Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 904/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 147 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1207/09 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2008 r. nr XXXII/424/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka-Glogera" 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz M. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1207/09, po rozpoznaniu skargi M. B. , stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2008 r., Nr XXXII/424/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka-Glogera".

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 15 maja 2008 r. M. B, działający przez pełnomocnika adwokata J. D. złożył, po wcześniejszym wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, skargę na uchwałę nr XXXII/424/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka - Glogera", wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

b) art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną interpretację przywołanych przepisów pozwalającą na przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej, ustalanej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 0 % pomimo, że tak ustanowiona stawka procentowa uniemożliwia pobranie opłaty planistycznej w przypadkach określonych w ww. art. 36 ust. 4 ustawy;

c) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu uniemożliwiającym wywiązanie się przez Prezydenta Miasta z obowiązku pobrania opłaty na podstawie powołanego przepisu, a to ze względu na ustalenie stawki procentowej na poziomie 0%.

Skarżący podał, że jest właścicielem działek nr [...], obr. [...], położonych w Krakowie przy ul. [...], objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka-Glogera" (dalej w skrócie m.p.z.p.), przyjętym zaskarżaną uchwałą. Skarżący wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowica-Glogera" sporządzono na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą nr XII/87/034 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Niniejsze studium odnoszące się do terenu obejmującego działki stanowiące własność skarżącego przewiduje na tym obszarze jedynie tereny o funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa przyjęła na tym terenie plan zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz ulicę zbiorczą, a także, w przeważającej części terenu urządzenia sportu i rekreacji (§ 16 uchwały). Przeznaczenie części działek pod zabudowę usługową, sportowo-rekreacyjną, która nie była objęta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, zostało dokonane z naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym, np. w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, opub. w LEX nr 497581). Tym samym również w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (zwane dalej w skrócie "studium") przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, co następuje.

Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym tereny działek nr [...]leżą w obszarach oznaczonych symbolami MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności i w niewielkim zakresie na obszarze ZP – tereny zieleni publicznej.

Studium dla terenów objętych ww. działkami ustaliło następujące kierunki zagospodarowania:

I) obszar o symbolu MN:

a) główne funkcje:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym;

- obiekty i urządzenia usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru;

b) główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną;

- porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych;

- przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów;

- kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych;

- uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali.

Studium to określiło również intensywność zabudowy w trefie przedmieść na 0,4 a w strefie miejskiej na 0,85, jak również wysokość zabudowy - 8 metrów do najwyższego gzymsu i 13 metrów do kalenicy.

II) obszar o symbolu ZP:

a) główne funkcje:

- ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażonych w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne;

- cmentarze;

b) główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze;

- urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych;

- urządzenie ogrodu botanicznego;

- zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony;

- objęcie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych;

- urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego;

- rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej;

- kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego);

- rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w Swoszowicach;

- kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych;

- zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości;

- zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku, a także walorów przyrodniczych danego terenu.

Takie ustalenia studium mają istotne znaczenie dla wyznaczonej treści zaskarżonego planu miejscowego. Prawdą jest, że rada gminy posiada uprawnienia zwane władztwem planistycznym, w zakresie którego ustala sposób zagospodarowania obszaru gminy. Tym niemniej sama rada gminy określa sobie zakres (ramy) wykonywania tego władztwa właśnie poprzez treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w studium Rada Miasta Krakowa dany obszar określa mianem terenu o funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) i zarazem dodaje, że chodzi nie o jakąkolwiek zabudowę, ale o zabudowę jednorodzinną – to tym samym tym kierunkiem zagospodarowania Rada Miasta jest związana. W ocenie Rady Miasta ustalenie danego obszaru właśnie jako zabudowy jednorodzinnej musiało mieć istotne znaczenie, skoro dla obszarów określonych mianem MW – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności nie wskazano w treści studium, że dotyczą one zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej. To Rada Miasta Krakowa dokonała samoograniczenia się (związała się) przyjmując w studium dla zdecydowanej większości obszaru objętego zaskarżonym m.p.z.p. kierunek zagospodarowania tego terenu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Tymczasem zaskarżony plan miejscowy obejmujący całkowitą powierzchnię ponad 96 ha, w ponad 21 ha przewiduje przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (1 MW – 8 MW). Dodatkowo przewidziano obszary terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z zabudową usługową (1 MWU – 3 MWU) o powierzchni 3,88 ha. Takiej zabudowy nie przewidywało studium. Gdyby jeszcze studium dla tego obszaru określało kierunki zagospodarowana jako zabudowa mieszkaniowa bez precyzowania, że chodzi o zabudowę jednorodzinną – wówczas można byłoby zastanawiać się nad zgodnością treści studium z planem miejscowym. Tak jednak w tej sprawie nie jest.

Ponad 10 % obszaru planu miejscowego (9,83 ha) objętych zostało przeznaczeniem 1 U2 - 7 U2 jako tereny zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym. Takie przeznaczenie tych terenów wskazuje, że chodzi o usługi nie tyle skierowane do mieszkańców "lokalnych", czyli do mieszkańców obszaru objętego planem miejscowym, ale o usługi skierowane do społeczności ponadlokalnej, czyli mieszkańców również innych terenów, nie objętych planem miejscowym, a którzy z tych usług będą w przyszłości korzystać. Jeżeli tak, to wówczas w ocenie Sądu studium powinno przewidywać dla tego terenu przeznaczenie albo UP – tereny o przeważającej funkcji usług publicznych albo UC – tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych. W obu tych przypadkach obowiązujące studium nie precyzowało ich lokalnego charakteru. Tym samym mimo braku na obszarze sporządzonego i zaskarżonego planu miejscowego terenów UP lub UC – plan miejscowy przewidział tereny zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym. Ten zakres planu miejscowego też nie jest zgodny ze studium. Studium przewidywało również, że odrębnym sposobem zagospodarowania terenów Gminy Miasto Kraków będą obszary o przeważającym kierunku zagospodarowania mieszkaniowo-usługowym (MU), dla którego jako główną funkcję określono zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługowa i usługową. Na obszarze zaskarżonego planu miejscowego studium nie przewidywało żadnych terenów MU. Tymczasem obszary m.p.z.p. takie jak:

a) 1 MWU – 3 MWU (3,88 ha);

b) 1 U1-3 U1 i 5U1 – tereny zabudowy usługowej związane z programem mieszkalnym tworzące centrujmy usług osiedlowych i obejmujące usługi publiczne i komercyjne (§ 11 planu miejscowego) o obszarze 3,86 ha;

c) 1KS - 2KS – tereny wydzielonych parkingów ogólnodostępnych (§ 14 planu miejscowego) o powierzchni 0,32 ha;

d) US – tereny publicznych urządzeń sportu i rekreacji (§ 16 planu miejscowego) o obszarze 2,21 ha;

- to nic innego jak obszary kwalifikujące się w studium albo do kierunku zagospodarowania MU, albo powołanego już UP bądź UC.

W ocenie Sądu zgodnym z treścią studium w zakresie zaskarżonego planu miejscowego są jedynie obszary oznaczone symbolem Z - tereny zieleni nieurządzonej (1Z – 3Z - § 17 planu miejscowego) ujęte w studium jako tereny ZP – zieleni publicznej. Obszary te obejmują łącznię teren o powierzchni 1,84 ha i są zgodne ze studium.

Nawet obszary określone w m.p.z.p. jako tereny MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o obniżonej intensywności (1 MN1 – 3 MN1 - § 8 planu miejscowego) są zgodne tylko w tym zakresie, w którym przewidują kierunek zagospodarowania, nie są natomiast zgodne w zakresie uwarunkowań zagospodarowania. Studium bowiem dla takiego kierunku przewidziało parametry zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności w przedziale od 0,4 (w strefie przedmieść) do 0,85 (w strefie miejskiej), natomiast m.p.z.p. - do 0,25 (§ 8 ust. 3 pkt 1 lit. a planu miejscowego). Studium określiło również dla takiego kierunku zagospodarowania wysokość budynków do kalenicy do 13 metrów, a m.p.z.p. określił ten parametr jako do 11 metrów (§ 8 ust. 3 pkt 1 lit. e planu miejscowego). Również dla obszarów oznaczonych w planie symbolem MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podwyższonej intensywności (1 MN2 – 12 MN2 zawarte w § 9 planu miejscowego), studium określiło współczynnik zabudowy do 0,4 (strefa przedmieść) lub 0,85 (strefa miejska), natomiast plan miejscowy współczynnik ten określił jako do 0,3. Studium określiło parametr wysokości budynków do kalenicy do 13 metrów, a w planie miejscowym współczynnik ten wynosi do 11 metrów (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. e planu miejscowego).

Analizując zasady zagospodarowania obszarów MN w m.p.z.p. Sąd jeszcze raz zwrócił uwagę, że to sama Rada Miasta przyjmując w studium wyraźne wskazówki co do szczegółowych zasad planowania w przyszłości zabudowy tego obszaru narzuciła sobie ograniczenia w zakresie uwarunkowań zagospodarowania. Tym samym bez ich uprzedniej zmiany (zmiany studium), Rada Miasta Krakowa nie mogła tych uwarunkowań pominąć. Nie jest zgodne ze studium zakwalifikowanie obszarów zakwalifikowanych w planie miejscowym jako tereny 1 U2, 6 U2, 2 U2, 7 U2 (między innymi na działkach nr [...]. W planie miejscowym są to tereny zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym, a w studium był to teren zieleni publicznej (akta sądowe, karta nr 34). Sąd wskazał również, że poza obszarem określonym w planie miejscowym jako 14 ZP (0,70 ha), 1 ZP (0,11 ha), 2 ZP (1,45 ha) i 3 ZP (0,09 ha) pozostałe obszary ZP (tereny zieleni urządzonej) również nie są zgodne ze studium. Dla terenów oznaczonych w planie miejscowym jako obszary 6 ZP (0,29 ha), 7 ZP (1,07ha), 8 ZP (0,81 ha), 9 ZP (0,44 ha) studium przewidywało przeznaczenie MN.

Rekapitulując ten tok rozważań w ocenie Sądu ww. niezgodność treści zaskarżonego planu ze studium, obejmująca obszar o powierzchni ponad 52 ha (ponad 50 % całego obszaru planu) uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odnosząc powyższe ustalenia do działek nr [...] Sąd pierwszej instancji podniósł, że działki te zostały również częściowo zakwalifikowane w sposób niezgodny z kierunkami zagospodarowania. Działka nr [...] objęta została w m.p.z.p. przeznaczeniem pod obszary:

a) 2 MN1 i 3 MN1, na których podstawowym przeznaczeniem terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o obniżonej intensywności, z dopuszczeniem lokalizacji: usług publicznych i komercyjnych związanych z obsługą mieszkańców, dojazdów, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej;

b) 1Z i 2Z z podstawowym przeznaczeniem tych terenów jako zieleni nieurządzonej, z dopuszczeniem lokalizacji ciągów pieszych z zakazem lokalizacji wszystkich obiektów kubaturowych, ogrodzeń, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej z wyjątkiem odwodnienia terenów w układzie prostopadłym do przebiegu ciągu zieleni związanej z ciekiem wodnym;

c) 1 US na którym podstawowym przeznaczeniem tego terenu są urządzenia sportu i rekreacji, z dopuszczeniem lokalizacji: obiektów gospodarczych, socjalnych, małej gastronomii, urządzeń infrastruktury technicznej, ciągów pieszych i ścieżek rowerowych, parkingów związanych z funkcją podstawową;

d) 9 KDD z podstawowym przeznaczeniem tego terenu pod drogę publiczną - ulicę dojazdową;

e) 3 KDL i 4 KDL z podstawowym przeznaczeniem tych terenów pod drogi publiczne - ulice lokalne, z dopuszczeniem lokalizacji: wiat przystanków autobusowych (dotyczy ulic lokalnych o przystankach zaznaczonych na rysunku planu), budek telefonicznych (w rejonie skrzyżowania ulic), ścieżek rowerowych o znaczeniu lokalnym (dotyczy szczególnie ulicy lokalnej 3KDL);

f) 3 KDZ z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną - ulicę zbiorczą.

Działki nr [...] obejmują tereny oznaczone wyżej opisanymi symbolami 1US, 2 Z, 3 KDL i 4 KDL.

Jak wynika z powyższego zestawienia zgodność studium i m.p.z.p. zachodzi niewątpliwie tylko na obszarach zieleni publicznej czyli ZP i Z.

Studium jako główną funkcję kierunku zagospodarowania MN przewidywało zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym. Wskazano również uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną. Natomiast m.p.z.p. dla ww. działek określił sposób ich zagospodarowania jako teren 1 US przewidujący podstawowe przeznaczenie takiego obszaru (US) pod urządzenia sportu i rekreacji, z dopuszczeniem lokalizacji: obiektów gospodarczych, socjalnych, małej gastronomii.

Jak wspomniano powyżej stopień związania studium i planu zależy od szczegółowości ustaleń studium. Sąd stwierdził, że ustalenia planu nie są sprzeczne z ustaleniami studium, jednakże nie oznacza to już zgodności tych aktów. Zdaniem Sądu urządzenia sportu i rekreacji nie mieszczą się w kierunkach zagospodarowania terenu przewidzianych w studium. Dodatkowo za takim wnioskiem przemawia fakt, że studium w obszarze terenu oznaczonego symbolem UP jako główną funkcję przewidziało zabudowę usługową, obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowie, opieki społecznej, kultury, sportu i rekreacji. Gdyby organ planował takie funkcje na obszarze objętym zaskarżonym m.p.z.p., to zamiast MN, zawarłby w studium na tym terenie kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem UP.

Plan miejscowy jest uchwalany po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obiektywny brak takiej zgodności oznacza nie tylko błędne stwierdzenie istnienia takiej zgodności, ale również i to, że sama uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób istotny (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1049/07, opub. w LEX nr 499814) .

Jak wskazał Sąd, odrębną kwestią pozostaje rozstrzygnięcie co do zarzutu skargi dotyczące naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Również i ten zarzut Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadniony. Art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – czyli tzw. opłatę planistyczną. Należy też zauważyć, że z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wynika, że ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym polanem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 24 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miasta Krakowa zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano wyżej jest dopuszczalne. Jednakże stawkę 0 % ustalono dla terenów oznaczonych symbolami: IT, KS, ZC, US, Z, ZP, WS, KP, KDZ, KDL, KDD, KDX, KDW, KX. Stawka 0 % oznacza, że w istocie tej stawki nie ma. Opłata w wysokości 0 % nie może być ustalona. Obszary objęte łącznie stawką 0 % obejmują w zaskarżonym m.p.z.p. teren o powierzchni ok. 28 ha. Stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zatem wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej. Organ planistyczny nie może z góry przesądzić, że wartość nieruchomości dla wszystkich obszarów objętych planem nie wzrośnie. Stawkę procentową określono jedynie dla obszarów o przeznaczeniu pod zabudowę, działalność usługową, a przecież pozostałe tereny np. zieleni urządzonej nie są teoretycznie wyłączone z obrotu. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym powinna zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0 %. Podsumowując Sąd podniósł, że określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, stąd brak tej stawki lub ustalenie tej stawki na poziomie 0 % prowadzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji podlega ona stwierdzeniu nieważności stosownie do art. 28 u.p.z.p.

Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały, ponieważ jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, zdecydowana większość obszaru objętego planem albo zawiera takie przeznaczenie w planie, które nie jest zgodne z treścią studium (obszar ok. 52 ha), albo też nie zawiera stawki opłaty planistycznej (ok. 28 ha). Obszar oznaczonym symbolami MN1 i MN2, ma powierzchnię mniejszą niż 1/3 obszaru całego planu i jak już wskazano, również dla tego obszaru przyjęto współczynniki zabudowy odmiennie od ustalonych w studium. Nawet utrzymanie w mocy tylko części zaskarżonego planu miejscowego co do obszaru MN1 i MN2, pomimo sprzeczności ze studium, i tak uniemożliwiłoby w praktyce prawidłowe stosowanie takiej części planu. Nie można zaś orzekać poprzez stwierdzenie nieważności tylko części planu miejscowego, jeżeli pozostała część nie nadała się do stosowania.

Od powyższego wyroku Rada Miasta Krakowa wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. Art. 133 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2000 r. Nr 153 poz. 1270)

1) poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy i nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy, całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami Studium - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) podczas gdy z całości ustaleń Studium wynika, że tereny oznaczone w miejscowym planie jako MW, jakkolwiek znajdują się na wyznaczonych w Studium obszarach o głównej funkcji odpowiednio: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów otwartych w formie ogrodów i parków miejskich, to jednak tereny te leżą również częściowo w obszarach strefy miejskiej, a częściowo w strefie przedmieść, co powoduje obowiązek ustalenia w miejscowym planach zagospodarowania przestrzennego różnych przeznaczeń, w tym konieczność zachowania struktury obszarów zabudowanych o zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania, co przejawia się w konieczności ustalenia w miejscowym planie przeznaczenia pod tereny zabudowy zwartej i intensywnie zagospodarowanej.

2. Art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270, ze zm.)

1) poprzez niedostosowanie granic rozpoznawanej sprawy do wymagań określonych w tym artykule - polegające na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały, całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności między ustaleniami planu miejscowego a zapisami studium - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) podczas gdy ustalenia miejscowego planu, również w tej części co do której Sąd dopatrzył się zaistnienia niezgodności między ustaleniami planu a Studium, były uwarunkowane treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie nie może być mowy o niezachowaniu zgodności między ustaleniami planu miejscowego i Studium.

II. Naruszenie prawa materialnego, a to:

3. Art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały, że zapisy planu miejscowego muszą uwzględniać istniejący sposób zagospodarowania terenu.

4. Art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu zgodności miejscowego planu jedynie z częścią Studium, a nie jak nakazuje przedmiotowa norma z całością zapisów Studium.

5. Art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię

1) polegającą na przyjęciu, że obowiązek ustalenia w miejscowym planie stawek procentowych na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu dotyczy również takich sytuacji, w których - w oparciu o dokonane analizy - wiadomo, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości i tym samym nie zaktualizuje się nigdy możliwość pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

2) podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna uwzględniać możliwość wzrostu wartości nieruchomości i w przedmiotowej sprawie prowadzić do takiej konkluzji, że nie stanowi naruszenia przedmiotowej normy nieustalenie stawek procentowych dla terenów, co do których wiadomo, że nie nastąpi wzrost ich wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i tym samym nie zaktualizuje się nigdy możliwość pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Mając powyższe na uwadze Rada Miasta Krakowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2009 r. Nr XXXII/424/08 oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej (Organu) kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę, której przedmiotem jest uchwała w sprawie miejscowego planu, z punktu widzenia zgodności z prawem całej procedury legislacyjnej poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego (art. 17 u.p.z.p.), jak i zachowania zasad sporządzania tego planu. Na gruncie sprawy, którą rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, obowiązek rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, sprowadza się między innymi do obowiązku uwzględnienia przy badaniu legalności miejscowego planu nie tylko wybranych części Studium, które odnoszą się jedynie do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale i również pozostałych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które decydują o zachowaniu zgodności między planem miejscowym a studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak wynika z uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, zbadał dokładnie zapisy Studium pod kątem zachowania zgodności jego ustaleń z miejscowym planem, jednakże jedynie w części, które wprost i bezpośrednio odnoszą się do terenów, dla których przewidziano w Studium funkcje i kierunki zagospodarowania oznaczone symbolami MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZP - tereny zieleni publicznej. Trzeba również wskazać, że analiza tych fragmentów Studium została dokonana przez Sąd I instancji nie do końca prawidłowo, co w połączeniu z nie przeanalizowaniem pozostałej części Studium doprowadziło w efekcie ten Sąd do błędnych rozpoznań i konkluzji.

Należy zauważyć, że zgodnie ze Studium przedmiotowy obszar należy do kategorii terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności MN. W tym przypadku nie można z całą pewnością stwierdzić, że tylko wyznaczona w planie zabudowa jednorodzinna, będzie spełniała kryterium zgodności planu ze studium, bo sformułowanie "o przeważającej funkcji mieszkaniowej" określa, że i inne niezbędne funkcje muszą znaleźć się w tym obszarze. Podstawową wytyczną wynikającą ze Studium jest okoliczność, że obszar ma być mieszkaniowy, a nie np. przemysłowy, czy bez prawa zabudowy. Kolejne kryterium - niska intensywność zabudowy - jest spełnione i zachowane w miejscowym planie poprzez zastosowanie odpowiednio dobranych parametrów dotyczących wielkości działki, wysokości zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy.

Ustalenia zaskarżonego planu przeznaczają pod funkcje mieszkaniowe 54,19 ha, czyli ponad 56% obszaru objętego planem. Reszta terenu to wyznaczone w planie korytarze układu drogowego, oraz nieliczne tereny usługowe, bez których miasto nie może funkcjonować. Dodatkowo należy podkreślić, że tereny o funkcji mieszkaniowej, nie są to tereny, dla których w identyczny sposób można ustalić warunki zabudowy. Zgodnie z zapisami Studium, część tego obszaru leży w strefie miejskiej, a część w strefie przedmieść - zielonym pierścieniu Krakowa. Są to, wyodrębnione w Studium, w celu realizacji zasady "miasta zwartego" i określenia struktury obszarów zabudowanych, strefy o zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania - co musi znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednich zapisach planu miejscowego.

Celem ustanowienia strefy miejskiej jest określenie przestrzennego zasięgu obszarów kształtowanych jako przestrzeń o typowo miejskim charakterze: zwartych, intensywnie zainwestowanych, charakteryzujących się wielofunkcyjnością struktury, wysoką atrakcyjnością urbanistyczną i jakością architektury, terenów o dobrej dostępności komunikacyjnej, wyposażonej w program usług właściwych randze miasta. W strefie tej lokalizowane będą obiekty i instytucje kształtujące "miejskość" i podkreślające metropolitalną i regionalną rangę miasta.

Ustalenia planu "wykonują" zapisy zawarte w studium, zgodnie z ustalonymi w nim (w Studium) standardami regulacji przestrzennych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając w miejscowym planie położenie terenów w strefie miejskiej, ustalono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o takim samym parametrze wskaźnika powierzchni zabudowy jak przy zabudowie jednorodzinnej i wysokości do czterech kondygnacji. Ustalenie takiego przeznaczenia w miejscowym planie nie może być odczytywane jako niezachowanie zgodności ze Studium, ponieważ została zachowana zgodność funkcji, parametrów oraz warunków i standardów wykorzystania terenu - które zostały określone w studium. Zapisy planu miejscowego nawiązują wprost do wymagań przewidzianych dla strefy miejskiej i jednocześnie pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego poprzez nawiązanie do istniejącej już zabudowy, która ma charakter głównie wielomieszkaniowy. Na marginesie należy również wskazać, że dokonując oceny zachowania zgodności między miejscowym planem a Studium, Sąd dopuścił się również i tego uchybienia, że w sposób nieuprawniony utożsamił - użyte w studium - pojęcie intensywności zabudowy, z - użytym w miejscowym planie - pojęciem wskaźnika powierzchni zabudowy. Sąd I instancji, na 12 stronie uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, wskazał, że w miejscowym planie w § 8 ust. 3 pkt. 1 lit. a) ustalono intensywność zabudowy na poziomie do 0,25. Tymczasem jak wynika jednoznacznie ze wskazanego zapisu planu miejscowego wskazana wielkość stanowi wskaźnik powierzchni zabudowy, a nie intensywność zabudowy.

Określony w studium wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynku po zewnętrznym obrysie ścian, do powierzchni terenu objętego inwestycją. Natomiast w planie miejscowym ustalony jest wskaźnik powierzchni zabudowy, który zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 9 jest stosunkiem sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki budowlanej. Wskaźnik powierzchni zabudowy jest składową określającą intensywność zabudowy. Zatem, aby wyliczyć intensywność zabudowy, potrzebny jest jeszcze co najmniej jeden parametr, a mianowicie wysokość zabudowy. Mając na uwadze zasadniczą różnicę między obydwoma wskaźnikami, oczywistym jest, że nie jest dopuszczalne porównywanie i zestawianie ich ze sobą.

Reasumując skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że Sąd I instancji badając przedmiotową uchwałę, nie oparł się na całości akt sprawy i nie zbadał w sposób prawidłowy zgodności miejscowego planu z zapisami Studium, co w efekcie doprowadziło Sąd I instancji do błędnej konkluzji, że w przedmiotowej sprawie nie została zachowana zgodność między planem i studium.

Badając zgodność z prawem uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął w swoich rozważaniach normę art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W obszarze objętym planem, przed i w trakcie sporządzania projektu planu toczyły się liczne postępowania administracyjne o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, bez względu na to czy projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Studium. W związku z tym, w obszarach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności są wydawane decyzje dla zabudowy o większej intensywności i często jest to zabudowa wielorodzinna. W obszarze objętym planem były składane liczne wnioski o warunki zabudowy, zwłaszcza dla budynków wielorodzinnych.

W miejscowym planie uwzględniając położenie terenów w strefie miejskiej -wyznaczonej przez Studium, ustalono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (przy zachowaniu zgodności z zapisami Studium), o takim samym parametrze wskaźnika powierzchni zabudowy jak przy zabudowie jednorodzinnej i wysokości do czterech kondygnacji. Ustalenie takich zapisów w planie miejscowym wynikało z obowiązku, wyrażonego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego i w związku z tym zapisy te, należy uznać za prawidłowe. W ocenie strony przeciwnej, wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu ogólne zasady planowania przestrzennego nie mogą być odczytywane jedynie jako deklaracje ideowe, czy też nie mające treści normatywnej zapisy. Nakaz uwzględniania w planowaniu wymagań ładu przestrzennego ma równie silne oddziaływanie jak inne wskazane w ustawie zasady i wymagania, które powinien spełniać plan miejscowy. Okoliczności tej jednak nie wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Nie rozważał on relacji, jaka pojawia się między dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu, zapisami Studium, a planem miejscowym. Zbadanie tych okoliczności było tymczasem obowiązkiem Sądu, który oceniał czy przy sporządzaniu planu miejscowego nie naruszono zasad jego sporządzania. Prawidłowa ocena - na gruncie niniejszej sprawy - czy naruszono zasady sporządzania planu miejscowego czy też nie, wymaga odniesienia się do różnych okoliczności wpływających na ukształtowanie treści planu miejscowego. Należą do nich między innymi zachowanie zgodności planu z zapisami Studium oraz uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego. Wskazane zasady mają uniemożliwić doprowadzenie do sytuacji, w której zabudowa będzie nieskoordynowana i przypadkowa. W związku z tym zasadnicze znaczenie ma takie ustalenie przeznaczeń w miejscowym planie, które przy zachowaniu zapisów Studium stanowi kontynuację i nawiązanie do istniejącej zabudowy i istniejących sposobów i warunków zagospodarowania przestrzeni. Te okoliczności są i muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu treści zapisów planu miejscowego i jednocześnie powinny podlegać badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który rozpatruje skargę na dany plan miejscowy. Nie przeprowadzenie przez Sąd badania w tym kierunku oznacza, że Sąd w istocie nie miał podstaw do określenia czy zostały zachowane zasady sporządzania planu miejscowego. W ocenie strony przeciwnej badanie przez Sąd I instancji zachowania zasad sporządzania planu miejscowego nie może polegać na wyrywkowym odniesieniu się do kilku zagadnień, które mają wpływ na treść miejscowego planu, ale na gruntownym przeanalizowaniu całego materiału sprawy pod kątem wszystkich przepisów, które statuują zasady sporządzania planu miejscowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt (burmistrz, prezydent) sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami Studium. Oznacza to, że plan miejscowy ma być zgodny ze Studium rozumianym całościowo i niedopuszczalne jest przy dokonywaniu oceny zgodności, porównywanie czy też zestawianie jedynie fragmentów zapisów Studium z fragmentami zapisami planu miejscowego. Na gruncie przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma dokonanie oceny zgodności między planem miejscowym a Studium, w kontekście całości zapisów Studium, a w szczególności tych części, które wprowadzają podział miasta na strefę miejską i strefę przedmieść i dokonują w tym zakresie zróżnicowania kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta - co w sposób bezpośredni przekłada się na zapisy planu miejscowego. Sąd I instancji, wbrew normie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu, badanie zgodności miejscowego planu ze Studium ograniczył do zestawienia jedynie części zapisów Studium i planu, i w oparciu o przeprowadzoną analizę doszedł do wniosku, że w sprawie nie została zachowana zgodność między tymi aktami. Analiza Sądu nie została dokonana w granicach wymaganych przez ustawę i w konsekwencji doprowadziła do błędnych rozstrzygnięć.

Obowiązek ustalenia w miejscowym planie stawki procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, nie może być traktowany jedynie jako formalność. Obowiązek ustalenia stawki procentowej powiązany jest - jak wskazał WSA w Krakowie - z pobieraniem opłat, o których mowa wart. 36 ust. 4. Oczywistym w kontekście jest, że aby móc pobrać te opłaty, to najpierw w miejscowym planie muszą być ustalone stawki procentowe, przy czym nie mogą być to stawki zerowe, w oparciu , o które można będzie ustalić wysokość należnej opłaty. Powyższe znajdzie zastosowanie jednakże jedynie wówczas, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrośnie. Zapewne w wielu przypadkach organy gminy nie są w stanie z góry wykluczyć czy nastąpi wzrost wartości nieruchomości lub danej grupy nieruchomości, jednakże są również i takie przypadki, w których gmina może wykluczyć możliwość wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Wówczas ustalenie w miejscowym planie stawek procentowych, w oparciu o które pobiera się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, jest bezcelowe. Nawet bowiem ustalenie takich stawek i tak nie pozwoli na pobranie jakiejkolwiek opłaty, skoro wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego nie wzrośnie. Norma art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu - w ocenie strony przeciwnej - powinna być wykładana w kontekście możliwości pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu. Takiej możliwości nie ma w sytuacji, gdy nie następuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Wówczas obowiązek ustalenia stawki procentowej jest zbędny, bowiem nigdy nie będzie możliwe pobranie opłaty czy też wymierzenie jej wysokości, jednakże nie ze względu na nieustalenie stawki procentowej, lecz z uwagi na to, że nie wzrosła wartość nieruchomości. Obowiązek ustalenia w miejscowym planie stawek procentowych powinien być wykładany celowościowo i uwzględniać faktyczny cel, któremu ma służyć określenie stawek procentowych. Tym celem jest pobranie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu. W związku z tym, jeżeli nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości wówczas ustalanie stawek procentowych jest zbędne.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podkreślił, że obszar objęty zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego z terenów przeznaczonych w studium, w przeważającej mierze, do zabudowy o funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, stał się w zasadniczym zakresie terenem przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w mniejszym zakresie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podwyższonej intensywności, natomiast funkcją mieszkaniową jednorodzinną o obniżonej intensywności został objęty jedynie wąski północno - wschodni fragment obszaru objętego planem, mimo że ta funkcja miała w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeważać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie naruszenia art. 133 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. dopatruje się w tym, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zarzuty te są niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie nie opierając się na aktach sprawy, w tym na stanowiącym ich część tekście Studium. Zatem Sąd nie wykroczył poza dopuszczalny przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. zakres rozpoznania i orzekania. Sąd pierwszej instancji orzekał również w granicach sprawy, obejmując kontrolą całą zaskarżoną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem orzekł w przedmiocie zgodności z prawem aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast kwestia, czy Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób ocenił, czy doszło do naruszenia zasady obowiązkowej zgodności planu ze studium nie może być rozstrzygana w oparciu o wskazane wyżej przepisy postępowania.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie, w odniesieniu do oceny przez Sąd pierwszej instancji zachowania zasady obowiązkowej zgodności planu ze studium, postawiła zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. W jej ocenie Sąd pierwszej instancji błędnie nie zastosował art. 1 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy co skutkowało nieuwzględnieniem, że zapisy planu miejscowego muszą uwzględniać istniejący sposób zagospodarowania terenu. Natomiast naruszenia art. 15 ust. 1 niniejszej ustawy skarżąca kasacyjnie dopatruje się w błędnym zastosowaniu tego przepisu, polegającym na przyjęciu zgodności miejscowego planu jedynie z częścią Studium, a nie z całością zapisów Studium.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, należy stwierdzić, iż brak jest podstaw uzasadniających jego uwzględnienie. Mianowicie w rozpoznawanej sprawie kwestią decydującą o sposobie rozstrzygnięcia sprawy nie było zagadnienie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pękowicka-Glogera" uwzględnia wymagania, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Rozstrzygnięcia natomiast wymagało, w jakim stopniu Rada Miasta Krakowa uchwalając zaskarżony plan była związana ustaleniami studium. Zatem istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy uchwalając zaskarżony plan zachowano zgodność z wynikającą z art. 15 ust. 1 zasadą obowiązkowej zgodności planu ze studium.

Wskazać należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jednakże trzeba zauważyć, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów, tak jak uczyniono to w rozpoznawaj sprawie. Wobec tego skoro Rada Miasta Krakowa w uchwalonym przez siebie studium zdecydowała się przeznaczyć obszar, objęty następnie zaskarżonym planem, w głównej mierze pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku związanie organu ustaleniami studium było silne. Dlatego też bez znaczenia dla oceny mocy niniejszego związania pozostaje, poruszona w skardze kasacyjnej, kwestia powstania w okresie przed uchwaleniem planu na obszarze przewidzianym pod zabudowę o niskiej intensywności zabudowy o większej intensywności a wręcz zabudowy wielorodzinnej. Okoliczność ta może wskazywać na konieczność zmiany zapisów studium, co jednakże w żadnej mierze nie przekłada się na ocenę stopnia związania ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie ma znaczenie przy uchwalaniu planu. Zatem skoro z ustaleń studium, prawidłowo przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynika, że Rada Miasta Krakowa tereny objęte zaskarżonym planem przeznaczyła pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz tereny zieleni publicznej to w planie zagospodarowania przestrzennego nie mogła tych samych terenów przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z zabudową usługową, tereny zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym. Stopień szczegółowości studium spowodował daleko idące ograniczenia organu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania terenu. Rada Miasta Krakowa w zaskarżonym planie w gruncie rzeczy rozstrzygnęła o zupełnie odmiennym przeznaczeniu terenu w stosunku do przyjętego w studium czym naruszyła zasadę obowiązkowej zgodności planu ze studium.

O braku zgodności omawianego planu ze studium świadczy również sposób określenia współczynnika zabudowy. W studium posłużono się pojęciem "intensywności zabudowy" nie definiując go, zaś w planie użyto pojęcia "wskaźnik powierzchni zabudowy", określając jednocześnie jego rozumienie. Skarżąca kasacyjnie twierdzi w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie utożsamił oba te pojęcia, gdyż nie jest dopuszczalne porównywanie i zestawiani ich ze sobą. Przyjmując zatem, jak twierdzi organ skarżący kasacyjnie, że oba wskaźniki nie mogą być porównywane należy w konsekwencji stwierdzić, że wprowadzając w planie zagospodarowania przestrzennego odmienny sposób ustalenia współczynnika zabudowy organ naruszył zasadę obowiązkowej zgodności planu ze studium.

Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również bark podstaw uzasadniających zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do niniejszego zarzutu przede wszystkim należy wskazać, że w § 24 zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów ustalono stawkę procentową w wysokości 0%. W rozpoznawanej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z brakiem ustalenia omawianej stawki dla pewnej części terenów w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej odbiega od rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale. Kontroli podlega bowiem konkretna regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego i do tej kwestii winny sprowadzać się rozważania merytoryczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych umożliwiających określenie stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy w wysokości 0%. Z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stawki procentowe, na podstawie których ustala się tę opłatę, powinny obligatoryjnie być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być wyższe niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie stawki, o której mowa, przy czym stawka ta nie może być zerowa. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 5 wyd. Warszawa 2009, s. 159 i 285).

Na marginesie należy wskazać, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy, a nadto wydane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 3.10.2006 r. II OSK 1041/06, Lex nr 289039).

Skoro w zaskarżonym planie przewidziano dla części terenów stawkę 0% zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał takie rozwiązanie za sprzeczne z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.