Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 917/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 47/03 w sprawie ze skargi S. W. i S. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od S. W. i S. W. na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt 1 sentencji wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 47/03, stwierdził wydanie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Krakowskiego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] z naruszeniem prawa, w zakresie odmowy zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. Gmina W., w granicach wywłaszczonych parceli gruntowych I. kat. [...], [...] i [...], zaś w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zaś w pozostałej części określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących: S. W. i S. W. kwotę po 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta Powiatu Krakowskiego, po rozpoznaniu wniosku S. W. i S. W., następców prawnych Z. W., decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu części działek ewidencyjnych nr [...], [...] i nr [...] położonych w M. gm. W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych I. kat. [...], o pow. [...] m2, I. kat. [...] o pow. [...] m2 oraz I. kat. [...] o pow. [...] m2 położonych w b. gm. kat. M., na rzecz wnioskodawców.

W uzasadnieniu decyzji podał, że parcela I. kat. [...] o pow. [...] m2 położona w b. gm. M., decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1969 r. nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Natomiast parcele gruntowe I kat. [...] o pow. [...] m2 i I. kat. [...] o pow. [...] m2 położone w b. gm. kat. M., decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1970 r. nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1968 r. nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.

Wyjaśnił, że pismami z dnia [...] września 2001 r. i z dnia [...] marca 2002 r. wezwano wnioskodawców do uzupełnienia wniosku dotyczącego żądania zwrotu parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] bn. gm. kat. M., poprzez dołączenie się do niego wszystkich osób uprawnionych do tego żądania, tj. poprzednich współwłaścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców posiadających czynną legitymację procesową w przedmiotowym postępowaniu. Ponieważ skarżący ww. braków nie uzupełnili, orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonych parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] poł. b. gm. kat. M.

Przedmiotem dalszego postępowania administracyjnego została zatem jedynie parcela I kat. [...] b. gm. kat. M.

Starosta Powiatu Krakowskiego wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazują organowi, aby w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, została dokonana ocena zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu. W omawianej sprawie cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny i nieprecyzyjny, a w takich przypadkach, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena celu wywłaszczenia na podstawie treści decyzji lokalizacyjnej oraz planu zagospodarowania terenu sporządzonego przed podjęciem decyzji orzekającej o wywłaszczeniu.

Parcela I. kat. [...] poł. w b. gm. kat. M. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna na cele budownictwa. Dla terenu, na którym znajdowała się ww. nieruchomość, przeznaczonego do zagospodarowania jako plac ćwiczeń wojskowych, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie wydało dwie decyzje o lokalizacji szczegółowej, a mianowicie: z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...] znak: [...] ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie tzw. "[...]" oraz z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] znak: [...] ustalająca lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. powiat K.

Organ pierwszej instancji ustalił, że, parcela I. kat. [...] poł. w b. gm. kat. M. w aktualnym operacie ewidencji gruntów w części stanowi część działki nr [...] poł. w M. gm. W., której własność mocą umowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie przeniosła na rzecz [...] Giełdy Ogrodniczej "[...]" S.A. z siedzibą w K. Natomiast pozostała część parceli I. kat. [...] b. gm. kat. M. weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M. gm. W., która jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W., ta część parceli I kat. [...] znajduje się na terenach oznaczonych symbolem planu IS (tereny specjalne MON).

Starosta Powiatu Krakowskiego stwierdził, że zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze – nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, po drugie – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Jednocześnie, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo wskazał, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, aktualnie w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Warunkiem bowiem dokonania zwrotu nieruchomości jest władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Fakt zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 cytowanej ustawy staje się bezskuteczne. Z tych względów Starosta stwierdził, iż wnioskowana do zwrotu część parceli I. kat. [...] b. gm. kat. M. nie może być zwrócona.

Natomiast w kwestii działki ewidencyjnej nr [...], w skład której wchodzi część parceli I. kat. [...] b. gm. kat. M., podał, że w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2002 r. dokonano oględzin ww. działki i stwierdzono, że stanowi ona teren w całości porośnięty wysoką trawą, chwastami, krzewami i niskimi drzewami. Na terenie sąsiadującym z przedmiotową parcelą, zlokalizowano dwa niskie budynki betonowe, służące prawdopodobnie dla ćwiczeń strzelniczych. Obiekty stwarzają wrażenie, że nie są obecnie użytkowane przez wojsko. Na terenie znajduje się również nieczynna linia energetyczna – słupy betonowe. Zdaniem Starosty Powiatu Krakowskiego jednak taki sposób zagospodarowania terenu oraz dokumentacja pochodząca z lat 1971-1972, rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne M.- [...], związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń wskazują, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a teren był i nadal jest użytkowany przez Wojsko Polskie, zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...], zmieniającą za zgodą stron powołane wyżej decyzje o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i Nr [...], co świadczy o realizacji inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Starosta Powiatu Krakowskiego uznał, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 cytowanej ustawy stało się bezskuteczne również w stosunku do tej części wywłaszczonej parceli gruntowej I. kat. [...] b. gm. kat. M. odpowiadającej części działki nr [...], bowiem nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie może być ona zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela.

S. W. i S. W. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że obowiązkiem organu orzekającego jest przekonywujące udowodnienie, że wywłaszczona nieruchomość jest w dalszym ciągu niezbędna dla realizacji określonych w decyzji wywłaszczeniowej celów publicznych. Skoro w niniejszej sprawie cel ten jest określony nieprecyzyjnie, to nie jest też możliwe jednoznaczne wykazanie przez administrację, że nieruchomość w dalszym ciągu jest wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślili, że pierwsze decyzje lokalizacyjne zezwalały na zajęcie wywłaszczonych gruntów przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w Krakowie, a więc na "cele cywilne"(...). Tym czasem cel ten został zmieniony, bowiem przedmiotowe tereny (...) przekazano Wojskowemu Zarządowi Kwaterunkowo-Budowlanemu w Krakowie. Zmieniło się więc w sposób zasadniczy przeznaczenie wywłaszczonych terenów z "celów cywilnych" na "cele wojskowe". Z kolei w dniu [...] kwietnia 2001 r. Agencja Mienia Wojskowego przekazała przedmiotowe tereny Spółce "[...]" pod budowę [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej, tj. "na cele komercyjne". Zdaniem odwołujących się narusza to zasadę, zgodnie z którą w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, to dysponent nieruchomości winien zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu tej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji słusznie uznał brak wniosku pochodzącego od wszystkich poprzednich współwłaścicieli parcel I. kat. [...] i I. kat. [...] b. gm. kat. M. lub ich spadkobierców za przesłankę uniemożliwiającą wydanie orzeczenia administracyjnego, zgodnego z żądaniem zawartym we wniosku. Brak wniosku o zwrot nieruchomości pochodzącego od wszystkich osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, to jest od wszystkich poprzednich współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, stanowi bowiem negatywną przesłankę do orzekania o jej zwrocie, uzasadniającą wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości (wyrok NSA z 19 marca 2002 r. II SA/Kr 145/01).

W stosunku do części wywłaszczonej parceli I. kat. [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...] wskazał, że w tym przypadku także nie zachodzą przesłanki zwrotu określone w art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast, nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, aktualnie w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot, nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W ocenie organu odwoławczego słuszne jest zatem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie orzeczenia o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. gm. kat. M.

Natomiast odnosząc się do orzeczonej w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. gm. kat. M., Wojewoda Małopolski stwierdził, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, gdyż poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2).

Podkreślił, że norma zawarta w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 swoją formą wprowadza poprzez alternatywę rozłączną dwie ustawowe przesłanki zbędności, w kontekście których należy oceniać zasadność zwrotu. W odniesieniu do normy zawartej w pkt 1 ust. 1 art. 137 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu, zaś na gruncie normy z pkt 2 tego przepisu określony jest stan prawny – utrata mocy obowiązującej wskazanych w nim decyzji administracyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia (decyzja o lokalizacji inwestycji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

Niezależnie jednak od różnej konstrukcji obu norm prawnych z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zawartych w nim przesłanek zbędności nieruchomości, kluczowym elementem ich konstrukcji i w konsekwencji podstawą do oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Dopiero wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy "cel ten nie został zrealizowany" (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub nawet "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu" (art. 137 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy).

Z określeniem w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstaw materialnoprawnych zwrotu nieruchomości musi pozostawać w zgodzie interpretacja celu zawartego w decyzji wywłaszczeniowej. Prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został w decyzji określony w sposób ogólnikowy, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej. W przypadku wywłaszczenia dokonanego w drodze decyzji administracyjnej, będzie to analiza dokumentacji załączonej do wniosku o wywłaszczenie, treść samego wniosku lub w razie ich braku – inne dokumenty pochodzące z okresu wywłaszczenia i dotyczące tego wywłaszczenia. Posiłkowo określenia celu wywłaszczenia poszukiwać też można poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskowana do zwrotu parcela została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cel ogólnie określony jako "budownictwo", zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] znak [...] o lokalizacji szczegółowej. Podkreślił, że z uwagi na fakt, iż organowi pierwszej instancji nie udało się odnaleźć załącznika graficznego tej decyzji bądź planu realizacyjnego inwestycji, dla której wywłaszczona została przedmiotowa parcela, słusznie dokonał on oceny celu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie analizy dokumentacji pochodzącej z okresu wywłaszczenia, w szczególności na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...] znak [...]. Powołana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustala lokalizację terenów wojskowych, położonych na "[...]", których granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej do niej załącznik graficzny.

Zgodnie z powołanym załącznikiem, teren parceli gruntowej I. kat [...] b. gm. kat. M. objęty był wymienioną lokalizacją terenów wojskowych. Również z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że zawnioskowaną do zwrotu parcelę przeznaczono pod urządzenie placu ćwiczeń w celu zabezpieczenia procesu szkolenia wojsk garnizonu Kraków. Fakt ten potwierdzają zgromadzone w sprawie materiały, w szczególności: "Program inwestycji zamiennych w garnizonie Kraków" z dnia [...] września 1964 r., pismo Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] kwietnia 1964 r., z których wynika, że teren tzw. " [...]" przeznaczono pod urządzenie obiektu wojskowego – placu ćwiczeń, odtworzonego przez władze miasta Krakowa w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]", w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego.

Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...], stanowiąca podstawę wywłaszczenia powołanej parceli, została zmieniona za zgodą stron, mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...], a więc przed dokonaniem przedmiotowego wywłaszczenia. Zmiana polegała na stwierdzeniu, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w Krakowie. Organ odwoławczy podniósł, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1969 r. nr [...] jako budownictwo" należy zatem odczytywać, mając na uwadze treść decyzji lokalizacyjnej nr [...], po jej zmianie dokonanej decyzją z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...]. Biorąc pod uwagę powołane wyżej zgromadzone w niniejszej sprawie materiały stwierdzono, iż organ pierwszej instancji słusznie ustalił jako cel wywłaszczenia przedmiotowych parcel, urządzenie obiektu wojskowego – placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego.

Dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej oględziny terenu przedmiotowej parceli I. kat. [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...], wskazują, że przedmiotowy grunt w całości porośnięty jest trawą, chwastami, drzewami i krzewami. Na terenie sąsiednim znajdują się dwa niskie budynki betonowe, służące prawdopodobnie do ćwiczeń strzelniczych. Obiekty sprawiają wrażenie, że obecnie nie są przez wojsko użytkowane.

Zdaniem organu odwoławczego brak zabudowania wywłaszczonej parceli obiektami wojskowymi nie może być podstawą uznania jej za zbędną dla celu wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania i wykorzystania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystywania całego kompleksu szkoleniowego "[...]". W skład ośrodka szkolenia wojsk (poligonu) wchodzi bowiem, oprócz obszaru zurbanizowanego również teren niezabudowany, służący szkoleniu wojsk, m.in. prowadzeniu ćwiczeń spadochronowych, jazdy samochodami ciężarowo-terenowymi i gąsiennicowymi oraz ćwiczeń strzeleckich. Bez obszaru służącego wskazanym wyżej ćwiczeniom, obiekt poligonowy nie mógłby spełniać swoich funkcji. Zatem istnienie takiego obszaru jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania celu wywłaszczenia – placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk. Również obecnie obiekt ten jest niezbędny na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, a przyjęte rozwiązania w zakresie dyslokacji jednostek i instytucji wojskowych w Krakowie, przewidują jego utrzymanie jako garnizonowego placu ćwiczeń.

Opisany wyżej sposób zagospodarowania i wykorzystywania terenu działki nr [...] w granicach parceli I. kat. [...] oraz dokumentacja pochodząca z lat 1971-1972, rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne [...], związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń w ocenie organu odwoławczego wskazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Podkreślono, że fakt ten potwierdzają również sami wnioskodawcy we wniosku o zwrot nieruchomości z dnia [...] marca 2000 r., w którym żądają zwrotu nieruchomości położonej "na terenie obecnego placu ćwiczeń [...].

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii, iż nawet przy założeniu, że przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a w czasie orzekania jest już zbędna na ten cel, a zatem powinna zostać zwrócona, Wojewoda Małopolski podkreślił, że z przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a contrario wynika, że jeśli cel wywłaszczenia nieruchomości został definitywnie osiągnięty (art. 137 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami) to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie poligon powstał, to cel wywłaszczenia został zrealizowany, a więc późniejsza zmiana jego przeznaczenia nie uzasadnia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej (tak: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2000 r., sygn . akt I SA 1017/99).

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia w niniejszej sprawie zasady, zgodnie z którą w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, dysponent nieruchomości winien zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu tej nieruchomości, Wojewoda Małopolski stwierdził, że stosownie do treści przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. Jednakże ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa skutków naruszenia zakazu określonego w tym przepisie. W ustawie tej brak jest zsynchronizowania pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej, a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem czy dzierżawę. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie posiada narzędzi prawnych, pozwalających mu na zastosowanie sankcji, w sytuacji naruszenia zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast możliwe jest wniesienie przez zainteresowanych powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy, zawartej – w przekonaniu odwołujących się – z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, bądź żądanie uznania takiej umowy za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy – na podstawie art. 59 Kodeksu cywilnego, jako umowy, której wykonanie czyni całkowicie lub częściowo niemożliwym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. W. i S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniesiono zarzut naruszenia art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi administracyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji podał, iż zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Tymczasem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wyraźnie i jednoznacznie konstytuują tylko jedną przesłankę uzasadniającą zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu tej nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podlega ona zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela.

Natomiast w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystywana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, dysponent nieruchomości powinien zwrócić się do byłego właściciela o oświadczenie, czy żąda on zwrotu nieruchomości. Dopiero, gdy były właściciel nie zażąda zwrotu nieruchomości będzie ona mogła być użyta na inny cel i później były właściciel nie będzie mógł żądać jej zwrotu.

W ocenie skarżących w tej sprawie przeznaczenie przedmiotowych wywłaszczonych nieruchomości było zmieniane co najmniej dwukrotnie – bez zgody byłych właścicieli. A zatem mają oni prawo żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Brak możliwości spełnienia tego obowiązku w naturze powoduje, że na Skarbie Państwa ciąży obowiązek wypłaty byłym współwłaścicielom odszkodowania równego wartości wywłaszczonego gruntu w dacie orzekania o zwrocie.

W skardze podniesiono, także iż w swojej decyzji organ powołuje się na orzeczenie NSA z dnia 12 maja 1994 r., które odnosi się do odmiennego niż w niniejszej sprawie stanu prawnego, gdyż zostało wydane na gruncie nieobowiązującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., zastąpionej ustawą o gospodarce nieruchomościami, która w nieco odmienny sposób reguluje kwestię wywłaszczenia i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zmieniła się również Konstytucja RP, która w obecnym brzmieniu kładzie szczególny nacisk na ochronę prawa własności.

Skarżący podkreślili, że prawo własności powstałe w drodze wywłaszczenia jest specyficznym rodzajem prawa własności. Powstało ono bowiem na skutek przymuszenia przez władzę i tylko dlatego, że nie można było w inny sposób zrealizować określonego celu publicznego. Wywłaszczona nieruchomość może służyć do realizacji wyłącznie konkretnie sprecyzowanego celu, a to powoduje, że obecny właściciel – Skarb Państwa, czy gmina nie może z wywłaszczonej nieruchomości korzystać tak jak z nieruchomości nabytych w inny sposób i nie może nią rozporządzać. Naruszałoby to zagwarantowane w art. 21 Konstytucji RP jedno z podstawowych i nienaruszalnych praw jakim jest prawo własności.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odniósł się do zarzutów skarżących oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podkreślił, że przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu Krakowskiego z dnia [...] października 2002 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu części działek ewidencyjnych nr [...],[...] i nr [...] położonych w M. gm. W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych I kat. [...] o pow. [...] m2, I kat. [...] o pow. [...] m2 oraz I kat. [...] o pow. [...] m2 położonych w b. gm. kat. M., na rzecz S. W. i S. W.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi podlega wywłaszczona nieruchomość lub jej część, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem dla ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu konieczne było uprzednie ustalenie celu wywłaszczenia wskazanego w decyzjach Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1969 r. i z dnia [...] października 1970 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został w decyzji określony w sposób ogólnikowy, to prawidłowa ocena celu wywłaszczenia wymaga interpretacji, która powinna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej, zaś cel zawarty w decyzji wywłaszczeniowej musi być interpretowany bardzo ściśle.

W decyzjach Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1969 r. i z dnia [...] października 1970 r. wskazano, że wywłaszczenia przedmiotowych parceli gruntowych dokonano na cele budownictwa, precyzując w uzasadnieniu obydwu decyzji, że chodzi o cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. Nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] ustalała lokalizację "magazynów" na terenie położonym w M. Wprawdzie w chwili podejmowania decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] października 1969 r., i z dnia [...] października 1970 r. decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] obowiązywała w kształcie wynikającym z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] zmieniającej m.in. decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] poprzez ustalenie, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w Krakowie, to niewątpliwie nie zmieniło to celu wywłaszczenia, jakim była lokalizacja na przedmiotowym terenie magazynów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji podkreślić należy, że decyzje o wywłaszczeniu z dnia [...] października 1969 r. i z dnia [...] października 1970 r. wskazywały, że chodzi o cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...] a nie zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] zmieniającą m.in. decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Jednak gdyby nawet uznać za dopuszczalne stanowisko, że cel określony w decyzjach wywłaszczeniowych z dnia [...] października 1969 r. i z dnia [...] października 1970 r. jako "budownictwo" należy odczytywać z uwzględnieniem treści decyzji lokalizacyjnej nr [...] po jej zmianie dokonanej decyzja z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] to nie zmienia to faktu, że celem wywłaszczenia przedmiotowej parceli była lokalizacja magazynów, przy tym okoliczność, iż miało to nastąpić dla potrzeb Wojska Polskiego, ma w sprawie drugorzędne znaczenie. Celu wywłaszczenia przedmiotowych parceli, jakim była lokalizacja magazynów nie neguje również zgromadzona i przeanalizowana przez organy administracji dokumentacja pochodząca z okresu wywłaszczenia, w szczególności decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...] znak [...] ustalająca lokalizację terenów wojskowych, położonych na "[...]", których granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej do niej załącznik graficzny, zgodnie z którym, teren parceli gruntowej I kat. [...] b. gm. kat. M. objęty był wymienioną lokalizacją terenów wojskowych, a także "Program inwestycji zamiennych w garnizonie Kraków" z dnia [...] września 1964 r., pismo Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] kwietnia 1964 r., z których wynika, że teren tzw. "[...]" przeznaczono pod urządzenie obiektu wojskowego-placu ćwiczeń, odtworzonego przez władze miasta Krakowa w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]".

Powyższe dokumenty łącznie z treścią decyzji wywłaszczeniowych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1969 r. i z dnia [...] października 1970 r. wskazują, że celem wywłaszczenia przedmiotowych parceli gruntowych była lokalizacja na ich terenie magazynów, a nie tylko urządzenie szeroko rozumianego obiektu wojskowego – placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest zatem prawidłowe ustalenie przez organy obydwu instancji, że celem wywłaszczenia przedmiotowych parceli było urządzenie obiektu wojskowego-placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego. Ponadto stwierdził, że określony w decyzjach wywłaszczeniowych cel wywłaszczenia parceli gruntowych objętych wnioskiem z dnia [...] marca 2000 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. lokalizacja na terenie tych parceli magazynów nie został zrealizowany, gdyż znajdują się tam jedynie trawa i krzewy, natomiast na tym terenie nie wzniesiono żadnych budynków, w tym budynków stanowiących magazyny. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany to, zaistniała przesłanka do zwrotu parceli gruntowych objętych wnioskiem z dnia [...] marca 2000 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odmowa ich zwrotu mogła nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach znajdujących oparcie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem wskazywane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji podstawy odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, bądź to w momencie podejmowania rozstrzygnięcia nie istniały, bądź były wynikiem rażących uchybień organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I.kat. [...] b. gm. kat. M., Sąd pierwszej instancji uznał, iż w sytuacji, gdy istniała przesłanka do zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I kat. [...] b. gm. kat. M., a wniosek o jej zwrot został złożony przez wszystkie legitymowane osoby, organy obydwu instancji podejmując decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości naruszyły przepisy prawa materialnego określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, albowiem zdeterminowało merytoryczną treść rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] b. gm. kat. M.

Sąd pierwszej instancji uznał również, iż zaskarżona decyzja w zakresie odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I kat. [...] b. gm. kat. M. oraz części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej I kat. [...] b. gm. kat. M., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 9 k.p.a. (obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego), art. 8 k.p.a. (obowiązek organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli) i art. 7 k.p.a. (zasada praworządności).

Z akt sprawy bowiem wynika, że parcele gruntowe I kat. [...] oraz I kat. [...] w chwili wywłaszczenia stanowiły współwłasność A. G., M. G., A. G., W. G., J. G., F. G., Z. G., Z. W., S. K., W. K.. I. K., J. D., mał. S. K., mał. W. K., I. P.

Z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Pod pojęciem poprzedniego właściciela należy – zgodnie z art. 4 pkt 4 wyżej powołanej ustawy rozumieć – osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. W odniesieniu do parceli gruntowych I kat. [...] oraz I kat. [...] z wnioskiem o ich zwrot mogli zatem wystąpić (wyrazić na to zgodę) wszyscy poprzedni współwłaściciele lub – w przypadku śmierci poprzednich współwłaścicieli – wszyscy spadkobiercy nieżyjących współwłaścicieli. Tymczasem w przedmiotowej sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wystąpili jedynie S. W. i S. W. – spadkobiercy Z. W. o uzupełnienie wniosku poprzez oświadczenia wszystkich spadkobierców o tym, że popierają oni wniosek o zwrot nieruchomości jednocześnie wyjaśniając treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji nie dopełnił on wszystkich obowiązków wynikających z treści art. 9 k.p.a., zgodnie z którym "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają na tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zatem skoro brak zgody wyraźnie wyrażonej przez wszystkie osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowi podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości bez względu na fakt jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – czyli stanowi wyjątkową okoliczność uzasadniającą odmowę zwrotu nieruchomości nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – to na organach administracji ciąży szczególny obowiązek pouczenia stron postępowania (zwłaszcza w sytuacji, gdy nie korzystają one z pomocy fachowego pełnomocnika) o instrumentach prawnych umożliwiających uzyskanie oświadczenia wszystkich osób uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w tym zwłaszcza o treści art. 64 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym prawomocne orzeczenie Sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie było zatem wystarczające poinformowanie wnioskodawców wyłącznie o tym, że konieczne jest przedstawienie przez nich oświadczeń pozostałych poprzednich właścicieli o przyłączeniu się do wniosku o zwrot nieruchomości, a w przypadku ich śmierci o konieczności wystąpienia z wnioskiem o zwrot przez wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli legitymujących się postanowieniami sądowymi o nabyciu praw do spadku po zmarłych. Dla zaakceptowania informacji udzielanych przez organ administracji jako prawidłowych "wskazówek" postępowania w zaistniałej sytuacji, pozwalających uniknąć szkody, konieczne było pouczenie również o treści art. 64 Kodeksu cywilnego. Brak takiego pouczenia na gruncie niniejszej sprawy mógł mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem odmowa zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I kat. [...] b. gm. kat. M. oraz części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej I kat. [...] b. gm. kat. M. nastąpiła z tego powodu, że wszystkie osoby uprawnione do żądania zwrotu przedmiotowych nieruchomości nie wyraziły zgody na zwrot (nie zajęły w sprawie stanowiska).

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I kat. [...] b. gm. kat. M., w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I kat. [...] b. gm. kat. M. oraz w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej I kat. [...] b. gm. kat. M.

Natomiast w zakresie odmowy zwrotu części działki nr [...], Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia istniałaby przesłanka do zwrotu ww. nieruchomości, gdyby nie fakt przeniesienia w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, prawa własności tej działki nr [...] na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. z siedzibą w K.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydanie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parceli objętych wnioskiem z dnia [...] marca 2000 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przeniesienie prawa własności ww. nieruchomości na rzecz [...] Giełdy Rolniczo-Ogrodniczej "[...]" S.A. nastąpiło na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. (k.113), a więc po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę aktualności, zgodnie z którą organ administracji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej jest zobowiązany uwzględnić stan prawny i stan faktyczny z chwili orzekania, Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko organu, iż nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże dla oceny legalności decyzji o odmowie zwrotu w tego rodzaju sytuacji i poprzedzającego tę decyzje postępowania istotne znaczenie ma stan prawny nieruchomości w chwili wystąpienia z wnioskiem o jej zwrot. A zatem w przypadku, gdy w chwili składania wniosku o zwrot nieruchomości stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a właściwy organ administracji naruszając przepisy prawa dopuszcza do przeniesienia prawa własności tej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, uniemożliwiając tym samym zwrot tej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom, to takie działanie ocenić należy ocenić jako rażące naruszenie prawa.

Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Uwzględniając regulację zawartą w art. 142 cyt. ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. A zatem obowiązek o jakim mowa w art. 136 ust. 2 cyt. ustawy, spoczywał na organie prowadzącym postępowanie w niniejszej sprawie, tj. na Staroście Powiatu Krakowskiego.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji uznał, iż w tej sprawie organ rażąco naruszył przepis art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie zamiar zbycia nieruchomości (a tym bardziej jej zbycie) na rzecz podmiotów, które nie są obowiązane do jej wykorzystywania zgodnie z celami, na które została ona wywłaszczona, tj. na rzecz podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,. odpowiada ustawowej przesłance "powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu".

Z art. 136 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, na właściwym organie ciąży obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o tym zamiarze oraz poinformowania równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skoro ustawodawca nakazuje w takiej sytuacji poinformować poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, to tym bardziej art. 136 ust. 2 cyt. ustawy ma zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie takie już się toczy, a wnioskodawca pozostaje w przekonaniu, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenie przez właściwy organ obowiązków wynikających z art. 136 ust. 2 i przeniesienie własności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, determinuje w sposób bezpośredni merytoryczną treść decyzji kończącej postępowanie w sprawie o zwrot, tj. determinuje odmowę zwrotu nieruchomości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż S. W. i S. W. już w swoim wniosku z dnia [...] marca 2000 r. wyrażali obawę użycia nieruchomości objętych wnioskiem na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu w związku z informacjami o planowanym urządzeniu na tym terenie giełdy rolno-ogrodniczej przez [...] Giełdę Rolno-Ogrodniczą "[...]" S.A.

Naruszenie prawa, które determinuje w sposób bezpośredni treść decyzji administracyjnej w sposób nie do pogodzenia z wymogami praworządności, tj. w sposób uniemożliwiający uprawnionemu podmiotowi realizację jego konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednakże pomimo, że zaskarżona decyzja w zakresie odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel I kat. [...], I kat. [...] oraz I kat. nr [...] b. gm. kat. M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie ze względu na negatywną przesłankę określoną w art. 156 § 2 k.p.a., tj. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa o gospodarce nieruchomościami kreuje i kształtuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zaś przedmiotowa decyzja o odmowie zwrotu w części dotyczącej działki nr [...] przesądza o odebraniu wnioskodawcom prawa do odzyskania wywłaszczonych nieruchomości, a na pewno do ich odzyskania na drodze administracyjnoprawnej. Skutek ten jest następstwem rażącego naruszenia prawa w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, w wyniku czego doszło do przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A., a w konsekwencji również samej decyzji w zakresie odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parceli objętych wnioskiem z dnia [...] marca 2000 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią organów administracji publicznej właściwymi do cofnięcia na drodze administracyjnoprawnej wskazanego wyżej skutku zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że skutek ten ma charakter nieodwracalnego skutku prawnego, o jakim stanowi art. 156 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji o odmowie zwrotu części działki nr [...] z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy zwrotu części działki nr [...] uzasadnione jest również z punktu widzenia ochrony sytuacji prawnej skarżących, w tym zwłaszcza z punktu widzenia otwarcia im drogi do dochodzenia odszkodowania w trybie art. 287 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w przypadku, gdy Sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności aktu stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu który wydał decyzję.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) stwierdził, że w zakresie odmowy zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parceli I kat. [...],[...] i [...] b. gm. kat. M., zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski i zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 sentencji stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa w zakresie odmowy zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...]. położonej w M., Gmina W. w granicach wywłaszczonych parceli gruntowych I kat. [...],[...] i [...], wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wyczerpując przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu części działki, tj. [...] grudnia 2002 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, dlatego też jedynym możliwym rozstrzygnięciem była odmowa zwrotu tej nieruchomości. Własność działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel I. kat. [...], I. kat. [...] oraz I. kat. [...] b. gm. kat. M. została przeniesiona przez Skarb Państwa – Agencję Mienia Wojskowego na [...] Giełdę Rolno-Ogrodniczą "[...]" S.A. w wykonaniu zobowiązania zawartego w umowie o objęcie akcji z dnia [...] listopada 2000 r. Repertorium A Nr [...], na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Przeniesienie własności nastąpiło w toku postępowania zwrotowego. A zatem to Agencja Mienia Wojskowego, nie zaś Skarb Państwa, dysponowała powyższą nieruchomością do dnia zawarcia umowy przeniesienia jej własności.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej podnoszone w zaskarżonym wyroku zarzuty naruszenia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinny stanowić podstawę do kwestionowania prawidłowości zawartej umowy cywilnoprawnej, nie zaś przesłankę do stwierdzenia, że decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa.

Podkreślił, że Skarb Państwa nie jest jednolitą strukturą, składa się z szeregu organów, jednostek organizacyjnych oraz działających w jego imieniu i na jego rzecz państwowych osób prawnych, w tym Agencji Mienia Wojskowego uprawnionych do gospodarowania posiadanymi przez niego nieruchomościami. Nie należy wobec tego utożsamiać organów prowadzących postępowanie z dysponentami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Organy te orzekały biorąc pod uwagę istniejący stan prawny nieruchomości. Wszelkie podnoszone w zaskarżonym wyroku zarzuty powinny być zatem kierowane do zawartej z ich naruszeniem umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości ze Skarbu Państwa na [...] Giełdę Rolno-Ogrodniczą "[...]" S.A. z siedzibą w K., a nie przeciw decyzji Wojewody Małopolskiego.

Ponadto Wojewoda Małopolski podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że nieodwracalne skutki prawne wywołała decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości. To właśnie w drodze umowy cywilnoprawnej przeniesiono własność nieruchomości na osobę trzecią, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. Nabywca nieruchomości działał w dobrej wierze, jako że w księdze wieczystej spadkobierca poprzednich właścicieli nie ujawnił ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu zwrotnym. Decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdzała jedynie fakt, iż wywłaszczona nieruchomość nie może zostać zwrócona z uwagi na to, że Skarb Państwa nie jest jej właścicielem. Skarżący kasacyjnie uważa, iż Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w rozumowaniu polegający na prostym przełożeniu ewentualnej wadliwości samej czynności cywilnoprawnej na decyzję odmawiającą zwrotu nieruchomości.

Wskazał również, iż na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, organ orzekający nie był uprawniony do badania zgodności z prawem przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na [...] Giełdę Rolno-Ogrodniczą "[...]" S.A. był natomiast zobligowany do odmowy jej zwrotu z uwagi na to, że nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należało, iż zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, że jest związany podstawami (art. 174 ustawy P.p.s.a.) i wnioskami (art. 176 P.p.s.a.). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania (art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a.), której przesłanki określone w powołanym przepisie w niniejszej sprawie nie występują.

Za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a., przez przyjęcie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu Krakowskiego z dnia [...] października 2002 r. odmawiające zwrotu części działki nr [...] rażąco naruszały prawo lecz z uwagi na to, że spowodowały nieodwracalne skutki prawne stwierdzono, że zostały one wydane z naruszeniem prawa.

Przepis art. 145 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego za nieważną należy uznać decyzję, która narusza prawo w sposób rażący. Pojęcie "naruszonego prawa" rozumiane jest szeroko, gdyż składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Chodzi zatem o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 738). Z kolei w kwestii rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwie koncepcje. Według jednej z nich "decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem" [por. np. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu przed NSA, "Nowe Prawo" 1984, nr 1, s. 25]. Według drugiej koncepcji o tym, "czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie prawa za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie rażącego naruszenia prawa wynika przy tym nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje, jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej." [por. wyrok NSA z dnia z dnia 6 sierpnia 1984 r., GP 1984, nr 20]. Warto również przytoczyć stanowisko W. Chróścielewskiego łączące w sobie elementy wskazanych koncepcji. Zgodnie z tym poglądem o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją [por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206].

Zatem za rażące uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

Za rażące naruszenie prawa należy niewątpliwie uznać te wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Taka sytuacja wystąpi wówczas, gdy "czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażonej stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części" (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 730).

Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu powołanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w trakcie postępowania zwrotowego na skutek zdarzenia cywilnoprawnego jakim jest umowa sprzedaży Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego przeniosła aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2001 r. m.in. własność części działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parceli I kat. [...], I kat. [...] oraz I kat. [...] b. gm. kat. M. na [...] Giełdę Rolno-Ogrodniczą "[...]" S.A. z siedzibą w K.

Konsekwencją tej umowy cywilnoprawnej było to, że na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu, przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, a to miało tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia tej nieruchomości we władanie, wydać decyzji pozytywnej orzekającej o zwrocie nieruchomości.

Z tych względów uznać należy, że w zaskarżonym wyroku doszło do błędnego odczytania ewentualnej wadliwości samej czynności cywilnoprawnej, jaką było przeniesienie własności wywłaszczonej części nieruchomości w trakcie trwającego postępowania zwrotowego i przełożenia jej na decyzję odmawiającą zwrotu.

Z kolei zarzut naruszenia art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być podstawą do kwestionowania prawidłowości zawartej umowy cywilnoprawnej, a nie stanowić przesłanki stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że to właśnie decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne. Było to jak wyżej wskazano następstwem czynności przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na osobę trzecią w drodze umowy cywilnoprawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 207 § 2 powołanej ustawy przyjmując, iż jest to przypadek szczególnie uzasadniony.