Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1632/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 25 maja 2016 r. nr XXII/345/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 listopada 2019 r. J.J., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na uchwałę nr XII/345/16 Rady Miasta Mysłowice z dnia 25/05/2016 r. w sprawie uchwalenia owego planu zagospodarowania przestrzennego Brzęczkowice Wschodnie w Mysłowicach.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj.:

a) art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym {dalej: uopzp) poprzez przekroczenie przysługującego organowi władztwa planistycznego, wyrażające się w nieuzasadnionym i bezprawnym ograniczeniu w zakresie możliwości zabudowy należącej do skarżącego działki poprzez ograniczenie ilości lokali przy zabudowie wielorodzinnej na terenach oznaczonych 1.MU, 2.MU i 3.MU, przy jednoczesnym ograniczeniu ilości kondygnacji oraz wysokości zabudowy:

b) art. 1 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 uopzp poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały z pominięciem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności poprzez wprowadzenie ograniczeń w zabudowie jedynie do części terenów na których dopuszcza się możliwość zabudowy wielorodzinnej;

c) art. 140 k.c. w zw. z art. 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane {dalej jako: pr. bud.), poprzez bezpodstawne i bezprawne ograniczenie skarżącego w wykonywaniu władztwa nad stanowiącej jego własność nieruchomością, wyrażające się w nieuzasadnionym ograniczeniu prawa podmiotowego skarżącego do zabudowy nieruchomości.

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej RP poprzez bezpodstawne ograniczenie skarżącego w korzystaniu z przysługującego mu prawa podmiotowego polegającego na możliwości swobodnej zabudowy należącej do niego działki;

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w korzystniejszej pozycji właścicieli istniejących już na terenie objętym m.p.z.p. nieruchomości wielorodzinnych planujących rozbudowę, niż właścicieli niezabudowanych działek planujących budowę, co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej

Z uwagi na powyższe naruszenia wniósł, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 4), § 19 pkt 2 a) i § 19 pkt 3 d) oraz o zasądzenie na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów’ zastępstwa procesowego,.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem działki nr 1 obr. [...] Słupna oraz współwłaścicielem działki 2 obr. [...] Słupna. Działki te usytuowane są na terenie oznaczonym symbolem 1.MU w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Brzęczkowice Wschodnie w Mysłowicach uchwalonego uchwałą Rady Miasta Mysłowice nr XXII/345/16 z dnia 25/05/2016 r.

Postanowienia przedmiotowego planu dla w/w terenu przewidują możliwość zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowej. Co do szczegółowych zasad zabudowy wielorodzinnej na terenie, na którym znajdują się działki skarżącego w § 19 pkt 2 a) m.p.z.p. wskazano, iż dopuszcza się zabudowę wielorodzinną wyłącznie jako małe domy mieszkalne. Definicja tego pojęcia jest zawarta w § 2 pkt 4) m.p.z.p. zgodnie z którą są to: "budynki mieszkalne wielorodzinne, wolnostojące, z jedną klatką schodową, zawierające od 3 do 6 lokali mieszkalnych. Dalsze ograniczenia w zabudowie przedmiotowych terenów zawarte zostały w § 19 pkt 3 c), który jako maksymalną kość zabudowy wskazuje 12 m oraz w § 19 pkt 3 d), który wskazuje dopuszczalną ilość kondygnacji naziemnych budynku w liczbie od 2 do 3.

W ocenie skarżącego jednoczesne nałożenie przez Radę Miasta ograniczeń zarówno zakresie wysokości budynku, ilości jego kondygnacji naziemnych, jak też ilości dopuszczalnych lokali w sposób istotny ogranicza jego prawa, tj. w szczególności prawo własności przejawiające się m.in. w prawie do swobodnego dysponowania nieruchomością oraz prawem do jej zabudowy.

Wobec powyższego skarżący podjął na etapie przedsądowym próbę wyjaśnienia powyższych uchybień i przywrócenia przez RM stanu zgodnego z prawem. W tym celu wystosował do organu pismo (datowane na 16 czerwca 2019 r.) z prośbą o wyjaśnienie zasadności kwestionowanych zapisów m.p.z.p. powołując się przy tym na szeroko ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo.

W odpowiedzi na powyższe organ - całkowicie pomijając argumentację skarżącego - wskazał jedynie, iż przedmiotowe zapisy zostały ukształtowane w takim zakresie m. in. poprzez konieczność zapewnienia racjonalnego i zrównoważonego wykorzystywania przestrzeni.

Skarżący nie zgodził się ze wskazaną w odpowiedzi argumentacją, albowiem w jego ocenie jest ona całkowicie nieracjonalna wobec ustalonych zasad zagospodarowania pozostałych, sąsiednich terenów na których przewidziana została zabudowa wielorodzinna Stąd też w dniu 10 września 2019 r. — pomimo braku prawnie określonego obowiązku — wystosował pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż ograniczenie ilości dopuszczalnych lokali przy jednoczesnym określeniu maksymalnej wysokości zabudowy i ilości kondygnacji nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, a tym bardziej uzasadnienia prawnego a jedynie ogranicza go w swobodnym rozporządzaniu swoją nieruchomością.

Rada Miasta nie udzieliła merytorycznej odpowiedzi na podniesione przez skarżącego argumenty, ograniczając się jedynie do wskazania, iż m.p.z.p. został uchwalony zgodnie z procedurą, w ramach której istniała możliwość zgłaszania stosownych uwag. Jednocześnie pouczono go o możliwości złożenia skargi do właściwego sądu administracyjnego.

Uzasadnienie poszczególnych zarzutów.

Ad 1a.

Skarżący nie kwestionuje faktu, że Rada Miasta posiada uprawnienie do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu podlegającego jej władztwu, albowiem wynika ono wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak Rada Miasta określając maksymalną wysokość budynków i ilość kondygnacji w zabudowie wielorodzinnej nie jest uprawniona do jednoczesnego ustanawiania dalej idących ograniczeń poprzez ustalanie dalszych parametrów zabudowy takich jak ilość lokali. Tak wąsko zakreślona możliwość zabudowy działek należących do skarżącego w sposób nadmierny ingeruje w przysługujące mu prawo własności i tym samym stanowi przejaw przekroczenia przysługującego organowi władztwa planistycznego. W tym miejscu należy zauważyć, iż obowiązujące normy prawne w sposób wystarczający determinują możliwość zabudowy działek, albowiem poza regulacjami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznającymi organowi możliwość określenia wysokości zabudowy oraz ilości kondygnacji, aktualność zachowują również regulacje określające minimalną powierzchnię lokali mieszkalnych (aktualnie 25 m2). tj. § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12/04/2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd też wprowadzanie wszelkich dalszych ograniczeń, poza wysokością budynku, ilością kondygnacji i minimalną powierzchnią lokalu jest zbyt daleko idącą ingerencją-organu w prawo własności właściciela działki, która nie znajduje żadnego rzeczowego faktycznego i prawnego uzasadnienia.

Organ uchwałodawczy pozostaje związany (dość szerokimi) granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, które wprost wyznacza art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją tego jest brak możliwości samodzielnego ustalania przez organ treści postanowień m.p.z.p. w zakresie szerszym niż to wynika z powołanej wyżej normy prawnej. Przepisy ustawy przyznają organom dość szeroki zakres uprawnień pozwalających im na swobodne i wyczerpujące kształtowanie intensywności zabudowy, a to m. in. poprzez przyznanie im uprawnienia do określania zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, ilości kondygnacji, wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej itp. Ponadto organ uprawniony jest także do określania przeznaczenia obiektów budowlanych na funkcje usługowe, mieszkaniowe czy też mieszkaniowo- usługowe.

Tak szeroko określony katalog regulacji prawnych jest wystarczający do prawidłowego kształtowania zasad intensywności zabudowy, zaś wszelka dodatkowa ingerencja organu uchwałodawczego nie wynikająca wprost z przepisów stanowi ewidentny przejaw przekroczenia władztwa planistycznego.

Na uzasadnienie powyższych wywodów przytoczyć można ugruntowane w tym zakresie stanowisko orzecznictwa, gdzie wprost wskazuje się, że: ,,Ograniczenie zabudowy musi wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje uzasadnienie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ilość lokali w budynku i ilość budynków na działce nie jest takim parametrem" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt: II SA/Gd 223/18). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd orzekający wskazał także, że: ,,nie jest dopuszczalne, aby z ogólnej właściwości organów gminy w zakresie władztwa planistycznego wywodzić uprawnienie organu uchwałodawczego prowadzące - poprzez ustanowienie postanowień planu miejscowego - do ograniczeń w wykonywaniu własności nie ruchomości objętych planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej." Tożsame stanowisko należy zaaprobować również na gruncie niniejszej sprawy, albowiem skoro za niedopuszczalne uznaje się ograniczanie liczby lokali w zabudowie jednorodzinnej (gdzie w ustawie wprost wskazano definicję" budynku mieszkalnego jednorodzinnego określając ilość dopuszczalnych lokali), to tym bardziej ograniczenie takie nie może być stosowane w zabudowie wielorodzinnej, która nie została zdefiniowana wprost w ustawie. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było ograniczenie ilości lokali w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych znalazłoby to odzwierciedlenie wprost w przepisach prawa.

Reasumując, w ocenie skarżącego skonstruowane przez Radę Miasta Mysłowice ograniczenia w zabudowie wielorodzinnej na terenie działek skarżącego uniemożliwiają mu racjonalne zagospodarowanie tych działek. Wskazać przy tym należy również, iż organ nie uzasadnił w sposób należyty podjętych rozwiązań planistycznych, w szczególności ich celowości, albowiem wskazana przez niego argumentacja jakoby takie rozwiązania wynikały konieczności zapewnienia racjonalnego i zrównoważonego wykorzystywania przestrzeni, pozostaje całkowicie nieracjonalna wobec zasad zagospodarowania pozostałych terenów na których przewidziano możliwość zabudowy wielorodzinnej - o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Ad 1b.

Skarżący zwraca uwagę na postanowienia m.p.z.p. dotyczące pozostałych terenów objętych planem, na których również przewidziano możliwość zabudowy wielorodzinnej. Mianowicie odnośnie terenów oznaczonych symbolem od 1 do 7.MW dopuszczalną wysokość zabudowy określono na 33 m, zaś dopuszczalna ilość kondygnacji wynosi od 5 do 11. Dla terenów tych, nie przewidziano natomiast tożsamych ograniczeń w zakresie ilości dopuszczalnych lokali. Kolejno, odnośnie terenów oznaczonych symbolem MW/U określono maksymalną wysokość zabudowy na 17 m, zaś ilość kondygnacji naziemnych od 3 do 4. W zakresie tych terenów również me określono maksymalnej dopuszczalnej ilości lokali. Należy natomiast zauważyć. iż teren oznaczony symbolem 1.MW znajduje się w sąsiedztwie terenu 2.MU, objętego tożsamymi regulacjami, co teren na którym znajdują się działki skarżącego. Stąd też za całkowicie bezzasadne uznać należy stanowisko jakoby ograniczenia dotyczące terenów na których znajdują się m. in. działki skarżącego, wynikało z konieczności zachowania ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności. Skoro bowiem zamierzeniem organu było ograniczenie generowania zwiększonego użytkowania mediów oraz ograniczenie potrzeb infrastrukturalnych (zmniejszenie intensywności ruchu, ilości samochodów i miejsc postojowych) to nie jest jasne z jakich względów organ dopuścił tak zróżnicowane zagospodarowanie na sąsiadujących ze sobą terenach, na których dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna. Nie ulega wątpliwości, iż zabudowa wielorodzinna o wysokości do 33 m i ilości kondygnacji 11 z pewnością generuje dość znaczne natężenie ruchu i zapotrzebowanie w media. Okoliczność ta świadczy jedynie o pozorności uzasadnienia organu co do rozwiązań przewidzianych dla terenów 1.MU, 2.MU i 3.MU, a ponadto o naruszeniu zasady równego traktowania obywateli.

W zakresie powyższego zarzutu skarżący powołuje się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1112/16), w którym Sąd wskazał, że: "Ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych na terenach oznaczonych w planie symbolem MU III nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z brakiem wprowadzenia takiego rodzaju ograniczenia w budynkach wielorodzinnych na terenach oznaczonych w planie symbolami MU IV i MU V. Argumentacja organu przedstawiona w odpowiedni na skargi, i przyjęte w planie ustalenie w zakresie ograniczenia liczby lokali mieszkalnych do 6 w budynkach wolno stojących na terenie MU III związane było z ograniczeniem intensywności zabudowy i ilości mieszkańców na jednej działce w celu ochrony znajdującego się na terenie objętym planem użytku ekologicznego Jeziorka (...) nie ma usprawiedliwionych podstaw z tego względu, że: po pierwszy

teren na którym położone jest Jeziorko (...) jest terenem ogólnie dostępnym, a więc dla nieokreślonej liczby osób, tym samym dla ochrony tego użytku nie ma żądnego znaczenia liczba lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych na terenie MU III. Po drugie - plan w § 13 dla terenu MU III, na którym położone są nieruchomości skarżącej Spółki określa parametry w zakresie: powierzchni nowo tworzonej działki pod budynek wolno stojący wielorodzinny, powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokość zabudowy i zakazu realizacji dachów mansardowych, które w sposób jednoznaczny determinują zarówno sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i gabaryty tego rodzaju budynków. W tych warunkach należy uznać, że określony w § 13 zaskarżonej uchwały sposób zagospodarowania wewnętrznej przestrzeni budynku wolno stojącego wielorodzinnego poprzez wprowadzenie nakazu realizacji takiego budynku z konkretną liczby lokali mieszkalnych, czyli do 6 lokali mieszkalnych, stanowi nadmierną ingerencję Rady W. w prawo własności skarżącej Spółki."

Ad 1c.

Konsekwencją działań Rady Miasta Mysłowice jest również naruszenie przysługujących skarżącemu uprawnień wynikających z prawa własności. Stanowisko takie potwierdza również cytowany wyżej wyrok WSA w Warszawie, gdzie Sąd wskazał wprost, że: "każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), naruszą uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 k.c. Jak słusznie wskazała skarżąca Spółka postanowienia §13 ust. 1 i ust. 4 lit. c powołanej wyżej uchwały w zakresu sformułowania " do 6 lokali mieszkalnych" w nieuzasadniony sposób istotny naruszają jej interes prawny i stanowią przekroczenie tzw. władztwa planistycznego." Zgodnie bowiem z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zatem jeżeli brak jest konkretnej normy prawnej przyznającej organom prawo do ingerencji w przysługujące obywatelowi prawo własności, wszelkie działania pozbawiające go możliwości swobodnego zagospodarowania swoją nieruchomością uznać należy za bezprawne. W niniejszej sprawie bezspornie brak jest normy prawnej, która wprost uprawniałaby organ uchwałodawczy do ograniczania praw właścicielskich skarżącego poprzez narzucenie mu górnej granicy ilości lokali dopuszczalnych w zabudowie wielorodzinnej.

Wobec powyższego zaskarżone niniejszą skargą postanowienia m.p.z.p. ewidentnie naruszają uprawnienia właścicielskie skarżącego pozostające pod ochroną prawną. Zakres ograniczeń w swobodnej zabudowie nieruchomości, wynikający z powszechnie obowiązujących norm prawnych (dot. minimalnej powierzchni lokalu, możliwości określenia maksymalnych wysokości budynków oraz ilości kondygnacji) jest wystarczający do odpowiedniego kształtowania intensywności zabudowy, zaś wszelkie działania organu nie wynikające wprost z przepisów, a będące skutkiem ich nadinterpretacji me mogą zyskać uznania.

Ad 2a.

Zdaniem skarżącego, Rada Miasta uchwalając m.p.z.p. w zaskarżonym zakresie dopuściła się naruszenia również przepisów Konstytucji. Ustawa zasadnicza stanowi bowiem gwarancję poszanowania wolności człowieka i przysługującego mu prawa własności, zaś wszelkie działania sprzeczne z jej zapisami uznać należy za bezprawne. Odnosząc się do konkretnych naruszeń organu na wstępie zaznaczyć należy, iż podstawową zasadą działalności organów jest bezwzględna zasada praworządności, która obowiązuje organy państwowe do działania na podstawie i w granicach prawa. Nie jest dopuszczalne domniemywanie kompetencji organów, jeśli nie zostały one określone wprost w przepisach. Jak wskazuje się w orzecznictwie: "Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania., niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne" (postanowienie 7 sędziów SN z 18/01/2005 r., sygn. akt Wk 22/04)

Skoro zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wprost kompetencji organu do określania w m.p.z.p. ilości lokali, ani poza tym brak jest jednoznacznej definicji budynków mieszkalnych wielorodzinnych określającej ilość dopuszczalnych lokali, to takie postanowienia uznać należy za nieważne. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wielokrotnie podkreśla się, iż w państwie, w którym obowiązuje zasada państwa prawa kompetencje organów państwowych winny jednoznacznie wynikać z obowiązujących norm prawnych, zaś ich domniemywanie czy też kształtowanie za pomocą wykładni jest niedopuszczalne. Skarżący odwołuje się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu." (wyrok TK z 8/10/2007 r., sygn. akt K 20/07).

Konkludując, przepis art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żadna inna norma prawna nie daje uprawnienia do ograniczenia ilości lokali w zabudowie jednorodzinnej, co jednoznacznie potwierdza zasadność podniesionego zarzutu.

Ad 2b.

Postanowienia m.p.z.p. uchwalonego przez Radę Miasta Mysłowice pozostają w całkowitej sprzeczności z konstytucyjnie zagwarantowaną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa. Nie ulega wątpliwości, iż treść postanowień m.p.z.p. stawia w dużo korzystniejszej sytuacji właścicieli nieruchomości wielorodzinnych już istniejących, a planujących rozbudowę, niż właścicieli działek niezabudowanych, którzy w przyszłości planują zabudowę swych działek. Na terenach na których w chwili obecnej istnieje już zabudowa wielorodzinna do których to odnoszą się postanowienia § 16 m.p.z.p. mają możliwość swobodnej ich rozbudowy bez ograniczeń co do ilości lokali, a nadto do wysokości znacznie wyższej niż ta określona dla terenów na których znajdują się działki skarżącego. Istniejące budynki wielorodzinne mogą być rozbudowane do wysokości aż 33 m i do 11 kondygnacji, gdzie na działkach skarżącego dopuszczalna zabudowa możliwa jest jedynie do 12 m, 3 kondygnacji, a nadto została ograniczona również w zakresie ilości mieszkań. Takie założenia planu ewidentnie stawiają w korzystniejszej sytuacji jednych właścicieli działek względem innych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Mysłowice wniósł o jej oddalenie.

W jego ocenie, nie można uznać zarzutu naruszenia prawa materialnego czyli art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust.2 pkt 7 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż art. 15 ust.2 tej ustawy wymienia tylko obowiązkowe elementy planu co oznacza, że mogą też być określone w planie inne wymagania w stosunku do nieruchomości, w tym np. ilość lokali, która może powstać w budynku. Możliwość zaś ograniczenia ilości kondygnacji w budynku przewiduje już treść pkt 6 tego artykułu. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. W wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 162/12 wskazano: "Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego." Zdaniem organu ilość lokali w budynku jest w połączeniu z innymi uwarunkowaniami planu jednym z kryteriów pozwalających na ustalenie gabarytów budynku.

Podstawowym celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodnie z jej art. 1 ust. 2 uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, który zgodnie z art.2 pkt 1 należy rozumieć, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zaskarżone postanowienia planu służą temu celowi. Tereny np. 1.MU, 2.MU, 3.MU są w zdecydowanej większość już zagospodarowane pod budownictwo jednorodzinne i celem gminy było zachowanie dla tych terenów dotychczasowego charakteru niewielkiej zabudowy. Tereny te położone są ponadto blisko głównej ulicy Brzęczkowic ul. Gen. Jerzego Ziętka (ulica wojewódzka – DW 934) oraz w niedalekim sąsiedztwie historycznego, rozpoznawalnego miejsca - "Trójkąta Trzech Cesarzy". Zdaniem organu, z całą pewnością ładowi przestrzennemu nie sprzyjałoby lokalizowanie zabudowy o dużych gabarytach zabudowy bezpośrednio przy ulicy o takim charakterze, a tym bardziej dopuszczenie możliwości lokowania zabudowy, która mogłaby zaburzyć charakter terenu niedalekiego sąsiedztwa "Trójkąta Trzech Cesarzy". Nie było również celem gminy znaczące poszerzanie terenu pod intensywne budownictwo wielorodzinne. Zdecydowana większość takich terenów jest już od lat zagospodarowana zgodnie z tym przeznaczeniem i została objęta ustaleniami dla przeznaczeń oznaczonych symbolami (MW). Natomiast z terenów dotychczas niezagospodarowanych większa zabudowa wielorodzinna (choć też ograniczona do wysokości 17 m zabudowy wielorodzinnej, czyli 2 kondygnacje więcej w stosunku do terenów ozn. MU) możliwa jest tylko na terenie ozn. MW/U, na wschód od terenu cmentarza i kościoła, które to ustalenie także ma na celu nie zaburzenie charakteru terenu sąsiadującego - "Trójkąta Trzech Cesarzy" który jest usytuowany na wzgórzu. Ukształtowane w tych strefach (MW) zapisy odzwierciedlają charakter budynków znajdujących się w niedalekim sąsiedztwie oraz biorą pod uwagę dosyć istotne różnice w ukształtowaniu terenu. Teren 3.MU, jest już obecnie zagospodarowany istniejącym budynkiem mieszkalnym. Gabaryty tego obiektu klasyfikują ten rodzaj zabudowy jako niewielki dom typu bliźniaczego wraz z otoczeniem funkcjonalnym.

Celem planowania przestrzennego jest nie tylko określanie wielkości i gabarytów budynków, ale przede wszystkim zapewnienie racjonalnego i zrównoważonego wykorzystywania przestrzeni. Dla otoczenia nie jest obojętne czy dany budynek mieści trzy lokale mieszkalne, czy w tej samej kubaturze jest ich osiem, ponieważ każdy lokal generuje zwiększone użytkowanie mediów i większe potrzeby infrastrukturalne wobec przestrzeni. Większa ilość użytkowników to m.in. większy wpływ na intensywność ruchu, ilość samochodów, miejsc postojowych i większe wymagania wobec przepustowości dróg. Zatem ilość użytkowników jest tak samo ważnym parametrem dla przestrzeni jak gabaryty obiektów budowlanych i ich lokalizacja. Zapewnienie odpowiedniej infrastruktury dla terenów zapisanych w miejscowych planach jako tereny przeznaczone pod zabudowę należy do zadań własnych gminy dlatego gmina ma prawo i obowiązek regulować te kwestie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które stanowią akty prawa miejscowego.

Teren 1.MU, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z terenami pod budownictwo mieszkaniowe. Bezpośrednio sąsiaduje on z terenami przeznaczonymi pod zieleń urządzoną i usługi z niską zabudową. Blisko znajdują się tereny przeznaczone pod parking (przy cmentarzu) i pod cmentarz. Najbliższe tereny przewidziane pod większą zabudowę mieszkaniową znajdują się w odległości 240m.

Wprowadzając w § 4 definicję małego domu mieszkalnego z określeniem jego wielkości na 3-6 lokali gmina chciała umożliwić na terenach, które w większości są już zagospodarowane pod budownictwo jednorodzinne możliwość zabudowy wielorodzinnej nie odbiegającej jednak w dużym stopniu od zabudowy dotychczasowej, poprzez zachowanie charakteru tej części dzielnicy oraz kontynuację obecnego sposobu zagospodarowania.

Organ podkreśla, że powołane przez skarżącego dla poparcia jego stanowiska orzecznictwo sądowe dotyczące graniczenia ilości lokali w budynku nie jest adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13.06.2018r. (sygn. akt II SA/Gd 223A8) dotyczył tylko ograniczenia ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a stwierdzenie nieważności części uchwały wynikało z faktu, że "definicja budynku mieszkalnego jest jednoznaczna i ma rangę ustawową, gdyż znajduje się w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2017r., poz.1332)". Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z 30.09.2016r.( sygn. akt IV SA/Wa 1112/16) został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017r. (sygn. akt II OSK 331/17), w którym to Sąd II instancji zakwestionował stanowisko o braku podstaw do wprowadzania w planie miejscowym ograniczeń dotyczących ilości lokali mieszkalnych.

Co do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania wobec prawa, poprzez stawianie w korzystniejszej pozycji właścicieli istniejących już na terenie objętym m.p.z.p nieruchomości zagospodarowanych zabudową wielorodzinną planujących rozbudowę, niż właścicieli niezabudowanych działek planujących zabudowę, to jest on całkowicie chybiony. Z natury rzeczy, gdy nieruchomości mają różne przeznaczenia, inny jest zakres praw i obowiązków ich właścicieli wynikających z planu, wszelkie więc porównania między nimi winny być bardzo ostrożne.

W niniejszym jednak wypadku to właściciele nieruchomości na terenach 1.MU, 2.MU mogą realizować najszerszy zakres rodzaju zabudowy zgodnie z planem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa) w porównaniu do właścicieli nieruchomości na innych terenach, nie mówiąc już o tym, że mogą realizować zupełnie nową zabudowę. Natomiast dla skarżącego jedynym kryterium takiego porównania wydaje się być ilość lokali jaka może istnieć w budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XII/345/16 Rady Miasta Mysłowice z dnia 25/05/2016 r. w sprawie uchwalenia owego planu zagospodarowania przestrzennego Brzęczkowice Wschodnie w Mysłowicach.

Wskazać należy, iż skarga została złożona przez uprawniony podmiot – właściciela , którego legitymacja wynika z art. 101 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę rady gminy może wnieść każdy, czyjego interes prawny został nią naruszony. Nie budzi wątpliwości, że przyjęcie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też jego zmiana, jeśli obejmuje ona także nieruchomość należącą do właściciela, narusza jego interes prawny. W przedmiotowej sprawie naruszenie to wyraża się w ograniczeniu możliwości zabudowy poprzez ustalenie parametrów, jakim powinny odpowiadać nowe obiekty budowlane.

Ograniczenia tego rodzaju, zważywszy zwłaszcza na postanowienia art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., są nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne ze względu na zamieszczenie ich w grupie tych postanowień planistycznych, które obowiązkowo plan musi zawierać. Mogą być kwestionowane jedynie wtedy, gdy rada gminy podejmując uchwałę planistyczną czyni to z przekroczeniem przysługującego jej "władztwa planistycznego". Jedynie w takiej sytuacji można przyjąć, że uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa, co w świetle art. 91 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny.

Zdaniem skarżącego, przekroczenie przysługującego organowi gminy władztwa planistycznego, polega "nieuzasadnionym i bezprawnym ograniczeniu w zakresie możliwości zabudowy należącej do skarżącego działki poprzez ograniczenie ilości lokali przy zabudowie wielorodzinnej na terenach oznaczonych 1.MU, 2.MU i 3.MU, przy jednoczesnym ograniczeniu ilości kondygnacji oraz wysokości zabudowy".

Istota zarzutu sprowadza się do tego, że Rada Miasta naruszyła w sposób istotny prawo wprowadzając do planu definicję małych domów rodzinnych, które mogą zawierać od 3 do 6 lokali (§ 2 pkt. 4 m.p.z.p.), ograniczyła ilości kondygnacji od 2 do 3 (§ 19 pkt. 3d m.p.z.p.) oraz wysokości zabudowy (§ 19 pkt. 3c m.p.z.p.).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Jak wynika z przytoczonego przepisu określenie maksymalnej wysokości nowej zabudowy znajduje wyraźną podstawę prawną, a więc Rada Miasta Była to tego uprawniona. Z kolei określenie ilości kondygnacji nadziemnych należy traktować jako element gabarytów obiektu. "Obowiązek ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy oznacza konieczność określenia w m.p.z.p. - m.in. - jaka cześć nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, a jaka część winna pozostać czynna biologicznie, jakiego rodzaju dopuszczalne jest na tym terenie budownictwo (np. zabudowa jednorodzinna, usługowa), a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Te parametry to m.in. dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych, maksymalna kubatura obiektów budowlanych, możliwość usytuowania w obiektach mieszkalnych części gospodarczych, w tym o charakterze usługowym oraz określenie procentowe tej części." ( wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12, CBOSA). Tym samym i postanowienia zawarte w § 19 pkt. 3d m.p.z.p. należy uznać za zgodne z prawem.

Nie narusza prawa także ograniczenie dotyczące ilości lokali mieszkalnych w małych domach mieszkalnych (§ 2 pkt. 4 m.p.z.p.). W odpowiedzi na skargę organ gminy przywołuje wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., II OSK 331/17, w którym zakwestionowano stanowisko WSA w Warszawie z 30 września 2016 r., 1112/16, przywoływanym w skardze dla uzasadnienia zarzutu dotyczącego możliwości wprowadzania w mp.p.z.p. ograniczeń dotyczących ilości lokali mieszkalnych. W uzasadnieniu wyroku NSA wyraża następujące stanowisko. "Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Trafnie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada m.st. Warszawy, że określenie liczby mieszkań w obszarach MU III stanowiło jedno z kryterium kształtowania ładu przestrzennego. Wszystkie obszary MU III w planie miejscowym objęte są tym kryterium. Kształtując ład przestrzenny, a w tym zakresie także ład budowlany, organy planistyczne przyjęły koncepcję ograniczania zabudowy wraz ze zmniejszaniem odległości od zbiornika wodnego, jakim jest użytek ekologiczny tzw. Jeziorko I. Określenie liczby mieszkań nie stanowiło w tej sprawie niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności także i z tego powodu, że na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności wpływ mają pozostałe paragrafy zaskarżonego planu miejscowego, a w szczególności pozostałe punkty § 13 tego planu określające, miedzy innymi, rodzaj zabudowy, maksymalną wysokość budynków, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej i wielkość powierzchni działek. Tym samym sama liczba mieszkań, jaka może być wybudowana w wolnostojącym budynku w obszarze MU III niewątpliwie stanowiła ingerencję w prawo własności, ale ingerencja ta była dopuszczalna, ponieważ jest to zarówno element kształtowania spójnego ładu przestrzennego, jak i sam zakres ingerencji nie ograniczał w nadmierny sposób możliwości realizacji inwestycji budowlanych na działkach przez Spółkę."

Zdaniem NSA, w ramach upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. nie tylko jest dopuszczalne ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych, ale nie stanowi to także przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Reasumując, skoro ograniczenia w zakresie zabudowy przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym, niewątpliwie naruszające interes prawny skarżącego jak właściciela działki nr 3 oraz współwłaściciela działki nr 2 obr. [...] Słupna znajdujących się na terenie oznaczonym 1.MU, pozostają zgodne z prawem, bowiem mieszczą się w granicach upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., to nie ma podstaw do unieważnienia planu w kwestionowanej przez skarżącego części. Jednocześnie, pozostając zgodne z prawem, nie przekraczają uprawnień gminy wynikających z władztwa planistycznego.

W kontekście tych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, które wywodzą się z twierdzeń skarżącego o bezprawnym przekroczeniu przez Gminę Mysłowice władztwa planistycznego (1 a i b, 2 a i b). Nie można podzielić także zarzutów w tej części, która dotyczy naruszeń wymagań ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności poprzez wprowadzenie ograniczeń w zabudowie jedynie do części terenów na których dopuszcza się możliwość zabudowy wielorodzinnej. Przywołane przez Gminę w odpowiedzi na skargę argumenty (wyjaśnienia), związane ze szczególnym położeniem terenu 1.MU (bliskość "Trójkąta Trzech Cesarzy") oraz charakter otaczającej i zastanej zabudowy, ograniczenia takie czynią racjonalnymi i zasadnymi.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.