Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 63/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15gg ust. 9 i 23
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników oraz składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. U. kwotę 13.035 zł (słownie: trzynaście tysięcy trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników oraz składek na ubezpieczenia społeczne.

Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika,

że w dniu 9 lipca 2020 r. J. U., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą U.L. [...], wystąpił o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, w oparciu o art. 15gg ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawy COVID-19"). Wniosek ten dotyczył wynagrodzeń pracowników wraz z należnymi od nich składkami z tytułu ubezpieczeń społecznych dla 55 pracowników przez okres 3 miesięcy. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie w dniu [...] i przyznane zostało dofinansowanie w wysokości 229.759,89 zł na okres od 1 lipca do 30 września 2020 r. Dofinansowanie to zostało w całości (w trzech transzach) przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy.

W dniu 22 października 2020 r. skarżący złożył formularz rozliczeniowy wraz

z wymaganymi dokumentami, z których wynikało, że kwota zwrotu powinna wynosić 26.397,54 zł. Wnioskodawca w dniu 23 października 2020 r. dokonał zwrotu niewykorzystanych środków w wysokości 7.978.08 zł.

W wyniku weryfikacji rozliczenia przedłożonego przez stronę organ I instancji stwierdził, że 4 osoby widniejące na przedłożonej liście w dniu złożenia wniosku

o dofinansowanie nie były wówczas pracownikami wnioskodawcy, a nadto w trakcie dofinansowania 4 osoby zakończyły stosunek pracy, o czym wnioskodawca nie powiadomił organu I instancji. W związku z tym pismem z 14 stycznia 2021 r. organ powiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie obowiązku zwrotu świadczenia przyznanego w trybie art. 15gg ustawy COVID-19, z uwagi na złożenie oświadczeń, o których mowa w art. 15gg ust. 9 pkt 4, 5 i 7 ustawy, niezgodnie ze stanem faktycznym.

W złożonym w toku postępowania piśmie z 9 lutego 2021 r. strona wyjaśniła, że niezgodność w dołączonym do wniosku o dofinansowanie wykazie wynikała

z pomyłki niedoświadczonej pracownicy, która wzięła pod uwagę listę płac z czerwca 2020 r., nie mając świadomości, że niektórzy pracownicy złożyli wypowiedzenie,

a inni byli na zwolnieniach chorobowych. Przy rozliczeniu świadczenia uwzględniono te niezgodności i kwoty z nich wynikające zostały zwrócone. Strona wniosła, by nie "cofnięto" jej całego dofinansowania, tylko część dofinansowania dotyczącą pracowników, co do których świadczenie nie przysługiwało. Wskazała, że zwrot całego dofinansowania może doprowadzić do upadku przedsiębiorstwa, zaś tarcza antykryzysowa w swoim założeniu ma służyć utrzymaniu firm i miejsc pracy. Podniesiono, że przedsiębiorstwo zaczęło wypracowywać zyski i odprowadzać podatki, a stan zatrudnienia się nie zmniejszył, tylko wzrasta.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy decyzją [...] orzekł o zwrocie całości otrzymanej pomocy w postaci dofinansowania wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19 oraz składek na ubezpieczenia społeczne należnych od pracodawców od tych wynagrodzeń w kwocie 221.781,81 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

W ocenie organu I instancji, niezgodne ze stanem faktycznym były następujące oświadczenia strony zawarte we wniosku:

- o spełnieniu warunków określonych w art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19 i kryteriów określonych w art. 15gg ust. 3 tej ustawy,

- o przeznaczeniu wnioskowanej kwoty na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników,

- że na dzień sporządzenia wniosku strona sporządziła wykaz pracowników uprawnionych do świadczeń wypłaconych z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Powołując art. 15gg ust. 1 i 4 ustawy COVID-19, organ I instancji wywiódł,

że nie jest zasadne wsparcie pracowników, z którymi stosunek pracy wygasł przed złożeniem wniosku. Złożenie niezgodnych ze stanem faktycznym oświadczeń,

o których mowa w art. 15gg ust. 9 ustawy COVID-19, stanowi określoną w art. 15gg ust. 23 tej ustawy przesłankę żądania zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz

z odsetkami. Bez znaczenia jest przy tym przyczyna zaistniałej rozbieżności.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie: art. 8, art. 7 i art. 77 § 1. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 15gg ust. 23 w zw.

z art. 15gg ust. 28 pkt 2 ustawy COVID-19 poprzez błędne uznanie, że zwrot środków dotyczy całości przyznanej pomocy, w sytuacji gdy należało orzec o zwrocie części udzielonej pomocy, tj. kwoty 18.419,54 zł. Strona podniosła, że tarcza antykryzysowa w swoim założeniu ma służyć utrzymaniu firm i miejsc pracy. Podała, że przedsiębiorstwo zaczęło wypracowywać zyski i odprowadzać podatki, a stan zatrudnienia się nie zmniejszył, tylko wzrasta. Wskazanie nieprawidłowej liczby pracowników spowodowane było błędem pracownicy, która wzięła pod uwagę listę płac z czerwca 2020 r. Popełnienie tego typu błędu nie powinno prowadzić do tak surowych sankcji. Żądanie zwrotu całości udzielonego wsparcia narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszając tym samym zaufanie do organów państwa. Zwrot całego dofinansowania może doprowadzić do upadku przedsiębiorstwa, a w konsekwencji do likwidacji miejsc pracy.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało brzmienie przepisów art. 15g ust. 1 - ust. 10, ust. 13 -14, ust. 18, ust. 20, ust. 22 i ust. 23 ustawy COVID-19. Wskazało, że zgodnie z ostatnim

z powołanych przepisów, podmiot, o którym mowa w ust. 1, który złożył przynajmniej jedno z oświadczeń, o których mowa w ust. 9, niezgodnie ze stanem faktycznym lub nie poddał się kontroli lub nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 8, jest obowiązany do zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy, z którego otrzymał środki, całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie.

Organ odwoławczy podniósł, że wniosek skarżącego o dofinansowanie do wynagrodzeń wraz z należnymi od nich składkami z tytułu ubezpieczeń społecznych dla 55 pracowników zawierał oświadczenia wymagane w art. 15gg ust. 9 ustawy COVID-19, w tym o: zobowiązaniu do dostarczenia na żądanie organów uprawnionych kopii wykazu pracowników objętych dofinansowaniem sporządzonego na dzień złożenia wniosku (pkt 8) oraz o przeznaczeniu wnioskowanej kwoty na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników (pkt 10). Wniosek zawierał też oświadczenie strony, że podane informacje oraz oświadczenia są zgodne z prawdą złożony pod rygorem odpowiedzialności karnej. Do wniosku strona dołączyła listę pracowników, w odniesieniu do których ubiegała się o dofinansowanie, uwzględniającą m.in.: W. Z. (poz. 54), A. S. (poz. 55), D. S. (poz. 46), L. L. (poz. 25). Z ustaleń postępowania wynikało, że osoby te na dzień złożenia wniosku nie były już pracownikami strony, gdyż stosunek pracy ustał odpowiednio w dniach:

z W. Z. w dniu 6 czerwca 2020 r., z A. S. w dniu 30 czerwca 2020 r., z D.S. w dniu 4 lipca 2020 r., z L. L. w dniu 7 lipca 2020 r. (oświadczenia o wypowiedzeniu stosunku pracy, świadectwa pracy). Strona nie kwestionowała powyższych ustaleń, lecz podniosła, że do uwzględnienia osób nie będących pracownikami doszło na skutek omyłki niedoświadczonego pracownika.

W ocenie organu odwoławczego, zestawienie stanu faktycznego z treścią normy prawnej zawartej w art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19 prowadzi do wniosku, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o zobowiązaniu strony do zwrotu całości otrzymanej pomocy. Niewątpliwie strona złożyła przynajmniej jedno oświadczenie, o którym mowa w art. 15gg ust. 9 ustawy, niezgodnie ze stanem faktycznym. Z całą pewnością w dniu złożenia wniosku 4 osoby w nim wymienione nie były pracownikami. Dofinansowanie z oczywistego powodu nie mogło być przeznaczone na ich wynagrodzenie. Stąd oświadczenia złożone pod pozycjami

8 i 10 wniosku były niezgodnie ze stanem faktycznym.

Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że przepis art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19 nie daje podstawy do miarkowania wysokości zwrotu, jak oczekuje tego strona, lecz wprost nakazuje nałożenie obowiązku zwrotu w całości. Odnosząc się do wskazanego przez stronę celu ustawy, jakim jest minimalizacja skutków utraty płynności finansowej przedsiębiorców dotkniętych trudną sytuacją wywołaną skutkami pandemii COVID-19, organ wskazał, że w przypadku wnioskodawcy cel ten został w całości wypełniony. Uzyskał on bowiem pierwszą transzę pomocy

w wysokości 76.586,63 zł już w dniu 13 lipca 2020 r., a zatem po upływie 4 dni od dnia złożenia wniosku. Organ podkreślił, że procedura przyznania pomocy jest wyjątkowo uproszczona i opiera się o oświadczenia wnioskodawcy i założenie,

że podane przez niego informacje są zgodne z prawdą. Konsekwencją złożenia przynajmniej jednego oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym jest obowiązek zwrotu całej pomocy. Wagę prawdziwości oświadczeń składanych we wniosku podkreśla oświadczenie o świadomości odpowiedzialności karnej za ich niezgodność z prawdą.

Organ nie uwzględnił argumentacji strony, że niezgodność oświadczenia ze stanem faktycznym wynikała z błędu pracownika. Wniosek został złożony

i podpisany osobiście przez stronę, nie jest to obszerny dokument. Strona prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, a zatem stosunek pracy z pracownikami nawiązuje i rozwiązuje osobiście. Wnioskodawca w lipcu 2020 r. nie zatrudniał wielu pracowników i z całą pewnością znał ich personalia. Wymienieni 4 byli pracownicy rozwiązali stosunek pracy w okresie miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku

o dofinansowanie. Zatem wnioskodawca mógł bez trudu dostrzec istniejącą niezgodność w wykazie pracowników.

Organ II instancji nie uwzględnił ponadto zarzutu naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak wskazał, w interesie społecznym jest, aby z jednej strony państwo wspomagało przedsiębiorców w trudnej sytuacji,

z drugiej jednak strony beneficjenci pomocy winni zachować reguły jej uzyskania. Udzielenie pomocy dokonane było na podstawie uproszczonej procedury i opierało się o zaufanie organów państwa do przedsiębiorcy, z zastrzeżeniem, że w przypadku niezgodności istotnych dla udzielenia pomocy okoliczności beneficjent zostanie zobowiązany do jej zwrotu w całości. Skoro zatem pomoc udzielana była pod rygorem jej zwrotu w całości w przypadku niezgodności oświadczeń, zatem ziszczenia się warunku żądania zwrotu nie można uznać za naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony. Nie można też stwierdzić naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Wręcz odwrotnie, postępowanie w sprawie jest wynikiem stwierdzenia, że doszło do naruszenia zaufania organów państwa do przedsiębiorcy, który uzyskał pomoc na podstawie okoliczności niezgodnych z prawdą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, podniosła zarzuty naruszenia:

I przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywatela;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ II instancji do starannego

i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenia zasady dotyczącej zaufania obywatela do organów państwa;

II przepisów prawa materialnego:

- art. 15gg ust. 23 w zw. z art. 15gg ust. 28 pkt 2 ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zwrot środków musi dotyczyć całości pomocy otrzymanej na rzecz ochrony miejsc pracy w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie winien orzec o zwrocie części udzielonej pomocy;

- art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, ponieważ zarówno organ II instancji, jak

i organ I instancji, uznały że sankcją za zwolnienie przez skarżącego kilku pracowników jest obowiązek zwrotu całości dofinansowania, podczas gdy art. 15g ustawy COVID-19, który ma zastosowanie do przedsiębiorców znajdujących się

w analogicznej sytuacji, przewiduje jedynie obowiązek zwrotu dofinansowania udzielonego na zwolnionych pracowników, a nie całości;

- art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15gg ust. 23 w zw. z art. 15gg ust. 28 pkt 2 ustawy COVID-19 poprzez utrzymanie w mocy decyzji o zwrocie całości pomocy.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. strona podniosła, że wsparcie z art. 15gg ustawy COVID-19 zostało wprowadzone w celu ochrony trwałości stosunku pracy pracownika, ograniczając możliwość wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika w okresie, w jakim pracodawca pobiera świadczenie. Świadczenie to pomogło utrzymać miejsca pracy dla 56 pracowników, których zatrudnia skarżący.

W przypadku konieczności zwrotu całej kwoty dofinansowania skarżący utraci płynność finansową i zmuszony będzie do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości. W tej sytuacji pracę stracą wszyscy pracownicy, którzy dzięki dofinansowaniu mieli stałe zatrudnienie i źródło dochodu. Tym samym dojdzie do naruszenia interesu skarżącego na skutek utraty płynności finansowej, a także do naruszenia interesu publicznego na skutek utraty miejsc pracy przez pracowników strony.

Odwołując się do art 8 k.p.a., skarżący podniósł, że kierując się listą płac

z poprzedniego miesiąca, jego pracownica omyłkowo wskazała 4 pracowników,

z którymi stosunek pracy zakończył się w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a w stosunku do kolejnych 4 pracowników stosunek pracy zakończył się

w czasie trwania dofinansowania. Skarżącemu zostało udzielone dofinansowanie na 55 pracowników i taki stan zatrudnienia, a nawet większy, gdyż obecnie wynosi on 56 pracowników, jest aktualny. W ocenie strony, w takiej sytuacji nakazanie zwrotu całego dofinansowania narusza zasadę proporcjonalności w stosunku do rozmiaru nieprawidłowości. Przepisy art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców normują zasadę równości wobec prawa. Ustawa COVID-19 przewiduje różne formy wsparcia dla przedsiębiorców w art. 15g, 15gg oraz 15zzb, które dotyczą finansowania wynagrodzenia pracowników. Odwołując się do wyroku WSA w Rzeszowie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 695/21, skarżący podniósł, że zdarzają się pomyłki dotyczące np. wykazania pracowników nieuprawnionych, co powoduje, że oświadczenia nie są zgodne ze stanem faktycznym. Czytając literalnie przepis, należałoby wzywać do zwrotu całej pomocy, lecz skutek ten byłby odmienny od celu, jakim miało służyć wsparcie w zakresie ochrony miejsc pracy. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano również na uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy COV1D-19 (druk sejmowy nr 1675),

w którym przewidziano złagodzenie powyższej sankcji do obowiązku zwrotu dofinansowania dotyczącego tego pracownika, który został zwolniony, co odpowiada rozwiązaniom przyjętym w art. 15g i art. 15gga ustawy COVID-19.

Skarżący podniósł również, że na mocy nowelizacji ustawy COVID-19

z 2 grudnia 2021 r. (Dz. U. poz. 2317) do art. 15gg dodano ust. 23b, który stanowi, że w przypadku niewywiązania się z obowiązku określonego w ust. 8, podmiot jest obowiązany do zwrotu całego otrzymanego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, któremu wypowiedziano umowę. W ocenie skarżącego, zastosowanie

w sprawie tego przepisu byłoby najwłaściwsze. Rozwiązanie to nie skutkowałoby groźbą ogłoszenia upadłości i pozwoliłoby zachować miejsca pracy 56 pracowników. Rozwiązanie to mogłoby zostać także zastosowane w przypadku pracowników, którzy zostali wymienieni we wniosku, a którzy na chwilę składania wniosku nie byli już pracownikami strony. Ponadto skarżący wskazał na brzmienie przepisu art. 8 ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a ponadto wnosząc o rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym.

Pismem z 28 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy

z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119

pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że stan faktyczny sprawy był bezsporny, w związku z czym Sąd jako podstawę kontroli legalności zaskarżonej decyzji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji publicznej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19, który w dniu orzekania przez organy posiadał następujące brzmienie: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który złożył przynajmniej jedno

z oświadczeń, o których mowa w ust. 9, niezgodnie ze stanem faktycznym lub nie poddał się kontroli lub nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 8, jest obowiązany do zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy, z którego otrzymał środki, całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie".

Dokonując wykładni wyrażonej w tym przepisie normy prawnej, organy obu instancji posłużyły się regułami wykładni językowej, uznając, że złożenie we wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy przynajmniej jednego

z oświadczeń, o których mowa w ust. 9, niezgodnie ze stanem faktycznym, skutkuje koniecznością zwrotu całości otrzymanej pomocy, niezależnie od tego, czy stwierdzona niezgodność oświadczenia ze stanem faktycznym dotyczy niespełnienia tych kryteriów przyznania pomocy, które całkowicie wykluczają z możliwości jej otrzymania (np. niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o spadku obrotów,

o niezaleganiu w opłacaniu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne na koniec III kwartału 2019 r. lub o niespełnianiu przesłanek do ogłoszenia upadłości), czy też dotyczy nieprawidłowości w zakresie wykazania pojedynczych nieuprawnionych osób.

Powyższego stanowiska organów Sąd nie podzielił, uznając, że wynik wykładni językowej normy prawnej wyrażonej w art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19, z uwagi na zawarte w nim odesłanie do ust. 9, musi uwzględniać również treść tego przepisu.

W związku z tym wskazania wymaga, że stosownie do art. 15gg ust. 9 pkt 4-7 ustawy COVID-19 wniosek o przyznanie dofinansowania zawiera w szczególności:

4) oświadczenie o spełnianiu warunków określonych w ust. 1 i kryteriów, o których mowa w art. 15g ust. 3;

5) oświadczenie o przeznaczeniu wnioskowanej kwoty na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem ust. 5;

6) oświadczenie, że wysokość wnioskowanej kwoty na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników spełnia warunki określone w ust. 4;

7) oświadczenie, że na dzień sporządzenia wniosku wnioskodawca sporządził wykaz pracowników uprawnionych do świadczeń wypłaconych z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i jednocześnie zobowiązuje się dostarczyć wykaz na żądanie uprawnionych organów.

W świetle przepisów ustawy COVID-19 oświadczenia te obejmują m.in.: oświadczenie o spadku obrotów o określoną wartość, oświadczenie o niezaleganiu

w opłacaniu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne na koniec III kwartału 2019 r., oświadczenie o niespełnianiu przesłanek do ogłoszenia upadłości, a także oświadczenie o przeznaczeniu wnioskowanej kwoty na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4, oświadczenie o nieprzeznaczaniu wsparcia na wynagrodzenia pracowników, których wynagrodzenie uzyskane

w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku było wyższe niż 300% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z poprzedniego kwartału ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Analiza charakteru tych oświadczeń składanych w chwili wnioskowania

o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy wskazuje, że część z nich ma charakter generalny odnoszący bezpośrednio do samego wnioskodawcy, np. do jego sytuacji prawnej i ekonomicznej; część z nich zaś ma charakter zindywidualizowany, bowiem dotyczy stosunków pracy zawieranych przez wnioskodawcę

z poszczególnymi pracownikami. W odniesieniu do tej ostatniej grupy oświadczeń wnioskodawca składa jedno zbiorcze oświadczenie, choć nie ulega wątpliwości,

że w istocie oświadczenie to jest sumą poszczególnych oświadczeń dotyczących każdego ze stosunków pracy z osobna, bowiem mają one autonomiczny charakter. Zdaniem Sądu, stwierdzenie niezgodności oświadczenia ze stanem faktycznym

w zakresie stosunku pracy z jednym pracownikiem, nie może rozciągać się na ocenę zgodności ze stanem faktycznym oświadczeń dotyczących innych stosunków pracy zawartych przez beneficjenta pomocy z pozostałymi pracownikami. W związku z tym Sąd nie podzielił zasadniczego założenia, na jakim oparto zaskarżoną decyzję, jakoby stwierdzenie niezgodności oświadczenia wnioskodawcy w zakresie przeznaczenia wnioskowanej kwoty na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników

w zakresie dotyczącym jedynie marginalnej części pracowników skutkowało konsekwencją w postaci uznania za niezgodne ze stanem faktycznym również oświadczeń strony złożonych w odniesieniu do pozostałych pracowników,

w stosunku do których nie stwierdzono nieprawidłowości.

W ocenie Sądu, rację w tym zakresie należy przyznać stronie skarżącej,

że również wynik wykładni systemowej wewnętrznej (art. 15g, art. 15gga i art. 15zzb ustawy COVID-19) potwierdza, że normując inne formy wsparcia pracodawców

w przepisach ustawy COVID-19, ustawodawca uwzględnia regułę proporcjonalności sankcji do stwierdzonych nieprawidłowości. Przemawia to tym samym za przedstawionym powyżej sposobem odkodowania normy prawnej z przepisów

art. 15gg ust. 23 w zw. z ust. 9 ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2021 r. Podzielić należy ponadto stanowisko strony skarżącej,

że za takim rozumieniem spornej normy prawnej przemawia również wynik wykładni systemowej zewnętrznej (art. 32 Konstytucji RP oraz art. art. 2 ustawy z dnia

6 marca 2018 r.- Prawo przedsiębiorców, tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162).

Dalej wskazać należy, że powyższe wnioskowanie jest też uprawnione

w świetle reguł wykładni celowościowej. Jak trafnie zauważyła strona skarżąca, wsparcie określone w art. 15gg ustawy COVID-19 zostało wprowadzone w celu ochrony trwałości stosunku pracy pracownika, ograniczając możliwość wypowiedzenia umowy o prace przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika przez okres, w jakim pracodawca pobiera świadczenie. Świadczenie to, jak podniosła strona, pomogło utrzymać w stanie sprawy miejsca pracy dla

56 pracowników. Wskazuje to na realizację celów ustawy. W takiej sytuacji żądanie zwrotu całości otrzymanej pomocy w związku z pomyłką dotyczącą wykazania jednostkowych przypadków osób nieuprawnionych, np. byłych pracowników, co do których organ ma możliwość poczynienia stosownych ustaleń i wyliczenia odpowiedniej kwoty dofinansowania związanej z tymi osobami, mogłoby negatywnie wpłynąć na kondycję finansową przedsiębiorcy, a w konsekwencji prowadzić do zwolnień pracowników. Powyższy skutek byłby odmienny od celu, jakim miało służyć wsparcie w zakresie ochrony miejsc pracy.

W związku z zarzutami skargi odwołać się należy również do wykładni historycznej, która wymaga analizy unormowań, które weszły w życie już po dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19 od dnia

16 grudnia 2021 r., na mocy nowelizacji z 2 grudnia 2021 r. (Dz. U. poz. 2317), zyskał następujące brzmienie: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który złożył oświadczenie dotyczące spełniania warunku spadku obrotów, o którym mowa

w art. 15g ust. 9, lub kryteriów, o których mowa w art. 15g ust. 3, niezgodnie ze stanem faktycznym lub nie sporządził na dzień złożenia wniosku wykazu pracowników objętych wnioskiem, lub nie poddał się kontroli, jest obowiązany do zwrotu na rachunek bankowy wojewódzkiego urzędu pracy, z którego otrzymał środki, całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie. W takim przypadku dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie".

Ponadto z dniem 16 grudnia 2021 r. dodano do art. 15gg ustawy COVID-19 ust. 23b i ust. 23c.

Przepis art. 15gg ust. 23b ustawy COVID-19 stanowi, że w przypadku niewywiązania się z obowiązku określonego w ust. 8 podmiot jest obowiązany do zwrotu całego otrzymanego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, któremu wypowiedziano umowę z przyczyn niedotyczących tego pracownika, wraz

z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków wykorzystanych niezgodnie z warunkami określonymi

w ustawie.

Natomiast przepis art. 15gg ust. 23c ustawy COVID-19 stanowi,

że w przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków,

o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1-6 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wskazania również wymaga, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r., jeżeli na podstawie art. 15gg ust. 23 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana ostateczna decyzja o zwrocie całości otrzymanej pomocy na podstawie innych przesłanek niż określone w art. 15gg ust. 23 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, decyzja ta podlega uchyleniu lub zmianie. Wszczęcie postępowania, o którym mowa w ust. 1, następuje z urzędu i nie wymaga zawiadomienia strony (ust. 2).

Uwzględniając reguły wykładni historycznej, co do zasady należy przyjmować, że zmiana tekstu prawnego wprowadza nowość normatywną. Jednak nie każda zmiana przepisu prawa jest zmianą o charakterze prawotwórczym (normatywnym); nowelizacja przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl;

A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, PiP 2009, nr 9, s. 19-27). Możliwe jest obalenie domniemania nowości normatywnej, jeżeli zostały przedstawione ważkie argumenty przemawiające za stanowiskiem przeciwnym (T.Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna (w świetle sądowej wykładni prawa), PiP z 2010 r., nr 4,s. 42-51).

NSA w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, opowiedział się za poglądem, według którego nowelizacja ustawy może stanowić podstawę wykładni przepisów obowiązujących przed nowelizacją; po drugie, za stanowiskiem, które sprowadza się do stwierdzenia, że nowelizacja może nie mieć charakteru normatywnego, czyli w istocie może nie zmieniać normy prawnej wynikającej

ze zmienianych przepisów. NSA sformułował przy tym pewne kryteria pozwalające na rozstrzygnięcie, czy zmiana tekstu prawnego miała charakter normatywny. Konstatację, że w przypadku, który rozważał, zmiana nie miała charakteru normatywnego, oparł bowiem na analizie uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej oraz przepisów przejściowych tej ustawy, a zwłaszcza ich braku.

Również w doktrynie prawa takie stanowisko jest akceptowane. Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do "doprecyzowania" lub "wyjaśnienia" istniejącego stanu prawnego. Formułując kryteria oceny, czy nowelizacja jest źródłem nowości normatywnej wskazuje się na to, że normatywny charakter zmiany tekstu prawnego jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym, przy czym w celu obalenia tego domniemania muszą być przedstawione przekonujące argumenty. Każda zmiana powinna być więc uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną (L.Leszczyński, w: System Prawa Administracyjnego, red. R.Hauser, Z.Niewiadomski, A. Wróbel, t. 4, L.Leszczyński, B.Wojciechowski, M.Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 224-225).

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r. (Sejm IX kadencji, nr druku 1675) wskazano, że proponowana zmiana przepisu art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19 stanowi doprecyzowanie sytuacji, w których wojewódzkie urzędy pracy mogą żądać zwrotu całej udzielonej pomocy. Zmiana jest korzystna dla beneficjentów wsparcia, ponieważ proponowany przepis zawęża przypadki zwrotu. Obecne brzmienie przepisu powoduje wątpliwości interpretacyjne, w jakich przypadkach go stosować. Zdarzają się pomyłki dotyczące np. wykazania pracowników nieuprawnionych,

co powoduje, że oświadczenia nie są zgodne ze stanem faktycznym. W nowej wersji tego przepisu jest wyraźne wskazanie, że należy go stosować w przypadku, gdy podmiot, który uzyskał pomoc, nie spełnił tych kryteriów przyznania pomocy, które wykluczają całkowicie z możliwości jej otrzymania, a więc złożył niezgodne

ze stanem faktycznym oświadczenie o spadku obrotów, o niezaleganiu w opłacaniu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne na koniec III kwartału 2019 r. lub

o niespełnianiu przesłanek do ogłoszenia upadłości. Natomiast w przypadku wykazania pojedynczych pracowników nieuprawnionych do wsparcia zastosowanie będzie miał dodawany ust. 23b lub 23c, z których wynika zwrot proporcjonalny. Projekt przewiduje złagodzenie sankcji do obowiązku zwrotu dofinansowania otrzymanego do wynagrodzenia tego pracownika, który został zwolniony (za cały okres objęty dofinansowaniem do jego wynagrodzenia). Takie rozwiązanie jest tożsame z rozwiązaniem przyjętym przy wsparciu przewidzianym w art. 15g

i art. 15gga. Zmianę w tym zakresie postulowały wojewódzkie urzędy pracy, jak również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, wskazując na nierówne traktowanie podmiotów korzystających ze wsparcia na podstawie instrumentów przewidzianych w art. 15g, art. 15gg i art. 15gga. Doprecyzowanie przepisów będzie również korzystne dla podmiotów, które otrzymały wsparcie, ponieważ będą miały większą wiedzę na temat swojej sytuacji prawnej w związku z uzyskaniem pomocy oraz możliwych konsekwencji w przypadku braku realizacji obowiązków wynikających z ustawy COVID-19.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r. ustawodawca wskazał wprost na doprecyzowanie sytuacji, w których wojewódzkie urzędy pracy mogą żądać zwrotu całej udzielonej pomocy. Wskazał,

że czytając literalnie przepis, należałoby wzywać do zwrotu całej pomocy,

co mogłoby negatywnie wpłynąć na kondycję finansową przedsiębiorców,

a w konsekwencji prowadzić do zwolnień pracowników. W ocenie ustawodawcy, powyższy skutek byłby odmienny od celu, jakim miało służyć wsparcie udzielane na podstawie art. 15gg, tj. ochronie miejsc pracy. Stąd w nowej wersji tego przepisu jest wyraźne wskazanie, że należy go stosować w przypadku, gdy podmiot, który uzyskał pomoc, nie spełnił tych kryteriów przyznania pomocy, które wykluczają całkowicie

z możliwości jej otrzymania, a więc złożył niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie o spadku obrotów, o niezaleganiu w opłacaniu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne na koniec III kwartału 2019 r. lub o niespełnianiu przesłanek do ogłoszenia upadłości. Natomiast w przypadku wykazania pojedynczych pracowników nieuprawnionych do wsparcia zastosowanie będzie miał dodawany ust. 23b lub 23c, z których wynika zwrot proporcjonalny.

W ocenie Sądu, uzasadnienie projektu ustawy potwierdza, że nowelizacja nie miała charakteru prawodawczego, co uzupełniają również przedstawione powyżej wnioski w zakresie wykładni językowej i systemowej oraz celowościowej. Zdaniem Sądu, wniosków tych nie niweczy także brzmienie przepisu art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r., który ustanawia podstawę prawną do uchylenia lub zmiany z urzędu decyzji ostatecznej wydanej w oparciu

o ukształtowaną w orzecznictwie organów odmienną aniżeli przedstawiona powyżej wykładnię przepisu art. 15gg ust. 23 ustawy COVID-19. Ustawodawca świadomy powstałych na tle wykładni przepisu przez organy wątpliwości uregulował szczególny tryb wycofania się przez organy z podjętych dotychczas decyzji w oparciu

o wykładnię niekorzystną dla beneficjentów wsparcia. Przepis art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2 grudnia 2021 r., pomimo umiejscowienia w grupie przepisów przejściowych, nie ma jednak charakteru przepisu przejściowego i nie uzasadnia stanowiska przeciwnego, że zmiana przepisu miała charakter normatywny.

Odwołać się należy również do powołanego przez stronę wyroku WSA

w Rzeszowie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 695/21, w którym, uwzględniając treść projektowanych zmian ustawy COVID-19, stwierdzono,

że wskazują one w sposób jednoznaczny, że intencją ustawodawcy jest zrównanie sytuacji beneficjentów korzystających z dofinansowania na podstawie przepisu

art. 15g i art. 15gg ustawy COVID-19, a zatem nie ma podstaw do odmiennego traktowania tych podmiotów.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że zasługiwał na uwzględnienie podniesiony

w skardze zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, i w rezultacie błędnego przyjęcia przez organy, że zwrot środków musi dotyczyć całej pomocy otrzymanej na ochronę miejsc pracy, w sytuacji gdy organ I instancji powinien był orzec o zwrocie części udzielonej pomocy.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną zawartą

w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd w pkt 1. sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego w pkt 2. uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Zasądzone koszty w łącznej kwocie

13.035 zł obejmują: wpis sądowy od skargi - 2.218 zł, koszty zastępstwa procesowego - 10.800 zł stosownie do § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa -

17 zł.