Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1696/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: 189 f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 123
journal: Dz.U. 2007 nr 41 poz 271
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] w [...] sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz skarżącego [...] w [...] sp. z o.o. kwotę 4.759 (cztery tysiące siedemset pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2020r. Nr [...] Główny Inspektpr Ochrony Roślin i Nasiennictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) i art. 123 ust. 1 i 4 w zw. z art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie ( Dz. U. z 2019 r., poz. 568 ) w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 425) po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Nasiennictwa Ogrodniczego i Szkółkarstwa w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka lub PNOiS), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] o nałożeniu na ten podmiot opłaty sankcyjnej w wysokości 38 052,38 zł (słownie: trzydzieści osiem tysięcy pięćdziesiąt dwa złote 38/100) za prowadzenie obrotu materiałem siewnym z naruszaniem art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy o nasiennictwie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji przeprowadził w dniach: 23.09.2019 r., 21.10.2019 r., 23.10.2019 r., 28.10.2019 r., 30.10. - 31.10.2019 r., 4.11.-7.11. 2019 r., 14.11.2019 r., 18.11.2019 r. kontrolę w odwołującej się spółce w zakresie obrotu materiałem siewnym rzodkiewki odm. [...] w okresie od 01.07.2018 r. do 30.10.2019 r. W toku czynności kontrolnych ujawniono na podstawie faktury, iż kontrolowany podmiot wprowadził do obrotu w ww. okresie łącznie 34779 szt. opakowań o wartości brutto 36357,42 zł (netto 34580,81 zł). Po doliczeniu zwrotów, które to przedsiębiorca otrzymał od odbiorców ustalono, że faktyczna ilość sprzedanych opakowań wynosi 17069 sztuk na kwotę brutto 19026, 19 zł (netto 18127, 40 zł). Ponadto ustalono, iż odmiana rzodkiewki [...] została wykreślona w Krajowym Rejestrze Odmian 08.01.2015 r., oraz że podmiot zachowujący odmianę wyznaczył datę wycofania materiału siewnego z obrotu na 30.06.2018 r. Od 01.07.2018 r. odmiana rzodkiewki [...], jako wykreślona z ww. rejestru nie mogła być przedmiotem obrotu. Wobec faktu ujawnienia obrotu tymże materiałem siewnym, po 30.06.2018 r., stanowiącym naruszenie art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy o nasiennictwie, organ wszczął z urzędu postępowania administracyjne w sprawie nałożenia opłaty sankcyjnej, w oparciu o art. 123 § 1 ustawy o nasiennictwie, o czym powiadomił PNOiS. Strona pismami z 30.12.2019 r. i z 05.01.2020 r. wniosła o wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie.

Decyzją z [...].01.2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa nałożył na Spółkę opłatę sankcyjną w wysokości 38052, 38 zł za sprzedany ww. materiał siewny.

Od tej decyzji strona, poprzez ustanowionego pełnomocnika, wniosła w zachowanym terminie, odwołanie zarzucając:

• naruszenie prawa procesowego art. 189 f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepisy szczególne zawarte w ustawie o nasiennictwie nie

wyłączają jego zastosowania,

• art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i

uznanie, że zachodzą przesłanki do wymierzenia stronie opłaty sankcyjnej.

Organ II instancji rozpatrując przedmiotowe odwołanie wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 568) - do obrotu dopuszcza się materiał siewny kategorii elitarny, kategorii kwalifikowany, kategorii standard i kategorii handlowy odmian roślin rolniczych i warzywnych wpisanych do krajowego rejestru, odpowiednich rejestrów innych niż Rzeczpospolita Polska państw członkowskich lub wspólnego katalogu lub rejestru państwa stowarzyszonego.

Nadzór nad wytwarzaniem, oceną, obrotem i stosowaniem materiału siewnego sprawuje Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, w przedmiotowej sprawie właściwy miejscowo Wojewódzki Inspektor. (art. 81 ustawy o ochronnie roślin)

W art. 123 ust. 1 ustawy o nasiennictwie określono, że przypadku podmiotu prowadzącego obrót materiałem siewnym niezgodnie z art. 104 ust. 1 - 7 tejże ustawy jest on obowiązany do wycofania go z obrotu na własny koszt oraz do wniesienia na rachunek właściwego wojewódzkiego inspektoratu opłaty sankcyjnej stanowiącej 200% kwoty należnej za sprzedany materiał siewny.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, jaki materiał siewny może być przedmiotem obrotu i jakie sankcje grożą podmiotowi, który uchybi postanowieniom tych przepisów.

Organ odwoławczy przyjął, że wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie naliczenia opłaty sankcyjnej na podstawie art. 123 § 1 ustawy o nasiennictwie ujawniło zawinione działanie strony, która w okresie od 1 lipca 2018 r. do 30 października 2019 r. prowadziła obrót tymże materiałem siewnym. Strona postępowania nie kwestionowała powyższych ustaleń. (dowód: protokół kontroli z [...] grudnia 2019 r., znak: [...]) Stanowisko odwołującej zawarte w pismach z 10 grudnia 2019 r., z 30 grudnia 2019 r. oraz z 5 stycznia 2019 r. jest powieleniem tej samej treści wskazującym na niezawinione działanie strony w wyniku zmiany podmiotu prowadzącego obrót (sprzedaż Przedsiębiorstwa na rzecz H. S.A.). W szczególności strona wskazuje na brak świadomości w kwestii możliwości prawnej dalszej sprzedaży nasion rzodkiewki odmiany [...] oraz na zaistnienie przesłanek z art. 189 f k.p.a., które organ rozstrzygający winien uwzględnić i odstąpić od nałożenia opłaty sankcyjnej.

Odnosząc się do żądania strony zwartego w odwołaniu organ wskazał, że strona, jako profesjonalny podmiot, działający w przestrzeni obrotu materiałem siewnym, winna znać obowiązki wynikające dla niej z przepisów ustawy o nasiennictwie. To, bowiem strona postępowania ponad rok tj. przez 15 miesięcy wprowadzała do obrotu materiał siewny odmiany rzodkiewki [...]. Dodatkowo wskazać należy, że wyniki przeprowadzonej kontroli ujawniły faktyczną wielkość przychodu - 19026,19 zł stanowiącej wartość 17069 szt. sprzedanych opakowań materiału siewnego. Organ I instancji swoje wyliczenia oparł na analizie faktur sprzedaży i faktur korygujących wystawionych przez stronę, czemu odwołująca nie zaprzeczyła na każdym etapie prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy dał wiarę ustaleniom WIORiN, gdyż w jego ocenie są spójne, logiczne i oparte na dokumentacji urzędowej stanowiącej dowód faktycznie zaistniałego obrotu materiałem siewnym oraz jego rozmiaru.

Działanie strony zdaniem organu, wyklucza jakąkolwiek pomyłkę, czy też nieświadome wprowadzanie do obrotu przedmiotowego materiału siewnego. Natomiast jest potwierdzeniem braku należytej staranności przy sprzedaży materiału siewnego, w kwestii prawnie poprawnej możliwości jego sprzedaży. Podkreśłono, że Spółka [...] S.A. istnieje na rynku od 1991 r. Posiada, zatem znajomość przepisów prawa regulujących obrót materiałem siewnym.

Organ nie zgodził się z zarzutem strony dotyczącym nie zastosowania przez organ rozstrzygający art. 189f k.p.a. Przepis ten przewiduje odstąpienie od nałożenia

administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, gdy: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie na stronę została prawomocną decyzją uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ admtntsrracirpublicznel lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie, wykroczenie skarbowe ,lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone ww. przepisie, Bowiem strona, w badanym podczas przeprowadzonej kontroli, okresie, nie zaprzestała sprzedaży materiału siewnego. Strona nie została także ukarana za wykroczenie, czy też za przestępstwo. Zatem przesłanki z art. 189 f k.p.a., przywołane przez stronę w odwołaniu, nie zaistniały.

Odwołująca zupełnie pominęła fakt, iż rozstrzygnięcie organu I instancji oparte jest na przepisach ustawy o nasiennictwie, który to akt prawny jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Bowiem to ustawa o nasiennictwie zawiera normy, określające zachowania podmiotów, których one dotyczą, tak jak w niniejszej sprawie - podmiotu prowadzącego obrót materiałem siewnym.

W przedmiotowym postępowaniu udowodniono dopuszczenie się przez nią deliktu określonego w art. 123 § 1 ustawy o nasiennictwie. Ustalono, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, a strona w badanym okresie, w sposób powtarzalny, dokonywała wprowadzenia do obrotu materiału siewnego, odmiany rzodkiewki [...], jako skreślonej z Krajowego Rejestru Odmian.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Przedsiębiorstwo Nasiennictwa Ogrodniczego i Szkółkarstwa w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucajac jej :

1. naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 189f k.p.a. poprzez akceptację uchybień organu I instancji i niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji, gdy przepisy szczególne, zawarte w ustawie o nasiennictwie nie wyłączają jego zastosowania, bowiem nie przewidują odmiennych przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, aniżeli te, które wynikają z naruszonego przepisu;

2. naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez akceptację uchybień organu I instancji polegających na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego i uznaniu, że zachodzą przesłanki do wymierzenia skarżącemu opłaty sankcyjnej, w sytuacji, gdy z przedstawionych przez skarżącego okoliczności faktycznych wynika, iż istnieją podstawy do wydania decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia opłaty,

3. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie opłaty sankcyjnej przewidzianej w ustawie o nasiennictwie niezgodnie z celami tej ustawy lecz wyłącznie z przyczyn fiskalnych, a co za tym idzie złamanie zasady pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji,

2. zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Roślin w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty, podkreślając że w sprawie organ I instancji błędnie uznał, iż określenie przesłanek naliczenia opłaty sankcyjnej za prowadzenie obrotu materiałem siewnym z naruszeniem art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy nasiennictwie w art. 123 ust. 1 tejże ustawy, wyłącza zastosowanie przepisu art. 189 f k.p.a., regulującego przesłanki odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżąca wskazała, że o ile organ I instancji ma rację co do uregulowania w ustawie o nasiennictwie przesłanek naliczenia opłaty sankcyjnej, to traci z pola widzenia, iż w ustawie tej nie przewidziano podstaw upoważniających organ do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Z uwagi konstrukcję przepisu art. 189a § 2, mającą charakter wyliczenia, należy podkreślić, iż zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego może zostać potencjalnie ograniczone w odniesieniu do każdego, wymienionego zakresu regulacji z osobna. Oznacza to, iż w przepisach odrębnych uregulowano jedynie przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, zaś pozostałe wskazane w art. 189a § 2 k.p.a. elementy (w tym również odstąpienie od nałożenia kary nie zostały odrębnie uregulowane, wówczas w pozostałym zakresie należy wprost stować przepisy kodeksowe. Tym samym organy winne były zbadać czy w świetle m.in. podniesionych przez stronę w toku postępowania okoliczności (brak wiedzy zarządu o wykreśleniu materiału siewnego z rejestru, zablokowanie obrotu przez skarżącą, cele jakim ma służyć prowadzenie rejestru a w konsekwencji wykazanie małej szkodliwości czynu) niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania w/w przepisu a w konsekwencji odstąpienie od wymierzenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych lub czynności. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub dokonania czynności.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając przedmiotową sprawę - Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana na podsatwie art. 123 ust. 1 i 4 ustawy z 9 listopada 2012r. o nasiennictwie, orzekająca o nałożeniu na skarżącą opłaty sankcyjnej w wysokości 38 052,38 zł (słownie: trzydzieści osiem tysięcy pięćdziesiąt dwa złote 38/100) za prowadzenie obrotu materiałem siewnym z naruszaniem art. 104 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o nasiennictwie.

Zgodnie z art. 123 ust. 1 ustawy, kto prowadzi obrót materiałem siewnym niezgodnie z warunkami określonymi w art. 104 ust. 1-7, jest obowiązany do wycofania go z obrotu na własny koszt oraz do wniesienia na rachunek wojewódzkiego inspektoratu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę prowadzącego obrót albo dostawcy, albo miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli jest inne niż miejsce zamieszkania prowadzącego obrót albo dostawcy - w przypadku gdy prowadzącym obrót jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, materiałem siewnym, opłaty sankcyjnej stanowiącej 200% kwoty należnej za sprzedany lub dostarczony materiał siewny.

Z kolei ust. 4 stanowi, że stwierdzenia, o którym mowa w ust. 1, że obrót materiałem siewnym jest prowadzony niezgodnie z warunkami określonymi w art. 104 ust. 1-7 dokonuje, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę prowadzącego obrót albo dostawcy, albo miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli jest inne niż miejsce zamieszkania prowadzącego obrót albo dostawcy - w przypadku gdy prowadzącym obrót albo dostawcą jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, określając w tej decyzji ilość sprzedanego lub dostarczonego materiału siewnego i wysokość opłaty sankcyjnej, o której mowa w ust. 1.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie kwestionuje faktu, iż prowadziła obrót materiałem siewnym niezgodnie z warunkami określonymi w art. 104 ust. 1 ustawy, tj. materiałem siewnym rzodkiewki odm. [...], który wobec wykreślenia z rejestru nie był dopuszczony do obrotu.

Spór w sprawie sprowadza się do kwestii możliwości zastosowania w niej art. 189 f k.p.a. Zgodnie z tym przepisem :

1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1)waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2)za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.( § 1. )

2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1)usunięcie naruszenia prawa lub

2)powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. (§ 2).

3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.( § 3. )

Wskazać zatem należy, że w tym względzie sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku - że dział IVa k.p.a., zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne", nie podlega wyłączeniu w niniejszej sprawie tj. w zakresie wymierzenia opłaty sankcyjnej na podsatwie art. 123 ustawy o nasiennictwie.

Zgodnie z art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Niewątpliwie, nakładana w trybie przepisów ustawy o nasiennictwie opłata sankcyjna w tej definicji się zawiera. Przypomnieć należy, że Dział IVa został wprowadzony do k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Przepisy tego działu (art. 189a-189k) mają charakter materialnoprawny i regulują kompleksowo zagadnienia zawiązane z nakładaniem kary pieniężnej, w tym z przesłankami wymiaru kary, możliwością odstąpienia od jej wymierzania, terminami przedawnienia nakładania i egzekwowania kary, odsetkami od zaległej kary, ulgami w jej wymierzaniu. W zamyśle ustawodawcy, przepisy działu IVa k.p.a. mają stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (por.: uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nr druku 1183). Należy zwrócić uwagę, że nowelizacja k.p.a. określiła szereg przesłanek indywidualizujących wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych, które jednocześnie zmieniają dotychczas przeważający, obiektywny charakter administracyjnych kar pieniężnych (por.: Stanisław Radowicki, Marek Wierzbowski, Ustawa o grach hazardowych. Komentarz, wydanie internetowe, opublikowane w programie Lex). W kontekście stanowiska organu I instancji wskazaujacego na brzmienie art. 189a i nast.k.p.a., istotna jest treść art. 189a § 2 k.p.a. in fine. Przepis ten wprowadza swoistą regułę kolizyjną, w myśl której, przepisów działu IVa - odnośnie kwestii wymienionych w tym przepisie - nie stosuje w zakresie, w jakim kwestie te regulują przepisy odrębne. Z tak zredagowanego przepisu art. 189a § 2 k.p.a. wynika, że przepisy odrębne nie mogą być modyfikowane regulacjami działu IVa k.p.a.

W przypadku natomiast, gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia wskazanego w § 2 art. 189a k.p.a., przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się wprost w oznaczonym zakresie (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 grudnia 2018 r., II SA/Lu 628/18 i powołane tam piśmiennictwo; CBOSA). Powracając na grunt ustawy o nasiennictwie trzeba dostrzec, że art. 123 tej ustawy reguluje materialnoprawne przesłanki wymiaru kary administracyjnej, przy jednoczesnym braku uregulowań w zakresie np. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta, przy uwzględnieniu treści powołanej wcześniej reguły kolizyjnej z art. 189a § 2 k.p.a. in fine dawała - w ocenie sądu - podstawy do wyrażenia poglądu co do powinności stosowania normy z art. 189f k.p.a. na tle spraw związanych z nakładaniem kar pieniężnych w trybie przywołanych w sprawie przepisów ustawy o nasiennictwie. Mając na uwadze obowiązujące reguły interpretacyjne, należy wskazać, że powyższe stanowisko nie stoi w sprzeczności z art. 4 ustawy, zgodnie z którym do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy tej ustawy nie określają bowiem np. warunków odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, tym samym w sprawie należało przyjąć, że zastosowanie przepisu art. 189f k.p.a. jest nie tylko wymagane, ale i zgodne z intencją ustawodawcy, którego zamysłem było ujednolicenie zasad wymiaru kar pieniężnych w systemie prawa, za wyjątkiem przypadków uregulowania tych kwestii w przepisach odrębnych. Nie ma zatem żadnych powodów do tego, by art. 189f § 1 i 2 k.p.a. a priori wykluczać z podstawy prawnej tego rodzaju rozstrzygnięć.

Sąd zwraca ponadto uwagę, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK-A 2014/7/68), za niedopuszczalne oceniono takie ustawowe konstruowanie takiej kary, której sztywny wymiar nie pozwala na różnicowanie przyczyn i okoliczności naruszenia, w tym "ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego czy sytuacji majątkowej sprawcy deliktu". Przesłanki nałożenia sankcji i jej surowość korespondować muszą z zasadą adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki oraz podmiotowymi i przedmiotowymi okolicznościami konkretnego przypadku. Do mechanizmów indywidualizujących odpowiedzialność z tytułu kary administracyjnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zaliczono miarkowanie ustalonej wysokości kary, a także odstąpienie od jej nałożenia. Rozpoznając sprawę o sygn. akt SK 6/12 Trybunał poszukiwał źródeł przesłanek egzoneracyjnych wśród ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, jednak takich się w systemie nie dopatrzył, bowiem sprawa ta rozpoznawana była w stanie prawnym sprzed nowelizacji kodeksu z kwietnia 2017 r. W aktualnym stanie prawnym wśród przepisów o karach pieniężnych wciąż nie ma unormowań odnoszących się do miarkowania kary; wbrew stanowisku części doktryny za takie uznać nie można w szczególności tych, które zamieszczono w art. 189d § 1 k.p.a. (zob. np. A. Cebera, J. Firlus (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el, komentarz do art. 189d, teza 1). Miarkowanie z istoty rzeczy odnosić się ma do kary już wymierzonej i nie należy mylić go z przesłankami wymiaru kary. Funkcjonuje natomiast druga ze wspomnianych instytucji - odstąpienie od nałożenia kary. Służyć ona może zapobieganiu efektu mechanistycznego stosowania prawa, kreowaniu nieproporcjonalnych do uszczerbku wywołanego w obrocie obowiązków sankcyjnych. Nasuwa się konkluzja, że zapewnienie nakładanej w konkretnym przypadku określonej przez ustawodawcę "sztywno" sankcji, przymiotu kary proporcjonalnej należy do organu stosującego prawo, a następnie do sądu administracyjnego - kontrolującego poprawność uzyskanego w postępowaniu administracyjnym rezultatu.

Nawet zatem określenie w ustawie wysokości kary w sposób "sztywny" nie musi w aktualnym stanie prawnym oznaczać automatyzmu w nakładaniu kary pieniężnej. Unormowana w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. konstrukcja prawna może wchodzić w grę obligatoryjnie albo fakultatywnie, w zależności od ustaleń stanu faktycznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy kwestia możliwości zastosowania w sprawie art. 189 f k.p.a. tj. spełnienia lub nie przesłanek do odstąpienia od wymierzenia opłaty sankcyjnej nie była rozważana przez organ I instancji. Organ ten, jak słusznie wskazuje strona skarżąca przyjął bowiem, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, wobec uregulowania kwestii nakładania kar wprost w ustawie o nasiennictwie (patrz k. 2-3 decyzji).

Z kolei dokonana przez organ odwoławczy ocena spełnienia, czy też nie przesłanek określonych w tym przepisie sprowadziła się jedynie do stwierdzenia, iż skarżąca nie zaprzestała sprzedaży materiału siewnego w okresie badanym podczas kontroli, oraz nie została ukarana za wykroczenie czy też przestępstwo.

Powyższe w ocenie Sądu, jak słusznie wskazała skarżąca stanowi naruszenie przez organy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a, poprzez brak przeprowdzenia analizy okoliczności faktycznych sprawy, jak również zebranego w sprawie dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji o nałożeniu opłaty sankcyjnej bez wcześniejszego prawidłowego ustalenia czy w sprawie zachodziły ewentualnie przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia.

Dokonując oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 189 f k.p.a. organ w świetle wskazanych powyżej przepisów winien był zatem uwzględnić: cel jakiemu służyć ma nałożenie sankcji, tj. jej funkcję i skuteczność poprzez ustalenie stopnia jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną. Wśród nich - niezależnie od funkcji represyjnej - podkreślić należy znaczenie funkcji motywacyjnej, pozostającej w związku z prewencyjnym oddziaływaniem sankcji administracyjnej w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza - co w kontekście dotychczas już przedstawionych argumentów odnoszących się do motywów działania ustawodawcy należy podnieść - funkcji ochronnej polegającej na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzonej stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne..., s. 170 - 171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne..., s. 523 - 524; M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 258 - 260.).

W świetle powyższego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że to wzgląd na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wartości oraz dóbr, o których mowa powyżej, winien decydować o ustaleniu kary pieniężnej, czy też odstąpienia od jej nałożenia w oparciu o art. 189 f k.p.a.. Tym samym organ winien był dokonać oceny, czy w realiach niniejszej sprawy nałożenie sankcji było konieczne. W tym celu winien był m.in. ocenić, czy dokonane przez skarżącą naruszenie można uznać m.in. za znikome, czy też nie, w świetle ustawy o nasiennictwie i przywołanych przez nią jak również wynikajacych z akt sprawy w tym protokołu kontroli okolicznościach tj. zablokowanie 14 stycznia 2019r. ( a więc jeszcze przed wszczęciem kontroli) obrotu materiałem siewnym rzodkiewki odm. [...] w centralnym systemie sprzedaży, poinformowanie odbiorców o konieczności zwrotu niesprzedanego materiału, odzyskanie prawie połowy tego materiału, podjęcia działań zmierzających do ponownego wpisu odmiany do Krajowego Rejestru Odmian, jak również fakt, iż odmiana ta wiele lat funkcjonowała w obrocie i nie stanowi materiału niebezpiecznego, grożącego utrzymaniu tożsamości i czystości odmianowej, a z ustaleń strony wynika, że w okresie przejściowym, w którym doszło do jej wykreślenia z rejestru, była ona rozprowadzana jedynie w obrocie nieprofesjonalnym, na potrzeby ogrodnictwa amatorskiego.

W ocenie Sądu, pominięcie tej regulacji przez organ I instancji i brak właściwego ustalenia przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie przez organ odwoławczy, stanowiło uchybienie wskazanych powyżej przepisom k.p.a, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a

Rozpoznając ponownie sprawię organy zobligowane będą do dokonania rzetelnej oceny możliwości odstąpienia od nałożenia sankcji zgodnie z art. 189 f k.p.a.