Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2170/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  1  par.  1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134  par.  1,  art.  145  par.  1  pkt  1  lit.  a ) i c),  art.  152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40  ust.  1, 2  pkt  2,  ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art.  7,77 oraz 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (nazywane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (nazywanej dalej "skarżącą", "Spółką") utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] orzekającą o nałożeniu na skarżącą kary w wysokości 112.883,28 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. K. na odc. ul. W. – ul. B. w W. o łącznej powierzchni 60,60 m2 w okresie od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. dodatkowych rurociągów kanalizacji teletechnicznej o łącznej pow. 60,60 m2 rzutu poziomego urządzeń, większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., nazywanej dalej "u.d.p.") w związku z art. 104 k.p.a. oraz uchwała nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, tj. kanalizacji teletechnicznej w jezdni.

Prezydent [...] Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zezwolił skarżącej na umieszczenie w jezdni, chodniku i na wyjeździe urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. kanalizacji teletechnicznej o powierzchni całkowitej 13,68 m2 rzutu poziomego w ul. K. przy ul. W. w terminie od [...] września 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.

W dniu [...] sierpnia 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, tj. kanalizacji teletechnicznej w jezdni – o powierzchni całkowitej 22,68 m2 rzutu poziomego.

Prezydent [...] Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] zezwolił skarżącej na umieszczenie w jezdni, trawniku i chodniku urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. kanalizacji teletechnicznej o powierzchni całkowitej 22,68 m2 rzutu poziomego w ul. K., na odc.: ul. B. – ul. D., w terminie od [...] września 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.

W decyzjach zawarto pouczenie, że w przypadku pozostawienia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym, niezbędne jest ponowne złożenie wniosku o przedłużenie terminu zezwolenia na dalsze funkcjonowanie istniejącego urządzenia, z miesięcznym wyprzedzeniem.

W celu wywiązania się z powyższego obowiązku skarżąca występowała o uzyskanie wymaganych zezwoleń, które otrzymywała zgodnie ze złożonymi wnioskami w postaci:

- decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zezwalającej na kontynuację funkcjonowania w jezdni (bez naruszenia konstrukcji nawierzchni), trawniku, chodniku urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. kanalizacji teletechnicznej + studnie kablowe o powierzchni całkowitej 36,36 m2 rzutu poziomego w ul. K. na odc.: ul. W. – ul. B. w terminie od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r.,

- decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. zezwalającej na kontynuacji funkcjonowania w jezdni (bez naruszenia konstrukcji nawierzchni), trawniku, chodniku urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. kanalizacji teletechnicznej o powierzchni całkowitej 20,60 m2 rzutu poziomego w ul. K. na odc.: ul. W. – ul. B. w terminie od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r.

Ostatnia ze wskazanych decyzji została wydana na rzecz T. Sp. z o. o. sukcesora prawnego M. Sp. z o. o.

Na skutek przekształceń w dniu [...] grudnia 2007 r. T. Sp. z o.o. wniosła całe przedsiębiorstwo w formie aportu do spółki celowej C. Sp. z o.o., której nazwę zmieniono na T. Sp. z o.o. O fakcie tym zarząd Spółki poinformował zarządcę drogi pismem z dnia [...] lipca 2009 r., z kilkumiesięcznym opóźnieniem, przy okazji toczących się postępowań w innych sprawach, wyjaśniając, że spółka T. Sp. z o.o. w tej dacie wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki M. Sp. z o.o.

W związku ze złożonymi wyjaśnieniami przyjęto, że od roku 2008 wnioski o uzyskanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie wybudowanych przez T. sp. z o.o. rurociągów kablowych miały być składane przez spółkę T. Sp. z o.o. Tym samym kolejne decyzje zarządcy drogi zezwalające na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym wydawane były na tę Spółkę.

Skarżąca, powołując się na realizację zadania inwestycyjnego pn. "Zintegrowany System Zarządzania Ruchem na terenie Obszaru I", polegającego na wybudowaniu systemu zarządzania ruchem i sterowania sygnalizacją świetlną, wybudowała dodatkowe rurociągi teletechniczne, służące Spółce do prowadzenia komercyjnej działalności gospodarczej niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi lub zarządzeniem ruchem.

Organ podniósł, że Spółka posiadała zezwolenie zarządcy drogi dotyczące wyłącznie urządzeń związanych ze Zintegrowanym Systemem Zarządzania Ruchem, pozostałe urządzenia zostały zaś wbudowane bez zgody i wiedzy ZDM, co stanowi rażące naruszenie prawa. Umieszczenie dodatkowych rurociągów kablowych potwierdziła dokumentacja powykonawcza dotycząca inwentaryzacji urządzeń służących systemowi zarządzania ruchem, jak również liczne kontrole przeprowadzone w obszarze umieszczania urządzeń.

W związku z ujawnieniem faktu umieszczenia przez Spółkę większej niż deklarowana w składanych wnioskach o zezwolenie na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej ilości urządzeń, ZDM podjął decyzję o przeprowadzeniu kontroli pasa drogowego ul. K. w celu ustalenia faktycznej ilości urządzeń umieszczanych w pasie drogowym i ich rzeczywistej powierzchni.

Czynności kontrolne miały miejsce w dniu [...] września 2011 r. przy udziale przedstawiciela strony oraz funkcjonariuszy Straży Miejskiej.

Organ wskazał, że w trakcie ww. wizji lokalnej stwierdzono, że przedmiotowa kanalizacja teletechniczna zbudowana jest z 8 a nie z 3 rur typu HDPE o średnicy 0,04 m. Wykonana została dokumentacja fotograficzna potwierdzająca stan faktyczny zajętej powierzchni pasa drogowego. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli w terenie sporządzono protokół, do którego przedstawiciel skarżącej wniósł uwagi. Protokół został podpisany przez wszystkich uczestników kontroli.

Zgodnie z dokumentacją będącą w posiadaniu organu, Spółka uzyskała zezwolenie jedynie na umieszczenie 3 rurociągów kablowych o łącznej szerokości rzutu poziomego 0,12 m. W wyniku kontroli oraz inwentaryzacji powykonawczej urządzeń dla "Zintegrowanego Systemu Zarządzania Ruchem", stwierdzono, że Spółka umieściła w pasie drogowym znacznie więcej urządzeń, których łączna powierzchnia wynosiła 96,96 m2 rzutu poziomego, a wiec była o 60,60 m2 większa niż określona we wnioskach oraz definiowana w zezwoleniach.

Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że skarżąca posiadała pełne rozeznanie co do faktycznej ilość rur umieszczonych w pasie drogowym, gdyż roboty związane z umieszczeniem przedmiotowych rurociągów, wykonywała we własnym zakresie, o czym świadczą uzyskane w tym celu od zarządcy drogi decyzje z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...].

Organ podkreślił, że po przeanalizowaniu wszystkich wniosków, które wpłynęły do organu nie stwierdzono, aby po dniu [...] września 2007 r. wpłynął kolejny wniosek Spółki o zezwolenie na prowadzenie robót w celu umieszczenia w pasie drogowym ul. K. urządzeń infrastruktury technicznej, tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej o dodatkowej powierzchni 60,60 m2. W konsekwencji termin prowadzenia robót w okresie od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] września 2007 r. był jedynym możliwym terminem, w którym dokonano umieszczenia dodatkowych rurociągów w pasie drogowym ul. K.

Mając pełne rozeznanie, co do większej ilości urządzeń niż deklarowana, Spółka zobowiązana była zwrócić się do zarządcy drogi o zmianę wcześniejszych decyzji zezwalających na umieszczenie rurociągów kablowych celem ustalenia właściwej opłaty z uwagi na zwiększenie powierzchni faktycznego zajęcia pasa drogowego.

Organ wyraził pogląd, że w świetle art. 37-45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010r., Nr 106, poz. 675) niezależnymi urządzeniami będącymi przedmiotem odrębnej własności są kanalizacje kablowe zdefiniowane jako zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzący kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych, a także kable telekomunikacyjne, a nawet włókna światłowodowe. Bazując na tym zapatrywaniu organ wskazał, że zarządca drogi jest zobligowany do traktowania każdego z rurociągów zbudowanych z ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur HDPE umieszczonych w pasie drogowym, jako odrębnego urządzenia, od którego musi naliczyć opłatę za zajęcie pasa drogowego zgodnie z art. 40 ust. 3 i 5 u.d.p.

Organ, wypełniając obowiązek wynikający z art. 40 ust. 12 pkt 3 u.d.p., za okres od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., w którym to dodatkowe rurociągi kablowe funkcjonowały bez stosownego zezwolenia, zobowiązany był naliczyć w drodze decyzji administracyjnej karę w wysokości stanowiącej 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 5 ww. ustawy. Zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p. do zarządcy drogi należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych.

Organ wskazał, że w związku z etapową budową przedmiotowych urządzeń okres ich funkcjonowania bez zezwolenia oraz dodatkowa powierzchnia rurociągów kablowych umieszczonych w pasie drogowym zostały ustalone w sposób następujący:

- od dnia [...] września 2007 r. (tj. od dnia następnego po zakończeniu robót prowadzonych w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.) do dnia [...] grudnia 2009 r. dla dodatkowej powierzchni 22,80 m2,

- od dnia [...] września 2007 r. (tj. od dnia następnego po zakończeniu robót prowadzonych w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.) do dnia [...] grudnia 2009 r., dla dodatkowej powierzchni 37,80 m2.

Szczegółowe wyliczenie wysokości kary pieniężnej organ przedstawił w pkt 2 decyzji, opierając się na powierzchni zajęcia jezdni i pozostałych elementów pasa drogowego (wjazd, trawnik, chodnik), wysokości opłaty rocznej, czasu zajęcia oraz 10 krotnego mnożnika, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.d.p.

Stanowisko ZDM w sprawie naliczania opłat z tytułu umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. teletechnicznych rurociągów kablowych znajduje pełne oparcie w przepisach art. 40 ust. 3 i 5 u.d.p., zgodnie z którym opłatę ustala się dla poszczególnych urządzeń (w sprawie rurociągów zbudowanych z rur HDPE o określonej średnicy), a jej wysokość uzależniona jest od powierzchni rzutu poziomego urządzeń obliczonej jako iloczyn długości i szerokości każdego z nich z osobna. Ostateczna wysokość opłaty jest sumą powierzchni poszczególnych urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Organ podkreślił, że każdy z rurociągów umieszczonych w pasie drogowym jest odrębnym urządzeniem, od którego należy naliczyć i pobrać opłatę za zajęcie pasa drogowego, niezależnie od sposobu ułożenia rur w pasie drogowym.

Dodatkowo ZDM wyjaśnił, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują zmniejszenia opłaty w przypadku układania poszczególnych urządzeń warstwowo. Właściwe umieszczenie urządzeń jest wymogiem technicznym i technologicznym podyktowanym jednocześnie koniecznością efektywnego zagospodarowania pasa drogowego w warunkach miejskich. Organ podniósł, że w przypadku skarżącej w wielu miejscach nie został dochowany deklarowany warstwowy układ rurociągów, co wykazała kontrola.

Odwołując się do treści art. 4 pkt 1 u.d.p. organ zaznaczył, że "pas drogowy" powinien być rozumiany jako przestrzeń, w której umieszczane są różne urządzenia naziemne, podziemne i napowietrzne. Powyższe, w ocenie organu, nie pozwala na utożsamianie pasa drogowego jedynie z powierzchnią jezdni, chodnika czy też ścieżki rowerowej lub trawnika.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że u podstaw wadliwości decyzji organu leży zupełnie dowolna metodologia ustalania powierzchni zajmowania pasa drogowego, niezgodna z art. 40 u.d.p.

Skarżąca podkreśliła, że ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie zawiera definicji urządzenia infrastruktury teletechnicznej, o którym mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p. W ocenie Spółki, art. 40 ust. 5 u.d.p. mówi o jednym urządzeniu infrastruktury teletechnicznej i nakazuje traktować całość inwestycji jako jedno urządzenie, od którego naliczana jest jedna opłata, a nie od poszczególnych kabli.

Powołując się na załączoną do odwołania opinię dr hab. S. P. skarżąca podała, że rurociąg kanalizacji teletechnicznej łączącej określone punkty powinien być traktowany w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jako jedno urządzenie infrastruktury teletechnicznej również wówczas, gdy jest złożony z większej liczby rur.

Skarżąca podniosła, że w trakcie procesu inwestycyjnego inwestor występuje do ZDM o wydanie decyzji lokalizacyjnej składając jeden wniosek na jedno urządzenie o nazwie "rurociąg telekomunikacyjny" złożony z określonej ilości rur, zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z takim wnioskiem ZDM wydaje decyzję mając na uwadze, że cały czas chodzi o jedno urządzenie infrastruktury.

Skarżąca nie kwestionowała, że w pasie drogowym funkcjonowało urządzenie infrastruktury technicznej w postaci wielootworowego rurociągu kablowego o profilu 8xHDPE 40, jednakże organ nie jest uprawniony do pobierania opłat od poszczególnych rur. Może pobierać opłaty za zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia, stosownie do art. 40 ust. 5 u.d.p.

Odnosząc się do kwestii łącznej szerokości rzutu poziomego zainstalowanych urządzeń, skarżąca wskazała, że w zezwoleniu wydanym przez ZDM nie było wskazanej ilości (liczby) rur, wbrew temu co zostało stwierdzone w skarżonej decyzji, a także, że w przedmiotowej inwestycji wykorzystano jedynie 0,08 m z wnioskowanych 0,12 m wartości rzutu poziomego.

Z brzmienia art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika jednoznacznie, że parametrem, na podstawie którego obliczana jest opłata, obok stawki opłaty za zajęcie 1m2 jest powierzchnia pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia, nie zaś liczba umieszczonych rur.

Mimo, że w pasie drogowym funkcjonuje urządzenie w postaci wielootworowego rurociągu telekomunikacyjnego, to rzuty poziome poszczególnych rur nakładają się i łącznie tworzą "zajętość pasa drogowego", o której mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p. Tym samym naliczanie opłaty przez ZDM za każdą rurę oddzielnie należy uznać za nieprawidłowe i rażąco naruszające prawo.

Skarżąca za błędne uznała stanowisko organu, zgodnie z którym urządzania teletechniczne można umieszczać w pasie drogowym jedynie na jednym poziomie, obok siebie. Umieszczanie urządzeń infrastruktury w pasie drogowym na jednym poziomie powoduje bardzo szybkie wyczerpanie "chłonności" pasa drogowego i całkowite zablokowanie możliwości umieszczania dalszych urządzeń infrastruktury. Z tego powodu urządzenia infrastruktury teletechnicznej umieszcza się w pasie drogowym pod sobą tak aby ich rzut poziomy zajmował jak najmniejszą część powierzchni pasa drogowego.

SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...].

Organ odwoławczy, uzasadniając decyzję stwierdził, że osią sporu pomiędzy ZDM a skarżącą jest to, czy kanalizacja kablowa składająca się z 8 rur HDPE o średnicy 0,04 m, każda umieszczona w pasie drogowym, jest jednym urządzeniem stanowiącym wielootworowy rurociąg kablowy (stanowisko strony), czy też każda z rur stanowi odrębne urządzenie, na które wymagana była zgoda zarządcy drogi, celem legalnego umieszczenia go w pasie drogowym (stanowisko ZDM).

W zaistniałym sporze SKO opowiedziało się za stanowiskiem zajętym przez organ pierwszej instancji – każda z 8 rur HDPE stanowi odrębne urządzenie jakim jest rurociąg, którego umieszczenie w pasie drogowym wymagało osobnego zezwolenia zarządy drogi - wskazując następujące argumenty:

Po pierwsze, rury umieszczone w pasie drogowym przez skarżącą nie są w żaden sposób uporządkowane, nie odpowiadają stałemu modelowi bryły przestrzennej w układzie cztery poziomy po trzy rury w każdym poziomie, jak podnosi Spółka. Zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że jest to przypadkowy układ poszczególnych rur w postaci wiązki kabli spiętych plastikowymi opaskami.

Układ rur nie odpowiada modelowi bryły przestrzennej, na które powołała się Spółka w odwołaniu. SKO odmówiło wiarygodności załączonym do odwołania szkicom technicznym mającym obrazować schemat możliwego ułożenia w pasie drogowym rurociągu, wskazując na faktyczny układ rur (rurociągów) w pasie drogowym oparty na przypadkowym ich położeniu bez zachowania układu jednolitej na całej długości bryły przestrzennej. Z tej samej przyczyny nieprzydatna, zdaniem organu, była opinia prof. S. P., która bazuje na założeniu, że kable są uporządkowane w formie prostopadłościanu na całej długości.

Po drugie, przedmiotowe urządzenia nie mogą być potraktowane jako kanalizacja kablowa wielootworowa (jedno urządzenie), gdyż zgodnie z definicją ustawową (art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych), kanalizacja kablowa wielootworowa to zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych.

Uzasadniając zajęte stanowisko SKO wskazało, że w rozważanym stanie faktycznym rurociągi wybudowane przez Spółkę, składające się z 8 rur HDPE, nie zamykają się w jednym urządzeniu, tzn. nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w pasie drogowym. Nie mogą być więc postrzegane jako jedno urządzenie w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej.

Dodatkowo SKO odwołało się do regulacji zawartych w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (art. 27-45) wskazując, że sprzedaż części kanalizacji kablowej wielotorowej możliwa jest jedynie po uprzednim ustanowieniu odrębnej własności jednego rurociągu kablowego. Dodatkowo ustawa przewiduje szczegółowe wymogi konstrukcyjne dla umowy ustanawiającej odrębną własność jednego rurociągu kablowego wchodzącego w skład wielootworowej kanalizacji kablowej. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy SKO wskazało, że niewątpliwie skarżąca, po wybudowaniu rurociągów kablowych, sprzedała poszczególne rurociągi operatorom telekomunikacyjnym, między innymi P. Sp. z o. o., co zostało udokumentowane złożonymi przez Spółkę pismami (z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], [...], [...]) i umową z dnia [...] grudnia 2008 r., której przedmiotem była sprzedaż rurociągu kablowego o profilu 2xHDPE 40 czyli dwóch pojedynczych rurociągów. Jednocześnie SKO podkreśliło, że w sprawie brak było danych pozwalających na uznanie, że przed sprzedażą doszło do wyodrębnienia własności poszczególnych sprzedawanych kabli, sama zaś umowa z [...] grudnia 2008 r. w tym zakresie milczy. Organ odwoławczy dostrzegł, że w drugiej z przykładowych umów przedstawionych przez Spółkę z dnia [...] kwietnia 2009 r. z firmą B. Sp. z o. o. mowa jest o tym, że jej przedmiotem jest wydzielona cześć rurociągu kablowego, jednakże jak podkreślono, brak jest w niej wzmianki o wcześniejszym wyodrębnieniu własności rurociągu kablowego.

SKO wskazało, że skoro skarżąca nie dokonywała wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji kablowej wielootworowej i nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów na rzecz osób trzecich koniecznych regulacji płynących z art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie mogła skutecznie przenieść na nabywcę wyodrębnionej części pewnej całości, stanowiącej kanalizację kablową wielootworową w rozumieniu art. 45 cyt. ustawy. Zbywanie urządzeń mogło nastąpić jedynie w warunkach traktowania poszczególnych rurociągów kablowych jako oddzielnych urządzeń, do których nie znajdują zastosowania przepisy art. 27-44 w zw. z art. 45 ustawy, a których umieszczenie w pasie drogowym wymagało wcześniejszego zezwolenia zarządcy drogi.

Biorąc powyższe pod uwagę SKO uznało, że Spółka bezsprzecznie w okresie od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy ul. K. na odcinku W. – ul. B., co do powierzchni ujętej w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

SKO, odnosząc się do stawianych przez skarżącą w toku postępowania zarzutów podało, że istotnie pożądanym jest aby urządzenia umieszczane w pasie drogowym zajmowały jak najmniejszą powierzchnię, co nie oznacza, że opłata umieszczenie urządzenia może dotyczyć jedynie urządzenia położonego najbliżej powierzchni ziemi, zaś wszystkie urządzenia umieszczone poniżej już pozostają bez opłaty. W ocenie SKO niezależnie od układu urządzeń w pasie drogowym, za każde z tych urządzeń, jeśli są one odrębnymi urządzeniami (rurociągami), należy się osobna opłata. Zasadność takiego stanowiska wynika z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. i innych przepisów tejże ustawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie 8 rurociągów HDPE stanowiło osobne urządzenia objęte obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa, naliczenie od nich oddzielnych opłat (i w konsekwencji kary pieniężnej) nie mogło budzić wątpliwości.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2013 r.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz błędną interpretację art. 40 ust. 2 pkt 2 i 40 ust. 5 u.d.p.

Na wstępie uzasadnienia skargi skarżąca przyznała jako bezsporną okoliczność fakt umieszczenia przez nią w pasie drogowym ul. K. na odcinku ul. W. – ul. B. w W. rurociągu teletechnicznego o profilu 8 rur HDPE średnica fi 40 (rurociąg wielootworowy).

Sporne, w ocenie skarżącej, pozostawało ustalenie, czy zezwolenie obejmowało na umieszczenie całego rurociągu wielootworowego, czy tylko jego części, a co za tym idzie czy część rurociągu wielootworowego w postaci 8 rur HDPE fi 40 każda, była umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia.

Zdaniem skarżącej, rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym, składającym się z 8 rur HDPE średnica fi 40, ułożonych warstwami pod sobą w czterech poziomach, po dwie rury na każdym poziomie.

W ocenie Spółki za pojedynczym charakterem urządzenia teletechnicznego przemawia przebieg procesu inwestycyjnego, gdzie począwszy od wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a skończywszy na ostatniej decyzji o zezwoleniu na funkcjonowanie infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. mowa była o jednym rurociągu wielootworowym składającym się z 8 rur.

Potwierdzając swoje stanowisko, że w świetle art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 u.d.p. rurociąg wielootworowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, skarżąca powołała się na opinię prawną prof. S. P., jak również pisma Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r.

Dodatkowo skarżąca powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., sygn.. akt VI SA/Wa 842/12, w którym, jak wskazała Sąd podzielił poglądy Spółki w analogicznym stanie faktycznym. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu, które było przedmiotem oceny przez Sąd w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 842/12 SKO prezentowało w zakresie rurociągu wielootworowego poglądy zgodne z zapatrywaniami skarżącej. Całkowita zamiana stanowiska, jaka nastąpiła w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej podważa zaufanie do organu administracji.

Odnosząc się bezpośrednio do argumentów przedstawionych przez SKO skarżąca zaznaczyła, że wybudowany został rurociąg wielootworowy w układzie 4 poziomy po 2 rury, ewentualne zamiany w położeniu poszczególnych rur, o których mowa w decyzji, mogły nastąpić w trakcie przysypywania ziemią, bądź podczas dokonywania wykopu rewizyjnego. Niezależnie od tego, w ocenie skarżącej, zmiana położenia poszczególnych rur składających się na rurociąg wielootworowy nie może stanowić podstawy do uznania, że każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne, tym samym też pomimo odmiennego zapatrywania SKO opinia autorstwa dr hab. S. P. złożona przez skarżącą dalej pozostaje aktualna.

W zakresie wzmiankowanej przez SKO konieczności umieszczenia wszystkich przewodów w jednej rurze, jako warunku koniecznego dla uznania elementu infrastruktury teletechnicznej za jedno urządzenie, skarżąca zaznaczyła, iż argumentacja organu jest wadliwa bowiem opiera się na brzemieniu przepisów, które weszły w życie po dacie umieszczenia przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym i dodatkowo stanowią regulację o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnoprawnym.

Odnosząc się do wywodu SKO w przedmiocie umów sprzedaży poszczególnych rur składających się na urządzenie skarżąca stwierdziła, że jest on pozbawiony znaczenia z uwagi na fakt, że przepisy regulujące kwestię wyodrębniania własności poszczególnych elementów rurociągu wielootworowego weszły w życie po dacie umieszczenia rurociągu w ziemi oraz sprzedaży poszczególnych elementów i tym samym nie mogą mieć zastosowania w analizowanym stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga w ocenie Sądu jest zasadna.

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była ocena poglądu organów I i II Instancji, zgodnie z którym zapisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) wskazujące na to, że w przypadku, gdy kanalizacja teletechniczna budowana jest z więcej niż jednego rurociągu kablowego, każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność – przesądzają o tym, że możliwe jest potraktowanie jako bezprawnie zajętej powierzchni urządzenia umieszczonego dodatkowo, lecz na innym poziomie, w świetle tego samego fragmentu pasa drogowego.

W ocenie Sądu przy rozpoznaniu sprawy doszło do mającego wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia prawa materialnego art. 40 u.d.p. w postaci wadliwej interpretacji ww. przepisu mającego wpływ na rozstrzygnięcie.

SKO wskazało, że skarżąca stosownie do obowiązków wynikających z z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 2 u.d.p., wystąpiła z wnioskiem o wydanie przez organ zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. K. na odc.: ul. W.– ul. B., urządzenia infrastruktury technicznej, tj. kanalizacji teletechnicznej w jezdni. Skarżąca uzyskała zezwolenie na umieszczenie w podanej lokalizacji, w okresie od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r., urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 36,36 m2 rzutu poziomego tychże urządzeń.

Z danych zawartych we wniosku o uzyskanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w ul. K. wynika, że Spółka miała zezwolenie na umieszczenie 3 rurociągów kablowych o łącznej szerokości rzutu poziomego 0,12 m, natomiast w trakcie kontroli, która miała miejsce w dniu [...] września 2011 r., ustalono, że Spółka umieściła w pasie drogowym 8 a nie 3 rury typu HDPE o śr. 0,04 m o łącznej pow. 96,96 m2 rzutu poziomego. Łącznie umieszczone w pasie drogowym urządzenia zajmują powierzchnię 96,96 m2 a więc o 60,60 m2 więcej, niż obejmowało zezwolenie zawarte w decyzjach ZDM:

- nr [...] z dnia [...].08.2007 r.;

- nr [...] z dnia [...].08.2007 r.;

- nr [...] z dnia [...].12.2007 r.;

- nr [...] z dnia [...].04.2009 r.

Stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ przede wszystkim na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r.

Zgodnie z art. 40 u.d.p.:

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W sentencji decyzji wskazuje się, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Zajęcie tego rodzaju miało nastąpić poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. dodatkowych rurociągów kanalizacji teletechnicznej o łącznej pow. 60,60 m2 rzutu poziomego urządzeń.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Pojęcie rzutu poziomego urządzenia należy - w ocenie składu orzekającego Kolegium - interpretować jako powierzchnię najszerszego fragmentu urządzenia, ustaloną w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu.

Gdyby intencją ustawodawcy było inne ustalenie podstawy naliczenia opłaty, to wówczas winien byłby użyć innego miernika wartości zajęcia pasa drogowego, np. objętości (kubatury) urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, że w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach.

W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 u.d.p. dokonana przez organy I oraz II instancji prowadzi do wniosku, iż organ ustala opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, że w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji.

Stąd należy uznać stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej podbieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne - za nieuzasadnione i sprzeczne z prawem.

Skarżąca nie kwestionuje, że w przedmiotowym pasie drogowym funkcjonuje urządzenie infrastruktury technicznej w postaci wielootworowego rurociągu kablowego, ale organ administracji nie jest uprawniony do pobierania opłat od poszczególnych rur, lecz tylko zgodnie z powołanym art. 40 ust. 5 u.d.p. za zajętość rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 u.d.p. wymaganym parametrem jest jedynie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach, ułożonych pod sobą - schemat blokowy budowy.

Organ nie uwzględnia faktu, że rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy się nie zmienia. Taka logika wynika z literalnego brzmienia art. 40 ust. 5 cyt. ustawy, w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Są one celowo pominięte, gdyż ustawodawcę nie interesuje kubatura zabudowy. Tym samym należy podnieść, że umieszczenie dwóch, czterech, czy ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni przez skarżącą, która zawsze była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sposób wnikliwy i wszechstronny organ zgromadzi materiał dowodowy niezbędny do oceny, czy rzeczywiście doszło do przekroczenia zakresu udzielonych dotychczas zezwoleń. Należy przy tym przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe, zapewniając pełny udział stronie. Wymaga zwrócenia uwagi zwłaszcza konieczność zgromadzenia materiału dowodowego w postaci oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałami dokumentów urzędowych (dotychczas zgromadzone materiały to przeważnie kserokopie).

Następnie sprawa winna być rozstrzygnięta z uwzględnieniem wskazówek interpretacyjnych zawartych w niniejszych rozważaniach.

Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że decyzja została wydana z mającym wpływ na rozstrzygnięcie naruszeniem przepisów art. 40 u.d.p. oraz art. 7, 77 oraz 107 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Eliminacja obydwu wydanych w sprawie decyzji ma na celu zapewnienie pełnego udziału stronie, z poszanowaniem prawa do wyczerpania dwuinstancyjnego toku postępowania.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.