Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 450/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 11 lutego 2015 r. Nr VI/21/2015 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Legnickie Pole oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Legnickie Pole podjęła w dniu 11 lutego 2015 r. uchwałę Nr VI/21/2015 o zmianie uchwały Nr XXVI/145/2013 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Legnickie Pole. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 i z 2015 r. poz. 87). W § 1 uchwały postanowiono, że: "W uchwale nr XXVI/145/2013 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Legnickie Pole (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2013 r. poz. 2937) zmienionej uchwałą nr XXXIII/193/2014 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 13 lutego 2014r. o zmianie uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Legnickie Pole (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2014 r. poz. 906), uchwałą XXXVI/219/2014 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 czerwca 2014 r. o zmianie uchwały nr XXVI/145/2013 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Legnickie Pole (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2014 r. poz. 2997) i uchwałą nr XXXIX/230/2014 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 września 2014 r. o zmianie uchwały nr XXVI/145/2013 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Legnickie Pole (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2014 r. poz. 4081) wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 11 w ust. 5 skreśla się ostatnie zdanie, 2) Następujące przepisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Legnickie Pole: 1) § 1 ust. 2 pkt 23), 2) § 3 ust. 3 pkt 1) oraz ust. 5, 3) § 7 ust. 2, 4) § 11 ust. 1 pkt 5) - 10) oraz ust. 4, wchodzą w życie z dniem utworzenia przez Gminę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.". W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Legnickie Pole, a w § 3 stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wchodzi w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wskazaną uchwałę wniósł Wojewoda Dolnośląski.

W skardze wskazano, że zaskarżoną uchwałą dokonano nowelizacji ustanowionego uchwałą z dnia 21 marca 2013 r. regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Legnickie Pole. Data podjęcia tego regulaminu ma istotne znaczenie dla oceny legalności kwestionowanej uchwały. Podstawa prawna do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie (tj. art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) uległa bowiem nowelizacji z dniem 1 lutego 2015 r. Pomimo dokonanej zmiany, na mocy art. 11 ustawy zmieniającej, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zachowały moc na okres, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż na 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Tym samym, na mocy przepisu ustawowego, mimo zmiany podstawy prawnej do jego ustanowienia, zachował moc prawną także regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Legnickie Pole. Taki stan prawny ma charakter wyjątku, należy bowiem pamiętać, iż "podstawowa reguła walidacyjna stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z dniem wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, kiedy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1590/10). Taki wyjątek znalazł zastosowanie w ramach wskazanej nowelizacji. W art. 94 Konstytucji RP ustalono konieczność stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W sytuacji, w której upoważnienie ustawowe zostało zmienione, a żaden przepis szczególny nie wprowadza tymczasowych reguł dopuszczających nowelizowanie aktu wydanego w oparciu o podstawę prawną w brzmieniu już nieobowiązującym, to dokonywanie zmian w uchwale ustanowionej na podstawie delegacji prawodawczej w brzmieniu już nieobowiązującym nie jest stanowieniem aktu w granicach upoważnienia. Tym samym działanie takie stoi w sprzeczności ze wskazanym przepisem konstytucyjnym.

Zdaniem skarżącego, z zasady demokratycznego państwa prawnego regulowanej w art. 2 Konstytucji RP wynika zasada prawidłowej legislacji, która ma doniosłe znaczenie w systemie prawa i jej wagę niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Składa się na nią szereg dyrektyw złączonych pod względem aksjologicznym (służą one ochronie wspólnych wartości, jakimi są zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz pewność prawa) oraz funkcjonalnym (stanowią dyrektywy kierowane do prawodawcy i odnoszą się do procesu tworzenia prawa). Zasada prawidłowej legislacji została ukształtowana jako "system ściśle ze sobą powiązanych dyrektyw adresowanych do prawodawcy, wskazujących jak należy dokonywać zmian prawa w państwie prawnym" (K. Działocha, T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji jako podstawa kontroli konstytucyjności prawa, Przegląd Legislacyjny 2006, nr 3, s. 6-7). Wskazane naruszenie, dokonane przez Radę Gminy Legnickie Pole, godzi w "rudymentarne kanony techniki prawodawczej" (postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03), co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP.

Jako, że niedopuszczalne jest nowelizowanie aktu prawa miejscowego utrzymanego czasowo w mocy (bez wyraźnego przepisu ustawowego umożliwiającego takie działania prawodawcze), a art. 11 ustawy zmieniającej, ani żaden inny przepis nie przewiduje możliwości nowelizowania czasowo utrzymanych w mocy regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawanych w oparciu o przednowelizacyjne brzmienie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy stwierdzić, że podęta przez Radę Gminy Legnickie Pole uchwała w sposób istotny narusza art. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Czyni to, zdaniem organu nadzoru, zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Można ponadto zwrócić uwagę na Zasady techniki prawodawczej regulowane załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), które przewidują - w § 33 ust. 1, że: "Jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: «Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. ... ustawy ..... (tytuł dotychczasowej ustawy) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. ... ustawy»". W przypadku wprowadzenia takiej regulacji ustawowej - zgodnie z § 34 Zasad techniki prawodawczej - "nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość". Powoływana wyżej ustawa zmieniająca nie dopuszcza dokonywania takich nowelizacji. Decyzja ustawodawcy jest w tym zakresie jednoznaczna - utrzymanie w mocy aktów "ma charakter przejściowy i ma na celu zapewnienie organom [...] odpowiedniego czasu na wydanie nowych aktów wykonawczych" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r., K 25/06).

Oznacza to, że organy stanowiące gmin nie zostały upoważnione do nowelizowania ustanowionych przed dniem 1 lutego 2015 r. regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Ustawodawca przewidział możliwość obowiązywania tych aktów przez okres nie dłuższy niż 18 miesięcy, jednak wskazany czas służyć ma podjęciu przez prawodawcę miejscowego nowego aktu.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na brzmienie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, którym uzależniono wejście w życie części przepisów zmienianej uchwały nr XXVI/145/2013 od wystąpienia zdarzenia przyszłego, tj. utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada poprawnej legislacji została wyrażona również poprzez brzmienie § 46 Zasad techniki prawodawczej, ustanawiającego zakaz uzależniania wejścia w życie ustawy od wystąpienia zdarzenia przyszłego. Zakaz ten, jak wynika z § 143 Zasad techniki Prawodawczej, odnosi się również do aktów prawa miejscowego. W § 46 omawianego aktu zatem czytamy: "1. Wejścia w życie ustawy nie uzależnia się od wystąpienia zdarzenia przyszłego. 2. Od wystąpienia zdarzenia przyszłego można uzależnić stosowanie ustawy albo jej poszczególnych przepisów. Jeżeli stosowanie całej ustawy ma być uzależnione od wystąpienia zdarzenia przyszłego, wyraża się to zwrotem: "Ustawa wchodzi w życie z dniem ..... (określenie zdarzenia)", a jeżeli od wystąpienia zdarzenia przyszłego ma być uzależnione stosowanie tylko poszczególnych przepisów ustawy - zwrotem; "Ustawa wchodzi w życie z dniem....., z tym że przepisy art. ... stosuje się od dnia ..... (określenie zdarzenia)". 3. Rozwiązanie, o którym mowa w ust. 2, stosuje się tylko w przypadku, gdy termin wystąpienia zdarzenia przyszłego można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości i zostanie on urzędowo podany do wiadomości publicznej.".

Z zasady "wejście w życie" aktu normatywnego oznacza moment, od którego adresaci norm prawnych zawartych w danym akcie normatywnym mają obowiązek przestrzegać tych norm, a organy stosujące prawo - stosować je (G. Wierczyński, "Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2009). Wyjątek został zawarty w ust. 2 cytowanego paragrafu, zezwalającym na uzależnienie od momentu wystąpienia zdarzenia przyszłego jedynie stosowania, i to tylko poszczególnych przepisów, aktu prawa miejscowego, a nie wejścia w życie tych przepisów. Tymczasem Rada Gminy uzależniła od wystąpienia zdarzenia przyszłego wejście w życie przepisów wymienionych w § 1 pkt 2 uchwały, stanowiących jedynie część uregulowań uchwały zmienianej nr XXVI/145/2013. Rozwiązanie dotyczące wejścia w życie, przyjęte w § 1 pkt 2 uchwały byłoby dopuszczalne, gdyby od wystąpienia zdarzenia przyszłego uzależnione było stosowanie całej uchwały podlegającej zmianie. Podobnie zasadą jest, że ustawa (akt prawa miejscowego) powinna wchodzić w życie w całości w jednym terminie-nie różnicuje się terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy (aktu prawa miejscowego)- § 44 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej. Ustęp 2 tego paragrafu ustanawia odstępstwo od tej zasady dopuszczając różnicowanie wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy (aktu prawa miejscowego) tylko w przypadku przepisów zmieniających, uchylających, przejściowych i dostosowujących. Wymienione w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały przepisy uchwały nr XXVI/145/2013 (wprowadzone uchwałą nr XXXVI/219/2014 z dnia 30 czerwca 2014 r. zmieniającą regulamin) w żadnym wypadku nie mogą być uznane za zmieniające, uchylające, przejściowe czy dostosowujące. Są to przepisy materialne regulujące częstotliwość pozbywania się określonych frakcji odpadów komunalnych i sposób pozbywania się ich, związany ze składowaniem tych frakcji w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Jako przepisy merytoryczne, wypełniające kompetencję przyznaną w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie są objęte dyspozycją § 44 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej.

Dalej skarżący wskazał, że analiza § 1 pkt 2 uchwały nakazuje zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt. Przepis ten regulując wejście w życie § 1 ust. 2 pkt 23, § 3 ust. 3 pkt 1 i ust. 5, § 7 ust. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 5-10 i ust. 4 uchwały nr XXVI/145/2013 stanowi, że przepisy te "wchodzą w życie z dniem utworzenia przez Gminę punktu selektywne go zbierania odpadów komunalnych". Wprowadzająca te przepisy, powołana wyżej, uchwała nr XXXVI/219/2014, podjęta w dniu 30 czerwca 2014 r., w § 3 postanowiła, że § 1 ust. 2 pkt 23, § 3 ust. 3 pkt 1 i ust. 5, § 7 ust. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 5-10 i ust. 4 uchwały nr XXVI/145/2013 "wchodzą w życie w brzmieniu nadanym niniejsza uchwałą z dniem 1 marca 2015 r.". Po okresie 7 miesięcy, w ciągu którego uchwała nr XXVI/145/2013, w brzmieniu określonym nowelizacją z dnia 30 czerwca 2014 r., już funkcjonowała w obrocie prawnym dokonano zatem zmiany raz określonego terminu wejścia w życie wskazanych wyżej przepisów tej uchwały. Sytuacja taka jest również nie do pogodzenia z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą pewności prawa, tym bardziej, że termin wejścia w życie omawianych przepisów w postaci daty dziennej został zastąpiony dniem wystąpienia zdarzenia przyszłego. Trudno mówić o zgodności działań uchwałodawcy, wyrażonych poprzez omawiane brzmienie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z zasadą pewności prawa jak również zaufania adresatów aktu do organów administracji publicznej, gdy od momentu podjęcia zmieniającej uchwały nr XXXVI/219/2014 (30 czerwca 2014 r.) i dnia jej wejścia w życie (18 lipca 2014 r.), Rada Gminy nagle po upływie 7 miesięcy (11 lutego 2015 r.) zmienia raz już określony termin wejścia w życie przepisów wprowadzanych tą uchwałą i wydłuża ten termin bez posłużenia się precyzyjną datą pozwalającą na ustalenie momentu wejścia w życie omawianych przepisów. Wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego objawia się m.in. w tym, że obywatele mają poczucie stabilności i zaufania do państwa i organów władzy publicznej. Omawiany zabieg legislacyjny, zawarty w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, sprawia, że to poczucie stabilności i zaufania zostaje podważone, gdyż w wyniku przedmiotowej zmiany przepisów intertemporalnych adresaci, będąc przygotowanymi na wejście w życie i początek stosowania uchwały w konkretnym dniu, po ich zmianie nie mają wiedzy i pewności w kwestii wystąpienia zdarzenia przyszłego, od którego wystąpienia jest uzależnione wejście w życie zmienionych przepisów uchwały nr XXVI/145/2013.

Uwzględniając przywołaną argumentację Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od organu nadzoru na rzecz Rady Gminy Legnickie Pole kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem Gminy organ nadzoru błędnie uznał, iż elementem determinującym legalność zaskarżonej uchwały jest nowelizacja art. 4 ustawy o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na mocy którego Rada jest upoważniona do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Artykuł 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Upoważnienie to określa organy właściwe do wydania aktu normatywnego i materię, która może być przedmiotem regulacji aktu prawa miejscowego oraz reguluje niekiedy również kwestie związane z uchwaleniem i wejściem w życie tego aktu. Należy podkreślić, że przedmiotem regulacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminy, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, mogą być wszystkie sprawy pozostające we właściwości samorządu gminnego, co do których to ustawodawca przesądził, iż mogą stać się przedmiotem regulacji prawnej gminy, ponieważ to ustawodawca decyduje o konkretnym i praktycznym (a nie potencjalnym) przedmiocie przepisów gminnych. Art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera upoważnienie dla Rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku - w zakresie podmiotowym, zaś art. 4 ust. 2 omawianej ustawy wskazuje na zakres przedmiotowy upoważnienia poprzez wskazanie, jakie kwestie określać ma przedmiotowy regulamin.

Na mocy ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zmianie uległ art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - czyli jedynie zakres przedmiotowy regulaminu, nie zaś kwestie dotyczące samej procedury jego uchwalania lub organu upoważnionego. Ust. 2 omawianego przepisu ma bowiem takie znaczenie, iż rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach i dopiero gdyby Rada gminy poza ten zakres wykroczyła, można by mówić o wykroczeniu poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/GI 465/14). Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, o naruszeniu konstytucyjnej zasady praworządności oraz legalności aktu prawa miejscowego można mówić dopiero w sytuacji wykroczenia poza katalog wskazany w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 748/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13). Skarżący tymczasem nie zarzuca Radzie Gminy Legnickie Pole wykroczenia w uchwalonym regulaminie poza katalog spraw, które mogą być nim objęte. Nie można jednak przyznać racji skarżącemu, iż Rada Gminy nie była upoważniona do uchwalenia regulaminu lub jego zmiany, bowiem art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przyznaje Radzie Gminy taką kompetencję, przy czym nowelizacja na którą powołuje się skarżący tego nie pozbawiła jej tego uprawnienia, ani nie wprowadziła zmian w samej procedurze uchwalania regulaminu utrzymania porządku i czystości (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Ol 452/12). Zważywszy na powyższe, nie można mówić o naruszeniu art. 94 Konstytucji, gdyż Rada Gminy Legnickie Pole - jako organ samorządu terytorialnego podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie i w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w przedmiotowym stanie faktycznym wpływu na legalność powziętych przez Radę Gminy Legnickie Pole uchwał, nie ma także art. 11 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zachowują moc, lecz na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawodawca nie wykluczył przy tym bowiem w żaden sposób możliwości wprowadzania zmian w uchwalonym wcześniej regulaminie, a przyjęcie przez skarżącego takiego zakazu, stanowi nieuzasadnione zastosowanie wykładni rozszerzającej i wkroczenie w kompetencje ustawodawcy. Należy bowiem podkreślić, co całkowicie pomija skarżący, iż gmina ma pozycję swoistego monopolisty w zakresie działalności organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania porządku i czystości na podległym jej obszarze, co wprost wynika z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Gminy mają obowiązek zapewnić czystość i porządek na swoim terenie oraz tworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworząc warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku lub zapewniając wykonanie tych prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy wywiązała się zatem z ciążącego na niej obowiązku, podejmując uchwały dotyczące regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Legnickie Pole, w granicach upoważnienia wynikającego z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, kierując się dobrem publicznym i koniecznością dostosowania obowiązującego regulaminu do rzeczywistego i aktualnego stanu faktycznego w gminie. Należy mieć bowiem także na uwadze fakt, iż potrzeba zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą jest uzasadniona osiągnięciem zamierzonego celu w postaci zapewnienia sprawnego i bezpiecznego gospodarowania odpadami komunalnymi.

Dalej stwierdzono, że nie można się także zgodzić ze skarżącym, iż na skutek podjętej przez Radę Gminy Legnickie Pole uchwały, termin wejścia w życie uchwały został oznaczony jako data wystąpienia zdarzenia przyszłego, nie zaś datą dzienną, co jest niedozwolone, stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 2 Konstytucji. Należy bowiem podkreślić, iż żaden powszechnie obowiązujący akt prawny takiego rozwiązania nie wyklucza, zaś rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, na które powołuje się skarżący, nie jest aktem normatywnym i stanowi jedynie wskazania dla zachowania standardów kultury prawnej, przy czym nie mogą one być stosowane automatycznie w oderwaniu od aktualnej sytuacji prawodawczej.

Warto zauważyć, iż także zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nie zawsze sprzeniewierzenie się zasadom techniki prawodawczej należy kwalifikować jako naruszenie Konstytucji, lecz jedynie kiedy jest ono oczywiste, drastyczne i wywołuje głębokie negatywne konsekwencje (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn akt Kp 5/08) Trzeba stwierdzić, iż w niniejszym stanie faktycznym określenie jako daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały dnia utworzenia przez Gminę Legnickie Pole punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie stanowi utrudnienia w stosowaniu regulaminu, a co więcej ma na celu ułatwienie zasad gromadzenia odpadów i spełniania wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku. Stosowanie prawa, w tym także przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego, musi być bowiem czynione z uwzględnieniem konkretnej sytuacji społeczno-gospodarczej. Terminy wejścia w życie uchwał podjętych przez Rade Gminy Legnickie Pole nie wywołują trudności dla obywateli w przedmiocie określenia wymaganych zachowań dotyczących utrzymania porządku, a uchwałodawca nie stracił z pola widzenia sytuacji obywateli ukształtowanej przed i po uchwaleniu zaskarżonej uchwały.

Skarżący niesłusznie zatem wskazał na naruszenie zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji, gdyż nie można jej utożsamiać z zakazem zmiany i dostosowywania prawa do zmieniających się warunków. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada dostatecznej określoności wprowadza nakaz stanowienia norm jasnych, pozwalających ustalić jednoznaczną treść praw i obowiązków z nich wywodzonych i niepowodujących przez to rozbieżności w procesie ich stosowania. Skarżący nie wykazał, by w przedmiotowej sprawie uchwały podjęte przez Radę Gminy Legnickie Pole były sprzeczne, nienadające się do stosowania lub godziły w prawa obywateli. Warto zauważyć, iż działanie na podstawie i w granicach prawa - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż Rada Gminy Legnickie Pole podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z regulacjami ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności prawa i zaufania obywateli, w związku z czym nie można uznać, iż doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 2 września 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały trzeba wskazać, że przepis art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) przewiduje, że dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4, art. 61, art. 6n, art. 6r ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1 tej ustawy zachowują moc na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Oznacza to, że moc zachowała uchwała Nr XXVI/145/2013 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Legnickie Pole, podjęta na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g.). Natomiast zaskarżona uchwała z dnia 11 lutego 2015 r. dokonuje zmian ww. uchwały w zakresie selektywnej zbiórki odpadów.

Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały istniała podstawa prawna dla dokonania zmiany uchwały z 2013 roku, bowiem obowiązuje przepis rangi ustawowej dający Radzie Gminy Legnickie Pole kompetencję w tym zakresie. Wbrew argumentacji skarżącego, przepis art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. nie niesie z sobą zakazu modyfikowania uchwał wydanych na podstawie art. 4 u.c.p.g. Argumentacja skarżącego i przywoływane w skardze poglądy pomijają bowiem okoliczność, że na mocy przywoływanej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. nie uchylono art. 4 u.c.p.g., a jedynie dokonano modyfikacji tego przepisu poprzez zmianę brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz dodanie przepisu art. 4 ust. 2a. Zarzuty skarżącego mogłyby się okazać trafne, o ile ustawodawca uchyliłby art. 4 u.c.p.g., utrzymując czasowo w mocy akty prawne wydane na jego podstawie. Tymczasem ustawodawca nie uchylił art. 4 u.c.p.g., a zatem konkluzje Wojewody Dolnośląskiego w zakresie sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały były zbyt daleko idące.

W tym kontekście oczywiście zasadne są poglądy skarżącego dotyczące niemożności uchwalania przepisów prawa miejscowego na podstawie przepisów uchylonych w razie czasowego utrzymania w mocy pewnych aktów prawa miejscowego. Jednak w niniejszej sprawie przepis art. 4 u.c.p.g. w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał nadal, a więc możliwe było podjęcie przez Radę Gminy Legnickie Pole uchwały na jego podstawie. Ustawodawca nie zdecydował bowiem o tym, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 u.c.p.g. utraciły moc z chwilą wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. i nie mogą być zmieniane. Tym bardziej, że w art. 11 cytowanej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. ustawodawca wprost postanowił o utrzymaniu w mocy tych aktów prawa miejscowego na okres, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy.

Innymi słowy należy zauważyć, że akt prawa miejscowego jest podjęty z naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy w chwili jego podjęcia nie obowiązuje przepis prawa powszechnie obowiązującego, który mógłby stanowić podstawę prawną jego podjęcia. Tymczasem na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał przepis art. 4 u.c.p.g., a więc Rada Gminy Legnickie Pole nie działała bez podstawy prawnej. Nadto niewątpliwie w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Nr XXVI/145/2013, a zatem można było wprowadzić w tejże uchwale zmiany na mocy zaskarżonej uchwały.

Przechodząc dalej trzeba powiedzieć, że w skardze postawiono zarzut dotyczący brzmienia § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, to jest określenia terminu wejścia w życie wymienionych tam przepisów uchwały. Wyliczone w omawianym przepisie zaskarżonej uchwały przepisy zostały do niej dodane na mocy uchwały Nr XXXVI/219/2014 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 czerwca 2014 r., która w § 3 przewidziała, że wejdą one w życie z dniem 1 marca 2015 r. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy dokonała zmiany terminu wejścia w życie wskazanych przepisów na określony przez zdarzenie przyszłe, to jest utworzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów.

Zdaniem sądu taka regulacja nie narusza przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), który stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z cytowanego przepisu ustawy wynika, zdaniem sądu, że uchwałodawca jest uprawniony do określenia terminu wejścia w życie uchwały lub określonych jej przepisów poprzez wskazanie terminu dłuższego niż 14 dni. W realiach niniejszej sprawy utworzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów jest wydarzeniem przyszłym, ale pozostającym w zakresie zadań gminy (art. 3 ust. 1 pkt 5 i 6 u.c.p.g.). Nadto trzeba zauważyć, że w myśl art. 11 cytowanej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r., uchwała Rady Gminy Legnickie Pole Nr XXVI/145/2013 wraz ze wszystkimi zmianami utraci moc w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie tejże ustawy, to jest od dnia 1 lutego 2015 r. Zatem wejście w życie wskazanych przepisów uchwały może być ograniczone wyłącznie tym terminem. Skoro więc uchwała z 2013 roku utraci moc z chwilą podjęcia nowej uchwały przez Radę Gminy lub z upływem 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r., to zakreślenie terminu wejścia w życie określonych przepisów uchwały w sposób dokonany w zaskarżonej uchwale nie narusza prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności kwestionowanej części uchwały.

Nie można też stracić z pola widzenia, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w omawianej części spowodowałoby, że zastosowanie miałby § 3 uchwały Nr XXXVI/219/2014 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 czerwca 2014 r., a zatem przepisy te stałyby się obowiązujące od dnia 1 marca 2015 r. Skutek taki stałby w sprzeczności z intencjami Rady Gminy i naruszałby jej autonomię prawodawczą jako prerogatywę organu jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca założył przy tym, że w terminie 18 miesięcy od wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. rada podejmie nową uchwałę na podstawie art. 4 u.c.p.g., a w tejże uchwale uregulowanie kwestii selektywnej zbiórki odpadów będzie musiało być ujęte obligatoryjnie. W przekonaniu sądu rozpoznającego skargę zarzut skarżącego w omawianym zakresie był niezasadny, ponieważ § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa.

Trzeba również zaznaczyć, że określenie terminu dłuższego wejścia w życie określonych przepisów uchwały jest dopuszczalne, o czym stanowią wprost przytaczane przez Wojewodę Dolnośląskiego Zasady techniki prawodawczej. Choć należałoby w tym kontekście wyrazić pogląd, że wskazywane w skardze przepisy załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) są zbiorem dyrektyw skierowanych do organów uchwalających przepisy prawa wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych. Natomiast zasady owe nie służą ocenie ważności obowiązującego prawa, gdyż są ujęte w postaci rozporządzenia i nie wiążą w sensie normatywnym organu uchwałodawczego w procedurze stanowienia prawa, w tym aktów prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 436/11, Sn.pl).

Uwzględniając powyższe sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skarżącego nie miały usprawiedliwionych podstaw w realiach rozpoznawanej sprawy, a odniesienie ich do treści zaskarżonej uchwały sprawiło, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona uchwała nie narusza bowiem zasad prawidłowej legislacji wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani nie narusza innych przepisów prawa w stopniu warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości, o czym – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzeczono w sentencji wyroku.