Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 194/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.35 ust.1 pkt 1 lit.a), ust.3 i ust.4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 roku sprawy ze skargi M. Z. i A. C. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) wydaną przez Starostę O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 35 ust. 3 i 5, art. 82 ust 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2020 r., poz.1333 ze zm., dalej jako: P.b.), odmówiono M. Z. i A. C. (dalej jako: inwestorzy lub skarżący) zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr (...), obręb geod. M., gm. S. W uzasadnieniu decyzji podano, że postanowieniem z (...) nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w zakresie dostosowania projektu do obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr (...) Rady Gminy w S. z 25 czerwca 1999 r. (dalej jako: plan miejscowy) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. miejscowości M. jednostka "C", dla obszaru jednostkowego oznaczonego symbolem 10 ML oraz zachowania strefy 100 m od jeziora, wyznaczonej na podstawie przepisów dotyczących ochrony Doliny P. Wyjaśniono, że w odpowiedzi inwestorzy przedłożyli opinię prawną, zgodnie z którą organ I instancji niesłusznie nałożył wskazane obowiązki, gdyż inwestycja spełnia wymagania planu miejscowego oraz rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny P. Podniesiono, że w ocenie organu I instancji planowane zamierzenie inwestycyjne należało dostosować do treści § 5 planu miejscowego, zgodnie z którym przedmiotowy teren oznaczono jako istniejące działki o charakterze rekreacyjnym posiadające pełną infrastrukturę techniczną, zabudowane obiektami letniskowymi w przeważającej części stałymi, przeznaczone do adaptacji. Podano, że w § 3 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego określono, że adaptacja oznacza zachowanie stanu istniejącego zarówno funkcji terenu, jak i obiektu z dopuszczeniem przebudowy, rozbudowy i modernizacji, jednak bez możliwości nadbudowy. Ponadto stosownie do § 4 pkt 8 planu miejscowego nie dopuszcza się do wtórnego podziału działek przeznaczonych pod zainwestowanie i wyznaczonych w planie liniami wewnętrznego podziału. Organ I instancji stwierdził zatem, że działki o nr (...) i nr (...) zostały wydzielone z działki o nr (...) mimo, że plan miejscowy nie dopuszcza wtórnego podziału działek. Ponadto wskazano, że na działce nr (...) istnieje budynek letniskowy, który istniał również przed jej podziałem. Wynika z tego, że budowa nowego budynku letniskowego na nowo wydzielonej działce nie jest dopuszczalna, a możliwa jest jedynie adaptacja istniejącego budynku na działce nr (...). Organ I instancji wskazał także, że projektowany nowy budynek letniskowy znajduje się w pasie szerokości 100 m od jeziora, podczas gdy plan miejscowy na terenie inwestycji wyznacza 100 - metrową strefę ochronną, na której obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych. Strefa ta została wyznaczona w oparciu o rozporządzenie nr 53 Wojewody (...) z 16 czerwca 1998 r. w sprawie systemu obszarów ochronnych w województwie (...), wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu oraz zasad gospodarowania na tych terenach (Dz.Urz. Woj. (...) Nr (...) , poz. (...), dalej jako: rozporządzenie nr 53). Podano, że zakaz zabudowy nie dotyczy jedynie budowli wodnych niezbędnych do zapewnienia właściwej komunikacji i utrzymania cieków wodnych oraz urządzeń służących zorganizowanym formom uprawiania turystyki, kąpieli, rekreacji i sportu - związanych z wodą, zaś projektowany budynek jest budynkiem letniskowym. Wyjaśniono, że od 26 maja 2017 r. na przedmiotowym terenie obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa (...) z 25 kwietnia 2017 r. nr (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny P. (dalej jako: uchwała Sejmiku z 2017 r.). Wprawdzie w § 5 ust. 7 pkt 9 tej uchwały określono, że zakazy zabudowy określone w ust. 1 pkt 8 nie dotyczą planów obowiązujących w dniu wejścia w życie wskazanych w lit a, b, c aktów prawnych, ale wskazany w planie zakaz zabudowy w odległości 100 m od jeziora nie został wprowadzony tymi aktami, a rozporządzeniem nr 53 Tym samym, zakaz ten jest obowiązujący i służy ochronie tego obszaru.

Od powyższej decyzji inwestorzy złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że podział działki nr (...) nastąpił na wniosek poprzednich właścicieli, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości. Tym samym jest zgodny z art. 93 ust. 4 u.g.n., a ponadto podział działki został pozytywnie zaopiniowany przez organ I instancji. Wyjaśnili, że w momencie zakupu działki została ona zakwalifikowana do terenu opisanego w planie miejscowym jako "istniejące działki o charakterze rekreacyjnym posiadające pełną infrastrukturę techniczną", co zostało zawarte w akcie notarialnym. Inwestorzy podnieśli także, że w terenie, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka, z inicjatywy gminy, powstał wodociąg, służący pełnemu uzbrojeniu także ich działki, który to - za namową gminy - był przez nich współfinansowany. W ocenie inwestorów zakaz wtórnego podziału działek wynikał z uwarunkowań technicznych, które uniemożliwiałyby uzbrojenie i dostęp do nich. Jedynie działka inwestorów umożliwiała zapewnienie do niej dostępu i jej pełne uzbrojenie oraz jest to jedyną niezabudowaną działką w terenie 10 ML.

Decyzją z (...) Wojewoda (...) (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wskazano, że obszar, na którym ma powstać przedmiotowa inwestycja, objęty jest zapisami planu miejscowego i jest oznaczony symbolem 10 ML, na którym możliwa jest jedynie adaptacja już istniejących budynków w zakresie ich przebudowy, rozbudowy i modernizacji, jednakże bez możliwości nadbudowy dodatkowymi kondygnacjami. Tym samym, plan miejscowy nie przewiduje na tym terenie wznoszenia nowych obiektów budowlanych. Ponadto § 4 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego nie dopuszcza wtórnego podziału działek przeznaczonych pod zainwestowanie i wyznaczonych w planie liniami wewnętrznego podziału. Wojewoda podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje samodzielnie oceny zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Interpretacja planu miejscowego w postaci opinii prawnej, załączona przez inwestorów, nie jest zatem wiążąca. Ponadto w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne gminy, które można zdefiniować jako przekazanie gminie przez ustawodawcę kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad gospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalając w planie miejscowym przeznaczenie terenu, rada gminy samodzielnie przesądza o sposobie jego zagospodarowania. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Organ odwoławczy podzielił również całkowicie stanowisko organu I instancji odnośnie do 100 metrowej strefy ochronnej od jeziora, na której obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, uznając, że w świetle obowiązujących przepisów prawa zakaz ten jest obowiązujący.

Inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli na powyższe rozstrzygnięcie skargę, zarzucają naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, wskutek której bezzasadnie, mimo wad, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję;

- art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wtórny podział działki nr (...) nie był dopuszczalny, podczas gdy odbył się w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz że realizacja zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego pozostaje niezgodna z planem miejscowym oraz przepisami ochrony krajobrazowej;

- art. 8 ust. 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przejawiającym się w dopuszczeniu możliwości zabudowania nieruchomości znajdujących się w pobliżu nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie przy jednoczesnej odmowie dopuszczenia takiej możliwości w przypadku inwestorów bez uzasadnienia, z czego wynika taki różny sposób potraktowania przez organy administracji różnych osób;

- art. 7a k.p.a. w zw. z postanowieniami planu miejscowego polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących treści norm prawnych w sprawie nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia jej uprawnienia na niekorzyść strony, tj. inwestorów w zakresie w jakim dotyczą możliwości usytuowania budynku w sposób określony w projekcie budowlanym;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z postanowieniami planu miejscowego polegające na błędnej wykładni postanowień tego planu (§ 3 ust. 1 pkt 2 i § 5), prowadzące do wniosku, że na terenie działki nr (...), która jest objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, istniał zakaz jakiejkolwiek zabudowy, podczas gdy takie ograniczenie z planu nie wynika;

- art. 35 ust. 3 P.b. w związku z art. 35 ust. 5 P.b. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy projekt budowlany nie naruszał postanowień planu miejscowego, a mimo powyższego inwestorzy zostali wezwani do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, pomimo że organ de facto ich nie wskazał w postanowieniu;

- § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku z 2017 r. poprzez jego błędne zastosowanie oraz niezastosowanie § 5 ust. 7 pkt 9 lit. a) w odniesieniu do założeń planu miejscowego, przeznaczającego działkę nr (...) pod zabudowę rekreacyjną;

- art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do zróżnicowania sytuacji prawnej inwestorów w kontekście możliwości zabudowy ich działki budynkiem rekreacyjnym w porównaniu z możliwością zabudowy innych działek w granicach obowiązywania tego samego planu miejscowego oraz w strefie 100 m od jeziora.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że projekt budowlany objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę należy uznać za zgodny z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym oraz przepisami dotyczącymi ochrony Doliny P. Wskazano, że przedmiotowa działka, wydzielona (...) 2007 r. z działki o nr (...), znajduje się na terenie zabudowanym, w sąsiedztwie której zlokalizowana jest zintensyfikowana zabudowa rekreacyjna. Podkreślono, że podział tej działki nastąpił zgodnie z prawem, w związku ze zniesieniem współwłasności, w oparciu o art. 95 ust. 4 u.g.n. Uchwalony zaś zakaz wtórnego podziału działek może dotyczyć tylko tych sytuacji, kiedy podstawą podziału jest inne zdarzenie prawne niż wskazane w powołanym wyżej przepisie u.g.n. Ponadto, zdaniem skarżących, organy administracji publicznej błędnie zinterpretowały zapisy planu miejscowego, uznając, że brak jest możliwości zabudowy działki inwestorów. Wskazano, że z treści zapisów planu miejscowego wynika, że założono, że wszystkie działki oznaczone symbolem 10ML są zabudowane obiektami letniskowymi. Zatem intencją Rady Gminy było przeznaczenie tego terenu w całości pod zabudowę letniskową z możliwością dalszej adaptacji budynków zgodnie z warunkami tego planu. Potwierdzeniem tego również jest wskazanie w planie miejscowym, że działki oznaczone symbolem 10ML posiadają pełną infrastrukturę techniczną. Zapisy planu miejscowego nie uwzględniły możliwości wydzielenia działek, na których w dniu uchwalania planu nie było zabudowy, jednakże z tego faktu nie można wywodzić wniosku, że na działkach tych istnieje zakaz zabudowy w ogóle, bowiem byłoby to sprzeczne z ich faktycznym przeznaczeniem. Każda z działek oznaczonych symbolem 10ML zakłada bowiem istnienie lub ewentualnie powstanie na działce z pełną infrastrukturą techniczną obiektu letniskowego. Podkreślono, że prawo do zabudowy podlega ograniczeniom ustanowionym w ustawach, z zastrzeżeniem, że nie mogą one naruszać istoty prawa własności, a wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia planów miejscowych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest przyjmowane szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela. Podkreślono, że plan miejscowy obowiązujący na obszarze, na którym ma powstać planowana inwestycja, nie zawiera zakazu zabudowy, a ograniczeń takich nie można wobec strony domniemywać. Zaznaczono, że do działki został doprowadzony wodociąg, którego budowa została częściowo sfinansowana przez skarżących jako właścicieli działki, a ponadto przez działkę inwestorów biegnie kolektor sanitarny. Zatem wszelkie działania gminy zmierzały do urzeczywistnienia zapisów planu miejscowego, tj. przeznaczenia działki na cele zabudowy rekreacyjnej. Z kolei pojęcie i definicja adaptacji, określone w § 3 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, odnosi się wprawdzie do terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt, ale nie pozbawia możliwości zabudowy działki tam, gdzie tego obiektu nie ma, zgodnie z zasadami zabudowy, zagospodarowania i uzbrojenia określonymi w § 4 planu miejscowego. Odnosząc się do kwestii odległości od jeziora, wskazano, że rozporządzenie nr 53 utraciło moc na podstawie rozporządzenia nr 21 Wojewody (...) z (...) 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu. Jednakże w § 3 tego rozporządzenia zastrzeżono, że rozporządzenie nie narusza zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem jego wejścia w życie. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem skarżących, bezsporny pozostaje fakt, że plan miejscowy przewiduje zabudowę letniskową na terenie objętym symbolem ML10. Z kolei rozporządzenie Nr 147 Wojewody (...) z (...) 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny P., które uchyliło rozporządzenie Nr 21 Wojewody (...) przewiduje - zgodnie z § 4 ust. 1 - że na obszarze wprowadza się m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten nie dotyczy jednak ustaleń obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kolejne regulacje zawarte w uchwale Sejmiku z 2017 r., wprowadzające zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior również nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie tej uchwały lub w dniu 8 sierpnia 2015 r., tj. w dniu wejścia w życie uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa (...) z (...) 2015 r. lub w dniu 6 grudnia 2008 r., tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia Nr 147 Wojewody (...) z 13 listopada 2008 r. Ponadto nie dotyczą obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które uchwalono przed dniem 8 sierpnia 2015 r., tj. przed dniem wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa (...) z 2015 r. i w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane oraz uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych. Zdaniem skarżących z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że ustalenia obowiązujące w planie miejscowym mają zastosowanie, a skoro działka została oznaczona symbolem 10ML, to jest ona przeznaczona pod zabudowę rekreacyjną tak, jak inne zlokalizowane i zabudowane działki znajdujące się w pasie szerokości do 100 m od jeziora. Podkreślono, że zakaz zabudowy w stosunku do działki inwestorów pozostawałby w sprzeczności z faktycznym i zgodnym z prawem zagospodarowaniem terenu, na którym licznie zlokalizowane pozostają obiekty w strefie 100 m od jeziora i byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości właścicieli działek wobec prawa określoną w art. 32 Konstytucji RP. Podkreślono, że postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich tak, aby nie naruszało to istoty prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podnieść należy, ze materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 P.b., obligujący organy administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, między innymi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a P.b.). Tylko bowiem w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 P.b. oraz w art. 32 ust. 4 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Przy czym - w myśl art. 35 ust. 3 P.b. - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma charakteru decyzji uznaniowej, a organy - w świetle przywołanej regulacji - zobligowane są do określonego działania.

Należy zatem zauważyć, że postanowieniem z (...) organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, poprzez dostosowanie projektu do zapisów obowiązującego planu miejscowego dla obszaru jednostkowego oznaczonego symbolem 10 ML oraz poprzez zachowanie strefy 100 metrowej od jeziora, wyznaczonej na podstawie przepisów dotyczących ochrony Doliny P. Inwestorzy nie podzielili jednak poglądu organu w zakresie niezgodności z miejscowym planem oraz konieczności zachowania strefy 100 m od jeziora. W związku z tym nie usunęli wskazanych nieprawidłowości, a jedynie nadesłali opinię prawną odnoszącą się do obowiązków nałożonych przez organ. Skutkowało to wydaniem decyzji organu I instancji, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego, która następnie została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji należy zauważyć, że w świetle powołanego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do pełnej weryfikacji sporządzonego projektu budowlanego, w tym pod kątem jego zgodności z zapisami planu miejscowego, a innych aktów prawa miejscowego. Zarówno bowiem plan miejscowy, jak i inne akty prawa miejscowego, w tym dotyczące ochrony środowiska, zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości położonych na ich obszarze, ale i organy administracji publicznej, które orzekają w kwestii praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

Zgodność z miejscowym planem, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przede wszystkim oznacza brak sprzeczności w tym zakresie. Wydanie bowiem pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z tym niewypełnienie przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z planem, musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 35 ust. 3 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 156/16, dostępny w Internecie). Obszar na którym położona jest działka inwestorów, objęty jest zapisami planu miejscowego i oznaczony symbolem 10 ML. Zgodnie z § 5 planu miejscowego teren ten określono jako "istniejące działki o charakterze rekreacyjnym posiadające pełną infrastrukturę techniczną (woda, kanalizacja sanitarna, energia elektryczna) zabudowane obiektami letniskowymi w przeważającej części stałymi. Położone w strefie ochronnej jeziora. Przeznacza się do adaptacji przy zachowaniu warunków jak w § 4". Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego "adaptacja oznacza zachowanie stanu istniejącego zarówno funkcji terenu jak i obiektu z dopuszczeniem przebudowy, rozbudowy i modernizacji, jednak bez możliwości nadbudowy dodatkowych kondygnacji. Dopuszcza się również wprowadzenie dodatkowej funkcji uzupełniającej nie kolidującej z funkcją podstawową obiektu i funkcja terenów sąsiednich, pod warunkiem, że sposób kształtowania zabudowy jest zgodny z ustaleniami zawartymi w § 4 uchwały". W świetle takich zapisów planu miejscowego należy podzielić stanowisko organów, że na przedmiotowym obszarze nie ma możliwości zabudowy działki nowym budynkiem letniskowy, a wyłącznie istnieje możliwość przebudowy, rozbudowy i modernizacji, jednak bez możliwości nadbudowy dodatkowych kondygnacji, już istniejących obiektów budowlanych. Należy przy tym zauważyć, że interpretacja zapisów planu miejscowego powinna opierać się na założeniu, że plan miejscowy jako akt normatywny należy odczytywać całościowo. Z zapisów planu miejscowego wynika zaś, że określając warunki szczegółowe dla poszczególnych terenów Rada wyraźnie przewidziała takie tereny które są przeznaczone pod projektowaną zabudowę (np. 1MN, 4ML, 8ML), takie które są zabudowane i przeznaczone pod zabudowę (np. 20MN) oraz takie, na których dopuszczalna jest wyłącznie adaptacja istniejącej zabudowy (oprócz terenu 10ML także np. 29ML). Słusznie przy tym podnosi pełnomocnik skarżących, że intencją Rady było przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę letniskową, ale wyłącznie w zakresie już istniejących budynków. Świadczy o tym także okoliczność, że w granicach opracowania planu wprowadzono zakaz wtórnego podziału działek przeznaczonych pod zainwestowanie i wyznaczonych w planie liniami wewnętrznego podziału (§ 4 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego). Zatem intencją Rady nie było rozszerzanie istniejącej zabudowy. W tym kontekście należy wskazać, że przedmiotowa działka została wydzielona na skutek podziału dokonanego w 2007 r., a zatem już pod rządami obowiązującego planu miejscowego. Wprawdzie Sąd nie podziela stanowiska organów, że podział ten został dokonany niezgodnie z zapisami planu miejscowego, gdyż został on – jak wynika z wyjaśnień skarżących - przeprowadzony w celu zniesienia współwłasności. Ponadto dokonano go w oparciu o ostateczną decyzję, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w związku z tym brak jest podstaw do jego kwestionowania. Niemniej należy zauważyć, że w sytuacji, gdy skarżący wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, to w istocie skutkiem dokonanego podziału działki byłoby jej zainwestowanie, co z kolei naruszałoby wskazane zapisy planu.

Należy ponadto podkreślić, że w postępowaniu o pozwoleniu na budowę ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą oceniać zasadności ustaleń planu miejscowego. Także okoliczność, że wymogów nałożonych na skarżących nie spełniają budynki położone na tym samym terenie, ale zrealizowane jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego, nie ma znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Natomiast odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że zakaz zabudowy musi mieć charakter wyraźny i nie można go wywodzić z interpretacji zapisów planu miejscowego wyjaśnić należy, że określenie w planie miejscowym określonego sposobu zagospodarowania terenu nie polega tylko na ustanowieniu stosownego zakazu, lecz także ustanowieniu ograniczeń (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 523/19, dostępny w Internecie). Przedmiotowy teren nie jest objęty zakazem zabudowy jako takim, lecz ograniczona została na nim możliwość zabudowy wyłącznie do adaptacji budynków już istniejących. W związku z tym powstanie nowego obiektu budowlanego należy ocenić jako oczywiście sprzeczne z zapisami planu miejscowego dla przedmiotowego terenu. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że projektowany obiekt nie zmieni przeznaczenia gruntów pod zabudowę letniskową. Zapis o kontynuacji funkcji odnosi się wyłącznie do adaptacji już istniejącej zabudowy, a nie budowy nowych obiektów. Przyznali to zresztą sami skarżący, wywodząc jednak że w takim wypadku ich działka, która powstała na skutek podziału, nie zostałaby objęta zapisami planu miejscowego. Przeciwnie jednak działka inwestorów jest objęta zapisami planu miejscowego, które nie przewidują możliwości innego zagospodarowania przedmiotowego terenu, jak adaptacja istniejących budynków i to tylko w zakresie przebudowy, rozbudowy i modernizacji, bez możliwości nadbudowy dodatkowych kondygnacji. Wbrew twierdzeniom skarżących Rada nie przeznaczyła przedmiotowego terenu zabudowę budynkami letniskowym, w tym także projektowaną. Rada jedynie usankcjonowała stan istniejący w dacie uchwalenia planu miejscowego w postaci istniejącej zabudowy letniskowej z dopuszczeniem możliwości adaptacji istniejących budynków.

Należy także podzielić stanowisko organów, że planowana zabudowa jest sprzeczna z zakazem zabudowy w strefie 100 m od jeziora. Przy czym skarżący nie kwestionują, że zakaz zabudowy w strefie ochronnej jeziora został wprowadzony w oparciu o rozporządzenie nr 53, lecz wskazują, że przepisy tego rozporządzenia już nie obowiązują. Podnoszą przy tym, że wprawdzie kolejne rozporządzenia Wojewody (...) z 2003 r. oraz z 2008 r., które zastąpiły rozporządzenie nr 53, jak i obecnie obowiązująca uchwała Sejmiku z 2017 r. wprawdzie utrzymuje ten zakaz, ale nie dotyczy on – zdaniem skarżących - ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie tych aktów. Wyjaśnić jednak należy, że w § 3 ust. 2 planu miejscowego wprowadzono zapis, że na terenie objętym planem obowiązuje rozporządzenie nr 53. Zatem strefa ochronna – jak słusznie wskazują organy – została wprowadzona do planu miejscowego już w dacie jego uchwalenia. Nie mogła ona dotyczyć obiektów wybudowanych przed uchwaleniem planu, a w związku z tym argumentacja, że budynki znajdujące się na działkach sąsiednich nie spełniają wymogu odległości 100 m od jeziora nie może być skuteczna. Tym bardziej jednak zasadne było dopuszczenie przez Radę na przedmiotowym terenie wyłącznie adaptacji już istniejących budynków, gdyż każda nowa zabudowa musiałaby naruszać zakaz zabudowy w strefie 100 m od jeziora. Stwierdzić zatem należy, że plan miejscowy został uchwalony z zachowaniem stref ochronnych wprowadzonych rozporządzeniem nr 53, a tym samym zapisy przejściowe zawarte w aktualnie obowiązującej uchwale Sejmiku z 2017 r. nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania.

W związku z tym postępowanie organów architektoniczno-budowlanych obu instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a kwestionowane rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.