Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2545/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: ART. 138 PAR. 2 KPA
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. G. i A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO", " organ II instancji") uchyliło decyzję Zarząd Dzielnicy B. m. W. (dalej także: "Zarząd", "organ I instancji") z 25 lipca 2017 r. i przekazało do ponownego rozpoznania sprawę z wniosku G. G. i A. P. (dalej także: "Wnioskodawczynie", "Strony", "Skarżące") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych (składającego się z trzech brył) wspólnego garażu podziemnego, drogi wewnętrznej (o szerokości 5 m) oraz zjazdu z ul. [...] na działkach oznaczonych nr [...], [...] z obrębu [...] i na częściach działek nr [...], [...] z obrębu [...] (kubatura) oraz na częściach działek nr [...], [...] z obrębu [...], na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i na częściach działek nr [...] i [...] z obrębu [...] (droga wewnętrzna, zjazd i infrastruktura) przy ul. [...] w Dzielnicy B. m. W. (dalej: "Inwestycja").

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskodawczynie zwróciły się wnioskiem z 30 grudnia 2013 r. do Zarządu o wydanie warunków zabudowy dla Inwestycji. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2014r. Zarząd odmówił ustalenia warunków zabudowy, motywując to jej sprzecznością z planem zagospodarowania przestrzennego województwa oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z [...] kwietnia 2015 roku, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zarząd decyzją Nr [...] z [...] listopada 2017 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż z analizy obszarowej wynika brak możliwości wyznaczenia obowiązującej ani przekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...], z uwagi na brak kontynuacji zabudowy w tym ciągu, gdzie planowany jest zespół budynków wielorodzinnych. Organ wskazał też, że teren inwestycji jest częściowo przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego, tj. budowę Trasy [...] oraz Trasy [...], co wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W., a ponadto stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest środkiem zastępującym plan miejscowy. Również tą decyzję SKO uchyliło decyzją własną z [...] lipca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku trzeciego rozpoznania wniosku, Zarząd decyzją z [...] kwietnia 2018 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, uznając, że planowana inwestycja nie jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami w kwestii powierzchni zabudowy terenu, średniej szerokości elewacji frontowej oraz wysokości planowanej zabudowy.

Wnioskodawczynie złożyły odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy doszedł do wniosków, z których wynika brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i z uwagi na zawyżone dla nowej zabudowy parametry nie ma możliwości wydania decyzji pozytywnej. Wskazano na rozbieżności w analizie sporządzonej w 2016 r. i obecnie, a także podniesiono, że Zarząd nie przeprowadził stosownych uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy.

SKO wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2019 r. ponownie uchyliło decyzję Zarządu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przytoczono treść art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073 t.j.; dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie"). W ocenie SKO, organ I instancji w sposób odpowiadający treści § 3 Rozporządzenia wyznaczył obszar analizowany pod kątem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże z niewytłumaczalnych powodów przyjął do analizy tylko część z zabudowy szeregowej umiejscowionej przy ul. [...], [...] i [...], co zaburzyło jej końcowe wyniki. Istniejąca zabudowa szeregowa przekłada się na parametr szerokości elewacji frontowej i przyjęcie pomniejszonego parametru zdaniem SKO bezsprzecznie wpłynęło na określenie tego parametru dla nowej zabudowy. Podobnie przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy był z tego powodu inny niż wskazany w analizie. Organ II instancji podkreślił, że w sytuacji, w której działka zostaje objęta analizą w części to wówczas należ do analizy przyjąć całą działkę, a nie dzielić ją w sposób sztuczny i tym samym wpływać na ustalenie średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym.

Powyższe doprowadziło SKO do konkluzji, że chociaż analiza odpowiada przepisom prawa to nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy, a zatem sporządzona jest w sposób nieprawidłowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ II instancji zaznaczył, ze takie uchybienie przepisom postępowania administracyjnego samo w sobie stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Ponadto w ocenie SKO organ I instancji w sposób nieuprawniony sugeruje, że kwestia budowa infrastruktury tj. drogi wewnętrznej i zjazdu z ul. [...] znajduje się poza zakresem postępowania. Kolejnym argumentem jest radykalna zmiana zdania Zarządu co do wypełniania przez Inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia powodów tej zmiany w uzasadnieniu decyzji.

Jednocześnie za niemożliwy do uwzględnienia SKO uznało wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazano, ze konieczność ponownego przeprowadzenia analizy o której mowa w Rozporządzeniu wyklucza możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

Strony złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprzeciwie podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego kolejne, trzecie z kolei, niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Dzielnicy B. m. W;

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez ich kolejne niezastosowanie w sprawie, nieprzeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, a w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Zarządu i brak orzeczenia co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sprawie po raz trzeci uchylona została decyzja organu I instancji, a ten konsekwentnie znajduje nowe powody dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, a także popełnia - w opinii pełnomocnika Skarżących - celowe błędy uniemożliwiające zakończenie sprawy.

Wobec SKO postawiono zarzut uchylenia się od wydania ostatecznego rozstrzygnięcia i pomijania możliwości merytorycznego załatwienia sprawy poprzez zastosowanie kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. Pełnomocnik Skarżących zaznaczyła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczalne jest sporządzenie analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym, przy zachowaniu szczególnej rozwagi. W jej opinii w niniejszej sprawie organ II instancji jest upoważniony do takiego działania, co wynika z dotychczasowego przebiegu postępowania i konsekwentnego wyszukiwania przez Zarząd kolejnych przesłanek odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast kolejne uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. prowadzi jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, które jest prowadzone już od 2013 r.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w sprzeciwie, SKO wskazało, że wbrew twierdzeniom Skarżących postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie musiałoby zostać przeprowadzone w całości, a nie jedynie uzupełnione zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a., co sprawia, że sprawa zostałaby rozpoznana w jednej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna nie może więc, co do zasady, obejmować w tym przypadku sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca wszakże do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2378/19).

W ocenie Sądu organ drugiej instancji trafnie zastosował art. 138 § 2 kpa. Decyzja podjęta przez organ pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co nie budzi wątpliwości samej skarżącej. Organ I instancji swoją decyzję oparł na analizie architektoniczno – urbanistycznej, która dotknięta była istotnymi błędami. Organ przyjął do analizy tylko część z zabudowy szeregowej umiejscowionej przy ul. Księżycowej 66, 68 i 70, co wpłynęło na wyniki analizy co do szerokości elewacji frontowej, a w konsekwencji na prawidłowość określenia tego parametru dla nowej zabudowy. Organ II instancji trafnie podkreślił, że w sytuacji, w której działka zostaje objęta analizą w części, to wówczas należ do analizy przyjąć całą działkę, a nie dzielić ją w sposób sztuczny i tym samym wpływać na ustalenie średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku skarżącej w realiach przedmiotowej sprawy koniecznej były wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprawa w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2011, s. 515, 517). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a. – por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r. , II OSK 3505/18)

Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy (tak trafnie wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r. , II OSK 3505/18, wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, publ. CBOSA, wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10). Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA)

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA).

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

W ocenie Sądu nie zmienia oceny trafności decyzji organu odwoławczego fakt, że jest to już trzecie decyzja kasatoryjna w toku postępowania administracyjnego. Ocenie Sądu podlega bowiem aktualna decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu , a nie pozostałe. Należy spojrzeć na decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia przesłanek z art. 138 kpa i przepisów prawa materialnego , co było przedmiotem analizy powyżej. Nie ma wśród nich – jako przesłanki tamujących możliwość wydania decyzji kasatoryjnej – faktu wcześniejszego wydania decyzji kasatoryjnych, w szczególności podjętych z innych przyczyn. Sprawność postępowania administracyjnego podlega natomiast ocenie w toku postępowania w przedmiocie przewlekłości – art. 149 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 09.06.2014r. o sygn. II OSK 55/13, publ. CBOSA). Z uwagi na powyższe Sąd nie przychyla się do odosobnionego poglądu występującego w judykaturze judykatury, że kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn.II OSK 1299/11, publ. CBOSA)

Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno natomiast argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Do zarzutów sprzeciwu dotyczących kwestii wykładni prawa materialnego oraz działań inwestorów Sąd nie mógł się odnieść z powodów wskazanych na wstępie rozważań.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.