Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 37/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 659
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 7,8,12,35,36,37 kpa,art.97 par. 1 pkt 4, art. 98 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Anna Kaczmarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Z.J., T. W., J. B. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty B. dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starosty B. do wydania w terminie czterech miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej przy ulicy T. w B., wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] obrębu [...], 2. stwierdza, że bezczynność Starosty B. miała charakter rażącego naruszenia prawa.


UZASADNIENIE

Z. J., T. W. i J. B. wniosły w dniu 22 lipca 2011 r. (data wpływu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oznaczoną datą 20 lipca 2011 r. skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie z ich wniosków z dnia 16 stycznia 1992 r. i dnia 1 września 1992 r. o zwrot nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [....] na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. Nr 1974 r., Nr 10, poz., 64) działki gruntu o pow. 0,1120 ha położonej w B. przy. ul. [...] (dawna ul. [...]), oznaczonej ówcześnie nr [...], a od 1987 r. w wyniku decyzji podziałowych wchodzącej w skład działek o numerach ewidencyjnych [...] obrębu [...].

Jednocześnie poza orzeczeniem przez Sąd przewlekłości postępowania zwrotowego, wyżej wymienione wniosły o stwierdzenie niezgodności z prawem niewydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, mimo iż zachodziły w tym zakresie ustawowe przesłanki w dacie złożenia wniosku, jak i w obowiązującym aktualnie stanie prawnym.

Skarżące podniosły, że ich zażalenie na przewlekłość powyższego postępowania zostało postanowieniem Wojewody K. z dnia [...] uznane za bezzasadne.

Przedstawiając w uzasadnieniu skargi przebieg podejmowanych w przedmiotowej sprawie przez właściwe organy czynności strony na wstępie wskazały, iż jakkolwiek zawarte w piśmie z dnia 1 września 1992 r. żądanie zwrotu dotyczyło całej wywłaszczonej nieruchomości, ówczesny organ - Kierownik Urzędu Rejonowego w B. objął postępowaniem tylko jej część o powierzchni 576 m2, wchodzącą w skład nowopowstałej działki nr [...] o pow. 620 m2, pomijając część o pow. 544 m² objętą działkami nr [...] i do chwili obecnej w tym ostatnim zakresie nie podjęto żadnych działań, wobec czego w odniesieniu do pominiętej w postępowaniu części nieruchomości domagają się stwierdzenia przez Sąd bezczynności Starosty Bo.

Jak wynika z uzasadnienia skargi Kierownik Urzędu Rejonowego w B. wydał w dniu [...] decyzję sygn. [...] odmawiającą zwrotu części nieruchomości o pow. 576 m2 (część działki nr [..]) z uwagi na jej trwałe rozdysponowanie i starania aktualnego jej użytkowania – K. o uwłaszczenie, którą to decyzję mimo - w ocenie skarżących - oczywistych przesłanek do zwrotu (nieruchomość nie została użyta na cel wywłaszczenia - budowę osiedla [...] i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, a od kwietnia 1992 r. stanowiła własność Gminy B.) Wojewoda B. utrzymał w mocy. Przed uchyleniem wyrokiem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 20 grudnia 1995 r. decyzji obydwu instancji Zarząd Miasta B. decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie przez Komunalne Przedsiębiorstwo E. w B. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem o zwrot. W związku z zainicjowanym przez strony postępowaniem o unieważnienie wskazanej decyzji uwłaszczeniowej, ponownie prowadzone w następstwie wyroku NSA z dnia 20 grudnia 1995 r. postępowanie pierwszoinstancyjne w przedmiocie zwrotu 576 m2 wywłaszczonej nieruchomości (część działki nr [...]) zostało postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] nr [...] na wniosek pełnomocnika stron zawieszone do czasu zakończenia wymienionego postępowania. Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w dniu 29 maja 2003 r. skargi Przedsiębiorstwa K. na decyzję SKO w B. stwierdzającą nieważność uwłaszczenia tegoż Przedsiębiorstwa przedmiotową nieruchomością, jak zaznaczyły skarżące, winno stanowić podstawę do podjęcia zawieszonego postępowania przez właściwy w tym czasie organ - Prezydenta Miasta B. Jednak organ ten był bezczynny w sprawie, w związku z czym ich pełnomocnik zwrócił się do niego pismem z dnia 16 lipca 2003 r. z żądaniem zwrotu części nieruchomości uwolnionej od uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego decyzjami SKO z [...] i [...] oraz wyrokiem NSA. Wniosek ten, wg skarżących nie doczekał się rozpatrzenia.

Natomiast, uwzględniając wniosek Prezydenta Miasta B. złożony po 14 miesiącach - w dniu [...] Wojewoda K. postanowieniem z dnia [...] wyłączył go na mocy art. 26 § 2 Kpa z prowadzenia postępowania w sprawie, wyznaczając do jej załatwienia Starostę B.

Po przeprowadzeniu postępowania, o którego wszczęciu zawiadomiono strony w dniu 8 października 2004 r., a które to postępowanie, według skarżących, nie wymagało przeprowadzenia dodatkowych dowodów i prowadzone było nieefektywnie, opieszale z podejmowaniem pozornych czynności, Starosta B. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie na ich rzecz części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 567 m2 oznaczonej według projektu podziału jako działka nr [...], obręb [...] wobec niezrealizowania celu jej przejęcia oraz ustalającą zwaloryzowane odszkodowanie na kwotę 117.842,69 zł powiększoną o 319.567,50 zł, z tytułu wzrostu wartości wywłaszczonej nieruchomości, którą to łączną sumę strony obligowane są zwrócić Gminie B.

Uznając orzeczoną do zwrotu Gminie B. kwotę za zawyżoną, strony odwołały się od powyższej decyzji do Wojewody K., który decyzją z dnia [...] nr [...] decyzję organu I instancji uchylił i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z innych przyczyn aniżeli podnoszone w odwołaniu (m.in. w związku z wytyczeniem do zwrotu działki o powierzchni 567 m2, mimo iż postępowanie zwrotowe dotyczyło obszaru 576 m2).

Jak podniosły skarżące, Starosta . po decyzji kasacyjnej Wojewody przez 7 miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie powiadamiając je postanowieniem z dnia [....] o przedłużeniu do 31 stycznia 2010 r. terminu załatwienia sprawy z powodu konieczności wyjaśnienia kwestii umniejszenia powierzchni przewidzianej do zwrotu działki. Następnie termin zakończenia postępowania był dwukrotnie przedłużany - do 31 maja 2011 r. (z powodu braku środków finansowych) i do 31 lipca 2011 r. (z powodu konieczności rozstrzygnięcia przetargu na sporządzenie nowych operatów szacunkowych i podpisania umowy z rzeczoznawcą), przy czym do dnia wniesienia niniejszej skargi postępowania nie zakończono wydaniem decyzji i według skarżących nie nastąpi to w zakreślonym do 31 lipca 2011 r. terminie, gdyż organ poszukuje dopiero dokumentów z daty wywłaszczenia i nie podjął jeszcze czynności w celu wypożyczenia akt znajdujących się w WSA w Warszawie.

Dodatkowo w skardze strony zakwestionowały stanowisko Wojewody zajęte w postanowieniu rozstrzygającym ich zażalenie na przewlekłość prowadzonego przez Starostę B. postępowania oraz podkreśliły, iż organ ten potraktował ich pismo wadliwie jako zażalenie na bezczynność Starosty.

Reasumując, według skarżących, właściwe w sprawie organy- najpierw Kierownik Urzędu Rejonowego w B., a następnie Prezydent Miasta B. i Starosta B. - prowadziły od 1992 r. (w tym Starosta - od 2004 r.) postępowanie w sposób powodujący jego przewlekłość, wykonując czynności w długim odstępie czasu, bądź czynności pozorne, czym naruszone zostało ich prawo do załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, iż postępowanie przed nim wszczął jednoznacznie sformułowany w piśmie pełnomocnika stron z dnia 16 lipca 2003 r., z powołaniem się na art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 576 m2 (aktualnie część działki nr [...]) z uwagi na przesądzenie w dotychczas zapadłych decyzjach i wyrokach faktu nieużycia jej na cel wywłaszczenia, natomiast na podstawie wniosków stron z 16 stycznia i 12 września 1992 r. prowadzone było postępowanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. pod sygn. [...] zawieszone jego postanowieniem z dnia [...], w związku z czym, ze względu na to, iż zarzut przewlekłości dotyczy postępowania wszczętego w 1992 r., którego w ocenie stron on jest kontynuatorem, Sąd winien rozważyć rozdzielenie skarg w oparciu o art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Zdaniem Starosty nie został on wyznaczony ani nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie zawieszenia czy też zakończenia postępowania o znaku [...] prowadzonego przez Urząd Rejonowy w B., skoro Wojewoda K. postanowieniem z [...] wyłączył Prezydenta Miasta B. z prowadzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem pełnomocnika stron z 16 lipca 2003 r., w którym tenże pełnomocnik nie powoływał się na wcześniejsze postępowanie zawisłe przed Urzędem Rejonowym, a tym bardziej nie wniósł o jego podjęcie czy kontynuowanie. Przy tym aż do października 2010 r. strony nie kwestionowały wszczęcia postępowania, o którym powiadomiono je pismem z 8 października 2004 r. Poza tym wskazując, że tylko wątpliwości co do treści żądania strony stanowią podstawę do dokonania przez organy ustaleń w zakresie jej rzeczywistej woli, Starosta zaznaczył, że w przypadku wniosku stron z 16 lipca 2003 r. takich wątpliwości nie było (wniosek ten był jednoznaczny), przy czym reprezentowane były przez profesjonalnego pełnomocnika, a obowiązku określonego w art. 9 Kpa (czuwania by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa) nie można utożsamiać ze świadczeniem im nieograniczonej pomocy prawnej zwłaszcza gdy tego rodzaju pomocą dysponują. Według Starosty, podejmując w 2004 r. czynności w sprawie związany był treścią żądania zawartego w tymże wniosku stron.

Jako dodatkowy argument przeciw uznaniu prowadzonego w Starostwie Powiatowym w B. postępowania za kontynuację postępowania wszczętego w Urzędzie Rejonowym na podstawie wniosków z 1992 r. organ wskazał brak tożsamości roszczenia zgłoszonego w 2003 r. z roszczeniem poprzednim z uwagi na zmianę stanu prawnego (przesłanek zwrotu nieruchomości).

Z kolei nawiązując do faktu niepodjęcia zawieszonego postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] postępowania, które - jak podkreślił - wymagało wydania stosownego postanowienia, Starosta zwrócił uwagę, iż powyższe zawieszenie nastąpiło na wniosek stron, w związku z czym miał zastosowanie art. 98 § 2 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli w ciągu 3 lat od daty zawieszenia strony nie wystąpią o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofanie.

Przechodząc do zarzutu przewlekłości postępowania, które jak - jeszcze raz podkreślił - wszczął wniosek z 16 lipca 2003 r. Starosta podniósł, że w postępowaniu tym wydana została przezeń w dniu [...], decyzja o zwrocie części nieruchomości (stanowiącej część działki nr [..]), która w wyniku uwzględnienia odwołania stron została decyzją Wojewody K. z dnia [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w związku z czym terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 Kpa (w tym § 3) zaczęły dla organu I instancji biec na nowo, gdyż postępowanie prowadzone po uchyleniu decyzji jest nowym postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej.

Wskazując, że akta sprawy wpłynęły do Starostwa B. z Urzędu Wojewódzkiego dopiero 27 kwietnia 2010 r. organ zaznaczył, że pieniądze na opłacenie rzeczoznawców w 2010 r. były już w tym czasie rozdysponowane, przy czym i tak nie zapewniały uregulowania należności za wszystkie zlecone im w tymże roku prace, a po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasacyjnej zaistniała konieczność nie tylko wyjaśniania kwestii umniejszania przewidzianej do zwrotu działki, lecz także sporządzenia nowego operatu szacunkowego, gdyż od sporządzenia poprzedniego upłynęły ponad dwa lata i mógł stanowić źródła dowodowego. To zmusiło go do dwukrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy - w dniach 28 września 2010 r. i 21 lutego 2011 r. Dopiero po uzyskaniu nowej dotacji w 2011 r. od Wojewody i wyłonienia w drodze przetargu rzeczoznawcy stało się możliwe zawarcie w dniu [...] umowy z rzeczoznawcą na wykonanie operatu szacunkowego w terminie 60 dni. Niezależnie od zawiadomienia stron pismem z dnia 26 kwietnia 2001 r., o tym fakcie, w tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2011 r., w którym to terminie miano nadzieję uzyskać także niezbędne dla rzeczoznawcy dla dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości akta administracyjne dotychczasowego postępowania przekazane 10 grudnia 2010 r. Ministrowi Infrastruktury lub operaty szacunkowe z 1978 r. Następnie już 22 lipca 2011 r., z uwagi na nieotrzymanie potrzebnych dokumentów lub akt, kolejny raz przedłużono termin załatwienia sprawy. Starosta nie zgodził się przy tym z twierdzeniem stron, iż poszukiwania wspomnianych dokumentów rozpoczął dopiero 30 czerwca 2011 r. wyjaśniając, iż działania takie podejmowano wcześniej, zaś powodem wysłania pism z 29 i 30 czerwca 2011 r. był brak możliwości odzyskania akt administracyjnych. Nie było też według niego błędem zwrócenie się w dniu 26 kwietnia 2011 r. o zwrot akt do Ministerstwa Infrastruktury zamiast do WSA w Warszawie, skoro Minister wydał decyzję [...], w związku z czym przedmiotowe akta z pewnością tam jeszcze się znajdowały.

W świetle powyższego, według Starosty, nie można mu zasadnie zarzucić przewlekłości postępowania w sprawie.

Z odpowiedzi na skargę dodatkowo wynika, iż zakończenie postępowania przewidziane jest na koniec września 2011 r. gdyż, po otrzymaniu z Wydziału Mienia i Geodezji UM w B. kserokopii odnalezionych operatów szacunkowych z 1978 r., przekazano je w dniu 10 sierpnia 2011 rzeczoznawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącym do jej załatwienia. Powyższa zasada pozostaje w bezpośrednim związku z art. 7 i 8 Kpa zobowiązującymi wymienione organy do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wyrażona w art. 12 Kpa zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 Kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Do wskazanych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa).

Jeżeli sprawy nie można załatwić w wymienionych terminach, organ zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa).

Naruszenie powyższych przepisów dotyczących załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym może być powodem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadkach, w których należy wydać decyzję administracyjną, niektóre kategorie postanowień, względnie inny akt lub podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jak też pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. O dopuszczalności omawianej skargi decyduje, zgodnie z art. 52 § 1 wskazanej ustawy, uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W przypadku bezczynności takim środkiem jest zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl, art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 Kpa). Złożenie powyższego zażalenia jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi, w związku z czym Sąd rozpoznaje ją bez względu na wynik postępowania zażaleniowego.

W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 ppsa, związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy, zaś nie jest władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Nadto w razie uwzględnienia takiej skargi, sąd wyłącznie, w myśl art. 149 § 1 ppsa, zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (poprzez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności) nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też co do rodzaju czynności, jakie organ powinien podjąć w sprawie.

Stąd też nie jest możliwe stwierdzenie przez Sąd niezgodności z prawem niewydania decyzji o określonej treści (o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości), o co wnieśli skarżący.

Ze względu na zakres kognicji Sądu wynikający z art. 149 § 1 ppsa, w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania Sąd orzeka biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, właściwie w chwili zamknięcia rozprawy. Jeżeli bowiem do tego czasu organ wydał przewidziany prawem akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, z opieszałością, to nie można już przyjąć, iż organ ten pozostaje w stanie bezczynności, opieszałości i sąd nie może uwzględnić skargi w przewidziany w art. 149 § 1 ppsa sposób - nie może zobowiązać organu do wydania aktu, który został już wydany lub podjęcia czynności, która już została podjęta.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażanym w doktrynie i judykaturze sądowej, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo ciążącego na nim obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, względnie nie podjął stosownej czynności. Zatem bezczynność organu ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy (do których to terminów, jak już wskazano, nie wlicza się okresów wymienionych w art. 35 § 5 Kpa) i ewentualnie dodatkowo wskazanych w trybie art. 36 § 1, niezależnie od tego, jakie byłyby jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył, w szczególności, czy bezczynność była zawiniona lub nie przez organ, czy też wiąże się z błędnym przeświadczeniem organu, że określonego aktu nie musi wydawać. Strona występująca do organu administracji publicznej z żądaniem o określonej treści ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej uprawnieniach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi i normami kompetencyjnymi (vide m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. II SAB/Wr 2/10 r. - Lex 674733, WSA w Warszawie z 18 stycznia 2008 r., sygn. VII SAB/Wa 57/07 - Lex 487988, WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2011 r. I SAB/Wa 47/11 i WSA w Opolu z 27 czerwca 2011 r. II SAB/Op 9/11 - opublik. w CBOIS).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że regułą w prawie publicznym jest odpowiedzialność nie wymagająca elementów subiektywnych, w tym winy ze strony organów czy funkcjonariuszy działających w ich imieniu, co dotyczy także odpowiedzialności za bezczynność.

Nawiązując do określonych w art. 35 § 3 Kpa terminów załatwienia sprawy przez organ I instancji stwierdzić należy, że ustanowione w tym przepisie terminy miesięczne i dwumiesięczne mają charakter ustawowych terminów maksymalnych, zaś okoliczności niezależne od organu, o których mowa w art. 35 § 5 Kpa, uwalniające organ od zarzutu bezczynności, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym muszą mieć charakter prawny - proceduralny, to jest wiązać się z dokonywaniem konkretnych czynności procesowych koniecznych dla poczynienia wszechstronnych ustaleń w sprawie, a nie mieć charakter faktyczny, przez co, należy rozumieć tzw. trudności obiektywne jak brak etatów, środków pieniężnych itp. (vide wyroki NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 1999 r. V SAB 147/99 - Lex 50019 i z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. I FSK 232/10 - opublik. w CBOIS). Sąd podziela także prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że od zarzutu bezczynności organ może się uchylić również, podejmując czynności procesowe przewidziane w Kpa, (zwłaszcza obligatoryjne) zmierzające do usunięcia przeszkody w zakończeniu postępowania, czego przykładem może być wezwanie strony w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków wniosku, czy też podjęcie zawieszonego postępowania po ustaniu przyczyn zawieszenia (wyroki WSA w Białymstoku z 14 kwietnia 2011 r. sygn. II SAB/Bk 9/11 i 4 lutego 2010 r. sygn. II SAB/Bk 48/09 -opublik. CBOIS, WSA w Warszawie z 31 maja 2007 r. sygn. II SAB/Wa 33/07 - Lex 351169, WSA w Poznaniu II SAB/Po 27/11 z 19 maja 2011 r. i WSA w Warszawie sygn. IV SAB/ Wa 213/07 z 29 lutego 2008 r. - opublik. w CBOIS).

W przeciwieństwie do skargi na bezczynność organu, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Nowela grudniowa nie określa na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania". Brak jest też w tej kwestii stanowiska w publikowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zważywszy, że bezczynność dotyczy bezskutecznego upływu terminu załatwienia sprawy, a więc okresu po terminach z art. 35 § 3 i 36 Kpa, bowiem w świetle art. 37 § 2 Kpa dopiero wówczas strona może podjąć czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność, to - zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie składu Sądu - przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce wówczas, gdy organ nie pozostaje jeszcze w bezczynności (nie przekroczył ustawowych i ustalonych terminów załatwienia sprawy), ale mimo to postępowanie prowadzone jest zbyt długo, np. z powodu podejmowania czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd przychyla się tu do poglądu wyrażonego w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa Bogusława Dautera i innych, wg stanu prawnego na 30 marca 2011 r. (opublik. Lex 2011). Inaczej mówiąc przewlekłość postępowania zachodzi, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne (mając na uwadze charakter sprawy), przy jednoczesnym braku bezczynności.

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, bowiem skarga dotyczy sytuacji wskazanej w tym przepisie - wniosek, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczął postępowanie, które winno zakończyć się wydaniem decyzji, a nadto złożenie skargi zostało poprzedzone wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. Bezsporny jest też fakt niewydania decyzji przed dniem wyrokowania.

Bezczynności Starosty B. skarżący upatrują, jak wynika z treści skargi do Sądu, w niepodjęciu żadnych działań procesowych w odniesieniu do powierzchni 544 m2 wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład działek nr [..], mimo ich wniosku z dnia 1 września 1992 r. w tym zakresie uzupełniającego wcześniejszy wniosek z 16 stycznia 1992 r. o zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części działki nr [...]. Z kolei przewlekłością, wg nich, dotknięte jest niezkończone decyzją, prowadzone na podstawie ich wniosku z 16 stycznia 1992 r., a nie - jak przyjął Starosta - wniosku z 16 lipca 2003 r., postępowanie w przedmiocie zwrotu wspomnianej części działki nr [...] o powierzchni 576 m2 (aktualnie działka nr [...]).

Natomiast Starosta B., ze względu na objęcie powyższymi zarzutami postępowania zainicjowanego w 1992 r., uznając, iż postępowanie zawisłe w Urzędzie Rejonowym w B., zawieszone postanowieniem z dnia [..] jest innym postępowaniem, w odrębnej sprawie aniżeli wszczęte przezeń w następstwie pisma pełnomocnika skarżących z dnia 16 lipca 2003 r., za które wyłącznie ponosić może odpowiedzialność, wniósł o ewentualne odrębne rozpoznanie przez Sąd skarg w każdej w tych spraw.

W związku z powyższym stanowiskiem zachodzi konieczność w pierwszej kolejności rozważenia, czy w niniejszym przypadku chodzi o jedno postępowanie administracyjne zawisłe przed kolejnymi organami do chwili obecnej od 1992 r., czy też dwa postępowania - w tym drugie zainicjowane w 2003 r.

W tym miejscu należy podkreślić, że w tej samej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji (bądź postanowienia, gdy przepisy kpa tak stanowią - patrz art. 104 Kpa) może toczyć się tylko jedno postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 Kpa), wobec czego odpowiedź we wskazanej kwestii wymaga oceny, czy sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ówczesnej ul. [...] (obecnie ul. [..]), przynajmniej w części stanowiącej obecnie działkę nr [...], jest jedną sprawą administracyjną, czy też, jak chce tego Starosta, sprawa, której dotyczyło pismo pełnomocnika stron z 2003 r., o wszczęciu postępowania w której zawiadomiono strony pismem z 8 października 2004 r.(abstrahując od wypowiadania się co do tego, czy w istocie stanowiło ono wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania), jest nową sprawą, inną niż "zawieszona".

Sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa jest konkretna sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego w drodze decyzji (lub postanowienia w przypadkach wyraźnie wskazanych) o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu. Sprawa administracyjna jest zatem konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień względnie obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Rodzaj sprawy jest zaś określany przez jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść uprawnienia lub treść obowiązku oraz ich podstawę faktyczną (stan faktyczny) i prawną.

Łącznie w pismach z 16 stycznia i 1 września 1992 r. strony wystąpiły do Kierownika Urzędu Rejowego w B. o zwrot całej wywłaszczonej w 1978 r. nieruchomości o powierzchni 0,1120 ha z uwagi na niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia. Dopuszczalne było bowiem uzupełnienie przez strony tym ostatnim pismem pierwotnego wniosku. Ze względu na to, że postępowanie w sprawie zwrotu tego rodzaju nieruchomości było w świetle ustawy z 29 kwietnia 1985 r., jak i jest obecnie w myśl ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wszczynane na wniosek, przeto zgodnie z art. 61 § 3 Kpa wszczęcie postępowania w sprawie określonej w wymienionych wyżej pismach nastąpiło z dniem ich wpływu do organu i od tej daty należy liczyć jej zawisłość oraz bieg terminów przewidzianych w art. 35 Kpa.

Faktem jest, iż z niewiadomych przyczyn Kierownik Urzędu Rejonowego w B. ograniczył postępowanie do ustaleń co do części objętej żądaniem stron nieruchomości, a mianowicie jej powierzchni 576 m2 stanowiącej część działki nr [..] i tylko co do tej części wydał w dniu [...] niekorzystną dla stron decyzję, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody B., w następstwie uchylenia których wyrokiem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 20 marca 1995 r. sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia w tymże zakresie do organu I instancji.

W piśmie z dnia 16 lipca 2003 r. skierowanym do ówcześnie właściwego w omawianej kategorii spraw Prezydenta Miasta B. pełnomocnik tych samych stron wnosił o zwrot części nieruchomości o powierzchni 576 m2 objętej działką nr [...], ze względu na niewykorzystanie jej na cel, na jaki zastała wywłaszczona, powołując się na przesądzenie sprawy zapadłymi decyzjami SKO w B. i wyrokiem NSA z 29 maja 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej ten teren w wieczyste użytkowanie K. Wskazane pismo dotyczyło zatem części nieruchomości, co do której zawisło przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego postępowanie po wyroku uchylającym NSA z 20 marca 1995 r., zaś żądanie zwrotu było, tak jak w wymienionym postępowaniu, oparte na przesłance nie użycia jej zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc wynikało z tego samego stanu faktycznego.

Zatem przedmiot sprawy, w której Starosta wszczął postępowanie w następstwie pisma z dnia 16 lipca 2003 r. był tożsamy z przedmiotem sprawy zainicjowanej wnioskami stron z 1992 r. i rozpatrywanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w postępowaniu zawieszonym jego postanowieniem z [...]. Zaznaczyć również należy, że jakkolwiek roszczenie z 1992 r. zwrotu omawianej części nieruchomości oparte było na przepisach ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), a w dniu 16 lipca 2003 r. kwestie zwrotu nieruchomości regulowała już ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), to stosownie do przejściowego przepisu art. 233 tej ostatniej ustawy, w sprawach wszczętych lecz niezakończonch decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, postępowanie winno być prowadzone na podstawie jej przepisów. W związku z tym, w razie podjęcia postępowania zawieszonego w dniu [...] musiałoby być ono kontynuowane zgodnie z zawartymi w niej unormowaniami, czyli takimi samymi, jakimi należało się kierować w postępowaniu prowadzonym przez Starostę od 2004 r., wobec czego chybione jest zajmowane w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż nie można mówić o tożsamości sprawy z uwagi na odmienny stan prawny w latach 1992 -1996 r. w stosunku do obowiązującego po 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r.).

Dodatkowo w tym miejscu należy zaznaczyć, że na gruncie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie II OSK 1613/09 (Lex 597336) orzekł, iż "tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej uprawnień i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ jest związany wydaną decyzją także wówczas, gdy strona składa nowy wniosek powołując się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednak nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących stronie."

Również między innymi WSA w Warszawie wyraził na tle powyższego przepisu pogląd, że zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu sprawy, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt (I SA/Wa 484/06 - Lex 219393).

Zatem, w ocenie Sądu, postępowanie prowadzone aktualnie przez Starostę B. dotyczy jednej i tej samej sprawy - z wniosków stron z 1992 r. Oceny tej nie może podważyć również fakt nadania innej sygnatury postępowaniu prowadzonemu przez Starostę w stosunku do sygnatury postępowania zawisłego przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. Skład orzekający Sądu podziela nadto pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r. V SAB 147/99 (Lex 50019), iż także "z punktu widzenia obywatela, który oczekuje na rozpatrzenie swojej sprawy, wszelkie ustawowe zmiany właściwości nie mogą mieć wpływu na jedność zawisłej sprawy. Jest to cały czas ta sama sprawa, a powinność jej załatwienia spoczywa na administracji, z tym że do momentu zmiany właściwości jest to "dawny" organ, a od tego momentu - "nowy" organ. W stosunku do strony istnieje bowiem kontynuacja sprawy. Strona nie może też ponosić negatywnych skutków zmian w wewnętrznej strukturze administracji i przesunięć kompetencji poszczególnych organów. Dotyczy to także terminów załatwienia sprawy, a zatem odpowiedzialności za bezczynność administracji... Oznacza to, że pojęcie bezczynności w rozumieniu Kpa nie występuje tylko w sytuacji, gdy opieszałość zachodzi po stronie organu, który jest aktualnie właściwy do załatwienia sprawy."

W związku z powyższym trzeba w tym miejscu wskazać, że jeżeli w następstwie wniosku strony zaistniał tzw. stan sprawy w toku (sprawa zawisła - lis pendens) nieuprawnione jest wszczynanie postępowania administracyjnego w sprawie w tym samym przedmiocie, i między tymi samymi stronami lub z udziałem tych samych stron. W związku z tym Starosta nie mógł być zwolniony od wnikliwego przeanalizowania pod powyższym kątem całości akt administracyjnych, o które zwrócił się najpierw pismem z dnia 18 maja 2004 r. (winno być 18 maja 2005 r., na co wskazuje data zwrotnego poświadczenia odbioru tego pisma) do Prezydenta B. zaznaczając, iż ze względu na uchylenie przez NSA decyzji odmawiających zwrotu części działki nr [..] wniosek stron z 1992 r. uznać trzeba za obowiązujący (k. 111 akt I instancji), a następnie - o które wystąpił pismem z dnia 4 lipca 2005 r. do SKO w B. (k. 155 akt. I inst.). Z wymienionymi aktami jednak się nie zapoznał, o czym świadczy treść pisma do Wojewody z 24 stycznia 2007 r. (k. 331 akt), w którym Starosta prosi o przesłanie mu kserokopii postanowienia zawieszającego postępowanie o sygn. [...] lub [...]. Lektura żądanych akt niewątpliwie pozwoliłaby organowi dodatkowo ustalić, że żądanie stron z 1992 r. nie ograniczało się do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Na marginesie - Sąd nie podziela wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, iż ze względu na powołaną w postanowieniu Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] podstawę prawną zawieszenia postępowania - art. 98 § 1 Kpa oraz złożony przez pełnomocnika stron wniosek, należało uznać, iż w sprawie zaistniała fakultatywna przesłanka skorzystania przez organ z tej instytucji procesowej. Uzasadnienie wniosku pełnomocnika podjęciem czynności w celu rozwiązania wieczystego użytkowania ustanowionego na przedmiotowym gruncie na rzecz Przedsiębiorstwa K. oznaczało bowiem spełnienie przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ zawiesza postępowanie (wymóg obligatoryjny), gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś w orzecznictwie sądowym ówcześnie, jak i aktualnie przyjmuje się, że na podstawie wskazanego wyżej przepisu - w razie stwierdzenia w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przesłanki zwrotu w postaci zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia - postępowanie należy zawiesić do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy rozwiązania umowy wieczystego użytkowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (vide m.in. wyroki NSA - OZ w Krakowie z 11 kwietnia 1994 r. SA/Kr 1995/93, NSA z 10 lipca 2008 r. I OSK 557/07, NSA z 29 sierpnia 2006 r. I OSK 879/05 i WSA w Krakowie z 28 lutego 2005 r. sygn. II SA/Kr 1235/01). W związku z tym, że faktycznie postępowanie zawieszono z przyczyny obligatoryjnej (wniosek pełnomocnika winien być potraktowany tylko jako sygnał do zawieszenia z urzędu), na organie ciążył wskazany w § 2 art. 97 Kpa obowiązek podjęcia postępowania w razie ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie. Ze względu na wspomnianą wcześniej jedność sprawy (niezależnie od organu aktualnie prowadzącego w niej postępowanie) i związaną z tym konieczność kontynuowania postępowania, nie mogło stanowić przeszkody dla Starosty w podjęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, wydanie postępowania o zwieszeniu przez inny, uprzednio właściwy organ.

W świetle materiałów zawartych w aktach sprawy bezsporne jest, iż ani Kierownik Urzędu Rejonowego, ani Prezydent Miasta B., a końcu Starosta B. - żaden z tych organów nie objął prowadzonym postępowaniem części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 544m2 wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] mimo jego zawisłości w tym zakresie od daty wpływu wniosku z dnia 12 września 1992 r., a zatem wniosek stron co do wskazanej części nieruchomości nie został, mimo upływu 19 lat, rozpatrzony poprzez wydanie stosownej decyzji. Nadmienić trzeba, że postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] zawieszające postępowanie w sprawie nie obejmowało tejże części nieruchomości, a więc w żaden sposób nie jest możliwe odniesienie do niej treści art. 98 § 2 Kpa. Błędem jest przy tym zignorowanie przez Starostę pisma skarżących z 11 października 2010 r. (k. 613), w którym przypominali mu o rozszerzonym wnioskiem z 12 września 1992 r. żądaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nieprzystąpienie co najmniej z tym momentem do czynności wyjaśniających - procesowych we wskazanym zakresie.

W tym stanie rzeczy zasadny jest wniosek skarżących o stwierdzenie bezczynności organu w części sprawy dotyczącej zwrotu 544 m2 wywłaszczonej nieruchomości stanowiących działki o wymienionej wyżej numeracji.

Zgodzić się natomiast trzeba z wywodami odpowiedzi na skargę, że oceną w kwestii przewlekłości nie może być objęte całe prowadzone od 1992 r. postępowanie w przedmiocie zwrotu części działki nr [...] (po podziale 7/1). Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, niezależnie od jego treści (zgodnej z prawem lub niezgodnej z nim, satysfakcjonującej strony lub nie), przerywa bezczynność organu - kończy postępowanie, którego długotrwałość kwestionowana jest w skardze opartej na art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, a takowe zostało wydane przez Starostę B. w dniu [...] (decyzja sygn. [...]). Jego uchylenie przez Wojewodę i przekazanie Staroście sprawy do ponownego rozpatrzenia powoduje, iż czas trwania postępowania pierszoinstacyjnego należy liczyć od daty wpływu do tego organu akt administracyjnych wraz z decyzją organu II instancji, a to nastąpiło w dniu 20 kwietnia 2010 r. (k. 589 akt).

Ocenie zatem w powyższym zakresie podlega faza postępowania instancyjnego będąca w toku w dacie orzekania przez Sąd, jakkolwiek chodzi o tę samą nadal, a nie nową sprawę (patrz też wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 października 2010 r. sygn. II SAB/Bd 33/10 - publik. w CBOIS).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji kasacyjnej Wojewody, Starosta został zobowiązany do wyjaśnienia dostrzeżonej w trakcie rozpatrywania odwołania rozbieżności między powierzchnią dawnej działki [...], której dotyczyły prowadzone postępowanie i wydana przez Starostę decyzja (576m²), a powierzchnią przewidzianą do zwrotu według załączonego do akt projektu podziału nieruchomości (567m2). Nadto sam organ I instancji trafnie stwierdził konieczność sporządzenia w ponownym postępowaniu przez rzeczoznawcę nowego operatu szacującego wartość zwracanej nieruchomości z uwagi na upływ dwóch lat od opracowania operatu wykorzystanego w sprawie.

Analiza zawartości akt administracyjnych począwszy od kwietnia 2010 r. prowadzi do wniosku, że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku nie uzasadnia prowadzenia przez Starostę postępowania już przez okres półtora roku mimo wyznaczania przezeń kolejnych terminów załatwienia sprawy. Sposób procedowania organu w rozpoznawanej sprawie nie może być uznany za właściwy i odpowiadający racjonalnie pojętej zasadzie szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 Kpa, skoro między poszczególnymi jego działaniami miały często miejsce znaczne odstępy czasowe i nie zawsze były one prawidłowo rozplanowane oraz trafne. Należy pamiętać, że wyznaczenie przez organ w trybie art. 36 §1 Kpa nowego terminu załatwienia sprawy nie uwalnia go automatycznie od zarzutu przewlekłości, bowiem tak jak w przypadku terminów z art. 35 § 3 Kpa, musi być ono uzasadnione niezależnymi od organu przyczynami proceduralnymi, a nie o charakterze faktycznym, uniemożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia.

Jak wynika z akt pierwszą czynność po ich otrzymaniu organ podjął dopiero 25 sierpnia 2010 r., czyli po ponad 4 miesiącach, zwracając się do UM w B. o informacje dotyczące powierzchni działki nr [..], która weszła w skład obecnej działki nr [...], po czym 28 września 2010 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2011 r., powołując się na konieczność wykonania wskazań Wojewody oraz sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę po wyłonieniu go w drodze przetargu.

Wyznaczenie powyższego nowego terminu nastąpiło z dwumiesięcznym opóźnieniem w stosunku do upływu ustawowego terminu z art. 35 § 3 Kpa.

W ramach wyżej wymienionego 4 - miesięcznego okresu (do 31 stycznia 2011 r.) organ po ponad 2 miesiącach bezczynności zwrócił się 10 grudnia 2010 r. do Prezydenta T. o dokument i dalsze informacje w kwestii powierzchni przedmiotowej działki, a następnie w dniach 16 grudnia 2010 r. i 10 stycznia 2011 r. przeprowadzona została rozmowa i przyjęte oświadczenie od autora projektu podziału nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że o kolejne dokumenty umożliwiające poczynienie ustaleń co do powierzchni nieruchomości wystąpiono dopiero w czerwcu 2011 r. (do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. i Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w B.) i na początku sierpnia 2011 r. (ponownie do Sądu Rejonowego).

W dniu 29 listopada 2010 r. wpłynęło do Starostwa B. pismo Ministra Infrastruktury o przekazanie mu akt sprawy w związku z koniecznością rozpatrzenia wniosku stron o stwierdzenie nieważności decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...]. Akta wysłano 10 grudnia 2010 r.

Mimo iż, zakreślony termin załatwienia sprawy upływał 31 stycznia 2011 r., dopiero 21 lutego dokonano wyznaczenia nowego terminu do 31 maja 2011 r., doręczając odpis postanowienia skarżącym. Wydane postanowienie uzasadniono brakiem środków finansowych na sporządzenie operatu szacunkowego oraz dodatkowo - pozostawaniem akt w Ministerstwie Infrastruktury. W wymienionym kolejnym, tym razem trzymiesięcznym okresie przewidzianym do załatwienia sprawy podjęte czynności sprowadzały się do przekazania w dniu 20 kwietnia 2011 r. wybranemu rzeczoznawcy zlecenia na wykonanie operatu szacunkowego z zakreśleniem 60 - dniowego terminu oraz - zwrócenia się do Ministerstwa Infrastruktury w dniu 26 kwietnia 2011 r. o zwrot przesłanych tamże 10 grudnia 2010 r. akt sprawy.

Zauważyć należy, że w czasie od 11 stycznia 2011 r. do wspomnianego 20 kwietnia 2011 r. nie dokonywano w sprawie żadnych czynności procesowych. Wyjaśnienia organu w odpowiedzi na skargę, że dopiero w 2011 r. możliwe było przeprowadzenie przetargu i zlecenie rzeczoznawcy wyceny nieruchomości z uwagi na brak w 2010 r. na ten cel środków finansowych (nie było ich już w dacie wpływu akt z organu II instancji), jak i wskazanie w postanowieniu z [...] tej samej przyczyny wyznaczenia kolejnego terminu zakończenia postępowania, nie stanowią w świetle treści art. 35 § 5 Kpa, usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia tegoż postępowania. Jak już bowiem podniesiono, przyczyny "niezależne od organu", o których mowa w tym przepisie, mogą być utożsamiane tylko z przeszkodami o charakterze prawnym, a nie faktycznym - obiektywnym.

By dokonać wyceny nieruchomości w celu ustalenia lub uaktualnienia wielkość kwoty, mają strony winny przekazać miastu w razie zwrotu im nieruchomości, rzeczoznawca musi dysponować jeśli nie aktami administracyjnymi, to przynajmniej wcześniej już opracowanymi w sprawie operatami szacunkowymi, o czym organ winien posiadać wiedzę. Z wydanego rzeczoznawcy zlecenia wyraźnie wynika, iż miał on oszacować na dzień zwrotu nieruchomość według stanu na dzień jej wywłaszczenia, co oznacza potrzebę uwzględnienia operatów szacunkowych, (dotyczących gruntu i składników budowlanych), które służyły za podstawę aktu notarialnego z [..] (co zgodne jest z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tymczasem, mimo planowania wymienionej czynności procesowej, na co wskazuje uzasadnienie postanowienia z [...] (karta 94), organ przekazując w grudniu 2010 r. akta administracyjne Ministerstwu Infrastruktury nie zapewnił sobie kserokopii tychże dokumentów, jak również w piśmie do Ministra z 26 kwietnia 2011 r. zwracając się o zwrot przedmiotowych akt nie zaznaczył konieczności uzyskania przynajmniej kserokopii wyceny nieruchomości z 1978 r. Dopiero natomiast po upomnieniu się przez rzeczoznawcę w dniu 20 czerwca 2011 r. o dokumenty potrzebne do zakończenia szacunku organ rozpoczął poszukiwanie ich egzemplarzy w archiwach Urzędu Wojewódzkiego oraz państwowym (pisma z 29 czerwca 2011 - K 191- 192), pomijając Urząd Miasta B., który - jak należało zauważyć - najpewniej mógł je posiadać skoro dotyczyły nieruchomości z terenu miasta, co też faktycznie miało miejsce. W dniu 4 sierpnia 2011 r., bowiem do Starostwa wpłynęły z Wydziału Mienia i Geodezji UM dwa operaty szacunkowe z 1978 r., o poszukiwaniu których powziął on informację z otrzymanych w tej sprawie kserokopii pism adresowanych do wskazanych wyżej archiwów.

Z przedstawionych wyżej zaniechań organ wywiódł potrzebę wyznaczenia już po raz trzeci w rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...] nowego terminu jej załatwienia do dnia 31 lipca 2011 r. (k. 131), a następnie jeszcze czwarty raz postanowieniem z dnia [...] do 30 września 2011 r. (k. 220). Po otrzymaniu bowiem przez rzeczoznawcę w dnia 9 sierpnia 2011 r. oczekiwanych materiałów i dostarczeniu przezeń organowi już po upływie tygodnia sporządzonego operatu (w dniu [..]), stało się dopiero możliwe, co zaznaczono w postanowieniu z dnia [...] podjęcie końcowych czynności postępowania oraz po zwrocie akt przez Ministerstwo Infrastruktury będzie możliwe wydanie w sprawie decyzji administracyjnej.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że podjęcie przez organ we właściwym czasie właściwych czynności spowodowałby opracowanie przez rzeczoznawcę operatu w zakładanym wcześniej przez organ czasie - do 20 czerwca 2011 r., zaś zawartość akt uzyskanych aktualnie przez WSA w Bydgoszczy bezpośrednio z WSA w Warszawie nie jest - w ocenie składu orzekającego Sądu - tego rodzaju, by ich brak uniemożliwiał przystąpienie do końcowych czynności postępowania, bowiem potrzebna do tego celu dokumentacja znajduje się w części akt przedłożonych Sądowi w dniu 19 sierpnia 2011 r. w związku z wniesioną skargą.

Nie można jednak zarzucić Staroście braku w czerwcu i lipcu 2011 r. działań zmierzających do zwrotu najpierw przez Ministerstwo Infrastruktury, a następnie przez WSA w Warszawie znajdujących się tamże od grudnia 2010 r. materiałów sprawy (vide notatka urzędowa z [...] oraz pisma z 24 czerwca, 12 lipca i 18 lipca br.). Nadmienić dodatkowo należy że w dniach 3 i 7 czerwca 2011 r. oraz 5 sierpnia 2011 r. organ występował o kserokopie dokumentów do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B.

W nawiązaniu do poczynionych wyżej uwag w kwestii niezapewnienia rzeczoznawcy w odpowiednim czasie dokumentów niezbędnych do sporządzenia operatu szacunkowego wskazać należy, iż w utrwalonym orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany przez skład orzekający Sądu, że brak ze strony organu obligowanego do rozpatrzenia sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki, a maksymalnie w ciągu dwóch miesięcy, prawidłowych i skutecznych działań w zakresie kompletowania materiału dowodowego nie może być kwalifikowany, zwłaszcza w warunkach strukturalnej jedności organów administracji publicznej, podobnie jak brak środków finansowych, jako niezależna od tego organu przeszkoda w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 35 § 5 (vide wyroki NSA z 8 grudnia 1999 r. I SAB 155/99 - lex 47244, z 30 listopada 1995 r. IV SAB 53/95 - ONSA 1996/4/179, z dnia 30 stycznia 2002 r. IV SAB 216/01 opublik. - COBIS oraz WSA w Poznaniu z 19 maja 2011 r. II SAB/Po 27/11 opublik. - CBOIS).

Uznając w świetle przedstawionych wyżej ustaleń i okoliczności, iż zawisłe przed Starostą B., począwszy od daty wpływu akt sprawy z organu II instancji postępowanie dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 576 m2 prowadzone jest (przy uwzględnieniu częstego angażowania go przez pełnomocnika stron do udzielania odpowiedzi na kierowane przez niego liczne pisma) dłużej niż było to konieczne - uzasadnione czynnościami procesowymi, mimo wyznaczania przezeń kolejnych terminów jego zakończenia, a zatem zachodzi przewlekłość tego postępowania, jak również stwierdzając bezczynność Starosty B. w zakresie wniosku stron z dnia 1 września 1992 r. o zwrot także pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, tj. powierzchni 544 m2, Sąd uwzględnił skargę i zobowiązał na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - wymieniony organ do wydania w terminie 4 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nie przesądzając jej treści, decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0,1120 ha, położonej przy ul. [...] wchodzącej po podziale w skład działek ewidencyjnych nr [..] obrębu [...].

Ze względu na to, iż przepis art. 149 § 1 ppsa nie określa kryteriów, jakimi należy się kierować wyznaczając organowi termin wydania aktu lub podjęcia czynności, Sąd przyjął, iż jego uznaniu pozostawiona została kwestia określenia długości tego terminu (nie jest związany treścią art. 35 Kpa).

Zakreślając powyższy termin załatwienia sprawy Sąd kierował się koniecznością przeprowadzenia przez Starostę od początku całego postępowania administracyjnego w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni 544m2, w tym w razie niestwierdzenia przeszkód do zwrotu, dokonania jej odrębnej wyceny z uwzględnieniem poczynionych na niej nakładów. Wyznaczenie krótszego terminu mogłoby, ze względu na charakter sprawy rodzić ryzyko niedotrzymania go.

Sąd jednocześnie będąc zobligowany wskazanym wyżej przepisem ppsa stwierdził, że bezczynność organu począwszy od dnia 14 października 2010 r. (data wpływu pisma pełnomocnika stron z 11 października 2010 r. - K. 613 akt) w odniesieniu do żądania zwrotu powierzchni 544 m2 wywłaszczonej nieruchomości ma charakter rażący.

Natomiast, mimo przewlekłego prowadzenia postępowania co do zwrotu pozostałej części nieruchomości, tj. wchodzącej w skład działki nr [...], Sąd nie uznał, by owa przewlekłość miała charakter rażący zważywszy na to, iż nie była ona następstwem lekceważenia obowiązków, przejawu złej woli działającego w imieniu Starosty pracownika, lecz wynikała z przyczyn obiektywnych (faktycznych), które nie mogły wprawdzie uwalniać od zarzutu przewlekłości działania, jednak nie można było ich pominąć określając charakter tejże przewlekłości (brak środków finansowych na zlecenie rzeczoznawcy sporządzenia operatu oraz trudności z uzyskaniem materiałów niezbędnych rzeczoznawcy do zakończenia postępowania).

Nawiązując do stanowiska pełnomocnika organu na rozprawie, Sąd nie uznał za przeszkodę do rozpoznania sprawy zgonu, przed wniesieniem niniejszej skargi, strony postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – W. J., gdyż kwestionowanie bezczynności, czy też przewlekłości działań organu nie stanowi realizacji prawa majątkowego o charakterze zbywalnym.