Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1093/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 1, 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Mikołajkach podjęła w dniu 28 czerwca 2016 r. uchwałę

nr XV/88/2016 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki.

W złożonej na tę uchwałę skardze "[...]" wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim obejmuje ona swoim oddziaływaniem grunty skarżącego, to jest działki "[...]" oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że jego działkę nr "[...]" zakwalifikowano w Studium jako "grunt rolno-leśny", a w konsekwencji przyjęto, że jest ona objęta oddziaływaniem Planu Ochrony "[...]". Stwierdził, że działka ta stanowi grunt rolny, lecz nie może z niej korzystać w sposób swobodny. Zarzucił, że na etapie proceduralnym nie uwzględniono uwag do studium co do planowanego utworzenia na jego gruntach rezerwatu "[...]" bez uzyskania na to jego zgody i bez odszkodowania. Stwierdził, że zawarty w Studium zakaz lokalizowania na jego działkach jakiejkolwiek zabudowy negatywnie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności. Dodał, że wystąpił o umożliwienie prowadzenia wypasu bydła mlecznego na terenach objętych zakresem Studium, lecz Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w "[...]" i Dyrekcja "[...]" sprzeciwiły się. Powyższe narusza przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie uwzględnia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 , sygn. akt II OSK 1167/11 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011, sygn. akt II SA /01827/11. W ocenie skarżącego, w wyrokach tych sformułowano zakaz nadmiernego ograniczenia prawa własności w drodze realizacji władztwa planistycznego. Stwierdził, że organ Gminy stawia ponad przepisy rangi ustawowej uchwały wojewódzkich organów samorządowych (to jest uchwałę Nr XlX/368/12 Sejmiku Wojewódzkiego obejmująca jego grunty Planem Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego). Skarżący zarzucił też, że Gmina Mikołajki preferuje niektóre podmioty gospodarcze uchwalając cząstkowe plany zagospodarowania przestrzennego, obejmujące swym zasięgiem tereny obszaru NATURA 2000 i otuliny MPK, zlokalizowane bezpośrednio w sąsiedztwie gruntów skarżącego, co wskazuje na nierówne traktowanie podmiotów uczestniczących w obrocie gospodarczym. Podniósł, że w efekcie uchwalenia zaskarżonej uchwały, właściwy organ odmówił mu przyznania dopłat ze środków UE.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mrągowie wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ gminy podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Ol 36/11, oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach Nr LIV/541/2010 z dnia 30 czerwca 2010 r.

w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Mikołajki. Następnie, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt: II OSK 1167/11, uchylono powyższy wyrok w całości

i przekazano sprawę WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia

22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 827/11), WSA w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie podlega wykonaniu. Organ gminy stwierdził, że zrealizował wszystkie wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu tego wyroku. Podkreślił ponadto, że zaskarżona uchwała objęła cały obszar miasta i gminy Mikołajki, a nie tylko działki należące do skarżącego, a uchwalona zmiana studium

w sposób kompleksowy definiuje i aktualizuje politykę przestrzenną samorządu wobec całego obszaru gminy. Zauważył, że studium nie kwalifikuje działki nr "[...]" jako "gruntu rolno–leśnego", ani działki nr "[...]" jako rolnej. Studium, zgodnie z przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w skali całej gminy ustala kierunki zagospodarowania przestrzennego i nie odnosi się szczegółowo do poszczególnych działek. Zaznaczył, że o klasyfikacji gruntów decyduje starosta, a nie organ gminy. Organ gminy zauważył również, że bez względu na ustalenia studium, właściciel terenu może użytkować nieruchomość, w tym pobierać pożytki z nieruchomości, zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania terenu określonym w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pozbawienia skarżącego możliwości pozyskania dopłat ze środków Unii Europejskiej w wyniku działania organu, wskazano, że z załączonej do skargi decyzji wynika wprost, że dopłaty unijne nie zostały skarżącemu przyznane, gdyż we wniosku zadeklarował on powierzchnię działek znacznie odbiegającą od rzeczywistej, co właściwy organ stwierdził podczas kontroli. Organ gminy za nieprawdziwe uznał stwierdzenie skarżącego, że jako właściciel przedmiotowych działek nie może on dysponować nieruchomością według swoich zamierzeń i pobierać pożytków. Wskazał, że ustalenia studium nie wprowadziły w stosunku do terenów skarżącego żadnych zakazów, a jedynie odnoszą się do ustaleń Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Dodał, że nieruchomości skarżącego nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym skarżący ma możliwość wystąpienia o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uwzględniając powyższe, organ zakwestionował istnienie interesu prawnego skarżącego w stwierdzeniu nieważności uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skargę w tym trybie może wnieść tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżoną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W ocenie organu, skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. W skardze wskazano jedynie na próbę ograniczenia jego uprawnień właścicielskich, przy czym nie wyjaśniono, jakie ograniczenie nastąpiło na skutek uchwalenia studium.

Organ stwierdził ponadto, że nie naruszył zasad postępowania administracyjnego. Ocenił też, że działania organu procedującego w sprawie zmiany studium były zgodne

z prawem, a poszczególne etapy odbyły się zgodnie z przepisami, w tym u.p.z.p., przy uwzględnieniu stanowiska Sądu zawartego w wyroku z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt: II SA/Ol 827/11). Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zostało w sposób szczegółowy uzasadnione, a fakt, że strona skarżąca z powyższym faktem nadal się nie zgadza, w ocenie organu nie przesądza o tym, iż naruszono jakąkolwiek zasadę ogólną.

Organ zaznaczył, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące niemożności wypasu bydła, nie mają znaczenia w sprawie, gdyż kwestię tę rozstrzyga inny organ (RDOŚ w "[...]" oraz dyrekcja MPK w "[...]"). Ponadto, studium w żaden sposób nie reguluje kwestii sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego w zakresie prowadzenia działalności rolniczej. Ustalenia studium nie wprowadzają zakazów dotyczących wypasu bydła ani innych rodzajów działalności rolniczej.

Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania przez organ podmiotów gospodarczych, wyjaśnił, że skarżący odnosił się do działki zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wsi "[...]", a więc o odmiennej lokalizacji niż działki skarżącego. Tym samym nie można doszukiwać się tutaj zbieżności z sytuacją skarżącego.

Zauważył, że na gruntach skarżącego nigdy nie była zlokalizowana żadna zabudowa, również uchylony w 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Mikołajki nie wprowadzał tam jakiejkolwiek zabudowy. Nigdy też nie została wydana jakakolwiek decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych gruntów. W uchwalonym studium nie wprowadzono kierunków zabudowy na przedmiotowych terenach. Zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody i obszarów chronionego krajobrazu ustanowionych na terenie Gminy Mikołajki na rysunku studium wprost określono jedynie obszary zwartej zabudowy w poszczególnych miejscowościach, nie precyzując jej w pozostałych częściach gminy. Podkreślił ponadto, że opracowywanie i uchwalanie planów miejscowych dla wszystkich obszarów gminy jest ekonomicznie nieuzasadnione. Zauważył, że niezasadny jest zarzutu naruszenia art. 36 u.p.z.p, który

w sprawie nie miał zastosowania.

Rada Gminy wyjaśniła ponadto, że ani w ustaleniach studium, ani w prognozie oddziaływania na środowisko nie użyto sformułowania "planowany" lub "projektowany"

w odniesieniu do "rezerwatu "[...]" ". W część II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium, w odniesieniu do rezerwatu użyto sformułowania "postulowany", wskazując za Planem Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, że jest to idea do rozważenia w przyszłości, a nie konkretny projekt. Podkreślił jednocześnie, że ani na rysunku studium, ani w ustaleniach nie zostały określone granice postulowanego rezerwatu. Zauważył, że zgodnie z ustaleniami studium i prognozą oddziaływania na środowisko działki skarżącego nie są objęte formą ochrony rezerwatowej, natomiast są położone w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązuje Plan Ochrony Parku, a zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, wprowadzenie na działkach skarżącego kierunków rozwoju zabudowy byłoby niezgodne z przepisami Planu Ochrony Parku i skutkowałoby odmową uzgodnienia projektu studium przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w "[...]". Organ podkreślił ponadto, że kompetencje do ustanowienia rezerwatu posiada regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie organy gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy podnieść, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 11 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 827/11, stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 30 czerwca 2010 roku nr LIV/541/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została wydana z naruszeniem prawa; orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; zasądził od Rady Miejskiej w Mikołajkach na rzecz skarżącego kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających

w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci, np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA).

Z powołanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone

w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd

w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania.

Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 661/16, organy obu instancji uwzględniły zarówno dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie

w sprawie, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku.

Przede wszystkim należy podnieść, że w powołanym wyżej wyroku Sąd, związany stanowiskiem zajętym przez NSA w wyroku z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1167/11, przesądził, że skarżący wykazał, że kwestionowane zapisy studium dotyczące obszaru "[...]", na którym położone są jego działki, naruszają interes prawny skarżącego przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. Sąd stwierdził, że w sytuacji skarżącego tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu przez merytoryczne rozpoznanie zarzutów do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium. Ocenił, że zmienione studium określa drastyczne ograniczenia jakiejkolwiek ingerencji na przedmiotowych działkach skarżącego, które są bardziej rygorystyczne niż w poprzednio obowiązującym studium. Powyższe oznacza w świetle

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego studium przez Sąd.

Jak już wyżej wskazano, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę jest związany oceną wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 11 listopada 2011 r. i nie może odmiennie ocenić przesłanki dopuszczalności skargi.

W powołanym wyroku w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że Rada Miejska niewłaściwie rozpatrzyła uwagi wniesione m.in. przez skarżącego do projektu studium, nieuwzględnione przez Burmistrza. Zarzucił, że pod głosowanie poddano samą uchwałę w przedmiocie zmiany studium, a nie było w nim żadnej wzmianki, aby przed przyjęciem uchwały analizowano nieuwzględnione przez Burmistrza uwagi, zgłaszane przez właścicieli konkretnych działek i poddano pod głosowanie poszczególne uwagi. Wskazał, że przeprowadzając ponownie procedurę uchwalenia studium organ musi pamiętać również, że akty planistyczne nie powinny wprowadzać większych ograniczeń prawa własności, niż wynika to z ustaw szczególnych, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody i wydanych na jej postawie rozporządzeń, mających charakter lex specialis

w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, istotne powinno być precyzyjne ustalenie obiektywnych przeszkód faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają uwzględnienie wniosków skarżącego i szczegółowe odniesienie się do nich. Z przyjętych w studium rozwiązań wynika, że na terenie działek skarżącego nie możliwa jest nie tylko jakakolwiek zabudowa, a także ingerencja i dostęp do tych działek, poza dostępnością dla ekip profesjonalnych. Sąd stwierdził, że organy gminy powinny rzetelnie uzasadnić i udokumentować odmowę uwzględnienia uwag właścicieli danych terenów co do ich przeznaczenia, aby przekonać, że ich indywidualny interes nie może zostać zaspokojony kosztem uprawnień innych osób lub interesu publicznego. Powyższe oznacza, że organy gminy ponownie przeanalizują zasadność przyjętych w studium ustaleń w kontekście zgłoszonych uwag, mając na względzie przedstawione wytyczne. Sąd podniósł też, że skoro zamiarem organów była zmiana obowiązującego studium z 1999 r., to nie można było pominąć dwóch zmian tego aktu

z lutego i czerwca 2003 r. i należało wspomnieć o nich w skarżonej uchwale. Zarzucił, że Rada Miejska w Mikołajkach niekonsekwentnie posługuje się nazewnictwem załączników do uchwały. Za niezrozumiałe Sąd uznał twierdzenie zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, iż dotychczas obowiązująca uchwała w sprawie studium traci moc, skoro w § 3 wskazano wyraźnie, że część przepisów i załączników do uchwały z 1999 r. nie ulega zmianie. Wskazał również na konieczność ewentualnego rozważenia, w ramach ponownej procedury przyjęcia studium, po dokonaniu analizy uwarunkowań

i zagospodarowania przedmiotowego terenu, czy niezbędne jest uzyskanie uzgodnienia organu nadzoru górniczego, a także właściwe oznaczenie tego obszaru.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w toku ponownej procedury planistycznej organy gminy zrealizowały wszystkie powyższe wskazania Sądu.

Jak wynika z protokołu nr XV/2016 z XV zwyczajnej sesji Rady Miejskiej

w Mikołajkach, która odbyła się w dniu 28 czerwca 2016 r., Rada Miejska głosowała oddzielnie nad poszczególnymi uwagami do projektu zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki. W wyniku głosowania, Rada nie uwzględniła zgłoszonych uwag, a uzasadnienie zajętego stanowiska zawarto w załączniku nr 1 do uchwały nr XV/87/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r., w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki. Następnie poddano pod głosowanie cały projekt uchwały.

Oceniając wprowadzenie ograniczeń prawa własności na działkach skarżącego, należy podnieść, że w poprzedniej zmianie studium wprowadzono zapisy wynikające wprost z Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w szczególności przytoczono zakazy i nakazy, jakie mogą być w parku krajobrazowym wprowadzone zgodnie z ustawą o ochronie przyrody. W kontrolowanym akcie organ ograniczył się do wskazania, że na terenie objętym studium znajduje się Mazurski Park Krajobrazowy

i obowiązują tam przepisy szczególne dotyczące tego rodzaju terenu, w tym Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

Rada Miejska uzasadniła też szczegółowo zajęte stanowisko w kwestii uwag zgłoszonych w toku procedury planistycznej przez skarżącego. Skarżący domagał się uwzględnienia treści prawomocnych wyroków sądów w kwestii ograniczenia prawa własności oraz usunięcia z prognozy oddziaływania na środowisko i ustaleń studium zapisów dotyczących planowanego utworzenia rezerwatu "[...]" na jego działkach. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w sprawie uwag, wskazane tereny położone są granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego (granice ustalono na rysunku studium na podstawie rozporządzenia), na którego obszarze obowiązuje Plan Ochrony wprowadzony uchwałą Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r., poz. 2722), w ustaleniach studium odwołano się wprost do ustaleń planu ochrony w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów położonych w granicach parku. W związku z powyższym zgodnie z przyjętymi w studium rozwiązaniami (rozdział 3, pkt b) w odniesieniu do wskazanych terenów obowiązują przepisy Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Wprowadzenie więc na wskazanych działkach kierunków rozwoju zabudowy byłoby niezgodne z przepisami Planu Ochrony Parku. Ponadto Rada wyjaśniła, że prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem uzupełniającym do projektu studium, nie jest jego częścią składową Zawartość projektu studium określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Prognoza oddziaływania na środowisko jest zatem dokumentem pomocniczym, na podstawie którego następuje uzgodnienie i opiniowanie studium. W trakcie procedury uzgadniania i opiniowania żaden z upoważnionych organów nie zgłaszał zastrzeżeń dotyczących prognozy, a jej zakres podlegał wcześniejszym uzgodnieniom m.in. z RDOŚ w "[...]". W kwestii utworzenia rezerwatu Rada wyjaśniła, że Prognoza odwołuje się do Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w którym utworzenie takiego rezerwatu zgłoszonej jest jako postulat ze względu na wysokie walory przyrodnicze obszaru.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do nieuzasadnionego ograniczenia własności na działkach skarżącego w skutek uchwalenia zaskarżonego Studium. Ponadto organ wykazał w toku procedury planistycznej, że wprowadzenie kwestionowanych zapisów było uwarunkowane charakterystycznym położeniem działek skarżącego na terenach cennych przyrodniczo. Z dokumentacji planistycznej wynika, że organ gminy dokonał uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, który postanowieniem z dnia 29 października 2013 r. pozytywnie zaopiniował projekt zmian studium, w zakresie zagospodarowania terenu górniczego Zełwągi II i Woźnice. Wskazano też obszary kopalin i obszary górnicze i obszar terenów zamkniętych (zał. nr 4 do zaskarżonej uchwały). Ponadto, odniósł się do poprzednich zmian uchwał w sprawie zmian studium, wprowadził zapis nie budzący wątpliwości w zakresie utraty mocy ówcześnie obowiązującej uchwały w sprawie studium we wskazanej w powołanym wyżej wyroku części i ujednolicił nazewnictwo. Stosownie do art. 11 pkt 10 u.p.z.p. i art. 54

w związku z art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.), Burmistrz Miasta Mikołajki zawiadomił – przez ogłoszenie w lokalnej prasie, publikatorze BIP oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i sołectw Gminy Mikołajki- wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 15 kwietnia 2016 r. do 6 maja 2016 r., w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w Mikołajkach projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki wraz z integralnymi załącznikami oraz prognozą oddziaływania na środowisko i dokumentacją sprawy w tym stanowiskami innych organów. Poinformował też, że tekst projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta gminy Mikołajki wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, udostępniony będzie również w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu, a dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami odbędzie się w dniu 29 kwietnia 2016 r. o godz. 14.00, w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w Mikołajkach. W dokumentacji planistycznej znajduje się protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej z dnia 29 kwietnia 2016 r.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ gminy zrealizował wszystkie wytyczne tut. Sądu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 661/16. Niezasadny jest tym samym zarzut naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że również nie są one zasadne.

Nie budzi wątpliwości, że na etapie uchwalania studium może dojść do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Należy jednak podkreślić, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, że z prawa własności nie można wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże

w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Tym samym zaskarżona uchwała nie narusza art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., gdyż żaden przepis prawa nie gwarantuje właścicielowi gruntu nieograniczonego prawa do jego zabudowy. Dodać też za organem Gminy należy, że ustalenia planu ogólnego Gminy Mikołajki, który stracił ważność w 2003 r., nie wprowadzały możliwości zabudowy działek skarżącego. Skarżący również nie podnosił, aby uprzednio obowiązujące regulacje prawa miejscowego lub studium wprowadzały taką możliwość. W ocenie Sądu, uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego ponad granice dopuszczane prawem. Fakt, że organ gminy nie przedkłada ekonomicznych interesów skarżącego nad obowiązek ochrony przyrody, nie stanowi bowiem o naruszeniu prawa. Podnieść przy tym należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134, z późn. zm.), utworzenie lub powiększenie obszaru rezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.). Przepisy wymienionych ustaw nie uzależniają utworzenia rezerwatu od zgody właścicieli gruntów, które miałyby zostać objęte tą formą ochrony przyrody. Ponadto, uprawnienia związane

z tworzeniem, likwidacją lub zmianą granic rezerwatów przyrody, na mocy przepisów ustawy o ochronie przyrody (np.: art. 13, art. 19 ust. 1 pkt 2 czy art. 22 ust. 2 pkt 2), skupione zostały w gestii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który jest organem najlepiej rozeznanym w potrzebach ochrony przyrody na terenie swojego działania. Dodać przy tym trzeba, że skoro w myśl art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody projekty tych aktów w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, wymagają uzgodnienia

z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów mogących mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody, to akt o utworzeniu rezerwatu przyrody ma charakter nadrzędny wobec generalnych aktów planistycznych gminy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1071/13, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1211/14, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Tym samym stanowisko Gminy wyrażone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w żaden sposób nie przesądza o możliwości utworzenia rezerwatu przyrody. Z uwagi na powyższe, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącego wiążące się z postulowaną w Studium możliwością utworzenia rezerwatu m.in. na jego działkach.

Zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej jako K.p.a., określających ogólne zasady postępowania administracyjnego, także jest niezasadny. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej

w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych

w drodze decyzji administracyjnych. Innymi słowy, chodzi tu o tzw. postępowanie jurysdykcyjne, które ma zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem prawa miejscowego uchwalanym w procedurze planistycznej regulowanej przede wszystkim w u.p.z.p. W procedurze tej przepisy K.p.a. nie mają zastosowania, a tym samym nie mogły być przez Gminę naruszone.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 36 u.p.z.p., gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do skutków uchwalenia albo zmiany planu miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyjaśnić należy, że wprawdzie gmina kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na swoim terenie w drodze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz wymienione akty planistyczne różnią się zasadniczo mocą wiążącą. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, natomiast stosownie do art. 14 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje w drodze uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko z ustaleniami miejscowego planu ustawodawca przewidział możliwość zrekompensowania, na zasadach określonych w tym przepisie, naruszenia nową regulacją planu miejscowego nabytych praw, dotyczących sposobu wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego). W przypadku bowiem całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie z art. 36 u.p.z.p., właścicielom przysługują względem gminy, chroniące ich interes roszczenia.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Co oczywiste, skarżący nie został wywłaszczony na mocy ustaleń zaskarżonego aktu. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanej ponadto przez inny organ administracji publicznej, to jest przez starostę. Uchwała Rady Miejskiej w Mikołajkach nie może naruszać tego przepisu.

Zarzut uniemożliwienia skarżącemu wypasu bydła na jego działkach jest również niezrozumiały. Niezależnie od tego, że studium jest jedynie aktem wiążącym wewnętrznie, a nie źródłem przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy i jako taki nie ustanawia zakazów i nakazów, z treści zaskarżonego Studium nie tylko nie wynika taki zakaz, ale na co zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, w Części II Studium – Kierunki zagospodarowania przestrzennego w Rozdziale III - Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki, w pkt. 11- Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej ppkt. 3 lit. b wprost zapisano, że na terenie niwy polnej "[...]" należy stosować program rolno – środowiskowy z preferencją utrzymania trwałych użytków zielonych. Dodać też należy, że jak sam skarżący wskazał, to organ ochrony środowiska odmówił mu zgody na prowadzenie wypasu bydła. Skarżący nie wykazał przy tym, że odmowa ta miała jakikolwiek związek z ustaleniami skarżonego studium.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.