Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2118/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184, art. 204 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1144/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1144/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi E. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - dalej jako u.g.n., o wydanie decyzji administracyjnej, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...]położonej w obrębie [...], gm. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], poprzez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o.o. na wykonanie czynności związanych z przebudową istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia SN 15 kV odgałęzienie [...] i odgałęzienie [...] oraz budową elektroenergetycznej kablowej linii średniego napięcia SN 15 kV w obszarze lokalizacji inwestycji wyznaczonym na załączonej mapie z lokalizacją linii kablowej średniego napięcia SN-15 kV po trasie oznaczonej na załączonej mapie.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na niewłaściwe przeprowadzenie rokowań. Starosta stwierdził, iż zakres rokowań był ograniczony jedynie do prac, które inwestor planował wykonać, co zostało potwierdzone przez prowadzącego rokowania w trakcie zeznań. Pominięto kwestie przesyłowe, co uniemożliwia wydanie decyzji, o którą występuje wnioskodawca. Zgodnie z art. 124 ust. 6 i 7 u.g.n. właściciel nieruchomości jest obowiązany udostępnić ją w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, i decyzja ta podlega wpisowi do księgi wieczystej. Jej znaczenie jest dużo szersze niż zakres prowadzonych rokowań i związane z tym wynagrodzenie. Z uwagi

na to, że art. 124 u.g.n. przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności, który zmusza właściciela do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości bez jego zgody, ważne jest, by rokowania, ich zakres i przebieg nie budziły żadnych wątpliwości organu, a tak w tej sprawie nie jest. Organ, wydając decyzję musi mieć na uwadze nie tylko uzasadniony interes inwestora (społeczny), ale również słuszny interes właściciela nieruchomości.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] Sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] i ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,45 ha [...], stanowiącej własność E. S., poprzez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na wykonanie czynności związanych z przebudową istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia SN 15 kV odgałęzienie [...] i odgałęzienie [...] oraz budowę elektroenergetycznej kablowej linii średniego napięcia SN 15 kV w obszarze lokalizacji inwestycji wyznaczonym na załączonej mapie, stanowiącej integralną część decyzji. Obszar gruntu zajętego pod inwestycję na przedmiotowej nieruchomości obejmuje powierzchnię [...] - pas o szerokości 2m przebiegający wzdłuż istniejących linii napowietrznych SN 15 kV relacji odgałęzienie [...] i odgałęzienie [...]. Ponadto w przedmiotowej nieruchomości właściciel urządzeń przesyłowych prowadzi prace związane z przebudową linii 110 kV, a także powiązane z tą przebudową skablowanie dwóch linii 15 kV na odcinku krzyżowania się z linią 110kV.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Można jednak przyjąć, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania stanowią jeden ze sposobów zawarcia umowy, przy czym brak jest ich sformalizowania w przepisach prawa. Oznacza to, że ich zakres, forma i przebieg pozostawione są woli stron. Mogą też one zostać zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Ustawodawca nie stawia także inwestorowi wymogu uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele nieruchomości. Przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest istotna okoliczność z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje jedynie okoliczność, że nie zakończyły się one pozytywnie. Pojęcie przeprowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ugn, należy rozumieć szeroko, gdyż dla ich spełnienia wystarczające jest, aby strony przedstawiły sobie określone propozycje i miał miejsce brak konsensusu.

Wojewoda stwierdził, że organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie posiada żadnych uprawnień do oceny merytorycznej tych rokowań. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. winien jedynie stwierdzić, czy miały one miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym - brak zgody właściciela nieruchomości. Nie podlegają także weryfikacji organu okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Do organu prowadzącego postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należy ocena dowodów przedłożonych w sprawie. Przedmiotem oceny nie jest wyłącznie sposób prowadzenia rokowań lecz ich wynik. W tym zakresie w ocenie organu odwoławczego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż rokowania przeprowadzone były w sposób nieprawidłowy.

Wojewoda podkreślił przy tym, że przebieg rokowań w zakresie składanych przez strony oświadczeń woli, nie należy do przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może być przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym, gdyż jest to ta część pozyskiwania przez inwestora prawa do terenu, która ma charakter cywilnoprawny i poprzedza złożenie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej prawo własności. W zakresie rokowań istotny jest zatem brak konsensusu wypowiedziany wprost lub w sposób dorozumiany. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. mówi się wprawdzie o "zgodzie właściciela", ale w rzeczy samej chodzi tutaj o umowę cywilnoprawną o charakterze obligacyjnym, ze skutkami w sferze prawa rzeczowego, aby więc była mowa o "wyrażonej zgodzie" przez właściciela, musi dojść do zawarcia stosownej umowy.

Wojewoda [...] uznał, że wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., w niniejszej sprawie zostały spełnione. Inwestora reprezentował prawidłowo umocowany pełnomocnik, a materiał dokumentacyjny sprawy obrazuje sam fakt jak i przebieg negocjacji między stronami, które jednak nie doprowadziły do porozumienia, a zatem wymóg o jakim mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. należało uznać za spełniony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wniosła E. S.. Zaskarżając decyzję w całości zarzuciła jej:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że:

- dla spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań nie jest ważny ich zakres przedmiotowy (brak uwzględnienia kwestii, dotyczących utrzymywania urządzeń po ich wybudowaniu), podczas gdy rokowania powinny być prowadzone kompleksowo,

- działania polegające na oferowaniu kwot rzędu 15.000 zł, a następnie złożenie propozycji w kwocie 500 zł w oparciu o operat, który nie uwzględnia kwoty odszkodowania za utrzymywanie urządzeń, a następnie przemilczanie i ignorowanie tej kwestii przez inwestora oraz składanie przez różnych reprezentantów inwestora różnych obietnic, spełniają wymóg rokowań zgodnych z prawem, podczas gdy okoliczności te świadczą o wadzie rokowań (pozorności),

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a, w związku z 7 k.p,a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania), art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) i art. 13 k.p.a. (zasady polubownego załatwiania spraw) wyrażające się w zaniechaniu prawidłowej oceny przebiegu rokowań pomiędzy stronami; zaniechaniu ustalenia, czy rokowania te w ogóle zostały zakończone wobec kolejnych propozycji ze strony inwestora już w toku postępowania administracyjnego; nieprawidłową ocenę znaczenia ograniczonego zakresu umocowania reprezentantów inwestora dla procesu negocjacyjnego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że rokowania zostały przeprowadzone niewadliwie i zgodnie z prawem,

3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie jakiejkolwiek analizy kwestii uciążliwości orzeczonego ograniczenia dla właściciela nieruchomości i bezkrytyczne powielenie stanowiska inwestora zawartego w piśmie z dnia 21 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję wskazał, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem, czyli brak zgody właściciela na zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoliłaby zrealizować cele publiczne, upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa w art.124 u.g.n., powinno być zatem nie tylko uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, ale także pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń i związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii i konserwacji tych urządzeń i przewodów. Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów.

Zgodnie z przywołanym art. 124 ust. 3 u.g.n. wnioskodawca winien wykazać, że przeprowadzono rokowania, których celem było doprowadzenie do zawarcia umowy, a więc rokowania obejmujące nie tylko wykonanie określonych prac, ale także zgodę właściciela nieruchomości na dalszą eksploatację wybudowanych urządzeń i przewodów. Rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia. W konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rokowania ograniczyły się do przedstawienia właścicielce nieruchomości propozycji związanej wyłącznie z czasowym zajęciem nieruchomości. Świadczy o tym treść pism kierowanych do właścicielki z [...] grudnia 2016 r. i [...] stycznia 2017 r, treść notatki służbowej sporządzonej przez pełnomocnika inwestora z [...] stycznia 2017 r. oraz zeznania tego pełnomocnika złożone przed organem I instancji w dniu [...] czerwca 2017 r. O tym, że propozycja dotyczyła tylko czasowego zajęcia nieruchomości świadczy też jednoznacznie podstawa obliczenia wysokości zaproponowanego odszkodowania. Mianowicie zostało ono ustalone na podstawie znajdującej się w aktach administracyjnych opinii w formie operatu szacunkowego, w której rzeczoznawca jednoznacznie wskazał, że szacuje wynagrodzenie za czasowe zajęcie części nieruchomości w okresie 1 miesiąca.

Propozycja inwestora zupełnie zatem pomijała, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter stały. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie poczynił żadnych nowych ustaleń co do przebiegu rokowań między wnioskodawcą [...] Sp. z o.o. i właścicielką nieruchomości, a mimo to odmiennie niż organ I instancji przyjął, że przeprowadzone rokowania spełniają warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Uwadze organu II instancji uszło, iż przedmiotem rokowań powinno być uzyskanie zgody właściciela nieruchomości nie tylko na czasowe zajęcie nieruchomości (w tym konkretnym przypadku 1 miesiąc), ale także ustalenie warunków zgody na pozostawienie na nieruchomości przewodów i urządzeń i związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii i konserwacji tych urządzeń i przewodów. Propozycje przedstawione przez inwestora w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie obejmowały tych wszystkich elementów przyszłej umowy, a jedynie jej fragment - zgodę na zajęcie nieruchomości na okres 1 miesiąca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - przepisów art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że rokowania z właścicielem nieruchomości przeprowadzone w sprawie nie odpowiadają wymogom przewidzianym w powyższych przepisach, w sytuacji, gdy na początkowym etapie tych rokowań właścicielowi nieruchomości oferowane było wynagrodzenie za wyrażenie zgody na zajęcie nieruchomości w celu wykonania prac związanych z posadowieniem planowanych urządzeń przesyłowych w wysokości skalkulowanej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego jako wynagrodzenie za czasowe zajęcie nieruchomości na czas niezbędny do realizacji robót budowlanych i w rezultacie błędne uznanie przeprowadzonych rokowań za nieprawidłowe oraz uznanie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zgodnie z treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...].

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. , podczas gdy wydana w sprawie decyzja przepisom tym odpowiadała, albowiem została spełniona przewidziana tam przesłanka przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, zgodnie z wymogami art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zakończona brakiem porozumienia, a realizowana przez skarżącą inwestycja ma cel publiczny i jest zgodna z decyzją Burmistrza [...] nr [...], z dnia [...] marca 2016r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje na żadne naruszenia przepisów postępowania, jakich miał się dopuścić organ II instancji.

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarga E. S. powinna zostać oddalona jako niezasadna, wobec wydania przez organ II instancji decyzji nie zawierającej naruszeń prawa materialnego ani przepisów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Sąd I instancji błędnie przyjął jakoby [...] sp. z o.o., prowadząc rokowania z właścicielką nieruchomości, ograniczyła się do przedstawienia jej propozycji związanej wyłącznie z czasowym zajęciem nieruchomości. Przeciwny wniosek wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów - pism kierowanych wzajemnie do siebie między stronami postępowania, oraz notatek i protokołów z negocjacji, z których wprost wynika, iż wnosząca skargę kasacyjną, w piśmie do właścicielki nieruchomości z prośbą o wyrażenie zgody na zajęcie jej nieruchomości, poinformowała właścicielkę wyraźnie o zakresie zamierzonych przez nią prac - związanych z przebudową i modernizacją napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Korespondencja prowadzona między stronami potwierdzała fakt, iż [...] Sp. z o.o. przystępując do rokowań z E. S., poinformowała ją o zakresie prowadzonych przez siebie prac, w tym o planowanym pozostawieniu na nieruchomości urządzeń kablowej (podziemnej) linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV. Właścicielka nieruchomości została zaproszona do rokowań.

E. S. wyraziła zgodę przeprowadzenie omawianych prac po otrzymaniu wynagrodzenia w kwocie [...] zł. [...] Sp. z o.o. za powyższe zaproponowała za wyrażenie zgody na zajęcie nieruchomości wynagrodzenie w kwocie [...] zł.

[...] Sp. z o.o. wskazała, że przesłany właścicielce nieruchomości operat szacunkowy zawierający kwotę wynagrodzenia za zajęcie jej nieruchomości wskazywał, że jest to kwota za czasowe zajęcie nieruchomości dla potrzeb uzyskania decyzji administracyjnej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., jednak na dalszym etapie rokowań E. S. było oferowane wynagrodzenie w żaden sposób nie związane ze sporządzonym operatem szacunkowym, wynoszące kwotę [...] zł. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że nie miała obowiązku przekazywania powyższego operatu szacunkowego właścicielce nieruchomości. Nie zachodzą żadne podstawy do tego, by z treści przedstawionego właścicielce operatu szacunkowego wyciągać wnioski o zakresie i treści prowadzonych z właścicielem nieruchomości rokowań. Prawidłowość przeprowadzonych rokowań powinna być bowiem oceniana na podstawie wszystkich dowodów obrazujących przebieg tych rokowań. Z nich dopiero można odtworzyć treść składanych sobie wzajemnie przez strony propozycji, i dopiero na tej podstawie można oceniać, czy rokowania odpowiadają wymogom stawianym przez przepisy art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzone były rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Każda ze stron przedstawiała bowiem warunki zawarcia porozumienia, przy czym inwestor odnosił się do wymogów stawianych przez skarżących. Ponadto inwestor miał prawo uznać, iż rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei okoliczność, że proponowane warunki, w tym kwota rekompensaty dla właściciela za wyrażenie zgody, nie spełniały oczekiwań skarżących i nie osiągnięto porozumienia w tej kwestii, nie oznacza, że nie został dopełniony warunek prowadzenia rokowań.

Ponadto [...] Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. wskazując, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje na żadne naruszenia przepisów postępowania, jakich miał się dopuścić organ II instancji. Wobec podanej przez Sąd I instancji podstawy orzekania, w treści wydanego wyroku powinno zostać przedstawione, jakie przepisy postępowania zostały naruszone w zaskarżonej decyzji organu II instancji. Wymóg wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia zawiera przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Tymczasem w treści uzasadnienia nie zawarto żadnego wyjaśnienia naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścić miał się organ II instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca E. S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Sąd I instancji oparł swe rozstrzygnięcie, dokonane zaskarżonym wyrokiem na ustaleniu faktycznym, że nie przeprowadzono obligatoryjnie poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Takie ustalenie determinowało przyjęcie przez sąd, że nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.

W ramach prawnomaterialnej podstawy kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n polegającą na przyjęciu, że rokowania z właścicielem

nieruchomości przeprowadzone w sprawie nie odpowiadają wymogom przewidzianym w tych przepisach.

Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie można podważyć dokonanej przez sąd oceny stanu faktycznego sprawy w drodze zarzutów o charakterze prawnomaterialnym.

Ocena, czy doszło do wymaganych przepisami prawa rokowań czy też nie należy do oceny stanu faktycznego sprawy, a zatem jego podważenie nastąpić mogłoby jedynie w drodze zarzutu naruszenia prawa procesowego, którego jednakże skutecznie nie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Powołane jako prawnoprocesowe podstawy kasacyjne przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami o charakterze kompetencyjnym, które nie mogą stanowić samodzielnej, skutecznej prawnoprocesowej podstawy kasacyjnej. Podnosząc takie zarzuty, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, lub postępowania administracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, a nie oddaleniem skargi. W rozpatrywanej sprawie, takich przepisów nie powołano, co uniemożliwia uznanie analizowanej podstawy kasacyjnej za skuteczną.

W skardze kasacyjnej ujęto w ramach podstawy prawnoprocesowej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. W istocie zarzut ten ma oczywiście charakter materialnoprawny i stanowi powtórzenie argumentacji podnoszonej w ramach analizowanej na wstępie niniejszych rozważań podstawy prawnomaterialnej. Z tych samych powodów nie mógł także przynieść zamierzonych przez stronę rezultatów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r. II GSK 85/11). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi jednoznacznie i z powołaniem się na przepisy prawa wyjaśnił swe stanowisko zarówno co do ustaleń faktycznych jak i dokonanej oceny prawnej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. - wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję.

-----------------------

8

1