Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 102/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Andrzej Kuba (spr.), Protokolant Magdalena Rosik, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2103/04 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Trzemeszno na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie subwencji z budżetu gminy I. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. Zasądza od Miasta i Gminy Trzemeszno na rzecz Ministra Finansów kwotę 3.000,-zł (trzy tysiące złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Trzemeszno na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnej części podstawowej subwencji ogólnej za 2002 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] i stwierdził, że uchylone decyzje w całości nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z dnia 3 czerwca 2004 r. Minister Finansów zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnej dla Miasta i Gminy Trzemeszno części podstawowej subwencji ogólnej za 2002 r. w kwocie 282.077,00 zł wraz z odsetkami. W powołanym piśmie Minister Finansów wskazał, że wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z nadesłaną, przy piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, korektą sprawozdania za półrocze 2001 r. W piśmie tym zwrócono się do Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno o zajęcie stanowiska w sprawie zwrotu nienależnej części podstawowej subwencji ogólnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] Minister Finansów zobowiązał Miasto i Gminę Trzemeszno do zwrotu nadpłaconej kwoty części podstawowej subwencji ogólnej za 2002 r. we wskazanej wyżej wysokości oraz do zapłaty odsetek ustalonych jak dla zaległości podatkowych od nienależnej kwoty części podstawowej subwencji ogólnej otrzymanej w okresie styczeń - grudzień 2002 r.

Pismem z dnia 12 lipca 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy Trzemeszno wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o zniesienie obowiązku zwrotu lub umorzenie odsetek, odroczenie terminu spłaty i rozłożenie na raty zwrotu przedmiotowej subwencji w formie potrąceń od subwencji należnych za lata następne. W uzasadnieniu wniosku przedstawiono trudną sytuację budżetową gminy.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wyjaśnił, że obowiązek zwrotu przez Miasto i Gminę Trzemeszno części podstawowej subwencji ogólnej za 2002 r. wynikał z korekty sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za półrocze 2001 r.

Na powyższą decyzję Burmistrz Miasta i Gminy Trzemeszno złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2004 r.

Skarżąca gmina zarzuciła zaskarżonym decyzjom rażące uchybienie art. 107 k.p.a, ze względu na to, że decyzje nie zawierały podstawowych elementów wymaganych dla decyzji administracyjnych, wymienionych w powołanym wyżej przepisie, m.in. przez brak merytorycznej podstawy prawnej. Ponadto w ocenie strony skarżącej nie wyczerpano w pełni zapisów art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie gminie czynnego udziału w toku postępowania poprzez brak dostatecznych możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W skardze zarzucono również, że decyzje Ministra Finansów zostały wydane na podstawie nieistniejących w dniu wydawania tych decyzji przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003, podczas gdy od dnia 1 stycznia 2004 r. obowiązuje nowa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966), która w całości zastąpiła wskazaną wyżej ustawę. W ocenie strony skarżącej, żaden z przepisów obowiązującej ustawy nie zawiera zapisów uprawniających wszczynanie lub prowadzenie postępowania o zwrot subwencji lub ich części po dniu 1 stycznia 2004 r. w oparciu o przepisy obowiązujące przed tym dniem.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach. Stwierdził ponadto, że Miasto i Gmina Trzemeszno miało możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym wypowiadania się w poszczególnych kwestiach, a zatem zarzut strony skarżącej co do naruszenia przepisu art. 10 i art. 107 k.p.a. jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził takie uchybienia w postępowaniu administracyjnym, które skutkują uchyleniem decyzji obu instancji.

Podkreślił, że obowiązkom organu administracji wynikającym z przepisu art. 10 k.p.a. odpowiadają uprawnienia strony postępowania nie tylko do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ale również do "ostatecznego" wypowiedzenia się w sprawie bezpośrednio przed jej rozstrzygnięciem. Zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów nie zastosował się do dyrektyw wynikających z powyższego przepisu. Sąd I instancji wskazał, że wezwanie strony do zajęcia stanowiska w sprawie, zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, nie czyni zadość obowiązkowi organu administracji wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. W momencie, gdy organ administracji będący gospodarzem postępowania zamierza przejść z fazy wyjaśniającej postępowania do fazy jurysdykcyjnej, winien poinformować o tym stronę, zawiadamiając ją o możliwości skorzystania z uprawnień określonych w tym przepisie. Za uzasadniony uznano pogląd, że nie można pozbawiać strony prawa wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów przed wydaniem decyzji nawet wtedy, gdy w ocenie organu administracji wynik rozstrzygnięcia wydaje się być oczywisty. Skorzystanie z możliwości określonej w art. 10 § 1 k.p.a. jest uprawnieniem strony i tylko ona może decydować, czy w danej sytuacji z uprawnienia tego skorzystać. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie nie jest dokonywanie oceny czy w danej sytuacji, biorąc pod uwagę zakres przeprowadzonego postępowania, istnieją ku temu powody, aby strona mogła się wypowiedzieć, a jedynie stworzenie takiej możliwości prawnej i faktycznej stronie poprzez poinformowanie jej o istnieniu takiego uprawnienia. Brak w aktach sprawy dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdził, że nie można w pełni podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego rażącego, w jej ocenie, naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez brak w decyzjach Ministra Finansów podstawowych elementów wymaganych dla decyzji administracyjnej, a głównie brak merytorycznej podstawy prawnej. W podstawie prawnej decyzji nie został wskazany przepis o charakterze materialnoprawnym, który stanowił podstawę domagania się zwrotu subwencji, co stanowiło uchybienie formalne, jednak przepis ten został przytoczony i omówiony w uzasadnieniach decyzji.

W skardze kasacyjnej Minister Finansów zaskarżył w całości powyższy wyrok i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Miasta i Gminy Trzemeszno do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) /dalej: p.p.s.a./, zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz stworzenie przez organ administracji przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zdaniem skarżącego obydwa te warunki zostały przez Ministra Finansów spełnione, gdyż wraz pismem z dnia 3 czerwca 2004 r. Minister Finansów przesłał stronie wszystkie akta postępowania stanowiące materiał dowodowy. Ustalenie części podstawowej subwencji ogólnej następuje zawsze w oparciu o dane zawarte w sprawozdaniu Rb - PDP półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania podstawowych dochodów podatkowych. Zmiana ostatecznej kwoty części podstawowej subwencji ogólnej może nastąpić wyłącznie w wyniku złożenia korekty tego sprawozdania, bowiem inne dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia tej części subwencji. Taka korekta została sporządzona przez gminę Trzemeszno i stała się podstawą do wszczęcia postępowania przez Ministra Finansów i wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty. Zasadnicze dowody w postępowaniu oraz główne ustalenia będące podstawą wydania decyzji były znane już w toku prowadzonej w gminie kontroli RIO, w czasie której strona była zapoznawana z całością materiału dowodowego i brała w niej czynny udział. Postępowanie dowodowe prowadzone przez Ministra Finansów w przedmiotowej sprawie ograniczało się praktycznie w postępowaniu w pierwszej instancji do przeprowadzenia dowodów z dokumentów wystawionych przez stronę. Skoro zatem jedyny dowód służący do ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był znany stronie (strona sama go przygotowała, a nadto otrzymała go wraz z informacją o wszczęciu postępowania), to brak formalnego powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji nie miał, w ocenie skarżącej, wpływu na wynik sprawy.

Skarżący podał, że w postępowaniu prowadzonym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych w pierwszej instancji. Nie przeprowadzał nowych dowodów, ustalony stan faktyczny nie budził wątpliwości, a strona nie wnosiła o uzupełnienie postępowania dowodowego. Organ w postępowaniu odwoławczym dokonał oceny zgromadzonego materiału, stąd nie wzywał strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powołał się przy tym m.in. na wyrok NSA z dnia 4 marca 1998 r. sygn. SA/Ka 1160/97, zgodnie z którym organ odwoławczy, który nie prowadzi żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, nie ma obowiązku zapoznawać strony z dowodami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Trzemeszno wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów od skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona powołała się na wyrok NSA z dnia 26 maja 1983 r., zgodnie z którym brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. (sygn. SA/Ka 662/82) oraz na orzeczenie z dnia 28 marca 1985 r., w którym NSA stwierdził, że organ administracji państwowej nie może pozbawiać strony udziału w postępowaniu administracyjnym uzasadniając, że jej udział nie jest konieczny (ONSA 1985/2/5). Zdaniem strony art. 10 § 1 nakłada na organ obowiązki, których nie można ignorować tylko dlatego, że organ rozstrzygał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w I instancji. Z dyspozycji ww. artykułu wynika, że obowiązek zagwarantowania stronie takiego prawa istnieje w każdym stadium postępowania, nawet jeśli prowadziłoby to do powielenia czynności postępowania w I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegający na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 10 § 1 k.p.a., jest usprawiedliwiony i dlatego winien być uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 10 § 1 k.p.a. stwierdził, że organ – Minister Finansów nie zastosował się do dyrektyw wynikających z powyższego przepisu i to w obu instancjach. Nie zapewnił on bowiem stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Jednocześnie stwierdził, że wezwanie strony do zajęcia stanowiska w sprawie zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie czyni zadość obowiązkowi organu administracji wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest bowiem pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia.

Brak w aktach sprawy dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie negując, że Sąd pierwszej instancji w ustalonym przez siebie stanie faktycznym odnośnie przebiegu postępowania administracyjnego miał podstawy do stwierdzenia naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., nie brał jednak pod uwagę, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zawiera kwalifikowaną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli wymaga wykazania przez Sąd, że tego rodzaju naruszenie przepisu postępowania art. 10 § 1 k.p.a. jakie miało miejsce w niniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma jednego zdania na ten temat i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził analizy w tym zakresie, gdyż nawet nie wypowiedział się czy ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny był prawidłowy, czy też nie.

W tych warunkach należało przyjąć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 10 k.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku jest trafny.

Mimo treści art. 10 k.p.a., WSA winien odnieść się do przeprowadzonego w tej sprawie postępowania dowodowego do podnoszonych przez skarżącego zarzutów we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i czy one dowodzą, że mimo braku pouczenia z art. 10 § 1 k.p.a. zapoznał się on dostatecznie z materiałem dowodowym zebranym w tej sprawie, a przede wszystkim w jaki sposób brak zawiadomienia i pouczenia z art. 10 § 1 k.p.a. ograniczył realnie skarżącego w prawach strony i w możliwości podnoszenia nowych zarzutów i argumentów, które znalazły się częściowo we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze do Sądu.

W skardze bowiem skarżący podnosił przede wszystkim zarzut naruszenia prawa materialnego art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003.

Należy przy tym zauważyć, że rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało dokonane w oparciu o dokumenty, które były znane stronie od początku i do których odnosiła się ona zarówno w piśmie z dnia 16.06.2004 r. przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ rozpoznając sprawę po raz drugi w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i wydając zaskarżoną decyzję miał obowiązek rozpoznać tę sprawę ponownie i odnieść się do wszystkich zarzutów strony.

Zatem przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny przeanalizuje jeszcze raz i to w sposób wynikający z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. czy wytknięte organowi naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jeśli to Sąd wykaże to może wówczas poprzestać na tym zarzucie jako podstawie ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji, jeśli natomiast to byłoby niewystarczające Sąd I instancji, będąc niezwiązany granicami skargi, rozpozna niniejszą sprawę zarówno od strony ewentualnego naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy i ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz od strony podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego leżącego u podstaw zaskarżonej decyzji.

Ponieważ sprawa niniejsza wymagała dokonania ustalenia stanu faktycznego przez Sąd, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, który oceni legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Z tych wszystkich przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 206 p.p.s.a.