Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 917/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 106,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 321 poz 14 art. 2
law: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i  badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 750/15 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. Spółka z o.o. w Ł. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 750/15 oddalił skargę S. spółka z o.o. w Ł. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 73/2009), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego przyjęcia, przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami wsparcia wynikających z art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską,

2) art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady WE 1181/2013 z dnia 19 listopada 2013 (Dz. urz. UE L. 313/13) i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 roku, oraz odpowiednio art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 roku zatwierddzające przyznanie uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012 oraz rozporządzenia w zw. z § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 roku w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością (Dz.U. nr 40 poz. 326 ze zm) poprzez błędne przyjęcie, iż zamiarem strony było uzyskanie korzyści z ominięcia przepisów modulacyjnych, kiedy normy modulujące płatność wprowadzone zostały do obrotu prawnego w okresie późniejszym niż domniemany podział gospodarstwa,

3) art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,

4) art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa,

5) art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści,

6) art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14 dalej: rozporządzeniem nr 1166/2008), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez zastosowanie definicji rolnika z/w aktu, podczas gdy zastosowanie w sprawie maj definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,

7) art. 22 b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego nie zastosowanie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie prawa procesowego

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z artykułami art. 7, art. 75, art. 77 §1 i 2, art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku w przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających sie o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, art. 7 , art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organu przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpiło sztuczne gospodarstwa w sytuacji, gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

7) art. 106 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na wniosek niezgodnie z tezą dowodową stawianą przez skarżącego - czyli niewłaściwe zastosowanie normy prawnej - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8) art. 134 p.p.s.a., poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

9) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nie spostrzeżenie, że grunty gospodarstwa spółki nie były wcześniej zgłaszane do dopłat przez żaden z wymienionych w tabelach w skarżonych decyzjach, natomiast grunty zgłaszane H. Sp. z o.o. były gruntami przejętymi od spółki cywilnej, która zaprzestała działalności, a uprzednio również nie zgłaszane prze żaden podmiot - teza o sztucznym podziale gospodarstwa postawiona przez organy jest więc chybiona - co ma oczywisty wpływ na wynik sprawy,

10) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, iż stron cofnęła wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, gdy wola strony była wskazana i poparta warunkiem uznania przez organ okoliczności podnoszone przez stronę za udowodnione innymi dowodami (art. 78 § 2), co mogło mieć istotny wynik sprawy,

11) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnym i dowolnym nie uznaniu za wiarygodne pisemnych oświadczeń świadków ze względu jedynie na fakt, iż są one podobne w treści, a szczególnie na podkreślania przez świadków, że skarżąca spółka poprowadziła gospodarstwo na własną rzecz, rachunek i ryzyko - zarządzający w imieniu i na rzecz spółki mieli pełną swobodę w podejmowaniu decyzji - czyli zgodne zaprzeczenie tezy zawczasu przyjętej przez organy. Podobnie dowolna i sprzeczna z zebranymi przez organ dowodami ze sprawozdań finansowych spółki jest okoliczność, iż płatności miały być przekazywane na rachunek P. M., a nie dla spółki - gdy materialne dowody wskazują, iż wszystkie przekazywane płatności z tytułu dopłat rolniczych stanowiły majątek spółki, a nie P. M., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

12) art. 3 ust. 2 punkt 3 oraz ust. 3 - zdanie ostatnie ówcześnie obowiązującej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

13) art. 156 § 1 k.p.a. w związku artykułu 40 k.p.a., poprzez wydania skarżonych odwoławczych decyzji przy braku wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji - braku skutecznego doręczenia decyzji pierwszej instancji. W sprawach niniejszych, organ nie zweryfikował skuteczności doręczenia skarżonych decyzji. Rewizji błędu organu nie przyniosło pismo strony z dnia 27 kwietnia 2015 r. gdzie podniesiono zarzutu braku skutecznego doręczenia spółce będącej stroną skarżonych decyzji i załączono na poparcie zarzutu kopie wyroków NSA II GSK 2769/12 i 2770/12 co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

14) art. 22 b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego nie zastosowanie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

15) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 i 151 p.p.s.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności i pominięcie zarzutów zgłoszonych Wysokiemu Sądowi w pismach procesowych przy oddaleniu skargi,

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 750/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze. Wnioskiem z [...] maja 2012 r. spółka zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 r. We wniosku zadeklarowano działki rolne do jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Po przeprowadzeniu postępowania odmówiono przyznania płatności ze względu na niespełnienie warunków o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ kasator zarzucając w pkt I. 2. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 listopada 2013 r. nie wskazał, czy chodzi o błędną wykładnię tego przepisu czy o niewłaściwe zastosowanie oraz wskazał jako naruszone przepisy, które w sprawie nie były podstawą prawną decyzji ostatecznej. Zarzucając w pkt I. 3. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 listopada 2013 r. przez jego błędną wykładnię nie przedstawił wykładni prawidłowej odwołując się do hipotetycznych braków w ustaleniach faktycznych. Zarzuty podniesione w pkt I.4. oraz pkt I.5. petitum skargi kasacyjnej są zarzutami naruszenia przepisów postępowania przez " przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa" oraz "poprzez przyjęcie, że do oceny (...) konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści." Zarzut podniesiony w pkt I. 6. petitum skargi kasacyjnej dotyczy przepisu, który nie był podstawą prawną decyzji ostatecznej. Kasator nie wskazał, która jednostka redakcyjna art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. została naruszona "przez niewłaściwe zastosowanie" i przez kogo "poprzez zastosowanie definicji rolnika z/w aktu", w sytuacji kiedy organ odwoławczy w uzasadnieniu prawnym decyzji ostatecznej na str. 14 uzasadnienia przytoczył przepis art. 2 lit a) rozporządzenia Parlamentu i Rady nr 1166/2008 przedstawiając definicję gospodarstwa rolnego, a Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na str. 25 błędnie stwierdził, że to rozporządzenie ma zastosowanie do rozpoznawanej sprawy. Wskazany jako naruszony art. 22b ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera cztery ustępy i są to przepisy postępowania. Podnosząc ten zarzut również w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt 14. petitum skargi kasacyjnej kasator nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną artykułu 22b chodzi. Mankamenty zawierają również niektóre z zarzutów podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera bezpośredniego powiązania z każdym z podniesionych zarzutów (łącznie 22). Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Z kolei, prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

W ramach odstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., tj. przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Przepisy art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Natomiast przepis ustrojowy, jakim jest art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Zarzucając Sądowi I instancji w pkt 15. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 133 p.p.s.a. kasator nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną chodzi § 1, § 2 czy też § 3 tego artykułu.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w pkt 8. i pkt 9. petitum skargi kasacyjnej.

Nie jest trafny wadliwie sformułowany zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a., ponieważ artykuł ten składa się z pięciu paragrafów. Zgodnie z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie przeprowadził postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to zarzut jest bezzasadny.

Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut podniesiony w pkt 13. petitum skargi kasacyjnej, ponieważ kasator nie wskazał, jaki przepis p.p.s.a. naruszył Sąd I instancji, o którą przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. chodzi, jak również nie wskazał, którą jednostkę redakcyjną art. 40 k.p.a. składającego się z pięciu paragrafów naruszono.

Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22b ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podniesiony w pkt I.7. i pkt 14. petitum skargi kasacyjnej, ponieważ artykuł ten zawiera cztery ustępy i są to przepisy postępowania, kasator nie wskazał o którą jednostkę redakcyjną chodzi.

Według art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.

Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zarzucając naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 tej ustawy kasator nie skonkretyzował, jak również nie uzasadnił jakie żądanie strony wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 3 nie zostało uwzględnione w toku sprawy oraz na czym polegało naruszenie przez organ administracji publicznej ciężaru dowodu obciążającego rolnika.

Nie mógł być skuteczny zarzut podniesiony w pkt 4. petitum skargi kasacyjne, w żaden sposób nie skonkretyzowany i uzasadniony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu w powiązaniu z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78, art. 80 kpa, ponieważ art. 7 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Z kolei, art. 75 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów. Nie miał zastosowania w sprawie art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowi art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy). Z zarzutu nie wynika, jakie postanowienie miał zmienić, uzupełnić lub uchylić organ administracji publicznej dotyczące przeprowadzenia dowodu. Kasator nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną art. 78 k.p.a. chodzi, o § 1 czy § 2 . Podniesiony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie został sprecyzowany i uzasadniony, ponadto argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczy roku 2013.

Nie mogły być skuteczne podniesione w pkt 10. i pkt 11. skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. bez jednoczesnego zarzucenia przez kasatora Sądowi I instancji naruszenia przepisu (przepisów) p.p.s.a., ponieważ wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz przepisy p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie naruszył przepisów postępowania.

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty naruszenia art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 listopada 2013 r. podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w pkt I.1., pkt I.2., pkt I.3., pkt I.4., pkt I.5. petitum skargi kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego przez co nie mogły być skuteczne. Zostały one wadliwie sformułowane, ponieważ kasator używając zwrotów: "wobec błędnego przyjęcia"; "poprzez błędne przyjęcie"; "błędne zastosowanie"; "błędne zastosowanie poprzez przyjęcie" kwestionuje ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 w Artykule 2 Definicje zawiera jednostki redakcyjne litery od a) do e). Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji powołały się na literę b) zawierającą definicję na użytek niniejszego rozporządzenia: "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej podniesionemu w pkt I.6. petitum skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu prawnym decyzji ostatecznej w ramach wyjaśniania podstawy prawnej decyzji przytoczono definicję rolnika zawartą w Artykule 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003: "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował wobec rolnika Artykuł 30 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia."

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz.1804), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.