Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 133/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19  par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej także: k.p.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] uznające za niezasadne zarzuty A w K. (dalej także: Spółka, strona, zobowiązana) na egzekucję administracyjną prowadzoną przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. w oparciu o wystawione przez Prezydenta Miasta R. tytuły wykonawcze z dnia [...] r. nr [...] za okres od stycznia do kwietnia 2006 r., [...] za okres od maja do sierpnia 2006 r. oraz [...] za okres od września do grudnia 2006 r.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zobowiązana pismem z dnia 3 stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 33 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm., dalej także: u.p.e.a.) - zgłosiła zarzuty na egzekucję administracyjną prowadzoną przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. w oparciu o wymienione wyżej tytuły wykonawcze. Podstawą zgłoszonych zarzutów stała się okoliczność prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Zdaniem Spółki z treści art. 19 § 2 u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że w przypadku gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu w., organem egzekucyjnym właściwym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, jest właściwy organ tej gminy. Zgodnie natomiast z art. 19 § 1 u.p.e.a. naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, o ile uprawnienia organu egzekucyjnego w stosunku do dochodzonej w egzekucji należności nie przysługują po myśli art. 19 § 2-8 u.p.e.a. w administracji innemu organowi. Jak zaznaczyła spółka - z zestawienia tych regulacji prawnych wynika, że jeżeli gmina o statusie miasta wymieniona została "w odrębnych przepisach", to organem właściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego - na gruncie przedmiotowej sprawy - jest właściwy organ tej gminy, a nie naczelnik urzędu skarbowego. A podkreśliła, że tymi "odrębnymi przepisami", zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a., były kolejno obowiązujące przepisy, ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W przedmiotowej sprawie - jak zaznaczyła spółka - Miasto R. zostało ujęte w poz. 30 załącznika do ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, a tym samym należy do kręgu tych gmin o statusie miasta, które zostały wymienione "w odrębnych przepisach".

Zgodnie z art. 2 ust. 4 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 1997 r., do właściwości Prezydenta Miasta R. przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w wówczas obowiązującym art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy był właściwy do ich ustalania oraz pobierania. Wymienione zadania i odpowiadające im kompetencje, przejęte przez Prezydenta Miasta R. na podstawie tego przepisu, stosownie do art. 87, a obecnie art. 87 ust. 1, ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stały się następnie z dniem 1 stycznia 1999 r. jego zadaniami i kompetencjami.

W ocenie zobowiązanej - nie ulega wątpliwości - że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. nie był właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o wystawione przez Prezydenta Miasta R. tytuły wykonawcze z dnia [...] r. nr [...],[...] i [...], a tym samym zasadne było zgłoszenie zarzutów opartych o art. 33 pkt 9 u.p.e.a.

Poza powyższym strona wskazała, że rozdział kompetencji naczelników urzędów skarbowych i organów gmin, wynikających z art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. został uszczegółowiony w § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów u.p.e.a. (Dz. U. Nr 137, poz. 1541, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, a prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, to był on obowiązany do skierowania tytułu wykonawczego do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z treści art. 19 § 2 u.p.e.a. jednoznacznie wynikało, że organy gmin są organami egzekucyjnymi uprawnionymi do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie. Nie są bowiem uprawnione do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Mogły więc kierować tytuły wykonawcze do naczelników urzędów skarbowych, jednak jedynie wobec okoliczności, gdy prowadzone przez nie postępowanie egzekucyjne okazywało się w całości lub w części bezskuteczne. W rozpatrywanym przypadku Prezydent Miasta R. przed skierowaniem do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. tytułów wykonawczych nr [...],[...] i [...] nie prowadził wobec zobowiązanej egzekucji administracyjnej, która miałaby za przedmiot dochodzony na podstawie tych tytułów obowiązek. Wcześniejsze natomiast postępowanie egzekucyjne, prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia [...] r. nr [...],[...] i [...] i zakończyło się wyegzekwowaniem całej dochodzonej należności. Zdaniem Spółki nie może "być mowy choćby o częściowej bezskuteczności prowadzonej egzekucji administracyjnej, która dawałaby podstawy do przekazania tytułów wykonawczych przez Prezydenta Miasta R. do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S.".

Odnosząc się do treści zgłoszonych na egzekucję administracyjną zarzutów Prezydent Miasta R. działając jako wierzyciel postanowieniem z dnia [...] r. uznał, że są one nieuzasadnione. Z przedstawionego w uzasadnieniu do tego postanowienia stanowiska wynika, że zdaniem Prezydenta Miasta R. ze względu na treść art. 18 u.p.e.a. w rozpatrywanym przypadku musiał być brany pod uwagę art. 19 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przy przekazywaniu tytułów wykonawczych do egzekucji należało uwzględnić zarówno właściwość miejscową jak i rzeczową organu egzekucyjnego. Stąd też skoro w myśl art. 22 § 2 u.p.e.a. siedziba zobowiązanej znajdowała się w K. przy ul. [...], to przesądzało to o właściwości Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S.

Na poparcie powyższego stanowiska Prezydent Miasta R. powołał się na pismo Ministerstwa Finansów z dnia 14 kwietnia 2010 r. nr [...]. Z przytoczonej treści tego pisma wynika, że istotnie przy postępowaniu egzekucyjnym w administracji należało przestrzegać zarówno właściwości rzeczowej jak i miejscowej, przy czym w przypadku organów gmin, tę pierwszą wyznaczał art. 19 § 2 u.p.e.a. w administracji, a drugą art. 22 § 2 tej ustawy.

Na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. zobowiązana (pismem z dnia 3 lutego 2012 r.) złożyła zażalenie wnosząc o jego uchylenie w całości i uznanie zasadności zarzutów zgłoszonych pismem z dnia 3 stycznia 2012 r.

Zdaniem spółki przy rozpatrywaniu zasadności zgłoszonych zarzutów niezbędne było ustalenie, czy w kompetencjach Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. leżało wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Przy badaniu tej kwestii musiała być przy tym brana pod uwagę zarówno właściwość rzeczowa jak i miejscowa tego organu. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. właściwy był do prowadzenia egzekucji administracyjnej o tyle, o ile można mu było przypisać właściwość w obu przypadkach. Natomiast ustalenie braku jednej z właściwości, tj. rzeczowej bądź miejscowej, przesądzało o tym, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego pozostawało poza jego kompetencją.

Wychodząc z tych założeń strona wskazała, że wobec treści art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. w związku z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych i art. 87, a obecnie art. 87 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną — nie można było przypisać Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w S. właściwości rzeczowej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o wystawione przez Prezydenta Miasta R. tytuły wykonawcze z dnia [...] r. o nr [...] za okres 1-4/2006, [...] za okres 5-8/2006 oraz [...] za okres 9-12/2006. W tych okolicznościach - jak zaznaczyła spółka - "nierodzący wątpliwości fakt, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. był właściwy miejscowo do prowadzenia egzekucji pozostawał bez znaczenia". Zgodnie z treścią art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe było prowadzenie egzekucji administracyjnej jedynie przez ten organ, który mógł wykazać się zarówno właściwością rzeczową jak i miejscową, a sytuacja taka nie miała miejsca w rozważanym przypadku.

Poza powyższym, w ocenie spółki, bez znaczenia dla sprawy pozostawało, czy w kompetencjach Prezydenta Miasta R., jako organu egzekucyjnego, ze względu na właściwość miejscową leżała możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej wobec Spółki. Wynika to z racji nieistnienia regulacji prawnych, które wobec ewentualnego braku właściwości miejscowej organu gminy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, pozwalałyby wskazać naczelnika urzędu skarbowego jako właściwego w sprawie zarówno pod względem rzeczowym jak i miejscowym. Jak dalej wskazała Spółka - analiza treści uzasadnienia do postanowienia z dnia [...] r. (nr [...]) prowadzi do wniosku, że właśnie z takich założeń wyszedł Prezydent Miasta R. uznając, że skoro nie jest on właściwy miejscowo do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, to właściwy w sprawie musiał być Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. Bez względu na to, że wobec przytoczonych powyżej regulacji prawnej i przedstawionego stanu rzeczy nie można mu przypisać właściwości rzeczowej. Założenia te - zdaniem spółki - uznać należy za całkowicie błędne. Nie znajdują one żadnego oparcia prawnego, a w dodatku pozostają w kolizji z przywołanym przez Prezydenta Miasta R. art. 19 k.p.a.

Z kolei powołując się na treść art. 22 § 3 u.p.e.a. spółka wyraziła pogląd, że w pierwszej kolejności Prezydent Miasta R. obowiązany był rozważyć, czy wobec należącego do niej majątku znajdującego się na terenie Miasta R., nie można mu było przypisać właściwości miejscowej. Wykluczenie natomiast takiej możliwości skłonić musiało do zastosowania § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie był znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego mógł prowadzić egzekucję, to obowiązany był skierować tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajdował się majątek zobowiązanego. W przypadku takim ze względu na siedzibę spółki i uregulowania prawne zawarte w art. 22 § 2 u.p.e.a. w administracji, winien to być organ egzekucyjny z jednej strony właściwy miejscowo dla miasta K., z drugiej zaś właściwy rzeczowo do egzekucji tego samego rodzaju należności pieniężnych, co dochodzone przez Prezydenta Miasta R. Nie mogło więc być wątpliwości, że organem tym był Prezydent Miasta K., do którego to Prezydent Miasta R. obowiązany był przesłać wystawione przedmiotowe tytuły wykonawcze. Skierowanie ich do niewłaściwego rzeczowo w sprawie organu egzekucyjnego, jakim był Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S., doprowadziło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uchybieniem przepisów o właściwości, co z kolei przesądzało o zasadności zgłoszonych pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. zarzutów.

Na poparcie swojego stanowiska spółka powołała się na poglądy WSA w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 101/10 oraz i WSA w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/GI 120/08, zastrzegając jednocześnie, że głównym tematem rozważań Sądu była kwestia rozdziału kompetencji pomiędzy dyrektorem oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych a dyrektorem izby skarbowej.

W następstwie rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta R.

Zdaniem organu drugiej instancji podniesione przez okoliczności związane z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ egzekucyjny stanowiły podstawę zarzutu określonego w art. 33 pkt 9 u.p.e.a., zarzut ten jednak w rozpatrywanym przypadku okazał się nieuzasadniony. Zakres właściwości rzeczowej i miejscowej naczelników urzędów skarbowych został szczegółowo uregulowany przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1267, ze zm., dalej: u.u.i.s.). Zgodnie z art. 5 ust. 6 pkt 7 tej ustawy do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych należało między innymi wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zważywszy na treść art. 5 ust. 9b i 9c tej ustawy oraz treść załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wywiodło, że "organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymusowe wyegzekwowanie od Spółki zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości należnego Gminie R. za rok 2006, jest Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S."

Odnosząc się z kolei do stanowiska strony przedstawionego w zażaleniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że podziela pogląd odnoszący się do braku właściwości miejscowej Prezydenta Miasta R. Jako błędny uznano zarzut, jakoby "Prezydent Miasta R. winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie miejsca położenia majątku Spółki, celem zastosowania regulacji wynikającej z art. 22 § 3 u.p.e.a.". Rozpatrywany przepis zdaniem organu odwoławczego "mógł mieć bowiem jedynie zastosowanie, gdy położenie majątku zobowiązanego lub większej jego części było znane przed wszczęciem egzekucji". Z powyższego wynikało więc, że wierzyciel nie miał takiego obowiązku, jeżeli nie posiadał wiedzy na temat miejsca położenia majątku. Ponadto, nie mogło też ujść uwadze, że "według danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym zobowiązana posiada 22 oddziały położone na terenie działania różnych organów podatkowych, stąd majątek przekazany oddziałowi położonemu na terenie R. nie wyczerpuje przesłanki całości lub znacznej części".

Przechodząc do zagadnienia właściwości miejscowej i rzeczowej Prezydenta Miasta K. jako organu egzekucyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że organ ten nie posiadał właściwości rzeczowej na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a. Jak - wskazał - z treści przytoczonego przepisu wynika, że właściwy organ gminy jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy był ten organ. Podkreślił przy tym, że "ustawodawca posłużył się w cytowanym przepisie zwrotem "ten organ", co oznacza, że chodzi o konkretny organ, który ma prawo ustalać lub określać i pobierać konkretne zobowiązanie, a nie każdy organ uprawniony do ustalania albo określania i pobierania tego typu zobowiązań".

Konstatując Kolegium stwierdziło, iż w tych okolicznościach nie można pominąć, że w rozpatrywanym przypadku organem właściwym do określenia spółce zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości należnego Gminie R. był Prezydent Miasta R. Przy czym jednocześnie wskazał, że "organ ten we wcześniejszych rozważaniach został wykluczony jako organ egzekucyjny w omawianym postępowaniu egzekucyjnym".

Na powyższe postanowienie spółka, pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając jego uchylenia w całości ze względu na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) w związku z obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224, ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W skardze podniosła, że istotne w sprawie są obowiązujące kolejno regulacje prawne zawarte w art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych oraz w art. 87, a następnie w art. 87 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W świetle pierwszego z wymienionych przepisów z dniem 1 stycznia 1997 r. do właściwości Prezydenta Miasta R. przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące przed wskazaną datą do urzędów skarbowych, określone w wówczas obowiązującym art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy był właściwy do ich ustalania i pobierania. Zgodnie natomiast z drugim przepisem przeszłe w powyższy sposób zadania i odpowiadające im kompetencje urzędów skarbowych stały się zadaniami i kompetencjami Miasta R. Zdaniem strony kluczowe przy ocenie skutków prawnych w zakresie rozdziału kompetencji do prowadzenia egzekucji administracyjnych, jakie wiązać należy z przytoczonymi regulacjami prawnymi, jest użycie przez ustawodawcę w art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych sformułowania, że dotychczasowe kompetencje urzędów skarbowych "przechodzą" do właściwości organów gmin. W związku z tym strona wywodzi, iż "mające w tym miejscu "przejście" kompetencji przesądziło, że dotychczasowe uprawnienia urzędu skarbowego stały się uprawnieniami Prezydenta Miasta R. W praktyce oznacza to, że z dniem 1 stycznia 1997 r., w zakreślonym przez art. 2 ust. 4 tej ustawy zakresie, urząd skarbowy (naczelnik urzędu skarbowego) utracił swoje dotychczasowe kompetencje na rzecz właściwego organu gminy". W ocenie skarżącej wszczęcie egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez Prezydenta Miasta R. tytuły wykonawcze nastąpiło z uchybieniem właściwości rzeczowej Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S.

Tym samym - zadaniem skarżącej – zaskarżone postanowienie jest błędne i powinno zostać wycofane z obiegu prawnego. Uzasadniając swoje stanowisko strona wskazała, iż doszło do naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r, art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, co czyniło zasadnym zgłoszenie zarzutu opartego na art. 33 pkt 9 u.p.e.a. w administracji. Odnosząc się z kolei do twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., "jakoby o możliwości prowadzenia zakwestionowanego postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. przesądzały przepisy art. 19 § 1 u.p.e.a. oraz art. 5 ust. 6 pkt 7 ustawy o urzędach i izbach skarbowych", skarżąca podniosła, że "nie umniejszając wagi tych przepisów, nie można pominąć, iż w rozpatrywanym przypadku w myśl zasady lex specialis derogat (legi) generali nie mogą one znaleźć zastosowania". Zaznaczyła także, iż "poza sporem pozostać musi, że art. 87 ust. 1 ustawy — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych stanowi regulację szczególną w stosunku do przywołanych przez organ drugiej instancji przepisów, a tym samym ma moc przesądzającą w sprawie i wyklucza możliwość wskazania na Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. jako organu egzekucyjnego właściwego w sprawie".

W tych też okolicznościach - jak stwierdziła - "poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dywagacje, co do właściwości miejscowej i podmiotowej tego Naczelnika, wynikające z art. 5 ust. 9b i 9c ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych stają się bezprzedmiotowe".

W kwestii omawianego przez organ drugiej instancji rozdziału kompetencji do prowadzenia postępowania egzekucyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Prezydentem Miasta K. wskazano, że zagadnienie to pozostaje poza zakresem przedmiotowym sprawy. Zaznaczono przy tym, że A w zgłoszonych pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. zarzutach podniosła, że egzekucja administracyjna jest prowadzona przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W tych okolicznościach – jak dalej akcentowała spółka rozpatrzenie zgłoszonych zarzutów sprowadzać się musi do udzielenia odpowiedzi na pytanie: "czy prowadzący zaskarżoną egzekucję administracyjną Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. działał w zakresie swoich kompetencji, nie zaś, który organ egzekucyjny powinien być potencjalnie właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdyby uznać, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. właściwy nie jest". W konsekwencji takiego stanu rzeczy wyjaśnienie zagadnienia, czy w świetle sformułowań zawartych w art. 19 § 2 u.p.e.a. i użytego w tym przepisie zwrotu "ten organ", Prezydent Miasta K. mógłby w rozpatrywanym przypadku prowadzić postępowanie egzekucyjne wobec A. Powyższe twierdzenia odnoszą się również do kwestii - czy w świetle uregulowań prawnych zawartych w art. 22 § 3 u.p.e.a. Prezydent Miasta R. mógłby być uznany za właściwy w sprawie. Stąd też w ocenie A "prowadzenie w tym zakresie szerszej polemiki z poglądami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest bezprzedmiotowe i stanowiłoby niepotrzebne odejście od meritum sprawy". Zasygnalizowano przy tym, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji Prezydent Miasta R. posiadał wiedzę, co do majątku A położonego w granicach administracyjnych Miasta R. W toku postępowania podatkowego zwieńczonego decyzją z dnia [...] r. stanowiącą podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych Prezydenta Miasta R. tytuły wykonawcze z dnia [...] r. o nr [...],[...] oraz [...] doszło do "niebudzącego wątpliwości ustalenia, że w obrębie Miasta R. znajdują się trzy należące do A. [...] — B, C oraz D. Odnosząc się do właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, podniesiono, że w świetle art. 22 § 3 u.p.e.a. w administracji, wyznacza się ją z uwzględnieniem położenia majątku zobowiązanego lub jego "większej" części, a nie "największej" części. W konsekwencji dla uznania organu egzekucyjnego jako właściwego miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wystarczające jest, aby na terenie jego działania znajdowała się taka część majątku zobowiązanego, która jest "większa", czyli znaczna, pozwalająca na niewątpliwe zaspokojenie dochodzonego w egzekucji obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego dotyczącego problemu stanowiącego przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie (które zawisło przed NSA pod sygn. akt II FPS 5/14). Postanowieniem z dnia 4 lutego 2015 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 punkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem tylko stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy _ lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c tej ustawy).

Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela - Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. uznające wniesiony przez skarżącą zarzut niewłaściwości organu egzekucyjnego (art. 33 pkt 9 u.p.e.a.) za niezasadny.

Spór koncentruje się zatem wokół właściwości organu egzekucyjnego i wymaga rozstrzygnięcia, który z organów – Prezydent Miasta R. (jak wywodzi strona skarżąca) czy Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. (jak twierdzi organ) – jest właściwym rzeczowo i miejscowo organem egzekucyjnym dla zobowiązanej Spółki, uwzględniając, że należy ona do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 9b ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 8 grudnia 2014 r. uchwałę (sygn. akt II FPS 5/14, LEX nr 1551532), której tezy brzmią:

"1. W egzekucji administracyjnej należności pieniężnych art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nie określa w sposób wyłączny właściwości organu egzekucyjnego, będącego właściwym organem gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego.

2. Na podstawie art. 19 w związku z art. 22 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych określonych w art. 19 § 2 powyższej ustawy właściwym organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego o ile zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę, bądź też znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część, znajduje się na terenie działania innej gminy niż ta jednostka samorządu terytorialnego, która ustaliła lub określiła dochodzoną należność."

Ustanowiona w art. 269 § 1 p.p.s.a. zasada ogólnej mocy wiążącej uchwał nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10; LEX nr 1274250). W świetle tej zasady skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że uchwała w istocie nie dotyczy tylko danej sprawy, ale także wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis prawa.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, związany stanowiskiem wyrażonym w uchwale z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt II FPS 5/14, podziela zawartą w niej ocenę prawną, a zatem w dalszej części rozważań posłuży się argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu.

Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji należności pieniężnych została określona w art. 19 u.p.e.a. Zgodnie z § 1 zasadniczym organem jest naczelnik urzędu skarbowego, który jest uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków o odzyskanie należności pieniężnych oraz podjęcie środków zabezpieczających należności pieniężne określonych w ustawie o wzajemnej pomocy, z zastrzeżeniem § 2-8. Z uwagi na tak szeroki zakres regulacji uznaje się naczelnika urzędu skarbowego za organ egzekucyjny o właściwości ogólnej, przeciwstawiając pozostałym organom egzekucyjnym, które zaliczane są do kategorii organów o właściwości szczególnej (zob. Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, s. 68). W istocie bowiem jedynie naczelnik urzędu skarbowego ma tak szeroko zakreślone kompetencje w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jedynie ten organ może stosować wszystkie środki egzekucyjne określone w art. 1a pkt 12a u.p.e.a. Pozostałe organy egzekucyjne mają zaś ściśle wyznaczony zakres kompetencji, znacznie węższy, ograniczony do konkretnie wskazanych środków egzekucyjnych, czy też egzekucji ściśle wskazanych należności pieniężnych. Stąd też wskazuje się, że przepis art. 19 § 1 u.p.e.a. ustala generalną właściwość naczelnika urzędu skarbowego (zob. W. Piątek, A. Skoczylas (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Warszawa 2012, s. 135)

Kwestia właściwości miejscowej organów egzekucyjnych została określona w art. 22 u.p.e.a. Przepis § 2 wprowadza jako zasadę, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Wyjątki od tej zasady określono w § 2a-3a. Po pierwsze, w przypadku, gdy zobowiązany ma miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, organem egzekucyjnym, w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości, jest organ będący jednocześnie wierzycielem. W przeciwnym razie właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według siedziby wierzyciela (art. 22 § 2a u.p.e.a.). Po drugie, w sytuacji, gdy znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2 albo 2a, właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według miejsca położenia składników tego majątku (art. 22 § 3 u.p.e.a.). Po trzecie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie organu egzekucyjnego zgodnie z § 2-3, właściwość tego organu ustala się według siedziby lub miejsca zamieszkania dłużnika zobowiązanego, który jest obciążony prawem majątkowym względem zobowiązanego (art. 22 § 3a u.p.e.a.). Należy wskazać, że przepis art. 22 § 2a i § 3 a u.p.e.a. został dodany z dniem 21 listopada 2013r., na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 11 października 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1289).

Unormowanie zawarte w art. 22 u.p.e.a. reguluje właściwość miejscową organów egzekucyjnych wskazanych w art. 19 u.p.e.a. Wynika to wprost z wykładni językowej art. 22. Zawarte w tym przepisie regulacje odnoszą się do każdego organu egzekucyjnego, bo zawarte w nich reguły nie są zróżnicowane w zależności od rodzaju organu egzekucyjnego. Tym niemniej regulacja zawarta w tej normie prawnej w pełni jest dostosowana do naczelnika urzędu skarbowego. Przepis ten bowiem został uchwalony, gdy ustawa wspominała tylko o jednym organie egzekucyjnym w przypadku egzekucji świadczeń pieniężnych. Stąd też pewne niedostosowanie tej normy prawnej do przepisu art. 19 § 2 u.p.e.a. Skoro bowiem właściwość miejscowa to zdolność prawna organu do stosowania środków przymusu na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju, a organy egzekucyjne wymienione w art. 19 § 2 u.p.e.a. nie obejmują zakresem swojej właściwości całego terytorium kraju, to mogą powstać uzasadnione wątpliwości w zakresie ustalenia właściwego organu egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny z zestawienia treści art. 19 § 2 i art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a. wywiódł, że organy wykonawcze gminy o statusie miasta oraz Prezydent miasta stołecznego W. są organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo i miejscowo w zakresie egzekucji należności pieniężnych ustalonych lub stwierdzonych przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego tylko w takich sytuacjach, gdy zobowiązany zamieszkuje lub ma siedzibę na terenie oddziaływania tej gminy bądź też na jej terenie położony jest majątek zobowiązanego w znacznej części. Przy czym organ gminy jest organem egzekucyjnym tylko w takiej sytuacji, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast w sytuacji, gdy zobowiązany zamieszkuje lub ma swą siedzibę na terenie innej gminy w tym również takiej, która posiada status miasta, organem egzekucyjnym jest zawsze właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Za tym wnioskiem przemawiają następujące argumenty:

- po pierwsze, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym o kompetencji ogólnej. Nie tylko zakres jego uprawnień jest najszerszy. Jednocześnie jego kompetencje doznają ograniczenia tylko w wypadkach ściśle określonych przez ustawodawcę;

- po drugie, naczelnik urzędu skarbowego jest również organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo do egzekucji należności pieniężnych, które określa lub ustala organ wykonawczy gminy nieposiadającej statusu miasta. Nie ma więc przeszkód, aby prowadził egzekucję świadczeń pieniężnych należnych gminom o statusie miast;

- po trzecie, tylko w drodze wyjątku wyłączono z zakresu właściwości rzeczowej naczelnika urzędu skarbowego egzekucję analizowanych w niniejszej sprawie należności pieniężnych. Nastąpiło to, jak wcześniej wskazano w ramach tzw. programu pilotażowego, który polegał na przekazaniu części kompetencji, w tym również przysługujących naczelnikom urzędu skarbowego, na rzecz niektórych większych gmin;

- po czwarte, przewidziany w art. 19 § 2 u.p.e.a. wyjątek od zasady prowadzenia egzekucji świadczeń pieniężnych przez naczelnika urzędu skarbowego, należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Brak jest zatem uzasadnionych argumentów za przyjęciem tezy, że prezydent miasta ma prowadzić egzekucję świadczeń pieniężnych, których wierzycielem jest inna tego typu gmina tylko z tego względu, że zobowiązany zamieszkuje bądź ma siedzibę lub posiada majątek na terenie oddziaływania tej jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji zawsze właściwym organem jest naczelnik urzędu skarbowego;

- po piąte, ratio legis powierzenia niektórym jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji organu egzekucyjnego w przypadku egzekucji świadczeń pieniężnych było ułatwienie i usprawnienie w zakresie realizacji zadań własnych. W ten sposób gmina, która posiadała kompetencje do określenia lub ustalenia tej należności pieniężnej, stanowiącej jej dochód, uzyskiwała możliwość jej sprawnego wyegzekwowania. W konsekwencji nastąpiło wzmocnienie pozycji prawnej tych jednostek samorządu terytorialnego, które w zakresie należności będących jej dochodami stawały się nie tylko wierzycielami ale i również organami egzekucyjnymi. Sprawne pozyskiwanie i realizowanie własnych dochodów umożliwia realizację zadań własnych gminy. W związku z tym nie jest racjonalne twierdzenie, że w zakresie należności pieniężnych należnych innej gminie, prezydent miasta na prawach powiatu ma również obowiązki organu egzekucyjnego. Niezbędny w tym zakresie aparat służyłby wtedy nie realizacji zadań własnych gminy, lecz innej jednostki samorządu terytorialnego;

- po szóste, za powyższą tezą przemawiają również względy wykładni celowościowej. W postanowieniu z dnia 30 grudnia 2013 r., I OW 192/13 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli celem postępowania egzekucyjnego jest bezpośrednie i sprawne zapewnienie wykonania obowiązków przez zobowiązanego, to wyjątki od zasady, że organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego, nie mogą prowadzić do desynchronizacji systemu organów egzekucyjnych.

NSA zwrócił także uwagę na przepis § 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 656). Przepis ten stanowi, że jeżeli wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, o którym mowa w art. 19 § 2 ustawy, nie jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę zobowiązanego, przekazuje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozporządzenie to obowiązuje od dnia 21 maja 2014 r. i zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6 § 2 u.p.e.a., która stanowiła, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, zapewniający terminowość i prawidłowość przesyłania do zobowiązanych upomnień, o których mowa w art. 15 § 1, a także terminowość i prawidłowość kierowania do organu egzekucyjnego wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych. Wprawdzie doprecyzowanie określenia właściwości rzeczowej nie powinno mieć miejsca w akcie wykonawczym do ustawy. Ponadto należy mieć uzasadnione wątpliwości, czy Minister Finansów w wyżej wskazanym rozporządzeniu przekroczył granice delegacji ustawowej. Tym niemniej ta regulacja wskazuje jednoznacznie na wolę prawodawcy w zakresie rozstrzygnięcia tego spornego zagadnienia.

W świetle powyższych rozważań zarzut strony skarżącej, w którym wskazywała ona w oparciu o art. 33 pkt 9 u.p.e.a. na prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ, nie jest zasadny, co oznacza, że został prawidłowo oceniony przez wierzyciela i organ II instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza z urzędu, że przed tut. Sądem zawisła sprawa o sygn. akt I SA/Gl 18/15, w której zaskarżone zostało przez A. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r. nr [...] uznające wniesione przez Spółkę zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o wystawione przez Prezydenta Miasta R. tytuły wykonawcze nr [...],[...] oraz [...] za niezasadne. Postępowanie w tej sprawie było również zawieszone z uwagi na toczące się przed NSA postępowanie o sygn. akt II FPS 5/14. Po jego podjęciu, Sąd postanowieniem z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 18/15 umorzył postępowanie sądowe, gdyż skarga w tej sprawie została cofnięta przez pełnomocnika spółki pismem z dnia 6 marca 2015 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.