Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 188/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 64a, art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. (nr [...]) Wójt Gminy P. - działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 20 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r.") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.") - odmówił D. C. (zwanemu dalej także jako: "strona", "wnioskodawca") przyznania, począwszy od 1 lipca 2021 r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką - G. C.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 30 lipca 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek D. C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. C. (ur. [...] 1921 r.), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym 15 stycznia 2019 r. - symbol przyczyny niepełnosprawności 02- P. Z treści orzeczenia wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność G. C.

D. C. od 29 listopada 2018 r. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką G. C. Strona oświadczyła, że w przypadku ustalenia spełniania przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca, od którego zostanie ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2021 r. zwrócono się do Sekcji Pomocy Środowiskowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowanej opieki przez D. C. nad matką G. C.

Pracownik socjalny 4 sierpnia 2021 r. przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalił, że G. C. choruje przewlekle. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia z dnia 30 lipca 2021 r. jej chorobą podstawową jest otępienie naczyniowe. Chorobami współistniejącymi są: niedokrwistość z niedoboru witaminy B-12, głuchota przewodzenia i czuciowo-nerwowa, nadciśnienie, łuszczyca. G. C. wymaga opieki i pomocy drugiej osoby w niektórych codziennych czynnościach, gdyż nie jest w stanie sama zaspokoić wszystkich swoich potrzeb życiowych. D. C. w ramach sprawowanej opieki nad matką wykonuje następujące prace: przygotowuje posiłki, wykupuje i dawkuje leki, sprząta, wychodzi z matką na spacer, robi zakupy, umawia mamę na wizyty lekarskie i konsultuje wyniki badań ponieważ G. C. rzadko wyjeżdża poza obręb R.

Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, iż D. C. na dzień 31 lipca 2019 r. posiada ok. 11-letni okres opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. D. C. ostatnio był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w 2012 r., która zgodnie z oświadczeniem strony została rozwiązana w związku z redukcją zatrudnienia. Ponadto D. C. oświadczył, że po utracie zatrudnienia poszukiwał pracy, podejmował prace dorywcze i był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. Wyjaśnił, że w związku z pogarszającym się stanem zdrowia G. C. od 2017 r. sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawną matką i w związku z tym zrezygnował z poszukiwania pracy i nie podejmuje pracy zarobkowej, nie prowadzi działalności gospodarczej i nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy. Oświadczył, że nie jest w stanie podjąć pracy nawet w niepełnym wymiarze godzin pracy.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez D. C. a koniecznością sprawowania opieki nad matką G. C. Strona nie ma możliwości wykonywania pracy zawodowej oraz nie jest w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wymagającej codziennego i stałego zaangażowania. Z przeprowadzonego wywiadu wynik, że strona prawidłowo sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką G. C., która ze względu na przyczynę niepełnosprawności nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować.

Zatem, na podstawie ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, że nie kwestionuje niepodejmowania przez D. C. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej i stałej opieki nad matką G. C. w okresie od 1 lipca 2021 r. do nadal, jak również zakresu sprawowanej opieki.

Jednakże, zdaniem organu, strona nie spełnia wymagań ustawowych do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem z przedstawionych dokumentów wynika, iż nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność G. C. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ podkreślił przy tym, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), odnoszącego się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie oznacza wykluczenia możliwości stosowania przesłanki określonej w tym przepisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniesionego przez D. C. odwołania, decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W pierwszej kolejności Kolegium odniosło się do spełnienia przez stronę przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując w tym zakresie, że z akt sprawy wynika, iż G. C. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 15 stycznia 2019 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności; orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie zostało wydane na stałe, jednak nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 listopada 2018 r. Organ I instancji przyjął, że podstawą odmowy przyznania stronie żądanego świadczenia jest fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a więc bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Według stanowiska wyrażonego w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Zatem, w ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443).

Przechodząc do oceny kolejnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, Kolegium zwróciło uwagę na jednolite poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo-skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Dlatego istotnym jest ustalenie związku pomiędzy tymi dwiema okolicznościami.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prowadząc postępowanie nie wykazał istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej wnioskodawcy a sprawowaną przez niego opieką. W dołączonym do akt sprawy orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności matki wnioskodawcy symbolem przyczyny niepełnosprawności jest symbol 02-P - choroby psychiczne, w tym m.in. osoby z zaburzeniami psychotycznymi, zaburzeniami nastroju, utrwalonymi zaburzeniami lękowymi o znacznym stopniu nasilenia czy zespołami otępiennymi. W trakcie przeprowadzonego w dniu 4 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, na podstawie dołączonego zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia 30 lipca 2021 r., że chorobą podstawową G. C. jest otępienie naczyniowe, chorobami współistniejącymi są: niedokrwistość z niedoboru witaminy B-12, głuchota przewodzenia i czuciowo-nerwowa, nadciśnienie, łuszczyca. Charakter przewlekły chorób uniemożliwia wyleczenie. G. C. chodzi tylko po domu. Z opisu czynności wykonywanych przez wnioskodawcę w ramach opieki nad matką wynika, że są to czynności związane z przygotowywaniem i podawaniem posiłków, dawkowanie i podawanie leków, wychodzenie wspólne na spacer, po drodze wspólne zakupy. Pracownik socjalny stwierdził, że G. C. pomimo wieku i przewlekłej choroby wszystkie potrzeby fizjologiczne załatwia sama, jest w stanie sama się ubrać i umyć, bez niczyjej pomocy spożywa posiłki. Z kolei do odwołania strona dołączyła oświadczenie, z którego wynika, że stan zdrowia matki pogarsza się z powodu postępującego otępienia w chorobie Alzeimera. Zgodnie z tym oświadczeniem matka wnioskodawcy potrzebuje coraz większej opieki w trakcie codziennych czynności tj. ubierania, jedzenia, mycia, załatwiania potrzeb fizjologicznych. Wymaga także opieki w trakcie wizyt lekarskich oraz w drodze do lekarza. Wnioskodawca wykonuje również czynności takie jak rozdzielanie i podawanie leków, rozpalanie w piecu, zakupy, sprzątanie oraz przygotowywanie posiłków.

Organ I instancji, w ocenie Kolegium, zgromadził materiał dowodowy w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego, oświadczeń strony, a także dokumentacji medycznej i pracowniczej, jednakże nie jest on wystarczający do przesądzenia kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie przede wszystkim brak jest wystarczającej i aktualnej dokumentacji medycznej prowadzącej do ustalenia faktycznej opieki wnioskodawcy nad matką, wynikającej z jej schorzeń, szczególnie w związku otępieniem naczyniowym, o jakim schorzeniu mowa jest w zaświadczeniu lekarskim. W sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, że jest to, jak podaje wnioskodawca choroba Alzheimera. Jest to o tyle istotne, że dla celów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną musi pozostawać w bezpośrednim związku z istniejącą niepełnosprawnością, uniemożliwiającą samodzielne funkcjonowanie, a nie tylko dotyczyć czynności związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, czy też pomocą osobie starszej w jej codziennym funkcjonowaniu. Ponadto Kolegium zauważyło, że organ I instancji w żaden sposób nie badał czy wnioskodawca jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad matką. Wnioskodawca dołączył do odwołania oświadczenia sześciorga rodzeństwa, iż nie mogą oni pomóc w opiece nad matką. W tym miejscu Kolegium zauważyło, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością każdego dorosłego dziecka. Tak więc rodzeństwo, które również obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki w miarę swoich możliwości winno wypełnić ten obowiązek w formie bezpośredniej lub w formie pomocy finansowej na opłacenie ewentualnie opieki nad matką.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji nie dokonał pełnej i wszechstronnej analizy sytuacji wnioskodawcy, ograniczając się w zasadzie do kwestii spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy ocenie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oparł się on zaś na niepełnym materiale dowodowym. W konsekwencji naruszył on przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego.

Końcowo Kolegium nadmieniło, odnosząc się do kwestii przyznanego wcześniej wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego. W okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca takiego wyboru dokonał w oświadczeniu z dnia 30 lipca 2021 r. wskazując, że w przypadku ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, w sytuacji, gdy ustali, że są w niej spełnione wszystkie przesłanki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązany będzie przed podjęciem decyzji przyznającej to świadczenie, podjąć rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. C. (zwany dalej także "sprzeciwiającym się") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw, w którym domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sprzeciwiający się zarzucił, że decyzja Kolegium jest dla niego krzywdząca, ponieważ zgodnie z jej treścią sprawa jego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. C. będzie ponownie rozpatrywana przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. i nie wie, kiedy zostanie ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Na rozpoznanie sprawy czeka już od lipca 2021 r., a Kolegium zamiast uzupełnić materiał dowodowy w zakresie swoich wątpliwości i wydać decyzję w jego sprawie odsyła akta z powrotem do organu I instancji.

W uzasadnieniu sprzeciwu D. C. wskazał, że od końca listopada 2018 r. pobiera w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką G. C. Jego matka jest ciężko chora, choruje przewlekle na otępienie naczyniowe, niedokrwistość z niedoborem witaminy B-12, głuchotę przewodzenia i czuciowo-nerwową, nadciśnienie i łuszczycę. Pracownicy socjalni GOPS w P. wielokrotnie sprawdzali, czy właściwie opiekuje się matką i nigdy nie mieli zastrzeżeń co do zakresu, jakości i czasochłonności sprawowanej przeze niego opieki. Pracownicy socjalni w przeprowadzonych wywiadach rodzinnych potwierdzali, że jego matka G. C. wymaga całodobowej, stałej i długotrwałej opieki drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu, a on się nią opiekuję i taką opiekę zapewnia.

G. C. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że wymaga stałej opieki ze strony innych osób. Kolegium w swojej decyzji zwróciło uwagę, że: "w dołączonym do akt sprawy orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności matki odwołującego symbolem przyczyny niepełnosprawności jest symbol 02-P - choroby psychiczne, w tym m.in. osoby z zaburzeniami psychotycznymi, zaburzeniami nastroju, utrwalonymi zaburzeniami lękowymi o znacznym stopniu nasilenia czy zespołami otępiennymi". Niezrozumiały jest dla niego zatem fakt, iż Kolegium stoi na stanowisku, że w sprawie nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego, że brak jest wystarczającej i aktualnej dokumentacji medycznej prowadzącej do ustalenia faktycznej opieki, wynikającej ze schorzeń jego matki. Tym bardziej niezrozumiałe dla niego jest twierdzenie Kolegium, że brak jest jakichkolwiek dowodów, że jest to - jak wg Kolegium podał - choroba Alzheimera. Podkreślił, że nie pisał o chorobie Alzheimera tylko o postępującym otępieniu w chorobie Alzheimera. Może nie wyraził się zbyt precyzyjnie, bo nie jest lekarzem, ale chodziło mu o postępujące otępienie, o którym Kolegium wspomniało wyjaśniając kod niepełnosprawności (02-P) - które daje objawy tożsame z chorobą Alzhaimera.

Nie jest dla niego zrozumiałe dlaczego Kolegium zarzuca, iż organ I instancji nie sprawdził czy jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad matką. Przepisy prawa w żadnym miejscu nie nakazują takiej weryfikacji; nie mówią, że nie można przyznać świadczenia wnioskodawcy jeśli gdzieś jest inna osoba mogąca sprawować opiekę, albo też nie warunkują kto ma tę opiekę sprawować jeśli jest kilka osób. Sprzeciwiający się wskazał, że ma taki sam obowiązek, jak jego rodzeństwo w sprawowaniu nad matką opieki, zwłaszcza, że mieszka z matką i wziął na siebie stałą i długotrwałą opiekę.

Kolejnym zarzutem jest stwierdzenie przez Kolegium, że GOPS stwierdził tylko ogólnie, że w sprawie jest spełniona przesłanka art. 17 ust. 1 u.ś.r. i nie wykazał istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a sprawowaną przeze niego opieką nad matką. Uważa, że organ I instancji zarówno w decyzji odmownej, jaki i w przeprowadzonym przez pracownika socjalnego wywiadzie opisał jego sytuację zawodową i poszukiwanie zatrudnienia na rynku pracy. Może nie ma udokumentowanych kilkudziesięciu lat pracy, ale zawsze starał się mieć pracę i tej pracy szukał. Teraz, gdyby nie choroba matki, też by chciał podjąć pracę. Uważa, że ten zarzut jest nieuzasadniony i krzywdzący dla niego. Przepisy prawa nie mówią, że tylko w przypadku rezygnacji z wieloletniego zatrudnienia takie świadczenie się należy. Pracował a następnie wyrażał chęć podjęcia pracy, ale w związku z pogarszającym się stanem zdrowia matki zrezygnował z jej poszukiwania kilka lat temu, a przy dzisiejszym stanie zdrowia matki nie jest w stanie podjąć żadnej pracy, nawet w niewielkim wymiarze czasu pracy. Stan zdrowia jego matki ulega pogorszeniu i zmienia się zakres sprawowanej opieki. Kiedyś musiał tylko pomagać, nadzorować i czuwać nad wszystkim, a teraz coraz częściej musi wyręczać mamę i bezpośrednio wspierać w wykonywaniu różnych czynności życia codziennego, ale to nie zmienia faktu, że zarówno 4 lata temu, jak i dziś, jego matka wymaga stałej i długotrwałej opieki, nie może zostać w domu sama bez nadzoru.

Sprzeciwiający się zaznaczył, że wydając decyzję odmowną na wnioskowane przeze niego świadczenie pielęgnacyjne Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. nie stwierdził, iż świadczenie pielęgnacyjne mu się nie należy z uwagi na to, że nie opiekuje się matką, czy też że nie ma związku pomiędzy tym, że nie pracuje a tym że musi się opiekować matką. GOPS nie miał wątpliwości w powyższych kwestiach. Jeśli Kolegium miało jakieś zastrzeżenia lub nie zgadzało się z tym, co ustalił GOPS w P., to dlaczego nie przeprowadziło dodatkowego wywiadu środowiskowego z nim lub nie zwróciło się do niego albo do GOPS w P. o wyjaśnienia lub uzupełnienie dokumentacji medycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Artykuł 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył w ramach prowadzonej w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym znaczeniu, by Sąd mógłby wypowiadać się co do przysługującego stronie skarżącej prawa lub ciążącego na niej obowiązku w rozpoznawanej sprawie administracyjnej, w związku z którą - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - zostaje wydana zaskarżona decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Stosownie do art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Od wyroku zatem oddalającego sprzeciw służy skarga kasacyjna.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji (organ odwoławczy) w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty w ramach przysługującej mu kompetencji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd - co należy podkreślić - nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji organ ten ponownie staje się właściwy do rozpoznania danej sprawy w jej całokształcie, a więc także do jej merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o przyznanie i zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.).

W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Jednocześnie należy zasygnalizować, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy przyjął za podstawę wydania omawianej decyzji kasacyjnej naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tak by można było stwierdzić, czy została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegająca w istocie na ustaleniu istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia D. C. (czy też nie podejmowania przez niego zatrudnienia) a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. jego matką – G. C.

Kolegium poleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego wskazując, że w sprawie przede wszystkim brak jest wystarczającej i aktualnej dokumentacji medycznej prowadzącej do ustalenia faktycznej opieki wnioskodawcy nad matką, wynikającej z jej schorzeń, szczególnie w związki otępieniem naczyniowym, o jakim schorzeniu mowa jest w zaświadczeniu lekarskim. W sprawie brak jest jednak jakichkolwiek dowodów, że jest to, jak podaje wnioskodawca, choroba Alzheimera. Jest to o tyle istotne, że dla celów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną musi pozostawać w bezpośrednim związku z istniejącą niepełnosprawnością, uniemożliwiającą samodzielne funkcjonowanie, a nie tylko dotyczyć czynności związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, czy też pomocą osobie starszej w jej codziennym funkcjonowaniu. Ponadto Kolegium zauważyło, że organ I instancji w żaden sposób nie badał czy wnioskodawca jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad matką. Wnioskodawca dołączył do odwołania oświadczenia sześciorga rodzeństwa, iż nie mogą oni pomóc w opiece nad matką. Jednakże pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością każdego dorosłego dziecka. Tak więc rodzeństwo, które również obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki w miarę swoich możliwości winno wypełnić ten obowiązek w formie bezpośredniej lub w formie pomocy finansowej na opłacenie ewentualnie opieki nad matką.

W ocenie Kolegium wskazany, a zarazem niezbędny do ustalenia zakres wyjaśnień i ich ocena wymagała ponowienia postępowania przed organem I instancji.

W ocenie Sądu przedstawione przez organ odwoławczy powody, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uzasadniały wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wskazano wyżej, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Odmienna ocena przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonana przez organ odwoławczy nie uzasadnia – w sposób oczywisty - wydania decyzji kasacyjnej. Natomiast w kontekście zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający, by zweryfikować spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego wskazanych w omawianym przepisie. W aktach sprawy znajduje się bowiem orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 15 stycznia 2019 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności G. C., oświadczenie skarżącego o sprawowaniu opieki, zaświadczenie o stanie zdrowia G. C., kwestionariusz D. C. dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych wraz z świadectwami pracy oraz umowa o pracę, a także wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony ze skarżącym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wszystkie te dowody uznał za wiarygodne organ I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, wskazane przez Kolegium jako nie w pełni wyjaśnione w sprawie okoliczności, w szczególności w zakresie nie znajdującym - zdaniem Kolegium - potwierdzenia w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym, mogły zostać ustalone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy i w związku z tym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą zatem powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zatem zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Z drugiej strony przyjmuje się, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (zob. komentarz do art. 136 k.p.a. [w:] P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2021 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu, z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego obejmującego wywiad środowiskowego z dnia 4 sierpnia 2021 r. wraz z dołączonym do niego zaświadczeniem o stanie zdrowia G. C., dokumentacji okresów składkowych i nieskładkowych D. C. (dokumentacji pracowniczej), jak również z treści oświadczeń strony z dnia 30 lipca 2021 r., wynikają ustalenia wskazujące na sposób i zakres sprawowania opieki przez stronę, a tym samym dające podstawę do oceny realnych możliwości sprawowania opieki przez D. C. nad matką, czemu zresztą dał wyraz organ I instancji, stwierdzając że nie kwestionuje niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania przez stronę osobistej i stałej opieki nad matką G. C. Jeśli zatem organ odwoławczy uznał ustalenia wywiadu środowiskowego oraz wskazanych oświadczeń strony za niewystarczające dla stwierdzenia przesłanek warunkujących wydanie orzeczenia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to mógł te wątpliwości zweryfikować we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o przedstawienie określonych informacji przez stronę.

Jak już zaznaczono organ odwoławczy może w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Uzyskanie zatem wskazanych przez organ odwoławczy informacji – czy to bezpośrednio na wezwanie od strony czy poprzez "delegowanie" ich pozyskania przez organ I instancji – nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie można bowiem przyjąć, że zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie powyższego przepisu postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym zakresie, w istocie ograniczonym do złożenia przez stronę określonych wyjaśnień, czy to poprzez ich odebranie w wyniku korespondencji lub w wyniku przeprowadzenia oględzin (ponownego wywiadu środowiskowego).

Pamiętać należy, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 800/21).

W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż niezbędne jest w rozpatrywanej sprawie ustalenie, czy pozostałe dzieci osoby niepełnosprawnej są w stanie sprawować nad nią opiekę. W sytuacji bowiem, gdy opieki takiej podejmuje się jeden z członków rodziny, należący do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia (syn), brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej, ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Z okoliczności sprawy nie wynika by inni członkowie rodziny sprawowali opiekę nad matką skarżącego, a skarżący jest jedną osobą, która podjęła się sprawowania tej opieki.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 12 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać usunięte bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151a § 1 w zw. z art. 64a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).