Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1865/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138§ 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] lutego 2015 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku I. G. (dalej: wnioskodawca, skarżąca, strona skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W.) z [...] października 2011 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Modernizacja [...], etap I, odcinek [...]", w części dotyczącej likwidacji i budowy układów drogowych, według wariantu inwestycyjnego nr I.

W decyzji z [...] lutego 2015 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji z [...] października 2011 r. RDOŚ w W. określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na modernizacji [...], etap I, odcinek [...].

W dniu 27 stycznia 2014 r. I. G. zwróciła się do GDOŚ z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wobec powyższego GDOŚ w zawiadomieniu z 29 kwietnia 2014 r., znak: [...], wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W opinii strony za stwierdzeniem nieważności decyzji RDOŚ w W. z [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przemawia okoliczność naruszenia przez ww. organ kompetencji rzeczowej. Według skarżącej, wchodzące w skład planowanej modernizacji [...] prace związane z likwidacją oraz budową układów drogowych, powinny zostać zakwalifikowane jako odrębne zamierzenie budowlane, zaliczane do grupy przedsięwzięć mogących potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.) tj. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm. ), dla których organem właściwym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a nie regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej, RDOŚ w W. działając na podstawie określonej w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 Nr 199 poz. 1227, dalej: u.u.i.ś.), kompetencji rzeczowej był uprawniony do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie w zakresie prac związanych z modernizacją [...], natomiast likwidacja i budowa układów drogowych winny być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego toczącego się przed organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego. Zarzucono RDOŚ w W., że decyzja z [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji ww. przedsięwzięcia, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co według skarżącej wypełnia znamiona jednej z przesłanek koniecznych do stwierdzenia jej nieważności, w części dotyczącej likwidacji i budowy planowanych układów drogowych.

GDOŚ w decyzji z [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu II instancji, jeśli przedsięwzięcie wskazane we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach składa się z kilku zamierzeń budowlanych, nie jest uzasadnione ograniczanie rozpoznania sprawy jedynie do przedsięwzięcia głównego, pozostawiając tym samym właściwą analizę przedsięwzięć towarzyszących indywidualnie prowadzonym postępowaniom w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań.

Odnosząc się do kompetencji rzeczowej regionalnego dyrektora ochrony środowiska, GDOŚ wskazał, że RDOŚ w W. swoją właściwość rzeczową w sprawie wywodzi z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie u.u.i.ś., który stanowi, że dla przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w zakresie [...], organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Według GDOŚ, z przepisu tego nie wynika, aby RDOŚ w W. był organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na budowie dróg o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 ww. rozporządzenia oraz obiektów mostowych w ciągu drogi o nawierzchni twardej. Zatem ocena właściwości rzeczowej regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia głównego oraz przedsięwzięć towarzyszących będzie każdorazowo zależała od możliwości lub konieczności łącznego traktowania wszystkich planowanych zmierzeń budowlanych.

GDOŚ w decyzji z [...] lutego 2015 r. wydanej po rozpatrzeniu wniosku I. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDOŚ z [...] lipca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r.

Dokonując oceny prowadzonego postępowania, którego istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., GDOŚ w pierwszej kolejności z urzędu dokonał oceny decyzji RDOŚ w W. z [...] października 2011 r. w części dotyczącej likwidacji i budowy układów drogowych i jej skutków prawnych, celem identyfikacji wad koniecznych do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Dokonując tej oceny GDOŚ nie stwierdził naruszenia przepisów o właściwości, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie GDOŚ, organem właściwym był RDOŚ w W. Organ odwoławczy nie stwierdził również, aby decyzja poddana kontroli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. GDOŚ dokonał także kontroli decyzji RDOŚ z punktu widzenia innych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą argumentów i zarzutów, w tym zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., GDOŚ wskazał, że RDOŚ w W. wydał decyzję zgodnie ze swą właściwością określoną w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie u.u.i.ś. W ocenie GDOŚ, nieuzasadnione są twierdzenia strony postępowania, że wskazane w zakresie planowanej inwestycji, tzw. układy drogowe, winny być rozpatrywane oddzielnie i zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia jako "drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

GDOŚ podniósł, że udzielone przez organ w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2014 r. wyjaśnienia są słuszne i prawidłowe dlatego zostały podtrzymane. GDOŚ dodał, że planowana przebudowa "układu drogowego" wynika z potrzeby likwidacji skrzyżowań [...] z drogami publicznymi, w ten sposób, że skrzyżowania jednopoziomowe (przejazdy) zostaną zastąpione dwupoziomowymi (wiadukty lub tunele) w ramach planowanej modernizacji [...]. W odwrotnej sytuacji, takiej w której drogi te byłyby procedowane odrębnie, długości poszczególnych odcinków dróg nie byłyby sumowane, gdyż nie zachodziłoby pomiędzy nimi żadne powiązanie, i w konsekwencji nie zostałyby zakwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Dlatego również z tego powodu, badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. GDOŚ wskazał, że organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko dokonując w decyzji prawidłowej wykładni w zakresie pojęcia "powiązania technologicznego" i jego stosowania w praktyce, w odniesieniu do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W piśmie z 1 kwietnia strona skarżąca wniosła skargę na decyzję GDOŚ z [...] lutego 2015 r.

W skardze wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. u. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucono, że:

1. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego (wada określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), - poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wada określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), tj.

a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

b) art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. w związku z art. 49 k.p.a. poprzez zawiadamianie stron postępowania o dokonanych czynnościach poprzez obwieszczenie, podczas gdy przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowane przedsięwzięcie, ani całości, ani w części nie jest planowane na terenie zamkniętym, ani na obszarze morskim. Zdaniem strony skarżącej z raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (w tym będących jego częścią załączników mapowych), żadna z dróg planowanych do realizacji w ramach będących częścią planowanej inwestycji w postaci układu drogowego nie jest autostradą, drogą ekspresową, nie posiada czterech pasów ruchu, ani jednocześnie długości łącznej (wszystkich dróg) przekraczającej 10 km. Oznacza to według skarżącej, że część planowanej inwestycji określona jako układ drogowy w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowana w świetle powołanych w skardze przepisów jako przedsięwzięcie, dla którego organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dokonując prawidłowej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia określonego jako układy drogowe wskazać należy, że zaliczyć je należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 1 pkt 60 ww. rozporządzenia. Dodatkowo w skardze wskazano, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś., organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla powyższego przedsięwzięcia w części wskazanej we wniosku jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Według strony skarżącej, z uzasadnienia decyzji wynika, że organ kwalifikuje powyższe przedsięwzięcia "drogowe" jako przedsięwzięcia zaliczone do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (a więc innych niż przedsięwzięcie określone we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które kwalifikowane jest jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), a mimo to nie wskazują, z czego wynika ze względu na kwalifikację tego przedsięwzięcia właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydania dla tego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe zdaniem skarżącej dowodzi, że przyjmując, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla powyższego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, GDOŚ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. i art. 75 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiące podstawę do uchylenia aktów prawnych, w których wykładnię powyższą zastosowano. Według skarżącej, organ nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Praktyka taka uniemożliwiła skarżącej zapoznanie się i ustosunkowanie do chociażby stanowiska w sprawie stowarzyszenia [...], o którym bardzo marginalnie organ wspomina w uzasadnieniu decyzji.

Skarżąca podnosi, że z literalnej wykładni art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. wynika, że może on mieć zastosowanie wyłącznie w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc w toku postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, a nie w trybach nadzwyczajnych (w przeciwnym wypadku ustawodawca użyłby określenia "w sprawie").

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 23 października 2015 r. pełnomocnika uczestnika postępowania w odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej i odniesiono się do zarzutów skargi.

W piśmie procesowym z 20 listopada 2015 r. pełnomocnika uczestnika postępowania w związku z otwarciem na nowo rozprawy, wniesiono o wezwanie przez Sąd GDOŚ do przedłożenia map ewidencyjnych, stanowiących załącznik nr 3 do wniosku uczestnika z 14 lutego 2011 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a które nie zostały przekazane do Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na względzie kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja GDOŚ z [...] lutego 2015 r., w której utrzymano w mocy decyzję z GDOŚ z [...] lipca 2014 r.

Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia wydanego na art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem powołanego wyżej przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza tylko to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ I instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Przenoszą powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że GDOŚ nie naruszył normy wynikającej z treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności zostały prawidłowo ustalone na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ w W. z [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 ustawy k.p.a. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała ocena legalności zastosowania przez GDOŚ przepisów u.u.i.ś. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami, określającymi zasady prowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, regułą jest przeprowadzenie oceny na jak najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przed zainicjowaniem postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji inwestycyjnej, m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 72 ust 1 pkt 1 u.u.i.ś.

Sąd podziela stanowisko GDOŚ, według którego jeśli przedsięwzięcie wskazane we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach składa się z kilku zamierzeń budowlanych, nie jest uzasadnione ograniczanie rozpoznania sprawy jedynie do przedsięwzięcia głównego, pozostawiając tym samym właściwą analizę przedsięwzięć towarzyszących indywidualnie prowadzonym postępowaniom w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań. Procedura oceny indywidualnej dotyczy wpływu na środowisko mogącego być skutkiem realizacji i funkcjonowania konkretnego (traktowanego indywidualnie przedsięwzięcia. Pojęcie przedsięwzięcia definiowane jest przez słowniczek ustawy, (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś.). Z definicji tej wynika, że przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Podstawowym typem przedsięwzięcia jest zamierzenie budowlane. To ostatnie pojęcie nie zostało prawnie zdefiniowane. Używane jest w szczególności w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i aktów z nią związanych i rozumiane jest zwykle jako zamiar realizacji obiektu budowlanego (zob. NSA w uzasadnieniu do wyroku z 16 maja 2008 r., II OSK 550/07, LEX nr 489633).

Wykładnia pojęcia przedsięwzięcia w ramach instytucji prawnej ocen oddziaływania na środowisko powinna być dokonywana w kontekście zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego, w skład którego wchodzi konkretne przedsięwzięcie.

Przejawem działalności inwestycyjnej może być: budowa, rozbudowa, przebudowa budynku lub budowli. Zdaniem J. Słonińskiego "Pojęcie procesu inwestycyjnego oznacza ogół czynności związanych z realizacją inwestycji budowlanej od programowania po przekazanie inwestycji do użytkowania (...)" (zob. J. Słoniński, Organizacyjne i prawne ramy inwestycji budowlanych, [w:] J. Słoniński, A. Stefański, Inwestycje budowlane. Organizacja i podstawy prawne, Poznań 1980, s. 15). Ogół przepisów, które regulują działalność inwestycyjną, nazywa się też często mianem prawa inwestycyjnego, które jest powiązane w sposób systemowy z prawem ochrony środowiska, w skład którego wchodzi u.u.i.ś. Określenie "proces inwestycyjno-budowlany" należy zaliczyć do pojęć języka prawniczego. Zdaniem S. Jędrzejewskiego, ze względu na potrzeby praktyczne należy dokonać rozdzielenia pojęć: "proces budowlany" oraz "proces budowy" (S. Jędrzejewski, Proces budowlany: zagadnienia administracyjno-budowlane, Bydgoszcz 1995, s. 27). Proces budowlany oznacza działalność regulowaną prawem, w ramach której odbywają się następujące czynności: projektowanie, budowa, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych. Proces budowy obejmuje wykonywanie robót budowlanych. Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego jest pojęciem najszerszym, które obejmuje "stadium poprzedzające proces budowlany, to znaczy działania związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (postępowanie w sprawach przeznaczania terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania (zob. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 30).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że kompleksowa analiza wszystkich elementów ora etapów inwestycji budowlanej powinna znaleźć odzwierciedlenie w ocenie oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest zarówno przebudowa [...], jak i ściśle z tym związane niezbędne prace drogowe, które składają się na modernizację [...]. Oznacza to, że całość planowanych prac stanowi jedno przedsięwzięcie, które powinno być poddane procedurze ocen oddziaływania na środowisko. W sytuacji, w której podmiot zarządzający [...] dokonuje modernizacji tychże [...] i w ramach tej modernizacji wykonuje również nałożony na niego obowiązek związany z utrzymaniem i modernizacją skrzyżowań dróg z [...], to należy uznać, że oba te działania powinny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie. Sąd nie podziela poglądów skarżącej na temat braku powiązań technologicznych pomiędzy przedsięwzięciami. Powiązanie technologiczne, należy rozumieć w sposób kompleksowy w odniesieniu do funkcji i celów konkretnego przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu, GDOŚ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, dokonując, wykładni w zakresie pojęcia "powiązania technologicznego" i jego stosowania w praktyce, w odniesieniu do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wykładnia pojęcia "powiązanie technologiczne" w ramach definicji przedsięwzięcia musi zatem uwzględniać cel jego realizacji. Wąskie rozumienie powiązania technologicznego będzie naruszało zasady ogólne prawa ochrony środowiska: kompleksowości (art. 5) i prewencji (art. 6 ust. 1) uregulowane w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.).

W rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obiekt budowlany to budynek, budowla albo obiekt małej architektury. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że przedsięwzięcie to – po pierwsze – jakakolwiek inwestycja budowlana. Po drugie jednak także jakakolwiek inna ingerencja w środowisko związana z przekształceniem terenu lub ze zmianą sposobu jego wykorzystywania.

Podobną co do stopnia ogólności konstrukcję zawiera dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, s. 1), zakładając w odpowiednim punkcie, że przedsięwzięcie to także (czyli poza inwestycją budowlaną) "inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie". Wobec powyższego przedsięwzięciem będzie praktycznie każda zmiana sposobu wykorzystania terenu czy też jego przekształcenie, w tym zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) powodujące zmiany w krajobrazie. Definicja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. zawiera jeszcze jeden element mający istotne znaczenie dla ustalenia treści pojęcia. Stwierdza ona bowiem w drugiej części, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma sposób rozumienia "powiązania technologicznego", co nie zostało nigdzie w ustawie bliżej wyjaśnione. Z uwagi na założenia dyrektywy 2011/92/UE (wcześniej dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, s. 40; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, s. 248, ze zm.), na które powołuje się orzecznictwo sądów europejskich, należałoby uznać, że nie chodzi tu o ściśle technologiczne powiązania (w sensie technicznego uwarunkowania możliwości funkcjonowania określonych przedsięwzięć w powiązaniu z innymi), ale tego typu powiązania, które wpływają na skutki środowiskowe funkcjonowania powiązanych ze sobą przedsięwzięć (zob. M. Górski [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 112 i n.).

W orzecznictwie podkreśla się, że gdy więcej przedsięwzięć rozpatrywanych łącznie może wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337/EWG, ich wpływ na środowisko należy oceniać łącznie. Łączna ocena różnych projektów jest wymagana w szczególności, gdy są one ze sobą powiązane, gdy są oparte jedne na drugich lub gdy ich skutki dla środowiska nakładają się na siebie (Wyrok ETS z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-392/96, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Irlandii, Rec.1999, s. I-05901). Wymóg traktowania przedsięwzięć powiązanych technologicznie jako jednego ma znaczenie dla podkreślenia idei całej konstrukcji – pojęcie przedsięwzięcia powinno być interpretowane z uwzględnieniem celu jego skonstruowania, którym jest zapewnienie możliwości kompleksowego zbadania potencjalnych wpływów na środowisko pewnych działań lub ich zespołów. Z tej perspektywy bardzo ważne jest także podkreślanie w przepisach ustawy, iż z jej punktu widzenia, w kontekście zbadania wpływów na środowisko, ważne są przede wszystkim "przedsięwzięcia planowane", a więc takie, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań dotyczy więc oddziaływań potencjalnych, które zgodnie z art. 5 p.o.ś. powinny być przeprowadzone w sposób kompleksowy. Słowo "kompleksowy" oznacza "ogarniający kilka różnych dziedzin, obejmujący jakąś zwartą całość, tworzący jakiś kompleks (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 1, Warszawa 1978, s. 978). Oznacza to w procedurze ocen oddziaływania na środowisko ocenianie konkretnego przedsięwzięcia w sposób uwzględniający wszystkie jego aspekty łącznie i prowadzenie tej oceny przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem L. Jastrzębskiego "kompleksowa ochrona zasobów naturalnych ma charakter obowiązku administracyjnego" (L. Jastrzębski, Ochrona prawna przyrody i środowiska w Polsce. Zagadnienia administracyjne, Warszawa 1976, s. 122). Na etapie przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego obowiązek ten powinien oddziaływać prewencyjnie już podczas prac projektowych czy w związku z planowaniem pewnych działań gospodarczych oraz na etapie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia. Kompleksowa ocena planowanego do realizacji przedsięwzięcia jest także wymogiem wynikającym z treści zasady prewencji. Podstawa normatywna zasady prewencji znajduje się w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Według tego przepisu: "Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu". W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie kompleksowe działania zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak również o niedopuszczenie do ich powstania w związku z realizacją przedsięwzięcia.

Zapobieganie czynnikom szkodzącym środowisku w związku z realizacją przedsięwzięcia powinno uwzględniać kompleksową ocenę oddziaływania na środowisko obejmującą wszystkie elementy planowanej inwestycji z uwzględnieniem ich wzajemnych powiązań funkcjonalnych, technicznych oraz technologicznych.

Sąd w tym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 31 sierpnia 2011 r., w którym stwierdzono, że "Pojęcia "inwestycja dotycząca [...]" nie można utożsamiać z [...]. Przygotowanie inwestycji dotyczącej [...] w rozumieniu art. 9n u.t.k. może obejmować przedsięwzięcia, które są związane ściśle z [...] i są konieczne. W pojęciu tym mieści się budowa wiaduktu drogowego wraz z dojazdami do niego, jeżeli wiadukt taki jest budowany na skrzyżowaniu z torami kolejowymi, albowiem budowa skrzyżowań dróg publicznych z torami kolejowymi w rożnych poziomach należy do kolei (art. 28 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Dla przyjęcia stanowiska, iż tego rodzaju wiadukt wraz z dojazdami do tego wiaduktu jest inwestycją dotyczącą [...], nie jest niezbędny wywód, iż tego rodzaju inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.t.k. będącą drogą przeznaczoną do prowadzenia ruchu [...]" (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1181/11, LEX nr 115821).

Zdaniem Sądu, nie stanowi zatem naruszenia prawa określony w decyzji RDOŚ w W. z [...] października 2011 r. zakres postępowania obejmujący inwestycję złożoną z kilku zamierzeń budowlanych, zakwalifikowaną według zamierzenia wiodącego, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Słusznie twierdzi GDOŚ, że RDOŚ w W. był właściwy w sprawie na podstawie treści art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie u.u.i.ś.

Sąd podziela stanowisko GDOŚ, według którego wskazane w skarżonych decyzjach organu istotne powiązania pomiędzy planowaną przebudową [...], a likwidacją przejazdów [...] na tej [...] i budową skrzyżowań dwupoziomowych, a co za tym idzie dróg doprowadzających do tych skrzyżowań, uzasadniają kwalifikację wszystkich tych zamierzeń budowlanych jako jedno przedsięwzięcie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 13 u.u.i.ś.

W ocenie Sądu, merytorycznie uzasadnione jest obejmowanie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenie jednej oceny oddziaływania na środowisko dla wszystkich zamierzeń budowlanych składających się na planowaną do realizacji inwestycję w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. W sytuacji, w której przebudowa układu drogowego znajdującego się częściowo w obrębie obszaru [...], tj. na terenie zamkniętym, wymagałaby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to na podstawie art. 75. ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. właściwym organem do jej wydania, również byłby regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wskazać należy, że planowane do budowy drogi, rozpatrywane oddzielnie, nie osiągają długości 1 km, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., co oznacza, że realizacja części z nich w ogóle nie wymagałaby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka wykładnia przepisów byłaby sprzeczna z podstawowymi celami instytucji prawnej ocen oddziaływania na środowisko uregulowanych w u.u.i.ś. Ocena oddziaływania na środowisko, której skutkiem jest wydanie decyzji środowiskowej powinna być relatywizowana do celu przedsięwzięcia.

Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy celami realizowanego projektu są w szczególności zwiększenie prędkości pociągów oraz poprawa jakości [...], między innymi poprzez zwiększenie bezpieczeństwa poprzez budowę nowych skrzyżowań dwupoziomowych. W związku z tym, w ramach modernizacji [...] zaplanowane zostały również prace z zakresu tzw. układów drogowych. Planowana likwidacja istniejących skrzyżowań podyktowana jest wysokim stopniem "zajętości" istniejącego układu drogowego, jak również potrzebą poprawienia bezpieczeństwa na skrzyżowaniach. Konieczne w związku z tym stało się zaprojektowanie bezkolizyjnych skrzyżowań dróg z [...].

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez GDOŚ przepisów postępowania, poprzez zawiadamianie stron postępowania o dokonanych czynnościach poprzez obwieszczenie, wskazać należy, że przepisy postępowania (art. 49 k.p.a.) mające zastosowanie do trybów zwykłych, wobec braku przepisów szczególnych, stosuje się również w trybach nadzwyczajnych. Oznacza to, że jeżeli konsekwencją przepisu 74 ust. 3 u.u.i.ś. jest brak potrzeby ustalania kręgu stron postępowania i bezpośredniego doręczania tym podmiotom powiadomień i rozstrzygnięć w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zasada ta ma zastosowanie również do trybów odwoławczych i nadzwyczajnych.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że uniemożliwiono jej zapoznanie się i ustosunkowanie do stanowiska Stowarzyszenia [...], które nie zostało przez organ dopuszczone do postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zarzuty Stowarzyszenia mogłyby zostać podzielone przez skarżącą, co mogłoby skutkować zmianą zakresu zaskarżenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazać należy, że takie działanie skarżącej byłoby bezskuteczne, z uwagi na brak możliwości zmiany zakresu postępowania na etapie postępowania przed organem II instancji.

Zakres postępowania przed organem II instancji nie mógłby być inny, niż zakres postępowania prowadzonego przed organem I instancji, który jest ograniczony przez wniosek w niniejszym postępowaniu do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w stosunku do części decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej likwidacji i budowy układów drogowych.

Podnieść należy także, że w postanowieniu z 19 lutego 2015 GDOŚ odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu. W tych okolicznościach zdaniem Sądu, niezasadnym było informowanie stron postępowania, ani o wniosku Stowarzyszenia, ani o wydanym w związku z nim rozstrzygnięciu, gdyż nie miało to wpływu na wynik sprawy, ani nie dotyczyło praw i obowiązków innych uczestników postępowania.

Organ poinformował o tym fakcie w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2015 r. GDOŚ poprzez obwieszczenie, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ w W. z [...] października 2011 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia, w części dotyczącej likwidacji i budowy układów drogowych, w tym pouczył o przysługujących im prawach. Z tych powodów zdaniem Sądu, organ nie naruszył przepisów postępowania, a zarzuty w tym zakresie przedłożone przez skarżącą są niezasadne.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.