Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2086/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - asesor sądowy WSA Hieronim Sęk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 grudnia 2004 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w O.) S. Ż. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł o umorzenie zaległości w opłacaniu należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę. Skarżący wskazał na trudną sytuację finansową i majątkową, w szczególności brak pracy, majątku, możliwości płatniczych i nieprowadzenie działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres 07-11/1999, 01/2000, 03-07/2000, 09-11/2000, 03-06/2001, 08/2001-03/2003 w wysokości 11.537,85 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres 05-11/1999, 01/2000, 03-07/2000, 09-11/2000, 03-06/2001, 08/2001-03/2003 w wysokości 3.498,20 zł, Fundusz Pracy za okres 09/2002-03/2003 w wysokości 190,09 zł i odsetek za zwłokę naliczonych na dzień złożenia wniosku (tj. 20 grudnia 2004 r.) w wysokości 9.589,80 zł. Zakład wskazał przepisy regulujące umarzanie należności z tytułu składek, a mianowicie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.). W ocenie organu wydającego decyzję w stosunku do Skarżącego nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust.3 ww. ustawy. Skarżący osiąga bowiem dochody z prac dorywczych, nie ponosi żadnych opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, a jego sytuacja majątkowa pozwala mu na opłacanie rat wynikających z umowy nr 12/2004. Organ wskazał też, iż Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które uzasadniałyby umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej (art. 28 ust. 3a ww. ustawy).

Stosownie do pouczenia zawartego w powyższej decyzji Zakładu, Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Prezes Zakładu"). We wniosku podtrzymał argumentację o swojej ciężkiej sytuacji osobistej i materialnej, negując przy tym argumentację wskazaną przez organ jako podstawę decyzji odmawiającej umorzenia. Skarżący nie zgodził się z przyjętą w sprawie oceną jego sytuacji. Podkreślił, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone wskutek bezskuteczności środków egzekucyjnych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], Prezes Zakładu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiającą umorzenia należności. Prezes Zakładu podzielił pogląd, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie zadłużenia z uwagi na całkowitą nieściągalność. Skarżący osiąga bowiem dochody z prac dorywczych, nie ponosi kosztów utrzymania oraz posiada środki na realizowanie układu ratalnego i częściowe opłacanie alimentów na rzecz córki. Odnośnie możliwości zastosowania w stosunku do Skarżącego dyspozycji art. 28 ust. 3a ww. ustawy zwrócono uwagę, że dłużnik nie wykazał, że jego sytuacja majątkowa i rodzinna nie pozwala na opłacanie zadłużenia, gdyż grozi to pozbawieniem środków niezbędnych do utrzymania.

Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Skarżący pismem z dnia 30 czerwca 2005 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazał, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawarty w zaskarżonej decyzji, a ocena dokonana na podstawie jego sytuacji rodzinnej i majątkowej jest niezgodna ze stanem faktycznym. Zdaniem Skarżącego zestawienie określonych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji wskazuje na wystąpienie w sprawie całkowitej nieściągalności i brak jest podstaw do odmiennego stanowiska organu w tym zakresie. Ponadto, w skardze zwrócono uwagę, iż niezrozumiałe było w ogóle analizowanie sprawy przez organ, skoro z zakończenie uzasadnienie decyzji wynika, iż Zakład nie miał zamiaru umorzyć należnych składek, pisząc, że "nawet spełnienie którejś z przesłanek ... nie skutkuje automatycznie umorzeniem należności".

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna, nie może to jednak powodować automatycznego umorzenia należności z tytułu składek, zważywszy na okres ich przedawnienia. Według organu odwołujący jest osobą zdolną do pracy zarobkowej. Może w każdej chwili podjąć zatrudnienie, a z wynagrodzenia za pracę może być wszczęta egzekucja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu. Sąd administracyjny nie ma więc uprawnień do dokonania umorzenia należności, których dotyczy niniejsza sprawa.

Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji.

Sąd stwierdza zatem, iż decyzję w drugiej instancji Prezes Zakładu wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, które obowiązywały w dacie jej wydania. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące dla spornego okresu, przedstawiają się następująco:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi Zakład, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W przepisie tym jednoznacznie określono podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu.

Pozycję Prezesa Zakładu określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i był to jedyny przedmiot, co do którego wydawał on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji do uprawnień Prezesa Zakładu nie należało wydawanie rozstrzygnięć w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku decyzji, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku także wskazano "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", jednakże w sentencji stwierdzono, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych" odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Poza tym uwzględnić należało i to, że w decyzji organu pierwszej instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie.

W ocenie Sądu w spornym okresie brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a.") właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy k.p.a.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środku zaskarżenia. Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zgodnie zatem z treścią wskazanego przepisu, przy takim pouczeniu o środku zaskarżenia, organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie Prezes Zakładu.

Jednakże, zdaniem Sądu art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania k.p.a. warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu k.p.a. są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby k.p.a. definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 u.p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności w spornym okresie decyzji wydanej przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał jaki zatem środek zaskarżenia był właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań mogłoby wynikać, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służyło od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów u.s.u.s.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji u.s.u.s. wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te były zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., określone zostały w art. 17 tego Kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów k.p.a. nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego Kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w spornym okresie w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności nie uczyniono tego w u.s.u.s.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) wprost postanowiono, że Zakład podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w stanie prawnym, który miał zastosowanie w toku postępowania administracyjnego, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanej w pierwszej instancji przez Zakład był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Sąd dodaje, iż ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) nadano nowe brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. I tak, od dnia 24 sierpnia 2005 r. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższa zmiana, która nastąpiła w toku postępowania sądowego, ze względu na badanie legalności zaskarżonej decyzji w dacie jej wydania, nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości tej decyzji.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ rozpatrujący środek zaskarżenia do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w decyzji - jej uzasadnieniu, a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy.

Ponadto za niedopuszczalne i sprzeczne z wyżej wskazanymi zasadami rządzącymi postępowaniem odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) należy uznać zawężanie zakresu takiego postępowania, toczącego się w przedmiocie umorzenia należności, wyłącznie do stwierdzenia, czy po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przedstawiono nowe dowody, bądź czy zaistniały nowe okoliczności.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 u.p.p.s.a.