Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1278/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 105 § 1, art. 136,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13k
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1, art. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska ( spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi "X" Spółki Akcyjnej w P. (dawniej "Y" - K. W. Sp. z o. o.) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "X" S.A. (dawniej: "Y"- K. W. sp. z o.o.) karę pieniężną w kwocie [...] złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dnia 17 marca 2009 r. na drodze krajowej nr 11/25 inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki Mercedes-Benz o numerze rejestracyjnym [...]. Z kontroli tej została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz protokół, z którego wynika, że pojazd powracał do siedziby skarżącej spółki po wykonanej usłudze demontażu sieci na kolei. Na pojeździe znajdowały się m.in. drabiny, łopaty, pachołki ostrzegawcze i liny. Kierowca pojazdu nie okazał do kontroli karty opłaty drogowej, tj. odcinka kontrolnego i winiety samoprzylepnej oraz wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne ani licencji na transport rzeczy. Kierowca oświadczył, że kontrolowany pojazd jest pojazdem specjalnym, wobec czego nie musiał być wyposażony we wskazane dokumenty. Protokół został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Wobec tego organ wszczął postępowanie administracyjne, w rezultacie którego nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, w tym [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz [...] zł za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, tj. za brak wypisu z zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.).

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o jej uchylenie w całości, umorzenie postępowania w sprawie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny kolejnictwa na okoliczność, czy rzeczy ruchome stanowiące wyposażenie kontrolowanego pojazdu są niezbędne do wykonywania funkcji, dla których pojazd ten jest przeznaczony.

Decyzją z [...] maja 2009 r. Generalny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Odwołując się do treści art. 42 ust. 1 u.t.d., organ odwoławczy uznał, że pojazdy specjalne (a takim był kontrolowany pojazd) nie są wyłączone spod zakresu obowiązywania uregulowań prawnych zawartych w ustawie o transporcie drogowym. Wobec powyższego przedmiotowy przejazd spełniał wszelkie wymogi w zakresie przewozu na potrzeby własne, zatem zachodziły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów i WITD właściwie wymierzył karę w kwocie [...] złotych. Także odnośnie do kary [...] zł GITD stwierdził, że została ona nałożona właściwie, bowiem bezsprzecznie kierowca nie posiadał w chwili kontroli wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, który został przedłożony przez skarżącą spółkę dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie. Odmawiając przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego GITD podniósł, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, wobec czego nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, które przedłużyłoby jedynie postępowanie.

Skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o uchylenie decyzji GITD i WITD zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d,, oraz przepisów prawa materialnego: art. 33 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2, art. 4 pkt. 4 u.t.d., ponadto bezpodstawne niezastosowanie art. 2 pkt 36 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908, dalej: u.r.d.). a także bezpodstawne zastosowanie art. 93 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz lp. 4.1. oraz lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym skutkujące bezpodstawnym nałożeniem na skarżącego kar pieniężnych.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1391/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki, stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja WITD nie naruszały ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną, w rezultacie której wyrokiem z 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 529/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z 17 grudnia 2009 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że przewóz wszelkich rzeczy każdym pojazdem specjalnym stanowi przewóz drogowy. Wskazał, że WSA w Warszawie nie rozważył, czy rzeczy znajdujące się w skontrolowanym pojeździe były niezbędne do wykonywania specjalnej funkcji i czy przewóz tych rzeczy innymi środkami transportu nie miałby istotnego wpływu na wykonanie specjalnej funkcji przez skontrolowany pojazdu. Nadto stwierdził, że z przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń nie wynikało jednoznacznie, jaką funkcję wykonywał pojazd specjalny w chwili kontroli. NSA wskazał, że WSA w Warszawie powinien rozważyć, czy możliwe było przyjęcie ustaleń wystarczających do zastosowania przepisów określających obowiązki związane z wykonywaniem przewozów drogowych i skutki naruszeń tych obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011r., sygn. akt VI SA/Wa 1444/11, zgodnie z art. 153 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. oraz decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. W ocenie Sądu, organy obu instancji wydając rozstrzygnięcia naruszyły przepisy postępowania oraz prawo materialne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazywało, że organ nie rozważył zarzutów i twierdzeń odwołującej się (m.in. wniosku dowodowego i załączonego do akt sprawy opisu wyposażenia skontrolowanego pojazdu). Sąd stwierdził, że organy nie ustaliły w sposób właściwy i bezsprzeczny stanu faktycznego sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie, czy przewożone skontrolowanym pojazdem rzeczy i osoby były niezbędne do wykonywania przez ten pojazd jego funkcji specjalnych. Organy nie przeprowadziły na tą okoliczność żadnych dowodów, pomimo że skarżąca spółka wnioskowała o to w toku postępowania administracyjnego. Nadto ze sprawy nie wynikało, jakie czynności były wykonywane przez ten pojazd w chwili kontroli, czy były one związane z realizacją funkcji specjalnych, czy też nie. Protokół kontroli zawiera stwierdzenie, że pojazd poruszał się do siedziby skarżącej spółki po wykonanej usłudze demontażu sieci na kolei. Fakt ten nie został w żaden sposób zrewidowany. Wobec tego Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy obowiązane były do wyjaśnienia wskazanych wątpliwości, stanowiących istotę sprawy, a zatem podstawę do uznania, czy rzeczywiście skarżąca spółka dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i wynikających z nich obowiązków, czy też nie.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie m.in. art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Jednak zgodnie z treścią ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 244, poz. 1454, dalej: ustawa z dnia 16 września 2011 r.), która na mocy art. 11 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., ustawodawca artykułem 1 pkt 19 i 20 uchylił obowiązujący w trakcie kontroli drogowej załącznik do ustawy o transporcie drogowym, a w jego miejsce dodał załącznik 1-3. Na mocy art. 1 pkt 16 ustawodawca zmienił również brzmienie art. 92 i 92a ustawy o transporcie drogowym. Ponadto artykułem 10 wskazanej ustawy nakazano stosowanie ustawy o transporcie drogowym w nowym brzmieniu – w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. W związku z tym organ wskazał na treść art. 92 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 oraz art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., stwierdzając, iż w stanie prawnym z dnia orzekania nie było podstaw do sankcjonowania karą pieniężną naruszenia polegającego na niewyposażeniu w odpowiednie dokumenty, bowiem ustawodawca w załączniku nr 3 do u.t.d. nie przewidział możliwości sankcjonowania przedsiębiorcy za takie naruszenie.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez organ administracji do wytycznych zawartych w wyrokach NSA i WSA. Strona podkreśliła, że prawidłowa sentencja decyzji została wydana w oparciu o nieprawidłowo przyjęty stan faktyczny i niewłaściwą ocenę prawną. WITD powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie okoliczności wskazanych wyraźnie w wyrokach sądowych.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w toku instancji odwoławczej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Generalny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że niezasadne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, wobec faktu umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w związku ze zmianą przepisów w zakresie ponoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Rozstrzygnięcie należało oprzeć na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym. Organ podkreślił, że stosowanie do treści art. 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 30 czerwca 2011 r. stracił moc art. 42 u.t.d. W obecnym stanie prawnym istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, co wynika z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sankcja za to naruszenie nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje treść art. 13k ustawy o drogach publicznych. Obecnie system poboru opłat jest całkowicie odmienny od dotychczasowego. Nie istnieją zatem żadne podstawy prawne umożliwiające sankcjonowanie naruszeń powstałych pod rządami art. 42 u.t.d. w oparciu o obecny stan prawny, tj. ustawę o drogach publicznych. Ponadto, ze względu na zaistniałe zmiany w stanie prawnym, ocena prawna dokonana przez Sądy utraciła moc wiążącą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona zarzuciła decyzjom organów obu instancji naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez organy obu instancji do wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Spółka wskazała, że prawidłowa sentencja decyzji została wydana w oparciu o nieprawidłowo przyjęty stan faktyczny i niewłaściwą ocenę prawną, tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. WITD powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie okoliczności wskazanych wyraźnie w wyrokach sądowych. Z uwagi na to, że WITD tych czynności, nie wykonał, to mógł je wykonać GITD lub też poprzez uchylenie decyzji w zakresie jej uzasadnienia, przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podjął żadnej z tych czynności. Organy w uzasadnieniach wydanych decyzji powielają w całości swoje dotychczasowe stanowisko, zakwestionowane przez Sądy dwóch instancji. Tym samym działanie organu administracji stanowi rażące naruszenie zasady praworządności i zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty strony skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy. Z tego względu zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, zaś argumentacja strony skarżącej jest całkowicie bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji, dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, Sąd pierwszej instancji nie może pominąć kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku (por. wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 468/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. II SA/Ol 443/09 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i Sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., II GSK 240/06 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając na względzie powyższe oraz fakt, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a orzeczenia te, tj. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 529/10, oraz wyrok WSA w Warszawie w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1444/11, są prawomocne, rzeczą Sądu było w pierwszej kolejności skontrolowanie, czy ocena prawna i wskazania zawarte we wskazanym wyroku NSA oraz w wyroku WSA w Warszawie zostały uwzględnione w całości przez organy rozstrzygające ponownie niniejszą sprawę.

W wyroku z dnia 18 maja 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek uzyskania zaświadczenia wymaganego dla wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne, jak wynika z regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 (definicja przewozu na potrzeby własne) u.t.d. dotyczy szczególnego rodzaju przewozów drogowych. Ustawowe wyłączenia odnoszą się do regulowanych omawianą ustawą przewozów drogowych o cechach wskazanych w art. 33 ust. 2 u.t.d. Obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych określony w art. 42 ust. 1 u.t.d. powstaje w przypadku wykonywania przewozu drogowego. Wyłączenia, jakie ustawodawca przewidział w art. 42 ust. 2, odnoszą się do wyróżnianych w różny sposób przewozów drogowych. Stosowanie wszystkich wymienionych regulacji łączy to, że zależne jest od występowania okoliczności wykonywania przewozu drogowego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej lub niezarobkowo. Natomiast kategoria pojazdów specjalnych wyodrębniona jest przy użyciu kryterium specjalnej funkcji, której wykonywaniu służy specjalne wyposażenie. Dla wykonywania specjalnej funkcji może być niezbędne przewożenie osób lub rzeczy ściśle związanych z wykonywaniem specjalnej funkcji. Różnorodność specjalnych funkcji, z których niektóre polegają na wykonywaniu przewozów rzeczy, tyle że w szczególny sposób, jest okolicznością, która wyłącza przyjęcie poglądu, że wszystkie przejazdy pojazdów specjalnych wyłączone są spod działania przepisów u.t.d., w szczególności w zakresie obowiązków, za których naruszenie nałożono na spółkę karę pieniężną. Sąd kasacyjny wskazał, że w praktyce możliwe są przypadki, gdy pojazd specjalny zamiast lub obok specjalnej funkcji wykonuje przewóz osób lub rzeczy, których obecność nie jest niezbędna dla wykonywania specjalnej funkcji i których przewóz innymi środkami transportu nie miałby istotnego wpływu na wykonanie specjalnej funkcji. W takich przypadkach przewóz tych "dodatkowych" osób lub rzeczy miałby wszelkie cechy wykonywania przewozu drogowego, w szczególności na potrzeby własne, ze wszystkimi skutkami w zakresie obowiązków uzyskiwania i okazywania w trakcie kontroli odpowiednich dokumentów wymienionych w art. 87 ust. 1 i ust.2 u.t.d. Wyodrębnienie osób lub rzeczy, których obecność w pojeździe jest niezbędna do wykonywania specjalnej funkcji i których przewóz innymi środkami transportu nie miałby istotnego wpływu na wykonanie specjalnej funkcji, wymaga oceny odnoszonej do każdego rodzaju funkcji i konkretnego przejazdu. Wyposażenie pojazdu specjalnego wykonującego szczególną funkcję nie polegającą na przewozie osób lub rzeczy, na pewno jest niezbędne do osiągnięcia celu przejazdu, z tym jednak, że pojęcie "wyposażenie" nie jest jednoznaczne.

NSA wskazał, że z wymienionych przyczyn w niniejszym przypadku niesłuszne było przyjęcie, że związek przeznaczenia znajdujących się pojeździe rzeczy z wykonywaniem funkcji pojazdu specjalnego było okolicznością obojętną dla rozstrzygnięcia. Nietrafne było także stwierdzenie, że przewóz wszelkich rzeczy każdym pojazdem specjalnym stanowi przewóz drogowy. Rozważenia wymagała okoliczność, czy rzeczy te były niezbędne do wykonywania specjalnej funkcji i czy przewóz rzeczy innymi środkami transportu nie miałby istotnego wpływu na wykonanie specjalnej funkcji. Z przyjętych ustaleń nie wynikało jednoznacznie, jaką funkcję wykonywał pojazd specjalny. Według NSA, w trakcie ponownego rozpoznania sprawy należało rozważyć, czy możliwe jest przyjęcie ustaleń wystarczających, w świetle przedstawionej przez NSA oceny prawnej, do zastosowania przepisów określających obowiązki związane z wykonywaniem przewozów drogowych i skutki naruszeń tych obowiązków.

W wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. WSA w Warszawie stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie, czy przewożone skontrolowanym pojazdem rzeczy i osoby były niezbędne do wykonywania przez ten pojazd jego funkcji specjalnych. Organy nie przeprowadziły na tą okoliczność żadnych dowodów, pomimo że skarżąca spółka wnioskowała o to w toku postępowania administracyjnego. Nadto ze sprawy nie wynikało, jakie czynności były wykonywane przez ten pojazd w chwili kontroli – czy były one związane z realizacją funkcji specjalnych, czy też nie. Protokół kontroli zawiera stwierdzenie, że pojazd poruszał się do siedziby skarżącej spółki po wykonanej usłudze demontażu sieci na kolei. Fakt ten nie został jednak w żaden sposób zrewidowany. Wobec tego Sąd nakazał organom przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyjaśnienie wskazanych wątpliwości, stanowiących istotę sprawy, a zatem podstawę do uznania, czy rzeczywiście skarżąca spółka dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i wynikających z nich obowiązków, czy też nie. Ponadto WSA w Warszawie stwierdził, że organ nie rozważył zarzutów i twierdzeń odwołującej się – m.in. wniosku dowodowego i załączonego do akt sprawy opisu wyposażenia skontrolowanego pojazdu – zatem organy nie ustaliły w sposób właściwy i bezsprzeczny stanu faktycznego sprawy.

W związku z dokonaną przez Sądy oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania, które wiążą organy i Sąd, należy zauważyć, że przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania jest to, czy w badanym przypadku zaistniały okoliczności warunkujące zastosowanie przez organy art. 42 ust. 1 u.t.d., tzn. nałożenie kary administracyjnej w łącznej wysokości [...] zł, w tym [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz [...] zł za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, tj. za brak wypisu z zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 u.t.d. Rozstrzygnięcie tej kwestii zależne było od stwierdzenia, czy organy administracyjne poczyniły ustalenia faktyczne, do których zostały zobowiązane we wskazanych prawomocnych wyrokach sądowych.

Należy podkreślić, że punktem wyjścia dla stwierdzenia obowiązku zrealizowania przez organy administracyjne wytycznych zawartych we wskazanych orzeczeniach sądowych, jest fakt, iż organy błędnie oceniły, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 września 2011 r., w stanie prawnym z dnia ponownego orzekania przez organy nie było podstaw do sankcjonowania strony karą pieniężną, stąd konieczne było umorzenie postępowania w sprawie. Należy wyjaśnić, iż dla oceny wywiązania się podmiotu wykonującego transport drogowy z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.t.d., miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa ma zastosowanie, jeżeli w czasie jej obowiązywania powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Istnienie takiego stosunku prawnego o określonej treści w danym czasie jest bowiem skutkiem zdarzenia prawnego, które nastąpiło przed uchyleniem ustawy dawnej i ukształtowało tę treść (por. wyroki NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09 oraz z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1047/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie prawa, jako delikt administracyjny, skutkuje bezpośrednio powstaniem materialnoprawnego stosunku administracyjnego między stroną, a organem administracji publicznej, który nawiązuje się z datą zaistnienia zdarzenia, który to moment określa treść obowiązku administracyjnego. Decyzja administracyjna, stanowiąca konsekwencję tego naruszenia, jedynie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2012 r. Generalny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że niezasadne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, wobec faktu umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w związku ze zmianą przepisów w zakresie ponoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Według organu, rozstrzygnięcie należało oprzeć na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na zaistniałe zmiany w stanie prawnym, ocena prawna dokonana przez Sądy utraciła moc wiążącą.

Sąd stwierdził, że ocena prawna dokonana w zaskarżonej decyzji przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego jest nieprawidłowa. Zarówno decyzja odwoławcza, jak i decyzja pierwszoinstancyjna naruszają art. 153 p.p.s.a., a także art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.. Organy nie zrealizowały wytycznych zawartych w prawomocnych wyrokach NSA i WSA w Warszawie, które wbrew stanowisku organu nie utraciły mocy wiążącej, gdyż – jak wyjaśniono wyżej – w sprawie nie doszło do zmiany ani stanu prawnego, ani stanu faktycznego. Organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny określonych w tym orzeczeniu faktów, a przez to orzekły w sposób dowolny o umorzeniu postępowania w sprawie.

Skoro ustawodawca nie przewidział w ustawie nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. przepisów przejściowych, które explicite wskazywałyby na obowiązywanie do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie przepisów nowych, to w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 r., nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna organów, w zakresie wykonywania przez stronę przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, powinny w dalszym ciągu odnosić się do treści art. 42 u.t.d. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Przy czym wyjaśnienia wymaga, iż sam fakt uchylenia art. 42 u.t.d. nie tworzy podstawy do zwolnienia podmiotu wykonującego przewóz drogowy od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, nałożonej tytułem sankcji za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro na skutek tej zmiany w istocie zmienił się wyłącznie techniczny sposób poboru tych opłat, który został uregulowany w innym akcie prawnym. Podkreślić należy bowiem, iż w myśl przywołanego art. 13k ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), ustawodawca utrzymał obowiązek uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, określając tożsamą sankcję w wysokości [...] zł za uchybienie temu obowiązkowi.

W odniesieniu zaś do wymierzenia stronie kary za brak posiadania przez kierowcę w momencie kontroli wypisu z zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 u.t.d., organy zasadnie zwróciły uwagę, że w stanie prawnym z dnia orzekania nie było podstaw do sankcjonowania karą pieniężną naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w odpowiednie dokumenty. Jednak jak wyjaśniono powyżej, wiążący dla organów orzekających miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Z drugiej zaś strony rozstrzygnięcie w tym względzie uzależnione będzie od ustaleń faktycznych w zakresie ziszczenia się przesłanek do wymierzenia spółce kary za nieuiszczenie wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, przede wszystkim zaś od ustalenia, czy czynności wykonywane przez pojazd należący do spółki w chwili kontroli były związane z realizacją funkcji specjalnych.

Należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie. W ocenie Sądu, oba rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować rozstrzygnięcie oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję.

Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie dochowały powyższych wymogów w stopniu uprawniającym je do umorzenia postępowania administracyjnego, które jest możliwe dopiero, gdy z okoliczności sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Wówczas to możliwa staje się kontrola sądowoadministracyjna takiego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, iż niedopuszczalne było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Ocena prawna organu, według reguł przedstawionych powyżej, będzie możliwa i prawidłowa dopiero w następstwie wyczerpującego ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazanych w wyrokach NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 529/10, oraz WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1444/11.

Niedokonanie czynności dowodowych w zakresie określonym w powyższym wyroku, skutkowało tym, iż organy administracyjne obu instancji dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, stwierdzenie naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. implikuje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (por. m.in. wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05,; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 sierpnia 2008 r., I SA/Wr 303/08; wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2009 r., I SA/Kr 1636/08 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe uwagi, uzupełniając postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w wyrokach NSA z dnia 18 maja 2011 r. i WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. oraz dokonując oceny według reguł przedstawionych w niniejszym orzeczeniu. Rezultat tych ustaleń winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, a jeśli rozstrzygnięcie to zostanie zaskarżone – również w decyzji organu drugiej instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd uznał skargę za zasadną i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., jak w punkcie I sentencji.

O kosztach i wykonalności decyzji postanowiono w punktach II i III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490) oraz art. 152 p.p.s.a.