Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 294/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 478/09 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 478/09 oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania Z. W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] o przyznaniu Z. W. specjalnego zasiłku celowego w formie rzeczowej – 300 kg węgla.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosków z dnia 23 stycznia 2009 r. i 30 marca 2009 r.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że przyznano skarżącemu pomoc w wystarczającym wymiarze.

Organy zgodnie ustaliły, że Z. W. utrzymuje się wyłącznie z renty przyznanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w wysokości 555,95 zł miesięcznie i kwota ta jest wyższa niż ustawowe kryterium dochodowe. Wprawdzie faktycznie pobiera on niższe wynagrodzenie, tj. 396,95 zł w związku z zajęciem renty przez komornika, to jednak okoliczność ta w świetle obowiązujących przepisów nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu kryterium dochodowego.

Organy ustaliły, że Z. W. jest trwale niezdolny do pracy (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr [...]) i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności typu "P" (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L.); z tego powodu wymaga stałego leczenia i przyjmowania leków.

Jego miesięczne wydatki to: opłaty za energię elektryczną, telefon komórkowy, wodę, leki i wywóz nieczystości. Łączna wysokość wydatków wskazanych w ostatnim wywiadzie środowiskowym wyniosła 132 zł.

Z. W. jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż pozostaje w separacji z żoną, która choć mieszka w tym samym budynku, nie pomaga mężowi. Wnioskodawca zajmuje kuchnię i pokój, natomiast przedpokój i łazienka są wspólne. Cały dom jest ogrzewany węglem, zaś posiłki przygotowywane są na kuchni węglowej, przy czym z pisemnego oświadczenia opiekunki T. Z. wynika, że kuchnia w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie była używana z powodu braku węgla, a zatem pomoc na ten cel jest uzasadniona.

Mając na uwadze, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. już raz przyznano Z. W. zasiłek celowy w postaci 1000 kg węgla, a w dacie podejmowania decyzji, tj. w dniu 14 kwietnia 2009 r. sezon grzewczy dobiegał końca, przyznano mu 300 kg węgla.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że z uwagi na trudną współpracę z wnioskodawcą oraz jego chorobę psychiczną, nie było możliwe przeprowadzenie aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego, dlatego stan faktyczny ustalono w oparciu o wiedzę ogólną i materiały zgromadzone w O.: ostatni wywiad środowiskowy z dnia 14 października 2008 r., oświadczenia skarżącego oraz oświadczenie sporządzone przez opiekunkę T. Z. sprawującą specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz orzeczenia lekarskie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie ma możliwości samodzielnego odebrania 300 kg węgla od spółki "[...]", wskazanej w decyzji organu I instancji, do czego będzie zmuszony, bowiem spółka ta dowozi na miejsce wyłącznie 1000 kg; poza tym sprzedawany przez tę spółkę węgiel jest słabej jakości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Następnie skarżący złożył obszerne pismo procesowe z dnia 1 listopada 2009 r., w którym zarzucał stałe naruszanie przez organy administracyjne przepisów prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego oraz działanie "na szkodę skarżącego". Podniósł, że poprzednio przyznany węgiel w ilości 1000 kg został zużyty w okresie październik 2008 r. – luty 2009 r. i obecnie jest mu niezbędny węgiel w większej ilości niż 300 kg. Skarżący podkreślił, że nie ma środków na dokonanie zakupu węgla z własnych środków.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej ustawą.

Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż przyznanie zasiłku celowego następuje w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Oznacza ono przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1992, z. 10, s. 32 i nast.) nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.) kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie przeprowadzono wyczerpująco postępowanie dowodowe, a w konsekwencji nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa i przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Dodał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wyczerpującym – na miarę możliwości organu, biorąc pod uwagę trudną współpracę ze skarżącym – postępowaniem dowodowym. Podjęto próby skontaktowania się ze skarżącym w celu uaktualnienia wywiadu środowiskowego (wezwanie z dnia 9 lutego 2009 r., pismo z dnia 29 stycznia 2009 r., z dnia 18 lutego 2009 r. i z dnia 9 marca 2009 r., notatka służbowa z dnia 3 lutego 2009 r., z dnia 16 lutego 2009 r., z dnia 12 marca 2009 r., pismo z dnia 16 marca 2009 r.), zaczerpnięto informacji na temat jego aktualnej sytuacji życiowej i potrzeb od jego opiekunki T. Z. (oświadczenie z dnia 18 marca 2009 r.), a także uwzględniono wszelkie pisemne oświadczenia skarżącego i znane z urzędu orzeczenia lekarskie, potwierdzające całkowitą niezdolność skarżącego do pracy i jego umiarkowany stopień niepełnosprawności typu "P".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, organy obu instancji nie przekroczyły granic przysługującego im uznania administracyjnego przyznając skarżącemu specjalny zasiłek celowy w postaci 300 kg węgla. Rozstrzygnięcie to jest uzasadnione ze względu na kończący się w dacie podejmowania decyzji sezon grzewczy oraz fakt, że po zużyciu przyznanego mu węgla skarżący będzie mógł ponownie ubiegać się o taką pomoc.

Sąd I instancji podkreślił, że wbrew zarzutom skargi, nie było podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego "zwykłego" w oparciu o art. 39 ustawy, bowiem jego dochód, jako osoby samotnie gospodarującej, jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 477 zł. Przy ustalaniu tego dochodu, prawidłowo nie odliczono kwot potrącanych przez komornika, gdyż potrącenia takie nie stanowią kwot pomniejszających dochód zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z. W., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) – przez nienależyte sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem z powodu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zaaprobowanie podstawy materialnoprawnej świadczenia z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362), uznanie z góry, że o treści decyzji decyduje wyobrażenie organu, że nie ma swobodnego uznania organów administracji i że zaskarżona decyzja nie podlega kontroli sądowej, a co najwyżej kontrola ta jest ograniczona w efekcie czego Sąd nie rozpoznał istoty sprawy, a więc także błędnie uzasadnił swój wyrok.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że tej symbolicznej ilości węgla (na ogrzewanie domu i do kuchni węglowej) Z. W. nie otrzymał do tej pory i nie wiadomo czy kiedykolwiek otrzyma, podobnie jak to miało miejsce z innymi drobnymi świadczeniami przyznanymi w naturze.

Skarżący podkreślił, iż sprawa w ogóle nie była skontrolowana w aspekcie zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej), który powinien stanowić podstawę materialnoprawną świadczenia, zwłaszcza w aspekcie prawidłowości wyliczenia dochodu skarżącego (art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ww. ustawy).

Przyjęto jednak, że Z. W. ma dochód, jako osoba samotnie gospodarująca, przekraczający ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 477 zł, przy czym jednocześnie przyznano, że faktycznie pobiera on niższe wynagrodzenie, tj. 396,95 zł w związku z zajęciem renty przez komornika. Nie dokonano tutaj żadnej kontroli wyliczenia dochodu, jako sumy miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku i nie wskazano, na podstawie którego to punktu ustępu 3 art. 8 ustawy o pomocy społecznej pomniejszono sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku.

O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decydują dowody, stan faktyczny oraz prawidłowy proces subsumcji tego stanu pod przepisy prawa. Decyzje takie podlegają kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, bo na tym właśnie polega sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, aby nie było samowoli urzędników tych organów. W zaskarżonym wyroku Sąd twierdzi, że obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji, mówi zaś o decyzjach uznaniowych, o decyzjach w ramach uznania administracyjnego oraz o zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Swobodne uznanie czy inaczej, swobodne przekonanie urzędnika, czy inaczej swobodna ocena dowodów (w szczególności przy decyzjach uznaniowych) jest ugruntowana przez idee Rewolucji Francuskiej, ma zastosowanie nie tylko do sędziów ale wszystkich organów i jest przeciwstawna tzw. legalnej teorii dowodów, opartej na regułach dowodowych. Chodzi też o to, aby swobodnego przekonania (uznania) nie przekształcić w dowolność, czyli "bo mi się tak podoba". Tak niestety jest w OPS Niemce w stosunku do skarżącego. Brak należytej kontroli sądowej nad taką działalnością sprzyja jeszcze większej samowoli.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odpowiada prawu.

Przede wszystkim jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewłaściwe zaaprobowanie podstawy świadczenia, tj. art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zamiast art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Skarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] kwietnia 2009 r. zostały wydane w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Jak słusznie ustaliły to organy administracji publicznej, a co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że miesięczny dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej mógł zostać zastosowany wyłącznie art. 41 pkt 1 ustawy, bo tylko ten przepis umożliwiał pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego o przyznanie mu pomocy na zakup węgla. Skarżący co jest bezsporne prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty w wysokości 555,95 zł miesięcznie. W miesiącu grudniu 2008 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia na opał skarżący uzyskał dochód w kwocie 396,95 zł w związku z potrąceniem dokonanym przez komornika.

Nie oznacza to jednak, że w ten sposób uzyskany dochód kwalifikował go do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Z powyższego wynika, że skarżący w dalszym ciągu uzyskiwał dochód wyłączający go z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o pomoc społeczną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wniosek skarżącego o przyznanie pomocy mógł więc jak już stwierdzono wcześniej być rozpoznany tylko na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Gdyby organy nie zastosowały ww. przepisu skarżący nie mógłby w ogóle otrzymać pomocy z uwagi na jego dochód, wprawdzie niewielki, ale przekraczający kryterium dochodowe umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W tej sytuacji brak jest podstaw aby przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Także uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych względów nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia przepisów postępowania, zaś skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Z uwagi na treść wyroku rozpoznaniu podlega jedynie wniosek o zasądzenie wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, który to wniosek podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 ustawy P.p.s.a.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.