Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1442/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 a ust. 4, art. 40a ust. 1 pkt 3, art. 21
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 126, art. 134, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] lutego 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej spółki M. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 126 k.p.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - po rozpatrzeniu wniosku spółki M. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: skarżąca spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] wydanym w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - postanowił utrzymać w mocy w/w decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2011 r.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2010 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w [...] – działając na podstawie przepisów art. 40a ust. 4 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 3 i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - wydał decyzję nr [...], w wyniku której nałożył na skarżącą spółkę M. S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 9.500 złotych z tytułu wprowadzenia do obrotu partii towaru o niewłaściwej jakości handlowej.

W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. skarżąca spółka wniosła od w/w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] odwołanie do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Odwołanie zostało podpisane przez Koordynatora ds. Jakości.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wezwał skarżącą w terminie 7 dni, do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do reprezentacji skarżącej przez Koordynatora ds. Jakości, ewentualnie o uzupełnienie odwołania przez podpisanie go przez osoby upoważnione.

Wobec nienadesłania żądanego dokumentu Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych - działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania.

Pomimo prawidłowego pouczenia, iż wydane postanowienie jest ostateczne, skarżąca spółka pismem z dnia [...] września 2010 r. złożyła odwołanie od w/w postanowienia.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych pismem z dnia [...] października 2010 r. zwrócił się do skarżącej o wskazanie charakteru złożonego pisma, w szczególności czy należy go traktować jako podanie o wznowienie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu odwoławczego skarżąca spółka pismem z dnia [...] października 2010 r. poinformowała, iż w/w pismo (odwołanie) należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych - działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. - wznowił postępowanie w sprawie.

W tej samej dacie, tj. w dniu [...] grudnia 2010 r., Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych - działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - wydał odrębne postanowienie, nr [...], którym ponownie stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż udzielone przez skarżącą Koordynatorowi ds. Jakości pełnomocnictwo uprawniało tą osobę wyłącznie do reprezentowania strony przed Wojewódzkim Inspektorem Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], a zatem nie mogło być podstawą do reprezentowania skarżącej spółki przed Głównym Inspektorem Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Zdaniem organu odwoławczego, sporne odwołanie zostało wniesione przez osobę nieupoważnioną i z tego względu jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.

Skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 409/11, stwierdził nieważność postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wydanego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że skoro postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, było ostateczne i nie przysługiwało od niego zażalenie, to brak było podstawy prawnej wzruszenia takiego ostatecznego postanowienia na podstawie przepisów art. 145-152 k.p.a. Zdaniem Sądu, wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania, a następnie wydanie powtórnie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. - oznacza, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], zostało wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżąca spółka M. S.A. wniosła podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], stwierdzającym niedopuszczalność odwołania z dnia [...] lipca 2010 r. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu podania o wznowienie postępowania skarżąca spółka nie wskazała ustawowej podstawy wznowienia. Strona polemizowała jedynie ze stanowiskiem organu wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. W szczególności strona skarżąca wyraziła odmienny od organu pogląd, co do uprawnienia M. S. - Koordynatora Ds. Jakości do reprezentowania spółki M. S.A. z siedzibą w W. w postępowaniu odwoławczym.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych – działając na podstawie przepisów art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego, w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a., albowiem wnioskodawca nie wskazał ustawowej podstawy wznowienia postępowania w sprawie, ograniczając się w istocie w swym wniosku jedynie do polemiki ze stanowiskiem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca podniosła, iż - wnosząc podanie o wznowienie postępowania - wskazała na okoliczności, które - w jej ocenie - w pełni uzasadniały żądanie wznowienia postępowania, a mianowicie istnienie nowych okoliczności faktycznych związanych z zaistnieniem oczywistej omyłki w pełnomocnictwie udzielonym przez spółkę do jej reprezentowania w postępowaniu odwoławczym. W ocenie strony, okoliczność tę - jako niezależną od treści przepisów prawa oraz wykładni prawa - uznać należy za okoliczności faktyczne, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca spółka podniosła również, iż w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w sposób wadliwy ustalił stan faktyczny, stwierdzając, że pełnomocnik nie był należycie umocowany do reprezentowania spółki, co w konsekwencji miało istotny wpływ na negatywne dla strony rozstrzygniecie. Ponadto skarżąca wskazała, iż powołane przez nią okoliczności faktyczne w postaci prawidłowego umocowania, uznać należy za nieznane organowi, bowiem mimo uprzedniego wskazania przez stronę skarżącą o umocowaniu pełnomocnika, okoliczności te nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym. W związku z powyższym strona skarżąca twierdziła, iż nie sposób zgodzić się z organem, że strona nie wskazała podstaw prawnych wznowienia postępowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 126 k.p.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej o wznowienie postępowania miała miejsce zmiana przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień złożenia wspomnianego wniosku o wznowienie postępowania, tj. w dniu [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 126 k.p.a., do postanowień stosowało się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, art. 151 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienia. Zdaniem organu, z brzmienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., stosowało się jedynie do tych postanowień, na które przysługiwało zażalenie. W tej sytuacji organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt SA/Sz 1723/99 – stwierdził, że postanowienie organu odwoławczego w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego lub uchybienia terminu do jego wniesienia, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., nie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, a zatem nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania w odniesieniu do tego rodzaju postanowień. Organ zaznaczył, iż w porządku prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], stronie skarżącej nie przysługiwał nadzwyczajny środek odwoławczy określony w art. 147 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania nie stosowało się art. 145 k.p.a., tj. wznowienia postępowania. W tej sytuacji Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uznał, że wydana w dniu [...] lutego 2011 r. decyzja o odmowie wznowienia postępowania była prawidłowa z tym, że z innych przyczyn niż podane zostały w uzasadnieniu tej decyzji, a mianowicie z uwagi na to, że od postanowień wydanych w trybie art. 134 k.p.a. nie przysługiwał nadzwyczajny środek zaskarżenia w postaci wznowienia postępowania. Organ wskazał jednakże, iż ustawodawca w ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 10 marca 2011 r.), poprzez zmianę brzmienia art. 126 k.p.a. dopuścił możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 147 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem organu, w aktualnym stanie prawnym istnieje możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. W związku powyższym ponownie rozpoznając sprawę należało rozważyć, czy w nowym stanie prawnym występują przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, oceniając złożony przez stronę wniosek o wznowienie postępowania oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - stwierdził, że podana przez skarżącą spółkę przyczyna wznowienia - "omyłka w pełnomocnictwie" - nie mieści się w katalogu przyczyn (powodów) uprawniających organ do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ wskazał, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania może wydać wówczas, "gdy w sposób oczywisty może z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjęcie decyzji o odmowie" (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 291/04). Organ stwierdził, że na możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji wskazania przez wnoszącego podanie takiej podstawy faktycznej wznowienia, która nie odpowiada, co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a podstaw wznowienia, wskazuje także najnowsze orzecznictwo sądowe (organ powołał, jako przykład, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Kr 805/07). Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uznał, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., decyzji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wydanym w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W dniu [...] maja 2011 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata – działając za pośrednictwem organu – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2011 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie oceny przyczyn żądania wznowienia postępowania, a nie w oparciu o przyczyny podmiotowe, czy też przedmiotowe wznowienia;

b) art. 150 § 2 k.p.a. - poprzez rozstrzyganie w przedmiocie wznowienia postępowania przez organ, którego działalność stanowiła podstawę wznowienia.

W uzasadnieniu strona skarżąca, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. - stwierdziła, że w niniejszym postępowaniu powołała się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi - a mianowicie umocowanie M. S. do reprezentowania skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego, zdaniem strony, skoro działanie organu związane z nieuznaniem tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej stanowi podstawę wznowienia postępowania - decyzję w tym zakresie, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a., powinien podjąć organ wyższego rzędu.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 149 § 3 k.p.a., skarżąca spółka wskazała, iż stosownie do normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 149 § 3 k.p.a. decyzja o odmowie wznowienia postępowania powinna być wydana, gdy wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych (złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną, lub osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego) lub przedmiotowych (złożenie żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna /odpowiednio: postanowienie/, bądź też, gdy podnoszono inne zarzuty niż wskazane w art. 145 i art. 145a k.p.a.). Zdaniem skarżącej spółki, powodem tym natomiast nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Strona wskazała, jako przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50, w którym NSA stwierdził, że ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, zaś przesłanką odmowy wznowienia postępowania (na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Mając na względzie przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych, strona skarżąca uznała, że żadna z przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych nie została przez organ wskazana w zaskarżonej decyzji. Strona zarzuciła, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał oceny merytorycznej wskazanej przez skarżącą spółkę przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co stoi w sprzeczności z przepisem art. 149 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji - stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 150 § 2 k.p.a., albowiem organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest ten organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc ten, który prowadził postępowanie i orzekał w danej sprawie jako ostatni. Organ zauważył, iż regulacja zawarta w art. 150 § 2 k.p.a. nie odnosi się do przypadków, w których decyzję w ostatniej instancji wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 150 § 3 k.p.a.), bowiem organy te nie mają organów wyższego stopnia. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi do spraw rynków rolnych. Biorąc to pod uwagę organ uznał, że w/w zarzut skarżącej spółki nie znajduje uzasadnienia.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 149 § 3 k.p.a., organ stwierdził, iż do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może dojść również wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjecie decyzji odmownej (organ powołał się na wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., SA/Wr 1652/95). Powołując się z kolei na wyrok NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, organ wskazał, iż decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisami art. 145 § 1 k.p.a. Organ przywołał także wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1449/09, w którym NSA stwierdził, że do wydania decyzji o wznowieniu postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może wystąpić przy tym w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje, bądź wskazaną we wniosku podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, a organ dysponuje prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. Mając na względzie przywołane orzeczenia NSA, organ podniósł, że złożony przez stronę skarżącą w dniu [...] stycznia 2011 r. wniosek dotyczył wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. o niedopuszczalności odwołania. W związku z tym, zdaniem organu, strona winna wskazać podstawę wznowienia, która zachodzi w odniesieniu do owego postępowania. Tymczasem, jak stwierdził organ, wniosek strony z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazuje przyczyny, które stały się podstawą wydania postanowienia z dnia [...] września 2010 r., tj. wadliwą interpretację treści złożonego pełnomocnictwa. Zdaniem organu, wniosek skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zawiera żadnych przesłanek wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., albowiem strona wskazuje w jego uzasadnieniu wyłącznie na przepisy art. 10 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., a także przepisy art. 56 i art. 65 k.c., które to przepisy nie mogą być podstawą wznowienia postępowania.

Ponadto, uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, iż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 409/11, rozstrzygając sprawę ze skargi spółki M. S.A. z siedzibą w W., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzania niedopuszczalności odwołania. W tej sytuacji, zdaniem organu, należy uznać, iż zachodzi przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniająca odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki M. S.A. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] - naruszają prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, utrzymując w mocy wcześniejszą swoją decyzję z dnia z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] wydanym w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - dopuścił się mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy przepisu art. 149 § 3 k.p.a.

Sąd, rozstrzygając niniejszą sprawę, zobowiązany jest na wstępie ustosunkować się do wniosku Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Otóż, należy wskazać, iż zgodnie z powołanym przez organ przepisem art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

Przepis ten przewiduje instytucję tzw. powagi rzeczy osądzonej (stan rei iudicatae). Z treści art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wynika wprost, że w ujęciu tego przepisu powaga rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy wystąpi tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). Zdaniem Sądu, należy przyjąć, że w zakresie objętym regulacją tego przepisu, stan powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron (podobnie M. Bogusz /w:/ Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004, z. 6, s. 95-98 i n.). Z kolei T. Woś uważa, że w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zawarte zostały dwie odrębne normy określające odrzucenie skargi. Autor ten uznaje, że owe odrębne przesłanki odrzucenia skargi to sytuacje: kiedy "sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi osobami pozostaje w toku", albo kiedy "sprawa została już prawomocnie osądzona" (vide: T. Woś, Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, PPP 2007, nr 5, s. 62).

Mając powyższe na względzie, należy uznać, iż niezależnie od przyjętego stanowiska, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi spółki M. S.A. na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., albowiem powołany przez organ wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 409/11, na podstawie którego tut. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzania niedopuszczalności odwołania, nie stworzył sytuacji tzw. powagi rzeczy osądzonej, która dawałaby Sądowi podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie powołanego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy, należy zaznaczyć na marginesie dalszych rozważań, iż organ zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., iż poprzez zmianę z dniem [...] kwietnia 2011 r. brzmienia art. 126 k.p.a. (vide: art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ustawodawca dopuścił możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 147 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organu prawidłowo przyjął rozstrzygając sprawę w dniu [...] kwietnia 2011 r., że w aktualnym stanie prawnym istnieje możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., co w konsekwencji oznacza, iż – jak słusznie zauważył organ - ponownie rozpoznając sprawę należało rozważyć, czy w nowym stanie prawnym występują przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.

Należy zauważyć, iż podstawą prawną obu spornych decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych był przepis art. 149 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Art. 149 § 3 k.p.a. stanowił wówczas, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.

W literaturze i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż decyzja (obecnie: postanowienie) o odmowie wznowienia może być wydana wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba (podmiot) niebędąca stroną w sprawie, albo gdy osoba ta nie posiada zdolności procesowej, a działa bez przedstawiciela ustawowego. Odmowa wznowienia postępowania będzie wydana także wówczas, gdy żądanie wznowienia postępowania będzie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej, niż decyzja czy postanowienie (np. w formie umowy cywilno-prawnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji, gdy w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej oraz gdy strona żąda wznowienia, wskazując jako przesłanki wznowienia wady decyzji właściwe dla stwierdzenia jej nieważności. Ponadto przyjmuje się, że podstawa do odmowy wznowienia zaistnieje także wtedy, gdy strona złożyła wniosek po terminie określonym w art. 148 k.p.a. (jeżeli wznowienia postępowania ma nastąpić na wniosek) i nie zachodzą przesłanki do jego przywrócenia (tak m.in. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II Komentarz do art. 104-269, LEX 2010, komentarz do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego i cyt. tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Wymaga jednak podkreślenia, że nie można wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, bowiem ustalenie tych podstaw może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 660-661 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA z 1991 r., Nr 2, poz. 50).

Wprawdzie należy zauważyć, iż w literaturze podniesiony został pogląd, że "dopuszczalność odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną istnieje wówczas, gdy można mówić o niedopuszczalności wznowienia, rozumianej jako brak wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a, nawet wówczas, gdy żądający wznowienia na jedną z nich formalnie się powołuje" (Z. Czarnik, R. Suwała, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, Wspólnota 1997, nr 11, s. 62), niemniej należy wyrazić przekonanie, że o istnieniu, czy też nieistnieniu podstaw do wznowienia postępowania, można jednoznacznie przesądzić dopiero po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych, wydając obie sporne decyzje w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – wskazał, iż decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać także wówczas, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, organ uznał, że jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjęcie decyzji odmownej (organ powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., VI SA/Wa 291/04, LEX nr 165013).

Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie strona skarżąca podniosła, iż - wnosząc podanie o wznowienie postępowania - wskazała na okoliczności, które - w jej ocenie - w pełni uzasadniały żądanie wznowienia postępowania, a mianowicie istnienie nowych okoliczności faktycznych związanych z zaistnieniem oczywistej omyłki w pełnomocnictwie udzielonym przez spółkę do jej reprezentowania w postępowaniu odwoławczym. W ocenie strony, okoliczność tę - jako niezależną od treści przepisów prawa oraz wykładni prawa - uznać należy za okoliczności faktyczne, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy – uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia za zasadną tezy organu, iż w sposób oczywisty można z twierdzeń strony skarżącej wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowego postanowienia.

Tym samym, zdaniem Sądu, przyjąć należy, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., że zachodzi konieczność odmowy wznowienia postępowania, dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 149 § 3 k.p.a., albowiem trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ w uzasadnieniu spornego rozstrzygnięcia dokonał oceny merytorycznej wskazanej przez skarżącą spółkę przesłanki, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co stoi w sprzeczności z przepisem art. 149 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji uznać trzeba, iż organ zobowiązany będzie, kierując się powyższymi wskazaniami, ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], stwierdzającym niedopuszczalność odwołania z dnia [...] lipca 2010 r. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Należy jednakże stanowczo podkreślić w tym miejscu, iż w niniejszej sprawie weryfikacja przedmiotowego postanowienia Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 409/11, stwierdzający nieważność spornego postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2010 r.) może mieć zasadniczy wpływ na możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego przez właściwy organ administracji publicznej.

Warto wskazać bowiem, iż weryfikacja decyzji na drodze administracyjnej oraz na drodze postępowania przed sądem administracyjnym oparta jest na zasadzie konkurencyjności, bo od podmiotów legitymowanych do wniesienia żądania wznowienia postępowania i skargi zależy wybór drogi weryfikacji decyzji (lub – jak w niniejszej sprawie - postanowienia). Dopuszczając konkurencyjność, ustawodawca przyznaje jednak prymat drogi administracyjnej, czego przykładem jest norma prawna wyrażona w przepisie art. 56 p.p.s.a. (tak m.in. R. Stankiewicz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 816 i powołane tam poglądy literatury).

Niewątpliwie prowadzenie weryfikacji decyzji (ewentualnie, jak w niniejszej sprawie - postanowienia) na drodze postępowania przed sądem administracyjnym może ograniczać bądź wyłączać dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Należy w tym zakresie rozważyć niejako dwie sytuacje, a mianowicie: po pierwsze, gdy postępowanie przed sądem administracyjnym jest w toku i po drugie, gdy postępowanie przed sądem administracyjnym zostało zakończone.

W tej sytuacji należy – zdaniem Sądu – wyraźnie wskazać, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, winien uwzględnić fakt, iż w świetle poglądów doktryny przyjmuje się, że w razie uwzględnienia skargi sąd administracyjny wyrokiem uchylającym lub stwierdzającym nieważność decyzji zamyka możliwość wszczęcia na drodze administracyjnej postępowania w sprawie wznowienia postępowania, przez zniesienie przedmiotu postępowania – decyzji ostatecznej (vide: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 620).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał jednocześnie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2011 r., nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania, Sąd oparł się na regulacji prawnej wyrażonej w przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).