Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 49/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35-37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie pojazdu I. stwierdza przewlekłość postępowania; II. nie stwierdza, że przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych przez organ Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wraz ze skargą T. R. na przewlekłość postępowania Starosty O. wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta O. (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 130a ust. 10h i art. 130a ust. 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), orzekł o obowiązku zapłaty przez Ł. K., właściciela samochodu osobowego marki "[...]", między innymi kosztów przyjęcia i parkowania tego pojazdu w okresie od 21 lutego 2010 r. do 21 sierpnia 2010 r. oraz od 4 września 2010 r. do 12 maja 2011 r. w wysokości "[...]" zł. na rzecz T. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" (dalej zwanego skarżącym). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że oznaczony powyżej pojazd został usunięty z drogi przez Policję w dniu 21 lutego 2010 r. na parking depozytowy prowadzony przez skarżącego, na którym pozostawał do 12 maja 2011 r. Zauważył, że po wejściu w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018 ze zm. – dalej zwanej ustawą nowelizującą), sprawy związane z ponoszeniem kosztów przechowywania, szacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu usuniętego przez Policję z drogi w trybie art. 130a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, reguluje art. 130a ust. 10h tej ustawy, który jako podmiot zobowiązanych do zapłaty tych należności wskazuje właściciela pojazdu, a ich wysokość ustala starosta w drodze decyzji. Dodał, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej, w niniejszej sprawie koszty usunięcia i przechowywania pojazdu za okres wskazany w decyzji ponosi właściciel pojazdu, zaś za okres od 22 sierpnia 2010 r. do 3 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Jak wynika z adnotacji umieszczonej na tej decyzji, decyzja organu I instancji stała się ostateczna w dniu 17 marca 2012 r.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. organ I instancji, powołując art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.) oraz art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, zawiadomił między innymi skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wynagrodzenia za usunięcie z drogi publicznej i przechowywanie na parkingu depozytowym w okresie od 21 lutego 2010 r. do 12 maja 2011 r. oznaczonego powyżej pojazdu. Jednocześnie organ I instancji wezwał skarżącego do przedłożenia, w terminie 14 dni, danych umożliwiających wyliczenie należnego wynagrodzenia z wyjaśnieniem sposobu ustalenia kosztów oraz wynagrodzenia, w celu zweryfikowania ich poprawności z posiadaną przez organ dokumentacją.

Pismem z dnia 2 maja 2013 r. skarżący wskazał, że wynagrodzenie za parkowanie tego pojazdu stanowi łącznie kwotę "[...]" zł., w tym: "[...]" zł. za przyjęcie pojazdu na parking i wydanie z parkingu oraz "[...]" zł. za parkowanie pojazdu od 21 lutego 2010 r. do 12 maja 2011 r. Podał przy tym, że kwoty te wynikają z umowy nr "[...]" oraz uchwały nr VI/78/2007 Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 31 maja 2007 r.

Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 123 k.p.a., ustalił na rzecz skarżącego wynagrodzenie w wysokości "[...]" zł. za przechowywanie na parkingu depozytowym w okresie od 21 lutego 2010 r. do 12 maja 2011 r. oznaczonego powyżej pojazdu zastrzegając, że ustalone wynagrodzenie zostanie wypłacone po skutecznym dochodzeniu i egzekucji należności od właściciela pojazdu.

Na skutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że zaskarżone postanowienie organu I instancji nie spełnia warunków, o których mowa w art. 124 § 1 k.p.a., gdyż nie zawiera podstawy prawnej i nie przytacza w uzasadnieniu przepisów prawa, na podstawie których dałoby się ustalić, w jakim trybie działa organ. Stwierdziło, że uchybienie to uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczną ocenę sprawy. Zaleciło, żeby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustalił, czy działa w oparciu o wniosek skarżącego, który również zawierają akta sprawy, czy też z urzędu na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, co może sugerować treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto, zdaniem Kolegium, nie można uzależniać wypłaty stronie żądanego wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie na parkingu depozytowym pojazdu od uregulowania należności przez właściciela pojazdu, gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych.

Kontynuując postępowanie, organ I instancji (pismem z dnia 30 czerwca 2014 r.) wezwał skarżącego do wskazania, w terminie 14 dni, faktycznie poniesionych kosztów związanych z przechowywaniem na parkingu strzeżonym oznaczonego powyżej pojazdu, sposobu ich wyliczenia oraz przedstawienia stosownych dokumentów. Wyjaśnił przy tym, że złożony wcześniej na tą okoliczność przez skarżącego dokument nie może być uwzględniony w niniejszej sprawie, gdyż wyliczenia tam zawarte oparto o stawki wynikające z umów cywilnoprawnych i uchwał Rady Powiatu w Olsztynie.

Odpowiadając na to wezwanie skarżący poinformował, że zgodnie z łączącą go z organem I instancji umową, nie jest zobowiązany do przedstawiania żądanych aktualnie przez ten organ kosztów. Dodał, że stawki za usunięcie i parkowanie pojazdów usuniętych z dróg publicznych na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, zostały ściśle określone w umowie i przekazane temu organowi we wcześniejszych pismach skarżącego.

Po otrzymaniu tej odpowiedzi, organ I instancji wystąpił do trzech podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z przechowywaniem pojazdów na parkingach strzeżonych o udzielenie informacji odnośnie stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów w latach 2007-2012. Zwrócił się także do skarżącego o podanie, czy występował do jakichkolwiek innych organów bądź podmiotów o zwrot należności będących przedmiotem niniejszego postępowania. Następnie zaś, postanowieniem z dnia "[...]", organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w sprawie o sygn. akt I OSK 2971/12. Na skutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło jednak postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 123 k.p.a. w nawiązaniu do art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), ustalił na rzecz skarżącego konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie w wysokości "[...]" zł. brutto za przechowywanie na parkingu depozytowym oznaczonego powyżej pojazdu w okresie od 21 lutego 2010 r. do 12 maja 2011 r., przyjmując stawkę "[...]" zł. brutto za każdy dzień parkowania pojazdu.

Na skutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy, a tym bardziej z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jaki sposób organ ustalił należność na rzecz skarżącego. Za niewystarczające w tej mierze uznało ogólnikowe wyliczenie czynników mogących mieć wpływ na jej wysokość, skoro w żaden sposób tego wpływu nie wykazano. Zauważyło przy tym, że w orzecznictwie wskazuje się, że wydatki związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do konkretnego pojazdu. Podało, że ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór, organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe (także te spoza województwa), powinien również zwrócić się do innych organów administracji skarbowej o podanie informacji we wskazanym zakresie, jeżeli natomiast uzna, że powyższa analiza wymaga wiadomości specjalnych powinien odwołać się do opinii biegłego uwzględniając specyfikę tzw. parkingu depozytowego. Wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji w ogóle nie odniósł się do umów cywilnoprawnych, na podstawie których, w poprzednim swoim rozstrzygnięciu, ustalił kwotę należnego skarżącemu wynagrodzenia w wysokości "[...]" zł. Ocenił, że takie odniesienie jest konieczne, gdyż w ramach jednego postępowania, organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, ustalił wynagrodzenie w kwocie wielokrotnie niższej niż pierwotnie.

Kontynuując postępowanie, organ I instancji (pismami z dnia 24 marca 2015 r.) zwrócił się do organów administracji skarbowej oraz starostów innych powiatów, mających siedzibę na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, o udzielenie informacji dotyczącej "wysokości stawek zawartych w umowach z przedsiębiorcami za usunięcie oraz za dobę przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, stanowiącego własność Skarbu Państwa w latach 2007-2012". Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. organ I instancji, powołując art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił zaś skarżącego, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy oraz konieczność ustalenia stawek obowiązujących w organach administracji publicznej w danym okresie, postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie zostanie zakończone do dnia 10 czerwca 2015 r.

Następnie, pismami z dnia 2 czerwca 2015 r., organ I instancji zwrócił się do organów administracji skarbowej, mających siedzibę na terenie sąsiednich województw, oraz do Starosty Toruńskiego o udzielenie informacji dotyczącej "wysokości stawek zawartych w umowach z przedsiębiorcami za usunięcie oraz za dobę przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, stanowiącego własność Skarbu Państwa w latach 2007-2012". Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. organ I instancji, powołując art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił zaś skarżącego, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy oraz konieczność ustalenia stawek obowiązujących w organach administracji publicznej w danym okresie, postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie zostanie zakończone do dnia 7 września 2015 r.

W międzyczasie, postanowieniem z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze za nieuzasadnione uznało zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium zauważyło, że organ I instancji, niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia Kolegium z dnia "[...]", podjął stosowne czynności dowodowe. Oceniło, że wystosowane przez organ I instancji do różnych organów wezwania o udzielenie informacji, opatrzone datą 24 marca 2015 r., stanowią wykonanie zaleceń Kolegium zawartych w tym postanowieniu. Wskazało, że oczekując na odpowiedzi od tych organów, organ I instancji dopełnił obowiązków wynikających z przepisów k.p.a., gdyż zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy podając przyczyny zwłoki. Stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić organowi I instancji, że jego zwłoka w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy jest nadmierna (rażąca), a organ ten proceduje opieszale, nieskutecznie i niesprawnie.

W dniu 24 lipca 2015 r. skarżący skierował za pośrednictwem organu I instancji skargę na przewlekłość tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniósł o zobowiązanie organu I instancji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w granicach uznania Sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ocenił, że obecnie skarga na przewlekłość postępowania jest jedynym skutecznym sposobem zmobilizowania organu I instancji do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podniósł, że Kolegium rozpoznając jego zażalenie na przewlekłość postępowania pominęło fakt, że wzmożona aktywność organu I instancji dotyczyła jednego dnia (24 marca 2015 r.) i polegała na sporządzeniu i wysłaniu szeregu pism, przy czym do 20 lipca 2015 r. organ I instancji nie dokonał żadnej dalszej czynności postępowania, a więc przez kolejne 4 miesiące. Stwierdził, że czynności organu I instancji uznać należy za pozorowanie aktywności w celu ciągłego przesuwania w czasie momentu wydania rozstrzygnięcia. Podał, że dwukrotnie zwracał się do właściwych organów, w tym organu I instancji, o przekazanie kalkulacji (elementów składowych opłat) ustalanych przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, aby ułatwić organowi podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie otrzymał rzetelnej odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o odrzucenie skargi na przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie pojazdu na parkingu depozytowym; z ostrożności procesowej zaś o oddalenie skargi w przedmiocie bezczynności organu o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem organu I instancji, skarga jest niedopuszczalna, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", jako wydane na podstawie art. 37 k.p.a., nie należy do postanowień objętych kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Organ I instancji stwierdził także, że skarżący zarzuca organowi nieudzielenie informacji publicznej mimo że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pisma podając wysokość opłat, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, oraz podstawy ich ustalenia.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 6 października 2015 r., skarżący podał, że dotychczas nie otrzymał żadnej decyzji w niniejszej sprawie, zaś pełnomocnik organu I instancji oświadczyła, że poczyniono kroki mające na celu zawarcie ze skarżącym ugody w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu I instancji, zawartego w odpowiedzi na skargę, o odrzucenie skargi. Wniosek ten uznać należy za nieuprawniony, gdyż – jak wynika z treści skargi – jej przedmiotem nie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" lecz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. Takie działanie organu podlega zaś kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na podstawie zaś przedstawionych Sądowi akt sprawy i treści skargi przyjąć należy, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, przedmiotem zaskarżonej do sądu przewlekłości postępowania nie jest udzielenie informacji publicznej. Przyznać należy, że w kontrolowanej sprawie dostrzec można pewne trudności z ustaleniem jej przedmiotu, na które zwracało zresztą już uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia "[...]". Uwzględniając jednak treść następnie wydanego przez organ I instancji postanowienia z dnia "[...]" przyjąć należy, że postępowanie, w którym organ I instancji dopuścił się zarzucanej przez skarżącego przewlekłości, prowadzone jest w sprawie ustalenia, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za przechowywanie na parkingu depozytowym w okresie od 21 lutego 2010 r. do 12 maja 2011 r. pojazdu marki "[...]".

Podkreślenia wymaga, że do ustalania zasad ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów w powyższym okresie, usuniętych w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, zastosowanie znajdują dwa reżimy prawne. Związane jest to z wejściem w życie z dniem 4 września 2010 r. ustawy nowelizującej. Na mocy art. 1 pkt 10 lit. k) ustawy nowelizującej, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (art. 130a ust. 10h). W świetle zaś art. 13 ustawy nowelizującej, Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Konieczność zastosowania w niniejszej sprawie dwóch reżimów prawnych zdaje się dostrzegać także organ I instancji, który w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" wskazuje, że na podstawie art. 130 ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, koszty usunięcia i przechowywania pojazdu za okres od 21 lutego 2010 r. do 21 sierpnia 2010 r. oraz od 4 września 2010 r. do 12 maja 2011 r. ponosi właściciel pojazdu, zaś - na mocy art. 13 ustawy nowelizującej - za okres od 22 sierpnia 2010 r. do 3 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa.

W ocenie Sądu, skarżący ma interes prawny, będący podstawą uzyskania legitymacji procesowej strony, tylko w postępowaniu organu I instancji obejmującym okres od 22 sierpnia 2010 r. do 3 września 2010 r., to jest ten okres, za który, na mocy art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowywania pojazdu ponosi Skarb Państwa. Tym samym, Sąd mógł rozpoznać zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania odnoszący się jedynie do ustalenia koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za ten okres. Kontrola Sądu w tym zakresie wykazała, że w tym konkretnym postępowaniu organ I instancji dopuścił się przewlekłości w jego prowadzeniu.

Podkreślić przede wszystkim należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania stoi w sprzeczności z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. W świetle tego przepisu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wnikliwe działanie w sprawie umożliwiają przede wszystkim przepisy zawarte w rozdziale 4 Działu II k.p.a. zatytułowanym "Dowody", w tym otwarty system środków dowodowych statuowany w art. 75 § 1 k.p.a. Urzeczywistnieniu postulatu szybkości postępowania służą natomiast przede wszystkim regulacje zawarte w rozdziale 7 Działu I k.p.a. zatytułowanym "Załatwianie spraw". Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a więc takiej jak kontrolowana, powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W świetle zaś art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Zwalczaniu opieszałości organu w załatwieniu sprawy administracyjnej, do której obok bezczynności należy także przewlekłe prowadzenie postępowania, służą stronie środki prawne przewidziane w art. 37 k.p.a. (zażalenie) oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (skarga). W razie zaś wniesienia przez stronę skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, badaniu sądu podlega zarówno wnikliwość, jak i szybkość działań podjętych przez organ w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu albo stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wybór właściwego rozstrzygnięcia przez sąd warunkuje między innymi stopień wyjaśnienia sprawy administracyjnej, który niewątpliwie uzależniony jest od wnikliwości działania organu w sprawie.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a., nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tym bardziej, gdy tym sposobem naraża stronę na dotkliwą szkodę (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dotychczas organ I instancji wydał w tej sprawie dwa postanowienia, które następnie zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tych okolicznościach, sąd rozpatrując skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, przy ocenie szybkości działań organu I instancji uwzględnił przede wszystkim okres od zwrotu akt temu organowi przez Kolegium po wydaniu postanowienia z dnia "[...]" do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Natomiast przy ocenie wnikliwości działań uwzględnił wszystkie czynności podjęte przez organ I instancji w kontrolowanej sprawie.

Oceniając szybkość działania organu I instancji po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia "[...]"., wskazać przede wszystkim należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji zobowiązany był do przestrzegania terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. W ocenia Sądu, rozpatrywana przez organ I instancji sprawa ma charakter skomplikowany, co oznacza, że organ zobowiązany był do jej załatwienia bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt z Kolegium. Za konstatacją o skomplikowanym charakterze tej sprawy przemawia przede wszystkim fakt, że wraz z wejściem w życie ustawy nowelizującej zmianie uległa zarówno właściwość organów w sprawie ustalania wysokości należności za przechowywanie pojazdu na parkingu depozytowym, jak i zasady ustalania podmiotu zobowiązanego do ponoszenia tych należności. Na aspekty te zwracał zresztą uwagę także organ I instancji w uzasadnieniu wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia "[...]".

Jak wynika z adnotacji na postanowieniu Kolegium z dnia "[...]", organ I instancji otrzymał to rozstrzygnięcie 10 marca 2015 r. Natomiast pismami z dnia 24 marca 2015 r. zwrócił się do organów administracji skarbowej oraz starostów innych powiatów, mających siedzibę na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, o udzielenie informacji dotyczącej "wysokości stawek zawartych w umowach z przedsiębiorcami za usunięcie oraz za dobę przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, stanowiącego własność Skarbu Państwa w latach 2007-2012". Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. organ I instancji, powołując art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił zaś skarżącego, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy oraz konieczność ustalenia stawek obowiązujących w organach administracji publicznej w danym okresie, postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie zostanie zakończone do dnia 10 czerwca 2015 r. Następnie, pismami z dnia 2 czerwca 2015 r., organ I instancji zwrócił się do organów administracji skarbowej, mających siedzibę na terenie sąsiednich województw, oraz do Starosty Toruńskiego o udzielenie informacji dotyczącej "wysokości stawek zawartych w umowach z przedsiębiorcami za usunięcie oraz za dobę przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, stanowiącego własność Skarbu Państwa w latach 2007-2012". Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. organ I instancji, powołując art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił zaś skarżącego, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy oraz konieczność ustalenia stawek obowiązujących w organach administracji publicznej w danym okresie, postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie zostanie zakończone do dnia 7 września 2015 r. Jak wynika jednak z oświadczeń skarżącego i organu I instancji, złożonych na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 6 października 2015 r., dotychczas postępowanie w kontrolowanej sprawie nie zostało zakończone. Brak też jest jakiejkolwiek informacji, aby organ I instancji, przedłużył termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że na dzień wydania wyroku przez Sąd, organ I instancji uchybił obowiązkowi szybkiego działania w sprawie, przy czym z uwagi na niewielki okres przekroczenia ostatniego z wyznaczonego przez ten organ terminu załatwienia sprawy, przewlekłość w tym zakresie nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Mając zaś na względzie skomplikowany charakter sprawy, sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi I instancji grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc natomiast do oceny wnikliwości działania organu I instancji w kontrolowanej sprawie podkreślić przede wszystkim należy, że wątpliwości Sądu budzi wszczęcie i prowadzenie w kontrolowanej sprawie przez organ I instancji postępowania obejmującego cały okres przechowywania pojazdu, a nie tylko ten, za który koszty obciążają Skarb Państwa i który został wyłączony w decyzji z dnia "[...]". Tymczasem, jak słusznie zauważono w wyroku siedmiu sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 4/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), "na skutek nowelizacji, dokonanej ustawą nowelizującą – przyp. Sądu, co prawda powiat stał się podmiotem, na rzecz którego orzeka się przepadek pojazdu, ale bez zobowiązania go do pokrycia kosztów przechowywania pojazdu". W tych okolicznościach stwierdzić należy, że działania organu I instancji podejmowane w kontrolowanej sprawie, mogą wskazywać na nieprawidłowe ustalenie faktów prawotwórczych, których wystąpienie jest przedmiotem badania w postępowaniu wyjaśniającym.

Ponadto, jak słusznie podnosi skarżący, organ I instancji podejmuje czynności dowodowe w kontrolowanej sprawie w znacznym odstępie czasu (np. 24 marca 2015 r., 2 czerwca 2015 r.) mimo że w istocie ograniczają się one do pozyskania informacji od innych organów na temat "wysokości stawek zawartych w umowach z przedsiębiorcami za usunięcie oraz za dobę przechowywania pojazdów o masie całkowitej do 3,5 tony, stanowiącego własność Skarbu Państwa w latach 2007-2012". Tymczasem, zasadność pozyskiwania takich danych przez organ I instancji była poddawana w wątpliwość już w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", w którym podnoszono, że bez wskazania sposobu ustalenia średniej stawki na podstawie tych danych nie jest możliwe ustalenie prawidłowego wynagrodzenia za dozór. Zwracano przy tym uwagę, że wydatki związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i odnosić się do konkretnego pojazdu. Ocenić więc należy, że podjęte dotychczas przez organ czynności i środki dowodowe, są nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co także należy uznać za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania, godzącego w wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, znajdującą tym razem swój wyraz w naruszeniu obowiązku wnikliwego działania w sprawie. Z uwagi jednak, jak już wskazano, na skomplikowany charakter sprawy, także w tym aspekcie Sąd nie dopatrzył się cech rażącego naruszenia prawa. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi I instancji grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi natomiast na podniesione przez Sąd wątpliwości co do zasadności ustalania na rzecz skarżącego koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za cały okres przechowywania pojazdu na parkingu depozytowym, jak również co do celowości podjętych dotychczas przez organ I instancji czynności dowodowych, Sąd - stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zakreślił terminu do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Nie oznacza to jednak, że organ I instancji nie jest związany żadnym terminem na załatwienie tej sprawy. Sprawa ta powinna być bowiem załatwiona z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. Kontynuując postępowanie dowodowe organ I instancji powinien jednak przede wszystkim rozważyć zasadność przyznania należności, będących przedmiotem postępowania, za okres przechowywania pojazdu, z uwzględnieniem zmiany ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązującej od dnia 4 września 2010 r. mając na uwadze, że odrębną kwestią jest ustalenie kosztów przechowywania pojazdu od jego właściciela, a odrębną kwestią ustalaną w drodze cywilnej jest przyznanie wynagrodzenia właścicielowi parkingu na którym pojazd był przetrzymywany. Następnie organ winien podjąć stosowne czynności dowodowe mające na celu ustalenie wydatków i wynagrodzenia za wykonywanie przez skarżącego dozoru nad konkretnym pojazdem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego należnego w sprawie wpisu od skargi.