Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1822/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. ze skargi T. K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 28 czerwca 2022 r. nr DOP-WPN.61.138.2022.MGr w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister) postanowieniem z 28 czerwca 2022 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia T. K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] kwietnia 2022 r., którym ponownie nie uzgodniono projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie pracowni pszczelarskiej na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], Gmina Z.'', w otulinie Roztoczańskiego Parku Narodowego.

Minister uwzględnił, że pismem z 7 lipca 2021 r. Burmistrz Z. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej: Dyrektor Parku) z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy pracowni pszczelarskiej na działce nr ewid. [...]położonej w obrębie [...], Gmina Z., w otulinie Roztoczańskiego Parku Narodowego (dalej: Park lub RPN).

Postanowieniem z [...] lipca 2021 r. Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek zażalenia wniesionego przez T. K. Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z 2 marca 2022 r. uchylił postanowienie Dyrektora Parku w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister zauważył, że Dyrektor Parku powinien dowieść, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z realizacją celów, dla których utworzono park narodowy oraz ustawowym celem wyznaczenia otuliny parku jako strefy lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka. Zdaniem Ministra organ I instancji nie dostarczył spójnego materiału dowodowego i nie wykazał w sposób kompleksowy, że zaprojektowane przedsięwzięcie będzie stanowiło zagrożenie zewnętrzne skutkujące negatywnym oddziaływaniem (pojedynczym lub skumulowanym) na walory przyrodnicze Parku, w tym na naruszenie jego walorów krajobrazowych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Parku postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał na położenie planowanej inwestycji w otulinie Roztoczańskiego Parku Narodowego określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie Roztoczańskiego Parku Narodowego (Dz. U. poz. 124), w bardzo bliskim sąsiedztwie Parku Narodowego, co uznał za niezgodne z wytycznymi zawartymi w rozdziale 7 pkt. 1 ppkt. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Roztoczańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1081, dalej również: "plan ochrony"). Zgodnie z wytycznymi planu ochrony w strefie do 100 m od granicy Parku Narodowego nie powinno się wprowadzać zabudowy kubaturowej. Tymczasem proponowana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy lokalizacja inwestycji, znajduje się na działce ewidencyjnej położonej w strefie ekotonu, granicy leśnej Parku z terenami otwartymi, poniżej odległości 100 m od granicy RPN (47 m). Dyrektor [...]PN stwierdził, że proponowana inwestycja będzie stanowiła zagrożenie zewnętrzne wskutek działalności człowieka, a charakter planowanej inwestycji będzie stał w sprzeczności ze wskazaniami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916) odnośnie określonej funkcji otuliny Parku. Zdaniem Dyrektora [...]PN, zaplanowana inwestycja wpłynie negatywnie na krajobraz Parku naruszając art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. W opinii Dyrektora Parku przedmiotowa zabudowa działki będzie stanowiła również precedens dla rozwoju zabudowy na działkach sąsiednich, powodując tym samym dysonans w krajobrazie. Dyrektor Parku wskazał także, że działka położona jest w nieleśnym korytarzu ekologicznym kseroterm i agrocenoz. Analizowany obszar stanowi również ważną bazę żerowiskową dla chronionych i zagrożonych gatunków ptaków szponiastych gniazdujących w Parku, m.in. orlika krzykliwego oraz teren wykorzystywany do przemieszczania się przez wilki i rysie.

T. K. wniósł zażalenie na postanowienie Dyrektora Parku, zarzucając dowolną interpretację przepisów. Wskazał, że uzasadnienie orzeczenia nie zawiera ustaleń stanu faktycznego w oparciu o zdefiniowaną podstawę prawną i stan faktyczny. Zebrany przez Dyrektora Parku materiał dowodowy jest - zdaniem inwestora - nielogiczny, nierzetelnie zinterpretowany, tzn. opinia dr hab. inż. R. M. jest lakoniczna, nie zawiera żadnych konkretów, danych potwierdzających pojawianie się wilka i rysia na przedmiotowej działce lub w jej okolicy, zaś przytoczony artykułu o pszczołach nie posiada bezpośredniego związku z obszarem planowanej inwestycji. Podkreślił, że w otulinie jak i w samym Parku jest bardzo dużo pasiek i w żaden sposób nie ma to negatywnego wpływu na przyrodę Parku, zaś zarośnięta i ogrodzona działka nie stanowi atrakcyjnego miejsca żerowania dla zwierząt. Inwestor podkreślił, że Dyrektor Parku nie podał w jakiej odległości od gniazd ww. gatunków ptaków zlokalizowana jest przedmiotowa działka, kiedy zgodnie z rozporządzeniem o ochronie zwierząt strefy ochronne dla ww. gatunków wynoszą odpowiednio od 200 do 500 m od gniazda, zaś sam argument o żerowaniu ww. gatunków na przedmiotowej działce i terenach przyległych nie jest poparty żadnymi danymi, nie podano żadnej liczebności ww. gatunków na działce [...] i terenach przyległych. Odnośnie negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na inne gatunki ptaków, tj.: trzmielojada, błotniaka stawowego, derkacza, lerka, jarzębatki, gąsiorka to należy stwierdzić, że argument ten jest znowu nie poparty żadnymi danymi, żadną inwentaryzacją. Skarżący twierdzi, że obszarem wokół Parku jak i samą działką zarządza Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w L., a ta nie zgłosiła uwag do inwestycji, zaś obszar Natura 2000 Roztocze obejmujący Roztoczański Park Narodowy i jego otulinę nie posiada Planu Zadań Ochronnych. W związku z tym, zdaniem inwestora, nie ma też określonych zagrożeń dla gatunków i siedlisk objętych ochroną w ramach sieci ekologicznej Natura 2000. Zaplanowana inwestycja nie wpłynie również negatywnie na otaczający krajobraz, ponieważ budynek pracowni pszczelarskiej został tak zaprojektowany, żeby swoją lokalizacją, kubaturą i parametrami wkomponowywał się w teren i nie wyróżniał spośród budynków gospodarskich w najbliższej okolicy.

Minister Klimatu i Środowiska utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie podkreślił, że przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], Gmina Z. w otulinie Roztoczańskiego Parku Narodowego. Dla terenu przeznaczonego do realizacji przedmiotowej inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister zaznaczył, że w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wyraźnie wskazuje, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Park narodowy jest najwyższą formą ochrony przyrody w Polsce, a podstawę do jego tworzenia stanowi interes publiczny. Analizując treść art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, Minister podkreślił, że ustawodawca wskazując na zagrożenia dla przyrody, którym trzeba zapobiec miał na myśli wszelkie negatywne czynniki, a więc również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach samego parku narodowego, lecz także poza jego obszarem. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zagrożeniem może być czynnik "mogący" wywołać niekorzystne zmiany (oddziaływanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik bezpośrednio je wywołujący. W związku z tym, interpretacja przepisu art. 5 pkt 29 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 ww. ustawy powinna być – zdaniem organu - rozumiana szerzej i za zagrożenia zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać także te czynniki pośrednie (potencjalne), które mogą prowadzić do obniżania wartości przyrodniczej samego parku narodowego, a w sytuacjach szczególnych przyczyniać się nawet do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Minister zaznaczył, że działka nr [...]położona w obrębie [...], na której planowane jest przeprowadzenie przedsięwzięcia, znajduje się w otulinie Parku, ma powierzchnię 0,33 ha. Potwierdzają to materiały kartograficzne znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, że ww. działka w części przeznaczonej pod inwestycję jest położona na terenie rolnym, niezabudowanym. Teren inwestycji graniczy od północy z działką zadrzewioną nr [...] (opisana w geoportalu jako: grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytku rolnym), od zachodu z działką nr [...] (drogą gminną), od wschodu z działkami nr [...], od południa z działką nr [...] które też są działkami porośniętymi drzewami i krzewami sklasyfikowanymi jako grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytku rolnym. Teren objęty inwestycją znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie pól, w odległości ok. 47 m od granicy Parku (dane z serwisu "Geoportal", http5://[...].e-mapa.net/). Działka położona jest w znacznej odległości (ok. 400 m) od zwartej zabudowy wsi K. (wieś o zabudowie ulicowej) przylegającej do zwartego kompleksu leśnego RPN. Działka nr [...]położona jest w strefie do 100 m od granicy RPN, wkraczając tym samym w obszar wolny od zabudowy określony w rozdziale 7 pkt 1 ppkt 5 Planu Ochrony Roztoczańskiego Parku Narodowego: Ustalenia do studiów i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa lubelskiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych (dalej: jako "Ustalenia do studiów..."). Zgodnie z niniejszym zapisem nie należy dopuszczać do zabudowy nowych terenów w odległości niniejszej niż 100 m od granicy Parku. Strefa ta została zdefiniowana i opisana również w Planie ochrony RPN (Plan ochrony walorów krajobrazowych Roztoczańskiego Parku Narodowego pkt. 12 ppkt. c). Ustalenia do studiów dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych) jako stumetrowa strefa ekotonów wokół Parku, wolna od zainwestowania nie tylko ze względu na miejsca żerowania, bytowania, rozrodu gatunków występujących w Parku, ale i podtrzymania ich ważnej roli jako korytarzy ekologicznych. Położenie przedmiotowej działki w strefie 100 m tzw. ekotonu, praktycznie uniemożliwia jej zainwestowanie, zaś zlokalizowanie przedmiotowego budynku, jak wskazuje inwestor w zażaleniu, w części działki w odległości 107-109 m od granic Roztoczańskiego Parku Narodowego będzie generowało negatywny wpływ na Park. Z tego powodu Minister zgodził się z twierdzeniem Dyrektora Parku, że potencjalne zainwestowanie na działce nr ewid[...] w obrębie ewidencyjnym K. należy rozpatrywać łącznie z działkami położonymi w tej samej linii. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w uzgadnianym kształcie będzie stanowić precedens i w przyszłości osłabi argumenty przyrodnicze związane z zachowaniem niezagospodarowanego ekotonu 100 m dla pozostałych działek w tej strefie.

Minister za istotną okoliczność uznał fakt, że działania oraz podejmowane decyzje Dyrektora Parku dotyczące terenów stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo Parku są spójne, w latach 2017 - 2021 Dyrektor Parku nie uzgodnił dwóch decyzji o warunkach zabudowy (przy czym pierwsze postanowienie Dyrektora Parku zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaś drugie nie zostało zaskarżone przez inwestora). Ponadto, z Materiałów do Planu Ochrony dla RPN: Plan ochrony walorów krajobrazowych Roztoczańskiego Parku Narodowego, będących podstawą rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 kwietnia 2018r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Roztoczańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1081) wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarze o najwyższych wartościach krajobrazu kulturowego (o typie krajobrazu kulturowego, o najwyższym stopniu wartości (harmonijnym) oraz najwyższych walorach widokowych), w tym jednostek osadniczych, których zachowanie jest istotne z perspektywy postrzegania jej na Park i z Parku. Przeznaczenie terenów pod zainwestowanie w tej dolinie naruszy ukształtowany od wieków układ przestrzenny wsi, wprowadzi dysonanse w krajobrazie, w rezultacie prowadzi do obniżenia walorów przyrodniczych Parku i walorów ekonomicznych przestrzeni półenklawy wsi K.. Działka, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia, aktualnie jest gruntem zadrzewionym, na co wskazuje sam inwestor - przedmiotowa działka oraz tereny do niej przyległe porośnięte są sosną (tzw. drągowiną) oraz krzewami typu jeżyna. Dodatkowo, położona jest w enklawie zadrzewień oraz gruntów rolnych. Najbliższe zabudowania znajdują się w odległości ok. 200 m (dom drewniany o powierzchni 39 m2 na działce nr [...]). Powyższe uwarunkowania wskazują, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia, jest nowym elementem na przedmiotowym terenie, który nie wkomponowuje się w żaden sposób w istniejący krajobraz. W ocenie Ministra Klimatu i Środowiska realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie będzie wynikać z obecnego gospodarczego wykorzystania nieruchomości (nieużytek), a dodatkowo wpłynie na zmianę ukształtowanych cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze, podlegających ochronie (art. 8 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody). Minister zaznaczył przy tym, że obecny sposób zagospodarowania i użytkowania terenu jest zgodny z celami ochrony Paku (utrzymanie siedlisk przyrodniczych - art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), i nie wpływa negatywnie na ochronę przyrody jak również walorów krajobrazowych. Lokalizację inwestycji należy rozpatrywać w sposób skumulowany z całym obszarem funkcjonalnym, stanowiącym cenne agrocenozy przylegające do zachodnich granic Parku. Biorąc zatem pod uwagę charakter inwestycji mający na celu budowę pracowni pszczelarskiej w świetle wyników wielu badań naukowych (m. in. cytowanych poniżej) oraz opinii naukowców (Kierat i in. 2021: Nauka dla przyrody: http5://naukadlaprzyrody.pl/2021/lQ/01/opinia-naukowcow-w-sprawie-zakladania-pasiekmiejskich-jako-formy-ochrony-pszczol/) powinno się ograniczać zagęszczenie pszczoły miodnej na obszarach o większej wartości przyrodniczej, gdzie mogłaby ona konkurować z wrażliwymi i rzadkimi dzikimi gatunkami pszczół bądź nawet stanowić dla nich zagrożenie, ze względu na możliwość przenoszenia wielu różnych chorób. W świetle wskazywanej literatury, jak podkreślił Minister, szczególne zagrożenie dla lokalnych często zagrożonych gatunków i ekotypów dzikich pszczół mogą stanowić pszczołowate (w tym gatunki pszczół dziko żyjących) pochodzące z innych regionów geograficznych. Hodowla "pszczół dzikich" (zgodnie z intencją przedstawioną przez skarżącego w złożonym zażaleniu) rodzi – w ocenie Ministra - wiele zidentyfikowanych skutków dla chociażby szeregu chronionych na obszarze Parku gatunków pszczołowatych lub innych gatunków owadów. Prowadzona działalność w pracowni pszczelarskiej, ukierunkowana na samo przetwarzanie produktów pszczelich (np. pozyskiwanie i przerabianie miodu) czy też domniemana hodowla jakichkolwiek pszczół - będzie posiadała negatywny wpływ na gatunki dzikich pszczołowatych występujące na obszarze Parku. Tego rodzaju hodowla stanowi zagrożenie chociażby ze względu na możliwość przywabiania różnych gatunków owadów z obszaru Parku do pracowni pszczelarskiej (z dalszymi konsekwencjami dla poszczególnych gatunków), a także możliwość zawleczenia potencjalnych chorób towarzyszących hodowlom pszczół do naturalnych ekosystemów Parku. Minister podkreślił, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji znajduje się w systemie obszarów chronionych Roztocza, w obrębie obszaru Natura 2000 Roztocze PLB060012, sąsiadując bezpośrednio z Roztoczańskim Parkiem Narodowym oraz obszarem Natura 2000 Roztocze Środkowe PLH060017. Roztoczański Park Narodowy - jako najważniejsza na Roztoczu składowa obszarów Natura 2000 (OSO i SOO) - Roztocze PLB060012 i Roztocze Środkowe PLH060017 - ogniskuje powiązania i generuje elementy ciągłości dla siedlisk i gatunków sieci Natura 2000 na Roztoczu. Półenklawa wsi K.jest istotna dla gniazdujących w Parku dwóch kluczowych dla obszaru Natura 2000 Roztocze (PLB060012) gatunków ptaków: orlika krzykliwego (Clanga pomarina) i bociana czarnego (Ciconia nigra) będących przedmiotami ochrony ww. obszaru. W latach 2016-2022 w ramach projektu badawczego dofinansowanego z Funduszu Leśnego pt: "Przyrodnicze i przestrzenne aspekty funkcjonowania ptaków i ssaków strefowych w Roztoczańskim Parku Narodowym prowadzono monitoring m.in. tych gatunków (Mapa zasięgu rewirów kluczowych bociana czarnego i orlika krzykliwego w RPN, obrazuje rewiry, minimalnego (3 km) zasięgu niezbędnego do funkcjonowania pary ptaków.). Z prowadzonych badań wynika, że obszar w którym położona jest działka znajduje się w bezpośredniej strefie żerowania i bytowania dwóch par bociana czarnego i co najmniej dwóch par orlika krzykliwego. Są to gatunki leśne, które jednak potrzebują otwartych przestrzeni agrocenoz łąk, pastwisk i obszarów mokradłowych. Zachowanie istniejącej struktury użytkowania ziemi w omawianej półenklawie jest kluczowe dla istnienia stanowisk lęgowych tych gatunków w RPN, ponieważ podstawową formą pokrycia terenu, omawianych stref, są lasy Parku, które pokrywają go w 94%. Dlatego niewielkie płaty agrocenoz, łąk i pastwisk oraz otwartych terenów podmokłych są kluczowe dla występowania orlika krzykliwego i bociana czarnego w Parku.

Minister zaznaczył również, że zarówno działka, na której planowana jest inwestycja, jak i Roztoczański Park Narodowy znajdują się w granicach obszaru Natura 2000 Roztocze PLB060012. Obszar ten został utworzony dla ochrony gatunków ptaków, będących przedmiotami ochrony (jednym z nich jest orlik krzykliwy). By skutecznie chronić gatunki zwierząt konieczna jest także ochrona ich siedlisk. Tym samym, w celu utrzymania populacji orlika krzykliwego niezbędnym jest zapewnienie siedlisk, które zapewnią zwierzętom możliwość schronienia, rozrodu oraz zdobywania pokarmu. Takim miejscem, zapewniającym możliwość żerowania jest obszar, w którym znajduje się działka przewidziana do zainwestowania. Jej zabudowa przyczyni się do ograniczenia lub utraty tej funkcji, tym samym wpłynie negatywnie na przyrodę Parku (orliki gniazdują w obszarze Parku). Dyrektor Parku będąc organem sprawującym nadzór nad tym obszarem Natura 2000 w granicach parku narodowego, jest odpowiedzialny za ochronę przedmiotów ochrony tego obszaru. Skoro więc dla ochrony przedmiotów ochrony występujących w parku narodowym będącym jednocześnie obszarem Natura 2000 konieczne jest utrzymanie siedlisk, to Dyrektor Parku, w toku postępowania, powinien wziąć te kwestie pod uwagę. Postępująca urbanizacja oraz zainwestowanie infrastrukturalne obszarów czynnych biologicznie, stanowiących ważne żerowiska gatunków zagrożonych stanowi realne zagrożenie nie tylko w skali lokalnej, ale również regionalnej lub w dłuższej perspektywie - krajowej. Orlik krzykliwy jest gatunkiem mozaiki ekosystemów leśnych i agrocenoz (pól oraz łąk) i jest w grupie taksonów wrażliwych na zmiany środowiskowe - zwłaszcza zainwestowanie infrastrukturalne w obrębie żerowisk. Dlatego też lokalnie gatunek ten jest w regresie, co potwierdzają wizje terenowe oraz niezależne badania przeprowadzone przez ekspertów w ramach sporządzania Raportu z działania. Monitoring zagrożonych siedlisk przyrodniczych oraz zagrożonych gatunków zwierząt w Roztoczańskim Parku Narodowym z dnia 12.04.2019 roku (wyd. Białystok, grudzień 2019) oraz Raportu z działania (Monitoring zagrożonych siedlisk przyrodniczych oraz zagrożonych gatunków zwierząt w Roztoczańskim Parku Narodowym z dnia 12.04.2019 roku, wyd. Białystok, grudzień 2020.). Postępująca antropopresja, będąca jednym z głównych zagrożeń dla wielu gatunków zwierząt zamieszkujących RPN, przejawia się trwałym i znaczącym przekształceniem przestrzeni przyrodniczej. Mozaika unikalnego roztoczańskiego krajobrazu kulturowego, gdzie polują orliki, jest coraz silniej poddawana presji rozproszonej zabudowy. System monitoringu ptaków drapieżnych w RPN oparty na dwudziestu stałych punktach monitoringowych ulokowanych na eksponowanych widokowo miejscach, umożliwia od 2016 r. prowadzenie szczegółowych obserwacji wyglądu oraz zachowań tych ptaków po wylocie z lasu. Orliki objęte monitoringiem były obrączkowane, a dodatkowo jeden z ptaków wyposażony został w nadajnik GPS/GSM podający jego dokładną lokalizację. Zebranie i analiza tych danych umożliwiła określenie obszarów funkcjonalnych ważnych dla orlików (Stachyra P. 2020. Schemat wykorzystania żerowisk przez orliki krzykliwe gniazdujące w Roztoczańskim Parku Narodowym i w jego otulinie), dane te potwierdzają wykorzystanie przestrzenni sąsiadującej z działką przez orliki (dokumentacja w tym zakresie, w tym mapa z danymi GPS w dokumentacji sprawy). Postępująca zabudowa agrocenoz powoduje znaczące negatywne zmiany w populacji tego gatunku związanego z terenami otwartymi, prowadząc do często nieodwracalnych zmian w strukturze ekosystemów i sprowadzając populacje wielu gatunków do poziomu zagrożenia. Z punktu widzenia celów ochrony parku narodowego, zabezpieczenie sfery przyrodniczej wokół RPN, która jest istotna dla ochrony komponentów przyrodniczych Parku, jest zadaniem ważnym w kontekście wypełnienia obowiązków wynikających z planu ochrony Roztoczańskiego Parku Narodowego (Stachyra P., Radliński B., Tittenbrun A., Michalczuk W. 2011. Plan ochrony obszarów Natura 2000 w zarządzie Roztoczańskiego Parku Narodowego. Materiały do projektu planu ochrony Roztoczańskiego Parku Narodowego. Wyd. RPN. Zwierzyniec). Minister podkreślił, że wymienione gatunki są przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Roztocze PLB060012 (obejmującego Roztoczański Park Narodowy), który powstał właśnie dla utrzymania ostoi ptaków o randze międzynarodowej (IBA), w której gatunkami kluczowymi jest m.in. wymieniony powyżej orlik krzykliwy. Biorąc pod uwagę niewielki obszar półenklawy wsi K., każde wyizolowane siedlisko w znacznym stopniu ogranicza obszar żerowania szczególnie orlika krzykliwego w tej strefie. Ponadto z uwagi na fakt, że w północnej części Parku występują gniazda pięciu par orlika krzykliwego, należy dążyć do niepogarszania struktury użytkowania ziemi w rewirach ich występowania, gdyż naturalna mozaika lasów i agrocenoz w dużej mierze decyduje o występowaniu tych gatunków w Parku.

Biorąc pod uwagę, Minister stwierdził, że powyższe zainwestowanie na działce nr ew. [...] obrębu .., gm. Z. ma wprost negatywny wpływ, w układzie zintegrowanym, na populację bociana czarnego i orlika krzykliwego, których miejsca rozrodu znajdują się na terenie Parku. Lokalizację inwestycji należy rozpatrywać w sposób skumulowany z całym obszarem funkcjonalnym, stanowiącym cenne agrocenozy przylegające do zachodnich granic Parku. Obszar analizowanej inwestycji stanowi obszar żerowiskowy dla gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą, których stanowiska lęgowe znajdują się w Parku, takich jak: lerka (Lullula arńorea), jarzębatka (Syhia nisońa) stwierdzana w Parku corocznie w ilości ok. 6-10 par w enklawach pól i w dolinie rzeki W., gąsiorek (Lanius collurio, który występuje najliczniej w strefie ekotonu wzdłuż granicy rolno-leśnej, ortolan (Emberiza hortulana), świergotek polny (Anthus campestris). Powyższe informacje dotyczące wymienionych gatunków ptaków obrazujące stan zachowania gatunków i ich siedlisk w obszarze Natura 2000 Roztocze zostały zebrane przez zespół ekspertów (Monitoring zagrożonych siedlisk przyrodniczych oraz zagrożonych gatunków zwierząt w Roztoczańskim Parku Narodowym, 2019 Białystok; Monitoring zagrożonych siedlisk przyrodniczych oraz zagrożonych gatunków zwierząt w Roztoczańskim Parku Narodowym, 2020, Białystok). Wymienione powyżej gatunki stanowią przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Roztocze PLB060012, którego newralgiczną częścią jest Roztoczański Park Narodowy.

Minister podkreślił, że zarówno sama działka [...] jak i sąsiednie działki (m.in. działki nr [...]) w znacznej części są zadrzewione bądź zakrzewione. Charakterystyka terenu spełnia wytyczne dotyczące potrzeb pokarmowych występujących na tym obszarze gatunków ptaków (lerka, gąsiorek, jarzębatka, ortolan), a zmiana przeznaczenia działki z rolnej na zabudowaną spowoduje utratę miejsc żerowiskowych dla objętych ochroną ścisłą gatunków zamieszkujących RPN. Teren inwestycji leży również w strefie występowania, a przede wszystkim przemieszczania się wilka (Canis lupus) i rysia (Lynx lynx) które są w Polsce objęte ścisłą ochroną gatunkową na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183) oraz Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (tzw. Dyrektywy Siedliskowej), przy czym przy wyznaczaniu specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000, wilk uznawany jest za gatunek priorytetowy (Diserens T.A., Borowik T., Nowak S., Szewczyk M., Niedźwiecka N., Myslajek R.W., 2017. Deficiencies in Natura 2000 for protecting recovering large carnivores. A spotlight on the wolf Canis lupus in Poland. PLoS One 12(9): e0184I44.). Roztoczański Park Narodowy jest ważną ostoją dużych ssaków drapieżnych - w ostatnich latach rejestrowano tu rozród wilka jak i rysia (Mysłajek R.W., StachyraP., Szewczyk M., Figura M., Stefański R., Niedźwiecka N., Nowak S., 2018. Wńk Canis lupus i ryś Lynx lynx w Roztoczańskim Parku Narodowym w latach 2016-2017. Przegląd Przyrodniczy 29 (3): 71-83). Głównym obszarem łowieckim wilków rozmnażających się w Parku - jest obszar Parku i bezpośrednie sąsiedztwo terenów nieleśnych - głównie mozaiki pól, z uwagi na wysoki stan potencjalnych ofiar (dzików, jeleni i saren). Ważnym łowiskiem są również lasy Puszczy Solskiej z prężną populacją jelenia oraz łosia. Rysie występujące w RPN, podobnie jak wilki, polują głównie w lasach Parku i lasach otaczających, choć z uwagi na preferencje pokarmowe (w diecie dominują sarna i zając), bardzo ważną składową łowisk są kompleksy urozmaiconych pól uprawnych przylegających do Parku oraz umiejscowionych we wszystkich enklawach i półenklawach wcinających się w kompleks parkowych lasów (Mysłajek R., Nowak S., Stachyra P., Stefański R., Niedźwiecka N., Szewczyk M., Figura M., 2018. Główne pozaleśne obszary łowisk rysi euroazjatyckich mających terytoria w obszarze Roztoczańskiego Parku Narodowego. Wilk szary Canis lupus i ryś euroazjatycki Felix lynx w Roztoczańskim Parku Narodowym oraz występowanie wilków i rysi w RPN i w otulinie w 2018 r.). Powyższe potwierdza załącznik graficzny w dokumentacji sprawy utworzony na podstawie danych telemetrycznych. Badania telemetryczne prowadzone nad wilkami w Roztoczańskim Parku Narodowym i jego otulinie pokazały, że gatunek najchętniej wykorzystuje lasy, natomiast przestrzenie otwarte pokonywane są przez niego najczęściej w miejscach, w których zlokalizowane są zadrzewienia, śródpolne remizy i obszary naturalnej sukcesji roślin drzewiastych znajdujące się na samej działce jak i w jej sąsiedztwie, tworząc z nią obszar funkcjonalny (Lokalizacje telemetryczne drapieżników znajdowały się także wokół działki o nr ewid. [...](obręb [...]), na której planowana jest inwestycja budowlana. Tereny mozaiki polno-leśnej położone w otulinie Parku, w obrębie wsi K., były użytkowane do zdobywania pokarmu przez wilki i rysie badane przy pomocy telemetrii, oba gatunki regularnie użytkują ten obszar w trakcie przemieszczania się pomiędzy fragmentami parku oddzielonymi drogą biegnącą przez O., K. i W.. Rysie występujące w RPN, podobnie jak wilki, polują głównie w lasach Parku i lasach otaczających, choć z uwagi na preferencje pokarmowe (w diecie dominują sarna i zając), bardzo ważną składową łowisk są kompleksy urozmaiconych pól uprawnych przylegających do Parku. Najważniejszymi pozaleśnymi obszarami polowań są: półenklawy W., K., O., G. i L., enklawa K. oraz mozaika rozłogów i lasów między Parkiem a miejscowością T. (Główne pozaleśne obszary łowisk rysi euroazjatyckich mających terytoria w obszarze Roztoczańskiego Parku Narodowego; Mysłajek R., Nowak S., Stachyra P., Stefański R., Niedźwiecka N., Szewczyk M., Figura M. 2018. Wilk szary Canis lupus i ryś euroazjatycki FeUx lynx w Roztoczańskim Parku Narodowym).

Analizując zebraną dokumentację Minister przychylił się do stanowiska eksperta, iż z punktu widzenia funkcjonowania populacji wilka i rysia w Roztoczańskim Parku Narodowym oraz jego otulinie optymalnym rozwiązaniem jest zapobieganie lokalizacji zabudowań na działce [...] w obręb K. oraz w jej sąsiedztwie (Mysłajek R., opinia ekspercka z dnia 20 października 2021 r.). Ponadto na podstawie raportu końcowego z projektu dotyczącego pilotażowego monitoringu wilka i rysia w Polsce, którego celem była ocena stanu lokalnych populacji ww. gatunków, realizowanego w ramach państwowego monitoringu środowiska w latach 2017-2020, dla wybranych 10 stanowisk, w tym Roztocza i Puszczy Solskiej, stwierdzono, że analizowany obszar stanowi składową stałego bytowania wilków i rysi w Parku i w jego sąsiedztwie. Uzyskane wyniki monitoringowe pokazały, że jednym z głównych czynników złego zachowania stanu populacji wilka i rysia na terenie Roztocza i Puszczy Solskiej jest antropopresja i zabudowa obszarów dotąd niezainwestowanych prowadząca do fragmentacji siedlisk (Śmietana W., Bielecki M., Borkowski J., Wajdzik M., Krynicki R., 2020 Pilotażowy monitoring wilka i rysia w Polsce realizowany w ramach państwowego monitoringu środowiska - prace terenowo-kameralne lata 2017-2020.). Z uwagi na powyższe szerokie dowodzenie, posiadane dane GPS dotyczące przemieszczania się rysia i wilka w okolicy, zarzut Skarżącego, iż opinia dr hab. inż. R.M. jest lakoniczna, nie zawiera żadnych konkretów, danych potwierdzających pojawianie się wilka i rysia na przedmiotowej działce lub w jej okolicy w związku z czym materiał dowodowy jest zdaniem inwestora nierzetelnie zinterpretowany należy uznać za bezzasadny. Analizowana działka położona jest w kluczowym dla Roztoczańskiego Parku Narodowego agrocenotycznym korytarzu ekologicznym (Grabowski T., Stachyra P., Łoboda A. 2019. Korytarze ekologiczne. Plan ochrony Roztoczańskiego Parku Narodowego wraz z materiałami do jego powstania. Mapa w skali 1:150 000. Materiały do planu ochrony dla RPN. Wyd. RPN). Planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z dobrymi praktykami i przyczynia się do ograniczania drożności korytarza ekologicznego. Uwzględniając różnego rodzaju kryteria, jakie powinny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu funkcjonalnych korytarzy ekologicznych (w tym dla całych grup organizmów) takie jak: emigracja, aktualne przemieszczanie się, zachowania zwierząt towarzyszące przemieszczaniu się (prędkość, kierunek, liniowość zjawiska, imigracja), różne typy uwarunkowań krajobrazu, a także sposób użytkowania ziemi, Minister podkreślił, że . na obszarze RPN i jego otuliny znajdują się bardzo ważne jednostki korytarzy ekologicznych w skali regionalnej, krajowej i międzynarodowej. Roztoczański Park Narodowy stanowi kluczowe, w Polsce południowo-wschodniej, refugium zasilające obszary sąsiadujące z jego terenem, włączając weń lasy Puszczy Solskiej i Roztocza Wschodniego - w układzie wszystkich ciągów leśnych - dla gatunków mających rangę reliktowych lasów pierwotnych (głównie bezkręgowców) oraz rzadkich i zagrożonych - zwłaszcza dla ptaków i ssaków. Analizowana działka położona jest w nieleśnym korytarzu ekologicznym kseroterm i agrocenoz (potwierdzenie - mapa korytarzy ekologicznych z naniesioną działką nr [...] w dokumentacji sprawy), który swym zasięgiem obejmuje agrocenozy i ekosystemy nieleśne w randze kseroterm i ugorów przylegających do RPN przede wszystkim od zachodu i północy. Sam RPN stanowi trzon korytarza ekologicznego leśnego, który wespół z Puszczą Solską jest głównym ciągiem migracyjnym dużych ssaków (wilka, rysia, łosia) pomiędzy Europą Zachodnią, a wschodem kontynentu oraz ptaków leśnych (głównie kuraków, sów, dzięciołów, muchołówek) - jest więc korytarzem leśnym rangi międzynarodowej. Zawiera również w swych granicach dobrze zachowane ciągi przemieszczania się gatunków mokradłowych oraz nieleśnych ekosystemów lądowych, w tym kserotermicznych. Jako główne zagrożenie antropogeniczne dla funkcjonowania korytarzy ekologicznych w opracowaniu: Stachyra P., Michalczuk W. 2011. Plan ochrony korytarzy ekologicznych Roztoczańskiego Parku Narodowego, wskazano: "wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej i usługowej w ciągach zabudowy istniejącej (wypełnienie istniejących łuk w zabudowie) oraz poza zwartą zabudową - sięgając granicy polno-leśnej", zaś w punkcie Zagrożenia dla korytarzy ekologicznych w Planie ochrony korytarzy ekologicznych Roztoczańskiego Parku Narodowego na lata 2011-2030 (Stachyra P., Tchórzewski M. 2019. Plan Ochrony Roztoczańskiego Parku Narodowego wraz z materiałami do jego powstania) jako główne zagrożenie wewnętrzne i zewnętrzne dla fauny wymieniono "ograniczanie przepustowości korytarzy ekologicznych, poprzez naganne planowanie przestrzenne w otulinie RPN, bez należytej analizy skutków zabudowy dla trwałości przestrzeni wykorzystywanej przez zwierzęta'' oraz "zanik nieleśnych ekosystemów lądowych jako: (...) ptaków szponiastych oraz sów, miejsc bytowania, żerowania i rozrodu ssaków". We wszystkie przytoczone zagrożenia wpisuje się planowana zabudowa zagrodowa na działce nr [...].

Na podstawie powyższej analizy Minister za bezzasadny uznał argument strony, iż zagospodarowanie powierzchni nie będzie miało wpływu na zaburzenie drożności korytarzy ekologicznych. Minister Klimatu i Środowiska zgodził się z Dyrektorem Parku, że warunkiem koniecznym funkcjonowania fauny i flory Roztoczańskiego PN, w tym zwierząt objętych ochroną prawną i zagrożonych, jest pozostawienie terenów, które zapewnią zwierzętom miejsce żerowania, ale również umożliwią ich swobodne przemieszczanie się. Przebieg korytarzy ekologicznych został przedstawiony i omówiony w czasie konsultacji społecznych przy opiniowaniu projektu planu ochrony Roztoczańskiego Parku Narodowego. Do tego projektu w ramach konsultacji z gminami nie wnoszono uwag co do wielkości i przebiegu korytarza ekologicznego agrocenotycznego. Wprowadzenie zabudowy w przedmiotowy obszar pełniący ważną rolę krajobrazową, będący miejscem bytowania i żerowania wielu gatunków istotnych dla funkcjonowania Roztoczańskiego Parku Narodowego (wilka, rysia, orlika, bociana, lerka i in.) i sieci Natura 2000, będący ważnym korytarzem ekologicznym nieleśnym (agrocenoz i kserotermów) w północnej części Parku jest naruszeniem zasady zrównoważonego harmonijnego rozwoju w otulinie Parku. Nie bez znaczenia pozostaje, iż istniejąca zabudowa jest rozporoszona, a istniejąca w dalszym rejonie (400 m) zabudowa jest już zwarta - ulicówka. Dalsza zabudowa i tworzenie kolejnej jej linii w terenie niezabudowanym spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników zewnętrznych na przyrodę Parku. Budowa pracowni pszczelarskiej oderwanej od istniejącej zabudowy będzie skutkowała intensywnym oddziaływaniem na migrujące zwierzęta. Korzystanie z budynku powoduje konieczność używania oświetlenia wewnątrz budynku, w jego otoczeniu oraz wokół budynków gospodarczych, co w efekcie silniej zawęża korytarz migracyjny z uwagi na nagromadzenie bodźców zewnętrznych powodujących płoszenie zwierząt. Trzeba pamiętać, że oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza się wyłącznie do działki, na której ma ono być realizowane, lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiadujące. Tym samym oddziaływania czynników powodujących trudności w migracji zwierząt nie można odnosić wyłącznie do bariery fizycznej, jaką bez wątpienia stanowi zabudowa działki (tu dodatkowo możliwość dalszej zabudowy i utworzenie nieprzekraczalnej dla zwierząt jej linii), ale także należy uwzględnić czynniki związane z płoszeniem zwierząt, których oddziaływanie jest znacznie szersze, co spowoduje w konsekwencji zawężenie obszaru, którym może dokonywać się migracja zwierząt, pomiędzy Parkiem a obszarami sąsiednimi. Projektowana zabudowa przestrzeni otwartej przez budowę domu jednorodzinnego może ułatwić dalsze procesy inwestycyjne w omawianym rejonie i przyczynić się do skumulowania zagrożeń dla walorów przyrodniczych RPN, w szczególności, likwidacji zakładanej roli i funkcjonowania opisywanego powyżej korytarza ekologicznego wraz całą otwartą przestrzenią we fragmencie otuliny Parku. Minister Klimatu i Środowiska jest zdania, iż potencjalnie każda budowa posiada negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze - zarówno wpływ bezpośredni, jak również pośredni. W rozpatrywanym przypadku planowana inwestycja niewątpliwie zaburzy dotychczasowe uwarunkowania przestrzenne i będzie negatywnie oddziaływała na bardzo specyficzny i wrażliwy z punktu widzenia ochrony przyrody teren parku narodowego. Poza wymienionymi zagrożeniami związanymi z planowaną inwestycją, najważniejszym może się okazać w przyszłości nasilenie ogólnej presji antropogenicznej w terenie dotychczas niezurbanizowanym, co jest zrozumiałe bez szczególnego przedstawiania materiału dowodowego. W kontekście powyżej dokonanej wykładni merytorycznego znaczenia korytarzy ekologicznych i podstaw ich wyznaczania, Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wykazano rzeczową analizę uwarunkowań przestrzennych w miejscu planowanej inwestycji. W szczególności dotyczy to problematyki korytarzy ekologicznych łączących Park z innymi obszarami chronionymi. Na załączniku graficznym stanowiącym mapę sytuacji przyrodniczej (w aktach sprawy) wskazano w sposób jednoznaczny, którą część przestrzeni otuliny Parku można uznać za funkcjonalną. Minister Klimatu i Środowiska w całości podzielił argumentację organu I instancji, w szczególności dotyczącą stwierdzeń o konieczności zapewnienia migracji w tego typu enklawach, ekspansji zabudowy jako największego zagrożenia dla korytarzy migracyjnych, wykorzystywania przez zwierzęta do migracji zalesionych obszarów lub otwartych pól pozbawionych barier w postaci ogrodzeń i układów zabudowy czy też omijania przez zwierzęta osad ludzkich, które często mogą się stawać dla nich "swoistą pułapką".

Minister zaznaczył, że wnikliwie przeanalizował również podniesiony w zażaleniu argument o braku danych potwierdzających żerowanie ww. gatunków ptaków na przedmiotowej działce i terenach przyległych. W tym zakresie wyjaśnił, że Park swoje dane oparł na prowadzonym przez pracowników Parku monitoringu, inwentaryzacji sporządzonej przez ornitologów do monografii na bazie której powstało opracowanie Planu ochrony RPN, wszelkie dane, łącznie z wskazaniami GPS stanowią akta sprawy. Dyrektor Parku nie podał w jakiej odległości od gniazd bociana i orlika zlokalizowana jest przedmiotowa działka, ponieważ - jak wskazał w postanowieniu - powyższy obszar wykorzystywany jest jako żerowisko ww. gatunków, a nie siedlisko. Dodatkowo ze względu na ochronę siedliska gatunków priorytetowych jakimi są orlik krzykliwy i bocian czarny nie udostępnia się takich danych, by nie płoszyć m.in. samic wysiadujących jaja. Mając na uwadze powyższe, trudno zgodzić się ze skarżącym, iż materiał dowodowy został nierzetelnie zinterpretowany. Uzgadniając inwestycję każdorazowo analizuje się indywidualne uwarunkowania polegające na konkretnej lokalizacji przedsięwzięcia (odległość od granicy Parku i najbliższe otoczenie), potencjalny wpływ związany z tą lokalizacją na przyrodę Parku. Tam gdzie jest to możliwe dochodzi się do kompromisu pomiędzy ochroną przyrody a uwarunkowaniami społecznymi. Z uwagi na powyższe zarzut dotyczący braku spójności działań Dyrektora Parku Minister uznał za bezzasadny.

W świetle powyższego Minister Klimatu i Środowiska podzielił stanowisko Dyrektora Parku co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, nie znajdując podstaw do stwierdzenia braków merytorycznych i prawnych.

Postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 28 czerwca 2022 r. zostało zaskarżone przez T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesione zostały następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 82 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów przed wydaniem ostatecznego postanowienia, a w toku czynności o powołaniu opinii eksperckich, czym organ pozbawił stronę prawa czynnego udziału w postępowaniu;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że na terenie Roztoczańskiego Parku Narodowego żyją rzadkie gatunki pszczół, którym mogłyby zagrażać pszczoły hodowane w pracowni pszczelarskiej na terenie otuliny RPN;

3. naruszenie pkt 1 ppkt 5 rozdziału 7 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ustalenia planu ochrony dla Roztoczańskiego Parku Narodowego poprzez bezzasadne przyjęcie, że zabrania on zabudowy na terenie działek ewidencyjnych położonych w odległości mniejszej niż 100 metrów od granicy RPN zamiast, że zabrania budowy w odległości 100 od granicy działki, bez względu na granice działki ewidencyjnej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Ministra Klimatu i Środowiska kosztów procesu według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że sam mógł zaproponować bezstronnych ekspertów. Ponadto byłby w stanie udowodnić, że budowa pracowni, wobec istniejącego już otoczenia nie ma istotnego wpływu na ochronę środowiska. Mianowicie działka jest ogrodzona siatką na metalowych słupkach. Na działce stoją obiekty nie wymagające pozwolenia na budowę (altanki), działka ma założoną elektryczność. Udowodniłby także, że sama pracownia nie zmieni nic odnośnie do wymienianej w uzasadnieniu postanowienia urbanizacji (rozumianej jako zwiększenia zaludnienia, bytności ludzi na danym obszarze), bo bez względu na pracownię ja i rodzina często przebywam na działce w okresie letnim w celach wypoczynkowych. Wszystko to mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sama pracownia pszczelarska nie będzie więc miała znaczenia dla przemieszczania się zwierząt czy ich płoszenia, bo te niekorzystne - zdaniem Ministra - czynniki już istnieją.

Za błędny – w ocenie skarżącego – należy uznać pogląd Ministra, że pszczoły z pracowni pszczelarskiej, umiejscowionej na terenie otuliny RPN mogą zagrozić rzadkim gatunkom pszczół żyjącym na terenie RPN. Nie ma więc żadnego zagrożenia dla takich gatunków pszczół, a opracowanie na które powołuje się Minister nie dotyczy RPN, a tym bardziej jego otuliny. Podkreślił również, że z pkt 1 ppkt 5 rozdziału 7 rozporządzenia w sprawie ustalenia planu ochrony dla Roztoczańskiego Parku Narodowego wprost wynika, że chodzi o niedopuszczenie do zabudowy nowych terenów w odległości mniejszej niż 100 m od granicy Parku. Tymczasem Minister w decyzji wiąże zakaz zabudowy z odległością od działki ewidencyjnej. Nie ma to żadnego uzasadnienia, bowiem pojęcie "teren" i "działka" nie są tożsame. Pojęcie działka ewidencyjna nie ma związku z ochroną środowiska i dla tych celów obojętnym jest czy dany "teren" stanowi jedną działkę czy nie. Teren może stanowić część działki.

W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a. w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Na wstępie wypada zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jeżeli organ uzgadniający odmawia uzgodnienia inwestycji ze względu na interes publiczny wynikający z konieczności ochrony przyrody na danym terenie, powinien konkretnie wykazać inwestorowi, załączając niezbędne dowody, jakie okoliczności są powodem takiego rozstrzygnięcia. Dla pełnego obrazu regulacji prawnych należy zauważyć, że – jak stanowi art. 5 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. W doktrynie podkreśla się, że pod względem swego charakteru, przepis ten ujęty jest jako przepis o charakterze programowym, wymagającym od wszelkich czynników władzy państwowej włączenia się, za pomocą wszystkich posiadanych przez nie kompetencji, we wskazane tam działania. (Garlicki L., Zubik M., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016). Środowisko zaś, o którym mowa w art. 5, należy rozumieć szeroko. W jego zakres wchodzą wszystkie elementy środowiska naturalnego. Istotne znaczenie dla wykładni art. 5 Konstytucji ma konieczność kierowania się w ochronie środowiska zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada ta została wyrażona w wielu dokumentach międzynarodowych, dlatego też sposób jej rozumienia i konsekwencje obowiązywania w polskim systemie prawa powinny być spójne z tymi dokumentami. Oznacza ona przede wszystkim, że ingerencja w środowisko powinna być jak najmniejsza, a korzyści społeczne płynące z tej ingerencji powinny przeważać nad szkodami. Zasada zrównoważonego rozwoju wykracza poza kwestie ściśle związane z ochroną środowiska. Mieści się w niej też m.in. rozwój infrastruktury, budowa więzi społecznych czy kształtowanie ładu przestrzennego. (tak: Tuleja P. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021)

Z uwagi zatem na rangę tego przepisu – jako ustalającego zasadę ochrony środowiska, należy stwierdzić, że wyznacza on cel interpretacji przepisów prawa normujących możliwą ingerencję w prawo własności. Ochrona środowiska, jako jedna z podstawowych wartości w systemie prawa krajowego stanowić będzie zatem punkt odniesienia dla dokonania zgodności z prawem wydanych w niniejszej sprawie postanowień.

Objęte skargą postanowienie zostało wydane w sprawie uzgodnienia projektu decyzji organu planistycznego mającej za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pracowni pszczelarskiej na działce ewid. nr [...] położonej w obrębie [...], Gmina Z.. Jako rodzaj zabudowy wskazano zabudowę zagrodową w gospodarstwie hodowlanym. W projekcie decyzji zaznaczono, że działka pozostaje w granicach terenów rolniczych, położona jest w otulinie Roztoczańskiego Parku Narodowego, gdzie obowiązują ustalenia planu ochrony tego Parku ustanowionego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 19 kwietnia 2018 r. (Dz. U. poz. 1081). Działka ta znajduje się też w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Roztocze" kod. PLB060012.

Projektowana zabudowa zagrodowa w gospodarstwie hodowlanym z funkcją budynku jako związanego z prowadzeniem pasieki oraz pozyskiwaniem produktów pszczelich, stanowiła zatem punkt odniesienia dla optyki organów środowiskowych w kontekście możliwości uzgodnienia warunków zabudowy dla opisanej nieruchomości. Powyższa ocena odbywa się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W świetle powyższych przepisów decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. W art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody zdefiniowano otulinę jako strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Formą ochrony przyrody, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie jest park narodowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 pow. ustawy) - Roztoczański Park Narodowy.

Ustawa o ochronie przyrody nie określa zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości położonych na obszarze otuliny parku narodowego. Uwzględniając jednakże przytoczoną powyżej ustawową definicję otuliny przyjąć należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1893/10, CBOSA). Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody).

O ile zatem otuliny nie można utożsamiać z parkiem narodowym, o tyle źródłem rygorów podyktowanych ochroną tych obszarów są ustalenia wynikające m.in. z dokumentów, strategii, programów, planów ich ochrony, programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych, programów ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z planami działań, które to dokumenty – w myśl art. 3 ustawy o ochronie przyrody, służą realizacji celów ochrony przyrody. Plan ochrony Roztoczańskiego Parku Narodowego – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – wprowadza w rozdziale 7 pkt 1.5 niedopuszczalność zabudowy nowych terenów w odległości mniejszej niż 100 m od granicy Parku, z wyjątkami, które nie znajdują zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Inwestycja planowana jest zaś na działce, której granica oddalona jest od granicy Parku jedynie 47 metrów, sama zaś lokalizacja budynku warunkowana jest jedynie nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną w odniesieniu do linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej. Uwagę zwraca natomiast brak adekwatnego ustalenia w odniesieniu do granicy Parku. Tym niemniej należy zauważyć, że Minister wśród istotnych czynników mogących potencjalnie oddziaływać na przyrodę, akcentując rozproszony charakter istniejącej zabudowy, wskazywał, że realizacja inwestycji – jako precedens - może doprowadzić do utworzenia kolejnej linii zabudowy, skutkując intensywnym oddziaływaniem na przyrodę Parku. Powyższe uwarunkowania w sposób prawidłowy i przystępny zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czyniąc niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia pkt 1 ppkt 5 rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ustalenia planu ochrony dla Roztoczańskiego Parku Narodowego.

W tak ustalonych warunkach normatywnych rolą dyrektora parku narodowego, jako organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego na terenie otuliny parku było zbadanie, czy przedsięwzięcie to nie stanowi zagrożenia dla przyrody chronionej w parku narodowym, wynikającego z planowanej przez inwestora działalności.

W ocenie Sądu, Minister Klimatu i Środowiska utrzymując w mocy postanowienie Dyrektora Roztoczańskiego Parku Narodowego z 27 kwietnia 2022 r. szczegółowo i przekonująco wykazał, że planowana na działce nr ewid. [...]położonej w obrębie [...], Gmina Z., inwestycja w postaci budowy pracowni pszczelarskiej o następujących parametrach: jedna kondygnacja naziemna, szerokość elewacji frontowej – 7 m, z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 3 m; nie jest możliwa do pogodzenia z funkcją ochronną otuliny Roztoczańskiego Parku Narodowego. Uwzględniając charakter planowanej zabudowy i jej użytkowanie, Minister wskazał jakiego rodzaju zagrożenia niesie za sobą zgoda na lokalizację planowanej inwestycji w tym terenie. Minister poparł swoją ocenę opracowaniem dotyczącym możliwej ingerencji w liczebność i różnorodność dzikich pszczół, pszczoły miodnej i innych zapylaczy, sporządzonym w dniu 1 października 2021 r. Co prawda Minister nie posłużył się w omawianym zakresie wskaźnikami liczbowymi występujących na terenie Parku rzadkich gatunków pszczołowatych, niemniej jednak uchybienie to nie zaprzecza ich występowaniu, co nie pozwala Sądowi uznać, że postanowienie z tego względu narusza w sposób istotny przepisy obowiązującego prawa.

Uwzględniając zatem charakter i parametry planowanej zabudowy Minister dokonał prawidłowej dalszej jej oceny pod względem uwarunkowań i zagrożeń, jakie może ona powodować w aspekcie przyrodniczym i przestrzennym funkcjonowania ptaków i ssaków bytujących w Parku. W tym zakresie Minister dysponował mapą zasięgu rewirów gatunków chronionych ptactwa, dokonując oceny nie tylko potrzeb w zakresie ochrony ich siedlisk, ale przede wszystkim uwzględniając warunki schronienia, rozrodu i zdobywania pokarmu. Populacje ssaków w aspekcie miejsc ich bytowania i łowisk, zostały przez organ rozważone w oparciu o opracowania telemetryczne. Dla pełnej oceny wpływu planowanej inwestycji, jako urbanizacji terenów służących przemieszczaniu się zwierząt, na dobrostan otuliny Parku i samego Parku organ uwzględnił także przebieg korytarzy ekologicznych, nie tylko w skali regionalnej, ale również w aspekcie przestrzeni międzynarodowej.

Powyższe świadczy o braku podstaw dla wyprowadzanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżący mimo podniesionego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. upatrywanego w związku z zaniechaniem możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów w toku postępowania oraz przed wydaniem postanowienia, poza wywodzonym brakiem bezstronności ekspertów, nie wskazał dowodów, które miałyby być zgłoszone. Wypada zaś podkreślić, że skarżący na wszystkich etapach postępowania miał prawo wglądu do akt, które nie zostało w żaden sposób ograniczone. Miał też prawo do przedstawienia opracowań, czy analiz, z którego nie skorzystał. Brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie wpłynęło na możliwość skorzystania z uprawnień proceduralnych przez skarżącego, a w efekcie podnoszone w tym względzie naruszenia pozostały bez wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.