Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 214/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 3, art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 15 stycznia 2018 r., którą odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dnia 14 września 2017 r. do Starosty wpłynął wniosek K. M. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego (w zakresie stacji kontroli pojazdów) w L., na terenie działki nr [..], obręb L.

Na wezwanie Organu z dnia 16 października 2017 r., w dniach 13 października i 14 grudnia 2017 r., wniosek został uzupełniony.

Decyzją dnia 15 stycznia 2018 r., Organ odmówił K. M. udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że złożony projekt budowlany, pomimo uzupełnienia, posiada wady, tj.

- odległość projektowanego budynku od istniejącego na sąsiedniej działce nr [..] budynku gospodarczego wynosi 4,6 m, a odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a usytuowaną na działce nr [..] wiatą wynosi około 4 m, co jest niezgodne z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako rozporządzenie, w myśl którego, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na swej powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 m; Organ wskazał, że zaprojektowana na tę okoliczność pomiędzy budynkami na granicy działek ściana oddzielenia pożarowego stanowi rozwiązanie nietypowe, nieuregulowane w przytoczonym rozporządzeniu, w związku z czym rozwiązanie to może stanowić jedynie podstawę do uzyskania zgody na odstępstwo od postanowień § 271 ust. 1 rozporządzenia na zasadach określonych w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.);

- zaprojektowany na granicy działek nr [..] i [..] mur - ekran akustyczny, pełniący jednocześnie rolę ściany oddzielenia pożarowego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p., ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy; organ zauważył, że Inwestor nie przedstawił wymaganej decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego ekranu akustycznego, dodając, iż ekran ten stanowi nową okoliczność w odniesieniu do projektu złożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę (ekran ten został zamieszczony w projekcie po nałożeniu przez Starostę na Inwestora postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. obowiązku uzupełnienia złożonego opracowania).

W wyniku rozpoznania odwołania Strony, Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie Organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że w razie stwierdzenia naruszeń opisanych

w art. 33 ust. 2 pkt 1-3 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3).

Wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę K. M. złożył decyzję Wójta Gminy z dnia 8 sierpnia 2017 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego (stacji kontroli pojazdów) wraz ze stanowiskiem zewnętrznym oraz wydzielonym lokalem mieszkalnym. Dostarczony przez Inwestora projekt jest zgodny z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Po wydaniu przez Starostę postanowienia z dnia 16 października 2017 r., w celu spełnienia wymogów związanych z ochroną przed hałasem oraz ochroną przeciwpożarową, projekt został jednak zmodyfikowany m.in. poprzez zaprojektowanie na granicy działek nr [..] i [..] muru pełniącego funkcję ekranu akustycznego oraz ściany oddzielenia pożarowego. Budowla ta nie została uwzględniona w wydanej przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy, a Inwestor nie przedłożył odrębnej decyzji określającej warunki zabudowy dla tego obiektu.

Organ wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wysokość projektowanego muru wynosi 2,5 m od strony działki nr [..], a od strony działki nr [..] - 3 m, zatem do jego realizacji wymagane jest uprzednie dokonanie zgłoszenia.

W ocenie Wojewody, budowa ogrodzenia o wysokości 3 m, pełniącego zarazem funkcję ściany oddzielenia pożarowego i ekranu akustycznego, powoduje trwałą zmianę zagospodarowania terenu działki nr [..], co z kolei powoduje, w świetle art. 59 ust. 2 u.p.z.p. konieczność ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla tej budowli. Jednoznaczna treść tego przepisu wskazuje na to, że zmiana zagospodarowania terenu (z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Badając zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami,

w tym techniczno-budowlanymi, Wojewoda stwierdził, że opracowanie to nie spełnia wymagań dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, które zostały zawarte w § 271 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna,

z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 m. Tymczasem odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącym na działce nr [..] budynkiem gospodarczym wynosi 4,6 m. Z opisu zamieszczonego w projekcie wynika, iż jego autor uznał, iż budowa muru o parametrach ściany oddzielenia pożarowego pomiędzy ww. obiektami równoznaczna jest ze spełnieniem warunków określonych w § 271. W ocenie Organu, taka interpretacja jest niedopuszczalna. Przepis § 271 ust. 10 stanowi, że w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Zgodnie z § 271 ust. 12 pkt 1 wymaganie, o którym mowa w ust. 10, nie dotyczy budynków, które są oddzielone od siebie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, spełniającą dla obu budynków wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5, z zastrzeżeniem § 218. Przepisy te nie znajdą jednak zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem mowa jest w nich o ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Ściana to przegroda oddzielająca środowisko zewnętrzne od wewnętrznego lub dzieląca przestrzeń wewnątrz budynku. Organ stwierdził, że zaprojektowany obiekt pełniący funkcję ogrodzenia, ściany oddzielenia pożarowego i ekranu akustycznego ścianą nie jest, przyjęte w opracowaniu rozwiązanie jest zatem niezgodne z treścią § 271 rozporządzenia.

Wojewoda stwierdził, że okoliczność rozebrania budynku usytuowanego

na działce nr [..] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na fakt, że inwestor nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego ekranu akustycznego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. Składając odwołanie Strona nie uzupełniła projektu budowlanego o nowy, aktualny projekt zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy nie wezwał zaś Skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, z uwagi na wskazany wcześniej brak decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego ekranu akustycznego.

Wojewoda zauważył również, że zaprojektowanie budynku mieszkalno-usługowego w odległości ok. 4 m od usytuowanej na działce nr [..] wiaty nie stanowi naruszenia § 271 rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia, stosownie do treści § 2 ust. 1, stosuje się przy projektowaniu, budowie, i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Legalna definicja budynku, zawarta w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ("obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach"), wyklucza z tego pojęcia wiatę, składająca się z fundamentów, dachu i nieposiadająca ścian. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa stanowisko, że wiatę zalicza się do budowli (art. 3 pkt 3), gdyż zakres tego pojęcia wyrażony przykładowym wyliczeniem obiektów stanowiących budowle obejmuje również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, podobne do tych wymienionych, a jednocześnie niebędące budynkiem lub obiektem architektury. Postanowienia § 271 rozporządzenia odnoszą się do budynku, a tym samym nie mają zastosowania do wiat.

Dodatkowo Organ wskazał, że w projekcie przewidziano likwidację odcinków kanalizacji sanitarnej i deszczowej przebiegających przez teren działki inwestycyjnej, pozostawiając jednocześnie kwestię ich przebudowy do odrębnego postępowania. Rozwiązanie takie stoi w sprzeczności z treścią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego.

W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu,

o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego. Etapowanie uznaje się za dopuszczalne tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. W przedmiotowej sprawie nie sposób jednak przyjąć, iż projektowany budynek mógłby być realizowany jeżeli jego usytuowanie koliduje z istniejącym uzbrojeniem terenu.

Odnosząc się do kwestii wydania decyzji przez Starostę z naruszeniem ustawowego terminu, Wojewoda poinformował, że kwestia zachowania przez organ administracji architektoniczno-budowalnej określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowalnego 65-dniowego terminu stanowi przedmiot odrębnego postępowania.

Organ ustalił nadto, że z akt sprawy wynika, że pismo Starosty informujące o możliwości zapoznania się, w ciągu 7 dni od dnia otrzymania przedmiotowego zawiadomienia, z uzupełnionymi aktami sprawy, zostało doręczone Inwestorowi w dniu 17 stycznia 2018 r., a pozostałym stronom - w dniu 10 stycznia 2018 r., a zatem wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego narusza art. 10 § 1 k.p.a., naruszenie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość podjętego przez Organ I instancji rozstrzygnięcia.

W skardze na przedmiotową decyzję K. M. wniósł o jej uchylenie zarzucając, że w sprawie nie zagwarantowano mu prawa do wypowiedzenia się i składania dokumentów. Skarżący dodał, na dzień wydania zaskarżonej decyzji posiadał warunki przebudowy sieci znajdujących się na przedmiotowej działce, jak również aktualną mapę do celów projektowych, uzgodnioną przez Starostę. Skarżący zaprzeczył jakoby nie posiadał warunków zabudowy na ścianę oddzielenia pożarowego i ekran akustyczny, wskazując, że projekt warunków zabudowy został Organowi przedłożony już 24 stycznia 2018 r., a decyzję o warunkach Skarżący odebrał w dniu 3 maja 2018 r. Wystarczające było zatem wezwanie Skarżącego do przedłożenie tego dokumentu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Organ dokonał słusznej oceny kwestii braku konieczności istnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na istnienie na sąsiedniej nieruchomości wiaty. Odnośnie do położonego na tej nieruchomości budynku gospodarczego, w sytuacji, gdy budynek ten został rozebrany, brak było uzasadnienia dla konstruowania wymogu istnienia na nieruchomości ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Okoliczność ta została przez Skarżącego podniesiona już w odwołaniu, zatem ponownie rozstrzygający sprawę Organ II instancji winien uwzględnić ją przy ocenie wniosku.

W sytuacji braku konieczności istnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego, na nieruchomości winien pozostać mur stanowiący wyłącznie barierę akustyczną. Organ winien dokonać ustaleń w przedmiocie wymogów ekranu akustycznego. Wymogi co do spełnienia warunków z § 271 rozporządzenia nałożone w postanowieniu z dnia 16 października 2017 r. straciły bowiem swoją aktualność.

Organ wskazał, że inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, wymaganą dla budowy muru objętej zgłoszeniem. Wskazać należy, że w zależności od wymogów co do parametrów ogrodzenia stanowiącego ekran akustyczny, roboty w tym zakresie podlegać będą zgłoszeniu, bądź też będą pozostawać poza reglamentacją Prawa budowlanego. Jeżeli budowa muru nie będzie podlegała zgłoszeniu nie budzi wątpliwości, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie zaistnieje.

W przeciwnym przypadku, rozważeniu podlegać winna kwestia, czy budowa ogrodzenia wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od sposobu jej rozstrzygnięcia wskazać należy, że wobec braków projektu budowlanego, Organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego winien wezwać inwestora do jego uzupełnienia. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uchybia prawu materialnemu, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2017 r. sygn. II SA/Gd 391/17). Postanowienie Organu I instancji z dnia 16 października nie zawiera zobowiązania w tym zakresie, Organ ten wydając decyzję, nie mógł zatem powołać się na okoliczność braku decyzji o warunkach zabudowy. Ocena ta dotyczy także braku projektu dotyczącego przebudowy kanalizacji sanitarnej i deszczowej w związku z kolizją planowanego budynku z tymi sieciami.

Podkreślić należy, że Skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla planowanego ogrodzenia. Rozważanie kwestii, czy decyzja ta jest w niniejszej sprawie wymagana nie ma zatem w istocie znaczenia dla jej ponownego rozstrzygnięcia.

Niemniej wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w tej kwestii w zaskarżonej decyzji.

Dla odpowiedzi na pytanie, czy inwestycja w postaci ogrodzenia podlegająca, co do zasady, zgłoszeniu wymaga uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma treść art. 59 u.p.z.p. Interpretacja tego przepisu wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przepis ten stanowi w punktach od 1 do 3, że

1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W ustępie pierwszym tego przepisu postanowiono, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, do którego przez odpowiednie stosowanie odsyła zdanie drugie art. 59 ust. 1, wynika natomiast, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...) albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Użyte w ustępie drugim ww. przepisu sformułowanie "roboty budowlane" stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego odczytywać należy jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Z kolei przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p nakazuje stosować art. 59 ust. 1 także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Przepis ten budzi wątpliwości z uwagi na zapis o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy także do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu, o której jest mowa w tym przepisie może być rozumiana jako zmiana polegającą na wykonaniu robót budowlanych, bądź jako zmiana sposobu użytkowania terenu bez wykonania takich robót. W ocenie Sądu, wykładnia w tym zakresie winna uwzględniać całą konstrukcję normy art. 59 u.p.z.p.

Analiza przywołanych przepisów art. 59 u.p.z.p. wskazuje, że w ust. 1 wyrażona została ogólna reguła co do wymogu uzyskania warunków zabudowy w przypadku budowy obiektu lub wykonania innych robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu. Natomiast ust. 2 i ust. 3 dotyczą zmiany zagospodarowania terenu, która nie wiąże się z prowadzeniem jakichkolwiek robót budowlanych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2016 r. II SA/Kr 1070/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Wr 15/17, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 646/15).

Interpretację taką potwierdza unormowanie art. 59 ust. 2a u.p.z.p. W przypadku, gdyby budowa obiektów budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a podlegających zgłoszeniu, wymagała uzyskania warunków zabudowy, treść tego unormowania, nakładającego obowiązek uzyskania warunków zabudowy w związku z budową obiektów budowlanych, podlegających zgłoszeniu, o których jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b Prawa budowlane (a więc budynków jednorodzinnych i wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych) byłaby bowiem zbędna.

Zawężenie obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy wynikające z odpowiedniego zastosowania art. 50 ust. 2 u.p.z.p dotyczy zatem budowy obiektu budowlanego jak i wykonania innych robót budowlanych, które zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Także norma wynikająca z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przemawia za przyjęciem, że przepis art. 59 ust. 2 tej ustawy dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, która nie jest efektem wykonania robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Zawarta bowiem w art. 59 ust. 3 sankcja (polegająca na możliwości wydania przez właściwy organ decyzji o wstrzymaniu użytkowania terenu i wyznaczeniu terminu w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania) znajduje zastosowane jedynie w przypadku naruszenia art. 59 ust. 2, nie dotyczy zaś naruszenie art. 59 ust. 1. Wynika to z faktu, że w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. - wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - jest natomiast uzasadniona w przypadku zamiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. Przywołany przez Organ przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy zatem wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 790/16).

Przedstawiona interpretacja przepisów u.p.z.p. jest spójna z brzmieniem art. 30 ust. 4b Prawa budowlanego, który jedynie w stosunku do zgłoszenia budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a (czyli do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci), przewiduje obowiązek dołączenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 (czyli m.in. wymienionej w pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Wprowadzenie w Prawie budowlanym powyższych zapisów, przy założeniu, że i tak każda zmiana zagospodarowania terenu wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (również polegająca na wykonaniu robót podlegających tylko zgłoszeniu), byłoby zbędne.

Z tych też względów Sąd nie podzielił reprezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska przeciwnego, które to stanowisko przyjęte zostało przez Organ w zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę zaistniałe naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozstrzygając sprawę Organ, winien uwzględnić zawartą w mniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.