Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 310/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. K. stwierdza nieważność § 12, § 14 i § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXVIII/280/2018 z dnia 27 lutego 2018 r. Rada Miejska w Lubieniu Kujawskim przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień Kujawski, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany również jako "Regulamin").

Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego we Włocławku, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie obejmującym § 12, § 14 i § 15 Regulaminu, zarzucając wskazanym zapisom:

1) rażące naruszenie art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm., dalej powoływanej jako "ucpg") oraz § 135, § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej powoływanego również jako "rozporządzenie"), poprzez przekroczenie zakresu ustawowego i nałożenie w § 12 Regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w sposób pozbawiony doniosłości prawnej i nieprecyzyjny, w konsekwencji czego – jak wskazał Prokurator – zapis ten jest w rzeczywistości postulatem;

2) istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 2 ucpg poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie:

- § 14 Regulaminu – na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, obowiązku trzymania ich na terenie swojej nieruchomości, a w przypadku wyprowadzania psa poza teren nieruchomości – wyprowadzania psów na smyczy, a w przypadku psów zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i kagańcu – co w ocenie skarżącego jest regulacją nadmierną, nieuwzględniającą specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, a także nieproporcjonalną i bardziej rygorystyczną niż środki przewidziane w tym zakresie obowiązującymi przepisami ustawowymi, a także stanowi wykroczenie poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg;

- § 15 Regulaminu – na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, obowiązku zapewnienia właściwej opieki nad zwierzętami w celu niedopuszczenia do zanieczyszczeń terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a w przypadku ich zanieczyszczenia do natychmiastowego uprzątnięcia nieczystości pozostawionych przez zwierzę na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku – co zdaniem Prokuratora w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek z uwagi na posłużenie się niedookreślonym pojęciem "nieczystości pozostawionych przez zwierzę".

W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że zaskarżona uchwała została uchylona przez podjęcie uchwały nr XV/130/2020 Rady Miejskiej w Lubieniu Kujawskim z dnia 15 maja 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lubień Kujawski, z uwzględnieniem naruszeń wskazanych przez Prokuratora Rejonowego w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym skarżący zawarł w piśmie z dnia 22 maja 2020 r., a organ (Rada Miejska w Lubieniu Kujawskim) w wyznaczonym terminie nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 usg (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym zaskarżone zapisy, tj. § 12, § 14 i § 15 Regulaminu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ucpg, dotyczących:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, w myśl art. 4 ust. 2a ucpg, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Uchwała Rady Miejskiej w Lubieniu Kujawskim nr XXVIII/280/2018 z dnia 27 lutego 2018 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg oraz możliwością uregulowania kwestii wskazanej w art. 4 ust. 2a ucpg. Okoliczność, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Miejska uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 i ust. 2a ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc także - odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy - od katalogu spraw przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona została do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania został przez ustawodawcę wyraźnie określony, co oznacza, że lokalny prawodawca mógł ustanowić regulacje prawne w akcie prawa miejscowego tylko zakresie objętym normom upoważniającą. Rada gminy nie miała zatem prawa do unormowania zagadnień innych niż wymienione w upoważnieniu ustawowym, ani też podjęcia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mogą być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Kontrola zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag wykazała, że objęta skargą uchwała w określonym poniżej zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części.

I tak, przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów, Sąd w pierwszej kolejności podzielił argumentację Prokuratora w zakresie dotyczącym regulacji zawartej w § 12 Regulaminu, zgodnie z którą właściciele nieruchomości, w ramach prawidłowego postępowania z odpadami winni zapobiegać powstawaniu zamieszanych odpadów i ograniczać ich ilość, a także podejmować działania mające na celu ułatwienie poddania wytworzonych odpadów procesom recyklingu i odzysku, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszym regulaminie. Należy bowiem wskazać, że ustawodawca upoważnił w art. 4 ust. 2 pkt 5 ucpg radę gminy do określenia w regulaminie innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, niemniej jednak zdaniem Sądu Rada Miejska w Lubieniu Kujawskim uczyniła to w zaskarżonej uchwale w sposób istotnie nieprawidłowy. Zakwestionowana bowiem przez Prokuratora regulacja § 12 uchwały, określa stan pożądany poprzez odwołanie się do sformułowania "winni", co pozbawia ją tym samym doniosłości normatywnej i sprawia, iż zapis ten stanowi w rzeczywistości zbiór postulatów. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają one zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taką formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "winni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności oraz pozostawia zbyt duży zakres dowolności w ocenie czy obowiązek nałożony mocą aktu miejscowego został wypełniony. Stanowi to także naruszenie przepisów wynikających z załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Trzeba też mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych – art. 10 ust. 2a ucpg (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 185/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 5 ucpg, upoważniona została do określenia innych "wymagań" wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych, takich jak np. powinność zapobiegania powstawaniu zmieszanych odpadów i ograniczenia ich ilości. Ponadto, z art. 4 ust. 2 ucpg jasno wynika, iż uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu zapisy § 12 uchwały, są nieprawidłowe z uwagi na zawarte w nich niedookreślone i mogące budzić wątpliwości, co do zakresu zastosowania sformułowania, i dlatego też Sąd stwierdził ich nieważność.

Odnosząc się następnie do zaskarżonego § 14 Regulaminu, Sąd podzielił w całości zarzuty i argumentację wyrażoną w tym zakresie przez Prokuratora. W ocenie Sądu, Rada Miejska – nakładając na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wyprowadzania psa poza teren nieruchomości na smyczy, a psów zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu - wykroczyła poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg i tym samym przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Z treści wyżej już przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wynika bowiem, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu prowadzenia psów czy też innych zwierząt domowych na uwięzi, czy w kagańcu. Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami organ nałożył na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). Ponadto, wskazać należy, że generalny obowiązek wyprowadzania poza terenem nieruchomości należącej do osoby utrzymującej zwierzęta domowe, psa na smyczy, a w przypadku psów zachowujących się w sposób agresywny – także w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa czy też innego zwierzęcia domowego bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyroki: NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne jw.). Zauważyć należy, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń, mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania każdego psa czy innego zwierzęcia na uwięzi lub w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 14 Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotową regulację za nadmierną, nieuwzględniającą specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalną i bardziej rygorystyczną niż przewidziane w ustawie, a tym samym wykraczającą poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut Prokuratora, dotyczący § 15 Regulaminu, którym to organ uchwałodawczy wprowadził obowiązek zapewnienia przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe właściwej opieki nad zwierzętami w celu niedopuszczenia do zanieczyszczeń terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a w przypadku ich zanieczyszczenia do natychmiastowego uprzątnięcia nieczystości pozostawionych przez zwierzę na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten bowiem przede wszystkim w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Z tej samej przyczyny – polegającej na nieprecyzyjności sformułowania jakim posłużył się prawodawca lokalny – wadliwym w ocenie Sądu jest zobowiązanie adresatów normy do zapewnienia "właściwej opieki" nad zwierzętami w celu niedopuszczenia do zanieczyszczeń terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, bez jednoczesnego wyjaśnienia na czym taka opieka miałaby polegać, co w konsekwencji może rodzić wątpliwości podczas próby zdekodowania wzorca powinnego zachowania wytyczonego przez tę normę. Ponadto wskazać należy, iż sposób ujęcia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe przez Radę Miejską na gruncie § 15 jest nieprawidłowy. Stosownie bowiem do treści tego zapisu właściciele zobligowani są w pierwszej kolejności przede wszystkim do podjęcia działań, których celem jest niedopuszczenie do zanieczyszczenia przez zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a dopiero w dalszej kolejności w przypadku ich zanieczyszczenia do natychmiastowego uprzątnięcia nieczystości. Określenie zaś ogólnego obowiązku podjęcia określonego działania w celu niedopuszczenia do zanieczyszczeń terenów – w tym również zanieczyszczeń rozumianych jako stany trwające do momentu ich uprzątnięcia – na który wskazano w § 15 Regulaminu, w ocenie Sądu jest zbyt daleko idące i uniemożliwiające zwierzętom realizację w sposób naturalny ich potrzeb, a tym samym wykraczające poza upoważnienie ustawowe. Podkreślić należy bowiem, iż celem normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg jest zapewnienie w drodze odpowiednich regulacji prawa miejscowego ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, co może być zrealizowane m.in. poprzez zobowiązanie właścicieli zwierząt do podjęcia działań w celu uprzątnięcia określonych tj. typowych do uprzątnięcia nieczystości pozostawionych przez zwierzęta, a nie zaś dążenie do wyeliminowania sytuacji, w których zwierzęta zanieczyszczałyby tereny przeznaczone do wspólnego użytku, realizując swoje naturalne potrzeby fizjologiczne. Za istotę ochrony przed zanieczyszczeniami w tym przypadku uznać należy zatem ich uprzątnięcie, nie zaś konieczność podejmowania określonych działań mających na celu zapobiegnięcie ich powstawaniu. W związku z powyższą konstatacją, Sąd zobligowany był zatem stwierdzić nieważność § 15 Regulaminu.

Odnosząc się zaś do wyrażonej na gruncie odpowiedzi na skargę argumentacji Rady Miejskiej w Lubieniu Kujawskim w zakresie uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia nowej uchwały w tożsamym przedmiocie z uwzględnieniem naruszeń wskazanych przez Prokuratora w skardze, wskazać należy, iż okoliczność, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, nie ma znaczenia dla możliwości oceny przez sąd legalność zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji nie uzasadnia umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym. Uchylenie uchwały nie oznacza bowiem, że uchwała była i nie mogła być stosowana w okresie od jej wejścia w życie do dnia jej uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały powoduje ten skutek. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego rodzi zatem inny skutek (ex tunc) niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy (ex nunc), gdyż eliminuje ją w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc powoduje sytuację taką, jakby zaskarżona uchwała nigdy w obrocie prawnym nie pozostawała. W rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków adresatów norm. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417 ¹§ 2 ww. ustawy Kodeks cywilny).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy § 12, § 14 i § 15 Regulaminu - jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, a tym samym istotnie naruszające prawo - dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności.