Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 522/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 98 ust.1 i 3, art. 128 ust. 1, 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 522/16

Uzasadnienie

Starosta Poznański decyzją z dnia [...].02.2016r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) w związku z art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.) ustalił na rzecz M. R. (dalej skarżąca) odszkodowanie w łącznej kwocie [...] złotych, stanowiącej należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Miasta Poznań, położony w Poznaniu, oznaczony w ewidencji gruntów: obręb Piotrowo, arkusz mapy 3, działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisany w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. R. oraz za cały budynek mieszkalny o pow. [...] m2, umiejscowiony w części na działce nr [...] i w części na działce nr [...], jak również za nakłady budowlane i nasadzenia poczynione na działce nr [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że niniejsze postępowanie administracyjne zainicjował wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2012 roku.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. (według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], tj. [...] listopada 2003 roku) "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.." Natomiast w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości."

Podkreślono, że wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. jest uzasadniony, gdy zachodzą następujące okoliczności:

1) w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna wydana na wniosek dotychczasowego właściciela, na mocy której nastąpił podział nieruchomości,

2) z wnioskiem o odszkodowanie występuje osoba posiadająca roszczenie, tj. były właściciel,

3) uprawniony do odszkodowania podjął czynności zmierzające do ustalenia jego wysokości w wyniku negocjacji z właściwym organem,

4) nastąpił skutek ex lege, polegający na przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 roku zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Piotrowo, arkusz mapy 3, działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. R. (...) pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek [...] i [...]zostanie zapewniony dla nich dostęp do drogi publicznej polegający na obciążeniu służebnością drogową działki nr [...] zgodnie z art. 99 u.g.n.(...). W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Sypniewo-Baraki, działka nr [...] znajduje się (...) częściowo na terenie oznaczonym symbolem planu: KZ - teren przeznaczony pod poszerzenie ulicy [...] - projektowana działka [...] oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem: 14 Mj 6 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższa decyzja podziałowa stała się ostateczna dnia [...] grudnia 2003 roku.

Następnie organ I instancji szczegółowo opisał postępowania zmierzające do wzruszenia w/w decyzji podziałowej w trybie nadzwyczajnym wskutek naruszenia § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 roku w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 25, poz. 130 - tekst obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia 18 listopada 2003 roku).

W toku postępowań nieważnościowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nr [...] z dnia [...] listopada 2003 roku. Wyrokiem z dnia 12 września 2012 roku sygn. akt IV SA/Po 491/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2012 roku wskazując, że podział zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku uniemożliwia stronom realizację ich prawa własności. Z jednej strony nie ma możliwości odłączenia działki nr [...] zabudowanej niepodzielnym budynkiem i wpisu własności na rzecz Miasta Poznań oraz pozostaje kwestia własności działki nr [...], na której znajduje się druga część budynku. Z drugiej strony pojawia się problem wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej zarówno za budynek, jak i za nieruchomość. Sąd zaznaczył, że organ winien rozważyć, czy decyzja zatwierdzająca podział nie była dotknięta wadą niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Pismem z dnia [...] października 2012 roku M. R. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyrok z dnia 12 września 2012 roku.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 roku sygn. akt I OSK 3104/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 roku sygn. akt IV SA/Po 1006/14 WSA w Poznaniu odrzucił skargę Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt podziału położonej w Poznaniu przy ulicy [...]. W tej sytuacji nie może występować jako strona postępowania i wnosić skargi na odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej.

Organ I instancji podkreślił, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...], położonej w Piotrowie, w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2010 roku Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu złożył do Sądu Rejonowego w Poznaniu wniosek o odłączenie działki nr [...]z księgi wieczystej KW nr [...] i założenie nowej księgi wieczystej z wpisem własności na rzecz Miasta Poznań. Postanowieniem z dnia 31 marca 2010 roku Referendarz Sądowy Sądu Rejonowego Poznań-Stare Miasto w Poznaniu VI Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił ww. wniosek w całości.

Następnie na skutek skargi Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu na ww. rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia 10 maja 2010 roku Sąd Rejonowy Poznań-Stare Miasto w Poznaniu VI Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek Zarządu. W uzasadnieniu zaznaczono, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie stanowi podstawy żądanego wpisu, a z jej treści nie wynika jednoznacznie, że działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną lub przeznaczona pod poszerzenie już istniejącej drogi o takim charakterze. Wskazano też, że za takim stwierdzeniem przemawia fakt powołania się w sentencji decyzji administracyjnej na art. 99 u.g.n. mówiący o konieczności ustanowienia służebności drogowej (...).

Organ I instancji wskazał, że bez znaczenia jest odmowa wpisu prawa własności ww. nieruchomości w księdze wieczystej na rzecz Miasta Poznań. Przejście prawa własności gruntu w tym przypadku następuje bowiem z mocy prawa, a wpis tego prawa własności ma jedynie charakter deklaratoryjny. Zaznaczono, że umieszczenie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku, określonego w art. 99 u.g.n., nie wpływa na fakt wydzielenia działki nr [...]. Celem wydzielenia działki nr [...] było bowiem poszerzenie drogi gminnej - ulica [...].

Wyjaśniono, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę wystąpiła była właścicielka M. R., która posiada legitymację do żądania ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość w trybie art. 98 u.g.n.

Ustalono, że skarżąca podjęła czynności zmierzające do ustalenia jego wysokości w wyniku negocjacji z właściwym organem, lecz strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania za ww. działkę. Spełniony został więc kolejny warunek ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Podkreślono, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania, organ zobowiązany jest do zbadania, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dla oceny ziszczenia się skutku, o którym wspomina art. 98 ust. 1 u.g.n. decydująca jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeżeli obszar wydzielonej działki przeznaczony został pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (m.in. wyrok z dnia 25 marca 2009 roku sygn. akt II SA/Gd 413/08 WSA w Gdańsku).

Pismem nr [...] z dnia 13 listopada 2015 roku Urząd Miasta Poznania Wydział Urbanistyki i Architektury poinformował, że działka nr [...] położona była na obszarze, dla którego obowiązywał i nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Sypniewo-Baraki" w Poznaniu, zatwierdzony uchwałą Nr LXXI 1/854/111/2001 Rady Miasta Poznania z dnia 30 października 2001 roku (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 147, poz. 3021 z dnia 29 listopada 2001 roku). Zgodnie z ww. planem działka nr [...] umiejscowiona jest na ternie oznaczonym symbolem kZ - tereny urządzeń i tras komunikacyjnych, ulica zbiorcza, publiczna (ulica [...]).

Analiza zapisów ww. planu wykazała, że przedmiotowy grunt z całą pewnością przeznaczony jest pod komunikację. Z wyrysu ww. planu jasno wynika, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...].

Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że w odniesieniu do działki nr [...] ziścił się skutek określony w art. 98 ust. 1 u.g.n., a zatem nastąpiło przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Miasta Poznań.

W ocenie organu I instancji zasadne jest ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz M. R., gdyż: w obiegu prawnym funkcjonuje ważna ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w wyniku którego powstała ww. działka; z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił podmiot uprawniony, a mianowicie była właścicielka nieruchomości; strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania za ww. działkę wraz z nakładami budowlanymi; właścicielem ww. nieruchomości ex lege stało się Miasto Poznań.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Z operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2015 roku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. W.-H. wynika, że wartość nieruchomości położonej w Poznaniu, obręb Piotrowo, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wraz z nakładami (w tym budynek o pow. [...] m2) i nasadzeniami roślinnymi, według stanu na dzień 18 listopada 2003 roku, a cen na dzień 7 grudnia 2015 roku, wynosi [...] złotych.

Podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się dnia 14 stycznia 2016 roku M. R. oświadczyła, że nie wyraża zgody na ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość w zakresie dotyczącym nakładów - budynek mieszkalny, a co do pozostałej części wyceny nie wnosi uwag i zastrzeżeń. Jednocześnie zwróciła się do organu pierwszej instancji o ustalenie odszkodowania za cały budynek mieszkalny, zlokalizowany m.in. na działce nr [...]. Ponadto przedłożyła kopię pisma z dnia 29 czerwca 2014 roku, z którego wynika, że P. B. zobowiązał się do opuszczenia zajmowanego budynku w terminie wyznaczonym przez właściciela.

W operacie szacunkowym nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku dotyczącym określenia wartości nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...] dokonano oszacowania całego budynku mieszkalnego o pow. [...] m2, a nie tylko części umiejscowionej na działce nr [...] o pow. [...] ha.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Wartość nieruchomości określana jest przez rzeczoznawcę majątkowego także na podstawie przepisów Działu IV (art. 149-159) ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz na podstawie postanowień Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny.

Następnie Starosta przytoczył treść art. 130 ust. 1 u.g.n., § 36 ust.4 o 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

Biegła z zakresu szacowania nieruchomości ustaliła wartość nieruchomości według stanu na dzień 18 listopada 2003 roku, a poziomu cen na dzień 22 stycznia 2016 roku. Ustaliła, że działka, będąca przedmiotem wyceny w dacie podziału położona była w otoczeniu terenów pojedynczej zabudowy mieszkaniowej oraz terenów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo i terenów leśnych. W dniu podziału działka nr [...] zabudowana była budynkiem mieszkalnym o pow. [...] m2, wybudowanym w 1916 roku, wraz z zabudowaniami gospodarczymi.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n.: Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast w myśl art. 134 i ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Biegła z zakresu szacowania nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2016 roku wyraźnie zaznaczyła, że w procesie wyceny analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. Wartość przedmiotowej nieruchomości wraz z nakładami oraz nasadzeniami roślinnymi wyceniła na [...] złotych.

Starosta zaznaczył, że na skutek podziału działki nr [...] położonej w obrębie Piotrowo, powstały m.in. działki: nr [...] i nr [...], związane istnieniem na obu budynku mieszkalnego. Podkreślił, że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania za działkę nr [...], bez uwzględnienia wartości całego budynku mieszkalnego (część posadowiona na działce nr [...], a część na działce nr [...]), gdyż zgodnie z zasadą superficies solo cedit (to, co jest na powierzchni, przypada gruntowi), budynek wzniesiony na gruncie jest z nim związany. Według art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Zatem nie ulega wątpliwości, że budynek mieszkalny, zlokalizowany w części na działce nr [...], stanowi część składową gruntu.

Projekt podziału przedmiotowej nieruchomości zatwierdzono ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nr [...] z dnia [...] listopada 2003 roku. W dacie podziału obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 roku w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, które w §3 punkt 3 podpunkt 5) wskazywało jedynie, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać linie zabudowy ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodowałby także podział tego budynku. Powyższe rozporządzenie straciło moc w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). W myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Powyższy akt wykonawczy został wydany dopiero po zatwierdzeniu podziału działki nr [...], niemniej jednak w ocenie organu pierwszej instancji zasadnym stało się przywołanie również ww. rozporządzenia, wskazującego, w jaki sposób należało dokonać podziału przedmiotowego budynku mieszkalnego, tym bardziej że oba przepisy wspominają o ścianach oddzieleń przeciwpożarowych, tak istotnych przy podziale budynku. W następstwie podziału ww. nieruchomości, przeprowadzonego w 2003 roku, budynek mieszkalny, należący do skarżącej, został podzielony bez uwzględnienia ścian oddzieleń przeciwpożarowych. Zatem w przypadku ewentualnej rozbiórki części umiejscowionej na działce nr [...], pozostała część nie będzie nadawać się do użytkowania. Zdaniem organu I instancji taka sytuacja jest niedopuszczalna. Nie ulega więc wątpliwości, że w takim stanie rzeczy, kiedy linia podziału nie została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, samodzielne istnienie części budynku na działce nr [...], bez części znajdującej się na działce nr [...], nie jest możliwe. Funkcjonowanie części budynku umiejscowionej na działce nr [...] uzależnione jest od istnienia pozostałej części znajdującej się na działce nr [...], a skoro jest to niemożliwe koniecznym było ustalenie odszkodowania za cały budynek.

Podział działki nr [...] mimo niewłaściwego ustalenia linii przebiegającej przez budynek mieszkalny został zatwierdzony ostateczną decyzją. Skarżąca nie może ponosić konsekwencji nieprawidłowości związanych z wydaniem decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2003 roku. Skoro organ uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a także sądy administracyjne nie znalazły podstaw do wyeliminowania decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, to funkcjonuje ona nadal w obrocie prawnym i stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania.

Organ I instancji przyjął, że przedmiotowy operat szacunkowy jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Jego zdaniem prawidłowo przyjęto przeznaczenie przedmiotowego gruntu jako tereny komunikacyjne, co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu [...] listopada 2003 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosło Miasto Poznań reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu zarzucono, że organ administracji pierwszej instancji naruszył przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. Podkreślono, że zgodnie z ww. przepisami odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w niniejszym postępowaniu za działkę nr [...] wraz z nakładami znajdującymi się na terenie działki tj. ogrodzeniem, bramą, fragmentem budynku mieszkalnego oraz nasadzeniami roślinnymi.

Odwołujący m.in. zwrócił uwagę, iż nie wiadomo, czy samodzielne istnienie części budynku na działce nr [...], bez części znajdującej się na działce nr [...] jest niemożliwe, bowiem nie została wykonana żadna ekspertyza budowlana.

Ponadto w dacie podziału nieruchomości obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 roku (Dz.U. 1998.25.130) w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, które w § 3 pkt 3 ppkt 5 wskazywało, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodowałby także podział tego budynku i nie było przepisu, który zobowiązywałby geodetę do sporządzenia rzutu pionowego budynku objętego podziałem. Przepis dotyczący sporządzania rzutów wszedł w życie w 2004 r., jednakże nie określa, że do jego wykonania zobligowany jest geodeta.

Podkreślono, iż Starosta przede wszystkim powinien przeprowadzić właściwą wykładnię art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdzie odszkodowanie przysługuje wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne.

Powołując się na judykaturę wskazano, że art.98 ust.1 u.g.n. ustanawia ograniczenie przedmiotowe, stanowiąc: "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe (...)", co w konsekwencji wyznacza przedmiotowo odszkodowanie: za działki gruntu wydzielane pod drogi publiczne.

Zdaniem odwołującego niezasadne jest ustalenie wysokości odszkodowania za cały budynek mieszkalny. Odszkodowanie w niniejszym postępowaniu powinno dotyczyć działki nr [...] wraz z nakładami znajdującymi się wyłącznie na terenie przedmiotowej działki. Odszkodowanie nie może dotyczyć części składowych nieruchomości gruntowej, która po podziale pozostaje własnością dotychczasowego właściciela. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż M. R. ma prawo dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.

Odwołujący zakwestionował operat szacunkowy nr [...] z dnia [...].01.2016 r., gdyż biegła w żaden sposób nie uzasadniła zasadności wyceny całego budynku. Zdaniem odwołującego to operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015 r. wykonany również przez A. W.-H. w przedmiotowej sprawie, który określa wartość działki nr [...] na łączną kwotę [...] złotych i uwzględnia fragment budynku mieszkalnego ([...] m2) wchodzącego w obszar wycenianej działki powinien stanowić podstawę do ustalenia wysokości należnego odszkodowania.

Ponadto podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu [...].01.2016 r. M. R. przedłożyła kopię pisma z dnia [...].06.2014 r., w którym P. B., lokator budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Poznaniu, zobowiązał się do jego opuszczenia w terminie wyznaczonym przez właściciela, w przypadku przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny. Jednakże zdaniem odwołującego pismo to nie gwarantuje wyprowadzki ww. lokatora.

Organ prowadzący sprawę powinien dążyć do wyjaśnienia na jakich zasadach mieszka lokator, od kiedy, kto jeszcze jest zameldowany w przedmiotowym budynku i kto w konsekwencji będzie odpowiadał między innymi za "lokatora". W myśl § 38 ust.4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) uwzględnia się zmniejszenie wartości nieruchomości "... jeżeli nieruchomość jest przedmiotem umowy najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy, której przedmiotem jest korzystanie z nieruchomości, jeżeli wpływa to na zmianą wartości nieruchomości... ".

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...].04.2016r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy m.in. ustalił, że M. R. pismem z [...] lipca 2012 r. skierowanym do Starosty Poznańskiego wystąpiła o ustalenie na jej rzecz odszkodowania za działkę numer [...] o powierzchni [...] ha z arkusza mapy [...] obrębu Piotrowo i budynek mieszkalny. Przed złożeniem powyższego podania skarżąca usiłowała uzgodnić kwotę należnego odszkodowania z Miastem Poznań - Zarządem Dróg Miejskich w Poznaniu. Rokowania zakończyły się niepowodzeniem.

Działka numer [...] ma powierzchnię [...] m2 oraz znajduje się w Poznaniu w obrębie Piotrowo przy ulicy [...]. Działka znajduje się po północnej stronie ulicy [...]. Na nieruchomości znajduje się fragment budynku mieszkalnego. Wskazana działka powstała w wyniku podziału działki numer [...] z arkusza mapy 3 obrębu Piotrowo, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania - Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z [...] listopada 2003 r. znak [...]. W wyniku podziału powstało pięć działek: [...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzja została wydana pod warunkiem, iż przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek o numerach [...],[...] i [...] zostanie zapewniony dla nich dostęp do drogi publicznej polegający na obciążeniu służebnością drogową działki numer [...]. Wskazana decyzja jest ostateczna od dnia [...] grudnia 2003 r. i pozostaje w obiegu prawnym.

Działka numer [...] jest przeznaczona w planie miejscowym pod realizację inwestycji celu publicznego w postaci poszerzenia drogi publicznej zbiorczej [...]. Powyższe przeznaczenie działka posiada do dnia dzisiejszego od momentu wejścia w życie uchwały NrLXXII/854/III/2001 Rady Miasta Poznania z 30 października 2001 r. co nastąpiło -zważając na jej § 18 - 14 grudnia 2001 r. Takie przeznaczenie obszaru odpowiadającego działce numer [...] istniało w chwili podejmowania decyzji podziałowej.

Decyzja podziałowa z [...] listopada 2003 r. była przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu (dalej "SKO"), którego celem miało być stwierdzenie jej nieważności. Inicjatorem tego postępowania był Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu oraz M. R. Wskazana decyzja została uznana za akt legalny, gdyż SKO odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Obie decyzje SKO ([...] z [...] sierpnia 2011 r. oraz [...] z [...] marca 2012 r.) pozostają w obiegu prawnym i korzystają z powagi rzeczy osądzonej, gdyż późniejsze wyroki sądów administracyjnych nie doprowadziły do ich wzruszenia.

Tabularnym właścicielem działki numer [...] jest M. R. Miasto Poznań bezskutecznie usiłowało ujawnić swe prawo własności co do tej nieruchomości we właściwej księdze wieczystej.

Na działce numer [...] znajdowały się w dniu [...] listopada 2003 r. nakłady roślinne oraz fragment ([...] m2) budynku mieszkalnego o całkowitej powierzchni [...] m2.

Wojewoda Wielkopolski nie dał wiary żadnemu z dwóch operatów szacunkowych A. W.-H., gdyż sporządzono je wadliwie w stopniu uniemożliwiającym ich konwalidację.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej - tj. art. 7 k.p.a. wzw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organ I instancji ustalił kwotę odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który nie jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, gdyż uchybia art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto Starosta Poznański naruszył art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., ponieważ ustalił odszkodowanie za składniki (pozostałą część budynku), które nie zostały wywłaszczone.

Artykuł 98 ust. 1 u.g.n. stanowi przykład tzw. szczególnego typu wywłaszczenia, następującego ex lege. Konsekwencją obowiązywania wyrażonej we wskazanym przepisie normy prawnej jest to, iż określone działki gruntu - wydzielone pod drogi publiczne - stają się z mocy prawa własnością, odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub też orzeczenie o podziale prawomocne. Następstwem powyższego jest natomiast to, że za działki gruntu których prawo własności zostało przejęte z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa przysługuje odszkodowanie. Artykuł 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje nadto, iż wysokość odszkodowania powinna zostać - co do zasady - w pierwszej kolejności uzgodniona pomiędzy właścicielem (ewentualnie użytkownikiem wieczystym) oraz właściwym organem. W przypadku braku zawarcia porozumienia we wspomnianym zakresie, obowiązek ustalenia stosownego odszkodowania spoczywa na organie właściwym do ustalenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Takim organem, stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt. 1 u.g.n., jest właściwy miejscowo starosta, przez którego rozumie się prezydenta miasta na prawach powiatu, który czyni zadość temu obowiązkowi w drodze decyzji administracyjnej wydanej w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego ocena czy nastąpił skutek ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., uwzględniać powinna przede wszystkim intencję wyrażoną przez ustawodawcę w ustawie o gospodarce nieruchomościami - z jednoczesnym wykorzystaniem definicji legalnych niektórych pojęć z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawodawca określił, iż skutek ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest formą wywłaszczenia sensu largo. Skutek ten - jak każde wywłaszczenie - możliwy jest tylko wówczas gdy nieruchomość przeznaczona jest na cel, o jakim mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Przeznaczenie, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., określa plan miejscowy lub w razie jego braku decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przeznaczenia planistycznego nie określa zatem decyzja podziałowa. Decyzja ta ma jedynie charakter służebny w stosunku do przeznaczenia nieruchomości (art. 93 ust. 1 u.g.n.) bowiem musi być z nim zgodna. Samoistnie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest źródłem kompetencyjnej normy prawnej dla właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości Wszelkie decyzje podziałowe wydaje się przede wszystkim w oparciu o art. 93 ust. 1 u.g.n. w zgodzie z planem miejscowym. Artykuł 98 ust. 1 u.g.n. jest jedynie "skutkiem ubocznym" podziału, dokonanego zgodnie z planistycznym przeznaczeniem terenu określonym przez prawodawcę gminnego lub organ wykonawczy gminy w formie np. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawowym i jedynym zatem skutkiem decyzji podziałowej jest to, że określona nieruchomość zostaje podzielona na mniejsze działki ewidencyjne. Przejście prawa własności następuje nie w efekcie decyzji podziałowej, lecz z mocy prawa pod warunkiem ziszczenia się hipotezy wyrażonej w art. 98 ust. 1 u.g.n. Na podstawie decyzji podziałowej wpis jest jedynie deklaratoryjny (art. 98 ust. 2 u.g.n.), a zatem a contrario skutki konstytutywne w zakresie prawa własności następują z mocy prawa. Hipotezą wyrażoną w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest natomiast to, ażeby wydzielona działka była przeznaczona pod drogę publiczną (przy czym przeznaczenie ustalać należy w myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.). Ażeby można było mówić o skutku ex lege w stosunku do określonej nieruchomości musi być - co do zasady - tak że określona działka została wydzielona w następstwie decyzji administracyjnej i była w tym momencie przeznaczona pod drogę publiczną. Ewentualne nieścisłości lub błędy w zapisach decyzji podziałowej są dla oceny skutku ex lege - jak np. niezasadne umieszczenie warunku o jakim mowa w art. 99 u.g.n. lub też w pełni prawidłowe niepowołanie art. 98 ust. 1 u.g.n., którego adresatem niewątpliwie nie jest wójt, burmistrz lub prezydent zatwierdzający podział nieruchomości w drodze decyzji – irrelewantne (vide: WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. akt ll SA/Po 1009/11).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odszkodowanie za utracone prawo własności musi być "słuszne". Jednym z mechanizmów służących zabezpieczeniu zasady "słusznego odszkodowania" jest tzw. "zasada korzyści" wywłaszczonego unormowana wart. 134 ust. 3 u.g.n. Zasada ta oznacza, że każdorazowo w procesie ustalenia odszkodowania należnego za utraconą nieruchomość konieczne jest przeprowadzenie wszechstronnej analizy nieruchomości wycenianej pod kątem tego, czy jej przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, czy też nie. W zależności od wyniku takiej oceny odszkodowanie za utraconą wartość ustala się albo przez pryzmat tzw. "aktualnego sposobu korzystania" z nieruchomości albo też z uwzględnieniem nowego (publicznego) przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Zasada ta zapobiec ma zubożeniu właściciela. Pojęcie aktualnego sposobu użytkowania oznacza faktyczny stan nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Zastosowanie tej zasady powinno znaleźć swe odzwierciedlenie w operacie szacunkowym oraz decyzji administracyjnej określającej odszkodowanie, zaś "Brak w operacie (...) stwierdzenia, czy cel wywłaszczenia powoduje, bądź nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości skutkować będzie uznaniem operatu szacunkowego nt. opinii o wartości danej nieruchomości za wadliwy" (Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych, Warszawa 2012 r., s. 94).

Sprawa o odszkodowanie za działkę numer [...] z arkusza mapy [...] obrębu Piotrowo była już przedmiotem postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z 14 kwietnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 65/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2010 r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z [...] kwietnia 2010 r. znak [...].

We wskazanej sprawie Sąd rozpatrywał skargę M. R. na decyzję organu II instancji mocą której uchylono orzeczenie Starosty Poznańskiego z [...] kwietnia 2010 r. ustalające odszkodowanie i orzeczono w to miejsce o odmowie ustalenia odszkodowania. Organ II instancji stwierdził wówczas, iż nie może być mowy o ziszczeniu się skutku ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu odmówił wpisu Miastu Poznań prawa własności do działki.

Powyższe orzeczenie Wojewody Wielkopolskiego zostało uchylone z innych powodów niż wskazano w skardze. Sąd zauważył, iż wnioskodawczym nie dopełniła przed złożeniem wniosku wymogu rokowań, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Z tego względu nie było możliwe ustalenie wysokości odszkodowania na drodze administracyjnej. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 195/10): "że nabycie gruntu przez gminę w powyższym trybie i na powyższej podstawie, następuje z mocy prawa, a zatem wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny."

Przenosząc powyżej ukazany stan prawny i wiążące w myśl art. 153 p.p.s.a. omówione wskazania sądu administracyjnego na grunt niniejszej sprawy, Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż doszło do skutku o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do działki numer [...] z arkusza mapy [...] obrębu Piotrowo.

W obrocie prawnym pozostaje decyzja podziałowa wydana na wniosek właścicielki M. R. Efektem tej decyzji było wydzielenie działki numer [...]. Cały obszar wydzielonej działki numer [...] przeznaczony był i jest w planie miejscowym pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej gminnej - kZ - o nazwie [...]. W tym stanie rzeczy ziściły się okoliczności określone w art. 98 ust. 1 u.g.n. i doszło z mocy prawa do wywłaszczenia prawa własności tej działki w rozumieniu sensu largo z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej.

Pozbawione znaczenia jest to, że sąd wieczystoksięgowy odmówił Miastu Poznań wpisu prawa własności. Wpis ten ma charakter deklaratoryjny, natomiast odszkodowanie przysługuje za skutek o charakterze konstytutywnym który nastąpił z mocy samego prawa, pod warunkiem iż doszło do wydzielenia działki, której przeznaczeniem planistycznym była realizacja budowy lub poszerzenia drogi publicznej.

Bez znaczenia jest także fakt umieszczenia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku ustanowienia służebności drogowej. Warunek ten nie spowodował, że działka numer [...] nie została wydzielona. Działka taka - w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n. - powstała i istnieje nadal. Celem jej wydzielenia była realizacja celu publicznego, poszerzenie drogi gminnej (art. 6 pkt 1 u.g.n.), co wynikało z planu miejscowego i wyeksponowano w uzasadnieniu decyzji podziałowej. Innymi słowy decyzja podziałowa wydzieliła działkę przeznaczoną w planie miejscowym pod poszerzenie drogi publicznej, a zatem ziścił się skutek, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja Starosty Poznańskiego była wadliwa z dwóch powodów.

Po pierwsze organ I instancji ustalił odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy, który nie przedstawia wartości dowodowej w świetle art. 80 k.p.a., ponieważ narusza on art. 134 ust. 3 u.g.n., tj. "zasadę korzyści". W dacie wydania decyzji podziałowej, jak i w chwili obecnej, na obszarze odpowiadającym dawnej działce numer [...] znajdowały się: budynek mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze. To zatem oznacza, iż aktualny na dzień [...] listopada 2003 r. sposób użytkowania był mieszkaniowy lub tzw. "zabudowa zagrodowa". Przedmiotem wyceny jest wydzielona działka numer [...]. Ta działka również była użytkowana w ten sposób, chociaż miała przeznaczenie drogowe nadane scharakteryzowanym planem miejscowym. Ubocznie wskazano, iż po wejściu w życie planu miejscowego, nieruchomości sąsiednie dla przedmiotu wyceny uzyskały przeznaczenie mieszkaniowe o symbolu "14MJ6". Nadto, co wynika z obu operatów szacunkowych, działka znajdowała się w analizowanym momencie w otoczeniu terenów pojedynczej zabudowy mieszkaniowej, terenów niezabudowanych użytkowanych rolniczo i leśnie. Powyższe oznacza, iż nieruchomości podobne to działki mieszkaniowe (lub użytkowane jako siedlisko), a nie drogowe, a jak błędnie przyjęła rzeczoznawca majątkowy A. W.-H.

Aktualny sposób użytkowania, który przy wycenie nieruchomości wywłaszczonych należy, z uwagi na art. 134 ust. 3 u.g.n., wziąć w pierwszej kolejności pod uwagę, oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Jeżeli aktualny sposób użytkowania da korzystniejszą wycenę dla uprawnionego odszkodowania to dojdzie do zastosowania § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia wykonawczego, a mianowicie: nie będzie możliwe określenie wartości działki, przeznaczonej na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział pod drogę publiczną, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, właśnie ze względu na zasadę korzyści.

Drugim uchybieniem Starosty Poznańskiego było naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. Wojewoda Wielkopolski podziela bowiem zapatrywanie, zgodne z judykaturą administracyjną, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną może obejmować wyłącznie tę nieruchomość, a nie żadne inne straty, takie jak spadek wartości jej pozostałej części, uciążliwości i szkody spowodowane wywłaszczeniem i lokalizacją drogi czy koszty zakupu nieruchomości zamiennej. Ustalanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej obejmuje tylko rzeczywistą wysokość szkody, nie obejmuje natomiast odszkodowania za pozostałe poniesione straty. Tego typu żądania mogą być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 238/13, wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 990/11, wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 186/11 oraz z 9 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 147/10, a także z 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/09). Innymi słowy, organ I instancji błędnie ustalił odszkodowanie za cały budynek mieszkalny. Przedmiotem postępowania jest działka numer [...] wraz ze znajdującymi się tylko na niej nakładami, w myśl zasady superficies solo cedit.

Nadto Wojewoda uznał, że zasadnie Miasto Poznań zarzuciło, iż decyzja Starosty Poznańskiego niewłaściwie określiła odszkodowanie za składniki, które nie znajdują się na działce numer [...].Trafnie zwrócono uwagę na § 38 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Skoro na nieruchomości mieszka P. B., to organ I instancji powinien sprawdzić, czy operat szacunkowy nie uchybia obowiązkowi uwzględnienia obowiązywania ewentualnej umowy obligacyjnej, mającej za przedmiot wycenianą działkę, jeżeli ma to wpływ na zmianę wartości nieruchomości.

Pozbawione znaczenia było stwierdzenie odwołującej się strony, że ulica [...] na odcinku obejmującym działkę nr [...] jest drogą kategorii powiatowej. Obszar tej działki leży bowiem w granicach administracyjnych Poznania - miasta na prawach powiatu - a nie Powiatu Poznańskiego, będącego odrębną jednostką samorządu terytorialnego. To natomiast oznacza, że skutek ex lege nastąpił na rzecz Gminy Miasto Poznań.

Organ odwoławczy w niniejszej sprawie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda Wielkopolski powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. " (wyrok z 9 grudnia 2010 r. sygnatura akt: I OSK 226/10).

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. R. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania art. 6-8, art. 10 § 1, art. 35 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 153 i art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez orzeczenie nieuwzględniające rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 65/11 i pominięcie okoliczności prowadzonego zgodnie z ww. wyrokiem postępowania, zwłaszcza że stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie,

art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

W uzasadnieniu skarżąca m.in. wskazała, że Wojewoda Wielkopolski nie uwzględnił w rozpatrywanej sprawie struktury budynku oraz okoliczności, że jest on zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony do całkowitej rozbiórki. Rozbiórka musi stanowić jedną czynność i obejmować cały budynek.

Istotnym naruszeniem, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia był brak powiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia w sprawie. Okoliczność ta jest tym bardziej istotna, że Wojewoda Wielkopolski nie udostępnił skarżącej odwołania, a zaskarżona decyzja jest dla niej niekorzystna.

Zaskarżoną decyzją naruszono art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 153 i art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez orzeczenie nieuwzględniające rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 65/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ww. wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., nie poddał w wątpliwość ustaleń w zakresie zasadności przyznania odszkodowania za cały budynek. Powodem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej był wyłącznie brak przeprowadzenia uprzednio rokowań.

Zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego narusza art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez ich błędną interpretację i potwierdzenie zasadności przyznania odszkodowania tylko za część budynku mającego charakter niepodzielny. Skarżąca powołała się na prawomocny wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 29/08, który w jej ocenie potwierdza zasadność rozstrzygnięcia dokonanego przez Starostę Poznańskiego przyznającego odszkodowanie za całość budynku. Podkreślono, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego budynek jest przeznaczony w całości do rozbiórki. Ma charakter niepodzielny. Dokonany podział nieruchomości przez linię budynku jest niezgodny z obowiązującymi przepisami budowlanymi (§ 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu), ale zaakceptowany ze względu na okoliczność przeznaczenia budynku do rozbiórki. Przyznanie odszkodowania za jego część spowoduje jedynie, że skarżąca i Miasto Poznań staną się współwłaścicielami budynku w każdej jego części. Miasto musi dokonać jednoczesnej rozbiórki całości budynku. Bez przyznania odszkodowania nie będzie mogło zrealizować powyższego obowiązku i z całą pewnością nie stanie się wyłącznym właścicielem części budynku usytuowanej na działce nr [...].

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Podkreślił, że skoro skarżąca została wywłaszczona z działki numer [...], to brak podstaw, aby w drodze postępowania administracyjnego ustalać odszkodowania za części składowe znajdujące się na nieruchomości sąsiedniej (działce numer [...]), która stanowi jej własność.

Dodał, że jeśli z § 6 ust. 6 uchwały NrLXXII/854/III/2001 Rady Miasta Poznania z dnia 30 października 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sypniewo -Baraki w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2002 r. Nr 77, poz. 1997, dalej: "plan miejscowy") wynika, że istniejące budynki gospodarcze lub mieszkalne, zlokalizowane po północnej stronie ulicy [...], wchodzące w projektowaną do poszerzenia ulicę [...], przeznaczone są do likwidacji, to stanowi to przedmiot roszczeń, o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), a wcześniej (tj. przed 11 lipca 2003 r.) w art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu, że organ odwoławczy pominął ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 65/11. wskazał, że WSA w Poznaniu wychwycił wówczas taki rodzaj błędów organów administracji publicznej, które skutkować musiały uchyleniem obu decyzji (organu I instancji i II instancji). Te błędy polegały na tym, że wszczęto i prowadzono postępowanie o ustalenie odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n., podczas gdy należało je - wobec braku wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia rokowań - umorzyć. W rezultacie Sąd nie przeprowadził wówczas kompletnej kontroli zaskarżonej decyzji, co w uzasadnieniu swego wyroku wprost przyznał, a co skarżąca pomija.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 29/08 nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy, bowiem zapadł on w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej wydanej w październiku 2006 r., na podstawie przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w przedmiocie jednoczesnego: wywłaszczenia działki i ustalenia odszkodowania. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że nie można wywłaszczyć części działki zabudowanej budynkiem, jeżeli pozostała część tego budynku (i działki) nie nadaje się, ze względu na strukturę budynku, do samodzielnego użytkowania. Skoro zaś nie można wywłaszczyć części działki, to trzeba wywłaszczyć całą zabudowaną niepodzielnym budynkiem działkę i ustalić odszkodowanie za cały taki budynek.

W niniejszej sprawie przedmiotem orzekania nie było jednak wywłaszczenie, ani weryfikacja aktu odjęcia prawa własności przysługującego M. R. Podstawą wywłaszczenia działki numer [...] na rzecz Miasta Poznania jest decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z [...] listopada 2003 r., znak [...] oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. Ta decyzja jest ostateczna, pozostaje w obiegu prawnym, wywarła określone skutki prawne i była przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu (z wniosku Prezydenta Miasta Poznania), którego celem miało być stwierdzenie jej nieważności.

Skoro w sprawie podstawą wywłaszczenia jest inna decyzja administracyjna, brak podstaw by rozciągać wywarty z dniem jej uostatecznienia się skutek ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., na inne działki niż działka nr [...]. Nie istnieje więc możliwość ustalenia odszkodowania za inny grunt i znajdujące się nim składniki budowlane. Organ II instancji w postępowaniu o ustalenie odszkodowania nie ma możliwości oceniać prawidłowości decyzji podziałowej i jej zgodności z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130).

Podkreślono, że organ II instancji wydał decyzję kasacyjną w terminie miesiąca - po to, aby spowodować jak najszybsze ponowne załatwienie sprawy przez organ I instancji - nie przeprowadziwszy przedtem żadnego dowodu. W aktach II instancji nie znalazł się żaden nowy dokument, który spowodował takie rozstrzygnięcie. Nawet gdyby M. R. zapoznała się z aktami sprawy i odwołaniem Miasta Poznania, to i tak nie wpłynęłoby to na wydaną przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu kiedy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. 18 listopada 2003 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

Za przejęte działki w trybie wskazanym w ust.1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. pod drogę jest zasadny wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1. w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna wydana na wniosek dotychczasowego właściciela, która spowodowała podział nieruchomości wydzielonej pod drogę w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną.

2. z wnioskiem o odszkodowanie występuje osoba, która posiada takie roszczenie (wierzytelność) - tj. adresat decyzji lub jego następca prawny, innymi słowy były właściciel danej działki);

3. uprawniony do odszkodowania usiłował najpierw uzgodnić jego wysokość na drodze pertraktacji ugodowych;

4. nastąpił skutek w postaci przejścia mocy prawa własności określonej działki na rzecz właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

W ocenie skarżącej, organów administracji, jak i Sądu orzekającego, powyższe przesłanki zostały spełnione. Skarżąca jako były właściciel działki nr [...] pismem z [...] lipca 2012 r. skierowanym do Starosty Poznańskiego wystąpiła o ustalenie na jej rzecz odszkodowania za działkę numer [...] i budynek mieszkalny. Wcześniej skarżąca usiłowała (bezskutecznie) uzgodnić kwotę należnego odszkodowania z Miastem Poznań - Zarządem Dróg Miejskich w Poznaniu. Działka numer [...] ma powierzchnię [...] m2 oraz znajduje się w Poznaniu w obrębie Piotrowo przy ulicy [...]. Na tej działce znajduje się fragment budynku mieszkalnego o pow. [...] m.k.w. Wskazana działka powstała w wyniku podziału działki numer [...] z arkusza mapy 3 obrębu Piotrowo, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania - Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z [...] listopada 2003 r. znak [...]. W wyniku podziału powstało pięć działek: [...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzja została wydana pod warunkiem, iż przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek o numerach [...],[...] i [...] zostanie zapewniony dla nich dostęp do drogi publicznej polegający na obciążeniu służebnością drogową działki numer [...]. Wskazana decyzja jest ostateczna od dnia [...] grudnia 2003 r. i pozostaje w obrocie prawnym.

Działka numer [...] jest przeznaczona w planie miejscowym pod realizację inwestycji celu publicznego w postaci poszerzenia drogi publicznej zbiorczej [...]. Powyższe przeznaczenie działka posiada do chwili wydania zaskarżonej decyzji od momentu wejścia w życie uchwały Nr LXXII/854/III/2001 Rady Miasta Poznania z 30 października 2001 r., co nastąpiło w myśl § 18 - 14 grudnia 2001 r. Takie przeznaczenie obszaru odpowiadającego działce numer [...] istniało w chwili podejmowania decyzji podziałowej.

Decyzja podziałowa z [...] listopada 2003 r. była przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu, którego celem miało być stwierdzenie jej nieważności. Jednakże nie doszło do skutecznego stwierdzenia nieważności w/w decyzji podziałowej i nadal pozostaje ona w obrocie prawnym.

Podkreślić należy, że zarówno organy administracji, jak i Sąd orzekający, nie są władne w tym postępowaniu do oceny zasadności i prawidłowości decyzji podziałowej z dnia [...] listopada 2003 r. Niniejsze postępowanie dotyczy jedynie dalszego etapu wywłaszczenia, tj. ustalenia odszkodowania.

Niewątpliwie zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., w dniu kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. [...] listopada 2003 r.), działka nr [...] jako wydzielona na wniosek właściciela pod drogi publiczne przeszła z mocy prawa na własność Miasta Poznań. Spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Mianowicie: prawomocną decyzją dokonano podziału nieruchomości, a wydzielona działka przeznaczona jest w planie pod drogę publiczną. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana, przez żadną ze stron. Brak wpisu prawa własności działki nr [...] we właściwej księdze wieczystej nie świadczy o tym, że prawo własności działki nr [...] nie przeszło na rzecz Miasta Poznań, gdyż wpis ten ma jedynie charakter konstytutywny, a prawo własności tej działki przeszło z mocy prawa na rzecz Miasta Poznań w dniu [...].11.2003r. z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję podziałową.

Wniosek o odszkodowanie złożył podmiot uprawniony, tj. były właściciel działki nr [...]. Ponadto nie doszło do porozumienia w kwestii odszkodowania, a zatem zaktualizowała się przesłanka do ustalenia odszkodowania na mocy decyzji administracyjnej według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

A zatem nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej. Sporna natomiast jest wysokość tego odszkodowania.

Zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Na mocy art. 129 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości w myśl art. 150 ust. pkt 1 u.g.n. dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości.

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.( art. 152 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

Podkreślić należy, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę, zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy słusznie wskazał, że organ I instancji ustalił odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy, który narusza formułujący "zasadę korzyści" art. 134 ust. 3 u.g.n. W dacie wydania decyzji podziałowej, jak i w chwili obecnej, na obszarze odpowiadającym dawnej działce numer [...] znajdowały się: budynek mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze. To zatem oznacza, iż aktualny na dzień [...] listopada 2003 r. sposób użytkowania był mieszkaniowy lub tzw. "zabudowa zagrodowa". Wydzielona działka numer [...] również była użytkowana w ten sposób, chociaż miała przeznaczenie drogowe nadane scharakteryzowanym planem miejscowym. Po wejściu w życie planu miejscowego, nieruchomości sąsiednie dla przedmiotu wyceny uzyskały przeznaczenie mieszkaniowe o symbolu "14MJ6". Nadto, co wynika z obu operatów szacunkowych, działka znajdowała się w analizowanym momencie w otoczeniu terenów pojedynczej zabudowy mieszkaniowej, terenów niezabudowanych użytkowanych rolniczo i leśnie. Powyższe oznacza, iż nieruchomości podobne dla działki nr [...] to działki mieszkaniowe (lub użytkowane jako siedlisko), a nie drogowe, a jak błędnie przyjęto w operacie.

Jak słusznie wskazał Wojewoda aktualny sposób użytkowania, który przy wycenie nieruchomości wywłaszczonych należy, z uwagi na art. 134 ust. 3 u.g.n., wziąć w pierwszej kolejności pod uwagę, oznacza wycenę według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Jeżeli aktualny sposób użytkowania da korzystniejszą wycenę dla uprawnionego odszkodowania to dojdzie do zastosowania § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia wykonawczego, a mianowicie: nie będzie możliwe określenie wartości działki, przeznaczonej na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział pod drogę publiczną, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, właśnie ze względu na zasadę korzyści. Tak więc biegła wadliwie w swych operatach przyjęła, że nieruchomościami podobnymi do działki nr [...] są nieruchomości drogowe, a nie nieruchomości mieszkaniowe względnie o budowie zagrodowej. Już tylko z tego względu operat, na którym oparł swe rozstrzygnięcie Starosta, był wadliwy.

Bezzasadny jest zarzut skargi, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia14.04.2011r. o sygn. akt IV SA/Po 65/11 w sposób dorozumiany przesądził o konieczności przyznania skarżącej odszkodowania w niniejszym postępowaniu za cały budynek mieszkalny posadowiony na obu działkach, tj. nr [...] i [...]. Jak wynika z analizy uzasadnienia tego wyroku przesłanką uchylenia omawianym wyrokiem decyzji administracyjnych było niewyczerpanie trybu cywilnoprawnego, tj. brak rokowań zmierzających do ustalenia odszkodowania przed wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego. Jedynie dodatkowo sąd w omawianej sprawie jedynie wyraził pogląd, że wpis prawa własności w księdze wieczystej na podstawie decyzji zatwierdzającej podział działki ma charakter deklaratoryjny i nie jest warunkiem nabycia prawa własności działki wydzielonej pod drogi publiczne, które następuje z mocy prawa. W uzasadnieniu omawianego wyroku wskazano wprost, że wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za działkę wydzieloną pod poszerzenie drogi bezzasadne jest odnoszenie się do treści decyzji organu II instancji. Tym samym sąd w tym postępowaniu w ogóle się nie wypowiedział i nie zajmował kwestią, czy skarżąca powinna otrzymać w niniejszym postępowaniu odszkodowanie za część, czy też za całość budynku mieszkalnego.

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestię sporną stanowi przede wszystkim to, czy niewątpliwie należne skarżącej odszkodowanie powinno być ograniczone jedynie do gruntu działki nr [...] oraz położonej na niej części budynku mieszkalnego o pow. [...] m.k.w. (jak twierdzi organ II instancji), czy też powinno obejmować także odszkodowanie za pozostałą część budynku mieszkalnego (funkcjonalnie powiązaną z częścią położoną na działce nr [...]) o pow. [...] m.kw. położoną na stanowiącej nadal własność skarżącej działce nr [...] (jak twierdzi skarżąca i organ I instancji). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii determinuje wysokość należnego skarżącej odszkodowania.

Powyższy problem oceniany był już przez sądy administracyjne, które ukształtowały linię orzecznictwa w tym zakresie, którą sąd orzekający aprobuje.

W sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 08.05.2012r. o sygn. I OSK 2297/11, publ. CBOSA) skarżąca była właścicielką działki, która na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi została podzielona na mniejsze działki, przy czym przedmiotowa dla omawianej sprawy działka została przeznaczona pod inwestycję drogową. Budynek mieszkalny znajdował się na dwóch działkach, jednak przejęciu z mocy prawa podlegała tylko jedna działka wraz z częścią znajdującego się na niej budynku mieszkalnego jako części składowej tego gruntu.

Istota sporu w przywołanej sprawie także – jak w niniejszej sprawie – sprowadzała się do kwestii czy w decyzji ustalającej odszkodowanie za zabudowaną połową budynku działkę gruntu należy przyznać odszkodowanie za cały budynek czy też tylko za cześć tego budynku posadowioną na tej działce. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niedopuszczalne jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości całego budynku usytuowanego na dwóch działkach w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest odszkodowanie za jedną z działek.

Zdaniem NSA odszkodowanie za grunt pod inwestycję drogową powinno uwzględniać tylko tę część nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Legalną definicję nieruchomości stanowi art. 46 k.c., zgodnie z § 1 nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Definicję tę można uzupełnić ponadto treścią art. 47 i 48 k.c., zgodnie z którymi budynek (o ile ustawa nie stanowi inaczej) stanowi cześć składową nieruchomości i jako taki, nie może stanowić odrębnego od niej przedmiotu obrotu,

Z kolei w wyroku z dnia 15.10.2012r. o sygn. I OSK 2594/12 (publ. CBOSA) NSA trafnie wyjaśnił, że art. 93 ust. 3 u.g.n. stanowi "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie (...)". Artykuł 98 ust. 1 u.g.n. ustanawia ograniczenie przedmiotowe, stanowiąc: "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe (...)" co w konsekwencji wyznacza przedmiotowo odszkodowanie: za działki gruntu wydzielane pod drogi publiczne. Rozwiązanie to zamyka ten tryb, wyłączając odszkodowanie nie objęte przedmiotowo działką gruntu wydzieloną pod drogi publiczne. Odesłanie w art. 98 ust. 3 in fine u.g.n., w myśl którego: "Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości", nie otwiera przedmiotowo zakresu ustalenia odszkodowania. Odesłanie to dotyczy zasad i trybu, zakres przedmiotowy jest wyznaczony w art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n.

Analogiczne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16.05.2013r. o sygn. IV SA/Po 238/13 (publ. CBOSA).

Sąd orzekający w pełni aprobuje powyżej przedstawioną wykładnię.

Natomiast w powoływanym przez skarżącą wyroku z dnia 11.01.2008r. o sygn. I OSK 29/08 (publ. CBOSA) NSA dokonał wykładni prawa na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, która stanowi lex specialis wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co istotne kontrolowana tam decyzja jednocześnie rozstrzygała kwestię wywłaszczenia oraz należnego z tego tytułu odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego w/w sprawę, o możliwości wywłaszczenia części nieruchomości budynkowej decyduje struktura budynku. Mianowicie, jeżeli struktura budynku pozwala na takie wywłaszczenie wówczas będzie ono dopuszczalne, bowiem decyzja o wywłaszczeniu będzie wykonalna. Natomiast w sytuacji, kiedy struktura budynku uniemożliwia dokonanie wywłaszczenia jego części, wówczas wobec niewykonalności ewentualnej decyzji o wywłaszczeniu takie wywłaszczenie nie będzie możliwe. Jeżeli wywłaszczenie części nieruchomości budynkowej prowadzić ma do jej rozbiórki należy budynek widzieć jako całość niepodzielną, jeżeli jego struktura nie pozwala na fizyczny podział. Wiąże się to również z ustaleniem odszkodowania za nieruchomość budynkową. W przypadku nieruchomości budynkowej, której struktura nie pozwala na podział, słusznym odszkodowaniem w myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej będzie odszkodowanie za cały budynek, a nie za jego część, której nie da się fizycznie wydzielić bez zniesienia konstrukcji.

Powyższe orzeczenie wskazuje na konieczność wywłaszczenia całej nieruchomości budynkowej. Sąd orzekający nie kwestionuje tej tezy. Wskazuje jedynie, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie miało już miejsce wcześniej (w przeciwieństwie do stanu faktycznego wyroku powołanego przez skarżącą, gdzie jednocześnie dokonano wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania) i nie może ono być przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd orzekający związany jest przeprowadzonym wcześniej podziałem działki nr [...]. Sąd nie kwestionuje także tezy, że w przypadku nieruchomości budynkowej, której struktura nie pozwala na podział, słusznym odszkodowaniem w myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej będzie odszkodowanie za cały budynek, a nie za jego część, której nie da się fizycznie wydzielić bez zniesienia konstrukcji. Jednakże należy podkreślić, że odszkodowanie za cały budynek w kontrolowanym przypadku w zakresie wykraczającym poza działkę nr [...] musi być dochodzone w odrębnych trybach i postępowaniach.

Reasumując, Sąd orzekający stoi na stanowisku, że skarżącej (przy założeniu, że część budynku położona na działce nr [...] nie może zostać rozebrana bez naruszenia funkcjonalności pozostałej części budynku położonej na działce nr [...]) niewątpliwie należne jest odszkodowanie za cały budynek posadowiony obecnie na działkach nr [...] i [...]. Jednakże w świetle treści art.98 ust.1 i 3 u.g.n. oraz przywołanych wyżej orzeczeń sądów w niniejszym postępowaniu skarżąca może skutecznie domagać się odszkodowania jedynie za część budynku położoną na działce nr [...]. Zakres przedmiotowy niniejszego postępowania dotyczy bowiem jedynie wywłaszczonej nieruchomości, a więc działki nr [...]. W pozostałym zakresie obejmującym część budynku położoną na działce nr [...] może dochodzić odszkodowania w drodze postępowania cywilnego, ewentualnie w drodze roszczeń określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym Sąd orzekający nie podziela tezy skarżącej, że wypłata odszkodowania jedynie za część budynku położoną na działce nr [...] będzie skutkować tym, że część budynku położona na działce nr [...]stanie się współwłasnością i Miasta Poznań. W razie wypłaty częściowego odszkodowania skarżąca nadal będzie wyłącznym właścicielem działki nr [...] i położonej na niej części budynku. Zgodnie z przywoływaną już przez organy zasadą superficies solo cedit własność części wspomnianego budynku położonych na działkach nr [...] i [...] jest prawem przysługującym właścicielom tych działek, a więc odpowiednio Miastu Poznań i skarżącej. To co jest na gruncie stanowi bowiem własność właściciela gruntu. Przysługuje natomiast skarżącej roszczenie cywilne - względnie określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - o odszkodowanie z tytułu ewentualnej konieczności dokonania rozbiórki tej części budynku i braku możliwości korzystania z tej części budynku.

Dodatkowo należy wskazać – co umknęło organowi odwoławczemu – że organ I instancji powinien poczynić jednoznaczne ustalenia zmierzające do ustalenia, czy część budynku położona na działce nr [...] nie może zostać jednak rozebrana bez naruszenia funkcjonalności pozostałej części budynku położonej na działce nr [...]. Kwestia ta bowiem nie została w pełni wyjaśniona. Teza o niemożności rozbiórki części budynku położonego na działce nr [...] bez naruszenia funkcjonalności pozostałej części tego budynku położonej na działce nr [...] oparta jest bowiem jedynie na (choć bardzo prawdopodobnym) domniemaniu, że możliwa jest jedynie rozbiórka całego budynku. Nie znajduje natomiast oparcia w konkretnych dowodach np. w operacie szacunkowym bądź dowodzie z oględzin przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej należy wskazać, że niezasadny był jej zarzut w zakresie naruszenia art.10 k.p.a. Wspomniany przepis stanowi realizację konstytucyjnego prawa do procesu (obrony) wynikającego z wartości demokratycznego państwa prawnego. Gwarantuje on stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zgromadzonych materiałów i dowodów. Przepis ten w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tegoż przepisu jednoznacznie wynika, że organy administracji mogą odstąpić od powyższej zasady jedynie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Z przytoczonego wyżej przepisu ewidentnie wynika, że strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Sąd orzekający popiera pogląd, że jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie postępowanie uzupełniające, to zgodnie z art.10 § 1 w zw. z art.140 k.p.a. przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów. (tak NSA w wyroku z dnia 07.03.1989r. SA/Kr 11/89)

W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy jednak nie prowadził żadnego postępowania dowodowego.

Przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", B.Adamiak/J.Borkowski, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2011, s.74-75 oraz wyrok WSA w Krakowie z 05.03.2012r., II SA/Kr1935/11, wyrok WSA w Warszawie z 21.10.2011r., sygn. I SA/Wa 1870/11)

Należy podzielić pogląd, że naruszenie zasady określonej w art.10 § 1 k.p.a. nie stanowi zawsze automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. W judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (m.in. postanowienie NSA z 22.03.2012r., sygn. II GSK 431/12, wyrok WSA w Olsztynie z 25.10.2011r. II SA/Ol 1043/10)

Zgodzić należy się z zarzutem, że fakt niezawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się przez skarżącą na tym etapie postępowania był uchybieniem organu odwoławczego i naruszeniem przez ten organ zasad prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Jednakże skarżąca nawet nie próbowała wykazać, że w/w uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z powodu złamania takich przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Dopiero więc wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o nowym dowodzie w sprawie lub o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony. Organ odwoławczy istotnie nie przeprowadził żadnych nowych dowodów i czynności. Stan faktyczny i prawny nie zmienił się jednak w stosunku do stanu w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Skarżąca w istocie rzeczy – pomimo uchybienia organu odwoławczego - miała pełną wiedzę o stanie sprawy. Co istotne, organ wyjaśnił przyczyny (szybkość postępowania) dla których pozbawił skarżącą tego prawa. Tym samym zaistniałe uchybienie organu odwoławczego nie miało żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Reasumując, decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji okazała się trafna, a zarzuty skargi niezasadne. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd orzekający podziela pogląd, że w kontrolowanej sprawie zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy. W świetle wcześniejszych rozważań zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie. Przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 k.p.a.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.

Dodatkowo Sąd chce podkreślić, że niniejsze rozstrzygnięcie nie oznacza, że skarżącej nie jest należne odszkodowanie za część budynku mieszkalnego położoną na działce nr [...]. Oznacza tylko, że nie jest możliwe jego dochodzenie w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym.

Ponadto oprócz sformułowanych przez organ odwoławczy wskazań wobec organu I instancji Sąd dodatkowo obliguje organ I instancji do rzetelnego ustalenia i wyjaśnienia, czy rozbiórka części budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] spowoduje dysfunkcjonalność pozostałej części tego budynku położonej na działce nr [...] i konieczność jej rozbiórki.

MZ