Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2027/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1, art. 27 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 192 poz 1378
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1 w zw. z art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 107/16 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Bk 107/16, po rozpoznaniu skargi P. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy Wyszki, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wyszkach przyznał L. R. – na podstawie art. 1a, art. 9 ust. 1, 2, 3, 4,, art. 10, art. 12 ust. 2, art. 15, art. 18 ust. 1, art. 20, art. 22 ust. 1, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) – jako ustawowej przedstawicielce małoletniego K. R. świadczenie z funduszu alimentacyjnego wobec wyroku sądu zasądzającego alimenty od P. R. i bezskuteczności egzekucji tych świadczeń.

Po rozpoznaniu wniosku dłużnika, który poinformował organ o otrzymywaniu od niego alimentów i jednoczesnym pobieraniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ustaleniu, że L. R. otrzymane alimenty zaliczyła w poczet jej należności (jako zaległe alimenty na jej rzecz), działający z upoważnienia Wójta Gminy Wyszki, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wyszkach decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone osobie uprawnionej za okres od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. w wysokości 3 600 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], uchyliło powyższą decyzję. Organ nakazał wyjaśnienie, czy wpłacone bezpośrednio do rąk wierzycielki alimenty były zaliczane w poczet długu wobec niej, czy dziecka. Zdaniem Kolegium, brak było prawnych przeciwwskazań do zaliczenia wpłat na poczet "związanych ze świadczeniem należności ubocznych", bowiem L. R. informowała komornika o zaliczaniu kwot otrzymanych od P. R. na rzecz swoich zaległości oraz innych niż zasądzone alimenty. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że w sytuacji, gdy dłużnik przekazał alimenty do rąk własnych wierzycielki, to wypłacone w tym okresie świadczenie z funduszu alimentacyjnego automatycznie stanowiło świadczenie pobrane nienależnie bez względu na to, jak zostało przez uprawnioną zaliczone: czy jako regulacja alimentów zaległych czy bieżących.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Wyszki Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wyszkach umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez L. R. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ wskazał na ustalenie, że w czasie pobierania świadczenia alimentacyjnego z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna K. jego ustawowa przedstawicielka nie pobierała z tego funduszu na siebie żadnych świadczeń. W tym czasie natomiast dłużnik miał zaległości wobec niej samej i wysłane przez niego kwoty do rąk L. R. miała ona prawo zaliczyć na poczet tych zaległości. Nie zaistniała jednoczesność okresu świadczeń, bowiem wierzycielka zaliczyła otrzymane od dłużnika kwoty na alimenty zaległe, a nie na bieżące potrzeby. Nie doszło do pobierania alimentów na syna z dwóch źródeł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. R. domagając się zmiany decyzji poprzez stwierdzenie, że pobrane przez L. R. jako ustawową przedstawicielkę małoletniego K. R. świadczenia za okres od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. w kwocie 3 600 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu dłużnik alimentacyjny nie ma statusu strony postępowania w sprawie o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ma on bowiem interesu prawnego w tym postępowaniu, którego przedmiotem jest kwestia nienależnie pobranych alimentów, a ta dotyczy obowiązku osoby, która świadczenie pobrała, nie zaś praw ani obowiązków dłużnika alimentacyjnego. Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie nienależnie pobranych świadczeń nie ma żadnego wpływu na ustalony wyrokiem sądu obowiązek osoby zobowiązanej do alimentacji. Osoba ta niezależnie od stwierdzenia pobrania nienależnych świadczeń lub oceny, że do takiego pobrania (nienależnego) nie doszło, w okresie objętym decyzją, nadal będzie zobowiązana do dostarczania alimentów w zasądzonej wysokości wraz z ustawowymi odsetkami w razie zwłoki w płatności. Zdaniem organu, za odmową uznania dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania o przyznanie świadczeń alimentacyjnych przemawiają przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która nie przewiduje aktywnej roli dłużnika. Wskazano, że postępowanie w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wtórny względem obowiązku alimentacyjnego i wydanie decyzji w tym postępowaniu nie wpływa na sytuację prawną dłużnika.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł P. R. zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dłużnikowi alimentacyjnemu w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie służy status strony. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznające, że dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania w sprawie o przyznanie osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dowodził, że przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu pociąga za sobą nowe obowiązki dłużnika alimentacyjnego takie jak: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu, obowiązek zwrotu ustawowych odsetek naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu do dnia spłaty i inne. Zatem już w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego dłużnik alimentacyjny ma interes prawny. Tym samym posiada status strony postępowania i status ten utrzymuje w postępowaniu w przedmiocie pobranych nienależnie świadczeń alimentacyjnych. To drugie bowiem postępowanie zależne jest od pierwszego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Kolegium uznając, że w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz w postępowaniu o zmianę decyzji przyznającej świadczenie alimentacyjne, jak i w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, dłużnik alimentacyjny ma przymiot strony. W ocenie Sądu I instancji nie można przyjąć, że przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i stanowiące następstwo tego przyznania postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Czym innym jest obowiązek alimentacyjny dłużnika, skonkretyzowany orzeczeniem sądu powszechnego, a czym innym przyznanie osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co pociąga za sobą nowe obowiązki nałożone na dłużnika alimentacyjnego tylko z tego powodu, że przyznano osobie uprawnionej do alimentów świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Sądu I instancji tymi nowymi obowiązkami nałożonymi na dłużnika alimentacyjnego są w szczególności: obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów); obowiązek zwrotu odsetek ustawowych, naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty (art. 27 ust. 1 in fine i ust. 1a ustawy); obowiązek poddania się dłużnika alimentacyjnego środkom dyscyplinującym (art. 5 ust. 1-4a ustawy); obowiązek poddania się kolejności zaspokajania wierzycieli (art. 28 ustawy).

Sąd stwierdził zatem, że wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego nakłada na dłużnika nowe obowiązki prawne w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dłużnik alimentacyjny jest z tego powodu stroną postępowania o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania kreowanego z mocy prawa przez art. 27 powołanej ustawy. Zatem dłużnik alimentacyjny powinien mieć status strony także w postępowaniach wynikających z przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym. W ocenie Sądu I instancji norma wynikająca z art. 27 ust. 7 pkt 1 powołanej ustawy nakazująca przekazać dłużnikowi alimentacyjnemu informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być realizowana na zasadach ogólnych – przez doręczenie dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania, decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 28 K.p.a., polegającą na przyjęciu, że dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń przez osobę uprawnioną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z twierdzeniem Sądu, że obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami jest "nowym obowiązkiem" nałożonym na dłużnika w wyniku wydania decyzji przyznającej osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnikiem alimentacyjnym jest bowiem osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna, czyli osoba już zobowiązana wyrokiem sądu do comiesięcznej alimentacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu zarówno decyzja o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak i w sprawie nienależnie pobranych świadczeń nie ma żadnego wpływu na ten już ustalony wyrokiem sądu obowiązek osoby zobowiązanej do alimentacji. Podkreślono, że z punktu widzenia zobowiązanego do alimentów nie zmieniają się jego obowiązki, a tylko podmiot, któremu za dany okres ma przekazać należności już ustalone sądownie. Ten fakt nie czyni dłużnika alimentacyjnego stroną postępowania w sprawie o przyznanie świadczeń, ani w sprawie o nienależnie pobrane świadczenie. Podkreślono, że w przypadku stwierdzenia przez organ nienależnie pobranych świadczeń za określony czas, dłużnik nie będzie musiał co prawda wpłacić organowi należności za ten okres, ale będzie musiał takie same należności wpłacić przedstawicielce ustawowej dziecka, zgodnie z wyrokiem sądu. Podniesiono, że art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest prawidłowo zredagowany i jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania, gdyby bowiem był stroną, to oczywistym byłby obowiązek dostarczenia mu decyzji o przyznaniu świadczeń osobie uprawnionej. Wskazano, że wyrokami z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Bk 32/16 i II SA/Bk 33/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi P. R. stwierdzając, że nie jest on stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a także, iż nie jest on również stroną postępowania zmierzającego do ustalenia, czy osoby uprawnione pobrały nienależnie zaliczkę alimentacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. R., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że skarżące kasacyjnie Kolegium zwróciło się o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t.: Dz. U. z 2007 r., Nr 1, poz. 7 ze zm., dalej ustawa) w zw. z art. 28 K.p.a., polegającą na przyjęciu, że dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń przez osobę uprawnioną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 27 ust. 1, ust. 1a, ust. 7 ustawy skutkujące niezasadnym przyjęciem, że dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń. Zgłoszone zarzuty są uzasadnione.

Nie jest uprawniona teza Sądu I instancji, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tego funduszu mają wpływ na sytuację prawną skarżącego. Rozstrzygnięcia te mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną dłużnika alimentacyjnego, interes prawny dający legitymację w postępowaniu administracyjnym nie jest jednak oparty na okolicznościach i interesach faktycznych. Źródłem obowiązków i ograniczeń, o jakich mowa w art. 27 ust. 1, ust 1a, art. 5 ust. 1-4a jest relewantna prawnie okoliczność uzyskania przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy (dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, wobec której egzekucja okazała się bezskuteczna). Stan bezskuteczności egzekucji poświadczany jest przez organ uprawniony do egzekucji alimentów. Okoliczności tej nie może weryfikować we własnym zakresie organ administracji rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Nie jest zatem tak jak przyjął Sąd I instancji, że skoro w ewentualnym postępowaniu o zwrot wypłaconych z funduszu świadczeń organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do tych świadczeń (w tym przesłanki bezskuteczności egzekucji), a przesłanki te badane są na etapie przyznawania świadczeń, to w konsekwencji interes dłużnika wymaga udzielenia mu ochrony na tych wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co wymaga przyznania mu w tych postępowaniach statusu strony. Należy podkreślić, że ani w postępowaniu o przyznaniu świadczeń, ani w postępowaniu o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, nie nakłada na niego obowiązków, które są przewidziane przez ustawę i stanowią skutek bezskuteczności egzekucji. Osoba zobowiązana do alimentów ma zaś instrument chroniący jej interes w sprawie uznania jej za dłużnika alimentacyjnego poprzez kwestionowanie ustaleń organ egzekucyjnego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację przestawioną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1725/16 i I OSK 1726/16.

O tym, czy określonemu podmiotowi służą prawa strony w postępowaniu, rozstrzyga norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki. Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od przedmiotu konkretnego postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego musi uwzględniać specyfikę postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy. Stroną takiego postępowania jest niewątpliwie osoba uprawniona, co wynika z art. 15 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązki związane z wykazaniem uprawnienia do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 15 ust. 3, 4 i 7 ustawy). Przepisy rozdziału 4 ustawy regulującego zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Art. 27 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu (a także organowi właściwemu dłużnika) informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Takie sformułowanie ustawy jednoznacznie wskazuje, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny z tego względu, że stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania stronie postępowania odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu. Stanowisko i wykładnia tego przepisu zawarte w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 558/15 oraz w wyroku NSA z 5 października 2011 r., sygn. I OSK 800/11 nie są w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe, albowiem za punkt wyjścia przyjmują wadliwą redakcję przepisu. Taki warunek z kolei jest podstawą do wyprowadzenia określonych wniosków co do treści reguł zawartych w przepisie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek o wadach konstrukcyjnych czy redakcyjnych przepisu winien być poparty wykazaniem, że przy zastosowaniu akceptowanych dyrektyw interpretacyjnych nie jest możliwe nadanie przepisowi racjonalnego, pozbawionego wewnętrznej sprzeczności, rozumienia. Dopiero wówczas interpretator może zakwestionować racjonalność ustawodawcy i przyjąć, że forma i brzmienie nadane przepisowi przez prawodawcę są wadliwe i wymagają przy jego interpretacji naruszenia pewnych dyrektyw interpretacyjnych, czy to przez pominięcie pewnego fragmentu przepisu, czy też przez nadanie takim samym zwrotom odmiennego znaczenia, czy też przez odstąpienie od innych dyrektyw wykładni.

Natomiast istotny dla nabycia przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu ustawy stan bezskuteczności egzekucji nie podlega kwestionowaniu i weryfikacji przed organami administracji. Zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji nie może być przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania świadczenia. Jest to bowiem czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne i może być kwestionowana w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania egzekucyjnego, w przypadku prowadzenia egzekucji przez komornika w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 k.p.c. Czynności podejmowane przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym podlegają kontroli sądu powszechnego na zasadach określonych w k.p.c. Zobowiązany do alimentów z chwilą otrzymania informacji o przyznaniu świadczenia, o ile wcześniej nie miał wiedzy na temat wystawionego zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, ma możliwość wniesienia skargi kwestionującej prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym zaświadczenia wystawionego przez organ egzekucyjny. O rozstrzygnięciu jakie zapadnie w wyniku rozpoznania skargi przez Sąd, jeżeli będzie to miało wpływ na prawo do świadczenia zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy, organ egzekucyjny zawiadamia organ administracyjny, który podejmuje dalsze działania w zależności od stanu sprawy. Interes dłużnika alimentacyjnego jest więc dostatecznie chroniony przez przepisy prawa, wymaga jedynie podjęcia przez niego stosowanych działań. Stąd też ustawodawca ograniczył uprawnienia dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu do udzielenia mu informacji o przyznaniu świadczenia, o czym mowa w art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy.

Interesu prawnego nie należy także upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych. W tym bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności, natomiast twierdzenia odnośnie spłaty zadłużenia do rąk przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych może mieć znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez właściwego komornika. Zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota zaliczki alimentacyjnej polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji naruszył zatem art. 28 K.p.a. w związku z art. 23 i 27 ust. 1 i ust. 7 ustawy uznając, że dłużnik alimentacyjny jest stroną w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a co za tym idzie stroną w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przyznanie świadczenia jest bowiem konsekwencją niezrealizowania obowiązku alimentacyjnego stwierdzonego zaświadczeniem organu egzekucyjnego o bezskuteczności egzekucji. Zaświadczenie to może być kwestionowane w odrębnym trybie, co wyklucza możliwość jego kwestionowania w toku postępowania o przyznanie świadczenia. Uchylenie zatem przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak legitymacji po stronie wnoszącego odwołanie nie było prawidłowe, co uzasadnia oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi wniesionej do Sądu I instancji.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.