Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 364/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczony na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr [..], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 12 lutego 2019 r., nr [..], Wójt Gminy ustalił na rzecz A., warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie słupowej stacji transformatorowej SN/nn, elektroenergetycznej linii kablowej SN15kV i nn0,4kV oraz budowie słupa linii napowietrznej SN15kV na terenie działek nr [..]-[..], położonych w miejscowości R.

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2020 r. B. K. wystąpiła do organu o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji Wójta Gminy. W ocenie wnioskodawczyni, słupowa stacja transformatorowa zburzyła ład przestrzenny w otoczeniu zabytkowej kapliczki oraz uniemożliwiła dojazd do części nieruchomości nr [..] i rolnicze jej użytkowanie, jak również wskazała, że linie określające granice terenu ww. fragmentu działki nr [..] i [..] nie pokrywają się z rzeczywistym przebiegiem granic. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawczyni wskazała przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 4, art. 2, art. 53 ust. 1, 3 i 4 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. art. 19 ust.1a pkt 2 i art.36 ust. 1 pkt 2 oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art.10, art. 13, art. 77, art. 80, art. 85, art. 104, art. 107 § 1 pkt 5 i 6.

W piśmie z dnia 10 lutego 2020 r. wnioskodawczyni powołała się na zapis w ewidencji gruntów prowadzonej dla działki nr [..], z którego wynika, że ww. działka jest objęta formą ochrony przyrody - rejestr zabytków, a zapis ten dotyczy kapliczki znajdującej się na terenie działki będącej w jej posiadaniu. W piśmie z dnia 20 marca 2020 r. wnioskodawczyni ponownie wskazała, że kapliczka znajduje się na jej nieruchomości powołując się na dokonany przez organ spis obiektów zabytkowych w gminie i zidentyfikowanie kapliczki jako obiektu zabytkowego na nieruchomości wnioskodawczyni.

Postanowieniem z dnia 30 marca 2020 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym z uwagi na brak interesu prawnego B. K. w przedmiotowej sprawie.

Na skutek wniesionej skargi wyrokiem z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 423/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. postanowienie. Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego w kwestii obszaru oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją Wójta, mając na uwadze charakter i cechy charakterystyczne inwestycji oraz zagospodarowanie terenów okolicznych, w tym działki nr [..], w kontekście wpływu tego rodzaju inwestycji na korzystanie z nieruchomości skarżącej oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ujawnionych w ewidencji gruntów działki nr [..] form ochrony przyrody i zabytków.

Wskutek tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony o wszczęciu na wniosek B. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej z 2019 r.

W toku postępowania wnioskodawczyni przedstawiła dokumentację fotograficzną dotyczącą fragmentu działki nr [..] obrazującą wykorzystanie ciężkiego sprzętu, składowanie materiałów budowlanych, zniszczenie nasadzeń i prowadzenie robót ziemnych oraz zagospodarowanie terenów sąsiednich. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. B. K. wskazała, że na skutek posadowienia stacji transformatorowej oraz znaczników betonowych granic pasa drogowego został ograniczony dostęp do części jej nieruchomości i znajdującego się tam magazynu, co należy zweryfikować z uwzględnieniem sprzętu rolniczego. Skarżąca wyjaśniła, że złożyła wniosek o rozgraniczenie nieruchomości [..]-[..] z uwagi na brak punktów geodezyjnej ww. nieruchomości i słupów granicznych. Podkreśliła również brak uwzględnienia przez organ faktu ochrony konserwatorskiej kapliczki, brak określenia wymagań wynikających z art. 54 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, wskazała, że organ nie wziął pod uwagę, że inwestycja pogorszy warunki korzystania z działki nr [..] i zakłóci sposób wykonywania prawa własności oraz że decyzja wymaga uzgodnienia konserwatorskiego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że B. K. jest właścicielką działki nr [..] graniczącej we fragmencie bezpośrednio z działką zainwestowaną nr [..]. Jak wynika z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynki gospodarcze (vide: pismo z dnia 1 marca 2021 r. organu I instancji wraz z dokumentacją fotograficzną). Kapliczka, która figuruje w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Wójta Gminy (zarządzenie Nr [..] Wójta Gminy z dnia 23 czerwca 2017 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków w Gminie), znajduje się na działce nr [..], czyli w pasie drogowym ul. G., nie znajduje się na działce nr [..]. Na działce nr [..] nie znajdują się także zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków lub ujęte w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków, w tym stanowiska archeologiczne (vide: wyjaśnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 marca 2021 r.). Słupowa stacja transformatorowa zlokalizowana jest w odległości ok. 1,3 m od granicy z działką nr [..] oraz w odległości ok. 65 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [..]. Wjazd na działkę nr [..] znajduje się w odległości 6 m od przedmiotowej inwestycji (vide: pismo z dnia 9 marca 2021 r. organu I instancji wraz z mapą i zdjęciami).

Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja polegająca na lokalizacji słupowej stacji transformatorowej SN/nn, elektroenergetycznej linii kablowej SN15kV i nn0,4kV oraz słupa linii napowietrznej SN15kV, nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania przedmiotowej decyzji (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - t.j. Dz.U. z 2016. poz. 71). Z wniosku inwestora wynika, że linia kablowa zostanie ułożona na głębokości 0,7 m – 1,2 m, nie spowoduje utrudnień w dojściach i dojazdach do sąsiednich posesji, jak również nie pogorszy warunków technicznych tych posesji, jest to stacja transformatorowa średniego napięcia (SN-kV15).

Co istotne, granice oddziaływania inwestycji określone na mapie przez inwestora pokrywają się z obszarem objętym wnioskiem, obszar ten nie obejmuje nieruchomości wnioskodawczyni (dz. nr [..]). Jednocześnie tak określony zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie został w żaden sposób uzasadniony, nie wiadomo jakie cechy i parametry inwestycji oraz zagospodarowanie terenu znajdującego się w otoczeniu badanego zamierzenia zostały wzięte pod uwagę przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji. Faktyczny zakres oddziaływania inwestycji (granice obszaru oddziaływania wskazane przez inwestora we wniosku) nie został zweryfikowany. Wskazanie w analizie, że określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do projektanta dotyczy etapu pozwolenia na budowę, w analizie nie odniesiono się do zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji.

W ocenie Kolegium, brak jest powszechnie obowiązujących przepisów prawa określających minimalne prawnie wymagane odległości dla stacji transformatorowej średniego napięcia (SN-kV15) od granicy działki i od budynku mieszkalnego oraz zasięgu oddziaływania takiej inwestycji. Słupowa stacja transformatorowa nie jest zlokalizowana na działce nr [..], ale w odległości ok. 1,3 m od granicy z tą działką. Wymagania dotyczące projektowania budowy linii napowietrznych określone są w normach PN-EN 50341-1:2013-03, które nie są źródłem prawa a ich stosowanie jest dobrowolne. Budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w znacznej odległości od przedmiotowej inwestycji (ok. 65 m). Ograniczenie ewentualnej nowej zabudowy na działce skarżącej przy granicy z działką nr [..] wynika z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 43 – 8m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej, wojewódzkiej), a nie z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Lokalizacja inwestycji nie ogranicza także możliwości rolniczego użytkowania gruntu skarżącej, przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w całości na działce nr [..] (nad i pod gruntem). Wjazd na działkę może odbywać się dotychczasowym istniejącym wjazdem, stacja transformatorowa nie znajduje się na działce nr [..], ale w pasie drogowym. Natomiast kwestie regulacji prawnej granic działek pozostają poza postępowaniem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wskazał, że "obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania inwestycji wyznacza przewidywane jej oddziaływanie, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń, hałasu czy też innych ograniczeń. Kolegium stwierdziło więc, że na podstawie akt sprawy, mając na uwadze parametry inwestycji, nie można jednoznacznie przesądzić, że oddziaływanie planowanej inwestycji (słupowa stacja transformatorowa SN/nn, elektroenergetyczna linia kablowa SN15kV) nie wykracza poza obszar działki nr [..], a więc, że nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca (dz. nr [..]) nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania. Kolegium przyjęło w tej sytuacji, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania. Kolegium uznało zatem, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. B. K. posiada legitymację prawną do zainicjowania postępowania w trybie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Następnie organ odwoławczy przypomniał, że postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. badaniu podlegają jedynie enumeratywnie wyliczone wady tkwiące w samej decyzji. Tym samym uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do sprawdzenia, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wyliczonych wyczerpująco w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie należało rozważyć, zgodnie z wnioskiem B. K., czy wydanie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Kolegium wskazało, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, nawet oczywiste. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że za "rażące" naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Utożsamianie zatem rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Powołując się na doktrynę Kolegium zauważyło, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia. Chodzi tu więc o takie naruszenie prawa, które jest widoczne i nie wymaga analizy, bądź wykładni obowiązujących przepisów prawa.

Podstawą prawną wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie potwierdza, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej zachowano wszystkie wymagania dotyczące wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Kolegium, z zaskarżonej decyzji nie wynika żadna wada, która mogłaby stać się podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Wójta Gminy. Brak jest w istocie takiej wady kwestionowanej decyzji, która mogłaby być zakwalifikowana do kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Kolegium, decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy określone w przepisie art. 54 u.p.z.p., w tym wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali (1:1000) oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wyjaśniono, że zapis w decyzji lokalizacyjnej (pkt 8.5) zgodnie z którym "wejście na teren sąsiedni wymaga porozumienia z jego dysponentami, uporządkowania i przywrócenia poprzednich walorów gruntu", nie jest konsekwencją decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale dotyczy stosunków cywilnych w ramach procesu realizacyjnego inwestycji i ewentualnych odszkodowań umownych lub wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 124). Kwestie podniesione przez skarżącą dotyczące wykorzystania działki nr [..] na składowanie materiałów budowlanych, ciężkiego sprzętu, zniszczenia nasadzeń, nie dotyczą postępowania lokalizacyjnego, ale etapu realizacji inwestycji. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Zapisy w pkt 8 decyzji są wystarczające na tym etapie postępowania i nie naruszają prawa, tym bardziej w sposób rażący.

W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji sporządzony przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. W aktach znajduje się także analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza jest elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a jej wadliwość winna być oceniana w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym a nie nadzwyczajnym. Jej niekompletność oraz ewentualne braki powinny prowadzić do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym, a nie do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., bo do niego w istocie nie doszło. Nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium zauważyło także, iż brak obligatoryjnego uzgodnienia z jednym z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wadę postępowania, jednak nie jest to przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, lecz zastosowania innego z trybów nadzwyczajnych, tj. wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Kwestia braku uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków nie może być zatem podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei zarzut wydania decyzji z rażącym naruszenia przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium uznało za całkowicie chybiony, bowiem przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto, Kolegium z urzędu zbadało również, czy w sprawie nie zaistniały pozostałe przesłanki określone w art.156 § 1 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Po przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przedmiotowa decyzja wydana została w pierwszej instancji przez właściwy zarówno rzeczowo, jak i miejscowo organ tj. Wójta Gminy. W kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazano, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o realnie istniejącą podstawę prawną, którą stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołane wyżej. Przedmiotowa decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3), nie została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania (pkt 4), była wykonalna w dniu jej wydania (pkt 5), wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (pkt 6), nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., która mogła stanowić podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. K. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 pkt 5 i 6 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej na skutek braku wszechstronnego zbadania sprawy i nieprawidłową ocenę zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że czynności geodezyjne związane z przedmiotową inwestycją zostały przeprowadzone nie tylko w centrum wsi, ale także na początku wsi, tuż przy wjeździe do wsi od strony P., tj. na fragmencie działki [..], który graniczy z własnością skarżącej, tj. z działką [..]. Geodeci, pod nieobecność skarżącej, weszli na teren ogrodzony i użytkowany przez skarżącą i wytyczyli miejsce budowy ww. inwestycji. Skarżąca podczas wizyty w Urzędzie Gminy uzyskała informacje, że tuż przy wjeździe do wsi, przy granicy z działką [..] nie będzie słupów ani innych urządzeń naziemnych. Dopiero w trakcie robót budowlanych wykonawca poinformował skarżącą, że na ww. terenie w otoczeniu zabytkowej kapliczki zostanie jednak wybudowana słupowa stacja transformatorowa. W związku z tym, że wybudowanie w zaprojektowanym miejscu słupowej stacji transformatorowej (między dwoma skarpami, na wąskim terenie), będzie skutkowało brakiem dostępu z drogi publicznej do części działki [..] i rolniczego jej użytkowania, skarżąca przeprowadziła z udziałem inwestora, pracowników Gminy i Starostwa Powiatowego, rokowania w sprawie budowy ww. słupowej stacji transformatorowej w innym niż w zaplanowanym miejscu, jednak bezskutecznie, o czym świadczy treść znajdującej się w aktach sprawy korespondencji.

Skarżąca nie zgadza się w całości z zaskarżoną decyzją Kolegium, bowiem w jej ocenie, istnieją podstawy do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako taka winna zostać usunięta z obrotu prawnego.

Zdaniem skarżącej, stan faktyczny sprawy przedstawiał się odmiennie niż ustalił to Wójt Gminy przed wydaniem decyzji z dnia 12 lutego 2019 r., a w konsekwencji rażąco wadliwa była także subsumcja tego stanu do norm prawa materialnego, będących podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie organ zobowiązany do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, a w tym analizy urbanistycznej i formalno-prawnej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie przeprowadził własnych ustaleń w ww. zakresie, a sporządzoną przed wydaniem decyzji pozytywną dla ww. inwestycji analizę urbanistyczną oparł wyłącznie na danych wynikających z dokumentów dostarczonych przez inwestora. Ponadto, zachodzą rozbieżności w dokumentacji inwestora oraz w ww. analizie urbanistycznej. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sad Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 7 października 2020 r., sygn. II SA/Gd 423/20, graficznie zobrazowany obszar oddziaływania inwestycji - z których wynika, że granice inwestycji pokrywają się z zakresem jej oddziaływania (a tym samym obszar jej oddziaływania zamknie się w granicach działek zainwestowanych) - nie pokrywa się z danymi opisowymi wynikającymi z analizy urbanistycznej i formalno-prawnej sporządzonej na potrzeby postępowania lokalizacyjnego i stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej. Sąd zauważył też, że w części A pkt 4 analizy "obszar oddziaływania inwestycji" wskazano "zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do obowiązku projektanta". Sąd stwierdził też, że analiza urbanistyczna w wersji opisowej nie określiła obszaru oddziaływania inwestycji, cedując ten obowiązek na projektanta na kolejnym etapie realizacji inwestycji. Jednocześnie na załączniku graficznym obszar ten oznaczono. Powyższe dokumenty, zdaniem Sądu, nie dawały pewności co do rzeczywistego zasięgu oddziaływania ww. inwestycji i w związku z tym weryfikacja statusu skarżącej jako strony postępowania lokalizacyjnego oraz podmiotu legitymowanego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej wymagała zindywidualizowanej analizy jej sytuacji prawnej, w kontekście cech i parametrów danej inwestycji oraz sposobu zagospodarowania terenu wokół inwestycji. W ocenie Sądu, nie tylko sama budowa, ale także jej lokalizacja może wywołać określone ograniczenia i utrudnienia w korzystaniu i zagospodarowaniu działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Dlatego także na tym etapie należy mieć na uwadze, że wydana decyzja kształtuje stosunki nie tylko na nieruchomościach inwestora, lecz także tych znajdujących się w sąsiedztwie, gdyż może oddziaływać na sąsiadujące nieruchomości w taki sposób, że działania lub zdarzenia występujące na jednej nieruchomości wywierają określone skutki na innej, w tym kształtują sposób wykonywania własności.

Ponadto, skarżąca zauważyła, że w pkt 3 ww. analizy wskazano teren objęty inwestycją podając numery szeregu działek (nr [..]-[..]) położonych na terenie całej wsi R. (na przestrzeni ok. 3 km) i wzdłuż drogi powiatowej za zabudowaniami wsi R., aż do miejscowości P. (na przestrzeni ok. 3 km), natomiast w pkt 5 ww. analizy dotyczącym opisu terenu objętego wnioskiem wskazano, że inwestycja przebiegać będzie w centrum wsi R. Nie jest zatem możliwe ustalenie, jaki faktycznie obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu ww. analizy, a w szczególności jaki fragment działki [..] - która jest pasem drogowym o długości około 3,5 km i jej otoczenia - był analizowany. Powyższych okoliczności Kolegium nie zbadało i nie oceniło w kontekście przesłanek nieważnościowych naruszając przez to przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej, Kolegium arbitralnie stwierdziło natomiast, że decyzja Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 u.p.z.p., w tym m.in. określa linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali 1:1000 oraz że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji i inwestycji celu publicznego. Kolegium nie wzięło jednak pod uwagę, że w tej konkretnej sprawie skarżąca - z przyczyn leżących po stronie organu jednostki samorządu terytorialnego - została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie zwykłym i nie miała możliwości zainicjowania postępowania odwoławczego. Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę, że ww. analiza nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym. Skoro bowiem wyniki ww. analizy stanowią załącznik nr 2 do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, w postępowaniu odwoławczym nie można uzupełnić tej analizy. Jednocześnie podkreślono, że skarżąca - wbrew tezie Kolegium - nie zarzuca, że ww. analiza urbanistyczna i formalno-prawna, stanowiąca integralną część decyzji Wójta Gminy, wymaga uzupełnienia, bo jest niekompletna. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie - co najmniej dla fragmentu działki [..], graniczącej z działką [..] w R. - faktycznie odstąpiono od wykonania analizy cech i funkcji zabudowy w otoczeniu planowanej inwestycji i nie dokonano czytelnego obrazu otoczenia ww. słupowej stacji transformatorowej. Gdyby bowiem organ podjął próbę wykonania analizy dla ww. terenu stwierdziłby, że planowana budowa słupowej stacji transformatorowej będzie oddziaływać na sąsiednią nieruchomość, linie określające granice terenu działki [..] i działki [..] na mapie zawartej w projekcie budowlanym ww. inwestycji nie pokrywają się z granicami wykonywania prawa własności w przestrzeni, istnieje uzasadniona wątpliwość co do przebiegu granic między objętą postępowaniem lokalizacyjnym fragmentem działki nr [..], a sąsiednią działką skarżącej nr [..], zaś wybudowanie słupowej stacji transformatorowej uniemożliwi dojazd z drogi publicznej do części nieruchomości skarżącej. Wreszcie organ stwierdziłby też, że budowa ww. słupowej stacji transformatorowej i elektroenergetycznej sieci kablowej zaplanowana została w otoczeniu zabytku i jako taka winna być uzgodniona z konserwatorem zabytków na podstawie przepisów odrębnych.

Skarżąca zauważyła, że konsekwencją ww. decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pozbawienie dostępu do drogi publicznej części działki [..]. Okoliczności tej Kolegium nie zweryfikowało wyczerpująco wskazując jedynie, że wjazd na działkę [..] może odbywać się dotychczasowym istniejącym wjazdem, jednak organ pominął fakt, że z uwagi na rozległy teren działki [..] wybudowanie słupowej stacji transformatorowej między dwiema skarpami i posadowienie betonowych słupków znacznikowych pasa drogowego uniemożliwi dojazd z drogi publicznej do części nieruchomości skarżącej (gdzie znajduje się magazyn) i rolnicze jej użytkowanie. Powyższą okoliczność skarżąca podnosiła w całym postępowaniu, w tym w szczególności w piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. i załączniku do ww. pisma, oznaczając kolorem żółtym część działki [..] pozbawionej dostępu do drogi publicznej, również przy użyciu maszyn rolniczych o dużych gabarytach. Zatem decyzja Wójta Gminy nie spełnia warunków ochrony interesów osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej (pkt 8.1 decyzji) oraz porozumienia z dysponentami terenów sąsiednich (pkt 8.5 decyzji).

Ponadto, zdaniem skarżącej, o rażącym naruszeniu prawa świadczy także błędne ustalenie stron postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i wykluczenie udziału skarżącej w ww. postępowaniu. Skarżąca została pozbawiona prawa obrony swoich interesów prawnych poprzez brak możliwości zgłoszenia wniosków dotyczących m.in. innej, optymalnej lokalizacji słupowej stacji transformatorowej oraz brak możliwości złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy w postępowaniu zwykłym, które miało wpływ na interes prawny skarżącej. W zaskarżonej decyzji Kolegium przyznało, że nie można jednoznacznie przesądzić, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie wykracza poza obszar działki nr [..], a więc że nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca (nr [..]) nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania, jednak ww. organ nadzoru nie dokonał ustaleń w zakresie prawidłowego określenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w kontekście przesłanek nieważnościowych, naruszając przez to przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Kontrola ta dokonywana jest z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W wyżej zakreślonych granicach kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 kwietnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, tj. budowę stacji transformatorowej, elektroenergetycznej linii kablowej oraz słupa linii napowietrznej na terenie działek nr [..]-[..] w miejscowości R. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie z wniosku skarżącej przedmiotem kontroli tutejszego Sądu było już postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie, które wyrokiem z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 423/20, zostało uchylone. We wskazanym wyroku Sąd zobowiązał organ do ponownego zbadania, czy skarżąca posiada interes prawny, kształtujący jej legitymację do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, poprzez wyjaśnienie kwestii obszaru oddziaływania inwestycji, o której mowa w decyzji Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2019 r.

Będąc związanym powyższymi ustaleniami Sądu, stosownie do art. 153 p.p.s.a., Kolegium poczyniło ustalenia, które doprowadziły do wniosku, że w myśl obowiązujących przepisów dotyczących lokowania inwestycji celu publicznego nie można jednoznacznie wskazać, czy należąca do skarżącej działka nr [..] w R., która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycją, znajduje się w obszarze jej oddziaływania, jednakże zgodnie z zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony Kolegium uznało interes prawny skarżącej i w konsekwencji wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z 2019 r. Stanowisko Kolegium nie budzi zastrzeżeń Sądu, albowiem podjęte zostało po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego, którego efekty, zasadnie doprowadziły do ustronnienia skarżącej, której interes prawny na etapie lokalizacji przedmiotowej inwestycji wymagał już ochrony. Z treści samej decyzji lokalizacyjnej wynika, że bliskie sąsiedztwo terenu inwestycji i działki nr [..] powodować będzie potrzebę jej wykorzystania przy realizacji przedmiotowej inwestycji na zasadach ustalonych z jej właścicielem. Pomimo tego, że powyższe ustalenia będą aktualizowały się dopiero na etapie realizacji inwestycji, ich niezbędność przewidziana w decyzji lokalizacyjnej determinuje status prawny właściciela nieruchomości niezbędnej dla jej wykonania.

Materialnoprawną podstawą decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu na dzień jej wydania (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Natomiast zaskarżoną decyzję Kolegium wydano na podstawie art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zmierza bowiem do weryfikacji decyzji w administracyjnym toku instancji, w trybie zwykłym, ale celem jego jest sprawdzenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych, w tym, czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4). Wykładnia przesłanek stwierdzenia nieważności powinna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, gdyż jego przedmiot ograniczony został wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej.

Skarżąca występując o stwierdzenie nieważności powołała się na przesłankę rażącego naruszenia przepisów prawa upatrywaną zarówno w naruszeniu przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, tj. przepisów u.p.z.p., a także przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według skarżącej, Wójt Gminy wydał decyzję lokalizacyjną bez przeprowadzenia prawidłowych ustaleń faktycznych, w oparciu o wadliwą analizę, która doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania przepisów u,p.z.p. umożliwiając realizację inwestycji burzącej ład przestrzenny panujący wokół zabytkowej kapliczki oraz uniemożliwiającej skarżącej dojazd do części jej działki i rolnicze jej użytkowanie. Nadto, skarżąca dostrzegła obciążającą decyzję wadliwość polegającą na braku jej uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób niebudzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., I OSK 2385/15, wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1484/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzające ją postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tej sprawie Sąd uznał, że organ dokonał wnikliwej i kompleksowej analizy akt sprawy, ustalił okoliczności istotne dla zweryfikowania przesłanek stwierdzenia nieważności, w tym zarzutu rażącego naruszenia prawa, i w oparciu o nie sformułował zasadny wniosek o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, jak również z powodu pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Analiza akt sprawy oraz treści decyzji lokalizacyjnej potwierdza, że przeprowadzone przez Wójta postępowanie zakończone tą decyzją spełniało wymagania przepisów art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Właściwy organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Materialnym wyrazem powyższej analizy jest dokument pn. "Wyniki analizy urbanistycznej i formalno – prawnej", obejmujący zagadnienia określone w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. odnoszące się, wbrew zarzutom skarżącej, do wszystkich działek objętych inwestycją. W okolicznościach niniejszej sprawy zastrzeżenia do zawartości formalno – merytorycznej analizy nie mogą dyskwalifikować jej jako dokumentu stanowiącego potwierdzenie wyjaśnienia w postępowaniu lokalizacyjnym wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Treść decyzji lokalizacyjnej i jej załącznika w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji w sposób spójny obrazują obszar objęty planowaną inwestycją, nie pozostawiając wątpliwości co do tego, jaki fragment działki drogowej nr [..] stanowi element składowy projektowanej infrastrukturalnej inwestycji liniowej. Wskazanie w analizie konkretnych działek objętych inwestycją a jednocześnie jej określenie jako inwestycji "przebiegającej w rejonie centrum wsi R." nie rodzi żadnych wątpliwości co do obszaru objętego decyzją.

Wskazać należy, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między przeprowadzoną analizą a wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. Zarzuty formułowane przez skarżącą pod adresem analizy nie potwierdziły się, a poza tym są tego rodzaju, że nie mogły doprowadzić do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy. Wskazać należy bowiem, że ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, ewentualnie w postępowaniu wznowieniowym, o którym mowa w art. 145 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że – jak wyjaśniono powyżej – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne. W postępowaniu tym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego i, co istotne, nie ocenia się na nowo dowodów zgromadzonych przez organy w ramach kontrolowanego postępowania zwykłego. Zatem ponowna ocena analizy będącej załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej jest niedopuszczalna w trybie nieważnościowym.

Zastrzeżenia związane z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną, jakich nabrał Sąd kontrolujący postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, związane były z brakiem rzetelnego przeanalizowania okoliczności mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącej kształtujący jej pozycję jako strony postępowania lokalizacyjnego, uprawnionej również do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie. Natomiast w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności brak spójności pomiędzy treścią decyzji i załącznikiem graficznym w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji nie stanowi naruszenia prawa, któremu można by przypisać charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju uchybienia winny podlegać weryfikacji w postępowaniu zwykłym w administracyjnym toku instancji. Pozbawienie skarżącej możliwości uczestniczenia w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie ma wpływu na ocenę wad kwalifikowanych z art. 156 k.p.a.

Sąd podziela również stanowisko Kolegium odnośnie tego, że zawartość decyzji lokalizacyjnej spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 54 u.p.z.p. i nie jest dotknięta nieprawidłowościami, które można byłoby zakwalifikować jako rażące. Decyzja ta bowiem określa zarówno rodzaj planowanej inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Określone w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich są adekwatne do charakteru inwestycji oraz istoty postępowania lokalizacyjnego, a zarzuty skarżącej w tym zakresie nie podważyły ich prawidłowości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich winny być rozważane w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji w kontekście warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, właściwych dla tego etapu procesu inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., II OSK 678/06, LEX nr 322925). Przepis art. 54 pkt 2 lit. g u.p.z.p. nie wymaga, aby decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego miała określać szczegółowe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, tak jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czego oczekuje skarżąca wskazując na przewidywane utrudnienia w korzystaniu z jej nieruchomości wskutek realizacji inwestycji. Organ wydający przedmiotową decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę badaniu podlegać będą kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków m.in. w zakresie komunikacji (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2178/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 826/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zgodził się również z oceną Kolegium odnośnie kwalifikacji naruszenia przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej wymogu jej uzgodnienia wynikającego w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast zgodnie z pkt 1 powołanego art. 7 formami ochrony zabytków są m.in. wpis do rejestru zabytków.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że znajdująca się na działce nr [..] (a więc na jednej z zainwestowanych działek) kapliczka została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna w niniejszej sprawie polegała uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zaniedbano. Uchybienie to nie stanowi jednak podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (tak wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 957/17, LEX nr 2457683). Również w doktrynie zwrócono uwagę, że nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (tak P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2021).

Wobec powyższego, Sąd w pełni aprobuje stanowisko Kolegium, że wskazana wyżej wada postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy nie mogła zostać zakwalifikowana jako przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Podobnie, pozbawienie skarżącej czy też innych podmiotów udziału w postępowaniu zakończonym decyzją lokalizacyjną mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania lokalizacyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie kreuje przesłanki stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy tym podkreślić należy, że tylko podmiot, który uznaje, iż bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność.

Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki, tj.: naruszenie prawa ma: 1) charakter oczywisty, 2) charakter naruszonego przepisu pozwala na stwierdzenie tej oczywistości (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz 3) przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne, niedające się pogodzić z wymogami praworządności. Z takim naruszeniem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W zaskarżonej decyzji Kolegium przeanalizowało decyzję lokalizacyjną pod kątem jej koniecznych elementów wynikających z przepisów u.p.z.p. i doszło do przekonania, podzielonego przez tutejszy Sąd, że żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. Kolegium zbadało z urzędu, czy zaskarżona decyzja – oprócz wniesionego zarzutu rażącego naruszenia prawa – jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną (przepisy u.p.z.p.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Natomiast podnoszone przez skarżącą wątpliwości, jak wyjaśniono powyżej, nie mogą być przedmiotem oceny w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym ani w ramach kontroli sądowej decyzji zapadłej w takim postępowaniu.

W konsekwencji, nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium, stanowiąca wynik rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy, nie nosi cech naruszeń wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki złożyła skarżąca w treści skargi z dnia 18 maja 2021 r., a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.