Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2375/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019r. sygn. akt IV SA/Wr 105/19 w sprawie ze skargi B.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B.M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 105/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. B.M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia synem M.M..

Decyzją z dnia [...[ sierpnia 2018 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] odmówił skarżącej przyznania żądanego świadczenia.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił,

że skarżąca ma od dnia [...] lipca 2015 r. przyznaną emeryturę powszechną, w związku z czym nie przysługuje jej - zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad synem.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] , utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem i od 1995 r. pobierała wcześniejszą emeryturę (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki - Dz.U. nr 28, poz. 149) z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że wobec jednoznacznie sformułowanych w art. 17 ust. 5 ustawy

o świadczeniach rodzinnych negatywnych przesłanek, ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy). Kolegium wskazało, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zależności od tego, które ze świadczeń jest dla strony korzystniejsze. Posiadanie zatem prawa do jednego

ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z punktu widzenia wskazanego przepisu wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość emerytury, jak i okoliczności jej przyznania i pobierania. Organ wyjaśnił, że zarówno świadczenie emerytalne jak i świadczenie pielęgnacyjne przyznawane są na wniosek strony decydującej o tym, z którego świadczenia chce skorzystać. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie strona sama zdecydowała o chęci skorzystania z wcześniejszej emerytury, a zatem - w ocenie Kolegium - świadczenie pielęgnacyjne nie może być jej przyznane, gdyż łączenie tych dwóch świadczeń oraz wypłat wyrównujących, czy uzupełniających, pozbawione jest podstaw prawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B.M. wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

– błędną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy

o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów tej ustawy i norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 71 ust. 1 zdanie 2

w związku z art. 2 art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz przyjęciu, że okoliczność pobierania przez nią emerytury stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania emerytury ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

– naruszenie art. 69 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wobec faktu skierowania jej przez organ na emeryturę i nie informowania o możliwości rezygnacji z pobierania emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z emeryturą skarżącej oraz błędną i niekonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 3 w zw. z ust. 3a i 3b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. a ustawy ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu, bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej, elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony skarżącej i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, będące świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej

w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

W aspekcie zarzutu o niezgodności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy

o świadczeniach rodzinnych z przepisami art. 2 i art. 32 Konstytucji RP Sąd zwrócił uwagę, że w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m. in. system ubezpieczenia społecznego unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.) oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany przepisami u.ś.r. Emerytura przyznana w pierwszym systemie powiązana jest z takimi zdarzeniami jak uzyskanie przez osobę fizyczną określonego okresu ubezpieczenia i dożyciem określonego wieku. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. Odwrotna sytuacja jest możliwa. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne.

Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z kolei emerytura jest świadczeniem nieutracalnym. Jest to zatem świadczenie, które jest najbardziej pewne. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Nie można wykluczyć tego, że przejście na świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być, w dłuższej perspektywie czasowej, mniej korzystne dla skarżącej. Korzystanie z tego rodzaju świadczenia uzależnione jest od zdarzeń przyszłych, które nie zależą od osoby sprawującej opiekę, a dotyczą podopiecznego, który z założenia jest osobą o poważnym uszczerbku na zdrowiu, a więc może żyć krócej, niż osoba sprawująca opiekę, co powodowałoby utratę prawa do tego świadczenia. Emeryt – co do zasady – może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są do renty rodzinnej (art. 68 ustawy emerytalnej). W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia.

Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo

w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji. Reguła niedyskryminacji oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej, jednorodnej kategorii (grupy) tych podmiotów. Tymczasem cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Osoba zaś posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga.

Na organach administracji publicznej orzekających w kwestiach pomocy społecznej oraz świadczeń rodzinnych nie spoczywa powinność uprzedzania beneficjentów tej pomocy w zakresie uprawnień emerytalnych. Organy administracji publicznej nie żądały od strony skarżącej by wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia emerytalnego; złożenie wniosku w tej materii należy do sfery swobodnego uznania osoby zainteresowanej otrzymaniem emerytury. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wbrew twierdzeniom skargi takiej podstawy prawnej nie daje organom przepis art. 69 Konstytucji RP, zgodnie z którym osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej ani też przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

W przywołanych przepisach Konstytucji bowiem zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe. Normy te formułują zasady polityki państwa, zadania państwa, a nie przybierają formy prawa podmiotowego. Przytoczone normy konstytucyjne nie mogą być zatem podstawą do dochodzenia roszczeń bezpośrednio na podstawie Konstytucji, gdyż realizacja praw następuje dopiero w kształcie

i w granicach zakreślonych przez ustawodawcę w ramach odpowiednich uregulowań ustawowych. Zaspokojenie zatem żądania strony skarżącej wymagałoby podjęcia stosownych rozwiązań legislacyjnych w ustawie a takich brak.

Sąd nie podzielił zapatrywania wyrażonego w skardze co do naruszenia art. 28 pkt 1 i pkt 2c Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. Strona skarżąca posiada bowiem ustalone prawo do emerytury, więc ma stałe źródło dochodów. Odrębną sprawą jest poziom tych dochodów (i jego relacja do świadczeń pomocowych), wszakże jest on kształtowany polityką Państwa według możliwości budżetowych.

Stosownie do art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, ze nie mogą odmówić stosowania przepisów ustawy. Organy prawidłowo zastosowały normy art. 17 ust. 1

i ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze kasacyjnej B.M., działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciła wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury w minimalnej wysokości stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania emerytury ma przesądzające znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

b) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy

o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń;

c) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o otrzymywaną emeryturę w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne),

d) naruszenie art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji

o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku

13 grudnia 2006 r., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec faktu skierowania przez organ B. M. na emeryturę i nie informowania skarżącej o możliwości rezygnacji z pobierania emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.

II. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw.

z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez skarżącą emerytury skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej złożenia przed organami obydwu instancji oświadczenia dotyczącego wyboru przysługującego świadczenia,

tj. emerytury czy świadczenia pielęgnacyjnego, co powinno skutkować uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia na podstawie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego

w wysokości pomniejszonej o otrzymywaną przez skarżącą emeryturę w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa.

Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (wyroki z 10 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii. Poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela co do zasady. Dostrzec należy potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019r. (I OSK 757/19) oraz z 8 stycznia 2020r. (I OSK 2392/19) NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020r. sygn.. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020r. sygn.. akt II SA/Rz 1265/19).

Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz.U. 2018 poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W tym stanie sprawy, uznając, że usprawiedliwione są zarówno materialnoprawna podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i podstawa prawnoprocesowa, oparta na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i stwierdzając, że istota sprawy została wystarczająco wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił wyrok sądu I instancji, oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uchylenia wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.