Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 84/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 1 - par. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2018r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność "A" w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.zobowiązuje "A" w Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2018 r. w terminie 14 dni; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od "A" w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący J. W. (dalej także wnioskodawca, strona), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł pismem z dnia 28 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność A w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi na wstępie opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W tym zakresie wskazał, że w dniu 19 stycznia 2018 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej domagając się pełnej dokumentacji rozliczeniowej wraz z prowadzoną korespondencją za okres od podpisania umowy do nadal związanej z realizacją zamówienia pn. "Zadanie nr 3: Konserwacja zieleni przyulicznej oraz letnie i zimowe utrzymanie chodników w Z.: dz. [...], dz. [...]; dz. [...], dz. [...], dz. [...] od ul. [...] do granicy z miastem G." - sygnatura postępowania: [...]. Uściślił że dokumentacja winna obejmować między innymi zlecenia, protokoły odbioru robót, kosztorysy powykonawcze, faktury VAT. Wniósł o udostępnienie żądanej informacji publicznej poprzez przesłanie drogą elektroniczną na adres: [...].

Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. organ zobowiązał skarżącego do wykazania, że żądanie przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Dodatkowo zauważył, że informacją publiczną będą takie dane, które odnoszą się do interesu publicznego rozumianego jako interes ogólnospołeczny. Stwierdził dalej, że wnioskodawcza nie wykazał, że pozyskana informacja będzie służyć interesowi publicznemu, a na tym etapie można stwierdzić jedynie, że informacja ta służyć będzie realizacji bliżej nieokreślonych indywidualnych celów wnioskodawcy. Podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ponadto zauważył, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne będącym obecnie przedmiotem jego wniosku, a jednocześnie zadawał zamawiającemu szereg pytań dotyczących przetargu, żądał udostępnienia różnych dokumentów z nim związanych. Organ wskazał, że skarżący nie skorzystał z możliwości zapoznania się z dokumentami w siedzibie A w Z. i nie zareagował na pismo A z dnia 20 listopada 2017 r. wzywające skarżącego do wyrażenia jednoznacznego stanowiska w kwestii rezygnacji z zapoznaniem się z dokumentacją w proponowany mu sposób. Zdaniem organu skoro skarżący nie wykazał, że pozyskana informacja będzie służyć interesowi publicznemu, to organ zobowiązany był do wezwania go do przedstawienia stanowiska w tym zakresie.

W piśmie z dnia 7 lutego 2018 r. skarżący wyjaśnił, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej lecz dokumentacji, która jest dostępna w związku z realizacją zamówienia publicznego. Ponadto zauważył, że żądane dokumenty mają charakter publiczny, odnoszą się do rozliczenia środków publicznych, co jest istotne z punktu widzenie ogólnospołecznego. Wyraził również opinię, że wzywanie strony do dodatkowych wyjaśnień jest działaniem na zwłokę, zbędnym przedłużaniem procedury udzielania informacji publicznej. Zaakcentował, że od grudnia 2016 r organ utrudnia mu dostęp do informacji publicznej. W ocenie skarżącego żądanie od niego wyjaśniania do jakich celów będzie służyć uzyskana informacja publiczna jest nadużyciem ze strony organu.

Pismem z dnia 20 lutego 2018 r. organ poinformował stronę, że wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądane przez wnioskodawcę dane do udostępniania mają znaczenie wyłącznie dla niego, a zatem nie mają waloru informacji publicznej.

W skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o zobowiązanie A w Z. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2018 r.; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny organowi w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, wskazał na brzmienie art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2009 r. o sygn. II SAB/Sz 23/08 oraz wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r. o sygn. I OSK 89/09) podkreślając, że każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa jest informacją publiczną. Zaakcentował, że informacją publiczną są również dokumenty, których organ nie wytworzył, ale których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Skarżący podkreślił, że domaga się dokumentów wytworzonych przy realizacji zadań publicznych, a każdy z dokumentów, których ujawnienia się domaga znajduje się w posiadaniu organu, jest przewidziany umową i służy rozliczeniu jakościowemu i ilościowemu tych umów. Żądane dokumenty stanowią informację publiczną, a skarżący nie ma obowiązku wykazywać, że jego żądanie służy interesom publicznym czy powszechnym. Zdaniem skarżącego organ błędnie rozumie pojęcie informacji publicznej. Stwierdził dalej, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy nagminność postępowania organu, bowiem żaden z jego wniosków nie został załatwiony pozytywnie, a działania organu zmierzają do pozbawienia skarżącego jego praw i do ukrycia istotnych informacji, które mają znaczenie dla finansów publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż pozyskana informacja będzie służyła interesowi publicznemu. Zauważył dalej, że pojęcie informacji publicznej zawsze odnosi się do faktów dotyczących spraw publicznych, a przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2017 r., I OSK 1777/16, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje nie mają takiego waloru. Nadto zauważył, że brak wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej nie zwalniał organu od rozważenia z urzędu występowania po stronie skarżącego tego interesu.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności organ uznał go za chybiony. W tym zakresie wskazał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec strony o udzielenie takiej informacji. Zwrócił uwagę, że stan bezczynności to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź stosownej czynności. Zdaniem organu żądana informacja nie ma charakteru publicznego, a zatem nie pozostaje on w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.,- dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.

W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Należy wskazać również, że skarga na bezczynność organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Skarga dotyczyła bezczynności A w Z. w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w postaci dokumentacji rozliczeniowej wraz z prowadzoną korespondencją za okres od podpisania umowy do nadal związanej z realizacją zamówienia pn. "Zadanie nr 3: Konserwacja zieleni przyulicznej oraz letnie i zimowe utrzymanie chodników w Z.: dz. [...], dz. [...]; dz. [...], dz. [...], dz. [...] od ul. [...] do granicy z miastem G." - sygnatura postępowania: [...]. Dokumentacja żądana przez skarżącego winna obejmować między innymi zlecenia, protokoły odbioru robót, kosztorysy powykonawcze, faktury VAT itp. Organ prezentował stanowisko, iż uzyskanie przez skarżącego informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania przez szczególnie istotnego interesu publicznego. Ostatecznie stwierdził, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego, a wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać należy przede wszystkim, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.-dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta prowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz 1764- dalej "u.d.i.p."), należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Art. 4 u.d.i.p. określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną.

Zasadą jest, że w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że A w Z. był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej Sąd odwoła się do wywodu zamieszczonego w prawomocnym postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 50/17 odrzucającym skargę tego samego skarżącego, dotyczącą bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zbliżonym zakresie, ale wskazującej jako podmiot zobowiązany do jej udostępnienia Prezydenta Miasta Z. Sąd w składzie tu obecnym przyjmuje ten pogląd za własny. To, że A w Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie było w niniejszym postępowaniu kwestionowane.

Przechodząc do strony przedmiotowej, wokół której koncentruje się zasadniczy spór w badanej sprawie Sąd wskazuje, że podmiot zobowiązany wadliwie twierdzi, że - dokumentacja rozliczeniowa wraz z prowadzoną korespondencją związana z realizacją zamówienia pn. "Zadanie nr 3: Konserwacja zieleni przyulicznej oraz letnie i zimowe utrzymanie chodników w Z.: dz. [...], dz. [...]; dz. [...], dz. [...], dz. [...] od ul. [...] do granicy z miastem G." obejmująca zlecenia, protokoły odbioru robót, kosztorysy powykonawcze, faktury VAT itp. - nie posiada statusu informacji publicznej.

W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Argumentacja prezentowana przez organ dla poparcia wyżej wskazanej wadliwej kwalifikacji koncentruje się wokół wykazania, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego bowiem nie dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a jednocześnie zauważył, że chociaż ustawa gwarantuje dostęp do informacji publicznej, to wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej nie odnoszą się do "sprawy publicznej". Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb. Przedmiotem informacji publicznej jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób , czy grup obywateli lub są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa.

Sąd wskazuje, że po pierwsze, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. katalog elementów wchodzących w zakres zbioru "informacja publiczna" nie ma charakteru zamkniętego, a identyfikacja jego elementów wprost nie wymienionych winna się odbywać w sposób prokonstytucyjny, uwzględniający cele regulacji dostępu do informacji publicznej.

Po drugie, definicja stosownie do art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza, że stanowisko organu w przedmiocie żądania od skarżącego wykazania w jakim celu będzie wykorzystywana informacja publiczna nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa i zmierza do ograniczenia konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej.

W doktrynie i judykaturze prezentowany jest pogląd, na który powołał się organ, że podmiot zobowiązany nie jest bezczynny jeżeli w ustawowym terminie załatwił wniosek w jednej z przedstawionych wyżej form. Z twierdzeniem tym zgodzić się trzeba, jednak jego przyjęcie nie może prowadzić do legalizowania nieuprawnionego uchylenia się przez organ od udzielenia informacji publicznej, w sytuacji gdy prawo nie przewiduje szczególnych form ochrony prawa do informacji publicznej, właściwej dla danej postaci załatwienia wniosku. Dlatego powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że skarga na bezczynność może dotyczyć nie tylko "milczenia" organu, lecz również przykładowo sytuacji, gdy istnieje spór co do charakteru żądanej informacji. Chodzi bowiem o ochronę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadę tę stosować należy również w przypadku nieuprawnionego wyboru przez organ formy załatwienia wniosku w sposób tamujący możliwość skorzystania z prawa do informacji publicznej (w sytuacji, gdy przepisy prawne nie przewidują innego trybu ochrony prawa do informacji publicznej). Celem ustawy jest bowiem zagwarantowanie dostępu do informacji publicznej, a uchylenie się od jej udostępnienia jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach prawem przewidzianych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności poprzez nieuprawnione nieudostępnienie pełnej dokumentacji rozliczeniowej wraz z prowadzoną korespondencją za okres od podpisania umowy do nadal związanej z realizacją zamówienia pn. "Zadanie nr 3: Konserwacja zieleni przyulicznej oraz letnie i zimowe utrzymanie chodników w Z.: dz. [...], dz. [...]; dz. [...], dz. [...], dz. [...] od ul. [...] do granicy z miastem G." o wskazanej sygnaturze, gdyż wnioskowana dokumentacja obejmująca między innymi zlecenia, protokoły odbioru robót, kosztorysy powykonawcze, faktury VAT, w sprawie konserwacji zieleni przyulicznej oraz letniego i zimowego utrzymania chodników, kwalifikowane być muszą jako posiadające status informacji publicznej, bowiem dotyczą stanu majątku publicznego, a na podstawie tych dokumentów weryfikowana jest realizacja umowy zawartej w celu wykonania między innymi zadania własnego gminy w zakresie zaspakajania, w oparciu o ten majątek, potrzeb zbiorowych społeczności lokalnej. Wskazane dokumenty dają również podstawę do kwalifikowania wydatków ponoszonych z tytułu takich umów w kontekście wymogów z zakresu finansów publicznych. W ocenie Sądu ocena wniosku dokonana przez organ jest wadliwa, bowiem w sposób nieuprawniony ogranicza prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej oraz uniemożliwia kontrolę wykorzystania środków publicznych przez samorząd gminny i jednostki działające w jego imieniu.

Mając na względzie powyższą kwalifikację przedmiotową Sąd stwierdził, że wniosek z dnia 19 stycznia 2018 r. w pełnym zakresie dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Organ nie udostępnił w terminie ustawowym informacji publicznych i tylko w tym zakresie ustrzegł się bezczynności.

Jak wyżej wskazano organ błędnie uznał, że informacja, o która wnioskował skarżący nie jest informacją publiczną i nie dokonał jej udostępnienia. Wadliwie również ocenił, że skarżący winien wykazać, iż jego żądanie służy interesom publicznym lub powszechnym bowiem odgraniczenie takie nie wynika z przepisów ustawy, a organ nie jest uprawniony do arbitralnego, dowolnego oceniania wniosku.

Sąd stwierdza, że wniosek jest jasny i należało go załatwić w terminie 14 dni, czego nie uczyniono dopuszczając się bezczynności. Mając na względzie okoliczność, iż w terminie ustawowym organ nie udostępnił informacji publicznej Sąd był obowiązany stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (punkt 2 sentencji wyroku). Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Sąd wziął pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez organ, który – co należy podkreślić – w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącego o przyjętym przez siebie stanowisku niezwłocznie po otrzymaniu wniosku.

W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie mając na względzie okoliczność, iż głównym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności, w punkcie 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 stycznia 2018 r. w terminie 14 dni. Odnosząc się do żądań skargi, w tym miejscu trzeba jeszcze wyjaśnić skarżącemu, że Sąd nakazuje rozpoznanie wniosku w określonym terminie, ale nie jest uprawniony do rozstrzygania o sposobie załatwienia wniosku.

W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, nie znajdując uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 - LEX nr 2205900). Zasądzenie grzywny jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - LEX nr 2237160). Jak wyżej wskazano bezczynność, której dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz była wynikiem wadliwości w odkodowaniu przepisów prawnych. Sąd nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż konieczne jest dodatkowe represjonowanie organu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. W punkcie 4 sentencji wyroku Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł, uwzględniając w ramach tej kwoty 100 zł wpisu, 17 zł opłaty od pełnomocnictwa i 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.