Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 468/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 145 § 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 144-145, art. 148b ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 44
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art.7, art. 77, art. 80, art. 107 § 4, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi G.G.-P., A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. I. uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie G.G.-P. i A.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 roku, którą to decyzją po rozpoznaniu odwołania G.G. – P. i A.P. od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2013 roku ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 600 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U z 2013r., poz. 594 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( t.j. Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ), art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., mr 102, poz. 651 ze zm.), § 2 uchwały nr XIX/148/04 Rady Miasta z dnia [...] września 2004 r. w sprawie opłaty adiacenckiej ( Dz.Urz. Województwa nr 108, poz. 1811) oraz § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2004r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmieniono zaskarżoną decyzję w punkcie I i ustalono dla G.G. – P. i A.P. opłatę adiacencką w wysokości 495 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi i uchylono zaskarżoną decyzję w punktach 2 i 3 i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia:

W latach 2007 - 2010 Gmina zrealizowała inwestycję polegającą na wybudowaniu dróg gminnych w oparciu o decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2008 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Gminie obejmującą budowę dróg na osiedlu domków jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...] ulica [...] ulica [...] ulica [...] ulica [...] ulica [...] ulica [...] ulica [...] ulica [...]. Prace związane z realizacją powyższej inwestycji zakończono w grudniu 2009 roku, co znalazło potwierdzenie w protokole ostatecznego odbioru robót sporządzonym pomiędzy inwestorem Gminą, a wykonawcą robót przy udziale inspektora nadzoru budowlanego. W dniu 8 kwietnia 2010 roku Gmina w oparciu o art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2006r.,nr 156. Poz. 1118 ze zm.) zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu inwestycji obejmującej budowę dróg. W dniu [...] kwietnia 2010 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu inwestycji wydając stosowne zaświadczenie, w którym jednocześnie zawarł stwierdzenie, że nie wnosi sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji.

W dniu [...] lutego 2013 roku rzeczoznawca majątkowy A.C. na zlecenie Gminy sporządził operat szacunkowy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości obejmującej działkę gruntu o numerze ew. [...] stanowiącej własność G.G.- P. i A.P. przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury – drogi dojazdowej i chodników oraz ustalenie wartości tej nieruchomości po wybudowany powyższej infrastruktury. Celem tej wyceny było określenie wysokości opłaty adiacenckiej tytułem ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wybudowaniu drogi i chodnika. Rzeczoznawca w punkcie 7 operatu – wybór sposobu szacowania wskazał, że wycenę wartości nieruchomości przeprowadzono z zastosowaniem podejścia porównawczego, stosując metodę korygowania ceny średniej, powołując się na art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiono przyjęte sposoby wyceny, wskazując na czym polega podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej. Następnie określono wartość wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem dróg i chodników, ustalając ją na kwotę 15.600 złotych, przyjmując do badania 12 transakcji, w tym jedną z terenu [...] oraz 11 z terenu [...]. Natomiast wartość tej samej nieruchomości po wybudowaniu dróg i chodników ustalono na kwotę 19.600 złotych, przyjmując do badania 5 transakcji, wskazując miejsce położenia nieruchomości objętych tymi transakcjami.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 roku Burmistrz zawiadomił G.G. – P. i A.P. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem dróg dojazdowych i chodników. Jednocześnie stosownie do art. 10 k.p.a. zawiadomił strony o przysługującym prawie do zapoznania się z operatem szacunkowym i składania wyjaśnień dotyczących sprawy.

Pismem z dnia [...] marca 2013 roku właściciele nieruchomości przy których wybudowano drogę i chodniki, w tym G.G.- P., zwrócili się do organu o udostępnienie sporządzonych operatów szacunkowych, wyjaśnienie czy przeprowadzona inwestycja miała charakter przebudowy już istniejącej drogi, czy budowy od podstaw nowej drogi oraz wyjaśnienie czy podstawą do stwierdzenia, że odbiór ostateczny inwestycji dokonany przez komisję odbiorczą jest stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Nadto pismem z dnia [...] marca 2013 roku G.G. – P. i A.P. zwrócili się dodatkowo o wyjaśnienie kwestii graniczenia ich nieruchomości z wybudowaną drogą i podstawy przyjęcia do dokonanej wyceny cen transakcyjnych z 2012 roku.

Pismem noszącym datę [...] marca 2013 roku organ przedstawił swoje stanowisko odnośnie zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących. Jednocześnie drugim pismem noszącym tą samą datę, w oparciu o art. 10 k.p.a., zawiadomiono o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Poinformowano, że opłata ta może być naliczona w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości po i przed wybudowaniem infrastruktury technicznej o możliwości rozłożenia na wniosek osoby zobowiązanej płatności opłaty na raty na okres do 10 lat oraz o wysokości oprocentowania rat.

W piśmie z dnia [...] marca 2013 roku skarżący stwierdzili, że udzielone im wyjaśnienia są bardzo ogólnikowe. Wskazali, że termin 3 lat w którym organ może wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 145 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami biegnie od jesieni 2009 roku, kiedy to zostały faktycznie stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. W odpowiedzi na powyższe pismo, pismem z dnia [...] marca 2013 roku organ poinformował, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.

W dniu [...] kwietnia 2013 roku Burmistrz wydał decyzję ustalającą G.G.- P. i A.P. jako właścicielom nieruchomości położonej w [...] wysokość opłaty adiacenckiej w wysokości 600 zł z tytułu wzrostu jej wartości w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i chodników. W punkcie 2 decyzji zobowiązano skarżących do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni na wskazany rachunek bankowy. Natomiast w punkcie 3 stwierdzono, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wartość nieruchomości stanowiącej własność G.G. – P. i A.P. w wyniku zrealizowania inwestycji polegającej na budowie grogi i chodników wzrosła, co zgodnie z art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości określonej w uchwale Rady Miejskiej z nr XIX/148/04 z dnia [...] września 2004 roku w sprawie opłaty adiacenckiej, w której to uchwale wysokość tej opłaty ustalono na poziomie 30% wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Organ w oparciu o sporządzony operat szacunkowy przyjął iż wartość nieruchomości skarżących wzrosła o 2000 zł, a tym samym wysokość opłaty ustalono na kwotę 600 zł. Organ stwierdził, że zakończenie inwestycji polegającej na budowie dróg i chodników zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę potwierdza przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 roku i Gmina z tym dniem stworzyła stronom warunki do korzystania z wybudowanej drogi i chodników.

W dniu 22 kwietnia 2013 roku G.G.- P. i A.P. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołania zakwestionowali ustaloną przez organ datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury tj. drogi i chodników twierdząc, że datą tą stanowi jesień 2010 roku, najpóźniej 28 grudzień 2010 roku kiedy to sporządzono protokół z odbioru robót. Tym samym termin 3 letni do ustalenia opłaty adiacenckiej upłynął organowi z końcem 2013 roku. Nadto zakwestionowali operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed i po wykonaniu inwestycji a tym samym obliczenia wysokości opłaty. Zarzuty dotyczyły wyboru transakcji, bezpodstawnego przyjęcia, że wartość nieruchomości sukcesywnie rośnie, podczas gdy zdaniem odwołujących tendencja na rynku jest odwrotna. Są właścicielami drugiej działki o takiej samej powierzchni położonej w sąsiedztwie, której są użytkownikami wieczystymi, a której wartość w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2012 roku na potrzeby ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalono na kwotę 18.150 zł. Nadto podtrzymali zarzut, że przeprowadzona inwestycja dotyczyła przebudowy istniejącej drogi posiadającej statut drogi gminnej, a nie budowy nowej drogi.

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełniło materiał dotychczas zgromadzony w sprawie przez dołączenie decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 roku w przedmiocie zatwierdzenia projekty budowlanego i udzielenia Gminie pozwolenia na budowę dróg i chodników zlokalizowanych na osiedlu domków jednorodzinnych. Zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy o wyjaśnienie i ewentualne uzupełnienie sporządzonego operatu w zakresie: czy w sytuacji, gdy do wyceny zastosowano podejście porównawcze stosując metodę korygowania ceny średniej prawidłowe było, że dla nieruchomości wyposażonych w infrastrukturę techniczną do porównania przyjęto kilka, a nie kilkanaście nieruchomości podobnych (tabela na stronie 12 operatu), braku opisu cech rynkowych nieruchomości (atrybutów z uwzględnieniem ich gradacji, uzasadnienia zastosowanej korekty cech rynkowych - pkt 8.7 wyceny) oraz wyjaśnienie w jaki sposób określony został wpływ cechy rynkowej infrastruktury technicznej na wartość nieruchomości i przyjętego poziomu cech.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 roku rzeczoznawca udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w ww. piśmie Kolegium. Stwierdził, że właściwa nazwa zastosowanej metody powinna brzmieć metoda korygowania ceny średniej jako różnica cen działek z pełną infrastrukturą, a średnią ceną działek bez takiej infrastruktury. Zastosowany wskaźnik korekcyjny pozwolił na ustalenie różnicy wartości pomiędzy działkami posiadającymi wszystkie urządzenia infrastruktury, a działkami posiadającymi urządzenia infrastruktury bez dróg i chodników. Nie zastosował więc metodologię metody korygowania ceny średniej. Sposób określenia wpływu cechy rynkowej ,,infrastruktura techniczna" oraz ,,zastosowanie korekty" tej cechy rynkowej zostały opisane w punkcie 6 – analiza rynku nieruchomości.

W dniu 6 listopada 2013 roku rzeczoznawca majątkowy A.C. przedłożył zweryfikowany operat szacunkowy, noszący datę [...] październik 2013 rok.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 roku Kolegium zwróciło się do rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu szacunkowego z dnia [...] października 2013 roku w zakresie dotyczącym pozostałych cech rynkowych ( różnicujących) nieruchomości przyjętych do porównania i ich wpływu na oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości oraz stopnia ich natężenia wraz z opisem pozostałych ( poza cechą dostępu do infrastruktury technicznej) cech rynkowych nieruchomości ( atrybutów) z uwzględnieniem ich gradacji oraz uzasadnienie wysokości zastosowanego współczynnika korygującego ,,Wk".

W odpowiedzi na to pismo rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 roku stwierdził, że zastosował tylko jedną cechę rynkową ,,infrastruktura techniczna", jej gradacje oraz zastosowane korekty opisał w punkcie 6- analiza rynku nieruchomości i nie stosował innych cech rynkowych różnicujących nieruchomości. Odnośnie współczynnika korygującego ,,Wk" stwierdził, że w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 rok w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu technicznego zastosował współczynnik w wysokości 1,0.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 roku Kolegium zawiadomiło wnoszących odwołanie, w oparciu o art. 10 k.p.a., o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranym materiałem i dowodami oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma.

Wszystkie pisma adresowane przez Kolegium do organu I instancji jak i rzeczoznawcy majątkowego były jednocześnie przesyłane G.G.-P. i A.P. do wiadomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U z 2013r., poz. 594 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( t.j. Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz.267), art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., mr 102, poz. 651 ze zm.) § 2 uchwały nr XIX/148/04 Rady Miasta z dnia [...] września 2004 r., w sprawie opłaty adiacenckiej ( Dz.Urz. Województwa nr 108, poz. 1811) oraz § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. z 2004r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), zmieniło zaskarżoną decyzję w punkcie I i ustaliło dla G.G. – P. i A.P. opłatę adiacencką w wysokości 495 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi i uchylono zaskarżoną decyzję w punktach 2 i 3 i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczono przepisy art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami będące podstawą prawną ustalenia opłaty adiacenckiej. Stwierdzono, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w lutym 2013 roku z uwagi na posiadane wady nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wartości nieruchomości podlegającej wycenie przed i po wykonaniu inwestycji dotyczącej budowy dróg i chodników. Wady te dotyczyły przyjęcia zbyt małej ilości nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego z uwagi na zastosowanie w tym operacie podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Nadto, z uwagi na wyjaśnienia rzeczoznawcy należy przyjąć, że zastosowano wycenę nie przewidzianą przez przepisy. Zatem zdaniem organu zasadnie sporządzono kolejną wycenę nieruchomości w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] października 2013 roku, w którym zastosowano podejście porównawcze z zastosowaniem metody porównania parami. Przy zastosowaniu powyższego podejścia i metody ustalono wartość nieruchomości podlegającej wycenie przed inwestycją na kwotę 18100 zł, a po jej zakończeni na kwotę 19750 zł. Tym samym jej wartość wzrosła o 1650 zł, z czego 30 % stanowi kwotę 495 zł i w takiej wysokości ustalono opłatę adiacencką. Organ nie dopatrzył się naruszenia terminu 3 letniego do ustalenia spornej opłaty. Zgodnie z treścią art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów, którymi w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane – art. 54 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem, stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi i chodników nastąpiło z dniem wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaświadczenia o potwierdzeniu przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy, czyli w niniejszej sprawie od dnia 19 kwietnia 2010 roku. Tym samym termin 3 letni upływał z dniem 19 kwietnia 2013 roku, a organ I instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Ustosunkowując się do zarzutu, że droga objęta inwestycją już istniała i nastąpiła jedynie jej przebudowa organ stwierdził, że nie ma znaczenia odnośnie ustalenia daty wybudowania drogi podjęta przez właściwy organ uchwała w przedmiocie zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii dróg (w niniejszej sprawie do dróg gminnych). Zaliczenie danej drogi do określonej kategorii nie jest uzależnione od spełnienia przez nią określonych warunków technicznych, może ono dotyczyć zarówno dróg już wybudowanych, jak i dróg przewidzianych dopiero do urządzenia – wybudowania. Powyższe ustalenia uzasadniały podjęcie decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, z tym że z uwagi na ustalenia nowej wartości nieruchomości przed i po wykonaniu inwestycji, w sporządzonym nowym operacie szacunkowym należało zmienić decyzję organu instancji w tej części i ustalić ją na kwotę 495 zł. Z uwagi na fakt, że przepisy art. 143 i art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważniają organu administracji publicznej do orzekania o terminie, sposobie zapłaty opłaty adiacenckiej oraz o skutkach zwłoki i opóźnienia w jej zapłacie ustalenia w tym zakresie zawarte w punkcie 2 i 3 zaskarżonej decyzji nie miały oparcia w przepisach prawnych, dlatego w tym zakresie decyzję należało uchylić i postępowanie pierwszej instancji umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję złożyli G.G.- P. i A.P. wnosząc o jej uchylenie w części ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w tej samej części. W złożonej skardze podniesiono zarzuty dotyczące:

- naruszenia przepisów k.p.a. art. 7 i art. 107 k.p.a. polegające na niepoinformowaniu przez Burmistrza podczas zebrań z mieszkańcami przed rozpoczęciem budowy o obowiązującej uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] września 2004 roku ustalającej obowiązek uiszczenia i wysokość opłaty adiacenckiej oraz wydania decyzji w oparciu o operat szacunkowy zawierający wady, który z uwagi na art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł być podstawą ustalenia wartości nieruchomości,

- naruszenia art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących o dołączenie do akt protokołu odbioru robót z dnia [...] grudnia 2009 roku dotyczącego budowy – przebudowy dróg osiedlowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Aby wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do oceny przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na wstępie należy zważyć, że uczestnictwo właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie opłaty adiacenckiej nie jest instytucją nową, wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Opłaty te regulował art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( t.j. Dz.U. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 roku w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziałów w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych ( Dz.U. z 1991r., Nr 72, poz. 314 ze zm.). Zatem wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ma tylko taki skutek, że ustalenie opłaty adiacenckiej dokonuje się na podstawie jej przepisów. Opłata adiacencka związana jest, jak wynika z art. 4 pkt 11 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Przepis art. 144 ww. ustawy jednoznacznie stanowi, że właściciele nieruchomości (ust. 1), jak i jak ich użytkownicy wieczyści, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego (ust. 2) uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłaty adiacenckiej. Opłata ta stanowi daninę publiczną, jest nieopodatkowaną należnością danej jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowi podatku.

Materialnoprawną podstawę prawną do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do jego treści wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust. 2).

Należy stwierdzić, że z brzmienia tego przepisu odnośnie biegu 3-letniego terminu wynika, że w niniejszej sprawie należy liczyć jego bieg od dnia stworzenia warunków do korzystania przez skarżących z wybudowanej drogi (początek biegu terminu) do dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zakończenie biegu terminu). Niedochowanie tego terminu przez organ skutkuje przedawnieniem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący zarówno w pismach wnoszonych w trakcie postępowania, jak i w złożonym odwołaniu zakwestionowali zachowanie tego terminu, a tym samym brak podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie przez organ I instancji. Ustalając początkową datę od której należy liczyć wskazany termin należy mieć na uwadze art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został wprowadzony w życie z dniem 21 października 2007 roku ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2007r., Nr 173, poz. 1278). W przepisie tym ustawodawca wprost przyjął, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Tym odrębnymi przepisami będą wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne ( zgodne z prawem) korzystanie z tych urządzeń, a więc przepisy prawa budowlanego, prawa wodnego i wszelkie inne przepisy obejmujące warunki techniczne dopuszczające możliwość korzystania z danych urządzeń infrastruktury. Najczęściej będzie tu chodziło o protokoły technicznych odbiorów, dopuszczenia do eksploatacji, a niejednokrotnie, jeśli takie wymogi przewidują przepisy prawa, będzie chodziło o decyzje pozwalające na użytkowanie obiektów lub urządzeń. Inaczej rzecz ujmując, ustalenie, czy zostały spełnione warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury lub warunki do korzystania z drogi, musi być oparte na uprzednim wyjaśnieniu, że doszło do zgodnego z prawem dopuszczenia urządzeń do eksploatacji. Inne warunki będą odnosiły się do możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury takich jak sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa czy elektryczna, a inne do wybudowanych dróg. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło z dniem otrzymania przez Burmistrza wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy, w którym jednocześnie stwierdzono, że organ nadzoru architektoniczno- budowlanego nie wnosi sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Proces inwestycyjno – budowlany infrastruktury technicznej, w tym budowy drogi, jest wieloetapowy i jego przebiegu zasadniczymi pierwszymi elementami są decyzje o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przekazanie inwestycji przez wykonawcę zamawiającemu, potwierdzone protokołem odbioru końcowego, nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do legalnego korzystania z drogi. Przez stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury należy rozumieć bowiem nie tylko wypełnienie warunków technicznych, ale także prawnych, uzyskanie stosownych ,,zezwoleń" umożliwiających korzystanie z danej infrastruktury zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi. Nie stanowi spełnienia warunków do korzystania z drogi w rozumieniu art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami rozpoczęcie korzystania z niej przez użytkowników, w tym właścicieli przylegających do niej nieruchomości wobec zakończenia przez wykonawcę robót budowlanych i istnienie takiego stanu technicznego drogi, który umożliwia bezpieczny ruch po niej pojazdów mechanicznych. Przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaświadczenia o przyjęciu złożonego przez Gminę zawiadomienia o zakończeniu robót związanych z budową drogi z jednoczesną adnotacją, że organ nadzoru budowlanego nie zgłasza sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji stanowi spełnienie warunków do korzystania z drogi i od tej daty należy liczyć termin 3 lat do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomości. W niniejszej sprawie datą tą jest 19 kwietnia 2010 rok. Tym samym termin trzech lat do wydania nieruchomości w przedmiocie ustalenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej upływa z dniem 19 kwietnia 2013 roku ( ostatni dzień terminu). Tym samym wbrew stawianemu przez skarżących zarzut przekroczenia powyższego terminu przez organ nie zasługuje na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji – Burmistrz wydał decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu [...] kwietnia 2013 roku. Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków podłączenia danej nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W uchwale z dnia 27 lipca 2009 roku w sprawie I OSP 4/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (OSNAi WSA 2009/5/84). Liczy się więc data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie data jej uprawomocnienia się, a więc datą od której decyzja stała się ostateczna. Za przyjęciem takiej interpretacji przepisu art. 145 ust. 1 w/w ustawy przemawia nie tylko wykładnia językowa – użycie zwrotu ,,wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić". Przemawia za tym również wykładania systemowa oraz zasada prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołanie, czy też nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Za taką wykładnią przemawia również wykładnia celowościowa. Termin trzyletni jako termin materialny pomimo, że pociąga za sobą skutki materialne, pociąga za sobą także skutki procesowe. Skutki takie należy odróżnić od kwestii wykonalności decyzji. Ponieważ terminy materialne odnoszą się do okresu, w których możne nastąpić ukształtowanie określonych praw i obowiązków, wiązać należy już z decyzją pierwszoinstancyjną. Decyzje te dotyczą ustalenia, zniesienia lub zmiany konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego zewnętrznego adresata i są efektem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji pierwszej instancji. Skoro więc decyzja organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie jak wyżej wskazano została wydana przed upływem terminu trzyletniego, tym samym zarzut dotyczący przekroczenia tego terminu z uwagi na inną datę jaką przyjmują skarżący od której biegnie ten termin należy uznać za bezzasadny. Należy podzielić również rozważenia Kolegium dotyczący prawnego znaczenia podjęcia uchwały Rady Miejskiej Nr XXXI/211/08 z dnia [...] listopada 2008 roku w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu, która weszła w życie z dniem podjęcia tj. [...] listopada 2008 roku. Przewidziane w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( t.j. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) uprawnienie rady gminy do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie ( Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). Nadto może dotyczyć zarówno dróg już wybudowanych, jak i dróg przewidzianych do urządzenia w planach zagospodarowania przestrzennego, bądź też objętymi decyzjami o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ile przewidziano dla nich parametry techniczne odpowiadające klasom właściwym dla danych kategorii dróg publicznych ( wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 1381/05opubli. Lex 193984. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2008r., II SA/Bk 262/07 opubli. Lex 506790). Brak więc jest podstaw, aby z samego faktu podjęcia przez Radę Miejską w dniu [...] listopada 2008 roku uchwały o zaliczeniu drogi m.in. przy ulicy [...], przy której położona jest nieruchomość stanowiąca własność skarżących do dróg gminnych wywodzić, że w chwili podejmowania tej uchwały droga ta już istniała.

Nie jest również zasadny zarzut skarżących dotyczący błędnej oceny przez Kolegium operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Po pierwsze należy stwierdzić, że w sprawie w trakcie postępowania odwoławczego został sporządzony nowy operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wartość nieruchomości skarżących przed i po wybudowaniu drogi. Nie dyskwalifikuje jego wartości dowodowej fakt, że zarówno pierwszy jak i drugi został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę. Przepisy kodeksu postępowania, jak i samej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nie zawierają regulacji prawnych wprowadzających powyższy zakaz. Tym samym nowy operat podlega takim samym kryteriom oceny jak pierwszy. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosowanym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko operat spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różnicujących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwe ustalenie współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z treści art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, a nie oddalenie odwołania, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne tj. w sytuacji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym nie było przeszkód, aby w sytuacji stwierdzenia wad w pierwszym operacie szacunkowym przeprowadzić dowód z nowego operatu szacunkowego sporządzonego nawet przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego. W toku postępowania odwoławczego Kolegium wskazało na uchybienia stwierdzone w pierwszym operacie szacunkowym, a dotyczące wyboru metody i przyjętej ilości nieruchomości podobnych do wyceny. Możliwość przeprowadzenia dowodu z nowego operatu szacunkowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy znajduje oparcie w art. 136 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może na żądanie strony jak i z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie podlegającej rozpoznaniu, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję objętą odwołaniem. O sporządzeniu nowego operatu szacunkowego, możliwości zapoznania się z jego treścią oraz zgłoszenia żądań skarżący zostali zawiadomieni pismem Kolegium z dnia [...] listopada 2013 roku. W odpowiedzi na to pismo nie wnieśli żadnych zastrzeżeń co do wniosków zawartych w nowym operacie szacunkowym, a w szczególności nie wskazali wad dotyczących części merytorycznej tego operatu, co zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagałoby dokonania jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Również w przedłożonej skardze ich zarzuty dotyczyły jedynie sporządzenia nowego operatu przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, co jak wyżej wskazano nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Natomiast nie wskazano i nie wykazano poprzez np. przedłożenie operatu sporządzonego na ich zlecenie przez innego rzeczoznawcę zawierającego odmienne ustalenia, które budziłby uzasadnione wątpliwości co do wartości merytorycznej operatu na którym oparł się organ, wydając zaskarżoną decyzję. Tylko w takiej sytuacji organ byłby zobowiązany, zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Skarżący nie wykazali również na czym opierają swoje spostrzeżenie, iż ceny nieruchomości w ostatnim okresie spadają, czyli odwrotnie niż przyjął to biegły w oparciu o wskazane w operacie transakcje nieruchomości podobnych. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż w trakcie zebrań z udziałem przedstawicieli organu dotyczących wybudowania drogi nie poinformowano ich o obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Takiego wymogu nie nakładają na organ zarówno przepisy k.p.a., jak i ustawy gospodarce nieruchomościami. Obowiązek ten wynika z przepisów powszechnie obowiązujących tj. z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] września 2004 roku w sprawie opłaty adiacenckiej, która określa wysokość tej opłaty. Należy nadmienić, że sam fakt wybudowania określonej infrastruktury nie powoduje ,,automatycznie" wzrostu wartości nieruchomości.

Za zasadny uznał natomiast Sąd, zgodnie z warunkami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., zarzut nie rozważenia w sposób wyczerpujący, nie budzący wątpliwości okoliczności podnoszonej w szczególności w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz w odwołaniu od decyzji tego organu, czy w niniejszej sprawie miało miejsce w latach 2008 -2010 wybudowanie nowej drogi lub rozbudowanie istniejącej drogi, czy też jak twierdzą skarżący tylko przebudowanie drogi, który to przypadek nie uzasadnia wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy oparły swoje ustalenia w tym zakresie na decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę drogi osiedlowej. Decyzję tą dołączono do akt sprawy. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, albowiem organ w oparciu o art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od jego sporządzenia, gdyż spełniała ona w całości żądanie stron. Nie dołączono również akt sprawy dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na budowę, a w których to aktach zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane znajduje się między innymi projekt budowlany zawierający opis prac budowlanych, jakie zostaną wykonane przy realizacji inwestycji.

Rozważając zasadność tego zarzutu należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkiem niezbędnym ustalenia opłaty adiacenckiej jest m.in. rzeczywiste stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów, co wynika z art. 148b ust. 1 w/w ustawy. ,,Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów infrastruktury. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zdefiniowano pojęcia ,,budowa drogi". Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno- użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez budowę drogi rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę ( art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). Podkreślenia wymaga, że w pojęciu ,,budowa drogi" nie mieści się ani ,,przebudowa drogi", zdefiniowana jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, ani też ,,remont drogi", czyli wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym ( art. 4 pkt 18 i 19 ustawy o drogach publicznych).

Jak już wyżej wskazano ustawodawca tylko z budową dróg (w tym jej odbudową i rozbudową) wiąże możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Istotne jest zatem rozróżnienie tych pojęć od pojęcia przebudowy drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że granicą rozróżnienia ,, rozbudowy" od ,,przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011r., sygn. akt II SA/Bd 963/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2012r., sygn. akt IV SA/Po 812/12 i z dnia 21 września 2012r., sygn. akt II SA/po 633/12, dostępne pod adresem http;//orzeczenia nsa. Gov.pl). Z cytowanej definicji pojęcia ,,przebudowy drogi" wynika, że z przebudową mamy do czynienia, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. W przypadku zatem zmiany granic pasa drogowego następuje rozbudowa drogi. Podnieść również należy, że ,,przebudowa drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi. W konsekwencji stwierdzić należy, że cechą, która odróżnia ,, budowę drogi" od jej ,, przebudowy" jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (nie dotyczy to rozbudowy drogi), a w przypadku przebudowy drogi, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie przed organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji wydanej przez ten organ podnosili, że przed rozpoczęciem inwestycji w 2008 roku istniała droga z której korzystali (pismo z dnia [...] marca 2013 roku oraz w odwołanie złożone przez G.G.- P. i A.P. od decyzji organu I instancji). Organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że w sprawie rzeczywiście wybudowano drogę (ewentualnie rozbudowaną ją), czy też miało miejsce tylko przebudowanie już istniejącej drogi .W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których by wynikało, czy przed rozpoczęciem przedmiotowej inwestycji drogowej istniała już budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych, czy też przedmiotowa droga stanowiła drogę gruntową, powstałą przez jej zwykłe użytkowanie, bez uprzedniego przeprowadzenia na niej robót budowlanych, a dopiero roboty wykonane w ramach przedmiotowej inwestycji skutkowały wybudowaniem drogi. Nazwanie inwestycji ,,budową drogi" co uczyniono w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie przesądza, że faktycznie wykonane roboty budowlane w oparciu o to pozwolenie stanowiły budowę drogi, a nie jej przebudowę lub remont, które to roboty nie stanowią przesłanki do ustalenia opłaty adacenckiej w oparciu o art. 145 ustawy gospodarce nieruchomościami. Należy w tym miejscu zauważyć, że treść w/w decyzji nie pozwala na ustalenie, jakie faktycznie roboty budowlane przy przedmiotowej drodze wykonano między innymi z uwagi na odstąpienie od sporządzenia jej uzasadnienia w oparciu o art. 107 § 4 k.p.a.

Zaniechanie wyjaśnienia powyższej okoliczności narusza przewidziany w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy. Powyższe naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 roku.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium winno uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku zakresie. Takim uzupełnieniem materiału może być przeprowadzenie dowodu z akt sprawy dotyczącej pozwolenia budowlanego na budowę drogi w której winny znajdować się dokumenty pozwalające ustalić rzeczywisty zakres robót budowlanych wykonanych przy budowie drogi, czy też dziennika budowy. Dopiero jednoznaczne ustalenie czy przedmiotowa inwestycja rzeczywiście polegała na budowie drogi lub ewentualnie na jej rozbudowie pozwoli na ustalenie, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej. Mając na uwadze poczynione rozważania dotyczące obowiązku organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy, jak i możliwości przeprowadzenia w oparciu o art. 136 k.p.a. przeprowadzenia na wniosek strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, Sąd uznał za zasadne uchylenie tylko decyzji organu II instancji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 złotych tytułem zwrotu tych kosztów ( uiszczony wpis).