Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1542/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 12 § 1, art 35 § 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 149 § 2, art 156 § 6, art 154 § 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...],[...],[...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 1/21 w sprawie ze skarg [...],[...],[...] i [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne [...],[...] i [...], 2. odrzuca skargę kasacyjną Starosty [...], 3. zwraca Staroście [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...], [...], [...] i [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] (Starosta) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku :

1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku z dnia 16 września 2010 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

3) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) wymierzył Staroście [...] grzywnę w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych;

5) przyznał od Starosty [...] na rzecz [...] sumę pieniężną w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych;

6) przyznał od Starosty [...] na rzecz [...], [...] i [...] sumy pieniężne po 3 000 (trzy tysiące) złotych;

7) zasądził od Starosty [...] na rzecz [...],[...] i [...] kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

8) zasądził od Starosty [...] na rzecz [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wnieśli :

1. [...], pismem z 28 grudnia 2020 r. poprzedzonym ponagleniem z 21 grudnia 2021 r., skarga ta zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Bk 1/21,

2. [...], pismem z 31 grudnia 2021 r., poprzedzonym ponagleniem z 30 grudnia 2021 r., skarga ta zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Bk 2/21,

3. [...] pismem z 12 stycznia 2021 r., poprzedzonym ponagleniem z 8 stycznia 2021 r., skarga ta zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Bk 4/21

4. [...] pismem z 11 stycznia 2021 r., poprzedzonym ponagleniem z 6 stycznia 2021 r., skarga ta zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Bk 5/21

Ponaglenia zostały rozpoznane przez Wojewodę [...] postanowieniami z [...] grudnia 2020 r. oraz z [...] i [...] stycznia 2021 r.

[...], kwestionując bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę, zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 37 § 1 K.p.a. i uchybienie zasadzie praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do państwa, informowania, szybkości postępowania, co przejawia się rażącą nieudolnością i obstrukcją przez Starostę postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wskazał, że wiedząc o złożonej skardze na przewlekłość zarejestrowanej pod sygnaturą II SAB/Bk 118/20 – organ nadal nie wydawał decyzji kończącej postępowanie, nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy oraz nie poinformował stron o przyczynach opóźnienia. Wniósł o stwierdzenie bezczynności ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały charakter rażącego naruszenia prawa, o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł (ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł), zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, dopuszczenie dowodów z akt administracyjnych oraz akt sprawy II SAB/Bk 118/20. Zakwestionował bierność organu w okresie po 7 września 2020 r.

[...] kwestionując bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 37 § 1 K.p.a. Wskazał na nieudolność i nieporadność w prowadzeniu postępowania przez Starostę wniósł o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 24.590, 85 zł, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w kwocie 49.181, 70 zł. Wskazał, że okres skarżonej bierności organu wynosi 9 lat 8 miesięcy i 13 dni, tj. od daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w 2010 r. W pozostałym zakresie powtórzył argumentację jak w skardze [...]. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej wywiódł, że motywuje to żądanie dużym stresem doznawanym na przestrzeni lat. Sprawa powinna być bowiem dawno zakończona, a w trakcie wielu lat jej trwania umarła mu już matka i brat.

[...] oraz [...] we wniesionych skargach, podobnie jak pozostali skarżący, zakwestionowali bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 37 § 1 K.p.a. Wnieśli o przyznanie sum pieniężnych w kwotach po 24.590, 85 zł. Wyjaśnili, że odzyskanie nieruchomości już 10 lat temu umożliwiłoby realizację planów zainwestowania w grunt (zamierzali uzyskać dofinansowanie unijne na budowę stawów rybnych).

W odpowiedziach na skargi Starosta wniósł o ich oddalenie podkreślając fakt wydania 31 grudnia 2020 r. decyzji rozpoznającej wniosek o zwrot nieruchomości.

Postanowieniami z 1 kwietnia 2021 r. Sąd połączył sprawy wywołane wniesieniem skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie sąd przywołał na wstępie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19. Wskazał następnie, że uwzględniając jej treść rozpoznał skargi merytorycznie, z tym że ponieważ czynność wydania decyzji z 31 grudnia 2020 r. (w stosunku do skarżącego [...]) i doręczenia decyzji (w stosunku do pozostałych skarżących) miała miejsce po wniesieniu skarg, bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do załatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 wyroku).

Następnie wskazał, że zgodnie ze sprecyzowanymi zakresami skarg sąd kontrolował postępowanie w zakresie bezczynności i przewlekłości od daty złożenia do organu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. od 7 października 2010 r. z wyłączeniem okresu przypadającego na 1 lipca 2020 r. – 7 września 2020 r. Ten ostatni bowiem był objęty kontrolą sądu w sprawie II SAB/Bk 118/20 i nie może być powtórnie badany niezależnie od tego, że dotyczył wyłącznie przewlekłości postępowania, zaś obecnie skarżący domagają się kontroli zarówno przewlekłości jak i bezczynności.

Sąd przyznał rację skarżącym, że Starosta na przestrzeni lat dopuścił się kwalifikowanej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wyjaśnił, że w najwcześniejszym okresie prowadzenia postępowania, tuż po wpływie 7 października 2010 r. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do momentu wydania przez Starostę pierwszej decyzji w sprawie, czyli do 28 maja 2012 r. minął rok i siedem miesięcy. W tym czasie, z istotnych czynności podjętych przez organ celem załatwienia sprawy wymienić należy wyłącznie działania zmierzające do zapewnienia nieznanym z miejsca pobytu [...] i [...] udziału w postępowaniu (okres od października 2010 r. do końca lutego 2011 r. – cztery miesiące), oględziny przeprowadzone 16 maja 2011 r. i sporządzenie wykazu zmian gruntowych. Przez cały ten okres strony nie otrzymały jednak ani razu zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast organ podczas oględzin poinformował strony o zamiarze wydania decyzji do końca III kwartału 2011 r., a następnie nie dotrzymując tego terminu i znowuż bez jakichkolwiek informacji - wystosował 15 lutego 2012 r. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. informujące o zebraniu materiałów i dowodów w sprawie, po czym – nie podejmując żadnych czynności wyjaśniających – dopiero po trzech miesiącach wydał decyzję administracyjną odmowną.

Sąd uznał zatem, że w opisanym okresie doszło do klasycznej bezczynności przypadającej między 16 maja 2011 r. a 9 grudnia 2011 r. (7 miesięcy) oraz następnie do 28 maja 2012 r. (5 miesięcy). W tym czasie organ nie podejmował żadnych działań ukierunkowanych na załatwienie sprawy, w tym na ustalenie czy ziściły się przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie podjął próby sięgnięcia do archiwalnych akt administracyjnych oraz wyjaśnienia jakie działania podjęto celem realizacji celu wywłaszczenia. Trafnie wypunktował te braki Wojewoda Podlaski w decyzji kasacyjnej z 24 września 2012 r. Mając na uwadze wyżej opisane nowelizacje (w tym nowelizację P.p.s.a. z dniem 17 maja 2011 r.) Sąd uznał, że ww. okresie bierność organu wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa..

Ponownie prowadząc sprawę w okresie między wpływem decyzji kasacyjnej Wojewody (co miało miejsce 26 września 2012 r.) a wydaniem przez Starostę kolejnej decyzji odmownej 2 kwietnia 2015 r. upłynęło dwa lata i siedem miesięcy. W tym okresie Sąd zwrócił uwagę na niezrozumiałą i nieznajdującą usprawiedliwienia w aktach sprawy bierność organu w okresie rocznym między 19 czerwca 2013 r., tj. przedłożeniem przez stronę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po [...] (postępowanie o zwrot pozostawało bowiem zawieszone od 8 listopada 2012 r. z uwagi na śmierć ww.) a wydaniem postanowienia o podjęciu postępowania 11 czerwca 2014 r. Jak wskazał Sąd, niedziałanie organu w tym okresie było tym bardziej niezrozumiałe, że 19 czerwca 2013 r. [...] przedłożył postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku prawomocne od 14 czerwca 2013 r. i sformułował jednoznaczny wniosek o podjęcie postępowania (k. 85 akt adm.), zaś kolejnymi pismami monitował organ o niezwłoczne wydanie postanowienia o podjęciu postępowania zwracając uwagę na niezgodną z prawem przewlekłość (pisma z 14 listopada 2013 r., z 16 kwietnia 2014 r.). W czasie rocznej bierności organ ani razu nie zawiadomił stron w trybie art. 36 K.p.a., czego nie usprawiedliwia trwające zawieszenie postępowania, bowiem jego podstawy – jak wyżej wskazano – odpadły już 19 czerwca 2013 r. Tak opisana pasywność nie może być oceniona inaczej jak mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa – jako długotrwała, nieusprawiedliwiona wówczas okolicznościami sprawy a przez to niezrozumiała.

Sąd zwrócił również uwagę, że jeszcze przed zawieszeniem postępowania, w piśmie z 1 października 2012 r. [...] (pełnomocnik [...]) sformułował wnioski dowodowe na okoliczność ustalenia sposobu użytkowania gruntów wywłaszczonych w okresie po wywłaszczeniu, a kolejne wnioski dowodowe dotyczące okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz oświadczenia o podtrzymaniu już zgłoszonych wniosków formułował w pismach z 19 czerwca 2013 r., 14 listopada 2013 r. (zwracał dodatkowo uwagę na transformator istniejący na terenie wywłaszczonym, k. 86 akt adm.) oraz 6 czerwca 2014 r. (zwracając się o ustalenie czy jezioro osiągało poziom piętrzenia przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym oraz kiedy posadowiono transformator). Jedyną reakcją organu w tym rocznym okresie była informacja z 3 czerwca 2014 r. o nieprzeprowadzaniu czynności z uwagi na podmokłość terenu (choć oględziny były już raz przeprowadzone) i oczekiwanie na okres letni a także o prowadzonym czynnościach z wykonawcą mapy sytuacyjno-wysokościowej. Natomiast organ nie wyjaśnił stronom powodów niepodjęcia postępowania niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zawieszenia oraz z urzędu nie informował o planowanych czynnościach, przygotowywanych dowodach czy terminie załatwienia sprawy. Jest to sytuacja niedopuszczalna, świadcząca o lekceważeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy i informowania stron, która nie powinna mieć miejsca.

Analiza aktywności Starosty przypadającej po podjęciu postępowania wskazuje w ocenie Sądu, że organ wręcz zlekceważył zalecenia Wojewody Podlaskiego z decyzji kasacyjnej z 24 września 2012 r. Przez ponad 2 lata i 7 miesięcy od zapoznania się z tą decyzją nie podjął próby sięgnięcia do akt postępowania wywłaszczeniowego, a nadto nie ustosunkował się do wniosków dowodowych wyżej opisanych, zgłoszonych w okresie trwania nieusprawiedliwionego od czerwca 2013 r. zawieszenia postępowania. Z kolei między podjęciem postępowania 11 czerwca 2014 r. a wydaniem decyzji 2 kwietnia 2015 r. (przez 10 miesięcy) dokonał wyłącznie dwóch mających znaczenie w sprawie czynności: 10 lipca 2014 r. włączył do akt mapę sytuacyjno-wysokościową obrazującą tereny powyżej i poniżej rzędnej piętrzenia oraz przeprowadził rozprawę administracyjną 14 października 2014 r., podczas której odebrał wyjaśnienia od zawnioskowanych świadków (k. 108, 122 akt adm.). Nie podjął próby wyjaśnienia czy jezioro osiągało poziom piętrzenia, kiedy posadowiono na gruntach wywłaszczonych transformator, a po rozprawie administracyjnej na której ustalono wykonanie kanału i przeznaczenie terenów w planach miejscowych pod rekreację – nie podjął próby wyjaśnienia tych okoliczności. Nie usprawiedliwia przedłużania postępowania w tym okresie podjęcie próby formalnego załatwienia kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu użytkowników działek na terenach wywłaszczonych (postanowienie z 14 listopada 2014 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu), bowiem Wojewoda uchylił to postanowienie 31 grudnia 2014 r., a mimo to na kolejną decyzję Starosty strony oczekiwały aż do 2 kwietnia 2015 r. i nie była ona poprzedzona zawiadomieniem ani w trybie art. 36 K.p.a., ani w trybie art. 10 K.p.a.

Sąd uznał zatem, że z okresu 2 lat i 7 miesięcy między decyzją kasacyjną Wojewody a drugą decyzją odmowną Starosty, okres 19 czerwca 2013 r. – 11 czerwca 2014 r. (rok) oraz okresy między 10 lipca 2014 r. a zawiadomieniem o rozprawie administracyjnej 25 września 2014 r. (2 miesiące) a następnie między 31 grudnia 2014 r. – 2 kwietnia 2015 r. (3 miesiące) stanowią okresy nieusprawiedliwionej bierności polegającej na podejmowaniu czynności w nieusprawiedliwionych okolicznościami sprawy odstępach czasu przekraczających ustawowe terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji znów doszło do bezczynności trwającej w sumie 1 rok i 5 miesięcy, w trakcie której nie dochodziło do skoncentrowania organu na wyjaśnieniu kluczowych w sprawie zagadnień, do zgromadzenia materiału dowodowego zmierzającego do załatwienia sprawy, a organ nie reagował właściwie na zgłaszane wnioski dowodowe dotyczące okoliczności istotnych w sprawie. Sąd podkreślił, że nie można stronom zgłaszającym wnioski dowodowe przypisać zmierzania do przedłużania postępowania. Liczne monity stron wręcz wskazywały, że podejmowały one próby zmobilizowania organu do działania, jednak spotkały się z nieuzasadnioną pasywnością. Zdaniem sądu, opisana sytuacja wypełnia znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w okresie wyżej wskazanym.

Kolejny istotny z punktu widzenia kontroli sprawności postępowania okres przypada po zwrocie z Naczelnego Sądu Administracyjnego akt sprawy wraz z wyrokiem kasacyjnym o sygnaturze I OSK 896/16 do momentu wydania przez Starostę kolejnej decyzji odmownej 30 stycznia 2019 r. Akta wpłynęły do Starosty 30 maja 2018 r. (wyrok NSA 8 czerwca 2018 r.), a decyzję organ wydał po upływie 8 miesięcy.

Odnośnie tego okresu Sąd zwrócił uwagę na szczegółowość wytycznych sformułowanych przez NSA. Wskazał, że Starosta podejmował czynności wymienione przez NSA, jednak mając na uwadze ośmioletni czas trwania postępowania (od 7 października 2010 r.) powinny one charakteryzować się większą koncentracją i mobilizacją, co nie miało miejsca. Starosta dopiero wówczas podjął poszukiwania akt postępowania wywłaszczeniowego (18 czerwca 2018 r., 10 lipca 2018 r., k. 160-165, 169 akt adm.), skierował zapytania do organu Wód Polskich o realizację celu wywłaszczenia, o sposób rozumienia pojęcia "piętrzenie dla celów rolniczych" (pismo z 10 lipca 2018 r.), zaś uzyskując odpowiedź od Wód Polskich 20 sierpnia 2018 r. – dopiero 17 października 2018 r. a więc prawie po dwóch miesiącach skierował zapytanie precyzujące nie monitując w ogóle o uzyskanie kolejnej odpowiedzi przez ponad dwa miesiące i otrzymując ją dopiero 4 i 9 stycznia 2019 r. W międzyczasie na brak właściwej koncentracji działań organu zwracał uwagę pełnomocnik [...] (vide pismo z 7 listopada 2018 r., k. 184 akt adm.). Z kolei zapytanie do Urzędu Miejskiego w [...] o przeznaczenie terenów wywłaszczonych w kolejnych planach miejscowych Gminy zostało skierowane dopiero w piśmie z 14 listopada 2018 r., choć kwestia ta ujawniona została już na rozprawie administracyjnej 14 października 2014 r. oraz podniesiona przez NSA w sprawie I OSK 896/16.

W okresie między 30 maja 2018 r. a 30 stycznia 2019 r. organ tylko raz skierował do stron zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. (pismo z 10 lipca 2018 r., k. 171 akt adm.), natomiast dwukrotnie kierował zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (pisma z 12 września 2018 r. i 10 stycznia 2019 r., k. 179, 190 akt adm.) – co było działaniem nieracjonalnym, bowiem zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. sygnalizuje zgromadzenie materiału dowodowego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a do tego nie było podstaw, o czym świadczą czynności wyjaśniające w kolejnych latach.

W działaniach organu w analizowanym okresie widać w ocenie Sądu niekonsekwencję, brak dokładności a w szczególności brak wystarczającego skoncentrowania się na sprawie. Na tym etapie postępowania było to wadą kwalifikowaną zważywszy na długotrwałość prowadzenia postępowania (od 2010 r.), dysponowanie precyzyjnymi wytycznymi sformułowanymi przez NSA w sprawie I OSK 896/16 oraz tym, że w istocie materiał dowodowy sprawy nie był obszerny i nie wymagał wielogodzinnych analiz celem ustalenia jakie jeszcze okoliczności wymagają ustalenia. Sąd podkreślił, że do momentu wydania decyzji z 30 stycznia 2019 r. akta zawierały 196 kart, co na ponad osiem lat prowadzenia postępowania nie jest materiałem obszernym, a nadal nie było wyjaśnione chociażby to, czy jezioro od daty wywłaszczenia gruntów kiedykolwiek osiągnęło poziom piętrzenia, kiedy wykonano transformator na działce nr 2/4, kiedy wykonano kanał (w tym zakresie nie zwrócono się jeszcze wówczas do Wód Polskich o odpowiedź, nie przesłuchano na tę okoliczność świadków pod rygorem właściwym temu dowodowi – art. 83 § 3 K.p.a.). Przewlekłość więc w tym ośmiomiesięcznym okresie nie była usprawiedliwiona, podejmowane działania nie były wystarczająco skoncentrowane, nie były działaniami wszechstronnie odnoszącymi się do przesłanek rozstrzygnięcia, występowały między nimi zbyt długie okresy, w których organ pozostawiał sprawę swojemu biegowi nie mobilizując innych zapytanych organów o odpowiedź mimo długotrwałości postępowania. Nosi więc przewlekłość w tym okresie cechę rażącego naruszenia prawa.

Ostatni okres podlegający ocenie przypadający między 20 marca 2019 r. (data wpływu do organu decyzji kasacyjnej Wojewody z 18 marca 2019 r.) a wydaniem decyzji przez Starostę 31 grudnia 2020 r. jest trwającym około 1 roku (odliczając okres zawieszenia terminów na czas pandemii 31 marca 2020 r. – 16 maja 2020 r.) okresem rażącej bezczynności, której przypisaniu nie sprzeciwia się okoliczność pozostawania akt sprawy w dyspozycji sądów administracyjnych wskutek wpływu sprzeciwu (Starosta akta przekazał do WSA w Białymstoku 26 kwietnia 2019 r., wróciły one do organu 1 lipca 2020 r. po oddaleniu przez NSA w sprawie I OSK skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw).

Sąd zauważył, że niedysponowanie przez organ aktami sprawy nie wyklucza przypisania bezczynności bądź przewlekłości także o cechach rażącego naruszenia prawa. Akta można bowiem wypożyczyć lub skopiować dokumenty na miejscu mając na uwadze dostępność technik kopiowania i powielania a także przesyłania na odległość. Po drugie, decyzja kasacyjna Wojewody z 18 marca 2019 r. była decyzją ostateczną, zatem nie wstrzymywała ponownego rozpoznania sprawy przez Starostę, co jednak nie nastąpiło. Analiza akt sprawy uprawnia do wniosku, że organ zdawał sobie z tego sprawę, bowiem podjął się czynności wyjaśniających w pismach z 24 kwietnia 2019 r., jednak zaniechał dalszych czynności po przesłaniu akt do sądu 26 kwietnia 2019 r. Tymczasem oddalenie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyrokiem WSA w Białymstoku z 18 czerwca 2019 r. w sprawie II SA/Bk 289/19, choć jeszcze nieprawomocne, powinno organ zmobilizować do podjęcia czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Tym bardziej, że po raz kolejny wskazano Staroście powody uchylenia jego decyzji - istnienie podstaw do sporządzenia dowodu z projektu geodezyjnego podziału oraz z operatu szacunkowego, co później jedynie potwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2561/19. Tak się jednak nie stało, co nie znajdowało żadnego usprawiedliwienia. Pomijając okres 1 lipca 2020 r. – 7 września 2020 r. objęty kontrolą sądu w sprawie II SAB/Bk 118/20, Sąd dostrzegł stagnację między 18 września 2020 r. (po podjęciu postępowania po śmierci [...]) do 31 grudnia 2020 r. czyli do wydania decyzji. Co prawda w nadesłanych sądowi aktach administracyjnych nie znajdują się dokumenty z tego okresu (akta kończą się na postanowieniu Starosty z 17 września 2020 r. o zawieszeniu postępowania na skutek śmierci [...], zasadność którego to zawieszenia ocenił tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 819/20), jednak lektura uzasadnienia decyzji z 31 grudnia 2020 r. nie wskazuje aby w tym okresie dodatkowe czynności były podejmowane.

Na rażący niedostatek czynności wyjaśniających, zwłaszcza po wyroku NSA w sprawie I OSK 896/16, wskazuje nadto treść decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., uchylającej decyzję Starosty z [...] grudnia 2021 r. Sąd wskazał, że decyzja ta nie podlega jego kontroli jednak uwypukla braki w działaniach Starosty. Z kluczowych a niewyjaśnionych okoliczności, co do których organ zaniechał czynności, należy wskazać za Wojewodą: koncentrowanie się na aspekcie utworzenia terenu zalewowego na skutek decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji gdy NSA wskazał, iż celem tej decyzji nie było utworzenie terenu zalewowego na skutek wpływów wodnych; nierozważenie i niewyjaśnienie jakie budowle piętrzące wykonano po 1961 r.; brak analizy pozwolenia wodnoprawnego z 1961 r. oraz brak oceny istotności dla sprawy zdjęcia lotniczego dostarczonego przez stronę 20 sierpnia 2020 r.

Zdaniem sądu powyższe wskazywało, iż również w okresie 26 kwietnia 2019 r. – 31 grudnia 2020 r. (z wyłączeniem okresu pandemii i okresu ocenionego przypadającego na 1 lipca 2020 r. – 7 września 2020 r.) organ pozostawał rażąco bezczynny.

Uzasadniając przyczyny wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5000 złotych Sąd wskazał, że miał na uwadze w szczególności długotrwałość prowadzonego postępowania (odliczając okres po wydaniu decyzji 2 kwietnia 2015 r. do daty zwrotu akt 30 maja 2018 r. – ponad siedem lat przypadających po dacie 12 lipca 2011 r., kiedy sąd administracyjny uzyskał uprawnienie do wymierzania grzywny), kilkukrotne i kilkumiesięczne okresy niedziałania, w tym jeden roczny w trakcie nieuzasadnionego kontynuowania zawieszenia postępowania, niekoncentrowanie materiału dowodowego mimo klarownych i szczegółowych wytycznych NSA oraz mimo monitów stron postępowania, nieustosunkowywanie się do wniosków dowodowych, niezawiadamianie w trybie art. 36 K.p.a. Zdaniem sądu, grzywna we wskazanej kwocie spełni funkcję represyjną oraz zmobilizuje organ do koncentrowania czynności i szybkiego załatwienia sprawy.

Ustalając wysokość grzywny sąd ocenił, że 1000 zł za rok stwierdzonej kwalifikowanej pasywności organu oraz dodatkowo 1000 zł uwzględniając długotrwałość całego postępowania będzie adekwatnie wypełniało funkcję mobilizującą, prewencyjną i represyjną tego instrumentu prawnego. Jednocześnie sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia grzywny w zażądanej w skargach wysokości, gdyż nie znajdowała ona uzasadnienia w okolicznościach sprawy, jak również zawnioskowanej wysokości skarżący szczegółowo nie umotywowali.

Sąd ocenił jako zasadne w części żądanie przyznania sumy pieniężnej, o czym orzekł w punktach 5 i 6 wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Wyjaśnił, że suma pieniężna ma zapewnić bardziej efektywną ochronę jednostki. Stanowi ona rodzaj rekompensaty za krzywdę, której skarżący doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną.

Zdaniem sądu powyższą rolę spełni kwota 5 000 zł przyznana [...] i po 3 000 zł przyznana pozostałym skarżącym, natomiast żądanie przewyższające te wielkości są nieusprawiedliwione.

Sąd wyjaśnił, że przyznając od organu na rzecz skarżących wyżej wskazane sumy pieniężne miał na uwadze czas trwania postępowania i okresy rażącej pasywności a także moralne i osobiste dolegliwości wynikające z sytuacji przedłużania się rozpoznania sprawy. Nie jest uprawnione, aby strona oczekiwała na rozstrzygnięcie w sprawie tak długo, jak w sprawie niniejszej, przy okresowym zupełnym braku działania mimo monitów. Wnioskodawca [...] a później jego następca prawny byli bardzo aktywnymi stronami, jednak treść zgłaszanych przez nich wniosków dowodowych nie zmierzała do przedłużenia postępowania ale do gruntownego wyjaśnienia sprawy, co nie spotkało się z należytą reakcją organu (vide stanowisko NSA w sprawie I OSK 896/16), który reagował z opóźnieniem bądź wcale, nawet mimo zwracania uwagi na ryzyko wystąpienia przewlekłości (vide np. pisma z 14 listopada 2013 r., 16 kwietnia 2014 r., 1 czerwca 2018 r., 7 listopada 2018 r.). Sąd podzielił również prezentowane w skardze stanowisko odwołujące się do orzecznictwa ETPCz odnośnie konieczności uwzględnienia całego okresu postępowania a nie wyłącznie pojedynczych okresów zwłoki w jego zakończeniu.

Podobnie jak przy grzywnie sąd przyznał [...] po 1000 zł za każdy rok kwalifikowanej pasywności organu podwyższając sumę o 1000 zł za długotrwałość postępowania. Ten skarżący był obecny w postępowaniu początkowo jako pełnomocnik ojca od 4 maja 2012 r. (k. 55 akt adm.) a następnie jako strona z tytułu następstwa prawnego. Niższe sumy pieniężne sąd przyznał pozostałym skarżącym. Sąd wyjaśnił, że zróżnicowanie to było niezbędne. [...] był najaktywniejszą stroną postępowania. Z akt wynika jego znaczne zaangażowanie w dążenie do rozstrzygnięcia sprawy, formułowanie uzasadnionych wniosków dowodowych (co potwierdził NSA), aktywność w uzyskiwaniu materiału dowodowego we własnym zakresie (informacje o jazach, wyjaśnienie statusu drogi na działce nr 2/1) i przekazywanie tego materiału organowi, monitowanie organu do załatwienia sprawy połączone z gruntowną analizą akt sprawy. Pozostali skarżący taką aktywnością się nie wykazali, jednak nie ulega wątpliwości, że przystąpienie przez nich do postępowania już w 2011 r. i długotrwałe oczekiwanie na jego zakończenie uzasadniają przyjęcie, iż również po ich stronie krzywda moralna z tym związana powinna być zrekompensowana, a ich prawo do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia podlega ochronie sądu w świetle art. 12 § 1 i art. 35 K.p.a. Nadto, uzasadnili oni żądanie sumy pieniężnej długotrwałością postępowania, stresem z tym związanym oraz niemożliwością ewentualnego wykorzystania wywłaszczonych a – w ich ocenie – niewykorzystanych na cel wywłaszczenia gruntów, jak również wieloletnim zablokowaniem możliwości czynienia jakichkolwiek planów co do tych gruntów.

Zdaniem sądu, wysokość sumy pieniężnej uwzględnia zatem moralne zadośćuczynienie za przedłużające się, okresami bezpodstawnie, postępowanie. Nie stanowi natomiast odszkodowania za poniesioną szkodę, co – nawet mając na uwadze wielkość obszaru objętego sporem (vide wypisy z ewidencji) i jego położenie (tereny nad jeziorem z przeznaczeniem rekreacyjnym w planie miejscowym) - wyklucza uwzględnienie żądania przyznania sumy pieniężnej w pełnej określonej w skargach wysokości. Miał przy tym sąd na uwadze, że uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. z mocą od 15 sierpnia 2015 r., jednak uwzględnił, iż po tej dacie decyzje odmowne Starosty dwukrotnie były uchylane przez Wojewodę z oceną nienależytego, mimo prowadzenia postępowania od 2010 r., wyjaśnienia sprawy, co musi się spotkać z właściwą reakcją ochronną sądu, bowiem organ pierwszej instancji konsekwentnie popełnia te same uchybienia.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli [...],[...] i [...], zaskarżając go w część obejmującej odpowiednio punkt 4 i 5 wyroku ([...]), oraz 4 i 6 ([...] i [...]), w zakresie w jakim Sąd nie orzekł wobec Starosty grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości tzn. grzywny w kwocie 49.181,70 zł; a co do pkt 5) i 6) w zakresie w jakim nie orzekł na rzecz [...] oraz [...] i [...] od Starosty sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości tzn. w kwocie 24.590,85 zł.

W wszystkich trzech skargach kasacyjnych zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 12 § 1 k.p.a w zw. z art. 35 § 5 k.p.a w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a i art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez:

1) pominięcie przy obliczaniu globalnego okresu bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy przez Starostę okresów kiedy sprawa była rozpoznawana przez Wojewodę, WSA w Białymstoku oraz Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji kiedy wyłącznie na skutek skrajnej niekompetencji Starosty, nieznajomości przepisów prawa oraz powtarzającego się lekceważenia zaleceń Wojewody i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa wielokrotnie powracała do Starosty, który aktualnie rozpoznaje ją po raz piąty. Podkreślili, że ich stanowisko znajduje oparcie w dorobku orzeczniczym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ponieważ przy rozpatrywaniu okresu bezczynności i przewlekłości nie można dokonywać tzw. fragmentaryzacji postępowania;

2) niewymierzenie Staroście grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości oraz nieprzyznanie od Starosty na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości, pomimo lekceważenia przez lata przez Starostę stron postępowania, nieudolności Starosty prowadzącej do obstrukcji postępowania, lekceważenia zaleceń Wojewody oraz powtarzającego się niestosowania się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji kiedy wymierzenie Staroście grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od Starosty skarżącym sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości uzasadnione jest okolicznościami sprawy oraz wynika z ugruntowanego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

We wszystkich trzech skargach kasacyjnych wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonych częściach i rozpoznanie skargi w tym zakresie tj. orzeczenie o wymierzeniu Staroście grzywny w kwocie 49.181,70 zł oraz orzeczenie o przyznaniu od Starosty na rzecz skarżącego [...], [...] i [...] sumy pieniężnej w kwocie po 24.590,85 złotych, na rzecz każdego z nich .

Skarżący oświadczyli że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy oraz wnieśli o zasądzenie od strony przeciwnej/organu na rzecz każdego z nich kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną wniósł również organ – Starosta wskazując, że wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarża w zakresie punktów 2,3,4,5,6,7 i 8 wyroku.

Starosta zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a poszczególne czynności były podejmowane przez organ w znacznych odstępach czasu, takie działanie organu w ocenie Sądu pierwszej instancji zostało ocenione jako niesprawne, podczas gdy wszystkie czynności organu prowadzącego postępowanie były prowadzone w sposób racjonalny i rzeczywisty;

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów;

c) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji stwierdzenia, że doszło do przewlekłości postępowania, podczas gdy przewlekłość ta nie stanowiła rażącego naruszenia prawa i nie była zawiniona przez organ, a Sąd pierwszej instancji nie wskazał wyczerpująco przesłanek, jakimi kierował się przy wymierzeniu organowi kary grzywny i grzywna ta jest rażąco za wysoka;

d) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącym sum pieniężnych podczas gdy z treści powołanego przepisu wynika, iż w/w kary nie powinny być orzekane łączenie,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie dlaczego Sąd uznał, iż doszło do rażącego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia przyczyn nałożenia na organ grzywny i przyznania skarżącym określonych sum pieniężnych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.: a) art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w postaci wymierzenia organowi grzywny bez przeanalizowania zawinienia organu, wskazania przesłanek, którymi kierowano się wymierzając grzywnę w wysokości 5.000 zł co w znacznym stopniu utrudnia instancyjną kontrolę orzeczenia w tym zakresie;

Starosta na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Starosta wniósł również o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych;

Starosta stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na fakt, że wszystkie strony postępowania zrzekły się przeprowadzenia rozprawy rozpoznanie skarg kasacyjnych nastąpiło na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Jako dalej idąca winna być rozpoznana w pierwszej kolejności skarga kasacyjna wniesiona przez Starostę.

Przed przystąpieniem do jej merytorycznego rozpoznania Sąd kasacyjny uznał jednak za konieczne zbadanie czy skarga kasacyjna organu nie powinna podlegać odrzuceniu, na co zwrócił uwagę skarżący [...] w piśmie z 11 czerwca 2021 r. (karta 741 akt sprawy).

Jak wynika z akt sądowych, wyrok sądu pierwszej instancji został doręczony organowi za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W akta znajduje się elektroniczne potwierdzenie przedłożenia, z którego wynika, że wyrok wraz z uzasadnieniem odebrany został 21 kwietnia 2021 r. (czwartek). Oznacza to, że 30 dniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej upłynął 21 maja 2021 r. (piątek)

W skardze kasacyjnej Starosta wskazał, że wyrok doręczony mu został w dniu 22 kwietnia 2021 r. (piątek). Skarga kasacyjna wniesiona została 24 maja 2021 r., co wynika z datownika na kopercie. Oznacza to, że Starosta pomimo doręczenia mu wyroku w dniu 21 kwietnia 2021 r. uznał, że datą doręczenia wyroku jest 22 kwietnia 2021 r.

Sądowi kasacyjnemu znane są wyrażane w sądownictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące różnicy pomiędzy urzędowym potwierdzeniem przedłożenia o urzędowym potwierdzeniem doręczenia. Sąd kasacyjny dostrzega również fakt, że w przypadku organów administracji publicznej, wysłanie pisma na elektroniczną skrzynkę podawczą skutkuje automatycznym wygenerowaniem potwierdzenia jej otrzymania. W niniejszej sprawie nastąpiło to o godzinie 17.22, czyli jak można domniemywać po godzinach pracy urzędu obsługującego Starostę. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, że przepisy p.p.s.a. nie zawierały przepisów analogicznych do zapisów art. 46 § 3 i § 4 k.p.a. z których wywodzono w orzecznictwie konieczność stosowania tych samych zasad przy odbieraniu pism w toku postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich stron postępowania w tym również w organów, o ile działały one nie jako podmiot czynny stosunku administracyjnoprawnego, ale jako podmiot bierny. Na gruncie przepisów p.p.s.a. kwestię daty doręczenia pisma przesłanego do organu za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej reguluje art. 74a § 3 i § 5 p.p.s.a.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że również w przypadku stron niebędącej organem może dojść do doręczenia odpisu wyroku czy też innego pisma wymagającego podjęcia czynności procesowych w godzinach popołudniowych. Może się to również wiązać z możliwością podjęcia działań mających na celu ustanowienie fachowego pełnomocnika (np. w celu wniesienia skargi kasacyjnej) dopiero następnego dnia. W konsekwencji brak jest podstaw do różnicowania w tym zakresie sytuacji podmiotów niebędących organami oraz organów administracji w przypadku których potwierdzenie odbioru przesyłki elektronicznej generowane jest automatycznie.

W konsekwencji uznać należy, że skarga kasacyjna organu wniesiona została z uchybieniem trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 177 § 1 p.p.s.a., co skutkuje koniecznością jej odrzucenia.

Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez sąd pierwszej instancji.

Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, Starosta wezwany został do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej poprzez złożenie jej dwóch odpisów oraz wskazanie numeru NIP lub też numeru rejestracji podmiotu we właściwym rejestrze w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Zarządzenie to doręczone zostało pełnomocnikowi Starosty 31 maja 2021 r. Pełnomocnik Starosty w terminie 7 dni złożył dwa odpisy skargi kasacyjnej, nie wskazał jednak numeru NIP podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną ani jego numeru we właściwym rejestrze – podał jedynie nr NIP osoby będącej piastunem organu – czyli Starosty.

Jak wynika z akt sprawy, dopiero na skutek rozmowy telefonicznej, pełnomocnik Starosty podał numer REGON starostwa. Uczynił to jednak 9 czerwca 2021 r. za pośrednictwem maila. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości składania do sądu pism za pośrednictwem maila. Pisma do sądu administracyjnego wnosi się w formie pisemnej albo też w formie dokumentu elektronicznego. Pismo wniesione poprzez mail nie jest pismem wniesionym w formie dokumentu elektronicznego, nie jest opatrzone żadnym z podpisów wymienionych w art. 46 § 2a p.p.s.a. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że adres mailowy nie jest tożsamy z adresem poczty elektronicznej o którym mowa w art. 46 § 2a p.p.s.a. Oznacza to, że organ wniósł skargę kasacyjną po terminie a następnie nie uzupełnił w terminie jej braków formalnych, czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji.

Skargi kasacyjne wniesione przez skarżących nie mają usprawiedliwionych podstaw.

We wszystkich skargach kasacyjnych wniesionych przez skarżących postawiony został sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenie art. 12 § 1 k.p.a w zw. z art. 35 § 5 k.p.a w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a i art. 154 § 7 p.p.s.a – poprzez pominięcie przy obliczaniu globalnego okresu bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy przez Starostę okresów kiedy sprawa była rozpoznawana przez Wojewodę, WSA w Białymstoku oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przedmiotem skargi w sprawie poddanej kontroli przez Sąd kasacyjny była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji to jest przez Starostę. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, z którego wynika, że Starosta winien zostać obciążony odpowiedzialnością za okresy, w których sprawa na skutek odwołań czy też skarg i skarg kasacyjnych rozpoznawana była przez inne organy lub sądy administracyjne. Długość tych okresów nie jest bowiem w żaden sposób uzależniona od działania organu pierwszej instancji. Organ ten nie ma wpływu na czas, w jakim rozpoznane zostanie odwołanie od wydanej przez niego decyzji czy też na czas, w jakim rozpoznane zostaną skargi czy też skargi kasacyjne wniesione od decyzji organu drugiej instancji. W okresie, kiedy sprawa rozpoznawana była przez Wojewodę na skutek odwołania lub też przez sąd na skutek wniesienia skargi czy też skargi kasacyjnej co do zasady nie można stawiać Staroście zarzutu pozostawania w bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku przedstawił dokładnie przebieg postępowania administracyjnego począwszy od dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości aż do uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty z 31 grudnia 2020 r. Sąd szczegółowo opisał podejmowane przez organ czynności. Dokonał również oceny, czy w okresach, kiedy sprawa prowadzona była przez Starostę organ ten dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, uznając ostatecznie, że organowi przypisać można bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez okres około 4 lat. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Sąd pierwszej instancji uznał również, że Starosta pozostawał w bezczynności w okresie pomiędzy otrzymaniem decyzji kasatoryjnej Wojewody z 18 marca 2019 r. a datą zwrotu akt po oddaleniu przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego sprzeciw od tejże decyzji.

Z tego też względu zarzuty objęte punktem 1 petitum skarg kasacyjnych uznane zostały za niezasadne.

Skarżący kasacyjnie kwestionowali nieprzyznanie im sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz nieobciążenie Starosty grzywną w maksymalnej wysokości.

Jeśli chodzi o argumenty skargi kasacyjnej odnośnie przyznanej sumy pieniężnej to zwrócić należy uwagę, że pełni ona przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek.

Suma pieniężna nie może być jednak utożsamiana za zadośćuczynieniem czy też odszkodowaniem za szkody poniesione przez stronę na skutek opieszałego działania organu. Z uzasadnień skarg kasacyjnych wynika, że w ocenie skarżących, na skutek opieszałego działania organu doszło do zasiedzenia jednej z działek, co w ich ocenie uzasadnia nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości jak również przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości.

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 ipca 2021 r. I OSK 406/19 (a pogląd ten skład orzekający w pełni podziela), ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Zwrócić również trzeba uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417 1 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie.

Oczywiście nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy. Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.).

Z ustaleń sądu pierwszej instancji, które nie zostały w tym zakresie skutecznie zakwestionowane przez Skarżących w skargach kasacyjnych wynika, że okres bezczynności organu wynosił około 4 lat.

Sąd pierwszej instancji w punkcie XIX uzasadnienia wyroku szczegółowo uzasadnił, z jakiego powodu uznaje za zasadne przyznanie [...] sumy pieniężnej w wysokości 5000 złotych i sumy pieniężnej w wysokości po 3000 złotych na rzecz pozostałych skarżących. Ustalając jej wysokość sąd wyjaśnił, że wziął pod uwagę czas trwania postępowania jak również aktywność stron postępowania uznając, że najwyższa suma pieniężna powinna być przyznana stronie najaktywniejszej, czyli [...]. Sąd prawidłowo podkreślił również, że suma ta stanowi rodzaj rekompensaty z krzywdę doznaną na skutek wadliwego działania administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych zmierzających do wykazania, że kwota ta była zbyt niska zwrócić należy uwagę na uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzającej możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej. Jak z niego wynika, przy wprowadzaniu tego rozwiązania wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103).

Jak zwrócił uwagę NSA w cytowanym wyżej wyroku, wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na:

1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania,

2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego,

3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz

4) poziom życia w kraju.

W świetle powyższych wytycznych, biorąc pod uwagę charakter sprawy (sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma niewątpliwie charakter majątkowy), czas trwania postępowania, w tym ustalony okres bezczynności organu, zachowanie skarżących, którzy nie przyczynili się do przedłużenia postępowania uznać należy, że przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej w kwocie 5000 złotych na rzecz najaktywniejszego ze skarżących oraz po 3000 złotych na rzecz pozostałych skarżących nie stanowi naruszenia przywołanych przez Skarżących w skargach kasacyjnych przepisów art. 12 § 1 k.p.a w zw. z art. 35 § 5 k.p.a w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a i art. 154 § 7 p.p.s.a.

Również wysokość grzywny nałożonej na organ uznać należy za uzasadnioną. Sąd pierwszej instancji odniósł ją do czasu trwania bezczynności i przewlekłości (1000 złotych za każdy rok postępowania) a następnie podwyższył o 1000 złotych z uwagi na fakt, że okresy powstrzymywania się przez organ od działania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji zarzuty skarg kasacyjnych kwestionujące wysokość nałożonej grzywny uznać należało za niezasadne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne wniesione przez [...],[...] i [...].

Skarga kasacyjna organu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.