Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 193/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1,art.151,art.190;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.10 ust.2a,art.15 ust. 2 i ust.3 pkt 3a,art.17 pkt 6 lit. c;
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art.7 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skarg D. K. i T. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia"[...]", nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalono skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XI/84/11 z dnia 4 listopada 2011r. Rada Gminy Biskupiec uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Biskupiec w obrębie geodezyjnym Szwarcenowo.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli D. i T. K. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzucili naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199, ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.p.z.p.) poprzez sporządzenie planu miejscowego bez uwzględnienia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa własności, walorów krajobrazowych, a także wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych,

- art. 9 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. w tym w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3-9 oraz ust. 2 pkt 9 oraz ust. 2a u.p.z.p. oraz ust. 4 u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 11 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu i przyjęcie uchwały bez uprzednich koniecznych zapisów (obowiązującego) Studium jako podstawy planu miejscowego,

- art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i dalszych czynności geodezyjnych i planistycznych,

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w tym w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego niezgodnego z zapisami (obowiązującego) Studium oraz poprzez przyjęcie uchwały odnośnie do planu jako nie naruszającego ustaleń (obowiązującego) Studium,

- art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przez brak określenia wszystkich zasad, wymagań, itd. jako obowiązkowych składników planu miejscowego,

- art. 15 ust. 3 pkt 3a oraz pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak określenia granic terenów pod budowę urządzeń elektrowni wiatrowych oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, a także poprzez brak określenia granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych,

- art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie miejscowego planu w skali 1:2000, zamiast 1:1000, a nadto przy braku wykorzystania urzędowych kopii map zasadniczych,

- art. 17 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 9, 11, 12, 13, 14 u.p.z.p. poprzez naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego po przyjęciu uchwały Rady Gminy z dnia 10 listopada 2010r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, w sytuacji jej wszczęcia i prowadzenia w oparciu o Studium nie zawierające regulacji wymaganej odnośnie do urządzeń elektrowni wiatrowych (art. 10 ust.2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.),

- art. 2, art. 39, art. 47, art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 68 ust. 1 i art.76 Konstytucji poprzez naruszenie przez skarżony organ interesu prawnego oraz praw/uprawnień skarżących.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zaskarżoną uchwałą ograniczono ich prawa, w tym prawo własności do nieruchomości, poprzez ograniczenie jej wykorzystania i używania, zwłaszcza z uwagi na planowane i opisane planem inwestycje w zakresie elektrowni wiatrowych, z uwagi na zapisy zawarte w § 23 ust. 2 oraz § 24 ust. 2 planu miejscowego. Podali, że w wykonaniu zapisów planu miejscowego wydana została przez Wójta Gminy Biskupiec decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a w związku z tym ograniczenie praw skarżących (w tym prawa własności do nieruchomości oraz praw osobistych) jest już nie tylko naruszeniem planowanym, ale naruszeniem realizowanym przez przedmiotową decyzję z ograniczeniem skarżących w prawie do wykorzystania nieruchomości i do jej zabudowy, a także w realizacji praw osobistych. Podali, że ich nieruchomość znajduje się w odległości ok. 200 m od elektrowni wiatrowej określonej decyzją środowiskową, zaś zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 500 m od tej elektrowni. Zarzucili, że w planie miejscowym nie wskazano odległości umieszczenia urządzeń elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej, a jedynie ustalono strefy ochrony akustycznej jako minimum 500 metrów od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, przy zachowaniu dopuszczalnych progów hałasu zgodnie z przepisami odrębnymi, co wynika z § 24 ust. 2 planu miejscowego. W konsekwencji odległość 500 metrów odnosi się do strefy ochrony akustycznej, a nie do zakazu zabudowy urządzeniami elektrowni wiatrowych w odległości 500 m od zabudowy mieszkaniowej. Ponadto dopuszczalna jest zabudowa urządzeniami elektrowni wiatrowych na całym terenie R/Ew bez względu na odległości do zabudowy mieszkalnej, w tym w odległości mniejszej niż 500 m, o ile dane urządzenia elektrowni wiatrowych nie emitują dźwięków naruszających wymogi strefy ochrony akustycznej. Zatem nastąpiło ograniczenie praw skarżących, w tym prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości - bez immisji i bez naruszenia praw do nieograniczonego widoku oraz do jej wykorzystania (np. zabudowy) bez ograniczeń wynikających z planowanej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich (w tym urządzeniami elektrowni wiatrowych). Wskazali, że kwestionowane zapisy umożliwiają także przeprowadzenie linii energetycznych przez ich nieruchomość, w tym wbrew woli skarżących. Wskazali, że niekorzystne dla zdrowia, życia i bezpieczeństwa ludzi oraz mienia jest lokowanie urządzeń elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 1 km od danego obiektu, a dopuszczanie umiejscowienia urządzeń elektrowni wiatrowych w odległości większej niż 1 km i mniejszej niż 3 km od innych obiektów (zwłaszcza budynków mieszkalnych) jest co najmniej narażaniem na znacząco prawdopodobne negatywne skutki oddziaływań i eksperymentowaniem wobec niejednoznacznych ustaleń naukowych i wiedzy naukowej. Zarzucili, że uchwała nie uwzględnia walorów architektonicznych i krajobrazowych, gdyż obszar objęty planem to obszar chronionego krajobrazu i innych form ochrony przyrody, a brak uwzględnienia w uchwale wpływu dopuszczanych planowanych inwestycji na krajobraz stanowi naruszenie zwłaszcza art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Podnieśli, że uchwała nie uwzględnia wymagań ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty planowanej zabudowy powinny być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Plan miejscowy powinien także określać granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Tymczasem z planu miejscowego wynika dowolność lokowania urządzeń elektrowni wiatrowych na terenach, bez uregulowania i zachowania stref ochronnych. Podniesiono także szereg zarzutów dotyczących Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym brak określenia obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także brak wyznaczenia ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz brak ustalenia ich rozmieszczenia. Ponadto Studium zawiera zapisy planistyczne odnośnie Szwarcenowo, które wydają się być wewnętrznie sprzeczne (ze sprzecznymi dyrektywami odnośnie przeznaczenia i wykorzystania) w kontekście przeznaczenia tych samych terenów do zabudowy elektrowniami wiatrowymi, ale przy wskazaniu jednocześnie jako obszaru stabilizacji gospodarki rolnej z ograniczonym rozwojem koncentracji funkcji turystyczno-wypoczynkowych. Tym samym uchwała odnośnie do planu miejscowego nie jest w istocie zgodna ze Studium. Podniesiono, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. organ gminy zobowiązany był do analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i dalszych czynności geodezyjnych i planistycznych. Wskazano także, że wprawdzie z opracowania planu został wyłączony teren miejscowości S., ale jednocześnie regulacja dotyczy terenu S., w tym m.in. nieruchomości skarżących. Zarzucono, że zaskarżona uchwała zawiera jedynie część obowiązkowych elementów wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie zawiera obowiązkowych zasad i wymagań wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 6, 9 u.p.z.p. Ponadto część graficzna planu została wykonana w skali 1:2000, co narusza art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż brak jest uzasadnienia dla przyjęcia wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na sporządzenie części graficznej w takiej skali. W ocenie skarżących z powyższych względów skarżona uchwała narusza także zapisy Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Biskupiec, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, a zatem korzysta z domniemania poprawności. Ponadto, skoro została podjęta przed 4 laty, to nie można stwierdzić jej nieważności, stosownie do art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz. 446 – tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.s.g.).

Wyrokiem z dnia 11 października 2016r. (Sygn. akt II SA/Ol 678/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, wskazując na sprzeczność pomiędzy tekstem a rysunkiem planu, polegającą na tym, że wbrew treści § 22 zaskarżonej uchwały w załączniku graficznym nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą, a część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. W § 22 planu miejscowego zapisano, że dla terenów wyznaczonych w planie ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone na rysunku planu. Tymczasem na rysunku planu, stanowiącym załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, nie wyznaczono żadnych linii zabudowy, pomimo, że w legendzie części graficznej planu wskazano, jaką linią powinna być zaznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. W ocenie Sądu powyższe uchybienie spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie stwierdził naruszenia wymagań: ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa własności, a także walorów krajobrazowych i wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, bowiem kwestie oceny wpływu na środowisko inwestycji, które mogą być projektowane w związku z odpowiednim przeznaczeniem terenu w planie, nie podlega badaniu w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dopuszczenie lokalizowania elektrowni wiatrowych na terenach przeznaczonych pod zagospodarowanie rolnicze nie zmienia charakteru danych gruntów jako rolniczych. Sąd uznał za niezasadny brak analizy zasadności przystąpienia do sporządzania planu miejscowego. Podniesiono, że art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej analiza ta ma być dokonana. Ponadto czynności określone w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu. Wyjaśniono także, że Sąd nie mógł oceniać prawidłowości Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec, gdyż akt ten nie był zaskarżony, a jego ocena w przedmiotowym postępowaniu naruszyłaby art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do kwestii zgodności uchwalonego planu, w z tym ze Studium, Sąd zauważył, że zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza obowiązku przeniesienia zapisów Studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że z przepisu tego wynika, że stosowanie skali 1:2000 uzależnione jest od oceny organu, czy zachodzi sytuacja przewidziana w przepisach o planowaniu przestrzennym. Skoro przedmiotowy plan obejmował znaczny obszar, na którym ponadto nie ustalano zróżnicowanego przeznaczenia, to dopuszczalne było sporządzenie rysunku planu na mapie o wskazanej wyżej skali.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wniesionych przez D. K. i T. K. oraz Gminę Biskupiec wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018r. (Sygn. akt II OSK 153/17) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wskazano na zasadność zarzutu kasacyjnego co do naruszenia przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez Sąd Wojewódzki poza granicami interesu prawnego skarżących i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bez ustalenia wpływu wskazanej wadliwości planu miejscowego na prawa skarżących w zakresie korzystania i zagospodarowania nieruchomości będącej ich własnością. Uznano, że Sąd Wojewódzki nie rozpoznał istoty sprawy, a stwierdzonej wadliwości rysunku planu nie powiązał w żaden sposób z interesem prawnym skarżących, chronionym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazano, że wadliwie sąd Wojewódzki potraktował skargę jako przyczynek do zbadania z urzędu całości zaskarżonej uchwały, nie odnosząc się należycie do zasadniczych zarzutów podniesionych przez skarżących, wskazujących na to, że korzystanie z ich nieruchomości dozna szeregu utrudnień i ograniczeń związanych z wyznaczonymi w planie terenami przeznaczonymi pod elektrownie wiatrowe. W efekcie mimo uwzględnienia skargi, strony nie uzyskały wiążącego stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale w zakresie odnoszącym się konkretnie do interesu prawnego skarżących. Tymczasem w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, a ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Odróżnić więc trzeba te wszystkie treści, które odnoszą się do ogółu adresatów, od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest zatem możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Podano, że Sąd nie dokonał podstawowych ustaleń związanych z naruszeniem interesu prawnego skarżących, przyjmując tylko w sposób ogólnikowy, że są oni właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, lecz nie ustalono w jakiej konkretnie części planu umiejscowiona jest nieruchomość skarżących, jakie jest przeznaczenie terenu obejmującego działki skarżących i jaka jest lokalizacja oraz charakter konkretnych jednostek planistycznych położonych w sąsiedztwie ich nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem terenów przewidzianych pod elektrownie wiatrowe. Sąd Wojewódzki nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych niezbędnych do oceny dopuszczalności i zasadności skargi w kontekście zarzutów postawionych w skardze, zwłaszcza tych, które dotyczą ograniczeń mających – zdaniem skarżących – związek z lokalizacją terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Zbadanie wpływu przyjętych rozwiązań planistycznych na dalsze wykorzystanie nieruchomości stanowiącej własność skarżących wymagało sprecyzowania wzajemnego usytuowania poszczególnych działek znajdujących się na terenach o przeznaczeniu: (MR) zabudowa zagrodowa, (R) tereny rolnicze, (R/EW) tereny rolnicze oraz pod lokalizacje elektrowni wiatrowych. Zarzucono, że Sąd Wojewódzki w sposób wybiórczy i ogólnikowy odniósł się do zarzutów skargi i nie rozpoznał tych kwestii, które były istotne dla ochrony prawa własności nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Wskazano, że unormowanie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie oznacza, że w każdym planie, niezależnie od tego co on reguluje, muszą się znaleźć wszystkie ustalenia wymienione w tym przepisie. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił omawianego zagadnienia w stopniu wystarczającym do podjęcia końcowej oceny, a to z powodu braku przedstawienia stanowiska Rady Gminy co do spornych postanowień zawartych w planie, o co Sąd winien wezwać w trybie uzupełnienie odpowiedzi na skargę, bądź zażądania w trybie art. 103 § 3 p.p.s.a. uzupełnienia dokumentacji planistycznej w zakresie koniecznym do oceny legalności uchwały. Nakazano, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokonać oceny sposobu określenia w tekście i rysunku planu terenów przeznaczonych jako rolnicze oraz pod lokalizację elektrowni wiatrowych, weryfikując to, czy ustalenia planu pozwalają na jednoznaczne określenie zasięgu terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe, jak też identyfikację lokalizacji i liczby poszczególnych elektrowni wiatrowych. Wskazano, że Sąd Wojewódzki powinien się skupić na sprawdzeniu zaznaczonych na rysunku planu linii rozgraniczających poszczególne tereny oraz pozostałych oznaczeniach służących konkretyzacji wskaźników mających kształtować zagospodarowanie terenów przewidzianych pod elektrownie wiatrowe, a następnie ocenić wpływ postanowień planu związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych na tereny sąsiednie, w tym ewentualnie na nieruchomość skarżących. Podano także, że Sąd Wojewódzki nie dokonał właściwej oceny w zakresie zgodności przedmiotowego planu z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w przedmiocie zastosowanej skali planu. Wskazano również na niewłaściwą ocenę w zakresie zgodności przedmiotowego planu z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w przedmiocie zastosowanej skali planu.

W związku z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego organ został wezwany do nadesłania wyrysu z części graficznej zaskarżonego planu miejscowego z zaznaczeniem miejsca położenia nieruchomości skarżących oraz oznaczeniem jednostek planistycznych położonych w sąsiedztwie tej nieruchomości oraz do przedstawienia stanowiska co do zaistnienia przesłanek do odstąpienia od wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy, pomimo zapisów co do linii zabudowy zawartych w części tekstowej planu. W odpowiedzi nadesłano żądany wyrys z części graficznej planu oraz w piśmie z dnia 18 marca 2019r. wyjaśniono, że w roku 2011, kiedy zatwierdzany był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał tekst art. 15 pkt 6 u.p.z.p. zgodnie z którym wyznaczenie linii zabudowy było fakultatywne i zależne od potrzeb. Plan dotyczył lokalizacji farmy wiatrowej na terenie, na którym część obszaru przeznaczona pod lokalizację elektrowni wiatrowych była wyłączona z zabudowy zagrodowej oprócz elektrowni wiatrowych, a na pozostałym obszarze objętym planem znajdowały się trzy zagrody rozproszone, które miały wyznaczone lina rozgraniczające zasięgi zabudowy i nie stwarzały konieczności wyznaczania nieprzekraczalnych linii zabudowy. Na terenie określonymi pod realizację elektrowni wiatrowych nie znalazły się drogi gminne publiczne, od których wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który obowiązany jest uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku sądu wyższej instancji.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, w świetle powyższych wskazań, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w związku z tym skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku tym podkreślono, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad, bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały tylko w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Zatem wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje bowiem skutki prawne wobec innych podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie. W związku z tym NSA nakazał przede wszystkim ustalenie miejsca położenia działki skarżących o nr "[...]" oraz jej usytuowania względem terenów sąsiednich, a zwłaszcza tych przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych.

Podnieść zatem należy, że z materiałów przekazanych przez organ wynika, ze działka nr "[...]" w dużej części jest położona na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, na obszarze oznaczonym w planie jako 3MR-tereny zabudowy zagrodowej, 3R-tereny upraw rolnych wyłączone z możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych, 5 LS i 4LS–tereny kompleksów leśnych, 19Z–tereny zieleni oraz 3KJ-ciągi pieszo jezdne. Działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem oznaczonym w planie miejscowym jako R/EW - tereny rolne i lokalizacji elektrowni wiatrowych, aczkolwiek obszar ten znajduje się w niedużej odległości od granicy działki. Odnosząc się zatem do kwestii braku wskazania linii zabudowy w odniesieniu do lokalizacji elektrowni wiatrowych wyjaśnić należy, że w wyroku NSA wskazano, że obowiązek zawarcia w planie elementów określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie ma charakteru bezwzględnego i jest uzależniony od stanu faktycznego. Z wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia 18 marca 2019r. wynika, że odstąpiono od wyznaczenia tych linii na obszarze przeznaczonym pod elektrownie wiatrowe, gdyż część tego obszaru została wyłączona z zabudowy zagrodowej oprócz elektrowni wiatrowych, a na pozostałym obszarze znajdowały się zagrody rozproszone, które miały wyznaczone liniami rozgraniczającymi zasięgi zabudowy i także nie stwarzały konieczności wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, a ponadto taki obowiązek nie wynika z żadnych przepisy szczególnych. Należy zatem wyjaśnić, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012r. (sygn. akt II OSK 1343/12) wskazano, że "nie wszystkie przepisy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. można odczytać jako źródło nakazu. Niektóre z nich mają raczej charakter dopuszczający. W art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowi się na przykład, odczytując ten przepis razem z częścią wstępną, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przepisu tego nie można odczytywać jako nakazu zamieszczenia w każdym planie, nawet takim, w którym przewidziano tereny pod zabudowę, także zakazów zabudowy. Gdyby tak go odczytać oznaczałoby to, że organy gminy uchwalając plan miejscowy muszą "na siłę" wybrać jakiś teren, w którym ustanowią zakaz zabudowy. Podobnie można zinterpretować art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który został znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010r. (art. 5 powołanej ustawy). Obecne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wskazuje wprost, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne. Jednakże jego wykładnia nie może prowadzić do większych ograniczeń niż istniały dotychczas, gdyż, jak wynika z uzasadnienia nowelizacji z dnia 25 czerwca 2010 r. (druk nr 812 Sejmu VI kadencji) miała ona na celu m.in. "ułatwieni(e) sporządzenia planów, dostosowanie ich do realnych potrzeb terenu objętego planem przez ograniczenie treści obowiązkowej planu, jeśli planista i rada gminy uznają, że teren nie wymaga szczegółowych regulacji".

W tej sytuacji w ocenie Sądu brak wyznaczenia linii zabudowy nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro bowiem na obszarze przeznaczonym pod elektrownie wiatrowe brak było terenów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, to w ocenie Sadu gmina mogła odstąpić od ustalenia linii zabudowy. Ponadto w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego nie istniały żadne przepisy określające odległości, jakie należy zachować pomiędzy elektrownią wiatrową a zabudowa mieszkalną. W związku z tym twierdzenie skarżących, ze odległość określona w planie na 500 m nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa nie znajduje potwierdzenia. Podobnie nie znajduje podstawy prawnej twierdzenie skarżących, że winno to być powyżej 1 km lub powyżej 3 km.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W przedmiotowym planie miejscowym wyznaczono granice terenu pod budowę elektrowni wiatrowych oznaczając je jako R/EW. Natomiast w odniesieniu do stref ochronnych wprowadzono ustalenia co do strefy ochrony akustycznej (§ 24 ust. 2 lit. a, b i c planu miejscowego) oraz zakaz realizacji nowych siedlisk rolniczych z zabudowa mieszkalnej i innej zabudowy związanej ze stałym pobytem ludzi na terenie oddziaływania elektrowni wiatrowych (§ 24 ust. 5 planu). W ocenie Sądu zapisy te spełniają wymogi określone w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Przy czym nie jest rolą Sądu w przedmiotowym postępowaniu dokonywanie wykładni zapisów planu co do tego, czy zarówno lokalizacja elektrowni wiatrowych, jak i ich stref ochronnych musi się mieścić w granicach obszaru oznaczonego jako R/EW, skoro na rysunku planu nie wyznaczono innych granic stref ochronnych. Kwestia ta jest bowiem przedmiotem badania dopiero na etapie inwestycyjnym, w którym ustala się m.in. zgodność lokalizacji planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego.

Natomiast należy zauważyć, że w dniu 16 lipca 2016r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 654), która zgodnie z art. 1 ust. 1 określa warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej, w tym wymogi co do odległości od budynków mieszkalnych lub o funkcji mieszanej (art. 4 ust. 1). Przy czym zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Z mocy jednak art. 15 ust. 3 powołanej ustawy jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Zatem kwestie odległości od zabudowań skarżących mogą być weryfikowane w oparciu o przepisy powołanej ustawy, niezależnie od zapisów zawartych w zaskarżonym planie.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżących, że wprowadzenie zapisów planu umożliwiających lokalizację elektrowni wiatrowych nie było możliwe bez zmiany Studium w tym zakresie, a skoro do takiej zmiany nie doszło to zapisy planu są sprzeczne ze Studium. W dacie podejmowania uchwały w przedmiocie Studium nie obowiązywała jeszcze regulacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w myśl której, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Regulacja ta obowiązuje bowiem od 25 września 2010r., a art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 155 poz. 1043) wprowadzający tę zmianę stanowił, że obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc. Wobec tego w uchwalonym w dniu 6 listopada 2008r. Studium ustalenie rozmieszczenia elektrowni wiatrowych nie było konieczne. Obowiązująca w dacie uchwalania planu miejscowego uchwała Rady Gminy Biskupiec nr XX/177/08 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec w ramach części "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec" w punkcie dotyczącym Kierunków rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej w ppkt określonym jako Energetyka wiatrowa dopuszcza możliwość realizacji elektrowni wiatrowych jako korzystnych dla gminy – stwarzających możliwość pozyskania alternatywnego źródła energii oraz określa obszar na jakim można lokalizować farmy wiatrowe (str. 45 i n. Studium). Zatem brak ustalenia w Studium rozmieszczenia elektrowni wiatrowych nie daje podstaw do stwierdzenia, że zapisy przyjęte w planie miejscowym naruszają ustalenia Studium. Celem Studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zatem akt taki musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie powoduje to niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 91/12, Lex nr 1145806). Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.

Odnosząc się do zarzutu braku przekształcenia gruntów rolniczych na cele nierolnicze wskazać należy, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Należy zatem wyjaśnić, że w brzmienie powołanego przepisu na dzień wydania zaskarżonej uchwały doprowadził do rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych co do interpretacji pojęcia "zwartego obszaru". Według stanowiska prezentowanego m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011r. (sygn. akt II OSK 466/11, dostępne w Internecie) pojęcie "zwarty obszar projektowany" należy interpretować mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie. W związku z tym Sąd stanął na stanowisku, że nawet wówczas, gdy działki podlegające wyłączeniu nie sąsiadują ze sobą, istnieją podstawy ku temu, aby ich obszar zsumować celem sprawdzenia czy przekroczone zostało kryterium obszarowe w odniesieniu do całej inwestycji farmy wiatrowej, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011, IV SA/Po 330/11, dostępne w Internecie). Natomiast w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012r. (sygn. akt II OSK 94/12) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał odmiennej interpretacji pojęcia "zwartego obszaru" wskazując, że w sprawie nie ulegało wątpliwości, że obszar, który przeznaczono na lokalizację zespołu elektrowni wiatrowych (farmy wiatrowej) nie był zwarty w znaczeniu literalnym. Zgodnie z językowym znaczeniem tego pojęcia obszar zwarty jest to bowiem obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego; ścisły, zbity, gęsty, skupiony; jednolity pod względem ukształtowania, kompozycji, budowy, składu, harmonijnie zespolony, nie zróżnicowany, nie rozczłonkowany, spójny (Słownik Języka Polskiego pod redakcją M. Szymczaka, Warszawa 1981). Sąd stwierdził, że obszar zwarty, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Brak jest zatem istotnych powodów, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2012r., II SA/Sz 710/12, Lex nr 1229774 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12, Lex nr 1219266). Ujednolicenie stanowiska co do konieczności uzyskania zgody właściwego Ministra nastąpiło dopiero po zmianie treści przepisu, co miało miejsce z dniem 26 maja 2013r. na mocy ustawy z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r. poz. 503). Miało to jednak miejsce już po uchwaleniu przedmiotowego planu miejscowego.

Nawet jednak przyjmując, że taka zgoda powinna być uzyskana, to podnieść należy, że z części graficznej planu wynika, że w obszarze przeznaczonym pod budowę elektrowni wiatrowej znajdują się grunty rolnicze o rożnej klasie, w tym tam także w klasie IV i niższe, nie wymagające uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał zaś badanie zarzutów skarżących wyłącznie w kontekście naruszenia ich interesu prawnego. Skarżący nie wykazali, w jaki sposób ewentualny brak zachowania procedury w tym zakresie naruszyło ich interes prawny. Co więcej - wobec braku jakichkolwiek norm odległościowych na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - Sąd nie znalazł przepisu prawa pozwalającego na ustalenie, które konkretnie z działek o przeznaczeniu rolniczym o III lub wyższej klasie gruntu nie zostały objęte zgodą właściwego Ministra. Ponadto w ocenie Sądu stwierdzenie takiego uchybienia musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności planu co do całego obszaru przeznaczonego pod elektrownie wiatrowe, a to z kolei wykraczałoby poza naruszenie interesu prawnego skarżących.

Z podobnych względów Sad nie mógł ocenić zasadności podnoszonego przez skarżących naruszenia przepisów co do skali, w jakiej winien być sporządzony załącznik graficzny do planu miejscowego. Także w tym wypadku skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, a stwierdzenie uchybienia w tym zakresie musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały, co – jak wskazał NSA – wykracza poza zakres interesu prawnego skrzących.

Skarżący nie są także uprawnieni do kwestionowania ewentualnego naruszenia przepisów dotyczących ochrony przyrody czy ochrony środowiska. Należy bowiem zważyć, że skarżący powołali się na kwestie szkodliwości odziaływania elektrowni wiatrowych oraz naruszenie ich prawa do nieograniczonego widoku. Jak jednak wskazano wyżej szczegółowe kwestie dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych, a także ich oddziaływania, jest przedmiotem postępowania na etapie procedury inwestycyjnej. Natomiast prawo do widoku nie jest uprawnieniem prawnie chronionym, a w związku z tym skarżący nie mogą upatrywać w tym naruszenia ich praw jako właścicieli nieruchomości. Ponadto zarzuty skarżących dotyczą zapisów w odniesieniu do działek nie stanowiących ich własności, a w związku z tym mogą oni kwestionować je tylko w takim zakresie, w jakim ewentualne naruszenie przepisów prawa mogłoby oddziałuje na ich interes prawny. Takie oddziaływania nie sposób się jednak dopatrzyć.

Zupełnie poza zakresem niniejszej sprawy są zarzuty dotyczące niezgodności z przepisami u.p.z.p. uchwały Rady Gminy Biskupiec nr XX/177/08 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupiec. Jest to akt odrębny, podlegający odrębnemu trybowi zaskarżenia, a w związku z tym nie może podlegać kontroli w niniejszym postępowaniu.

Wobec powyższego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.