Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 959/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.91 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Rewal z dnia 14 września 2015 r. nr XVIII/74/15 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie gminy Rewal oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały w brzmieniu nadanym § 1 uchwały Rady Gminy Rewal z dnia 29 lutego 2016 r. nr XXVII/118/16 zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie gminy Rewal oraz ustalenia stawki tej opłaty.


UZASADNIENIE

W dniu 14 września 2015 r. Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr XVIII/74/15 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie Gminy R. oraz ustalenia stawki tej opłaty oraz na uchwałę Nr XXVII/118/16 Rady Gminy R. z dnia 29 lutego 2016 r. zmieniającą tę uchwałę. Uchwały te podjęto na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, ust. 3c art. 6k ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 6k ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zmianami), art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zmianami). Zgodnie z § 1 Uchwały nieruchomości zamieszkałej (nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz ustalonej w § 7 niniejszej uchwały, stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast dla nieruchomości mieszanej (nieruchomość, która w części stanowi nieruchomość zamieszkałą a w części nieruchomość niezamieszkałą) na której powstają odpady komunalne, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz ustalonej w § 7 niniejszej uchwały stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku nieruchomości, na której świadczone są usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 196 i 822 ze zmianami), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz ustalonej w § 7 niniejszej uchwały stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie § 4 ust. 1 nieruchomości wskazane w § 1-3 dzieli się według parametru ilości zużytej wody na: a) nieruchomości, dla których zużycie wody wynosi powyżej 2 000 m3 /rok odczyt zużycia wody z licznika głównego zainstalowanego na nieruchomości, za rok poprzedni, pomniejszony o 18 %. b) nieruchomości, dla których zużycie wody wynosi poniżej 2 000 m3 /rok odczyt zużycia wody z licznika głównego zainstalowanego na nieruchomości, za rok poprzedni, z wyłączeniem odczytu zużycia wody z podlicznika (odczyt zużycia wody bezzwrotnie zużytej na cele inne niż bytowe). Zgodnie z ust. 2. w przypadku braku licznika do odczytu zużycia wody na nieruchomości lub gdy na nieruchomości używana jest woda z własnego ujęcia, podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest przyjmowana przeciętna norma zużycia wody wynosząca 3 m3 miesięcznie na osobę przebywającą na nieruchomości. Natomiast ust. 3 przywołanego przepisu przewiduje w przypadku różnicy pomiędzy stanem wodomierza głównego, a sumą odczytów z podliczników na nieruchomości, różnicę należy rozliczyć odpowiednio udziałami w nieruchomości/liczbą osób zamieszkującą nieruchomość/liczbą lokali na nieruchomości. W przypadku gdy na nieruchomości wielolokalowej, część lokali jest nieopomiarowana, podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dla właścicieli nieopomiarowanych lokali przyjmowana jest przeciętna norma zużycia wody, wynosząca 3 m3 miesięcznie na osobę w lokalu, powiększona o odpowiednio rozliczoną różnicę pomiędzy odczytem wodomierza głównego, a zużyciem wody w poszczególnych lokalach w odniesieniu do całej nieruchomości.

W przypadku nabycia nieruchomości, o których mowa w § 1-3, podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości jest przyjmowana przeciętna norma zużycia wody wynosząca 3 m3 miesięcznie na osobę przebywającą na nieruchomości.

Regionalna Izba Obrachunkowa w S., na podstawie uchwały Nr XVII. 133.2016 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia 29 czerwca 2016 r. oraz na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) złożyła skargę na uchwałę Gminy R. Nr XVIII/74/15 z dnia 14 września 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie Gminy R. oraz ustalenia stawki tej opłaty oraz na uchwałę Nr XXVII/118/16 Rady Gminy R. z dnia 29 lutego 2016 r. zmieniającą tę uchwałę.

Zaskarżonym uchwałom zarzuciło:

- naruszenie przepisu art. 6 j ust. 1 i ust.2 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ) poprzez zróżnicowanie wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości w zależności od ilości zużytej wody

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.tj. z 2016 r. poz.718 ze zm.) wniosło o:

- stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy R. Nr XVIII/74/15 z dnia 14 września 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie Gminy R. oraz ustalenia stawki tej opłaty w części dotyczącej § 4 ust. 1 uchwały oraz uchwały Nr XXVII/118/16 Rady Gminy R. z dnia 29 lutego 2016 r. zmieniająca tę uchwałę.

W uzasadnieniu skargi Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała ze uchwałą Nr XVIII/74/15 z dnia 14 września 2015 r. Rada Gminy R. ustaliła opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W § 4 ust. 1 tej uchwały, który został zmieniony uchwałą Nr XXVII/118/16 z dnia 29 lutego 2016 r. dokonano podziału nieruchomości według parametru ilości zużytej wody.

W ocenie Kolegium regulacja zawarta w art. 6 j ust. 2a w/w ustawy pozwala na różnicowanie wysokości stawek w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy, natomiast nie dopuszcza jej określania w zależności od sposobu wyliczenia wartości zużytej wody, co sprowadza się do nierównego traktowania różnych podmiotów.

Wskazany przepis w drodze katalogu zamkniętego określa możliwość różnicowania stawki opłaty od wskazanych w tym przepisie przesłanek, a więc zastosowane przez Radę Gminy w § 4 ust.1 zaskarżonych uchwał zróżnicowania nie mają, zdaniem Kolegium podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

Natomiast ulgi i zwolnienia przewiduje jedynie art. 6k ust.4 ustawy, który w aktualnym brzmieniu stanowi, że rada gminy może w drodze uchwały zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń z pomocy społecznej lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny.

Do 1 lutego 2015 r. zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 tej ustawy mogła różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości spełniających ustalone przez nią kryteria lub określać szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K. 17/12) uznany został za niezgodny z Konstytucją.

Na niedopuszczalność ustalenia przez radę gminy dodatkowych kryteriów zróżnicowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. - sygn. akt SA/Gd 1256/14.

Podejmując uchwałę w sprawie stawek opłat opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy musi respektować zasady konstytucyjne, w tym wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) zasadę, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa.

Kolegium Izby badało przedmiotowe uchwały w dniach 23 września 2015 r. i 7 marca 2016 r., jednak ograniczyło się w swojej ocenie do analizowania uchwały jedynie z punktu widzenia poprawności określenia stawki opłaty.

Spowodowało to konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i podjęcia uchwały w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie skierowania stosownej skargi do sądu administracyjnego

Z uwagi na upływ terminu do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały przez organ nadzoru w trybie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadne stało się jej zaskarżenie w trybie art. 93 ust. 1 w/w ustawy.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w S. wystąpiła do Rady Gminy R. z informacją, iż Kolegium Izby na posiedzeniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. ponownie zbadało uchwały Rady Gminy R.: Nr XXVII/118/16 z dnia 29 lutego 2016 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie gminy R. oraz ustalenia stawki tej opłaty, a także § 4 ust. 1 uchwały Nr XVIII/74/15 z dnia 14 września 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie gminy R. oraz ustalenia stawki tej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w S. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć przy tym należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1).

Wskazać także należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

Pierwszym zagadnieniem, które należy rozstrzygnąć w granicach rozpoznawanej sprawy, jest odpowiedź na pytanie, czy skarga Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęta została w ramach kompetencji tego organu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy. Według tego ostatniego przepisu w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego między innymi w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa.

Zaskarżona uchwała dotyczy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są obowiązani ponosić na rzecz gminy właściciele nieruchomości, w związku z tym, że gminy organizują odbieranie odpadów komunalnych od tych właścicieli (art. 6h w zw. z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Według art. 6q ustawy, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

Zaskarżona uchwała dotyczy wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kontrola legalności takiej uchwały mieści się we właściwości regionalnych izb obrachunkowych, ponieważ przedmiot uchwały mieści się w pojęciu "sprawy podatków i opłat lokalnych", o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Wskazać należy, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Skoro na gruncie niniejszej sprawy 30 dniowy termin upłynął to drogą do wyeliminowania sprzecznego z prawem zapisu uchwały była skarga do sądu.

Istotą sporu na gruncie niniejszej sprawy jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g", określających zasady ustalania opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi. W ocenie Sądu z brzmienia art. 6j ust. 2 w związku z przepisami art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2a u.c.p.g. nie wynika możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności od ilości zużytej wody.

Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszych sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

W ocenie Sądu, w przypadku aktów prawa miejscowego pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest metoda językowa. "Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu; jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Jeśli, wbrew jasnemu pod względem językowym, sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna."(uchwała SN z 20.06.2000 r., I KZP 16/00.). W wyroku z dnia 28.06.2000 r., sygn. akt K 25/99 (OTK 2000, Nr 5, poz. 141)Trybunał Konstytucyjny wyraził następujący pogląd: "W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni.

W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu wypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni.". Podobnie TK wypowiedział się we wcześniejszym wyroku z 8.06.1999 r., SK 12/98 ( OTK 1999, Nr 5, poz. 96).

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wskazywane w doktrynie i orzecznictwie kryteria, w analizowanym przypadku nie występują przesłanki do odstąpienia od reguł wykładni językowej.

Spór jurydyczny pomiędzy Gminą a RIO sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z 1996r., a mianowicie RIO wskazuje, zapis art. 6 j ust. 2a ustawy pozwala na różnicowanie wysokości stawek w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy, natomiast nie dopuszcza jej określania w zależności od sposobu wyliczenia wartości zużytej wody, co sprowadza się do nierównego traktowania różnych podmiotów. Zdaniem RIO wskazany przepis w drodze katalogu zamkniętego określa możliwość różnicowania stawki opłaty od wskazanych w tym przepisie przesłanek, a więc zastosowane przez Radę Gminy w § 4 ust.1 zaskarżonych uchwał zróżnicowania nie mają, podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

W ocenie Sądu, w art.6j ust.1 i ust.2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust.1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art.6k ust.1. Według ust.2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego"

Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art.6j ust.2a u.c.p.g. ma katalog zamknięty . Rada Gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

Zdaniem Sądu, stanowisko, że gmina może zróżnicować stawkę opłat poza kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika, jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art.6j ust.1 kryteriami opisanymi w art.6j ust.2a u.c.p.g.

Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest ilość zużytej wody.

Słuszność wyrażonego poglądu wynika, także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014r.obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz. U z 2015r, poz. 87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6 k, zawierającego w ust.1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust.2 a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust.4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28.11.2013r. K 17/12), art.6k ust.4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2013r. poz. 182 ze zm.)."

W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r. ( które ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane poza zakresem wynikającym z jasnej treści przepisu. Stosownie do treści art. 6j ust 3a u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2, na których są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196, z późn. zm.), dopuszcza się aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1.

Tymczasem przyjęte przez Gminę kryterium różnicowania stawek ustalone w § 4 ust. 1 skarżonej uchwały wskazuje na wszystkie objęte uchwałą a mianowicie nieruchomości wskazane w § 1-3 dzieli się według parametru ilości zużytej wody na: a) nieruchomości, dla których zużycie wody wynosi powyżej 2 000 m3 /rok odczyt zużycia wody z licznika głównego zainstalowanego na nieruchomości, za rok poprzedni, pomniejszony o 18 %. b) nieruchomości, dla których zużycie wody wynosi poniżej 2 000 m3 /rok odczyt zużycia wody z licznika głównego zainstalowanego na nieruchomości, za rok poprzedni, z wyłączeniem odczytu zużycia wody z podlicznika (odczyt zużycia wody bezzwrotnie zużytej na cele inne niż bytowe).

Na mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszych spraw ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Z mocy art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Z art. 91 ust. 4 ustawy samorządowej wynika, że stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjmuje się między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95 i z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97).

Z art. 6k ust. 1 pkt 1 wynika, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 (kolejne sformułowanie potwierdzające wcześniejsze spostrzeżenia o ilości metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Pomijając powołaną jako ostatnią okoliczność, trzy poprzednie muszą być wzięte pod uwagę przez radę gminy przy określaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy przyjęciu każdej z metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2. Ustawodawca również, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, określił maksymalne stawki opłat (art. 6k ust. 2a).

Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów miejskich lub wiejskich, a także od rodzaju zabudowy art. 6j ust. 2a.

A zatem różnicowanie wysokości stawek w zależności w zależności od sposobu wyliczenia wartości zużytej wody, w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych jak i niezamieszkałych nie znajduje usprawiedliwienia w upoważnieniu ustawowym.

Wskazany przepis w drodze katalogu zamkniętego określa bowiem możliwość różnicowania stawki opłaty od wskazanych w tym przepisie przesłanek, a więc zastosowane przez Radę Gminy w § 4 ust.1 zaskarżonych uchwał zróżnicowania nie mają, zdaniem Sądu podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały w brzmieniu nadanym § 1 uchwały Rady Gminy R. z dnia 29 lutego 2016 r. nr XXVII/118/16 zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie gminy R. oraz ustalenia stawki tej opłaty.