Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 969/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 29, 30
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. J. i H. J. na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A. J. i H. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Nowotarski decyzją z 12 listopada 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.", wniósł sprzeciw od zgłoszenia A. J. i H. J. z 2 października 2019 r. dotyczącego zamiaru wykonania budynku gospodarczego o wymiarach poziomych 5 m x 7 m, konstrukcji szkieletowej, z dachem o konstrukcji drewnianej, o kącie nachylenia 35° i pokryciu blachodachówką w kolorze szarym, na dz. ewid. nr [...] w miejscowości Ł..

Jako przyczyny wniesienia sprzeciwu organ I instancji wskazał nieuzupełnienie zgłoszenia zgodnie z postanowieniem z 17 października 2019 r., w zakresie braku wskazania koloru poszycia ścian oraz braku opinii uprawnionego geologa - z uwagi na położenie działki inwestycyjnej w całości na terenach osuwiskowych według map SOPO. Organ I instancji przywołał też "art. 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietna 2012 r., w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych", wskazując, że opinia geotechniczna powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu budowlanego.

Inwestorzy A. J. i H. J. wnieśli od ww. decyzji odwołanie, podnosząc m.in., że w odpowiedzi na postanowienie z 17 października 2019 r. uzupełnili wniosek o rodzaj fundamentów i poszycia ścian, wskazali, że kolorystyka ścian została przez nich określona w zgłoszeniu z 2 października 2019 r. Nie dostarczyli natomiast "opinii uprawnionego geologa, ze względu na lokalizację inwestycji w terenach osuwiskowych". Zgodnie bowiem z zapisami m.p.z.p. działka nr [...] położona w obrębie [...] Ł. jednostka ewidencyjna 121108-2 nie jest działką zlokalizowaną na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. Działka inwestorów zlokalizowana jest w terenie oznaczonym w planie miejscowego zagospodarowania jako 210MN - tereny do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czyli zapewne są to grunty przydatne na potrzeby budownictwa - żądanie więc dostarczenia dodatkowej opinii jest nieuprawnione.

Następnie Wojewoda Małopolski decyzją z 1 czerwca 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy opisaną na wstępie decyzję Starosty Nowotarskiego z 12 listopada 2019 r. o sprzeciwie.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a." i art. 82 ust. 3 P.b.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał m.in., że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2.

Działka nr [...] w miejscowości Ł., w gminie Łapsze Niżne, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gmina Łapsze Niżne - (uchwała nr XXXVII-210/2006 Rady Gminy Łapsze Niżne z 27 kwietnia 2006 r., Dz. Urz. Woj. Mał. z 2006 r. nr 410, poz. 2596; ze zm.), dalej "m.p.z.p.". Zgłoszona inwestycja zlokalizowana jest w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej w m.p.z.p. symbolem: 210MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Biorąc pod uwagę ustalenia ww. m.p.z.p. organ odwoławczy uznał, że inwestycja jest zgodna z wymaganiami określonymi dla terenu 210MN ponieważ, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. dopuszcza się lokalizację parterowych budynków gospodarczych i garaży z poddaszami użytkowymi, realizowanych jako wolnostojące lub dobudowane do mieszkalnych, zgodnie z przepisami odrębnymi. Wysokość budynków nie może przekroczyć w kalenicy wysokości 7 metrów nad istniejącym poziom terenu od strony przystokowej. Obowiązuje realizacja dachów o kącie nachylenia połaci pomiędzy 35°-45° i kolorystyce pokrycia połaci dachowych, takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, ciemnozielony.

Według rysunku m.p.z.p. obszar objęty inwestycją znajduje się poza terenem osuwiskowym i potencjalnie osuwiskowych, jednakże plan miejscowy uchwalony został w 2006 r. Natomiast zgodnie z rejestrem oraz danymi dostępnymi w bazie SOPO działka nr ewid.[...] znajduje się w obszarze osuwiska nieaktywnego (ID_osuw: 63685 - zsuw translacyjny) - ostatnie badanie z 2017 r. Obecnie osuwisko jest zakwalifikowane jako nieaktywne.

Z art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396), dalej "P.o.ś.", wynika, że Starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach.

Na osuwiskach nieaktywnych oraz terenach potencjalnie zagrożonych możliwością powstania osuwisk należy bezwzględnie sporządzić dokumentacje geologiczno-inżynierskie przed przystąpieniem do jakichkolwiek prac budowlanych, (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. III SA/Kr 1372/17), zatem Starosta Nowotarski słusznie wezwał Inwestorów do przełożenia opinii uprawnionego geologa.

W ocenie organu odwoławczego inwestorzy powinni mieć świadomość, że realizacja na terenie zagrożonym osuwiskiem obiektu budowlanego jest obarczona ryzykiem. Dlatego też na tym terenie, ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa obiektu, winna nastąpić wyprzedzająco ocena gruntu na potrzeby budownictwa.

Organ II instancji dodał także, że dla realizacji planowanego budynku gospodarczego (według załączonej dokumentacji), brak jest dowodu, iż budynek ten stanowi obiekt pomocniczy zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ brak jest na przedmiotowej działce budynku pełniącego funkcję mieszkalną.

Inwestorzy A. J. i H. J. wnieśli na ww. decyzję Wojewody z 1 czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, nie zgadzając się z koniecznością uzupełnienia zgłoszenia. Wskazali, że w zgłoszeniu robót budowlanych z 2 października 2019 r. w rubryce "Zakres i sposób wykonywania robót o określili między innymi, że "...Pozostałe warunki zgodne z mpzp (poszycie ścian itd.)", a więc i kolorystykę poszycia ścian. Miejscowy plan zagospodarowania nie określa kolorystyki poszycia dla budynków gospodarczych, co zauważył Wojewoda. Żądanie Starosty jest więc nieuzasadnione - niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda potwierdził, że zgłoszona inwestycja jest zgodna z zapisami m.p.z.p. (str. 3 decyzji). Dokumentacja dostarczona przez inwestorów jest więc kompletna - nie jest wymagane jej uzupełnienie o kolorystykę ścian - przeciwnie niż stwierdził to Starosta.

Skarżący zaznaczyli, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działań organów, które je ustanowiły. Wojewoda nie wskazał żadnej podstawy prawnej, która uzasadniałaby nieważność m.p.z.p. ze względu na jego datę uchwalenia. Jest to postępowanie niezgodne z obowiązującym prawem.

Z art. 30 ust. 2 P.b. wynika, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie jest, zatem możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, stanowią dokumenty wymagane przepisami P.b. lub ustaw szczegółowych, o ile mają one zastosowanie w sprawie. Z treści przywołanego w uzasadnieniu decyzji Wojewody art. 110a – P.o.ś. absolutnie nie wynika, że zapisy m.p.z.p. wydane w 2006 r. utraciły ważność.

Ponadto Starosta w postanowieniu z 17 października 2019 r. nie podał żadnej podstawy prawnej uzasadniającej konieczności uzupełnienia zgłoszenia o opinię uprawnionego geologa – zdaniem skarżących w tym przypadku brak takiej podstawy. P.b. w art. 34 ust 3 wymienia co winien zawierać projekt budowlany (w przypadku skarżących projekt nie jest wymagany). Art. 34 ust. 3 pkt 4 wskazuje, że projekt budowlany winien zawierać "w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych". Takie brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skoro wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych należy wykonać w zależności od potrzeb, to wymóg dołączenia do projektu wyników takich badań nie jest obligatoryjny. Oznacza natomiast to, że dokumentacja taka powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego.

Odnosząc się do przywołania przez organ odwoławczy treści § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, skarżący wskazali, że definicje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury mają zastosowanie tylko do postanowień tego aktu – a powołanie się przez Wojewody na ten przepis jest dowodem rażącego naruszenia prawa i próbą wprowadzenia obywatela w błąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 843/20, uchylił ww. decyzję Wojewody z 1 czerwca 2020 r. jako naruszającą przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 K.p.a.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał m.in., że co do koloru poszycia ścian, rację mają skarżący. W zgłoszeniu z 11 października 2019 r. (k. 10 akt adm.) wskazali, że: "pozostałe warunki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (poszycie ścian itd.)". Żaden z organów nie dołączył do akt sprawy choćby wypisu lub wyciągu z miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Łapsze Niżne obowiązującego w tym terenie.

Zgodnie z § 9 pkt 9 m.p.z.p., co Sąd zbadał z urzędu oraz z wynikającym z zaskarżonej decyzji niekwestionowanym ustaleniem, że działka inwestycyjna położona jest w obszarze 210 MN tego planu, w terenie tym "dopuszcza się lokalizację parterowych budynków gospodarczych i garaży z poddaszami użytkowymi, realizowanych jako wolnostojące lub dobudowane do mieszkalnych, zgodnie z przepisami odrębnymi. Wysokość budynków nie może przekroczyć w kalenicy wysokości 7 metrów nad istniejący poziom terenu od strony przystokowej. Obowiązuje realizacja dachów o kącie nachylenia połaci pomiędzy 35°-45° i kolorystyce pokrycia połaci dachowych, takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, ciemnozielony". Jest to całość ustaleń dla budynków gospodarczych.

Natomiast zgodnie z § 9 pkt 8 lit. i tej uchwały, w przypadku realizacji nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących, a także rekreacji indywidualnej, pensjonatowych oraz budynków usługowych, we wszystkich terenach oznaczonych symbolami od 1.MN do 210.MN, obowiązuje zakaz stosowania agresywnej kolorystyki elewacji i intensywnych kolorów. Obowiązuje stosowanie kolorów pastelowych.

Są to jednak ustalenia dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, rekreacji indywidualnej, pensjonatowych oraz budynków usługowych, a nie gospodarczych, w tej sytuacji organ będzie obowiązany szczegółowo wyjaśnić - czego do tej pory nie uczynił - dlaczego uważa, że cytowane wyżej oświadczenie skarżących złożone w zgłoszeniu jest niewystarczające i usprawiedliwia złożenie sprzeciwu a w szczególności wyjaśni, na jakiej podstawie prawnej organ I instancji wzywał postanowieniem o uzupełnienie zgłoszenia w tym zakresie. Zarzuty takie zawarte zostały w odwołaniu, a nie zostały przez organ w zaskarżonej decyzji żaden sposób wyjaśnione.

Sąd nakazał również wyjaśnienie wątpliwego stwierdzenia w decyzji II instancji, że "dla realizacji planowanego budynku gospodarczego (według załączonej dokumentacji), brak jest dowodu, iż budynek ten stanowi obiekt pomocniczy zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych".

Odnośnie natomiast nałożenia obowiązku przedłożenia przez skarżących opinii uprawnionego geologa, sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 P.b., do zgłoszenia należy dołączyć w zależności od potrzeb (...) opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Sąd stwierdził, że wskazany przez organ II instancji art. 110a P.o.ś. jest przepisem kompetencyjnym i nie ma nic wspólnego z obowiązkiem przedstawiania opinii geologicznej (ani żadnej innej). Stanowi on tylko o obowiązkach starosty co do prowadzenia odpowiedniego rejestru oraz obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy.

Z kolei przytoczony przez organ wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. III SA/Kr 1372/17, dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego, a to odmowy zatwierdzenia dokumentacji geologiczno–inżynierskiej.

Sąd wskazał także, że wskazany w uzasadnieniu decyzji sprzeciwu (I instancji) § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463), również nie jest "odrębnym przepisem", z którego wynika obowiązek przedłożenia do zgłoszenia tego rodzaju opinii "w zależności od potrzeb".

Konkludując Sąd nakazał Wojewodzie wskazanie z jakiego przepisu lub jakiej normy prawnej wywodzi obowiązek przedłożenia przez skarżących opinii uprawnionego geologa, której nieprzedłożenie usprawiedliwia złożenie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy budynku gospodarczego.

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżących dotyczącego okoliczności, że skoro m.p.z.p. nie określa terenu inwestycji jako terenu osuwiskowego, to oznacza że go tam nie ma, sąd wskazał, że jest ono nieuprawnione. Rację ma organ, że plan miejscowy dla tego terenu uchwalony został w 2006 r. i wobec powyższego może być nieaktualny w tym zakresie. To, czy osuwisko w terenie faktycznie istnieje, czy też nie, nie wynika żadnych przepisów prawa czy to powszechnie obowiązującego czy prawa miejscowego, a jedynie z działania sił natury. Organy administracji publicznej obszary te jedynie obserwują i rejestrują, dla zabezpieczenia obywateli przed katastrofalnymi skutkami ich występowania. Sąd podkreślił przy tym, że nie bagatelizuje tej okoliczności, że budowa na terenach osuwiskowych, nawet jeśli jest to osuwisko nieaktywne, może stanowić poważne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, i w tym sensie rozumie daleko posuniętą ostrożność organów. Nie zmienia to jednak faktu, że złożenie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych – a szerzej: cała procedura zgłoszeniowa - musi odbywać się zgodnie z przytoczonym wyżej przepisami prawa budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Małopolski zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 8 lipca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b. - w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), utrzymał w mocy opisaną na wstępie decyzję Starosty Nowotarskiego z 12 listopada 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że w sprawie zastosowanie znajduje P.b. w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, który brzmi: "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".

Przywołał treść art. 30 ust. 5c P.b. i stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji l instancji Starosta wskazał, że: "(...) Inwestorzy w punkcie pierwszym nie wskazali koloru poszycia ścian. (...) W związku z rozbieżnościami pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mapami SOPO dotyczącymi terenów zagrożonych osuwanie się mas ziemnych tut. organ wezwał Inwestorów do uzupełnienia dokumentacji o opinię uprawnionego geologa. Wnioskodawcy nie załączyli opinii uprawnionego geologa powołując się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne. Tutejszy organ na podstawie prowadzonego rejestru oraz na podstawie map SOPO ustalił, iż działka ewid. nr [...] leży w całości na terenach osuwiskowych".

Dalej organ odwoławczy przywołał obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 843/20.

Następnie organ II instancji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ponowne rozpatrzenie odwołania skarżących od decyzji I instancji, z uwzględnieniem zaleceń i oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku sądu, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.".

W świetle powyższego dokonując ponownej analizy organ II instancji podjął działania mające na celu określenie zgodności przedmiotowej inwestycji z m.p.z.p. oraz konieczności uzyskania opinii uprawnionego geologa, w związku z lokalizacją inwestycji na terenie osuwiskowym.

Po analizie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że planowana inwestycja polega na budowie na działce nr [...] ww. budynku gospodarczego o powierzchni ok. 35 m2 o konstrukcji szkieletowej, z dachem o konstrukcji drewnianej, o kącie nachylenia 35° i pokryciu blachodachówką w kolorze grafitowym. Ściany będą wykonane z tynku silikonowego, wełny skalnej Rockwool Frontrock/Fasrock, płyta OSB 3 Kronopol STOP Fire (B-s2, d0), konstrukcja ścian wypełniona wełną mineralną 14,5 cm (A1), paraizolacja (B-s2, d0), płyta GK 1,25 cm (A2-s1, d0). Kolor ścian zgodnie z zapisami m.p.z.p., a fundamenty będą zgodne z Polską Normą. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. realizacja wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, budowa tych obiektów zgodnie z art. 30 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i ust. 4 P.b. wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i jest możliwa tylko wtedy, gdy jest zgodna z przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego.

Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe zgłoszenie zawiera informacje o rodzaju, zakresie, sposobie wykonania oraz terminie rozpoczęcia robót budowlanych; oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., załączniki graficzne (szkice przedstawiające: elewację budynku oraz przekrój A-A) oraz mapę zasadniczą ze wskazaną lokalizacją inwestycji; pismo Wójta Gminy Łapsze Niżne z 24 sierpnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia lokalizacji budynku objętego wnioskiem.

Na podstawie § 30 ust. 5c P.b. Starosta Nowotarski postanowieniem z 17 października 2019 r. wezwał skarżących o uzupełnienie zgłoszenia o:

1) rodzaj fundamentów i poszycia ścian o podanie kolorystyki ścian oraz dostosowanie lokalizacji budynku do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), t.j.: zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi, rozdział 7, ściana budynku o konstrukcji rozprzestrzeniającej ogień (drewnianej), powinna być zlokalizowana w odległości min 6,0 m od granicy działki,

2) przedłożenie opinii uprawnionego geologa ze względu na lokalizację inwestycji w terenach osuwiskowych.

Z analizy przedłożonego pisma skarżących z 29 października 2019 r. wynika, iż inwestorzy przedstawili odpowiedź na ww. postanowienie wyjaśniając: jaki będzie rodzaj fundamentów oraz szczegółowo odnieśli się do zagadnienia lokalizacji budynku pod kątem przepisów przeciwpożarowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. W ocenie organu odwoławczego zostały spełnione warunki techniczne dotyczące przepisów p.poż.

Kolejno organ II instancji opisał stosowne przepisy m.p.z.p. (§ 9 ust. 1 pkt 9 oraz § 9 ust. 1 pkt 8 lit. h oraz lit. i).

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że pkt 1 ww. postanowienia Starosty Nowotarskiego z 17 października 2019 r. został spełniony w całości.

Wyjaśniając kwestię poruszoną w wyroku WSA z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 843/20, dotyczącą definicji budynku gospodarczego w odniesieniu do przedmiotowego budynku gospodarczego, organ II instancji wskazał, że zaprojektowany budynek spełnia wymogi ustaleń m.p.z.p. w zakresie parametrów i zastosowanych materiałów budowlanych, zatem zaplanowana inwestycja nie stoi w opozycji do ustaleń dotyczących obszaru terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodatkowo z definicji budynku gospodarczego (§ 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wynika wprost, aby budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, czy też budynek rekreacji indywidualnej, winien znajdować się na terenie inwestycji, zaś otoczenie (jako odległość) nie jest ustawowo określone (mierzalne), co umożliwia realizację budowy budynku gospodarczego na działce niezabudowanej (bez istniejącego budynku mieszkalnego) - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Dodatkowo zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem 210.MN obowiązuje zakaz przeznaczania budynków gospodarczych na cele hodowlane. Zatem zaplanowany budynek musi być przeznaczony do innych celów niż rolnicza działalność hodowlana.

Odnosząc się do natomiast do argumentu niezałączenia opinii uprawnionego geologa (pkt 2 postanowienia Starosty Nowotarskiego z 17 października 2019 r.), po analizie akt sprawy oraz opierając się na internetowej bazie danych SOPO, Państwowego Instytutu Geologicznego, organ II instancji wyjaśnił, że działka inwestycyjna o nr ewid.[...] znajduje się w obszarze osuwiska nieaktywnego (ID_osuw: 63685 - zsuw translacyjny).

Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2002 r., nr 62, poz. 558) nadaje osuwiskom charakter katastrofy naturalnej, dla zapobiegania lub usuwania, której celowym może stać się ogłoszenie stanu klęski żywiołowej (art. 3 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy).

Organ odwoławczy przywołał treść art. 110a P.o.ś. i wskazał, że realizacja obiektu budowlanego na terenie zagrożonym osuwiskiem (nawet nieaktywnym) jest obarczona wysokim ryzykiem.

W ocenie organu II instancji wskazane jest, aby przedmiotowy budynek gospodarczy został zaprojektowany zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, w oparciu o obowiązujące przepisy. Prowadzenie robót budowlanych na terenie zagrożonym niekorzystnymi zjawiskami geologicznymi, winno być prowadzone pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy, w oparciu o zatwierdzony przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, projekt budowany, w którym zostanie zawarta odpowiednia dokumentacja geotechniczna sporządzona przez uprawnioną osobę, oraz zostaną przedstawione rozwiązania konstrukcyjne budynku (zwłaszcza fundamentów) dostosowane do stopnia skomplikowania terenu. Takie działania są niezbędne, aby w trakcie budowy nie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz, żeby w przyszłości taki budynek nie osunął się na skutek przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, że po ponownej analizie akt sprawy, z uwzględnieniem zaleceń Sądu, organ odwoławczy pismem z 10 czerwca 2021 r., znak: [...], wezwał inwestorów o wykazanie, czy w przypadku zrealizowania przedmiotowego zamierzenia nie zaistnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. (tj. np. przedłożenia opinii osoby pełniącej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wykazującej brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia na skutek wykonania robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem, związanych z posadowieniem zgłaszanego budynku na obszarze nieczynnego osuwiska).

Powołując się na art. 30 ust. 2 P.b. organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe zgłoszenie jest kompletne, gdyż nie ma podstaw prawnych do żądania przedłożenia opinii uprawnionego geologa, pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Kompletność zgłoszenia nie oznacza jednak automatycznie, że organ nie może mieć wątpliwości odnośnie do zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w wyniku realizacji robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem. Inwestycja objęta zgłoszeniem, nawet kompletnym nie może bowiem wpływać na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. (np. poprzez możliwość zsunięcia się pod wpływem ciężaru obiektu, w związku z uwarunkowaniami geologicznymi istniejącego terenu - nieczynnym osuwiskiem).

W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego inwestor winien przedłożyć dowód, z którego bezsprzecznie będzie wynikać, iż dla przedmiotowej inwestycji nie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b., np. poprzez uzupełnienie zgłoszenia o dowód na potwierdzenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Ponadto procedura zgłoszeniowa nie stoi na przeszkodzie badaniu kwestii bezpieczeństwa obiektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przy czym organ nie może podjąć takiej decyzji uznaniowej bez zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego.

Organ II instancji wzywał zatem o uzupełnienie materiału dowodowego nie dlatego, że zgłoszenie jest niekompletne – a jedynie zbierając materiał dowodowy, który umożliwi odstąpienie od uzasadnionych wątpliwości dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, w związku ze zgłaszanymi robotami realizowanymi na terenie nieaktywnego osuwiska oraz odstąpieniem od nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na ww. wezwanie inwestor przesłał pismo (e-mail), datowane na 20 czerwca 2021 r., o treści: "W odpowiedzi na wezwanie z dnia 10 czerwca 2021r. informujemy, że organem administracyjnym architektoniczno-budowlanym w naszej sprawie jest Starosta Nowotarski, jemu to ustawodawca dał władcze prawo, o którym mowa w cytowanym przez Was art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa Budowlanego. Jeżeli postąpił niezgodnie z prawem organ rozpatrujący Odwołanie winien uchylić decyzję Starosty (Sprzeciw) i nakazać mu ponownie rozpatrzyć sprawę. Jak wynika z akt sprawy Starosta Nowotarski nie miał wątpliwości, o których piszecie w Wezwaniu. Starosta znał zapewne opinię uprawnionych geologów (pracowników Państwowego Instytutu Geologicznego) dotyczącą przedmiotowego terenu".

Inwestor zacytował również treść art. 136 K.p.a. kwestionując zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ II instancji.

Zatem, mając na uwadze powyższą argumentację inwestora, w ocenie organu II instancji nie odpowiedział on na wezwanie z 10 czerwca 2021 r., znak: [...] Nie wykazał bowiem, że zgłoszone roboty budowlane w zakresie wykonania fundamentów zgłoszonego budynku gospodarczego na osuwisku nieczynnym, nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Zatem inwestor nie przedłożył dowodu umożliwiającego organowi odstąpienie od uznania konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącymi, że nie ma obowiązku przedkładania do zgłoszenia opinii geotechnicznych czy dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, jeżeli roboty budowlane są proste i nieskomplikowane. Natomiast nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że omawiana inwestycja dotyczy prostych i nieskomplikowanych robót budowlanych. Organ ocenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. w warunkach konkretnego stanu faktycznego. Wykonanie tych samych - tj. prostych, nieskomplikowanych robót budowlanych w innych okolicznościach sprawy (np. na innym obiekcie, na innej wysokości czy w innym terenie), nie zawsze wiązać się będzie z możliwością ich realizacji w trybie zgłoszenia.

Sama budowa wolno stojącego, parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 ma być z założenia prosta i nieskomplikowana, dlatego takie roboty budowlane zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 P.b.). Natomiast biorąc pod uwagę przedmiotowy teren - osuwisko nieaktywne - na którym planuje się realizację inwestycji, tj. realizację posadowienia planowanego budynku, organ nie uznał tych prac za roboty proste i nieskomplikowane. W ocenie organu pomimo, że przedmiotowe zgłoszenie jest kompletne, to jego realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W aktach sprawy brak dowodu umożliwiającego odstąpienia od konieczności wniesienia sprzeciwu i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, chociaż sprzeciw jest utrzymany z innego powodu (zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia - art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b.), niż uczynił to Starosta Nowotarski. Zaskarżona decyzja jest bowiem co do zasady prawidłowa, pomimo tego, że organ l instancji wskazał błędną podstawę prawną (niekompletność zgłoszenia, art. 30 ust. 5c P.b.). Reasumując, budowa zgłaszanego budynku gospodarczego na działce nr: [...] w miejscowości Ł., nie może być wykonana w trybie zgłoszenia, bowiem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b., ze względu na możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

A. J. i H. J. wnieśli na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 8 lipca 2021 r. skargę do WSA w Krakowie, wnosząc o "odrzucenie ww. decyzji w całości oraz o odrzucenie Sprzeciwu Starosty Nowotarskiego z dnia 12 listopada 2019 r."

Skarżący podnieśli, że decyzją Starosty z 12 listopada 2019 r. odmówiono im prawa do wybudowania na ich działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Ł. budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 m2 na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., to znaczy "...w związku z nieuzupełnieniem wniosku" - niekompletności zgłoszenia.

Wojewoda Małopolski decyzją z 8 lipca 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując jednocześnie (str. 7 ww. decyzji), że "przedmiotowe zgłoszenie jest kompletne...". Decyzja Starosty jest więc wadliwa i winna być usunięta z obiegu prawnego. Jak wynika z przeprowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego z 12 listopada 2019 r. na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., wniosek inwestorów z 7 października 2019 r. był kompletny, zgodny z wymaganiami przepisów prawa budowlanego. Decyzja sprzeciwu z 12 listopada 2019 r. wydana była więc z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda w rozstrzygnięciu decyzji z 8 lipca 2021 r. nie zmienił niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia Starosty. Jest ono więc dalej w obiegu prawnym i winno być wyeliminowane.

Działka inwestorów położona jest w pięknej okolicy, posiada niezwykłe walory przyrodnicze i piękne widoki, nie jest jednakże "Parkiem Narodowym", "Parkiem widokowym" czy też obszarem "Natura 2000". Zgodnie z prawem dany teren kwalifikowany jest do odpowiedniego obszaru stosownym aktem obowiązującego prawa: rozporządzeniem, uchwałą lub decyzją.

Właściwym aktem prawa kwalifikującym teren do terenów osuwiskowych jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działań organów, które je ustanowiły. Zapisy na obszarze objętym m.p.z.p. mają moc powszechnie obowiązującą. Miejscowy plan jest konkretyzacją koncepcji zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i tylko on może być podstawą do wydawania decyzji związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym.

Przyjmowanie przez Wojewodę odmiennych faktów niż zawartych w m.p.z.p. jest rażącym naruszeniem przepisów K.p.a.– organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Teren, na którym zlokalizowana jest nasza działka, umieszczony był w prowadzonym przez Starostę Nowotarskiego Rejestrze osuwisk znacznie wcześniej niż w dacie uchwalenia m.p.z.p. (prawdopodobnie w latach 70-tych), Wojewoda wspólnie więc ze Starostą zdecydowali o niezakwalifikowaniu terenu, naszej działki do terenów zagrożonych. M.p.z.p. jest ostateczny, prawomocny i nadal aktualny. Wojewoda nie wyjaśnił (a zobowiązują go do tego przepisy K.p.a.) dlaczego przedmiotowa działka została przez niego zakwalifikowana do terenów niezagrożonych, kiedy i na podstawie jakiego przepisu prawa zmienił zdanie. Argumentacja zawarta przez niego w decyzji z 1 czerwca 2020 r. (prowadzenie rejestru, data uchwalenia m.p.z.p.) była całkowicie nieprawdziwa - niezgodna z prawem - co zostało potwierdzone w wyroku WSA z 10 listopada 2020 r.

Przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie odwoławcze od wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr/843/20 (6 miesięcy) dowodzi naruszenia przez Starostę i Wojewodę licznych przepisów prawa. Wojewoda był ściśle związany zapisami ww. wyroku. Ponowne rozpatrzenie sprawy wskazało, że sprzeciw Starosty był całkowicie niezgodny z prawem. Decyzja Starosty Nowotarskiego z 12 listopada 2019 r. winna być usunięta z obiegu prawnego.

Wojewoda przeprowadził odrębne postępowanie w oparciu o art. 136 K.p.a. rażąco naruszając przepisy prawa (nie powiadomił stron o jego rozpoczęciu, nie umożliwił stronom czynnego udziału w tym postępowaniu, bezprawne wezwał inwestorów w terminie 3 dni do uzupełnienia ...).

Wojewoda nie zastosował się do obowiązujących terminów załatwienia sprawy, nie zastosował się również do nakazu zawartego w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do terminów przez siebie wyznaczonych.

Skarżący podnieśli, że "wezwanie Wojewody do uzupełnienia materiału dowodowego z 10 czerwca 2021 r. znak [...] DA to kolejny dowód na niezgodne z prawem postępowanie. Brak podstaw prawa materialnego, termin 3 dni!. Brak logiki "...np. przedłożenie opinii osoby pełniącej...", czyli każda inna była dopuszczalna (w tym nasza). W decyzji wskazanie, że miała to być inna opinia przejaw arogancji i bezprawnego postępowania. Brak odniesienia się w swej decyzji do naszych argumentów, dlaczego nie zostały one przez niego uznane za właściwe (całkowicie je pominął).

Tak długie bezprawne postępowanie Wojewody i Starosty skutecznie pozbawia skarżących podstawowego prawa do korzystania z prawa własności. Rozstrzygnięcie zgodne z prawem i w terminie wyznaczonym przepisami prawa nawet niekorzystne do naszych planów z 2019 r. pozwoliłoby nam na zmianę planów i korzystanie z własności".

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją wyroku WSA w Krakowie z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 843/20. Powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ dodał, że wykonując wytyczne WSA w Krakowie uznał, że brak jest możliwości przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu.

Niezależnie od powyższego wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło do naruszenia art. 136 K.p.a., bowiem zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy ma prawo przeprowadzić również z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wynika to wprost z treści przepisu art. 136 ust. 1 K.p.a.

Na rozprawie 17 grudnia 2021 r. skarżący podkreśli, że obowiązujący m.p.z.p. jest aktualny i został uchwalony z pełną świadomością, na jakim terenie leży sporna działka. Na pytanie Sądu, czy w sąsiedztwie działki skarżących znajduje się jakakolwiek zabudowa mieszkaniowa albo gospodarcza, skarżący oświadczył, że najbliższa zabudowa po tej samej stronie co działka skarżących znajduje się na działce [...] – czterokondygnacyjny budynek mieszkalny wybudowany w latach 80-tych, a na działce [...] stoi całe gospodarstwo. Stwierdził też, że nie kwestionuje, iż teren działki skarżących leży w obszarze nieczynnego osuwiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że istnieją podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji o sprzeciwie, bowiem obie decyzje naruszają prawo, a skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Co istotne, orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 843/20 uchylającym poprzednio wydaną decyzję Wojewody Małopolskiego z 1 czerwca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nowotarskiego z 12 listopada 2019 r. wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia skarżących z 2 października 2019 r.

Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ są nimi związane. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem. Należy również wskazać na treść art. 170 P.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wydając decyzję z 8 lipca 2021 r. znak: [...], obecnie poddaną sądowej kontroli, Wojewoda nie uwzględnił prawidłowo wykładni prawa przyjętej przez WSA w Krakowie w wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 843/20.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 30 ust. 5c P.b. w prawidłowo przyjętym przez organy brzmieniu tego przepisu z października 2019 r. Przepis ten stanowi mianowicie, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Należy tu zaznaczyć, że postanowienie wydane na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., wzywające do uzupełnienia koniecznej dokumentacji, może być wydawane w zasadzie tylko w celu doprowadzenia zgłoszenia budowy do wymogów prawa budowlanego.

Trzeba wskazać, że po pierwsze bezsporne w niniejszej sprawie było, że przedmiotowa inwestycja zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.). Budowa tego typu obiektów zgodnie z art. 30 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i ust. 4 P.b., wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i jest możliwa wtedy, gdy jest zgodna z przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego.

Po drugie oczywiste było na etapie postępowania odwoławczego, że zamierzenie inwestorów jest zgodne z m.p.z.p., a uprzednie kwestionowanie przez Starostę Nowotarskiego braku wskazania koloru poszycia ścian nie znajduje żadnych podstaw prawnych.

W szczególności nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] w miejscowości Ł., w gminie Łapsze Niżne, jest zlokalizowana w obrębie jednostki strukturalnej oznaczonej w m.p.z.p. symbolem: 210MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).

Inwestycja mieści się, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p., w zakresie dopuszczonej lokalizacji parterowych budynków gospodarczych i garaży z poddaszami użytkowymi, realizowanych jako wolnostojące lub dobudowane do mieszkalnych, zgodnie z przepisami odrębnymi. Wysokość budynku nie przekracza w kalenicy wysokości 7 metrów nad istniejącym poziom terenu od strony przystokowej, planowana realizacja dachu o kącie nachylenia połaci 35° mieści się w dopuszczonym w m.p.z.p. zakresie pomiędzy 35°-45°, a blachodachówka w kolorze szarym mieści się w dopuszczonej w m.p.z.p. kolorystyce (ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, ciemnozielony).

Po trzecie, po uprzednim wyroku WSA, nie było sporne między stronami, że zgłoszenie inwestorów z 2 października 2019 r. było kompletne w rozumieniu art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 2 P.b. Stosownie bowiem do ostatniego z wymienionych przepisów, w zgłoszeniu i jego uzupełnieniu w sposób właściwy określono rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia dołączono również oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz odpowiednie szkice lub rysunki (załączniki graficzne - szkice przedstawiające: elewację budynku oraz przekrój A-A) oraz mapę zasadniczą ze wskazaną lokalizacją inwestycji), a także uzgodnienie Wójta Gminy Łapsze Niżne z 24 sierpnia 2018 r. w zakresie usytuowania inwestycji w odległości 4 m od drogi gminnej (k. 2-10 akt adm.). Zatem niewątpliwie w sprawie niniejszej brak jest podstaw by przyjąć, że prawo budowlane przewidywało dla spornego wniosku jakieś dodatkowe opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Co istotne, wszystkie powyżej wskazane kwestie zostały w niniejszej sprawie przesądzone przez WSA w Krakowie w poprzednio wydanym wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 843/20.

Organy obu instancji przyznały również, że inwestorzy wykazali także spełnienie warunków technicznych dotyczące m.in. przepisów p.poż. Zatem pkt 1 postanowienia Starosty Nowotarskiego z 17 października 2019 r. został spełniony w całości.

Sporną kwestią było, czy organ II instancji był uprawniony do wezwania inwestorów, w związku z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b., o wykazanie, czy w przypadku zrealizowania przedmiotowego zamierzenia nie zaistnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w tym przepisie; w konsekwencji, czy organ odwoławczy, w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wydanego na podstawie art. 30 ust. 5c i ust. 2 P.b., miał uprawnienie do uzależnienia niezanegowania legalności przedmiotowej inwestycji od "np. przedłożenia opinii osoby pełniącej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wykazującej brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia na skutek wykonania robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem, związanych z posadowieniem zgłaszanego budynku na obszarze nieczynnego osuwiska".

Należy tu wskazać, że zgodnie z powołanym przez organ II instancji art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b.: organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (decyzja o sprzeciwie), obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Trzeba wyjaśnić, że przepis ten jest podstawą do orzekania przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, w sytuacji gdy zachodzi co najmniej jedna z powyższych przesłanek. To organ winien ocenić, czy w konkretnym przypadku zasadny jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, a więc czy realizacja zamierzonej inwestycji powinna się wiązać z przeprowadzeniem odpowiedniej procedury administracyjnej, jaką zapewnia postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Motywy, jakimi kierował się organ nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji o sprzeciwie. Uzasadnienie to powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź też sąd administracyjny, prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia, co ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że roboty te mogą spowodować takie zagrożenie. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec (por. wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. II OSK 1445/10 LEX nr 1151878). W żadnym razie powyższy przepis nie powinien być stosowany jako zasada. W sytuacji, gdy organ poweźmie wątpliwości co do zastosowania procedury zgłoszenia, najpierw powinien skorzystać z określonego w art. 30 ust. 5c P.b. obowiązku wezwania inwestora postanowieniem do uzupełnienia zgłoszenia, a dopiero w przypadku bezskuteczności sięgać do instytucji sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 P.b., tak aby w sposób klarowny i niebudzący wątpliwości wykazać zasadność odstąpienia od uproszczonego trybu, jakim jest zgłoszenie.

Prawidłowa decyzja o sprzeciwie wydana na podstawie art. 30 ust. 7 P.b. musi zawierać de facto dwa rozstrzygnięcia, tj. zakres przedmiotowy wniesionego sprzeciwu i obowiązek uzyskania w stosunku do określonej budowy lub robót budowlanych pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 850/20 - LEX nr 3155782).

Należy zwrócić uwagę, że przed wydaniem decyzji wnoszącej sprzeciw oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ nie zawsze ma możliwości wystarczającego skompletowania materiału dowodowego i dogłębnego wyjaśnienia wątpliwości, o których mowa w art. 30 ust. 7 – z uwagi na krótki termin, w którym musi wydać decyzję o sprzeciwie i ograniczoną możliwość kontaktu z inwestorem. W takiej sytuacji może więc rodzić się przekonanie, że bezpieczniej będzie wnieść sprzeciw i wydać decyzję na podstawie art. 30 ust. 7, niż ryzykować, nie wydając takiej decyzji w ustawowo określonym terminie.

Należy jednak mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b., jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji, inwestor uzyskuje uprawnienie do legalnego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, organy administracji architektoniczno-budowlanej właściwe do rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zobowiązane są do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków oraz oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak również prawa miejscowego.

Nie było w sprawie sporne, że według rysunku m.p.z.p. obszar objęty inwestycją znajduje się poza terenem osuwiskowym i potencjalnie osuwiskowym, jednakże plan miejscowy uchwalony został w 2006 r.

Natomiast zgodnie z rejestrem oraz danymi dostępnymi w bazie SOPO działka nr ewid.[...] znajduje się w obszarze osuwiska nieaktywnego (ID_osuw: 63685 - zsuw translacyjny) - ostatnie badanie przeprowadzone w ramach obowiązku obserwacji, o którym mowa w art. 110a P.o.ś. w 2017 r. wykazało, że obecnie osuwisko istnieje i jest zakwalifikowane jako nieaktywne.

Sąd co do zasady podziela troskę organu i jego stanowisko, że wskazane jest, aby przedmiotowy budynek gospodarczy (jak każdy projektowany obiekt budowlany) został zaprojektowany zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, w oparciu o obowiązujące przepisy, wobec faktu jego planowanej lokalizacji na terenie potencjalnie zagrożonym niekorzystnymi zjawiskami geologicznymi (nieaktywne osuwisko).

Samo powyższe, wobec braku wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. i wobec braku wskazania przez organ odwoławczy odrębnej podstawy materialnoprawnej, nie daje uzasadnionych podstaw do utrzymania w mocy decyzji sprzeciwu z argumentacją, że inwestor "nie wykazał, że zgłoszone roboty budowlane w zakresie wykonania fundamentów zgłoszonego budynku gospodarczego na osuwisku nieczynnym, nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Zatem, inwestor nie przedłożył dowodu umożliwiającego tutejszemu organowi odstąpienia od uznania konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.".

W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie wykazał również, by w zastanych warunkach geologicznych planowanych przez inwestorów robót budowlanych, polegających na "zamiarze wykonania budynku gospodarczego o wymiarach poziomych 5 m x 7 m, konstrukcji szkieletowej, z dachem o konstrukcji drewnianej, o kącie nachylenia 35° i pokryciu blachodachówką w kolorze szarym, na dz. ewid. nr [...] w miejscowości Ł.", nie można było uznać za proste i nieskomplikowane.

Konkludując Sąd w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że Wojewoda nie wywiązał się z nałożonego przez WSA w Krakowie w wyroku z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 843/20 obowiązku wskazania, z jakiego przepisu lub jakiej normy prawnej wywodzi obowiązek skarżących "np. przedłożenia opinii osoby pełniącej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wykazującej brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia na skutek wykonania robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem, związanych z posadowieniem zgłaszanego budynku na obszarze nieczynnego osuwiska", której nieprzedłożenie miałoby usprawiedliwiać sprzeciw organu wobec zgłoszenia budowy ww. budynku gospodarczego.

Z pewnością za "odrębny przepis", z którego wynika obowiązek przedłożenia do zgłoszenia tego rodzaju opinii "w zależności od potrzeb", nie może być uznany wskazany przez organ odwoławczy art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2002 r., nr 62, poz. 558), który mówi o osuwiskach czynnych, na których zaistniały ruchy mas ziemi. Nie może nim być też ponownie wskazany art. 110a P.o.ś., co przesądził już WSA w Krakowie w wyroku z 10 listopada 2020 r.

Jak zresztą słusznie stwierdził sam organ odwoławczy, nie ma w niniejszej sprawie podstaw prawnych do żądania od inwestorów - pod rygorem wniesienia sprzeciwu - przedłożenia opinii uprawnionego geologa.

Sąd zauważa też, że w sąsiedztwie zgłoszonej przez skarżących inwestycji prowadzi się zabudowę większymi niż przedmiotowa obiektami kubaturowymi.

Co istotne, podzielając raz jeszcze dbałość organów o zapewnienie bezpieczeństwa na terenie osuwiska nieaktywnego, Sąd stwierdza, że termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 P.b., ma charakter materialnoprawny z uwagi na milczący skutek załatwienia sprawy zgłoszenia, jaki następuje z mocy prawa po jego upływie. Taka konstrukcja prawna oznacza, że kompetencję do wniesienia sprzeciwu, a wraz z nim nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 30 ust. 7 P.b., posiada tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Opolu z 19 września 2019 r., sygn. II SA/Op 205/19). Innymi słowy organ odwoławczy po upływie wyznaczonego dla organu pierwszej instancji terminu na wniesienie sprzeciwu nie tylko nie może uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy, ale nie może też sprzeciwu zreformować poprzez jego uzupełnienie o obowiązki, które mogą być nakładane na inwestora przez organ pierwszej instancji tylko w momencie i terminie wnoszenia sprzeciwu.

Zatem w niniejszej sprawie podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 7 P.b. o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, skutecznie i legalnie mógł dokonać tylko organ I instancji Starosta Nowotarski i tylko w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (art. 30 ust. 5 P.b. )

Skoro, jak już wyżej wskazano, prawidłowa decyzja o sprzeciwie wydana na podstawie art. 30 ust. 7 P.b. zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. zakres przedmiotowy wniesionego sprzeciwu i obowiązek uzyskania w stosunku do określonej budowy lub robót budowlanych pozwolenia na budowę, to każde z tych rozstrzygnięć może być też osobno zaskarżone odwołaniem. W konsekwencji organ II instancji nie jest uprawniony do oparcia się o przepis art. 30 ust. 7 P.b., jeżeli organ I instancji w ogóle w tej materii nie orzekał.

Jak trafnie stwierdził organ II instancji, procedura zgłoszeniowa nie stoi na przeszkodzie badaniu kwestii bezpieczeństwa obiektu. Jednak tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji może nałożyć, w drodze decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b., obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Powyższe nie zmienia faktu, że jak słusznie wskazał organ odwoławczy, inwestorzy powinni mieć świadomość, że realizacja planowanego obiektu budowlanego na terenie nieczynnego osuwiska, jest obarczona ryzykiem, które obciąża inwestora. Każdy inwestor jest, zgodnie z prawem budowlanym, zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa procesu budowy i użytkowania obiektu, z uwzględnieniem wpływu warunków gruntowych na potrzeby budownictwa.

Odnosząc się na marginesie do konsekwentnie podnoszonego i obszernie uzasadnianego przez skarżących argumentu, że nieoznaczenie w m.p.z.p. terenu obejmującego działkę skarżących jako osuwiskowy, a jedynie mieszkaniowy, przesądza zawsze o braku konieczności dokonywania badań geologicznych czy projektów geotechnicznych, Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko WSA w Krakowie z 10 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 843/20, że to, czy osuwisko w terenie faktycznie istnieje, czy też nie, nie wynika żadnych przepisów prawa, czy to powszechnie obowiązującego, czy miejscowego, a jedynie z działania sił natury. Innymi słowy przepisy prawa są punktem odniesienia do weryfikowania zgodności zamierzeń budowlanych z prawem, ale nie kształtują istoty rzeczy.

Powyższe jednak nie zmienia faktu, że żądanie organu od inwestorów przedłożenia dodatkowej dokumentacji, sankcjonowane negatywnym rozstrzygnięciem sprawy, musi być oparte na konkretnej podstawie prawnej (odrębne przepisy).

Podsumowując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wadliwie uzasadnił swoją decyzję, a część zarzutów skargi okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, a także art. 153 P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Pozostałe, niewskazane w tej części uzasadnienia wytyczne WSA w Krakowie, takie jak dotyczące budowy budynku gospodarczego na działce niezabudowanej, czy też wyjaśnienia oceny oświadczenia skarżących złożonego w zgłoszeniu za niewystarczające, organ II instancji zrealizował poprawnie.

Zarzut przeprowadzenia przez Wojewodę odrębnego postępowania w oparciu o art. 136 K.p.a. nie jest zasadny (organ nie przekroczył ram działania w myśl tego przepisu).

Z kolei jako naruszenie zasad postępowania administracyjnego należy zakwalifikować wezwanie inwestorów "do uzupełnienia materiału dowodowego" i "o udzielenie informacji", w terminie 3 dni (art. 6 i art. 10 § 1 K.p.a.). W szczególności nie sposób uznać za dopuszczalne uzasadnienie zastosowania tak krótkiego terminu 3 dni, poprzednio stwierdzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przewlekłym charakterem działań organu II instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami tut. Sądu.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny ma uprawnienie do orzekania w głąb sprawy, co pozwala na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych niezgodnie z prawem.

W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stwierdził ww. wady i uchybienia uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonej, jak i decyzji I instancji, z obrotu prawnego, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (kwota uiszczonego wpisu od skargi).