Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 356/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1, 2, 3, 4, art. 75a ust. 1 i 2, art. 75c ust. 2, art. 75j ust. 1, 2, 3,
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 127 par. 1, art. 129 par. 2, art. 138
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2106/06 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu na aplikację adwokacką 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od A. M. na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2106/06 stwierdził nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

Minister Sprawiedliwości uchylił § 1 uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w części dotyczącej ilości punktów uzyskanych przez A.M. podczas egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2006 r. (188 punktów) i ustalił, że A.M. uzyskała łącznie 189 punktów oraz utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej otrzymania negatywnego wyniku egzaminu. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącej dotyczących odpowiedzi na pytania o numerach 53, 102, 62 i 66 i uznał za uzasadnione zastrzeżenia do pytania nr 102, z których wynikało, że możliwym było udzielenie dwóch poprawnych odpowiedzi - B i C.

Rozpoznając skargę A.M. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zgodnie z art. 75j ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz.1058 ze zm., dalej powoływanej jako p.o.a.) po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały, od której służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku tego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (ust. 2 powołanego przepisu). Zdaniem Sądu, ustawa − Prawo o adwokaturze (w brzmieniu obowiązującym w okresie adekwatnym dla niniejszej oceny) nie przewiduje przeprowadzania procesu dotyczącego ustalenia wyniku egzaminu w drodze postępowania administracyjnego kończącego się decyzją. Sprawą indywidualną jest natomiast dokonanie wpisu na listę aplikantów adwokackich lub odmowa tego wpisu, przy czym komisja egzaminacyjna w tym przedmiocie nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja właściwej okręgowej rady adwokackiej jako jednostki organizacyjnej samorządu adwokackiego (art. 75 ust. 3 p.o.a.) − Komisja egzaminacyjna działa przy Ministrze Sprawiedliwości jako organie administracji publicznej. Nie jest organem lub podmiotem, powołanym z mocy ustawy lub porozumienia, uprawnionym do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Dopiero uchwała właściwej okręgowej rady adwokackiej jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) i art. 7 § 1 k.p.a., gdyż zawiera wszystkie istotne elementy indywidualnego aktu administracyjnego. Kompetencja do ustalenia wyników kandydata i ogłoszenia wyniku egzaminu konkursowego przysługuje tylko i wyłącznie komisji egzaminacyjnej, a nie Ministrowi Sprawiedliwości, co wynika wprost z treści art. 75j ust. 1 p.o.a. Minister Sprawiedliwości jedynie zawiadamia okręgowe rady adwokackie o wynikach ww. egzaminu oraz publikuje w Biuletynie listę osób, które uzyskały pozytywny wynik egzaminu (art. 75j ust. 3 p.o.a.).

Za słusznością przedstawionego wyżej stanowiska przemawia − zdaniem Sądu − również to, że ustawodawca nie określił w omawianej ustawie sposobu postępowania w razie złożenia "odwołania" od uchwały komisji egzaminacyjnej. Zasadność argumentacji, że wzmiankowane odwołanie nie jest odwołaniem w rozumieniu k.p.a. wzmacnia zarówno brak zakreślenia terminu do wniesienia odwołania, brak określenia rodzaju rozstrzygnięcia podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia, jak i wskazania, że "do postępowania w sprawie odwołania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.". Konsekwencją nieujęcia egzaminu konkursowego − w części dotyczącej ustalenia jego wyników − w ramy postępowania administracyjnego jest sformułowanie przepisów art. 75 ust. 3 i art. 75j ust. 3 p.o.a. Jak wynika z ich treści, uzyskanie przez kandydata na aplikanta adwokackiego pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis w ciągu dwóch lat od ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego w drodze opublikowania nazwiska kandydata w Biuletynie. Jest to termin "ruchomy", którego bieg może się rozpocząć po znacznym upływie czasu od dnia, w którym miał miejsce egzamin konkursowy. Zdaniem Sądu, prezentowanemu w niniejszej sprawie poglądowi co do charakteru postępowania, o którym mowa w art. 75j ust. 2 p.o.a. nie przeczy wprowadzenie procedury administracyjnej w części pierwszego z etapów całościowego postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką" (art. 75c p.o.a.).

W świetle powyższego, A.M. dopiero od uchwały okręgowej rady adwokackiej kończącej postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich może wnieść odwołanie w rozumieniu przepisów k.p.a. Przepisy ustawy − Prawo o adwokaturze nie przewidują kompetencji Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej. W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 173 § 1 i § 2, art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, a mianowicie:

1) art. 75j ust. 1, 2 i 3, art. 75 ust. 1, 2 i 3, art. 75c ust. 2, art. 75a ust. 1 i 2,

art. 75c p.o.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca nie przewidział w p.o.a. możliwości rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 75j ust. 2 w drodze decyzji administracyjnej;

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., powoływanej dalej jako p.u.s.a.) w związku z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem;

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez

wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy

prawnej, co spowodowało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

4) art. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 5 § 2 pkt 6, art. 104, art. 138 k.p.a. poprzez wadliwe

przyjęcie, że komisja egzaminacyjna nie jest organem do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych i brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej przez Ministra Sprawiedliwości przy rozpoznawaniu odwołania A.M. od przedmiotowej uchwały.

W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy celem ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd, zdaniem organu, uchwała komisji egzaminacyjnej stanowi indywidualny akt administracyjny organu zewnętrznego, mający charakter działania jednostronnego władczego, skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, a zatem jest decyzją administracyjną, co do której przewidziano tryb odwoławczy do Ministra Sprawiedliwości wynikający wprost z ustawy − Prawo o adwokaturze. Zdaniem organu, komisja egzaminacyjna podejmując zaskarżoną uchwałę działa jako organ administracyjny przez dokonanie konkretyzacji prawa. Wobec powyższego, jedyną właściwą formą do rozpoznania odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej przez Ministra Sprawiedliwości jest decyzja administracyjna. W wypadku zastosowania innego sposobu załatwienia sprawy (np. pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym), uwzględnienie odwołania kandydata nie mogłoby stanowić podstawy, by wpisać egzaminowanego na listę aplikantów danej korporacji, a zawiadomienie komisji egzaminacyjnej o rezultacie odwołania (treści pisma Ministra Sprawiedliwości) nie stanowiłoby podstawy dla komisji do ponownego ustalenia wyniku egzaminu w formie uchwały. Zdaniem organu, WSA wydając wyrok wadliwe przyjął, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej i w związku z tym wadliwie została uznana nieważność przedmiotowej decyzji.

A.M. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której podkreśliła, że jej celem nie było stwierdzenie jaki organ jest właściwy do wydania decyzji dotyczącej wyników egzaminu i decyzji uprawniającej do uzyskania wpisu na listę aplikantów adwokackich bądź odmawiającej tego wpisu ani stwierdzenie w jakiej formie (decyzji, uchwały, postanowienia, itd.), lecz udowodnienie, że wskazane przez nią odpowiedzi są poprawne merytorycznie i powinny zostać uznane, dzięki czemu miałaby wystarczającą liczbę punktów, by uzyskać wpis na listę aplikantów adwokackich. Strona stwierdziła, że chciałaby wycofać się z postępowania, ponieważ stało się dla niej bezprzedmiotowe ze względu na to, że wyrok w sprawie zapadnie już po ogłoszeniu wyników kolejnego egzaminu, do którego przystąpi w dniu [...] czerwca 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to pełne związane Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnoszą się do obu wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstaw − zarówno naruszenia prawa materialnego (pkt 1 art. 174 p.p.s.a.), a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 75j ust. 1, 75j ust. 2, 75j ust. 3, 75 ust. 1, 75 ust. 2, 75c ust. 2, 75 ust. 3, 75a ust. 1, 75c, 75a ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) dotyczy wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca nie przewidział w Prawie o adwokaturze możliwości rozstrzygnięcia odwołania od wyniku egzaminu na aplikację adwokacką w formie decyzji administracyjnej.

Zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wyjaśnienie charakteru prawnego czynności polegających na ustaleniu wyniku egzaminu na aplikację adwokacką oraz czynności podjętych w wyniku rozpatrzenia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu.

Przepis art. 75 Prawa o adwokaturze stanowi, że nabór na aplikację adwokacką przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego.

Warunkiem koniecznym uzyskania wpisu na listę aplikantów adwokackich i nawiązania stosunku korporacyjnego pomiędzy samorządem adwokackim a aplikantem jest uzyskanie przez kandydata na aplikację pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. K 30/06 OTK-A 2006/10/149 wskazał, że "weryfikacja przygotowania do zawodu i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie sił rynkowych, bez jakiejkolwiek regulacji i stawiania wymogów profesjonalnych i etycznych, a także gwarancji dochowania..." Z tego względu ustawodawca przyjął, że uzyskanie statusu aplikanta powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania konkursowego. Ma ono na celu weryfikację wiedzy dla wyłonienia spośród osób aspirujących do wykonywania zawodu adwokata kandydatów najlepiej do tego przygotowanych merytorycznie przy zapewnieniu równych szans wszystkim osobom ubiegającym się o możliwości odbywania aplikacji.

Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że kryteria egzaminacyjne powinny być jednoznaczne i transparentne, bowiem zasady przeprowadzenia i oceny wyników konkursu na aplikacje prawnicze mają newralgiczne znaczenie dla zrealizowania przez kandydatów na aplikantów konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu (por. wyrok TK z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK-A 2004/2/9). W świetle Prawa o adwokaturze, egzamin na aplikację powinien być przeprowadzony w taki sposób, aby zapewnić równe traktowanie przez władzę publiczną osób zamierzających podjąć przygotowanie zawodowe do wykonywania zawodu adwokata (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 75c ust. 1 Prawa o adwokaturze, Minister Sprawiedliwości w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku zamieszcza w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim i Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenie o egzaminie konkursowym. Egzamin ten przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (art. 75a ust. 1 Prawa o adwokaturze). Minister Sprawiedliwości powołuje komisję spośród osób, których wiedza, doświadczenie i autorytet dają rękojmię prawidłowego przebiegu egzaminu konkursowego i jest organem wyższego stopnia w stosunku do niej. W myśl art. 75h ust. 1 Prawa o adwokaturze egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu pytań (250). Test jest sprawdzany przez komisję w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy (art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze) i z jego przebiegu sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji uczestniczący w egzaminie. Postępowanie konkursowe kończy się ogłoszeniem wyników egzaminu konkursowego. Zgodnie z art. 75j ust. 1 omawianej ustawy, komisja w drodze uchwały ustala wynik kandydata. Od powyższej uchwały na podstawie art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Organ ten zawiadamia okręgowe rady adwokackie o wynikach egzaminu konkursowego oraz publikuje w Biuletynie listę osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu.

Po zakończeniu pierwszego etapu naboru na aplikację − postępowania egzaminacyjnego następuje drugi etap − postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów i istotne znaczenie ma ustalenie relacji między przedstawionymi wyżej etapami postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny pogląd Sądu I instancji, że pierwszy etap − postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do przepisu art. 75 ust. 3 Prawa o adwokaturze, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wpis na listę aplikantów adwokackich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia, o którym mowa w art. 75c ust. 2. Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego. Z kolei, stosownie do art. 75 ust. 4 nie można odmówić wpisu osobie spełniającej warunki, o których mowa w ust. 2 i 3.

W świetle przedstawionego stanu prawnego postępowanie konkursowe (egzaminacyjne) jest odrębną procedurą względem do późniejszego postępowania w spawie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Wpis ten nie następuje bowiem automatycznie po uzyskaniu przez kandydata pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego, ale wymaga złożenia wniosku przez zainteresowanego. Zainteresowany korzysta przy tym ze swobody co do czasu wystąpienia z wnioskiem o wpis na listę aplikantów w okresie dwóch lat od ustalenia wyników egzaminu konkursowego.

Należy zauważyć, że oba następujące po sobie postępowania są prowadzone przez inne organy, które mają własne ustawowo zakreślone kompetencje.

Postępowanie konkursowe prowadzi komisja egzaminacyjna, wobec której organem wyższego stopnia jest Minister Sprawiedliwości (art. 75a ust. 2). Postępowanie w przedmiocie wpisu na listę aplikantów należy natomiast do wyłącznej właściwości organów samorządu adwokackiego.

Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego traktujący uchwałę komisji ustalającej wynik egzaminu jako pismo informacyjno−wyjaśniające o bliżej niesprecyzowanym charakterze prawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu podejmowana na podstawie art. 75j ust. 1 Prawa o adwokaturze jest indywidualnym władczym rozstrzygnięciem, którego adresatem jest osoba uczestnicząca w egzaminie konkursowym. Uchwała ta nie ma zatem celów informacyjnych, ale stanowi czynność o charakterze prawnym. Wywołuje ona bezpośrednie skutki prawne w stosunku do kandydata. Polegają one stosowanie do art. 75 Prawa o adwokaturze na przyznaniu indywidualnego uprawnienia do żądania wpisania kandydata na listę aplikantów adwokackich w ciągu następnych dwóch lat (w razie spełnienia warunków określony w art. 65 pkt 1−3 ustawy). Uprawnienie to ma przy tym charakter definitywny w tym sensie, że ustalony przez kompetentny organ (komisję egzaminacyjną) wynik egzaminu nie podlega kontroli w postępowaniu o wpis na listę aplikantów.

Powyższe okoliczności uzasadniają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd o samodzielnym charakterze postępowania egzaminu konkursowego na aplikantów adwokackich w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r. Pomimo zachodzącej oczywistej zależności pomiędzy wynikiem postępowania konkursowego a postępowaniem w przedmiocie wpisu na listę aplikantów, oba postępowania nie pozostają w granicach jednej i tej samej sprawy administracyjnej.

W doktrynie wskazuje się, że "ilekroć (...) normy materialne w sposób dostatecznie wyraźny upoważniają organ administrujący do wydania autorytawego aktu i jednocześnie wiążą z tym aktem określony, samoistny i jemu tylko właściwy skutek, tylekroć kreują (...) eo ipso – odrębny przedmiot czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygnięcia, innymi słowy, odrębną sprawę administracyjną" (por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 77).

Należy podkreślić, że nie istnieje w porządku prawnym jedno, uniwersalne rozwiązanie, dotyczące powiązań między postępowaniem egzaminacyjnym, a następującym po nim postępowaniem dotyczącym przyznania lub stwierdzania istnienia uprawnień wynikających ze złożenia egzaminu. Przedstawione rozwiązanie opiera się na wykładni przepisów Prawa o adwokaturze, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji .

Wszystkie powyższe ustalenia dają podstawę do ustosunkowania się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego formy prawnej, w jakiej działa komisja egzaminacyjna. Chodzi o to, czy ustalenie wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacją ma charakter decyzji administracyjnej.

Wbrew poglądowi wyrażonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjmującemu, że uchwała komisji egzaminacyjnej jest oświadczeniem wiedzy, które nie wywołuje skutków w sferze prawnej adresata − zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego komisja egzaminacyjna działająca przy Ministrze Sprawiedliwości jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ma bowiem kompetencje administracyjne przyznane jej w ustawie - Prawo o adwokaturze.

Formy prawne działania organów administracji publicznej określają przepisy prawa, przyznające kompetencje tym organom. Kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych są konstruowane w ustawach w różny sposób, począwszy od ich bezpośredniego nazwania, do metod wymagających rekonstrukcji norm w wyniku różnych rodzajów wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na zakwalifikowanie danej czynności do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla określenia tej właśnie formy działania administracji posługują się różnymi określeniami, mającymi zarówno charakter sformułowań rzeczownikowych /np. zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, uchwała, zgoda, koncesja/, jak i czasownikowych /np. organ zezwala, przyznaje, stwierdza, określa/, (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 6/98, ONSA 1999/1/3; uchwała 5 sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. OPK 24/99, ONSA 2000/2/54; uchwała 7 sędziów NSA z 8 września 2003 r., sygn. OPS 2/03, ONSA 2004/1/5; uchwała 7 sędziów NSA z 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006/4/95; uchwała 7 sędziów z 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59).

Przepisy prawa o adwokaturze nie określają bezpośrednio charakteru prawnego uchwały komisji egzaminacyjnej.

Wbrew jednak stanowisku WSA, że akt ten nie stanowi formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków, wykładnia ustawy wskazuje, że jest on rozstrzygnięciem konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu biorącego udział w postępowaniu konkursowym, wydawanym przez organ administracji publicznej w ramach przyznanej mu ustawowo kompetencji, odnoszącej się do ustalenia wyniku (pozytywnego lub negatywnego) egzaminu konkursowego. Jest to więc indywidualny akt administracyjny, przyjmujący procesową postać decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie konkursowe (art. 104 k.p.a.). Materialnoprawną podstawę owej decyzji administracyjnej stanowi przepis art. 75j ust. 1 Prawa o adwokaturze.

Przy ocenie kwalifikacji prawnej formy działania organu w niniejszej sprawie jako decyzji administracyjnej można wykorzystać dodatkowo poglądy wyrażone w piśmiennictwie, dotyczące zagadnienia domniemania formy decyzji administracyjnej, między innymi, że "władcze działania organu wykonującego administrację publiczną muszą być dokonywane w formach, które otwierają przed jednostką prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa" (por. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 18).

Również w orzecznictwie jest ugruntowany pogląd o domniemaniu formy decyzji administracyjnej w przypadku konkretyzacji prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy" (wyrok z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. OSK 1185/04).

Dokonując wykładni przepisu art. 75j ust. 1 Prawa o adwokaturze, należy także uwzględnić normatywne znaczenie rozwiązania przyjętego w art. 75a ust. 2 tej ustawy, według którego Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Nie można się zgodzić z interpretacją tego przepisu przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do której przytoczony przepis nie miałby odnosić się do trybu rozpatrzenia odwołania w przedmiocie wyniku egzaminu.

Należy zauważyć, że określenie organu wyższego stopnia w ustawach ma zasadniczo na celu ustalenie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej w określonej sprawie i musi być z tej racji odnoszone do regulacji procesowej zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego. Kodeks posługując się określeniem "organ wyższego stopnia" wskazuje na właściwość instancyjną organów (art. 17 k.p.a.), jak również przyjmuje zasadę, według której organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w I instancji (art. 127 § 2 k.p.a.).

Dla oceny charakteru prawnego uchwały komisji egzaminacyjnej istotne znaczenie ma również sposób, w jaki ustawa unormowała kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej. Przepis art. 75j ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze stanowi, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości.

Odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, umożliwiając zaskarżanie decyzji nieostatecznych.

Ustawa przewidując możliwość zaskarżenia uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się terminem "odwołanie" nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli działania komisji, niż ten, jaki wynika z kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu należało przyjąć, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości, o którym mowa w art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przez ustawodawcę środka zaskarżenia w postaci odwołania wzmacnia tezę, że rozstrzygnięcie komisji egzaminacyjnej ustalające wynik egzaminu ma charakter decyzji administracyjnej i tak powinno być traktowane ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

WSA stwierdził, że argumentami przemawiającymi za jego stanowiskiem co do braku podstaw przyjęcia kontroli wyników egzaminu ustalonych przez komisję egzaminacyjną sprawowanej przez Ministra Sprawiedliwości, jako postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., są sposób powiadomienia odwołującego się o wyniku rozpatrzenia odwołania pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym oraz brak określenia trybu rozpoznania odwołania (odrębnego odesłania do przepisów k.p.a.), określenia terminu do wniesienia odwołania, jak również brak wskazania charakteru rozstrzygnięcia względem odwołania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty nie są trafne. Wobec zakwalifikowania uchwały komisji egzaminacyjnej jako decyzji administracyjnej, nie jest potrzebne osobne odesłanie do stosowania procedury unormowanej w kodeksie postępowania administracyjnego, określenie w ustawie terminu wnoszenia odwołania oraz określenie formy, w jakiej następuje rozpatrzenie odwołania. Jeśli chodzi o zastosowanie w omawianej sprawie przepisów k.p.a., bezpośrednie zastosowanie znajduje art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., określający zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązywania kodeksu. Termin do wniesienia odwołania przewidzianego w art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze wynika na ogólnych zasadach z art. 129 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do formy prawnej, w jakiej następuje rozpatrzenie przez Ministra Sprawiedliwości odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej na podstawie art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze − Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, odmawiającego czynności Ministra Sprawiedliwości charakteru decyzji administracyjnej.

Ze względu na znajdujące tu zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości jako organu II instancji, podjęte w wyniku rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, przyjmuje postać decyzji administracyjnej, jak wynika to z art. 138 k.p.a.

Poza przedstawionymi powyżej argumentami należy dodatkowo podnieść, że z wykładni systemowej przepisów Prawa o adwokaturze wynika możliwość zaskarżania przez kandydata postanowienia przewodniczącego komisji egzaminacyjnej o zwrocie zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu (art. 75c ust. 7 cyt. ustawy) oraz decyzji przewodniczącego komisji odmawiającej dopuszczenia do udziału w egzaminie konkursowym (art. 75c ust. 8 cyt. ustawy).

Niewątpliwie potrzeba ochrony interesów strony występuje zarówno na wstępnym, jak i na końcowym etapie procedury konkursowej, gdy chodzi o podjęcie uchwały przez komisję egzaminacyjną o wynikach egzaminu, wywołującą omówione wyżej skutki prawne. W świetle powyższych rozważań należy interpretować przepis art. 75c ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisu art. 75j ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze dokonanej przez Sąd I instancji, polegającej na stwierdzeniu, że Minister Sprawiedliwości nie miał kompetencji do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką A.M., zasługiwał w pełni na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Adminsitracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podtrzymuje w pełni dotychczasową linię orzecznictwa NSA wyrażoną w wyrokach NSA z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. II GSK 240/07, sygn. II GSK 241/07 i sprowadzającą się do tezy, że przepis art. 75j ust. 2 Prawa o adwokaturze określa kompetencję Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia odwołania uczestnika postępowania konkursowego w zakresie osiągniętego przez niego wyniku egzaminu w formie decyzji administracyjnej.

Dlatego też błędne jest stanowisko, które zajął Sąd I instancji w niniejszej sprawie, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej, czego wynikiem było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 185 p.p.s.a.

Orzeczenie o odstępstwie od zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. Przypadek ten jest uzasadniony tym, że skarżąca A.M. nie przyczyniła się do spowodowania kosztów postępowania kasacyjnego.