Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1142/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznano sumę pienieżną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 809/18 w sprawie ze skargi Z. B. i B. B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 156/17 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim) i 3 (trzecim), 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 156/17 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących B. B. i Z. B. sumy pieniężne w wysokości po 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 5. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz B. B. i Z. B. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 809/18), po rozpoznaniu skargi Z. B. i B. B. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 156/17:

1. wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł;

2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił skargę w pozostałej części;

4. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prawomocnym wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 156/17) po rozpoznaniu skargi Z. B. i B. B. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską:

1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 27 maja 2015 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], w zakresie dotyczącym części gruntu o pow. 500 m² – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. umorzył postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt 1 - w zakresie dotyczącym części gruntu nieobjętej orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1959 r.;

3. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

5. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Akta sprawy wraz z odpisem powyższego wyroku wpłynęły do organu 27 lipca 2017 r., zatem termin wyznaczony przez Sąd upłynął 27 października 2017 r.

Skarżący, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania ww. wyroku wnieśli skargę na jego niewykonanie z żądaniem wymierzenia grzywny, przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty wymierzonej grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dawnych właścicieli nieruchomości z 12 lipca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do pozostałej części gruntu przedmiotowej nieruchomości (orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1959 r. Prezydium Krajowej Rady Narodowej odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. 500 m2 nieruchomości przy ul. [...]).

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na spełnienie przez skarżących warunków wniesienia skargi na niewykonanie wyroku oraz podkreślił, że do dnia wydania niniejszego wyroku Prezydent nie rozstrzygnął wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położną w [...] w zakresie dotyczącym części gruntu o pow. 500 m2. Oznacza to, że po wyroku z 11 kwietnia 2017 r. pozostawał w bezczynności i dlatego wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony w wysokości 500 zł, mieszczącej się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i adekwatnej z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Wymierzając grzywnę w takiej kwocie, Sąd wziął pod uwagę ponad roczny okres niewykonania przez organ prawomocnego wyroku z 11 kwietnia 2017 r. i w konsekwencji nie wydanie decyzji odszkodowawczej. Jednocześnie Sąd podkreślił, że niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 K.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Natomiast wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wymierzając grzywnę w powyższej wysokości uwzględniono także kontekst sprawy, w jakiej organ pozostaje w zwłoce. Ta dotyczyła ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) za utraconą nieruchomość warszawską. Sądowi natomiast z urzędu znana jest okoliczność znacznej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem, ich stopień skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem, a także obiektywne trudności Miasta st. Warszawy związane z zabezpieczeniem środków finansowych umożliwiających realizację zgłaszanych z tego tytułu roszczeń, co przede wszystkim jest podstawowym czynnikiem determinującym zwłokę (niekiedy wręcz wieloletnią) w ich załatwianiu. Oczywiście, jak zaznaczył Sąd, te okoliczności nie uwalniają organu od odpowiedzialności za niewykonywanie prawomocnego orzeczenia sądu, niemniej muszą być uwzględniane przy gradacji nakładanej z tego tytułu sankcji, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki.

Mając powyższe na uwadze i uwzględniając skalę przekroczenia wyznaczonego wyrokiem terminu nie było w ocenie Sądu pierwszej instancji wystarczająco uzasadnionych podstaw, by zwłokę tę kwalifikować jako przejaw rażącego naruszania prawa, będącego wynikiem przede wszystkim lekceważącego stosunku do obowiązujących organ norm postępowania, czy też stron, które postępowanie to zainicjowały, bądź Sądu.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł również potrzeby zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Suma taka ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, a ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się niewykonania wyroku Sądu. Środek ten powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mógłby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie natomiast nie zachodzi. Z tego względu żądanie skargi nie zostało uwzględnione, a skarga w tej części podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie P.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy jak w punkcie 3, zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 jak w punkcie 4.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. B. i Z. B., zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 3 wyroku oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 500,00 zł, podczas gdy mając na uwadze stopień zawinienia organu i długotrwałość postępowania Prezydentowi m. st. Warszawy powinna być wymierzone grzywna w maksymalnej wysokości tj. 38.413,90 zł,

2. art. 154 § 2 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania nie miała miejsca z rażącym naruszanie prawa, podczas gdy mając na uwadze okres zwłoki w załatwieniu spraw przez Prezydenta m. st. Warszawy oraz brak podejmowania czynności celem zakończenia postępowania nie ulega wątpliwości, iż bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 154 § 7 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, nie uzasadnia nałożenia na Prezydenta m. st. Warszawy obowiązku zapłaty na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 38.413,90 zł, stwierdzenie, iż bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz każdego ze skarżących od organu sumy pieniężnej w wysokości 19.206,95 zł ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdej sytuacji zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi. Nadto skarżący na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł, bezzasadnie uznał, iż jest to adekwatna kwota grzywny, mając na uwadze roczny okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., znaczną ilość spraw zawisłych przed organem, stopień ich skomplikowania oraz obiektywne trudności m. st. Warszawa z zabezpieczaniem środków finansowych na realizację tego typu roszczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął okoliczność, iż w dacie wydania wyroku z 15 listopada 2018 r. bezczynność w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie z 27 maja 2015 r. wynosiła 42 miesiące (ponad 3 lata), podczas których organ nie podejmował żadnych czynności celem zakończenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 156/17 uwzględniającego skargę Z. B. i B. B. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość warszawską. Zarzuty kasacyjne skierowane zostały do całości rozstrzygnięcia Sądu, a więc zakwestionowano w niej zarówno wysokość wymierzonej grzywny, kwalifikację stwierdzonej bezczynności organu w wykonaniu wyroku z 11 kwietnia 2017 r. jako niemającej charakteru rażącego naruszenie prawa oraz oddalenie skargi w zakresie przyznania skarżącym sum pieniężnych.

Podzielić należało stanowisko, że zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęte zostało przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 154 § 2 P.p.s.a. (zarzut 2). Przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 P.p.s.a. "(w) razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa" (§ 2).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13 i 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 454/15 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach przedmiotowej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezspornym jest, że w trzymiesięcznym terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu, jak również przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., organ nie rozpatrzył wniosku strony o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Z ustalonego i niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że po otrzymaniu 27 lipca 2017 r. akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wa 156/17, Prezydent m. st. Warszawy przez okres niemalże 9 miesięcy nie dokonywał żadnych czynności w sprawie. Dopiero postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 12 lipca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej. Zgodnie z art. 103 K.p.a. postanowienie to wstrzymało dalszy bieg terminów, nie mniej jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że do czasu jego wydania organ prawie że trzykrotnie przekroczył termin wyznaczony mu przez Sąd w wyroku z 11 kwietnia 2017 r.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony przebieg postępowania pozwalał na stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taka postawa organu świadczyć może o lekceważącym stosunku do nakazów pochodzących od sądów administracyjnych i wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Analiza przebiegu postępowania przed organem prowadzi do wniosku, że nie dołożył on starań, by zakończyć postępowanie w jak najkrótszym możliwym terminie, mając na uwadze oczywiście stopień skomplikowania sprawy oraz dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej. Wskazany wyżej przykład bezproduktywności postępowania w powiązaniu z czasem jego trwania, wskazują na kwalifikowany charakter bezczynności organu, w rozumieniu art. 154 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. Okoliczności te nie zostały należycie ocenione przez Sąd pierwszej instancji, czego konsekwencją było nieprawidłowe stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu ww. wyroku, pomimo trzykrotnego przekroczenia zakreślonego w tym orzeczeniu terminu na rozpoznanie sprawy, nie miała cech rażącego naruszenia prawa.

W dalszej kolejności wskazać należy, że istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, wymierzając Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę, uwzględnił zarówno przekroczenie terminu wyznaczonego przez Sąd, jak i czas trwania postępowania administracyjnego oraz skomplikowany charakter sprawy. I chociaż można poddać w wątpliwość rozważania Sądu pierwszej instancji odnośnie obiektywnych trudności, jakie napotyka organ przy rozpoznawaniu spraw w przedmiocie odszkodowania za tzw. nieruchomości warszawskie, w tym zabezpieczeniu środków finansowych, skoro Sąd nie oparł się w tym zakresie o żadne konkretne dane a jedynie ogólnikowe spostrzeżenia, to jednak zwrócić trzeba uwagę, że Sąd ten przede wszystkim podkreślał, że okoliczności te nie uwalniają organu od odpowiedzialności za niewykonanie prawomocnego wyroku. Ponadto w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd precyzyjnie i przekonywująco wykazał, czym kierował się stosując w niniejszej sprawie środek w postaci grzywny oraz uznając za właściwe wymierzenie jej w takiej, a nie innej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni te ustalenia podziela i aprobuje. Nie można natomiast podzielić argumentacji skargi kasacyjnej o konieczności wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości. Nie przemawiają za tym argumenty dotyczące okresu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie z 27 maja 2015 r., bowiem grzywna w niniejszej sprawie mogła zostać wymierzona jedynie za bezczynność w wykonaniu wyroku z 11 kwietnia 2017 r. Z tego też względu nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. (zarzut 1).

Odmawiając natomiast przyznania sumy pieniężnej Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że środek ten powinien być stosowany "w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu", co w jego ocenie nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Podkreślić jednak należy, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 P.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco – represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 P.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (por. wyroki NSA z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 343/17 i 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie.

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę instytucję wskazano, że umożliwienie sądowi przyznania od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym wzmocnieniem ochrony interesów skarżącego. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Uwzględniając skargę, przewidzianą w ustawie o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, sąd stwierdza, że w postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania i na żądanie skarżącego przyznaje sumę pieniężną. Stosownie do art. 2 ust. 2 tejże ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1/2019 s. 21-22, a także wyroki NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 oraz 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18, I OSK 442/18 i I OSK 1143/18). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok ETPC z dnia 29 marca 2006 r.).

Wskazując na powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, naruszenie ich prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. W toku postępowania organ nie przedstawił bowiem okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Z tego też względu na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 154 § 7 P.p.s.a. (zarzut 3), a uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie tego przepisu orzekł o przyznaniu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 188 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 2 zdanie drugie oraz art. 154 § 7 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 i 3 i rozpoznał skargę uznając, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznał skarżącym od organu sumę pieniężną w kwocie po 1.000 zł na rzecz każdego z nich. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art 182 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do przepisu art. 203 pkt 1 P.p.s.a.