Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1170/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 i 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1117/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Łódź na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1117/14, po rozpatrzeniu skargi Gminy Miasto Łódź na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] września 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi, uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w części dotyczącej punktu 2 tej decyzji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu M. G., M. P., B. P., A. Z. i G. P. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasto Łódź w łącznej kwocie: [...] zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego dla poprzednich właścicieli nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1976 r., wyliczonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, z uwzględnieniem działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, stosownie do ich udziałów. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. orzekł m.in. o:

1. zwrocie na rzecz M. G. w udziale 1/2 części, M. P. w udziale 1/8 części, B. P. w udziale 1/8 części, A. Z. w udziale 1/8 części i G. P. w udziale 1/8 części, nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], składającej się z działek aktualnie oznaczonych numerami [...] o powierzchni 0,0611 ha i nr [...] o powierzchni 0,0122 ha, stanowiącej własność Gminy Miasta Łodzi. Przywrócenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz wymienionych osób, w udziałach im przysługujących, miało nastąpić z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. Nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu,

2. zwrocie przez M. G. w udziale 1/2 części, M. P. w udziale 1/8 części, B. P. w udziale 1/8 części, A. Z. w udziale 1/8 części i G. P. w udziale 1/8 części na rzecz Gminy Miasta łącznej kwoty: [...] zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego dla poprzednich właścicieli nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1976 r., proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, z uwzględnieniem działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w związku z zamiarem zbycia przedmiotowej nieruchomości poinformowano byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości w części odpowiadającej dawnym działkom nr [...] i [...]. W wyznaczonym terminie M.G., M. P., B. P., A. Z. i G. P. wystąpili z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości i udokumentowali, że są spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa od W. i P. małżonków P. aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1976 r. na zasadach przewidzianych w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, że w latach 1978-1980 dokonano odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków, w wyniku którego dawne działki nr [...] i [...] weszły w skład działki oznaczonej numerem [...] o łącznej powierzchni 0,6105 ha. Prezydent Miasta S., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zlecił geodecie wykonanie podziału geodezyjnego działki ze względu na konieczność wyodrębnienia archiwalnych działek nr [...] i [...] w granicach obecnej działki nr [...]. Na mapie z projektem podziału nieruchomości nr ewid. [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oznaczono działki nr [...[ o powierzchni 0,0611 ha i nr [...] o powierzchni 0,0122 ha. Organ I instancji ustalił również, że celem wywłaszczenia przedmiotowych działek była budowa przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego "[...]", na którą przeznaczono całą nieruchomość o powierzchni 6105 m2, odpowiadającą działce nr [...] (przed jej obecnym podziałem), w skład której to działki weszły wywłaszczone działki oznaczone uprzednio numerami [...] i [...]. Zdaniem organu I instancji zbędność przedmiotowych działek na cel wywłaszczenia, jakim była budowa przedszkola, winna być oceniana całościowo w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji, nie zaś wyrywkowo, poprzez dopasowanie obecnego stanu poszczególnych fragmentów działki nr [...] do zapisów graficznych na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu z 1975 r. Prezydent podniósł, że budowa przedszkola obejmowałaby nie tylko sam budynek przedszkola wraz z zapleczem kuchennym i administracyjnym, ale również tereny zielone przy przedszkolu, place zabaw dla dzieci, parkingi, czy też ciągi komunikacyjne i infrastrukturę techniczną towarzyszącą tej inwestycji. Nie mniej wszystkie te elementy winny być zrealizowane w sposób zamierzony i być funkcjonalnie powiązane z celem wywłaszczenia - przedszkolem, nie zaś powstać niejako "przy okazji". Cel wywłaszczenia zdaniem organu należy rozumieć ściśle i rozszerzające interpretowanie go byłoby sprzeczne z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakazującym przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości na inne cele niż służące wywłaszczeniu. Organ I instancji stwierdził, że wizja na działce nr [...] (obejmującej wywłaszczone działki nr [...] i [...]) jednoznacznie potwierdziła, że wyżej omawiana budowa przedszkola nie została na niej zrealizowana, wobec czego obecne działki nr [...] i [...] należało uznać za zbędne na cel wywłaszczenia i zwrócić spadkobiercom ich poprzednich właścicieli. Ponadto Prezydent stwierdził, że obecność na nieruchomości infrastruktury (przewody elektryczne, telekomunikacyjne, kanalizacyjne itd.) nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Miasto Łódź wniosło odwołanie. W uzasadnieniu Miasto podniosło, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ponieważ z ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 1975 r. wynika, że przedmiotowe działki znalazły się w granicach lokalizacji budowy przedszkola, oznaczonego na planie symbolem [...]. Z powyższego planu wynika, że budynek usytuowany został na części działki nr [...], a obecnie jest to działka nr [...]. W pozostałym zakresie działka nr [...] miała być zagospodarowana w sposób wskazany na przywołanym planie, tj. część działki miała być zajęta pod teren zielony - lasek, część pod infrastrukturę osiedla. Zdaniem odwołującego z planu nie wynika, żeby działki miały zostać w jakiś szczególny sposób zagospodarowane. Plan nie przewidywał również powstania na nich budynku, co najwyżej towarzyszącej infrastruktury. Obecnie teren działki jest zadbany, porośnięty zielenią osiedlową i w części krzewami, zaś przez działkę nr 66/6 w dwóch miejscach przebiega chodnik betonowy. W związku z tym, że obok na działkach powstało osiedle mieszkaniowe, a towarzysząca infrastruktura znajdująca się na działkach podlegających zwrotowi jest ściśle związana z funkcjonowaniem tego osiedla, jej urządzenie - zdaniem odwołującego - stanowi realizację celu wywłaszczenia. Przedszkole miało powstać w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego, a zatem nie może istnieć bez towarzyszącej infrastruktury, a także terenu zielonego, placu zabaw przeznaczonego dla dzieci. Wprawdzie budynek przedszkola nie powstał, jednakże istnienie terenu zielonego na rzeczonej działce nie stoi w sprzeczności z ustaleniami planu i stanowi realizację celu określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego, co w rezultacie uniemożliwia zwrot nieruchomości.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu 2 decyzji i w tym zakresie zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 12.993,49 zł: M G. - 6.496,73 zł, M. P. – 1.624,19 zł, B. P. - 1.624,19 zł, A. Z. - 1.624,19 zł, G. P. - 1.624,19 zł, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.) podstawową okolicznością, jaką organ administracji powinien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta w rozumieniu art. 137 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę na brzmienie art. 216 ustawy i przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania. Organ podkreślił, że na podstawie wniosku z dnia 16 maja 1978 r. Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. dokonano przekazania nieruchomości o łącznej powierzchni 6105 m2 (w tym przedmiotowych działek) w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty, Wychowania i Kultury Urzędu Dzielnicowego z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego. W dniu 6 września 2013 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości i ustalono, że teren jest niezabudowany, porośnięty trawą, zaś przez działkę nr [...] przebiega w dwóch miejscach fragment chodnika betonowego.

Odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, że na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem organu II instancji z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod budowę przedszkola realizowanego w ramach osiedla mieszkaniowego. Powyższe ustalenia potwierdza przywołany wniosek Zarządu Terenami z dnia 16 maja 1978 r., gdzie wskazano wyraźnie, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod budowę przedszkola realizowanego w ramach osiedla mieszkaniowego. Również we wspomnianej decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r. potwierdzono, że działki nr [...] i [...] zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 1975 r. znajdują się w graniach lokalizacji budowy przedszkola realizowanego w ramach osiedla mieszkaniowego. Z przytoczonych dokumentów wynika więc, że cały teren o powierzchni 6105 m2 odpowiadający działce nr [...], w skład którego weszły również przedmiotowe działki, przeznaczony był pod budowę przedszkola. Skoro na przedmiotowym terenie nie zrealizowano celu w postaci budowy przedszkola, nie można też stwierdzić, że na nieruchomości powstała jakakolwiek infrastruktura towarzysząca. W tym stanie rzeczy błędne są zarzuty odwołania, jakoby plan realizacyjny nie przewidywał, by przedmiotowe działki miały zostać w jakiś szczególny sposób zagospodarowane oraz że powstała tam infrastruktura przesądza o realizacji celu wywłaszczenia na tym terenie.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że budowa przedszkola obejmowałyby poza samym budynkiem także tereny zielone przy przedszkolu, place zabaw dla dzieci, czy też ciągi komunikacyjne. Przywołane elementy infrastruktury przedszkola powiązane funkcjonalnie z celem wywłaszczenia - w ocenie organu odwoławczego - stanowiłyby realizację celu wywłaszczenia. Nie można jednakże mówić o niezbędności przedmiotowych działek w kontekście instytucji zwrotu nieruchomości w sytuacji, kiedy przedszkole w ogóle nie powstało. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że Prezydent słusznie wskazał, że przedmiotowe działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Podzielił także stanowisko organu I instancji, że obecność na nieruchomości infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz danych właścicieli.

Przywołując następnie regulację art. 140 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 22 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy, sprostowany i uzupełniony w dniu 31 grudnia 2013 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy może być użyty do celu, dla jakiego został sporządzony, ponieważ jest kompletny i rzetelny. Jednakże - zdaniem organu II instancji - Prezydent mylnie zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, wskazując, że stosownie do treści art. 370 Kodeksu cywilnego za spełnienie niniejszego świadczenia osoby zobowiązane odpowiadają solidarnie. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do zobowiązania osób, na rzecz których następuje zwrot nieruchomości, do solidarnego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia. Zobowiązanie solidarne powstaje tylko wtedy, jeżeli tak stanowi przepis ustawy, natomiast przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami takiego uregulowania nie zawiera. Z tego też powodu organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta w tym zakresie i orzekł o odpowiedzialności za zwrot odszkodowania zgodnie z udziałami spadkobierców.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasto Łódź. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia,

- art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, tj. niezabezpieczenie w decyzji wierzytelności Miasta z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

W motywach skargi strona skarżąca powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1117/14 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołał treść art. 136, 137, 139 oraz art. 140 ust. 1 tej ustawy i wyjaśnił, że z przywołanych przepisów wynika, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie oraz ustalenie przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2955/12).

Sąd przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i uznał, że akta sprawy dowodzą, że w toku postępowania administracyjnego organy orzekające obu instancji rzetelnie skompletowały materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo oceniły, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, co uzasadniało orzeczenie o zwrocie nieruchomości. W sprawie bezspornie ustalono, że w świetle ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 1975 r. przedmiotowe działki znalazły się w granicach lokalizacji budowy przedszkola, zaś na podstawie wniosku Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z dnia [...] maja 1978 r., decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. dokonano przekazania nieruchomości (w tym przedmiotowych działek) w nieodpłatne użytkowanie Wydziałowi Oświaty, Wychowania i Kultury Urzędu Dzielnicowego z przeznaczeniem pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego. Z przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. oględzin nieruchomości i sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika, że działka nr [...] w całości jest porośnięta trawą, zaś na działce nr [...] oprócz trawy rosną krzewy ozdobne. Stwierdzono również, że trawnik jest strzyżony, zaś krzewy rosną w jednym szeregu.

W świetle powyższych okoliczności zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów administracyjnych obu instancji, że cała nieruchomość nr [...] o powierzchni 6105 m2, w skład której weszły także działki nr [...] i [...] (dawne działki nr [...] i [...]) przeznaczona była pod budowę przedszkola w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego, które bezspornie nie zostało zrealizowane. Cel wywłaszczenia - jak trafnie zauważyły organy - powinien być rozumiany ściśle. Wobec tego zbędność przedmiotowych działek na cel wywłaszczenia została w świetle art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo kompleksowo oceniona w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji, a nie wyrywkowo - jak oczekiwała tego strona skarżąca - poprzez dopasowanie obecnego stanu zagospodarowania poszczególnych fragmentów działki nr [...] do zapisów graficznych na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu z 1975 r. Trafna jest także w tej sytuacji argumentacja organów, że budowa przedszkola w rzeczy samej obejmowałaby nie tylko sam budynek przedszkola wraz z zapleczem kuchennym i administracyjnym, ale również tereny zielone przy przedszkolu, place zabaw dla dzieci, parkingi, czy też ciągi komunikacyjne i infrastrukturę techniczną towarzyszącą tej inwestycji, które powinny zostać zrealizowane w sposób zamierzony i być funkcjonalnie powiązane z celem wywłaszczenia, w tym wypadku z przedszkolem. Błędne są tym samym wywody strony skarżącej, że skoro na sąsiednich działkach powstało osiedle mieszkaniowe, a towarzysząca infrastruktura znajdująca się na działkach podlegających zwrotowi jest ściśle związana z funkcjonowaniem tego osiedla, to jej urządzenie stanowi realizację celu wywłaszczenia. Nie jest również przekonująca, zdaniem Sądu, argumentacja strony skarżącej o realizacji celu wywłaszczenia, poprzez istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego, co pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu, pomimo tego, że budynek przedszkola nie powstał. Reasumując, Sąd uznał, że chybiony jest zarzut skargi o naruszeniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię. Na marginesie Sąd dodał, że w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. skierowanym do G. P., informującym o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Prezydent Miasta twierdził, że ze wstępnego rozpoznania sprawy wynika, że zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego też zmiana jego stanowiska w toku postępowania administracyjnego w tej kwestii i formułowane w związku z tym zarzuty są niezrozumiałe.

W ocenie Sądu nie budzi również zastrzeżeń prawidłowość sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego, sprostowanego i uzupełnionego w dniu [...] grudnia 2013 r. pod kątem zgłoszonych przez strony postępowania zastrzeżeń, na podstawie którego organy ustaliły wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi przez wnioskodawców na rzecz Gminy. Faktem jest również, że organ I instancji błędnie zredagował punkt 2 decyzji, odwołując się do regulacji art. 370 Kodeksu cywilnego, zaś Wojewoda zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa sanował błąd decyzji organu I instancji, uchylając ją w punkcie 2 i orzekając w tym zakresie.

Sąd, odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, dotyczącego braku w osnowie decyzji rozstrzygnięcia odnośnie zabezpieczenia wierzytelności Miasta z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, podzielił w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku tegoż sądu z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 223/11 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), uznając, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego wskazał, że Gminie jako stronie postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 111 § 1 kpa przysługiwało prawo wniesienia, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, żądania jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia w kwestionowanym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś żaden z zarzutów skargi nie mógł rzutować na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1117/14 wniosła Gmina Miasto Łódź. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1 - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni 0,0611 ha i nr [...] o powierzchni 0,0122 ha, stała się zbędna na cel wywłaszczenia i powinna zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli, pomimo tego, że urządzono na niej teren zielony, służący mieszkańcom osiedla mieszkaniowego,

2 - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nie dokonując jednoznacznych ustaleń, czy stanowi ona część osiedla mieszkaniowego, służącą jego mieszkańcom.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. uczestnicy postępowania wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od strony skarżącej na rzecz uczestników postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organy orzekające w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy rozpatrujące sprawę zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni 0,0611 ha i nr [...] o powierzchni 0,0122 ha, stała się zbędna na cel wywłaszczenia i powinna zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli, pomimo tego, że urządzono na niej teren zielony, służący mieszkańcom osiedla mieszkaniowego. W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Mając powyższe na uwadze zgodzić należało się z Sądem I instancji, że z ustaleń, których ponowne powtarzanie w niniejszym uzasadnieniu Sąd uznaje za zbędne, znajdujących oparcie w aktach wynika, że sporna nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przeprowadzone postępowanie wykazało, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia (ani rozumianego szeroko jako budowa osiedla mieszkaniowego, ani jak ustalono w sprawie jako budowa przedszkola). Nie zrealizowano bowiem na niej niczego, co byłoby związane z zaplanowaną budową czy to osiedla mieszkaniowego, czy przedszkola. W niniejszej sprawie Sąd I instancji i organy orzekające ustaliły na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych, omówionych szczegółowo w wydanych orzeczeniach, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, zaś skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby prawidłowość tych ustaleń. Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy za niezasadny.

Równocześnie wyjaśnić należy, że przeszkodą do zwrotu nieruchomości nie może być ewentualna budowa infrastruktury technicznej na wywłaszczonej nieruchomości. Przewody nad i pod powierzchnią nieruchomości mogą co najwyżej ograniczać właściciela w pełnym korzystaniu z nieruchomości, nie stanowią zaś przeszkody do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10).

Dodatkowo wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Jest rzeczą oczywistą, że osiedle mieszkaniowe musi składać się z budynków mieszkalnych i z infrastruktury towarzyszącej, począwszy od obiektów usługowych przez obiekty techniczne, aż do rekreacyjno-sportowych. Sądowi orzekającemu znane jest wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 687/10, czy też z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12) stanowisko, które co do zasady w pełni podziela, zgodnie z którym nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, w tym między innymi wytyczenie pełniących funkcje rekreacyjne terenów zieleni osiedlowej. Jednakże w rozpatrywanej sprawie to orzecznictwo oraz tak ogólnie sformułowany cel wywłaszczenia nie mogą mieć bezpośredniego zastosowania. Wynika to z faktu, że jak prawidłowo ustaliły to organy orzekające, w rozpatrywanej sprawie udało się na podstawie zebranego materiału dowodowego jednoznacznie sprecyzować, jaki był cel szczegółowy przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Szczegółowym zaś celem wywłaszczenia była budowa w ramach osiedla mieszkaniowego przedszkola wraz z jego infrastrukturą. W tej natomiast kwestii jest bezsporne, że na spornych działkach o obecnych numerach nr [...] i nr [...] taka inwestycja nie została zrealizowana.

Natomiast w kwestii istnienia obecnie zieleni na spornej nieruchomości, to także nie można uznać tego faktu za realizację celu dokonaną w ramach celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego lub przedszkola, bowiem realizacja celu wywłaszczenia określonego jako tereny zieleni i rekreacji musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym, celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w teren zielony i rekreacyjny. Takich zaś działań na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano.

Ponadto podkreślić należy, że sam Prezydent Miasta uznał przedmiotową nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co potwierdził w pismach z dnia [...] lutego 2012 r. skierowanych do następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, informujących o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W pismach tych Prezydent Miasta twierdził, że ze wstępnego rozpoznania sprawy wynika, że zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić również należy, że to dopiero na skutek działań strony skarżącej kasacyjnie i udzielonych przez nią informacji oraz zajętego stanowiska, następcy prawni byłych właścicieli podjęli działania zmierzające do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji rację należy przyznać Sądowi I instancji, że zmiana stanowiska Prezydenta Miasta w toku postępowania administracyjnego w spornej kwestii i formułowane obecnie w związku z tym zarzuty są całkowicie niezrozumiałe. Zmiana stanowiska nie została przy tym przez stronę skarżącą kasacyjnie w żaden sposób wyjaśniona ani uzasadniona.

Zbędność na cel wywłaszczenia oznacza, że w rezultacie okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie z inicjatywy strony skarżącej, wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w kilkadziesiąt lat po wywłaszczeniu z tego powodu, że na nieruchomości nic nie było realizowane, a wywłaszczona nieruchomość miała być przez Miasto przeznaczona na inny cel niż cel wywłaszczeniowy. Oznacza to, że w takim stanie sprawy nie można zarzucić organom, iż błędnie uznały, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania nie został uwzględniony z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 powołanej ustawy strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200–210 tej ustawy regulują zwrot kosztów postępowania między stronami i nie przewidują one możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.