Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1988/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1254/14 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2014 r. nr S [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zmiany decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1988/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1254/14 po rozpoznaniu skargi K.Z.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zmiany decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Ostateczną decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r., nr [...]Prezydent Miasta Łodzi przyznał K.Z. prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko Z.Z. na okres od [...] stycznia 2013r. do [...]października 2013r. w wysokości [...]zł miesięcznie, prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko S.Z. na okres od [...] stycznia 2013r. do [...] października 2013r. w wysokości [...]zł miesięcznie oraz prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dzieci Z.Z., S.Z. na okres od [...] stycznia 2013r. do [...]października 2013r. w wysokości [...]zł miesięcznie.

W dniu [...] września 2014r. K.Z. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]stycznia 2013r. w części dotyczącej wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko Z.Z., S.Z. w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt I OPS 15/13.

Decyzją z dnia [...] września 2014r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...]stycznia 2013r., argumentując, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w stosunku do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, a nie do decyzji związanych.

W odwołaniu od tej decyzji K.Z. nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła o jej zmianę oraz przyznanie dodatku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi – Z.Z. i S.Z. na każde dziecko, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...]października 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.) – dalej w skrócie "u.ś.r.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości.

Kolegium podkreśliło, że przepis "pierwotny" nie jest wcale wbrew twierdzeniom organu I instancji jasny i czytelny i budził już wcześniej wiele kontrowersji zarówno organów je stosujących jak i sądów administracyjnych. Kolegium już dawno stało na stanowisku, iż dodatek przysługuje na dwoje dzieci w wysokości po [...]zł miesięcznie na każde dziecko. Potwierdzeniem prawidłowego toku myślenia członków orzekających Kolegium było podjęcie w dniu 26 czerwca 2014r. uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie I OPS 15/13, zgodnie z którą dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.

W ocenie Kolegium w sprawie decydujące znaczenie mają jednak zupełnie inne kwestie, a mianowicie fakt, że przesłankami zastosowania trybu uregulowanego w art. 155 K.p.a., jest istnienie ostatecznej i nadal obowiązującej decyzji oraz przemawianie za uchyleniem bądź zmianą takiej decyzji interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Organ podkreślił, że decyzja przyznająca stronie świadczenie z dnia [...]stycznia 2013r. wygasła, gdyż prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi było przyznane na okres od [...] stycznia 2013r. do [...]października 2013r. Nie ma wiec możliwości zmiany tej decyzji ze skutkiem ani ex tunc ani ex nunc, ponieważ skutki te może wywierać decyzja dopiero od dnia, kiedy stanie się ostateczna.

Dalej Kolegium zauważyło, że decyzja uwzględniająca wniosek strony na podstawie art. 155 K.p.a., czy to uchylająca ostateczną decyzję czy też ją zmieniająca, jako decyzja o charakterze konstytutywnym może wywierać skutki tylko na przyszłość poczynając od dnia, kiedy stanie się ostateczna. Poza tym, w trybie art. 155 K.p.a. można zmienić bądź uchylić tylko taką decyzję, która nadal obowiązuje. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawa do określonych świadczeń z mocą wsteczną – ex tunc. Decyzja zmieniająca może wywoływać jedynie skutki na przyszłość (ex nunc).

Organ stwierdził następnie, że wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest umorzenie postępowania administracyjnego, uregulowane w art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a zatem nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, może także powstać w czasie trwania tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą wynikać z faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych (na przykład śmierć osoby fizycznej, zmiana tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.Z. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd przypomniał, że postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium zostało zainicjowane przez skarżącą, która pismem z dnia [...] września 2014 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Łodzi o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji tego organu z dnia [...]stycznia 2013r. w związku z podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 26 czerwca 2014r., w sprawie I OPS 15/13. W tej sytuacji organ prowadząc postępowanie związany był wskazaną przez skarżącą podstawą prawną.

W ocenie Sądu decyzja w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych ma charakter związany, albowiem jej wydanie nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, a wręcz przeciwnie uzależnione zostało przez ustawodawcę od łącznego spełnienia przesłanek określonych przepisami prawa. Pogląd organu odwoławczego, iż o uznaniowym charakterze określonej regulacji, będącej podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia świadczy możliwość jego wieloznacznego interpretowania świadczy o niezrozumieniu dystynkcji decyzji związanych i uznaniowych.

W rozumieniu art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że do obalenia decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może dojść tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999r., w sprawie III RN 101/98, publ. OSNP 1999/20/637). Podkreśla się także, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie może prowadzić do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z obowiązującym prawem. Organ dokonujący weryfikacji decyzji ma obowiązek stosować przepisy normujące załatwienie sprawy co do istoty obowiązujące w dniu tej weryfikacji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. następuje ze skutkiem prawnym ex nunc.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 K.p.a. można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 K.p.a. nie może być mowy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 kwietnia 2012r., w sprawie II OSK 188/11 – Lex nr 1251871, 9 sierpnia 2013r., w sprawie II OSK 756/12 – Lex nr 1376778, 25 lutego 2011r., w sprawie I OSK 607/10 – Lex nr 784233).

Wobec powyższego przesłankami, które muszą zostać łącznie spełnione, ażeby organ mógł uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, mocą której strona nabyła prawo są: po pierwsze, strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, po drugie, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i po trzecie, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy uchylił się od zbadania i rzetelnej oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy zachodzą omówione wyżej przesłanki, warunkujące uchylenie lub zmianę decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]stycznia 2013 r. w trybie art. 155 K.p.a. Kolegium orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. skupiło swoją uwagę wyłącznie na fakcie, iż rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...]stycznia 2013r. wygasło, ponieważ przyznawało świadczenia rodzinne na okres od dnia [...] stycznia 2013r. do [...]października 2013r., co tym samym wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia tej decyzji.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem wynika z niego, że organ mylnie utożsamia wygaśnięcie decyzji z upływem okresu zasiłkowego, na który decyzja przyznawała świadczenia rodzinne. Zdaniem Sądu I instancji decyzja przyznająca świadczenia rodzinne wraz z dodatkami nie mogła wygasnąć, gdyż żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przewiduje takiej możliwości. Nadto z materiału dowodowego sprawy niniejszej nie wynika ażeby została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]stycznia 2013r. na zasadach ogólnych w trybie art. 162 K.p.a.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 10 definiuje pojęcie "okresu zasiłkowego" jako okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że z upływem okresu, na który decyzja przyznawała prawo do świadczeń rodzinnych "wygasa" tylko uprawnienie do ich otrzymywania, nie zaś decyzja, która – gdy zajdzie taka potrzeba, powinna zostać odrębnie uchylona lub zmieniona (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 2 marca 2009r., w sprawie II SA/Op 288/08 oraz WSA w Białymstoku z dnia 24 września 2013r. sygn. akt II SA/Bk 491/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzję taką uważa się za wykonaną. Fakt, że decyzja nie wygasła a ekspirowała nie skutkuje jej automatycznym usunięciem z obrotu prawnego, bowiem decyzja ostateczna, a taką niewątpliwie pozostaje decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]stycznia 2013r. mogłaby zostać usunięta z obrotu prawnego wyłącznie w jednym z przewidzianych przepisami prawa trybów nadzwyczajnych, o czym stanowi expressis verbis art. 16 § 1 K.p.a.

Skoro zatem żaden z przepisów u.ś.r. nie przewiduje prawnej możliwości wydania decyzji orzekającej o wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, a nadto brak jest takich podstaw w świetle przepisów K.p.a., to nie budzi wątpliwości wadliwość prezentowanego w tej kwestii stanowiska organ II instancji i wydanej na tej podstawie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. W realiach tej sprawy brak było podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a w szczególności twierdzenia, że postępowanie pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe. Obowiązkiem organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania było natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy objętej decyzją organu I instancji z poszanowaniem obowiązujących norm prawnych, od czego Kolegium bez wątpienia się uchyliło. Takie działanie nie mogło zostać zaakceptowane w państwie prawa.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b) art. 3 pkt 10 w związku z art. 24 ust. 1 u.ś.r. poprzez rażąco błędną wykładnię, bowiem upływ okresu zasiłkowego powoduje wygaśnięcie zarówno uprawnienia, jak i decyzji przyznającej to uprawnienie z mocy prawa,

c) art. 155 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie jest możliwa zmiana (uchylenie) decyzji ostatecznej, która nie występuje w obrocie prawnym, a zatem nie zachodzi konieczność ustalania czy przesłanki warunkujące zmianę (lub uchylenie) są spełnione czy też nie, a ponadto przez błędną wykładnię, bowiem zastosowanie tej normy pozostaje w granicach uznania administracyjnego,

d) art. 162 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma i nie może mieć zastosowania, gdyż nie przewiduje tego żadna z norm zawartych w u.ś.r.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie ma miejsca w tym przypadku naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonano wykładni norm prawa materialnego, to jest art. 155 i art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 10 i art. 24 ust. 1 u.ś.r.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. z art. 15, art. 155 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej, gdyż dokonano oceny prawidłowej mając na uwadze zebrany w sposób pełny materiał dowodowy i nie zachodzi konieczność prowadzenia w jakimkolwiek zakresie postępowania dowodowego, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni obowiązujących norm prawa, nadto ma miejsce brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, sprzeczność z własnym orzecznictwem, w tym również na tle możliwości zmiany (uchylenia) decyzji ex tunc i ex nunc, brak odniesienia się do meritum sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Wskazano, że jeżeli nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych w oparciu o normę z art. 32 u.ś.r., po upływie okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, to przyjmując za słuszny pogląd sądów administracyjnych, nie może budzić wątpliwości, że pogląd ten zachowuje aktualność również w odniesieniu do możliwości zastosowania art. 155 K.p.a. do ostatecznej decyzji ustalającej prawo do świadczenia rodzinnego na dany okres czasu – okres zasiłkowy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie skoro ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi przyznająca stronie skarżącej świadczenie rodzinne w okresie od [...] stycznia 2013 do dnia [...]października 2013 r. wyekspirowała, a właściwie uprawnienie z niej wynikające wygasło, to nie może budzić wątpliwości, że decyzja ta również wygasła, ale nie z mocy art. 162 K.p.a., co jest zupełnym niezrozumieniem instytucji procesowej przewidzianej w tej normie, gdyż odnosi się ona chociażby do sytuacji, gdy norma prawa nakazuje wydanie takiej decyzji, co w tym przypadku nie ma miejsca. Uprawnienie do świadczeń rodzinnych nie wynika bowiem z abstrakcyjnej normy prawa, lecz wynika z decyzji administracyjnej ustalającej to prawo i decyzja ta ma charakter konstytutywny.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu jeżeli przedmiot wniosku złożonego w oparciu o normę zawartą w art. 155 K.p.a. nie istnieje, a zatem nie ma w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, która to mogłaby zostać zmieniona lub uchylona, to koniecznym było umorzenie postępowania w oparciu o normę zawartą w art. 105 § 1 K.p.a., poprzedzając to umorzenie uchyleniem decyzji organu I instancji, co stanowi o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się do kwestii czy w przypadku zrealizowania świadczenia w okresie zasiłkowym, przyznanego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, dopuszczalne jest orzekanie o zmianie tej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., czy też okoliczność wypłacenia świadczenia w okresie zasiłkowym czyni postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji bezprzedmiotowym - w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Jeśli chodzi o możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. to w doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, która polega na tym, że nie mogą być one stosowane zamiennie – np.: wyroki NSA: z 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06; z 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09. Podkreśla się również, iż tryby zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określone w art. 154 i 155 k.p.a. służą do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 czy 155 k.p.a. owa wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką weryfikacji tej decyzji. Wskazuje się, że możliwość wzruszania w trybie wskazanych przepisów zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi – innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 (po dniu 11 kwietnia 2011 r. także w art. 145b § 1) oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza tyle, iż owa niekwalifikowana wadliwość decyzji nie jest przesłanką negatywną zastosowania trybów z art. 154 i 155 k.p.a. zatem wadliwość ta jest okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w trybach z art. 154 i 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., sygn. akt 607/10).

Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach – tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Dominujący jest pogląd, że ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne.

Wskazany w zarzucie skargi przepis art. 3 pkt 10 u.ś.r. definiuje pojęcie okresu zasiłkowego, którym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z kolei art. 24 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c.

Jak wynika z materiału dowodowego wniosek K.Z.dotyczył decyzji na okres zasiłkowy od [...] stycznia 2013 r. do [...]października 2013 r., zaś decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postepowania w sprawie została wydana w dniu [...]października 2014 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność upływu okresu zasiłkowego nie czyniła postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Łodzi bezprzedmiotowym. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że błędne jest przekonanie organu o braku możliwości zmiany lub uchylenia decyzji wskutek upływ okresu zasiłkowego, na który została wydana decyzji Prezydenta Łodzi. Wypłacenie świadczenia za cały okres zasiłkowy nie oznacza wygaśnięcia decyzji, na podstawie której świadczenia takie wypłacano. Tym samym okoliczność wypłacenia świadczenia za cały okres zasiłkowy nie czyni postępowania w przedmiocie zmiany takiej decyzji bezprzedmiotowym .

Nie ma znaczenia z punktu widzenia przedmiotu sporu argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie w jakim odwołuje się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego zastosowania art. 32 u.ś.r. Decyzja wydawana na podstawie art. 32 u.ś.r. rzeczywiście jest uznawana za decyzję prawo kształtującą ze skutkiem od daty jej wydania (ex nunc). Dodać należy, że analogiczny pogląd w zakresie skutku decyzji wyrażany jest także w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 430/11). Podkreślenia jednak wymaga, że upływ okresu zasiłkowego nie czyni postępowania w przedmiocie zmiany takiej decyzji bezprzedmiotowym. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje i nie ustał, a zatem nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

W konsekwencji uznać należało, że organ odwoławczy uchylił się od rozpoznania sprawy, bowiem nie ocenił czy w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w art. 155 K.p.a., a zwłaszcza nie odniósł się do kwestii czy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi jest decyzją uznaniową czy związaną.

Odnośnie zarzutu czwartego skargi kasacyjnej – naruszenia art. 162 K.p.a., to wskazać należy, że Sąd I instancji na poparcie swojej argumentacji wskazał, że z materiału dowodowego nie wynika ażeby stwierdzono wygaśnięcie powołanej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w trybie art. 162 K.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że żaden z przepisów u.ś.r. nie przewiduje prawnej możliwości wydania decyzji orzekającej o wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Zatem zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 162 K.p.a. jest zbyt daleko idący. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że przepisu tego nie zastosowano w sprawie i że nie było podstaw do zastosowania tego przepisu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z kolei art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa. Z kolei wcześniej poczynione wywody w uzasadnieniu niniejszego wyroku potwierdzają prawidłowość wskazań i oceny prawnej Sądu I instancji, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Dlatego też nie można było uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a.

Również chybione są pozostałe zarzuty procesowe. Wobec błędnego przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania przez organ odwoławczy, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a i art. 155 K.p.a. Skoro nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie to oczywistym jest, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.