Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 226/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej powoływanej również jako ustawa o szczególnych zasadach, po rozparzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ustalił lokalizację dla inwestycji budowa drogi ekspresowej [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku: [...] w W. - ul. [...] w M. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie Miasta [...] W. (Dzielnice: [...]) oraz na terenie Miasta i Gminy M. w województwie [...] na wymienionych w decyzji działkach ewidencyjnych.

Odwołania od powołanej decyzji wnieśli H. N. i P. N. oraz R. sp. z o.o. z/s w W.

H. N. i P. N. nie zgodzili się na realizację planowanej inwestycji na terenie należącej do nich działki. Zwrócili uwagę na uciążliwości związane z istniejącym już na T. T. ruchem samochodowym. Podnieśli kwestie związane z odszkodowaniem za utraconą nieruchomość.

R. sp. z o.o. z/s w W. stwierdziła, że decyzja Wojewody nie uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. Narzuca jej, jako użytkownikowi wieczystemu działki nr ew. [...] w obrębie [...], bezpośrednie sąsiedztwo z terenem, na którym ma być zlokalizowana droga, narażając tym samym celowość i charakter planowanych na przedmiotowej działce, zgodnych z planem miejscowym, inwestycji.

Odwołująca się zauważyła, że w decyzji nie wspomina się, czy zostały przeprowadzone analizy ryzyka i stopnia wpływu inwestycji dla działek z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną, określonych w ten sposób w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że organ administracji nie oszacował oddziaływania inwestycji w zakresie potencjalnego hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, promieniowania, które będzie odczuwalne na działce sąsiadującej oraz zgodnie z planem miejscowym, w wybudowanych tam budynkach mieszkalnych.

Spółka podniosła ponadto brak rozważenia przez Wojewodę kwestii dostępu do drogi publicznej z działki nr ew.[...] w czasie budowy drogi. Zauważyła, że

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

planowana inwestycja pogorszy walory komunikacyjne działki, uniemożliwiając dojazd do nieruchomości od strony działki nr ew. [...], tj. od strony stacji benzynowej, już od momentu rozpoczęcia budowy. Zdaniem odwołującej się, zapewnienie tylko jednego dostępu do drogi publicznej dla tak dużej nieruchomości jaką jest działka nr ew. [...] nie tylko godzi i narusza interesy osób trzecich, lecz także jest sprzeczne z podstawowymi zasadami współżycia społecznego.

R. sp. z o.o. z/s w W. zarzuciła także decyzji Wojewody niespełnienie warunków wynikających z lokalnych potrzeb ochrony środowiska stwierdząc, że odnosi się ona do tych warunków tylko w ogólny sposób. Wskazuje jedynie listę ustaw, jakie powinny być przeanalizowane. Nie wspomina jednak o warunkach dotyczących ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, ustanowionych w planie miejscowym dla działek sąsiadujących z inwestycją.

Odwołująca się podniosła również naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez wadliwe obwieszczenie o wydaniu decyzji. Stwierdziła, że w urzędach dzielnic, wskazanych w decyzji oraz w obwieszczeniu o wydaniu decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi, strony mogły zapoznać się wyłącznie z treścią decyzji, a nie mogły zapoznać się z załącznikami stanowiących jej integralną część. W ocenie Spółki, wadliwe jest również zawarte w decyzji Wojewody pouczenie, które bezprawnie skraca termin do wniesienia odwołania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmienienie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958):

I. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 23. w wierszu 5., licząc od dołu, zapis "[...] sierpień 2008 r.",

II. ustalił w sentencji zaskarżonej decyzji w miejsce uchylenia zapis "[...] marca 2009 r.",

III. utrzymał w mocy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...].

Odnosząc się do odwołania H. N. i P. N., organ odwoławczy stwierdził, że zajęcie ich działki było konieczne ze względu na przebieg linii rozgraniczających teren niezbędny dla umiejscowienia obiektów budowlanych drogi. Zauważył też, że kwestia niezapłacenia odszkodowania za utracone nieruchomości nie jest przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

Odnosząc się do zarzutu R. sp. z o.o. z/s w W., dotyczącego nieuwzględnienia w decyzji i braku ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich Minister wyjaśnił, że decydując w sprawie lokalizacji drogi nie jest właściwy do orzekania o wartości nieruchomości i nie może stwierdzić, czy w wyniku lokalizacji inwestycji nieruchomości skarżącej utracą wartość. Nie może też stwierdzić, czy w wyniku realizacji inwestycji zmieni się przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości, położonych poza liniami rozgraniczającymi drogi.

Odpowiadając na zarzut nieprzeprowadzenia analizy stopnia ryzyka i wpływu inwestycji na działki z przeznaczeniem mieszkaniowym organ odwoławczy podkreślił, że w punkcie 6. zaskarżonej decyzji wskazano na konieczność ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Zauważył też, że szczegółowe rozwiązania dotyczące tej kwestii znajdą się w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócił ponadto uwagę, że w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stanowiącej

załącznik do decyzji Wojewody [...], znalazły się zalecenia do projektu budowlanego odnośnie do zastosowania środków ochrony akustycznej na terenie

przebiegu drogi. W decyzji tej przedstawiono także wskazania do wykonania analizy

porealizacyjnej, obejmującej m.in. ochronę akustyczną terenów przed hałasem

i ochronę środowiska gruntowo-wodnego.

Odnosząc się do zarzutu pogorszenia walorów komunikacyjnych nieruchomości użytkowanej wieczyście przez skarżącą, przez umiejscowienie jednego zjazdu na projektowaną drogę, Minister wyjaśnił, że poza liniami rozgraniczającymi inwestycji, działka Spółki sąsiaduje również z inną drogą publiczną - ulicą [...]. Zatem możliwe jest zrealizowanie drugiego zjazdu na drogę publiczną, w innym miejscu. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że decyzja o ustaleniu lokalizacji nie rozstrzyga szczegółowych rozwiązań projektowych drogi.

Odpowiadając na zarzut uniemożliwienia zapoznania się z treścią załączników do decyzji Minister stwierdził, że w obwieszczeniu informującym o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji pouczono strony o możliwości zapoznania się z zaskarżoną decyzją (więc także z jej załącznikami stanowiącymi integralną część decyzji) w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego, Urzędach Dzielnic W. i Urzędzie Miasta, właściwych ze względu na przebieg drogi.

Odnosząc się z kolei do kwestii błędnego pouczenia o możliwości wniesienia odwołania organ odwoławczy zaznaczył, że pomimo, iż pouczenie nie zostało sformułowane precyzyjnie, strona we właściwym terminie wniosła odwołanie do organu

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

drugiej instancji, zatem nie została pozbawiona możliwości skorzystania

z przysługującego jej prawa.

Co do kwestii wyłączenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez art. 10 ustawy o szczególnych zasadach Minister podkreślił natomiast, że przepisy dotyczące lokalizacji inwestycji w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. mają charakter szczególny. W sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Następnie powołał się na rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności art. 10 ustawy o szczególnych zasadach z Konstytucją RP, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. K 23/05.

R. sp. z o.o. z/s w W., działając przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonych decyzji w części, w jakiej dotyczą terenu między

ulicami [...], [...]/[...] i [...],

1. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Spółka podniosła, że Minister Infrastruktury błędnie przyjął, iż art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach uzasadnia dowolną ingerencję decyzją lokalizacyjną w miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziła, że decyzja lokalizacyjna może zmienić plan miejscowy, ale zmiany te nie mogą być dowolne. Powinny być dopracowane funkcjonalnie, z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań, a samą ingerencję w plan miejscowy należy ograniczać do minimum.

W ocenie Skarżącej, w szczególności nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy bez wyraźnego uzasadnienia decyzja lokalizacyjna, choć dotyczy jedynie fragmentu pokrytego planem, niweczy celowość funkcjonowania planu w pozostałej - często bardzo dużej obszarowo i funkcjonalnie - części. W takiej sytuacji, w decyzji lokalizacyjnej powinny znaleźć się przynajmniej zapisy, o tym jak ma funkcjonować komunikacja danego terenu na podstawie planu, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych decyzją lokalizacyjną.

R. sp. z o.o. z/s w W. stwierdziła, że w obu decyzjach, po pierwsze zabrakło analizy uwarunkowań lokalnych wynikających z obowiązującego planu, po drugie, interwencja dokonana tymi decyzjami ma cechy dowolności i nie uwzględnia przewidzianego planem miejscowym skomunikowania działki nr ew. [...]. Zauważyła, że ingerencja nie dotyczy zapewnienia przebiegu

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

głównego pasa drogowego ani zjazdu z tego pasa, tylko odnosi się do bocznego (zupełnie z innej drogi) zjazdu do - w konsekwencji - pobocznej stacji benzynowej. Stwierdziła, że wystarczyłoby ten zjazd nieco przeprojektować tak, aby nie kolidował on z wjazdem na działkę nr ew. [...] przewidzianym planem miejscowym, a obie posesje byłyby skomunikowane zgodnie ze sztuką budowlano - inżynierską.

Dalej Spółka wskazała, że w szczególności rozwiązaniom przewidzianym skarżonymi decyzjami można zarzucić, iż:

* niepotrzebnie wydzielają teren pod stację benzynową w sposób rozszerzający jej

zasięg, co jest nielogiczne wobec braku zjazdu na tę stację z [...],

* wydzielenia tego dokonują, w taki sposób, że stacja znalazła się w otoczeniu terenów

komunikacyjnych, w związku z czym utrudnione będzie jej przekształcenie na cele

zabudowy mieszkaniowo usługowej w tej części, w której takie funkcje proponuje

plan miejscowy,

* wyjazd ze stacji benzynowej jest zorganizowany w taki sposób, że ustalony w planie

zagospodarowania przestrzennego wjazd na teren MWU4 znajdować się będzie

w odległości około 20 m od wjazdu do stacji, co spowoduje znaczną kolizyjność

skrzyżowania ulic [...]/[...]/[...],

* przejście dla pieszych na istniejącym skrzyżowaniu ulic

[...]/[...]/[...] jest przewidziane, w taki sposób, że zignorowane zostało ustalanie planistyczne przekształcenia skrzyżowania, w celu powiązania go z przedłużeniem ulicy [...] w drogę wewnętrzną na terenie MWU4,

* związane z powyższym przesunięcie granic lokalizacji pasa drogowego trasy S - 8

dokonuje się w taki sposób, że niemożliwe lub utrudnione będzie zorganizowanie

bezpiecznego i wygodnego wjazdu na teren MWU4, w miejscu wskazanym na

rysunku planu i w sposób tam wskazany,

* niejasne jest wprowadzenie na rysunku alternatywnego "połączenia docelowego"

z drogą wewnętrzną na terenie MWU4,

* niejasny jest status prawny nowo wydzielonej działki stacji benzynowej otoczonej

pasem drogowym - jeżeli nie jest to działka drogowa, to obowiązują nadal na niej

ustalenia planu miejscowego. Spółka wskazała, że skoro decyzja lokalizacyjna jest

jednocześnie decyzją wywłaszczeniową, to taki brak precyzji jest niedopuszczalny.

W kontekście powyższego, za uprawnione skarżąca uznała twierdzenie, że sprawa w skarżonym zakresie nie była wszechstronnie rozpoznana, a skarżone decyzje zawierają zapisy trudne lub niemożliwe do rozsądnej realizacji w praktyce. To zaś w jej ocenie stanowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a.

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

H. N. i P. N. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. podnieśli, że organy administracji uwzględniły w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji jedynie interes społeczny, nie biorąc pod uwagę pogorszenia warunków ich bytowania oraz nie odnosząc się do kwestii odszkodowania za przejęty teren.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarga H. N. i P. N. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r.

Na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. strony podtrzymały stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla inwestycji budowa drogi ekspresowej [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku: [...] w W. - ul. [...] w M. wpłynął do Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2007 r. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] maja 2008 r., a zaskarżona do Sądu decyzja organu odwoławczego w dniu [...] listopada 2008 r. Mając na uwadze, że w dniu 10 września 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która mocą art. 1 pkt 2 uchyliła rozdział 2 "Lokalizacja dróg" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wskazać, że Minister Infrastruktury prawidłowo - jako organ odwoławczy - przeprowadził postępowanie w oparciu o uchylone przepisy ustawy o szczególnych zasadach. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a data złożenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji lokalizacyjnej wskazuje, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

Skoro ustalono przepisy właściwe dla oceny legalności działania organów administracji w sprawie wszczętej wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2007 r., to należy ustalić, czy postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz sama decyzja nie stoją w sprzeczności z tymi przepisami. Oceny tej należy dokonać, mając w szczególności na uwadze zarzuty podniesione w skardze R. sp. z o.o. z/s w W., która jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie [...], sąsiadującej z planowaną inwestycją.

Analiza treści skargi z dnia 10 grudnia 2008 r. wskazuje, że Spółka kwestionuje ustalenia decyzji lokalizacyjnej, które w jej ocenie są rażąco sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym m.in. na terenie użytkowanej przez nią wieczyście działki nr ew. [...], obręb [...] oraz na terenie działek sąsiednich. Skarżąca, jako dowolne i całkowicie oderwane od planu miejscowego, ocenia ustalenia decyzji wpływające na skomunikowanie działki [...]. W szczególności kwestionuje objęcie decyzją lokalizacyjną terenu - sąsiadującej z użytkowaną przez nią wieczyście działką - działki [...], na terenie której znajduje się stacja benzynowa. W ocenie Spółki, przedstawione uchybienia są wynikiem, przyjętej przez organy administracji, błędnej interpretacji art. 10 ustawy o szczególnych zasadach, zgodnie z którym w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się.

Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzenia, jakoby art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uzasadniał dowolną ingerencję decyzją lokalizacyjną w miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy, mając na względzie, że w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] skarżąca Spółka powołała się na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego m.in. na terenie działki, której jest użytkownikiem wieczystym, powołał się na rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. K 23/05 (OTK-A 2006/6/62, LEX nr 197885), dotyczące rozumienia art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wywody Ministra Infrastruktury zawarte w uzasadnianiu decyzji dnia [...] listopada 2008 r. stanowią właściwie powtórzenie argumentacji Trybunału przedstawionej w uzasadnieniu powołanego wyroku, w części dotyczącej oceny konstytucyjności art. 10 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i stoi na stanowisku, że wyłączenie przez art. 10 ustawy

o szczególnych zasadach stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym oznacza, że ustawodawca, w granicach przysługującej mu swobody

ustawodawczej, wyłączył spod ogólnego zakresu podstawowej ustawy kształtującej ład

przestrzenny sprawy dotyczące lokalizacji dróg. Sąd zauważa też, że kwestia

wyłączenia stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 10

ustawy o szczególnych zasadach była wielokrotnie przedmiotem oceny sądów

administracyjnych, które powszechnie przyjmowały wskazane powyżej rozumienie

analizowanego przepisu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19

czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 509/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 77/05;

http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela też stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., wedle którego wyłączenie stosowania procedur przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na konkretne wartości konstytucyjne, uwalania organy administracji od obowiązku dokonania typowych czynności w tym postępowaniu, przewidzianych przez przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie zwalnia decydentów od troski o należyte kształtowanie ładu przestrzennego w Polsce oraz roztropnej troski o interesy lokalne.

Zatem, chociaż na podstawie art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania planistyczne przyjęte przez jednostki samorządu terytorialnego nie wiążą organu przy wydawaniu decyzji o lokalizacji drogi na podstawie ustawy szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., to wydając te decyzje organy administracji powinny mieć na uwadze troskę o należyte kształtowanie ładu przestrzennego w Polsce i roztropną troskę o interesy lokalne.

W ocenie Sądu w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], a następnie Minister Infrastruktury uwzględnili opisane wyżej kryteria lokalizowania dróg publicznych.

Należy wszak zauważyć, że planowana inwestycja znajduje się w ciągu drogi krajowej nr [...], zatem stanowi element krajowego systemu dróg. Realizacja przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej [...] wiąże się z potrzebą rozbudowy i modernizacji tego systemu. Potwierdza to chociażby treść wniosku Generalnego

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2007 r., w którym wskazano na wyczerpanie przepustowości istniejącej drogi na odcinkach węzłowych, konieczność podjęcia działań związanych z nieprawidłowym stanem technicznym wiaduktów na [...] oraz konieczność powiązania planowanej inwestycji z realizowanymi lub planowanymi do realizacji zamierzeniami inwestycyjnymi w zakresie rozwoju krajowej infrastruktury drogowej.

Przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do wymogu określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zasięgnął opinii Zarządu Województwa [...], Zarządu Powiatu [...] oraz Prezydenta W. i Burmistrza Miasta M. Zarząd Województwa [...] (pismo z dnia 14 marca 2007 r.) oraz Zarząd Powiatu [...] (pismo z dnia 22 maja 2007 r.) pozytywnie i bez uwag zaopiniowały projektowaną inwestycję. Z kolei Burmistrz Miasta M. (pismo z dnia 2 kwietnia 2007 r.) oraz Prezydent W. (pismo z dnia 8 marca 2007 r.) wnieśli do przedstawionej przez inwestora dokumentacji uwagi. Część z nich - choć nie mają one charakteru wiążącego - została zaakceptowana przez inwestora i uwzględniona w złożonym do Wojewody [...] wniosku.

Mimo zatem, że nie wszystkie uwagi, jak na przykład istotna dla skarżącej Spółki uwaga Prezydenta W. dotycząca zachowania istniejącego wjazdu na stację benzynową na [...] (rejon ul. [...]), nie zostały uwzględnione, to nie można zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, a następnie Wojewodzie [...] i Ministrowi Infrastruktury braku należytej troski o kształtowanie ładu przestrzennego i nieuwzględnienie interesów lokalnych.

Dalej odnosząc się do treści skargi R. sp. z o.o. z/s w W. należy wskazać, że niczym nadzwyczajnym jest, iż - jak zauważa skarżąca - decyzja lokalizacyjna dotyczy jedynie fragmentu terenu objętego planem miejscowym. Z założenia bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy określonej gminy (miasta) lub jej części, a decyzja wydawana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dotyczy drogi, a więc inwestycji ze swej istoty obejmującej jedynie część terenu gminy. Rzeczywiście - jak zauważa skarżąca - decyzja lokalizacyjna może niweczyć postanowienia planu miejscowego, nawet w bardzo dużej obszarowo i funkcjonalnie części, jednakże o ile decyzja organu administracji nie stoi w sprzeczności z obowiązkiem dbania o należyte kształtowanie ładu przestrzennego w Polsce oraz obowiązkiem roztropnej troski o interesy lokalne - a to wykazano powyżej

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

- to sytuacja taka znajduje swe "usprawiedliwienie" w art. 10 ustawy z 10 kwietnia

2003 r.

Niezasadne jest zdaniem Sądu wyrażone w skardze stanowisko, że jeżeli decyzja lokalizacyjna w znacznej części niweczy celowość funkcjonowania planu przestrzennego, to powinny znaleźć się w niej zapisy o tym, jak ma funkcjonować komunikacja danego terenu na podstawie planu, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą decyzją.

Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. To na organach samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek czuwania nad aktualnością planów miejscowych. W świetle art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno - architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27, to znaczy przystępuje do zmiany planu miejscowego (art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie Sądu, treść powołanych przepisów wskazuje, że to na organach gminy spoczywa obowiązek dokonania nowelizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem jego dostosowania (aktualizacji) do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Decyzja o lokalizacji drogi zawierać ma przede wszystkim elementy wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy. Otwarty katalog tych elementów ustanowiony wskazanym przepisem w żadnym razie nie oznacza dopuszczalności określenia w decyzji lokalizacyjnej takich kwestii, które zastrzeżone są dla innych prawnych form działania administracji publicznej, a taką jest wskazana powyżej uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mająca na celu dostosowanie planu do zmian

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

w zagospodarowaniu przestrzennym, wywołanych postanowieniami decyzji

lokalizacyjnej.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi publicznej, jest postępowaniem prowadzonym z wniosku zarządcy drogi. Do niego należy ustalenie przebiegu projektowanej drogi publicznej. Organ w toku postępowania administracyjnego dokonuje sprawdzenia, czy wniosek spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą o szczególnych warunkach obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi, w której stosownie do treści wzmiankowanego już art. 7 ust. 1 ustawy zamieszcza w szczególności:

1. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi,

z określeniem ich kategorii,

1. określenie linii rozgraniczających teren,

2. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz

potrzeb obronności państwa,

2. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

3. zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.

Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Nie może również uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków nie przewidzianych przepisami (art. 6 ustawy specjalnej).

Zatem, aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób. Stąd też podnoszona w skardze kwestia braku potrzeby, czy też niecelowości niektórych przewidzianych przez inwestora rozwiązań (np. wydzielenia terenu pod stację benzynową) nie mogła być przedmiotem postępowania przed organami administracji, a celowość, czy też słuszność tych rozwiązań nie może być też przedmiotem kontroli Sądu.

Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że wniosek inwestora spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja Wojewody [...] zawiera wszystkie elementy przewidziane przez art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i wbrew twierdzeniom skarżącej nie nosi cech dowolności. Z kolei decyzją z dnia

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

[...] listopada 2008 r. Minister Infrastruktury prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Organ odwoławczy wyczerpująco i prawidłowo odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w pkt. 4 i 5 skargi należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych warunkach decyzja o lokalizacji drogi ma m.in. zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. spełnia to wymaganie. W szczególności, mając na uwadze, że skarżąca stawia zarzuty dotyczące skomunikowania jej działki z drogą publiczną, należy zauważyć, że na stronie 27. decyzji Wojewody znajduje się stwierdzenie, że planowana inwestycja powinna spełniać wymagania obejmujące ochronę m.in. przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca nie kwestionuje braku dostępu do drogi publicznej w ogóle, a podnosi kwestię pogorszenia walorów komunikacyjnych działki nr ew. [...] przez pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej od strony działki nr ew. [...], co w ocenie Spółki narusza interesy osób trzecich i jest sprzeczne z podstawowymi zasadami współżycia społecznego. Mimo to, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie dają podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku zapewnienia osobom będącym właścicielami (użytkownikami wieczystymi) działek sąsiednich więcej niż jednego dostępu do drogi publicznej, to organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i do tej kwestii, wskazując możliwość zrealizowania drugiego wjazdu na drogę publiczną, to jest na ulicę [...].

Minister zasadnie wskazał też, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji nie rozstrzyga szczegółowych rozwiązań projektowych drogi. Te bowiem będą przedmiotem postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. To stanowisko organu odwoławczego należy w pełni zaakceptować. Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury nie mógli dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi, a Sąd nie może nakazać organom administracji realizacji postulatu skarżącej dotyczącego przeprojektowania wjazdu na stację benzynową tak, aby nie kolidował on z wjazdem na działkę nr ew. [...]. Nota bene, na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. pełnomocnik Ministra Infrastruktury powołał się na pismo inwestora z dnia 26 sierpnia 2009 r. informujące o wprowadzeniu zmian do projektu drogi poprzez korektę zjazdu zgodnie z życzeniem skarżącej oraz na pismo Spółki z dnia 1 września 2009 r., w którym wyraziła ona zgodę na dysponowanie przez Generalną Dyrekcję Dróg

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

Krajowych i Autostrad działką nr ew. [...] z obr. [...] w celach budowlanych, w związku z zamierzoną budową zjazdu do planowanej nieruchomości. Z kolei pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożył do akt sprawy odpisy powołanych pism.

Nie sposób racjonalnie odnieść się do wskazanej przez Spółkę kwestii niejasnego statusu prawnego nowo wydzielonej działki stacji benzynowej, otoczonej pasem drogowym, bowiem skarżąca nie wyjaśniła, na czym ów niejasny status miałby polegać. W sprawie nie jest sporne, że aktualnie stacja benzynowa zlokalizowana jest na działce nr ew. [...]. Część tekstowa decyzji Wojewody (str. 9) wskazuje numer ewidencyjny tej działki przed podziałem, a także numer [...], jako numer działki projektowanej, przeznaczonej pod inwestycję oraz numer [...] jako numer działki pozostającej. Z kolei załącznik graficzny nr 2B do decyzji wskazuje powierzchnię nowo wydzielonych działek oraz wyznacza punkty łączące linie graniczne tych działek.

Uwzględniając poczynione wyżej spostrzeżenia dotyczące zakresu władczego działania organu administracji, wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, a także rozważania dotyczące relacji między obowiązkami organów samorządu terytorialnego a postanowieniami decyzji lokalizacyjnej oraz okoliczność, że organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji do kwestii skomunikowania działki użytkowanej wieczyście przez skarżącą, nie sposób przyjąć, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji naruszono art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze, że decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również H. N. i P. N., a ich skarga została odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu należy wskazać, że zdaniem Sądu wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostek, których przebieg planowanej drogi dotyczył. Analiza decyzji nie daje podstaw, by uznać, że ingerencja w prawo własności (użytkowania wieczystego) wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu drogowego w spornym rejonie była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków. Zatem, choć ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji narusza interes prawny skarżących, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ ustalający działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył.

Sygn. akt IV SA/Wa 226/09

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że kwestia wypłacenia H. N. i P. N. odszkodowania za utracone nieruchomości nie była przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.