Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2930/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 17 poz 142
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Joanna Zabłocka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 926/14 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. D. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 926/14 oddalił skargę W. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...] przyznał W. D. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej kwocie 96.310 zł, w tym pierwszą ratę w wysokości 48.155 zł.

Następnie Kierownika Biura ARiMR decyzją z [...] lutego 2007 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z [...] marca 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1796/07, oddalił skargę W. D. na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] czerwca 2007 r.

W dniu 22 listopada 2013 r. Kierownik Biura ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w wysokości 48.155 zł powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu podał, że skarżący 22 lutego 2005 r. złożył wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej wraz z Planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie pomocy na wyposażenie gospodarstwa w płytę gnojową o powierzchni 75,20 m², zbiornik na gnojowicę o pojemności 152,60 m³ oraz zbiornik na gnojówkę o pojemności 60,16 m³. Kierownik Biura ARiMR stwierdził, że beneficjent nie wykonał otwartego zbiornika na gnojowicę, a tym samym nie spełnił przesłanki wymienionej w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142, ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 18 stycznia 2005 r.) tj. nie wykonał przedsięwzięć określonych w Planie dostosowania gospodarstwa oraz dodatkowo złożył nieprawdziwe oświadczenie o zakończeniu realizacji tych przedsięwzięć.

Dyrektor Oddziału ARiMR, orzekający w sprawie na skutek odwołania wniesionego przez W. D., decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] stycznia 2014 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną przyjęte przez Kierownika Biura ARiMR.

Podkreślił, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności, bowiem na jego rachunek zostały przekazane nienależnie środki publiczne z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w kwocie 48.155 zł tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR).

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, że dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków oznacza nieprawidłowe wydatkowanie kwoty pomocy, których zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić na podstawie procedur przyjętych przez państwo członkowskie. Sąd uznał, że wobec uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, kwota pomocy przekazana na rachunek beneficjenta w dniu 9 maja 2006 r. stanowi płatność nienależną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., zgodnie z którym pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b) WSA wyjaśnił, że powołana regulacja prawna nie stanowiła podstawy orzekania w sprawie, której przedmiotem nie było kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki beneficjentowi.

Sąd pierwszej instancji uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30 kwietnia 2004, s. 18, dalej: rozporządzenie 796/2004). W ocenie WSA w sprawie nie miała zastosowania żadna z przesłanek wyłączających możliwość dochodzenia nienależnie pobranych płatności przewidzianych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia 796/2004. Zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd organu spowodował wypłatę nienależnych środków i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i doręczenia stronie tego rozstrzygnięcia w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Ponadto, zdanie drugie powołanego przepisu dotyczy wyłącznie elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, przez co należy rozumieć takie sytuacje, w których pomyłka organu zaistniała, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.

Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ pomoc została przyznana prawidłowo, natomiast złożenie przez beneficjenta oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, które było niezgodne ze stanem rzeczywistym, miało miejsce po wydaniu decyzji przyznającej środki. Realizacja płatności nie nastąpiła zatem z powodu błędnego wyliczenia kwoty pomocy finansowej, a następnie jej wypłacenia skarżącemu.

Następnie Sąd zauważył, że stosownie do art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednak jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania, ponieważ wypłata środków nastąpiła 9 maja 2006 r., natomiast doręczenie skarżącemu decyzji Kierownika Biura ARiMR z 13 lutego 2007 r. o uchyleniu decyzji przyznającej płatność miało miejsce 15 lutego 2007 r., a więc przed upływem terminów wskazanych w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny również zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, s. 30, dalej: rozporządzenie 817/2004), który stanowi, że każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, na dany rok kalendarzowy. Gdy fałszywa deklaracja została złożona celowo, beneficjent zostanie wykluczony również na rok następny. Sąd podzielił stanowisko organu, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę wypłaty pierwszej raty pomocy z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, zastosowanie ma art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowiący, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.

WSA nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie naruszył wyrażonego w powołanym przepisie zakazu reformationis in peius. Nie pogorszył bowiem sytuacji prawnej skarżącego ukształtowanej decyzją organu pierwszej instancji.

W. D. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie norm prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

1. Naruszenie norm prawnych prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. polegające na przyjęciu, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranej kwoty dofinansowania w wysokości wraz z odsetkami, która to została mu wypłacona na mocy decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] marca 2006 r., pomimo tego, że realizacja przedsięwzięcia związanego z dostosowaniem gospodarstwa rolnego została zakończona w ustawowo określonym terminie, a rolnikowi nie sposób jest przypisać winy;

2. Naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 polegającą na nieprawidłowej interpretacji pojęcia dobrej i złej wiary w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji uznanie, że do odwołującego nie ma zastosowania okres 4 lat, o którym mowa w art. 73 ust. 5 zdanie 2 powołanego przepisu, pomimo tego, że odwołującemu nie sposób jest zarzucić złej wiary na jakimkolwiek etapie postępowania mającego na celu zrealizowanie przedsięwzięcia rolnego;

3. Naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 72 ust. 1 rozporządzenia 817/2004, polegającą na uznaniu, że złożone przez beneficjenta oświadczenie o zakończeniu realizacji inwestycji rolnej złożone było niezgodne z prawdą – gdy tymczasem oświadczenie to po pierwsze, nie sposób jest uznać – jako oświadczenie woli, a po drugie nie sposób przypisać mu – jako fałszywej –deklaracji powstałej w wyniku poważnego zaniedbania

II. Naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. Naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in pius, w ten sposób, że organ samodzielnie ustalił nową datę pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności (akapit 1, strona 8 decyzji odwoławczej), pogarszając tym samym sytuację prawną skarżącego w zakresie przedawnienia roszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR , której przedmiotem było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Postępowanie administracyjne w tym zakresie zostało wszczęte z urzędu przez Kierownika Biura ARiMR w związku z wyeliminowaniem z obowiązującego porządku prawnego decyzji tego organu z [...] marca 2006 r. o przyznaniu W. D. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Wspomniana decyzja została uchylona w całości decyzją Kierownika Biura ARiMR z 13 lutego 2007 r. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ostatnio powołana decyzja była przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2007 r. oddalił skargę wniesioną przez W. D. Od powołanego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna i stał się on prawomocny. Wobec tego kwestie związane z realizacją przez skarżącego przedsięwzięcia, na które została przyznana pomoc nie podlegają ocenie w tym postępowaniu, albowiem zostały one zbadane w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 26 listopada 2007 r. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że w konsekwencji ostatecznego i prawomocnego uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej wypłacone skarżącemu środki stanowią płatności nienależne. Kwestionowanie obecnie ustalenie organu, które legły u podstaw uchylenia decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] marca 2006 r. nie może więc przynieść skutków oczekiwanych przez skarżącego. W związku z tym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia 817/2004 należało uznać za chybione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowej interpretacji pojęcia dobrej i złej wiary i w konsekwencji uznanie, że do skarżącego nie ma zastosowania okres 4 lat, o którym mowa w art. 73 ust. 5 zdanie 2 powołanego przepisu, pomimo tego, że skarżącemu nie sposób jest zarzucić złej wiary na jakimkolwiek etapie postępowania mającego na celu zrealizowanie przedsięwzięcia rolnego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie interpretował pojęcia dobrej i złej wiary w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść by Sąd zajął stanowisko przypisywanego w omawianym zarzucie tj. uznał, że do skarżącego nie ma zastosowania 4 letni okres przedawnienia, z uwagi na działanie w złej wierze. WSA ograniczył się bowiem do przytoczenia treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 i ogólnego stwierdzenia, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, gdyż między wypłatą skarżącemu środków (9 maja 2006 r.) a datą pierwszego powiadomienia przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności (15 lutego 2007 r. – doręczenie decyzji Kierownika Biura ARiMR z 13 lutego 2007 r.) nie upłynęły termin określone w powołanym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ odwoławczy nie naruszył zakazu reformationis in peius. Sytuacja prawna skarżącego nie uległa pogorszeniu w stosunku do ukształtowanej decyzją organu pierwszej instancji. Należy zauważyć, że Kierownik Biura ARiMR przyjmując, iż pierwsze powiadomienie skarżącego, przez właściwe władze, o nieuzasadnionym charakterze płatności miało miejsce 23 listopada 2013 r. tj. nastąpiło z chwilą doręczenia zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, uznał jednocześnie, że beneficjent nie wykazał by działał w dobrej wierze. W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że nie upłynął jeszcze 10 letni okres przedawnienia określony w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 i przepis ten nie mógł być zastosowany w sprawie.

Organ drugiej instancji przyjął co prawda inną (prawidłową) datę pierwszego powiadomienia skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności, lecz doszedł do tej samej konkluzji jak organ pierwszej instancji – uznał, że art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 nie ma w tej sprawie zastosowania. W tym kontekście WSA trafnie przyjął, że na skutek orzeczenia organu odwoławczego sytuacja prawna skarżącego, ukształtowana decyzją organu pierwszej instancji, nie uległa pogorszeniu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).