Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 970/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. H. (H.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na postawie art. 17, art. 23, art. 24, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. oz. 2220) odmówił Z.H. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji przywołano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, określające wymogi do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że strona nie podejmuje zatrudnienia i nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, nadto wskazano że opiekuje się niepełnosprawną córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano, że strona pobiera świadczenie emerytalne, co wyczerpuje przesłankę negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Ponownie podniosła, że oczekuje dopłaty kwoty 516,20 zł do otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Wskazała, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o tym, że wszyscy opiekunowie osób niepełnosprawnych winni być traktowani analogicznie. Zdaniem skarżącej nie jest ludzkie nakazywanie odwoływania się do sądów, aby uzyskać należne świadczenie. W jej ocenie, wychowując niepełnosprawne dzieci pracowała i teraz otrzymuje świadczenie emerytalne, które jest niższe od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. W końcowej części odwołania zaakcentowała, że należy jej się szacunek za to, że opiekuje się niepełnosprawną córką i wyręcza w tym zakresie Państwo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wytłuszczeniem postanowień art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tejże ustawy. W dalszej kolejności organ ten przybliżył stan faktyczny sprawy i wskazał, że otrzymanie wnioskowanego świadczenia wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie osoba wymagająca opieki musi legitymować się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osoba ubiegająca się o to świadczenie zrezygnowała z pracy lub zatrudnienia albo też nie podejmuje takowego i wystąpiła niezbędność sprawowania takiej opieki. Nadto wskazano, że między rezygnacją z pracy, a koniecznością sprawowana opieki występuje związek przyczynowy oraz nie zachodzą przesłanki negatywne otrzymania wnioskowanego świadczenia. W końcowej części uzasadnienia zamieszczono stwierdzenie, że w przypadku strony występuje przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie pobieranie świadczenia emerytalnego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, która w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na przyjęciu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, opierającej się na wykładni językowej, a nie na wykładni systemowej i celowościowej. Nadto wskazano na naruszenie postanowień art. 7 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, jak również art. 8 tegoż Kodeksu, poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywateli. W motywach skargi rozwinięto podstawowe zarzuty, zwłaszcza te związane z błędną interpretacją przepisu prawa materialnego. Skarżąca wskazała, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinny opierać się na literalnym brzmieniu tego przepisu, ale powinny brać pod uwagę cele regulacji oraz cele ustawy o świadczeniach rodzinnych jako całości. Wskazano przy tym na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak również odwołano się do historii tego świadczenia i podkreślono, że pierwotnie było on niższe niż świadczenie emerytalne, a obecnie jest odwrotnie, a to winno skutkować zmianą interpretacji obowiązujących regulacji prawnych. W tym zakresie odwołano się do orzeczenia WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. W końcowej części motywów skargi odwołano się do prorodzinnej polityki obecnego rządu, jak również do celu przedmiotowego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Organy pierwszej i drugiej instancji, stosując wykładnię literalną tego przepisu przyjęły, że skarżąca nie spełnia ustawowych wymogów do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem ma ustalone prawo do emerytury, co wyklucza możliwość uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, zważywszy zwłaszcza na rezultaty innych sposobów wykładni wskazanych przepisów oraz stanowisko wyrażane przez Trybunał Konstytucyjny oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych w podobnych sprawach, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie i zawarte w niej rozstrzygnięcie nie zasługują na aprobatę.

W punkcie wyjścia należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne pojawiło się w pierwotnym tekście ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), przy czym jego wysokość wynosiła 420 zł i wówczas także opiekunowie mający prawo do określonych świadczeń, w tym do emerytury, nie mogli z niego korzystać (art. 17 ust. 5 pkt. 2). Kwota ta była niższa niż obowiązująca wówczas najniższa emerytura i inne świadczenia wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy stan utrzymywał się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się w nieznacznym stopniu wyższe od najniższej emerytury, następnie jednak podlegało waloryzacji i obecnie wynosi 1583 zł (kwota podana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019, M.P.2018.1099). W konsekwencji, w przypadku skarżącej, której prawo do emerytury przysługuje od 1 sierpnia 1996 r., a obecna jej wysokość to 1220 zł (kwota brutto wraz z dodatkami, natomiast kwota do wypłaty to 1035,38 zł), świadczenie to jest wobec tego niższe od wysokości ewentualnego świadczenia pielęgnacyjnego.

Już ta skrótowa analiza prowadzi do wniosku, że stan prawny ukształtowany w wyniku zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, które w konkretnym przypadku może przewyższać świadczenia emerytalne czy rentowe i tym samym wykluczać osobę spełniającą warunki do jego uzyskania w świetle przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r., prowadzi do nierówności w prawie. Obecnie obowiązujące przepisy mają charakter dyskryminujący w stosunku do osób dysponujących publicznym prawem podmiotowym do tego świadczenia, skoro może je uzyskać np. osoba, która nigdy nie była zatrudniona i ma prawa do emerytury, natomiast opiekuje się osobą niepełnosprawną. Zróżnicowanie takie jest także nieproporcjonalne i nieuzasadnione.

Problem ten dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazany przepis uznał za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanki leżące u podstaw tego orzeczenia mają charakter generalny i powinny być odnoszone odpowiednio także do innych świadczeń rentowych i emerytalnych (do wyroku zgłoszono zdanie odrębne, w którym podstawowym zarzutem było to, że Trybunał zajął się jedynie wycinkiem problemu, a więc kwestią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy). W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał nawiązał do wcześniejszego wyroku tego organu z 18 listopada 2014 r., w którym zauważono, że "Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi" (wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Jest to tyle istotna uwaga, że organom orzekającym w sprawie tego świadczenia, a czasami także i sądom administracyjnym, umyka z pola widzenia jego cel. Jest to nie tyle świadczenie na rzecz opiekuna, ile na rzecz osoby niepełnosprawnej. Jak zauważył WSA w Gorzowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r., II SA/Go 521/19, Dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. istotne znaczenie może mieć wskazanie celu i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego. Celem omawianego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

Sąd podziela przekonanie, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może uzasadniać stanowisko przyjęte przez organy orzekające w sprawie, to jednak rezultat tej wykładni, prowadzący wyraźnie do naruszenia zasady równości, a także, w odczuciu społecznym, niesprawiedliwy, skłania do szukania takiej interpretacji, która czyniłaby zadość wskazanym wartościom (równość, sprawiedliwość). Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, a także prokonstytucyjnej, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W tym kierunku zmierza też orzeczenie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19: "Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie."

Trzeba zauważyć, iż norma stanowiąca podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie, formułowana przy użyciu wykładni językowej na podstawie przepisów zawartych w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., w części dotyczącej wyłączenia uprawnień osób mających ustalone prawo do emerytury, ma następującą treść: świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zważywszy na kontekst historyczny przepisów oraz wykładnię systemową, celowościową (jest to świadczenie na rzecz osoby niepełnosprawnej) i prokonstytucyjną, normę tę można zrekonstruować w inny sposób: jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w części odpowiadającej wysokości emerytury. Czy też inaczej: jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w części odpowiadającej różnicy między wysokością tego świadczenia, a wysokością emerytury. Norma taka, jak należy sądzić, nie pozostawałaby w kolizji z efektami wykładni językowej, skoro respektuje wymóg niepobierania jednocześnie dwu świadczeń. Uprawniony ma prawo do emerytury w określonym zakresie, a jednocześnie pobiera świadczenie pielęgnacyjne w części, w jakiej pozostaje to poza tym zakresem. Inaczej rzecz ujmując, takie częściowe świadczenie pielęgnacyjne nie wkracza w zakres prawa do emerytury.

Nie jest przy tym przeszkodą to, że z przepisów art. 17 u.ś.r. nie wynika możliwość dzielenia świadczenia, co stanowiłoby konsekwencję przyjęcia normy o wskazanej wyżej treści. Już w ust. 4 pkt. 4 art. 17 ustawodawca dopuszcza takie swoiste dzielenie, biorąc pod uwagę liczbę dni za które jest ono wypłacane za niepełny miesiąc. Czyni to także w innych przepisach prawa pomocy społecznej, w tym dotyczących zasiłku okresowego. Zatem z punktu widzenia systemowego zabieg taki nie jest co najmniej zakazany.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadziłaby do całkowitego pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego strony, której przysługuje świadczenie w postaci emerytury czy renty, jednakże w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, której znaczenie wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wskazując że istotą zasady równości jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się daną cechą relewantną (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Każdy zarzut wskazujący na naruszenie tak rozumianej zasady równości trzeba ocenić, uwzględniając to, czy w danym wypadku istnieje cecha wspólna uzasadniająca podobne traktowanie adresatów kwestionowanej normy prawnej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł takowych przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny też dokonać w niniejszej sprawie organy.

Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podkreślić wymaga, że zachowanie tej zasady nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury (renty) otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury (renty).

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organy wezmą pod uwagę, że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną córką (42 lata), a także niepełnosprawnym synem (50 lat), a jej wiek (70 lat) i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego, to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W jej wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o kwotę emerytury.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne do wyroku z 25 listopada 2019 r.

W mojej ocenie skarga skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, a tym samym skarga winna być oddalona.

Za przedstawionym rozstrzygnięciem przemawiają następujące argumenty. Postanowienia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych określają przesłanki jakie należy spełnić, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, a zarazem określają przesłanki negatywne, których wystąpienie skutkować będzie odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Na wstępie przyjdzie w sposób jednoznaczny stwierdzić, że w przypadku skarżącej jedna z przesłanek pozytywnych, a zatem uprawniających do otrzymania świadczenia nie występuje, a mianowicie z uwagi na wiek skarżąca nie jest już osobą, która rezygnuje z pracy lub też jej nie podejmuje. Skarżąca jest już w wieku poprodukcyjnym i z tego powodu nie może z pracy zrezygnować i jej nie podejmować. Jest to jedyna przeszkoda w uzyskaniu przez skarżącą wnioskowanego świadczenia, ponieważ pozostałe przesłanki wymagane do jego otrzymania spełnia, gdyż jest matką, a córka jej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Z brakiem przesłanki pozytywnej koreluje występowanie przesłanki negatywnej otrzymania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego. W konsekwencji organy administracji wypowiadające się w sprawie nie naruszyły przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.

W rozpoznawanej sprawie literalna treść przepisów nie budzi najmniejszej wątpliwości, ponieważ zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie prawa do emerytury. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przesłanką negatywną jest ustalone prawo do emerytury, zatem prawodawca nie warunkował występowania tej negatywnej przesłanki od tego, czy osoba pobiera to świadczenie i od tego w jakiej wysokości ono przysługuje osobie uprawnionej. Organy administracji obu instancji przywołały wskazaną okoliczność jako podstawę odmowy przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia. Moim zdaniem stanowisko organów administracji publicznej jest prawidłowe i zgodne z treścią obowiązującego prawa, a stosownie do postanowień art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do podejmowania działań na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia akcentuje się, że wykładnia literalna doprowadza do niemożliwych do akceptacji z punktu widzenia równości i sprawiedliwości rezultatów. Argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie może być podzielona i to z kilku powodów. Na wstępie przyjdzie podkreślić, że stan faktyczny w sprawie jest czytelny i nie budzi istotniejszych wątpliwości, a mianowicie skarżąca jest osobą liczącą 70 lat i sprawuje opiekę nad dwojgiem niepełnosprawnych dzieci oraz ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera.

Pierwszą kwestią wymagającą sprostowania jest to, kiedy przedmiotowe świadczenie pojawiło się w polskim systemie prawnym. Wbrew temu co twierdzi się w niniejszym wyroku za stwierdzeniami zamieszczonymi w przywołanym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, świadczenie pielęgnacyjne swoje początki czerpie w zasiłku stałym z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnych normowanym w ustawie z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w którym to akcie wpierw w art. 27 ust. 3, a następnie w art. 27 ust. 1 zamieszczono stosowne regulacje. Z chwilą przyjęcia ustawy o świadczeniach rodzinnych z 29 listopada 2003 r. przeniesiono tę instytucję z ustawy o pomocy społecznej do ustawy o świadczeniach rodzinnych i nadano jej nazwę świadczenia pielęgnacyjnego. Rozwiązanie takie wynikało w szczególności z tego, że pozycja ustawy o świadczeniach rodzinnych była inna niż ustawy o pomocy społecznej, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych zaliczana jest do zabezpieczenia społecznego dającego większe gwarancje prawne przy ubieganiu się o jego przyznanie, niż ma to miejsce w ramach pomocy społecznej, w której elementem dominującym jest uznanie administracyjne. Ubocznie można jedynie zaznaczyć, że równolegle z zasiłkiem stałym osobom chcącym sprawować opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem przysługiwała możliwość przejścia na wcześniejsza emeryturę z tego tytułu, po spełnieniu wymogów wynikających z regulacji zamieszczonych w przepisach dotyczących rent i emerytur. W uzasadnieniu wyroku akcentuje się, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest obecnie wyższa niż wysokość najniższej emerytury. W mojej ocenie fakt zróżnicowania wysokości świadczeń emerytalnych i świadczeń z zaopatrzenia społecznego (wsparcia społecznego) nie może leżeć u podstaw rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, ponieważ oba systemy są od siebie niezależne i rządzą się własnymi regulacjami. System emerytalno-rentowy związany jest z innymi warunkami przesądzającymi o wysokości otrzymywanego świadczenia. W tym zakresie kluczową rolę odrywa ilość lat zatrudnienia oraz wysokość osiąganego wynagrodzenia, natomiast świadczenie pielęgnacyjne jako element wsparcia społecznego ustalane jest w sposób arbitralny przez organ władzy ustawodawczej. W tym zakresie zarówno adresat działań organu administracji publicznej jak i sam organ nie dysponują żadną możliwością indywidualnego kształtowania wysokości tego świadczenia. W konsekwencji brak jest podstaw dla porównywania tych dwóch świadczeń, ponieważ stanowią element dwóch różnych elementów składowych zabezpieczenia społecznego.

W uzasadnieniu wyroku odwołano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, mocą którego stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, akcentuje się, że przesłanki leżące u podstaw tego orzeczenia mają charakter generalny i powinny być odnoszone odpowiednio do innych świadczeń rentowych i emerytalnych. Stanowiska takiego nie podzielam, ponieważ sytuacja prawna osoby mającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest odmienna od osoby mającej prawo do emerytury. Prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać osoby, które są w wieku umożliwiającym podjęcie pracy w pełnym lub ograniczonym zakresie. Oznacza to zarazem, że osoby takie mogą zrezygnować z pracy lub jej nie podejmować z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą spełniającą wymogi wynikające z postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nabycie prawa do emerytury wiąże się z ukończeniem przewidzianego w przepisach prawa wieku i legitymowaniem się odpowiedniej ilością lat zaliczanych do wyznaczenia wysokości tego świadczenia, zatem osoba taka nabywa przedmiotowe prawo z uwagi na osiągnięcie określonego wieku. Oznacza to, że osoba taka po nabyciu prawa od emerytury nie może już zrezygnować z pracy lub też nie może pracy nie podejmować. Wykonywanie pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego jest już dodatkowym uprawnieniem danej osoby, które nie wpływa na wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego, a ma służyć podwyższeniu dochodów osiąganych przez tę osobę. Sygnalizowana odmienność sytuacji prawnej rencisty częściowo niezdolnego do pracy i osoby mającej prawo do emerytury nie pozwala na odpowiednie odnoszenie uzyskiwanych świadczeń w kontekście wymogów do świadczenia pielęgnacyjnego. Taką możliwość widziałbym natomiast w odniesieniu do innych rodzajów rent wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji uznać należy, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w przywołanym wyroku uznać należy za trafne, pod warunkiem, że osoba uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy zrezygnuje ze świadczenia rentowego.

W uzasadnieniu wyroku akcentuje się, że literalna wykładnia przedmiotowego przepisu doprowadza do naruszenia zasady równości, a także w odczuciu społecznym jest niesprawiedliwa. W kontekście naruszenia zasady równości zaproponowano nowe odczytanie normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w taki sposób "jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w części odpowiadającej różnicy między wysokością tego świadczenia, a wysokością emerytury." W uzasadnieniu wyroku uznano, że zasada równości ma obejmować wszystkie osoby rezygnujące z pracy lub takowej nie podejmujące z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą spełniającą wymogi wynikające z postanowień art,. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pozornie ujęcie takie jest prawidłowe, jednakże w mojej ocenie pomija dwa istotne elementy, które przesądzają o tym, że nie wszystkie osoby sprawujące opiekę nad wskazanymi powyżej osobami będą charakteryzowały się tymi samymi cechami relewantnymi. W pierwszej kolejności świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą utraconego dochodu dla osoby rezygnującej z pracy lub jej nie podejmującej z uwagi na konieczność sprawowania wskazanej opieki. Z tego tytułu właściwy organ odprowadza za taką osobę składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe i okres ten zaliczany jest takiej osobie do lat pracy i wpływa na wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego. Oznacza to, że regulacja ta skierowana jest do osób będących jeszcze w okresie aktywności zawodowej i przywoływany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego tej kwestii nie neguje. Z kolei, w przypadku osób posiadających prawo do emerytury osoby te są już po okresie aktywności zawodowej, a wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego zależna jest od ilości lat pracy oraz wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia. Tym samym w przypadku tych osób nie można mówić już o rekompensacie za utracone wynagrodzenie, ponieważ osoby te dysponują prawem do określonego świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego.

Na marginesie prowadzonych rozważań rodzi się inna wątpliwość, a mianowicie do którego momentu osobie przebywającej na emeryturze będzie przysługiwało przedmiotowe świadczenie. Argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu wyroku nie daje odpowiedzi na to pytanie, a obowiązujące regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają organom administracji instrumentów przy wykorzystaniu, których uprawnione byłyby do weryfikowania sytuacji faktycznej takiej osoby. Dodatkowo w ustawie tej brak jest kryteriów oceny zdolności osoby legitymującej się tym prawem do realnego sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą.

W podsumowaniu zdania odrębnego zauważam, że ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego świadczenie pielęgnacyjne nie przemyślał jego charakteru jak również znaczenia przyjętych rozwiązań. W wielu punktach są one kontrowersyjne i wzbudzające istotne wątpliwości interpretacyjne, co znalazło odzwierciedlenie w licznych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego dotyczących tego świadczenia. Sąd administracyjny uprawniony jest do interpretacji norm prawnych i do wykorzystywania pro konstytucyjnej wykładni przepisów prawa, jednakże możliwości tego sądu kończą się tam, gdzie dochodzi do tworzenia nowych norm prawnych, które nie są znane danemu aktowi normatywnemu. W rozpoznawanej sprawie odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkuje wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego, które nie jest znane przedmiotowej ustawie, nadto wprowadza się do tego porządku prawnego nowe normy dotyczące dzielenia świadczenia pielęgnacyjnego i przyznawania go w części odpowiadającej różnicy między wysokością otrzymywanej emerytury (bez określenia czy ujmowanej brutto czy też netto), a ustaloną przez ustawodawcę wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest także regulacji dotyczącej ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego w kontekście 13 lub też i 14 emerytury, a mianowicie czy świadczenia te będą brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości przyznawanego wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego. Wprowadzenie nowej normy polegającej na nie odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne od osób mających prawo do emerytury i do częściowego świadczenia pielęgnacyjnego. We wskazanym powyżej zakresie sąd wszedł w uprawnienia władzy ustawodawczej i wprowadził do przedmiotowej ustawy nowe normy prawne. Nawet najbardziej szlachetne cele nie dają podstaw dla przyjmowania takich rozwiązań, ponieważ stanowią one naruszenie zasady trójpodziału władz.

Jak już to zaznaczyłem, sąd administracyjny obowiązany jest stosować prawo i przeprowadzać taką jego interpretacje, która pozwoli uwzględnić żądanie strony postępowania administracyjnego kierowane do organu administracji publicznej, jednakże uprawnienia sądu kończą się tam, gdzie następuje kreowanie nowych norm prawnych nie znanych obowiązującemu porządkowi prawnemu. Przeprowadzona powyżej analiza uzasadnia zgłoszenie zdania odrębnego.