Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2696/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14, art. 19 ust. 2, art. 106 ust. 5, art. 149 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 87 poz 506
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.
article: art. 7, 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 162 par. 1okt 1, art. 163, 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 437/12 w sprawie ze skargi Ż. K. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Ż. K. reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 437/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę Ż. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie k.p.a.) oraz art. 25 ust. 1, 5 i 6, art. 59 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływanej także jako ustawa), a także art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 października 2010 r. decyzji dyrektora Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...], o skierowaniu Ż. K. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. K. [...] w [...], zwanego dalej również DPS lub "Domem [...]".

W toku postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...] października 1993 r. skierowano Ż. K. do Domu Pomocy Społecznej przy ul. K. [...] prowadzonego przez Towarzystwo [...] "Domu [...]" (powoływane także jako Towarzystwo), które realizowało zadania z zakresu pomocy, zlecone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] na podstawie umowy zawartej przez Miasto [...]. Powyższa umowa została rozwiązana ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r. wobec jej nienależytego wykonywania przez Towarzystwo.

W ocenie organu I instancji, z uwagi na rozwiązanie umowy na prowadzenie DPS przez Towarzystwo, odpadła podstawa prawna dająca możliwość realizacji decyzji. Wobec istotnych zastrzeżeń co do funkcjonowania domu pomocy społecznej organ I instancji uznał, iż nie ma możliwości nawiązania nowego stosunku prawnego, co wyczerpuje niewątpliwie przesłankę bezprzedmiotowości decyzji. Organ I instancji podkreślił, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa, czyli od dnia 1 października 2010 r. W ocenie organu I instancji, nie możliwe było skierowanie i ponoszenie odpłatności za pobyt podopiecznej w placówce na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wymagałoby to zawarcia nowej umowy, co w obliczu stwierdzonych nieprawidłowości i zaistniałych okolicznościach nie mogło być akceptowane. Organ powołał się na fakt, iż wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt. I SA/Wa 2371/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, cofającą Towarzystwu zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej. Jednakże, w ocenie organu I instancji, fakt, iż obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

Ponadto, zdaniem organu I instancji zgodnie z art. 65 ustawy skierowanie w tym trybie możliwe jest jedynie w przypadku braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej prowadzonych przez lub na zlecenie gminy (powiatu). Tymczasem zapewniono podopiecznej miejsce w Domu Pomocy Społecznej przy ul. S. [...] w [...], placówce tego samego typu, prowadzonej przez Miasto [...]. Z uwagi na złożoną przez opiekuna prawnego podopiecznej rezygnację z przeniesienia, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia podopiecznej w tym ośrodku.

Z tego powodu organ I instancji uznał, że decyzji z dnia [...] października

1993 r., jest bezprzedmiotowa i na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 152 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej orzekł o wygaśnięciu decyzji o skierowaniu Ż. K. do przedmiotowego Domu Pomocy Społecznej.

Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w aktach administracyjnych znajdują się dwie decyzje o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] października 1993 r. o identycznej treści uzasadnienia, jednakże decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nie została doręczona, zatem wydano ponowną decyzję w marcu 2011 r. i dokonano jej skutecznego doręczenia. Po jej wyeliminowaniu z obrotu przez organ odwoławczy organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2011 r.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Ż. K. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą wygaszeniem decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. z dniem 1 października 2010 r., w sytuacji gdy przesłanki wygaszenia decyzji nie zachodziły oraz art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. – poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie jednej z przesłanek stwierdzenia wygaszenia decyzji administracyjnej, tj. istnienia przepisu prawnego albo interesu społecznego lub interesu strony uzasadniającego wygaszenie decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ I instancji błędnie ustalił zarówno podstawy, jak i datę powstania bezprzedmiotowości decyzji, a nadto pominął ustalenie, czy wygaszenie decyzji z datą wskazaną w jej sentencji wynikać miało z przepisu prawa, czy też służyć interesowi społecznemu lub interesowi strony.

W tym zakresie podniósł, iż podstawę prawną decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej "Dom [...]" stanowiły przepisy k.p.a., ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przepisy wykonawcze do tejże ustawy, a nie umowa cywilnoprawna. Toteż, jak stwierdził, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż z chwilą wypowiedzenia umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej z podmiotem niepublicznym, odpadła podstawa prawna wygaszanej decyzji. Sam zaś fakt zapewnienia przez organ miejsca dla Ż. K. w innym domu pomocy społecznej mógłby mieć znaczenie w przypadku zmiany decyzji o skierowaniu podopiecznej do "Domu [...]" przez przeniesienie jej do Domu Pomocy Społecznej przy ul. S. w [...]. Jednak ostatecznie organ umorzył postępowanie w sprawie przeniesienia.

Pełnomocnik podopiecznej zwrócił uwagę, że Ż. K. jest osobą pełnoletnią, a zatem Dom Pomocy Społecznej przy ul. S. w [...], jako placówka przeznaczona jedynie dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej umysłowo, nie jest dla niej placówką właściwą. Ta okoliczność była też przyczyną braku zgody na przeniesienie.

Stwierdził również, że decyzja o skierowaniu danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych domów pomocy społecznej. Tym bardziej ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu. Zdaniem pełnomocnika, taka możliwość prowadziłaby do pozbawiania osób niepełnosprawnych prawa do zabezpieczenia egzystencji przez Państwo (art. 69 Konstytucji RP). Placówka, do której skierowano Ż. K. nieprzerwanie prowadzi usługi w zakresie domu pomocy społecznej, a sam fakt, iż nie jest to dom prowadzony na zlecenie gminy, nie wyłącza możliwości pobytu tam skarżącej ani tym bardziej finansowania przez gminę kosztów jej utrzymania.

Dalej zarzucił, iż organ wydając zaskarżoną decyzję, zaniechał ustalenia, czy stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji wynikało z nakazu prawa, czy też służyć miało interesowi społecznemu czy interesowi strony. Stwierdzenie zaś wskazanej okoliczności było niezbędne do wydania decyzji wygaszającej. Powyższy brak stanowi oczywiste naruszenie art. 107 § 1 i art. 7 k.p.a. Zaznaczył, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wygaszenie decyzji o skierowaniu Ż. K. do Domu Pomocy Społecznej "Dom [...]" z datą 1 października 2010 r. nie tylko nie wynikało z żadnego przepisu prawa, ale było sprzeczne zarówno z interesem społecznym, jak i z interesem strony. W trakcie kilkunastomiesięcznego prowadzenia postępowania organ nigdy nie przeprowadzał dowodów mających na celu wskazanie, iż stan zdrowia Ż. K. oraz jej samodzielności życiowej pozwalał na pozbawienie jej uprawnień do domu pomocy społecznej z dniem 1 października 2010 r. Organ nie stwierdził również innych przesłanek, które powodowałyby konieczność wzruszenia decyzji z dnia [...] października 1993 r., jak chociażby marnotrawienie przez uprawnioną przyznanej jej pomocy. A skoro tak, to wygaszenie skierowania tej podopiecznej do "Domu [...]" spowodowało bezprawne pozbawienie jej podstawowej opieki i utrzymania, zagwarantowanych ustawą o pomocy społecznej. Doszło bowiem do sytuacji, w której osoba uzależniona od pomocy Państwa, została bez własnej winy, nagle jej pozbawiona.

Następnie wskazał, iż stwierdzenie wygaszenia decyzji z dnia [...] października 1993 r. z datą 1 października 2010 r. skutkowało również naruszeniem interesu społecznego. W interesie społecznym leży bowiem należyte wywiązywanie się przez organy administracji z ustawowo nałożonych na nie obowiązków, a w szczególności z obowiązków, które organy administracji, mocą własnej decyzji, na siebie przyjmują. Taki obowiązek, zdaniem pełnomocnika, w niniejszej sprawie precyzuje względem gminy art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, który do zadań własnych gminy zalicza kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Wywiódł, iż skoro decyzją z dnia [...] października 1993 r. organ przyjął na siebie wskazany obowiązek względem Ż. K., to nieuzasadnione zaprzestanie wykonywania obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt – we wskazanym przez gminę – domu pomocy społecznej, narusza interes społeczny, burząc zaufanie społeczne w to, że decyzja administracyjna służyć ma realizowaniu zadań, nałożonych przez prawo na organy administracyjne, a nie uchylaniu się od nich.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że postanowienia umowy o prowadzeniu niepublicznego domu pomocy społecznej trzeba włączyć w zakres przedmiotowy pojęcia "stanu prawnego", jakim posługuje się doktryna dla zdefiniowania istoty bezprzedmiotowości. Konsekwentnie zatem, wszelkie zmiany dotyczące wspomnianej umowy, w tym również jej rozwiązanie oświadczeniem woli jednej ze stron, powodują zmianę w obrębie stanu prawnego, mogącą skutkować powstaniem bezprzedmiotowości stosunku prawnego, dla którego umowa taka miała istotne znaczenie. Rozwiązanie przez Miasto umowy zlecającej zadanie prowadzenia domu pomocy społecznej wskutek stwierdzonych nieprawidłowości bezsprzecznie stanowi istotną zmianę stanu prawnego. Tą drogą bowiem, placówka prowadzona przez Towarzystwo [...] "Domu [...]" przestała z upływem okresu wypowiedzenia, tj. od 1 października 2010 r., realizować zadanie immanentnie związane z treścią decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem. Gmina realizując swój obowiązek w zakresie zagwarantowania osobie tego wymagającej miejsca w domu pomocy społecznej, czyni to zgodnie

z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Powołane przepisy stanowią o skierowaniu danej osoby m.in. do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot działający na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie przez Miasto umowy ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r. spowodowało utratę od 1 października 2010 r. podstawy dla działania na zlecenie gminy przez DPS "Dom [...]". Okoliczność tę należy więc uznać za równoznaczną z brakiem warunków do wykonywania decyzji, mocą której skierowano Ż. K. do wspomnianej wyżej placówki, wyczerpującą znamiona jej bezprzedmiotowości.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że brak umowy między "Domem [...]" a Miastem, mocą której zlecono prowadzenie domu pomocy społecznej, nie wyłącza możliwości pobytu w niej skarżącej oraz finansowania kosztów jej utrzymania przez gminę. W tej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż wypowiedzenia umowy nie można utożsamiać z uchybieniem obowiązkom ciążącym na administracji. Za rozwiązaniem umowy stoi konieczność przerwania stanu niezgodności z prawem oraz działań sprzeciwiających się dobru podopiecznych przebywających w domu pomocy społecznej. W istocie więc rozwiązanie umowy było w interesie strony, otwierając możliwość jej przeniesienia do ośrodka spełniającego niezbędne standardy i gwarantującego właściwą jakość opieki, z czego podopieczna nie skorzystała.

Dalej organ wskazał, iż kwestia umieszczenia Ż. K. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. S. w [...] nie może podlegać jakiejkolwiek ocenie w toku rozpatrywanej sprawy. Istnienie w obrocie prawnym nie tyle ostatecznej, co nawet prawomocnej decyzji rodziłoby oczywiście konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do tejże placówki Ż. K. Brak decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej nie uniemożliwia stwierdzenie takiego wygaśnięcia. O ile bowiem istnieją ku temu inne przesłanki – np. w postaci rozwiązania umowy o prowadzenie domu pomocy społecznej na zlecenie – wygaszenie takie nie tylko jest możliwe, ale nawet niezbędne z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. Rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy zlecającej prowadzenie domu pomocy społecznej powoduje, że placówka taka może nadal istnieć, lecz w formie komercyjnej.

W ocenie organu II instancji, prawidłową datą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji kierującej stronę do domu pomocy społecznej prowadzonego przez Towarzystwo [...] "Domu [...]" jest 1 października 2010 r. Późniejsza rezygnacja strony z pobytu we wspomnianej placówce pozostaje bez wpływu na datę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie: a) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegające na wygaszeniu decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy na dzień wygaszenia, nie została spełniona żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 162 k.p.a., a wygaszenie wskazanej decyzji naruszało zasadę trwałości decyzji administracyjnej, interes społeczny oraz interes strony, czyli skarżącej; b) art. 6 § 1 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczne z zasadą praworządności przyjęcie, iż podstawą prawną wygaszanej decyzji oprócz przepisów prawa materialnego wprost w niej wskazanych, były również postanowienia umowy cywilnoprawnej zawartej przez MOPS z podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej, do którego skierowano skarżącą oraz inne przepisy prawa materialnego, niewskazane w decyzji; c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy obu instancji dokonały niedopuszczalnej, rozszerzającej interpretacji art. 162 k.p.a., która polegała na błędnej wykładni pojęcia bezprzedmiotowości, a nadto, na przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wystarczające jest jedynie ustalenie jej aktualnej bezprzedmiotowości, z pominięciem wskazania przepisu prawnego, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a także interesu, któremu wygaszenie to miałoby służyć.

Wyjaśnił, że umowa cywilnoprawna została zawarta już po skierowaniu skarżącej do "Domu [...]". Skarżąca nie była jej stroną. Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu, iż wypowiedzenie umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej oznaczało niemożność dalszego wykonywania decyzji o skierowaniu Ż. K. do "Domu [...]". Skoro istnieje placówka, do której skierowano podopieczną, jest ona dla niej placówką odpowiedniego typu, a sama podopieczna i jej opiekun prawny wyrażają wolę pozostania w niej, to nie zachodziły żadne przesłanki nie tylko do zmiany decyzji o skierowaniu skarżącej do "Domu [...]", ale w szczególności do jej wygaszenia. Treść art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie statuuje, iż w przypadku skierowania podopiecznego do niepublicznego domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie gminy, gmina winna zawrzeć umowę z podmiotem prowadzącym dom, w której zostanie ustalona odpłatność za pobyt skierowanego tam podopiecznego. Ustalenie przez organ w drodze decyzji, że zachodzą warunki do skierowania danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony, stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych domów pomocy społecznej. Nie przewidują również sytuacji, w której organ byłby uprawniony do przenoszenia raz skierowanych do danej placówki osób, bez ich zgody, z powodu zwolnienia się miejsca w innym domu pomocy społecznej lub z powodu zmiany preferencji finansowania przez gminę podmiotów prowadzących niepubliczne placówki opieki całodobowej. Tym bardziej wskazana ustawa nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu.

Pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem organu I i II instancji, wedle którego podstawą prawną decyzji administracyjnej mogą być postanowienia umów cywilnoprawnych. Ponadto stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się również do zarzutów odwołania skarżącej, co do braku wskazania, czy wygaszenie przedmiotowej decyzji spowodowane było dodatkowo nakazem przepisu prawa, czy interesem społecznym, czy może interesem strony. Zdaniem pełnomocnika, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zawierało omówienia przesłanki interesu. Nie można też uznać za wystarczające wskazanie przez organ odwoławczy, iż można dopatrzyć się "kwestii interesu społecznego oraz interesu strony" w niektórych fragmentach uzasadnienia decyzji. Według pełnomocnika, takie działanie organu nie daje się pogodzić z żadną z zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Strona nie może się bowiem domyślać, czym kierował się organ, wydając zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie decyzji, w którym organ nie odnosi się do wskazanych w odwołaniu zarzutów strony nie czyni zadość art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej osoby niepełnosprawnej umysłowo, zdanej przez prawie całe życie na pomoc i utrzymanie Państwa oznacza w istocie pozostawienie jej bez pomocy i bez żadnego źródła utrzymania, do czasu, kiedy zwolni się miejsce w gminnym domu pomocy społecznej. Zaznaczył, że takie postępowanie z pewnością nie leży w interesie skarżącej. Zdaniem skarżącego, obie zaskarżone decyzje naruszają również podstawową zasadę prowadzenia postępowania w przedmiocie pomocy społecznej wyrażoną w art. 100 ustawy o pomocy społecznej. Organy administracyjne winny kierować się bowiem przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Tymczasem odebranie Ż. K. prawa do korzystania z usług domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy jej stan zdrowia i warunki życiowe na to nie zezwalały, jest sprzeczne z jej dobrem. Skarżąca nadal pozostaje osobą [...], potrzebującą pomocy w codziennym życiu. Ani skarżąca, ani jej opiekun prawny nie wycofali zgody na umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej. Nie zaszły żadne przesłanki z art. 106 ust. 5, art. 11, art. 12 ani art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniałyby pozbawienie skarżącej uprawnień nadanych jej decyzją z dnia [...] października 1993 r. Organ nie prowadził też żadnego postępowania, którego celem byłoby ustalenie istnienia okoliczności uzasadniających pozbawienie skarżącej prawa do domu pomocy społecznej przed jego opuszczeniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji przypomniał, iż skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej decyzją z dnia [...] października 1993 r. na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 149 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie ustawy.

Natomiast przedmiotem kontroli, jak wyjaśnił dalej WSA w Łodzi, jest decyzja orzekająca w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. o wygaśnięciu decyzji orzekającej o skierowaniu skarżącej do domu opieki społecznej określonego typu na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd I instancji dokonał wykładni tego przepisu i uznał, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy zatem w sposób niewątpliwy przesądzić, że decyzja podlegająca wygaszeniu stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości albo nakazuje przepis prawa, albo należy wykazać, że leży to w interesie społecznym bądź w interesie strony. Według Sądu, oznacza to, że samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania cytowanej normy prawnej. Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji, pełnomocnik skarżącej trafnie zarzucił, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej w trybie art. 162 k.p.a., co przesądza o wadliwości zaskarżonych decyzji. Zdaniem Sądu, w sprawie brak było okoliczności do zastosowania tej podstawy prawnej decyzji. Organ winien był zatem rozważyć ewentualnie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. czy art. 163 k.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie Sąd dokonał również szczegółowej analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

I tak, Sąd I instancji zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że bezprzedmiotowość decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej organ wywiódł przede wszystkim z faktu rozwiązania umowy cywilnoprawnej z podmiotem prowadzącym ośrodek, do którego skarżąca została skierowana. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, pełnomocnik słusznie zauważył, że byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Podstawę stosunku prawnego, przesadzającego o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej stanowi bowiem decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie umowa zawarta przez organ z innym podmiotem. Zatem rozwiązanie umowy cywilnoprawnej nie daje podstaw do wniosku, że odpadła podstawa prawna spornej decyzji. Przepis art. 65 ust. 2 ww. ustawy przewiduje możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Według WSA w Łodzi, rozstrzygnięcie w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej i dopiero ta decyzja będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1321/10 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych). Toteż, w ocenie Sądu I instancji, to nie umowa jest przesłanką wydania decyzji o skierowaniu do niepublicznego domu pomocy społecznej, lecz decyzja o skierowaniu stanowi podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną. Sąd podkreślił przy tym, że organy poza ogólnikowym odwołaniem się do stwierdzonych nieprawidłowości w "Domu [...]" nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń. Z tego powodu argumenty o niemożności zawarcia z tą jednostką umowy w trybie art. 65 ust. 2 ustawy Sąd I instancji uznał za nietrafne.

Sąd I instancji stwierdził nadto, że bezprzedmiotowość decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej nie może wynikać z powoływanych przez organ okoliczności związanych z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie DPS przez Towarzystwo [...] "Dom [...]". W tej części uzasadnienia wyroku Sąd zaznaczył, że organ wszak ustalił, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej jednostki została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 roku, zaś wcześniej Minister Pracy i Polityki Socjalnej wstrzymał jej wykonanie. Co więcej, organ nie ustalił przy tym statusu tego ośrodka i zasad jego działania w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, co w rezultacie czyni przedwczesnymi rozważania o niemożności skierowania tam skarżącej z powołaniem się na niespełnienie wymaganych standardów.

Dodatkowo WSA w Łodzi wyjaśnił, że decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej w trybie art. 54 ustawy zawiera w istocie trzy elementy: skierowanie, rozstrzygnięcie o umieszczeniu i o kosztach pobytu. Skierowanie do domu pomocy społecznej oznacza, że podopieczny spełnia, określone w ustawie, przesłanki do skorzystania z tej formy pomocy,. Natomiast kwestie związane z umieszczeniem w określonym ośrodku i ustalenie zasad odpłatności i ewentualne zmiany w tym zakresie, co do zasady nie mają wpływu na byt rozstrzygnięcia o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia przepisu prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie instytucji wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r. oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", w związku z art. 135 P.p.s.a.

W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do rozważenia zastosowania odpowiedniego trybu zmiany decyzji rozstrzygającej o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej, a także do wyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa udzielonego adwokat A. W. W tej części wskazań WSA w Łodzi zwrócił uwagę, że wyżej wymieniona adwokat została ustanowiona jako dalszy pełnomocnik, mimo, iż pełnomocnictwo podpisane przez opiekuna prawnego skarżącej wprost takiego upoważnienia nie zawierało. Tymczasem zgodnie z art. 106 Kodeksu cywilnego pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do jednoznacznego ustalenia, czy pełnomocnictwo udzielone M. B. obejmowało również upoważnienie pełnomocnika do udzielania dalszych pełnomocnictw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowanie decyzją do niepublicznego domu pomocy społecznej jest podstawą zawarcia z tą placówką stosownej umowy w tym zakresie, gdy zasadniczo decyzja ta ma w odniesieniu do umowy wtórne znaczenie.

Postawił też zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że organ powinien był rozważyć zastosowanie trybu określonego w tym przepisie, gdy nie zachodziły takie zmiany w sytuacji osobistej strony, by można było zastosować rozwiązanie prawne przewidziane we wskazanym przepisie, a co za tym idzie tryb przewidziany w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. był jedynym, który w danym stanie faktycznym pozwalał rozstrzygnąć sprawę.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. poprzez uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji, w sytuacji gdy nie naruszają one przepisów prawa materialnego, a także poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy nie narusza ona przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie pełnomocnik wskazał, że, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, organy administracji nie naruszyły norm wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sformułował również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez błędne wskazanie organom administracji działań w ramach wskazań co do dalszego postepowania, podczas gdy nie było podstaw do rozważania, a tym bardziej zastosowania trybów określonych zarówno w art. 155 k.p.a., art. 163 k.p.a., jak i w art. 106 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż niesłuszne jest twierdzenie, iż organ II instancji powinien był rozważyć kwestię bezprzedmiotowości w kontekście przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia do skierowania do domu pomocy społecznej, podczas gdy stan bezprzedmiotowości należy odnosić do samego uprawnienia osoby, która je uzyskała oraz decyzji, na podstawie której do nabycia uprawnienia doszło. Podkreślił, że bez stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji i w konsekwencji jej wygaszenia, niemożliwe byłoby bowiem skierowanie danej osoby do innego domu pomocy społecznej, gdyż wciąż formalnie funkcjonowałoby w obrocie prawnym inne rozstrzygnięcie regulujące uprawnienie do tego świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący kasacyjnie nie zgodził sie także z wywiedzionym przez Sąd twierdzeniem zrównującym ocenę zaistnienia bezprzedmiotowości, dokonywanej pod kątem istnienia w obrocie prawnym umowy, z uznaniem postanowień tejże umowy za podstawę wydania uchylonych decyzji administracyjnych. W tym zakresie skarżący kasacyjnie przyznał, że dokonywał oceny umowy jako podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji, ale nie utożsamiał pojęcia stanu prawnego sprawy z podstawą prawną decyzji, a takie stanowisko przyjął w istocie Sąd I instancji. W jego ocenie, nie oznacza to jednak, że nienależyte realizowanie zapisów umownych nie może stać się podstawą do podjęcia przez organ administracji działań władczych, takich jak wydanie określonej decyzji administracyjnej. Zwrócił uwagę, że na ocenę bezprzedmiotowości dokonaną przez SKO w [...] miał również wpływ fakt, że zawieranie przez organy administracji tego rodzaju umów, znajduje oparcie w przepisach rangi ustawowej. Zaznaczył, że wyłączną formą zlecania konkretnemu podmiotowi przez organ jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej, w postaci prowadzenia domu pomocy społecznej, jest umowa cywilnoprawna zawierana z takim właśnie podmiotem. Natomiast postanowienia takiej umowy konkretyzują wynikający z niej zakres praw i obowiązków i w rezultacie postanowienia te mieszczą się w pojęciu “stanu prawnego", jakim posługuje się doktryna dla zdefiniowania istoty bezprzedmiotowości na gruncie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normę zawartą w przepisie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i niesłusznie stwierdził, że skierowanie decyzją do niepublicznego domu opieki społecznej jest podstawą do zawarcia z tą placówką stosownej umowy w tym zakresie. Ze stanowiska Sądu wynika bowiem, że w takiej sytuacji decyzja miałaby charakter pierwotny w stosunku do umowy, podczas gdy decyzja nie może kreować po stronie podmiotu prywatnego zobowiązania związanego z przyjęciem i pobytem konkretnej osoby do takiej placówki, gdyż godziłoby to w swobodę zawierania umów oraz naruszałoby swobodę działalności gospodarczej. Według autora skargi kasacyjnej, trafność takiego stanowiska wynika także z treści przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w którym ustawodawca stwierdził, że w razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, powiadamia sie osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że zawierana umowa powinna być de facto traktowana jako zlecająca podmiotowi prywatnemu realizację świadczenia z zakresu pomocy społecznej, gdy wykładnia cyt. art. 59 ustawy wskazuje, że skierowanie i umieszczenie osoby w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko do placówek prowadzonych przez konkretne organy administracji publicznej albo placówek prowadzonych na zlecenie organów samorządu terytorialnego.

W konsekwencji oznacza to, że do skierowania danej osoby do niepublicznego domu opieki społecznej niezbędna jest funkcjonująca w obrocie prawnym stosowna umowa, z tą uwagą, że uprawnienie do oceny obowiązywania umowy należy do stron tej umowy w formach przez umowę przewidzianych, a czynność taka nie mieści się w ramach ściśle rozumianego władztwa administracyjnego, lecz wynika z łączącej strony relacji cywilnoprawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Ż. K., reprezentowana przez adwokata wniosła o jej oddalenie. Wystąpiła także o zasądzenie od SKO w [...] kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, pełnomocnik skarżącej podniósł, że z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że przesłanki determinujące przyznanie Ż. K. uprawnienia do korzystania ze świadczenia w postaci usług domu pomocy społecznej nie odpadły w chwili wskazanej przez organ, a skierowanie nie oznacza umieszczania w domu pomocy społecznej, mimo, iż rozstrzygnięcia te zostały zamieszczone w jednej decyzji. Zatem zastosowanie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma znaczenie w kontekście umieszczenia podopiecznego w określonej z nazwy placówce. Osobie skierowanej do domu pomocy społecznej przysługuje bowiem uprawnienie do umieszczenia w niepublicznym domu opieki społecznej, nawet jeśli nie jest on prowadzony na zlecenie gminy. Dlatego też skarżąca przebywała w tym konkretnym domu opieki społecznej, który w okresie jej pobytu realizował umowę z gminą. Natomiast wygaśnięcie umowy nie oznacza ani możliwości pozbawienia skarżącej prawa do korzystania ze świadczenia w postaci usług domu opieki społecznej, ani też prawa organu do przeniesienia jej do innej placówki – bez jej zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpatrzyć należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie – art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, związane z przyjęciem, że organ powinien był rozważyć zastosowanie trybu określonego w tym przepisie, gdy nie zachodziły takie zmiany w sytuacji osobistej skarżącej, aby można było zastosować zawarte tam rozwiązanie prawne, a co za tym idzie tryb przewidziany w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. był jedynym, który w danym stanie faktycznym pozwalał rozstrzygnąć sprawę.

Kwestią kluczową w świetle przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej jest ustalenie, czy decyzja, której wygaśnięcie stwierdziła zaskarżona decyzja, stała się bezprzedmiotowa, w momencie orzekania. Oceniając tę kwestię, wskazać należy, iż zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wygaszającą z powodu bezprzedmiotowości decyzję z dnia [...] października 1993 r. kierującą Ż. K. do domu pomocy społecznej.

Wygaszona decyzja wydana została, jak ustalił Sąd I instancji, na mocy art. 19 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 13 z 1993 r., poz. 60). Decyzją tą skierowano Ż. K. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej "Dom [...]" położonego przy ul. K. [...] w [...], określono wysokość odpłatności za pobyt w tym Domu, ustalono źródło odpłatności oraz wskazano termin przyjęcia do placówki. Przedmiotem wygaszonej decyzji było zatem skierowanie osoby uprawnionej do domu pomocy społecznej i uzyskanie przez nią statusu mieszkańca tego domu.

Jak stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, umieszczenie w domu pomocy społecznej jest wynikiem niemożności zapewnienia osobie ubiegającej się usług opiekuńczych adekwatnych do wieku, sytuacji życiowej, warunków rodzinnych, mieszkaniowych i materialnych w miejscu zamieszkania. Niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznacza z kolei niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb życiowych (tak: NSA w wyroku z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt I SA 393/98, LEX nr 45772).

Decyzja kierująca osobę potrzebującą opieki do domu pomocy społecznej na podstawie przywołanych przepisów przesądza zatem, że u osoby takiej wystąpiły przesłanki, z którymi ustawodawca związał konieczność stałego wsparcia opiekuńczo-bytowego, a mianowicie niemożność zapewnienia adekwatnych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Stosunek administracyjnoprawny decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej polega na władczym rozstrzygnięciu przez organ czy adresat decyzji, biorąc pod uwagę dotyczące go okoliczności faktyczne, rzeczywiście potrzebuje pomocy instytucjonalnej z zakresu pomocy społecznej w postaci skierowania do zakładu administracyjnego, jakim jest dom pomocy społecznej. Rozstrzyga więc, czy jednostka ma prawo do uzyskania ze strony administracji, usług w tym zakresie.

Należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 12 marca 2004 r. Istotą tego przepisu jest to, że w obrocie prawnym pozostają wszystkie decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 maja 2004 r., jak również o umieszczeniu w takim domu. Przepis ten zakłada trwałość wydanych wcześniej decyzji oraz ich niezmienność.

W tym stanie rzeczy, skoro decyzja z dnia [...] października 1993 r. kierująca skarżącą do Domu Pomocy Społecznej "Dom [...]" zachowała swą moc, a jednocześnie nie wystąpiły żadne zmiany w sytuacji faktycznej skarżącej, które powodowałyby utratę uprawnienia do korzystania z tej formy pomocy, to nie można przyjąć, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, że decyzja kierująca skarżącą do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa. Nadal bowiem istnieje zarówno podmiot, jak i przedmiot stosunku administracyjnoprawnego, uregulowanego tym aktem.

Skoro istnieje podmiot i przedmiot decyzji kierującej osobę potrzebującą opieki do domu pomocy społecznej, to gmina ma nadal obowiązek zagwarantowania tej osobie miejsca w tego typu placówce. Obowiązek ten istnieje bez względu na zmianę okoliczności związanych z niemożnością kontynuowania pobytu uprawnionej w DPS "Dom [...]", z uwagi na rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 30 września 2010 r. umowy na świadczenie usług z podmiotem prowadzącym Dom. Okoliczność rozwiązania tej umowy nie czyni, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, bezprzedmiotową decyzji kierującej skarżącą do domu pomocy społecznej.

Okoliczność tę należy jednak uznać za równoznaczną z potrzebą zmiany decyzji z dnia [...] października 1993 r., w zakresie, w jakim wskazuje prawo pobytu skarżącej w DPS "Dom [...]", bowiem z dniem rozwiązania umowy na świadczenie usług, przestały istnieć warunki do zapewnienia przez gminę usług opiekuńczych w tym Domu. Podstawę do zmiany decyzji powinien stanowić art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu jest w okolicznościach niniejszej sprawy bez wątpienia działaniem na korzyść strony, a zatem stosownie do tego przepisu nie wymaga jej zgody. Zmiana miejsca realizacji świadczenia, polegająca na zmianie domu pomocy społecznej, w sytuacji braku możliwości kontynuowania, zawartej pomiędzy gminą a podmiotem prowadzącym daną placówkę, umowy o świadczenie tego typu usług, jest działaniem na korzyść strony, gdyż umożliwia jej kontynuację pobytu w odpowiedniej placówce.

Reasumując, zmiana okoliczności faktycznych polegająca na rozwiązaniu przez Miasto [...] umowy o świadczenie usług z podmiotem prowadzącym DPS "Dom [...]" nie stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy do wygaszenia w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., z powodu bezprzedmiotowości, decyzji kierującej skarżącą do tego Domu, stanowi natomiast podstawę do zmiany tej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 k.p.a. Zatem przedstawiony zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Błędnie natomiast Sąd I instancji wskazał, iż organy winny rozważyć zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. W myśl bowiem art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Odrębności postępowania w sprawach świadczeń wynikających z przepisów ustawy dotyczą między innymi dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Kwestie te unormowane zostały odrębnie w ustawie w art. 106 ust. 5 i art. 11. Wynika z tego, że w sprawach tych świadczeń nie będzie miał zastosowania przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego regulujący sprawę uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, z której strona nabyła prawo (por. Wojciech Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz., Wydanie 1, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, teza 4, s. 117).

W tej sytuacji zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. Zarzut ten w pozostałej części dot. art. 163 k.p.a. i art. 106 ustawy o pomocy społecznej, jak zostało powyżej wykazane, nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej związanego z przyjęciem, że skierowanie decyzją do niepublicznego domu pomocy społecznej jest podstawą zawarcia z tą placówką stosownej umowy w tym zakresie, gdy zasadniczo decyzja ma wtórne w odniesieniu do umowy znaczenie, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wywód zawarty w uzasadnieniu Sądu I instancji, z którego wynika, iż byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do DPS oraz że decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną, jest prawidłowy.

Nie sposób nie zauważyć, że regulacja ustawy o pomocy społecznej może nastręczać trudności w ustalaniu kolejności podejmowanych przez administrację publiczną działań. Racjonalne wydaje się stanowisko, że gmina kierująca osobę do tego typu domu w pierwszej kolejności zawiera z danym podmiotem niepublicznym stosowną umowę, a następnie kieruje do niego osobę wymagającą skorzystania z tej formy pomocy. W umowie takiej zamieszcza się postanowienia dotyczące odpłatności za pobyt w placówce (por: Stanisław Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz z przepisami wykonawczymi, GASKOR Wrocław 2013, s. 568). Nie wyklucza to jednak możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług, już po wydaniu ostatecznej decyzji kierującej do danej niepublicznej placówki, szczególnie wówczas, gdy łącząca gminę z podmiotem niepublicznym umowa, będzie miała charakter umowy ramowej, z tym że reżim zawarcia umowy z daną placówką będzie zawsze związany z zachowaniem stosownych reguł zawartych w przepisach prawa. Umowa będzie wówczas dotyczyła świadczenia usług na rzecz konkretnej osoby.

Byt umowy cywilnoprawnej nie ma w świetle wskazanych regulacji znaczenia dla kwestii bezprzedmiotowości decyzji kierującej do domu opieki społecznej.

W kontekście tych rozważań ocenić należy jednak jako słuszny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy naruszyły wskazane przepisy. Zbędnie Sąd ten, uchylając decyzje, nakazał organom poczynienie ustaleń w kwestii ewentualnej możliwości zawarcia z jednostką niepubliczną prowadzącą DPS "Dom [...]" umowy w trybie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej a także w kwestii statusu tego Domu w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczności te nie są bowiem prawnie relewantne dla oceny zaskarżonej decyzji, wygaszającej decyzję z dnia [...] października 1993 r. Wada ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).