Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1537/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 1, art. 57 ust. 1 i 2, art. 59a ust. 1-5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1375/14 w sprawie ze skargi R. O. - [...] na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. O. na decyzję Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] października 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]lipca 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Giżycku na podstawie art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. odmówił inwestorowi R. O. wydania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w Giżycku przy ul. M., tj. stacji paliw i auto – gazu z zadaszeniem, pawilonem obsługi i pomieszczeniami znajdującymi się na parterze budynku bez klatki schodowej oraz piętra i poddasza (z powodu prowadzonych prac budowlanych), objętych decyzjami Starosty Giżyckiego: z dnia [...] lutego 2009 r. o pozwoleniu na budowę oraz z dnia [...] września 2010 r. i [...] lipca 2013 r. zmieniającymi decyzje o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał organ, inwestor nie wykonał prawidłowo postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. wzywającego go do przedstawienia wymaganych prawem dokumentów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia brakującej dokumentacji lub jej doprecyzowanie z uwagi na występujące nieścisłości poprzez złożenie stosownych dokumentów. Do powyższego wezwania inwestor ustosunkował się w piśmie z dnia 2 października 2014 r.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 5 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego analiza akt potwierdza złożenie przez inwestora niekompletnej dokumentacji oraz szereg braków i nieścisłości, których pomimo wezwania inwestor nie uzupełnił. Organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż inwestor korespondował z organem I instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji odniósł się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto inwestorowi umożliwiono uzupełnienie złożonej dokumentacji, jednak podjął on jedynie polemikę z organem. Nie przedłożył dziennika budowy dokumentującego roboty wykonane po dniu 27 lipca 2012 r., natomiast brak dziennika budowy dotyczącego realizacji robót związanych z wykonaniem balkonu świadczy o niekompletności wniosku. Organ wskazał również na brak inwentaryzacji geodezyjno – powykonawczej, powstanie nowych przewodów, niezgodności dotyczące wentylacji, odprowadzenia wód opadowych, nieusunięcie uprzednio stwierdzonych nieprawidłowości oraz brak możliwości określenia, czy nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu.

Skargę na powyższą decyzję złożył R. O., zarzucając jej naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 i art. 75 § 1 K.p.a., zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 59a ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego (w zw. z art. 19 K.p.a.), art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7 w zw. z art. 57 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a stan faktyczny sprawy odpowiada wymogom prawa. Cytując art. 54, art. 57 ust. 1 i 4 oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że żądanie uzupełnienia dokumentacji było uzasadnione, gdyż ta przedłożona przez wnioskodawcę była niekompletna, zwierała braki i nieścisłości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, inwestor nie przedłożył oryginału dziennika budowy potwierdzającego przebieg i zakres robót budowlanych wykonanych po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] września 2012 r. o odmowie pozwolenia na użytkowanie.

Nadto nie przedłożył oryginału II tomu dziennika w celu udokumentowania robót prowadzonych w oparciu o decyzję zmieniającą Starosty Giżyckiego z dnia [...] lipca 2013 r., mimo, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z dnia 20 maja 2014 r. wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane także w oparciu o ww. decyzję i zatwierdzony nią projekt budowlany. Z przedłożonej kserokopii dziennika budowy wynikało, że roboty zostały zakończone do dnia 27 lipca 2012 r. (data ostatniego wpisu w dzienniku budowy).

Przedłożona kopia świadectwa charakterystyki energetycznej obiektów nie uwzględniała wentylacji mechanicznej oraz zawierała istotne, względem wniosku i zatwierdzonego projektu budowlanego odstępstwo odnośnie kubatury obiektu.

Oświadczenia Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 2 sierpnia 2012 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 lipca 2012r. nie uwzględniały wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego zrealizowanej po czynnościach kontrolno – rozpoznawczych z dnia 2 sierpnia 2012 r.

Nadto przedłożone oświadczenie kierownika budowy (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego) nie było potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru budowlanego, jeśli został ustanowiony (art. 57 ust. 2 tej ustawy). Nieodstępujące w sposób istotny zmiany dotyczyły braku wzmianki o wykonaniu dodatkowej instalacji wentylacji mechanicznej, przewodów wentylacyjnych w pomieszczeniach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 ( numeracja wg oznaczeń na rysunku zamiennym), przewodów kominowych, przewodu kominowego w innym miejscu niż przewidywał projekt zamienny, braku wzmianki o zgodzie na odstępstwa od warunków technicznych w zakresie wejścia do pomieszczenia nr 1 i 11 (pominięcie wymogu § 63 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), brak określenia funkcji poszczególnych pomieszczeń (umiejscowienie kuchni, zmywalni naczyń stołowych, przygotowalni wstępnej) na rysunkach zamiennych.

Również zdaniem Sądu, mapa sytuacyjno – wysokościowa nie może być uznana za inwentaryzację geodezyjną powykonawczą zgodną z wymaganiami określonymi w art. 43 Prawa budowlanego (zobrazowanie położenia obiektów na gruncie) oraz § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budowlanej z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (przestrzenne rozmieszczenie elementów zagospodarowania działki lub terenu), gdyż na podstawie przedłożonego dokumentu nie sposób określić położenia obiektów na gruncie, tj. wielkości elementów zagospodarowania działki (szerokości, wysokości), wzajemnych ich odległości oraz usytuowania tych elementów od granicy działki, jak i rzędnych ich posadowienia.

Ponadto inwestor nie przedstawił protokołu badań wentylacji mechanicznej, a protokół badań przewodów spalinowych przedstawiony przez mistrza kominiarskiego pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem kierownika budowy i załączonymi do oświadczenia rysunkami z naniesionymi zmianami, gdyż powstały nowe przewody nie ujęte w projekcie oraz zmieniono lokalizację przewodu kominowego. Brak także protokółu odbioru przyłącza elektrycznego, gdyż za takowy nie może być uznane oświadczenie o gotowości instalacji przyłączeniowej z dnia 23 lipca 2012 r. oraz umowa kompleksowa sprzedaży energii elektrycznej z dnia 20 sierpnia 2012 r. Inwestor nie przedłożył także protokołu badań instalacji c.o. oraz dokumentu potwierdzającego dokonanie rozruchu kotłowni.

Sąd pierwszej instancji w pełni zaakceptował stanowisko organu, że po 27 lipca 2012 r. (porównanie mapy sytuacyjno – wysokościowej obrazującej stan zagospodarowania działki w dniu 17 lipca 2012 r., będącej załącznikiem do wniosku o pozwolenia na użytkowanie z mapą sytuacyjno – wysokościową obrazującą stan zagospodarowania terenu w dniu 6 listopada 2012 r.) na terenie stacji paliw były prowadzone roboty budowlane w zakresie: rozbiórki zjazdu z terenu stacji, a następnie wykonanie trawników oraz zjazdu o innym kształcie i rzędnych niż uprzednio; demontażu wpustu ulicznego oraz przykanalika do studzienki o rzędnych 129, 64/126, 54; demontażu przyłącza kanalizacji deszczowej odprowadzającego wody opadowe z budynku do studzienki o powyższych rzędnych; rozbiórki nawierzchni z polbruku w obszarze pomiędzy budynkiem, zbiornikami gazu, a ogrodzeniem, a następnie wykonaniem w tym miejscu trawnika; rozbiórki balkonu; wykonania ściany przeciwpożarowej pomiędzy garażami na działkach nr [...], a wiatą stacji paliw - rozbiórki nawierzchni z polbruku w obrębie wjazdu na stacji wykonanie trawnika w tym miejscu oraz pylonu informacyjnego - rozbiórki nawierzchni w obrębie studni o rzędnych 130,3/126,3, a następnie obniżenie nawierzchni do poziomu 130,08 – rozebrania nawierzchni oraz pylonu w obrębie oczka wodnego, a następnie wykonanie w tym miejscu trawnika ,rozbiórki wlewu paliwa i rurociągów technologicznych i ich następcze wykonanie w odległości ok. 2,5 m względem poprzedniego położenia – wykonania wpustu ulicznego oraz połączenia ze studzienką 130, 3/128, 18.

Zdaniem Sądu organy zasadnie mogły żądać oryginału II tomu dziennika budowy wydanego w dniu 27 sierpnia 2013 r. dotyczącego zmiany konstrukcji balkonu, gdyż decyzja zmieniająca Starosty Giżyckiego z dnia [...] lipca 2013 r. ingerowała w zagospodarowanie działki objętej zakresem wniosku z dnia 20 maja 2014 r., czego potwierdzeniem jest projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją zmieniającą.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w zakresie wentylacji mechanicznej organ słusznie uznał, że wymagany jest uzupełniający rysunek z oświadczeniem kierownika budowy z uwagi na powstanie pomieszczenia oraz wydzielonej ubikacji dla personelu po myśli § 33 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz § 85 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dokumentacja geodezyjno – powykonawcza, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu (wg § 20 ww. rozporządzenia). W oparciu o przedłożoną mapę sytuacyjno – wysokościową nie sposób określić położenia obiektów na gruncie, gdyż tego rodzaju mapa jest dokumentem powstałym (po wniesieniu zmian na mapę zasadniczą) w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, czyli wskutek analizy dokumentacji źródłowej określającej ww. parametry.

Zasadne było także żądanie przedłożenia protokołu badań i sprawdzeń w zakresie wentylacji. Z oświadczenia kierownika budowy dołączonego do wniosku z dnia 20 maja 2014 r. wynika, że powstały nowe przewody wentylacyjne nie objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, zaś zgodności wentylacji wymuszonej z art. 62 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie może przeprowadzić mistrz kominiarki, lecz osoba posiadająca uprawnienia budowlane.

Za uzasadnione również uznał Sąd stanowisko organów o niewykonaniu odprowadzania wód opadowych spod wjazdu pod wiatę oraz z terenu, na którym winna być umiejscowiona zlewnia paliwa i miejsce postojowe dla cysterny w trakcie opróżniania zbiornika. Podzielił także stanowisko organów co do oceny dowodowej opinii wykonanej przez biegłego sądowego mgr inż. J. R.

Wreszcie Sąd podzielił ocenę organu, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie miały charakteru nieodstępujących w sposób istotny (art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego), co wynika ze zmiany dróg ewakuacyjnych poprzez wydzielenie pomieszczeń kuchni, zaplecza socjalnego, magazynów, wydzielenie z projektowanej sali sprzedaży baru z częścią konsumpcyjną, wskutek czego zmienił się kierunek ewakuacji, a tym samym przepisy przeciwpożarowe. W zakresie przepisów BHP i warunków higieniczno – sanitarnych istnieje konieczność zapewnienia pomieszczeń higieniczno – sanitarnych dla obsługi stacji, a za takowe pomieszczenie nie może być uznane pomieszczenie nr 7 ("kącik socjalny" pod schodami), jako, że nie posiada normatywnej wysokości 2,5 m (§ 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Z tych też przyczyn zastosowanie w sprawie znajdzie art. 50 ust. 1 pkt 4, a następnie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, z którymi skorelowany pozostaje art. 59 ust 5 Prawa budowlanego, gdyż w razie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami zachodzi podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a następnie odpowiedniego zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Inwestor, który dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jak zaznaczył Sąd, ocena istotnych odstępstw została dokonana w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty, które były niekompletne, posiadały braki i nieścisłości. O ile dokonana przez organ odwoławczy ocena (nie)istotności owych odstępstw jest kwestią interpretacji przedmiotowych dokumentów, o tyle nieprzedłożenie przez wnioskodawcę kompletnych, nie obarczonych brakami i nieścisłościami dokumentów, o których mowa w art. 5 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego, jest kwestią faktu. Okoliczności tej nie przeczy sam skarżący, kwestionuje tylko prawo organów do żądania owych dokumentów. Rodzaj owych dokumentów jest określony ww. przepisem prawa, a zatem nie ma nic wspólnego z uznaniowością organu w tym zakresie. Kontestowanie przez skarżącego prawa do żądania rzeczonych dokumentów stanowi podważanie legalności instytucji pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem nieprzedłożenie przez inwestora wymaganych prawem dokumentów jest wystarczającą przesłanką do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego), zaś zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w tym art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1 i art. 106 § 3 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, podobnie jak zarzuty wskazujące na naruszenia art. 57 i art. 59a Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., jak również art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zaniechał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w zakresie w jakim materiał dowodowy został przez organ zebrany, jego ocena dokonana została w sposób dowolny, w tym w szczególności:

a. błędne uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż skarżący nie złożył oryginału żądanego od niego dziennika budowy, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy niniejszej wynika, że stanowisko powyższe nie polega na prawdzie, bowiem dziennik budowy znajduje się w aktach innego postępowania, prowadzonego przez ten sam organ, co ostatecznie oznacza, że organ jest w posiadaniu oryginału tego dziennika, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

b. błędne uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż z kopii świadectwa charakterystyki energetycznej obiektów wynika odstępstwo odnośnie kubatury obiektu, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy niniejszej wynika, że stanowisko powyższe nie polega na prawdzie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

c. błędne uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż oświadczenia Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego nie uwzględniają wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy niniejszej wynika, że stanowisko powyższe nie polega na prawdzie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

d. błędne uznanie, że organ (na podstawie samego tylko porównania dokumentów – map sytuacyjno – wysokościowych, mimo zaniechania przeprowadzenia innych dowodów i z pominięciem w całości stanowiska skarżącego w tym zakresie) prawidłowo ustalił, iż różnice między mapą sytuacyjno – wysokościową, będącą załącznikiem do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, złożonym w dniu 7 sierpnia 2012 r., a mapą sytuacyjno -wysokościową obrazującą stan zagospodarowania terenu w dniu 6 listopada 2012 r. stanowią o wykonaniu po sporządzeniu mapy, będącej załącznikiem do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, złożonym w dniu 7 sierpnia 2012 r. robót wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na stronie 13 uzasadnienia skarżonego wyroku, podczas gdy różnice pomiędzy mapami wynikają wyłącznie z nieprawidłowego (nieodzwierciedlającego rzeczywistego stanu faktycznego) sporządzenia mapy, będącej załącznikiem do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, złożonym w dniu 7 sierpnia 2012 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

e. błędne uznanie, że organ (mimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oględzin) prawidłowo ustalił, iż wykonanie w obiekcie, którego dotyczy niniejsze postępowanie, powstały nowe przewody wentylacyjne nie objęte zatwierdzonym projektem budowlanym oraz że w obiekcie znajduje się wentylacja wymuszona (mechaniczna) podczas, gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy niniejszej, wynika, że stanowisko powyższe nie polega na prawdzie, (w tym w zakresie wentylacji mechanicznej, pominięcie okoliczności, że o istnieniu wentylacji mechanicznej nie może stanowić podłączenie okapu kuchennego w postaci osłony z blachy do przewodu wentylacji grawitacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

f. błędne uznanie, że organ (mimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oględzin) prawidłowo ustalił, iż nastąpiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na niewykonaniu odprowadzenia wód opadowych spod wjazdu pod wiatę oraz terenu, na którym winna być umiejscowiona zlewnia paliwa i miejsce postojowe dla cysterny w trakcie opróżniania zbiornika, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy niniejszej, wynika, że stanowisko powyższe nie polega na prawdzie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

g. błędne uznanie, że organ (mimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oględzin) prawidłowo ustalił, iż nastąpiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zmianie dróg ewakuacyjnych poprzez wydzielenie pomieszczeń kuchni, zaplecza socjalnego, magazynów, wydzielenie z projektowanej sali sprzedaży baru z częścią konsumpcyjną, co prowadziło do zmiany kierunku ewakuacji, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy niniejszej wynika, że stanowisko powyższe nie polega na prawdzie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

h. błędne uznanie, że organ, mimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oględzin, prawidłowo ustalił, iż nastąpiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na tym, że w obiekcie brak jest pomieszczenia higieniczno – sanitarnego spełniającego warunki przewidziane przepisami prawa, a pomieszczenie takie stanowi, jak to Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na stronie 15 uzasadnienia skarżonego wyroku wyłącznie "kącik socjalny" pod schodami, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy niniejszej wynika, że stanowisko powyższe nie polega na prawdzie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

i. błędne uznanie, że organ, mimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oględzin, prawidłowo ustalił, że skarżący nie złożył wszelkich dokumentów wymaganych na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oraz że dokumenty złożone przez skarżącego nie spełniają wymogów przewidzianych przepisami prawa, podczas gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy niniejszej wynika, że stanowisko powyższe nie polega na prawdzie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

II. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76 § 1 K.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe oparcie się przez organ w sprawie niniejszej na mapie sytuacyjno – wysokościowej, będącej załącznikiem do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, złożonego w dniu 7 sierpnia 2012 r., wykonanej w sposób wadliwy, niezaliczonej do Zasobu Geodezyjno - Kartograficznego Starostwa Powiatowego w Giżycku, a więc nie mającej charakteru inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem bezpośrednio prowadziło do wydania skarżonego wyroku,

III. art. 141 P.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów wskazanych w piśmie z dnia 03.03.2015 r. w sprawie sygn. akt: II SA/Ol 1375/14, zatytułowanym Rozszerzenie skargi;

IV. art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 36a ust. 1, 2, 3, 5, 6 Prawa budowlanego przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że w niniejszym stanie faktycznym istnieją istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co stanowiło niedopuszczalne na gruncie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wykroczenie poza granice sprawy, (podczas gdy przedmiotem sprawy było w istocie wyłącznie ustalenie, czy skarżący złożył wszystkie wymagane przepisami dokumenty na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

V. art. 145 §1 lit. c P.p.s.a., art. 59a ust. 1, ust. 2 lit a, b, c, d, e, f, w zw. z art. 59a ust. 3, 4, 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego (z ostrożności procesowej wskazuję że naruszenie powyższych przepisów nastąpiło w zw. z art. 19 K.p.a. nakładającym obowiązek działania wyłącznie w granicach właściwości rzeczowej - a więc w granicach przedmiotu postępowania), przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy, co miało bezpośredni wpływ na wynik prawy, bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

VI. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 K.p.a. przez ich wadliwe zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, polegające na bezzasadnym uznaniu, że ziściły się przesłanki do odmowy decyzją wydania pozwolenia na użytkowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło bezpośrednio do wydania zaskarżonego wyroku;

VII. § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, przez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że mapa sytuacyjno – wysokościowa nie stanowi inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, co prowadziło co wydania skarżonego wyroku;

VIII. art. 46 Prawa budowlanego w zw. z art. 45 § 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe niezastosowanie, polegające na zaniechaniu uwzględnienia okoliczności, że inwestor lub kierownik budowy jest obowiązany przez okres wykonywania robót budowlanych przechowywać dokumenty stanowiące podstawę ich wykonania (w tym dziennik budowy) oraz udostępniać te dokumenty przedstawicielom uprawnionych organów, co oznacza, że podmioty te w toku wykonywania robót budowlanych uprawnione są jedynie do udostępnienia dokumentów (w tym dziennika budowy) organom administracji publicznej, a nie do ich składania do akt spraw administracyjnych, pominięcie czego miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, prowadziło bowiem bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

IX. art. 151 P.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w razie braku podstaw do tego;

X. art. 148 P.p.s.a. przez jego wadliwe niezastosowanie, polegające na zaniechaniu uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do tego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z następujących dokumentów (załączonych w niniejszej sprawie już do skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego): pismo skarżącego z dnia 07.12.2012 r. pt.: "Podanie o zwrot dziennika budowy", pismo skarżącego z dnia 03.11.2014 r. adresowane do Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa; pismo z dnia 17 listopada 2014 r. Podlaskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa; pismo z upoważnienia Starosty Powiatowego w Giżycku, pismo Warmińsko – Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 18 sierpnia 2014 r.; opinia mgr inż. J. R. (biegłego sądowego z zakresu budownictwa przy sądzie Okręgowym w Łomży), dotycząca obiektu stacja Paliw i Autogazu z Pawilonem Obsługi ze Sklepem wraz z Infrastrukturą Terenową, Giżycko ul. M., działka Nr ewidencyjny [...] (22 karty), wszystkich na okoliczność: niezasadności zarzutów przedstawianych przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz braku podstaw do wydania przez organ decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny trzeba uznać zarzut naruszenia "art. 141" P.p.s.a. (zarzut III). Z uwagi na przedstawioną argumentację jego analizę należało ograniczyć do § 4 tego przepisu, który to przepis formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie nakłada on natomiast na Sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, czy też w jej uzupełnieniu a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając, zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, wniosków, czy pism procesowych koniecznym staje się precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazania, że gdyby Sąd ich nie pominął rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego. Ogólnikowe stwierdzenie skarżącego o zaniechaniu przez Sąd odniesienia się do zarzutów wskazanych w piśmie z dnia 3 marca 2015 r., powyższych warunków nie spełnia.

Nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. (zarzut I), aczkolwiek argumentacja przedstawiona na jego poparcie jest w jednym punkcie zasadna. Ujawnione na tle niniejszej sprawy braki przedłożonej przez inwestora dokumentacji słusznie doprowadziły organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, do konkluzji o konieczności odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jako co najmniej nielogiczne należało ocenić wyjaśnienia skarżącego, że złożył on w sprawie oryginał dziennika budowy, gdyż "dziennik budowy znajduje się w aktach innego postępowania". Taka argumentacja nie podważa poczynionych przez organ ustaleń, tym bardziej że w aktach sprawy istotnie brak jest dziennika budowy, potwierdzającego przebieg i zakres robót budowlanych wykonanych po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2012 r. oraz w oparciu o decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Konieczność złożenia go w oryginale wynika z kolei wprost z art. 57 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przy tej okazji nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 46 w związku z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego (zarzut VIII). Jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, kończącego proces budowlany, określono w art. 57 Prawa budowlanego. Art. 46 Prawa budowlanego odnosi się natomiast do etapu wcześniejszego, tj. wykonywania robót budowlanych.

Powracając do analizy pierwszego zarzutu, stwierdzić trzeba, że zasadnie skarżący kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przedłożona kopia świadectwa charakterystyki energetycznej zawiera istotne względem wniosku odstępstwo odnośnie kubatury. Ta – we wniosku, jak i świadectwie – wynosi bowiem identycznie 695 m3. W kasacji pominięto jednak kwestię nie uwzględniania w ww. charakterystyce istnienia w budynku wentylacji mechanicznej, a nie grawitacyjnej.

Odnośnie oświadczeń Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odpowiednio z dnia 2 sierpnia 2012 r. i 13 lipca 2012 r. o niewniesieniu sprzeciwu do pozwolenia na użytkowanie, słusznie stwierdza Sąd pierwszej instancji, że nie mogły one uwzględniać ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na datę jej realizacji. Jak ustalono w sprawie, a czego nie kwestionowano w rozpoznawanej kasacji, powstała ona po czynnościach kontrolnych z dnia 2 sierpnia 2012 r., a więc po zajęciu przez ww. organy stanowisk.

Za niezrozumiałą z kolei należało uznać argumentację, że różnice pomiędzy mapami sytuacyjno – wysokościowymi wynikają "wyłącznie z nieprawidłowego (...) sporządzenia mapy będącej załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę". I choć w aktach sprawy brak jest uprzednio składanych przez inwestora map (znajduje się w nich tylko mapa sytuacyjno – wysokościowa z inwentaryzacją powykonawczą ze stanem na dzień 6 listopada 2012 r.), to powodem jej zakwestionowania przez organ była przede wszystkim ocena, że na jej podstawie nie sposób określić położenia obiektów na gruncie (zagospodarowania działki). Inwestor nie wywiązał się zatem z obowiązku sporządzenia i przedłożenia organowi inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i nie może on skutecznie domagać się od organu, aby ten zastępował go i prowadził postępowanie dowodowe, konwalidując nieprawidłowe czynności inwestora. Jako niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 i art. 76 § 1 K.p.a. (zarzut II) oraz § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (zarzut VII). Inwestor nie przedłożył wymaganej § 17 ww. rozporządzenia inwentaryzacji, zaś ta przedłożona nie nadaje się do naniesienia zmian na mapę zasadniczą z uwagi na brak stosownych danych (§ 20), które uniemożliwiają szczegółowe określenie zagospodarowania terenu.

Analizując dalsze elementy pierwszego zarzutu kasacji, podkreślić trzeba, że pozwolenie na użytkowanie w niniejszej sprawie skarżącemu nie zostało udzielone przede wszystkim ze względu na niekompletność złożonych dokumentów oraz ich braki i nieścisłości. Z tych też przyczyn prowadzenie oględzin w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, podobnie jak i uzupełniającego postępowania dowodowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w zakresie zgłoszonego wniosku) było bezcelowe. Odnośnie z kolei powstania wentylacji mechanicznej stwierdzić trzeba, że podłączenie okapu kuchennego do przewodu wentylacyjnego świadczy o istnieniu w budynku wentylacji wymuszonej, a nie grawitacyjnej. Ponadto skarżący pomija fakt zmiany lokalizacji oraz powstania nowych przewodów kominowych.

Podobnie skarżący nie podważył skutecznie, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń odnośnie dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczących niewykonania odprowadzenia wód opadowych, zmiany dróg ewakuacyjnych, braku pomieszczenia higieniczno – sanitarnego, a przede wszystkim tego, że inwestor nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów. Domaganie się przez skarżącego przeprowadzenia na te okoliczności postępowania dowodowego w postaci oględzin nie może kwestionować ustaleń wynikłych z oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów. Takie żądanie ma charakter nieuprawnionej polemiki z ustalonym stanem faktycznym sprawy, nie popartej żadnymi dokumentami, a więc jedynie subiektywne przewidywanie autora kasacji, a co na etapie kontroli kasacyjnej wyroku należało uznać za niedopuszczalne i nieskuteczne. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena czy odstąpienie od projektu budowlanego miało charakter istotny jest kwestią kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, a nie jego ustalenia.

W konsekwencji tego niezasadny okazał się być także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 36a ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5 i 6 Prawa budowlanego (zarzut IV), podobnie jak zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 59a ust. 1 i 2 lit. a – f w związku z art. 59a ust. 3 – 5 Prawa budowlanego (zarzut V), bowiem przeprowadzenie obowiązkowej kontroli w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę następuje po złożeniu przez inwestora kompletnego wniosku, co jak wykazano w niniejszej sprawie, nie miało miejsca.

W tym stanie sprawy, ponieważ nie ziściły się przesłanki do udzielenia pozwolenia oddaleniu podlegały zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 1 – 5 i 7 oraz art. 57 ust. 2 – 4 Prawa budowlanego w związku z art. 50 K.p.a. (zarzut VI). Ponieważ nie wykazano wadliwości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli bezzasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. (zarzut IX).

Stwierdzić też trzeba, iż podstawa skargi kasacyjnej wskazująca na naruszenie skarżonym wyrokiem art. 148 P.p.s.a. (zarzut X) pozostawała z kolei w oderwaniu od przedmiotu niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.