Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 204/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1825/13 w sprawie ze skargi S.T., S.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 1825/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.T. i S.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] stycznia 2013 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [..] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [..] maja 1976 r. nr [..] o przejęciu za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 17,23 ha bez budynków, położonego we wsi [..] gmina Z., powiat B.

Organ wskazał, że Naczelnik Gminy w Z. decyzją z dnia [..] maja 1976 r. przejął na własność Państwa za rentę przedmiotowe gospodarstwo rolne, stanowiące własność J.T.

Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2003 r. następca prawny byłego właściciela – S.T., wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i wskazał, że gospodarstwo to nie zostało przejęte za rentę, bowiem ojciec wnioskodawcy od 1967 r. pobierał rentę inwalidzką. Przejęcie nieruchomości nastąpiło natomiast z uwagi na zadłużenie, które wynosiło 30,1% w stosunku do wartości gruntów i drzewostanu.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [..] września 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] maja 1976 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] marca 2006 r. nr [..] uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przez organem pierwszej instancji, uznając, że Wojewoda Podlaski nie był właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku, natomiast organem właściwym jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Postanowieniem z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt: I OW 72/07 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku oraz Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazując jako organ właściwy do rozpoznania wniosku S.T. - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wobec powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] stycznia 2008 r. nr [..] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] maja 1976 r. Decyzja ta utrzymana została następnie w mocy decyzją z dnia [..] lutego 2008 r. nr [..]. Na skutek skargi S.T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 681/08 uchylił decyzje z dnia [..] lutego 2008 r. i [..] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prowadzenie postępowania administracyjnego musi poprzedzić właściwe wskazanie wszystkich jego stron. Poza następcami prawnymi byłego właściciela przejętego gospodarstwa muszą to być także podmioty, którym obecnie służy prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntów wchodzących wówczas w skład tego gospodarstwa. O prowadzeniu niniejszego postępowania nie powiadomiono natomiast osób obecnie władających gruntami.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] maja 1976 r. i wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), powoływana dalej jako "ustawa". Zdaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane w powyższym przepisie. Ustalono bowiem, że pod względem wieku, jak i powierzchni posiadanego gospodarstwa były właściciel spełniał warunki określone w art. 9 ust. 2 ustawy, gdyż na dzień wydania decyzji, tj. [..] maja 1976 r. miał ukończone 75 lat. Niezależnie od tego orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [..] maja 1967 r. zaliczony został on do drugiej grupy inwalidzkiej, zaś jego stan zdrowia określono jako "inwalidztwo trwałe". Prawo własności J.T. do przedmiotowej nieruchomości wynikało natomiast z aktu własności ziemi z dnia [..] listopada 1974 r. Jeśli chodzi o drugą z przesłanek wynikających z przepisu art. 9 ust. 2 ustawy, tj. wykazywanie przez gospodarstwo "niskiego poziomu produkcji rolnej", organ wskazał, że wyrażenie to nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednak posiłkowo organy stosowały w tej kwestii rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to definiowało bowiem w § 1 ust. 1 określenie gospodarstwa rolnego wykazującego niski poziom produkcji. Organ nadzoru wskazał, że omawiane gospodarstwo należało właśnie do takiej kategorii gospodarstw, bowiem jak wynika z protokołu z jego lustracji z dnia [..] kwietnia 1976 r., w gospodarstwie nie stosowano nawożenia mineralnego, zaś wchodzące w jego skład grunty leżały odłogiem. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, brak jest podstaw do uznania, że ustalenia zawarte w ww. protokole były nierzetelne, tym bardziej że znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach znajduje się bowiem notatka służbowa z dnia [..] kwietnia 1976 r. sporządzona przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy w Z., z której wynika, że omawiane gospodarstwo nie było użytkowane – leżało odłogiem. Posiadało ono niską obsadę inwentarza żywego, bowiem znajdowały się w nim tylko 4 krowy. Z dokumentu tego wynika, że bezpośrednią przyczyną złego stanu gospodarstwa był podeszły wiek właściciela oraz brak rąk do pracy. Wobec tego, zdaniem organu, w sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 9 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, organ wskazał, że okoliczność pobierania przez J.T. renty inwalidzkiej od 1967 r. nie miała wpływu na możliwość przejęcia jego gospodarstwa z urzędu w zamian za rentę. Zgodnie bowiem z treścią art. 36 ustawy w razie zbiegu prawa do świadczeń rentowych określonych tą ustawą ze świadczeniami o charakterze rentowym, przysługującymi na podstawie innych przepisów, rolnikowi wypłacano w całości wybrane przez niego świadczenie powiększone o połowę drugiego. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy w Z. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu wniosku S.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] lipca 2011 r. Organ podzielił pogląd organu I instancji, że z akt sprawy wynika, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Za bezzasadny organ uznał zarzut wnioskodawcy, że J.T. nigdy nie pobierał renty za przejęte gospodarstwa. Organ nadzoru wskazał, że skoro ww. miał jednocześnie ustalone prawo do renty inwalidzkiej, to zastosowanie mógł znaleźć art. 36 ust. 1 ustawy, traktujący o przypadku zbiegu praw do świadczeń rentowych. W zgromadzonych aktach znajduje się natomiast kopia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w Białymstoku z dnia [..] maja 1977 r. wydana w przedmiocie podwyższenia J.T. przyznanej w 1967 r. renty inwalidzkiej i ustalenia jej nowej wysokości na poziomie 1478 zł (podczas gdy decyzja ZUS z dnia 15 maja 1967 r. przewidywała rentę w wysokości 849 zł). Oznacza to, że w sprawie ziściła się okoliczność, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, a zatem zarzut wnioskodawcy w tym przedmiocie nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do zarzutu dotyczącego błędnego zakwalifikowania przedmiotowego gospodarstwa do kategorii wykazującego niski poziom produkcji oraz niedoręczenia właścicielowi nieruchomości protokołu lustracyjnego z dnia [..] kwietnia 1976 r., organ wskazał, że przepisy nie przewidywały w ogóle wymogu jego doręczenia. Jeśli natomiast chodzi o kwestię ustaleń poczynionych w tym protokole, organ podał, że zaznaczono w nim, że gospodarstwo J.T. w całości leżało odłogiem, co oznacza spełnienie przesłanki określonej w § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. Jak wskazał sam S.T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wszystkie grunty orne były w 1976 r. wykorzystywane rolniczo. Zdaniem organu, poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [..] lipca 2011 r. i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] maja 1976 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S.S. i S.T. wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności:

1) art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. poprzez dowolne przyjęcie, iż ustalenie spełnienia przesłanek do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa za rentę przez Naczelnika Gminy w Z., znajdowało oparcie w pozyskanym materiale dowodowym sprawy i prawidłowo zastosowano podstawę prawną do dowodów w sprawie;

2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dowolne uznanie za prawidłowe rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy w Z., mimo, że zawiera ono wewnętrznie sprzeczne ustalenia, które nie znajdują oparcia w stanie faktycznym sprawy.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wskazano, że J.T. nigdy nie pobierał renty za przejęcie przez Państwo przedmiotowego gospodarstwa. Zdaniem skarżących brak jest również podstaw do stosowania na potrzeby niniejszego postępowania rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. wydanego na podstawie innej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Na wstępie wskazano, że postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Należy mieć jednak przy tym na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

W przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia [..] maja 1976 r. wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z tym unormowaniem gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Warunkiem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w powyższym trybie, było zatem spełnienie dwóch przesłanek, tj. osiągnięcie odpowiedniego wieku przez rolnika i niski poziom produkcji rolnej w gospodarstwie.

Okolicznością niesporną i znajdująca oparcie w aktach niniejszej sprawy jest to, że w dacie wydania przez Naczelnika Gminy w Z. kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji, właściciel gospodarstwa rolnego przekroczył wiek, o którym mowa w ww. przepisie, bowiem miał ukończone 75 lat. Istotą sporu jest natomiast, czy gospodarstwo rolne, o przejęciu którego orzeczono kontrolowaną decyzją, wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Sąd pierwszej instancji jako trafne ocenił stanowisko organu nadzoru, że ustawa o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie określała wyrażenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Nie definiują tego wyrażenia także wydane do niej akty wykonawcze. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125) obliguje jedynie do określenia w decyzji przez naczelnika gminy poziomu produkcji danego gospodarstwa (§ 4 ust. 1 pkt 2) ustalonego po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej (§ 4 ust. 3). W obowiązującym w roku 1976 stanie prawnym określenie "wykazujące niski poziom produkcji rolnej" było natomiast sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat:

1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub,

2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniejszy niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:

a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,

b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,

c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Rozporządzenie to przewidywało jednocześnie lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5 rozporządzenia).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, jak to uczynili również skarżący, że rozporządzenie to stanowiło akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14), a więc było wydane w celu realizacji przepisów tej ustawy, a nie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Z tego względu zastosowanie jego przepisów do spraw rozstrzyganych na podstawie tego ostatniego aktu normatywnego miało miejsce jedynie posiłkowo. To zaś powoduje, że odstępstwa od unormowań ww. rozporządzenia w procedurze ustalania niskiego poziomu produkcji rolnej gospodarstwa przy rozstrzyganiu spraw o jego przejęciu w zamian za rentę, a odnoszące się do wymogów formalnych, jakie spełniać winien np. protokół lustracyjny sporządzony przez powołany w tym celu zespół, nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji podejmowanej w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. O rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: zaistniała oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni innej niż językowa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Taka natomiast sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W toku postępowania poprzedzającego wydanie przez Naczelnika Gminy w Z. decyzji o przejęciu gospodarstwa J.T. s. J. w zamian za rentę, dokonano lustracji tego gospodarstwa pod kątem zasadności zakwalifikowania go do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Odbyła się ona w dniu [..] kwietnia 1976 r. i przeprowadził ją powołany w tym celu zespół trzech specjalistów, tj. kierownik służby rolnej oraz dwóch instruktorów rolnych. Stwierdzono wówczas, że grunty w całości leżą odłogiem, a uzyskiwany w przedmiotowym gospodarstwie poziom produkcji rolnej był niższy od średniego poziomu produkcji w gminie, na obszarze której jest ono położone. W odniesieniu bowiem do struktury zasiewów wskazano, że plony 4 zbóż kształtują się w gminie na poziomie 23,7, a ziemniaków 180, podczas gdy w przedmiotowym gospodarstwie brak jest takich zasiewów. Z kolei obsada inwentarza żywego w gospodarstwie wynosiła wówczas w przypadku bydła 0,02 sztuki przeliczeniowe na 1 ha użytków rolnych, podczas gdy w gminie współczynnik ten wynosił w przypadku bydła 0,05, koni – 0,01, trzody chlewnej – 0,08, a owiec – 0,02. Stwierdzono także, że J.T. nie stosuje nawozów mineralnych (protokół z dnia [..] kwietnia 1976 r.). Powyższe ustalenia potwierdza, znajdująca się w aktach administracyjnych, notatka służbowa z dnia [..] kwietnia 1976 r. sporządzona przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy w Z., z której wynika, że omawiane gospodarstwo nie było użytkowane i leżało odłogiem. Posiadało ono niską obsadę inwentarza żywego, bowiem znajdowały się w nim tylko 4 krowy. Jak wskazał sam J.T., bezpośrednią przyczyną złego stanu gospodarstwa był jego podeszły wiek oraz brak rąk do pracy. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że przedmiotowa notatka nie może zostać uznana za dowód w sprawie, wskazać należy, że notatka ta jedynie potwierdza późniejsze ustalenia zawarte w protokole z lustracji z dnia [..] kwietnia 1976 r. Powyższe informacje niewątpliwie uprawniały organ do zakwalifikowania gospodarstwa J.T. do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji, o których stanowi § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r.

Skoro zatem właściciel gospodarstwa rolnego w dniu wydania decyzji o przejęciu tego gospodarstwa miał ponad 75 lat, a samo gospodarstwo - w świetle ustaleń dokonanych w toku jego lustracji - wykazywało produkcję niższą niż średnia w gminie, zaś obsada bydła wynosiła w nim mniej niż 0,02 sztuki przeliczeniowej na jeden hektar, to bez wątpienia taki stan rzeczy uprawniał naczelnik gminy do stwierdzenia, że gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Konsekwencją powyższego było z kolei wydanie decyzji o treści przewidzianej w dyspozycji normy zawartej w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., a więc decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę. Brak było zatem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a. wydanej w tym przedmiocie decyzji z dnia [..] maja 1976 r., co oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] stycznia 2013 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja tego z dnia [..] lipca 2011 r. nie naruszają prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących błędnego wyliczenia inwentarza żywego znajdującego się w przedmiotowym gospodarstwie, wskazać należy, że załączone do skargi kwity dostaw inwentarza z 1977 i 1985 r., jak również dowód leczenia trzody chlewnej z 1978 r., nie mogą podważyć ustaleń poczynionych przez organ w postępowaniu prowadzonym w 1976 r. Zdarzenia te miały bowiem miejsce już po wydaniu decyzji z dnia [..] maja 1976 r. Wskazać przy tym należy, że właściciel nieruchomości, któremu doręczono decyzję o przejęciu jego gospodarstwa na własność Państwa, nie wniósł od niej odwołania, a zatem zaakceptował stan faktyczny, stanowiący podstawę tej decyzji.

Podniesiona natomiast w skardze okoliczność niepobierania przez J.T. renty z tytułu przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, nie może mieć wpływu na ocenę legalności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [..] maja 1976 r., wydanej na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy. Renta ta była bowiem dopiero konsekwencją wydania takiej decyzji i ustalana była w drodze odrębnego aktu administracyjnego.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo dokonał weryfikacji legalności decyzji z dnia [..] maja 1976 r. i uznał, że nie naruszała ona prawa w sposób rażący, wobec czego odmówił stwierdzenia jej nieważności. Motywy podjętego w tym względzie rozstrzygnięcia wyjaśnił w sposób przekonujący i zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione natomiast w toku rozpoznawania sprawy okoliczności stanu faktycznego znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S.S. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez:

- nierozważnie wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego,

- pominięcie w szczególności treści merytorycznej decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [..] maja 1976 r. i jej uzasadnienia,

- nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącą w skardze do WSA,

- przyjęcie za organem administracyjnym dowolnego spojrzenia na stan prawny i faktyczny sprawy wbrew ustaleniom wynikającym z przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy w Z.,

- niewyjaśnienie kwestii związanej z rzekomo otrzymywana rentą z tytułu przejęcia przedmiotowego gospodarstwa,

co skutkowało przyjęciem, że decyzja administracyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie z dnia [..] stycznia 2013 r i poprzedzająca ją decyzja z dnia [..] sierpnia 2011 r. są zgodne z prawem i nie zapadły z rażącym naruszeniem prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu administracji państwowej na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonał kontroli zgodności z prawem całości postępowania administracyjnego, stwierdzając wbrew materiałowi dowodowemu brak naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez organy administracji (art. 156 § 1 k.p.a.). Podniesiono, że zasada trwałości decyzji wynikająca z art. 16 k.p.a. nie może tu mieć zastosowania ze względu na treść i uzasadnienie decyzji z dnia [..] maja 1975 r. wydanej przez Naczelnika Gminy w Z. Nr [..]. Z treści merytorycznej decyzji, w pkt 2b wynika, iż w przejmowanym gospodarstwie rolnym ustalono poziom produkcji gospodarstwa "nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach." A zatem wbrew dowolnym ustaleniom Sądu Wojewódzkiego i organów administracji, zasadniczy dokument, którego dotyczy niniejsze postępowanie nigdzie nie mówi o "niskim poziomie produkcji", co jest zasadniczą przesłanką z art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) - gospodarstwo rolne mogło - nie musiało - być przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Nawet z uzasadnienia przywoływanej decyzji Naczelnika Gminy w Z. nie wynika, by organ ten ustalił niski poziom produkcji, mowa jest bowiem jedynie o niewłaściwym użytkowaniu.

Z faktu, że sama ustawa nie określała pojęcia niski poziom produkcji rolnej, nie można wyciągnąć wniosku, że można posiłkować się w tej mierze rozporządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących...., w sytuacji gdy owo uregulowanie wydane było na potrzeby ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14), ustawy bardzo restrykcyjnej i w swoim założeniu sprzecznej z poczuciem Państwa prawa. Tym bardziej, że do ustawy z 1974 r. został wydany własny akt wykonawczy - rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Rozporządzenie to mówi jednakże wyraźnie o konieczności zasięgnięcia opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej.

Nigdzie z decyzji Naczelnika Gminy w Z. nie wynika, by organ ten czynił jakieś ustalenia faktyczne przed wydaniem decyzji w oparciu ani o rozporządzenie z 1968 r. - z przyczyn oczywistych, ani by spełnił wymogi płynące z rozporządzenia z 1974 r. Nie można więc zgodzić się z wywodami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o posiłkowym stosowaniu rozporządzenia z 1968 r. To posiłkowe rzekomo stosowanie tegoż uregulowania przez Naczelnika nie wynika z jego decyzji, lecz jedynie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, i bezkrytycznego przyjęcia tegoż rozumowania przez Sąd pierwszej instancji. Ale to nie Minister wydawał przedmiotową decyzję, lecz Naczelnik Gminy w Z. i jego sposób rozumowania i przestrzegania prawa należy oceniać.

W kwestii stanu faktycznego gospodarstwa rolnego J.T., w skardze wniesionej w sprawie wykazano, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, to co Sąd określa "dokonano lustracji" nie było oparte i nie wyczerpało merytorycznie żadnego uregulowania wykonawczego, o których jest mowa w sprawie, a było obarczone błędnym ustaleniem stanu faktycznego gospodarstwa rolnego ojca skarżącej i nie było przeprowadzone w obecności zainteresowanego czy jego licznej rodziny. Można mówić wręcz o fałszu tych dokumentów, notatki służbowej z dnia [..] kwietnia 1976 r. i protokołu z lustracji z dnia [..] kwietnia 1976 r. Tym bardziej, iż jak wykazano dokumentami, już po przejęciu gospodarstwa J.T. posiadał inwentarz żywy.

Kwestia braku odwołania od decyzji Naczelnika Gminy w Z. jest bez znaczenia w sprawie. Nie wpływa on bowiem na legalność samej decyzji, trybu jej wydawania i zgodności z prawem.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w świetle nawet samego tytułu ustawy z 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w kwestii nie otrzymania ani renty, ani spłaty pieniężnej przez ojca zainteresowanej. Bez decyzji w przedmiocie renty nie można było wykonać przedmiotowej decyzji. Mogła ona funkcjonować w obiegu jedynie jako "dokument bez wartości". Jak wyrok Sądu bez klauzuli wykonalności.

A kwestia renty w tej sprawie różnie jest interpretowana w postępowaniu: a) organ administracji stara się wywodzić wbrew złożonym dokumentom przy skardze, iż renta była przyznana, b) Sąd już nie kwestionuje jej braku, lecz stara się ten problem odsunąć od sprawy, wbrew literalnemu brzmieniu ustawy i jej celu, ale także wbrew treści decyzji.

J.T. otrzymał rentę inwalidzką decyzją z dnia [..] maja 1967 r. i była ona jedynie rewaloryzowana. Decyzja rentowa z dnia [..] maja 1977 r., a więc po przejęciu gospodarstwa przez Państwo odzwierciedla tylko jeden składnik - dotychczasowa renta - poz. 1 i podwyżkę - poz. 2. Przecież poz. 5 - emeryturę zwiększa się połowę jest wolna. Analogicznie decyzja z dnia [..] XI 1980 - poz. 5 wolna, bez zapisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

W rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku zastosować nie mógł. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Motyw taki, widziany dalej przez pryzmat naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie.

Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku właściwego powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wspomniany wyżej zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jako zarzut polegający na niezasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku niezasadnego niestwierdzenia przez ten Sąd naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów procesowych. Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie jest uzasadniony.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kontroli Sądu pierwszej instancji podlegała decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym zainicjowanym wnioskiem S.T. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [..] maja 1976 r. nr [..] o przejęciu za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 17,23 ha bez budynków, położonego we wsi [..], gmina Z., powiat B. Analiza argumentacji wskazanej przez wnioskodawcę w złożonym wniosku i późniejszych pismach procesowych wykazuje, że organ a następnie Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że istotą sprawy jest ustalenie, czy decyzja z dnia [..] maja 1976 r. nr [..] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Specyfika postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przejawia się m.in. w tym, że ocena istnienia przesłanek nieważności określonych w pkt 1-7 § 1 art. 156 k.p.a. dokonywana jest zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy istniejącym w dacie wydania decyzji. Organ zobligowany jest badać sprawę biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w kwestionowanym postępowaniu i ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy, a następnie ocenić prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. W związku z tym w postępowaniu nieważnościowym organ opiera się na uprzednio zgromadzonym materiale dowodowym, a jego uzupełnienie może dotyczyć jedynie kwestii niezbędnych do wyjaśnienia czy zachodzą przesłanki nieważności określone w powołanym przepisie k.p.a.

W niniejszej sprawie organ dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu o przejęcie z urzędu na własność Państwa za rentę przedmiotowego gospodarstwa. Materiał ten pozwalał organowi na ocenę istnienia przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji i Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż nie zostały naruszone przepisy postępowania w tym zakresie. W przedmiotowym postępowaniu nie przeprowadza się bowiem ponownie postępowania dowodowego, a więc nie dokonuje powtórnych ustaleń co do warunków uzasadniających przejęcie gospodarstwa rolnego.

Decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia [..] maja 1976 r. nr [..] została wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu (zawiadomienie z dnia 5 kwietnia 1976 r.), na podstawie art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 9 ust. 2 cyt. ustawy gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Spełnienie kryterium wieku przez J.T. nie budziło wątpliwości i nie było w sprawie kwestionowane. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje poprawność ustalenia przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej", która była jednym z warunków przejęcia gospodarstwa za rentę nie podnosząc jednak zarzutu błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie mogło zatem odnieść skutku kwestionowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafności odwoływania się przez Sąd pierwszej instancji do rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gleby (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz. 58), skoro Sąd pierwszej instancji posłużył się posiłkowo przepisami tego rozporządzenia właśnie w celu ustalenia znaczenia przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej" i oceny spełnienia się tej przesłanki w realiach niniejszej sprawy w kontekście oceny rażącego naruszenia prawa. Na marginesie można jedynie zauważyć, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. było aktem wykonawczym do innej ustawy, tj. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14) i miało zastosowanie do sytuacji uregulowanych w tej ustawie. Żaden przepis obowiązującego ówcześnie prawa nie nakazywał stosowania tego rozporządzenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji. W praktyce organy stosowały posiłkowo powyższy przepis rozporządzenia, ale nawet jego naruszenie nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa może się bowiem odnosić do tych przepisów, które miały zastosowanie w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., I OSK 775/11, LEX nr 1264933).

W istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje niewłaściwą, tj. dowolną ocenę dowodów zebranych w sprawie, w tym również decyzji z dnia [..] maja 1976 r. i jej uzasadnienia w kontekście ustalenia przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej". Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie można jednak przyjąć, że wskazane w decyzji z dnia [..] maja 1976 r. ustalenie, że "poziom produkcji gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach" nie upoważniało do przyjęcia braku rażącego naruszenia prawa w kwalifikacji przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej", skoro z dokumentacji sprawy wynika, że grunty przedmiotowego gospodarstwa "w całości leżą odłogiem", obsada inwentarza żywego w gospodarstwie wynosiła w przypadku bydła 0,02 sztuki przeliczeniowe na 1 ha użytków rolnych, podczas gdy w gminie współczynnik ten wynosił w przypadku bydła 0,05, koni – 0,01, trzody chlewnej – 0,08, a owiec – 0,02, a uzyskiwany w przedmiotowym gospodarstwie poziom produkcji rolnej był niższy od średniego poziomu produkcji w gminie, na obszarze której jest ono położone, w odniesieniu do struktury zasiewów wskazano, że plony 4 zbóż kształtują się w gminie na poziomie 23,7, a ziemniaków 180, podczas gdy w przedmiotowym gospodarstwie brak jest takich zasiewów (protokół lustracji z dnia [..] kwietnia 1976 r.). Z treścią tego protokołu koresponduje notatka urzędowa z dnia [..] kwietnia 1976 r. sporządzona przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy w Z. Z notatki tej wynika, że grunty gospodarstwa leżą odłogiem, a J.T. ich nie użytkuje "ze względu na wiek, brak rąk do pracy (...) Z inwentarza posiada 4 sztuki bydła". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w toku analizy spełnienia przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej" należy jednak uwzględnić przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. z 1974 r. Nr 21, poz. 125). Przepisy tego rozporządzenia regulują m.in. składniki decyzji o przejęciu, przy czym celem ich ujawnienia jest niezbędność do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, co wynika z brzmienia § 4 ust. 1. W ust. 3 § 4 tego aktu prawnego postanowiono, iż poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Opinia z istoty swojej, o ile inaczej nie stanowią przepisy, nie ma charakteru wiążącego. Istotnych dla sprawy ustaleń można dokonać także na podstawie innych środków dowodowych. Sam brak opinii nie może z założenia przekładać się na ocenę, że decyzja wydana w takich okolicznościach obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie przeprowadzono inne dowody, w oparcie o które możliwe było ustalenie spełnienia przesłanki niskiej produkcji rolnej. Są to opisane wyżej pisma. Ustalenia te wzmacniają również wiek strony i niechęć do pracy w gospodarstwie jej dzieci. Znajdujący się w aktach protokół lustracji z dnia [..] kwietnia 1976 r. może spełniać rolę opinii. Nie pochodzi wprawdzie od organu, który jest wskazany w rozporządzeniu, lecz okoliczność ta nie dyskwalifikuje go jako dowodu w sprawie, ani wydanej w sprawie decyzji. W konsekwencji należy przyjąć, że brak opinii i wyraźnego ustalenia w decyzji z dnia [..] maja 1976 r. poziomu produkcji gospodarstwa nie wyczerpuje przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 1737/13), zwłaszcza gdy się uwzględni jako dodatkową okoliczność, że ustalenia poczynione w postępowaniu, w którym wydano decyzję Naczelnika Gminy w Z. z dnia [..] maja 1976 r. nr [..] nigdy nie były kwestionowane przez jej adresata, któremu decyzję tę doręczono.

Nie są również zasadne zarzuty nieustosunkowania się do wszystkich okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz niewyjaśnienia kwestii związanej z otrzymywaną rentą z tytułu przejęcia przedmiotowego gospodarstwa. Kwestia nieustosunkowania się do wszystkich okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą mogłaby być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zarzutu naruszenia tego przepisu nie sformułowano w skardze kasacyjnej. Z kolei okoliczności związane dopiero z konsekwencjami wydania decyzji z dnia [..] maja 1976 r. nr [..] i wejścia jej do obrotu prawnego, tj. kwestie związane z otrzymywaną rentą z tytułu przejęcia przedmiotowego gospodarstwa, nie mają wpływu na ocenę tej decyzji dokonywaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Nie mógł też odnieść skutku podniesiony dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sadami, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tych przepisów ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia o dokonaniu kontroli sądowoadministracyjnej z naruszeniem tych przepisów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.