Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1688/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 par. 1, art. 75 par. 2, art. 75 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 60 pkt 8, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2021/13 w sprawie ze skargi Miasta R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty i zwrotu kwoty dochodów z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta R. na rzecz Ministra Finansów 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 21 marca 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 2021/13) oddalił skargę Miasta R. na decyzję Ministra Finansów z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty i zwrotu kwoty dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta R. – miasta na prawach powiatu – złożył [...] lipca 2012 r. do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie, na podstawie art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz art. 75 § 1, § 2 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa), nadpłaty dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej w zakresie opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości za lata 2006–2011 i dokonania zwrotu kwoty 47.265,69 zł. We wniosku wskazano, że pobrane dochody budżetowe z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości były odprowadzane do budżetu państwa z potrąceniem 5% wpływów, zamiast 25%. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83; dalej: ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) do opłat tych powinno się stosować odpowiednio art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami).

Wojewoda [...] decyzją z 12 listopada 2012 r. odmówił stwierdzenia nadpłaty i zwrotu skarżącej wnioskowanej kwoty.

Organ pierwszej instancji powołując się na art. 162 pkt 1 i art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych wyjaśnił, że wymienione przepisy wskazują zarówno terminy przekazywania pobranych dochodów na rachunek dochodów budżetu państwa, jak i możliwości pomniejszania przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Jedynym tytułem uprawniającym do pomniejszenia dochodów odprowadzonych na rachunek budżetu państwa z tytułu realizacji tych zadań jest przysługujący jednostce samorządu terytorialnego udział 5% lub 25% w dochodach uzyskiwanych w danym roku. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy o finansach publicznych określających zasady planowania oraz wykonywania budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jedna z tych zasad stanowi, że podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym jest ustawa budżetowa uchwalona na okres roku budżetowego, a podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała budżetowa na rok budżetowy.

Miasto R. wniosło odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Finansów decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, że § 18 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616; dalej: rozporządzenie) jest konsekwencją postanowień § 14 rozporządzenia, zgodnie z którym to państwowa jednostka budżetowa wymierza dochody budżetu państwa i je realizuje. Natomiast dochody budżetu państwa, o których mowa w sprawie, niestanowiące dochodów państwowych jednostek budżetowych, realizuje jednostka samorządu terytorialnego na podstawie ustaw, nie zaś państwowa jednostka budżetowa. W państwowej jednostce budżetowej nie mogła zatem wystąpić nadpłata w związku z okolicznościami wskazanymi w sprawie.

Ponadto stosownie do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Powołując się na treść art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych organ wyjaśnił, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego – pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

W ocenie Ministra Finansów zgodnie z art. 67 i art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i jednocześnie nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa. Tym samym przepis ten, korelujący bezpośrednio z art. 255 ustawy o finansach publicznych, nie ma zastosowania do dochodów pobranych i odprowadzonych na rachunek budżetu państwa.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku braku dokonania odpowiedniego pomniejszenia przekazywanych dochodów prawo to wygasa, poza jednym przypadkiem wynikającym z art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. Wydając stosowną decyzję, właściwy organ zobowiązany jest uwzględnić z urzędu stosowne pomniejszenie dochodów należnych powiatowi. Jest to jedyny przypadek, w którym organ administracji publicznej może podjąć takie działanie.

W ocenie Ministra Finansów uznanie, że istnieje podstawa do dokonania zwrotu kwot, o które nie zostały pomniejszone przekazane dochody byłoby sprzeczne z art. 255 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, uwzględniając art. 67 ustawy o finansach publicznych, że w rozpoznawanej sprawie nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Miasto R. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 18 rozporządzenia.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami i pobiera z tego tytułu dochody, ale – zgodnie z art. 255 ustawy o finansach publicznych – zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje je, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej. Stanowią więc one dochód państwowej jednostki budżetowej, a kwestia zwrotu nadpłaty została jednoznacznie uregulowana w § 18 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Wśród należności wymienionych w art. 60 ustawy o finansach publicznych nie ma środków stanowiących wynagrodzenie jednostek samorządu terytorialnego za wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i odprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa. W art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych w poczet środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza się pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Sąd pierwszej instancji zauważył, że art. 60 ustawy o finansach publicznych nie zawiera zamkniętego katalogu środków publicznych. Sąd nie zgodził się z opinią, że zgodnie z art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, katalog ten może być rozszerzony o dochody już odprowadzone do budżetu państwa. W ocenie WSA sprzeciwia się takiemu rozszerzeniu wyraźne zaznaczenie, że chodzi o środki nieodprowadzone do budżetu państwa. Wobec powyższego tryb przewidziany w dziale III Ordynacji podatkowej, związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty w podatku, nie może być w sprawie niniejszej zastosowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia § 18 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że kwoty dochodów nienależnie wpłaconych (pobranych) lub orzeczonych do zwrotu stanowią nadpłaty. Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, państwowa jednostka budżetowa zalicza nadpłaty na wymagane należności przypadające od tego samego dłużnika, a w razie braku takich należności – zwraca je uprawnionej osobie (§ 18 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem WSA, powołany przepis rozporządzenia nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie ponieważ dotyczy trybu pobierania dochodów i dokonywania wydatków państwowych jednostek budżetowych. Natomiast rozpoznawana sprawa dotyczy dochodów budżetu państwa (niestanowiących dochodów państwowych jednostek budżetowych), realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie ustawy, nie zaś państwową jednostkę budżetową.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w obowiązujących przepisach nie można znaleźć podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz powiatu nadpłaconych środków.

Miasto R. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Strona skarżącą zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 60 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż w zakresie "środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym", o których mowa w przedmiotowym artykule, nie znajdują się odprowadzone do budżetu państwa dochody powiatu stanowiące 25% wpływów, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również 25% wpływów z tytułu opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości (na podstawie art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości),

- art. 75 § 1, § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy nienależnie odprowadzone przez Miasto R. należności stanowiące 25% wpływu z tytułu opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości stanowią dochód powiatu (Miasta R.) i są należnościami, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nie był kwestionowany. Wynika z niego, że Miasto R. – miasto na prawach powiatu – realizując w latach 2006-2011 zadania z zakresu administracji rządowej pobierało dochody budżetowe z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dochody te były odprowadzane do budżetu państwa po potrąceniu 5% wpływów, a więc w wysokości mniejszej niż to wynika z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który miał zastosowanie na podstawie art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem Miasta R. w ten sposób powstała nadpłata stanowiąca niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej o nadpłacie.

Stanowiska strony skarżącej nie podzieliły organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uznając, że w świetle art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych, pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i odprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa nie stanowią niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym.

W związku z tym podstawową kwestię w sprawie stanowiła wykładnia art. 60 ustawy o finansach publicznych. Powołany przepis określa dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego będące środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Należy zauważyć, że katalog środków publicznych zawarty w art. 60 ustawy o finansach publicznych nie ma charakteru zamkniętego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Wśród dochodów wymienionych w art. 60 ustawy o finansach publicznych nie zostały wymienione środki stanowiące wynagrodzenie jednostek samorządu terytorialnego za wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i odprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Z kolei art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych w poczet środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zalicza pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Wobec treści art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych nie sposób przyjąć, że katalog ten może być rozszerzony o dochody już odprowadzone do budżetu państwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeciwia się takiemu rozszerzeniu wyraźne zaznaczenie, że chodzi o środki nieodprowadzone do budżetu państwa. Należy także zauważyć, że gdyby celem ustawodawcy było zaliczenie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym wszystkich dochodów pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, to art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych zostałby zredagowany inaczej. Możliwe byłyby wówczas dwa rozwiązania, po pierwsze zwrot "i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa" zostałby pominięty jako zbędny, po drugie zwrot ten zostałby zastąpiony sformułowaniem "w szczególności nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa". W obowiązującym brzmieniu art. 60 pkt 8 ustawy o finansach publicznych brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 60 tej ustawy obejmuje także pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i odprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

W świetle dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 60 ustawy o finansach publicznych okazał się nietrafny.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 75 § 1, 2 i 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Stosownie do art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W sytuacji gdy, jak zostało to już wspomniane, pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i odprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa nie są należnościami, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, tryb przewidziany w dziale III Ordynacji podatkowej, związany z postępowaniem w przypadku nadpłaty w podatku, nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.