Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2717/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Powiatu [...]kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak:[....], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "k.p.a") oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020, poz. 282, z późn. zm.),, po rozpatrzeniu zażalenia Powiatu [...]na postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2018 r., znak:[....], nakładające na Powiat [...]grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2016 r., znak:[...], nakładającą obowiązek przeprowadzenia w terminie do [...] sierpnia 2018 r. robót budowlanych w pałacu w D., gmina[...], położonym na działce nr ew.[...], obręb[...], wpisanym decyzją z dnia [...] marca 1987 r. do rejestru zabytków pod nr[...]:

- uchylił w całości ww. postanowienie i orzekł o nałożeniu na Powiat [.....]grzywny w celu przymuszenia w wysokości 40 000 zł;

- wezwał Powiat [...]do uiszczenia wtv. grzywny w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, na rachunek bankowy organu egzekucyjnego – [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

- pouczył, że w przypadku nieuiszczenia ww. grzywny we wskazanym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

- wezwał Powiat [....]do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2016 r., znak: [...]w terminie do [...] grudnia 2019 r., informując, że zaniechanie wykonania powyższego obowiązku we wskazanym terminie mogą być nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako "[...] WKZ", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak:[...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 i art. 49 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazał Staroście [...]– właścicielowi zespołu pałacowo-parkowego w D., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1987 r. nr [...]wykonanie robót budowlanych w pałacu w D. w następującym zakresie:

I. Naprawa systemu odprowadzania wód opadowych, tj. rynien i rur spustowych, polegająca na:

1. Wymianie nieszczelnych odcinków rynien.

2. Wymianie końcówek rur spustowych i rur nieszczelnych.

II. Roboty elewacyjne:

1. Zdjęcie tynków odspojonych i łuszczących się.

2. Uzupełnienie ubytków cegieł:

a. oczyszczenie muru z nalotów solnych i zabrudzeń biologicznych;

b. uzupełnienie i zabezpieczenie kitami mineralnymi ubytków cegieł do 30% ubytku powierzchni lica cegły (lico cegły przygotować do położenia kitów przez delikatne podkucie);

c. uzupełnienie nową cegłą ubytków cegieł powyżej 30% ubytku powierzchni lica cegły (lico przygotować do uzupełnienia fragmentem nowej cegły poprzez delikatne pokucie, nowa cegła o wymiarach cegły istniejącej);

d. wykucie zwietrzałych spoin i uzupełnienie ich spoiną renowacyjną;

e. położenie odpowiedniego tynku renowacyjnego.

3. Przemurowanie cegieł luźnych.

4. Uzupełnienie ubytków tynku na detalach architektonicznych, tj. bonie, pilastry. gzymsy, opaski okienne z odtworzeniem ich pierwotnej formy, profili metodą tradycyjną.

6. Elewacja boczna zachodnia - naprawa ceglanego muru w przyziemiu poprzez

uzupełnienie cegieł i spoin z uzupełnieniem okładziny kamiennej.

7. Oczyszczenie gzymsu między przyziemiem a I kondygnacją z glonów, pleśni, zabrudzeń. Naprawa gzymsu poprzez uzupełnienie ubytków cegieł, tynku. Malowanie farbami hydrofobowymi na bazie krzemianów.

8. Ujednolicenie kolorystyczne elewacji - malowanie elewacji farbą na bazie krzemianów lub wapienną w kolorze ustalonym na podstawie badań stratygraficznych i przekazów ikonograficznych w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

III. Teren przy murach budowli.

Zbicie wylewki betonowej przylegającej do elewacji frontowej powodującej zatrzymanie się wód opadowych i zawilgocenie partii przyziemia elewacji. Demontaż płytek betonowych przy elewacji tylnej.

IV. Remont tarasów elewacji frontowej (północnej) i tylnej (południowej) polegający

1. wykonaniu nowych opierzeń blacharskich w celu właściwego odprowadzenia wody i zabezpieczenie elementów tarasu przed działaniem wód opadowych,

2. remont balustrad, gzymsów, ścian na których opiera się taras:

a. zbicie tynków zawilgoconych,

b. uzupełnienie ubytków cegieł zgodnie z zasadą w punkcie II.2,

c. po wykonaniu opierzeń blacharskich wykonanie nowych tynków renowacyjnych antywysoleniowych,

d. odtworzenie w tynku pierwotnych profili gzymsów.

Organ I instancji wyznaczył termin wykonania ww. robót do dnia [...] sierpnia 2018 r. Jednocześnie wskazał, że decyzja ta nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na ww. prace wydawanego przez ten organ, a także pozwolenia wymaganego przez przepisy ustawy – Prawo budowlane lub inne przepisy szczegółowe.

W dniu [...] września 2018 r. upoważnieni pracownicy [...]WKZ przeprowadził kontrolę mającą na celu sprawdzenie, czy wykonane zostały roboty budowlane w pałacu w D. wymienione w ww. decyzji z dnia [...] października 2016 r. W wyniku kontroli ustalono, że spośród powyższych czynności wykonano jedynie naprawę systemu odprowadzania wód opadowych polegających na wymianie nieszczelnych odcinków rynien i rur spustowych.

[...]WKZ upomnieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]r., działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej jako u.p.e.a., wezwał Powiat [...](dalej jako "Powiat", "skarżący") do wykonania obowiązku określonego w przedmiotowej decyzji organu z dnia [...] stycznia 2016 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia. Następnie organ wystawił i przesłał do skarżącego tytuł wykonawczy z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]obejmujący roboty budowlane wymienione w decyzji z dnia [...] października 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...][...]i WKZ , działając na podstawie art. 119w zw. z art. 121 i art. 122 u.p.e.a., w związku z związku z niedopełnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2016 r., nakładającą obowiązek przeprowadzenia w terminie do [...] sierpnia 2018r. robót budowlanych w pałacu w D. gm.[...], nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 50.000 w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z omawianej decyzji. Ponadto wezwano skarżącego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 90 dni oraz do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze obowiązku na koszt zobowiązanego.

W uzasadnieniu postanowienia przytoczono stan faktyczny sprawy. Podkreślono, że uznał, iż na tym etapie postępowania zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest dla zobowiązanego Powiatu najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Grzywna została wyznaczona w wysokości 50 000 złotych, a więc najwyższej wysokości jaką organ może jednorazowo nałożyć na osoby prawne, zgodnie z art. 121 u.p.e.a. Ustalając taką jej wysokość organ miał na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności przedmiotowej egzekucji, uwzględniając jednocześnie obowiązujące na rynku stawki za usługi budowlane, czyli koszt, który zobowiązany musiałby ponieść w przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku. Koszt wykonania robót budowlanych znacznie przewyższałby wysokość nałożonej grzywny, Organ egzekucyjny nie brał natomiast pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia została nałożona w takiej wysokości, aby zobowiązanemu Powiatowi nie opłacało się jej uiszczenie w celu wydłużenia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku. Obowiązek wykonania robót budowlanych w pałacu w D. stał się wymagalny do [...] sierpnia 2018 r., a mimo to zobowiązany Powiat nie podejmował w tym czasie jakichkolwiek działań w celu jego realizacji, W orzecznictwie sądów kilkumiesięczny okres zwłoki w realizacji obowiązku może uzasadniać nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu zażalenia Powiat wskazał, że wykonał decyzję z dnia [...] października 2016 r. w części dotyczącej naprawy systemu odprowadzania wód opadowych, tj. rynien i rur spustowych polegającej na wymianie nieszczelnych odcinków rynien, wymianie końcówek rur spustowych i rur nieszczelnych, a potwierdzeniem tego jest protokół z dnia [...] września 2018 r. W odniesieniu do pozostałych nakazanych prac i robót Powiat poinfprmował, że od końca 2017 r. zostały przygotowane dokumenty projektowo - kosztorysowe, a w 2018 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wyłonienia wykonawcy nakazanych prac i zostały zabezpieczone środki finansowe na wykonanie nakazanych robót budowlano - konserwatorskich oraz na prace przy zabezpieczeniu przeciwpożarowym Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego. W wyniku prowadzonych postępowań przetargowych do dnia dzisiejszego nie udało się wyłonić wykonawcy w postępowaniu dotyczącym eliminacji zagrożenia pożarowego w tym budynku, które to postępowanie również zostało obarczone decyzją nakazową i jest priorytetowe z uwagi na realizowane w tym obiekcie zadanie publiczne, tj. prowadzony tam ośrodek szkolno-wychowawczy. Obiekt obecnie posiada kilkudziesięcioletnie zaniedbania wymagające bardzo dużych nakładów inwestycyjnych, a Powiat [...] jako kolejny obecny właściciel, konsekwentnie realizuje zakresy prac konserwatorskich w odniesieniu do cyklicznie nakładanych i uzyskiwanych decyzji administracyjnych. Skarżący podniósł także, że organ ochrony zabytków wydaje decyzje nakazowe każdorazowo w czwartym kwartale, tj. w okresie realizacji już uchwalonego budżetu na kolejny rok. Narzucenie niespełna dwuletniego okresu realizacji po zakończeniu uchwalania budżetu oraz po uwzględnieniu obowiązujących w samorządzie procedur dotyczących uzyskania prawomocnych decyzji oraz zatwierdzania dokumentacji i wynikających z niej zadań inwestycyjnych, co oznacza skrócenie wyznaczonego czasu realizacji do kilku miesięcy, co z kolei uniemożliwia wykonanie nakazanych prac.

Do zażalenia załączono bardzo obszerną dokumentację fotograficzną omawianego obiektu.

W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak:[...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "organ odwoławczy", "Minister"):

- uchylił w całości ww. postanowienie I instancji i orzekł o nałożeniu na Powiat [...] grzywny w celu przymuszenia w wysokości 40 000 zł;

- wezwał Powiat [...]do uiszczenia ww. grzywny w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia,

- wezwał Powiat [...] do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w terminie do [...] grudnia 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał, Powiat [...]wykonał prace wymienione w pkt. I nakazu z dnia [...] października 2016 r. Tym samym zobowiązany wykonał w części ciążący na nim obowiązek, wynikający z powyższego nakazu i tytułu wykonawczego. Zatem zasadne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, lecz w niższej wysokości, tj. w kwocie 40 000 zł. W ocenie Ministra należy uwzględnić częściowe zrealizowanie nakazu oraz fakt, że obiekt jest nadal użytkowany. Działa w nim Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy im. [...] w D. przeznaczony dla dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu: lekkim, umiarkowanym, znacznym, głębokim, a także dla dzieci z autyzmem i innymi niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz zagrożonych nieprawidłowym rozwojem. Organem prowadzącym jest Rada Powiatu[...].

Odnosząc się do zarzutów zawartych zażaleniu, Minister stwierdził, że istotnie powiat nie dysponuje swobodnie środkami finansowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Sytuacja materialna zobowiązanego pozostaje jednak bez wpływu na zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można bowiem wywodzić, że organ ma obowiązek dostosować wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, możliwościami finansowymi zobowiązanego. Wysokość grzywny nie jest bowiem uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanych. W postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności wt nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku

W ocenie organu odwoławczego nie można także uwzględnić zarzutu skarżącego dotyczącego wyznaczenia w nakazie z dnia [...] października 2016 r. niedostatecznie długiego, tj. niespełna dwuletniego okresu realizacji. Nakaz stanowi odrębne rozstrzygnięcie w postaci decyzji administracyjnej, od której zobowiązanemu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania, z którego jak wynika z akt sprawy ukarany nie skorzystał. Jednocześnie z materiału dowodowego przekazanego organowi II instancji, nie wynika, że skarżący wnioskował o prolongatę terminu określonego w nakazie z dnia [...] października 2016 r.

Powiat [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania zażaleniowego, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność, iż organ II instancji orzekał w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, jak również, że nie istnieje podstawa do nakładania na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, gdyż dokonał wszelkich czynności zmierzających do wykonania robót budowlanych w pałacu w D.nałożonych decyzją z dnia [...] października 2016 r.

Postawił zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § ł ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej: k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania postanowienia przez organ II instancji

Skarżący wskazał, że zakres prac wskazany w decyzji z dnia [...] października 2016 r. Powiat miał wykonać w terminie do [...] sierpnia 2018 r. Decyzja ta nie zwalniała z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie prac wydawanego przez Pomorskiego WKZ oraz pozwolenia budowlanego.

Po wykonaniu projektu budowlanego Powiat [...] uzyskał decyzją [...]WKZ z dnia [.,..] października 2017 r. znak:[....], pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji wraz z wymianą rynien i rur spustowych, wymianą obróbek blacharskich i remontem tarasów. We wniosku o wydanie pozwolenia określono termin zakończenia prac na dzień [...] października 2023 r. [...]WKZ uznał, że termin ten jest niezgodny z wydaną decyzją nakazową z dnia [...] października 2016 r., jednak biorąc pod uwagę możliwe opóźnienia przedłużył w decyzji termin realizacji robót wskazany decyzją nakazową do dnia [...]sierpnia 2019 r., z zastrzeżeniem rozpoczęcia prac objętych pozwoleniem w 2018 roku.

Zgodnie z pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych z dnia [...]października 2017 r. Powiat [...] rozpoczął prace w 2018 roku i zamierzał je kontynuować do [...] sierpnia 2019 r. ponieważ termin ten został jednoznacznie wskazany w ww. decyzji jako przedłużenie terminu wskazanego w decyzji nakazowej. Mimo tego faktu, w dniu [...] listopada 2018 roku [...]WKZ rozpoczął procedurę egzekucyjną mającą na celu nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania robót budowlanych w pałacu w D., wysyłając upomnienie, a następnie w dniu [...] listopada 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy, a postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nałożył na Powiat [...]grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 .

Skarżący wskazał, że do końca 2018 r. na podstawie umowy z wykonawcą wykonał kolejną część robót objętych zakresem wskazanym w decyzji nakazowej polegających na zbiciu wylewki betonowej przylegającej do elewacji frontowej powodującej zatrzymanie się wód opadowych i zawilgocenie partii przyziemia elewacji oraz demontażu płytek betonowych przy elewacji tylnej. Rozpoczęto również prace przygotowawcze remontu tarasów. Przed upływem terminu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, określonego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. Powiat [...]wystąpił do [...]WKZ, działając na podstawie art. 125 u.p.e.a. o umorzenie postępowania egzekucyjnego. [...] WKZ postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...]odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia z powodu niewykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu robót wskazanych w decyzji nakazowej z dnia [...] października 2016 r., wskazując że jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, oznaczające doprowadzenie do stanu zgodnego z treścią nałożonego obowiązku, jest podstawą do umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Uwzględniając jednakże fakt ogłoszenia przez skarżącego przetargu nieograniczonego na remont elewacji oraz zabezpieczenia środków na ten cel w budżecie Powiatu do 2021 roku, [...]WKZ postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...]zmienił postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. wydłużając termin uiszczenia grzywny oraz wykonania obowiązku do dnia [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu [...]WKZ wskazał, że mając na względzie możliwości organizacyjno-finansowe strony i dobro zabytku należy z dużym prawdopodobieństwem wskazać, że prace będą zrealizowane.

Powiat podkreślił, że wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie dla pałacu w D.o udzielenie dotacji na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków w ramach programu "Ochrona zabytków 2019" Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w kwocie blisko 260 tys. zł. dla zadania polegającego na wykonaniu remontu elewacji południowo-zachodniej w zakresie określonym w decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednak Minister nie przyznał dofinansowania. Również odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie.

Mimo braku dotacji ze środków zewnętrznych, przystępując do realizacji kolejnych elementów decyzji nakazowej Starosta [...]podpisał w dniu [...] marca 2019 r. umowę na roboty budowlane na kwotę blisko 518 tys. zł w zakresie robót budowlano-konserwatorskich elewacji południowo-zachodniej pałacu, w którym zlokalizowany jest Specjalny Ośrodek Szkolno- Wychowawczy w D. Wykonane prace zostały odebrane przez przedstawicieli Powiatu [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., jeszcze przed odbiorem prac związanych z remontem elewacji południowo-zachodniej, w związku ze zbliżającym się upływem w dniu [...] czerwca 2019 r. terminu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia określonym w postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r., Starosta wystąpił do [...]WKZ z wnioskiem o dokonanie kolejnego przedłużenia terminu ze względu na już wykonany zakres prac oraz planowane ogłoszenie kolejnego postępowania przetargowego, które ma wyłonić wykonawcę całości pozostałych do zrealizowania prac budowlanych elewacji pałacu. [....]WKZ pozytywnie rozpatrzył powyższy wniosek wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...]w którym ponownie wydłużył termin uiszczenia grzywny oraz dobrowolnego obowiązku wykonania nakazanych robót do dnia [...] czerwca 2021 r.

Mając na względzie realizację II etapu robót budowiano-konserwatorskich, które miały się rozpocząć w IV kwartale 2019 r. i obejmować pozostały zakres prac wskazanych w decyzji nakazowej z dnia [...] października 2016 r. Starosta [....]wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wystąpił do [...] WKZ o przedłużenie ważności decyzji pozwolenia na wykonanie robót. [.....] WKZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]zmienił treść decyzji znak: [...]z dnia [...] października 2017 r. w zakresie terminu ważności pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2019 na dzień [...] czerwca 2021 r., odpowiadającym terminowi uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, gdyby roboty nie zostały wykonane.

Skarżący wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organ II instancji wydał w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w grudniu 2018 r. Przed rozstrzygnięciem sprawy organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do określenia aktualnego stanu zaawansowania robót, mającego, jak wynika z uzasadnienia, istotne znaczenie dla ustalenia wysokości grzywny. Organ I instancji nie poinformował organu II instancji o dokonanych zmianach postanowienia będącego przedmiotem postępowania odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wykonania przez Powiat [...] prac wymienionych w pkt I, III i oraz około 25% prac z pkt II nakazu, na kwotę blisko 518 tys. zł. Zakres wykonanych prac powinien zostać wzięty pod uwagę przy wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia gdyż jest ona formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Termin płatności grzywny oraz wykonania obowiązku zostały postanowieniem [...]WKZ z dnia [...] lipca 2019 r. wydłużone do dnia [...] czerwca 2021 r., czyli do czasu planowanego zakończenia wszystkich robót objętych nakazem, co umożliwiłoby Powiatowi wnioskowanie o umorzenie grzywny bez konieczności jej wcześniejszej wpłaty. Zaskarżone postanowienie skróciło termin zapłaty grzywny do [...]stycznia 2020 roku, a wykonania obowiązku do dnia [...] grudnia 2019 r., co jest nie tylko działaniem na niekorzyść skarżącego, ale również w dacie orzekania w stosunku do terminu wykonania zobowiązania terminem nierealnym do dotrzymania.

Dodatkowo Powiat wskazał, że w dniu [...] października 2019 r. została podpisana umowa na pozostały zakres robót wskazanych w decyzji nakazowej z terminem wykonania do dnia [...] czerwca 2021 r. Wartość robót objętych umową, zabezpieczonych w budżecie Powiatu [...] wynosi prawie 1,95 min zł. Łączne nakłady finansowe skarżącego na prace konserwatorskie przy obiekcie w D. przekroczą 2,5 min zł. Nakładanie kary grzywny w trakcie postępującej realizacji zobowiązań, w sytuacji, gdy skarżący nigdy nie uchylał się od wykonania nakazanych czynności, a jedynie musiał zabezpieczyć środki na ich realizację, jak również uzyskać odpowiednią dokumentację projektową (łączącą spełnienie wymogów ppoż. z wymogami konserwatorskimi) oraz wyznaczanie nierealnego z przyczyn obiektywnych terminu zakończenia robót budowlanych przy obiekcie zabytkowym jest działaniem nieuzasadnionym i niecelowym, stanowiącym zbędne obciążenie budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Do skargi załączono kopie:

- decyzji [...]WKZ z dnia [...] października 2017 r. znak:[...],

- wniosku Powiatu [...]z dnia [...] lutego 2019 r. o wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego,

- postanowienia [...] WKZ z dnia [...] lutego 2019 r. znak:[...],

- postanowienia [...]WKZ z dnia [...] lutego 2019 r. znak:[...],

- pisma Powiatu z dnia [...] czerwca 2019 r.,

- postanowienia [...] WKZ z dnia [...] lipca 2019 r. znak:[...],

- decyzji [...] WKZ z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak:[...],

- umowy z dnia [...] października 2019 r. nr[...].

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy postępowania administracyjnego , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r., którym, po rozpatrzeniu zażalenia Powiatu [...]na postanowienie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2018 r., nakładające na Powiat [...]grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2016 nakładającą obowiązek przeprowadzenia w terminie do [...] sierpnia 2018 r. robót budowlanych w pałacu w D., gmina[...],

- uchylono w całości ww. postanowienie i orzeczono o nałożeniu na Powiat [...] grzywny w celu przymuszenia w wysokości 40 000 zł;

- wezwano Powiat [...]do uiszczenia ww. grzywny w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, na rachunek bankowy organu egzekucyjnego - Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

- wezwano Powiat [...] do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2016 r., w terminie do [...] grudnia 2019 r., informując, że zaniechanie wykonania powyższego obowiązku we wskazanym terminie mogą być nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W orzecznictwie jest utrwalony pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn.. akt II OSK 3124/17, LEX nr 2543517). Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Ta "przymuszająca" funkcja grzywny powoduje, że może być ona nakładana jedynie wtedy, kiedy zobowiązanie nie zostało wykonane. Stan niewykonania nie może budzić wątpliwości. Organ winien określić zasadność nałożenia grzywny oraz jej wysokość po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Rozstrzygnięcie uznaniowe w zakresie wymiaru grzywny winno być szczególnie starannie uzasadnione, tak by adresat, a w dalszej kolejności sąd mógł zweryfikować, czy wszelkie podniesione przez strony okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane należytej ocenie. Termin na wykonanie obowiązku określony w postanowieniu o nałożeniu grzywny, powinien uwzględniać realia danej sprawy i być obiektywnie możliwym do spełnienia.

Ponadto wskazać należy, że zdaniem Sądu, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, iż organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania rozstrzygnięcia. Odnosi się to nie tylko do organu orzekającego w I instancji, ale również do organu wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym. Do postępowania tego mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. Z tych powodów organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji (postanowienia) I instancji i II instancji (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1891/93). W orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji czy też postanowienia pierwszoinstancyjnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 619/07). Organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. To samo dotyczy stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obwiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego.

W ocenie Sądu słusznie podnosi Powiat [...]że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżone rozstrzygnięcie (tj. postanowienie z dnia [...] września 2019 r.) nie dysponował całością materiału dowodowego istniejącego w chwili orzekania, a tym samym nieprawidłowo ustalił stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. W nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych sprawy brak jest:

1. decyzji [...]WKZ z dnia [...] października 2017 r. znak:[...], którą, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...]października 2017 r. udzielono Powiatowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji wraz z wymianą rynien i rur spustowych, wymianą obróbek blacharskich, remontem tarasów pałacu we D. Podkreślono, że prace winny rozpocząć się w 2018 r. a jako termin ważności pozwolenia wskazano [...] sierpnia 209 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w decyzji nakazowej z dnia [...] października 2016 r. określono termin realizacji robót budowlanych do [...] sierpnia 2018 r., a Powiat we wniosku o pozwolenie wskazał [...] października 2023 r. jako termin zakończenia. [...]WKZ uznał, że termin ten jest niezgodny z wydaną decyzją nakazową z dnia [...] października 2016 r., jednak biorąc pod uwagę możliwe opóźnienia przedłużył w decyzji termin realizacji robót wskazany decyzją nakazową do dnia [...] sierpnia 2019 r., z zastrzeżeniem rozpoczęcia prac objętych pozwoleniem w 2018 roku.

- decyzji [...]WKZ z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak:[...], którą, na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Starosty z dnia [...] sierpnia 2019 r., za zgodą stron zmieniono treść ww. decyzji z dnia [...] października 2017 r. poprzez zmianę terminu ważności pozwolenia na [...]czerwca 2021 r.

- wniosku Powiatu [...]z dnia [...] lutego 2019 r. o wydanie postanowienia o umorzeniu przedmiotowego postępowania egzekucyjnego,

- postanowienia [...]WKZ z dnia [...] lutego 2019 r. znak:[...], którym odmówiono skarżącemu umorzenia omawianej grzywny w celu przymuszenia.

- postanowienia [...]WKZ z dnia [...]lutego 2019 r. znak:[...], którym, powołując się na art. 122 § 2 pkt 2 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a., za zgodą stron zmieniono postanowienie I instancji (z [...] listopada 2018 r.) poprzez zmianę terminu zobowiązania do uiszczenia grzywny na [...] czerwca 2019 r. oraz zmieniono termin dobrowolnego wykonania obowiązku na [...]czerwca 2019 r.

- pisma Powiatu z dnia [...] czerwca 2019 r., w którym skarżący wskazując, że zakończenie prac przy elewacji przewidziane jest na [...] sierpnia 2019 r., wniósł o "wydłużenie terminu uiszczenia grzywny",

- postanowienia [...]WKZ z dnia [...] lipca 2019 r. znak:[...], którym, powołując się na art. 122 § 2 pkt 2 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a., za zgodą stron zmieniono postanowienie I instancji (z [...] listopada 2018 r.) poprzez zmianę terminu zobowiązania do uiszczenia grzywny na [...] czerwca 2021 r. oraz zmieniono termin dobrowolnego wykonania obowiązku na [...] czerwca 2021 r.

Do powyższych dokumentów, w ocenie Sądu istotnych dla wydania rozstrzygnięcia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie odniósł się organ w zaskarżonym postanowieniu, kopie tych dokumentów zostały załączone dopiero przez skarżącego do skargi.

Zdaniem Sądu ma rację Powiat[...], że przed rozstrzygnięciem sprawy organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do określenia aktualnego stanu zaawansowania robót, mającego istotne znaczenie dla ustalenia wysokości grzywny. Organ II instancji wydając rozstrzygnięcie nie miał wiedzy o dokonanych zmianach postanowienia będącego przedmiotem postępowania odwoławczego ani o decyzjach z dnia [...] października 2017 r. oraz [...] sierpnia 2019 r., którymi przedłużano termin realizacji robót konserwatorsko-budowlanych.

Na marginesie wskazać, należy że [...] WKZ w skierowanym do Ministra piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. wskazał, że w pałacu w D. wykonano już część nakazanych prac remontowych przy elewacjach, do końca roku zakończone mają być działania związane z wykonaniem systemu przeciwpożarowego. Wyłoniono także wykonawcę pozostałych prac remontowych przy elewacjach. Podjęte działania Powiatu są już tak zaawansowane, że dają gwarancję wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 2016 r.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., przez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 ww. ustawy.