Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3350/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188, ART. 151, ART. 203 PKT 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 253/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2012 r.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w zw. Z art. K.p.a.) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. (zwanej dalej: Spółdzielnia, Skarżąca) rozbiórkę drogi wewnętrznej na działkach nr [...] (obręb Z., arkusz [...], zwana dalej: działka nr [...]),[...] (obręb Z., arkusz [...], zwana dalej: działka nr [...]) i [...] (obręb R., arkusz [...], zwana dalej: działka nr [...]) w P. wraz ze zjazdem z drogi publicznej (ul. M.), wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] września 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomościach w rejonie ulicy M. w P. Przedmiotem kontroli była legalność wykonania zjazdu z ulicy M. i drogi prowadzącej do parkingu strzeżonego. Ustalono, że droga ma długość [...] m, szerokość [...] m i posiada nawierzchnię z kostki betonowej. Roboty budowlane w zakresie budowy opisanej wyżej drogi prowadzone były na działkach będących własnością Miasta Poznania (działki nr [...] i [...]), których wieczystym użytkownikiem jest Spółdzielnia. W trakcie kontroli obecni byli przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, Spółdzielni oraz przedstawiciele "W." Sp. z o.o. z siedzibą w S., w której jednoosobowy zarząd pełni D. W.

W piśmie z dnia [...] września 2012 r. PINB wezwał C. Sp. z o.o. do przesłania pisemnych wyjaśnień dotyczących wykonania przedmiotowych robót, w związku ze stwierdzeniem przez organ, że Spółka ta jest użytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...], na której znajduje się parking. Na wezwanie nie udzielono odpowiedzi. W dniu [...] listopada 2012 r. pracownik PINB przeprowadził rozmowę telefoniczną z J. U. występującym w imieniu Spółdzielni, który przesłał faksem umowę dzierżawy działek o nr ew. [...] i [...] z przeznaczeniem na parking, nr [...], zawartej w dniu [...] kwietnia 2011 r. w P. między Spółdzielnią oraz C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dzierżawcą), a także aneks do tej umowy nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na mocy którego nowym dzierżawcą stała się W. Sp. z o.o., w związku z połączeniem dotychczasowego dzierżawcy – C. Sp. z o.o. oraz W. Sp. z o.o., jako spółki przejmującej.

Organ wskazał, że ustalono, iż budowę drogi rozpoczęto w sierpniu 2012 r. bez pozwolenia na budowę i bez zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z ulicy M. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez przedstawicieli "W." Sp. z o.o. wynika, że inwestorem budowy drogi jest M. K., prowadzący działalność gospodarczą (parking strzeżony) pod firmą "A.".

Nadto organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż droga będąca przedmiotem postępowania prowadzi na teren parkingu, który znajduje się na działce nr [...] (działka w wieczystym użytkowaniu "W." Sp. z o.o.) oraz na działkach nr [...] i [...] (działki w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni dzierżawione przez "W." Sp. z o.o.).

Powołując się na uregulowanie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 j.t., zwanej dalej: ustawą o drogach) organ wskazał, że droga będąca przedmiotem postępowania jest drogą wewnętrzną. Budowa oraz zarządzanie taką drogą należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Kolejno organ przywołał art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane wskazując, że drogi są obiektami budowlanymi o charakterze liniowym, a przepis nie wyłącza z tej kategorii dróg wewnętrznych. Powołując kolejno art. 28 ust. 1 i art. 29-31 ww. ustawy organ wskazał, że przepisy nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla dróg wewnętrznych, a nadto budowa zjazdu z drogi publicznej wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanej w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu, budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 i 49 tej ustawy. W związku z powyższym organ ustalił, że działki nr [...] i [...] nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem rozstrzygnięcie kwestii zgodności drogi z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogło nastąpić jedynie w drodze ostatecznej decyzji właściwego organu (Prezydenta Miasta Poznania; art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zakresie zgodności budowy z przepisami podniesiono, że brak jest przepisów regulujących warunki jakim powinny odpowiadać drogi wewnętrzne. Organ wskazał, że w zaistniałych okolicznościach uzasadnione było – na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenie na podstawie art. 48 ust. 3 tej ustawy obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymienionych w tym przepisie dokumentów. Postanowienie takie zostało wydane [...] listopada 2012 r. i zawierało obowiązek dostarczenia w terminie jednego miesiąca wymienionych w nim dokumentów.

Postanowienie to zostało skierowane do Spółdzielni, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane. Organ skonstatował przy tym, że przy wyborze osoby zobowiązanej PINB kierował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując na art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że wieczystym użytkownikiem działek, na których została wybudowana droga (działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb Z.) jest Spółdzielnia i jedynie ten podmiot, jako posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest uprawniony do podejmowania decyzji dotyczących przedmiotowej drogi. Prawa takiego nie posiada natomiast inwestor, który zbudował drogę - M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A.".

Pomimo upływu wyznaczonego w ww. postanowieniu terminu Spółdzielnia nie wywiązała się z obowiązku dostarczania wymienionych w postanowieniu dokumentów. Organ wskazał, że ustalono ponadto, iż w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania nie został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zjazdu z drogi publicznej i budowy drogi wewnętrznej będącej przedmiotem postępowania. W związku z powyższym i brzmieniem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane koniecznym stało się - w ocenie organu - wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. PINB nakazał Spółdzielni rozbiórkę drogi wewnętrznej prowadzącej na parking wraz ze zjazdem z drogi publicznej (ul. M.).

Na skutek odwołania się Spółdzielni od powyższej decyzji - Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że nie wyjaśniono do końca, kto był inwestorem robót budowlanych polegających na budowie drogi oraz kto faktycznie prowadzi parking, do którego prowadzi przedmiotowa droga. Wskazał przy tym na kopię umowy dzierżawy działek o nr [...] i [...] z przeznaczeniem na parking zawartej pomiędzy Spółdzielnią (użytkownikiem wieczystym tych działek) oraz C.Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dzierżawcą), a także aneks do tej umowy nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na mocy którego dzierżawcą stała się W. Sp. z o.o. Zdaniem organu II instancji ustalenie inwestora wykonanych robót budowlanych oraz jego ewentualnego tytułu bądź prawa do nieruchomości może mieć wpływ na ocenę tego, na kogo winny zostać nałożone obowiązki w niniejszym postępowaniu. Ponadto zdaniem organu II instancji potwierdzenia wymagała kwestia, czy przedmiotowe roboty rzeczywiście zostały wykonane samowolnie, przez zwrócenie się do Prezydenta Miasta Poznania o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do tej inwestycji wydawane było pozwolenie na budowę bądź, czy dokonano zgłoszenia. Zdaniem organu II instancji konieczne było także sprawdzenie, czy przedmiotowa droga nie została rozebrana (w związku z treścią odwołania Spółdzielni) oraz sporządzenie szkicu sytuacyjnego obrazującego usytuowanie drogi oraz zjazdu, będących przedmiotem postępowania, a także parkingu, względem działek ewidencyjnych.

Organ I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził w dniu [...] czerwca 2013 r. ponowne czynności kontrolne, w trakcie których dokonano szczegółowych ustaleń w zakresie wymiarów i konstrukcji drogi, a także jej usytuowania. Ustalono, że droga ma długość [...] m, szerokość [...] m i wykonana jest z kostki betonowej o wymiarach 20 x 20 cm. Droga przebiega przez działki o nr ew. [...], [...] i [...], przy czym część drogi znajduje się na terenie parkingu (działka nr [...]). Wszystkie wymienione wyżej działki są własnością Miasta Poznania, a ich wieczystym użytkownikiem jest Spółdzielnia. W trakcie kontroli obecny był E. U. (kierownik Osiedla P. - SM O.) oraz T. K. (ojciec M. K. prowadzącego parking pod firmą A.). Wymienione wyżej osoby – w ocenie organu – w sposób jednoznaczny potwierdziły, że roboty budowlane związane z budową drogi i zjazdu z ulicy M. były wykonane przez M. K.. Biorąc pod uwagę okoliczność, że droga ta prowadzi jedynie na teren parkingu (stanowi dojazd do tego parkingu) i nie ma żadnej innej funkcji użytkowej, wyjaśnienia te organ przyjął za w pełni wiarygodne. Organ podkreślił również, że z wyjaśnień tych wynika ponadto, iż droga została wybudowana w sierpniu 2012 r. bez pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia i bez pozwolenia na wykonanie zjazdu z ul. M..

Organ podniósł, że w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z legalnością drogi wystąpiono do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania o udzielenie informacji, czy dla przedmiotowej drogi wydawane było pozwolenie na budowę, bądź czy dokonywane było zgłoszenie. Z otrzymanej w dniu [...] lipca 2013 r. odpowiedzi wynikało, że nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących budowy przedmiotowej drogi.

Zdaniem PINB jedynie osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości może być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego na tej nieruchomości. Tytuł taki, wynikający z prawa wieczystego użytkowania, posiada w sprawie Spółdzielnia. Podmiot ten jest wieczystym użytkownikiem wszystkich trzech działek, na których znajduje się droga będąca przedmiotem postępowania (działka nr [...], [...], [...]). W ocenie organu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje przy tym okoliczność, że jedna z trzech wymienionych wyżej działek, na której znajduje się przedmiotowa droga (działka nr ew. [...]) jest przedmiotem umowy dzierżawy z przeznaczeniem na parking, zawartej pomiędzy wieczystym użytkownikiem działki i inną osobą.

Według organu pogląd o konieczności kierowania nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości w przypadku, gdy inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy, jest bowiem uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane) należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnie do wykonywania robót budowlanych. Organ podkreślił także, że objęta nakazem rozbiórki droga jest częścią składową nieruchomości gruntowych, na których została wybudowana. Zgodnie zatem z art. 47 §1 i 2 Kodeksu cywilnego właścicielem tej drogi jest właściciel gruntu, któremu w razie ingerencji w prawo własności przysługuje ochrona uregulowana w art. 222 - 231 tej ustawy. Podejmowane przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej czynności zmierzających do rozebrania (zniszczenia) części składowej nieruchomości stanowiłoby niewątpliwie naruszenie prawa własności, godzące w interes właściciela. Bezprawności takich działań nie ujmowałby fakt, że stanowiłyby one wykonanie decyzji administracyjnej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Ponadto organ podkreślił, że prawo wieczystego użytkowania, jakie posiada Spółdzielnia w stosunku do działek, na których wybudowana jest droga, daje jej prawo do dysponowania tymi działkami na zasadach zbliżonych jak w przypadku prawa własności. Korzystając z uprawnień do władania działkami, wynikających z prawa wieczystego użytkowania, Spółdzielnia może wykonać nakaz rozbiórki drogi bez naruszania prawa własności

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Q. Sp. z o.o. z siedzibą w S., wskazując, iż jest następcą prawnym w rozumieniu art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych spółki W. Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Zdaniem Odwołującej się zaskarżona decyzja organu I instancji jest przedwczesna. Organ nie ustalił bowiem w sposób prawidłowy, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ustalono jedynie, że nieruchomość, na której obiekt został zlokalizowany jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Tymczasem nieruchomość ta została objęta umową dzierżawy, z której może wynikać, w myśl art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ zaś przedmiotowy obiekt pobudowany został przez dzierżawcę nieruchomości należało ustalić prawo zabudowy i umożliwić legalizację budowy.

Odwołanie złożyła także Spółdzielnia wskazując, że w trakcie postępowania administracyjnego oraz czynności kontrolnych na nieruchomości ustalono, że inwestorem budowy drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] była "W." Sp. z o.o. dzierżawiąca ten teren od Spółdzielni. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 roku Spółka ta poinformowała Spółdzielnię, że wykonała remont istniejącego wjazdu na parking oraz dokonała rozbiórki istniejącego podłoża betonowego na wjeździe na parking. Spółka tymczasowo wykonała wjazd z kostki brukowej, który po wykonaniu remontu wjazdu miał być rozebrany, jednak zdemontowania położonej kostki brukowej nie wykonano. Spółdzielnia podniosła także, że wyznaczony postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. jednomiesięczny termin na dostarczenie wskazanych dokumentów był zbyt krótki na ich uzyskanie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Spółdzielnia zwróciła się do inwestora budowy Spółki "W." o spełnienie warunków podanych przez PINB, Inwestor jednak nie zareagował na pismo. Odwołując się do decyzji WWINB z dnia [...] maja 2013 r. Spółdzielnia podkreśliła, jakie wytyczne pozostawił organowi I instancji organ odwoławczy. Zdaniem Spółdzielni wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja PINB jest błędna, albowiem nakaz rozebrania drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] i [...] w P. wraz ze zjazdem na drogę publiczną (ul. M.) powinien dotyczyć inwestora tej drogi, a nie właściciela terenu. Zdaniem Spółdzielni, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności inwestor jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzjach o których mowa w art. 48, art. 49 b, 50 a i 51 tej ustawy. W ocenie Spółdzielni w tracie czynności kontrolnych na nieruchomości w dniu [...] września 2012 r. oraz w dniu [...] czerwca 2013 r. PINB ustalił, że droga budowana była przez firmę "A." bez zgody Spółdzielni na terenie dzierżawionym przez Spółkę "W.". Zdaniem Spółdzielni PINB po raz kolejny nie wskazał kto był inwestorem budowanej drogi, czy była to "W." Sp. Z o.o., która na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2011 r. była dzierżawcą działek nr [...] i [...], czy też firma "A.", która prowadzi parking. Tymczasem w ocenie Spółdzielni należy przyjąć, że wszelkie działania budowlane na tym terenie podejmowane są przez dzierżawcę ("W." Sp. z o.o.), a nie firmę "A.". W sprawie, w czasie wydania zaskarżonej decyzji, inwestor "W." Sp. z o.o. posiadała - na podstawie umowy dzierżawy - prawo do dysponowania wybudowaną drogą wewnętrzną, która decyzją PINB ma być rozebrana. A ponieważ Spółka "W." była inwestorem budowy drogi, zdaniem odwołującej się Spółdzielni, to na niej spoczywa obowiązek dokonania usunięcia pobudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. WWINB zwrócił się do M. K., Q. Sp. z o.o. oraz Spółdzielni z wezwaniem do wyjaśnienia, kto był inwestorem budowy drogi wewnętrznej na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] wraz ze zjazdem z ul. M. oraz czy inwestor ww. robót posiada jakikolwiek tytuł prawny do wskazanych wyżej nieruchomości, a jeśli tak - do wskazania i udokumentowania jaki jest to tytuł prawny oraz czy obejmuje on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyznaczając termin 7-dniowy na udzielenie odpowiedzi. W uzasadnieniu wezwania wyjaśniono, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego T. K. (ojciec M. K.) oraz J. U. (reprezentujący Spółdzielnię) oświadczyli do protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r., że inwestorem przedmiotowej drogi wewnętrznej wraz ze zjazdem z ul. M. był M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." M. K.. Z kolei w odwołaniu z dnia [...] września 2013 r. Q. Sp. z o.o. oświadczyła, że "przedmiotowy obiekt został pobudowany przez dzierżawcę nieruchomości", tj. W. Sp. z o.o. (umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. wraz z aneksem z dnia [...] marca 2012 r.), przejętą przez Q. Sp. z o.o., jako następcę prawnego.

W piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. WWINB wezwał również Spółdzielnię do przedłożenia – w terminie 7 dni – pisma W. Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2012 r., powoływanego w odwołaniu Spółdzielni.

W odpowiedzi na powyższe wezwania Spółdzielnia przesyłała kserokopię pisma W. sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz wyjaśniła, że zgodnie z powyższym pismem inwestorem drogi wewnętrznej na działkach o nr ewidencyjnym [...], [...] (obręb Ż., arkusz [...]) i [...] (obręb R., arkusz [...]) w P. wraz ze zjazdem z ul. M. była W. Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz również zgodnie z umową dzierżawy terenu (umowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 i aneks do umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.) tylko ta firma jest dla Spółdzielni stroną. Inwestor wybudowanego wjazdu na parking, czyli W. Sp. z o.o. posiada umowę dzierżawy terenu pod parking na działkach nr [...] i [...], a wjazd na parking po działkach nr [...] i [...], natomiast umowa nie daje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W załączonym piśmie autorstwa W. Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Spółka ta wskazała, że dotyczy ono prac prowadzonych na parkingu przy os. P. w P. W piśmie tym wyjaśniono, że prace porządkowe na ww. parkingu prowadzone są przez zarządcę parkingu - zgodnie z jego oświadczeniem - i zostały one uzgodnione z Kierownikiem osiedla w formie ustnej. Prace te polegają na wykonaniu remontu istniejącego wjazdu na parking. Z uwagi na konieczność rozbiórki istniejącego podłoża betonowego na wjeździe, wykonano tymczasowy wjazd z kostki brukowej, który po wykonaniu remontu wjazdu istniejącego, zostanie rozebrany. Spółka poinformowała, że prace remontowe nie wpłyną na zwiększenie ruchu pojazdów i nie spowodują one również zwiększenia ilości miejsc parkingowych. Wyremontowany wjazd będzie obsługiwał wyłącznie parking istniejący. Zarządca parkingu przystąpił do podjęcia ww. prac po otrzymaniu licznych skarg mieszkańców i użytkowników parkingu na zły stan istniejącego wjazdu oraz na utrudnione przejście, szczególnie w okresie jesienno-zimowym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ na wstępie opisał stan faktyczny w sprawie. WWINB podzielił ustalenia organu I instancji w zakresie uznania, że droga, będąca (wraz z prowadzącym na nią zjazdem z ul. M.) przedmiotem postępowania, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, jest obiektem liniowym, zaliczanym do kategorii budowli. Jednocześnie jest to droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu."

WWINB kolejno podniósł, że w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wskazał na konieczność wyjaśnienia, kto był inwestorem przedmiotowych robót. W wykonaniu powyższego PINB przeprowadził ponowną kontrolę w dniu [...] czerwca 2013 r., podczas której T. K. (według oświadczenia - ojciec M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A." M. K., zarządcy parkingu strzeżonego) ponownie oświadczył, że inwestorem robót budowlanych, związanych z powstaniem przedmiotowej drogi wewnętrznej, był M. K., przy czym roboty te wykonane były bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia. Jednakże pomimo oświadczenia do protokołu, że M. K. dostarczy do PINB pisemne oświadczenie w przedmiotowej sprawie, M. K. nie uczynił powyższego. W związku z powyższym, w celu ustalenia Inwestora robót, w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. WWINB, wezwał M. K., a także Q. Sp. z o.o. oraz Spółdzielnię do wyjaśnienia, kto był inwestorem budowy przedmiotowej drogi wewnętrznej wraz ze zjazdem oraz czy inwestor ten posiada jakikolwiek tytuł prawny do wskazanych wyżej nieruchomości, a jeśli tak - do wskazania i udokumentowania jaki jest to tytuł prawny oraz czy obejmuje on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. WWINB wskazał, że pomimo prawidłowego doręczenia, M. K., jako prawdopodobny Inwestor, nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Podobnie odpowiedzi nie udzieliła również odwołująca się Q. Sp. z o.o. Natomiast Spółdzielnia, odpowiadając na ww. wezwania, udzieliła wyjaśnień w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. przekazując jednocześnie kopię pisma W. sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ podkreślił także, że w samym odwołaniu z dnia [...] września 2013 r., Q. Sp. z o. o. wskazała, iż "przedmiotowy obiekt pobudowany został przez dzierżawcę nieruchomości". Na tej podstawie WWINB stwierdził, że W. Sp. z o.o., której następcą prawnym jest Q. Sp. z o.o., co najmniej miała wiedzę o budowie drogi wewnętrznej, prowadzącej na dzierżawione przez nią działki, przez powoływanego ,,zarządcę parkingu" lub też sama była Inwestorem. Jednocześnie wskazano, iż roboty wykonano na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], a umowa dzierżawy dotyczy działek o nr ew. [...] i [...] i nie obejmuje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że w jej treści nie przewidziano takiego uprawnienia, co jest konieczne do jego ustanowienia, a co wynika wprost z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Powyższe potwierdziła również Spółdzielnia w piśmie z dnia 19 listopada 2013 r.

Kolejno, powołując się na art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane organ wywodził, że budowa przedmiotowej drogi wewnętrznej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem w toku postępowania ustalono, że droga wewnętrzna wraz ze zjazdem zostały wykonane samowolnie (bez takiego pozwolenia). Wobec powyższego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje procedura z art. 48 ustawy Prawo budowlane. PINB, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., nakładające obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Kwestią wymagającą oceny było natomiast to, na kogo winny zostać nałożone obowiązki w przedmiotowym postępowaniu. WWINB przywołał regulację art. 52 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że właścicielem działek o nr ew. [...], [...] i [...], na których wykonano przedmiotową drogę wewnętrzną, jest Spółdzielnia, natomiast prawdopodobnym Inwestorem był M. K. lub W. sp. z o.o., której następcą prawnym jest Q. sp. z o.o.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane, pojawiały się dwie odmienne koncepcje. Według jednej z nich, nieuzasadnione jest nakładanie obowiązków na właściciela niebędącego inwestorem, przy czym nałożenie obowiązku na inwestora nieposiadającego tytułu prawnego do obiektu budowlanego nie czyni decyzji niewykonalną. W drugim podejściu sądy administracyjne obwarowują możliwość nałożenia obowiązku na inwestora dodatkowym warunkiem posiadania przez inwestora tytułu prawnego do obiektu budowlanego/nieruchomości. Jednocześnie podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego winien być zatem obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd

Podsumowując powyższe rozważania WWINB doszedł do wniosku, że obowiązki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo zostały nałożone przez organ I instancji na Spółdzielnię, jako na właściciela nieruchomości. W konsekwencji zaś ich niewykonania organ I instancji prawidłowo wydał dla Spółdzielni decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowej drogi wewnętrznej wraz ze zjazdem z ul. M., do czego obligował go art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Tylko bowiem złożenie wszystkich wymaganych dokumentów umożliwiłoby legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że ewentualne roszczenia właściciela wobec inwestora, mogą być dochodzone jedynie na drodze cywilnej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 52 w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane, skutkiem czego było utrzymanie w mocy decyzji PINB.

Zdaniem Skarżącej, powołującej się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności inwestor jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzjach o których mowa w art. 48, art. 49 b, 50 a i 51 tej ustawy. Kwestia wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości miałaby znaczenie w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a nie w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki takiego obiektu budowlanego. Zasadą bowiem jest, że w pierwszej kolejności to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponosić wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki. Spółdzielnia podniosła, że PINB w toku postępowania administracyjnego ustalił, że inwestorem drogi wewnętrznej był M. K., prowadzący działalność pod nazwą "A.", działający za zgodą dzierżawcy terenu Spółki "W.", co zostało potwierdzone przez pełnomocnika Spółki "W." w odwołaniu z dnia [...] września 2013 r. oraz T. K., który reprezentował syna M. K. W tej sytuacji wydanie nakazu rozebrania drogi wewnętrznej na właściciela terenu - Spółdzielnię - jest niczym nieuzasadnionym obciążeniem jej kosztami, do których powstania się nie przyczyniła. W ocenie skarżącej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że to inwestor powinien być obciążony nakazem dokonania rozbiórki drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] i [...]. Tymczasem organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie na interpretacji art. 52 ustawy Prawo budowlane niekorzystnej dla właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że kwestia tego, kto był inwestorem przedmiotowej drogi wewnętrznej, z przyczyn opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie została ustalona w sposób jednoznaczny, pomimo prób dokonania stosownych ustaleń, podejmowanych zarówno przez PINB, jak i przez WWINB. M. K. pozostawał całkowicie bierny w toku całego przedmiotowego postępowania, a ponadto Q. Sp. z o.o. (następca prawny W. sp. z o.o.) oraz M. K. nie udzielili odpowiedzi na wezwanie WWINB z dnia [...] listopada 2013 r., mające na celu dokonanie konkretnych, jednoznacznych ustaleń. Rozbieżne wyjaśnienia w tej kwestii, udzielane przez Spółdzielnię i T. K. (ojca M. K.) oraz Q. Sp. z o.o., w ocenie organu, nie pozwoliły na jednoznaczne wykazanie, czy inwestorem była W. Sp. z o.o., czy też M. K..

Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego błędnego nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązku rozbiórki na Spółdzielnię, jako właściciela nieruchomości, a nie na inwestora, WWINB ponownie wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwie odmienne linie interpretacji art. 52 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, będąc obowiązanym do rozstrzygnięcia tej kwestii, organ przychylił się do przeważających w ostatnim czasie orzeczeń, które wiążą możliwość nałożenia obowiązków na inwestora z posiadaniem przez niego tytułu prawnego do nieruchomości (który to warunek nie jest spełniony w niniejszej sprawie). Natomiast argumentacja Spółdzielni opiera się na przywołaniu orzeczeń odmiennych (częściowo wcześniejszych względem orzeczeń, na których oparł się WWINB), a ponadto wskazuje na "niczym nieuzasadnione obciążenie jej kosztami, do których powstania się nie przyczyniła".

WWINB wskazał, iż powoływane przez Skarżącą obciążenie obowiązkiem rozbiórki "w pierwszej kolejności" inwestora, nie jest zasadą bezwzględną, lecz - zgodnie z przyjętą w zaskarżonej decyzji linią orzecznictwa - najbardziej uzasadnioną w sytuacji, w której inwestor dysponuje prawem do terenu. Za taką interpretacją – w ocenie WWINB - przemawia również fakt, iż art. 52 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje jako podmiotu zobowiązanego jedynie inwestora (wymienionego na początku), lecz także właściciela lub zarządcę obiektu. Wynika z tego zatem, że sam ustawodawca przewidział, iż możliwe są sytuacje, w których podmiotem zobowiązanym winien nie być inwestor, lecz właśnie np. właściciel nieruchomości. Organ wskazał, że ani M. K., ani W. sp. z o.o., ani też jej następca prawny Q. sp. z o.o., nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a sam właściciel - Spółdzielnia nie jest - jak się wydaje - zainteresowany legalizacją wykonanej drogi wewnętrznej.

Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz 270 ze zm, dalej jako P.p.s.a.), sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia WWINB, poprzedzającej go decyzji PINB oraz postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2012 r..

Sąd wskazał, że organ II instancji orzekał już uprzednio w sprawie – decyzja z dnia [...] maja 2013 r. W rozstrzygnięciu tym, którym uchylono decyzję pierwszoinstancyjną i przekazano sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia, organ zawarł wytyczne, co do ponownego przeprowadzenia postępowania. W szczególności w uzasadnieniu swej decyzji WWINB wskazał, że: "z akt zgromadzonych przez organ I instancji wynika, iż działki o numerach ew. [...] i [...], na których - według PINB dla Miasta Poznania - zlokalizowana ma być przedmiotowa droga, są własnością Miasta P., a SM "O." jest ich użytkownikiem wieczystym. [...] M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A.", który został wskazany jako inwestor, nie składał w przedmiotowej sprawie żadnych wyjaśnień, ani nie był przesłuchiwany. Nie wiadomo również, czy dysponuje on jakimkolwiek tytułem bądź prawem do nieruchomości. Na okoliczność ustalenia inwestora nie był również przesłuchiwany żaden inny świadek. W związku z tym, w ocenie WWINB, stwierdzenie, iż inwestorem był M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A.", było przedwczesne i nie znalazło oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tymczasem ustalenie inwestora wykonanych robót oraz jego ewentualnego tytułu bądź prawa do nieruchomości może mieć wpływ na ocenę tego, na kogo winny zostać nałożone ewentualne obowiązki w niniejszym postępowaniu." W podsumowaniu rozważań organ wskazuje zaś, że PINB winien "w pierwszej kolejności ustalić inwestora oraz uzyskać informację od organu administracji architektoniczno budowlanej, z której jednoznacznie wynikać będzie, czy przedmiotowa inwestycja stanowi samowolę budowlaną. Dopiero te ustalenia pozwolą dokonać oceny, na kogo winny zostać nałożone obowiązki w tym postępowaniu. Ustalenia te winny przy tym znaleźć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym". W końcowym wywodzie organ podkreślił przy tym konieczność uczynienia zadość wymaganiom stawianym postępowaniu przez regulacje zawarte w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 j.t., dalej jako K.p.a.).

W ocenie Sądu PINB, w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie zrealizował wytycznych organu II instancji. Braków tych zaś nie dostrzegł organ odwoławczy po raz kolejny rozpatrujący sprawę na skutek wniesionych odwołań i uchybień tych nie konwalidował. Zdaniem Sądu nadal nie został w sprawie ustalony, w sposób odpowiadający standardom postępowania administracyjnego wyznaczonym przepisami K.p.a., inwestor robót stanowiących przedmiot postępowania.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie, co bardzo istotne w sprawie - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.), przy czym katalog ten nie jest zamknięty. Organ administracji publicznej jest przy tym obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 1 K.p.a.). Wreszcie to, czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej ocenia dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób opisany powyżej, czego skutkiem jest – nadal – nieustalenie definitywnie kto był inwestorem robót stanowiących przedmiot sprawy. To zaś ponad wszelką wątpliwość, bez względu na podnoszone przez organ II instancji rozbieżności w orzecznictwie sądowym narosłe na gruncie art. 52 ustawy Prawo budowlane, ma znaczenie kardynalne i wyjściowe w stosunku do dalszych etapów postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 tej ustawy, stanowiącego podstawę prawną decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z przywoływanym art. 52 ustawy Prawo budowlane Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 wskazanej ustawy.

Sam WWINB przyznaje to w odpowiedzi na skargę wskazując, że: "W pierwszej kolejności WWINB wskazuje, iż kwestia tego, kto był inwestorem przedmiotowej drogi wewnętrznej, z przyczyn opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie została ustalona w sposób jednoznaczny, pomimo prób dokonania stosownych ustaleń, podejmowanych zarówno przez PINB (...), jak i przez WWINB. Pan M. K. pozostawał całkowicie bierny w toku całego przedmiotowego postępowania, a ponadto, Q. sp. z o.o. (następca prawny W. sp. z o.o.) oraz Pan M. K. nie udzielili odpowiedzi na wezwanie WWINB z dnia [...] listopada 2013 r. (...) mające na celu dokonanie konkretnych, jednoznacznych ustaleń. Rozbieżne wyjaśnienia w tej kwestii, udzielane przez SM "O.", Pana T. K. (ojca Pana M. K.) oraz Q. sp. z o.o., w ocenie tutejszego organu, nie pozwoliły na jednoznaczne wykazanie, czy inwestorem była W. sp. z o.o., czy też Pan M. K..".

Takie postępowanie organu należy uznać, zdaniem Sądu, za niedopuszczalne w świetle przytoczonych zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Dysponując tak szeroką inicjatywą dowodową organy nie mogą poprzestać na wezwaniu uczestników postępowania do udzielenia odpowiedzi na pytanie, kto był inwestorem robót, a w związku z brakiem odpowiedzi uznać, że ustalenie tej kwestii nie jest możliwe. Oczywiście ustalenie tego, kto jest inwestorem nie przesądza jeszcze definitywnie o nałożeniu na ten właśnie podmiot obowiązków, o których mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, ani o obciążeniu automatycznie tego akurat podmiotu obowiązkiem rozbiórki obiektu. Organ bowiem słusznie wskazywał, na istniejące orzecznictwie sądowoadministracyjnym dwie odmienne linie interpretacji art. 52 ustawy Prawo budowlane. Z samej zresztą treści tego przepisu wynika, iż ustawodawca przewidział, że możliwe są sytuacje, w których podmiotem zobowiązanym winien być nie inwestor, lecz właśnie np. właściciel nieruchomości. Co do zasady z takim poglądem należy się zgodzić, jednak nie w takim kontekście, jak to przedstawia organ. Pewna gradacja podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy Prawo budowlane, szeroko zresztą komentowana i w orzecznictwie i w doktrynie, nie jest skonstruowana w ten sposób, iż to na podmiot którego identyfikacja nastręcza najmniej trudności należy nałożyć przewidziane prawem obowiązki. A taki właśnie pogląd zdaje się reprezentować organ odwoławczy, który uprzednio prowadząc postępowanie bezsprzecznie widział konieczność precyzyjnego ustalenia inwestora, następnie - w kolejnym postępowaniu podejmuje kroki w celu jego ustalenia, ale wobec pierwszych trudności obowiązkiem obarcza inny podmiot, którego identyfikacja nie jest problematyczna.

Sąd stwierdził, że w orzecznictwie wskazuje się, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Natomiast zasada oficjalności wymaga, żeby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przykładowo wskazać należy na to, że nagrania z kamer przemysłowych mieszczą się w granicach pojęcia środka dowodowego w procedurze administracyjnej, wynikającego ze zdania pierwszego § 1 art. 75 K.p.a. Zaniechanie natomiast przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 517/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2172/10,; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 54/10).

Sąd zwrócił również uwagę, że pisemne oświadczenie osoby fizycznej, co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 276/10,).

Kolejnym uchybieniem organu II instancji, zdaniem Sądu, jest brak rozróżnienia pomiędzy użytkowaniem wieczystym, a prawem własności, które rzekomo przysługuje Spółdzielni. W decyzji organ wskazuje, iż: "Właścicielem działek o nr ew. [...] (obręb Z., arkusz [...]), [...] (obręb Z., arkusz [...]) i [...] (obręb R., arkusz [...]), na których wykonano przedmiotową drogę wewnętrzną, jest SM " O. " (karty 3, 5. 77 akt organu I instancji), natomiast prawdopodobnym Inwestorem był Pan M. K. lub W. sp. z o.o., której następcą prawnym jest Q. sp. z o.o.". Tymczasem ze wskazanych kart akt administracyjnych wyraźnie wynika, że Spółdzielnia jest – co dotąd nie budziło wątpliwości – użytkownikiem wieczystym. I choć prawo to zbliżone jest do własności – własnością nie jest i niedopuszczalne jest ich utożsamianie.

Podsumowując Sąd wskazał, że organy na żadnym z etapów postępowania wszczętego dnia [...] listopada 2012 r. (k. 28 akt administracyjnych) nie podjęły wystarczających kroków zmierzających do ustalenia, kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Z tego względu całe to postępowanie nie zostało przewodzone w sposób zgodni z przepisami postępowania. Konsekwencją uchybienia przywołanym przepisom art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd stwierdził również, że komentarza wymaga także uchylenie postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2012 r. Postanowieniem tym nałożono na Spółdzielnie obowiązek dostarczenia w terminie jednego miesiąca niżej wymienionych dokumentów:

1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wymienionej wyżej drogi, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego;

2. decyzji zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z ul. M.;

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., Nr 120 poz. 1127 z późniejszymi zmianami);

4. zaświadczenia Prezydenta Miasta Poznania o zgodności drogi z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu tego postanowienia PINB wskazał, że przy wyborze osoby zobowiązanej kierował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane organ ten wskazał, że wieczystym użytkownikiem działek, na których została wybudowana droga (działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb Z.) jest Spółdzielnia i w tej sytuacji jedynie ten podmiot, jako posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest uprawniony do podejmowania decyzji dotyczących przedmiotowej drogi. Prawa takiego nie posiada natomiast inwestor budowy drogi - M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A.".

Na tle powyższego Sąd stwierdził, że po pierwsze – uznanie M. K. za inwestora robót, było przedwczesne, o czym świadczy całe późniejsze postępowanie organów obu instancji i wywody niniejszego wyroku. Po drugie – przedwczesne było w konsekwencji powyższego – nałożenie obowiązków o których mowa powyżej na Spółdzielnię. W świetle zatem art. 135 P.p.s.a. i w związku z faktem, iż postanowienie, o którym mowa wydane zostało w postępowaniu prowadzonym w granicach niniejszej sprawy, której dotyczy skarga, wreszcie - wobec przytoczonej w niniejszym wyroku argumentacji i wskazanych naruszeń przepisów postępowania, Sąd uznał uchylenie tego postanowienia, za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji, zdaniem Sądu, powinien uwzględnić uwagi i poglądy prawne wyrażone w orzeczeniu. W szczególności organ winien ustalić, z uwzględnieniem art. 75 K.p.a., kto był inwestorem robót stanowionych przedmiot niniejszego postępowania. Dopiero w dalszej kolejności organ władny będzie stosować i dokonywać wykładni przepisów materialnych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w zarzucie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. błędnie ustalili stan faktyczny, to jest, że nie ustalono, kto jest inwestorem drogi wewnętrznej usytuowanej na działkach o nr ew. [...], [...] obręb R. i [...] obręb Z. w P. wraz ze zjazdem z drogi publicznej (ul. M.) wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 2 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w zarzucie przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego i zaniechania wykorzystania wszelkich dostępnych środków dowodowych np. nagrania z kamer przemysłowych dla wykazania, kto był inwestorem drogi wewnętrznej usytuowanej na działkach o nr ew. [...], [...] obręb Rataje i [...] obręb Z. w P. wraz ze zjazdem z drogi publicznej (ul. M.) wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 2 K.p.a. Ustalenie, kto był inwestorem drogi wewnętrznej usytuowanej na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb R. oraz na działce o nr ew. [...] obręb Z. nie uzasadniało, w przedmiotowej sprawie, uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki.

Zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) czynności, o których mowa m.in. w art. 48 tej ustawy obowiązany jest dokonać na własny koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być nałożony na sprawcę samowoli budowlanej, jednakże powinno to nastąpić wówczas, gdy inwestor w czasie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na podmiot, który nie dysponuje prawem do nieruchomości mogłoby bowiem skutkować niewykonalnością takiego obowiązku.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie niezależnie od tego, kto samowolnie zrealizował drogę wewnętrzną, nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością do realizacji tej inwestycji. Użytkownikiem wieczystym działek, na których powstała droga jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P. Nie wyrażała ona zgody na wybudowanie drogi wewnętrznej. Inwestor nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definitywne wyjaśnienie, kto był inwestorem i wybudował drogę nie skutkowałoby więc nałożeniem na niego obowiązku rozbiórki drogi wewnętrznej. Ustalanie, kto wybudował drogę wewnętrzną by następnie po tym ustaleniu obowiązek rozbiórki tej drogi został nałożony na Spółdzielnię, która posiada prawo do dysponowania nieruchomością i wykonanie tego obowiązku przez Spółdzielnię jest możliwe.

Błędne określenie przez organ administracji, że Spółdzielnia jest właścicielem działek, podczas gdy w istocie jest ich użytkownikiem wieczystym jest błędem, który nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zmienia to bowiem faktu, że Spółdzielnia posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której zbudowana została droga wewnętrzna.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.