Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1905/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, 49 b, 103
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. W.i A.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. W. i A. B.kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania E. W. i A. B., reprezentowanych przez radcę prawnego M. Ł., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.(dalej: "PINB") z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki budynku gospodarczego, o wym. ok. 3,80m x 6,00m wraz z dobudową o wym. ok. 4,00m x 1,50 zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J. -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, [...] WINB powołał się na następujący stan sprawy. Czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB w dniu [...] lutego 2015r. wykazały, że na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J. zlokalizowany jest m.in budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, o wym. ok. 3,80m x 6,00m wraz z dobudową o wym. ok. 4,00m x 1,50 z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową. Jak ustalił organ powiatowy, budynek zrealizowano samowolnie ok. 1990 - 1992r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. PINB nakazał E. W. i A.B. wykonanie rozbiórki ww. samowolnie wybudowanego budynku.

Od powyższej decyzji odwołanie do [...] WINB złożyli w ustawowym terminie E. W. i A. B., reprezentowani przez radcę prawnego M. Ł..

Rozpatrując odwołanie, organ II instancji stwierdził, co następuje. Jak wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015r. - pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Ponieważ wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji nie został spełniony, słusznie stwierdzono, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej.

[...] WINB wskazał, że budowa obiektu bez koniecznego zgłoszenia, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie PINB - jako podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia - wskazał art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa, o której mowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów.

Jakkolwiek obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak PINB nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego, wskazując na brak zgodności jego lokalizacji z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz brak zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika bowiem z akt sprawy sporna inwestycja zlokalizowana została na terenie dla którego brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W/w budynek zrealizowany został na terenie leśnym i takie przeznaczenie terenu działki pozostaje do chwili obecnej.

[...] WINB zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego o braku możliwości uzyskania przez właścicieli działki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku planu miejscowego) dla spornej inwestycji. Jednym z warunków uzyskania takiej decyzji jest bowiem uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez PINB w P., zgoda na zmianę przeznaczenia terenu na którym znajduje się przedmiotowy obiekt nie została wydana. Zasadnie zatem w ocenie [...] WINB w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi należy go zakwalifikować zgodnie z § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w wprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do kategorii PM. Zgodnie z treścią § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu powinna wynosić zatem 12m. Tymczasem jak ustalił PINB w oparciu o wypis z rejestru gruntów sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, a zatem odległość od granicy lasu wynosi "ok. 0 m"..

Zasadnie zatem w ocenie [...] WINB w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. i słuszne w tym zakresie jest stanowisko PINB przedstawione w zaskarżonej decyzji.

[...] WINB zauważył jednak, że w treści decyzji objętej odwołaniem organ powiatowy wadliwie powołał przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym aktualnie, gdy tymczasem w związku z datą wszczęcia postępowania powinien zastosować przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015r. Powyższe uchybienie jednak nie miało bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem powierzchnia zabudowy spornego budynku mieści się zarówno w wartości dopuszczalnej przepisami aktualnymi jak i obowiązującymi uprzednio.

Argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnosiły, zdaniem organu, do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostają wywody strony skarżącej odnoszące się do niemających w niniejszej sprawie zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Należy podkreślić, że z treści przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wynika jednoznacznie, iż przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. (rozbiórka obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. ustawy z 1974r.). Innymi słowy organ administracji publicznej prowadząc stosowne postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, orzeka na podstawie przepisów ustawy z 1974r. jedynie w przypadkach obiektów podlegających obecnie reżimowi wskazanemu w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. [...] WINB podkreślił, iż charakter przedmiotowej inwestycji polegającej na realizacji budynku gospodarczego o wymiarach ok. 3,80m x 6,00m wraz z dobudową o wym. ok. 4,00m x 1,50 nie mieści się w dyspozycji obowiązującego obecnie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a zatem wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 103 cyt. ustawy co w konsekwencji musi prowadzić do uznania braku podstaw prawnych prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974r. Skoro art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy wypełniających hipotezę art. 48 tej ustawy i nie można stosować do niego wykładni rozszerzającej, to nie może mieć on zastosowania do sytuacji wskazanych w innych przepisach ustawy Prawo budowlane z 1994 r. a w szczególności wynikających z art. 49b tej ustawy.

Z taką decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem swego pełnomocnika z dnia, [...] lipca 2016 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Pełnomocnik, zaskarżonej decyzji, zarzucił:

"1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 i 2 ustawy — Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu reżimu prawnego obecnie obowiązującej ustawy, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy art. 37, 40 i 42 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r, których stosowanie dopuszcza art. 103 ust. 2 ustawy obowiązującej;

2. naruszenie procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak właściwego zgromadzenia materiału dowodowego polegające na pominięciu ustaleń ostatnio obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.".

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu rozpatrzenia skargi, c ile wstrzymanie wykonania decyzji nie zostanie orzeczone przez organ.

Pełnomocnik skarżących, w uzasadnieniu skargi przedstawił następujący pogląd.

Nie można obarczać inwestora zarzutem niedopełnienia obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku. Zarówno art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i cała ustawa, której ów przepis jest częścią, w dacie budowy obiektu nie obowiązywała. Nie można więc uznać, że inwestor przystępując do budowy budynku gospodarczego obowiązany był dokonać zgłoszenia, bowiem zgodnie z główną zasadą określającą porządek prawny prawo nie może działać wstecz. Dokonując analizy prawnej obowiązków inwestora, które spoczywały na nim przed przystąpieniem do realizacji budynku należy zatem zweryfikować przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Główna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 głosiła, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast zwolnienia z tego obowiązku przewidziano do regulacji w rozporządzeniu (art. 28 ust. 4). Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. nie przewidywało możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budynku gospodarczego o takiej charakterystyce, jak będący przedmiotem postępowania. Oznacza to, że niesłusznie organ przyjął, że budowa w niniejszym przypadku wiązała się z koniecznością dokonania zgłoszenia (tak w istocie byłoby obecnie). Konieczne było bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę, które w rzeczy samej nie zostało wydane. Jednakże przyjmując takie założenie należałoby również uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie nie może się toczyć na podstawie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., lecz na podstawie art. 37, 40 i 42 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 ustawy obecnie obowiązującej, gdyż dotyczy obiektu, który w dacie budowy podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Aby skutecznie skorzystać z możliwości, którą przewiduje art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego należy, w ocenie pełnomocnika skarżących, dokonać analizy art. 48, bowiem jedynie tego przepisu nie stosuje się wobec budynków, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (przed 1 stycznia 1995 r.). Art. 48 odnosi się co do zasady do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zagadnieniem spornym może być w ocenie skarżącego kwestia, czy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę musi istnieć w dacie budowy, czy w dacie prowadzenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że stopień reglamentacji inwestycji budowlanych na przestrzeni lat może ulegać znacznym zmianom, które zazwyczaj idą w kierunku liberalizacji, tj. ułatwiania inwestorom rozpoczynania procesu budowlanego. Istotnym wyznacznikiem jest zatem wyjście naprzeciw słusznym interesom inwestorów, w myśl zasady wynikającej z art. 7 in fine k.p.a. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter restytucyjny, a nie restrykcyjny i celem jego jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, a nie ukaranie sprawcy samowoli, organ powinien wykazać daleko idącą wolę rozstrzygnięcia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla właścicieli, tym bardziej, że od ponad 20 lat władza budowlana nie ingerowała w kwestię legalności zabudowy. Powinno to doprowadzić organ do uznania, że skoro inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę, które było wymagane, sprawę należy oceniać w świetle art. 48 Pr. bud., którego jednakże działanie byłoby wyłączone z uwagi na brzmienie art. 103 ustawy.

Uznanie właściwości prawa późniejszego prowadzi do zastosowania bardziej restrykcyjnych przepisów legalizacyjnych, niż te, które istniały w poprzedniej ustawie. W ocenie pełno mocnika skarżących brak jest podstaw do zastosowania w niniejszym przypadku art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. Sprawa powinna zostać rozstrzygnięta w oparciu o art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Gdyby organy nadzoru budowlanego uznały, że zastosowanie powinny mieć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., to powinny były przeprowadzić dowód z ostatnio obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia przeznaczenia terenu;. że na chwilę obecną nie obowiązuje żaden plan miejscowy.

Zgodnie z ustaleniami planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r działka, na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej w/w planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Plan miejscowy nie dopuszczał do budowy nowych obiektów, jednakże – w ocenie pełnomocnika skarżących – "sankcjonował" zabudowę istniejącą z zastrzeżeniem jednakże, że podlegać ona będzie stopniowej degradacji biologicznej. Pełnomocnik skarżących przywołał więc w tym miejscu uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13.

W ocenie skarżących, brak przeprowadzenia dowodu we wskazanym zakresie oznacza w istocie niepełne zgromadzenie materiału dowodowego mającego znaczenie dla sprawy i jako takie stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie pełnomocnika skarżących, kwestionowana decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja PINB zawierają nieprawidłowości i wady, które pozwalają na uchylenie ich w trybie kontroli sądowej orzeczeń administracyjnych, a ponadto nakazy rozbiórki dotknęły kilkudziesięciu obiektów budowlanych w miejscowości K. i doprowadzić mogą w konsekwencji do unicestwienia niemalże całej wsi, która obecnie swój byt i funkcjonowanie opiera na "letnikach" zamieszkujących okoliczne tereny przez większą część roku. Dlatego nie sposób pominąć kontekstu społeczno — gospodarczego tej sprawy i skutków, jakie może pociągnąć za sobą dążenie do wykonywania rozbiórek obiektów usytuowanych na terenie K..

W odpowiedzi na skargę, [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ja poprzedzająca naruszają prawo w sposób wykazany poniżej, co nakazuje uchylenie obu orzeczeń. Skargę w tym stanie rzeczy uznać należało za zasadną.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że tut. Sądowi z urzędu znany jest problem samowolnie wybudowanych obiektów w K., gminie J.. Wielokrotnie stanowią przedmiot kontroli sądowej orzeczenia organów nadzoru budowlanego, których przedmiotem jest nakaz rozbiórki samowolnie pobudowanych obiektów w K.. Należy stwierdzić, że z pozoru rozbieżna linia orzecznicza WSA w Warszawie w rzeczywistości wynika z odmiennych stanów faktycznych tych spraw.

Istotną w niniejszej sprawie okolicznością, ustaloną przez organa obu instancji, jest to, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został bez pozwolenia na budowę w latach 1990 – 1992. W ocenie organu I instancji, ustalony na dzień wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesiony obiekt budowlany należało zakwalifikować, jako budynek gospodarczy. W związku z jego wymiarami, które organ określił, jako ok. 3,80m x 6,00m wraz z dobudową o wym. ok. 4,00m x 1,50 powierzchnia budynku wynosiła 22, 8 m kw., zaś łącznie z częścią dobudowaną 28, 8 m. kw.

W ocenie PINB przesądziło to o tym, że zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015r. – zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Taki obiekt – jak uznał PINB – wymagał natomiast przed przystąpieniem do budowy zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.

Powyższe, błędne ustalenie, miało decydujące znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia organu. Niewątpliwie, przedmiotowy obiekt jest w rozumieniu obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. budynkiem gospodarczym i – choć budzić może wątpliwości uznanie przez organ I instancji, że powierzchnia tego budynku wynosi 22, 8 m. kw., a nie 28, 8 m. kw. – nie budzi wątpliwości, że od 1 stycznia 1995 r. budowa tego rodzaju obiektów budowlanych wymaga zgłoszenia zamiaru budowy, zamiast pozwolenia na budowę; o ile budynek nie przekracza oznaczonej w ustawie powierzchni.

Tym niemniej, w czasie, kiedy ten budynek był budowany (1990 – 1992 r.) obowiązująca ustawa z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229) takiego pojęcia, jak "budynek gospodarczy" lub "zgłoszenie zamiaru budowy" nie znała. Zgłoszeniu, według tej ustawy, podlegała wyłącznie rozbiórka. W myśl Prawa budowlanego z 1974 r. przedmiotowy obiekt budowlany był po prostu budynkiem (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy). Dla legalnego wybudowania takiego obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. Co więcej, zgodnie z tą ustawą pozwolenia na budowę wymagało nawet wznoszenie lub wykonywanie w miejscach publicznych pomników, posągów, wodotrysków i innych obiektów architektury ogrodowej, urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych oraz kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego (art. 28 ust. 3).

Samowola budowlana, jakiej dopuścili się skarżący, nie mogła więc – z przyczyn wymienionych powyżej - polegać na wybudowaniu budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia wykonywania takich robót. Polegała ona na tym, że skarżący wybudowali budynek bez wymaganego obowiązującym prawem pozwolenia na budowę. I nie zmienia tego fakt, że organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dopiero po upływie ponad 20 lat od wybudowania budynku, orzekając w odmiennym już stanie prawnym, związanym z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, według stanu z tekstu jednolitego z dnia 2 października 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Zmiana bowiem stanu prawnego nie ma w tym wypadku żadnego wpływu na kwalifikację samowoli budowlanej i rodzaj naruszonego obowiązku, nakazującego uznać działanie za samowole budowlaną.

Dlatego też rację ma pełnomocnik skarżących, wykazując sprzeczność z logiką stwierdzenia PINB, zaakceptowanego bezkrytycznie przez organ II instancji, że do tak ustalonego stanu faktycznego ma zastosowanie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Faktycznie bowiem organa obu instancji ustaliły naruszenie przez skarżących obowiązku, którego w dacie budowy nie mieli i którego nawet pod rządem nowej ustawy wykonać by nie mogli, bo rzeczą oczywistą prawnie jest, że zgłoszenia dokonuje się przed rozpoczęciem prac budowlanych, a nie wiele lat po ich zakończeniu.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 49b ust. 1 Pr. bud. z 1994 r. organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z samej więc treści hipotezy tego artykułu wynika, że nakaz rozbiórki może dotyczyć wyłącznie takiego budynku, który albo jest dopiero w budowie, albo został wybudowany, ale bez prawem (z natury rzeczy obowiązującym w dacie budowy) wymaganego zgłoszenia. Przy czym wymóg zgłoszenia przed wybudowaniem musi wynikać z obowiązującego prawa – ustawodawca użył określenia "wymagane".

Takie orzeczenie przez PINB i [...] WINB narusza więc nie tylko art. 49b ust. 1 Pr. bud. z 1994 r. poprzez jego błędne zastosowanie, ale również art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez działanie organów na podstawie błędnie ustalonych przepisów prawa, naruszenie obowiązku stania na straży praworządności i załatwienia sprawy zgodnie z interesem obywatela i interesem społecznym, a także poprzez podważenie zaufania obywateli do władzy publicznej.

Decyzja PINB obarczona jest ponadto wadą naruszenia art. 103 ust. 1 w zw. z ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. Zgodnie bowiem z dyspozycją ww. artykułu do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, że – jak tut. Sąd wskazał powyżej – samowola budowlana skarżących powstała na skutek wybudowania budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, przeto zastosowanie miałby art. 48 Pr. bud. z 1994 r., ale z mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

Tut. Sąd w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r. II OSK 211/06, (Legalis) zgodnie z którym "Legalność samowolnej zabudowy powstałej przed 1995 r. należy oceniać według przepisów obowiązujących w okresie ich budowy, stosując przesłanki i środki przewidziane w art. 37 i następnych ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, natomiast właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, określić należy na podstawie przepisów tej ustawy".

Jak ponadto wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. II OSK 837/15 (ONSA): "Normy prawne wynikające z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odnoszą się do kwestii zakończenia budowy i to na datę 1 stycznia 1995 roku. To jest moment decydujący o tym, że określony budynek (także w określonej części) podlega legalizacji w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Należy wyjaśnić, że kwestia ta była już uprzednio wyjaśniona przez Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 3 września 1997 r. III RN 33/97 orzekł, ze "W postępowaniu administracyjnym o nakazanie przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych, których budowa lub przebudowa została zakończona, bez wydanego prawem pozwolenia budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy według art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) odpowiednio stosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.)" - OSNP 1998/6/168.

Wnioski o konieczności stosowania dotychczasowego prawa, a nie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. pośrednio i przez analogię wynikają z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. OPS 3/96 (Legalis) i jej uzasadnienia "Jeżeli w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, przepisu art. 49 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się. (...) Przyjąć więc należy, że odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 tego poprzedniego prawa. Taka reguła dodatkowo wynika z postanowienia art. 107 ust. 1 nowej ustawy, który uchylając przepisy prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że następuje to z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2. Z mocy zatem wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego. (...) Wątpliwości składu orzekającego w konkretnej sprawie odnoszą się w szczególności do stosowania we wskazanych wyżej sytuacjach art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a więc instytucji swoistego przedawnienia. Pośrednio tylko można wnosić z uzasadnienia, że wątpliwości te powstały w związku z brakiem powołania art. 49 w art. 103 ust. 2 obok art. 48. Należy w związku z tym stwierdzić, że brak powołania art. 49 w art. 103 ust. 2 nie uzasadnia interpretacji, która miałaby prowadzić do wniosku, że art. 49 musi być stosowany także w wypadku samowoli budowlanych dotyczących obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (a więc przed 1 stycznia 1995 r.). Już samo sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., że w sprawach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe (a więc przepisy prawa budowlanego z 1974 r.), wyraźnie wskazuje, że nie mogą być w tych sprawach stosowane przepisy prawa budowlanego z 1994 r., a więc także przepis art. 49 tej ustawy".

Naruszając nakaz stosowania przepisów dotychczasowych, organ I instancji nie zastosował więc art. 37 ust. 1 i ewentualnie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który to przepis stanowi podstawę prawną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w ustalonym stanie faktycznym.

Z natury rzeczy, organ nie stosując tego artykułu nie mógł również poprawnie przeprowadzić postępowania legalizacyjnego, w celu ustalenia, czy nakazanie rozbiórki jest konieczne. PINB w żaden bowiem sposób nie ustalił, czy budynek ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt. 1) i 2) ustawy z 1974 r.).

Organ II instancji, kontrolujący decyzję PINB błędnie utrzymał w mocy tak wadliwą decyzję organu I instancji, przez co naruszył ww. przepisy, ale także art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. orzekając wadliwie merytorycznie. [...] WINB powinien był zaskarżoną decyzję uchylić do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie wykonując dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. [...] WINB nie mógł, z natury rzeczy, wskazać PINB okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu.

Nie ma natomiast racji pełnomocnik skarżących, wywodząc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w jakikolwiek sposób "legalizowały" samowolną zabudowę na terenie tej gminy. Żaden plan przestrzenny nie legalizuje zastałej samowoli budowlanej - stanowisko odmienne byłoby contra legem - a co najwyżej może być podstawą do postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Dlatego też organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższą ocenę prawną, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Ustalając przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ ustali przede wszystkim, czy przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był w dacie budowy przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę, lub czy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt. 1) i 2) ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Dlatego też organ przeanalizuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego nieruchomość skarżących, uchwalonego przez Radę Gminy już w grudniu 1988 r. a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J.nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w zakresie przeznaczenia tego terenu i możliwości ewentualnej legalizacji tego obiektu.

Organ rozważy również możliwość, jaka wynika z art. 40 Pr. bud. z 1974 r., o ile jego ustalenia pozwolą na uznanie, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, i możliwe jest wydanie inwestorowi lub właścicielowi decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W tym też celu organ ustali, czy nieruchomość skarżących znajduje się (lub, że się nie znajduje) w strefie ochronnej w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska i jakie ograniczenia z takiego faktu wynikają. Organ weźmie pod również uwagę obowiązujące w dniu zakończenia budowy przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ doprowadzi też do tego, aby w aktach sprawy znalazły się kopie lub odpisy obu planów zagospodarowania przestrzennego Gminy J.(z 1988 r. i z 1994 r.), co umożliwi organowi II instancji dokonanie poprawnej, ewentualnej kontroli jego orzeczenia.

Z przyczyn wyżej wskazanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., uznając, że wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny i decydujący wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia i decyzji je poprzedzającej, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804), ustalając w kwocie przypadającej do zwrotu wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł. oraz zwrot wpisu 500 zł. W aktach brak jest natomiast dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wobec czego Sąd nie orzekł o zwrocie tej kwoty.