Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 964/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18-27a, art. 92 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2036/08 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2036/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Z. D. karę pieniężną w łącznej kwocie 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Decyzja ta została podjęta w następującym stanie faktycznym:

W dniu 15 listopada 2006 r. w K. zatrzymano do kontroli pojazd - marki Mercedes o nr rej[...] będący w dyspozycji przedsiębiorcy Z. D. Pojazdem tym przedsiębiorca wykonywał regularny krajowy transport drogowy osób na trasie S. - K. Kierowca okazał wypis z zezwolenia nr 0759 i rozkład jazdy wystawione dla przedsiębiorcy W. D. Do kontroli okazano również decyzję starosty k. przenoszącą uprawnienia wynikające z licencji wydanej przedsiębiorcy W. D. na Z. D. Kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego transportu drogowego osób na trasie S. - K.

W tym stanie rzeczy organ uznał, że doszło do naruszenia art. 18 ust. 1, ust. 1 "a", ust. 2, ust. 3, art. 19 "a" ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), art. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., Nr 180, poz. 1497) w zakresie obowiązku posiadania przez przedsiębiorcę wykonującego regularny krajowy transport drogowy osób stosownego zezwolenia i w konsekwencji nałożył karę o której mowa w poz.1 p. 2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W odwołaniu od tej decyzji Z. D. podniosła, iż nie złamała żadnych przepisów i zgodnie z prawem wykonywała swoje obowiązki. Wskazała, że Zarząd Transportu Publicznego w K. na piśmie oraz w rozmowie ustnej potwierdził prawidłowość jej postępowania. Dołączyła pismo ZTP w K. z dnia 5 stycznia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18, art. 92 ust. 1, ust. 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) i poz. 1 p. 2.1. załącznika do tej ustawy Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta K., w związku ze śmiercią W. D. przeniósł na jego spadkobierczynię Z. D. uprawnienia przysługujące zmarłemu z tytułu licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Podkreślił, że aktem tym nie przeniesiono na Z. D. uprawnień przysługujących W. D. z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Według organu w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje możliwość dokonania przeniesienia uprawnień wynikających z takiego zezwolenia na ewentualnych spadkobierców uprawnionego.

W skardze do WSA w W. na tę decyzję Z. D. podniosła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie wydal wskazany na wstępie wyrok. W jego uzasadnieniu zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez Z. D. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r., nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ, które (zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy) kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy.

Zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym określa art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiący m.in., iż do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym, nadto przejazd winien być wykonywany zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Natomiast w myśl art. 18b ust. 2 omawianej ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym.

Sankcja za naruszenia przewidziana jest w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy stanowiącym, iż kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik ten w poz. 1 p. 2.1. za wykonywanie transportu drogowego osób bez zezwolenia wymierza karę w wysokości 6.000 zł.

W przypadku odpowiedzialności określonej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym sam fakt naruszenia prawa stanowi podstawę do zastosowania sankcji.

Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest, bowiem, przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn - przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego - stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary.

W ocenie Sądu I instancji na tle ustaleń dokonanych w rozpatrywanej sprawie w przez organy inspekcji drogowej należało uznać za udowodnione, że prowadzący pojazd kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w ramach linii K. - S. Okazane do kontroli przez kierowcę zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób oraz rozkład jazdy na tej linii zostało wystawione na W. D. Bez znaczenia pozostaje w tym stanie rzeczy fakt, iż skarżąca jako spadkobierczyni W. D., na mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2006 r. wydanej w trybie art. 13 ust. 2 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym, przejęła wszelkie przysługujące mu uprawnienia wynikające z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W świetle bowiem obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu przepisów ustawy o transporcie drogowym nie było możliwe przejęcie przez skarżącą uprawnień wynikających z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanych na podstawie art. 18 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy a wystawionego na zmarłego W. D. Ww. decyzja z dnia [...] października 2006 r. nie wywołuje skutków prawnych, jakie ustawa o transporcie drogowym wiąże z zezwoleniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy. Tym samym skarżąca winna była dla zalegalizowania prowadzonej działalności przewozowej na linii K. – S., po uprawomocnieniu się decyzji o przeniesieniu uprawnień z licencji nr [...], wystąpić do właściwego organu o wydanie stosownego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie na powyższej linii.

Od wyroku tego została wniesiona skarga kasacyjna, w której pełnomocnik Z. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego zmianę tj. uchylenie nałożonej kary pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono sprzeczność ustaleń Sądu i organu administracji z materiałem dowodowym oraz błędną interpretację przepisów prawa materialnego, a to: rozdziału III ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz naruszenie podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, a to: art. 7, 8 i 9 k.p.a.

W uzasadnieniu kasacji podniesiono, że Skarżąca w toku postępowania odwoławczego od nałożonej kary wskazywała, że okoliczności sprawy nie są typowe i należy do tej sytuacji podejść nierutynowo. Nie znalazło to odzwierciedlenia w wydanych decyzjach, a także w wyroku WSA. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że Z. D. działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług transportu drogowego osób podjęła w dramatycznych okolicznościach. Tragiczna śmierć męża spowodowała, że praktycznie z dnia na dzień musiała zmienić swoje życie. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że uprawnienia wynikające z licencji męża zostały zgodnie z istniejącymi przepisami decyzją Starosty K. z dnia [...] lipca 2005 r. przeniesione na Z. D. Kolejną decyzją - z dnia [...] października 2006 r. tenże organ przeniósł uprawnienia z tej licencji na Z. D. na okres do 31 grudnia 2018 r., tj. do dnia ważności licencji.

Nikt i nigdy - żaden urzędnik - nie poinformował skarżącej, że do fizycznego wykonywania usług transportu osób niezbędne jest wystawione na jej nazwisko zezwolenie. Pośrednio ten fakt potwierdza treść pisma Zarządu Transportu Drogowego w K. z dnia [...] stycznia 2007 r., w którym wskazuje się, że brak jest przepisów, zgodnie z którymi można przenieść uprawnienia wynikające z zezwolenia wystawionego na zmarłego na jego spadkobierców.

Przepisy regulujące wydane zezwolenia w zakresie ich wygaśnięcia odwołują się do zasad wygaśnięcia licencji, tj. kierują do art. 16 ust. 1 ustawy (art. 24 ust. 3 pkt 3), z tym wszak rozróżnieniem, że odnośnie licencji przewidziano możliwość starania się przez spadkobiercę przeniesienia tych uprawnień na niego.

Zgodnie z podstawowymi zasadami k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne kroki do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli (art. 7); są obowiązane do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8); są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Mają też czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Do żadnego z tych przepisów organy uprawnione do wszechstronnej analizy stanu faktycznego oraz wydania merytorycznej decyzji, się nie zastosowały.

W skardze kasacyjnej stwierdzono, iż w toku postępowania odwoławczego kilkakrotnie przedłużano termin wydania decyzji. Było to uzasadniane koniecznością konsultacji prawnych w Ministerstwie Transportu. Zdaniem kasatora można się spodziewać, że powstała stosowna opinia prawna. Nikt jej skarżącej nie udostępnił, co też jest swoistym stosowaniem przepisów k.p.a. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie GITD do przedstawienia tej opinii, jako jednego z bardzo ważnych dowodów w sprawie, który nie jest do tej pory znany ani stronie ani Sądowi.

Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny (wykonywanie przewozu osób bez zezwolenia). Wykonywany przez skarżącą rodzaj przewozu osób wymagał zgodnie z przepisami prawa uzyskania stosownego zezwolenia, czego skarżąca zaniechała. Organ podkreślił, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują możliwości przeniesienia uprawnień wynikających z zezwolenia na przedsiębiorcę, który takie uprawnienie uzyskał w odniesieniu do licencji, a tym samym wydania na tę okoliczność stosownej decyzji administracyjnej, a więc tym samym nie było możliwe (analogicznie jak w przypadku licencji) przeniesienie uprawnień z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym udzielonego W. D. na skarżącą.

Dalej organ stwierdził, iż za niepokojącą okoliczność stanowiącą motyw przewodni skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę w niniejszej sprawie, należy uznać powoływanie się strony na nieznajomość przepisów w zakresie zawodowo prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej polegającej na zarobkowym wykonywaniu przewozu drogowego osób, tym bardziej, że działalność ta obwarowana jest wieloma surowymi warunkami mającymi zapewnić prawidłową, profesjonalną oraz opartą na zasadach wolnej konkurencji organizację i funkcjonowanie runku transportowego, a także bezpieczeństwo ruchu drogowego. Brak wiedzy, o zasadniczych kwestiach związanych z wykonywaniem transportu drogowego, takich jak uzyskanie zezwolenia na przewóz osób, niekorzystnie rokuje dla prawidłowości i legalności (zgodności z prawem) prowadzenia przez skarżącą zarobkowego przewozu osób. Przewoźnik działający w branży transportowej nie może tłumaczyć się niewiedzą lub nieznajomością prawa obowiązującego w tym zakresie.

Zaakcentowano, że na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej, nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy, stopnia szkodliwości czynu, braku zachowania należytej staranności, podjęcia wystarczających środków ostrożności mających wyłączyć ponoszenie przez stronę odpowiedzialności administracyjnej czy też dopuszczenia się rażącego niedbalstwa. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana na zasadzie ryzyka oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany, zawinił, czy też po prostu nastąpiło określone zdarzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w niniejszej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono sprzeczność ustaleń Sądu i organu administracji z materiałem dowodowym oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 8 i 9 k.p.a.

Art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 97, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) stanowi, że: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Artykuł ten statuuje trzy zasady ogólne k.p.a., tj: 1) kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa w postępowaniu, 2) prawdy obiektywnej, 3) uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ramach zasady pierwszej organy mają następujące obowiązki: a) kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania, b) samokontroli przestrzegania prawa. W ocenie NSA organy w niniejszym postępowania wypełniły oba te obowiązki, a zatem nie naruszyły wskazanej zasady ogólnej. Sąd I instancji zatem prawidłowo ocenił działania organów w tym postępowaniu, jako nie naruszające zasady nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa w przedmiotowym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organy w tej sprawie nie naruszyły też zasady ogólnej prawdy obiektywnej, ponieważ w sposób wyczerpujący zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z tą sprawą i na tej podstawie trafnie zastosowały właściwe przepisy prawa do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, który zresztą w niniejszej sprawie nie jest sporny. Odnosząc się do zastrzeżeń zawartych w skardze kasacyjnej, a dotyczących tzw. "opinii prawnej", NSA zauważa, iż nawet jeśli taka "opinia prawna" dot. wykładni przepisów obowiązujących w tym postępowaniu została sformułowana, to nie ma ona zasadniczego wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Należy podkreślić, iż wykładni przepisów prawa dokonuje organ prowadzący dane postępowanie administracyjne. Jest to jego prawo i obowiązek. Dowodem w sprawie administracyjnej może być natomiast opinia biegłego (art. 84 k.p.a.). Jednak w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że biegły wypowiada opinię dotyczącą stanu fatycznego. "Nie można zatem powołać biegłego, który miałby złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowania. Stosowanie prawa należy do organu orzekającego w sprawie. Nie jest dopuszczalny dowód z opinii biegłego w celu ustalenia obwiązującego stanu prawnego oraz zasad stosowania i wykładni obowiązujących przepisów prawa."(B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 386). Co do zasady ogólnej uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – zgodnie z nią organy administracji w toku postępowania uwzględniają każdy interes społeczny i mają obowiązek go chronić oraz uwzględniają interes obywateli, ale już nie każdy, a jedynie "słuszny", przy czym nie jest to pojęcie ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że temu pojęciu treść nadaje organ orzekający. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu: "Nie każdy więc interes, ale taki, który może być uznany za <>, ma być brany pod uwagę. W ten sposób ustawodawca wprowadza tu dodatkowy moment oceniający. Wskazywać ma on zapewne na to, że chodzi o interes godny ochrony, interes légitime, nie stojący w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego" (por.: S. Rozmaryn: O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961, z. 12, s. 893-894). W tej sprawie organy słuszne uwzględniły interes społeczny polegający na tym, iż wykonywanie transportu drogowego osób musi się odbywać na podstawie wymaganego przepisami prawa zezwolenia i na zasadach określonych w tych przepisach. Prawidłowo także oceniły, iż nie wystąpił tutaj słuszny interes obywatela, ponieważ nie można chronić takiego interesu indywidualnego, który byłby sprzeczny z prawem, tj. z przepisami ustawy o transporcie drogowym statuującymi obowiązek posiadania zezwolenia na nazwisko przedsiębiorcy i wykonywania transportu drogowego osób zgodnie z zasadami wynikającymi z tej ustawy. W ocenie NSA Sąd I instancji właściwie uznał, iż organy administracji nie naruszyły art. 7 k.p.a.

Art. 8 k.p.a., stanowi, że: "Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli". Z jego treści można wywieźć dwie zasady ogólne k.p.a., tj: a) pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, b) oddziaływania tych organów na świadomość i kulturę prawną obywateli. Pierwsza zasada jak się podkreśla w literaturze przedmiotu, nie nakłada na organ w toku postępowania żadnych nowych obowiązków. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania w toku postępowania reguł postępowania przyjętych w k.p.a. oraz prawidłowego stosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie, w ocenie składu orzekającego NSA, Sąd I instancji słusznie przyjął, iż organy administracji działały zgodnie z tą zasadą. Druga zasada, czyli oddziaływanie organów na świadomość i kulturę prawną obywateli, jest uważana za ściśle powiązaną z zasadą ogólną udzielania informacji prawnej i faktycznej, która wynika z treści art. 9 k.p.a. Uważa się, iż jeśli organy wywiązują się z obowiązku udzielania informacji prawnej i faktycznej w toku postępowania wobec stron i uczestników postępowania, to jednocześnie realizują zasadę oddziaływania na świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ administracji I instancji – Zarząd Transportu Publicznego w K. pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] poinformował skarżącą: "iż pomimo, że art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy (...) o transporcie drogowym wskazuje wyraźnie, że na okoliczność śmierci osoby fizycznej posiadającej licencję i wstąpienia na jej miejsce spadkobierców, organ który udzielił licencji, przenosi w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające, to jednak żaden przepis prawa nie reguluje tej kwestii w odniesieniu do zezwolenia. Tym samym tut. Zarząd nie ma podstaw do wydania Pani wnioskowanej decyzji". A zatem Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, iż w niniejszej sprawie organy administracji nie naruszyły w stopniu istotnym zasad ogólnych k.p.a., takich jak zasada obowiązku informacyjnego (art. 9 k.p.a.) i zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Nie można także odmówić słuszności twierdzeniom organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż od przewoźnika, który zawodowo prowadzi działalność gospodarczą polegającą na zarobkowym wykonywaniu przewozu drogowego osób, gdy działalność ta obwarowana jest wieloma surowymi warunkami mającymi zapewnić prawidłową, profesjonalną oraz opartą na zasadach wolnej konkurencji organizację i funkcjonowanie rynku transportowego, a także bezpieczeństwo ruchu drogowego, wymaga się znajomości przepisów w zakresie tej działalności.

W przedmiotowej sprawie autor kasacji zarzucił Sądowi I instancji błędną interpretację przepisów prawa materialnego, a to: rozdziału III ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (podkr. NSA). Tak sformułowanej podstawie kasacyjnej można bez wątpienia zarzucić wadę konstrukcyjną, polegającą na nie wskazaniu konkretnego przepisu prawa materialnego, który naruszył Sąd I instancji, a co za tym idzie brak precyzyjnego wyjaśnienia na czym polegała błędna interpretacja konkretnego przepisu lub przepisów zamieszczonych w rozdziale III ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej jako u.t.d.). Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Niemniej jednak NSA przeanalizował przepisy rozdziału III ustawy o transporcie drogowym, pod kątem ich naruszenia przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie. Rozdział III tejże ustawy jest zatytułowany: "Transport drogowy osób". Zawiera on artykuły od 18 do 27a. Przepisy zamieszczone w tych jednostkach redakcyjnych ustawy normują następujące kwestie:

- zasadę, iż wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania zezwolenia i wskazanie organów właściwych do wydawania tychże zezwoleń (art. 18 ust. 1 u.t.d.), a także określenie kiedy nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego (art. 18 ust. 3 u.t.d.);

- obowiązki przewoźnika w zakresie uwzględniania uprawnień pasażerów do ulgowych przejazdów (art. 18a u.t.d.),

- zasady, według których są wykonywane przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym (art. 18b u.t.d.),

- zezwoleń na wykonywanie przez przewoźnika drogowego przewozu kabotażowego (art. 19 u.t.d.),

- delegacji dla ministra właściwego do spraw transportu do wprowadzenia w drodze rozporządzenia wymogu posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób na lub przez terytorium Polski (art. 19a u.t.d.),

- co określa się w zezwoleniu i co jest do niego załącznikiem (art. 20 u.t.d.),

- decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (art. 20a u.t.d.),

- zasadę, iż zezwolenie wydaje się na wniosek przedsiębiorcy i termin na który wydaje się zezwolenie (art. 21 u.t.d.),

- załączniki wymagane do wniosku o wydanie zezwolenia (art. 22 u.t.d.),

- przyczyny odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (art. 22a ust. 1 i ust. 2 u.t.d.) oraz podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia (art. 22a ust. 3-8 u.t.d.),

- obowiązku przewoźnika zgłaszania organowi wszelkich zmian danych określonych w art. 22 ustawy (art. 22b u.t.d.),

- przyczyny odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, wahadłowych lub okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym (art. 23 u.t.d.),

- przyczyny zmian i cofnięcia zezwolenia (art. 24 u.t.d.),

- zezwoleń zagranicznych na przewóz osób (art. 25 u.t.d.),

- delegacji ustawowej dla ministra właściwego do spraw transportu do delegowania swoich kompetencji do wydawania zezwoleń zagranicznych na inne organy i organizacje (art. 26 u.t.d.),

- formularza jazdy, który jest potrzebny przy wykonywaniu przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym (art. 27 u.t.d.),

- delegacji ustawowej dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania zarządzenia upoważniającego do wydawania i dystrybucji formularzy jazdy (art. 27a u.t.d.).

W oparciu o analizę wyżej wskazanych przepisów zamieszczonych w rozdziale III ustawy o transporcie drogowym w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanej w skardze kasacyjnej ich błędnej interpretacji przez Sąd I instancji. Przede wszystkim nie sposób nie dostrzec, iż większość przepisów rozdziału III ustawy o transporcie drogowym nie była zastosowana w przedmiotowej sprawie, a zatem zarzut ich błędnej wykładni nie może odnieść zamierzonego skutku. Zastosowanie miały jedynie art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 tejże ustawy. Zdaniem NSA Sąd I instancji dokonał ich prawidłowej wykładni, stwierdzając, że art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ, które (zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy) kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy.

Zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym określa art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiący m.in., iż do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym, nadto przejazd winien być wykonywany zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Natomiast w myśl art. 18b ust. 2 omawianej ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym.

W dalszej kolejności w sprawie miały zastosowanie inne przepisy ustawy niż zamieszczone w rozdz. III ustawy, tj.: art. 92 ust. 1, ust. 4 u.t.d., który statuuje sankcję za naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy. Przepis ten stanowi, iż kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik ten w poz. 1 p. 2.1. za wykonywanie transportu drogowego osób bez zezwolenia wymierza karę w wysokości 6.000 zł.

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w przypadku odpowiedzialności określonej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym sam fakt naruszenia prawa stanowi podstawę do zastosowania sankcji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd Sądu I instancji na temat szczególnego charakteru decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego, który został w całości przytoczony wyżej.

Z tych względów skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uwzględniając trudną sytuację materialna i życiową strony skarżącej, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu.