Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1431/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. M., Prokuratora Apelacyjnego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 553/08 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wejherowie z dnia 26 czerwca 2007 r. nr Vk/XI/89/2007 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Gminy - Miasta Wejherowa na rzecz J. M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 maja 2009r., sygn. akt II SA/Gd 553/08 oddalił skargę J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wejherowie z dnia 26 czerwca 2007 r., nr Vk/XI/89/2007 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miasta Wejherowa obejmującego obszary: 1- po obu stronach ul. Północnej, 2- równolegle pomiędzy ul. Rzeźnicką i ul. 12 Marca, 3- przy ul. Sobieskiego 294 i 296 i na obszarze przylegającym do łuku ul. Wałowej.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałę podjęto po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wejherowa", zmiana zaś dotyczyła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na fragmentach obszarów objętych aktualnym planem "Wejherowo - Śródmieście-część północna". Uchwała ta została opublikowana w Dz. U. Woj. Pomorskiego nr 132, poz. 2372 z dnia 30 sierpnia 2007r.

J. M. pismem z dnia [...] marca 2008 r. powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że jest właścicielem działki nr [...] położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Naruszenie prawa polega według niego na wprowadzeniu (w § 5 ust. 3 Karta terenu 3.02 pkt 5.8) zakazu zabudowy dla działki, której jest właścicielem. Podniósł, że ustalenia planu miejscowego naruszają jego prawo własności uniemożliwiając mu zabudowę działki zgodnie z podjętymi pracami przygotowawczymi, co jest niezgodne z art. 140 kc oraz art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazał, że planował rozbudowę swojej nieruchomości w celu najbardziej efektywnego prowadzenia działalności gospodarczej. Taka rozbudowa nie zburzyłaby w żaden sposób koncepcji przestrzennej miasta, gdyż planowana rozbudowa miałaby oprzeć się o budynek na sąsiedniej działce, co miałoby też walory estetyczne poprzez zasłonięcie nieestetycznej ściany sąsiedniego budynku.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego, J. M. wskazał, że niedopuszczalne jest ignorowanie stanowiska właściciela w szczególności wówczas, gdy w sposób "głęboki" naruszone jest jego prawo własności. Natomiast jeżeli rozwiązania przyjęte w projekcie planu zagospodarowania ograniczają prawo własności, to rozwiązania takie muszą być w sposób jasny, przekonujący i szczegółowy uzasadnione i umotywowane.

Rada Miasta Wejherowa negatywnie rozpatrzyła powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podając że w wezwaniu nie wykazano, aby w procedurze uchwalania planu doszło do naruszenia zasad lub trybu postępowania, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta w części dotyczącej działki skarżącego. W uzasadnieniu Rada zaznaczyła, że gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie planu miejscowego, stanowi ustawowo określony tryb postępowania przy uchwalaniu planu oraz możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w planie poprzez wnoszenie uwag do projektu planu. Wojewoda Pomorski przy piśmie z dnia [...] lipca 2007r. poinformował o sprawdzeniu zgodności z prawem uchwały, nie wnosząc uwag do jej treści. Wskazano, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, wobec powołania się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wyłącznie na spowodowane uchwalonym planem ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, bez wcześniejszego zapoznania się z projektem tego planu i nie wnosząc do niego uwag. Zaznaczono ponadto, że plan miejscowy został opracowany wg. wytycznych Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, a następnie zaakceptowany przez ten Urząd.

J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w części dotyczącej działki nr [...], której jest właścicielem. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Odnośnie braku uwag do planu skarżący podał, że nie był informowany o projekcie planu, jak też nie wiedział, że jakiekolwiek uwagi może zgłaszać. Niemniej jednak brak zgłoszenia uwag nie pozbawia go możliwości zaskarżenia uchwały Rady Gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym o ile uchwała narusza interes prawny skarżącego, ten zaś interes został naruszony poprzez ograniczenie zabudowy działki (wręcz zakazanie zabudowy). Zlecając zaś prace projektowe mające na celu rozbudowę budynku konsultował się z miejskim konserwatorem zabytków, który wskazywał aby planowana zabudowa oparła się o budynek sąsiedni (budynek zw. "ścianą płaczu"), co też skarżący uczynił zlecając prace.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 11 marca 2009r. na rozprawie sądowoadministracyjnej udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku M. Ś. Prokurator poparła skargę wskazując, że podjęcie uchwały nie zostało uzasadnione, co narusza § 12 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, nadto uchwała nie zawiera prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, o których mowa w art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny przesłanek formalnych wniesienia skargi Sąd stwierdził, że wymogi te zostały spełnione. Zachowany został bowiem 30 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przechodząc do zbadania przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego, warunkującej merytoryczne rozpoznanie sprawy, Sąd zaznaczył, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], obr. [...], o pow. 0.02,98ha zapisanej w KW nr [...] Sądu Rejonowego w Wejherowie, która położona jest na obszarze objętym uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego teren, na którym położona jest ww. działka znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej o charakterze śródmiejskim /MU/-karta terenu [...]. W karcie terenu [...] w punkcie 5.8 dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się zapis: ustala się zakaz nowej zabudowy na działkach [...] i [...]. Wobec powyższego ustalenia planistycznego Sąd uznał, że skarżący jako właściciel nieruchomości objętej przedmiotowym planem w zakresie obszaru [...] ma legitymację do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę. Uchwała ogranicza bowiem skarżącego w korzystaniu z działki, a jej zakaz uszczupla uprawnienia właścicielskie, naruszając interes prawny skarżącego z dniem wejścia w życie uchwały.

Powyższe jednak – jak zaznaczył Sąd - nie oznacza zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnienie skargi wymaga bowiem wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W istocie bowiem w interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości, jednakże granice korzystania z nieruchomości i wykonywania prawa własności nieruchomości określają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie. Prawo własności nie jest jednak jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym, z treści bowiem art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględniania innych niż własność okoliczności, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, które uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - przed podjęciem zaskarżonej uchwały został wyczerpany tok postępowania przewidziany w art. 17 ust. 1-14 ww. ustawy. W szczególności, dokonano obwieszczenia o uchwale dot. projektu planu, zawiadomione zostały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, ich wnioski zostały rozpatrzone przez organ gminy (art. 17 ust. 1-3). Stosownie do art. 17 ust. 5 sporządzona została również prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, złożona w wyniku wezwania Sądu w związku z zarzutem zgłoszonym przez Prokuratora. Projekt planu ma też stosowne uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 17 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie nie zostały dopełnione wymogi z art. 17 tej ustawy. Plan spełnia również wymogi określone w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, tj. zawiera część tekstową oraz graficzną oraz obowiązkowe elementy wymienione w art. 15 ust. 2.

Jak wskazał Sąd, nieruchomość będąca własnością skarżącego znajduje się na terenie objętym postanowieniami planu-karta terenu 3.02., która to karta zawiera następujące ustalenia planistyczne:

Przeznaczenie terenu: teren MU jako teren zabudowy mieszkaniowo- usługowej o charakterze śródmiejskim; teren jest położony w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków, gdzie obowiązują przepisy odrębne /pkt 10.1/.

W punkcie 4. dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego plan ustala, że nowa zabudowa musi być zharmonizowana pod względem podziałów i proporcji, a także detali i kolorystyki oraz zastosowanych materiałów budowlanych z formami historycznej zabudowy miasta, a także podporządkowana celowi uzyskania harmonijnej całości zespołu urbanistycznego.

Punkt 5 Planu ustala następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: linie zabudowy - jak na rysunku planu, wysokość zabudowy do 12m, plan nie ustala maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, plan ustala formę zabudowy - zwartą, geometria dachu - dachy spadziste o kącie nachylenia połaci dachowej -20 st.-35 st., dla dachów mansardowych kąt nachylenia dolnej połaci nie większy niż 70 st.oraz zawiera zakaz nowej zabudowy na działkach [...] i [...] pkt 5.8. oraz ustala możliwość sytuowania zabudowy na granicy działki.

Punkt 8 karty terenu 3.02. zawiera zasady ochrony środowiska kulturowego, zabytków, dóbr kultury współczesnej i krajobrazu kulturowego:

8.1 teren 3.02. położony jest w zasięgu strefy konserwacji urbanistycznej zabytkowego zespołu urbanistyczno- krajobrazowego miasta Wejherowa wpisanego do rejestru zabytków województwa decyzją nr IX/0138/79 z dnia 26.02.1979r., nr rejestru 818, przedmiot ochrony stanowi historyczna struktura przestrzenna;

8.2 warunki konserwatorskie dla obiektów projektowanych:

- w przypadku przebudowy budynków wymagane jest zachowanie zasady kompozycji architektonicznej,

- w warstwie zewnętrznej budynków obowiązuje stosowanie tradycyjnych materiałów budowlanych oraz detali architektonicznych wywodzących się z form historycznych,

- obowiązuje wymóg sporządzania i uzgadniania z właściwym konserwatorem zabytków studiów krajobrazowo-architektonicznych wywodzących się z form historycznych,

- obowiązuje wymóg uzgadniania wszelkiej działalności inwestycyjnej oraz wszelkich działań mających wpływ na zachowanie zabytkowej przestrzeni z właściwym konserwatorem zabytków,

8.3 warunki inne:

Wszystkie roboty ziemne winny być opiniowane w zakresie ochrony archeologicznej przez Muzeum Archeologiczne w Gdańsku.

Zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1C do uchwały Rady Miasta Wejherowa z dnia 26 czerwca 2007r. działka [...] położona na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej należąca do skarżącego znajduje się w strefie konserwacji urbanistycznej wg. decyzji nr [...] z dnia [...].02.1979r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta Wejherowa. Zgodnie z postanowieniami ww. decyzji do rejestru zabytków województwa gdańskiego pod nr [...] wpisano następujący obiekt: Zabytkowy zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta Wejherowa w granicach i ze strefami ochrony jak na załączonym planie w skali 1:500, stanowiącym integralną część decyzji. Rygory konserwatorskie obowiązujące w poszczególnych strefach zostały określone w legendzie do planu.

Zgodnie z legendą do planu wyznaczono 3 strefy ochrony konserwatorskiej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków:

1. Rezerwat konserwacji urbanistycznej,

2. Strefa konserwacji urbanistycznej i

3. Strefa restauracji urbanistycznej.

Działka skarżącego znajduje się w strefie A punkt 2, tj w Strefie konserwacji urbanistycznej, w której to strefie obowiązuje ścisła ochrona struktury przestrzennej; w skali architektonicznej restauracja istniejącej substancji, w uzasadnionych przypadkach dopuszczalna dekompozycja historycznej bryły budynku (w razie konieczności wymiany substancji budowlanej). Wobec powyższego Rada Gminy uchwalając plan miała obowiązek uwzględnienia tej okoliczności, jak również przepisów szczególnych dotyczących ochrony i konserwacji zabytków, co wynika z art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 20 tej ustawy projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W rozpatrywanej sprawie organy gminy zastosowały się do powyższych wymagań prawnych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku rozpatrując ponownie wniosek Prezydenta Miasta Wejherowa, uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Konserwator Zabytków, plan stosownie do cyt. postanowień ustawy o ochronie zabytków uwzględnia zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenów o wartościach kulturowych, w zakresie objętym ustawą oraz w zakresie wynikającym z zasad ochrony konserwatorskiej obszarów i obiektów o wartościach kulturowych.

Z powyższego więc wynika, że przy uchwalaniu planu Rada Miasta Wejherowa uwzględniła również wynikający z prawa obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym występowania terenów objętych ochroną konserwatorską wpisanych do rejestru zabytków oraz ustaliła przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami. Sąd wskazał przy tym, że zamierzenia inwestycyjne skarżącego na nieruchomości, której jest właścicielem, nie stanowią przedmiotu sprawy stąd nie może być przedmiotem oceny czy podjęte przez skarżącego prace projektowe są , czy nie są zgodne z ustaleniami planu i czy mogą być kontynuowane. Sąd co do zasady podzielił stanowisko skarżącego, że organ winien w sposób przekonujący i umotywowany uzasadnić przyjęte w projekcie planu ograniczenie prawa własności, niemniej jednak w okolicznościach sprawy wskazane przepisy ustawy o ochronie zabytków, w związku z decyzją o wpisaniu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta Wejherowa do rejestru zabytków powołaną w postanowieniach planu, jest wystarczające. Rada Gminy, wbrew bowiem zarzutom skargi, jak i wezwania, w rozpatrywanej sprawie nie miała podstaw prawnych do tego, aby ewentualnie rozważać inne sposoby zagospodarowania nieruchomości skarżącego położonej na obszarze objętym planem. Sposób jej zagospodarowania wynika bowiem z tego, że jest położona na terenie zabytkowym, podlegającym ochronie z mocy ustawy. W konsekwencji wszelka działalność inwestycyjna musi podlegać ograniczeniom szczegółowo opisanym w planie w związku z powoływaną decyzją nr [...]. W konsekwencji powyższego za niezasadny Sąd uznał zarzut, że postanowienia planu w zaskarżonej części sprzecznie z przepisami obowiązującego prawa wpływają na ukształtowanie prawa własności.

W stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, brak było możliwości pominięcia w ustaleniach planu istniejących ograniczeń i w konsekwencji innych regulacji prawnych dotyczących obszaru, na którym, położone są obiekty wpisane do rejestru zabytków. Skoro unormowania ustawowe nakładają na organy gminy obowiązek uwzględniania w planach zagospodarowania przestrzennego ograniczeń i zakazów mających na celu ochronę zabytków, to postanowienia planu w tym zakresie nie naruszają prawa materialnego.

Co prawda, jak wskazał Sąd, zamierzenia planistyczne objęte planem w zakresie sposobu wykorzystywania nieruchomości nie pokrywają się z interesem skarżącego, niemniej jednak naruszenie tego interesu w świetle poczynionych wyżej ustaleń nie może być przesłanką dla uwzględnienia skargi, skoro nastąpiło ono zgodnie z prawem. W konsekwencji Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał za nieuzasadnione również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji związanych z szeroko rozumianą ochroną własności, ponieważ przyczyną ingerencji w prawo własności skarżącego było zgodne z prawem uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego ochrony historycznej struktury przestrzennej miasta Wejherowa. Naruszenie interesu prawnego skarżącego w świetle przytoczonych wyżej okoliczności, uznać więc należy za zgodne z prawem, skoro prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli J. M., reprezentowany przez adwokata i Prokurator Apelacyjny w Gdańsku.

Prokurator Apelacyjny w Gdańsku zarzucił zaskarżonemu wyrokowi

1) naruszenie art. 113 § 2 w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy, a jednocześnie przeprowadzenie po zamknięciu rozprawy uzupełniającego dowodu z dokumentów, które nie były znane stronom, oraz

2) naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) poprzez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, że niesporządzenie wymaganego wskazanymi przepisami rozporządzenia uzasadnienia projektu uchwały Rady Miejskiej w Wejherowie z dnia 26 czerwca 2007r. nie stanowiło istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, powodującego nieważność uchwały rady gminy.

Wobec powyższego Prokurator Apelacyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. zadaniem Sądu było przeprowadzenie - w sposób określony tą ustawą - kontroli trybu postępowania Rady Miejskiej w Wejherowie prowadzącego do uchwalenia zaskarżonej zmiany planu miejscowego, zwłaszcza w odniesieniu do terenu, dla którego ustalenia zawarte są w karcie terenu [...], obejmującej m.in. działkę skarżącego, na której wprowadzono zakaz nowej zabudowy. Tymczasem w dniu 22 kwietnia 2009 r. po zamknięciu rozprawy i wyznaczeniu terminu ogłoszenia orzeczenia na dzień 6 maja 2009 r. Sąd zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Gdańsku o nadesłanie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1979 r. o wpisie do rejestru zabytków Zespołu Urbanistyczno - Krajobrazowego Miasta Wejherowa. Dokument ten nie był znany stronom, zaś z uzasadnienia wyroku wynika, że jego treść w istotny sposób wpłynęła na stanowisko Sądu.

Jak wynika z art. 113 § 2 p.p.s.a. można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie istotny dla sprawy dokument nie był znany stronom, a zatem sąd powinien był zgodnie z przepisem art. 133 § 3 p.p.s.a. rozprawę otworzyć na nowo, gdyż istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu.

Zdaniem Prokuratora, Sąd również niezasadnie odstąpił od żądania od Rady Miejskiej w Wejherowie informacji, czy projekt zatwierdzony zaskarżoną uchwałą zawiera uzasadnienie, a jeśli tak, to jego nadesłania. Jak bowiem wynika z tytułu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, dotyczy ono wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem wskazane w nim uzasadnienie powinno być sporządzone już na etapie prac przygotowawczych i przedłożone radnym wraz z projektem uchwały oraz inną dotyczącą jej dokumentacją jeszcze przed przeprowadzeniem głosowania. Zapoznanie się z uzasadnieniem uchwały może mieć wpływ na decyzję każdego z radnych o sposobie głosowania. Natomiast pozbawienie radnych możliwości zapoznania się z uzasadnieniem uchwały może wpłynąć na końcowy wynik głosowania. Tymczasem brak jest informacji, by do projektu zaskarżonej uchwały Rada Miasta Wejherowa sporządziła uzasadnienie, wobec czego nie można poznać motywów wprowadzenia przez nią na niektórych terenach zakazu nowej zabudowy. Jak wynika bowiem z innych zapisów zawartych w karcie terenu [...], na pozostałych objętych nią działkach poza działkami nr [...] i [...] - mimo położenia ich w zasięgu strefy konserwacji urbanistycznej - pod pewnymi warunkami dopuszczalna jest przebudowa, a nawet nowa zabudowa. Natomiast brak jest wyjaśnienia w materiałach planistycznych dlaczego zakaz nowej zabudowy dotyczy tylko tych działek.

To uchybienie Rady, naruszające tryb sporządzania planu miejscowego, należy uznać za istotne. Nie może ono zostać zastąpione uzasadnieniem innego organu, w tym sądu. Dlatego też nieuzupełnienie przez Sąd informacji w tej kwestii powoduje, że trudno jest zgodzić się w sposób jednoznaczny z zajętym przez niego stanowiskiem.

Przyjmując natomiast, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone zaskarżonym aktem, Sąd powinien był wydać odmienne rozstrzygnięcie merytoryczne. Brak bowiem wymaganego przepisami uzasadnienia projektu uchwały - jak każde istotne naruszenie trybu jej sporządzania — zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - powoduje jej nieważność.

J. M., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok Sądu I instancji podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, pomimo, iż nie wszystkie czynności niezbędne do prawidłowego podjęcia uchwały zostały wykonane zgodnie z prawem (nie sporządzono uzasadnienia zaskarżonej uchwały),

2) art. 113 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu dowodu z dokumentu nieznanego stronom, co doprowadziło do nieważności postępowania, wskutek pozbawienia strony możności obrony swych praw.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 i

art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że - pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącego kwestionowaną uchwałą - Rada Miasta nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a tym samym w sposób zgodny z prawem ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego, podczas gdy - w ocenie skarżącego - wykonywanie prawa własności przez niego zostało ograniczone ponad dopuszczalną miarę, niezgodnie z wyżej powołanymi przepisami.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa procesowego (choć miał taki obowiązek zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.), których to naruszeń dopuścił się organ administracji i które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym zakresie skarżący w całości podzielił uwagi zawarte w skardze kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku, dotyczące braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak tego wymaga § 12 pkt 19 ww. rozporządzenia. Skarżący poparł również drugi z zarzutów sformułowanych przez Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku, w którym wskazano, że Sąd dopuścił dowód z dokumentu w postaci decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1979 r., po zamknięciu rozprawy, nieznany stronom, do którego to dokumentu strona nie miała możliwości się ustosunkowania, co doprowadziło do nieważności postępowania, w postaci pozbawienia możności obrony swych praw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący wskazał, iż z istnienia decyzji nr [...] z dnia [...].02.1979r, mocą której wpisano do rejestru zabytków województwa gdańskiego zabytkowy zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta Wejherowa. nie można absolutnie wywodzić, że uzasadnionym było wprowadzenie zakazu zabudowy m.in. na działce nr [...] i to z kilku następujących powodów:

- inne tereny, objęte ww. decyzją konserwatora nie zostały jednak objęte ustaleniami planu, zakazującymi zabudowy;

- sam budynek skarżącego od strony frontowej działki (od ul. [...], a zatem od strony "reprezentacyjnej") został wybudowany w 1999 r. (a zatem w 20 lat po wydaniu decyzji o wpisaniu zespołu urbanistycznego do rejestru zabytków). Gdyby więc przyjąć argumentację Sądu I instancji za słuszną, również i obiekt budowlany znajdujący się na działce skarżącego nie mógłby powstać;

- skarżący zamierzał jedynie zabudować tylną część działki (zupełnie niewidoczną od ul. [...], z uwagi właśnie na postawiony od frontu działki obiekt budowlany skarżącego), co z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego - jest całkowicie neutralne.

Jak podnosi skarżący, ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani przepisy prawa budowlanego nie zakazują zabudowy terenów objętych odpowiednią formą ochrony zabytków (art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), wskazując jedynie obowiązek uzgodnienia odpowiedniego zamierzenia inwestycyjnego i ewentualnie dostosowania go do wymagań ochrony.

Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, prowadzą do wniosku, iż organ gminy w sposób arbitralny, z nadużyciem władztwa planistycznego, naruszył prawo własności skarżącego, a Sąd I instancji, akceptując takie rozwiązanie, dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w podstawach niniejszej skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Apelacyjnego w Gdańsku Prezydent Miasta Wejherowa działając w imieniu Rady Miasta Wejherowa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że wykazane uchybienia procesowe nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania. Fakt, iż nie sporządzono w formie odrębnego dokumentu pisemnego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały nie oznacza, że w procesie jej uchwalania pominięto uzasadnienie oraz udokumentowanie tego uzasadnienia. Radni na specjalnym posiedzeniu połączonych komisji Rady Miasta w dniu [...] marca 2007 r. zostali szczegółowo zapoznani z projektowanymi zmianami oraz uzasadnieniem tych zmian w postaci prezentacji multimedialnej przy udziale autorów zmiany planu, co zostało udokumentowane w sporządzonym protokole z tego spotkania zawierającym listę obecności. Informacja zaś o planowanym posiedzeniu połączonych komisji została przekazana do publicznej wiadomości, co dodatkowo stworzyło możliwość uczestnictwa zainteresowanych mieszkańców w spotkaniu i zapoznanie się z planowanymi zmianami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne mają uzasadnione podstawy. Za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego polegające na wydaniu wyroku w oparciu o niekompletne akta sprawy i przeprowadzenie po zamknięciu rozprawy uzupełniającego dowodu z dokumentu nieznanego stronom to jest decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1979 r. o wpisie do rejestru zabytków Zespołu Urbanistyczno – Krajobrazowego Miasta Wejherowa (zarówno skarżący J. M. jak i Prokurator Apelacyjny podnoszą że wezwanie do dostarczenia tego dokumentu, mającego - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku- znaczenie dla kontroli sądowej nastąpiło po zamknięciu rozprawy a strony nie miały możliwości ustosunkowania się do niego) oraz niedostrzeżenie naruszenia przez Radę Miasta Wejherowa przepisu § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 64,poz.1587). Powołany przepis wprowadza wymóg uzasadniania uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby jednak nie było przepisu wprost wprowadzającego wymóg uzasadnienia wynikałby on z zasad "dobrej legislacji" wyprowadzanych z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Uchwała ta ma charakter szczególny – jest wydanym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna i może być ograniczana. Wprowadzanie takich ograniczeń wymaga jednak od rady gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Nie wystarczy przy tym ani uzasadnienie dokonane na sesji przed podjęciem uchwały ani też zorganizowanie spotkania informacyjnego. Brak uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności jej postanowień z prawem ale także właścicielom nieruchomości objętych planem utrudnia ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w sytuacji gdy ograniczają one w poważnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości (zakaz zabudowy). W rozpoznawanej sprawie mimo że obszarem ochrony konserwatorskiej objęty jest większy obszar na którym nie wprowadzono zakazu zabudowy a tylko jej ograniczenia (z możliwością przebudowy a nawet nowej zabudowy w określonych sytuacjach) tylko na niewielkim obszarze (działki nr [...] i [...]), w tym na nieruchomości skarżącego, wprowadzony został zakaz zabudowy, mimo że istnieje już na niej budynek, wybudowany w czasie gdy decyzja z 1979 r. była już w obrocie prawnym. Taka sytuacja wymaga szczególnego rozważenia i wyjaśnienia, jasnego i przekonującego, dlaczego - w stosunku do tych dwóch działek - wprowadzono bardziej rygorystyczne zakazy .

Brak wyjaśnienia powyższej kwestii i oparcie wyroku na decyzji nieznanej skarżącym czyni zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnionymi i w tej sytuacji, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.