Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 82/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112, art. 9a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. a Wojewodą D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia E. O. na niezałatwienie w terminie wniosku o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jaki zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Wojewodą D., poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania zażalenia E. O.na niezałatwienie w terminie wniosku o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wniosku organ wnioskujący wyjaśnił, że E. O., wnioskiem z dnia [...] marca 1992 r., zarejestrowanym pod nr [...], zwróciła się do Urzędu Rejonowego we W. o (cyt.) " zrejestrowanie (jej) uprawnień do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione na Wschodzie /ZSRR/". Z akt sprawy wynikało zaś, że wniosek ten został zarejestrowany w dniu [...] marca 1992 r. pod nr [...]. W adnotacji pod w/w wnioskiem podano, że "o formie i terminie ew. realizacji wniosku, zainteresowane strony będą zawiadamiane pisemnie po ustawowym ustaleniu zasad rekompensat".

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r., wnioskodawczyni, za pośrednictwem Prezydenta W., złożyła do Wojewody D. zażalenie na bezczynność organu - na podstawie art. 37 k.p.a. Wojewoda jednak uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. – działając na podstawie art. 65 par. w zw. z art. 37 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a. – przekazał w/w zażalenie na bezczynność organu do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W.

W ocenie organu wnioskującego, tryb i forma potwierdzenia uprawnień do zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego ulegały na przestrzeni lat ewolucji. Potwierdzenie to następowało do 2001 r. w formie zaświadczenia kierownika urzędu rejonowego a od dnia [...] września 2001 r. do dnia [...] stycznia 2004 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia[...] grudnia 2003 r., było ono realizowane w formie decyzji starosty. Od daty wejścia w życie wspomnianej wyżej ustawy decyzje w tym przedmiocie wydaje zaś wojewoda. Obecnie obowiązująca w tym zakresie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090), przewiduje również wojewodę, jako organ właściwy do załatwiania tego rodzaju spraw (art. 5 ust. 3).

E. O. w dniu [...] marca 1992 r. – jak wywodziło Kolegium - wystąpiła z wnioskiem o rekompensatę za mienie pozostawione za granicą do Urzędu Rejonowego we W. W dniu 1 stycznia 1999 r. weszły zaś w życie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 13, poz. 872). Zgodnie z art. 94 tej ustawy na starostę przeszły określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów, jako zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. W myśl art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. (a jeżeli nie ma takiego organu to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa).

W rozpatrywanej sprawie zaś wnioskodawczyni wystąpiła wprawdzie z zażaleniem na bezczynność Prezydenta W., ale bezczynność ta dotyczyła Prezydenta W., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wniosek dotyczył bowiem rozpatrzenia zażalenia związanego z wnioskiem z 1992 r. a Prezydent W. przejął w tym zakresie kompetencje Kierownika Urzędu Rejonowego (nieobowiązujący już art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741).

Z dniem 22 września 2004 r. nastąpiła nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkująca zmianą treści art. 9a, zgodnie z którą, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej stał się wojewoda. Wskazany przepis stanowił zatem szczególne uregulowanie wyłączające zastosowanie normy o charakterze ogólnym, zawartej w art. 17 pkt 1 k.p.a., a tym samym właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrzenia ww. zażalenia.

W rezultacie zatem, zdaniem Kolegium, przedmiotowe zażalenie na bezczynność organu dotyczyło Prezydenta W., działającego jako starosta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a ponadto, skoro wniesiono je w dniu [...] lipca 2015 r., a więc w dniu, kiedy przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał wojewodę jako organ wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, to - w ocenie Kolegium - organem właściwym do rozpoznania zażalenia na bezczynność Prezydenta W. w zakresie załatwienia wniosku E. O. o rekompensatę za mienie pozostawione poza granicą RP był właśnie ten organ.

Wojewoda D., w odpowiedzi na wniosek, wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., jako organu właściwego do rozpoznania E. O.

W ocenie uczestnika postępowania treść zażalenia dotyczyło bezczynności organu w latach 1992 — 2003, tj. w okresie, gdy do załatwienia tego rodzaju spraw właściwy był Kierownik Urzędu Rejonowego we W., a następnie Prezydent W., którego organem wyższego stopnia - zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. - jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Dopiero bowiem od daty wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), tj. od dnia 30 stycznia 2004 r., właściwym do prowadzenia spraw w tym przedmiocie - jako organ pierwszej instancji – stał się wojewoda. Brak jest natomiast szczególnej ustawy (w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a.), która mogłaby wyłączyć właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrzenia zażalenia E. O.. Powoływany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), określa bowiem status wojewody - jako organu wyższego stopnia - w stosunku do decyzji starosty, ale wydanych tylko w sprawach określonych w tej ustawie. Sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty są zaś obecnie uregulowane w odrębnym akcie - ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.). Skoro zatem sprawy rekompensaty za mienie pozostawione za granicą nie są uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami i nie ma przepisu, który - zasadę wyrażoną w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami - przenosiłby do ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć postępowań z okresu, gdy właściwy do ich prowadzenia był kierownik urzędu rejonowego lub starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), to organem odwoławczym w sprawach dotyczących działalności starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór kompetencyjny (o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W realiach niniejszej sprawy wystąpił spór kompetencyjny negatywny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. a Wojewodą D., który dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia, jakie - w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - wniosła E. O. na niezałatwienie w terminie złożonego przez nią wniosku z dnia [...] marca 1992 r. o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicą Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym trzeba wyjaśnić, że od dnia złożenia przez zainteresowaną w/w wniosku zagadnienie dotyczące tzw. roszczeń "zabużańskich" było regulowane w kilku aktach prawnych. Pierwotnie regulacje te zawierały ustawy gruntowe z 1985 r. i 1997r. tj. w ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ) i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W dalszej kolejności ustawodawca uregulował je już w odrębnych aktach prawnych: ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), a obecnie w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090).

We wskazanych aktach prawnych w sposób zróżnicowany ukształtowano przy tym zarówno kwestie materialnoprawne, jak i procedurę prowadzenia tego rodzaju postępowań, powierzając ich prowadzenie także różnym organom.

Jak słusznie zauważył organ wnioskujący, w dacie złożenia przez zainteresowaną wniosku o przyznanie (ogólnie mówiąc) uprawnień "zabużańskich" organem właściwym do jego rozpoznania – jako organ I instancji - był kierownik urzędu rejonowego, a następnie jego zadania przejął starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej. Od dnia 1 stycznia 1998 r. podstawę rozpoznania tego rodzaju sprawy stanowił bowiem art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po wejściu w życie zaś art. 9a tej ustawy, organem odwoławczym od decyzji starosty w tym przedmiocie był wojewoda.

Od momentu jednak wejścia w życie powoływanej wyżej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., która – co jest istotne - uchyliła, regulujący kwestię uprawnień "zabużańskich" art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kompetencje do orzekania w tego rodzaju sprawach przyznano wojewodzie, zaś organem odwoławczym od jego decyzji stał się minister. Powyższe rozwiązanie – w zakresie kompetencji organu orzekającego w tego sprawach – powieliła obecnie obowiązująca ustawa "zabużańska" z dnia 8 lipca 2005 r. Biorąc więc pod uwagę, że istotą sporu, jaki wystąpił w tej sprawie, to jest określenie właściwości organu, który winien rozpatrzeć zażalenie – wnoszone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. – koniecznym jest najpierw ustalenie właściwość organu, który w I instancji byłby właściwy do rozpatrzenia samego wniosku E. O. Zagadnienie to zaś reguluje art. 27 ustawy "zabużańskiej" z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie z jego treścią, postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że postępowanie z wniosku E. O., oznaczone w Urzędzie Rejonowym we W. nr [...] jest (lub było) obecnie prowadzone przez Wojewodę D., z tym, że oczywiście pod innym oznaczeniem. Ten organ bowiem jest bowiem aktualnie organem wyłącznie właściwym do prowadzenia wszystkich postępowań, zainicjowanych wnioskami pochodzącymi z różnych dat, a dotyczącymi uprawnień "zabużańskich".

Zatem, organem uprawnionym do rozpoznania zażalenia na bezczynność organu, właściwego do potwierdzenia prawa do rekompensaty "zabużańskiej", jest Minister Skarbu Państwa, jako organ wyższego stopnia nad organem wojewódzkim (art. 9 j ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej).

Biorąc więc pod uwagę, że zarówno organ wnioskujący jak i uczestniczący w niniejszym sporze nie były właściwe do rozpatrzenia zażalenia E. O. na niezałatwienie sprawy w terminie, wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał oddaleniu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie powołanych wyżej przepisów, postanowił, jak w sentencji.