Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 28/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Stahl del NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Op 166/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz B. K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 166/13, oddalił skargę B. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym położonym na działce, nr ewidencyjny [...]/2, w [...]. W dniu 24 października 2011 r. organ przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy, będący własnością B. K., przyległy ścianą szczytową do sąsiedniego budynku mieszkalnego (nr 37). Organ podał, że kontrolowany budynek został wybudowany przed II wojną światową, bez osobnej ściany od strony budynku nr 37 oraz wyjaśnił, że jest to obiekt murowany z cegły, niepodpiwniczony, posiada fundamenty z kamienia i cegły, dach jest o konstrukcji drewnianej, jednospadowy, pokryty płytami Onduline i blachą falistą. Przedmiotowy budynek ma długość 13,24 m, szerokość 11,45 m, wysokość do szczytu 6,30 m, a do okapu 4,71 m. Jednocześnie organ stwierdził wykonanie robót polegających na rozbiórce i przebudowie dachu z dwuspadowego na jednospadowy oraz częściowej rozbiórce ściany szczytowej od strony zachodniej i ściany kolankowej od strony północnej.

Następnie, w dniu 29 listopada 2011 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu, które, w jego ocenie, potwierdziły wcześniejsze ustalenia organu. Dodał jedynie, że przed rozbiórką dachu – jego pokrycie stanowiła dachówka, a obecnie dach jest pokryty do pierwszej płatwi dachówką, a poniżej płytami Onduline, zaś od strony budynku mieszkalnego z obu stron dachu na całej długości ułożona jest blacha falista.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr 281/11 PINB w powiecie nyskim orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane), uznając, że stan techniczny budynku nie budzi zastrzeżeń i obiekt może być bezpieczne użytkowany.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 23 marca 2012 r., nr [...], uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na błędną kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych i niewłaściwy tryb postępowania.

W ponownym postępowaniu, działając na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, PINB w powiecie nyskim postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], nakazał B. K. – "zaniechanie dalszych robót budowlanych i przedłożenie oceny technicznej umożliwiającej doprowadzenie wykonanej samowoli do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego".

Równocześnie, pismem z dnia 18 października 2012 r. E. O., właścicielka nieruchomości położonej w [...] nr 37, poinformowała, że w spornym obiekcie samowolne roboty budowlane wykonane zostały po dniu 14 marca 2002 r., dodając, że w dalszym ciągu roboty te są kontynuowane. Zarzuciła, że protokół z oględzin jest niedokładny i pomija zgłoszone przez nią zastrzeżenia.

Przedłożona przez inwestorkę ocena techniczna, wykonana w listopadzie 2012 r. przez mgr inż. F. P. i D. P., wyjaśnia, że konstrukcję dachową jednospadową wykonano z materiałów pochodzących z pierwotnej konstrukcji dachu, w części skorodowanych i zużytych technicznie. Elementy konstrukcyjne dachu są w niezadawalającym stanie technicznym, korozja biologiczna sięga do 50% w głąb przekroju elementu, widoczne jest nadmierne ugięcie elementów oraz punktowe podparcia płatwi i krokwi, w niektórych elementach konstrukcyjnych dachu przekroczone są dopuszczalne naprężenia i strzałki ugięcia. Na ścianach zewnętrznych widoczne są zarysowania, pęknięcia, budynek posiada kotwienia na poziomie stropu. Wobec powyższego, autorzy oceny technicznej zalecili odciążenie konstrukcji dachowej przez demontaż pokrycia z dachówki cementowej, a następnie ustawienie rusztowania punktowego na stropie budynku, rozebranie fragmentu korony komina na ścianie szczytowej, zamurowanie bruzdy po przewodzie kominowym, wymianę zużytych elementów konstrukcji dachu, wykonanie pokrycia dachu z materiału jednorodnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr 252/12, PINB w powiecie nyskim powołując art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał B. K. wykonanie robót budowlanych zgodnie z wytycznymi zawartymi w ocenie technicznej i doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 30 września 2013 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa obniżonego dachu pomieszczenia strychu byłej obory stanowi budowę, co stanowi przesłankę do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy wykonać roboty zalecone w przedłożonej przez inwestorkę ocenie technicznej.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, po rozpoznaniu odwołania E. O. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują odrębne tryby postępowania w zależności od rodzaju stwierdzonej samowoli budowlanej. Zaznaczył, że inaczej przebiega postępowanie w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, w tym miejscu przywołując art. 48 i nast. Prawa budowlanego, inaczej zaś postępowanie w sprawie tzw. "innych robót budowlanych", do których stosuje się tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada się obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zauważył, że przepis ten można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności organu nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po przytoczeniu przepisów art. 48, art. 49, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego organ II instancji podkreślił, że w zależności od przyjętej kwalifikacji prawnej samowoli budowlanej inny jest tryb działania organów nadzoru budowlanego, inne też są przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, a także inne są koszty ewentualnej legalizacji.

Organ zwracając uwagę na ustalony stan faktyczny – rozbiórka i odbudowa dachu, dowodził, że w przedmiotowej sprawie dokonana przez organ I instancji kwalifikacja prawna wykonanych robót była błędna. Organ odwoławczy nie godził się ze stanowiskiem, że istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy sporne roboty zostały uznane za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Ocena legalności robót budowlanych dokonywana jest stosownie do przepisów obowiązujących w okresie wykonywania tych robót, natomiast kwalifikacja prawna wykonanych robót i tryb postępowania legalizacyjnego są ustalane na podstawie przepisów obowiązujących w chwili orzekania. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. OWINB zaakcentował, że wykonane roboty obejmowały zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, tj.: kubaturę i wysokość obiektu. Wobec powyższego uznał, że wykonane roboty nie spełniały warunków określonych w ustawowej definicji przebudowy. W ocenie organu odwoławczego, rozbiórka dachu i części ścian stanowiła rozbiórkę części obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, zaś wykonanie dachu, nawet o innej konstrukcji niż uprzednio, stanowiło odbudowę po myśli Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że na podstawie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa kwalifikowana jest jako budowa, stąd zasadne było prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

B. K. w skardze na powyższa decyzję wniosła o utrzymanie w mocy decyzji PINB w powiecie nyskim, jako zgodnej z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie.

Uczestniczka postępowania E. O. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że Prawo budowlane przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami 50-51 Prawa budowlanego. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 49b ustawy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei tryb określony w przepisach art. 50-51 ustawy znajduje zastosowanie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Przepis art. 51 ust. 1 odwołuje się do treści art. 50 Prawa budowlanego, który swym zakresem obejmuje wszystkie inne niż budowa roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ art. 48 Prawa budowlanego dotyczy budowy, a użyte w art. 48 ust. 1 sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie podstawą faktyczną decyzji było ustalenie, że bez uzyskania pozwolenia na budowę, w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...]/2 w [...] nr 38, wykonano roboty budowlane polegające na rozbiórce i ponownym wykonaniu dachu, z dwuspadowego na jednospadowy oraz częściowej rozbiórce ściany szczytowej od strony zachodniej i ściany kolankowej od strony północnej. Zmieniono pokrycie dachowe, zamiast dachówek zastosowano płyty Onduline, a od strony budynku mieszkalnego na całej długości ułożono pokrycie z blachy falistej, sporny budynek został "zankrowany" (ściągnięty). Wskazane roboty zostały wykonane w budynku posiadającym wspólną ścianę z sąsiednim budynkiem na działce nr ewid. 153 w [...] nr 37, należącym do uczestniczki postępowania E. O.. Jak ustalił organ I instancji roboty te zmniejszyły kubaturę budynku. Równocześnie skarżąca oświadczyła, że roboty te zostały zrealizowane przez poprzednią właścicielkę działki nr [...]/2 (matkę skarżącej).

Zasadą jest, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego w ustalonym stanie faktycznym istotne było dokonanie kwalifikacji prawnej podjętych działań. Roboty budowlane, zgodnie z klasyfikacją przyjętą w ustawie Prawo budowlane obejmują budowę, jak i też prace (działania) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych zaliczono zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, jako wykonywanie obiektu budowlanego, czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem będzie zawsze obiekt budowlany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się bowiem do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany. Przez odbudowę rozumie się natomiast odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego i wzniesienie obiektu budowlanego w tym samym miejscu, nawet o takich samych gabarytach traktuje się jako budowę, a nie remont.

W ocenie Sądu PINB nie ustalił wszystkich istotnych dla oceny okoliczności sprawy, tj. w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości nie określił zakresu wykonanych przez inwestorkę robót. Nie dokonał także oceny, czy wyniku wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych powstała samodzielna technicznie i funkcjonalnie część obiektu w postaci odrębnego pomieszczenia, (strychu) czy też – wykonano (zmniejszono) część obiektu, zaś jego użytkowanie jest możliwe wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej już wcześniej (przed rozbudową) części, w tym ściany sąsiedniego budynku. Ustalenia w tym przedmiocie mają istotne znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych, a tym samym również dla wyboru właściwego trybu postępowania naprawczego określonego przepisami Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku jedynie wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu budowlanego bez uszczerbku dla pozostałej jego części.

Sąd podzielił wyrażony zarówno w doktrynie jak i judykaturze pogląd, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. Oznacza to, iż nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy objęta nim część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu, nie stwarzając konieczności doprowadzenia obiektu przez inwestora do stanu poprzedniego. Prowadzić to musi z kolei do wniosku, iż w sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną cześć dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego, który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zaakcentował, że postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego, dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ustawy, lecz może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na konieczność dokonania w sprawie dodatkowych ustaleń i ewentualnie przeprowadzenia innego trybu postępowania – art. 48 i 49b Prawa budowlanego zamiast art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 48 ust, 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, iż Opolski WINB w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. prawidłowo uznał, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy doprowadzenie budynku gospodarczego położonego w [...] nr 38 (nr ewidencyjny działki [...]/2) do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego bezwzględnie wymaga wdrożenia trybu legalizacyjnego, o którym mowa w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Dokonując oceny, który z trybów legalizacyjnych powinien zostać zastosowany w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym położonym w [...] 38 (nr ewidencyjny działki [...]/2), nie sposób abstrahować od rzeczywistego zakresu robót, które w niniejszej sprawie powinny zostać bezspornie dokonane przez skarżącą. Zakres tych robót określa przedłożona przez skarżącą ocena techniczna wykonana w dn. 18 listopada 2012 r. Autorzy zalecili jedynie: odciążenie konstrukcji dachowej przez demontaż pokrycia z dachówki cementowej, a następnie ustawienie rusztowania punktowego na stropie budynku, rozebranie fragmentu korony komina na ścianie szczytowej, zamurowanie bruzdy po przewodzie kominowym, wymianę zużytych elementów konstrukcji dachu i wykonanie pokrycia dachu z materiału jednorodnego. Ani organ I instancji, ani też organ II instancji, a w ślad za nim Sąd Wojewódzki, w żaden sposób nie kwestionował powyższego stanu faktycznego, w zakresie stwierdzonych w ocenie technicznej samowolnych robót budowlanych, ani też podanych w powyższej ocenie wytycznych umożliwiających doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego. Powyższe drobne prace o charakterze remontowym w żadnym wypadku nie przystają do dyspozycji przepisu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.

Podkreślono, że PINB w powiecie nyskim, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] trafnie powołał się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bo tylko to unormowanie umożliwiało realizację powyższych wytycznych zawartych w ocenie technicznej, a w konsekwencji doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem budowlanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako trafny należało uznać zarzut, że zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia organu odwoławczego dokonane zostało z naruszeniem przepisów art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, ze wbrew temu co wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanej decyzji nie stwierdził potrzeby dalszego wyjaśniania zakresu wykonanych robót budowlanych.

Błędnie przyjął również Sąd Wojewódzki, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinien dokonać oceny, czy w wyniku wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych powstała samodzielnie technicznie i funkcjonalnie część obiektu w postaci odrębnego pomieszczenia (strychu), czy też wykonano (zmniejszono) część obiektu, zaś jego użytkowanie jest możliwe wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej już wcześniej części obiektu.

Zaznaczyć należy, że w ramach przeprowadzonego kilkuletniego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zebrał materiał dowodowy wystarczający do ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Organ ten opierając się na protokołach oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz ocenie technicznej dokonał ustalenia faktyczne pozwalające na prawną kwalifikację przeprowadzonych robót budowlanych oraz wybór właściwego trybu ich legalizacji. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2012 r. organ powiatowy wskazał, że w starym (przedwojennym) budynku gospodarczym poprzednia właścicielka przeprowadziła roboty budowlane polegające na rozbiórce dachu i wykonaniu nowego ze zmianą konstrukcji z dwuspadowego na jednospadowy i wykonaniem jego pokrycia w części dachówką, a w części blachą falistą. Ponadto dokonano częściowej rozbiórki ściany szczytowej i ściany kolankowej, co w efekcie zmniejszyło kubaturę budynku. Kierując się opinią techniczną Inspektor Powiatowy nakazał skarżącej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonanie w przedmiotowym obiekcie określonych robót celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego w prawem.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki niezasadnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który w wydanej decyzji kasacyjnej nakazał organowi pierwszej instancji zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Uwzględniając stopień zniszczenia i charakter przedmiotowego budynku gospodarczego (wcześniej obora, obecnie budynek nieeksploatowany) oraz zakres przeprowadzonych samowolnie prac naprawczych należało uznać, że adekwatne było podjęcie przez organ powiatowy działań w trybie naprawczym. Błędnie Inspektor Wojewódzki zakwalifikował zrealizowane roboty budowlane jako odbudowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), co z kolei skutkowało nakazem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Mimo więc częściowo błędnego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, akceptacji podlegał zastosowany w sprawie kierunek działań naprawczych. Dodać ponadto trzeba, że zaistniałe trudności w zakwalifikowaniu przedmiotowych robót budowlanych wiążą się z tym, że niekiedy odróżnienie pojęcia budowy od przebudowy jest problematyczne. Jednak w analizowanym stanie faktycznym nie powinno budzić wątpliwości, że zrealizowane prace naprawcze polegały na przebudowie istniejącego obiektu, niepowodującego powstania nowej samodzielnej części. W tym miejscu należy zauważyć, że trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że w sytuacji gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, to wykluczone jest stosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd dokonując takiej konstatacji powinien w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zanegować stanowisko organu odwoławczego, który wskazał wadliwy tok dalszego postępowania przed organem pierwszej instancji.

Przesądzenie zatem zastosowania regulacji zawartej w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego sprawia, że do oceny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy pozostanie kwestia, czy organ powiatowy prawidłowo określił zakres robót mających doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem.

Z tych wszystkich względów orzeczono zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.