Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 428/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50, art. 51, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2014 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2012 r., nr [...], 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 czerwca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 kwietnia 2014 r. nr [...], nakazującą S. i K. K. wykonanie rozbiórki: samowolnie nadbudowanej w 2011 r. części istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - tj. poddasza pełniącego funkcję mieszkalną, o konstrukcji murowanej i wymiarach wynoszących 9,45 m x 8,43 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w P., gm. Ż. oraz samowolnie rozbudowanej w 2011 r. części istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - tj. wiatrołapu, o wymiarach zabudowy wynoszących 2,0 m x 1,46 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w P., gm. Ż. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 27 września 2012 r., na terenie działki nr [...] w P. ustalono, że omawiany budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowiący własność S. i K. K. o wymiarach zabudowy 9,45 m x 8,43 m został w 2011 r. rozbudowany o część obiektu pełniącą funkcję wiatrołapu i wymiarach zabudowy 2,0 m x 1,46 m oraz w całości nadbudowany poddaszem użytkowym pełniącym również funkcję mieszkalną. Inwestorzy – S. i K. K. nie otrzymali decyzji - pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego.

Jak ustalił ponadto organ pierwszej instancji, na terenie działki nr [...] został wybudowany budynek mieszkalny na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę nr [...] z 7 marca 1961 r., wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Budynek ten został rozbudowany i nadbudowany w 2011 r. sposób opisany powyżej w sposób samowolny.

W decyzji z dnia 3 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji nakazał inwestorom rozbiórkę ww. samowolnie wykonanych części istniejącego budynku mieszkalnego – poddasza oraz wiatrołapu. Organ powołał się przy tym na art. 3 pkt 6 oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z których wynika, że roboty budowlane w postaci rozbudowy oraz nadbudowy obiektu budowlanego można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie organ wyjaśnił, że po nowelizacji ustawy – Prawo budowlane, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., istnieje obecnie możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych - po spełnieniu wymagań określonych w ustawie - Prawo budowlane.

W związku z powyższym, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 4 października 2012 r. zobowiązał inwestorów do wykonania określonych czynności - w celu doprowadzenia omawianej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W wyznaczonym terminie inwestorzy nie wykonali określonego w postanowieniu obowiązku. Organ wyjaśnił przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem, podobnie, organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony, a także w sytuacji gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacji (złożenie dokumentów, uiszczenie opłaty legalizacyjnej). Brak przedłożenia dokumentacji projektowej uniemożliwia ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w powyższym trybie. Inwestor nie przedkładając wymaganych prawem dokumentów uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej.

Organ zauważył ponadto, że inwestor na każdym etapie postępowania legalizacyjnego może zrezygnować ze swojego uprawnienia, czego przejawem może być albo nie złożenie przez inwestora żądanych przez organ dokumentów, bądź na dalszym etapie tego postępowania nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie tych warunków (niezależnie od przyczyny) skutkuje obowiązkiem orzeczenia przez organ o rozbiórce nielegalnie pobudowanej części obiektu budowlanego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji orzekł o rozbiórce opisanych w sentencji części obiektu budowlanego inwestorów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. K.

Po rozpatrzeniu powyższego środka odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 5 czerwca 2014 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał stan faktyczny sprawy. Wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 września 2012 r., organ pierwszej instancji ustalił w szczególności, że:

na działce inwestorów znajduje się budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej, parterowy, o wymiarach 9,45 m x 8,43 m, wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 7 marca 1961 r. wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej,

z uwagi na zły stan techniczny strychu inwestorzy rozebrali strych i wykonali nowe poddasze o wysokości ścianki kolankowej wynoszącej 1,2 m, zalali wieniec, na którym położona została murłata, na której oparte są nowe krokwie, połać dachowa została przykryta blachodachówką,

do budynku mieszkalnego dobudowany został wiatrołap o wymiarach 2,0 m x 1,46 m,

nadbudowa budynku mieszkalnego została wykonana na całej długości budynku mającego wymiary 9,45 m x 8,43 m,

- roboty budowlane nie zostały zakończone, do realizacji pozostały jeszcze prace wykończeniowe na poddaszu.

Organ odwoławczy ustalił, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego o poddasze pełniącego funkcję mieszkalną, ani też na rozbudowę o wiatrołap. Wskazał też, że od 1992 r. są oni właścicielami budynku, natomiast rozbudowa i nadbudowa w obiekcie budowlanym została przeprowadzona w 2011 r. Organ nadzoru budowlanego ustalił jednocześnie, że działka nr [...] w miejscowości P. położona jest na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy ustalił też, że w opisanych okolicznościach faktycznych organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 4 października 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...] w P. przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek wykonania i przedłożenia organowi dokumentów, w tym zwłaszcza:

1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Gminy Ż. dotyczącej przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego,

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego

3) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec niewykonania obowiązku nałożonego ww. postanowieniem z 4 października 2012 r. orzeczono o rozbiórce nadbudowanej i rozbudowanej części obiektu budowlanego.

Odnosząc powyższy stan faktyczny do obowiązujących przepisów prawa organ odwoławczy wyjaśnił, że w roku 2011 S. i K. K. dokonali nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Nadbudowa polegała na rozebraniu strychu (tzn. istniejącego dachu, którego krokwie oparte były bezpośrednio na stropie) i wykonaniu nowej ścianki kolankowej na stropie o wysokości 1,2 m, zalaniu wieńca, na którym została ułożona murłata, na murłacie oparto nowe krokwie i wykonano połać dachową przykrytą blachodachówką. W wyniku nadbudowy powstało poddasze pełniące funkcję mieszkania o wymiarach wynoszących 9,45 m x 8,43 m. Natomiast dobudowa polegała na dobudowaniu wiatrołapu o konstrukcji murowanej, o wymiarach zabudowy wynoszących 2,0 m x 1,46 m.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r. tom III, str. 981) rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, dobudowanie nowych elementów. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. Z kolei, nadbudowa jest odrębnie wymieniona w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, i w istocie stanowi rodzaj rozbudowy, polegającej na powiększeniu obiektu poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem dotychczasowej powierzchni zabudowy.

Powołując art. 28 ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa istnieje jednak możliwość zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, określonych w postanowieniu właściwego organu. Organ pierwszej instancji zobowiązany jest przy tym do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, dając inwestorowi szansę na zalegalizowanie wykonanych robót. Procedura polega na tym, że inwestor na żądanie organu (wydane postanowienie) przedstawia mu wymagane dokumenty, a następnie organ na ich podstawie w trybie przepisów art. 49 ustawy - Prawo budowlane dokonuje oceny zgodności samowolnej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a także czy wybudowany obiekt nie narusza innych przepisów, w szczególności techniczno - budowlanych. O ile obiekt spełnia powyższe warunki, organ nadzoru budowlanego w dalszej kolejności nakłada na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a po jej uiszczeniu wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

W niniejszym stanie faktycznym inwestorzy nie wykonali nałożonego na nich w ww. postanowieniu obowiązku w wyznaczonym terminie, co z kolei zobowiązywało organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. W ocenie organu odwoławczego, wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem i zasadne.

Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących wniosku o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie, że wykonane i opisane prace stanowiły remont domu, nie zaś rozbudowę i nadbudowę organ wyjaśnił, że przez remont zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Efektem wykonania remontu nie jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu. Cechą charakterystyczną remontu wynikającą z ww. definicji ustawowej jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że samowolą będzie nie tylko wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, ale już samo przystąpienie do robót budowlanych bez pozwolenia lub bez zgłoszenia. Aktem normatywnym określającym prawne wymogi, stanowiący zbiór norm (przepisów) prawnych regulujących działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy i nadzoru, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określających zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach jest ustawa - Prawo budowlane, której przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku.

W ocenie organu, nakaz rozbiórki jest konsekwencją niewykonania obowiązków wskazanych w sentencji postanowienia z 4 października 2012 r. Inwestor miał możliwość legalizacji obiektu, z czego nie skorzystał.

W skardze na powyższą decyzję K. K. zaskarżył w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy: art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie w całości wyjaśnień skarżącego co do stanu budynku w momencie jego nabycia, nie zbadanie w dokumentach archiwalnych w jakim stanie budynek został odebrany przez organ administracji (Prezydium Powiatowej Rady Nadzorczej), niezbadanie dziennika budowy co do sposobu realizacji i zgodności z projektem budowlanym, przez co niemożliwe było ustalenie jak budynek wyglądał i czy miał poddasze mieszkalne oraz ganek przed przystąpieniem do prac remontowych w roku 2011. Ustalenie to miało zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji prawnej zarzucanego czynu a w konsekwencji na treść decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi twierdzi się, że organ I instancji bez znajomości historii budynku, dokumentów archiwalnych, ignorując wyjaśnienia skarżącego, przyjął jako fakt, że nastąpiła tu samowolna nadbudowa i rozbudowa budynku o ganek i poddasze użytkowe. Zdaniem skarżącego, nie ma żadnych dowodów stwierdzających w sposób bezsporny, jaki był stan i wygląd budynku przed rozpoczęciem ostatniego remontu polegającego na wymianie konstrukcji dachu i pokrycia, przemurowaniu ścian szczytowych i ścianki kolankowej ze wzmocnieniem jej wieńcem betonowym, wymianie drewnianej konstrukcji ganku.

Skarżący wyjaśnił przy tym, że w latach budowy domu, tj. 1961-1968 - obowiązywało Prawo budowlane, na podstawie którego odbiór budynku odbywał się komisyjnie przez członków Powiatowego Prezydium Rady Nadzorczej. Jedynie taki dokument mógłby w 100% dokumentować, w jakim rzeczywistym stanie budynek odebrano do użytku, bowiem nawet zatwierdzona dokumentacja budowlana mogła podlegać w trakcie realizacji zmianom - odbywało się to wpisem do dziennika budowy Inspektora Prezydium Powiatowej Rady Nadzorczej, który akceptował w ten sposób potrzeby inwestora. Takiego dokumentu w aktach sprawy brak. Skarżący twierdzi, że przez ponad 50 lat budynek podlegał większym i mniejszym pracom remontowym, jednak dopiero teraz nowy właściciel postanowił wymienić zużyte przez czas elementy konstrukcji. Skarżący uznał za niedopuszczalne przyjęcie za bezsporne faktów otrzymanych z donosu (co było powodem kontroli), natomiast nie przyjął za wiarygodne wyjaśnień skarżącego co do opisu stanu budynku sprzed remontu, co wobec braku innych dowodów materialnych jest niedopuszczalne. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko odnośnie do kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych jako remontu. Podkreślił, że nie wykonał dokumentacji zamiennej ani też nie podjął działań w celu legalizacji samowoli dlatego, że wobec opisanych przez niego faktów - samowoli w opisanej postaci i rozumieniu obecnych przepisów prawa - nie było. Orzeczenie o rozbiórce jest aktem, który satysfakcjonuje jedynie osobę składającą donos, natomiast skutecznie rujnuje dorobek życia skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wywiedzioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca inwestorom (w tym skarżącemu) rozbiórkę samowolnie nadbudowanej w 2011 r. części istniejącego budynku mieszkalnego, tj. poddasza pełniącego funkcję mieszkalną oraz samowolnie rozbudowanej w 2011 r. części tegoż samego budynku - pomieszczenia pełniącego funkcję wiatrołapu. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem z dnia 4 października 2012 r., nakładającym na inwestorów, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedstawienia dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na wstępie należy podkreślić, że zastosowany w niniejszej sprawie przez organy administracji przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane odnosi się tylko do jednego z przypadków samowoli budowlanej, a mianowicie do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tryb uregulowany w tym przepisie powszechnie w doktrynie i orzecznictwie określa się mianem postępowania legalizacyjnego. Należy jednak zauważyć, że nie jest to jedyny sposób postępowania, uregulowany przepisami cytowanej ustawy, w przypadku wykonywania robót budowlanych w sposób nielegalny. Budowy prowadzone bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu podlegają regulacjom art. 49b ustawy Prawo budowlane (z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie), pozostałe zaś przypadki nielegalnego wykonywania robót budowlanych - w tym także bez uprzedniego uzyskania pozwolenia albo bez uprzedniego zgłoszenia – objęte są przepisami art. 50–51 ustawy Prawo budowlane, które regulują tzw. procedurę naprawczą. Każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa, mającym zasadniczo doprowadzić do jej legalizacji. Zastosowanie jednak jednego z opisanych trybów postępowania (art. 48, 49b lub art. 50–51) zależy od charakteru samowoli budowlanej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wykonali dwojakiego rodzaju roboty budowlane: po pierwsze, dobudowali pomieszczenie pełniące funkcję wiatrołapu do budynku mieszkalnego, po drugie zaś, rozebrali istniejący strych i wykonali nowe poddasze, zalali wieniec, na którym położona została murłata, położyli nowe krokwie, a połać dachową pokryli blachodachówką. Organy nadzoru budowlanego te ostatnie roboty budowlane zakwalifikowały jako nadbudowę budynku mieszkalnego o poddasze pełniące funkcję mieszkalną. Bezsporne jest przy tym, że na żadne z powyższych robót budowlanych skarżący nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami określonymi w art. 29 ustawy. Przepis art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane zalicza do robót budowlanych budowę czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, zrealizowana przez inwestora bez spełnienia tego wymogu, stanowi samowolę budowlaną, spotykającą się – w zależności od jej charakteru z sankcją przewidzianą w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, bądź wynikającą z art. 50-51 tej ustawy.

Zgodnie z art. 48 tej ustawy właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jako przesłankę nakazu rozbiórki wskazuje budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta znajduje zastosowanie także w przypadku budowy części obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków wynikających z postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Należy w tym miejscu podkreślić, że cytowany wyżej art. 48 odnosi się zarówno do obiektu budowlanego, jak i do jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kluczowymi elementami warunkującymi możliwość zastosowania trybu legalizacji, opisanego w art. 48 jest więc identyfikacja takich elementów stanu faktycznego jak: "obiekt budowlany" lub jego "część".

Zgodnie z ustawową definicją (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) przez pojęcie obiektu budowlanego należy rozumieć zarówno:

1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

2) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jak i

3) obiekt małej architektury.

Natomiast część obiektu budowlanego w kontekście art. 48 tej ustawy obejmuje zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie, a więc wybudowany tylko częściowo, jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność "części" obiektu budowlanego przejawiają się w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 852/10, LEX nr 1081930; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 192/10, LEX nr 760223; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 329/10, LEX nr 753954).

Kwestia samodzielności części obiektu budowlanego ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości podjętych przez organy nadzoru budowlanego czynności w niniejszej sprawie. W ocenie sądu bowiem organy nie dostrzegły, wbrew ciążącym na nich obowiązkom wynikającym z zasady prawdy obiektywnej, że w niniejszym stanie faktycznym skarżący wykonali dwojakiego rodzaju roboty budowlane, wymagające jednak niezależnej i pogłębionej analizy z punktu widzenia dostosowania do nich odpowiedniego trybu dalszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, tj. bądź legalizacji (art. 48) lub działań naprawczych (art. 50 i 51). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca w sposób całkowicie odmienny uregulował przesłanki zastosowania każdego z tych trybów, a jego wybór, jak to już wskazano, determinuje m. in. prawidłowa kwalifikacja dokonanych przez inwestorów robót budowlanych i ocena ich charakteru.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy odrębnie przeanalizować wykonane przez skarżących roboty budowlane - oddzielnie w odniesieniu do wiatrołapu oraz oddzielnie w odniesieniu do strychu.

Według sądu nie ulega wątpliwości, że wykonane przez skarżących roboty budowlane związane z wiatrołapem należy zakwalifikować jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. W przepisach ustawy Prawo budowlane brak jest definicji legalnej tego pojęcia, zatem w zakresie jego interpretacji należy odwołać się do znaczenia potocznego. Roboty takie związane są niewątpliwie z powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, dobudowaniem do niego nowych elementów. W analizowanym przypadku takim dodatkowym elementem istniejącego budynku jednorodzinnego jest pomieszczenie wiatrołapu. Powiększenie to stanowi część obiektu budowlanego, która ze względu na jej charakter może być zakwalifikowana jako samodzielna i od niego niezależna, a w konsekwencji – nadająca się do rozebrania bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. Konsekwencją takiej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych odnoszących się do wiatrołapu w powiązaniu z okolicznością, że wykonane zostały one w sposób samowolny, był obowiązek poddania ich procedurze legalizacyjnej, opisanej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, co zasadnie uczyniły organy administracji w niniejszej sprawie administracyjnej. Organ administracji pierwszej instancji wszczął taką procedurę, wstrzymując inwestorom prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązując ich – w postanowieniu z 4 października 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. Przedmiotowe postanowienie dotyczyło jednak zarówno robót dotyczących wiatrołapu jak i odnoszących się do strychu. W ocenie sądu jednak, w tym ostatnim przypadku, podjęte przez organy nadzoru czynności były przedwczesne, gdyż nie zawierały dostatecznej i wnikliwej analizy wykonanych robót budowlanych, obejmujących strych.

Odnosząc się do robót budowlanych związanych z budową strychu zauważyć należy, że z akt administracyjnych wynika, że w tym ostatnim przypadku, inwestorzy rozebrali istniejący strych i wykonali nowe poddasze o wysokości ścianki kolankowej 1,2 m, zalali wieniec, na którym położona została murłata, położyli nowe krokwie oraz pokryli połać dachową blachodachówką. Według organów administracji tak wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowią nadbudowę, w której wyniku powstało poddasze użytkowe pełniące funkcję mieszkania o wymiarach 9,45 m x 8,43 m. Organy nie rozważyły jednak, czy powstała w wyniku nadbudowy część obiektu budowlanego ma charakter samodzielny. Rozważania w tym zakresie zaś uznać należy za kluczowe, gdyż mają one oczywisty wpływ na właściwy wybór dalszego trybu postępowania z tak wykonanymi robotami – w sytuacji, gdy mają one charakter nielegalny. Jak to już zostało wyjaśnione, przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane odnosi się tylko do jednego z przypadków samowoli budowlanej - do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeśli zaś chodzi o zastosowanie tegoż przepisu do części obiektu budowlanego, warunkiem jest tu uznanie, że wybudowana (nadbudowana) część obiektu budowlanego ma charakter samodzielny i nadaje się do rozebrania bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu. Tymczasem, w ocenie sądu, samodzielny charakter dokonanej przez inwestorów nadbudowy w postaci strychu mieszkalnego budzi poważne wątpliwości. Przede wszystkim brak jest w aktach jakiegokolwiek materiału dowodowego, który pozwoliłby na jednoznaczne zajęcie stanowiska w tej mierze. Z protokołu oględzin nieruchomości nie wynika nic w tym zakresie. Natomiast analiza uzasadnień decyzji administracyjnych organów obu instancji prowadzi do wniosku, że kwestia samodzielności nadbudowanego strychu w ogóle nie była przedmiotem rozważań i w konsekwencji nie stanowiła elementu analizy w przedmiocie wyboru właściwego trybu postępowania na podstawie przepisów cytowanej ustawy. Należy przy tym podkreślić, o czym już była mowa, że nie każdy przypadek samowoli budowlanej uzasadnia zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji, gdy brak jest podstaw do zastosowania tegoż trybu, pozostałe przypadki (z zastrzeżeniem art. 49b ustawy, który dotyczy robót budowlanych objętych zgłoszeniem, co jednak pozostaje poza ramami niniejszego stanu faktycznego) kwestia nielegalnego wykonywania robót budowlanych w tym także bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę regulowana będzie przepisami art. 50–51 ustawy – Prawo budowlane (tryb naprawczy).

Obowiązkiem organów administracji było zatem, z poszanowaniem wynikających z k.p.a. ogólnych reguł postępowania dowodowego, w sposób wnikliwy i wszechstronny ustalić rodzaj i charakter wykonanych przez inwestorów robót budowlanych i stosownie do poczynionych ustaleń, w sposób prawidłowy "dopasować" do nich właściwy tryb ich zalegalizowania. Tylko w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że nadbudowany strych stanowi samodzielną część obiektu budowlanego za zasadne można byłoby uznać podjęte przez organ kroki prawne, związane z wydaniem postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a następnie – wydaną w związku z niewykonaniem wynikających z tego postanowienia obowiązków – decyzję rozbiórkową na mocy art. 48 ust. 4 tej ustawy.

Zdaniem sądu jednak, na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego nie było podstaw do uznania, że nadbudowana w postaci strychu część obiektu budowlanego ma charakter samodzielny. W sytuacji zaś ustalenia, że roboty budowlane związane z nadbudową strychu nie doprowadziły do powstania samodzielnej części obiektu budowlanego, właściwym trybem legalizacji takich robót jest tryb naprawczy, uregulowany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. To zaś w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ przedwcześnie, gdyż z pominięciem niezbędnych ustaleń dotyczących charakteru powstałych w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych części obiektu budowlanego, objął cały zakres wykonanych przez inwestorów robót (wiatrołap i strych) trybem postępowania legalizacyjnego.

Powyższe zaniechanie w zakresie ustaleń faktycznych, zdaniem sądu, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także o naruszeniu prawa materialnego – art. 48 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uzasadnia nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale także decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie sądu, zarówno decyzje organów obu instancji w równym stopniu dotknięte są wskazanymi wyżej wadami prawnymi, uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Co więcej, na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, ze zm.), z uwagi na stwierdzone uchybienia i ich wagę, sąd uznał, że wskazane wadliwości w równym stopniu odnoszą się do wydanego w granicach niniejszej sprawy administracyjnej, postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 4 października 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożeniu na inwestorów obowiązku wykonania i przedłożenia określonych w tym postanowieniu dokumentów.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten w jego aktualnym brzmieniu nakłada na sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Warunkiem zastosowania tego środka jest jednak niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy, a więc sytuacja, gdy bez zastosowania trybu określonego w cytowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (por. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane niewątpliwie kwalifikuje się jako pozostające w granicach niniejszej sprawy, którą wyznacza art. 48 ustawy Prawo budowlane, regulujący procedurę legalizacyjną robót budowlanych i jej niezbędne etapy (w tym etap objęty postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązków niezbędnych dla procesu legalizacji). Wyeliminowanie powyższego postanowienia z obrotu prawnego w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy za konieczne z uwagi na okoliczności, o których mowa była powyżej.

Prowadząc ponownie postępowanie dowodowe organ pierwszej instancji ustali jednoznacznie jaki jest charakter robót budowlanych, wykonanych przez inwestorów, w szczególności zaś ustali, czy powstałe w wyniku tych robót części budynku mają charakter samodzielny. W zależności od tych ustaleń organ dokona wyboru prawidłowego trybu sanacji przeprowadzonych robót budowlanych, a więc oceni, czy zachodzą przesłanki do zastosowania trybu legalizacji z art. 48 ustawy Prawo budowlane, czy też w niniejszej sprawie należy prowadzić w istocie dwa postępowania – jedno na podstawie art. 48, drugie zaś z wykorzystaniem procedury naprawczej, uregulowanej w art. 50 – 51 tej ustawy.

Jednocześnie, ustosunkowując się do stanowiska skarżącego, zawartego w skardze i argumentującego, że wykonane przez niego roboty budowlane stanowią remont, wskazać należy, że jest ono nieuzasadnione. Istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Definicję legalną pojęcia remont odnaleźć można w treści art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Z treści definicji legalnej remontu wynika w sposób niewątpliwy, że pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. To zaś oznacza, że remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1906/11, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1835/10 oraz przywołane tam orzeczenia http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tego zaś wymogu nie spełnia zakres robót wykonanych przez skarżącego, co powoduje, że nie mogą być one uznane za remont. W świetle niespornego w tym zakresie stanu faktycznego, organy obu instancji prawidłowo uznały, że inwestor po dokonaniu rozbiórki istniejącego strychu, którego krokwie były oparte bezpośrednio na stropie, dokonał nadbudowy budynku o poddasze pełniące funkcję mieszkalną. Taki zakres robót wymagał pozwolenia na budowę. Wskazać przy tym należy, że nawet gdyby inwestor odbudowując strych, nie zmienił jego wymiarów, to również musiałby uzyskać pozwolenie na budowę.

Z kolei, dobudowanie nowych pomieszczeń do istniejącego obiektu budowlanego nigdy nie będzie mogło być zakwalifikowane jako odtworzenie stanu pierwotnego, gdyż prowadzi do powstania nowej substancji. W odniesieniu zatem do robót związanych z wybudowanie wiatrołapu również brak jest podstaw, by kwalifikować je jako remont, jak tego domaga się skarżący.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił podjęte na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane decyzje organów obu instancji, a także poprzedzające je postanowienia nakładające na skarżącą obowiązki. Nadto z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji sąd na podstawie art. 152 ustawy określił, że nie może być ona wykonana.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł, uiszczoną przez niego tytułem wpisu od skargi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.