Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1692/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 i  art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. O. i M.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. O. i M. O. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), własną decyzję z [...] czerwca 2010 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], w następującym stanie faktycznym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej od 1992 r., natomiast -jak wynika z akt sprawy- postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało i było prowadzone od 1996 r. Po wielu orzeczeniach organów administracyjnych obu instancji zapadłych w tej sprawie oraz wyrokach sądowych (w tym wyroku z 29 listopada 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 85/04), postanowieniem z [...] czerwca 2006 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] -w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane)- nałożył na E. i R. Z. (właścicieli spornego obiektu), obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] obr. [...] przy ul. [...] na cele budowlane. Inwestor przedłożył ww. dokumenty 23 kwietnia 2007 r. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r., w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzję z [...] kwietnia 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]. Jednocześnie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał E. i R. Z. rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy nie przedłożyli kompletnej dokumentacji umożliwiającej legalizację spornej inwestycji, gdyż nie złożyli oświadczenia o prawie do dysponowania sąsiednią działką nr ewid. [...] (Państwa [...]) na cele budowlane, która to działka została częściowo zabudowana w wyniku zrealizowanej przez nich rozbudowy. Brak takiego oświadczenia -jak wskazał organ odwoławczy- wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i powoduje konieczność orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Od decyzji tej E. i R. Z. wnieśli skargę, która prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 989/09 została odrzucona.

Pismem z [...] stycznia 2010 r. E. i R. Z. zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r. wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu żądania wskazali m.in. na wydanie przez organ I instancji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Wyjaśnili, iż roboty, na które zezwalała ww. decyzja, miały polegać na przebudowie budynku w taki sposób, aby nie naruszać działki sąsiedniej należącej do Państwa [...].

Pismem z [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu na żądanie E. i R. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W toku tego postępowania, pismem z [...] maja 2010 r. W. i M. O. wnieśli o oddalenie ww. wniosku E. i R. Z. wskazując, że kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem oraz, że wnioskodawcy nie podali żadnej przyczyny, która uzasadniałaby zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnieśli też, że w wyroku z 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przypadku braku możliwości legalizacji wykonywanych robót budowlanych ewentualną rozbiórką winny być objęte wszystkie wykonane prace. Stwierdzili również, że skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest możliwa, to prawidłowo na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał jej rozbiórkę. Ponadto wskazali, że w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego sądowego – mgr inż. R. T. stwierdzająca, że przedłożony przez E. i R. Z. projekt przebudowy samowoli budowlanej nie jest zgodny z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po przeprowadzeniu postępowania w ww. trybie nadzwyczajnym, [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą na podstawie art. 104 i 156 § 1 pkt 2 w związku z art. art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ wskazał, iż kwestionowana decyzja, uchylająca decyzję zatwierdzającą projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego oraz pozwalającą na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem, jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zauważył, iż decyzja ta została wydana w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy tymczasem poprzedzająca ją decyzja organu I instancji (którą to kwestionowana decyzja uchyliła), wydana została na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego (regulującego dalszy tok postępowania legalizacyjnego). I dalej GINB zauważył, iż w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. GINB wskazał też, że jeżeli organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to tym samym pozbawia stronę prawa do jednej instancji. Strona nie może bowiem odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a o którym nie orzeczono w niższej instancji. I dalej, GINB podniósł, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I Instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłączenie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.

Dostrzegając powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją [...]WINB z [...] kwietnia 2009 r., przedmiotem rozpatrzenia była kwestia zatwierdzenia projektu budowlanego, zatem organ odwoławczy kwestionując decyzję zatwierdzającą projekt budowlany mógł uchylić ją i odmówić zatwierdzenia tegoż projektu. W razie zaś stwierdzenia, że zachodzi konieczność wezwania inwestora do uzupełnienia braków w trybie art. 49 ust 3 Prawa budowlanego, uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W przypadku natomiast, gdyby uznał, że postępowanie stało się z jakiś przyczyn bezprzedmiotowe, uchylić decyzję i umorzyć postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że zastosowanie przez organ wojewódzki art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji nie wezwania inwestora do uzupełnienia braków w trybie art. 49 ust. 3 ww. ustawy było co najmniej przedwczesne.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że kwestia dotycząca braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], na której znajduje się część spornej inwestycji może stać się bezprzedmiotowa, gdyż przedłożony przez inwestora projekt zamienny przewiduje konieczność rozbiórki istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr [...].

Organ zauważył również, że z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04 (wydanego w niniejszej sprawie) wynika, że "prace budowlane prowadzone były od 1992 roku do 1995 (włącznie)". Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], po zatwierdzeniu projektu budowlanego udziela pozwolenia na wznowienie robót, które zostały zakończone. Powyższe -zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego- oznacza, że istnieją niejasności co do zakończenia przedmiotowych robót, a organ wojewódzki nie wyjaśnił tej kwestii. Jest ona zaś szczególnie istotna, gdyż w razie uznania, że roboty zakończono jednak w 1995 r., kwestia sankcji związanych z samowolą budowlaną w stosunku do obiektów budowlanych, w przypadku których pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., powinna być oceniana w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Takie unormowanie wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt. P 27/05.

W dniu [...] czerwca 2010 r. W. i M. O. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy domagając się zmiany decyzji. W złożonym środku odwoławczym podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Stwierdzili, że wydanie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podnieśli, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] Nr [...] uprawomocniło się z dniem 7 sierpnia 2006 r., co oznacza, że inwestorzy powinni przedłożyć wymagane tym postanowieniem dokumenty do 7 października 2006 r. Inwestorzy, składając dokumenty 23 kwietnia 2007 r., znacznie przekroczyli zaś termin zakreślony powyższym postanowieniem. Ponadto, odwołujący się przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04 i stwierdzili, iż organ wojewódzki wydając kwestionowaną decyzję, wykonywał wskazany wyrok Sądu. Odnośnie kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane W. i M. O. wskazali, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie E. Z. o prawie dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane oraz oświadczenie C. P., T. P. i R. P. wyrażające zgodę na korzystanie przez Państwa [...] z części działki nr ewid. [...]. Nie ma natomiast ich oświadczenia o wyrażeniu zgody na korzystanie przez Państwa [...] z części działki nr ewid. [...], gdyż takowej zgody nie wyrazili. Stwierdzili przy tym, że wezwanie przez organ wojewódzki inwestorów do uzupełnienia braków, tj. do przedłożenia oświadczenia dot. korzystania z części działki nr ewid. [...], nie byłoby skuteczne i spowodowałoby jedynie dalsze przedłużenie postępowania administracyjnego. Zdaniem W.i M. O. fakt, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wezwał inwestorów do uzupełnienia ww. braków nie miało żadnego wpływu na wynik prowadzonego postępowania odwoławczego, a tym samym nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego, iż kwestia braku powyższego oświadczenia może stać się bezprzedmiotowa, gdyż przedłożony przez inwestora projekt zamienny przewiduje konieczność rozbiórki istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr [...] wskazali, że projekt ten przewiduje wybudowanie nowej ściany szczytowej w ostrej granicy. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów w [...] -przyjęty uchwałą Rady Miejskiej

[...] lutego 2005 r., Nr [...] z późn. zm.- obejmujący ul. [...], nie przewiduje budowy obiektów budowlanych w granicy, ani tym bardziej z przekroczeniem granicy działki. W odniesieniu do stwierdzenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organ wojewódzki nie wyjaśnił niejasności co do daty zakończenia robót budowlanych, co stanowiło drugą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego odwołujący się zauważyli, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że powyższy zarzut jest bezpodstawny. Wskazali, że zakres nielegalnej budowy został określony w protokole oględzin robót budowlanych z 20 marca 2001 r., sporządzonym przez inspektorów WINB, a zakończenie nielegalnych robót budowlanych (na etapie stanu surowego zamkniętego) nastąpiło we wrześniu 1995 r. oraz, że postępowanie administracyjne, wszczęte w dniu 31 grudnia 1996 r., zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] kwietnia 2009 r., która stała się prawomocna z dniem 24 września 2009 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w orzeczeniu z [...] czerwca 2010 r. stwierdzając ponownie, że zastosowanie przez organ wojewódzki art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji nie wezwania inwestora do uzupełnienia braków w trybie art. 49 ust. 3 tej ustawy było co najmniej przedwczesne. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez W. i M. O. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ wskazał, że złożony przez inwestorów projekt budowlany przewiduje konieczność rozbiórki istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr ewid. [...]. Wskazał też, że kwestia, czy zatwierdzony projekt zamienny spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa, w tym, czy inwestycja w określonym w nim kształcie jest dopuszczalna w świetle m.in. ustaleń planu miejscowego, może być przedmiotem ponownej analizy w trakcie postępowania odwoławczego przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], gdyż skutkiem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznie stwierdzającej nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r. będzie konieczność ponownego rozpatrzenia przez ten organ odwołania od decyzji organu powiatowego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponadto organ stwierdził, że pozostałe zarzuty wniosku nie mają wpływu na zmianę stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie, gdyż znaczna ich część wykracza poza przedmiot zaskarżenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r., skarżący – W. i M. O., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadzającą się do wykazania zasadności orzeczenia wydanego przez [...]WINB w dniu [...] kwietnia 2009 r. W konkluzji skarżący stwierdzili, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010r. została podjęta bez wnikliwego zapoznania się z aktami sprawy oraz bez przeprowadzenia rzetelnej i dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego. Wskutek błędów i nieprawidłowości popełnionych w trakcie badania akt przedmiotem rozważań organu uczyniono kwestie, które już na wcześniejszych etapach postępowania zostały definitywnie i szczegółowo wyjaśnione.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z 15 listopada 2010 r. skarżący uzupełnili skargę i odnieśli się do pisma procesowego organu stanowiącego odpowiedź na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43).

W niniejszej sprawie we wskazanym trybie nadzwyczajnym organy oceniały ważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla dokonania powyższej oceny okazała się mieć przesłanka rażącego naruszenia prawa uregulowana w pkt 2 wskazanej regulacji prawnej.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego i bezspornego naruszenia prawa, a przy tym takiego, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. NSA zaznaczył także, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga więc zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest zaś wyraźnie wskazanie, który konkretnie przepis został naruszony.

Z treści obu decyzji wydanych w sprawie wynika, iż podstawą zakwestionowania decyzji [...]WINB (badanej w tym postępowaniu), było stwierdzenie, iż decyzja ta w sposób rażący narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja wydana została po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. O. od decyzji PINB w Powiecie [...] z [...] kwietnia 2008 r., którą to wydano na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz zezwolono na wznowienie robót budowlanych związanych z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja organu I instancji podjęta została po tym, jak inwestorzy wykonali postanowienie tego organu wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zawierające obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji oraz uiścili opłatę legalizacyjną orzeczoną postanowieniem tego organu wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. [...]WINB orzekając [...] kwietnia 2009 r. -na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- uchylił decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2008 r. i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę spornej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. Orzekając w ten sposób uznał, iż inwestorzy nie wykonali nałożonego na nich -postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2- obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji, albowiem nie złożyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki nr ewid. [...], a to oznacza, iż wypełniona została dyspozycja art. 48 ust. 4 i należało orzec o rozbiórce (bo nie było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego).

Dostrzegając taki stan rzeczy, wskazać trzeba za GINB, iż organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi natomiast do zmiany tożsamości sprawy. To zaś oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa. Jeżeli bowiem organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to tym samym pozbawia stronę prawa do jednej instancji. Strona nie może w takiej sytuacji odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a o którym nie orzeczono w niższej instancji. W wyroku z 28 marca 2006 r. (sygn. akt II OSK 664/05), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania – art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził powyższe w sprawie, w której organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a organ odwoławczy uchylił tę decyzję i wydał nową na podstawie zupełnie innego (jak zauważył NSA) przepisu, tj. w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W wyroku z 23 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 451/06, lex nr 290649), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W świetle powyższego, Sąd w konsekwencji za prawidłowe uznał zaskarżone rozstrzygnięcie GINB eliminujące z obrotu prawnego -w trybie nieważnościowym- ww. decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2009 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, a dokładnie – art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wprawdzie GINB stwierdzając nieważność wskazanego orzeczenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazał wprost na rażące naruszenie ww. artykułu wyrażającego zasadę dwuinstancyjności, ale wynika to z uzasadnienia decyzji tego organu wydanej w kontrolowanej sprawie w I instancji i podtrzymanej decyzją wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. GINB w uzasadnieniu wydanych decyzji w pierwszej kolejności zwrócił bowiem uwagę na istniejącą rozbieżność w podstawie materialnoprawnej pomiędzy decyzją wydaną w I instancji w dniu [...] kwietnia 2008 r. a decyzją II instancji z [...] kwietnia 2009 r. Wskazał przy tym tryb postępowania wynikający z art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, celem wykazania, iż oba te rozstrzygnięcia zapadły w innym przedmiocie oraz, że orzekając w II instancji na skutek odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, [...]WINB nie mógł orzec o rozbiórce na tym etapie postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej (którego początkową fazę reguluje art. 48 ust. 2). Sąd z taką oceną sprawy w pełni się zgadza i uznaje w świetle obowiązującego prawa za prawidłową. Wydając decyzję w II instancji, [...]WINB winien był orzec w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja I instancji w taki bowiem sposób zakreślił przedmiot sprawy w postępowaniu odwoławczym. Orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 tego artykułu, zamiast na gruncie art. 49 Prawa budowlanego, organ odwoławczy zmienił przedmiot sprawy, zmienił bowiem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, czym naruszył w sposób rażący art. 15 k.p.a. i w efekcie również art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Powyższe stanowiło wystarczającą przyczynę stwierdzenia nieważności badanego w tym postępowaniu aktu administracyjnego.

W ocenie Sądu, na tak dokonaną ocenę sprawy nie mają wpływu zarzuty podniesione w skardze.

Przede wszystkim na ważności decyzji z [...] kwietnia 2009 r. [...]WINB nie może mieć żadnego wpływu fakt, iż inwestorzy wykonali obowiązek dostarczenia żądanej przez nich dokumentacji po terminie zakreślonym w postanowieniu PINB w Powiecie [...]. Okoliczność ta faktycznie miała miejsce, niemniej dokumentacja niezbędna do legalizacji samowoli budowlanej została przez inwestorów złożona, a należy wyraźnie zaznaczyć, że organ nadzoru budowlanego winien w obowiązującym stanie prawnym -jeżeli jest to tylko możliwe- dążyć do legalizacji samowoli budowlanej. Taki też stan prawny obowiązywał w dacie orzekania przez PINB w Powiecie [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r. Tym samym przyjęcie dokumentacji przez organ I instancji po terminie zakreślonym w postanowieniu, nie mogło skutkować nakazem rozbiórki w sytuacji, gdy organ I instancji jeszcze nie orzekł w sprawie, a złożona dokumentacja umożliwiała legalizację. Trzeba też wyraźnie zaznaczyć, iż termin przewidziany w postanowieniu na wykonanie obowiązku złożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu ma charakter procesowy. To zaś oznacza, iż może być on wydłużany, przywracany albo skracany – w zależności od okoliczności i potrzeb sprawy. Nie może być on zbyt długi, ale też winien być na tyle długi, aby umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków (co organ wyznaczając ten termin winien mieć na względzie). W tym miejscu warto dodatkowo wskazać na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 441/06, lex nr 304161), którą Sąd w pełni podziela, a zgodnie z którą "Niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie może być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku, skoro wyznaczony przez organ termin ma jedynie charakter procesowy, może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego." Niezależnie od tych spostrzeżeń (dotyczących charakteru terminu określonego w postanowieniu nakładającym obowiązki i skutków jego niedotrzymania) zauważenia wymaga, iż inwestorzy przedłożyli m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz projekt budowlany przewidujący rozbiórkę istniejącej części budynku ze ścianą szczytową w części działki nr ewid. [...], a to oznacza, że nie było konieczne złożenie przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczącego działki o nr ewid. [...] (stanowiącej własność skarżących – Państwa [...]), na co słusznie zwrócił uwagę GINB.

Nadto, nie można podzielić skargi w części wskazującej na to, iż orzeczeniem z [...] kwietnia 2009 r., nakazującym rozbiórkę, [...]WINB wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/04. Wyrok ten zapadł w sprawie dotyczącej nielegalnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce o nr ewid. [...]. Wyrokiem tym, będącym orzeczeniem prawomocnym, Sąd przesądził, iż sprawę należy załatwić w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. oraz, że należy zastosować tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego. Przy czym Sąd nie wskazał na ust. 1 tego artykułu, a jedynie zaznaczył, iż należy ustalić zakres wykonanych samowolnie robót budowlanych, ich zgodność z warunkami technicznymi, szczególnie w zakresie usytuowania obiektu rozbudowanego, tak w stosunku do granicy z działką skarżącej W. O., jak i pozostałych sąsiadów. Dopiero w przypadku braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych Sąd zalecił, aby ewentualną rozbiórką objąć wszystkie samowolnie zrealizowane prace. Zatem, w wyroku tym w żadnym miejscu Sąd nie wskazał, iż należy orzec o rozbiórce obiektu w części samowolnie zrealizowanej. Kwestii tej w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku Sąd nie przesądził. Tym samym nie można stwierdzić, aby decyzja [...]WINB była prawidłowa, bo wykonuje zalecenia Sądu zawarte w powołanym wyroku, tak jak wskazują na to skarżący.

Konkludując, zarzuty skargi nie uzasadniały -w ocenie Sądu- co najmniej uchylenia zaskarżonej decyzji GINB. Sąd również z urzędu nie stwierdził w sprawie takich uchybień, które winny skutkować uwzględnieniem skargi. W ocenie Sądu, można mieć zastrzeżenia co do uzasadnienia zaskarżonej decyzji i postawić zarzut jej wydania z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej -w ocenie Sądu- uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd miał przy tym na względzie, iż decyzja ta utrzymała w mocy decyzję wydaną w sprawie w I instancji przez ten sam organ, podzielając argumentację w niej zawartą, a ta -w zakresie powyżej wskazanym, odnoszącym się do zasady dwuinstancyjności postępowania- w wystarczający sposób wykazuje, iż decyzja [...]WINB z [...] kwietnia 2009 r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na koniec wyjaśnienia wymaga, iż argumentacja organu przedstawiona w obu decyzjach wydanych w sprawie w kontekście art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 jest nie trafiona z uwagi na to, iż wydając decyzję w II instancji w dniu [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle -w ocenie Sądu- na tym etapie sprawy (z przyczyn powyżej już przedstawionych), nie miał podstaw do orzeczenia o rozbiórce. Wydanie takiego orzeczenia uniemożliwiała bowiem zasada dwuinstancyjności.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.