Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1869/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84c ust. 9, ust. 10, art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) w postanowieniu z [...] czerwca 2020r., znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm., dalej: P.p.), po rozpatrzeniu zażalenia R. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. w P., ul. P., [...] L. (dalej: kontrolowany, skarżący), na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ([...] WIOŚ) z [...] maja 2020 r., znak [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych w U. w P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

W dniu 18 maja 2020 r. inspektorzy [...] WIOŚ, doręczyli Dyrektorowi U. w P. upoważnienie nr [...] do przeprowadzenia kontroli interwencyjnej ww. Zakładzie położonym przy ul. P., ]...] L..

R. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą U. w P. w piśmie z 25 maja 2020 r. wyraził swój sprzeciw przeciwko podjęciu czynności kontrolnych z uwagi na naruszenie art. 49 ust. 7, 8 i 9 P.p. W ocenie kontrolowanego, czynności kontrolne zostały wszczęte w oparciu o dokument nie stanowiący podstawy do przeprowadzenia kontroli, bowiem upoważnienie Nr [...] nie spełnia wymagań ustawowych, z uwagi na brak podstawy prawnej do wszczęcia kontroli pozaplanowej, interwencyjnej, a przede wszystkim prawidłowo i precyzyjnie określonego zakresu kontroli. W związku z powyższym kontrolowany wniósł o wydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.

[...] WIOŚ w postanowieniu z [...] maja 2020 r., na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p. postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych w U. w P.. W uzasadnieniu postanowienia [...] WIOŚ wyjaśnił, że kontrola interwencyjna została wszczęta z urzędu, w związku ze zgłoszeniem uciążliwości akustycznej powodowanej pracą U. w P.. Jak wskazał organ kontrolujący, zakres kontroli został jednoznacznie określony.

Na powyższe rozstrzygnięcie R. R. w piśmie z 1 czerwca 2020 r. wniósł zażalenie. Kontrolowany podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprzeciwie z 25 maja 2020 r. R. R. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z fundamentami praworządności w państwie prawnym;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez niezamieszczenie w uzasadnieniu stanowiska (brak odniesienia się) co do zarzutów sprzeciwu wobec podjęcia przez organ czynności kontrolnych oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, na które kontrolowany wskazywał w sprzeciwie, a w efekcie nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności;

- art. 107 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., przez "niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji, w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego i prawnego, stanowiska co do zarzutów zawartych w odwołaniu, co w zasadzie uniemożliwia ocenę i weryfikację kontestowanej decyzji";

- art. 49 ust. 7, 8 i 9 ustawy Prawo Przedsiębiorców, przez całkowicie dowolne uznanie, że doręczony kontrolowanemu przedsiębiorcy dokument zatytułowany "Upoważnienie Nr [...]" spełnia wymagania ustawowe i może być podstawą prowadzenia kontroli interwencyjnej, pomimo że nie zawiera ono prawidłowej podstawy prawnej wszczęcia kontroli pozaplanowej, interwencyjnej, a przede wszystkim prawidłowo i precyzyjnie określonego zakresu przedmiotowego kontroli.

Na podstawie powyższych zarzutów, kontrolowany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

GIOŚ w uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2020 r. wskazał, że kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 P.p.

GIOŚ wyjaśnił, że wnioski obywateli (dokumenty) o interwencję w U. w P., ul. P., [...] L., stały się przesłanką do zainicjowania postępowania kontrolnego w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem GIOŚ, przedmiotowa kontrola interwencyjna prowadzona jest z urzędu, bowiem przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie przewidują możliwości prowadzenia kontroli na wniosek osoby fizycznej lub innego podmiotu. W ocenie GIOŚ, wspomniane dokumenty nie mogą zostać zakwalifikowane, jako wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego. Kontrolę może przeprowadzić organ kontrolujący w następstwie powzięcia informacji, lecz zawsze z własnej inicjatywy - z urzędu. GIOŚ powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA wskazał, że postępowanie, o którym mowa w art. 59 P.p. nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozdział 5 ww. ustawy zatytułowany "Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie kontrolne prowadzone w trybie ww. ustawy jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane w ramach tego postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków.

Zdaniem GIOŚ, kontrola działalności gospodarczej wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorem prawidłowego działania, tzn. wszczęcia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji lub postanowienia.

Według GIOŚ, postępowanie kontrolne trwa i nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stąd też akta przedmiotowej kontroli nie mogą zostać uznane za akta postępowania administracyjnego, a w rezultacie przepisy art. 73 i 74 k.p.a. nie mają zastosowania. Wnioski, które wpłynęły do [...] WIOŚ, wskazują zdaniem wnoszących, na nieprawidłowości w zakresie ochrony przed hałasem i związaną z tym ponadnormatywną emisją hałasu do środowiska z terenu U. w P..

GIOŚ w uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2020 r. odniósł się także do zarzutów przedstawionych w zażaleniu kontrolowanego na postanowienie [...] WIOŚ.

W skardze na postanowienie GIOŚ z [...] czerwca 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) tj. zasad ogólnych postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób umniejszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, przejawiające się wydaniem zaskarżonego postanowienia pomimo braku ku temu podstaw, tak prawnych jak i faktycznych oraz z pominięciem kluczowych regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie;

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 § k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) przez niezamieszczenia w uzasadnieniu (brak odniesienia się) do zarzutów sprzeciwu wobec podjęcia przez organ czynności kontrolnych oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, na które skarżący wskazywał w sprzeciwie, a w efekcie nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców przez niezamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia, stanowiska co do zarzutów zawartych w zażaleniu, co w zasadzie uniemożliwia ocenę i weryfikację kontestowanego orzeczenie;

4) art. 73 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców przez odmowę stronie (kontrolowanemu) prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów;

5) art. 9 ust. 1b pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1355) przez utrzymanie w mocy postanowienia WIOŚ Delegatura w L. z [...] maja 2020 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, pomimo że kontrola pozaplanowa, interwencyjna, może być wszczęta jedynie w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia;

6) art. 49 ust. 7, 8 i 9 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) przez całkowicie dowolne uznanie, że "Upoważnienie Nr [...]" spełnia wymagania ustawowe i może być podstawą prowadzenia kontroli interwencyjnej, pomimo że nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej wszczęcia kontroli, a przede wszystkim prawidłowo i precyzyjnie określonego zakresu przedmiotowego kontroli.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono: 1) o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego je postanowienia WIOŚ; 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonego postanowienia GIOŚ oraz postanowienie WIOŚ o kontynuowaniu kontroli skarżącego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kontrolerzy WIOŚ nie podjęli żadnych efektywnych czynności zmierzających do zweryfikowania wiarygodności zarzutów stawianych kontrolowanemu przedsiębiorcy, którym rzekomo było przekroczenie norm hałasu. Zamiast przeprowadzić badania hałasu, zwrócili się do kontrolowanego o udostępnienie szeregu dokumentów, z których większość w żaden sposób nie była związana z immisją hałasu (np. dane o ilości dostarczanych i ubijanych zwierząt, dokumentacja techniczna używanych maszyn), albo w ogóle nie znajdowała się w posiadaniu przedsiębiorcy (dokumentacja prowadzona przez służby weterynaryjne oraz wniosek z 2017 r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego).

Zdaniem skarżącego, tak szeroko określony w "upoważnieniu" zakres kontroli, a także szczególne zainteresowanie kontrolerów dokumentami zawierającymi tajemnice przedsiębiorstwa kontrolowanego, wzbudziły podejrzenie co do rzeczywistego celu kontroli. Celem kontroli interwencyjnej jest bowiem bezzwłoczne ustalenie, czy w istocie dochodzi do opisywanych w zawiadomieniach (skargach, interwencjach) naruszeń środowiska, nie zaś uzyskanie - pod pretekstem kontroli - dostępu do dokumentacji przedsiębiorstwa.

Zdaniem skarżącego, pomimo tak jednoznacznych wskazań organy obu instancji uniemożliwiły kontrolowanemu przedsiębiorcy zapoznanie się ze skargami (donosami) i ich przedmiotem, uniemożliwiają nie tylko zweryfikowanie istnienia podstaw do wszczęcia kontroli interwencyjnej, ale także jaki powinien być jej zakres (przedmiot). W efekcie naruszono prawo strony do wglądu w akta niniejszego postępowania.

Skarżący stwierdza, że istnieje granicząca z pewnością obawa, że kontrola tocząca się w U. jedynie pozornie ma charakter interwencyjny, albowiem w istocie nie została wszczęta w związku z rozpatrywaniem skarg czy próśb o interwencję.

W ocenie skarżącego, w przypadku przedmiotowej kontroli, podstawa prawna kontroli wskazana w "Upoważnieniu Nr [...]" w ogóle nie odnosi się do rodzaju wszczętej kontroli. Również zakres przedmiotowy kontroli został określony nieprawidłowo.

Skarżący uważa, że organ kontroli (Delegatura WIOŚ w L.) uparcie odmawia kontrolowanemu wglądu w akta sprawy, w tym możliwości upewnienia się, czy w istocie miały miejsce skargi na hałas dobywający się z Zakładu, a przede wszystkim z jakiego okresu skargi te pochodzą i czy nie zostały już zweryfikowane w wyniku poprzednich kontroli.

Według skarżącego, zasadą jest, że w każdym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności postępowaniu kontrolnym interwencyjnym, w którym prawa przedsiębiorcy są znacznie ograniczone, kontrolowany podmiot powinien dysponować wiedzą o podstawie faktycznej i prawnej kontroli. Tym samym powinien mieć wiedzę, czy istotnie odbywa się ona w oparciu o interwencję (donos) dotyczącą jego działalności. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście ustalenia prawidłowości wskazanej w upoważnieniu podstawy prawnej oraz zakresu kontroli. Gdyby okazało się, że kontrola nie odbywa się w oparciu o wcześniejszą interwencję, inna byłaby także podstawa prawna kontroli.

W podsumowaniu skargi wskazano, że choć kontrola pozaplanowa, interwencyjna została wszczęta w dniu 18 maja 2020 r. w oparciu dokument zatytułowany "Upoważnienie Nr [...]", niemniej na obecnym etapie postępowania, wszystko wskazuje, że kontrola ta nie może być prowadzona w trybie pozaplanowym/interwencyjnym, zaś wskazany w nim zakres przedmiotowy kontroli jest zbyt ogólnikowy i nie pokrywa się z treścią ewentualnych skarg (donosów, interwencji), gdyż może dotyczyć w zasadzie wszystkich aspektów działalności U., a nie wyłącznie kontroli hałasu. Takie zaś "upoważnienie" nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia kontroli.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 5 października 2020 r. pełnomocnik skarżącego adw. E. C. wskazała, że w trakcie postępowania ujawniły się nowe okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie GIOŚ z [...] czerwca 2020 r., jednocześnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach kontroli WIOŚ Delegatura w L., znak [...] – celem wykazania okoliczności (faktów), o których mowa w niniejszym piśmie.

W uzasadnieniu pisma 2020 r. skarżący reprezentowany przez adw. E. C. podniósł, że przedmiotowa kontrola toczy się w sposób przewlekły (od ponad 4 miesięcy) oraz, że zbyt ogólnikowo określony został zakres "Upoważnienia Nr [...]", który pozwala na jego dowolną interpretację i naruszania praw kontrolowanego przedsiębiorcy.

W piśmie z 10 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego adw. E. C. wskazała, że w dniu 10 listopada 2020 r. ujawniły się nowe okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie GIOŚ z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu pisma z 10 listopada 2020 r. wskazano, że dopiero w dniu 10 listopada 2020 r. (tj. po zakończeniu postępowania kontrolnego) pełnomocnik kontrolowanego miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Analiza zebranych w nich dokumentów potwierdziła podejrzenia skarżącego, że kontrola nie mogła być prowadzona w trybie pozaplanowym/interwencyjnym, albowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że jej wszczęcie w dniu 18 maja 2020 r. poprzedziły jakiekolwiek skargi lub prośby o interwencję. Według pełnomocnika skarżącego, akta przedmiotowego postępowania kontrolnego wszczętego w dniu 18 maja 2020 r. przez WIOŚ Delegatura w L. nie zawierają żadnych dokumentów wskazujących, że impulsem do podjęcia działań przez organ były jakiekolwiek skargi. W ocenie pełnomocnika skarżącego, potwierdza to zasadność zarzutu zawartego w skardze, że kontrola w U. w P. jedynie pozornie miała charakter interwencyjny, albowiem w istocie nie została wszczęta w związku z rozpatrywaniem skarg próśb o interwencję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawne zaskarżonego do Sądu postanowienia GIOŚ z [...] czerwca 2020 r. stanowiły: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm., dalej: P.p.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi przedstawione w pkt: 1,2,3,4 w zakresie obejmującym wymienione tam przepisy k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie kontynuowanie czynności kontrolnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. nie odbywało się na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów P.p. W podstawie prawnej postanowienia [...] WIOŚ z [...] maja 2020 r., znak [...] podano błędną datę uchwalenia ustawy Prawo przedsiębiorców, wskazując jednocześnie prawidłowo datę Dziennika Ustaw i pozycję tej ustawy w publikatorze. W ocenie Sądu, jest to omyłka pisarska, która nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad k.p.a. w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

W związku z powyższym wymaga podkreślenia, że postępowanie zakończone postanowieniem GIOŚ z [...] czerwca 2020 r., znak [...] nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a. Zgodnie z art. 45 ust. 1 P.p., kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (art. 45 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców).

Do czynności [...] WIOŚ po wniesieniu sprzeciwu i wydaniu postanowienia z [...] maja 2020 r., znak [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (por wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821 oraz powołane tam orzecznictwo).

Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się np. decyzją administracyjną. [...] WIOŚ jako organ administracji publicznej kontynuował czynności kontrolne w trybie unormowanym w P.p., który nie należą do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie zastosowania przepisy k.p.a. Kontynuowanie czynności kontrolnych po wniesieniu sprzeciwu i wydaniu postanowienia na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p. nie jest regulowane przepisami k.p.a., lecz przepisami P.p.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2017 r., (sygn. SK 37/15, OTK-A 2017/90, LEX nr 2410628) na gruncie ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168) wyraził pogląd, według którego "Przedmiot postępowania kontrolnego (ustalenie, czy przedsiębiorca nie narusza prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej) oraz cel postępowania (ochrona publicznoprawnych interesów państwa) wykluczają jednoznacznie cywilnoprawny charakter tego postępowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie postępowania kontrolnego w trybie przepisów zawartych w rozdziale 5 u.s.d.g. niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania (ingerencji) organów władzy publicznej wobec jednostki. Postępowanie to z całą pewnością - co wynika też z motywów uchwały w sprawie II GPS 3/13 - wpływa na określenie sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu. Prowadzić ono może bowiem do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego (podatkowego) i wydania określonej decyzji administracyjnej (podatkowej). Końcowy wynik postępowania kontrolnego (tj. sporządzenie protokołu kontroli i wnioski w nim zawarte) jednostronnie kształtuje sytuację prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, tzn. skutkuje tym, czy zostanie wobec niego wszczęte stosowne postępowanie administracyjne (podatkowe). Postanowienie w przedmiocie sprzeciwu kontrolowanego wobec wszczęcia i wykonywania kontroli (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.), jak i postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 10 u.s.d.g.), mają bez wątpienia charakter władczy - wywołują one bowiem bezpośrednie skutki prawne w zakresie praw podmiotu kontrolowanego. Okoliczność, że - po pierwsze - samo postępowanie kontrolne jest prowadzone na podstawie przepisów u.s.d.g. oraz ustaw szczególnych (zob. art. 77 ust. 2 u.s.d.g.), a nie na podstawie przepisów k.p.a., po drugie - do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., stosuje się przepisy k.p.a. tylko w zakresie nieuregulowanym (art. 84c ust. 16 u.s.d.g.), nie odbiera postanowieniom wydanym w następstwie wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g., charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść postanowień wydawanych na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g. nie jest adresowana wyłącznie do organu kontroli, przeciwnie - ich adresatem jest również kontrolowany przedsiębiorca, który skorzystał z przepisanych środków prawnych w przedmiocie zakwestionowania podjętych (prowadzonych) wobec niego czynności kontrolnych".

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 16 P.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd według, którego "Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców: «Na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.» Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesalać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu." (por. wyrok NSA z 20 maja 2020 r., sygn. I GSK 1790/19, LEX nr 3047243).

Z treści art. 59 ust. 16 P.p. wynika wprost, że przepis ten ma jedynie zastosowanie do spraw związanych z: wniesieniem sprzeciwu (art. 59 ust. 6 P.p.); rozpatrzeniem sprzeciwu oraz wydaniem postanowienia o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 59 ust. 7 P.p.) oraz dotyczących zażalenia na postanowienie na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 59 ust. 9 P.p.). W tym ostatnim przypadku przepisy k.p.a. są stosowane w jedynie w zakresie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Oznacza to, że stosowanie art. 59 ust. 16 P.p. nie rozciąga się na całe postępowanie po wydaniu postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postępowanie po wydaniu postanowienia o kontynuowaniu czynności nie toczy się w pełnym zakresie na podstawie przepisów k.p.a. W związku z tym w postępowaniu, które było kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie, art. 59 ust. 16 P.p. nie miał zastosowania w zakresie, który został zarzucony w skardze w powiązaniu ze wskazanymi w skardze przepisami k.p.a. Przepis art. 59 ust. 16 P.p. jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 P.p. Niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca tego rodzaju wyjątku na pełne stosowanie przepisów k.p.a. po wydaniu postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Art. 59 ust. 16 P.p. musi być zatem interpretowany w sposób ścisły.

Skarżący upatruje naruszenie art. 59 ust. 16 P.p. w niezamieszczeniu uzasadnieniu postanowienia stanowiska co do zarzutów zawartych w zażaleniu, co w zasadzie uniemożliwia ocenę i weryfikację skarżonego postanowienia GIOŚ. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że GIOŚ na str. 5-6 uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 2020 r. odniósł się do zarzutów skarżącego przedstawionych w zażaleniu na postanowienie [...] WIOŚ z [...] maja 2020 r. Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 16 P.p. wskazać należy, że skarżący nie wykazał, aby [...] WIOŚ podejmując i prowadząc sporną kontrolę działalności gospodarczej skarżącego, naruszył inne przepisy rozdziału 5 P.p., w związku z czym Sąd stwierdza, że organ I instancji prawidłowo, na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p., wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, które prawidłowo utrzymał w mocy GIOŚ zaskarżonym postanowieniem.

GIOŚ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy, wydając postanowienie z [...] czerwca 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, ustosunkował się w uzasadnieniu postanowienia do całości rozstrzygnięcia przyjętego w postanowieniu organu I instancji oraz wszystkich zarzutów zażalenia. Postanowienie GIOŚ z [...] czerwca 2020 r., której immanentną częścią jest uzasadnienie, jest zgodne z zakresem zażalenia i przede wszystkim odnosi się do przedmiotu zażalenia oraz całości sprawy objętej postanowieniem organu I instancji. GIOŚ ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w postanowieniu organu I instancji oraz do zarzutów zażalenia. Tym samym GIOŚ spełnił wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia postanowienia z [...] czerwca 2020 r., ale również wyjaśnił kontrolowanemu zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 59 ust. 9 pkt 1 P.p.

GIOŚ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy prawidłowo ustalając, że wnioski obywateli o interwencję w U. w P., ul. P., [...] L. stały się przesłanką do zainicjowania postępowania kontrolnego w rozpatrywanej sprawie. Organ wyjaśnił jednocześnie, że przedmiotowa kontrola interwencyjna prowadzona była z urzędu, bowiem przepisy ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.) nie przewidują możliwości prowadzenia kontroli na wniosek osoby fizycznej lub innego podmiotu, co zostało dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 73 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 P.p. Do postępowania o kontynuowaniu czynności kontrolnych regulowanego przepisami P.p. nie ma zastosowania art. 73 k.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Orzekające w sprawie organy, nie prowadziły w sprawie postępowania w trybie przepisów k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 5 skargi. Z akt sprawy wynika, że wysyłane w drodze korespondencji elektronicznej wnioski obywateli o interwencję w U. w P., ul. P., [...] L. stały się podstawą do podjęcia oraz kontynuowania czynności kontrolnych.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 6 skargi. Zdaniem Sądu, upoważnienie Nr [...] spełnia wymagania ustawowe i może być podstawą prowadzenia kontroli w niniejszej sprawie. Przedmiotowe upoważnienie zawiera elementy wskazane w art. 49 ust. 7 P.p. W upoważnieniu wskazano datę (L., 2020.05.18), podano podstawę prawną, wymieniono osoby, (inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska), przedstawiając ich imiona i nazwiska, stanowiska służbowe i nr legitymacji, upoważnione do przeprowadzenia pozaplanowej, interwencyjnej kontroli w firmie U., P., ul. P., [...] L.. Kontrola obejmuje przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. Kwestionowany przez skarżącego zakres kontroli wskazany w upoważnieniu nr [...] jest zgodny z treścią art. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Według tego przepisu Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Zgodnie z art. 9 ust. 1c ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Zakres kontroli określony w upoważnieniu nr [...] jest także zgodny z treścią cytowanego wyżej przepisu. Zakres kontroli określony w ww. upoważnieniu odpowiada ponadto treści żądań wynikających ze skarg oraz interwencji, które znajdują się w aktach sprawy.

Z treści skarg wynika, że wnosili je mieszkańcy wsi P.. Ich celem miało być podjęcie stosownych działań przez Inspekcję Ochrony Środowiska dla ograniczenia hałasu (pismo e-mail M. J. z 25 marca 2020 r.).

W piśmie e-mail z 19 kwietnia 2020 r. J. K. wskazał, że źródłem hałasu są urządzenia parownika zamontowanego na dachu ubojni. Jego zdaniem, do tego dochodzą drgania agregatorów i wentylatorów

Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy przedstawiony w piśmie z 5 października 2020 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach kontroli WIOŚ Delegatura w L., znak [...]. W aktach administracyjnych przesłanych do Sądu znajduje się upoważnienie [...] WIOŚ nr [...] z 18 maja 2020 r. znak [...] (k.10 akt adm.) i Sąd zapoznał się z treścią tego upoważnienia.

Z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że: po pierwsze - powyższy przepis stwarza sądowi jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie nakłada na niego takiego obowiązku, po drugie - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawowym zatem warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezbędność dowodu z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Odnosząc się do treści pisma pełnomocnika skarżącego z 10 listopada 2020 r. informującego Sąd o ujawnieniu się nowych okoliczności w niniejszej sprawie wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wystąpienia osób fizycznych przesłanych do organu przy zastosowaniu poczty elektronicznej z prośbami o interwencję Inspekcji Ochrony Środowiska w związku działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ponadto protokół przyjęcia zgłoszenia telefonicznie wniosku o podjęcie interwencji z 24 marca 2020 r. Zgłaszającym był J. K..

W piśmie z 14 kwietnia 2020 r. przesłanym drogą elektroniczną z żądaniem podjęcia interwencji w zakresie kontroli poziomu hałasu wystąpiło Stowarzyszenie N.. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że wszczęcie postępowania kontrolnego poprzedziły jakiekolwiek skargi lub prośby o interwencję.

W ocenie Sądu, GIOŚ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.