Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 854/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 roku sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania K. F., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., znak: [...] o odmowie przyznania K. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad P. F. od dnia 1 lipca 2017r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096, ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570), art. 17, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2220, ze zm., dalej jako u.ś.r.), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało K. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad P. F. w wysokości:

-1.406,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2017r. do 31 grudnia 2017r.

-1.477,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2018r. do 31 grudnia 2018r.

Realizacji świadczenia dokonuje organ I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...]r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 lipca 2017r. Prezydent Miasta Ł. odmówił K. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad P. F. w okresie od 1 lipca 2017r.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - po rozpatrzeniu odwołania K. F., utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Łd 904/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...]. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 12 grudnia 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 1175/18 oddalił skargę kasacyjną Kolegium.

Ponownie rozstrzygając sprawę decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił K. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad P. F. od dnia 1 lipca 2017r. W/w decyzja została skutecznie doręczona stronie w dniu 5 września 2019r.

Pismem z dnia 6 września 2019r. K. F. wyraziła swe niezadowolenie z w/w decyzji i wezwała organ I instancji do bezzwłocznego i prawidłowego wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 1175/18 z uwzględnieniem dokonanej tam oceny prawnej i zażądała bezzwłocznego wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2017r.

Organ I instancji uznając, iż pismo K. F. jest odwołaniem przekazał je wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł..

Pismem z dnia 15 września 2019r. K. F. złożyła właściwe odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez całkowite zignorowanie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA sygn. akt I OSK 1175/18, którym Prezydent Miasta Ł. jest związany. W związku z powyższym K. F. wniosła: na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 k.p.a. - o zawieszenie postępowania i równoczesne wystąpienie do organu I instancji o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego czyli uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub na podstawie art. 136 § 1 i 2 kpa - zlecenie organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w postaci uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego; przeprowadzenie przez organ odwoławczy w powstałym nowym stanie faktyczno-prawnym po uchyleniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej w zakresie prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, zawartych w prawomocnym wyroku NSA sygn. akt I OSK 1175/18 z dnia 12 grudnia 2018r.; bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., znak: [...] i orzekło co do istoty sprawy.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie daje podstawy do jej merytorycznego rozpatrzenia, przy czym nie ma konieczności do zawieszenia postępowania czy też zlecenia organowi I instancji przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Jednakże zgodził się z K. F., iż złożone przez nią oświadczenie z dnia 14 lipca 2017r. o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego winno skutkować uchyleniem lub zmianą decyzji przyznających jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 lipca 2017r. do 31 grudnia 2018r., co winno zostać rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż świadczenie pielęgnacyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania należy do kategorii świadczeń, których warunki i zasady przyznawania zostały przez ustawodawcę ściśle określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych.

Przytaczając treść art. 17 ust.1 i ust. 1b, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, iż w 2017r. kwota świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 1.406,00zł (zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 listopada 2016r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2017 /M.P. z 2016r. poz. 1103/). W 2018r. kwota świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 1.477,00zł (zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 listopada 2017r. w sprawie kwot świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2018 /M.P. z 2017r. poz. 1014/). Zgodnie z art. 17 ust. 3a - 3d u.ś.r. kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Waloryzacja polega na zwiększeniu kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o wskaźnik waloryzacji. Wskaźnikiem waloryzacji jest procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2017r. poz. 847 oraz z 2018r. poz. 650), obowiązującego na dzień 1 stycznia roku, w którym jest przeprowadzana waloryzacja, w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującej w dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, w którym jest przeprowadzana waloryzacja. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego ustalanego w sposób określony w ust. 3b zaokrągla się do pełnych złotych w górę. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na następny rok kalendarzowy podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w terminie do dnia 15 listopada każdego roku.

Dalej mając na uwadze ocenę prawną dokonaną zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 1175/18 i wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 stycznia 2018r. sygn. II SA/Łd 904/17 Kolegium stwierdziło, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji nie zastosował się do wiążącej w sprawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniach sądu zapadłych w sprawie, bowiem organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę nie odniósł się w ogóle do tejże oceny i uczynionych tam wskazań, dalej jako przeszkodę do przyznania K. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem P. F. wskazał zaistnienie przesłanki wyłączającej możliwość przyznania świadczenia o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Zdaniem Kolegium, zastosowana przez organ I instancji wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest nieprawidłowa. Niekwestionowanym jest - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 1175/18 (zapadłym w sprawie) - iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., jak i z treści art. 23 i art. 27 k.r.o., w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność. Małżonek znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, iż przesłanka negatywna powołanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zwrócił na to uwagę m.in. Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 2401/12, wyjaśniając, że ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych, w tym dzieci osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego). Sam zaś fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki, ani nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jej małżonka, ani też nie powoduje, że małżonek ten nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego powodu, że osoba wymagająca opieki posiada także krewnych spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu.

Nadto prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r., uwzględniająca rozłożenie obowiązków alimentacyjnych wobec osoby niepełnosprawnej, wynikające z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, winna przedstawiać się w ten sposób, że podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną jest w pierwszej kolejności małżonek tej osoby, a zatem zawarte w wykładanym przepisie reguły pierwszeństwa (w szczególności uprzywilejowanie rodziców osoby niepełnosprawnej oraz jej innych krewnych w linii prostej) odnoszą się wyłącznie do tych przypadków, w których podmiotem ubiegającym się o uzyskanie świadczenia jest inna niż małżonek osoby niepełnosprawnej osoba zobowiązana do jej alimentacji, nie będąca krewnym osoby niepełnosprawnej w linii prostej.

Reasumując Kolegium podniosło, iż skoro K. F. nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jej obowiązek alimentacyjny wyprzedza innych krewnych osoby niepełnosprawnej, to co do zasady ma prawo ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Fakt pobierania przez K. F. specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie trwania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 grudnia 2015r. nr 129603, (prawa orzeczonego decyzjami z dnia [...]r. znak [...], z dnia [...]r. znak [...] i z dnia [...]r. znak [...]) - w świetle treści oświadczenia z dnia 14 lipca 2017r., które K. F. dołączyła do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, iż w sprawie nie może mieć zastosowania wprost przesłanka wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., lecz tak jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku zapadłym w sprawie - zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego obliguje skarżącą do dokonania wyboru jednego ze świadczeń. (...) prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadanie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. obliguje skarżącą do wyboru jednego ze świadczeń, co uczyniła.

Dalej Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie niekwestionowanym jest, że K. F. opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem (wywiady środowiskowe przeprowadzone m.in. w sprawie w dniu 10 marca 2017r., w dniu 15 grudnia 2017r., w dniu 16 stycznia 2019r.), złożyła w dniu 14 lipca 2017r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym oświadczeniem o rezygnacji z dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika też, że przy sprawowaniu opieki nad mężem, K. F. przyznany został specjalny zasiłek opiekuńczy (decyzje organu I instancji z dnia [...]r. znak [...], z dnia [...]r. znak [...] i z dnia [...]r. znak [...]), strona spełnia zatem warunki do świadczenia pielęgnacyjnego. Z orzeczenia o niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o niepełnosprawności z dnia 11 grudnia 2015r. wynika, iż P. F., jest zaliczony do stopnia niepełnosprawności znacznego, orzeczenie wydane jest do 31 grudnia 2018r., niepełnosprawność istnieje od 27 września 2015r. i ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 listopada 2015r. Z w/w danych wynika, iż niepełnosprawność P. F. powstała w jego 25 roku życia i choć nie jest określone czy nastąpiło to w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, to rozstrzygając niniejszą sprawę Kolegium miało na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle art. 17 ust. 1b u.ś.r., będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt TK 38/13, mocą którego orzeczono, cyt.: "(...) art. 17 ust. Ib ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji".

Kolegium podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zaznaczył, iż skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Orzekł także o niekonstytucyjności powołanej normy, jednakże wskazując, że poprawa stanu prawnego w tym zakresie leży w gestii ustawodawcy, nie zaś organów orzekających w sprawach.

Kolegium dodało również, iż organy administracji stosowały przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym, przestrzegając warunków z niego wynikających (bowiem nie został on przez ustawodawcę uchylony), jednakże działanie takie zostało jednak przez sądy administracyjne uznane za nieprawidłowe.

Dalej Kolegium wskazało, iż będąc związane wyrokami Sądu zapadłymi w sprawie i mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych - jednolite i w chwili obecnej ugruntowane - postanowiło uchylić decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., znak: [...] i przyznać K. F. świadczenie pielęgnacyjne, o które wnosi w okresie od miesiąca złożenia przez nią wniosku, tj. od 1 lipca 2017r. na czas określony do 31 grudnia 2018r., tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia P. F.. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego do wypłaty winna być pomniejszona o wysokość wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Realizacji przyznanego świadczenia dokonuje organ I instancji - co obejmuje wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego oraz odprowadzanie należnych składek na ubezpieczenie społeczno- emerytalne oraz ubezpieczenie zdrowotne.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wszczynane z urzędu, lecz wymaga inicjatywy od osoby ubiegającej się o świadczenie i złożenia wniosku, co wynika wprost z art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r.

Kolegium wskazało nadto, iż niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia prawa K. F. do świadczenia pielęgnacyjnego wszczęte zostało z jej wniosku złożonego w dniu 14 lipca 2017r., do którego załączone zostało orzeczenie o niepełnosprawności P. F. wydane na czas określony do dnia 31 grudnia 2018r. Powyższe dokumenty determinują okres na jaki możliwe jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacja odnosząca się do terminów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter związany, co oznacza, iż żaden organ administracji nie może bez naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego - ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisów prawa procesowego - kodeksu postępowania administracyjnego, wyjść poza ramy czasowe określone zdarzeniami: miesiącem złożenia wniosku (z wyłączeniem okresu wynikającego z art. 24 ust. 2a u.ś.r.) i upływu końca miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, gdy orzeczenie takowe zostało wydane na czas określony.

Przytaczając treść art. 24 ust. 1 u.ś.r Kolegium wyjaśniło, iż rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem K. F. z dnia 14 lipca 2017r. należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy - przyznać wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 lipca 2017r. do 31 grudnia 2018r.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła K. F. zaskarżając zapadłe rozstrzygnięcie w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z dostarczeniem przez skarżącą do organu I instancji w dniu 1 lutego 2019r. nowego aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nieprzyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2019r. do dnia 28 lutego 2024r., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy :

a) błędne zastosowanie art. 17 , art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5 u.ś.r., w związku z dostarczeniem przez skarżącą w dniu 1 lutego 2019r. nowego aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, poprzez pominięcie w czasie prowadzenia ponownego postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku wniesionego przez stronę 14 lutego 2017r., bardzo istotnego nowego dowodu tj. nowego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 1 lutego 2019r. ważnego do 28 lutego 2024r. złożonego w CŚS w Ł. w dniu 1 lutego 2019r. w czasie trwającego wówczas procesu odwoławczo-skargowego i w rezultacie, pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 stycznia 2019r. do dnia 28 lutego 2024r. czyli dokładniej, pozbawienie skarżącej znacznej kwoty wsparcia finansowego i co się z tym wiąże odprowadzanych od świadczenia pielęgnacyjnego większych (niż przy specjalnym zasiłku opiekuńczym) składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz większych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy :

a) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9, art. 75 § 1, art. 76 § 1 oraz art. 77 k.p.a., tym samym pominięcie dostarczonego przez skarżącą w dniu 1 lutego 2019r. w celu zachowania ciągłości w pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego, bardzo istotnego nowego dowodu w sprawie tj. aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ważnego do 28 lutego 2024 r. oraz pominięcie faktu, że skarżąca nie została skutecznie poinformowana przez organ o konieczności złożenia kolejnego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co w rezultacie doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres do 1 stycznia 2019r. do 28 lutego 2024r., a przez to pozbawienie skarżącej znacznej kwoty wsparcia finansowego i co się z tym wiąże odprowadzanych od świadczenia pielęgnacyjnego większych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz większych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, argumentując, iż kwestia ustalenia uprawnień K. F. do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2019r. wykracza poza ramy postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją i nie podlegała ocenie. Kolegium wyjaśniło, iż ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, co oznacza, że taka sprawa nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Żadne organy administracji nie mają możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego działając z urzędu. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń - zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, co do zasady, ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - gdy takie orzeczenie zostało wydane na czas określony, co wprost wynika z art. 24 ust. 2 i ust. 4 zdanie drugie u.ś.r. K. F. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskiem z dnia 14 lipca 2017r., do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki P. F., z którego wynika, iż orzeczenie wydane zostało na czas określony do dnia 31 grudnia 2018r. Powyższe ustalenia skutkowały przyznaniem stronie świadczenia pielęgnacyjnego na okres do 1 lipca 2017r. do 31 grudnia 2018r. Dalej Kolegium podkreśliło, iż normy prawne zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Jako organ stosujący prawo Kolegium nie dokonuje oceny zasadności czy słuszności podejmowanych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Powołując się na art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że organy administracji, ze względu na zasadę praworządności, nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Nie jest dopuszczalne pomijanie przez jakiekolwiek organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, obowiązujących norm prawnych, stosowanie ich w sposób wybiórczy lub dowolny.

W świetle powyższego zarzuty podnoszone w skardze zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego - bardzo ogólnikowe, jak i prawa procesowego, są w ocenie Kolegium nieuzasadnione. Wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P. F. pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, które to rozstrzygnięcie - co organ podkreślił - w pełni uwzględnia w całości zgłoszone wówczas żądanie strony. Akt wystąpienia K. F. o specjalny zasiłek opiekuńczy, do którego załączone zostało nowe aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności P. F. wszczął nowe, odrębne postępowanie w sprawie, które nie spowodowało automatycznie uruchomienia postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na "nowy - wyznaczony ramami czasowymi ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki okres". Nie można też skutecznie czynić zarzutu co do braku udzielenia informacji czy wprowadzenia w błąd w sytuacji, gdy przed złożeniem kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy się w sprawie.

Pismem z dnia 7 listopada 2019 r. K. F. uzupełniła skargę informując, iż w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 26 września 2019r. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]r. znak: [...] przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2019r. do dnia 29 lutego 2024r.

W związku z powyższym wskazała, iż jej skarga dotyczy zatem przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie za okres od dnia 1 stycznia 2019r. do dnia 31 sierpnia 2019r. Skarżąca podkreśliła, iż pomimo faktu wnioskowania od dnia 14 lipca 2017r. o korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne, pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy (tylko i wyłącznie z uwagi na konieczność posiadania ubezpieczenia zdrowotnego i zabezpieczenia bytu rodziny na czas trwania długiego procesu odwoławczo-skargowego). Po ponad dwuletniej batalii SKO w Ł. przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 lipca 2017r. do 31 grudnia 2018r., natomiast po rozpatrzeniu kolejnego wniosku Prezydent Miasta Ł. przyznał skarżącej to samo świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 września 2019r. do 29 lutego 2024r.

K. F. jest przekonana, iż świadczenie pielęgnacyjne winno jej przysługiwać także za okres od 1 stycznia 2019r. do 31 sierpnia 2019r., gdyż była przeświadczona, że złożenie w dniu 1 lutego 2019r. nowego orzeczenia o niepełnosprawności do sprawy z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 14 lipca 2017r. w zupełności wystarczy, aby organ mógł przyznać jej świadczenie od lipca 2017r. aż do końca lutego 2024r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu jest reformacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] o uchyleniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad mężem i jednoczesnym przyznaniu tego świadczenia na okres od 1 lipca 2017r. do 31 grudnia 2018r.

W tym miejscu wskazać należy, iż w niniejszej sprawie będącej przedmiotem sporu toczyły się już postępowania sądowoadministracyjne zakończone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrażona w tych wyrokach ocena prawna oraz wskazania co do dalszego toku postępowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy administracji publicznej.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że dopiero organ II instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań wynikających z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1175/18, treść zaskarżonej decyzji pozwala bowiem na stwierdzenie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uwzględniło zalecenia wynikające z tego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. wskazać należy, ze przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych organ ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne.

W myśl art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.

Z akt kontrolowanej przez Sąd sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła w dniu 14 lipca 2017r. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z jednoczesnym oświadczeniem o rezygnacji z dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, do którego załączone zostało orzeczenie o niepełnosprawności P. F. wydane na czas określony do dnia 31 grudnia 2018r., co tym samym oznacza, iż organ prawidłowo, stosownie bowiem do wskazanego powyżej przepisu art. 24 ust. 4 u.ś.r., przyznał skarżącej świadczenie od miesiąca 1 lipca 2017r. do 31 grudnia 2018r. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżącą okoliczność złożenia, w dniu 1 lutego 2019r. nowego orzeczenia o niepełnosprawności męża na okres od 1 stycznia 2019r. do 28 lutego 2024r. Podkreślić bowiem należy, że w sprawach zasiłków rodzinnych organy nie działają z urzędu. Decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada zatem data złożenia kompletnego wniosku o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to zatem, że nawet jeśli w określonej dacie spełnione były przez uprawnioną ustawowe przesłanki do otrzymania danego świadczenia, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organy nie mają prawnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Późniejsze złożenie wniosku - co w sprawie miało miejsce - powyższej możliwości nie daje. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia, które może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku w organie.

Reasumując, zakres kontrolowanego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczał wniosek skarżącej złożony w dniu 14 lipca 2017 r. Wniosek ten dotyczył przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres, jaki wynikał z orzeczenia o niepełnosprawności P. F. - do dnia 31 grudnia 2018 r. W kontrolowanym postępowaniu organ nie był zatem uprawniony do wyjścia poza zakres wniosku, w tym poza ramy czasowe. Późniejsze przedłożenie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności na okres od 1 stycznia 2019 r. do 28 lutego 2024 r. nie mogło odnosić się do sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 14 lipca 2017 r.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. P.