Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 928/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 10 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 15, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 39
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 6, art. 1 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 5, par. 6, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 października 2008 r., nr 2921/08 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 kwietnia 2008 r., nr [...]; 2. określa, iż decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta - decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 - dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia 1 grudnia 2004 roku, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] i [...] z km. [...] przy Al. Z. [...] w G. oraz na działkach nr [...], [...] i części działek nr [...] i [...] z km. [...] w celu realizacji dojazdu oraz infrastruktury technicznej.

W zakresie rodzaju zabudowy organ ustalił zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (oznaczoną na załączniku graficznym do decyzji symbolem MW). W ramach ustalenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przyjęto m.in.:

– wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszący 0,32, jako średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym;

– szerokość elewacji frontowej - 24 m z tolerancją 20%;

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie gzymsu budynku przy Al. Z. [...], tj. 10,27 m od średniego poziomu terenu przy wejściu do budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że współwłaścicieli działek nr [...] i [...] ustalił na podstawie wypisu z księgi wieczystej nr [...], a następnie pismem z dnia 19 listopada 2007 roku powiadomił strony o możliwości zapoznania się z wnioskiem i całością zebranego materiału dowodowego. W prowadzonym ponownie postępowaniu pominął pierwotnych właścicieli działki nr [...] tj. M. E., Z. H. i W. H., ponieważ zbyli oni nieruchomość na rzecz A. K. , oraz W. I. i B. S., ponieważ omyłkowo uznani zostali za strony postępowania, w istocie nimi nie będąc.

Organ wyjaśnił także, iż po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, a także warunków i zasad jego zagospodarowania, dokonał następujących ustaleń: w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; za miarodajne dla ustalenia warunków kształtowania zabudowy przyjęto budynki wielorodzinne położone w obszarze analizowanym. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa bowiem taki sposób ustalania w decyzjach o warunkach zabudowy wymagań dotyczących gabarytów nowej zabudowy, który gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego oraz zapewnia równe dla wszystkich stron możliwości zagospodarowania działek. Organ wskazał przy tym, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy przyjęto następujące kryteria wynikające z cytowanego wyżej rozporządzenia:

– dla wskaźnika powierzchni nowej zabudowy - na podstawie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia - średni wskaźnik tej wielkości dla budynków wielorodzinnych (o tej samej funkcji i podobnych gabarytach do wnioskowanego budynku), położonych w obszarze analizowanym;

– dla szerokości elewacji frontowej - na podstawie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia - średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%;

– dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - na podstawie § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia - przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy Al. Z. [...], bezpośrednio sąsiadującego z wnioskowaną działką.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. G. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niezgodne z wymogami tegoż przepisu wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że współczynnik wielkości powierzchni zabudowy (WPZ) wyznacza się jako średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego, a nie - jak to przyjął organ I instancji, dla wybranej części obszaru. Wskazał, że średni współczynnik WPZ dla budynków wielorodzinnych jest wyższy niż średni współczynnik WPZ obliczony dla całego obszaru analizowanego. Przepisy

§ 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczają wyznaczenie innego współczynnika WPZ, lecz winno być to wynikiem analizy funkcji oraz cech zabudowy. W rozpatrywanym przypadku analiza nie zawiera jednak żadnego uzasadnienia dla takiego sposobu obliczeń, oprócz lakonicznego stwierdzenia, że nie wzięto pod uwagę budynków jednorodzinnych ze względu na odmienną formę zabudowy. Ponadto, w ocenie odwołującego się, wskaźnik WPZ został obliczony niepoprawnie również pod względem arytmetycznym.

Odwołujący się przywołał nadto treść art. 7, art. 81 i art. 10 § 2 k.p.a. i stwierdził, że organ I instancji powinien był wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy stosownie do obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a.,

a w szczególności zawiadomić strony o sporządzonej analizie urbanistycznej. Pozwoliłoby to zapewnić stronom czynny udział w całym postępowaniu oraz prawo do ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Zaznaczył również, iż stanowisko organu powinno znaleźć należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Decyzją z dnia 14 października 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §§ 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także §§ 4 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i stwierdziło, że z przytoczonych przepisów wynika zasada kształtowania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób nawiązujący do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jest to realizacją ogólnego nakazu, wyrażonego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Kolegium zaznaczyło przy tym, iż ww. ustawa wymaga, aby projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowywała osoba mającą stosowne uprawnienia zawodowe (art. 60 ust. 4). Tak więc uwzględnienie ładu przestrzennego w decyzji o warunkach zabudowy opiera się przede wszystkim na wiedzy zawodowej osoby przygotowującej projekt decyzji. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy

z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie przez organ I instancji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., po przeprowadzeniu zarówno analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jak również analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). W szczególności prawidłowo został ustalony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (WPZ) w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ze względu na to, że teren planowanej inwestycji to działka znajdująca się pomiędzy posesjami zabudowanymi domami wielorodzinnymi, organ I instancji - kierując się zasadą zachowania ładu przestrzennego, ustalił warunki nowej zabudowy (domu wielorodzinnego) jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zabudowanego domami wielorodzinnymi w obszarze analizowanym, a dostępnego z tej samej drogi publicznej. Wskaźnik WPZ został ustalony jako średnia arytmetyczna WPZ działek przy Al. Z. [...], [...], [...], [...], ul. C. [...]-[...], ul. S. [...]-[...] i [...]. Kolegium zaznaczyło przy tym, iż wskaźnik WPZ na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji jest znacznie wyższy, bo wynosi 0,42 (Al. Z. [...]) i 0,49 (ul. S. [...]-[...]). W ocenie Kolegium organ I instancji postąpił prawidłowo, ponieważ kształt i parametry zabudowy wielorodzinnej przy Al. Z. [...] i ul. S. [...]-[...] determinują ukształtowanie nowej zabudowy umiejscowionej pomiędzy nimi. Właśnie wzniesienie tych dwóch budynków stanowiło odstępstwo od konsekwentnej jak dotąd realizacji zabudowy jednorodzinnej w okolicy. Te budynki stanowią wyłom w dotychczasowym ukształtowaniu zabudowy fragmentu dzielnicy, a jednocześnie, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dzięki ich wzniesieniu możliwa jest kontynuacja takiej formy zabudowy. Organ I instancji - kierując się zasadą zachowania ładu przestrzennego, w tym harmonijnego ukształtowania zabudowy sąsiadującej, miał prawo wyznaczyć WPZ dla terenu inwestycji jako średnią WPZ działek znajdujących się w obszarze analizowanym, zabudowanych budynkami o kształcie zbliżonym do planowanej inwestycji. Kolegium wskazało przy tym, iż z analizy cech i funkcji zabudowy, w szczególności z części graficznej, wynika, że zabudowa sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji góruje nad zabudową na pozostałych działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego. Jest to jednocześnie pas zabudowy pomiędzy ul. S. i Al. Z. Planowana inwestycja stanowi niejako uzupełnienie tego pasa zabudowy wyższej i z nią w pełni harmonizuje. Przyjmując do obliczenia WPZ także wskaźniki intensywności zabudowy na działkach innych, niż sąsiadujące z terenem inwestycji, organ I instancji "rozrzedził" intensywność zabudowy planowanej w stosunku do intensywności zabudowy na działkach przy Al. Z. [...] i ul. S. [...]-[...]. Wyznaczenie wskaźnika WPZ nastąpiło zatem z dbałością o zachowanie ładu przestrzennego gminy. W ocenie Kolegium część tekstowa analizy powinna zawierać nieco szersze uzasadnienie obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, jednak ten brak nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, które zawsze opiera się w części na elementach ocennych, a nie tylko ścisłych wyliczeniach matematycznych. Nie został tu naruszony przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ponadto Kolegium uznało, że wyznaczenie wysokości nowej zabudowy nastąpiło jako przedłużenie wysokości zabudowy na działce sąsiadującej bezpośrednio, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co jest zgodne z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, a przede wszystkim z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziło również, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodnie z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, a zatem ustalenie dla niej warunków zabudowy było konieczne.

Odnośnie podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego uniemożliwienia stronom wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że strony wiedziały o toczącym się postępowaniu (zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją w sprawie, po uprzednim uchyleniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2007 roku), natomiast w dniu 21 grudnia 2007 roku organ I instancji wysłał stronom postępowania informację o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego i zgłaszania wniosków oraz uwag. Z tych uprawnień na etapie postępowania I instancji strony nie skorzystały. Wyniki analizy urbanistycznej stanowią załącznik do decyzji i strony miały również możliwość zgłaszania uwag na etapie odwołania, z tego prawa odwołujący się w pełni skorzystał.

W skardze na powyższą decyzję W. G. i A. W. (wcześniej B.) wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Decyzjom organów obu instancji zarzucili naruszenie:

▪ § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez niezgodne z tymże przepisem wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy,

▪ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których organ przyjął do obliczeń wskaźnika zabudowy określony zestaw danych,

▪ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu A. W., której jako właścicielowi lokalu nr [...] w budynku przy Al. Z. [...] w G. przysługują prawa strony w prowadzonym postępowaniu,

▪ art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się odnośnie całości zabranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu W. G. od decyzji organu I instancji i dodatkowo stwierdzili, że co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że brak w analizie uzasadnienia dla przyjętych obliczeń współczynnika wielkości powierzchni nowej zabudowy nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, to jednak w ocenie skarżących przesłanką uchylenia decyzji są nie tylko braki, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale również braki formalne samej decyzji i jej uzasadnienia. Brak uzasadnienia wymaganego przez art. 107 § 3 k.p.a. sam w sobie stanowi przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej. Ponadto, w ocenie skarżących, ww. współczynnik został obliczony niepoprawne pod względem arytmetycznym. Skarżący przedstawili własne wyliczenie powyższego współczynnika, w którym uwzględnili współczynniki wielkości powierzchni zabudowy wszystkich nieruchomości objętych analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji. Z tak przeprowadzonego wyliczenia skarżący uzyskali współczynnik WPZ w wielkości 0,24. Ponadto skarżący podnieśli, że nawet gdyby obliczyć współczynnik WPZ jedynie dla nieruchomości wymienionych w ww. analizie jako zabudowane zabudową wielorodzinną, których według skarżących jest dziewięć, to i tak wynik obliczeń byłby niższy niż przyjęty przez organy i wskazany w analizie urbanistycznej, współczynnik WPZ wyniósłby bowiem w tej sytuacji 0,27.

Skarżący stwierdzili nadto, że organ I instancji - pismem z dnia 18 grudnia 2007 roku, zawiadomił strony jednocześnie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego. Zdaniem skarżących wskazuje to na brak zamiaru prowadzenia postępowania, gdyż organ I instancji już w chwili wszczęcia postępowania uznał, że materiał dowodowy jest kompletny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że właścicielką lokalu nr [...] położonego w budynku przy Al. Z. [...] jest A. B., która brała udział w postępowaniu. Osoba ta zmieniła nazwisko na W.

W piśmie z dnia 18 lutego 2009 roku uczestnik postępowania – A. K. zakwestionował przyjęty przez skarżących sposób wyliczenia współczynnika powierzchni zabudowy, w którym - według niego - skarżący uwzględnili nieruchomości niezabudowane. Wskazał nadto, że błędnym jest stanowisko skarżących, iż do wyliczenia powyższego współczynnika należy przyjąć wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowany.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 15 maja 2009 roku, wydanym pod sygn. akt II SA/Gd 928/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. W.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika zaś, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Orzekając sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja polegająca na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, brak było w czasie wydania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia określanej jako "ustawa") zmiana zagospodarowania takiego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa

w art. 53 ust. 4 (uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 53 ust. 5 ustawy), oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4).

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. akt

IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346). Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349 oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego

w art. 61 ust. 6 ustawy, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako "rozporządzenie").

W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W § 3 rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W przepisach zawartych w § 5, 6 i 7 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%

(§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Z przepisów § 7 cyt. rozporządzenia wynika nadto, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przytoczonymi wyżej przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, iż z przepisów ustawy (w tym w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), jak i z przepisów ww. rozporządzenia wykonawczego, wynika, że przeprowadzana w sprawie o wydanie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu ustalenie czy na danym terenie (obszarze analizowanym) występują pewne standardy zagospodarowania terenu i ukształtowania wzniesionych obiektów, do których planowana inwestycja ma się dostosować. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika wprawdzie, iż wystarczy aby w obszarze analizowanym znajdowała się jedna działka zabudowana w sposób umożliwiający ich ustalenie aby można było wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Gdy jednak w obszarze analizowanym takich zabudowanych działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest kilka, lub kilkanaście, to dopiero analiza zabudowy znajdującej się na wszystkich tych działkach pozwala stwierdzić co na danym obszarze jest normą, standardem, a co odstępstwem od tych norm i standardów, do którego to odstępstwa planowana inwestycja nie powinna nawiązywać, bowiem właśnie ono narusza ład przestrzenny na danym obszarze. W świetle powyższych rozważań nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, iż przeprowadzana w sprawie o wydanie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest kluczowym dowodem,

a w związku z tym winna zostać sporządzona ze szczególną starannością, a następnie poddana wnikliwej ocenie organu rozstrzygającego sprawę. To organ bowiem - jak to wykazano powyżej - musi dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

W zaakceptowanej zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,32, wyjaśniając, iż wskaźnik ten został ustalony jako średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym. Oceniając zasadność tego rozwiązania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż z § 5 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przy czym nie powinno budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, iż dla ustalenia tego wskaźnika istotne znaczenie mają jedynie dane dotyczące działek zabudowanych. Sąd w pełni podzielił poglądy organów obu instancji, zgodnie z którymi - kierując się zasadą zachowania ładu przestrzennego, w tym harmonijnego ukształtowania zabudowy sąsiadującej, w niniejszej sprawie można było wyznaczyć wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla terenu inwestycji biorąc pod uwagę jedynie te działki znajdujące się w obszarze analizowanym, które zostały zabudowane budynkami wielorodzinnymi tj. podobnymi do planowanej inwestycji. Z analizy cech i funkcji zabudowy, w szczególności z jej części graficznej, wynika bowiem, że na obszarze analizowanym znajdują się zarówno budynki jednorodzinne, jak i wielorodzinne, przy czy - jak słusznie podkreśla to Kolegium, zabudowa sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji - stanowiąca pas zabudowy pomiędzy ul. S. i Al. Z., góruje nad zabudową na pozostałych działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego. Planowana inwestycja stanowić będzie zatem uzupełnienie tego pasa zabudowy wielorodzinnej, tworząc z nią harmonijną całość. Uwadze Kolegium uszło jednak, podobnie jak i organu I instancji, że oprócz działek zabudowanych zabudową wielorodzinną wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji tj. nieruchomości położonych przy Al. Z. [...] (WPZ - 0,24), Al. Z. [...] (WPZ - 0,25), Al. Z. [...] (WPZ - 0,26), Al. Z. [...] (WPZ - 0,42), ul. C. [...]-[...] (WPZ - 0,33), ul. S. [...]-[...] (WPZ - 0,49) oraz ul. S. [...] (WPZ - 0,23), których średni wskaźnik zabudowy daje wartość przyjętą w decyzji tj. 0,32, w obszarze analizowanym znajduje się jeszcze jedna działka z zabudową wielorodzinną - położona przy ul. C. [...] (numer działki [...]), o wskaźniku WPZ - 0,16, granicząca bezpośrednio z działką objętą wnioskiem. Ani z analizy, ani z uzasadnień decyzji obu instancji, nie wynika z jakich przyczyn działka ta (jej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy) nie została uwzględniona przy obliczeniach wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, a uwzględniając wielkość powierzchni zabudowy tej działki, wskaźnik ten wynosi - nie jak ustaliły organy 0,32 (średnia wskaźników WPZ siedmiu działek zabudowanych zabudową wielorodzinną), lecz niecałe 0,30 (dokładnie - 0,2975 - średnia wskaźników WPZ ośmiu działek, które zgodnie z częścią graficzną analizy zabudowane są zabudową wielorodzinną). Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż współczynnik ten różni się także od wskazanego w skardze, ponieważ w przeprowadzonym przez siebie obliczeniu średniego współczynnika zabudowy działek zabudowanych domami wielorodzinnymi skarżący ujęli m.in. nieruchomość o współczynniku wielkości powierzchni zabudowy 0,12, nie opisując jej dokładnie. W ocenie Sądu z analizy załącznika graficznego decyzji wynika, że chodzi tu prawdopodobnie o działkę położoną przy Al. Z. [...], która zabudowana jest budynkiem dwukondygnacyjnym, usługowo-mieszkalnym, oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji symbolem MN oznaczającym zabudowę jednorodzinną.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż ustalając wskaźnik powierzchni nowej zabudowy organy naruszyły § 5 ust. 2 rozporządzenia. Uznały bowiem za prawidłowo ustalony wskaźnik, który nie wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ jego wielkość nie odpowiada średniej ustalonej na podstawie danych dotyczących wielkości powierzchni zabudowy wszystkich działek z zabudową wielorodzinną (w analizie podano, że obliczono średnią na podstawie wszystkich działek zabudowanych zabudową wielorodzinną, bez żadnych wyjątków) i nie została należycie uzasadniona w części tekstowej analizy. Nie uzasadniając przyczyn pominięcia przy obliczeniach działki z zabudową wielorodzinną położonej przy ul. C. [...], organy obu instancji naruszyły także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Ponadto, w ocenie Sądu, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została prawidłowo sporządzona w niniejszej sprawie, ponieważ w części graficznej analizy, podobnie jak tekstowej, nie zostały opisane wszystkie działki objęte granicami obszaru analizowanego. Przykładowo nie sposób ustalić w jaki sposób zabudowana jest działka nr [...] położona przy ul. S. Z części tekstowej analizy nie wynika również w sposób jednoznaczny jakiego typu zabudowa, jedno- czy wielorodzinna, znajduje się na wszystkich działkach w niej wskazanych.

Dodatkowo nie sposób stwierdzić w jaki sposób osoba sporządzająca analizę, a za nią organy obu instancji, ustaliły szerokości elewacji frontowej planowanego budynku na 24 m (z tolerancją 20%). Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem z analizy sporządzonej w niniejszej sprawie wynika jedynie, że przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej planowanego budynku wzięto pod uwagę wyłącznie budynki wielorodzinne. W analizie oraz decyzjach organów obu instancji brak jest jednak ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowych istniejących budynków wielorodzinnych, czy też wyjaśnienia innego sposobu ustalania tego parametru, co nie pozwala skontrolować prawidłowości przyjętej w decyzji organu I instancji, a zaakceptowanej przez organ odwoławczy, szerokości elewacji frontowej planowanego budynku.

Podobnie rzecz ma się z wysokością górniej krawędzi elewacji frontowej, która ustalona została w niniejszej sprawie na 10,27 m, jako przedłużenie gzymsu budynku przy Al. Z. [...]. Brak jest należytego uzasadnienia dla przyjęcia tego rozwiązania oraz ustaleń co do wysokości górnych krawędzie elewacji frontowych pozostałych budynków w obszarze analizowanym. Z przepisów § 7 rozporządzenia wynikają różne możliwości ustalenia tego parametru. Brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania uniemożliwia jednak weryfikację rozstrzygnięcia organów w tym zakresie.

Powyższe wady stanowią także istotne naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Odnoszą się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, iż zarzut ten jest niezasadny odnośnie A. W. (poprzednio B.). Osoba ta - jako A. B., brała bowiem udział w postępowaniu przed organami. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy otrzymała ona zawiadomienie o wszczęciu kolejnego etapu niniejszego postępowania przez organ I instancji z dnia 18 grudnia 2007 roku oraz decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego, wysłana listem zwykłym, prawdopodobnie również dotarła do wyżej wymienionej, ponieważ wniosła ona na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w ustawowo przewidzianym terminie.

Analizując akta administracyjne niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu stwierdził jednak, iż z zawartych w nich dokumentów wynika, że nie wszystkim osobom uznanym przez organy za strony przedmiotowego postępowania doręczono zarówno decyzje wydane w niniejszej sprawie jak i zawiadomienie z dnia 18 grudnia 2007 roku. Tym samym pozbawiono je możliwości obrony ich praw i w tym zakresie naruszono wynikające z treści art. 10 k.p.a. prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazuje bowiem art. 10 k.p.a. strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Przy czym reguła ta łączy się z zasadą dwuinstancyjności mającą swój wyraz w treści art. 15 k.p.a. W szczególności, pomimo wskazania nowego adresu w toku postępowania, przesyłki zawierające decyzje organów obu instancji zostały wysłane dla uczestniczki postępowania A. S. (wnioskodawczyni) na jej stary adres, pomimo że A. S. - przed wydaniem decyzji w I instancji, w piśmie z dnia 4 grudnia 2006 roku, wskazała swój nowy adres: Al. Z. [...]-[...] [...], [...] G. Żadnej korespondencji od organów nie otrzymali także, uznani za uczestników postępowania przez organy: D. Ś. (przesyłki nieprawidłowo awizowane lub wróciły z adnotacją poczty "adresat wyprowadził się"); D. K. (przesyłki wróciły z adnotacjami poczty "brak numeru mieszkania", "adres niedokładny"); S. W. (przesyła wróciła z adnotacją poczty "adres niedokładny"); M. i K. D., E. J., E. J., M. S., E. i W. L., J. S., J. A., K. i M. P., Z. S., M. S., J. W., A. i M. S. (przesyłki zostały nieprawidłowo awizowane); D. J., W. T. (przesyłki wróciły z adnotacją poczty "wyprowadził się"); M. Ś. (brak zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia z dnia 18 grudnia 2007 roku i decyzji I instancji, przesyłka zawierająca decyzję II instancji wróciła z adnotacją poczty "brak numeru mieszkania"); T. i W. F. (jakiejkolwiek doręczenia jedynie dla T. F., dla W. F. - powrót przesyłki z adnotacją poczty "wyprowadził się"); B. i Z. G. (przesyłki powróciły z adnotacjami poczty "sprzedał własność i wyprowadził się", "sprzedał mieszkanie i wyprowadził się"); J. Ż. (brak zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia z dnia 18 grudnia 2007 roku i decyzji organu I instancji, decyzja II instancji wróciła z adnotacją "nie mieszka od 5 lat").

Ponadto w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się wypis z rejestru gruntów dotyczący działek nr [...] i nr [...] (k. 69 - 71 akt administracyjnych), których bezpośrednio dotyczy zaskarżona decyzja i których współwłaściciele, jak wskazało to Kolegium w decyzji z dnia 21 listopada 2005 roku, nr [...], winni być stronami niniejszego postępowania. Z osób wymienionych w tym wypisie organy obu instancji - wydając decyzje kwestionowane w niniejszej sprawie - za stronę postępowania, z niewiadomych powodów, nie uznały A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (spółka ta została uwzględniona jedynie w rozdzielniku wcześniej wydanej decyzji organu II instancji z dnia 21 listopada 2005 r.).

Z akt administracyjnych wynika nadto, iż uznany przez organy za stronę postępowania J. J. (lub J. - różne nazwiska w aktach), nie otrzymał żadnej przesyłki od organów, która byłaby chociaż prawidłowo awizowana. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2007 roku, nr [...], wynika przy tym, że za stronę postępowania winien zostać uznany J. J. (vide k. 63 - 64 akt administracyjnych organu I instancji), jednak w rozdzielniku tej decyzji figuruje jedynie J. J.

Z akt administracyjnych sprawy wynika także, iż: Wspólnota Mieszkaniowa Al. Z. [...] i B. N. są wymienieni w rozdzielniku decyzji I instancji (k. 73 akt adm.), lecz brak jest od tych osób zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji I instancji; M. Ś., J. Ż. i K. A. S. zostały wymienione jedynie w rozdzielniku decyzji II instancji, nie zostały natomiast wymienione w rozdzielniku decyzji I instancji, jak również brak jest od nich zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji I instancji; T. J. została wysłana decyzja I instancji - ten sam adres co D. J.; brak innych doręczeń dla T. J., osoba taka nie występuje w rozdzielnikach obu decyzji (prawdopodobnie tej osobie wysłano decyzję omyłkowo).

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika również, iż na wcześniejszych etapach postępowania pojawiały się inne osoby, które ostatecznie nie zostały ujęte w rozdzielnikach kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji. Np. G. i P. B. - w rozdzielniku decyzji I instancji z 23.05.2005r., w rozdzielniku decyzji II instancji z 21.11.2005r., w zawiadomieniu z 09.12.2005r., w rozdzielniku decyzji II instancji z 09.11.2006r., w rozdzielniku decyzji II instancji z 15.10.2007r.; M. W. - w rozdzielniku decyzji I instancji z 23.05.2005r., w rozdzielniku decyzji II instancji z 21.11.2005r., w zawiadomieniu z 09.12.2005r. Nie sposób ustalić z jakich przyczyn ww. osoby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy też wcześniej, zostały wyeliminowane z postępowania.

Jak z powyższego wynika część osób uznanych przez organy obu instancji za strony niniejszego postępowania, jak również A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S., która (jak wynika z dotąd zgromadzonych przez organy dokumentów) winna być stroną niniejszego postępowania, jednak za taką uznana nie została, nie brały udziału bez swej winy zarówno w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji, jak i w postępowaniu przeprowadzonym przez organ odwoławczy, a zatem w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako jedna z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Naruszenie to stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2001 roku, II SA/Gd 894/99, LEX nr 76089 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2001 roku, IV SA 501/99, LEX nr 54119, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 1998 roku, I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki.).

Sąd miał przy tym na uwadze, iż obowiązek ustalenia właściwego kręgu stron postępowania jest jednym z podstawowych obowiązków organów w każdym postępowaniu. W świetle powyższych wątpliwości nie sposób przyjąć, iż organy się z niego w niniejszej sprawie wywiązały w sposób zadawalający. Bagatelizując tę kwestię organy obu instancji naruszyły nie tylko art. 10 § 1 k.p.a. lecz także wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wyrazem nieprzestrzegania przez organ odwoławczy należycie zawartej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu był także przyjęty przez Kolegium sposób doręczenia decyzji odwoławczej stronom postępowania. Kolegium - wbrew dyspozycji art. 39 k.p.a., stanowiącego, iż organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, zaskarżoną decyzję doręczyło za pośrednictwem poczty przesyłkami zwykłymi, a więc bez stosownego pokwitowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania

(art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku - stwierdzające niedopuszczalność wykonania uchylonych decyzji, oparte zostało na przepisie art.152 ww. ustawy. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200

w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ w pierwszej kolejności powinien przeanalizować dokładnie dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych niniejszej sprawy i ewentualnie podjąć inne konieczne kroki aby w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości jednoznacznie ustalić krąg stron niniejszego postępowania, a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z ich udziałem. Wydana przez organ decyzja winna przy tym odpowiadać wymogom określonym zarówno w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak

i w art. 59 i dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych.