Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1383/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 428/18 w sprawie ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 maja 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 428/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 maja 2017 r. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości; przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P.K. sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. K. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

P. K. (dalej: "skarżący") 8 maja 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ") w trybie art. 8a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy.

24 maja 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy strona ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. Wezwano również do wskazania, jakie okresy pracy i służby, i w jakich formacjach, stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Tego samego dnia organ poinformował stronę, że rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić do 22 września 2017 r.

Pismem z 2 czerwca 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA poinformował organ o prawie strony do emerytury i renty inwalidzkiej.

Pismem z 22 września 2017 r. Minister zawiadomił skarżącego, że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Jednocześnie nadmienił, że rozpoznanie wniosku o wyłączenie stosowania przepisów powinno nastąpić do 27 kwietnia 2018 r.

Pismem z tej samej daty organ wezwał Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej do udzielenia informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do 31 lipca 1990 r. W tym samym dniu organ skierował zapytanie do Komendanta Głównego Policji dotyczące przebiegu służby, które pozwala ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań po 12 września 1989 r.

10 stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo IPN dotyczące informacji o przebiegu służby funkcjonariusza wraz z kopią części akt osobowych. Natomiast 23 stycznia 2018 r. wpłynęło pismo KGP dotyczące rzetelnego wykonywania przez stronę obowiązków po 12 września 1989 r.

Strona w treści pisma z 29 maja 2018 r. złożyła wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wniósł 27 czerwca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie o wyłączenie stosowania art. 15c i 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służb Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz nadmienił, że złożenie wniosku w trybie art. 8a ustawy emerytalnej wymaga od organu zebrania odpowiedniego materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił 8 maja 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to w przedmiotowej sprawie dopiero [...] października 2018 r. została wydana decyzja. Czynności podejmowane przez organ podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie budzi wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie nie ma też wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do podjęcia pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia – zwrócenia się do Dyrektora ZER MSWiA o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo od renty lub emerytury (24 maja 2017 r.) upłynęło 16 dni. Kolejną czynność, tj. zwrócenie się do IPN i Komendanta Głównego Policji organ podjął dopiero 22 września 2017 r. Do dnia wydania decyzji przez organ upłynęło z kolei ponad 17 miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia (z 24 maja 2017 r., 22 września 2017 r. i 30 kwietnia 2018 r.), jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż w piśmie z 30 kwietnia 2018 r. organ stwierdził, iż "zebrana została dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia", a pomimo tego wyznaczył termin załatwienia sprawy do 21 października 2018 r. Organ ma obowiązek powiadomić stronę o terminie, w którym możliwe będzie zapoznanie się z aktami sprawy. Nieskorzystanie przez stronę z przysługującego jej uprawnienia nie tamuje biegu postępowania i nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez organ rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organ w sposób przewlekły rozpoznawał wniosek skarżącego, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia wpłynięcia wniosku do organu 10 maja 2017 r. do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie [...] października 2018 r. upłynęło ponad 17 miesięcy. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. 17 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Uzasadniając przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd wskazał, że stanowi ono swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r., Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd pierwszej instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły";

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 8 maja 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub Jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań 1 obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 8 maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (29 sierpnia 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby (6 czerwca 2017), wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (5 września 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 10 stycznia 2018 r., a informację o przebiegu służby w Policji 23 stycznia 2018 r.

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 1000 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie procesowym z 16 marca 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie spawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z brakiem odpowiedzi od organu, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to, wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu.

W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, skoro wydał decyzję z [...] października 2018 r.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd pierwszej instancji stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. To unormowanie orzecznicze dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej pozostawał w dniu wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności (por. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, s. 614, i podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz s. 447). To rozwiązanie oparte jest na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania. W doktrynie zwraca się uwagę, że w ten sposób ustawodawca rozstrzygnął – w sposób prawidłowy – spory w literaturze i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jakie przed nowelizacją art. 149 nowelą kwietniową z 2015 r. dotyczyły tej kwestii, oraz rozstrzygnięcia, jakie orzeczenie powinien wydać sąd w sytuacji, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania w tej sprawie organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt. Rozbieżność dotyczyła tego, czy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ sąd nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte, czy też postępowanie sądowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe, ponieważ organ przestał pozostawać w bezczynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz (2012), s. 769–770; M. Szubiakowski, Bezczynność i przewlekłość w świetle art. 149 p.p.s.a., ZNSA 2013, nr 4, s. 39–42; J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013/3 s. 15–16). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo – pomimo wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] października 2018 r. decyzji administracyjnej – stwierdził, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 8 maja 2017 r.

Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie. Wskazany przepis ma bowiem charakter ogólny i kompetencyjny. Przepisy ten odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określa kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie mógł zatem podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego).

Tymczasem ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania nie zawiera takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 (§ 1 i 3) i art. 36 (§ 1 i 2) k.p.a.

Z tych samych przyczyn nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił – na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35 – art. 38 k.p.a. – przewlekłość organu jaka mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

W ramach trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości przyznanej stronie sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do przyznania sumy pieniężnej ustala ją w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść skutku.

Zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony.

Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśliła fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z: 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, nawiązująca do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy wymierzenia grzywny, wynikały z oceny przewlekłego prowadzenia postępowania jako zaistniałego z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).