Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2222/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 par. 1, art. 28, art. 156 par. 1 pkt 4, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Małgorzata Miron Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 382/10 w sprawie ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 382/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I), określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II) oraz zasądził od ww. organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym wskazanym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], Burmistrz Miasta Zakopane, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], położonych w Z., dla inwestycji polegającej na budowie dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M.I., B.O., M. i A.S., B.B., K.O., B.J., E.I., S.W., D.M., M.I., J.I., U.W., J.G., J.W. i R.I.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] października 2009 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że - wbrew zarzutowi - nie ma w rozpatrywanej sprawie "kolizji funkcji" projektowanego obiektu z otaczającą zabudową. Analiza otaczającej zabudowy wskazuje, że w sąsiedztwie dominuje zabudowa wielkokubaturowa, w części pochodząca z okresu przedwojennego. Zabudowa drobnokubaturowa (domy jednorodzinne) znajduje się w jednym zespole przy ul. X. i powstała tam znacznie później, niż większość dużych obiektów w sąsiedztwie. Podkreślono, że projektowane przedsięwzięcie ma powstać w miejscu dotychczasowego dworca PKS (istniejącego tu od połowy XX w.) w ścisłej strefie przyszłego "Zakopiańskiego Centrum Komunikacyjnego" (dworca PKS, PKP i komunikacji lokalnej) z towarzyszącym zespołem obiektów handlowych i gastronomicznych. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się też inne obiekty o wielkiej kubaturze, jak choćby pięciokondygnacyjny ośrodek wczasowy [...] (na działce nr [...]) o długości elewacji 64,0 m. Kolegium zauważyło, że ustalenie cech, wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie "uśrednienia" tych parametrów w obszarze otaczającym, nie miałoby wiele wspólnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego, co jest celem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Rozporządzenie to, na równoprawnych zasadach, dopuszcza ustalanie innych wielkości (niż wielkości średnie), jeżeli wynika to z analizy.

W świetle powyższego wywodu oraz wyników analizy urbanistycznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zarzut braku nawiązania do sąsiedniej zabudowy nie jest uzasadniony, albowiem organ dokonując analizy obszaru sąsiedniego dla potrzeb określenia parametrów, cech, wskaźników i gabarytów nowej zabudowy, słusznie odniósł analizę do obiektów o porównywalnej wielkości, wykluczając zabudowę drobnokubaturową dla określenia średniej szerokości i średniej wysokości elewacji frontowej. Inny sposób podejścia doprowadziłby do określenia parametrów, wskaźników, a przede wszystkim gabarytów nowej zabudowy w sposób niemający nic wspólnego z przepisami rozporządzenia mającymi na celu zachowanie ładu przestrzennego w kształtującym się centrum komunikacji miasta Z., powiązanym z zespołem usług. Uwagę tę odniesiono w szczególności do ustalenia szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi tej elewacji, tożsamej (w rozpatrywanym przypadku) z wysokością budynku, czyli najwyższej kalenicy, określoną w decyzji na 18,0 m. Jest to wysokość mniejsza o ok. 2,0 m od wysokości zaproponowanej przez inwestora. W tej ostatniej kwestii organ uznał za nieuzasadniony zarzut, jakoby od strony północnej wysokość budynku miała dojść do 24,0 m, skoro najwyższy punkt dachu ma (od strony południowej) wynosić 18,0 m n.p.t., dach ten opada w kierunku północnym do wysokości ok. 15,0 m, teren inwestycji jest płaski (ok. 837 m n.p.m.), a najbliższe budynki przy ul. X. znajdować się będą w odległości ok. 35 m od projektowanego obiektu.

Kolegium podało, iż w związku z zarzutem zacienienia inwestor przedstawił sporządzoną przez architekta S.T. tzw. linijkę słońca, z której wynika, że w ekstremalnej sytuacji cień nie sięgnie budynków mieszkalnych przy ul. X.

Organ odwoławczy za bezpodstawny uznał zarzut "zagubienia funkcji dworca PKS". Tradycyjna funkcja dworca PKS zanika, zmieniając się na przystanek autobusowy, bowiem nie powinno być w tym rejonie miejsca na postoje, czy też manewry pojazdów. Zaś wielofunkcyjność obiektu, zgodnie z przedstawioną przez inwestora koncepcją, polega na połączeniu funkcji obsługi pasażerów, handlu, gastronomii, pomieszczeń biurowych i administracyjnych oraz bardzo potrzebnego w tym rejonie miasta parkingu na 124 miejsca postojowe (w podziemiu budynku).

Organ uznał, iż nie mają racji skarżący w kwestii "włączania do terenu inwestycji pasów drogowych". Jak wynika z przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji, część działki nr [...] wchodząca w pasy drogowe ulic K. i C., nie zmienia funkcji terenu w tych pasach, ma być bowiem przeznaczona na cele komunikacji (dojazdy do terenu dworca autobusowego). Świadczy o tym koncepcja zagospodarowania przedstawiona przez inwestora. Nadto decyzja ustala obowiązek uzyskania zgody Burmistrza Miasta Zakopane (jako zarządcy dróg gminnych) w każdym przypadku konieczności zajęcia terenów pozostających pod jego zarządem.

Wskazano także, że nie jest zrozumiała zgłoszona wątpliwość w kwestii możliwości zachowania ustalonego w decyzji wskaźnika zabudowy w wielkości 0,34. Wskaźnik ten jest obowiązujący dla inwestora przy sporządzaniu projektu budowlanego i musi być zachowany, bowiem ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Należy jedynie wyjaśnić, że wskaźnik ten jest liczony wyłącznie w odniesieniu do zabudowy kubaturowej. Organ przyjął także, że zarzut zaniechania obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie znajduje oparcia w istniejących przepisach prawa. W § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) wymienione są wprawdzie "centra handlowo-usługowe", lecz o powierzchni nie mniejszej niż 1,0 ha, podczas gdy działka przyszłego "centrum" posiada powierzchnię 0,61 ha. Nietrafne jest także powołanie się na przepis § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowiący, iż sporządzenia raportu wymagają przedsięwzięcia wymienione w § 3 ust. 1 i niewymienione w § 2 ust. 1 lub § 3 ust. 1, jeżeli ich realizacja spowoduje wzrost emisji o nie mniej niż 20% lub wzrost zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii o mniej niż 20%. Cytowane przepisy dotyczą przedsięwzięć realizowanych na już istniejącym terenie zakładu (obiektu) zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 lub § 3 ust. 1. Istniejący dworzec PKS nie jest wymieniony w żadnym z ww. przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło także uwagę na brak udokumentowanych podstaw do twierdzenia, że realizacja projektowanego zamierzenia spowoduje jakąkolwiek zmianę wartości nieruchomości w rejonie ul. X., sąsiadujących aktualnie z prymitywnym i zdekapitalizowanym obiektem dworcowym, z placem postojowym i manewrowym autobusów, stanowiącym właśnie w obecnym stanie istotną uciążliwość dla otoczenia.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia ustalenia "powierzchni handlowej" w decyzji stwierdzono, że zarzut ten jest nieuprawniony. Przytoczony przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc dokumentu planistycznego o zupełnie innym charakterze, który jest obowiązujący dla planów zagospodarowania przestrzennego i nie ma zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w kwestii miejsc parkingowych decyzja nakazuje zabezpieczenie miejsc w ilości wynikającej z programu użytkowego inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w ustawowym terminie wniósł K.O. domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo omówił uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że jest ono "niezrozumiałe" dla skarżącego oraz dla "innych uczestników postępowania". W szczególności skarżący podniósł, że:

- wniosek z dnia 24 maja 2006 r. dotyczył "Centrum Komunikacyjno-Handlowego PKS Z." i tym wnioskiem organ był związany. Nie jest - według skarżącego - zmianą wniosku przedstawienie nowej koncepcji architektonicznej, w której zamierzenie nazwano "Dworcem PKS z obiektem wielofunkcyjnym",

- mapa, na bazie której sporządzana jest analiza i załączniki do decyzji ma być mapą aktualną, pochodzącą z urzędowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Tymczasem kopia tej mapy znajdująca się w aktach sprawy posiada klauzulę "mapa nieaktualna",

- w aktach nie ma analizy urbanistycznej, a tylko jej wyniki. Nie wiadomo przy tym, w jaki sposób został określony obszar poddany analizie, podczas gdy § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dokładnie określa zasady wyznaczania takiego obszaru,

- określenie "budynek wielofunkcyjny" nie spełnia wymogu określenia rodzaju inwestycji, o którym stanowi art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kryje ponadto wielką różnorodność funkcji, łącznie z produkcją materiałów wybuchowych, a od rodzaju inwestycji uzależnione jest to, czy dla inwestycji konieczne będzie opracowanie raportu o oddziaływaniu na środowisko,

- w decyzji nie określono podstawowych parametrów inwestycji,

- wielkość powierzchni utwardzonej winna wynikać "z faktycznych potrzeb użytkowych", a część pozostała działki ma być biologicznie czynna, co oznacza, że rozstrzygnięcie tych kwestii pozostawiono bliżej nieokreślonemu podmiotowi,

- szerokość elewacji frontowej ustalono w decyzji na 41,00 m z tolerancją do 20%, nie wyjaśniając, czy tolerancja ta jest "in plus", czy "in minus",

- prawidłowość określenia "maksymalna wysokość elewacji frontowej" jest wątpliwa, bowiem w istocie oznacza wysokość dowolną w określonym przedziale,

- nie wiadomo kto będzie decydował o ilości miejsc parkingowych, skoro ilość miejsc ma być adekwatna do programu użytkowego inwestycji; dla określenia ilości samochodów prawo może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.),

- jeżeli inwestycja jest lokalizowana na terenie górniczym, to należy określić szczegółowe zasady, które zapewnią ochronę budynku,

- Kolegium nie zdefiniowało użytego pojęcia obiektu wielkokubaturowego i nie podało, które z tych obiektów uprawniają do ustalenia wysokości projektowanego obiektu do 18,00 m (w kalenicy),

- wbrew twierdzeniom Kolegium działka inwestycji graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność B.O. i K.J.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, nie widząc podstaw do jego zmiany wskutek zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organy administracji są zatem związane wnioskiem co do zakresu i charakteru planowanej inwestycji i nie mają kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie mogą również domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu – bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania.

Nadto Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie wniosek inwestora z dnia 24 maja 2006 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], położonych w Z. dla inwestycji określonej jako "Centrum Komunikacyjno-Handlowe PKS Z." i scharakteryzowanej jako "budynek komunikacyjno-handlowy w poziomie terenu dworzec autobusowy, główne ciągi piesze oraz część handlowa. W poziomie +1 i +2 powierzchnia handlowa. W poziomie +3 część administracyjno-biurowa". Zaznaczył także, że na dołączonym do wniosku załączniku graficznym nie określono terenu wnioskowanego pod "Centrum Komunikacyjno-Handlowe PKS Z.". Załącznik powyższy nie używa takiej nazwy, a w części oznaczonej nr 1, tj. części obejmującej wskazane wyżej działki posługuje się określeniem "Centrum Usługowo-Handlowe PKS". Pierwotny wniosek był zatem, zdaniem Sądu, od początku nieprecyzyjny i jego zakres wymagał wyjaśnienia, czego nie uczyniono. W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że inwestycja "Centrum Komunikacyjno-Handlowe PKS Z." nie jest tożsama z inwestycją "Centrum Usługowo-Handlowe PKS".

Wątpliwości powyższe, zdaniem Sądu, zwiększają pisma inwestora z dnia 3 października 2007 r. i z dnia 11 października 2007 r. Z pisma z dnia 3 października 2007 r. wynika, że załącznikiem do wniosku z dnia 24 maja 2006 r. jest "nowa koncepcja architektoniczna" i "wszystkie parametry projektowanego obiektu zawiera załączony projekt". Powyższa "koncepcja architektoniczna" nie została oznaczona w piśmie inwestora z dnia 3 października 2007 r., jednak w aktach sprawy znajduje się dokument o takiej nazwie sporządzony przez architekta S.T. datowany na październik 2007 r. Wskazana koncepcja architektoniczna dotyczy inwestycji o nazwie "Budynek wielofunkcyjny z dworcem PKS" na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w Z., a z jej treści wynika, że planowany obiekt będzie obejmował "pomieszczenia gospodarcze", "pomieszczenia usługowe", "restaurację", "kasy biletowe", "magazyn podręczny", "korytarz", "hall + schody ruchome". Z kolei w późniejszym piśmie z dnia 11 października 2007 r. inwestor wskazuje, że projektowana inwestycja to: "Budowa dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym". W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, rzeczywisty zakres inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie został precyzyjnie określony. Nie można przyjąć, że inwestor zmieniając wraz z upływem czasu określenie inwestycji czyni to bezcelowo. Organy przyjęły, że nazwa inwestycji jest określona w piśmie z dnia 11 października 2007 r., natomiast jej charakterystyka zawarta jest w dokumentach dołączonych do wcześniejszego wniosku, a zwłaszcza do pisma z dnia 3 października 2007 r. Przyjęcie takie, bez jasnej deklaracji ze strony inwestora, nie znajduje podstaw prawnych, zwłaszcza, że inwestor nigdy nie zmodyfikował charakterystyki inwestycji przedstawionej w pierwotnym wniosku, modyfikując wyłącznie jej nazwę i odwołując się do nowych parametrów obiektu zawartych w koncepcji architektonicznej. Tymczasem charakterystyka obiektu zawarta w pierwotnym wniosku różni się od tej, która wynika z koncepcji architektonicznej. O ile bowiem pierwotnie funkcję obiektu określono jako "budynek komunikacyjno-handlowy w poziomie terenu dworzec autobusowy, główne ciągi piesze oraz część handlowa. W poziomie +1 i +2 powierzchnia handlowa. W poziomie +3 część administracyjno-biurowa", to w koncepcji architektonicznej wskazuje się na "pomieszczenia gospodarcze", "pomieszczenia usługowe", "restaurację", "kasy biletowe", "magazyn podręczny", "korytarz", "hall + schody ruchome". W konsekwencji nie jest jasne, czy "wielofunkcyjność" planowanego obiektu obejmuje funkcje handlowe, funkcje usługowe, czy obydwie z tych funkcji. Organy, zdaniem Sądu, nie wyjaśniły tej kwestii, a jakiekolwiek domniemywanie w zakresie charakterystyki inwestycji jest niedopuszczalne.

Brak wyjaśnienia rzeczywistego zakresu wniosku, zdaniem Sądu I instancji, nie pozwala na skontrolowanie poprawności warunków zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o jakich mowa w art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają charakteru abstrakcyjnego, dotyczą konkretnego zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez inwestora i jako takie nie mogą być poprawnie ustalone bez wcześniejszego precyzyjnego określenia rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. Sąd wskazał także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora także w wyniku działań zainicjowanych przez organ.

W ocenie Sądu w sprawie zostały naruszone również przepisy określające sposób postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a według § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oznacza to, że dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Nadto Sąd wyjaśnił, że analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być traktowana jako dokument niepodlegający ocenie organu rozpoznającego sprawę. Stanowi ona część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny właściwego organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Nie zmienia tego fakt, iż analiza ta przygotowywana jest przez osoby legitymujące się wiedzą specjalną. Ustalenie warunków zabudowy mieści się w kompetencjach organu administracji i następuje po spełnieniu wymogów określonych m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonaniu oceny spełnienia tej przesłanki, w ocenie Sądu, służy właśnie analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazano także, że w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swojej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem, zdaniem Sądu, określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Nadto Sąd uznał, że dla dokonania oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej konieczne jest zaznajomienie się organu z jej treścią. Stanowi ona zatem istotną część dokumentacji sprawy administracyjnej. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia tylko wyniki analizy, a nie ona sama, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd podniósł także, że w aktach sprawy brakuje dokumentacji wykazującej poprawne dokonanie przez organy analizy architektoniczno-urbanistycznej. W aktach sprawy znajduje się jedynie niepotwierdzona za zgodność kserokopia mapy zasadniczej, nieopisana i nie zawierająca legendy z zaznaczonym ołówkiem okręgiem wokół nieruchomości objętych wnioskiem, a z adnotacji zawartych na tej kserokopii wynika, że mapa jest nieaktualna i nie może służyć ani do celów projektowych, ani do celów prawnych. Pozostała dokumentacja w tym zakresie obejmuje wyłącznie załączniki graficzne do decyzji organu I instancji (oraz wcześniejszych decyzji pierwszoinstancyjnych uchylonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.) zawierające wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej. Również część graficzna wyników analizy stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy została sporządzona na kserokopii mapy zasadniczej zawierającej adnotację, że jest ona nieaktualna i nie może służyć ani do celów projektowych, ani do celów prawnych.

W ocenie Sądu na podstawie samych wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można ustalić poprawności jej przeprowadzenia, a zwłaszcza nie można zweryfikować zasadności zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Podkreślono także, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, której integralną częścią jest załącznik składający się z części graficznej (mapy z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego) oraz części tekstowej. Załącznik ten stanowi niezbędny składnik przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a. Z kolei, zdaniem Sądu, ustalenia przedstawione w uzasadnieniu bezwzględnie winny wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dopiero spełnienie ww. warunków umożliwia Sądowi ocenę, czy ustalenie warunków zabudowy jest zgodne z przepisami prawa. Tymczasem, w ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w tym zakresie bardzo lapidarne i odwołuje się do "materiałów geodezyjnych i wizji w terenie". W aktach sprawy brakuje dokumentacji potwierdzającej jakąkolwiek wizję w terenie, a "materiały geodezyjne" zawierają adnotacje o ich nieaktualności. W takim stanie rzeczy również uzasadnienie organu odwoławczego w powyższym zakresie nie może być uznane za przekonujące, skoro zostało oparte na dowolnych ustaleniach organu I instancji.

Nadto Sąd wyjaśnił, że analiza architektoniczno-urbanistyczna musi uwzględniać aktualny stan terenu, którego dotyczy. Oparcie jej na mapach nieaktualnych, które dodatkowo zawierają adnotację, że nie mogą służyć ani do celów projektowych, ani do celów prawnych jest niedopuszczalne, gdyż nie pozwala na ustalenie aktualnych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym na poprawne określenie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślił także, że zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000.

Zdaniem Sądu nie została również wyjaśniona przez organy obydwu instancji kwestia ustalenia katalogu stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Sąd wskazał, że w kontekście art. 28 k.p.a. uznać należy, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, status stron postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy należy rozważać zwłaszcza w stosunku do właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich działek. Uznał także, że art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego, w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Zdaniem Sądu w aktach sprawy brakuje wypisów z ewidencji gruntów dotyczących działek innych niż objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie można na tej podstawie ustalić, kto jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Organy obydwu instancji nie badały też związku pomiędzy przedmiotowym postępowaniem, a interesami prawnymi osób mających tytuł prawno-rzeczowy do sąsiednich nieruchomości, a z całą pewnością nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu swoich decyzji. W ocenie Sądu jest to uchybienie tym bardziej istotne, że organ odwoławczy podkreśla, iż wszyscy odwołujący się są właścicielami budynków przy ul. X. w Z., a ich działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, są bowiem od niego oddzielone działkami nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Nadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie uzasadniono, w jaki sposób ustalono katalog stron postępowania. Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym podawany przez organy katalog nieruchomości, których właścicieli zakwalifikowano jako strony postępowania, jest nieweryfikowalny w procesie kontroli sądowoadministracyjnej.

Nadto Sąd zauważył, że sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu uzasadnia wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uchybienia w zakresie poprawności ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego mają zatem, zdaniem Sądu, charakter kwalifikowanych wad postępowania administracyjnego.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie braku postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia zakresu i rodzaju inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej pozwalającej poprawnie ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego, a także braku umotywowania w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji przyjętego przez organy katalogu stron postępowania, stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w zakresie statuującym zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie wskazującym na obligatoryjne elementy decyzji administracyjnych i sposobu redagowania ich uzasadnień. Uchybienia te - zdaniem Sądu - miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiają weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia poprawności poprzedzającego je postępowania administracyjnego, a zatem nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że będąca wynikiem sprawy zaskarżona decyzja miałaby taką samą treść, gdyby do wymienionych wyżej uchybień organy nie dopuściły. Okoliczność ta stanowi podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienia tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Wskazał także, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organy są zobowiązane wyeliminować wszystkie wskazane wyżej uchybienia, a poczynionym ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, iż kopia mapy zasadniczej posiadająca klauzulę wskazującą na jej nieaktualność dla celów projektowych, nie może być wykorzystywana do celów postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

b) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) poprzez uznanie, że dowodem ustalenia danych dotyczących stron w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy mogą być tylko wypisy z ewidencji gruntów i wypisy te winny znajdować się w aktach sprawy;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez odmowę uznania przez Sąd, że pisma strony skarżącej - [...] Sp. z o.o. z dnia 3 października 2007 r. i z dnia 11 października 2007 r. złożone w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, nie stanowiły zmiany żądania zawartego w pierwotnym wniosku wszczynającym postępowanie; wobec wydania decyzji w obu instancjach przez organy administracyjne zgodnie z żądaniem określonym przez skarżącego, Sąd nie powinien zarzucać tym decyzjom naruszenia zasady związania organu wnioskiem stron, a postawienie tego zarzutu miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie przeprowadziły prawidłowych ustaleń dotyczących stron niniejszego postępowania, a w szczególności, że w aktach sprawy brakuje wypisów z ewidencji gruntów działek innych, niż objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa dotycząca ustaleń stron w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków; takie uznanie doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji, z powodu możliwości przyznania statusu strony podmiotom, które nie będąc bezpośrednimi sąsiadami terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, niekoniecznie musieliby taki statusu uzyskać; Sąd stanął na stanowisku, iż udział tych podmiotów może naruszać przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiący podstawę nieważności decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy, nie rodzi żadnych praw i obowiązków dla innych, niż wnioskodawca stron postępowania, wobec czego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji;

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, iż organy prowadzące postępowanie administracyjne nie wyjaśniły sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego oraz przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, które to uznanie doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji; podczas gdy wyjaśnienia dotyczące sposobu ustalenia obszaru objętego analizą znajdują się w treści decyzji organów obu instancji, a w aktach sprawy oprócz wyników analizy znajdują się również dokumenty zawierające także analizowane dane; a także poprzez pominięcie wspomnianej wyżej notatki urzędowej dotyczącej ustalenia stron w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że złożenie nowej koncepcji architektonicznej i wskazanie, że wszystkie cechy charakterystyki planowanej zabudowy zostały w tej koncepcji określone, stanowiło zmianę pierwotnego wniosku z dnia 24 maja 2006 r. Dodatkowo pismo wnioskodawcy z dnia 11 października 2007 r. jednoznacznie wskazuje, że jego zamierzenie inwestycyjne jest obecnie określane jako "Budowa dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym". Zatem rozważania Sądu dotyczące tego, że określenie zamierzenia inwestycyjnego jako "Budowa dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym" jest odmienne od określenia "Centrum Komunikacyjno-Handlowe PKS Z." bądź "Centrum Usługowo-Handlowe PKS" i wobec tego występują wątpliwości co do zakresu postępowania, są nieuzasadnione. Wnioskodawca miał przecież prawo zmodyfikować swój pierwotny wniosek. W niniejszej sprawie potwierdzeniem, dla organu prowadzącego postępowanie, dokonania przez stronę modyfikacji pierwotnego żądania, było właśnie pismo z dnia 11 października 2007 r., w którym strona wyraźnie i jednoznacznie określiła, że jej zamierzenie inwestycyjne to "Budowa dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym". Po otrzymaniu takiego wyjaśnienia od strony, organ administracji konsekwentnie posługiwał się już takim określeniem odnoszącym się do rodzaju planowanej inwestycji. Jeżeli więc organ administracji miał jakieś wątpliwości, to zostały one rozwiane właśnie pismem wnioskodawcy z dnia 11 października 2007 r. Niezrozumiałym jest więc dopatrywanie się przez Sąd wątpliwości w określeniu zamierzenia inwestycyjnego. Przecież wnioskodawca zażądał wydania decyzji odnośnie zamierzenia określonego jako "Budowa dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym" i organy administracji wydały decyzję dla tak określonego zamierzenia. Natomiast dopatrywanie się ewentualnych rozbieżności pomiędzy określeniem, którym posłużono się w dołączonej do pisma z dnia 3 października 2007 r. koncepcji architektonicznej - "Budynek wielofunkcyjny z dworcem PKS" - a późniejszym wyjaśnieniem zawartym w piśmie z dnia 11 października 2007 r. - "Budowa dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym" - wydaje się być przejawem nadmiernie wyczulonego formalizmu, który nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

Podniesiono także, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że organy administracji nie dokonały ustaleń dotyczących stron niniejszego postępowania. Na poparcie swojego twierdzenia zauważono, że organ I instancji dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze strony wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie, a tym samym rozważył ich interes prawny związany z przedmiotem postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie przejawia się to chociażby w trakcie ustaleń tzw. "linijki słońca", gdzie ustalono, że cień rzucany przez projektowany budynek nie sięgnie budynków położonych przy ul. X. Ponadto zauważono, że decyzja organu I instancji skierowana została wyłącznie do wnioskodawcy, który niewątpliwie jest stroną postępowania. Pozostałe strony otrzymały decyzję, ale decyzja ta nie rozstrzyga o ich prawach czy obowiązkach, wobec tego nie jest do nich skierowana. Zatem, nawet gdyby uznać, że którejś ze stron przyznano ten status bezpodstawnie, to nie może rodzić to nieważności postępowania, bowiem decyzja ta nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach tej strony. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzygała jedynie o prawach i obowiązkach wnioskodawcy. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie występują żadne okoliczności, które uzasadniałyby zarzut naruszenia przez organy administracji przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nadto skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że niesłuszny jest zarzut Sądu, jakoby organy administracji nie ustaliły granic obszaru analizowanego, nie przeprowadziły analizy warunków zabudowy oraz, aby taka analiza nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w zalegających w aktach sprawy dokumentach i w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach. Bowiem w aktach sprawy znajduje się zarówno wynik analizy (załącznik nr 2 do decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] października 2009 r.), jak i dokumenty stanowiące jej podstawę (mapy z naniesionymi na nie danymi). Tym samym, w oparciu o te mapy, możliwa jest kontrola wykonanej analizy. Wskazano również, że brak jest przepisu prawa statuującego wymóg posługiwania się, na tym etapie postępowania, mapą służącą do celów projektowych. Zatem wymóg taki należy uznać za sprzeczny z prawem.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki niezasadne jest także twierdzenie Sądu, że w aktach brakuje wypisów z ewidencji gruntów dotyczących działek innych, niż objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co powoduje, iż nie można zweryfikować, czy organy administracji prawidłowo ustaliły właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Bowiem w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa sporządzona przez pracownika urzędu organu I instancji w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów, w której zostały ustalone strony postępowania. Tym samym uznać należy, że organ prawidłowo oparł się, przy ustalaniu stron postępowania, na danych zawartych w ewidencji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach podniesionych zarzutów. Wprawdzie dwa z pięciu podniesionych zarzutów okazały się zasadne, jednakże kwestia ta, z uwagi na wagę popełnionych uchybień przez organy administracji, nie mogła oddziaływać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do generalnej nieskuteczności skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów skargi kasacyjnej, które nie zasługiwały na uwzględnienie.

Naruszenia przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w niezasadnym twierdzeniu Sądu, że na etapie postępowania o warunkach zabudowy wymagane jest posługiwanie się aktualną mapą służącą do celów projektowych, albowiem tego typu wymóg nie wynika z treści ww. przepisu. Stanowiska tego nie sposób podzielić.

Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujący teren, którego wniosek dotyczy i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej, wskazanej w tym przepisie, skali. Zaś § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Legalną definicję pojęcia "mapy zasadniczej" zawiera art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem mapą zasadniczą jest wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Zatem z powyższego wynika, że aby mapa ta mogła prawidłowo pełnić swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne (porównaj: motywy do wyroku NSA z dn. 18.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1455/10). Z pewnością takich aktualnych informacji nie będzie posiadała mapa nieaktualna.

W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że mapa zasadnicza, której kopia stanowi załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy i na której dokonano graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie spełnia wymogów o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie jest aktualna. Na dokumencie tym widnieją adnotacje: "niniejszy dokument nie może służyć do celów prawnych", "mapa nieaktualna nie może służyć do celów projektowych". Zatem z powyższego wynika, że mapa ta nie może służyć nie tylko do celów projektowych (z powodu swej nieaktualności), ale i do jakichkolwiek innych celów prawnych. Oznacza to, że nie może być ona podstawą wydanych przez organy decyzji. Nadto podnieść należy, że generalną zasadą, którą muszą kierować się organy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a która wynika z przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest konieczność uwzględniania wymagania ładu przestrzennego, w tym architektury, urbanistyki oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Powyższe nie będzie możliwe do spełnienia, jeżeli organ wydający decyzje, z uwagi na brak aktualnej mapy, nie będzie posiadał pełnego obrazu sposobu zagospodarowania otoczenia inwestycji.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej.

W niniejszej sprawie organy administracji wadliwie wyznaczyły obszar analizowany, albowiem czynności tej dokonano na mapie nieaktualnej, nie nadającej się do jakichkolwiek celów prawnych, wbrew wymogom wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyżej wskazany przepis rozporządzenia wyraźnie bowiem stanowi, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Dlatego też stwierdzić należy, że obszar analizowany musi być wyznaczony, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, na aktualnej mapie zasadniczej. Wymóg ten wynika z treści § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, iż granice obszaru analizowanego "wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy" (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przyp. Sądu). Natomiast, jak już wyżej wskazano, przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy odnosi się do mapy aktualnej.

W tym miejscu podnieść należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji nie uznał, że na etapie postępowania o warunkach zabudowy niezbędna jest mapa służąca do celów projektowych, ale mapa aktualna. Uznanie, że na etapie postępowania o warunkach zabudowy można posługiwać się mapą nieaktualną, prowadziłoby do zaprzeczenia celu, w jakim mapa ta jest załączana do wniosku. Niemożliwe bowiem byłoby ustalenie aktualnych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkowałoby niemożnością wydania poprawnej decyzji o warunkach zabudowy. Nadto wymóg jej aktualności, czego nie dostrzegł skarżący kasacyjnie, wprost wynika z treści art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz pośrednio z treści art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dowodem ustalenia danych dotyczących stron w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy mogą być tylko wypisy z ewidencji gruntów i wypisy te winny się znajdować w aktach sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu, natomiast naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, a więc są to niewątpliwie dwie różne formy naruszenia prawa materialnego.

Lektura uzasadnienia Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że Sąd ten nie dokonywał wykładni ww. przepisu. Takich rozważań co do interpretacji treści art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z uwagi na przedmiot sprawy, po prostu brak. To, że Sąd uznał, iż prawidłowe ustalenie stron niniejszego postępowania winno być dokonane przez organy na podstawie wypisów z ewidencji gruntów znajdujących się w obszarze analizowanym, a brak tych wypisów w aktach sprawy jest istotnym uchybieniem, nie oznacza, że Sąd ten dokonywał wykładni tego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy, bowiem uznał, że organy nie wyjaśniły sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego oraz przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, a uznanie to doprowadziło do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, podczas gdy wyjaśnienia dotyczące sposobu ustalenia ww. obszaru znajdują się w treści decyzji, a w aktach znajdują się także dokumenty zawierające takie analizowane dane, tj. mapy, na które naniesiono wskaźniki charakteryzujące poszczególne działki objęte analizą.

Niesporne jest, że w niniejszej sprawie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy miał obowiązek przeprowadzić, w toku postępowania, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto wskazać należy, że przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie decyzji winno wyczerpująco informować stronę o motywach jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zaś zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Dlatego przyjąć należy, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (porównaj: motywy do wyroków NSA: z dn. 17.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1872/06, LEX nr 467129 i z dn. 8.08.2008r., sygn. akt II OSK 919/07, LEX nr 488144).

Zarówno bowiem z treści zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, co trafnie spostrzegł Sąd I instancji, nie sposób wywnioskować, jakie względy zadecydowały za przyjęciem obszaru analizowanego w odległości do 200 m wokół wnioskowanej zabudowy i w jaki sposób organy wyznaczyły ten promień. Rację ma także Sąd I instancji, że stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie jest wystarczające. W tym miejscu dodać należy, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje, że do decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] października 2009 r. dołączono wyniki analizy wraz z częścią graficzną na której oznaczono teoretyczną granicę obszaru analizy w formie owalu o promieniu 3-krotności wielkości frontu działki inwestycji, lecz taka konkluzja nie wyjaśnia w sposób dostateczny przesłanek niezbędnych dla badanej zasady dobrego sąsiedztwa. Nie jest bowiem możliwe zweryfikowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy, tylko w oparciu o jej wyniki i przepisy powyższego rozporządzenia, czy wskazane wyżej stwierdzenie. W tym zakresie nie została również zrealizowana zasada wyczerpującego informowania stron o motywach jakim kierował się organ wyznaczając obszar analizowany do 200 m. Podnieść bowiem należy, że organy nie mogą dowolnie ustalać wielkości obszaru analizowanego, a uzasadnienie dla przyjętej wielkości tego obszaru winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o prawidłowości dokonanej czynności. Okoliczność ta nie wynika także z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji zatytułowanego "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", gdzie jednym zdaniem wskazano, że "analizę dokonano w oparciu o zabudowę sąsiednią zlokalizowaną w odległości do 200 m wokół wnioskowanej działki". W szczególności, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, wskazane w uzasadnieniu środka odwoławczego mapy na k. 262 (część graficzna analizy - załącznika nr 2 do decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] marca 2009 r.) i k. 345-347 akt administracyjnych nie mogą stanowią analizy już chociażby z tego względu, że mapy te nie spełniają wymogów ustawowych (nie zawierają aktualnych informacji co do przestrzennego rozmieszczenia obiektów ogólnogeograficznych oraz elementów ewidencji gruntów i budynków).

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uznanie przez Sąd, iż pisma skarżącego z dnia 3 października 2007 r. i z dnia 11 października 2007 r. nie stanowiły zmiany żądania zawartego w pierwotnym wniosku wszczynającym postępowanie, podczas gdy wydane decyzje zostały wydane zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, stwierdzić należy, iż jest on zasadny.

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem z treści tego przepisu wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. Niespornym jest, że w ramach tego przepisu wnioskodawca ma prawo modyfikować swoje żądanie w ujęciu procesowym, aż do zakończenia go decyzją ostateczną, także przed organem II instancji, gdy w sprawie zostało złożone odwołanie (porównaj: wyrok NSA z dn. 12.02.2010 r., sygn. akt II OSK 305/09).

W niniejszej sprawie we wniosku z dnia 24 maja 2006 r. (pierwotny wniosek) wnioskodawca określił swoje zamierzenie jako "Centrum Komunikacyjno-Handlowe PKS Z.", a załączony do niego załącznik graficzny nosił nazwę "Centrum Usługowo-Handlowe PKS". Następnie pismem z dnia 3 października 2007 r. wnioskodawca zmodyfikował swoje żądanie składając nową koncepcję architektoniczną i wskazał, że "wszystkie parametry projektowanego obiektu zawiera załączony projekt". Zaś załączona do pisma koncepcja architektoniczna nosiła nazwę "Budynek wielofunkcyjny z dworcem PKS". Natomiast pismem z dnia 11 października 2007 r. wnioskodawca zmienił nazwę inwestycji wskazując, że nowa nazwa przedsięwzięcia brzmi "Budowa dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym". Następnie zaś przy piśmie z dnia 21 stycznia 2008 r. wnioskodawca przesłał kolejną koncepcję architektoniczną (datowaną na styczeń 2008 r.) uwzględniającą (jak wynika z treści tego pisma) przyjęty w analizie współczynnik zabudowy 0,36 (k. 93 akt administracyjnych). O uzupełnieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji o nową koncepcję poinformowano uczestników postępowania (k. 94 akt administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe, rację ma skarżący kasacyjnie, że skoro ani organy administracji, ani strona, nie miały wątpliwości co do zakresu postępowania, rodzaju inwestycji, czy co do ostatecznej wersji koncepcji architektonicznej oraz jej charakterystyki, to brak jest podstaw do doszukiwania się w tym zakresie wątpliwości. Zaś twierdzenia strony, że decyzja została wydana zgodnie z jej wolą i we wnioskowanym zakresie, czyni nakazanie wyjaśnienia wątpliwości co do "rzeczywistego zakresu wniosku" (str. 7 uzasadnienia) bezprzedmiotowym.

Za uzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że organy nie przeprowadziły prawidłowych ustaleń dotyczących stron niniejszego postępowania, a w szczególności, że w aktach sprawy brakuje wypisów z ewidencji gruntów działek innych, niż objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa dotycząca ustaleń stron w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne wadliwe ustalenie kręgu uczestników niniejszego postępowania samo przez się nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem osoba pominięta przez organ, będzie ewentualnie mogła dochodzić ochrony swoich praw w trybie postępowania wznowieniowego. Jednakże wykonanie przez organ zalecenia Sądu I instancji i załączenie wypisów z ewidencji gruntów do akt sprawy, przy ponownym jej rozpoznaniu, niewątpliwie przyczyni się do dokładniejszego i pełniejszego prowadzenia postępowania administracyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, że zasadność wskazanych wyżej dwóch zarzutów skargi kasacyjnej nie zmienia jednak stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji i tym samym nieskuteczności skargi kasacyjnej, albowiem opisane wyżej uchybienia przede wszystkim co do naruszenia przez organy art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez dokonanie istotnych z punku widzenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego ustaleń na nieaktualnej mapie oraz niewyjaśnienie, jakimi kryteriami kierowały się organy wyznaczając granice obszaru analizowanego, przesądzają o słuszności kontrolowanego orzeczenia.

Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.