Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 546/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 3 ust. 3 pkt 16, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2023 r. sprzeciwu Towarzystwa [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Towarzystwa [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r., odmówił E. Sp. z o.o. w W. , dalej zwaną: "inwestorem", wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w B. na działce o nr ew. [...] obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łęgnowo - Park Technologiczny w Bydgoszczy" uchwalonego uchwałą Nr LIV/1093/05 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 września 2005 r. (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 123, poz. 2090), zwanego dalej: "mpzp".

W ocenie Prezydenta Miasta Bydgoszczy, planowana inwestycja jest niezgodna z mpzp, w następującym zakresie:

1) Brak zgodności z regulacjami § 16 pkt 13 mpzp, gdzie zapisano wymóg cyt.: "zasady obsługi w zakresie gospodarki odpadami stałymi - zgodnie z programem ochrony środowiska i planem gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi".

Organ I instancji podkreślił, że zgodnie ze sporządzanym równolegle do mpzp, Planem gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy na lata 2005-2012, przyjętym uchwałą Nr LVI/1108/05 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 października 2005 r., na terenie miasta nie przewidywano lokalizacji inwestycji związanych z utylizacją odpadów niebezpiecznych. Plan gospodarki odpadami na poziomie gminy został wycofany z porządku prawnego. Kontynuację stanowi Wojewódzki plan gospodarki odpadami województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2016-2022 z perspektywą na lata 2023-2028, w którym aktualne pozostają ustalenia wynikające z Planu gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy. Zagadnienia dotyczące gospodarki odpadami uwzględnione zostały również w Programie ochrony środowiska dla miasta Bydgoszczy na lata 2013-2016 z perspektywą do 2020 roku. W dokumencie tym zawarto m.in. takie stwierdzenia: "Aktualnie w Polsce istnieje wystarczająca ilość zakładów unieszkodliwiających większość odpadów niebezpiecznych" (str. 77), "Unieszkodliwianie odpadów medycznych i weterynaryjnych będzie odbywać się w spalarni w Regionalnym Centrum Onkologii" (str. 94).

W okresie tworzenia mpzp (w 2005 roku) nie było intencją uchwałodawcy, aby lokować na terenie miasta nowe spalarnie odpadów niebezpiecznych. Nadto, zgodnie z regulacjami Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2016-2022 z perspektywą na lata 2023-2028 przyjętego Uchwałą Nr XXXII/545/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 maja 2017 r., w województwie kujawsko-pomorskim nie ma potrzeby realizacji spalarni odpadów niebezpiecznych.

2) Brak zgodności z regulacjami § 6 i § 7 pkt 1 i 2 mpzp, określającymi przeznaczenie terenu w związku z zapisami § 9 ust. 3 (zasada stosowania nowoczesnych technologii, charakteryzujących się niskimi uciążliwościami dla środowiska) w związku z zapisami § 2 ust. 1 pkt 2 (definicja pojęcia "działalność wykorzystująca nowoczesne technologie") oraz regulacjami zawartymi w § 2 ust. 2 mpzp (pojęcia niezdefiniowane w planie należy rozumieć zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa).

W ocenie Prezydenta Miasta Bydgoszczy, spalarni odpadów niebezpiecznych nie można zakwalifikować do żadnego ze wskazanych mpzp przeznaczeń - ani podstawowych, ani uzupełniających. Nie jest to zabudowa składowa, magazynowa, biurowa i socjalna, ani związana z transportem samochodowym. Nie jest to też zabudowa produkcyjna. Sięgając natomiast do zawartej w przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 mpzp definicji pojęcia "działalność wykorzystująca nowoczesne technologie", ani nie można uznać, że spalarnia stanowi obiekt o funkcji produkcji, ani że jest to obiekt charakteryzujący się wysoką wartością dodaną wytwarzanych produktów.

3) Brak zgodności z regulacjami § 9 mpzp, ustalającymi zasady ochrony środowiska oraz wprowadzającymi zasadę ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi.

Prezydent Miasta Bydgoszczy podkreślił, że oceniając zgodność planowanego zamierzenia z mpzp należy mieć na uwadze, że plan ten, jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni tak jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą analizy nie jest więc pojedynczy przepis, ale norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Wymaga zatem sięgnięcia do zasad wykładni językowej, systemowej, czy też celowościowej.

Obowiązujące w dniu uchwalania mpzp "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy", uchwalone uchwałą Nr XLVI/980/05 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2005 r., jak i przyjęta w 2009 r. kolejna edycja tego dokumentu, wskazywały na potrzebę ograniczania uciążliwości dla środowiska i nie przewidywały lokowania takich przedsięwzięć jak zakłady termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. Celem regulacji zawartych w obowiązującym planie miejscowym, było ograniczanie istniejących, oraz niedopuszczanie do powstawania nowych uciążliwości, o czym świadczą postanowienia zawarte w § 9 mpzp, takie jak:

- "obowiązuje zasada stosowania nowoczesnych technologii, charakteryzujących się niskimi uciążliwościami dla środowiska";

- "obowiązuje zakaz lokalizacji funkcji powodujących uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie planu";

- "obowiązuje zasada ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi i środowiska, zgodnie z przepisami odrębnymi".

W świetle powyższych zapisów, w ocenie organu I instancji za całkowicie sprzeczną z wykładnią celowościową, należy uznać realizację przedsięwzięcia, które zgodnie z postanowieniami § 2 ust 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczone jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W związku z tym, Prezydent Miasta Bydgoszczy uznał, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łęgnowo - Park Technologiczny" w zakresie: § 16 pkt 13, § 6 i § 7 pkt 1 i 2 w związku z § 9 ust. 3 oraz § 9, co w świetle regulacji zawartych w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2021 r. poz. 2373 ze zm.), dalej: "uuioś" jest podstawą dla odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji, inwestor, zaskarżył w całości powyższą decyzję i wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przedmiotowej decyzji stawiam zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 80 ust. 2 uuioś, poprzez stwierdzenie, że przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami mpzp, podczas gdy przedsięwzięcie jest zgodne z przeznaczeniem zarówno podstawowym jak i uzupełniającym przewidzianym w mpzp dla terenu oznaczonego symbolem A35P obejmującym działkę nr [...] obręb [...], na którym przedsięwzięcie ma być prowadzone, oraz pozostałymi mającymi zastosowanie przepisami mpzp;

- art. 80 ust. 2 uuioś, w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.) (dalej "ustawa o odpadach") poprzez przyjęcie, iż brak przewidzenia przedsięwzięcia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (dalej "WPGO") stanowi niezgodność przedsięwzięcia z WPGO lub kolejno z mpzp, podczas gdy nie istnieją żadne przepisy prawa nakazujące uwzględnienie przedsięwzięcia w WPGO przed uzyskaniem decyzji środowiskowej, a nieprzewidzenie danego przedsięwzięcia w WPGO nie stanowi o jego sprzeczności z mpzp i kolejno nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej;

- § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia w zw. z art. 80 ust. 2 uuioś, poprzez stwierdzenie, że na terenie oznaczonym A35P, na którym planowane jest przedsięwzięcie, mpzp nie dopuszcza prowadzenia działalności związanej z termicznym przekształcaniem odpadów, odzyskiem energii cieplnej i produkcją energii elektrycznej;

- art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) (dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 80 ust. 2 uuiś, poprzez stwierdzenie, że na terenie oznaczonym A35P, na którym planowane jest Przedsięwzięcie, mpzp nie dopuszcza prowadzenia działalności związanej z termicznym przekształcaniem odpadów, odzyskiem energii cieplnej i produkcją energii elektrycznej, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy wydania decyzji środowiskowej;

- art. 3 pkt 26 ustawy o odpadach, w zw. z art. 80 ust. 2 uuiś, poprzez nieprawidłową kwalifikację przedsięwzięcia w kontekście definicji legalnej spalarni odpadów, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) (dalej "KC") poprzez uniemożliwianie inwestorowi, któremu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, lokalizowania zgodnej z prawem i potrzebnej gospodarczo inwestycji.

Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) (dalej "kpa"), w zw. art. 77 ust. 1 uuioś, poprzez nieprzewidziany przepisami kpa lub uuioś, wpływ na proces uzgodnień w szczególności z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska poprzez ogłoszenie na sesji Rady Miasta Bydgoszczy w dniu 6 grudnia 2021 r., jakoby przedsięwzięcie było niezgodne z mpzp, pomimo braku decyzji organu o odmowie udzielenia decyzji środowiskowej z uwagi na taką niezgodność;

- art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 80 kpa w zw. art. 77 ust. 1 uuioś, poprzez niemające podstawy prawnej wpływanie na treść opinii Dyrektora Wydziału Administracji Budowlanej (dalej "WAB") i polecenie mu w trakcie posiedzenia Kolegium Prezydenta w dniu 9 listopada 2021 roku wydania opinii o braku zgodności przedsięwzięcia pomimo, iż Dyrektor WAB wydał uprzednio opinię o zgodności Przedsięwzięcia z mpzp, co podważa zaufanie do organu oraz wiarygodności opinii, którymi organ posługuje się dla uzasadnienia odmowy udzielenia decyzji środowiskowej;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez:

+ podejmowanie działań skutkujących powstaniem wątpliwości co do wiarygodności opinii pozyskanych wewnętrznie przez organ, na które to opinie powołuje się organ w celu uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

+ pominięcie niektórych dowodów, w szczególności opinii WAB z dnia 22.03.2021 r. (znak WAB.I.6727.3.70.2021.KA), opinii WAB z dnia 21.10.2021 r. (znak WAB.I.6727.3.70.2021.KA, pisma Wydziału Zintegrowanego Rozwoju i Ochrony Środowiska (dalej "WZR") z dnia 04.10.2021 r., które to dokumenty wprost potwierdzają zgodność Przedsięwzięcia z mpzp;

+ poprzez brak podjęcia odpowiednich, niezbędnych działań koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Zasada ta nakazuje zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa, które zobowiązują organ administracji do działania na podstawie przepisów prawa, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, a w szczególności bezstronności i równego traktowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 6 maja 2022 r., na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 80 ust. 2 uuioś, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:

Analizowane przedsięwzięcie zakwalifikowano zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839), jako instalację do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych, a także do grupy przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko wyszczególnionych w cyt. rozporządzeniu jako:- § 3 ust. 1 pkt 37 lit e - instalacje do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych innych niż wymienione w lit. a-d, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych, - § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b - zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Planowane przedsięwzięcie należy zatem do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjny.

Wnioskodawca w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dalej nazywanym "Raportem" określił zakres przedsięwzięcia, który obejmuje budowę m.in.:

- budynku rozładunku odpadów, w którym zlokalizowany będzie magazyn na odpady,

- głównego budynku instalacji termicznego przekształcania, w którym przewiduje się instalację podstawowych urządzeń:

> pieca obrotowego z niezbędną infrastrukturą,

> komory dopalania,

> kotła do odzysku ciepła,

> turbiny i generatora,

> systemu oczyszczania i monitoringu spalin,

> układu odżużlania pieca,

- magazynu wszelkiego rodzaju odpadów przechowywanych głównie na paletach,

- magazynu odpadów przechowywanych w kontenerach,

- chłodni wentylatorowej (powietrznej),

- budynku rozdrabniarki odpadów (wraz z instalacją doprowadzającą azot i magazynem dla tej substancji,

- budynku rozdzielni elektrycznej i sterowni,

- budynku socjalno-biurowego wraz z laboratorium (opcjonalnie),

- zbiorników naziemnych magazynowych na odpady ciekłe,

- zbiorników na reagenty do systemu oczyszczania spalin,

- zbiornika na odpady poprocesowe - popioły z systemu oczyszczania spalin,

- zbiorników do mieszania odpadów ciekłych,

- dwupłaszczowego zbiornika o pojemności 10 m3 na olej opałowy lekki - zbiornik ten będzie wyposażony w przewód odpowietrzający, przewód napełniający, przewód zasilający z zaworem ssawnym i zaworem zwrotnym (stopowym dwukulowym), sygnalizator poziomu napełnienia oraz wskaźnik poziomu oleju,

- komina odprowadzającego spaliny o wysokości około 44 m,

- zbiornika lub zbiorników p. poz. o pojemności około 100 m ,

- parkingów, dróg i placów manewrowych,

- ogrodzenia oraz niezbędnych instalacji energetycznych, wodno-kanalizacyjnych, sterowania.

Maksymalną roczną przepustowość instalacji oszacowano na poziomie 28 000 Mg odpadów na rok.

Zgodnie zaś z art. 80 ust. 2 uuioś, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami mpzp , poza określonymi w ww. przepisie wyjątkami które nie mają zastosowania w sprawie.

Bezspornym w sprawie jest, że na terenie planowanej inwestycji, tj. działka nr [...] obręb [...] obowiązuje mpzp. Działka ta znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem A35P, tj. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Zgodnie z § 6 mpzp, w odniesieniu do wszystkich terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonych w planie symbolem literowym "P", stosuje się ogólne ustalenia przeznaczone dla tych terenów, o ile ich nie zmieniają (lub uzupełniają) szczegółowe ustalenia planu.

Przywołane w zaskarżonej decyzji przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy regulacje mpzp w kontekście prezentowanego przez organ uzasadnienia tych niezgodności, w ocenie składu orzekającego nie przesądzają na obecnym etapie postępowania o tym, że planowana inwestycja jest z mpzp niezgodna.

Zgodnie z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych, sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie II SA/Gd 37/21). W doktrynie podkreśla się, że o ile samo przeznaczenie zawarte w planie miejscowym - gdy tylko jego zapisy na to pozwalają - powinno być oceniane przez organ wydający decyzję liberalnie i szeroko, o tyle zapisy planu miejscowego dotyczące ochrony środowiska na danym terenie muszą już być weryfikowane bezwzględnie i w każdym zakresie. Wyrażona przez organ ocena na temat ewentualnej zgodności przedsięwzięcia z planem nie może być sformułowana ogólnikowo i lakonicznie, ale powinna być ujęta w taki sposób, aby wyczerpująco przedstawić punkt widzenia danego organu (zob. M. J. Nowak, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach a instrumenty planowania przestrzennego, CASUS 2013, nr l,s. 41-44).

Na gruncie przedmiotowej sprawy, wątpliwości w zakresie zgodności planowanej inwestycji z mpzp występują już w poszczególnych jednostkach wewnętrznych działających w ramach organu. Jak wynika z akt sprawy, bezpośrednio po złożeniu przez inwestora wniosku inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie, Kierownik Referatu w Wydziale Zintegrowanego Rozwoju i Środowiska pismem z dnia 19 marca 2021 r. nr WZR-III.6220.20.2021.MM wystąpiła do WAB z wnioskiem o dokonanie oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami mpzp. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 22 marca 2021 r., znak: WAB.I.6727.3.70.202l.KA Zastępca Dyrektora Wydziału wskazał, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami mpzp. Dysponując taką opinią, Prezydent Miasta Bydgoszczy wystąpił o zaopiniowanie planowanej inwestycji do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy i Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu oraz o jej uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku,

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr WZR-III.6220.20.2021.MM Dyrektor Wydziału Zintegrowanego Rozwoju wystąpił z wnioskiem o dokonanie oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w Bydgoszczy na działce o nr ew. [...] obręb [...] do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. W odpowiedzi na pismo i w nawiązaniu do spotkania w dniu 11 sierpnia 2021 r., Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej przygotowała opinię z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr MPU-DYR.-071/Bg-7/19/1294/21 w sposób jednoznaczny uznając, że planowane zamierzenie nie jest zgodne z ustaleniami mpzp. Stanowisko to Miejska Pracownia Urbanistyczna podtrzymała również w swojej opinii z dnia 18 listopada 2021 r. nr MPU-WS-7322/Łg-2/10/we/21.

Dyrektor WAB w piśmie z dnia 31 października 2021 r. nr WAB.1.6727.3.70.202l.KA uznał natomiast ponownie, że planowane zamierzenie nie jest sprzeczne z postanowieniami mpzp, lecz już w piśmie z dnia 18 listopada 2021 r. nr WAB.1.6727.3.70.202l.KA zaopiniował negatywnie planowaną inwestycję jako niezgodną z ustaleniami mpzp. W piśmie tym powołał się na zaprezentowane na posiedzeniu Kolegium Prezydenta w dniu 9 listopada 2021 r. stanowisko Miejskiej Pracownik Urbanistycznej.

W aktach sprawy znajduje się również pismo przygotowane przez Wydział Zrównoważonego Rozwoju z dnia 4 października 2021 r., stanowiące polemikę z opiniami Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Z pisma tego jednoznacznie wynika, że lokalizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w Bydgoszczy na działce o nr ew. [...] obręb [...] jest zgodna z mpzp.

Zdaniem Prezydenta Miasta Bydgoszczy wyrażonym w zaskarżonej decyzji, planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 16 pkt 13 mpzp. W przepisie tym zapisano wymóg odnoszący się do zasad obsługi w zakresie gospodarki odpadami stałymi wskazując, że ma się ona odbywać zgodnie z programem ochrony środowiska i planem gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi. Wymóg ten został jednak wskazany przy określeniu obowiązujących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Organ I instancji wywodzi, że pojęcie "obsługa", jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do obiektów obsługiwanych jak i obsługujących, jakim jest instalacja do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. Tut. Kolegium tego poglądu nie podziela, uznając za uzasadnione stanowisko inwestora, iż powyższe stanowi nadinterpretację postanowień mpzp. Jak słusznie wskazuje inwestor, "zasady obsługi", o których mowa w postanowieniach mpzp dotyczą reguł postępowania z odpadami i postanowienia te nie powinny być interpretowane w ten sposób, że to obsługa w zakresie gospodarki odpadami miałaby być dokonywana przez instalacje ujęte w dokumentach, do których odwołuje się Plan. Na taką interpretację nie pozwala redakcja § 16, który w poszczególnych punktach wprost odnosi się do zasad obsługi danych obiektów zlokalizowanych na terenach, o których mowa w § 6 mpzp, m.in. w zakresie kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, zaopatrzenia w wodę, gaz itp. Sprzeczne z zasadami wykładni prawa byłoby przyjęcie, że akurat zasady wymienione w punkcie 13 § 16 mpzp odnoszą się do obiektów obsługujących, co oznaczałoby, że na danym obszarze mogą powstać wyłącznie instalacje ujęte w powoływanych dokumentach.

Już powyższa wykładnia postanowień § 16 pkt 13 MPZP przesądza o tym, że planowane przedsięwzięcie nie może być w tym zakresie niezgodne z mpzp. Wszelkie rozważania odnoszące się do szczegółowych postanowień i zakresu obowiązywania WPGO, w którym aktualne pozostają ustalenia wynikające z Planu gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy pozostają zatem bez wpływu na ocenę zgodności inwestycji z mpzp, gdyż w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, takiej zgodności się nie bada.

Na obecnym etapie postępowania Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego postanowieniem z dnia 26 lipca 2021 r. nr SG-I-P.720.12.2021 zaopiniował pozytywnie planowaną inwestycję.

Wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 2010 r. w sprawie II OSK 1848/10 potwierdzono, że w w/w obszarze o przywoływanych ustaleniach dopuszczalne jest, co do zasady, lokalizowanie spalarni odpadów jako zakładu produkcyjnego, a więc zgodnego z ustaleniami mpzp.

Nie można przy tym uznać za przekonujące argumentów Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zawartych w informacji z dnia 5 listopada 2021 pt. "Istniejąca spalarnia odpadów komunalnych, a planowana inwestycja", w którym nastąpiła próba uzasadnienia stanowiska w zakresie niezgodności planowanej inwestycji z mpzp w sytuacji, gdy taką zdolność stwierdzono w stosunku do innej spalarni odpadów, następnie powtórzonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W stanowisku tym odwołano się bowiem do ustaleń § 16 pkt 13 mpzp, który w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wskazuje na zasady obsługi w zakresie gospodarki odpadami stałymi - zgodnie z programem ochrony środowiska i planem gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi.

Na obecnym etapie postępowania, brak jest zatem w ocenie składu orzekającego racjonalnego uzasadnienia odmiennego potraktowania spalarni odpadów w kontekście dokonywanej oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami mpzp. Wręcz przeciwnie, za przekonujące należy uznać argumenty prezentowane przez Dyrektora Wydziału Zintegrowanego Rozwoju i Środowiska w piśmie z dnia 4 października 2021 r., w którym zawarto szczegółową polemikę z opinią Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 18 sierpnia 2021 r.

W pierwszej kolejności należy zatem dokonać oceny, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia jest dopuszczalna w świetle postanowień § 6 i § 7 mpzp. W przypadku odpowiedzi twierdzącej należy dokonać analizy, czy opisana w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestycja spełnia wymogi zastosowania nowoczesnych technologii, charakteryzujących się niskimi uciążliwościami dla środowiska, w rozumieniu § 2 ust. 1 mpzp w odniesieniu do innych spalarni odpadów niebezpiecznych.

Organ I instancji zwrócił nadto uwagę, że planowana inwestycja rocznie będzie generować powstanie niebezpiecznych odpadów, co z pewnością nie stanowi produktów o wysokiej wartości dodanej. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie termicznie przekształcać odpady z odzyskiem energii, co niewątpliwie jest zjawiskiem korzystnym dla środowiska, Organ I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący dlaczego na gruncie przedmiotowej sprawy uznał, że inwestycja będzie powodowała uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie planu (§ 9 pkt 4 mpzp wprowadza zakaz lokalizacji funkcji powodujących uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych znajdujących się w sąsiedztwie planu).

Podważanie treści Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może opierać się na przypuszczeniach organu, które nie są poparte stosownymi dowodami, czy też na możliwym wystąpieniu uciążliwości, albo zagrożeń dla środowiska w przyszłości. Rację ma odwołująca się strona, że przyjęte przez organ I instancji założenia, że w związku z planowaną inwestycją istnieje ryzyko uciążliwości, naruszania standardów emisyjnych i awarii przemysłowych, bez dostatecznego uzasadnienia swojego stanowiska, z góry mogłoby przesądzać o możliwości odmowy wydania jakiejkolwiek decyzji środowiskowej.

Trzecia z powołanych przez organ zasad (§ 9 pkt 7 mpzp) dotyczy ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi i środowiska, zgodnie z przepisami odrębnymi. Uzasadniając niezgodność planowanego zamierzenia z tym postanowieniem mpzp Prezydent Miasta Bydgoszczy powołał się na postanowienia Raportu (strona 118, Tabela 35), że potencjalne sytuacje awaryjne, które mogą wystąpić na terenie zakładu, dotyczyć będą głównie zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego oraz wystąpienia pożaru w powiązaniu z postanowieniami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2021 r. poz. 1973 ze zm.),

Podkreślić należy, że mpzp nie zabrania lokalizowania w obszarze A35P zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii. Niezależnie od powyższego, jak słusznie zwrócił uwagę inwestor, wątpliwości budzi taka kwalifikacja planowanej inwestycji. W powoływanej opinii Wydziału Zarządzania Kryzysowego z dnia 18 sierpnia 2021 r. dostrzegalna jest bowiem sprzeczność przejawiająca się w tym, że mimo ustalenia, iż w zakładzie nie dojdzie do przekroczenia znajdującej się ilości materiałów niebezpiecznych określonych w rozporządzeniu w sprawie rodzaju i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, to zakład ten należy zakwalifikować jako zakład zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii.

Strefa przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 136a ustawy - Prawo ochrony środowiska może być utworzona na obszarach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania oraz magazynowania i równocześnie użytkowanych zgodnie z przeznaczeniem. W granicach strefy przemysłowej jest dozwolone, z zastrzeżeniem przekraczanie standardów jakości środowiska w zakresie dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu i dopuszczalnych poziomów hałasu oraz wartości odniesienia, o których mowa w art. 222, jeżeli nie zagraża to życiu lub zdrowiu ludzi, w szczególności nie narusza wymagań norm bezpieczeństwa i higieny pracy.

Wydając zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta Bydgoszczy oparł się w decydującej mierze na stanowisku Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Uzasadniając zaskarżoną decyzję i przyjmując stanowisko o sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami mpzp, organ I instancji pominął opinie WAB z dnia 22 marca 2021 r. i z dnia 31 października 2021 r., a także stanowisko Wydziału Zintegrowanego Rozwoju i Ochrony Środowiska z dnia 4 października 2021 r" nie odnosząc się do nich szerzej w uzasadnieniu decyzji.

Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Z kolei wyrażona w art. 80 kpa, zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7-8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Prezydent Miasta Bydgoszczy dokonał oceny zgodności przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w Bydgoszczy na działce o nr ew. [...] obręb [...] z mpzp z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż nie znajduje ona oparcia w materiale dowodowym sprawy. Organ nie rozpatrzył również w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W kontekście postanowień art. 8 kpa, istotnym jest sposób pozyskiwania przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy opinii wewnętrznych od poszczególnych jednostek w zakresie zgodności planowanego zamierzenia z mpzp. Należy tutaj zwrócić uwagę na protokół nr 34/2021 posiedzenia Kolegium Prezydenta Miasta w dniu 9 listopada 2021 r. nr WOA-I.0053.1.34.2021 w trakcie którego Prezydent Miasta po zapoznaniu się ze stanowiskiem Miejskiej Pracowni Urbanistycznej polecił Dyrektorowi Wydziału Administracji Budowlanej wydać opinię o braku zgodności zamierzonego przedsięwzięcia polegającego na budowie linii do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych w Bydgoszczy na działce o nr ew. [...] obręb [...] z uwagi na stwierdzoną niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że wcześniej jednostka ta w dwukrotnie formułowanych opiniach nie dostrzegała sprzeczności z postanowieniami mpzp. Także publiczne wypowiedzi Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w mediach społecznościowych, która w sposób jednoznaczny wyraziła swój negatywny stosunek do planowanej inwestycji mogą budzić uzasadnione wątpliwości inwestora co do jej bezstronności.

Nie ulega wątpliwości, że z żadnych postanowień mpzp nie wynika wprost bezpośredni zakaz termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych na obszarze A35P, jak to wskazano chociażby w stosunku do składowania wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywane powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu, lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska (§ 9 pkt 5 mpzp). W mpzp nie zawarto również postanowień o zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak to uczyniono w innych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w związku z uchwaleniem których częściowo, w zakresie obszarów objętych tymi planami, utraciła moc uchwała Nr LIV/1093/05 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łęgnowo - Park Technologiczny" w Bydgoszczy.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Prezydent Miasta Bydgoszczy dokonał oceny zgodności przedsięwzięcia z naruszeniem art. 80 kpa, gdyż nie znajduje ona oparcia w materiale dowodowym sprawy. Organ nie rozpatrzył również w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Podsumowując wskazać należy, że odmawiając inwestorowi wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia Prezydent Miasta Bydgoszczy uzasadniając swoje stanowisko przeprowadził wywód w znacznej mierze pozbawiony podstaw prawnych. Jak już bowiem zostało wskazane powyżej, § 16 pkt 13 mpzp nie może być interpretowany w ten sposób, że niezgodne z mpzp będzie przedsięwzięcie, które nie zostało przewidziane w dokumentach, o których mowa w tymże przepisie. Argumenty w zakresie pozostałych wskazywanych niezgodności z mpzp (§ 6, § 7 pkt 1 i 2 w związku z § 9 ust. 3 i § 9) nie są natomiast dostatecznie przekonujące, w dużej mierze oparte na przypuszczeniach i polemice ze stanowiskiem Inwestora. Organ nie odniósł się również w przekonujący sposób do prezentowanej przez inwestora w toku postępowania argumentacji, w szczególności w zakresie stwierdzonej zgodności z mpzp innej spalarni odpadów, mimo zbliżonego stanu faktycznego i analogicznych uwarunkowań planu.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien mieć na uwadze powyższe wytyczne tut. Kolegium i ponownie dokonać analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami mpzp, z zachowaniem podstawowych reguł postępowania, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Postępowanie powinno być prowadzone z poszanowaniem zasady zaufania do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 § 1 kpa, a organ powinien kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw od ww. decyzji wniosło Stowarzyszenie pod nazwą T. , zwane dalej: "skarżącym", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1/ art. 138 § 2 kpa, w zw. z art..80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 245), zwaną dalej "u.u.i.ś.", w sytuacji istnienia rzeczywistych i prawidłowo wykazanych przez organ I instancji przesłanej odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia;

2/ art. 138 § 2 kpa, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji braku rzeczywistych naruszeń przepisów postępowania oraz braku konieczności czynienia dodatkowych wyjaśnień sprawy.

W uzasadnieniu skargi, podniesiono, co następuje:

Planowane przedsięwzięcie nie jest działalnością produkcyjną, a stricte obliczoną na unieszkodliwianie odpadów, nie prowadzącą do wytworzenia żadnego produktu poza odpadem i zanieczyszczeniami powietrza. Bezsporne jest to, że w planowanej instalacji będzie prowadzony proces termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. Zatem należy ją kwalifikować zgodnie art. 3 pkt 26 ustawy o odpadach jako spalarnię odpadów. W zakresie zdefiniowania działalności planowanej instalacji, jako działalności produkcyjnej, należy wskazać, że "produkcja" w odniesieniu do energii nie jest właściwym określeniem. Pojęciem odpowiednim do nazwania tego procesu jest "wytwarzanie", zdefiniowane w art. 3 pkt 45 ustawy prawo energetyczne. Energia nie jest produktem reakcji chemicznych, w tym spalania, lecz ich niematerialnym efektem. Co prawda ustawa posługuje się pojęciem produkcji wobec energii, lecz wynika to z kwestii stylistycznych, gdyż jako produkty energetyczne definiuje sprzedawane w obrocie hurtowym definiuje umowy i instrumenty pochodne, o których mowa w art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1227/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii, a nie samą energię. Tym niemniej w świetle powyższych regulacji oraz treści mpzp nie można planowanego przedsięwzięcia oceniać jako zgodnego z podstawowym, ani uzupełniającym przeznaczeniem określonym w planie. Omawiana instalacja nie jest zakładem produkcyjnym, nie jest nawet jednostką wytwórczą, lecz spalarnią odpadów z możliwością wytwarzania energii. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, ze inwestor nie przedstawił informacji w raporcie i dokumentach go uzupełniających jaką realnie ilość energii będzie w stanie przekazać do sieci energetycznej i cieplnej. W tym zakresie inwestor jedynie snuje przypuszczenia, podając jedynie moc układu, a nie konkretną ilości energii możliwą do wyprowadzenia do odbiorców zewnętrznych po wykorzystaniu jej na potrzeby procesu.

Zatem w odniesieniu do zapisu § 6 mpzp nie można mówić o obiekcie produkcyjnym, lecz o obiekcie infrastruktury technicznej z zakresu gospodarki odpadami, który może być lokalizowany jedynie na terenie oznaczonym kolorem szarym i symbolem "O". Zgodnie bowiem z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) "ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego:

1) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów [...]". Natomiast przepis § 9 ust. 1 tego samego rozporządzenia stanowi "podstawowe barwne oznaczenia graficzne literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa" załącznik nr 1 do rozporządzenia." Z kolei zgodnie z treścią załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, które w panach miejscowych należy oznaczać klasą "P", wymienione zostały w pkt 4.1 wspomnianego załącznika i umieszczone w jego punkcie 4, określającym "przedmiot przeznaczenia" jako tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, które na załącznikach do planów miejscowych należy oznaczać kolorem fioletowym. Z kolei tereny przeznaczone pod gospodarowanie odpadami, które w panach miejscowych należy oznaczać symbolem "O", wymienione zostały w pkt 7.6 wspomnianego załącznika i umieszczone w jego punkcie 7, określającym "przedmiot przeznaczenia" jako "tereny infrastruktury technicznej, które na załącznikach do planów miejscowych należy oznaczać kolorem ciemnoszarym".

Tej oceny nie zmieniają decyzje wydane dla innych instalacji termicznego przekształcania odpadów w obszarze Miasta Bydgoszcz. Polski system prawny jest oparty o zasadę prawa stanowionego, a nie precedensowego. Wykładnia dokonana przez organy i sądy w tamtych postępowaniach nie przesądza oceny prawniczej rozpatrywanego obecnie wniosku, więc organy nie mogą się w ten sposób zwolnić z przeprowadzenia analizy, również pod kątem obecnych trendów orzeczniczych. Co więcej kwestie te precyzuje najnowsze prawodawstwo, czego najbardziej dobitnym wyrazem jest znowelizowane rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404). Rozporządzenie przejrzyście określa 6 klas przeznaczenia ternu pod działalność gospodarowania odpadami w ramach specjalnego symbolu "10", spośród których spalarnia może być zlokalizowana na terenie oznaczony symbolem "100".

W świetle aktualnego orzecznictwa NSA (wyrok z 31-01-2017 II OSK 1553/16), co do zasady gospodarka odpadami może być realizowana na innych obszarach, jednak spalarnia odpadów oraz Instalacje Komunalne (dawniej RIPOK) są wskazywane jako wyjątki, które powinny być lokowane na terenach przeznaczonych w mpzp pod gospodarkę odpadami (symbolem "O"). Zauważyć można, że to stanowisko jest szeroko aprobowane w orzecznictwie szczebla wojewódzkich sądów administracyjnych. Przykładem jest WSA we Wrocławiu - wyrok z 08-10-2020 r. sygn. akt: II SA/Wr 191/20, Legalis, Numer 2620216 oraz wyrok Wrocław z 30-04-2019 sygn. akt: II SA/Wr 108/19 Legalis 2324349, czy WSA w Gdańsku w wyroku z 21-06-2018 sygn. akt: II SA/Gd 208/18 Legalis 1798380. Podobnie ten problem rozstrzygają także przedstawiciele doktryny w tym prof. Marek Szewczyk, który omówił dokładnie to zagadnienie w opinii na temat zgodności lokalizacji spalarni odpadów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w gminie Wisznia Mała (link do ekspertyzy: https://www.stopspalarni.pl/ekspertyza_szewczyk.pdf).

Planowana inwestycja nie jest zgodna także z § 9 pkt 5 mpzp. Zgodnie z tym zapisem, "obowiązuje zakaz składowania [magazynowania] wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywanie powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu, lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska". W pierwszej kolejności należy wskazać, że posłużenie się słowem "składowanie" należy odczytywać jako "magazynowanie", albowiem składowanie jest ostatecznym sposobem unieszkodliwienia odpadów, które nie mogą już być wykorzystywane w żadnych innych procesach gospodarowania nimi. Natomiast niezgodność planowanej inwestycji z mpzp wynika stąd, że lista odpadów zakładanych przez inwestora do unieszkodliwienia w instalacji obejmuje 8 rodzajów odpadów: 13 01 01*, 13 03 01*, 15 02 02*, 16 01 09*, 16 02 09*, 16 02 10*, 17 05 03*, 17 09 02*, zawierających polichlorowane bifenyle (PCB), które są zaliczane do substancji stwarzającej szczególne zagrożenie dla środowiska.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, należy wskazać w pierwszym rzędzie, że skarżący odmiennie od organu ocenia opinie różnych wydziałów Urzędu Miasta Bydgoszczy i ich znaczenie dla rozstrzygnięcia. Otóż nie należy traktować ich jako dowodów w świetle art. 75 § 1 kpa, albowiem nie wnoszą nic do stanu faktycznego, lecz są interpretacjami stanu prawnego. W kontekście art. 107 § 3 kpa, należy wskazywać, że dowody mają służyć ustaleniom stanu faktycznego, a nie prawnego. Co więcej biorąc pod uwagę zasadę podległości służbowej i działania nawet kierowników poszczególnych wydziałów urzędu wyłącznie z upoważnienia obsługiwanego organu, wydawanie poleceń co do sporządzania analiz w konkretnym kierunku nie stanowi naruszenia przepisów procesowych. Całkowicie nie mającym oparcia w art. 107 kpa, wydaje się oczekiwanie, że organ w uzasadnieniu zamiast wyjaśniać rozstrzygnięcie, będzie się tłumaczył z opinii swoich pracowników podejmowanych w toku sprawy, takie należy uznać jedynie za materiały robocze nie mające znaczenia procesowego.

Pomimo wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy podsumował decyzję Prezydenta Bydgoszczy, jako opartą o wywód w znacznej mierze pozbawiony podstaw prawnych, podczas gdy przez całe uzasadnienie, organ prowadzi polemikę z argumentacją prawną przyjętą przez Prezydenta Bydgoszczy. Zupełnie nielogicznym jest twierdzenie, że brak jest podstaw prawnych, które wcześniej obszernie się skrytykowało. W istocie bowiem organ nie zgadzał się z argumentacją Prezydenta Bydgoszczy, a nie stwierdził braku podstaw prawnych w tym wywodzie. To z kolei nie pozwalało na korzystanie z art. 138 § 2 kpa, lecz na wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Dodatkowym poparciem tej tezy jest brak wskazania na konkretne czynności jakie miałby przeprowadzić Prezydent Bydgoszczy przy ponowny rozpoznaniu sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Sprzeciw jest zasadny.

Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwów na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "kpa"), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa, wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 kpa, jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa, pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu, stan sprawy pozwalał na ocenę zasadności odmowy wydania warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 kpa, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa,, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a kpa. Podnieść także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

W tym kontekście należy stwierdzić, że teza organu odwoławczego, jak i inwestora, zmierzająca do konstatacji, że brak przewidzianego w mpzp zakazu lokowania spalarni odpadów niebezpiecznych jest równoznaczny z zezwoleniem na taką inwestycję jest twierdzeniem całkowicie chybionym. Dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia rozstrzygającego, że z żadnych postanowień mpzp nie wynika wprost bezpośredni zakaz termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych na obszarze A35P. Należy w tym miejscu przytoczyć stanowisko WSA w Krakowie, wyrażone w wyroku z dnia 20 lipca 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 628/21: "Zupełnie nie do zaakceptowania jest pogląd organów obu instancji, że jeżeli jakieś przeznaczenie nie jest w planie zakazane, to znaczy że jest dozwolone. Podążając za tym (nieuprawnionym) tokiem rozumowania, na etapie prac planistycznych konieczne byłoby ustalanie w każdym planie miejscowym, w przypadku każdego z przewidzianych w nim przeznaczeń, listy zakazów, która w oczywisty sposób nigdy nie miałaby szans na wyczerpanie wszystkich ewentualnych możliwości (...)". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to akt prawny, który wpisuje się w powszechnie obowiązujący system prawny, jako jedno z konstytucyjnych źródeł prawa. Jego interpretacja wymaga zatem uwzględnienia zasad prawnych odnoszących się do obiektywnie obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Sam zatem fakt wykreślenia na rysunku planu określonych granic terenów i równoczesne przypisanie im określonego przeznaczenia - w odróżnieniu od innych terenów - jest wystarczające, aby wskazać, że w tak oznaczonych terenach jest dopuszczalna tylko taka zabudowa i zagospodarowanie terenu, na jakie plan zezwala. Jest zatem dokładnie przeciwnie niż twierdzą organy - wszystkie inne sposoby zagospodarowania i zabudowy terenu niż te, które przewiduje plan miejscowy, są niedopuszczalne". W konsekwencji powyższego trafnego stanowiska, rolą organów w przedmiotowym postępowaniu – w odniesieniu do głównego przedmiotu sporu, tj. czy realizacja inwestycji nie jest sprzeczna z mpzp – było dokonanie szczegółowej analizy zagadnienia, czy na omawianą inwestycję pozwalają przepisy mpzp.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie tego zagadnienia.

W przedmiotowej sprawie wymagało wyjaśnienia przede wszystkim, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia jest dopuszczalna w świetle postanowień § 6 i § 7 mpzp. Działka inwestora znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem A35P, tj. terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zakazem jednak składowania wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywane powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu, lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska (§ 9 pkt 5 mpzp). Trzeba wziąć pod uwagę, że mpzp, był opracowywany w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587). Przepis jego § 4 pkt 1 stanowił o ustaleniu wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, co dotyczyło m.in. ustaleń w zakresie przeznaczenia terenów. Przepis ten nakazywał by ustalenia te zawierały określenia przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W załączniku nr ww. rozporządzenia pod poz. 4,1, dotyczącą terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, przewidziano literę "P", natomiast dla terenów infrastruktury technicznej, pod pozycją 7.6 terenów gospodarowania odpadami, przewidziano literę "O". Spalarnia odpadów wchodzi w skład pojęcia "gospodarowania odpadami", a więc planowaną inwestycję zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia może być zlokalizowana jedynie dla terenu, dla którego w planie miejscowym określono oznaczenie literą "O". Omawiany problem był przedmiotem rozstrzygnięć sądownictwa administracyjnego, które w sposób rozbieżny przesądzało powyższe zagadnienie (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 3.03.2016, sygn. akt II SA/Wr 27/16 oraz WSA w Szczecinie z dnia 8.10.2020 r., sygn. akt II SA/Sz 579/20). Powyższy problem rozstrzygał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16, w którym zajął stanowisko, że nie tylko na terenach oznaczonych symbolem ‘O", dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. NSA stwierdził, że: "Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem O, a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O"". (vide: wyrok NSA z dnia 31.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16). Gospodarowanie odpadami jak wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r., o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699), oznacza zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Pojęcie to jest więc szerokie i dlatego też NSA w ww. wyroku stwierdził, że swoboda działalności gospodarczej wymaga by działalność w ramach tego pojęcia mogła być prowadzona na obszarach nie tylko oznaczonych w planach miejscowych symbolem ‘O". Z reguły bowiem niemal każdy przedsiębiorca w ramach swojej działalności ma do czynienia z jakąś formą zajmowania się odpadami, choćby związanymi z sortowaniem wytworzonych przez siebie, w tym zwykłych śmieci.

W ocenie Sądu należy uznać, że spalanie odpadów jest jednak szczególną formą gospodarowania odpadami, zwłaszcza, kiedy dotyczy spalania odpadów niebezpiecznych. Prawodawca nie bez powodu uznał, że gospodarowanie odpadami powinno mieć miejsce na terenie, który powinien być odrębnie (specjalnie) wskazany przez uchwałodawcę samorządowego z uwagi na uwarunkowania ochrony środowiska, albowiem nie każdy teren dla prowadzenia działalności gospodarczej będzie nadawał się dla działalności dotyczącej gospodarowania odpadami, co może dotyczyć uwarunkowań związanych np. z siłą i kierunkiem wiatrów, czy też zastaną już infrastrukturą, która emituje zanieczyszczenia do środowiska. Argument ten ulega niewątpliwie wzmocnieniu, kiedy omawiany problem dotyczy spalarni odpadów, co zaakcentował NSA w ww. wyroku wskazując odrębnie, że: "Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.". NSA posłużył się dwoma pojęciami "gospodarowaniem odpadami’ oraz "gospodarką odpadami", a więc pojęciem szerszym niż gospodarowanie nimi, jak wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o odpadach. Zaakcentował jednak, że szczególna forma działalności, jaką jest spalanie odpadów w ramach węższego pojęcia "gospodarki odpadami" odbywa się na terenach oznaczonych symbolem "O". W przedmiotowej sprawie natomiast nie dość, że chodzi właśnie o spalarnię odpadów, to dotyczy ona odpadów niebezpiecznych, która miałaby zostać zlokalizowana w obszarze, w którym funkcjonują już dwie spalarnie i największe w Europie składowisko trujących odpadów składowanych bezpośrednio w ziemi, do której cały czas przenikają w niekontrolowany sposób bardzo toksyczne związki, jak też występują migrujące toksyczne chmury, co grozi w każdej chwili katastrofą ekologiczną w skali trudnej do przewidzenia, co stanowi fakt powszechnie znany (vide: https://instytutsprawobywatelskich.pl/bydgoszcz-z-najwieksza-bomba-ekologiczna-w-europie/). Należy zwrócić uwagę, że już po wydaniu ww. wyroku NSA z dnia 31.01.2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16 w orzecznictwie rozróżnia się problem odrębnego, traktowania lokalizacji spalarni odpadów dla której terenem dozwolonym jest jedynie obszar oznaczony w planie miejscowym literą "O". (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 8 października 2020 r. sygn. akt: II SA/Wr 191/20, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2019 sygn. akt: II SA/Wr 108/19).

Wskazane wyżej okoliczności należy wziąć pod uwagę dokonując wykładni przepisów mpzp.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu odwoławczego, że możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji została już przesądzona wyrokiem NSA z dnia 23.11.2020 r., sygn. akt: II OSK 1848/10, to należy stwierdzić, że w ww. wyroku przedmiotem oceny NSA było rozstrzygnięcie co do środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spalarni odpadów innych niż niebezpieczne. Ponadto, NSA, związany granicami skargi kasacyjnej nie analizował zagadnienia możliwości realizacji inwestycji na terenach obiektów produkcyjnych, albowiem zagadnienie to nie było przedmiotem sporu. I wreszcie ww. postępowanie dotyczyło sytuacji, w której na omawianym obszarze mpzp, nie funkcjonowała spalarnia odpadów. Dlatego też nie można opierając się na ww. wyroku wprost i automatycznie uznać, że wyrok ten przesądził o braku sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami mpzp.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zgodnie z art. 136a ustawy - Prawo ochrony środowiska, może zostać utworzona strefa przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych na obszarach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania oraz magazynowania i równocześnie użytkowanych zgodnie z przeznaczeniem. Takiej bowiem treści bowiem nie zawiera powyższy przepis.

Należy też zwrócić szczególną uwagę na treść § 9 ust. 5 mpzp, który stanowi, że dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów obowiązuje zakaz składowania wszelkich odpadów, które nie są wykorzystywane powtórnie w procesach technologicznych zakładów znajdujących się w obszarze planu, lub zawierają substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska. Jakkolwiek celem postulowanej działalności inwestora nie jest nominalnie składowanie odpadów, tylko ich termiczne przekształcanie, to jednak z istoty wymogów technologicznych planowanej inwestycji wynika, że dojdzie do magazynowania odpadów, co wskazuje Raport. Z uzupełnienia Raportu z dnia 2.12.2021 (k. 130 akt administracyjnych) wynika, że na terenie planowanego przedsięwzięcia będzie funkcjonował: 1/ magazyn odpadów medycznych, 2/ sześć zbiorników magazynowych odpadów ciekłych, 3/ magazyn odpadów przemysłowych oraz 4/ bunkier odpadów. Dodać trzeba, że w budynku rozładunku odpadów, zlokalizowany będzie magazyn na odpady powstałe po przetworzeniu, 8.480 ton odpadów niebezpiecznych, takich jak odpady z oczyszczania spalin, żużel i popioły lotne (źródło - uzupełnienie raportu ooś z dnia 30 kwietnia 2021 r., Tabela 1 zawarta na stronie 10).

Trzeba mieć przy tym na względzie, że stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA zakłada możliwość gospodarowania odpadami na obszarach które nie są oznaczone symbolem "O". albowiem jak już to stwierdzono, niemal każdy przedsiębiorca ma do czynienia z odpadami, w pierwszym rzędzie najbardziej oczywistymi, jak śmieci, czy pozostałości poprodukcyjne i odpady te w jakiś sposób przetrzymuje. Wykładnia § 9 ust. 5 mpzp, nie może więc zmierzać do wykazania zakazu jakiejkolwiek formy przetrzymywania wszelkich odpadów, ponieważ zaprzeczałaby swobodzie działalności produkcyjnej na omawianym obszarze A35P. Problem więc właściwej wykładni ww. przepisu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy tak szczególna forma gromadzenia odpadów, jaka wynika z uzupełnionego Raportu podpada pod zakaz wynikający z ww. przepisu. Niewątpliwie wymaga to skonfrontowania powyższych danych z treścią regulacji ustawowych, celem przesądzenia, czy opisane wyżej gromadzenie odpadów stanowi ich "składowanie" w rozumieniu § 9 ust. 5 mpzp. Mpzp powstał w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., nr 62, poz. 628). Przepis art. 3 ust. 3 pkt 16 ww. ustawy stanowił, że przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Z art. 7 ust. 3 ww. ustawy wynika, że odpady, których nie udało się poddać odzyskowi, powinny być tak unieszkodliwiane, aby składowane były wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych lub nieuzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych. Natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy wynika, że magazynowaniem odpadów jest czasowym przetrzymywaniem lub gromadzeniem odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Już z powyższych definicji wynika, że można odróżnić przynajmniej dwie metody gromadzenia odpadów, tj. ich magazynowanie oraz składowanie. Rzeczą organu będzie więc dokonanie wykładni przepisu § 9 st. 5 mpzp, poprzez rozstrzygnięcie, czy przetrzymywanie przez planowane przedsięwzięcie odpadów jest ich składowaniem w rozumieniu § 9 ust. 5 mpzp. Organ rozważy też potrzebę zastosowania wykładni dynamicznej poprzez rozważenie, czy przepisy obowiązującej ustawy o odpadach, tj. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699), zwłaszcza jej art. 18 ust. 6, będzie miało wpływ na rozumienie omawianego zakazu.

Niezbędnym będzie też dokonanie wykładni przepisu § 7 mpzp w zakresie przede wszystkim rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia któreś z kryteriów przeznaczenia terenu A35P, a w przypadku ustalenia, że przedsięwzięcie to w istocie stanowi obiekt infrastruktury technicznej z zakresu gospodarki odpadami, oznaczać to będzie brak możliwości jego lokalizacji i zbędny będą dalsze rozważania, czy została spełniona warunek wykorzystania nowoczesnych technologii, który odnosi się do zabudowy produkcyjnej. Fakt natomiast, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy produkcyjnej jest kwestionowany przez wnoszącego sprzeciw.

Wreszcie istnieją podstawy do dokonania w oparciu o zebrany materiał dowodowy oceny zagadnienia sprzeczności planowanej inwestycji z § 16 pkt 13 mpzp. W przepisie tym zapisano wymóg odnoszący się do zasad obsługi w zakresie gospodarki odpadami stałymi wskazując, że ma się ona odbywać zgodnie z programem ochrony środowiska i planem gospodarki odpadami dla miasta Bydgoszczy oraz zgodnie z przepisami odrębnymi. Ani Program ochrony środowiska. Brak jest prawnej definicji pojęcia "obslugi" w rozumieniu § 16 pkt 13 mpzp. Dlatego też brak jest podstaw by wyłączyć znaczenie Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla oceny możliwości zrealizowania postulowanej inwestycji, skoro dokument ten ma charakter dokumentu planistycznego. Program ochrony środowiska dla miasta Bydgoszczy na lata 2013-2016 z perspektywą do 2020 roku, już nie obowiązuje. Co się natomiast tyczy Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2016-2022 z perspektywą na lata 2023-2028, wątek niezgodności planowanej inwestycji z ww. planem przedstawiony przez organ I instancji, został przedstawiony przez organ I instancji. Trzeba tu zaznaczyć, że nie jest trafne stanowisko inwestora, że program ten jako nie mający charakteru źródła prawa jest nieistotny w przedmiotowej sprawie. Należy za licznym orzecznictwem (powstałym na tle zastosowania art. 186 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska) powtórzyć, że: "Oczywiście nie ma wątpliwości co do tego, że plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowi więc dokument planistyczny, którego treść nie zawiera norm obowiązujących powszechnie. Niewątpliwie jednak wskazany przepis zawiera nakaz oceny zgodności planowanego sposobu gospodarowania odpadami z tym dokumentem planistycznym. Dlatego możliwa i uprawniona jest odmowa dopuszczalności udzielenia pozwolenia lub dokonania jego zmiany ze względu na taką negatywną przesłankę, jeżeli tylko ocena zgodności z planem gospodarki odpadami została dokonana prawidłowo" (vide: - wyrok NSA z dnia 5.09.2019 r., sygn. akt: II OSK 97/19; - wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.09.2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1468/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.10.2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1381/18).

Należy więc ocenić treść Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2016-2022 z perspektywą na lata 2023-2028 i dokonać wykładni, czy stoi on na przeszkodzie lokalizacji omawianego zamierzenia inwestycyjnego.

Zbędne jest ponowne zajęcie stanowiska przez organ I instancji co do dodatkowego wyjaśnienia kwestii braku zgodności planowanej inwestycji z innymi przepisami mpzp. Dotyczy to w szczególności czy postulowana inwestycja narusza § 9 pkt 4 mpzp, który wprowadził zakaz lokalizacji funkcji powodujących uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych. Organ I instancji powołał się na uciążliwości związane z jakością powietrza, wskazując tabelę 34 zawartą na stronie 114 Raportu, eksploatacja przedsięwzięcia (w przypadku jego realizacji), stwierdzając, że oddziaływanie inwestycji na jakość powietrza będzie niekorzystne, znaczące, długotrwałe i stałe. Będzie to zatem funkcjonowanie powodujące uciążliwość, co stoi w sprzeczności z regulacjami planu miejscowego.

Ponadto ww. organ dokonał wykładni § 9 pkt 7 mpzp, który wprowadził obowiązywanie zasady ograniczania ryzyka wystąpienia poważnych awarii oraz ich skutków dla ludzi i środowiska, powiązując treść Raportu (strona 118 Raportu, Tabela nr 35) z przepisami Prawa ochrony środowiska. Jakkolwiek organ I instancji nie wyjaśnił, czy omawiana regulacja mpzp oznacza zakaz funkcjonowania na terenie objętym mpzp, przedsięwzięć, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r., w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 138), czy też chodzi o zakaz funkcjonowania ww. przedsięwzięć, na terenie objętym mpzp, lecz które nie posiadają procedur ograniczających ryzyko wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ww. przepisu i czy sytuacja objęta ww. regulacjami występuje w przedmiotowej sprawie, to jednak zagadnienie to należy do materii analizy prawnej którą organ odwoławczy może poczynić we własnym zakresie.

Co się tyczy zagadnienia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi § 7 pkt 1 a mpzp, tj. zabudowy produkcyjnej z preferencją działalności wykorzystującej nowoczesne technologie, w rozumieniu tego pojęcia przez § 2 ust. 1 mpzp, to należy od razu zauważyć, że konieczność zastosowania nowoczesnych technologii na terenie A35P, odnosi się jedynie do zabudowy produkcyjnej. Przesądzenie więc, że planowana inwestycja do takiej zabudowy nie odnosi się, czynić będzie zbędność analizowania zagadnienia nowoczesnych technologii. Organ I instancji wyjaśnił jednak z jakich względów uważa brak zastosowania ww. technologii.

Jako natomiast zupełnie nieprzydatne w przedmiotowej sprawie należy ocenić kwestie, które organ odwoławczy zalecił wyjaśnić, co dotyczy sposobu pozyskiwania przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy opinii wewnętrznych od poszczególnych jednostek w zakresie zgodności planowanego zamierzenia z mpzp. Prezydent miasta posiada uprawnienia do zlecania przygotowywania opinii wewnętrznych w określonym kierunku merytorycznym. Piastuje on funkcję organu i jego decyzja konsumuje opinie i materiały, które stanowiły materię przygotowawczą do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia. Zagadnienie to stoi więc poza przedmiotem sprawy.

W konsekwencji powyższych rozważań, nie przesądzając ostatecznie spornego zagadnienia – w ramach postępowania sądowego wywołanego wniesionym sprzeciwem – Sąd uznał zasadność zarzutów zawartych w sprzeciwie, odnoszących się do naruszenia 138 § 2 kpa, kwestionując konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Zgodzić należy się w szczególności z zarzutem, że pomimo wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy zawarł merytoryczne stanowisko w sprawie, oparte zresztą na wadliwych podstawach, prowadząc merytoryczną polemikę z organem I instancji a jednocześnie stwierdzając, że organ I instancji powinien uzupełnić czynności procesowe, co należy ocenić, jako stanowisko nietrafne. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy daje podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto, wyklucza się zajmowanie merytorycznego stanowiska z jednoczesnym twierdzeniem o konieczności uzupełnienia postępowania.

Mając to na uwadze, orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę obejmującą wpis od sprzeciwu (100 zł).

J. Bortkiewicz