Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2274/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 2, art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.133 § 1, art. 134 § 1, art.135, art.141 § 1, art.145 § 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 425/12 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 425/12) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] marca 2012 r. i decyzję Wójta Gminy Wierzchlas z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

Decyzją z [...] stycznia 2012r. Wójt Gminy Wierzchlas na podstawie art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362) odmówił skierowania G. G. do Domu Pomocy Społecznej w Gliwicach. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia organ uznał, że w przypadku wnioskodawcy spełnione są przesłanki z art. 54 ustawy o pomocy społecznej warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Ustalił, że wnioskodawca (przebywający obecnie w Zakładzie Opieki Leczniczej w [...]) wymaga stałej opieki i pielęgnacji, a ani gmina, ani rodzina nie mają możliwości zapewnienia mu całodobowych usług opiekuńczych w środowisku zamieszkania. Odmowę skierowania organ uzasadnił wysokim kosztem pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Gliwicach, w którym wnioskodawca żądał umieszczenia (3.876,00 zł miesięcznie, z czego wnioskodawca pokrywałby koszt w wysokości 70 % swojego dochodu tj. 879,61 zł). Organ wyjaśnił, że z przeprowadzonego wywiadu rodzinnego wynika, iż nie jest znane miejsce pobytu żony i syna wnioskodawcy, zaś córka-M. nie zobowiązała się wnosić opłaty. Obowiązek pokrywania pozostałej kwoty w wysokości 2.996,39 zł obciążałby zatem Gminę Wierzchlas, a to nie mieści się w jej możliwościach finansowych. Organ zadeklarował gotowość skierowania wnioskodawcy do jednego z domów pomocy społecznej położonych w okolicach Wielunia, Sieradza lub Zduńskiej Woli, w których koszt utrzymania jest niższy (2.300 zł miesięcznie).

W odwołaniu od tej decyzji G. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku i zmianę decyzji. Konieczność skierowania go do Domu Pomocy Społecznej "Opoka" w Gliwicach uzasadniał chęcią utrzymywania kontaktów z mieszkającą w tym mieście córką i jej rodziną. Wyjaśnił również, że przebywając wcześniej w Zakładzie Opieki Leczniczej w Gliwicach zawarł nowe znajomości, które pomogłyby mu w przezwyciężeniu choroby.

Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazując na treść art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej podzieliło stanowisko Wójta, co do zasadności "umieszczenia" wnioskodawcy w domu pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego wynika jednak, iż wnioskodawca nie wyraził zgody na propozycję umieszczenia go w innym domu pomocy społecznej niż "Opoka" w Gliwicach z uwagi na chęć kontaktu z rodziną. Dalej Kolegium odwołało się do treści art. 3 ustawy o pomocy społecznej podkreślając, że brak wystarczających środków finansowych na udzielenie pomocy może być traktowany jako kategoria interesu społecznego i może stanowić samodzielną przesłankę decyzji negatywnej. Wyjaśniło także, że córka wnioskodawcy w dniu 29 lutego 2012 r. poinformowała pracownika socjalnego o zmianie miejsca zamieszkania do Z. i że w związku z tym uzasadnienie wniosku "całkowicie straciło na aktualności".

G. G. we wniesionej skardze wniósł o zmianę decyzji. Stwierdził, że zmiana miejsca zamieszkania córki nie ma w sprawie znaczenia, gdyż Gliwice i Zabrze są położone niedaleko od siebie. Wskazał, że stan jego zdrowia wymaga i utrzymywania kontaktu z rodziną, i zapewnienia mu usług rehabilitacyjnych na takim poziomie, jakie są świadczone w Domu Pomocy Społecznej "Opoka" w Gliwicach.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że powodem uchylenia wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć były uchybienia zasadom postępowania wyrażonym w art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 54 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym:

1.Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

2a. (...)

2. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej.

3. Osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest przez starostę do zakładu opiekuńczo-leczniczego lub placówki pielęgnacyjno-opiekuńczej.

4. (...)

Następnie Sąd zwrócił uwagę na kwestie właściwości miejscowej organów orzekających o skierowaniu, o umieszczeniu i o odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej. Wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, przy czym zgodnie z art. 101 ust. 1 właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby kierowanej do domu pomocy społecznej. Z kolei stosownie do art. 59 ust. 2 decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Sąd wyjaśnił, że z reguły ten sam organ decyduje i o skierowaniu do domu pomocy społecznej, jak i o umieszczeniu w konkretnym domu. Jeżeli jednak zainteresowany ma zostać umieszczony w domu pomocy społecznej poza siedzibą miejsca zamieszkania, wówczas organ miejsca zamieszkania jest właściwy jedynie rozstrzygnąć o skierowaniu wnioskodawcy do domu pomocy społecznej. Ten sam organ ustala wówczas w decyzji zasady odpłatności. Natomiast o umieszczeniu w domu pomocy społecznej orzeka organ, na terenie właściwości którego leży ośrodek.

Z przytoczonych regulacji w ocenie Sądu I instancji wynika, że na decyzję obejmującą przyznanie tej formy pomocy składają się trzy elementy: pierwszy element obejmuje skierowanie do domu pomocy społecznej, bądź jednej z placówek wymienionych w art. 54 ust. 3 ustawy, drugi element to rozstrzygnięcie o umieszczeniu w konkretnej placówce, trzeci obejmuje rozstrzygnięcie dotyczące odpłatności.

Następnie Sąd wskazał, że skarżący, którego miejscem zamieszkania (wg danych dowodu osobistego) jest gmina Wierzchlas i który w ostatnich latach przebywał już w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym przy ul. [...] w Gliwicach i Zakładzie Opieki Leczniczej [...] w [...] domagał się "umieszczenia" w Domu Pomocy Społecznej "Opoka" w Gliwicach. Oznaczałoby to, według Sądu, że wniosek skarżącego nie jest wnioskiem składanym w trybie art. 54 ustawy o pomocy społecznej, lecz wnioskiem o przeniesienie do innego ośrodka. Z aktualnego miejsca pobytu zainteresowanego-jak wyjaśnił Sąd- może z kolei wynikać, że skarżący jest osobą wymagającą umieszczenia w zakładzie leczniczym stosownie do art. 54 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W aktach administracyjnych nie ma jednak decyzji, na podstawie której skarżący przebywa ostatnio w tego typu ośrodku, przeznaczonym dla osób wymagających wzmożonej opieki. O umieszczeniu w takim ośrodku orzeka inny organ, niż o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Organ jednak tej kwestii nie wyjaśnił. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy nie ma również decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Z okoliczności sprawy nie wynika natomiast, żeby decyzja organu I instancji była tego rodzaju decyzją. To z kolei pozwala sądzić, że decyzja taka była wydana już wcześniej. Sąd wskazał, że w takiej sytuacji zgodnie z wcześniej przytoczonym art. 59 ust.2 ustawy organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Gliwicach nie byłby Wójt Gminy Wierzchlas, lecz Prezydent Miasta Gliwice. Wyjaśnił, że wprawdzie z akt sprawy wynika, iż wniosek skarżącego został przekazany Wójtowi Gminy Wierzchlas, jednak w aktualnym stanie prawnym organ nie był tym przekazaniem związany. Wskazał, że w aktach nie ma zawiadomienia o przekazaniu podania skarżącego organowi I instancji. Jest tylko zawiadomienie błędnie skierowane do Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wieluniu, który ponownie przekazał sprawę do Gliwic.

Sąd przyjął zatem, że decyzje organów obu instancji mogły być wydane z naruszeniem właściwości miejscowej określonej art. 59 ust. 2 ustawy i ta okoliczność skutkowałaby ich nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a). Zwrócił uwagę, że w kwestii właściwości organu do wydania tego rodzaju decyzji wypowiadał się NSA w postanowieniu z dnia 10 sierpnia 2006r., sygn. akt I OW 103/05. W ocenie Sądu, należy jednak wyczerpująco wyjaśnić kwestię przekazania wniosku skarżącego, ustalić jego miejsce zamieszkania w sposób bezsporny oraz wyjaśnić, do pobytu w jakiego rodzaju ośrodku kwalifikuje skarżącego stan jego zdrowia.

Sąd zwrócił również uwagę, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący przesłanek odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej. Zdaniem Sądu przedwcześnie zrezygnowano z próby ustalenia miejsca pobytu żony i syna skarżącego i możliwości partycypowania przez te osoby w ponoszeniu kosztów opieki, zwłaszcza wobec informacji, że syn przebywa i pracuje we Wrocławiu, a żona pracuje na terenie Niemiec. Uchybienia powyższe naruszają ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, zebrania całego materiału dowodowego, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględniły regulację zawartą w art. 59 ust.2 ustawy oraz uzupełniły postępowanie wyjaśniające zgodnie z jego uwagami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu we wniesionej skardze kasacyjnej wnosząc o uchylenie wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji zarzuciło:

1/ naruszenie prawa materialnego – art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej "przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącego przebywającego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym o skierowanie do domu pomocy społecznej należy traktować jak wniosek o przeniesienie do innego domu pomocy społecznej (umieszczenie w tym domu) oraz art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane najprawdopodobniej z naruszeniem właściwości miejscowej";

2/ naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 lit. a i c w związku z art. 135, art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 i 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak wynika ze sformułowania i uzasadnienia zarzutów organ kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie niedostatecznie wyjaśniono przedmiot prowadzonego postępowania, a tym samym poddano w wątpliwość właściwość organu wydającego decyzję w pierwszej instancji. Wyjaśniono, że organ ten prawidłowo po otrzymaniu wniosku skarżącego wdrożył postępowanie w trybie art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej tj. o skierowanie do domu pomocy społecznej, a nie o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Skarżący nie był bowiem wcześniej skierowany do Domu Pomocy Społecznej w Gliwicach, nie przebywał też i nie przebywa obecnie w żadnej innej tego typu placówce. W aktach sprawy nie ma decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, gdyż decyzja taka nie była w ogóle wydana. W aktach znajduje się natomiast wypełniony przez pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach "wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej" podpisany przez skarżącego, a także złożone przez skarżącego "zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej". Zatem niezasadne, a także pozostające w zupełnym oderwaniu od materiału dowodowego sprawy (z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a) jest stanowisko Sądu (określane w skardze kasacyjnej, jako jego "dywagacje", "sugestie", "przypuszczenia") dotyczące kwalifikacji wniosku i przyjęcia, że wniosek skarżącego mógł być wnioskiem nie o skierowanie, a o przeniesienie do innego ośrodka. Zwrócono uwagę, że niezależnie od tego, iż skarżący nie był w przeszłości umieszczony w domu pomocy społecznej to i tak "przeniesienie" osoby przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym do domu pomocy społecznej nie mogłoby odbywać się przez wydanie jedynie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn.. akt I OW 103/05), gdyż są to odrębne placówki funkcjonujące na innych zasadach i na podstawie innych ustaw. Wyjaśniono, że zakłady opiekuńczo-lecznicze działają na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U., nr 12, poz. 654), a pobyt w nich nie jest traktowany jako świadczenie z pomocy społecznej, lecz jako świadczenie o charakterze zdrowotnym (art. 12 ust. 1 w/w ustawy). Pobyt w tego rodzaju placówkach nie musi odbywać się, i z reguły nie odbywa się, na podstawie skierowania wydawanego przez starostę (art. 54 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), lecz przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego – art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027). Ustalenie zatem na podstawie jakiego skierowania skarżący przebywa obecnie w zakładzie opiekuńczo-leczniczym jest zatem bez znaczenia dla meritum sprawy. Sąd zresztą nie wyjaśnił co istotnego miałoby wnieść do sprawy złożenie do akt takiej "decyzji-skierowania". Zaznaczono, że wprawdzie skarżący w odniesieniu do swojego żądania skierowania go do Domu Pomocy Społecznej w Gliwicach zamiennie używał sformułowań "skierowanie" i "umieszczenie", to jednak jak wynika z okoliczności sprawy jego wniosek został prawidłowo zakwalifikowany przez organ I instancji.

Niesłuszne jest w związku z tym również w ocenie organu stanowisko Sądu, co do możliwości naruszenia przez organy przepisów o właściwości miejscowej (art. 59 ust. 2). Prezydent Miasta Gliwice byłby bowiem właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Gliwicach (przy założeniu, że to on jest organem prowadzącym ten Dom) tylko wówczas gdyby skarżący przebywał w innym domu pomocy społecznej, a nie w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Wówczas możnaby mówić o "przeniesieniu" do innego domu pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Podkreślono, że w stosunku do skarżącego, mimo że przebywa on w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, musiała być przeprowadzona normalna procedura przewidziana w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, która przed umieszczeniem w domu pomocy społecznej przewiduje konieczność skierowania do tego typu placówki. Do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego i skierowania do domu pomocy społecznej właściwy był zatem Wójt Gminy Wierzchlas, jako organ miejsca zamieszkania skarżącego. W związku z powyższym słuszny i uzasadniony jest wniosek, że decyzje organów są prawidłowe, a zatem wniesiona skarga winna być oddalona.

Zdaniem organu powyższa argumentacja uzasadnia również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135, art. 133 § 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 tej ustawy organ stwierdził, że z przepisów tych wynika obowiązek Sądu dokonania pełnej kontroli zaskarżonego aktu, a tym samym i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze niezależnie od treści orzeczenia. Zatem uwzględnienie skargi w rozpatrywanej sprawie z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego obligowało Sąd do ustosunkowania się w uzasadnieniu również do zarzutów skarżącego. Wskazano także na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku. Skoro bowiem powodem uchylenia decyzji było założenie o naruszeniu przepisów określających właściwość miejscową organów z racji wadliwej kwalifikacji żądania skarżącego (nie "o skierowanie", a "o przeniesienie" do domu pomocy społecznej), to nielogiczne jest wymaganie od organów niewłaściwych w sprawie dokonywania ustaleń faktycznych odnoszących się do odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej, gdyż są to kwestie wykraczające poza ustalenia związane z właściwością. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że okoliczności dotyczące możliwości partycypowania członków rodziny skarżącego w kosztach jego pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Gliwicach zostały wyjaśnione należycie, o czym świadczy treść wywiadu środowiskowego oraz treść notatki służbowej z dnia 29 lutego 2012 r. Stąd też twierdzenie Sądu, że "przedwcześnie zrezygnowano z próby ustalenia miejsca pobytu żony i syna skarżącego" jest nieuzasadnione i sprzeczne ze stanem faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania.

Oceniając zarzuty zgłoszone w ramach podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) odnoszące się do art. 54 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362) należy stwierdzić, że zarówno ich wykładnia, jak i zastosowanie było właściwe. Sąd prawidłowo wyjaśnił treść w/w przepisów wskazując, że decyzję w przedmiocie "skierowania" do domu pomocy społecznej, czyli decyzję przyznającą ten rodzaj świadczenia przewidzianego w ustawie o pomocy społecznej i przesądzającą o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków wymienionych w art. 54 ust 1 podejmuje stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, przy czym z uwagi na treść art. 101 ustawy ust. 1 jest to organ gminy właściwy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei w ustępie 2 artykułu 59 wskazuje się, że decyzję o "umieszczeniu" w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Rozróżnienie tych dwóch rodzajów decyzji tj. o skierowanie do domu pomocy społecznej i o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest istotne z tego względu, że różny jest przedmiot obu tych rozstrzygnięć i różna właściwość organów. Wyjaśniono to trafnie w jednym z komentarzy do omawianej ustawy: "Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej rozstrzyga o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o oraz o typie placówki, w której adresat powinien zostać umieszczony. Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce. Dlatego też uzasadnione jest wydawanie poszczególnych rozstrzygnięć przez różne organy. Pierwszą decyzję wydaje organ gminy najlepiej zorientowany w sytuacji osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub wymagającej takiego skierowania. Drugą – organ jednostki samorządowej prowadzącej dom(z zastrzeżeniem ust. 4), wyrażający zgodę na przyjęcie do placówki. W przypadku umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej prowadzonym przez gminę miejsca zamieszkania tej osoby, rozstrzygnięcia w sprawie skierowania, umieszczenia w placówce i odpłatności wydaje ten sam organ gminy" (Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Iwona Sierpowska, ABC, 2009, wyd. II, s. 229). Sąd I instancji słusznie zatem zwrócił uwagę na rozróżnienie tych dwóch rodzajów decyzji i prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy powziął wątpliwości co do przedmiotu prowadzonego przez organ I instancji postępowania, a tym samym i co do jego właściwości. Wątpliwości tych nie podważa fakt, że w aktach sprawy znajduje się podpisany przez skarżącego "wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej" oraz złożone przez skarżącego "zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej". Zamienne używanie przez skarżącego sformułowań "skierowanie" i "umieszczenie" nie powinno być, jak słusznie podnosi organ, rozstrzygające dla przedmiotu sprawy, nie mniej jednak powinno być wyjaśnione. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przesądził o ostatecznej kwalifikacji wniosku skarżącego. Wskazał jedynie na swoje wątpliwości wynikające nie tylko z samego sformułowania skarżącego, który wnosił "o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Gliwicach". Wskazał na okoliczności związane z przekazaniem wniosku skarżącego z Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach oraz na fakt wcześniejszych pobytów skarżącego w różnych placówkach i zakładach zasadnie dopuszczając taką sytuację, że z uwagi na stan zdrowia skarżącego pobyt w jednym z nich mógł mieć miejsce nie na podstawie skierowania lekarza ubezpieczenia zdrowotnego (jak twierdzi organ w skardze kasacyjnej), ale na podstawie decyzji starosty podjętej w trybie art. 54 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Takiej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu, nie można wykluczyć. W konsekwencji istnienie takiej decyzji miałoby wpływ na właściwość organu. Kwestie te zatem wymagały wyjaśnienia zasadniczo z tego względu, że w sprawie nie ustalono jednoznacznie, co jest przedmiotem wniosku skarżącego, czy żądanie skierowania do domu pomocy społecznej, czy żądanie umieszczenia (przeniesienia) do innego domu. To w istocie ta okoliczność, jak wynika z uzasadnienia Sądu I instancji, była zasadniczą przyczyną uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji. Rozważania Sądu związane z naruszeniem przez organy przepisów o właściwości miejscowej były jedynie konsekwencją braku należytego wyjaśnienia przedmiotu sprawy.

Polemizując z wątpliwościami Sądu co do przedmiotu i charakteru rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zdaje się nie dostrzegać, że przyjęcie iż żądanie skarżącego dotyczyło skierowania do domu pomocy społecznej (nie umieszczenia) nie uprawniało organu I instancji do wydania decyzji odmownej. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że skoro skarżący domagał się skierowania go do domu pomocy społecznej, ale jednocześnie wskazywał konkretny dom, w którym żądał umieszczenia nie zgadzając się na inne propozycje, to okoliczność ta uzasadniała wydanie decyzji odmownej. Tymczasem taka treść wniosku obligowała organy do rozstrzygnięcia o zasadności samego świadczenia w oparciu o przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy oraz do określenia typu domu odpowiedniego dla osoby skarżącego, a także określenia zasad odpłatności (art. 54 ust. 1, 56 i 59 ust. 1 ustawy). Dopiero w dalszej kolejności organ powinien skoncentrować się na poszukiwaniu właściwej placówki. Wyjaśnić należy, że zasadą jest kierowanie do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej. Taką okolicznością niewątpliwie może być bliskość zamieszkiwania członków rodziny, bądź indywidualne preferencje i oczekiwania wnioskodawcy. Umieszczenie w konkretnej placówce jest zależne i od miejsca lokalizacji domu, i od okresu oczekiwania na miejsce, jak również od indywidualnych potrzeb (art. 54 ust. 2 i 2a oraz art. 55 ustawy). Zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej, jak i umieszczenie w konkretnym domu wymaga zasadniczo zgody osoby wymagającej pobytu (z pewnymi wyjątkami, których omawiane w tym miejscu nie jest jednak konieczne). Należy jednak wskazać, że w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o braku zgody skarżącego na skierowanie do domu pomocy społecznej. Jeżeli chodzi natomiast o brak jego zgody na umieszczenie w innej placówce niż w Gliwicach to z akt sprawy nie wynika, aby organ rzetelnie informował wnioskodawcę o zasadach umieszczania w domach wynikających z ustawy oraz o ofercie innych placówek. W aktach na kwestionariuszu znajduje się jedynie informacja, że ze skarżącym rozmawiano telefonicznie na temat zmiany jego decyzji na tańszy ośrodek na co nie wyraził zgody. W rozpatrywanej sprawie trzeba mieć na względzie, że skarżący, jak wynika z ustaleń organów spełnia warunki kwalifikujące go do umieszczenia w domu pomocy społecznej, a to oznacza że nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i nie ma możliwości zapewnienia mu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W tych okolicznościach, gdyby uznać, wbrew wątpliwościom Sądu I instancji, że wniosek skarżącego dotyczył skierowania do domu pomocy społecznej to odmowa przyznania tego świadczenia naruszałaby art. 54 ust. 1 ustawy. Dodatkowo stawiałaby skarżącego w dość trudnej sytuacji z uwagi na zbliżający się koniec jego pobytu w Zakładzie Opieki Leczniczej w [...].

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne.

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy nie wyjaśniły należycie sprawy w kwestii prawidłowej kwalifikacji wniosku skarżącego, co świadczy o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 kpa. W tej sytuacji zarzuty odnoszące się do naruszeń art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 135 czy 151 Prawa o postępowaniu administracyjnym nie mogły być uwzględnione.

Wbrew także stanowisku organu, że Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę "w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach" należy wskazać, że analiza uzasadnienia wskazuje, że Sąd dokonując kontroli miał na względzie i treść rozstrzygnięcia i materiał dowodowy zgromadzony w aktach. To właśnie w oparciu o analizę dokumentów m. in. wniosku skarżącego, pism organów związanych z jego przekazywaniem, informacji zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego wskazujących na pobyt skarżącego w różnych ośrodkach i zakładach przy braku dokumentów lub nawet informacji o podmiotach kierujących go do tych placówek, Sąd ten powziął uzasadnione w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości co do prawidłowej kwalifikacji wniosku. Z tej przyczyny zarzut odnoszący się do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uwzględniony.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej także nie są zasadne. Uzasadnienie Sądu I instancji odpowiada wymogom zawartym w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Jest zwięzłe i zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Wskazuje jednoznacznie na powody uchylenia decyzji i zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania. Nie ma w nim zarzucanej wewnętrznej sprzeczności. Organ odwoławczy nie dostrzega, że powodem uchylenia decyzji nie były naruszenia związane z przepisami o właściwości miejscowej, lecz brak prawidłowej kwalifikacji wniosku, co do tego czy dotyczy on skierowania do domu pomocy społecznej czy umieszczenia (przeniesienia) w domu pomocy społecznej. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania są więc jednoznaczne i nie stoją ze sobą w sprzeczności. O ile wniosek skarżącego jest wnioskiem o umieszczenie w konkretnym domu, a pobyt skarżącego w którymś z zakładów opiekuńczo- leczniczych znajdował podstawę nie w ustawie o działalności leczniczej, lecz w ustawie o pomocy społecznej, to organ I instancji przekaże go organowi właściwemu dla miejsca domu, w którym przebywa skarżący. O ile natomiast jest to wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej i skarżący rzeczywiście zamieszkuje w gminie Wierzchlas (a nie tylko jest w niej zameldowany) to organ I instancji rozstrzygnie o zasadności żądanego świadczenia.

Skargę kasacyjną oddalono zatem na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.