Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1328/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 50 ust. 1-3, art. 107 ust. 4a
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 10, art. 67 § 1, art. 72
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 505/13 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 505/13 oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wójt Gminy Niemce decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] odmówił przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych z uwagi na brak współdziałania wnioskodawczyni z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ wskazał, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.p.s.", osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepis ten oznacza, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Przez współdziałanie należy natomiast rozumieć gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych jego propozycji, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekucja od beneficjenta pomocy obowiązku współdziałania jest istotna z tego powodu, że pomoc ta nie może ograniczać się jedynie do rozdawnictwa świadczeń, a bierna lub roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 U.p.s. Według organu, postawa wnioskodawczyni świadczy o tym, że nie podjęła jakichkolwiek kroków prowadzących do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej, jak również nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia jej sytuacji faktycznej. Wnioskodawczyni, mimo prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie podjęła żadnych kroków w celu umożliwienia jego przeprowadzenia. Organ wyjaśnił, że po złożeniu wniosku o pomoc w dniu 7 lutego 2013 r. wywiad usiłowano przeprowadzić w dniach 7 i 20 lutego 2013 r., jednak nikt nie otworzył drzwi. Ponieważ nie uprzedzano o tej czynności, pismem z 21 lutego 2013 r., doręczonym 22 lutego 2013 r., zawiadomiono T. W. o terminie wywiadu w dniu 28 lutego 2013 r. w godz. 9-10. W tym dniu brama na posesję była jednak zamknięta. Organ zaznaczył, że mimo składania wniosków o przyznanie pomocy w styczniu i lutym 2013 r. ostatni wywiad udało się przeprowadzić w dniu 20 grudnia 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania T. W., decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymało ww. decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedstawione wyżej okoliczności przemawiają za uznaniem, że wnioskodawczyni nie współpracuje z pracownikiem socjalnym przez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, który jest konieczną czynnością dowodową, a bez którego udzielenie pomocy nie jest możliwe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. W. zarzuciła organom naruszenie art. 24 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie udziału w sprawie zakończonej decyzją I instancji. Wskazała również, że jakikolwiek kontakt z H. L. i E. W. z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach nie ma sensu, bowiem osoby te są wrogo do skarżącej nastawione.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z 18 lutego 2014 r. wyjaśnił, że kwestia aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika z negatywnego nastawienia emocjonalnego obu stron postępowania. Skarżąca odmawia współpracy powołując się na niechęć i fałszowanie wywiadów przez pracowników socjalnych. Nie wyraziła także zgody na obecność funkcjonariuszy Policji podczas przeprowadzenia wywiadu, uważając ją za zbędną, a nadto mogącą wywołać niekorzystne skutki dla zdrowia jej męża. Pełnomocnik zwrócił uwagę na negatywne nastawienie organu wobec skarżącej, typując do rozpoznawania jej wniosków te same osoby. Zaznaczył, że obowiązek współpracy powinien być traktowany jako zmierzający w ściśle określonym kierunku – rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, tymczasem ta jest niezmienna i trudno sobie wyobrazić, jakie działania organów pomocy społecznej miałyby ją zmienić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając powyższą skargę podzielił stanowisko organów o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc. Artykuł 4 U.p.s. wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten wyraża określona w art. 3 ust. 1 U.p.s. zasada subsydiarności, stosownie do której pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się ww. zasadzie jest art. 11 ust. 2 U.p.s., według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...), mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W takim bowiem przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy zarówno rozmiar jak i forma udzielanej pomocy, o czym stanowi art. 3 ust. 3 U.p.s. Artykuł 106 ust. 4 U.p.s. wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a U.p.s. jednoznacznie stanowiąc, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest przy tym sytuacja, w której to osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej ma decydować nie tylko o terminie i zakresie wywiadu środowiskowego, ale także o pracownikach socjalnych, którzy wywiad ten mają przeprowadzić. Równie niezrozumiałe są wywody pełnomocnika skarżącej, jakoby za odmową współpracy miałoby przemawiać fałszowanie przez pracowników socjalnych wywiadów rodzinnych. Twierdzenia te są całkowicie gołosłowne i nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. Oczywiste jest natomiast, że organ udzielający pomocy powinien dysponować bieżącą wiedzą o stanie osoby ubiegającej się o pomoc, zwłaszcza gdy chodzi o pomoc w postaci usług opiekuńczych. Organ decyduje bowiem nie tylko o ich zakresie, ale również o rozmiarze, a zatem ustalenie stanu zdrowia skarżącej jest sprawą kluczową. Akta sprawy jednoznacznie wskazują natomiast, że pracownicy socjalni bezskutecznie usiłowali sporządzić wywiad środowiskowy w dniach 7 lutego, 20 lutego i 28 lutego 2013 r. przy czym zawiadomienie o terminie wyznaczonym na dzień 28 lutego skarżąca odebrała 22 lutego 2013 r. Miała zatem wystarczająco dużo czasu na powiadomienie pracowników o obiektywnych okolicznościach wykluczających sporządzenie wywiadu we wskazanym terminie. W aktach brak jest również jakichkolwiek informacji od skarżącej, które wskazywałyby na przeszkody uniemożliwiające jego przeprowadzenie. Skarżąca nigdy nie wskazała przy tym dogodnej dla niej daty, w jakiej wywiad można byłoby wykonać. W tej sytuacji przekonanie organu o braku współdziałania ze strony skarżącej jest uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że choć faktycznie w toku postępowania organ I instancji naruszył przepis art. 10 K.p.a., to jednak samo powoływanie przez skarżącą na tego rodzaju uchybienie nie może wywierać skutku w postaci uznania, że decyzja wydana została bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Aby przy tym zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana jest wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ze skargi natomiast wynika, że skarżąca naruszenia art. 10 K.p.a. upatruje jedynie w okoliczności braku pouczenia o jakim w nim mowa, brak natomiast informacji w aktach sprawy, aby wnosiła o przeprowadzenie jakichkolwiek czynności procesowych.

Skargę kasacyjną od wyroku z 20 lutego 2013 r. wniosła T. W., reprezentowana przez adw. A. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 3 ust. 1, 2 i 4 U.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu trudnej sytuacji życiowej T. W. przy ferowaniu odmownej decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych, podczas gdy sytuacja życiowa skarżącej wskazuje na konieczność udzielenia jej pomocy w sytuacjach dnia codziennego, zarówno w zakresie potrzeb osobistych, jaki i socjalnych, których nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć;

b) art. 50 ust. 1-3 U.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd faktu, że skarżąca wymaga pomocy innych osób w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i w zakresie zapewniania kontaktów z otoczeniem, a osoby bliskie nie mogą takie pomocy jej zapewnić, które to okoliczności Sąd winien był uwzględnić;

c) art. 107 ust. 4a U.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na powołaniu się na jego dyspozycję, podczas gdy przepis ten wszedł w życie w dniu 11 maja 2013 r., natomiast zaskarżona decyzja wydana została [...] kwietnia 2013 r.;

d) art. 4 i art. 11 ust. 2 U.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca zobowiązana jest współpracować z organem w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, natomiast jej działania, jak i zaniechania świadczą o braku współdziałania, podczas gdy skarżąca podejmuje szereg działań mieszczących się w granicy współpracy z organem, a przejawiających się w dostarczaniu organowi aktualnych zaświadczeń lekarskich i innych dokumentów niezbędnych do orzekania w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej, poddaje analizie swoją sytuację osobistą, rodzinną, dochodową oraz majątkową w przeprowadzanych z jej udziałem wywiadach środowiskowych, niezwłocznie na wezwanie organu udziela żądanych informacji, zaś okoliczność niewpuszczenia organu wraz z Policją na posesję skarżącej, nie była podyktowana jej złą wolą, lecz ochroną chorego psychicznie małżonka, dla którego obecność funkcjonariuszy Policji spowodowałaby pogorszenie stanu psychicznego;

e) art. 12 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 ze zm.) w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na podjęciu przez organ I instancji czynności zmierzających do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego ze skarżącą w asyście Policji, podczas gdy organ wiedząc, że skarżąca zamieszkuje z chorym psychicznie mężem, winien był odstąpić od podjęcia prób aktualizacji wywiadu w obecności Policji mając na uwadze nie tylko cele zdrowotne, ale także interesy oraz dobra osobiste osoby z zaburzeniami psychicznymi;

2. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 67 § 1 w zw. z art. 72 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy z notatek służbowych sporządzonych przez pracowników OPS w Niemcach z 20 lutego 2013 r. oraz z 28 sierpnia 2013 r., podczas gdy notatka służbowa nie może zastępować dowodu z protokołu, który winien zostać sporządzony z przeprowadzonych czynności, czego nie uczyniono, co w konsekwencji wyłącza możliwość powoływania się na ten dowód przy orzekaniu w sprawie przez organy i Sąd;

b) art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranych dowodów, zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, zaś wbrew twierdzeniom Sądu fakt umożliwienia skarżącej zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu odwoławczym nie sanuje okoliczności, że skarżąca prawa tego została pozbawiona przez organ I instancji, co wpłynęło na treść rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (jak uczyniono to w pkt 2 lit. a) i b) kontrolowanej skargi kasacyjnej), bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd, oceniając działanie organów administracji publicznej, odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Przyjmując jednak podejście do sposobu formułowania podstaw kasacyjnych wynikające z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przechodząc wobec powyższego do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej przez organ I instancji możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono jedynie, że powyższe uniemożliwiło skarżącej skuteczną ochronę swoich praw i składanie wniosków dowodowych. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednak, jakie konkretnie wnioski dowodowe miałyby zostać zgłoszone, tym bardziej, że z uprawnienia tego nie skorzystała w postępowaniu przed organem odwoławczym, pomimo pouczenia przez ten organ o takiej możliwości. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., możliwe jest tylko jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 K.p.a. strona musi zatem nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale również, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji zatem przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 4/07; z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1317/08). W świetle powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. uznać należało za bezzasadny.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 67 § 1 zw. z art. 72 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy składający się z notatek służbowych sporządzonych przez pracowników OPS w Niemcach z 20 lutego 2013 r. oraz z 28 sierpnia 2013 r., podczas gdy notatka służbowa nie może zastępować dowodu z protokołu, który winien zostać sporządzony z przeprowadzonych czynności.

Wyjaśnić należy, iż przepis art. 67 § 1 K.p.a. nie precyzuje, w jakich konkretnych sytuacjach organ musi sporządzić protokół. Stanowi on jedynie, że obowiązek ten dotyczy każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z drugiej jednak strony, zgodnie z art. 72 K.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

W związku z powyższym, nie można podzielić poglądu zawartego w skardze kasacyjnej, że dokonanie w analizowanym stanie faktycznym wiążącego ustalenia faktycznego na podstawie notatek urzędowych pracowników organu pomocy społecznej, stanowiło naruszenie art. 72 K.p.a. w zw. z art. 67 § 1 K.p.a. Ponadto w rozpoznawanej sprawie organy, a za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dokonały rzetelnych ustaleń faktycznych na podstawie całości akt sprawy, nie ograniczając się jedynie do treści wskazanych notatek urzędowych. Powyższe ustalenia dotyczące braku współpracy skarżącej z organem, skutkowały odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Usprawiedliwionych podstaw nie znajdują również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1, 2 i 4 i art. 50 ust. 1-3 U.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 4 i art. 11 ust. 2 U.p.s. poprzez ich błędną wykładnię. Autor skargi kasacyjnej naruszenia powyższych przepisów upatruje w tym, że Sąd I instancji w ślad za organami nie uwzględnił podstawowych dyrektyw w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej, jak również nie dociekał wyjaśnienia przyczyn zachowania skarżącej. Tak określonych zarzutów wobec wyroku Sądu I instancji nie można jednak podzielić.

Stosownie do treści art. 11 ust. 2 U.p.s., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji, m. in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i powinien on polegać na umożliwieniu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie i udzieleniu mu wszystkich niezbędnych informacji. Wskazuje się przy tym, że skoro przyznanie świadczeń z pomocy społecznej leży w interesie strony, to na niej spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności w aspekcie uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uwzględniając przepisy prawa (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r. sygn. akt I OSK 571/11, LEX nr 965925). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 204/11, LEX nr 990214) i z 19 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 60/11, LEX nr 1081038) wskazano, że wywiad środowiskowy, jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, zaś odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy. Uniemożliwienie zatem organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z przesłanek braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 U.p.s. (por. wyrok NSA z 24 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2053/10, LEX nr 990216).

Zgodnie z art. 107 ust. 1 U.p.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się "w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (...)". Wedle art. 107 ust. 4 U.p.s. "w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych". Sąd I instancji trafnie zwrócił zatem uwagę na znaczenie dowodowe przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej. Trafnie także wyeksponowano nakaz współdziałania strony ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej z organem rozpoznającym wniosek o jej przyznanie, gdy chodzi o przeprowadzenie wywiadu. Wszczynając postępowanie administracyjne skarżąca winna była się liczyć z jego rygorami i koniecznością wykazania swych twierdzeń również w drodze wywiadu, tym bardziej, że często korzysta ona z pomocy. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych przeciwdowodów na okoliczność odmowy przeprowadzenia u niej wywiadów środowiskowych, za przesądzony uznać należało stan faktyczny sprawy i jego zasadnicze elementy w postaci określonego zachowania się skarżącej.

Zachowanie to, jak słusznie przyjęto, wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 U.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 U.p.s. może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Z akt administracyjnych wynika dostatecznie jasno, że skarżąca nie miała woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. W tej sytuacji zasadnie odmówiono jej przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy orzekające uzasadniając zajęte stanowisko nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to art. 3 ust. 1, 2 i 4 regulujących zagadnienia celów pomocy społecznej oraz art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 U.p.s.

W związku z powyższym, Sąd I instancji nie mógł naruszyć również przepisów art. 50 ust. 1-3 U.p.s., regulujących kwestię przyznawania świadczeń w formie usług opiekuńczych. Wobec bowiem braku współdziałania skarżącej z organem pomocowym, co szczegółowo omówiono powyżej, przepis ten nie znalazł w sprawie zastosowania.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 12 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, bowiem przepisy te nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Po pierwsze, zarzut ten został nieprawidłowo wskazany jako zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem § 4 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, jest jednym z przepisów regulujących postępowanie w sprawie przeprowadzania przez organ pomocy społecznej wywiadu środowiskowego. Po drugie, przepis ten stanowi, że w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. W niniejszej natomiast sprawie o świadczenie z pomocy społecznej występował nie mąż skarżącej, ale ona sama, stąd przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, a tym samym nie mógł zostać naruszony przez Sąd i organy orzekające w sprawie. Na marginesie jedynie wskazać należy, że w skoro skarżąca troszczy się o zdrowie męża, mogła zaproponować przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dogodnym dla siebie terminie, np. podczas jego nieobecności, czego jednak nie uczyniła.

Zgodzić się należy natomiast ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo powołał się na treść przepisu art. 107 ust. 4a U.p.s., który wszedł w życie w dniu 11 maja 2013 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Uchybienie to jednak, wobec zasadności odmowy przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd przywołał wskazany przepis jedynie posiłkowo, w celu potwierdzenia swojego stanowiska w kwestii znaczenia wywiadu środowiskowego w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej, które to znaczenie potwierdza właśnie art. 107 ust. 4a U.p.s.

W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Stosownie bowiem do treści art. 254 P.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynagrodzenie to przyznawane jest bowiem w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.