Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1244/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, 1c i 1d, art. 12 ust. 3, 4a i 4b, 5
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 231 poz 1376
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jednolity
article: art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 1025
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., znak [...], ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną geodezyjnie nr działki [...] obręb [...] o pow. [...] ha oraz nr działki [...] o pow. [...] ha, która stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasto O.[...] zgodnie z decyzją Starosty [...] znak [...] z dnia [...] 2012 r. o realizacji inwestycji drogowej (pkt I decyzji). W pkt drugim orzeczono, że odszkodowanie będzie płatne na rzecz Funduszu A w kwocie [...] zł, jako zaliczenie na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, wpisaną w księdze wieczystej [...] - hipoteka umowna kaucyjna w kwocie [...] zł wpisana na rzecz ww. Funduszu oraz na rzecz I. Z. w kwocie [...] zł. Do wypłaty odszkodowania został zobowiązany Prezydent Miasta O.[...].

W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 12 ust. 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1a-1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej również jako "specustawa"), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 5 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, dalej "u.g.n.") oraz art. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: K.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 roku Starosta [...] udzielił zezwolenia dla [...] Zarządu Dróg w [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie wiaduktu kolejowego w km [...], [...] linii [...], nad ulicą [...] w [...] oraz rozbudowie ulicy [...] zlokalizowanej na nieruchomościach, bądź ich częściach, oznaczonych w ewidencji gruntów Miasta O.[...], m.in. jako działka nr [...] z obrębu [...]. W punkcie II ww. decyzji zatwierdzony został podział nieruchomości, w tym działki nr [...], w wyniku którego powstały działki o nr: [...], [...] i [...], natomiast w punkcie III ustalono, iż działki nr [...] i [...] jako przeznaczone pod realizację inwestycji stają się z mocy prawa własnością Miasta O.[...]. Rzeczona decyzja stała się ostateczna [...] grudnia 2012 r. i z tym też dniem nastąpił skutek w postaci przejścia ex lege prawa własności działek gruntu nr [...] i [...] na rzecz gminy.

Dalej podano, że na dzień wydania decyzji nr [...] w prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości księdze wieczystej [...] w dziale II, jako właściciel wpisany był I. Z. W dziale III księgi ujawnione zostały ograniczone prawa rzeczowe - służebności przejazdu i przechodu, służebność drogi koniecznej, służebność przeprowadzania sieci wszelkich urządzeń komunalnych a także ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością. W dziale V wpisany został szereg hipotek na rzecz wierzycieli I. Z.

Wskazano, iż organem zobowiązanym do naliczenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest Starosta [...], a organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania Prezydent Miasta O.[...]. Wartość przedmiotowej nieruchomości oparto o wycenę bieglej rzeczoznawcy majątkowego zawartą w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2014 r., uznając prawidłowość jego sporządzenia, zgodnie z wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], którą uchylona została decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. Nr [...]. Dalej wskazano, iż w dziale IV księgi wieczystej nr KW [...] figurowali wierzyciele hipoteczni. Na pierwszym miejscu została wpisana hipoteka umowna kaucyjna w wysokości [...] zł na rzecz B S.A. na którego miejsce został później wpisany Fundusz A.

Odwołanie od punktu drugiego decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2014 r. Nr [...] wniósł wierzyciel I. Z. - C sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w tej części i orzeczenie co do istoty poprzez ustalenie, iż całe świadczenie (bez określania podmiotu uprawnionego do jego odbioru) winno być zapłacone do rąk komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] celem dokonania przez niego planu podziału pomiędzy wierzycieli egzekwujących. W ocenie odwołującego się w przypadku wcześniejszego zajęcia egzekucyjnego - odszkodowanie nie może być wypłacone z pominięciem komornika, bowiem takie działanie niweczy skutki dokonanego zajęcia egzekucyjnego i godzi w porządek prawny prowadząc np. do nieuzasadnionego w świetle procedury Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: K.p.c.). uprzywilejowania jednego wierzyciela przed innymi, np. należnościami pracowniczymi czy alimentacyjnymi, z uwagi na treść art. 1025 § 1 K.p.c.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2014 r. N [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.,uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie drugim i w tym zakresie orzekł, iż odszkodowanie płatne jest na rzecz Funduszu A, w kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych [...] groszy) jako zaliczka na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, wpisaną w księdze wieczystej [...] - hipoteka umowna kaucyjna w kwocie [...] zł wpisana na rzecz wierzyciela hipotecznego Fundusz A.

Uzasadniając decyzję Wojewoda Wlkp. w pierwszej kolejności zaznaczył, iż odwołanie zostało wniesione jedynie od punktu II decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że w pozostałej części decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Skoro przedmiotem zaskarżenia nie była ani kwestia przejścia z mocy prawa własności rzeczonej nieruchomości na rzecz Gminy Miasto O.[...], ani też kwestia sposobu ustalenia oraz wysokości odszkodowania, Wojewoda zobowiązany był ograniczyć się do zbadania, czy sposób rozdziału sumy ustalonego odszkodowania został ustalony prawidłowo. Wojewoda Wielkopolski orzekł reformatoryjnie w stosunku do punktu drugiego decyzji Starosty [...].

Dalej argumentowano, że postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości dla potrzeb budowy dróg publicznych reguluje odpowiednio ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a ponadto na podstawie art. 23 ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie ustalone zostało odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha - w wysokości [...] zł. Kwota ta została powiększona o 5 %, tj. o kwotę [...] zł, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy. Tak ustaloną sumę odszkodowania Starosta [...] podzielił pomiędzy wierzyciela hipotecznego, tj. Fundusz A, określając iż na jego rzecz zostanie wypłacona kwota [...] zł oraz na rzecz I. Z., określając iż na jego rzecz zostanie wypłacona kwota [...] zł z tytułu powiększenia odszkodowania o 5 % za niezwłoczne wydanie nieruchomości. Organ ustalił, iż wobec byłego właściciela nieruchomości - I. Z., prowadzona jest egzekucja, i to zarówno sądowa jak i administracyjna. W chwili, w której decyzja z [...] 2012 r. o realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna, w księdze wieczystej KW nr [...] jako właściciel figurował I. Z.. W tej też chwili w dziale IV ww. księgi wieczystej figurowali wierzyciele hipoteczni. Na pierwszym miejscu została wpisana hipoteka umowna kaucyjna w wysokości [...] zł na rzecz B S.A., na którego miejsce został później wpisany Fundusz A.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż ustalenie odszkodowania winno nastąpić w całości na rzecz Funduszu A.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 wymienionej wyżej ustawy, do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art, 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4c, jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Jak natomiast stanowi ust. 4f cytowanego artykułu odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wśród ograniczonych praw rzeczowych Kodeks cywilny wymienia m.in. hipotekę. Hipoteka, zgodnie z art. 244 K.c., jest ograniczonym prawem rzeczowym, które regulowane jest przez przepisy odrębne, tj. ustawę z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece. Z faktem wygaszenia hipoteki związana jest konieczność ustalenia odszkodowania za to prawo. Specustawa drogowa zawiera szczegółową regulację co do sposobu ustalenia odszkodowania za hipotekę. Stosownie do treści art. 18 ust. 1c tej ustawy - jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. W przypadku obciążenia nieruchomości wieloma hipotekami - jak to ma miejsce w niniejszym przypadku - odszkodowanie powinno zostać przyznane w kolejności, w jakiej te prawa były ujawniane w księdze wieczystej, z wyjątkiem sytuacji, w której wierzyciele hipoteczni umówią się co do kolejności, w jakiej spłacane będą hipoteki. Biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny Wojewoda uznał, że Starosta [...] słusznie ustalił, iż uprawnionym do otrzymania rzeczonego odszkodowania jest Fundusz A jako wierzyciel hipoteczny usytuowany na pierwszym miejscu, wpisany w zamian B S.A.

Organ nadzoru nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji, w zakresie w jakim dokonano wskazania, iż uprawnionym do otrzymania "kwoty równej 5 % wartości nieruchomości jest I. Z. - z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Wskazano, iż żaden przepis specustawy drogowej nie kreuje szczególnego sposobu wypłaty dla tej części odszkodowania. Ustawodawca nie zawarł w treści specustawy drogowej unormowań, które wskazywałyby, iż jest to uprawnienie o charakterze osobistym, tj. takie, które przysługuje tylko i wyłącznie danej osobie i jego wypłata nie może nastąpić na rzecz innych podmiotów, np. podmiotów posiadających ograniczone prawa rzeczowe. Ponadto niewłaściwe, w ocenie Wojewody Wielkopolskiego, jest postrzeganie 5 % bonusu jako odrębnego odszkodowania. Należy więc kierować się zasadami ogólnymi dotyczący sposobu jego wypłaty. Skoro odszkodowanie winno zostać ustalone na rzecz wierzyciela hipotecznego, również kwota powiększająca to odszkodowanie winna zostać ustalona na jego rzecz.

Oceniając, jaki status w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania ma komornik sądowy prowadzący egzekucję w stosunku do właściciela przejętej nieruchomości wskazano, iż zgodnie z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2011, nr 231, poz. 1376 ze zm.) komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym wykonującym czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych. Komornik jest więc organem egzekucji sądowej powiązanym z władzą sądowniczą, lecz nie będący jej organem. Wykonywanie przez niego przypisanych mu prawem funkcji winno być przez każdy organ administracji honorowane. Niemniej w niniejszym postępowaniu nie posiada on statusu strony, który należy oceniać zgodnie z art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem komornik nie posiada zaś interesu prawnego do występowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Co najwyżej można by bronić tezy, iż posiada on interes faktyczny ujawniający się w konieczności realizacji jego funkcji tj. uzyskania kwoty mogącej zaspokoić istniejące wierzytelności. Takiego statusu nie przyznaje mu również specustawa drogowa, która w art. 18 ust. 1 a wymienia podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania, a są nimi: właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty oraz osoby posiadające ograniczone prawa rzeczowe. W ten też sposób organy administracji zostały związane zakresem kręgu osób uprawnionych do ustalenia na ich rzecz odszkodowania. Przepis ten jednak nie koliduje z innymi przepisami dotyczącymi egzekucji roszczeń stwierdzonych prawomocnym wyrokiem sądu. Wydanie przez organy administracji decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie stoi na przeszkodzie skorzystaniu przez komornika z przysługujących mu instrumentów prawnych. Wskazano, iż dopiero z chwilą otrzymania przez decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia odszkodowania waloru ostateczności, powstaje zobowiązanie po stronie Prezydenta Miasta O.[...] do wypłaty takiego odszkodowania. Podsumowując Wojewoda Wielkopolski uznał, iż brak podstaw do stwierdzenia, iż należne odszkodowanie winno zostać wypłacone do rąk komornika sądowego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła C sp. z o.o. Skarżąca Spółka w pierwszej kolejności wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty poprzez uznanie, ze ustalona kwota odszkodowania z uwagi na wcześniejsze zajęcie komornicze nieruchomości winna zostać przekazana do komornika celem sporządzenia planu podziału sumy uzyskanej z egzekucji. W dalszej kolejności wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż C Sp. z o.o. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie sygn. akt [...] , pełniła obowiązki zarządcy przymusowego prowadząc cywilne postepowanie egzekucyjne w trybie art. 10641 K.p.c. z przedsiębiorstwa dłużnika I. Z., w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Postępowanie to zostało, umorzone na mocy postanowienia SR z dnia [...]2009 r. z jednoczesnym zasądzeniem od I. Z. na rzecz C Sp. z o.o. (wierzyciela) należności, na które składają się: wynagrodzenie netto zarządcy egzekucyjnego w kwocie [...] zł i wydatki zarządcy w kwocie [...] zł. Kwoty te stanowią koszty egzekucyjne w rozumieniu art. 1025 K.p.c. i zostały zabezpieczone hipoteką na nieruchomości objętej KW [...]. Zaznaczono, iż powyższa nieruchomość została objęta decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2012r. w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej, jednakże wcześniej doszło do skutecznego zajęcia komorniczego tejże nieruchomości i wpisania stosownej wzmianki w księdze wieczystej. Wyjaśniono, iż wobec byłego właściciela nieruchomości - I. Z. - prowadzona była egzekucja zarówno sądowa jak i administracyjna - a obecnie po rozstrzygnięciu zbiegu egzekucji, prowadzona jest wyłącznie egzekucja sądowa, bowiem postanowieniem z dnia [...] 2014r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Cywilny na wniosek Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] Ł. K. rozstrzygnął, iż organem właściwym do prowadzenia egzekucji łącznej przeciwko dłużnikowi I. Z. w związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sądowej - jest sądowy organ egzekucyjny. Wobec faktu, że poprzez wydanie decyzji administracyjnej dochodzi niejako do zbycia części nieruchomości pod dokonanym już zajęciem egzekucyjnym, a odszkodowanie to ma charakter pożytku cywilnego podobnego do ceny sprzedaży - to kwota ta powinna zostać przekazana w takim wypadku do komornika, a nie do rąk wierzyciela hipotecznego i to pod rygorem osobistej odpowiedzialności nabywcy za nierespektowanie skutków zajęcia egzekucyjnego nieruchomości. W tej sytuacji C Sp. z o.o. jako wierzyciel egzekwujący i wierzyciel hipoteczny wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...]

Następnie strona skarżąca argumentowała, iż Wojewoda Wielkopolski decyzją ([...]) z dn. [...]12.2013r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając w uzasadnieniu stanowisko odwołującej się spółki, iż wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie zań odszkodowania ma ten sam skutek co sprzedaż nieruchomości w toku postępowania egzekucyjnego (art. 921 i n. ustawy z dn. 17 listopada 1964 roku Kodeks postępowania cywilnego). Zatem podział sumy uzyskanej w ten sposób nie może nastąpić inaczej niźli zgodnie z art. 1025 § 1 Kpc. Uznano, że powołany przez Starostę [...] art. 12 ust. 1 KwH reguluje wyłącznie kwestię pierwszeństwa ograniczonych praw rzeczowych ujawnionych w księdze wieczystej ze względu na chwilę ich powstania (wpisu) i nie odnosi się w ogóle do kolejności zaspokajania w postępowaniu egzekucyjnym wierzytelności powstałych z różnych tytułów". W zaistniałej sytuacji Starosta [...] nie respektując w żaden sposób wytycznych czy wskazówek organu II instancji wydał w zakresie wypłaty odszkodowania decyzję analogiczną jak przed jej uchyleniem przez organ II instancji - tj. wydał decyzję w dn. [...] 2014r. Rozpatrując odwołanie spółki C od tej decyzji organ II Instancji nie zachował swej wcześniejszej linii orzeczniczej i nie respektując skutków zajęcia z art. 929 kpc w tym ugruntowanej linii orzeczniczej jak i głosów komentatorów (jak np. komentarza do kpc H. Pietrzykowskiego gdzie w tezie 8 do art. 929 stwierdza się : "W drugim przypadku (art. 929 § 2), gdy do nieruchomości skierowana została egzekucja (...) zajęciem objęte są nie tylko prawa wynikające z ubezpieczenia egzekwowanej nieruchomości (zapewnia to art. 929 § 1), lecz także roszczenia wynikające z umów ubezpieczenia nieruchomości oraz przedmiotów zajętych razem z nieruchomością (np. roszczenie o wypłatę odszkodowania)". Organ II instancji w swej drugiej decyzji błędnie skupił się na roli komornika jako uczestnika czy strony - a nie na kwestii skutków zajęcia egzekucyjnego dokonanego przed zdarzeniem administracyjnym w postaci wywłaszczenia. W niniejszym przypadku po skutecznym zajęciu egzekucyjnym dokonanym przed decyzją wywłaszczeniową (bezsporne) - organy administracji winny ustalić jedynie wysokość odszkodowania, lecz z uwagi na dokonane zajęcie komornicze i toczącą się egzekucję - powinny odstąpić od ustalania komu imiennie wypłacić odszkodowanie. Organy powinny przyjąć do wiadomości dokonanie zajęcia i zgodnie z nim przekazać ustaloną kwotę komornikowi prowadzącemu egzekucję z nieruchomości jako organowi uprawnionemu i mocy odrębnych przepisów do sporządzenia planu podziału i ustalenia komu i w jakiej wysokości należą się pożytki cywilne z nieruchomości w postaci odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości - zajęte z mocy ustawy z chwilą zajęcia samej nieruchomości.

Przepisy powołane przez organ I i II instancji mają na celu ochronę wierzycieli - jednak i przepisy K.p.c. o egzekucji i kolejności zaspokajania wierzycieli mają na celu ochronę tych samych wartości. Stąd w zaistniałej kolizji przepisy administracyjne ogólnie stosowane (w przypadkach gdy nie dokonano zajęcia nieruchomości) nie mogą być interpretowane w ten sposób, że w sytuacji specjalnej, tj. po dokonanym zajęciu egzekucyjnym, prowadzą one do uprzywilejowania wierzycieli w sposób niezgodny z przepisem art 1025 kpc - niwecząc tym samym wcześniej zapadłe skutki czynności egzekucji sądowej i godząc w zasady porządku prawnego. Kończąc skarżąca spółka C zarzuciła uprzywilejowane zaspokojenie wierzyciela hipotecznego z bezprawnym pominięciem innych wierzycieli egzekwujących jak wierzyciele z tytułu należności za pracę, alimentów czy kosztów egzekucyjnych.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podzielając dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości określenia jedynie kwoty odszkodowania bez wskazania osoby uprawnionej do jej otrzymania, jak tego żąda skarżący. Nadto w ocenie organu nadzoru, komornik sądowy w niniejszym postępowaniu nie posiada statusu strony, niemożliwe więc było ustalenie odszkodowania na jego rzecz. Aby można było jakiemukolwiek podmiotowi przypisać przymiot strony postępowania administracyjnego winny ziścić się przesłanki z art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Komornik nie posiada zaś interesu prawnego do występowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Takiego statusu nie przyznaje mu również specustawa drogowa, która w art. 18 ust. 1a wymienia podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania, a są nimi: właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty oraz osoby posiadające ograniczone prawa rzeczowe. W ten też sposób organy administracji zostały związane zakresem kręgu osób uprawnionych do ustalenia na ich rzecz odszkodowania. Przepis ten jednak nie koliduje z innymi przepisami dotyczącymi egzekucji roszczeń stwierdzonych prawomocnym wyrokiem sadu. Wydanie przez organy administracji decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie stoi na przeszkodzie skorzystaniu przez komornika z przysługujących mu instrumentów prawnych. Należy bowiem zauważyć, iż dopiero z chwilą otrzymania przez decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia odszkodowania waloru ostateczności powstaje zobowiązanie po stronie Prezydenta Miasta O.[...] do wypłaty takiego odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei odnosząc się do wysokości ustalonego odszkodowania należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z akt sprawy wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lutego 2014 r. stanowiła podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, którego wysokość nie została zakwestionowana, stąd w tej części decyzja organu I instancji nie podlegała merytorycznej kontroli organu odwoławczego.

Istota zagadnienia prawnego w rozpoznawanej sprawie, a zatem i sporu między stronami, sprowadza się do kwestii wskazania w decyzji organu I instancji podmiotu, na rzecz którego ustalone odszkodowanie ma zostać wypłacone. Powołując przepisy K.p.c. – art. 1025 strona skarżąca wywodzi, że odszkodowanie winno zostać wypłacone komornikowi sądowemu, jako organowi właściwemu do prowadzenia egzekucji łącznej przeciwko dłużnikowi I. Z. w związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sądowej.

Oceniając prawidłowość tej argumentacji należy powiedzieć, że nieruchomość stanowiąca własność I. Z. przeszła z mocy prawa na Gminę O.[...] w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie wiaduktu kolejowego w km [...],[...] linii [...], nad ulicą [...] w [...]. Zaskarżoną decyzję o ustaleniu odszkodowania wydano więc na podstawie art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy te stanowią, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Gminy O.[...]nastąpiło w dniu, kiedy powołane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne, czyli w dniu [...] grudnia 2012 r. W tej dacie ukształtowana została, tak od strony przedmiotowej jak i podmiotowej, treść stosunku prawnego odpowiedzialności odszkodowawczej. Do istotnych elementów tego stosunku należą: strona zobowiązana do zapłaty odszkodowania, strona uprawniona do żądania zapłaty odszkodowania oraz przedmiot roszczenia, to jest kwota odszkodowania. Te trzy elementy istotne omawianego stosunku prawnego powstają z chwilą przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego i podlegają ustaleniu w decyzji wydawanej na podstawie art. 12 ust. 4a wymienionej specustawy drogowej.

Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 ustawy. Jest to norma o charakterze ogólnym przewidująca obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Ustawa nie przewiduje jednak samodzielnej regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej jeżeli na wywłaszczonej w trybie tej ustawy na cele inwestycji drogowej była ustanowiona hipoteka, wówczas wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Instytucja hipoteki uregulowana jest w przepisach ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.). Stosownie do art. 65 ust. 1 tej ustawy w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości. Powyższe oznacza, że przez ustanowienie hipoteki powstaje odpowiedzialność rzeczowa, która polega na tym, że wierzyciel może dochodzić zaspokojenia swojej wierzytelności z przedmiotu zabezpieczenia w wysokości jego wartości, do tej wysokości bowiem ogranicza się odpowiedzialność dłużnika hipotecznego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że w księdze wieczystej [...] jako pierwsza wpisana została hipoteka umowna kaucyjna w kwocie [...] zł - na rzecz wierzyciela hipotecznego Fundusz A. Ustalono, że wysokość ustalonego odszkodowania jest niższa od wysokości wierzytelności hipotecznej.

Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. W takiej sytuacji odszkodowanie ustala się na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości, zaś wypłaca się je na rzecz wierzyciela hipotecznego, zgodnie z art. 18 ust. 1d. Tym samym, obowiązkiem organu I instancji było wskazanie podmiotu, na rzecz którego odszkodowanie zostanie wypłacone, przy czym wybór tego podmiotu mógł uwzględniać wyłącznie podmioty, którym przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe ustanowione na nieruchomości, które wygasło w związku z przejściem na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jej własności w związku z realizacją inwestycji drogowej. W świetle wymienionych regulacji, katalogu tych podmiotów nie można poszerzać o podmioty prowadzące egzekucję – w tym przypadku o komornika sądowego - jako organowi właściwemu do prowadzenia egzekucji łącznej przeciwko dłużnikowi I. Z. w związku ze zbiegiem egzekucji administracyjnej i sądowej. Podkreślenia wymaga, iż celem unormowań zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych oraz uproszczenie prowadzonych w tym zakresie postępowań, w co wpisuje się zapewnienie dotychczasowym właścicielom nieruchomości, zajmowanych na te inwestycje, prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za pozbawienie własności. Kwestie związane z kolizją między regułą pierwszeństwa hipoteki ustanowionej wcześniej, wynikającej z ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a regułami rządzącymi postępowaniem egzekucyjnym, pozostają poza materią będącą przedmiotem postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie przedmiotowej specustawy drogowej. Rozstrzygający w tym postępowaniu organ administracji nie jest organem egzekucyjnym, zobowiązanym do zastosowania się do art. 1025 K.p.c. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 5 grudnia 2014 r, sygn. akt III CZP 77/14 uznał, iż przewidziany w § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122, ze zm.) obowiązek przeniesienia przez sąd z urzędu do współobciążenia wszystkich praw, roszczeń, innych ciężarów lub ograniczeń ciążących na nieruchomości do nowej lub innej księgi wieczystej nie dotyczy nieruchomości odłączonej na zasadzie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (uchwała dostępna na stronach internetowych www.sn.pl.).

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie podziela poglądu strony skarżącej, iż w rozpatrywanym przypadku kwota odszkodowania powinna trafić do dyspozycji komornika sądowego. Sąd nadto uznał, iż postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, z poszanowaniem zasad postępowania. Organy administracyjne prawidłowo zinterpretowały, a w konsekwencji właściwe zastosowały przepisy prawa materialnego. W zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski prawidłowo zastosował instytucję reformacji, uchylając decyzję organu I instancji w jej punkcie 2 i orzekając w tym zakresie co do meritum. Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu odwoławczym oceniana była decyzja Starosty [...], która wydana została po uprzednim uchyleniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji organu I instancji z dnia [...] 2013 r., którą po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę o ustalenie i wypłatę odszkodowania w związku z zajęciem nieruchomości stanowiących własność I. Z. pod realizację inwestycji drogowej. Strona skarżąca zarzuca, iż organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do wytycznych i wskazań, jakie Wojewoda Wielkopolski zawarł w decyzji z dnia [...] października 2013 r. Nr [...]. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi to uchybienia. Wyjaśnić należy, iż "decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania" (za: A. Wrobel Komentarz do art. 138 K.p.a. Lex Komentarze).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.