Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1017/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 28, art. 77 par. 1, art. 81, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Porczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 roku sprawy ze sprzeciwu [...]Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wiaty śmietnikowej oddala sprzeciw. a.tp.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 marca 2018 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek W.R. o "sprawdzenie legalności wybudowania wiaty śmietnikowej - znajdującej się i bezpośrednio przy moim garażu samochodowym - na posesji przy ulicy A. 18 w Ł.", której inwestorem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł..

W ramach uzupełnienia swojego wniosku W.R. przedłożył w organie I instancji szkic sytuacyjny obrazujący lokalizację wiaty śmietnikowej oraz kserokopię pisma Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. informującego o wpisie W.R. i A. J.-R., jako właścicieli samodzielnego lokalu mieszkalnego nr 20 i garażowego nr 9w przy ulicy A. 19 w Ł.

Na podstawie treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, dla nieruchomości zlokalizowanej na działkach o numerze ewidencyjnym gruntów 92/82 i 92/83, położonej w Ł. przy ulicy A. 18, KW nr [...], ustalono że współwłaścicielem wskazanej nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł..

W dniu 6 kwietnia 2018 roku organ I instancji przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości stwierdzając wybudowanie wiaty śmietnikowej "(...) w konstrukcji stalowej, dach wykonany z blachy oparty na trzech dźwigarach stalowych. Całość konstrukcji oparta jest na 6 słupach stalowych, ściany śmietnika wykonane z blachy o wysokości 1,30 m (...).

W trakcie oględzin dokonano pomiarów przedmiotowej wiaty śmietnikowej: długość 3,94 m, szerokość 2,40 m, wysokość 2,30 - 2,50 m. Inwestorem przedmiotowej wiaty była Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł., która zrealizowała inwestycję w marcu 2018 roku. Wiata śmietnikowa znajdowała się: w odległości 3,03 m od ogrodzenia zlokalizowanego od strony działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 92/67; w odległości 2,95 m od ogrodzenia zlokalizowanego od strony działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 89; w odległości 0,55 m od garażu oznaczonego nr 9w; w odległości około 8,5 m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości zlokalizowanej na działce o nr ewidencyjnym gruntów 92/82. Uwagi do protokołu z oględzin złożył W.R., podnosząc m.in.: "(...) Zgodnie z dokumentami projektu budowlanego miejsce do odpadów stałych jest przewidywane w południowo - wschodnim narożniku działki nr 92/82. (...) z uwagi na fakt, że znajduje się 55 cm od granicy od mojej nieruchomości samodzielnej w przypadku pożaru odpadów stwarza zagrożenie dla poszycia dachowego zespołu garażowego G1 (...) ".

Pismem z dnia 17 maja 2018 roku Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury w Urzędzie Miasta Ł. poinformował o braku w zasobach archiwalnych dokumentów dotyczących wiaty śmietnikowej zlokalizowanej na terenie nieruchomości położonej przy ulicy A. 18 w Ł.

Pismem z dnia 5 czerwca 2018 roku organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie "wiaty śmietnikowej o konstrukcji stalowej o wymiarach 3,94 m x 2,40 m i wysokości ok. 2,30-2,50 m usytuowanej na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 18 (działka o nr ew. 92/82, obręb [...]) ".

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył "w całości postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej wiaty śmietnikowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.R., nie zgadzając się z jej treścią i zarzucając organowi I instancji m.in. błędną kwalifikację przedmiotowego obiektu jako wiatę/obiekt małej architektury, błędne założenie, że teren posadowienia obiektu jest terenem prywatnym.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu powyższego odwołania uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji stwierdził, że podstawą prawną niniejszego rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że na gruncie przepisów prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego, prowadzące postępowanie, nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Ponadto organ dodał, że aby organy administracji mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone postępowanie administracyjne zobowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że w myśl ogólnej zasady ustawy Prawo budowlane stricte art. 28 ust. 1 rozpoczęcie procesu inwestycyjnego (robót budowlanych) może nastąpić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W kolejnych przepisach, art. 29 ust. 1 i 2, przewidziane zostały enumeratywnie wyliczone wyjątki dotyczące budowy i robót budowlanych, których wykonanie zwolnione jest z powołanego obowiązku.

W odniesieniu do powyższego, organ II instancji stwierdził, że postępowanie wszczęte zostało w sprawie legalności "wiaty śmietnikowej o konstrukcji stalowej o wymiarach 3,94 m x 2,40 m i wysokości ok. 2,30-2,50 m usytuowanej na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 18 (działka o nr ew. 92/82, obręb [...])". Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, śmietnik - wiata śmietnikowa zaliczany jest do obiektów małej architektury. Ponadto organ zauważył, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności obiekty: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektu małej architektury. Natomiast dyspozycja normy zawartej w art. 30 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane zwalnia również obiekty małej architektury wybudowane w miejscach niepublicznych z obowiązku dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego wykonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. czynności wykazały, że przedmiotowa wiata śmietnikowa wybudowana została przez Spółdzielnie Mieszkaniową A w Ł., na działce, której inwestor jest jednym ze współwłaścicieli. Mając powyższe na uwadze organ II instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2018 roku, sygnatura akt II OSK 2373/17, LEX nr 2477057, wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury "rozróżnienie miejsca publicznego i prywatnego sprowadzać się będzie bowiem do sfery własności państwowej lub komunalnej oraz sposobu wykorzystywania takiej działki w celach ogólnospołecznych".

Reasumując, organ II instancji wskazał, że w danym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, a także prawidłowo przyjął, że budowa przedmiotowego obiektu małej architektury nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź dokonania zgłoszenia.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w sprawie ustalono, że wiata śmietnikowa wykonana została, co do zasady zgodnie z przepisami Rozdziału - Miejsca gromadzenia odpadów stałych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Jednakże organ II instancji zauważył, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika jednoznacznie czy § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ II instancji dodał przy tym, że szkic sytuacyjny załączony do protokołu z oględzin z dnia 6 kwietnia 2018 roku nie wyjaśnia, czy w ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się w odległości 8,50 m od wiaty śmietnikowej znajdują się otwory okienne, bądź otwory drzwiowe.

Jednocześnie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wątpliwości budzi też brak przeanalizowania sprawy pod kątem regulacji przepisów techniczno - budowlanych dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Tym samym, w ocenie organu II instancji, należało przeanalizować przedmiotowy obiekt małej architektury, w tym jego lokalizację przez pryzmat przepisów zamieszczonych w Dziale VI przytoczonego rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego zasadnym wydaje się również przeanalizowanie kręgu adresatów niniejszego postępowania z uwzględnieniem wymogów określonych przepisem art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia z urzędu, kto w danej sprawie posiada interes prawny lub obowiązek, kto jest wnioskodawcą i stroną postępowania. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że mimo iż w materiale dowodowym znajduje się wypis z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości zlokalizowanej na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 92/82, to za strony niniejszego postępowania administracyjnego uznał jedynie Spółdzielnie Mieszkaniową A w Ł. oraz właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr 20, pomijając pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Organ II instancji przypomniał przy tym, że uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.

W dalszych motywach zaskarżonej decyzji organ II instancji zwrócił uwagę, iż organ stopnia podstawowego, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił stronom wypowiedzenia się na temat zgromadzonego materiału dowodowego czym naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu określone przepisem art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jak również, iż naruszono art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz 81 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Odnośnie odwołania złożonego w dniu 21 sierpnia 2018 roku, organ odwoławczy stwierdził, że ustosunkował się do zarzutów w nim zawartych w treści zaskarżonej decyzji.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając, naruszenie art. 138 § 2 zdanie pierwsze ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 138 § 2 zdanie drugie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnienie sprzeciwu pełnomocnik wskazał, powołując się przy tym na art. 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), że odległość śmietnika od okien i drzwi budynku wynosi 16,5 m, a nie 8,5 m, jak stwierdził w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, błędnie odczytując protokół z oględzin sporządzony przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. Jednocześnie pełnomocnik dodał, że w protokole tym inspektor narysował szkic budynku z wysuniętymi garażami, zaznaczając odległość od budynku mieszkalnego 16,5 m i od garażu 8,5 m. Na naszkicowanym budynku napisał "Bud. m. wielorodzinny", do którego jest 16,5 m, natomiast na szkicu garażu, do którego jest 8,5 m, nie napisał "garaż", ale z treści protokołu jasno wynika, że chodzi o garaż, który – jak stwierdził - jest elementem budynku mieszkalnego.

Ponadto pełnomocnik stwierdził, że garaż nie jest budynkiem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, w rozumieniu § 23 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia. Dodał przy tym, że w załączeniu przedstawił dowód w postaci zdjęć śmietnika, garażu i budynku mieszkalnego, wraz z zaznaczonymi odległościami. Zdjęcia te potwierdzają stwierdzenia inspektora PINB zawarte w protokole oględzin.

Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że śmietnik ten jest zadaszoną osłoną, będącą miejscem na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, w rozumieniu § 22 ust. 2 pkt 1 wymienionego rozporządzenia.

W dalszych motywach sprzeciwu pełnomocnik podniósł, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podał, czy śmietnik, jako obiekt małej architektury, uznaje za budynek, czy za budowlę nadziemną, czy za urządzenie budowlane, do których mają się stosować przepisy zamieszczone w Dziale VI wymienionego rozporządzenia. Jednocześnie wskazał, iż śmietnik, jako obiekt małej architektury, nie należy do żadnej z tych kategorii.

Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zaliczając do urządzeń budowlanych place pod śmietniki, odnosi się do placów pod śmietniki, o których mowa § 22 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 wymienionego rozporządzenia. W jego ocenie, miejsce pod śmietnik będący zadaszoną osłoną, w rozumieniu w § 22 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, nie jest placem pod śmietnik, w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, zdaniem pełnomocnika, należy przyjąć, że w stosunku do śmietnika, jako obiektu małej architektury, będącego zadaszoną osłoną, nie mają zastosowania przepisy Działu VI wymienionego rozporządzenia.

Zdaniem pełnomocnika strony wnoszącej sprzeciw oględziny stwierdzone protokołem inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 6 kwietnia 2018 roku, na który powołuje się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

Ponadto pełnomocnik podniósł, iż organ I instancji nieprawidłowo ocenił, że zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego, skoro w trakcie kontroli nie stwierdził naruszenia przepisów technicznych, ani innych przepisów prawa. Na poparcie powyższego pełnomocnik przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/17, Lex nr 2480755.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik dodał, że podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego złożył właściciel wyodrębnionego lokalu nr 20. Zdaniem pełnomocnika, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu z urzędu kontroli, która nie potwierdziła naruszenia przepisów, nie powinien wszczynać postępowania administracyjnego, lecz zawiadomić wnoszącego podanie o wynikach kontroli, że organ nadzoru budowlanego w trakcie kontroli nie stwierdził naruszenia przepisów.

Pełnomocnik stwierdził również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu postępowania administracyjnego nie dokonał żadnych nowych ustaleń, nie miał takiego zamiaru, ani nie wykonał innych czynności właściwych dla postępowania administracyjnego, nie było ku temu celu, ani podstawy. Jedyną czynnością w postępowaniu było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

W dalszej kolejności pełnomocnik wskazał, że niesłuszne jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż jest do wyjaśnienia jakiś zakres sprawy, i w dodatku ma być to konieczne.

Konkludując, pełnomocnik wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, formułując zalecenie adresowane do organu I instancji, naruszył art.138 § 1 pkt 2 zdanie drugie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie administracyjne w ogóle nie powinno być wszczęte przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego, a więc strony nie powinny być o nim zawiadamiane; z wyjątkiem wnoszącego podanie, który powinien zostać powiadomiony o wynikach kontroli, zaś materiał dowodowy jest pełny, zgromadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, w toku kontroli.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, uregulowane w art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu II instancji, bezsporne jest, że w zakresie obiektu małej architektury, jakim jest wiata śmietnikowa, ustawodawca nie wymaga prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia na budowę lub dokonanego zgłoszenia. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że nie oznacza to jednak, że roboty te nie podlegają żadnej reglamentacji prawnej, co dotyczy w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na treść art. 5 oraz art. 7 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe, w ocenie organu II instancji, uzasadnia obowiązek dokonania oceny zgodności wybudowania obiektu małej architektury - wiaty śmietnikowej w odniesieniu do przepisów powołanego wyżej rozporządzenia, w tym Działu VI - Bezpieczeństwo pożarowe.

Ponadto organ odwoławczy dodał, że przewidziana w ustawie Prawo budowlane procedura naprawcza, uregulowana w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4, dotyczy również sytuacji wykonywania robót budowlanych niezgodnie z przepisami. Na poparcie powyższego organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w sprawie o sygn. akt II OPS 1/16.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu zastosowania przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane, krąg stron postępowania wyznaczony jest art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Właściciel nieruchomości ma interes prawny, wynikający z cywilnoprawnego ujęcia prawa własności, do uczestnictwa jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonanie prawa własności przez właściciela nieruchomości. Dlatego też organ II instancji uznał, że interes prawny w postępowaniu mieli wszyscy właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce o nr ewidencyjnym gruntów 92/82, położonym w Ł., przy ulicy A. 18.

Następnie pismem z dnia 14 stycznia 2019 roku pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw wskazał, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Dodatkowo stwierdził, iż organ I instancji powinien, powołując się na ustalenia postępowania kontrolnego, wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nadmienił również, że śmietnik nie jest wiatą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

W kolejnym piśmie z dnia 16 stycznia 2019 roku pełnomocnik strony wnoszącej sprzeciw, ponownie podniósł, iż w sprawie powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które powinno zostać doręczone tylko osobie, które wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Dodał również, że w bezpodstawnie wszczętym postępowaniu, wnioskodawca i inne potencjalne osoby, nadal nie mają interesu prawnego w znaczeniu materialnym, aby być stronami takiego postępowania. Wskazał również, że wnioskodawca, będący właścicielem lokalu nr 20, ani inni właściciele lokali w budynku przy ul. A. 18 w Ł., nie mają zindywidualizowanego interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie należy wskazać, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca", która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule: "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Artykuł 17 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym.

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową A w Ł., reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r.

Wyjaśnić przy tym należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu jako: "ustawa Kodeks postępowania administracyjnego". Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 powołanej ustawy pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Ł. z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] nr [...], nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją przyjęcia, że organ I instancji nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, jak również niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż realizacja tego obowiązku przez organ I instancji w pierwszej kolejności wymaga przeanalizowania kręgu adresatów przedmiotowego postępowania, z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organ II instancji słusznie zauważył, iż za stronę postępowania została uznana jedynie Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. oraz właściciele wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr 20, pomijając pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto zauważyć należy, iż wobec pojawienia się kwestii wyodrębnionego lokalu nr 20, wyjaśnienia wymaga powstanie wspólnoty mieszkaniowej i jej statusu prawnego w sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana.

Nie ulega wątpliwości, na co również zwrócił uwagę organ II instancji, iż organ rozstrzygający sprawę zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyniąc tym samym zadość dyspozycji art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ale również zobowiązany jest do działania z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 tej ustawy.

Nie budzi zastrzeżeń wskazanie organu II instancji, odnośnie uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż ustalenia dokonane przez organu I instancji podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 6 kwietnia 2018 roku, nie są jednoznaczne i nie dostarczają odpowiedzi, co do zachowania w sprawie warunków określonych w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Organ I instancji nie wskazał jednoznacznie, ile wynosi odległość przedmiotowego wiaty śmietnikowej od okien i drzwi do budynku z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Opis zawarty w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 kwietnia 2018 roku nie jest spójny ze szkicem zamieszonym w tymże protokole. W opisie zostały wskazane dwie odległości wiaty śmietnikowej od budynku mieszkalnego wielorodzinnego (bez wskazania adresu tego budynku) tj. 16,5 m oraz odległość do garaży 8,5 m. Przy czym wskazane na szkicu 16,5 m to odległość budynku mieszkalnego wielorodzinnego od zespołu garaży. Natomiast ujawniona odległość 8,5 m, została na szkicu wskazana jako odległość przedmiotowej wiaty śmietnikowej od budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W opisie wskazano, że jest to odległość wiaty śmietnikowej od garaży, które są elementem budynku mieszkalnego, jednak na szkicu nie zostały one ujawnione. Analiza powyższego prowadzi do wniosku, iż nie wskazano, czy powyższe odległości stanowią odległość przedmiotowej wiaty śmietnikowej od ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Organ I instancji nie wskazał, w której ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości, znajdują się otwory okienne i drzwiowe.

Jednocześnie zwrócić uwagę należy, iż w oględzinach przeprowadzonych w dniu 6 kwietnia 2018 roku uczestniczył przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł., jednak do protokołu nie załączone zostało stosowne pełnomocnictwo. Tymczasem prawidłowość przeprowadzenia powyższych oględzin jest istotna dla sprawy, ponieważ poczynione na ich podstawie ustalenia stanowiły podstawę do wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie strona wnosząca sprzeciw została uznana inwestorem spornego obiektu. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 10 maja 2018 roku została wezwana przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień, związanych z budową przedmiotową przedmiotowego obiektu. Jednak wezwana nie stawiła się. W odpowiedzi nadesłane zostało lakoniczne pismo z dnia 15 maja 2018 roku, wystosowane przez pełnomocnika Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej A. w Ł.

Powyższe przesądza o wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przez ten organ.

Odnosząc się do zarzutów przestawionych w sprzeciwie wniesionym przez Spółdzielnię Mieszkaniową A w Ł., biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać je za nietrafne. Podkreślić przy tym należy, iż zgłoszone zarzuty w większości dotyczą naruszeń prawa materialnego, które w świetle regulacji art. 64e p.p.s.a., nie mogły być przedmiotem rozpoznania.

W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii, były podstawą do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zostały przez organ odwoławczy bezspornie wykazane.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

MR