Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 36/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1315/12 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 września 2012r. (sygn. akt V SA/Wa 1315/12) uwzględniając skargę A. A. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. odmawiającą wpisania A. A. do ewidencji instruktorów techniki jazdy.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia 21 listopada 2011r. A. A. zwrócił się do Wojewody [...] o wpisanie go do ewidencji instruktorów techniki jazdy prowadzonej przez tenże organ na podstawie przepisu § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy, egzaminowania kandydatów na instruktorów techniki jazdy, postępowania z dokumentacją związaną z prowadzeniem szkoleń oraz wzorów stosowanych dokumentów (Dz.U. Nr 77, poz. 458), załączając do pisma: 1) wniosek o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy, 2) kserokopię prawa jazdy, 3) kserokopię legitymacji instruktora nauki jazdy, 4) orzeczenie lekarskie, 5) orzeczenie psychologiczne, 5) oświadczenie kierownika Ośrodka Kursowego Szkolenia Kierowców "[...]" z dnia 21 listopada 2011r. poświadczające, iż był on zatrudniony w ww. Ośrodku w okresie od 4 stycznia 1999r. do 31 grudnia 2006r. i prowadził zajęcia z zakresu doskonalenia techniki jazdy, oraz 6) dowód wniesienia opłaty za wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy,

Pismem z dnia 20 grudnia 2011r. [...] Urząd Wojewódzki w K. wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku o następujące dokumenty:

- zaświadczenia potwierdzającego, że przed dniem 10 września 2007r. figurował w rejestrze instruktorów techniki jazdy, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 17 listopada 2006r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 235, poz. 1701);

- zaświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie doskonalenia techniki jazdy wraz z dokumentami potwierdzającymi fakt prowadzenia szkoleń przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym lub dokumentów poświadczających, że przed dniem wejścia w życie ww. ustawy był on zatrudniony lub prowadził zajęcia z doskonalenia techniki jazdy u przedsiębiorcy prowadzącego działalność w tym zakresie lub dokumentów poświadczających ukończenie przed dniem wejścia w życie tejże ustawy szkolenia dla instruktorów techniki jazdy lub instruktorów doskonalenia techniki jazdy.

Skarżący w odpowiedzi wskazał, że nie może przedłożyć zaświadczenia o wpisie do ewidencji instruktorów techniki jazdy, bowiem nigdy do takiej ewidencji nie był wpisany. Podniósł, że zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy prowadził w Ośrodku Kursowego Szkolenia Kierowców "[...]" R. A., na co wskazuje oświadczenie kierownika tego Ośrodka z dnia 21 listopada 2011r. Skarżący załączył do pisma kserokopię umowy o pracę z dnia 4 stycznia 1999r. zawartą pomiędzy nim, a Ośrodkiem, kserokopię zakresu czynności jako pracownika z dnia 4 stycznia 1999r. podpisanego przez R. A., kserokopię zeznania podatkowego PIT 11 za okres od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2006r. oraz zaświadczenie ZUS Odział w C. z dnia 30 grudnia 2011r. o zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych w okresie od 4 stycznia 1999r. do 31 grudnia 2006r. z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę w Ośrodku.

Wojewoda [...], na podstawie art. 115 j ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 104 i 107 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. A. na podstawie § 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008r., decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. odmówił skarżącemu wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy.

Organ wskazał, że skarżący nie przedstawił w wyznaczonym terminie dokumentu świadczącego o figurowaniu do 10 września 2007r. w rejestrze instruktorów techniki jazdy. Brak tenże organ uznał za niedopełnienie warunku, o którym mowa w § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008r. oraz art. 6 ust 2 i 3 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. A. wskazał, że złożony przez niego wniosek zawierał wymaganą dokumentacją, którą na wezwanie organu dodatkowo uzupełnił, za wyjątkiem potwierdzenia wpisu w rejestrze instruktorów techniki jazdy przed dniem 10 września 2007r.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, powołując się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008r., decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że udokumentowanie prowadzenia zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy do dnia 3 stycznia 2007r. na podstawie § 22 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia następuje po jednoczesnym spełnieniu dwóch elementów składających się na ww. warunek. Pierwszym z nich jest poświadczenie zatrudnienia lub poświadczenie, że do dnia 3 stycznia 2007r. osoba prowadziła zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy. W tym zakresie Minister stwierdził, że z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia 30 grudnia 2011r. o zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych A. A. w okresie od 4 stycznia 1999r. do 31 grudnia 2006r. z tytułu zatrudnienia ww. na umowę o pracę przez płatnika OKSZK "[...]" R. A. można wywnioskować, iż skarżący był zatrudniony w ww. okresie w tymże Ośrodku. Z oświadczenia R. Ad. z dnia 21 listopada 2011r. wynika natomiast, że skarżący od dnia 4 stycznia 1999r. był zatrudniony na stanowisku m.in. instruktora techniki jazdy i zgodnie z pkt 3 zakresu czynności pracownika z dnia 4 stycznia 1999r. do jego obowiązków należało szkolenie techniki jazdy.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego, skarżący spełnił pierwszy element ww. warunku.

Drugim elementem przedmiotowego warunku jest udokumentowanie prowadzenia przez przedsiębiorcę w ramach wykonywanej działalności zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Warunku tego - według organu odwoławczego - w tym przypadku nie spełniono.

Nie zgadzając się z opisanymi wyżej rozstrzygnięciami A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnosząc o uchylenie decyzji organu I, jak i organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział C. oraz z zaświadczenia z dnia 21 listopada 2011 r. wystawionego przez jego pracodawcę – R. A. wynika, że w okresie od 4 stycznia 1999r. do 31 grudnia 2006r. prowadził zajęcia z zakresu doskonalenia techniki jazdy.

W dniu 16 sierpnia 2012r. do WSA w W. wpłynęło stanowiące uzupełnienie skargi pismo skarżącego, w którym wskazał, że Wojewoda [...] w dniu 20 czerwca 2012r. wydał decyzję o wpisie R. A. do ewidencji instruktorów techniki jazdy, co potwierdza, że "[...]" mógł prowadzić zajęcia z zakresu doskonalenia techniki jazdy. Do pisma skarżący załączył kserokopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 września 2012r. uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r., stwierdzając, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej narusza przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, 9, 77, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, przedsiębiorcy i inne podmioty, którzy prowadzą w dniu wejścia w życie ustawy (3 stycznia 2007r.) działalność z zakresu doskonalenia techniki jazdy, mogą nadal wykonywać tę działalność w dotychczasowym zakresie, jednak nie później niż do dnia 10 września 2007r. są obowiązani uzyskać wpis do rejestru przedsiębiorców, o którym mowa w art. 115g ust. 1 ustawy określonej w art. 2. W myśl art. 6 ust. 2 ww. ustawy instruktorów prowadzących w dniu wejścia w życie ustawy zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy uznaje się za spełniających wymagania określone w art. 115j ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 2. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 osoby, o których mowa w ust. 2, są obowiązane do dnia 10 września 2007 r. uzyskać wpis do rejestru instruktorów techniki jazdy, o którym mowa w ustawie określonej w art. 2.

Z kolei przepis § 22 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008r. stanowi, że instruktor techniki jazdy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy, w celu dokonania wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy, składa do wojewody następujące dokumenty:

1) wniosek o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy;

2) kopię ważnego prawa jazdy;

3) orzeczenie lekarskie i orzeczenie psychologiczne, o których mowa w art. 105 ust. 2 pkt 3 ustawy;

4) dokumenty poświadczające prowadzenie przed dniem wejścia w życie ustawy zajęć w zakresie doskonalenia techniki jazdy;

5) dowód wniesienia opłaty za wpis do ewidencji.

W myśl ust. 2 za dokumenty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, uznaje się w szczególności: dokument poświadczający ukończenie szkolenia dla instruktorów techniki jazdy lub instruktorów doskonalenia techniki jazdy lub zaświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie doskonalenia techniki jazdy osobiście wraz z dodatkowymi dokumentami potwierdzającymi fakt przeprowadzania takich szkoleń przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w ust. 1, lub dokumenty poświadczające zatrudnienie lub poświadczające, że przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w ust. 1, osoba prowadziła zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy u przedsiębiorcy prowadzącego w ramach swojej działalności zajęcia z doskonalenia techniki jazdy. Stosownie do ust. 3 powyższego przepisu osobę, o której mowa w ust. 1, wpisuje się do ewidencji instruktorów techniki jazdy, nadając jej numer ewidencyjny oraz wydaje się jej świadectwo instruktora techniki jazdy w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy.

Sąd stwierdził, że strona w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r., słusznie wskazując na mankamenty tejże decyzji, nie mogła podnosić argumentów, czy też na przykład składać wniosków dowodowych dotyczących wykazania, że Ośrodek "[...]" prowadził w ramach swojej działalności zajęcia z doskonalenia techniki jazdy. Sąd przyjął, że strona nie jest zwolniona od współdziałania z organem w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże skarżącemu nie można postawić zarzutu bezczynności podczas procedowania w niniejszej sprawie, gdyż w odpowiedzi na pismo organu z dnia 20 grudnia 2011r, udzielił on informacji i dołączył dodatkowe dokumenty (pismo strony z 2 stycznia 2012r.). Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie zażądali zaś dodatkowych wyjaśnień odnoszących się treści dokumentów wystawionych przez przedsiębiorcę R. A. poświadczających, że skarżący był tam zatrudniony i prowadził zajęcia w zakresie szkolenia techniki jazdy. Takie wezwanie było uzasadnione w szczególności na etapie postępowania odwoławczego, skoro Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie uznał za udowodnione, że wzmiankowany Ośrodek prowadził w ramach swojej działalności zajęcia z doskonalenia techniki jazdy, co w rezultacie doprowadziło do wydania niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozpatrując sprawę był związany rygorami procedury administracyjnej m.in. art. 9 k.p.a., a więc ciążyła na nim powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

WSA dodał, że na etapie postępowania sądowowodaministracyjnego A. A. w uzupełnieniu skargi przedstawił kopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012r. dotyczącej R. A., z której wynika, że klasyfikacja Polskiej Klasyfikacji Działalności podana w zaświadczeniu dotyczącym prowadzonej przez niego działalności obejmuje swym zakresem prowadzenie ośrodka doskonalenia techniki jazdy.

Odnosząc się z kolei do decyzji organu I instancji Sąd uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 listopada 2006r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jeżeli osoby, które prowadziły zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy do dnia 3 stycznia 2007 r., nie uzyskały wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy i zaprzestały doskonalenia techniki jazdy po dniu 10 września 2007r., to nic nie stoi na przeszkodzie, by zostały wpisane do tej ewidencji na podstawie art. 6 ust. 2 ww. ustawy po spełnieniu warunków określonych w § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2008r. Innymi słowy, osoba, która nie dopełniła obowiązku dokonania wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy, nadal zachowuje uprawnienia do jego uzyskania, ale nie może prowadzić szkoleń do momentu uzyskania tego wpisu, który może być dokonany przy uwzględnieniu warunków określonych w art. 6 ust. 2 ww. ustawy.

Sąd zwrócił uwagę na konieczność przeanalizowania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania sądowoadminstracyjnego dokumentów.

Powyższy wyrok skargą kasacyjną zaskarżył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Wyrokowi temu zarzucił :

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie na czym polegało naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego oraz zaniechanie sformułowania wskazań co do dalszego postępowania, mimo istnienia takiego obowiązku.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 kpa poprzez ustalenie, że organ odwoławczy nie informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mimo, że strona w postępowaniu przed organem I instancji była stosownym pismem informowana o obowiązujących przepisach prawa i konieczności przedłożenia określonych dokumentów, a przed organem odwoławczym nie pojawiły się nowe okoliczności wymagające wyjaśnienia.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że WSA w W. stwierdzając, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej narusza art. 7, 9, 77, 80 kpa, w dalszej części swoich rozważań nie wyjaśnił na czym to naruszenie polega, w ogóle nie odnosząc się do tych przepisów. Sąd odniósł się jedynie w sposób lakoniczny do art. 9 kpa, wskazując, że przepis ten nakłada na organy administracyjne obowiązki informacyjne, jednakże nie wyjaśniając w jaki sposób Minister lub Wojewoda prowadząc postępowanie administracyjne uchybili temu przepisowi.

Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że skierowane do skarżącego pismo organu I instancji z dnia 20 grudnia 2011r. w sposób obszerny powoływało przepisy mające zastosowanie w sprawie, wyjaśniając jakich dokumentów oczekuje organ, aby rozstrzygnąć sprawę. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można mówić, że organy administracyjne nie poinformowały o stanie przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, czy nie udzieliły stronie niezbędnych wskazówek. W postępowaniu odwoławczym nie pojawiły się nowe okoliczności. Okoliczności tych nie zawierało także odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...]. Nie istniała zatem konieczność ponowienia przez organ II instancji tych samych pytań. W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej takiego obowiązku z art. 9 kpa nie można wyprowadzić. Powyższe byłoby niecelowe i stałoby w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania.

A. A. w piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2012r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., podnosząc w ramach podstawy określonej w pkt 1 przywołanego przepisu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 kpa, poprzez ustalenie, że organ odwoławczy nie informował strony okolicznościach faktycznych i prawnych mimo, że Strona w postępowaniu przed organem I instancji była stosownym pismem informowana o obowiązujących i przepisach prawa i konieczności przedłożenia określonych dokumentów, a przed organem odwoławczym nie pojawiły się nowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, w ramach zaś podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. sformułowała zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnił Sąd na czym polegało naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego oraz brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania.

Odnosząc się do oceny zasadności i skuteczności zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie stwierdzić należy, że zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nie stwierdzając zaistnienia w rozpoznawanej sprawie okoliczności objętych hipotezą normy prawnej z przepisu art. 183 § 1 i § 2 w związku z art. 186 p.p.s.a., w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

W punkcie wyjścia rozważyć należy kwestię naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przywołany przepis, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09).

Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tylko tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wolne jest od wskazanych powyżej uchybień i wadliwości, w tym również takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że nie realizuje ono w dostatecznym stopniu funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Argumentacja Sądu I instancji jest jasna, czytelna i wymowna.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - abstrahując od kwestii jego warstwy faktycznej, w której gdy uwzględnić zarówno część sprawozdawczą, jak i analityczną, przedstawione zostały istotne w sprawie fakty oraz okoliczności przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie - w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej istotnie świadczy o tym, że charakteryzuje się ono pewnego rodzaju deficytem. Nie jest on jednak, wbrew stanowisku strony skarżącej, na tyle wysoki, aby rzeczywiście można było twierdzić, że tego rodzaju uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Podkreślić należy, że o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11). Pomimo tego obowiązku w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie zostało to wykazane. Ponadto całkowicie nieuzasadniony jest zarzut braku wskazań co do dalszego toku postępowania, gdyż na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku znajdują się wskazówki Sądu I instancji co do dalszego postępowania organu I instancji.

Odnosząc się w dalszej kolejności do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 9 k.p.a. stwierdzić należy, że skuteczność tego zarzutu w znacznej mierze zależy od sposobu jego sformułowania przez stronę i jego uzasadnienie, co wynika z tego, że skarga kasacyjna musi spełniać ściśle określone wymogi formalne i materialne (art. 176 p.p.s.a.).

Przede wszystkim na wstępie podkreślić trzeba, że powołany w ramach tej podstawy art. 9 k.p.a. nie stanowi przepisu prawa materialnego, jest to przepis proceduralny, stosowany w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym, w związku z czym nie stosował go Sąd I instancji, a jedynie kontrolował, czy organ przepisy te prawidłowo stosował ( por. wyroki w sprawach sygn.. akt. II GSK 488/08, sygn. akt. II GSK 155/08, sygn. akt I OSK 1699/10, sygn. II OSK 774/12 ). Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki materialnoprawne ( określają zachowanie podmiotów ) oraz roszczenia wynikające tych stosunków ( nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienie ). Przepisami procesowym są natomiast normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych ( por. wyrok NSA z dnia 17 luty 2005 r. sygn. akt OSK 1725/04, Lex 165775 ).

Przepis art. 9 k.p.a wyraża zasadę ogólną należytego i wyczerpującego informowania przez organ administracji stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zasada ta zobowiązuje do czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu.

Zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały wprost zawarte w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. Zawierają one rozwiązania wspólne dla całego postępowania tj. obowiązują we wszystkich jego stadiach oraz stanowią wytyczne w procesie wykładni i stosowania wszystkich przepisów k.p.a. Każdą instytucję k.p.a. należy interpretować zgodnie z zasadami ogólnymi kodeksu.

W orzecznictwie i doktrynie niektórym zasadom ogólnym zawartym w k.p.a. nadaje się równocześnie charakter norm prawa materialnego. Dotyczy to przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. NSA w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1 poz. 54) stwierdził, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 62/08; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006 r., s. 92).

Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że skarżący kasacyjnie wadliwie wskazał podstawę skargi kasacyjnej.

Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sad pierwszej instancji i tak przedstawionego zarzutu rozpoznać merytorycznie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., powinien być zatem, w świetle powyższych uwag, potraktowany jako zarzut niewłaściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji w zakresie rozpoznania sprawy o wpis do ewidencji instruktorów techniki jazdy pod kątem uchybienia zasadom postępowania administracyjnego tj. informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Jednocześnie jednak taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy, po otrzymaniu pisma strony z dnia 2 stycznia 2012r., powinny zażądać od niego dodatkowych wyjaśnień dotyczących treści wystawionych przez przedsiębiorcę R. A., prowadzącego Ośrodek Kursowego szkolenia Kierowców "[...]", poświadczających, że strona była tam zatrudniona i prowadziła zajęcia w zakresie szkolenia techniki jazdy. Nie ulega wątpliwości, że było to wprost konieczne na etapie postępowania odwoławczego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zobligowany przepisem art. 9 k.p.a. powinien tą okoliczność wyjaśnić, skoro w przyjął w swoich ustaleniach, że A. A. nie udokumentował, że przedsiębiorca, u którego pracował prowadził działalność w zakresie doskonalenia techniki jazdy, szczególnie, że powody odmowy wnioskowanego wpisu do ewidencji instruktorów techniki jazdy wskazane przez Wojewodę [...] były inne od przyjętych przez organ odwoławczy. Rzeczą prawidłowo działającego organu było w takiej sytuacji zobowiązanie A. A. do przedłożenia stosownego zaświadczenia o prowadzeniu przez R. A. ośrodka doskonalenia techniki jazdy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.