Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 594/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 179 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Naczelnik Gminy, po rozpatrzeniu wniosku J. B., działając na podstawie art. 179 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, dalej jako; "k.c."), wyraził zgodę na zrzeczenie się przez J. B. nieruchomości rolnej o powierzchni 14,43 ha, położonej we wsi S., gm. K., oznaczonej numerami działek "[...]", na rzecz Skarbu Państwa, z wyłączeniem i pozostawieniem na własność działki zabudowanej nr "[...]" o powierzchni 0,42 ha. Organ wskazał, że łącznie

z nieruchomością Skarb Państwa przejmuje zadłużenie ciążące na tym gospodarstwie, zabezpieczone hipotecznie w kwocie 179 238 zł.

Następnie aktem notarialnym z dnia 6 czerwca 1989 r. (Rep "[...]") J.B. zrzekł się własności niezabudowanych działek gruntu oznaczonych numerami: "[...]". W § 1 ust. 4 aktu notarialnego zapisano, że własność nieruchomości J. B. nabył na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, sporządzonej przez Naczelnika Gminy w dniu 8 kwietnia 1979 r. (nr. "[...]") i nieruchomość ta stanowi jego majątek odrębny, gdyż umowy majątkowej z żoną nie zawierał.

W dniu 31 maja 2016 r. M. B. (dalej jako: "skarżąca") złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia 7 kwietnia 1989 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej jako: "k.r.o." oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako: "k.p.a.". Zarzuciła, że na skutek przedmiotowej decyzji została pozbawiona własności nieruchomości rolnej bez swojej zgody. Wyjaśniła, że na podstawie umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego z kwietnia 1979 r. J.i M. B. przekazali nieodpłatnie przedmiotowe gospodarstwo rolne na rzecz syna J. B. i jego żony M. B. (skarżącej) na zasadzie wspólności ustawowej. W związku z tym J. B. nie mógł dysponować swoim udziałem, gdyż takie nie istniały. Do rozporządzenia składnikiem majątku wspólnego, jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, wymagana jest stosownie do art. 36 § 2 k.r.o. zgoda drugiego małżonka, wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności. Natomiast skarżąca takiej zgody nie wyraziła. Podniosła, że decyzja oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym, jest sprzeczna z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium uznało, że nie można twierdzić, iż kwestionowana decyzja podjęta została z naruszeniem obowiązujących w dacie jej wydania przepisów. Wskazano, że zgodnie z art. 179 § 1 k.c. zrzeczenie się własności nieruchomości stanowiło jednostronną czynność prawną. Forma decyzji administracyjnej nie była obligatoryjną dla wyrażenia zgody organu administracyjnego na dokonanie tej czynności. Zgoda organu mogła nastąpić również w trybie cywilnoprawnego oświadczenia woli w zwykłej formie pisemnej. Ponadto zgoda na zrzeczenie się własności nieruchomości mogła być wyrażona przed złożeniem oświadczenia woli o zrzeczeniu się własności nieruchomości, w trakcie składania oświadczenia woli lub nawet po sporządzeniu aktu notarialnego. Kolegium wskazało, że w świetle podnoszonych okoliczności faktycznych i prawnych skarżąca powinna szukać ochrony na drodze cywilnoprawnej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca akcentowała, że Naczelnik Gminy wyraził zgodę na zrzeczenie się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zamian za zadłużenie tylko wobec jej męża. Taka zgoda nie była nigdy wyrażona w stosunku do skarżącej, która była współwłaścicielem nieruchomości. Podkreśliła, że mąż zrzekł się gospodarstwa rolnego bez jej wiedzy i zgody. Decyzja Naczelnika była podstawą przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa i wywołała daleko idące skutki, przez co skarżąca pozbawiona została nieruchomości rolnej, której była współwłaścicielem. Skarżąca podała, że nie uzyskała ochrony na gruncie prawa cywilnego. Do wniosku załączyła kserokopie wyroków oddalających powództwo i apelację przeciwko Skarbowi Państwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Z uzasadnień przedłożonych wyroków wynika, że prawo skarżącej do spornych nieruchomości nie zostało ujawnione w księdze wieczystej w czasie zrzeczenia się nieruchomości, w związku z tym Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy przyjęły, że Skarb Państwa nabywając przedmiotową nieruchomość w 1989 r. od J. B. był chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, wynikającą z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Sąd II instancji wyjaśnił, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ma zastosowanie również do osób, które nabyły w dobrej wierze prawo własności od małżonka na podstawie czynności prawnej dokonanej bez zgody drugiego małżonka. Sąd Okręgowy zważył, że zrzeczenie się nieruchomości przez J. B. nastąpiło w zamian za przejęcie przez nabywcę zadłużenia hipotecznego ciążącego na gospodarstwie, a zatem nie była to czynność pod tytułem darmym. Sąd Okręgowy wyjaśnił też, że nie można przyjąć złej wiary nabywcy, skoro z oświadczenia zbywcy i treści księgi wieczystej wynikało, że nieruchomość stanowi majątek odrębny zbywcy. W takich okolicznościach nabywca mógł nie wiedzieć lub z łatwością nie mógł się dowiedzieć o braku uprawnienia zbywcy do przeniesienia własności nieruchomości.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia "[...]" r.,

nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" r., nr "[...]".

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył przebieg postępowania. Wskazał, że J. B. zmarł 16 grudnia 2011 r. (prawidłowo powinno być 16 grudnia 2001 r.)

W związku z tym Kolegium ustaliło krąg spadkobierców po zmarłym i dopuściło ich do postępowania. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium stwierdziło, że brak jest argumentów uzasadniających twierdzenie o wydaniu decyzji z dnia "[...]" r.

z rażącym naruszeniem art. 36 § 2 k.r.o.. W ocenie Kolegium, zakwestionowanie dokonanego przeniesienia własności nieruchomości, w związku z naruszeniem art. 36 § 2 k.r.o., mogłoby ewentualnie dotyczyć ważności samego oświadczenia o zrzeczeniu się nieruchomości złożonego przez J. B., a nie oświadczenia organu w przedmiocie wyrażenia zgody. Zauważono, że art. 179 § 1 i § 2 k.c., na podstawie których organ wyrażał zgodę, nie wskazywał wprost w jakiej formie miałoby to nastąpić. Ponadto nie wskazano nawet czy zgoda powinna nastąpić przed czy po złożeniu oświadczenia woli o zrzeczeniu się. W tej sprawie zgoda na zrzeczenie się nieruchomości jest jednak bez wątpienia powiązana z oświadczeniem o zrzeczeniu się własności nieruchomości. Skoro zrzeczenie się nieruchomości dokonane było wyłącznie przez J. B. to, nie można czynić zarzutu, że także zgoda na dokonanie tej czynności została wyrażona przez właściwy organ tylko w tym zakresie. Ponadto gdyby do przeniesienia własności nieruchomości koniecznym była także zgoda skarżącej, to nic nie stałoby na przeszkodzie, aby w oddzielnej decyzji (ewentualnie także w innej formie) została wyrażona zgoda na dokonanie tej czynności także przez wymienioną. Kolegium wskazało, powołując się na stanowisko doktryny i judykatury, że w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku ukształtowało się stanowisko, iż organ administracji rządowej wyrażając zgodę na zrzeczenie się własności nieruchomości, nie działa w sferze imperium, lecz występuje w sferze dominium, jako podmiot prawa cywilnego, a jego zgoda jest w rozumieniu art. 63 k.c. zgodą osoby trzeciej, a więc powinna zostać wyrażona w formie aktu notarialnego. Kolegium stwierdziło, że skoro w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisany był jako właściciel mąż skarżącej, to trudno czynić zarzut wyrażenia zgody na zrzeczenie się nieruchomości jedynie w stosunku do niego.

W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie obu wydanych przez Kolegium decyzji, w związku z naruszeniem:

- art. 6 i art. 156 § 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy Kruklanki, rażąco naruszającej porządek prawny;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Kolegium podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia zaistnienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Gminy;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, poprzez przyjęcie, że wyrażenie zgody przez Naczelnika Gminy na zrzeczenie się nieruchomości jest czynnością techniczną, nie uzależnioną od ważności samej czynności prawnej;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia przesłanek leżących u podstaw podjętej decyzji, co pozwoliłoby na odniesienie się do ich zasadności;

- art. 36 § 2 k.r.o., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Naczelnika Gminy, poprzez uznanie, że nieruchomość darowana obojgu małżonkom wchodzi w skład majątku odrębnego jednego z małżonków i możliwym jest rozporządzenie nią bez zgody drugiego małżonka.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej akcentował, że decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ zaniechał zawarcia w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnych elementów, czym pozbawił stronę możliwości pełnego ustosunkowania się do wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do okoliczności przytoczonych zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, całkowicie je pomijając. Pełnomocnik wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wywiódł, że przesłanki te zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Mianowicie literalna wykładnia przepisu art. 36 k.r.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy wskazuje, że do ważności czynności prawnej przez osobę pozostającą w związku małżeńskim niezbędna jest zgoda drugiego małżonka. Zarówno charakter naruszonego przepisu, jak i skutki decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności przemawiają za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na skutek jej wydania strona skarżąca została w istocie pozbawiona własności nieruchomości. Dalej pełnomocnik skarżącej wyraził przekonanie co do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zauważył, że naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Stąd wniosek, że organ wydając decyzję w przedmiocie udzielenia zgody na zrzeczenie się nieruchomości objętej wspólnością majątkową małżeńską naruszył w stopniu rażącym przepisy prawa materialnego.

Następnie pełnomocnik przekonywał, że skarżącej przysługiwało prawo własności do spornych działek. Wskazał, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż skarżąca po wystąpieniu do Sądu o sprostowanie wpisu w prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej została wpisana jako jej współwłaściciel. Prawdą jest, że wpis został skorygowany następczo, ale nie oznacza to, że w chwili dokonania czynności zrzeczenia się przez męża skarżącej nie była ona jej współwłaścicielem. Wolą teściów skarżącej było darowanie nieruchomości zarówno synowi, jak i jego żonie, na co wyraźnie wskazuje treść sporządzonego aktu notarialnego. Nie można zatem uznać, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiła majątek odrębny męża skarżącej, a wyłącznie w takim przypadku miałby on prawo samodzielnego rozporządzenia prawem do w/w nieruchomości. Pełnomocnik podniósł, że decyzja Naczelnika Gminy w przedmiocie udzielenia zgody na zrzeczenie się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa miała postać tzw. decyzji administracyjnej uznaniowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza zaś do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

Ponadto wywiódł, że art. 179 k.c. (w brzmieniu jaki przepis ten miał do dnia 26 maja 1990 r.) zezwalał wyłącznie na zrzeczenie się własności nieruchomości wchodzącej w skład majątku odrębnego. Bezspornym zaś pozostaje, że nieruchomość, co do której prawa własności zrzekł się mąż skarżącej objęta był wspólnością ustawową małżeńską. Decyzja Naczelnika Gminy zatem już w momencie jej wydania pozostawała w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ nie powinien wyrażać zgody na działanie pozostające w sprzeczności z regulacjami zawartymi w ustawach. Wynika to chociażby z przepisów Konstytucji RP i wyrażonych w niej zasad: państwa prawa (art. 2), czy legalizmu (art. 7), zgodnie z którymi organy działają "na podstawie i w granicach prawa". Nie do zaakceptowania są sytuacje, w których decyzje wydawane przez organy administracyjne stoją w sprzeczności z prawem.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o wyrażeniu zgody na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej i o przejęciu przez Skarb Państwa spłaty zadłużenia ciążącego na tym gospodarstwie. Skarżąca od początku uzasadniała swój wniosek tym, że jej mąż wystąpił

o zgodę do organu i zrzekł się własności nieruchomości bez jej wiedzy i zgody. Do wniosku skarżąca załączyła oryginał umowy z dnia 5 kwietnia 1979 r. o przekazaniu własności

i posiadania gospodarstwa rolnego, podpisanej przed Naczelnikiem Gminy, z którego wynika, że J. i M. B. przenieśli prawa do gospodarstwa rolnego na J. B. i jego żonę na zasadzie wspólności ustawowej. Dodatkowo skarżąca przedłożyła kserokopie wyroków wydanych w postępowaniu cywilnym, które potwierdzały, że skarżąca na mocy umowy przekazania nabyła wraz z mężem własność gospodarstwa rolnego na zasadzie wspólności ustawowej. Na skutek wniosku skarżącej z dnia 30 grudnia 2004 r. sprostowany został wpis w księdze wieczystej "[...]", poprzez wpisanie skarżącej jako współwłaścicielki na prawach wspólności ustawowej. W księdze tej jako właściciel ujawniony był uprzednio tylko J. B., który wnioskiem z dnia 19 czerwca 1987 r. wystąpił o dokonanie wpisu w księdze wieczystej własności nieruchomości na jego rzecz. W świetle tych dokumentów brak jest podstaw do kwestionowania prawa skarżącej do wskazanych nieruchomości rolnych na dzień wydania przez Naczelnika Gminy decyzji o wyrażeniu zgody na zrzeczenie się nieruchomości. Wbrew przekonaniu skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie negowało tego faktu. Organ jedynie dostrzegł, że prawo skarżącej nie było ujawnione wówczas w księdze wieczystej, jako właściciel widniał jedynie J. B., co może mieć wpływ na ocenę legalności działania Naczelnika Gminy, który mógł nie wiedzieć o prawie skarżącej. Wobec przedłożonych już przez stronę dokumentów i braku kwestionowania przez Kolegium twierdzeń skarżącej, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Kolegium podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia zaistnienia nieważności decyzji z 1989 r. Organ nie miał obowiązku poszukiwać dowodów na poparcie twierdzeń strony, tym bardziej, że ich nie negował. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i nie bada się w nim całokształtu danej sprawy. To wniosek zainteresowanego zakreśla ramy postępowania nieważnościowego. W realiach niniejszej sprawy, wobec podnoszonych przez stronę argumentów, obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie, czy podawane przez stronę okoliczności odpowiadają prawdzie, czy mieszczą się w powołanej podstawie nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czy uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tym celu niezbędna była przede wszystkim ocena treści przepisów obowiązujących w dacie wydania podważanej decyzji z 1989 r., które stanowiły materialnoprawną podstawę jej wydania, w kontekście podnoszonej zgody współmałżonka.

Podstawę materialnoprawną spornej decyzji z "[...]" r. stanowił art. 179 § 1 i § 2 k.c w następującym brzmieniu:

§ 1 Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej.

§ 2. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, staje się własnością państwową. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Jeżeli w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa

w stosunku do niej ustawowe prawo pierwokupu, odpowiedzialność ta ogranicza się do sumy, która należałaby się zrzekającemu w razie wykonania prawa pierwokupu.

Nie ma racji pełnomocnik skarżącej, podnosząc, że przepis ten zezwalał wyłącznie na zrzeczenie się własności nieruchomości wchodzącej w skład majątku nieobjętego wspólnością ustawową małżeńską. Jak wnioskować można założenie takie oparte zostało na literalnym brzmieniu użytego w § 1 zwrotu "własności indywidualnej albo osobistej". Nie można jednak pomijać, że ustawodawca sam wyjaśnił te pojęcia. Według art. 130 k.c.,

w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania weryfikowanej decyzji, własnością indywidualną objęte były grunty, budynki i inne środki produkcji, które nie stanowiły wyłącznego przedmiotu własności społecznej, ale mogły być na podstawie i w granicach ustaw, przedmiotem własności osób fizycznych. Natomiast zgodnie z art. 132 § 1 k.c.

(w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) własnością osobistą jest własność rzeczy przeznaczonych do zaspokajania osobistych potrzeb materialnych i kulturalnych właściciela i jego bliskich. Za własność osobistą uważa się także własność drobnych środków produkcji, które służą do wytwarzania przedmiotów przeznaczonych do zaspokajania osobistych potrzeb właściciela i jego bliskich (art. 132 § 2 k.c.). Art. 133 § 1 k.c. stanowił, że przedmiotem własności osobistej mogą być w szczególności: dom jednorodzinny lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość wraz z potrzebnymi do korzystania z nich zabudowaniami gospodarczymi, rzeczy należące do urządzenia i gospodarstwa domowego, pojazdy mechaniczne. § 2 art. 133 zastrzegał, że w rolniczych spółdzielniach produkcyjnych przedmiotem własności osobistej są także, w granicach określonych statutem, budynki i urządzenia gospodarcze, inwentarz, drób, narzędzia oraz inne rzeczy przeznaczone do prowadzenia gospodarstwa na działce przyzagrodowej. Zgodnie z tymi unormowaniami w dacie wyrażenia zgody przez Naczelnika Gminy Kruklanki na zrzeczenie się nieruchomości rolnych przez Janusza Benia, zrzeczenie własności nieruchomości nie mogło dotyczyć tylko własności społecznej, w tym własności państwowej, spółdzielczej lub własności innych organizacji społecznych (art. 126 k.c.) Natomiast jak najbardziej przedmiotem zrzeczenia mogła być nieruchomość prywatna, należąca do osób fizycznych. Żaden przepis nie uprawnia do różnicowanie pod tym względem własności objętej wspólnością ustawową małżeńską ( współwłasności łącznej).

Nie można się zgodzić ze skarżącą, że decyzja Naczelnika Gminy już w momencie jej wydania pozostawała w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Z przytoczonego brzmienia art. 179 k.c. wynika, że właściciel mógł zrzec się własności nieruchomości za zgodą właściwego organu. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego. Omawiane przepisy nie regulowały natomiast trybu wyrażania zgody.

W czasie wydania kwestionowanej decyzji w 1989 r. przyjmowano, że wyrażenie zgody lub - odpowiednio - odmowa wyrażenia zgody przez organ administracji państwowej na zrzeczenie się własności nieruchomości przez właściciela (art. 179 k.c.) następowało

w formie decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.), która podlegała kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak: NSA w wyroku z dnia 23 marca 1988 r., sygn. akt II SA 1517/87, publ. ONSA 1988/1/43). Decyzja taka, jak podniósł autor skargi, miała charakter uznaniowy, co oznacza, że organ administracji państwowej nie miał obowiązku wyrażenia zgody na zrzeczenie się nieruchomości, gdyż musiał kierować się przede wszystkim interesem państwowym. W wyroku z dnia 27 października 1988 r., sygn. akt II SA 649/88, publ. w bazie LEX, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie argumentował, że z uwagi na brak jakichkolwiek ustawowych wymogów, jakie muszą być spełnione, aby można było odmówić zgody, zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężony jest do badania, czy przy wydawaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. W związku z tym należy przyjąć, że ocena działania organu powinna uwzględniać, czy postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku podmiotu mającego interes prawny w wydaniu decyzji, czy znane są motywy wniosku, czy organ podał motywy rozstrzygnięcia, uwzględniające interes społeczny i słuszny interes obywateli w ramach poczynionych ustaleń faktycznych (art. 7 k.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym). W rozpatrywanym przypadku z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy wynika, że J. B. zrzekł się gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za zadłużenie, ponieważ jako kawaler nie był w stanie prowadzić gospodarstwa, a następnie zawarł związek małżeński na terenie woj. białostockiego i tam pracuje i zamieszkuje. Organ wskazał, że grunty po gospodarstwie zostały rozdysponowane i przeznaczone do sprzedaży w 1980 r. Znane są zatem motywy działania zarówno J. B., jak i organu. Skarżąca ich nie kwestionuje. Nie można tym samym decyzji postawić zarzutu dowolności. Niezależnie od powyższego, z omawianych przepisów nie wynikała w ogóle procedura związana z wystąpieniem z wnioskiem o zgodę. Nie można więc przyjmować, że współwłaściciele nieruchomości musieli bezwzględnie wspólnie wystąpić o zgodę na zrzeczenie się nieruchomości, czy jeden z małżonków musiał dokumentować zgodę drugiego. Tym bardziej, że zgoda właściwego organu administracyjnego stanowiła tylko jeden z warunków przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa, który nabywał prawo własności zrzeczonej się nieruchomości wraz ze wszystkimi zobowiązaniami ciążącymi na nieruchomości. Uprzednio wydana zgoda organu, chociaż warunkowała przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to nie obligowała zbywcy do zrzeczenia się nieruchomości. Omawiane przepisy nie konkretyzowały kiedy taka zgoda miała nastąpić. W literaturze przedmiotu ukształtował się pogląd, że zgoda mogła nastąpić w postaci zgody uprzedniej, równoczesnej z aktem zrzeczenia się własności bądź wreszcie zgody późniejszej (potwierdzającej). Podkreślić należy, że zrzeczenie się nieruchomości stanowiło odrębną czynność rozporządzającą, wymagającą aktu notarialnego. Nie można aprobować poglądu, że ważność czynności prawnej zrzeczenia się własności nieruchomości zależała od zgody właściwego organu. Wymagana zgoda była raczej elementem złożonego stanu faktycznego, od którego zależały skutki dokonywanego zrzeczenia, a nie ważność samego zrzeczenia się (tak: Edward Gniewek w Komentarzu do art.179 Kodeksu cywilnego, wyd. Zakamycze 2001). Rola organu, w świetle brzmienia art. 179 § 1 i § 2 k.c. sprowadzać się miała tylko do ewentualnej akceptacji wyzbycia się własności konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za zadłużenie. Organ miał stać na straży interesu Skarbu Państwa z uwagi na uciążliwe skutki zrzeczenia się nieruchomości dla Skarbu Państwa.

Stosownie do obowiązującego ówcześnie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. (według stanu prawnego obowiązującego w 1989 r.) żądanie strony mającej interes prawny w załatwieniu wniosku wszczynało automatycznie jedynie postępowanie przed organem administracji publicznej, który oceniał zasadność tego wniosku. O wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron organ zobowiązany był zawiadomić wszystkie osoby będące stronami

w sprawie (art. 61 § 4 ówczesnego brzmienia k.p.a.). Jeżeli skarżąca bez swej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, to mogła wnioskować o jego wznowienie, oczywiście po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania. Brak udziału skarżącej w postępowaniu przed Naczelnikiem Gminy, wszczętego na żądanie jej męża, nie może z tego powodu stanowić podstawy stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji z 1989 r. Ustawodawca dopuszczając różne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej, oparł je na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Nie można się zgodzić ze skarżącą, że decyzja wydana została oczywiście sprzecznie z istniejącym porządkiem prawnym z powodu braku zgody współmałżonka.

W sprawie bezspornym jest, że J. B. o przedmiotową zgodę wystąpił tylko we własnym imieniu do Naczelnika Gminy, który zezwolił na zrzeczenie się nieruchomości tylko przez J. B. Decyzja doręczona została tylko J. B., gdyż J. B. w 1987 r. zgłosił do ujawnienia w księdze wieczystej tylko swoje prawo własności. Skarżąca nie została wymieniona w umowie przekazania gospodarstwa rolnego z imienia i nazwiska, nie podpisywała tej umowy. Prawo skarżącej nie było ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości. Skarżąca zaczęła dochodzić ujawnienia swego prawa do nieruchomości rolnych dopiero w 2004 r., trzy lata po śmierci męża. Skarżąca w ogóle nie wyjaśnia kiedy dowiedziała się, że intencją teściów było darowanie gospodarstwa obojgu małżonkom w ramach wspólności ustawowej. Nie podaje kiedy dowiedziała się o zrzeczeniu się nieruchomości rolnych przez męża za zadłużenie. Trudno więc ocenić, czy taki stan akceptowała. Nawet jednak jeżeliby przyjąć, że J. B. działał bez wiedzy i zgody żony, to nie ma podstaw do uznania, że Naczelnik Gminy wydał decyzję o wyrażeniu zgody na zrzeczenie się nieruchomości i przejęciu przez Skarb Państwa zadłużenia z rażącym naruszeniem art. 36 § 2 k.r.o., jeżeli prawo skarżącej nie było w ogóle ujawnione w tamtym czasie, a mąż skarżącej oświadczył, że nieruchomość stanowi jego majątek odrębny. Uwzględnić należy, że zgodnie z obowiązującą w prawie cywilnym zasadą nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada. Tak samo zgoda na rozporządzenie prawem może dotyczyć tylko takiego zakresu praw jakie przysługują danemu podmiotowi. Zasada ta podlega jednak wyłączeniu wskutek działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). W tym względzie należy podzielić ocenę Sądu Okręgowego, że organ mógł nie wiedzieć lub z łatwością nie mógł się dowiedzieć o braku uprawnienia zbywcy do przeniesienia własności nieruchomości.

W świetle powyższych rozważań nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ podał motywy rozstrzygnięcia, obrazujące tok jego rozumowania. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciem, nie świadczy o naruszeniu przez organ tych przepisów, ale

o braku akceptacji dla zajętego stanowiska.

Wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.