Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 823/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4, § 5, § 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komenda Powiatowego Policji z dnia [...] r. , nr [...], II. nakazuje zwrócić skarżącemu M. S. kwotę 408 (czterysta osiem) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

M.S., będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji, od dnia [...] lipca 2007 r. pobierał na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji (określanego dalej jako KPP) nr [...] z [...] lipca 2007r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza z członkami rodziny, gdyż nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 r. ze zm. – określanej dalej jako ustawa o Policji).

Rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji (określanego dalej jako KWP) nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. M.S. przeniesiony został z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Zmiana miejsca pełnienia służby, stosownie do postanowień § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm. – określanego dalej jako r.r.p.) spowodowała zmianę organu właściwego do podejmowania decyzji z zakresu spraw mieszkaniowych. W związku z tym decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. KPP wygasił wspomnianą na wstępie decyzję nr [...] uznając ją za bezprzedmiotową. Decyzja stała się ostateczna w dniu 28 grudnia 2015 r.

Po przeniesieniu do Komendy Wojewódzkiej Policji w dniu [...] grudnia 2015 r., M.S. zwrócił się do nowego organu, składając wymagane przepisem szczególnym oświadczenie mieszkaniowe, o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres od dnia [...] grudnia 2015 r. W oświadczeniu funkcjonariusz poinformował, że jego małżonka pobiera świadczenie za brak lokalu w Jednostce Wojskowej [...]. W toku postępowania KWP ustalił, że świadczenie pobierane przez małżonkę M.S. jest świadczeniem korzystniejszym niż przysługujące mu świadczenie w policji. Wobec powyższego, KWP decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił zainteresowanemu przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że w badanej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w § 4 r.r.p., stanowiącego, iż w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik. Wobec faktu, że małżonka zainteresowanego pobiera tożsame, korzystniejsze świadczenie w jednostce wojskowej brak jest podstaw prawnych do przyznania zainteresowanemu równoważnia pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja stała się ostateczna i funkcjonariusz w obecnym miejscu służby nie pobiera równoważnika za brak lokalu,

W kontekście powyższych okoliczności koniecznym stało się - zdaniem KPP – zbadanie zasadności pobierania przez M.S. równoważnika za brak lokalu na mocy wygaszonej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Skoro bowiem pobierany przez policjanta równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w okresie [...] grudnia 2012 r. – [...] grudnia 2015 r. zbiegał się z pobieraniem tego samego rodzaju świadczenia przez jego małżonkę to zdaniem organu należało zbadać czy nie zachodzą przesłanki do uznania tego świadczenia za nienależnie. Funkcjonariusz w przypadku zbiegu świadczeń wraz z współmałżonkiem może pobierać jedno świadczenie – korzystniejsze; wynika to wprost z § 4 r.r.p.

W związku z tym KPP wszczął postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu przez M.S., które zakończyło się decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydaną przez powyższy organ nakazującą wyżej wymienionemu zwrot kwoty 13 525 zł tytułem nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie należnej funkcjonariuszowi z rodziną za okres [...] grudnia 2012 r. – [...] grudnia 2015 r. z powołaniem na przedstawioną powyżej argumentację.

M.S. wniósł odwołanie od opisanej powyżej decyzji, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, zarzucając jej naruszenie:

1) § 4 r.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje ekwiwalent za brak lokalu w sytuacji, gdy jego małżonek będący żołnierzem zawodowym pobiera świadczenie mieszkaniowe wypłacane na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 207 – u.z.S.Z.),

2) § 7 pkt 1 r.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pobierający świadczenie funkcjonariusz Policji miał obowiązek poinformować o fakcie pobierania świadczenia mieszkaniowego przez małżonkę będącą żołnierzem zawodowym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. KWP, powołując się na "art. 138 § 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 92 ust. 1, oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 7 r.r.p. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 92 ustawy o Policji oraz § 5 r.r.p., który nakłada na policjanta obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu, poprzez złożenie nowego oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. W oświadczeniu tym, którego wzór, a zatem zakres informacji, które obowiązany jest podać funkcjonariusz określa r.r.p., mianowicie policjant musi m.in. wskazać, czy członkowie jego rodziny pobierają świadczenia w postaci braku lokalu - kto i z jakiej jednostki. Jest to w ocenie organu odwoławczego istotna informacja, która ma wpływ na ustalenie posiadanych przez policjanta uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto organ wskazał, iż poza sporem jest, że w trakcie pełnienia służby w [...] i podczas pobierania w tym czasie, przyznanego mu decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. KPP, równoważnika za brak lokalu, M.S. nie złożył takiego oświadczenia. Nie powiadamiając niezwłocznie organu o fakcie pobierania przez członka rodziny tj. małżonkę, świadczenia tytułem braku lokalu, co powinien uczynić, jak nakazuje § 5 rozporządzenia w sprawie braku lokalu nie wywiązał się z nałożonego na funkcjonariusza obowiązku. Tym samym z wyłącznej winy funkcjonariusza organ został pozbawiony możliwości ponownej oceny posiadanych przez funkcjonariusza uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu. Organ II instancji podzielił w tym zakresie stanowisko KPP, że nie mają w tym przypadku znaczenia przepisy, jakie obowiązują żołnierzy zawodowych przy pobieraniu tożsamych świadczeń mieszkaniowych, jak również nieprecyzyjne przepisy w tym zakresie w ustawie o Policji, jak i r.r.p.

Organ II instancji nie podzielił zarzutu M.S. o naruszeniu przez organ I instancji § 7 pkt 1 r.r.p. w postaci przyjęcia przez ten organ obowiązku poinformowania o fakcie pobierania świadczenia mieszkaniowego przez małżonkę funkcjonariusza, gdyż w ocenie organu odwoławczego z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że policjant jest obowiązany zawiadomić o każdej zmianie mogącej mieć wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe oznacza, iż nawet w sytuacji, gdy ostatecznie zmiana ta nie będzie miała wpływu na przysługujące uprawnienia, to i tak obowiązkiem policjanta jest niezwłoczne zawiadomienie zmianach. Zmiany te mogą, a nie muszą potencjalnie wpłynąć na jego uprawnienia. Stanowisko strony, że obowiązek informowania występuje jedynie w przypadku wystąpienia okoliczności, które niewątpliwie, w opinii policjanta, mają wpływ na uprawnienia nie znajduje uzasadnienia w przepisach.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ II instancji stwierdził, że decyzja, od której funkcjonariusz wniósł odwołanie, nie rozstrzyga w istocie, czy funkcjonariuszowi przysługuje ekwiwalent za brak lokalu, w sytuacji gdy jego małżonek będący żołnierzem zawodowym pobiera tożsame świadczenie mieszkaniowe. Sprawa dotyczy § 7 r.r.p., w którym sprecyzowano, w jakich przypadkach następuje wydanie decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następuje to między innymi w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość. Zwrot nienależnie pobranego świadczenia powinien nastąpić za okres w którym funkcjonariusz na skutek zaniechania informacyjnego pobrał świadczenie, do którego uprawnienie już mu nie przysługiwało.

W ocenie KWP KPP zasadnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, które realizowane było na rzecz M.S. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. KPP, która decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. została wygaszona w trybie art. 162 k.p.a. Należy więc uznać, że nie funkcjonuje już w obiegu prawnym decyzja ostateczna, na mocy której funkcjonariusz pobierał świadczenie, a która kształtowałaby stan prawny sprawy w sposób uniemożliwiający żądanie zwrotu świadczenia nienależnego. Tym samym brak jest w ocenie organu przeszkód do uznania, że pobierany przez policjanta równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w okresie [...] grudnia 2012 r. – [...] grudnia 2015 r. był świadczeniem nienależnym. Skoro tak, to funkcjonariusz obowiązany jest je zwrócić.

Reasumując KWP wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia obowiązującego prawa i uznał zaskarżoną decyzję KPP za zgodną z prawem.

Skargę na powyższą decyzję KWP złożył M.S., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji organu obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

– art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych czynności istotnych do załatwienia sprawy i nierozstrzygnięcie czy pobieranie przez małżonkę policjanta będącą żołnierzem zawodowym świadczenia mieszkaniowego przyznawanego na podstawie przepisów u.z.S.Z., jest podstawą do odebrania policjantowi uprawnienia do pobierania ekwiwalentu za brak lokalu przyznawanego na podstawie przepisów r.r.p. i czy wobec powyższego istniał obowiązek poinformowania o tym fakcie organu,

– § 4 r.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że funkcjonariuszowi policji nie przysługuje ekwiwalent za brak lokalu w sytuacji gdy jego małżonek będący żołnierzem zawodowym pobiera świadczenie mieszkaniowe wypłacane na zasadach określonych w u.z.S.Z.,

– § 7 pkt 1 r.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pobierający świadczenie miał obowiązek poinformować o fakcie pobierania przez małżonkę będącą żołnierzem zawodowym świadczenia mieszkaniowego przyznanego na zasadach określonych w u.z.S.Z.,

– art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organ może domagać się zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia za okres 3 lat od chwili gdy roszczenie stało się wymagalne, natomiast w przedmiotowej sprawie roszczenie stanie się wymagalne z chwilą, gdy akt administracyjny będący podstawą żądania zwrotu uzyska walor prawomocności..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest decyzja KWP utrzymująca w mocy decyzję KPP nakazującą zwrot kwoty 13525 zł przez skarżącego, tytułem nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2015 r.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił § 7 pkt 1 r.r.p., zgodnie z którym decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość.

Zdaniem organów zmianą, o której nie poinformował skarżący było uzyskanie przez jego żonę - jako żołnierza zawodowego - świadczenia mieszkaniowego w kwocie 510 zł miesięcznie. W związku tym organy Policji uznały, iż zastosowanie ma § 4 r.r.p., zgodnie z którym w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zarówno w uzasadnieniu decyzji KPP, jak i decyzji KWP – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. – nie sposób odnaleźć nawet próby wyjaśnienia, popartego wykładnią przepisów, z jakich powodów uznają "równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego" za tożsamy z "świadczeniem mieszkaniowym", przewidzianym w art. 21 ust. 2 pkt 3 u.z.S.Z. Za niewystarczające należy uznać jedynie powołanie się na ostateczną decyzję KWP z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] odmawiające skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, gdyż odnosi się ona do innego okresu (tj. od dnia [...] grudnia 2015 r.) i innej jednostki ( tj. KWP). Ponadto należy podkreślić, iż decyzja KPP z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o przyznaniu tego równoważnika nie została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu pobierania przez żonę skarżącego świadczenia mieszkaniowego, lecz w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzono jedynie jej wygaśniecie w związku ze zmianą organu właściwego do wydawania tego rodzaju decyzji i wypłacania świadczenia.

Dokonując wykładni § 4 r.r.p. przede wszystkim konieczne jest odwołanie się do art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym wobec prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 marca 2018 r., IV SA/Gl 992/17, B. Opaliński, M. Rogalski, P. Szustakiewicz, Ustawa o Policji. Komentarz, C.H. Beck. 2015, t. 1 do art. 92). Zgodnie z tym ostatnim przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi:

1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ( tj. na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość);

2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.

Doprecyzowanie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania oraz określenie wzorów wymaganych dokumentów, organów właściwych do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu, nastąpiło r.r.p. wydanym przez MSWiA na podstawie delegacji, określonej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. W rozporządzeniu tym wskazano m.in. w § 1 ust. 2, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli:

1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1;

2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości;

3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2;

4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym;

5) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

W świetle powyższych przepisów zasadą jest, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeśli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienie służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 95 ust. 1 i § 1 ust. 2 r.r.p., a także w zastosowanym przez organy w niniejszej sprawie § 4 r.r.p.

Istotne jest z punktu widzenia prawidłowej wykładani tego przepisu, iż ma on zastosowanie do zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W kontrolowanej sprawie mieliśmy natomiast do czynienia ze zbiegiem uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uprawnieniem jego małżonka do świadczenia mieszkaniowego, przysługującego żołnierzowi zawodowemu na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 3 u.z.S.Z. Podkreślić należy, iż § 4 r.r.p. jako wyjątek, odstępstwo od ustanowionej reguły ogólnej, nie może być wykładany rozszerzająco, zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae. Przeciwnie należy interpretować go ściśle i stosownie z literalną wykładnią tego przepisu, a więc stosować go tylko w przypadku zbiegu do równoważnika pieniężnego za braku lokalu. Gdyby prawodawca zamierzał rozciągnąć na inne przypadki zbiegów świadczeń, otrzymywanych w służbach mundurowych, winien to był uczynić w sposób wyraźny i jednoznaczny. Za niedopuszczalne zatem należy rozszerzanie stosowania tego przepisu na przypadki zbiegu powyższego świadczenia ze świadczeniem mieszkaniowym, przysługującym żołnierzom zawodowym, stosując wykładnie funkcjonalną. Przeciwko temu przemawia dodatkowo to, iż niewątpliwie świadczenie mieszkaniowe, przysługujące żołnierzom zawodowym jest inaczej ukształtowane niż równoważnik pieniężnych, należny policjantom. Jest on bowiem jedną z trzech równorzędnych form prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby w miejscowości służbę albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości, którą żołnierz zawodowy sam wybiera, co do zasady przysługującą każdemu żołnierzowi. ( art. 21 ust. 1, 2 i 3 u.z.S.Z.), nawet w sytuacji, gdy oboje małżonkowie są żołnierzami zawodowymi ( art. 21 ust. 7 u.z.S.Z), a wyłączenia tego prawa nie jest powiązane z samym posiadaniem lokalu, lecz ściśle określonymi przypadkami skorzystania z pomocy państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 21 ust. 7 i 10 u.z.S.Z). W związku z tym nie sposób twierdzić, iż zachodzi tożsamość tych świadczeń, które różnią się jedynie nazwą.

Za powyższym stanowiskiem przemawia również przepis art. 7a § 1 k.p.a., stanowiący, iż jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Powyższy przepis, obowiązujący od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadził do k.p.a. nową zasadę ogólną, tj. zasadę przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate). Jak wynika z uzasadnienia ustawy zmieniającej k.p.a., celem jej wprowadzenia jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony negatywnymi skutkami niejasności przepisów. Stąd też organ odwoławczy dostrzegając w uzasadnienie zaskarżonej decyzji wprost nieprecyzyjność przepisów ustawy o Policji i r.r.p. z naruszeniem powyższego przepisu dokonał wykładni § 4 r.r.p. na niekorzyść skarżącego, nakładając na niego obowiązek zwrotu równoważnika pieniężnego.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również to, że w kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z przypadkiem decyzji orzekającej o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego, którą – zgodnie z § 7 pkt 1 r.r.p. - wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania przez policjanta o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub jej wysokości. Powyższy przepis dotyczy sytuacji, gdy policjantowi można zarzucić niewykonanie obowiązku określonego w § 5 r.r.p., zgodnie z którym policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego policjant nie jest obowiązany poinformować o każdej zmianie stanu faktycznego, nawet tej potencjalnie wpływającej na uprawnienie do równoważnika, ale jedynie tej, która ma wpływ na istnienie lub zakresie uprawnienia. Jak wykazano powyżej, taką zmianą nie mogło być otrzymanie przez żonę skarżącego świadczenia mieszkaniowego. Ponadto przyjmując obiektywną miarę trudno było wymagać od skarżącego, aby wywodził on swój obowiązek z normy prawnej, której treść można zrekonstruować dopiero przy zastosowaniu skomplikowanych reguł interpretacyjnych, Warto również zwrócić uwagę, iż organy Policji mając tego rodzaju oczekiwania wobec skarżącego same uchyliły się w uzasadnieniach decyzji wydanych w niniejszej sprawie od dokonania szczegółowej wykładni przepisów i wyjaśnienia przyczyn zastosowania § 4 r.r.p.

Jako, iż Sąd przesądził, że w okolicznościach sprawy nie mogły mieć zastosowanie przepisy § 4 oraz § 7 pkt 1 r.r.p., zbędne było odnoszenie się do zarzutów związanych z naruszeniem art. 107 ust. 1 ustawy o Policji statuującym instytucję przedawnienia. Sąd nie doszukał się również naruszenia przez organy Policji przepisów art. 7 k.p.a., które poczyniły niezbędne ustalenia, a wadliwości rozstrzygnięcia wynikała przede wszystkim z rozszerzającej wykładni § 4 r.r.p., przy jednoczesnym braku zastosowania zasady przyjaznej interpretacji przepisów, wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.).uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponowne rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu.

W związku z tym, iż skarżący mimo, że był zwolniony od kosztów z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. uiścił wpis od skargi w kwocie 408 zł , należało mu tą kwotę zwrócić na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt III wyroku).