Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1668/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania W. P., reprezentowanego przez pełnomocnik r. pr. J. D.-B., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że [...] lutego 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek W. P. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. Sp. z o.o. pozwolenia na częściową przebudowę i remont budynku magazynowego, w tym zakresie wykonania nowych instalacji wewnętrznych (elektrycznej, hydrantowej i ogrzewania) wraz budową zespołu trzech zbiorników na wodę do celów pożarowych ze studzienką ssawną i stanowiskiem czerpania wody, przyłącza wodociągowego i wymianą wewnętrznej linii zasilającej na działce nr ewid. [...] w [...].

Organ I instancji, postanowieniem z [...] marca 2020 r., wznowił ww. postępowanie administracyjne i następnie decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji własnej Nr [...] z [...] października 2019 r. Pełnomocnik wnioskodawcy wniosła odwołanie od tej decyzji organu powiatowego.

Wojewoda [...] wyjaśnił charakter postępowania odwoławczego oraz instytucję wznowienia postępowania. Stwierdził, że gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługiwał mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej.

Organ przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania rozpatruje przedmiotowy wniosek wyłącznie w zakresie przesłanek wskazanych we wniosku, w tym wypadku w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decydujące znaczenie przy rozpatrywaniu wpływu ww. przesłanki na wynik postępowania administracyjnego ma kwestia braku winy strony, która wnioskuje o wznowienie postępowania, przy czym nieistotne jest, czy brak jej udziału w części lub całości postępowania spowodowany był czynnikami obiektywnymi, czy też był spowodowany winą organu prowadzącego postępowanie. Przepis ten nie będzie miał zastosowania, gdy załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.pa.). Ponadto przesłanka ta nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy strona, pomimo prawidłowego i skutecznego zawiadomienia o toczącym się postępowania nie brała w nim udziału z własnej winy lub gdy strona nie udowodni, że wystąpiły okoliczności losowe (przeszkody, których nie można było usunąć) uniemożliwiające jej uczestniczenie w postępowaniu.

Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej.

Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji. W przedmiotowej sprawie konieczne było zatem ustalenie zakresu podmiotowego strony w postępowaniu administracyjnym. Organ wyjaśnił treść art. 28 k.p.a. i 28 ust. 2 Pr. bud. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud., obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem konieczne jest ustalenie, czy konkretny przepis prawa wprowadzał ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotów i takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

W sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak również w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów winien być identycznie ustalany na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa.

Przedmiotowe postępowanie nie ma celu ponownej oceny projektu budowlanego, a jedynie ustalenie czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2019 r. Taki status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę opiera się na własnym indywidualnym interesie prawnym, wyznaczony w oparciu o obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

Na wnioskodawcy ciąży ciężar wykazania, że posiada własny, indywidualny interes do bycia stroną w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a., a interes ten musi opierać się na wykazaniu przepisu prawa, który powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości.

W. P. nie wykazał, że posiada taki interes prawny. Jest właścicielem działek o nr ewid. [...] oraz [...] w [...], co potwierdza treść księgi wieczystej Nr [...]. W toku postępowania Starosta [...] na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych uznał, że wnioskodawca nie udowodnił, że przedmiotowa inwestycja będzie ograniczać w jakikolwiek sposób obecne i przyszłe zagospodarowanie jego działki i korzystanie z niej, a więc nie udowodnił, że jego nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania tej inwestycji i w postępowaniu o pozwolenie na budowę powinien przysługiwać mu przymiot strony.

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji słusznie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

W wyniku analizy akt sprawy. Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji, że należące do wnioskodawcy działki o nr ewid. [...], [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Działka W. P. nr ewid. [...] oddalona jest od działki inwestycyjnej o ponad 3 m, zaś od budynku inwestycyjnego o ok. 40 m. Działka nr ewid. [...] jest oddalona od działki inwestycyjnej o ponad 50 m (w najwęższym miejscu), zaś od budynku inwestycyjnego o ponad 120 m. Działki należące do W. P. nie graniczą bezpośrednią z działką inwestycyjną, ponieważ oddziela je od siebie w jednym miejscu działka o nr ewid. [...], zaś w innym działki o nr ewid. [...] i [...] lub [...] i [...].

Działka inwestycyjna zlokalizowana jest na terenie, który nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym inwestor uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy (decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r., znak [...]. zmieniona decyzją z [...] lipca 2019 r., znak [...]). Budynek, który przeznaczony jest do częściowej przebudowy i remontu służyć ma magazynowaniu i docelowo będzie posiadał tożsame przeznaczenie - do czasowego przechowywania rozpuszczalnika przemysłowego wodnego roztworu [...] w postaci czystej i przepracowanej oraz zanieczyszczonego wodnego roztworu płynu czyszczącego.

Projekt zagospodarowania terenu przewiduje przebudowę istniejącego budynku magazynowego w zakresie ramp i okien od strony zachodniej, a także w zakresie niezbędnej infrastruktury: demontaż istniejącej wagi samochodowej wraz z zabudową kontenerową, wykonanie przyłącza wodociągowego do budynku objętego opracowaniem, wykonanie zbiornika na wodę do celów pożarowych wraz ze studzienką ssawną i stanowiskiem czerpania wody, wymianę istniejącego wiz. uzupełnienie utwardzeń po demontowanej wadze samochodowej. Zmianie nie ulegnie powierzchnia zabudowy ww. budynku.

Budynek magazynowy będzie posiadał dwa wejścia, a od strony zachodniej zlokalizowane rampy przeładunkowe. Przewiduje się wykonanie remontu istniejących ramp w celu naprawy powierzchni zewnętrznych płyty posadzkowej ramp i przebudowę geometrii istniejących schodów wejściowych. Wody deszczowe z dachów i utwardzeń odprowadzane będą powierzchniowo przez infiltrację do gruntu na teren własnej działki. Projektuje się wykonanie zbiornika pożarowego złożonego z zespołu zbiorników żelbetonowych połączonych ze sobą.

Powierzchnia zabudowy ww. budynku nie ulega zmianie, dlatego też przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na zabytek zlokalizowany na działce wnioskodawcy, a tym samym na działki będącego własnością W. P..

Budynek inwestycyjny został wniesiony w 1973 r., zaś wspomniana w odwołaniu przez skarżącego decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału Kultury i Sztuki, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 1976 r., znak [...], która dotyczyła wpisania do rejestru zabytków województwa siedleckiego zespołu dworskiego, zlokalizowanego na działce skarżącego została wydana dopiero w 1976 r., a więc po wzniesieniu budynku magazynowego.

W tej sprawie analizą objęty być powinien obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a nie obszar oddziaływania inwestycji znajdujących się na działkach sąsiednich na przedmiotową inwestycję (a więc zespołu dworskiego będącego zabytkiem i należącym do Wnioskodawcy). Powyższe nie ma wobec tego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wskazać również należy, że w ww. decyzji o warunkach zabudowy widnieje zapis, że działka inwestycyjna nie znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską.

Fakt obsługi działki inwestycyjnej z drogi publicznej ul. [...] nie oznacza, że właściciele działek sąsiednich, którzy również z niej korzystają, mają być objęci obszarem odziaływania danej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jasno wskazywała, że obsługa inwestycji ma się odbywać przez istniejący zjazd z ww. drogi.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jednoznacznie określił kto jest stroną, odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Tak skonstruowane pojęcie strony dla potrzeb tego postępowania jest niewątpliwie zawężeniem pojęcia strony z art. 28 k.p.a., jednak wprowadzenie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w ustawie, ogranicza zakres dowolności i uznaniowości organów administracji architektoniczno-budowlanej w porównaniu z okresem wcześniejszym, kiedy to tego przepisu nie było. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu oparto na przesłankach normatywnych, które stanowią wyznacznik tego obszaru, co ogranicza zakres uznaniowości organu i wpływ czynników subiektywnych odnoszących się do interesów faktycznych, a nie interesów prawnych.

Własny punkt widzenia dotyczący przedmiotu sporu, czy też samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczą interesu faktycznego strony, a nie jej interesu prawnego. Argumenty podnoszone przez skarżącego należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego, wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami, a nie interesu prawnego.

Z ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu odwoławczym należy stwierdzić, że nieruchomości należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065 tj.), sporny budynek został zaprojektowany w sposób zapieniający minimum 4 m odległości od granicy z sąsiednią działką.

Projektowana inwestycja nie narusza § 271-273 ww. rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków, ani innych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki). Ponadto przebudowa i remont budynku magazynu nie wpływa na zmianę w zakresie spełnienia przez inwestycję § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Potwierdzenie powyższych też znajduje się w projekcie budowlanym i oświadczeniach projektanta i sprawdzającego o wykonaniu projektu budowlanego z zgodności z przepisami prawa. Projektowana inwestycja nie ogranicza również możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów w sposób stały.

Projektant i sprawdzający przedłożyli oświadczenie, zgodne z art. 20 ust. 4 Pr. bud., że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zatwierdzony przez organy administracji, wykonany został przez osoby legitymujące się niezbędnymi w zakresie projektowania uprawnieniami budowlanymi. Projektanci inwestycji, zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. ponoszą odpowiedzialność za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W związku z powyższym, zdaniem organu, w powyższej sprawie nie zostaną naruszone interesy osób trzecich.

Wojewoda [...] wyjaśnił też, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie jest bezgraniczna i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Ochrona ta w prawie budowlanym nie może oznaczać konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obydwu. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Skoro wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, to organ wznawiający postępowanie nie mógł uchylić własnej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Po stwierdzeniu braku podstaw do uchylenia decyzji własnej, w związku z przesłanką art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Skarżący nie wskazał, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja kształtuje jego indywidualny, konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud. Nie wskazał, w jaki sposób zagospodarowanie jego działki, dopuszczalny dotychczas, stało się ograniczone lub niedopuszczalne w związku ze sporną inwestycją. Ponadto, nie przedłożył żadnych dokumentów i dowodów, które podważałyby ustalenia zawarte w projekcie budowlanym.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wskazał okoliczności faktyczne sprawy, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań, w świetle poczynionych przez Wojewodę [...] ustaleń, pozostawały one bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W związku z tym organ powiatowy słusznie decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...].

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 27 sierpnia 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła zaskarżonej decyzji:

"1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282) (dalej, jako: "u.o.z.o.z.") oraz 39 ust. 1 Prawa Budowlane poprzez uznanie, że należące do Skarżącego działki o nr [...] oraz nr [...] (część dawnej działki nr [...]) w miejscowości [...], gmina [...], objęte ścisłą ochroną konserwatorską (wpis do rejestru zabytków), nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] (część dawnej działki nr [...]), objętej strefą ochrony konserwatorskiej(wpisaną do rejestru zabytków), a zatem wnioskodawca nie wykazał, że posiada interes prawny w zainicjowania postępowania wznowieniowego dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. Nr [...].

2. naruszenie prawa procesowego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kpa poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] i uznanie, że po stronie Skarżącego nie występuje interes prawny pozwalający uznać go za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego".

Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skargi omówiła stan faktyczny postepowania administracyjnego i stwierdziła, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. który, jako przepis szczególny ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Dla określenia kręgu podmiotów, które powinny zostać uznane za stronę, najważniejsze jest prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Pr. bud. stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Natomiast organy obu instancji, badając ww. kwestię skupiły się jedynie na pojęciu sąsiedztwa oraz odległości pomiędzy nieruchomościami, pomijając całkowicie pozostałe elementy składające się na pojęcie obszaru oddziaływania, a w szczególności nie uwzględniono przepisów szczególnych tj. przepisów z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

To, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] grudnia 1976 r. o wpisaniu do rejestru zabytków należącego do skarżącego zespołu dworskiego oraz decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r., na mocy której park krajobrazowy [...], wpisany do rejestru zabytków województwa siedleckiego ww. decyzją obejmuje teren o powierzchni 6,38 ha w granicach działek nr [...] i [...] pochodzą z okresu po wydaniu pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1973 r., wcale nie pozwalało organom na ich całkowite pominięcie w postępowaniu.

Nie tylko roboty budowlane polegające na budowie, ale również przebudowa, czy remont podlegają stosownemu reżimowi wynikającemu z ustawy Prawo budowlane, w tym wymogowi uzyskiwania odpowiednich zgód i pozwoleń poprzedzających złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na ich prowadzenie. W tym zatem zakresie istotne było uwzględnienie faktu funkcjonowania od 1976 r. decyzji o wpisie nieruchomości należących do skarżącego oraz 100 metrowego pasa ochronnego do rejestru zabytków, na którym usytuowana jest planowana inwestycja.

Nie bez powodu Prawo Budowlane rozróżnia instytucje zgłoszenia od pozwolenia na budowę, które zostało przewidziane dla konkretnych inwestycji i wiąże się z obowiązkiem przeprowadzenia bardziej formalnej procedury oraz zbadania szeregu okoliczności faktycznych i prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że dane oraz dokumenty, na których bazuje organ przed wydaniem pozwolenia na budowę muszą być aktualne, a w przeciwnym przypadku organ ma prawo wezwać inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. Pełnomocnik skarżącego przytoczyła obszerny fragment z uzasadnienia wyroku NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 220/16 odnośnie aktualności mapy, na której sporządza się projekt zagospodarowania działki..

Prawo budowlane przewiduje obowiązek pozwolenia na budowę w przypadku konkretnych inwestycji, których dokumentacja wymaga zbadania przed rozpoczęciem prac. W orzecznictwie wskazuje się, że dokumenty przedłożone wraz z wnioskiem powinny odzwierciedlać aktualny stan prawny i faktyczny, co jednoznacznie wskazuje, że postępowanie prowadzone w ramach wydania pozwolenia na budowę ma na celu ocenę aktualnego stanu rzeczy. W związku z powyższym stanowisko prezentowane przez Wojewodę należy uznać za całkowicie sprzeczne z obowiązującymi przepisami oraz celem postępowania w tym zakresie - nie można pomijać aktualnego stanu prawnego wpływającego na określenie obszaru oddziaływania, z uwagi na fakt, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków została wydana po wydaniu pierwotnego pozwolenia na budowę. Takie rozumowanie całkowicie niweczy podstawy cel przedmiotowego postępowania oraz prowadzi do absurdalnych wniosków zgodnie z którymi organy mogły wydać w 2019 r. pozwolenie na budowę bazując na dokumentach z 1973 r. Wojewoda, ani organ I instancji nie mogli więc pominąć faktu, że pomiędzy 1973, a 2019 rokiem zmienił się stan faktyczny i prawny (została wydana wciąż obwiązująca decyzja o wpisaniu nieruchomości skarżącego do rejestru zabytków).

Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy nie zostało ujęte, że nieruchomość skarżącego została wpisana do rejestru zabytków. Ostateczną decyzją SKO w [...] z [...] czerwca 2020 r., sygn.. akt [...] uchylono korzystną dla inwestora decyzję o warunkach zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta stanowiła zaś podstawę do wydania kwestionowanej w niniejszym postępowaniu ostatecznej decyzji z [...] października 2019 r. o pozwoleniu na budowę.

W tym kontekście nieuprawnione jest twierdzenie Wojewody, że wobec tego, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku nie ulega zmianie, nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na zabytek zlokalizowany na działce skarżącego. W dniu uzyskiwania decyzji o przebudowie i remoncie tego obiektu, wydana już była decyzja o wpisie do rejestru zabytków. Okoliczność wprowadzenia ścisłej ochrony konserwatorskiej była istotna zarówno w kontekście definiowania obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, ale również w kontekście oceny wypełnienia przez inwestora dodatkowych obowiązków przed zatwierdzeniem projektu budowlanego. Zezwolone roboty budowlane obejmują m.in. przebudowę budynku ze względu na jego zużycie techniczne.

Tych okoliczności orzekające organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinien być również analizowany w kontekście zlokalizowania jej w pasie ochronnym parku, wyznaczonym, jako 100 metrów od granic parku. Tym samym stwierdzenie organu, że "w omawianej sprawie analizujemy obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a nie obszar inwestycji znajdujących się na działkach sąsiednich na przedmiotową inwestycję", nie znajduje zrozumienia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe roboty budowlane (przebudowa i remont magazynu, wkopanie zespołu 3 zbiorników ze studzienką ssawną i stanowiskiem czerpania wody) nie tylko prowadzone są w otoczeniu zabytku, ale również na terenie objętym ochroną konserwatorską (pas o pow. 100 od granic parku) ze względu na ochronę parku. Okoliczność ta ma istotne znaczenie nie tylko w kontekście obszaru oddziaływania, który w niniejszej sprawie jest silnie powiązany z ochroną konserwatorską ustaloną na nieruchomościach skarżącego, ale również dodatkowymi obowiązkami nałożonymi na inwestora przy wykonywaniu takich prac budowlanych, a wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy tej ustawy, m.in. art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz art. 39 ust. 1 Pr. bud. powinny być uznane w okolicznościach niniejszej sprawy, jako przepisy odrębne, z których skarżący wywodzi swój interes prawny.

Powyższe okoliczności dowodzą, że istnieje możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącego. Ocenie w tym zakresie winien podlegać nie tylko i wyłącznie budynek mieszkalny, posadowiony na działce nr [...], ale cały park krajobrazowy w [...], wpisany do rejestru zabytków, który obejmuje teren 6,38 ha w granicach działek nr [...] i [...]. Samo oddalenie budynku mieszkalnego od magazynu o 160 m nie powoduje, że planowane zamierzenie nie będzie mogło oddziaływać na pozostałą cześć terenu objętego ochroną konserwatorską - park krajobrazowy.

Wystarczającą przesłanką do uznania interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości jest sam fakt znalezienia się w polu oddziaływania nowej inwestycji, nie zachodzi tym samym konieczność wykazania, że oddziaływanie to jest negatywne.

Ww. decyzje o wpisie do rejestru zabytków jednoznacznie potwierdzają, że należąca do skarżącego działka nr [...] oraz działka nr [...] (cześć dawnej działki nr [...]) objęte są ścisłą ochroną konserwatorską (wpis do rejestru zabytków). Również działka inwestycyjna nr [...], która jest częścią dawnej działki nr [...], położona jest w strefie ochronnej parku, wpisanej do rejestru zabytków.

Sama odległość pomiędzy nieruchomościami nie powoduje, że inwestycja nie może oddziaływać na własność skarżącego. Nie bez znaczenia jest sposób użytkowania nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę - magazynowanie w budynku objętym decyzją chemikaliów, materiałów łatwopalnych oraz paliw może z całą pewnością stanowić zagrożenie dla nieruchomości skarżącego. Sam fakt istnienia wąskiej działki o numerze [...] (o szerokości 4 metrów) oddzielającej inwestycję od nieruchomości skarżącego nie powinien pozbawić go prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Dlatego jest on właścicielem działek znajdujących się w obszarze oddziaływaniu obiektu i powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu. "Organ zatem, który wznowił postępowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winien był uchylić kwestionowaną decyzję".

W niniejszej sprawie wobec braku stosownego pozwolenia od wojewódzkiego konserwatora zabytków na realizację przedmiotowej inwestycji, nie można uznać, że zaistniałaby przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a., tj., że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca swej istocie decyzji dotychczasowej. Na tej zasadzie nie było również podstaw do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.

Podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponowne rozpoznanie sprawy, to ponowne ustalenie stanu faktycznego przy udziale strony pozbawionej udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym bez udziału strony, stanowi naruszenie art. 146 § 2 k.p.a..

Przy wydaniu decyzji zezwalającej na przebudowę i remont magazynu, wykonanie nowych instalacji oraz budowę zespołu zbiorników wodnych, usytuowanego w pasie ochrony konserwatorskiej, nie tylko nie uwzględniono skarżącego, jako strony postępowania, ale doszło również do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. i art. 39 ust. 1 Pr. bud. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Z kolei w myśl art. 39 ust. 1 Pr. bud. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konsekwencją powyższych przepisów jest konieczność zbadania przez organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę kwestii związanych z ochroną zabytków. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do pominięcia przedmiotowych przepisów czego można by uniknąć, gdyby skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu.

Wszystkie przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że Wojewoda przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co jest przejawem naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przedmiot pozwolenia na budowę (przebudowa, remont) magazynu winien być analizowany w kontekście całości instalacji prowadzonej na działce nr [...]. Przedmiotowy magazyn, na co zwraca uwagę SKO w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. stanowi element większej instalacji (przedsiębiorstwa) prowadzonego na nieruchomości. Nieuprawnione pozbawienie skarżącego przymiotu strony oraz pominięcie przy ustalaniu obszaru oddziaływania okoliczności objęcia działek skarżącego ochroną konserwatorską, jak również znajdowania się działki inwestycyjnej w obszarze ochrony konserwatorskiej (100 metrów od granicy parku), potwierdza, że kwestionowana decyzja oraz decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. i art. 39 ust. 1 Prawa Budowlanego, co powinno skutkować ich uchyleniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa i nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że słusznie organ odwoławczy wskazał na istotę postępowania administracyjnego, wywołanego odwołaniem strony od decyzji organu I instancji. Postępowanie odwoławcze w swej istocie jest bowiem postępowaniem merytorycznym, mającym pozwolić organowi II instancji na wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a nie wyłącznie postepowaniem procesowym, toczącym się w ramach zakreślonych odwołaniem. Organ odwoławczy bada więc we własnym zakresie, czy żądanie strony skierowane do organu I instancji może być pozytywnie załatwione. Gdyby organ ten ograniczał się wyłącznie do procesowej kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego w aspekcie jego prawidłowości materialno- lub formalnoprawnej, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zakładającej, że strona ma prawo do dwukrotnego zbadania zasadności jej wniosku przez organa różnych instancji.

Słusznie też wskazał organ II instancji na szczególny charakter postepowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o uchylenie decyzji ostatecznej, wywodzone z art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Należy podkreślić, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Przyczyną wznowienia jest powołana przez wnioskodawcę podstawa z art. 145 § 1 pkt. 1 – 8 k.p.a. We wznowionym postepowaniu prowadzący je organ administracji publicznej – w odróżnieniu od postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. – związany jest wskazaną we wniosku (lub w piśmie procesowym strony, po jej wezwaniu przez organ) podstawą wznowienia.

Jak wynika z akt sprawy, w niniejszym postepowaniu skarżący powoływał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., twierdząc, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną. Dlatego też słusznie Starosta [...] wydał [...] marca 2020 r. postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia. W wyniku tego postępowania, co wprost wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, uznał, że skarżący nie posiadał przymiotu strony, uprawniającego go do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Dlatego też – na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. – wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Wojewoda [...], kontrolując decyzję organu I instancji, przeprowadził zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. własne rozważania co do mających w sprawie znaczenie prawne okoliczności faktycznych i prawnych. Rozważania te i wnioski z nich wysnute są kwestionowane przez pełnomocnik skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2020 r. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. Sp. z o.o. pozwolenia na częściową przebudowę i remont budynku magazynowego. Nie wystąpiła więc w niniejszej sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., co powodowało, że organa obu instancji nie miały prawnej podstawy do uchylenia ww. ostatecznej decyzji.

Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1337/12, CBOSA) "w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...), stanowiącej przepis szczególny w stosunku do art. 28 KPA stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego".

Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/14 – CBOSA).

Ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę nie tylko oczywiste i rzeczywiste przyszłe naruszenie (w wypadku realizacji inwestycji) sposobu zagospodarowaniu nieruchomości lub korzystania z niej, ale również potencjalne możliwości wystąpienia takich ograniczeń wskazywanych przez podmiot domagający się udziału w sprawie. Potencjalne ograniczenia, a więc także określone co do tożsamości, a nie ograniczenia w żaden sposób nieokreślone.

Jak wynika z pism procesowych, skarżący wywodził swój interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. uprawniający go do brania udziału w postępowaniu zwykłym z następujących okoliczności.

Po pierwsze z tego, że zezwolona w 2019 r. częściowa przebudowa i remont dotyczyła obiektu budowlanego znajdującego się w obszarze ochronnym zabytku z pasem stumetrowym ochronnym zabytkowego zespołu dworskiego należącego do skarżącego.

Po drugie z tego, że przyjęta za podstawę sporządzenia projektu zagospodarowania terenu mapa nie była aktualna, gdyż nie zawierała informacji o granicach ochrony konserwatorskiej zabytku skarżącego.

Po trzecie z tego, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została [...]czerwca 2020 r. uchylona ostateczną decyzją SKO w [...], który to organ uznał skarżącego za stronę ww. postępowania.

Po czwarte zaś z tego, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i art. 39 ust. 1 Pr. bud., zaś pozbawienie skarżącego przymiotu strony uniemożliwiło mu skuteczne wskazanie organowi na te naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezwiązany wprawdzie zarzutami i twierdzeniami skargi, ale orzekający na podstawie zgromadzonych akt sprawy, stwierdza, że analiza akt i podnoszone przez pełnomocnik skarżącego w pismach procesowych (w tym w skardze) okoliczności nie przemawiają za tym, że organ II instancji wydał błędną decyzję.

1. Objęcie ochroną konserwatorską zabytku nieruchomego, stanowiącego własność skarżącego (wraz ze stumetrowym pasem ochronnym), powoduje, że na skarżącego nałożone zostały określone obowiązki, wynikające z art. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 282, dalej: "u.o.z.") w zakresie opieki nad zabytkiem. Dotyczą one naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Aby jednak wykazać własny interes prawny do udziału w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji, znajdującej się w sąsiedztwie zabytku nieruchomego, skarżący powinien był wykazać, czy i w jaki sposób ta inwestycja może potencjalnie wpłynąć na wykonywanie przez niego opieki nad zabytkiem (i na który z ww. obowiązków).

W tym kontekście należy jednak wskazać, że przedmiotem udzielonego przez Starostę [...] [...] października 2019 r. pozwolenia na budowę nie była budowa nowego obiektu, ale częściowa przebudowa i remont już istniejącego obiektu budowlanego, wybudowanego przed wpisem do rejestru zabytków nieruchomych zespołu dworskiego i określenia obszaru parku zabytkowego.

Skoro – co nie zostało skutecznie zakwestionowane w sprawie – z ustaleń organu odwoławczego wynika, że zezwolone roboty budowlane nie dotyczyły zmiany obrysu już wybudowanego legalnie budynku, a w konsekwencji zmiany odległości od granicy nieruchomości, to nie sposób uznać, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego został zmieniony przebudową i remontem w stosunku do obszaru, jaki został ustalony w postępowaniu zakończonym w 1973 r. pozwoleniem na budowę tego obiektu.

Rację ma pełnomocnik skarżącego, że obie decyzje Wojewody [...] (z 1976 i 1977 r.) dotyczące zabytku skarżącego mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu wywodzonym z przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., ale wyłącznie wówczas, gdyby zezwolone roboty budowlane miały lub mogłyby mieć wpływ na prawa lub obowiązki skarżącego, wynikające ze sprawowanej opieki nad zabytkiem.

Z decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na częściową przebudowę i remont budynku magazynowego nie wynika ponadto, aby organ dokonywał zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu. Oznacza to, że zezwolone roboty budowlane nie wprowadzały żadnych zmian w stanie faktycznym w odniesieniu do stanu zastanego w dniu wydawania ww. decyzji Wojewody Siedleckiego, uzasadniających udział w postępowaniu zwyczajnym skarżącego.

Podnoszone twierdzenia pełnomocnik skarżącego w zakresie uzasadnienia interesu prawnego, wynikającego z objęcia ochroną konserwatorską zabytku nieruchomego skarżącego, prowadzą natomiast do zupełnie innego wniosku. Objęcie ochroną zabytku i ustanowienie stumetrowego pasa ochronnego mogłoby co najwyżej spowodować, że to budynek magazynowy mający być częściowo rozbudowany i remontowany zostałby potencjalnie objęty strefą oddziaływania zabytku, a nie na odwrót.

Ponadto, jeżeli podmiot domaga się uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z uwagi na art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., jego obowiązkiem jest wskazanie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tymi robotami ograniczenia w zabudowie jego terenu (art. 3 pkt. 20 Pr. bud.), czego skarżący nie uczynił.

2. Zarzut udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji braku aktualizacji mapy, przyjętej dla celów projektowych (w postaci braku zaznaczenia obszaru objętego ochroną konserwatorską) w żadnej mierze nie dotyczy interesu prawnego skarżącego w kontekście art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Nie jest to bowiem okoliczność mająca jakikolwiek wpływ na ocenę tego, czy skarżący był osobą, o której mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud. Okoliczność ta mogłaby być rozważana, ale jako hipotetyczna przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i wyłącznie w postępowaniu zmierzającym do zakwestionowania ważności decyzji ostatecznej, a nie w postępowaniu w trybie art. 145 § 1 k.p.a.

Należy przy tym wyjaśnić, że naniesienie w katastrze (ewidencji gruntów) zmian prawnych dokonanych w latach 1976 – 1977, które podnosi pełnomocnik skarżącego, było w interesie skarżącego, a nie inwestora lub organu administracji architektoniczno budowlanej. Organ administracji architektoniczno budowlanej, dysponując mapą dla celów projektowych, opatrzoną stosownymi klauzulami, w tym co do jej aktualności, nie bada tego, czy mapy takie są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym lub prawnym. Skoro więc skarżący nie zgłosił zmian, z których wywodzi nieaktualność mapy, to własnym zaniechaniem uniemożliwił jej aktualizację.

3. Fakt, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r., znak [...] o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego, zmieniona decyzją z [...] lipca 2019 r., została [...] czerwca 2020 r. uchylona ostateczną decyzją SKO w [...] nie ma żadnego prawnego znaczenia dla ustaleń w zakresie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

To, że SKO w [...] uznało skarżącego za stronę zawisłego, zindywidualizowanego postępowania administracyjnego nie jest dla tut. Sądu wiążące w niniejszej sprawie. Nie poddaje się też sądowej ocenie merytorycznej – o ile ww. decyzja SKO nie zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego.

Decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r. nie dotyczyła ponadto warunków projektowanej w przyszłości budowy, ale zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania już istniejącego, legalnego obiektu budowlanego. Dlatego też – niezależnie od tego, że skarżący nie wskazał na taką podstawę prawną – nie była decyzją, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a.

4. Podnoszony przez pełnomocnik skarżącego zarzut, że pozbawienie skarżącego przymiotu strony uniemożliwiło mu skuteczne wskazanie organowi na naruszenie art. 36 ust. 1 pkt. 2 u.o.z. i art. 39 ust. 1 Pr. bud., nie ma znaczenia wobec istoty sprawy zawisłej przed tut. Sądem.

Istotą niniejszej sprawy jest bowiem to, czy organ słusznie uznał, że nie występuje w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., co było przyczyną wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie to, czy skarżący został pozbawiony możliwości wskazywania na naruszenie prawa.

Powołanie się przez pełnomocnik skarżącej w tym postępowaniu na naruszenie art. 36 ust. 1 pkt. 2 u.o.z. i art. 39 ust. 1 Pr. bud. jest wynikiem tego, że umyka uwadze strony skarżącej nadzwyczajny charakter niniejszego postępowania i jego rodzaj.

We wznowionym postępowaniu organ może uchylić dotychczasową decyzję wyłącznie wówczas, gdy wystąpią przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a.; takie postępowanie nie ma charakteru postępowania zwykłego, w którym bada się okoliczności wynikające z art. 35 ust. 1 i n. Pr. bud. Organ prowadzący postępowanie po jego wznowieniu nie bada w szczególności, czy wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło z uwzględnieniem art. 36 ust. 1 pkt. 2 u.o.z. i art. 39 ust. 1 Pr. bud.

Zarzut naruszenia prawa, o ile miało ono rażący charakter, może być natomiast przedmiotem badania organu, ale w zupełnie innym postępowaniu nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przesądzone jest już zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie, że przesłanki obu tych trybów nadzwyczajnych są niekonkurencyjne. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa nie może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją.

Wyrażana więc przez skarżącego chęć zwrócenia uwagi organu na potencjalne naruszenie prawa w postaci ww. art. 36 ust. 1 pkt. 2 u.o.z. i art. 39 ust. 1 Pr. bud. przy wydawaniu pozwolenia na budowę jest niewątpliwie wyrazem obywatelskiej troski o przestrzeganie prawa, ale nie jest okolicznością przesadzającą pozytywnie o przymiocie strony skarżącego w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z hipotezy art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Ponadto należy też wyjaśnić, że przez otoczenie zabytku należy rozumieć - stosownie do art. 3 pkt 15 u.o.z. - wyłącznie teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Z art. 9 ust. 2 u.o.z. wynika, że do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Dlatego też art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. znajduje zastosowanie wyłącznie w wypadku wykonywania robót budowlanych na terenie wokół zabytku lub przy zabytku wpisanym (decyzją administracyjną) do rejestru zabytków, jako otoczenie zabytku.

Pełnomocnik skarżącego nie wykazała, że zezwolone roboty budowlane miałyby być wykonywane w tak rozumianym otoczeniu zabytku skarżącego.

5. W związku z tym, że – jak słusznie stwierdził Wojewoda [...] – skarżący ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym nie wykazał, że jego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania zezwolonych robót budowlanych w znaczeniu, jakie takiemu wykazaniu nadaje art. 28 ust. 2 Pr. bud., to organ I instancji poprawnie (art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a.) odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, wobec braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., zaś organ odwoławczy - zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.