Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2075/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Publiczny obrót papierami wartościowymi
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 1, art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2428/10 w sprawie ze skargi R. [...] S.A. w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zawiadomienia o zamiarze bezpośredniego nabycia akcji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. [...] S.A. w [...] na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2428/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej zwanej również "KNF") z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą KNF - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchyliła swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru bezpośredniego nabycia akcji oraz umorzyła postępowanie w sprawie wszczętej zawiadomieniem skarżącej spółki z dnia [...] grudnia 2009 r.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] grudnia 2009 r. do KNF wpłynęło zawiadomienie skarżącej spółki (pismo z dnia [...] listopada 2009 r.) o zamiarze bezpośredniego nabycia akcji [...] S.A. (dalej zwanego "Domem Maklerskim") w liczbie powodującej przekroczenie 33% ogólnej liczby głosów oraz kapitału zakładowego domu maklerskiego. Zawiadomienie to zostało złożone w trybie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.). Wspomniany zamiar został następnie zmodyfikowany przez spółkę w pismach: z dnia [...] stycznia 2010 r. i z dnia [...] lutego 2010 r. W efekcie skarżąca spółka poinformowała, że po realizacji planowanych transakcji nabycia akcji miałaby 34% udziału w kapitale zakładowym oraz ogólnej liczbie głosów Domu Maklerskiego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. KNF zgłosiła sprzeciw wobec zamiaru bezpośredniego nabycia przez skarżącą spółkę [...] akcji, które przed podwyższeniem kapitału zakładowego Domu Maklerskiego zarejestrowanym w dniu [...] grudnia 2009 r., stanowiły 34,99% udziału w kapitale zakładowym oraz ogólnej liczbie głosów domu maklerskiego.

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie - w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez KNF - skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. zmieniła zakres zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazując, iż zamierza nabyć akcje Domu Maklerskiego w liczbie stanowiącej co najmniej 10% udziału w kapitale zakładowym oraz ogólnej liczbie głosów domu maklerskiego i jednocześnie powodującej przekroczenie przez spółkę 20% udziału w kapitale zakładowym oraz ogólnej liczbie głosów domu maklerskiego (z zastrzeżeniem ograniczeń w wykonywaniu prawa głosu wynikających ze Statutu Domu Maklerskiego). Jednocześnie skarżąca poinformowała, że cofa zawiadomienie w części, w której wyraziła zamiar nabycia akcji Domu Maklerskiego w liczbie przekraczającej wyżej wskazaną i w tym zakresie wniosła o umorzenie postępowania w I instancji jako bezprzedmiotowego.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Komisja Nadzoru Finansowego uchyliła swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. i umorzyła w całości postępowanie wszczęte wskutek zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2009 r. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.").

Zdaniem KNF, zmiany dotyczące zamiaru nabycia akcji Domu Maklerskiego, o których skarżąca spółka poinformowała pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. były na tyle znaczące, iż nie można w tym przypadku mówić o tożsamości wskazanego w tym piśmie zamiaru nabycia akcji Domu Maklerskiego i zamiaru notyfikowanego zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. (zmienionego w toku postępowania w I instancji). Komisja zwróciła uwagę, że w toku postępowania ustaliła szczegóły transakcji, której zamiar przeprowadzenia skarżąca spółka notyfikowała zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. i wobec którego Komisja zgłosiła sprzeciw. W ocenie KNF, obecnie planowana przez spółkę transakcja, poza szeroko rozumianym jej przedmiotem, czyli akcjami Domu Maklerskiego, nie posiada żadnych elementów wspólnych z transakcją pierwotnie notyfikowaną do Komisji. Zmieniła się bowiem liczba akcji, ich procentowy udział w kapitale zakładowym i liczbie głosów na walnym zgromadzeniu Domu Maklerskiego. Również wskazane w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. podmioty, od których spółka zamierza nabyć akcje, nie były wskazywane przez nią jako potencjalni kontrahenci w toku postępowania w I instancji.

Wobec powyższego, KNF uznała, że zmiana zamiaru nabycia akcji Domu Maklerskiego zakomunikowana w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. spowodowała modyfikację stanu faktycznego określonego w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. w tak poważnym stopniu, że zawiadomienie, na skutek którego postępowanie zostało wszczęte - stało się bezprzedmiotowe. W związku ze wspomnianym brakiem tożsamości sprawy wszczętej na skutek złożenia zawiadomienia w dniu [...] grudnia 2009 r. a stanem faktycznym zaistniałym po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy (związanym ze zmianą więcej niż jednego z niezbędnych elementów zawiadomienia o zamiarze bezpośredniego nabycia akcji domu maklerskiego, o którym mowa w art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi) decyzja w sprawie wyrażenia sprzeciwu podlegała uchyleniu, zaś postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2009 r. podlegało w całości umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

R. [...] S.A. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniosła w szczególności, że decyzja o sprzeciwie została wysłana na adres pełnomocnika dopiero [...] marca 2010 r., zaś jej odbiór nastąpił w dniu [...] marca 2010 r., a zatem po upływie terminu dla KNF do zgłoszenia sprzeciwu ([...] marca 2010 r.). Wcześniejsze doręczenie decyzji ([...] marca 2010 r.) samej stronie nie może być uznane za skuteczne, skoro spółka ustanowiła w postępowaniu pełnomocnika. KNF winna była zatem uchylić decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. i umorzyć postępowanie w przedmiocie sprzeciwu. Niezależnie od tego skarżąca stwierdziła również, że informacja skarżącej o zamiarze nabycia mniejszej liczby akcji niż wskazana w pierwotnym zawiadomieniu może być co najwyżej traktowana jako nowe zawiadomienie; nie ma natomiast wpływu na zamiar nabycia liczby akcji w dacie pierwotnego zawiadomienia. Zdaniem skarżącej, obowiązkiem KNF było ponadto pouczenie strony o niemożliwości ograniczenia zamiaru nabycia akcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Uznał bowiem, że stanowisko KNF wyrażone w zaskarżonej decyzji nie nasuwa żadnych wątpliwości co do zgodności z prawem.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym szczególnego znaczenia nabiera problem tożsamości sprawy administracyjnej, bowiem naruszenie tej tożsamości i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy innej sprawy musi być kwalifikowane jako naruszenie właściwości instancyjnej. Organ odwoławczy ma prowadzić postępowanie tak, aby nie dopuścić do nowej sprawy, a jeżeli ta ostatnia wynika z nowego żądania strony, należy je potraktować jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2010 r. jest jasne i precyzyjne, a zatem nie zachodziła konieczność dopytywania strony o jej intencje związane z tym pismem, czy też informowania o skutkach podtrzymania stanowiska. Pismo to zostało złożone w toku postępowania odwoławczego i jak wyraźnie się w nim podaje – dotyczy kwestii związanych z zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., a zatem nie można było potraktować tego pisma jako nowego zawiadomienia.

Sąd uznał, że zachowany został termin do zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanego przez skarżącą zamiaru bezpośredniego nabycia akcji zgłoszonego zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Decyzja o sprzeciwie została doręczona stronie w dniu [...] marca 2010 r., a jej pełnomocnikowi [...] marca 2010 r. Niewątpliwie doręczenie decyzji zarówno stronie, jak i ustanowionemu pełnomocnikowi uchybiało art. 40 k.p.a., gdyż decyzja powinna być doręczona wyłącznie pełnomocnikowi, ale – zdaniem Sądu pierwszej instancji – wadliwość ta nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Na gruncie niniejszej sprawy nie można przyjąć, że przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego z chwilą doręczenia jej stronie. Skarżąca miała możliwość zapoznania się z treścią tej decyzji, a prawo strony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było przez organ respektowane. Zdaniem Sądu, skarżąca nie zakwestionowała skutecznie twierdzeń organu w zakresie podjętych bezskutecznie prób doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony przed dniem [...] marca 2010 r. dlatego doręczenie odpisu przedmiotowej decyzji zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi należy uznać za usprawiedliwione.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji wykazał również, że decyzja o sprzeciwie została wydana w dniu [...] lutego 2010 r. Sąd wskazał, że w toku postępowania sądowego organ przedłożył Protokół [...] posiedzenia KNF z dnia [...] lutego 2010 r., podczas którego rozpatrzono zawiadomienie skarżącej z dnia [...] grudnia 2009 r. Za podjęciem uchwały Nr [...] w sprawie zgłoszenia sprzeciwu głosowało 5 osób, głosów przeciw i wstrzymujących się nie oddano.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zawartego w skardze żądania stwierdzenia nieważności lub uchylenia punktu 2 zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: uchylającej wcześniejszą decyzję i orzekającej co do istoty. Jest to jednak jedno rozstrzygnięcie, a zatem żądanie skarżącej nie ma oparcia w obowiązujących przepisach.

Z podanych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę spółki, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła R. [...] S.A. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według przepisów obowiązujących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

A. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które:

i. nie przedstawia podstaw faktycznych przyjętych za podstawę wyroku,

ii. nie odnosi się w ogóle do większości zarzutów skargi lub odnosi się do nich pozornie i powierzchownie,

iii. abstrahuje od stanu faktycznego sprawy i akt administracyjnych,

iv. odrywa się od treści oraz okoliczności wydania zaskarżonej decyzji oraz skargi,

a tym samym nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, stwarza wrażenie arbitralności działania Sądu i w konsekwencji powoduje, że wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z:

i. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:

- art. 107 § 1 k.p.a.

- art. 15 (zasada dwuinstancyjności) w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

poprzez uchylenie się od obowiązku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w warunkach, gdy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja o sprzeciwie wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa,

ii. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119) w związku z art. 106 ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi poprzez uchylenie się od obowiązku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w warunkach, gdy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja o sprzeciwie wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości;

3. art. 151 p.p.s.a. w związku z:

i. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.,

ii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

iii. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

- art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a.,

- art. 15, art. 127 § 3 oraz art. 81 k.p.a.,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.,

- art. 40 § 1oraz art. 109 § 1 k.p.a.,

- art. 8 oraz art. 9 k.p.a.,

- art. 61 § 1 k.p.a.,

- art. 139 k.p.a.,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

iv. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 106 ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi

poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa nawet w stopniu uzasadniającym jej uchylenie;

4. art. 134 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej powoływana jako "p.u.s.a.") w związku z naruszeniem przez KNF:

i. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:

- art. 107 § 1 k.p.a.,

- art. 15 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.,

ii. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z art. 106 ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi,

iii. art. 106 ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi,

iv. art. 145 § 1 pkt 4, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.,

v. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.,

vi. art. 40 § 1 oraz art. 109 § 1 k.p.a.,

vii. art. 8 i art. 9 k.p.a.,

viii. art. 61 § 1, art. 139 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

poprzez arbitralne oddalenie skargi, pomimo nierozpoznania większości jej zarzutów i nieskontrolowania zaskarżonej decyzji w zakresie szeregu naruszeń prawa dokonanych przez KNF przy jej wydaniu oraz wydaniu decyzji o sprzeciwie;

5. art. 133 § 1 w związku z art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niewykonanie obowiązku kontroli działań KNF pod względem ich zgodności z prawem;

B. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 106 ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie),

2. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca nie była uprawniona wnosić w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej punkt 2 rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że uchwała podjęta przez KNF w dniu [...] lutego 2010 r. nie zawiera wymaganych elementów decyzji administracyjnej i nigdy nie została doręczona skarżącej (co uzasadnia wznowienie postępowania). Natomiast sam dokument decyzji o sprzeciwie został przygotowany i podpisany po podjęciu wspomnianej uchwały – po dniu [...] lutego 2010 r., a mimo to został opatrzony tą datą. Ponadto dokument ten został wydany i podpisany jednoosobowo przez Przewodniczącego KNF, podającego, że działa w imieniu KNF. Tymczasem podpisanie decyzji przez Przewodniczącego w imieniu KNF nie zastępuje jej wydania (uchwalenia) przez Komisję Nadzoru Finansowego, zaś dokument decyzji o sprzeciwie nie został przez KNF uchwalony.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do kwestii skutków doręczenia stronie kserokopii rozstrzygnięcia administracyjnego zamiast samego rozstrzygnięcia – i to w dodatku z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Wprawdzie Sąd uznał zaistnienie uchybienia art. 40 k.p.a., ale nie wyjaśnił, dlaczego nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Spółka zarzuciła również, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do prawidłowości decyzji o sprzeciwie. Nie ocenił zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz bezpodstawnego wniesienia sprzeciwu przez KNF.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie środka odwoławczego złożonego przez skarżącą spółkę, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty postawione w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione lub też - w odniesieniu do niektórych z nich - zredagowane z pominięciem wykazania przesłanki "istotnego wpływu na wynik sprawy".

Za nieusprawiedliwiony Sąd kasacyjny uznał zarzut obejmujący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiany przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zgodnie natomiast z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a podnoszona w zarzucie okoliczność, że w zaskarżonym wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał. Zarzuty strony skarżącej odnoszą się bowiem w zdecydowanej większości do decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2010 r., w której zgłoszono sprzeciw wobec planowanego bezpośredniego nabycia przez R. [...] S.A. akcji [...] S.A. w liczbie powodującej przekroczenie 33% ogólnej liczby głosów oraz kapitału zakładowego domu maklerskiego. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Komisja Nadzoru Finansowego, uchyliła wymienioną decyzję w całości i umorzyła postępowanie wszczęte wskutek zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2009 r. złożonego w trybie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Zmiana zamiaru nabycia akcji domu maklerskiego, zgłoszona przez stronę w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., spowodowała bowiem modyfikację stanu faktycznego określonego w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. w tak poważnym stopniu, że zawiadomienie, na skutek którego postępowanie administracyjne było prowadzone przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji brak szerszego odniesienia się w zaskarżonym wyroku do zarzutów skierowanych wobec decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nie miał wpływu na wynik postępowania.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił zwięzły stan faktyczny sprawy, wskazując, iż zmiana nabycia akcji [...]DM, zakomunikowana Komisji przez stronę w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., powoduje zmianę stanu faktycznego określonego w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. w tak poważnym stopniu, że brak jest tożsamości sprawy wszczętej na skutek zawiadomienia z [...] grudnia 2009 r. a stanem faktycznym zaistniałym po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższa zmiana stanu faktycznego jest skutkiem zmiany liczby akcji domu maklerskiego, które strona zamierza nabyć, a tym samym ich udziału w kapitale zakładowym [...]DM. Sąd ustalił także, jaka norma prawa obowiązuje w odniesieniu do przyjętego stanu faktycznego w sprawie. W konkluzji należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczono te elementy w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które odnosiły się do zaskarżonej decyzji z dnia [...] wrześnią 2010 r. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zatem uchybienia przez Sąd pierwszej instancji postanowieniom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z szeregiem przepisów wymienionych w osnowie tego środka odwoławczego. Zgodnie z treścią wspomnianego przepisu, sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli ustali, że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub innych przepisach.

Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi, że decyzja o sprzeciwie z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z art. 106 ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto - zdaniem skarżącej - decyzja ta rażąco narusza art. 107 § 1 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona wskazała, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest protokołu obejmującego treść uchwały KNF w przedmiocie umorzenia postępowania, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podnosi również, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., przez co strona została pozbawiona realnej możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że i ten zarzut jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych. W ust. 2 tego artykułu znajduje się zapis, że komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji. Natomiast z ust. 3 omawianego przepisu wynika upoważnienie, że uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji, a w razie jego nieobecności upoważniony przez niego Zastępca Przewodniczącego.

Z przedstawionej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uchwały i decyzje administracyjne nie stanowią odrębnych aktów podejmowanych przez Komisję. Uchwała komisji jest jednocześnie decyzją administracyjną. Na posiedzeniu Komisji podejmowana jest uchwała, która zawiera podstawę sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast dokument decyzji wraz z uzasadnieniem, odpowiadający formą art. 107 § 1 k.p.a., doręczany jest później stronie. Decyzje Komisji wydawane kolegialnie podpisuje jednoosobowo Przewodniczący Komisji (upoważniony Zastępca). Taki sposób procedowania został przewidziany w ustawie, gdyż ust. 4 art. 11 stanowi, iż szczegółową organizację i tryb pracy Komisji określa regulamin Komisji uchwalony przez Komisję.

Decyzja o sprzeciwie została podjęta na posiedzeniu Komisji w dniu [...] lutego 2010 r., natomiast po sporządzeniu jej w sposób odpowiadający wymaganiom art. 107 § 1 k.p.a. i podpisaniu przez Przewodniczącego Komisji została doręczona zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, wchodząc tym samym do obiegu prawnego. Decyzja ta zawierała wszystkie obligatoryjne składniki treści decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Również decyzja z dnia [...] września 2010 r., wydana w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., spełnia wymagania określone w tym artykule.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko autora skargi kasacyjnej, że protokoły z posiedzeń KNF powinny być zamieszczane w aktach administracyjnych - nie jest trafne. Co do zasady protokoły te nie mogą być traktowane jako część akt administracyjnych, stanowią bowiem pisemne odzwierciedlenie posiedzenia organu, na którym generalnie nie jest gromadzony materiał dowodowy, natomiast ustalenia czynione na konkretnym posiedzeniu znajdują odzwierciedlenie w treści decyzji doręczonej stronie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 612/10; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zasada dwuinstancyjności postępowania, wbrew odmiennemu stanowisku strony skarżącej, nie została naruszona przez organ w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Jednocześnie uprawnienia decyzyjne organu zostały ściśle określone w art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy może zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ powinien tak orzec, jeżeli stwierdzi, że postępowanie pierwszoinstancyjne było bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.).

Oznacza to, że postępowanie administracyjne, staje się bezprzedmiotowe wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała, bowiem wystąpił brak tożsamości sprawy wszczętej na skutek złożenia zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2009 r. w trybie art. 106 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi a stanem faktycznym zaistniałym po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – wobec zmiany zamiaru nabycia akcji [...]DM zakomunikowanego w dniu [...] czerwca 2010 r.

Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podnosi, że zaskarżona decyzja objętą jest wadą nieważności, co obligowało Sąd pierwszej instancji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od podstaw stwierdzenia nieważności, zachodziły również przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. Dlatego też – zdaniem skarżącej – Sąd pierwszej instancji arbitralnie oddalił skargę, na skutek błędnej kwalifikacji, iż w sprawie nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.

Przepisy art. 145 – 151 p.p.s.a. Kształtują uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje wówczas, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Każda przyczyna nieważności postępowania obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpatrywanej sprawie przesłanka nieważności postępowania nie wystąpiła. Należy wskazać, że jeżeli sąd ma wątpliwości co do charakteru stwierdzonej wady prawnej, to powinien uchylić decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. a nie stwierdzać jej nieważność. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W sprawie brak było również podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia licznych przepisów proceduralnych wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej koncentrują się bowiem wyłącznie wokół decyzji o sprzeciwie z dnia [...] lutego 2010 r., która wszakże na mocy decyzji KNF z dnia [...] września 2010 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. o zamiarze bezpośredniego nabycia akcji umorzone Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej uchybienia nie odnoszą się do zaskarżonego aktu i nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. podnosząc, że nie wykonał on ciążącego na nim obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, gdyż nie dostrzegł naruszenia licznych przepisów proceduralnych.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Sądowi pierwszej instancji nie można zatem stawiać zarzutu, że nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r., a okoliczność, że wynik tego badania nie był korzystny dla skarżącej - nie skutkuje naruszeniem omawianego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. także nie znajduje uzasadnienia. Z treści sformułowania zawartego w tym przepisie, że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy" wynika, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji na podstawie stanu faktycznego, który istniał w czasie podejmowania kontrolowanej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tak ukształtowanego zakresu rozpoznania sprawy. Natomiast brak protokołów z posiedzenia KNF nie stanowi o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż co do zasady protokoły te nie mogą być traktowane jako część akt administracyjnych, stanowią bowiem pisemne odzwierciedlenie posiedzenia organu, na którym generalnie nie jest gromadzony materiał dowodowy. Nadto w toku postępowania sądowego organ przedłożył protokół [...] posiedzenia KNF z dnia [...] lutego 2010 r., podczas którego rozpatrywano zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2009 r. Natomiast decyzja o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. i umorzeniu postępowania miała charakter formalny.

Nieskuteczność - z przyczyn podanych wyżej - zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów formalnych czyni przedwczesnym zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Omawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego w kolejności podanej w osnowie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż są one nieusprawiedliwione.

Strona skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował do oceny prawidłowości działania KNF art. 106 ust. 3 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

W myśl art. 106 ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Komisji przysługuje prawo zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanego bezpośredniego lub pośredniego nabycia lub objęcia akcji domu maklerskiego w liczbie nabycia w terminie 3 miesięcy od dnia dokonania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie, że podmiot zamierzający nabyć akcje domu maklerskiego mógłby wywierać niekorzystny wpływ na zarządzanie tym domem maklerskim. W przypadku niezgłoszenia sprzeciwu Komisja może wyznaczyć termin, w ciągu którego nabycie akcji domu maklerskiego może być dokonane.

W stanie faktycznym sprawy ten zarzut nie jest uzasadniony. Ustalenia dotyczące przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 3 ustawy zostały poczynione przez KNF w decyzji o sprzeciwie z dnia [...] lutego 2010 r. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja ta została w całości uchylona, a postępowanie administracyjne zainicjowane zgłoszeniem strony z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzone jako bezprzedmiotowe. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do oceny merytorycznej zarzutów dotyczących ustaleń Komisji, które stanowiły podstawę uchylonej decyzji. Sąd badał w rozpoznawanej sprawie zasadność wydania decyzji z dnia [...] września 2010 r., wobec zmodyfikowania zakresu przedmiotowego pierwotnego zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2009 r. w ten sposób, że wnioskodawca wskazał, iż zamierza nabyć akcje [...]DM w liczbie stanowiącej co najmniej 10 % udziału w kapitale zakładowym oraz ogólnej liczbie głosów domu maklerskiego i jednocześnie powodującej przekroczenie 20% udziału w kapitale zakładowym oraz ogólnej liczbie głosów domu maklerskiego (z zastrzeżeniem ograniczeń w wykonywaniu prawa głosu wynikającym ze statutu [...]DM). Jednocześnie strona cofnęła zawiadomienie w części, w której wyraziła zamiar nabycia akcji [...]DM w liczbie przekraczającej wyżej wskazaną i w tym zakresie wniosła o umorzenie postępowania w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Sąd prawidłowo ocenił, że przedmiot postępowania objęty pierwotnym zawiadomieniem po modyfikacji z dnia [...] czerwca 2010 r. nie jest tożsamy, gdyż nie posiada żadnych elementów wspólnych z transakcją pierwotnie notyfikowaną do Komisji. Zmieniła się bowiem liczba akcji, ich procentowy udział w kapitale zakładowym i liczbie głosów na walnym zgromadzeniu.

Ocena Sądu pierwszej instancji koresponduje z treścią art. 106 ust. 1 ustawy: "Zawiadomienia Komisji wymaga zamiar bezpośredniego lub pośredniego nabycia lub objęcia akcji domu maklerskiego w liczbie:

1) stanowiącej co najmniej 10% ogólnej liczby głosów lub kapitału zakładowego lub

2) powodującej osiągnięcie lub przekroczenie 10%, 20%, 33% lub 50% ogólnej liczby głosów lub kapitału zakładowego – przy czym na potrzeby ustalenia liczby głosów lub udziału w kapitale zakładowym posiadanie akcji domu maklerskiego przez podmiot zależny uważa się za ich posiadanie przez podmiot dominujący".

Cytowana norma prawna nakłada obowiązek wskazania w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 106 ust. 1, konkretnych informacji i danych, co oznacza, że zmiana liczby akcji, które strona zamierza nabyć, a tym samym ich udziału w kapitale zakładowym domu maklerskiego, prowadzi do istotnej zmiany stanu faktycznego.

Zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., konstruującego pojęcie legitymacji skargowej, nie znajduje uzasadnienia, gdyż strona nie została pozbawiona możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi. Natomiast żądanie uchylenia lub stwierdzenia nieważności wyłącznie pkt 2 zaskarżonej decyzji, tj. wyeliminowania jednego elementu rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie znajduje oparcia w uprawnieniach decyzyjnych organu odwoławczego, ściśle określonych w art. 138 k.p.a.

Z wyżej wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu administracji 120 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.