Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 811/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 2, art. 24 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 26, art. 66 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 19 par. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" w G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 maja 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej także jako "ZUS" albo "wnioskodawca") zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] (Wydziału Geodezji) o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków – "wypisu z ewidencji gruntów i budynków zawierających dane o których mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.)". We wniosku dokonano identyfikacji osoby fizycznej, której dotyczyć miały żądane informacje (imię i nazwisko, numer PESEL, imiona rodziców, adres zamieszkania). Wskazano, że wnioskowane dane są niezbędne w celu dochodzenia przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Jako zadanie publiczne i prawną podstawę żądania wskazano "ustalenie sytuacji majątkowej osoby zobowiązanej w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz ewentualnego zabezpieczenia majątku hipoteką", art. 26 oraz 66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.; dalej w skrócie jako "u.o.s.u.s.") oraz art. 36 w związku z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej w skrócie jako "u.o.p.e.a.").

Postanowieniem z dnia 31 maja 2017 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034) Prezydent Miasta [...] odmówił udzielenia żądanych informacji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskujący nie spełnił przesłanki określonej w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z wniosku wynika, że wymagane dane mają służyć ustaleniu nieruchomości dłużnika, a tym samym mają być wykorzystywane w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym. Wniosek świadczy o istnieniu po stronie wnioskodawcy interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, czyli opartego na normie prawa materialnego w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji. Wniosek w istocie dotyczy przeszukiwania majątku nieruchomego podmiotu, więc właściwy jest tryb należący do sfery postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 638/10) Prezydent Miasta [...] podniósł, iż dyrektor oddziału ZUS nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji z nieruchomości, co oznacza brak uprawnienia, o którym mowa w art. 36 u.o.p.e.a., o którym przesądza przepis art. 19 § 4 tej ustawy. Do przeszukiwania majątku dłużnika, nie są powołane organy administracji publicznej, lecz komornik i - w pewnych sytuacjach - sąd powszechny, jako organy egzekucyjne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną interpretację polegającą na bezzasadnej odmowie udzielenia informacji pomimo faktu, że interes prawny dyrektora oddziału ZUS – organu egzekucyjnego, będącego jednocześnie wierzycielem, wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Powołując się na treść art. 26, art. 66 ust. 4 i art. 68a ust. 1 pkt 11 u.o.s.u.s. oraz art. 36 w związku z art. 19 § 4 u.o.p.e.a. odwołujący podniósł, iż interes prawny w uzyskaniu żądanej informacji został przez ZUS wykazany. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma prawo do występowania z wnioskiem o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości dłużnika zalegającego z opłatą należności z tytułu składek oraz dokonania zabezpieczenia na wszystkich nieruchomościach należących do dłużnika. Ponadto do zakresu działania ZUS należy prowadzenie punktu kontaktowego, o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.), służącego do wymiany danych w ramach Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie odzyskiwania należności z tytułu składek. Co nadto istotne, w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz udzielania pomocy na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy Zakład Ubezpieczeń Społecznych może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów.

Dodatkowo w treści zażalenia powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2012 r. (sygn. akt III SA/Lu 50/12) oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) wnoszący zażalenie podważył formę rozstrzygnięcia wskazując, że odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] postanowieniem z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a.") oraz art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] legitymuje się jedynie interesem faktycznym dążąc do uzyskania informacji o majątku dłużnika. Ze złożonego wniosku wynika bowiem jednoznacznie, że uzyskane dane mają być wykorzystane w prowadzonym przeciwko dłużnikowi postępowaniu egzekucyjnym.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że Dyrektor Oddziału ZUS w [...] w podstawie prawnej wniosku powołał się na treść art. 26 i 66 ust. 4 u.o.s.u.s. oraz art. 36 w związku z art. 19 § 4 u.o.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku. Organ odwoławczy nie podzielił opinii, według której ZUS w sprawie pozyskania informacji o nieruchomościach dłużnika działa również jako organ egzekucyjny. Z treści art. 19 § 4 u.o.p.e.a. wynika, że Dyrektor Oddziału ZUS jako organ egzekucyjny jest "uprawniony do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń". Zgodnie z treścią art. 36 § 1 u.o.p.e.a. organ egzekucyjny w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego może zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów. Przepis art. 19 § 4 u.o.p.e.a. zawiera zamknięty katalog środków, w stosunku do których Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym. Zgodnie z wyżej wskazanym przepisem nie jest on więc organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji z nieruchomości. Należy więc wykluczyć jego prawo do uzyskania informacji o nieruchomościach na podstawie art. 36 u.o.p.e.a. W niniejszej sprawie występuje on wyłącznie jako wierzyciel a nie organ egzekucyjny, co świadczy jedynie o jego interesie faktycznym w uzyskaniu żądanych informacji. Ponadto, zdaniem organu, powoływane w zażaleniu stanowisko WSA w Lublinie stanowi jedno z nielicznych wyjątków wobec ugruntowanego w orzecznictwie poglądu stanowiącego, że ZUS nie jest organem uprawnionym do egzekucji z nieruchomości, a w związku z tym nie może ubiegać się o wydanie informacji o bliżej nieokreślonych nieruchomościach dłużnika.

W ocenie organu odwoławczego przywołane przez wnioskodawcę art. 26 oraz art. 66 ust. 4 u.o.s.u.s. nie mogą stanowić podstawy do wydania żądanych informacji. Zgodnie z treścią art. 26 u.o.s.u.s., ZUS ma prawo do występowania z wnioskiem o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości dłużnika zalegającego z opłatą należności z tytułu składek, a dla zabezpieczenia tych należności przysługuje mu hipoteka przymusowa na wszystkich jego nieruchomościach. W kwestii analizy ww. przepisu dającego możliwość zabezpieczenia wierzytelności poprzez wpis hipoteki przymusowej należy zauważyć, że ustanowienie takiej hipoteki może odbyć się wyłącznie względem konkretnej nieruchomości. Przepis ten nie daje ZUS uprawnienia do poszukiwania nieruchomości dłużnika. Uprawnień takich nie można również wywodzić z treści art. 66 u.o.s.u.s. Treść ww. przepisu wskazuje bowiem, że ZUS przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej wyłącznie w zakresie wymienionym w art. 68 - 71 ustawy.

Organ odnosząc się do zadania wymienionego w art. 68a ust. 1 pkt 11 u.o.s.u.s., na które powołał się wnioskodawca stwierdził, że nie można utożsamiać go z uprawnieniem do poszukiwania nieruchomości we własnej sprawie, to jest wobec postępowania wszczętego przez ZUS. Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. zadaniem punktu kontaktowego jest jedynie otrzymywanie i wysyłanie danych koniecznych do wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wobec powyższego ZUS zgodnie z zadaniem określonym w art. 68a wskazanej powyżej ustawy pełni wyłącznie rolę pośrednika w przekazywaniu informacji wymienionych w punktach 1-11 pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Podkreślenia wymaga ponadto fakt, że zarówno z analizy wniosku, jak i zażalenia nie wynika, aby dane objęte wnioskiem miały być przekazywane w związku koordynacją systemów ubezpieczenia społecznego. ZUS nie może powoływać się na swoje upoważnienie do wymiany danych w zakresie odzyskiwania należności z tytułu składek w celu uzyskania jakichkolwiek informacji w prowadzonej przez siebie sprawie. Uprawnienia organów administracji publicznej w nawiązaniu do art. 68a mogą służyć jedynie realizacji zadania punktu kontaktowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Również wobec pozostałych zadań ZUS wymienionych w art. 68-71 u.o.s.u.s. nie znaleziono podstawy do prawnego uzasadnienia określonego we wniosku żądania.

W kwestii zarzutu dotyczącego wadliwości rozstrzygnięcia ze względu na jego niewłaściwą formę organ wyjaśnił, że ZUS błędnie wskazuje w zażaleniu, że mają tu zastosowanie przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dane z ewidencji gruntów i budynków nie stanowią informacji publicznej i w tym zakresie organ podziela pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi jedynie "informacja o sprawach publicznych, nie zaś taka, która należy do sfery prywatności i która podlega w systemie prawa szczególnej ochronie". Nie ulega więc wątpliwości, że majątek osób prywatnych nie jest informacją publiczną (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a udostępnienie takich danych możliwe jest wyłącznie z zachowaniem uregulowań wymienionych w art. 24 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pomimo błędnej argumentacji ZUS, organ zgodził się z zarzutem nieprawidłowo przyjętej formy rozstrzygnięcia. Jak wskazują ostatnie wyroki w sprawach analogicznych prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna. Prezydent Miasta [...] przyjął błędną formę rozstrzygnięcia, jednak nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie ma też podstaw do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji orzekł bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 36 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w uzyskaniu informacji o nieruchomościach płatnika składek.

W uzasadnieniu skargi przywołana została treść art. 66 ust. 4 u.o.s.u.s. oraz art. 36 w związku z art. 19 § 4 u.o.p.e.a.

Mając na uwadze treść wskazanych regulacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że żądając informacji z ewidencji gruntów i budynków działa zarówno jako wierzyciel jak i organ egzekucyjny. W związku z tym interes prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w uzyskaniu żądanej informacji wynika zarówno z tego, że jest organem egzekucyjnym jak i z tego, że jako wierzyciel zobowiązany jest wskazać organowi egzekucyjnemu właściwemu do prowadzenia egzekucji z nieruchomości majątek nieruchomy dłużnika.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie.

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze. zm.; dalej jako "ustawa") ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Z kolei, stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Jak wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jawność, o której mowa nie oznacza jednak nieograniczonego dostępu do tych danych. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, jedynie na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537, 1920 i 2003 oraz z 2017 r. poz. 1529 i 1566);

3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

Jeżeli chodzi o udostępnianie przez starostę informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, to powyższe działanie, zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy, przybiera formę m.in. wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu (pkt 1) oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej (pkt 2).

Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy, w tym charakter danych, o których udostępnienie wystąpił Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnym było wykazanie przez ten podmiot własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie (zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] ubiegał się o udzielenie żądanych informacji powołując się na swoje uprawnienia egzekucyjne w odniesieniu do należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Taka sytuacja uzasadnia przyjęcie po stronie wnioskującego interesu faktycznego, lecz nie interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu danych i to nieskonkretyzowanych – gdyż w istocie chodzi o poszukiwanie majątku dłużnika w celu wdrożenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd wskazuje, że kategoria interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego, zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Nie można za takie przepisy uznać przepisów powołanych przez wnioskującego, w tym tych dotyczących administracyjnego postępowania egzekucyjnego (art. 19 § 4 i art. 36 § 1 u.o.p.e.a.).

W ocenie Sądu przywoływany przez skarżącego art. 36 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiący, iż w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz udzielania pomocy na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy organ egzekucyjny lub wierzyciel, o którym mowa w art. 5, może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania zasadności zgłoszonego przez ZUS żądania. Dyrektor Oddziału ZUS, stosownie do treści art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest bowiem organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Datowany na dzień 25 maja 2017 r. wniosek dotyczył w istocie udostępnienia danych mających na celu poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika, a do tego typu czynności nie są powołane organy administracji publicznej, gdyż w tych sprawach właściwymi organami są sądy powszechne i komornicy jako organy egzekucyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 r.; sygn. akt I OSK 1089/08). Odnosząc się zaś do przywoływanego w skardze zarzutu naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, iż dla zabezpieczenia należności z tytułu składek Zakładowi przysługuje hipoteka przymusowa na wszystkich nieruchomościach dłużnika, należy stwierdzić, że hipoteka ta jest w istocie instrumentem służącym realizacji egzekucji z nieruchomości i jej skuteczny wpis możliwy jest jedynie w odniesieniu do zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości. Zatem całość wcześniejszych rozważań dotyczących możliwości poszukiwania majątku nieruchomego dłużnika przez ZUS w drodze wniosku o podanie informacji z ewidencji gruntów w celu prowadzenia egzekucji z nieruchomości odnosi się także i do tego zarzutu.

Skarżący nie był zatem zwolniony od wykazania interesu prawnego w żądaniu udzielenia informacji (danych). Wypis czy inne dane z ewidencji gruntów i budynków nie są niezbędne dla przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś wpis hipoteki przymusowej dotyczyć może jedynie zindywidualizowanej nieruchomości. Wniosek skarżącego nie wskazywał konkretnej nieruchomości dłużnika, lecz w istocie zmierzał do uzyskania informacji o jego majątku, czemu ewidencja gruntów i budynków nie służy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo orzekły, odmawiając skarżącemu udostępnienia żądanych informacji. Intencją wnioskodawcy nie było bowiem uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez niego gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie, jak wspomniano wcześniej, nieznanego skarżącemu majątku nieruchomego dłużnika. W tej materii nie są zaś właściwe orzekające w sprawie organy. Należy w tym miejscu podkreślić, że poszukiwaniu majątku określonego podmiotu służy postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika (zob.: art. 71 § 1 – 3 u.o.p.e.a. w zw. z art. 913 – 9201 k.p.c.). W konsekwencji skarżący może realizować swoje prawa w innym, przewidzianym przez ustawodawcę szczególnym trybie, nie zaś w drodze domagania się wyjawienia danych dotyczących majątku dłużnika od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Przytoczony wyżej pogląd należy do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. w tej materii m. in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2076/12; z dnia 9 marca 2011 r.; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09; z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 638/10).

Należy mieć również na względzie, że w sytuacji, gdy wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zmierzał w istocie do poszukiwania przez organ ewidencyjny, których gruntów, budynków lub lokali osoba wymieniona w tym wniosku jest właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym, to rozpatrzenie takiego wniosku wymagało przede wszystkim ustalenia, czy osoba w nim wskazana w ogóle jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jakiegokolwiek nieruchomości, a to z kolei przekracza zakres ustawowych obowiązków organu ewidencyjnego w procedurze udostępniania jawnych danych ewidencyjnych o przedmiotach ewidencji gruntów i budynków, to jest o gruntach, budynkach i lokalach.

Odnosząc się zaś do kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego datowanym na dzień 25 maja 2017 r. Sąd wskazuje, że formą rozstrzygnięcia powinno być w tym wypadku postanowienie. Ustawodawca nie określił formy odmowy udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków wskazując jedynie na sposób pozytywnego załatwienia żądania udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Udostępnienie to następuje w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z przepisów tych wynika, że udostępnienie żądanej informacji nie ma charakteru zaświadczenia, o jakim mowa w art. 217 k.p.a. Istotnym jest przy tym wskazanie, że postępowanie w sprawie żądania udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczy czynności o charakterze materialno-technicznym, to jest jednego z rodzajów działań faktycznych administracji, które same bezpośrednio nie są ukierunkowane na wywoływanie skutków prawnych w sferze praw i obowiązków jednostki, lecz poprzez określone fakty mogą spowodować określoną zmianę stosunku prawnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2076/12). Do działań faktycznych administracji publicznej zalicza się m.in. zaświadczenia i działania materialno-techniczne. Istota działań podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne odpowiada istocie zaświadczeń, chociaż – co już sygnalizowano – do działań tych nie mają zastosowania uregulowania dotyczące przesłanek i trybu wydawania zaświadczeń określonych w art. 217 k.p.a. Są to bowiem również – jak zaświadczenia - akty wiedzy a nie woli organu, które nie mają charakteru prawotwórczego. Działania te nie tworzą nowej sytuacji prawnej ani nie kształtują bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nimi jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia tego, co do zasady dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Główną rolę w tym zakresie pełnią więc dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Należy mieć również na uwadze, że postępowanie w sprawie udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków kończy się poprzez wykonanie przez organ administracji publicznej, jakim jest starosta, czynności materialno - technicznej w formie wskazanej w art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne bądź przez odmowę dokonania tego rodzaju czynności. Co oczywiste, sprawy leżące w kompetencjach organów administracji geodezyjnej i kartograficznej i organów wyższego stopnia są rozstrzygane, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w postępowaniach uregulowanych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji należy więc przyjąć, że ze względu na charakter sprawy udostępniania danych ewidencji gruntów i budynków, która nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, gdyż jej rozstrzygnięcie nie polega na indywidualizowaniu i konkretyzowaniu ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego, lecz jest sprawą dokonania lub odmowy dokonania czynności materialno-technicznej, formą rozstrzygnięcia tej sprawy powinna być forma przewidziana w k.p.a. dla działań faktycznych. Formę taką reguluje art. 219 k.p.a. stanowiący, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten winien być rozumiany jako generalny przepis dotyczący formy odmownego rozstrzygnięcia w sprawach działań faktycznych administracji publicznej, do których stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Skoro zaś uzasadnione jest twierdzenie, że sprawy leżące w kompetencjach organów administracji geodezyjnej i kartograficznej i organów wyższego stopnia są rozstrzygane na podstawie materialnych przesłanek określonych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne i w ramach postępowania uregulowanego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, to w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym o formie udostępnienia tej informacji.

W tym stanie sprawy, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Istotnym jest przy tym wskazanie, że Sąd rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie znalazł również podstaw do uwzględnienia okoliczności, które winien wziąć pod uwagę z urzędu.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).