Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1147/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 223 K.p.c w zw. z art. 106 P.p.s.a, art. 54 w zw. z art. 55 i art. 50 oraz art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane , art. 32 ust 1 i art. 2 Konstytucji RP
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/08 w sprawie ze skargi M. B., J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od M. B. i J. W. na rzecz I. i W. K. kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/08 po rozpoznaniu skargi M.B., J.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2008r., [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.B. oraz J.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2008r., [...], umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2005r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. wpłynęło pismo M.B. w sprawie podjęcia czynności kontrolnych zmierzających do usunięcia naruszenia prawa i wstrzymania robót budowlanych przy realizacji domu jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., prowadzonych w sposób mogący spowodować "zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] 2006r., Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego na terenie w/w nieruchomości.

M.B. i J.W. złożyli odwołanie od powyższej decyzji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] 2007r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że postępowanie organ I instancji prowadził w sposób nierzetelny z naruszeniem art. 7, 77 i 10 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. wydał w dniu [...] 2008 r. decyzję Nr [...], na mocy której umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu.

Po rozpatrzeniu odwołań M.B. i J.W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest kwestia wstrzymania robót przy budowie domu jednorodzinnego zrealizowanego na działce o nr ew. [...] z ob. [...] położonej przy ul. [...] w W. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Urzędu Dzielnicy - Gminy W. z dnia [...] 2001r., Nr [...].

Organ podniósł, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] 2006r., Nr [...], uchylająca własną decyzję z dnia [...] 2006r., Nr [...], zgłaszającą sprzeciw do użytkowania domu jednorodzinnego zrealizowanego na działce o nr ew. [...] z ob. [...] położonej przy ul. [...] w W.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy przyjął, że sporny obiekt został skutecznie przyjęty do użytkowania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż organ odwoławczy ocenia sprawę według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania przez ten organ rozstrzygnięcia.

Dokonanie istotnego odstąpienia od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu 36a ustawy Prawo budowlane jak również wstrzymanie robót może nastąpić jedynie w trakcie budowy obiektu budowlanego. Jeżeli zatem budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. został przyjęty do użytkowania, to jego budowa została zakończona i tym samym nie jest możliwe merytoryczne orzekanie przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W ocenie organu, nie istnieją zatem prawne podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w drodze postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J.W. i M.B.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania skarżący zarzucili jej naruszenie przepisów:

- art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), art. 16 §1 k.p.a. (zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej), art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (zasada legalizmu), art. 7 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP (zasada praworządności) oraz art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), przez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z wiążącą w sprawie decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to jest umorzenie postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt dopuszczenia budynku do użytkowania, mimo iż w ostatecznej, wiążącej w sprawie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] 2007r., wydanej również po dopuszczeniu budynku do użytkowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (badając podstawy umorzenia postępowania przez organ I instancji) uznał, iż brak jest przesłanki bezprzedmiotowości oraz nakazał merytoryczne rozpatrzenie wniosków z grudnia 2005r.;

- art. 138 § 1 w zw. z art. 104 § 1, art. 105 § 1 oraz art. 6 k.p.a., przez zaakceptowanie skarżoną decyzją umorzenia postępowania, mimo istnienia podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego oraz przy braku podstawy prawnej umorzenia;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez wydanie skarżonej decyzji z pominięciem istotnych w sprawie dowodów i ustaleń, w tym protokołów oględzin oraz dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego przedstawionego przez stronę, jednoznacznie wskazujących na niezgodność prowadzonej budowy z przepisami prawa i projektem budowlanym;

- art. 36a ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 1, 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez zaakceptowanie skarżoną decyzją istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy realizacji inwestycji na nieruchomości;

-art. 5 ust. 1 pkt 1 lit d, pkt 8, pkt 9 Prawa budowlanego, przez zaakceptowanie skarżoną decyzją budowy na nieruchomości z naruszeniem środowiska naturalnego, z nieodpowiednim usytuowaniem na działce budowlanej, z naruszeniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej;

- naruszenie art. 50 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również art. 104 §1 k.p.a., przez nierozpoznanie wniosków stron o wstrzymanie robót budowlanych oraz o usunięcie nieprawidłowości na nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi w szczególności wskazali, iż lakoniczne uzasadnienie skarżonej decyzji zasadza się na twierdzeniu, jakoby fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił budynek do użytkowania, przesądzał, iż postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych stało się bezprzedmiotowe.

Takie stanowisko, ich zdaniem, jest całkowicie niezasadne, z tego względu, iż sprawa w tym zakresie została już inaczej rozstrzygnięta w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] 2007r. Powołana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2007r., w której organ odwoławczy nakazał organowi I instancji rozpatrzyć odstępstwa od projektu budowlanego na nieruchomości, została wydana już po dopuszczeniu budynku do użytkowania. Oznacza to, iż okoliczność dopuszczenia budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do użytkowania w kontekście bytu postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych oraz umorzenia postępowania, była już badana i uwzględniona w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jednak wydając decyzję z dnia [...] 2007r., wiążącą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kolejnym rozpoznaniu sprawy, nie podzielił stanowiska PINB i mimo dopuszczenia budynku do użytkowania, nakazał rozpatrzenie merytorycznie wniosku w sprawie wstrzymania robót budowlanych. W żadnym razie nie uznał postępowania za bezprzedmiotowego.

Skarżący w swojej skardze wskazali również na okoliczności wskazujące na fakt realizowania inwestycji z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego i warunków zabudowy.

Pismem procesowym z dnia 19 marca 2009r. skarżący uzupełnili zarzuty skargi podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza przepis:

- art. 104 § 1, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., przez brak rozpoznania w niej oraz zaakceptowanie nierozpoznania przez organ I instancji wniosku o wydanie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości na nieruchomości;

- art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a., przez bezpodstawne umorzenie postępowania mimo, że należało przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania w związku z całkowitym zignorowaniem przez ten organ wniosku o wydanie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości na nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 6 kwietnia 2009r. wpłynęło do Sądu pismo uczestników postępowania I. i W. K., w którym wnieśli o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1821/08 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących zrealizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu budowlanego i warunków zabudowy.

Sąd podał , że wbrew twierdzeniom organu, w przypadku gdy roboty budowlane zostają zakończone, nie staje się bezprzedmiotowe postępowanie w ramach nadzoru budowlanego

Przeszkodą do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w ocenie organu odwoławczego jest przyjęcie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, co związane jest z faktem, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca własną decyzję zgłaszającą sprzeciw do użytkowania obiektu.

Zdaniem Sądu stanowisko organu nie jest trafne. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie a tym bardziej uproszczone postępowanie, w którym inwestor składa zawiadomienie o zakończeniu budowy nie może prowadzić do sankcjonowania samowolnych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę.

Dalej podano, że istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę możliwe jest jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

WSA podkreślił, że postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek, stąd decyzja kończąca postępowanie powinna się do wniosku odnosić przez merytoryczne załatwienie sprawy, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z art. 105 k.p.a.

Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania określonym we wniosku w przedmiotowej sprawie przez stronę były istotne odstępstwa dokonane przy realizacji inwestycji, które uzasadniały podjęcie czynności kontrolnych zmierzających do usunięcia naruszeń prawa.

Na przeszkodzie do ustosunkowania się do tego wniosku nie stoi, jak to stwierdził organ, skuteczne przekazanie obiektu do użytkowania.

Z kolei brak jest podstaw zdaniem Sądu by zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania i przyjęciu takiego zawiadomienia przypisać moc sanującą istotne odstępstwa .W przepisach prawa budowlanego ustawodawca nie przewidział żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz do nałożenia przez ten organ w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (tak też WSA w Poznaniu w wyr. z dnia 3 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Po 444/2007).

Sąd argumentował dalej, że organ odwoławczy, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie miał więc obowiązek odnieść się do zarzutów odwołania dotyczących zrealizowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Dopiero gdyby organ w następstwie analizy zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że wykonane roboty nie uchybiają warunkom pozwolenia i przepisom prawa materialnego mógłby odstąpić od podjęcia czynności w ramach nadzoru budowlanego.

Rozpatrując ponownie odwołanie jak podkreślił Sąd, organ winien wziąć pod uwagę, iż w świetle art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego mają zastosowanie do robót już wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 pkt 1 ust. 4 Prawa budowlanego (tj. istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach).

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do przesłanek zawartych w art. 50 i 51 ust. 1 Prawa budowlanego, które stanowią podstawę prawną działania organów nadzoru budowlanego, a stanowiły one podstawę wszczęcia postępowania.

Podał też, że z uwagi na treść wniosku wszczynającego postępowanie z dnia 28 grudnia 2005r. zawężenie przedmiotu postępowania jedynie do wstrzymania wykonywanych robót nie znajduje uzasadnienia a podejmowanie przez organ działań na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, o co wnosili skarżący w ramach przedmiotowego postępowania, nie może w żadnym razie mieć miejsca w tym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli reprezentowani przez pełnomocnika, I. i W. K., i zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie tj.,

- art. 54 w zw. z art. 55 oraz art. 50 w zw. z art. 57 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez nieprawidłowe uznanie, że właściwy organ ma uprawnienie do prowadzenia czynności kontrolnych budowy, w szczególności przez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych po ich zakończeniu przez inwestora i skutecznym oraz ostatecznym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, w następstwie zastosowania procedury przewidzianej w art. 54 w/w ustawy, podczas gdy uprawnienia takiego właściwy organ nie ma w przypadku, gdy inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, w następstwie procedury wskazanej w art. 55 w/w ustawy, a tym samym przez nieprawidłowe uznanie, że skorzystanie przez inwestora z trybu przewidzianego w art. 54 oraz art. 55 ustawy Prawo budowlane prowadzi do odmiennych skutków dopuszczania obiektów budowlanych do użytkowania, mimo że każda z nich jednolicie zmierza do umożliwienia inwestorowi użytkowania i eksploatacji obiektu budowlanego, w szczególności poprzez przyjęcie, że "[...] przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku (uzyskanie możliwości użytkowania obiektu budowlanego w trybie art. 54 ustawy ) nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego [...]" (uzyskanie możliwości użytkowania obiektu budowlanego w trybie art. 55 ustawy).

- art. 32 ust 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 54 w zw. z art. 55 oraz art. 50 w zw. z art. 57 ustawy Prawo budowlane przez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa na skutek zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów w obrębie jednej klasy oraz zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz ochrony praw nabytych w zakresie nieprawidłowego uznania, że właściwy organ ma uprawnienie do prowadzenia czynności kontrolnych budowy, w szczególności przez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych po ich zakończeniu przez inwestora i skutecznym oraz ostatecznym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, w następstwie zastosowania procedury przewidzianej w art. 54 w/w ustawy, podczas gdy uprawnienia takiego właściwy organ nie miałby w przypadku, gdy inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, w następstwie procedury wskazanej w art. 55 ustawy Prawo budowlane, a tym samym w zakresie nieprawidłowego uznania, że skorzystanie przez inwestora z trybu przewidzianego w art. 54 oraz art. 55 w/w ustawy prowadzi do odmiennych skutków dopuszczania obiektów budowlanych do użytkowania, mimo że każda z nich - procedur - jednolicie zmierza do umożliwienia inwestorowi użytkowania i eksploatacji obiektu budowlanego, w szczególności w zakresie przyjęcia, że "[...] przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku (uzyskanie możliwości użytkowania obiektu budowlanego w trybie art. 54 ) nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego [...]" (uzyskanie możliwości użytkowania obiektu budowlanego w trybie art. 55), - co prowadzi do zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów w obrębie jednej klasy oraz naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw nabytych.

- art. 50 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 57 tej ustawy poprzez nieprawidłowe uznanie, że właściwy organ ma uprawnienie do prowadzenia czynności kontrolnych budowy, w szczególności poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych po ich zakończeniu przez inwestora i skutecznym oraz ostatecznym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego,

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedokonanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego mające istotny wpływ na ocenę naruszenia w rozpatrywanej sprawie, zasady równości obywateli wobec prawa na skutek zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów w obrębie jednej klasy oraz zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz ochrony praw nabytych, w szczególności przez nieuwzględnienie znajdujących się w aktach sprawy: protokołu nr [...] z [...] 2005 r. [...] oraz pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. [...] z [...] 2004r. [...] świadczących o merytorycznym rozstrzygnięciu przez właściwy organ zagadnienia uznania za nieistotne odstępstw prowadzonych prac budowlanych na terenie obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania od projektu budowlanego jako nieistotnych.

Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i zmianę zaskarżanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy podczas nieobecności skarżących i/lub ich pełnomocnika, ponadto zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. i M.B. wnieśli o jej odrzucenie. Stwierdzili, że wobec braku przytoczenia konkretnych przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca, nie zawiera ona przytoczenia podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zatem jest z innych przyczyn niedopuszczalna w rozumieniu art. 178 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podano też, że w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie domagają się jej oddalenia. Jak wskazano, z uwagi na lakoniczność sformułowania zarzutów i ich oderwanie od konkretnych przepisów prawa, które stosował lub mógł stosować Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)) dalej: p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Tym samym należało rozpoznać wniesioną skargę w ramach przedstawionych zarzutów.

Jednocześnie na wstępie zauważyć należy, iż nie ma podstaw do odrzucenia wniesionej skargi kasacyjnej albowiem wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną zawiera ona wszystkie elementy konstrukcyjne wynikające z art. 176 P.p.s.a. a przede wszystkim przytacza podstawy kasacji poprzez wskazanie określonych norm prawa materialnego i procesowego. Skarga ta spełnia wszelkie wymagania by ją merytorycznie rozpoznać .

W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i naruszenie przepisów postępowania

(art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ten drugi zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zaskarżony przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. przez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, iż jest on nieusprawiedliwiony.

Norma art. 233 § 1 K.p.c. stanowi, że sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji, może jedynie przeprowadzić dowód z dokumentu. Obowiązek wyjaśnienia sprawy, zebrania materiału dowodowego i dokumentacji ustalonego stanu faktycznego, a także ocena prawna tego stanu należy do organów administracyjnych rozpoznających sprawę. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności wydanej decyzji z prawem. Sąd administracyjny może przeprowadzić takie postępowanie dowodowe w bardzo ograniczonym zakresie i tylko w uzasadnionych warunkach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem postępowanie dowodowe ma charakter uzupełniający, a jego celem jest wyjaśnienie wątpliwości związanych z prawidłowością zaskarżonej decyzji. Przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z przepisu tego wynika, że w tym postępowaniu może być dopuszczony jedynie dowód z dokumentu, przy czym ma być to dowód uzupełniający, a jego przeprowadzenie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Z kolei zauważyć należy, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a., stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuję się odpowiednio przepisy Kodeku postępowania cywilnego. Odesłanie to odnosi się jednak wyłącznie do tak określonego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu. Tym samym nie może być ono uznane jako możliwość stosowania reguły wyrażonej w art. 233 § 1 K.p.c. do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § K.p.c. wskazał na protokołu nr [...] z [...] 2005r. oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. [...] z [...] 2004r.

Zauważyć należy jednak, że analiza akt w/w sprawy wskazuje, że dokumenty te stanowią materiał dowodowy akt administracyjnych zgromadzony w przedmiotowe sprawie. Zatem skoro są one dowodami, które nie były przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz postępowaniu administracyjnym, to niezrozumiałym jest potraktowanie ich jako dowodów uzupełniających, o których mowa w art. 106 § 5 p.p.s.a. Przy czym, nietrafność tak postawionego zarzutu podkreśla, również to, iż odesłanie do przepisów K.p.c. jak wskazano powyżej dotyczy tylko tych dowodów z dokumentów, które przeprowadzono w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie wszystkich takich dowodów, które stanowią materiał dowodowy przedmiotowej sprawy.

Powyższy zarzut jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwiony aczkolwiek w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy, w którym wydano zaskarżone decyzje jest niesporny. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wstrzymania robót budowlanych w oparciu o przepis art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymaga uzupełnienia.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną albowiem uznał , że usprawiedliwionym w okolicznościach tej sprawy jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 50 ustawy w związku z art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe uznanie, że właściwy organ ma uprawnienie do prowadzenia czynności kontrolnych budowy w szczególności przez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych po ich zakończeniu przez inwestora i skutecznym oraz ostatecznym przystąpieniu do użytkowania obiektu. W uzasadnieniu kasacji ( str. 9) w odniesieniu do tego zarzutu zasadnie wskazano, że zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlane wstrzymanie robót budowlanych może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. W sytuacji kiedy roboty budowlane zostały wykonane ( w rozumieniu ich zakończenia ) wydanie postanowienia o ich wstrzymaniu jest bezprzedmiotowe .

Podzielając stanowisko przedstawione w kasacji w powyższym zakresie zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji były decyzje, którymi umorzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Uczyniono to na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie w tym zakresie wszczęto na skutek wniosku M.B. z dnia 19 grudnia 2005r. ( wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. dnia [...] grudnia 2005r.) o podjęcie czynności kontrolnych zmierzających do usunięcia naruszenia prawa mających miejsce na terenie działki nr [...] oraz wniósł o wstrzymanie w oparciu o art. 50 ust.1 pkt. 2 oraz 4 Prawa budowlanego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz o wydanie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakazujących usunięcie nieprawidłowości.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż powołane wyżej pismo M.B. wszczęło w tej sprawie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i to żądanie wiązało organ administracji. Przedmiotem postępowania było więc wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, gdyż art. 66 Prawa budowlanego dotyczy utrzymania obiektów budowlanych i w ramach tego postępowania art. 50 omawianej ustawy nie może mieć zastosowania. Zresztą prawidłowo Sąd pierwszej uznał, iż prowadzenie działań na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie może mieć miejsca w żadnym razie w tym postępowaniu.

Organ prowadząc postępowanie w opisanym zakresie a to wstrzymania robót budowlanych zaskarżonymi decyzjami zakończył w tej części postępowanie uruchomione wnioskiem strony z dnia [...] grudnia 2005r. umarzając postępowanie. Uczyniono tak wobec zakończenia prac budowlanych i oddania spornego budynku do użytkowania gdyż przyjęto, że nie jest możliwe w takiej sytuacji merytoryczne orzekanie w przedmiocie wstrzymania prac budowlanych. To stanowisko w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest prawidłowe skoro roboty budowlane zostały zakończone, a dom został przyjęty do użytkowania, zatem zasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie wstrzymania ( porównaj wyrok NSA z dnia 22 października 1998r. IV SA 1905/96 publikowany zbiór Lex nr 43750 , wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007r. II OSK 861/06 publikowany ONSA i WSA nr 5 z 2008r.poz. 84). Trafnie podniesiono w motywach kasacji, iż wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji gdy roboty budowlane są wykonywane w dacie wydawania postanowienia o ich wstrzymaniu. W innym wypadku nie ma podstaw do zastosowania art. 50 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. pozwala umorzyć postępowanie administracyjne wobec braku przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej. W tych okolicznościach brak jest przedmiotu postępowania tak jednoznacznie wskazanego przez stronę we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku Sądu nie można tutaj mówić o niezgodnym z prawem zawężaniu postępowania administracyjnego.

Tym samym wydane w opisanym wyżej zakresie decyzje nie naruszały prawa. wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku. Zatem w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że w ramach wskazanego przedmiotu postępowania administracyjnego dotyczącego wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego w sytuacji całkowitego zakończenia robót budowlanych, nie można mówić o bezprzedmiotowości tego postępowania. Wprost przeciwnie takie postępowanie wobec braku jego przedmiotu nie może być kontynuowane. Decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych we wskazanej części kończy postępowanie wszczęte wnioskiem M.B. wyłącznie w tym zakresie.

Odrębną kwestią jest to, że w przypadku gdy roboty budowlane zostały wykonane organ może kontynuować postępowanie w związku z brzmieniem art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Lecz prowadzenie takiego postępowania jest już w okolicznościach tej sprawy sprawą odrębną i może być ona prowadzone zarówno na wniosek uprawnionego podmiotu jak i z urzędu.

Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w świetle podstawy materialnoprawnej wydanych decyzji oraz niniejszego orzeczenia tracą na znaczeniu a tym samym pozbawione są doniosłości prawnej.

Skoro zatem zarzut wadliwego zastosowania przepisu art. 50 ustawy Prawo budowlane jest usprawiedliwiony, to zaistniała podstawa do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie wskazanego przepisu uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, oddalając ją gdyż podjęte w sprawie decyzje o umorzeniu postępowania nie naruszają prawa.

Natomiast orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.