Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 580/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 31 § 2, art. 80, art. 107 § 3, art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 72 ust. 1 pkt 10, ust. 3, 4 i 4b, art. 155
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 32, art. 46 ust. 4, art. 48 ust. 2 pkt 1-3, art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b, ust. 1d i 4b, art. 53
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 i 4, art. 11, art. 33
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 175 poz 40 art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 3, art. 6
law: Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na  środowisko naturalne 85/337/EWG.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "K." z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - uchyla zaskarżoną decyzję -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2011 r. o odmowie wygaszenia decyzji z [...] listopada 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwanej dalej "decyzją środowiskową") - rozbudowy drogi krajowej nr [...] (odcinek P. – skrzyżowanie z drogą krajowa nr [...]) i budowy obwodnicy G. na drodze nr [...] i[...].

Uzasadniając decyzję organ II. Instancji wskazał, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji toczyło się z urzędu, w związku z wnioskiem organizacji społecznej (stowarzyszenie K., zwane dalej Stowarzyszeniem), która uczestniczyła w nim przed organem I. Instancji na prawach strony (jego mylna ocena, iż postępowanie toczyło się na wniosek Stowarzyszenia nie miała wpływu na wynik sprawy).

Wskazano, iż brak jest przesłanek do wygaszenia decyzji środowiskowej, bowiem może ona nadal być przedłużona, jako wymagany dokument przy uzyskiwaniu stosownej decyzji związanej z zamierzeniem inwestycyjnym a inwestor – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nadal jest zainteresowany realizacją przedsięwzięcia (jego pismo z 28 października 2011 r.). Pomimo eliminacji z obrotu prawnego decyzji o lokalizacji drogi, Inwestor może zrealizować przedsięwzięcie występując o kolejną decyzję – zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Poinformował on, iż 9 września 2011 r. złożył wniosek o wydanie decyzji dla części zadań składających się na to przedsięwzięcie, a nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 46 ust. 4b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Skoro decyzja nie jest bezprzedmiotowa nie ma znaczenia czy spełnione są inne przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro muszą one występować kumulatywnie. Jednocześnie oceniono, iż także te warunki nie zachodziły.

Wskazano również, iż kwestie zgodności z prawem decyzji środowiskowej wykraczają poza granice niniejszej sprawy.

W skardze wniesionej przez Stowarzyszenie, sformułowano zarzuty naruszenia następujących przepisów:

- art. 162 § 1 i 2 K.p.a. przez błędne uznanie, iż nie istniały przesłanki do wygaszenia decyzji,

- art. 6, art.8, i art. 9 K.p.a. przez nierozważenie i brak oceny w uzasadniania wszystkich istotnych elementów sprawy,

` art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego sprawy,

- art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uzasadnienie – brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia.

Uzasadniając zarzuty przywołano następującą argumentację:

1. Skoro z obrotu prawnego wyeliminowano decyzję Wojewody [...] z [...] września 2006 r. i utrzymująca ją w mocy decyzję Ministra Budownictwa z [...] lutego 2007 r. o lokalizacji drogi (rozbudowa drogi krajowej nr [...] i budowa obwodnicy G.) oczywistym jest, iż decyzja środowiskowa dla tego przedsięwzięcia jest bezprzedmiotowa; cel wynikający z decyzji środowiskowej nie może być osiągnięty gdyż niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia w przebiegu ustalonym tą decyzją.

2. Dla zrealizowania przedsięwzięcia niezbędna jest wydanie decyzji – zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w myśl aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w owe decyzji może być ustalony inny przebieg drogi, a jej wydanie musi poprzedzać uzyskanie decyzji środowiskowej w myśl art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwanej dalej ustawą o ocenach; w obecnej chwili potrzebne jest przeprowadzenie postępowań w oparciu o nowe przepisy prawa.

3. Za wygaszeniem decyzji przemawia interes społeczny, gdyż trudno uznać, aby mieściła się w nim realizacja drogi, co do której wyeliminowano z obrotu decyzję o lokalizacji.

4. Dla potrzeb wydania decyzji środowiskowej z 2007 roku przeprowadzono ograniczony zakres oceny oddziaływania na środowisko, w związku z treścią art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska. Nie analizowano mianowicie wariantów przebiegu drogi - skoro wyeliminowano z obrotu decyzje lokalizacyjne raport bezzasadnie nie zawierał informacji o wariantach przebiegu drogi.

5. Reasumując decyzja środowiskowa nie może być przedstawiona dla potrzeb postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie stawił się umocowany pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia – radca prawny, podtrzymując zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyny naruszenia przepisów w nich wskazanych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012., poz. 270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia, czy decyzja środowiskowa wydana w 2007 roku, stała się bezprzedmiotowa w znaczeniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Kwestia ta jest sporna pomiędzy stronami, gdzie organ administracji wywodzi, iż może być ona przedłużona, w myśl wymagań wskazanych w art. 72 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 zd. 1 ustawy o ocenach, zaś Strona skarżąca wywodzi, iż nie może być ona traktowana, jako wymagany dokument, skoro została wydana po orzeczeniu o lokalizacji a orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu (decyzje organu obu instancji w tym zakresie).

Trzeba odnotować, iż pomiędzy stronami nie jest sporne, iż o ile decyzja środowiskowa nie mogłaby stanowić obecnie podstawy do wydawania kolejnych orzeczeń, należałoby ją uznać za bezprzedmiotową. Stanowisku temu dał wyraz organ administracji wskazując, iż nie wyekspirował (na dzień orzekania) termin, w którym decyzja może być przedłużona z winsokiem o wydanie stosownych orzeczeń wskazanych w art. 72 ust. 1 ustawy o ocenach. Choć mylnie w tym przypadku przywołało w zaskarżonej decyzji przepisy nieobowiązującej ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 52 ust. 4b) uchybienie w tym zakresie nie ma znaczenia, skoro akt obowiązujący – mający zastosowanie do oceny zdarzeń obecnych – wskazuje analogiczny, nie krótszy termin obowiązywania decyzji (art. 72 ust. 3 zd. 2 oraz ust. 4 i 4b ustawy o ocenach).

Powyższa ocenę podziela Sąd orzekający w sprawie. O ile decyzja środowiskowa, wydana w następstwie przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko, nie może być już podstawą orzekania w sprawie aktów poprzedzających realizację inwestycji, należy uznać ją za bezprzedmiotową. Jednocześnie wzgląd na potrzebę pewności prawa przemawiałby za wygaszeniem decyzji środowiskowej w takim przypadku. W interesie publicznym jest bowiem, aby organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia (wyspecjalizowany w tej kwestii) nie musiał rozstrzygać, czy przedkładane orzeczenie potwierdzające przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko, należy uznać za spełniające wymagania - o ile dostępna jest procedura weryfikacji tego zagadnienia przez organ administracji wyspecjalizowany w tym zakresie. Stąd o ile istnieje spór w tym zakresie, którego odzwierciedleniem jest wniosek o wygaszenie decyzji środowiskowej i gdy organ kompetentny uzna, iż decyzja stała się bezprzedmiotowa ze wskazanych powodów w interesie społecznym jest wygaszenie tej decyzji, choć nie jest to wymagane z mocy prawa, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 część 2 K.p.a.)

Wobec tego, jak wskazano, wymaga wyjaśnienia, czy przedmiotowa decyzja środowiskowa, wydana na podstawie nieobowiązujących już regulacji zawartych w ustawie – Prawo ochrony środowiska, może stanowić orzeczenie przekładane w myśl art. 72 ust. 1 zd. 1 ustawy o ocenach.

Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące uwarunkowania formalnoprawne:

Prawodawca w art. 155 ustawy o ocenach zamieścił ogólna zasadę, w myśl, której nie jest niezbędne ponowne uzyskiwanie decyzji środowiskowych przez podmioty obowiązane do ich przedłożenia w myśl nowych regulacji, o ile uzyskały one decyzję w myśl przepisów dotychczasowych. Prosta wykładnia językową prowadziłaby, więc do wniosku, iż dotychczas wydane decyzję automatycznie stanowić mogą dokumenty wymagane do wydania orzeczeń, jak w tym przypadku - dla wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (w art. 72 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 zd. 1 ustawy o ocenach).

W rozpoznawanej jednak sprawie – na co zawracało uwagę Stowarzyszenie – przeprowadzono procedurę ocenę w zawężonym zakresie, co wynikało z art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska. Trzeba, więc rozważyć, czy decyzję środowiskową, wydaną w następstwie tego rodzaju ograniczonej procedury ocen oddziaływanie na środowisko, można uznać za orzeczenie, o którym mowa w art. 155 ustawy o ocenach, w tym w kontekście regulacji normatywnych stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej. Zasadą wynikającą, bowiem z regulacji traktatowych jest stosowanie właściwej wykładani prawa stanowionego na szczeblu państwa członkowskiego, m.in. tak, aby zapewnić skuteczność dyrektyw. Tezę tę potwierdza dorobek orzecznictwa ETS (patrz np. sprawa C-97/11), w tym, co do obowiązku zapewnienia stosowania zawartych w dyrektywach zasad dotyczących procedur ocen oddziaływania na środowisko i uczestniczenia społeczeństwa w ochronie środowiska (patrz wyroki ETS sygn. akt C-115/09 i C-240/09).

Organy administracji orzekające w sprawie uchybiły powyższemu obowiązkowi stosując prostą językową wykładnię treści art. 155 ustawy o ocenach, jako wyznaczającego zakres obowiązku pozyskania decyzji środowiskowej, przez podmioty dysponujące tym orzeczeniem, wydanym na podstawie przepisów dotychczasowych. Prowadziło to do mylnego wniosku, iż treść normatywną tej regulacji można odnosić do wszystkich przypadków, a więc także, gdy decyzja środowiskowa była wydana po decyzji o lokalizacji drogi krajowej, a więc procedurę ocen przeprowadzono w ograniczonym zakresie, zamiast – przy prawidłowej wykładni - wyłącznie do tych, gdzie decyzja środowiskowa było następstwem przeprowadzenia pełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko.

W tym kontekście należało mieć na uwadze następujące uwarunkowania formalne i faktyczne.

Polska jest związana postanowieniami aktów przyjętych przez instytucje wspólnot europejskich od dnia 1 maja 2004 r., co wynika z treści art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864) . Warunki przystąpienia nie przewidywały odstępstw od stosowania dyr.1985/337/EWG. Stąd zgodnie z jej postanowieniami winien być skonstruowany porządek prawny stanowiony na szczeblu krajowym od dnia przystąpienia do Wspólnot Europejskich (obecnie Unii Europejskiej).

W rozpoznawanej sprawie było bezsporne, iż przedmiotowe przedsięwzięcie należało do wymienionych w załączniku nr I do obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.). Z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia musiało ono zawsze podlegać procedurze ocen oddziaływania na środowisko, wskazanej w art. 5-10 dyr.1985/337/EWG (tak - art. 4 ust. 1), o ile nie nastąpiło wyłączenie określonego przedsięwzięcia w myśl art. 3 ust. 3 dyrektywy. W sprawie nie podnoszono, aby przedmiotowe przedsięwzięcie (przebudowa drogi krajowej i budowa obwodnicy) zostało notyfikowane w myśl lit. c, jako wyłączone spod działania zasad ogólnych. W takiej sytuacji musiała być przeprowadzona wymagana procedura ocen.

Wobec tego, przed wydaniem zezwolenia, rozumianego jako decyzja, na podstawie, której inwestor otrzymuje prawo do wykonywania przedsięwzięcia (art. 2 ust. 1, w zw. z art. 1 ust. 2 def. 3 dyrektywy), niezbędne było zachowanie procedury, w ramach, której m.in.:

- inwestor przekaże informacje o głównych alternatywnych rozpatrywanych rozwiązaniach, ze wskazaniem głównych powodów dokonanego wyboru uwzględniającego skutki środowiskowe (art. 5 ust. 1 i 3 tiret 4, zał. IV dyr.1985/337/EWG),

- zainteresowane władze w zakresie ochrony środowiska mogą wyrazić opinię (art. 6 ust. 1),

- w stosowny sposób zostaje poinformowane społeczeństwo i są mu udostępnione informacje (art. 6 ust. 2 i 3) i ma wczesną i skuteczną możliwość wnoszenia uwag, kiedy wszystkie opcje są dostępne (art. 6 ust. 4) a rezultaty konsultacji są uwzględniane przy wydaniu pozwolenia.

W rozpoznawanej sprawie decyzja lokalizacyjna została uzyskana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Do wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), zwanej dalej nowelą 2005, ta ustawa szczególna wyłączała obowiązek przeprowadzania ogólnej procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 11 i 33) na zasadach wskazanych ustawą – Prawo ochrony środowiska, którą jako zawierającą niezbędne elementy, możnaby określić, jako pełną. Bez znaczenia jest to, iż wcześniejsza procedura ocen uregulowana w ustawie – Prawo ochrony środowiska (przed nowela 2005) nie kończyła się wydaniem decyzji środowiskowej. Kluczowe znaczenie odgrywało zawarcie w niej elementów wymaganych dyr.1985/337/EWG tj. m.in. sporządzenie informacji zawierającej dane o pełnym oddziaływaniu analizowanych wariantów i wskazanie przesłanek wyboru jednego z nich, procedurę uzgodnień z organem wyspecjalizowanym w sprawie ochrony środowiska oraz zapewnienie udziału społeczeństwa – w kontekście realnej możliwości zajęcia stanowiska, co do zgromadzonych informacji. Natomiast ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zawierała jedynie wymaganie sporządzenia raportu i - w niektórych przypadkach - uzyskanie opinii wyspecjalizowanego organu (art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 lit a oraz ust. 4), przy czym raport musiał zawierać uzasadnienie wyboru wariantu, jedynie w odniesieniu do wymienionej kategorii dóbr chronionych, jak tereny objęte obszarowymi formami ochrony przyrody i intensywnej zabudowy mieszkaniowej (zał. nr 1 do ustawy pkt 2.4.). Nie ustanawiała procedur zmierzających do zgromadzenia pełnej informacji dotyczących środowiskowych uwarunkowań związanych z wyborem określonego wariantu przedsięwzięcia oraz ich konsultacji ze społeczeństwem i wyspecjalizowanym organem, jak wymagały tego przepisy dyr.1985/337/EWG. Procedura zawarta w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie przewidywała również wyłożenia sporządzonej pełnej dokumentacji (raportu), aby umożliwić społeczności zapoznanie się z nimi i zgłoszenie uwag.

Wobec tak zarysowanego stanu faktycznego i prawnego należy uznać, iż, gdy chodzi o kwestie wyboru wariantu przedsięwzięcia, co do alternatywnych przebiegów drogi kwestie te nigdy nie były badane z zachowaniem wymagań prawa UE (nie wymagały tego przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ani też nie zrobiono tego faktycznie).

Prawodawca krajowy nowelą 2005 objął ponownie pełną procedurą ocen przedmiotowy rodzaj przedsięwzięć (drogi krajowe). Procedura tego rodzaju musiała poprzedzać m.in. uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W świetle art. 52 ust. 1 pkt 3 lit b i zdanie końcowe ustawy przedkładana dokumentacja musiała zawierać informacje o analizowanych wariantach w tym najkorzystniejszym dla środowiska oraz uzasadnienie wyboru wariantu proponowanego do realizacji, podlegała też udostępnieniu społeczeństwu i wówczas było możliwe zgłoszenie uwag (art. 53 w zw. z art. 32) w końcu wymagane było uzgodnienie z wyspecjalizowanymi w zakresie ochrony środowiska organami (art. 48 ust. 2 pkt 1-3). Wprowadzone w 2005 roku przepisy nie zawierały żadnych wyjątków, co do zakresu analizy alternatywnych rozwiązań, jednak późniejszą ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587), zwaną dalej nowelą 2007, ustanowiono ograniczenie, co do zakresu raportu a więc także materialnie analizowanych w procedurze ocen wersji przedsięwzięcia (wskazany art. 53 ust. 1d).

Prawodawca krajowy uznał, iż w przypadku przedsięwzięć, dla których wydano już decyzje lokalizacyjne, nie zależnie czy zawarte w nich rozstrzygnięcia poprzedzone były procedurą ocen oddziaływania na środowisko spełniającą wymagania prawa wspólnotowego, należy traktować, jako stan prawny ukształtowany ostatecznymi orzeczeniami i przeprowadzenie ponownej oceny - w kontekście kwestii przesądzonych - nie jest wymagane. Musiał mieć tu na względzie i to, iż część orzeczeń o przebiegu dróg zapadło przed dniem akcesji, a więc gdy obowiązek stosowania prawa wspólnotowego nie istniał. Trzeba podkreślić, iż wskazane reguły dotyczyły wyłącznie przypadków, gdy decyzję o lokalizacji wydano w myśl reguł sprzed noweli 2005, gdyż jak wskazano, w przypadku później wydanych decyzji o lokalizacji drogi miała zastosowanie pełna procedura ocen przed ich wydaniem (art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Ze wskazanych uwarunkowań wynika, iż regulacja art. 52 ust. 1d ustawy - Prawo ochrony środowiska miała charakter przepisu szczególnego, a więc nie dopuszczalna jest wykładnia skutkująca poszerzaniem jej skutków prawnych.

Prosta językowa wykładnia art. 155 ustawy o ocenach prowadziłaby do oczywistej sprzeczności z prawem UE w przypadku pewnej grupy spraw. Chodzi mianowicie o te, gdzie wydano decyzje środowiskowe po przeprowadzeniu ograniczonej procedury ocen oddziaływania wobec rozstrzygnięcia określonej grupy spraw w decyzji o lokalizacji drogi krajowej, a następnie orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Oznaczałoby to, iż wydając obecnie zezwolenie na realizację przedsięwzięcia opieranoby się na orzeczeniu (decyzji środowiskowej), w którym nie przeanalizowano wszystkich wymaganych prawem wspólnotowym kwestii z zachowaniem wskazanych procedury, pomimo iż przyczyna wyłączenia wymagań w tym zakresie już nie istnieje.

Skoro określona wykładnia przepisów ustawianych na szczeblu krajowym prowadziłaby do ograniczenia zasady zapewnienia skuteczności prawodawstwa UE, nie może być uznana za właściwą. Prawidłowe odkodowanie znaczenia normy prawnej art. 155 ustawy o ocenach jest natomiast możliwe przy odwołaniu do reguł wykładani systemowej (założenie spójności prawodawstwa stanowionego na poziomie wspólnotowym i kraju członkowskiego) jak i celowościowej - zapewnienie skuteczności prawa wspólnotowego. Jak wskazano na wstępie, przepis ten, powinien być odnoszony wyłącznie do sytuacji, gdy uprzednio procedura ocen została przeprowadzona w pełnym zakresie.

W treści dyr.1985/337/EWG, wskazano wprost zasadę udziału społeczeństwa m.in., gdy wszystkie alternatywy są jeszcze potencjalnie możliwe. W przypadku realizacji dróg ich przebieg jest jednym z istotniejszych czynników wpływających na ich potencjalne oddziaływanie. W rozpoznawanym przypadku w części przewidywana jest wprawdzie modernizacja istniejącej drogi po dotychczasowym śladzie, jednak również w tym przypadku wymagała rozważanie możliwość i ewentualnie zasadność zastosowania rozwiązań alternatywnych – np. budowa drogi o zakładanych lepszych parametrach technicznych w innym śladzie. Analiza możliwych rozwiązań chroniących środowisko jest zasadna zarówno na etapie wyboru wariantu (rozważenie możliwych rozwiązań minimalizujących oddziaływania poszczególnych wariantów jak i koszty społeczne i ekonomiczne koniecznych w poszczególnych wariantach urządzeń ochronnych) jak i oczywiście po wyborze wariantu (bardziej szczegółowe analizy dostępnych środków zaradczych). Natomiast analiza rozwiązań ochronnych tylko przy przesądzonym przebiegu drogi nie może być uznana za wystarczającą, w świetle dyr.1985/337/EWG. Wyjątkiem mógłby być wyłącznie przypadek, gdy potencjalnie brak jest w istocie - z przyczyn obiektywnych - możliwości realizacji drogi w innym wariancie przebiegu. Musiałoby to znajdować potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji.

Naruszenie przepisów prawa materialnego w wyniku wadliwej wykładni art. 155 ustawy o ocenach miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w jego następstwie mylnie uznano, iż decyzja środowiskowa, wydana po przeprowadzeniu niepełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko, w związku z treścią art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska, może stanowić dokument przedkładany dla uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w związku z treścią w art. 72 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 zd. 1 ustawy o ocenach.

Mając na uwadze powyższe, trafny jest, choć nie precyzyjnie uzasadniony w skardze, zarzut naruszenia. art. 6, art. 8 i art. 162 § 1, gdy chodzi o pkt 1 wskazanej jednostki redakcyjnej K.p.a. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 162 Kodeksu, gdy chodzi o pkt 2 § 1 jak i jego § 2 bowiem nie znajdują one w sprawie zastosowania - decyzja środowiskowa nie była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku. Nie wykazano także, z czego miałoby wynikać naruszenie art. 9 K.p.a. (obowiązek należytego informowania stron w toku postępowania).

Nie trafne są zarzuty, co do braku właściwego wyjaśnienia sprawy (naruszanie art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a.) bowiem kwestii tej nie można utożsamiać z dokonaniem błędnej wykładni prawa materialnego, co doprowadziło do błędnego orzeczenia (elementy stanu faktycznego istotne w sprawie nie są sporne).

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. bowiem uzasadnienie orzeczenie jest nader lakoniczne, gdy chodzi o analizę stanu prawnego, z której by wywiedziono konkluzję, iż decyzja środowiskowa, wydana w myśl przepisów nieobowiązującej już ustawy – Prawo ochrony środowiska, może być zawsze skutecznie przedłożona dla potrzeb uzyskania dalszych decyzji w świetle ustawy o ocenach (nie przywołano nawet art. 155 tej ustawy), Nie odniesiono się wprost do zarzutu, iż ocena oddziaływania na środowisko była niepełna – przeprowadzona na mocy regulacji szczególnej (art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska), wobec uprzedniego uzyskania prawomocnej decyzji o lokalizacji drogi krajowej, a więc nie może stanowić podstawy orzekania, gdy akt o lokalizacji wyeliminowano z obrotu prawnego – odpadła uprzednia causa dla ograniczenia zakresu oceny.

Uchybieniem przepisom postępowania, które nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nawet o ile organ administracji trafnie uznałby brak przesłanek do wygaszenia decyzji jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o wadliwie sformułowanej sentencji. Trafnie organ odwoławczy zauważa, iż w świetle art. 31 § 2 zd. 1 K.p.a., o ile nawet postępowanie zainicjowało żądanie organizacji społecznej, wszczyna się je z urzędu. W sytuacji, gdy organ uzna, iż żądanie nie jest zasadne powinien odmówić wszczęcia postępowania, w myśl art. 31 § 2 zd. 2 Kodeksu. O ile z kolei postępowanie w przedmiocie wygaszenia decyzji już wszczęto z urzędu, a dopiero w jego toku ujawniono brak przesłanek do wygaszenia decyzji postępowanie takie należy umorzyć. Mając na uwadze, iż dane postępowanie toczy z urzędu, brak przesłanek do orzekania o odmowie wygaszenia decyzji, Tego rodzaju orzeczenie procesowe mogłoby mieć miejsce wyłącznie, o ile postępowanie było wszczęte na wniosek jego strony, która może skutecznie złożyć tego rodzaju wniosek. Formuła odmowy w postępowania z urzędu nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, jest bowiem odmową skierowaną w zasadzie do samego siebie. Trzeba jednocześnie odnotować, iż tego rodzaju wadliwa konstrukcja sentencji, o ile istniałyby przeszkody dla wygaszenia decyzji, nie mogłaby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z treści orzeczenia bowiem – zarówno sentencji jak i uzasadnienia – wynika jednoznacznie, iż w ocenie organu administracji brak jest przesłanek do wygaszenia decyzji, w myśl art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Uchybienie przepisom postępowania nie mogłoby więc stanowić podstawy do uchylenia orzeczenia (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.