Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2076/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 44/12 w sprawie ze skargi Fundacji Badań Nad Prawem we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora [...] we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 44/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Dyrektora [...] "[...]" we Wrocławiu do rozpoznania wniosku Fundacji Badań [...] (dalej jako "skarżąca") z 22 września 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność Dyrektora [...] "[...]" we Wrocławiu w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, odstąpił od orzeczenia o wymierzeniu Dyrektorowi [...] "[...]" we Wrocławiu grzywny oraz zasądził od Dyrektora [...] "[...]" we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z 20 października 2011 r. Fundacja Badań [...] wniosła skargę na bezczynność Dyrektora [...] "[...]" Rynek Ratusz we Wrocławiu. Skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ przesłał ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wnioskiem z 22 września 2011 r. zwróciła się do Spółki o udzielenie informacji publicznej i w związku z nieudzieleniem żądanej informacji skierowała prośbę do Sądu o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni i zasądzenie kosztów procesu. Wskazała, że do dnia wniesienia skargi Spółka, nie udostępniła żądanej informacji, czym naruszyła art. 61 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Dołączony do skargi wniosek z 22 września 2011 r. został skierowany do Dyrektora [...]"[...]" Rynek Ratusz 10, 50-106 Wrocław i zwrócono się w nim o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

1) przekazanie kserokopii dokumentów stanowiących o powołaniu w roku szkolnym 2010/2011 zespołu egzaminacyjnego oraz zespołów nadzorujących a także o powołaniu przedmiotowych zespołów organizacyjnych do przeprowadzenia i oceniania części wstępnej egzaminu maturalnego,

2) przekazanie kserokopii szkolnego harmonogramu przeprowadzenia części ustnej egzaminu maturalnego w roku szkolnym 2010/2011.

W odpowiedzi na skargę [...]"[...]" spółka z o.o. w Łodzi wniosła o odrzucenie skargi, podkreślając, że wskazany w skardze podmiot nie istnieje, a ponadto nie jest organem władzy publicznej, a spółką prawa handlowego i nie ma obowiązku udzielania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca zobowiązana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do sprecyzowania organu, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz na którego bezczynność złożono skargę do Sądu – w piśmie z 25 stycznia 2012 r. wyjaśniła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do Dyrektora [...]"[...]", Oddział we Wrocławiu. Podniosła też zarzut niewłaściwości miejscowej Sądu Administracyjnego w Łodzi. Dodała, że skarga była kierowana do Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Postanowieniem z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 89/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 227/12 oddalił zażalenie na postanowienie Sądu I instancji.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu skarżąca, ponownie wezwana do sprecyzowania nazwy organu, którego bezczynność zaskarżono, podała że jest to Dyrektor [...] "[...]" we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym postanowieniem z 16 października 2012 r., na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne odnośnie [...]w Łodzi Oddział we Wrocławiu, uznając że stroną postępowania jest Dyrektor [...] "[...]" we Wrocławiu.

Dyrektor [...] "[...]" po doręczeniu skargi wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że 22 września 2011 r. Fundacja Badań [...] skierowała do niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił, że wniosek został skierowany do niewłaściwego podmiotu, albowiem zobowiązanym do udzielenia informacji we wskazanym zakresie jest podmiot reprezentujący szkołę, czyli [...]"[...]" spółka z o.o. z Łodzi. Z uwagi na to, że jest ona podmiotem prawa handlowego przepisy ustawy o informacji publicznej jej nie dotyczą. Ponadto Spółka nie wykonuje zadań publicznych, zatem żądane przez skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

11 kwietnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu określił, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącej z 22 września 2011 r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, ostatecznie Dyrektor [...] "[...]" we Wrocławiu, jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Ustalenie to jest niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności.

Sąd I instancji wskazał, że Policealna Szkoła [...]"[...]" we Wrocławiu – co wynika ze statutu tej szkoły jest prowadzona przez [...]"[...]" spółka z o.o. ul. Piotrkowska 278 w Łodzi. Nadzór pedagogiczny nad Szkołą pełni Dolnośląski Kurator Oświaty (§ 1 pkt 6 i 7). Szkoła realizuje cele i zadania określone w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz przepisach wydanych na jej podstawie, koncentrując się na prowadzeniu działalności edukacyjnej (§ 2 statutu). Z powyższego wynika, że jest szkołą niepubliczną – prowadzoną przez podmiot prawa handlowego spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

W ocenie Sądu fakt, iż prowadzi ją wyżej wymieniony podmiot nie przekreśla oceny, że informacja dotycząca szkoły może mieć charakter informacji publicznej. Kształcenie i oświata stanowią wykonywanie zadań publicznych nawet wówczas, gdy realizują je szkoły niepubliczne. Powyższe wynika z art. 70 Konstytucji RP, który stanowi między innymi, że każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa. Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Warunki zakładania i działalność szkół niepublicznych oraz udział władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi określa ustawa (ust. 1, 2, 3). Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia (ust. 4).

Przepis art. 82 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.

Zdaniem Sądu zapis ten znajduje uzasadnienie w preambule ustawy o systemie oświaty, która mówi, że oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa; kieruje się zasadami zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także wskazaniami zawartymi w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencie Praw Dziecka.

Mając na uwadze treść art. art. 2 ust. 2 i art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, Sąd I instancji stwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy spraw z zakresu oświaty, egzaminów maturalnych przeprowadzanych w szkołach.

Jako nieuzasadnione, w świetle § 5 statutu Szkoły, Sąd ocenił twierdzenia Dyrektora Szkoły, zawarte w odpowiedzi na skargę, że podmiotem właściwym w sprawie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej jest [...]"[...]" spółka z o.o. w Łodzi jako organ prowadzący, reprezentujący Szkołę. Powołany paragraf stanowi bowiem, że Dyrektor Szkoły kieruje działalnością szkoły i reprezentuje ją na zewnątrz. Do zadań organu prowadzącego szkołę zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty należy podejmowanie decyzji w istotnych sprawach szkoły. Przykładowe sprawy należące do właściwości tego organu określa § 3 statutu. Są to sprawy dotyczące funkcjonowania szkoły jako jednostki, między innymi zatwierdzanie budżetu, ustalanie wysokości czesnego, decydowanie o wysokości wynagrodzenia nauczycieli i wysokości czesnego, decydowanie o likwidacji szkoły. Natomiast zadania Dyrektora Szkoły wymienione przykładowo w § 5 statutu dotyczą organizacji szkoły, jej funkcjonowania w ramach wyznaczonych przez organ prowadzący.

Sąd I instancji podkreślił, że wniosek o udzielenie informacji publicznej

z 22 września 2011 r. skarżąca zaadresowała: Dyrektor [...]"[...]" Rynek-Ratusz 10, Wrocław. Widnieje na nim pieczątka o treści: Wpłynęło dnia 22.09.2011 rok Sekretariat "[...]" (k. 24 akt sądowych). Ewentualne wątpliwości Sądu czy wskazany ostatecznie podmiot – Policealna Szkoła [...]"[...]" we Wrocławiu otrzymał powyższe pismo zostały usunięte przez samą stronę, która w odpowiedzi na skargę przyznała, że Fundacja Badań [...] skierowała do Dyrektora [...] "[...]" we Wrocławiu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Brak jest jednak danych w jakiej dacie to nastąpiło. Niewątpliwie z odpowiedzi na skargę wynika, że pismo skarżącej było w posiadaniu organu od 16 października 2012 r. i do dnia wydania wyroku nie zostało załatwione. W ocenie Sądu ten fakt upoważnia do stwierdzenia, że zaistniała bezczynność, wniosek bowiem nie został rozpoznany w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został też wnioskodawca powiadomiony o ewentualnych opóźnieniach, o których stanowi ust. 2 tegoż przepisu.

Zdaniem Sądu powyższe daje podstawę do zobowiązania Szkoły do rozpoznania wniosku. Okoliczności powyższe nie dają jednak podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nałożenia na organ grzywny.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Dyrektora [...] "[...]".

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego związane z ich nieprawidłową wykładnią poprzez przyjęcie, iż Dyrektor Policealnej Szkoły Biznesu "[...]" we Wrocławiu spełnia przesłanki podmiotu określonego w tym przepisie i wobec tego jest zobowiązany do rozpoznania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącej.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od Fundacji Badań [...] we Wrocławiu kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie jest organem władzy publicznej, w związku z czym nie ma obowiązku udzielania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazał, że szkoły policealne prowadzone przez Centrum Nauki i Biznesu "[...]" spółka z o.o. posiadają strukturę organizacyjną zgodną ze statutem każdej z nich, zatwierdzonym odpowiednio przez Kuratora Oświaty. Zgodnie z tymi statutami (zawierającymi identyczne regulacje dla każdej z nich) organ założycielski wyznacza osobę kierującą działalnością szkoły w imieniu jej organu prowadzącego, jakim jest [...]"[...]" spółka z o.o.

Statuty określają organy szkół, którymi są m.in.: dyrektor i rada pedagogiczna. Statuty określają też m. in. cele dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, organizację pracy szkoły, sposób w jaki powinien odbywać się wybór programu nauczania etc. Szkoły policealne są beneficjentami dotacji oświatowych z budżetu państwa. Placówki te były dotychczas reprezentowane przez organ prowadzący. Szkoły policealne założone przez [...]"[...]" spółka z o.o. i przy niej funkcjonujące, są w ujęciu rachunkowym i podatkowym zakładami osoby prawnej jaką jest organ prowadzący. Funkcjonowanie wszystkich placówek jest ze sobą powiązane osobowością prawną organu prowadzącego oraz połączeniami organizacyjnymi. To organ prowadzący wynajmuje od osób trzecich pomieszczenia przeznaczone na funkcjonowanie szkół policealnych i jak dotychczas, jest pracodawcą dla nauczycieli i personelu administracyjnego świadczących pracę na rzecz szkół. Szkoły te nie prowadzą działalności gospodarczej, co wynika choćby z definicji ustawowej – art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie jednostką organizacyjną jest [...]"[...]" spółka z o.o., a szkoły policealne są wewnętrznymi zakładami tej jednostki, niezależnie od tego, że posiadają własny zespół uczniów, pracowników i wynajmowane na swoje potrzeby lokale. Przy organie prowadzącym funkcjonuje Policealna Szkoła [...]"[...]" we Wrocławiu, która uzyskała wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

Zdaniem skarżacego kasacyjnie aby niepubliczne szkoły lub placówki oświatowe można było uznać za jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, odrębne od założyciela, winny one posiadać wyodrębniony zespół środków organizacyjnych, majątkowych, charakteryzować się niezależnością i samodzielnością w stosunkach cywilno-prawnych. Szkoły policealne choć posiadają wykształconą strukturę organizacyjną to są powiązane ze swoim organem założycielskim.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie stwierdził, że szkoły policealne utworzone przez [...]"[...]" spółka z o.o. nie spełniają przesłanek pozwalających uznać je za odrębne od założyciela. Szkoły stanowią tylko wyodrębnioną organizacyjnie formę działalności organu prowadzącego, który je utworzył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu także przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W pozostałych przypadkach zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw uzupełniać czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia strona sama nie zarzuciła w skardze kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub (ewentualnie także) na podstawie obrazy przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej złożonej w przedmiotowej sprawie został zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię. Błędnej wykładni powołanego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu, iż Dyrektor [...] "[...]" we Wrocławiu spełnia przesłani podmiotu określonego w tym przepisie i wobec tego jest zobowiązany do rozpoznania, w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut jest w istocie zarzutem naruszenia wskazanego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a nie błędną wykładnię. Jednakże wobec treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut ten mógł zostać rozpoznany.

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Musi być zatem spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie zakwestionował zakres podmiotowy, uznając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do realizacji wniosku Fundacji Badań [...].

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w przywołanym przepisie mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1557/13, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazuje, że stanowi wyodrębnioną organizacyjnie formę działania organu prowadzącego, czyli [...]"[...]" Sp. z o.o. i okoliczności tej nie zmienia powiązanie z podmiotem prowadzącym. Istotne jest zatem, czy ta wyodrębniona organizacyjnie struktura jaką jest Policealna Szkoła [...]"[...]", wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Użycie w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w zakresie dookreślenia jednostek organizacyjnych, spójnika "lub" (wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym) oznacza, że dla uznania, że dany podmiot jest obowiązany w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystarczy spełnienie jednej z tych przesłanek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Policealna Szkoła [...]"[...]" spełnia oba powyższe warunki.

Dla zdefiniowania użytego w ustawie o dostępie do informacji publicznej pojęcia "majątek publiczny" zasadnym jest odwołanie się do stanowiska zajętego w czasie prac nad omawianą ustawą, zgodnie z którym majątek publiczny oznacza "mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym (Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, nr 8 z 27 marca 2001 r., druk sejmowy 79132).

Art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) określa pojęcie "sektora finansów publicznych" poprzez sformułowanie katalogu podmiotów tworzących ten sektor.

Zakres podmiotowy stosowania powyższej ustawy wyznacza jej art. 4 ust. 1, stosownie do którego od podmiotów realizujących finanse publiczne, oprócz jednostek sektora finansów publicznych wymienionych w art. 9 ustawy, zalicza się także inne podmioty w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami.

Do środków publicznych (pochodzących m.in. z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego) art. 126 ustawy o finansach publicznych włącza dotacje przeznaczone na realizację zadań publicznych. Art. 90 ustawy o systemie oświaty wskazuje na obowiązek jednostek samorządu terytorialnego (gminy lub powiatu) udzielenia jednostkom spoza sektora finansów publicznych dotacji podmiotowych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności. Powyższy przepis przewiduje dotacje z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych. Jest to wydatek obligatoryjny, niezwiązany z żadnym konkretnym przeznaczeniem.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Policealna Szkoła [...]"[...]" we Wrocławiu takie środki otrzymuje.

Aby możliwe było uznanie, że dotacje te można zaliczyć do środków publicznych muszą one spełniać warunek zawarty w art. 126 ustawy o finansach publicznych, tzn. muszą być one przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak legalnej definicji pojęcia "zadania publiczne". Odkodowaniem tego pojęcia zajęto się więc w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym.

Przyjmuje się, że zadania publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa, 1994). Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. St. Biernat, op.cit.).

Zakwalifikowanie zadań z zakresu edukacji do zadań publicznych ma swoje źródło bezpośrednio w Konstytucji RP. Przepis art. 70 Konstytucji dotyczy prawa do nauki, nie tylko poprzez jego ustanowienie (ust. 1), ale również wskazanie podstawowych gwarancji jego realizacji, do których zaliczyć trzeba przede wszystkim: wolność wyboru rodzaju szkoły (ust. 3 zd. 1), wolność zakładania szkół różnych typów (ust. 3 zd. 2-3), a także określenie pewnych elementów ustroju szkolnictwa, takich jak: zasada bezpłatności nauki w szkołach publicznych (ust. 2), zasada powszechnego i równego dostępu obywateli do wykształcenia (ust. 4 zd. 1), zasada pomocy władz publicznych dla uczniów i studentów (ust. 4 zd. 2), zasada trójszczeblowości ustroju szkolnictwa (ust. 3 zd. 2), zasada dwusektorowości szkolnictwa, mającego przybierać postać szkolnictwa publicznego i niepublicznego (ust. 3) oraz zasada autonomii szkół wyższych (ust. 5) (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2008 r., K19107, publ. OTK-A 2008/10/182).

W wyniku reformy samorządowej ukończonej w 1999 r. państwo scedowało praktycznie całkowicie obowiązek prowadzenia szkół na jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o samorządzie powiatowym w katalogu zdań publicznych umieszczono edukację publiczną (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.)).

Szkolnictwo, co wynika z art. 70 ust. 3 Konstytucji, może przybierać postać szkolnictwa publicznego i niepublicznego. Warunki zakładania i działania szkół niepublicznych oraz udział władz publicznych w finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi określa ustawa. Dla prowadzenia szkoły niepublicznej wymagany jest wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego, obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu szkół, na podstawie ustawy o systemie oświaty samorząd terytorialny sprawuje nadzór i kontrolę nad wykonywaniem zadań oświatowych szkół niepublicznych (art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 33, art. 34 ust. 3, art. 88, art. 89 ustawy).

Zadania publiczne wykonywane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej nie tracą charakteru tych zadań, jeżeli zezwala na taki dualizm w ich wykonaniu czy to ustawa zasadnicza, czy też ustawa zwykła regulująca przy tym zasady nadzoru podmiotu niepublicznego przez podmiot, do którego kompetencji należały zadania publiczne.

Uwzględniając powołane regulacje prawne, uznać zatem należy, że realizowane, jako podmioty spoza obszaru administracji publicznej, zadania z zakresu edukacji należy traktować jako zadania publiczne, co z kolei przesądza o tym, że dotacje otrzymywane przez te szkoły są dotacjami, o których mowa w art. 126 ustawy o finansach publicznych.

Stanowisko zbieżne z powyższym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2011 r. (I OSK 1630/11, publ. http://cbois.nsa.gov.pl), uznając, że "oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet, gdy są wykonywane przez szkoły niepubliczne".

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że szkoły niepubliczne dysponują majątkiem publicznym w postaci dotacji, jak również wykonują zadania publiczne. Są zatem podmiotami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie podmiotem tym jest Policealna Szkoła [...]"[...]" we Wrocławiu. Podmiot reprezentujący Szkołę jest zatem – w świetle przepisów o dostępie do informacji publicznej – obowiązany rozpoznać skierowany do niego wniosek o udostępnienie informacji publicznych w zakresie dotyczącym wykonywania przez szkołę zadań publicznych. Podmiotem tym – zgodnie z zapisami statutu [...] "[...]" we Wrocławiu jest dyrektor szkoły. Stosownie bowiem do § 5 ust. 1 pkt 1 statutu, dyrektor szkoły kieruje działalnością szkoły i reprezentuje ją na zewnątrz.

Oznacza to, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zobowiązujący Dyrektora [...] "[...]" we Wrocławiu do rozpoznania wniosku Fundacji Badań [...] we Wrocławiu z 22 września 2011 r. był prawidłowy, a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.