Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1082/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 514
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1459/07 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Wa 1459/07 oddalił skargę D. D. na decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego, działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o utracie przez D. D. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lutego 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż D. D. utracił miejsce zameldowania na terenie działania Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu i posiada stałe miejsce zameldowania na terenie działania innego powiatowego urzędu pracy. W dniu 17 marca 2004 r. D. D. wniósł odwołanie od wymienionej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego zarzucając organowi błędną interpretację art. 13 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednocześnie wniósł do Wojewody Dolnośląskiego o zawieszenie postępowania odwoławczego wskazując, iż w dniu 29 marca 2004 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wadliwe czynności z zakresu administracji publicznej dokonane przez Powiatowy Urząd Pracy we Wrocławiu. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2004 r. na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2004 r. Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2007 r. poinformowano wnioskodawcę, iż wobec niezwrócenia się w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania odwoławczego o jego podjęcie, zgodnie z art. 98 § 2 kpa wszczęcie postępowania uważa się za wycofane. W dniu 9 marca 2007 r. D. D. złożył do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 kpa).

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2007 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2004 r. orzekającej o utracie przez D. D. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lutego 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż zaskarżona decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Została wydana na postawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy za bezrobotnego uznaje się osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (...) zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy. Organ podniósł, iż z przepisu tego nie wynika, aby osoba bezrobotna miała posiadać właściwy meldunek jedynie w dniu rejestracji. Wskazał, iż bezrobotny jest zarejestrowany w urzędzie pracy od dnia dokonania czynności rejestracyjnych na podstawie, których uzyskuje status bezrobotnego do dnia utraty tego statusu. W myśl art. 13 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy statusu osoby bezrobotnej pozbawia się osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy, bezrobotny zgłasza się w celu dokonania rejestracji do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na stałe lub czasowe zameldowanie, a jeżeli nie jest zameldowany - do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż jedynie w braku stałego lub czasowego miejsca zameldowania właściwym dla bezrobotnego urzędem jest urząd, na którego obszarze przebywa. Wojewoda Dolnośląski podał, iż D. D. zarejestrowany w dniu 11 stycznia 2002 r., od dnia 1 lutego 2004 r. nie posiadał zameldowania czasowego na terenie działania Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu, natomiast posiadał stałe miejsce zameldowania na terenie działania innego powiatowego urzędu pracy, brak zatem możliwości aby uznać Urząd Pracy we Wrocławiu jako właściwy miejscowo.

W konkluzji organ wskazał, iż wobec braku podstaw prawnych do uznania D. D. za osobę bezrobotną z dniem 1 lutego 2004 r., należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...].

W dniu 7 maja 2007 r. D. D. wniósł odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Wojewody Dolnośląskiego. W uzasadnieniu wskazał, iż przepisy regulujące status osoby bezrobotnej nie znają pojęcia "wyrejestrowania" bezrobotnego. Stanowią natomiast o wyłączeniu bezrobotnego z ewidencji zarejestrowanych, gdy wystąpi jedna z przesłanek wskazanych w § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r., tj. osoba zarejestrowana zmieniła miejsce zameldowania albo miejsce pobytu. Wyrejestrowanie bezrobotnego następuje w sposób pośredni poprzez wygaśnięcie rejestracji danej osoby, które następuje wskutek wyłączenia jej z ewidencji zarejestrowanych. D. D. wskazał, iż z dniem 1 lutego 2004 r. wygasło czasowe zameldowanie we Wrocławiu, jednakże nadal mieszkał i mieszka pod tym samym adresem, zatem nie wystąpiły przesłanki określone w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w oparciu o które Starosta mógłby wyłączyć go z ewidencji zarejestrowanych. W tej sytuacji organ nie miał podstaw do zastosowania art. 13 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy i wydania decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej. Ponadto skarżący podniósł, iż z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy nie wynika, aby warunkiem uznania osoby za bezrobotną było posiadanie przez nią meldunku. Wskazał, iż dla uznania właściwości miejscowej danego urzędu pracy wystarczający jest fakt zamieszkiwania osoby bezrobotnej na obszarze działalności tego urzędu. Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, przytoczył argumenty przedstawione już przez organ I instancji. Dodatkowo wskazał, iż utrata statusu bezrobotnego była i nadal jest związana z wyrejestrowaniem (wykreśleniem) z ewidencji osób bezrobotnych osoby niespełniającej warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z tych względów z chwilą wyczerpania się czasookresu trwania meldunku czasowego na obszarze obsługiwanym przez miejscowo właściwego starostę, Powiatowy Urząd Pracy we Wrocławiu przestał być właściwym organem do obsługi D. D.. W tej sytuacji organem właściwym dla obsługi skarżącego, stał się urząd pracy, na którego terenie posiadał meldunek stały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 3 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zakresie przesłanki braku podstawy prawnej, a także § 1 ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji Wojewody Dolnośląskiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał między innymi, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść jedynie w sytuacji, gdyby organ stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o utracie przez D. D. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lutego 2004 r., podjęta została w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji, pozbawiającej skarżącego statusu osoby bezrobotnej, art.13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), będącym podstawą decyzji z dnia [...] marca 2004 r., starosta z zastrzeżeniem art. 27 ust. 3 tej ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy "bezrobotny" - oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 (...), zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy (...). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy zawiera katalog przesłanek, których łączne spełnienie daje podstawy do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, wymieniając wśród nich warunek rejestracji bezrobotnego we właściwym powiatowym urzędzie pracy ze względu na jego stałe lub czasowe miejsce zameldowania.

Poza sporem w sprawie pozostaje, iż skarżący rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu, zameldowany był na pobyt czasowy we Wrocławiu przy ul. [...] m. [...], ten zatem urząd był właściwy do przyznania mu statusu osoby bezrobotnej. Z dniem 1 lutego 2004 r. skarżący utracił czasowy meldunek we Wrocławiu, legitymował się natomiast zameldowaniem na pobyt stały w miejscowości D. D. gm. P., która to miejscowość leży poza obszarem działania Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu.

Ponadto Sąd zaznaczył, że spełnienie przez bezrobotnego przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest konieczne nie tylko na moment rejestracji, ale istnieje wymóg ich spełniania przez cały okres posiadania statusu bezrobotnego. Świadczy o tym dobitnie zapis art. 13 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dotyczyć to może np. podjęcia zatrudnienia, czy też podjęcia nauki na studiach w systemie dziennym. Niezrozumiałym byłoby zatem, gdyby warunek dotyczący rejestracji bezrobotnego we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy, o którym mowa w definicji bezrobotnego, miałaby mieć charakter przesłanki nieistotnej, której niespełnienie przez bezrobotnego nie powodowałoby utraty przez niego statusu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż istotne dla ustalenia właściwości powiatowego urzędu pracy jest jedynie miejsce przebywania bezrobotnego, nie zaś miejsce jego zameldowania. W dacie wydania decyzji przez Starostę Powiatu Wrocławskiego, kwestie te szczegółowo regulowało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz. U. Nr 25, poz. 131 ze zm.), stanowiąc w § 1 ust. 1, że bezrobotny zgłasza się w celu dokonania rejestracji, do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na stałe lub czasowe zameldowanie, a jeżeli nie jest zameldowany - do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż jedynie w odniesieniu do osób, które nie są nigdzie zameldowane właściwym urzędem pracy jest ten urząd, na obszarze, którego działania bezrobotny przebywa. Tymczasem skarżący posiada miejsce stałego zameldowania w Dłużynie Dolnej 86 gm. Pieńsk i właściwym dla niego urzędem zatrudnienia, jest urząd właściwy dla tej miejscowości. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis § 4 ust. 1 wymienionego rozporządzenia zgodnie, z którym powiatowy urząd pracy wyłącza z ewidencji zarejestrowanych osobę, która zmieniła zameldowanie albo miejsce pobytu.

Wygaśnięcie z dniem 1 lutego 2004 r. meldunku czasowego we Wrocławiu spowodowało utratę przez skarżącego, koniecznego do uznania go za osobę bezrobotną, atrybutu zarejestrowania we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Skarżący utracił status osoby bezrobotnej, zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu, co stosownie do art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uzasadniało wydanie decyzji o utracie przez D. D. statusu bezrobotnego z dniem 1 lutego 2004 r.

W świetle powyższego Sąd uznał, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego należało uznać za nieuzasadniony. Decyzja ta wydana została przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się ona na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię następujących przepisów prawa, tj.

- przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja Starosty powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem, że nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

- przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobocie oraz przepisu § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy, poprzez błędne przyjęcie, że utrata czasowego zameldowania stanowi przesłankę do pozbawienia danej osoby statusu osoby bezrobotnej;

- przepisów art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez odmową stwierdzenia nieważności decyzji w sposób oczywisty naruszający art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy.

Wskazując na powyższe autorka skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dacie wydania przez Starostę Powiatu Wrocławskiego decyzji o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej, spełniał on przesłanki definicji osoby bezrobotnej wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w tym przesłankę dotyczącą zarejestrowania we właściwym dla miejsca zameldowania urzędzie pracy.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie wskazuje, że osoba bezrobotna powinna posiadać zameldowanie przez cały okres posiadania statusu bezrobotnego w tym samym miejscu. Jedną z przesłanek jest fakt zarejestrowania we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, a nie fakt zameldowania.

Wydanie przez Starostę decyzji o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej jedynie z powodu wygaśnięcia czasowego zameldowania pomimo faktycznego przebywania w danej miejscowości i prowadzenia tam swoich spraw życiowych jest w ocenie skarżącego nadużyciem prawa.

Skarżący wskazuje, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz. U. z dnnia 18 marca 1997 r.) powiatowy urząd pracy wyłącza z ewidencji zarejestrowanych osobę, która zmieniła zameldowanie albo miejsc pobytu.

Skarżący zaś w dacie wydania decyzji przez Starostę nie zmienił miejsca pobytu, jego miejscem pobytu było i jest miejsce gdzie był czasowo zameldowany. Faktem jest, że czasowe zameldowanie skarżącego wygasło ale miejsce pobytu pozostało bez zmian. Z tego też względu brak było celowości w dokonaniu wyłączenia go z ewidencji osób zarejestrowanych w urzędzie pracy we Wrocławiu, skoro stale tam faktycznie zamieszkiwał i na tym terenie poszukiwał pracy.

Przyporządkowanie danej osoby do urzędu jedynie za względu na formalne zameldowanie, a nie ze względu na faktyczne zamieszkanie jest w ocenie skarżącego pozbawieniem go możliwości poszukiwania pracy w miejscowości, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu i z zamiarem podjęcia pracy w tej miejscowości.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 9 lipca 2008 r. uzupełniła skargę kasacyjna w zakresie uzasadnienia jej podstaw. Pełnomocnik w szczególności wskazała, że zawarte w art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i bezrobociu pojęcie wyrażone zwrotem "miejsce zameldowania (stałego lub czasowego) oznacza w istocie miejsce pobytu (stałego lub czasowego) i że w związku z tym o właściwości miejscowej danego powiatowego urzędu pracy do zarejestrowania bezrobotnego decyduje fakt jego pobytu (stałego lub czasowego) na obszarze działania tego powiatowego urzędu pracy, natomiast bez znaczenia pozostaje kwestia posiadania tam zameldowania. Pobyt stanowi kategorię nadrzędną wobec zameldowania, zaś zameldowanie jest jedynie pochodną od miejsca pobytu (stałego lub czasowego).

Podniesiono również, że o ile inne warunki zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mają charakter przesłanek materialnoprawnych, to wymóg zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla miejsca zameldowania jest przesłanką formalną, mającą charakter techniczno-ewidencyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Po stwierdzeniu, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, Sąd przystąpił do oceny podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej.

Autorka skargi kasacyjnej przedstawiła jedynie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Stanowisko pełnomocnika skarżącego wyrażone w skardze kasacyjnej i jej uzupełnieniu sprowadza się do przyjęcia tezy, iż zwrot "miejsce zameldowania (stałego lub czasowego)" zawarty w art. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm. – dalej jako ustawa) został użyty jako synonim wyrazu pobyt, a miejsce zameldowania stałego lub czasowego oznacza w istocie miejsce pobytu stałego lub czasowego. W konsekwencji zdaniem autorki skargi kasacyjnej na przesłankę zarejestrowania i na właściwość miejscową danego powiatowego urzędu pracy wpływ ma pobyt stały lub czasowy, na terenie działania tego powiatowego urzędu pracy, zaś posiadanie zameldowania nie ma znaczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest błędne.

Należy wskazać, że art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm. – dalej jako ustawa) zawiera definicję legalną "bezrobotnego". Stosownie do jej treści –bezrobotny – oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. g, nieuczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy.

W myśl art. 13 ust. 1 ustawy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i inne osoby poszukujące pracy oraz prowadzą karty rejestracyjne tych osób.

Starosta, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 (art. 13 ust. 3 ustawy).

Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej i jej uzupełnieniu należy podkreślić, że w procesie wykładni prawa, co jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i doktrynie, pierwszeństwo posiada wykładnia językowa. Językowe reguły wykładni są podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawa. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeżeli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie aniżeli te oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2009 r., II FPS 7/08, LEX nr 485845).

Zaznaczyć przy tym należy, iż zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej. Zastosowanie wykładni, w której interpretator odchodzi od sensu językowego przepisu, może być uzasadnione tylko w wyjątkowych okolicznościach, ponieważ adresaci norm prawnych mają prawo polegać na tym, co ustawodawca w

przepisie rzeczywiście wyraził, a nie na tym, co chciał uczynić lub co uczyniłby, gdyby znał nowe lub inne okoliczności. Reguły odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu językowego wynikającego z brzmienia przepisu wymagają szczególnej ostrożności przy ich stosowaniu i zobowiązują do wskazania ważnych racji mających uzasadniać odstępstwo od wyniku poprawnie przeprowadzonej wykładni językowej. W konsekwencji, odejście od jasnego, jednoznacznego sensu przepisu z naruszeniem wskazanych reguł powoduje dokonanie wykładni prawotwórczej, będącej przykładem wykładni contra legem (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 2007 r., III CZP 94/06, OSNC 2007, nr 7-8, poz. 95). Jednocześnie należy zastrzec, że w przypadku, gdy ustawodawca posłużył się definicją legalną nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego jej sensu (M.Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady, Reguły, Wskazówki, Warszawa 2002 s. 312).

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przyjęcie przez pełnomocnika skarżącego, że użyte przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 2 pojęcie "miejsce zameldowania (stałego lub czasowego)" oznacza w rzeczywistości pobyt stały lub czasowy w sposób ewidentny narusza powołaną wyżej dyrektywę interpretacyjną. Zameldowanie jest bowiem pojęciem odmiennym od pojęcia "miejsce pobytu stałego lub czasowego". Zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną rodzącą skutki prawne. Zameldowanie jest rejestracją stanu faktycznego, określonego jako pobyt stały lub czasowy (zob. art. 4-7, 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.). Można stwierdzić, że pobyt stały lub czasowy stanowi przesłankę zameldowania. Obu pojęć nie można jednak utożsamiać.

Warto w tym kontekście zwrócić uwagę, że ustawodawca w pewnej sytuacji odchodzi od wymogu zameldowania bezrobotnego we właściwym ze względu na zameldowanie urzędzie pracy. Dotyczy to osób, które nie są zameldowane, wówczas właściwy jest powiatowy urząd pracy, na którego obszarze bezrobotny przebywa (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r., Dz. U. z 1997 r., Nr 25, poz. 131 ze zm.). Wskazany wyjątek nie dotyczy jednak skarżącego, gdyż posiada on miejsce zameldowania.

Świadczy to o tym, iż ustawodawca nie utożsamia wskazanych powyżej pojęć. Z przedstawionych względów nie sposób podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że pobyt stanowi kategorię nadrzędną wobec zameldowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego częściowo trafny jest zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy. Taka ocena nie przesądza jednak o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż spełnienie przez bezrobotnego przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest konieczne nie tylko na moment rejestracji, ale istnieje wymóg ich spełniania przez cały okres posiadania statusu bezrobotnego. Świadczy o tym zapis art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy. Według Sądu niezrozumiałym byłoby zatem, gdyby warunek dotyczący rejestracji bezrobotnego we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy, o którym mowa w definicji bezrobotnego, miałaby mieć charakter przesłanki nieistotnej, której niespełnienie przez bezrobotnego nie powodowałoby utraty przez niego statusu. W konsekwencji zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż istotne dla ustalenia właściwości powiatowego urzędu pracy jest jedynie miejsce przebywania bezrobotnego, nie zaś miejsce jego zameldowania.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony pogląd budzi zastrzeżenia. Należy wskazać, że czynność rejestracji bezrobotnego ma istotne znaczenie i wywołuje również pewne kontrowersje co do jej charakteru prawnego (por. W.Sanetra, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1994 r. (SAB/Gd 31/94, OSP 1996, nr 11).

W orzecznictwie przeważa jednak stanowisko, iż zarejestrowanie danej osoby jako bezrobotnej w rejestrze prowadzonym przez rejonowe urzędy pracy stanowi tzw. czynność materialno-techniczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 1992 r., SA/Wr 534/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 92, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., II SA/Wa 1974/2005, LexPolonica nr 1254111). Podzielił ten pogląd J.Borkowski podnosząc, że rejestracja bezrobotnego jest czynnością materialno-techniczną, która wywołuje skutek prawny przez fakt, a nie przez czynność prawną (glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 16 lutego 1995 r., OSP 1996, nr 11, poz. 205). W judykaturze słusznie podkreśla się jednak istotne znaczeniu aktu rejestracji bezrobotnego w rejestrze, które wyraża się nie tylko w kontekście przesłanek nabycia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, lecz przede wszystkim w kwestii nabycia (posiadania) przez określoną osobę statusu bezrobotnego (uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., III ARN 84/95, OSNAPiUS 1996, nr 21, poz. 313).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia i charakter rejestracji bezrobotnych jako czynności materialno-technicznej uzasadnia tezę, że czynności związane z rejestracją mają przede wszystkim charakter formalny (ewidencyjno-porządkujący), w przeciwieństwie do pozostałych przesłanek nabycia prawa statusu bezrobotnego – mających bez wątpienia – charakter materialnoprawny. Pozbawienie statusu osoby bezrobotnej z uwagi jedynie na fakt utraty przez bezrobotnego zameldowania na terenie organu, który dokonał uprzednio rejestracji, może być zatem uznane w świetle wykładni funkcjonalnej za sprzeczne z ratio legis ustawy.

W orzecznictwie wyrażono już stanowisko, że przesłanka zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy dla miejsca zamieszkania odnosi się przede wszystkim do momentu rejestracji, a po zmianie miejsca zamieszkania i zameldowania przestaje mieć charakteru przesłanki materialnoprawnej, a staje się wymogiem ewidencyjnym, którego niedochowanie nie może skutkować utratą prawa do świadczenia przedemerytalnego. Nie ma podstawy prawnej do zastosowania sankcji utraty prawa do świadczenia przedemerytalnego w razie zmiany zameldowania albo miejsca pobytu osoby uprawnionej do takiego świadczenia, bowiem nie dochodzi wówczas do utraty statusu bezrobotnego (Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., IV SA/Wr 346/04, baza internetowa).

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r., II SA/Sz 210/07 (ZNSA 2008/1/131) stwierdził, że przerwa w dopełnieniu przez stronę obowiązku meldunkowego nie stanowi podstawy faktycznej do pozbawiania jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Jak już wyżej wskazano, uznanie zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie za uzasadniony nie przesądza o jej uwzględnieniu. Podkreślić bowiem należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B.

Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70\95 (OSNP 1996, nr 18, poz. 258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest zatem wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest więc dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w przypadku wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r, II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w

szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233).

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., l FSK 439/05, OSP 2007/9/100, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., Ml SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Starosta Powiatu Wrocławskiego orzekł o utracie przez D. D. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lutego 2004 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ten zastosował przepis prawa (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy) w granicach wyznaczonych jego literalnym brzmieniem. Organ dał prymat wykładni językowej i uznając, że zachodzi jasny sens znaczeniowy tegoż przepisu, nie dokonywał dalszej jego wykładni za pomocą odwołania się do dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Jak wskazano powyżej poddanie przepisu dalszym zabiegom interpretacyjnym za pomocą dyrektyw systemowych i funkcjonalnych może prowadzić do innego wyniku niż przyjął to organ. Wykładnia powyższego przepisu na tle zaistniałego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego, może zatem prowadzić do rozbieżności interpretacyjnych.

W orzecznictwie trafnie wskazano, że nie każde naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni

nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, LEX nr 354687).

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., IV SA 3763/02, LEX nr 156952). Przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego (B.Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, nr 9, poz. 100).

Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (J.Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2003 r., IV SA 4263/2001, OSP 2004, nr 9, poz. 113).

Konstatując należy stwierdzić, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji ocena organów, zaakceptowana przez Sąd w zaskarżonym wyroku okazała się ostatecznie prawidłowa.

W tym miejscu należy dodać, że zupełnie bezzasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącego jakoby przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, zresztą nie został on szerzej uzasadniony.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.