Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 436/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P., M. P., U. B. i Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta R., działając w charakterze organu I instancji, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr a, b i c.. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 4 pkt 9b1 art. 9 a, art. 136 ust. 3, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.) w związku z art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: k.p.a.).

Organ I instancji ustalił, że M. i W. P. aktem notarialnym z [...] r. zbyli działkę nr d., w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 roku (t.j. Dz. U. 1974, Nr 10, poz. 64) na rzecz [...]. Zbycie nastąpiło zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki i Architektury w K. z dnia [...] roku nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny oraz ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji określonej jako budowa domów dla [...].

Na skutek scalenia nieruchomości działka o numerze d. weszła w obszar działki nr d., która następnie uległa kilkakrotnym podziałom, w wyniku których powstały działki o następujących numerach: a, b, c., (powstałe z działki nr f.), h., i., j., k. (powstałe z podziału działki l.) oraz e. Działki nr a, b i c. stanowi własność osoby fizycznej, C.S. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. Wcześniej właścicielem wskazanej działki było Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o., które nabyło prawo jej własności na podstawie umowy sprzedaży z [...]r. od Gminy P.. Ww. umową z [...] r. nieruchomość zakupili wspólnie C. i T.S.. Na podstawie dokumentów ustalono jednak, że T.S. zmarł, a prawo własności nieruchomości (w oparciu o postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku oraz umowę działu spadku i podziału majątku wspólnego) wpisano w całości na rzecz C.S.

O zwrot działek wystąpili w dniu [...] r. jej byli właściciele M. i W. P.. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...]r. nr [...] umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość z powodu braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. decyzję. Skarga na decyzję Wojewody [...] została odrzucona przez ówczesny Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. (postanowienie z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2251/02).

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny kwestii legalności umów przenoszących własność spornych nieruchomości, jednocześnie M. i W. P. zostali wezwani do wystąpienia do sądu celem rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia wstępnego.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone przez M. i W.P. postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r.

W dniu [...] roku zmarł W.P., a jego spadkobiercami zostali M.P., U.B., Z.P. oraz J.B.

W wyniku rozpatrzenia wniosku J.P., Prezydent Miasta R. postanowieniem z [...]r. nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. postanowienie Prezydenta Miasta R. wskazując organowi I instancji, że skoro strony nie zamierzają skorzystać z możliwości wystąpienia do sądu celem zbadania skuteczności umów przeniesienia prawa własności ww. nieruchomości Prezydent Miasta R. winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Postanowieniem z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. podjął zawieszone postępowanie. Następnie, decyzją z [...] r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonych w R., obręb [...], oznaczonych jako działki nr e, nr h., nr i., nr j, nr k., a, nr b i nr c.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż ww. nieruchomości nie stanowią własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, zostały bowiem sprzedane osobom trzecim. Z tego też względu niemożliwy jest ich zwrot.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.P., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.P., U.B. oraz Z.P..

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał m.in. na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienia akt sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta R. decyzją z [...] r. [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr a, nr b i nr c. o łącznej pow. [...] ha wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia fakt, iż ww. grunt nie pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa ani też jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotowa działka została zbyta po dniu [...] r. i obecnie stanowi własność osób trzecich, które nie skorzystały z możliwości wystąpienia do sądu celem zbadania legalności umowy przeniesienia prawa jej własności. Nie uczynili tego również ubiegający się o zwrot gruntu. W ocenie Prezydenta powyższa sytuacja winna skutkować umorzeniem postępowania.

Od decyzji organu I instancji J.P., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.P., U.B. oraz Z.P., wniósł w przepisanym prawem terminie odwołanie zarzucając naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 70, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących fakt, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania. W dalszej kolejności skarżący powołali orzecznictwo sądów administracyjnych podnosząc, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina włada nieruchomością podlegającą zwrotowi. Wskazali ponadto, iż Prezydent Miasta R. mógł dokonać we własnym zakresie oceny ważności cywilnoprawnej umowy sprzedaży ww. nieruchomości. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący wnieśli o uwzględnienie przewlekłości postępowania, rażącego naruszenia obowiązków oraz poświadczania nieprawdy w dokumentach.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., powołując się na art. 104, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 9a w związku z art. 136 u.g.n. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr a, b, c..

W motywach wskazał, że wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] przy [...] ". Ustanowione prawo wygasło przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku. Umową z dnia [...] roku wskazana Spółdzielnia darowała Gminie P. prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Organ II Instancji powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 października 1999 roku OPK 26/99 wskazał, że przepis art. 229 u.g.n. znajduje zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwał w dniu jej wejścia w życie. Ponadto za osobę trzecią, o której mowa w ww. przepisie nie można uznać gminy, która nabyła prawo własności nieruchomości w drodze komunalizacji. W przedmiotowej sprawie wskazany przepis nie ma zastosowania, co nie przesądza o możliwości zwrotu przejętego gruntu. W praktyce taki zwrot oznacza przywrócenie stosunków własnościowych do stanu prawnego sprzed daty wywłaszczenia nieruchomości. Zwrot jest możliwy w sytuacji, gdy zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki prawne tj. gdy nieruchomość stanie się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. oraz gdy aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nawet gdyby stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste. W ocenie organu taka decyzja nie dałaby się pogodzić z istniejącym stanem prawnym, a przede wszystkim byłaby ona niewykonalna.

Organ podkreślił, że w dniu orzekania prawo własności wskazanych wyżej działek przysługuje osobie fizycznej (C.S.), a uprzednio podlegało już obrotowi. Zarówno Skarb Państwa jak i Gmina P. utracili władanie nad nieruchomością, co stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Wskazano, że poprzednio działka ta podlegała kilkakrotnemu obrotowi, a jej zbycia dokonywano w drodze umów zawieranych w formie aktu notarialnego. Dodatkowo podniesiono, że o ile Gmina P. posiada interes prawny w sprawie ewentualnego unieważnienia umowy z dnia [...] roku zawartej z Przedsiębiorstwem "A" Sp. z o.o., to interesu takiego nie posiada już w zakresie umowy z dnia [...] r. zawartej między podmiotami prywatnymi, jak i umowy o dział spadku.

Organ odwoławczy zgodził się z opinią, iż to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia nieruchomości do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina włada nieruchomością podlegająca zwrotowi, jednak możliwość taka istnieje jedynie w przypadku, gdy organ może usunąć akty rozporządzenia gruntem mocą własnych orzeczeń, co w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania oraz poświadczenia nieprawdy w dokumentach organ wskazał, że zarzuty te nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a organ I instancji nie naruszył przepisów art. 7, art. 8 art. 9 , art. 70 art. 77 § 1 ani też art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że błędne jest uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. Wnioskodawcom przysługuje roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości, a brak jego realizacji wynika z faktu zbycia nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. W sprawie, mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie o jej przejęciu, poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości zwrotu gruntu, w związku z czym mogą oni dochodzić roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.P., M.P., U.B. oraz Z.P. wnieśli o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] jego w części, w której Wojewoda orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania w celu doprowadzenia do odzyskania władztwa nad podlegającą zwrotowi częścią nieruchomości. Ponadto wnieśli o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa tj. przepisów art. 136 i 137 u.g.n. oraz art. 97 § 1 ust. 4 i art. 107 § 3 , art. 12, art. 35. art. 7, 8, 9, oraz art. 77 §1 k.p.a. i art. 304 § 2 kodeksu postępowania karnego (zwanego dalej: dalej k.p.k.). Wnieśli również o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucili, że organ nie uwzględnił powoływanych przez skarżących orzeczeń sądów, czym naruszył art. 7 art. 77 §1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Następnie podnosili, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 8 lutego 2001 r. i po dziesięciu latach nie zakończył się decyzją ostateczną, co narusza art. 12 i art. 35 k.p.a. W ocenie skarżących błędna jest również dokonana przez organ wykładnia przytoczonej uchwały Sądu Najwyższego, że ustanowione prawo na nieruchomości skutkuje prawem wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w jej uzasadnieniu wskazano, że to na organach spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu w którym stają się one władającymi nieruchomością.

Następnie skarżący podnieśli, że konsekwencją stwierdzenia przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, że Gmina P. posiada interes prawny w sprawie unieważnienia umowy z dnia [...] roku jest przyjęcie, że organy administracji mają zdolność procesową, a po przejściu z dniem [...] r. sołectwa [...] do Gminy R. takie uprawnienia przysługiwało również Prezydentowi. Skoro Prezydent nie wystąpił z takim powództwem, to w myśl art. 304 § 2 k.p.k. jego obowiązkiem było zawiadomienie prokuratury o popełnieniu przestępstwa art. 231 Kodeksu karnego. Prokuratura bowiem w związku z art. 7 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej k.p.c.) posiada uprawnienia do wszczęcia powództwa o ustalenie nieważności czynności prawnej art. 189 k.p.c. W tym zakresie skarżący powołali się na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2008 roku sygn. akt WA 1/108, oraz z dnia 2 sierpnia 2007 roku sygn. akt V CSK 109/07.

Wreszcie skarżący zaznaczyli, że ich uprawnienie jest gwarantowane Konstytucją i w związku z tym nie może zostać ograniczone ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji. Jeżeli rozstrzygniecie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się wykonalna, a organ orzekający o zwrocie nie może samodzielnie oceniać ważności umowy zawartej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego to postępowanie w sprawie powinno zostać zawieszone. Podkreślono, że to na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. W tym zakresie przywołano wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2010 roku sygn. akt II SA/Rz 562/10.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w art. 216 u.g.n ustawodawca przyznał roszczenie o zwrot gruntów nabytych między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do gruntów przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów o których mowa w art. 216 ww. ustawy nie oznacza jednak, że nieruchomości te zostały wywłaszczone, bowiem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy co stanowiło alternatywę do wywłaszczenia. Następnie organ podkreślił, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ograniczył bowiem możliwość dochodzenia zwrotu nie tylko zrealizowaniem celu wywłaszczenia lecz również sprzedażą nieruchomości bądź ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy tj. dniem 1 stycznia 1998 roku. Organ zauważył, że choć w przedmiotowej sprawie nie zachodzą powyższe okoliczności, to jednak w zaskarżonej decyzji wskazano na niemożność odzyskania przez Skarb Państwa bądź Gminę P. władania przedmiotową nieruchomością, co stanowi przesłankę odmowy jej zwrotu na rzecz skarżących. Organ zauważył, że powoływane przez skarżących orzeczenia zapadały w odmiennych stanach faktycznych.

Następnie Wojewoda podniósł, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił postępowanie, jednak poprzedni właściciele nabytej nieruchomości, pomimo wezwania organu w tym zakresie, nie wystąpili do sądu celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. zbadania legalności umów przenoszących prawo własności m.in. przedmiotowej działki. Organ odwoławczy wskazał także, że nie posiada wiedzy na temat popełnienia przez funkcjonariusza publicznego przestępstwa i stąd nie widzi podstaw do występowania w tym zakresie do prokuratury.

Ostatecznie organ odwoławczy raz jeszcze wskazał, że stwierdzając niemożność zwrotu przedmiotowej nieruchomości organ nadzoru wskazał na naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n. informując jednocześnie, że strony mogą dochodzić roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezspornym jest w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość po jej przejęciu w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) i po dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, została sprzedana osobie trzeciej, a następnie stanowiła przedmiot kolejnego obrotu. Na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. do przedmiotowej nieruchomości znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy tej ustawy w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W sprawie ponadto pozostaje poza sporem, że zbycie nieruchomości przez Gminę P. w [...] r. nastąpiło z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., a do tego momentu nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem.

W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie jest jednak możliwe. O zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem własności przysługującym osobom trzecim wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie, wskazując, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. jej sprzedaży. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez podmiot publicznoprawny stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, jakim jest orzeczenie o odmowie zwrotu (por. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, OSA 1994/10/7). Organ administracji może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, nie można natomiast orzec o zwrocie nieruchomości, jeśli tego władztwa się wyzbyły. Decyzja taka naruszałaby porządek prawny, nie dałaby pogodzić się z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a przede wszystkim - byłaby niewykonalna. Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych roszczeń od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym w celu naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków.

Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia jest materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi natomiast kwestia władania nieruchomością. Istotne znaczenie dla toku postępowania z punktu widzenia interesów byłych właścicieli ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Takie stanowisko znalazło poparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, a jego konsekwencją jest obowiązek organu do przeprowadzenia postępowania w sposób pozwalający na ustalenie przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05; z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 557/07; z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07; z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 219/08, a także prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 646/08).

Zaznaczyć należy, że na gruncie przepisów u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji określonej w art. 136 ust. 3 tej ustawy wygasa względnie nie przysługuje jedynie w okolicznościach wymienionych w art. 136 ust. 5 i w art. 229 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie te przypadki nie miały miejsca.

Rację mają skarżący podnosząc, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Jednakże zarówno Skarb Państwa, jak i gmina doprowadzić do takiego stanu mogą wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że z uwagi na wielokrotny obrót sporną nieruchomością, nie jest w chwili obecnej prawnie możliwe takie działanie organów, które pozwoliłoby doprowadzić do przywrócenia władania nieruchomością któremuś z podmiotów publicznoprawnych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniach powołanych wyroków, że jedynie w postępowaniu administracyjnym jest możliwe ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie tych przesłanek przed wydaniem decyzji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie. Umorzenie postępowania oznaczałoby bowiem całkowite pominięcie badania przez organ merytorycznych przesłanek zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy, jakkolwiek nie zupełnie wprost, to jednak w sposób nie budzący wątpliwości dał w swojej decyzji wyraz temu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wnioskodawcom przysługuje roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości, a brak możliwości jego realizacji wynika z faktu jej zbycia z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. W postępowaniu ustalono, że mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w umowie z [...] r., poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości zwrotu gruntu.

W ocenie Sądu tak poczynione ustalenia przesądzają o zaistnieniu przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n., a tym samym organ odwoławczy zrealizował swój obowiązek w tym zakresie. Nie znajduje zatem uzasadnienia sformułowany przez skarżącego na rozprawie zarzut, że organy nie rozstrzygnęły kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. To ustalenie z naprowadzonych wyżej powodów nie mogło w niniejszej sprawie doprowadzić do fizycznego zwrotu nieruchomości. Otwiera jednak skarżącym drogę do ewentualnego dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym, o czym już wyżej była mowa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawia się pogląd o możliwości, a nawet obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia legalności czynności prawnych, na podstawie których dokonano rozporządzenia tą nieruchomością. W kontrolowanej sprawie organy wywiązały się z tego obowiązku. Właśnie w tym celu wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postępowanie było zawieszone przez okres 4 lat, jednakże w tym czasie nie zostało zainicjowane żadne postępowanie mające na celu zbadanie legalności zawartych umów. Zasadnie też organy zauważają, że same nie miały legitymacji do zainicjowania takich postępowań. Nie miały też środków prawnych pozwalających na przymuszenie osób trzecich do podjęcia działań w tym kierunku.

Z kolei brak działań organów administracji publicznej zmierzających do powiadomienia organów ścigania o popełnieniu przestępstwa lub o podejrzeniu popełnienia przestępstwa został skarżącym wytłumaczony w odpowiedzi na skargę. Organ odwoławczy wyraźnie bowiem stwierdził, że nie posiada wiedzy o popełnieniu przestępstwa przez funkcjonariusza publicznego, co jest wystarczającym powodem, aby odstąpić od zawiadomienia organów ścigania. Nic zresztą nie stało i nie stoi na przeszkodzie, aby w sytuacji posiadania takiej wiedzy przez skarżących, sami oni dokonali zawiadomienia organów Policji lub prokuratury.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.