Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2036/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. S., A. G., J. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących W. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych), A. G. i J. G. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonych wpisów sądowych oraz kwotę 531 zł (pięćset trzydzieści jeden złotych) solidarnie na rzecz W. S., A. G., J. G. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ, GDDKiA) zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku W. S., A. G. i J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: "u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], w przedmiocie w odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w W. w celu obsługi komunikacyjnej hali magazynowo – przeładunkowej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 24 marca 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 13 maja 2020 r. W. S. właścicielka działki nr [...] oraz A. G. i J. G. współwłaściciele działki nr [...] zwrócili się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na lokalizację wspólnego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...], położonych w W. Wnioskowany zjazd maiłby obsługiwać halę magazynowo – przeładunkową na działkach nr [...],[...],[...] i [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. GDDKiA odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu wskazując, że wydanie zezwolenia na jego lokalizację z drogi krajowej nr [...] stanowiącej na tym odcinku obwodnicę miasta W. zgodnie z wnioskiem, powodowałoby realne zagrożenie dla utrzymania wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej, obsługującej na tym odcinku ruch tranzytowy. Organ wyjaśnił, że jest to szczególnie uzasadnione w sytuacji bardzo wysokiego natężenia ruchu, które na tym odcinku wynosiło w 2015 r. 17848, poj. na dobę.

Pismem z dnia 9 lipca 2020 r. W. S., A. G. i J. G.(dalej: skarżący) złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za błędne skarżący uznali uwagi jakie zawarł GDDiKA w piśmie z dnia 26 lutego 2020 r., poprzedzającym wydanie decyzji, a dotyczące analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wieliczka, w zakresie planowanej w przyszłości do wykonania drogi wewnętrznej oznaczonej jako KDW, która miałaby stanowić alternatywną drogę dojazdową do ich działek. Skarżący zaznaczyli, że oznaczenie takie w planie nie jest jednoznaczne z faktyczną możliwością wykonania drogi wewnętrznej, bowiem z pisma z dnia 3 lipca 2020 r., jakie otrzymali z Gminnego Zarządu Dróg w W. wynika, że budżet Gminy oraz Wieloletnia Prognoza Finansowa Gminy W. nie przewiduje środków na realizację wykupu prywatnych nieruchomości w celu wykonania drogi publicznej. Zdaniem skarżących stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę wyrażoną w § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, że wykonanie zjazdu jest dopuszczalne gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że powoływanie się przez organ na badania natężenia ruchu wykonane w 2015 r. jest nieadekwatne do aktualnej sytuacji, skoro w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] znajduje się autostrada [...], która przejęła ruch tranzytowy, tym bardziej że dwa miesiące temu uruchomiono wiadukt pod linią kolejową w miejscowości K., oraz nowy węzeł komunikacyjny w miejscowości P., co spowodowało przekierowanie całego ruchu tranzytowego na autostradę [...].

Utrzymując w mocy własną decyzję organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 29 ust. 4 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ze względu ma wymogi techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg).

Dalej wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] na odcinku obejmującym W. została zaliczona na mocy Zarządzenia nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Przepis § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg stanowi, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7, który zawiera katalog miejsc niebezpiecznych, w jakich lokalizacja zjazdów publicznych jest zakazana. Użyte w § 113 ust. 7 rozporządzenia sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że wyliczenie miejsc niebezpiecznych jest niepełne (otwarty katalog).

Zdaniem organu odcinek drogi krajowej nr [...] będący obwodnicą W. charakteryzuje się wyjątkowo wysokim natężeniem ruchu drogowego, które wynosi 17848 pojazdów na dobę, w tym udział pojazdów ciężarowych około 11% ogólnego dobowego natężenia ruchu. Tak duży potok pojazdów, w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi, wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wyjaśnił, że natężenie ruchu drogowego, jakkolwiek nie jest wprost wskazane w § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, może być dodatkowym argumentem przemawiającym za ograniczeniem liczby zjazdów.

Organ wyjaśnił, że odmawiając zezwolenia na lokalizację zjazdu dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie dając ostatecznie prymat interesowi społecznemu, przed którym interes strony winien ustąpić. Zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest dla zarządcy rogi sprawą priorytetową. Natomiast przeznaczenie działki w planie miejscowym pod działalność gospodarczą nie wiąże zarządcy drogi rozpatrującego wniosek o lokalizację zjazdu.

W skardze do Sądu na decyzję z dnia [...] września 2020 r. skarżący zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w toku postępowania zostały wyjaśnione okoliczności sprawy, a stan faktyczny ustalony został w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów, podczas gdy organ niedostatecznie ustalił okoliczności faktyczne sprawy i w konsekwencji niezasadnie przyjął, że lokalizacja zjazdu publicznego z DK nr [...] zgodnie z wnioskiem spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy w ramach uznania administracyjnego, z pominięciem wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżących, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby lokalizacja zjazdu publicznego z DK nr 94 zgodnie zagrażała bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a poczynione przez organ ustalenia skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego nie mają pokrycia w rzeczywistości i są oparte na historycznych danych obrazujących informacje z 2015 r., które nie ukazują rzeczywistego natężenia ruchu pojazdów na drodze w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

2. przepisów prawa materialnego tj.:

- § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, w sytuacji gdy nie zachodzą żadne okoliczności negatywne, wymienione ww. przepisach, a w naruszenie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

- § 77 w zw. z § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności, że zjazd z DK nr [...] może mieć formę "rękawa" oraz długiego na kilkaset metrów pasa rozbiegowego do wyjazdu, co pozwoli na bezpieczny zjazd jak i wjazd na DK nr [...], a tym samym wydanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego zgodnie z wnioskiem skarżących nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa osób korzystających z tej drogi;

naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia interesów indywidulanego i społecznego;

- art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących;

- art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne potraktowanie skarżących w stosunku do innych obywateli - właścicieli nieruchomości znajdujących się przy DK nr [...], których dotyczył ten sam stan prawny i faktyczny, którym wyrażono zgodę na lokalizację zjazdów z tej drogi.

W oparciu o podniesione zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. Na podstawie art. 1106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. pisma z dnia 10 maja 2006 r. GDDiKA skierowanego do W. S., z którego wynika, że podjęła ona działania w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej, jednak nie doprowadziły one do uzyskania dojazdu do jej działki.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jedną z okoliczności istotnych dla oceny zasadności wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednak należy je poddać szczególnej weryfikacji z uwagi na miejsce usytuowania projektowanego zjazdu. Tymczasem organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim uznaniem, że zgoda na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących zagraża bezpieczeństwu, z uwagi na natężenie ruchu przeprowadzone w 2015 r. Ten argument zdaniem skarżących jest błędny, bowiem nie uwzględnia zmian jakie zaszły w infrastrukturze drogowej w okresie od 2015 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżący podobnie jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podnieśli, że obecnie dostępny dla użytkowników DK [...] jest wiadukt pod linią kolejową w miejscowości Kokotów oraz nowy węzeł komunikacyjny w miejscowości Podłęże, co powoduje przekierowanie całego ruchu tranzytowego na autostradę [...] i odciążenie tej drogi w znacznym stopniu, a tym samym w porównaniu z 2015 r., nastąpił znaczny spadek ilości pojazdów korzystających z DK [...] na odcinku obwodnicy W.

W ocenie skarżących wykonanie zjazdu zgodnie z ich wnioskiem nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników DK [...]. W odległości 304 m od planowanego zjazdu na ww. drodze znajduje się skrzyżowanie z ul. Niepołomską zaopatrzone w sygnalizację świetlną, która pomaga usprawnić ruch drogowy. Ponadto zjazd z DK [...] zgodnie z wnioskiem ma znajdować się pomiędzy skrzyżowaniami tej drogi z ul. G. oraz ul. N., co prowadzi do zwalniania kierujących pojazdami na odcinku drogi, gdzie ma być zlokalizowany zjazd na działki skarżących. Tymczasem organ całkowicie pominął ustalenia w jakiej lokalizacji ma znajdować się wnioskowany zjazd, a oparł się jedynie na formalnym podejściu do sprawy popierając swoje stanowisko argumentami z pomiarów ruchu pojazdów z 2015 r., które to pomiary nie uwzględniają zmniejszenia natężenia ruchu spowodowanego rozbudową infrastruktury drogowej w okresie ostatnich pięciu lat. Powołując się na przepisy § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, organ nie podał konkretnych ustaleń, takich jak np. odległość od skrzyżowania, dopuszczalna prędkość na tym odcinku drogi, nie dokonał analizy ruchu pojazdów do projektowanego zjazdu, które to okoliczności mogłyby stanowić podstawę do ustalenia, że lokalizacja w tym miejscu zjazdu stwarzałaby zagrożenie dla użytkowników drogi publicznej.

Skarżący podkreślili, że nie mają dojazdu do działek o nr [...],[...],[...] i [...] i brak jest alternatywnej drogi dojazdowej. Droga wewnętrzna jest dopiero planowana, co nie oznacza faktycznej możliwości jej wykonania, bowiem planowane drogi KDW przecinają osiedle domów jednorodzinnych w miejscowości Ś., a osoby trzecie nie są zainteresowane przeznaczeniem swojej własności na tego typu cel. Ponadto w aktach sprawy znajduje się informacja z Gminnego Zarządu Dróg w W., że budżet gminy oraz Wieloletnia Prognoza Finansowa Gminy W. nie przewiduje środków na realizację wykupu nieruchomości w celu wykonania drogi publicznej umożliwiającej dojazd do działek skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) prowadzącym do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p.

W kontrolowanym postępowaniu przedmiotem rozpoznania przez organy pozostawał wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację wspólnego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] K. – T. (obwodnica miasta W.) do działek nr [...] i [...] obr. [...] w W. na rzecz dojazdu do hali magazynowo – przeładunkowej. Jak wynika z załączonego do akt projektu zagospodarowania terenu ww. działki przylegają tzw. kinem do drogi krajowej nr [...], która jest drogą kategorii GP. Nieruchomości położone są na obszarze objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zgodnie z którym pozostają w obszarze terenu zabudowy usługowej (symbol 40U).

W świetle art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Co istotne, posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 ww. artykułu sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice tego uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi.

Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji publicznej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod tym kątem, dotyczącym prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Organ orzekając w sprawie nie wyjaśnił bowiem w sposób pełny okoliczności sprawy i nie przedstawił przekonującej argumentacji mającej przemawiać za wydaniem negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia.

Odmawiając uwzględnienia wniosku organ oparł się wyłącznie na tym, że zjazd publiczny usytuowany byłby w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego ze względu na bardzo wysokie natężenie ruchu, wynoszące na tym odcinku (według pomiaru z 2015 r.) 17848 pojazdów na dobę.

Sąd stwierdza, że co do zasady zgadza się z GDDKiA, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacji, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Co więcej, Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, organ obowiązany jest wydać decyzję "odmowną". Zjazd publiczny, stosownie do § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie może być bowiem usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Jakkolwiek organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu w rozumieniu § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Należy podkreślić, że przy ocenie wpływu proponowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest wystarczające powołanie się przez organ tylko na statystyczne dane natężenia ruchu drogowego. Przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest automatyczne. Ocena czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych. Tego zaś organ w niniejszej sprawie nie uczynił.

Mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonej decyzji i argumentację skargi, Sąd zauważa, że określenie "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", jest określeniem nieostrym, które wymaga od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. Tym samym ustalenia, że przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Nie wystarczy w tej kwestii jedynie wskazanie na duże natężenie ruchu bez nawiązania do zgromadzonych dowodów, bez dokładnej analizy przy tym panującej na tym odcinku organizacji ruchu drogowego, jak i bez odniesienia się do § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg regulującego sposób usytuowania zjazdów publicznych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się również do argumentacji skarżących, że proponowana przez nich lokalizacja zjazdu miałaby miejsce w odległości 304 m od skrzyżowania z ul. Niepołomską zaopatrzonego w sygnalizację świetlną, co zdaniem skarżących usprawnia ruch drogowy i powoduje konieczność wyhamowania przez poruszające się pojazdy. Podobnie organ nie pochylił się na argumentacją zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (powtórzoną w skardze), że wskazywany pomiar ruchu z 2015 r. jest nieadekwatny do aktualnej sytuacji, w której znajdująca się pobliżu drogi krajowej nr [...], autostrada [...] przejęła ruch tranzytowy z tej drogi, bowiem w 2020 r. jak twierdzą skarżący uruchomiono wiadukt pod linią kolejową w miejscowości K. oraz nowy węzeł w miejscowości P., co spowodowało przekierowanie ruchu tranzytowego na autostradę [...].

Zdaniem Sądu brak jest rzetelnej oceny w powyższym zakresie, co czyni zasadnym zarzuty skargi niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Zauważyć ponadto należy, że powołany § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg wymienia tylko przykładowo miejsca niebezpieczne, a to oznacza, że pojęcie miejsc zagrażających bezpieczeństwu zostało zdefiniowanie poprzez katalog otwarty, tym samym - to do organu (a jest to organ w tej materii wyspecjalizowany) należy zbadanie, czy dane miejsce należy zakwalifikować do ww. miejsc niebezpiecznych (o których mowa w ww. § 113 ust. 7 wskazanego rozporządzenia), tj. ocenić wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego z uwagi na uwarunkowania lokalne. Zatem, na gruncie tego przepisu organ może uznać, że dane miejsce stanowi "miejsce niebezpieczne" i lokalizacja zjazdu publicznego nie jest możliwa. Niemniej jednak stanowisko organu także i w tej kwestii winno być przedstawione w sprawie w sposób wyczerpujący z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych i przeciwskazań do zlokalizowania na tej wysokości zjazdu publicznego (por. wyrok NSA z 22 lipa 2011 r., sygn. akt II OSK 1202/10).

Wadliwość zaskarżonej decyzji Sąd dostrzega także wobec pominięcia przy jej wydaniu brzmienia powołanego wyżej § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg.

W tym zakresie przypomnieć wypada, że kluczową przesłanką, jaką zarządca drogi obowiązany jest zbadać i ocenić rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Wymogi te, jak wspomniano wyżej zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi.

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że zjazd, którego domagają się skarżący, miałby zostać usytuowany na drodze klasy GP. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nie wynika, by organ w jakikolwiek sposób rozważał, czy w sprawie zaistniała sytuacja wyjątkowa pozwalająca na zastosowanie powołanego przepisu. Tymczasem skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosili, że do ich działek nie ma możliwości innego dojazdu niż poprzez zjazd z DK 94.

W aktach sprawy znajduje się pismo GDDiKA z dnia 26 lutego 2020 r. (poprzedzające wydanie obu decyzji w sprawie), w którym wyjaśniono, że organ nie widzi możliwości wydania zgody na wykonanie zjazdu publicznego do działek nr [...] i [...] w W., bowiem zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dostęp komunikacyjny do drogi publicznej ww. działek zapewnia projektowana droga wewnętrzna KDW od ul. N. Wobec takiego stanowiska organu skarżący pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. zwrócili się do Burmistrza Gminy W. z prośbą o udzielenie informacji w jakiej perspektywie czasu będzie zrealizowana ww. droga wewnętrzna. W odpowiedzi uzyskali informację (pismo z dnia 12 czerwca 2020r .), że "realizacja drogi wewnętrznej w obszarze nienależącym do gminy, musi odbyć się za zgodą właścicieli nieruchomości, jeżeli jest to oczywiście w planach i zamierzeniach inwestycyjnych jednostki organizacyjnej Gminy W.". Z załączonego przez skarżących do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pisma Zarządu Dróg w W. z dnia 2 lipca 2020 r. wynika, że w budżecie gminy oraz w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy W. brak jest środków na realizację zadania urządzenia takiej drogi.

Tych istotnych okoliczności sprawy, jak słusznie wskazują skarżący organ nie wziął pod uwagę.

Z powołanych względów Sąd oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, że choć oparta jest na właściwych przepisach prawa materialnego, to nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera również prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, to zaś uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach.

Rozpoznając wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy organ, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.), uwzględni powyżej zaprezentowaną ocenę prawną Sądu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Sąd orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804), uwzględniając w zasądzonej w punkcie II wyroku kwocie uiszczony wpisy od skargi oraz należne wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wraz z opłatą od pełnomocnictwa.