Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1176/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 33, art. 35
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Elżbieta Woźniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 18 września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. J.utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 26 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W ww. decyzji, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - kopii umowy

nr [...] z 22 sierpnia 2016 r. (dalej: "umowa") oraz aneksu nr 1 do umowy z 18 października 2017 r. (dalej: "aneks") zawartej z firmą P.

Sp. z o.o. z W.(dalej: "P.", "spółka"), tj. umowy na wspólną realizację inwestycji drogowej do parku magazynowo-usługowo-produkcyjnego w K.

Organ wyjaśnił, że umowa zawiera w swej treści informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U.2018.419 ze zm.; dalej: "u.z.n.k."), nie została podana do publicznej wiadomości oraz podjęto w stosunku do niej niezbędne działania (w formie wniesionych przez spółkę pism) w celu zachowania poufności. Umowa ma za przedmiot budowę ronda, drogi oraz niezbędnej infrastruktury technicznej mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej dla inwestycji w postaci obiektu magazynowego przeznaczonego docelowo dla najemcy A. sp. z o.o. (dalej: "A."). Upublicznienie treści umowy spowodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego i zagrażałoby interesowi spółki. Informacja o warunkach, na jakich została zawarta umowa, wynegocjowanej wysokości świadczeń, posiada wartość negocjacyjną. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów gospodarczych i może wpływać na pozycję rynkową zarówno P., jak i A. W ocenie organu ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa powinna być interpretowana możliwie jak najszerzej, zwłaszcza w zakresie informacji posiadających wartość gospodarczą, której nie można jednoznacznie zakwalifikować jako mniej lub bardziej istotnej. Każde naruszenie cudzej poufnej informacji, która wpływa na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym, lub której naruszenie powoduje wymierną szkodę dla danego przedsiębiorcy, podlega ochronie ustawowej.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona stwierdziła m.in., że wnioskowana informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy i nie jest objęta dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2018 r.1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), a zatem podlega udostępnieniu. Wnioskodawca nadmienił w szczególności, iż w jego ocenie przedsiębiorca nie podjął żadnych obiektywnych działań mających na celu zachowanie poufności. Za takie działanie nie można uznać jednego pisma wystosowanego na skutek wezwania organu I instancji. Nadto w ocenie skarżącego organ nie dokonał należytego sprawdzenia i oceny, które konkretnie informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym lub inne posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu u.z.n.k. Organ oparł się jedynie na gołosłownym oświadczeniu złożonym przez przedsiębiorcę już po wpłynięciu do urzędu gminy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wreszcie skarżący oświadczył,

że interes mieszkańców gminy jest w tym przypadku nieporównywalnie ważniejszy aniżeli interes przedsiębiorcy. Poprzez analizę treści umów mieszkańcy gminy będą mieli możliwość oceny ekwiwalentności świadczeń pomiędzy gminą a stroną umowy oraz zabezpieczenia interesów, w szczególności interesów ekonomicznych, gminy przez osoby pełniące aktualnie funkcje jej organów. Dla skarżącego istotnym jest także ustalenie, czy gmina, poza samym zrealizowaniem inwestycji na jej terenie, ma zapewnione w umowie korzyści związane z zawarciem lub jej wykonaniem lub jakiego rodzaju obowiązki obciążają gminę w związku z umową.

W ocenie organu odwoławczego wskazana umowa zawiera dane, które nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Dotyczą one w szczególności wzajemnych zobowiązań inwestora i gminy w zakresie realizacji oraz dalszego utworzenia drogi publicznej finansowanej ze środków podmiotu niepublicznego, w tym dotyczących finasowania inwestycji, nabywania i przenoszenia praw autorskich do projektu także wzajemnych relacji podmiotu prywatnego i publicznego. Organ odwoławczy dostrzegł, że wydając decyzję organ I instancji w istocie przekazał stronie, zawarte w decyzji informacje zarówno co do jej faktycznego i pełnego przedmiotu, a także co do kwestii zobowiązań dotyczących gminy oraz odszkodowań należnych w takim przypadku od nabywającej grunt jednostki samorządu terytorialnego. Zasady ustalania takich odszkodowań zostały zawarte w powszechnie obowiązujących przepisach, w tym w szczególności w ustawie

z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474).

Zdaniem organu odwoławczego, przekazanie stronie innych, bardziej szczegółowych danych dotyczących przyjętych przez inwestora w toku ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji, w tym relacji z najemcą budowanej hali, miałoby niewątpliwie znaczenie w toku prowadzenia jego dalszej działalności statutowej. Upublicznianie takich danych oznaczałoby w praktyce wyznaczenie "dolnych warunków negocjacyjnych" w toku kolejnych inwestycji prowadzonych przez inwestora w innych rejonach kraju. Wiedzę o możliwych do przyjęcia przez inwestora zobowiązaniach i sposobie ich regulowania podjęliby zatem z łatwością nie tyko przyszli kontrahenci inwestora, ale także podmioty dla niego konkurencyjne. Powyższe miało by niewątpliwy wymiar finansowy i gospodarczy, a zatem zasługuje na ochronę przed nieuprawnionym upublicznieniem wobec wyraźnego zastrzeżenia inwestora w tym przedmiocie.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu braku weryfikacji podstaw utajnienia danych, organ odwoławczy uznał go za nieuzasadniony, bowiem bardziej szczegółowe opisanie zapisów umowy nie było w decyzji możliwe, gdyż w istocie oznaczałoby ujawnienie danych będących przedmiotem ochrony. W ocenie organu, nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, że do wyraźnego zastrzeżenia danych doszło po zawarciu umowy.

Wobec powyższego, nieprzekazane dotychczas stronie dane, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za mieszczące w się w zakresie pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, a ich pozyskanie bez zgody uprawnionego przez podmioty trzecie miało by znamiona czynu nieuczciwej konkurencji. Upublicznienie treści umowy mogłoby zatem istotnie utrudnić działalność inwestora w toku realizacji innych inwestycji, a po stronie Gminy rodzić ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej względem przedsiębiorcy, przynosząc gminie wymierne szkody finansowe.

W ocenie Kolegium, dla powzięcia wiedzy o fakcie wypłaty odszkodowań dla wywłaszczonych terenów, jak i łącznej kwocie wydatkowanej z tego tytułu przez Gminę

- co jak dowodziła strona, miało uzasadniać dostęp do umowy - nie jest konieczne zapoznanie się z jej treścią. Strona może bowiem powziąć powyższą wiedzę analizując budżet gminy i inne jawne dokumenty finansowe. A ewentualnie - wobec braku odpowiedniej szczegółowości takich danych - składając odpowiednie wnioski właśnie w tych kwestiach.

Pouczona przez organ, strona wniosła sprzeciw od decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo udostępnienia kopii umowy oraz kopii aneksu, na podstawie których rozdysponowano mieniem publicznym i środkami publicznymi oraz że w sprawie zachodzi okoliczność wyłączająca skorzystanie z uprawnienia dostępu do informacji publicznej przez skarżącego;

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie przepisu dotyczącego podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, pomimo, że w zaistniałej sytuacji brak jest przesłanek dopuszczających ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tę przesłankę, tj. uznanie przez organy I i II instancji, że informacje zawarte

w umowie wraz z aneksem stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

c) art. 33 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieujawnienie pełnej treści umowy wraz z aneksem, a w konsekwencji uznanie, że gospodarowanie mieniem publicznym nie jest jawne,

d) art. 35 ustawy o finansach publicznych, poprzez nieujawnienie pełnej treści umowy wraz z aneksem w zakresie zawierającym informacje w przedmiocie: celu społecznego, dla którego owa umowa została zawarta, wzajemnych relacji, powiązań, zobowiązań w szczególności tych finansowych pomiędzy Gminą a spółką P., a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzi okoliczność wyłączająca jawność gospodarowania środkami publicznymi oraz transparentność powiązań pomiędzy podmiotem publicznym a podmiotem prywatnym w przypadku wspólnej inwestycji;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez organ wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że informacje w przedmiocie celu zawartej umowy, wzajemnych racji, powiązań, zobowiązań w szczególności tych finansowych pomiędzy Gminą a spółką P. są informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegają ujawnieniu.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. W opinii skarżącego organ błędnie interpretuje zakres wniosku o udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący nie chce i też nie ma zamiaru posiąść wiedzy na temat struktury organizacyjnej P., technologii, za pomocą której spółka realizuje swoje cele, modelu biznesowego, zastrzeżonych praw autorskich, relacji pomiędzy P. a A. Skarżący domaga się udostępnienia kopi umowy oraz aneksu bowiem po pierwsze, chce poznać wzajemnej relacje, powiązania, zobowiązania - w szczególności te finansowe - pomiędzy podmiotem prywatnym (P.) a społecznym (Gminą); po drugie skarżący chce poznać cel społeczny zawarcia umowy przez spółkę oraz czemu ma służyć inwestycja wykonywana przez spółkę i czy faktycznie jest ona realizowana na rzecz mieszkańców Gminy, a nie na rzecz partykularnych podmiotów trzecich.

Skarżący wskazał też, że uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest co najmniej przedwczesne oraz razi ogólnikowością i lakonicznością. Należy bowiem przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek rzetelnego, szczególnie wnikliwego uzasadnienia decyzji odmownej. Skarżący nie wie, dlaczego

np. wzajemne zobowiązania finansowe inwestora i Gminy są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Taką argumentacją można uniemożliwić dostęp do jakiejkolwiek umowy, tymczasem wymogiem koniecznym uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. W ocenie skarżącego organ powinien wskazać paragraf, ustęp umowy wraz z opisem zakresu treści regulacji. W ten sposób skarżący miał by konkretne wyobrażenie o zakresie umowy i wiedział by, czy faktycznie bezspornie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorstwa, czy też nie. Aktualnie skarżący nie wie, czy gmina w ramach umowy wykorzystywała grunty gminne i czy jakiekolwiek środki gminne zostały wykorzystywane w trakcie realizacji umowy. Stwierdzenie, że całość umowy jest sfinansowana przez spółkę nie daje odpowiedzi na pytanie, czy gminy poniosła jakieś inne uboczne koszty. Ponadto, jeżeli organ uznaje pewne informacje za tajemnice przedsiębiorstwa, to może te dane zanonimizować i umowę w takim kształcie przekazać skarżącemu. Z pewnością bowiem nie wszystkie informacje odnoszą się wyłącznie do podmiotu prywatnego, a pewne zapisy umowy muszą się odnosić do Gminy i właśnie te zapisy interesują skarżącego. Znamienne jest również to, że Gmina pierwotnie brak udzielenia informacji motywowała zbyt dużą ilością pracy przy kopiowaniu żądanych dokumentów.

Nie sposób też przyjąć, iż umowa zawiera wyłącznie informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i nie wywołuje choćby pośredniego wpływu na stan budżetu Gminy, co zresztą można wywnioskować z decyzji organu. Nowo powstała droga od tzw. "ronda biszkoptowego" w drodze krajowej nr 13 do drogi wewnętrznej firmy A. została przejęta na własność przez Gminę i zaliczona do dróg gminnych. Gmina zapewne przejęła na siebie koszty jej utrzymania i związane z tym należności publicznoprawne. Domniemywać należy, że przejęcie drogi przez Gminę było wykonaniem zobowiązania zawartego w umowie ze spółką. Jeżeli taka teza jest prawdziwa to niewątpliwie istnieje bezpośredni wpływ tej umowy na budżet Gminy. Wszystko to trudno racjonalnie powiązać z tajemnicą przedsiębiorstwa, skoro Gmina w toku realizacji umowy z prywatnym przedsiębiorcą wypłaca odszkodowania o nieznanym charakterze, które dalej mają być pokrywane przez przedsiębiorcę, co więcej, w późniejszym czasie nabywa tę drogę na własność. Informacje o wydatkowaniu środków publicznych, sposób realizacji umowy

z podmiotem prywatnym, terminowość i rekompensaty finansowe, niedotrzymanie postanowień umownych przez przedsiębiorcę muszą podlegać kontroli społecznej. Powyższe informacje mogą wprawdzie zahaczać o tajemnice przedsiębiorstwa jednakże nie może to ograniczać konstytucyjnego uprawienia obywatela do dostępu do informacji w zakresie sposobu funkcjonowania i polityki finansowej samorządu. W zakres tajemnicy przedsiębiorstwa nie mogą wejść informacje dotyczące gospodarowania środkami publicznymi w ramach umowy. O ile finansowanie budowy i eksploatacji drogi przez spółkę może stanowić informację, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., to ta część danych z zakresu obciążeń finansowych budżetu gminy w związku z realizacją owej umowy do tych informacji poufnych nie należy. Z takim rozumieniem zasady jawności finansów publicznych musi liczyć się każdy przedsiębiorca zawierający umowę

z jednostką sektora finansów publicznych i nie może tego zmienić również arbitralna decyzja samego przedsiębiorcy.

Skarżący wskazał też, że dostęp do treści umowy jest również uzasadniony z uwagi na konieczność weryfikacji rzeczywistego wystąpienia celu, dla którego zawarto umowę. W wyniku zawartej umowy część mieszkańców gminy została wywłaszczona. Skarżący jest zainteresowany, czy wystąpiły ku temu uzasadnione przyczyny oraz jakie korzyści odniesie społeczność lokalna z wybudowania drogi dojazdowej do magazynu należącego do podmiotu prywatnego i zagranicznego. Zasadnym jest też pytanie, dlaczego Gmina przejmuje drogę na własność skoro została ona wybudowana ze środków prywatnych i z tego tytułu ma ponosić koszty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że strona została błędnie pouczona o możliwości wniesienia sprzeciwu i jej pismo należy potraktować jako skargę. Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną pomiędzy organem a stroną pozostaje to, czy żądana umowa oraz aneks podlegają ujawnieniu - jak przyjmuje strona, czy też nie mogą być upublicznione z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - jak przyjęły organy obu instancji.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi,

że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach - ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji i osób. Realizacji tego prawa służy ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie".

Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy.

Pojęcie "informacji publicznej" nie zostało prawnie zdefiniowane, jednak art. 6 u.d.i.p. wskazuje, na zasadzie przykładowego wyliczenia, jakie informacje mieszczą się w tym pojęciu. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że "informacją publiczną" jest - co do zasady - każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r.

I OPS 8/13 wraz z cyt. tam orzecznictwem; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie tej ustawy powinno bowiem uwzględniać cel i treść art. 61 Konstytucji RP.

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym pojęcie "każdy" należy tu rozumieć jako: każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Wniosek o udostepnienie informacji dotyczy bowiem umowy zawartej przez ww. Gminę ze spółką P., dotyczącej realizacji wspólnej inwestycji drogowej do parku magazynowo-usługowo-produkcyjnego w K. Niesporne jest, że Gmina posiada umowę, której wniosek dotyczy, a żądana informacja jest informacją publiczną. Powyższego faktu nie kwestionują też strony niniejszego postępowania.

Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci pełnej treści umowy wraz z aneksem, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie Gmina odmawiając udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) braku ujawnienia, b) posiadania wartości gospodarczej, c) podjęcia w stosunku do niej przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania jej poufności.

W wyroku z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2112/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11

ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się ‘tajemnicą’, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Materialną przesłanką warunkującą możliwość objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jest to, że muszą one ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa" (zob. wyroki NSA:

z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1639/14; z 27 lutego 2015 r. I OSK 876/14).

Przenosząc takie ustalenia na grunt reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy w pierwszej kolejności wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r. I OSK 603/15, w którym NSA uznał za nieuzasadnioną przyjętą przez skarżącego kasacyjnie wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmującą, że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, tj. że informacja staje się ‘tajemnicą’, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. W opinii NSA powołany przepis określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem, przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy (a nie przedsiębiorstwa). Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że P. podjęła działania celem utajnienia umowy, bowiem w skierowanych do Gminy pismach wskazała wyraźnie, że wnioskowane informacje zawarte w umowie traktuje jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Odnosząc się do tego zastrzeżenia wskazać należy, że co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zwieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r. CSK 190/12, opubl. OSNC 2013, nr 5, poz. 63). Jeżeli zatem umowy zawarte przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący także zadanie publiczne dotyczą sposobu gospodarowania tym majtkiem, zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania majątkiem publicznym, przy braku przesłanek wyłączających, uzasadnia uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu gospodarowania tym majątkiem. W sytuacji odmowy udostępnienia informacji w powyższym względzie istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W wyroku z 12 lutego 2015 r. I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma bowiem charakter wyjątku od zasady."

Przesłanki przemawiające zatem za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być zatem rzeczywiste i precyzyjnie określone.

W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także,

iż: "Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności)."

W niniejszej sprawie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie wskazuje na przeprowadzenie przez Gminę, a następnie Kolegium rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że utajnione postanowienia umowy na wspólną realizację inwestycji drogowej do ww. parku magazynowo-usługowo-produkcyjnego zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku zawartej umowy polega.

Ponadto, warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą informacji, które mają korzystać z poufności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 września 2014r. II SA/Go 519/14, wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2014 r. II SA/Łd 50/14.

Tego jednak w sprawie, w ocenie Sądu, nie wykazano, co narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Uzasadniając odmowną decyzję w tej części z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa, organy wskazały, że zapisy umowy dotyczące ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji w tym relacji z najemcą budowanej hali, miałoby niewątpliwie znaczenie w toku prowadzenia jego dalszej działalności statutowej. Upublicznianie takich danych oznaczałoby w praktyce wyznaczenie "dolnych warunków negocjacyjnych" w toku kolejnych inwestycji prowadzonych przez inwestora w innych rejonach kraju. Wiedzę o możliwych do przyjęcia przez inwestora zobowiązaniach i sposobie ich regulowania podjęliby bowiem z łatwością nie tyko przyszli kontrahenci inwestora, ale także podmioty dla niego konkurencyjne. Powyższe miałoby wymiar finansowy i gospodarczy, a upublicznienie treści umowy mogłoby istotnie utrudnić działalność inwestora w toku realizacji innych inwestycji, a po stronie Gminy rodzić ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej względem przedsiębiorcy przynosząc Gminie wymierne szkody finansowe. W ocenie Kolegium,

dla powzięcia wiedzy o fakcie wypłaty odszkodowań dla wywłaszczonych terenów,

jak i łącznej kwocie wydatkowanej z tego tytułu przez Gminę - co jak dowodziła strona, miało uzasadniać dostęp do umowy - nie jest konieczne zapoznanie się z jej treścią. Strona może bowiem powziąć powyższą wiedzę analizując budżet gminy i inne jawne dokumenty finansowe. A ewentualnie - wobec braku odpowiedniej szczegółowości takich danych - składając odpowiednie wnioski do organu.

Jednocześnie, organy stanęły na stanowisku, że umowa zawiera dane, które dotyczą w szczególności wzajemnych zobowiązań inwestora i gminy w zakresie realizacji oraz dalszego utworzenia drogi publicznej finansowanej ze środków podmiotu niepublicznego, w tym dotyczących finasowania inwestycji, nabywania i przenoszenia praw autorskich do projektu także wzajemnych relacji podmiotu prywatnego i publicznego. Zdaniem organu odwoławczego, przekazanie stronie innych, bardziej szczegółowych danych dotyczących przyjętych przez inwestora w toku ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji, w tym relacji z najemcą budowanej hali, miałoby niewątpliwie znaczenie w toku prowadzenia jego dalszej działalności statutowej.

W tym miejscu ponownie przywołać należy powołany już wyrok z 12 lutego

2015 r. I OSK 759/14. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał tam, że: "Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone,

z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa."

W niniejszej sprawie powyższych argumentów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy przedmiotowej umowy oraz aneksu do niej wskazać należy, że zawiera ona ogólny model realizacji inwestycji tego typu i brak jest tam choćby informacji, np. na temat relacji inwestora z najemcą budowanej hali, na które wskazuje organ w zaskarżonej decyzji. Umowa nie zawiera także żadnych danych dotyczących wysokości odszkodowań dla wywłaszczonych terenów, jak i łącznej kwocie wydatkowanej z tego tytułu przez Gminę, co w ocenie wnioskodawcy miało uzasadniać dostęp do tego dokumentu. Z kolei, w świetle powyższych wywodów nie sposób uznać, że zobowiązania Gminy opisane w § 4 umowy powinny podlegać utajnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Podkreślić należy, że przedmiotowa umowa jako dokument jest nośnikiem zawartych w niej informacji i o ile w ocenie organu, w części zawiera ona informacje wyłączone z udostępnienia ze względu na to, że stanowią tajemnice przedsiębiorcy,

to organ winien jednoznacznie wskazać w sentencji swojego rozstrzygnięcia, udostępnienia jakich fragmentów umowy odmawia, zaś w uzasadnieniu decyzji każdy z tych fragmentów umowy, których udostępnienia organ odmawia winien być odrębnie omówiony i oceniony pod kątem tego, czy zawiera tajemnicę przedsiębiorcy, która uzasadnia odmowę udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej, z wyraźnym wskazaniem jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji.

Inaczej rzecz ujmując, to nie tylko sama umowa jest informacją publiczną (w zakresie chociażby tego kto, kiedy oraz w jakim trybie podpisał ją za organ władzy publicznej), lecz jednocześnie zawiera ona szereg informacji o charakterze informacji publicznych, np. odnośnie zakresu obciążeń finansowych jednostki samorządu terytorialnego, zaaprobowanych przez strony rozwiązań technicznych i technologicznych, sposobu zabezpieczenia interesów jednostki samorządu terytorialnego w przypadku niewywiązania się z umowy przez drugą stronę, itp.

Powyższe oznacza, że organ odmawiając udostępnienia informacji winien wskazać jakich informacji (to jest w jakich fragmentach umowy umieszczonych i czego dotyczących) odmowa ta dotyczy i uzasadnić odmowę udostępnienia tychże informacji, a nie może się ograniczać jedynie do stwierdzenia, że szczegółowe dane dotyczące ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Nieprzekonywające są zatem, w ocenie Sądu, powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty mające uzasadniać konieczność podjęcia przez organy działań zmierzających do ochrony interesów postrzeganych jako tajemnica przedsiębiorcy.

Wskazać należy, że w wyrokach z 31 stycznia 2014 r. I OSK 267/14 i z 3 marca 2014 r. I OSK 564/14) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest możliwe wyłączenie jawności umowy pożyczki, zważywszy że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Pogląd ten został także podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z 12 lutego 2015 r. I OSK 759/14.

W niniejszej sprawie nie wykazano, w ocenie Sądu, by będąca przedmiotem żądania skarżącego umowa na roboty budowlane związane z realizacją ronda i drogi na opisanych w tej umowie działkach nie dotyczyła gospodarowania majątkiem publicznym, nie angażowała w żaden sposób tego majątku i nie miała wpływu na gospodarowanie tym majątkiem, pomimo, że realizowana jest ze środków inwestora. W tym miejscu ponownie wskazać należy na zapisy § 4 pkt 3 ww. umowy, gdzie wskazano, że Gmina poniesie koszty związane z włączeniem do gminnego zasobu nieruchomości fragmentów poszczególnych nieruchomości.

Organy w podjętych w sprawie rozstrzygnięciach dotyczących odmowy udostępnienia umowy z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa nie wykazały także, by powoływaną tajemnicę przedsiębiorstwa uzasadniał istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa.

Wobec powyższego, odmowa udostępnienia postanowień omawianej umowy z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest, w ocenie Sądu, należycie uzasadniona i przekonująca, który to element decyzji ma także istotne znaczenie z punktu widzenia zasady zaufania ustanowionej w art. 8 K.p.a., a także – co już wyżej wykazano - nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., którego przepisy, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu prawa.

Zdaniem Sądu, zarówno więc zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa, które to naruszenie powodowało konieczność ich uchylenia, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a.")

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącego o udostępnienie pełnej treści przedmiotowej umowy, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, a stanowisko swoje w tym względzie uzasadnić zgodnie w wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Powracając końcowo na grunt regulacji zawartej w art. 5 u.d.i.p. należy podkreślić, że wskazany przepis statuuje jedynie ograniczenie prawa do informacji publicznej, a nie jego wyłączenie. W zaskarżonej decyzji organ nie przeanalizował możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz przesłanek określonych w art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.