Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2915/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 3 §7 § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.
article: art. 114 ust. 1 art.130
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 526/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce -Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 526/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2012r. w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekającej o skierowaniu go na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. T, B, A w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO podało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że w dniu 5 grudnia 2011 r. odbył szkolenie w celu zmniejszenia liczby punktów karnych w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Tarnobrzegu załączając stosowne zaświadczenie. Mając to na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 18 listopada 2011 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Kielcach o skierowanie S. G. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wykazano 3 przypadki naruszenia przepisów w okresie od 13 września 2011 r. do 2 listopada 2011 r., za które skarżący uzyskał łącznie 26 punktów karnych. W konsekwencji tego zaskarżoną decyzją Starosta S. orzekł o skierowaniu S. G. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie kat. T, B i A.

Organ przywołał art. 114 ust. 1, art. 130 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r., Nr 236, poz. 1998 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. I OSK 885/09 uznał, że § 8 ust. 6 rozporządzenia jest niezgodny z ustawą, oraz że z upoważnienia ustawowego wynika, iż rozporządzenie miało określać jedynie liczbę punktów karnych odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia wprowadzająca dodatkowe ograniczenia w zakresie możliwości odejmowania punktów karnych po odbyciu szkolenia wykracza poza delegację ustawową z art. 130 ust. 4 ustawy, ingerując w sferę stanowiącą materię ustawową, a tym samym nie może być stosowana. W ocenie Sądu art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy ustanawia zasadę, zgodnie z którą uczestnictwo w szkoleniu powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a jedyne ograniczenie wynikające z tego przepisu dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Kolegium podzieliło powyższe stanowisko o niekonstytucyjności § 8 ust. 6 rozporządzenia i uznało za zasadne niezastosowanie go w niniejszej sprawie.

Skoro, zdaniem organu, S. G. odbył w dniu 5 grudnia 2012 r. szkolenie w WORD w Tarnobrzegu w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy liczbę punktów posiadanych w okresie od 13 września 2011 r. do 2 listopada 2011 r., tj. 26, należy pomniejszyć o 6, co w konsekwencji powoduje, że skarżący ma na swoim koncie tylko 20 punktów. Nie ma więc podstaw do skierowania go na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami albowiem zgodnie z art. 114 ust. 1 lit. b ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba w razie przekroczenia 24 punktów karnych.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód w Kielcach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd wskazał, że ustalony tan faktyczny w sprawie jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów. Nie ulega wątpliwości, że S. G. w okresie od 13 września 2011 r. do 2 listopada 2011 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 26 punktów. Na tej podstawie Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wystąpił w dniu 18 listopada 2011 r. z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy na podstawie art. 114 ust.1 pkt 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego.

Stosownie zaś do ust. 3 tego artykułu, kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zgodnie zaś z § 8 ust. 6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Sąd podkreślił, że stosownie do § 3 ust.1 rozporządzenia ewidencję kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w siedzibie organu prowadzącego ewidencję lub, w miarę możliwości technicznych, w innej jednostce Policji (§ 9). Ponadto informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10.

Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Zestawienie powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że ewidencja jest urządzeniem szczególnym, oddanym w całości do wyłącznej kompetencji wskazanego organu Policji. Oznacza to m. in. że to w gestii Policji leży także usuwanie punktów przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Stanowi o tym wyraźnie § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, stwierdzając, że to organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Natomiast przepisy § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia precyzują, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia o odbytym szkoleniu, wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji nie jest on władny dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia. Dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów, przypisaną mu zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których się dopuścił

Sąd podkreślił także, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie - w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko - skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 p.p.s.a. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach.

Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej zatem wiążące dla starosty znaczenie ma to, że skarżący nie wystąpił do właściwego organu Policji o zmianę zapisów ewidencyjnych w związku z odbyciem kursu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy.

A zatem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach dopuszczając możliwość samodzielnej oceny na podstawie art. 76 § 3 kpa prawidłowości zapisów w ewidencji, naruszyło przepisy prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy w zw. z § 6 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że starosta, będący organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, może bez uprzedniej czynności materialno-technicznej właściwego organu (tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji) polegającej na usunięciu w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oceniać samodzielnie, czy takie punkty powinny być usunięte oraz rozstrzygać o ich usunięciu. Pogląd ten należy uznać za nieuprawniony na gruncie obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych ustawy i rozporządzenia. Opierając się bowiem na błędnej wykładni przepisu art. 76 § 3 kpa pomija ten aspekt, że w myśl tego przepisu możliwa byłaby weryfikacja dokumentu urzędowego w postaci wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami mechanicznymi z dnia 18 listopada 2011 r. jedynie pod względem jego zgodności z zapisami w ewidencji, a nie samodzielna ingerencja przez organ nieuprawniony do prowadzenia tej ewidencji, przy okazji rozpoznawania sprawy o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje, w treść jej zapisów. Dokument ten (wniosek o skierowanie na egzamin sprawdzający) informował jedynie o treści zapisów ewidencyjnych i żaden dowód podważający prawidłowość tej informacji w postępowaniu administracyjnym nie został przeprowadzony

Ponieważ wykazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał również, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą do uznania, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, była odmowa zastosowania przez Kolegium ww. przepisu § 8 ust. 6 z uwagi na przekroczenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy.

Dokonując takiego zabiegu w procesie stosowania i wykładni prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchybiło zatem zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 kpa.

Sąd podkreślił, że zapis zawarty w art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy, a zwłaszcza użyte w nim sformułowanie "podlega" nie budzi żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy. Oceny takiej nie zmienia fakt, że postępowanie z art. 114 ust. 1 pkt 1b prowadzone jest na wniosek komendanta wojewódzkiego policji. Przepis wskazuje tu jedynie organ właściwy do złożenia wniosku, nie pozostawiając mu jednak swobody uznaniowej w tym zakresie, gdyż w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów komendant wojewódzki policji zobowiązany jest do złożenia wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Celem uregulowania zawartego w art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Rozumowanie takie prowadzić musi w konsekwencji do wniosku, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, niezależnie od kwestii związanej z właściwością organu uprawnionego do wykreślenia przypisanych w ewidencji punktów. Temu właśnie celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia, a co za tym idzie nie ma podstaw do przyjęcia, że pozostaje ono w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust. 4 ustawy.

Ponieważ w stanie faktycznym sprawy S. G. odbył szkolenie w dniu 5 grudnia 2011 r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy, a wpisy dotyczące tych punktów nie zostały wykreślone przez uprawniony organ, starosta miał bezwzględny obowiązek wydania decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy. Tym samym błędne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, co powoduje konieczność uwzględnienia wniesionej przez Prokuratora skargi, także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Naruszenie prawa procesowego polega w tym przypadku na uchybieniu przez Kolegium art. 6 kpa poprzez bezzasadną odmowę zastosowania w sprawie § 8 ust. 6 rozporządzenia, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. G..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002r., Nr 236, poz. 1998 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów aktu wykonawczego, wydanych niezgodnie z delegacją ustawową, pomimo, iż ustawa ma pierwszeństwo stosowania przed rozporządzeniem w świetle hierarchii źródeł prawa, sąd zaś ma prawo kontrolowania zgodności aktów podustawowych z ustawą;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) zwaną dalej "ustawą", polegające na przyjęciu, że istnieje konieczność skierowania S. G. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. T, B, A w części teoretycznej i praktycznej, pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż S. G. odbył szkolenie powodujące konieczność zmniejszenia liczby punktów do 20;

3. błędną wykładnię art. 130 ust. 3 ustawy w związku z § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 4 rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, iż Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia przez kierowcę szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, udział w którym powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oraz że Kolegium związane jest zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji do czasu ich zmiany przez uprawniony organ;

4. błędną wykładnię art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu, iż uczestnictwo w szkoleniu przed wydaniem przez organ I instancji decyzji kierującej kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych;

5. błędną wykładnię art. 130 ust. 4 ustawy w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia w świetle brzmienia art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez uznanie, iż rozporządzenie zostało wydane zgodnie z treścią delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a., poprzez przyjęcie, iż Kolegium nie może przeprowadzić dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji i jest związane zapisami w tej ewidencji do czasu ich zmiany przez uprawniony organ;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnobrzegu o odbytym przez S. G. w dniu 5 grudnia 2011 r. szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy i wynikających z niego konsekwencji tj. zmniejszenia o 6 liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo, iż Kolegium wydało ostatecznie decyzję prawidłową w świetle przepisów prawa konstytucyjnego tj. art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP ustanawiających hierarchię źródeł prawa powszechnie obowiązującego i zakres przedmiotowy rozporządzenia oraz w świetle treści przepisu art. 130 ust. 4 określającego zakres delegacji ustawowej dla w/w rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego,

4. art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy poza granicami skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach, tj. nie dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP,

5. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez wydanie wyroku w oparciu o przepisy postępowania, których ustawa p.p.s.a. nie przewiduje tj. "art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a." i "art. 145 §1 pkt 1 a p.p.s.a."

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w świetle art. 130 ust. 1 ustawy oraz § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia należy stwierdzić, iż starosta nie ma prawa do dokonania czynności polegających na usuwaniu punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, do czego uprawniona jest Policja. Jednakże dane zawarte w takiej ewidencji mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. W związku z tym organy orzekające w sprawie, związane domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w takim dokumencie urzędowym (ewidencji), uprawnione są do przyjęcia, że skarżący uzyskał liczbę punktów określonych w ewidencji. Na zasadzie art. 76 § 3 k.p.a., domniemanie takie może być obalone przez przeprowadzeniu dowodu przeciwko treści dokumentu. Wobec tego, Kolegium zobligowane było do uwzględnienia przedłożonego przez S. G. zaświadczenia, wystawionego na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnobrzegu o odbyciu w dniu 5 grudnia 2011 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Zaświadczenie takie jest również dokumentem urzędowym i Kolegium z uwagi na postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 3 k.p.a. obowiązane było wziąć pod uwagę jego skutki w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności w sytuacji, gdy z jego treści wynikało, że szkolenie z którym wiąże się konieczność zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych przez kierowcę punktów, odbyło się jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy. Kolegium uwzględniło tylko stan faktyczny, jaki miał miejsce w dniu orzekania i wynikające z niego konsekwencje prawne w świetle brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy i art. 130 ust. 3 ustawy.

Podniesiono, że organ II instancji nie zastosował do wydania zaskarżonej decyzji przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy. Szczegółowa analiza treści przepisu art. 130 ust. 4 ustawy pozwala bowiem na stwierdzenie, iż brak jest delegacji ustawowej dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wprowadzenia w rozporządzeniu ograniczeń co do możliwości zmniejszenia ilości punktów kierowcy naruszającemu zasady ruchu drogowego, który odbył stosowne szkolenie.

Ponadto z samego brzmienia art. 130 ust. 3 ustawy nie można wywieść normy prawnej, która by ograniczała możliwość zmniejszenia kierowcy liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia, w sytuacji, gdy przed jego rozpoczęciem dopuścił się on naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Jedyne ograniczenie, jakie można wywieść z powołanego wyżej przepisu dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Gdyby takie ograniczenia dodatkowe miały znaleźć się w ustawie - Prawo o ruchu drogowym lub innej, to w świetle zasady racjonalności ustawodawcy przy tworzeniu prawa, zostałby ustanowiony przepis prawa w ustawie formułujący takie ograniczenie, skoro takie ograniczenie zostało uregulowane co do kierowców, którzy naruszyli przepisy ruchu drogowego w okresie roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w istocie przesądza odpowiedź na pytanie, czy organ orzekający w sprawach wydawania prawa jazdy i z tego względu również o skierowaniu kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z przekroczeniem przez kierowcę limitu 24 punktów karnych, ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, jest uprawniony do samodzielnego, w toku prowadzonego ww. postępowania administracyjnego, ustalenia, niezależnie od treści wpisu istniejącego w ewidencji – ilości punktów przypisanych kierowcy z uwagi za naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do ewidencji.

Na zasadzie art. 130 ust. 4 ww. ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia:

1. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3. programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego określono, że ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Osoba zainteresowana ma przy tym prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez nią naruszeniom. Informacji udziela się lub wydaje się zaświadczenie w siedzibie organu prowadzącego ewidencję, albo – w miarę możliwości technicznych – w innej jednostce Policji (§ 9 rozporządzenia.). Poza tym, informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10 rozporządzenia.

Natomiast stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.

Z kolei zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Analiza treści powyższych regulacji prawnych pozwala na wyprowadzenie wniosku, że ewidencja, o której mowa w cytowanym art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Także tylko ten organ ma kompetencje do usuwania punktów karnych, przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy. W sytuacji bowiem, gdy danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, przy braku odmiennych postanowień w tym zakresie, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Należy także zwrócić uwagę, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Takich kompetencji nie posiada natomiast inny organ w toku prowadzonego przez siebie postępowania. Jest on związany treścią danych zawartych w ewidencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13, z 12 października 2012 r., I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, z 15 września 2010 r., I OSK 1456/09).

W takiej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że dopuszczając możliwość samodzielnej oceny na podstawie przepisu art. 76 § 3 K.p.a. prawidłowości zapisów w przedmiotowej ewidencji, skarżące kasacyjnie Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta wykonujący funkcję starosty, będący organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, może bez uprzedniej czynności materialno-technicznej właściwego organu (tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji) polegającej na usunięciu w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oceniać samodzielnie, czy takie punkty powinny być usunięte oraz rozstrzygać o ich usunięciu. W istocie stanowisko organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadzało się do tego, że organ ten może sam określać ilość punktów przypisanych skarżącemu kierowcy, z pominięciem zapisów ewidencyjnych, prowadzonych przez właściwy organ Policji. Pogląd ten jest – jak już wyżej wykazano - nieuprawniony na gruncie obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych ustawy i rozporządzenia. Opierając się bowiem na błędnej wykładni przepisu art. 76 § 3 K.p.a. pomija ten aspekt, że w myśl tego ostatniego przepisu możliwa byłaby weryfikacja dokumentu urzędowego w postaci wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami mechanicznymi jedynie pod względem jego zgodności z zapisami w ewidencji, a nie samodzielna ingerencja przez organ nieuprawniony do prowadzenia tej ewidencji, przy okazji rozpoznawania sprawy o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje, w treść jej zapisów. Dokument ten (wniosek o skierowanie na egzamin sprawdzający) informował jedynie o treści zapisów ewidencyjnych i żaden dowód podważający prawidłowość tej informacji w postępowaniu administracyjnym nie został przeprowadzony.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji był przepis art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy, w myśl którego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z kolei art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Ten ostatni wypadek w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż nie dotyczy skarżącego, którego obowiązywała norma 24 punktów. Wobec tego rozstrzygnąć należało kwestię zasadności potraktowania przez organy i Sąd I instancji wykazanej w ewidencji sumy punktów za naruszenie przepisów na dzień 30 maja 2008 r., jako mieszczących się w rocznym okresie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy. Okoliczność ta była jednak niesporna i matematyczne wyliczenie sumy punktów nie było w skardze kasacyjnej kwestionowane.

W świetle powyższych rozważań traci na znaczeniu zarzut naruszenia prawa materialnego na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 130 ust. 3 ustawy, jako że jak już powiedziano, dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wiążą organ właściwy w sprawie skierowania kierowcy na kontrolny egzamin sprawdzający i organ ten nie może prowadzić samodzielnych ustaleń w zakresie objętym ewidencją. Tym niemniej dla pełnej jasności sprawy stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie są usprawiedliwione.

Przepis art. 130 ust. 1, który nakazuje prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. W myśl ust. 2 tego przepisu punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (ust. 3).

Aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ustawy należy uwzględnić przepis art. 114 ust. 1 pkt 1b tej ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność wydania odpowiedniego skierowania.

Z analizy systemowej wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24.W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1013/10 publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż również wzmiankowany w skardze kasacyjnej akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy.

Organ administracji I instancji oraz Sąd I instancji stosując § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. nie naruszyły przepisów Konstytucji RP i zakresu delegacji wynikającej z ustawy – Prawo o ruchu drogowym, bowiem rozporządzenie prawidłowo wykonując delegację ustawową w zgodzie z regulacjami ustawowymi wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych.

Podkreślenia wymaga to, iż udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Kwestionowany w skardze kasacyjnej przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko więc odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1b, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (zob. uzasadnienie przywołanego wyżej wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r.).

W piśmiennictwie przyjmuje się podobnie, że na gruncie przepisów ustawy odbycie szkolenia, o którym mowa w przepisie art. 130 ust. 3 nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem przekroczyła limit 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego (por. Ryszard A. Stefański "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd. II, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 750; W. Kotowski "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd.3, ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, str. 1182).

Postulowane w skardze kasacyjnej odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, iż kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych (po przekroczeniu limitu 24), niweczyłoby możliwość stosowania środka z art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego.

Odnośnie wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez wydanie wyroku w oparciu o przepisy postępowania, których ustawa p.p.s.a. nie przewiduje tj. "art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a." i "art. 145 §1 pkt 1 a p.p.s.a." stwierdzić należy, iż jest on całkowicie bezzasadny. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekał na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i swoje rozstrzygnięcie wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. Wskazanie zaś przez Sąd I instancji "art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a." i "art. 145 §1 pkt 1 a p.p.s.a." stanowi o oczywistej omyłce, która nie miała wpływu na wynik sprawy.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku