Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 312/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1468
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...]marca 2020 r. nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ odwoławczy" lub "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "kpa") w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1468 ze zm. dalej "rozporządzenie RM z 23 października 2014 r."), po rozpatrzeniu odwołania G. G. (dalej: "skarżąca", "strona") od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Prezes ARiMR" lub "organ I instancji") nr [...]z [...]października 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...]z [...]marca 2015 r., nr [...] w sprawie udzielenia wsparcia - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

W dniu [...]października 2014 r. do Dyrektora [...]Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] (dalej "Dyrektor OT ARR") wpłynęło powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" złożone przez skarżącą.

Następnie w dniu [...]stycznia 2015 r. do Dyrektora OT ARR wpłynął "wniosek o przyznanie wsparcia [...][...]" z dnia [...]stycznia 2015 r., a w dniu [...]marca 2015 r. przeprowadzono kontrolę wycofania owoców i warzyw. Do raportu z kontroli załączono dokument WZ nr [...], z którego wynika, że strona dostarczała do Magazynu [...]Oddziału Okręgowego PCK w [...][...]kg jabłek. Ponadto, z załączonego oświadczenia wynika, że strona zobowiązała się do pozostawienia jabłek wycofanych w ramach ww, mechanizmu we własnych pomieszczeniach magazynowych i dostarczenia ich do odbiorcy w określonych terminach uzgodnionych przez obie strony lecz nie później niż do [...]marca 2015 r.

W dniu [...]marca 2015 r. Dyrektor OT ARR decyzją nr [...]udzielił stronie wsparcia w kwocie [...]EUR, która została przeliczona na kwotę [...]zł za przeprowadzenie operacji wycofania jabłek z rynku. Płatność zrealizowano w dniu [...] kwietnia 2015 r.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. postanowieniem nr [...]Prezes Agencji Rynku Rolnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" wobec producenta G. G..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wystąpił do Prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OT ARR nr [...]z dnia [...]marca 2015 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano na naruszenie § 4 ust.1 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. oraz podkreślono, iż G. G. w momencie wycofania jabłek z rynku pozostawała członkiem organizacji producentów owoców i warzyw [...]sp. z o.o. realizującej program operacyjny.

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r. organ poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu ww. postępowania.

W dniu [...] października 2019 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], która stwierdził nieważność nr [...]z dnia [...]marca 2015 r. wydanej przez Dyrektora OT ARR w sprawie udzielenia wsparcia.

W uzasadnieniu organ podnosił, iż producent G. G. nie była uprawniona do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. oraz art. 5 ust.1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 roku ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 284 , z 30.09.2014, str. 22 ze zm. dalej "rozporządzenie nr 1031/3024"). Zdaniem Prezesa ARiMR producent który w dniu składania powiadomienia oraz w dniu składania wniosku o przyznanie wsparcia był członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producenckiej owoców i warzyw, nie miała prawa do otrzymania wsparcia na podstawie ww. przepisów.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła strona, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 40 § 2 kpa polegające na niedoręczeniu postanowienia o wszczęciu postępowania, jak również decyzji Prezesa ARiMR ustanowionemu pełnomocnikowi;

- art. 110 §1 w związku z art. 126 i art. 155 kpa polegające na wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w sytuacji gdy wszczęto postępowanie w trybie art. 155 kpa co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia w trybach nadzwyczajnych;

- art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 kpa polegające na wydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie udzielenia wsparcia, w sytuacji gdy brak jest ku temu przesłanek, a w szczególności nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] marca 2020 r. zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikających z art. 16 § 1 kpa i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił, że przedmiotowej sprawie dotyczącym wniosku o przyznanie wsparcia miały zastosowanie przepisy rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. oraz rozporządzenia nr 1031/2014. Wskazał, że z brzmienia przepisów art. 4 ust. 2 oraz ust. 5-8 rozporządzenia nr 1031/2014 wynika, iż wsparcie na wycofanie produktów z rynku uregulowane w przywołanym rozporządzeniu dotyczy wyłącznie organizacji producentów, które realizują program operacyjny, a wskazane przepisy art. 4 przewidują pewne odstępstwa od zwykłych środków dostępnych na podstawie rozporządzenia 1308/2013, w oparciu o które są wdrażane i współfinansowane programy operacyjne. Ustawodawca krajowy doprecyzował jakie podmioty są uprawnione do otrzymania wsparcia w ramach wyżej opisanego mechanizmu.

Minister zauważył, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. wsparcie przysługuje: 1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 roku ustanawiającą wspólną organizację rynku produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenie Rady(EWG) nr 922/72(EWG) nr 234(WE), nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007; 2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2017 r., poz. 1853) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez Dyrektora OT ARR, który: a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1ha, w którym prowadzi uprawę owoców i warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na której prowadzi daną uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha lub b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Organ odwoławczy wskazał, że z przywołanych przepisów wynika, iż do korzystania ze wsparcia w ramach dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków ustanowionych rozporządzeniem nr 1031/2014 uprawnionymi podmiotami były wyłącznie organizacje producentów owoców i warzyw realizujące program operacyjny albo producenci niebędący członkami takich organizacji. Oznacza to, że producent owoców i warzyw kwalifikujących się do przeprowadzenia określonych działań, był uprawniony do wsparcia w ramach ww. mechanizmu, pod warunkiem, że nie był członkiem żadnej organizacji producentów owoców i warzyw albo był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która nie realizuje programu operacyjnego. Natomiast producent, który był członkiem organizacji producentów realizującej program operacyjny nie był uprawniony do otrzymania wsparcia.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] października 2014 r. wniosła do Dyrektora OT ARR powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek jako producent rolny. W powiadomieniu oświadczyła, że znane są jej "warunki uczestnictwa w mechanizmie Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" i zobowiązała się do ich przestrzegania. W całym okresie realizacji omawianego mechanizmu wsparcia strona była członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw [...]sp. z o.o., która w latach 2013-2015 realizowała program operacyjny zatwierdzony decyzją Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...]z [...] grudnia 2012 r. Strona nie była zatem podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia w ramach opisanego mechanizmu w związku z członkostwem w organizacji [...]sp. z o.o. realizującej program operacyjny, a pomimo to, Dyrektor OT ARR decyzją nadzorowaną nadał stronie prawo do otrzymania wsparcia za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek, czym niewątpliwie naruszył przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 23 października 2014 r.

Minister wskazał, że przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Musi być ono oczywiste, bezsporne i wyraźne. Można o nim mówić wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się pogląd, który istotę rażącego naruszenia prawa ujmuje jako połączenie takich elementów jak oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki wywołane przez wydaną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, Dyrektor OT ARR wydając decyzję nadzorowaną rażąco naruszył przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r., który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Również analiza naruszeń prawa biorąc pod uwagę aspekt gospodarczy pozwala uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa ponieważ pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, który tego wsparcia nie powinien otrzymać. Wypłacone środki w ramach opisanego mechanizmu nadzwyczajnego wsparcia są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy. Trudno w związku tym uznać skutki, jakie wywołuje nadzorowana decyzja, tj. wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Zdaniem organu odwoławczego ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było konsekwencją błędnego zastosowania przez organ I instancji przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, iż doszło do naruszenia przepisu art. 40 § 2 kpa, gdyż decyzja została prawidłowo doręczona stronie postępowania – G. G.. Stosownie do dokumentu z dnia 19 maja 2017 roku skarżąca udzieliła adwokatowi R. K. pełnomocnictwa w sprawie zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia producentów owoców i warzyw oraz dalszego tymczasowego wsparcia producentów owoców i warzyw". To postępowanie nie może być utożsamiane z postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu wsparcia. Stosowne pełnomocnictwo został udzielone dopiero do postępowania odwoławczego.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 110 § 1 kpa w związku z art. 126 i art. 155 kpa. Zauważył, iż w okolicznościach niniejszej sprawy toczą się dwa postępowania administracyjne – pierwsze wszczęte przez Prezesa ARR na podstawie art. 61 § 1 i § 4 kpa oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych( DZ.U z 2016, poz. 401 ze zm.), a obecnie po likwidacji tej agencji płatniczej postępowanie toczące się przed Dyrektorem [...]Oddziału Regionalnego dotyczące zwrotu nienależnie pobranych środków. Drugie postępowanie, wszczęte na podstawie art. 156 kpa przez Prezesa ARiMR dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia. Zdaniem organu dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej wsparcia, da możliwość wydania rozstrzygnięcia zwrotu nienależnie pobranych środków.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 kpa, zdaniem organu, nie można zgodzić się ze skarżącym, iż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji była zmiana interpretacji przepisów w następstwie audytu. Jak wskazano, wyżej przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. nie wymaga interpretacji i wyraźnie wskazuje jakie podmioty były uprawnione do otrzymania wsparcia. Skarżąca jako członek organizacji producentów owoców i warzyw [...]Sp. z o.o. realizującej program operacyjny, nie była uprawniona do skorzystania ze wsparcia w ramach tego mechanizmu, a Dyrektor OT ARR tego nie zweryfikował i wydając decyzję nadzorowaną naruszył ww. przepis w sposób rażący.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] marca 2020 r. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności i zasady budowania zaufania do organów praworządnego państwa prawnego oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zarzucił też naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 6 kpa w związku z art. 8 i art. 9 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja w sprawie udzielenia wsparcia dotknięta jest wadą nieważności w wyniku rażącego naruszenia prawa przez organ bez wskazania normy prawnej z którą ta decyzja jest jednoznacznie sprzeczna, brak przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji;

- art. 6, art. 8 kpa w związku z art. 110 § 1 kpa polegające na wszczęciu postępowania w sytuacji gdy w obrocie prawnym istniała decyzja dotycząca tego samego przedmiotu, jak i podmiotu, co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie;

- art. 6 w związku z art. 8 i art. 156 § 1 kpa w związku z art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego i prowadzenie postępowania w zakresie wykraczającym poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, iż rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, który został naruszony. W niniejszym przypadku miała miejsce jedynie zmiana interpretacji w następstwie audytu co przyznaje sam organ. Nie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności. Podstawą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji była kontrola przeprowadzona po wydaniu decyzji. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego dokonane po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji, zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych nie mogą być badane i uwzględniane przy badaniu istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Wydając przedmiotowa decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ przekroczył zakres przedmiotowy badania, uwzględniając elementy stanu faktycznego istotne dla sprawy ustalone po uprawomocnieniu się decyzji.

Skarżąca wskazywał także, iż w sprawie został ustanowiony pełnomocnik, a pełnomocnictwo zostało prawidłowo złożone, co potwierdza regularne przesyłanie postanowień o przedłużaniu postępowania.

Następnie skarżąca podniosła, iż przyznanie kwot wsparcia nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej i dlatego zgodnie z art. 110 kpa organ jest związany wydaną decyzją administracyjną. W przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 155 kpa gdzie organ usiłował doprowadzić do dobrowolnego zwrotu dofinansowania, które nie zostało zakończone. Wszczęcie tego postępowania było wyrazem stanowiska organu o niedopuszczalności trybów nadzwyczajnych w tym postępowaniu. Jej zdaniem jest niedopuszczalne równoczesne prowadzenie sprawy w trybie zwykłym i w trybie nadzwyczajnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 kpa. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 kpa nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa., a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 r., sygn. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, sygn. akt II OSK 2344/11).

Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Nie mniej wątpliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym( por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 roku, syg.akt II GSK 1333/15, LEX nr 2205629)

Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994).

Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego.

Koncepcję wadliwości decyzji administracyjnej wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej( art. 7 i art.2 Konstytucji RP z 1997 roku, DZ.U nr 78, poz. 483 ze zm.) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania wad decyzji uwzględniający rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu( pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 roku, syg. akt I OPS 2/12).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i z taką sytuacją mieliśmy w niniejszej sprawie ( wyroki NSA z dnia 9.02.2005 r, sygn. akt II OSK 1134/04, z dnia 30.09.2010 r. sygn. akt II OSK 1111/06).

Zdaniem Sądu dokonana przez organ ocena, iż skarżąca, jako indywidualny producent będący jednocześnie członkiem uznanej grupy producenckiej [...] sp. z o.o., która uczestniczyła programie wycofywanie owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję nie była uprawniona do wystąpienia o przedmiotową pomoc jest uzasadniona. Wydanie w tej sytuacji rażąco naruszyło prawo.

Należy zgodzić się z organem, iż prezentowane stanowisko pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi, zarówno krajowymi, jak i unijnymi.

Rozporządzeniem delegowanym Komisji(UE) nr 1031/2014 ustanowione zostały dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych warzyw i owoców. Zasadniczo pomoc finansowa na wycofania kierowana jest do organizacji producentów co reguluje art. 4 powyższego rozporządzenia. Możliwa też jest pomoc finansowa do producentów indywidualnych, którzy nie są członkami organizacji producentów.

Przepis art. 5 odnosi się do pomocy finansowej na wycofania dla producentów, którzy nie są członkami organizacji producentów. Zgodnie z art. 5.1 wyżej powołanego rozporządzenia pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, zgodnie z niniejszym artykułem na :

- operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o których mowa w art. 34 ust.4 rozporządzenia nr 1308/2013;

- operacje wycofania do przeznaczeń innych niż bezpłatna dystrybucja.

Zgodnie z art. 5.6 rozporządzenia nr 1031/2014 w przypadku gdy uznanie organizacji producentów zostało zawieszone na podstawie art. 114 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, jej członków uznaje się za producentów niebędących członkami uznanej organizacji producentów do celów niniejszego artykułu.

Realizacja przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej zostały określone w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. wsparcie przysługuje producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności( DZ.U z 2012 roku, poz. 86 oraz 2013, poz. 1537), który :

- posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców i warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji, na której prowadzi swoją uprawę wynosi co najmniej 0,1 ha lub

- prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. stanowi, iż wsparcie jest udzielane za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku produktów w okresie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 lit. c) rozporządzenia nr 1031/2014, jeżeli zostały spełnione warunki w nim określone.

W świetle przywołanych uregulowań prawnych nie istniały podstawy aby skarżąca jako indywidualny producent rolny uczestniczyła w programie pomocowym w sytuacji gdy w takim programie uczestniczyła organizacja producencka [...]sp. z o.o., której G. G. była członkiem. W takiej sytuacji faktyczno - prawnej mogła ona dokonywać wycofania owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję za pośrednictwem swojej organizacji producenckiej.

Fakt dokonania wycofania owoców z rynku jest jednym z warunków do otrzymania pomocy. Skarżąca nie spełniała warunków prawnych określonych w rozporządzeniu RM z 23 października 2014 r. tj. § 4 ust. 1 i 2 oraz w przepisach rozporządzenia nr 1031/2014 – art. 5 ust.1.

W ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 40 § 2 kpa, ani art. 110 § 1, art. 126 w związku z art. 155 kpa.

Faktycznie zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie w trybie art. 155 kpa. Niezalenie od tego postępowania zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne w celu eliminacji z obrotu prawnego decyzji z [...] marca 2015 r. o przyznaniu wsparcia. Wbrew stanowisku skarżącej nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu art. 110 kpa, który stanowi o związaniu organu decyzją. Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja mocą której strona nabyła prawo może być zmieniona za zgodą stron. W sytuacji gdy organ za zgodą strony nie mógł wyeliminować decyzji w trybie przywołanego przepisu wszczął postępowanie w trybie nadzwyczajnym - postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Należy zgodzić się z organem, iż pełnomocnictwo na które powołuje się skarżąca zostało złożone w postępowaniu w trybie art. 155 kpa, a nie w postępowaniu nieważnościowym i dlatego zarzut pominięcia pełnomocnika w tym postępowaniu nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (zob. A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017, wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1280/08, publ. cbosa). Konkludując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest wyczerpująca, jasna, posiada wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 kpa, dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej z 2015 r. pod względem jej legalności. Zasadnie organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że decyzja o przyznaniu skarżącej wsparcia z [...] marca 2015 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 23 października 2014 r. Tym samym organ nadzoru nie naruszył przepisów kpa, bowiem dokładnie zbadał okoliczności sprawy w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie ustosunkował się do zarzutów strony oraz dał wyraz swoim ustaleniom w decyzji poddającej się kontroli Sądu.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.