Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 942/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. i Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości - oddala skargi -


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołań: 1) Miasta W. (reprezentowanego przez Prezydenta), dalej "Gminy", 2) Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" w W. (dalej "Spółdzielni") od decyzji Starosty W. (dalej "Starosty") z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], orzekającej o zwrocie na rzecz G. D. i J. G. (dalej "wnioskodawców") nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...]., stanowiącej według mapy ewidencyjnej z projektowanym podziałem nieruchomości do celów rewindykacji przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta W. pod nr [...] dnia 24 kwietnia 2014 r., działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0551 ha, wyodrębnioną z działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...], utrzymał decyzję Starosty w mocy.

II. Stan prawny, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody przedstawia się w sposób następujący:

1. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona jako osada włościańska zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi S. pod nr [...] Dział "[...]", oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8630 m2 została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1975 r. Rep. [...], zawartej zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu wywłaszczenia własność M. i J. G. i została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]. " i budowę ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego - zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r.

2. Pismem z dnia 27 września 2000 r. wnioskodawcy G. D. i J. G., podtrzymując wniosek z dnia 17 listopada 1990 r., złożony przez M. i J. G., wystąpili o zwrot działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 2252 m2, stanowiącej cześć dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. Starosta orzekł o zwrocie działki nr [...].

3. Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. wnioskodawcy wystąpili o zwrot dalszej części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], a mianowicie o zwrot działki nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...].

4. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda wyznaczył Starostę Powiatu W. jako właściwego do załatwienia sprawy.

5. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...]. stanowiącej, według mapy ewidencyjnej z projektowanym podziałem nieruchomości do celów rewindykacji przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta W. pod nr [...] dnia [...] kwietnia 2014 r. , działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0551 ha jako cześć działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...] oraz zobowiązał osoby uprawnione do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania na rzecz obecnego właściciela nieruchomości.

6. Przy piśmie z dnia 2 grudnia 2014 r. Gmina wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2014 r., zarzucając temu organowi niewyczerpujące rozpoznanie całości materiału dowodowego zgromadzonego na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia zwracanej działki, tj. dokumentów wywłaszczeniowych powstałych przed dniem wywłaszczenia i kwestionując prawidłowość ustalenia organu, że celem tym była realizacja obiektu kubaturowego w ramach Usług Handlu [...] przy ul. [...] w W.. Podnosząc, że zrealizowanie celu wywłaszczenia zwróconej nieruchomości nastąpiło w związku z wybudowaniem na działce nr [...] parkingu (w ramach ogólnie pojętej inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego z usługami), Gmina zajęło stanowisko, że Starosta błędnie orzekł o zwrocie przedmiotowej działki. W odwołaniu zakwestionowano również przydatność ustaleń uprawnionego fotogrametry, zawartych w opinii włączonej do materiału dowodowego sprawy.

7. Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. odwołanie od decyzji Starosty wniosła również Spółdzielnia, podnosząc że na nieruchomościach objętych lokalizacją osiedla mieszkaniowego [...]. wybudowano 47 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a zatem cel wywłaszczenia w postaci ogólnej, tj. budowa osiedla został - wbrew ustaleniom organu I instancji - zrealizowany. Wadliwe jest ustalenie Starosty, że celem wywłaszczenia spornej działki była budowa obiektu kubaturowego — pawilonu usługowego.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda rozpoznał odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. W sytuacji, w której w myśl art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi materialnoprawną przesłankę do zwrotu tej nieruchomości uprawnionemu podmiotowi, koniecznym elementem postępowania w tym przedmiocie jest ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia. Co do zasady ustalenie tego celu następuje poprzez odwołanie się do celu podanego w decyzji wywłaszczeniowej. W tej jednakże sytuacji, w której cel wywłaszczenia określony został w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe zobowiązany jest ten ustalić cel wyczerpująco na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji sporządzonej w związku z wywłaszczeniem.

2. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. P 38/11 Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed nowelizacji art. 137 u.g.n., która miała miejsce w 2004 r. W wyroku tym uznano, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, polegająca na tym, iż w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodna z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji oraz, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

3. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została przejęta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1975 r. Rep. [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami oraz lokalizacją ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]." - zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Według danych z ewidencji gruntów i budynków z dnia 3 lipca 2013 r. działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] i stanowi własność [...]. W. i znajduje się w posiadaniu Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...].". Przy tym, z informacji udzielonej przez ww. Spółdzielnię przy piśmie z dnia 6 marca 2014 r. wynika, że działka nr [...] jest przedmiotem umowy dzierżawy nr [...] zawartej pomiędzy W. a Spółdzielnią Mieszkaniowo - Budowlaną "[...]." na okres do dnia 9 kwietnia 2017 r. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] wynika, że obecnym właścicielem spornej nieruchomości jest Miasto W..

4. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt I OSK 194/09).

5. Zgodnie z generalną zasadą propagowaną w orzecznictwie i doktrynie, w przypadku określenia w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia nieruchomości w sposób ogólny trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na poszczególnych częściach wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie rodzaju inwestycji, jaka miała być zrealizowana na określonej części wywłaszczonego gruntu powinno być dokonane w szczególności na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem graficznym w postaci tego planu.

6. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania objęta została decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., w której ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizacją ulic miejskich w rejonie osiedla "[...].". Nadto nieruchomość tę objęto decyzją nr [...] z dnia [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, zgodnie z którym, na działce nr [...] planowano budowę obiektów usługowych, oznaczonych symbolem II. Powyższy cel wywłaszczenia na spornej działce potwierdza ponadto treść Założeń Techniczno - Ekonomicznych II Przedsięwzięcia Urbanistyka - część opisowo - programowa Zespołu Osiedli [...]., pochodzących z Zarządu Spółdzielczego Biura Projektów "[...]" z kompletem dokumentacji projektowej oraz treść protokołu nr [...] z dnia 5 sierpnia 1975 r. z posiedzenia Rady Technicznej przy [...] Zarządzie [...], opiniującej pozytywnie wstępne zasady programowe Zespołu Osiedla [...]., w tym budowę obiektów kubaturowych, czy też opinia architekta A. F. - głównego projektanta [...]. według materiałów ZTE II i ZTE II aneks, która potwierdza, że "na zwracanym terenie planowano realizację lokalnego ośrodka usługowego I stopnia w ramach struktury przestrzenno - funkcjonalnej osiedla obejmującego przemyślaną lokalizację parkingów, obiektów oświaty i terenów koncentracji usług, w oparciu o plany przygotowywane już w 1973 r. z czego do dnia dzisiejszego zrealizowano wyłącznie część ośrodka usługowego po przeciwnej względem zwracanej nieruchomości ulicy [...]".

Skoro decyzje lokalizacyjne nr [...]i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. były jedynymi dokumentami sporządzonymi przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości dołączonymi do aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1975 r. Rep[...], a cel wywłaszczenia przedstawiony został - zarówno w akcie notarialnym nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jak też w decyzjach lokalizacyjnych - w sposób ogólnikowy, wymagający jego doprecyzowania przez organ I instancji w postępowaniu zwrotowym, to nie można poczytać za naruszenie przepisu art. 137 u.g.n. czy też przepisów procesowych, wbrew zarzutom odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. oparcie się przez Starostę W. w ramach ustalenia celu wywłaszczenia na działce nr [...] z obrębu [...] na dokumentacji planistycznej i lokalizacyjnej ww. nieruchomości powstałej po dacie wywłaszczenia. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. o zwrocie działki nr [...] z obrębu [...], że czym innym i błędnym jest oparcie się przy ustalaniu kwestii przeznaczenia konkretnej nieruchomości na cel wywłaszczenia jedynie na dokumentacji powstałej po dacie wywłaszczenia, przy braku podjęcia kroków zmierzających do pozyskania dokumentacji lokalizacyjnej z lat przed wywłaszczeniem (tak w wyroku NSA z dnia 6.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08, wyroku NSA z dnia 25.08.2011 r., sygn. akt I OSK 1428/10), a czym innym natomiast posługiwanie się dokumentacją powywłaszczeniową w sytuacji niemożności pozyskania, poza decyzjami lokalizacyjnymi, dokumentacji precyzującej cel wywłaszczenia na konkretnej nieruchomości, a pochodzących sprzed daty wywłaszczenia (tak w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13.08.2014 r., sygn. akt II SA/Po 1004/13). W tym miejscu należy podkreślić, iż cel wywłaszczenia odnosi się do konkretnej wywłaszczonej nieruchomości i to na konkretnej nieruchomości musi być rozpoczęta jego realizacja. Realizacja celu wywłaszczenia na innej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny istnienia przesłanek z art. 137 ust 1 pkt 1 w stosunku o nieruchomości, co do której wystąpiono o zwrot. (zob. wyrok WSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt ISA 1866/02).

Powyższy wymóg co do sposobu określenia celu wywłaszczenia nieruchomości w postępowaniu zwrotowym Starosta [...] spełnił - na działce nr [...] posadowiony miał być podstawowy ośrodek dwukondygnacyjny oznaczony POU II. Przez to należy uznać przeprowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające oraz uzasadnienie prawne decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. w części dotyczącej kwestii spełnienia celów wywłaszczenia na działce nr [...] za wyczerpujące i zgodne z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zarzuty zawarte zwłaszcza w odwołaniu Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" odnośnie tej części ustaleń organu I instancji za nieuzasadnione.

W celu ustalenia, czy na działce nr [...] z obrębu [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia, organ I instancji powołał się na następujące dokumenty: opinię fotogramerty uprawnionego inż. B. B., wyniki oględzin, przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2013 r., zdjęcia lotnicze przedmiotowych nieruchomości wykonane w 1982 r., 1987 iw 1997 r. i 2005 r., opinia architekta A. F. - głównego projektanta [...] według materiałów ZTEII i ZTE II aneks i inne.

7. W świetle wykładni przepisu art.137 ust. 1 u.g.n. dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. oraz, jeśli rozpoczęcie realizacji celu nastąpiło na spornej działce w ciągu ww. 7 lat, to, niezależnie od terminu zawartego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., czy zakończenie realizacji zamierzenia inwestycyjnego miało miejsce do dnia 22 września 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie zmiany u.g.n. polegającej na dodaniu, jako przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej, warunku zakończenia jej zagospodarowania przez inwestora w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjęte w wyroku z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt 764/10 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/11, iż podjęcie prac geologicznych oraz przygotowawczych na nieruchomości można uznać za rozpoczęcie faktyczne prac, co w konsekwencji może spowodować odmowę zwrotu nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że skoro celem dokonanego wywłaszczenia była budowa obiektów usługowych to podjęcie tego rodzaju inwestycji musiało wiązać się z uzyskaniem stosownego zezwolenia budowlanego. Prace budowlane realizowane powinny być w oparciu o zezwolenie właściwej władzy budowlanej, bowiem nie można mówić o pracach przy wybudowaniu obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Działanie bez zezwolenia stanowiłoby bowiem naruszenie prawa, które w państwie prawa nie może być w jakikolwiek sposób sankcjonowane - nawet w sposób następczy. Jak wynika z pism Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...]. z dnia 11 grudnia 2013 r. i z dnia 30 stycznia 2014 r. oraz 2 czerwca 2014 r., nie odnaleziono pozwoleń na budowę na zwracany teren działki nr [...].

Nie sposób nie zgodzić się ze stwierdzeniem organu I instancji, iż zdjęcia lotnicze wykonane w 1982 r., 1987, 1997 i 2005 r. - czyli w okresie miarodajnym dla punktów czasowych wynikających z wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, obrazują niezagospodarowanie spornego terenu poprzez brak jakichkolwiek naniesień kubaturowych w postaci pawilonów usługowych, pozwalających na ustalenie, że rozpoczęto tam prace o zorganizowanym charakterze, zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia na działce projektowanej nr [...]. W ocenie organu I instancji wniosek taki wynika z zawartej w aktach przedmiotowej sprawy opinii fotogrametry, która dokonała, przez co uwiarygodniono stan zagospodarowania konkretnej nieruchomości w latach 1982, 1987, 1997 i 2005, naniesienia siatki obecnej działki ewidencyjnej nr [...] na treść zdjęcia lotniczego. Istotnie, powołana opinia fotogrametry formułuje wniosek, że teren działki nr [...] nie został zagospodarowany w terminie 7 lat od dnia dokonania wywłaszczenia zgodnie z celem wywłaszczenia ani do 2005 r.

Odnosząc się z kolei do kwestii wiarygodności wspomnianej opinii, organ stopnia wojewódzkiego stoi na stanowisku, że może ona stanowić dowód w postępowaniu zwrotowym z punktu widzenia treści art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W ocenie organu odwoławczego, opinia fotogrametry uprawnionego - Pani B. B.korzysta z przymiotu wiarygodności jako dokument sporządzony przez uprawnioną do tej czynności ( nr uprawnień nr [...] Głównego Geodety Kraju), jest spójna, logiczna i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. To organ prowadzący postępowanie ocenia przydatność każdego dowodu w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i w zależności od uznania jego wiarygodności bądź też nie - wykorzystuje go do uzasadnienia rozstrzygnięcia lub nie, uzasadniając swój wybór zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Wyniki oględzin terenu z dnia 18 grudnia 2013 r. wykazały, że działka nr [...] stanowi obecnie część ogrodzonego metalową siatką parkingu społecznego. Co prawda, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym postępowań o zwrot nieruchomości wywłaszczonych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym, celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom tj. szkoły, boiska sportowe, zieleń osiedlową etc. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt I SA 2033/96, publ. LEX nr 47337, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt IOSK 600/09). Jakkolwiek, skoro na spornej działce zaplanowano podstawowy ośrodek usługowy, a zrealizowano na nim parking w czynie społecznym, z którego realizacją nic wspólnego nie miał inwestor, to należy uznać, że organ I instancji słusznie i zgodnie z prawem ustalił, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlegała zwrotowi.

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Nienależyte wykorzystanie nieruchomości pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, ponieważ m.in. nie pozwala mówić o jego niezbędności. Nadto, sformułowanie przez ustawodawcę definicji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, dokonywane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. nakłada na organy administracji obowiązek jej ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt. I OSK 777/10).

8. Jako podstawowy dowód w kwestii określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości następcom prawnym dawnego jej właściciela, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] organ I instancji przyjął operat szacunkowy sporządzony w dniu 18 lipca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego - mgr inż. K. S. (uprawnienia nr [...]). Operat ten można z całą pewnością potraktować jako dowód stanowiący podstawę do określenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W..

IV. Pismem z dnia 11 marca 2015 r. Gmina wniosła do Sądu skargę na decyzję Wojewody, zarzucając orzeczeniu odwoławczemu wadliwe uznanie, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nie został zrealizowany, a w konsekwencji czego, że wystąpiły przesłanki do jej zwrotu wnioskodawcom.

Uzasadniając zarzuty skargi, Gmina wskazała w szczególności, co następuje:

1. Podzielić należy to stanowisko orzecznictwa sądowego, w myśl którego dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia nie mają znaczenia orzeczenia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty, określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja wywłaszczająca nieruchomość stała się ostateczna. W konsekwencji powyższego doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o analizę dokumentacji sporządzonej przed wywłaszczeniem, służącej przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej winien wziąć pod uwagę dowody i dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Dowody z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia mogą mieć jedynie charakter uzupełniający. Dokumenty te mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia, jeśli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tj. nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

2. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotowego stanowi część parkingu społecznego. Wybudowanie tego parkingu, służącego mieszkańcom osiedla należy zatem uznać ze realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...], [...] i [...] (budynek przy ulicy [...], [...] i [...]). Wniosek taki wynika ze stanowiska orzecznictwa sądowego, w myśl którego realizację celu wywłaszczenia, określonego w sposób ogólny jako budowa osiedla mieszkaniowego, stanowi również budowa (oprócz budynków mieszkalnych) obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, ciągi piesze.

3. Idąc nawet drogą rozumowania organów, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiła budowa obiektów usługowych, to wybudowanie w to miejsce parkingu osiedlowego uznać należy nie za niedopuszczalną zmianę celu wywłaszczenia, a modyfikację tego celu, dopuszczalną w świetle uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, OSN CP 11/1988 poz.149).

4. Analiza zdjęć lotniczych, przeprowadzona przez fotogrametrę, koncertowała się wyłącznie na ewentualnej realizacji pawilonu usługowego, pominęła natomiast kwestię zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości kolejnych elementów infrastruktury osiedla. Pominięto w ten sposób fakt wykorzystania nieruchomości na: 1) zaplecze budowy osiedla (zdjęcie lotnicze z 1982 r.), 2) zieleń osiedlową (zdjęcie lotnicze z 1987 r.), 3) parking społeczny (zdjęcie lotnicze z 1997 r.).

V. Pismem z dnia 18 marca 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowo – Budowlana "[...]." w W. wniosła do Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego.

W skardze Spółdzielnia wskazała w szczególności, że:

- jest następcą prawnym Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...].", tj. ostatecznego adresata decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. o ustaleniu lokalizacji zespołu mieszkaniowego "[...]",

- do przedmiotowego gruntu nie przysługiwało jej ani prawo własności ani prawo użytkowania wieczystego (pomimo czynionych starań o nabycie tego prawa),

- nieruchomość była przedmiotem kolejnych trzyletnich umów dzierżawy, zawieranych na wniosek Miasta.

VI. W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

1. Skargę Spółdzielni należało oddalić na podstawie art.50 § 1 p.p.s.a. z uwagi na niewykazanie przez ten podmiot posiadania interesu prawnego w sprawie. Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 149/08, publ. CBOSA, powszechnie w orzecznictwie i doktrynie akceptowany jest pogląd, że mieć interes prawny w sprawie to znaczy wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Dokonując analizy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, regulujących zagadnienia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej należy stwierdzić, że najemcom, dzierżawcom nieruchomości sąsiadującej ze zwracaną nieruchomością nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarżąca posiadałaby interes prawny w niniejszej sprawie wtedy, gdyby legitymowała się prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego gruntu, albowiem podmioty tych praw. Posiadanie w stosunku do nieruchomości wyłącznie prawa o charakterze obligacyjnym, tj. prawa dzierżawy interesu prawnego w sprawie nie kreuje.

2. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skargę Miasta należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [..] lutego 2015 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Wojewody [...] prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, wszczętego na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to postępowaniu w drugiej instancji orzekł zaskarżoną decyzją Wojewoda, było wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości następcom prawnym byłych właścicieli z racji tego, że wywłaszczona nieruchomość miałaby się stać zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

2. Przepis art.136 ust.3 ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Stosownie do treści art.137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Stosownie natomiast do treści art.137 ust.2 ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

3. Przedmiotem postępowania o zwrot jest projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0551 ha, wyodrębniona z działki nr [...] z obrębu [...] będąca częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]. Z akt sprawy wynika, że własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] pochodzącej z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S. pod nr [..] dział "P.", oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 8630 m2, została nabyta przez Skarb Państwa (łącznie z prawem własności działki nr [...] z obrębu [...]) na podstawie umowy sprzedaży, sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1975 r. Rep. [...], zawartej zgodnie z art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a właścicielami nieruchomości, tj. M. G. i J. G..

W akcie notarialnym wskazano, że:

1) Stosownie do okazanych przy tym akcie decyzji nr nr [...] i [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. wydanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W znak: [...] – ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizacją ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]" na terenie położonym W., w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym Nr [...], stanowiącym załącznik do tych decyzji;

2) Objęte niniejszym aktem działki gruntu wykazane są w rejestrze pomiarowym i na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych części terenu osiedla "[...]" /blok II A/.

Z przywołanego aktu notarialnego wynika zatem, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na potrzeby lokalizacji osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizacją ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]". Dokonując na potrzeby niniejszego postępowania oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, organy stwierdziły, że jedynymi dokumentami sporządzonymi przed wywłaszczeniem nieruchomości, które zostały dołączone do aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1975 r. były decyzje lokalizacyjne nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., a cel wywłaszczenia określony został, zarówno w akcie notarialnym nabycia jak też we wspomnianych decyzjach lokalizacyjnych, w sposób ogólnikowy, wymagający jego doprecyzowania w oparciu o inne dokumenty, w tym w oparciu o dokumenty sporządzone po dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej.

W ocenie Sądu stanowisko to jest uzasadnione na gruncie niniejszej sprawy, a tym samym nie można zgodzić się ze skargą, że co do zasady niedopuszczalnym jest uwzględnianie przez organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości, przy okazji dokonywania ustaleń w odniesieniu do celu dokonanego wywłaszczenia, także dokumentacji sporządzonej już po tym wywłaszczeniu. O ile stanowisko to wychodzi ze słusznego założenia, że to treść aktu wywłaszczeniowego oddaje w sposób bezpośredni, a zatem miarodajny przyczynę wywłaszczenia nieruchomości, tj. wskazuje konkretny cel publiczny, który spowodował konieczność dokonania przez Skarb Państwa najdalej idącej ingerencji w prawo własności osób prywatnych, o tyle nie można wykluczyć wystąpienia sytuacji, w której treść ta sformułowana została w sposób nadmiernie uogólniony, tak iż wywołuje uzasadnione wątpliwości co do realnego celu wywłaszczenia, a jednocześnie istnieje dokumentacja, sporządzona już po wywłaszczeniu, która w sposób logiczny i spójny wątpliwości te usuwa. Słusznie wskazały organy, że czym innym i błędnym jest oparcie się przy ustalaniu kwestii przeznaczenia konkretnej nieruchomości na cel wywłaszczenia jedynie na dokumentacji powstałej po dacie wywłaszczenia, przy braku podjęcia kroków zmierzających do pozyskania dokumentacji lokalizacyjnej z lat przed wywłaszczeniem (tak w wyroku NSA z dnia 6.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08, wyroku NSA z dnia 25.08.2011 r., sygn. akt I OSK 1428/10), a czym innym natomiast posługiwanie się dokumentacją powywłaszczeniową w sytuacji niemożności pozyskania, poza decyzjami lokalizacyjnymi, dokumentacji precyzującej cel wywłaszczenia na konkretnej nieruchomości, a pochodzących sprzed daty wywłaszczenia (tak w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13.08.2014 r., sygn. akt II SA/Po 1004/13). Równie trafnie podniesiono, iż cel wywłaszczenia odnosi się do konkretnej wywłaszczonej nieruchomości i to na konkretnej nieruchomości musi być rozpoczęta jego realizacja. Realizacja celu wywłaszczenia na innej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny istnienia przesłanek z art. 137 ust 1 pkt 1 w stosunku o nieruchomości, co do której wystąpiono o zwrot. (zob. wyrok WSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt ISA 1866/02).

W konsekwencji powyższego podzielić należy ocenę organów, że w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów celem, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia zwróconej nieruchomości była budynków usługowych (realizowana w ramach ogólnie wskazanej w umowie wywłaszczeniowej budowy osiedla mieszkaniowego). Powyższy wniosek wynika z następujących dokumentów:

1) Założenia Techniczno – Ekonomiczne [...] oraz Założenia Techniczno – Ekonomiczne Aneks [...]. (Nr rejestru [...]) pochodzących od Zarządu Spółdzielczego Biura Projektów "[...]", z kompletem dokumentacji projektowej (2 teczki), powstałej w latach 1973 – 1976;

2) Założenia Techniczno – Ekonomiczne [...] (Nr rejestru [...] III Przedsięwzięcie ZTE – [...]. - protokół nr [...] z dnia 5 sierpnia 1975 r. z posiedzenia Rady Technicznej przy [...] Zarządzie [...], opiniującej pozytywnie wstępne zasady programowe Zespołu Osiedla [...]., w tym budowę obiektów kubaturowych;

3) decyzja [..] z dnia [...] października 1976 r., zatwierdzająca plan realizacyjny, zgodnie z którym na projektowanej działce nr [...];

4) opinia architekta A. F. - głównego projektanta [...] według materiałów ZTE II i ZTE II aneks, która potwierdza, że "na zwracanym terenie planowano realizację lokalnego ośrodka usługowego I stopnia w ramach struktury przestrzenno - funkcjonalnej osiedla obejmującego przemyślaną lokalizację parkingów, obiektów oświaty i terenów koncentracji usług, w oparciu o plany przygotowywane już w 1973 r. z czego do dnia dzisiejszego zrealizowano wyłącznie część ośrodka usługowego po przeciwnej względem zwracanej nieruchomości ulicy [..]".

4. W celu ustalenia, czy na działce nr [...] z obrębu [...] zrealizowany został wskazany wyżej cel wywłaszczenia w postępowaniu administracyjnym przeprowadzono w szczególności dowód z: opinii fotogrametry uprawnionego inż. B. B., oględzin z dnia 18 grudnia 2013 r. oraz zdjęć lotniczych wykonanych w 1982 r., 1987 i w 1997 r. i 2005 r. Z dowodów tych wynika, że cel wywłaszczenia, tj. budowa budynków usługowych nie została zrealizowana.

5. Wbrew stanowisku skargi nie można przyjąć, że realizację celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiło zagospodarowanie tej nieruchomości w inny sposób, aniżeli poprzez wybudowanie budynków usługowych, tj. urządzenie na niej (w ramach dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia) społecznego parkingu osiedlowego. Przesądzają o tym zarówno daleko idące różnice w charakterze obu branych pod uwagę inwestycji, jak też stosunkowo niski stopień zaawansowania technologicznego istniejącego parkingu (teren wysypany częściowo kruszywem i ogrodzony metalową siatką).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.