolenia - oraz art. 28a u.t.d. - co do stwierdzenia wykonywania przewozu bez zezwolenia - jest chybiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy podnieść, że ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnego przepisu proceduralnego, który miałby zostać przez Sąd I instancji naruszony. Konstrukcja zarzutu ("poprzez bezpodstawne przyjęcie, że oświadczenia składane na posiedzeniach Polsko-Białoruskiej Komisji Mieszanej działającej na zasadzie art. 15 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś /.../ i powołana umowa mogą być źródłem norm prawa powszechnie obowiązującego /.../) pozwala założyć, że strona zmierzała do zakwestionowania prawidłowości zastosowania unormowań tych aktów. Wprost nie wymieniono jednak żadnego przepisu prawa materialnego - któremu uchybiono. Odniesienie się do tak stawianego zarzutu utrudnia ocenę jego zasadności. Możliwe jest jednak wzięcie pod uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, który jednoznacznie stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Niewątpliwie zatem regulacje uzgodnień poczynionych podczas posiedzeń polsko - białoruskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych nie mogły stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wskazując podstawy prawne rozstrzygnięcia - poza omówionymi wyżej przepisami ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy /.../ odwołał się też do regulacji zawartych w Umowie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych oraz uzgodnień poczynionych podczas posiedzeń polsko - białoruskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych.

Ocena prawidłowości (możliwości) zastosowania powołanej wyżej Umowy – wobec tego, że podpisano ją w 1992 r., zatem przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r. - powinna też uwzględniać przepisy przejściowe Konstytucji (w tym art. 241 ust. 1) - czego w uzasadnieniu wyroku i kontrolowanej decyzji brak. W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (w szczególności co do wymogu wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia) czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Co jednak istotne, przedstawione wyżej kwestie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostają bez wpływu na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że stwierdzone w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie obowiązku posiadania stosownego zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - skutkujące nałożeniem kary - znajduje oparcie w przepisach ustawy o transporcie drogowym i aktu wykonawczego do tej ustawy, co było przedmiotem wcześniejszych rozważań.

Istotne jest też to, że skarga kasacyjna odwołuje się jedynie do art. 15 tej umowy, który wskazuje na ustanowienie Komisji Mieszanej, dla zapewnienia należytego wykonywania postanowień umowy. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika przy tym, że sporne regulacje posłużyły jedynie do oceny czy zezwoleniu można było nadać charakter zezwolenia na przewóz do/z państwa trzeciego. Powyższe nie miało jednak wpływu na trafny wniosek, że drugi etap przewozu (z powrotem) nie mógł być przewozem tranzytowym.

Poza sporem tymczasem w podstawie materialnoprawnej decyzji o nałożeniu kary wskazano - nieobjęte podstawami kasacyjnymi - przepisy art. 92a ust. 1 u.t.d. i l.p.3.1 załącznika do tej ustawy ("Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia - wysokość kary 10 000 zł"). Nie ulega też wątpliwości, że obowiązek posiadania stosownego zezwolenia wyprowadzono z treści art. 28, dodatkowo wskazując na regulacje art. 28a u.t.d. W toku postępowania skarżący prezentował zresztą stanowisko, że ocena jego zezwolenia winna być dokonywana wyłącznie w oparciu o regulacje ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2014 r.

Z tych wszystkich względów - mając na uwadze, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu - orzeczono jak w sentencji wyroku.