Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1041/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a, 151, 153
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 737/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 737/14, po rozpatrzeniu skargi [...] Spółka Jawna w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania A. M. – wspólnika w [...] Spółka Jawna, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości i zobowiązania do jej zapłaty Spółki jako właściciela podzielonej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu z urzędu postępowania ustalono, iż podział działek nr [...] i [...[ został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2012 r., która stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2012 r. Przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Spółki. W związku z brzmieniem art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalono także, że uchwałą z dnia 5 grudnia 2007 r. Rada Miejska ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką nieruchomość uzyskała po podziale i jaką miała przed jej podziałem. Organ zlecił wykonanie wyceny nieruchomości i ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia 5 sierpnia 2013 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, uwzględniając wymogi wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Organ I instancji stanął na stanowisku, że operat został wykonany prawidłowo i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Na skutek odwołania strony zobowiązanej, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie analizując materiał dowodowy sprawy, organ I instancji wezwał rzeczoznawcę majątkowego o zajęcie stanowiska na temat poprawności wykonania operatu i zarzutów strony. W odpowiedzi biegły rzeczoznawca udzielił stosownych wyjaśnień, ustosunkował się szczegółowo do zarzutów strony co do określenia zbioru nieruchomości podobnych i potwierdził, że określone w operacie wartości są prawidłowe, a sporządzony został on zgodnie z obowiązującymi przepisami. Strona została ponownie poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska, co uczyniła, powielając dotychczasowe zarzuty, do których organ i biegły już się ustosunkowali. Wobec powyższego organ I instancji ocenił, że zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w postaci: podjęcia uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wydania ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, potwierdzony operatem szacunkowym, który przyjęty został jako wiarygodny dowód w sprawie wszczętej z urzędu, o czym powiadomiono stronę. W dniu [...] marca 2014 r. organ I instancji wydał decyzję, w której ponownie orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej i zobowiązał Spółkę do jej zapłaty na rzecz gminy.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, spółka [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła rzeczoznawcy majątkowemu błędną metodykę wyceny, a organowi I instancji nieuwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji organu II instancji z dnia [...] listopada 2013 r. Dodatkowo strona podniosła, że żadna z działek powstałych po podziale nie była nigdy odrębną nieruchomością, stąd przyjęcie przez rzeczoznawcę jako podstawy wyceny wartości działek po podziale jako odrębnych nieruchomości jest niewłaściwe. Żadna z działek nie została wyodrębniona jako nieruchomość i nie była przedmiotem obrotu jako nieruchomość na rynku, stąd nie istnieją realne przesłanki do przyjęcia ich wartości rynkowej jako nieruchomości, w tym także stanowiącej podstawę dla analizy porównawczej. Biegły nie dokonał wyceny nieruchomości gruntowej, co było przedmiotem szacowania. Zarówno w dacie wydania decyzji o podziale, jak i w dniu w którym stała się ostateczna, stan nieruchomości pozostawał niezmienny, tak więc w sposobie korzystania z nieruchomości, w tym jej zagospodarowaniu, w jej otoczeniu, a także w odniesieniu do wszelkich innych uwarunkowań mających wpływ na wartość nieruchomości nie zaszły jakiekolwiek inne zmiany. Nieruchomości wskazane w operacie będące podstawą do porównania nie spełniają, zdaniem strony, waloru porównawczości, gdyż nie są nieruchomościami podobnymi, posiadającymi cechy podobne do przedmiotowej nieruchomości, pozwalającymi na ich bezpośrednie porównanie. Strona nie zgodziła się również z tezami biegłego przedstawionymi w pismach wyjaśniających i podnosiła, że organ I instancji nie podjął żadnej próby merytorycznej weryfikacji uwag wskazanych w decyzji kasacyjnej, a jedynie przyjął jako jedyne słuszne wyjaśnienia rzeczoznawcy. Zdaniem odwołującej się Spółki brak jest podstaw do uznania w przedmiotowej sprawie, że wzrost wartości nieruchomości miał miejsce.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że po analizie materiału dowodowego, w świetle wyjaśnień biegłego oraz pozytywnego stanowiska 13 Członków Ł. Stowarzyszenia [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odnośnie sposobu wyceny nieruchomości po podziale, jak i opinii Komisji Arbitrażowej przy P. z dnia [...] października 2013 r. zajętej w analogicznej sprawie, zgodnie z którym nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości operatu, wątpliwości co do przyjętej metodyki wyceny zostały wyjaśnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiska prezentowanego przez organizacje rzeczoznawców majątkowych oraz przywołanego orzecznictwa sądowego nie podziela obecnie stanowiska prezentowanego we wcześniejszym rozstrzygnięciu kasacyjnym, wskazując tego przyczyny. Organ wskazał, że biegły uznał po analizie rynku, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości, a suma wartości stanowi wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż ten wybrany przez biegłego nie doprowadziłby do określenia jej wartości rynkowej stosownie do art. 151 ust. 1 powołanej ustawy. Analiza rynku, jaką przeprowadził biegły, wykazała, że uczestnicy rynku dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży zbywają indywidualne działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą nieruchomości aby następnie zbyć ją jako całość. Wobec powyższego biegły dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości postanowił wyliczyć indywidualnie wartość każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny. Kolegium podkreśliło, że o wyborze podejścia, metodyki i techniki szacowania decyduje sam rzeczoznawca majątkowy, a nie wola organu bądź strony postępowania. Ustawodawca pozostawił rzeczoznawcy majątkowemu swobodę wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości oraz swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa, te zaś zezwalają na oszacowanie wartości po podziale w sposób, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zarówno metoda porównania parami oraz zastosowana metodyka i technika szacowania są dopuszczone obowiązującymi przepisami, to trudno w ocenie Kolegium uznać, by przedłożony w sprawie operat był wadliwy i nie mógłby być uznany za skuteczny dowód w sprawie. Kolegium zwróciło uwagę, że strona nie przedłożyła żadnego dowodu przeciwnego, opierając się zaś na danych zawartych w operacie stwierdzić należy, że ustalony wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednią konsekwencją jej podziału, albowiem jedynym czynnikiem generującym zmianę wartości jest zmiana struktury przestrzennej polegająca na wydzieleniu z niej kilku działek geodezyjnych, z których każda może być odrębnie zagospodarowana i stanowić przedmiot obrotu rynkowego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wynikające z ustawy przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by organ I instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła spółka [...]. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 98a ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Nadto zarzuciła naruszenie art. 8, art. 77 § 1, art. 138 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła dotychczasowy przebieg postępowania i dotychczasową argumentację odwołania oraz składanych w toku postępowania pism.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i dodatkowo zarzucił naruszenie art. 8 kpa przez jego błędne zastosowanie oraz art. 110 kpa poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnej wykładni. Obszerna argumentacja zawarta w piśmie sprowadza się do konkluzji, że oczywiście organ administracji nie jest związany raz zajętym stanowiskiem prawnym, ale nie wtedy, kiedy wydaje ponownie decyzję w tej samej sprawie, gdyż jest to dopuszczalne w różnych sprawach i jeśli nie narusza to art. 8 kpa. Skarżący podkreślił, że organ II instancji, który dwukrotnie analizował materiały sprawy w tym samym składzie kolegialnym, przedstawił dwa rozbieżne stanowiska, co stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 737/14 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd przywołał treść art. 98a ust. 1 i 1a tej ustawy i wyjaśnił, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej, są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, zaistnienie ich jest bezsporne, zatem nie ma potrzeby ich ponownego omawiania. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale. Strona skarżąca nie podziela stanowiska organu, że wartość nieruchomości po podziale stanowi sumę wartości wszystkich wydzielonych z niej działek. Zwraca także uwagę, że na takim stanowisku stanął organ odwoławczy w swej poprzedniej decyzji kasacyjnej. Postawione w skardze zarzuty, w ocenie Sądu I instancji, nie zasługują na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowa ocena organu co do rzetelności i mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy. Sąd zgodził się z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia rzeczoznawcy majątkowego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Wszelkie zarzuty strony skarżącej zgłaszane w toku postępowania wyjaśniającego były od razu kierowane do biegłego celem wyjaśnienia, także organ I instancji sporządził odrębne pismo, w którym ustosunkował się do zarzutów strony. Wobec uzupełnionego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji po analizie przedłożonego operatu, którego wiarygodność była kilkukrotnie potwierdzana przez biegłego, oraz wobec ustalenia, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, przy spełnieniu pozostałych przesłanek zasadnie ustalił opłatę i zobowiązał stronę do jej uiszczenia.

Powracając do istoty sporu, Sąd I instancji podkreślił, że strona skarżąca kwestionuje ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek. Jednakże, zdaniem Sądu, przyjęta przez biegłą metoda odpowiada prawu. Rzeczoznawca oszacowała wartość przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określiła wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału, uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumowała ich wartości, co dało w ocenie biegłej najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Przedstawiony sposób wyliczenia wartości nieruchomości po podziale należy ocenić jako prawidłowy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, że po podziale zbywane są w dużej większości transakcji działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest w ocenie Sądu I instancji, że cena 1 m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m2 nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z dwóch nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni. Na zastrzeżenia strony skarżącej wyczerpującej odpowiedzi udzielił sam biegły w toku postępowania wyjaśniającego, wskazując, że taki sposób określenia wartości nieruchomości, jako suma wartości tworzących je działek gruntu jest efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie lub w rozsądnie połączonych funkcjonalnych obszarach. Biegły zaznaczył, że analiza rynku pozwala na ustalenie, iż zbycie całej podzielonej nieruchomości, jeżeli już ma miejsce, to wyjątkowo, nie na rynku wtórnym.

Rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności określonego wyżej sposobu ustalania wartości nieruchomości jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znane są orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w których akcentuje się, że przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Niemniej jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podzielił stanowisko tej części judykatury, które właśnie taki sposób ustalenia i wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jak zaprezentowany w kwestionowanym rozstrzygnięciu, ocenia jako prawidłowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 361/14 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 426/14, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12 - pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji podkreślił, że za tym stanowiskiem opowiedziało się Ł. Stowarzyszenie [...]. Jest to stanowisko zgodne ze stanowiskiem Komisji Arbitrażowej przy P. (z dnia [...] października 2013 r., w sprawie [...]). Podobną opinię wyraziło również Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Departament Gospodarki Nieruchomościami w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], choć wskazane opinie i stanowiska rzeczonych organów nie są źródłem prawa.

W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 8 i art. 110 kpa w stopniu dyskwalifikującym kwestionowane rozstrzygniecie. Owszem, organ II instancji wydał w przedmiotowej sprawie uprzednio decyzję, na podstawie art. 138 § 2 kpa, zawierając w jej uzasadnieniu określone wytyczne, odmienne od aktualnego stanowiska, wskazując jednak na konieczność wyjaśnienia niezbędnych, wskazanych okoliczności i wątpliwości. Niewątpliwie jednak wszystkie niejasności zostały w toku ponownej analizy i wyjaśnień biegłej wyjaśnione w sposób uzasadniający przyjęcie za wiarygodny i właściwy sposobu wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd podkreślił, że opisana w art. 110 kpa zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Zasada ta nie czyni niedopuszczalnym zmiany lub uchylenia decyzji chociażby w postępowanie odwoławczym. Natomiast związanie wytycznymi organu odwoławczego, które wydaje się miał na myśli pełnomocnik, oznacza w kontekście art. 138 § 2 kpa, że organ I instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji co do wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12; w Opolu z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 385/13). Natomiast organ I instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ nie jest związany stanowiskiem organu I instancji i dokonując własnej oceny może podjąć rozstrzygnięcie odmienne. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania, którego uwzględnienie musiałoby prowadzić do wyeliminowania decyzji prawidłowej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyleniem decyzji może skutkować jedynie takie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja, zdaniem sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi. Abstrahując nawet od istniejących, przywołanych wyżej rozbieżności w interpretacji stosowanych przepisów, bez wnikliwej lektury akt sprawy może budzić zastrzeżenia zajęcie odmiennego stanowiska przez organ odwoławczy, lecz nie można zapominać o szeregu wytycznych, niejasnościach, na które wskazywał poprzednio ten organ, a które ustalone zostały w toku ponownego postępowania przed organem I instancji. Nadto, co istotne zdaniem Sądu, wszelkie wątpliwości co do prawidłowości, rzetelności sporządzonego do niniejszej sprawy operatu zostały wyjaśnione, organ dokonał pozytywnej jego oceny pod kątem wymogów formalnoprawnych. W sposób wyczerpujący i rzetelny rzeczoznawca majątkowy wykazał prawidłowość wybranej metody wyliczenia wartości nieruchomości po podziale. Wykazał, że takie wyliczenie pozwala uzyskać najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku, na co wskazuje wprost zasada opisana w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca, w toku ponownego rozpatrzenie sprawy, po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia kasacyjnego, ustosunkowała się w sposób jasny i wyczerpujący do argumentów podnoszonych przez stronę, w tym wyjaśniając, dlaczego nieruchomości wskazywane przez stronę nie mogą być brane pod uwagę przy wycenie spornej nieruchomości, zaznaczając przy tym, że jedna z nich została uwzględniona w operacie.

W związku z tym, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego złożoną skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 737/14 w wniosła spółka [...]. W złożonej skardze skarżąca Spółka zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1 - prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi, w sytuacji kiedy zgodnie z cytowanym przepisem winna być uwzględniona, ze względu na naruszenie przez organ administracji następujących przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, czyli: art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy zastosowany być powinien, art. 110 kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 84 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi, w sytuacji kiedy zgodnie z cytowanym przepisem winna być uwzględniona, ze względu na naruszenie przez organ administracji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli: art. 98a ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię,

- art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, kiedy nie było do tego podstaw,

- art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewzięcie pod uwagę naruszenia przez organ administracji przepisu art. 84 § 1 kpa, które nie było wskazane w skardze na decyzję administracyjną,

2 – prawa materialnego, czyli: art. 98a ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 punkt 1, 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 151 powołanej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionych przepisów tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego Sąd ten nie wypełnił dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które miały lub mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.

Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, że wypływająca z art. 110 kpa zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał. Chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem. W rozpatrywanej sprawie wydając decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że "po wnikliwej analizie stanowiącego podstawę wydanej decyzji operatu szacunkowego, tut. Kolegium doszło do przekonania, iż wzrost wartości nieruchomości nie został w rozpatrywanej sprawie należycie wykazany...", "zastrzeżenia tut. Kolegium budzi działanie rzeczoznawcy polegające na oszacowaniu nieruchomości po podziale poprzez zsumowanie wartości powstałych w skutek podziału działek geodezyjnych". Formułując natomiast zalecenia dla organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedstawiona przez niego rozbieżność w orzecznictwie sądowym dotycząca sposobu liczenia wartości działek powstałych po podziale powoduje, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, przed podjęciem decyzji, winien "wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o wypowiedzenie się w kwestii przyjętych przez niego założeń wyceny i sposobu oszacowania nieruchomości, zwłaszcza w kontekście ich wpływu na jej wartość, a także ewentualne dokonanie korekty operatu szacunkowego we wskazanym zakresie, o ile po ich uwzględnieniu wartość nieruchomości uległaby zmianie". Takie sformułowanie zaleceń oznacza jedynie, że organ II instancji miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, które wynikały z istniejącej wówczas rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści przytoczonych zaleceń jednoznacznie wynika, że w powołanej decyzji organ II instancji wyraził swoje wątpliwości, ale nie przesądził, że taki jak zastosowany w rozpatrywanej sprawie przez rzeczoznawcę sposób określenia wartości nieruchomości po podziale jest wadliwy i prawnie niedopuszczalny. W tej sytuacji wagę, jaką skarżący kasacyjnie przywiązuje do zasady związania organu treścią wydanej decyzji, uznać należy za nadmierną i wynikającą z jednostronnego zrozumienia treści przedmiotowej decyzji. Nadto przyznać należy rację Sądowi I instancji, że art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala Sądowi uchylić kwestionowaną decyzję organu jedynie w sytuacji, w której Sąd uznał, że w trakcie rozpatrywania danej sprawy organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaszła. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, uzupełniając postępowanie dowodowe, wyjaśnił zaistniałe wątpliwości, co umożliwiło podjęcie w rozpatrywanej sprawie właściwego rozstrzygnięcia. Raz jeszcze podkreślić należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom prawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle treści uzasadnienia wydanego wyroku, zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Zatem o naruszeniu wskazanego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona (czyli gdyby uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę) albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie takie sytuacje nie wystąpiły. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Sąd uwzględni jednak fakty lub dowody, które istniały w momencie wydania zaskarżonego aktu, ale nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - taka sytuacja nie miała jednak obecnie miejsca w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że za pomocą jedynie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy nie ma możliwości zwalczania oceny stanu faktycznego dokonanej skutecznie i prawidłowo przez Sąd I instancji na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni art. 98a ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 punkt 1, 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty te zmierzają do zakwestionowania sposobu dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości działek powstałych po podziale przedmiotowych nieruchomości, stanowiącego istotę sporu w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10). W świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie Spółki, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowa. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez rzeczoznawcę swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami przepisami prawa. W tym kontekście zarzuty Spółki mają walor jedynie polemiczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównywanych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale. Możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Według art. 98a ust. 1 zdanie 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 powołanej ustawy należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nie uwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Dokonując wykładni przepisu art. 98a, nie można abstrahować od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddawałaby jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Ponadto trudno nie uznać wyodrębnienia mniejszych działek za okoliczność istotną ekonomicznie, gdy w ramach tego podziału jedna z nich jest przeznaczana pod drogę dojazdową do nowoutworzonych działek. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty.

Rację również przyznać należy Sądowi I instancji, że w art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, że pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się również okoliczność, że ustawodawca w art. 4 pkt 3 powołanej ustawy definiuje pojęcie działki gruntu. Nie ma sprzeczności logicznej pomiędzy art. 98a a art. 4 pkt 3. Nieużycie w konstrukcji art. 98a pojęcia działki gruntu nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotem wyceny po podziale geodezyjnym jest nieruchomość z zaznaczonym podziałem geodezyjnym, a nie każda z wydzielonych działek.

Dodatkowo jedynie zwrócić należy uwagę, że skoro składająca skargę kasacyjną Spółka nie zgadzała się z wyceną wartości nieruchomości dokonaną w operacie szacunkowym, mogła wnioskować o przeprowadzenie dodatkowej opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę, bądź przedstawić taką zamówioną przez siebie opinię organowi administracji. Tego jednak nie uczyniła. Podnoszone więc zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego zarzuty przeciwko sporządzonej opinii nie dość, że nie spełniają wymogów operatu szacunkowego, to nie zostały sporządzona przez osobę uprawnioną. Gdyby skarżąca Spółka przedstawiła inny operat szacunkowy, a pomiędzy opiniami o wartości nieruchomości, a w rozpatrywanej sprawie – o wzroście wartości nieruchomości – zaistniały istotne rozbieżności, oceny prawidłowości tych wycen winna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono innej opinii rzeczoznawcy majątkowego niż kwestionowana w skardze kasacyjnej, to wszelkie dywagacje zawarte w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze do Sądu I instancji i w odwołaniu uznać należy za nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem organów i Sądu I instancji.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.