Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 712/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge–Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Grabów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 535/10 w sprawie ze skargi M.U. na zarządzenie Wójta Gminy Grabów z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 535/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonego przez M.U., zarządzenia Wójta Gminy Grabów z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o odwołaniu M.U. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej w C. z dniem [...] marca 2010 r. bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu zarządzenia Wójt stwierdził, że wnioski o odwołanie kierowali nauczyciele i rodzice dzieci, że organ nadzoru pedagogicznego nie wydał opinii co do odwołania w terminie przewidzianym przepisami, zatem jest ona pozytywna, zaś działalności dyrektor szkoły zarzucił:

– konflikt interesów między funkcją dyrektora szkoły a Prezesa Stowarzyszenia Inicjatyw Lokalnych "[...]", gdyż Stowarzyszenie podejmowało działania zmierzające do przejęcia prowadzenia szkoły,

– naruszenie kompetencji przez udostępnienie Stowarzyszeniu bez zgody i wiedzy organu prowadzącego szkołę budynku, strony internetowej i telefonu szkoły,

– nieprzygotowanie w sposób właściwy i niewdrożenie mimo obowiązku programu efektywności kształcenia i wychowania, zaleconego przez Kuratorium Oświaty,

– utrudnienie lub uniemożliwienie nadzoru nad prawidłowym funkcjonowaniem szkoły w zakresie dydaktyczno-wychowawczym i organizacyjnym w związku z działalnością publiczną – wykonywanie mandatu radnego powiatowego,

– zezwolenie, przez brak właściwego nadzoru, na korzystanie ze świadczeń z funduszu socjalnego przez osoby niebędące pracownikami szkoły,

– naruszenie zasady zmniejszania godzin zatrudnienia nauczycielowi z 6/18 na 4/18,

– nieprawidłowości w dysponowaniu środkami przeznaczonymi dla Rady Rodziców i w prowadzonym przez samorząd szkolny sklepiku,

– nieprawidłowości w naliczaniu godzin doraźnych zastępstw,

– poświadczenie wpisem do dziennika lekcyjnego odbycia przez siebie zajęć lekcyjnych w czasie równoległej obecności na posiedzeniach rady powiatu,

– brak należytego wykonywania obowiązków Dyrektora Szkoły i nauczyciela w związku z uczestnictwem w godzinach pracy szkoły w pracach rady powiatu,

– utratę szansy na pozyskanie środków z funduszy specjalnych przez niewłaściwe przygotowanie wniosków o uczestnictwo w programach edukacyjnych,

– nienależytą współpracę z Radą Rodziców i częścią kadry pedagogicznej, noszącą znamiona mobbingu wobec starszych pracowników pedagogicznych,

– brak nadzoru w zakresie zapewnienia funkcjonowania wybranych organów (Rada Rodziców) i dopuszczenie do korzystania ze statutu szkoły niedostosowanego do obowiązujących uregulowań prawnych,

– niewłaściwe wykorzystywanie zwolnień i świadczenie podczas nich pracy,

– pobieranie wynagrodzenia z tytułu pracy i jednocześnie diet z tytułu uczestnictwa w posiedzeniach rady powiatu.

W ocenie organu zaszły przesłanki do odwołania M.U. z funkcji Dyrektora Szkoły z trybie natychmiastowym, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Stwierdzając nieważność zarządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że art. 38 ustawy o systemie oświaty stwarza gwarancje stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym, poprzez wskazanie w ust. 1 pkt 1 w sposób wyczerpujący przyczyn odwołania z takiego stanowiska. Z kolei, zdaniem Sądu, pkt 2 ust. 1 art. 38 mówiący o możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska bez wypowiedzenia pozwala uczynić to tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Przypadki te – stwierdził Sąd - nie mogą być tożsame z tymi, o których mowa w pkt 1, ale muszą odnosić się do zdarzeń, zachowań i sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, uniemożliwiających dalsze kierowanie szkołą, którym niezapobieżenie spowoduje istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z innych obiektywnie ważnych względów nie mogących być do przyjęcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu zarzutów jakie zostały postawione M.U. w zarządzeniu Wójta Gminy nie można zaliczyć do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Reprezentowany przez radcę prawnego, Wójt Gminy Grabów wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zarzucając:

– naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 147 § 1 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegające na uznaniu, że przyczyny wskazane w uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy Grabów z dnia [...] marca 2010 r. o odwołaniu M.U. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej w C. nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku stanowiącego podstawę odwołania dyrektora w trybie przewidzianym w tym przepisie, a tym samym, że zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności,

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzygnięcie sprawy jedynie na podstawie zarzutów, wniosków i podstawy powołanej w skardze, podczas gdy Sąd powinien był rozstrzygnąć sprawę w całych jej granicach, odnosząc się do kwestii skutków wydania przez Sąd orzeczenia stwierdzającego nieważność zarządzenia, które sprowadzały się do przywrócenia skarżącej do pełnienia funkcji już powierzonej nowej osobie wyłonionej w konkursie ogłoszonym zarządzeniem Wójta Gminy z dnia [...] maja 2010 r.

M.U. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Podstawę wydania zaskarżonego przez M.U. zarządzenia Wójta Gminy Grabów stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "ustawa o systemie oświaty". Przepis ten stanowi, ze organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole może, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, odwołać nauczyciela z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przesłanki odwołania "natychmiastowego" jakie stawia ten przepis są dwie – muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione przypadku i być zasięgnięta opinia kuratora oświaty. Co do tego drugiego warunku, uważa się go za spełniony pozytywnie gdy w ciągu pięciu dni od otrzymania wniosku organ nie wyda opinii (art. 38 ust. 2).

W niniejszej sprawie przesłanka zasięgnięcia opinii została niewątpliwie spełniona – organ prowadzący wystąpił o opinię, kurator opinię wydał ale po terminie pięciodniowym, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Sporną natomiast kwestią jest spełnienie przez zarządzenie wójta wymogu "przypadków szczególnie uzasadnionych".

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż art. 38 ustawy o systemie oświaty zapewnia nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko kierownicze gwarancję stabilności na tym stanowisku. W ust. 1 pkt 1 wskazane są bowiem przypadki kiedy można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Natomiast wyjątek od tej zasady zawiera pkt 2 ust. 1 art. 38, przewidując możliwość odwołania bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Te przypadki muszą być jednak właśnie szczególnie uzasadnione, jednak inne aniżeli wskazane w pkt 1 tego ustępu.

Szczególne przypadki to takie okoliczności, które uniemożliwiają pozostawienie nauczyciela na zajmowanym stanowisku kierowniczym, bowiem jego postępowanie jest tego rodzaju wadliwie naganne w różnych aspektach, że funkcji mu powierzonej sprawować on dalej nie może. Naganność dotyczyć może tak pracy na stanowisku, jak i zachowania czy postępowania. Jednak, jak podniesiono wyżej, nie mogą to być przesłanki takie, o jakich mowa w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty.

Przesłanki odwołania M.U. z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej w C., przedstawione przez Wójta Gminy Grabów w zaskarżonym przez nią zarządzeniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenił jako niespełniające wymogów szczególnego przypadku. Trudno się z taką oceną nie zgodzić. Okoliczności przytoczone w zaskarżonym zarządzeniu należy raczej zakwalifikować jako nieprawidłowe wykonywanie powierzonej funkcji i zadań z niej wynikających, co mieściłoby się w przesłankach pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty. W takiej sytuacji nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", iż stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. To ono naruszało natomiast art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i było to naruszenie istotne, świadczące o sprzeczności zarządzenia z tym przepisem, kwalifikującej się do stwierdzenia nieważności aktu dotkniętego taką wadą.

Zarzut zatem skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd prawa materialnego nie jest zasadny. Za taki również należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Sprowadza się on w istocie do tego, że Wojewódzki Sąd nie ocenił jakie skutki wywoła jego rozstrzygniecie, a to narusza art. 134 § 1 P.p.s.a.

Kontroli Wojewódzkiego Sądu podlegało zarządzenie Wójta i to ten akt był badany pod względem zgodności z prawem. Sąd ten nie oceniał przecież swojego własnego rozstrzygnięcia. Natomiast jeśliby zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania rozumieć jako niezbadanie przez Sąd skutków wydanego przez Wójta Gminy Grabów zarządzenia, to też nie można się z nim zgodzić.

Przesłanką oceny aktu organu gminy jest sprzeczność z prawem, gdyż, jak stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawa o samorządzie", uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. O sprzeczności z prawem zaś świadczy to, że naruszenie prawa należy zakwalifikować jako istotne, co wynika a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie. Istotną sprzeczność z prawem należy uznać jako dodatnią przesłankę stwierdzenia nieważności aktu, z kolei przesłanki negatywne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności są dwie – nieistotność naruszenia (art. 91 ust. 4) i upływ czasu od podjęcia aktu. Art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie stanowi, iż nie stwierdza się nieważności po upływie roku od dnia podjęcia, z zastrzeżeniem z niego wynikającym, co do aktu prawa miejscowego i uchybienia trybowi przedłożenia organowi nadzoru. Innych warunków uniemożliwiających stwierdzenie nieważności przepisy nie stanowią. Ustawa o samorządzie zawiera bowiem tylko dwie ww. przesłanki, zaś ustawa o systemie oświaty kwestii tych nie reguluje w ogóle, natomiast P.p.s.a. w art. 147 § 1 wskazuje tylko rodzaje rozstrzygnięć. Badanie zatem przez Wojewódzki Sąd skutków zaskarżonego zarządzenia nie było wymagane, bowiem żaden przepis tego nie nakazuje. Natomiast dokonanie takiej oceny przez Sąd wykraczałoby poza granice sprawy i naruszałoby art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż prowadziło do ustanowienia dodatkowej niewymaganej przepisami przesłanki oceny.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.