Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 200/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, ust. 3, art. 137, art. 140, art. 216 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. B., L. K., T. Z., B. K. i E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 200/21

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. (znak [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r. (znak: [...]) orzekającą o:

- odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A 3a, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki: nr 248/17 o pow. 0,0029 ha, 248/18 o pow. 0,0009 ha, 248/58 o pow. 0,0071 ha, 249/1 o pow. 0,0161f ha, objęte księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną w Sądzie Rejonowym w P. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych;

- odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A 3a, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 248/59 o pow. 0,0046 ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym w P. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych.

Wojewoda przedstawił stan faktyczny, z którego wynikało, że 27 grudnia 2012 r. na wniosek E.D., T. Z., B. K., A.B. i L. K. zostało wszczęte przed Starostą [...] wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu opisanych wyżej działek, położonych w P. przy ul. A 3a.

Wskazaną decyzją z [...] r. (znak: [...]) Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] w zw. z art. 104 i 105 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie zwrotu wymienionych wyżej działek, podnosząc w uzasadnieniu, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A.B. oraz L.B. zarzucili naruszenie:

- art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, że zrealizowano cel wywłaszczenia;

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.

Na tej podstawie odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1960 r. (Nr [...]) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. część nieruchomości o pow. 4.139 m2 oznaczonej na planie sytuacyjno-pomiarowym nr 19. Właścicielami wywłaszczonej nieruchomości byli F.D. i K.C. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2, 3 i 20 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U., nr 17, poz. 70). Jak wskazano w ww. orzeczeniu m.in. nieruchomość oznaczona nr 19 przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że zaświadczeniem lokalizacyjnym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z [...] stycznia 1958 r. (nr [...], znak: [...]) wyrażono zgodę na lokalizację szczegółową budownictwa na terenie położonym w P. w obrębie ulic: A, B, C i D. Zgodnie z wnioskiem Zarządu Inwestycji Mieszkaniowych D w Ł. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości m.in. ww. nieruchomość była niezbędna dla realizacji budynków mieszkalnych. Jednocześnie powołano się na ww. zaświadczenie lokalizacyjne. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z [...] lipca 1960 r. (znak [...]) utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...].

Wojewoda wyjaśnił następnie, że z zaświadczenia Prezydium Rady Narodowej w P. Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z 3 kwietnia 1965 r. (znak: [...]) wynika, że część działki oznaczonej na planie [...] nr 19 (L.dz. ewid.60/60), stanowiącym podstawę do wywłaszczenia powierzchni 4.139 m2 miała faktycznie powierzchnię 3.709 m2, która była powierzchnią obowiązującą. W aktach organu I instancji znajduje się zaświadczenie Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. z 26 sierpnia 2016 r. (znak: [...]) z którego wynika, że działki nr: 248/17, 248/18, 248/58, 248/59, 249/1, położone w P. w obrębie [...] przy ul. A 3a stanowią część nieruchomości o pow. 3.709 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym L. dz. ewid. 60/60 numerem 19.

W toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania przeprowadzono oględziny nieruchomości, objętych wnioskiem o zwrot, oznaczonych jako działki nr 249/1, 248/59, 248/17, 248/18, 248/58, z których wynika, że działka nr 249/1 zabudowana jest pawilonem handlowym. Działki nr 248/17, 248/58, 248/59 i część działki nr 248/18 od strony północnej utwardzone są chodnikiem z płyt chodnikowych oraz płytami betonowymi jumbo. Na części działki nr 248/17 znajduje się urządzony trawnik. Część działek nr 248/59 i nr 248/58 utwardzona płytami jumbo stanowi dojazd do pawilonu od strony północnej. Dwa wejścia do pawilonu znajdują się od strony południowej, a jedno od strony północnej. W bezpośrednim sąsiedztwie pawilonu handlowego od strony południowej, wschodniej i zachodniej znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne.

Wojewoda wskazał także, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z [...] marca 1966 r. ([...]) orzekło o nieodpłatnym przekazaniu w użytkowanie Miejskiemu Handlowi Detalicznemu w P. części działki ziemi niezabudowanej będącej w administracji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w P. o obszarze 612 m2 położonej w P. przy ul. A 3a, pochodzącej z większej nieruchomości zabudowanej, położonej w P. przy ul. C 10 o ogólnym obszarze 3.709 m2 z przeznaczeniem części omawianego terenu pod budowę pawilonu handlowego, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z [...] grudnia 1965 r. (znak: [...]). Jednocześnie wskazano, iż pozostała część działki z budynkiem mieszkalnym w P. przy ul. A 3a pozostaje nadal w administracji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w P.. Z kolei z protokołu zdawczo-odbiorczego części nieruchomości z 30 marca 1966 r., zawartego pomiędzy Miejskim Zarządem Budynków Mieszkalnych w P. a Miejskim Handlem Detalicznym wynika, iż na podstawie ww. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] marca 1966 r. ([...]) Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w P. przekazał nieodpłatnie w użytkowanie Miejskiemu Handlowi Detalicznemu w P. z dniem 1 stycznia 1966 r. część działki o obszarze 612 m2 położonej w P. przy ul. A 3a, pochodzącej z większej nieruchomości zabudowanej położonej w P. przy ul. C 10 o ogólnym obszarze 3.709 m2. Omawiana część działki niezbędna była Miejskiemu Handlowi Detalicznemu w P. pod budowę pawilonu handlowego, przeznaczonego do sprzedaży artykułów mięsno - wędliniarskich.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że budowa pawilonu handlowego jest kontynuacją założeń planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego, gdyż osiedle mieszkaniowe to nie tylko bloki mieszkalne, ale również niezbędna infrastruktura, inwestycje oraz urządzenia służące mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, co wskazuje, że nie tylko tereny, na których posadowione zostały bloki mieszkalne będą uznane za wykorzystane na cel wywłaszczenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ II instancji podkreślił, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej.

Organ odwoławczy podkreślił także, że na działkach nr 248/17, 248/58, 248/59 i części działki nr 248/18 od strony północnej znajduje się chodnik. Na części działki nr 248/17 znajduje się urządzony trawnik. Część działek nr 248/59 i nr 248/58 stanowi dojazd do pawilonu od strony północnej. W bezpośrednim sąsiedztwie pawilonu handlowego od strony południowej, wschodniej i zachodniej znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne. Nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania objęte są umową dzierżawy z [...] czerwca 2015 r., zawartą pomiędzy Gminą Miejską P. a E Powszechną Spółdzielnią Spożywców w P.

Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że została spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości. Sporne działki znajdują się na terenie osiedla mieszkaniowego położonego między ulicami A, B, C i [...] (dawniej D) i zostały zaadaptowane na potrzeby mieszkańców.

W ocenie organu II instancji teren, o zwrot którego ubiegają się wnioskodawcy, ściśle związany jest z budynkami mieszkalnymi. Służy on mieszkańcom wybudowanych budynków. Posadowione budynki istnieją nieprzerwanie, a istniejąca infrastruktura i sposób zagospodarowania części nieruchomości wskazują na ścisłe ich powiązanie, zatem wnioskowane działki nie kwalifikują się do zwrotu.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli A.B., L.B., T. Z., B. K. i E. D., zarzucając naruszenie:

- art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości;

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie powyższego przepisu i nie orzeczenie o umorzeniu postępowania w części dotyczącej działki nr 248/59 w sytuacji, gdy według ustaleń organu II instancji działka ta nie stanowi części wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że pawilon handlowy nie wchodził w skład inwestycji polegającej na wybudowaniu osiedla mieszkaniowego, a był całkowicie odrębną inwestycją. Organy nie zgromadziły planu osiedla mieszkaniowego, z którego wynikałoby, iż na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w dacie wywłaszczenia planowane było wybudowanie pawilonu handlowego, który dopełniałby infrastrukturę osiedlową. Wręcz przeciwnie, dopiero w 1966 roku na wniosek Miejskiego Handlu Detalicznego w P., decyzją z [...] marca 1966 r. orzeczono o przekazaniu nieodpłatnie w użytkowanie Miejskiemu Handlowi Detalicznemu części działki ziemi niezabudowanej, będącej w administracji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w P. o obszarze 612 m2 z przeznaczeniem pod budowę pawilonu handlowego. Był to zatem jednoznacznie cel wtórny wykorzystania części wywłaszczonej nieruchomości, objęty odrębną od osiedla mieszkaniowego lokalizacją szczegółową z 1965 roku. Nie sposób zatem uznać, iż wybudowanie pawilonu handlowego miałoby być równoznaczne ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Wbrew stanowisku organów nie przesądzają o tym również oględziny nieruchomości, z których wynika jednoznacznie, że teren wokół pawilonu handlowego w rzeczywistości nie służy obsłudze osiedla mieszkaniowego, a jedynie obsłudze tegoż pawilonu. Fakt, iż w pobliżu pawilonu handlowego znajdują się budynki wielorodzinne nie może mieć przesądzającego znaczenia.

W ocenie pełnomocnika skarżących, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, kiedy i przez jaki podmiot zostały wybudowane pawilon handlowy oraz towarzysząca mu infrastruktura, jak również organ nie poczynił żadnych ustaleń na temat samej budowy tegoż osiedla. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ podjął chociażby próbę zgromadzenia powyższych dokumentów. Dokumenty te mają istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, pozwolą bowiem jednoznacznie ustalić, czy budowa osiedla mieszkaniowego i budowa pawilonu handlowego miały ze sobą jakiś związek, czy też jedyny związek pomiędzy tymi inwestycjami to lokalizacja na nieruchomości wywłaszczonej. Zgromadzenie powyższych dokumentów pozwoli również na dokonanie oceny, czy w rzeczywistości nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, czy też nie. W szczególności organ nie podjął żadnych starań o pozyskanie planu realizacyjnego planowanego osiedla mieszkaniowego (uzyskano jedynie szkic sytuacyjny na budowę pawilonu typowego). Ogólne określenie, że inwestycja miała polegać na budowie osiedla mieszkaniowego jest niewystarczające, jest to bowiem cel określony w sposób bardzo nieprecyzyjny, biorąc pod uwagę w szczególności okoliczność, iż na pojęcie osiedla mieszkaniowego mogą składać się mogą bardzo różne elementy. Organ powinien ustalić precyzyjnie, jakie konkretnie i na jakich działkach planowane był zamierzenia inwestycyjne. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Odnośnie działki nr 248/59, pełnomocnik skarżący stwierdził, że całość korespondencji pomiędzy [...] Urzędem Wojewódzkim, a Starostą [...] odnośnie działki nr 248/59 budzi wątpliwości, czy w rzeczywistości organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przynależności lub też nie tej działki do wywłaszczonej nieruchomości. Stawia to pod znakiem zapytania prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a w sytuacji, gdyby okazało się, że w rzeczywistości działka nr 248/59 nie jest częścią wywłaszczonej nieruchomości organ winien postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe umorzyć - czego nie zrobił.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 329/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując na niedostatki w zebranym materiale dowodowym, które nie pozwalają bez wątpienia ustalić czy lokalizacja inwestycji obejmowała wyłącznie bloki mieszkalne (jak podano we wniosku) czy również i ewentualnie jakie inne obiekty towarzyszące osiedlu.

Jeżeli natomiast chodzi o prawidłowość rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr 248/59, to Sąd podniósł, że wymaga to wyjaśnienia a ewentualne ustalenie, iż działka ta nie była częścią, wywłaszczonej od poprzedników prawnych skarżących, nieruchomości, winno skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2021 r., I OSK 3515/18, uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu wyroku powodu uchylenia decyzji, to przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w aktach administracyjnych (karta 57) znajduje się kopia zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z 23 stycznia 1958 r. Na tej kopii zaświadczenia znajduje się oryginalny dopisek o treści "Oryginał w aktach arch. sprawy [...] " oraz oryginalna pieczątka Inspektor w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami mgr A. L. i podpis, oraz oryginalna pieczątka Starostwa Powiatowego w P. Wydział Gospodarki Nieruchomościami. W takich okolicznościach, a ponadto mając na uwadze znaczny upływ czasu nie można pomijać opisanej wyżej kopii zaświadczenia lokalizacyjnego.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając zebrany materiał dowodowy nie można nie uwzględniać okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w tym przypadku okoliczności związanych z upływem czasu. Zaświadczenie lokalizacyjne ma datę 23 stycznia 1958 r., wniosek o wywłaszczenie z 19 stycznia 1960 r. w którym powołano wskazane zaświadczenie lokalizacyjne został złożony w dniu 20 stycznia 1960 r., orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane [...] kwietnia 1960 r., a wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony 27 grudnia 2012 r. W takich okolicznościach, mając na uwadze, że od daty wydania zaświadczenia lokalizacyjnego do daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości minęły 54 lata, jak również zasady przechowywania akt archiwalnych, zebranie pełnego materiału dowodowego niejednokrotnie może być niemożliwe. Dlatego też dokonując oceny, czy organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w danej sprawie nie można nie dostrzegać tak znacznego upływu czasu, istotne jest czy w takich okolicznościach organ podjął wszelkie możliwe czynności pozwalające na wyjaśnienie stanu sprawy. W niniejszej sprawie najważniejsze dokumenty pozwalające organowi na orzekanie były w jego posiadaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Wyjaśnić przy tym należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A 3a, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki: nr 248/17 o pow. 0,0029 ha, 248/18 o pow. 0,0009 ha, 248/58 o pow. 0,0071 ha, 249/1 o pow. 0,0161 ha, objęte księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną w Sądzie Rejonowym w P. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A 3a, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 248/59 o pow. 0,0046 ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym w P. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych.

Na wstępie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 marca 2021 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 czerwca 2018 r. i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po raz kolejny rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 ustawy p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Opierając się na treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2021 r. wskazać należy, iż Sąd ten w sposób jednoznaczny wskazał, że w aktach administracyjnych (karta 57) znajduje się kopia zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z 23 stycznia 1958 r. Na tej kopii zaświadczenia znajduje się oryginalny dopisek o treści "Oryginał w aktach arch. sprawy [...]" oraz oryginalna pieczątka Inspektor w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami mgr A. L. i podpis, oraz oryginalna pieczątka Starostwa Powiatowego w P. Wydział Gospodarki Nieruchomościami. W takich okolicznościach, a ponadto – jak zauważył NSA - mając na uwadze znaczny upływ czasu nie można pomijać opisanej wyżej kopii zaświadczenia lokalizacyjnego.

Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając zebrany materiał dowodowy nie można też nie uwzględniać okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w tym przypadku okoliczności związanych z upływem czasu. Jak podnosił NSA, zaświadczenie lokalizacyjne ma datę 23 stycznia 1958 r., wniosek o wywłaszczenie z 19 stycznia 1960 r. w którym powołano wskazane zaświadczenie lokalizacyjne został złożony 20 stycznia 1960 r., orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane [...] kwietnia 1960 r., a wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony 27 grudnia 2012 r. W takich okolicznościach, mając na uwadze, że od daty wydania zaświadczenia lokalizacyjnego do daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości minęły 54 lata, jak również mając na uwadze zasady przechowywania akt archiwalnych, zebranie pełnego materiału dowodowego – w ocenie NSA - niejednokrotnie może być niemożliwe. Dlatego też, jak skonstatował Sąd II instancji, dokonując oceny, czy organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w danej sprawie nie można nie dostrzegać tak znacznego upływu czasu, istotne jest czy w takich okolicznościach organ podjął wszelkie możliwe czynności pozwalające na wyjaśnienie stanu sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem NSA, najważniejsze dokumenty pozwalające organowi na orzekanie były w jego posiadaniu.

Przechodząc zatem do rozważań merytorycznych wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) "nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości". Jednocześnie w świetle ust. 3 tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Powyższe przepisy mają w sprawie zastosowanie na mocy art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, w tym też m.in. art. 136 i 137 stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Zarządu Inwestycji Mieszkaniowych D w Ł. z 19 stycznia 1960 r. We wniosku wskazano, że m.in. nieruchomość położona w P. przy ul. C 10, oznaczona geodezyjnym nr 19 została przeznaczona pod budowę budynków mieszkalnych nr 2, 3, 4 i 8 w granicach osiedla mieszkaniowego w P. przy dworcu, zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnych nr [...] z 23 stycznia 1958 r. wydanym przez Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Ł., Wojewódzki Zarząd Architektoniczno-Budowalny.

Orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] kwietnia 1960 r. wskazuje ogólnie na przeznaczenie wywłaszczonych na rzecz Państwa nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego, odwołując się wszakże do wniosku Zarządu, jako uzasadniającego dokonane wywłaszczenie.

W myśl przywołanych przepisów (art. 136 ust. 3 ustawy) z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Prosta analiza powyższych przepisów wskazuje, iż możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy zostanie wykazane, iż nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zatem aby ustalić taki stan, konieczne jest dokonanie dwojakiego rodzaju ustaleń. Po pierwsze, jaki był cel wywłaszczenia, a po drugie ustalenie faktycznego wykorzystania nieruchomości.

W ocenie składu orzekającego organy administracji w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustaliły cel wywłaszczenia. Oparły się przy tym na dokumentach dotyczących kwestii przedmiotowego wywłaszczenia, w tym w szczególności na zaświadczeniu lokalizacyjnym Nr [...] z 23 stycznia 1958 r., orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] kwietnia 1960 r., decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z [...] marca 1966 r. – dotyczącej przekazania nieodpłatnie w użytkowanie Miejskiemu Handlowi Detalicznemu w P. części działki przy ul. A 3a.

W ocenie Sądu powyższe dokumenty wskazują, iż nieruchomości, których zwrotu domagają się skarżący zostały przeznaczone dla realizacji budowy osiedla mieszkaniowego.

W tym miejscu, odnosząc się do twierdzeń powoływanego, a wiążącego w niniejszej sprawie tutejszy Sąd rozstrzygnięcia NSA z 2 marca 2021 r. (I OSK 3515/18) nadmienić należy, iż istotną w sprawie okolicznością – do czego odwoływał się NSA w swoim orzeczeniu - jest, że przygotowanie dokumentacji formalno-prawnej związanej z budową osiedla miało miejsce w latach 50 i na początku lat 60. A zatem prawie 70 lat temu. Oczywiste jest zatem, że kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej realizacji inwestycji, których ocena jest dokonywana w postępowaniu sądowym, materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu może być w znacznej części niekompletny. Na przestrzeni kilkudziesięciu lat następowały bowiem zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, w tym także zmieniały się podmioty odpowiedzialne za przechowywanie akt. Wobec tego rozstrzyganie w tego rodzaju sprawach stawia organ w sytuacji orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania dotyczącego realizacji inwestycji.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie są zasadne zarzuty skargi, iż nie ustalono w sposób jasny, wystarczający i przekonujący celu wywłaszczenia, nie podjęto dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy też nie uwzględniono całości materiału dowodowego. Należy jednak raz jeszcze zwrócić uwagę, że dokonywana jest analiza działań i zamierzeń, które miały miejsce ponad 50 lat temu, w zupełnie innej sytuacji gospodarczej, politycznej i prawnej. W tamtych czasach cel wywłaszczenia określany był w sposób ogólny, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne wyższe wymagania dotyczące określenia celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można zatem dzisiejszych standardu prawnego i wymagań prawnych - przyjmowanych przy ocenie przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować do zupełnie innych realiów gospodarczych, politycznych i prawnych. Przenoszenie dzisiejszej wiedzy oraz modelu regulacji (czasem bardzo kazuistycznej) na rozstrzygnięcia zapadłe ponad pół wieku temu nie jest bowiem niczym uzasadnione. Stąd za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie mniej jednak, ze zgromadzonych dowodów – dokumentów jednoznacznie wynika, że do realizacji pawilonu handlowego (zlokalizowanego na spornej działce, której dotyczy wniosek o zwrot nieruchomości) przystąpiono w czasie realizacji osiedla, a jego lokalizację ustalono "w środku" osiedla w bezpośrednim sąsiedztwie budowanych budynków mieszkalnych. Realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła ponadto niedługo po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, a samo osiedle zostało zrealizowane.

Z akt sprawy wynika, że budowa przedmiotowego osiedla miała miejsce w latach 1961-1971. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę całego osiedla. Będą to więc obiekty takie jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, także zieleń ogrodowa, czy zieleń izolacyjna, parki, ciągi piesze, chodniki, ścieżki.

Podkreśla się w orzecznictwie, że ocena, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany odnosić się musi do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie do jej części (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., I OSK 2755/13). Podobna teza wyrażona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/12, gdzie wskazano, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy czas.

Skoro zatem budowa pawilonu handlowego, usługowego zaliczana jest do elementów infrastruktury osiedlowej służącej obsłudze mieszkańców, to nieuprawnione jest i nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy rozważanie, czy budowa takiego pawilonu jest realizacją osiedla, zgodnie z celem decyzji wywłaszczeniowej.

Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że dominującym aktualnie w orzecznictwie poglądem związanym z rozumieniem pojęcia "realizacja celu wywłaszczenia", w aspekcie o którym mowa w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wywłaszczenia dokonywane na podstawie aktów prawnych aktualnie nie obowiązujących) jest stanowisko, że celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować, w szczególności co do precyzji użytych w decyzji czy innym akcie wywłaszczeniowym sformułowań, według aktualnych standardów. Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie. Nie jest koniecznym ustalanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego terenu, jeżeli w akcie wywłaszczeniowym wskazywano, że miała być to np. budowa osiedla. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczy wykazać, iż dany obszar został zagospodarowany jako przestrzeń osiedlowa czy miejska, także uwzględniając niezbędną do funkcjonowania osiedla infrastrukturę dodatkową – przykładowo pawilony handlowe. Raz jeszcze zatem przypomnieć należy, ze realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla.

Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza natomiast sytuację, w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. Należy też zauważyć, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla" (zob. m.in. wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., I OSK 340/18).

Uwzględniając powyższe trzeba podkreślić, że budowa nowego osiedla, to proces długotrwały, rozciągnięty w czasie i stąd niejednokrotnie podlegający zmianom i modyfikacjom. Taka inwestycja ma charakter złożony i kompleksowy, a jej funkcjonowanie wiąże się z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i obszarów o różnej funkcji, która niejednokrotnie podlega uzupełnianiu i przekształcaniu, które związane jest z potrzebami rozwijającego się i zmieniającego się organizmu. Takie rozumienie celu wywłaszczenia utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sytuacja natomiast zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zachodzi wówczas, kiedy wywłaszczony teren i w związku z tym wywłaszczeniem nie jest w żaden sposób zagospodarowany, tj. brak podstaw by uznać, że w sposób celowy na tym terenie w ramach działań związanych z wywłaszczeniem powstała jakakolwiek infrastruktura związana z funkcjonowaniem osiedla.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie są zasadne zarzuty skargi, iż nie ustalono w sposób jasny, wystarczający i przekonujący celu wywłaszczenia. Organ zgromadził bowiem wszystkie dostępne dokumenty mające wpływ na oznaczenie celu wywłaszczenia dokonanego wymienionymi orzeczeniami oraz obrazujące jego realizację. Nie można zatem dopatrzyć się naruszenia przepisów procedury dotyczących zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Nie są też zasadne zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia przez organ drugiej instancji właściwego postępowania wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy. Organ ten wbrew skarżącym samodzielnie i dogłębnie ponownie rozpoznał sprawę dochodząc do tożsamych twierdzeń jak organ pierwszej instancji.

Obecne zatem wykorzystanie spornego terenu, jako pawilonu handlowego i terenu służącego jego użytkowaniu (drogi dojazdowe, które notabene służyć mogą także mieszkańcom osiedla), nie może być podstawą do jego zwrotu skarżącym. W orzecznictwie podkreślane jest bowiem stanowisko, że gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami w jej rozporządzaniu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku w analizowanym przypadku. Cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, wraz z infrastrukturą towarzysząca został zrealizowany. Wobec zrealizowania celu wywłaszczenia, a także w związku z dalszym rozwojem osiedla mieszkaniowego powstała konieczność zagospodarowania tych terenów.

Odnosząc się końcowo do zarzutu skargi naruszenia art. 105 k.p.a., w ocenie sądu zgodzić się należy z organem, że działki o zwrot, których wnioskodawcy wnoszą nie kwalifikują się do zwrotu z przesłanek opisanych powyżej. Zatem z uwagi na fakt, że umorzenie postępowania przed organem I instancji odnośnie działki nr 248/59 prowadziłoby w konsekwencji również do braku możliwości zwrócenia ww. działki, organ odwoławczy zasadnie zdecydował się na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o odmowie zwrotu wnioskowanych działek.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

dc