Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 646/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 365
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
article: Art. 18, art. 87  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 23, art. 27
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy przyznał J. K. świadczenia wychowawcze na małoletnie dzieci A. K., S. K., A. K. i F. K. w kwocie po 500 zł każde, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

II.

W dniu [...] 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzje:

1. nr [...], którą uchylił od dnia 1 marca 2018 r. swoją decyzję z dnia [...] 2017 r. nr [...] w części dotyczącej świadczenia wychowawczego przyznanego na F. K.,

2. nr [...], w której uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na F. K. za okres od 1 października 2017 r. do 28 lutego 2018 r. z decyzji z dnia [...] 2017 r. nr [...].

Wydanie powyższych decyzji organ I instancji uzasadnił tym, że F. K. nie wchodzi w skład rodziny J. K., gdyż od kwietnia 2017 r. zamieszkuje wspólnie z ojcem T. K.

Od powyższych decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. K. wniosła odwołania, jednak postanowieniami z dnia [...] 2018 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia tych odwołań.

III.

W dniu [...] 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję nr [...], którą uchylił swoją decyzję z dnia [...] 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowieniem Sądu Okręgowego l Wydział Cywilny z dnia 1 czerwca 2018 r. sygn. akt [...] ustalono miejsce pobytu małoletnich dzieci: F. K., A. K., S. K. oraz A. K. przy ojcu, zmieniając tym samym ustalenia poczynione punktem II wyroku Sądu Okręgowego z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt [...]. Podano, że ponadto z oświadczenia T. K. z dnia 9 lipca 2018 r. wynika, że aktualnie małoletni synowie wspólnie z nim zamieszkują i pozostają pod jego opieką. Organ I instancji wyjaśnił, że z zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulacji prawnej jasno wynika, iż do składu rodziny zaliczamy wyłącznie dzieci wspólnie zamieszkujące z rodzicem i pozostające na jego utrzymaniu. W związku z powyższym organ uznał, że do składu rodziny J. K. aktualnie nie można zaliczyć synów F. K., S. K., A. K. oraz A. K., którzy obecnie zamieszkują wspólnie z ojcem T. K. Organ I instancji powołał się na treść art. 4 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka i stwierdził, że w sytuacji kiedy małoletnie dzieci nie zamieszkują z J. K., to nie pozostają na jej utrzymaniu i w związku z tym nie ponosi ona kosztów związanych z wychowaniem, opieką i zaspakajaniem podstawowych potrzeb synów.

W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. K. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Decyzji organu I instancji odwołująca zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej mają stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wyrażających się w tym, że organ administracji publicznej l instancji rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem rodziny, w której wychowują się małoletnie dzieci;

2. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ l instancji postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady praworządności, a to wobec niewykonywania ciążących na organie administracji publicznej l instancji z mocy art. 100 k.r.o. obowiązków w zakresie udzielenia odwołującej się pomocy, jeżeli jest ona potrzebna do należytego wykonywania władzy rodzicielskiej, a także wyrażającą się w przekroczeniu przez organ jego kognicji w zakresie ustalenia, w jaki sposób faktycznie jest sprawowana opieka nad małoletnim;

3. obrazę prawa materialnego, a to art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż organ administracji publicznej jest uprawniony do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców w kontekście przesłanki wspólnego zamieszkiwania dziecka z rodzicem.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 16, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie, czy dzieci stanowiące de facto podstawę do jego uzyskania wchodzą w skład rodziny tego podmiotu uprawnionego, który ubiega się o nie, a wobec tego - czy są dziećmi "zamieszkującymi wspólnie" z nim. Organ II instancji wskazał, że w tej mierze należy odwołać się do pojęcia "zamieszkiwania wspólnego" zawartego w legalnej definicji rodziny z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zdaniem SKO, sformułowanie "zamieszkujące wspólnie" należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że strona odwołująca w istocie nie tylko nie zamieszkuje wspólnie z dziećmi, a zatem nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa ale także nie sprawuje nad nimi bieżącej i stałej faktycznej opieki, chociażby w ramach opieki naprzemiennej. Rodzice małoletnich dzieci, tj. F., A., S. oraz A. K. nie zawarli bowiem w tym przedmiocie porozumienia, ale też takowej opieki nie zasądził Sąd. Tymczasem poza sporem jest to, że dzieci zamieszkują wspólnie z ojcem, pozostając pod jego opieką we wspólnym gospodarstwie domowym - zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 1 czerwca 2018 r., sygn. akt [...]. Kolegium wskazało, że w pkt 1 tego postanowienia Sąd Okręgowy przywrócił T. K. pełną władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi F. K., A. K., S. K. i A. K. - w miejsce ograniczenia jego władzy rodzicielskiej pkt II Sądu Okręgowego z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt [...] orzekającym separację małżeństwa stron, a także ustalił miejsce pobytu małoletnich dzieci przy ojcu - w miejsce ustalenia ich miejsca pobytu przy matce orzeczonej pkt II wyroku Sądu Okręgowego z 23 czerwca 2014 r. sygn. akt [...]. Kolegium dodało, że fakt, że małoletni wspólnie zamieszkują i pozostają pod opieką ojca potwierdził T. K. w oświadczeniu z dnia 9 lipca 2018 r. Organ II instancji podniósł również, że w trakcie postępowania odwoławczego wpłynęło do niego postanowienie Sądu Apelacyjnego l Wydział Cywilny z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt [...], który na skutek zażalenia J. K. oraz T. K. na postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 1 czerwca 2018 r. sygn. akt [...] postanowił zmienić zaskarżone postanowienie w pkt 1 lit. e w zakresie obowiązku alimentacyjnego powoda względem dzieci uchylając go oraz postanowił uchylić pkt 4 zaskarżonego postanowienia w kwestii udzielenia zabezpieczenia przez uregulowanie kontaktów J. K. z małoletnimi dziećmi. W pozostałej części zarówno zażalenie powoda, jak i pozwanej oddalił. Kolegium podało także, że prawnie obojętny dla przedmiotowego świadczenia jest powód takiego stanu faktycznego, istotna jest natomiast okoliczność "wspólnego (łącznego) prowadzenia gospodarstwa domowego" warunkująca prawo do tego świadczenia i faktycznej opieki. Organ odwoławczy zauważył, że w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, unormowano, że przez osoby pozostające na utrzymaniu należy rozumieć członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów. Zatem ustalając podmiot uprawniony do świadczenia z programu 500 plus nie można pomijać zakresu przedmiotowego, na który składają się nierozerwalnie połączone są ze sobą kolejne elementy jak: faktyczna opieka oraz pozostawanie dzieci na utrzymaniu i wspólny budżet domowy osób uprawnionych i ich dzieci. W opinii Kolegium, łącznik "i" determinuje nakaz odkodowania, że dochody połączone występują przy wspólnym zamieszkiwaniu uprawnionych i ich dzieci rozumianym nie inaczej jak wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Zdaniem SKO, nie można wspólnie prowadzić gospodarstwa domowego nie tylko nie zamieszkując razem, ale pozostając w rozłączności w jego prowadzeniu, w sytuacji wystąpienia rozłamu pożycia domowego - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. l jakkolwiek strona znalazła się w trudnej życiowej sytuacji, to nie ona jest przedmiotem oceny ziszczenia się przesłanek do uzyskania świadczenia wychowawczego, którego ustawowym celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych - o czym stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy. Kolegium stwierdziło zatem, że kluczowe znaczenie dla prawa do uzyskania świadczenia z programu 500 plus ma zarówno wspólne przebywanie uprawnionego z dziećmi, jak i okres faktycznej, realnej w tym czasie opieki sprawowanej przez niego nad nimi. Brak któregokolwiek z tych elementów, czyli: wspólnego przebywania i faktycznej opieki, powoduje, że świadczenie to nie przysługuje. Zdaniem SKO, w sytuacji gdy, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, nastąpi zmiana okoliczności faktycznych (i prawnych) po wydaniu decyzji przyznającej to świadczenie, to mocą art. 27 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy i art. 163 k.p.a. właściwy organ jest zobowiązany do jej zmiany lub uchylenia. Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że J. K. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] miała przyznane świadczenia wychowawcze na dzieci: A., S., A. i F. K. w kwocie po 500 zł miesięcznie, na okres od 01.10.2017 r. do 30.09.2018 r. W trakcie trwania okresu zasiłkowego wystąpiły okoliczności mające wpływ na prawo strony do wymienionego wyżej świadczenia, albowiem dzieci zamieszkały ze swoim ojcem pozostając pod jego opieką i okoliczności tej nie kwestionuje strona. Kontestowana jest przez nią natomiast przyczyna, czy też powód takiego stanu. Kolegium stwierdziło, że o ile ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie zawiera własnej definicji miejsca zamieszkania dziecka, to jednakże pojęcie to jest regulowane prawnie, niezmienne od kilkudziesięciu lat. Znaczenia tego pojęcia poszukiwać należy w regulacjach ogólnych zawartych w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonanie władzy rodzicielskiej. W ocenie Kolegium, bezspornie w okolicznościach sprawy strona nie zamieszkuje z dziećmi, zatem nie można przyjąć, że je wychowuje czy łoży na ich utrzymanie. Tym samym mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, a w szczególności zasady ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, za zasadne SKO uznało ustalenia organu pierwszoinstancyjnego i dokonaną na ich podstawie ocenę, że strona utraciła prawo do świadczenia wychowawczego, a co za tym idzie słusznie uchylono decyzję z dnia [...] 2017 r. nr [...]. Mając zatem na względzie przedstawione wyżej argumenty Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu I instancji.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się J. K. i pismem z dnia 15 maja 2019 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażającą się w wadliwym orzeczeniu przez organ administracji publicznej II instancji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w miejsce uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego;

– art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji publicznej II instancji okoliczności, iż organ administracji publicznej I instancji nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącej zgłoszonych na okoliczności istotne z punktu widzenia rozpoznania sprawy, a związane ze sposobem wydatkowania przez skarżącą środków pochodzących ze świadczenia wychowawczego;

– art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, wyrażającą się w pominięciu przez organ administracji publicznej II instancji okoliczności, iż organ administracji publicznej I instancji rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem rodziny, w której wychowują się małoletnie dzieci, oraz treści wydawanych przez sądy cywilne rozstrzygnięć istotnych z punktu widzenia okoliczności rozpoznawanej sprawy i ich terminów;

– art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez organ administracji publicznej II instancji, iż organ administracji publicznej I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady praworządności, które to uchybienia przeniknęły do postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej II instancji;

2. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż organ administracji publicznej jest uprawniony do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców w kontekście przesłanki wspólnego zamieszkiwania dziecka z rodzicem, w sytuacji, gdy istotny powinien być tutaj cel spożytkowania środków pochodzących z przyznanych odwołującej się świadczeń, tym bardziej, iż treść rozstrzygnięć wydanych przez sądy cywilne była dla odwołującej się nieprzewidywalna, wskutek czego skarżąca mogła pozostawać w umotywowanym przekonaniu co do tego, że pobiera należne jej świadczenia, które wydatkowała zgodnie z ich celem.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca stwierdziła, że organ II instancji w zasadzie nie odniósł się do żadnego z podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów dochodząc do wadliwego przekonania, że decyzja organu I instancji jest merytorycznie słuszna. Zdaniem skarżącej, sposób rozpoznania przez organ II instancji sprawy wskazuje na nierozpoznanie przez ten organ istoty sprawy, a także na dopuszczenie się przez niego obrazy przepisów prawa materialnego i postępowania. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, iż organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a dokładnie tej jego części, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Tym samym, organ II instancji dochodząc do przekonania, że organ I instancji postąpił prawidłowo ustalając przedmiotowe okoliczności, przekroczył zakres kognicji organów administracji publicznej. Skarżąca stwierdziła, że w kontekście treści wydanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć wskazać należy, iż organ II instancji w żadnej mierze nie wziął pod uwagę nieprzewidywalności dla niej rozstrzygnięć wydawanych przez sądy cywilne mających bezpośrednie przełożenie na okoliczności niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącej, odwoływanie się przez organ II instancji do kwestii faktycznego sprawowania opieki w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione jest racji bytu, albowiem istotne powinno być zbadanie sposobu spożytkowania przez nią pobranych świadczeń. Organy administracji publicznej nie poczyniły tymczasem żadnych ustaleń w tym kierunku arbitralnie uznając, iż skoro w sprawie cywilnej zapadły takie a nie inne rozstrzygnięcia, to skarżąca winna zwrócić pobranie świadczenia, bez jakiejkolwiek refleksji co do tego, w jaki sposób zostały one wydatkowane. Skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy orzekł separację małżeństwa T. K. i J. K., a także wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron, a to F. K., A. K., S. K., A. K. powierzył matce J. K., przy której ustalono miejsce pobytu małoletnich dzieci, zaś władzę rodzicielską ojca – T. K. ograniczono do prawa współdecydowania o stanie zdrowia małoletnich dzieci oraz do prawa informowania się o ich postępach w nauce. Na mocy tego wyroku ustalono też obowiązek alimentacyjny T. K. względem małoletnich dzieci stron, w ten sposób, że zasądzono od T. K. łącznie kwotę 3.000 zł miesięcznie tytułem alimentów. Następnie skarżąca wskazała, że na mocy postanowienia z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt [...], Sąd Okręgowy udzielił powodowi T. K. zabezpieczenia na czas trwania postępowania poprzez ustanowienie pieczy naprzemiennej nad małoletnimi dziećmi stron: F. K., A. K., S. K. i A. K., jednak postanowienia z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny dokonał zmiany postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt [...], poprzez oddalenie wniosku powoda T. K. o udzielenie mu zabezpieczenia poprzez ustanowienie pieczy naprzemiennej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi stron. Skarżąca podniosła, że na skutek bezprawnych działań T. K. dzieci obecnie przebywają przy nim przy pełnym jej sprzeciwie oraz wbrew obowiązującym w tym zakresie regulacjom objętym powołanymi powyżej orzeczeniami sądów, albowiem dzieci bezprawnie zostały wyjęte spod pieczy matki. Skarżąca nadmieniła przy tym, że próby bezprawnego zatrzymania małoletniego F. K. przez T. K. pojawiały się już wcześniej, w okresie obowiązywania regulacji w przedmiocie pieczy naprzemiennej, kiedy to T. K. nie stosował się do terminów wydania J. K. dzieci. Na gruncie tak zakreślonego stanu faktycznego J. K. zainicjowała przed Sądem Rejonowym postępowanie o wydanie małoletniego F. K., które Sąd Rejonowy prowadził do sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2017 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy nakazał uczestnikowi T. K. wydanie małoletniego F. K. wnioskodawczyni J. K. w terminie 5 dni - do godziny 18:00 w sobotę 15 lipca 2017 r. W związku z tym, że T. K. nie zastosował się do wskazanego powyżej postanowienia J. K. wniosła do Sądu Rejonowego o przymusowe odebranie od uczestnika - zobowiązanego T. K. małoletniego F. K., poprzez zlecenie kuratorowi sądowemu przymusowego odebrania wskazanego małoletniego i oddanie małoletniego jego matce - wnioskodawczyni i uprawnionej J. K. Postępowanie w tej sprawie prowadził Sąd Rejonowy do sygn. akt [...]. Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie odbyły się dwie próby odebrania małoletniego F. K.: w dniu 13 września 2017 r. i 25 października 2017 r., które z uwagi na podejmowanie przez kuratora sądowego opieszałych, sprzecznych z przepisami prawa i nieadekwatnych działań okazały się bezskuteczne w związku z tym, że małoletni F. K. został zaangażowany przez T. K. w konflikt lojalnościowy pomiędzy rodzicami, czym T. K. wyrządził małoletniemu F. K. krzywdę moralną w związku z zupełną alienacją małoletniego od matki. Następnie skarżąca podniosła, że postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 1 czerwca 2018 r. sygn. akt [...] odmówiono uchylenia obowiązku alimentacyjnego powoda względem dzieci z datami faktycznego bezprawnego przejęcia przez T. K. opieki nad dziećmi, co nastąpiło dopiero na skutek cytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt [...], w którym wskazano konkretne daty uchylenia tego obowiązku alimentacyjnego, do czego organ II instancji nie odniósł się intencjonalnie. Treść przedmiotowego rozstrzygnięcia zapadła po dniu 30 września 2018 r. Do dnia 30 września 2018 r. skarżąca znając treść uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 1 czerwca 2018 r. sygn. akt [...], w którym Sąd wprost wskazał, że okoliczność bezprawnego przejęcia przez T. K. pieczy nad dziećmi nie zasługuje na premiowanie na gruncie obowiązku alimentacyjnego, pozostawała w umotywowanym przekonaniu co do tego, że zasadnie pobiera świadczenia wychowawcze, co zostało podparte treścią przedmiotowego rozstrzygnięcia. W treści uzasadnienia wskazanego postanowienia odwołano się do postawy rodzicielskiej T. K., a także okoliczności związanych z przejęciem pieczy nad pozostałymi dziećmi. Skarżąca zaznaczyła, że T. K. już wcześniej dążył do stworzenia odmiennej od stanu prawnego rzeczywistości, w której w sposób bezprawny dążył do przejęcia pieczy nad małoletnimi dziećmi wbrew obowiązującym regulacjom w tym zakresie. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji publicznej, że wydatkowała środki uzyskiwane z tytułu przyznanych świadczeń niezgodnie z ich przeznaczeniem. Okoliczność przy kim dzieci będą miały ustalone miejsce pobytu nie jest jeszcze prawomocnie przesądzona, zaś fakt, że dzieci przebywały u ojca nie determinuje tego, że skarżąca wydatkowała te środki na potrzeby inne aniżeli potrzeby dzieci. J. K. wyjaśniła, że w całości przeznaczyła uzyskane przez nią środki zgodnie z ich przeznaczeniem, pożytkując je wyłącznie w celu zaspokajania usprawiedliwionych potrzeb dzieci. Jej zdaniem, postępowanie dowodowe przed organami administracji publicznej powinno zostać uzupełnione w tym kierunku. Skarżąca wskazała, że w dniu 7 września 2018 r. wszczęto dochodzenie o przestępstwo z art. 209 § 1 k.k. w sprawie uchylania się od wykonania obowiązku alimentacyjnego określonego co do wysokości postanowieniem Sądu Okręgowego do sygn. akt [...] poprzez niełożenie na utrzymanie małoletnich dzieci przez T. K. Skarżąca stwierdziła także, że T. K. do dnia 30 września 2018 r. nie był w stanie wylegitymować się prawomocnym orzeczeniem mogącym uzasadniać pobieranie przez niego kwestionowanych obecnie przez organ administracji publicznej świadczeń i równocześnie przeczącym zasadności pobierania tychże świadczeń przez skarżącą. J. K. wskazała, że po myśli art. 100 § 1 k.r.o. sąd opiekuńczy i inne organy władzy publicznej są obowiązane udzielać pomocy rodzicom, jeżeli jest ona potrzebna do należytego wykonywania władzy rodzicielskiej. W szczególności każde z rodziców może zwrócić się do sądu opiekuńczego o odebranie dziecka od osoby nieuprawnionej, a także zwrócić się do sądu opiekuńczego lub innego właściwego organu władzy publicznej o zapewnienie dziecku pieczy zastępczej. Mając powyższe na uwadze skarżąca uważa, że brak jest jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. J. K. podkreśliła przy tym, że definicja "rodziny" została unormowana w art. 2 pkt 16 powołanej ustawy, który przewiduje, że pod pojęciem "rodziny" ustawodawca rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zdaniem skarżącej, organ dokonał wadliwych i dowolnych ustaleń faktycznych skutkujących naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej mają stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmować wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ II instancji rozpoznając sprawę nie wziął więc pod uwagę obowiązującego stanu prawnego w zakresie treści spoczywającego na rodzicach dzieci obowiązku alimentacyjnego na dzień 30 września 2018 r. W opinii skarżącej, powyższe skutkowało tym, że organ II instancji prowadził postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasady praworządności, a to wobec niewykonywania ciążących na organie I instancji ciążących na nim z mocy art. 100 k.r.o. obowiązków w zakresie udzielenia jej pomocy, jeżeli jest ona potrzebna do należytego wykonywania władzy rodzicielskiej, a także wyrażającą się w przekroczeniu przez organy I i II instancji ich kognicji w zakresie ustalenia, w jaki sposób faktycznie jest sprawowana opieka nad małoletnimi, do czego organ nie był uprawniony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, skarga J. K. jest uzasadniona, chociaż nie do końca ze względów w niej podanych.

Sąd na wstępie zwraca uwagę na to, że akta administracyjne sprawy prowadzone są chaotycznie i fragmentarycznie, bez ponumerowania stron dokumentów, co uniemożliwia kontrolę kolejności ich pozyskiwania przez organ. Przykładem może być pismo skarżącej opatrzone datą 1 lutego 2018 r. zatytułowane "Oświadczenie", powołujące w swej treści jako dowody 5 dokumentów wydanych przez sądy (wyrok i 4 postanowienia) z prezentatą Ośrodka Pomocy Społecznej informującą o wpływie tego 4 stronicowego pisma złożonego wraz z 13 załącznikami. Jakie załączniki zostały do pisma dołączone nie sposób ustalić, albowiem przed tym pismem znajdują się jedynie 2 postanowienia sądowe z 5 orzeczeń wymienionych w tym piśmie, a na drugiej, kolejnej karcie po czwartej stronie opatrzonej nr 4 pisma, znajduje się dowód doręczenia pism Ośrodka J. K. w dniu 26 stycznia 2018 r. – potwierdzenie odbioru - z oryginalną pieczęcią Urzędu Pocztowego, a to oznacza, że nie może to być załącznik do pisma.

Niezależnie od niekompletności akt administracyjnych Sąd zauważa, że niekwestionowaną przez organ okolicznością jest treść wyroku Sądu Okręgowego z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt [...] wydanego z powództwa T. K. przeciwko skarżącej, mającą niezwykle istotną rolę w niniejszej sprawie. W wyroku tym bowiem Sąd Okręgowy orzekł separację małżeństwa T. K. i J. K. i powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron, a to F. K., A. K., S. K. i A. K. matce J. K., przy której ustalono miejsce pobytu małoletnich dzieci (zaś władzę rodzicielską ojca – T. K. ograniczono do prawa współdecydowania o stanie zdrowia małoletnich dzieci oraz do prawa informowania się o ich postępach w nauce). Na mocy tego wyroku ustalono też obowiązek alimentacyjny T. K. względem małoletnich dzieci stron, w ten sposób, że zasądzono od T. K. łącznie kwotę 3.000 zł miesięcznie tytułem alimentów. Treść tego wyroku w przedmiocie powierzenia matce J. K. wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron – F. K., A. K., S. K. i A. K. oraz w przedmiocie miejsca pobytu małoletnich dzieci została zmieniona dopiero postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 1 czerwca 2018 r. sygn. akt [...] wydanym na skutek wniosków stron i "Fundacji Rzecznik Praw Dziecka" w toku sprawy z powództwa T. K. przeciwko J. K. o rozwód, przy czym postanowienie to nie jest natychmiast wykonalne, a to oznacza, że istotna jest data uprawomocnienia się tego orzeczenia. Być może jest to data 27 sierpnia 2018 r., która z wraz z adnotacją "Zgodne, wykonalne w zakresie pkt 1b, 1 c" podpisaną przez sędziego znajduje się na jednej z kopii tego postanowienia w aktach adm. (oznaczoną jako 11). Poza kontrolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje natomiast fakt udziału w postępowaniu rozwodowym Fundacji.

Powyższe oznacza, że małoletnie dzieci stron miały legalny pobyt (zgodny z prawem) określony wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt [...] co najmniej od prawomocności tego wyroku do prawomocności postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 1 czerwca 2018 r. sygn. akt [...] – być może do dnia 27 sierpnia 2018 r. Oznacza to z kolei, że w chwili wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzji z dnia [...] 2017 r. nr [...] przyznającej J. K. świadczenia wychowawcze w kwocie po 500 zł na każde z małoletnich dzieci – A. K., S. K., A. K. i F. K., dzieci te miały zgodny z prawem pobyt i znajdowały się pod legalną pieczą matki – J. K., która z tego względu bezsprzecznie miała uprawnienie do przyznania świadczenia wychowawczego. Uprawnienie to J. K. posiadała co najmniej do daty uprawomocnienia się postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 1 czerwca 2018 r.

Sąd zwraca uwagę organom administracyjnym obu instancji, że związane są Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej i ustawami, a zgodnie z treścią art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1360 z późn. zm.) – kodeks postępowania cywilnego (k.p.c.):

"Art. 365. § 1. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby."

Sąd podkreśla, że ani ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, ani ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie wyłączają przytoczonego wyżej związania prawomocnym orzeczeniem organów administracji publicznej. Istnienie więc prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie ustalenia miejsca pobytu dzieci przy matce czy powierzenie jej wykonywania władzy rodzicielskiej nad dziećmi przesądza ustalenie do kogo należy uprawnienie do świadczenia wychowawczego na te dzieci.

Sąd dostrzega to, że organy administracyjne mogły mieć pewne trudności interpretacyjne związane z błędną interpretacją pojęcia "rodziny", w wielu wypadkach dokonywanych nawet przez wojewódzkie sądy administracyjne, co związane było z mało precyzyjnym określeniem tego pojęcia w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, mogącego być interpretowanym odmiennie od właściwego, w związku z brakiem stwierdzenia w ustawie, że przyjmuje ona takie określenie tego pojęcia jedynie na potrzeby ustalenia wysokości dochodu na członka rodziny, istotnego przy przyznawaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Problem ten został jednak usunięty po uchyleniu błędnie interpretowanych przepisów - w tym przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, na który powoływał się organ I instancji i który wchodził w skład podstawy prawnej zaskarżonej i kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...]. Kontrowersyjne przepisy zostały uchylone w związku ze zmianą ustawy o świadczeniach wychowawczych i obecnie pominięcie w niej kryterium dochodowego. Uchylenie przez ustawodawcę tych błędnie interpretowanych przez organy administracyjne obu instancji przepisów świadczy jednoznacznie o wprowadzeniu ich do ustawy jedynie w celu ustalenia wysokości dochodu, bez doniosłości prawnej w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.

Sąd zwraca uwagę na to, że art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje na źródła prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi:

"Art. 87. 1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia."

Należy wyjaśnić, że ratyfikowane umowy międzynarodowe, to także konwencje, w tym Konwencja o Prawach Dziecka przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., ratyfikowana przez Polskę dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526 z późn. zm.), która co do zasady przyjmuje jako członków rodziny dziecka jego rodziców biologicznych, z wyraźnie wskazanymi wyjątkami, jak ich zastąpienie przez rodziców adopcyjnych. Ze stanowiskiem tym korelują przepisy art. 18 Konstytucji RP oraz art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.). Konwencja o Prawach Dziecka wyraźnie wskazuje m.in. w art. 9, że dziecko może być oddzielone od rodziców, czy jednego z nich mającego prawną legitymację do opieki nad dzieckiem (w sensie zmiany legalnego pobytu czy zamieszkania dziecka) tylko przez władze podlegające nadzorowi Sądu, przy czym polski system prawny w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym wskazuje jednoznacznie, że ustalone orzeczeniem sądu miejsce pobytu lub miejsce zamieszkania lub opieka mogą zostać zmienione tylko orzeczeniem sądu cywilnego, którego częścią jest sąd rodzinny.

Należy wyjaśnić, że ratyfikowane umowy międzynarodowe, w tym konwencje, zobowiązują państwa będące członkiem tej umowy czy konwencji do przestrzegania jej zasad nie w tylko w stosunkach między państwami, ale także wewnątrz państwa – członka umowy czy konwencji. Żadne państwo nie może zostać członkiem konwencji, której zasad nie przestrzega we własnym kraju. Na zasadzie równości zasady postępowania odnośnie dzieci w stosunkach między obywatelami różnych państw nie mogą odbiegać od zasad działania organów państwowych czy sądów w stosunku do własnych obywateli. Wprowadzenie to wydaje się być konieczne dla powołania w niniejszej sprawie kolejnej konwencji – "Konwencji dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę", sporządzonej w Hadze dnia 25 października 1980 r. i ratyfikowanej przez Polskę dnia 6 lipca 1992 r. (Dz. U. z 1995 r., nr 108, poz. 528 z późn. zm.), która naruszenie prawa do opieki lub naruszenie prawa stałego pobytu dziecka ustalone przez właściwy organ (w Polsce sąd cywilny, w tym sąd rodzinny) uznaje za bezprawne uprowadzenie lub bezprawne zatrzymanie dziecka. Bezprawne uprowadzenie lub bezprawne zatrzymanie dziecka może być dokonane przez rodzica, albowiem istotne jest to, że w chwili dokonania uprowadzenia lub zatrzymania dziecka rodzic ten, dokonujący tego czynu wbrew woli prawnego opiekuna (drugiego rodzica), nie miał ustalonej legalnie opieki nad dzieckiem.

Powyższe uwagi, sygnalizujące tylko zagadnienia związane z pojęciem "rodziny" czy pojęciem "bezprawnego uprowadzania lub zatrzymania dziecka" są niezbędne celem uświadomienia organom obu instancji "punku wyjścia" do przeprowadzania własnych interpretacji ustawowych pojęć. Sąd sygnalizuje także, że organy administracyjne obu instancji dokonały w niniejszej sprawie wielu błędnych interpretacji, albowiem małoletnie dziecko przebywa na utrzymaniu swoich rodziców nawet wtedy, gdy jedno z nich ma ustalone na to dziecko alimenty i w stosunkach z dzieckiem ogranicza się jedynie do ich płacenia, albowiem – zgodnie z przepisami k.r.o. alimenty w wysokości ustalonej to konkretyzacja dostarczania środków utrzymania; z kolei alimenty należą do "dochodów", z których dziecko jest utrzymywane.

Sąd uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżoną decyzję naruszyły szereg, wymienionych wyżej przepisów prawa, jak również przepisy postępowania nakazujące zebrać, ujawnić w aktach i ocenić cały materiał dowodowy, co powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie, przy czym organy uzupełnią i uporządkują akta oraz znajdujące się w nich dokumenty według kolejności ich pozyskiwania oraz ponumerują je – wszystko po to, aby umożliwić rzetelną kontrolę i wskazanie dokładne nr stron, które dokumentują dane ustalenia, ew. z których wynika uchybienie wymagające uzupełnienia czy innej korekty.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą datę prawomocności wyroku Sądu Okręgowego z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt [...], od której to daty (co najmniej) należy uznać legalny pobyt małoletnich dzieci F. K., A. K., S. K. i A. K. przy matce J. K. oraz ustalą datę prawomocności postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 1 czerwca 2018 r. sygn. akt [...], wydanego w sprawie o rozwód rodziców dzieci przy udziale Fundacji, o ile orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym i okres między datami prawomocności tych orzeczeń uznają za legalny pobyt wymienionych wyżej dzieci przy matce J. K., co oznacza uprawnienie matki dzieci J. K. do przyznania i pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy i przyjętą wykładnię przepisów w oparciu o art. 153 p.p.s.a.:

"Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne obu instancji uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.