Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1006/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1010
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art. 2, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G. C." spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 797/17 w sprawie ze skargi "G. C." spółki z o.o. w C. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. C. spółki z o.o. w C. na rzecz Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 797/17, oddalił skargę spółki z o.o. "G. C." z siedzibą w C. (dalej jako: spółka) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 5 grudnia 2016 r., nr 261/DI/16 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Pismem z 25 kwietnia 2016 r. spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr 150/IW/06 z 21 grudnia 2006 r. w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr 76 z 8 listopada 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania.

Minister Rozwoju decyzją z 13 czerwca 2016 r., nr 137/WP/16, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z uwagi na niespełnienie przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.). Organ podniósł, że zmiana zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, ze zm.; dalej: "ustawa zmieniająca’), nie oznacza zrównania sytuacji prawnej przedsiębiorcy działającego na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r. z sytuacją prawną przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia po 1 stycznia 2001 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 5 grudnia 2016 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję z 13 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że zmiana zezwolenia została dokonana na wniosek spółki i była w pełni zgodna z żądaniem przedsiębiorcy. Organ zaznaczył także, że nowe zasady dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia wydane do końca 2000 r., określone w art. 5 ustawy zmieniającej obowiązują ex lege od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca wystąpił o zmianę zezwolenia w trybie art. 6 tej ustawy, czy też nie. Minister podniósł, że zmiana zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji zamieszczonej w art. 5 tej ustawy i w aktach wykonawczych do tej regulacji ustawowej. Zmiana warunków zezwolenia niewchodzących w ww. zakres wymagała wskazania we wniosku – o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca.

Organ wskazał, że spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia polegającą na rozszerzeniu przedmiotu działalności gospodarczej określonego w zezwoleniu, zwiększeniu nakładów inwestycyjnych oraz wykreśleniu punktu dotyczącego wyrobu wytworzonego na terenie strefy, a Minister Gospodarki, działając na podstawie wyraźnej podstawy prawnej, wydał decyzję zmieniającą zezwolenie zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy. Minister zaznaczył także, że rozstrzygnięcie decyzji zmieniającej zezwolenie, zgodnie z wnioskiem spółki, nie jest sprzeczne z żadnym przepisem prawa. Podkreślił, że decyzja zmieniająca zezwolenie nie rozstrzygała w kwestii terminu ważności zezwolenia, a organ wydając decyzję zmieniającą nie stosował do spółki i jej zezwolenia nieobowiązującego art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282; dalej: u.s.s.e.). Organ wydający decyzję zmieniającą nie ustalił w niej okresu obowiązywania zezwolenia krótszego niż okres, na jaki została ustanowiona strefa, gdyż rozstrzygnięcie tej decyzji nie dotyczyło kwestii terminu ważności zezwolenia. Minister zaznaczył też, że przepisy nowelizujące u.s.s.e. nie wprowadziły po stronie organu obowiązku działania z urzędu i dokonywania zmian w zezwoleniach wydanych przed 1 stycznia 2001 r. w zakresie ich terminów obowiązywania. Organ za nieuzasadnione uznał stanowisko spółki, że zmiana zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej oznacza zrównanie sytuacji prawnej przedsiębiorcy działającego na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r. z sytuacją prawną przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane po tej dacie, a moment uzyskania zezwolenia jest dla obu grup przedsiębiorców prawnie irrelewantny z punktu widzenia obowiązywania reżimu prawnego określającego zasady przyznawania pomocy publicznej.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), WSA wskazał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka braku podstawy prawnej. Sąd stwierdził, że 21 grudnia 2006 r., tj. w dniu wydania decyzji zmieniającej istniała podstawa prawna wyrażona w przepisach rangi ustawowej, pozwalającą na wydanie tej decyzji - był to art. 6 ustawy zmieniającej. Spółka uzyskała zezwolenie 8 listopada 2000 r., a więc pod rządami u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Zdaniem WSA, oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się regulacje dotyczące zasad i warunków korzystania ze zwolnienia od podatku dochodowego, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba, że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r. mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę, polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 u.s.s.e. (w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r.). We wniosku tym przedsiębiorca mógł także wnieść o zmianę warunków zezwolenia. Termin złożenia wniosku ograniczono do 31 grudnia 2007 r.

Przedsiębiorca (skarżąca spółka) skorzystał z możliwości zmiany warunków zezwolenia Nr 76. Na podstawie wniosku przedsiębiorcy, Minister Gospodarki wydał 21 grudnia 2006 r. decyzję Nr 150/IW/06 - w trybie ww. przepisu ustawy z 2003 r. zmieniającej u.s.s.e. - którą zmienił zezwolenie we zakresie objętym wnioskiem, tj. rozszerzył przedmiot działalności gospodarczej określony w zezwoleniu, zwiększył zakres nakładów inwestycyjnych oraz wykreślił punkt dotyczący wyrobu wytworzonego na terenie strefy.

Zdaniem WSA, organ słusznie stwierdził, że postępowanie w trybie art. 6 ustawy zmieniającej było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zmieniającej było zgodne z jego żądaniem. W ocenie WSA, bezpodstawne jest stwierdzenie, że zmiana zezwolenia na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej spowodowała zmianę czasu obowiązywania zezwolenia w sposób, który nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w decyzji zmieniającej. Z uwagi na brak przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie nowych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń, także do zezwoleń zmienianych w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, nieuzasadnione jest zdaniem WSA twierdzenie o błędzie popełnionym przez organ, który mógłby być podstawą do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, organy orzekające w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazały, jakie są warunki i zasady prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, co też zostało opisane w zaskarżonej decyzji. W szczególności, wyjaśniono sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w świetle powołanych przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji wydanych w sprawie, jak też zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej i nieodniesienie się do wszystkich istotnych elementów sprawy, tj. w szczególności do "rażącego naruszenia prawa", jako jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało nieuwzględnienie skargi;

b) art. 151 w związku z art. 141 § 4 k.p.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo iż orzekające w sprawie organy administracji publicznej nieprawidłowo przyjęły, że w sprawie nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr 150/IW/06 z dnia 21 grudnia 2006 r. w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I Zezwolenia, do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniająca, jak również w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 600, z późn. zm.), dalej: u.s.s.e., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, które legło u podstaw zaskarżonego Wyroku, że jednym z "warunków zezwolenia", o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. jest końcowa data obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego, podczas gdy data obowiązywania zezwolenia strefowego nie jest "warunkiem zezwolenia".

Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, gdyby Sąd rozpoznał sprawę co do istoty, jak również gdyby Sąd prawidłowo przyjął, że w sprawie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności Konwersji Zezwolenia oraz gdyby prawidłowo przyjął, że końcowa data obowiązywania zezwolenia strefowego nie jest "warunkiem zezwolenia", nie oddaliłby skargi Spółki.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r.), jak również w związku z art. 3 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w zakresie, w jakim Konwersja Zezwolenia nie dostosowała pkt I Zezwolenia do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania, wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa skutkującym obowiązkiem stwierdzenia nieważności;

b) art. 19 ust. 1 u.s.s.e. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r.) w związku z art. 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. oraz w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, w sytuacji gdy od dnia 1 maja 2004 r. przepis ten miał zastosowanie ex lege zarówno do tzw. "starych", jak i "nowych" zezwoleń strefowych;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, jak również w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 u.s.s.e. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że organ dokonujący Konwersji Zezwolenia nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż w zakresie daty obowiązywania Zezwolenia nie mógł działać z urzędu, a jedynie na wniosek, podczas gdy w sprawie art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r. miał zastosowanie ex lege, a przedsiębiorca nie mógł wnioskować w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej o zmianę Zezwolenia w zakresie daty jego obowiązywania;

d) art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 u.s.s.e. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednym z "warunków zezwolenia", o których mowa w tym przepisie, o którego zmianę mógł wnosić przedsiębiorca na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej jest końcowa data obowiązywania zezwolenia strefowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu (literalna, systemowa i celowościowa) prowadzi do konkluzji, że końcowa data obowiązywania zezwolenia nie jest warunkiem zezwolenia, a w konsekwencji, że przedsiębiorca nie był uprawniony do występowania o zmianę okresu obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej.

W uzasadnieniu spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), wobec zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu sprawy do rozpoznania w tym trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę w podstawach wniesionego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej sformułował zarzuty w ramach obu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (punkt 2 a-d petitum skargi kasacyjnej), jak i naruszenie przepisów postępowania (punkt 1 a-c petitum skargi kasacyjnej).

W sytuacji zawarcia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. np. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Jednakże w przypadku niniejszej skargi kasacyjnej niezbędne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem uprzednie ustalenie treści mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego jest konieczne dla oceny naruszenia przepisów postępowania. Wynika to charakteru sprawy, która była rozstrzygana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to – dotyczące decyzji Ministra Gospodarki z 21 grudnia 2006 r. (Nr 150/IW/06) – wszczęte zostało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na żądanie strony, która wskazała na nieważność tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej przemiennie kwalifikuje naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno do wad o charakterze procesowym, jak i naruszenia prawa materialnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera normę prawa materialnego, czego skarga kasacyjna nie uwzględniła w prawidłowym zakresie, jednakże wada ta nie uniemożliwia rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż w ocenie NSA wystarczające dla zrekonstruowania wskazanego przez stronę wzorca kontroli kasacyjnej okazało się powiązanie zarzutu zawartego w punkcie 2-a petitum skargi kasacyjnej z zarzutem z punktu 1-b, identyfikowanych łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym (odrębnym) w tym sensie, że jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której uprzednio wydano decyzję administracyjną co do istoty, lecz zbadanie, czy w sprawie zakończonej tą decyzją nie wystąpiły przesłanki nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zasada ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w jej kontekście należy oceniać skuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wymagało wykazania przez stronę, że decyzja Ministra Gospodarki Nr 150/1 W/06 z 21 grudnia 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa.

Oceniając – w tak zakreślonych granicach sprawy – prawidłowość rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa.

Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej przed 31 grudnia 2000 r. (zezwolenie Nr 76 z 8 listopada 2000 r.), to wobec zmiany stanu prawnego pod tej dacie, spółka mogła wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, polegającą na zastosowaniu do spółki przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, w miejsce zwolnienia określonego na podstawie art. 12 ustawy o s.s.e., w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. Jest bezsporne, że spółka wystąpiła z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o zmianę opisanego zezwolenia, określając wprost, że wniosek obejmuje rozszerzenie przedmiotu działalności gospodarczej określonego w zezwoleniu, zwiększenie nakładów inwestycyjnych oraz wykreślenie punktu dotyczącego wyrobu wytworzonego na terenie strefy. Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, wydał decyzję zmieniającą zezwolenie zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy (decyzja z 21 grudnia 2006 r., nr 150/IW/06).

Prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie została spełniona przesłanka wydania bez podstawy prawnej decyzji zmieniającej, skoro art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej podstawę tę określał wprost. Zupełnie inną kwestią było, czy organ wydając decyzję z 21 grudnia 2006 r. – działając w granicach wskazanej podstawy prawnej – rażąco naruszył prawo, na co powołuje się autor skargi kasacyjnej, a czego sąd pierwszej instancji również nie stwierdził. W skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę WSA w tym zakresie, wskazując na błędną wykładnię art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, której miał dopuścić się sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że przepis art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej – co jest oczywiste, a zostało pominięto w skardze kasacyjnej – należy interpretować przy uwzględnieniu treści normatywnej całej jednostki redakcyjnej, w której przepis ten został zamieszczony. Podstawowe znaczenie dla interpretacji zawartych w tym przepisie norm prawnych ma ustęp 1 art. 6 ustawy zmieniającej, bowiem to ten przepis jest źródłem uprawnienia przedsiębiorcy w znaczeniu materialnym.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał stosowne zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę, polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5, w miejsce zwolnień określonych w art. 12 ustawy o s.s.e., w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. W myśl zaś ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej, we wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych.

Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 i 2 cyt. ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, że zawarte tam normy prawne mają zarówno charakter materialny (zmiana warunków zezwolenia), jak i procesowy – przewidując wszczęcie postępowania o zmianę zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, żadna ze wskazanych przez jej autora metod wykładni art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, jak i pozostałych przepisów wskazanych jako normy związane, nie prowadzi do zakładanego w skardze kasacyjnej rezultatu, jakoby "w trybie" art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej (w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 u.s.s.e. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji) przedsiębiorca nie był uprawniony do występowania o zmianę okresu obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego". Teza ta nie wynika w szczególności z założenia, że "prawidłowa wykładnia (...) prowadzi do konkluzji, że końcowa data obowiązywania zezwolenia nie jest warunkiem zezwolenia."

Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten uznaje za oczywiście błędny, akceptując w tym zakresie tezę przeciwną, zawartą w wyroku NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16, gdzie NSA stwierdził, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. nie uniemożliwia składania przez ("starych") przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. NSA przyjął w tym rozstrzygnięciu, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., poprzez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości.

Powyżej przedstawiona wykładnia prawa materialnego prowadzi w konsekwencji do jednoznacznego wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w cyt. ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyroki NSA z: 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11).

Za całkowicie bezzasadny uznać należało więc zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji także powiązane z tym zarzutem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do wadliwego zaakceptowania przez WSA dokonanej przez organ błędnej wykładni i zastosowania art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. i z art. 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. (poprzez niezastosowanie art. 19 ust. 1 u.s.s.e.), jak też w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 u.s.s.e. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że rezultatem prawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest uznanie, że przepisy te nie przewidywały (w postępowaniu prowadzonym na ich podstawie) obowiązku rozstrzygania przez organ administracji z mocy samego prawa o zmianie warunku wyznaczającego okres na jaki udzielono przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, który pierwotnie określony został zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie udzielenia zezwolenia, a więc w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2001 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej. Trafnie bowiem WSA uznał, że z uwagi na brak przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie nowych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń do zezwoleń zmienianych w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, nieuzasadnione jest twierdzenie o błędzie popełnionym przez organ, a tym bardziej rażącym naruszeniu prawa, które mogłoby być "podstawą do zastosowania 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Za nieprawidłowe należy uznać powiązanie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wprawdzie przepisy te są wymienione w tym samym akcie prawnym, jednak art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy działania sądu pierwszej instancji, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jest przepisem dający stronie wnoszącej skargę podstawę do wykazania wadliwego działania organu. W przypadkach tych chodzi więc o wady proceduralne różnych postępowań i odmiennej płaszczyzny proceduralnej.

WSA nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie wyroku, przy założeniu, że uzasadnienie winno służyć wyjaśnieniu powodów wydania określonego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w tym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyroku. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego została wszechstronnie i trafnie uzasadniona.

W świetle tych ustaleń, zarzuty naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikających z tych norm zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości i zakazu dyskryminacji, uznać należało za bezzasadne, bowiem oparte na całkowicie błędnym założeniu o bezpodstawnym pozbawieniu spółki ustawowo określonych uprawnień, a co nie znalazło potwierdzenia w okolicznościach rozstrzyganej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).