Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1090/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par 1 pkt 2 , art 61 a par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB" "organ") działając na podstawie. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), rozpatrzeniu wniosku P. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na skutek interwencji R. i F. T. co do funkcjonowania i użytkowania zakładu P. J. [...] w G. przy ul. [...] (uciążliwość – hałas, także w soboty), Powiatowy Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: PINB), w dniu [...] lutego 2018 r. przeprowadził kontrolę tego obiektu, w takcie której ustalił, że na posesji w G, przy ul. [...] nr [...] znajduje się m.in. murowany, jednokondygnacyjny budynek warsztatowy z dachem płaskim o konstrukcji stalowej, przykryty blachą stalową trapezową, z przesuwnymi na rolce wrotami, obejmującymi całą zewnętrzną ścianę północną tego budynku, który nie był objęty dokumentacją zgłoszeniową dotyczącą przylegającego od strony wschodniej istniejącego budynku warsztatu naprawy sprzętu rolniczego. W dniu kontroli wewnątrz budynku znajdowały się dwa samochody dostawcze oraz różne narzędzia, urządzenia i materiały do prowadzenia działalności w zakresie usług warsztatowych, lecz podczas kontroli żadne prace nie były wykonywane w tym obiekcie. Na podstawie fotografii przekazanej do akt sprawy w dniu kontroli ustalono, że kontrolowany obiekt położony jest w miejscu dawnego budynku mieszkalnego.

W konsekwencji dokonanych ustaleń dnia [...] marca 2018 r. PINB w Powiecie [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania przez P. J. bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku warsztatowego, zlokalizowanego w G, przy ul. [...]na dz. nr [...]i [...]k.m. obręb [...] W..

Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu [...]marca 2018 r. organ ustalił, że stan obiektu nie uległ zmianie w stosunku do stanu z dnia kontroli. Właściciel nieruchomości i jednocześnie inwestor budynku warsztatowego nie okazał jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej legalność obiektu, w tym wymaganego pozwolenia na budowę.

PINB w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał ewentualne prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z wybudowanym budynkiem warsztatowym zlokalizowanym w G, przy ul. [...]nr [...] na dz. nr [...] i [...] k.m. 2 obręb [...] W. oraz nałożył na P. J. obowiązek przedstawienia do [...]lipca 2018 r. dokumentów:

- zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego budynku warsztatowego, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,

- aktualnych na dzień opracowania projektu zaświadczeń o wpisie projektanta i osoby sprawdzającej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmującą działki nr [...] i [...].

Organ wskazał, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie warsztatu bez wymaganego pozwolenia na budowę, który został wzniesiony w miejscu istniejącego wcześniej i również nielegalnie rozebranego budynku mieszkalnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. J. (dalej jako "skarżący"). Wskazał, że przedmiotowy budynek nie ma charakteru warsztatu, nie są tam stale prowadzone żadne prace naprawcze, a jego użytkowanie jest zgodne z przeznaczeniem. Dodał, że stan zagospodarowania działki nie uległ zmianie od dnia zakupu, tym samym nie widzi konieczności przygotowania dokumentacji na istniejące od lat budynki, które zostały przez niego zakupione.

[...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, ze wraz z nabyciem nieruchomości na jej nowego właściciela przeszły wszelkie prawa i obowiązki związane z nieruchomością, w tym doprowadzenie samowolnie wzniesionych na tej nieruchomości obiektów do stanu zgodnego z prawem.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył P. J. WSA w Opolu wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. sygn.. akt II SA/Op 369/18 oddalił przedmiotową skargę. Skarżący nie złożył wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący złożył do [...] WINB wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 §. 1 pkt 2 k.p.a. nieważności ww. postanowienia PINB z dnia [...]kwietnia 2018 r. W obszernym wniosku skarżący podniósł, ze stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie dowodów, które nie zostały formalnie włączone w poczet materiału dowodowego. Stara fotografia dawnego budynku mieszkalnego przekazana do akt w dniu oględzin przez R. T. nie obrazuje nieruchomości skarżącego, a ponadto przesłuchanie F. T. jako świadka zostało przeprowadzone po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego ([...] dni po wydaniu postanowienia II instancji). Zdaniem skarżącego organ na dzień wydania postanowienia nie dysponował dowodami umożliwiającymi wydanie przedmiotowego postanowienia. Ponadto zdaniem skarżącego organ winien stosować przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dniu stwierdzonej samowoli budowlanej (rok. 2007), a nie w obecnym brzmieniu. Ponadto nieprawidłowo ustalono krąg stron postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] GINB, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

GINB wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Byt prawny decyzji organu pierwszej instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Tym samym należało uznać, że wniosek o stwierdzenie nieważności odnosi się do postanowienia [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r.

Organ podniósł, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r., którego wzruszenia w trybie nieważnościowym domaga się obecnie skarżący, podlegało ocenie sądu administracyjnego. Mianowicie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 369/18, WSA w Opolu oddalił skargę P.J. na to rozstrzygnięcie. Oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1577/19). Takie same konsekwencje ma oddalenie skargi na zaskarżalne postanowienie (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt !V SA/Wa 793/14).

GINB podkreślił, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt ! OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Ponadto w ww. uchwale NSA wskazał również, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (aktualnie postanowieniem zgodnie z art.61 a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

GINB wskazał, że ponieważ do wyroku WSA w Opolu z dnia 25 października 2018 r. (zapadłego w danej sprawie) nie zostało sporządzone uzasadnienie dokonano porównania zarzutów podnoszonych przez skarżącego, na etapie postępowania zakończonego postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2018 r., zawartych w skardze do WSA w Opolu z podnoszonymi w piśmie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności. Analizując ww. zarzuty należy stwierdzić, że okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności były badane przez Sąd, gdyż są w swej istocie tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania sądowoadmistracyjnego, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Organ wyjaśnił, że zarzuty skarżącego zawarte w skardze do Sądu (postanowienie "zostało wydane bez podstawy prawnej" oraz "iż organ powiatowy dopuścił się rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia a nie stwierdzenia samowoli budowlane") dotyczą braku zasadności nałożonego obowiązku a nawet prowadzenia postępowania legalizacyjnego budynku warsztatowego. Dlatego oczywistym jest, że podstawa prawna badanego postanowienia była przedmiotem oceny Sądu, który rozstrzygając niniejsza sprawę musiał zbadać przepisy prawa, na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie i wpływ ich zastosowania na zaistnienie naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności postępowania. Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został skompletowany w oparciu o dowody nie włączone w poczet materiały dowodowego, jak również przeprowadzone po formalnym przeprowadzeniu postępowania, organ wskazał, że WSA w Opolu, oddalając skargę, dysponował materiałem dowodowym sprawy, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto Skarżący w skardze do Sądu powoływał powyższy zarzut wskazując, że "zebrany (...) materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy".

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenie kręgu stron postępowania, organ wyjaśnił, że, jak wynika z zaskarżonego postanowienia, stroną w tej sprawie jest tylko skarżący, który na badane postanowienie złożył skargę do Sądu. WSA w Opolu oddalając skargę skarżącego uznał, że posiada on przymiot strony w danej sprawie.

Przywołując treść art. art. 134 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a."), GINB wskazał, że wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią zatem jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną (postanowienie), niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji (postanowienia) i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. W takim przypadku należy więc odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć.

Zdaniem GINB W świetle powyższych rozważań, a w szczególności z uwagi na prawomocny wyrok WSA w Opolu oddalający skargę P. J. na objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r., należało z przyczyn przedmiotowych (powaga rzeczy osądzonej), odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r.

Pismem z dnia [...]lutego 2021 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem. Postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie skarżonego postanowienia na skutek wadliwego przyjęcia, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, a w konsekwencji istnieje uzasadniona podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 roku

2. art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a wskutek tego przyjęcie, że okoliczność wcześniejszego wydania przez WSA w Opolu wyroku z dnia 25 października 2018 roku, może stanowić podstawę dla odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.;

3. art. 61a § 1 k.p.a. przez nienależyte sprawowanie kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co skutkowało zaakceptowaniem przez organ błędnego stwierdzenia że zachodzi podmiotowa przesłanka określona w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawne;

4. art. 7 k.p.a. poprzez brak rozważenia słusznego interesu strony,

5. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

6. art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania,

7. art. 81 w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione — mimo braku podstaw, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowód, a za udowodnione mogą zostać jedynie okoliczności, co do których strona zajęła stanowisko,

10. art. 8 i 124 § 2 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia,

11. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie dyspozycji powołanego przepisu, w konsekwencji niesłusznym uznaniu, że przywołane przez stronę okoliczności i dowody, nie stanowią przesłanki uzasadniającej wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...],

12. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie pomimo istnienia w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia;

13. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy zaskarżone postanowienie narusza rażąco prawo i powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na nie dające się zaakceptować skutki naruszenia prawa.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...]marca 2021 r. znak: [...], GINB utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r., powtarzając argumentację zawartą w tym postanowieniu.

P.J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Skarżący wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oraz postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zawarte w skardze.

W niniejszej sprawie P.J. złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie PINB w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Wskazać należy, że na początkowym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania.

Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wynika to z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 369/18, oddalił skargę P.J. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Organ uznał, że oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego

W ocenie Sądu organ dokonał wadliwej wykładni treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61a (uchylenie pierwszego z ww. przepisów, a dodanie drugiego z przepisów nastąpiło ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Otóż NSA Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 uchwały wyjaśniającej: "Czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może zostać załatwione przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu uchwały NSA wskazało, że cyt.: "Podejmując próbę odpowiedzi na pytanie postawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uregulowania te trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 P.p.s.a., w myśl którego prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Z tezą tą kłócą się jednak dalsze spostrzeżenia autora, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności "decyzji prawomocnej" (takiej, od której prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalono skargę), a wszystkie przyczyny nieważności "mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym". (...) W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. (....) Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.).

Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. W obecnym stanie prawnym nie jest to bynajmniej rzadkością, gdyż zgodnie z art. 141 § 2 zdanie pierwsze P.p.s.a. w razie oddalenia skargi uzasadnienie wyroku sporządzane jest na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu jego sentencji. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania.".

W ocenie Sądu w powyższej uchwały wynika zasada, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, lecz prawomocny wyrok oddalający zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. NSA wskazał w uchwale na konieczność badania uzasadnienia prawomocnego wyroku sądu i podkreślił trudności z badanie wniosku pod tym kątem, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zdaniem NSA przeprowadzenie przez organ badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie.

W niniejszej sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku WSA w Opolu z dnia 25 października 2018 r. sygn.. akt II SA/Op 369/18. Organ w zaskarżonych rozstrzygnięciach wskazał, że dokonano porównania zarzutów podnoszonych przez skarżącego, na etapie postępowania zakończonego postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2018 r., zawartych w skardze do WSA w Opolu z podnoszonymi w piśmie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności były badane przez Sąd, gdyż są w swej istocie tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania sądowoadmistracyjnego, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zarzuty wyartykułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności, były podniesione w skardze do WSA w Opolu na postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że PINB wydał rozstrzygnięcie na podstawie dowodów, które nie były dołączone do sprawy w taki sposób, że strona mogła się z tym faktem zapoznać, oraz przesłuchał świadka F. T. po zakończeniu postępowania zażaleniowego i rozpatrzeniu materiału dowodowego, bez zlecenia organu II instancji, organ podkreślił, że WSA w Opolu, oddalając skargę, dysponował materiałem dowodowym sprawy, na podstawie którego dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Rozpatrując natomiast zarzut, iż PINB rażąco naruszył prawo materialne przez zastosowanie przepisów w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia a nie stwierdzenia samowoli budowlanej, organ wyjaśnił, że ponieważ zarzuty skarżącego zawarte w skardze do Sądu dotyczą braku zasadności nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki a nawet prowadzenia postępowania legalizacyjnego budynku warsztatowego, oczywistym jest, że podstawa prawna badanego postanowienia była przedmiotem oceny Sądu. Zatem rozstrzygając przedmiotową sprawę, Sąd musiał zbadać przepisy prawa, na podstawie których wydano zaskarżone postanowienie i wpływ ich zastosowania na zaistnienie naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności postępowania.

W ocenie Sądu z przedstawionej argumentacji nie wynika, że w trakcie postępowania administracyjnego rozważano ww. kwestie, w szczególności kwestie nieprawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zezna świadka. Wskazać należy, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się jedynie postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Z treści tego postanowienia wynika, że w zażaleniu na ww. postanowienie PINB skarżący wskazał, że przedmiotowy budynek nie ma charakteru warsztatu, nie są tam stale prowadzone żadne prace naprawcze, a jego użytkowanie jest zgodne z przeznaczeniem. Dodał, że stan zagospodarowania działki nie uległ zmianie od dnia zakupu, tym samym nie widzi konieczności przygotowania dokumentacji na istniejące od lat budynki, które zostały przez niego zakupione. W aktach administracyjnych sprawy brak jest także skargi na ww. rozstrzygnięcie [...] WINB, która została rozpoznana omawianym wyrokiem WSA w Opolu z dnia 25 października 2018 r.. Tym samym nie można uznać, że nieposiadający uzasadnienia wydany przez WSA w Opolu wyrok z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Op 369/18 obejmował zakresem rozpoznania i orzekania przyczyny wadliwości omawianych postanowień wskazane we wniosku skarżącego.

W świetle powyższego niedopuszczalna była w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a..

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania i dokona merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie [...].

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.