Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 700/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 marca 2021 r. (nr [...]) Burmistrz B. – działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, art. 23, art. 23b, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") - orzekł o odmowie przyznania S. P. (dalej zwanej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na babcię – M. K.

W uzasadnieniu decyzji organ – po przywołaniu art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. - wyjaśnił, że w dniu 22 lutego 2021 r. wpłynął wniosek S. P. z dnia 19 lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną babcią - M. K. Na podstawie złożonego wniosku oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że opieka sprawowana przez stronę nad babcią, która legitymuje się niezdolnością do samodzielnej egzystencji od 2010 r. ma charakter stały i jest sprawowana w sposób ciągły. W wywiadzie strona oświadczyła, że mieszka wraz z babcią, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym; choruje na chorobę Parkinsona, demencję i otępienie; nie poznaje członków swojej rodziny; porusza się na wózku inwalidzkim. Do codziennych czynności związanych z opieką nad babcią należy: pomoc we wstawaniu, kładzeniu się do łóżka oraz sadzanie na wózek, codzienna higiena, w tym wymiana pampersów, zapobieganie odleżynom, czuwanie podczas snu. M. K. choruje także na cukrzycę i nadciśnienie, co wymaga codziennego mierzenia ciśnienia i poziomu cukru. Do obowiązków strony należy podawanie leków, przygotowanie wszystkich posiłków, sprzątanie, pranie, kontakt z lekarzem, robienie zakupów, realizowanie recept oraz załatwianie spraw urzędowych, a także inne czynności wynikające ze stanu zdrowia babci.

Strona poinformowała także pracownika socjalnego, że istnieją osoby spokrewnione z babcią w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny tj. jej dzieci - J. K. oraz M. R., które nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn J. pracuje zawodowo jako kierowca TIR-a i od poniedziałku do piątku jest poza domem. Córka M. zamieszkuje w Z. i ma problemy ze zdrowiem, jednak zgodnie z oświadczeniem strony nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W oparciu o przedłożone dokumenty oraz dane posiadane z urzędu ustalono, że strona ostatnio zatrudniona była w 2012 r.; jest osobą niepracującą; nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej i nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna ani specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei M. K. została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w 2010 r. na stałe - lekarz rzeczoznawca KRUS wskazuje w orzeczeniu z dnia 7 kwietnia 2010 r., że nie da się ustalić od kiedy niezdolność istnieje.

Organ stwierdził, że na podstawie orzeczenia nie można ustalić, aby niepełnosprawność M. K. powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ustawowy warunek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zapisany w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. nie został więc spełniony. Co prawda w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosząc się do skutków ww. rozstrzygnięcia dotyczącego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednak sam wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, jak i nie stanowi też podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. W związku czym obowiązywanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia), nie jest żadną interpretacją, wykładnią ani wytyczną Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej tylko wynika wprost z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przytoczony wyżej art. 17 ust. 1b u.ś.r., w świetle jednoznacznie wskazanych przez sam Trybunał Konstytucyjny skutków tego wyroku, niezależnie od zmiennych rozstrzygnięć organów odwoławczych, czy sądów administracyjnych (które są wiążące w danej indywidualnej sprawie, w której zostały wydane), pozostaje obowiązującym przepisem prawa. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowana "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy a organ realizujący ustawę o świadczeniach rodzinnych - zgodnie z art. 6 k.p.a. - zobowiązany jest do dosłownego realizowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako nadal obowiązującego i aktualnego przepisu prawa.

Kolejną negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z babcią, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 3804/18) zawiera tezę, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i dawało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 1099/19) w analogicznej sprawie wskazano, że osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu, lecz należącej do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem babci jako krewnej w linii prostej (wnuczce), na podstawie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ma znaczenia z jakiego powodu dzieci nie sprawują opieki, ponieważ z przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. jasno wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby nastąpić gdyby dzieci babci posiadały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniesiono również, że przepisy ustawy w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości. Ustawa ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek, mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że strona spełnia tylko część przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad babcią, prawidłowo i w sposób trwały sprawuje tę opiekę nad babcią oraz jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności, która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Nie spełniono natomiast przesłanek dotyczących czasu powstania niepełnosprawności oraz legitymowania się znacznym stopniem niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności tj. syna i córki niepełnosprawnej M. K..

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 19 maja 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r., wskazując jednocześnie, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne, których wystąpienie uniemożliwia przyznanie stronie wnioskującej świadczenia pielęgnacyjnego.

Z przedłożonych akt sprawy wynika, że strona wystąpiła do organu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią - M. K. (ur. [...] 1943 r.), legitymującą się orzeczeniem Komisji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia w S. O/C. z dnia 7 października 2010 r., na podstawie którego została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji na trwałe, zaś w orzeczeniu tym wskazano, że nie można ustalić od kiedy stwierdzona niepełnosprawność powstała.

W sprawie nie jest kwestionowany fakt sprawowania opieki nad wyżej wymienioną przez wnuczkę. Ostatnie jednak zatrudnienie S. P., jak ustalił organ I instancji, istniało w 2012 r. i od tego czasu strona jest bierna zawodowo. Opieki nad matką nie mogą objąć, jak podano, jej dzieci, tj. syn J. K., który bowiem pracuje zawodowo jako kierowca i większą część czasu w tygodniu przebywa poza domem oraz córka M. R., która sama choruje, lecz nie posiada ustalonego stopnia niepełnosprawności.

Organ odwoławczy stwierdził, że uzasadniając odmowne rozpatrzenie sprawy nie można pominąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom niż rodzice, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej także jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawność. Warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny.

Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być rozważania dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście - a nie tylko potencjalnie - obciąża daną osobę obowiązek alimentacyjny. To zaś wymaga wykazania, że zachodzą okoliczności z art. 132 k.r.o. Niemożność zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności w rozumieniu tego przepisu nie może być przy tym utożsamiana z niemożliwością sprawowania opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W ocenie Kolegium fakt, że dzieci - a zwłaszcza syn niepełnosprawnej - nie mogą objąć opieką matki, w żaden sposób nie uprawnia do stwierdzenia obiektywnej przeszkody uprawniającej do przyznania świadczenia wnuczce.

W sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie expressis verbis do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawczynią i osobą, którą się ona opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Niedopuszczalne byłoby w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje.

Uwzględnieniu nie mogły więc podlegać zarzuty dotyczące rezygnacji z aktywności zawodowej wobec braku możliwości zorganizowania opieki nad babcią w inny sposób. W sprawie wyłącznie przesłanki obiektywne decydowały, że Kolegium, jako organ administracji publicznej, mimo racjonalnych argumentów strony, nie miało uprawnienia do uznaniowego rozpatrzenia sprawy i pominięcia omówionych na wstępie istotnych okoliczności sprawy dotyczących braku możliwości scedowania na wnuczkę opieki nad babcią (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Wbrew zarzutom odwołania Kolegium nie miało podstaw do kwestionowania ustaleń organu I instancji dotyczących zakresu i charakteru pomocy udzielanej babci. Znaczenia dla sprawy nie miał natomiast wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, biorąc pod uwagę, że Kolegium nie podziela w tym zakresie poglądu organu I instancji odnośnie podstaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tym zakresie.

S. P. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Burmistrza B. i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego a ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 80/19) w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (k.r.o.). Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezsporne jest, że babcia skarżącej – M. K. (ur. w 1943 r.) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 7 kwietnia 2010 r., stwierdzającym jej trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze wskazane regulacje uznać należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.

W powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką bycia osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odwołuje się do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.r.o.").

Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 132 ustala z kolei kolejność osób zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14 czy z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

W tej sytuacji przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niewykluczone jest bowiem również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (niezależnych od niego) nie może zajmować się np. rodzicem (art. 132 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki (w realiach niniejszej sprawy nad babcią) zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji (czyli w tym przypadku dzieci osoby niepełnosprawnej – syn i córka) są zdolne do jej sprawowania np. czy ich stan zdrowia umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką lub czy nie istnieją inne obiektywne okoliczności niezależne od nich, które taką opiekę wykluczają. Niewątpliwie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że osoba niepełnosprawna, która wymaga opieki, tj. M. K., ma dwoje dzieci: syna - J. K. (50 lat) oraz córkę – M. R. (55 lat).

Zatem obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności dzieci M. K., bowiem stosownie do regulacji przepisu art. 129 § 1 k.r.o. jeżeli jest kilku zstępnych obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza zatem obowiązek alimentacyjny wnuków.

Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącej, jako wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej (wnuczki) względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci, które są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad swoją matką. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy nie wynika przy tym, że zachodzą obiektywnie uzasadnione okoliczności, by dzieci -a przynajmniej wszystkie z nich - nie mogły wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki z powodu wieku czy też stanu zdrowia, który wykluczałby możliwość sprawowania takiej opieki. Jak wynika z treści wywiadu środowiskowego dzieci M. K. nie są w stanie sprawować nad matką opieki z tego powodu, że: J. K. pracuje od poniedziałku do piątku zawodowo jako kierowca TIR-a, natomiast M. R. ma problemy zdrowotne z kręgosłupem a obecnie ma złamane biodro, przy czym nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd ma świadomość, że nie można automatycznie wykluczać skarżącej jako wnuczki z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane wnioskowane świadczenie. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci osoby niepełnosprawnej nie byłyby w stanie, i to - co raz jeszcze należy podkreślić - z niezależnych od własnej woli powodów, wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego tylko wtedy, gdyby dzieci osoby niepełnosprawnej w pełni z obiektywnych przyczyn, nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Przyjmując zatem nawet, że córka M. K. – M. R., pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na okoliczności niezależne od jej woli - problemy zdrowotne nie jest wstanie sprawować faktycznej i koniecznej opieki nad matką, to podkreślenia wymaga, że wszelkie zobowiązania zawodowe dzieci nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad rodzicem, a zatem fakt pozostawania w zatrudnieniu syna M. K. – J. K. nie może prowadzić do przyjęcia, że brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do wypełnienia obowiązku alimentacyjnego i przejścia tego obowiązku na zobowiązaną w dalszej kolejności skarżącą (wnuczkę).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, to właśnie z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w takiej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, które jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, tj. dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować przy tym należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Tak właśnie należy interpretować przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie zatem do jego otrzymania, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie - kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: np. wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania opieki -prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1700/12).

Konkludując, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej dzieci. To bowiem dziecko jest w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicem. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie może skutecznie - w świetle obowiązujących regulacji prawnych - ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia, jak już zaznaczono na wstępie rozważań, uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).