Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 364/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A" Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A" Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "A" Spółka z ograniczona odpowiedzialnością

w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu

z dnia 24 kwietnia 2012 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 23 stycznia 2012 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] [...] – [...] ulica [...]

w miejscowości [...] na odcinku od ulicy [...] do posesji nr [...] w celu budowy kanalizacji sanitarnej terminie od 23 stycznia 2012 r. do 24 stycznia 2012 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie:

W dniu 23 stycznia 2012 r. Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "A" Spółka

z ograniczona odpowiedzialnością w [...] wystąpiło do Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – drogi nr [...] - ulicy [...] od ulicy [...] do nr [...], w dniach 23 stycznia 2012 r. do 24 stycznia 2012 r. w celu wykonania robót rozbiórkowych nawierzchni (frezowanie) przed rozpoczęciem budowy kanalizacji.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], działający

z upoważnienia Zarządu Powiatu Strzeleckiego Naczelnik Wydziału Dróg Powiatowych, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), Uchwały Nr XXIX/2644/09 Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Op. Z 2009 r., Nr 45, poz. 785) nie zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] [...] – [...] ulica [...] w miejscowości [...] na odcinku od ulicy [...] do posesji nr [...], w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że okres zimowy oraz panujące niekorzystne warunki pogodowe nie pozwalają na zachowanie reżimów technologicznych przy wykonywaniu prac kanalizacyjnych metodą wykopu otwartego. Z tego względu nie zezwala się na zajęcie pasa drogowego w okresie od 15 listopada do 30 marca, do czasu powstania korzystnych warunków atmosferycznych umożliwiających prawidłowe wykonanie robót drogowych związanych z odtworzeniem pasa drogowego oraz warunków korzystnych dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z treścią decyzji nie zgodził się wnioskodawca. W złożonym odwołaniu zarzucił

decyzji, że organ wskazując na kalendarzowy okres zimowy nie uwzględnił faktu panujących w tym okresie wyjątkowo korzystnych warunków pogodowych, które pozwalają na wykonanie prac związanych z budową kanalizacji sanitarnej. Odwołujący dowodził, że przy wydaniu decyzji znaczenie winien mieć nie kalendarzowy okres zimowy, ale faktycznie panujące warunki atmosferyczne. Akcentował, że w aktualnym okresie zimowym w większości były i są nadal dodatnie temperatury, które pozwalają na zachowanie reżimów technologicznych oraz, że budowa kanalizacji finansowana jest z Programu Infrastruktura i Środowisko w ramach EU Funduszy Spójności.

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy

o drogach i stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie nosi znamion dowolności. Podkreślało, że unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego nie będzie prowadziło do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia trwałości drogi oraz nie będzie zagrażało bezpieczeństwu. Odnosząc posiłkowo te unormowania do przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, czy też remontem drogi wskazało, że organ rozpatruje wnioski dokonując ich oceny pod kątem wpływu, jaki wywrze lokalizacja wnioskowanego obiektu na stan techniczny drogi. Zatem wskazanie przez organ I instancji, że okres zimowy oraz panujące warunki pogodowe uniemożliwiają zachowanie reżimów technologicznych przy wykonywaniu prac kanalizacyjnych metodą wykopu otwartego nie wykraczało poza uznanie organu. Również stwierdzenie, że organ nie zezwala na zajęcie pasa drogowego w okresie od 15 listopada do 15 marca, aż do momentu powstania warunków atmosferycznych pozwalających na wykonanie robót związanych z odtworzeniem pasa drogowego oraz dla bezpieczeństwa ruchu uzasadniało odmowę wydania przedmiotowego pozwolenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "A" Spółka z ograniczona odpowiedzialnością w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisu art. 39 ust. 3 i art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyłącznie na podstawie dowolnego uznania, nieznajdującego oparcia w przesłankach wskazanych

w art. 39 ust. 3 ustawy, a także naruszenie przepisów postępowania to jest art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77, art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz braku faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu skarżący dowodził, że zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót na podstawie swojego uznania. Organ nie zbadał indywidualnych okoliczności i nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby odmowę wydania zezwolenia. Tym samym w sposób dowolny uznał, że odmowę uzasadnia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach. Tymczasem to występujące

w konkretnym czasie warunki atmosferyczne każdorazowo decydują o możliwości bądź nie prowadzenia prac w pasie drogowym. Wydanie zatem decyzji odmawiającej zgody na prowadzenie prac w pasie drogowym nie może być oparte tylko i wyłącznie na przekonaniu organu, że zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót zagrozi stanowi technicznemu drogi oraz bezpieczeństwu ruchu. Postępowanie winno poprzedzone być każdorazowo indywidualną oceną panujących warunków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło

o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Legalność decyzji (aktu administracji) bada się zarówno pod względem formalnym, jak też

i materialono-prawnym. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a.

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Opolu z dnia 24 kwietnia 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję działającego

z upoważnienia Zarządu Powiatu Strzeleckiego Naczelnika Wydziału Dróg Powiatowych

z dnia 23 stycznia 2012 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] [...] – [...] ulica [...] w miejscowości [...] na odcinku od ulicy [...] do posesji nr [...], w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa.

Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego z dnia 23 stycznia 2012 r. dotyczył prowadzenia robót w pasie drogowym drogi powiatowej, a nie zezwolenia na lokalizację

i budowę elementów kanalizacji ściekowej w pasie drogowy. Skarżący w tym zakresie legitymował się bowiem decyzją Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 17 marca 2008 r.

Podstawę prawną decyzji stanowił, więc przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przewiduje on, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy).

Przepis art. 40 ust. 2 ustawy nie określa przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem

i ochroną drogi. Zatem to na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, aby nie następowało zmniejszenie jej trwałości, pogorszenie jej stanu, a użytkowanie drogi odbywało się

w sposób bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Realizacji tych celów służy właśnie konieczność uzyskania przez podmioty zainteresowane m.in. prowadzeniem robót w pasie drogowym zezwolenia zarządcy drogi. W zakresie decyzji z tym związanych organy korzystają z uznaniowości, która nie oznacza oczywiście dowolności w ocenie złożonych wniosków. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, a taki charakter ma zaskarżona decyzja, pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. W przypadku decyzji o charakterze uznaniowym Sąd bada ich zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji

i rozstrzygnięcia sprawy. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji oraz czy przy wydaniu decyzji organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. komentarz do K.p.a. pod redakcją prof. dr hab. B. Adamiak i J. Borkowski , C.H. Beck, Warszawa 2008 r., s. 480 i nast.). Badaniu przez Sąd podlega zatem to czy przy podjęciu decyzji spełniona został w art.

7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interes strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Podkreślić należy także, że organ prowadząc postępowanie w sprawie w której wydana ma zostać decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić nie tylko nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zawarty w art. 7 K.p.a., ale także określony w art. 77 § 1 K.p.a. nakaz dotyczący zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny materiału dowodowego. Dokonana natomiast w takim postępowaniu ocena dowodów, na podstawie art. 80 K.p.a., nie może nosić cech dowolności, a wszelkie istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach decyzji. Podkreślić należy także, że swobodne uznanie organu na gruncie przepisów postępowania administracyjnego ograniczone jest tym, że organ stosując prawo zobowiązany jest w toku postępowania administracyjnego mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przytoczona argumentacja zarówno organu I instancji, jak i organu II instancji, zawarta

w uzasadnieniach decyzji, z uwagi na uznaniowy charakter udzielenia zezwolenia jest zbyt ogólnikowa i nie zawiera w ogóle zindywidualizowanych przesłanek. W szczególności organy obu instancji całkowicie pominęły kwestię panujących w okresie objętym wnioskiem konkretnych warunków atmosferycznych, pomimo że wniosek został złożony w dniu

w którym wnioskodawca zamierzał rozpocząć roboty. Organ instancji w ogóle nie odniósł się do tego faktu i nawet nie próbował wskazać, jakie temperatury panowały w tym konkretnym dniu, ani też jakie były prognozy na następny dzień. Odmowa udzielenia zgody spowodowana była przekonaniem, że warunki atmosferyczne panujące w okresie zimowym nie pozwolą na zachowanie reżimów technologicznych i stanowiskiem prezentowanym przez organ, że w okresie od 15 listopada do 15 marca nie są udzielane żadne zezwolenia na wykonywanie robót w pasie drogowym, a nie rozważeniem czy ta konkretna, wnioskowana inwestycja rzeczywiście stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i czy panujące w tym konkretnym czasie (a chodziło o 2 dni, w tym jeden dotyczył dnia w którym złożony został wniosek) i czy spowoduje brak możliwości przywrócenia drogi do stanu pierwotnego, sprzed planowanych robót, czy też roboty te doprowadzą do jej nieodwracalnego uszkodzenia, bądź też zmniejszenia jej trwałości. Tymczasem organy nie odniosły się w sposób indywidualny do przedmiotu objętego wnioskiem skarżącego i nie tylko nie wskazały, jakie są wymogi technologiczne przy wykonywaniu prac kanalizacyjnych metodą wykopu otwartego, jakie są wymagane minimalne temperatury oraz warunki atmosferyczne i nie odniosły tych wymagań do przedmiotu wniosku.

Zarządy dróg publicznych są odpowiedzialne za utrzymanie dróg w należytym stanie technicznym oraz odpowiadają za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zatem wydając bądź odmawiając udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie związanych z okolicznościami, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, winny w sposób przekonywujący i jednoznaczny, zindywidualizowany konkretnymi okolicznościami sprawy dać wyraz przyczynom leżącym u podstaw zajętego stanowiska, które musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych w sprawie decyzji. Naruszenie przez organy przepisu art. 107 § 3 K.p.a., w sprawie w której zapada decyzja

o charakterze uznaniowym nie pozwala na stwierdzenie, czy jej rozstrzygnięcie oparte jest na obowiązujących przepisach prawa oraz stwierdzonym w tej konkretnej sprawie stanie faktycznym, a tym samym i dokonanie oceny czy jest decyzją opartą na uznaniu administracyjnym czy też doszło do przekroczenia tego uznania. Właściwe uzasadnienie decyzji stanowi ważny element decyzji administracyjnej, zwłaszcza mającej charakter uznaniowy. Przy działaniu organów w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia (w tym przypadku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, bądź nie). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem dowodów i przepisów, które legły u postaw takiej decyzji. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie organów nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organy obu instancji, na co wskazywano już powyżej, nie uzasadniły odmowy zindywidualizowanymi przesłankami wynikającymi z przedmiotu postępowania, ani też konkretnymi warunkami atmosferycznymi, czy wymaganiami technologicznymi. Organ I instancji nie dokonał

w ogóle w uzasadnieniu decyzji analizy wniosku, nawet pod względem wymogów formalnych, w tym wynikających z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Organ zaś II instancji nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w treści odwołania, a związanych z tym, że przez cały czas panowały i panują korzystne warunki atmosferyczne, które pozwalają na zachowanie wymogów reżimu technologicznego oraz, że wydanie zezwolenia uzasadnione jest interesem społecznym, gdyż środki na inwestycję pochodzą z funduszów spójności UE.

Reasumując, zarządy dróg publicznych, które są odpowiedzialne za utrzymanie dróg w należytym stanie technicznym oraz odpowiadają za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego są upoważnione do wydawania decyzji na zajęcie pasa drogowego w celu,

o którym stanowi art. 40 ust. 2 ustawy. Decyzje w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Stąd też organy nie są zobligowane do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w każdym przypadku, gdy wnioskodawca spełni wymogi formalne dotyczące wniosku. Odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być jednakże oparta wyłącznie na dowolnym, nie popartym żadnymi ustaleniami, przekonaniu organu, że zajęcie pasa drogowego zagrozi stanowi technicznemu drogi lub bezpieczeństwu. Odmowa udzielenia zezwolenia winna uwzględniać każdorazowo zindywidualizowane i konkretne okoliczności dotyczące wniosku, a postępowanie winno być prowadzone przy zachowaniu reguł postępowania wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Proces zaś dedukcji winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzeczono jak

w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.