Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 415/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 140, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71, art. 71 a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi G. A. i M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 415/20

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.D. i G.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z [...] września 2019 r. nr [...] nakazującej M.D. – A. oraz G.A. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w budynku konferencyjnym, biurowym z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi, zlokalizowanym na działce nr ewid. 882 obr. [...] przy al. [...] w [...]: 1) pomieszczenia w piwnicach oznaczonego nr 0/1 (oznaczenie z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.) użytkowanego jako sala weselna i konferencyjna, na pomieszczenie sali konferencyjnej, 2) pomieszczenia na parterze oznaczonego nr 1/1 (oznaczenie z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r.) użytkowanego jako restauracja, na pomieszczenie sali szkoleniowej.

Zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr 882 obr. [...] przy al. [...] w [...] W toku postępowania PINB ustalił, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2011 r. nr [...] na budowę inwestycji p.n. "nadbudowa przebudowa, rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek konferencyjny, biurowy z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi oraz z przyłączem wodociągowym, przełożenie i wymiana sieci wodociągowej, przyłącze i instalacja kanalizacji deszczowej, przyłącze i instalacja kanalizacji sanitarnej i technologicznej, wewnętrzna instalacja gazu, eNN, 2, zjazdy publiczne z ul. [...], miejsca postojowe na działkach nr 882, 849, 865/1, 253/4, 848 w obr. [...] położonych przy Al. [...] w [...]". Następnie decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zmieniono ww. decyzję w części dot. zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie nadbudowy i rozbudowy budynku konferencyjnego, biurowego, z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi, z infrastrukturą, 2 zjazdy publiczne z ul. [...] na działkach nr 882, 849, 865/1, 253/4, 848 w obr. [...] przy al. [...] w [...]

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt to budynek konferencyjny i biurowy z bufetem, pokojami gościnnymi. Zgodnie zatem z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, przedmiotowy obiekt posiada kategorię XIV (budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne) oraz kategorię XVI (budynki biurowe i konferencyjne).

Organ I instancji ustalił ponadto, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] sierpnia 2015 r. określono następującą funkcję pomieszczeń:

1) piwnice: pomieszczenie nr 0/1 (oznaczenie z w/w projektu) - sala konferencyjna, 0/2 - komunikacja, 0/3 - umywalnia męska, 0/4 - toaleta męska, 0/5 - umywalnia damska, 0/6 - toaleta damska, 0/6A - pomieszczenie techniczne, 0/6B - WC dla niepełnosprawnych, 0/7 - kuchnia, 0/8 - zmywalnia, 0/9 - przedsionek kelnerski, 0/10 - kotłownia, 0/11 magazyn prod. suchych, 0/12 - komunikacja, 0/13 - schowek porządkowy, 0/14 - chłodnia, 0/15 przygotowalnia, 0/16 - magazyn warz./pom. techniczne, 0/17- magazyn, 0/18 - WC, 0/19 - komunikacja,

2) parter: pomieszczenie nr 1/1 - sala szkoleniowa, 1/2 - komunikacja, 1/3 - mag. brudnych naczyń, 1/4 - przedsionek kelnerski, 1/5 - klatka schodowa, 1/6 - pom. przygotowań, 1/7 - recepcja, 1/8 - WC NP., 1/9 - WC damskie, 1/10 - WC męskie,

3) I piętro: pomieszczenie nr 2/1, 2/32 - klatka schodowa, 2/2, 2/11, 2/30 - komunikacja, 2/3, 2/6, 2/7, 2/9, 2/12, 2/14, 2/16, 2/18, 2/20, 2/23, 2/24,2/26, 2/28 - pokój, 2/4, 2/5, 2/8, 2/10, 2/13, 2/15, 2/17, 2/19,2/21,2/22,2/25,2/27,2/29 - łazienka, 2/31 -przedpokój,

4) poddasze: pomieszczenie nr 3/1, 3/27 - klatka schodowa, 3/2, 3/10, 3/26 - komunikacja, 3/3, 3/12, 3/14, 3/16, 3/18, 3/20, 3/22 - pokój, 3/4, 3/7, 3/9, 3/13, 3/15, 3/17, 3/19, 3/21, 3/23 - łazienka, 3/5 - salon, 3/6 - sypialnią 3/8 - szatnią 3/11 - kotłownia/magazyn brudnej pościeli, 3/12ą 3/25 - przedpokój, 3/24 - biuro.

Organ I instancji podczas przeprowadzonych [...] lipca 2018 r. oględzin ustalił, że w pomieszczeniu nr 1/1 ustawione są stoły i krzesła, lada barmańska, szafki i telewizor, na tarasie ustawione są stoliki, krzesła i kwiaty, pozostałe pomieszczenia parteru to zaplecze kuchenne i pomieszczenia WC. Ustalano ponadto, że w piwnicy w pomieszczeniu nr 0/1 ustawione są stoły, krzesła, zabawki dla dzieci, w pomieszczeniu nr 0/2 ustawione stoliki i fotele. Kolejne pomieszczenia w piwnicy to pomieszczenia socjalne, komunikacyjne i zaplecze gastronomiczne. Na I piętrze i poddaszu znajdują się umeblowane pokoje z łazienkami i korytarze do komunikacji.

W dniu [...] stycznia 2019 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną podczas której J.S. zeznał, że w budynku znajduje się hotel, restauracja "[...]", w soboty i niedziele odbywają się wesela i inne duże imprezy, wieczorki młodych talentów. M.D. zeznała, że w pomieszczeniu nr 0/1 znajduje się sala konferencyjna, odbywają się konferencje, wesela w soboty i okazjonalnie przyjęcia okolicznościowe w piątki i niedziele. Dodała, że pomieszczenie nr 1/1 sala szkoleniowa funkcjonuje jako restauracja, odbywają się w niej przyjęcia okolicznościowe typu: chrzciny, komunie, stypy, spotkania urodzinowe i rodzinne.

Organ I instancji uznał, że zmiana przeznaczenia pomieszczenia, w którym obecnie odbywają się przyjęcia weselne i konferencje oraz zmiana przeznaczenia pomieszczenia nr 1/1 na restaurację spowodowało zmianę układu i wielkości obciążeń tych części obiektu, zmianę warunków higieniczno – sanitarnych oraz zmianę warunków zdrowotnych. Organ ustalił, że skarżący nie dokonali wymaganego prawem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Kolejno, postanowieniem z [...] maja 2019 r, wstrzymał użytkowanie pomieszczeń nr 0/1 użytkowanego jako sala weselna i nr 1/1 użytkowanego jako restauracja oraz nakazał skarżącym przedłożyć w terminie do [...] grudnia 2019 r. dokumenty wymienione w sentencji postanowienia.

PINB podczas przeprowadzonych [...] lipca 2019 r. oględzin ustalił, że pomieszczenie nr 0/1 jest nadal użytkowane jako sala weselna, a pomieszczenie nr 1/1 jako restauracja, pomimo wydanego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania części przedmiotowego budynku.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] września 2019 r. PINB w oparciu o art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącym przywrócić poprzedni stan użytkowania przedmiotowych pomieszczeń. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w w/w przepisie, tj. przypadek, który obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

W odwołaniu od wydanej decyzji skarżący reprezentowani przez adwokata zaskarżyli również postanowienie z [...] maja 2019 r. Zaskarżonej decyzji i postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego i realiów sprawy w oparciu o niepełnie zebrany materiał dowodowy, co stanowiło podstawę do wydania postanowienia z [...] maja 2019r (sprostowanego postanowieniem z [...] maja 2019 r.) wstrzymującego użytkowanie pomieszczeń oznaczonych jako sala konferencyjna (w piwnicach 0/1) użytkowanego jako sala weselna oraz oznaczonych jako sala szkoleniowa (na parterze 1/1) użytkowanego jako restauracja, gdzie nie zostały zbadane zmienione warunki bezpieczeństwa przesądzające o tym, czy do zmiany użytkowania obiektu w ogóle doszło, co skutkowało ostatecznie wydaniem decyzji z [...] września 2019 r., która to w swojej treści nie wyjaśnia na podstawie jakich dowodów oraz dokumentów organ wydał skarżoną decyzję pozostawiając nierozstrzygnięte wątpliwości. Zdaniem skarżących wyjaśnienie prawne zmienionych warunków bezpieczeństwa wynikających z art. 71a Prawa budowlanego nie zawiera wskazania podstaw prawnych dla określania jakie są to warunki bezpieczeństwa. Za nieprawidłowe uznali ogólnikowe wskazanie przez organ, że zmiana sposobu użytkowania może mieć jakiś wpływ na zmianę warunków bezpieczeństwa i higieniczno – sanitarnych,

- art. 78 K.p.a. poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz bezzasadne uznanie, że okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały udowodnione w oparciu o zebrany materiał dowodowy (bez wskazania na podstawie jakich dowodów ustalone zostały te udowodnione istotne dla sprawy okoliczności). Zdaniem skarżących, opinia biegłego przyczyniłaby się istotnie do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż biegły jest władny ustalić jakie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska lub wielkość lub układ obciążeń są wymagane dla sposobu użytkowania obiektu przewidzianego w projekcie budowlanym oraz czy Hotel [...] spełnia te wymogi przy zmienionych formach dodatkowej działalności - restauracji i sali weselnej,

- 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu przy ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów, gdyż z treści uzasadniania nie można wywieść na podstawie jakich dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy organ ustalił takie, a nie inne okoliczności. Merytoryczna część uzasadnienia w żadnym miejscu nie odwołuje się do przeprowadzonych w sprawie dowodów, zawiera natomiast liczne sformułowania o charakterze przypuszczającym, co świadczy o braku ustalenia faktów na podstawie dowodów,

- art. 71a Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację wskazanej normy skutkującą brakiem ustalenia jakie faktycznie normy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska lub wielkość lub układ obciążeń zostały zmienione, a także odniesienia tych norm do zmienionego sposobu użytkowana oraz faktycznych właściwości budynku.

Podnosząc powyższe, odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] września 2019 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia z [...] maja 2019 r. i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie ww. aktów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

WINB opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r. stwierdził, że stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie bezsporna (bo przyznana przez skarżącą) pozostaje okoliczność, że w pomieszczeniu sali konferencyjnej w piwnicach oznaczonego nr 0/1 prowadzona jest działalność polegająca na organizowaniu wesel czyli imprez o charakterze muzyczno - tanecznym z konsumpcją napojów i posiłków, zaś w pomieszczeniu sali szkoleniowej na parterze oznaczonego nr 1/1 prowadzona jest działalność restauracyjna polegająca na podawaniu napojów i posiłków, a także na organizowaniu imprez okolicznościowych, w tym o charakterze muzycznym.

WINB stwierdził, że wynikający z decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. opis funkcji budynku jako konferencyjny, biurowy z bufetem, pokojami gościnnymi, w szczególności pomieszczenie nr 0/1 w piwnicach - sala konferencyjna nie obejmuje organizacji wesel, czyli imprez o charakterze muzyczno – tanecznym z konsumpcją napojów i posiłków, a pomieszczenie 1/1 na parterze - sala szkoleniowa nie obejmuje działalności restauracyjnej polegającej na podawaniu napojów i posiłków, a także na organizowaniu imprez okolicznościowych, w tym o charakterze muzycznym.

Organ II instancji ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew wywodom odwołania, pozwalał na przyjęcie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr 0/1 w piwnicach z sali konferencyjnej na weselną oraz pomieszczenia nr 1/1 na parterze kontrolowanego budynku z sali szkoleniowej na restauracyjną. Organ odwoławczy skonstatował, że w obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa, zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości czy układu obciążeń.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w realiach sprawy uznać należało, że rozszerzenie działalności o organizowanie wesel czyli imprez muzyczno - tanecznych oraz użytkowanie pomieszczenia sali szkoleniowej jako restauracji z imprezami okolicznościowymi, w tym o charakterze muzycznym bez dokonania wymaganego zgłoszenia stanowi samowolną zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania części obiektu. Dodatkowo, pomimo wydanego zakazu, nie wstrzymano użytkowania części przedmiotowego budynku, co uzasadniało wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący nie wskazali na okoliczności uzasadniające, że sporządzenie przez biegłego opinii mogłoby wpłynąć odmiennie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący (reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata) zarzucili, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym i niejednoznacznym ustaleniu przez organ stanu faktycznego i realiów sprawy w oparciu o zebrany niepełny materiał dowodowy, co stanowiło podstawę do wydania decyzji z [...] lutego 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2019 r., gdzie nie zostały zbadane aktualne warunki bezpieczeństwa przesądzające o tym, czy do zmiany użytkowania obiektu w ogóle doszło; ani decyzja z [...] września 2019 r, ani utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] lutego 2020 r. w swojej treści nie wyjaśniają, na podstawie jakich dowodów oraz dokumentów organ wydał skarżoną decyzję pozostawiając liczne nierozstrzygnięte wątpliwości, gdyż w materiale dowodowym brak jest czynności dowodowych w kierunku ustalenia parametrów faktycznych budynku. Wyjaśnienie prawne zmienionych warunków bezpieczeństwa, wynikających z art. 71a Prawa budowlanego, nie wskazuje podstaw prawnych określających konkretnie wymagane warunki bezpieczeństwa. Za nieprawidłowe należy uznać ogólnikowe wskazanie przez organ, że zmiana sposobu użytkowania może mieć jakiś wpływ na zmianę warunków. Powyższe uchybienia powodują naruszenie zasady prawdy materialnej, bowiem organ zobowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego organ w niniejszej sprawie nie dokonał,

- art. 78 w zw. z art. 84 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz bezzasadne uznanie, że okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały udowodnione w o oparciu o zebrany materiał dowodowy (bez wskazania na podstawie jakich dowodów ustalone zostały te udowodnione istotne dla spraw okoliczności). Opinia biegłego przyczyniłaby się istotnie do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż biegły jest władny ustalić jakie warunki (zdrowotne, higieniczno — sanitarne, wielkość lub układ obciążeń) są wymagane dla sposobu użytkowania obiektu przewidzianego w projekcie budowlanym oraz dla sposobu użytkowania obiektu wykraczającego poza określone w projekcie kategorie budynku i czy Hotel [...] spełnia te wymogi przy zmienionych formach dodatkowej działalności - restauracji i sali weselnej,

- art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu przy ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów, gdyż z treści uzasadniania nie można wywieść na podstawie jakich konkretnie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy organ ustalił takie, a nie inne okoliczności. Merytoryczna część uzasadnienia nie odwołuje się do przeprowadzonych w sprawie dowodów, zawiera natomiast liczne sformułowania o charakterze przypuszczającym, odnoszącym się do teorii budownictwa, co świadczy o braku ustalenia faktów na podstawie dowodów,

- art. 71 i 71a Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację wskazanych norm, skutkującą brakiem ustalenia, czy i jakie faktycznie normy zdrowotne, higieniczno — sanitarne, wielkość lub układ obciążeń zostały zmienione, a także odniesieniach ich do zmienionego sposobu użytkowania oraz faktycznych właściwości budynku,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku prawidłowego odniesienia się przez organ II instancji do konkretnych zarzutów i wniosków skarżących zawartych w odwołaniu z [...] października 2019 r., w tym m.in. do wypowiedzenia się w kwestii postanowienia z [...] maja 2019 r. (sprostowanego postanowieniem z [...] maja 2019 r.).

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] lutego 2020 r., poprzedzającej jej decyzji PINB oraz postanowienia z [...] maja 2019 r. i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Skarżących, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i niemalże nieuzupełniony w porównaniu do tego, na jakim oparł się organ I instancji, pomimo licznych zarzutów w tym względzie. Podniesiono, że konstrukcja budynku bazuje na płycie (misie) fundamentowej. Na poziomie bezpośrednio na niej się znajdującym umiejscowione jest pomieszczenie nr 0/1. Płyta fundamentowa dostosowana jest natomiast do bardzo dużych obciążeń, utrzymując nie tylko pomieszczenie 0/1 i cały poziom budynku -1, ale także całą resztę budynku, tj. parter i pierwsze piętro, a co za tym idzie, hipotetyczne (gdyż organ tego nie wykazał) zmiany obciążeniowe na tym poziomie uznać należy za nieistotne.

Skarżący zarzucili organowi brak zbadania, jakie urządzenia zainstalowane są w nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz jakie są rzeczywiste parametry funkcjonujących systemów wentylacji i klimatyzacji. Podniesiono, że są oni w posiadaniu aktualnej dokumentacji pochodzącej od uprawnionego organu sanitarno – epidemiologicznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono także, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie przedstawił wymagań i norm z zakresu bezpieczeństwa, które przy użytkowaniu zgodnie z projektem budowlanym znajdują zastosowanie. Co za tym idzie, strona nie ma możliwości odniesienia się do konkretnych wymagań stawianych budynkowi, a więc także do faktu, czy do zmiany wymagań w ogóle doszło. Organ nie dokonał także subsumcji tej oceny do faktycznych parametrów budynku.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. skarżący podnieśli, że w sprawie organ nie skorzystał w pełni z przysługujących mu środków dowodowych, przez co uznać można, że nie zmierzał do zweryfikowania twierdzeń skarżących.

Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu ponadto brak odniesienia się do zawartego w odwołaniu wniosku o wstrzymanie wykonalności postanowienia z 9 maja 2019 r.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja WINB z [...] lutego 2020 r. nie narusza prawa w sposób powyżej opisany, przez co skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzją tą WINB utrzymał w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącym jako właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w budynku konferencyjnym, biurowym z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi, zlokalizowanym na działce nr ewid. 882 obr. 213 przy al. [...] w [...]: 1) pomieszczenia w piwnicach oznaczonego nr 0/1, z pomieszczenia użytkowanego jako sala weselna i konferencyjna na pomieszczenie sali konferencyjnej, 2) pomieszczenia na parterze oznaczonego nr 1/1, użytkowanego jako restauracja na pomieszczenie sali szkoleniowej.

Podstawą wydanego rozstrzygnięcia było ustalenie, że M.D. i G.A. zmienili sposób użytkowania ww. pomieszczeń, które zgodnie z decyzją Prezydenta M. R. nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. miały przeznaczenie: pomieszczenie w piwnicy nr 0/1 – sala konferencyjna i pomieszczenie na parterze nr 1/1 - sala szkoleniowa. Taki też budynek został dopuszczony do użytkowania decyzją PINB z [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

Sąd nie podziela podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez nienależyte ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Z protokołów przeprowadzonych [...] lipca 2018 r. oględzin oraz [...] stycznia 2019 r. rozprawy administracyjnej, w tym ze sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej niezbicie wynika, że sporne pomieszczenie nr 0/1 w piwnicy oraz nr 1/1 na parterze budynku z całą pewnością nie są użytkowane zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala z całą pewnością wywieść, że przedmiotowe pomieszczenia są wykorzystywane jako pomieszczenia w którym odbywają się przyjęcia weselne i konferencje oraz jako restauracja. Ustalenia te są zbieżne z zeznaniami złożonymi przez współwłaściciela nieruchomości M.D. [...] stycznia 2019 r.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii dot. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, należy podkreślić, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania określonego w art. 71a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie zaś do treści ust. 2 tego artykułu, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Zgodnie z art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowle, w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie to kieruje do podmiotu mającego status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak jak wskazano w zaskarżonej decyzji, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie ugruntowana jest linia, iż adresatami rozstrzygnięć w sprawie w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie (bez wymaganego zgłoszenia) zmienionego, jest właściciel lub zarządca budynku, bowiem te podmioty są obowiązane - zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Przewidziane w art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania - nie funkcjonuje samodzielnie, bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, tj. bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w określonym terminie. Dopiero niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązku, albo dalsze użytkowanie obiektu mimo jego wstrzymania, uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji opartej na podstawie art. 71a ust. 4.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2020 r. II OSK 920/20 (LEX nr 3058885) wyłożył, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania.

Porównanie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń (pomieszczenia sali konferencyjnej i sali szkoleniowej) oraz ich obecnego sposobu użytkowania (sala weselna i konferencyjna oraz restauracja) wskazuje na oczywistość dokonanej zmiany. Wbrew argumentacji skargi, organ I instancji dostatecznie w postanowieniu z [...] maja 2019 r. nr [...] wyjaśnił, że wskazana zmiana funkcji pomieszczeń przekłada się na zmianę kategorii części obiektu budowlanego z XVI na XVII, tj. z budynków biurowych i konferencyjnych na budynki handlu, gastronomii i usług. Organ I instancji wyjaśnił w tym postanowieniu, że pomieszczeniom w których następuje dystrybucja i spożywanie posiłków stawiane są wyższe reżimy higieniczno – sanitarne niż pomieszczeniom sal szkoleniowych i konferencyjnych. Pokreślenia wymaga, że skarżący nie wnieśli zażalenia na wydane przez PINB postanowienie o wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo wykazały zatem, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń ma swoje przełożenie na zmianę układu i wielkości obciążeń, zmianę warunków higieniczno – sanitarnych oraz zmianę warunków zdrowotnych.

Skarżący nie zastosowali się do nakazu wstrzymania użytkowania pomieszczeń nr 0/1 i 1/1, który nałożony został postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...]. Przepis art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że w przypadku nie wykonania w terminie nałożonego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyta w tym przepisie alternatywa "albo" wskazuje, że już samo tylko dalsze użytkowanie części obiektu budowlanego przez skarżących, pomimo orzeczonego przez organ wstrzymania, skutkować musi wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia. Organ nie dysponuje w tym przypadku żadnym luzem decyzyjnym, a decyzja wydawana w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego ma charakter związany.

W tym zakresie należy także zwrócić uwagę na informacje przekazane przez Komendanta Komisariatu Policji [...] z [...] lipca i [...] sierpnia 2019 r. (k. 48 i 54 akt administracyjnych), że w dniu [...] czerwca 2019 r. w przedmiotowym budynku odbywały się dwa przyjęcia weselne, zaś [...] sierpnia 2019 r. impreza okolicznościowa. Ustalenia przeprowadzonej [...] lipca 2019 r. kontroli, w tym zeznania świadków oraz współwłaścicieli budynku jednoznacznie dowiodły, że pomieszczenie nr 0/1 nadal użytkowane jest jako sala weselna i konferencyjna, zaś pomieszczenie nr 1/1 jako restauracja.

W ocenie Sądu, działania podejmowane przez skarżących jawią się więc jako kolidujące z obowiązującym porządkiem prawnym. Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 71 i 71a Prawa budowlanego nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie zasadności powołania biegłego celem wydania opinii z zakresu budownictwa należy podkreślić, że decyzja o dopuszczeniu takiego dowodu należy do uznania organu, a więc uzyskanie tego rodzaju dowodu nie jest konieczne jeżeli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony, jak również wówczas, gdy wnioskowany dowód nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie i to do niego należy dobór środków dowodowych, w tym również ocena, czy jest potrzebna i w jakim zakresie opinia biegłego (por. m.in. wyrok NSA z 29 marca 2017r. II OSK 1936/15 - LEX nr 2283181 oraz z 14 października 2016 r. OSK 3358/14 - LEX nr 2169149).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania opinii biegłego w zakresie wskazanym przez skarżących, albowiem stan faktyczny sprawy został wyczerpująco ustalony w oparciu o inne środki dowodowe. Przeprowadzona została kontrola dokonanej zmiany sposobu użytkowania części budynku. Dokonane w sprawie ustalenia nie wymagały dodatkowych opinii. Wyspecjalizowany organ jakim jest PINB uzasadnił spójnie i logicznie sytuację faktyczną i prawną wykonanych zmian sposobu użytkowania ww. pomieszczeń, zatem zarzut naruszenia art. 78 w zw. z art. 84 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uznany za skuteczny.

Tym samym Sąd nie znalazł także przesłanek do przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia procedury administracyjnej, a to art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na prawidłowość zapadłych rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 P.p.s.a.