Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1184/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust.2 ustawy z 18.12.2003 r, o płatnościach bezpośrednich( Dz. U. Nr 6, poz.40 ze zm.)
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności obszarowej bezpośredniej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz skarżącego P. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w B. z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek skarżącego, w którym wnioskodawca ubiegał się o przyznanie Jednolitej (JPO) i Uzupełniającej (UPO) Płatności Obszarowej. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz kontrola gospodarstwa na miejscu wykazały, iż wnioskodawca do przyznania dopłat zadeklarował również działkę rolną D o powierzchni 6,55 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...], co do której w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2005 r. ustalono, że na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była ona użytkowana rolniczo. Wykluczało to jakiekolwiek przyszłe ubieganie się w stosunku do tej działki o pomoc obszarową. Powyższe ustalenie powodowało zawyżenie powierzchni zadeklarowanej we wniosku do powierzchni faktycznie uprawnionej do otrzymania dopłat. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z [...] odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.

W wyniku wniesionego odwołania Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając argumentację w niej wyrażoną.

W następstwie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Sąd wyrokiem z 14 listopada 2007 r. uznał, że istotne i przesądzające znaczenie w sprawie ma wydana decyzja administracyjna odmawiająca skarżącemu przyznania płatności za 2005 r., bowiem zawarto w jej treści stwierdzenie, że działka D nie była użytkowana rolniczo w dniu 30 czerwca 2003 r. i oddalił skargę.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok. Uznał on, że Sąd I instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na treści decyzji i wyroku, które zostały następnie uchylone z tego względu, że nie zawierały podstawowych dla wyniku sprawy ustaleń dotyczących przesłanek warunkujących przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2005, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stwierdzając, że organy w sposób niewystarczający dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy; ponownie rozpoznając sprawę organ miał ocenić, czy poprawnie dokonano identyfikacji przedmiotowej działki D oraz ustalić, kto był jej posiadaczem w analizowanym okresie.

Mając na względzie zalecenia Sądu, organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku tego postępowania organ uzyskał wyjaśnienia A. B., z których wynikało, iż w roku 2006 nie użytkowała ona w żadnym zakresie spornej działki ewidencyjnej nr [...]. Wskazała ona ponadto, że działka ta w 2006 r. była użytkowana przez W. U. Organ włączył do akt sprawy o płatności bezpośrednie za 2006 r. dowody zebrane w sprawie o płatności ONW za 2005 r.

Decyzją z [...] Kierownik BP w B. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działka rolna D była w roku 2006 użytkowana przez P. B., jednakże z uwagi na stwierdzony podczas kontroli na miejscu w roku 2005 błąd DR10, została skutecznie wykluczona z wniosku. Organ stwierdził, że zaistniała w ten sposób różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, która wyniosła 33,86% dla JPO oraz 37,46% dla UPO, skutkowała odmową przyznania płatności obszarowych w roku 2006.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności wynikających z wniosku z dnia [...] wraz z należnymi odsetkami. Skarżący wniósł o uznanie: wezwania Kierownika BP z [...], pisma skierowanego do NSA w dniu [....] oraz instrukcji wypełniania wniosku, jak i samego wniosku o dopłaty na 2006 r. za niezbite i niepodważalne dowody na prawidłowość wypełnienia wniosku o dopłaty z dnia [...]. Odwołujący zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie, czy był zobowiązany stosować dokładnie i bezwzględnie postanowienia instrukcji wypełniania wniosku, czy zostały naruszone przez wnioskodawcę zapisy instrukcji, jak również czy instrukcja była właściwie opracowana. Wniósł też o podanie konkretnego dokumentu wykluczającego działkę rolną D oraz dokumentu informującego przed złożeniem wniosku na rok 2006 o wykluczeniu ww. działki z przyszłych dopłat. Nie wyjaśniono, zdaniem skarżącego, dlaczego działka nr [...] była ujęta we wniosku spersonalizowanym oraz tabelarycznym zestawieniu jako działka kwalifikująca się do dopłat. Zdaniem odwołującego się organ nie uznał wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 2 września 2008 r., co do naruszenia art. 141 § 4 K.p.a., zwłaszcza w aspekcie naruszenia poziomu informacji o kodzie DR 10 i nałożonych sankcjach. Odwołujący się podniósł, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku był zobowiązany do wpisania we wniosku działki rolnej D, ponieważ na stronie 11 instrukcji zamieszczony był zapis, iż "w przypadku ubiegania się o płatności z tytułu ONW wnioskodawca zobowiązany jest do wpisania w tabeli VII wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstw, bez względu na sposób ich wykorzystania". Organ nie zauważył wobec powyższego, że skarżący mógł uniknąć sankcji jedynie w przypadku, gdyby zrezygnował z dopłat ONW. Strona wskazała ponadto, że wbrew twierdzeniu organu I instancji, iż nie było w roku 2006 tabelarycznego zestawienia powierzchni kwalifikowanych, taki dokument istnieje i producent go posiada. Podniesiono także, iż organ I instancji wskazał w decyzji, że w ustawodawstwie polskim nie przewidziano konieczności, ani możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest trwałe wykluczenie konkretnej działki z płatności, tymczasem organ II instancji wskazywał, iż wykluczenie gruntu następuje w drodze decyzji.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na przepisy regulujące przyznawanie płatności bezpośrednich wskazał, iż do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się tylko i wyłącznie działki rolne, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Podkreślił jednocześnie, że przepis ten ma charakter retroaktywny, czyli uzależnia przyznanie jednolitej płatności od stanu faktycznego istniejącego w przeszłości, tj. badania stanu działek rolnych zgłoszonych we wniosku pod względem utrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Wskazując na zaistniały w sprawie stan faktyczny organ odwoławczy stwierdził na podstawie wizytacji przeprowadzonych w 2006 r. oraz 2007 r., iż bezspornym jest, że wnioskodawca był posiadaczem gruntów zgłoszonych we wniosku, w tym działki rolnej "D" o powierzchni 6,55 ha oraz, że działkę tę użytkuje rolniczo. Tym samym w roku 2006 została spełniona przez skarżącego podstawowa przesłanka ubiegania się o płatności do gruntów rolnych tzn. wnioskodawca był faktycznym użytkownikiem wszystkich gruntów zgłoszonych we wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, iż sporne w sprawie jest wykluczenie przez organ I instancji z postaci skutecznej wniosku działki rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr [...], z uwagi na fakt, iż w ramach kontroli na miejscu, która została przeprowadzona [..] 2005 r. stwierdzono błąd DR10 na ww. działce ewidencyjnej, bowiem działka rolna porośnięta jest kilkuletnimi brzózkami, których zaawansowany rozwój pozwalał stwierdzić, iż również na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Stan zastany podczas wizytacji, został utrwalony na zdjęciach, ponadto sporządzony został szkic działki rolnej, na którym naniesione zostały miejsca wykonania zdjęć oraz wskazujące na właściwą identyfikację działki, punkty orientacyjne takie, jak m.in. słupy energetyczne, pomnik przyrody, zabudowania. W ocenie organu kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a dokumentacja pokontrolna jednoznacznie wskazuje na właściwą identyfikację działki ewidencyjnej nr [...]. Ponadto w uwagach do protokołu z kontroli na miejscu znajduje się zapis inspektorów zgodnie, z którym lokalizacja działek została dokonana przy współudziale byłego właściciela B. K. O prawidłowej identyfikacji zdjęć świadczą również zeznania E. T. oraz W. U., którzy rozpoznali przedmiotową działkę na okazanych im zdjęciach z kontroli.

Odnosząc się do żądania strony podania konkretnego dokumentu wykluczającego działkę rolną D, organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawą do wykluczenia działki z płatności jest dowód w postaci protokołu z kontroli na miejscu. Działka w stosunku, do której stwierdzony został błąd DR10 nie jest wykluczana na stałe z płatności na podstawie jednorazowej decyzji czy też postanowienia organu administracji publicznej. Decyzja administracyjna wydana w postępowaniu, w którym stwierdzono błąd DR10 jedynie prawnie sankcjonuje istnienie ww. okoliczności. O tym, że działka rolna nie użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. wykluczona jest trwale z płatności stanowią przepisy prawa unijnego. Polemizując z argumentacją strony, iż wypełniła ona wniosek na rok 2006 zgodnie z załączonymi do niego materiałami, tj. instrukcją wypełniania wniosku oraz tabelarycznym zestawieniem powierzchni kwalifikowanych organ wyjaśnił, że czynność udostępnienia stronie spersonalizowanego wniosku wraz z materiałami informacyjnymi ma pomagać w wypełnieniu deklaracji. Instrukcja wypełnienia wniosku nie jest jednak zbiorem wszystkich przepisów regulujących przyznawanie płatności, czy też dokumentem informującym, które z dotychczas deklarowanych działek kwalifikują się do płatności. W związku z powyższym beneficjent jest zobowiązany do sprawdzenia poprawności danych zawartych we wniosku i ich skorygowania w przypadku niezgodności. Organ wskazując, że strona ubiegała się we wniosku o jednolitą płatność obszarową (JPO) dla działek rolnych o łącznej powierzchni 27,83 ha oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) dla działek rolnych o łącznej powierzchni 25,83 ha stwierdził, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 33,86% dla JPO oraz 37,46% dla UPO. Powołując się na przepisy regulujące przyznawanie płatności obszarowych wskazał, że w sytuacji, gdy różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż decyzja organu II instancji narusza art. 7, 8, 77, 80 i inne Kpa.

Zdaniem skarżącego organ nie przedstawił analizy zmian definicji kodu DR10, jak również nie dokonał rzetelnej oceny poprawności identyfikacji działki rolnej D, uznając za najważniejszy dowód w sprawie dokument o niepewnej poprawności prawnej. Strona wskazała, iż w protokole z kontroli na miejscu z dnia [...] kod DR10 określono w następujący sposób: "cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 roku", tymczasem przepis art. 143b ust. 4 rozporządzenia 1782/2003 mówi, że "systemem jednolitej płatności obszarowej obejmuje się użytki rolne utrzymane w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie ..." Zdaniem skarżącego nadanie w roku 2005 spornej działce rolnej kodu DR10 o brzmieniu niezgodnym z prawem europejskim, nie mogło być podstawą do wykluczenia działki rolnej z dopłat. Jednocześnie brzmienie kodu spowodowało dezinformację skarżącego w kontekście wniosku o dopłaty za 2006 rok. Co więcej w tabelarycznych zestawieniach powierzchni kwalifikowanych do dopłat w roku 2006 widniała sporna działka, a w instrukcji wypełniania wniosku nie było żadnej wzmianki o tym, że działki z kodem DR10 nie wolno zgłaszać do dopłat. Zdaniem skarżącego przyjęte przez organ konkluzje w przedmiocie prawidłowej identyfikacji przez kontrolę na miejscu działki ewidencyjnej nr [...] są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Szkic z pomiaru działki nr [...] nie ma żadnej wartości dowodowej, ponieważ nie został wykonany w dacie na nim widniejącej, co automatycznie z mocy prawa wyklucza jego udział w obrocie prawnym. Nie mógł w tej dacie powstać, ponieważ wówczas pomiarów działki nie wykonano. Skarżący zarzucił, że nie otrzymał szkicu działki nr [...] jako załącznika do protokołu kontroli. W ocenie skarżącego wartość dowodowa zdjęć przedstawianych przez organ ze względu na brak datownika, dane obiektywu, kierunek i kąt nachylenia jest znikoma w temacie identyfikacji działki i jej granic. Jego zdaniem zeznania świadków E. T. oraz W. U. poddawane są dziwnej interpretacji: są dowodem na to, że zdjęcia 1-10 przekazują tylko znikomą część działki, co jest zbieżne z twierdzeniami skarżącego w tym względzie. Skarżący tymczasem nigdy nie zaprzeczał, że na zdjęciach 1-10 nie rozpoznaje pewnych elementów przedmiotowej działki. Zdaniem strony wniosek o dopłaty na rok 2006 został wypełniony prawidłowo. Kontrola administracyjna przeprowadzona przez organ I instancji stwierdziła, że wniosek nie zawiera żadnych uchybień, decyzja o przyznaniu płatności ONW usankcjonowała konieczność umieszczenia spornej działki we wniosku obszarowym, a skarżący nie zadeklarował spornej działki do dopłat bezpośrednich, ale do płatności. Organ II instancji argumentując, że wniosek rozpatruje się w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, a nie zapisów instrukcji wypełniania wniosków "zdeptał" utrwalony pogląd, że instrukcja stanowi autentyczną wykładnię prawa, dokonaną przez ten sam podmiot, który przepis ustanowił. Skarżący nie zgodził się z poglądem, iż w przypadku ubiegania się tylko o płatności ONW we wniosku wskazując działkę rolną oznaczoną symbolem "ONW" nie deklaruje takiej działki jednocześnie do dopłat bezpośrednich i uzupełniających. Zdaniem strony przyjąć należy, że z uwagi na brak takiego rozwiązania w roku 2006 w instrukcji wypełniania wniosku, to Biura Powiatowe ustalać winny, czy działka z kodem DR10 zgłoszona do płatności ONW jednocześnie kwalifikuje się do dopłat obszarowych. Instrukcja wypełniania wniosku na rok 2006 nakazywała bowiem skarżącemu wpisanie w kolumnie 4 tabeli VIII wniosku uprawianej powierzchni, (co było jednoznaczne z deklaracją działki do płatności bezpośrednich), jeżeli chciał na tę powierzchnię uzyskać dopłaty ONW.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację tożsamą z zaprezentowaną wcześniej w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Odnosząc się do żądania skarżącego, by wskazać jak prawidłowo winien zostać wypełniony wniosek, organ odwoławczy wskazał, że deklaracja winna wyglądać tak samo, jak w złożonym przez producenta wniosku z [...] z tym, że w polu "Uwagi wnioskodawcy" producent winien poinformować organ o tym, że działka rolna D obarczona jest błędem DR10 i zgłasza ją tylko do płatności ONW, a wpisanie działki w tabeli VIII wniosku jest podyktowane obowiązującym wzorem formularza, który nie daje możliwości innego rozwiązania zaistniałej sytuacji.

W piśmie procesowym z 22 lutego 2010 r. skarżący wyraził pogląd, iż organ, zmuszony argumentacją dowodową skargi, przyznał, że przez kilka lat wprowadzał w błąd skarżącego, oraz że deklaracja skarżącego z [...] wykonana została prawidłowo, a ewolucyjność stanowiska organu w sprawie sankcji nie ma prawnego i merytorycznego wytłumaczenia. Organ zmuszony był się przyznać z tego samego powodu, że szkic z pomiarów działki rolnej w dniu [...] powstał bez dokonania pomiarów. Przyznał się tym samym do faktu, że w dniu kontroli nie dokonano identyfikacji przedmiotowej działki w zakresie jej granic i rozmiarów.

W odpowiedzi na pismo skarżącego organ złożył pismo, w którym odniósł się do zarzutów skarżącego, co do wartości dowodowej szkicu działki sporządzonego podczas oględzin na miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Wskazał, że spór w sprawie dotyczy ustaleń stanu faktycznego. W tym zakresie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2008 r., który w wiążących wskazaniach dla organu stwierdził, że organ ma obowiązek w sposób jednoznaczny ustalić, kto był posiadaczem spornej działki oznaczonej literą D, uprawnionym tym samym do ubiegania się o pomoc obszarową. W zakresie tych okoliczności organ powinien przesłuchać wskazanych świadków. Nadto Sąd wskazał, że organ winien ocenić, czy w sposób poprawny dokonano identyfikacji spornej działki D. Odnosząc się do powyższych wskazań, które wiążą organ w dalszym postępowaniu. Sąd uznał, że zostały one w pełni uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Natomiast dla oceny problemu identyfikacji spornej działki istotne znaczenie ma stanowisko samego skarżącego w sprawie. Tymczasem zarówno w piśmie do Kierownika BP ARiMR w B. z [...], jak i w odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich za 2006 r., jak i w skardze do sądu administracyjnego i składanym piśmie procesowym, skarżący nie podnosił zarzutu nieprawidłowej identyfikacji działki. Skarżący w trakcie postępowania trwającego od kilku lat nie zgłaszał zastrzeżeń, jakie zawarł w piśmie z 22 lutego 2010 r., że zdjęcia nie mają datownika i nie określają koniecznych parametrów. Konsekwentnie natomiast zarzucał, że postępowanie organu (brak prawidłowych pouczeń, co do sposobu wypełniania wniosku) skutkowało wprowadzeniem go w błąd. Skarżący zarzucał, że poinformowany właściwie o statusie spornej działki i sposobie ujęcia jej we wniosku, nie złożyłby wniosku w takiej postaci, jak to uczynił. Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie podważał dokonanej przez organ identyfikacji działki, ani jej opisu zgromadzonego przez organy. Zarzut taki pojawił się dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i jest podtrzymywany obecnie. Uznając kwestię prawidłowej identyfikacji spornej działki "D" dokonanej przez organ, należało, zdaniem sądu dokonać oceny jej stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. Zgodnie z art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...) obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. objęty jest systemem jednolitej płatności obszarowej państwa członkowskiego, bez względu na to, czy na ten dzień była prowadzona produkcja czy też nie. Kontroli działki na miejscu dokonano w [...] 2005 r. i obiektywnym materiałem dowodowym jest dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów na tę okoliczność. Dostępne w aktach sprawy zdjęcia obrazują działkę ujętą z kilku stron - obiektywnym punktem odniesienia pozostaje zmienny widok na horyzoncie - na której rosną drzewka brzozy, tzw. samosiejki. Niektóre z nich obrazują wielkość tych drzewek, sięgających wysokości co najmniej 3/4 wzrostu dorosłego człowieka. Organ stwierdził, że wysokość tych drzew wskazuje na ich obecność na spornej działce także w czerwcu 2003 r. Takie twierdzenie wydaje się nie kolidować z zasadami doświadczenia życiowego, nie pozwalającymi zaakceptować twierdzenia skarżącego, że rośliny te urosły do wielkości widocznej na zdjęciach w okresie krótszym niż dwa lata. W ocenie Sądu ocena wieku zadrzewień dokonana przez organ nie jest nielogiczna ani niemożliwa. Skarżący nie podnosił w trakcie postępowania administracyjnego zarzutów przeciwko przyjętemu przez organy wiekowi drzew, natomiast w piśmie procesowym z 22 lutego 2010 r. ogólnikowo stwierdził, że "w ocenie fachowców ze zdjęcia Nr 5 wynika, że rośliny tam rosnące mają maksymalnie kilkumiesięczny okres życia". Na poparcie swoich twierdzeń nie zaoferował żadnych konkretnych dowodów. W ocenie Sądu organ, wobec braku dowodów przeciwnych, przy logicznie dopuszczalnych wnioskach z ustalonego stanu faktycznego co do wyglądu spornej działki, nie miał obowiązku wieku drzew ustalać przy pomocy biegłego wobec niesprecyzowanych zarzutów skarżącego w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w świetle braku podważenia stanu działki ustalonego przez organ i zobrazowanego na zdjęciach, nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów odmowa dania wiary zeznaniom dwóch świadków, że sfotografowane tereny były w maju i we wrześniu 2005 r. koszone przy użyciu "zwykłej kosiarki rotacyjnej". Niewątpliwie błędem organu było niewyjaśnienie, wobec tak znacznej rozbieżności stanu zobrazowanego zdjęciami i treścią zeznań świadków, przyczyny takiej rozbieżności przez rozpytanie świadków w szerszym zakresie, tym niemniej z uwagi na przedstawioną wyżej argumentację dającą dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej przymiot obiektywnego dowodu w sprawie, stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na ostateczne wnioski i rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżący w trakcie całego postępowania nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie, sporna działka była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. W istocie prezentowane w sprawie stanowisko sprowadza się do polemiki z ustaleniami organów, ale nie zawiera żadnych konkretnych zarzutów ani dowodów, które - wobec zebranego materiału dowodowego - mogłyby podważyć ustalenie zawarte w zaskarżonej decyzji. Ciążący na organie obowiązek zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie nie jest tożsamy z poszukiwaniem z urzędu dowodów, które mogłyby wykazać prawdziwość wszelkich odmiennych twierdzeń strony. Organ wyjaśnił, że w przedmiocie wykluczenia działki z dopłat przez przyznanie jej kodu DR 10 nie wydaje się żadnej decyzji, taka jej kwalifikacja może być przedmiotem oceny w ramach konkretnego postępowania, jest to przesłanka rozstrzygnięcia wniosku o dopłaty. Jest to bowiem efekt ustalenia faktycznego, że działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., który to wymóg nakładał art. 143b ust 4 rozporządzenia WE 1782/2003. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego - wniosek nie został wypełniony w sposób prawidłowy. Okoliczność tę ostatecznie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę wskazując, że w przypadku, gdy działka obarczona błędem DR 10 deklarowana była tylko do płatności ONW, beneficjent powinien w polu "Uwagi wnioskodawcy" poinformować organ o tym, że działka jest obarczona takim błędem i zgłaszana jest tylko do płatności ONW. Również zakres pouczeń, których domagał się od organów skarżący wykracza poza zakres ustawowych obowiązków przypisanych organowi administracji państwowej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ udostępniał wnioskodawcom druki wniosków oraz instrukcje ich wypełniania, jak również (w oparciu o dane złożone przez wnioskodawców w latach poprzednich) przesyłał im personalizowane wnioski na kolejne lata (nie mając pewności, że w ogóle zostaną złożone). Instrukcje zawierały typowe wskazówki dla standardowych sytuacji, nie omawiając wszystkich szczególnych przypadków, które mogą zaistnieć na tle konkretnych stanów faktycznych. Z tego tytułu nie można organom postawić zarzutu nieprawidłowości takiego postępowania, ponieważ zwykle ogólne instrukcje działania czy pouczenia odnoszą się do typowych sytuacji, nie sposób ująć w nich wszelkich możliwych przypadków. Skarżący na etapie wniosku o dopłaty za 2006 rok miał już świadomość, że sporna pozostaje działka nr [...] albowiem taki sam spór dotyczył dopłat za rok 2005. Wnioski o przyznanie płatności pochodzą od producentów rolnych, którzy - bez względu na skalę uzyskanej pomocy przy ich wypełnianiu - sami odpowiadają za zakres sformułowanego żądania. Przesuwanie ciężaru odpowiedzialności na organ za brak prawidłowego sformułowania wniosku przez wnioskującego o dopłaty nie ma uzasadnienia w przepisach prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 133 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpatrzenie sprawy jedynie w granicach zarzutów sformułowanych w skardze, z pominięciem innych faktów i wniosków płynących z dokumentacji sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1lit. a p.p.s.a. poprzez rażąco błędną wykładnię art. 143 b ust 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...);

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez Sąd faktu naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zaś w przypadku uznania przez Sąd jedynie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wniósł alternatywnie o rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a.; oraz o stosowne orzeczenie o kosztach postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił między innymi uwagę, że w 2005 r. organ odrzucił jego wniosek o przeprowadzenie dodatkowej kontroli na spornej działce D, co zapoczątkowało długoletnie procesy administracyjne. Ponadto konsekwentnie kwestionuje twierdzenie organu, który uznał, że materiał zgromadzony w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [..] 2005 r. pozwala na wysnucie wniosku, że kontrolowana działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., a więc ponad dwa lata wcześniej. Zarzucił, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy, który jest niepełny, zawiera wiele niejasności, co pozwala na stwierdzenie, że organ nie posiadał, ani w dniu dokonania kontroli, ani tym bardzie w dniu wydania decyzji, dostatecznych przesłanek do tego, żeby wyciągnąć daleko idące i dotkliwe dla skarżącego wnioski. Również Sąd I instancji przyjmując za organem pogląd co do wysokości znajdujących się na działce drzew nie podał, ile ich na niej było, co miało znaczenie dla sprawy biorąc pod uwagę obszar spornej działki. Skarżący podkreślił też, że ani z protokołu kontroli z dnia [...], ani z innego kierowanej do niego korespondencji nie wynikało, że nadanie działce kodu DR 10 powoduje trwałe wyłączenie tej działki z możliwości ubiegania się o płatności w ramach systemu płatności obszarowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowe sformułowanie jej podstaw lub o jej oddalenie jako bezzasadnej, w razie nieuwzględnienia zarzutów argumentujących za jej odrzuceniem, oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 30 listopada 2010 r. skarżący złożył pismo stanowiące uzupełnienie skargi kasacyjnej załączając opinię prof. dr hab. A. B. - specjalisty w dziedzinie: leśnictwo, nauka o wzroście lasu, dotyczącą informacji o wzroście wysokości młodej brzozy.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie NSA stwierdził, że stanowisko WSA w Bydgoszczy zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., zgodnie z którym z treści przepisu art. 143 b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że beneficjent pomocy ze środków unijnych ponosi konsekwencje nieutrzymywania zgłoszonej we wniosku w 2006 r. działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jest nieuzasadnione. Na poparcie tej tezy NSA wskazał, że Tytuł IV A rozporządzenia nr 1782/2003 reguluje między innymi wprowadzenie systemów wsparcia dla nowych Państw Członkowskich, zgodnie z harmonogramem określonym w art. 143a oraz systemem jednolitej płatności obszarowej dla tych Państw zgodnie z art. 143 b. Następnie NSA przytoczył treść przepisów art. 143 b ust. 2 i 3 i 4 i art. 143 b ust. 13 rozporządzenia nr 1782/2003, podkreślając że wynika z nich, iż art. 143b ust. 4 i 5 tego rozporządzenia odnosi się do Państwa członkowskiego, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przytaczając zaś treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40; ze zm.) NSA stwierdził, że nie wynika z niego, aby stanowił on podstawę do przyjęcia stanowiska, że do płatności obszarowych w 2006 r. niezbędne jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanej działki na dzień 30 czerwca 2003 r. NSA wskazał także na inne akty prawa unijnego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, które mówiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych podkreślają, że beneficjent pomocy musi wykazywać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Reasumując, odnosząc się do przytoczonych powyżej regulacji krajowych i unijnych NSA stwierdził, że w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma powierzchnia gruntów rolnych objęta wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie, które to okoliczności mogą być wykazane protokołem z czynności kontrolnych. W tej sytuacji, zdaniem NSA, pogląd WSA w Bydgoszczy, że kontrola działki na miejscu przeprowadzana w [..] 2005 r. oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów na tą okoliczność, mogą stanowić podstawę faktyczną decyzji dotyczących płatności obszarowych na rok 2006 r. jest nieprawidłowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), a skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma więc szeroki zasięg. Ma to na celu usprawnienie i przyśpieszenie postępowania, a także zapewnienie ujednolicenia orzecznictwa. Podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny (WSA) może odstąpić od zwartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz" pod red. T. Wosia, W-wa 2005 r. str. 577). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od wykładni prawa dokonywanej przez NSA w wyroku z dnia 22 września 2011 r., w szczególności zaś stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżanej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA. W związku z tym podkreślić należy, że NSA w wyroku z dnia 22 września 2011 r. przesądził, że z art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 1782/2003, jak i z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (cyt. powyżej) nie wynika, wbrew twierdzeniom organów administracji i WSA w Bydgoszczy orzekającym w niniejszej sprawie, konieczność utrzymywania działki rolnej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. jako warunku przyznania płatności obszarowych w roku 2006. Analiza przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a to oprócz rozporządzenia nr 1782/2003 i ustawy o płatnościach bezpośrednich, także rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i VI a tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców i zarządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrożenia wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 doprowadziła NSA do wniosku, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w tym roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych, istotne znaczenie ma powierzchnia gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie, a co może być wykazane protokołem z czynności kontrolnych. Wobec tego ustalenie faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie należy uznać za nieprawidłowe i nieodpowiednie dla jej rozpoznania. Dla rozpatrzenia wniosku skarżącego o płatności bezpośrednie z [....] bez znaczenia okazały się, zwłaszcza wynik kontroli działki rolnej D na miejscu z [...] 2005 r. i wykonana wtedy dokumentacja fotograficzna tej działki. Koniecznym więc stało się uchylenie decyzji organów obu instancji jako naruszających przepisy prawa materialnego (wymieniane powyżej) przez błędną ich wykładnię, jak i przepisów postępowania administracyjnego dotyczących zasad prowadzenia postępowania (art. 7, 8, 77 i 80 kpa), w sposób mający wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą stwierdzić stan gruntów zadeklarowanych przez skarżącego do płatności bezpośrednich na 2006 r., korzystając z posiadanych dokumentów (np. zdjęcie działki rolnej D, protokół z kontroli przeprowadzonej w 2006 r.) oraz na podstawie nowo pozyskanych dokumentów, jeżeli zajdzie taka konieczność. Na podstawie ustaleń faktycznych dotyczących 2006 r. i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa krajowego i unijnego z uwzględnieniem wykładni tych przepisów dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 22 września 2011 r., powinno dojść do wydania nowej decyzji administracyjnej dotyczącej wniosku skarżącego z dnia [...] o płatności bezpośrednie. Na marginesie zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie wkraczając przy tym w zakres uprawnień organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku skarżącego przez organy administracji i to według powyżej przedstawionych wskazań wynikających wprost z treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 22 września 2011 r.