Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 910/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 712
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Mariola Kowalska, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1011/15 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1011/15, oddalił skargę P. A. P. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił przyznania P. P. prawa do zasiłku celowego na pokrycie w całości kosztów zakupu leków i ziół na okres 6 miesięcy w roku 2015 w kwocie 600 zł. Organ wskazał, że po wpłynięciu wniosku z dnia 1 grudnia 2014 r. pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej próbowali uzgodnić z wnioskodawczynią termin przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, gdyż ostatni wywiad miał miejsce w dniu [...] maja 2014 r. Pomimo wielokrotnych prób podejmowanych przez pracowników Ośrodka nie udało się przeprowadzić aktualizacji wywiadu środowiskowego, który powinien zostać przeprowadzony osobiście ze stroną. W dniu 26 stycznia 2015 r. pracownicy Ośrodka udali się do jej miejsca zamieszkania, które opuściła w momencie wpisywania do kwestionariusza danych z dowodu osobistego. Wywiad w tym dniu przeprowadzano z pełnomocnikiem skarżącej, J. P., od której nie udało się uzyskać wszystkich niezbędnych informacji. Organ wskazał, że skarżąca posiada pełną zdolność do czynności prawnych, a brak współdziałania z pracownikiem socjalnym uzasadnia odmowę przyznania pomocy finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie uwzględniło odwołania od tej decyzji i zaskarżoną decyzją utrzymało ją w mocy. Zdaniem Kolegium, z uwagi na brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania świadczenia, a wydaną decyzję uzasadnił w sposób pełny i wyczerpujący, nie przekraczając granic uznania. Skarżąca nie współpracuje z organem, przejawiając postawę roszczeniową. Nie udowodniła, że nie jest w stanie osobiście uczestniczyć w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, zatem brak było podstaw do zastosowania § 4 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712),

Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wskazując na złą sytuację życiową i materialną, w której się znalazła. Reprezentujący ją pełnomocnik z urzędu pismem z dnia 20 października 2015 r. uzupełnił skargę zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w rodzinie skarżącej, pominięcie stanu psychicznego skarżącej oraz nieustosunkowanie się do jej sytuacji majątkowej, a jedynie oparcie się przez organ na opuszczeniu mieszkania przez skarżącą podczas wywiadu środowiskowego, naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie interesu strony, a także nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organy I i II instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, naruszenie art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie zasiłku celowego, podczas gdy z akt sprawy i sytuacji życiowej strony wynika, iż zasiłek taki jest stronie niezbędny w celu zapewnienia jej potrzeb bytowych, naruszenie § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że od skarżącej pomimo istniejących rzeczywistych zaburzeń zdrowia psychicznego konieczne jest uzyskanie informacji określonych w art. 107 ust. 5 b ustawy o pomocy społecznej, oraz naruszenie art. 2 (bez wskazania ustępu) ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i brak przyznania zasiłku celowego, co doprowadziło do uniemożliwienia stronie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, której nie jest ona w stanie pokonać. Wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. Sąd I instancji oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii sądowo-psychiatrycznej na okoliczność istnienia przesłanek do orzeczenia wobec Skarżącej umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 30 czerwca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż odmowa przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków i ziół w okresie od grudnia 2014 r. do maja 2015 r. znajduje uzasadnienie w ustaleniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i w zebranym materiale dowodowym. Organy administracyjne nie przekroczyły przy tym uznania administracyjnego właściwie motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego był brak współdziałania wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Postawa skarżącej uniemożliwiła bowiem pracownikom socjalnym przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W tej sytuacji organ pomocowy prawidłowo ocenił zachowanie skarżącej jako brak współdziałania z organem w ustaleniu jej sytuacji życiowej. Ze względu na cel wywiadu środowiskowego i jego zakres przedmiotowy nie można go przeprowadzić z pominięciem wnioskodawcy. Jest to osoba, w której interesie toczy się postępowanie o przyznanie świadczenia, zatem przeprowadzenie z nią wywiadu wymaga czynnego udziału strony w postępowaniu. W sprawie, której przedmiotem jest zasiłek celowy, a ostatni wywiad przeprowadzono [...] maja 2014 r., konieczna była jego aktualizacja. Zdaniem Sądu I instancji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Brak jest dowodu na to, iż stan zdrowia skarżącej uniemożliwiał przekazanie podczas wywiadu środowiskowego wymaganych przez ustawę o pomocy społecznej informacji. Brak możliwości uzyskania informacji od wnioskodawczyni z uwagi na jej stan zdrowia nie został także wykazany przez pełnomocnika wnioskodawczyni w trakcie spotkania z pracownikami pomocy społecznej ani w odwołaniu od decyzji I instancji. Mając powyższe na względzie Sąd meriti stwierdził, że skarżąca miała obowiązek przekazania informacji w trakcie wywiadu środowiskowego niezbędnych do prawidłowego ustalenia jej sytuacji życiowej. Poprawnie zatem organy administracyjne oceniły postawę skarżącej jako świadczącą o braku współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Wyjaśnił również, że odmowa przeprowadzenia dowodu z przedłożonej przez skarżącą opinii sądowo-psychiatrycznej uzasadniona była treścią art. 106 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że od skarżącej pomimo istniejących rzeczywistych zaburzeń zdrowia psychicznego konieczne jest uzyskanie informacji określonych w art. 107 ust. 5 b ustawy o pomocy społecznej,

b) art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, ponieważ był przy nim obecny jedynie pełnomocnik strony, podczas gdy wywiad został przeprowadzony w mieszkaniu, gdzie przebywała skarżąca w obecności jej rodziny (matki),

c) art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odmówił przyznania zasiłku celowego, podczas gdy z akt sprawy i sytuacji życiowej strony wynika, iż zasiłek taki jest stronie niezbędny w celu zapewnienia potrzeb bytowych,

d) art. 2 (bez ust.) ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odmówił przyznania zasiłku celowego, co doprowadziło do uniemożliwienia stronie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej strony, której nie jest ona w stanie pokonać;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy opinia ta była niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie zmierzała do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie ujawnionych w sprawie okoliczności dotyczących zdrowia psychicznego skarżącej, niedokonanie analizy sytuacji życiowej skarżącej oraz niewskazanie przez sąd zasadności odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły obowiązującą procedurę postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w rodzinie skarżącej, pominięcie stanu psychicznego skarżącej oraz nieustosunkowanie się do jej sytuacji majątkowej, a jedynie oparcie się przez organ na opuszczeniu mieszkania przez skarżącą podczas wywiadu środowiskowego, co miało istotny wpływ na ustalenie wysokości zasiłku celowego,

- art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w wyniku niezebrania oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności uznanie za udowodnione okoliczności wynikających jedynie z oświadczenia jednej ze stron postępowania wskazujących, jakoby skarżąca nie współpracowała z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, a także niewłaściwe uznanie przez Sąd, że postawa Skarżącej uniemożliwiała pracownikom socjalnym przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W motywach skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano, dowodząc w szczególności złego stanu psychicznego strony, który uzasadniał odstąpienie od zwykłych procedur, jak też złą jej sytuację materialną, uzasadniającą przyznanie żądanego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, stąd w pierwszej kolejności oceny wymagają zarzuty uchybień procesowych. Wytyk naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. jest oczywiście chybiony, gdyż jak wynika z art. 106 § 3 tej ustawy przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie prowadzenie dowodów z dokumentów, i to w ograniczonym zakresie. Zatem stanowisko Sądu I instancji odmawiające dopuszczenia dowodu z opinii biegłego było jak najbardziej słuszne. Nie popełnił też ten Sąd naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem orzekał na podstawie akt sprawy i uwzględnił jej stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Wskazane w kasacji wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mają miejsca, skoro zamieszczono w nim wymagane elementy. Przypomnieć trzeba, że po myśli tego przepisu uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd meriti uznał zaskarżony akt czy działanie organu za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdy nie wyjaśnił w sposób odpowiedni do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zasadniczo konieczne jest więc jego powiązanie z zarzutem naruszenia innego przepisu, gdyż samodzielną podstawę kasacyjną może ten przepis stanowić tylko wówczas, gdy nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010r., nr 3, poz. 39). Powiązanie go z zarzutem uchybienia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie spełnia tego wymogu. Ponadto wskazanych w kasacji uchybień niepodobna przypisać uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który zawiera motywację zajętego stanowiska, pozwalającą na jego kontrolę instancyjną. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej Sąd meriti nie pominął okoliczności związanych ze stanem zdrowia i sytuacją materialną skarżącej kasacyjnie, a uczynił to w kontekście przyjętej przez organy podstawy odmowy, wśród której nie było oceny merytorycznej zasadności żądania, nieuwzględnionego przecież z innej przyczyny. Zatem nie mógł Sąd odnieść się do zasadności wniosku o przyznanie zasiłku celowego, bo w sensie stricte nie było to przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie zasługiwał na aprobatę zarzut naruszenia przezeń art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez pominięcie popełnionych przez organ uchybień. Przede wszystkim godzi się stwierdzić, że stosownie do jego brzmienia, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zauważa się w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w tym przepisie, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (p. wyrok z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 808/13, LEX nr 1519206; wyrok z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II GSK 608/13, LEX nr 1485554; wyrok z dnia 25 marca 2014r., sygn. II GSK 62/13, LEX nr 1488135; wyrok z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. I GSK 363/12, LEX nr 1356919; wyrok z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1490/11, LEX nr 1286271; wyrok z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1832/10, LEX nr 1152065; wyrok z dnia 19 października 2011 r., sygn. I OSK 915/11, LEX nr 1069688). Podkreślić należy zatem, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. dopuszczając uchylenie zaskarżonych decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów postępowania miało "istotny wpływ na wynik sprawy", nie w każdym wypadku uchybienia przepisom postępowania będzie wywoływał taki skutek (tak Naczelny Sąd Administracyjny: w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. I OSK 283/11, LEX nr 1082714; w wyroku z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 283/10, LEX nr 1167135). W szczególności naruszenie przepisów postępowania nie będzie pociągać za sobą uchylenia decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., jeżeli niezależnie od tego naruszenia wynik stosowania przepisów prawa materialnego przez organ administracji przyniósłby tożsamy rezultat (takie samo byłoby brzmienie osnowy decyzji). Ponowne prowadzenie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego przez organ godziłoby w zasadę ekonomiki procesowej, pewność obrotu prawnego, jak również w konieczność rzetelnego gospodarowania zasobami publicznymi, jakie nie powinny być przeznaczane na dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, którego wynik będzie z wysokim prawdopodobieństwem analogiczny do zawartego w uchylonej decyzji. Dokładne rozważenie, czy uchylenie decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. jest konieczne ze względu na wagę naruszenia przepisów postępowania analizowaną w perspektywie stosowania danej normy materialnoprawnej – ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególne znaczenie właśnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w których koszty związane z wielokrotnym prowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie mogą przekraczać wartość pomocy, jaka w tym postępowaniu może zostać przyznana, a charakter spraw wymaga szczególnie sprawnego ich prowadzenia. W tej sprawie takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza. Organy zgromadziły materiał, jaki stanowił wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia na zasadzie 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Obierając taki kierunek załatwienia sprawy nie miały powodów dla wyjaśniania okoliczności, od których zależy przyznanie zasiłku celowego. Ustalenia faktyczne znalazły oparcie w zebranych dowodach, które poprawnie oceniono, a te kwestie z kolei przywołano w motywach decyzji. Zatem nie doszło do naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a., bo motywy zaskarżonej decyzji odpowiadają uregulowanym w nim wymogom. Problem w sprawie nie sprowadza się w zasadzie do błędnych ustaleń, lecz do ewentualnie wadliwego ich podciągnięcia pod właściwą normę prawną. To zagadnienie szerzej zostanie przedstawione poniżej. Poza tym przyszło zważyć, iż omawiany przepis jest tzw. p0rzepisem wynikowym, mającym zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nich okoliczności, które wszak są rezultatem stwierdzonych uchybień (bądź ich braku) konkretnym przepisom przez organ (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Reguluje on formę rozstrzygnięcia w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Konstruując zarzut kasacyjny należy go więc powiązać z innymi przepisami, a to tymi właśnie, które zostały naruszone. Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie powiązała je z przepisami procedury administracyjnej, kwestionując poczynione ustalenia faktyczne i ocenę wiarygodności dowodów dokonaną przez organ. Tak sformułowany zarzut należy jednak odeprzeć ze wskazanych już powodów.

Istotą sporu w tej sprawie jest to, czy okoliczności, w jakich prowadzono postępowanie administracyjne wszczęte opisanym na wstępie wnioskiem, w szczególności odmowa uczestnictwa strony w aktualizacji wywiadu, wyczerpują przesłankę niewspółdziałania uregulowaną w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Co prawda skarga kasacyjna go nie powołuje jako przepisu naruszonego, lecz to on stanowił podstawę kwestionowanych w niej decyzji i wyroku, zatem jest jej "motywem przewodnim". Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał brzmienie: "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Ma on charakter uznaniowy, dopuszczający tylko możliwość odmowy przyznania pomocy w razie zajścia uregulowanych w nim zaszłości. Tę możliwość jednak organy winny szczegółowo rozważyć i uzasadnić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie granice uznania organów administracyjnych w stosowaniu ww. przepisu. Koresponduje on bowiem z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości", art. 3 ust. 2, stanowiącego że "Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem" i zwłaszcza art. 4 tej ustawy, wedle którego "Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". Intencją norm prawnych zawartych w tych przepisach jest to, aby pomoc społeczna trafiała do osób jej istotnie potrzebujących, wykazujących aktywność zmierzającą do wyjścia ze stanu wymagającego tej pomocy, czynnie współpracujących z organami administracji w tym celu. Z brzmienia przepisów art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem jednoznacznie, że na środki z pomocy społecznej nie powinny liczyć osoby, które nie chcą w istocie przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji życiowej, i nie podejmują działań zmierzających do swojego lub swojej rodziny usamodzielnienia oraz zintegrowania ze społeczeństwem – przez możliwie aktywną postawę i czynną współpracę z organami (pracownikami) administracji publicznej wykonującej zadania z zakresu pomocy społecznej. W tej grupie mieszczą się oczywiście także osoby, które nie współpracują z organami w wyjaśnieniu swej sytuacji, zatajają swe dochody, uniemożliwiając rzetelne rozpatrzenie podania o pomoc. Mając na uwadze powyższe, powtórzyć należy, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymaga od adresata tej pomocy zachowania czynnej postawy, aktywności w podejmowaniu działań mających na celu wyjście ze stanu, w którym wymaga on tej pomocy oraz współpracy z organami pomocowymi. Pomoc społeczna nie może bowiem służyć utrwaleniu tego stanu trudności życiowych, co do zasady powinna być ona możliwie krótkotrwała, a w świetle art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, na adresacie pomocy ciąży główny ciężar pokonania tych trudności. Innymi słowy, intencją ustawodawcy było, aby pomoc społeczna służąca wszak przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych była kierowana do osób, które wykazują realną wolę wyjścia z tych sytuacji. Emanacją tej woli jest wspomniana współpraca z organem publicznym, zaś jej brak umożliwia zastosowanie przez ten organ art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i odmowę przyznania żądanego świadczenia. Zaznaczyć należy, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego, bądź innego świadczenia pieniężnego – na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1415/07, LEX nr 489083; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1087/10, LEX nr 1080871). W istocie organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008 r., sygn. I OSK 1511/07, LEX nr 489093). Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. I OSK 554/09, LEX nr 588795). W niniejszej sprawie Sąd meriti trafnie zaakceptował stanowisko organów, które omawiany przepis zastosowały z powodu odmowy udziału strony w aktualizacji wywiadu, nie wykraczając poza granice uznania. Przede wszystkim godzi się podzielić ich pogląd, że zachodziła konieczność przeprowadzenia wywiadu (p. art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), nadto że potrzebny był w nim udział strony, bo wiedza pełnomocnika i jego status są dla tej czynności procesowej niewystarczające. Po wtóre prawidłowe jest ustalenie, że skarżąca kasacyjnie odmówiła kontynuacji wywiadu w dniu 26 stycznia 2015 r., nie mając ku temu podstaw, gdyż jej stan zdrowia nie uzasadniał zastosowania § 4 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2012 r., do naruszenia którego przeto nie doszło. W dacie orzekania brzmiał on następująco: "W przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu". Z akt sprawy nie wynika bowiem, iż skarżąca kasacyjnie nie mogła przekazać pracownikom socjalnym wymaganych informacji lub dokumentów. Nie przekonuje do odmiennego poglądu nawet złożona przezeń opinia sądowa. Zatem zbędne okazało się odwoływanie się do art. 3 pkt 1 lit. c wspomnianej ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. Nie bez znaczenia dla oceny całokształtu okoliczności sprawy jest ujawniony w przywołanej opinii fakt, że skarżąca kasacyjnie nie leczy się psychiatrycznie, mimo że leki nie są drogie. W tym stanie rzeczy przyjęta odmowa współdziałania znajduje oparcie w materiale sprawy. Jeżeli zatem nie przeprowadzono aktualizacji wywiadu w całości, to nie mógłby on stanowić podstawy decyzji merytorycznej co do przyznania świadczenia. W tym zakresie zarzut kasacji naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest nietrafny. W konsekwencji czego ani Sąd meriti, ani organy nie stosowały przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, które zatem nie mogły zostać naruszone. Takiego wytyku niepodobna też postawić w zakresie art. 2 tej ustawy.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną od prawidłowego wyroku oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. Na koniec dodać wypada, że o wynagrodzeniu za świadczenie pomocy prawnej z urzędu orzeknie właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

-----------------------

1