Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 583/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 1, art. 130 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par.  ust. 1 pkt.2, par. 2 ust. 1, par. 2 ust. 3, par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1,2,4,8, par. 7, par. 9
journal: Dz.U. 2012 poz 488
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. P. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia wpisu z ewidencji kierowców 1. uchyla zaskarżoną czynność organu; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. P. na czynność administracyjną z [...] listopada 2016 r. znak: [...]) Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. (dalej także jako "organ") o odmowie uwzględnienia usunięcia w ewidencji kierowców wpisu o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji".

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] sierpnia 2016 r. A. P. (dalej także jako: "strona", "skarżący") wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. o wykreślenie punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował stronę, że powyższe wpisy dotyczące naruszeń w ruchu drogowym zostały usunięte. W dniu [...] października 2016 r. strona złożyła do Komendy Powiatowej Policji w [...] wniosek o usunięcie wpisu w ewidencji kierowców o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji" na podstawie art. 130 ust. 1 i 1a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej jako "P.r.d.") oraz wydanego na podstawie art. 130 ust. 4 P.r.d., rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488, dalej powoływanego jako "rozporządzenie"). Jednocześnie wniosła o przesłanie zaświadczenia o wpisach w ewidencji uwzględniającego wyłącznie dane podlegające ujawnieniu na podstawie przepisów P.r.d. oraz rozporządzenia.

Pismem z [...] listopada 2016 r. znak: [...], organ poinformował stronę, że zapis określający status w ruchu drogowym jest zapisem czysto ewidencyjnym, mającym na celu ukazanie jak i czy kierujący stosuje się do obowiązujących przepisów prawa. Z powołanego pisma wynikało, że organ prowadzący ewidencję dokona modyfikacji przedmiotowego zapisu na podstawie otrzymanej informacji regulującej sytuację strony w kontekście przepisów ruchu drogowego a w szczególności związanej z wystosowanym wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy [...]. Obecnie nie ma zaś podstaw prawnych do zmiany statusu widniejącego w ewidencji kierowców.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. strona wezwała Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący w obszernym piśmie wskazał, że organ nie podał podstawy prawnej w oparciu o którą w ewidencji kierowców ujawnia się kwestie związane ze statusem w ruchu drogowym, jak również stwierdził nieuwzględnienie jego wniosku o wydanie zaświadczenia zawierającego wyłącznie informację o aktualnej ilości posiadanych punktów karnych. Zdaniem strony brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ujawniania i utrzymywania w ewidencji kierowców wpisów odnośnie "statusu kierowcy w ruchu drogowym". Dalej skarżący wskazał, że zarówno podstawę prawną jak i zakres przedmiotowy treści (wpisów) ujawnianych w ewidencji kierowców stanowią przepisy art. 130 ust. 1 i 1a ustawy P.r.d. oraz rozporządzenia wydanego na podstawie art. 130 ust. 4 ww. ustawy. Wedle powyższych przepisów w ewidencji ujawnia się jedynie kierowcę który dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia) oraz naruszenia przepisów ruchu drogowego wraz z odpowiadającą im liczbą punktów (§ 2 ust. 3 i nast. rozporządzania). Wbrew stanowisku organu przepisy rozporządzenia określające warunki prowadzenia ewidencji nie uzasadniają ujawniania i utrzymywania w ewidencji wpisów w zakresie "statusu kierowcy" bądź jakichkolwiek innych. Podstawy prawnej w powyższym zakresie nie stanowią również powołane przepisy P.r.d. W ocenie skarżącego tego rodzaju wpis jest wpisem bezprawnym i z tego względu winien być usunięty z ewidencji. Ponadto, skarżący zakwestionował stanowisko Komendy Wojewódzkiej Policji w R., że wniosek o sprawdzenie kwalifikacji wystawiony w dniu [...] lipca 2014 r. nr [...] jest nadal zasadny, gdyż jego zdaniem w związku z zatarciem ukarania za wykroczenia - w oparciu o które zostały naliczone punkty karne i w konsekwencji wystosowany wniosek o sprawdzenie kwalifikacji - wniosek ten na chwilę obecną jest bezskuteczny i niewykonalny. W kwestii żądanego zaświadczenia wyjaśnił, że winno ono dotyczyć jego wydania bez danych takich jak status kierowcy w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z [...] grudnia 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko i wyjaśnił, że do chwili obecnej brak jest rozstrzygnięcia w sprawie skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1281/14. Nadto organ prowadzący ewidencję dokona modyfikacji zapisu "wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji" na podstawie otrzymanej informacji regulującej sytuację skarżącego z wystosowanym wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność administracyjną organu z [...] listopada 2016 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności oraz uznanie jego uprawnienia do żądania usunięcia widniejącego w ewidencji kierowców prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. wpisu o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji" oraz do uzyskania z ww. ewidencji zaświadczenia zawierającego wyłącznie informację o aktualnej ilości posiadanych przez skarżącego punktów karnych, bez wzmianki o statusie kierowcy. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej czynności administracyjnej zarzucił rażące naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności:

1. naruszenie przepisów art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d. oraz przepisów rozporządzenia poprzez ujawnianie i utrzymywanie w ewidencji kierowców danych kierowcy w zakresie wykraczających poza zakres określony w ww. przepisach, a tym samym ujawnianie i utrzymywanie tych danych bez podstawy prawnej i w sposób bezprawny,

2. naruszenie przepisów art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez ujawnianie

i utrzymywanie w ewidencji kierowców danych bez stosownej podstawy prawnej, a tym samym w sposób bezprawny,

3. naruszenie przepisów art. 46 § 1 Kodeksu Wykroczeń oraz § 5 ust. 2 i § 9 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ujawniania i utrzymywania w ewidencji kierowców wpisów odnośnie statusu kierowcy w ruchu drogowym tj. wpisu o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji". Powołał się na okoliczność, że zarówno podstawę prawną jak i zakres przedmiotowy treści (wpisów) ujawnianych w ewidencji kierowców stanowią przepisy art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d. oraz wydane na podstawie art. 130 ust. 4 ww. ustawy rozporządzenie. W świetle tych przepisów w ewidencji ujawnia się jedynie kierowcę który dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia) oraz naruszenia przepisów ruchu drogowego wraz z odpowiadającą im liczbą punktów (§ 2 ust. 3 i nast. ww. rozporządzania). Wbrew stanowisku organu również przepisy rozporządzenia określające warunki prowadzenia ewidencji nie uzasadniają ujawniania i utrzymywania w ewidencji wpisów w zakresie "statusu kierowcy" bądź jakichkolwiek innych. Podstawy prawnej w powyższym zakresie nie stanowią również powołane powyżej przepisy P.r.d.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 172/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, ujawniające dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wpisaniu lub usunięciu punktów karnych w ewidencji, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Następnie Sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymogi formalnoprawne warunkujące uruchomienie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej czynności.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowiły przepisy P.r.d. oraz rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Przytaczając treść art. 130 ust. 1 oraz ust. 4 P.r.d. oraz § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1, 2 i 4 i 8 rozporządzenia Sąd stwierdził, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 P.r.d., jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji i tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Natomiast zgodnie z § 9 rozporządzenia osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne. Z kolei, zgodnie z § 7 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W takiej sytuacji ustawodawca założył, że wielokrotne naruszenia przepisów świadczą o utracie kwalifikacji i w związku z tym taka osoba powinna być poddana ich kontrolnemu sprawdzeniu. Decyzja organu wydawana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3b ustawy o kierujących pojazdami ma charakter związany. Sąd podkreślił, że treść obowiązujących przepisów ma charakter imperatywny, który zobowiązuje starostę do podjęcia stosownych czynności. W przypadku przekroczenia w ewidencji kierowców przez kierującego pojazdem silnikowym liczby 24 punktów wydanie decyzji jest obligatoryjne w każdym wypadku. Sąd podkreślił, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem – jak wynika – z niezakwestionowanych ustaleń organu, uwzględniając prawomocny wyrok w sprawie potwierdzona została zasadność naliczenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji kierowców. Skoro nastąpiło przekroczenie przez skarżącego 24 punktów karnych i wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy [...], nie można twierdzić – jak podnosi skarżący – że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do kontynuowania postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i wydania przez Starostę decyzji. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co tego, że wpis taki jest bezprzedmiotowy i jest niewykonalny. Jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ zobligowany jest do podjęcia dalszych działań.

Dalej Sąd zauważył, że wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, co następuje w odrębnym postępowaniu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wykreślenia z ewidencji kierowców wpisu o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji", bowiem Komendant Wojewódzki Policji nie otrzymał informacji związanej z wystosowanym wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy [...]. Słuszne jest również stanowisko organu, że modyfikacja tego wpisu nastąpi po otrzymaniu informacji od Starosty odnośnie załatwienia wniosku [...]. W ocenie Sądu nie ma zatem podstaw do wydania zaświadczenia bez wzmianki o statusie kierowcy, o czym skarżący został poinformowany w pismach z [...] listopada 2016 r. i [...] grudnia 2016 r.

Jednocześnie Sąd zauważył, że wpisy dotyczące wykreślenia punktów karnych wobec upływu czasu, nie powodują automatycznie bezprzedmiotowości innych postępowań powstałych na skutek przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenia w ruchu drogowym, nawet jeżeli wpisy dotyczące naruszeń zostały usunięte. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy zaś wynika, że organ nie miał podstaw prawnych do wykreślenia żądanego wpisu.

Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w skardze Sąd zaznaczył, że podniesione zarzuty są niezasadne, nie doszło bowiem do naruszenia przepisów powołanych w skardze. Wpis dotyczący ilości punktów karnych został wykreślony, zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń, zaś w zakresie istniejącego wpisu przepis ten nie ma zastosowania.

W wyniku wniesienia przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2897/17 uchylił wyrok Sądu I instancji z 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 172/17 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na niekwestionowany pogląd, że wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji na podstawie – obowiązującego w dacie dokonywania kwestionowanej czynności – art. 130 ust. 1 P.r.d. stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wskazał, że w przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ww. ewidencji. Mając na uwadze, że inicjujący niniejsze postępowanie wniosek dotyczył usunięcia z ww. ewidencji wpisu o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji", to trafnie wskazuje skarżący, że określenie zakresu informacji ujawnianych w ewidencji kierowców ma kluczowe znaczenie dla możliwości oceny legalności czynności organu Policji odmawiającej zmiany ujawnionej w ewidencji, a odnoszącej się do skarżącego, informacji o jego statusie w ruchu drogowym. Jakkolwiek Sąd I instancji przywołał regulacje normujące ww. ewidencję kierowców wskazując m.in., że jest to rodzaj rejestru, którego prowadzenie jest wyłączną kompetencją organów Policji, to jednak zaniechał wskazania, jakiego rodzaju wpisy winny być dokonywane w owej ewidencji, a w szczególności czy ujawnienie informacji o wystosowaniu wobec kierowcy wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, rozumianej jako nadanie kierowcy określonego statusu w ruchu drogowym, stanowi przewidziany prawem przedmiot ujawnienia w ww. ewidencji. Pomimo nie udzielenia odpowiedzi na powyższe fundamentalne pytanie Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do wykreślania z ewidencji kierowców dokonanego tam wpisu tyczącego statusu kierowcy w ruchu drogowym. Takie postawienie sprawy pomija jej istotę, którą – w okolicznościach niniejszej sprawy – jest dopuszczalność ujawnienia w tej ewidencji wpisów odnoszących się do statusu kierowcy w ruchu drogowym. Dopiero uznanie dopuszczalności ujawnienia powyższej informacji w ewidencji kierowców może dawać asumpt do badania możliwości wykreślenia wpisu istniejącego w tej ewidencji w kontekście wydania przez uprawniony organ rozstrzygnięcia o sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, jak również – czego domaga się skarżący kasacyjnie – w kontekście skutków zatarcia ukarania za popełnione wykroczenia w ruchu drogowym. Analizy powyższych okoliczności uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest natomiast pozbawione. Tym samym Sąd I instancji nie udzielając odpowiedzi na pytanie o to czy informacja o "wystosowaniu wniosku o sprawdzenie kwalifikacji" została legalnie ujawniona w ewidencji, nie rozpoznał istoty sprawy. Zasadny jest także zarzut kasacyjny wskazujący na nieprzywołanie w motywach zaskarżonego wyroku jakiejkolwiek regulacji prawnej, w której Sąd I instancji upatrywałby uprawnienia organów Policji do umieszczania w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, informacji o statusie kierowcy obejmującym dane o skierowaniu wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. Zarzut stawiany w tym zakresie jest tym poważniejszy, że w skardze wskazywano na brak podstawy prawnej do ujawniania w ewidencji – poza danymi kierowcy, informacjami o dokonanych naruszeniach prawa o ruchu drogowym i przypisanych punktach – jakichkolwiek dodatkowych danych lub informacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, powyższe nakazuje uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Motywy wyroku uniemożliwiają ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę instancyjną. Czyni to zaś uzasadnionym zarzut naruszenia w powyższym zakresie art. 141 § 4 P.p.s.a. Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że odniesienie się do istoty niniejszej sprawy wymaga dokonania analizy regulacji prawnych zawartych zarówno w art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d., jak i w § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1, 3, 4, § 9 rozporządzenia, a także w treści załączników nr 1, nr 2, nr 3 i nr 10 do tegoż rozporządzenia, w celu ustalenia podstawy prawnej wyrokowania wyprowadzonej z normy prawnej zdekodowanej w drodze reguł wykładni prawa z powyższych przepisów prawa. Tym samym Sąd I instancji normę taką winien zrekonstruować z całokształtu przepisów - obowiązujących w dacie podjęcia kwestionowanej czynności – określających zakres obowiązku prowadzenia ewidencji kierowców, udzielając jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to czy istniała w owym czasie norma prawna pozwalająca organom Policji ujawniać w ewidencji kierowców informacje tyczące statusu w ruchu drogowym, a w szczególności wskazujące na wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Przy czym zasadnie w tym zakresie podaje skarżący kasacyjnie, że organy Policji – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a.) – kompetencji wyznaczających zakres danych ujawnianych w ewidencji kierowców nie mogą domniemywać lub wyprowadzać ze źródeł prawa innych niż powszechnie obowiązujące. Tym samym wypada potwierdzić zasadność zarzutu istotnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która winna być wyprowadzona w drodze wykładni prawa m.in. z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d. w związku z § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1, 3, 4, § 9 rozporządzenia, a także w treści załączników nr 1, nr 2, nr 3 i nr 10 do tegoż rozporządzenia. W kontekście powyższego zarzutu wadliwie zostały natomiast przywołane jako naruszone § 4 ust. 8 i § 7 ust. 2 rozporządzenia w związku z załącznikiem nr 9 do ww. rozporządzenia. Skoro regulacje te wskazują, że wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji właściwej ze względu na miejsce popełnienia naruszenia, a w sytuacji gdy nie można ustalić tego miejsca – właściwej ze względu na miejsce ujawnienia naruszenia (§ 4 ust. 8 rozporządzenia), zaś wnioski o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym oraz o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy winny być sporządzone na stosownym formularzu wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 2 rozporządzenia), to tym samym nie opisują zakresu podmiotowego i przedmiotowego wpisów dokonywanych w ewidencji kierowców. Nie odnoszą się zatem do istoty niniejszej sprawy. Natomiast ww. załącznik nr 9 – w odróżnieniu od załącznika nr 10 stanowiącego zaświadczenie o wpisach w ewidencji kierowców – nie stanowi dokumentu "wytworzonego" na podstawie danych ujawnionych w ewidencji kierowców, lecz stanowiąc dokument zaświadczający o odbyciu szkolenia, o którym była mowa art. 130 ust. 3 P.r.d. służył ujawnieniu danych w ewidencji kierowców. Tym samym brak w tym zaświadczeniu danych wskazujących na status kierowcy w ruchu drogowym nie determinuje całości treści ujawnianej w ewidencji kierowców. Natomiast wadliwości podnoszonego w powyższym kontekście zarzutu naruszenia § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia, należy upatrywać w błędnym określeniu naruszonych przepisów, pomijającym przybliżenie konkretnych jednostek redakcyjnych owych paragrafów. Tak sformułowana skarga kasacyjna generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnych (np. ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest natomiast trafnie podniesiona ta grupa zarzutów, która wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w dezaktualizacji wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy jako przyczynie wadliwej odmowy zmiany w ewidencji kierowców statusu w ruchu drogowym. Zarzuty te uznać wypada w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej za przedwczesne. Co prawda skarżący kasacyjnie podnosząc powyższe zarzuty wskazuje, że kwestia ta "nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy", a to z uwagi na brak regulacji prawnych, które stanowiłyby podstawę prawną do ujawniania w ewidencji danych o statusie kierowcy w ruchu drogowym, to jednak formułuje i uzasadnia stanowisko, że zatarcie ukarania za popełnione wykroczenia czyni "niedopuszczalnym" powoływanie się przez organ Policji na fakt wystosowania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. Nie ulega wątpliwości, że argumentacja ta pozostaje w opozycji do wcześniej przedstawionego zarzutu kasacyjnego – braku podstawy prawnej do ujawnienia w ewidencji kierowców danych o statusie w ruchu drogowym. Jakkolwiek aktualnie bliższe odniesienie się do tegoż zarzutu nie jest możliwe z uwagi na niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jednak nie budzi wątpliwości, że sama możliwość badania poprawności wpisu w ewidencji kierowców o statusie w ruchu drogowym w kontekście zatarcia ukarania za wykroczenie, zakłada istnienie uprawnienia organów Policji do dokonywania tego rodzaju wpisów w ewidencji kierowców. Przy czym wypada dostrzec, że ów zarzut kasacyjny nie został podniesiony jako zarzut ewentualny. Konkludując tą część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedwcześnie wyprowadzony został powyższy zarzut kasacyjny, a tym samym bezzasadne jest żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenie art. 46 § 1 K.w. w związku z § 5 ust. 2 i § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są także trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP skoro nie doczekały się w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. bowiem postawiony został wyłącznie w kontekście niedostatecznego rozważenia przez Sąd I instancji skutków prawnych związanych z zatarciem ukarania za wykroczenia będące podstawą wpisów do ewidencji kierowców. Został sformułowany w odniesieniu do tej grupy argumentów skarżącego, których rozważanie na obecnym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne, dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.

W konkluzji swojego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji ten weźmie pod uwagę powyższe rozważania tyczące w szczególności niewyjaśnienia istoty sprawy, poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej dokonania w ewidencji kierowców wpisu tyczącego statusu w ruchu drogowym, w sytuacji jednoczesnego uznania, że czynność odmowy usunięcia tego wpisu z ewidencji odpowiada prawu (art. 190 P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Na podstawie zaś art. 146 § 1 P.p.s.a. Sad, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę tutejszy Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 P.p.s.a. związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że Sąd I instancji nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z 30 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są dyspozycją przepisu art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku, odniesienie się do istoty niniejszej sprawy wymaga dokonania analizy regulacji prawnych zawartych zarówno w art. 130 ust. 1 i 1a P.r.d., jak i w § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1, 3, 4, § 9 rozporządzenia, a także w treści załączników nr 1, nr 2, nr 3 i nr 10 do tegoż rozporządzenia, w celu ustalenia podstawy prawnej wyrokowania wyprowadzonej z normy prawnej zdekodowanej w drodze reguł wykładni prawa z powyższych przepisów prawa.

Przepis art. 130 ust. 1 P.r.d. stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Stosownie zaś do treści ust. 1 a ww. artykułu w ewidencji policja wpisuje także naruszenia przepisów ruchu drogowego, którym nie przypisano wartości punktowej.

Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia; liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, zawarte zostały w wydanym na podstawie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 P.r.d. – rozporządzeniu.

W akcie tym określa się w szczególności, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji (§ 3 ust. 1), że wpisu do ewidencji dokonuje policjant lub pracownik jednostki Policji (§ 4 ust. 8) z tym, że wpisu ostatecznego dokonuje się, jeżeli naruszenie przepisów ruchu drogowego stwierdzone zostanie prawomocnym wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym, a wpisu tymczasowego niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia, jednakowoż po stwierdzeniu naruszenia jednym z ww. rozstrzygnięć wpis ten staje się wpisem ostatecznym (§ 4 ust. 1, 2 i 4).

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, rozporządzenie określa warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, zwanej dalej "ewidencją". Do ewidencji wpisuje się kierowcę, który kierując pojazdem silnikowym lub motorowerem, dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego, zwanego dalej "naruszeniem" (§2 ust. 1). Do ewidencji wpisuje się naruszenia wraz z odpowiadającą im liczbą punktów, zgodnie z wykazem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§2 ust. 3). Jeżeli kierowca jednym czynem naruszył więcej niż jeden przepis ruchu drogowego, w ewidencji uwidacznia wszystkie naruszenia, przypisując każdemu odpowiednią liczbę punktów, zastrzeżeniem ust. 5-9 (§ 2 ust. 4).

Z kolei, zgodnie z § 7 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W takiej sytuacji ustawodawca założył, że wielokrotne naruszenia przepisów świadczą o utracie kwalifikacji i w związku z tym taka osoba powinna być poddana ich kontrolnemu sprawdzeniu.

Natomiast zgodnie z § 9 rozporządzenia, osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne.

Analiza treści powyższych regulacji, prowadzi do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 P.r.d. jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji, tylko on ma również kompetencję do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów.

Dokonana przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, analiza wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisów, zarówno ustawy P.r.d. (art. 130 ust. 1 i 1a), jak również § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1, 3, 4, § 9 rozporządzenia, a także w treści załączników nr 1, nr 2, nr 3 i nr 10 do tegoż rozporządzenia, w stanie prawnym na dzień dokonania zaskarżonej czynności, tj. [...] listopada 2016 r., wskazuje, że brak jest jednak podstawy prawnej pozwalającej organom Policji ujawniać w ewidencji kierowców informacji dotyczących statusu w ruchu drogowym, a w szczególności wskazujących na wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy.

Zasadny jest więc zarzut skarżącego, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ujawniania i utrzymywania w ewidencji kierowców wpisów odnośnie statusu kierowcy w ruchu drogowym. W świetle ww. przepisów w przedmiotowej ewidencji ujawnia się jedynie kierowcę który dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia) oraz naruszenia przepisów ruchu drogowego wraz z odpowiadającą im liczbą punktów (§ 2 ust. 3 i nast. ww. rozporządzania). Również przepisy rozporządzenia określające warunki prowadzenia ewidencji nie uzasadniają ujawniania i utrzymywania w ewidencji wpisów w zakresie "statusu kierowcy" bądź jakichkolwiek innych.

Słusznie w tym zakresie wskazuje skarżący, że organy Policji – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a.) – kompetencji wyznaczających zakres danych ujawnianych w ewidencji kierowców nie mogą domniemywać lub wyprowadzać ze źródeł prawa innych niż powszechnie obowiązujące. Tym samym, stwierdzić należy, że organ nie mógł dokonać przedmiotowego wpisu o treści: "Status w ruchu drogowym: Wystosowano wniosek o sprawdzenie kwalifikacji".

Skoro zaś brak jest podstaw prawnych do ujawniania tego rodzaju kwestii w ewidencji kierowców to taki wpis, zgodnie z żądaniem skarżącego, winien być z niej usunięty. Organ powinien też skarżącemu wydać zaświadczenie o wpisach w ewidencji uwzględniające wyłącznie dane podlegające ujawnieniu na podstawie przepisów P.r.d. oraz rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), bowiem skarżący w postępowaniu przed Sądem był reprezentowany przez radcę prawnego. Na koszty te składają się wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) oraz opłata od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).