Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 441/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 utrzymującym w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 (słownie: trzech tysięcy) złotych; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Protokołem z kontroli drogowej z dnia [...] sierpnia 2004 r., sporządzonym przez funkcjonariusza Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K., skontrolowano samochód ciężarowy [...] nr rej. [...] o dopuszczalnej masie całkowitej 10800 kg należący do T. L., zwanego dalej skarżącym. W świetle ustaleń protokołu skarżący przewoził odpady złomowe. Nie okazał on wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, ani zaświadczenia na przewóz na potrzeby własne. Ponadto w kontrolowanym pojeździe nie zainstalowano tachografu. Protokół został podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącego.

Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2004 r. w zakresie nałożenia na T. L. kar pieniężnych 500 zł i 3000 zł. Podstawą faktyczną decyzji było wykonanie w dniu [...] sierpnia 2004 r. przez skarżącego wspomnianym pojazdem transportu drogowego odpadów bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji oraz bez zainstalowanego w pojeździe przyrządu kontrolno-pomiarowego. Według stanowiska zajętego w tej decyzji przewożonych odpadów - mieszaniny metali - nie można zaliczyć do odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). W myśl tego przepisu nie stosuje się przepisów tej ustawy m.in. do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Ponadto wskazano na przepis art. 4 pkt 6 rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31 grudnia 1985 r., str. 1-7, ze zm.), który zwalnia z podlegania przepisom rozporządzenia przewozy dokonywane pojazdami przeznaczone dla usług kanalizacyjnych, ochrony przeciwpowodziowej, wodociągowych, gazowniczych i energetycznych, zarządów dróg, usług oczyszczania, telegraficznych, przewozu artykułów pocztowych, transmisji radiowej, usług telewizyjnych oraz związanych z wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Jednakże, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, omawiany przewóz nie kwalifikował się do żadnego z ww. wyłączenia, a w szczególności nie miał charakteru usługi oczyszczania. Jego celem był jedynie transport rzeczy po przekazaniu odpadu przez firmę L. Sp. z o.o. Dlatego też, w myśl wskazanych powyżej przepisów, przedsiębiorca miał obowiązek posiadać w dniu kontroli zainstalowany przyrząd kontrolny, gdyż kontrola drogowa miała miejsce po wejściu Polski do Unii Europejskiej. W przeciwnym razie kontrola czasu prowadzenia pojazdu, przerw w prowadzeniu przeznaczonych na odpoczynek i okresu odpoczynku dziennego byłaby niemożliwa. Stąd kontrolowany pojazd nie był zwolniony z obowiązku instalowania tachografu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazał, iż nie został uwzględniony charakter pojazdu specjalistycznego (śmieciarka) dla transportu odpadów. Tym samym w ocenie skarżącego wykonywany przewóz miał charakter usługi oczyszczania, gdyż nawet w potocznym rozumieniu usługi wywozu odpadów, również innych niż komunalne, kwalifikuje się je do usług oczyszczania. W zakresie kary w wysokości 500 zł za brak licencji skarżący wyjaśnił, iż było to jednorazowe przeoczenie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej wskazał, iż przejazd wykonywany przez skarżącego nie był usługą oczyszczania, lecz przewozem rzeczy wykonywanym na rzecz spółki L. Sp. z o.o. w ramach podstawowej działalności transportowej skarżącego. Przewóz nie polegał na oczyszczeniu czegokolwiek, lecz na przewozie rzeczy wskazanych przez zleceniodawcę w związku z wykonywanymi pracami instalacyjnymi. Pojazd, którym wykonywano przewóz, nie może być uznany za samochód przeznaczony do oczyszczania. Z dowodu rejestracyjnego nie wynika jego specjalne przeznaczenie. Pojazd określono jako samochód ciężarowy, zaś sama konstrukcja pojazdu nie wskazuje, aby był on przeznaczony do usług oczyszczania. Okoliczność, że kontrolowany pojazd może być wykorzystywany na potrzeby wspomnianych usług nie oznacza, że jest on pojazdem, o którym mowa w art. 4 ust. 6 ww. rozporządzenia. Skarżący, co podkreślono, nie wykonywał przewozu odpadów komunalnych i dlatego też bezcelowe jest odwoływanie się do regulacji art. 3 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1206/05 uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2, w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. W pozostałym zakresie skargę oddalił. Według Sądu, powołującego się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85. Przepis art. 4 powołanego rozporządzenia stanowi m.in., iż rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozów dokonywanych pojazdami przeznaczonymi dla usług kanalizacyjnych, ochrony przeciwpożarowej, wodociągowych, gazowniczych i energetycznych, zarządów dróg, usług oczyszczania, telegraficznych, przewozu artykułów pocztowych, transmisji radiowej, usług telewizyjnych oraz związanych z wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Ustalając stan faktyczny organ administracji publicznej pominął, iż kontrolowany pojazd, jak to wynika z zapisu w dowodzie rejestracyjnym, jest śmieciarką, na co zwracał uwagę skarżący. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu.

Okoliczność podnoszona przez skarżącego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. O ile bowiem można się zgodzić ze stanowiskiem organu, iż samochód ciężarowy co do zasady nie jest pojazdem przeznaczonym do wykonywania usług oczyszczania, to brak takich ustaleń organu odnośnie pojazdu specjalizowanego, jakim jest śmieciarka, narusza przepisy postępowania. Stąd, rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić czy śmieciarka jest pojazdem przeznaczonym do usług oczyszczania, mając na uwadze, iż zgodnie z zaświadczeniem o numerze identyfikacyjnym REGON przeważającą działalnością skarżącego jest wywóz śmieci i odpadów. Ustalenie to ma podstawowe znaczenie dla oceny, czy doszło do naruszenia przepisów prawa, albowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 obowiązkiem organu jest określenie rodzaju pojazdu wykonującego kontrolowany przejazd, tj. do czego pojazd ten jest przeznaczony, a nie charakteru konkretnego przewozu. Uznając, iż przy wydawaniu decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie wyżej wskazanym. Jednocześnie, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie:

• przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, że organy nie dokonały oceny prawnej wykonywanego przewozu przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i że ustalenie w dowodzie rejestracyjnym "śmieciarka" mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na treść decyzji zapadłej w sprawie;

• przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w zw. z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, poprzez ich błędną wykładnię, która nie uwzględnia orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz lp. 1.11.7 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, poprzez odmowę zastosowania tego przepisu w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zajęte w kasacji i uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w pkt 1, dotyczącym kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł, i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jak podkreślił rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ma na celu poprawę warunków pracy i bezpieczeństwa ruchu drogowego i dla realizacji tego celu określa standardy w regulacji czasu pracy kierowców. Z kolei rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w sprawie transportu drogowego, stanowiące o obowiązku stosowania urządzeń rejestrujących mogących wskazywać okresy aktywności, określone w rozporządzeniu (EWG) nr 3820/05 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, ma na celu zapewnienie skutecznej kontroli stosowania wspomnianego prawodawstwa. Tak określone cele mają znaczenie prawne dla dokonania wykładni rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu rady (EWG) nr 3820/85, z uwzględnieniem reguł wykładni celowościowej.

Jak wskazał NSA według rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym: obowiązek stosowania urządzeń rejestrujących może być nałożony na pojazdy zarejestrowane w Państwach Członkowskich; niektóre z tych pojazdów mogą, bez powodowania trudności, zostać wyłączone z zakresu niniejszego rozporządzenia. Regułę obowiązującą ustanawia art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w myśl którego urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy z wyłączeniem pojazdów, o których mowa wart. 4 i art. 14 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85. Zgodnie z art. 4 pkt 6 rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozów dokonywanych: pojazdami przeznaczonymi dla usług kanalizacyjnych, ochrony przeciwpożarowej, wodociągowych, gazowniczych i energetycznych, zarządów dróg, usług oczyszczania, telegraficznych, przewozu artykułów pocztowych, transmisji radiowej, usług telewizyjnych oraz związanych z wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Przepis art. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 stanowi, że rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozów dokonywanych pojazdami przeznaczonymi do usług oczyszczania. Z przyjętych celów regulacji wynika, że wyłączona jest wykładnia rozszerzająca. Wyjątki od zasady ogólnej wyposażenia pojazdów w tachograf należy interpretować w świetle celów rozporządzenia, a wyłączenie stosowania tej regulacji wspólnotowej nie powinno wykraczać poza zakres sytuacji określonych w tym przepisie. W świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z 17 marca 2005 r. w sprawie C-128/04 Annice Andrei Raemdonck, Raemdonck-Jonssens BVBA powołane rozporządzenia, co jest oczywiste, mają na celu poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym i warunków pracy kierowców w transporcie drogowym. Celom tym służy między innymi obowiązek wyposażenia pojazdów w transporcie drogowym w tachografy umożliwiające kontrolę czasu kierowania pojazdem oraz okresów wypoczynku kierowców.

W oparciu o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (wyrok z 25 września 1992 r. w sprawie C-116/91 Licensing Authority South Eastern Traffic Area v. British Gas PLC; Zb. Orzecz. 1992, s. 1- 4071, wyrok z 21 marca 1996 r. w sprawie C - 335/94 Hans Walter Mrozek/Bernhard Jager; Zb. Orzecz. 1996 r., s. I - 1601) należy przyjąć następujące reguły wykładni: odstępstwo od zasad ogólnych powinno być interpretowane w świetle celów rozporządzenia a wyłączenie stosowania tej regulacji wspólnotowej nie powinno wykraczać poza zakres sytuacji określonych w tym przepisie. W zakresie interpretacji szczegółowej pojęcia "usług oczyszczania", wychodząc od ogólnej reguły wykładni w oparciu o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, należy zważyć na dwie wartości, które Trybunał przyjął: usługa musi być świadczona powszechnie i w interesie publicznym (wyrok w sprawie C-116/91, wyrok w sprawie C-335/94, wyrok w sprawie C-39/95). Nie ma zatem znaczenia prawnego wpis w dowodzie rejestracyjnym, a charakter przewozów dokonanych pojazdem. Pojazd wykorzystywany do komercyjnego transportu drogowego odpadów budowlanych w postaci mieszaniny metali na rzecz osoby trzeciej - przedsiębiorcy i w związku z jego działalnością nie jest objęty zakresem pojęcia pojazdu przeznaczonego dla usług oczyszczania. W razie zatem gdy pojazd, którym wykonuje się usługi oczyszczania, jest wykorzystywany do innych celów, nie podlega zwolnieniu, na podstawie art. 4 pkt 6 rozporządzenia nr 3820/85, od obowiązku stosowania urządzeń rejestrujących. Z tego względu zasadnie w skardze zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, idąc tokiem wytycznych wyroku NSA, istota sprawy sprowadza się do przesądzenia charakteru prawnego przewozu wykonywanego przez skarżącego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2004 r., a w szczególności, czy w sprawie mamy do czynienia ze świadczoną przez skarżącego wspomnianym pojazdem usługą oczyszczania, wykonywaną powszechnie i w interesie publicznym. Istotne jest przy tym, co wyraźnie podkreślił NSA w końcowej części uzasadnienia wyroku, że w razie, gdy pojazd, którym wykonuje się usługi oczyszczania, jest wykorzystywany do innych celów, nie podlega zwolnieniu, na podstawie art. 4 pkt 6 rozporządzenia nr 3820/85, od obowiązku stosowania urządzeń rejestrujących.

Zdaniem Sądu przesądzenie powyższej kwestii uzależnione jest od oceny, czy omawiany przewóz był wykonywany w ramach działalności gospodarczej skarżącego związanej z realizacją decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], w której zezwolono skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie transportu samochodowego na terenie Polski odpadów innych niż niebezpieczne. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). W myśl art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym właściwym organem jest starosta. W świetle art. 25 ust. 5 tej ustawy w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów określa się m.in. rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania lub transportu.

W zaskarżonej decyzji nie zbadano i nie przesądzono dalszej istotnej dla sprawy kwestii, przynajmniej w stopniu dostatecznym, czy działalność gospodarcza skarżącego, objęta zezwoleniem Prezydenta Miasta D. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o odpadach, spełnia wymogi wskazanego wyżej orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, według którego usługa oczyszczania musi być świadczona powszechnie i w interesie publicznym. W przypadku pozytywnego przesadzenia tej kwestii organ administracji publicznej powinien zbadać, czy rzeczywiście w dacie kontroli drogowej pojazd skarżącego wykonywał usługę oczyszczania w zakresie zgodnym z uzyskanym zezwoleniem.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 utrzymującym w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.