Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 864/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 63
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K.B. na zarządzenie Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w R. 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz strony skarżącej 317 zł (słownie: trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta R. zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w R. wskazując w podstawie prawnej art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późniejszymi zmianami) oraz § 8 ust 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U z 2017 r. poz. 1587). Wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Zakładu Placówek Oświatowych w R. (§ 2) nakazując jego publikację w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta R. (§ 3). Jednocześnie § 4 wskazał iż zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 26 czerwca 2018r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie nr [...] r. Burmistrza Miasta R. z dnia [...]r. postawiono organowi zarzuty:

1. obrazy przepisu art. 30 ust. 1 i ust 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11.08.2017r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez powierzenie, mocą zarządzenia nr [...] r., stanowiska dyrektora szkoły bez uprzedniego zatwierdzenia konkursu na dyrektora,

2. obrazy przepisu § 8 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11.08.2017r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez zatwierdzenie konkursu na dyrektora szkoły, mocą zarządzenia nr [...] r, w sytuacji gdy skarżąca nie została, w sposób nieuzasadniony, dopuszczona do konkursu,

3. obrazy przepisu art. 6 k.p.a. poprzez nadanie wstecznej mocy obowiązywania zarządzeniu nr [...] r, bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasady lex retro non agit w konsekwencji wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia i unieważnienie konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...]im. [...] w R. z dnia [...] r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż 25.06.2018 r. odbył się konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. gdzie skarżąca zgłosiła swoją kandydaturę załączając wszystkie wymagane dokumenty. Pomimo tego, nie została dopuszczona do konkursu. Pismem z dnia 26.06.2018 r., zwróciła się o podanie przyczyn odmowy dopuszczenia jej do postępowania konkursowego i w odpowiedzi na to 27.06.2018 r., Przewodnicząca Komisji Konkursowej poinformowała skarżącą, że jej oferta nie zawierała dokumentów wymienionych w pkt 2 lit d) Załącznika do Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...]im. [...] w R. t.j. poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy. Stanowisko to skarżąca zakwestionowała wnosząc do Burmistrza o unieważnienie konkursu wskazując, że ze złożonych przez nią dokumentów wynika jej staż pracy (m.in.. karta oceny pracy), mimo to Burmistrz Miasta R. zarządzeniem nr [...]z dnia [...] r. powierzył stanowisko dyrektora szkoły L. D., jednocześnie informując pismem z dnia 2 lipca 2018 r. że nie widzi podstaw do unieważnienia konkursu, co spowodowało, iż skarżąca wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa wskazując na niezgodne z przepisami powierzenie stanowiska dyrektora szkoły bez uprzedniego zatwierdzenia konkursu oraz na konieczność unieważnienia konkursu z przyczyn wskazanych w § 8 ust. 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11.08.2017 r. albowiem skarżąca złożyła dokumenty, z których jednoznacznie wynika, iż posiada wymagany przepisami staż pracy (m.in. kartę oceny pracy).

Podniosła także, iż nie jest możliwe powierzenie stanowiska dyrektora szkoły bez uprzedniego zatwierdzenia konkursu, nawet w sytuacji późniejszego wydania zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu i nadaniu mu mocy wstecznej jego obowiązywania. Takie powierzenie jest nieważne albowiem zostało dokonane z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Brak również podstaw prawnych do nadania wstecznej mocy obowiązywania zarządzeniu o zatwierdzeniu konkursu i jest niezgodne z zasadą legalności działania organów administracji publicznej określoną w art. 6 k.p.a. Powołała się też na wyrok z 14 listopada 2007 r., NSA gdzie stwierdzono, że "w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Wręcz przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa" (sygn. akt I OSK 50/07).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał w jej treści, iż nieuprawnione jest stwierdzenie, że skarżąca załączyła wszystkie wymagane dokumenty, gdyż nie załączyła do dokumentacji złożonej w konkursie wymienionych w pkt 2 lit d Ogłoszenia Konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...], ul. [...] w R. stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [...]Burmistrza Miasta R. z dnia [...]., dokumentów tj. "poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy, o którym mowa w lit b: świadectw pracy, zaświadczeń o zatrudnieniu lub innych dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia".

Organ zwrócił uwagę, że przedmiotowy warunek udziału w konkursie był zgodny z treścią Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz tryby pracy komisji konkursowej (Dz.U z 2017 poz. 1587) .

Wskazał, iż dokument zatytułowany "Karta Oceny Pracy" nie spełnia wymogu formalnego konkursu i nie potwierdza jej stażu pracy. Staż pracy jest bowiem pojęciem szerszym niż pojęcie staż pracy nauczyciela. Zarówno świadectwo pracy jak i zaświadczenie o zatrudnieniu są dokumentami o określonej prawnie treści, a obowiązek ich wydania przez pracodawcę wynika z art. 97 § 1 Kodeksu pracy, samą treść reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie świadectwa pracy (t.j. Dz.U z 2018 poz. 1289). Nie są to faktycznie jedyne dokumenty, które mogą potwierdzać staż pracy. Wśród tych innych można wymienić zaświadczenia z urzędu pracy, gminy, zagraniczne PITy, potwierdzenia szkoleń, stażu z ustawy o promocji zatrudnienia, dokumenty potwierdzające okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Każdorazowo jednak, każdy z wymienionych wyżej dokumentów potwierdzający staż pracy ma swoje umocowanie w obowiązujących przepisach. Już sam fakt, iż Karta Oceny Pracy lub Ocena Dorobku Zawodowego jest wymagana jako odrębny dokument wymieniony w pkt 2 lit m Ogłoszenia o konkursie sugeruje, że zarówno ogłaszający konkurs jak i ustawodawca (vide § 1 ust 2 pkt 4 lit m rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r.) nie traktują tych dokumentów jako tożsamych, które mogą się wzajemnie zastępować. Karta Oceny Pracy dotyczy oceny pracy nauczyciela, jego dorobku zawodowego, a reguluje tą kwestie art. 6a Ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze. zm.), a także - § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 29 maja 2018 w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli, zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego oraz trybu postępowania odwoławczego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1133). Mamy tu wiec także dwa różne reżimy prawne. Tym samym odmowa dopuszczenia Skarżącej do konkursu była uzasadniona i wynikała wprost z obowiązujących przepisów prawa.

Organ uznał za niezasadny zarzut wydania zarządzenia o powierzeniu funkcji dyrektora przed zatwierdzeniem konkursu, gdyż faktyczne zatwierdzenie konkursu nastąpiło pismem Burmistrza z dnia [...]., a zarządzenie nr [...] z dnia [...]. jedynie potwierdzało ten fakt i poprzez opublikowanie umożliwiło zapoznanie się z tym dokumentem.

Organ zaznaczył, iż co do zasady, ustawodawca nie uregulował w jakiej formie ma nastąpić zatwierdzenie konkursu. Według literalnego brzemienia przepisu jedynie nie zatwierdzenie konkursu powinno przybrać formę zarządzenia. W judykaturze ścierają się jednak dwa poglądy. Według jednego zarządzenie jest prawną formą działania, za pomocą której wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia, a zatem we wszystkich przypadkach, które mają na celu władcze załatwienie określonej sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ wykonawczy gminy wydaje zatem zarządzenie. Natomiast według drugiego poglądu, wójt wydaje zarządzenia jedynie wówczas, gdy ustawodawca wprost nakazuje regulacje sprawy w tej właśnie formie.

Zdaniem organu Burmistrz dokonał jedynie potwierdzenia faktu zatwierdzenia konkursu z [...]. poprzez opublikowanie zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...].

Końcowo organ poinformował wnioskując o zawieszenie postępowania iż [...]Urząd Wojewódzki pismem z dnia 20.08.2018r. wezwał Organ do przesłania Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...]r. wraz z wyjaśnieniami w przedmiocie niedopuszczenia do konkursu kandydata pani K. B. i stosowna odpowiedź została przekazana w dniu 22.08.2018r. W konsekwencji zachodzą przesłanki do ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ kontroli przedmiotowego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie podjęte zostało przez Burmistrza w sprawie z zakresu administracji publicznej i jako takie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 2 a p.p.s.a. w przypadku innych aktów (innych niż decyzje, postanowienia, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W niniejszej sprawie dotyczącej zarządzenia Burmistrza Miasta R. wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie było wymagane gdyż ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w art. 101 nie zawiera tego rodzaju wymogu warunkującego możliwość zaskarżenia zarządzenia. W konsekwencji nie istnieje ograniczenie terminem zaskarżenia w odniesieniu do zarządzenia będącego przedmiotem sprawy. Nie mniej jednak wskazania wymaga, iż skargę na zarządzenie z [...]r. wniesiono 10 sierpnia 2018r.

Zaznaczenia wymaga też, iż skarżącej przysługiwał interes prawny, pozwalający na zaskarżenie zarządzenia do sądu administracyjnego, jako osobie ubiegającej się o stanowisko dyrektora szkoły w ramach konkursu, którego dotyczy zaskarżone zarządzenie. Przesłanką wydania zarządzenia Burmistrza było bowiem uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa związanego z odmową dopuszczenia skarżącej do postępowania konkursowego. Odmienna ocena prawna i stwierdzenie nieważności konkursu pozwoliłoby skarżącej na ponowne ubieganie się o wymienione stanowisko.

Zdaniem Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie jednak odnosząc się do wniosku organu o zawieszenie postępowania zauważyć należy, iż Śląski Urząd Wojewódzki pismem z dnia 20.08.2018r. wezwał organ do przesłania Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...]. wraz ze stosownymi wyjaśnieniami co zostało wykonane, jednak jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...]nie podjął działań prawnych zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego w/w zaskarżonego zarządzenia co uzasadnia kontrolę przedmiotowego zarządzenia przez Sąd w niniejszym postępowaniu zainicjowanym skargą strony skarżącej.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarządzenia wskazać należy, iż zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki zostały uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i poz. 2203). Art. 63 ust. 1 tej ustawy stanowi, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa. Konsekwentnie zatem Burmistrz Miasta R. jest organem prowadzącym szkołę publiczną nr [...] w R. i jako taki podmiot powierza stanowisko dyrektora szkoły .

Regulamin zaś konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej normuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. (Dz. Z 2017r poz. 1587). W § 8 ust. 1 wskazano, iż po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego.

W § 8 ust. 2 rozporządzenia podano, iż organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Powołany przepis nie budzi wątpliwości zdaniem Sądu jednoznacznie stanowiąc, iż organ prowadzący publiczną szkołę zatwierdza konkurs na stanowisko jej dyrektora.

Stan faktyczny sprawy jest taki, iż skarżąca kandydowała na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w R. , zgłosiła swą kandydaturę w dniu 4 czerwca 2018r. i aplikując złożyła plik dokumentów wśród których była Karta Oceny Pracy zawierająca wskazanie stażu lat pracy pedagogicznej -17, Burmistrz Miasta R. pismem z dnia 26 czerwca 2018r na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. Z 2017r poz. 1587) zatwierdził postępowanie konkursowe na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. , przeprowadzone w dniu 25 czerwca 2018r., w wyniku którego kandydatem na przedmiotowe stanowisko została Pani L. D .

Nie kwestionowanym pozostaje również fakt, iż Burmistrz Miasta R. zarządzeniem z dnia [...]r. nr [...] ponownie zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...]w R. , w oparciu o art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i w oparciu o § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017r. poz. 1587) .

W ocenie Sądu opisany powyżej tok czynności podjętych przez Burmistrza Miasta R. wyartykułowanych najpierw w piśmie z dnia 26 czerwca 2018r. i następnie w zarządzeniu z [...]r. oznacza, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia wskazanego wyżej § 8 ust.2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. Zdaniem Sądu pierwotne pismo z 26 czerwca 2018r. jest w istocie rzeczy zarządzeniem o jakim mowa w tym przepisie, zawiera bowiem elementy, które pozwalają go w ten sposób zakwalifikować. Są to wskazana podstawa prawna, zawarcie rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora, podjęcie tegoż zarządzenia przez podmiot do tego uprawniony – organ prowadzący publiczną szkołę, podpis organu oraz wskazanie daty wydania. Zatem wydanie zarządzenia z dnia [...]r. nr [...] oznacza, iż aktem tym organ prowadzący publiczną szkołę ponownie, po dacie 26 czerwca 2018r. dokonał zatwierdzenia konkursu na dyrektora szkoły SP nr [...]w R. . Takie zaś postępowanie organu rażąco narusza w/w regulację prawną, albowiem nie można zatwierdzać konkursu na stanowisko dyrektora, który już był zatwierdzony. Wprowadzałoby to bowiem chaos i brak porządku prawnego w sferze zadań jakie należą do kompetencji burmistrza jako organu prowadzącego szkołę publiczną. Zaskarżone zarządzenie zatwierdzające konkurs w tych okolicznościach faktycznych wydane zostało z naruszeniem prawa i należało stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy sąd orzekł na podstawie powołanych powyżej przepisów jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Treść podjętego orzeczenia z zawartymi w nim uwagami powoduje, iż Sąd nie widział potrzeby odnoszenia się do strony merytorycznej skargi i stanowiska organu w tym zakresie. Strona ma bowiem prawo do złożenia skargi na zarządzenie organu zawarte w piśmie z dnia 26 czerwca 2018r. i nie ma ograniczenia terminem zaskarżenia w odniesieniu do tego zarządzenia .