Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1381/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. A. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), a także art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. A. od decyzji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Drogowy w [...](dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], o odmowie lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z 1 lutego 2019 r. M. A. (dalej: "wnioskodawca") wystąpił o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka drogowa nr ew. [...]) na teren działki o nr ew. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania i rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]Rejon Drogowy w [...]decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił wnioskodawcy lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...], powołując się na zasadę bezpieczeństwa, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Dalej SKO wyjaśniło, że po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, decyzją z [...] września 2019 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że organ obowiązany jest wnikliwie wyjaśnić w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu 19 listopada 2019 r. oględziny miejsca lokalizacji zjazdu, a następnie decyzją z 3 stycznia 2020 r. po raz drugi odmówił wnioskodawcy lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] na teren działki nr [...]. Organ I instancji podkreślił, że przedmiotowa działka przylega bezpośrednio do urządzonego zjazdu na drogę gminną, stąd obsługa komunikacyjna powinna odbywać się przez już istniejący zjazd. Dodał, że powstanie dodatkowego lewoskrętu dla pojazdów skręcających do przedmiotowej działki pogorszy bezpieczeństwo, płynność ruchu oraz spowolni ruch pojazdów.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca, zarzucając decyzji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]Rejon Drogowy w [...]zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, a także błędną wykładnię przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na gruncie art. 29 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu - w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ponadto, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony. Jednocześnie SKO, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Co więcej, taka decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę.

Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznając sprawę powtórnie, uzasadniono z jakich powodów odmówiono wnioskodawcy lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...], powołując się na prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto zdaniem SKO w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że przeznaczenie terenu (handel detaliczny) świadczy o tym, że obsługa komunikacyjna działki powinna odbywać się zjazdem publicznym, który generuje dużo większe natężenie ruchu niż zjazd indywidualny oraz powinien spełniać inne wymagania techniczne i użytkowe. Kolegium podniosło, że organ I instancji zwrócił uwagę na wzrost średniego dobowego natężenia ruchu na analizowanym odcinku o 9,7 % oraz podkreślił, że budowa nowego zjazdu na przedmiotowym odcinku tworzy dodatkowy punkt kolizyjny, gdyż powstanie dodatkowego lewoskrętu dla pojazdów skręcających do przedmiotowej działki pogorszy bezpieczeństwo, płynność ruchu oraz spowolni ruch pojazdów. Co więcej, droga wojewódzka nr [...] pełni istotną funkcję w sieci transportowej, łączy drogi powiatowe, gminne z drogami krajowymi czy autostradami.

W ocenie Kolegium organ I instancji odniósł się do aspektu możliwości wykonania zjazdu z innej drogi wskazując, że działka nr ew. [...] została wydzielona z działki nr ew. [...], a z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że obsługa komunikacyjna każdej z wydzielonych działek będzie możliwa z drogi publicznej poprzez drogę gminną oznaczoną nr [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...]. Zarządca drogi w 2011 r. urządził zjazd publiczny na drogę gminną - do działek o nr ew. [...] oraz [...]. Dlatego też organ I instancji dostrzegł możliwość obsługi komunikacyjnej działki wnioskodawcy bezpośrednio z urządzonego przez zarządcę drogi wojewódzkiej zjazdu. Działka nr ew. [...] przylega zarówno do drogi wojewódzkiej nr [...], jak i do działek nr ew. [...] i [...]. Powyższy zjazd zapewni więc obsługę komunikacyjną nie tylko przedmiotowej działki, ale również działek sąsiednich.

W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie doszło do kolizji interesu publicznego - bezpieczeństwo ruchu drogowego - z interesem prywatnym. Zarządca drogi obowiązany jest uwzględnić słuszny interes strony, o ile nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi. Zdaniem Kolegium [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]Rejon Drogowy w [...]rozważył w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Konsekwencją rozważenia wszystkich okoliczności była odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. W odniesieniu bowiem do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zdaniem SKO organ I instancji nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważając słuszny interes wnioskodawcy zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Nie stwierdził on również naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 77 i art. 80 k.p.a., oraz przepisu prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy. Podsumowując swoje rozważania organ odwoławczy podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki, stąd nie można mówić o zaistnieniu sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., dotyczy bowiem braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny niż inne rozwiązania.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. A. (dalej: skarżący), wnosząc o jej uchylenie, uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 2 i 61 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, którą odmówiono zajazdu indywidualnego, pomimo że podawane w uzasadnieniu przesłanki są niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż odnoszą się do zjazdu publicznego,

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy, pomimo niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia materiału dowodowego, m. in. z pominięciem dowodów świadczących o tym, że działka nr ew. [...] - należąca do Gminy Miejskiej [...] oraz nr ew. [...] - należąca do Gminy Wiejskiej [...] (inni właściciele) nie są drogami gminnymi i nie są przejezdne; ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia tych działek na drogę publiczną ani drogę wewnętrzną, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego,

- § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez nieuwzględnienie faktu, że brak jest innej możliwości dojazdu na działkę nr ew. [...], a tym samym brakuje możliwości innego skomunikowania przedmiotowej działki z drogą publiczną, co stanowi wyjątkową sytuację, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia,

- art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach w zw. z § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 Rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowemu,

- art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a., w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania zasady równości w okolicznościach istnienia zjazdów do pobliskich nieruchomości bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący dodał, że z dowodów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, takich jak: protokół oględzin z 14 lutego 2019 r., protokół oględzin z 19 listopada 2019 r., oświadczenie z dnia 4 kwietnia 2019 r., czy pismo w sprawie z 4 kwietnia 2019 r., jednoznacznie wynika, że wbrew twierdzeniom organów, nie ma możliwości dojazdu na działkę skarżącego. Działka sąsiednia, stanowiąca własność Gminy Miejskiej [...], o szerokości 1,8 m nie jest bowiem drogą gminną i nie ma możliwości, aby w przyszłości została do takiej kategorii dróg zaliczona. Stąd też w ocenie skarżącego należało uznać opisaną sytuację za wyjątkową, co umożliwiłoby usytuowanie zjazdu do jego działki. Skarżący wskazał również, że na omawianym obszarze są wydawane zgody na zjazdy indywidualne z drogi nr [...] i nie powodują one zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W świetle art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jednocześnie, według § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określono m. in. warunki stosowania zjazdów. Przepis ten stanowi, że stosowanie na drodze klasy GP (droga wojewódzka nr [...] według ustaleń organów stanowi drogę klasy GP) zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

W orzecznictwie zauważa się słusznie, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 137/18).

Zaskarżona decyzja kwalifikowana jest jako decyzja uznaniowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. VI SA/Wa 428/05; wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1997 r., II SA 3036/[...]). Jakkolwiek takie decyzje podlegają kontroli przez sądy administracyjne, to jednak kontrola jest specyficzna, bowiem Sąd nie może odbierać organowi prawa do uznania administracyjnego. Zostało ono bowiem nadane administracji przez ustawodawcę (por. np. wyrok TK z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK 1993, nr 2, poz. 33). Kontrola taka sprowadza się w istocie do ustalenia, czy dochowano reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji i czy granice uznania nie zostały przekroczone (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04).

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, choć przy decyzji uznaniowej winno być drobiazgowe i analizować wszechstronnie sprawę, jest bardzo pobieżne. Sprowadza się do przedstawienia stanu faktycznego, przywołania przepisów i odwołuje się bez głębszej analizy do motywów rozstrzygnięcia organu I instancji. Z analizy tych z kolei motywów wynika, że odmawiając zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego organ powołał się na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze wojewódzkiej nr [...] oraz to, że obsługa komunikacyjna działki skarżącego będzie możliwa z drogi publicznej poprzez drogę gminną oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy Miejskiej [...], co miałoby wynikać z decyzji podziałowej działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...].

Jednakże w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu (dokumentu), który potwierdzałby stanowisko organu I instancji zaakceptowane bez jakichkolwiek wątpliwości przez SKO, że proponowana lokalizacja zjazdu prowadzi do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przede wszystkim w aktach brak dokumentu potwierdzającego wyniki analizy ruchu w 2015 r., jak i porównawczego pomiaru za 2010 r. choć na okoliczność wzrostu średniego dobowego ruchu i utworzenie dodatkowego punku kolizyjnego w przypadku budowy nowego zjazdu, powołuje się organ. W aktach sprawy próżno odnaleźć mapy, bądź zdjęcia lotnicze przedstawiające odcinek drogi, na którym zjazd maiłby być urządzony, co całkowicie gołosłownymi czyni twierdzenia organu o stanowczym pogorszeniu bezpieczeństwa w związku z powstaniem dodatkowego lewoskrętu dla pojazdów skręcających na działkę skarżącego, jak i co do zaburzenia płynności ruchu oraz spowolnienia ruchu pojazdów jadących w kierunku miasta [...]. Brak jest również w aktach sprawy decyzji podziałowej działki nr [...], z której wydzielono działkę objętą wnioskiem o zezwolenie na zjazd, a z której to decyzji miała zdaniem organu I instancji wynikać możliwość obsługi komunikacyjnej działki skarżącego poprzez drogę gminną nr [...]. W aktach nie ma również powoływanego przez skarżącego protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2019 r., które jak należy rozumieć poprzedzały wydanie decyzji organu I instancji z dnia 28 marca 2019 r. uchylonej następnie przez SKO. Wreszcie w aktach sprawy brak jest wniosku skarżącego inicjującego postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zjazd.

Jedyny znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy to protokół z oględzin lokalizacji zjazdu, przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2019 r. oraz "oświadczenie" Prezydenta C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Tyle tylko, że żaden z tych dowodów nie potwierdza zasadności stanowiska organu, o tym że obsługa komunikacyjna działki skarżącego będzie możliwa z drogi publicznej przez drogę gminną oznaczoną nr [...] w związku z urządzeniem przez zarządcę drogi w 2011 r. zjazdu publicznego na drogę gminną tj. do działek nr [...] i [...]. Istotnie materiał zdjęciowy załączony do protokołu wskazuje, że zjazd został urządzony, tym niemniej podczas oględzin w dniu 19 listopada 2019 r. ustalono, że "działka nr [...] graniczy z nieutwardzonym użytkiem oznaczonym symbolem "dr". Szerokość użytku wynosi 1,8m. Użytek porośnięty jest drzewami i zaroślami, co blokuje możliwość przejazdu. Działka nr [...] nie posiada obsługi komunikacyjnej z [...] . Proponowana lokalizacja zjazdu znajduje się ok. 300 m od luku drogi. W miejscu proponowanej lokalizacji występuje rów". Z kolei z "oświadczenia" Prezydenta C. wynika, że "działka gruntu nr 20-[...] nie jest zaliczona do kategorii drogi gminnej. Z uwagi na jej szerokość 1,8 m nie ma możliwości aby droga ta w przyszłości została zaliczona do kategorii drogi gminnej. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w [...](Uchwala Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie przewiduje przeznaczenia działki nr [...] na drogę publiczną ani drogę wewnętrzną". Oświadczenie to przeczy zdaniem Sądu ocenie organu, że obsługa komunikacyjna działki skarżącego będzie możliwa z drogi publicznej poprzez drogę gminną nr [...].

Z jednej zatem strony organy odwołując się do decydującej w tego rodzaju sprawach, kwestii bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z drugiej zaś wskazując na możliwości innego skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną nie wyjaśniły w sposób przekonujący, że istotnie w świetle akt sprawy taka możliwość istnieje.

Utrzymanie przez SKO w mocy decyzji organu I instancji budzi wątpliwości tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uchylenie "pierwszej decyzji" o odmowie zezwolenia na zjazd (decyzji SKO z dnia [...] września 2019 r. uchylającej, również brak w aktach) podyktowane było koniecznością wnikliwego wyjaśnienia i rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, w tym rozważenia, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie maiła znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

Powyższe kwestie w ocenie Sądu nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a takie prowadzenie postępowania nie jest zgodne z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Poczynione ustalenia w zakresie postępowania wyjaśniającego organów administracji publicznej pozwalają uznać, że organy te nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób zgodny podstawowymi zasadami procedury administracyjnej i ograniczyły się do podjęcia działań, które można ocenić jako markowanie prowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego. Przedstawiona ocena przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zwalnia Sąd z dalszych rozważań, ponieważ jak to już zostało zaznaczone, stan faktyczny sprawy nie został w sposób prawidłowy ustalony, a tym samym rozważania dotyczące prawa materialnego w przypadku podejmowania uznaniowej decyzji administracyjnej są przedwczesne.

Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że niewątpliwie każda droga ma swoją specyfikę i nie można opierać się tu na ogólnikowych rozważaniach. Istotne jest np. z jaką prędkością mogą poruszać się w danym miejscu pojazdy. Jeśli jest to stosunkowo niewielka prędkość, to i zjazd indywidulany zwykle nie będzie wprowadzał dodatkowego zagrożenia w stopniu uniemożliwiającym jego lokalizację. Istotne są też kwestie parametrów drogi, ilość pasów w każdym kierunku, istnienie ograniczników prędkości na jezdni, charakter i odległość pobliskiego skrzyżowania od planowanego zjazdu, itp.

Jak wspomniano te kwestie, jak i wskazywane powyżej pozostały jednak poza oceną organów popartą zebranym, w sposób wyczerpujący i wszechstronny, materiałem dowodowym.

Wszystkie wymienione uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego je rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.), przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji kierując się wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia przeprowadzi postępowanie dowodowe, w ramach którego wyjaśnione zostaną wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu na drodze w rejonie przewidywanego zlokalizowania zjazdu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy również wyważyć interes indywidualny i społeczny, dokonując rzetelnej oceny warunków drogowych panujących w miejscu planowanego zjazdu.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, ponieważ nie może narzucać organowi decyzji, którą ten wydaje w ramach uznania administracyjnego.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i 205 § 1 i 209 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.