Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 390/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 7, art. 24
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 87, art. 91 ust. 1, ust. 4, ust. 5, art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 454/17 w sprawie ze skargi Gminy W. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy W. w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. na okres od [...].04.2017 r. do [...].04.2018 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 454/17 oddalił skargę G. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej: Burmistrz) w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. na okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] stycznia 2017 r. Miejskie Zakłady Komunalne Sp. z o.o. w W. złożyły w Urzędzie Miasta i Gminy wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r.

Burmistrz [...] lutego 2017 r. do weryfikacji taryf upoważnił Kierownika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta i Gminy, który wydał dokument z informacją, iż nie stwierdzono przesłanek do odmowy weryfikacji projektu taryf. Burmistrz nie przygotował i nie przedłożył Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zatwierdzenie taryf, zaś sama weryfikacja wniosku została przesłana Przewodniczącej Rady korespondencją elektroniczną na jej prywatny adres poczty elektronicznej [...] marca 2017 r. o godz. 16.35, w ostatnim dniu, w którym Rada Miejska była władna podjąć uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf albo odmowy ich zatwierdzenia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446; ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowy akt stanowi faktycznie zarządzenie Burmistrza, które istotnie narusza prawo, tj. art. 24 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 poz. 328; dalej: u.z.z.w).

Organ nadzoru stwierdził, że na podstawie wymienionych przepisów, taryfy mogą obowiązywać także w przypadku braku ich zatwierdzenia przez radę gminy, ale wyłącznie w sytuacji, gdy taryfy zostały zweryfikowane przez wójta, a rada gminy miała faktyczną możliwość zajęcia się sprawą taryf, tzn. został jej przekazany wniosek taryfowy z weryfikacją wójta oraz projekt uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf w czasie możliwym do dochowania 45 dniowego terminu do podjęcia uchwały od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ Burmistrz nie przedłożył Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf i nie przekazał weryfikacji wniosku taryfowego (za taką czynność nie sposób uznać przesłania wiadomości mailowej 13 marca 2017 r. o godz. 16.35 z załączoną weryfikacją do Przewodniczącej Rady na jej prywatny adres, tj. ostatniego dnia, w którym Rada Miejska była władna podjąć uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf).

Oceniając kwestionowane zarządzenie Wojewoda stwierdził, że właściwą formą prawną, w jakiej organ winien dać wyraz temu, że wykonał obowiązki wynikające z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. jest zarządzenie. Kwestia sprawdzenia, weryfikacji taryf opłat jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie ma innej prawnej formy, w jakiej organ (wójt) mógłby dokonać weryfikacji wniosku i dołączonych do niego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokumentów. W rezultacie każdy akt (niebędący decyzją administracyjną) pochodzący od wójta jest zarządzeniem. Przedmiotowy dokument weryfikacji, niezależnie od nadanej mu nazwy i formy, stanowi zarządzenie Burmistrza, podlegające nadzorowi Wojewody i sądów administracyjnych. Zostało ono wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej, należącej do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2016 poz. 446; dalej: u.s.g.), a w myśl art. 91 u.s.g., każde zarządzenie organu gminy, bez względu na charakter prawny, podlega nadzorowi wojewody.

W ocenie Wojewody dokonana weryfikacja i przyjęcie przez Burmistrza, że wniosek taryfowy z 27 stycznia 2017 r. jest zgodny z prawem była nieprawidłowa. Jak wynika z art. 24 ust. 3 u.z.z.w. do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, zaś zgodnie z ust. 4 wójt sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy. Badaniu organu wykonawczego pod kątem zgodności z prawem podlega zatem zarówno taryfa, jak i plan. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.z.w. opracowanie planu jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, który wyłączony jest jedynie wtedy, gdy przedsiębiorstwo nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych.

Wojewoda wyjaśnił, że w ust. 5 pkt 2 zarządzenia w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf (...) wskazano: "uzasadnienie wniosku zawiera (...) informację o nieopracowaniu wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych z uwagi na niepodejmowanie prac inwestycyjnych przez Spółkę". Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi dokumentami przesłanymi do organu nadzoru, w tym w ramach postępowania nadzorczego wobec Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz publikacjami prasowymi zamieszczanymi przez Urząd Miasta i Gminy. W uzasadnieniu wniosku taryfowego z [...] września 2016 r., która to taryfa obejmować miała okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2017 r., wskazano na fakt opracowania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, który to plan stanowił podstawę do określenia przedmiotowych taryf, co wskazuje, że jeszcze we wrześniu 2016 r. zarówno MZK, jak i Burmistrz uznawali, że stosowne plany inwestycyjne m.in. na lata 2016 - 2018 istnieją.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z § 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków I rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886; dalej: rozporządzenie) –przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf ustala niezbędne przychody na podstawie planowanych kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych i ochrony środowiska, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w roku obrachunkowym poprzedzającym (...), z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania nowych taryf. Nadto, zgodnie z § 15 rozporządzenia, obliczenie taryfowych cen i stawek opłat następuje przez podzielenie odpowiadających im planowanych rocznych niezbędnych przychodów przez planowaną roczną ilość świadczonych usług (ust. 2), przy czym planowaną roczną ilość świadczonych usług oblicza się jako sumę zweryfikowanej ilości świadczonych usług w roku obrachunkowym poprzedzającym (...) oraz zmiany ilości świadczonych usług, w tym wynikającej w szczególności z planowanej realizacji wieloletniego planu rozwoju i modernizacji (ust. 3).

Wojewoda wskazał, że brak przygotowania i załączenia wieloletniego planu do uzasadnienia wniosku taryfowego z [...] stycznia 2017 r. stanowiło rażące naruszenie prawa. Wobec tego Burmistrz powinien dokonać negatywnej weryfikacji przedłożonego wniosku taryfowego, niezależnie od poprawności danych przyjętych we wniosku do obliczania taryfowych cen i stawek opłat. Brak przedstawienia przez Burmistrza Radzie Miejskiej taryf do zatwierdzenia w drodze uchwały, w szczególności nieuzasadniona odmowa udostępnienia dokumentów związanych ze złożonym wnioskiem taryfowym, nieprzekazanie weryfikacji i nieprzygotowanie projektu uchwały, stanowi rażące bezprawne działanie Burmistrza i stanowi próbę pominięcia Rady Miejskiej w procesie zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Gmina na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody złożyła skargę, którą Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalił.

Sąd na wstępie wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przez zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszelkie akty tego organu poza decyzjami administracyjnymi i postanowieniami, bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu. Zarządzenia te bowiem są obok decyzji administracyjnych prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Przyjęcie stanowiska Gminy skutkowałoby tym, że wójt gminy nie dysponowałby formą prawną wykonywania wielu swoich ustawowych kompetencji, do których zaliczyć należy uprawnienia, których źródłem są m.in. wskazane w zarządzeniu przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W ocenie Sądu przedmiotowe zarządzenie zostało wydane z upoważnienia Burmistrza z [...] lutego 2017 r. przez Kierownika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta Gminy, które – w świetle art. 39 ust. 2 u.s.g. i art. 268a ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) – było prawidłowe.

Sąd wskazał następnie, że zatwierdzanie taryfy cen i opłat przez radę gminy jest władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Na podstawie omawianej taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, a jej zatwierdzenie oddziałuje na prawa tego przedsiębiorstwa i na obowiązki odbiorców.

Sąd wskazał, że procedura zatwierdzania taryf została uregulowana w art. 24 u.z.z.w. Pierwszym etapem uchwalenia taryf jest przedłożenie właściwemu organowi przez przedsiębiorstwo wniosku o ich zatwierdzenie. Do wniosku tego przedsiębiorstwo jest zobowiązane dołączyć szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji. Kolejnym etapem procedury, mającej na celu zatwierdzenie taryf, jest: 1) sprawdzenie przez organ, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z ustawą (jak również z rozporządzeniem w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków); 2) weryfikacja kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia.

Przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. określa także 45-dniowy termin na podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf. Jest on liczony od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Zatem termin ten powinien także obejmować okres koniecznej weryfikacji wniosku. Jest to ustawowy termin zawity, materialny, co oznacza, że jego uchybienie powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym (przedawnienie). W przypadku, gdy rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, taryfy zweryfikowane przez właściwy organ wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 8 u.z.z.w.).

Podsumowując Sąd wskazał, rada gminy jest uprawniona do oceny, czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 oraz w art. 24, art. 26, art. 27 u.z.z.w. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Jest zatem zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 u.z.z.w.

Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska była pozbawiona możliwości zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Burmistrz przekazał wniosek w ostatnim dniu ustawowego 45-dniowego terminu do zajęcia stanowiska przez organ stanowiący. Nie jest istotne z jakich to nastąpiło przyczyn. Jako organ wykonawczy jest bowiem zobowiązany zorganizować prace urzędu, aby zachodziła możliwość wywiązania się z obowiązków nałożonych przez ustawę. Oznacza to, że Rada nie mogła się wypowiedzieć co do opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy.

Ponadto Sąd uznał, że Wojewoda słusznie powziął wątpliwość co do kompletności wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Burmistrz nie dokonał bowiem analizy dokumentów pod kątem tego, czy Miejskie Zakłady Komunalne Sp. z o.o. nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych i tym samym są z mocy art. 21 ust. 7 u.z.z.w. zwolnione z obowiązku sporządzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w ich posiadaniu. Od jednoznacznego ustalenia czy przedsiębiorstwo miało obowiązek sporządzenia ww. planu zależy kompletność wniosku o zatwierdzenie taryf dokumenty, z których wynika, że w okresie objętym przedmiotowym wnioskiem Miejskie Zakłady Komunalne planują rozwój i modernizację urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych złożony w Urzędzie Miasta i Gminy 17 czerwca 2016 r. obejmuje okres od 2016 do 2020 r., a więc czas zakreślony spornym wnioskiem. Powyższe potwierdza weryfikacja taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedłożonych Burmistrzowi 29 września 2016 r. (dotyczy ona poprzedniego wniosku o zatwierdzenie taryf).

W ocenie WSA Burmistrz nie dokonał ustaleń, czy ww. wieloletni plan jest aktualny oraz czy Miejskie Zakłady Komunalne wycofały się z niego, co ewentualnie mogłoby prowadzić do zwolnienia z obowiązku dołączenia planu do wniosku będącego przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo zastosował przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. i jednocześnie nie dopatrzył się innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Gmina skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066; dalej: p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli tj. oddalenie skargi i utrzymanie w mocy skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody pomimo, iż akt ten wydany został z naruszeniem przepisów procedury, bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz z naruszeniem wymienionych w punkcie 2 poniżej przepisów prawa materialnego;

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 w zw. z art. 148 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej większości podniesionych przez skarżącą zarzutów (tj. naruszenie art. 87, art. 91 ust. 1, ust. 4, ust. 5 u.s.g., art. 24 ust. 2, 3 i 8, art. 21 ust. 7 u.z.z.w.) a także nieustosunkowanie się przez Sąd do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku, co nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.;

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na niedostrzeżeniu nieprawidłowości w stwierdzeniu przez organ nadzoru nieważności aktu organu wykonawczego, w sytuacji gdy rzeczywisty stopień ewentualnych wadliwości aktu organu wykonawczego uzasadniał ograniczenie wyniku nadzoru do wskazania, iż akt ten wydano z naruszeniem prawa;

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 87 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie istnieje kompetencja Wojewody do sprawowania nadzoru na organem wykonawczym gminy, podczas gdy taka kompetencja nie istnieje;

b) art. 24 ust. 4 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że czynność weryfikacji wniosku taryfowego, dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma formę zarządzenia;

c) art. 24 ust. 2 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieterminowe złożenie wniosku taryfowego organowi wykonawczemu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powoduje wadliwość wniosku, a w konsekwencji także wadliwość jego pozytywnej weryfikacji, uzasadniającą stwierdzenie nieważności tej weryfikacji;

d) art. 21 ust. 7 u.z.z.w. poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne miało w niniejszej sprawie obowiązek opracowania planu inwestycyjnego, podczas gdy w rzeczywistości wobec braku planów inwestycyjnych takiego obowiązku nie było;

e) art. 24 ust. 3 u.z.z.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie istniał obowiązek załączenia do wniosku taryfowego planu inwestycyjnego, podczas gdy obowiązku takiego nie było;

f) art. 24 ust. 8 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że taryfy mogą wejść w życie z mocy tego przepisu wyłącznie w przypadku, gdy rada gminy miała faktyczną możliwość zajęcia się sprawą taryf, po zweryfikowaniu wniosku taryfowego przez wójta.

Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.

Treść skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Gmina podniosła cztery rodzaje zarzutów.

Po pierwsze – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 87, art. 91 ust. 1, ust. 4, ust. 5 u.s.g., art. 24 ust. 2, 3 i 8 oraz art. 21 ust. 7 u.z.z.w. tj. naruszenie art. 87, art. 91 ust. 1, ust. 4, ust. 5 u.s.g., art. 24 ust. 2, 3 i 8, art. 21 ust. 7 u.z.z.w. i w efekcie nienależyte wykonanie kontroli (pkt 1b i c petitum skargi kasacyjnej).

Po drugie – formy prawnej weryfikacji wniosku taryfowego i zakresu nadzoru Wojewody poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 4 u.z.z.w. i uznaniu, że czynność weryfikacji wniosku taryfowego, dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma formę zarządzenia (pkt 2 a i b petitum skargi kasacyjnej).

Po trzecie – prawidłowości weryfikacji wniosku taryfowego w zakresie faktycznej możliwości podjęcia decyzji przez Radę i skutki jej braku, braku planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz określeniu terminu wejścia w życie nowych taryf (pkt 2 c - f petitum skargi kasacyjnej).

Po czwarte – przeprowadzenia wadliwego postępowania i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej).

Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do najdalej idących, których ewentualne uznanie powoduje bezprzedmiotowość rozpoznawania pozostałych zarzutów.

Takim podstawowym i wyprzedzającym zarzutem skargi kasacyjnej jest rozstrzygnięcie, czy czynność o jakiej mowa w art. 24 ust. 4 u.z.z.w. dotycząca weryfikacji wniosku taryfowego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ma formę zarządzenia, które podlega nadzorowi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, weryfikacja wniosku taryfowego, dokonywana przez organ wykonawczy, nie musi przybierać formy zarządzenia. Z takim stanowiskiem nie zgadza się organ nadzoru (Wojewoda), który pismo Burmistrza w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. na okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. uznał za zarządzenie, które stało się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego z 26 kwietnia 2017 r. WSA podzielił stanowisko Wojewody.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że zgodnie z art. 24 u.z.z.w. – taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. (ust. 1)

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. (ust. 2)

Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. (ust. 3)

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. (ust. 4)

Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. (ust. 5)

W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. (ust. 5a)

W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. (ust. 5b)

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1. (ust. 7)

Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. (ust. 8)

Przytoczone przepisy ustalają zasady postępowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz organów gminy przy zatwierdzaniu taryf. Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy – na podstawie art. 24 ust. 4 u.z.z.w. – sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, weryfikuje też przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w.). Poza sporem pozostaje to, że organ nadzoru ma możliwość kontroli podjętych przez radę gminy uchwał, o jakich mowa w art. 24 ust. 5 u.z.z.w.

Odpowiadając na pytanie, czy takie same uprawnienie organ nadzoru posiada w stosunku do nienazwanych czynności organu wykonawczego (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.) – uważanych przez Wojewodę i WSA za zarządzenie – zauważyć należy, że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje, że zarządzenie jest obligatoryjną formą działania wójta w kilku enumeratywnie wymienionych przypadkach (por. art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca nie posłużył się w tym zakresie klauzulą generalną, która wskazywałaby, że wójt w celu realizacji powierzonych mu zadań wydaje zarządzenia. Niemniej jednak rozpatrując dopuszczalność nadzoru wobec zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta), można w orzecznictwie i doktrynie wyodrębnić dwa stanowiska.

Zgodnie z pierwszym wszelkie środki nadzorcze mogą być podejmowane tylko wobec zarządzeń wójta dotyczących spraw, w odniesieniu do których ustawodawca wprost wymienia tę formę działania. Wskazuje się, że pojęcie "zarządzenie" nie oznacza każdego aktu jednoosobowego organu gminy – wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do tych czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie tak przez ustawodawcę nazwane. Tak więc tylko zarządzenia wydane w sprawach, w stosunku do których ustawodawca ustanowił nakaz lub uprawnienie do działania w tej formie, uzasadniają – w razie naruszenia kryterium legalności – podjęcie działań nadzorczych. (por. dr M. Chlipała; Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w orzecznictwie sądów administracyjnych, pub. Samorząd Terytorialny 2010/12/17-24 i przytoczone w nim orzecznictwo i piśmiennictwo), czyli pogląd reprezentowany przez skarżącą kasacyjnie Gminę.

Zgodnie z drugim stanowiskiem – reprezentowanym przez Wojewodę i podzielanym przez WSA – przyjmuje się, że zarządzenie jest prawną formą działania, za której pomocą wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach, które mają na celu władcze załatwienie określonej sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ wykonawczy gminy wydaje zatem zarządzenie. W rezultacie każdy akt pochodzący od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów administracyjnych.

Podsumowując, należy wskazać, że w omawianym obszarze termin "zarządzenie" jest używany w wąskim i szerokim ujęciu. Zarządzenia sensu stricto są to wyłącznie akty wydawane przez wójta gminy w przypadkach enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę. W tych sytuacjach zarządzenie jest jedyną prawnie dopuszczalną formą działania i z reguły ma charakter obligatoryjny, tzn. wójt ma obowiązek wydania zarządzenia. Natomiast zarządzenia sensu largo są aktami wydawanymi przez organ wykonawczy w celu realizacji powierzonych mu kompetencji wynikających z ustawy ustrojowej oraz ustaw prawa materialnego, zarówno wtedy, gdy ustawodawca wskazał na uregulowanie określonych spraw w drodze zarządzenia, jak i w sytuacjach, gdy nie określił prawnej formy działania. Z powyższego wynika, że nie ma jednolitego stanowiska co do spornej kwestii. Oznacza to, że przy badaniu każdego przypadku, w którym ustawodawca nie wskazał na formę działania organu wykonawczego gminy należy dokonać indywidualnej oceny, czy czynność taka podlega rozstrzygnięciu nadzorczemu wojewody.

Przypomnieć należy, że strony sporu na potwierdzenie swoich racji powołały się na orzeczenia sądowe. I tak Wojewoda wskazał na wyrok WSA w Kielcach z 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 251/11 (praw.). Zaś skarżąca kasacyjnie odwołała się do wyroku NSA z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1080/11 (oba dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Przy czym zauważyć należy, że rozważania zawarte we wskazanym wyroku NSA zostały wypowiedziane w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy, w przeciwieństwie do wyroku WSA w Kielcach, który kontrolował skargę na zarządzenie organu wykonawczego Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy przedstawione w wyroku WSA w Kielcach, z którego wynika, że właściwą prawną formą, w jakiej organ powinien dać wyraz temu, że wykonał obowiązki wynikające z tego przepisu (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.), jest właśnie zarządzenie (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, Lex nr 150205). Niewątpliwie kwestia sprawdzenia i weryfikacji taryf opłat jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie ma innej prawnej formy, w jakiej organ wójt mógłby dokonać weryfikacji wniosku i dołączonych do niego przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokumentów.

Za słusznością takiego stanowiska przemawiają także poglądy doktryny, które znajdują akceptację przez skład orzekający w niniejszej sprawie. I tak – "w związku z tym, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie określa prawnej formy działania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, a więc prawnej formy, w jakiej materializuje się (powinno się materializować) dokonane przez ten organ sprawdzenie i zweryfikowanie taryfy należałoby przyjęć, że chodzi o zarządzenie stanowiące podstawową formę działania tego organu w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zwłaszcza, że uwzględniając kryteria, którymi organ ten zobowiązany jest operować (zgodność z prawem oraz celowość), zarządzenie, jako prawna forma działania w sprawach zakresu administracji publicznej w odniesieniu do realizacji zadania zaopatrzenia w wodę, wyraża w ten sposób oświadczenie zarówno wiedzy, jak i woli wymienionego organu wykonawczego. (...) Wymieniony akt, którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza i weryfikuje taryfę, jest również aktem, o którym mowa w pkt 6 § 1 art. 3 p.p.s.a. (...) Skoro zgodnie z art. 101 u.s.g. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego są uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – a rozumienie tych pojęć nie ogranicza się wyłącznie do aktów prawa miejscowego – to w trybie określonym tym przepisem mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego zarówno uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, jak i zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowane w przedmiocie weryfikacji taryfy". (por. dr W. Kręcisz, "W kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę"; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego; pub. 5 (74)/2017).

Ponadto – jak trafnie zauważa w cytowanym już artykule dr M. Chlipała – w demokratycznym państwie prawa nie powinny funkcjonować w obrocie prawnym akty nieobjęte nadzorem, jeżeli mogą dotyczyć sposobu realizacji zadań publicznych, tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost, że akt ten ma formę zarządzenia. Ograniczenie uprawnień organów nadzoru tylko do aktów, w stosunku do których ustawodawca wyraźnie wskazał formę zarządzenia, stoi w sprzeczności z podstawowym celem nadzoru, jakim jest strzeżenie prawa. Odwołanie się do celu nadzoru pozwala objąć każde zarządzenie wójta gminy zakresem kompetencji nadzorczych, a w konsekwencji kontroli sądów administracyjnych. Szeroki zakres przedmiotowy nadzoru – cała działalność gminna – oraz obowiązek podjęcia działań nadzorczych w razie naruszenia prawa uzasadniają przyjęcie dominującego w orzecznictwie i praktyce nadzorczej stanowiska, zgodnie z którym każde zarządzenie wójta gminy podlega kompetencji nadzorczej uprawnionych organów oraz kontroli sądów administracyjnych.

Resumując, Wojewoda, a za nim Sąd I instancji, trafnie przyjęli, że pismo Burmistrza w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od 7 kwietnia 2017 r. do 6 kwietnia 2018 r. jest zarządzeniem, i jako takie podlega kontroli organu nadzoru, a następnie postępowaniu sądowo-administracyjnemu. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej w tej części są nieusprawiedliwione.

W tej sytuacji można przejść do oceny zarzutów, czy były podstawy do stwierdzenia nieważności spornego zarządzenia Burmistrza.

Pierwszą przyczyną stwierdzenia nieważności tego zarządzenia było jego wydanie w terminie uniemożliwiającym podjęcie przez Radę Gminy uchwały o jakiej mowa w art. 24 ust. 5 u.z.z.w. (w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku). Nie jest w sprawie kwestionowane, że sporne zarządzenie Burmistrza weryfikujące wniosek taryfowy zostało przesłane mailem 13 marca 2017 r. o godz. 16.35 Przewodniczącej Rady na jej prywatny adres (tj. ostatniego dnia, w którym Rada Miejska była władna podjąć uchwałę). Co prawda – jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie Gmina – ustawodawca nie wskazał terminu w jakim weryfikacja wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz jego przekazanie radzie gminy ma nastąpić, to jednak nie ulega wątpliwości, że powinno to zostać dokonane tak, aby rada gminy miała faktyczną możliwość czasową zajęcia się sprawą. Z pewnością nie może być to ostatni dzień terminu do podjęcia uchwały przez radę gminy, ponieważ to uniemożliwia nawet zwołanie posiedzenia rady gminy, a co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zauważyć należy, że co prawda z art. 24 ust. 4 i art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie wynika, aby pomiędzy tymi regulacjami występowała zależność w postaci związania rady gminy stanowiskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zaaprobowanie taryfy przez organ wykonawczy gminy nie wiąże w tym zakresie organu uchwałodawczego, co wynika z treści cytowanego wyżej art. 24 ust. 5b u.z.z.w., który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, wtedy taryfy zweryfikowane przez organ wykonawczy wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zachodzi zatem możliwość podjęcia odmiennych rozstrzygnięć przez te organy. Niemniej jednak – co istotne w sprawie – już sam brak przekazania przez burmistrza wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w ogóle uniemożliwia podjęcie przez radę gminy uchwały w tym zakresie. Bez znajomości bowiem treści planowanej taryfy, pozostającej w posiadaniu burmistrza, nie sposób podjąć omawianej uchwały. Tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, radnym gminy pomimo składanych wniosków odmawiano udostępnienie dokumentów związanych ze złożonym wnioskiem taryfowym. Trafnie zatem Wojewoda i WSA wywiedli, że powyższe świadczy o próbie pominięcia Rady Miejskiej w procesie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a tym samym bezpośredniego zastosowania przepisu art. 24 ust. 8 u.z.z.w., zgodnie z którym – jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że już omówiona wada czynności weryfikacyjnych Burmistrza miała charakter istotny i wystarczała do stwierdzenia nieważności spornego zarządzenia. Niemniej jednak i druga przyczyna stwierdzenia nieważności spornego zarządzenia w postaci braku załączenia do wniosku taryfowego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych była prawidłowa.

W tym zakresie skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne takiego obowiązku nie miało, ponieważ nie planuje inwestycji. Dokument zaś załączony do poprzedniego wniosku taryfowego z 29 września 2016 r. zawierał plan inwestycyjny obejmujący lata 2016 – 2020, miał charakter prowizorium planu i nigdy nie został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej. Tak więc w przypadku wnioskodawcy ma zastosowanie art. 21 ust. 7 u.z.z.w. - obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. W związku z tym nie ma zastosowania art. 24 ust. 3 u.z.z.w. – do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Z kolej Wojewoda, a za nim WSA wywodzą, że plan taki był opracowany, ponieważ – jak wskazano wyżej – był on załączony do poprzedniego wniosku o zatwierdzenie taryf na okres od 8 grudnia 2016 r. do 7 grudnia 2017 r. i stanowił podstawę do określenia przedmiotowych taryf. Na przywołany plan – jeszcze we wrześniu 2016 r. – mieli powoływać się zarówno wnioskodawca (Miejskie Zakłady Komunalne), jak i Burmistrz. Dodatkowo świadczyły o tym artykuły zamieszczane w biuletynie informacyjnym wydawanym przez Urząd Miasta i Gminy W. dotyczące rozbudowy wodociągów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są chybione.

Po pierwsze wskazać należy, że Miejskie Zakłady Komunalne plany inwestycyjne załączyły do wcześniejszego wniosku taryfowego na okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2017 r. w takich samych warunkach, jak w rozpoznawanej sprawie, gdyż wówczas także Rada Miejska nie podjęła w tym zakresie stosowanej uchwały, pomimo upływu terminu do jej podjęcia, co wynika z treści poprzedniego wniosku.

Po drugie, skarżąca kasacyjnie w ogóle nie odniosła się do wskazywanych przez Wojewodę artykułów z biuletynów Urzędy Miasta i Gminy W., z których wynikało, że prace inwestycyjne były prowadzone.

Tym samym WSA trafnie stwierdził, że Wojewoda słusznie powziął wątpliwość co do kompletności wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Burmistrz nie dokonał bowiem wystarczającej analizy dokumentów pod kątem tego, czy Miejskie Zakłady Komunalne nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych.

W tym miejscu należy odnieść się do argumentu skarżącej kasacyjnie, że stwierdzone nieprawidłowości przez organ nadzoru nie były istotne i jako takie nie powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności zarządzenia, a ograniczyć się ewentualnie do naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter opisanych naruszeń został prawidłowo zakwalifikowany przez organ nadzoru i zaakceptowany przez Sąd I instancji.

Wskazać bowiem należy, że z nieistotnym naruszeniem, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu. Chodzi zatem o naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia) czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (por. B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz; WK 2012, wyd. I, komentarz do art. 91, i przywołane tamże orzecznictwo). Z pewnością już samo przedstawienie zarządzenia Burmistrza zweryfikowanego wniosku taryfowego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w czasie uniemożliwiającym podjęcia przez radę gminy uchwały w terminie o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.z.z.w. było istotnym naruszeniem prawa.

Jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędu w określeniu terminu wejścia w życie nowych taryf, tj. naruszenie art. 24 ust. 2 u.z.z.w., to wskazać należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tej kwestii nie wypowiedział się. Tak więc stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, "że uznany przez Sąd za zasadny zarzut Wojewody co do weryfikacji wniosku taryfowego także w zakresie wskazanych we wniosku terminów uznać należałoby jednak za chybiony" jako nieznajdujące potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie mogło zostać poddane kontroli instancyjnej.

Reasumując powyższe zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo stwierdził, że z wymienionych powodów stwierdzenia nieważności spornego zarządzenia Burmistrza przez organ nadzoru było prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zarzuty dotyczące zaakceptowania przez WSA wadliwie przeprowadzonego postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w efekcie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ nadzoru (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej). Wskazać przede wszystkim należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała jakie to elementy stanu faktycznego zostały ustalone nieprawidłowo, w jaki sposób wcześniejsze zawiadomienie skarżącej Gminy o wszczęciu postępowania i dłużej prowadzone postępowanie mogłoby wpłynąć na odmienność poczynionych w sprawie ustaleń. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na pominięcie jakichkolwiek dowodów, czy też potrzebę zweryfikowania dokonanych ustaleń. Z tych powodów konstatacja Sądu I instancji, że w sprawie nie było innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była prawidłowa.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w skardze nie stanowiło naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Omawiana regulacja prawna nie nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich argumentów powołanych w skardze i pismach procesowych, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyrok NSA: z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).