Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1065/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 maja 2022 r. nr IFXIV.7840.11.77.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 29 października 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr [...] zatwierdził projekt oraz udzielił pozwolenia na budowę dla A. T. i A. H., przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą pod firmą P. s.c. A. T. A. H. (dalej zwanych inwestorami), dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w skład którego wychodzą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego S1.2 na działce o numerze geodezyjnym 1, obręb G.", przy ul. [...] w B. Decyzja ta stała się ostateczna wobec niewniesienia odwołania przez żadną ze stron postępowania. Równolegle na wniosek inwestorów organ wydał jeszcze cztery odrębne pozwolenia budowę, każde dotyczące budynku oznaczonego jako mieszkalny jednorodzinnego, które łącznie ze wskazanym na wstępie budynkiem tworzyć mają zabudowę szeregową.

Pismem z dnia 6 września 2021 r. R. N. - właściciel działki nr 2 (wnioskodawca, skarżący) zwrócił do Starosty z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzjami tego organu. Wskazał, że wniosek dotyczy pięciu decyzji z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Jako podstawę wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 23 września 2021 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną na wstępie ostateczną decyzją, uznając, że został zachowany 30 dniowy termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowanie. Jako postawę wznowienia postępowania organ wskazał na treść art. 145 § pkt 4 k.p.a.

Po wznowieniu postępowania z wnioskiem o uznanie za stronę tego postępowania zwrócili się kolejno: T. C. (właściciel działek nr 3 i 4), O. M. (jako właścicielka działki nr 5), A. G. (właściciel działki nr 6).

Decyzją z dnia 29 października 2021 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 6 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że analizując przepisy, na podstawie których ustala się krąg stron postępowania nie miał podstaw do uznania wskazanych powyżej osób za strony postępowania. Z projektu zagospodarowania działki, a także z informacji o obszarze oddziaływania budynku znajdującej się w projekcie wynika, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działki inwestora. Odległość projektowanego budynku od działki nr 2 (własność R. N.) wynosi 4,28 m, od działki nr 4 (własność T. C.) wynosi 8,62 m, a działki nr 5 i 6 nie graniczą bezpośrednio z działką, której dotyczy przedmiotowa inwestycja.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: R. N., T. C. i A. G., zarzucając naruszenie:

- 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych z dnia 25 kwietnia 2012 r (brak należytego zbadania kwestii negatywnych oddziaływań inwestycji na budynek wnioskodawcy);

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (brak poszanowania w procesie inwestycyjnym uzasadnionych interesów osób trzecich);

- art. 140 kodeksu cywilnego (brak uwzględnienia prawa własności jako źródła interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę);

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. (brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy);

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (błędne przyjęcie, że nieruchomości odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu);

- art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. (nierzetelne zbadanie przesłanki wznowienia);

- 4 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dopuszczenie do zmiany przeznaczenia terenów zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną);

- brak rozpoznania istoty sprawy ze względu na brak odniesienia się przez organ do argumentów, które w ocenie odwołujących dyskredytują wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odwołania nie przyniosły jednak oczekiwanego przez odwołujących rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 19 maja 2022 r. nr IFXIV.7840.11.77.2021 Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustała się w oparciu o przepis art. 28 ust 2 ustawy z 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie PrBud), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 PrBud - przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Nie wystarcza przy tym samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość. Tylko ograniczenia w zabudowie nieruchomości, związane z konkretnym, wprowadzającym je przepisem prawa, dają wymienionym wyżej podmiotom prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu wskazany przez projektanta w całości mieścił się w granicach nieruchomości inwestycyjnej, a jak wynika z akt sprawy, organ I instancji podzielił w tej kwestii stanowisko projektanta. Ponadto organ odwoławczy również uznał, że parametry projektowanego obiektu, jak i jego projektowane usytuowanie na działce inwestycyjnej wykluczają możliwość naruszenia uzasadnionych (prawnie chronionych) interesów odwołujących. Usytuowanie projektowanego budynku odpowiada bowiem obowiązującym w tym zakresie przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., zwanego dalej w skrócie RozpWT), a jego przeznaczenie i parametry odpowiadają ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. nr [...], (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., poz. [...]), dalej zwanego "planem miejscowym".

Wojewoda wskazał także, że argumenty przedstawione w odwołaniach nie dają podstaw do uznania odwołujących za strony postępowania. Powołane przez nich przepisy nie wprowadzają żadnych, związanych z zaprojektowanym obiektem, ograniczeń w zabudowie nieruchomości sąsiednich, w tym również działek odwołujących. Skarżący nie wskazali konkretnych przepisów prawa, które pominięte zostały w analizie przeprowadzonej przez organ I instancji, a z których wynikałaby ewentualność jakiegokolwiek ograniczenia przez projektowa obiekt możliwości zabudowy działek nr: 2, 3 i 4, 5 oraz 6. Przedstawiona zaś przez odwołujących interpretacja ustaleń § 4 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spostrzeżenia dotyczące regulacji wynikających z ustawy PrBud nie świadczą o ich interesie prawnym w przedmiotowej sprawie.

Wojewoda wskazał także, że wobec braku u wnioskodawcy przymiotu strony postępowania nie było podstaw do tego, aby w postępowaniu wznowieniowym, badać ewentualne zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł wyłącznie wnioskodawca (właściciel działki nr 2, zwany dalej także "skarżącym"). Zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 PrBud, polegające na pominięciu w prowadzonym postępowaniu wnioskodawcy i innych osób, które powinny brać udział w postępowaniu w charakterze stron,

- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom pełnego udziału w postępowaniu,

- art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez brak rzetelnego zbadania przesłanek wznowienia postępowania i nie odniesienie się do argumentów świadczących w ocenie skarżącego o przysługującym mu interesie prawnym,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud poprzez zignorowanie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich oraz wydania pozwolenia na budowę pomimo nie posiadania dostępu do drogi publicznej,

- art. 28 ust. 2 PrBud w związku z art. 3 pkt 20 PrBud poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania oraz pominięcie przepisów odrębnych: § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych z dnia 25 kwietnia 2012 r., § 3 ust. 3 planu miejscowego, art. 234 Prawa wodnego, art. 34 ustawy o drogach publicznych, jak również art. 140 k.c.,

- § 14 RozpWT poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami dotyczącymi wymagań technicznych dla ciągów pieszo-jezdnych,

- § 3 pkt 1a RozpWt poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy działki inwestora nie są działkami budowlanymi,

- § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez brak należytego zbadania negatywnego oddziaływania inwestycji na budynek skarżącego w kontekście zagrożeń wynikających z geotechnicznych warunków posadowienia spornych obiektów budowlanych,

- § 4 pkt 1 obowiązującego planu miejscowego poprzez dopuszczenie do zmiany przeznaczania terenów zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną,

- § 11, § 12 i § 13 planu miejscowego poprzez istotną ingerencję w zapisane tam zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez scedowanie uprawnień organu planistycznego na inne organy,

- art. 81 ust. 1 pkt 1 PrBud poprzez wydanie decyzji bez należytego nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego,

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak rozpoznania istoty sprawy, gdyż organ praktycznie nie odniósł się do argumentów, które dyskredytują wydane w sprawie decyzje.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania "niezbędnych do celowego dochodzenia praw".

W uzasadnieniu skargi skarżący przestawił argumentację zmierzającą do wykazania zasadności podniesionych zarzutów, wadliwości zaskarżonych decyzji oraz ostatecznego pozwolenia na budowę, którego uchylenia organy odmówiły.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Dodatkową argumentację swojego stanowiska skarżący przedstawił w złożonym do tutejszego Sądu piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. Natomiast pismem z dnia 16 listopada 2022 r. uczestnicy będący inwestorami wnieśli o oddalenie skargi, przestawiając argumentację zmierzającą do wykazania prawidłowości stanowiska organów. Pisemne stanowisko w sprawie zajęła również uczestniczka będąca właścicielką działki nr 5 oraz uczestnik będący właścicielem działki nr 6 (pisma z dnia 18 listopada 2022 r.), przychylając się do stanowiska skarżącego.

W skardze i w piśmie skarżącego z dnia 29 sierpnia 2022 r., piśmie uczestników będących inwestorami z dnia 16 listopada 2022 r. oraz w pismach uczestników z dnia 18 listopada 2022 r. zostały zawarte wnioski o przeprowadzenie dowodu z załączonych do tych pism dokumentów.

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. Sąd oddalił wskazane powyżej wnioski dowodowe. Ponadto na rozprawie tej skarżący podtrzymał skargę, przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska. Obecna na rozprawie uczestniczka O. M. oraz uczestnik T. C. wnieśli o uwzględnienie skargi, zaś pełnomocnik uczestników będących inwestorami wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko niektóre podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329, t.j. ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone, w określonych wyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami, uzasadniającymi ich wzruszenie.

Kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu, które ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem wznowionego postępowania zakończonego uprzednio ostateczną decyzją o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Istota sporu sprowadza się do tego, czy organy prawidłowo uznały, że skarżący oraz wymienieni powyżej uczestnicy postępowania nie są stronami postępowania, w którym Starosta wydał wskazaną na wstępie decyzję o pozwoleniu na budowę.

Rozstrzygając nakreślony powyżej spór odnotować najpierw należy, że organy prawidłowo skierowały swoją uwagę na art. 28 ust. 2 PrBud. W przepisie tym ustawodawca posługuje się bowiem sformułowaniem: "w sprawie pozwolenia na budowę", które dotyczy zarówno postępowań prowadzonych w postępowaniu zwyczajnym, jak i w jego trybach nadzwyczajnych. Organy nawiązały przy tym wcześniej do art. 28 k.p.a. Przepis ten nie decyduje wprost o interesie prawnym określonej osoby, lecz wskazuje, że stroną może być osoba takim interesem dysponująca. Natomiast o interesie prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. decydują przepisy prawa materialnego, zawierające normy prawne determinujące prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. W tym kontekście słusznie organy dostrzegły, że przepisem prawa materialnego, w oparciu o który dokonywana jest ocena przymiotu strony, w postępowaniu o pozwolenie na budowę (a także w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego pozwolenia), jest właśnie art. 28 ust. 2 PrBud. Od razu jednak trzeba zaakcentować, że wskazanie na ten przepis nie kończy jeszcze poszukiwania norm prawa materialnego, w oparciu o które oceniany jest interes prawny strony, lecz powinien być punktem wyjścia do poszukiwania tzw. przepisów odrębnych, na podstawie których można określić ewentualne ograniczenia w możliwości zabudowy terenu przez daną osobę.

Stosownie do art. 28 ust. 2 PrBud stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 PrBud. W sprawie znajdowała zastosowanie definicja obszaru oddziaływania, w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471), zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". (ustawa z 13 lutego 2020 r., weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., a postępowanie, w wyniku którego wydano wskazane na wstępie pozwolenie na budowę, zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 19 lipca 2021 r.). Zaakcentować przy tym należy, że jak zostało wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121) "(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (.,.) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego".

W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uznał, że parametry zabudowy przewidzianej do realizacji na podstawie wskazanego powyżej ostatecznego pozwolenia na budowę obiektu, jak i jego projektowane usytuowanie na działce inwestycyjnej, wykluczają możliwość naruszenia uzasadnionych (prawnie chronionych) interesów odwołujących i wywiódł stąd brak u nich przymiotu strony. To stanowisko organ w istocie oparł na dwóch argumentach. Po pierwsze, wskazał, że usytuowanie projektowanego budynku (a w istocie zespołu budynków mieszkalnych w tzw. zabudowie szeregowej na działce inwestorów) odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., w skrócie jak dotychczas RozpWT). Po drugie, wskazał, że jego przeznaczenie i parametry odpowiadają ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu takie wskazania są istotne, ale mają one znaczenia z punktu widzenia tego, czy spełnione zostały wymagania, od których zależy wydanie inwestorom wnioskowanego pozwolenia na budowę. Natomiast nie mają one rozstrzygającego znaczenia przy ocenie, czy właściciel działki sąsiedniej może być uznany za stronę postępowania. Ustalając obszar oddziaływania nie wystarczy bowiem wykazać, że zachowano wymagane przez RozpWT odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich, ani też, że budynek ten spełnia wymagania wynikające z planu miejscowego. Należy bowiem przede wszystkim rozważyć, czy realizacja tego budynku wprowadzi ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość sąsiednią, który uniemożliwia lub ogranicza budowę obiektów budowlanych na tej nieruchomości z uwagi na niespełnienie wymagań statuowanych przez przepisy techniczno-budowalne, które znajdować będą zastosowanie przy ocenie dopuszczalności nowej zabudowy na nieruchomości sąsiedniej.

Powyższe oznacza, że w celu rozstrzygnięcia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 PrBud, należy ustalić, czy po zrealizowaniu inwestycji objętej danym pozwoleniem na budowę z przepisów techniczno-budowlanych dla nieruchomości sąsiedniej wynikać będą bardziej restrykcyjne wymogi dotyczące jej potencjalnej (uwarunkowanej przede wszystkim planem miejscowym), nowej zabudowy w porównaniu do wymogów, które funkcjonowały przed realizacją tej inwestycji. Chodzi tu o wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych (§ 12 RozpWT), przesłaniania (§ 13 RozpWT), nasłonecznienia pomieszczeń (§ 60).

Zbadać przede wszystkim należy, czy ze względu na położenie przewidzianego w pozwoleniu na budowę budynku i jego gabaryty, po jego zrealizowaniu, na działce sąsiedniej (badanej pod kątem, tego czy jej właściciel jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę) ewentualna nowa zabudowa, mieszcząca się w ramach wyznaczonych przez plan miejscowy, ze względu na wymogi wynikające z przywołanych przepisów RozpWT będzie musiała zostać odsunięta od granicy z działką objętą inwestycją w większym zakresie (lub będzie podlegać jeszcze innym ograniczeniom, np. dotyczącym wysokości), niż miałoby to miejsce, gdyby przewidziany w pozwoleniu na budowę budynek nie został zrealizowany. Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie oznaczać będzie, że dana działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania. Jeżeli zaś możliwości zabudowy działki sąsiedniej, wynikające zarówno z obowiązujących postanowień planu miejscowego, jak i przepisów technicznobudowlanych, nie ulegną ograniczeniu po zrealizowaniu budynku objętego pozwoleniem na budowę, to wówczas takiej działki nie sposób uznać za znajdującą się w obszarze oddziaływania, a w konsekwencji jej właścicieli nie sposób uznać za strony postępowania. Nie mają przy tym znaczenia innego rodzaju oddziaływania na tę działkę, jak np. hałas, zanieczyszczenie powietrza, wibracje itp. Ich występowanie na działce sąsiedniej, czy potencjalna możliwości ich występowania nie będzie w obowiązującym stanie prawnym skutkować uznaniem tej działki jako znajdującej się obszarze oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 PrBud.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji nie wynika, aby organy w wystarczającym zakresie wyjaśniły, czy działka skarżącego oraz działki innych uczestników postępowania, którzy wnieśli odwołanie, faktycznie znajdują się w obszarze oddziaływania rozumianego zgodnie z tym co wynika z przedstawionej powyżej regulacji prawnej. Ustalenie organów ograniczył się jedynie do wskazania odległości projektowanego budynku od granicy z działką nr 2, wynoszącej 4,28 m, oraz od granicy z działką nr 4 wynoszącej 8,62 m. Takie wskazanie pozwala wyłącznie na stwierdzenie, że projektowana zabudowa objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę spełnia określone wymagania statuowane przez przepisy techniczno-budowlanie. Jednak takie stwierdzenie nie wystarcza do wyznaczenia obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 PrBud, gdyż kryterium jego wyznaczenia nie jest zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi (czy postanowieniami planu miejscowego) lecz kryterium tym jest oddziaływanie inwestycji na możliwość zabudowy wymienionych powyżej działek. Innymi słowy nie chodzi o to, czy wnioskowana zabudowa (objęta wskazanym na wstępie pozwoleniem na budowę) jest legalna, lecz o to, jak ta zabudowa oddziałuje na legalne możliwości zabudowy danej działki sąsiedniej. Należało zatem zbadać, czy ograniczeniu ulegną legalne możliwości zabudowy wskazanych w decyzji organu działek należących do skarżącego oraz pozostałych osób zabiegających o uznanie ich za strony postępowania, czego organy w realiach rozpoznawanej sprawy zaniechały, naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, w który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z konieczności zbadania wskazanych dotychczas kwestii nie zwalniała organów treść informacji o obszarze oddziaływania obiektu zawarta przez projektanta w projekcie budowalnym. Co prawda jak wynika z art. 20 ust. 1 pkt 1c PrBud określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta. Jednak orzecznictwo sądów administracyjnych jest zgodnie co do tego, że określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym co do zasady nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu. Organy nie są związane obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta w projekcie budowlanym na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 5 PrBud. Odróżnienia bowiem wymaga obowiązek projektanta od obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie (wyroki WSA: w Lublinie z 21 lutego 2019 r., sygn. II SA/Lu 1275/16, w Gdańsku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 119/17, Krakowie z 21 marca 2022 r. sygn. II SA/Kr 163/22). Dotyczy to także wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym pozwoleniem na budowę, wszczętego na wniosek osoby, która podnosi, że będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji nie brała w nim udziału.

Zauważyć także należy, że organ I instancji odrębnie wznowił pięć postępowań dotyczących odrębnie wydanych pięciu pozwoleń na budowę, w tym pozwolenia wskazanego na wstępie. Każde z pozwoleń dotyczyło tylko jednego budynku (oznaczonego odpowiednio jako S1.2, S1.3, S1.4, S1.5 i S1.6). Pomimo tego, wskazując na identyczne we wszystkich pięciu sprawach ustalenia dotyczące odległości względem działki skarżącego (4,28 m) oraz działki nr 4 (8,62 m) organ nie wyjaśnił z jakich względów na potrzeby ustalenia obszaru oddziaływania wszystkie pięć budynków potraktował jako jedną całość. W istocie nie ma nawet pewności, czy intencją organu było badanie oddziaływania całej szeregowej zabudowy łącznie, czy też odrębnie każdego z budynków, a podanie wskazanych powyżej odległości stanowiło wyłącznie błąd organu, gdyż odległości poszczególnych budynków względem wyżej wymienionych działek, a zwłaszcza działki skarżącego, są zróżnicowane. Brak wyjaśnień w powyższym zakresie nie został dostrzeżony przez Wojewodę, który ograniczył się do powtórzenia ustaleń dotyczących identycznych we wszystkich sprawach odległości. W ocenie Sądu w ten sposób doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji w realiach rozpoznawanej sprawy powinno bowiem jednoznacznie wynikać, czy za podstawę ustalenia kręgu stron postępowania przyjęto oddziaływanie wyłącznie budynku objętego wskazanym na wstępie pozwoleniem na budowę, czy wzięto jednak pod uwagę łączne oddziaływanie wszystkich 5 budynków w zabudowie szeregowej, traktowanej jako jedna całość, pomimo wydania odrębnych pozwoleń na budowę. Ponadto w uzasadnieniu decyzji powinny znaleźć się motywy, którymi kierował się organ stosując jedno z powyższych podejść.

Wskazane dotychczas braki i naruszenia skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Eliminacja tych braków w ramach postępowania przed sądem administracyjnym oznaczałaby w istocie ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej toczącej się na skutek wznowienia postępowania oraz prowadzenie postępowania dowodowego w miejsce działań organów administracji, co jest nie do pogodzenia z wyłącznie kontrolną rolą sądu administracyjnego. Z tych samych względów oraz kierując się treścią art. 106 § 3 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz pozostałych pism złożonych przez skarżącego oraz uczestników postępowania. Ponadto w ocenie Sądu przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów i tak nie pozwoliłoby na wyeliminowanie braków kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Jednocześnie za nieuzasadnione należało uznać wszystkie dalej idące zarzuty skarżącego (a także uczestników przyłączających się do stanowiska skarżącego), dotyczące m.in. występowania immisji pośrednich, naruszenia przez kwestionowaną decyzję przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To samo dotyczy zarzutów związanych z realizacją drogi zapewniającej budynkowi objętemu wskazanym na wstępie pozwoleniem na budowę dostępu do drogi publicznej . Odnotować przy tym należy, że skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynikać miałaby słuszność jego argumentacji, Jednak nie sposób nie dostrzec, że orzeczenia te odnosiły się do definicji "obszaru oddziaływaniu obiektu" sprzed nowelizacji z 2020 r. Natomiast obecnie, jak już wcześniej wskazano, ustawodawca w istotny sposób zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia, sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1443/19, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57).

Nie mogły odnieść również skutku zarzuty dotyczące zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy badanie zaistnienia tej przesłanki byłoby możliwe dopiero po stwierdzeniu, że skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania. Ponadto nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące wadliwości wskazanego na wstępie pozwolenia na budowę, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie podjęta w trybie wznowienia postępowania decyzja o odmowie uchylenia tego pozwolenia.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania stwierdzić należy, że jakkolwiek tylko niektóre zarzuty skargi okazały się zasadne, to zdaniem Sądu kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły także art. 28 ust. 2 PrBud w związku z art. 3 pkt 20 PrBud, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, która miała wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wszystkie te naruszenia organy przedwcześnie uznały, że stroną wskazanego na wstępie postępowania nie jest ani skarżący, ani pozostali zabiegający o uznanie ich za strony uczestnicy. Jednocześnie na obecnym etapie Sąd nie przesądza, czy którakolwiek z tych osób ostatecznie zostanie uznana za stronę.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący poniósł wyłącznie koszt wpisu sądowego od skargi, a poniesienia innych kosztów postępowania nie wykazał.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. W pierwszej zaś kolejność organ musi rozstrzygnąć, czy ustalając obszar oddziaływania budynku, bierze pod uwagę wyłącznie budynek, którego dotyczy wskazane na wstępie ostateczne pozwolenie na budowę, czy też uwzględnia wszystkie pięć budynków w zabudowie szeregowej i pomimo wydania odrębnych pozwoleń na budowę z punktu widzenia obszaru oddziaływania traktuje je jako jedną całość. Zajęte w tym zakresie przez organ stanowisko powinno zostać przekonywująco umotywowane. Zajmując to stanowisko organ powinien przede wszystkim mieć na względzie to, czy ze względu na rozwiązania przyjęte w poszczególnych, zatwierdzonych ostatecznie projektach możliwa jest samodzielna realizacja budynku, stanowiącego przedmiot wskazanego na wstępie pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym zaniechaniu realizacji pozostałych czterech budynków.

Powołane przez Sąd orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.