Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 567/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologiczno-Turystycznego (...) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) grudnia 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2012 r., znak: (...), o wskazaniu lokalizacji inwestycji dla przedsięwzięcia: "Budowa obiektu energetyki jądrowej (elektrowni jądrowej o mocy ok. 3000 MW, składającej się z 2 lub 3 reaktorów generacji III lub III+) w gm. (...) działki (w granicach objętych załącznikiem graficznym do wniosku): (...), obręb (...) oraz (...), obręb (...)".

Kwestionowana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody (...) z dnia (...)stycznia 2012 r. zapadła po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o. o. w (...) Stowarzyszenie ekologiczno - turystyczne (...) w (...), wystąpiło, na podstawie art. 157 K.p.a. oraz art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze. zm.), o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody (...) jako wadliwej w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Uzasadniając powyższy wniosek Stowarzyszenie wskazało, że teren objęty decyzją Wojewody (...) pokrywa się z obszarami Natura 2000. W związku z powyższym Wojewoda (...), wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, zobowiązany był opierać się nie tylko na przepisach ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789) dalej zw. także "ustawą", ale powinien również uwzględnić zapisy Dyrektywy Rady (...) z dnia (...) maja 1992 r., tzw. dyrektywy siedliskowej w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Ponadto powinien dokonać pełnej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie przyrody" oraz dyrektywy siedliskowej.

Zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody (...) jest sprzeczna z zasadami obowiązującymi w krajowym porządku prawnym (m.in. z art. 8 K.p.a., art. 86 Konstytucji RP), jak i przepisami Unii Europejskiej, tj. z Konwencją o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska, podpisaną (...) czerwca 1998 w (...).

Minister rozpoznając wniosek wskazał, że w jego opinii decyzja Wojewody (...) jest zgodna z prawem, a zarzuty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Wyjaśnił, że decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest uzyskiwana w celu umożliwienia inwestorowi przeprowadzenie pomiarów, badań i innych prac potrzebnych do przygotowania raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 264, ze zm.), na nieruchomościach do których inwestor nie ma tytułu prawnego, a na których planuje zlokalizować inwestycję. Nie przesądza natomiast o lokalizacji takiej inwestycji, a tym bardziej nie daje podstaw do realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej, nie odnosi się również do środowiskowych warunków jej realizacji.

Celem przedmiotowej decyzji jest natomiast wprowadzenie ograniczeń w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie takiej decyzji, wynikających z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 4 ustawy. Wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej powoduje, iż w odniesieniu do nieruchomości wskazanych we wniosku, do czasu zakończenia postępowania nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na budowę, a toczące się postępowania ulegają zawieszeniu z mocy prawa na okres ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Ponadto, zawiesza się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.).

Organ dodał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 231, poz. 1397). Decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej nie obejmuje żadnego z przedsięwzięć wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów. Co prawda, zgodnie z § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się elektrownie jądrowe lub inne reaktory jądrowe, jednakże decyzja Wojewody (...) nie dotyczy w istocie obiektów energetyki jądrowej, nie przesądza o ich lokalizacji ani o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji, zatem z jej wydaniem nie wiąże się obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając powyższe na względzie, organ uznał za niezasadne twierdzenie skarżącego, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy fakt, że Wojewoda (...) nie przeprowadził przed wydaniem rozstrzygnięcia postępowania w sprawie oceny oddziaływania badań lokalizacyjnych na środowisko, w tym na obszar Natura 2000. Powyższego obowiązku nie można wywieść zarówno z przepisów ustawy, jak i innych aktów odnoszących się do ochrony środowiska, w tym powołanego przez skarżących art. 86 Konstytucji RP, art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Brak jest również przepisu prawa, który nakazywałby przeprowadzanie konsultacji społecznych przed wydaniem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, jak tego domaga się skarżący.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia Konwencji z Aarhus organ podkreślił, że jej przepisy nie mają charakteru normatywnego, lecz stanowią zobowiązanie do podjęcia niezbędnych środków przez państwa - strony Konwencji w zakresie objętym jej regulacją. Oznacza to, że przepisy ww. Konwencji nie mogą być bezpośrednio stosowane bez dokonania zmian w systemie prawnym państwa, które konwencję tą podpisało i ratyfikowało, zaś skarżący nie może wywodzić dla siebie uprawnień powołując się na jej zapisy.

Minister nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie również naruszenia art. 74 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego wskazał, że decyzja Wojewody (...) została wydana na okres 5 lat, bez jednoczesnego wyjaśnienia z czego wynikała potrzeba wydania decyzji na taki okres czasu.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest wydawana na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 1 ustawy, decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej wydawana jest na wniosek inwestora, jeżeli do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy Prawo atomowe, konieczne jest wejście na teren cudzej nieruchomości.

Powyższe oznacza, iż inwestor wskazując, na podstawie art. 11 ust. 4 pkt 6 ustawy, okres, na jaki ma zostać wydana decyzja, powinien uwzględnić opisany powyżej cel, dla jakiego ta decyzja jest wydawana. Okres jej ważności powinien zatem obejmować jedynie czas wystarczający do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Z uwagi na brzmienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy oraz skutki, jakie niesie ze sobą ta decyzja dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości nią objętych, wynikające z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 4 ustawy, organ wskazał, że nie można przyjąć, iż inwestor jest przy wskazywaniu okresu ważności decyzji niczym nie skrępowany.

Zatem Wojewoda (...), wyznaczając taki okres ważności decyzji, nie przekroczył prawa, jednakże w ocenie Ministra organ winien był wskazać w uzasadnieniu decyzji, jakimi przesłankami kierował się przy wyznaczaniu tego okresu.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy wniosek inwestora zawiera ogólną charakterystykę planowanej inwestycji. Inwestor wskazał we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, że zamierza realizować inwestycję polegającą na budowie elektrowni jądrowej o mocy ok. 3000 MW, składającej się z 2 lub 3 reaktorów generacji III lub III+. Przedstawiona przez inwestora lakoniczna informacja dotycząca przedmiotu planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie może być z pewnością uznana za "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji". Sprowadza się ona bowiem do przytoczenia jedynie nazwy inwestycji, w bardzo okrojonym zresztą zakresie.

W ocenie Ministra, powyższe nieprawidłowości stanowią uchybienia, które nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody (...) Decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, jak również nie narusza rażąco żadnego innego przepisu prawa.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło Stowarzyszenie ekologiczno - turystyczne (...).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju (powołany w drodze przekształcenia dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, oraz zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Analizując ponownie sprawę Minister wskazał, że Stowarzyszenie we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzuciło przede wszystkim, że organ błędnie przyjął, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa brak w decyzji Wojewody (...) wyczerpującego uzasadnienia powodów określenia 5-letniego terminu jej ważności oraz brak podania przez inwestora we wniosku wymaganej prawem "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji".

Odnosząc się do kwestii dotyczącej braku uzasadnienia wydania decyzji Wojewody (...) na okres 5 lat, organ stwierdził, iż jedynie w przypadku wydania przez Wojewodę (...) decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji na okres dłuższy niż 5 lat, a więc ponad okres, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, można byłoby w ogóle rozważać zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Takiej podstawy nie stanowi natomiast, wskazany w decyzji Ministra, brak dostatecznego uzasadnienia w decyzji Wojewody (...) okresu jej ważności. Nie ma jakiekolwiek podstaw jurydycznych i faktycznych do stwierdzenia, że wydanie przez Wojewodę (...) decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej na okres 5 lat bez przedstawienia dostatecznego uzasadnienia w ww. zakresie nie daje się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym. W szczególności brak jest podstaw dla przyjęcia takiego stanowiska w sytuacji, gdy inwestor będzie prowadził przez okres ważności decyzji badania, pomiary i prace niezbędne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy Prawo atomowe, w celu uzyskania wyprzedzającej opinii Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki dotyczącej planowanej lokalizacji obiektu jądrowego (art. 36a ust. 1 i 3 ustawy Prawo atomowe). W tym zakresie brak jest jakiegokolwiek istotnego interesu publicznego lub prywatnego strony, który doznałby uszczerbku w wyniku braku dostatecznego uzasadnienia decyzji Wojewody (...) w odniesieniu do przyjętego okresu jej ważności, zgodnego z wnioskiem inwestora.

Odnośnie wadliwości uzasadnienia decyzji i jej wpływu na ocenę decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskazał, iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy decyzja nie zawiera stosownego uzasadnienia lub też gdy jej sentencja nie koresponduje z treścią tego uzasadnienia.

W związku z powyższym organ stwierdził, że nie każde wadliwe uzasadnienie będzie determinowało ocenę, iż decyzja, której część składową to uzasadnienie stanowi, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Ministra, wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jedynie wówczas, gdy orzeczenie administracyjne nie zawiera w ogóle uzasadnienia, uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej. Tym ostatnim cechom, w ocenie Ministra, odpowiada decyzja Wojewody (...).

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego Stowarzyszenia dotyczącego błędnego przyjęcia przez Wojewodę (...), że wniosek inwestora zawierał ogólną charakterystykę planowanej inwestycji, zgodną z art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy, Minister uznał, iż on również nie może zostać uwzględniony.

Minister wyjaśnił, iż ustawa nie przewiduje, aby określenie "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji" było niezbędnym elementem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Ponadto, w przepisach ustawy brak jest regulacji wskazujących co winna zawierać ogólna charakterystyka planowanej inwestycji dotyczącej budowy obiektu energetyki jądrowej, będąca elementem wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Zakres informacji zawartych w ogólnej charakterystyce inwestycji stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy) nie jest tożsamy z zakresem danych, jakie zawarte musza być w ogólnej charakterystyce inwestycji stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Podsumowując stwierdził, że wobec nie określenia w przepisach ustawy definicji "ogólnej charakterystyki inwestycji", stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z tytułu opisywanego wyżej zarzutu.

Z ww. względów uznał, że decyzja Wojewody (...) nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa i nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie ekologiczno - turystyczne (...).

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. obrazę przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia przepisu art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. a art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie.

2. obrazę przepisów o postępowaniu w postaci naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2012 r. o wskazaniu lokalizacji inwestycji dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzją jak i decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane z naruszeniem prawa.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie rozpoznaniu Sądu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) grudnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia (...) lipca 2013 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2012 r., o wskazaniu lokalizacji inwestycji dla przedsięwzięcia: "Budowa obiektu energetyki jądrowej (elektrowni jądrowej o mocy ok. 3000 MW, składającej się z 2 lub 3 reaktorów generacji III lub III+) w gm. (...)oraz (...)".

Wskazana decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie administracyjnym jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Ten tryb postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych ustanowionych do weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z tych podstaw jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola koncentruje się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednocześnie wskazać należy, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd wskazuje, że z oceną sprawy dokonaną przez organ administracji w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.

Wniosek o stwierdzenie nieważności złożony w niniejszej sprawie został oparty o przepis art. 156 1 pkt 2 K.p.a. Wnioskodawca wskazał, że rażące naruszenie prawa upatruje w okoliczności, iż obszar objęty decyzją Wojewody (...) o wskazaniu lokalizacji inwestycji pokrywa się z obszarem Natura 2000, natomiast Wojewoda swoją decyzję oparł jedynie na przepisach ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących. Zdaniem wnioskodawcy organ powinien również uwzględnić zapisy Dyrektywy Rady (...) z dnia (...) maja 1992 r., tzw. dyrektywy siedliskowej w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. We wniosku wskazano także, że Wojewoda (...) już na etapie decyzji wskazującej miejsce lokalizacji inwestycji, kierując się zasadą ostrożności, zobowiązany był uruchomić odpowiednią procedurę administracyjną określającą wpływ badań lokalizacyjno-środowiskowych na obszary Natura 2000. Ponadto wynik tej procedury powinien podlegać konsultacji społecznej.

Odnosząc się do powyższych kwestii wskazać należy, że Sąd podziela w pełni stanowisko Ministra zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Materialno-prawną podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił art. 11 ust. 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących Zgodnie z tym przepisem jeżeli do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe, konieczne jest wejście na teren cudzej nieruchomości, inwestor, który spełnia wymagania, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 1 i 2, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (ust. 1 pkt 1). Wniosek inwestora o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1, zawiera ogólną charakterystykę planowanej inwestycji (ust. 4 pkt 2).

Natomiast zgodnie z art. 35b. ust. 1 ustawy prawo atomowe obiekt jądrowy lokalizuje się na terenie, który umożliwia zapewnienie bezpieczeństwa jądrowego, ochrony radiologicznej i ochrony fizycznej podczas rozruchu, eksploatacji i likwidacji tego obiektu, a także przeprowadzenie sprawnego postępowania awaryjnego w przypadku wystąpienia zdarzenia radiacyjnego. Ust. 2 ww. przepisu stanowi, że przed wyborem lokalizacji obiektu jądrowego inwestor przeprowadza badania i pomiary terenu, a na ich podstawie ocenę terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego. Ocena ta dotyczy:

1) warunków sejsmicznych, tektonicznych, geologiczno-inżynierskich, hydrogeologicznych, hydrologicznych i meteorologicznych;

2) zdarzeń zewnętrznych będących skutkiem działalności człowieka;

3) zdarzeń zewnętrznych będących skutkiem działania sił przyrody;

4) gęstości zaludnienia i sposobu zagospodarowania terenu;

5) możliwości realizacji planów postępowania awaryjnego w sytuacji wystąpienia zdarzenia radiacyjnego.

Natomiast ust. 3 stanowi, że na podstawie oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego inwestor opracowuje raport lokalizacyjny i przedstawia go Prezesowi Agencji. Raport lokalizacyjny podlega ocenie Prezesa Agencji w toku postępowania o wydanie zezwolenia na budowę obiektu jądrowego.

Jak wynika zatem z ww. przepisów decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest wydawana na wstępnym etapie inwestycji i umożliwia inwestorowi przeprowadzenie pomiarów, badań i innych prac potrzebnych do przygotowania raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust 3 ustawy Prawo atomowe na nieruchomościach do których inwestor nie ma tytułu prawnego, a na których planuje zlokalizować inwestycję. Decyzja taka zatem nie przesądza o lokalizacji inwestycji, a tym bardziej nie daje podstaw do realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej, nie odnosi się również do środowiskowych warunków jej realizacji.

Decyzja ta, jak słusznie wskazały organy administracyjne, wprowadza ograniczenia w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie takiej decyzji, wynikających z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 4 ustawy. W odniesieniu do nieruchomości wskazanych we wniosku o jej wydanie, do czasu zakończenia postępowania nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na budowę, a toczące się postępowania ulegają zawieszeniu z mocy prawa na okres ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Ponadto, zawiesza się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem Sąd podzielił zdanie organu, iż potrzeba wydania przedmiotowej decyzji nie jest związana z samym faktem prowadzenia badań lokalizacyjnych, ale z prowadzeniem takich badań na nieruchomościach należących do osoby trzeciej.

Z tego względu decyzja taka w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej nie mieści się w katalogu decyzji określonych w art. 72 ust. 1 pkt 18a i art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w tym oceną oddziaływania przedsięwzięcia z na środowisko w trybie określonym ww. ustawą.

Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia te wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 231, poz. 1397).

Decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej nie obejmuje żadnego z przedsięwzięć wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów. Wprawdzie zgodnie z § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się elektrownie jądrowe lub inne reaktory jądrowe, jednakże mając na względzie fakt, że decyzja Wojewody (...) nie dotyczy wprost obiektów energetyki jądrowej, nie przesądza o ich lokalizacji ani o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji, zatem z jej wydaniem nie wiąże się obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd podziela to stanowisko.

Prawidłowo organ wskazał, że zakres badań lokalizacyjnych, do których przeprowadzenia zobowiązany jest inwestor, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu przeprowadzania oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego, przypadków wykluczających możliwość uznania terenu za spełniający wymogi lokalizacji obiektu jądrowego oraz w sprawie wymagań dotyczących raportu lokalizacyjnego dla obiektu jądrowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1025). Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia szczegółowy zakres przeprowadzania oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego obejmuje szereg badań z zakresu warunków geologiczno-inżynierskich. W oparciu o art. 79 ust. 1 i 80 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, roboty geologiczne, których wykonywanie nie wiąże się z obowiązkiem uzyskania koncesji, wymagają zatwierdzenia (w drodze decyzji) przez organ administracji geologicznej projektu robót geologicznych. Organ zatwierdzający w drodze decyzji projekt robót geologicznych prowadzonych na terenie objętym decyzją Wojewody (...) może wydać postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wniosku o stwierdzenie obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Jednakże powyższa procedura wskazana w art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku będzie miała zastosowania dopiero na etapie prowadzenia badań lokalizacyjnych.

Z tego względu Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa nie może świadczyć fakt, że Wojewoda (...) nie przeprowadził przed wydaniem rozstrzygnięcia postępowania w sprawie oceny oddziaływania badań lokalizacyjnych na środowisko, w tym na obszar Natura 2000. Powyższego obowiązku nie można wywieść zarówno z przepisów ustawy, jak i innych aktów odnoszących się do ochrony środowiska. Brak jest również przepisu prawa, który nakazywałby przeprowadzanie konsultacji społecznych przed wydaniem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, jak tego domaga się skarżący.

Sąd podzielił również ustalenia organu dotyczące okoliczności, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa międzynarodowego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego I Rady (...) z dnia (...) grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić przed udzieleniem zezwolenia (rozumianego zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. c ww. dyrektywy jako decyzja właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia) dokonanie oceny przedsięwzięcia mogącego powodować znaczące skutki w środowisku. Obowiązek analizy skutków, jakie przedsięwzięcia mogą wywierać na środowisko wynika również z innych dyrektyw określających zasady ochrony środowiska, w tym m.in. dyrektywy siedliskowej. Ww. obowiązki odnoszą się do przedsięwzięć określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, w związku z czym nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia Konwencji z Aarhus ponownie zgodzić się należy z Ministrem, że jej przepisy nie mają charakteru normatywnego, lecz stanowią zobowiązanie do podjęcia niezbędnych środków przez państwa - strony Konwencji w zakresie objętym jej regulacją. Oznacza to, że przepisy ww. Konwencji nie mogą być bezpośrednio stosowane bez dokonania zmian w systemie prawnym państwa, które konwencję tą podpisało i ratyfikowało.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 74 Konstytucji RP. Ww. przepis nie stanowi samodzielnej normy prawnej, znajduje natomiast rozwinięcie w przepisach innych ustaw, w tym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Art. 74 Konstytucji RP nakłada na organy władzy publicznej obowiązek ochrony środowiska oraz zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i wspierania działań na rzecz ochrony środowiska, przy czym ww. obowiązek odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa. Mając zatem na względzie fakt, że decyzja Wojewody (...) nie ingeruje w środowisko, uznać należy, że powoływanie się przez skarżącego na ww. przepis jest niezasadne.

Należy ponadto zauważyć, że art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, na który powołuje się skarżący, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, odnosi się on bowiem do postępowań prowadzonych z udziałem społeczeństwa. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku rozróżniają przedsięwzięcia na takie, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe oraz takie, w których może zostać ustalony obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. Obowiązek przeprowadzenia oceny oznacza zaś, że jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Jeżeli zatem dane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć, dla których ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku w sposób wyraźny nakazuje przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko albo też obowiązek taki został nałożony w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, to również organizacje ekologiczne mają prawo uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniach na podstawie art. 44 ust. 1 ww. ustawy. Jednakże z uwagi na fakt, że decyzja Wojewody (...) dotyczyła przedsięwzięcia, w stosunku do którego nie ma konieczności, na etapie wynikającym z ww. rozstrzygnięcia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zatem w którym udział społeczeństwa nie był wymagany, ww. przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Sąd również podzielił uwagi Ministra dotyczące stwierdzenia naruszenia prawa, ale nie w sposób rażący. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest wydawana na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. Decyzja Wojewody (...) została wydana na 5 lat, bez jednoczesnego wyjaśnienia z czego wynikała potrzeba wydania decyzji na taki okres czasu. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 1 ww. ustawy, decyzja taka wydawana jest na wniosek inwestora, jeżeli do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy Prawo atomowe, konieczne jest wejście na teren cudzej nieruchomości.

Powyższe oznacza, iż inwestor wskazując, na podstawie art. 11 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy, okres, na jaki ma zostać wydana decyzja, powinien uwzględnić opisany powyżej cel, dla jakiego ta decyzja jest wydawana. Okres jej ważności powinien zatem obejmować jedynie czas wystarczający do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Z uwagi na brzmienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy oraz skutki, jakie niesie ze sobą ta decyzja dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości nią objętych, wynikające z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 4 ustawy, inwestor powinien mieć wyznaczony ściśle określony termin, jednak nie dłuższy niż 5 la. W niniejszej sprawie termin ten nie został przekroczony, zatem można w sprawie wskazać jedynie na naruszenie prawa ale o charakterze zwykłym- z uwagi na niepodanie motywów ustalenia takiego okresu, a nie rażącym. Wojewoda (...) wyznaczając ww. okres ważności decyzji, winien był wskazać jakimi przesłankami kierował się przy wyznaczaniu tego okresu.

Organ również zauważył, że zgodnie z art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy wniosek inwestora zawiera ogólną charakterystykę planowanej inwestycji. Inwestor wskazał we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, że "zamierza realizować inwestycję polegającą na budowie elektrowni jądrowej o mocy ok. 3000 MW, składającej się z 2 lub 3 reaktorów generacji III lub III+". Zgodzić się należy, że przedstawiona przez inwestora informacja dotycząca przedmiotu planowanej inwestycji nie może być uznana za "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji". Sprowadza się ona bowiem do przytoczenia jedynie nazwy inwestycji, w bardzo okrojonym zresztą zakresie.

W tym zakresie wskazać należy, że ustawa o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących nie przewiduje, aby określenie "ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji" było niezbędnym elementem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. "Ogólna charakterystyka inwestycji" stanowić powinna element wniosku. Ponadto, w przepisach ww. ustawy brak jest regulacji wskazujących co winna zawierać ogólna charakterystyka planowanej inwestycji dotyczącej budowy obiektu energetyki jądrowej, będąca elementem wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Już chociażby z tego powodu trudno mówić, by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, skoro w prawie nie występuje definicja legalna pojęcia "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" jako elementem wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji.

Pojęcie "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" występuje w ustawie o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących w art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 4 pkt 2.

Art. 5 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej zawiera:

1) ogólną charakterystykę planowanej inwestycji obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, a w razie potrzeby również sposobu zagospodarowywania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i wielkości projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko.

Natomiast art. 11 wskazuje, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (ust. 1 pkt 1) zawiera ogólną charakterystykę planowanej inwestycji (ust. 4 pkt 2).

Art. 5 ww. ustawy stosowany jest na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, natomiast art. 11 na wcześniejszym etapie, który można określić poszukiwaniem odpowiedniej lokalizacji i w tym przypadku określenie obiektu stanowi jedynie element wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, która wydawana jest w sytuacji, stąd zakres znaczeniowy pojęcia "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" występującego we wspomnianych powyżej przepisach ustawy nie jest tożsamy.

Zatem skoro w przepisach prawa nie określono zawartości (treści) "ogólnej charakterystyki inwestycji", stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji, nie można uznać by w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa z tytułu opisywanego wyżej zarzutu. Przypomnieć należy, że "rażące naruszenie prawa" musi być oczywiste, a naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. Do takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie doszło.

Wskazane wyżej uchybienia nie mogą jednak zdaniem Sądu zostać uznane za rażące, gdyż nie są oczywiste, a ich ustalenie wymaga wskazania i porównania ze sobą szereg norm prawnych, a jak zaznaczono na wstępie rozważań merytorycznych rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.