Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 415/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119 ust. 1 pkt 7, art. 129 ust. 1, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 651
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia -Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 552/14 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Uniwersytetu [...] w P. na rzecz Wojewody W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę Uniwersytetu [...] w P. (dalej Uniwersytet albo skarżący) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody W. i uchylił tę decyzję oraz orzekł kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym: decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego – budowy zespołu domów studenckich dla Uniwersytetu, z przedszkolem i stołówką, przewidzianej do realizacji na m.in. działce nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r. Następnie Prezydent P. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na mocy wskazanych w jej osnowie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., orzekł o wywłaszczeniu tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ustalił odszkodowanie w kwocie 2.111.015 zł, zobowiązując Uniwersytet do jego wypłaty w określonym w decyzji terminie współwłaścicielom. W jej uzasadnieniu powołał się na ostateczną decyzję lokalizacyjną, brak zgody na dobrowolne zbycie przedmiotowej nieruchomości, wreszcie na ustaloną przez biegłego T. S. jej wartość. Decyzję tę zaskarżył odwołaniem Uniwersytet, kwestionując wysokość odszkodowania. Zarzucił przypadkowy dobór przez biegłego nieruchomości podobnych, a zatem uchybienie przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podważono przyjęte wartości nieruchomości, wskazując też na nieuzasadniony dobór do porównania prawa użytkowania wieczystego, jak też klasyfikację stanu nieruchomości. Wojewoda W. tych zarzutów nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu przedstawił tok postępowania i mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, po czym wyjaśnił, że wywłaszczenie miało w nich oparcie oraz w ustalonym stanie faktycznym. Co do odszkodowania zważył, iż po myśli art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., jego wysokość ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Czyni się to na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. W jego ocenie operat szacunkowy sporządzony w sprawie jest prawidłowy. Biegły T. S. w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według jej stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość zaś nakładów budowlanych w podejściu kosztowym przy wykorzystaniu metody kosztów odtworzenia w technice wskaźnikowej, a wartość nasadzeń roślinnych w oparciu o powszechnie wykorzystywane opracowania. Uwzględnił wartości 11 nieruchomości podobnych, ustalając średnią cenę na 324,58 zł za metr kwadratowy gruntu, którą skorygował do 321,33 zł. Poprawnie ustalił wartości pozostałych składników nieruchomości. Zajęte stanowisko przekonująco uzasadnił. W konsekwencji czego opinię tę organ uznał za spójną, logiczną i zupełną, a więc za wiarygodną w zakresie, w jakim podlega ona jego ocenie. Ta sprowadza się do sfery formalnej. Zatem zarzuty odwołania okazały się nietrafne. Na koniec Wojewoda wskazał, że rozpatrzył sprawę w całości, a to z uwagi na to, iż decyzja wywłaszczeniowa stanowi wraz z częścią orzekającą o odszkodowaniu jednolitą całość. Odszkodowanie jest bowiem integralną częścią decyzji wywłaszczeniowej. Zatem uznał, iż odwołanie jest zwrócone przeciwko całej decyzji, mimo zastrzeżeń co do użytych w nich sformułowań i wątpliwości co do zakresu zaskarżenia.

Na tę decyzję ostateczną skargę złożył Uniwersytet. Domagał się jej uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji organu I instancji w punkcie II, tj. w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, nadto zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz § 4 ust. 4, § 27 ust. 1, § 55 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Poza tym eksponował zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym poprzez niewyjaśnienie sprawy i niewłaściwą ocenię wiarygodności dowodów oraz naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 15 K.p.a.

Wojewoda W. postulował oddalenie skargi.

Uczestniczka postępowania A. K. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uznał za błędny pogląd organu odwoławczego, wedle którego jego rzeczą było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, nawet wówczas, gdy odwołanie zaskarża decyzję orzekającą o wywłaszczeniu i odszkodowaniu tylko w tym ostatnim przedmiocie. W przekonaniu Sądu meriti przepisy K.p.a., mimo iż nie normują tego wyraźnie, dopuszczają zaskarżenie decyzji w części, a to mianowicie w takiej, która da się wyodrębnić jako samodzielne rozstrzygnięcie. Dotyczy to także kwestii odszkodowania ujętego w decyzji o wywłaszczeniu. Jego zdaniem obie materie pozwalają na wydzielenie dwóch osobnych rozstrzygnięć. Zakres zaskarżenia zależy od woli strony, a organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Ta jednak winna być wyrażona jasno, bo zasadą jest zaskarżenie całej decyzji i rozpatrzenie całej sprawy w obu instancjach. Rozpatrzenie odwołania poza jego granicami, a więc również w części niezaskarżonej, jest działaniem z urzędu i czyni decyzję odwoławczą w tym zakresie nieważną jako rażąco naruszającą prawo. W tej sprawie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy słusznie przyjął, iż zakres zaskarżenia Uniwersytetu nie jest oczywisty. Pogląd ten wyprowadził z faktu, iż żądanie odwołania objęło uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w motywach tego środka podniesiono tylko zarzuty skierowane przeciwko wysokości odszkodowania i wprost skierowano odwołanie do punktu II tej decyzji. Te wątpliwości, jak podał Sąd meriti, winien wyjaśnić organ odwoławczy, czego nie uczynił. Z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję. Oceniając jednak kwestie podniesione w skardze zważył, iż organy i sądy administracyjne nie są generalnie zwolnieni od oceny wiarygodności operatu szacunkowego. Obowiązek ten nie sięga tylko wiadomości specjalnych. Tymczasem, w przekonaniu Sądu I instancji, organ odwoławczy uchylił się od tej oceny, bo swe stanowisko ograniczył do ogólnych twierdzeń, powiadając, iż jego rola ogranicza się do oceny operatu jedynie pod względem formalnym. Poza tym nie ustosunkował się szczegółowo do zarzutów strony. Nie spełnia to wymogu rozpatrzenia sprawy, do czego jest również zobligowany organ odwoławczy, i narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy polecił Sąd organowi wyjaśnienie zakresu odwołania i dokonanie poprawnej oceny materiału sprawy w zaskarżonej części. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku.

W skardze kasacyjnej Wojewoda W. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wskazując na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., powołał się na zarzuty naruszenia "następujących przepisów postępowania administracyjnego":

1) art. 128 i art. 138 § 1 (bez sprecyzowania jego jednostek redakcyjnych) i 2 K.p.a. w związku z art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że organ ten orzekając w sprawie wykroczył poza granice odwołania, mimo iż:

- art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. określa jako obligatoryjny element decyzji wywłaszczeniowej ustalenie wysokości odszkodowania, zatem nie jest możliwy samodzielny byt decyzji wywłaszczeniowej bez rozstrzygnięcia o odszkodowaniu,

- art. 129 ust. 1 u.g.n. statuuje zasadę ustalania odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej,

- art. 129 ust. 5 u.g.n. wprowadza wyjątkowe sytuacje, gdy możliwe jest wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości,

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, odczytywany łącznie z art. 128 ust. 1 u.g.n., stanowi o obowiązku ustalenia słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w chwili wywłaszczania,

2) art. 128 K.p.a. poprzez uznanie, iż zakres odwołania Uniwersytetu nie jest oczywisty i wymaga sprecyzowania intencji strony, mimo iż wyraźnie w nim wskazano zakres zaskarżenia obejmujący jedynie odszkodowanie,

3) art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania i odstąpił od oceny operatu szacunkowego,

4) art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że należało poddać ocenie operat szacunkowy przez pryzmat trafności badanych przez biegłego nieruchomości podobnych i słuszności zastosowanych przezeń metod i technik wyceny,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy,

6) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi,

7) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych wskazań co do dalszego toku postępowania, w tym ograniczenie jego zakresu do kwestii odszkodowania.

W motywach skargi kasacyjnej, rozwijając te zarzuty, Wojewoda wskazał przede wszystkim na wadliwość poglądu, wedle którego zagadnienie odszkodowania za wywłaszczenie można rozpatrywać odrębnie od samego wywłaszczenia. Za nieprzekonujące uznał oparcie się przez Sąd meriti na wywodach sformułowanych na gruncie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Pogląd ten nie uwzględnia zasad przyznawania odszkodowania unormowanych w przywołanych wyżej przepisach u.g.n., których historyczne tło i regulacje obszernie przedstawił w uzasadnieniu kasacji. W konsekwencji czego uważa, iż skoro oba zakresy są ze sobą integralnie związane, to zasadnie rozpatrzył w postępowaniu odwoławczym całość sprawy. Podważył też trafność stanowiska Sądu meriti, wedle którego odwołanie Uniwersytetu nie było oczywiste co do granic zaskarżenia, bo w jego opinii zaskarżenie ograniczone zostało do kwestii odszkodowania. Ponadto zakwestionował pogląd o nieustosunkowaniu się do zarzutów odwołania i uchyleniu się od oceny operatu, dowodząc braku uprawnień do jego analizy w aspekcie wiedzy specjalistycznej. W efekcie, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonej decyzji było błędne, zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wadliwe wytyczne odnoszące się do dalszego toku postępowania administracyjnego.

Uniwersytet postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, gdyż – mimo pewnych jej wadliwości - niektóre z jej zarzutów okazały się nie do odparcia.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 § 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, biorąc pod rozwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania. Związanie to oznacza, iż przy braku przesłanek nieważności postępowania tylko zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej podlegały badaniu w sprawie. Przepisy P.p.s.a. przewidują dwie podstawy kasacyjne. Mianowicie w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna, uregulowana w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a to naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Trzeba również w tym miejscu dodać, że skoro skarga kasacyjna może być sporządzona jedynie przez fachowego pełnomocnika, należy wymagać tu ścisłego dostosowania się do ustawowych jej elementów. Sąd Kasacyjny nie jest władny dokonywać modyfikacji zarzutów, czy dochodzić intencji skarżących, jak też poszukiwać uzasadnienia prezentowanych podstaw.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tej sprawie nie do końca sprostała tym wymogom. Po pierwsze, wskazując na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołała się na uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, wyraźnie wskazując na przepisy K.p.a., jako uchybione, podczas gdy zaskarżenie wyroku sądu administracyjnego wiążę się z koniecznością wskazania przepisów P.p.s.a., jakie ten naruszył. Procedurę administracyjną stosują przecież tylko organy administracyjne. Przeto poprawnie należało sprecyzować konkretne przepisy P.p.s.a., i powiązać je z przepisami K.p.a., a zarzutem objąć pominięcie ich naruszeń przez sąd. Poza tym nie wskazano nawet, czy i w jaki sposób uwypuklone zarzuty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynymi przepisami P.p.s.a. ujawnionymi w skardze kasacyjnej są art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Od analizy wytyków w ich obrębie należało więc rozpocząć rozważania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż zawiera stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Prowadzi to do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie. Jest tak przede wszystkim dlatego, że umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto to orzeczenie. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób mu przypisać ograniczenia kontroli instancyjnej. Wytyczne dla organu są konsekwencją przyczyn rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważone tym zarzutem. Przyszło też zważyć, iż z reguły art. 141 § 4 P.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej, bo może to mieć miejsce wyjątkowo, wówczas tylko gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). W tej sprawie powiązano go z innymi przepisami, lecz przepisami P.p.s.a., które nie motywują trafności poglądu o mającej wpływ na wynik sprawy wadzie uzasadnienia wyroku. Eksponowane w skardze kasacyjnej nieustosunkowanie się do zarzutów skargi nie jest słuszne, bo zważywszy na powód uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd meriti nie miał potrzeby omawiania wszystkich naruszeń podniesionych w skardze. Jeśli zaś chodzi o zarzut uchybienia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to trzeba wyjaśnić, iż przepis ten reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w jego hipotezie sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Jego zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Ta zaś została dokonana wadliwie. Przede wszystkim godzi się jednak podkreślić, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które jak podano wyżej nie zostały sformułowane w pełni poprawnie, oceniono przy zastosowaniu się do tezy uchwały całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Uczyniono to zbiorczo, gdyż wszystkie zarzuty koncentrują się wokół trzech kwestii: charakteru decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, zakresu odwołania rozpoznanego w sprawie oraz poprawności dokonanej przez Wojewodę W. oceny operatu biegłego T. S. Przede wszystkim należy przyznać rację Sądowi Wojewódzkiemu, gdy twierdzi on, że w sprawie możliwe było oddzielne zaskarżenie decyzji organu I instancji w zakresie odszkodowania. Jakkolwiek bowiem zasadą jest w tego rodzaju sprawach łączne orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, to jednak dyrektywa ta dotyczy w zasadzie organów I instancji. Natomiast zagadnienie to należy inaczej ocenić w odniesieniu do decyzji odwoławczych. Te mogą rozstrzygać sprawę bądź w obu aspektach, bądź tylko w sferze odszkodowania, w zależności od zakresu zaskarżenia. W tej materii nie ma znaczenia ani owa zasada materialna, ani reguła obligująca do rozpatrzenia całokształtu sprawy organy obu instancji, bo te dwa zakresy poddają się odrębnemu orzekaniu i wyjątkowo mogą stanowić przedmiot samodzielnych decyzji. Niepodobna wszak domagać się i doszukiwać zaskarżenia przez stronę całości decyzji wówczas, gdy kwestionuje ona tylko część decyzji, bo tyko z niej jest niezadowolona, co może dotyczyć tu części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczenie. Strona może dysponować środkiem zaskarżenia, w tym jego granicami. Powołanie się Sądu I instancji na orzeczenie zapadłe na gruncie tzw. specustawy nie zmienia tego oglądu, gdyż ten zabieg miał tylko ilustrować procesowe możliwości organu. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wzmacnia ten wywód dalszymi orzeczeniami tego Sądu, a to z dnia: 25 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 309/13 i 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2981/14 (CBOSA), też nie dotyczącymi bezpośrednio materii niniejszej sprawy, lecz zawierającymi argumentację popierającą wspomnianą tezę. Reguła wyrażająca konieczność rozpatrzenia sprawy administracyjnej merytorycznie w jej całokształcie wyznaczonym żądaniem strony czy objętym działaniem z urzędu przez organy obu instancji, w tym w postępowaniu odwoławczym w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji, doznaje ograniczeń, gdy zaskarżono odwołaniem odrębny (samodzielny) fragment sprawy czy decyzji. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, wszak niepodobna takiej możliwości wykluczyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Zatem od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, publ. CBOSA). Wedle brzmienia art. 119 ust. 1 u.g.n. decyzja o wywłaszczeniu winna m.in. zawierać określenie przedmiotu wywłaszczenia (pkt 2) i ustalenie wysokości odszkodowania (pkt 7); koreluje z nim przepis art. 129 ust. 1. Z reguły zatem wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie winno nastąpić jednocześnie. Jednakowoż już sama ta ustawa dopuszcza odstępstwa od niej, przykładowo w art. 129 ust. 5 (w pkt 2 na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela nieruchomości), czy w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124 – art. 126. Nie oznacza to jednak, iż te wyjątki są wyczerpująco uregulowane, poza tym iż odnoszą się do decyzji pierwszoinstancyjnej. W orzecznictwie odrębność obu tych elementów decyzji wywłaszczeniowej nie jest kwestionowana, co dosadnie wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 (ONSAiWSA z 2010r., nr 4, poz. 55). Wywody tamże zaprezentowane, akcentujące podzielność decyzji z powodu choćby tylko wadliwości jedynie odszkodowania, jak w niniejszej sprawie, obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela (zob. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16, publ. CBOSA). Zatem nieuprawnione jest twierdzenie skargi kasacyjnej o konieczności rozpatrzenia całej spawy w razie zaskarżenia tylko kwestii odszkodowania (nota bene inaczej w razie zaskarżenia wywłaszczenia). W tym zakresie zarzuty naruszenia przytoczonych przepisów u.g.n. i art. 138 § 1 i 2 K.p.a. są nietrafne.

Natomiast dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę oczywistym jest, że zakres i granice odwołania skarżącego są jasne i nie wymagają precyzowania. Zaskarżono decyzję organu I instancji jedynie co do odszkodowania. Niepodobna wyobrazić sobie, aby Uniwersytet, będący wnioskodawcą w sprawie o wywłaszczenie, kwestionował pozytywną decyzję w tej materii. Zatem, mimo pewnych nieścisłości, jego intencją było podważenie ustalenia wysokości odszkodowania. Konkluzja ta czyni uprawnionym pogląd o wykroczeniu przez Wojewodę W. poza granice odwołania, a więc orzekaniu z urzędu w sprawie wnioskowej, bo rozpoznał on ją zarówno co do wywłaszczenia, jak i odszkodowania (w tej materii orzekł odnośnie ostatecznej decyzji). Ten aspekt sprawy nie wywołał wszak prawidłowej reakcji Sądu I instancji, który zaskarżoną decyzję uchylił błędnie dostrzegając potrzebę sprecyzowania zakresu odwołania. W tym kontekście wytyk kasacji naruszenia przezeń art. 128 K.p.a. jest zasadny. Jednakowoż pozostałe zarzuty prezentowane w tym obrębie są przedwczesne.

Przyszło też dojść do przekonania, że uwzględniając z powyższej przyczyny skargę Sąd Wojewódzki wkroczył na grunt merytoryczny w sposób nieco nieuprawniony. Bowiem w sytuacji uchylenia decyzji z tego powodu (proceduralnego) nie miał jednoznacznych podstaw dla dokonania oceny jej zasadności w sferze materialnoprawnej. W konsekwencji czego wywody w tym zakresie należy uznać za poczynione niejako ubocznie. Niemniej dostrzec można mały stopień ich szczegółowości, bo mają one charakter dość ogólny. Mimo tego z większością z nich wypada się zgodzić. Bowiem istotnie dowód z operatu szacunkowego winien być traktowany jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Co do zasady podlega on więc ocenie pod kątem wiarygodności tak, jak każdy inny środek dowodowy. Z tym tylko, iż owa ocena nie może sięgać wiedzy specjalistycznej. Tymczasem organ, oceniając operat T. S., nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, przeto wykazał się równie małym stopniem szczegółowości. Wynika to już samego jego twierdzenia, iż ocenił operat pod kątem formalnoprawnym. Jego rzeczą było wszak odniesienie się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniach w sposób bardziej wnikliwy i przekonujący, a przynajmniej danie wyrazu takiej ocenie w motywach decyzji. Tym bardziej, że biegły odniósł się do zastrzeżeń stron w toku postępowania.

Powyższe okoliczności skutkowały wzruszeniem zaskarżonego wyroku w celu dokonania właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Rzeczą Sądu I instancji będzie obecnie ustalenie stopnia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa w zakresie objętym zaskarżoną decyzją w części dotyczącej niezaskarżonej decyzji organu I instancji, zaś w pozostałym zakresie wszechstronna i wnikliwa ocena legalności tej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję orzekającą o odszkodowaniu. Będzie miał przy tym na uwadze, że w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia jego wadliwości, w tym również poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Niemniej jednak eksponowanie trafnych zarzutów, nawet bez poparcia innego operatu, nie zwalnia organu od dogłębnej oceny tegoż w oparciu o zgłoszone zarzuty, przy czym nie można wykluczyć zlecenia wyceny innemu biegłemu na podstawie samodzielnej konkluzji dokonanej przez organ, zwłaszcza jeśli wyjaśnienia biegłego sporządzającego operat są niewystarczające dla odparcia zarzutów skierowanych przeciwko niemu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na taką potrzebę wówczas, gdy w sprawie sporządzono klika operatów różnej treści dotyczących tej samej nieruchomości (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, LEX nr 329151, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 688/09, LEX nr 552570), albo gdy przyjęta w operacie wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1002/07, LEX nr 518807). W każdym jednak razie wspomniana ocena nie prowadzi do ustalenia wartości nieruchomości, ponieważ w tym trybie badaniu podlega poprawność formalna opinii (tak autorzy Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Warszawa, str. 542, i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1622/05, LEX nr 222029).

Mając zatem przytoczone względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w p. 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 tej ustawy.

-----------------------

2