Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 238/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 1, art. 16, art. 23 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 135, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 765/08 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz J.W.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 765/08 uwzględniając skargę J.W. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności:

Wojewoda Jeleniogórski decyzją z [...] marca 1998 r. nr [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka Z. km 0+000.00 – K. km 48 +207.17.

Decyzja ta została w części uchylona przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast 21 sierpnia 1998 r., a następnie organ orzekł co do istoty sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...], Wojewoda Dolnośląski wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę autostrady A-4 na odcinku [...]., prawo własności nieruchomości położonej w gminie N., obręb Cz., oznaczonej jako działki: nr [...], AM-1 o pow. 0,1796 ha, nr [...] AM-1 o pow. 0,7639 ha, nr [...] AM-1 o pow. 0,0601 ha, nr [...] AM-1 o pow. 0,4925 ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], stanowiącej własność J.W. oraz ustalił na postawie operatu szacunkowego wykonanego w dniu [...] grudnia 2006 r., odszkodowanie w wysokości [...] zł. Ponadto organ wojewódzki zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

Od decyzji tej odwołał się J.W., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zarzucił pozbawienie go możliwości osobistego uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, wadliwość operatu szacunkowego i nieprawidłowe ustalenie odszkodowania. Ponadto odwołujący odniósł się do raportu oddziaływania na środowisko oraz do kwestii zapłaty za korzystanie z nieruchomości przez okres 12 miesięcy.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister odniósł się do regulacji zamieszczonej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o

szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, wobec czego do niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ drugiej instancji powołując się na przepisy art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, stwierdził, że pismem z [...] stycznia 2006 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył J.W. ofertę zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości, jednakże brak jest w aktach sprawy pisma, z którego wynikałaby zgoda strony na sprzedaż nieruchomości.

Wobec niezawarcia umowy sprzedaży nieruchomości Wojewoda Dolnośląski, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] wyznaczył właścicielowi termin do dnia [...] maja 2006 r. na zawarcie umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży, pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Generalny Dyrektor wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa do nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb Cz., oznaczonej jako działki: nr [...], AM-1 o pow. 0,1796 ha, nr [...] AM-1 o pow. 0,7639 ha, nr [...] AM-1 o pow. 0,0601 ha, nr [...] AM-1 o pow. 0,4925 ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], stanowiącej własność J.W..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 roku Wojewoda Dolnośląski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Mając na uwadze powyższe Minister Infrastruktury uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wszczęte zostało prawidłowo.

Powołując się na przepis art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603 ze zm., zw. dalej u.g.n.) oraz art. 18 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych organ wskazał, że na zlecenie Wojewody Dolnośląskiego z [...] października 2006 r. rzeczoznawca majątkowy K.K. wykonał operat szacunkowy z [...] grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości.

W operacie szacunkowym zgodnie z obowiązującymi przepisami wartość nieruchomości rolnej oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami. Przy tej metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Minister stwierdził, że rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych na przełomie lat 2004-2006, położonych na terenie powiatów: bolesławieckiego oraz zgierskiego ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji na terenie obrębów G., N.W., W., Cz., S. oraz P. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął trzy nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z [...] grudnia 2006 r. odpowiada wymogom określonym w wyżej wskazanych przepisach.

Organ podniósł, że subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość wywłaszczonej nieruchomości rolnej jest zbyt niska nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przestawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie.

Minister Infrastruktury wskazując na przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. podniósł, że w toku postępowania odwoławczego upłynął 12 miesięczny termin ważności operatu szacunkowego i w związku z tym zaszła konieczności wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 tej ustawy z zapytaniem o możliwość potwierdzenia ważności przedmiotowego operatu szacunkowego.

Rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie, potwierdził jego aktualność na dzień 31 stycznia 2008 r.

Wobec powyższego organ odwoławczy pismem z [...] lutego 2008 r. w trybie art. 10 K.p.a. zawiadomił strony o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie oraz poinformował o możliwości zapoznania się ze skompletowanym materiałem dowodowym i składania wniosków i wyjaśnień.

Pismem z [...] lutego 2008 r. strona wniosła zastrzeżenia do klauzuli potwierdzającej ważność operatu szacunkowego, twierdząc, że narusza ona przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardy III.7 pkt 2.13a i VII.2 pkt 2.1a, b, zwracając przy tym uwagę, że ceny nieruchomości wzrosły nawet o kilkaset procent oraz załączając sześć artykułów prasowych.

Zdaniem Ministra zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. istnieje możliwość potwierdzenia ważności operatu szacunkowego. Ponadto rzeczoznawca ocenia rynek nieruchomości i tylko on jest osobą uprawnioną do potwierdzenia lub stwierdzenia niemożliwości potwierdzenia operatu szacunkowego. Jeżeli więc na danym rynku nie doszło do zmiany cen transakcji, to zachodzi podstawa do potwierdzenia ważności operatu szacunkowego. Z kolei wartość nieruchomości weryfikowana jest na podstawie badań rynku lokalnego, a nie na podstawie doniesień prasowych, co podnosiła strona. Z załączonych do pisma strony wycinków gazet wynika, że wzrost wartości nieruchomości dotyczy działek budowlanych i rolnych, brak jest natomiast informacji o transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi, a zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nieruchomości wyłącznie o takim przeznaczeniu rzeczoznawca majątkowy może brać do porównań nieruchomości wycenianych.

Organ drugiej instancji podkreślił, że zgodnie ze standardami obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych mogą oni używać do porównań transakcji z okresu dwóch lat poprzedzających datę sporządzenia operatu, natomiast rzeczą rzeczoznawcy majątkowego jest ustosunkowanie się do trendów czasowych. Skoro zatem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził wyraźnego wpływu atrybutu "data zawarcia transakcji" na wielkość ceny transakcyjnej, to brak jest podstaw do uznania, że wartość nieruchomości nie może być uznana za prawidłowo określoną i aktualną.

Odnosząc się do zarzutu strony, że operat szacunkowy z [...] grudnia 2006 r. wskazuje inną kwotę nieruchomości niż operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2005 r. organ wskazał, że zarzut jest nietrafny, ponieważ operat z 2005 r. utracił już swoją ważność w momencie wydania decyzji, a przy tym operat ten wykonany był na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla potrzeb złożenia oferty nabycia tej nieruchomości w drodze umowy i nie jest dowodem w wywłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym.

Minister Infrastruktury powołując przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wskazał, że w toku postępowania w dniu [...] czerwca 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na którą nie stawił się prawidłowo powiadomiony J.W.. Złożył wniosek o wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy celem umożliwienia obrony swych praw oraz osobistego uczestnictwa w rozprawie.

Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował stronę o zebraniu materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości wglądu do akt znajdujących się w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim. Ponadto organ nie uwzględnił wniosku strony o ponowne wyznaczenie terminu rozprawy.

W związku z zarzutem strony że, została pozbawiona przez organ pierwszej instancji prawa do osobistego uczestnictwa w rozprawie, a tym samym uniemożliwiono jej złożenia stosownych wniosków, Minister wskazał, że organ pierwszej instancji trzykrotnie wyznaczał termin rozprawy, na które strona prawidłowo zawiadomiona nie stawiła się, pomimo ciągłych zapewnień, iż jest sprawą zainteresowana i domaga się osobistego uczestnictwa w rozprawie.

Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformował J.W., że wyznaczony na dzień [...] czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście to powinna działać przez pełnomocnika.

Wojewoda Dolnośląski każdorazowo informował strony o przyczynach przedłużającego się postępowania oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy.

Minister stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dołożył wszelkich starań aby umożliwić stronie osobiste uczestnictwo w rozprawie administracyjnej. Organ powołując się na wyrok SN z dnia 18 marca 1981 r., I PRN 8/81, OSN 1981, Nr 10, poz. 201 wskazał, że nie jest przeszkodą trudną do przezwyciężenia zawiadomienie o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie.

Zgodnie z art. 94 § 1 K.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia.

W ocenie Ministra strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym przed wydaniem decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że nie dotyczą one przedmiotowej sprawy i w związku z tym nie są rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Raport oddziaływania na środowisko stanowi dokument w postępowaniu dotyczącym lokalizacji drogi, zaś kwestia korzystania z nieruchomości wynika z decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanej w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.W. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2007 r. zarzucając że decyzja Ministra Infrastruktury jest wadliwa, bo utrzymuje w mocy sprzeczną z prawem decyzję organu pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w rozprawie w dniu [...] czerwca 2007 r., przez co rażąco naruszył art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący wskazał, że gdy dowiedział się o wyznaczeniu rozprawy w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] maja 2007 r., które doręczone zostało [...] czerwca 2007 r. złożył do Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu wniosek o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na kolizję terminów, bowiem na dzień [...] czerwca 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt VK 1357/03 Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia wyznaczył już rozprawę na godzinę 9:30 w której jest oskarżonym.

Do wniosku dołączył kopię zaświadczenia z Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 13 czerwca 2007 r., w którym potwierdzono powyższe fakty. Skarżący podniósł, że ze względu na fakt, że Urząd Wojewódzki we Wrocławiu wyznaczył i powiadomił go o terminie rozprawy na dzień [...] czerwca 2007 r. później niż uczynił to Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia, a także z uwagi na fakt, że w sprawie zawisłej w Sądzie istnieje zagrożenie pozbawienia wolności uznał, że najwłaściwszą decyzją dla ochrony jego interesów będzie wnioskowanie o odroczenie rozprawy administracyjnej.

Jego obecność w miejscowościach oddalonych od siebie o około 350 km w tym samym dniu prawie o tej samej godzinie nie była możliwa.

Za bezpodstawne uznał twierdzenie Wojewody, że zaistniała przeszkoda mogła być usunięta poprzez ustanowienie pełnomocnika, gdyż zgodnie z treścią art. 32 K.p.a. - strona może działać przed organem administracyjnym osobiście lub przez pełnomocników Sposób podejmowania czynności – osobiście lub przez pełnomocnika wynika z woli strony.

Ponadto skarżący zarzucił, że terminy rozpraw administracyjnych były wyznaczone bez stosownego wyprzedzenia czasowego, odmiennie jak uczynił to Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia, który rozprawę na [...] czerwca 2007 r. wyznaczył już [...] marca 2007 r.

Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody jest wadliwa, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości oraz terminu jej wydania. Decyzja Ministra nie odnosi się do publikacji prasowych, z których wynika kilkuset procentowy wzrost cen nieruchomości; nie ustosunkowano się w niej do zarzutu naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n., gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości użyto transakcji, w których strony działały w sytuacji przymusowej, przy sporządzaniu operatu szacunkowego posłużono się do porównania transakcjami nieruchomości, które nie były nieruchomościami podobnymi, co ilustrują szczegółowe dane, nie odniesiono się do zmiany cen na skutek upływu czasu, wskutek czego wartość rynkowa nieruchomości nie odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, lecz jest wypadkową cen nieruchomości podobnych z listopada i grudnia 2005 r. oraz lipca 2006 r.

Ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości narusza przepis art. 153 ust. 1 u.g.n., zaś sam grunt jest sprzeczny z art. 175 § 1 tej ustawy, gdyż nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu braku rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania za korzystanie z nieruchomości za okres zajęcia, tj. od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] lipca 2007 r.

Decyzja Wojewody jest wadliwa także z tych względów, ze została wydana w oparciu o wadliwa decyzję Wojewody Jeleniogórskiego z [...] marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4. W piśmie uzupełniającym skargę podniesiono, że GDDKiA nie złożył pisemnej oferty zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości, Wojewoda skutecznie nie wyznaczył terminu, gdyż skarżący nie otrzymał pisma Wojewody z [...] kwietnia 2006 r., w którym wyznaczono 30-dniowy termin do zawarcia umowy.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę przede wszystkim na uprawnienia organu odwoławczego, który ponownie rozpoznaje sprawę, ustala stan faktyczny, a także na podstawie art. 136 K.p.a. ma kompetencje do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji uszło uwadze organu odwoławczego, że warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jest upływ terminu wyznaczonego na piśmie przez wojewodę do zawarcia umowy, który nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Skarżącemu, wbrew zarzutowi zawartemu w piśmie uzupełniającym skargę, doręczona została oferta z [...] stycznia 2006 r., co wynika z karty 15 akt administracyjnych. Odbiór oferty pokwitowała matka skarżącego I. W.. Zważyć należy, że adres, na który przesłano ofertę, jest miejscem stałego zamieszkania skarżącego.

W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się pismo Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2006 r. wyznaczające termin do zawarcia umowy, jednakże nie ma dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu.

Skoro organ odwoławczy uznał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte, to mając na względzie przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., winien on skontrolować, czy skarżącemu skutecznie doręczono pismo z [...] kwietnia 2006 r. Organ odwoławczy mógł zatem zwrócić się do organu pierwszej instancji o nadesłanie dowodu doręczenia zawiadomienia albo wykazać innymi dowodami, czy pismo wyznaczające termin zawarcia umowy było doręczone skarżącemu, czy też nie. Jeżeli pismo nie zostało skarżącemu doręczone, to organ drugiej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte. Dochowanie bowiem wymogu z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest jednym z koniecznych warunków wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego przyjęcia do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości o powierzchniach znacznie odbiegających od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Przyjęta do analizy nieruchomość podobna ma 66 m kw. Pozostałe dwie też są znacznie mniejsze. Uszło uwadze organu odwoławczego, że rzeczoznawca celem wykazania podobieństwa winien zawrzeć dodatkowe rozważania co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek w przypadku wyraźnej różnicy powierzchni i jej wpływu na cenę transakcji.

Było to konieczne w sytuacji, gdy rzeczoznawca wskazał, że w grudniu 2004 r. za nieruchomość o pow. 0,27 ha zakupioną przez GDDKiA zapłacono 7,60 zł za metr, a w lipcu 2006 r. za działkę o pow. 0,5346 ha 21 zł za 1 metr. A więc w ciągu półtora roku nastąpił znaczny wzrost cen za działki przeznaczone pod drogi o większych powierzchniach. Nie ustalono, czy miał na to wpływ upływ czasu, czy też inne okoliczności. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego rzeczoznawca nie przyjął do analizy transakcji z 2006 r., czy nie było ich na rynku, czy też dotyczyły nieporównywalnych nieruchomości. Wobec tego, że każda sprawa wymaga indywidualnego zbadania. Stwierdzenie, że standardy zawodowe pozwalają rzeczoznawcom na dokonywanie wyceny na podstawie transakcji sprzed dwóch lat, jest ogólnikowe, a więc niczego nie wyjaśnia zwłaszcza, że liczne zarzuty odwołania odnosiły się do operatu szacunkowego. Nie wynika z niego, jaka była na przestrzeni lat 2004-2006 r., a więc w okresie objętym analizą, tendencja zmian cen (wzrastały, czy też były stabilne) w odniesieniu do gruntów nabywanych pod drogi.

Operat został sporządzony [...] grudnia 2006 r., a daty transakcji przyjętych do wyliczeń odszkodowania uwzględniają pierwszą połowę 2006 r. i 2005 r. Wprawdzie rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu na datę zaskarżonej decyzji, jednakże Sąd zwraca uwagę, że w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji ceny z operatu były faktycznie cenami sprzed ponad dwóch lat. Organ odwoławczy poza przytoczeniem przepisów dotyczących zasad ustalania odszkodowania, metod wyceny, nie rozprawił się z zarzutami dotyczącymi wadliwości operatu, a co za tym idzie zarzutami nieprawidłowego ustalenia odszkodowania.

Ponadto uszło uwadze organu odwoławczego, że w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2006 r. w tabeli na stronie 12 w rubryce "Nieruchomość A" z podzielenia ceny transakcyjnej w kwocie 111573 zł przez powierzchnię działki 0,3346 ha wynika cena 1m2 gruntu 33 zł, a nie jak wskazano w tabeli 20,87 zł. Organ odwoławczy nie zobowiązał biegłego do wyjaśnienia czy jest to pomyłka rachunkowa, czy też przyjęto do analizy metodą porównywania parami działkę o nieporównywalnej cenie. Zwrócić uwagę należy, że na stronie 10 operatu rzeczoznawca podał, że za nieruchomość o pow. 0,5346 ha cena wynosiła 21 zł. Wobec tego przy cenie transakcyjnej 111573 zł za nieruchomość o pow. 0,5346 ha cena jednego metra wynosiłaby 20,87 zł (w przybliżeniu 21 zł) czyli tak jak wskazano w tabeli, jednakże co do działki o pow. 0,5346 ha, a nie działki o pow. 0,3346 ha. Tych niejasności organ drugiej instancji nie wyjaśnił.

Zdaniem Sądu brak ustosunkowania się do wyżej wskazanych kwestii stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zachodziła więc konieczność uzupełnienia operatu w zakresie wyżej omówionym, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zw. dalej ustawą P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Równocześnie Sąd zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi dodatkowe postępowanie w zakresie wskazanym w uzasadnieniu, a w przypadku ustalenia, że skarżącemu nie zostało doręczone pismo Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2006 r. wyznaczające termin do zawarcia umowy, dokonał oceny, czy organ pierwszej instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe.

Nie podzielił Sąd zarzutów skargi co do oceny, że w przypadku sprzedaży nieruchomości pod drogi transakcje nie są eksponowane na rynku, a strony działają w sytuacji przymusowej.

Sprzedaż nieruchomości pod budowę nowych dróg spowodowana jest inwestycjami drogowymi. Jest to rynek specyficzny. Nabywcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ma więc konkurencji wśród stron transakcji. Sprzedawca nie ma realnej możliwości zbycia nieruchomości przeznaczonej w planie pod inwestycję drogową na rzecz innego kupującego niż inwestor drogowy. Skoro na danym terenie prowadzona jest inwestycja drogowa, to jest oczywiste, że rynek ten zdeterminowany jest tymi transakcjami dokonywanymi z określonym inwestorem. Mając to na uwadze ustawodawca odrębnie unormował zagadnienie nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe.

Nie podzielił Sąd stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie skontrolował, czy miał on zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz udziału w rozprawach administracyjnych.

Organ pierwszej instancji wyznaczał trzykrotnie rozprawy administracyjne: [...] lutego, [...] marca, [...] kwietnia 2007 r. Na rozprawę w dniu [...] lutego 2007 r. skarżący nie stawił się z powodu wyznaczonej w tym samym dniu rozprawy w sprawie karnej. O powyższym powiadomił organ pismem nadanym [...] lutego 2007 r., które dotarło do organu [...] lutego 2007 r.

O rozprawie wyznaczonej na [...] marca 2007 r. skarżący był powiadomiony [...] marca 2007 r., wniosek o odroczenie rozprawy datował zaś na dzień [...] marca 2007 r., a zwolnienie lekarskie obejmowało okres [...] marca – [...] marca 2007 r., tj. 4 dni. Wniosek o odroczenie nadał na poczcie [...] marca 2007 r., który wpłynął do organu [...] kwietnia 2007 r., a więc już po terminie rozprawy. Pomimo to organ ponownie wyznaczył rozprawę na [...] kwietnia 2007 r.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji wyznaczając trzykrotnie rozprawy (omyłkowo wskazał 9, a więc tyle terminów rozpraw, jakie było w sprawie I SA/Wa 764/08), zapewniał skarżącemu udział w postępowaniu.

Przedstawione powyżej fakty wskazują, że nie można zarzucić organowi, że naruszył przepis art. 94 § 2 K.p.a.

Skarżący miał też możliwość uczestniczenia w inny sposób w postępowaniu, o czym informował go organ, a także doręczył mu operat szacunkowy. Mógł więc składać wnioski dowodowe, zajmować stanowisko. Wobec powyższego organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził, że nie został naruszony art. 10 § 1 K.p.a.

Ponadto organ prawidłowo zastosował normę art. 9 K.p.a. informując stronę, co do możliwości (a nie obowiązku ) ustanowienia pełnomocnika.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości dla odszkodowania. O tym, jakie elementy powinna zawierać decyzja wywłaszczeniowa stanowi art. 16 ust 2 ustawy w zw. z art. 119 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 18 ustawy z 2003 r. stanowi, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Regulacja ta nie jest obligatoryjnym elementem osnowy decyzji.

Odnośnie zarzutu braku w osnowie decyzji określenia terminu wydania nieruchomości, Sąd wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jest to jeden z elementów decyzji wywłaszczeniowej, to jednakże wobec wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i objęciu jej przez inwestora brak jest przesłanek do rozstrzygania w tym zakresie.

Odnośnie braku rozstrzygnięcia co do odszkodowania za korzystanie z nieruchomości od daty niezwłocznego zajęcia zarzut ten nie jest zasadny, gdyż jest to sprawa cywilna należąca do właściwości sądu powszechnego.

W kwestii oparcia decyzji wywłaszczeniowej o wadliwą decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady Sąd stwierdził, iż jest ona ostateczna i nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.W., reprezentowany przez radcę prawnego R.F. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł na dwu podstawach z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

a) błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zw. dalej ustawą z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, iż brak rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach na jaki dzień ustalono stan nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania nie jest wadą, w sytuacji gdy stan nieruchomości ma zasadniczy wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości,

b) błędnej wykładni art. 134 ust. 1-4 w związku z art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, iż dopuszczalne jest ustalanie wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości w taki sposób, aby rzeczoznawca majątkowy używał do porównań transakcji porównawczych nieruchomości, które nigdy nie były eksponowane na rynku, a strony umowy działały w sytuacji przymusowej, w okoliczności gdy jest to wprost sprzeczne z literalną wykładnią art. 151 ust. 1 pkt. 1 i 2 o gospodarce nieruchomościami,

c) błędnej wykładni art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. polegającej na przyjęciu, iż obowiązek wskazania przez organ w decyzji wywłaszczeniowej terminu wydania nieruchomości jako elementu osnowy decyzji wywłaszczeniowej jest wypełniony również w razie późniejszego wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, podczas gdy z art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wynika, iż decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest wydawana na wniosek zainteresowanego podmiotu i po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, co w rezultacie oznacza, że organ wydający decyzję wywłaszczeniową jest zobowiązany – chcąc działać na podstawie przepisów prawa - wydać decyzję zawierającą wszystkie elementy, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ i art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji pierwszej instancji, mimo iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Wojewoda Dolnośląski naruszył art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie faktów dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które miało bezpośredni wpływ na ocenę postępowania organu pierwszej instancji i uznanie przez Sąd, iż Wojewoda wydając decyzję dnia [...] lipca 2007 r. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] kwietnia 2006 r. (warunek konieczny do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego), a także uznanie materiału dowodowego zebranego przez organ za kompletny,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji pierwszej instancji, mimo iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Wojewoda Dolnośląski naruszył art. 10 K.p.a. w związku z art. 94 § 2 K.p.a. i art. 79 § 2 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, mimo iż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji, Wojewoda Dolnośląski w toku postępowania administracyjnego naruszył art. 10 K.p.a. w związku z art. 94 § 2 K.p.a. i art. 79 § 2 K.p.a. Sąd naruszył wskazane przepisy postępowania sądowego, gdyż zaakceptował wadliwe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez bezzasadną odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007 r. (z powodu kolizji terminów) co pozbawiło skarżącego możliwości osobistego udziału w ważnej czynności procesowej, w tym zadawania pytań biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu na rozprawie administracyjnej, zaś popełnione błędy proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sporawy.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż narusza przepis art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i art. 107 § 1 K.p.a. brak rozstrzygnięcia co do daty na jaką ustalono stan nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania.

Zaniedbanie to jest tym bardziej rażące gdyż w istocie brak jest decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w rozumieniu ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Nie można uznać, iż jest nią decyzja Wojewody Jeleniogórskiego z [...] marca 1998 r. nr [...], ponieważ brak jest przepisów przejściowych, a żaden z przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie utożsamia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Mimo że sformułowania są podobne to w ustawie brak przepisu nakazującego traktować decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi jako decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady.

Przepis art. 23 ustawy odszyła w sprawach nieuregulowanych do stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Te zaś w art. 130 nakazuje wysokość odszkodowania ustalać według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Za wadliwe należy uznać więc twierdzenie WSA, że dopuszczalny jest brak rozstrzygnięcia w decyzji co do momentu na jaki ustalono stan nieruchomości, gdyż jest ono sprzeczne z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i art. 107 § 1 K.p.a.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. kasator wywodzi, iż w myśl ostatnich przepisów wartość rynkową stanowi najbardziej prawdopodobna ocena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu określonych założeń, a m.in. użycie do porównania transakcji nieruchomości podobnych, gdy strony nie działały w sytuacji przymusowej. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym użył do porównań transakcji, w których strony działały w sytuacji przymusowej, wszystkie trzy nieruchomości (tabela 1 na str. 12) były przeznaczone pod budowę autostrady A-4, właściciele tych nieruchomości byli w sytuacji przymusowej, bo w przypadku odmowy sprzedaży zostaliby wywłaszczeni.

Nieruchomości pod budowę dróg znacznie odbiegają od cen na wolnym rynku, dlatego że są to transakcje, w których Skarb Państwa jest jedynym nabywcą z ustawowym prawem do wywłaszczenia. Ceny takich nieruchomości nie odzwierciedlają rzeczywistej ceny rynkowej.

Drugim założeniem wynikającym z art. 151 ust. 1 pkt 2 u.g.n. jest użycie do porównań transakcji nieruchomości podobnych, które były eksponowane na rynku i upłynął odpowiedni czas na wynegocjowanie warunków umowy.

W rzeczywistości rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową szacowanych nieruchomości użył do porównań transakcje nieruchomości, które w ogóle nie były eksponowane na rynku i nie negocjowano .żadnych warunków umowy, gdyż propozycje zakupu złożył nabywca.

W warunkach rynkowych (o jakich mowa w art. 151) sytuacja jest zawsze odwrotna. To właściciel eksponuje na rynku swoją nieruchomość i oczekuje najbardziej korzystnej oferty od potencjalnych nabywców, ma poza tym zawsze prawo do odstąpienia od transakcji w każdej chwili, jeśli uzna oferty za zbyt mało atrakcyjne. Oferta Generalnego Dyrektora nie podlega żadnym negocjacjom. W istocie ceny nieruchomości podobnych przyjęte w operacie nie są cenami ukształtowanymi przez wolny rynek, ale przez samych rzeczoznawców majątkowych, sporządzających wyceny na zlecenie inwestora.

Za oczywiste uważa kasator, iż osoby zbywające nieruchomości na rzecz inwestora na podstawie umowy po przeprowadzeniu negocjacji nie sprzedają ich za ceny rynkowe, jakie mogliby uzyskać gdyby zbywali nieruchomości innemu oferentowi. Wymóg ustawowy uwzględnienia ceny rynkowej oznacza, że rzeczoznawcy winni uwzględniać ceny nieruchomości zbywanych na wolnym rynku, nie zaś nieruchomości zbywanych w drodze umowy zawieranej z inwestorem.

Z naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Sąd uznał za prawidłowe przyjęcie przez organ do ustalenia odszkodowania wartość rynkową działki wg poziomu cen z dnia poprzedzającego ponad 7 miesięcy dzień wydania decyzji, w sytuacji gdy poziom cen mógł ulec zmianie z korzyścią dla właściciela (wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 450/07).

Z naruszeniem art. 16 ust. 2 ustawy z 2003 r. Sąd przyjął, że organ jest zwolniony z obowiązku orzekania w decyzji o terminie wydania wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy żaden przepis nie przewiduje możliwości pominięcia tego elementu, a decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydana na wniosek zainteresowanego, po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nie sanuje formalnego braku decyzji.

Decyzja bez tego istotnego elementu składowego jest wadliwa i powinna być skorygowana.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, kasator stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 135 i 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzestał na uchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż do końcowego załatwienia sprawy było niezbędne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd przyjął także za prawidłowe błędne ustalenie faktów przez Wojewodę oraz uznał, że organ ten wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy w aktach administracyjnych brak było dowodu doręczenia pisma z [...] kwietnia 2006 r. (wezwanie do zawarcia umowy sprzedaży w terminie do [...] maja 2006 r.). Mimo to organ powołał się na owe pismo, nie mając zaś dowodu jego doręczenia nie miał prawa do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Błędnym ustaleniem faktycznym jest także to, iż organ wyznaczył rozprawę na dzień [...] kwietnia 2007 r., bowiem akta administracyjne nie zawierają takiego dokumentu, zaś skarżący nie otrzymał zawiadomienia o takiej rozprawie.

Nieprawidłowe ustalenie przez Sąd powyższych okoliczności spowodowało błąd w ocenie postępowania Wojewody i doprowadziło do zaniechania uchylenia decyzji pierwszej instancji, mimo iż Sąd obowiązany był stosownie do art. 135 ustawy P.p.s.a. uchylić ją, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Kasator podnosi także nieuwzględnienie przez Sąd przesłanki wznowieniowej, a to z powodu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 94 § 2 i art. 79 § 2 K.p.a., co winno skutkować nie tylko uchyleniem decyzji ostatecznej, lecz również wadliwej decyzji Wojewody, co podnoszono w skardze, a czego nie rozważył Sąd Wojewódzki. Sąd naruszając art. 135 ustawy P.p.s.a. doprowadził w ten sposób do stanu, iż w obrocie prawnym nadal funkcjonuje wadliwa decyzja Wojewody.

Nie będąc związanym granicami skargi, WSA naruszył przepis art. 134 §1 ustawy P.p.s.a., poprzestając na zbadaniu legalności decyzji ostatecznej. Ponadto z naruszeniem art. 10 w zw. z art. 94 § 2 i art. 79 § 2 K.p.a. Sąd zaakceptował wadliwe postępowanie Wojewody, który nie uwzględnił wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 2007 r. z powodu kolizji terminów rozprawy w innej sprawie. Pozbawiło to skarżącego możliwości osobistego udziału w ważnej czynności procesowej, w tym zadawania pytań rzeczoznawcy majątkowemu. Znaczna odległość (350 km.) udaremniła stronie udział w rozprawie, w której w myśl art. 118 ust. 1 u.g.n., organ winien umożliwić jej uczestnictwo. Podana przez skarżącego przyczyna stanowiła trudną do przezwyciężenia przeszkodę, co potwierdza przyjęty w orzecznictwie NSA pogląd wyrażony w sprawie I OSK 548/07 niepubl.

Wymienione w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania rażąco naruszające powołane przepisy procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, a rozpoznając sprawę w jej granicach jak stanowi przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna oparta jest o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy rozpoznaje najpierw zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przyjęciu, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego.

Rozpoznając zarzuty wymienione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za zasadne. WSA uwzględniając skargę skoncentrował się na błędach procesowych popełnionych przez organ odwoławczy.

Zasadnie uznał Sąd za błędną ocenę Ministra, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte skoro w aktach brak było zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r., a skarżący twierdził, że pisma takiego nie otrzymał. Z uwagi na treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, zachowanie warunku, skutecznego wyznaczenia terminu przez Wojewodę do zawarcia umowy, miało niewątpliwie wpływ nie tylko na legalność decyzji ostatecznej, lecz przede wszystkim decyzji organu pierwszej instancji.

Przepis art. 135 ustawy P.p.s.a. nakłada na Sąd Administracyjny stosowanie z urzędu środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, iż nie jest to tylko uprawnienie Sądu pierwszej instancji, lecz ustawowo nałożony obowiązek.

Tak więc w przypadku postępowania instancyjnego, gdy naruszenia prawa tkwią w decyzji pierwszoinstancyjnej niezwykle rzadko będzie zachodzić sytuacja, że naruszenia te zostaną usunięte przez organ odwoławczy, zwłaszcza jeżeli uwzględni się jego uprawnienie przewidziane w art. 138 § 1 K.p.a.

W sytuacji gdy naruszenia prawa są tak istotne, że wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd Administracyjny w takim przypadku winien z urzędu zastosować przepis art. 135 ustawy P.p.s.a. i uchylić zarówno decyzję ostateczną jak i decyzję organu pierwszej instancji.

Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, a opisane wyżej uchybienie Wojewody winno spowodować uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Argumentację powyższą wzmacnia zasadny zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do wadliwie przeprowadzonej rozprawy, w której nie uczestniczył skarżący.

Sąd pierwszej instancji oceniając prawidłowość tego stadium postępowania wywłaszczeniowego zwrócił uwagę na okoliczność, iż termin rozprawy wyznaczany był trzykrotnie. Błędnie Sąd przyjął, iż ostatni termin przypadał na [...] kwietnia 2007 r. i trafnie skarga kasacyjna zarzuca, że takiego terminu nie było, gdyż ostatni termin został wyznaczony na [...] czerwca 2007 r. Błąd powyższy ma jednakże raczej charakter oczywistej omyłki Sądu.

Istotną wadliwość stanowi natomiast przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej pod nieobecność skarżącego, działającego bez pełnomocnika.

Przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. mający zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wprowadza wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Oznacza to, że ustawodawca uznając szczególny charakter tego rodzaju spraw nałożył na organ administracji państwowej obowiązek wyjaśnienia sprawy w tej formie procesowej. Przeprowadzenie rozprawy ma zatem na celu nie tylko wykonanie obowiązku formalnoprawnego, lecz także winno służyć wyjaśnieniu sprawy. W sprawach wywłaszczeniowych, w których oprócz odjęcia własności organ ustala odszkodowanie zachodzi najczęściej potrzeba wyjaśnienia stronom podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia w tej kwestii oraz wyjaśnienie przy udziale biegłego wątpliwości i ewentualnych sprzeczności w przedstawionym operacie szacunkowym.

Zgodzić należy się z oceną Sądu, iż skarżący był prawidłowo wezwany na rozprawy odbywające się w dniach [...] lutego, [...] marca i [...] czerwca 2007 r. (ten ostatni termin Sąd błędnie określił jako [...] kwietnia 2007 r.).

Jednakże w świetle pisma skarżącego z dnia [...] maja 2006 r. jego nieobecność na rozprawie należało uznać za usprawiedliwioną zaś podany powód – termin rozprawy w sprawie karnej – jako przeszkodę trudną do przezwyciężenia w rozumieniu art. 94 § 2 K.p.a.

Jeśliby nawet uznać – czego nie należało uczynić – że skarżący mógł przezwyciężyć tę przeszkodę – to organ ze względu na specyfikę sprawy winien rozważyć, czy nie zachodzi inna ważna przyczyna nakazująca przeprowadzenie rozprawy. Wobec licznych zarzutów strony w doniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego (co zasadnie podniósł również Sąd pierwszej instancji) zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem strony, gdyż udział w niej tylko przedstawiciela inwestora i rzeczoznawcy uniemożliwił osiągnięcie celu rozprawy, a więc wyjaśnienia wątpliwości co do przyjętej wyceny wywłaszczonych nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie ocenił, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania kwestionującego podstawy faktyczne przyjętego operatu (rozbieżność w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w cenach, błędy rachunkowe) jednakże tego rodzaju mankamenty operatu mogły być wyjaśnione nie w drodze postępowania instancyjnego przed organem drugiej instancji, lecz z udziałem strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i w formie, o której stanowi przepis art. 118 ust. 1 u.g.n.

Powyższe również przemawiało za koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, jako naruszających przepisy art. 118 ust. 1 u.g.n., art. 10 § 1, art. 94 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego z uwagi na niepełne ustalenie stanu faktycznego i niedostrzeżone w tej materii błędy organów przez WSA Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się w pełni do kwestii prawidłowości stosowania prawa materialnego. Jednakże niektóre z zarzutów w świetle dotychczasowych ustaleń faktycznych mogły podlegać ocenie. Jako niezasadny uznał Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten nakazywał ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Decyzja ustalająca odszkodowanie winna więc uwzględniać powyższe wartości, które wynikają także z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Nie oznacza to jednakże obowiązku zamieszczenia takiego stwierdzenia w rozstrzygnięciu tzn. w osnowie decyzji. Wystarczy więc, aby wynikało to z operatu szacunkowego i uzasadnienia decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. należy zgodzić się z twierdzeniem kasatora, przepis ten nakładał na organ obowiązek określenia terminu wydania nieruchomości.

Decyzja Wojewody nie zawierała wprawdzie tego elementu, lecz zasadnie Sąd przyjął, iż w sytuacji gdy już w dniu [...] listopada 2006 r. została wydana decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości (w trybie art. 17 ust. 1 specustawy) to brak było przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a niezamieszczenie takiego rozstrzygnięcia nie naruszało prawa.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości przedwczesnym byłaby ocena prawidłowości stosowania przepisów art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., co będzie dopiero możliwe po ustosunkowaniu się przez rzeczoznawcę do zastrzeżeń skarżącego do operatu oraz zastrzeżeń podniesionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wobec uznania za zasadne zarzutów naruszenia przez WSA przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Z uwagi na treść art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego tylko wówczas gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostaje uchylony wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę, brak było podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżył on bowiem wyrok uwzględniający jego skargę i uchylający decyzję ostateczną. W takim zaś przypadku stronie skarżącej zwrot kosztów nie należy się.