Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2303/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Paweł Ludwiniak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1735/14 w sprawie ze skargi K P na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium sportowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sportu i Turystyki Nr [...] z dnia [..] stycznia 2014 r.; 3. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz K P760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę K P (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Sportu i Turystyki (dalej: Minister) z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie przyznania stypendium sportowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister odmówił K P przyznania stypendium sportowego ze względu na niespełnienie przesłanki określonej § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej (Dz. U. poz. 1130), dalej: rozporządzenie, gdyż w Mistrzostwach Świata w Montrealu, na dystansie 100 m w pływaniu stylem klasycznym w klasie SB8 startowało ośmiu zawodników z siedmiu państw. Zgodnie natomiast z powołanym przepisem rozporządzenia, członek kadry narodowej może otrzymać stypendium sportowe, o ile w danych zawodach brało udział co najmniej dwunastu zawodników z co najmniej ośmiu państw oraz jeżeli zawodnik, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia zajął w tych zawodach miejsce od pierwszego do ósmego. Zdaniem organu w sprawie nie miał zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż regulamin Mistrzostwa Świata w 2013 r. w Montrealu nie ograniczał liczby zawodników startujących na dystansie 100 m w pływaniu stylem klasycznym, a więc mogło na tym dystansie startować dwunastu i więcej zawodników.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

WSA oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że rozporządzenie z 15 października 2012 r. zostało wydane przez właściwy organ administracji publicznej, spełniało ono warunki delegacji ustawowej określając podstawę i wysokość stypendium oraz miejsce zajęte przez członka kadry narodowej we współzawodnictwie międzynarodowym (§ 4); czas przyznania stypendium (§ 3); sposób i termin jego wypłacania (§ 6 i § 7).

Omawiane rozporządzenie reguluje przyznawanie stypendium dla wszystkich sportowców - zarówno pełnosprawnych, jak i niepełnosprawnych.

Sąd I instancji wskazał, że korzystając z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, Minister Sportu i Turystyki, rozporządzeniem z dnia 15 października 2012 r. określił tryb, procedury przyznawania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej. Zgodnie z zasadami składni języka polskiego, procedura to, w niniejszej sprawie, unormowany przepisami prawa sposób postępowania przyznawania stypendium sportowego. Rozporządzenie określa procedury przyznawania stypendium, wskazując w § 5 ust. 1, że członek kadry narodowej może otrzymać stypendium, jeżeli w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i 3, brało udział co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych brało udział co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg.

Skarżący uczestniczył w Mistrzostwach Świata w Pływaniu, która to konkurencja jest objęta programem igrzysk olimpijskich i paraolimpijskich. Zatem w sprawie nie miał zastosowania przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wymieniony w jego § 5 ust. 1. Skarżący startował w pływaniu na dystansie 100 m stylem klasycznym jako senior uzyskując trzecie miejsce, w związku z tym do procedury w zakresie przyznania stypendium miał zastosowanie § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia. Z ustaleń organu administracji wynika, że w konkurencji, w której skarżący zajął trzecie miejsce, startowało ośmiu zawodników z siedmiu państw. Zatem w ustalaniu uprawnienia do przyznania skarżącemu stypendium sportowego nie została spełniona przesłanka z § 5 ust. 1 rozporządzenia, a ponieważ regulamin zawodów w tej konkurencji nie przewidywał udziału mniejszej liczby zawodników, nie mógł mieć zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd I instancji stwierdził, że rozporządzenie z 15 października 2012 r. nie ma charakteru dyskryminującego i nie narusza art. 32 Konstytucji RP.

K P zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.:

a) § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on zastosowania, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne wskazywały, że regulamin zawodów dopuszczał udział niniejszej liczby zawodników, wyniki zostały zatwierdzone przez organizatora, jak również sama specyfika organizacji zawodów, kwalifikacji do nich i podziału zawodników na klasy, dawały podstawę do jego zastosowania;

b) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie, w sytuacji, gdy § 5 ust. 2 rozporządzenia wyłącza jego stosowanie w sytuacji przedstawionej powyżej;

c) art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników mieści się w zakresie delegacji ustawowej, w sytuacji gdy przepis ten stanowi istotne przekroczenie granic upoważnienia, gdyż brak w ustawie podstaw do wprowadzenia czynników ograniczających prawo do otrzymania przez zawodnika stypendium, na które nie ma on wpływu, a które naruszają przepisy Konstytucji RP oraz samej ustawy o sporcie, uniemożliwiając niektórym reprezentantom kraju przyznanie stypendium bez względu na osiągnięty przez zawodnika rezultat;

d) art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku na podstawie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne, a więc sprzecznych z ustawą zasadniczą, w sytuacji gdy mimo formalnego zrównania kryteriów dla osób pełnosprawnych i niepełnosprawnych, trudniej im spełnić warunek ilościowy z powodu znacznie mniejszej liczby osób niepełnosprawnych w społeczeństwie i wśród uprawiających sport, jak również z powodu podziału zawodników niepełnosprawnych na kategorie startowe, stosownie do stopnia niepełnosprawności (w pływaniu stylem klasycznym od SB1 do SB14), w sytuacji gdy Sąd powinien odmówić zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją RP;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie przez WSA, że organ administracji należycie ustalił i wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny, podczas gdy ustalenia organu dokonano bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny, w szczególności poprzez nierozważenie różnic pomiędzy konkurencją a klasą (kategorią startową od SB1 do SB14) oraz zaniechanie wnikliwej kontroli ustaleń stanu faktycznego przez organ w trakcie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydanie orzeczenia na podstawie jedynie twierdzeń organu w kwestii spełnienia przesłanek rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przeprowadzona analiza sprawy doprowadziła NSA do konkluzji, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, bowiem dopiero uprzednie stwierdzenie braku naruszeń prawa w tym zakresie pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wskazane w kasacji naruszenie przepisów postępowania dotyczy :

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu stanowiącym w istocie powielenie argumentów organu.

Zdaniem NSA zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Bezzasadnym jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Ten przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Podkreśla się, że aczkolwiek uzasadnienie jest sporządzane po wydaniu orzeczenia, uchybienie zasadom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r.). Zdaniem NSA żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy Natomiast fakt, że strona skarżąca nie aprobuje wyjaśnień Sądu zawartych w tym uzasadnieniu nie daje podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał zresztą jakie okoliczności, jego zdaniem, nie zostały w uzasadnieniu podniesione. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje więc na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił swoje stanowisko, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy, że są one w części uzasadnione.

Podniesione w kasacji naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą :

- § 5 ust. 2 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, gdy regulamin zawodów dopuszczał udział mniejszej grupy zawodników, a wyniki zostały potwierdzone przez organizatora,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia przez błędne zastosowanie wobec brzmienia § 5 ust. 2 tego aktu,

- art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną interpretację i przyjęcie, że wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników mieści się w zakresie delegacji ustawowej,

- art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie i wydanie wyroku na podstawie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne, gdyż osobom tym trudniej jest spełnić warunek ilościowy z powodu znacznie mniejszej liczby osób niepełnosprawnych w społeczeństwie i wśród uprawiających sport i z powodu podziału zawodników niepełnosprawnych na kategorie startowe, stosownie do stopnia niepełnosprawności.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, z uwagi na dopuszczenie przez regulamin do udziału mniejszej grupy zawodników. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej przewiduje niestosowanie przepisu ust. 1, kiedy regulamin zawodów przewiduje udział mniejszej liczby osób, drużyn, osad lub załóg w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Wykładnia literalna tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że dotyczy on sytuacji, kiedy regulamin zawodów ogranicza liczbę osób, drużyn, osad lub załóg w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Nie może on jednak mieć zastosowania w sytuacji, kiedy do zawodów zgłasza się mała liczba sportowców, zaś regulamin nie zabrania przeprowadzenia zawodów. Analizowany przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, kiedy regulamin określa, że w rywalizacji (z uwagi na systemem kwalifikacji do danej konkurencji) w danej konkurencji bierze udział mniejsza liczba państw, osób, a w konkurencjach zespołowych drużyn, osad lub załóg, niż to wynika z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia. W analizowanym przypadku nie wykazano, by stosunkowo niewielka obsada konkurencji była wynikiem ograniczeń regulaminowych wynikających z systemu kwalifikacji.

Przy stanowisku prezentowanym przez NSA co do prawidłowości interpretacji przez Sąd I instancji przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia bezzasadny jest zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia przez błędne zastosowanie. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia przewiduje wyjątek od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1. Skoro w analizowanym przypadku ten wyjątek (§ 5 ust. 2) nie mógł mieć zastosowania, należało zastosować ust. 1 powołanego przepisu. Odmienną kwestią jest natomiast problem zgodności tego przepisu (§ 5 ust. 1) z delegacją ustawową i z Konstytucją. Te kwestie zostaną poddane odrębnej analizie.

W badanej sprawie materialną podstawę odmowy przyznania skarżącemu stypendium sportowego stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej.

Przepis ten został wydany przez Ministra Sportu i Turystyki w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Przepis ten daje ministrowi właściwemu do spraw kultury fizycznej kompetencje do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawy i wysokości stypendium, czasu, na jaki może zostać ono przyznane, przy uwzględnieniu sposobu i terminu ich wypłacania, a także zajętego przez członka kadry narodowej miejsce we współzawodnictwie międzynarodowym.

Z uwagi na brzmienie powołanego przepisu należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Minister w oparciu o art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, nie był uprawniony do wprowadzenia w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników, z uwagi na brak delegacji ustawowej w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący dodatkowo wiąże ten zarzut z naruszeniem przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Problem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się analizy w licznych orzeczeniach (np. w wyrokach z: 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, czy z 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08).

W orzeczeniach tych Trybunał podkreśla, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją.

Brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w braku lub choćby tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym.

Wzajemne relacje między ustawą a rozporządzeniem oparte są na założeniu, że akt wykonawczy konkretyzuje przepisy ustawy. Art. 92 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek ścisłego wykonywania delegacji. Tym samym akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej.

Kierując się stanowiskiem prezentowanym przez Trybunał, Sąd dokonał analizy zarzutu sformułowanego na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej przez Ministra przez wprowadzenie w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia warunków uzyskania stypendium przez sportowców niepełnosprawnych.

Ustawa o sporcie w zdaniu 2 art. 32 ust. 1 stanowi, że stypendium sportowe może otrzymać członek kadry narodowej, który zobowiąże się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, opracowanego przez właściwy polski związek sportowy, oraz do udziału w tych zawodach. Ponadto w art. 32 ust. 7 ustawodawca przewidział kryterium kierowania się miejscem zajętym przez członka kadry narodowej we współzawodnictwie międzynarodowym. Poza wskazanymi kryteriami ustawodawca nie ustanowił innych warunków, od których spełnienia uzależniałby otrzymanie przez sportowca stypendium.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie stanowi, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawy i wysokości stypendium, czas, na jaki może zostać ono przyznane, uwzględniając sposób i terminy ich wypłacania, a także zajętego przez członka kadry narodowej miejsca we współzawodnictwie międzynarodowym.

W ocenie Sądu wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia dodatkowego kryterium, dotyczącego obsady zawodów nie mieści się w tak sformułowanej delegacji. Nie ma wątpliwości, że kryterium tego nie wprowadza ustawa. Nie zawiera się ono w sformułowaniu "szczegółowy tryb przyznawania". Słowo "tryb" według Małego Słownika Języka Polskiego (Wydawnictwo PWN – Warszawa 1999 s. 954) określa procedurę, sposób oznaczający ustalony porządek (metodę postępowania) załatwiania określonych spraw. Ustalenie trybu jest więc wskazaniem zasad postępowania dla realizacji określonego celu – w tym przypadku przyznania stypendium, a nie ustaleniem przesłanek jego przyznania. Działając na podstawie tak określonej delegacji ustawowej, zawartej w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, Minister rozporządzeniem z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej określił w § 5 ust. 1, że członek kadry narodowej może otrzymać stypendium, jeżeli w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i 3, brało udział co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych brało udział co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg. Delegacja ustawowa pozwala jedynie na określenie szczegółowego trybu przyznawania stypendium i przewiduje uwzględnienie w tym zakresie miejsca zajętego przez sportowca we współzawodnictwie międzynarodowym. Prowadzi to do wniosku, że rozporządzenie w zakresie, w jakim określa dodatkowe warunki uzyskania stypendium, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Jak wskazywano wcześniej organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego nie może uzupełniać tym aktem przesłanek nabycia prawa określonego w ustawie.

W szczególności takiego działania organu nie usprawiedliwia posłużenie się przez ustawodawcę w delegacji formułą upoważniającą do określenia "szczegółowego trybu przyznawania". Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "szczegółowe zasady" nie mogą wprowadzać nowych (pozaustawowych) kryteriów, od których uzależnione jest nabycie prawa (np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95).

W takiej sytuacji stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, a przez to narusza także art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie NSA zasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenia - wymagania zawarte w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r. powodujące w istocie dyskryminację sportowców niepełnosprawnych.

Przepis art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP kreuje zasadę równości wobec prawa oraz wprowadza zakaz dyskryminacji. Stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa obowiązuje we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa i oznacza, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się określoną, istotną cechą, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo, według jednakowej miary.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Zasada równego traktowania dopuszcza zatem nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że te nierówności są usprawiedliwione, mają oparcie w okolicznościach, które to zróżnicowanie uzasadniają. Oceniając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy wobec tego zbadać podobieństwa i różnice zachodzące pomiędzy określonymi podmiotami, a więc wskazać wspólne cechy istotne, wymagające równego ich traktowania, bądź ewentualnie różnice, które dają podstawę do różnicowania ich sytuacji prawnej. Równość wobec prawa rozumie się jako równe traktowanie równych, a nierówne nierównych. Kluczowe jest przy tym wyodrębnienie cech istotnych, według których następuje różnicowanie adresatów (por. A. Sobczyk: Z problematyki zatrudnienia tymczasowego. Konstytucyjne dylematy zatrudnienia tymczasowego. Lex. Warszawa 2011).

Ustawa o sporcie uwzględnia aktywność sportową wszystkich, na równych zasadach, rezygnując z wcześniejszego podziału na sport osób "zdrowych" i "niepełnosprawnych". Sportowcy niepełnosprawni są objęci tą samą regulacją, co pozostali sportowcy i uczestniczą we współzawodnictwie sportowym, na tych samych zasadach i w ramach tego samego systemu. Obie grupy sportowców, ze względu na zasadę równości wobec prawa i wynikający z niej zakaz dyskryminacji. powinny być jednak potraktowane przez prawodawcę z uwzględnieniem tych cech istotnych, które różnią ich sytuację we współzawodnictwie sportowym z sytuacją sportowców pełnosprawnych. Dyskryminacja oznacza co do zasady niedopuszczalność wprowadzania regulacji różnicujących sytuację prawną adresatów norm, nie znajdujących uzasadnienia w ich cechach istotnych z punktu widzenia celów tej regulacji. Może zatem polegać na nierównym traktowaniu równych, ale także na równym traktowaniu nierównych. Zakaz dyskryminacji ma charakter uniwersalny. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym oraz gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Dodać w tym miejscu należy, że nakaz przestrzegania równości i zakaz dyskryminacji wynika także z przepisów obowiązującego w Polsce prawa unijnego. Potwierdza to przede wszystkim Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 10, zgodnie z którym przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia dąży do zwalczania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Z kolei art. 19 przewiduje, że Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może podjąć środki niezbędne w celu zwalczania wszelkiej dyskryminacji, m.in. ze względu niepełnosprawność.

W ocenie NSA zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji co do zastosowania w tej sprawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest wyrazem niewłaściwego rozumienia zasady równego traktowania określonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Cechą wspólną sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych ubiegających się o stypendia sportowe jest jedynie ich przynależność do kadry narodowej w celu uczestniczenia we współzawodnictwie międzynarodowym oraz zamiar realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych oraz mistrzostw świata lub mistrzostw Europy. Celem kierowanego do tych sportowców przepisu art. 32 ustawy o sporcie, dopuszczającego możliwość przyznania stypendium sportowego, jest premiowanie członków kadry narodowej za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym na igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych oraz na mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy oraz pomoc tej grupie sportowców w pokryciu kosztów związanych z przygotowywaniem się do realizacji programu przygotowań do wskazanych wcześniej zawodów.

Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wprowadza wspólne, jednakowe dla sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych kryteria przyznania stypendium. Są nimi udział w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i w których uczestniczyli zawodnicy z co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych uczestniczyło co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg. Zdaniem NSA zastosowanie tych jednakowych kryteriów przyznania stypendium w stosunku do sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych prowadzi do nieusprawiedliwionego, niejednakowego potraktowania sportowców niepełnosprawnych, ponieważ te jednakowe kryteria nie dają im równych szans w ubieganiu się o stypendium. Sportowcy niepełnosprawni w ramach jednej konkurencji dzieleni są na klasy w zależności od stopnia niepełnosprawności. Oczywiste jest, że nie ma możliwości połączenia tych klas z uwagi na nieporównywalność wyników ze względu na różne rodzaje i stopnie niepełnosprawności sportowców. Podział startujących zawodników niepełnosprawnych na tak dużą liczbę klas siłą rzeczy przekłada się na mniejszą liczbę zawodników startujących w każdej klasie. Nie można też pominąć milczeniem faktu, że liczba osób niepełnosprawnych i co za tym idzie - liczba sportowców niepełnosprawnych, jest znacznie mniejsza od liczby sportowców pełnosprawnych.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w imprezach sportowych dla niepełnosprawnych bierze udział mniej zawodników niż w imprezach dla pełnosprawnych i że zawodnicy niepełnosprawni reprezentują mniejszą liczbę państw niż w przypadku imprez dla zawodników pełnosprawnych. Przedstawione okoliczności faktyczne, dotyczące startu sportowców niepełnosprawnych i pełnosprawnych w zawodach kwalifikujących do uzyskania stypendium przesądzają o tym, że sportowcy niepełnosprawni nie mają jednakowych szans ze sportowcami pełnosprawnymi, ponieważ spełnienie przez sportowca niepełnosprawnego wymagania udziału w zawodach co najmniej 12 zawodników z co najmniej 8 państw jest od niego całkowicie niezależne, przede wszystkim zaś statystycznie znacznie trudniej osiągalne, jeżeli zważy się w dodatku, że te wymagania są odnoszone do każdej z klas wyodrębnionych w ramach każdej konkurencji. Prowadzi to do wniosku, że § 5 ust. 1 rozporządzenia przez ustanowienie jednakowych kryteriów co do minimalnej liczby zawodników w danej konkurencji (w przypadku sportowców niepełnosprawnych w danej klasie niepełnosprawności) oraz minimalnej liczby państw przez tych zawodników reprezentowanych w istocie traktuje nierówno te dwie kategorie sportowców w dostępie do stypendium sportowego.

Zdaniem NSA nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające nierówne traktowanie sportowców niepełnosprawnych i pełnosprawnych, pozwalające przyjąć, że zasada niedyskryminacji nie została w tym przypadku naruszona.

Z tych względów nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowanie jednakowej miary osiągniętego wyniku sportowego w postaci liczby zawodników (i liczby państw) biorących udział w konkurencji sportowej, różnie rozumianej w odniesieniu do zawodników pełnosprawnych i niepełnosprawnych. Tę porównywalność wartości wyników osiąganych przez sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych, uprawniających do stypendium sportowego można bowiem z pewnością osiągnąć za pomocą innych kryteriów.

Regulacja zawarta § 5 ust. 1 rozporządzenia nie służy też realizacji celów stypendium sportowego, ustanowionego w ustawie. Zamierzeniem ustawodawcy określonym w art. 32 ustawy oraz w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu jest premiowanie członków kadry narodowej za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym na igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych oraz na mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy oraz pomoc tej grupie sportowców w pokryciu kosztów związanych z przygotowywaniem się do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych oraz mistrzostw świata lub mistrzostw Europy. Wprowadzenie przepisu, który w istotny sposób uzależnia uzyskanie stypendium od wymagań, których spełnienie jest całkowicie niezależne od sportowca niepełnosprawnego przekreśla możliwość osiągnięcia tych celów, w sytuacji gdy sportowiec poniósł koszty przygotowania do zawodów i osiągnął wynik sportowy obiektywnie zasługujący na wysokie uznanie, pozwalający mu uzyskać stypendium w innych okolicznościach, wówczas gdyby w zawodach, w jego klasie brało udział więcej sportowców.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r. narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co pozwala uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP i daje NSA podstawę do odmowy zastosowania tego przepisu rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie.

Mając to wszystko na uwadze, NSA na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 135, art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.