Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 230/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 15, art.16, art. 105 § 1, art.110, art.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.134, art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - ref. st. Agnieszka Mazańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Grupy Producentów Owoców "P." sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia (...) listopada 2016 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o cofnięciu wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Grupy Producentów Owoców "P. " sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. sp. z o. o. w O. (dalej: Grupa, strona lub skarżąca) jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] listopada 2016 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. (dalej: Dyrektor Oddziału lub organ I instancji) z [...] czerwca 2016r., nr [...] o cofnięciu wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego z [...] kwietnia 2011r., nr [...] Grupa została wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce". Grupa przyjęła plan dochodzenia do uznania (dalej: PDU lub plan dochodzenia do uznania), którego realizacja została zaplanowana na lata 2011- 2015.

W dniu 22 grudnia 2015 r. skarżąca złożyła do Dyrektorem Oddziału wniosek o uznanie organizacji producentów.

W dniach od 16 marca 2016 r. do 15 kwietnia 2016 r. przeprowadzono w Grupie i w siedzibie członków grupy kontrolę w zakresie spełniania warunków uznania za organizację, jak również w zakresie realizacji planu dochodzenia do uznania, która zakończyła się Raportami z kontroli uznania / spełnienia warunków uznania od nr [...] do nr [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że:

1. w okresie 12 miesięcy poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie spółki: H. sp. z o.o., J. sp. z o.o., B. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o. zawarły umowy dzierżawy nieruchomości stanowiące działki przeznaczone na cele rolnicze związane z uprawą krzewów borówki wysokiej z D. i M. K., współwłaścicielami spółek J. sp. z o.o. i P. sp. z o.o., tj.: a) H. sp. z o.o.- umowa dzierżawy z 7 czerwca 2010 r., działki nr [...], b) J. sp. z o.o.- umowa dzierżawy z 7 czerwca 2010 r., działka nr [...], c) B. sp. z o.o. — umowa dzierżawy z 7 czerwca 2010 r., działki nr [...]; d) B. sp. z o.o.- umowa dzierżawy z 7 czerwca 2010 r., działka nr [...];

2. cztery spółki będące członkami Grupy zostały założone w okresie od 7 maja 2010 r. do 21 maja 2010 r. tj.: H. sp. z o.o. – 7 maja 2010 r., J. sp. z o.o. – 10 maja 2010 r., B. sp. z o.o. – 10 maja 2010 r. oraz B. sp. z o.o.- 21 maja 2010 r., a więc od założenia ww. spółek do złożenia przez Grupę w dniu 18 lutego 2011 r. wniosku o wstępne uznanie nie upłyną okres 1 roku.

3. skarżąca prowadzi sprzedaż borówki do firmy W. Ltd, której współwłaścicielem, zgodnie z wyjaśnieniami D. K. prezesa zarządu Grupy (załącznik nr 9 do raportu z kontroli), jest S.T., będący jednocześnie współwłaścicielem B. sp. z o.o. i P. sp. z o.o.

Pismem z [...] kwietnia 2016r. Dyrektor Oddziału wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia grupie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Następnie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] czerwca 2016 r. organ I instancji cofnął wstępne uznanie grupie producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego została wydana wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu, dlatego też konieczna stała się jej ponowna weryfikacja. W ocenie organu I instancji jego decyzja miała na celu pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa poprzez równe traktowanie wszystkich podmiotów biorących udział w obrocie gospodarczym, a w szczególności mechanizmie uznawania grup i organizacji producentów.

Dyrektor Oddziału odnosząc się do zarzutów strony, że zasadność wstępnego uznania grupy była już wielokrotnie weryfikowana, w tym przez niezależny organ jakim jest ETO, stwierdził, że kontrole te wbrew twierdzeniom skarżącej nie weryfikowały kompleksowo lecz ograniczyły się tylko do stwierdzenia ewentualnego naruszenia warunków, co potwierdzają zapisy w pismach Komisji Europejskiej - Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczących polskiego planu działań w sprawie uznawania grup producentów owoców i warzyw z 15 kwietnia 2015 r., 4 listopada 2015r. i z 22 września 2015 r.

Organ I instancji stwierdził, że dzierżawa działek od D. i M. K. przez cztery nowoutworzone spółki należące do Grupy (H. sp. z o.o., J.sp. z o.o., B. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o.) miała na celu jedynie spełnienie warunku prowadzenia działalności rolniczej, a tym samym celu wypełnienia obowiązku nałożonego przez § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr 5, poz. 27, dalej: rozporządzenie wykonawcze), tj. utworzenia Grupy przez co najmniej 5 producentów. Dyrektor Oddziału ocenił powyższe jako stworzenie sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy niezgodnej z celami systemu tworzenia grup producentów owoców i warzyw. Dzierżawa działek przez 4 nowopowstałe spółki miała na celu jedynie spełnienie ilościowego limitu członków jako warunku do utworzenia grupy producentów określonego w ww. rozporządzeniu.

W ocenie organu I instancji opisane działania Grupy należało ocenić negatywnie przez pryzmat art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz. U. L z 16 listopada 2007r., nr 299, s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie 1234/2007) oraz art. 145 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. L z 15 czerwca 2011r., nr 157, s. 1, dalej: rozporządzenie 543/2011). W opinii organu I instancji o stworzeniu sztucznych warunków świadczy o tym chociażby fakt, że zarówno istniejąca wcześniej P. sp. z o.o. jak i 4 nowopowstałe spółki zostały zarejestrowane i działają pod tym samym adresem. Podkreślono, że rozbicie produkcji owoców na 4 nowe podmioty jest sztucznym działaniem niezgodnym z celem jakim jest koncentracja dostaw i umieszczania na rynku produktów wytwarzanych przez ich członków - mającym na celu jedynie pozyskanie korzyści w ramach mechanizmu.

Dodatkowo zauważono, że dominującym producentem jest P. sp. z o.o. natomiast udział produkcji 4 nowopowstałych spółek w produkcji ogółem jest znikomy, a nawet marginalny i wynosi: a) B. sp. z o.o. - udział w ogólnej produkcji nie zmienił się od 2011 r. i w 2015 r. wynosił 0,1%, b) B. sp. z o.o. - udział w produkcji w 2011 r. wyniósł 0,1% natomiast w 2015 r. - 1%, c) H. sp. z o.o. - udział w produkcji w 2011 r. wyniósł 0,1% natomiast w 2015 r. - 2%, d) J. sp. z o.o. - udział w produkcji w 2011 r. wyniósł 0,1% natomiast w 2015 r. - 4%. Zatem łączna produkcja ww. spółek w 2015 r. wyniosła zaledwie 7,1% produkcji całej Grupy.

Ponadto organ I instancji wskazał, że 4 z 5 członków stanowiących Grupę nie wykazało się produkcją w 12-miesiecznym okresie poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie, tym samym nie został spełniony jeden z podstawowych warunków do wstępnego uznania.

Ostatecznie Dyrektor Oddziału stwierdził, że w wyniku sztucznie stworzonych warunków przez Grupę oraz w związku z nieprowadzeniem przez jej członków działalności rolniczej przez co najmniej rok przed założeniem strony konieczne jest cofnięcie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw.

W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARR zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora Oddziału z [...] czerwca 2016r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne mające zastosowanie w sprawi i wyjaśnił, że w sprawie nie występuje "tożsamość sprawy", gdyż inna jest podstawa prawna rozstrzygnięcia Dyrektora Oddziału i Marszałka Województwa Lubelskiego. W sprawie organ I instancji działał na podstawie szczególnego przepisu prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r., poz. 58, dalej: ustawa o organizacji rynków), który pozwala na cofnięcia wstępnego uznania.

Organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Oddziału na etapie wydawania zaskarżonej decyzji nie zebrał i co za tym idzie nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał pisma Komisji Europejskiej - Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczące polskiego planu działań w sprawie uznawania grup producentów owoców i warzyw: z 15 kwietnia 2015 r., z 4 listopada 2015 r. i 22 września 2015r., jako potwierdzenie naruszenia warunków obowiązujących w dniu wydania decyzji o wstępnym uznaniu, jednakże nie zawarł ustaleń końcowych z kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. Tym samym Prezes ARR stwierdził, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej": k.p.a.) zasady praworządności.

Organ II instancji wskazał także, że w dniu 5 września 2016 r. wpłynęło do niego pismo strony w którym zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z protokołu z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. Zdaniem strony kontrola ETO nie potwierdziła zarzutów dotyczących stworzenia sztucznych warunków, wręcz przeciwnie, po dodatkowych wyjaśnieniach i dogłębnym zbadaniu sprawy, ETO stwierdził, że w przypadku Grupy nie doszło do takiego naruszenia.

Prezes ARR podkreślił, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien wyjaśnić i wskazać grupie w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu ponownej decyzji, które okoliczności i na podstawie jakich dowodów zostały uznane za udowodnione, a które nie. Dyrektor Oddziału powinien przeprowadzić analizę całego materiału dowodowego w sprawie i zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego. Konstruując uzasadnienie organ I instancji powinien mieć na uwadze, że niepełne uzasadnienie decyzji nie pozwala stronie postępowania na zrozumienie przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji. Rozstrzygnięcie w sprawie musi mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie musi wyjaśniać w sposób wyczerpujący rozstrzygnięcie decyzji.

Organ odwoławczy za słuszny uznał zarzut odwołania dotyczący niewskazania podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. W decyzji organ I instancji nie podał żadnych przepisów unijnych stanowiących podstawę prawną. Mimo wskazania art. 193 rozporządzenia 1234/2007 i art. 145 rozporządzenia 543/2011 w uzasadnieniu decyzji, to z przepisów tych nie wynika podstawa do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia wstępnego uznania. Podstawa ta znajduje się w art. 114 w związku z art. 116 ust. 1 rozporządzenia 543/2011. Dlatego też Prezes ARR mając na uwadze art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym obowiązek podania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest wadliwa. Powołał się na orzeczenie sądu administracyjnego i wskazał, że brak wskazania w decyzji nakładającej sankcję jej podstaw prawnych i faktycznych i to w sposób precyzyjny i konkretny powoduje, iż w istocie decyzja taka wymyka się spod kontroli.

Organ II instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że Dyrektor Oddziału, pomimo że w trakcie postępowania dowodowego udowodnił uchybienia w postępowaniu Marszałka Województwa Lubelskiego w sprawie spełnienia przez stronę warunków wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, to jednak naruszył przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej dla cofnięcia wstępnego uznania oraz nieprzeprowadzenie dowodu z protokołu z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Pismem z 29 grudnia 2016 r. Grupa złożyła skargę na decyzję Prezesa ARR wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału z [...] czerwca 2016r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, jako że nie zostały łącznie spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie, tj. a) naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) art. 138 § 2 w związku z art. 16 § 1, art. 105 § 1, art. 110 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, co prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego z [...] kwietnia 2011 r., w sytuacji gdy postępowanie powinno być w całości umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość;

3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez:

- niewyjaśnienie w sposób wystarczający przez organ odwoławczy z uwzględnieniem realiów sprawy powodów skorzystania ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,

- zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewskazanie okoliczności i dowodów, na podstawie których organ II instancji stwierdził, że Dyrektor Oddziału w trakcie postępowania dowodowego udowodnił uchybienia w postepowaniu

Marszałka w sprawie spełnienia przez stronę warunków wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw;

4) art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 136 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności, zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w szczególności na uznaniu, że wskazanie podstawy prawnej dla cofnięcia wstępnego uznania oraz przeprowadzenie dowodu z protokołu z wynikami kontroli przez Europejski Trybunał Obrachunkowy pozwoli na wydanej nowej decyzji przez organ I instancji, pomijając konieczność weryfikacji przesłanek cofnięcia wstępnego uznania.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 30 marca 2017 r. strona odniosła się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę i podtrzymała dotychczas prezentowane zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z [...] listopada 2016 r. Prezes ARR uchylił decyzję Dyrektora Oddziału z [...] czerwca 2016r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Tym samym z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezesa ARR(, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił.

Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy z organem II instancji, że decyzja Dyrektora Oddziału nie zawiera pełnej podstawy prawnej warunkującej możliwość wycofania uznania. Jednakże organ odwoławczy zdaje się nie zauważać, że sam w swojej decyzji kasacyjnej uznał, że podstawa ta znajduje się w art. 114 w zw. z art. 116 rozporządzenia 543/2011. A więc bezzasadna jest obecnie rozszerzana argumentacja (patrz odpowiedź na skargę), która nie znalazła się w decyzji organu odwoławczego. Argumentacja ta wskazuje, że istnieją dwie podstawy prawne możliwego wycofania wstępnego uznania, tj. znajdująca się w art. 114 ust. 3 i art. 115 ust. 1 lit. a rozporządzenia 543/2011. Jednakże organ odwoławczy wskazał już w zaskarżonej decyzji podstawę prawną decyzji.

Tym samym mimo niewątpliwie istnienia określonej wady decyzji organu I instancji, to jednak za uchyleniem decyzji nie przemawia konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, gdyż ten zakres nie będzie miał wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a tym bardziej istotnego wpływu o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Trzeba bowiem wyjaśnić, że obie wskazane w odpowiedzi podstawy prawne w wypadku ich zaistnienia powodują cofnięcie wstępnego uznania grupy, różniąc się jedynie w skutkach tego cofnięcia, a więc podciągnięcie ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję jednego ze wskazanych przepisów nie uzasadnia uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W tym miejscu przyjmując hipotetycznie, że organ I instancji jednak zastosował jedną z dwóch wskazanych w odpowiedzi na skargę podstaw prawnych (art. 114 ust. 1 lub 115 ust. 1 lit a), to w ocenie sądu, nic nie stałoby na przeszkodzie aby, organ odwoławczy w tym zakresie zmienił wg swoich ustaleń podstawę prawą na inną w jego ocenie prawidłową. Na pewno przeszkodą taką nie jest nieprawidłowo zastosowany art. 138 § 2 k.p.a., czy też mocno eksponowany w odpowiedzi na skargę art. 15 k.p.a. stanowiący, o tym że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Mimo, że argumentacja w zakresie art. 15 k.p.a. nie znalazła się w decyzji organu odwoławczego, a odpowiedź na skargę nie może zastępować decyzji, to sąd wyjaśnia, iż w wypadku wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę co do istoty przez Prezesa ARR nie zostanie naruszony wskazany przepis. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ I instancji przeprowadził szerokie postępowanie wyjaśniające, które przedstawił w swojej decyzji. Wskazał także przyczyny dla których w jego ocenie winna zostać wydana decyzja o cofnięciu wstępnego uznania. Przyczyny te, jak prawidłowo wykazał Prezes ARR, co prawda nie zostały wskazane poprzez subsumpcję ustalonego stanu faktycznego do ustalonej normy prawnej warunkującej cofnięcie uznania. Jednakże w żaden sposób nie można mówić, że powodów tych nie podał. Zatem organ odwoławczy obecnie winien w swojej decyzji odnieść się zarówno co do podjętego rozstrzygnięcia, jak również co do podnoszonych przez skarżącą argumentów przeciwnych temu rozstrzygnięciu. W tym miejscu na marginesie także sąd zauważa, że pełnomocnik skarżącej, na rozprawie także oświadczył, że nie widzi w sprawie powodów do stawiania organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a.

Ponadto drugi z powodów uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia także, jest niezasadny. Prezes ARR zwrócił bowiem uwagę na fakt, że organ I instancji nie zebrał i co za tym idzie nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W jego ocenie Dyrektor Oddziału mimo, że powołał się na pisma Komisji Europejskiej z 15 kwietnia 2015r., 4 listopada 2015r. i 22 września 2015r., które w jego ocenie potwierdzają naruszenie warunków obowiązujących przy wydaniu decyzji o wstępnym uznaniu, to jednakże nie zawarł w decyzji ustaleń końcowych z kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO). Co więcej organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadził w tym zakresie dodatkowe postępowanie wyjaśniające i uzyskał od Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi protokół z wynikami kontroli przeprowadzonej przez ETO. Tym samym w ogóle pozbawione jest racjonalności przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem przeprowadzenia dowodu z protokołu ETO. Dowód taki uzyskał organ odwoławczy i nic nie stało na przeszkodzie aby dowód ten został oceniony przez Prezesa ARR, a jego ocena znalazła się w decyzji merytorycznej tego organu.

Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Prezesa ARR postępowania nie narusza art. 136 i art. 15 k.p.a. Wskazywane również wady w zakresie powołania podstawy prawnej mogły zostać konwalidowane decyzją organu odwoławczego, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do tego zagadnienia. Co więcej w ocenie sądu prawidłowo organ II instancji zastosował art. 136 k.p.a. przy uzyskiwaniu dowodu z protokołu ETO i obecnie winien on ten dowód, jak i pozostałe zgromadzone dowody rozpatrzyć, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Nie zasadne natomiast są zarzuty naruszenia art. 16 § 1, art. 105 § 1, art. 110 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że przepisy zarówno materialne, jak i procesowe przewidują możliwość cofnięcia wstępnego uznania grupy, w wypadku zaistnienia w tych przepisach określonych okoliczności. A więc istnieje formalna podstawa prawna co do możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia, jak wskazał to Dyrektor Oddziału w swojej decyzji. W tym miejscu sąd zauważą, że istnieją dwa niekonkurencyjne (uzupełniające się) możliwe do wykorzystania w określonych okolicznościach tryby postępowania. Jeden tryb to wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego w oparciu o przepisy art. 145 lub 156 k.p.a. w wypadku zaistnienia jednej z podstaw prawnych określonych w tych przepisach. Drugi tryb natomiast przewidziany przez przepisy tryb to cofnięcie wstępnego uznania w wypadku zaistnienia do tego przesłanek określonych w art. 114 lub 115. Postępowanie w tych trybach odbywa się na odmiennych zasadach. Co więcej także sama treść rozstrzygnięcia decyzji, która może zapaść w wyniku przeprowadzenie jednego z ww. postępowań będzie różna. W postępowaniu bowiem w sprawie cofnięcia, może np. zapaść decyzja o cofnięciu wstępnego uznania. Natomiast decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym będzie musiała odnieść się do decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego i albo to rozstrzygnięcie pozostawi w obiegu prawnym albo też je wyeliminuje z obiegu prawnego (z różnym w zależności od zastosowanego trybu nadzwyczajnego skutkiem).

Tym samym sąd wskazuje, że podniesione w tym zakresie zarzuty są bezzasadne. To czy ta decyzja organu I instancji jest prawidłowa i może ostać się w obiegu prawnym, w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wymyka się spod kontroli. Trzeba bowiem podkreślić, że sąd bada jednie, czy decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, a więc czy podana w zaskarżonej decyzji podstawa do wydania decyzji kasacyjnej była realna, czy też przeciwnie podstawa ta nie upoważniała do wydania takiej decyzji, a właściwą decyzją winna być decyzja merytoryczna rozstrzygająca sprawę co do istoty. Sąd oczywiście nie przesądza wyniku wszczętego postępowania w przedmiocie cofnięcia wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw. Na tym bowiem etapie postępowania sąd nie może wypowiedzieć się co do zasadności (bądź jej braku) zastosowania art. 114, bądź 115 rozporządzenia 543/2011, gdyż będzie to przedmiotem oceny organu odwoławczego. Najpierw w tej kwestii winien wypowiedzieć się Prezes ARR (obecnie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), czyniąc zadość zasadzie wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dopiero następnie, w wypadku braku zadowolenia z rozstrzygnięcia, stronie przysługiwać będą określone środki prawne umożliwiające zaskarżenie decyzji ostatecznej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. rozstrzygniecie o kosztach opierając na treści art. 200 i 205 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.). Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.