Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1306/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 pkt 9, art.18 ust.1 oraz art.92 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) Małgorzata Borowiec Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2478/05 w sprawie ze skargi Autobusowych Linii Prywatnych "A" Spółka z o.o. z siedzibą w E. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2478/05 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, a oddalił skargę Autobusowych Linii Prywatnych Sp. z o.o. z siedzibą w E. w pozostałym zakresie.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] nr [...] nałożył na Autobusowe Linie Prywatne "A" Sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 9200 zł., w tym: 1) karę 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty drogowej, 2) karę 6000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia oraz 3) karę 200 zł za nieokazanie wyciągu z planu pracy lub kopii rozkładu jazdy. Od decyzji tej odwołała się Spółka "A", zaskarżając ją jedynie w części dotyczącej dwóch pierwszych wymienionych kar. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1 i ust. 4, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1 lit.a oraz art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, oraz lp.1.2.1. i 1.4.1 załącznika do tej ustawy (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204. poz. 2088), a także § 4 ust. 1 i 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. Podał przy tym, że opłatę drogową uiszcza się za przejazd po drodze krajowej konkretnym pojazdem, o określonych parametrach. W karcie dotyczącej tej opłaty należy zatem wpisać numer rejestracyjny pojazdu. Tylko dopełnienie tego wymogu pozwala na ustalenie czy przedmiotowa należność rzeczywiście została uiszczona za przejazd danego pojazdu. W sprawie bezsporne jest, że kierowca Spółki "A" nie posiadał dowodu uiszczenia opłaty za przejazd zatrzymanego do kontroli pojazdu. Wymierzenie przewoźnikowi z tego tytułu kary pieniężnej było w pełni uzasadnione. Decyzja organu I instancji nie narusza prawa także w pozostałym zakresie. Kontrolowany przewóz polegał bowiem na przewozie określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, na ustalonej w umowie trasie i według uzgodnionego z dyrektorami szkół rozkładu jazdy, a wsiadanie i wysiadanie odbywało się na przystankach komunikacji publicznej. Powyższe ustalenia w pełni potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wynika z niego, że w chwili kontroli strona wykonywała krajowy zarobkowy przewóz osób – przewozy regularne specjalne, a na taką działalność nie posiadała wymaganego zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 6 powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, "Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w inny sposób niż określony w § 5 ust.1 i ust.3 - 5, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty". W § 5 ust.3 rozporządzenia określony został sposób wypełnienia karty i wyraźnie w nim wskazano, że w karcie należy wpisać numer rejestracyjny pojazdu. Nie chodzi przy tym o jakikolwiek numer rejestracyjny pojazdu należącego do przedsiębiorcy wykupującego kartę tylko o numer tego pojazdu, który ma wykonywać przewóz i przy pomocy zakupionej karty udokumentować wniesioną opłatę drogową. W związku z tym podzielić należy pogląd organów co do braku możliwości wymiennego posługiwania się jedną kartą z wpisanym numerem rejestracyjnym określonego pojazdu do przewozów realizowanych przy użyciu innych samochodów. Wszelkie próby dokumentowania poniesienia opłaty za kontrolowany przejazd przy pomocy karty, także długoterminowej, wykupionej dla innego pojazdu są zatem nieskuteczne. Tylko prawidłowo wypełniona karta (z prawidłowym numerem samochodu) może być dowodem uiszczenia opłaty drogowej. Takiej karty dla kontrolowanego pojazdu skarżąca nie miała i nie okazała, co bezspornie dowodzi, że Spółka nie udowodniła uiszczenia opłaty drogowej za kontrolowany przejazd. Sąd nadmienił przy tym, że kara administracyjna jest karą za skutek, niezależną od winy, zatem wyjaśnienia przyczyn zaistniałego stanu rzeczy pozostają bez wpływu na obowiązek nałożenia kary za wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Z tego powodu zaskarżona decyzja w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za brak opłaty drogowej prawa nie narusza. Wniesiona w tym zakresie skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za zasadną natomiast należy uznać skargę w zakresie nałożenia kary za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia. W ocenie WSA w Warszawie wykonywane przez skarżącą przewozy dzieci na podstawie umowy z Gminą E. nie posiadały cechy regularności, która jest zasadniczym elementem definicji przewozów regularnych specjalnych. Spółka "A" wykonywała wprawdzie przewóz niepubliczny określonej grupy osób tj. uczniów trzech szkół objętych umową, jednakże w świetle wyjaśnień Wójta Gminy E. i zgodnych z nimi informacji od dyrektorów szkół, godziny i trasy przewozów z uwagi na ich specyfikę traktowane były elastycznie. Umowa zawarta z Gminą bardzo ogólnie określała sposób wykonywania usługi, a dołączone do niej "rozkłady jazdy" uzupełnione były informacją o możliwych w razie potrzeby odstępstwach. Ponadto, że to co umowa określała jako "rozkład jazdy", było w istocie podlegającym zmianom uzgodnieniem z dyrektorami szkół. Skarżąca zasadniczo woziła dzieci do szkół i ze szkół o określonych i ustalonych godzinach, ale w razie potrzeby podyktowanej chorobami nauczycieli i uczniów, zmianami planu lekcji, wycieczkami i zawodami sportowymi itp. przewozy odbywały się w innych godzinach i po innych trasach w ramach tej samej umowy i w ramach tego samego miesięcznego rozliczenia. Bywało też, że w ramach tej samej umowy skarżąca dowoziła do szkół także inne grupy osób, a mianowicie rodziców na wywiadówki. Zauważyć także należy, że regularność, o której mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, musi "przekładać się" na możliwość ustalenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy takiego, który mógłby być trwale zaakceptowany przez organ udzielający zezwolenia na przewozy regularne, zgodnie z art. 18, art. 20 i art. 22 ust. 4 ustawy, co nie ma miejsca w przypadku dowozu dzieci do szkół wiejskich. Problem ten dostrzeżony został w opinii Ministerstwa Transportu, której treść została zupełnie zignorowana przez organ. W przypadku przewozów realizowanych przez spółkę rozkłady jazdy nie były wywieszone na przystankach, a wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywało się nie tylko na przystankach w rozumieniu art. 4 pkt. 7 lit. b ustawy. Nadto, brak było cennika opłat podanego do wiadomości pasażerów. Cennika takiego nie stanowi bowiem określony w umowie sposób rozliczenia się Gminy ze skarżącą.

W związku z powyższym w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, brak było podstaw do przyjęcia, że kontrolowany pojazd wykonywał przewozy posiadające cechy przewozu regularnego specjalnego. Skoro zaś nie posiadał cechy regularności, to nawet jeśli polegał na niepublicznym przewozie określonej grupy osób nie był przewozem regularnym specjalnym w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Opierając się na wadliwej ocenie charakteru przewozu, organy błędnie uznały, że na wykonywany przewóz skarżąca powinna mieć stosowne zezwolenie. Kara pieniężna za brak zezwolenia została zatem nałożona na Spółkę z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp.1.2.1. załącznika do tej ustawy.

Za zasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 10 kpa. Organ zgromadził bowiem nieznany stronie materiał dowodowy (informacje od wójta i dyrektorów szkół), i nie umożliwił Spółce zapoznania się z nim oraz wypowiedzenia się co do tych dowodów przed wydaniem decyzji. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w części dotyczącej kary za brak zezwolenia, bowiem to tego zakresu postępowania dotyczyły nieznane stronie materiały dowodowe. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie jeszcze raz, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego, rozważyć charakteru przewozu i zapewnić stronie możliwość ustosunkowanie się do wszystkich tych dowodów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w części – w zakresie punktu 1, 2 i 4- wniósł o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Wyrokowi w zaskarżonej części zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 pkt 9 i 7 oraz 18 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz nieuwzględnienie w toku tej wykładni art. 2,art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego specjalnego niezbędne jest wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych i zabieranie pasażerów z oznakowanych przystanków, oraz stanowi to istotę przewozu regularnego. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 §1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 §1 i 133§ 1 P.p.s.a. i art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez ocenę działań administracji z punktu widzenia własnej odmiennej od przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnia charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 9 w zw. pkt.7 ustawy o transporcie drogowym i jest dysfunkcjonalna, bo dokonana w oderwaniu od celów ustawy, co prowadzi do przekreślenia istoty istnienia art. 18 ust. 1 ustawy, gdyż chroni działania podejmowane przez przedsiębiorcę w złej wierze i dyskryminuje przedsiębiorców wykonujących przewozy regularne na podstawie zezwoleń. Narusza to zasadę równości, praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Argument, że przewóz nie miał charakteru regularnego, gdyż nie odbywał się na podstawie ogłoszonych na przystankach lub dworcach rozkładów jazdy jest niezasadny. Definicja przewozów regularnych, jak wskazuje organ, skonstruowana została dla wypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia na te przewozy. Przepis definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia i wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. W zakresie przewozów wykonywanych bez zezwolenia przepis ten powinien być interpretowany w sposób uwzględniający tę okoliczność. Należy zatem poszukiwać cech konstytutywnych przewozu regularnego, ażeby móc stwierdzić, czy konkretna działalność o ustalonych cechach wymaga zezwolenia. W tym kontekście, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przewóz regularny to działalność polegająca na przewozie (a) osób, (b) w sposób regularny, przy czym owa regularność wcale nie musi mieć jakiś szczególnych cech, wystarczy, że daje się ja stwierdzić, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Art. 4 pkt. 7 ustawy został skonstruowany dla wypadków, gdy przewóz regularny odbywa się na podstawie zezwolenia. Za prezentowaną wykładnią przemawia treść tego przepisu in fine, gdzie mowa jest o wykonywaniu przewozów regularnych, zgodnie z "warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". Wynika z tego, że wnioskując a contrario każdy przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. A skoro tak, to argumentem minori ad maius, tym bardziej przewóz regularny wykonywany bez posiadania w ogóle zezwolenia jest przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem art. 18 ustawy. Skoro więc nie wolno wykonywać przewozów regularnych sprzecznie z warunkami zezwolenia, to tym bardziej nie można wykonywać przewozów bez wymaganego zezwolenia. Sankcją za naruszenie tych warunków jest zaś kara pieniężna orzekana na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jeżeli zatem zostanie udowodnione, że świadczone przez przedsiębiorcę usługi mają konstytutywne cechy przewozów regularnych, a taką cechą, zdaniem organu, nie jest z pewnością miejsce publikacji rozkładu jazdy, to wówczas uznać trzeba, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie. Brak stosownego zezwolenia uzasadnia zatem nałożenie kary pieniężnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż wykładnia przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, odmienna od zastosowanej przez organy, jest dysfunkcjonalna, bowiem przekształca sens obowiązywania art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co przejawia się w tym, że dopuszcza ona w istocie wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń. Wystarczające byłoby niezamieszczanie na przystankach rozkładów jazdy. Podważa to w ogóle sens starania się o zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, gdyż jedyną korzyścią z jego uzyskania byłaby wyłącznie możliwość rozplakatowania rozkładów jazdy na przystankach i dworcach. Uznanie, iż tylko to było celem wprowadzenia zezwoleń na przewozy regularne, a nie uporządkowanie tych przewozów na zasadach określonych w rozdziale trzecim ustawy, przeczy racjonalności prawodawcy.

Generalny Inspektor Transportu Drogowego podniósł także, że przyjęta przez Sąd wykładnia narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, dyskryminując przedsiębiorców, wykonujących przewozy regularne na podstawie uzyskanych zezwoleń. Przedsiębiorcy ci zobowiązani są do ponoszenia opłat związanych z udzieleniem zezwolenia (art. 41 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy). Ciężarów tych, z punktu widzenia przyjętej przez Sąd interpretacji, nie muszą ponosić ich konkurenci wykonujący de facto identyczną działalność gospodarczą. Wnoszący skargę kasacyjną podnosi również, że wykładnia prezentowana przez Sąd Wojewódzki narusza także zasadę demokratycznego państwa prawa i praworządności, a to poprzez unikanie poszukiwania przez Sąd racjonalnej z punktu widzenia celów wykładni prawa, poprzestając wyłącznie na jego literalnym i oderwanym od szerszego kontekstu znaczeniu. Na poparcie powołanych argumentów skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w orzeczeniach w sprawach o sygnaturach akt I OSK 412/05, I OSK 344/05, I OSK 345/05.

Uzasadniając podniesiony zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano, że wykładnia prawa materialnego wpływa na ocenę przeprowadzonego przez organ postępowania, a wobec tego przyjęcie innej wykładni prawa materialnego i dokonywanie oceny postępowania dowodowego przez pryzmat wykładni odmiennej od przyjętej przez organ jest niedopuszczalne. Zmiana wykładni prawa materialnego powoduje zmianę perspektywy, z jakiej dokonuje się oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie wskazano w związku z tym na potrzebę badania przez organ takich okoliczności, które przy zastosowaniu przyjętej przez organ wykładni uznane zostały za nieistotne. Organ zaprezentował opinię, że wychodząc z założenia, że przepisy proceduralne mają służebną rolę względem normy materialnej i ustalenie treści tej ostatniej determinuje ocenę prawidłowości zastosowania norm procesowych, niezgodne z prawem jest jednoczesne uchylanie decyzji z powodu błędnej wykładni prawa materialnego i dokonanie oceny postępowania dowodowego z perspektywy tej zmiany. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć, zdaniem organu, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby oceny dokonywano w oparciu o odmienną od zaprezentowanej przez sąd wykładnię, ocena ta mogłaby być inna.

Natomiast istotnego wpływy na wynik sprawy, zdaniem autora skargi kasacyjnej nie mogło mieć sygnalizowane w zaskarżonym wyroku naruszenie art.10 § 1 k.p.a. Wytknięcie takiego uchybienia przez Sąd I instancji nie było zatem uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Autobusowe Linie Prywatne "A" Sp. z o.o wniósły o jej oddalenie. Wskazały, iż przewozy świadczone przez Spółkę nie były wykonywane regularnie, a zatem nie mogły być uznane za przewozy regularne specjalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim zauważyć, iż stosownie do art. 20 Konstytucji RP w Polsce obowiązuje zasada swobody gospodarczej, rozumianej nie tylko jako zespół norm konstytucyjnych wyznaczającym władzom publicznym, w szczególności samemu ustawodawcy, zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych, ale także jako sposób wykładni przez organy państwa przepisów prawa już ustanowionego, które ograniczają swobodne wykonywanie określonej działalności. Wykładnia takich przepisów powinna zawsze mieć charakter zawężający-ścisły.

Ograniczenia od wspomnianej zasady swobody działalności gospodarczej przewiduje między innymi powołana ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W art. 18 ust. 1 stanowi ona, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia właściwego organu. Natomiast stosownie do art.92 tej ustawy wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów powyższej ustawy oraz ustaw szczególnych podlega karze pieniężnej w granicach od 50 złotych do 15.000 złotych.

Wprowadzona tym ostatnim przepisem odpowiedzialność administracyjna niewątpliwie ma charakter obiektywny i znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego prawem skutku. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się jednak uwagę na wymóg dokładnego określenia obowiązków i uprawnień jednostki. Nie można ich domniemywać. Muszą one wynikać wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nabiera to szczególnego znaczenia zwłaszcza w odniesieniu do unormowań o charakterze represyjnym. W regulacjach takich wszystkie elementy zarówno czynu zabronionego jak i kary muszą być zatem precyzyjnie określone w przepisach rangi ustawowej.

W ustawie o transporcie drogowym ustawodawca powiązał stosowanie przewidzianych w niej administracyjnych kar pieniężnych z naruszeniem obowiązków i warunków przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym i ustawach szczególnych. Oznacza to, że powyższe obowiązki i wymogi powinny być określone w przepisach ustawowych, a także iż przedmiotowe normy muszą być jasne, czytelne i nie nasuwać wątpliwości interpretacyjnych nie tylko dla stosujących je organów administracji publicznej ale również podmiotów wykonujących działalność gospodarczą.

Regulacje prawne dotyczące przewozu osób powinny zatem pozwalać przewoźnikowi na samodzielne określenie charakteru tego przewozu, a więc ocenę, czy zamierzona działalność będzie wymagała zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Przepis ten stanowi, że zezwolenie jest wymagane przy wykonywaniu przewozu regularnego i przewozu regularnego specjalnego. Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu: 1) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 9 ustawy i transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Analiza powołanych przepisów nasuwa wątpliwości czy zawarta w art. 4 pkt 9 powołanej ustawy definicja przewozu regularnego specjalnego ma charakter zupełny, czy też przy jej ocenie należy uwzględnić przesłanki składające się także na pojęcie przewozów regularnych, zdefiniowane w art. 4 pkt 7 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że do zakwalifikowania danego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego wystarczające jest to, by przewóz osób wykonywany był w sposób regularny, bez spełnienia żadnych dodatkowych wymogów. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to w art. 4 pkt 9 nie posłużyłby się pojęciem przewóz regularny, zdefiniowanym w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym.

Uzasadnione jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro ustawodawca w jednym akcie prawnym posługuje się pojęciem "przewóz regularny", to znaczenie tego pojęcia zawarte w różnych normach prawnych powinno być tożsame. Zatem przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, spełniający przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy.

Taka wykładnia powołanych przepisów nie pozostaje w sprzeczności z art. 2,art. 7 i 32 Konstytucji RP. Konstytucja nie daje podstaw do nakładania na jednostkę jakichkolwiek sankcji bez wyraźnej regulacji ustawowej. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady państwa prawnego, czy zasady równości, skoro Sąd ten chroni prawo jednostki. Nie aprobuje zaś działań organów administracji publicznej, które zmierzają do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie działalności, której charakter prawny na tle przepisów ustawy o transporcie drogowym budzi uzasadnione wątpliwości. Z przepisów tych nie wynika bowiem jednoznacznie, aby wykonywana przez skarżącą spółkę działalność mogła być wykonywana wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na regularny przewóz specjalny.

Zauważyć także należy, że ocenę Sądu I instancji, iż ustalenia organów odnośnie charakteru kontrolowanego przewozu nie były prawidłowe, dodatkowo wspiera pismo Ministerstwa Infrastruktury z [...] nr [...] (dołączone do akt spraw). Organ ten wyraził w nim pogląd, że wykonywane przez Spółkę "A" przewozy dzieci do szkół i na inne zajęcia nie posiadają cech przewozu regularnego. Mają charakter przewozów okazjonalnych, niewymagających zezwolenia na świadczenie regularnych przewozów specjalnych. Nie można aprobować sytuacji, gdy jeden z organów do spraw transportu nie widzi podstaw do ubiegania się przez przewoźnika o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów specjalnych, a drugi prowadzi postępowanie w sprawie nałożenia na tego samego przedsiębiorcę kary administracyjnej za wykonywanie takiej działalności bez wymaganego zezwolenia. W takim przypadku mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania jednostki do administracji, o której mowa w art.8 kpa.

Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej, odmiennej od przyjętej przez organ, wykładni prawa materialnego. Podkreślenia bowiem wymaga, iż Sąd nie tylko nie jest związany wykładnią dokonaną przez organ, ale to właśnie na Sądzie spoczywa obowiązek oceny poprawności interpretacji i stosowania prawa przez administrację publiczną. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd jest zobowiązany do zbadania, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Do dokonania tej oceny konieczne jest zaś odniesienie prawidłowej wykładni przepisów do określonego stanu faktycznego. Zatem, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zakwestionowanie dokonanej przez organ wykładni nie wyklucza oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia poprzez analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji.

Odnośnie stanowiska kasatora w kwestii naruszenia art.10 § 1 kpa, przypomnieć należy, że stosownie do dyspozycji tego przepisu organu administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Na organie administracji publicznej ciąży zatem obowiązek zapewnienia stronie rzeczywistej a nie tylko potencjalnej możliwości realizacji tych uprawnień. Ponadto okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wtedy, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art.81 kpa). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z powołaniem się na dowody nieznane stronie.Miały one zaś istotne znaczenie dla oceny charakteru realizowanych przez Spółkę przewozów. Dlatego nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, by sygnalizowane uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, a tym samym, że ich wytknięcie przez Sąd I instancji było całkowicie nieuzasadnione.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.