Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1370/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 10, art. 30 par. 4, art. 97 par. 1 pkt 1, art. 105,  art. 109 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi adwokata M. K. – kuratora spadku po B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz adwokata M. K. – kuratora spadku po B. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunty nieruchomości warszawskich przeszły na rzecz Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące mogli w ciągu 6-ciu miesięcy od daty objęcia w posiadanie przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu.

Z akt sprawy wynika, że b. współwłaściciele hipoteczni nieruchomości położonej przy ul. [...] nie złożyli wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej.

Decyzją z dnia [...] maja 1981 r. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] zezwolił na nabycie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. jego dotychczasowym najemcom. W dniu [...] lipca 1981 r. została zawarta umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu oraz ustanowienia ułamkowej części gruntu, na którym usytuowany jest budynek.

W dniu 23 października 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek B. M., M. M. i D. M. (następców prawnych H. M.) o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1981 r. orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.

Zdaniem wnioskodawców Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem, bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa. Stanowiło to zdaniem wnioskodawców naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji.

Ponadto wskazano, iż w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że spadkobiercom dawnych właścicieli nieruchomości przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1981 r., która została utrzymana w mocy orzeczeniem Kolegium z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...].

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie brak było po stronie wnioskodawców legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1981 r. orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. W dacie wydania decyzji o sprzedaży powyższego lokalu wnioskodawcy, będący następcami prawnymi poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, nie posiadali żadnych praw do tej nieruchomości, albowiem nie został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Takiego prawa nie posiadają również obecnie.

Zatem bezzasadne jest zdaniem organu twierdzenie wnioskodawców, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa pierwszeństwa przysługującego dawnej właścicielce nieruchomości tj. H. M., skoro nie składała ona wniosku przewidzianego w dekrecie z 1945 r.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1655/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...].

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 797/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości [...] zachowali uprawnienia dekretowe, istotne znaczenie ma to, czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały, bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu.

Z akt sprawy wynika, że byli współwłaściciele hipoteczni nieruchomości położonej przy ul. [...] nie złożyli wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej.

Nie oznacza to jednak zdaniem NSA, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składnia wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina [...] w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadanie, a tym samym czy nieruchomość tę objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego [...], w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone.

W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności nie zostały zbadane.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 731/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi B. M. na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...].

Zdaniem Sądu dla stwierdzenia "niezłożenia wniosku", a tym samym utraty roszczeń dekretowych, istotne znaczenie ma ustalenie, że termin do dokonanej czynności upłynął, co w sposób oczywisty wymaga oznaczenia początku jego biegu. Bez poczynienia tych ustaleń odmowa przyznania przymiotu strony spadkobiercom dawnej współwłaścicielki nieruchomości dekretowej, a w konsekwencji odmowa wszczęcia z ich wniosku postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z dnia [...] maja 1981 r. jest przedwczesna i ma charakter arbitralny.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien ustalić, uwzględniając zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy, a jeśli tak to kiedy, przedmiotowa nieruchomość została objęta w sposób określony przepisami prawa

w posiadanie przez gminę [...], a następnie w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń oceni czy wnioskodawcom przysługuje legitymacja do wszczęcia postępowania nadzorczego i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

W efekcie, w dniu [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało, na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a., postanowienie sygn. akt [...], w którym odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z powodu braku przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu nie będącego stroną, stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych.

"Byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością, w sytuacji gdy odzyskali część lokali (niesprzedanych), a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej (użytkowania wieczystego) w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa".

Organ podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanym na żądanie strony organ powinien zbadać, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim żądaniem. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuję się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32: wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OSA 4/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 3).

Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu może mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli, gdyż w razie stwierdzenia nieważności aktualne stają się ich roszczenia związane z dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Interes prawny byłych właścicieli wiąże się, więc z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniu, że określone czynności prawne zostały dokonane z pokrzywdzeniem wierzycieli (skarga pauliańska). Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r. I SA/Wa 858/06).

W niniejszej sprawie zdaniem organu brak po stronie wnioskodawców legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1981 r. orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...]. W dacie wydania decyzji o sprzedaży powyższego lokalu wnioskodawcy, będący następcami prawnymi poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, nie posiadali żadnych praw do tej nieruchomości, albowiem nie został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Takiego prawa nie posiadają również obecnie.

Sześciomiesięczny termin do zgłoszenia wniosku w myśl art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) rozpoczynał bieg od dnia objęcia w posiadanie nieruchomości przez gminę. Tryb i zasady, na jakich następowało to objęcie regulowały wydane na podstawie art. 4 dekretu, dwa kolejne rozporządzenia Ministra Odbudowy: z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. nr 16 poz. 112) oraz z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.

U. nr 6, poz. 43). Przy czym zarówno w świetle uregulowań zawartych w pierwszym rozporządzeniu, jak i drugim skutek prawny w postaci objęcia gruntów przez gminę w posiadanie, następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego [...], w którym zostało zamieszczone stosowne ogłoszenie (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r.).

Grunt położony przy ul. [...] został objęty w posiadanie przez gminę [...] w dniu [...] kwietnia 1948 r., co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr 10 pod poz. 10. Zatem termin do składnia wniosków dekretowych minął w dniu 19 października 1948 r.

Bezzasadne jest więc zdaniem organu twierdzenie pełnomocnika wnioskodawców, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa pierwszeństwa przysługującego dawnej właścicielce nieruchomości tj. H. M., skoro nie złożyła ona wniosku przewidzianego w dekrecie z 1945 r.

Art. 7 dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego w oparciu o ustawę z dni 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego a podstawie tego dekretu (Wokanda 1998/8/36).

Skoro wniosek w trybie dekretu z 1945 r. nie został złożony, Skarb Państwa mógł dowolnie rozporządzić nieruchomością położoną w W. przy ul. [...].

W chwili obecnej wnioskodawcy nie legitymują się żadnym prawem rzeczowym, ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości. Jako potomkowie dawnych właścicieli mają interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskania odszkodowania, jednakże nie złożenie wniosku dekretowego rozerwało związek dawnych właścicieli z ich nieruchomością. Tym samym zdaniem organu wnioskodawcy nie wykazali, iż są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku, który stał się z mocy samego dekretu z dnia 26 października 1945 r. własnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o wszczęcie postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowanie nie może być wszczęte a organ administracji publicznej wydaje postanowienie

o odmowie wszczęcia postępowania.

Na podstawie tego przepisu organ orzeka, co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Orzeczenie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast sprowadzać się do badania przyczyn nieważności decyzji o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Badania stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia powyższych przesłanek może organ dokonać dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999 r. IV SA 2152/97; z dnia 22 września 1999 r. IV SA 1400/97, a także z dnia 25 listopada 2003 r. I SA 694/2002 niepubl.). Zatem do wydania orzeczenia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. dochodzi wtedy gdy organ w postępowaniu wstępnym ustali, że w sprawie zachodzą przesłanki podmiotowe, np., brak strony w sprawie lub przesłanki przedmiotowej oraz brak decyzji administracyjnej stanowiącej przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] maja 2012 r. zostało wniesione zażalenie, któremu zarzucono:

1) naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wypracowanej jednolitej linii orzeczniczej polegającej na przyjęciu, że wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się w wywłaszczonym budynku z tego względu, że nie został złożony w przepisanym terminie wniosek dekretowy,

2) naruszenie art. 5 w zw. z art. 8 dekretu warszawskiego w zw. z art. XXXIX

§ 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu nr [...], to wyłącznie przeddekretowi właściciele tej nieruchomości byli właścicielem lokalu nr [...], gdyż zgodnie z w/w przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie – w dniu wydania decyzji lokalowej – nie miało miejsca (wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2239/10),

3) naruszenie art. 28 w zw. z art. 160 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania,

4) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej

i wskazań Sądu co do dalszego postępowania,

5) naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności,

6) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne i nie wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy,

7), 8) i 9) naruszenie art. 7, 8, 11, 12, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy dla oceny legalności decyzji z dnia [...] maja 1981 r. i przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie,

10) naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji RP, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi podchodzenia jego uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 Konstytucji RP wprost stanowi, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona poprzez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej,

11) naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem nr 3, nr 5 i nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284), poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność, wnosząc o uchylenie postanowienia i wydanie decyzji merytorycznej.

Rozpoznając zażalenie organ podniósł, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie organ, powołał się na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Pogląd ten nie został zakwestionowany przez sądy administracyjne orzekające w sprawie. A to oznacza, że w niniejszym postępowaniu organ nie dokonywał oceny merytorycznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1981 r., lecz badał przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie.

Bezsprzecznie, bowiem i czego nie kwestionuje również sam skarżący, wniosek dekretowy w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. nie został, przez byłych właścicieli, złożony. Skutek takiego stanu rzeczy został jednoznacznie w wymienionym dekrecie warszawskim określony. Były właściciel zachowywał własność budynku znajdującego się na gruncie, który z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przeszedł na własność [...] do czasu odmowy uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, jeżeli taki wniosek został złożony, lub do czasu upływu terminu do jego wniesienia,

w przypadku gdy wniosek nie został złożony. Od chwili wejścia w życie dekretu

z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela, dekret wprowadził, bowiem czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Status prawny utrwalał się

w razie uwzględnienia wniosku. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek

z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało

z mocy prawa (wyrok NSA w Warszawie sygn. akt I OSK 475/09 z dnia 13 stycznia 2010 r. LEX nr 595396).

Dlatego też organ nie zgodził się z zarzutami skarżącego zawartymi

w jedenastu punktach, a sprowadzającymi się do stwierdzenia, że byli właściciele nie utracili prawa do budynku położonego przy ul. [...] w W., co tym samym dawało im prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu położonego w tym budynku na rzecz najemcy.

Źródłem interesu prawnego jest norma prawna, na podstawie, której

w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem

i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Interes prawny powstaje wówczas, gdy zaistnieje związek o charakterze metrialnoprawnym pomiędzy obowiązującym konkretnym przepisem prawa materialnego – nie procesowego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tego przepisu tj. decyzja administracyjna, może mieć wpływ na jego sytuację prawną w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalowej jak i w zażaleniu skarżący nie powoływał się na normę prawną o takim charakterze. Dekret z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy może być różnie oceniany, jednakże nadal obowiązuje i zobowiązuje organy administracyjne do stosowania zawartych w nim regulacji. Wynagrodzenie szkody, o której mówi wnioskodawca w punkcie 10 zażalenia, nie należy do kompetencji organów administracyjnych, chyba, że konkretna norma prawna wyposaża organ w takie kompetencje. Tak nie jest zdaniem organu w niniejszym przypadku. Ewentualne roszczenia byłych właścicieli [...] być może będą mogły być zaspokojone w ustawie reprywatyzacyjnej, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem administracyjnym zobowiązanym do orzekania

w granicach obowiązującego prawa i nie może przyznać wnioskodawcy uprawnienia, w jego mniemaniu uzasadnionego, jednak nie opartego o konkretną normę obowiązującego prawa materialnego. Dlatego też postanowieniem z dnia

[...] września 2012 r. SKO w [...] utrzymało w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2012 r.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

z dnia [...] wrześnie 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożył B. M. zarzucając mu:

1) naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowicie zignorowanie wykładni wypracowanej, zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie, polegające na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony

w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się we wywłaszczonym budynku wyłącznie

z tego względu, że nie został złożony w przepisanym terminie tzw. wniosek dekretowy;

2) naruszenie art. 5 w zw. z art. 8 – dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – dekret z 11 października 1946 r. (Dz. U. nr 57, poz. 321 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego

w zakresie przedmiotowego lokalu nr [...], to wyłącznie przeddekretowy właściciel tej nieruchomości, był właścicielem lokalu nr [...], gdyż zgodnie z w/w przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) "znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli" aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowana wieczystego, co w niniejszej sprawie – w dniu wydania decyzji lokalowej – nie miało miejsca (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt : I SA/Wa 2239/10);

3) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu, który stanowił jego własność, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, nadto jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu w chwili wydawania zaskarżonej decyzji prawo pierwszeństwa wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy;

4) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej

i wskazań Sądu co do dalszego postępowania;

5) naruszenie § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez nieuwzględnienie, że skarżącemu jako spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej

w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało prawo pierwszeństwa wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu;

6) naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] maja 1981 r.;

7) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy;

8) naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego,

a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] maja a 1981 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;

9) naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odzwierciedlenia w zaskarżonym postanowieniu oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie podczas gdy, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym pod sygn. akt I SA/Kr 340/09 wyroku z dnia 12 maja 2009 r.: "Z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawiania i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości", a ponadto poprzez całkowicie pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, oraz nie uwzględnienie przesłanek, które mają znaczenia dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji;

10) naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona poprzez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej";

11) naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem nr 3, nr 5 i nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnianego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania

z nieruchomości stanowiącej ich własność (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96 LEX nr 41130) umorząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże w niniejszej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności prawne.

Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. obarczone jest wadą którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie organ prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego orzeczenia. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postepowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgonie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłe w sprawie orzeczenie administracyjne. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją (lub postanowieniem).

Z doręczeniem decyzji administracyjnej lub postanowienia wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy to postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postepowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji lub postanowień. Jeżeli zaś organ administracji wydał orzeczenie z naruszeniem przepisu art. 30 §4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował je do osoby zmarłej, to wadliwość takiego orzeczenia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzanie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie orzeczenia do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się

w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego

w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że

w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać orzeczeń. Skoro w podmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej oznacza to, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, lex 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl – Glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 – OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż organ nie wziął pod uwagę tego, że w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia nie był właściwie ustalony krąg stron przedmiotowego postępowania.

Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy potwierdza, że organ prowadził postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą. Zaskarżone postanowienie skierowane zostało bowiem do D. M. jednego z uczestników postępowania, który zmarł [...] lipca 2012 r., co wynika między innymi

z wyroku NSA z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1285/13 wydanego

w przedmiotowej sprawie uchylającego wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2028/12 właśnie z powyższego powodu.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania

i adresatami orzeczeń winni być także następcy prawni zmarłego uczestnika postępowania D. M. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli natomiast w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony.

Powyższe oznacza, że organ orzekający w sprawie naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 §1 pkt 1 i art. 109 k.p.a., które to naruszenie daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Rozpatrując ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustalą aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł jak

w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.