Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1040/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 9 pkt 25, art. 9d
journal: Dz.U. 2018 poz 755
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1993 nr 16 poz 69
law: Ustawa z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa.
article: art. 55(4), art. 118
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 124, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 129 ust. 5 pkt 9, art. 130, art. 132 ust. 6, art. 134 ust. 1, art. 154, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 12
journal: Dz.U. 1960 nr 18 poz 111
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 marca 1960 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych.
article: par. 43
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 80, art. 84, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 1 pkt 2. art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 roku sprawy ze skarg [...] S.A. w [...] [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości I. Uchyla zaskarżoną decyzję. II. Zasądza od Wojewody na rzecz: skarżącej [...] S.A. w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych), skarżącej [...] Sp. z .o.o. w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...] – po rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lipca 2019 r., [...], którą (I.) ustalono na rzecz E. Z. odszkodowanie w wysokości [...] zł za zmniejszenie wartości nieruchomości w [...] przy ul. [...] ([...] działki [...] i [...], ark. [...], obr. [...] ze względu na przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV [...] oraz (II.) zobowiązano do zapłaty [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] – Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") uchylił punkt II. zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł, że do zapłaty odszkodowania w wysokości [...] zł zobowiązane są solidarnie [...] sp. z o.o. oraz [...] S.A. Wskazał przy tym, że odszkodowanie podlega wypłacie jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia wydania decyzji w sposób wskazany przez uprawnioną.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z dnia [...] lutego 1975 r. [...] wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie terenu dla budowy linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Plan realizacyjny tej inwestycji został zatwierdzony decyzją Prezydium Rady [...] miasta [...] z dnia [...] listopada 1973 r., [...] (k. 13-15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Kierownik Urzędu Dzielnicowego [...] (Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...]) decyzją z dnia [...] marca 1975 r., [...], działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 13 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. r. Nr 17 poz. 70 ze zm., dalej "u.z.t.w.n"), zezwolił [...] na tymczasowe zajęcie terenu dla pobudowania linii elektroenergetycznej 110 kV [...], obejmującego między innymi działkę [...] (k. 31-33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kierownika Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami, Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 1975 r., [...] (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na mocy zezwolenia ograniczono sposób użytkowania między innymi nieruchomości obejmującej działkę 92 należącą wówczas do E. R. K. (obecnie E. Z.), która nabyła tę nieruchomość nieco wcześniej na mocy umowy darowizny z dnia [...] stycznia 1974 r. (co do jej własności – zob. k. 19-25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zezwolenie uzyskał natomiast [...].

W wyniku przekształcenia [...] w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 1993 r. Nr 16, poz. 69) oraz zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 lipca 1993 r., [...] powstała [...] S.A.

W dniu [...] stycznia 2003 r. nastąpiło połączenie [...] S.A. z [...] S.A., [...] S.A., [...] S.A. oraz [...] S.A. Spółki w trybie art. 491 i następnych ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych wniosły swoje majątki do [...] S.A. W związku z powyższym połączeniem [...] S.A. zmieniła firmę na [...] S.A., którą używała do [...] października 2004 r. Wtedy nastąpiła kolejna zmiana firmy - na [...] S.A.

W oparciu o art. 9d ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r. poz. 755, dalej "P.e.") [...] S.A. została zobowiązana do prawnego wydzielenia operatora systemu dystrybucyjnego w rozumieniu art. 9 pkt 25 P.e. W związku z powyższym [...] S.A. zawiązała spółkę [...] sp. z o.o., która pełni funkcję operatora systemu dystrybucyjnego.

W dniu [...] czerwca 2007 r. zawarto umowę, mocą której [...] S.A. zbyła na rzecz [...] sp. z o.o. aport w postaci oddziału [...] S.A. samodzielnie sporządzającego bilans, prowadzącego działalność w zakresie energii elektrycznej, stanowiącego zorganizowaną część przedsiębiorstwa. W skład oddziału weszły w szczególności: prawa własności ruchomości, a zwłaszcza ruchomości związane z prowadzeniem działalności w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, linii kablowych i napowietrznych sieci dystrybucyjnych oraz zespołów elektroenergetycznych, stacji i rozdzielni energetycznych, transformatorów, prawa własności nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego gruntów, prawa wynikające z umów najmu, dzierżawy ruchomości i nieruchomości oraz prawa do korzystania z ruchomości i nieruchomości, wynikające z innych stosunków prawnych, wartości niematerialne i prawne, majątkowe prawa autorskie i majątkowe prawa pokrewne, niskocenne składniki majątku niezaliczane do środków trwałych, znajdujące się w użytkowaniu pracowników oddziału, tajemnice przedsiębiorstwa, księgi i dokumenty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, prawo do korzystania z oznaczenia indywidualizującego "[...]", a także wszelkie prawa i wierzytelności, wynikające z zawartych przez [...] S.A. umów, związanych z prowadzeniem działalności dystrybucyjnej.

W zawartej 30 czerwca 2007 r. umowie zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa stwierdzono, powtarzając treść art. 554 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm. – uw. Sądu, dalej "K.c."), że nabywca przedsiębiorstwa jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania, związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Odpowiedzialność nabywcy ogranicza się do wartości nabytego przedsiębiorstwa według stanu w chwili nabycia, a według cen w chwili zaspokojenia wierzyciela.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. E. Z. wystąpiła ustalenie i wypłatę odszkodowania na jej rzecz w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z jej nieruchomości przy [...] w [...] (k. 1-11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent powołał T. S. jako biegłego w sprawie. W dniu [...] kwietnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, określając wartość należnego stronie odszkodowania na kwotę [...]zł.

Jak wskazano na wstępie Prezydent decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...] ustalił na rzecz E. Z. odszkodowanie w wysokości [...] zł za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w [...] przy [...], a do jego zapłaty zobowiązał [...] sp. z o.o.

Od powyższej decyzji odwołała się [...] sp. z o.o. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124, 129 ust. 5 pkt 1 i 3, art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – uw. Sądu, dalej "u.g.n."), poprzez błędną interpretację i zastosowanie, art. 118 K.c. poprzez jego pominięcie i nieuznanie zarzutu przedawnienia roszczenia (w sytuacji, gdy przepisy prawa cywilnego mają zastosowanie w odniesieniu do terminu przedawnienia) oraz art. 130 i art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie wyższej niż faktycznie należna. [...] sp. z o.o. wniosła zarazem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w to miejsce o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz E. Z., względnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania wyjaśniającego Wojewoda dołączył do akt potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów zebranych w sprawie [...] i obejmujące: opinię prawną z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczącą podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, pismo [...] sp. z o.o. oraz [...] S.A. z dnia [...] listopada 2018 r. prezentujące stanowisko strony w zakresie zobowiązania do wypłaty odszkodowania, a także pismo [...] S.A. z dnia [...] stycznia 2018 r., prezentujące stanowisko strony w zakresie zobowiązania do wypłaty odszkodowania.

Przedstawiwszy obszernie kontekst prawny sprawy Wojewoda wskazał, że ziściły się przesłanki pozwalające na przyznanie E. Z. odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] z uwagi na decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1975 r., [...] zezwalającą [...] na tymczasowe zajęcie terenu dla pobudowania linii elektroenergetycznej 110 kV [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 1975 r., [...] Ówczesną właścicielką nieruchomości była E. K. (obecnie E. Z.), która w oparciu o u.g.n. jest uprawniona do dochodzenia należnego odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda argumentował następnie – w kontekście art. 132 ust. 6 u.g.n. – że pierwotnie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości był [...] jako beneficjent decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Nie zgodził się z poglądem [...] sp. z o.o., że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania był Skarb Państwa. Zgodnie z art. 12 dekretu z dnia [...] października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111): "1. Przedsiębiorstwo państwowe odpowiada tylko za swoje zobowiązania: odpowiedzialność jego nie rozciąga się na zobowiązania Skarbu Państwa ani innego przedsiębiorstwa państwowego. 2. Za zobowiązania przedsiębiorstw państwowych Skarb Państwa nie odpowiada".

W wyniku przekształcenia [...] w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 1993 r. Nr 16, poz. 69) oraz zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 9 lipca 1993 r., 193/Org/93 powstała [...] S.A. Zgodnie z art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy "spółka powstała w wyniku przekształcenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconych przedsiębiorstw państwowych". Natomiast w oparciu o treść art. 5 ust. 3 ustawy "akt o podziale przedsiębiorstwa państwowego w spółki określa zasady podziału składników majątkowych, w tym wierzytelności i zobowiązań, przekształconego przedsiębiorstwa, między spółki, uprawnienia i obowiązki poszczególnych spółek, wynikające z decyzji administracyjnych dotyczących przekształconego przedsiębiorstwa oraz tryb zaspokajania zobowiązań powstałych przed podziałem". Zdaniem Wojewody, zatem w wyniku przekształcenia doszło do przeniesienia własności urządzeń linii napowietrznej 110 kV [...] na następcę prawnego [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że [...] S.A. była jedynym następcą podmiotu [...] oraz przejęła cały majątek należący uprzednio do tego podmiotu (wraz z urządzeniami linii napowietrznej 110 kV [...]). Należy przyjąć, że w całości przeszły na nią obowiązki związane z decyzją z dnia [...] marca 1975 r., [...] Zatem spółka stała się też zobowiązana do wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Późniejsze zmiany – to jest połączenie [...] S.A. z [...] S.A., [...] S.A., [...] S.A. oraz [...] S.A., które to w trybie art. 491 i następnych ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 505, ze zm.), wniosły swoje majątki do [...] S.A. oraz zmiana nazwy z [...] S.A. na [...] S.A. (i dalej na [...] S.A.) nie przeniosły wskazanego obowiązku na inne podmioty.

Wojewoda uwypuklił, że kolejne, istotne wydarzenie miało miejsce [...] czerwca 2007 r., kiedy to zawarto umowę, mocą której [...] S.A. zbyła na rzecz [...] sp. z o.o. aport w postaci oddziału [...] S.A. W umowie wskazano, powtarzając treść art. 554 K.c., że nabywca przedsiębiorstwa jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. W ocenie organu odwoławczego z powyższego wynika, że finalnie obowiązek odszkodowawczy z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i odnoszący się do nieruchomości należącej w dniu ograniczenia do E. Z., leży zarówno po stronie [...] S.A. jak i [...] S.A.

Niezależnie Wojewoda rozważył również kwestię ewentualnego wypłacenia odszkodowania na rzecz E. Z. w przeszłości. Prezydent przeprowadził szeroko zakrojone postępowanie, zmierzające do ustalenia, czy na rzecz E. Z. zostało już wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W tym celu wystąpił do szeregu podmiotów, w tym przejrzał zasoby Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz, zwrócił się do [...] S.A., Sądu Rejonowego [...] w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...]. W ich zasobach nie odnaleziono jednak żadnej informacji na temat odszkodowania. Należało zatem uznać, że świadczenie nigdy nie zostało wypłacone.

W kontekście ustalenia kwoty należnego odszkodowania Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę T. S. jest kompleksowy, rzetelny i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Wymagania formalne, jakie powinien spełniać, wyznaczają przepisy rozdziału 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej "r.ws.w."). Zdaniem Wojewody operat zawiera wymagane elementy formalne, które pozwalają przyjąć jego przydatność dla celów dowodowych. Prawidłowo opisuje przedmiot wyceny w postaci działek [...] i [...] (dawna działka [...]). Zdaniem Wojewody biegły prawidłowo określił powierzchnię wycenianych działek, a także ich funkcję w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. dawna działka [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN i MW – tereny zabudowy mieszkaniowej jedno - i wielorodzinnej. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo opisał też nieruchomość, wyszczególniając wszystkie elementy, znajdujące się na działce oraz powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty techniczne.

Organ odwoławczy sprawdził też, czy nieruchomości podobne, wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego, spełniają kryterium podobieństwa pod względem przeznaczenia planistycznego. Weryfikacja prawidłowości ustaleń biegłego była możliwa dzięki precyzyjnemu określeniu przez biegłego adresów nieruchomości, numerów działek oraz ich powierzchni. Okazało się zatem, że wszystkie nieruchomości uznane za podobne znajdowały się w podobnej lokalizacji, miały podobne sąsiedztwo i otoczenie, możliwości zainwestowania, kształt, dostępność komunikacyjną oraz powierzchnię.

Wojewoda ocenił też, że operat szacunkowy jest zgodny z prawem. Rzeczoznawca majątkowy zastosował między innymi art. 130, art. 134 oraz art. 154 u.g.n. Sporządzając operat szacunkowy, nie uchybił też art. 4 pkt 16 u.g.n., przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne.

Odnosząc się do zarzutów [...] sp. z o.o. Wojewoda stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje zarzut nieprawidłowego ustalenia przez Prezydenta podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działki [...] i [...]. Tenże przyjął, iż podmiotem odpowiedzialnym w tym zakresie jest wyłącznie [...] sp. z o.o., tymczasem zgodnie z ustaleniami faktycznymi oraz oceną prawną podmiotami zobowiązanymi do wypłaty odszkodowania są solidarnie [...] sp. z o.o. oraz [...] S.A.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska [...] sp. z o.o., gdy chodzi o możliwość przypisania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbowi Państwa. Mając na uwadze treść przepisów dekretu z dnia [...] października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1960 r. Nr 18 poz. 111), a także kolejne, dokonane przekształcenia [...], zdaniem Wojewody nie ma wątpliwości, iż obowiązki związane z decyzją z dnia [...] marca 1975 r., [...] przeszły na następcę prawnego [...].

Zdaniem Wojewody chybiony okazał się również argument o przedawnieniu roszczenia o odszkodowanie przysługującego stronom, gdyż do postępowania administracyjnego nie mają zastosowania K.c.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 130 i art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie wyższej niż faktycznie należna Wojewoda stwierdził, że nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. Za nietrafny uznał w szczególności argument o błędnym nieuwzględnieniu ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości. Nie ma zatem znaczenia, iż później w dziale III księgi wieczystej wpisano ograniczone prawo rzeczowe na rzecz [...] S.A.

Wojewoda nie podzielił również zarzutu strony o niewykazaniu przez biegłego powodów przyjęcia opisów poszczególnych rodzajów cech oraz wartości współczynników, mających wpływ na korektę przyjętej średniej ceny za metr kwadratowy oraz ceny [...] zł w kontekście nieruchomości gruntowej, a także zarzutu o nieprawidłowym przyjęciu miernika w odniesieniu do wpływu zmiany warunków korzystania z nieruchomości na skutek wybudowania napowietrznej linii 110 kV. Doszedł do przekonania, że tego typu informacje należą do sfery wiadomości specjalnych. Jak wskazuje się natomiast w orzecznictwie, szczegółowe kwestie, dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów lub sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2016 r., II OSK 1448/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewoda przypomniał wreszcie, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy do zadań organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. To ona, a nie organ administracji, jest uprawniona do tak szczegółowego badania danych, zawartych w opinii, jak chociażby przyjęcie określonych cech oraz wartości współczynników, mających wpływ na korektę przyjętej ceny średniej za metr kwadratowy. Nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, co wynika z art. 157 ust. 2 u.g.n.

Skargę na decyzję Wojewody wniosły [...] S.A. i [...] sp. z o.o.

[...] S.A. w swej skardze wniosła o stwierdzenie nieważność decyzji Wojewody w całości względnie jej uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła zarazem naruszenie:

- art. 156 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec [...] S.A., która nie brała udziału w postępowaniu i w związku z tym nie była stroną postępowania, a tym samym zachodzi nieważność postępowania,

- art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie udziału [...] S.A. jako strony w postępowaniu, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego, skoro został na nią nałoży obowiązek zapłaty wysokiego odszkodowania,

- art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. w związku z art. 129 ust. 5 u.g.n. przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpiły przesłanki wyłączające możliwość domagania się przez wnioskodawcę odszkodowania,

- art. 132 ust. 6 i art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 124 ust. 1 i art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpiły przesłanki wyłączające możliwość domagania się przez wnioskodawcę odszkodowania,

- art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 u.z.t.w.n. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, że publicznoprawny obowiązek Skarbu Państwa polegający wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie może zostać orzeczony w stosunku do pomiotu prywatnego, jakim jest [...] S.A., który nie jest następcą prawnym Skarbu Państwa,

- art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. poprzez przyjęcie, że publicznoprawny obowiązek Skarbu Państwa, polegający na wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, to jest za działanie Państwa w sferze imperium, może zostać orzeczony w stosunku do podmiotu prywatnego jakim jest [...] S.A.,

- art. 118 K.c. poprzez zasądzenie odszkodowania, podczas gdy organ powinien przy wydawaniu decyzji uwzględnić, że roszczenie przedawniło się.

W drugiej skardze [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie:

- art. 138 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie w wydanej decyzji co do całości odwołania,

- art. 128 ust. 4, 124, 129 ust. 5 pkt 3, 132 ust. 5 i 6 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n.

- art. 130 i art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie wyższej niż faktycznie należne;

- art. 7, 77, 80 i 84 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przejęcia odpowiedzialności odszkodowawczej [...] sp. z o.o. od Skarbu Państwa jako podmiotu na rzecz którego doszło do wywłaszczenia, ustalenia wysokości odszkodowania, a nadto skuteczności zarzutu przedawnienia,

- art. 118 K.c. poprzez niezastosowanie i nieuznanie zarzutu przedawnienia roszczenia, w sytuacji gdy przepisy prawa cywilnego mają zastosowanie w odniesieniu do terminu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko, przy czym w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 K.p.a. podniesionego przez [...] sp. z o.o. wyjaśnił, że zgodnie z § 1 ust. 2 tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Oznacza to, że organ ten nie ma obowiązku zawarcia w sentencji decyzji adnotacji, iż w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy. Zdaniem Wojewody pogląd taki znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przywołał wyrok tegoż Sądu z dnia 29 stycznia 2019 r., II OSK 670/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne, jednak nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżące spółki ([...] S.A. i [...] sp. z o.o.) mogły zostać uwzględnione.

Na wstępie Sąd dla porządku wyjaśnia, że decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r., [...] zaskarżyły dwa podmioty: [...] S.A. i [...] sp. z o.o. Początkowo skargi zarejestrowano pod sygnaturami odpowiednio II SA/Po 1040/19 i II SA/Po 1041/19. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 r. Sąd wydał w sprawie II SA/Po 1041/19 – w oparciu o art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") –postanowienie o połączeniu obu spraw w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. Obie skargi ([...] S.A. i [...] sp. z o.o.) rozpoznano więc obecnie w jednym wyroku.

Pierwszoplanową kwestią, jaką należało rozważyć w sprawie, okazała się zgodność zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] października 2019 r., [...] z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy – jak trafnie odnotowała to [...] sp. z o.o. w swej skardze – nie orzekł o całości odwołania tej spółki. [...] z o.o. w całości zaskarżyła decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2019 r., [...] (zob. punkt 1. odwołania z dnia [...] lipca 2019 r.), tymczasem w decyzji drugoinstancyjnej organ ograniczył się tylko do zmiany punktu II. decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda nie wyjaśnił powodów przyjęcia określonej formuły rozstrzygnięcia (to znaczy odstąpienia od orzeczenia pozostałej części odwołania). Do tej kwestii odniósł się dopiero wywołany zarzutem [...] sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę, gdzie podkreślił, że w jego ocenie w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wypowiadania się w sentencji decyzji o utrzymaniu pozostałej części decyzji w mocy. Wojewoda przywołał na poparcie swego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., II OSK 670/18.

Nim Sąd odniesie się do powyższego zagadnienia co do zasady warto już na wstępie wskazać, że nie mniej ważna – w kontekście oceny działania Wojewody – jest ugruntowana praktyka funkcjonowania tego konkretnego organu, a zwłaszcza, że dotyczy ona po części tych samych podmiotów (spółki energetyczne) znajdujących się w tej samej sytuacji materialnej i proceduralnej. Otóż zauważyć należy, że zgodnie z art. 8 § 2 K.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Sądowi natomiast z urzędu jest wiadomym, że w kolejnych, zbliżonych sprawach, które były kontrolowane przez Sąd w ostatnim czasie, Wojewoda – orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – konsekwentnie, w sytuacji gdy reformatoryjnie zmieniał część decyzji, w pozostałej części zawsze utrzymywał zaskarżone decyzje w mocy (zob. uzasadnienia wyroków: z dnia 21 sierpnia 2019 r., II SA/Po 262/19, z dnia 6 listopada 2019 r., II SA/Po 517/19 oraz z dnia 29 stycznia 2020 r., II SA/Po 452/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obecnie zaskarżona decyzja stanowi niezrozumiałe przełamanie powyższej praktyki i rodzi przypuszczenie, czy w rzeczywistości nie doszło do omyłki organu odwoławczego, a nie świadomego ukształtowania rozstrzygnięcia z pominięciem rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej odwołaniem decyzji.

W ocenie Sądu fakt, że mamy do czynienia z przełamaniem praktyki organu w niemalże identycznych sprawach ma istotne znaczenie. Stawia to bowiem zobowiązaną do wypłaty odszkodowania [...] sp. z o.o. w sytuacji, w której może ona poczuwać się ona zdezorientowana, co do tego, czy jej środek zaskarżenia (odwołanie) został rozpatrzony. Spółka ta wyraźnie zakwestionowała całość decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., [...], natomiast w odniesieniu do jej odwołania w niniejszej sprawie, inaczej jak w pozostałych sprawach, Wojewoda nie orzekł o całości odwołania. W ocenie Sądu okoliczności sprawy kształtują się więc w sposób, który nakazałby uszanować dyrektywę utrzymywania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Warto w tym miejscu dodać, że art. 8 § 2 K.p.a. odnosić należy do praktyki tak w sferze materialnoprawnej jak i proceduralnej.

Przechodząc natomiast do rozważań ogólnych dotyczących stosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należy przede wszystkim rozstrzygnąć, czy organ rozpoznający odwołanie od całości decyzji pierwszoinstancyjnej, decydując się na rozstrzygnięcie częściowo reformatoryjne, może ograniczyć swą wypowiedź (w sentencji) tylko do orzeczenia o części zmienianej, a więc zaniechać "dopełnienia" zakresu rozstrzygnięcia "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".

Wojewoda – jak wyżej już wskazano – w decyzji z dnia [...] października 2019 r., [...] ograniczył swe orzeczenie tylko do wypowiedzi o punkcie II. decyzji Prezydenta (w tym zakresie rozstrzygnął reformatoryjnie). W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej nie wyjaśniono dlaczego przyjęto taką formułę sentencji. Dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że opowiada się za poglądem, iż mając na uwadze art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie widzi potrzeby obligatoryjnego orzekania o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie.

Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że stanowisko judykatury w kwestii dopuszczalności równoczesnego oparcia decyzji organu odwoławczego na normach art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. na przestrzeni lat ewoluowało. Problematyka ta została wyczerpująco i czytelnie wyłożona w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., II SA/Go [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawione tam stanowisko i argumenty, stąd po części przytoczy je jako swoje.

W sprawach, w których organy odwoławcze orzekały częściowo reformatoryjnie, pytanie o potrzebę (i obowiązek) równoczesnego orzeczenia o utrzymaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji w mocy w pozostałym zakresie pojawiało się już wielokrotnie. W niektórych wyrokach (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., I OSK 1385/05; 10 marca 2008 r., I OSK 822/07 i z dnia 17 lutego 2012 r., I OSK 1741/11; orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmowano, że wydanie decyzji w części reformatoryjnej nie obliguje organu do zawarcia rozstrzygnięcia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie jest to jednak, jak trafnie zaakcentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., II OSK 19/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), tożsame ze stanowiskiem, że rozstrzygnięcie takie jest niedopuszczalne. W nowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznacza się tendencja, zgodnie z którą, jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, bowiem tylko wtedy sprawa odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia (por. powołany wyżej wyrok II OSK 19/14 oraz jak i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 607/10; 20 marca 2012 r., II OSK 19/11; 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ostatnie przedstawione wyżej stanowisko. Znajduje ono w szczególności swoje uzasadnienie w potrzebie nie literalnego, ale systemowego podejścia do wykładni art. 138 § 1 K.p.a., celem uniknięcia zbędnych wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych i ochrony takich zasad postępowania jak zasada praworządności, szybkości, dwuinstancyjności czy zaufania do organów administracji publicznej.

W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, a przedmiotem rozstrzygania jest sprawa jako taka, to decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości tej sprawy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne, nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis, Warszawa 2019, komentarz do art. 138 K.p.a., punkt 9).

Uznać zatem trzeba, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części decyzji organu pierwszej instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie mogą być bowiem interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można bowiem przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Określone w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu.

Na wsparcie tego poglądu i wykazanie niekonsekwencji poglądu przeciwnego wskazać należy, że zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiotowym zakresie nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do odwołania w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Ten argument przeczy zatem wprost zwolennikom poglądu o autonomiczności przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., którzy posługują się koncepcją domniemania utrzymania w mocy decyzji w części nie objętej zmianą i argumentami z uzasadnienia decyzji.

Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby zatem do obejścia wymogu przewidzianego w art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2008 r., I OSK 1440/07 oraz 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07 i wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r., IV SA/Po 204/19; 15 listopada 2017 r., III SA/Po 679/17 oraz w Kielcach I SA/Ke 206/19 i w Białymstoku II SA/Bk 127/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd prezentowany w niniejszym wyroku ma również kontekst funkcjonalny i systemowy. Na gruncie wiedzy o logicznych zakresach między desygnatami nazw (por. logika prawnicza) we wszystkich klasycznych krajowych procedurach, w szczególności kodeksie postępowania cywilnego, na bazie którego został zbudowany kodeks postępowania administracyjnego oraz prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagane jest pełnozakresowe rozstrzygnięcie w odniesieniu do żądania lub środka zaskarżenia, tak by cała sentencja rozstrzygnięcia była kompletna. Nierealizowanie tego wymogu może prowadzić bowiem do wątpliwości co do zakresu i treści rozstrzygnięcia i ewentualnych granic zaskarżenia. W tym przypadku zatem relacji zakresu skargi do zakresu rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej.

Wojewoda orzekł reformatoryjnie tylko o punkcie II. decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2019 r., [...], a nie orzekł – i to wbrew przyjętej przez siebie utrwalonej praktyce (art. 8 § 2 K.p.a.) – o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałym zakresie. W ocenie Sądu, mając na uwadze przedstawiony wyżej wywód prawny, uznać należało, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co jest wystarczającym powodem uchylenia jego decyzji.

Odnosząc się do pozostałych merytorycznych aspektów sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż w odniesieniu do nieruchomości przy [...], stanowiącej niegdyś działkę 92:

1. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] marca 1975 r., [...], działając na podstawie art. 35 u.z.t.w.n, zezwolił [...] na tymczasowe zajęcie terenu dla pobudowania linii elektroenergetycznej 110 kV [...] (k. 31-33 akt administracyjnych organu pierwszej instancji),

2. inwestycja objęła nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (obecnie działki [...] i [...]), na której za budynkiem głównym, w części obecnej działki [...] przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia 110kV (na pobliskiej działce [...] posadowiony jest słup kratowy, stalowy na czterech podporach), powierzchnia pasa ograniczonego użytkowania pod przebiegającą nad częścią działki napowietrznej linii energetycznej wynosi 232,5 m2,

3. nie wypłacono odszkodowania za straty spowodowane budową linii, nie ustanowiono służebności przesyłu,

4. właścicielką nieruchomości w dacie ograniczenia sposobu korzystania była E. Z. (w 1975 r. pod nazwiskiem [...]) – obecnie występująca o ustalenie odszkodowania.

Jak wynikało z art. 35 i 36 u.z.t.w.n., organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

Wskazane przepisy art. 35 i art. 36 u.z.t.w.n. zostały zamieszczone w rozdziale piątym omawianej ustawy, jako regulujące szczególny tryb wywłaszczenia. Z brzmienia tych przepisów wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało na ich wniosek odszkodowanie (art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n.). Na podstawie art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. można było dochodzić odszkodowania za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowania wykraczającego poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2, to jest w zasiewach, uprawach i plonach. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09 (ONSC - Zb. dod. 2010 r. nr C poz. 92, s. 145), w sposób jednoznaczny stwierdził, że regulując w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości – pogorszeniem nieruchomości.

Odszkodowanie nie wynikało jedynie z samego faktu wywłaszczenia, zgodnie bowiem z art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n. właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody

Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. utraciła moc z dniem 1 sierpnia 1985 r.

E. Z. swój wniosek złożyła dopiero współcześnie – [...] marca 2019 r., a więc nastąpiło to w czasie obowiązywania aktualnej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Obecnie odpowiednikiem instytucji z art. 35 u.z.t.w.n. jest regulacja zawarta w art. 124 u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zasady przyznawania odszkodowania za tego rodzaju ingerencję określa art. 128 ust. 4 u.g.n, zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Regułą przy tym jest, że w przypadku ograniczenia przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, co wynika z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu także w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Art. 129 ust. 5 u.g.n. ma przy tym zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2016 r., I OSK 2035/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r., II SA/Po 180/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n. Z kolei odszkodowanie, o którym stanowi, wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. w razie jego ograniczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2014 r., I OSK 147/13 i 29 czerwca 2016 r., I OSK 2306/14). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 – w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/08; 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13; 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2035/13 i 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1857/15. Podziela je także sąd orzekający w niniejszej sprawie. Skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności zajętej pod budowę linii energetycznej nie zostało dotychczas w pełnym wymiarze przyznane, brak jest przeszkód do ustalenia odszkodowania w określonym wymiarze w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nadmienić należy, że w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, nie została również ustanowiona służebność przesyłu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił więc stanowisko organów, że przesłanki warunkujące możliwość ustalenia odszkodowania, przewidziane w art. 128 ust. 4 u.g.n., zostały spełnione. Decyzja administracyjną z dnia [...] marca 1975 r. działka [...] w części została przeznaczona pod budowę napowietrznej linii energetycznej, czym ograniczono sposób korzystania z niej. W decyzji z 1975 r. zawarto wskazanie, iż "Właścicielom zajętych nieruchomości należy się od [...] odszkodowanie za straty spowodowane budową linii. Odszkodowanie to strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia, w razie sporu odszkodowanie ustala na wniosek zainteresowanego Naczelnik Dzielnicy [...]

W zakresie zgłoszonego zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (art. 118 k.c.) trzeba wyjaśnić, że generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują, przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. Brak jest podstaw do konstruowania przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie dotyczy roszczenia przedawniającego się z mocy ustawy określonego w art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje przy tym cech cywilistycznych, skoro poddane zostało kognicji organów administracyjnych i na podstawie przepisów prawa administracyjnego jest realizowane. Pomimo tego, że ma charakter majątkowy, to podlega jego regułom (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., I OSK 460/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie określał terminu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, nie przewidywał przedawnienia dochodzenia tych roszczeń. Zatem prawo żądania odszkodowania, wynikające z inwestycji przeprowadzonych na podstawie decyzji z 1975 r., z tytułu ograniczenia prawa nieruchomości, nie uległo przedawnieniu. Wniosek został złożony pod rządami aktualnie obowiązującej u.g.n., jednakże jest on skutkiem decyzji wydanej na podstawie u.z.t.w.n. i dotyczy nieprzedawnionych roszczeń, które mogły być obecnie rozpatrywane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgłoszony przez [...] sp. z o.o. zarzut przedawnienia nie był więc zasadny.

Niewątpliwie osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie – w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a jeszcze wcześniej m.in. w art. 35 u.z.t.w.n. – jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. W niniejszej sprawie osobą taką jest E. ., która obecnie ubiega się o odszkodowanie. Nie było zatem potrzeby analizy kwestii następstwa prawnego.

W niniejszej sprawie jednym z czołowych zagadnień spornych jest kwestia ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Decyzja z 1975 r. zezwalająca na założenie linii energetycznej 110 kV i dostęp do niej wskazywała jako uprawniony nieistniejący [...]. Z akt sprawy wynika, że obecnie na podstawie tego zezwolenia stan ograniczenia nieruchomości trwa, posadowione są tam linie, których właścicielem jest spółka [...] sp. z o.o. Skoro ona jest beneficjentem zezwolenia, właścicielem linii to i ona jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania. Zarówno pod rządami u.z.t.w.n. (art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n.) jak i obecnie (art. 132 ust. 6 u.g.n.) beneficjent zezwolenia jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Skarżące spółki nie wykazały, że właścicielem linii i beneficjentem zezwolenia jest inny podmiot. Organ we własnym zakresie ustalał, czy skarżące są następcami prawnymi [...], co dodatkowo potwierdziło tezę o tym, że aktualnym beneficjentem wyposażonym w majątek nieistniejącego [...] sp. z o.o.

Odmiennie od stanowiska Wojewody w ocenie sądu orzekającego kwestie związane z aportem i ewentualną odpowiedzialnością solidarną podmiotu wnoszącego go pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. Zainteresowani, w razie sporu mogą ewentualnie uregulować te kwestie na drodze innych postępowań, organy administracji nie są uprawnione do ich rozstrzygania. Tym samym zgłoszone w skardze zarzuty w tym zakresie jako bezprzedmiotowe nie wymagały szczegółowej analizy.

W niniejszej sprawie na podstawie art. 136 ust. 6 w zw. z art. 123 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. zobowiązanym jest podmiot, który jest właścicielem sieci i beneficjentem zezwolenia. Nie ma żadnych podstaw prawnych, by uznać, że w tej sytuacji zobowiązanym powinien być Skarb Państwa. Niewątpliwie bowiem wydana w 1975 r. decyzja traktowana jest przez [...] sp. z o.o. na równi z zezwoleniem, takim jak to, które współcześnie znajduje umocowanie w treści art. 124 u.g.n. Zezwolenie z 1975 r. nie miało charakteru jednorazowego czy czasowego ograniczenia własności (mimo sformułowania, choć bez daty końcowej) co uzasadniać miałoby tezę o zobowiązaniu tylko podmiotu wskazanego w decyzji, a w przypadku jego braku, Skarbu Państwa. Ograniczenie wynikające z zezwolenia ma charakter trwały, a jego beneficjentem nie był tylko [...], ale po kolei wszystkie wskazane w decyzji podmioty – obecnie od 2007 r., czyli też w dacie złożenia wniosku, [...] sp. z o.o. Innymi słowy, skutek decyzji w postaci ograniczenia trwa, a jego beneficjentem jest nikt inny jak właśnie [...] sp. z o.o. W ocenie Sądu art. 132 ust. 6 u.g.n stosowany do stanów dawnych powinien być interpretowany w ten sposób, że odpowiedzialność za odszkodowanie ponosi gestor sieci, a zarazem obecnie korzystający z ograniczenia orzeczonego w trybie art. 35 u.z.t.w.n., czyli jego beneficjent.

Warto podkreślić, że powyższe rozumowanie opiera się na założeniu, że stosowanie art. 132 ust. 6 u.g.n. do zdarzeń "dawnych" nie powinno polegać na odtwarzaniu skomplikowanego następstwa prawnego podmiotów ze sfery prawa handlowego i cywilnego. Należy tylko zweryfikować, jaki podmiot, dzięki dawnym zezwoleniom wydanym na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., obiektywnie i współcześnie dysponuje prawem wstępu na obciążone nieruchomości. Ten bowiem właśnie podmiot powinien być obciążany obowiązkiem odszkodowawczym, będącym korelatem uzyskanego niegdyś na podstawie u.z.t.w.n. i trwającego do nadal prawa. W ocenie Sądu takie podejście zdaje się to odpowiadać ratio legis art. 132 ust. 6 u.g.n. – wszakże (gdy analizować ten przepis we współczesnych realiach i do współczesnych zdarzeń, czyli w sytuacji najbardziej typowej) ustawodawca dążył do tego, aby odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opłacał podmiot będący administracyjnym adresatem zezwolenia z art. 124 u.g.n.

Wzmacniając powyższe stanowisko warto także uzmysłowić sobie, że roszczenie i zobowiązanie dotyczące odszkodowania wynikające z art. 35 u.z.t.w.n., co czym wyraźnie stanowiła ta ustawa, nie powstawało z mocy samego prawa. Do jego ustalenia i wypłaty niezbędne było złożenie wniosku przez zainteresowaną stronę (art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n.) w razie sporu. Ze sporem mamy do czynienia zarówno w sytuacji, gdy strony nie mogą dojść do porozumienia co do wysokości kwoty odszkodowania, jak i w sytuacji, gdy jedna strona uznaje, że w ogóle nie jest zobowiązana do zapłaty. Podkreślić nadto należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, inaczej niż w innych rodzajach wywłaszczenia, nie zawsze skutkować musi przyznaniem prawa do odszkodowania. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n. właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Wniosek o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania mógł więc, ale nie musiał być złożony. Z tego, zdaniem Sądu wynika konkluzja, że na etapie przed złożeniem wniosku możliwość wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie stanowi ekspektatywę administracyjną, której uruchomienie wymaga działania zainteresowanego podmiotu w sferze prawa administracyjnego.

Powyższe także skłania ku tezie, że dla potrzeb stosowania art. 132 ust. 6 u.g.n. nie ma znaczenia, kto niegdyś, dziesiątki lat temu, w dacie wywłaszczenia mógł, wypłacić odszkodowanie (czy był to Skarb Państwa czy inny podmiot). Istotne jest bowiem to, kto w chwili złożenia współczesnego wniosku, w istniejących okolicznościach faktycznych i prawnych nadal jest beneficjentem decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości decyzji.

W świetle powyższego niezasadne było stanowisko skarżących spółek i zgłoszone zarzuty sprowadzające się do wykazania, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Skarb Państwa.

Z wyżej opisanych przyczyn Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu w sprawie II SA/Po 262/19 poglądu co do solidarnej odpowiedzialności spółek [...] sp. z o.o. i [...] S.A. Przyjmuje natomiast pogląd wyrażony w wyrokach z dnia 6 listopada 2019 r., II SA/Po 517/19 i 12 grudnia 2019 r., II SA/Po 456/19, z których argumentacja została zresztą zaczerpnięta na potrzeby niniejszego uzasadnienia.

Wbrew zarzutom skargi złożonej przez [...] sp. z o.o. organy, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, oceniły przedstawiony operat szacunkowy, prawidłowo uznały go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjęły za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Biegły wyceniał zmniejszenie wartości nieruchomości z zastosowaniem § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Prawidłowo określił przedmiot wyceny, zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, porównał transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych pod zabudowę jednorodzinną na obszarze [...], a zwłaszcza jego cen stref śródmiejskich (s. 7 i 13 operatu) i transakcje nieruchomości zabudowanych. Biegły określił wartość nieruchomości – przed obciążeniem (pod zabudowę) – grunty niezabudowane, wybrał nieruchomości podobne do wycenianej, wskazał cechy rynkowe i ich wagi. Skorygowana cena średnia za 1m2 takiej nieruchomości wyniosła [...] zł (s. 11 operatu). Skorygowana cena średnia za 1m2 nieruchomości zabudowanej wyniosła natomiast [...] zł. Wartość rynkowa nieruchomości zabudowanej budynkiem wyniosła [...] zł. Zmianę warunków korzystania nieruchomości jako całości biegły wycenił na [...] zł przyjmując miernik zmiany na 10 %, który uzasadnił (s. 14 operatu). Trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości z uwagi na przebieg linii biegły wycenił natomiast na [...] zł przyjmując miernik zmiany na 0,05 % na obszarze ochronym, który uzasadnił faktem, iż linia znajduje się nad budynkami warsztatowymi, a więc stopień ograniczenia korzystania z nieruchomości gruntowej nią powodowany jest nieznaczny. Biegły uznał, że budowa linii nie miała wpływu na zmianę przydatności użytkowej, bo ta nie zmieniła się. Nieruchomość jest użytkowana w taki sam sposób – budynek mieszkalny i ogród przydomowy. Uwzględnił trwałe ograniczenie i skutki związane z obowiązkiem udostępniania nieruchomości. W ocenie Sądu organy administracji miały podstawy do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako rzetelnego i kompletnego.

W tym miejscu należy przypomnieć dla porządku – co trafnie uwypuklał Wojewoda – że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, zwłaszcza gdy chodzi o treści wywodzone z wiadomości specjalnych, należy do zadań organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. To ona, a nie organ administracji, jest uprawniona do tak szczegółowego badania danych zawartych w opinii, jak chociażby przyjęcie określonych cech oraz wartości współczynników, mających wpływ na korektę przyjętej ceny średniej za metr kwadratowy. Nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, co wynika z art. 157 ust. 2 u.g.n.

Sąd odnotowuje w operacie jedynie jeden błąd rachunkowy. Dostrzegł mianowicie, że szerokość pasa ograniczenia wynosi 15,5 m (6,5 m rozstawu przewodów + 4,5 m szerokości stref ochronnych – zob. k. 109 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a szerokość działki 15 m. Oznacza to, że obszar zajęcia linią to 232,5 m2 – co jest wartością odpowiadającą opisowi na s. 1 operatu. Jednak na s. 15 operatu, zapewne omyłkowo, przyjęto dla obliczeń wartość 223 m2 zajęcia, co spowodowało, że do wzoru podstawiono odpowiednio 223 m2 x 1054 zł/m2 x 0,05. Owy błąd rachunkowy spowodował jednak ustalenie kwoty odszkodowania na poziomie minimalnie mniejszym, a więc korzystniejszym dla [...] sp. z o.o. E. Z. nie kwestionowała operatu, stąd Sąd doszedł do przekonania, że zauważony błąd można potraktować jako nieistotny i nie dyskwalifikujący wyceny jako takiej.

Podsumowując Sąd uznał, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji.

Jak wyjaśniono, powodem uchylenia decyzji Wojewody było przede wszystkim zaniechanie orzeczenia o całości odwołania [...] sp. z o.o.

Niezależnie jako nieprawidłowe Sąd uznał również zobowiązanie do zapłaty odszkodowania [...] S.A. (solidarnie obok [...] sp. z o.o.). [...] S.A. w ogóle nie powinna występować w charakterze podmiotu zobowiązanego. Z tego też powodu Sąd uznał za zbędne rozważania dotyczące podniesionych ze przez [...] S.A. zarzutów odnośnie skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną oraz aspektów następstwa prawnego tej spółki względem zobowiązań Skarbu Państwa.

Sąd uwzględnił natomiast zarzut skargi [...] S.A., w zakresie w jakim ta wskazała na naruszenie art. 132 ust. 6 u.g.n. i wywodziła, że nie jest jednostką dysponującą zezwoleniem na założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów lub urządzeń, których ten przepis dotyczy.

Z tych względów orzeczono jak w punkcie I. wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 199 p.p.s.a., art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. przy założeniu, że obie skarżące spółki były podmiotami wygrywającymi sprawę w rozumieniu procesowym.

W punkcie II. wyroku Sąd zasądził na rzecz każdej ze skarżących spółek od organu kwotę [...]zł, na którą składają się uiszczony wpis w kwocie po [...] zł (wpłacony przez skarżące w oparciu o zarządzenia Przewodniczącego Wydziału) i [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego ustalonego na podstawie § 2 pkt 6 w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącej [...] S.A. zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (a takową faktycznie uiszczono – zob. k. 12 akt sądowych), gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia [...] listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1000, ze zm.) nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach załatwianych na podstawie u.g.n. Rozpoznawana sprawa należy do wyżej wymienionej kategorii spraw (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2014 r., I OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl).