Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 832/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Ludwik Żukowski /spr./ Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" z siedzibą we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. [...] w sprawie ze skargi R. S.- Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" z siedzibą we Włocławku na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lipca 2005 r., Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 926/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (zwany dalej WSA, Sądem I instancji lub Sądem), oddalił złożoną przez R. S., prowadzącego Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" we Włocławku, skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lipca 2005 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 22 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz elementami zagospodarowania terenu obejmującymi: ukształtowanie terenu, wjazdy na teren nieruchomości, drogi wewnętrzne, parkingi, zieleń, mury oporowe, pylon reklamowy, sieć wewnętrznej kanalizacji deszczowej, odwodnienie parkingów i placu zaopatrzeniowego, sieć kablową, oświetlenie terenu, przebudowę słupa końcowego linii napowietrznej – na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] w obrębie nr [...], położonych w Zgierzu, przy ulicy [...].

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia prawa odmawiając inwestorowi - R. S. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r.

Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany jest dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z określeniem granic działki lub terenu oraz układem komunikacyjnym (art. 34 ust. 3 pkt 1 -Prawa budowlanego). Wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez R. S. obarczony był brakami formalnymi w przedstawionym zakresie, gdyż zawarte we wniosku żądanie nie obejmowało wszystkich działek gruntowych, na których w projekcie zagospodarowania terenu przewidziano prace budowlane. Treść projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że celem inwestora było uzyskanie pozwolenia na budowę, obejmującego nie tylko wymienione we wniosku działki stanowiące jego własność, ale także działkę sąsiednią, znajdującą się w zarządzie [...], obejmującą drogę wewnętrzną

(osiedlową). Na działce tej, oznaczonej pominiętym we wniosku numerem ewidencyjnym [...], inwestor zamierzał urządzić połączenie komunikacyjne (zjazdy i wyjazdy) pomiędzy projektowanym pawilonem a drogą publiczną. Skoro inwestycja miała obejmować również ten teren, inwestor zobowiązany został w toku postępowania, w trybie art. 35 ust. 3 -Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, poprzez uzupełnienie zakresu przedmiotowego wniosku oraz złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania również i tym gruntem na cele budowlane. Pomimo przedłużenia przez organ terminu na usunięcie braków wniosku, inwestor nie dopełnił czynności, do jakich został zobowiązany. Z tych względów, stosownie do art. 35 ust. 3 -Prawa budowlanego organ zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd podkreślił, że budowa zjazdów z nieruchomości należącej do skarżącego na drogę wewnętrzną należącą do innego podmiotu, wymaga prowadzenia robót budowlanych poza terenem wskazanym we wniosku o pozwolenie na budowę. Odmowa poszerzenia treści wniosku w tym zakresie oraz brak przedłożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia organowi uwzględnienie wniosku. Stosownie do art. 33 ust. 1 zd. pierwsze -Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może dotyczyć tylko całego zamierzenia inwestycyjnego. Przedstawionej przeszkody w uwzględnieniu wniosku nie usuwają twierdzenia skarżącego, że roboty budowlane obejmujące urządzenie drogi dojazdowej mogą być realizowane w późniejszym terminie. Owszem, przepis art. 33 ust. 1 zd. drugie -Prawa budowlanego przewiduje możliwość wydania pozwolenia na budowę wybranych obiektów, nieobejmujących całego zamierzenia, jednakże inwestor musi złożyć w tym przypadku wyraźny wniosek. W konkretnej sprawie wniosek taki nie został przez R. S. złożony.

Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika R. S., w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a .). Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci: art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 -Prawa budowlanego, a także na zarzucie naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 113 § 1 p.p.s.a .

Zarzucając naruszenie przepisu art. 35 ust. 4 -Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż w błędny sposób przyjęto w zaskarżonym wyroku, że zaszła przesłanka wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Spełnione zostały bowiem wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 -Prawa budowlanego, do których odsyła naruszony przez WSA przepis. W ocenie pełnomocnika skarżącego, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę był kompletny. Postanowienie Starosty Zgierskiego z dnia 22 lutego 2005 r., nr [...] zobowiązujące do usunięcia braków wniosku było bezzasadne zaś

bezskuteczny upływ terminu na uzupełnienie wniosku nie powinien skutkować odmową jego uwzględnienia. Jakkolwiek wniosek nie wymieniał wprost działki o numerze ewidencyjnym [...], na której również planowane były roboty budowlane wykazane

w projekcie zagospodarowania terenu, to wymieniono we wniosku m.in. "elementy zagospodarowania". Taki stopień precyzji zakresu żądania zawartego we wniosku powinien być wystarczający; pozwalał na stwierdzenie, że inwestor ubiega się także o udzielenie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej (zjazdów) prowadzącej przez sąsiednią nieruchomość pozostającą w zarządzie [...].

Naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 -Prawa budowlanego, według pełnomocnika skarżącego, polegało na błędnej wykładni tych przepisów poprzez przyjęcie przez WSA, że w rozpoznawanej sprawie organy architektoniczno-budowlane mogły w ogóle nakładać na inwestora obowiązek rozszerzania zakresu wniosku o pozwolenie na budowę. Obiekty projektowane na działkach wyraźnie wymienionych we wniosku należą bowiem do obiektów, które mogą funkcjonować samodzielnie. Posiadają projektowane wyposażenie

w inne dojazdy do drogi publicznej, niewymagające pozwolenia na budowę. Projekt budowlany spełniał więc wszystkie wymogi stawiane prawidłowemu załącznikowi do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 34 ust. 3 -Prawa budowlanego), a sam wniosek nie wymagał uzupełniania o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 -Prawa budowlanego). Obowiązkiem organów było zbadanie wniosku pomimo jego nieuzupełnienia i uwzględnienie go w zakresie działek oraz obiektów, które nie budziły wątpliwości interpretacyjnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 -Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż w nieuprawniony sposób ustalono, że strona nie przedłożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania sporną nieruchomością, obejmującą działkę nr [...] na cele budowlane. Notatka urzędowa z dnia 21 czerwca 2005 r., jaką sporządzono w toku postępowania odwoławczego wskazuje, że skarżący przedłożył organowi pisemną zgodę Zgierskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 14 lutego 2005 r. na wybudowanie wjazdów

i zjazdów do pawilonu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.

W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 -Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w drodze ustalenia, że strona nie przedstawiła projektu zagospodarowania terenu zgodnego

z wymaganiami tego przepisu. Argumentację tego zarzutu sprowadzono do stwierdzenia, że projekt budowlany spełniał wymagania określone w tym unormowaniu.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a . pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż sąd błędnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy kopię pisma Zgierskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 14 lutego 2005 r. wyrażającej zgodę na wybudowanie przez inwestora wjazdów i wyjazdów na teren pawilonu. Sąd doszedł do błędnego przekonania, że inwestor nie legitymował się wymaganym od niego zakresem dokumentacji budowlanej.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości

i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda Łódzki nie ustosunkował się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Uczestnik postępowania, Zgierska Spółdzielnia Mieszkaniowa również nie ustosunkowała się do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a .), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przypadki skutkujące nieważnością postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona została w ustawowym terminie oraz przez uprawnionego pełnomocnika (art.173 § 2 w zw. z art. 175 § l i art.177 § 1 p.p.s.a ), nie zachodzą przeto formalne przeszkody do jej rozpoznania.

Odnosząc się do wymienionych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli legalności zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 35 ust. 4 -Prawa budowlanego. Stosownie do art. 35 ust. 4 -Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wówczas, gdy spełniono wymagania określone m.in. w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Ostatni z wymienionych przepisów wymaga, aby osoba występująca z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyła, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konsekwencją wymogu złożenia oświadczenia jest zawarty w art. 33 ust. 2 pkt 2 -Prawa budowlanego nakaz dołączenia takiego oświadczenia do składanego wniosku o pozwolenie na budowę. Poza jakąkolwiek wątpliwością pozostaje fakt, że pomimo zobowiązania R. S. w toku postępowania, do złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością pozostającą w zarządzie [...] (działka nr [...]), na której – zgodnie

z przedstawionym wraz z wnioskiem projektem zagospodarowania terenu – zamierzał urządzić połączenie komunikacyjne pomiędzy pawilonem a drogą publiczną, inwestor takiego oświadczenia w wyznaczonym na dzień 15 kwietnia 2005 r. terminie nie złożył. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że bezskuteczny upływ terminu na dopełnienie tej czynności, wyznaczonego postanowieniami Starosty Zgierskiego z dnia 22 lutego 2005 r., nr [...] oraz z dnia 21 marca 2005 r., nr [...] zobowiązywał organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sformułowanie przez organ żądania uzupełnienia dokumentacji budowlanej poprzez dołączenie oświadczenia o dysponowaniu prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane było logicznym następstwem braku samego wniosku, który pomijał ten numer ewidencyjny działki. Nieusunięcie braków wniosku poprzez wskazanie oznaczenia wszystkich działek objętych zamierzeniem budowlanym oraz niezłożenie oświadczenia o prawie korzystania ze wszystkich objętych zamierzeniem budowlanym działek na cele budowlane, uniemożliwiało organowi zatwierdzenie projektu. Projekt ten przewidywał bowiem także realizację części inwestycji (działka nr [...]), którą pominięto w treści samego wniosku, do którego projekt dołączono. Nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który obejmuje szersze zamierzenie budowlane niż wniosek o pozwolenie na budowę, do którego projekt został dołączony. Podobnie, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi obejmować wszystkie działki gruntowe, na których zamierzenie budowlane ma być realizowane.

Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie doszło także do naruszenia art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 -Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej organ był uprawniony do zobowiązania inwestora do uzupełnienia treści wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 3 -Prawa budowlanego poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki gruntowej, w stosunku do której w projekcie zagospodarowania terenu R. S. przewidział część własnej inwestycji. Stosownie do art. 33 ust. 1 -Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może dotyczyć tylko całego zamierzenia. Jeżeli treść projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego element projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 -Prawa budowlanego, a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w całości. Źródłem dostrzeżonej nieprawidłowości był fakt, iż projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 -Prawa budowlanego, jako element projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 -Prawa budowlanego), stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 -Prawa budowlanego). Niespójność poszczególnych elementów wniosku jest nieprawidłowością polegającą na naruszeniu przepisów regulujących treść wniosku o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 -Prawa budowlanego). Przytoczone przepisy mają za zadanie zapobiegać wydawaniu pozwoleń na budowę, jeżeli treść żądania wnioskodawcy nie została w jednoznaczny sposób w toku postępowania ustalona. Nie zasługuje na aprobatę zawarty w skardze kasacyjnej argument, iż organ powinien uwzględnić wniosek w tej części, w jakiej wyraźnie wskazywał na działki objęte żądaniem inwestora, gdyż obiekty przewidziane do realizacji na nich mogłyby funkcjonować samodzielnie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. drugie -Prawa budowlanego, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, o ile inwestor złożył tej treści wniosek. Poza sporem pozostaje, że wniosek tego rodzaju nie wpłynął do organu w toku postępowania, a zatem wyłącznym skutkiem nieusunięcia braków wniosku mogło być wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 3 -Prawa budowlanego.

Skarga kasacyjna nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw w zakresie, w jakim formułuje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 -Prawa budowlanego. Poza stwierdzeniem, że przepis ten został przy wydawaniu zaskarżonego wyroku niewłaściwie zastosowany oraz powołaniem się na złożenie w toku postępowania administracyjnego pisma Zgierskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie zgody na wybudowanie wjazdów i zjazdów na teren inwestycji z działki pozostającej w zarządzie tej Spółdzielni, nie sformułowano dla poparcia tego zarzutu żadnych merytorycznie doniosłych argumentów. Pomimo zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką nr [...], na której zaprojektowano wjazdy i zjazdy z terenu objętego inwestycją na drogę publiczną (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 -Prawa budowlanego), oświadczenia takiego nie przedstawiono. Tym samym nie zaszła określona w art. 35 ust. 4 -Prawa budowlanego przeszkoda w wydaniu decyzji odmownej. Spełnienie warunku przedłożenia zgody Spółdzielni nie uprawniało skarżącego do twierdzenia, że złożył on oświadczenie wymagane przez art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 -Prawa budowlanego.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 34 ust. 3 pkt 1 -Prawa budowlanego nie spełnia wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a ., gdyż nie zawiera uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny został w tym zakresie pozbawiony możliwości oceny trafności zarzutu niewłaściwego zastosowania przytoczonego przepisu. Incydentalne stwierdzenie pełnomocnika skarżącego, zgodnie z którym złożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu spełniał warunki wymagane przez art. 34 ust. 3 pkt 1 -Prawa budowlanego nie ma znaczenia dla oceny trafności zaskarżonego wyroku, gdyż od spełnienia warunków zawartych w tym przepisie w ogóle nie zależał wynik rozpoznawanej przez Sąd sprawy. Przyczynami odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę były: 1) nieusunięcie braku samego wniosku polegające na pominięciu numeru ewidencyjnego jednej z działek objętych projektem zagospodarowania terenu oraz 2) nieprzedłożenie oświadczenia inwestora o prawie do korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] na cele budowlane. Prawidłowości projektu budowlanego Sąd nie kwestionował.

Nie może zostać uwzględniony także zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a . Zgodnie

z tym przepisem przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje stwierdzenie pełnomocnika skarżącego, że w trakcie rozprawy złożył kopię pisemnej zgody Zgierskiej Spółdzielni Mieszkaniowej

z dnia 14 lutego 2005 r. na wybudowanie zjazdów i wyjazdów do projektowanego pawilonu, prowadzących przez nieruchomość pozostającą w zarządzie Spółdzielni. Zgoda ta, jak wynika z prezentaty Starostwa Powiatowego w Zgierzu, przedłożona została w oryginale, w dniu

15 kwietnia 2005 r., a więc z zachowaniem terminu na uzupełnienie dokumentacji budowlanej wyznaczonego postanowieniem Starosty Zgierskiego z dnia 21 marca 2005 r.,

nr [...]. Orzekające w sprawie organy nie kwestionowały prawidłowości tej zgody, uznając, że inwestor w tym zakresie przedstawił wymaganą dokumentację. Skarga kasacyjna nie zawiera nadto żadnych twierdzeń, które mogłyby wskazywać, jakie okoliczności mogłyby podczas rozprawy zostać na żądanie skarżącego podniesione w sposób wywierający wpływ na wynik sprawy.

Wyłożone dotychczas okoliczności uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 w zw. z art. 18l i 183 § 1 p.p.s.a ., wobec braku ustalenia jakiegokolwiek z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a .