Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1952/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, 145 par 1 pkt 1 lit c, 151, 141 par 4, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, 151, 152, 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12 w sprawie ze skargi A. S. Ł.-K. i A. R. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12 w sprawie ze skargi A. S. Ł.-K. i A. R. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2012 roku numer [...]; stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. numer [...], sprostowaną postanowieniami z dnia [...] i [...] stycznia 2012 r., Prezydent Miasta Białegostoku zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku szkoły podstawowej i gimnazjum (powierzchnia zabudowy części rozbudowywanej [...], 20 m2, kubatura 3.715 m3) z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu oraz budową muru oporowego i rozbiórką odcinka linii kablowej elektroenergetycznej niskiego napięcia oraz budową odcinka linii elektroenergetycznej niskiego napięcia, budową dwóch przyłączy ciepłowniczych i telefonicznego, budową instalacji doziemnych: kanalizacji deszczowej i sanitarnej na działkach numer [...] przy ul. [...] - zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Ustalono, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki numer [...]. Organ dokonał sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego z punktu widzenia wymagań przepisów art. 35 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ocenił, że po uzupełnieniu projektu zgodnie z postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. – spełnia on wszelkie wymagania wynikające dla wnioskowanych robót z przepisów prawa budowlanego i przepisów techniczno – budowlanych. Pozytywnie oceniono również zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 r. nr XLV/521/05). Ustalono, że działki objęte opracowaniem posiadają dostęp do drogi publicznej. Z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji przymiot stron postępowania przyznano wyłącznie właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości nr [...] (inwestor) oraz nieruchomości nr [...] ([...]S.A. [...]) – temu ostatniemu z uwagi na rozbieraną linię energetyczną oraz odległość obiektu do granicy tej nieruchomości. Stwierdzono, że planowana rozbudowa znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Umożliwia to zatem, zdaniem organu, zastosowanie § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznanie za spełnione warunki przesłaniania także przy zaprojektowaniu nowego obiektu w odległości połowy wysokości jego przesłaniania w stosunku do potencjalnego obiektu na działkach sąsiednich. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2011 r. bez wdrożenia kontroli instancyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda Podlaski stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę wniesionego przez A. S. Ł. – K. i A. R. K. Wyjaśnił, że nieprzekraczalny termin odwołania obowiązujący dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym upływa z końcem terminu, w którym odwołanie mogą złożyć strony tego postępowania. W przedmiotowej sprawie nie został on dochowany.

W dniu [...] stycznia 2012 r. A. S. Ł. – K. i A. R. K. złożyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę szkoły prowadzonej przez [...]. Wskazali, że powinni być jego stroną z powodu posiadania prawa własności do działek o numerach [...] - sąsiednich wobec inwestycji. Wyjaśnili, że o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się, gdy na terenie inwestycji rozpoczęto prace budowlane, a o jego prawomocności – dopiero [...] grudnia 2011 r. W ich ocenie zostali pokrzywdzeni ustaleniem o zgodności z prawem projektu budowlanego pod kątem zachowania wymaganych odległości i warunków nasłonecznienia, bowiem ograniczono do 1,5 h dostęp światła do pomieszczeń w ich potencjalnym budynku na działce nr [...], podczas gdy część rozbudowywana szkoły będzie miała zapewniony dostęp 3-godzinny. Wskazali, że prowadzą działalność usługową – lekarską, która również, ze względów technologicznych, wymaga dobrego nasłonecznienia. Zakwestionowali pozytywną ocenę organu odnośnie budowy murka oporowego wzdłuż ich granicy w sytuacji, gdy istnieje różnica poziomu terenu wynosząca 160 cm. Zdaniem wnioskodawców ma to zakamuflować zamiar inwestora usytuowania pomieszczeń lekcyjnych w suterenie. Zakwestionowali również budowę murku z uwagi na jego umieszczenie na sieci ciepłowniczej, co wywoła konieczność dostępu do niej wyłącznie z terenu ich posesji, a na to nie wyrażają zgody.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta Białegostoku wznowił postępowanie oceniając złożony wniosek jako wniesiony w terminie oraz oparty na ustawowej podstawie wznowienia. Postanowienie to dotyczyło podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Żądanie wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało przekazane do rozpoznania w odrębnym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że z zasady swobody budowlanej realizowanej w zgodzie z odpowiednimi przepisami (art. 4 prawa budowlanego), z obowiązku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 tej ustawy) oraz z zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) wynika możliwość dokonywania prac budowlanych w taki sposób, by nie utrudnić właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie. Organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego (jako opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego), odróżnił go od interesu faktycznego, wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej powinien brać udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na jego nieruchomości, że będzie to miało wpływ na przyszłe wykonywanie jego prawa własności. Bycie stroną postępowania nie wynika więc automatycznie z posiadania statusu właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu ogranicza się wyłącznie do granic terenu inwestycji i mimo że działka wnioskodawców nr [...] bezpośrednio z tym terenem graniczy – nie posiadają oni statusu strony postępowania. Ocenił, że projektowana zabudowa spełnia wszystkie wymagania wynikające z przepisów techniczno – budowlanych dotyczące w szczególności odległości między budynkami i od granicy działek oraz nasłonecznienia. W konsekwencji stwierdzając brak naruszeń przepisów techniczno – budowlanych oraz związany z tym brak negatywnego oddziaływania inwestycji na tereny działek sąsiednich, prawidłowo, zdaniem organu, odmówiono wnioskodawcom przyznania przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego też powodu brak było podstaw do jego uchylenia we wznowionym postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. R. K. i A. S. Ł. – K. wnosząc o jej uchylenie. Wskazali, że teren ich działki jest oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] i [...] bez ograniczeń w proporcji realizacji funkcji usługowej czy mieszkaniowej. Powinni mieć zatem zapewnioną potencjalną możliwość realizacji na nim każdego rodzaju usług, dla których spełnione zostaną warunki nasłonecznienia według zasad ogólnych, a nie szczególnych. Zakwestionowali m.in. odmowę przyznania im statusu strony.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Podlaski utrzymał ww. decyzję w mocy akceptując w całości ustalenie o braku po stronie skarżących interesu prawnego w byciu stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że podziela ocenę pierwszoinstancyjną o braku oddziaływania projektowanej inwestycji na działki odwołujących się. Interesu prawnego na podstawie przepisów prawa budowlanego nie można wyprowadzać z faktu zacieniania działki stron, a nie budynku (który jeszcze nie istnieje). Zdaniem organu przeprowadzenie linii przesyłowych przy granicy z działką odwołujących się nie wywołuje oddziaływania na ich teren, bowiem nie wywołuje ograniczenia w zagospodarowaniu ich działki. Kwestie związane z wejściem na teren prywatny celem wykonania naprawy lub konserwacji linii reguluje odrębnie przepis art. 47 prawa budowlanego. Odnośnie do zarzutu przesunięcia linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolem [...] i [...] wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość w drodze porozumienia miedzy stronami, które to porozumienie w sprawie niniejszej zawarto w dniu [...] sierpnia 2011 r. umożliwiając realizację inwestycji w całości na terenie [...]. Nie miało również zastosowania do projektowanej zabudowy wymaganie zachowania linii pierzei i ilości kondygnacji - zawarte w § 7 ust. 5 pkt 2 i §12 pkt 7 planu, bowiem inwestycja jest realizowana w głębi działki, a nie od strony przestrzeni publicznej. Stąd też, zdaniem organu, odwołujący się nie mieli przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego A. S. Ł. – K. i A. R. K. zarzucając: naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wniosków zgłaszanych przez nich w toku postępowania, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 prawa budowlanego oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz sprzeczność pozwolenia na budowę z przepisami § 3 ust. 3 pkt 1, § 7 ust. 5 pkt 2 i §12 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 25 lipca 2005 r. Nr XLV/521/05. Skarżący wywodzili, że wydając pozwolenie na budowę organ w sposób istotny odstąpił od precyzyjnych wymagań obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu pierzei nowej zabudowy, ilości jej kondygnacji oraz przebiegu linii rozgraniczających tereny oznaczone symbolami [...] i [...]. Ich zdaniem o takim odstąpieniu świadczy wystąpienie przez organ wydający pozwolenie na budowę do Ministra Infrastruktury o zgodę na odstępstwo. Wskazali, że jako właściciele działek na terenie oznaczonym symbolem [...] powinni mieć możliwość swobodnej decyzji co do charakteru inwestycji realizowanej w przyszłości na ich działkach (plan miejscowy nie przewiduje na tym terenie ograniczeń). Takiej możliwości zostali pozbawieni dopuszczeniem do realizacji projektowanej i skarżonej inwestycji, która ograniczy nasłonecznienie ich działki i pomieszczeń w przyszłym zrealizowanym na ich terenie budynku. Zarzucili również wadliwość sporządzonej analizy przesłaniania, w której w szczególności nie uwzględniono, że przepis § 13 ust. 4 warunków technicznych dopuszczający odstępstwo od wymagania trzygodzinnego oświetlenia pomieszczeń w dniach równonocny nie powinien być interpretowany automatycznie oraz powinien być stosowany wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej. Zarzucili organom krzywdzące pozbawienie ich statusu stron postępowania, posługiwanie się niezrozumiałymi dla nich zwrotami i brak woli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W pozostałym zakresie powtórzyli zarzuty z odwołania. W piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wskazali na sporządzoną we własnym zakresie opinię dotyczącą warunków przesłaniania i zacieniania otoczenia projektowanym budynkiem, którą to opinię złożyli do akt sprawy. W ich ocenie obala ona ustalenia i wyliczenia dotyczące nasłonecznienia zawarte w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do złożonej kontranalizy wskazał, że wynika z niej, podobnie jak z analizy sporządzonej na potrzeby projektu budowlanego, że w potencjalnej zabudowie na działce skarżących możliwe jest takie usytuowanie obiektu, aby spełnione zostały warunki nasłonecznienia wynikające z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił. Sąd wskazał, że skarżący we wniosku podali dwie podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.), a niniejsze postępowanie toczyło się wyłącznie na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (taki jego zakres określił Prezydent Miasta Białegostoku w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia [...] stycznia 2012 r.). Skarżący wskazali, że nie zapewniono im udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r. Postępowanie z drugiej podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) toczyło się odrębnie i zakończyło postanowieniem odmawiającym wznowienia. Prawidłowo po wznowieniu organy przystąpiły do badania, czy podana przez stronę podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła. Jednak wynik tego badania okazał się nieprawidłowy – prowadzący do naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 28 k.p.a. i w konsekwencji prowadzący także do naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne jego zastosowanie. Powyższe naruszenia prawa miały wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji. Obowiązkiem organów administracji architektoniczno – budowlanej było (po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ustalenie, czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Nie może również ujść uwadze, że terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Regulacja art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 k.p.a. Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 k.p.a. W postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 k.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu. Istnienie interesu prawnego jest zatem główną kwestią, którą organy powinny przy ocenie statusu strony rozważyć. Kluczowe znaczenie w sprawach o pozwolenie na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych". W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, a stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji. Przepisy nie określają natomiast podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji. Z kolei przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie zwrócono jednakże uwagę na nieprawidłową praktykę organów, które ograniczają kategorię "przepisów odrębnych" wyłącznie do norm techniczno – budowlanych tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organy przyjmują często, że jeżeli usytuowanie projektowanego obiektu budowlanego zgodne jest z przepisami regulującymi np. odległości określone rozporządzeniem (tj. gdy odległości te są zachowane), to obiekt ten nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, a "obszar jego oddziaływania wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych" zamyka się w granicach działki inwestora. W konsekwencji organy przyjmują błędnie, że właściciele nieruchomości sąsiednich, co do których zachowano wymagane prawem odległości, nie są stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Aczkolwiek bezpośrednio po wprowadzeniu do ustawy prawo budowlane definicji z art. 3 pkt 20 taki pogląd był w orzecznictwie przyjmowany, to odstąpiono definitywnie od niego - w kontekście kompleksowo postrzeganej regulacji art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Pogląd ten prowadził bowiem do redukowania znaczenia terminu "obszar oddziaływania obiektu", a w konsekwencji zbyt rygorystycznego (formalistycznego) podejścia do kwestii interesu prawnego określonych podmiotów w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Należy zatem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego wyżej wymienionych. Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu powinno zawsze następować w szerszym kontekście tj. w kontekście wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich. Niedopuszczalne jest w związku z tym założenie, że określone podmioty mają w tym postępowaniu interes prawny, a inne nie mają, bowiem w stosunku do nieruchomości tych ostatnich zachowano wymagania techniczne projektowanej inwestycji. Nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów budowlanych, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania, a ich właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nie posiadają statusu strony. Kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Po pierwsze nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki. Po drugie jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. Po trzecie wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora. W ocenie sądu tylko uwzględnione przez organ wszystkie powyższe elementy gwarantują właściwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oraz w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (gdy wznowienie następuje na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Tylko też przy ich uwzględnieniu zagwarantowana zostanie należyta ochrona interesów stron, a w konsekwencji realizacja zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wyprowadzana z nadrzędnej zasady polskiego porządku prawnego – zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Jak wynika z powyższego, w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Przy tym obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje. W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji. Sąd wskazał też, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron. W sprawie niniejszej organy administracyjne dla ustalenia czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przyjęły błędne założenie, że takowy status małżonkowie K. posiadaliby wówczas, gdyby ich interes, jako właścicieli działek nr [...], został projektowaną inwestycją naruszony. Tymczasem dla prawidłowej oceny należało badać, czy mógł on potencjalnie zostać naruszony. Jeśli taka możliwość mogłaby zaistnieć, to należało tenże status strony przyznać i z udziałem skarżących ponownie rozpoznać sprawę. Przy tym rozpoznaniu, tym razem z udziałem zainteresowanych podmiotów, zbadano by, czy to naruszenie rzeczywiście wystąpiłoby, a jeśli tak, czy mogło mieć wpływ na merytoryczny efekt załatwienia wniosku inwestora. Przyznanie statusu strony nie musi potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.). Organy badały faktycznie możliwość wpływu inwestycji rozbudowy szkoły na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących (zacienianie, posadowienie murku oporowego w zbliżeniu z granicą działki nr [...], rozwiązania infrastruktury), zatem dopuszczały możliwość ograniczenia skarżących w ich uprawnieniach właścicielskich, ale nie przyznając statusu strony czyniły to bez ich udziału, z naruszeniem procedury administracyjnej, uniemożliwiając dochodzenie swoich racji. Przykładowo analiza nasłonecznienia działek nr [...] była przez skarżących kwestionowana i bezsprzecznie zacienienie powodowane przez sporny budynek - z uwagi na jego wysokość oraz oddalenie od granicy działki - nie zamyka, "nie kończy się" w ramach nieruchomości inwestora. Zatem potencjalnie może zaistnieć sytuacja powodowania zacieniania budynku na działce sąsiedniej. Sama ta możliwość dawała jej właścicielowi status strony postępowania w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Samo zbadanie, czy istotnie do zacienienia dojdzie, winno nastąpić w merytorycznym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o pozwolenie na budowę przy udziale wszystkich stron, w tym strony odnośnie której możliwe byłoby ewentualnie zacienienie budynku na jej nieruchomości. Odnosząc się do stanowiska organów, traktujących o interesie faktycznym przy zacienianiu tylko działki a nie budynku i to interesie faktycznym niemającym znaczenia w sprawie, to należy zauważyć, że skarżący nie podnosili zacieniania działki, a zacienianie pomieszczeń w ich przyszłym budynku. Dowodzili, że planują rozbudowę obecnego budynku mieszkalnego, co zostanie uniemożliwione z powodu przesłaniania przez sporny obiekt rozbudowanej szkoły i nie będą możliwe do zastosowania w ich budynku wymogi warunków technicznych dotyczące czasu nasłonecznienia, co w konsekwencji zniweczy ich plany inwestycyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się obecnie, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. To powoduje, że przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, regulujący zasady projektowania zapewniającego prawidłowe oświetlenie pomieszczeń, interpretowany jest obecnie szerzej, tzn. przez pryzmat całokształtu przepisów ustawy prawo budowlane dotyczących procesu budowlanego. Te natomiast, jak wskazuje się, nie różnicują zakresu ochrony uzasadnionych interesów podczas procesu inwestycyjnego. Inaczej rzecz ujmując, nie przyznają one pierwszeństwa którymkolwiek interesom: inwestora lub osób trzecich posiadających nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazuje się w konsekwencji, że § 13 powinien mieć zastosowanie nie tylko do obiektów już istniejących, ale też do projektowanych obiektów na działkach sąsiednich wobec terenu inwestycji, a nawet wówczas, gdy np. właściciel nieruchomości sąsiedniej wobec terenu inwestycji nie ma jeszcze sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Zasada prawa do równej ochrony prawa własności nie pozwala bowiem na dzielenie inwestorów pod względem pierwszeństwa w realizowaniu inwestycji, ale jej celem jest zapewnienie wszystkim równego traktowania. Zatem nie może być tak, że realizacja jednej inwestycji uniemożliwi zrealizowanie innej, późniejszej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1277/08 należy ocenić w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości niezabudowanej będzie mógł w przyszłości tak zabudować swoją nieruchomość, aby zachować takie same odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. Konieczne jest zatem zdaniem sądu właściwe wyważenie interesów inwestora oraz interesów osób trzecich. Może to mieć miejsce wyłącznie przy prawidłowym ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji, niezawężającym rozumienia tego pojęcia wyłącznie do formalnej zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, a w konsekwencji przy zapewnieniu osobom trzecim udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę celem uczestniczenia w wyjaśnianiu zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji. Dokonana w sprawie niniejszej ocena statusu strony w odniesieniu do skarżących nie odpowiada zdaniem sądu wyżej przedstawionym wymogom i obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa – art. 7, 77 § 1, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Nie przyznając skarżącym statusu strony organy obydwu instancji błędnie oceniły brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji dopuszczając się naruszenia tego przepisu. Jednocześnie wbrew przyjętemu ustaleniu braku podstawy wznowienia dokonywały oceny merytorycznej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., dopuszczając się naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. także w inny niż wyżej wskazany sposób. Przykładowo badały zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy zgodność projektu budowlanego z przepisami technicznymi.

Od tego wyroku skargę kasacyjna złożył [...], zarzucając mu naruszenie:

- art. 28 kpa przez jego wadliwą wykładnię, polegającą na zaniechaniu uznania, że: interes prawny oznaczonej osoby, decydujący o posiadaniu przez nią statusu strony powinien mieć charakter interesu rzeczywistego i istniejącego, a nie potencjalnego, co prowadziło do przyjęcia, że o posiadaniu statusu strony w sprawie o wznowienie postępowania przesądza możliwość potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość wnioskodawców w sytuacji, gdy o statusie strony po zrealizowaniu inwestycji powinien decydować stan aktualny (oddziaływanie faktyczne).

- art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie – uznanie, że w sprawie ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z czyni nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta.

- art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, iż zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga powinna ulec oddaleniu

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu w uzasadnieniu wyroku faktu, że w oparciu o decyzję Prezydenta została zrealizowana inwestycja, zaś obiekt został dopuszczony do użytkowania O posiadaniu statusu strony w sprawie o wznowienie postępowania przesądza możliwość potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość wnioskodawców w sytuacji, gdy o statusie strony po zrealizowaniu inwestycji powinien decydować stan aktualny (oddziaływanie faktyczne).

Wniósł o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że interes prawny utożsamiany powinien być z realnym wpływem inwestycji na nieruchomość wnioskodawców.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że w skardze kasacyjnej nie znajdują się żadne argumenty zasługujące na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.28 k.p.a. przez jego wadliwą wykładnię, polegającą na zaniechaniu uznania, że interes prawny oznaczonej osoby powinien mieć charakter interesu rzeczywistego i istniejącego, a nie potencjalnego, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny wynika bowiem z niewłaściwej interpretacji uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Nadto zarzut ten ograniczony został tylko do powołania art.28 k.p.a. bez powiązania tego przepisu z stosownym przepisem materialno-prawnym.

Otóż, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06 ). Tym samym, aby ustalić w konkretnym postępowaniu administracyjnym, czy danej osobie przysługuje legitymacja strony należy wskazać przepis prawa materialnego z którego będzie wynikał jej interes prawny. Sam przepis art.28 k.p.a. bez powiązania go z konkretną normą materialno-prawną nie może stanowić podstawy prawnej istnienia interesu prawnego. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Regulacja ogólna zawarta w k.p.a. doznaje zatem ograniczenia w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe nie oznacza jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Relacja pomiędzy tymi przepisami jest bowiem taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. ). Można zatem powiedzieć, że mocą art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inaczej ujmując oznacza to jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut jest niepełny albowiem dotyczy wyłączenie art.28 k.p.a.

Jeśli zaś chodzi o podnoszoną w skardze kasacyjnej kwestię, iż interes prawny powinien mieć charakter interesu rzeczywistego, a nie potencjalnego to przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji wyraźnie podkreśla, że regulacja art.28 ust.2 prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art.28 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie oznacza to jednak wyłączenia art.28 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie ich naruszeniem. Dalej zasadnie Sąd I instancji stwierdza, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać- nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku użył co prawda sformułowania, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności (s.14 ), ale jak to jednoznacznie wynika z dalszej części uzasadnienia, ten element potencjalności nie odnosi się do istnienia interesu prawnego, ale do naruszenia interesu prawnego. Sąd I instancji zasadnie wskazuje, że organy przyjęły błędne założenie, że małżonkowie K. posiadaliby wówczas status strony, gdyby ich interes, jako właścicieli działek nr [...], został projektowaną inwestycją naruszony. Tymczasem dla prawidłowej oceny należało badać, czy mógł on potencjalnie zostać naruszony ( s.15). Jak wskazywano już wcześniej przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę powiązany jest z istnieniem interesu prawnego, a nie z naruszeniem interesu prawnego, zaś potencjalna możliwość naruszenia interesu prawnego wskazuje, że sprawa dotyczy interesu prawnego określonej osoby, która uzyskuje przymiot strony. Stąd też mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.28 k.p.a. jest niezasadny.

Kolejne dwa zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 151 k.p.a. tj art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 §1 pkt 2 k.p.a przez wadliwe jego zastosowanie, skutkujące ustaleniem, iż zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak odniesienia do tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te zostały nieprawidłowo sformułowane, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zatem nie mógł naruszyć tych przepisów. Podstawą zaś uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji, przez Sąd I instancji był przepis art.145§1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do czwartego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarga winna ulec oddaleniu, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do tego zarzutu, należy wskazać, że zarzut ten nie może być uwzględniony. Przede wszystkim przepis art. 151 p.p.s.a., który stanowi "w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala" nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji ( tak m.in. w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2014r. sygn.akt I GSK 64/13 ).

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w uzasadnieniu faktu, iż w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2011r. przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do tego zarzutu, tym samym skarżący kasacyjnie nie wskazał w jaki sposób nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku faktu zrealizowania inwestycji miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji zarzut został sformułowany nieprawidłowo. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Tym samym artykuł 141 § 4 p.p.s.a. wyraża dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymagania określone w art.141 § 4 p.p.s.a., a fakt nieuwzględnienia w uzasadnieniu wyroku informacji, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, nie miało nie tylko istotnego, ale żadnego wpływu na wynik sprawy. Postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego uregulowane zostało w przepisach art.145 k.p.a. do art.152 k.pa., przepisy te nie wyłączają możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie w której decyzja ostateczna została już wykonana. Brak również przepisów szczególnych, które ograniczałyby możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną pozwoleniem na budowę, w przypadku gdy inwestycja została już zrealizowana. W takich okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.