Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 895/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 22 ust. 1, art. 6a ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 i 20
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. P., J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rozpatrując odwołanie Z. P. i J. P. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. Nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku Z. i J. małż. P. w przedmiocie usunięcia rozbieżności w operacie ewidencji gruntów pomiędzy zapisami w zakresie działki 69/2 oraz działek 64 i 68 obrębu A, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 16 lipca 2008 r. [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. i orzekł o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji wszczętego z wniosku Z. i J. P. przez Wójta Gminy. W podstawie prawnej swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru geodezyjnego i Kartograficznego – dalej WINGiK – powołał przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 19, 20 i 28 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.).

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne oraz motywy prawne stanowiące podstawę przyjętego rozstrzygnięcia.

Pismem z 26.03.2007r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego polecił Wójtowi Gminy "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia rozbieżności pomiędzy zapisami w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A, gm. B w zakresie działki 69/2 a rzeczywistym stanem prawnym".

Zawiadomieniem z dnia 24.04.2007 r. Nr [...] Wójt Gminy powiadomił, że na wniosek Z. i J. P. "wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia rozbieżności pomiędzy zapisami w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A, gm. B w zakresie działki 69/2 oraz drogi dz. 64 i dz. 68".

Następnie decyzją z dnia [...] 2008 r. z powołaniem na przepisy art. 104 i 105 § 1 kpa Wójt Gminy orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego "wszczętego w dniu 24 kwietnia 2007 r. na wniosek Z. i J. P. zawiadomieniem Nr [...] w sprawie usunięcia rozbieżności ......, w zakresie działki 69/2 oraz działek 64 i 68".

Uzasadniając tę decyzję Wójt Gminy podniósł, że w dniu 29 sierpnia 2007 r. zostało rozwiązane porozumienie w sprawie prowadzenia przez Wójta zadań z zakresu ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów Gminy i Wójt Gminy utracił kompetencję do prowadzenia spraw z zakresu tych zadań. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że już przy piśmie z dnia 12.09.2007 r. Nr [...] Wójt Gminy przekazał – wobec rozwiązania w dniu 29 sierpnia 2007 r. porozumienia – Staroście jako organowi właściwemu całość akt sprawy wszczętej z wniosku Z. i J. P. w zakresie objętym zawiadomieniem z dnia 24.04.2007 r. o wszczęciu postępowania. Z uzasadnienia decyzji Wójta wynikało także, że podejmuje ją w sytuacji gdy przed Starostą toczy się już postępowanie " we wnioskowanej przez Z. i J. P. sprawie" wszczętej zawiadomieniem Starosty w dniu 12 października 2007 r., a postępowanie przed Wójtem stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od tej decyzji Z. i J. małż. P. podnosili, że okoliczność, iż Wójt Gminy utracił kompetencję do prowadzenia zadań z zakresu ewidencji gruntów nie stanowi przyczyny, że postępowanie wszczęte na ich wniosek z dnia 14 maja 2003 r. (data złożenia wniosku), stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu wnosili o unieważnienie decyzji Wójta Gminy, gdyż utracił kompetencję do jej wydania już w 2007 r., podnosząc, że przedmiot sprawy dalej istnieje i podtrzymując wniosek "o sprostowanie przebiegu granicy działki Nr 69".

Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał ustaleń dalszych.

Wskazano, że w piśmie z dnia 14.07.2003 r. uzupełniającym wniosek z dnia 14.05.2003 r. wnioskodawcy domagali się przywrócenia w nowej ewidencji gruntów w rejonie gospodarstwa J. J. – drogi "gminnej" istniejącej w terenie i oznaczonej w starej ewidencji jako parcela l.kat. 1866. W nowej ewidencji w rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej 146 obejmującej działki 64 (dawna l.kat. 1867) i 68 (dawna l.kat. 1866/1) jako współwładający wykazani są m.in. J. P. i J. J. Natomiast w odniesieniu do działki 69/2 (powstałej z podziału działki 69 na 69/2 i 69/3) w jednostce rejestrowej 145 w nowej ewidencji figurują jako współwłaściciele J. J. i M. J.

Ustalił dalej Organ odwoławczy, że Starosta zawiadomieniem z 12.10.2007 r. Nr [...] powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji dla obrębu A, w przedmiocie działki ewidencyjnej 69/2 w celu usunięcia rozbieżności pomiędzy zapisami w operacie ewidencyjnym a rzeczywistym stanem prawnym.

W oparciu o powyższe ustalenia, wskazując na wynikający z art. 19 w zw. z art. 20 kpa ustawowy obowiązek organów przestrzegania z urzędu swojej właściwości w tym rzeczowej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął, że z datą rozwiązania porozumienia zawartego jeszcze pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego, a Wójtem Gminy, w drodze którego powierzono Wójtowi prowadzenie spraw z zakresu ewidencji gruntów, tj. z dniem 29 sierpnia 2007 r., Wójt utracił kompetencję do wydania w dniu [...] 2008 r. zaskarżonej decyzji, a także do interpretacji stanu faktycznego związanego z tą decyzją.

Od tej daty zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ewidencji gruntów stał się Starosta.

Zdaniem Organu odwoławczego wydana przez Wójta Gminy decyzja z dnia [...] 2008 r. dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Uznając za uzasadniony zarzut odwołania, iż decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości zarazem wskazał organ odwoławczy, iż stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym wady prawnej decyzji z dnia [...] 2008 r. odpowiadającej przepisowi art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a jedynie do jej uchylenia i umorzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa postępowania administracyjnego pierwszej instancji z powodu "jego bezprzedmiotowości wynikającej z wadliwego wszczęcia postępowania przez Wójta Gminy zamykając w ten sposób jedynie postępowanie administracyjne toczące się w Urzędzie Gminy, bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". Organ wskazał, iż decyzję co do istoty sprawy wyda Starosta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z 12.10.2007 r.

Zarazem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu swojej decyzji przyjął za uzasadniony, zarzut Z. i J. P., że utrata przez Wójta kompetencji do prowadzenia sprawy, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na ich wniosek i wymaga wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem organu, stroną która w postępowaniu ewidencyjnym może domagać się zmian jest podmiot, któremu służy interes prawny, a nie faktyczny polegający np. na korzystaniu z drogi. Stronami są właściciele, współwłaściciele, samoistni posiadacze nieruchomości objętych postępowaniem. W przekonaniu Organu Z. i J. P. służyło z tytułu interesu prawnego prawo żądania wszczęcia postępowania ewidencyjnego w zakresie działek oznaczonych numerami 64 (dawna l.kat. 1867) i 68 (dawna pgr. L.kat. 1866/1), gdyż figurują w ewidencji gruntów jako współwładający. W odniesieniu natomiast do działki 69/2 (w skład, który wchodzi m.in. dawna pgr. L.kat. 1866/2 co ma wynikać z mapy do celów prawnych [...] z 4.09.2007 r.) uprawnienie do skutecznego żądania wszczęcia postępowania co do tej działki służyło wykazanym w jednostce rejestrowej 145 J. i M. J. jako jej współwłaścicielom.

Organ uznał, iż przekazane przy piśmie z 12.09.2007 r. wraz z wnioskiem Z. i J. P. Staroście akta sprawy, dały podstawę (stały się inspiracją) do skutecznego wszczęcia przez Starostę z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji w zakresie działki Nr 69/2.

Zdaniem Organu odwoławczego decyzja uchylająca decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. i umarzająca postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości, wynikającej z wadliwego wszczęcia postępowania przez Wójta Gminy z naruszeniem przepisów art. 28 i 61 kpa, znajduje oparcie w przepisach art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 19, 20 i 28 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli Z. i J. małżonkowie P. Nie formułując w skardze i uzupełniającym ją piśmie z dnia 5.10.2010 r. wniosków procesowych skarżący obszernie opisali historię drogi, z której korzystali, odpowiadającej parceli 1866, której część ich zdaniem – w następstwie błędu w wykazie synchronizacyjnym, w którym nie wykazano, że działka ewid. 69 powstała m.in. z części pgr. 1866 – na podstawie błędnej mapy do celów prawnych – jako działka 69/2 wpisana została do księgi wieczystej uczestn. J. J.

Skarżący zarzucili, że w odwołaniu wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r., a organ odwoławczy tylko ją uchylił.

Zarazem zdaniem skarżących mimo uchylenia tej decyzji, przez umorzenie postępowania I instancji decyzją organu II instancji, w istocie utrzymana została w mocy decyzja Wójta, gdyż i ten organ decyzją z [...] 2008 r. umorzył postępowanie.

Skarżący kwestionowali także stanowisko Organu odwoławczego odmawiające im przymiotu strony w zakresie dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów co do odpowiednika w obowiązującej ewidencji parceli Nr 1866 stanowiącej dobro publiczne – drogę publiczną, której część weszła w skład działki 69, przed jej podziałem.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że w postępowaniu odwoławczym stwierdzenie, że zachodzą przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji Wójta mogło skutkować tylko jej uchyleniem.

Natomiast uznaniu Sądu pozostawił organ stanowisko przyjęte w decyzji, że brak przymiotu strony skutkować winien umorzeniem jako bezprzedmiotowego postępowania organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie jest uzasadniona, albowiem dostrzeżone uchybienia – o czym niżej – nie miały lub nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) przedmiot kontroli działalności administracji publicznej wywołanej skargą Z. i J. P. stanowi zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sprawując tę kontrolę, zgodnie z treścią art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy zatem przypomnieć, iż przedmiot sprawy wyznacza treść zaskarżonego rozstrzygnięcia tj. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 lipca 2008 r., którą uchylono wydaną dnia [...] 2008 r. decyzję Wójta Gminy i umorzono postępowanie organu I instancji "wszczęte z wniosku Z. i J. P. przez Wójta Gminy". Jest poza sporem, iż decyzja Wójta Gminy podjęta została w sytuacji, gdy z dniem 29 sierpnia 2007 r. organ ten w następstwie rozwiązania porozumienia do rozstrzygania spraw w zakresie ewidencji, przestał być właściwym do rozpatrywania takich spraw, a już dnia 12.09.2007 r. przekazał Staroście całość akt sprawy wszczętej z wniosku Z. i J. P. zakresie objętym zawiadomieniem z dnia 24 kwietnia 2007 r. o wszczęciu postępowania.

Przedmiotem zatem kontroli wywołanej rozpoznawaną skargą jest ocena czy zaskarżona decyzja organu II instancji z dnia 16 lipca 2008 r. jest zgodna z prawem, a w szczególności czy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Wójta Gminy i umorzenia postępowania I instancji przed tym organem.

Natomiast poza kontrolą wywołaną skargą pozostaje w niniejszej sprawie stan postępowania w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów toczącego się przed Starostą w następstwie przekazania temu organowi przy piśmie z dnia 12 września 2007 r. przez Wójta Gminy akt sprawy wszczętej na wniosek skarżących w zakresie objętym treścią zawiadomienia Wójta Gminy z dnia 24 kwietnia 2007 r. Nr [...] i z urzędu zawiadomieniem z 12 października 2007 r.

Stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – dalej ustawa – ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Starosta stał się organem właściwym do prowadzenia spraw określonych w ust. 1 art. 22 ustawy od dnia 1 stycznia 1999 r., a to stosownie do przepisu art. 60 pkt 18 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Przed tą datą właściwym organem (od 27 maja 1990 r.) w tych sprawach był kierownik urzędu rejonowego. Dodany z mocą od 1.01.1999 r. przepis art. 6a ustawy umocowuje Starostę do powierzenia na wniosek gminy wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w drodze porozumienia, prowadzenie spraw należących do zakresu jego zadań i kompetencji, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, po spełnieniu warunków, o których mowa w ust. 6 (tj. organizacyjnych, technicznych i kadrowych).

Natomiast przepisy art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.) przewidywały m.in., że zawarte przed jej wejściem w życie przez gminy porozumienia z organami administracji rządowej w zakresie przejęcia przez gminy określonych w porozumieniach zadań i kompetencji pozostają w mocy, z tym że w prawa i obowiązki organów administracji rządowej wstępują te organy i podmioty, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęły zadania i kompetencje będące przedmiotem porozumienia, oraz że porozumienia te obowiązują do czasu ich rozwiązania, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Przepis art. 90 tej ustawy z 13.10.1989 r. jako przepis szczególny stanowił nadto, że gminy, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy przejęły zadania z zakresu geodezji i kartografii, nadal realizują te zadania, z zastrzeżeniem warunków, o których mowa w art. 6a ust. 6 powołanej wyżej ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Nie jest kwestionowane ustalenie, że porozumienie na podstawie którego Wójt Gminy jako jej organ realizował zadania Starosty Powiatu jako organu administracji rządowej w zakresie geodezji i kartografii zostało rozwiązane dnia 29 sierpnia 2007 r. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, nie kwestionowane przez skarżących, że z tą datą Wójt Gminy utracił umocowanie i kompetencję do załatwiania spraw z zakresu ewidencji gruntów a w tym do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach o wprowadzenie zmian w tej ewidencji.

Przepis art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Zarazem przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa przewiduje sankcję nieważności decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W piśmiennictwie (por. np. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel Komentarz Lex leg. 2010 do art. 19 kpa) czy w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 16.03.2007 r. I OSK 733/06-Lex.Nr 329111), przyjęte jest stanowisko, że obowiązek przestrzegania z urzędu przez organy administracji swojej właściwości dotyczy wszystkich rodzajów postępowania administracyjnego i na wszystkich etapach tych postępowań.

Z przepisu art. 65 § 1 kpa wynika, że jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, to przekazuje je do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Jednakże zgodnie z art. 65 § 1 kpa punktem odniesienia oceny czy organ, do którego wniesiono podanie jest właściwy, jest data złożenia podania (por. uzasadnienie wyroku NSA z 16.03.2007 jw.). Należy tu zasygnalizować rozbieżność piśmiennictwa i orzecznictwa sądów administracyjnych w sytuacji gdy, po wszczęciu postępowania organ dochodzi następnie do przekonania, że już w chwili złożenia podania nie był właściwy do rozpatrzenia sprawy. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, iż w takiej sytuacji organ powinien przekazać sprawę organowi właściwemu (bez umarzania postępowania), przy czym przekazanie może nastąpić pisemnie, gdyż kpa nie określa prawnej formy przekazania sprawy przez organ, który w toku postępowania administracyjnego uznał się za niewłaściwy do jej załatwienia (Por. np. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz Lex leg 2010 r do art. 19). W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa natomiast stanowisko, że jeżeli brak właściwości ujawnia się już po wszczęciu postępowania, to winno zostać ono umorzone (Por. np. wyrok WSA w Krakowie z 31.10.2008 r. II SA/Kr 710/08, Lex Nr 499819 i powołane orzecznictwo).

W przedmiotowej jednak sprawie Wójt Gminy był w dacie złożenia wniosku skarżących z dnia 14 maja 2003 r. uzupełnionego pismem z dnia 14 lipca 2003 r. rzeczowo i miejscowo właściwy do załatwienia sprawy z zakresu ewidencji gruntów. Wprawdzie zawiadomienie w trybie art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania na wniosek skarżących określające przedmiot sprawy, podjął Wójt dopiero dnia 24 kwietnia 2007 r., jednakże nie zmienia to wynikającego z art. 61 § 3 kpa skutku, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Rozwiązanie zatem z dniem 29 sierpnia 2007 r. porozumienia, które stanowiło podstawę dla kompetencji i właściwości Wójta Gminy do prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiło nie pierwotną (istniejącą już w dacie złożenia podania) lecz następczą zmianę właściwości rzeczowej i miejscowej organu, którym stał się z mocy art. 22 ust. 1 ustawy Starosta.

Przepisy kpa nie zawierają regulacji dotyczącej takiej sytuacji. Zarówno piśmiennictwo (Por. Komentarz Lex leg 2010 r jw. do art. 19, teza 4) jak i orzecznictwo sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 29.06.2007 r. I OW 10/07 Lex Nr 339939, z 2001.07.05 I SA 2110/00 Lex Nr 54128 czy z 2001.05.22 I SA 1844/00 Lex Nr 55293) przyjmuje, że gdy organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania organem niewłaściwym wskutek zmiany przepisów prawa, czy zmiany przez stronę miejsca zamieszkania, to winien zastosować się do tych przepisów lub uwzględnić zmianę właściwości miejscowej i przekazać sprawę organowi miejscowo i rzeczowo właściwemu.

W takiej sytuacji – zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – sprawa nie staje się bezprzedmiotowa, gdyż zmienia się tylko organ właściwy do jej dalszego prowadzenia. Żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do konstrukcji zasady, że czynności podjęte przed organem właściwym w chwili wszczęcia postępowania, a który w następstwie zmiany podstaw właściwości stał się niewłaściwy i przekazał sprawę organowi właściwemu, są bezskuteczne. Podobna do zmiany w toku postępowania administracyjnego przepisów o właściwości jest sytuacja gdy w następstwie wygaśnięcia porozumienia o którym mowa w art. 6a ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwym organem do dalszego postępowania staję się starosta. Z tych względów należy przyjąć, iż pismem z dnia 12 września 2007 r. Staroście przekazano sprawę o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów z wniosku Z. i J. P., w taki zakresie w jakim określało to zawiadomienie Wójta Gminy z 24 kwietnia 2007 r. o wszczęciu postępowania. Przekazanie akt sprawy było tylko czynnością następczą – techniczną, wobec przejścia właściwości rzeczowej i miejscowej od dnia 29 sierpnia 2007 r. w tej sprawie na rzecz Starosty stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy.

Wydanie zatem po dniu 29 sierpnia 2007 r. przez Wójta Gminy, decyzji z dnia [...] 2008 r., umarzającej postępowanie administracyjne "wszczęte 24 kwietnia 2007 r.", jako bezprzedmiotowe, nastąpiło w sytuacji kiedy Wójtowi Gminy nie służył już przymiot organu rzeczowo i miejscowo właściwego do rozpatrzenia tej sprawy. Wydana decyzja naruszała przepisy art. 19 i 20 kpa, a zatem dotknięta jest przewidzianą art. 156 § 1 pkt 1 kpa wadą dającą podstawę do stwierdzenia nieważności.

Jednakże stwierdzenie wydania przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] 2008 r. w warunkach przewidzianych art. 156 § 1 pkt 1 kpa nastąpiło nie w postępowaniu szczególnym, którego przedmiotem jest żądanie stwierdzenia nieważności, lecz w postępowaniu odwoławczym w następstwie złożonego przez skarżących odwołania z dnia 4 czerwca 2008 r. od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniesionego za pośrednictwem Wójta Gminy.

Natomiast powszechnie przyjęte jest w piśmiennictwie, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym, a więc takim jakie zostało uruchomione przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w następstwie złożonego do niego odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. Zarazem wskazuje się, że organ odwoławczy, który w postępowaniu odwoławczym zastosuje sankcję nieważności (tj. stwierdzi nieważność decyzji zaskarżonej odwołaniem) sam rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkuje nieważnością decyzji organu odwoławczego (Por. B. Adamiak w Komentarzu do KPA, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. 3, C.H. Beck 2000 r. str. 543).

Podobne stanowisko ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. teza 4 wyroku NSA z 5.01.1982 r. II SA 919/81, NSA 1982/1/5, Lex nr 9663, czy teza 2 wyroku WSA w Warszawie z dnia 2008.04.02 Lex nr 512914).

Rozpatrując zatem odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, którą Wójt następczo utracił, organ odwoławczy – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, mógł orzec wyłącznie w sposób przewidziany art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa tj. uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Jednakże to postępowanie przed organem I instancji mogło być umorzone tylko w takim zakresie w jakim dotknięte było wadą nieważności, to jest co do czynności, które miały miejsce po utracie przez Wójta Gminy z dniem 29 sierpnia 2007 r. kompetencji do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie. Umorzenie postępowania I instancji nie mogło natomiast pozbawić skuteczności czynności faktycznej jaką było przekazanie przez Wójta już w dniu 12 września 2007 r. całości akt sprawy wszczętej na wniosek skarżących, Staroście w zakresie objętym zawiadomieniem Wójta z dnia 24 kwietnia 2007 r. Postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów prowadzone w postępowaniu przed Wójtem Gminy stało się bezprzedmiotowe od dnia utraty właściwości tego organu do jej prowadzenia tj. od dnia 29 sierpnia 2007 r.

Z tych względów za uchybienie procesowe organu II instancji uznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienie rozstrzygnięcia także z powołaniem na przepis art. 28 kpa, przy przyjęciu, że skarżącym nie służył przymiot strony do zainicjowania postępowania co do zmiany danych dotyczących także działki ewid. 69/2, w sytuacji gdy wprowadzenie zmian w ewidencji m.in. w tym zakresie jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę. To w tym postępowaniu ocenie organu I, a w toku instancji także organu II instancji, podlegać winna kwestia, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd nie ma doniosłości prawnej, gdyż decyzja ta nie zapadła w toku instancji w postępowaniu prowadzonym przez Starostę.

Z tych powodów poza zakresem niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ppsa, pozostaje kwestia czy w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżących, którego zakres oznaczył Wójt Gminy zawiadomieniem z 24 kwietnia 2007 r., a kontynuowanym od 12 września 2007 r. przez Starostę, skarżącym służy przymiot strony.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy ppsa Sąd uchyla decyzję w całości lub w części, gdy stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły powołane w niej przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 19 i 20 kpa. Powołanie w uzasadnieniu decyzji dodatkowo przepisu art. 28 kpa, stanowiło naruszenie art. 107 § 1 kpa, gdyż przesłankę uchylenia decyzji Wójta Gminy i umorzenia postępowania stanowiło naruszenie przepisów o właściwości, która uległa następczej zmianie.

Z treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa wynika, że oparta na nim decyzja powinna składać się z dwóch części. W części pierwszej organ uchyla zaskarżoną decyzję. W drugiej części organ albo orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in princp.) – co wobec toczącego się postępowania przed Starostą nie mogło mieć miejsca, albo orzeka o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine.). Taki charakter dyspozycji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.01.2010 r. I OSK 1094/09 (Lex nr 553993).

Nie znajduje natomiast oparcia w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa dookreślenie w wyrzeczeniu decyzji organu II instancji, że umorzone postępowanie pierwszej instancji wszczęte zostało z wniosku skarżących. Natomiast jest kwestią wykładni prawa zakres w jakim postępowanie I instancji prowadzone przed Wójtem Gminy mogło być umorzone.

W niniejszej sprawie – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – wobec zmiany właściwości w toku postępowania – umorzeniu opartym na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa mógł być objęty ten tylko etap czynności postępowania, których dokonano po dniu 29 sierpnia 2007 r., przy czym podkreślić należy, iż przekazanie akt organowi właściwemu do dalszego prowadzenia postępowania pismem z 12 września 2007 r. dotyczy czynności dokonanych w postępowaniu po dzień 29 sierpnia 2007 r.

Dostrzeżone wyżej uchybienia przepisowi art. 107 § 1 kpa nie mogły mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, którym w konkretnej sprawie musiało być uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2008 r. jako wydanej przez organ, który nie był już właściwy do prowadzenia sprawy jak i wyrzeczenie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

Te okoliczności legły u podstaw oddalenia skargi w oparciu o przepis art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.