Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1087/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §1, 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2263/15 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2263/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie oferty ramowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Prezes UKE zatwierdził "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych".

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] (zwaną dalej "Decyzją SMP 4") Prezes UKE wyznaczył [...] S.A. z siedzibą w W. (następnie [A] S.A. z siedzibą w Warszawie) jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji (zwanym "Rynkiem 4") i nałożył na spółkę szereg obowiązków regulacyjnych m.in. obowiązek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, polegający na przygotowaniu i przedstawieniu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia Decyzji SMP 4 oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym - w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej w stałej lokalizacji, w tym do lokalnej pętli i podpętli abonenckiej, określonym w załączniku nr 1 do decyzji.

Pismem z 30 marca 2011 r. (zwanym "Wnioskiem SMP 4"), spółka przedstawiła Prezesowi UKE projekt oferty, dostosowujący - jej zdaniem - brzmienie oferty zatwierdzonej decyzją z [...] września 2010 r. do obowiązków wynikających z Decyzji SMP 4. Spółka wskazała, iż warunki dostępu do elementów infrastruktury, do których dostęp jest określony w innych ofertach ramowych, zostały uwzględnione w zmienianej ofercie poprzez odesłanie do odpowiednich ofert ramowych.

Pismem z 4 kwietnia 2011 r. Prezes UKE zawiadomił spółkę o wszczęciu w dniu 30 marca 2011 r. postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu oferty na Wniosek [...] SMP 4. Organ poinformował o wszczęciu postępowania Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie, Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie oraz Polską Izbę Komunikacji Elektronicznej z siedzibą w Warszawie.

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] (zwaną dalej "Decyzją SMP 5 2011") Prezes UKE wyznaczył [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (następnie [A] S.A. z siedzibą w W.) jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego (zwanym dalej "Rynkiem 5") i nałożył na spółkę szereg obowiązków regulacyjnych m.in. obowiązek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, polegający na przygotowaniu i przedstawieniu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia Decyzji SMP 5 oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym - w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej używanych na potrzeby szerokopasmowej transmisji danych kierowanej do lokalnej pętli abonenckiej, określonym w załączniku nr 2 do decyzji.

Pismem z 28 lipca 2011 r. (zwanym "Wnioskiem SMP 5 2011"), spółka przedstawiła Prezesowi UKE projekt oferty, dostosowujący - jej zdaniem - brzmienie oferty zatwierdzonej decyzją z [...] września 2010 r. do obowiązków wynikających z Decyzji SMP 5 2011.

Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniach, m.in. z wniosków SMP 4 i SMP 5 2011. Prezes UKE dopuścił Izbę do udziału we wskazanych postępowaniach. Postanowieniem z 23 września 2013 r. postępowania zostały połączone celem łącznego przeprowadzenia i rozstrzygnięcia.

Prezes UKE decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków [A] S.A. z siedzibą w Warszawie: 1) z 30 marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej, zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., a następnie w części zmienioną, w części uchyloną, a w części utrzymaną w mocy decyzją Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r., zmienioną następnie decyzją z [...] października 2011 r., decyzją z [...] marca 2014 r., decyzją z [...] maja 2014 r. oraz decyzją z [...] maja 2014 r., w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji; 2) z 28 lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej, zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., zmodyfikowanych następnie pismami z 26 stycznia 2012 r. oraz z 25 czerwca 2012 r., w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej; 3) z 19 września 2011 r., zmodyfikowanego pismem z 25 czerwca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej, zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., w zakresie wprowadzenia nowej opcji Usługi BSA "do 10 Mb/s"; 4) z 18 października 2011 r., w przedmiocie zatwierdzenia zmiany zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r. w zakresie dostępu do Internetu - DSL w opcji "do 10 Mb/s" w klasie VBR-nrt; 5) z 1 października 2012 r., w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej, zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami od/do abonenta tj. 512/10240 kb/s oraz 1024/10240 kb/s; zmodyfikowanych następnie pismem z 31 października 2013 r. (zwanych łącznie "Projektem zmiany Oferty"), na podstawie m.in. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t. j. Dz. U. z. 2014 r., poz. 243),

w części I. decyzji zmienił Projekt zmiany oferty ramowej zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r. i zatwierdził zmieniony Projekt zmiany Oferty we wskazanym w niniejszej decyzji brzmieniu;

w częściach II-IV decyzji zatwierdził zmianę załączników nr 11, 16a i 18 do części I Oferty w brzmieniu wskazanym w załącznikach nr 1-3 do niniejszej decyzji;

w częściach V - VII decyzji nadał załącznikom nr 5-7 do części III Oferty treść wskazaną w załącznikach nr 4 - 6 do niniejszej decyzji;

w części VIII. decyzji zatwierdził zmianę załącznika nr 4 do części V Oferty w brzmieniu wskazanym w załączniku nr 7 do niniejszej decyzji;

w części IX. decyzji nadał załącznikowi nr 8 do części V Oferty treść wskazaną w załączniku nr 8 do niniejszej decyzji;

w częściach X-XX decyzji nadał załącznikom nr 1 - 11 do części VII Oferty treść wskazaną w załącznikach nr 9-19 do niniejszej decyzji;

w części XXI. decyzji dodano załącznik nr 20 do niniejszej decyzji, stanowiący jej integralną część, zawierający informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanego jako: k.p.a.) organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie stwierdził, że w pozostałym zakresie wnioski spółki [A] z 28 lipca 2011 r., z 19 września 2011 (zmodyfikowane pismem z 25 czerwca 2012 r.), z 18 października 2011 r., z 1 października 2011 r. (zmodyfikowane pismem z 31 października 2012 r.) - tj. w zakresie, w jakim Projekt zmiany Oferty, dotyczy realizacji obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w art. 42 Prawa telekomunikacyjnego, nałożonego decyzją Prezesa UKE z [...] lutego 2007 r. nr [...] wyznaczającą spółkę [...] S.A. z siedzibą w W. (następnie [A] S.A. z siedzibą w W.) jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych, z wyłączeniem usług, o których mowa w § 2 pkt 4 i 11 uchylonego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Dz. U. z 2004 r. Nr 242, poz. 2420) (zwanym "Rynkiem 12"), na obszarze 11 gmin, o których mowa w pkt 1 załącznika nr 1 do decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] - zostaną rozstrzygnie w odrębnej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE wskazał, że w procedurze zatwierdzania projektu oferty ramowej w sytuacji nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej obowiązku regulacyjnego, na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego zastosowanie znajduje art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Organ dokonał oceny zgodności przedłożonego Projektu zmiany Oferty z obowiązującymi przepisami prawa oraz potrzebami rynku wskazanymi w decyzjach nakładających obowiązki regulacyjne. Zdaniem organu, charakter przedmiotu postępowania pozwalał na wydanie decyzji częściowej oddzielnie w odniesieniu do usług BSA na obszarze 11 gmin uregulowanych Decyzją SMP 12 i oddzielnie w odniesieniu do usług LLU wynikających z Decyzji SMP 4 oraz usług BSA wynikających z decyzji SMP 5, gdyż każda z nich stanowi na tyle odrębną całość, że może być przedmiotem częściowych (oddzielnych) decyzji administracyjnych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zainicjowanego wnioskami spółki [A] i Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji decyzją z [...] lipca 2015 r. Prezes UKE uchylił w części decyzję z [...] czerwca 2014 r. i w uchylonym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że zmienił Projekt zmiany oferty ramowej zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., zmienionej decyzją Prezesa UKE z [...] kwietnia 2011 r., decyzją Prezesa UKE z [...] października 2011 r., decyzją Prezesa UKE z [...] marca 2014 r., decyzją Prezesa z [...] maja 2014 r. oraz decyzją z [...] lipca 2015 r.; zwanej "Ofertą SOR"). Jednocześnie organ zatwierdził zmieniony Projekt zmiany Oferty SOR, a w pozostałym zakresie pozostawił w mocy decyzję wydaną w I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE wyjaśnił, że od 7 października 2014 r. rynek dostępu szerokopasmowego do Internetu regulowany jest Decyzją SMP 5 2014 (decyzja z [...] października 2014 r. nr [...]), która określa rynek właściwy jako rynek świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego na obszarze całego kraju, z wyłączeniem 76 obszarów gminnych, podczas gdy poprzednia decyzja w tym zakresie dotyczyła wyłączenia 11 takich obszarów gminnych. Niniejsze postępowanie dotyczy zmiany oferty ramowej, zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., w takim zakresie Rynku 5, który regulowany był Decyzją SMP 5, a na dzień wydania ostatecznej decyzji jest regulowany Decyzją SMP 5 2014. Organ uznał, że w takiej sytuacji właściwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i zmiana oferty ramowej, a nie jego umorzenie w pierwszej instancji. Pomimo bowiem stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji SMP 5, w zakresie, w jakim oferta jest zmieniana w niniejszym postępowaniu, na spółce ciąży obowiązek stosowania oferty ramowej nałożony Decyzją SMP 5 2014. Oznacza to, że istnieje przedmiot postępowania (obowiązek stosowania Oferty podlegającej zmianie w odnośnym zakresie).

Organ stwierdził, że Projekt zmiany Oferty spełnia dyspozycję art. 42 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, z uwagi na jej podział na poszczególne usługi hurtowe, do świadczenia których spółka została zobowiązana na mocy nałożonych obowiązków regulacyjnych, jak również zawiera wszystkie niezbędne elementy oferty ramowej. Wyjaśnił, że stosownie do art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przy rozpatrywaniu sprawy kierował się celami polityki regulacyjnej, określonymi w art. 189 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, a także potrzebami rynkowymi wskazanymi w decyzjach nakładających na przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek przedłożenia tego projektu (Decyzja SMP 4 oraz Decyzja SMP 5 2014). Zdaniem organu, zatwierdzona oferta odpowiada potrzebie zapewnienia równego traktowania, wspierania rozwoju rynku wewnętrznego oraz usuwania istniejących barier rynkowych w zakresie działalności telekomunikacyjnej. Organ zaznaczył, że w tym obszarze niezbędne było dokonanie korekty w wyniku częściowej zmiany Projektu zmiany Oferty zatwierdzonej decyzją I instancji - w tym zakresie organ rozstrzygnął co do istoty sprawy - zaś w pozostałym zakresie uznając Projekt zmiany Oferty za zgodny z powyższymi kryteriami organ pozostawił w mocy rozstrzygnięcie podjęte w I instancji.

Prezes UKE omówił szczegółowo postanowienia Projektu zmiany Oferty zatwierdzone wcześniejszą decyzją, które były przedmiotem zarzutów wskazanych we wniosku spółki i Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji. W wyniku przeprowadzonej analizy, postanowienia te uznał za zgodne z przepisami prawa i potrzebami rynku. Ustosunkował się też do propozycji zmian oferty złożonych przez podmioty biorące udział w przeprowadzonym postępowaniu.

W skardze skierowanej do WSA w Warszawie Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 40 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, przez określenie cen oferty ramowej bez zachowania trybu wynikającego z ww. przepisów, tj. nie na podstawie art. 40 Prawa telekomunikacyjnego;

2) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego przez odwołanie w zaskarżonej decyzji do innej decyzji administracyjnej Prezesa UKE wydanej na innej podstawie prawnej bez związku z Decyzją SMP 4 i Decyzją SMP 5;

3) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że postanowienia Oferty SOR zatwierdzonej powyższą decyzją są - w zakresie zasad przeprowadzania Testów Margin Squeeze oraz Testów Price Squeeze - na tyle niedokładne i nieprecyzyjne, że wymagają dookreślenia w odrębnym stanowisku Prezesa UKE, co oznacza, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

4) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że postanowienia Oferty SOR zatwierdzonej powyższą decyzją są - w zakresie opisu Procesu TTM - na tyle niedokładne i nieprecyzyjne, że wymagają dookreślenia w odrębnym stanowisku Prezesa UKE, co oznacza, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

Z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nr 1-4 także:

5) naruszenie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przez wydanie decyzji utrzymującej zasadniczo w mocy wcześniejszą decyzję, w wyniku czego zaskarżona decyzja nie odpowiada:

- przepisom prawa, w szczególności art. 36, art. 39 i art. 40 Prawa telekomunikacyjnego,

- potrzebom rynku wskazanym w decyzjach SMP 4, SMP 5 2011 oraz SMP 5 2014, a także

- obowiązkom regulacyjnym nałożonym na [A] S.A. w decyzjach SMP 4, SMP 5 2011 oraz SMP 5 2014;

6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j.:

- art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo istnienia przesłanek do częściowego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego zakresie obowiązków spółki wynikających z Decyzji SMP 5 2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istota zarzutów sformułowanych w pkt 1-4 skargi sprowadza się do kwestii oceny ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzuty 1 i 2) oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a (zarzuty 3 i 4). Zarzuty te zostały podniesione dopiero w postępowaniu sądowym, mimo iż dotyczą rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa UKE na etapie rozpatrywania sprawy w I instancji. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. przez brak wszczęcia w tym zakresie postępowania z urzędu, chociaż zgodnie z tym przepisem była również uprawniona do podniesienia zarzutu nieważności postępowania we własnym zakresie. Sąd zaznaczył, że organ szczegółowo odniósł się do tych zarzutów w odpowiedzi na skargę, wskazując na brak wystąpienia wskazanych przesłanek nieważności w tej sprawie. Nie doszukał się ich także WSA. W ocenie tego Sądu, zarówno decyzja Prezesa UKE wydana w I, jak i w II instancji - w znaczącej części zmieniająca pierwotną decyzję - nie wykazują znamion rażącego naruszenia prawa lub braku podstawy prawnej ich wydania. W kwestii zarzucanego braku wykonalności decyzji WSA uznał, że musiałaby ona mieć trwały charakter, co pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem przedmiotowej sprawy i wykonaniem decyzji przez zobowiązanego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej, w trybie określonym przez art. 108 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji - wbrew stanowisku skarżącej - bardziej dokładne i precyzyjne określenie zasad przeprowadzania Testów Margin Squeeze i Price Squeeze oraz postanowień Oferty SOR w zakresie opisu Procesu TTM, nie było konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA uznał, że istota sporu zawiera się w relacji art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego i art. 40 ust. 4 tej ustawy, w zakresie zastosowania właściwej procedury zatwierdzania przez Prezesa UKE opłat za usługi regulowane. Powołane przepisy określają odrębne tryby postępowania. W przypadku braku konieczności wszczęcia dodatkowej procedury weryfikacyjnej lub też akceptacji uzasadnienia operatora w zakresie wysokości opłat dostępowych, organ zatwierdza ich wysokość finalnie w ramach akceptacji całego projektu oferty ramowej, której opłaty dostępowe stanowią jeden z elementów, co następuje w trybie art. 43 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego i miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji przyjął, że zakwestionowanie sposobu ustalenia opłat dostępowych lub ich wysokości przez skarżącą nie oznacza, że organ powinien zastosować tryb określony w art. 40 Prawa telekomunikacyjnego. Ocena, czy zaistniała taka konieczność należy wyłącznie do Prezesa UKE, któremu powierzono nadzór nad rynkiem telekomunikacyjnym. W rozpatrywanej sprawie organ szczegółowo przedstawił i uzasadnił swoje stanowisko we wskazanym zakresie. W związku z tym WSA uznał, że skarżąca bezzasadnie domaga się wydania decyzji dotyczącej wysokości opłat dostępowych na podstawie art. 40 Prawa telekomunikacyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów postępowania, w tym art. 7, 77, 107 §1 i 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w należytym stopniu rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy. W związku z tym bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. tj. bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji zmiany zakresu obowiązków operatora na skutek wydania decyzji z [...] października 2014 r. (Decyzja SMP 5 2014), określającej na nowo rynek właściwy - jako rynek świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego na obszarze całego kraju, z wyłączeniem 76 obszarów gminnych, a nie 11-u jak to miało wcześniej miejsce. Organ wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się uznając za konieczne zachowanie w tej sytuacji ciągłości postępowania w sprawie świadczenia usług objętych Ofertą z uwagi na tożsamość przedmiotu sprawy, który stanowią określone usługi telekomunikacyjne. Stwierdził, że dokonana zmiana zasad ich świadczenia na Rynku 5 nie implikuje konieczności częściowego umorzenia postępowania, ponieważ zmianie uległ jedynie zakres świadczenia tych usług. Zdaniem WSA, nie było podstaw do uznania, że brak formalnego umorzenia postępowania w tej części, mógł mieć istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy.

Skargę kasacyjną wywiodła Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że Prezes UKE i WSA w Warszawie nie rozważyli wszechstronnie wszystkich okoliczności i stanu faktycznego w sprawie;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo istnienia przesłanek do częściowego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w zakresie obowiązków wynikających z Decyzji SMP 5 2011;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez WSA w Warszawie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez nieumieszczenie w uzasadnieniu wszystkich motywów rozstrzygnięcia - brak szczegółowego uzasadnienia i wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów z pkt 1 - 4 skargi i brak jakiegokolwiek uzasadnienia i wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu z pkt 5 skargi.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do pierwszego z powołanych zarzutów Izba podniosła, że Prezes UKE ustalił opłaty do Oferty SOR na podstawie uzasadnienia kosztowego, przygotowanego na podstawie danych kosztowych spółki [A] za rok 2013, co powoduje, że nie uwzględnia ona aktualnego stanu faktycznego. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji spółka [A] posiadała dane kosztowe za rok 2014. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że audyt regulacyjny danych kosztowych za rok 2014, jeszcze się nie rozpoczął i do momentu zakończenia tego audytu - w sierpniu 2015 r., najbardziej aktualnymi danymi kosztowymi, są dane za zamknięty rok obrotowy 2013. Strona podniosła, że koszty ponoszone nie podlegają audytowi regulacyjnemu, spółka przed wydaniem zaskarżonej decyzji opublikowała sprawozdania finansowe za rok 2014, ponadto w odrębnych postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 40 Prawa telekomunikacyjnego, Prezes UKE wzywał spółkę do przedłożenia aktualizacji uzasadnienia kosztowego po każdym zakończonym roku obrotowym, w celu wydania decyzji uwzględniającej najbardziej aktualne dane kosztowe.

Po drugie, w uzasadnieniu kosztowym spółka [A] przedstawiła koszty na rynku dostępu szerokopasmowego kalkulowane z zastosowaniem tzw. koncepcji zachowania kapitału finansowego (ang. Financial Capital Maintenance - FCM), która uwzględnia m. in. aktualizację wartości środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, a także zysk/stratę z przeszacowania do wartości bieżącej. Zdaniem Izby, dokonując przeszacowania aktywów, spółka wykazuje stawki oparte nie na koszcie rzeczywiście poniesionym (historycznym), ale koszcie powiększonym o różnicę z przeszacowań oraz amortyzację dodatkową. Takie podejście właściwe jest przy realizacji obowiązku wynikającego z art. 39 Prawa telekomunikacyjnego, a nie z art. 40 Prawa telekomunikacyjnego. Negatywnym dla rynku telekomunikacyjnego skutkiem zastosowania koncepcji FCM oraz wyceny aktywów w wartościach bieżących, będzie doprowadzenie do sytuacji, w której przy ustaleniu opłat na podstawie tak skalkulowanych kosztów, przedsiębiorcy telekomunikacyjni będą "rekompensować" spółce [A] fikcyjną stratę wartości aktywów i wartości niematerialnych i prawnych, powstałą na skutek zmian (w tym przypadku zmniejszenia) ich cen rynkowych. Jest to niedopuszczalne przy założeniu realizacji obowiązku wynikającego z art. 40 Prawa telekomunikacyjnego, jak również w sposób krzywdzący powoduje nieuzasadniony transfer środków finansowych z rynku do spółki [...].

Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że zastosowany do kalkulacji kosztów wskaźnik zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału (ang. Weigthed Average Cost of Capital - WACC) wyznaczony przez spółkę na poziomie 11,38% nie podlegał weryfikacji i nie był przedmiotem postępowania dowodowego. Wskaźnik ten nie powinien odnosić się do całej sieci FTTx spółki, ponieważ w znacznej części sieć ta jest skutkiem modernizacji istniejącej sieci miedzianej, a nie całkowicie nową inwestycją o zwiększonym stopniu ryzyka. Strona zaznaczyła, że formalną weryfikację przyjętego wskaźnika powinno stanowić przeprowadzenie przez Prezesa UKE postępowania, o którym mowa w art. 53 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Postępowanie takie jest dopiero w toku. W tej sytuacji, podjęte rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wskaźnika na poziomie 11,38% niesie ryzyko zniekształcenia konkurencji na rynku dostępu szerokopasmowego.

Na poparcie pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej strona argumentowała również, że z uzasadnienia kosztowego [A] wynika, iż w ramach tej kategorii zostały ujęte koszty audytu regulacyjnego usług LLU i FTTx, których spółka nie poniosła w 2013 r. Audyt taki - dla usług LLU i FTTH - miał być przeprowadzony dopiero w sierpniu 2015 r. po wydaniu zaskarżonej decyzji. Prezes UKE wskazał tym zakresie, że w ramach kosztów ponoszonych za rok 2014, tak jak ma to miejsce w przypadku kosztów ponoszonych za rok 2013, alokowane będą koszty audytu związane z realizacją na Rynku 4 obowiązku wynikającego z art. 38 Prawa telekomunikacyjnego. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że realizacja obowiązku z art. 38 Prawa telekomunikacyjnego, nie dotyczy żadnej konkretnej usługi, natomiast sprawozdanie z rachunkowości regulacyjnej przygotowywane jest w podziale na działalności (z dostępu do lokalnej pętli abonenckiej, sieci transportowej, usług na rynku detalicznym i innej działalności), nie zaś w podziale na poszczególne usługi. W ocenie Izby, brak jest dowodów podjęcia przez Prezesa UKE jakichkolwiek formalnych działań mających na celu wyjaśnienie wartości kosztów audytu uwzględnionych w kalkulacji kosztów usług spółki, ich podziału na poszczególne usługi, ich udziału w usługach i poprawności zastosowanych nośników tych kosztów.

W odniesieniu do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej strona podniosła, że Prezes UKE decyzją z [...] listopada 2014 r. znak [...] stwierdził wygaśnięcie Decyzji SMP 5 2011 z dniem 7 października 2014 r. Od tego dnia rynek dostępu szerokopasmowego do Internetu regulowany jest Decyzją SMP 5 2014. Po tej dacie - zdaniem strony - nie było możliwe rozstrzyganie co do spełniania obowiązków określonych w wygasłej decyzji. W tej części postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe.

Motywując zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. strona wskazała, że WSA nie odniósł się indywidualnie do zarzutów skargi sformułowanych w pkt 1-4 skargi. Ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ takie jest stanowisko Prezesa UKE. Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich powodów podzielił argumentację organu. Ponadto, nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia i wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu z pkt 5. skargi. Sąd przyjął, że w rozpatrywanej sprawie organ działał na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, powinien więc odnieść się do zarzutu, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przesłankom przewidzianym w tym przepisie tj. potrzebom rynku wskazanym w decyzjach Prezesa UKF i obowiązkom regulacyjnym nałożonym na [A] S.A. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszące się do relacji pomiędzy art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego i art. 40 ust. 4 tej ustawy są całkowicie bezprzedmiotowe w kontekście zarzutu nr 5. Izba nie może zakwestionować merytorycznie argumentacji WSA w skardze kasacyjnej, gdyż argumentacji takiej w zaskarżonym wyroku brak. Z uzasadnienia wyroku WSA nie wynika nawet, czy Sąd przeanalizował treść i uzasadnienie ww. zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

W ramach środka odwoławczego strona podniosła wyłącznie zarzuty o charakterze procesowym. W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Prezesa UKE w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia projektu zmiany oferty ramowej. Sprawa rozstrzygnięta decyzją podaną kontroli sądowej, dotyczyła - w ogólnym ujęciu - rynku telekomunikacyjnego, w szczególności świadczenia usług komunikacji elektronicznej. Organem odpowiedzialnym za prawidłowe funkcjonowanie tego obszaru rynku jest Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, o czym stanowi art. 189 ust. 1 pkt 1, art. 190 ust. 1 i art. 192 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Organowi temu powierzono szereg obowiązków regulacyjnych i kontrolnych, służących realizacji zadań polegających m.in. na wspieraniu konkurencji w zakresie dostarczania sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczenia usług telekomunikacyjnych, w tym: zapewnienia użytkownikom osiągania maksymalnych korzyści w zakresie cen oraz różnorodności i jakości usług; zapobiegania zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji na rynku telekomunikacyjnym, a także wspierania rozwoju rynku wewnętrznego, w tym usuwania istniejących barier w zakresie działalności telekomunikacyjnej (zob.: art. 189 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego). W szczególności - na mocy art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego - Prezes UKE, jako organ regulacyjny, odpowiadający za prawidłowe funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego, został umocowany do zatwierdzenia projektu oferty ramowej, do zmiany przedłożonego przez operatora projektu oferty ramowej i jego zatwierdzenia, a w przypadku, gdy operator - pomimo nałożonego na niego obowiązku - nie przedstawił takiej oferty w terminie, do samodzielnego ustalenia oferty ramowej. Zgodnie z art. 42 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oferta ta określa warunki i zasady współpracy z operatorem o znaczącej pozycji rynkowej oraz opłaty za usługi w zakresie dostępu telekomunikacyjnego. Jej zakres regulują szczegółowo przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne, rozporządzenia wydanego przez Ministra Infrastruktury na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 42 ust. 4 powołanej ustawy, a także postanowienia decyzji nakładających na określony podmiot obowiązek przygotowania i przedstawienia w określonym terminie projektu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Ze względu na wymagany zakres unormowań decyzja w przedmiocie oferty ramowej jest wielowątkowa, obejmuje różne aspekty świadczenia usług przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej. Należą do nich - oprócz szeregu innych - wysokość i sposób naliczania opłat za poszczególne usługi, w tym opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego.

W celu ochrony prawidłowego funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego, wspierania rozwoju konkurencyjności i przeciwdziałania praktykom monopolistycznym w tym obszarze - wobec zmian cen, kosztów inwestycji i ich eksploatacji będących naturalnym następstwem funkcjonowania rynku i reguł ekonomii - przy określaniu cen oferty ramowej konieczne jest przyjęcie określonych metod kalkulacji zakładających pewne uśrednienie kosztów i wartości tak, aby możliwe było ustalenie wzorca podstawowych warunków współpracy z operatorem o znaczącej pozycji rynkowej. Pozostali uczestnicy obrotu uzyskują w ten sposób gwarancję, że w okresie obowiązywania oferty ramowej przyjęte w niej warunki nie ulegną zmianie poza trybem przewidzianym w art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, w którym to Prezes UKE - jako organ regulacyjny - musi decydować, czy zmiana oferty jest możliwa.

Do wyeliminowania z obrotu prawnego - w wyniku kontroli sądowej - takiej złożonej i wielowątkowej, decyzji organu regulacyjnego określającej ramowo warunki i zasady współpracy z operatorem o znaczącej pozycji rynkowej, nie może doprowadzić każdy mankament w procedowaniu organu, czy każda pojawiająca się wątpliwość co do danych źródłowych, wskaźników, czy założeń metodologicznych. Uwzględnienia żądania uchylenia w całości decyzji w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej nie usprawiedliwia też w sposób wystarczający podjęcie przez stronę skarżącą próby wykazania, że w świetle jej poglądów, wynikających z aktualnego stanu wiedzy i zaawansowania technologii, istnieją argumenty przemawiające za użyciem innych danych liczbowych, współczynników i metod badawczych, od tych, które zostały wykorzystane przy konstruowaniu oferty ramowej. Jest rzeczą oczywistą, że w zależności od punktu widzenia, interesu prawnego czy faktycznego, a także momentu w czasie, strony i uczestnicy postępowania powoływać się będą na różne dane, analizy i badania obrazujące trendy rynkowe, których wykorzystanie - ich zdaniem - w większym stopniu odpowiadać będzie potrzebom rynku wskazanym w decyzjach nakładających obowiązek przygotowania oferty ramowej i zwiększy skuteczność działania organu, któremu powierzono ochronę rynku regulowanego. Jednak sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia kryterium legalności i to - co do zasady - według stanu z daty wydania przez organ decyzji. Stąd też, powodem uchylenia przez ten sąd decyzji Prezesa UKE o zatwierdzeniu oferty ramowej może być dopiero wykazanie, że przyjęte w niej postanowienia są wadliwe w sposób na tyle istotny i wyraźny, że decyzja ta jest sprzeczna z prawem. Wymagałoby to zarysowania się na etapie postępowania sądowoadministracyjnego bardzo gruntownego sporu, który w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał.

Jak wspomniano na wstępie, z perspektywy zarzutów środka odwoławczego spór na etapie postępowania kasacyjnego ogranicza się wyłącznie do kwestii procesowych. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ wszechstronnie zbadał i ocenił całokształt okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, szczegółowo uzasadnił rozwiązania przyjęte w tej ofercie, wykazał, że są one zgodnie z prawem i z potrzebami rynku wskazanymi w decyzjach nakładających obowiązek przedłożenia oferty ramowej. Strona skarżąca zarówno na etapie skargi, jak i skargi kasacyjnej nie podnosi przy tym żadnych nowych kwestii ani argumentów, które zostałyby przez organ pominięte. Ponawia jedynie argumenty, przedstawione w toku postępowania administracyjnego w stanowiskach konsultacyjnych oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do których organ odniósł się zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Domaga się w istocie zmiany stanowiska organu co do sposobu kalkulowania kosztów usług spółki i metod weryfikacji wysokości opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego. Utrzymuje, że niektóre postanowienia oferty ramowej zatwierdzonej zaskarżoną decyzją nie są dość dokładne i precyzyjne. Podejmując w tym zakresie polemikę z organem, a następnie z Sądem I instancji, skarżąca kasacyjnie nie przyjmuje argumentów wskazujących, że decyzja w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia oferty nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą niewykonalności skoro uzyskała rygor natychmiastowej wykonalności i od tego czasu kształtowała praktykę w obrocie prawnym. Strona nie dostrzega też, że ramowy charakter oferty powoduje, że określa ona zasady współpracy z operatorem o znaczącej pozycji rynkowej - z założenia na pewnym, wymaganym poziomie ogólności. Czytelność i niezbędna elastyczność uregulowań oferty ramowej wymaga, by kwestie szczegółowe, np. możliwe warianty ogólnego procesu, były przedmiotem odrębnych uregulowań, które znajdują umocowanie w ustawie, w decyzji nakładającej obowiązek regulacyjny lub w samej ofercie ramowej, mają wobec niej charakter komplementarny - analogicznie jak akty wykonawcze wobec regulacji ustawowej.

Skarżąca kasacyjnie twierdzi ponadto, że w zakresie obowiązków spółki wynikających z Decyzji SMP 5 2011 postępowanie administracyjne należało umorzyć. Według wyjaśnień organu, pomimo stwierdzenia wygaśnięcia decyzji SMP 5 2011 istniały nadal określone w niej obowiązki regulacyjne w stosunku do usług Rynku 5, gdyż zostały ustanowione w decyzji SMP 5 2014 (z wyłączeniem tylko niektórych obszarów gminnych). Ze stanowiskiem tym zdaje się zgadzać autor skargi twierdząc w pkt 5. jej petitum, że wadliwość zaskarżonej decyzji polega m.in. na tym, że zatwierdzona w niej oferta ramowa nie odpowiada potrzebom rynku wskazanym w Decyzji SMP 5 2011, a także obowiązkom regulacyjnym nałożonym na spółkę w ww. decyzji. W tych okolicznościach trafnie WSA przyjął, że zarzucane naruszenie art. 105 §1 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy poddanej sądowej kontroli, która dotyczy usług telekomunikacyjnych objętych zatwierdzoną ofertą. W świetle art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazany zarzut nie mógł więc doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezasadny okazał się również powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3 poz. 39; dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Chociaż uzasadnienie wyroku WSA, co do niektórych poruszonych w nim kwestii, wydawać się może zbyt lakoniczne, jednak wynika z niego, z jakich powodów Sąd uznał zarzuty skargi za nieskuteczne. Pozwoliło to na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA rozstrzygnął na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).