Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 105/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant referent stażysta Jolanta Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz D. [...] S.A. w W. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] znak [...] ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], [...] oznaczonej po podziale jako działki nr [...] – [...], w obrębie [...], na skutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] i zobowiązującej D. [...] S.A. w W. do zapłaty ww. opłaty w wysokości [...] zł.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent W. ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] stwierdził podział nieruchomości położonej w W. przy ul. [...],[...],[...] oznaczonej jako działka nr [...] na 15 działek o numerach [...] - [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] znak [...] Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...],[...], [...], oznaczonej po podziale jako działki nr [...] – [...] i zobowiązał D. [...] S.A. w W. do zapłaty opłaty w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył D. [...] S.A. w W., wskazując na wady operatu szacunkowego będącego podstawą określenia ww. opłaty i negatywną ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wykonaną przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 16 sierpnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, iż organ pierwszej instancji oparł zaskarżoną decyzję na wadliwym operacie szacunkowym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] znak [...] Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...],[...], oznaczonej po podziale jako działki nr [...] – [...], w obrębie [...], na skutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] i zobowiązał D. [...] S.A. w W. do zapłaty opłaty w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, iż z uwagi na uchylenie przez Kolegium decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o nałożeniu opłaty adiacenckiej zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który został sporządzony w dniu 20 grudnia 2013 r. Zgodnie z ww. operatem, wartość przed podziałem określono na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...]. Zatem, zgodnie z powyższym stwierdzono, iż w wyniku dokonanego podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł. Na podstawie ww. operatu naliczono opłatę adiacencką stanowiącą 30 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i wartości po dokonanym podziale, która stanowi kwotę [...] zł.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła D. [...] S.A. w W. wskazując na wady operatu szacunkowego będącego podstawą określenia ww. opłaty. Zdaniem odwołującej się, wartość rynkowa nieruchomości po podziale jest niższa od jej wartości przed podziałem, zatem opłata adiacencka nie powinna zostać naliczona.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 tj.). Z treści tego przepisu wynika, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej i opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna a orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje - w myśl art. 146 ust. 1a ustawy - po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W dniu 20 grudnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy P.C. sporządził operat szacunkowy o wartości przedmiotowej nieruchomości.

Warunkiem ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy, jest wykazanie nastąpienia obiektywnego (określonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) wzrostu wartości nieruchomości. Konieczne jest wykazanie, że fakt wyznaczenia granic wewnętrznych działek wchodzących w skład podzielonej nieruchomości gruntowej spowodował wzrost jej wartości. Dowód taki powinien zostać przeprowadzony w oparciu o operat szacunkowy nieruchomości gruntowej, objętej decyzją o podziale.

Zdaniem Kolegium, przedłożony przez organ I instancji operat przedmiotowej nieruchomości gruntowej stanowi dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2012 r., w zakresie dającym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, w wysokości określonej zaskarżoną decyzją.

Operat wykonany został w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Rzeczoznawca wskazał, iż wyceniana nieruchomość położona jest w W., w południowej części dzielnicy [...]. Część działki nr [...] zabudowana jest budynkami wielomieszkaniowymi, budynkiem usługowym terenami zieleni osiedlowej oraz wewnętrznej komunikacji. Na części nieruchomości budowa osiedla nie została jeszcze zakończona. Działka przed podziałem ma kształt nieregularny. Do terenu nieruchomości doprowadzono wodę, kanalizację, prąd oraz miejską sieć ciepłowniczą. Brak jest sieci gazowej. Po podziale powstały działki o bardzo zróżnicowanych wielkością kształtach dostosowanych do planowanego sposobu użytkowania. Strukturę podziałową nieruchomości przedstawiono na załączonej mapie podziałowej.

Nieruchomość położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] – część [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. - oznaczonej symbolem [...] - obszary zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Nieruchomość znajduje się w strefie występowania stanowisk archeologicznych. Na nieruchomości, według ww. planu, zostały zaprojektowane dwie działki gruntu oznaczonej nr ew. [...] i nr [...], stanowiące wewnętrzne drogi dojazdowe. Działka nr [...] stanowi grunt przeznaczony na poszerzenie ul. [...], zaś działka nr [...] zajęta jest pod ul. [...]. Działka nr [...] została przewidziana pod poszerzenie ul. [...].

Analizą rynku rzeczoznawca majątkowy objął transakcje prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o charakterze inwestycyjnym, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług oraz zabudowę obiektami usługowymi. Z uwagi na małą ilość transakcji z terenu [...] obszar analizy rozszerzono na inne dzielnice miasta W., z wyłączeniem dzielnic [...]. Okres analizy przyjęto od stycznia 2011 r. do dnia wyceny ze względu na nietypowy charakter szacowanej nieruchomości oraz niewielką ilość transakcji.

Autor operatu wskazał, że cechami wpływającymi na ceny działek są: lokalizacja ogólna (procentowy udział w cenie - 30%), intensywność zabudowy (35 %), położenie lokalne, sąsiedztwo (15%), cechy fizyczne nieruchomości (20%). W ramach każdej z wyodrębnionych cech rynkowych przyjęto skalę ocen oraz określono wartość dla każdej nich.

Ze zbioru cen transakcyjnych w obliczeniach wykorzystano, jako obiekty porównawcze, osiem transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z dopuszczeniem usług, najbardziej podobne do wycenianej. Do szacowania wartości nieruchomości przed podziałem wybrano cztery transakcje ([...] dz. [...], [...] dz.[...], [...] dz. [...] i [...]). Do szacowania wartości nieruchomości po podziale wybrano trzy transakcje ([...] dz. [...], [...], [...], [...] dz. [...], [...], [...] i [...]) oraz z terenu [...] (dz. [...] i [...]). Następnie dokonano oceny szacowanego gruntu i nieruchomości porównawczych oraz analizy porównawczej parami. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła [...] zł.

W ocenie Kolegium, ww. operatowi nie można mu zarzucić takich błędów przy jego sporządzeniu, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych. W ocenie organu, powyższy operat szacunkowy stanowi zatem dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...], w zakresie dającym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu w wysokości określonej zaskarżoną decyzją.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, iż oba organy dokonały oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, przyjmując, iż stanowi on wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Organ podkreślił też, iż czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie doboru i oceny cech wpływających na wartość nieruchomości i ich procentowego udziału w cenach nieruchomości, wiedzy specjalistycznej, której organ administracji nie ma podstaw ani możliwości do podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 roku sygn. akt: I SA/Wa 873/07). Ocena operatu nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem organ nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie i jest pod względem formalnym, tj. sprawdzeniu podlega, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane i przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, a także czy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV M Mo 49/13, Lex nr 1311292).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. [...] SA wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651 j.t.) poprzez nałożenie opłaty adiacenckiej w sytuacji gdy nie miał miejsca wzrost wartości nieruchomości;

- art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niedokonanie oceny pod względem formalnym i materialnym sporządzonym na zlecenie Miasta W. operatu szacunkowego;

- art. 107 kpa poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej Decyzji do zarzutów sformułowanych w odniesieniu do operatu w odwołaniu D. [...] S.A. z dnia 6 maja 2014 r. uzupełnionego pismami z dnia 26 czerwca 2014 r. oraz 15 lipca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprany należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Oba organy administracji tj. pierwszej i drugiej instancji, ograniczyły się w swojej decyzji do przywołania operatu szacunkowego rzeczoznawcy jednocześnie nie wskazując jakie okoliczności spowodowały jego bezkrytyczną ocenę. Tym samym, naruszyły zasady postępowania administracyjnego jak również nie udowodniły, że zaistniały okoliczności uzasadniające naliczenie opłaty adiacenckiej.

W ocenie skarżącej, Kolegium nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do szeregu przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Streszczenie treści operatu zawarte w treści tej decyzji, jak również przywołanie zasad przygotowania operatów przez rzeczoznawców nie może stanowić przesłanki oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

W szczególności, w ocenie skarżącej Spółki, organ nie odniósł się do stwierdzenia, iż transakcje, które miały miejsce od do grudnia 2011 r. w ogóle nie powinny być brane pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Organ nie odniósł się również do kwestii, iż transakcje nieruchomościami, które zostały wybrane do wyceny nieruchomości po podziale, nie są nieruchomościami podobnymi i nie mogą być uwzględniane w oparciu o metodę porównawczą, ponieważ ceny transakcyjne za te nieruchomości odnoszą się do nieruchomości o innym stanie (lepszym), niż nieruchomości po podziale. Transakcje porównawcze dotyczą nieruchomości mieszkaniowych i usługowych, o pełnym lub częściowym uzbrojeniu (odmiennie niż działki po podziale), nie zostały przeznaczone jako tereny zielone - jak działki nr [...], [...], [...] lub pod infrastrukturę jak działki nr [...]. Nie mogą tym samym stanowić adekwatnego miernika dla wyceny wartości nieruchomości po podziale.

Ponadto, w ocenie skarżącej, rzeczoznawca nie wskazał żadnej cechy potwierdzającej, że wartość nieruchomości po podziale zwiększyła się. Przyjęte cechy rynkowe nie uległy zmianie. Tym samym, wpływ na zmianę ceny miały jedynie to, że do porównania wzięto inne transakcje. Rzeczoznawca nie wykazał jednakże, że na skutek podziału zmieniła się którakolwiek z ocen cech nieruchomości wycenianej. Tym samym, nie wykazał podstawowej przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej tj. że po podziale wzrosła wartość nieruchomości.

Ponadto, biegły nie wskazał w operacie okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Skarżąca podniosła również brak odniesienia się przez organ do kwestii, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków wielorodzinnych (dotyczy to działek nr [...] i [...]). W ocenie skarżącej, ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi.

Skarżąca wskazała też, iż w przedmiotowej prawie nieruchomość jest już zagospodarowana i po podziale nie może stanowić przedmiotu transakcji. Zbywane będą jedynie udziały w gruncie proporcjonalne do sprzedawanych lokali w budynkach. Rzeczoznawca nie wykazał zaś, że wskutek podziału wzrośnie atrakcyjność (wartość) nieruchomości a co za tym właściciel będzie miał mógł uzyskać wyższą cenę przy ewentualnej transakcji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Do pisma procesowego z dnia 10 lutego 2015 r. spółka D. [...] S.A. załączyła "Ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" w sprawie operatu wykonanego przez P.C. sporządzoną przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych wnosząc o dopuszczenie tego dokumentu jako dowodu. Skarżąca podniosła, iż operat z dnia 20 grudnia 2013 r. nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, a merytoryczne błędy ww. operatu, wykazane przez skarżącą w odwołaniu oraz skardze zostały potwierdzone w załączonej ocenie Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych. Błędy te dyskwalifikują przedmiotowy operat jako dowód w sprawie.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentu zatytułowanego "Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" sporządzonego przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej podwzględem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wydając bowiem zaskarżone decyzje organy naruszyły przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - to jest na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych przepisów procedury administracyjnej w niniejszej sprawie polegało na niewyjaśnieniu przez organ nieścisłości operatu szacunkowego z dnia 20 grudnia 2013 r., który stanowił główny dowód w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n). Z powołanej normy wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Wskazać należy, że w myśl art. 146 ust. 1a ustawy u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania. Operat powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Należy podkreślić, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

Zaś sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej opartej na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 Kpa dokonał oceny tego dowodu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż organy obu instancji dokonały oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, przyjmując, iż stanowi on wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Kolegium podkreśliło również, iż ocena operatu nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, bowiem organ nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Ocena operatu dokonywana jest pod względem formalnym, tj. sprawdzeniu podlega, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane i przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, a także czy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa.

W ocenie Sądu, dokonana przez organy obu instancji analiza ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie pozwala przyjąć aby organy rozważyły wszechstronnie prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z podziałem tej nieruchomości. Tym samym, organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Wskazać bowiem trzeba, iż przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2013 r. zawiera nieścisłości, które mogły rzutować na prawidłowość dokonanej oceny i które nie zostały wyjaśnione przez organy obu instancji.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, iż przedmiotowa wycena obejmuje oszacowanie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości przed podziałem, a także po podziale. W myśl art. 98a ust. 1 u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Definicja stanu nieruchomości została zawarta w art. 4 pkt 17 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Zaś stosownie do § 55 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym opis stanu nieruchomości.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać trzeba, iż do operatu szacunkowego z dnia 20 grudnia 2013 r. nie dołączono mapy zasadniczej zawierającej informację o stopniu wyposażenia przedmiotu wyceny w media. Ponadto, jak wynika z treści ww. operatu, opisano w nim szczegółowo jedynie działkę przed podziałem a nie umieszczono szczegółowego opisu działek powstałych po podziale. Operat zawiera jedynie informację że "po podziale powstały działki o bardzo zróżnicowanych wielkościach, kształtach regularnych i nieregularnych".

Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Jak wynika z treści operatu z dnia 20 grudnia 2013 r., określając rynek rzeczoznawca ograniczył go do transakcji nieruchomościami dużymi o powierzchni przekraczającej [...] m2, posiadających wydaną decyzję o warunkach zabudowy lub leżących na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i usługowe. Biegły nie podał jednak, czy dokonana analiza dotyczyła jedynie nieruchomości będących przedmiotem prawa własności, czy również użytkowania wieczystego. Biegły wskazał, iż w procedurze obliczeniowej zostało wykorzystanych 8 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z dopuszczeniem usług. Z tabeli zamieszczonej na stronie 14 – 15 operatu wynika jednak, iż faktycznie wykorzystano 7 transakcji, gdyż jedna z transakcji (nieruchomość położona przy ulicy [...]) wymieniona została w ww. tabeli dwukrotnie. Ponadto, jak wynika ze znajdującej się ww. tabeli rubryki "Przeznaczenie [...]", nie wszystkie wykorzystane w procedurze obliczeniowej transakcje leżały na terenach przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z dopuszczeniem usług. Transakcja przy ul. [...] jest bowiem przeznaczona w Studium pod tereny zielone i zabudowę jednorodzinną. W ocenie Sądu, odmienna funkcja przyjętej do porównania nieruchomości od funkcji nieruchomości wycenianej uniemożliwia uznanie jej za nieruchomości podobną. Tym bardziej, iż rzeczoznawca nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się dokonując takiego wyboru.

Ponadto, na stronie 15 operatu biegły wskazał, iż: "Zarejestrowane transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych charakteryzują się dużą amplitudą wahań: najniższe ceny transakcyjne kształtują się w granicach [...] zł/mkw (...) najwyższe osiągają poziom nawet [...] zł, (relacja cen wynosi ok. 1 : 15)". Jak jednak wynika z treści operatu, zbiór nieruchomości podobnych wykorzystany do wyceny obejmuje transakcje z cenami w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 (relacja ok. 1:1,7). Jest to, między innymi, wynikiem tego, iż jak wskazał rzeczoznawca "Ze zbioru odrzucono transakcje mało reprezentatywne, których wartości kilkakrotnie przewyższały cenę średnią lub były odpowiednio niskie ...." (s.14 operatu). Zgodnie z przyjętą w operacie metodologią (opisaną na stronie 12) wyboru nieruchomości do bezpośrednich porównań dokonuje się ze zbioru nieruchomości podobnych. W operacie nie przedstawiono zaś zbioru nieruchomości podobnych większego liczebnie od zbioru ograniczonego do nieruchomości użytych do bezpośrednich porównań. W ocenie Sądu, brak pełnego wykazu nieruchomości podobnych uniemożliwia weryfikację zasadności i poprawności odrzucenia ponad połowy tych transakcji.

Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., operat szacunkowy musi zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, biegły nie odniósł się w treści operatu do kwestii różnic miedzy nieruchomością wycenianą w stanie "przed podziałem" i w stanie "po podziale", wpływających na ewentualny wzrost wartości wynikający z podziału. Uniemożliwia to ocenę poprawności doboru nieruchomości podobnych zawartych w tabeli na stronie 14-15 operatu, na bazie których została oszacowana wartość przedmiotowej nieruchomości "przed podziałem" (pkt 9) i "po podziale" (pkt 10). Jak wynika z operatu, biegły posłużył się również tymi samymi cechami rynkowymi i takimi samymi wagami do oszacowania wartości nieruchomości zarówno "przed podziałem", jak i "po podziale". Ponadto, z opisu przyjętych do wyceny nieruchomości porównawczych wynika, iż jedna z tych transakcji została dobrana wbrew kryteriom ustalonym w operacie. Wszystkie transakcje bowiem miały dotyczyć nieruchomości położonych na terenach przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z dopuszczeniem usług, a tymczasem – jak już wskazano powyżej - transakcja przy ul. [...] w Studium jest przeznaczona pod tereny zielone i zabudowę jednorodzinną. Ponadto, w tabeli znajdującej się na stronie 16 operatu określającej cechy rynkowe i ich wagi jedna z cech rynkowych nosi nazwę "Położenie lokalne, sąsiedztwo" (lp. 4). Natomiast w tabeli w pkt 8.1 na tej samej stronie ta cecha rynkowa ma inną nazwę "Położenie i infrastruktura lokalna". Nie można zaś uznać, iż treść cechy "Lokalizacja ogólna" i cechy "Położenie i infrastruktura lokalna" są rozłączne, bowiem jak wynika z ich opisu w obu tych cechach występuje element dostępności do ciągów komunikacyjnych.

Jak wynika z akt sprawy, powyższe nieścisłości operatu szacunkowego z dnia 20 grudnia 2013 r. nie zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę ani przez organy obu instancji. Powyższe uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest mogło mieć wpływ na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest to tym bardziej uzasadnione, iż powyższe uwagi Sądu dotyczące licznych nieścisłości znajdujących się w operacie szacunkowym z dnia 20 grudnia 2013 roku znalazły potwierdzenie w wydanej w sprawie kwestionowanego operatu opinii zatytułowanej "Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" sporządzonej w dniu 21 stycznia 2015 r. przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych.

Zatem, ponownie rozpatrując sprawę organ powinien - uwzględniając treść art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami - zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego w sprawie, a następnie w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a. Z kolei o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.