Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. K. i M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydent Miasta B. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku M. K. i H. K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. solidarnie na rzecz skarżących M. K. i H. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. M. K. i H. K. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w sprawie zainicjowanej ich wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

2. Skarga złożona została w następujących okolicznościach sprawy.

We wniosku z [...] kwietnia 2018 r. M. K. i H. K. (dalej: wnioskodawcy, skarżący) zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji odszkodowawczej za grunt wywłaszczony pod budowę ulicy [...] w B. stanowiący działki nr [...] i [...]. Wskazali, że wniosek o odszkodowanie jest związany z wydaniem decyzji z [...] marca 1985 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy ulicy [...] w B. (decyzja Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B.) oraz decyzji z [...] lipca 1986 r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] (decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B.). W treści wniosku wymienili także decyzję z [...] lipca 1986 r. znak [...] (wydaną przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B.). Wskazali na art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jako podstawę żądania.

Po wpływie wniosku organ podjął następujące czynności:

- zawiadomieniem z [...] czerwca 2018 r. poinformował strony o wszczęciu, na wniosek, postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...] wydzieloną ww. decyzją z [...] lipca 1986 r. z działki nr [...]. Przed wystosowaniem zawiadomienia organ włączył do akt archiwalne dokumenty w postaci: zaświadczenia Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z [...] sierpnia 1986 r. o podziale działki nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,1148 ha, [...] o pow. 0,4038 ha oraz [...] o pow. 0,1117 ha; decyzji z [...] lipca 1986 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr 2 jako działka [...] na działki nr [...] i [...] w obr. 2 (w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że podział był zgodny z planem realizacyjnym budowy ulicy [...] na osiedlu [...] zatwierdzonym decyzją Architekta Miejskiego z [...] marca 1985 r., nr [...]); mapy z [...] maja 1985 r. obrazującej podział działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...]; aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z [...] września 1986 r., w którym wnioskodawcy sprzedali Skarbowi Państwa działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,5155 ha; dokumentów z wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni 0,1148 ha i ustalenia odszkodowania za tę działkę;

- w pismach z [...] czerwca 2018 r. wystosował prośby o udostępnienie archiwalnej dokumentacji dotyczącej działek objętych wnioskiem wszczynającym postępowanie, w tym: (-) wystąpił do Dyrektora Departamentu Urbanistyki UM w B., od którego uzyskał informację o nowej numeracji dawnych działek nr [...] i [...] oraz o ich podziale i obecnych numerach, jak również uzyskał informację o objęciu tych działek – w dacie [...] lipca 1986 r. – ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą nr XI/83/86 Miejskiej Rady Narodowej w Białymstoku z 17 kwietnia 1986 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej w Białymstoku nr 11, poz. 120 z 30 kwietnia 1986 r.). Według ustaleń tego planu, działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 015KZo przeznaczonym pod ulicę zbiorczą obszarową realizującą powiązania w obszarze zespołu jednostek strukturalnych; przekrój jezdni 1x2, 1x4, ulica 015 KZo przewidywana jako ewentualna trasa tramwajowa; z kolei działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2BI1MW,MN,AU,US,KS,UK przeznaczonym pod istniejące i projektowane tereny zabudowy mieszkaniowej o zróżnicowanym charakterze (wielorodzinna, jednorodzinna); (-) wystąpił do Dyrektora Departamentu Architektury UM w B. o udostępnienie planu realizacyjnego budowy ulicy [...] w B. na osiedlu [...] [...] zatwierdzonego decyzją Architekta Miejskiego z [...] marca 1985 r.; (-) do Starostów B. i H. o wypożyczenie akt toczących się spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących działki nr [...] oraz działki nr [...] i [...] powstałe z podziału działki nr [...] (Starostwo Powiatowe w B. poinformowało, że przedmiotowe postępowanie jest w toku i nie ma możliwości wypożyczenia akt a jedynie zapoznania się z nimi w Starostwie – vide pismo z [...] lipca 2018 r.; Starostwo Powiatowe w H. poinformowało, że posiada informację o przesłaniu akt do Ministra Infrastruktury przez Wojewodę P. oraz wskazało, nie posiada załącznika do planu realizacyjnego budowy ulicy [...] na osiedlu [...]– pismo z [...] sierpnia 2018 r.);

- w dniu [...] lipca 2018 r. wystosował zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. o niemożności zakończenia sprawy w terminie ustawowym (z uwagi na konieczność zapoznania się z aktami sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz uzyskania planu realizacyjnego do decyzji z [...] marca 1985 r.), o możliwości wniesienia ponaglenia oraz wskazał termin wydania decyzji jako [...] września 2018 r.;

- w dniu [...] lipca 2018 r. pracownik organu zapoznał się w Starostwie Powiatowym w B. z aktami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i włączył do akt sprawy fotokopie tych akt (k. 45-55 akt [...]). Jak wynika z fotokopii, "odnalazł" m.in. decyzję z [...] marca 1985 r. zatwierdzającą plan realizacyjny (bez załączników);

- w piśmie z [...] lipca 2018 r. organ wystąpił do Departamentu Geodezji UM w B. o wyjaśnienie kiedy faktycznie nastąpił podział geodezyjny działki nr [...] oraz o wyjaśnienie, czy decyzja Geodety Miejskiego z [...] lipca 1986 r. pozostaje w obrocie prawnym, ewentualnie czy zostały podjęte kroki prawne w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W odpowiedzi na powyższe poinformowano, że w 1985 r. został opracowany i zarejestrowany do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 2[...]0 czerwca 1985 r. pod nr [...] projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 0,6303 ha w obrębie 2 - [...] na działki nr [...] o pow. 0,1148 ha; [...] o pow. 0,4038 ha oraz [...] o pow. 0,1117 ha. Podział zatwierdzono decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w B. nr [...] z [...] sierpnia 1985 r. oraz decyzją Geodety Miejskiego nr [...] z [...] lipca 1986 r., która pozostaje w obrocie prawnym (k. 64 akt [...]);

- następnie organ podjął próbę ustalenia czy przy podziale dokonanym decyzją z [...] lipca 1986 r. rzeczywiście doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną i czy należne jest ustalenie wysokości odszkodowania. Próba uzyskania archiwalnego planu realizacyjnego wraz z załącznikiem graficznym do decyzji z [...] marca 1985 r. okazała się bezskuteczna, bowiem dokumentu tego nie odnaleziono w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w H., UM w B. oraz w Archiwum Państwowym (vide zapytania organu w pismach z [...] lipca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r., [...] sierpnia 2018 r.);

- w piśmie z [...] września 2018 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury o informację, czy w zasobach archiwalnych Ministerstwa znajduje się załącznik graficzny do decyzji z [...] marca 1985 r. W odpowiedzi (pismo z [...] września 2018 r.) uzyskano informację o nadaniu biegu wnioskowi;

- zawiadomieniem z [...] września 2018 r. organ w trybie art. 36 § 1 K.p.a. przedłużył postępowanie do [...] listopada 2018 r., powołując się na niezbędność ustalenia, czy przy podziale działki nr [...] doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną oraz na konieczność pozyskania załącznika graficznego planu realizacyjnego budowy ul. [...] na osiedlu [...] [...]. Powołując art. 9 K.p.a. organ obszernie przedstawił dotychczasowe ustalenia oraz podjęte czynności, w tym wskazał na zapytanie skierowane do Ministerstwa.

W tym stanie sprawy wnioskodawcy w piśmie z [...] października 2018 r. wnieśli ponaglenie na bezczynność Prezydenta Miasta. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Wojewoda P. uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Wyjaśnił, że organ pierwszej instancji podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia stanu sprawy oraz zebrania pełnego materiału dowodowego.

Następnie Prezydent Miasta podjął kolejne czynności w sprawie:

- w dniu [...] listopada 2018 r. wystąpił ponownie do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z zapytaniem o załącznik graficzny do decyzji z [...] marca 1985 r.;

- zawiadomieniem z [...] listopada 2018 r. przedłużył w trybie art. 36 § 1 K.p.a. postępowanie do [...] stycznia 2019 r. Wskazał na konieczność zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym uzyskania brakującego załącznika graficznego;

- w dniu [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Geodety Miejskiego z [...] lipca 1986 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W odpowiedzi Kolegium poinformowało, że wszczęcie postępowania uzależnia od wyniku postępowania prowadzonego przez Wojewodę P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 1985 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,148 m2, które to postępowanie zostało postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. zawieszone (k. 166 i 322 akt adm. [...]);

- zawiadomieniem z [...] stycznia 2019 r. organ w trybie art. 36 § 1 K.p.a. przedłużył postępowanie do [...] marca 2019 r. Wskazał konieczność zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym pozyskanie z Ministerstwa brakującego załącznika graficznego.

W tym stanie sprawy w piśmie z [...] lutego 2019 r. wnioskodawcy złożyli ponaglenie na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając celowe odraczanie rozstrzygnięcia sprawy na czas bliżej nieokreślony. Wojewoda P. postanowieniem z [...] lutego 2019 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W jego ocenie, organ pierwszej instancji, pomimo starań, nadal nie zebrał całości materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

Kolejne czynności organu w przedmiotowej sprawie przedstawiały się następująco:

- z uwagi na nieuzyskanie odpowiedzi z Ministerstwa, [...] stycznia 2019 r. przeprowadzono rozmowę telefoniczną z jego pracownikiem ustalając niesporządzenie odpowiedzi na wystosowane zapytanie. Następnie, z uwagi na fakt, że w dalszym ciągu Ministerstwo nie udzielało odpowiedzi, kolejnymi pismami (z [...] marca 2019 r., z [...] sierpnia 2019 r. i z [...] grudnia 2019 r.) ponawiano zapytania. Mając na uwadze znaczny upływ czasu oraz konsekwentny brak odpowiedzi, [...] października 2019 r. przeprowadzono kolejną rozmowę telefoniczną z pracownikiem Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju uzyskując zapewnienie o udzieleniu odpowiedzi w listopadzie 2019 r.;

- kolejne zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 K.p.a. i informujące o nowych terminach załatwienia sprawy miały miejsce: [...] marca 2019 r. - do [...] maja 2019 r.; [...] maja 2019 r. - do [...] lipca 2019 r.; [...] lipca - do [...] października 2019 r., [...] października 2019 r. – do [...] grudnia 2019 r., [...] grudnia 2019 r. - do [...] lutego 2020 r.;

- w dniu [...] lutego 2020 r. w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Ministerstwa Rozwoju ponownie uzyskano informację o niesporządzeniu odpowiedzi na zapytanie o załącznik graficzny do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny;

- zawiadomieniem z [...] lutego 2020 r. organ w trybie art. 36 K.p.a. poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do [...] maja 2020 r.;

- w dniu [...] marca 2020 r. do organu wpłynęła informacja z Ministerstwa o tym, że nie posiada ono zawnioskowanego załącznika graficznego;

- w piśmie z [...] marca 2020 r. organ skierował zapytanie do Wojewody P. na jakim etapie znajduje się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1985 r. dotyczącej działki nr [...].

3. W międzyczasie, w odrębnym wniosku z [...] lipca 2019 r., M. K. i H. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji odszkodowawczej ustalającej odszkodowanie za grunt wywłaszczony pod budowę ul. [...] wskazany w decyzji podziałowej z [...] lipca 1986 r. Następnie wnioskodawcy w dwóch pismach datowanych na [...] października 2019 r. wywiedli dwa ponaglenia: na bezczynność Prezydenta Miasta w załatwieniu wniosku z [...] kwietnia 2018 r. oraz w załatwieniu wniosku z [...] lipca 2019 r. Obydwa ponaglenia Wojewoda rozpoznał negatywnie (postanowieniami z [...] listopada 2019 r. oraz [...] grudnia 2019 r.), po czym małżonkowie K. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie niewydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek złożony [...] lipca 2019 r. Skarga ta została oddalona wyrokiem tutejszego sądu z 23 stycznia 2020 r. w sprawie II SAB/Bk 122/19. Sąd w tamtej sprawie uczynił przedmiotem rozpoznania bezczynność organu polegającą na niewydaniu formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] lipca 2019 r. Nie stwierdzając bezczynności sąd wskazał, że nie zachodzi potrzeba formalnego załatwienia wniosku z [...] lipca 2019 r., gdy pozostaje w toku postępowanie o ustalenie odszkodowania z wniosku z [...] kwietnia 2018 r.

4. W tych okolicznościach, w dniu [...] marca 2020 r. M. K. i H. K. złożyli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. (sprawa niniejsza), zarzucając naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i wszczęcie postępowania mimo braku negocjacji mających na celu ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość. Wnieśli o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt postanowienia kończącego "przedmiotowe postępowanie administracyjne" oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61a § 1 K.p.a. Wywodzili, że organ na podstawie art. 61a K.p.a. powinien odmówić wszczęcia postępowania "zainicjowanego ich wnioskiem", a nie czyniąc tego naruszył w sposób rażący art. 7, 8 i 9 K.p.a. Zdaniem skarżących, organ posiada niezbędne dokumenty celem ustalenia jaka powierzchnia podzielonej nieruchomości nr [...] została z mocy prawa przejęta pod budowę ulicy. W ich ocenie, skargę legitymuje wniosek z [...] marca 2020 r. o podjęcie negocjacji (który załączyli, k. 7). Podkreślili, że skarga dotyczy ponaglenia z [...] października 2019 r. z datą wpływu [...] listopada 2019 r. i wniosku z [...] kwietnia 2019 r. Do skargi załączyli plik dokumentów, w tym wezwanie do ustalenia wysokości odszkodowania z [...] marca 2020 r.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie był bezczynny oraz podejmuje czynności zmierzające do zebrania materiałów i dowodów niezbędnych do wydania decyzji kończącej postępowanie, w szczególności pozyskania załącznika graficznego do planu realizacyjnego budowy ulicy [...] na osiedlu [...] [...], a także wyjaśnienia wątpliwości związanych z podziałem działki nr [...], najpierw decyzją Geodety Miejskiego z [...] września 1985 r. a następnie decyzją z [...] lipca 1986 r. Zakończenie postępowania nie było zatem możliwe z przyczyn niezależnych od organu. Skarżący są natomiast informowani na bieżąco o wszelkich czynnościach.

6. W piśmie procesowym z [...] marca 2020 r. skarżący zwrócili uwagę na rozbieżności w numeracji znajdujących się w aktach sprawy decyzji podziałowych i zatwierdzających plan realizacyjny budowy ulicy [...]. Zawnioskowali o przesłanie oryginałów decyzji podziałowych sądowi wieczystoksięgowemu celem wpisania ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego działki nr [...] ze stanem prawnym. Wywiedli, że w ich ocenie Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] września 1986 r. nabył wyłącznie działkę nr [...], natomiast działka nr [...] została przejęta przez Skarb Państwa z mocy prawa na skutek decyzji podziałowej z [...] lipca 1986 r. Wskazali, że z udzielonej im na wezwanie z [...] marca 2020 r. odpowiedzi z [...] marca 2020 r. (k. 29) wynika posiadanie przez organ poszukiwanego załącznika graficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

7. Skarga w zakresie przewlekłości postępowania podlega uwzględnieniu.

8. W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość w kontekście zmierzania do rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość postępowania występuje, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie są w sposób niezbędny skoncentrowane, nie zmierzają do zakończenia postępowania, gdy organ nie organizuje postępowania tak, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Z przewlekłością postępowania mamy zatem do czynienia, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok w sprawie I OSK 3018/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie przewlekłe charakteryzuje się prowadzeniem dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy.

Terminy załatwiania spraw administracyjnych uregulowano w art. 35 K.p.a., zgodnie z którego § 2 sprawy powinny być załatwiane niezwłocznie (jeśli wystarczające są dowody przedstawione przez stronę lub znane organowi z urzędu, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi organ rozporządza) lub zgodnie z § 2 w terminie miesiąca jeśli sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jeśli jest szczególnie skomplikowana – w terminie dwóch miesięcy.

Zdaniem sądu, sprawa zainicjowana wnioskiem z 30 kwietnia 2018 r. jest sprawą skomplikowaną, jednak nawet termin dwumiesięczny został przekroczony znacznie i bez szczególnie uzasadnionej przyczyny. Postępowanie było zatem prowadzone przewlekle.

9. Z akt administracyjnych wynika, że organ – tuż po wszczęciu postępowania - podejmował kolejne czynności dowodowe (gromadził dokumenty archiwalne), zawiadamiał w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o przedłużeniu postępowania, wyznaczał kolejne terminy jego zakończenia oraz informował strony o toku postępowania. Działania te uchroniły organ od skutecznego zarzutu bezczynności. Zauważyć jednak należy, że postępowanie zainicjowano w kwietniu 2018 r., a więc dwa lata przed wniesieniem skargi. Przez kilkanaście miesięcy (od września 2018 r. do marca 2020 r.) organ oczekiwał na odpowiedź z Ministerstwa dotyczącą udostępnienia planu realizacyjnego budowy ulicy [...]. W tym czasie, poza monitami do Ministerstwa i zawiadomieniami w trybie art. 36 § 1 K.p.a., podjął tylko jedną czynność - [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do SKO w B. o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z [...] lipca 1986 r. Przez kilkanaście miesięcy zatem między wrześniem 2018 r. a marcem 2020 r. organ nie podejmował żadnych innych czynności zmierzających do zamknięcia sprawy, w tym dowodowych. Zdaniem przy tym organu, poszukiwany plan realizacyjny (załącznik graficzny) miał wskazać czy "doszło rzeczywiście do wydzielenia z mocy prawa działek pod drogę publiczną" (s. 12 odpowiedzi na skargę). Tymczasem - wbrew temu założeniu – brak załącznika nie wykluczał zakończenia postępowania.

Z akt wynika, że działki nr [...] o powierzchni 0,4038 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1117 ha powstały na skutek decyzji podziałowych. Istnieją wątpliwości, czy nastąpiło to na podstawie decyzji z 1985 r. (wydzielającej, wywłaszczającej jednocześnie działkę nr [...]) czy z [...] lipca 1986 r. (o podziale działki nr [...]), czy jeszcze innych (w akcie notarialnym z [...] września 1986 r. wymieniona jest decyzja z [...] lipca 1986 r. dotycząca nieruchomości "przy ulicy [...] " – nie wiadomo jednak, czy chodzi o decyzję z [...] lipca 1986 r., tyle że zapis daty jest błędny, czy o zupełnie inną decyzję). W decyzji z [...] lipca 1986 r. wskazano, że jest ona zgodna z planem realizacyjnym budowy ulicy [...] w B. zatwierdzonym decyzją Architekta Miejskiego z [...] marca 1985 r. Z akt również wynika, że ww. działki były przedmiotem sprzedaży przez skarżących Skarbowi Państwa aktem notarialnym z [...] września 1986 r. W akcie tym również powołano się na tę samą decyzję Architekta Miejskiego z [...] marca 1985 r. Nadto, z obowiązującego wówczas planu miejscowego (uchwała nr [...] z [...] kwietnia 1986 r.) wynika, że działka nr [...] była położona na terenie przeznaczonym w planie pod ulicę zbiorczą (zaprojektowaną w miejscu przebiegu ulicy [...]), zaś działka nr [...] położona była na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem sądu, powyższe dawało organowi podstawy do ustalenia (niezależnie od posiadania lub nieposiadania brakującego załącznika graficznego), pod jaki cel przeznaczono, wydzielono i sprzedano działki nr [...] o powierzchni 0,4038 ha i nr [...] o powierzchni 0,1117 ha. Nadmienić należy, że kontrolowane postępowanie nie toczy się w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ nie był w obowiązku ustalać czy wynikające z dokumentów przeznaczenie działek zrealizowano, w tym w którym dokładnie miejscu (do tego niezbędny byłby plan realizacyjny). Inny jest bowiem przedmiot sprawy o rekompensatę za prawo do gruntu (którą jest sprawa niniejsza, a w której należy ustalić czynność prawną, w oparciu o którą doszło do odjęcia prawa), a inny o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w której należy jednoznacznie przesądzić, czy cel publiczny zrealizowano i w jakim zakresie). Dlatego brak planu realizacyjnego nie powinien był blokować postępowania. Zwrócili na to uwagę skarżący wskazując, że "organ posiada niezbędne dokumenty do określenia jaka powierzchnia podzielonej nieruchomości o nr [...] obręb 2 została z mocy prawa przejęta pod budowę ul. [...]".

10. Zasadniczy natomiast problem, z którym - w ocenie sądu - nie poradził sobie organ dopuszczając się przewlekłości postępowania, polega na tym, że nie załatwił wniosku z [...] kwietnia 2018 r. dokonując zdecydowanej oceny już zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie w niezbędnym tylko zakresie uzupełniając ten materiał (o czym w dalszej części uzasadnienia).

We wniosku wskazano jako jego podstawę decyzje podziałowe (z [...] lipca 1986 r. – brak w aktach, z [...] lipca 1986 r.), decyzję Architekta Miejskiego z [...] marca 1985 r. zatwierdzającą plan realizacyjny budowy ulicy [...] (wymienioną w decyzji z [...] lipca 1986 .) oraz wskazano przepis art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast w aktach sprawy znajduje się zawarty [...] września 1986 r. akt notarialny sprzedaży Skarbowi Państwa działek nr [...] i [...]. Wynika więc z powyższego, że skarżący (literalnie wniosek odczytując) żądają ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość składającą się z dwóch działek, która – w ich ocenie – miała przejść z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na skutek wydania decyzji podziałowej, gdy tymczasem z akt wynika, że zawarli następnie notarialny akt sprzedaży tych działek. Istotnie, fakt jednoczesnego funkcjonowania w obrocie prawnym czynności prawnych w postaci decyzyjnego podziału i cywilnoprawnej sprzedaży może prowadzić do różnych skutków prawnych, jeśli chodzi o załatwienie żądania rekompensaty, ale organ nie był zwolniony z wyjaśnienia oraz władczej oceny, która czynność w rzeczywistości wywołała skutki prawne i zakończenia postępowania w zależności od wyniku tej oceny.

11. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy gruntowej z 1985 r. (w brzmieniu z lipca 1986 r.), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Gdyby więc decyzję podziałową wydano na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy, prowadziłoby to do konieczności wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa pod ulicę. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej: u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 821/09, przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. należy odczytywać jako nakaz regulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do odjęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi odpowiednik instytucji opisanej w art. 12 ust. 5 ustawy gruntowej z 1985 r. (wyrok dostępny w CBOSA).

Wobec faktu, że skarżący literalnie oparli swój wniosek z [...] kwietnia 2018 r. na przepisie art. 12 ust. 5 ustawy gruntowej z 1985 r., organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy którakolwiek z wymienionych we wniosku decyzji podziałowych stanowiła podstawę do ujawnienia zmian własnościowych działek (w księgach wieczystych lub zbiorach dokumentów), a jeśli tak, to czy toczyło się już, począwszy od roku 1986, postępowanie o ustalenie odszkodowania. W tym kierunku organ żadnych ustaleń nie podjął, koncentrując się na poszukiwaniu planu realizacyjnego, który w istocie o wywołaniu skutków prawnych przez podział działek nie mógł wprost przesądzić.

Zauważyć dalej należy, że nie można przejść do porządku dziennego nad faktem istnienia aktu notarialnej sprzedaży z [...] września 1986 r., w którym ustalono konkretną cenę kupna płatną w terminie 14 dni od podpisania aktu. Nie znajduje uzasadnienia, dlaczego organ przez dwa lata prowadzenia postępowania nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy to ten akt a nie decyzyjny podział był podstawą ujawnienia własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych bądź zbiorach dokumentów, a także wyjaśnienia (na podstawie dokumentów archiwalnych, przesłuchania świadków oraz stron), czy cena za sprzedaż została uiszczona. Jeśliby taki fakt ustalono, miałby on fundamentalne znaczenie dla bytu postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. Jeśliby zaś ustalono, że akt notarialny wywołał skutki prawne a ceny za sprzedaż nie uregulowano, sytuacja prawna skarżących mogłaby być rozważana w kontekście żądania waloryzacji ceny sprzedaży. Tymczasem zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Postępowanie administracyjne w przedmiocie waloryzacji odszkodowania jest zatem dopuszczalne, ale gdy do ustalenia odszkodowania doszło w drodze decyzji administracyjnej (vide np. wyrok w sprawie I OSK 2389/18, CBOSA). Organ jednak w sprawie niniejszej nie podjął wyjaśnień, by ten fakt jednoznacznie potwierdzić lub wykluczyć. Należy wskazać, że żądanie waloryzacji ceny ustalonej w notarialnym akcie sprzedaży nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia organu w drodze decyzji administracyjnej. W tego rodzaju sprawach właściwą jest droga przed sądem powszechnym (vide np. wyrok w sprawie I OSK 2178/12, CBOSA). W przypadku ustalenia, że przejście prawa własności do działek wskazanych we wniosku inicjującym postępowanie miało miejsce w drodze cywilnoprawnej, nie miałby również zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ma on zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość, a taką możliwość przewidują przepisy odrębne. W akcie notarialnym z 5 września 1986 r. do ustalenia ceny sprzedaży doszło i jego zawarcie nie wymagałoby ani wówczas, ani obecnie – wydania decyzji administracyjnej.

Dodać należy, że literalne powiązanie żądania z [...] kwietnia 2018 r. z treścią decyzji administracyjnych (o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy ulicy, o podziale), zaś jedynie uboczne wskazanie w treści tego żądania na akt notarialny sprzedaży, nie zwalniało organu z samodzielnej oceny okoliczności istotnych dla bytu postępowania. Sąd natomiast zauważa, że na etapie sądowym skarżący nieco zmodyfikowali swoje stanowisko, uwzględniając w argumentacji fakt sprzedaży i wskazując, że tylko jedna z działek przeszła na własność Skarbu Państwa, zaś drugą sprzedali umownie (vide pismo z [...] marca 2020 r., k. 28 verte).

12. Reasumując, zdaniem sądu, organ nie podjął żadnych działań w kierunku wyjaśnienia, która z czynności prawnych (podział, akt notarialny) była podstawą ujawnienia własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych i zbiorach dokumentów, czy doszło do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, czy toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowania, czy została wypłacona cena sprzedaży. Nie wezwano również skarżących do niezbędnych wyjaśnień w powyższym zakresie, jak też do jednoznacznego określenia (w kontekście faktów wynikających z akt sprawy), czy żądają oni ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej czy też wypłaty zwaloryzowanej ceny sprzedaży wskazanej w akcie notarialnym z września 1986 r. Dotychczasowe działania były zatem rozłożone w czasie w sposób nieuprawniony, bez dokonania oceny już zgromadzonego materiału dowodowego, którego uzupełnienie powinno było dotyczyć innych czynności niż organ podejmował. W szczególności plan realizacyjny zawnioskowany do Ministerstwa nie był dowodem, którego uzyskanie uzasadniało kilkunastomiesięczne opóźnienie. Skoro więc podejmowane czynności nie zmierzały do koncentracji w terminach ustawowych istotnego w sprawie materiału dowodowego, to także mimo wystosowanych zawiadomień w trybie art. 36 § 1 K.p.a. za skuteczny uznać należy zarzut przewlekłości postępowania.

W zależności od powziętych ustaleń i ocen, będzie organ zobowiązany zakończyć postępowanie decyzją administracyjną procesową (art. 105 § 1 K.p.a.) lub merytoryczną.

13. Uszła również uwadze organu okoliczność, która mogłaby przyczynić się do szybszego zakończenia postępowania co najmniej w części, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Bk 205/17 (dostępny w CBOSA) wydanego ze skargi małżonków K. na decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących części działek nr [...] i [...] – wskazano, że co do działki nr [...] doszło do wydania "decyzji o zwrocie", tj. decyzji Starosty Powiatu B. z [...] listopada 2014 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody P. z [...] stycznia 2015 r. W takiej zaś sytuacji należałoby ocenić żądanie z [...] kwietnia 2018 r. w kontekście tych informacji (czy chodzi o tę samą działkę nr [...], jaki jest dokładnie przedmiot tych decyzji, czy są one prawomocne i pozostają w obrocie prawnym).

Sąd także zauważa, że w uzasadnieniu ww. wyroku, relacjonując stan faktyczny sprawy wskazano na treść wniosku małżonków K. z [...] września 2013 r. o zwrot części dawnej działki nr [...] "za zwrotem odszkodowania" Dodatkowo uzasadnia to poczynienie wnikliwych ustaleń, czy w rzeczywistości doszło do wypłaty ekwiwalentu za działki nr [...] i nr [...].

14. Stwierdzając w sprawie wystąpienie przewlekłości postępowania, sąd zobowiązał Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżących z [...] kwietnia 2018 r. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi. W tym zakresie orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Termin dwumiesięczny znajduje uzasadnienie w treści art. 35 § 3 K.p.a., bowiem sprawa jest skomplikowana i wymaga dodatkowych wyjaśnień, dla których termin krótszy byłby niemożliwy do dotrzymania.

W punkcie 2 i 3 wyroku sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., że w sprawie wystąpiła przewlekłość oraz że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wyżej wskazano, sprawa należy do skomplikowanych ze względu na ilość wzajemnie sprzecznych dokumentów archiwalnych oraz ich wybrakowanie. Organ, mimo długotrwałego, przekraczającego terminy ustawowe prowadzenia postępowania podejmował jednak czynności dowodowe, realizował obowiązek zawiadomienia stron o przedłużaniu postępowania i wyznaczał kolejne terminy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że stwierdzona przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Podejmowane czynności świadczą o zamiarze załatwienia sprawy, tyle że nie w pełni zrealizowanym. Nie świadczą zaś o celowym przedłużaniu postępowania czy złej woli organu.

W punkcie 4. wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.