Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2739/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130 a ust. 10 h
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia zobowiązania kosztów przechowywania pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 222 zł (dwieście dwadzieścia dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Wojewody [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr: [...] ustalającej, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 5541,15 zł. brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 13 grudnia 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu 12 czerwca 2009 r. w [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy "na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.".

SKO wyjaśniło, że samochód marki [...] nr rejestracyjny [...] został, na podstawie dyspozycji Policji nr [...], usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dniu 12 czerwca 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. sygn. akt: [...] Ns [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] Wydział Cywilny orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...]. Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. Prezydent [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym, a decyzją z [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję nr[...], w której orzekł, na podstawie art. 130a ust. l0h ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, o ustaleniu, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 5541,15 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 13.12.2009 r. do dnia 03.09.2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] sp. z o.o. ww. pojazdu.

Skarb Państwa - Wojewoda [...] złożył odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 130a ust. 10 h ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji podczas, gdy norma ta znajduje zastosowanie dopiero po wydaniu przez sąd orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz powiatu, naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na uznaniu, że ustalenie wynagrodzenia przez organy administracyjne może być stosowane w oparciu o 836 k.c. w zakresie, w jakim stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowywanie określone w umowie lub taryfie, brak pełnego udokumentowania świadczonej usługi przez przechowawcę oraz błędne wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do pokrycia wydatków związanych z usunięciem, wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdu. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż powołany wyżej art. 13 ustawy nowelizującej nie wskazuje podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany jest do ponoszenia wymienionych w tym przepisie kosztów przechowywania pojazdów, brak jest także podstaw do wywodzenia kompetencji w tym zakresie z innych przepisów ustawy nowelizującej oraz z przepisów Prawa o ruchu drogowym. W odwołaniu stwierdzono, że zasadnym wydaje się stosowanie w takich przypadkach przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości, a w szczególności jej art. 102 § 2, w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponieważ zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym jest co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, stwierdzić można, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu wydatków wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych. W związku z powyższym Wojewoda [...] wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w I instancji w stosunku do Wojewody [...].

SKO uznało odwołanie za nieuzasadnione. Organ wskazał, że w kwestii kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów można wyróżnić dwa rodzaje stosunków: pomiędzy organem administracji, a właścicielem parkingu i pomiędzy organem administracji, a właścicielem pojazdu usuniętego z drogi publicznej, dokonując rozróżnienia stanów faktycznych w zakresie tego drugiego stosunku.

W ocenie SKO, nie budzi wątpliwości sytuacja gdy właściciel odebrał pojazd.

Od roku 2002 wydawanie pojazdu następuje na podstawie zezwolenia po dokonaniu opłaty (za usunięcie i parkowanie/przechowywanie), której wysokość ustala rada powiatu. Z konstrukcji tej opłaty wynika, że niewątpliwie (niezależnie od zmieniających się w tym zakresie przepisów) jest to opłata uiszczana na rzecz powiatu przez właściciela (lub inną osobę odbierająca pojazd), a nie na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego parking. ,

W przypadku opłaty za usunięcie pojazdu i jego przechowanie, przepisy nie przewidywały, ani nie przewidują konieczności wydawania jakiejkolwiek decyzji. Do tej opłaty nie ma zastosowania, obowiązujący od 04.09.2010 r., art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej w skrócie: p.r.d.; tekst jednolity: Dz. U z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), gdyż koszty, o których mowa w tym przepisie nie są tożsame z opłatą, o której mowa w art. 130a ust. 5c i 6 - 7 p.r.d. (w obecnym brzmieniu).

Gdy pojazd nie został odebrany przez właściciela, sytuacja została uregulowana dopiero nowelizacją, która weszła w życie 04.09.2010 r. i polegała na wprowadzeniu przepisów dotyczących przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz m.in. art. 130a ust. 10h p.r.d., który stanowi, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. l0d i l0i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Przed tą nowelizacją, z brzmienia art. 130a ust. 1 p.r.d. wynikało jedynie, że właściciel ponosi koszty usunięcia pojazdu ale brak było jednoznacznej regulacji wskazującej kto ponosi koszty przechowywania pojazdu, w sytuacji gdy nie został on odebrany w terminie 6 miesięcy i jego własność przepadła na rzecz Skarbu Państwa, a w szczególności brak było regulacji obciążającej wprost dotychczasowego właściciela kosztami przechowywania pojazdu po upływie sześciu miesięcy od dnia jego usunięcia, (taki wniosek potwierdza orzecznictwo - wyrok WS A w Białymstoku z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt: II SA/Bk 469/14, LEX nr: 1531070).

Z uwagi na brak przepisów przejściowych o charakterze proceduralnym należy stwierdzić, że powyższa regulacja, to jest wydanie przez starostę decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d., znajduje zastosowanie nie tylko wobec pojazdów usuniętych z drogi po jej wejściu w życie (po 04.09.2010 r.), ale również wobec pojazdów usuniętych wcześniej. Istotne jest natomiast, że z wykładni przepisów art. 130a ust. 10, 10e,10f,10lh i 10k wynika, że przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie już po zakończeniu postępowania sądowego - po prawomocnym orzeczeniu sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Starosta nie wydaje decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. w sytuacji gdy już wcześniej (przed 04.09.2010 r.) zostało zakończone postępowanie w sprawie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego), ani w sytuacji gdy nie zostało zakończone (jeszcze się w ogółe nie toczyło i nie toczy, bądź jeszcze się toczy) postępowanie w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a w związku z tym brak jest właściwego orzeczenia sądu.

Kwestią istotną przy wydaniu decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. jest to wobec kogo zostanie wydana ta decyzja, czyli kto zostanie obciążony określonymi kosztami i za jaki okres, a tym samym wobec kogo starosta prowadzić będzie ewentualną egzekucję administracyjną. W sytuacji gdy właściciel nieodebranego pojazdu jest znany decyzja wydawana jest wobec tego właściciela. Znaczenie ma jednak okres za jaki właściciel zostanie obciążony kosztami.

W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie nowelizacji (04.09.2010 r.) upłynął 6-miesięczny termin, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, za okres po upływie tego terminu, do dnia wejścia w życie nowelizacji (do dnia 04.09.2010 r.) koszty przechowywania pojazdów ponosi Skarb Państwa. Uzasadnienie takiego stanowiska znajduje oparcie w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 i Nr 225 poz. 1466) w odniesieniu do sytuacji, gdy 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11.06.2009 r. do dnia 04.09.2010 r.

W ocenie SKO, gdy pojazd przepadł na rzecz powiatu w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu na podstawie przepisów obowiązujących po 04.09.2010 r., a pojazd ten był usunięty i przechowywany na parkingu przed 04.09.2010 r. i przed tym dniem upłynął 6-miesięczny okres, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, starosta wydaje decyzje w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. zarówno wobec właściciela, jak i wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Właściciel zostaje obciążony kosztami za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa oraz za okres od 04.09.2010 r. do dnia zakończenia postępowania sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z kolei Skarb Państwa (reprezentant Skarbu Państwa) zostaje obciążony kosztami za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia 04.09.2010 r.

W sytuacji natomiast, gdy nie jest znany właściciel pojazdu, ani osoba uprawniona do jego odbioru, to brak jest właściciela wobec, którego może być wydana decyzja. W takiej sytuacji decyzji takiej się nie wydaje, a koszty ponosi powiat, na rzecz którego przepada pojazd. Dotyczy to jednak tylko kosztów, które obciążyłyby właściciela. W przypadku bowiem, gdy zachodzi wyżej przedstawiona sytuacja, iż część kosztów, za okres - od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia 04.09.2010 r., obciąża Skarb Państwa, starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. dotyczącą tego okresu wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa).

SKO nie podzieliło prezentowanego w części orzecznictwa stanowiska, iż art. 130a ust. 10h p.r.d. kompleksowo uregulował kwestię kosztów za usuniecie i przechowywanie pojazdów, w tym rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking. Gdyby uznać, że art. 130a ust. 10h p.r.d. kompleksowo reguluje rozliczenie z prowadzącym parking, to ten przedsiębiorca, w celu uzyskania należnego zwrotu kosztów (i wynagrodzenia) byłby całkowicie uzależniony od działania lub zaniechania organu. W świetle terminów wynikających z ust. 10k i 10l narażałoby to przedsiębiorcę na to, że nie uzyska on przypadających mu środków pieniężnych od właściciela nie z powodu swoich zaniedbań, lecz z powodu opieszałości organów administracji. Należy zatem stwierdzić, że z pewnością nie taka była intencja ustawodawcy. Wypłata przedsiębiorcy świadczącemu usługi na rzecz administracji nie może być bowiem uzależniona od losów postępowania administracyjnego prowadzonego wobec innego podmiotu i wydania decyzji określającej koszty i zobowiązującej do ich zapłaty właściciela pojazdu.

Decyzja nakazująca podmiotowi trzeciemu zapłatę określonych kwot na rzecz starosty nie stanowi zarazem żadnego tytułu prawnego, na podstawie którego przedsiębiorca prowadzący parking mógłby domagać się płatności od starosty.

Zasadniczo relacja pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking - w tym kwestia rozliczeń z prowadzącym parking powinna wynikać z zawartej umowy.

Od 21 sierpnia 2011 r. treść art. 130a ust. 5f zd. 2 p.r.d. stanowi, że starosta realizuje zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Odesłanie do przepisów o zamówieniach publicznych oznacza, że powierzenie następuje na podstawie umowy odpłatnej, gdyż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. Z 2015 r. poz. 2164) przez zamówienia publiczne należy rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy łub roboty budowlane. Stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów są zatem ustalane pomiędzy starostą a prowadzącym parking w ramach procedury zamówień publicznych.

W przypadku istnienia umowy nie ma zatem potrzeby, żeby starosta w jakikolwiek sposób, a w szczególności na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d., orzekał o kosztach, które należą się przedsiębiorcy prowadzącemu parking.

Powyższe potwierdza zatem, że art. 130a ust. 10h p.r.d. służy temu, żeby starosta miał podstawę domagać się zapłaty, a w istocie zwrotu od właściciela kosztów określonych w tym przepisie i poniesionych przez starostę kwot przysługujących od starosty przedsiębiorcy prowadzącemu parking (m.in. ustalonych umową).

Zasadniczo zatem - jak stwierdziło SKO - w obecnym stanie prawnym nie powinno być zatem potrzeby aby regulować i orzekać w trybie administracyjnym w kwestii rozliczeń pomiędzy starostą, a przedsiębiorca prowadzącym parking.

Kwestia administracyjna może jednak pojawić się w sytuacji gdy brak jest umowy w tym zakresie. Chodzi zatem o sytuacje historyczne, gdy przedsiębiorcy prowadzący parking przechowywali pojazdy bez stosownych umów dotyczących rozliczeń, jako jednostki wyznaczone.

W okresie gdy obowiązywały przepisy o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a właściwy naczelnik urzędu skarbowego orzekał o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, podstawę rozliczeń za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, pomiędzy organem administracji (reprezentantem Skarbu Państwa), a prowadzącym parking, w sytuacji gdy brak było stosownej umowy, stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie: u.p.e.a.; tekst jednolity: Dz. U, z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.), co wynikało z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Wraz z nowelizacją ustawy - Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie 4 września 2010 r. i regulowała m.in. kwestię przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz kwestie mające związek z kosztami związanymi z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wprowadziła też w art. 3 zmianę art. 174 u.p.e.a. Zmiana polegała na dodaniu powiatu (obok Skarbu Państwa) jako jednostki, której własnością stały się ruchomości. Art. 15 - przepis przejściowy stanowił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 174 u.p.e.a. zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych ńa podstawie art. 174 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Niewątpliwie powyższa zmiana związana była ze zmianami dokonanymi w zakresie przepadku pojazdów i wprowadzeniem przepadku na rzecz powiatu, a nie tak jak dotychczas na rzecz Skarbu Państwa, gdyż jedyne zmiany dokonane przedmiotową nowelizacją w zakresie przepadku ruchomości na rzecz powiatu dotyczyły właśnie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepadku pojazdów.

W związku z powyższą nowelizacją Rada Ministrów wydała dnia 28 lutego 2011 r. rozporządzenie w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z późn. zm.).

Wprowadzone tym rozporządzeniem regulacje zasadniczo powtarzają regulacje wcześniejsze z tym, że obecnie obejmują powiat i starostę.

§ 12 ust. 1 i 2 stanowią, że wydatki związane z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa pokrywa się z kwot uzyskanych ze sprzedaży tych ruchomości i wydatki te w części przekraczającej kwotę uzyskaną ze sprzedaży, pokrywa się z budżetu państwa, z wyjątkiem wydatków dotyczących ruchomości stanowiących własność powiatu, które pokrywa się według odrębnych przepisów.

Art. 102 § 2 u.p.e.a., do którego odwołanie znalazło się w rozporządzeniu stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 u.p.e.a. (co nie ma znaczenia dla niniejszych rozważań). Z art. 17 u.p.e.a. wynika, że zasadniczo rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego następują w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Art. 102 § 4 u.p.e.a. doprecyzował, że na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie.

Należy też mieć na względzie, że zgodnie z art. 130 a ust. 10f p.r.d. do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta, a wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Również w obecnym stanie prawnym - po 4 września 2010 r. - podstawę rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking - w sytuacji gdy brak jest stosownej umowy - stanowią powyższe przepisy ustawy egzekucyjnej i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a.

Dopiero po orzeczeniu sądu powszechnego, właściwy starosta wykonuje orzeczenie sądu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako organ egzekucyjny, który przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w trybie z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. nie jest prowadzone z urzędu, ale prowadzone jest na wniosek - żądanie dozorcy (prowadzącego parking, na którym przechowywano pojazdy usunięte z drogi) i z przepisu wyraźnie wynika, że to organ egzekucyjny czyli starosta (w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia w przypadku pojazdów przepadających na rzecz powiatu) przyznaje zwrot kosztów i wynagrodzenia, a nie żaden inny organ. Tym samym w postanowieniu wydanym na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne wskazanie przyznania kosztów i wynagrodzenia od właściciela pojazdu, czy od Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Jak już wskazano wyżej o zapłacie - zwrocie staroście poniesionych przez starostę (powiat) kosztów od właściciela lub Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa), starosta orzeka na podstawie art. 130aust. 10h p.r.d.

W zakresie objętym sprawą, w dniu 12 grudnia 2009 r. upłynął 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 4 września 2010 r., po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie zatem z art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu (po dniu 12.12.2009 r.) do wejścia w życie nowelizacji (do dnia 04.09.2010 r.), czyli za okres od dnia 13.12.2009 r. (zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a.) do dnia 03.09.2010 r. (włącznie), ponosi Skarb Państwa. Postanowieniem z dnia [...].04.2015 r. sygn. akt: [...] Ns [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] Wydział Cywilny orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...].

W obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, będące określonymi jednostkami organizacyjnymi. Należy zauważyć, że powyższy przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę powyższych kosztów nie wskazuje jednak właściwego statio fisci do ich wypłaty. Każda czynność państwowej jednostki organizacyjnej jest z mocy prawa czynnością Skarbu Państwa (zasada jednolitości Skarbu Państwa). Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa ma jedynie zdolność cząstkową, jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności.

W niniejszej sprawie kwestią sporu jest jaki organ - jakie stato fisci zobowiązane jest do zapłaty ustalonych kosztów przechowywania pojazdów za okres wskazany w art. 13 ustawy nowelizującej. Zdaniem organu I instancji podmiotem właściwym do uiszczenia tych kosztów jest Skarb Państwa - Wojewoda [...], natomiast zdaniem odwołującego - właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) zadania administracji rządowej w województwie wykonują wojewoda; organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży; organy niezespolonej administracji rządowej; jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia; starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw; inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, iż wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie; zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie; organem rządowej administracji zespolonej w województwie; organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności; organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach; organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Wskazane przepisy ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jest wojewoda. Z przepisów tych można również wywieść, iż wojewoda ma generalną kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa.

Zdaniem Wojewody [...], podmiotem właściwym w zakresie zwrotu wydatków powinien być działający w imieniu Skarbu Państwa właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Skarżący na uzasadnienie swego stanowiska powołał przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W świetle wyżej przedstawionych rozważań należy zatem stwierdzić, że stanowisko takie jest nieprawidłowe. Przepisy ustawy egzekucyjnej, a w tym art. 102 § 2 u.p.e.a. dotyczy bowiem relacji pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking i nie dotyczą relacji pomiędzy organem administracji, a zobowiązanym (właścicielem lub Skarbem Państwa) do zapłaty określonych kosztów (które pierwotnie pokrywane są przez powiat) w związku z usunięciem pojazdu z drogi uregulowanej w art. 130a ust. 10h p.r.d.

Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, iż w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. w sposób prawidłowy jako podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów obciążających Skarb Państwa wskazany został Wojewoda [...].

SKO stwierdziło, że wyliczenie przez organ I instancji kwoty 5541,15 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 13.12.2009 r. do dnia 03.09.2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] sp. z o.o. pojazdu [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu 12.06.2009 r. jest nieprawidłowe. Jak bowiem stanowi § 3 ust. 1 powyższej umowy została ona zawarta na czas określony od dnia 01.01.2009 r. do dnia 31.12.2009 r., natomiast w niniejszej sprawie ustalenie kosztów za przechowywanie pojazdów obejmuje również okres po dniu 31.12.2009 r. - rok 2010 do dnia 03.09.2010 r. (włącznie).

Umową zawartą na rok 2010 - okres od dnia [...].01.2010 r. do dnia [...].12.2010 r. (zgodnie z § 3 ust. 1 umowy), jest umowa nr [...] z dnia [...].12.2009 r. Skoro zatem Prezydent [...] słusznie stwierdził, że wynagrodzenie firmy prowadzącej parking jest kosztem przechowywania obciążającym Skarb Państwa - Wojewodę [...], to powinien był ustalić koszty w ten sposób, że za okres od dnia 13.12.2009 r. do dnia 31.12.2009 r. przyjąć do wyliczenia kwoty kosztów cenę usług wynikającą z umowy nr [...] z dnia [...].12.2008 r., zaś za okres od dnia 01.01.2010 r do dnia 03.09.2010 r. przyjąć do wyliczenia cenę usług określoną w umowie nr [...] z dnia [...].12.2009 r.

W każdej z tych umów została określona inna stawka za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu usuniętego w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3500 kg włącznie, zaś stawka podatku VAT na przedmiotowe usługi zarówno w roku 2009, jak i w roku 2010 wynosiła 22%.

Biorąc zatem pod uwagę, że ustalona umową cena brutto (z VAT) usługą roku 2009 wynosiła 20,74 zł (ryczałt) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania pojazdu od dnia 13.12.2009 r. do dnia 31.12.2009 r. (czyli za 19 dób) powinna wynosić brutto 394,06 zł.

Przyjęta w zaskarżonej decyzji stawka 20,91 zł za dobę jest nieprawidłowa i nie wynika z umowy dotyczącej roku 2009 powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględnia ona bowiem stawkę podatku VAT w wysokości 23%, która, zgodnie z art. 146a pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług obowiązuje od dnia 01.01.2011 r.

Z kolei ustalona umową cena netto (bez VAT) usług w roku 2010 wynosiła 20,00 zł, co oznacza, że cena brutto (z 22% VAT) wynosiła 24,40 zł. Prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania pojazdu od dnia 01.01.2010 r. do dnia 03.09.2010 r. (czyli za 246 dób) powinna zatem wynosić brutto 6.002,40 zł. Ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania od dnia 13.12.2009 r. do dnia 03.09.2010 r. (czyli za 265 dób) na parkingu pojazdu marki [...] powinna zatem wynosić sumę powyżej wyliczonych kwot, czyli brutto 6.396,46 zł.

Należy zauważyć, że prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym jest inna niż kwota ustalona w zaskarżonej decyzji i wynosząca 5541,15 zł brutto. SKO uznało jednak, że nie może w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżonej decyzji w całości i orzec co do istoty poprzez ustalenie, kwoty w prawidłowej wysokości, gdyż prawidłowo ustalona kwota jest wyższa niż ustalona w zaskarżonej decyzji. Byłoby to działanie na niekorzyść strony odwołującej się, a zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie Kolegium nie stwierdziło, aby zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny.

Z taką decyzją nie zgodził się Wojewoda [...], który pismem datowanym na 19 października 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...]. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnej w stosunku do Wojewody [...].

Uzasadniając skargę, Wojewoda [...] wyjaśnił, że art. 130a ust. 10 p.r.d. przed zmianą, dokonaną na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (dalej "ustawa nowelizująca"), stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia się.

Wojewoda [...] wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06), którym Trybunał orzekł o niezgodności m.in. art. 130a ust. 10 p.r.d. (w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu) z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W następstwie powołanego wyroku, na mocy którego przepisy prawa uznane za niekonstytucyjne utraciły moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (tj. z dniem 11 czerwca 2009 r.), uchwalona została ustawa nowelizująca, na mocy której dokonano nowelizacji m.in. art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 4 września 2010 r. (przy czym część przepisów weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r.).

Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 130a Prawa o ruchu, obowiązującym do dzisiaj, w razie usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 lub 2 Prawa o ruchu drogowym starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odbierze pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

Zgodnie z. art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, w przypadkach, w których bieg terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi rozpoczął się i nie zakończył przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, przepadek pojazdów jest orzekany na rzecz powiatu. Stosownie zaś do art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej, prowadzone dotychczas i niezakończone postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi, podlegają umorzeniu, sprawy zaś przepadek pojazdu jest wówczas orzekany na rzecz powiatu.

Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku usunięcia pojazdu z drogi przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, jeżeli nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. W myśl art. 12 ust. 2 w związku z art. 11 ustawy nowelizującej przepadek pojazdu jest w takiej sytuacji orzekany także na rzecz powiatu. Art. 12 ustawy nowelizującej reguluje zatem zasady postępowania w przypadkach pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 4 września 2010 r. (bez względu przy tym na to, czy termin ten upłynął przed, czy po wejściu w życie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r.). Art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej dotyczy pojazdów należących do powyższej kategorii, w stosunku do których zostały wszczęte, ale nie zostały zakończone postępowania w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej dotyczy zaś wszystkich tych pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a zarazem w przypadku w którym postępowania w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie zostały wszczęte.

Wojewoda [...] podkreślił, że art. 130a p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie regulował trybu, ani reprezentującego Skarb Państwa podmiotu, właściwego w zakresie dokonywania zwrotu jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów. Na podstawie jednak obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnymi, w administracji (Dz., U. Nr 50, poz. 449), które obowiązywało do dnia 3 marca 2011 r., wywodzono, że do kwestii m.in. zwrotu kosztów przechowywania pojazdów miały zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące egzekucji z ruchomości. Zastosowanie znajdował zatem także art. 102 § 2 ustawy, w myśl którego organ egzekucyjny (tj. zgodnie z art. 19 § 1 ustawy - naczelnik urzędu skarbowego) obowiązany jest przyznać, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest zobowiązany albo mieszkający razem z nim domownik bądź osoba uprawniona do używania ruchomości.

Jako podstawę zastosowania przepisów ustawy do kwestii zwrotu kosztów przechowywania pojazdów wskazywano § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia, w myśl którego przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (regulujące egzekucję należności pieniężnych z ruchomości) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości miały zastosowanie m.in. do tych: ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej.

Natomiast w obowiązującym od dnia 4 września 2010 r. stanie prawnym, koszty związane usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi, w myśl art. 130a ust. 10 h p.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (lub - zgodnie z art. 130a ust. 10 i w związku z art. 130a ust. 10 h - solidarnie z właścicielem pojazdu osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się w jej władaniu).

Art. 13 ustawy nowelizującej stanowi, że koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi aż do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, ponosi Skarb Państwa. Przepis ten nie wskazuje podmiotu, który w imieniu Skarbu jest zobowiązany do zwrotu wymienionych w tym przepisie kosztów przechowywania jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone. Brak jest zarazem podstaw do wywodzenia kompetencji w tym zakresie z innych przepisów. W szeregu postanowień, rozstrzygających spory kompetencyjne pomiędzy starostami a naczelnikami urzędów skarbowych w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku jednostki prowadzącej parking strzeżony o zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów na parkingu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że właściwym w tym zakresie organem jest starosta.

Wojewoda [...] uznał, że możliwym jest stosowanie w takich przypadkach przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Wynika to obecnie z wydanego na podstawie art. 174 ustawy rozporządzenia Rady I Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237, dalej "rozporządzenie z dnia 28 lutego 2011 r."), które weszło w życie w dniu 3 marca 2011 r. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. przepisy działu II rozdziału 6 ustawy (regulujące egzekucję należności pieniężnych z ruchomości) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się m.in. do tych ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu cywilnym. Ponieważ zaś od dnia 4 września 2010 r. o przepadku na rzecz powiatu pojazdów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej orzeka sąd w cywilnym postępowaniu nieprocesowym, na podstawie § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest możliwe zastosowanie przepisów ustawy regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 ustawy, który, jak wskazano, nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Ponieważ zgodnie z art. 19 § 1 ustawy w przypadku egzekucji administracyjnej należności pieniężnych organem egzekucyjnym jest co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, można prezentować pogląd, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu kosztów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych.

Za właściwością naczelników urzędów skarbowych przemawiać może również ciągłość obowiązku ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów w zakresie określonym w art. 13 ustawy nowelizującej (tj. kosztów powstałych po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi do dnia 4 września 2010 r. wobec tych pojazdów, w przypadku których powyższy termin 6 miesięcy upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r.).

W ocenie Wojewody [...], art. 13 ustawy nowelizującej ma charakter regulacji szczególnej (lex specialis) w stosunku do p.r.d. oraz pozostałych przepisów przejściowych ustawy nowelizującej. W konsekwencji, do kosztów przechowywania pojazdów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej nie ma zastosowania § 4 ust. 1 pkt 2 lit, b rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r., zgodnie z którym przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. przepisy regulujące egzekucję należności pieniężnych z ruchomości) dotyczące organu egzekucyjnego (w tym przepis art. 102 § 2 ustawy) stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym.

Starosta może wprawdzie, działać jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub też wykonywać jako przewodniczący organu powiatu (jakim jest zarząd powiatu) określone zadania będące zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat. W obu powyższych przypadkach uprawnienie (i zarazem obowiązek) wykonywania przez starostę zadań zleconych z zakresu administracji rządowej musi jednak wynikać z przepisów.

Z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. trudno zaś wywieść kompetencję do wykonywania przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Dlatego też Wojewoda [...] uznał, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w przedmiocie pokrycia kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej, pozostają właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych.

Wojewoda [...] przywołał też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1762/14, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r, sygn. akt VII SA/Wa 1760/14, które uchylały zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie.

Z art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia, 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - nie wynika zasada domniemania kompetencji wojewody w sprawach obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, do czego zobowiązany jest Skarb Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r.

Wojewoda zacytował pogląd WSA z ostatniego z ww. wyroków, że "O ile można domniemywać właściwość wojewody (kompetencję wojewody), zwłaszcza, jeżeli to wynika w sposób oczywisty z przepisu prawa - art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym "wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji", to, zdaniem Sądu, w demokratycznym państwie prawym - art 2 Konstytucji RP - nie można domniemywać obowiązków, zwłaszcza zaś obowiązków o charakterze finansowym.".

W ocenie skarżącego, w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do podniesionego przez wojewodę argumentu braku dokumentów określających wartość i stan techniczny przyjmowanych pojazdów w chwili odbioru przez organ reprezentujący Skarb Państwa. De facto brak jest więc podstaw do zapłaty przechowawcy za wykonaną usługę z uwagi na brak pełnego udokumentowania świadczonej usługi.

W decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] nie określono formy dokonania płatności kosztów ustalonych powyższą decyzją. Nie został wskazany termin do ich uiszczenia jak również nie podano numeru konta bankowego, na który powinna zostać dokonana.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wnosiło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja SKO, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] naruszały prawo w sposób opisany poniżej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że - w ocenie tut. Sądu - błędne rozstrzygnięcie SKO nastąpiło w wyniku wadliwego uznania przez ten organ, że "w niniejszej sprawie kwestią sporu jest jaki organ zobowiązany jest do zapłaty ustalonych kosztów przechowywania pojazdów za okres wskazany w art. 13 ustawy nowelizującej". Po pierwsze bowiem wskazać należy, że rozstrzyganie sporów pomiędzy organami co do ich właściwości wymyka się spod orzekania władczego organu administracyjnego; spory kompetencyjne rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. NSA wielokrotnie rozstrzygał spory kompetencyjne, powstałe na gruncie p.r.d. i orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów przechowania pojazdu pomiędzy starostą (prezydentem miasta na prawach powiatu) i naczelnikiem urzędu skarbowego, przesądzając właściwość tego pierwszego organu w sprawach wynikłych po nowelizacji p.r.d., wywołanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. Po drugie zaś, o czym mowa w następującej części uzasadnienia, ustawodawca nie przewidział w ogóle potrzeby określania tożsamości organu rozumianego, jako statio fisci Skarbu Państwa.

W rzeczywistości, istotą zagadnienia w sprawie rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest kwestia prawidłowego zrozumienia hipotezy art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, dalej: "ustawa zmieniająca p.r.d.") oraz zakresu rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 130a ust. 10h p.r.d. – jako przepisów przyjętych przez Prezydenta [...] za podstawę decyzji z dnia z dnia [...] czerwca 2016 r. nr: [...].

Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej p.r.d., wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Jak wynika z powyższej hipotezy prawnej, ustawodawca ustalił generalną zasadę, przewidującą odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu przechowania pojazdów. Nie wskazał jednakże w tym przepisie ani statio fisci, ani – tym bardziej – beneficjenta takiego zapisu ustawowego. Dlatego też analiza art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. wymaga przytoczenia treści art. 130a ust. 10 p.r.d. z okresu przed dokonaną zmianą: "Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy". Zgodnie więc z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. Skarb Państwa zobowiązany został ex lege do ponoszenia tych kosztów przechowania pojazdów, które powstały od dnia upływu 6-tego miesiąca od usunięcia pojazdu do dnia 3 września 2010 r.

Dokonana ustawą o zmianie p.r.d. zmiana art. 130a p.r.d., poprzez dodanie nowych ustępów 10a – 10l polegała m.in. na tym, że ustawodawca określił, kto ponosi koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. Zgodnie z dyspozycją art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty te ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Jak wynika z powyższego, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania ocenia się na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie.

Art. 130a ust. 10h, a tym bardziej art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d., w żadnej mierze nie upoważnia starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa, jako, że po pierwsze cyt. przepisy nie zawierają takiego upoważnienia, a po drugie, odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. następuje ex lege, a nie na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej – artykuł ten wprowadza określoną zasadę prawną; a więc żaden organ administracji publicznej nie wydaje w takim zakresie decyzji; jedynie władnym do rozstrzygania sporów pomiędzy żądającym ewentualnej zapłaty na podstawie art. 13 tej ustawy przechowawcą (dozorcą) byłby sąd powszechny, zaś tryb postepowania regulowany byłby stosownymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Treść ww. art. 130a ust. 10h p.r.d. jest jasna i nie wymaga żadnej wykładni; jego dyspozycja ma zastosowanie wyłącznie dla określenia osoby zobowiązanej do zapłaty związanej z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Tą osobą jest, jak wskazano powyżej, właściciel pojazdu, a więc posiadający tytuł własności pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie więc stwierdza, że art. 130a ust. 10h p.r.d. i art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. nie stanowią podstawy prawnej dla starosty (lub prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o obowiązku zapłaty innej osoby (w tym wypadku Skarbu Państwa, ani tym bardziej do wskazywania statio fisci) niż tej, która była właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia, w szczególności zaś nie jest żadną prawną podstawą do "zobowiązania" przez ten organ powiatowy decyzją administracyjną Skarbu Państwa do zapłaty. Organ orzekający nie może domniemywać własnych kompetencji w zakresie stanowczego rozstrzygnięcia; muszą one wprost wynikać z przepisu ustawy.

W związku z tym, że ustalenie, że za pewien okres przechowywania pojazdu do zapłaty zobowiązany jest także Skarb Państwa nabiera znaczenia w zasadzie dopiero w momencie rozstrzygania o zapłacie (na wniosek przechowawcy - dozorcy) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że podstawą prawną do orzeczenia o kosztach przechowania pojazdu i wynagrodzenia dla przechowawcy (dozorcy) jest dla starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu bez wątpienia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Wprawdzie kwestionowana decyzja Prezydenta [...] i zaskarżona decyzja SKO nie dotyczą rozstrzygnięcia wniosku przechowawcy o zapłatę, a więc dalsze rozważania w zakresie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i § 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r., w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.), są zbyteczne, to należy jednak podkreślić, co następuje. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie ma również w postępowaniu egzekucyjnym podstawy prawnej do orzekania władczego, od jakiego innego organu, działającego za Skarb Państwa (statio fisci), zapłata taka będzie należna. Organ administracji (rządowej lub samorządowej), jak wykazano powyżej, nie może bowiem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego czynić innego organu zobowiązanym do zapłaty, zastępując tym samym sąd powszechny w którego wyłącznej kognicji takie rozstrzyganie leży, zaś ani wyżej przywołane przepisy p.r.d. lub ustawy zmieniającej p.r.d. i art. 102 § 2 u.p.e.a. takiego upoważnienia nie zawierają, gdyż rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźnie ponoszone przez organ egzekucyjny, którym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 2 tego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest starosta.

Odnośnie dowolnego i nieposiadającego upoważnienia ustawowego ustalenia przez Prezydenta [...] (a zaakceptowanego przez SKO) statio fisci, na podkreślenie zasługuje ponadto, że wojewoda (zgodnie z art. 3 ust. pkt. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 525) jest reprezentantem Skarbu Państwa, ale wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2259) organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika, że nie można domniemywać obowiązków organu, jako statio fisci, w zakresie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu (w tym wynagrodzenia) na rzecz przechowawcy (dozorcy).

W takim stanie rzeczy, wobec wadliwości zaskarżonej decyzji SKO, polegającej na utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta [...], jak również wyżej wykazanej wadliwości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr: [...], ustalającej, że do zapłaty zobowiązany jest Skarb Państwa - Wojewoda [...], szczególnego znaczenia nabiera także ustalenie SKO w zakresie błędnego wyliczenia przez organ I instancji wysokości kosztów, do zapłaty których organa obu instancji zobowiązały Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie stwierdza, że jeżeli Prezydent [...] orzeka o kosztach przechowania pojazdu, to błędne wyliczenie tychże kosztów (niezależnie, czy korzystne dla którejkolwiek ze stron) stanowi istotną wadę decyzji, ipso iure nakazującą jej uchylenia przez organ II instancji.

Z powyższych przyczyn SKO naruszyło art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez wadliwe merytorycznie orzeczenie co do istoty sprawy, jak również art. 144 k.p.a., wadliwie czyniąc ten przepis, stanowiący o odpowiednim stosowaniu przepisów o odwołaniu do zażaleń, podstawą rozstrzygnięcia. Zaskarżonymi decyzjami SKO i Prezydent [...], jako organ I instancji, naruszyli również 130a ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d., a więc i art. 6 k.p.a. poprzez działanie niezgodne z przepisami (w tym w zakresie przekroczenia granic kognicyjnych) i art. 7 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi stania na straży praworządności z uwzględnieniem interesu społecznego.

Prezydent [...], ponownie rozpoznając wszczętą z urzędu sprawę w zakresie ustalenia kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym i biorąc pod uwagę związanie oceną prawną, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględni omówione w niniejszym wyroku granice własnej kognicji i orzeknie z należytym uwzględnieniem treści omówionych również w wyroku przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz Wojewody [...] zwrot uiszczonego wpisu.