Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1115/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.98, 104 ust 4
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 970/15 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASDANIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 970/15 oddalił skargę E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] stycznia 2012 r. nałożył na E. J. obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku okresowego w wysokości 220 zł. Decyzja ta stała się ostateczna.

Decyzją dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił E.J. umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku okresowego za okres od [...] lutego 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. w kwocie 220 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku E. J. był brak współpracy z pracownikiem socjalnym i brak szczególnie uzasadnionego wypadku w rozumieniu art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", mogący stanowić przesłankę umorzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania E. J., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji i utrzymał decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł E. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 970/15 oddalił skargę. Sąd podzielił ocenę przesłanek odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, określonych w art. 104 ust. 4 ustawy, w odniesieniu do sytuacji skarżącego. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla sprawy ma sytuacja dochodowa skarżącego, której, wobec braku dostatecznej informacji ze strony skarżącego, nie można ustalić. W świetle faktu, że skarżący reguluje terminowo wysokie rachunki za utrzymanie mieszkania, jawi się ona jako lepsza, aniżeli wskazuje na to skarżący. Sąd stwierdził w konsekwencji, że wydane decyzje odpowiadają prawu, a żądanie strony skarżącej jest bezzasadne.

E. J., reprezentowany przez adwokata P. M., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwą kontrolę, co skutkowało naruszeniem art. 104 ust. 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zaszedł przypadek szczególnie uzasadniony. W ocenie skarżącego materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje iż, wbrew ustaleniom organów obu instancji, przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jako prawidłowe, skarżący wykorzystuje wszelkie własne możliwości zmierzające do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i aktywnie dąży do usamodzielnienia. W opinii skarżącego nieprawidłowe także, z uwagi na niedostatecznie ustaloną sytuację dochodową skarżącego, jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że skarżący reguluje na bieżąco rachunki za utrzymanie mieszkania wykorzystując nieujawnione źródła dochodu. W ocenie skarżącego prawidłowe zastosowanie prawa materialnego powinno doprowadzić do ustalenia, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 104 ust. 4, pozwalająca na umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w całości, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 104 ust. 4 ustawy. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, należało uznać je za niezasadne.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 1 § 2 cytowanej ustawy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. To, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15, 12 października 2016 r. sygn. akt II GSK 647/15). Wadliwe jest więc powiązanie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Niezasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 ustawy, który stanowi podstawę prawną umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Warunkiem umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest zatem wystąpienie szczególnych okoliczności, które czyniłyby żądanie zwrotu nieuzasadnionym. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają definicji legalnej tego określenia, jednak biorąc pod uwagę redakcję art. 98 i art. 104 ust. 4, należałoby przyjąć, że pod określeniem tym można rozumieć takie sytuacje, które mają charakter nadzwyczajny i w takim stopniu rzutują na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu, iż nieuzasadnionym byłoby egzekwowanie nienależnie pobranego świadczenia. W szczególności może to dotyczyć takich sytuacji, gdy osoba zobowiązana do zwrotu korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej i zwrot nienależnie pobranego świadczenia spowodowałby znaczne pogorszenie jej sytuacji. W takim przypadku odmowa umorzenia należności prowadziłaby do sytuacji, w której udzielane z pomocy społecznej świadczenia byłyby następnie zwracane temu samemu organowi, co w oczywisty sposób przeczy idei pomocy społecznej.

Podkreślić należy jednakże, w kontekście art. 98 ustawy, że trudna sytuacja dochodowa nie zawsze stoi na przeszkodzie domaganiu się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio.

Złożenie wniosku przez skarżącego kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia spowodowało konieczność zbadania jego sytuacji życiowej pod kątem przesłanek wynikających z art. 104 ust. 4 ustawy. Konkretnie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony i czy żądanie zwrotu z tytułu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla skarżącego nadmierne obciążenie lub tez niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W myśl art. 8 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z definicji ustawowej dochodu wynika zatem, że dochodem są również środki pieniężne otrzymane od innych osób.

Organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że wobec braku współpracy przy ustalaniu sytuacji dochodowej skarżącego i posiadania przez niego źródeł dochodu, których nie ujawnia, nie sposób uznać, że w przypadku skarżącego zrealizowana została przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, stanowiąca podstawę dla umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Nie można więc zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu błędnego zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy, a konkretnie błędu w subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalonego stanu faktycznego w sprawie błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (post. SN z 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99 (LexPolonica). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia administracji publicznej co do istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu. Skarga kasacyjna zaś nie zarzucała naruszenia przepisów postępowania, a zatem stan sprawy ustalony przez Sąd Wojewódzki został przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy. Zarzucana w skardze kasacyjnej niewłaściwa ocena materiału dowodowego w sprawie oznacza w istocie zarzut niewłaściwej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego. Kwestie zaś dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 373). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej.

Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 ustawy.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.). O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.