Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1431/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 3 UST 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art 156 par 1 art 145 art 21 ust 1 p B
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M.T. i A. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] b. gm. kat. O., stanowiącej własność M. T. i O. T. (pkt [...]) oraz uchylił decyzję organu I instancji w części stwierdzającej nieważność ww. decyzji [...] Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania (pkt [...]) i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Dzielnicy [...] we wskazanej części.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 1976 r. znak [...][...] Dzielnicy [...] orzekł w pkt [...] decyzji o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy przedszkola nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat. [...]/[...] o powierzchni [...] m2, b. gm. kat. O., stanowiącej własność M. T. i O. T.

Pismami z dnia [...] września 2008 r. oraz z dnia [...] listopada 2008 r. M. T. i A. F. (dalej: wnioskodawczynie lub skarżące) wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Dzielnicy [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat. [...] /[...] (pkt [...] decyzji). W uzasadnieniu skarżące wskazały, że w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nie zbadano czy rzeczywiście nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia jakim była budowa przedszkola, a ponadto brak jest uzasadnienia wielkości wywłaszczonej nieruchomości oraz zakwestionowały podpis złożony na zwrotnych potwierdzeniach odbioru znajdujących się w aktach archiwalnych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], Wojewoda [...] w pkt. [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] /[...] oraz w pkt. [...] stwierdził nieważność ww. decyzji w części orzekającej o przyznanym odszkodowaniu. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że jakkolwiek w aktach znajduje się opinia biegłego niemniej organ wywłaszczeniowy orzekł o wywłaszczeniu na podstawie zarządzenia nr [...] [...] Dzielnicy [...], a nie na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu biegłych, czym rażąco naruszył art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta [...] złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w części, w której Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji [...] Dzielnicy [...] w zakresie przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Natomiast M. T. i A. F. złożyły odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] w zakresie w jakim Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Dzielnicy [...] (pkt [...] decyzji) w części dotyczącej wywłaszczenia.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. wyjaśnił, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Dalej organ wskazał, iż na podstawie art. 3 ust. 1 ww. ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa przedszkola przy ul. B. w [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oś. O. w [...]. Niezbędność przedmiotowej inwestycji potwierdzała decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1975 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego przy ul. B. w [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego, zgodnie z którym, plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Organ wskazał również, że budowa przedszkola była zgodna z materiałami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oś. O., bowiem zgodnie z ust. 1 art. 21 Prawa budowlanego podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi.

W związku z przygotowaniem terenu pod przedmiotową inwestycję, dokonano podziałów nieruchomości których część weszła w granice decyzji lokalizacji. Zgodnie z mapą wpisaną do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...].10.1975 r. za nr [...] część działki M. T. i O. T. o pow. [...] m2 wchodziła w obszar objęty planem realizacji budowy przedszkola. Przy właścicielkach pozostała nieruchomość oznaczona nr [...] /[...] o pow. [...] m2.

W ocenie Ministra, nie można zarzucić organowi wywłaszczeniowemu, że brak było uzasadnienia do wywłaszczenia obszaru o pow. [...] m2. Skarżące nie przedstawiły żadnego dowodu z którego by wynikało, że inwestycja była ulokowana na terenie nieodpowiednim, bądź zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości obejmowały nieuzasadnienie większe niż wymagane powierzchnie.

Z uzasadnień archiwalnych dokumentów poprzedzających etap wywłaszczenia wynika, że zarówno względy gospodarcze jak i społeczne przemawiały za przedmiotową inwestycją w tej właśnie lokalizacji. Teren, na którym zostało zlokalizowane przedszkole stanowiły częściowo przydomowe ogrody warzywniczo- owocowe a częściowo nieużytki, a zatem były to tereny niezabudowane. Ponadto ze znajdujących się w aktach archiwalnych map wynika, że działki sąsiadujące z przedmiotową lokalizacją były zabudowane domkami. Lokalizacja przedszkola wynikała z faktu, iż w tej okolicy brak było takiej placówki. W konsekwencji, Minister uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka celu określona w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Analizując kolejne przepisy w. ustawy, Minister przypomniał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jak wynika ze znajdującego się w aktach archiwalnych zaświadczenia wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne Sekcja Ksiąg Wieczystych z dnia [...] marca 1976 r., nieruchomość objęta KW nr [...] c.d. z Iwh [...] położona w [...] gm. kat. O. składająca się z działek nr [...]/[...]o pow. [...]m2, nr [...]/[...] o pow. [...] m2 stanowiła współwłasność w [...] części M. T. i [...] części O. T. Uwzględniając informację zawartą w księdze wieczystej, pismami z dnia [...] stycznia 1976 r., znak [...], Miejski Zarząd Gospodarki Terenami wystąpił do M. T. oraz O. T. z ofertami dobrowolnego nabycia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...]/[...] o pow. [...] m2, niezbędnej dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych w szczególności dla realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, zgodnie z zatwierdzonym planem przestrzennym zabudowy miasta. W ofercie zostały wskazane kwoty odszkodowania za grunt, składniki budowlane oraz składniki rolne wyliczone na podstawie opinii biegłego. Termin do zajęcia stanowiska wobec wysłanej oferty wynosił 14 dni od chwili doręczenia. W aktach archiwalnych znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru ww. ofert, które zostały odebrane w dniu [...] stycznia 1976 r. Minister wyjaśnił, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oferty skierowanej do M. T. jest napisane "uprawniony domownik". Zgodnie natomiast z przepisem art. 40 ówcześnie obowiązującego kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręczało się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi; o doręczeniu pisma do rąk sąsiada lub dozorcy umieszcza się zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata. W niniejszej sprawie ofertę odebrał uprawniony domownik. Tym samym organ miał podstawy przyjąć, że osoba uprawniona kwitując odbiór oferty podjęła się jej doręczenia M. T. Zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że M. T. nie otrzymała oferty, albo że nie miała o niej wiedzy.

Ponadto w aktach archiwalnych znajduje się pismo z dnia [...] stycznia 1976 r. podpisane m.in. przez O. T. stanowiące odpowiedź na wysłaną ofertę, w którym O. i M. T. podobnie jak i 9 innych osób/właścicieli nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia, deklarowali zajęcie stanowiska w stosunku do przedstawionej oferty do dnia [...] lutego 1976 r. w związku z koniecznością zapoznania się z niedoręczonymi operatami biegłych ds. budowlanych i rolnych.

Powyższe w ocenie Ministra, bezspornie dowodzi, że oferta została wysłana i była znana współwłaścicielkom, wbrew twierdzeniom o braku doręczenia. Tym samym przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie został w żaden sposób rażąco naruszony.

Ponieważ rokowania nie przyniosły zamierzonego rezultatu Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w [...] pismem z dnia [...] marca 1976 r. znak [...] wystąpił do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Komunikacji Urzędu Dzielnicowego [...][...] z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości pod budowę przedszkola na osiedlu O. w [...] dla [...] S. M. W punkcie [...] wniosku wymieniona została nieruchomość M. T. i O. T. nr [...]/[...] o pow. [...]m2.

Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zawiadomieniem z dnia [...] marca 1976 r., znak: [...] , Urząd Dzielnicowy [...][...]poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] marca 1976 r.

Jak wskazują archiwalne akta wywłaszczeniowe powyższe zawiadomienie było wywieszone na tablicy urzędowej Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] w dniach od [...] marca 1976 r. do [...] kwietnia 1963 r. Nadto, w aktach archiwalnych znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy skierowane do M. T. i O. T.

Minister stwierdził zatem, iż zasady postępowania wywłaszczeniowego wynikające z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie zostały naruszone.

Natomiast odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia, że [...] m2 było niezbędne na cel wywłaszczenia, Minister wskazał, że zgodnie z ówcześnie przyjętym planem taka powierzchnia została ustalona na etapie projektowym przedmiotowej inwestycji a następnie ujęta we wszystkich niezbędnych dokumentach. Nadto po zrealizowaniu celu wywłaszczenia można było zweryfikować kwestię faktycznie niezbędnej powierzchni, z czego skarżące skorzystały i wystąpiły o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak [...] orzeczono o zwrocie [...] m2 z wywłaszczonej powierzchni [...] m2.

Minister wskazał nadto, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Organ wskazał, że z przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 kpa. W niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, bowiem organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w wyznaczonym dniu tj. [...] marca 1976 r. Jak wynika z zachowanego w aktach protokołu tej rozprawy, udział w niej wziął T. J., który swym podpisem potwierdził, iż przyjął do wiadomości, że część nieruchomości zostanie zabrana pod budowę przedszkola, natomiast przy współwłaścicielkach czyli żonie i córce pozostanie nieruchomość na której znajduje się budynek mieszkalny. Ani M. T. ani O. T. nie wzięły udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Biegły także nie wziął udziału w rozprawie. Nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy uprawnionego organu ze strony właściciela nieruchomości nie może, zdaniem Ministra, być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Najistotniejsza bowiem do ustalenia jest kwestia, czy brak biegłego na rozprawie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Jak wynika z akt archiwalnych nieruchomość M. T. i O. T. nie stanowiła ich jedynej nieruchomości, zatem przy wyliczeniu odszkodowania miał zastosowanie przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Jak wynika z opinii szacunkowej biegłego z listy Prezydenta Miasta [...] ds wywłaszczeń w zakresie szacowania nieruchomości mgr inż. M. M. , wartość 1 m2 wynosiła 18 zł, zatem odszkodowanie za grunt stanowiło iloczyn powierzchni i stawki (tj. [...] m2 x 18 zł = [...]zł) i taka też została przyznana zaskarżoną decyzją.

Organ stwierdził, że specyfika opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przejawiała się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy.

Organ wskazał, że w elaboracie szacunkowym zostało także ujęte odszkodowanie za składniki budowlane, które wyniosły [...] zł i taka też kwota została przyznana zaskarżoną decyzją. Natomiast wyceny roślin dokonał biegły z listy Prezydenta Miasta [...] ds wywłaszczeń w zakresie szacowania gruntów i składników rolnych E. W., która wartość roślin znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości wyliczyła na kwotę [...] zł i taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją.

W ocenie organu odwoławczego odszkodowanie przyznane z tytułu wywłaszczenia nieruchomości zostało przyznane w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy na podstawie opinii biegłych i odpowiadało prawu.

Organ wyjaśnił również, że opinia sporządzona przed wszczęciem postępowania i opinia sporządzona po wszczęciu postępowania, jeśli zmianie nie uległy przepisy bądź przedmiot wywłaszczenia, były takie same, bowiem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna była być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przywołując obowiązujące w tej mierze orzecznictwo, organ uznał, że fakt sporządzenia opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, również nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa do jej ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazały, że z decyzji z [...] lipca 1976 r. nie wynikają motywy, jakimi kierował się organ wydający decyzję, w zakresie niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne. Skarżące nie miałyby żadnego wpływu na powstanie i legalność planu realizacyjnego i zatwierdzającej go decyzji, zatem nie wskazanie motywów przejęcia nieruchomości, uniemożliwia skarżącym weryfikację dlaczego akurat nieruchomość skarżących i to w takich rozmiarach, jak wskazane w decyzji wywłaszczeniowej była niezbędna dla realizacji inwestycji budowy przedszkola. Skarżące wywiodły, w oparciu o wskazane orzecznictwo, że brak wskazania celu wywłaszczenia stanowi o rażącym naruszenia prawa

Nadto skarżące podały, że jakakolwiek korespondencja w spawie wywłaszczeniowej do nich (O. T.) nigdy nie dotarła. Ich zdaniem, zgodnie z treścią art. 40 ówcześnie obowiązującego kpa, aby doręczenie "uprawnionemu domownikowi" było skuteczne dla jego weryfikacji koniecznym było napisanie przez doręczyciela kto jest owym dorosłym domownikiem. Tego w niniejszej sprawie brak.

Zdaniem skarżących nadto prawidłowo Wojewoda ocenił, że skoro art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r przewidywał w sposób jednoznaczny, że organ wydawał decyzję o wywłaszczeniu po wysłuchaniu biegłych powołanych przez ten organ, to niepowołanie biegłego przez Naczelnika stanowiło rażące naruszenie prawa. Gdyby było tak, jak przyjął Minister, że opinia biegłego była bez znaczenia, bo wysokość odszkodowania wynikała ze stałych wartości, to zbędny byłby przepis o opinii biegłego, a wystarczyłby przepis, że wystarczającym jest samodzielne wyliczenia odszkodowania przez organ.

Również fakt, że na rozprawie był obecny J. T. nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Nie był on współwłaścicielem wywłaszczanej nieruchomości, ani nie dysponował umocowaniem od O. T. i M. T. do składania jakichkolwiek oświadczeń w sprawie. Wskazały że nie jest prawdą, że właściciel akceptował odszkodowanie wyliczone przez inwestora.

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). W konsekwencji również Sąd oceniając decyzję wydaną w trybie nieważnościowym nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji odszkodowawczej, a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra.

W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa. Przy czym jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ponieważ podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej była ustawy z dni 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64, dalej również jako "ustawa wywłaszczeniowa"), to przedmiotem oceny jest czy decyzja ta nie narusza przepisów tej właśnie ustawy w sposób rażący.

W tym miejscu przypomnieć należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae).

Przy tym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Oznacza to, że brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA).

Przy tym wady decyzji o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA).

Powyższe z kolei oznacza, że naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA).

Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Za przyjętą wykładnią przemawia zatem również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone).

Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA, CBOSA).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA).

Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA).

Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).

Przy tym żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

Przenosząc te ogólne uwagi wyjaśniające zasady stosowania trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, na grunt rozpoznanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając jednocześnie za bezzasadne zarzuty sformułowane w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że – wbrew zarzutom skargi – nie może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej kwestia braku należytego uzasadnienia czy zbadania przez organ wywłaszczeniowy, czy nieruchomość była niezbędna na cel publiczny. Kwestie te mogłyby podlegać weryfikacji jedynie w postępowaniu odwoławczym. Natomiast, jak wyżej wyjaśniono, w postępowaniu nieważnościowym organy uprawnione są do badania czy decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy jedynie zatem ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna na cel publiczny (a nie jak chcą tego skarżące, że brak było wyjaśnienia przesłanek jej niezbędności na ten cel) mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Jak wywiódł jednak Minister akta archiwalne sprawy wykazują, że nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej. Przede wszystkim na w decyzji wywłaszczeniowej, wskazano, cel na jaki przeznaczone mają być wywłaszczone decyzją nieruchomości. Potwierdzają to następujące dokumenty: decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu [...] [...] -[...] z dnia [...] września 1975 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego przy ul. B. w [...], zgodnie z którą nieruchomości przeznaczone są pod budowę przedszkola na Osiedlu [...] w [...]. Decyzja ta z kolei została wydana na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego, zgodnie z którym, plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Organ wskazał również, że budowa przedszkola była zgodna z materiałami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla O., bowiem zgodnie z ust. 1 art. 21 Prawa budowlanego podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Wszystkie te ustalenia i dowody, zdaniem Sądu, interpretowane łącznie, są wystarczające do przyjęcia, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący braku poinformowaniu ówczesnych właścicieli o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym. Po pierwsze bowiem, jak o tym była mowa powyżej, jedynie stwierdzone a nie domniemane wady postępowania, mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie natomiast brak jest jednoznacznych dowodów, iż zawiadomienie odebrane przez "uprawnionego domownika" zostało doręczone niezgodnie z przepisami. Ponadto z przywołanych przez Ministra dokumentów wynika, że O. i M. T. deklarowały zajęcie stanowiska w stosunku do przedstawionej przez organ oferty do dnia [...] lutego 1976 r. w związku z koniecznością zapoznania się z niedoręczonymi operatami biegłych ds. budowlanych i rolnych (pismo z dnia [...] stycznia 1976 r. podpisane m.in. przez O. T. stanowiące odpowiedź na wysłaną ofertę – brak numery karty w aktach administracyjnych ). Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o powzięciu przez ówczesne właścicielki wywłaszczonej nieruchomości informacji o toczącym się postępowaniu.

Gdyby jednak nawet przyjąć, że nie brały one udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, to wada ta stanowić by mogła przesłankę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Również zarzut naruszenia prawa w związku z brakiem obecności biegłego na rozprawie oraz sporządzeniem opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie zasługuje na uwzględnienie.

W aktach sprawy znajdują się opinie szacunkowe autorstwa rzeczoznawców M. M. [...] oraz E. W., biegłych z listy Prezydenta Miasta [...]. Przyznane w tej decyzji odszkodowanie odpowiadało odszkodowaniu, jakie winno być przyznane w świetle obowiązujących wówczas zasad obliczania odszkodowania i wyliczenie to nie było kwestionowane w sprawie. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, oceniając zarzut rażącego naruszenia prawa należy mieć również na uwadze specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a w poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11 oraz z 10 lipca 2014 r., I OSK 2946/12 - CBOSA). Stąd też bez znaczenia z punktu widzenia zarzutu rażącego naruszenia prawa jest to, na czyje zlecenie wymienione wyżej opinie zostały sporządzone, w tym zlecenie inwestora czy organu. W zakresie wyceny obowiązywały biegłego te same zasady przygotowywania opinii. Podobnie brak biegłych na rozprawie nie mógł determinować stwierdzenia nieważności. To uchybienie procesowe w realiach niniejszej sprawy nie miało bowiem wpływu na jej wynik, czyli kwotę przyznanego odszkodowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2016 r., I OSK 3016/14 oraz z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 – CBOSA). Reasumując, skoro przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00LEX nr 81757).

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o wydanie decyzji w parciu o opinię sporządzoną przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jakkolwiek uchybienie to stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, to nie w stopniu, który można by kwalifikować jako rażący. Tego rodzaju zarzuty mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym), lecz w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Przy tym w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy wskazani biegli byli wpisani na biegłych Prezydenta Miasta [...] i opinia sporządzona została zgodnie z wymogami wynikającymi z ówczesnych regulacji prawnych, brak jest podstaw by występujące w tym postępowaniu wad oceniać jako istotne i godzące w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego.

Z powyższych powodów orzeczono, jak na w sentencji.