Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2501/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1 i 4, art. 7, 16, 75, 76, 77, 80, 107 par. 4, 156 par. 1 pkt 2; art. 11 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.u. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.) - art. 36 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku w
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 2, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosława Pindelska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 971/10 w sprawie ze skargi T. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] stycznia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. E. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 971/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem datowanym na 29 marca 2005 r. T. E. z d. S. (córka Z. S.) zwróciła się do Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie posiadania przez jej ojca obywatelstwa polskiego.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda Łódzki stwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez ojca wnioskodawczyni do dnia jego zgonu, odstępując od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z urzędu stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2005 r.

Wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni na potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez jej ojca złożyła oświadczenie pełnomocnika o miejscu i dacie urodzenia Z. S., o miejscu jego zamieszkania do 1939 r., o rodzicach, bez dokumentów na dokładny adres zamieszkania oraz kserokopie odpisu skróconego aktu urodzenia, zaświadczenia o nabyciu obywatelstwa izraelskiego, zaświadczenia wojskowego o obowiązku służby rezerwowej, aktu zgonu, podczas gdy w dacie złożenia wniosku (i do 31 grudnia 2009 r.) dokumentem w sprawie mógł być wyłącznie oryginał dokumentu lub jego poświadczona urzędowo kopia. Odnośnie poświadczenia kopii dokumentów przez pełnomocnika zaznaczono, iż adwokat do dnia 31 grudnia 2009 r. na podstawie art. 33 § 3 k.p.a. nie miał do tego prawa. Kopie dokumentów, w tym poświadczone przez pełnomocnika strony za zgodność z oryginałem, nie stanowią w sprawie dowodu. Wojewoda Łódzki dopuszczając je jako dowód rażąco naruszył art. 75 k.p.a. Jako przepisy, które mają zastosowanie w niniejsze sprawie, organ nadzorczy wskazał przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44, ze zm.), zw. dalej ustawą o obywatelstwie z 1920 r., obowiązującej do dnia 19 stycznia 1951 r.; obowiązująca ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353, ze zm.), zw. dalej ustawą o obywatelstwie z 1962 r.; a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie organu nadzorczego Wojewoda Łódzki przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób rażąco naruszający przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., skutkiem czego nie dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do wydania decyzji. Jak wyżej wskazano, przedłożone przez pełnomocnika strony kopie dokumentów nie są dowodami w sprawie. W aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających fakt zamieszkiwania ojca wnioskodawczyni na terytorium przyszłego Państwa Polskiego przed wejściem w życie ustawy o obywatelstwie z 1920 r. Tym samym - wbrew ustaleniom Wojewody Łódzkiego - brak jest podstaw do stwierdzenia, że ojciec wnioskodawczyni nabył obywatelstwo polskie na podstawie art. 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r.

Wojewoda Łódzki pominął też ustalenie, czy zostały spełnione przez ojca wnioskodawczyni warunki utraty obywatelstwa polskiego. Do dnia 19 stycznia 1951 r. utratę obywatelstwa polskiego regulowały art. 11 i 13 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. Skoro ojciec wnioskodawczyni - zgodnie z kopią zaświadczenia - miał w dniu 15 maja 1948 r. nabyć obywatelstwo izraelskie, to Wojewoda nie rozważył, jakie skutki zdarzenie to wywołało w świetle art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. W trakcie postępowania przed Wojewodą Mazowieckim, wnioskodawca przedłożył jedynie poświadczoną przez swego pełnomocnika za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia wydanego przez Siły Obrony Izraela stanowiącą, że od dnia 2 sierpnia 1950 r. do dnia 24 lipca 1968 r. Z. S. był żołnierzem sił rezerwowych oraz nie odbywał regularnej służby wojskowej w Siłach Obrony Izraela. Jak wyżej wskazano, kopia dokumentu nie może być traktowana przez organ jako dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a.

Abstrahując od oceny mocy dowodowej przedłożonej kopii zaświadczenia Sił Obrony Izraela powołano się na szereg wyroków sądów administracyjnych. Wskazano, iż organ prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wojewody musi rozważyć, czy w toku tego postępowania wojewoda, stwierdzając posiadanie obywatelstwa polskiego, nie naruszył rażąco art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. w związku z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz. 46 ze zm.), zw. dalej ustawą o powszechnym obowiązku wojskowym z dnia 4 lutego 1950 r., obowiązującej w Polsce w dacie powołania ojca wnioskodawczyni do służby rezerwowej w wojsku izraelskim. Z regulacji art. 10 tej ustawy wynika, że powszechny obowiązek wojskowy obejmował obowiązki: zgłaszania się do rejestracji, stawania do poboru, odbywania służby wojskowej i meldunkowy. W wykonaniu powszechnego obowiązku wojskowego - stosownie do art. 36 ust 1 tej ustawy - odbywało się zasadniczą służbę wojskową i służbę wojskową w rezerwie. Zgodnie art. 37 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku wojskowym z dnia 4 lutego 1950 r. obowiązkowi odbywania służby wojskowej w rezerwie podlegały osoby zaliczone do rezerwy: 1) po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, 2) bez odbycia tej służby. Obowiązek wojskowy obejmował więc m.in. obowiązek zgłaszania się do rejestracji poprzez zarejestrowanie się w siłach rezerwy. Art: 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, a w szczególności nie ogranicza pojęcia wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej. Każde więc wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zezwolenia, bez względu na rodzaj służby, rodzi konsekwencje w postaci utraty z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. W ocenie Ministra wojewoda w trakcie prowadzonego postępowania w sposób rażący naruszył art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. oraz art. 4 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. i art. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. E., wnosząc o wyeliminowanie jej z obrotu wraz z decyzją ją poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2010r. i wskazując, że z uwagi na treść art. 16 i art. 156 § 1 k.p.a. wątpliwości budzi skuteczność powoływania się na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. jako na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem skarżącej Wojewoda Łódzki dysponował dokumentami pozwalającymi mu na wydanie merytorycznej decyzji w sprawie i na stwierdzenie posiadania przez ojca wnioskodawczyni obywatelstwa polskiego, a Minister nie przeprowadził żadnych czynności celem weryfikacji informacji i dokumentów załączonych do wniosku, co mogłoby ewentualnie dopiero uzasadniać podważenie ostatecznej decyzji w razie ustalenia istnienia wady kwalifikowanej (np. istnienia okoliczności powodującej utratę przez skarżącego obywatelstwa polskiego). Ponadto skarżąca powołując się na wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1783/08, zakwestionowała wykładnię art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r., ponieważ należy odróżnić podleganie służbie wojskowej w znaczeniu formalnym a faktycznym. Ponadto tylko dobrowolne wstąpienie przez obywatela polskiego do służby wojskowej w państwie obcym bez uzyskania zgody właściwych organów polskich powodowało skutek w postaci utraty przez niego obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. (wyrok NSA z dnia 12 września 2007 r., I OSK 1693/06, LEX nr 383785). W ocenie skarżącej Minister nie wziął pod uwagę, iż osoby podlegające różnym porządkom prawnym z racji posiadania kilku obywatelstw muszą wykonywać szereg obowiązków z tym związanych (czasami sprzecznych), a bez podjęcia faktycznie obowiązków wojskowych nie mogło w żaden sposób godzić w obowiązek wierności wobec Polski bądź zagrażać Państwu Polskiego.

Nie ustalono także przepisów prawa Izraela regulujących poszczególne rodzaje służby wojskowej, zasady powoływania do nich i ich odbycia, wykładni prawa i praktyki Izraela w zakresie wydawania zaświadczeń z Wojska Obrony Izraela i ich zakresu pojęciowego, a w konsekwencji zmierzających do ustalenia, czy zapisanie do służby rezerwowej w Wojsku Izraela łączyło się z przyjęciem określonych obowiązków wojskowych powodujących z mocy art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. utratę obywatelstwa polskiego, a także czy ta rejestracja odbywała się w sposób dobrowolny, zgodny z wolą osoby podlegającej rejestracji, czy też miała wyłącznie charakter formalny, ewidencyjny na co może wskazywać przedłożone w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zaświadczenie wojskowe. Kierując się potrzebą dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w sprawie celowym było zwrócenie się w drodze pomocy prawnej do właściwych władz w Izraelu o przesłanie tekstu Prawa o służbie obronnej Izraela według stanu prawnego na dzień 2 sierpnia 1950 r. oraz o wykładnię prawa i praktyki Izraela w zakresie powoływania, odbywania i wydawania zaświadczeń z Wojska Obrony Izraela w odniesieniu do wszystkich rodzajów służby i ich zakresu pojęciowego. Brak dokonania tych ustaleń uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym ustalenie, iż skarżący wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym bądź jest co najmniej przedwczesne. Dokumenty, na które powołał się organ odwoławczy nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż skarżący wstąpił do służby w Wojsku Izraela, ponieważ nie odnotowano żadnego rodzaju jego służby przed dniem 19 stycznia 1951 r., nie nadano mu też stopnia wojskowego ani nie przydzielono jednostki.

Ponadto w ocenie skarżącej brak definicji legalnej i niejasność sformułowania "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie" nie może być podstawą do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. Stan prawny istniejący w chwili wydania decyzji przez Wojewodę Łódzkiego jak i istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie był (nie jest) możliwy do ustalenia na podstawie przepisów prawnych bez rozbieżności interpretacyjnych. Co najwyżej w odniesieniu do niniejszej sprawy można mówić o błędnej wykładni przepisu bądź niewłaściwym jego zastosowaniu. Tego typu naruszenia nie stanowią jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna wykładnia za słuszniejszą.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 971/10, oddalając skargę wskazał, że organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż decyzja z dnia [...] września 2005 r. narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób rażący.

Po pierwsze, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty. Chodzi tu o ich oryginały bądź ich kopie uwierzytelnione przez upoważnione do tego podmioty. Rację ma organ stwierdzając, że pełnomocnik strony adw. K. K. w czasie postępowania prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego nie była upoważniona do uwierzytelniania dokumentów. Taką możliwość uzyskali profesjonalni pełnomocnicy dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. z uwagi na dodanie art. 76a k. p. a. przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676). Wojewoda Łódzki z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. potraktował więc przedłożone mu przez stronę kopie dokumentów jako dowody w sprawie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenia, że ojciec wnioskodawczyni posiadał w chwili zgonu obywatelstwo polskie. W wyrokach z dnia 20 maja 2003 r., sygn. akt III SA 110/03 oraz z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98, NSA przyjął, że niepoświadczona kopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie. Co prawda dotyczyło to niepoświadczenie kopii za zgodność z oryginałem przez organ, lecz stanowisko to ma także swój walor w niniejszej sprawie. Przyjąć więc należało, że wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego stanowiło rażące naruszenie prawa.

Po drugie, zasadnie organ zwrócił uwagę, że Wojewoda Łódzki pominął zbadanie kwestii, czy zostały spełnione przez ojca wnioskodawczyni przesłanki zarówno nabycia, jak i utraty obywatelstwa polskiego.

Jeżeli chodzi o przesłanki nabycia obywatelstwa polskiego przez ojca wnioskodawczyni, to należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. z chwilą ogłoszenia tej ustawy (31 stycznia 1920 r.) prawo obywatelstwa polskiego służy każdej osobie, która jest osiedlona na obszarze Państwa Polskiego lub urodziła się na obszarze Państwa Polskiego, o ile nie służy jej obywatelstwo innego Państwa. W aktach sprawy nie ma oryginałów dokumentów lub prawidłowo poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów wykazujących powyższe okoliczności.

Jeżeli natomiast chodzi o przesłanki utraty obywatelstwa polskiego przez ojca wnioskodawczyni, to znajdująca się w aktach sprawy kopia zaświadczenia o regularnej służbie wojskowej Z. S. w Siłach Obrony Izraela oraz informacja, że nabył on obywatelstwo izraelskie w dniu 14 sierpnia 1948 r. może wskazywać, iż utracił obywatelstwo polskie.

Zgodnie bowiem z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. utrata obywatelstwa polskiego następuje przez wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m.st. Warszawy), wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Utrata obywatelstwa polskiego wskutek spełnienia przesłanki z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. następuje z mocy samego prawa, bez potrzeby wydania jakiegokolwiek orzeczenia.

W ocenie Sądu prawidłowa jest interpretacja pojęcia "wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym" poprzez nie zawężenie go jedynie do służby czynnej, lecz rozszerzając je również na służbę w rezerwie.

Istotą służby rezerwowej jest przede wszystkim pozostawanie w gotowości do służby czynnej na wypadek konieczności obrony danego państwa. Jej odbycie powoduje powstanie stosunku zależności wobec danego państwa. Stanowi jeden ze sposobów realizacji przez obywatela obowiązku obrony ojczyzny. Obowiązki te ciążą tylko na obywatelach danego państwa, dlatego w sytuacji, gdy skarżącej nabył obywatelstwo Izraela w 1948 r., wyraził tym samym zgodę na wypełnianie obowiązku obrony tego państwa.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, że organ nie przeprowadził dowodu z zakresu prawa izraelskiego w zakresie norm prawnych obowiązujących co do poszczególnych rodzajów służby wojskowej i jej wykonywania podnieść należy, iż przy dokonywaniu wykładni przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, o której mowa w art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. ograniczyć się trzeba do przepisów prawa polskiego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. (II OSK 1783/06, niepubl.) powołując się na pogląd wyrażony w piśmiennictwie międzywojennym. Uzasadnione jest to tym, że jest to przesłanka utraty polskiej przynależności państwowej, a więc powinna być oceniana w świetle polskich uregulowań dotyczących służby wojskowej.

W świetle powyższej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. należało w niniejszej sprawie po uzyskaniu oryginału lub prawidłowo uwierzytelnionego dokumentu wykazującego służbę wojskową uwzględnić przepisy obowiązującej od dnia 29 maja 1950 r. ustawy o powszechnym obowiązku wojskowym z dnia 4 lutego 1950 r., która uznawała służbę w rezerwie jako służbę wojskową. Stosownie do jej uregulowań, w wykonaniu powszechnego obowiązku wojskowego odbywa się zasadniczą służbę wojskową (art. 36 ust. 1 pkt 1) i służbę wojskową w rezerwie (art. 36 ust. 1 pkt 2). Z powyższego wynika, że pod pojęciem "służby wojskowej", o której mowa w art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie z 1920 r. należy więc także rozumieć służbę rezerwową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. E., wnosząc o wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z żądaniem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 184 Konstytucji R.P. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) przez to, iż Sąd I instancji zaniechał dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 6, 7, 16, 77, 138 § 2 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwanej dalej p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji błędnie ustalił i ocenił stan faktyczny w sprawie nie uwzględniając naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym w szczególności braku dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego i oddalił skargę na decyzję MSWiA zamiast uwzględnić jej żądanie.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo zarzucono naruszenie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji utożsamił przymusowe zapisanie (zarejestrowanie) do sił rezerwy w Izraelu z wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym, pomimo tego, że brak było podstaw do przyjęcia, że ojciec skarżącej przyjął faktycznie określone obowiązki w obcym wojsku, a zwłaszcza, że uczynił to dobrowolnie. Zakwestionowano aby wykładnia tego przepisu przyjęta przez Sąd I instancji dawała podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano, że brak definicji legalnej i niejasność sformułowania "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie" nie może być podstawą do przyjęcia rażącego naruszenia prawa przy stosowaniu art. 11 pkt 2 ustawy.

Skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Stwierdziła, iż od blisko 80 lat sądy administracyjne uznawały, iż wyłącznie wstąpienie do czynnej służby wojskowej w państwie obcym powoduje utratę obywatelstwa polskiego. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2007r. sygn. IIOSK 1783/06 stwierdził że art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie państwa polskiego nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do szczególnego rodzaju służby wojskowej, w szczególności nie ogranicza do czynnej służby wojskowej. Przytoczyła pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2007r. sygn.. IIOSK1693/06 i z dnia 31 stycznia 2008r. sygn.. IIOSK 1920/06, zgodnie z którym sama literalna wykładnia wyrażenia "wstąpienie do służby wojskowej" wskazuje na dobrowolność w podjęciu obowiązków związanych ze służbą wojskową w danym państwie. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji powinien zakwestionować stanowisko Ministra, który błędnie utożsamił powołanie "(wstąpienie)" do sił rezerwy i odbywanie w niej określonych obowiązków wojskowych z formalną "rejestracją" wojskową wobec braku w prawie polskim odpowiednika tzw. czynnej służby rezerwowej. Wskazała, że należało poczynić w tym zakresie stosowne ustalenie, czego organ nie dokonał, a Sąd I instancji uznał to za prawidłowe. Podniosła, że w trakcie postępowania nieważnościowego nie przeprowadzono żadnych czynności zmierzających do ustalenia przepisów prawa Izraela, regulujących poszczególne rodzaje służby wojskowej, zasady powoływania do nich i ich odbycia, wykładni prawa i praktyki Izraela w zakresie wydawania zaświadczeń z Wojska Obrony Izraela i ich zakresu pojęciowego, a w konsekwencji zmierzających do ustalenia, czy zapisanie do służby rezerwowej w wojsku Izraela Z. S. łączyło się z przyjęciem określonych obowiązków wojskowych powodujących z mocy art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego utratę obywatelstwa polskiego, a także czy ta rejestracja odbywała się w sposób dobrowolny, zgodny z wolą osoby podlegającej rejestracji, czy też miała wyłącznie charakter formalny, ewidencyjny na co może wskazywać przedłożone w trakcie postępowania sądowo-administracyjnego zaświadczenie wojskowe. Brak dokonania powyższych ustaleń wpłynął zdaniem skarżącej na niepełne i wadliwe ustalenie stanu faktycznego.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji uznające za rażące naruszenie prawa przez Wojewodę Łódzkiego przyjęcie do oceny materiału dowodowego kopii załączonych dokumentów. Podkreśliła, że kopie dokumentów miały odzwierciedlenie w okolicznościach wskazanych przez nią we wniosku i w ustaleniach przeprowadzonych we własnym zakresie przez Wojewodę. Stąd też nie można uznać rozstrzygania w sprawie, pomimo braku przedstawienia oryginałów dokumentów, jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., zwłaszcza w kontekście zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną naruszenia te miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w ich wyniku doszło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie występują.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenie, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarżąca powołała się zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podnoszonego jako błędne, niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a właściwie nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7, 77 kpa. Naruszenie to wg. skarżącej polegać miało na nieprzeprowadzeniu czynności zmierzających do ustalenia przepisów prawa Izraela regulujących poszczególne rodzaje służby wojskowej, zasad powoływania do nich i ich odbywania, wykładni prawa i praktyki Izraela w zakresie wydawania zaświadczeń z Wojsk Obrony Izraela i ich zakresu pojęciowego mających posłużyć do ustalenia czy zapisanie się przez Z. S. do służby rezerwowej w wojsku Izraela łączyło się z przyjęciem określonych obowiązków powodujących utratę obywatelstwa polskiego z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, aby należało w tej kwestii ustalać stan prawny państwa Izrael i prowadzić w tym celu postępowanie dowodowe w drodze pomocy prawnej z właściwymi władzami Izraela.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2005r. W zakresie tej kontroli leżała ocena materiału dowodowego zgromadzonego przez Wojewodę Łódzkiego na datę wydania przez niego rozstrzygnięcia. Ocena ta powinna być dokonana wg polskiego stanu prawnego obowiązującego na datę wskazanej decyzji. Przedmiotem decyzji Wojewody Łódzkiego było stwierdzenie obywatelstwa polskiego i stwierdzenia tego należało dokonywać zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z 20 stycznia 1920r. o obywatelstwie Państwa Polskiego oraz ustawy z 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym, mających zastosowanie do zdarzeń zaistniałych na datę ich obowiązywania. Sąd i organ I instancji prawidłowo określili powyższe przepisy co czyni zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy wobec braku uwzględnienia przepisów obcych niezasadnym.

Zgodzić się należy natomiast ze skarżącą że w postępowaniu nieważnościowym nie każde naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa lub w toku prowadzonego postępowania doszło od naruszenie procedury w sposób niedający się pogodzić z zasadą praworządności. Takie naruszenie procedury nastąpiłoby gdyby organ poczynił ustalenia faktyczne nie zebrawszy uprzednio żadnego materiału dowodowego czy też zebrawszy go tylko częściowo, tak iż w oczywisty sposób materiał ten nie mógł stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Nie jest to jednak tożsame z sytuacją, w której formułuje się zastrzeżenia co do kompletności tego materiału a istnieją dowody, w tym pośrednie dotyczące okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podzielił ustalenia i ocenę prawną przez organ wydający zaskarżoną decyzję co do zakresu i mocy dowodowej środków dowodowych zgromadzonych przez Wojewodę Łódzkiego na datę [...] września 2005r. tj. na datę wydania decyzji o stwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego przez Z. S. (urodzonego jako W. S.) syna M. i E. B. ur. 22 grudnia 1914 r. w Wieluniu do dnia jego zgonu 8 grudnia 1985r.

Środkami dowodowymi w sprawie były wówczas kserokopia odpisu skróconego aktu urodzenia W. S. nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w Wieluniu w dniu [...] lipca 1988r.; kserokopia zaświadczenia z dnia 20 lutego 2005r. o nabyciu przez niego obywatelstwa Izraelskiego z dniem 15 maja 1948r.; kserokopia aktu zgonu Z. S. wraz z tłumaczeniem; kserokopia zaświadczenia wraz z tłumaczeniem wydanego przez Siły Obrony Izraela w dniu 4 lipca 2005r. i stwierdzającego, iż wyżej wymieniony był żołnierzem sił rezerwowych w okresie od 2 sierpnia 1950r. do 24 lipca 1968r. zgodnie z ustawą o służbie wojskowej oraz że nie odbywał regularnej służby wojskowej w siłach obrony Izraela. Wszystkie kserokopie dokumentów zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. K. K., który to pełnomocnik do dnia 31 grudnia 2009r w świetle obowiązujących przepisów prawnych nie mógł dokonywać takich poświadczeń. Ponadto w sprawie było oświadczenie złożone przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, adw. K. K., działającą w imieniu córki ww. T. E., zawarte we wniosku o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego na okoliczność, iż W. S. urodził się [...] grudnia 1914r. w Wieluniu jako syn M. i E. R. B. i do 1939r. zamieszkiwał w miejscu urodzenia. Stamtąd wyjechał do Palestyny uzyskując z dniem 15 maja 1948r. obywatelstwo państwa Izrael. Córka nie posiada dokumentów na podstawie których ojciec opuścił Polskę.

Powyższe środki dowodowe niekwestionowane co do faktu ich istnienia w opisanej formie na datę wydania decyzji z [...] września 2005r. przez Wojewodę Łódzkiego zostały uznane, przez Sąd Instancji i organ orzekający w sprawie, w odniesieniu do dokumentów jako nieistniejące dowody z uwagi ich złożenia w kopii, co spowodowało uznanie wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skarżąca zakwestionowała taką ocenę materiału dowodowego, podniosła, że przyjęcie tych odpisów dokumentów przez Wojewodę Łódzkiego nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarzut ten jest zasadny . Wiąże się on z oceną poprowadzonego postępowania i uwzględnienia zasad ogólnych postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w dacie wydawania decyzji, co do której nastąpiło stwierdzenie nieważności. Podnieść należy, że zasada praworządności wyrażona w art. 7 kpa to również zasada prawdy obiektywnej realizowanej w oparciu o postępowanie dowodowe i swobodną ocenę dowodów z art. 80 kpa. Swobodna ocena dowodów odnosi się do wszystkich dowodów a w przedmiotowej sprawie w szczególności do oceny kopii dokumentów zagranicznych. Twierdzenie Sądu że tylko oryginał dokumentu zagranicznego lub jego prawidłowe poświadczenie za zgodność stanowią o jego wartości dowodowej nie zostało poparte szerszym wyjaśnieniem. Moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych oraz dokumentów prywatnych nie została w kodeksie postępowania administracyjnego uregulowana. Należało zatem przyjąć, że podlegają one w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ orzekający, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, czego nie ma w przedmiotowej sprawie. Zarówno obecna ustawa o obywatelstwie polskim (z 15 lutego 1962 r. – Dz. U. nr 28 z 2000r. poz. 353 ze zm.), jak i stosowana w sprawie ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego z 20 stycznia 1920r. nie przewidywały formalnego, zamkniętego katalogu dowodów na potrzeby postępowania w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Dowodzenie tej okoliczności nie jest wykluczone przez dowody pośrednie. Sam dokument urzędowy jako dowód tego co zostało w nim zapisane, uregulowany art. 76 kpa odnosi się do polskich dokumentów urzędowych. Przepis stwierdza, że z dokumentem urzędowym mamy do czynienia gdy jest sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe (lub organy jednostek organizacyjnych, lub podmioty w zakresie poruczonym im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 kpa) w ich zakresie działania. Zatem z dokumentem urzędowym mamy do czynienia, gdy jest sporządzony w przepisanej formie np. odpisu skróconego aktu urodzenia, sporządził je powołany do tego organ państwowy (lub odpowiedni organ jednostek administracyjnych j.w.) w zakresie jego działania, a więc właściwy rzeczowo, miejscowo, instancyjnie.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Sądu I instancji, iż kopia aktu urodzenia nie powinna stanowić dowodu w sprawie w rozumieniu jego mocy dowodowej z art. 76 kpa nie mniej jednak błąd organu w tym zakresie należało oceniać w całokształcie zebranego przez Wojewodę Łódzkiego materiału dowodowego. Ocen taka nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim pozostałe dokumenty zagraniczne (ich kopie) na zasadzie swobodnej oceny dowodów zostały przyjęte w poczet materiału dowodowego przez Wojewodę Łódzkiego w myśl art. 75 kpa., gdzie dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Takie ich przyjęcie nie było sprzeczne z prawem a stanowiło jedynie o stopniu staranności działania organu. Decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2005r., stwierdzająca że Z. S. posiada obywatelstwo polskie nie zawiera pisemnego uzasadnienia , przypuszczać można , że przyjmując w poczet materiału dowodowego kopie powyższych materiałów zagranicznych organ kierował się dodatkowym argumentem w postaci oświadczenia profesjonalnego pełnomocnika – osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, że oryginalne treści tych dokumentów są takie same.

W ramach starannego działania organ powinien żądać oryginałów tych dokumentów lub ich uwierzytelnionej kopii. Brak tego działania jest błędem ale nie stanowi o błędzie kwalifikowanym koniecznym do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co nie znaczy, że jest to wadliwość nieistotna, która może być wzięta pod uwagę wyłącznie w postępowaniu odwoławczym w ramach postępowania zwyczajnego nie zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Dowody z kopii dokumentów zagranicznych w połączeniu z oświadczeniem złożonym przez skarżącą poprzez pełnomocnika co do daty, miejsca urodzenia i zamieszkania do 1939r. przez Z. S. oraz w połączeniu z treścią oświadczenia profesjonalnego pełnomocnika wskazującego istnienie dokumentacji USC w Wieluniu co do daty i ,miejsca urodzenia ww. na terenie obecnej Polski (oświadczenie zawarte w treści stwierdzenia zgodności kopii odpisu skróconego aktu urodzenia z oryginalną treścią takiego dokumentu) były tymi dowodami pośrednimi, które dały podstawę do orzekania przez Wojewodę Łódzkiego co do nabycie obywatelstwa przez ojca skarżącej.

Zatem nieuprawniona jest ocena Sądu I instancji, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania z art. 7,77 kpa poprzez brak uprzedniego poprowadzenia przez Wojewodę Łódzkiego postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, a co stanowiło zdaniem Sądu I instancji o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnośnie oceny dokonanej co do zaświadczenia Sił Obrony Izraela z dnia 4 lipca 2005r.należy wskazać, że Sąd I instancji nie przesądzając wniosków płynących z treści tego zaświadczenia (Sąd kwestionował jego moc dowodową z uwagi na niepoświadczoną kopię) odniósł się do kwestii możliwości utraty obywatelstwa polskiego, a skarżąca uznała to za naruszenie wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego podnosząc stosowny zarzut w skardze kasacyjnej ze wskazaniem różnic w orzecznictwie sądowym co do wykładni tego przepisu.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, poza powyższymi uwagami co do swobodnej oceny dowodów, odnosząc się do stwierdzeń Sądu i zarzutu skarżącej wskazuje, że podziela prezentowany przez Sąd I instancji stanowisko, że wstąpienie do każdego rodzaju służby wojskowej w państwie obcym w tym do służby rezerwowej, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, powodowało utratę z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie ustawy z 1920r. Jest to obecnie jednolity pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych ( wyrok N S A z 15 czerwca 2010 II OKS 786/09, niepubl. , wyrok N S A z 23 kwietnia 2010 II OSK 393/09 niepubl., wyrok N S A z 18 lutego 2009r. II OSK 246/08 niepubl., wyrok N S A z 1 kwietnia 2008r. II OSK 322/07 niepubl., wyrok N S A z 21 grudnia 2007 II OSK 1783/06 Lex nr 560167). Przepis art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza bowiem pojęcia służby wojskowej do czynnej służby wojskowej. Ponadto jak przyjmuje się w najnowszym orzecznictwie interpretacji pojęcia służby wojskowej w rozumieniu ww. art. 11 pkt 2 ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem przepisów prawa polskiego regulujących powszechny obowiązek wojskowy, obowiązujących w dacie wstąpienia przez daną osobę do służby wojskowej w państwie obcym. W dacie zarejestrowania i zaliczenia ojca skarżącej w poczet sił rezerwy w wojsku izraelskim, obowiązywały przepisy ustawy z 4 lutego 1950 roku o powszechnym obowiązku wojskowym. Stosownie do art. 36 ust. 1 tej ustawy wykonanie powszechnego obowiązku wojskowego polegało na odbyciu zasadniczej służby wojskowej i służby wojskowej w rezerwie. W tym okresie rezerwowa służba wojskowa stanowiła więc jeden z rodzajów służby wojskowej w Polsce. Tym samym za niezasadne należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 pkt 2 ustawy zarówno z uwagi na fakt iż Sąd nie wywiódł wniosku o utracie obywatelstwa polskiego przez ojca skarżącej, tylko wskazywał na taką możliwość odczytania zaświadczenia gdyby miało ono wg Sądu walor dokumentu, jak również z uwagi na fakt, iż dopuszczając możliwość przyjęcia tego zaświadczenia jako dowodu w sprawie, to z jego treści wynika, że Z. S. pozostawał w rezerwowej służbie wojskowej od dnia 2 sierpnia 1950r. do dnia 24 lipca 1968r. Z dniem rozpoczęcia odbywania tej służby utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 powołanej ustawy.

Nie mniej jednak przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpoznanie tamtej sprawy, lecz badanie czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa., a więc czy decyzja jest obarczona wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem oceny czy przyjęcie tego dokumentu i treści z niego wynikających przez Wojewodę Łódzkiego stanowiło wadą kwalifikowaną stanowiącą o rażącym naruszeniu prawa poprzez orzekanie bez oparcia o dowody w sprawie lub w sprzeczności z ich treścią co stanowiłoby naruszenie zasad ogólnych z art. 7 i 77 wskazywanych przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje twierdzenie iż przyjęcie kopii tego pisma przez Wojewodę Łódzkiego nie było sprzeczne z prawem w świetle swobodnej oceny dowodów, co nie oznacza braku wadliwości działania organu, wadliwości istotnej (staranności w działaniu i dążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej) ale nie kwalifikowanej wg przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast treść zaświadczenia związana była z wykładnią art. 11 ust. 2 o obywatelstwie Państwa Polskiego który to przepis na przestrzeni dłuższego czasu różnie był interpretowany. Jego wykładnia wynikała z zapisu, iż utrata obywatelstwa polskiego następowała przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Wykładnia językowa wyrażenia "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" może prowadzić do wniosku, iż utratę obywatelstwa polskiego powodowało jedynie dobrowolne podjęcie obowiązków wojskowych w innym państwie i ich czynne wykonywanie. W praktyce nie występują bowiem przypadki dobrowolnego wstąpienia obywatela jednego państwa do rezerwowej służby wojskowej w innym państwie. Z drugiej strony, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2007r. sygn. akt II OSK 1783/06, przepis art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza pojęcia "służby wojskowej" do określonego rodzaju tej służby. Wykładnia językowa tej

części przepisu prowadzi do szerokiego rozumienia "służby wojskowej", która obejmowała również rezerwową służbę wojskową. Pierwszej z przedstawionych interpretacji art. 11 pkt 2 ustawy zaprzecza jednak jego wykładnia funkcjonalna oraz względy aksjologiczne (ochrona wartości jaką jest wierność obywatela własnemu państwu), które uzasadniają stosowanie sankcji utraty obywatelstwa polskiego również do przypadków biernego podlegania powszechnemu obowiązkowi wojskowemu w innym państwie, w tym obowiązkowi odbycia rezerwowej służby wojskowej. W

wyroku z 12 września 2007 r., II OSK 1693/06 (Lex nr 383785) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż utrata obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920r. o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku ze "wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym" bez zgody właściwych organów polskich następowała nie tylko w razie podjęcia przez obywatela polskiego służby wojskowej w obcym państwie w charakterze ochotnika, lecz również w przypadku odbycia przez niego obowiązkowej służby wojskowej, będącej konsekwencją dobrowolnego nabycia przez niego obywatelstwa obcego państwa. Odbycie obowiązkowej służby wojskowej (czynnej, rezerwowej) w innym państwie przez

obywatela polskiego stanowiło bowiem naruszenie obowiązku wierności państwu polskiemu i powodowało powstanie stosunku zależności wobec innego państwa.

Zatem treść art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego obowiązującego w okresie od 31 stycznia 1920 r. do 18 stycznia 1951 r., mogła budzić istotne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza, że jego faktyczne stosowanie przez organy administracji ma miejsce kilkadziesiąt lat po jego uchyleniu, w innych realiach społecznych i politycznych. Zasadnie wskazał pełnomocnik skarżącej, iż rozbieżności w wykładni tego przepisu występowały także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wprawdzie nie wyrażając wprost poglądu, iż służba wojskowa w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy oznaczała czynną służbę wojskową, w wielu sprawach oddalił skargi z powodu nieprzedstawienia

przez skarżącego zaświadczenia wydanego przez Armię Obrony Izraela o pełnym przebiegu służby wojskowej, w szczególności o przebiegu służby czynnej. Sąd uznał w tych sprawach, że sam fakt odbycia przez skarżących (lub ich ojców) rezerwowej służby wojskowej wynikający z przedstawianych przez nich zaświadczeń o przebiegu służby rezerwowej nie dawał podstawy przyjęcia, że doszło do utraty przez te osoby obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 25 września a 2007r. IV SA/Wa 1304/07, i z 2 sierpnia 2007r. IV SA/Wa 1016/07 niepubl.). Linia orzecznicza uległa zmianie dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06, w

którym stwierdzono, iż każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, bez względu na rodzaj tej służby, rodzi skutek w postaci utraty z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.

Powyższe rozważania wskazują, że przedstawione wątpliwości interpretacyjne rozwiane jednolitym orzecznictwem poczynając od daty wydania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 21 grudnia 2007r. w sprawie II OSK 1783/08 nie mogły uchodzić uwadze Sądu I instancji i organu orzekającego w sprawie przy ocenie rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ocena dotyczyła czynności Wojewody Łódzkiego przyjmującego zaświadczenie wojskowe w poczet dowodów w sprawie, na podstawie których to dowodów oparta została decyzja o stwierdzeniu obywatelstwa polskiego Z. S..

Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok N S A z 26 maja 2004r. OSK 221/04 Lex nr 180747). Tego ostatniego stwierdzenia w przedmiotowej sprawie dokonać nie można. Ponadto jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie o sygn. II OSK 1155/10 przy rozważaniu czy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności niezgodnej z prawem decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, nie można całkowicie pominąć przedmiotu tej decyzji oraz skutków, jakie

wywoła wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Decyzja stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego ma charakter deklaratoryjny, lecz stwierdzenie nieważności powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i skutki faktyczne tego rozstrzygnięcia są zbliżone do pozbawienia obywatelstwa polskiego. Stosunek prawny obywatelstwa polskiego podlega tymczasem szerokiej ochronie konstytucyjnej, dlatego stwierdzenie nieważności decyzji, którą stwierdzono posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący. Reasumując, stwierdzenie nieważności

decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP) i wynikającego z niej zakazu pozbawienia obywatelstwa.

W przedmiotowej sprawie stwierdzenie obywatelstwa polskiego Z. S. przez Wojewodę Łódzkiego decyzją z [...] września 2005r. wydaną bez pisemnego uzasadnienia (co jest dopuszczalne art. 107 § 4 kpa) wiązało się z przyjęciem zaświadczenia sił obrony Izraela i jego treści zgodnie z wykładnią art. 11 pkt 2 ustawy z której wynikało, iż sankcja utraty obywatelstwa polskiego dotyczyła jedynie tych obywateli polskich , którzy wstąpili do czynnej służby wojskowej w państwie obcym, co wynikało wprost z treści rozstrzygnięcia. Zatem, jak wskazano wyżej wątpliwości interpretacyjne, które budził wymieniony przepis były na tyle istotne, że nie można przyjąć, iż uznanie jednej z wykładni przepisu prowadziło do rażącego naruszenia prawa.

Tym samym mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie nie podziela przyjętej przez Wojewodę Łódzkiego wykładni art. 11 pkt 2 ustawy, to jednak w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa ani w kontekście naruszeń proceduralnych (braku mocy dowodowej kopii pisma) ani w kontekście naruszeń prawa materialnego.

Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 19 września 2005r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Nieuprawniony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych. Oba powołane w skardze przepisy zawierają normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola odbyła się z uwzględnieniem kryteriów zgodności z prawem, a sam fakt przyjęcia przez Sąd, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego nie zmienił charakteru stosowanych kryteriów oceny.

Odmienna ocena przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa dokonana przez Sąd I instancji nie wiąże się też z naruszeniem art. 3 § 1 i 2 , art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. Powyższy zarzut również jest nieuprawniony.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2005r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z ustalonego orzecznictwa jednoznacznie wynika iż wady decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ze swej istoty nie są wadami o charakterze procesowym lecz mają charakter materialnoprawny. Materialnoprawny charakter przepisu uzasadnia uchylenie przepisu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.