Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 648/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1; art. 134 ust. 1 i ust. 2; art. 135 ust. 1; art. 139 ust. 1, 3; art. 140 ust. 1; art. 142 ust. 2; art. 146 ust. 1 pkt 3; art. 148; art. 150; art. 151 ust. 1; art. 152; art. 153 ust. 1; art. 154
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 7; art. 8; art. 11; art. 77 § 1; art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Jerzy Drwal, WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant: Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Zakładu Opieki Zdrowotnej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 października 2017 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 września 2017 r., nr [...]/[...] ,oddalającą odwołanie Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. wniesione od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W dniu 28 czerwca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze gmin: [...] [...], [...] [...], [...] K. D., 0614052 K., [...] P., [...] P., [...][...], na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2022 roku. W postępowaniu konkursowym zostały złożone 3 oferty na 4 miejsca udzielania świadczeń. Oferty złożyły następujące podmioty: [...] Centrum Medyczne Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P., Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. oraz Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. – na dwa miejsca udzielania świadczeń.

W dniu 18 września 2017 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego. Do zawarcia umowy zostały zakwalifikowane wszystkie oferty, w tym oferta skarżącego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] na oba miejsca udzielania świadczeń.

W rankingu końcowym oferta Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. w miejscu udzielania świadczeń przy ul. [...] [...] 13 w P. uzyskała 82 punkty i pierwszą pozycję. Kolejne pozycje w rankingu końcowym zajęły: [...] Centrum Medyczne Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. – 78 punktów, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. – 67 punktów oraz Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. w miejscu udzielania świadczeń przy ul. [...] w P. – 61 punktów.

Z kolei wartość kwot negocjacyjnych ustalonych w toku postępowania w przypadku poszczególnych ofert wynosiła: [...] Centrum Medyczne Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. - [...] zł, Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. w miejscu udzielania świadczeń przy ul. [...] [...] – [...] zł, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. – [...] zł oraz Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. w miejscu udzielania świadczeń przy ul. [...] w P. – [...] zł.

Skarżący Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, domagając się ponownego dokonania oceny ofert złożonych w postępowaniu i przyznania środków na miejsce udzielania świadczeń położone przy ul Aleja [...] w P. co najmniej w wysokości [...] zł na ostatni kwartał 2017 r.

Inne decyzją z dnia 29 września 2017 r., nr [...]/[...] oddalił odwołanie, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia 23 października 2017 r. utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ponownie przedstawił kolejne czynności postępowania konkursowego. Powołując się na przepisy art. 152 i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 z późn. zm.), organ wskazał, że pierwotnie wydana decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Rozpatrując odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego organ przeanalizował, zweryfikował i ocenił wszystkie czynności podjęte w postępowaniu konkursowym od ogłoszenia postępowania do ogłoszenia o jego rozstrzygnięciu oraz odniósł się do zarzutów odwołującego.

W zaskarżonej decyzji organ podniósł, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy w odniesieniu do wszystkich oferentów, zbadaniu akt sprawy, w tym dokumentacji dotyczącej oceny ofert, ich wyceny punktowej i prawidłowości zasad, w oparciu o które prowadzono postępowanie, stwierdził, iż wyboru ofert w postępowaniu konkursowym nr [...] dokonano w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron oraz z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wynikającej z niego zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organ podniósł, że ustalona wartość kontraktu jest wynikiem przeprowadzonych negocjacji, w ramach których strony uzgodniły liczbę i cenę planowanych do wykonania świadczeń. Skoro oferenci zaproszeni do negocjacji podpisali zbieżny protokół końcowy bez zastrzeżeń i zaakceptowali jego ustalenia, to w działaniu komisji konkursowej nie można dopatrywać się uchybień czy braku przestrzegania norm prawnych mogących prowadzić do naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji. O wadliwości negocjacji nie może też świadczyć brak wiedzy odwołującego o tym, jakie warunki kontraktów komisja konkursowa negocjowała z innymi oferentami. Negocjacje prowadzone w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są bowiem prowadzone w części niejawnej konkursu ofert i mają charakter dwustronny, a ich celem jest osiągnięcie porozumienia odpowiadającego interesom i celom podmiotów bezpośrednio negocjujących. Proponowana przez komisję konkursową ilość punków i wartość przyszłej umowy jest wypadkową wielu czynników, w tym również ustaleń dokonywanych w trakcie negocjacji.

Odnosząc się do zarzutu związanego ze zbyt małą wartością kontraktu, jaki otrzymał odwołujący, do przedstawionego w ofercie potencjału oraz zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, organ stwierdził, że każde ogłaszane postępowanie posiada określoną wartość przedmiotu zamówienia dla przyjętego okresu rozliczeniowego. Odwołujący posiada dwa wybrane miejsca do zawarcia umowy w przedmiotowym obszarze. Ponadto brak jest przepisów prawnych nakazujących przyznanie oferentowi liczby świadczeń na cały potencjał wykazany w ofercie.

Organ podniósł, że oferty zostały złożone wyłącznie przez podmioty, które realizują umowy zawarte z L. OW NFZ w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej na tym obszarze. Wartość ogłoszenia w rodzaju rehabilitacja lecznicza na przedmiotowym obszarze została pomniejszona o wartość wydzielonej kwoty na nowo ogłoszony zakres fizjoterapii domowej. W celu zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy komisja konkursowa dla wszystkich oferentów/miejsc udzielania świadczeń określiła propozycję ilościowo-wartościową zgodnie z treścią opisaną w Procedurze konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr [...], w punkcie: 3.2.1.2, cyt.: "Weryfikacja ofert w zakresie liczby oferowanych świadczeń i przygotowania propozycji do negocjacji w odniesieniu do odrębnego miejsca udzielania świadczeń. Analizę przeprowadza Komisja konkursowa w szczególności w oparciu o dane dotyczące pierwotnej i ostatecznej wysokości kontraktu, wykonania świadczeń w poprzednim okresie rozliczeniowym, przesunięć pomiędzy zakresami i rodzajami świadczeń...". Oferent/miejsce udzielania świadczeń, zajmujące pierwsze miejsce w rankingu końcowym uzyskał 15% wzrost w stosunku do obecnie realizowanej umowy, natomiast w przypadku oferenta zajmującego drugą pozycję w rankingu nastąpił 15% spadek wartości w stosunku do obecnie zawartej umowy.

Organ zauważył, że przygotowanie propozycji do negocjacji z kontrahentem jest czymś innym, niż ocena oferty według ustalonych kryteriów, która ma wpływ na miejsce w rankingu końcowym. Ustalona wartość kontraktu jest natomiast wynikiem przeprowadzonych negocjacji, w ramach których strony uzgodniły liczbę i cenę planowanych do wykonania świadczeń, co nastąpiło w przedmiotowym postępowaniu. W zaproszeniu do negocjacji wszyscy oferenci, w tym odwołujący, otrzymali informację o sposobie prowadzenia negocjacji oraz przesłanki, jakimi kierowała się komisja konkursowa w zakresie określenia propozycji ilościowo-wartościowej dla oferenta. Wraz z zaproszeniem każdy oferent otrzymał protokół z negocjacji, który zawierał propozycję cenowo-ilościową na dany dzień. Wszyscy oferenci mieli możliwość wniesienia uwag do propozycji ilościowo-cenowej oferty. Oferenci w przesłanym do nich zaproszeniu informowani byli przez komisję, że dokona ona wyboru oferentów do ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonym w ogłoszeniu, z uwzględnieniem maksymalnej liczby umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazanej w ogłoszeniu (miejsc udzielania świadczeń dostępnych dla świadczeniobiorców w danym obszarze) określonej zgodnie z planem finansowym L. OW NFZ i planem zakupu świadczeń opieki zdrowotnej. Takiego wyboru dokonała komisja konkursowa w skarżonym postępowaniu. Do zawarcia umowy w przedmiotowym postępowaniu zostały zakwalifikowane wszystkie oferty/miejsca udzielania świadczeń. O wyborze oferty do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej decydował ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji oraz wartości zamówienia. Przy tym ranking końcowy decyduje wyłącznie o wyborze oferty, czyli o zakwalifikowaniu się danej oferty/miejsca udzielania świadczeń do zawarcia umów w ramach wskazanej w ogłoszeniu wartości zamówienia. Czym innym jest proces ustalania wartości umów, który jest wynikiem negocjacji.

W związku z zarzutami podnoszonymi przez skarżącego organ stwierdził, że konkurs ofert zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach służy wybraniu oferentów do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie określa wygranych i przegranych, a proces oceny oferty jest czym innym niż ustalenie wartości umowy.

Organ podkreślił, że wszystkie przesłanki, którymi kierowała się komisja konkursowa, a mianowicie: wartość zamówienia, maksymalna liczba umów wskazana w ogłoszeniu, analiza realizacji dotychczasowych umów przez wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu oraz zaakceptowany przez wszystkich wynik negocjacji ze wszystkimi oferentami, zakończony obustronnie podpisanymi bez uwag protokołami końcowymi, pozwoliły na zapewnienie świadczeniobiorcom swobodnego dostępu do świadczeń fizjoterapii ambulatoryjnej, który jest podstawowym zakresem świadczeń w rodzaju rehabilitacja lecznicza. Komisja konkursowa w przedmiotowym postępowaniu wybrała wszystkie oferty/miejsca udzielania świadczeń i zapewniła świadczeniobiorcom świadczenia wysokiej jakości, uwzględniając obydwa miejsca odwołującego, zarówno najwyżej ocenione jak i zajmujące ostatnią pozycję w rankingu. Odwołujący był czynnym, a nie biernym uczestnikiem negocjacji, o czym świadczą kolejne trzy tury negocjacyjne. Komisja konkursowa bardzo wnikliwie analizowała wszystkie argumenty podnoszone w trakcie negocjacji przez oferentów, w tym przez odwołującego i prowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami, w tym z odwołującym, do momentu uzyskania zbieżnych stanowisk w protokole końcowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 października 2017 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podmiot znajdujący się na drugiej pozycji w rankingu konkursu (spółka [...]) otrzymał więcej środków (279.999 zł) niż zajmujący pierwszą pozycję skarżący (168.289 zł). Taki podział środków przeczy idei jakiegokolwiek konkursu i stawia pod znakiem zapytania sens przeprowadzonego w ten sposób postępowania konkursowego. Skarżący, pomimo zajęcia pierwszego miejsca w rankingu, nie tylko nie otrzymał środków w wysokości odpowiadającej jego potencjałowi, ale otrzymał nawet mniej środków niż podmiot zajmujący drugie miejsce w rankingu i dysponujący znacznie mniejszym potencjałem, niż skarżący.

Skarżący wskazał, że w innym postępowaniu w rodzaju rehabilitacja dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego (nr [...]- [...]) spółka [...] zajmując pierwsze miejsce w rankingu otrzymała całą wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu tego postępowania tj. ponad [...] zł, natomiast skarżący zajmując w rankingu drugie miejsce nie otrzymał żadnej części zamówienia. W ocenie skarżącego w obu przypadkach organ zastosował kryteria i zaproponował kontrakty, które preferowały co do wielkości kontraktu tylko jeden podmiot, mianowicie spółkę [...].

Skarżący zarzucił, że organ nie wskazał kryteriów określania wielkości kontraktów do zaproponowania oferentom, nie wyjaśnił, jak je rozumie oraz nie podał, jakimi konkretnie kryteriami kierował się proponując wielkość kontraktu, a także nie wskazał przepisów prawa pozwalających zaproponowanie podmiotowi zajmującemu pierwsze miejsce w konkursie i dysponującemu większym potencjałem mniejszego kontraktu niż podmiotowi zajmującemu drugie miejsce i dysponującemu mniejszym potencjałem. Ponadto organ nie dokonał uzasadnienia prawnego i faktycznego wywodzonej swobody w ustalaniu propozycji negocjacji co do wartości kontraktu.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż nie mogło dojść do naruszenia jego interesów w sytuacji, gdy został wybrany do zawarcia umowy akceptując jej wartość. Skarżący podniósł, że zgodnie z przekazaną oferentom informacją w przypadku niepodpisania propozycji Narodowego Funduszu Zdrowia oferta skarżącego zostałaby w całości odrzucona, co skutkowałoby brakiem możliwości zawarcia jakiegokolwiek kontraktu.

Skarżący wskazał ponadto, że aby uzyskać pierwsze miejsce w rankingu poniósł znaczne nakłady finansowe związane z zakupem i instalacją kriokomory, cyfryzacją oraz przebudową infrastruktury w sposób umożliwiający wykazanie odpowiedniego potencjału oraz realizację dużej ilości świadczeń. Zatrudniono również dodatkowy personel medyczny, co przy proponowanej wielkości kontraktu staje się ekonomicznie nieuzasadnione i zmusi spółkę do przeprowadzenia zwolnień grupowych. Tymczasem z dokumentacji postępowania wynika, że spółka [...] zajmując w rankingu końcowym drugie miejsce otrzymała dużo większy kontrakt niż skarżący, który w rankingu zajął pierwsze miejsce, a przy tym spółka [...] zgłosiła znacznie mniejszy potencjał zatrudnionych osób, które miałyby realizować kontrakt. Pomimo niższego potencjału organ zaproponował temu podmiotowi wyższy kontrakt, nie wskazując, na czym się w tym zakresie opierał.

Powołując się na powyższe okoliczności, skarżący zarzucił naruszenie w postępowaniu konkursowym przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskutek naruszenia przez organ zasady równego traktowania oraz zasady uczciwej konkurencji. Skarżący podkreślił, że organ nie wskazał przepisów prawa i okoliczności, które uprawniały go do proponowania oferentom w toku negocjacji opisanych wielkości świadczeń. Organ nie dopełnił obowiązku wskazania, zindywidualizowania i wyjaśnienia, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci otrzymali kontrakty określonej wielkości. Natomiast dysponując środkami publicznymi organ nie może tego czynić dowolnie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 października 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z dnia 29 września 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Ostatnio wymienioną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze gmin: [...], [...], [...] K. D., [...] K., [...] P., [...] P., [...], na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2022 roku.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 z późn. zm., dale powoływana także jako "ustawa o świadczeniach" albo "ustawa"), podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Zasadę równego traktowania oferentów i zapewnienia zachowania uczciwej konkurencji należy rozumieć jako generalny nakaz stworzenia jednakowych możliwości udziału w konkursie, w tym pozyskiwania informacji dotyczących postępowania konkursowego, warunków jego przeprowadzania, dostępu do informacji ze strony organu, a także zastosowanie jednakowych kryteriów i metod oceny składanych ofert, zapewnienie jednakowych warunków udziału w negocjacjach itp. Inaczej rzecz ujmując zasada równego traktowania wymaga, by wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, były traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących.

W art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach została wyrażona zasada jawności ofert i umów. Kolejną zasadą postępowania jest zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert lub rokowań (art. 139 ust. 1), obowiązek publikowania ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 3).

W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach, stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3, tj. warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

W części niejawnej konkursu ofert komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej lub ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 6 ustawy), z tym, że obowiązek przeprowadzenia negocjacji obejmuje prowadzenie ich z co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent (art. 142 ust. 7 ustawy), co jest przejawem zapewnienia konkurencyjności postępowania w tym zakresie. Negocjacje z oferentami prowadzone są w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia, a więc w celu ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty, tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2209/15, LEX nr 2303952 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 2016 r., III CSK 156/15, LEX nr 2026400). Negocjacje umożliwiają komisji konkursowej, po dokonaniu porównania ofert m.in. na podstawie kryteriów określonych art. 148 ustawy, przygotowanie dla poszczególnych oferentów swoich propozycji co do niezbędnych składników umowy.

Przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców określa, na mocy art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Przed ich określeniem Prezes Funduszu zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych (art. 146 ust. 2 ustawy).

W przepisie art. 147 ustawy została zaś wyrażona zasada jawności oraz niezmienności w toku postępowania warunków wymaganych od świadczeniodawców.

Przepis art. 148 ustawy o świadczeniach przewiduje, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert:

1) jakości,

2) kompleksowości,

3) dostępności,

4) ciągłości,

5) ceny

– udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

Jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z przyczyn wymienionych w art. 150 ustawy, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania (art. 151 ust. 1 ustawy).

W przepisie art. 152 ustawy o świadczeniach przewidziano, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Przepis art. 153 ust. 1 ustawy przewiduje, że w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy, do czasu jego zakończenia oferent może złożyć do komisji konkursowej umotywowany protest w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

Zgodnie zaś z treścią art. 154 ustawy o świdczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu (ust. 1). Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2).

Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Po rozpatrzeniu tego wniosku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną w sprawie (ust. 6). Od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8). Stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 6a).

Przewidziane w art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Postępowanie odwoławcze nie jest przy tym ograniczone do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny skarżącego świadczeniodawcy nie doznał uszczerbku. Ustalenie wyniku konkursu mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Wymagane przepisem art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji pomiędzy tymi ocenami, w związku z czym nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, ale kontrola ta powinna uwzględniać także pozostałe oferty. Tak rozumianej kontroli służyć ma przepis art. 154 ust. 6a ustawy o świadczeniach, w świetle którego stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., II GSK 3097/15).

Zauważyć należy, że przepisy ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów tego kodeksu w takich sprawach wprost nie wyłączają. Wymaga jednak podkreślenia, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, wykonującą zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. W przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w szczególności zaś w treści art. 154 ustawy, brak jest przesłanek do przyjęcia odstępstwa omawianego postępowania odwoławczego, stanowiącego dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, od ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., II GSK 3097/15).

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że decyzja administracyjna powinna być wydana w wyniku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.

Wypełnienie powyższych zasad stanowi warunek wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z kolei zasada ustalona w art. 8 k.p.a. obliguje do prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Mając na względzie, że stosownie do art. 154 ust. 3 i 6 ustawy o świadczeniach rozstrzygnięcia wydawane przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu zapadają w formie decyzji administracyjnej, uznać również należy, że każda z tych decyzji winna czynić zadość wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Powołany przepis przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji pełni istotną rolę w kontekście powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny, a zarazem przejrzysty i wyczerpujący - tok rozumowania organu oraz konkretne okoliczności i argumenty przemawiające za wyrażonym w decyzji stanowiskiem organu, a także odniesienie się w sposób szczegółowy do stanowiska prezentowanego przez stronę w spornych w sprawie kwestiach i formułowanych przez stronę w tym zakresie zarzutów. Daje to stronie możliwość zapoznania się z argumentacją organu i ewentualnego kwestionowania określonych ustaleń czy ich oceny oraz wysnutych wniosków, a w przypadku zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego – umożliwia sądowi dokonanie weryfikacji podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Trzeba podkreślić, że zachowanie omówionych wyżej zasad postępowania administracyjnego, jak również wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., jest szczególnie istotne w postępowaniu przewidzianym w przepisach art. 154 ust. 3 i 6 ustawy o świadczeniach, gdyż decyzje te dotyczą wydatkowania środków publicznych. Przejrzystość uzasadnień decyzji w tego rodzaju sprawach pozwala zarazem na kontrolę rzeczywistej realizacji wyrażonej w art. 134 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W ocenie Sądu obydwie decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji nie pozwalają na merytoryczną ocenę prawidłowości wyrażonego w nich stanowiska organu.

Jak wynika z treści odwołania wniesionego od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, istotą sporu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym był zarzut naruszenia w postępowaniu konkursowym zasady równego traktowania świadczeniodawców. Zarzut ten, podtrzymany we wniesionej do Sądu skardze, wywodzony jest przez stronę skarżącą ze sposobu podziału środków pomiędzy oferentów. Mianowicie w przypadku zgłoszonego przez skarżącą w ramach konkursu miejsca udzielania świadczeń przy ul. [...] [...] 13, która to oferta w rankingu końcowym uzyskała pierwszą pozycję z sumą 82 punktów, skarżąca uzyskała mniejszą wartość świadczeń (na kwotę [...]zł), niż oferta zgłoszona przez [...] Centrum Medyczne Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w P., której oferta w rankingu końcowym uplasowała się na drugiej pozycji z sumą 78 punktów, a uzyskała wartość świadczeń w wysokości [...] zł.

W ocenie Sądu, mimo obszerności uzasadnień obydwu decyzji wydanych przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniach 29 września 2017 r. oraz 23 października 2017 r. organ nie wyjaśnił podstaw swojego stanowiska z odwołaniem się do konkretnych okoliczności w tym zakresie. Obszerne uzasadnienia obu decyzji w zakresie spornego zagadnienia cechuje wysoki stopień ogólnikowości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując ustalenia i ocenę wyrażoną we własnej decyzji z dnia 29 września 2017 r., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, na czym polega istota postępowania wywołanego odwołaniem dotyczącym rozstrzygnięcia postępowania konkursowego o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również podkreślił wielokrotnie, że postępowanie konkursowe przebiegło w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron oraz z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, zaś decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Zdaniem organu, dokonując rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego przeanalizował, zweryfikował i ocenił wszystkie czynności podjęte w postępowaniu konkursowym od ogłoszenia postępowania do ogłoszenia o rozstrzygnięciu tego postępowania oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Dalej organ stwierdził, że ustalona wartość kontraktu jest wynikiem przeprowadzonych negocjacji, w ramach których strony uzgodniły liczbę i cenę planowanych do wykonania świadczeń. Skoro oferenci zaproszeni do negocjacji podpisali zbieżny protokół końcowy bez zastrzeżeń i zaakceptowali jego ustalenia, to w działaniu komisji konkursowej nie można dopatrywać się uchybień czy braku przestrzegania norm prawnych mogących prowadzić do naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji. O wadliwości negocjacji nie może też świadczyć brak wiedzy odwołującego o tym, jakie warunki kontraktów komisja konkursowa negocjowała z innymi oferentami. Negocjacje prowadzone w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są bowiem prowadzone w części niejawnej konkursu ofert i mają charakter dwustronny, a ich celem jest osiągnięcie porozumienia odpowiadającego interesom i celom podmiotów bezpośrednio negocjujących. Proponowana przez komisję konkursową ilość punków i wartość przyszłej umowy jest wypadkową wielu czynników, w tym również ustaleń dokonywanych w trakcie negocjacji.

Organ podkreślił, że komisja konkursowa dla wszystkich oferentów/miejsc udzielania świadczeń, określiła propozycję ilościowo-wartościową zgodnie z treścią opisaną w Procedurze konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr [...], w punkcie: 3.2.1.2, cyt.: "Weryfikacja ofert w zakresie liczby oferowanych świadczeń i przygotowania propozycji do negocjacji w odniesieniu do odrębnego miejsca udzielania świadczeń. Analizę przeprowadza Komisja konkursowa w szczególności w oparciu o dane dotyczące pierwotnej i ostatecznej wysokości kontraktu, wykonania świadczeń w poprzednim okresie rozliczeniowym, przesunięć pomiędzy zakresami i rodzajami świadczeń...".

Organ wskazał, że dokonywana przez komisję konkursową analiza ofert w części niejawnej postępowania w zakresie liczby i ceny oferowanych świadczeń została szczegółowo opisana w zaproszeniu do negocjacji i polegała na:

- analizie złożonej przez oferenta propozycji w zakresie liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny,

- analizie potencjału oferenta w odniesieniu do personelu medycznego, czasu jego pracy, zasobów sprzętowych i lokalowych,

- analizie wymagań jakościowych,

- uwzględnieniu wartości zamówienia wskazanej w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, liczby maksymalnej umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazanej w ogłoszeniu (miejsc udzielania świadczeń dostępnych dla świadczeniobiorców w danym obszarze) określonej zgodnie z planem finansowym L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ i planem zakupu świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutu związanego ze zbyt małą wartością kontraktu, jaki otrzymał odwołujący, do przedstawionego w ofercie potencjału oraz zajmowanego miejsca w rankingu końcowym organ stwierdził, że każde ogłaszane postępowanie posiada określoną wartość przedmiotu zamówienia dla przyjętego okresu rozliczeniowego. Organ podkreślił, że brak jest przepisów prawnych nakazujących przyznanie oferentowi liczby świadczeń na cały potencjał wykazany w ofercie. Wskazał również, że odwołujący posiada dwa wybrane miejsca do zawarcia umowy w przedmiotowym obszarze, w związku z czym, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1146 ze zm.) odwołujący w ramach zawartej umowy z Funduszem może dokonać przesunięć środków finansowych pomiędzy zakresami świadczeń/punktami umowy.

Ponadto organ wskazał, że oferent/miejsce udzielania świadczeń zajmujące pierwsze miejsce w rankingu końcowym uzyskał 15% wzrost w stosunku do obecnie realizowanej umowy, natomiast w przypadku oferenta zajmującego drugą pozycję w rankingu nastąpił 15% spadek wartości w stosunku do obecnie zawartej umowy.

Organ zauważył, że przygotowanie propozycji do negocjacji z kontrahentem jest czymś innym, niż ocena oferty według ustalonych kryteriów, która ma wpływ na miejsce w rankingu końcowym. Ustalona wartość kontraktu jest natomiast wynikiem przeprowadzonych negocjacji, w ramach których strony uzgodniły liczbę i cenę planowanych do wykonania świadczeń, co nastąpiło w przedmiotowym postępowaniu. Odwołujący był czynnym, a nie biernym uczestnikiem negocjacji, o czym świadczą kolejne trzy tury negocjacyjne. Komisja konkursowa bardzo wnikliwie analizowała wszystkie argumenty podnoszone w trakcie negocjacji przez oferentów, w tym przez odwołującego. Komisja konkursowa prowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami do momentu uzyskania zbieżnych stanowisk w protokole końcowym.

Organ wielokrotnie podkreślił, że o wyborze oferty do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej decydował ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem wyników negocjacji oraz wartości zamówienia. Czym innym jest jednak proces oceny oferty, a czym innym jest ustalenie wartości umowy. Odwołujący w toku prowadzonych negocjacji zaakceptował przesłaną przez komisję konkursową propozycję w protokole końcowym z 11 września 2017 r., nie wnosząc żadnych uwag, co oznaczało uzyskanie zbieżnych stanowisk stron.

Zdaniem Sądu powołane rozważania organu, mimo ich obszerności, nie są w żadnym razie wystarczające do uznania, że organ rzeczywiście wyjaśnił podstawy swojego stanowiska w spornej w niniejszej sprawie kwestii wartości świadczeń uzyskanej przez skarżący Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na miejsce udzielania świadczeń przy ul. [...] [...] 13 (wartość [...] zł) w relacji do wartości świadczeń uzyskanej przez podmiot zajmujący drugie miejsce w rankingu końcowym – [...] Centrum Medyczne Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w P. (wartość [...] zł).

Podkreślić natomiast należy, że zarówno umiejscowienie przepisu art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, traktującego o negocjacjach z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz ich ceny, jak i treść tego przepisu wskazują, że negocjacje stanowią element postępowania konkursowego. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że ten etap postępowania konkursowego stanowi także przedmiot kontroli w ramach postępowania odwoławczego opisanego w art. 154 ustawy, a w konsekwencji także kontroli sądowej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., II GSK 262/16). Zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Przepis ten dotyczy jednakże umów, których zawarcie wynika z przeprowadzonego postępowania konkursowego. Weryfikacji postępowania konkursowego służy zaś postępowanie odwoławcze opisane w art. 152 ustawy o świadczeniach. Zatem treść decyzji wydawanych na podstawie art. 154 ust. 3 i 6 ustawy o świadczeniach powinna wskazywać na przeprowadzenie przez organ w postępowaniu administracyjnym rzeczywistej kontroli także omawianego etapu postępowania konkursowego, jak również umożliwiać dokonanie kontroli wydanych decyzji przez sąd administracyjny.

Jak wskazano już wyżej, w niniejszej sprawie rozważania organu w omawianej kwestii należy jednak uznać za wyłącznie ogólnikowe.

Bez wątpienia podstawowe znaczenie dla ustalenia wartości świadczeń w przypadku określonego oferenta ma stanowisko organu wyrażające się w wielkości zaproponowanej przez organ w zaproszeniu do negocjacji, a także ewentualnie następnie skorygowanej w toku kolejnych tur negocjacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ jedynie ogólnie podał, iż opisana w zaproszeniu do negocjacji weryfikacja ofert w części niejawnej postępowania w zakresie liczby i ceny oferowanych świadczeń polegała na:

- analizie złożonej przez oferenta propozycji w zakresie liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny,

- analizie potencjału oferenta w odniesieniu do personelu medycznego, czasu jego pracy, zasobów sprzętowych i lokalowych,

- analizie wymagań jakościowych,

- uwzględnieniu wartości zamówienia wskazanej w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, liczby maksymalnej umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazanej w ogłoszeniu (miejsc udzielania świadczeń dostępnych dla świadczeniobiorców w danym obszarze) określonej zgodnie z planem finansowym L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ i planem zakupu świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ podał zatem zasady postępowania w omawianym zakresie. Jednakże w żadnym miejscu uzasadnienia organ nie wskazał, który z powyższych elementów oceny liczby i ceny oferowanych świadczeń spowodował, że propozycja ilościowo-wartościowa przedstawiona skarżącemu na miejsce udzielania świadczeń przy ul. [...] [...] 13, ocenione punktowo najwyżej, była niższa od propozycji przedstawionej podmiotowi zajmującemu drugie miejsce w rankingu końcowym, to jest spółce [...].

Jak wynika z przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji punktu 3.2.1.2 Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr [...], analiza prowadząca do przygotowania propozycji do negocjacji w odniesieniu do odrębnego miejsca udzielania świadczeń przeprowadzana jest w szczególności w oparciu o dane dotyczące pierwotnej i ostatecznej wysokości kontraktu, wykonania świadczeń w poprzednim okresie rozliczeniowym, przesunięć pomiędzy zakresami i rodzajami świadczeń. Organ w uzasadnieniach obu swoich decyzji nie podał jednak konkretnych okoliczności i danych z poprzedniego okresu rozliczeniowego dotyczących wykonania świadczeń oraz przesunięć pomiędzy zakresami i rodzajami świadczeń, a tym bardziej nie wskazał na różnice w zakresie tych elementów oceny, które przemawiałyby za złożeniem skarżącemu propozycji wartościowo niższej od propozycji złożonej podmiotowi, który uplasował się w rankingu końcowym na drugim miejscu. Nie wskazał też na konkretne okoliczności w kontekście powoływanego przez skarżącego zarzutu wyższego potencjału jego oferty, która znalazła się na pierwszym miejscu rankingu końcowego, w relacji do oferty, która zajęła dopiero kolejne, drugie miejsce.

Mając na względzie tak określony charakter spornej w sprawie kwestii, stanowiska organu w żadnym razie nie wyjaśnia argument, iż miejsce udzielania świadczeń zajmujące pierwsze miejsce w rankingu końcowym uzyskało 15% wzrost w stosunku do obecnie realizowanej umowy, natomiast oferent zajmujący drugą pozycję w rankingu odnotował 15% spadek wartości w stosunku do obecnie zawartej umowy.

Podobnie należy ocenić, trafny co do zasady, argument o braku podstaw prawnych nakazujących przyznanie oferentowi liczby świadczeń na cały potencjał wykazany w ofercie, co jednak nie pozwala na poznanie rzeczywistych przesłanek stanowiska organu w zakresie spornego w sprawie zagadnienia.

W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji administracyjnych brak natomiast przedstawienia analizy złożonej przez oferenta propozycji w zakresie liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny, analizy potencjału oferenta w odniesieniu do personelu medycznego, czasu jego pracy, zasobów sprzętowych i lokalowych, jak również analizy wymagań jakościowych, z punktu widzenia wpływu tych elementów na przedstawioną przez organ propozycję ilościowo -wartościową w okolicznościach niniejszej sprawy, czy wskazania chociażby na rozstrzygające znaczenie któregoś z wymienionych elementów na zaproponowaną przez organ wartość, co pozwalałoby na skonfrontowanie stanowiska organu z dokumentacją konkursową.

W sytuacji, gdy wartość uzyskana przez ofertę zajmującą drugie miejsce w rankingu końcowym (279.999,90 zł) jest nawet wyższa od sumy wartości w przypadku obu złożonych przez skarżącego ofert (168.289,20 zł i [...] zł), w tym oferty skarżącego, która uzyskała najwyższą liczbę punktów w rankingu końcowym, dla wyjaśnienia stanowiska organu nie można uznać za wystarczające odwołania się do przewidzianej w § 21 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1146 z późn. zm.) możliwości dokonania przesunięć środków finansowych pomiędzy zakresami świadczeń/punktami umowy.

Ponadto w ocenie Sądu sam fakt podpisania protokołu końcowego z negocjacji nie przesądza o braku możliwości naruszenia w postępowaniu konkursowym interesu prawnego skarżącego i w konsekwencji braku konieczności wyjaśnienia stanowiska organu w zakresie propozycji ilościowo-wartościowej przedstawianej przez komisję konkursową w toku negocjacji prowadzonych z oferentami. Trzeba zauważyć, że skarżący nie mógł nie podpisać protokołu końcowego bez narażenia się, zgodnie z pouczeniem zawartym w protokole, na niezawarcie umowy w ogóle, gdyż jego oferta zostałaby zakwalifikowana do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania. Jednocześnie w świetle treści dokumentów postępowania konkursowego nie budzi wątpliwości, że skarżący przystępując do negocjacji oraz w toku ich kolejnych tur wnosił o przyznanie środków finansowych (wartości świadczeń) w wysokości znacząco wyższej od zaproponowanej przez komisję konkursową. Wskazuje na to między innymi treść pisma z dnia 8 września 2017 r.

Wymaga podkreślenia, że akcentowana przez organ pewna swoboda w ustalaniu propozycji do negocjacji nie może oznaczać dowolności. W przeciwnym wypadku wynik negocjacji mógłby wypaczyć wyniki oceny ofert, dokonywane wszakże przy użyciu określonej punktacji, co wskazuje nie tylko na samą możliwość zawarcia umów z wyłonionymi w ten sposób świadczeniodawcami, ale również przedstawia różnice między podmiotami wybranymi w konkursie w zakresie takich elementów jak, między innymi: jakość, kompleksowość, dostępność czy ciągłość. Trzeba zauważyć, że poza ofertami z pierwszej i drugiej pozycji rankingu końcowego, w przypadku pozostałych wybranych w konkursie ofert miejsca w zestawieniu wartości świadczeń odpowiadają miejscom z rankingu końcowego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że weryfikacji postępowania konkursowego także na tym etapie służy postępowanie odwoławcze opisane w art. 152 ustawy o świadczeniach. Decyzje wydane w tym postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 154 ust. 3 i 6 ustawy powinny w swych uzasadnieniach dawać wyraz przeprowadzenia rzeczywistej kontroli w tym zakresie.

Natomiast zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu nie odpowiadają powyższym wymogom. Z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniach decyzji nie powołano konkretnych okoliczności i danych, które umożliwiałyby weryfikację prawidłowości stanowiska organu i ocenę czy w postępowaniu konkursowym mogło dojść do naruszenia wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania świadczeniodawców oraz prowadzenia postępowania z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji i w konsekwencji uszczerbku w interesie prawnym skarżącego. Zdaniem Sądu, wątpliwości skarżącego są uzasadnione, a wynikają przede wszystkim z nieuczynienia zadość obowiązkowi organu szczegółowego wyjaśnienia kwestii podniesionych w odwołaniu i precyzyjnego ustosunkowania się do podniesionych zarzutów, to jest w szczególności wyjaśnienia w oparciu o konkretne okoliczności podstaw zróżnicowania propozycji ilościowo-wartościowych przedstawionych skarżącemu oraz innym oferentom w toku negocjacji. Za dalece niewystarczające należy uznać podanie w decyzji z dnia 29 września 2017 r. informacji, iż komisja przygotowała propozycje do negocjacji w kontekście potencjału oferentów, prowadzonych analiz w zakresie wartości umów oraz wykonania świadczeń za okres 2016 i 2017 r. Także w zaproszeniu do negocjacji z dnia 29 sierpnia 2017 r. przesłanki brane w tym przypadku pod uwagę zostały opisane wyłącznie ogólnie.

Wskazać należy, że do akt dołączono dokumentację konkursową dotyczącą oferty skarżącego oraz pozostałych oferentów, którzy brali udział w konkursie. Sąd administracyjny nie jest jednak uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz poszukiwania podstaw faktycznych do przedstawionej w decyzji administracyjnej oceny. Prawidłowe rozpatrzenie zarzutów odwołania wymagało dokonania przez organ analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i przedstawienia konkretnych okoliczności przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Uchybienia te mogły mieć zaś wpływ na ocenę kwestii realizacji w kontrolowanym postępowaniu zasady równego traktowania wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 października 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia 29 września 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się powyższymi wskazaniami, podda analizie całokształt dokumentacji konkursowej i mając na względzie zarzuty podniesione w odwołaniu ponownie oceni czy w postępowaniu konkursowym mogło dojść do naruszenia zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a w następstwie uszczerbku w interesie prawnym skarżącego. Wydając decyzję w sprawie organ będzie kierował się normą art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi wszystkie elementy stanu faktycznego istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Rozpatrując podniesione w odwołaniu zarzuty organ odniesie się do konkretnych okoliczności postępowania konkursowego i dopiero na tej podstawie oceni zasadność zarzutów oraz da temu w sposób szczegółowy wyraz w uzasadnieniu decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).