Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1515/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. C., B. Ż., G. Ż., R. F. oraz Kuratora Spadku po B. S. r. pr. M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1832/16 w sprawie ze skarg B. C., B. Ż., G. Ż., R. F. oraz Kuratora Spadku po B. S. r. pr. M.H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1832/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi B. C., B. Ż., G. Ż., R. F. oraz Kuratora Spadku po B. S. r. pr. M. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku o jednobrzmiącej treści wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika r. pr. M. H. oraz kurator spadku po B. S. r. pr. M. H., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na naruszeniu zasady związania sądu (a także organu) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 2326/03 w zakresie wyrażonej w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. oceny prawnej, iż postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone wobec T. Ż. i B. S. i decyzja wywłaszczeniowa wydana została wobec T. Ż. i B. S.;

- w zw. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a.) w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341), polegającym na błędnym w związku z ww. wiążącą oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. zaakceptowaniu w zaskarżonym wyroku oceny organu, iż nie doszło do prowadzenia postępowania dot. wywłaszczenia nieruchomości i wydania decyzji wywłaszczeniowej wobec osoby zmarłej (B. S.), a tym samym nie doszło więc do rażącego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji;

2. naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na naruszeniu zasady związania sądu (a także organu) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 2326/03 w zakresie wyrażonej w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. oceny prawnej, iż nieruchomość wywłaszczona stanowiła gospodarstwo rolne;

- w zw. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31; dalej jako dekret) oraz w zw. z art. 8 ust. 2 dekretu na błędnym w związku z ww. wiążącą oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. zaakceptowaniu w zaskarżonym wyroku oceny organu, iż postępowanie nie dotyczyło nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, a w związku z tym, dalszej oceny, iż wezwanie do odstąpienia nieruchomości nie powinno było wyrażać gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, a tym samym nie doszło więc do rażącego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji;

3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a., polegające na niewłaściwym dokonaniu kontroli zgodności z prawem procedowania organu poprzez zaakceptowanie i przyjęcie w zaskarżonym wyroku (tak jak organ) całkowicie błędnego stanu faktycznego sprawy w zakresie kluczowych dla rozstrzygnięcia faktów, tj.

a. faktu, iż postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone wobec T. Ż. i B. S. (osoby zmarłej w 1921 r.) i decyzja wywłaszczeniowa wydana została wobec T. Ż. i B. S. (osoby zmarłej w 1921 r.);

b. faktu, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne;

c. faktu, iż postępowanie na podstawie dekretu toczyło się na różnych jego etapach na rzecz dwóch podmiotów, które nie są tożsame, tj. raz to na rzecz [...] w [...], a raz to na rzecz [...] w [...];

d. faktu, iż właściciele wywłaszczonej nieruchomości nie zostali prawidłowo wezwani do odstąpienia tej nieruchomości;

co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy prawidłowa kontrola zgodności z prawem procedowania organu winna skutkować uznaniem naruszeń przez organ wskazanych przepisów postępowania i doprowadzić do zakwestionowania jako nieprawidłowych ustaleń faktycznych organu kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do uznania zasadności skargi na decyzję organu;

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj.:

a. w odniesieniu do podniesionych w skardze do WSA konkretnych zarzutów naruszenia art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 dekretu, na braku jakiegokolwiek odniesienia się do tych zarzutów i wyjaśnienia, dlaczego WSA przyjął, iż decyzja organu w tym zakresie jest w ocenie Sądu prawidłowa,

b. lakonicznym, ogólnikowym i często zupełnie gołosłownym (tj. bez jakiegokolwiek faktycznego uzasadnienia) podaniu powodów, dla których WSA przyjął, iż decyzja organu jest prawidłowa (w szczególności w zakresie zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze do WSA),

które to naruszenia uniemożliwiają w znacznym zakresie możliwość poznania argumentacji WSA i faktycznych przesłanek, które doprowadziły WSA do wydania wyroku oddalającego skargę na decyzję organu;

5. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a, art.145 § 1 lit. a i c p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 5 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 ust. 1, w zw. z art. 17 ust. 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 dekretu, polegające na niewłaściwym dokonaniu kontroli zgodności z prawem procedowania organu poprzez zaakceptowanie i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż nie doszło do naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie uznania, iż fakt, iż postępowanie na podstawie dekretu toczyło się na różnych jego etapach raz to na rzecz [...] w [...], a raz to na rzecz [...] w [...] nie stanowił rażącego naruszenia ww. przepisów dekretu, którego skutkiem winno być stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych;

b. w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 3 dekretu oraz w zw. z § 3, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 7 ust. 1 Zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (dalej jako zarządzenie) oraz w zw. z art. 8 ust. 4 i 5 dekretu, polegające na niewłaściwym dokonaniu kontroli zgodności z prawem procedowania organu poprzez zaakceptowanie i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż nie doszło do naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie uznania przez organ, iż właściciele nieruchomości zostali prawidłowo wezwani do odstąpienia nieruchomości oraz w zakresie uznania przez organ, iż spełnione zostały przesłanki warunkujące nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia, w tym przeprowadzona i wyczerpana została procedura wynikająca z dekretu uprawniająca do dokonania wywłaszczenia nieruchomości i nie doszło tym samym do rażącego naruszenia ww. przepisów dekretu i zarządzenia, którego skutkiem winno być stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych;

c. w zw. z art. 30 ust. 1 oraz w zw. z art. 8 ust. 2 dekretu, polegające na niewłaściwym dokonaniu kontroli zgodności z prawem procedowania organu poprzez zaakceptowanie i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż nie doszło do naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie uznania przez organ, iż postępowanie nie dotyczyło nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, a w związku z tym, iż wezwanie do odstąpienia nieruchomości nie powinno było wyrażać gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną i nie doszło tym samym do rażącego naruszenia ww. przepisów dekretu, którego skutkiem winno być stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych;

d. w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 21 ust. 1 dekretu, polegające na niewłaściwym dokonaniu kontroli zgodności z prawem procedowania organu poprzez zaakceptowanie i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż nie doszło do naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie uznania przez organ, iż doszło do prawidłowego zawiadomienia właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz w zakresie uznania przez organ, iż prawidłowe było niewyznaczenie i nieprzeprowadzenie rozprawy w celu wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i nie doszło tym samym do rażącego naruszenia ww. przepisów dekretu, których skutkiem winno być stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych;

co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy prawidłowa kontrola zgodności z prawem procedowania organu winna skutkować uznaniem naruszeń przez organ wskazanych przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku ze wskazanymi przepisami dekretu i zarządzenia, a tym samym winna skutkować uznaniem zasadności skargi na decyzję organu.

Mając na podstawie powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie, czy nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 179 a p.p.s.a.

W odpowiedziach na powyższe skargi kasacyjne Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wniósł o ich oddalenie w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2005 r. I SA 2326/03 słusznie podzielił stanowisko organów administracji, iż w sprawie nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji ostatecznej z [...] marca 1956 r. utrzymującej w mocy orzeczenie z [...] grudnia 1955 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – [...] w [...] części nieruchomości o pow. 11954 m.kw położonej w [...], przy ulicy [...]. W szczególności że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

WSA w wyroku z 6 kwietnia 2006 r. wskazywał, iż na podstawie materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy trudno uznać, że wezwanie o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu zostało skierowane do obu współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości.

W zaskarżonym wyroku Sąd podkreślił, iż po wyroku z 6 kwietnia 2005 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju uzupełnił akta postępowania administracyjnego, uzyskując z Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta [...] z [...] marca 2011 r. uwierzytelnione akta archiwalne dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, obejmujące zakres istotnych okoliczności dla rozpatrzenia sprawy.

A mianowicie to, że wykonawca narodowych planów gospodarczych stosując się do regulacji prawnej z art. 8 dekretu, skierował do T. Ż. wezwanie pocztą za potwierdzeniem odbioru, zgodnie z wymogiem przewidzianym w § 4 i § 7 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P. z 1949 r., poz.1084).

Natomiast do spadkobierców B. S. wezwanie skierowano w trybie ogłoszenia wywieszonego od 28 kwietnia do 14 maja 1954 r. w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], zgodnie z treścią zezwolenia z 22 kwietnia 1954 r., działając w trybie art. 8 ust. 3 dekretu, który stanowił, że tryb wzywania ustali Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. (...) w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). I taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Ten sam tryb informowania stron, spadkobierców B. S., został zachowany przy zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec braku odpowiedzi na wezwanie do odstąpienia nieruchomości w trybie umowy oraz przy ogłaszaniu orzeczenia o wywłaszczeniu. Odpowiadał on regulacji art. 18 ust. 2 i 24 ust. 1 dekretu przewidującej, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz orzeczenie o wywłaszczeniu podaje się do wiadomości za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych w stosunku do właściciela nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane.

Trafnie więc Sąd pierwszej instancji skonstatował, iż z analizy treści orzeczenia z 1955 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia w nim zawartego, jak i dokumentacji wywłaszczeniowej, nie można – wbrew twierdzeniu skarżących – wywieść tezy, że orzeczenie to skierowano do osoby zmarłej i postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone wobec osoby zmarłej, tj. B. S., w konsekwencji, że doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co zarzuca się w skardze kasacyjnej.

W orzeczeniu wywłaszczeniowym rozstrzygnięto o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości stanowiącej tabularną współwłasność B. S. ostatnio zamieszkałego w Inowrocławiu oraz T. Ż. zamieszkałego w [...] przy ul. [...]. Z przytoczonego fragmentu orzeczenia z 1955 r. wynika jedynie informacja o dotychczasowych właścicielach nieruchomości, natomiast brak wyraźnego skierowania aktu do wyżej wymienionych. Zresztą nie wymagały tego przepisy dekretu, wskazując w art. 21 ust. 2, że orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać:

1)ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

2)wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

3)jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Nie wspomina się więc o osobie właściciela.

Podkreślić natomiast należy, że na fakt posiadania przez organ wywłaszczeniowy wiedzy o śmierci jednego ze współwłaścicieli wskazuje zawarte w orzeczeniu wyrażenie "zamieszkałego ostatnio w [...] ". Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że okoliczność tę jak i to, że prowadzono postępowanie w stosunku do spadkobierców B. S. dodatkowo potwierdzają dokumenty wchodzące w zakres ówcześnie zgromadzonego przez organ wywłaszczeniowy materiału dowodowego, np. zawiadomienie z 28 kwietnia 1954 r. skierowane do spadkobierców B. S., czy wniosek z 20 maja 1954 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nie można więc przyjąć, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się w stosunku do osób nieżyjących i orzeczenie o wywłaszczeniu skierowano do osoby nieżyjącej.

Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Przepis art. 9 stanowił, iż osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy (ust.1). Osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu, są stronami (ust.2). Wszystkie przepisy dotyczące osób interesowanych odnoszą się również do ich prawnych zastępców (ust.3).

Krąg stron w postępowaniu wywłaszczeniowym nie był sporny. Niewątpliwie obejmował on właścicieli nieruchomości. Z tym, że w stosunku do współwłaściciela T. Ż. ustalono miejsce zamieszkania, natomiast drugiego ze współwłaścicieli ustalano na podstawie "świadectwa z księgi wieczystej", zgodnie z § 3 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów i określono jako tabularnego właściciela wskazując ostatnie miejsce zamieszkania wobec braku możliwości dotarcia do jego spadkobierców.

Przepis § 4 zarządzenia przewidywał oprócz przekazywania wezwania drogą pocztową w przypadku ustalonego miejsca zamieszkania właściciela (ust.1) także inną formę zawiadamiania, gdy miejsce zamieszkania nie było wiadome; wówczas wezwanie wysyłało się do ostatniego miejsca zamieszkania uwidocznionego w księdze wieczystej i ogłaszało przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego miejsca położenia nieruchomości (ust.2). Tryb ten w kontrolowanej sprawie został zachowany. A dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że postępowanie wywłaszczeniowe nie toczyło się wobec osoby zmarłej, mimo że B. S. w tym czasie już nie żył. Wezwanie do odstąpienia nieruchomości odbyło się w trybie ustalonym przez Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego. Wobec tego, że miejsce zamieszkania następców prawnych B. S. nie było znane wezwania dokonano za pomocą obwieszczeń, zgodnie z ustaleniami Przewodniczącego w myśl regulacji art. 8 ust. 3 dekretu.

Wskazania Sądu zawarte w wyroku z 6 kwietnia 2005 r. I SA 2326/03 w zakresie wykazania, że wezwanie o jakim mowa w art. 8 ust.1 dekretu zostało skierowane do obu współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, w całości zostały wykonane. Nie może więc być mowy o naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. Podobnie jak w przypadku oceny charakteru nieruchomości wywłaszczonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2005 r. I SA 2326/03 wskazywał, że materiał dokumentacyjny zgromadzony w aktach sprawy nie wykazuje, iż wywłaszczający w wezwaniu skierowanym do T. Ż. proponował przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości wynika, że stanowi ona rolę, ponadto orzeczenie o odszkodowaniu wskazuje, że jego wysokość ustalano przyjmując wartość szacunkową 1 hektara najwyższej klasy gruntu rolnego w strefie miejskiej.

Ta kwestia stała się przedmiotem analiz i oceny zarówno organów administracji jak i sądu I instancji, oraz jednoznacznego stanowiska, które w pełni podziela sąd odwoławczy, iż sama klasyfikacja danego terenu jako roli i ujawnienie takiego przeznaczenia w księdze wieczystej nie jest wystarczające dla zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości jako gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Ratio legis tej regulacji stanowiło zapewnienie wywłaszczonemu miejsca zamieszkania i źródła utrzymania, w sytuacji gdy nieruchomość, której został pozbawiony zabezpieczała byt właściciela i jego rodziny. W innej sytuacji, wywłaszczony właściciel mógł domagać się nieruchomości zamiennej, składając stosowny wniosek i sprawa była rozpatrywana w odrębnym trybie przez właściwe organy. I taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. T. Ż. zwrócił się o przyznanie nieruchomości zamiennej i uzyskał informację, że jego wniosek będzie procedowany w odrębnym trybie, niezależnie od postępowania wywłaszczeniowego, tak jak to przewidywał art. 30 ust. 1 zd. 2 dekretu.

Nieruchomości wywłaszczonej nie zakwalifikowano zaś jako uprzywilejowanej, za którą tytułem odszkodowania należało zaproponować nieruchomość zamienną. Tę ocenę podzieliły organy rozpoznające ponownie sprawę w trybie nadzwyczajnym, a zaakceptował to Sąd I instancji i podziela ją w całości Sąd odwoławczy. W istocie, wywłaszczona rola nie stanowiła gospodarstwa rolnego, bowiem ujawniony właściciel nie był rolnikiem i nie prowadził na tej działce działalności rolniczej. T. Ż. był przedsiębiorcą i utrzymywał się z produkcji przemysłowej. Aby można było zakwalifikować daną nieruchomość jako gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 30 ust. 1 zd. 1 dekretu nie wystarczało, by spełniała ona określne normy obszarowe, czy też przeznaczona była pod uprawy rolne lecz konieczne było jej rolnicze zagospodarowanie, czyli prowadzenie produkcji rolniczej na tym gruncie. Tego warunku wywłaszczony grunt nie spełniał. Nie można więc mówić o naruszeniu przepisu art. 30 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a. Należycie bowiem został wyjaśniony charakter wywłaszczonej nieruchomości w kontekście wskazań zawartych w wyroku WSA z 6 kwietnia 2005 r. I SA 2326/03. Czyni to, ustalenia przedsięwzięte w sprawie prawidłowymi, a tym samym zarzucane naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. niezasadnym. Dotyczy to oceny, że postępowanie wywłaszczeniowe nie było prowadzone wobec osoby zmarłej jak i tego, że decyzja wywłaszczeniowa nie została skierowania do osoby zmarłej, a także kwalifikacji wywłaszczonej nieruchomości, która nie stanowiła gospodarstwa rolnego. Wezwanie do odstąpienia tej nieruchomości nastąpiło w trybie przewidzianym przepisami dekretu oraz zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Natomiast fakt, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego wykonawca narodowych planów gospodarczych był określany zarówno jako [...] w [...] [...] w [...] jak i jako [...] w [...] bądź [...] w [...], nie pozwalało na przyjęcie, że postepowanie wywłaszczeniowe było prowadzone na rzecz dwóch różnych podmiotów, które nie były tożsame. Orzeczenie wywłaszczeniowe opiewało na Skarb Państwa - [...] w [...] i od tego podmiotu pochodził wniosek inicjujący postępowanie. Nie doszło więc do rażącego naruszenia przepisów dekretu - art. 2, 5, 7, 8 ust. 1, oraz art. 17 ust. 1 i 3, a także art. 21 ust. 1 i 2, w tym zakresie.

Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący omówił stan faktyczny sprawy i należycie ocenił kwestie sporne. Przytoczył stanowiska stron oraz niezwykle drobiazgowo i czytelnie odniósł się do wszystkich zagadnień, na które zwracał uwagę skarżący. Wziął też pod uwagę z urzędu te kwestie, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, szczegółowo je omawiając i dokonując ich oceny. Uzasadnienie Sądu I instancji odpowiada więc wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a., także w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 18 ust. 1 dekretu, dotyczącego trybu zawiadomienia właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co omówiono wyżej. Właściwie też została oceniona kwestia braku wyznaczenia rozprawy przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, o czym stanowi art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i 3 dekretu. To z przepisu ust. 3 art. 21 dekretuwynika wprost, iż orzeczenie o wywłaszczeniu może zapaść bez rozprawy jeżeli nie zgłoszono wniosków lub sprzeciwów w zakreślonym przepisem art. 20 ust. 1 terminie 14-dniowym od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego lub od daty wywieszenia obwieszczenia o powyższym, zgodnie z art. 18 ust. 3 dekretu. Prawidłowo więc oceniono brak podstaw do skutecznego zarzucania naruszenia powyższych przepisów dekretu – art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1.

Sąd I instancji orzekając o legalności zapadłych w sprawie decyzji uwzględnił wszystkie i dowody zgromadzone w sprawie, nie wykraczając przy tym poza materiał, który znajduje się w aktach sprawy. Brak więc usprawiedliwienia dla zarzutu naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W orzecznictwie wskazuje się, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3531/18, LEX nr 2636160).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Przy czym, na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku ograniczył wyłącznie do oceny jej zarzutów w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu sądu I instancji.