Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 282/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Firmy Handlowo - Usługowej "[...]" sp. z o.o. w C. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorców 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] [...] Inspektora Sanitarnego w A. K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz strony skarżącej Firmy Handlowo - Usługowej "[...]" sp. z o.o. w C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A. K. (PPIS), działając na podstawie m.in. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej powoływanej też jako "ustawa z 5 grudnia 2008 r." lub "uzzz") w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1758 ze zm., dalej jako "rozporządzenie RM z 9 października 2020 r.") wymierzył skarżącej Firmie Handlowo-Usługowej "[...]" Sp. z o.o. w C. karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się w dniu [...] października 2020 r. w godzinach 20:15-21:30 do zakazu udostępniania miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach zamkniętej przestrzeni, w należącej do skarżącej restauracji "[...]" w C. w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustalenia nieprzestrzegania zakazu wynikającego z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 9 października 2020 r. w sprawie organ dokonał w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2020 r. (utrwalonej protokołem kontroli nr [...]) w ww. restauracji należącej do skarżącej, podczas której stwierdzono, że na parkiecie restauracji tańczyło ze sobą ok. 20 osób. Organ wyjaśnił jednocześnie, że ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, w związku z czym odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i argumentując obszernie, że zakaz określony w § 6 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 9 października 2020 r. nie dotyczy restauracji "[...]", która jest lokalem gastronomiczno-rozrywkowym, mającym wyodrębnione miejsce do tańczenia, nie zaś dyskoteką oraz zarzucając organowi uporczywe nękanie oraz miarkowanie kary bez jakiejkolwiek podstawy.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Inspektor Sanitarny (PWIS) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia RM z 9 października 2020 r. ma na celu zachowanie dystansu społecznego, w związku z czym należy założyć, że chodzi w nim o wszelkie imprezy podczas, których poza konsumpcją, potencjalnie możliwe jest organizowanie tańców, nawet jeśli lokal oferuje również inne usługi. Przy czym, jak podkreślił PWIS, strona sama wskazała, że w lokalu "[...]" prowadzona jest działalność gastronomiczno-rozrywkowa, gdzie występuje wyodrębnione miejsce do tańczenia oraz podwyższenie dla muzyków – co w ocenie organu jest bez wątpienia udostępnionym miejscem w pomieszczeniu do organizowania tańczenia. Organ podniósł również, że wymierzenie kary w sprawie było poprzedzone jej miarkowaniem stosownie do art. 189d kpa, a organy miały na uwadze przede wszystkim potrzebę ochrony zdrowia i życia publicznego oraz to że stopień przyczynienia się skarżącej do naruszenia prawa był znaczny.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: niekonstytucyjność zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wydanie na podstawie przepisów rozporządzenia, które narusza art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji RP; naruszenie w sprawie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 139 kpa oraz wyczerpanie przez organy znamion przestępstw określonych w art. 191 § 1, art. 231 § 1 i art. 256 § 1 Kodeksu karnego. Skarżąca podtrzymała jednocześnie argumentację podniesioną już na gruncie wniesionego w sprawie odwołania.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując w szczególności, że organy nie są upoważnione do badania konstytucyjności wydanych przez organy państwowe aktów prawnych i są zobligowane do stosowania obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1758 ze zm.)

Wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z 5 grudnia 2008 r., poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 46b uzzz - w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Przy czym, w myśl powołanego art. 46 ust. 4 uzzz w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust. 1 i 2, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (pkt 3) - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 uzzz wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 6 ust. 1 pkt 1 ustanowiono do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.

Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 w zw. z ust 3 uzzz, za niestosowanie się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń powiatowy inspektor sanitarny wymierza karę w określonej w tym artykule wysokości, odpowiednio do rodzaju stwierdzonego naruszenia.

W oparciu o powyższe przepisy, organy stwierdziły, że w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia przez skarżącą zakazu ustanowionego w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 9 października 2020 r., dotyczącego prowadzenia działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, co zdaniem organów determinowało nałożenie na nią kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 uzzz.

Sąd mając na uwadze ww. przepisy obowiązujące w dniu przeprowadzenia w sprawie kontroli i odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, dotyczącego niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia RM z 9 października 2020 r. stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji, stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawy ich wydania nie mógł stanowić przepis § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 9 października 2020 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyraźnie zarysowaną w tym zakresie linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 września 2021 r. sygn. II GSK 427/21 oraz II GSK 602/21; 23 września 2021 r. sygn. II GSK 825/21, II GSK 876/21, II GSK 1011/21, II GSK 844/21, oraz II GSK 939/21; 12 października 2021 r. sygn. II GSK 1245/21 oraz II GSK 1234/21; 19 października 2021r. sygn. II GSK 1224/21; 28 października 2021 r. sygn. II GSK 1458/21, II GSK 1545/21, II GSK 1448/21 oraz II GSK 1382/21 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Analizując podstawę prawną wydanych decyzji należy podnieść, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Do wolność działalności gospodarczej odnosi się art. 22 Konstytucji RP, który również stanowi, że ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny.

Konstytucyjnie dopuszczalne jest więc wprowadzanie ograniczeń wolności i praw człowieka tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności. Ponadto konieczne jest również zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazane warunki dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw muszą ziścić się łącznie dla uznania ich merytorycznej zasadności. Brak zachowania zatem ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97).

Z powyższych unormowań konstytucyjnych wynika, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko więc unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP koniecznym jest zachowanie zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, a kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Wynika z tego także nakaz kompletności unormowania ustawowego, które – jak podkreślono - powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, to zaś określenie organu właściwego do wydania rozporządzenia, zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytycznych dotyczące treści aktu. Jak wynika z orzecznictwa TK, w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie, ma wykonywać upoważnienie ustawowe, a nie uzupełniać ustawę. Nie może wykraczać poza zakres upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Choć niewątpliwie celem - obowiązujących w chwili stwierdzenia naruszenia w niniejszej sprawie - przepisów rozporządzenia RM z dnia 9 października 2020 r. wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b uzzz była ochrona zdrowia i walka z pandemią, to jednak względy te nie mogą uzasadniać zerwania z opisanymi regułami i standardami konstytucyjnymi wprowadzenia ograniczeń zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności. Tymczasem w analizowanym przypadku mamy do czynienia z ingerencją prawodawczą w konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej w formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem nie z ustawy, a z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona zaś na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez określenia w ustawie wytycznych dotyczących treści aktu. W art. 92 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP wprost wskazano, że upoważnienie ustawowe powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz "wytyczne dotyczące treści aktu". Wytyczne stanowią więc konieczny element upoważnienia ustawowego. Muszą one mieć treść materialnoprawną, tj. doyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu, skoro w art. 92 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP wskazuje się na wytyczne "dotyczące treści aktu". Takich wytyczny nie zawarto w treści przepisów upoważniających do wydania rozporządzeniu RM z dnia 9 października 2020 r. (art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 uzzz). Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-12), w ramach którego wymieniono m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 4). Upoważnienie nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a uzzz stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 uzzz. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Rozporządzenie RM z 9 października 2020 r. nie tyle wykonuje ustawowe upoważnienie, ale w istocie uzupełnia treść ustawy o postanowienia, których ona sama nie zawiera i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. nie da się bowiem wyprowadzić normy ograniczającej działalność gospodarczą m.in. polegającą na udostępnianiu miejsca do tańczenia. W istocie wszystkie istotne elementy normy wprowadzającej przedmiotowe ograniczenie zostały zawarta w rozporządzeniu, a więc w akcie podstawowym, pomimo bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej konstytucyjnych wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej. Takie rozwiązanie, ograniczające w formie rozporządzenia korzystanie z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, jest niedopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 i art. 22 Konsytuacji RP. Przepisy te nie pozwalają na uznanie, że dopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i praw gwarantowane ustawą zasadniczą, w tym wolność działalności gospodarczej, z którą to sytuacją mamy w analizowanym przypadku.

Należy wskazać, że prawodawca może ingerować w ww. konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w ramach jednego ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji RP. Stan epidemii, nie jest jednak stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP i nie może zatem prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18). Ograniczenie więc w stanie epidemii aktem podstawowym (rozporządzeniem) prawa do korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, sprowadzające się istocie do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej danego rodzaju, ingeruje w istotę wolności działalności gospodarczej, którą stanowi podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, jednak, z powyższych względów uznać należało, że tryb wprowadzenia i konstrukcja przepisu § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 9 października 2020 r., ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności – zgodnie z tym na co wskazała w skardze storna skarżąca – narusza art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które – jak podkreślono - nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia i oparcia w treści tej delegacji, nie mogą być stosowane, a w konsekwencji objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że brak było podstaw do przyjęcia, że przepis § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 9 października 2020 r. mógł stanowić czy też współstanowić materialnoprawną podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia w postaci zakazu prowadzenia działalności polegającej na udostępnienia miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach zamkniętej przestrzeni, co jest równoznaczne z tym, że obydwie wydane w sprawie decyzje są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na marginesie wskazać należy, że Sądu nie uznał za skuteczne podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia regulacji proceduralnych w zakresie braku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 kpa odnosi zaś skutek dopiero wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Natomiast w sprawie, skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od wydanej przez PPIS decyzji, a następnie na etapie postępowania odwoławczego aktywnie korzystała ze swoich uprawnień, korzystając z możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz sporządzenia fotokopii ze znajdujących się w nich dokumentów. Nie powiązała również ograniczenia jej czynnego udziału w sprawie – na które wskazała - z konkretnymi negatywnymi dla niej skutkami. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ulega natomiast wątpliwości, że dla uwzględnienia zarzutu dotyczącego ograniczenia udziału strony w sprawie konieczne jest jednoczesne wykazanie, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez faktyczne ograniczenie stronie możliwości dokonania poszczególnych czynności procesowych.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącej wypełnienia postępowaniem organów znamion poszczególnych przestępstw określonych w Kodeksie karnym – na co również wskazano w skardze - podkreślić należy, że tut. Sąd nie jest uprawniony do badania tego rodzaju zarzutów w niniejszym postępowaniu, gdyż jako sąd administracyjny posiada jedynie kompetencję do dokonywania kontroli działalności administracji publicznej w zakresie określonym w art. 3 ppsa.

W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku) i z uwagi na to, że brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa i art. 205 ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego w sprawie wpisu (pkt 3 sentencji wyroku).

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.