Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2660/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Braniewie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 589/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 589/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Braniewie (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2021 r. (nr[...]) w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) Zarząd Powiatu Braniewskiego (działający przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Braniewie) w punkcie 1 zezwolił Województwu Warmińsko-Mazurskiemu na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] kanalizacji telekomunikacyjnej (rura [...]) o łącznej powierzchni rzutu poziomego 531,55 m2 na okres od [...] grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2039 r., zaś w punkcie 2 ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym za 2014 r. w wysokości 4 543,66 zł oraz za lata następne (2015-2039) w wysokości 69 101,50 zł rocznie. Podstawę prawną zezwolenia stanowił art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, 5, 13a ustawy z 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Natomiast opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalono na podstawie stawek określonych w załączniku do uchwały nr XXXVIII/372/14 Rady Powiatu Braniewskiego z 4 września 2014 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2014 r., poz. 3033). Wydanie decyzji miało związek z realizacją projektu "[...]".

Województwo Warmińsko-Mazurskie złożyło wniosek o zmianę wskazanej decyzji w zakresie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wskazało, że kwoty te nie powinny być wyższe niż ustalone uchwałą nr XIV/119/20 Rady Powiatu Braniewskiego z 21 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVIII/372/14 Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 9 września 2014 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2020 r., poz. 576).

Decyzją z [...] lutego 2021 r. Zarząd Powiatu Braniewskiego, działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, 5, 13a ustawy z 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej jako: "u.d.p."), odmówił zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Zdaniem Zarządu Powiatu Braniewskiego, niedopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji związanej, a ponadto decyzja zmieniająca może być wydana w ramach tego samego stanu prawnego, a w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego. Za zmianą nie przemawia też interes społeczny, gdyż we wniosku nie wykazano, że zmiana decyzji w zakresie zmniejszenia opłat za zajęcie pasa drogowego zwiększy dostępność Internetu mieszkańcom Powiatu Braniewskiego. Taka zmiana skutkowałaby zmniejszeniem wpływu do budżetu Powiatu środków przeznaczonych na remonty dróg i ich utrzymanie, co w istocie stanowi naruszenie ważnego interesu społecznego mieszkańców Powiatu Braniewskiego.

Województwo Warmińsko-Mazurskie złożyło odwołanie od decyzji Zarządu Powiatu Braniewskiego z [...] lutego 2021 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. w związku z § 1 (pkt 4 załącznika) uchwały nr XIV/119/20 Rady Powiatu Braniewskiego z dnia 21 stycznia 2020 r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zmieniło ostateczną decyzję Zarządu Powiatu Braniewskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego:

- za 2020 r. 26 490,11 zł, w tym za styczeń, luty, marzec i 8 dni kwietnia 2020 r. w wysokości 18 742,59 zł (531,55 m2 x 130 zł/rok x 99 dni), zaś od 9 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 7 747,52 zł (531,55 m2 x 20 zł/rok x 266 dni),

- za każdy kolejny rok od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2039 r. w wysokości po 10 631 zł.

Zdaniem SKO, ustawowy nakaz dostosowania wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., nałożony przez art. 29 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815; dalej jako: "ustawą zmieniającą") nie może być traktowany jako zmiana stanu prawnego uniemożliwiająca dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ pomimo wskazanego nakazu dostosowania stawek nie uległy zmianie przepisy prawa materialnego, tj. przepisy u.d.p., stanowiące podstawę prawną decyzji ostatecznej, o której zmianę wniosła strona. Powołując się na uzasadnienie projektu wskazanej wyżej ustawy zmieniającej, SKO stwierdziło, że celem ustawodawcy było umożliwienie ustalenia przez zarządcę drogi, na wniosek strony, opłaty według nowych stawek nie tylko do nowych inwestycji, ale także w stosunku do inwestycji już funkcjonujących. W ocenie SKO, za zmianą decyzji przemawia zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny, jakim jest rozwój usług telekomunikacyjnych (czemu ma służyć obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla inwestycji telekomunikacyjnych, w tym inwestycji związanych z nowoczesnymi sieciami szerokopasmowymi).

Prokurator Rejonowy w Braniewie złożył do WSA skargę na decyzję SKO. Zarzucił m.in. naruszenie art. 155 k.p.a. przez dokonanie niepełnej oceny przesłanek typizujących interes społeczny i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, podczas gdy równie istotne względy społeczne przemawiają za brakiem potrzeby zmiany decyzji, a wręcz wymagają, by decyzji nie zmieniać. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że decyzja zezwalająca na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej jest decyzją uznaniową w zakresie samego zezwolenia, natomiast w zakresie, w jakim ustala wysokość opłaty ma ona charakter związany, przy czym mieszany charakter decyzji nie stoi na przeszkodzie w stosowaniu w stosunku do niej trybu z art. 155 k.p.a. Zdaniem Skarżącego, SKO nienależycie jednak wyważyło słuszny interes strony i interes społeczny, gdyż równie istotnym dobrem są interesy społeczne związane z rozbudową, utrzymaniem i modernizacją dróg, na które to cele wydatkowane są środki z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego. Skarżący dodał, że opłaty te są również przeznaczane na inne zadania realizowane przez powiat, tj. edukację publiczną, zdrowie, pomoc społeczną, co oznacza, że w niniejszej sprawie ciężar rozwoju sieci telekomunikacyjnej, a więc jeden cel społeczny, konkuruje z ich wielością, a tym samym nie może być uznany za ważniejszy.

WSA oddalił skargę.

WSA wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez SKO art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Z przepisu tego wynika, że organ może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, 2) strona wyraziła zgodna zmianę lub uchylenie decyzji, 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na podglądy doktryny oraz orzecznictwa, WSA uznał, że sam charakter zmienianej decyzji (uznaniowy bądź związany) nie przesądza o możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a.

Zdaniem WSA, przedmiotem zmiany jest istniejąca w obrocie prawnym decyzja ostateczna, na mocy, której strona (Województwo Warmińsko-Mazurskie) nabyła prawo. Nie ulega przy tym wątpliwości, że strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, skoro wystąpiła z wnioskiem w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 9 kwietnia 2020 r. WSA wyjaśnił, że powodem wystąpienia był fakt wejścia w życie uchwały zmieniającej stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p.

WSA stwierdził, że zmiana stawek opłat była związana z wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej, którą m.in. znowelizowano art. 40 ust. 8 u.d.p., wprowadzając ograniczenie w możliwości ustalenia stawki opłaty w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w ust. 4 i 6 - do 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawki opłaty, o której mowa w ust. 5 - do 20 zł. Ponadto w art. 29 ustawy zmieniającej nałożono na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązek dostosowania (w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., do ich wysokości ustalonych ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane ustawą. Powołując się na uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, WSA stwierdził, że celem obniżenia stawki opłat było zwiększenie wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu opłat ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusza bazowego; założono, że obniżenie stawek do przyjętego poziomu umożliwi uzyskanie korzyści dla jednostek samorządu terytorialnego w wysokości 50 milionów złotych do 2025 r., a w kolejnych latach na poziomie 20 milionów rocznie.

WSA wskazał, że do 24 października 2019 r. zmianę stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalonej w wydanym już zezwoleniu, umożliwiał art. 40f u.d.p. Wprawdzie przepis ten został uchylony na mocy art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej, lecz nie oznacza to wyłączenia możliwości zmiany wysokości tej opłaty. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika bowiem, że zmianę tę uzasadniono koniecznością uchylenia obowiązku dokonywania zmiany decyzji z urzędu (ze względu na wątpliwości interpretacyjne oraz rozbieżności w stosowaniu tego obowiązku), co jednak nie wyklucza możliwości dokonania zmiany decyzji na wniosek, czy też za zgodą strony, gdyż w ustawie o drogach publicznych nie ma przepisu, który taką możliwość by wykluczał. Z uwagi na to WSA nie uwzględnił zarzutu skargi, że celem ustawodawcy było stosowanie nowych stawek wyłącznie do nowych inwestycji. Zdaniem WSA, gdyby ustawodawca chciał uniemożliwić wzruszenie ostatecznych decyzji w tym przedmiocie, to wprost wskazałby, że przepisów dotyczących maksymalnych stawek za zajęcie pasa drogowego nie stosuje się do ostatecznych decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

WSA zwrócił również uwagę, że w świetle przepisów Konstytucji RP (w tym art. 32) niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem WSA, jedynie zastosowanie art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie daje możliwość przywrócenia sprawiedliwego i równego traktowania wszystkich podmiotów legitymujących się zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

WSA za co najmniej kontrowersyjny uznał pogląd skarżącego o wyższości celów związanych z infrastrukturą drogową nad celami związanymi z dostępem do sieci internetowej, zwłaszcza w obecnej sytuacji pandemicznej, związanej z wieloma restrykcjami, w której wykorzystanie Internetu pozwala na w miarę normalne funkcjonowanie w wielu dziedzinach życia. Zdaniem WSA, interes społeczny jest związany zarówno z budową sieci telekomunikacyjnej, jak i z jej eksploatacją. Z uwagi na to WSA uznał, że za zmianą decyzji w zakresie ustalenia opłaty przemawia nie tylko interes Województwa Warmińsko-Mazurskiego jako podmiotu, na który nałożono opłaty, ale także interes społeczny.

WSA zaznaczył, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jednakże nie musi to być dokładnie ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, WSA stwierdził, że zmiana prawa polegająca np. na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zastosowania art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa to na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Zatem zmiana przepisu u.d,p., a w konsekwencji zmiana uchwały określającej wysokość stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie mają takiego charakteru, który powodowałby istotną zmianę normy prawnej, w oparciu o którą zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. WSA uznał wobec tego, że SKO ustalając przedmiotową opłatę na podstawie nowych stawek działał w granicach tej samej sprawy administracyjnej.

II

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 155 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do zmiany decyzji związanych oraz przyjęcie, że w sprawie należy przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu istotniejszemu w okolicznościach niniejszej sprawy, a co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie;

b) art. 2 pkt 4 ustawy zmieniajacej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca przez uchylenie art. 40f u.d.p. nie miał na celu wyeliminowania możliwości modyfikowania przez organy ustalonej w wydanych już zezwoleniach wysokości opłaty za zajęcia pasa drogowego;

c) art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych w zakresie opłat za zajęcia pasa drogowego, w zależności od tego pod rządami jakich przepisów dany podmiot uzyskał zezwolenie;

2) przepisu postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na lakonicznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony, sprowadzające się do pominięcia opisywanego w skardze katalogu zadań publicznych realizowanych przez samorządy powiatowe, a oparciu się jedynie na nienormatywnej treści uzasadnienia aktu prawnego.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Warmińsko-Mazurskie wniosło o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosło też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do WSA 10 grudnia 2021 r., skarżący wniósł o dołączenie do akt postępowania i o uwzględnienie podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej załączonego pisma Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Janusza Cieszyńskiego z dnia 24 listopada 2021 r., z którego wynika, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów podjęła prace legislacyjne mające na celu doprecyzowanie przepisów w zakresie zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego na potrzeby umieszczania w nim infrastruktury telekomunikacyjnej, a planowane zmiany będą miały na celu wyłączenie możliwości dokonywania takich zmian na gruncie ogólnie obowiązującej reguły określonej w przepisach k.p.a.

Z kolei do pisma procesowego z dnia 20 grudnia 2021 r. Skarżący załączył dostępne na stronie internetowej Senatu RP pismo Marszałek Sejmu RP z 3 grudnia 2021 r. (druk nr 586), do którego została załączona ustawa z 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych, celem dołączenia tego pisma do akt i uwzględnienia podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2022 r. Województwo Warmińsko-Mazurskie stwierdziło m.in., że niewątpliwie ustawodawca może wprowadzić zmiany w przepisach obowiązujących i zakazać zmiany stawki opłat za zajęcia pasa drogowego w zakresie inwestycji już wykonanych. Jednak przyjmując, że mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą, to ewentualne zmiany w przepisach prawa będą działały na przyszłość i nie powinny obejmować stanu już zaistniałego, a w konsekwencji przedmiotowej sprawy, w której zmiana opłat za zajęcie pasa drogowego już nastąpiła na mocy ostatecznej decyzji.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, wnoszący skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Braniewie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a w odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego przyłączył się do wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Ponadto wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zaaprobował stanowisko organu wskazujące na to, że decyzja Zarządu Powiatu Braniewskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym może być zmieniona w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu pierwszej instancji organ zasadnie uwzględnił wniosek o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w zakresie odnoszącym się do ustalenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, albowiem wbrew stanowisku strony skarżącej zmianie tej nie sprzeciwia się art. 155 k.p.a. oraz określone nim przesłanki jego stosowania, które mają zastosowanie również do takich rozstrzygnięć ostatecznych, jak zawarte w decyzji, o zmianę której wystąpiła strona wnioskująca.

W punkcie wyjścia do dalszych rozważań trzeba przypomnieć, że w kwestii dopuszczalności zmiany w trybie art.155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty, wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w wyrokach z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 180/21 oraz z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1474/21 NSA wskazał, że z treści art.155 k.p.a. wynika, że przesłankami do jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem lub uchyleniem takiej decyzji.

W dalszej kolejności wskazuje się, że omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanych wyżej judykatach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (por: A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., II GSK 4224/17, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2020 r., z. 3 poz. 26). Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, w której analizowana jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania - ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Podkreśla się także, że jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie - jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne.

W związku z powyższym za uzasadniony należy uznać wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy - z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter - obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie. Zwłaszcza, gdy w kontekście charakteru omawianych relacji podkreślić, że regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające - jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego - lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (por. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.

Podkreśla się więc, że skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do - zasadniczego - rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (tak też NSA w wyrokach z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21). Ze stanowiskiem tym i przytoczoną argumentacją w pełni zgadza się NSA orzekający w obecnym składzie.

Z tych względów stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazujące na przeszkody w zakresie możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji związanych nie jest prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również zasadne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazujące, że zmiany stanu prawnego stanowią podstawę do wyeliminowania możliwości zmiany decyzji Zarząd Powiatu Braniewskiego w zakresie, o który wnioskowała strona ubiegające się o jej zmianę. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że zmianie, o której wyżej mowa, sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Ponownie podkreślając, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej - w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego - jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest więc przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (por. powołane wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. II GSK 281/08; Z. Kmieciak art. 155, t. 4, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2018 r. z. 9 poz. 96).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji Zarządu Powiatu Braniewskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Podkreślić należy, że w zmienionym stanie prawnym nadal zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata - a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego - ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym nie powoduje to zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną - nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną - uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty - oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (por. powołane wyroki NSA z dnia 27 lipca 2021 r., jak również uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. II GPS 2/09).

W ocenie NSA zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że uchylenie art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nie wyklucza możliwości zmiany decyzji ostatecznych w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych ani ustawy zmieniającej nie zawiera regulacji prawnych wyłączających stosowanie regulacji z art. 155 k.p.a. Konsekwencje wymienionych zmian nie wyrażały się bowiem w tym, że uchyleniu wymienionego przepisu prawa towarzyszyło równoczesne ustanowienie takich przepisów prawa, które wprost i bezpośrednio lub nawet w sposób pośredni, czy też dorozumiany wyłączałyby, czy też mogłyby wyłączać stosowanie art. 155 k.p.a. lub takich przepisów prawa, których zakres normowania w jakikolwiek sposób mógłby oddziaływać na zakres stosowania art. 155 k.p.a. w spornym w sprawie zakresie. Jeżeli tak, to w opozycji do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie oraz w oparciu o założenie racjonalności działań ustawodawcy trzeba przyjąć, że gdyby intencją ustawodawcy było to co sugeruje skarżący kasacyjnie, to z całą pewnością znalazłoby to swoje potwierdzenie w treści przepisów ustawy o drogach publicznych. To zaś prowadzi do wniosku, że skoro tak jednak nie jest, a obowiązujące reguły wykładni sprzeciwiają się temu, aby w rezultacie ich stosowania redukować, czy też idąc jeszcze dalej, pozbawiać przepis prawa jakiegokolwiek znaczenia prawnego w całości lub części (por. np.: wyroki NSA z dnia: 15 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 667/2005; 3 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1842/2004), to stanowisko skarżącego kasacyjnie tym bardziej trzeba uznać za niezasadne.

Tym samym brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut opisany w punkcie 1b petitum skargi kasacyjnej.

Uwzględniając przedstawioną powyżej argumentację należy uznać, że wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad - demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby to bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie NSA nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.