Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1090/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30c
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R.S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rozstrzygnięcie L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

"R. S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. złożyła w dniu 1 października 2012 r. wniosek z dnia 30 września 2012 r. o dofinansowanie projektu pod tytułem "Wprowadzenie na rynek innowacyjnego oprogramowania dla branży medycznej" w konkursie 07/RPOWL/1.1/2012 ogłoszonym w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.2 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego 2007-2013 (RPO WL 2007-2013).

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. (dalej jako: Agencja lub [...]) poinformowała Wnioskodawcę o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Podstawą odmowy było to, że projekt nie spełnia kryterium techniczno-ekonomicznego oceny merytorycznej "Koszty kwalifikowane są uzasadnione ze względu na osiągnięcie planowanych rezultatów". Agencja wskazała, że głównym kosztem projektu jest zakup licencji na oprogramowanie przeznaczone na rynek medyczny. Wartość netto tego kosztu wynosi 982.500,00 zł, co stanowi ponad 93% wartości kosztów kwalifikowanych projektu (1.047.000,00 zł). Komisja Oceny Projektów (KOP) na etapie oceny merytorycznej ustaliła, że z informacji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej nie wynikało, na jakiej podstawie została oszacowana wartość kosztu. Zdaniem KOP opis projektu wskazany w dokumentacji aplikacyjnej nie dawał podstaw do stwierdzenia, że wartość ta jest racjonalna i efektywna. Z uwagi na powyższe, na etapie oceny merytorycznej (kryteria techniczno-ekonomiczne) Wnioskodawca został wezwany między innymi do wyjaśnienia, czy Wnioskodawca dokonał rozeznania rynku w celu wyboru najlepszej ekonomicznie oferty. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 14 grudnia 2013 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że wartość planowanej do zakupu licencji została oszacowana na podstawie przeprowadzonego rozpoznania rynku, które zostało dokonane w czerwcu 2012 r. Przy określaniu wysokości budżetu projektu uwzględniono rozwiązanie najbardziej oszczędne, którego wartość oszacowano na podstawie zwycięskiej oferty firmy [...] S. J. W załączeniu do wyjaśnień Wnioskodawca dostarczył kopie zapytań ofertowych, oraz oferty [...] S. J. z dnia 3 czerwca 2012 r. na kwotę 982.500,00 zł netto, [...] P. D. z dnia 18 czerwca 2012 r. na kwotę 1.269.600,00 zł netto, M. D. M. K. z dnia 10 czerwca 2012 r. na kwotę 1.190.700,00 zł netto oraz M. P. S. z dnia 7 czerwca 2012 r. na kwotę 1.305.000,00 zł netto. Powyższe wyjaśnienie na etapie oceny merytorycznej zostało uznane przez specjalistów KOP za wystarczające, zatem projekt został dopuszczony do kolejnego etapu oceny merytorycznej (etap oceny strategicznej). W wyniku przeprowadzonej oceny projekt został umieszczony na liście rankingowej projektów wybranych do dofinansowania.

Następnie, pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wnioskodawca został zaproszony do podpisania umowy o dofinansowanie oraz wezwany do dostarczenia dodatkowych załączników wymaganych przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Podczas weryfikacji złożonych załączników, dokonano również analizy ofert cenowych na wykonanie oprogramowania przeznaczonego na rynek medyczny. Dane podmiotów, do których zostały skierowane zapytania ofertowe zostały dodatkowo zweryfikowane za pomocą Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). W toku tej weryfikacji Agencja ustaliła, że: 1/ przedsiębiorstwo [...] S. J. rozpoczęło działalność gospodarczą w dniu 6 sierpnia 2012 r., a więc nie mogło 2 miesiące wcześniej – w dniu 3 czerwca 2012 r. - złożyć oferty w odpowiedzi na zapytanie Wnioskodawcy; 2/ przedsiębiorstwo M. D. M. K. rozpoczęło działalność gospodarczą w dniu 10 września 2012 r., a więc nie mogło 3 miesiące wcześniej - w dniu 10 czerwca 2012 r. - złożyć oferty w odpowiedzi na zapytanie Wnioskodawcy.

W ocenie [Agencji], przedstawionej w piśmie informującym o odmowie podpisania umowy, ustalenia te wskazują, że przedsiębiorstwa, które złożyły przedstawione przez Wnioskodawcę najniższe oferty w odpowiedzi na zapytanie ofertowe z dnia 1 czerwca 2012 r., nie istniały tak w dacie kierowania do nich zapytań ofertowych, jak i składania przedłożonych w ramach wniosku ofert. Datowana na dzień 3 czerwca 2012 r. oferta nieistniejącego w owym czasie przedsiębiorstwa [...] S. J. odwołuje się do wartości 982.500,00 zł - a więc tożsamej z przedstawioną przez Wnioskodawcę w pkt. E8 poz. 6 wartością kosztu "Zakup licencji". Agencja wskazała, że okoliczności te nie pozwalają na uznanie za prawdziwe stanowiska Wnioskodawcy, wyrażonego w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r., iż przed złożeniem wniosku o dofinansowanie zostało przeprowadzone rozpoznanie rynku.

W ocenie Agencji w sprawie doszło do działań zmierzających do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści w rozumieniu art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 312, s. 1, ze zm.). Zdaniem Agencji dane przedstawione przez Wnioskodawcę są niezgodne z prawdą, a Wnioskodawca dążył do wzbudzenia przekonania, że nie istnieją przeszkody do zawarcia umowy o dofinansowanie. Wobec przedstawienia przez Wnioskodawcę nieprawdziwych danych – nie mogących stanowić podstawy do oceny racjonalności i efektywności poniesienia kosztów – nie sposób uznać, że koszt zakupu licencji w wysokości 982.500, 00 zł netto jest racjonalny i efektywny.

Od powyższej oceny Spółka wniosła protest, podważając stanowisko Agencji, iż projekt nie spełnia kryterium techniczno-ekonomicznego oceny merytorycznej "Koszty kwalifikowane są uzasadnione ze względu na osiągnięcie planowanych rezultatów". Zdaniem Spółki, zapytania ofertowe, kwestionowane przez [Agencję], zostały skierowane nie do przedsiębiorstw, ale do osób fizycznych – programistów. Nie ma przy tym znaczenia, czy dane osoby fizyczne zarejestrowały działalność gospodarczą we właściwym rejestrze, czy też miały zamiar wykonać dany projekt w ramach umowy o dzieło lub zarejestrować działalność w okresie późniejszym. Spółka podniosła, że w istocie rozmowy z programistami S. J. oraz M. K. prowadzone były od maja 2012 r. S. J. był wówczas programistą w jednej z największych firm informatycznych z branży medycznej w Polsce i faktycznie nie prowadził działalności gospodarczej, gdyż nie uzgodnione jeszcze były warunki współpracy, trwały negocjacje. Na początku czerwca programista skonkretyzował swoją ofertę, przedstawiając ją Spółce ustnie na spotkaniu, a jej pisemne potwierdzenie zostało przekazane do [Agencji]. Spółka podniosła, że wymienione wyżej osoby zostały bardzo starannie dobrane i pomimo tego, że nie prowadziły jeszcze wówczas działalności gospodarczej, to miały bardzo duże doświadczenie w branży, oferowały niższe ceny, bowiem nie ponosiły takich kosztów jak duże firmy informatyczne, a ponadto miały dostęp do dużej liczby programistów, którym mogły swobodnie podzlecać pisanie kodu źródłowego.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], Agencja uznała protest za niezasadny, podtrzymując argumentację zawartą w informacji odmownej z [...] lutego 2013 r. Ponadto organ wykazywał, że z protestu złożonego przez spółkę dowiedział się o zróżnicowaniu podmiotów którym złożono zapytanie ofertowe. Wskazał, że dwa spośród czterech zapytań ofertowych, z których wywodzona była konkurencyjność procedury wysłano do działających w czerwcu 2012 r. przedsiębiorstw, zaś dwie oferty do osób fizycznych. Jednak złożone w czerwcu 2012 r. przez [...] S. J. oraz M. D. M. K. oferty zostały sformułowane jak przez działające w obrocie przedsiębiorstwa, odwołując się do wyliczenia należnego podatku od towarów i usług.

W ocenie [Agencji] brak podstaw do zaakceptowania zarzutów protestu wynika nie tylko ze stwierdzenia rozbieżności między nimi, a argumentacją i dokumentami przedstawionymi uprzednio przez Wnioskodawcę na etapie oceny merytorycznej, ale także bezpośrednio z treści środka odwoławczego. Przyjęcie bowiem za protestem, że w maju 2012 r. Wnioskodawca prowadził rozmowy i negocjacje z S. J. w przedmiocie oferty przygotowania oprogramowania objętego projektem złożonym w [Agencji], zobowiązuje do ustalenia, że procedura wysłania zapytań ofertowych, na którą powoływał się Wnioskodawca w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r., nie miała charakteru rzetelnego rozpoznania rynku, ale nakierowana była jedynie na formalne wykazanie przed [Agencją], że wartość oferty firmy [...] S. J. była najniższa spośród zebranych. Jeżeli zatem Wnioskodawca ustalał wartość zamówienia w drodze prowadzonych w maju 2012 r negocjacji z S. J. , to skierowanie do niego w dniu 1 czerwca 2012 r. zapytania ofertowego - pomijającego powołanie informacji o uprzednio przeprowadzonych z nim negocjacjach - może być rozpatrywane wyłącznie w kontekście przygotowywania dokumentacji, nakierowanej na wzbudzenie w [Agencji] przekonania o kwalifikowalności wydatków. Wnioskodawca, za pismem z dnia 14 grudnia 2014 r. przedstawił zapytania ofertowe oraz oferty, z których miała być wybrana oferta "najlepsza" - tym samym formalnie wypełniając wymogi wezwania do wyjaśnień, wystosowanego przez [Agencji] w dniu 6 grudnia 2013 r. O ile jednak Wnioskodawca na etapie oceny wniosku przedstawił specjalistom KOP takie informacje i deklaracje, które odpowiadały wezwaniu do wyjaśnień, to już w treści protestu powołał nowe okoliczności, podważające wiarygodność uprzednio złożonych oświadczeń. Wobec powyższego, treść protestu w istocie potwierdza stanowisko oceniających, wyrażone w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r., że Wnioskodawca, przedkładając za pismem z dnia 14 grudnia 2013 r. określone zapytania ofertowe i oferty, dążył do wzbudzenia w KOP przekonania, iż nie istnieją przeszkody dla dokonania pozytywnej oceny projektu.

Po otrzymaniu informacji o rozstrzygnięciu protestu Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Sąd uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. (sygn. akt III SA/Lu 368/14) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję.

W ocenie Sądu stanowisko Agencji zaprezentowane w rozstrzygnięciu protestu jest co najmniej przedwczesne i nie mogło być przedstawione w rozstrzygnięciu protestu, bowiem oparte było na okolicznościach, które nie były rozważane w ocenie projektu, przedstawionej w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., od której to oceny Wnioskodawca złożył środek odwoławczy w postaci protestu. Natomiast te okoliczności, które były w opinii oceniających podstawą do odmowy podpisania umowy (sprowadzające się w rzeczywistości do braku statusu przedsiębiorcy wpisanego do CEIDG po stronie dwóch oferentów, których oferty wykorzystał Wnioskodawca) nie mogły być samodzielnie podstawą negatywnej oceny projektu.

Ustalenie przez [Agencję], że przedsiębiorstwa, które złożyły najniższe oferty w odpowiedzi na zapytanie ofertowe, nie istniały w dacie kierowania do nich zapytań ofertowych jest o tyle błędne, że nie można w ogóle wiązać z wpisem do CEIDG kwestii istnienia bądź nie istnienia podmiotu. Prawidłowe ustalenie powinno być takie, że niektóre oferty zostały złożone przez osoby fizyczne, które w danej chwili nie prowadziły działalności gospodarczej i nie miały statusu przedsiębiorców. Ta ostatnia okoliczność także może podlegać ocenie w kontekście prawidłowego wykazania przez Wnioskodawcę efektywności planowanych wydatków. Jednak taka ocena nie została przeprowadzona przy podejmowaniu decyzji o odmowie podpisania umowy, ponieważ oceniający skupili się na nieprawidłowym ustaleniu, że oferty zostały skierowane do podmiotów ("przedsiębiorstw") nieistniejących. Z tego błędnego ustalenia został wyprowadzony wniosek, że nieprawdziwe jest stanowisko Wnioskodawcy, że przeprowadził rozpoznanie rynku oraz dalszy wniosek, że podjął działania zmierzające do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści.

Sąd wskazał także, że Agencja rozpatrując protest nie ograniczyła się tylko do akceptacji wniosków oceniających opartych na błędnej przesłance, ale także dokonała dodatkowej oceny wniosku na podstawie nowych okoliczności ujawnionych przez samego Wnioskodawcę w treści protestu oraz ustalonych w toku badania protestu. Taki sposób badania protestu nie może być zaakceptowany przez Sąd, ponieważ zgodnie z Wytycznymi dla wnioskodawców rozstrzygnięcie protestu dotyczy jedynie zarzutów podniesionych w proteście. W konsekwencji zatem rozstrzygnięcie takie może odnosić się tylko do ustaleń, przesłanek i wniosków zaprezentowanych w zaskarżonej protestem ocenie. Wynika z powyższego, że wskazane wyżej nowe okoliczności i wnioski z nich wynikające mogłyby być uwzględnione dopiero przy okazji dokonywania ponownej oceny projektu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], Agencja ponownie odmówiła Spółce podpisania umowy o dofinansowanie ww. projektu.

Uzasadniając swoje stanowisko Agencja wskazała na sprzeczność dwóch grup informacji przedstawionych przez Spółkę z jednej strony w piśmie z 14 grudnia 2013 r., stanowiącego odpowiedź na pismo [Agencji] z 6 grudnia 2013 r., dotyczącego wątpliwości co do rozeznania przez wnioskodawcę rynku w celu wyboru najlepszej ekonomicznie oferty, z drugiej – w proteście złożonym w dniu 3 marca 2014 r.

Zdaniem Agencji na etapie oceny Wnioskodawca wywodził, że dokonał rozeznania rynku poprzez skierowanie do czterech podmiotów zapytań ofertowych oraz uzyskanie od nich ofert. W treści protestu wskazywał, że prowadził rozmowy z dwiema konkretnymi, uprzednio dobranymi osobami fizycznymi, ze względu na to, że miały doświadczenie w branży, oferowały niższe ceny (ze względu na brak kosztów, jakie muszą ponosić duże firmy informatyczne) oraz miały dostęp do dużej liczby programistów. Z treści protestu wynika, że rozmowy z programistami prowadzone były już w maju 2012 r. Rozbieżności zdaniem Agencji wynikały również z faktu, że na etapie oceny Wnioskodawca wykazywał, ze ofertę z najniższą ceną złożyła 3 czerwca 2012 r. firma [...] S. J., w odpowiedzi na zapytanie ofertowe z 1 czerwca. Z treści protestu wynika, że S. J. na początku czerwca 2012 r. przedstawił swoją ofertę ustnie, by następnie potwierdzić ją na piśmie we wrześniu 2012 r. Zdaniem organu twierdzenia te są niewiarygodne, m.in. ze względu na to, że: wnioskodawca nie wyjaśnił, dlaczego potwierdzono ofertę na piśmie kilka miesięcy później; nie przedstawił żadnego dokumentu z września 2012 r., mającego stanowić potwierdzenie oferty złożonej ustnie w czerwcu; nie wskazano żadnej daty, kiedy nastąpiło potwierdzenie oferty na piśmie. W ocenie [Agencji] treść powołanej oferty wskazuje, że powstała ona w odpowiedzi na zapytanie ofertowe z 1 czerwca 2012 r.

Agencja podniosła, że na etapie oceny Wnioskodawca wskazywał, że przy określeniu wysokości budżetu projektu uwzględniono rozwiązanie najbardziej oszczędne, którego wartość oszacowano na podstawie zwycięskiej oferty [...] S. J. Z kolei z protestu wynika, że Pan J. w czasie negocjacji prowadzonych w maju 2012 r. nie prowadził działalności gospodarczej, lecz był programistą w "jednej z największych firm informatycznych w branży medycznej w Polsce". Organ weryfikując te twierdzenia ustalił, że Pan J. był pracownikiem firmy K. i pracował w T., gdzie do czerwca 2011 r. pracował również A. B., członek zarządu Wnioskodawcy. Okoliczności tych nie podał nigdy Wnioskodawca.

W ocenie organu argumenty Wnioskodawcy powołujące się na skierowanie do S. J. dnia 1 czerwca 2012 r. zapytania ofertowego, przy zatajeniu informacji o uprzednio prowadzonych z nim negocjacjach, miało charakter przygotowania dokumentacji odpowiadającej treści wezwania [Agencji] z 6 grudnia 2013 r., ukierunkowanej na przekonanie oceniającej o spełnieniu warunku kwalifikowalności wydatków.

Agencja podniosła, że oświadczenia Wnioskodawcy o prowadzeniu negocjacji z Panami J. i K. już w maju 2012 r. wskazują, iż osoby te dysponowały znacznie bardziej precyzyjnymi i miarodajnymi informacjami o zamówieniu planowanym przez Wnioskodawcę niż pozostałe dwa podmioty, do których skierowano zapytanie ofertowe. Takie działania prowadzą do naruszenia obowiązku zachowania przejrzystości, wywodzonej przez orzecznictwo z zasad równego traktowania i niedyskryminacji. W efekcie nie wszyscy odbiorcy dysponowali jednakowym zakresem informacji o zamówieniu, co podważa twierdzenia Wnioskodawcy, że koszty zamierzenia oszacowano w sposób odpowiadający wymogom efektywności.

Ponadto Agencja wskazała, że oferta przedsiębiorstwa [...] P. D. została opatrzona adnotacją, wskazującą, że ma charakter wstępny i jest zaproszeniem do dalszych rokowań. Wnioskodawca nie wykazał, aby prowadził dalsze negocjacje z tym podmiotem, tak jak uczynił to w przypadku dwóch powołanych wyżej osób.

W ocenie Agencji oświadczenia i dokumenty złożone przez Wnioskodawcę stanowią przejaw sztucznego tworzenia warunków w celu uzyskania pozytywnej oceny projektu i uzyskania wsparcia publicznego.

Powołując się na orzecznictwo Agencja wskazała, że obowiązkiem wnioskodawcy jest przekazanie wiarygodnych informacji celem wykazania, że są spełnione warunki przyznania pomocy ze środków publicznych. Wymóg skrupulatności w zakresie precyzowania każdego kosztu wynika z oczywistej potrzeby racjonalnego gospodarowania środkami unijnymi i zapobiegania nadużyciom. Nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy.

W konkluzji Agencja stwierdziła, że Wnioskodawca nie wykazał, że przyjęty dla projektu koszt zakupu licencji o wartości 982.500 PLN netto jest efektywny, a więc że zachował zasadę osiągnięcia najlepszego efektu przy możliwie najniższych kosztach. Powyższe skutkuje negatywną oceną projektu i odmową podpisania umowy o dofinansowanie.

Od powyższej informacji z [...] września 2014 r. Spółka wniosła protest, podważając argumentację [Agencji], że projekt nie spełnia kryterium techniczno-ekonomicznego oceny merytorycznej. Ponadto organ wskazał, że protest wniesiony przez Spółkę zawiera informacje które pozostają w sprzeczności z oświadczeniami zawartymi w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r.

Zdaniem Spółki między oświadczeniami składanymi przez nią w toku postępowania nie ma sprzeczności w sensie logicznym. Informacje późniejsze służyły dookreśleniu wcześniejszych, co było oczywiste, po konkretnym zarzucie ze strony [Agencji]. Fakt prowadzenia rozmów z częścią oferentów nie oznaczał procedury rozpoznania rynku. Zapytania ofertowe zostały skierowane do wybranych podmiotów, ze względu na specyficzne uwarunkowania rynku i otrzymał w odpowiedzi oferty. Złożenie oferty przez S. J. potwierdzają obie strony, trudno więc zarzucać, że fakt ten nie został potwierdzony w inny dodatkowy sposób. Spółka zarzuciła także, że [Agencja] zaakceptował to samo wyjaśnienie w odpowiedzi na zarzuty na etapie analizy formalnej wniosku, a w kolejnych etapach zarzuca brak wyjaśnienia określonych okoliczności. Wnioskodawca nie zataił żadnych faktów związanych z ubieganiem się o dofinansowanie, nie podważał udzielonych przez siebie wcześniej informacji, nie składał wykluczających się oświadczeń a jedynie uzupełniał je o nowe okoliczności, na żądanie [Agencji]. Wnioskodawca nie był zobowiązany do stosowania Prawa zamówień publicznych, prowadził więc postępowanie tak, aby uzyskać najkorzystniejsze dla siebie warunki.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. Agencja poinformowała o uznaniu protestu za niezasadny, podtrzymując stanowisko zawarte w informacji o ocenie negatywnej.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649; dalej jako: u.z.p.p.r.) poprzez nieuwzględnienie protestu pomimo istnienia przesłanek do jego uwzględnienia oraz podstaw do podpisania umowy o dofinansowanie. Zarzuciła również dokonanie dowolnej, niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nakierowanej na z góry powziętą tezę, oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedstawione przez skarżącą Spółkę informacje są wzajemnie sprzeczne i nie uzasadniają pozytywnej oceny w świetle kryterium "Koszty kwalifikowalne są uzasadnione ze względu na osiągnięcie planowanych rezultatów".

W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, że jej oświadczenia składane w toku postępowania nie są sprzeczne. Fakt, że formalna procedura rozpoznania rynku wraz ze zbieraniem dowodów koniecznych do wniosku o dofinansowanie miała miejsce w czerwcu 2012 r. nie stoi w sprzeczności z faktem, że spółka podjęła rozmowy z częścią kandydatów na przyszłych kontrahentów już wcześniej, co miało na celu rozpoznanie otoczenia biznesowego. Twierdzenia [Agencji] opierają się na wadliwej logicznie argumentacji, między oświadczeniami skarżącej nie ma żadnej sprzeczności, ponadto Agencja nie uwzględniła wskazań zawartych w wyroku WSA z 29 maja 2014 r. Skarżąca nie zataiła żadnych informacji w sprawie, w szczególności dotyczących faktu, iż jeden z członków jej zarządu pracował wcześniej razem, z S. J. Informacja ta nie została wprost przekazana, bo nie była istotna dla sprawy, ponadto, jak wskazał sam organ, była ona łatwa do ustalenia na podstawie informacji internetowych.

W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na specyfikę sądowej kontroli rozstrzygnięć dotyczących negatywnych ocen dofinansowania projektów w ramach regionalnych programów operacyjnych. Z uwagi na zawarte w ustawie o zasadach dofinansowania polityki rozwoju odesłania do przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 30c), kryterium tej kontroli jest zgodność oceny z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjny; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Potwierdza to treść art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., określającego kompetencje orzecznicze sądu i wskazującego w punkcie 1, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Zgodność z prawem oznacza zgodność oceny dokonanej przez właściwą instytucję z procedurami i kryteriami określonymi w obowiązujących przepisach, w tym upublicznionych dokumentach konkursowych, w szczególności Wytycznych dla Wnioskodawców. Gwarantuje to zachowanie przejrzystych, znanych już na etapie składania aplikacji konkursowych reguł oceny, gwarantujących równe szanse w ubieganiu się o dofinansowanie dla wszystkich podmiotów (por. podobnie wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r., II GSK 534/14; wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2012 r., III SA/Kr 1467/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy jednak zastrzec, że sąd administracyjny nie może zastąpić swoimi ocenami ocen dokonanych przez właściwą instytucję. Byłoby to sprzeczne z istotą kontrolnej funkcji sadu, a przy tym niemożliwe, gdyż sąd nie dysponuje odpowiednimi instrumentami i wiedzą pozwalającą na merytoryczną ocenę składanych aplikacji. Rolą sądu jest zbadanie, czy ocena dokonana przez właściwą instytucje odpowiada prawnie określonym kryteriom, a także czy gwarantuje przestrzeganie podstawowych zasad: przejrzystości i równości w ubieganiu się o dofinansowanie (por. podobnie wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., V SA/Wa 2382/11; CBOSA;orzeczenia.nsa.gov.pl).

W badanej sprawie sprawa trafiła ponownie na wokandę sądu, w związku z uchyleniem poprzedniej oceny projektu wyrokiem sądu z 29 maja 2014 r. Należy w związku z tym zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej kolejności należy zatem ocenić, czy dokonując ponownej oceny projektu [Agencja] usunęła poprzednio wytknięte uchybienia i zastosowała się do wytycznych sądu z wyroku z dnia 29 maja 2014 r.

W ocenie składu orzekającego Agencja dopełniła tych obowiązków. Zasadnicze uchybienie wytknięte poprzednio przez sąd dotyczyły dokonania oceny wniosku na podstawie nowych okoliczności ujawnionych przez samego Wnioskodawcę w treści protestu oraz ustalonych w toku badania protestu. Taki sposób badania protestu nie może być zaakceptowany przez Sąd, ponieważ zgodnie z Wytycznymi dla wnioskodawców rozstrzygnięcie protestu dotyczy jedynie zarzutów podniesionych w proteście. W konsekwencji zatem rozstrzygnięcie takie może odnosić się tylko do ustaleń, przesłanek i wniosków zaprezentowanych w zaskarżonej protestem ocenie. Wynika z powyższego, że wskazane wyżej nowe okoliczności i wnioski z nich wynikające mogłyby być uwzględnione dopiero przy okazji dokonywania ponownej oceny projektu.

Poprzednia ocena projektu została uchylona jako niezgodna z prawem, w efekcie czego Agencja dokonała ponownej oceny projektu, z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie na tym etapie postępowania. Popełniony poprzednio błąd został naprawiony.

Dokonując ponownej oceny Agencja nie popełniła również drugiego z kluczowych błędów, skutkującego wadliwą oceną, a dotyczącego wpływu wpisu do CEIDG na kwestię istnienia lub nieistnienia danego podmiotu jako przedsiębiorcy. W nowej ocenie, której wynikiem była informacja z dnia [...] września 2014 r. Agencja nie powiela już tej błędnej argumentacji.

Przechodząc do meritum sprawy, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że ponowna ocena projektu dokonana przez Agencję i zawarta w informacji z [...] września 2014 r. została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami prawa.

Kluczowym problemem w sprawie jest ocena, czy projekt skarżącej spółki spełnia kryterium określone w dokumentacji konkursowej (Wytycznych dla wnioskodawców) jako: "Koszty kwalifikowane są uzasadnione ze względu na osiągnięcie planowanych rezultatów". W kluczowym w tym zakresie fragmencie rozdziału I.6.1 Wytycznych wskazano, że wydatek jest kwalifikowalny jeżeli:

- jest zgodny z postanowieniami Programu Operacyjnego;

- został poniesiony w ramach projektu realizowanego z udziałem środków europejskich i dotacji celowej (tylko wydatki dotyczące projektów realizowanych w ramach działań współfinansowanych ze środków europejskich i dotacji celowej mogą być zrefundowane ze środków europejskich i dotacji celowej);

- jest niezbędny do realizacji celów projektu - jest to podstawowa zasada kwalifikowalności wydatków w ramach Funduszy Strukturalnych;

- jest efektywny (to jest, jeżeli zachowano zasadę osiągnięcia najlepszego efektu przy możliwie najniższych kosztach); w celu zapewnienia efektywności przedsiębiorca powinien np. dokonać porównania cen nabytych towarów i usług z cenami rynkowymi i dysponować dowodami tego porównania na wypadek kontroli;

- jest racjonalny (to jest potwierdzony przez fakturę przedstawioną do refundacji w ramach środków europejskich i dotacji celowej i stanowi optymalny pod względem ekonomicznym i technicznym sposób wdrożenia i realizacji projektu);

- jest rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania.

Analiza stanowisk stron wskazuje na to, że spór dotyczy kwestii efektywności wydatku. Jednym ze wskazanych w Wytycznych sposobów weryfikacji efektywności wydatku jest dokonanie przez wnioskodawcę rozeznania rynku, czyli porównania cen towarów lub usług, które mają być nabyte w ramach projektu z cenami rynkowymi, przy czym wnioskodawca powinien dysponować dowodami takiego porównania na wypadek kontroli. Wymóg wytycznych jest w pełni racjonalny – ma na celu zapobieżenie niebezpieczeństwu sztucznego podwyższania projektowanych przez wnioskodawców wydatków, do kwot nie mających odzwierciedlenia w warunkach rynkowych.

Na dowód dokonania opisanego rozeznania rynku skarżąca spółka przedstawiła cztery zapytania ofertowe, datowane na 1 czerwca 2012 r. i cztery oferty złożone w odpowiedzi na te pytania przez: [...] S. J., [...] P. D., M. D. M. K. oraz P. S. C. Ś.. Do oszacowania wysokości budżetu wnioskodawca przyjął ofertę S. J., uznając ją za zwycięską, z uwagi na najniższą kwotę żądanego wynagrodzenia za usługi.

W ocenie Agencji dane przedstawione przez Wnioskodawcę na etapie oceny merytorycznej są niezgodne z prawdą, a celem wnioskodawcy było sztuczne stworzenie warunków do wzbudzenia przekonania, że spełnione zostały kryteria kwalifikowalności wydatków. Zasadniczym argumentem jaki zdaniem Agencji przemawia za taką konkluzją jest rozbieżność informacji podawanych przez skarżącą spółkę na etapie merytorycznej oceny projektu oraz w złożonym dnia 3 marca 2014 r. proteście od pierwszej, negatywnej oceny (informacja z dnia 20 lutego 2014 r.). Treść protestu wskazuje, że w maju 2012 r. Spółka prowadziła rozmowy z dwoma programistami, wybranymi ze względu na doświadczenie w branży i możliwość zaoferowania niższych cen w porównaniu do dużych firm informatycznych. Nie da się ukryć, że stwierdzenia te pozostają w sprzeczności z przedstawionymi na etapie oceny wniosku informacjami, że rozpoznanie rynku przeprowadzono w czerwcu 2012 r., kierując zapytanie ofertowe (powstałe 1 czerwca) do czterech podmiotów, które udzieliły odpowiedzi w postaci ofert. Zastrzeżenia Agencji w tym zakresie są więc uzasadnione.

Wątpliwości budzi także dalsza argumentacja Spółki, zawarta w proteście z 3 marca 2014 r., w której wskazuje ona, że S. J. po przeprowadzonych w maju 2012 r. negocjacjach na początku czerwca 2012 r. przedstawił ofertę ustną, a następnie potwierdził ja na piśmie we wrześniu 2012 r. Twierdzeniom tym przeczy treść dokumentu oferty wystawionej przez S. J., noszącego wyraźnie datę 3 czerwca 2012 r. Trudno uznać za wiarygodne wyżej przedstawione twierdzenia Spółki, skoro treść dokumentu wskazuje wyraźnie na to, że wystawiono go 3 czerwca, a nie we wrześniu 2012 r. Dalsze wątpliwości budzi wskazanie podmiotu składającego ofertę: "S. J. [...]". Takie określenie wskazywałoby na osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, tymczasem z wyjaśnień Spółki zawartych w proteście jasno wynika, że S. J. nie prowadził jeszcze wówczas działalności gospodarczej. Nie jest zrozumiałe, dlaczego osoba fizyczna, która jeszcze nie zarejestrowała, a nawet nie rozpoczęła wykonywania działalności gospodarczej (stan z czerwca 2012 r. – wg oświadczeń spółki zawartych w proteście) podpisuje dokumenty (oferta z 3 czerwca 2012 r.) używając nazwy przedsiębiorstwa, pod którą później rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej. Co więcej, oferta zawiera wyliczenia uwzględniające należny podatek od towarów i usług. Osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej nie jest podatnikiem tego podatku, jeśli zatem S. J. w czerwcu 2012 r. nie prowadził działalności gospodarczej, dlaczego w wyliczeniach zwartych w jego ofercie uwzględniono podatek VAT? Argumentacja skarżącej spółki budzi uzasadnione wątpliwości, trudno zatem odmówić zasadności zastrzeżeń zgłoszonych przez Agencję.

Trafne są również zastrzeżenia Agencji co do nierównego podejścia skarżącej spółki do różnych oferentów. Jak wskazuje [Agencja], jeśli przyjąć prawdziwość informacji podanych przez wnioskodawcę w proteście z 3 marca 2014 r., to okaże się, że S. J. i M. K., z którymi prowadzone negocjacje już w maju 2012 r. dysponowali bardziej precyzyjnymi i szerszymi informacjami o planowanych przez wnioskodawcę zamówieniach, niż pozostałe dwa podmioty, które złożyły oferty w odpowiedzi na zapytania ofertowe. Skarżąca spółka jako podmiot prywatny może dokonywać czynności prawnych z dowolnie wybranymi podmiotami, nie będąc związaną sztywnymi procedurami zamówień publicznych. Należy jednak mieć na uwadze cel działań podjętych przez wnioskodawcę – rozpoznanie rynku w celu wykazania, że wydatki spełniają wymóg efektywności musi opierać się na działaniach przejrzystych i wiarygodnych. Prowadzenie negocjacji czy kierowanie zapytań ofertowych do podmiotów, które mają zupełnie różną wiedzę na temat planowanego zamówienia nie daje wiarygodnej informacji o uwarunkowaniach rynkowych i nie może być uznane za wykazanie spełnienia kryterium efektywności wydatku. Takie działania tworzą zasadne obawy o sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania pozytywnej oceny projektu, co daje podstawę do zastosowania powoływanego przez Agencję art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L.312.1) i w konsekwencji uzasadnia odmowę przyznania dofinansowania.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku o braku podstaw do skutecznego kwestionowania zgodności z prawem oceny dokonanej przez Agencję. Wbrew argumentacji skarżącej Spółki zastrzeżenia organu są racjonalnie umotywowane i mają oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Prawidłowa jest zatem ostateczna konkluzja organu, że w przedstawionych przez spółkę informacjach jest zbyt dużo wątpliwości, aby uznać, że w wiarygodny, przejrzysty i pełny sposób wykazała spełnienie kryterium efektywności planowanych wydatków. Taka konstatacja musiała skutkować negatywna oceną projektu.

Jeszcze raz należy podkreślić, że z uwagi na konkursowy tryb udzielania pomocy publicznej w tej postaci to wnioskodawca jest odpowiedzialny za treść przygotowanej dokumentacji aplikacyjnej. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. To wnioskodawca musi zadbać o to, aby przekonać instytucje rozdysponowujące pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 czerwca 2013 r., III SA/Lu 366/13) oraz powoływany w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2013 r., III SA/Lu 103/13; CBOSA). Wbrew argumentom skarżącej spółki – podawane przez nią informacje na różnych etapach postępowania (z jednej strony – etap składania wniosku i wyjaśniania braków i wątpliwości co do jego treści na żądanie Instytucji Zarządzającej oraz z drugiej strony – etap protestu od pierwszej negatywnej oceny projektu) nie stanowiąc uzupełnienia i doprecyzowania informacji, ale zawierają istotne rozbieżności.

Konkludując powyższe rozważania sąd stwierdza, że dokonane przez Agencję negatywna ocena projektu skarżącej spółki została dokonana zgodnie z prawem. Co musi skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.