Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 61/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92,  art. 98a ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskutek podziału działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących H.K. i J.K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku H. i J.K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L.K. z dnia 20 października 2010 r., w której ustalono opłatę adiacencką w wysokości 37.020 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L.K. o powierzchni 2.1427 ha stanowiącej działki nr 449/1, nr 449/2, nr 449/3, nr 449/4, nr 449/5, nr 449/6, nr 449/7, nr 449/8 i nr 449/9 obręb L.K., wskutek podziału działki nr 449 (AM-1), zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy L.K. z dnia 21 kwietnia 2010 r. i zobowiązującej do wniesienia tej opłaty H. i J. K..

W dniu 3 października 2016 r. skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając obrazę prawa materialnego, a to art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i tym samym odmowę stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy L.K. z dnia 20 października 2010 r., podczas gdy decyzja ta rażąco naruszała prawo, a rozstrzygnięcie organu stanowiło negację obowiązujących przepisów art. 98a ust. 3 w związku z art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że przepisów o naliczenie opłaty adiacenckiej nie należy stosować do nieruchomości rolnych oraz nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne, co w rezultacie spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym decyzji w części wadliwej, wydanej w części bez podstawy prawnej.

Ponadto składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucili naruszenie art. 107 ust. 1 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez nie odniesienie się przez SKO do argumentów strony zamieszczonych we wniosku w zakresie zasadności naliczenia opłaty adiacenckiej także od nieruchomości rolnej oraz od istniejących dróg publicznych i wskutek tego zastosowanie przez Wójta Gminy L.K. przepisów, których organ w istocie nie mógł zastosować, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, co następuje.

W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok II OSK 968/10 NSA w Warszawie z 9.06.2011 r. LEX nr 1083720).

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 kpa), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe (por. wyrok VII SA/Wa 2508/10 z 31.05. 2011 r. WSA w Warszawie LEX nr 996758).

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. VIII SA/Wa 559/1 WSA w Warszawie z 16.11.2011 r. LEX nr 1156048.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania złożonego procesu wykładni prawa. (por. wyrok NSA I OSKI 908/10 w Warszawie z 28.10.2011r. LEX nr 1131495).

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i nie podlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nie akceptowane skutki społeczno gospodarcze (tak wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 2882/11 z 15.03.2012 r. LEX nr 1139862).

Decyzja Wójta Gminy L.K. znak [...] z dnia 20 października 2010 r. ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 37 020 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L.K. o powierzchni 2, 1427 ha stanowiącej działki nr 449/1, nr 449/2, nr 449/3, nr 449/4, nr 449/5, nr 449/6, nr 449/7, nr 449/8 i nr 449/9 obrębu L.K., wskutek podziału działki nr 449 (AM-1), zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Nr [...] z dnia 21 kwietnia 2010r. i zobowiązującej do wniesienia tej opłaty H. i J.K. została wydana na podstawie art. 98 a ust.1 i art. 148 ust.1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 98 a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w na dzień wydania decyzji z 20 października 2010r. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 20 października 2010r.:

1. Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty.

2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

3. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

Co prawda wydając decyzję znak [...] z dnia 20 października 2010 r. Wójt Gminy L.K. nie wziął po uwagę, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania tej decyzji art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie, to jednak nie zastosowania tego przepisu nie można uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką, bowiem nie doszło do rażącego naruszenia art. 98 a ust.1 i art. 148 ust.1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Jak wynika z uzasadnienia znajdującej się w aktach pierwszej instancji ostatecznej decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia 21 kwietnia 2010r. zatwierdzającej podział nieruchomości - działki nr 449 (AM-1), projektowany podział zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie tj. uchwałą Nr [...] Rady Gminy L.K. z dnia 3 listopada 2004r.

Z akt pierwszej instancji nie wynika, że wydzielona część nieruchomości, a to działka nr 449/9 w tym planie przeznaczona jest na cele rolne i leśne.

Podnoszone zatem przez stronę zarzuty co do niezastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 98 a ust.3 w zw. z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są uzasadnione skoro w odróżnieniu od zwykłego toku odwoławczego stwierdzenie "nieważności decyzji" administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, iż decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji wykrycie innych wadliwości niż kwalifikowane. Wadliwości te mogły bowiem być brane pod uwagę w zwykłym toku odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w osnowie decyzji.

Skargę na tę decyzję wnieśli H. i J.K., którzy zarzucili jej:

1) na postawie art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. naruszenia będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, tj.:

a) art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja zawierała podstawę prawną podczas, gdy decyzja Wójta Gminy L.K. nie zawierała podstawy prawnej w postaci obowiązującego przepisu prawa pozwalającego na nałożenie opłaty adiacenckiej także w stosunku do gruntów rolnych i przeznaczonych pod drogi publiczne,

b) art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i tym samym odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy zaskarżona przez strony decyzja rażąco naruszała przepisy prawa procesowego a rozstrzygnięcie organu I instancji stanowiło negację obowiązujących przepisów,

2) na postawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 98a ust. 3 w zw. z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że przepisów o naliczenie opłaty adiacenckiej nie należy stosować do nieruchomości rolnych oraz nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne, co w rezultacie spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym decyzji w części wadliwej, wydanej w znacznej części bez podstawy prawnej;

3) na postawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 ust. 1 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez sporządzenie niepełnego, wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, powielającego kwestie już wyjaśnione przez SKO, nie zgłębiając dostatecznie zarzutów przemawiających za uznaniem wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębienia zaufania obywatela do władzy publicznej,

b) art. 6 kpa i 7 kpa w zw. z art. 127 § 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, podczas gdy zaskarżona decyzja SKO, pozostawiając w mocy decyzję Wójta Gminy L.K. rażąco naruszyła reguły praworządności, nie uwzględniając tym samym słusznego interesu obywateli.

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości:

Pierwszy zarzut jest skorelowany z naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącej podstawą prawną wydanej decyzji oraz z pominięciem art. 92 ust. 1 ww. ustawy. Z tego powodu należy podkreślić, iż SKO w W. weryfikując decyzję Wójta Gminy L.K. pominęło treść art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha". Należy również podkreślić naruszenie art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgodnie ze wskazanym przepisem do obliczania opłaty adiacenckiej nie należy uwzględniać nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Organ w obu przypadkach naruszył przepisy prawa materialnego, gdyż naliczając opłatę adiacencką nie uwzględnił treści przepisów prawnych stanowiących podstawę jej nałożenia. Takie działanie organu miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, gdyż nie istniała podstawa prawna na mocy której organ mógł naliczyć opłatę od nieruchomości rolnej i nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne. W konsekwencji czego jednostka uiściła opłatę adiacencką w ponad dwukrotnie wyższej wysokości niż wynikało to z przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie: "wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji w tej sprawie, polegającego na wydawaniu decyzji rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Zdaniem skarżących Wójt Gminy L.K., wydając decyzję w przedmiocie nałożenia opłaty adiacenckiej, dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także naruszenia przepisów postępowania (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 3033/15). W literaturze przedmiotu podnosi się, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych (tak. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s.329). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 689/15).

Wójt Gminy L.K., wydając decyzję ograniczył się jedynie do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, co było sprzeczne z przepisami prawa. Organ bowiem był zobowiązany zbadać, na jakich przesłankach biegły oparł tę opinię, oraz skontrolować prawidłowość podjętego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody (tak WSA w Lodzi z dnia 29 października 2015 r., SA/Ld 535/15). Operat szacunkowy stanowi zatem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również winien ocenić, czy jest on logiczny i zupełny. Skarżący wskazują, iż podnoszenie zarzutu związanego z brakiem weryfikacji przez organ wydający decyzji treści operatu szacunkowego, może mieć miejsce także w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji. Ustalenie opłaty adiacenckiej "zależne jest od jednego koronnego dowodu - opinii rzeczoznawcy, zawartej w operacie szacunkowym. Skoro jest to dowód w istocie przesądzający o tym czy istnieją podstawy do ustalenia opiaty, gdyż określa on wartość nieruchomości, tym samym wzrost jej wartości, to wady operatu mogą mieć charakter taki, które go dyskwalifikują powodując tym samym nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (tak: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., i OSK 972/14). Zatem rażące naruszenie przepisów prawa procesowego polegało zdaniem skarżących na braku weryfikacji przez Wójta Gminy L.K. operatu szacunkowego wydanego przez biegłego. Należy zauważyć, iż skarżący to osoby starsze. Otrzymując decyzję Wójta działali w zaufaniu do organu władzy publicznej, iż organ dokonał weryfikacji operatu szacunkowego i w sposób prawidłowy naliczył opłatę, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Nie może ostać się w obrocie prawnym decyzja w wyniku wydania, której jednostka zobowiązana zostaje do zapłaty opiaty adiacenckiej w większej wysokości niż wskazuje na to przepis prawa (uiszczona została oplata adiacencka w kwocie 37.020,00 zł, podczas, gdy wzrost wartości samych działek budowlanych [z wyłączeniem gruntów rolnych i przeznaczonych pod drogi publiczne] wynosił 54.200 zł, z czego 30% stanowiła kwota 16.260,00 zł i taką opłatę adiacencką nałożyć winien był organ).

SKO w W., wydając decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności naruszyło przepisy prawa. Decyzja oparta na operacie, zawierającym ewidentne błędy rachunkowe (ustalenie wartości nieruchomości po podziale na kwotę 555.800 zł, podczas, gdy wartość ta powinna być określona na kwotę 499.200 zł [255.500 zł + 243,700 zł, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty adiacenckiej niż należna]) nie powinna się ostać w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji wskazane błędy proceduralne, zdaniem skarżących, stanowiły rażące naruszenie prawa, które powinny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

SKO w przedmiotowej decyzji nie odniosło się w sposób wystarczający do zarzutów merytorycznych zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ podkreślał nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego, co zresztą organ uczynił także w decyzji wydanej w I instancji. Argumentacja merytoryczna, będąca bezpośrednią odpowiedzią na zarzuty skarżących, została zawarta jedynie na fragmentach strony 9 i 10 uzasadnienia decyzji. Organ uznał, iż niezastosowania normy wynikającej z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "nie można uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką bowiem nie doszło do rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Organ także stwierdził, iż nie nastąpiło naruszenie art. 92 ust. 1 tej ustawy. W obu przypadkach organ dopuścił się błędu logicznego idem per idem (łac. "to samo przez to samo") i tym samym nie wyjaśnił motywów swojej decyzji. Nie jest prawdą jak twierdzi organ, że "Z akt pierwszej instancji nie wynika, że wydzielona część nieruchomości, a to działka nr 449/9 w tym planie przeznaczona jest na cele rolne i leśne". Okoliczność ta wynika choćby ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Wójta Gminy L.K. z dnia 12 listopada 2009 r. nr [...] czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług podstawowych w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w L.K., stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady Gminy w L.K. z dnia 3 listopada 2004 r. (poz. 360). Ponad powyższe z daleko idącej ostrożności procesowej, skarżący załączają do niniejszej skargi zaświadczenie Gminy L.K. potwierdzające przeznaczenie działki nr 449/9 na grunty rolne.

Poza tym uzasadnienie decyzji wydanej przez SKO w W. zawiera wzajemne sprzeczności, które skarżący w skardze szczegółowo przytoczyli.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Podstawą prawną skarżonych decyzji były przepisy art. 158 § 1 w związku z art.156 § 1 pkt 2 kpa.

Należy zauważyć na wstępie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy stroną ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie. W niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W..

Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 1 i 2 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.

Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie zaś z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746).

Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponieważ jednak dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. "Rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2006 r., VII SA/Wa 1399/05, Lex nr 243791 oraz NSA z 13 sierpnia 2008 r., I OSK 1433/07).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na których organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 r., II SA/OL 71,13, Lex nr 1303547 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 815/12, Lex nr 1330038 i podane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że decyzja Wójta Gminy L.K. z dnia 20 października 2010 r., w której ustalono opłatę adiacencką w wysokości 37.020 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L.K. o powierzchni 2.1427 ha stanowiącej wymienione w tej decyzji działki, zawierała wady, które należało zakwalifikować jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym odmową stwierdzenia jej nieważności zaskarżoną decyzją było niezasadne i naruszało prawo w sposób określony już wcześniej w niniejszym wyroku.

Należy w pełni podzielić przedstawienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże te obszerne, aczkolwiek nieco nieuporządkowane i z licznymi powtórzeniami rozważania organu nie doprowadziły go do właściwych wniosków w tej konkretnej sprawie.

Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że Wójt Gminy L.K. wydał decyzję z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) wyraźnie stanowi, że przepisów rozdziału dotyczącego podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wolnostojących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Przepis ten jest całkowicie jasny i nie wymaga żadnej interpretacji, wobec czego jego niezastosowanie przez Wójta Gminy L.K. jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podobnie art. 98a ust. 3 przywołanej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzanie. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. krótko uznało, że niezastosowanie przez Wójta Gminy L.K. tych przepisów "nie można uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką, bowiem nie doszło do rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami", co nie stanowi w istocie żadnego uzasadnienia takiego stanowiska. Wbrew stanowisku SKO w W. okoliczność, że działka nr 449/9 w planie miejscowym przeznaczona jest na cele rolne i leśne wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Wójta Gminy L.K. z dnia 12 listopada 2009 r. nr [...] czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług podstawowych w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w L.K., stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady Gminy w L.K. z dnia 3 listopada 2004 r. (poz. 360). Tego organ nie wziął pod uwagę. Ponadto skarżący załączyli do skargi zaświadczenie Gminy L.K. potwierdzające przeznaczenie działki nr 449/9 na grunty rolne, a także nadesłali do Sądu wydruk pełny z księgi wieczystej dla tej działki oraz zawiadomienie Starosty K.z dnia 4.10.2012 r. o zmianach w danych ewidencyjnych gruntów i budynków, które to dokumenty potwierdzają rolny charakter działki nr 449/9. Organ nie zwrócił także uwagi na błędy popełnione przez Wójta Gminy L.K. w zakresie postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza odnośnie obowiązku oceny operatu szacunkowego, w którym znajdują się rażące błędy wyszczególnione przez stronę skarżącą. Organ nie ustosunkował się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę w postępowaniu nieważnościowym, wobec czego skarżone decyzje nie odpowiadają prawu.

Z tych też powodów Sąd uznał, że skarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszają wskazane przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego, a to art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił je w całości.

Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 P.p.s.a.