Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 90/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za przejętą nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. L. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga M. L. na decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójta Gminy decyzją z dnia 22 lipca 2002 r., nr [..], zatwierdził, na wniosek skarżącego, projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, położonej w obrębie S., gmina C., oznaczonej jako działka nr [..] (przed podziałem jako działki nr [..] i [..]) na działki nr od [..] do [..]. W wyniku tego podziału działkę nr [..] wydzielono pod drogę gminną. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 6 sierpnia 2002 r.

W dniu 30 grudnia 2019 r. skarżący złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., Gmina C., stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 1239 m2, która decyzją Wójta Gminy z dnia 22 lipca 2002 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy, wskazując, że rokowania nie przyniosły rezultatu.

Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. i art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., umorzył postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za pozbawienie prawa własności działki nr [..] położonej w S., gmina C.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sprawa odszkodowania za działkę nr [..] została uzgodniona w trybie cywilnoprawnym, na co wskazuje protokół z rokowań przeprowadzonych w dniu 7 sierpnia 2002 r. Zgodnie z zapisami tego protokołu, reprezentujący skarżącego pełnomocnik – W. L. zawarł ugodę z Zarządem Gminy. Efektem ugody była rezygnacja z przysługującego skarżącemu odszkodowania, natomiast ze strony Gminy odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej oraz pokrycie kosztów wieczystoksięgowych. Z uwagi na powyższe, zdaniem Starosty, nie ziściła się przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania mimo braku podstaw ku temu;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. tego, czy podpisany pod protokołem z dnia 7 sierpnia 2002 r. W. L. dysponował pełnomocnictwem uprawniającym go do zrzeczenia się w imieniu skarżącego prawa do należnego mu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [..].

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.: podział nieruchomości został dokonany na wniosek jej właściciela a decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna. Ponadto, wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w dacie wydania przez Wójta decyzji podziałowej z dnia 22 lipca 2002 r., działka nr [..], była objęta planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy, zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 28 kwietnia 1989 r., nr [..] (Dz. Urz. Woj. nr 17, poz. 123 z dnia 17 sierpnia 1989 r. ze zm.). Powyższe potwierdził Wójt w zaświadczeniu z dnia 27 marca 2002 r., wskazując, że działka [..] w dniu 22 lipca 2002 r. miała przeznaczenie w części - "MN - mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności’', w części - "uprawy polowe i ogrodnicze", w części - "Z 12 MP — teren przeznaczony na lokalizację budownictwa mieszkalno-pensjonatowego lub jednorodzinnego; w zagospodarowaniu przestrzennym całości terenu należy uwzględnić ogólnodostępne urządzenia sportowo–rozrywkowe", w części - "Z 13 MN - teren przeznaczony na lokalizację budownictwa jednorodzinnego". Ze względu na małą skalę, niedoskonałość i zły stan rysunków planu Wójt nie był w stanie jednoznacznie ustalić czy teren obecnej działki nr [..] miał na dzień podziału przeznaczenie "uprawy polowe i ogrodnicze" czy "Z 13 MN - teren przeznaczony na lokalizację budownictwa jednorodzinnego". Jednakże, w nadesłanych przez organ I instancji aktach, znajduje się postanowienie z dnia 4 czerwca 2002 r. o orzeczeniu zgodności przedstawionego przy wniosku projektu podziału nieruchomości położonej w S. z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [..] z dnia 28 kwietnia 1989 r. oraz zmianami do planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy nr XXV/142/93 z dnia 9 grudnia 1993 r. Załącznikiem do przedmiotowego postanowienia jest wstępny projekt podziału, w którym przyszłą działkę nr [..] oznaczono liczbą 1. W postanowieniu tym wskazano, że projektowane działki oznaczone nr: [..]-[..] znajdują się na terenie przeznaczonym na lokalizację budownictwa jednorodzinnego - symbol Z 13 MN - Teren chronionego krajobrazu. Ponadto, plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy C. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [..] z dnia 28 kwietnia 1989 r. uchwalony został na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., nr 17, poz. 99), która nie nakładała obowiązku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Zatem, dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego m. in. wydzielenie jednej z działek pod drogę nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Co więcej, przedmiotowa działka została ujawniona w KW nr [..], w której w dziale II, jako właściciel, wpisana jest Gmina, a prawo to zostało ujawnione na podstawie decyzji podziałowej Wójta z dnia 22 lipca 2002 r., nr [..]. W księdze wieczystej sposób korzystania z działki nr [..] określono zaś jako droga.

Jednocześnie, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że ponieważ właściciel (poprzez pełnomocnika) przedmiotowej działki zrzekł się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to uznać należy, że pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Potwierdzeniem tego faktu jest spisany w dniu 7 sierpnia 2002 r. protokół z rokowań i uzgodnień dotyczących odszkodowania za przejętą nieruchomość. Z protokołu wynika, że byłego właściciela działki [..], w rokowaniach reprezentował pełnomocnik – W. L. W wyniku negocjacji zawarto ugodę, zgodnie z którą pełnomocnik, w imieniu byłego właściciela, rezygnuje z przysługującego prawa do odszkodowania bez ustalenia jego wysokości a gmina odstępuje od ustalenia opłaty adiacenckiej, związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz pokryje koszty odłączenia działki [..] we wsi S. z księgi wieczystej byłego właściciela do księgi wieczystej gminy. Aktem notarialnym Repertorium A nr [..] z dnia 8 maja 2002 r. M. T. L. udzielił swojemu bratu W. L., pełnomocnictwa do dokonania podziału geodezyjnego działek nr [..] i [..], położonych w S. W pełnomocnictwie wskazano, iż obejmuje ono zbycie tytułem odpłatnym działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego, i to osobom, za cenę i na warunkach według uznania pełnomocnika. Powołany pełnomocnik umocowany jest również do występowania w jego imieniu wobec osób prawnych i fizycznych przez wszystkimi organami, urzędami, sądami, instytucjami we wszystkich sprawach związanych z przedmiotem niniejszego pełnomocnictwa, do składania wszelkich oświadczeń woli związanych z przedmiotem niniejszego pełnomocnictwa. Wojewoda powołał się przy tym na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/13, w którym wskazano, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy. Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu - to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda uznał, że Zarząd Gminy, przystępując do rokowań z pełnomocnikiem W. L. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [..] (przed podziałem działki nr [..] i [..]), nie miał wątpliwości, iż pełnomocnik działa zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem oraz z wolą mocodawcy. Skoro zaś ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze. Poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą bowiem zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne. Do oceny skuteczności zrzeczenia muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc wnioskodawca zrzekł się odszkodowania za działki, które z mocy prawa przeszły na rzecz gminy, to ocena ważności i skuteczności tego oświadczenia, w tym warunki, jakie powinno ono spełniać, jego treść i skutki, należy do drogi cywilnej. Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego ustala zaś jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaki jest zakres tego uzgodnienia.

W świetle powyższego, Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]. Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy doszło do zrzeczenia się odszkodowania, zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 104 § 1 k.p.a. i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, mimo istnienia podstaw ku temu,

2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 15 oraz art. 140 k.p.a. polegające na:

- gołosłownym stwierdzeniu, iż W. L. dysponował pełnomocnictwem od M. L. upoważniającym go do zawarcia porozumienia z dnia 7 sierpnia 2002 r., mimo iż dokumentu tego nie złożono do akt sprawy;

- błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności treści pełnomocnictwa z dnia 8 maja 2002 r. i uznanie, iż podpisany pod protokołem z dnia 7 sierpnia 2002 r. W. L. dysponował pełnomocnictwem uprawniającym go do zrzeczenia się w imieniu skarżącego prawa do należnego mu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [..].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody z dnia 3 grudnia 2020 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 22 czerwca 2020 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo umorzyły postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Na wstępie należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu tego postępowania. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje bowiem autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi zaś o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Podstawę prawną orzekania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 22 lipca 2002 r., nr [..], skarżący został pozbawiony własności działki nr [..], która z mocy prawa stała się własnością Gminy, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy.

Jednocześnie, w obowiązującym, zarówno w dacie wydawania decyzji Wójta Gminy z dnia 22 lipca 2002 r., jak i podejmowania kontrolowanej decyzji, stanie prawnym podstawą prawną odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne jest przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego wynika, że przepisy prawa obowiązujące zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i w dacie ubiegania się przez skarżącego o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną, przewidywały obowiązek jego ustalenia i wypłaty.

Wskazać przy tym należy, że niewątpliwie z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Tryb administracyjny, rozstrzygający sprawę ustalenia odszkodowania w formie decyzji, jest bowiem obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym może być skutecznie zgłoszone wyłącznie w sytuacji, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że odszkodowanie za działkę nr [..], położoną w S., gmina C., zostało skutecznie ustalone w trybie cywilnoprawnym.

W trybie cywilnoprawnym ustalenie odszkodowania za przejęte grunty następuje w formie uzgodnień podjętych w ramach rokowań przeprowadzonych pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu a właściwym organem. W ramach dokonywanych w trybie cywilnoprawnym uzgodnień dopuszczalne jest również zrzeczenie się przez właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu odszkodowania za grunty przejęte. Zrzeczenie się przez właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu prawa do odszkodowania oznacza, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok WSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 427/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowe jest przy tym stanowisko orzekających w sprawie organów, że dla postępowania administracyjnego znaczenie ma wyłącznie fakt uzgodnienia przez właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu z właściwym organem odszkodowania, gdyż tylko ta okoliczność jest relewantna dla sprawy zainicjowanej wnioskiem o ustalenie odszkodowania.

Z uwagi na to, że do uzgodnienia dochodzi w trybie cywilnoprawnym, wszelkie spory związane ze skutecznością tego oświadczenia, ustaleniem jego rzeczywistej treści (odmiennej od literalnie wyrażonej), odwołaniem go, stwierdzeniem jego wad, należą do drogi cywilnej. Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podważenie porozumienia uzgadniającego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę możliwe jest wyłącznie przez sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1527/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże, z uwagi na charakter postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę, niewątpliwe jest, że organ administracji publicznej, przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, musi ustalić: czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu a właściwym organem i jaki przyniosły rezultat, czy uzgodnienia te dotyczą gruntu będącego przedmiotem sprawy o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym i jaka treść uzgodnień wynika z tekstu umowy. Powyższe uwagi należy odnieść także do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia. Oświadczenie takie musi być złożone przez właściciela bądź użytkownika wieczystego gruntu, musi pozwalać na identyfikację gruntu, którego dotyczy a ponadto musi być opatrzone datą i podpisem (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 270/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oświadczenie woli o zrzeczeniu się odszkodowania, czy też zawarta umowa, musi wskazywać jasno i precyzyjnie, że stanowi oświadczenie woli byłego właściciela działki wydzielonej pod drogę, musi dostatecznie wyrażać jego wolę rezygnacji z odszkodowania i warunki na podstawie jakich zawarto ugodę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1522/19, Lex 3025581). Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Z kolei, w ocenie Sądu, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, protokół z rokowań i uzgodnień z dnia 7 sierpnia 2002 r. nie świadczy o złożeniu przez byłego właściciela działki nr [..] oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy nieruchomość.

Protokół ten dotyczy uzgodnień przeprowadzonych pomiędzy Gminą a W. L., występującym w imieniu skarżącego, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w akcie notarialnym z dnia 8 maja 2002 r., Rep. A nr [..].

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu aktu notarialnego z dnia 8 maja 2002 r., Rep. A nr [..], wynika, że skarżący udzielił na jego mocy pełnomocnictwa swojemu bratu do: dokonania podziału geodezyjnego działek nr [..] i [..], położonych w S., oraz do zbycia tytułem odpłatnym działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego i to osobom za cenę i na warunkach według uznania pełnomocnika. Pełnomocnictwo to obejmuje również umocowanie do występowania w jego imieniu wobec osób prawnych i fizycznych przez wszystkimi organami, urzędami, sądami, instytucjami we wszystkich sprawach związanych z przedmiotem niniejszego pełnomocnictwa, do składania wszelkich oświadczeń woli związanych z przedmiotem niniejszego pełnomocnictwa, nadto do odbioru wszelkich dokumentów dotyczących podziału geodezyjnego.

Pełnomocnictwo to nie dotyczy zatem umocowania dla W. L. do działania w imieniu skarżącego w sprawie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczna, która z mocy prawa przeszła na rzecz gminy w wyniku dokonanego podziału. Zbycie tytułem odpłatnym działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego nie obejmuje bowiem swym przedmiotem ustalenia przedmiotowego odszkodowania.

Zauważyć zaś należy, że bez względu na rodzaj pełnomocnictwa, jak i postępowanie w którym jest ono udzielane, pełnomocnictwo musi być sporządzone w formie pisemnej oraz musi określać w swojej treści, w sposób niebudzący wątpliwości rodzaj czynności, do których pełnomocnik jest umocowany. Pełnomocnictwa nie można domniemywać i musi ono wyraźnie określać jego zakres. Ma to istotne znaczenie dla oceny skutków czynności prawnych podejmowanych przez pełnomocnika. Czynności podjęte przez pełnomocnika niemającego umocowania mocodawcy do dokonania w jego imieniu danej czynności są w związku z tym wadliwe. Jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest zaś bezwzględnie nieważna (art. 104 kodeksu cywilnego). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Tym samym, ponieważ udzielone przez skarżącego W. L. pełnomocnictwo nie obejmuje umocowania do działania w imieniu skarżącego w sprawie dotyczącej odszkodowania za działkę przejętą pod drogę na rzecz Skarbu Państwa w wyniku dokonanego podziału, nie można stwierdzić, aby w protokole z dnia 7 sierpnia 2002 r. została wyrażona wola skarżącego rezygnacji z przysługującego mu odszkodowania.

Reasumując, Sąd uznał, że ustalenie dotyczące zrzeczenia się przez skarżącego odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę nie znajduje oparcia w materiale zgromadzonym w sprawie a tym samym nie mogło stanowić przyczyny bezprzedmiotowości postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez skarżącego w skardze oraz przez organ w odpowiedzi na skargę.