Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1498/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1954/17 w sprawie ze skargi K.S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1954/17, wydanym w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] Wojewoda Zachodniopomorski uznał za niezasadne zarzuty w sprawie prowadzonego postępowanie egzekucyjnego w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego w postacie grzywny w celu przymuszenia wykonania przez zobowiązaną obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.".

Na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia, zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy. Następnie wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Egzekwowany obowiązek stał się wykonalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę – w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Skarżąca jako opiekun prawny małoletniego nie zgłosiła się do lekarza ani na badanie kwalifikacyjne, ani na szczepienie dziecka, zatem słuszne było działanie Wojewody polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] października 2016 r., którym nałożono obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka. Minister Zdrowia zauważył przy tym, że skarżąca nie podejmowała żadnych czynności w kierunku zaszczepienia dziecka.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia wniosła wymieniona na wstępie skarżąca, domagając się jego uchylenia i uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, a także umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 119 § 1 u.p.e.a. przez nieistnienie obowiązku; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w sprawie podstawę zarzutów zgłoszonych przez skarżącą stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 8 u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Wojewoda w odniesieniu do powyższego wydał postanowienie oddalające wszystkie zarzuty.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny był uprawniony (jako wierzyciel) do podejmowania działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego. Czynności w postępowaniu egzekucyjnym podejmował natomiast Wojewoda jako organ egzekucyjny.

W okolicznościach sprawy nie można mówić o niedopuszczalności egzekucji, gdyż tytuł wykonawczy został wystawiony wobec zobowiązanego, który nie wykonał obowiązku szczepień. Zgoda szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego jest zbędna w odniesieniu do szczepień obowiązkowych, gdyż wynika on wprost z ustawy. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Dalej Sąd wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie.

W sprawie niniejszej przyczyną niepoddania małoletniego szczepieniom obowiązkowym było niestawienie się przez rodzica wraz z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne. Nie można zatem twierdzić, że skarżąca miała zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u syna. Nadto Sąd wyjaśnił, że egzekwowanie obowiązku szczepienia jest równoznaczne z egzekwowaniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, gdyż jest ono nierozerwalnie związane ze szczepieniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1/ 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

2/ art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło drugi rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 6 roku życia (Haemophilus influenzae), 15 roku życia (gruźlica), 19 roku życia (pozostałe wszczepienia wymienione w tytule wykonawczym);

3/ art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;

4/ art. 8 ust 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

5/ naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych; organ twierdzi, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2016 r. są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż zobowiązana może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie skarżąca wniosła o zwróceniem się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r., poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia, określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Pełnomocnik skarżącej, w piśmie z dnia 14 lipca 2020 r., nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodę wyraził Minister Zdrowia (pismo z dnia 20 lipca 2020 r.).

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Strony zostały poinformowane o powyższym oraz możliwości przedstawienia na piśmie swojego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę S.K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego.

Sąd kasacyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy dokonane przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organami obu instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżąca, będąc pełnoprawnym opiekunem małoletniego, nie wypełniła obowiązku poddania syna M.Z. szczepieniom ochronnym, co spowodowało konieczność wszczęcia względem niego administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w którym doszło do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia do realizacji tego obowiązku. Grzywnę tę wymierzono na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. Następnie skarżąca wniosła zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Podstawę zarzutów zgłoszonych przez skarżącą stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 8, 9 u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny). Wszystkie te zarzuty nie zostały podzielone przez organy orzekające w sprawie, zaś Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną.

Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 - 35 u.p.e.a. jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalności lub zasadności zastosowania określonego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszenia zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. art. 29 § 1 u.p.e.a.) – porównaj wyrok NSA z 6 listopada 2020 r. II OSK 1371/18.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na braku wymagalności przedmiotowego obowiązku o czym stanowi art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Ponadto, skarga kasacyjna zawiera zarzuty, które podnoszone były w ramach postępowania dotyczącego nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Generalnie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Niewątpliwym jest to, iż zarzuty zgłoszono w postępowaniu egzekucyjnym wobec zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania przez zobowiązaną obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Na skarżącą nałożono bowiem grzywnę w wysokości 300 zł. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Przepis art. 3 § 1 u.p.e.a reguluje zakres aktów ustanawiających obowiązki podlegające (w razie gdy nie zostaną wykonane dobrowolnie) wykonaniu przymusowemu w trybie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. "Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej". Według art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się: szczepieniom ochronnym". Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "Osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1 zwanymi dalej". W art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu w zakresie różnych chorób, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Wymaga bowiem uwzględnienia regulacja § 5 tego rozporządzenia, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi". To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/18). Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Jak wynika z § 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym są zwolnione osoby, które wcześniej poddały się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w zakresie wymaganym rozporządzeniem i posiadają potwierdzającą to dokumentację (...). Lecz z takim przypadkiem o jakim mowa w § 4 ww. rozporządzenia nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych opisany w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak wymagalności obowiązku. Skarga kasacyjna taki właśnie czyni zarzut. Wymagalność obowiązku, o której mowa w ww. przepisie oznacza istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to uchyla się od jej wykonania, a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego żądania przymusowego spełnienia ciążącej na nim powinności. Natomiast o braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie spłaty należności pieniężnych czy też inny powód. Brak wymagalności obowiązku z innego powodu dotyczy sytuacji gdy egzekwowane są obowiązki wynikające z reguły z decyzji nieostatecznej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazywano na brak wymagalności obowiązku wiążąc to z przyjętym w Konstytucji Rzeczypospolitej systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego i podnoszono, że nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego dokument o Programie Szczepień Ochronnych.

Obowiązująca, a wyżej przedstawiona regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu. W sprawie nie ma zatem podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku wymagalności obowiązku. Obowiązek został nałożony z mocy prawa, w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut, że jest to obowiązek, który nie został nałożony w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. Ogłoszony przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczególnymi wskazaniami dotyczącymi stosowania szczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej nie stanowi podstawy obowiązku. Obowiązek wynika z mocy ustawy i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jedynie warunkuje ten obowiązek.

Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście przywołanych wyżej rozważań, całkowicie chybiony jest zarzut naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych tym bardziej, iż nie zaistniały w tej sprawie jakiekolwiek przesłanki braku wymagalności obowiązku, o których wyżej wspominano. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz.2018, ze zm.) oraz błędnej wykładni art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych nie są usprawiedliwione. Dodatkowo w tym miejscu należy wskazać, iż skarżąca powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3 i 4 przepisów prawa materialnego wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który odnosi się do naruszenia przepisów prawa procesowego. Poza tym zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy powiązano z § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018, ze zm.), natomiast to ostatnie rozporządzenie nie obowiązywało w chwili rozstrzygania w tej sprawie. Niesporne jest, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018; z 2004 r. Nr 51, poz. 513; z 2005r. Nr 69, poz. 624; z 2006 r. Nr 36, poz. 254; z 2007 r. Nr 95, poz. 633 oraz z 2008 r. Nr 122, poz. 795) na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia w życie (z dniem 1 października 2011 r. – przypomnienie NSA) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych na podstawie art. 68 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570; z 2009 r. Nr 76, poz. 641 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679 i Nr 257, poz. 1723). Poza tym przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dotyczy zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej i tak naprawdę Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu. Należy uwzględniać w ramach zarzutów tylko te przepisy, które mają zastosowanie w sprawie i do tego w ich obowiązującym w tym czasie brzmieniu.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, nie mogły wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności postanowienia o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem odnoszą się do zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Niezależnie od powyższego pozostają całkowicie chybione w realiach tej sprawy. Nie jest usprawiedliwiony zarzut wniesionego środka odwoławczego, a to błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład obecnie orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2019 r. II OSK 3322/17; sygn. akt II OSK 43/18). Zatem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem poddania się obowiązkowi szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku szczepienia ochronnego. Nie ma również podstaw do wywodzenia naruszenia art. 2 Konstytucji wskazywanego w motywach kasacji, który stanowi o zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. To z tej zasady wynika obowiązek ustawowej regulacji ochrony zdrowia publicznego, który na zasadzie sprawiedliwości społecznej obejmuje całe społeczeństwo.

Ponadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przede wszystkim podstawy nałożenia obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu mają swoje źródło ustawowe, a dotyczy on wszystkich, którzy znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji prawnej systemu odszkodowań, na którą powołuje się skarga kasacyjna nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Przede wszystkim jednak w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i ich oddalenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Jako chybiony należy ocenić zarzut w ramach przedmiotowego postępowania naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przy wykładni art. 8 ust. 1 nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Nie ma w tym zakresie podstaw do zastosowania art. 6 ustawy o prawach pacjentów i Rzeczniku Praw Pacjenta – patrz wyroki NSA: z 21 listopada 2019 r. II OSK 3322/17; z 18 lutego 2020 r. II OSK 780/18.

Wbrew stanowisku skarżącej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia, słusznie w konsekwencji stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ani nawet niepowołanego w kasacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjny tym samym zasługiwało na aprobatę. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia podnoszonego w kasacji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zarzut obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. jest uzasadniony wówczas, gdy sąd wychodzi poza granice danej sprawy, albo gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego – wyrok NSA z 29 listopada 2016 r. II GSK 1193/15. Jednak z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W realiach tej sprawy bowiem nie doszło w opisywany wyżej sposób do naruszenia ww. normy prawa procesowego.

Z kolei odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał tego wniosku za zasadny we wskazanym zakresie oraz nie znalazł podstaw od zawieszenia postępowania, o co również wnioskowano.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.