Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 180/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 30 ust 3 i 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: § 5 pkt 2 lit a
journal: Dz.U. 2005 nr 22 poz 181
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia  zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu  wolnym od pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Więcbork od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 625/08 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. nr XIX/167/08 w przedmiocie ustalenia regulaminów wynagradzania nauczycieli oraz wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 625 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. Nr XSX/167/08 w sprawie uchwalenia regulaminów wynagradzania a także wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego w 2008 r. dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Więcbork, w części objętej §1 oraz §2 tej uchwały wraz z regulaminami stanowiącymi załączniki do §2, w pozostałej zaś części Sąd skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skargę do Sądu na powołaną uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. Nr XIX/167/08 złożył Wojewoda Kujawsko- Pomorski, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nakłada na prowadzący szkołę podmiot będący jednostką samorządu terytorialnego obowiązek corocznego określenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obwiązującego od 1 stycznia do 31 grudnia;

* wysokości dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowych warunków ich przyznania,

* szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw,

* wysokości i warunków wypłacania nagród i innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy (z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych określonych w art. 54), o ile nie zostaną określone w ustawie lub odrębnych przepisach,

w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w art. 1 (czyli wynagrodzenia zasadniczego, dodatków, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy) odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela.

W myśl natomiast art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela, średnie wynagrodzenie nauczyciela stażysty stanowić powinno 82% kwoty bazowej, określanej dla nauczycieli corocznie w ustawie budżetowej, zaś średnie wynagrodzenie pozostałych nauczycieli: kontraktowego 125%, mianowanego 175%, dyplomowanego 225% wynagrodzenia nauczyciela stażysty. Tymczasem, z pisma Burmistrza Więcborka do

Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia 16 maja 2008 r. oraz z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 16 maja 2008 r. skierowanego do Wydziału Nadzoru i Kontroli Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, iż gmina nie zachowała w regulaminach wynagradzania nauczycieli obowiązku zapewnienia zgodności średnich wynagrodzeń w prowadzonych jednostkach oświatowych ze średnimi krajowymi.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Więcborku podniósł, że fakt istnienia rozbieżności między średnimi wynagrodzeniami nauczycieli w gminie i średnimi wynagrodzeniami, o których mowa w Karcie Nauczyciela był Wojewodzie znany łącznie z przyczynami powodującymi taki stan, przed przekazaniem uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko- Pomorskiego, dlatego organ ten powinien był skorzystać z uprawnienia do uchylenia tej uchwały przed jej opublikowaniem, zamiast kwestionować ją dopiero po jej wejściu w życie. Jako przyczynę nie zapewnienia nauczycielom odpowiednich wynagrodzeń wskazano trudną sytuację ekonomiczną gminy oraz szereg innych czynników uniemożliwiających pełne zastosowanie się do zawartych w Karcie Nauczyciela wytycznych.

W wyroku z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 625 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. w części objętej §1 oraz §2 tej uchwały wraz z regulaminami stanowiącymi załączniki do §2, w pozostałej zaś części Sąd skargę oddalił wskazując, iż na wynagrodzenie nauczyciela w myśl art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela składają się: wynagrodzenie zasadnicze, dodatki do niego, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz nagrody i inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54 Karty Nauczyciela. Ustalenie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego i sposobu obliczania wysokości tych stawek zastrzeżone zostało w art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który uprawniony został do wydania w powyższym zakresie stosownego rozporządzenia. Gdy chodzi więc o wynagrodzenie zasadnicze, nauczycielowi przysługuje tyle, ile zostanie określone w rozporządzeniu. Natomiast, stosownie do art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę musi tak określić w regulaminie wysokość stawek dodatków do wynagrodzenia zasadniczego i wysokość innych jego składników, by średnie wynagrodzenie nauczycieli na terenie jego właściwości nie było mniejsze niż średnie wynagrodzenie nauczycieli określone procentowo w ustawie. Tymczasem, w §1 ust. 2 zaskarżonej uchwały stwierdzono, iż nie przewiduje się środków na podwyższenie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego. Natomiast w uzasadnieniu uchwały wskazano, że z załączonej do niego tabeli z zestawieniem danych dot. wysokości wynagrodzeń przewidzianych na 2008 r. wynika, iż wymóg zawarty w art. 30 ust. 6 ustawy w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie będzie spełniony. Ze względu na to, że wysokość stawek większości dodatków do wynagrodzenia uzależniona jest z mocy przepisów ustawy lub unormowań regulaminu (dodatki motywacyjny i za warunki pracy) od kwot przewidzianych na wynagrodzenia zasadnicze, a zarazem wysokość średniego jednostkowego wynagrodzenia zasadniczego, zaś w przypadku nagród od całości rocznych wynagrodzeń osobowych, na które składają się także wynagrodzenia zasadnicze, nie może budzić wątpliwość, iż właśnie wysokość zaplanowanych na 2008 r. w gminie wynagrodzeń zasadniczych w głównej mierze rzutowała na zaniżenie średniego wynagrodzenia nauczycielskiego w szkołach podległych tej jednostce samorządu terytorialnego.

Według przedłożonej Sądowi tabeli wynikowej, na którą powołano się w uzasadnieniu uchwały, średnie miesięczne wynagrodzenie nauczycieli poszczególnych grup awansu zawodowego na 2008 r. w szkołach podlegających gminie wynosi: dla nauczycieli stażystów 1599 zł, nauczycieli kontraktowych 1987 zł, mianowanych 2827 zł, dyplomowanych 3709 zł i jest niższe od określonego w art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela odpowiednio dla poszczególnych grup o 101 zł, 139 zł, 150 zł i 118 zł. Podczas ostatniego posiedzenia Komisji uzgadniającej projekty regulaminów wynagradzania nauczycieli w placówkach oświatowych gminy Więcbork w 2008 r. w dniu 5 marca 2008 r. przedstawiciel WZZ "Solidarność-Oświata" określił wynagrodzenie nauczycieli stażystów za bardziej jeszcze odbiegające od wymaganego ustawą. Oznacza to, iż uchwała Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. Nr XIX/167/08 pozostaje w omawianym zakresie w istotnej (a nie rażącej) sprzeczności z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, naruszając przyjęty przez ustawodawcę mechanizm corocznego waloryzowania wynagrodzeń nauczycieli poprzez zwiększenie wysokości średniego wynagrodzenia nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego wraz ze wzrostem wysokości kwoty bazowej. Stwierdzenie to należy odnieść wyłącznie do §1 i §2 uchwały oraz związanych z §2 załączników nr 1 do 6. Dodatek socjalny w postaci dodatku mieszkaniowego, którego dotyczy §3 uchwały i będący załącznikiem do niej regulamin przyznawania tego świadczenia, nie stanowi bowiem składnika wynagrodzenia, co jasno wynika z art. 30 ust. 1 pkt 4 Karty Nauczyciela, a otrzymanie go zależy tylko od stanu osobowego rodziny nauczyciela.

Sąd pierwszej instancji - nie będąc związany granicami skargi - dostrzegł ponadto z urzędu naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale stwierdzając, że w pkt 3 regulaminu przyznawania dodatku za wysługę lat, pkt 12 regulaminu przyznawania dodatku motywacyjnego, pkt 10 regulaminu przyznawania dodatku funkcyjnego, pkt 3 regulaminu przyznawania dodatku za warunki pracy i pkt 8 regulaminu wynagradzania za godziny ponadwymiarowe określone zostały w ślad za art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela terminy wypłaty wskazanych dodatków będących stałymi składnikami wynagrodzeń nauczycieli, tj. "z góry" lub "z dołu". Tego rodzaju powtórzenie regulacji ustawowych pozostaje w sprzeczności z §118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), ponieważ uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obwiązującej ustawie. Powtórzony przepis będzie mógł być bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zamiany intencji prawodawcy.

Ponadto, zgodnie z pkt 9 regulaminu przyznawania dodatku funkcyjnego dodatek ten nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, w okresie stanu nieczynnego i w okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca, następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków do których jest przypisany ten dodatek, a jeżeli zaprzestanie nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia. Regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, Rada Miasta miała kompetencję jedynie do określenia wysokości stawki oraz warunków przyznawania dodatków funkcyjnych, a nie decydowania o utracie przez nauczycieli tego rodzaju dodatków w przypadkach wymienionych pkt 9. Materia ta uregulowana jest zarówno innymi przepisami Karty Nauczyciela (m.in. art. 73 ust. 5), jak i kodeksem pracy (art. 80), jako że taki dodatek stanowi w świetle art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela integralny składnik wynagrodzenia nauczyciela i przysługuje łącznie z wynagrodzeniem zasadniczym.

W punkcie 5 ppkt 2 regulaminu przyznawania dodatku funkcyjnego przyjęto natomiast, że dodatek ten przysługuje nauczycielowi z tytułu wykonywania zadań wychowawcy oddziału w przedszkolu. Postanowienie to pozostaje w sprzeczności z §5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181, ze zm.) w którym nie wymienia się wśród funkcji uprawniających do powyższego dodatku, funkcji wychowawcy oddziału przedszkolnego. Ze względu na to, że uzyskanie dodatku funkcyjnego uzależnione jest m.in. od sprawowania, poza innymi obowiązkami (nauczaniem określonego przedmiotu), funkcji wychowawcy, tylko nauczyciel wykonujący dodatkowo taką funkcję ma prawo otrzymać wskazany dodatek. Tymczasem, charakter wykonywanych przez nauczyciela przedszkolnego czynności (wychowawczo-dydaktyczno-opiekuńczy) powoduje, że nie można uznać, iż wykonuje on poza tymi czynnościami dodatkowo inne jeszcze czynności.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r. Gmina Więcbork zakwestionowała wyrok Sądu pierwszej instancji w części stwierdzającej nieważność §2 uchwały Rady Miejskiej w

Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. z załącznikami do §2, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez:

* niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta

Nauczyciela polegające na przyjęciu, że regulamin wynagradzania przyjęty uchwałą

Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. nie zapewnia średnich

wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela,

* niewłaściwe zastosowanie §118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia

20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie, że

regulamin wynagradzania przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31

marca 2008 r. zawiera niedozwolone powtórzenia przepisów ustaw,

* błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela poprzez przyjęcie, że

regulamin wynagradzania nie może określać przypadków, w których nauczycielowi nie

przysługuje dodatek funkcyjny,

* błędną wykładnię §5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i

Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek

wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków

do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy

(Dz.U. Nr 22, poz. 181, ze zm.), poprzez przyjęcie, że wychowawcy oddziału

przedszkolnego nie przysługuje dodatek funkcyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt I PZP 7/04 wskazując, iż średnim wynagrodzeniom nauczycieli ustalonym w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela powinny odpowiadać średnie wynagrodzenia nauczycieli określone przez jednostkę samorządu terytorialnego na obszarze jej działania, a nie indywidualne wynagrodzenie konkretnego nauczyciela. Średnie wynagrodzenie nauczycieli nie jest wynagrodzeniem minimalnym, przysługującym każdemu nauczycielowi przynajmniej w tej minimalnej wysokości. Średnie wynagrodzenie - jak to wynika z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela - składa się z wynagrodzenia zasadniczego oraz z dodatków do niego oraz innych składników, które nie są jednakowe dla wszystkich nauczycieli. Prawo do nich i ich wysokość są uzależnione od spełnienia określonych przesłanek, na przykład dodatek funkcyjny - od pełnienia funkcji, dodatek za wysługę lat - od stażu pracy, a wynagrodzenie za pracę w godzinach ponadwymiarowych - od pracy w takim wymiarze. Skoro więc dodatki są różne dla różnych nauczycieli, wynagrodzenie ustalone dla konkretnego nauczyciela może się różnić od średniego wynagrodzenia nauczycieli na obszarze gminy. Uchwała Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. nr XIX/167/08 wypełnia tak rozumiany obowiązek zapewnienia średnich wynagrodzeń nauczycieli. Sąd powołał się na wyliczenia wynikające z tabeli powoływanej w uzasadnieniu uchwały, jednakże wyliczenia te dotyczą rzeczywistych środków budżetowych przeznaczonych na wynagrodzenia w Gminie Więcbork i pozostają bez związku z normatywną treścią regulaminu. Przedmiotem orzeczenia mogą być tylko przepisy uchwały, a nie wysokość środków przeznaczonych na jej wykonanie. Sąd nie zarzuca, że wysokość jeszcze innych, oprócz wynagrodzenia zasadniczego, składników wynagrodzeń określonych w uchwale stanowi przeszkodę do wypłaty nauczycielom wynagrodzeń w wysokości ustawowych średnich. Nawet więc podzielenie stanowiska Sądu co do skutków przepisu §1 uchwały dotyczącego wynagrodzenia zasadniczego oznacza, że w przypadku utraty mocy przedmiotowego §1 uchwały nie zachodzą żadne inne przeszkody do uznania, że regulamin wynagradzania wypełnia ustawowy obowiązek zachowania średnich wynagrodzeń. Sąd błędnie zatem przyjął, że uchwała nie wypełnia obowiązku zapewnienia średnich wynagrodzeń nauczycieli, a tym samym narusza art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela.

Zakaz powtarzania przepisów ustawowych ma na celu uniknięcie możliwości interpretowania powtarzanych przepisów w kontekście uchwały prowadzącej do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zaskarżona uchwała będąc aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem prawa pracy, dlatego mieści się w katalogu aktów określonych w 9 §2 kodeksu pracy. Wynikająca z powołanego art. 9 §2 kodeksu pracy zasada korzystności uniemożliwia dodatkową interpretację przepisów Karty Nauczyciela dotycząca terminów wypłat wynagrodzeń nauczycieli. Użyte w uchwale zwroty "z dołu", "z góry" nie pozostają w kolizji z celem w jakim został ustanowiony przepis art. 118 Zasad techniki prawodawczej albowiem nie dają podstawy do innego interpretowania przepisów ustawy Karta nauczyciela.

Uchwała Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. nie wykracza poza upoważnienie wynikające z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, ponieważ przepis pkt 9 załącznika nr 3 uchwały określający przypadki, w których dodatek funkcyjny nie przysługuje, nie stanowi nowej, sprzecznej z ogólnie obowiązującymi przepisami, normy decydującej o przypadkach "cofnięcia" dodatku funkcyjnego, jak również nie stanowi modyfikacji lub uzupełnienia innych przepisów. W delegacji do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego powinno się natomiast mieścić upoważnienie do wymienienia okoliczności powodujących jego utratę.

Ponadto, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są także nauczyciele przedszkolni, którym powierzono sprawowanie opieki wychowawczej nad oddziałem przedszkolnym, co potwierdził w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Kujawsko-Pomorski popierając stanowisko i argumenty zawarte w wyroku Sądu Pierwszej instancji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także uczestnik postępowania WZZ "Solidarność-Oświata" wnosząc o jej oddalenie, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego zakwestionowania w zaskarżonym wyroku możliwości przysługiwania dodatku funkcyjnego nauczycielom przedszkolnym, którym powierzono sprawowanie opieki wychowawczej nad oddziałem przedszkolnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie do części zaskarżonej i w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, uznając te zarzuty za niezasadne.

Przedmiotem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji jest ta część uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. z załącznikami, w której ustalone zostały regulaminy określające niektóre zasady wynagradzania nauczycieli oraz zasady przyznawania dodatków do wynagrodzenia i nagród w 2008 r. Prawidłowe są zatem ustalenia Sądu pierwszej instancji, iż materia ta uregulowana została m.in. w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.), z którego wynika, iż średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników określonych w ust. 1 tego przepisu, mają odpowiadać na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o wysokościach kwot w ujęciu procentowym określonym w ust. 3 tego przepisu.

Powyższe oznacza, iż ustalone przez Radę Miejską w Więcborku regulaminy dotyczące zasad wynagradzania nauczycieli i zasad przyznawania dodatków do wynagrodzenia i nagród w 2008 r. musiały określać przyznawanie tych świadczeń w takiej wysokości, aby średnia wysokość tych świadczeń nie była mniejsza od średniej wysokości wynikającej z wielkości procentowych określonych w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. Nie chodzi przy tym o to, aby wszyscy nauczyciele z obszaru danej gminy uzyskiwali wynagrodzenie z dodatkami w wysokości co najmniej średniej wielkości kwot określonych w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, lecz o takie określenie zasad ustalania tych świadczeń, aby średnia ze wszystkich wynagrodzeń nauczycieli w obszarze danej gminy nie była niższa od średniej kwot określonych zgodnie z art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela.

Tymczasem, z samej już treści uzasadnienia do uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. wynika niedotrzymanie ustawowego obowiązku ukształtowania zasad przyznawania nauczycielom w 2008 r. omawianych świadczeń w takiej wysokości, aby średnia wysokość tych świadczeń nie była niższa od średniej kwot określonych w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. Potwierdza to również późniejsza korespondencja Przewodniczącego Rady Miejskiej w Więcborku kierowana do Wydziału Nadzoru i Kontroli Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy zawarta w piśmie z dnia 16 maja 2008 r.

W skardze kasacyjnej stwierdzono jednak, iż same zasady kształtowania wysokości omawianych świadczeń w uchwale Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. spełniają wymóg określony w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, a tylko rzeczywiste środki budżetowe przeznaczone na wynagrodzenia dla nauczycieli w 2008 r. nie zapewniły osiągnięcia wielkości określonych w art. 30 ust. 3 i 6 Karty Nauczyciela.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zatem stwierdzić, iż wymóg określony w art. 30 ust. 3 i 6 Karty Nauczyciela służy kształtowaniu wysokości rzeczywistych wynagrodzeń dla nauczycieli. Spełnienia tego wymogu nie można więc upatrywać jedynie w zachowaniu pozornej adekwatności tych wynagrodzeń do ustawowo określonych wymogów w zakresie ich wysokości, jeżeli realne kwoty tych wynagrodzeń nie spełnią tych wymogów. Sąd pierwszej instancji właściwie zatem zastosował wobec zaskarżonej uchwały art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stwierdzając, iż skutkiem tej uchwały w Gminie Więcbork nie zachowano wymogu utrzymania średniej wynagrodzeń nauczycieli na poziomie nie niższym od średniej kwot określonych procentowo w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela.

Jakkolwiek więc wskazane wyżej naruszenie okazało się wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. w części określonej przez Sąd pierwszej instancji, to także pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne, poza zarzutem dotyczącym zasad przyznawania dodatku funkcyjnego dla nauczycieli, którym powierzono sprawowanie funkcji w oddziale przedszkolnym.

Prawidłowo bowiem stwierdzono w zaskarżonym wyroku, iż w uchwale rady gminy nie można powtarzać norm określonych w ustawie, co wynika z §118 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Tymczasem, we wskazanych przez Sąd pierwszej instancji regulaminach stanowiących załączniki do uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. określono terminy wypłaty dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, które to terminy zostały już określone w art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela. W świetle oczywistej treści powołanego §118 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" argumentacja zarzutu skargi kasacyjnej traci na jakimkolwiek znaczeniu zwłaszcza, iż w skardze tej przyznano powtórzenie normy ustawowej w uchwale Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r.

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji zakwestionował dopuszczalność formułowania w regulaminie przyznawania dodatku funkcyjnego przypadków, w których dodatek ten nie przysługuje. Treść art 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, stanowiąca upoważnienie do ustalenia stosownych regulaminów przez radę gminy, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, i jasno wskazuje, iż rada gminy (będąca organem prowadzącym szkołę) określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się uprawnienie do określania przez radę gminy także jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków, bądź też nie przyznawania tych dodatków. Należy bowiem pamiętać, iż skoro uchwała rady gminy wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi konstytucyjnie określone źródło obowiązującego prawa, jako akt prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), to zakres normatywnej treści tego aktu nie może w jakikolwiek sposób wykraczać poza ustawowo określony zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania przez radę gminy nawet w przypadku, gdy jakiekolwiek treści uchwały rady gminy nie pozostają w sprzeczności z normami ustawowymi. W skardze kasacyjnej przyznano bowiem, iż określenie w regulaminie przyznawania dodatku funkcyjnego przypadków, w których dodatek ten nie przysługuje, nie pozostaje w sprzeczności z ustawowymi przepisami. Wbrew temu twierdzeniu, dla skuteczności obowiązywania aktu prawa miejscowego nie jest jednak wystarczające ustalenie braku jego sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, lecz wykazanie, iż treść tego aktu mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, ponieważ normatywny charakter tego aktu mogą posiadać tylko te jego treści, do określenia których został upoważniony organ wydający ten akt. Zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania w akcie prawa miejscowego nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej, skoro normotwórcze uprawnienie do wydawania aktu prawa miejscowego jest wynikiem woli ustawodawcy wyrażanej każdorazowo w ustawie, nie zaś samodzielnym uprawnieniem organu mającego wydać taki akt.

Za słuszny należy natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni §5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181, ze zm.), i w konsekwencji tego zakwestionowania w zaskarżonym wyroku pkt 5 ppkt 2 regulaminu przyznawania dodatku funkcyjnego dla nauczycieli z tytułu wykonywania zadań wychowawcy oddziału w przedszkolu. Jakkolwiek bowiem, według §5 pkt 2 lit. a powołanego rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r., do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono m.in. sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, to jednak pojęcie "klasa" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie Karta Nauczyciela, ani też w omawianym rozporządzeniu. W art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela wskazano natomiast, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia, to należy przez to rozumieć nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1 a tej ustawy. Skoro więc rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. stanowi akt wykonawczy do ustawy Karta Nauczyciela, to pojęcie "nauczyciela" użyte w tym akcie musi być interpretowane w kontekście ustawowej definicji określonej w art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela, co w konsekwencji oznacza dopuszczalność przysługiwania dodatku funkcyjnego także nauczycielowi w przedszkolu za sprawowanie powierzonej temu nauczycielowi funkcji wychowawcy oddziału przedszkolnego. Sąd podziela więc w pełni w niniejszej sprawie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wyrażony w orzeczeniach przytoczonych w skardze kasacyjnej, dotyczący stosowania §5 pkt 2 lit. a powołanego rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. także wobec nauczycieli w przedszkolach. Odmienna wykładnia tego przepisu wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji nie jest zatem prawidłowa. Błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części nie ma jednak znaczenia dla wyniku przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, dlatego też zarzut skargi kasacyjnej w tej części - chociaż słuszny - nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia wyroku, skoro stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 31 marca 2008 r. w odniesieniu m.in. do regulaminu przyznawania dodatku funkcyjnego dla nauczycieli znajduje uzasadnienie w okolicznościach już wcześniej przytoczonych w niniejszym orzeczeniu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.