Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 922/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1025/04 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. T. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Po 1025/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717) oraz na podstawie Uchwały Nr XVIII/154/99 Rady Gminy [...] z dnia 28 września 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 73, poz. 1446), orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla M. T., zbywcy nieruchomości położonej w [...], Gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 104/11 o pow. 915 m. kw. w wysokości 4.500,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod użytki rolne. W dniu 28 września 1999r., nastąpiła zmiana jej przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 1Mn), o czym stanowi uchwała Nr XVIII/154/99 Rady Gminy [...]. To spowodowało wzrost wartości nieruchomości, co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 4 marca 2004r, zgodnie z którą różnica wzrostu wartości nieruchomości wynosi 22.500,00 zł.

Zgodnie z powołaną powyżej uchwalą Rady Gminy, procentowa stawka wzrostu wartości ustalona została na poziomie 20%, co stanowi kwotę wskazaną w decyzji.

M. T. przedmiotową nieruchomość sprzedała w dniu 3 grudnia 2003r.

Od decyzji Wójta Gminy [...], M. T. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, iż prowadzone postępowanie i wydana decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów powołanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani procedury administracyjnej.

Na powyższe, M. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie oraz podnosząc, że w wydanych decyzjach nie uwzględniono nakładów, jakie poczyniła na przedmiotową nieruchomość, co w konsekwencji spowodowałoby zmniejszenie kwoty należnej do zapłaty.

Skarżąca wskazała, że w dniu 2 grudnia 1999r. zapłaciła kwotę 977,50 zł jako zaliczkę uzupełnioną potem do kwoty 1.900,00 zł na koszty uzbrojenia w energię elektryczną, a w dniu 20 grudnia 1999r., kwotę 5.000,00 zł, na koszty instalacji gazowej, kanalizacji, oraz doprowadzenia wody na przedmiotową działkę.

W odpowiedzi na skargę z dnia 22 grudnia 2004r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W uzasadnianiu Sąd wskazał, iż na mocy przepisu art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku ze zmianą miejscowego planu wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę tę pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między zmianą planu a dniem sprzedaży, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości, o czym stanowi art. 37 ust. 2 i 4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pismem z dnia 8 marca 2004r. Urząd Gminy [...], wezwał skarżącą do wypowiedzenia się, czy pomiędzy uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczeniem nieruchomości na teren zabudowy mieszkaniowej a jej sprzedażą, skarżąca dokonała nakładów mających wpływ na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości oraz o przedłożenie ewentualnych rachunków w terminie 14 dni.

Skarżąca nie odniosła się do tego pisma, nie przedstawiła też żadnych rachunków, jak również w toku postępowania odwoławczego nie wyjaśniła przyczyn swego zaniechania, nie przedstawiła też w nim żadnych dowodów na poniesienie kosztów mających wpływ na podniesienie wartości przedmiotowej nieruchomości.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organom administracyjnym nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak dowodów, których nie przedstawiła skarżąca uniemożliwił organom administracji odniesienie się do problemów nakładów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2006r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sądowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie odwoławcze według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi wydanemu przez Sąd pierwszej instancji, naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 lit. a powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy naruszała ona art. 37 ust. 2 powołanej ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zaniechanie jego zastosowania mimo, iż zachodziły przewidziane w nim przesłanki faktyczne, tj. poczynienie nakładów na nieruchomość w okresie pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej sprzedażą,

b) art. 145 § 1 lit. b powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na niezapewnienie stronie przez organy administracji obydwu instancji czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, zachodziła przesłanka do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a),

c) art. 145 § 1 lit. c powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

• zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10 § 1-3, art. 61 § 4, art. 75 § 1 , art. 77 § 1, art. 88, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a,

• zaniechanie uchylenia decyzji organu administracyjnego drugiej instancji w sytuacji, gdy przedstawione przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowody świadczyły o niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracyjne i w konsekwencji o błędnych i arbitralnych ustaleniach faktycznych ległych u podstaw rozstrzygnięć organów obydwu instancji, że skarżąca w okresie pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a sprzedażą nieruchomości nie poczyniła na niej nakładów, o których mowa w art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

d) art. 135 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy naruszała ona:

• art. 7, 8, 9, 10 § 1-3, art. 61 § 4, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a.,

• art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

e) art. 106 § 3 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów dołączonych do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sytuacji, gdy dokumenty te potwierdzały twierdzenia faktyczne skarżącej, że w okresie pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a sprzedażą nieruchomości, poczyniła ona na nią nakłady infrastrukturalne, o których mowa w art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarga kasacyjna, na podstawie art. 174 pkt 1 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła też zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

a) art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie wysokości renty planistycznej, a to wobec nieumniejszenia jej o wartość nakładów, o których mowa art. 37 ust. 2 tej ustawy,

b) art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 22 września 2004r. poprzez stwierdzenie braku podstaw do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy zachodziła przesłanka przewidziana w tym przepisie, tj. dokonano nakładów rzeczowych na nieruchomość w okresie pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a sprzedażą nieruchomości,

c) art. 37 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym ani też nie została pouczona w trybie art. 10 § 1 i 3 k.p.a o możliwości wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska.

Skarżąca podniosła, że nie otrzymała pisma z dnia 8 marca 2004r. z Urzędu Gminy [...], wzywającego ją do wypowiedzenia się co do kwestii poniesienia nakładów i do ewentualnego przedłożenia stosownych rachunków, które to pismo istnieje w aktach przedmiotowej sprawy.

Powyższe, zdaniem skarżącej, wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.

Skarżąca podnosi ponadto, że przedstawione w niniejszej sprawie dowody w postaci rachunków potwierdzających dokonanie nakładów na przedmiotową nieruchomość, świadczyły o niekompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracyjne, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń, że skarżąca nie poniosła nakładów podnoszących wartość przedmiotowej nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarga kasacyjna wskazuje także na naruszenie art. 106 § 3 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego dowodu z dokumentów dołączonych do skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Należy przy tym wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obite podstawy nie mogą zachodzić równocześnie. Naruszenie zaś prawa procesowego może następować w tych samych formach co naruszenie prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.2 i ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne ustalenie wysokości renty planistycznej, a to wobec nieumniejszenia jej o wartość nakładów, które skarżąca poniosła na przedmiotową nieruchomość.

Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi można skutecznie przypisać naruszenie prawa w powyższym zakresie.

Stosownie do art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości(...). Opłatę pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości - (art. 37 ust. 2).

Wyżej przytoczona treść przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie nakłada na organy administracji obowiązek uwzględnienia wysokości poniesionych przez właściciela/użytkownika wieczystego nakładów na nieruchomość i pomniejszenia o ich wartość opłaty planistycznej, o ile nakłady te miały wpływ na wzrost wartości danej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca twierdziła, że poniosła szereg wydatków na nieruchomość położoną w [...], Gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 104/11 o powierzchni 915 m2 , co w efekcie przyczyniło się do wzrostu jej wartości i powinno znaleźć swój wyraz w decyzji ustalającej opłatę planistyczną. Na dowód poniesienia nakładów na przedmiotowy grunt przedłożyła szereg dokumentów ten fakt potwierdzających ( m. in. rachunki za uzbrojenie działki w wodę, kanalizację, gaz oraz energię elektryczną ).

Wyżej podniesione okoliczności w ogóle nie były przedmiotem badania organów administracji jak też nie były objęte analizą sądu I instancji. Wprawdzie w materiale dokumentacyjnym sprawy znajduje się pismo organu administracji I instancji z dnia 8 marca 2004 r. zobowiązujące skarżącą do przedstawienia rachunków w przypadku poniesienia nakładów na nieruchomość, ale bez żadnego dowodu na to, iż dotarło ono do adresata. Z notatki służbowej z dnia 24 marca 2004 r. Inspektora ds. gospodarki gruntami – A. H. wynika, że to ojciec skarżącej K. T. zwracał się z prośbą o przedłużenie o tydzień terminu do dostarczenia żądanych przez organ dokumentów. Jednakże w aktach sprawy brak jest dowodu (pełnomocnictwa) potwierdzającego okoliczność, że został on umocowany przez skarżącą (córkę) do działania w jej imieniu. Sama zaś skarżąca twierdzi, że żadnego upoważnienia ojcu do występowania w jej imieniu w niniejszej sprawie nie wystawiła, jak też nie otrzymała pisma organu administracji zobowiązującego ją do przedłożenia rachunków świadczących o poniesieniu nakładów na przedmiotowy grunt. Tym samym organ administracji, wbrew przepisom art. 39 i nast. (dotyczących doręczeń) Kodeksu postępowania administracyjnego uznał, że skarżąca została prawidłowo wezwana do złożenia dokumentów, na które to fakty nie zwrócił jednakże uwagi sąd orzekający w sprawie.

Okoliczności te miały wpływ na naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.2 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Bowiem w myśl tych przepisów poniesione na nieruchomość nakłady winny być odliczone od ustalonej opłaty.

Sąd I instancji nie biorąc pod rozwagę powyższych uchybień tym samym, co słusznie podnosi skarżąca, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 lit. a i c powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywołany przepis wskazuje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu, iż Sąd mógł podjąć tym zakresie próbę przeprowadzenia dowodu z urzędu w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika przede wszystkim to, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów przy czym - ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. W niniejszej sprawie fakt taki nie ma miejsca, gdyż organy powinny ustalić ewentualnie poniesione nakłady, a Sąd może jedynie kontrolować prawidłowość tych ustaleń, a nie sam ustalać (za organ) zarówno fakt poniesienia nakładów jak i ich wysokość.

Stąd też kierując się zaprezentowanymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnić przedmiotową skargę kasacyjną w związku z czym, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 203 pkt 1 cyt. wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.