Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 525/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.11f ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 27 sierpnia 2019 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Burmistrza S. o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla zadania p.n. "Budowa drogi gminnej Nr [...], od miejscowości Ł. w kierunku M." oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestycja przewidziana jest do realizacji na następujących nieruchomościach, bądź ich częściach: działki nr: 7, 6, 5, 4, 3, 2, 1, 52, 53, 84/1, 82,81/2, 81/5, 81/1, 80, 79, 78, 77/1, 76/1, 74, 68, 67, 66, 63/1, obręb Ł. (nr 0012), jednostka ewidencyjna S. – obszar wiejski; działki nr: 119, 118, 93, 92 – obręb M. (nr 0013), jednostka ewidencyjna S. – obszar wiejski; działki nr: 203, 279, 256/1, 256/2, 200/13, 202/4, obręb S. (nr 0025), jednostka ewidencyjna S. – obszar wiejski.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...] udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, jednocześnie odstępując od nadania powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji działając na podstawie art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "specustawa", zawiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. K. podnosząc, że zaskarżona decyzja wydana została, pomimo iż inwestycja wykracza poza ramy obiektywnie uzasadnionych potrzeb właściwych dla inwestycji drogowej, a realizując inne cele rażąco narusza interesy stron postępowania. Następnie strona wyjaśniła, że odwołanie dotyczy wschodniej granicy działki nr 92, bowiem przy ww. granicy znajdują się dęby, a istniejące ogrodzenie służy ich ochronie. Ponadto, granica działki skarżącej stanowi granicę parku krajobrazowego. W celu ochrony drzew strona wniosła o przesunięcie pasa drogowego na wschód, w stronę pól uprawnych na odcinku wskazanym na mapie załączonej do pisma.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że specustawa jest regulacją poprzedzającą budowę drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "d.p.". Zarówno z decyzji organu I instancji, z projektu budowlanego, jak i ze złożonego wniosku wynika, że inwestycja polega na budowie drogi gminnej Nr [...] od miejscowości Ł. w kierunku M. Przedmiotowa droga zaliczona została do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 września 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie ich przebiegu na terenie gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 314, poz. [...]). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi rodzaj skonsolidowanego orzeczenia administracyjnego, które łączy decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi z pozwoleniem na budowę. Jest to kompleksowa decyzja, która oprócz pozwolenia na budowę, daje podstawę do wywłaszczenia nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, jak również zatwierdza podział nieruchomości. Decyzja ta może również ograniczyć korzystanie z nieruchomości sąsiednich w celu przebudowy infrastruktury technicznej i dróg innej kategorii. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji jest de facto pozwoleniem na budowę i jej podstawowe rozstrzygnięcie to zatwierdzenie projektu budowlanego. Następnie organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja obejmuje:

1. budowę:

- jezdni o szerokości 5,0m i nawierzchni bitumicznej, o łącznej długości ok. 1551m,

- zjazdów indywidualnych o nawierzchni z kostki betonowej oraz z kruszywa łamanego,

- chodnika o szerokości 2,0m i nawierzchni z kostki betonowej,

- poboczy o szerokości 0,75m i nawierzchni z kruszywa łamanego,

- siedmiu wpustów deszczowych wraz z przykanalikami oraz wylotami W1 – W7,

- przydrożnych rowów odwadniających: odpływowego wraz z przepustami pod zjazdami i jezdnią oraz bezodpływowego infiltracyjnego,

- przepustu pod projektowaną drogą, w ciągu rowu melioracyjnego R-A,

2. przebudowę istniejącej sieci telekomunikacyjnej,

3. rozbiórkę istniejących ogrodzeń,

4. zabezpieczenie istniejącej sieci kablowej elektroenergetycznej rurami dwudzielnymi osłonowymi,

5. wycinkę drzew i krzewów zgodnie z załączonym do projektu wykazem, do realizacji na nieruchomościach, bądź ich częściach: działki nr: 7, 6, 5, 4, 3, 2, 1, 52, 53, 84/1, 82, 81/2, 81/5, 81/1, 80, 79, 78, 77/1, 76/1, 74, 68, 67, 66, 63/1 – obręb Ł. (nr 0012), jednostka ewidencyjna S. – obszar wiejski; działki nr: 119, 118, 93, 92 – obręb M. (nr 0013), jednostka ewidencyjna S. – obszar wiejski; działki nr: 203, 279, 256/1, 256/2, 200/13, 202/4 obręb S. (nr 0025), jednostka ewidencyjna S. – obszar wiejski.

Organ wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się: pismo Zarządu Województwa [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r.; postanowienie Zarządu Powiatu [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r.; pismo Urzędu Miejskiego w S. z dnia 19 sierpnia 2016 r. pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy załączył: mapy w skali 1:500 przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania dróg z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, sporządzone na podstawie odrębnych przepisów; określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy S.; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu; pozytywną opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (pismo z dnia 29 sierpnia 2016 r.); pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 13 września 2016r.); pozytywną opinię Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Ł. z dnia 30 marca 2017 r.; zawiadomienie o braku sprzeciwu z dnia 27 lipca 2017 r. wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. w sprawie zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie Parku Krajobrazowego A. Ponadto, inwestor legitymuje się decyzją z dnia 3 listopada 2017 r., wydaną przez Starostę [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Co więcej, inwestor przedłożył uzyskane warunki techniczne dla przebudowy sieci telekomunikacyjnej – pismo B z dnia 10 czerwca 2016 r. wraz z odpisem protokołu z narady koordynacyjnej Starosty [...] z dnia 30 listopada 2016 r.; warunki techniczne wydane przez C z dnia 16 sierpnia 2016 r. W przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wymienionych w art. 11 d ust. 1, pkt. 3b, 7a, 8 lit. a, b, c, e, g, ga specustawy. Zgodnie z decyzją Burmistrza S. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 14 czerwca 2017 r., przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 60 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.). Jednocześnie przedmiotowa inwestycja drogowa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że wniosek złożony przez zarządcę drogi spełnia wymogi art. 11d ust. 1 specustawy.

Odnosząc się do zarzutów strony organ podkreślił, że granica pasa drogowego przebiega w przeważającej części wzdłuż istniejącej granicy działki nr 92. W wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, działka strony skarżącej o nr 92 została podzielona na działki nr 92/2 (obszar o powierzchni 43m2 w miejscu lokalizacji kapliczki) i nr 92/3 (obszar o powierzchni 13m2 w północno – wschodniej części działki, w obrębie skrzyżowania) przechodzące na własność Gminy S. oraz działkę o nr 92/1 pozostającą własnością skarżącego. W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, zgodnie z projektem, na działce o nr 92/2 (nr działki po podziale) wycięte zostaną 2 szt. drzew należące do gatunku: brzoza brodawkowata, olsza (zgodnie z wykazem na str. 8 – 13 projektu budowlanego). Natomiast pozostałe drzewa podlegające wycięciu (11 szt.), w związku z kolizją z przedmiotową inwestycją, znajdują się na działce o nr 203 (w zbliżeniu do działki strony), a zatem na działce stanowiącej działkę drogową. W związku z powyższym, nie można podzielić zarzutu odwołania o wydaniu zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza potrzeby inwestycji drogowej i rażąco wkraczającej w sferę praw strony skarżącej. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu istniejące ogrodzenie, wzdłuż granicy działki nr 92, znajdujące się w nowych liniach rozgraniczających pasa drogowego, ma zostać rozebrane i wykonane tymczasowe ogrodzenie na granicy linii rozgraniczających. Natomiast, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, na odcinku rozbiórki ogrodzenia nie planuje się wycinki drzew na działce nr 92. Podnieść należy również, iż inwestor zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planuje wykonanie nasadzeń zastępczych, w związku z wycinką drzew kolidujących z przedmiotową inwestycją. Nasadzenia zastępcze będą realizowane w docelowym pasie drogowym w końcowej fazie realizacji inwestycji. Wojewoda zaznaczył, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji wypełnia art. 11d ust. 5 i 6 specustawy oraz przepisy K.p.a., które mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Ponadto, zaskarżona decyzja wypełnia warunki zawarte w art. 11f ust. 1 specustawy, w którym wymienione są niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, zatwierdza podział nieruchomości. Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji. W zaskarżonej decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy S. Wojewoda stwierdził także, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany rozwiązań, co do jej przebiegu. Ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Analiza projektu budowlanego i ustalonego przebiegu linii rozgraniczających prowadzi do wniosku, że nie naruszają one obowiązujących przepisów prawa oraz interesów osób trzecich. Inwestor został zobowiązany do uwzględnienia interesów osób trzecich w tym także do zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i dostępnych środków łączności. Po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego Wojewoda [...] stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 193 ze zm.). Końcowo stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty [...] nie naruszają prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 11f ust 4 specustawy przez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie pełnego materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału zgromadzonego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty [...] ograniczył się do sprawozdania z przebiegu postępowania, przytoczenia obowiązujących przepisów i konstatacji, że materiał dowodowy potwierdza prawidłowość wydanej decyzji (jej formalną zgodność z przepisami) oraz odnotowania nieznacznego (co do powierzchni) stopnia ingerencji w prawo własności skarżącego. Zdaniem strony rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wskazała, że należy dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, nadto dopuścić należy także ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przestanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. W ocenie skarżącego ani Starosta, ani Wojewoda nie rozważyli słusznych interesów skarżącego, czym uchybili przepisom przywołanym w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. Treść art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ww. ustawy nie wskazuje z kolei na to, aby rozpoznanie sprawy w powyższym trybie wymagało zgody stron postępowania.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zakwestionowanych decyzji stanowiły przepisy specustawy. Postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter szczególny. Celem specustawy jest bowiem przyspieszenie realizacji dróg publicznych, rozwiązania proceduralne w niej zawarte mają zaś temu celowi służyć. Stąd też wprowadzenie w niej rozwiązań skracających tryb postępowania, koncentrujących materiał dowodowy sprawy, a także zakres i skutki kwestionowania rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 11c specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy K.p.a., z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Nie ulega wątpliwości słuszność zastosowania w sprawie przepisów specustawy, a to z uwagi na okoliczność, wedle której planowana droga ma status drogi publicznej. Została bowiem zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 września 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie ich przebiegu na terenie gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 314, poz. 2627). Orzekające w sprawie organy zasadnie tym samym przyjęły uproszczoną, przewidzianą w specustawie procedurę, ograniczając tym samym uprawnienia podmiotów indywidualnych.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1 specustawy). Jak wynika z art. 11b ust. 1 specustawy, właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Elementy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera art. 11d ust. 1 specustawy. Starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy – wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Elementy wspomnianego zawiadomienia określa art. 11d ust. 6 specustawy. Co istotne, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e specustawy). Elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa art. 11f ust. 1 specustawy. Starosta – na mocy art. 11f ust. 3 specustawy – w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto, wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach ustawy drogowej i Prawa budowlanego organ architektoniczno – budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ jest zobligowany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeśli przedłożony projekt budowlany spełnia warunki przewidziane przepisami prawa. Poza tym, odpowiedzialność za prawidłowość zastosowanych elementów projektu architektoniczno – budowlanego spoczywa na projektancie. Szczególnie wyraźnie należy podkreślić, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w projekt budowlany narzucając inwestorowi rozwiązania techniczne. Nie mogą też kwestionować rozwiązań technicznych przyjętych przez inwestora, ani narzucać inwestorowi innych rozwiązań, jeżeli te projektowane są zgodne z prawem. Badany projekt zawiera elementy i informacje wymagane przez prawo dla prawidłowej oceny danego typu inwestycji.

Należy też zwrócić uwagę na ugruntowany w judykaturze pogląd, wedle którego sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości nie może blokować planów inwestycyjnych podmiotu, która legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie, gdy spełnione są wszystkie warunki formalne, organ administracji nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do treści wniesionej do sądu skargi podkreślić w szczególności należy, że autor skargi de facto nie wskazał jakie konkretnie jego prawo czy też interes prawny jako właściciela sąsiedniej nieruchomości zostały naruszone na skutek wydania zaskarżonej decyzji. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze strona zarzuciła jedynie, że planowana inwestycja wykracza poza ramy obiektywnie uzasadnionych potrzeb właściwych dla inwestycji drogowej, a realizując inne cele rażąco narusza interesy stron postępowania. Strona nie wyjaśniła jakie to inne cele ma realizować sporna inwestycja. Nadto, błędnie powołała zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując na art. 11f ust. 4 specustawy zamiast art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Niemniej jednak wskazać w tym miejscu wypada, że jak podkreśla się w judykaturze aby skutecznie sformułować zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki, doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 149/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 638/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Takich konkretnych naruszeń w toku postępowania administracyjnego, a zwłaszcza sądowoadministracyjnego, strona skarżąca, reprezentowana zresztą przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazała.

Sąd administracyjny niewątpliwie nie jest związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.), a zatem, mimo braku powołania przez stronę skarżącą konkretnych zarzutów celem podważenia legalności wydanych w sprawie decyzji, winien rozważyć przy podjęciu rozstrzygnięcia wszelkie możliwe sytuacje, w których mógłby być zagrożony interes lub uprawnienie skarżącego. Dokonując kontroli prawidłowości kwestionowanych rozstrzygnięć zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1476/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa, uznać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Ocenić należy iż organy administracji należycie wykonały obowiązek przeprowadzenia postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które w przedmiotowym postępowaniu wyznacza treść art. 11d ust. 1 specustawy, w zakresie kompletności wniosku. Stosownie do tego przepisu wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu;

6) opinie;

7) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o kompletności wniosku w odniesieniu do wymogów przewidzianych powyższym przepisem, a przedłożona dokumentacja pozwala na wydanie decyzji. Decyzja zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji czyni zaś zadość art. 11f ust. 1 specustawy. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym: wymagania dotyczące powiazania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających tere, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Gminy S. czy zatwierdzenie projektu budowlanego. Inwestycja spełnia też kryteria wynikające z decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Podsumowując powtórzyć wypada, iż wobec stwierdzenia, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza żadnego z przepisów prawa oraz warunków technicznych, organ nie miał podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Końcowo podkreślić należy, że zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza naruszenia powołanych przez stronę skarżącą przepisów procesowych, nadto postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych oraz w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a..

Z powyższych względów, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

dc