Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 857/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1. pkt. 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego I. W. [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust, 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna), po uzgodnieniu, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 tejże ustawy oraz zgodnie z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (jt.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu wniosku K. T. (zwanej dalej: Inwestor, Wnioskodawca) ustalił warunki zabudowy dla "inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego z uwarunkowaniami określonymi w załączniku nr [...] oraz w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych w załączniku nr [...] do decyzji (załączniki zawierają wyniki analizy)".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po dokonaniu analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizie stanu faktycznego, a także w związku ze spełnieniem warunków wynikających z art. 61 ust. 1. pkt. 1-5 ustawy planistycznej organ stwierdził, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie w terenie głównie o funkcji mieszkaniowej. "W obrębie analizowanego terenu zabudowa mieszkaniowa, zabudowa gospodarczo-garażowa oraz zabudowa usługowa jako uzupełniająca. Gabaryty i formy istniejących obiektów architektonicznych są częściowo ujednolicone. Na obszarze analizowanym występują budynki zlokalizowane w zbliżeniu do granic sąsiednich nieruchomości.". Nadto organ wskazał, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy planistycznej dokonano uzgodnień z Zarządcą Dróg Gminnych - opinia [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. W pouczeniu wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków W. Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...] Do decyzji załączono: "Załącznik nr [...] do projektu decyzji o warunkach zabudowy" oraz mapę w skali 1:500.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył I. W. (zwany dalej: skarżący) wskazując, iż należąca do niego działka jest działką sąsiednią w stosunku do działki stanowiącej przedmiot decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżonej decyzji zarzucił skarżący naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego naruszającego w sposób rażący interes strony odwołującej oraz naruszenie przepisów dotyczących własności (art. 140 k.c.) oraz stosunków sąsiedzkich (art. 144 k.c.), a także naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej: Rozporządzenie). Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że organ I instancji w ogóle nie uwzględnił jego uwag, jako właściciela działki nr [...], sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja. Zdaniem skarżącego wydana decyzja ogranicza jego prawo własności, inwestycja wpływa negatywnie na nalężącą do skarżącego nieruchomość, powoduje obniżenie jej wartości oraz jest uciążliwa. Organ I instancji ustalił bowiem posadowienie inwestycji w odległości 1,5 m od granicy nieruchomości skarżącego, zaznaczając, że ma ona spełniać warunki określone w Rozporządzeniu. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie bierze pod uwagę podstawowych przepisów uregulowanych w kodeksie cywilnym, a dotyczących własności, w szczególności nie uwzględnia tego, że tylko w granicach zgodnych ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa i zgodnie z zasadami współżycia społecznego właściciel ma możliwość korzystania ze swego gruntu, przy czym nie może podejmować działania, które przeszkadzałyby w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę. Tymczasem planowana inwestycja polega na dobudowie klatki schodowej w budynku objętym postępowaniem i to od strony działki skarżącego, przy czym ma się znajdować do wysokości 6,0 m, w granicach min. 1,5 m od granicy działki skarżącego. W ocenie skarżącego jej gabaryty, wielkość i odległość od granicy powodują, że wpływa to bardzo negatywnie na architekturę i funkcjonowanie nieruchomości skarżącego, zasłania bowiem całkowicie najbliższy krajobraz i negatywnie wpływa na nasłonecznienie.

Ponadto, zdaniem skarżącego, wydana decyzja narusza przepis § 12, ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia, albowiem działka, dla której wydano warunki zabudowy, ma szerokość 16 m, a nie mniej niż 16 m, a ponadto budynek należący do skarżącego posiada od strony inwestycji otwory okienne i na sąsiedniej działce nie może być usytuowany budynek w odległości 1,5 m od granicy działki. Odległość ta powinna stanowić co najmniej 3 m, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia.

Końcowo skarżący wskazał, że obecnie obowiązujące regulacje, nie funkcjonowały w latach 70 - tych, kiedy powstawały budynki skarżącego i sąsiednie. Zdaniem skarżącego do tych już istniejących budynków powinny mieć zastosowanie dotychczasowe przepisy, które gwarantowały możliwość posadowienia inwestycji w odpowiedniej czterometrowej odległości od granicy działki skarżącego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (zwane dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. [przyp. Sadu – winno być: Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.].Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy opisując przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Kolejno wskazał, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [przyp. Sądu - Dz.U. z 2016 r. poz. 788, zwanej dalej: ustawa, ustawa planistyczna] oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanemu dalej: Rozporządzenie). Przytoczono treść § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, wywodząc, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym ustalonym obszarze. Organ wskazał, że szerokość frontu działki nr [...] wynosi 17 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi 51 m., co zobowiązuje organ do przyjęcia obszaru analizowanego na poziomie minimalnym. Kolejno wskazano, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze i garażowe. Na analizowanym terenie występują budynki zlokalizowane w granicy z sąsiednimi działkami i w zbliżeniu do granic, a zatem – w ocenie Kolegium – planowana inwestycja polegająca na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych. W pierwszej kolejności ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy, która została oznaczona na załączniku graficznym. Podniesiono, że w obszarze analizowanego terenu budynki usytuowane są w odległości ok. 4,5 m od granicy działki. Dla planowanej inwestycji została ustalona obowiązująca linia zabudowy w odległości 4,5 m od granicy działki. W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej organ I instancji ustalił, iż w obszarze analizowanym wynosi ona od ok. 9 m do ok. 12 m i w konsekwencji ustalono dla planowanej inwestycji ten parametr w takim właśnie przedziale. W przypadku wskaźnika wysokości górnej elewacji frontowej (gzymsu) budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi on od ok. 3 m do ok. 9 m. W związku z tym, według Kolegium, przyjęcie dla planowanej inwestycji tego wskaźnika w wysokości 6 m spełnia ów parametr. Spełniony został również, zdaniem SKO, parametr związany z geometrią dachu. W obszarze analizowanym występują bowiem budynki z dachami płaskimi, dwuspadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych do 40°. Dla planowanej inwestycji ustalono więc zastosowanie dachu dopasowanego geometrią do dachu na istniejącym budynku mieszkalnym. Dalej podniesiono, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ulicy [...] poprzez istniejący zjazd. Uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną jest również wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia, na zasadach dotychczasowych. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 z późn. zm.).

Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami i w tym zakresie również zostały spełnione "wszystkie przesłania".

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, iż nie znalazło podstaw do ich uwzględnienia. W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy co do zasady nie określa się bowiem miejsca usytuowania budynku na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania w granicy działki sąsiada. Ewentualna budowa w granicy będzie zatem rozpatrywana na dalszym etapie realizacji inwestycji i organ właściwy w sprawie rozstrzygnie szczegóły związane z usytuowaniem przedmiotowego budynku. Wyjaśniono, że ponieważ w analizowanym terenie dominuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkami usytuowanymi w granicy, można dopuścić możliwość zlokalizowania planowanej inwestycji w granicy. Podobnie zarzut zaciemnienia nieruchomości odwołującego przez planowaną inwestycję nie zasługuje, zdaniem Kolegium, na uwzględnienie. Kwestie te są bowiem brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie wydanie pozwolenia na budowę.

Reasumując organ stwierdził, że ponieważ zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ustawy planistycznej Kolegium postanowiło jak w sentencji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł skarżący zaskarżając ją w całości i zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

1. § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 12 ust. 3, w szczególności pkt 1 Rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji wydanie warunków zabudowy niezgodnych z przepisami wskazanego aktu prawnego,

2. § 13 ust. 1 Rozporządzenia z uwagi na fakt, że projektowany budynek będzie przesłaniał pomieszczenia w budynku skarżącego posadowionym na działce Nr [...], a w konsekwencji ograniczał dopływ światła dziennego do pomieszczenia od strony działki inwestora,

3. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a jego granice wyznaczają ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa,

4. art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie faktu, że właściciel przy wykonywaniu swego prawa własności nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, podczas gdy planowana inwestycja prowadzi do chaosu estetycznego oraz ograniczeniu dopływu światła do nieruchomości sąsiednich.

Po wtóre zarzucił skarżący naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kpa przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy na skutek pominięcia argumentacji skarżącego podniesionej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. za odsunięciem planowanego budynku o co najmniej 3 m od granicy działek, a także brak wyczerpującego uzasadnienia możliwości usytuowania obiektu przy granicy nieruchomości oraz niezażądania od inwestorów wyjaśnień, czym uzasadniają potrzebę rozbudowy, przebudowy budynku w odległości min. 1,5 m od granicy działki, nie posiadając wiedzy o tym, czy budowla na działce nr [...] będzie miała otwory okienne i drzwiowe.

Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu zarzutów wskazał również, że prowadzenie prac budowalnych w odległości zaledwie 1,5 m od granicy działki skarżącego powoduje, że działka ta znajdzie się w zasięgu oddziaływania tzw. immisji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Kolegium podkreśliło, że organ ustalający warunki zabudowy nie ma podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2017 r. uczestniczka postępowania K. T. złożyła do akt sprawy swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 Ppsa. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek ze względów odmiennych aniżeli w niej podniesione. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne między stronami, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: ustawy planistycznej). Zgodnie z tym ostatnim przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga bowiem ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 603/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 ustawy planistycznej każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest zatem przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, zaś narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy planistycznej.

Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 136/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117).

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły powyższym obowiązkom, co musiało skutkować wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego.

W orzecznictwie sądowym wyraźnie wskazuje się na odrębność analizy i jej wyników. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po [...] (LEX nr 2110171) Sąd wskazał, że odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

W aktach administracyjnych sprawy poddanej kontroli niniejszego Sądu próżno szukać analizy w powyższym rozumieniu. W aktach tych znajdują się (k. 26 i n.) jedynie wyniki analizy – cz. tekstowa i cz. graficzna, które na domiar złego dalekie są od standardów stawianych tym dokumentom przez obowiązujące przepisy. Sama analiza, której w niniejszej sprawie zabrakło, a przynajmniej nie została ona ucieleśniona w stosownym dokumencie, powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 158/16, LEX nr 2087571).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11, LEX nr 1291874) wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zauważyć zatem należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że w sprawie nie przeprowadzono analizy w formie przewidzianej prawem, a znajdujące się w aktach sprawy "wyniki analizy" wymykają się kontroli sądu, albowiem nie jest możliwe ich skonfrontowanie z analizą i ich ocena, z uwagi na brak informacji (danych) wyjściowych, które winny się znaleźć w analizie. Owa "część tekstowa wyników analizy (...)" – dokument znajdujący się w aktach na k. 25 - zawiera jedynie dane końcowe wynikające z bliżej nieznanych obliczeń opartych na nieznanych danych wyjściowych (przykładowo wskazano, że szerokości elewacji frontowych budynków na analizowanym obszarze [...] zawierają się w przedziale od około 9,0 m do około 12,0 m – przy czym zupełnie nieznane są źródła tych informacji i nie jest możliwe ustalenie jakich chociażby działek dotycząc jaki wysokości). Ocena cech i parametrów nowej zabudowy winna być dokonana w stosunku do wartości ustalonych w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę zawierającą pełną listę zabudowanych działek i ich szczegółową charakterystykę. Dopiero takie zestawienie działek objętych terenem analizowanym pozwoli na prawidłowe określenie cech i parametrów oraz wskaźników istniejącej zabudowy i odniesienie jej wyników do nowej zabudowy.

Gdyby zaś nawet uznać za analizę (cz. tekstową i graficzną) dokument znajdujący się na stronach 25 i 26 zatytułowany "CZĘŚĆ TEKSTOWA WYNIKÓW ANALIZY FUNKCJI[...]," który w karcie przeglądowej akt sprawy organu I instancji nazwano (wbrew wyraźnemu tytułowi) analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to dokument ten nadal nie spełniałby wymogów stawianych przez prawo analizie ze względów opisanych powyżej.

Wyraźnie również wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 1-4 Rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy dołączono dokument zatytułowany "Załącznik nr [...] do projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].04.2016 roku", który nie stanowi wyników analizy w powyższym rozumieniu, ale zawiera warunki realizacji zamierzenia. Nie zmienia faktu powyższych uchybień wskazanie w sentencji decyzji organu II instancji, iż "załączniki zawierają wyniki analizy". Co więcej, lektura decyzji organu I instancji nie pozwala na ustalenie, co dokładnie jest przedmiotem decyzji, a dokładniej – na czym polega planowana inwestycja. Poza ogólnym określeniem "przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego" decyzja – również w uzasadnieniu – nie zawiera żadnych danych charakteryzujący inwestycję, której kształt można ustalić jedynie na podstawie wniosku nieopisanego w samej decyzji, w którym wskazuje się, że inwestycja ma polegać na dobudowie klatki schodowej zewnętrznej na I piętro od strony elewacji północnej.

Należy wskazać wyraźnie, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa przywołane na wstępie Rozporządzenie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co musi w sposób wyraźny wynikać z części graficznej wyników analizy. Sposób wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 ust. 1 – 4 Rozporządzenia. Sposób zaś wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i innych wymaganych wskaźników określają kolejno § 5 – 8 Rozporządzenia.

W niniejszej spawie wobec de facto niesporządzenia analizy nie jest możliwa ocena prawidłowości ustalenia warunków zabudowy. Dopiero przeprowadzenie analizy umożliwia weryfikację przyjętych w decyzjach organów obu instancji ustaleń.

W opisanych okolicznościach Sad stwierdza, że decyzje organów obu instancji w sposób niewątpliwy wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Wobec zaś naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego oraz wyjątkowo dużym nagromadzeniem uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien po wyznaczeniu na odpowiedniej mapie adekwatnego obszaru analizowanego ( który będzie załącznikiem do decyzji) uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.