Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 249/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c , art. 200, art. 134 par. 1, art. 119 pkt 3,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 1, art. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 2 i 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 217 par. 2, art. 219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza D. z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Burmistrz D. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 123, art. 124, 125 § 1, 126 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września

2019 r. L. S. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), w sprawie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2019 poz. 916 ze zm.), dotyczącego działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta D. , odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że budynek, który miałby stanowić dowód na to, że działka nr [...] jest zabudowana i podlega przekształceniu w trybie powołanych wyżej przepisów, znajduje się na działce sąsiedniej tj. działce nr [...] (numer ewidencyjny [...] - zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w D. - działka stanowi własność wnioskodawcy). Dla działek nr [...] założone są odrębne księgi wieczyste. Znajdują się one również w różnych formach władania.

Przytoczona wyżej ustawa pozwala na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Jednak działka stanowiąca przedmiot sprawy, nie spełnia tych warunków, przez co nie podlega przekształceniu w trybie przepisów ww. ustawy.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia

[...] lutego 2020 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art.217 § 2 pkt 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 139), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...].01.2020 r. Skarżącego utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 139), dalej przywoływana jako: "u.p.p.u.w.p.w.", z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Ustawodawca wskazuje w tym przepisie (art. 1 ust. 2), że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W przepisach ustawy przekształceniowej zostały wskazane zarówno przesłanki pozytywne, których spełnienie warunkuje wystąpienie skutków przewidzianych w ustawie (art. 1 ust. 2 ustawy), jak i przesłanki negatywne (art. 3 ustawy), tj. przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów: 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, położonych na terenie portów i przystani morskich w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1933 oraz z 2019 r. poz. 1716); 2) oddanych w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2018 r. poz. 2363 oraz z 2019 r. poz. 1309).

Ustawodawca nie przewidział jednak żadnego mechanizmu weryfikacji spełnienia tych przesłanek w konkretnej sytuacji. Samo zaświadczenie, o którym mowa w art. 4, służy bowiem, jak wyraźnie wskazał ustawodawca, jedynie jako podstawa do ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków.

Sytuacja jest klarowna, gdy budynek w całości posadowiony jest na jednej działce, natomiast z przedłożonych akt administracyjnych, jak wskazał Organ wynika, że budynek jest posadowiony na dwóch działkach: nr [...] i nr [...] (wydruk z mapy systemu WebEWD).

Organ uwypuklił, że Skarżący jest właścicielem działki nr [...], na której posadowiona jest większa cześć budynku mieszkalnego, natomiast na działce [...] jego mniejsza część. Działki nr [...] położone są w D.

ul. [...] i [...] i stanowią odrębne nieruchomości, dla których w Sądzie Rejonowym założono odrębne księgi wieczyste: dla działki nr [...] - [...]. Z treści powyższej księgi wynika, że właścicielem działki [...] jest Gmina D. , zaś jej przeznaczeniem są tereny mieszkaniowe, natomiast pan L. S. jest jej użytkownikiem wieczystym. Wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczy działki nr [...]. Działka nr [...] jest własnością pana S.

Organ powtórzył, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności. Jednakże, stosownie do art. 1 ust. 2 ww. ustawy, do gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zaliczone zostały tylko nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub, o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Burmistrz D. uznał, że nieruchomość gruntowa wskazana we wniosku nie stanowi na dzień 1 stycznia 2019 r. gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu ww. ustawy. Dlatego do nieruchomości gruntowej objętych wnioskiem ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie ma zastosowania, a prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości nie przekształciło się z mocy prawa w prawo własności tych gruntów. Organ II instancji pogląd ten podzielił.

Organ podkreślił, że w odniesieniu do sytuacji, w których budynek został wzniesiony na więcej niż jednej nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym, taka nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem, a częścią budynku. W art. 1 ust. 2 ustawodawca wyraźnie stwierdza, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie określonymi budynkami. Użycie przez ustawodawcę słowa "wyłącznie" przemawia za ścisłą wykładnią tego przepisu. Tym samym, biorąc pod uwagę legalną definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 2018, z późn. zm.), nieruchomość nr [...] w D. obręb [...] w ujęciu wieczystoksięgowym nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu przywołanego przepisu.

3. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj.:

1) błędne zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2020 poz. 139), przez niezasadne uznanie, że działka nr [...] zabudowana przez wnioskodawcę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na gruncie zabudowanym na cele mieszkaniowe, nie spełnia przesłanki pozwalającej na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy spełnione są wszelkie wymogi opisane ustawą, które skutkują przekształceniem i na wydanie takiego zaświadczenia przez Organ pozwalają,

2) błędne zastosowanie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, przez dowolne uznanie przez Organ, że w przedmiotowej sprawie budynek posadowiony na działce nr [...] nie stanowi budynku mieszkalnego, wobec braku spełnienia kryterium samodzielności, którego ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawe użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie wymaga i stanowi to o dowolności wyboru kryteriów przez Organ w przedmiotowej sprawie.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

3) naruszenie art. 139 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji przez SKO w K., w sytuacji gdy taka decyzja nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i opiera się na kryteriach niewymienionych w ustawie,

4) art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez dowolne ustalenie przez Organ II instancji, że decyzja zapadła przez Burmistrza D. jest decyzją zgodną z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, w sytuacji gdy prawidłowe rozstrzygnięcie winno polegać na uwzględnieniu wniosku Skarżącego i wydaniu stosownego zaświadczenia o przekształceniu.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że budynek znajdujący się na działce będącej w użytkowaniu wieczystym przez Skarżącego, jest budynkiem mieszkalnym i znajduje się na działce przeznaczonej na cele mieszkaniowe.

Wskazał, że ustawa nie rozróżnia kwestii związanych z tym, czy na danej nieruchomości znajduje się część budynku, czy cały, od czego uzależnia Organ wydanie zaświadczenia i skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Ustawa literalnie odnosi się do kwestii zabudowania gruntu na cele mieszkaniowe przez budynki mieszkalne jednorodzinne, a z taką sytuacją, w ocenie Skarżącego mamy do czynienia w sprawie.

Sytuacja znajdowania się budynku na przedmiotowej działce była Gminie D. wiadoma od dawna, ponieważ na dokumentach załączonych przez Skarżącego i z ogólnie dostępnej ewidencji gruntów i budynków wynika, że taka sytuacja ma miejsce od dnia wzniesienia budynku. Kwestia badania możliwości połączenia działek nr [...] w jedną księgę wieczystą nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie i Skarżący nie rozumie, dlaczego Organ zajmuje się rozstrzyganiem zagadnienia merytorycznie ambiwalentnego dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Sytuacja opisana przez wnioskodawcę spełnia przesłanki pozytywne wskazane ustawą w art. 1 ust. 2, a jednocześnie nie zachodzą przesłanki negatywne wymienione w art. 3 ustawy.

W ocenie Skarżącego bezspornym jest, że celem ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności gruntów na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych było oddanie użytkownikom wieczystym prawa do nieruchomości, na których posadowione są ich domy, i które użytkują w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Aktualnie - działki nr [...] stanowią grunty ściśle związane z posiadanym przez Skarżącego domem, zlokalizowanym na nich. W ocenie Skarżącego, działki te stanowią jeden gospodarczy teren, na którym znajduje się budynek wykorzystywany do zaspakajania jego potrzeb mieszkaniowych. Z punktu widzenia przepisów ustawy istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez ten obiekt, a wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być jednak oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego.

4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Skarga jest zasadna.

5. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrz D. – o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – naruszają przepisy prawa w stopniu, który uzasadnia konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego.

6. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrz D. wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 916, dalej przywoływana jako: "ustawa przekształceniowa") oraz art. 217 § 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej przywoływana jako: "K.p.a."). Co prawda w podstawie prawnej decyzji Organu I instancji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej nie został wprost wskazany, jednak nie ulega wątpliwości, że przepis ten został potraktowany przez organ Odwoławczy jako podstawa żądania Skarżących i stanowił też podstawę orzekania przez ten Organ.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Jednocześnie art. 1 ust. 3 wspomnianej ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu.

Zgodnie z art. 1a tej ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy przekształceniowej).

8. W sprawie Skarżący domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu stanowiącego działkę nr [...] w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia

20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Zgodnie z tym przepisem, organ, o którym mowa w ust. 1, zwany dalej "właściwym organem", wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku.

W ocenie Sądu nieprawidłowa, jest konstatacja Organów o niemożności wydania zaświadczenia żądanej treści, brak jest bowiem w sprawie podstaw i ustaleń dla takiego wniosku.

9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela dokonanej przez Organ wykładni art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej. Za nietrafne należy uznać stanowisko Organu co do konieczności przyjęcia wieczystosięgowego ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej, co z kolei implikuje stanowisko Organu, że pojęcie "wyłącznie" zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej odnosi się do konieczności posadowienia na nieruchomości całego budynku, nie zaś jego części.

Dokonując analizy obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepisów ustawy o przekształceniu koniecznym jest odwołanie się do motywów ustawodawcy przy ich stanowieniu, a także ich nowelizacji. Z uzasadnienia poselskiego projektu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności gruntów (druk sejmowy nr 2673) wynika, iż głównym celem projektu ustawy było usprawnienie przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w szczególności na rzecz członków wspólnot mieszkaniowych oraz ograniczenie ustanawiania nowych praw użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe. Podkreślono również, że zasadniczym celem ustawy jest eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości. Ze względu na konstytucyjną zasadę równego traktowania i nieróżnicowania podmiotów posiadających te same cechy relewantne, zakresem projektowanej ustawy objęci zostali wszyscy użytkownicy wieczyści, którzy wykorzystują grunty publiczne na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, czyli zarówno właściciele lokali mieszkalnych w budynkach wielolokalowych, jak i domów jednorodzinnych. Wskazano również, że rozwiązania zaproponowane w projekcie realizują powyższe zalecenia m.in. przez: charakter kompleksowy, tj. objęcie całej grupy podmiotów charakteryzujących się cechą prawnie relewantną - wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe. W rozwiązaniach szczegółowych wskazano, że w art. 1 ust. 2 projektu określono zakres przedmiotowy ustawy przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Zaproponowano, aby ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Wyjaśniono w tym zakresie, że w istniejących stanach faktycznych występujących na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, dla prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego niezbędne jest często korzystanie z budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych, zaproponowano, aby przekształcenie dotyczyło również gruntu pod tymi obiektami i urządzeniami budowlanymi. W celu wyeliminowania wątpliwości określono wprost w powyższym przepisie, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem, że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Proponowana konstrukcja art. 1 ust. 2 projektu miała obejmować zatem grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca mieszkaniowa, dodatkowa - usługowa. Podobne zasady będą dotyczyły nieruchomości gruntowej o niejednolitej zabudowie, tj. gruntu zabudowanego np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Zauważono jednocześnie, że budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej.

Na gruncie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności gruntów w doktrynie zwrócono uwagę na dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, które z praktycznego punktu widzenia jest co do zasady bardziej przejrzyste, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Akcentowano, że dla potrzeb komentowanej ustawy przyjęcie ujęcia wieczystoksięgowego mogłoby jednak doprowadzić do daleko idących komplikacji, przede wszystkim w odniesieniu do sytuacji, w których budynek został wzniesiony na więcej niż jednej nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. Taka nieruchomość nie byłaby bowiem zabudowana budynkiem, a częścią budynku. W art. 1 ust. 2 ustawodawca wyraźnie stwierdza natomiast, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie określonymi budynkami. Użycie przez ustawodawcę słowa "wyłącznie" przemawia za ścisłą wykładnią tego przepisu. Tym samym, biorąc pod uwagę legalną definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 2018, z późn. zm.), nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym nie byłaby zabudowana budynkiem w rozumieniu przywołanego przepisu. Przeciwko przyjęciu wieczystoksięgowego ujęcia nieruchomości dla potrzeb stosowania ustawy przemawia również treść art. 21 u.k.w.h., zgodnie z którym właściciel kilku nieruchomości stanowiących całość gospodarczą lub graniczących z sobą może żądać połączenia ich w księdze wieczystej w jedną nieruchomość. W postanowieniu Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2013 r. dopuszczona została możliwość żądania przez użytkownika wieczystego połączenia w jednej księdze wieczystej kilku nieruchomości stanowiących całość gospodarczą lub graniczących z sobą, jeżeli nieruchomości te należą do tego samego właściciela. Sam skutek przekształcenia nie powinien być bowiem uzależniony od czynności o charakterze czysto formalnym w postaci złożenia wniosku o połączenie kilku nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym w jedną nieruchomość. Co więcej, ustawodawca przewiduje konkretną datę, z jaką co do zasady następują skutki przewidziane w ustawie, tj. 1 stycznia 2019 r., i to z uwzględnieniem tego terminu powinny być oceniane przesłanki do przekształcenia. W przypadku dwóch nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym, z których wyłącznie jedna jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, użytkownik wieczysty nie jest w stanie wstrzymać skutków przewidzianych w ustawie. Tym samym z mocy prawa przekształceniu uległoby wyłącznie prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, natomiast w odniesieniu do nieruchomości, na której znajdowałyby się wyłącznie budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, użytkownik wieczysty w sposób bezpowrotny utraciłby możliwość przekształcenia. Ze względu bowiem na fakt, iż skutek prawny przewidziany w ustawie wywoływany jest z mocy prawa, takie nieruchomości nie posiadałyby jednolitego stanu prawnego, tym samym wykluczone byłoby ich połączenie w jednej księdze wieczystej. Jedna z nich nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym, natomiast druga, zabudowana budynkiem mieszkalnym, stałaby się własnością dotychczasowego użytkownika wieczystego. Wskazane wyżej okoliczności przemawiają za przyjęciem dla potrzeb ustawy materialnoprawnego, a nie wieczystoksięgowego ujęcia nieruchomości. Takie ujęcie spowoduje oczywiście określone komplikacje, zatem aby ocenić, czy dana nieruchomość w takim ujęciu podlega przekształceniu, konieczne będzie ustalenie, jakie nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym tworzą taką nieruchomość oraz czy w odniesieniu do żadnej z nich nie zachodzą przesłanki wykluczające przekształcenie, w szczególności, czy nie znajdują się na nich inne niż opisane w art. 1 ust. 2 ustawy obiekty budowlane. W takiej sytuacji wystąpienie na choć jednej z nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym obiektu budowlanego wyłączającego przekształcenie wykluczy przewidziany w ustawie skutek w odniesieniu do wszystkich nieruchomości tworzących nieruchomość w ujęciu materialnoprawnym. Do wystąpienia tego skutku konieczne będzie zastosowanie trybu określonego w art. 2 ustawy. Z uwagi na to, iż ustawa nie zawiera definicji poszczególnych kategorii budynków i obiektów budowlanych, o których mowa w art. 1 ust. 2, aby ustalić znaczenie tych pojęć, należy więc sięgnąć do przepisów ustaw odrębnych. W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy odnieść się do treści art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

10. Z przedstawionych powyżej rozważań wynika bezspornie, że niewątpliwie celem ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności gruntów na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych było oddanie użytkownikom wieczystym prawa do nieruchomości, na których posadowione są ich domy, i które użytkują w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Jednocześnie Sąd podziela prezentowany w doktrynie podgląd co do konieczności przyjęcia materialnoprawnego ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej poprzez uznanie, że sąsiednie działki należące do jednej osoby (z których jedna z nich jest w użytkowaniu wieczystym), a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości, w przypadku gdy na działkach tych posadowiony jest budynek mieszkalny. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd podziela argumentację Skarżącego, że interpretacja pojęcia "wyłącznie" w zakresie spełnienia przesłanek ustalających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, odnosi się do rodzaju budynków (mieszkalnych czy użytkowych lub gospodarczych), a nie ich powierzchni znajdującej się na tej czy innej działce.

11. Dokonując nieprawidłowej interpretacji treści normy zawartej w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, Organy obu instancji istotnie naruszyły przepisy prawa materialnego, które to naruszenie uzasadnia uchylenie obu rozstrzygnięć.

Powyższą a zaprezentowaną przez Sąd wykładnię należy uznać za kluczową dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zadaniem Organów ponownie orzekających będzie przyjęcie zaprezentowanej wykładni wskazywanych przepisów i wydanie stosownego zaświadczenia.

12. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.