Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 240/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania.

Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. G. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 817/4 obr. [...] (obecne oznaczenie działki nr 2826, obr. [...]

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Starosta:

pkt I. zwrócił na rzecz G. P. – poprzedniego właściciela wywłaszczoną nieruchomość, położoną w obr. [...], oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr 2826/1, o pow. 0,0181 ha i nr 2826/2, o pow. 0,2498 ha powstałe w wyniku podziału działki nr 2826 o pow. 0,2679 ha odpowiadającej dawnej działce nr 817/4, objętej Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy [...],

pkt II. ustalił do zwrotu przez G. P. przyznane odszkodowanie za zwróconą nieruchomość w wysokości 40 307,15 zł na rzecz Gminy [...],

w pkt III. stwierdzono, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego,

w pkt IV. stwierdzono, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu,

w pkt V. stwierdzono, że decyzja stanowi podstawę - do wpisu w księgach wieczystych.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że aktem notarialnym z dnia 27 sierpnia 1996 r., Rep. A.[...], sporządzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), Gmina [...] nabyła działkę ewid. nr 817/4 od G. P. z przeznaczeniem jej pod cmentarz. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej pod nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Działka nr 817/4, obr. [...], zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr 2826 obr. [...]. Następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w R., m.in. działka ewidencyjna nr 2826 o pow. 0,2679 ha podzieliła się na nowe działki nr 2826/1 o pow. 0,0181 ha i 2826/2 o pow. 0,2498 ha, zgodnie z mapą projektu podziału włączoną do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia 14 października 2011 r. pod nr [...], stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. Podczas oględzin nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nr 2826/1 i 2826/2 w dniu 17 września 2013 r. z udziałem zainteresowanych stron, stwierdzono, że ww. działka jest w całości porośnięta wysokimi trawami, występują na niej liczne zakrzaczenia, oprócz tego rosną orzechy włoskie, śliwa i jarzębina. Wobec tego Starosta stwierdził, że cel określony w akcie notarialnym z 1996 r. tj. nabycia ww. nieruchomości z przeznaczeniem pod cmentarz nie został zrealizowany, a więc zostały spełnione przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość działek nr 2826/1 i 2826/2 wg. stanu na dzień zwrotu i przeznaczenia na dzień wywłaszczenia na kwotę 299 994 zł, zaś wysokość zwaloryzowanego odszkodowania według wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych na kwotę 40 307,15 zł. Wnioskodawczyni obowiązana była zwrócić zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości 40 307,15 zł na rzecz Gminy [...] – BGM Miasta.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina [...] nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem Starosty, gdyż jej zdaniem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), jest niekonstytucyjny. Cechuje go oczywista i trwała wadliwość normy prawnej albowiem prawo nie może działać wstecz. W związku z powyższym, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowych działek.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr 2826/1 i 2826/2 mimo upływu prawie 20 lat od dnia wywłaszczenia nie został zrealizowany cmentarz. W związku z tym Starosta prawidłowo uznał, że ww. nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia w myśl u.g.n. i orzekł o jej zwrocie na rzecz byłej właścicielki. Jednocześnie Starosta prawidłowo orzekł o zwrocie przez G. P. na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi aktualnie przepisami u.g.n. Wyjaśnił, że ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 poz. 1429), poszerzyła w art. 216 zakres stosowania przepisów dotyczących zwrotów o nieruchomości nabyte na rzecz gminy, m.in. na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami. Wojewoda stwierdził, że taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołania, podkreślił, ze organ II instancji w prowadzanym postępowaniu odwoławczym nie jest władny podważać konstytucyjności art. 216 u.g.n.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2, 3, w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Gmina wskazała m.in., że poszerzenie zakresu stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości na nieruchomości nabyte przez gminę na podstawie u.g.n. dokonane nowelizacją z dnia 9 listopada 2012 r. jest sprzeczne z Konstytucją. Znowelizowany przepis narusza istotę prawa własności gmin, które nabywały nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego, za ceny ustalone umownie przez obydwie, równe sobie strony, nie będąc wtedy zagrożone zwrotem nieruchomości nabytych. Natomiast znowelizowany art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. traktuje własność gmin jako własność "gorszą" choć nie ma za tym żadnych istotnych argumentów. Skarżąca wniosła o to, aby Sąd na podstawie art. 193 Konstytucji RP, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2012 r. poz. 1429; zwana dalej ustawą nowelizującą) z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP, tj. w zakresie w jakim rozszerza ona stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga Gminy Miasto [...[, będąc częściowo uzasadniona podlega uwzględnieniu.

Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zarzuty zawarte w skardze Gminy [...] skierowane wobec decyzji Wojewody opierają się na twierdzeniu o niezgodności zastosowanej przez Wojewodę normy prawnej zakodowanej w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 z późn. zm.; zwana dalej u.g.n.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej. Według Gminy przytoczony przepis u.g.n. od chwili wprowadzonej zmiany traktuje własność należącą do gmin (własność komunalna) jako własność gorszą, choć nie ma na to żadnych istotnych argumentów.

Wobec postawionego w skardze zarzuty, należy wyjaśnić iż według art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za pogląd utrwalony uznać wypada stanowisko, iż nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na cel publiczny stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Pogląd powyższy z uwagi na zmianę treści tej regulacji, aktualnie należy odnosić także do przypadków nabycia prawa własności na podstawie umowy przez samorząd gminny.

Według Sądu, zaskarżona do WSA decyzja nie narusza przytoczonych w skardze przepisów Konstytucji RP, w tym nie narusza istoty własności samorządu gminnego. Gminy będąc podmiotami uprawnionymi do realizacji celów publicznych na drodze wywłaszczenia, nie mogą być traktowane lepiej niż Skarb Państwa, a tak było niewątpliwie do czasu nowelizacji powołanego wyżej przepisu u.g.n. Za cel tej nowelizacji należy odczytywać nie tylko zrównanie pozycji Skarbu Państwa i samorządu gminnego, ale przede wszystkim takie samo traktowanie osób, które zbyły nieruchomości na rzecz podmiotów uprawnionych do żądania wywłaszczenia według stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 1998 r.

Zdaniem Sądu, wbrew temu co podnosi strona skarżąca regulacja art. 216 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu sprzed jej nowelizacji, naruszała zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1, a także zasadę równego traktowania w realizacji gwarancji wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Takie poglądy były podnoszone w literaturze przedmiotu. Otóż zdaniem autorów komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczenie zakresu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wyłącznie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, wyłączając tym samym z tego zakresu nieruchomości nabyte przymusowo na rzecz gminy, wywoływało wątpliwości co do zgodności tego unormowania z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Ich zdaniem, brak było podstaw do traktowania w sposób odmienny nieruchomości nabytych pod groźbą wywłaszczenia przez gminy (Zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Autor komentarza do dz. VII roz. 1 art. 216: Bieniek Gerard, aktualizacja Gdesz Mirosław, teza 12, LexPolonica Maxima). Podobne stanowisko zajmowała Rzecznik Praw Obywatelskich I. Lipowicz twierdząc m.in., że nie ma powodów by inaczej traktować nabycie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a inaczej nabycie na rzecz gminy – skoro było ono identycznie uzasadnione realizacją celu publicznego. Autorka trafnie podkreśla, iż prowadziło to do paradoksalnej sytuacji, w której możliwość żądania zwrotu miały tylko podmioty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa (zob. I. Lipowicz, Własność własności nierówna, Rzeczpospolita z dnia 26 października 2011 r., dodatek Prawo).

W przekonaniu Sądu dokonana ustawą nowelizującą zmiana spowodowała nie tylko zrównanie podmiotów prawa, ale także zapobiega aktualnie sytuacjom kiedy gmina przed 1998 r. pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nabywała nieruchomości w trybie cywilnoprawnym, aby później tak nabytą własność przeznaczyć na cele niebędące celami publicznymi w rozumieniu przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (np. na działalność gospodarczą wykraczająca poza zakres użyteczności publicznej). Nie jest też tak jak twierdzi pełnomocnik skarżącej Gminy [...], że nieruchomość podlegająca zwrotowi została nabyta w sposób całkowicie dobrowolny, skoro oczywistą konsekwencją odmowy jej zbycia na cel budowy i utrzymania cmentarza, było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W takiej sytuacji, zbywca nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego.

Jednocześnie skład orzekający WSA podziela w całości stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 368/10, LEX nr 745224. Stwierdzono w nim, iż chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dopóty podlega stosowaniu, również przez sądy. Brak orzeczenia Trybunału w tym przedmiocie oznacza funkcjonowanie domniemania o zgodności mającego zastosowanie w sprawie przepisu z Konstytucją. Sąd administracyjny powinien dokonać własnej oceny konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. Jeśli dojdzie do wniosku, że dany przepis ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP, to nie ma prawa odmówić ich zastosowania. W przytoczonym orzeczeniu podkreślono również, że w sytuacji gdy sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że analizowane przepisy nie naruszają Konstytucji, to ma obowiązek ich zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Nie musi przy tym inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Wymaga też zauważenia, że sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.

Organy obu instancji nie naruszyły także art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., bowiem cel nabycia własności nieruchomości na podstawie umowy odpowiadał celom publicznym wskazanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. Nie stanowi sporu pomiędzy stronami, że celem nabycia nieruchomości była realizacja przez Gminę [...] cmentarza. W aktualnym stanie prawnym, zakładanie i utrzymanie cmentarzy jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. Warto dodać, że do zadań własnych samorządu gminnego należą sprawy cmentarzy gminnych, o czym decyduje treść art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Budowa i utrzymanie cmentarzy stanowiło cel publiczny także według stanu obowiązującego w chwili sprzedaży nieruchomości - art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Nie budzi także wątpliwości, iż umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 27 sierpnia 1996 r. została zawarta na podstawie przepisów powyższej ustawy, o czym stanowi wyraźnie treść § 4 tej umowy. Oznacza to, że zostały wypełnione przesłanki do zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a tym samym również orzekające w sprawie organy były zobowiązane do zastosowania wobec zgłoszonego żądania o zwrot nieruchomości przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.

Ponieważ cel nabycia przedmiotowej nieruchomości nie został przez podmiot publiczny zrealizowany, to za zgodne z prawem należało uznać orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie zbędności nieruchomości wyjaśnia natomiast art. 137 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Reasumując, ziszczenie się przesłanek zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie nieobowiązujących już regulacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obligowało organy administracji publicznej do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzedniego jej właściciela na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania. Należy przyznać rację podniesionemu na rozprawie przez pełnomocnika Gminy zarzutowi naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n. Otóż w świetle jego treści : wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego – gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sąd podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania. Zdaniem Sądu, art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Ponieważ przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 tej ustawy, to niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 u.g.n.). Wykładnia językowa powyższych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności.

Z uwagi na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 u.g.n.), to wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości. Brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 u.g.n., ale także art. 107 § 2 K.p.a. Tego obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia nie zastępuje powołanie przez Organ w decyzji treści art. 140 ust. 4 u.g.n.

W art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zawarto jednoznacznie brzmiące sformułowanie zobowiązujące do odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Zdaniem Sądu, konstrukcja odpowiedniego stosowania przepisów nie oznaczała zwolnienia organów z obowiązku umieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o przyjęciu stosowanego zabezpieczenia na rzecz Gminy [...] wartości zwaloryzowanego odszkodowania, jakie G. P. obowiązana jest zwrócić na mocy decyzji zwrotowej. Fakt, iż Wojewoda nie dostrzegł tego uchybienia rozpoznając odwołanie oznacza, że naruszył przepis prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję Starosty.

Wojewoda, ponownie rozpoznając odwołanie złożone przez Gminę Miasto, uwzględni dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia norm prawa procesowego i materialnego, stosując art. 141 ust. 2 u.g.n., a także właściwą podstawę procesową dla rozpoznania odwołania.

Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej do WSA decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.