Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 168/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32  ust. 2 pkt 5, art. 13 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi uchwała Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego z dnia 16 stycznia 2013 r., Nr [...], w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej, dalej SP ZOZ w [...], A. M., wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595), dalej zwanej u.s.p. Paragraf 1 uchwały stanowił, że Zarządu Powiatu odwołuje z dniem 16 stycznia 2013 r. Dyrektora A. M. ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...]. W § 2 powierzono wykonanie uchwały Staroście Powiatu. Uchwałę podpisało dwóch członków Zarządu. Jeden członek nie przybył na posiedzenie.

Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. skarżący A. M., nie zgadzając się z powyższą uchwałą, na podstawie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p., wystąpił do Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała z dnia 16 stycznia 2013 r., Nr [...], narusza prawo albowiem podjęta została z pogwałceniem przepisów dotyczących funkcjonowania Zarządu Powiatu, w szczególności zaś z naruszeniem art. 13 u.s.p. Dodatkowo zaznaczył, że uzasadnienie uchwały wskazujące na działanie A. M. na szkodę SP ZOZ w [...] pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym jego zachowaniem.

Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego w odpowiedzi na powyższe oświadczył w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r., że przedmiotową uchwałę podjęto zgodnie z prawem. Wskazał, że w trakcie głosowania na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 16 stycznia 2013 r. było bowiem obecnych trzech z pięciu statutowych członków Zarządu, co stanowiło niezbędne kworum, które umożliwiło podjęcie uchwały. Wyjaśnił, że "za" uchwałą głosowało dwóch członków Zarządu, natomiast jeden członek nie głosował. Powyższe w ocenie Zarządu oznacza, że nie ma podstaw do uchylenia przedmiotowej uchwały. Odpowiedź organu doręczona została pełnomocnikowi skarżącego w dniu 12 lutego 2013 r.

Skargę na powyższą uchwałę, w dniu 14 marca 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł A. M.r, domagając się w niej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu art. 13 ust. 1 u.p.s. i przyjęcie, że wymagane ustawą kworum istniało w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał tezę zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, w związku z czym uzasadnione jest stwierdzenie jej nieważności. Twierdził, że w toku posiedzenia doszło do "zerwania kworum", albowiem prowadzący obrady Starosta bez wcześniejszego uprzedzenia odczytał i zarządził głosowanie nad tą uchwałą przy wyraźnym proteście Wicestarosty – G. T. i po wyraźnym zgłoszeniu przez nią faktu opuszczenia sali obrad. Zdaniem skarżącego, z treści protokołu wyraźnie wynika, że G. T. najpierw zgłosiła opuszczenie obrad (słowa: "Ja wychodzę z Zarządu"), a dopiero potem nastąpiło odczytanie i głosowanie nad tą uchwałą. Jednocześnie skarżący zauważył, że przy wynoszącym pięciu członków składzie Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego, jego kworum wynosi trzech członków Zarządu. Dalej wywodził, że skoro w posiedzeniu brało udział jedynie trzech członków Zarządu, samo zgłoszenie zaprzestania udziału w obradach przez jednego z nich uzasadniało przyjęcie, że brak jest wymaganego kworum uprawniającego do skutecznego przegłosowania uchwały. W konsekwencji prowadzący obrady Zarządu nie powinien był przystąpić do głosowania, zwłaszcza nad sprawami wcześniej w projekcie porządku obrad niezapowiedzianymi. Z treści protokołu uchwały wynika bowiem, że zaskarżona uchwała nie była wcześniej ujęta w porządku obrad posiedzenia i nie wszyscy członkowie Zarządu Powiatu otrzymali jej projekt. Powyższe obowiązki Zarządu Powiatu, choć nie wynikają bezpośrednio z ustawy o samorządzie powiatowym ani ze Statutu Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego, to w ocenie skarżącego, na zasadzie analogii, w tym zakresie powinny mieć zastosowanie regulacje dotyczące Rady Powiatu, zawarte w § 15 ust. 1 i 2 Statutu. W przekonaniu skarżącego, wnioskowanie o podjęcie i głosowanie uchwał niejako "z zaskoczenia" stanowiło naruszenie zasad demokracji i powagi organu administracji publicznej. Nadto skarżący dowodził, że art. 13 u.s.p. wymaga niewątpliwego brania udziału w posiedzeniu, które może przybrać postać głosowania lub nawet braku głosowania. Kryterium tego w jego ocenie nie spełnia jednak czynność oddalania się z sali posiedzeń z głośnym deklarowaniem braku zamiaru brania w nim udziału. Skarżący wskazywał, że dodatkowym dowodem na świadomość braku kworum był fakt, iż odwołując dyrektora nie podjęto jednocześnie uchwały, czy kroków w przedmiocie powołania jego następcy. Starosta Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego i członek Zarządu powierzył natomiast obowiązki Dyrektora jednemu z ordynatorów w trybie art. 42 § 4 K.p. Następnie skarżący podkreślił, że za stwierdzeniem nieważności uchwały przemawia również niezasadność przyczyn związanych z jej podjęciem, a opisanych w piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r., wypowiadającym kontrakt menadżerski z dnia 14 lutego 2012 r. Podkreślał, że wypowiadając kontrakt menadżerski powołano się na prowadzenie przez odwołanego dyrektora działalności leczniczej w podmiocie konkurencyjnym wobec SP ZOZ oraz na konflikt ze Starostą, polegający na prowadzeniu działań politycznych i innych, zmierzających do odwołania go z funkcji na posiedzeniu Rady Powiatu w dniu 28 grudnia 2012 r. W ocenie skarżącego formułując pierwszą przyczynę wypowiedzenia, nie wskazano, ani nie uzasadniono dlaczego zdaniem wypowiadającego jest to podmiot prowadzący działalność konkurencyjną wobec SP ZOZ, co wobec treści art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) stanowi warunek sine qua non jego zasadności. Także druga ze wskazanych w ww. piśmie przyczyn, zdaniem skarżącego, pozostaje całkowicie bezzasadna. Z przesłanki punktu 18 lit. c wypowiedzianego kontraktu menadżerskiego nie można wywodzić konfliktu miedzy nim a Starostą. W tym zakresie podniósł, że aby doszło do spełnienia powyższej przesłanki menadżer musiałby być skonfliktowany, z całym SP ZOZ, z Zarządem Powiatu albo przynajmniej ze Starostą i Wicestarostą, przy czym ta ostatnia w pisemnym oświadczeniu wyraźnie wskazała, że nie jest i nie była skłócona z odwołanym dyrektorem, co wyklucza także konflikt z Zarządem Powiatu jako całością. Nadto skarżący zarzucił, iż wypowiadający kontrakt nie wskazał na czym polegać miała "działalność polityczna i inna" zmierzająca do odwołania Starosty na posiedzeniu, na którym odwołanego dyrektora w ogóle nie było. Dowodził także skarżący, powołując się na przepis art. 87 u.p.s., że w przedmiotowym przypadku nie ma wątpliwości co do tego, że zaskarżona uchwała dotyka jego prawa i interesu prawnego, albowiem odwołanie go ze stanowiska Dyrektora SP ZOZ pozbawiło go praw podmiotu zarządzającego jednostką. Nadto konsekwencją jego odwołania było także późniejsze wypowiedzenie mu umowy cywilnoprawnej na kierowanie podmiotem - kontraktu menadżerskiego z dnia 14 lutego 2012 r., które pozbawiło go między innymi prawa do należnego wynagrodzenia.

Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarząd Powiatu nie zgodził się ze skarżącym, że doszło do naruszenia art. 13 u.p.s. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości to, że zaskarżona uchwała została podjęta przy wymaganym kworum, które z uwagi na określony w Statucie pięcioosobowy skład Zarządu, wynosi trzy osoby. Wyjaśnił, że w trakcie głosowania nad zaskarżoną uchwałą w sali posiedzeń obecnych było trzech członków Zarządu. Nadto stwierdził, że z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu nr [...] (strona druga) wynika jednoznacznie, iż Wicestarosta G. T. sygnalizowała chęć opuszczenia sali, niemniej jednak była obecna na posiedzeniu, nie brała natomiast udziału w głosowaniu, a salę posiedzeń opuściła dopiero po ogłoszeniu, że uchwała o odwołaniu ze stanowiska dyrektora SP ZOZ w [...] została podjęta przy dwóch głosach "za". Wówczas Wicestarosta oświadczyła, że uchwała została podjęta "bez obecności Pani Wicestarosty". Zaznaczył, że dopiero po podjęciu tej uchwały Wicestarosta G. T. opuściła salę, na skutek czego przerwano obrady. Odnosząc się do braku podjęcia uchwały w przedmiocie powołania i powierzenia obowiązków dyrektora SP ZOZ w [...] Zarząd stwierdził, iż ze względu na brak kworum nie podejmowano dalszych decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku informacji o uchwale w porządku obrad Zarządu Powiatu, zauważył, że ani ustawa o samorządzie powiatowym, ani Statut Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego nie wskazują na konieczność wyszczególnienia uchwał, jakie mają być podejmowane na posiedzeniu Zarządu. Argumentował, że porządek obrad Zarządu Powiatu w praktyce zawiera punkt obrad określany jako "Sprawy bieżące" i właśnie w tym punkcie Zarząd podejmuje decyzję w sprawach wynikających z bieżącego kierowania Powiatem. Jednocześnie podniósł, że Starosta Powiatu, który prowadzi i kieruje obradami, może w zależności od potrzeb zmieniać kolejność proponowanego programu obrad. W ocenie Zarządu także zarzut dotyczący niezasadności przyczyn podjęcia uchwały pozostaje bez wpływu na treść podjętej uchwały i jej ważność, tym bardziej, że zawarty z dyrektorem SP ZOZ w [...] kontrakt menadżerski jest umową cywilnoprawną i skutki w postaci rozwiązania tego kontraktu nie podlegają ocenie przez sąd administracyjny.

W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2013 r. organ wniósł o przesłuchanie świadków: Starosty Powiatu oraz członka Zarządu Powiatu, na okoliczność przebiegu obrad i głosowania na posiedzeniu Zarządu w dniu 16 stycznia 2013 r., jak również o zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej w Strzelcach Opolskich o informację, czy wpłynęło zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa o bezprawne odwołanie z funkcji Dyrektora SPZOZ w [...].

Na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., odmówił dopuszczenia ww. dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:\

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego Nr [...] z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym.

Skarga została złożona przez skarżącego w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., przy czym skarżący zarzuca Zarządowi Powiatu naruszenie art. 13 ust. 1 u.s.p. polegające na braku istnienia wymaganego kworum w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności rozważył kwestię legitymacji A. M. do złożenia skargi do sądu administracyjnego na ww. akt.

Stosownie do art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Osoba taka musi wykazać naruszenie przez daną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się w nim przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (tak np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27.08.2009 r., IV SA/Gl 97/09, LEX nr 553433).

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Podejmowanie uchwał przez zarządy powiatów w sprawie powoływania i odwołania dyrektorów ze stanowiska Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej jest sprawą z zakresu administracji publicznej wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, ale uchwały takie również dotykają interesu prawnego powoływanego i odwoływanego dyrektora. Uchwała taka ma bowiem wpływ na sytuację prawną podmiotu odwołanego ze stanowiska kierowniczego, zatem istnieje potrzeba ochrony prawnej jego interesu. Wyjaśnić należy, iż uchwały te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy (cywilnego), podlegające kognicji sądów pracy (cywilnych), nie zmienia to jednak ich publicznoprawnego charakteru.

Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów dotyczących odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, których przedmiotem jest odwołanie dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1814/09 – http://www.orzeczenia.nsa..gov.pl). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. VIII SA/Wa 133/12, z dnia 18 maja 2012 r., sygn. I OSK 10/12, z dnia 14 maja 2008 r., sygn. I OSK 637/08, z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 86/08, z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 237/07, z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. I OSK 648/06, z dnia 2 września 2005 r., sygn. I OSK 456/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99), instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2009 r., sygn. II SA/Bd 829/09, wyrok NSA z 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/03, wyrok NSA z 19 listopada 2002 r., sygn. II SA/Wr 1579/02 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem wyżek wskazanym), czy też ośrodka pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. IV SA/Wr 428/09 – dostępny jak wyżej). Tezy tych orzeczeń pozostają aktualne także w odniesieniu do charakteru prawnego będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie aktu odwołania dyrektora SP ZOZ, albowiem we wszystkich tych przypadkach chodzi o odwołanie kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej powiatu lub gminy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa cywilnego, jak również w sferze publicznoprawnej, gdyż zaskarżona uchwała stanowi równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa cywilnego (co powoduje, że osoba odwołana może ochrony swojego interesu prawnego dochodzić przed sądem powszechnym), oraz jest działaniem organu administracji podjętym w sferze administracji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że podwójny charakter takiego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być on przez to aktem z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48). Akty, uchwały zarządów powiatów, winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które wywołują także skutki prawne w sferze regulowanej prawem pracy. W związku z tym odwołanemu dyrektorowi jednostki organizacyjnej powiatu służą również np. roszczenia odszkodowawcze, jako następstwa odwołania ze stanowiska, których może dochodzić przed właściwym sądem powszechnym. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. Zarząd powiatu powołując i odwołując dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu nie występuje w roli pracodawcy, lecz władzy publicznej i stąd też zakwalifikowanie aktu odwołania dyrektora samorządowej jednostki organizacyjnej powiatu do kategorii aktów publicznoprawnych pozwala na jego kontrolę przez sąd administracyjny w ramach rozpatrywania skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Powyższe nie stoi na przeszkodzie dochodzeniu przed sądem pracy roszczeń w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1814/09 – dostępny jak wyżej). Na tle powyższego orzecznictwa wyjaśnienia wymaga, że w rozpoznawanym przypadku łączący skarżącego z Zarządem Powiatu kontrakt menadżerski stanowi umowę cywilnoprawną, a nie umowę o pracę i z tego względu może on dochodzić swoich roszczeń nie przed sądem pracy, a sądem cywilnym, co nie zmienia jednak podwójnego charakteru prawnego zaskarżonego aktu.

Także w świetle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, a w szczególności jej art. 4 ust. 1 pkt 2 należy przyjąć, iż sprawy ochrony zdrowia stanowią działalność o charakterze publicznoprawnym. Za szerokim rozumieniem pojęcia działalności komunalnej opowiedział się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając m.in. w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, iż: "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego".

Powyższe uzasadnia przyjęcie że zaskarżona uchwała, jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnych roszczeń przysługujących odwołanemu dyrektorowi przed sądem powszechnym.

W ocenie Sądu, skarżący jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do wniesienia skargi w trybie i na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy uwzględnieniu regulacji szczególnej wynikającej z art. 87 ust. 1 u.p.s. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały o odwołaniu go z funkcji dyrektora SP ZOZ, gdyż uchwała ta dotyczy bezpośrednio sfery jego praw i obowiązków (pozbawia go stanowiska dyrektora i związanych z nim uprawnień, w tym należnego wynagrodzenia).

Skarżący spełnił także wymóg formalny wniesienia skargi do sądu poprzez wcześniejsze wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zatem posiada legitymację, w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.p.s., do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa. W szczególności niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.s.p., odnoszący się do braku wymaganego kworum przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego.

Jak stanowi art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p., zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.p. uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zarząd w liczbie od 3 do 5 osób wybiera Rada Powiatu, w tym starostę i wicestarostę. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu (art. 27 ust. 1 u.s.p.).

Statut Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego, w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały Rady Powiatu Nr XV/100/2004 z dnia 30 marca 2004 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2004 r., Nr 43, poz. 3057) w § 44, którego treść została zmieniona uchwałą Rady Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego z dnia 29 września 2011 r., r XII/63/2011 stanowi, że w skład Zarządu Powiatu wchodzi 5 osób w tym: Starosta Powiatu jako jego przewodniczący, Wicestarosta Powiatu oraz trzech członków.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że wymagane kworum przy podjęciu uchwały przez Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego wynosiło trzech członków Zarządu.

Z przedłożonego do akt protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...] r., wynika, że zarówno przed rozpoczęciem głosowania nad zaskarżoną uchwałą, jak i w jego trakcie, na sali obrad fizycznie przebywało trzech członków zarządu – Starosta Powiatu, Wicestarosta Powiatu oraz członek Zarządu. Przed przystąpieniem do aktu głosowania Starosta w punkcie 1 proponowanego porządku obrad "Otwarcie i stwierdzenie prawomocności posiedzenia Zarządu Powiatu" stwierdził prawomocność posiedzenia Zarządu Powiatu. Z załączonej do protokołu listy obecności wynika również, że złożone zostały podpisy przez Starostę Powiatu A. W., Wicestarostę Powiatu G. T. oraz członka zarządu J. G.

Także, co istotne, podczas prowadzonego przez Starostę Powiatu głosowania nad zaskarżoną uchwałą, Wicestarosta Powiatu, pomimo zgłaszanego zamiaru opuszczenia sali obrad i zgłaszanego przez nią braku obecności, fizycznie przebywała na sali obrad. Powyższe wynika jednoznacznie z protokołu posiedzenia. Po zawnioskowaniu przez Starostę podjęcia uchwały w sprawie odwołania Dyrektora SP ZOZ Wicestarosta stwierdziła: "Ja wychodzę z Zarządu". Sytuacja powtórzyła się również w momencie zapytania Starosty: "kto jest za podjęciem decyzji proszę o podniesienie ręki", na które Wicestarosta odpowiedziała: "Wychodzę". Także w trakcie zadawania kolejnego pytania przez Starostę: "kto się wstrzymał od głosu" Wicestarosta odpowiedziała: "nie brałam udziału w obradach". To samo stwierdzenie ze strony Wicestarosty zaprotokołowane zostało do protokołu po zadaniu pytania przez Starostę: "kto jest przeciw". Po ogłoszeniu Starosty, że "podjęliśmy decyzję przy 2 głosach "za" i jednym.." Wicestarosta odpowiedziała: "bez obecności Pani Wicestarosty". Dopiero po stwierdzeniu Starosty: "dziękuję bardzo. Podjęliśmy uchwałę i w związku z powyższym przechodzimy do następnego punktu" i odpowiedzi Wicestarosty: "Proszę udostępnić to nagranie publicznie", zaprotokołowane zostało do protokołu: "Pani Wicestarosta opuściła salę obrad Zarządu".

Z powyższego wynika, iż pomimo deklarowania przez Wicestarostę woli opuszczenia posiedzenia Zarządu Powiatu pozostawała ona nadal na sali obrad. W tej sytuacji nie można uznać, iż sama deklaracja opuszczenia przez Wicestarostę posiedzenia spowodowała, iż doszło do zerwania kworum, podczas gdy do faktycznego opuszczenia sali obrad, w trakcie głosowania nad zaskarżoną uchwałą, nie doszło. W świetle protokołu posiedzenia nie może budzić wątpliwości to, że podczas samego głosowania nad zaskarżoną uchwałą na sali obrad fizycznie przebywało trzech członków Zarządu, a więc zachowane było wymaganego trzyosobowe kworum do podjęcia zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie przyjmuje się, że podstawą kworum jest fizyczna obecność odpowiedniej liczby członków organu w miejscu głosowania (w sali obrad) i w chwili głosowania. Wymagany przepisami prawa warunek kworum będzie więc spełniony w razie faktycznej obecności w miejscu głosowania (a nie wynikający jedynie z liczby podpisów złożonych na liście obecności) odpowiedniej liczby członków organu kolegialnego na sali obrad. Warunek zachowania kworum należy odnosić nie do wszystkich faz procedury wyborczej, lecz przede wszystkim do samego aktu wyboru. Bez znaczenia dla prawomocności uchwały jest również obecność radnych w trakcie zgłaszania kandydatów czy rozdawania kart do głosowania, podobnie jak obecność w czasie ogłaszania wyników głosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 – dostępny powołana wyżej strona internetowa). Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że Sąd nie podziela poglądu P. Sarneckiego, który twierdzi, że warunek zachowania kworum należy odnieść nie do momentu "wrzucenia do urny karty do głosowania", ale do chwili rozpoczęcia obrad rady. Późniejsze opuszczenie obrad jest "wstrzymywaniem się od głosowania, jest demonstracją obojętności wobec danej sprawy, a więc zgodą na jakiekolwiek rozstrzygnięcie (P. Sarnecki, glosa do wyroku NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90 Sam. Teryt. 1991, nr 3, s. 53-54). Powyższe nie ma jednak znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy albowiem Wicestarosta, co wynika bezsprzecznie z protokołu obrad, obecna była na sali obrad zarówno w momencie rozpoczęcia obrad Zarządu, jak i w chwili głosowania nad zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji wobec niezaprzeczalnej fizycznej obecności Wicestarosty na sali obrad w chwili głosowania nad zaskarżoną uchwałą, brak było podstaw do uznania, że doszło do zerwania kworum. Zauważyć należy także, iż na zachowanie kworum, bądź jego brak, nie miała żadnego wpływu okoliczność samego negowania i protestowania przeciwko podjęciu zaskarżonej uchwały oraz ustne deklarowanie przez Wicestarostę zamiaru opuszczenia sali obrad. W takim przypadku nie można bowiem mówić o fizycznym braku obecności członka Zarządu, którego to właśnie obecność powodowała, że wymagane kworum do podjęcia uchwały zostało zachowane. Bez faktycznego, fizycznego opuszczenia sali obrad w momencie realizowania aktu głosowania nad zaskarżoną uchwałą nie mogła bowiem zaistnieć przesłanka braku kworum. Tylko bowiem faktyczne i fizyczne opuszczenie miejsca obrad uprawnia przyjęcie, że na sali obrad podczas głosowania nie było wymaganej liczby osób uprawnionych do głosowania.

Nadto wskazać należy, że zwykła większość głosów (większość względna) potrzebna do podjęcia uchwały oznacza przewagę głosów oddanych za uchwałą, nad głosami oddanymi przeciwko uchwale. Uchwała jest zatem ważnie podjęta, jeżeli za jej podjęciem opowiedziała się przynajmniej jedna osoba więcej niż przeciwko podjęciu uchwały. Osób wstrzymujących się od głosowania, jak też głosów nieważnych, nie bierze się pod uwagę. W przedmiotowej sprawie "za" przyjęciem uchwały głosowało dwóch członków Zarządu na trzech obecnych na sali obrad i stad też stwierdzić należy, że większość uczestniczących w głosowaniu była za odwołaniem skarżącego.

Oceniana uchwała została podjęta z zachowaniem wymogów art. 13 ust. 1 u.s.p.

Wbrew zarzutom skarżącego, okoliczność, że G. T. nie uczestniczyła w trakcie głosowania nad zaskarżoną uchwałą i nie oddała nań żadnego głosu nie powoduje nieważności zaskarżonej uchwały. Okoliczność, że w głosowaniu nad konkretnym projektem uchwały głosowali radni w liczbie innej niż liczba radnych obecnych na sali obrad nie musi przesądzać o nieważności tej uchwały, szczególnie jeżeli w trakcie głosowania odnotowano obecność radnych w liczbie odpowiadającej niezbędnemu kworum. Mianem kworum określa się liczbę członków danego organu, których obecność umożliwia podjęcie uchwały. Nie jest to natomiast liczba osób, które muszą uczestniczyć w akcie głosowania (tzn. głosować). Oddanie głosu jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Stąd liczba radnych w trakcie głosowania i liczba oddanych głosów nie muszą się pokrywać (por. Komentarz do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym – pod redakcją Bogdana Dolnickiego, wyd. Wolters Kluwer Polska sp. z o.o., Warszawa 2010 r.). Fakt, że część radnych nie głosowała nie przekreśliła ustawowego wymogu ich obecności w czasie głosowania, a faktyczne wstrzymanie się od głosu nie prowadziło w tej sytuacji do stwierdzenia braku kworum i - co za tym idzie - nieważności uchwały z tej właśnie przyczyny (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r., II GSK 194/06, Lex nr 290143).

Nie można było zgodzić się z tym, iż na brak ważności przedmiotowej uchwały mógł mieć wpływ brak zawarcia jej w porządku obrad. Jak zauważa sam skarżący, wymogu tego nie statuuje ani ustawa o samorządzie powiatowym, ani statut Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 u.s.p. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu powinien określać statut powiatu. W szczególności statut winien zatem określać m.in. zadania poszczególnych członków zarządu, zasady zwoływania posiedzeń i ich prowadzenia, zasady współdziałania z radą powiatu i jej organami wewnętrznymi, zasady współdziałania z organami wykonawczymi innych jednostek samorządu terytorialnego, tryb podejmowania uchwał i decyzji oraz ich podpisywania. Jak wynika ze statutu Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego, regulacje dotyczące Zarządu Powiatu określone zostały w § 44 – 46 (w § 44 uregulowany został skład Zarządu, w § 45 wskazane zostało, że Zarząd wykonuje uchwały Rady Powiatu, natomiast w § 46 unormowany został sposób sporządzenia protokołu z posiedzenia Zarządu). W konsekwencji poza powyższym, w statucie Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego brak jest regulacji odnoszących się do organizacji wewnętrznej oraz trybu funkcjonowania Zarządu. Nie wskazano także w nim, że w sprawach nieuregulowanych do Zarządu Powiatu zastosowanie mają przepisy dotyczące Rady Powiatu. To oznacza, że w odniesieniu do Zarządu nie można na zasadzie analogii stosować regulacji dotyczących Rady Powiatu. Odpowiednie stosowanie przepisów regulujących funkcjonowanie i prace Rady powiatu do działań Zarządu musi mieć umocowanie prawne, a więc powinno wynikać z przepisów statutu. Z tego też względu nie można było uznać tego zarzutu za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku jednoczesnego powołania następcy dyrektora SP ZOZ w [...], zgodzić należało się z organem, że po podjęciu zaskarżonej uchwały wobec faktycznego opuszczenia sali obrad przez Wicestarostę, nie istniała możliwość podjęcia uchwały w przedmiocie powołania nowego dyrektora SP ZOZ (brak kworum). Wpływu na ważność zaskarżonej uchwały nie miała także okoliczność powołania nowego dyrektora w trybie art. 42 Kodeksu pracy, gdyż zaskarżona uchwała tej kwestii nie obejmowała. Charakter cywilnoprawnego kontraktu menadżerskiego wykluczał możliwość badania przez Sąd wskazanych przy piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r., przyczyn wypowiedzenia tego kontraktu. Właściwym do ich oceny jest bowiem sąd cywilny. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu administracyjnego nie są ewentualne roszczenia pracownicze (tu cywilne) odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy (tu cywilny), lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003r., sygn. II SA/Łd 548/03 – powołana wyżej strona internetowa).

W kwestii zawnioskowanych przez pełnomocnika organu przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r., wniosków dowodowych zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten nie uprawnia sądu do prowadzenia postępowania dowodowego, poza dowodem z dokumentów, wobec czego brak było podstaw do uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków. Wskazywany zaś przez organ dowód z informacji Prokuratury, zdaniem Sądu, nie był konieczny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W związku z tym Sąd oddalił przedmiotowy wniosek dowodowy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.