Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 386/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6a i 6b
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 838/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty w zakresie odbioru i utylizacji stałych odpadów komunalnych uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] r.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2007 r. oddalono skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] wydaną w przedmiocie opłaty w zakresie odbioru i utylizacji stałych odpadów komunalnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej z dnia [...].02.2006 r., nr [...] ustalającej wysokość opłaty w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych na rok 2006, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b, art. 6a i 6b ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ) oraz art. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść decyzji organu l instancji, którą ustalono wysokość opłaty za odbiór, transport i utylizację odpadów komunalnych w stosunku do J. S. za 2006 r. na kwotę 68,40 zł płatną w czterech ratach po 17,10 zł. Uzasadniając tę decyzję organ l instancji podał, że opłata została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uchwałami Rady Miasta Limanowa. W odwołaniu J. S. podnosił jedynie okoliczność braku śmieci w takich ilościach, jakie przyjął organ l instancji oraz faktu, iż te, które ewentualnie sam wyprodukuje sprzedaje do punktu skupu.

Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele są zobowiązani do zapewnienia utrzymania czystości i porządku na ich nieruchomościach. Z treści art. 6a wspomnianej ustawy wynika, że rada gminy po przeprowadzeniu referendum gminnego może w drodze uchwały przejąć od właścicieli nieruchomości obowiązki wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3b i 4. Przejmując obowiązki rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli za wykonywanie przejętych obowiązków.

Wskazano, że na podstawie uchwały Rady Miasta Limanowa z dnia 27 listopada 2003 r. nr XVI/113/2003 Rada przejęła z dniem 1 stycznia 2004 r. od właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych oraz wprowadziła powszechną zryczałtowaną opłatę. Zgodnie z § 2 powołanej uchwały między innymi właściciele, posiadacze samoistni, użytkownicy wieczyści oraz osoby posiadające bez tytułu prawnego nieruchomości zabudowane obowiązani są do uiszczania tejże opłaty. Podmioty te zostały również zobowiązane do złożenia deklaracji do Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej dotyczącej tychże opłat w terminie 14 dni od dnia powstania okoliczności uzasadniających zmianę lub powstanie obowiązku uiszczenia opłaty. Nie złożenie deklaracji spowoduje ustalenie obowiązku opłaty na podstawie danych dostępnych w Gminie Miejskiej Limanowa (§ 4 ust. 7 uchwały).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że J. S. nie złożył deklaracji. Wskazano, że zajmuje on wraz ze swoją rodziną nieruchomość zabudowaną na terenie miasta Limanowa, a jego rodzina składa się z 3 osób. Na podstawie tych ustaleń Kolegium stwierdziło, że kwota 68 zł 40 gr to prawidłowo ustalona wysokość opłaty za transport i utylizację stałych odpadów komunalnych na rok 2006 w stosunku do J. S.. Kolegium zwróciło uwagę, że dane, w oparciu o które ustalono obowiązek opłaty, nie były przez stronę kwestionowane. W odwołaniu zakwestionowano samą zasadność nałożenia opłaty, a nie jej wysokość. Kolegium podkreśliło, że każda osoba fizyczna korzysta z produktów i półproduktów dostarczanych w różnej formie, których całkowite zagospodarowanie we własnym zakresie nie jest możliwe. Uchwała Rady Miasta Limanowa jako akt prawa miejscowego jest na podstawie art. 87 Konstytucji RP prawem powszechnie obowiązującym na obszarze działania Rady. Dla organów administracji jest to akt wiążący, gdyż nie są one uprawnione do badania zgodności postanowień aktów prawa miejscowego z innymi przepisami.

Decyzję Samorządowego Kolegiom Odwoławczego w Nowym Sączu J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się z wymienioną decyzją, ponieważ powstające w jego gospodarstwie domowym odpady zagospodarowuje we własnym zakresie, a częściowo oddaje do punktu skupu. Dodał, że nie uiszcza opłat od stycznia 2005 r. i nadal nie będzie płacił za odbiór, transport i utylizację odpadów komunalnych, gdyż jak do tego momentu żaden z pracowników Zakładu Oczyszczania Miasta nie odbierał od niego żadnych odpadów. Zakład Oczyszczania Miasta z powodu braku konkurencji narzuca mieszkańcom swoje warunki i zmusza ich do odwożenia śmieci nawet do ok. 1 - 2 kilometrów. Ponadto wniósł o uchylenie Uchwały Rady Miasta Limanowa dotyczącej stawek opłat za odbiór, transport i utylizację stałych odpadów komunalnych, jako podjętej wbrew logice i doświadczeniu życiowemu oraz zażądał umorzenia naliczonych opłat za odbiór śmieci od stycznia 2005 r. i zwolnienia go i jego rodziny na stałe od powyższej płatności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, organ l instancji prawidłowo ustalił w tej sprawie obowiązek J. S. uiszczenia opłaty za odbiór, transport i utylizację stałych odpadów komunalnych, wobec braku złożenia przez skarżącego stosownej deklaracji, a wysokość nałożonej opłaty została prawidłowo naliczona.

W piśmie z dnia 14.03.2007 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o ich uchylenie w całości. Zarzucił, że zostały one wydane bez podstawy prawnej, co mieści się w zakresie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego art. 6a i art. 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują ustalania opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (na który jednak nie powołał się Dyrektor), wynika kompetencja rady gminy do upoważnienia organów jednostek organizacyjnych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, lecz nie jest to - w ocenie skarżącego - wyłączna podstawa aktów stanowienia prawa. Ponadto stwierdził, że ustalana przez radę gminy opłata za wykonywanie przejętych obowiązków powinna mieć charakter ekwiwalentny, skarżący zaś oświadczył, że jak do tego momentu nikt od niego odpadów nie odbierał, a te, które wyprodukuje, zagospodarowuje we własnym zakresie lub oddaje do punktu skupu. Skarżący wskazał również, że przy wydawaniu przez Dyrektora decyzji popełniono błędy proceduralne skutkujące poważną jej wadliwością, jeśli nie nieistnieniem. Decyzja zawiera zbyt lakoniczne uzasadnienie niespełniające warunków określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a ponadto nie została podpisana. Samo złożenie parafki nie można uznać za podpis. Skarżący nie miał także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W uchwale Rady Miasta Limanowa ustalono, że niezłożenie deklaracji w terminie spowoduje ustalenie obowiązku opłaty na podstawie danych dostępnych Gminie Miejskiej Limanowa, ale nie może to wyłączać stosowania powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawy. Dyrektor przed wydaniem decyzji powinien powiadomić o tym skarżącego, dlatego też żadna z okoliczności faktycznych nie może - zdaniem skarżącego - być uznana za udowodnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dokonując kontroli przeprowadzonego w sprawie postępowania Sąd I instancji nie stwierdził niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Z kolei art. 6a ust. 1 powołanej ustawy upoważnia radę gminy do wydania uchwały o przejęciu od właścicieli nieruchomości obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3b i 4, na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym. Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków. Opłata ta jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych (ust. 2 i 3 omawianego przepisu). Na podstawie art. 6b cytowanej ustawy rada gminy została upoważniona do określenia terminów ich uiszczania, przy czym opłaty nieuiszczone w wyznaczonym terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe przepisy stanowiły dla Rady Miasta Limanowa podstawę do wydania uchwały z dnia 27 listopada 2003 r. nr XVI/113/2003, która w § 4 ust. 1 zawiera upoważnienie dla Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie naliczania opłaty za odbiór i utylizację odpadów komunalnych. Jako akt prawa miejscowego uchwała ta jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Limanowa. Rozstrzyganie kwestii nakładania opłat w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych w formie decyzji ma również podstawy materialnoprawne, bowiem nałożenie opłaty stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji o obowiązkach indywidualnie określonego adresata. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, Rada Miasta Limanowa miała zatem prawo do wprowadzenia decyzyjnego trybu ustalania opłaty za odbiór, transport i utylizację stałych odpadów komunalnych.

Odnosząc się do kwestii ekwiwalentności opłaty Sąd I instancji stwierdził, że wysokość opłaty nie jest bezpośrednio uzależniona od ilości odbieranych odpadów. Cytowany wyżej art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje ustalać opłatę w sposób zryczałtowany w wysokości odpowiadającej faktycznym kosztom ponoszonym przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten znajduje odzwierciedlenie w § 4 uchwały nr XVI/113/2003 Rady Miasta Limanowa, z którego wynika, że wysokość opłaty ustala się mnożąc stawkę bazową (ustalaną przez Radę Miasta Limanowa na podstawie kalkulacji kosztów gospodarki odpadami za rok obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej stawki) przez ilość osób w rodzinie faktycznie zamieszkałych w nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne. Taki sposób ustalania wysokości opłaty, tj. uzależnienie jej od ilości osób w gospodarstwie domowym bez względu na faktyczną ilość produkowanych odpadów, jest - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - zgodny z omawianą ustawą, a zarzuty skarżącego w tym zakresie są bezzasadne.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący ma rację podnosząc, że uzasadnienie decyzji wydanej w l instancji jest lakoniczne i nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd zaznaczył jednak, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ odwoławczy nie ogranicza się jedynie do kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, lecz dokonuje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy powinien usunąć dostrzeżone uchybienia we własnym zakresie. W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę w I instancji w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu szczegółowo wyjaśniło podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, usuwając w ten sposób braki uzasadnienia decyzji Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej. Jedyną okolicznością wymagającą ustalenia w trakcie postępowania była liczba osób zamieszkujących wraz ze skarżącym. Organ l instancji ustalił ją na podstawie danych dostępnych w Gminie Miejskiej Limanowa - zgodnie z § 4 ust. 7 omawianej uchwały Rady Miasta Limanowa. Ani w odwołaniu, ani w żadnym piśmie skierowanym do Sądu skarżący nie zakwestionował faktu, że jego rodzina zamieszkująca w budynku przy ul. [...] w L. liczy trzy osoby. Ustalenie to - w ocenie Sądu I instancji - należy więc uznać za prawidłowe.

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących podpisu (parafy) Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej na decyzji organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że prawo administracyjne nie zajmuje się definiowaniem podpisu w kontekście wydawania aktów administracyjnych. Sąd I instancji sięgając do rozważań z zakresu prawa cywilnego wskazał, że zdaniem S. Grzybowskiego "przepisy k.c. nie odnoszą się do imienia i nazwiska nawet wówczas, gdy mówią o podpisie. Nie ma (...) podstaw do podzielenia poglądu, jakoby we wszystkich sytuacjach, w szczególności w obrocie cywilnym, istniał obowiązek używania wyłącznie ustalonych nazwisk i imion, i to w postaci uwidocznionej w aktach stanu cywilnego lub w dowodzie osobistym (...)" (S. Grzybowski, "System prawa cywilnego" t. l cz. ogólna, Ossolineum 1985, str. 328). Podzielając to stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zarzut nieprawidłowego podpisania decyzji organu l instancji za bezzasadny.

Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł występujący z urzędu pełnomocnik skarżącego, zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w kwocie 329, 40 zł.

Pełnomocnik skarżącego oparł skargę kasacyjną na podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powoływanej dalej jako p.u.s.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Organu oraz Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej wydanych bez podstawy prawnej;

2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., w efekcie zaakceptowania wydania przez Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wiadomo czy uczynił on to w imieniu własnym, czy z upoważnienia Burmistrza Miasta Limanowa;

3. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., wskutek uznania za udowodnione okoliczności faktycznych sprawy, mimo że Skarżący nie miał możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

4. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak podania podstawy prawnej dla zawartego w uzasadnieniu wyroku poglądu, że "rozstrzyganie kwestii nakładania opłat w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych w formie decyzji ma również podstawy materialnoprawne, bowiem nałożenie opłaty stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji o obowiązkach indywidualnie określonego adresata" (k. 80 akt Sądu I instancji).

Uzasadniając skargę kasacyjną podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r. (nr [...]) oraz Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej z dnia [...] lutego 2006 r. (nr [...]) w przedmiocie opłaty w zakresie odbioru i utylizacji stałych odpadów komunalnych, nie podzielając podniesionych zarzutów, w tym najważniejszego dotyczącego nieważności aktów administracyjnych. Uznał bowiem, że mają one podstawy materialnoprawne, bowiem nałożenie opłaty stanowi władcze rozstrzygniecie organu administracji o obowiązkach indywidualnie określonego adresata (k. 80).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej z ustaleniami faktycznymi, jak i zaprezentowaną argumentacją prawną, nie sposób się zgodzić. Wskazane jako uzasadnienie oddalenia skargi art. 6a i 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują - w ocenie kasatora - naliczania opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków w drodze decyzji, należy zatem stwierdzić ich nieważność (art. 156 § l pkt 2 k.p.a.). Czynią tak, mimo że w 15 innych miejscach tego krótkiego aktu prawnego dopuszczono wyraźnie administracyjny sposób załatwienia sprawy. Przepisy są zaś precyzyjne i przykładowo w art. 6 mowa jest i o okresie, na który wydawana jest decyzja, i o jej dodatkowych elementach, a nawet o odpowiednim stosowaniu Ordynacji podatkowej. Milczenie ustawy w art. 6a i 6b nie jest więc przypadkowe, ale wskazuje na cywilnoprawny charakter opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków. Dla poparcia prezentowanej tezy pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17.12.1985 r., zgodnie z którym, stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (sygn. akt III SA 988/85, ONSA 1985/2/38). Powołano również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7.09.1982 r., zgodnie z którym organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Działanie organów w formie decyzji ma zatem wynikać z przepisu prawa materialnego w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji, to jest jednostronnego ustalenia praw lub obowiązków skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie (sygn. akt SA/Wr 363/82, ONSA 1982/2/82). Dodano, że wymaga tego zasada legalizmu przewidziana w art. 7 Konstytucji.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1998 r., zgodnie z którą, "opłaty za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, o których mowa w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.), nie są pobierane od właścicieli nieruchomości w trybie postępowania administracyjnego (sygn. akt FPK 2/98, publ. ONSA 1998/3/81). Doniosła jest również, zdaniem autora skargi kasacyjnej, argumentacja zawarta w uzasadnieniu przywołanej uchwały, zgodnie z którą, "w przepisach art. 6 ust. 4, 5 i 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidziano możliwości upoważnienia wójta przez radę gminy do orzekania w indywidualnych sprawach ustalania opłat za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów w drodze decyzji. Tego rodzaju upoważnienia nie można wyprowadzić z określonej w art. 6 ust. 5 tej ustawy kompetencji rady do ustalania szczegółowych zasad rozliczeń świadczonych usług usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Upoważnienia takiego nie można również wyprowadzić z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, określającego kompetencje rady gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Istotne jest w sprawie także to, że tego rodzaju opłaty, ustalone przez radę gminy na podstawie upoważnienia zawartego w art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, są świadczeniem ekwiwalentnym za przejęcie przez gminę ciążącego na właścicielu nieruchomości obowiązku usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Skoro zaś przepisy omawianej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określają zarówno trybu, jak i formy przejęcia przez gminę ciążącego na właścicielu nieruchomości obowiązku usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, to należy przyjąć, iż stosunek, jaki powstaje pomiędzy właścicielem nieruchomości, a gminą z momentem owego "przejęcia", ma charakter cywilnoprawny. Przejęcie przez gminę ciążącego na właścicielu nieruchomości obowiązku usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, jeżeli ten nie udokumentuje korzystania z usług gminnych jednostek organizacyjnych lub podmiotów mających odpowiednie zezwolenie, prowadzi do stwierdzenia, iż przez czynności konkludentne dochodzi w istocie do powstania stosunku zobowiązaniowego dotyczącego usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez gminę, za pobraniem opłaty według stawek ustalonych przez radę gminy. Prowadzi to do wniosku, iż opłaty te (art. 6 ust. 3 ustawy) są zbliżone do ceny za świadczoną przez gminę usługę, polegającą na usuwaniu i unieszkodliwianiu odpadów, na rzecz właściciela nieruchomości (art. 6 ust. 3 ustawy), na którym ciąży obowiązek wynikajacy z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy. (...) Oznacza to, że opłaty za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów, ustalone przez radę gminy na podstawie art. 6 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.), nie mogą być pobierane od właścicieli nieruchomości w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Należy również podkreślić, że skoro w art. 6 ust. 3 omawianej ustawy ustawodawca orzekł jedynie o pobieraniu od właścicieli opłat, nie stanowiąc, że pobór ich następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, to jest to dodatkowa okoliczność przemawiająca za tym, iż brak jest podstaw do uznania, że w kwestii pobierania tej opłaty wydaje się decyzję administracyjną, jako że prawna forma działania organów administracji powinna wynikać z przepisów prawa materialnego. Podobne stanowisko zostało przyjęte w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1996 r. sygn. akt OPK 1/96 (publ. ONSA 1997, z. 1, poz. 4, s. 85), gdzie stwierdzono, iż uprawniony organ może wydać decyzję administracyjną wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawierają upoważnienie do rozstrzygania w tej formie lub nakazują takie działanie."

Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje szersze uzasadnienie praktyczne. Skoro bowiem rada gminy ustala opłatę za wykonywanie przejętych obowiązków (art. 6a ust. 2 ustawy), świadczenie to musi mieć charakter ekwiwalentny. Skarżący twierdzi zaś: "nikt przez tyle lat z pracowników Zakładu Oczyszczania Miasta Limanowa ul. Rzeczna 7 nie przyjeżdżał i nie odbierał spod mego domu żadnych odpadów", i dalej "ja prawie wszystkie odpady zagospodarowuje we własnym zakresie, a tych co nie mogą zagospodarować zawożę do skupu, który znajduje się, przy ul. Krakowskiej" oraz załączył potwierdzenie odbioru surowców wtórnych (k. 13 akt administracyjnych).

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w tym stanie rzeczy, większą ochronę stanowi dla skarżącego obciążenie wynikające bezpośrednio z przepisu prawa (uchwały Rady Miasta Limanowa), niż z deklaratoryjnej decyzji Dyrektora, przy wydawaniu której nie bierze się pod uwagę, czy świadczenie wzajemne Gminy Miejskiej Limanowa zostało spełnione. Jeżeli bowiem Skarżący nie wniesie opłaty i dojdzie do jej przymusowego ściągnięcia, to będzie on mógł podnieść zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 6 b zd. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. jest ponadto błędny, gdyż należało stwierdzić nieważność decyzji Dyrektora i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Podano przy tym, iż odnośnie pierwszej z nich nie wiadomo de facto przez kogo decyzja została wydana. W § 4 ust l zd. 1 uchwały nr XVI/113/2003 Rady Miasta Limanowa z 27.11.2003 r. w sprawie zasad przejęcia przez Radę Miasta Limanowa obowiązków w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2004 r., nr 20, poz. 262 ze zm.) przewidziano dla Dyrektora upoważnienie do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, a zatem w oparciu o art. 39 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem wydał on decyzję z up. Burmistrza Miasta (k. 12 akt administracyjnych). Doszło zatem - w ocenie autora skargi kasacyjnej - do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż podmiot mający możliwość stosowania aktów administracyjnych w imieniu własnym, uczynił to z powołaniem się na inny organ, który takiej kompetencji nie posiada.

Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, skarżący nie miał także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), który to zarzut Sąd uznał za bezzasadny. W § 4 ust 7 zd. 2 uchwały postanowiono wprawdzie, że niezłożenie deklaracji spowoduje ustalenie obowiązku opłaty na postawie danych dostępnych Gminie Miejskiej Limanowa, ale nie może to wyłączać stosowania powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawy. Dlatego też Dyrektor mógł przyjąć, że Skarżący jest właścicielem (posiadaczem samoistnym, zależnym, użytkownikiem wieczystym itp.) nieruchomości i zamieszkuje w budynku z 2 innymi osobami, ale przed wydaniem decyzji należało go o tym powiadomić. Dlatego też, w ocenie autora skargi kasacyjnej, żadna z okoliczności faktycznych nie może być uznana za udowodnioną (art. 81 k.p.a.). Na potwierdzenie przedstawianego stanowiska kasator powołał liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika m. in., że "zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy."

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podano, że ostatnią wadą zaskarżonego orzeczenia jest jego uzasadnienie, w szczególności brak podania podstawy prawnej dla poglądu, że "rozstrzyganie kwestii nakładania opłat w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych w formie decyzji ma również podstawy materialnoprawne, bowiem nałożenie opłaty stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji o obowiązkach indywidualnie określonego adresata (k. 80 akt Sądu I instancji). Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną miał on decydujące znaczenie dla sprawy, nie wiadomo jednak na czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie go oparł. Jak słusznie pisze Tadeusz Woś w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. 1, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, teza 4 do art. 141) "szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. W ocenie kasatora zaskarżony wyrok tej wytycznej nie spełnia.

W konkluzji wywodu stanowiącego uzasadnienie skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, zgodnie z którym już sama uchwała zaprzecza tezie o jednostronnym ustalaniu obowiązków. Wprawdzie dla gospodarstw domowych opłata naliczana jest w drodze decyzji administracyjnej na dany rok kalendarzowy (§ 4 ust .1 zd. 2), ale już osoby fizyczne lub prawne prowadzące działalność gospodarczą opłatę naliczoną mają fakturą (§ 4 ust. l zd. 3). W ocenie autora skargi kasacyjnej, Gmina Miejska Limanowa stosuje zatem wobec przedsiębiorców reguły cywilnoprawne ze wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy (por. art. 33 pkt 1 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a konsumentów traktuje na innych, w przypadku Skarżącego gorszych, warunkach. Zdaniem kasatora - ta nierówność - rażąco sprzeczna z art. 32 ust. 1 Konstytucji, powinna być okolicznością prowadzącą do wyłączenia uchwały nr XVI/113/2003 z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stwierdzenia nieważności decyzji Organu oraz Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Limanowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania, a skarga kasacyjna spełnia wymogi określone w art. 176 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się właśnie do tych zarzutów. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sprowadzają się jednak w istocie do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie opłaty w zakresie odbioru i utylizacji stałych odpadów komunalnych bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem przepisów art. 6a i 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 6a i 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione przez autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym wspomniane przepisy prawa materialnego nie przewidują naliczania przedmiotowej opłaty w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje w tym zakresie za w pełni uzasadnioną wykładnię przepisów prawa przedstawioną w uchwale tego Sądu z dnia 25 marca 1998 r. (sygn. akt FPK 2/98) pomimo, że uchwała ta zapadła na gruncie aktualnie zmienionych przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Zgodnie z art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy może w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców gminy wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie lub wskazane obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3b i 4. Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków (art. 6b ust. 2 ustawy). Na podstawie ust. 3 cytowanego przepisu ustawy, opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4 ustawy, a więc rada gminy określając stawki opłat stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Z kolei, na podstawie art. 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - ustalając opłaty, o których mowa w art. 6a - rada gminy określa terminy ich uiszczania. Opłaty nieuiszczone w wyznaczonym terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przepisy niniejsze nie określają jednak formy ustalania przedmiotowych opłat. Przejęcie przez gminę ciążącego na właścicielu nieruchomości obowiązku usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, prowadzi do wniosku, że poprzez czynności konkludentne dochodzi w istocie do powstania stosunku zobowiązaniowego dotyczącego usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez gminę, za pobraniem opłaty według stawek ustalonych przez radę gminy. To z kolei pozwala przyjąć, iż opłaty pobierane od właściciela określonej nieruchomości są zbliżone do ceny za świadczoną przez gminę usługę, polegającą na usuwaniu i unieszkodliwianiu odpadów. Oznacza to, że opłaty pobierane przez organ gminy w tym zakresie nie mogą być pobierane od właścicieli nieruchomości w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej.

Stwierdzić zatem należy, że przepisy prawa materialnego zastosowane przez organy orzekające w sprawie jako podstawa do wydania decyzji w przedmiocie opłaty pobieranej w zakresie odbioru i utylizacji stałych odpadów komunalnych - tj. art. 6a i 6b. ustawy o utrzymaniu czystości i porządków w gminach, nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej tym zakresie. Przepisy te stanowiąc jedynie o pobieraniu od właścicieli nieruchomości opłat, nie określają, że następuje ono poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie wskazują zatem decyzyjnego trybu załatwienia tego typu spraw. Przeniesienie tej konstatacji na grunt niebudzącej zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądowym zasady, zgodnie z którą działanie organu polegające na wydaniu decyzji administracyjnej musi mieć zakotwiczenie w przepisach prawa materialnego, prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji w tym zakresie jest działaniem nieuprawnionym. Z kolei decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji nie przewidują przepisy prawa, podlega stwierdzeniu nieważności jako decyzja wydana bez podstawy prawnej (por. P. Przybysz, "Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz", LexisNexis, Warszawa, 2005 r., s. 215 oraz powołane tam orzecznictwo).

Z uwagi na podniesiony wyżej fakt, iż zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu sprowadzały się w istocie do naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny był uprawniony na mocy art. 188 p.p.s.a do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i merytorycznego rozpoznania skargi. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, w sytuacji, gdy nie zachodzą naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W takim przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Z uwagi na brak podstawy do decyzyjnego naliczania opłat Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi wypełnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie.