Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 856/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 165, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej także jako "pwKAS"), złożył R. L. (dalej także strona) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach i podkreślił, że obowiązują one od 1 maja 2017 r. W pouczeniu podał, że wyżej wymieniona może w terminie 14 dni od jego otrzymania złożyć oświadczenie o jego przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową jego przyjęcia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. We wskazanej propozycji przedstawiono także zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji. Na zakończenie poinformowano stronę, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby".

Pismem z 29 maja 2017 r. strona oświadczyła, że przyjmuje propozycję zatrudnienia. Z kolei pismem z 31 maja 2017 r. od otrzymanej propozycji zatrudnienia wniosła odwołanie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS). Podnosząc w nim, że zaskarża decyzję w części określającej zatrudnienie jej jako pracownika służby cywilnej i termin obowiązywania warunków zatrudnienia. Wnosząc zarazem o jej uchylenie i o pozostawienie go w Służbie Celno-Skarbowej. W motywach odwołania podniosła, iż przedłożona jej propozycja narusza postanowienia Konstytucji RP, a to art. 2 i 7, poprzez zwolnienie jej ze służby poprzez przedstawienie propozycji pracy a nie w drodze decyzji zwalniającej. Nadto zaznaczyła, że nie przedstawiono w niej jakichkolwiek podstaw i przesłanek do zwolnienia i "ucywilnienia". Podkreśliła brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy, a nie służby. W ocenie strony z art. 165 ust. 3 i 7 pwKAS, a także art. 178 i 179 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej ustawa o KAS) wynika, że winna otrzymać propozycję służby.

Nadto zarzuciła obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), oraz art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 tego aktu poprzez uniemożliwienie udziału w tym postępowaniu i wykazania spełniania przesłanek uzasadniających dalszą służbę. Jednocześnie strona podniosła, że nie dochowano należytej formy przedłożonego jej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach poinformował stronę, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, jak również regulacje tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia. W dalszej części tego pisma przedstawiono stronie konsekwencje związane z przyjęciem złożonej propozycji jak również wynikające z faktu odmowy przyjęcia tej propozycji. Podkreślono także, że przedłożona propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach znajduje umocowanie w art. 170 ust. 2 pwKAS.

W końcowej części pisma wskazano na możliwość zwrócenia się do Zespołu do spraw monitorowania realizacji Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej.

Pismem z 13 czerwca 2017 r. strona wezwała DIAS w Katowicach do usunięcia naruszenia prawa, powtarzając w nim co do meritum argumentację zawartą w odwołaniu i kwestionując stanowisko organu, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje jej odwołanie w trybie Kpa.

W odpowiedzi z 14 lipca 2017 r. DIAS w Katowicach wskazał, że jego działania mają umocowanie w przepisach prawa, a tym samym brak podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ zacytował art. 165 ust. 7 pwKAS wskazując, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, złożenia lub braku złożenia propozycji, podległym pracownikom i funkcjonariuszom.

Następnie pismem z 11 sierpnia 2017 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na propozycję zatrudnienia z [...] r.

Podniosła w niej, że nie zgadza się z decyzją administracyjną z [...] r. jak również utrzymującą ją w mocy decyzją z [...] r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieważność poprzez oczywistą niezgodność z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 2, art. 32 ust. 1, art. 7 i art. 60, a także naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 pwKAS oraz art. 179 i 180 ustawy o KAS poprzez faktyczne zwolnienie jej z służby pomimo brak zajścia wskazanych tam przesłanek. Strona skarżąca zakwestionowała w szczególności fakt zwolnienia jej ze służby przy wykorzystaniu propozycji zatrudnienia i pominięciu zaproponowania jej propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do jej zwolnienia ze służby.

W jej ocenie naruszono także art. 170 ust. 1 pwKAS poprzez złożenie jej propozycji zatrudnienia w sytuacji, gdy jest funkcjonariuszem i winna otrzymać propozycję służby. Nadto zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy polegające na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy obarczone było ono wadą w postaci nie uwzględnienia przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie.

Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego "aktu lub czynności".

W jej motywach szczegółowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych w petitum skargi, podnosząc przy tym, że przedstawiona stronie propozycja pracy miała ten efekt, że niezależnie od jej decyzji w istocie zwalniała ją ze służby, bo albo ma charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo w ogóle zwalnia z służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Przyjęcie propozycji zatrudnienia podyktowane było "przymusem prawnym i ekonomicznym".

Wyeksponował przy tym, że propozycja dotyczyła funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania, stanowiącego administracyjno-prawną podstawę zatrudnienia, wydaną przez organ administracji publicznej, co wyznacza kognicję sądów administracyjnych. Jednocześnie uwypuklił, że zjawisko "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych nigdy uprzednio w polskim porządku prawnym nie wystąpiło. Nigdy nie zdarzyło się by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy ze służby i kierowania ich do pracy poprzez przekazanie im propozycji pracy, przekształcania podstawy wykonywanych czynności służbowych z aktu mianowania na kodeks pracy. Zauważył, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

Nadto autor skargi podał, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, iż powołane zasady mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i obywatela. Odnośnie do nakazu respektowania przez ustawodawcę zasad przyzwoitej legislacji, stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasady te obejmują m.in. "wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny", a standard ten wymagany jest zwłaszcza gdy chodzi o ochronę praw i wolności". Trybunał Konstytucyjny reprezentuje stanowisko, iż przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny (np. ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji), jak z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego".

Argumentując zaznaczył także, że z art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek określenia przez akty prawa powszechnie obowiązującego kompetencji do działania, zakaz domniemywania takich kompetencji oraz zakaz dowolnego, arbitralnego ich wykonywania. Organy mogą podejmować działanie tylko wówczas gdy pozwala im na to określony przepis prawa i tylko w granicach określonych przez ten przepis, który powinien mieć rangę ustawową

W nawiązaniu do tych argumentów wskazał na brzmienie art. 165 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz jej art. 170. W jego ocenie użyty przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano - tylko takie dwa rodzaje zmian. Jego zdaniem zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem - wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawna pracowników oraz funkcjonariuszy. Argumentację tę, jak zaznaczył, uzupełnia fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu, który wskazuje na alternatywę wykluczającą się czyli tzw. dysjunkcję. Tym samym podkreślił, iż dysjunkcja w logice stanowi zdanie złożone z dwóch zdań połączonych spójnikiem "albo", prawdziwe pod warunkiem, że zachodzi najwyżej jedna z dwóch wskazanych w nich możliwości.

Zatem, jak skonstatował, pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle tego przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej,(...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS".

Na zakończenie tych wywodów podkreślił, iż w art. 165 ust. 7 pwKAS ustawodawca w dalszym ciągu konsekwentnie stosuje słowo "odpowiednio" wskazując iż "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Wskazany przepis, na co zwrócił uwagę, operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 zwrotami, tj. "odpowiednio" oraz "albo" co należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób iż w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza), ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Innymi słowy - organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy tego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał zapisać przepis inaczej powinien nie używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy (tak samo w drugiej części zdania, byłoby: określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby).

Podsumowując odwołał się do konstytucyjnej zasady równości, z której - jak zaznaczył - wynika wymóg podobnego traktowania (według jednakowej miary) wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną - relewantną. Wskazując na orzecznictwo TK przytoczył m.in.: wyrok z 11 lipca 2000 r., sygn. K. 30/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 145, czy też wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4, wyrok z 5 listopada 1997 r. ,sygn. K. 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego uznał, iż należy przyjąć, że odmienne uregulowanie sytuacji prawnej adresatów norm wyróżnionych ze względu na tę samą cechę istotną stanowi odstępstwo od zasady równości (por. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1 oraz wyroki z: 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47). Nie respektowanie zasady równości oznacza w istocie dyskryminację.

W dalszych motywach podniósł, że w akceptowanej przez Trybunał Konstytucyjny doktrynie przyjmuje się, iż "dyskryminacją jest nieznajdujące podstawy w obowiązujących normach prawnych i upośledzające daną osobę traktowanie jej przez inne podmioty: odbieranie lub ograniczanie wolności, uniemożliwianie lub utrudnianie korzystania z praw, wymaganie realizacji nieznanych prawu obowiązków" (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r., Warszawa 2000, s. 51). W związku z tym uznał, że prowadzenie procesu ucywilnienia jest niezgodne z Konstytucja jako naruszenie zasady równości, jest zabronionym zachowaniem o charakterze dyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach przywołując wcześniej prezentowaną argumentacje za zaproponowanym stanowiskiem w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku uznania, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego w drugiej kolejności o jej oddalenie. Odwołując się do argumentów sformułowanych w skardze uznał, że nie są one trafne.

Pismem z 23 października 2017 r. złożonym 24 października 2017 r. na rozprawie przed tutejszym Sądem Związek A wystąpił o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 7 listopada 2017 r. dopuścił wskazany Związek do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie odbytej 20 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej został zobowiązany do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, a zatem wskazania który akt i z jakiego dnia jest przez skarżącą skarżony. Pismem z 28 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej wypełnił zobowiązanie Sądu i przekazał pismo procesowe, w którym wskazał, że traktuje przedłożoną mu propozycję pracy jako decyzję a w konsekwencji - co do istoty - wadliwości w jej skonstruowaniu albowiem skarżącej winna być przedstawiona propozycja służby, nadto o uznanie, że skarżąca jest w dalszym ciągu funkcjonariuszem. Dodatkowo, z ostrożności procesowej wskazano, że gdyby Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej co do charakteru prawnego propozycji zatrudnienia i uznał, że jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącego ze służby to wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu, ponieważ takie jednoznaczne stwierdzenie może mieć wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, nadto wystąpiono o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W rozbudowanym uzasadnieniu przedstawiono motywy, które legły u podstaw stanowiska zajętego przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona mocą art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm. ) wykazała, że zaskarżona bezczynność organu wobec stosunku służbowego łączącego stronę i organ, po wprowadzeniu zmian legislacyjnych ustawą z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: Ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza , że samodzielnie dokonuje oceny przedłożonych mu akt administracyjnych i czynności podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej.

Z kolei stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wystąpi przesłanka wznowienia postępowania albo naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie niniejszych rozważań w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi, a zatem ustalić, czy sąd administracyjny jest władny wypowiedzieć się w tej sprawie, a drugiej co do jej zasadności w świetle powyższej przedstawionych kryteriów.

Nadto Sąd wskazuje, że przyjmuje za własne argumenty i motywy zawarte w wyroku tut. Sądu z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 684/17 zapadłym w sprawie o zbliżonym przedmiocie.

W wyroku tym wyjasniono, że stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznania między innymi skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych wyżej wymienionych oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zakres kognicji sądu administracyjnego jest czytelny i sąd ten może wypowiedzieć się w sposób merytoryczny jedynie wówczas, gdy przedmiotem skargi wniesionej do niego będzie decyzja lub postanowienie organu administracji wydane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, względnie postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego, albo też inna czynność lub akt mocą której organ wpływa na prawa i obowiązki adresata czynności lub aktu. Udzielenie odpowiedzi na postawione powyżej pytanie możliwe będzie po przeprowadzeniu analizy obejmującej status strony skarżącej oraz charakteru prawnego czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ administracji skarbowej.

Prima vista w rozpoznawanej sprawie przyjdzie określić status prawny strony skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych i co nie budzi żadnej wątpliwości przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej była ona funkcjonariuszem celnym i pełniła służbę. Można zaznaczyć, że w aktach przedłożonych Sądowi brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób formalny status prawny skarżącej, jednakże mając na uwadze treść jej pism oraz odpowiedzi udzielanych przez organ administracji publicznej można uznać, że przed reformą administracji skarbowej pełniła służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od 1 marca 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne - wręcz kluczowe - znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem w drodze aktu administracyjnego, którego cechuje władczość i jednostronność w wyrażaniu woli. Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Takie ujęcie tego zagadnienia wynika z tego, że między organem administracji publicznej a funkcjonariuszem celnym zawiązany został stosunek administracyjnoprawny (materialnoprawny), i wszelkie zmiany w ramach tego stosunku prawnego wymagają zmian dokonywanych w drodze czynności publicznoprawnej przy wykorzystaniu, której został zawiązany lub też z mocy samej ustawy. W tym drugim przypadku ustawodawca wprowadza do ustawy rozwiązanie polegające na rozwiązaniu zawiązanego stosunku prawnego z mocy tego aktu, bez konieczności podejmowania przez organ administracji dodatkowych rozstrzygnięć potwierdzających czy zatwierdzających określony w danej ustawie skutek. Tym samym należy dodać, że rozwiązanie zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa może wymagać podjęcia przez organ administracji decyzji przewidzianej treścią art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa), a zatem decyzji wygaszającej dotychczasowy stosunek prawny. Podmiotami zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego są organ administracji publicznej i adresat działania tego organu a zatem funkcjonariusz celny. Przedmiot tego stosunku wyznaczony jest przepisami prawa administracyjnego, a w szczególności danej pragmatyki służbowej leżącej u podstaw jego zawarcia, jak również postanowieniami przedmiotowej ustawy normującej wprowadzenie w życie reformy administracji skarbowej, natomiast treść tego stosunku związana jest z prawami jakie przysługują funkcjonariuszowi i obowiązkami, które na nim ciążą. Treść tego stosunku wynika z aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji skarbowej, a skierowanego do adresata – czyli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.

W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań. Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw, natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu, której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Poddająca się kontroli o konkretne mierniki czy kryteria.

Skoro zatem zawiązanie stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, to stosownie do powyżej przeprowadzonej analizy, wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej. Ubocznie można zasygnalizować jeszcze problematykę praw dobrze nabytych, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego w drodze decyzji administracyjnej wiąże się nie tylko z jego stosunkiem zatrudnienia, ale także odnosi się to do szeregu praw przysługujących mu z tego tytułu, jak również określonych ograniczeń uniemożliwiających funkcjonariuszowi na korzystanie z wszystkich praw przynależnych osobie nie będącej funkcjonariuszem. Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stosunek prawny funkcjonariusza celnego zawiązany w drodze aktu administracyjnego może być zmieniony lub rozwiązany jedynie w drodze analogicznego aktu administracyjnego lub też ustawodawca dokona tego z mocą postanowień przyjętej przez siebie ustawy, bez konieczności podejmowania działań ze strony organu administracji skarbowej.

Ustalenie statusu prawnego funkcjonariusza celnego (celno-skarbowego) i wskazanie mechanizmów przy wykorzystaniu, których status ten może zmieniany lub rozwiązywany, determinowało będzie analizę unormowań zamieszczonych w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

W rozpoznawanej sprawie stan prawny normowany jest przepisami wyżej wymienionej ustawy "Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej", albowiem wszystkie czynności organu administracji publicznej kierowane do strony skarżącej w tym czynności oddane kontroli Sądu, czyli propozycja zatrudnienia skierowana do niej jak również odpowiedź na wniesione przez stronę skarżącą odwołanie, podjęte zostały na mocy postanowień wskazanej ustawy. Organ ten w podstawie prawnej przywołał postanowienia art. 165 ust. 7 tej ustawy oraz w pouczeniach o konsekwencjach przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia wskazał treść art. 170 ust. 1 i 2 przywoływanej ustawy. Stosownie do art. 165 ust. 7 tej ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei mocą art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z ust. 7 tego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przywołane powyżej przepisy nie są czytelne i wzbudzają istotne wątpliwości interpretacyjne, co znalazło odzwierciedlenie w działaniach podejmowanych przez organy administracji publicznej w pismach składanych przez skarżących o tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, jak również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Za zbędne uznać należy przywoływanie podejmowanych w tym zakresie orzeczeń, ponieważ prezentują one pełen wachlarz przyjmowanych rozwiązań i akceptowanych oraz odrzucanych argumentów. Ten ostatni fakt skłania skład orzekający w niniejszej sprawie do samodzielnej próby wykładni mających tu zastosowanie przepisów.

Tym samym przyjdzie rozstrzygnąć, jak się wydaje fundamentalne zagadnienie, w kontekście działań podejmowanych przez organ administracji skarbowej, a mianowicie ustalić charakter prawny przedłożonej skarżącej [...] r. propozycji zatrudnienia i odpowiedzi tegoż organu na wniesione przez stronę skarżącą odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, ponieważ ustalenie to warunkowało będzie kognicję sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania wniesionej do niego skargi. Stosownie do treści zdania pierwszego art. 165 ust. 7 tej ustawy "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby". Zdanie to jest odmiennie interpretowane przez organ administracji skarbowej, a inaczej jest przez skarżącą. Organ administracji występujące w tym zdaniu słowo "odpowiednio" wiąże z poszczególnymi organami w nim wymienionymi, natomiast strona skarżąca słowo to łączy z pracownikami i funkcjonariuszami. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dyrektywy preferencji systemowej i funkcjonalnej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do odtworzenia normy najpełniej odpowiadającej funkcji tej instytucji. W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych (zob. uchwała NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II OPS 2/17). W słowniku języka polskiego pod pojęciem "odpowiedni" przyjmuje się szereg różnych znaczeń ale w pierwszej kolejności akcentuje się, że jest to "odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla kogoś, nadający się do czegoś, właściwy, należyty" (Słownik Języka Polskiego T. 2, pod red. red. M. Szymczaka. Warszawa 1979 s. 469). Analiza przedmiotowego przepisu uwzględniająca powyższe wskazanie skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem prezentowanym przez stronę skarżącą, że słowo to wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami. Oznacza to, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej, że słowo to łączone musi być z organami administracji skarbowej wymienionymi we wskazanej regulacji. Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji. Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie, ich ujęcia i kontekstu wypowiedzi prawnej. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi. Także wykorzystanie innych rodzajów wykładni doprowadza do uzyskania analogicznego rezultatu, gdyż wykładnia celowościowa tej regulacji skłania do opowiedzenia się za przyjętym rozwiązaniem, gdyż celem tej regulacji jest unormowanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w administracji skarbowej. Wykładnia systemowa również nakazuje się opowiedzieć za wskazanym ujęciem, gdyż weryfikacja zawiązanych stosunków prawnych musi odbywać się w formach właściwych dla nich i w przypadku stosunku administracyjnoprawnego muszą do być mechanizmy właściwe prawu administracyjnemu. Marginalnie można zaznaczyć, że podzielenie stanowiska prezentowanego przez organ administracji, że przedmiotowe słowo "odpowiednio" odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy oznaczałoby, że wymienione w nim organy w sposób dowolny dokonują wyboru ofert pracy lub służby dla zatrudnionych w nich pracowników lub funkcjonariuszy. Zatem przy tym ujęciu wymienione w powyższym przepisie organy administracji skarbowej w sposób dowolny podejmowałyby decyzje o formie zatrudnienia obu kategorii pracowników w nich pracujących.

Wskazane ustalenie posiada rudymentarne znaczenie dla dalszej oceny działań i czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. Oznacza ono bowiem, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem z treści analizowanego przepisu wynika, że ustawodawca posłużył się w nim ujęciem podmiotowym adresata działań organu (podmiotu) administracji skarbowej, a nie ujęciem przedmiotowym związanym z merytoryczną zawartością przedłożonej propozycji. Inne odczytanie analizowanego przepisu nie będzie zgodne z jego treścią. Na marginesie można jedynie zaakcentować, że założenia z jakimi inicjator uchwalenia tej ustawy występował do Sejmu nie mają na tym etapie istotniejszego znaczenia, ponieważ Sąd dokonuje oceny konkretnej normy prawnej uzewnętrznionej w przepisie zamieszczonym w przyjętej ustawie, a nie kieruje się założeniami, którymi kierował się inicjator postępowania ustawodawczego. Założenia takie będą miały znaczenie w przypadku wykorzystywania wykładni historycznej i analizowania rozwoju danej instytucji w obowiązującym porządku prawnym. Sąd natomiast obowiązany jest do przeprowadzania analizy normy prawnej, która została przez uprawnione organy państwa (parlament wraz z prezydentem) przyjęta. Intencje wnioskodawcy na tym etapie nie mają już istotniejszego znaczenie, gdyż ocenie poddawany jest finalny efekt pracy – przyjęta norma prawna, przy czym co wymaga zauważenia nie są one odmienne i nie negują powyższych wywodów co do poprawności.

Drugim przepisem, który wymaga przybliżenia jest art. 169 ust. 4 – 7 pwKAS. Zgodnie z tym przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając w polu widzenia treść art. 170 ust. 1 pkt. 2 przedmiotowej ustawy odmowa przyjęcia propozycji służby skutkuje wygaśnięciem zawiązanego stosunku służbowego, czyli zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego i w tym zakresie organ administracji skarbowej winien wydać na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 Kpa, stosowną decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak się wydaje regulacja ta jest czytelna i nie nastręcza istotniejszych wątpliwości interpretacyjnych.

W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo uznał, że - de facto - nie musiał wydać decyzji o wygaśnięciu stosunku pracy. Przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazują przesłanek czy skutków prawnych wygaśnięcia stosunku pracy odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy uchylanej. Tym samym, skoro wygaśnięcie stosunku służby stosownie do treści art. 170 ust. 1 pwKAS nie stanowi samodzielnie przesłanek utraty prawa do uprawnień nabytych mocą ustawy uchylanej, a wręcz w tym zakresie ustawodawca odsyła do innych uregulowań, to wydanie w tym przedmiocie decyzji jest jedyną prawną formą rozwiązania stosunku służby. Taka konstatacja wynika zarówno z przytoczonych przepisów, ich konstrukcji ale i regulacji w aspekcie całego systemu prawa, jak i ze stabilności prawa, jego pewności w obrocie prawnym, a w konsekwencji gwarancji bytu praw nabytych w drodze decyzji administracyjnych.

Jednocześnie wobec braku w tym zakresie regulacji nie może budzić wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, następuje - co do zasady - na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ten alternatywnie zbudowany przepis mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania, co ziściło się w przedmiotowej sprawie. W obu przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji, którego - z uwagi na jednoznacznie brzmiącą treść art. 170 ust. 1 pwKAS - w przedmiotowej sprawie należy upatrywać się właśnie w braku przedstawienia propozycji służby.

Zestawiając przy tym przywołane wyżej przepisy art. 170 ust. 1 pwKAS i art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, oraz dokonując oceny możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa ze względu na art. 170 ust. 1 pwKAS Sąd stwierdza, że w treści tego ostatniego przepisu nie można upatrywać ani samodzielnej przesłanki materialnoprawnej wygaszenia decyzji, jak to wywodził organ, ani przewidzianego art. 162 § 1 pkt 1 Kpa i towarzyszącego bezprzedmiotowości warunku szczególnego przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji (stosunku służby). Ustawodawca wskazał bowiem wyłącznie, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

W ocenie sądu mając na uwadze zakres regulacji art. 170 ust. 1 i art. 165 ust. 7 pwKAS należy uznać, że przepisy te mają podwójny niejako charakter, i są ze sobą sprzężone następstwem, bowiem przede wszystkim art. 165 ust. 7 ustawy wskazuje organ właściwy do przedstawienia propozycji pracy a w przypadku jej braku uruchamia przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy stosownie do treści art. 170 ust. 1, co z kolei dowodzi kompetencyjnego charakteru tych norm. Natomiast możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie dla organu, który wg uznania (kryteriów wyłącznie mu znanych, a zatem nie poddających się de facto żadnej kontroli) sugeruje procesowy ich charakter. W żadnym jednak razie art. 170 ust. 1 pwKAS nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia decyzji mocą której wykreowano stosunek służbowy. Właśnie dlatego, że stosunek łączący stronę i organ ma charakter materialnoprawny nie można uznać, przy braku ustawowej jego zmiany, prerogatywy organu do przedstawienia propozycji pracy oraz służby o uznaniu, że brak jej przedstawienia stanowi o rozwiązaniu stosunku pracy ex lege bez konieczności działania w prawnie określonej formie przynależnej tego rodzaju stosunkom materialnoprawnym. Zwłaszcza, że w ramach tego stosunku strona nabyła ekspektatywy ściśle z nim związane.

Zdaniem Sądu z art. 170 ust. 1 pwKAS nie można wyprowadzić nakazu, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, bowiem przepis ten nie formułuje żadnych, poza procesowym, warunków, których ziszczenie determinowałoby obowiązek podjęcia przez organ wskazanego tą normą działania. Z przepisu tego, co wymaga powtórzenia, wynika jedynie tyle, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Zatem podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 170 ust. 1 pwKAS, lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. O ile art. 170 ust. 1 pwKAS kreuje bezwzględny skutek wygaśnięcia stosunku służby w sytuacji braku przedstawienia propozycji służby, to już z kolei wobec braku zawarcia w nim przesłanek ziszczających o warunku wygaśnięcia stosunku służby nie może samodzielnie tworzyć nowego stosunku prawnego w ramach jednej, ciągłej i niezmiennej sytuacji prawnej z wiążącym, gdyż nie rozwiązanym, stosunkiem prawnym. Przesłanek tych nie zawiera także art. 170 ust. 7 pwKAS, stanowiący, iż pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1, oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r., otrzymują pisemną informację o braku propozycji. Nieokreślenie przy tym w przepisach ustawy pwKAS przesłanek obiektywnych podlegających ocenie i tym samym poddających się jakiejkolwiek kontroli w kontekście wyboru działania czy przedstawić propozycję pracy, służby, czy też informację o jej braku i odniesienie trybu działania do kodeksu postępowania administracyjnego wzmacnia zdaniem Sądu konieczność zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 Kpa dla stosunku służby nawiązanego mocą decyzji administracyjnej. Zwłaszcza wobec braku oznaczenia w niej czasowego (terminowego) czy warunkowego jej obowiązywania.

Na mocy przywołanych postanowień propozycja służby ma charakter decyzji administracyjnej, a zatem aktu administracyjnego i ujęcie takie wpisuje się w rozważania, które były prowadzone powyżej, a odnoszące się do zasad zmiany lub uchylenia zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, a funkcjonariuszowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W świetle dotychczas prowadzonych rozważań analizie należy poddać sytuację funkcjonariuszy w Służbie Celno-Skarbowej, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia, a nie propozycję służby. Ustalenia w tym zakresie pozwolą na udzielenie odpowiedzi co do kognicji tutejszego Sądu do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z treści przywołanych powyżej przepisów brak jest argumentów przemawiających za tym, aby organy (podmioty) administracji skarbowej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy dysponowały możliwością dowolnego przedkładania propozycji zatrudnienia albo służby funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej. Organy te obowiązane były w myśl przedstawionej powyżej wykładni przedkładać funkcjonariuszom wskazanej służby propozycję służby względnie w terminie do 31 maja 2017 r. nie przedstawiać im takiej propozycji.

Zdaniem składu orzekającego przedłożenie propozycji zatrudnienia wskazanym funkcjonariuszom możliwe było jedynie po uprzednim uregulowaniu ich sytuacji formalnoprawnej i materialnoprawnej jako funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Skoro organ administracji skarbowej uprzednio nie unormował sytuacji tych sytuacji strony skarżącej, to tym samym złożona jej propozycja zatrudnienia musi być widziana jako propozycja służby i w przypadku przyjęcia jej traktowana jako decyzja administracyjna. Następstwem przydania tej propozycji takiego charakteru jest stwierdzenie, że od takiej decyzji skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w dalszej kolejności służy skarga do sądu administracyjnego. Odmienne ujęcie propozycji zatrudnienia złożone skarżącej skutkowałoby powstaniem trudnej do uwzględnienia w demokratycznym państwie prawa sytuacji sprawnej skarżącej. Ujęcie takie spowodowałoby, że stosunek administracyjnoprawny jaki istniał między skarżącą a organem administracji publicznej (stosunek służbowy pracownika Służby Celno-Skarbowej) zostałby zmieniony w drodze czynności mającej charakter cywilnoprawny (propozycji zatrudnienia), nadto stanowiłby przykład dowolności doboru funkcjonariusza do którego skierowano propozycję zatrudnienia a nie propozycję służby. W przedłożonej propozycji zatrudnienia brak jest bowiem wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za skierowaniem do skarżącego propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, co pozostaje w oczywistej opozycji do treści art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy, który to zawiera katalog przesłanek, który winien być brany pod uwagę przy przedkładaniu stosownej propozycji. Marginalnie już można zaznaczyć, że rozwiązanie takie pozostaje w opozycji do art. 60 Konstytucji RP, który gwarantuje równy dostęp do służby publicznej.

Przedstawione powyżej rozważania widzieć należy również w kontekście postanowień art. 170 przedmiotowej ustawy, ponieważ potwierdzają one przyjęte wcześniej stanowisko. Powtórzenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z ust. 1 tego przepisu stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (izbach administracji skarbowej) oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (izbach administracji skarbowej), wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z kolei po myśli ust. 2 przywołanego przepisu pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Treść przywołanych unormowań potwierdza przyjętą wykładnię występującego w art. 165 ust, 7 przedmiotowej ustawy słowa odpowiednio, ponieważ osobom zatrudnionym przedkłada się propozycję zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycję pełnienia służby. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia przywoływanego już powyżej art. 162 § 1 pkt 1 Kpa stanowiący o wygaśnięciu decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidziane we wskazanym przepisie, przyjdzie uznać, że art. 170 ust. 1 przedmiotowej ustawy nakazuje organom administracji zamknąć zawiązany stosunek administracyjnoprawny właśnie poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, która w sposób formalny zamknie relację między tymi dwoma podmiotami - w sytuacji w niej zaistniałej.

Dla pełnego obrazu występującej sytuacji dostrzec należy jeszcze treść art. 171 pwKAS. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

W podsumowaniu prowadzonej analizy postanowień przedmiotowej ustawy leżących u podstaw składania stosownej propozycji dla skarżącego przyjdzie stwierdzić, że propozycję "zatrudnienia" przedłożoną skarżącemu uznać należy za decyzją administracyjną wydawana w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z przywoływanej powyżej ustawy. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jedynych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Następstwem takiego ustalenia jest przyjęcie stanowiska, że przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego i może być oceniana stosownie do reguł obowiązujących przed tymi sądami.

Powyższe ustalenie determinuje zakres przedmiotowy kontroli sprawowanej przez sąd względem rozstrzygnięć podejmowanych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wobec skarżącej. Stosownie bowiem do postanowień art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydaną przez organ administracji publicznej jest możliwe po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w kontekście przedmiotowej sprawy oznacza po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za przyjęciem takiej drogi instancyjnej w tego typu postępowaniach przemawia treść art. 169 ust. 4 pwKAS, zgodnie z którym od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadanie propozycjom "zatrudnienia" kierowanym do funkcjonariuszy celnych charakteru decyzji administracyjnych, skłania do przyjęcia analogicznej drogi prawnej w zakresie oceny jej legalności co przyjęta propozycja służby przez tegoż funkcjonariusza. Na marginesie można zaznaczyć, że zmiany obowiązujące od 1 czerwca 2017 r., w zakresie zasad wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje podejmowane w ramach instancyjnego postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do rozpoznawanej sprawy, a zatem skarżący obowiązany był do wyczerpania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dopiero w następnej kolejności wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zatem stwierdzić, że propozycja zatrudnienia z [...]r. złożona skarżącej 17 maja 2017 r. jest decyzją administracyjną, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wniosła do organu pierwszej instancji odwołanie, zatem wykorzystała przysługujące jej prawo i skorzystała ze środka zaskarżenia. Wadliwe określenie tego pisma jako odwołanie nie może wywoływać żadnych negatywnych konsekwencji, ponieważ w przedłożonej mu propozycji "zatrudnienia" nie zawarto żadnych pouczeń.

W świetle powyższego uznać należy, że skarżąca w sposób prawidłowy skorzystała z przysługującego jej środka odwoławczego.

W sprawie tej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach pismem z [...]r. udzielił odpowiedzi skarżącej, w której wskazał, że przepisy przedmiotowej ustawy nie zawierają regulacji o charakterze odwoławczym jak również nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla propozycji pracy dla funkcjonariusza (propozycji zatrudnienia). Następnie odwołał się do postanowień art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt. 2 pwKAS i zaakcentował, iż ustawa ta nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jako zwolnienie ze służby. Zatem organ ten podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że pismo to spełnia minimalne wymogi stawiane decyzji administracyjnej, ponieważ wynika z niego od którego organu pochodzi jest wskazane w nim do kogo jest adresowane jak również zawiera rozstrzygnięcie oraz zostało podpisane przez osobę uprawnioną do podejmowania władczych rozstrzygnięć. Zatem powyższe pismo uznać należy za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym.

Skargę do tutejszego Sądu skarżąca sporządziła 11 sierpnia 2017 r. i skierowała ją za pośrednictwem organu, który wydał przedstawione powyżej rozstrzygnięcie, zatem przedmiotowa skarga wniesiona została w sposób prawidłowy i może być merytorycznie rozpoznana.

W świetle powyższego ustalenia przyjdzie także stwierdzić, że zarzuty skarżącej formułowane pod adresem organu administracji skarbowej formułowane w skardze jak również w piśmie procesowym jego pełnomocnika z 28 grudnia 2017 r. a odnoszące się do uznania propozycji zatrudnienia z [...]r. za akt lub czynność inną niż decyzja administracyjna lub postanowienie wydane w ramach postępowania administracyjnego, egzekucyjnego czy zabezpieczającego, nie są trafne i z tego powodu nie będą przedmiotem analizy ze strony składu orzekającego. Stanowisko takie wynika z tego, że sąd administracyjny mocą art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany treścią skargi.

Odnosząc się z kolei do prawidłowości poddanych kontroli rozstrzygnięć organu administracji skarbowej przyjdzie zauważyć, że propozycja "zatrudnienia" skierowana do skarżącej z [...]r. zawiera rozstrzygnięcie, że będzie obowiązywać od 1 maja 2017 r., zatem organ administracji nadał tej propozycji moc wsteczną i tym samym dopuścił się naruszenia postanowień ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które przewidywały, że wszelkie zmiany mogą być dokonywane z dniem określonym w propozycji, przy czym pod warunkiem ich przyjęcia, a zatem nie wcześniej niż została wyrażona przez daną osobę jej wola. W tej sytuacji już wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi.

Stosownie do art. 165 ust. 7 przywoływanej powyżej ustawy wymienione w nim organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Oznacza to, że zgodnie z przywołanym przepisem przedłożona propozycja winna uwzględniać posiadane kwalifikacje adresata aktu oraz przebieg dotychczasowej służby. W poddanych kontroli rozstrzygnięciach organu administracji skarbowej przesłanki te nie były brane pod uwagę, a przynajmniej nie zostały w żaden sposób w nich wyeksponowane. Zatem podzielić należy zarzuty strony skarżącej, że nie są jej znane motywy, którymi kierował się organ administracji publicznej przedkładając jej propozycję zatrudnienia.

W świetle dokonanego ustalenia przyjdzie nadto stwierdzić, że rozstrzygnięcia organu administracji skarbowej noszą znamiona samowoli działania organu, albowiem nie przedstawił on stronie skarżącej na żadnym etapie prowadzonego postępowania motywów, którymi się kierował.

Sąd rozumie, że organ administracji publicznej musi dysponować dużą dozą swobody w kształtowaniu kadr zatrudnionych w administracji publicznej, jednakże w przypadku, gdy dobór ten odbywa się w drodze aktu administracyjnego, wówczas zakres tej samodzielności doznaje istotnego ograniczenia, ponieważ organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować rozstrzygnięcia z uwzględnieniem reguł obowiązujących w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a tym samym podejmowane rozstrzygnięcie musi odwoływać się do motywów, którymi organ administracji publicznej kierował się, zwłaszcza wówczas, gdy przepis ustawy takowe wprowadza. Jak zostało to zaznaczone w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej w żadnym z podjętych rozstrzygnięć nie zamieścił stosownych rozważań. Z treści pism kierowanych do skarżącej w ramach tego postępowania, jak również z innych a zalegających w aktach administracyjnych można dostrzec, że organ ten nie zamierzał i nie zamierza uzasadniać swojego stanowiska, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że dysponuje swobodą w tym zakresie. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że naruszony został art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ubocznie już Sąd stwierdza, że w ramach poddanego kontroli postępowania organu administracji skarbowej, organ ten dopuścił się licznych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego normujących zasady wydawania decyzji administracyjnych, jednakże okoliczność ta wynikła z tego, że organ ten u podstaw swojego działania wadliwie przyjął, iż podejmowane przez niego rozstrzygnięcia nie są podejmowane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a tym samym nie mają one charakteru aktu administracyjnego i przy ich wydawaniu nie jest konieczne respektowanie postanowień przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta pozwala stwierdzić, że wyczerpana została także przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c przywoływanej powyżej ustawy.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany będzie stosownie do ustaleń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku przedłożyć skarżącej stosowną propozycję służby. W przypadku przyjęcia tej propozycji przez skarżącą stanie się ona po myśli art. 169 ust. 4 przedmiotowej ustawy decyzją, od której ewentualnie będzie mogła wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku, gdyby skarżąca nie przyjęła przedłożonej jej propozycji, wówczas organ ten będzie zobowiązany do wydania decyzji przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, mocą której wygaszony zostanie stosunek administracyjnoprawny łączący skarżącą z organem administracji (decyzja o wygaśnięciu decyzji kształtującej stosunek prawny funkcjonariusza celnego). Z uwagi, iż przewidziane w przedmiotowej ustawie terminy już minęły, zatem organ administracji skarbowej obowiązany będzie do podejmowania działań w ramach ogólnych reguł rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 Ppsa.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.