Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 720/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1123/10 w sprawie ze skargi K.K., W.M., T. M. i P. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od K. K., W. M., T. M. i P. M. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1123/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K.K., W.M.,T.M. i P.M., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uwłaszczeniowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Wojewoda Krakowski, działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Fabryki M. w K. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w K. przy ul. P., obręb [...] B. oznaczonego jako działka nr [A] o pow. 138693 m2. K.K., W.M.,T.M. i P.M., w dniu 22 sierpnia 2008 r. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powołaną decyzją Wojewody Krakowskiego co do dawnych działek (parcele katastralne) nr [B], [C], [D] i [E], które weszły w skład działki nr [A], ujętej w tej decyzji. Wniosek o wznowienie oparto na przesłance określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa, tj. braku udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego powołaną decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1991 r. stwierdzając, że A.M., aktem notarialnym z dnia [...] marca 1977 r. Rep. [...] sprzedała parcelę katastralną l. kat. nr [B] o pow. 0,0163, [C] o pow. 0,0842, [D] o pow. 0,0364 i [E] o pow. 0,0364 b. gm. kat. B., stanowiące jej wyłączną własność [...] Fabrykom M., w związku z przeznaczeniem ich pod budowę Zakładu nr [...]. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. A.M. zmarła dnia [...] kwietnia 2000 r., a spadek po niej nabyli na podstawie ustawy wprost K.K., W.M.,T.M. i P.M. A.M. nie brała udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym. Przed wydaniem decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] lipca 1991 r. nie został też złożony wniosek o zwrot przedmiotowych parcel katastralnych. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem i jest stroną wszystkich postępowań administracyjnych toczących się względem takiej nieruchomości. A.M. nie przysługiwał zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu uwłaszczeniowym. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Minister Infrastruktury podzielił argumentację organu pierwszej instancji wskazując, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie był złożony, a więc nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich. Z akt nie wynika także, aby odwołujący po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uzyskali prawa rzeczowe do działki objętej tą decyzją (lub części tej działki). Wnioskodawcy nie posiadają zatem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a więc i legitymacji prawnej do żądania wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. W myśl art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), regulującego sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, obok zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, przepis ten stawiał jeszcze wymóg złożenia przez poprzedniego właściciela (lub jego następcę prawnego) stosownego wniosku, gdyż postępowania o zwrot nie prowadzi się z urzędu. Od samych uprawnionych zależało zatem, czy postępowanie zwrotowe zostanie wszczęte. Nie można więc zarzucać, że uwłaszczenie, narusza prawo do zwrotu nieruchomości, gdyż przepisy uwłaszczeniowe nie stanowiły przeszkody do złożenia wniosku o zwrot. Dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu, powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W trakcie postępowania uwłaszczeniowego nie są też badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości, gdyż należy to do postępowania o zwrot. Interes prawny materializuje się dopiero z chwilą złożenia przez osobę uprawnioną wniosku o zwrot nieruchomości. Skoro więc roszczenia o zwrot nie były zgłoszone, ani do dnia 5 grudnia 1990 r., ani do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej, to nie było podstaw do wznowienia postępowania. Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy te przedwcześnie podjęły się badania (analizy) przyczyny wznowienia postępowania wskazanej przez wnioskodawców i ujętej w art. 145 §1 pkt 4 kpa, czym naruszyły art. 149 §2 w zw. z §1 kpa. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §3 kpa, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 §1 pkt 4 kpa nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania. W odniesieniu do odmowy wznowienia postępowania z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, wydanie takiego rozstrzygnięcia staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie tego przymiotu następuje po wznowieniu postępowania. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i art. 151 kpa. Jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 §1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 §2 kpa. Okoliczność, czy wnioskodawcy są podmiotami legitymowanymi do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego została błędnie oceniona przez organy orzekające. Skarżący bowiem wykazali następstwo prawne po dawnej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, skarżący wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczności te decydują o posiadaniu przez skarżących uprawnień strony w rozumieniu art. 28 kpa we wznowieniu postępowania uwłaszczeniowego. Organ właściwy do wznowienia postępowania powinien zatem wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 §1 kpa., by następnie móc przystąpić do badania istnienia lub :nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa. W ramach tego etapu postępowania administracyjnego organ winien więc badać czy uwłaszczenie państwowej osoby prawnej - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - nie narusza praw osób trzecich. Właściwe jest stanowisko organów orzekających, iż dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu i zawiadomienie o tym fakcie organu orzekającego o uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem niej praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Uwłaszczenie nie może nastąpić wbrew prawom podmiotowym bezpośrednim, takim jak własność, czy użytkowanie wieczyste osoby trzeciej. Byłoby to jednocześnie sprzeczne z przesłankami hipotezy art. 2 ust.1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 29 września 1990 r. Uwłaszczenie w trybie art. 2 ust.1 państwowej osoby prawnej, w warunkach istnienia prawa własności osoby trzeciej, stanowiłoby oczywistą sprzeczność z treścią przepisu prawa materialnego i skutkowałoby oceną o rażącym naruszeniu prawa. Podobnie, uwłaszczenie nie może naruszać praw rzeczowych ograniczonych należących do osób trzecich, takich jak: użytkowanie, służebności. Ewentualne pozbawienie, decyzją uwłaszczeniową, osoby trzeciej prawa rzeczowego ograniczonego do nieruchomości stanowiłoby także rażące naruszenie prawa. Istotna różnica między prawami podmiotowymi bezpośrednimi, a roszczeniami polega na tym, że te pierwsze istnieją niejako z mocy prawa i obowiązują erga omnes niezależnie od aktywności właściciela, roszczenia zaś rodzą u adresatów obowiązek odpowiedniego zachowania się po ich skutecznym zgłoszeniu przez uprawnionego. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i jest roszczeniem ściśle związanym z osobą. W myśl art. 142 ust.1 oraz art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie to jest rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym, wszczynanym na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Pogląd ten znajduje oparcie także w analizie obowiązków organu w postępowaniu uwłaszczeniowym, związanych z zastrzeżeniem unormowanym w art. 2 ust.1 zdanie drugie ustawy z dnia 29 września 1990 r., w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest nieruchomość poprzednio wywłaszczona. Obowiązki te wynikają z takiej oceny wzajemnej relacji art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz art. 69 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, według której, złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 o zwrot nieruchomości, nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skoro jednak ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jest możliwe wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie takie może być wszczęte wyłącznie na wniosek poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, należy przyjąć, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe - stosownie do ogólnej zasady postępowania administracyjnego zawartej w art. 9 kpa, nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków - powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcę prawnego o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy. Osoby te bowiem mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, wynikający z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca prawny wystąpią z wnioskiem o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa. Jeżeli natomiast osoby te nie złożą w zakreślonym terminie wniosku o zwrot nieruchomości, należy przyjąć, że po upływie tego terminu ustają przeszkody w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe nie objął postępowaniem wyjaśniającym okoliczności, czy nieruchomość może być przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, uchybił art. 77 §1 kpa. Brak zawiadomienia poprzedniego właściciela o postępowaniu uwłaszczeniowym stanowił zaś uchybienie normom art. 9 kpa oraz art. 28 kpa. Uchybienia te nie skutkują przyjęciem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, ale naruszenia te mogą być jednak oceniane w świetle art. 145 §1 pkt 4 kpa. System weryfikacji decyzji w drodze administracyjnych trybów nadzwyczajnych oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1123/10 Minister Infrastruktury zarzucił naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 kpa poprzez przyjęcie, że organ uwłaszczeniowy miał obowiązek informowania byłego właściciela o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym.

W uzasadnianie skargi kasacyjnej wskazano, że prawa osób trzecich, stosownie do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., powstają dopiero z momentem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Tak więc istotą jest czy w trakcie postępowania uwłaszczeniowego prowadzone jest postępowanie zwrotowe. Wcześniej takie prawa nie istnieją. Jeżeli natomiast postępowanie zwrotowe zostało zainicjowane po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, to uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, bo na moment 5.12.1990 r. (data uwłaszczenia), jak i na moment wydania decyzji uwłaszczeniowej, żadne prawa tych osób nie istniały. Odrębną kwestią jest interes prawny osób, które złożyły wniosek o zwrot po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Sąd pierwszej instancji niestety nie dokonał wykładni czy uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma być uznane za prawo podmiotowe bezpośrednie czy też roszczenie. Skoro złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kreuje roszczenie podlegające ochronie w postępowaniu uwłaszczeniowym jako prawo osób trzecich, to jaki w takim razie ma charakter sama możliwość złożenia wniosku o zwrot. Wydaje się, że byłoby to jakiegoś rodzaju roszczenie do roszczenia. Nie jest to z całą pewnością prawo podmiotowe, które również jest chronione w postępowaniu uwłaszczeniowym jako prawo osób trzecich. Nawet Sąd w zaskarżonym wyroku nie idzie tak daleko, gdyż wskazuje, że brak poinformowania byłego właściciela nie stanowi rażącego naruszenia prawa przy uwłaszczeniu. Gdyby to było prawo podmiotowe osób trzecich, to jego naruszenie - tak samo, a nawet bardziej, jak naruszenie istniejącego roszczenia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - powodowałoby rażące naruszenie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Nie można jednak kreować nowej kategorii praw podmiotowych, tj. roszczenia o roszczenie (tu: do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), gdyż nie ma ku temu żadnych podstaw prawnych, jak i doktrynalnych. Postępowanie uwłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwrotowego. Wzajemne powiązanie tych postępowań występuje tylko poprzez wpływ toczącego się postępowania zwrotowego na postępowanie uwłaszczeniowe. To ostatnie nie może się zakończyć dopóki trwa sprawa zwrotu. Obowiązkiem organu uwłaszczeniowego jest jedynie sprawdzenie czy toczy się postępowanie zwrotowe (czy został złożony wniosek o zwrot). Inne stanowisko oznaczałoby, że rolą organu uwłaszczeniowego jest dociekanie czy: nieruchomość potencjalne może podlegać zwrotowi, kto jest byłym właścicielem (jego następcą prawnym), czy osoba byłego właściciela jest zainteresowana zwrotem, czy i kiedy złożony zostanie ewentualny wniosek o zwrot. Działania, jakie miałby podejmować organ uwłaszczeniowy, nie są w żaden sposób związane z samym uwłaszczeniem, a dotyczą innej materii (możliwości żądania zwrotu), pozostającej w ewentualnym zainteresowaniu innych podmiotów lub organów (tak naprawdę przede wszystkim aktualnego właściciela nieruchomości, który np. chciałby zbyć wywłaszczoną nieruchomość lub użyć ją na inny cel). Nie można uznać, że intencją ustawodawcy było to aby organ uwłaszczeniowy zajmował się tą sprawą. Wykraczałoby to poza obowiązki organu, skoncentrowane tylko i wyłącznie na jednej kwestii - potwierdzenia lub nie zaistnienia skutku z mocy prawa, tj. uwłaszczenia. Brak działań organu uwłaszczeniowego w przedmiocie ustalenia woli zwrotu nieruchomości przez byłego właściciela nie stanowi więc w żaden sposób naruszenia art. 9 kpa, gdyż organ uwłaszczeniowy nie miał żadnego obowiązku w tym zakresie. Powołane przez Sąd art. 69 i art. 47 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., również nie dają podstaw prawnych do kreowania jakichś praw (przynajmniej praw strony postępowania uwłaszczeniowego). Pierwszy z tych przepisów odnosi się do samego zwrotu nieruchomości, jednak ta kwestia została prawidłowo wskazana w zaskarżonym wyroku - tylko złożenie wniosku o zwrot kreuje prawa osób trzecich, w rozumieniu uwłaszczenia. Natomiast art. 47 ust. 4, odnosi się do obowiązków innych organów niż organ uwłaszczeniowy. Organ uwłaszczeniowy nie jest organem, który byłby władny użyć wywłaszczoną nieruchomość na inny cel. Uwłaszczenie odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie z mocy prawa istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Rolą organu jest jedynie potwierdzenie tego faktu. Przepis ten odnosi się też tylko do obowiązków organów, ale nie powstają z jego mocy żadne roszczenia byłego właściciela. Dopiero naruszenie obowiązków kreuje ewentualne roszczenia po stronie byłego właściciela. Nie można jednak twierdzić, że sam ten przepis daje jakieś prawo lub roszczenie istniejące potencjalnie, bez jego uprzedniego naruszenia. W żadnym orzeczeniu sądów administracyjnych nie zaprezentowano tak radykalnej tezy, że istnieje roszczenie o roszczenie do zwrotu stanowiące samodzielne prawo osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Cytowany przepis określa materialnoprawne warunki uzyskania przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. Są to zarówno warunki pozytywne – pozostawanie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w zarządzie państwowej osoby prawnej przed określonym w przepisie dniem, jak i warunek negatywny – nabycie to nie narusza praw osób trzecich.

Procedura potwierdzenia spełnienia warunków wskazanych w cytowanym przepisie określona została w art. 2 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowi, że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Przedmiotem decyzji wojewody jest zatem stwierdzenie nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdujących na tym gruncie budynków z czego wynika, iż wojewoda zobowiązany był do ustalenia, czy spełnione zostały pozytywne warunki takiego nabycia oraz czy wydaniu decyzji stwierdzającej nabycie tych praw nie stoją na przeszkodzie prawa osób trzecich.

Ustawowe zastrzeżenie nie naruszania praw osób trzecich oznacza zatem materialnoprawny warunek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, nie zaś warunek procesowy, dlatego wojewoda zobowiązany był przy wydawaniu decyzji w trybie określonym w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustalić jedynie, czy w chwili orzekania istniały prawa osób trzecich na nieruchomości będącej przedmiotem orzekania, które stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji o potwierdzeniu uwłaszczenia państwowej osoby prawnej. Przy ustaleniu braku przysługiwania praw do przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim i stwierdzeniu spełnienia pozytywnych warunków określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nastąpił skutek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z dniem 5 grudnia 1990 r., dlatego wojewoda zobowiązany był w takim przypadku wydać deklaratoryjną decyzję potwierdzającą to uwłaszczenie.

Jeżeli jednak przed wydaniem omawianej decyzji wojewody osoby trzecie zgłosiły we właściwej do tego procedurze roszczenie o uzyskanie do przedmiotowej nieruchomości stosownych praw, to rozstrzygnięcie o tym roszczeniu stanowiło procesową przeszkodę do wydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej uwłaszczenie państwowej osoby prawnej na dzień 5 grudnia 1990 r. do czasu rozstrzygnięcia o prawach osób trzecich. Natomiast niezgłoszenie przez osoby trzecie roszczeń o uzyskanie prawa do nieruchomości będącej przedmiotem orzekania przez wojewodę przed wydaniem omawianej decyzji, skutkowało brakiem procesowych przeszkód do wydania takiej decyzji. Przedmiotem omawianej decyzji w sprawie uwłaszczenia nie jest bowiem rozstrzyganie o prawach osób trzecich, lecz jedynie ocena zaistnienia ustawowo określonych warunków do tego uwłaszczenia.

Uprawnienie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej stanowi rodzaj roszczenia o przywrócenie osobie uprawnionej wywłaszczonego prawa, które to roszczenie dochodzone jest w trybie administracyjnym. Roszczeniowy charakter tego uprawnienia wynika bowiem z faktu, iż skuteczność jego zrealizowania nie jest zależna od woli organu administracji lub woli aktualnego właściciela danej nieruchomości, lecz od zaistnienia ustawowo określonych przesłanek, którą to okoliczność stwierdza wskazany przez ustawodawcę organ administracji we właściwej do tego procedurze.

Sąd podziela zatem zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/98, w której stwierdzono, że złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy jednak odrzucić pogląd zawarty w uzasadnieniu powołanej uchwały, jakoby wojewoda zobowiązany był przed wydaniem decyzji w przedmiocie uwłaszczenia państwowej osoby prawnej poinformować osoby uprawnione o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Poinformowanie to wiązałoby się bowiem nie tylko z poszukiwaniem osób uprawnionych, ale przede wszystkim z koniecznością ustalania przez wojewodę w postępowaniu uwłaszczeniowym okoliczności stanowiących o spełnieniu ustawowych przesłanek do zwrotu nieruchomości, co należy do oceny innego organu administracji w odrębnym postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej, a nie z urzędu. Brak jest zatem podstaw prawnych dla dokonywania przez wojewodę w postępowaniu uwłaszczeniowym oceny okoliczności zastrzeżonych do takiej oceny przez inny organ w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Informowanie przez wojewodę uprawnionych osób o możliwości zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej wymagałoby bowiem ustalenia przez wojewodę, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego spełnia ustawowe przesłanki do zgłoszenia wniosku o jej zwrot. W przeciwnym razie każdorazowe poszukiwanie przez wojewodę osób uprawnionych do wnioskowania o zwrot nieruchomości niezależnie od spełnienia się przesłanek do takiego zwrotu wypaczałoby ratio legis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Należy przy tym podkreślić, iż ustawowe zastrzeżenie w art. 2 ust. 1 nienaruszania praw osób trzecich dotyczy nie tylko roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, lecz każdego roszczenia o uzyskanie prawa wykluczającego uwłaszczenie na podstawie powołanego art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczność informowania przez wojewodę (przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia) osób mogących ubiegać się o prawa do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia oznaczałoby zatem ustalanie nie tylko zaistnienia przesłanek do zwrotu tej nieruchomości, lecz także zaistnienia wszelkich przesłanek, z którymi ustawodawca wiąże skutek uzyskania przy ich spełnieniu przez osoby trzecie praw do danej nieruchomości. Taka wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podważałaby jednak cel tego przepisu poprzez każdorazowe ustalanie przez wojewodę przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, czy dana nieruchomość nie mogłaby się stać przedmiotem jakichkolwiek roszczeń, aby w wyniku takiego ustalenia poszukiwać i informować uprawnione osoby o możliwości zgłoszenia wniosku o uzyskanie praw do przedmiotowej nieruchomości w określonej do tego procedurze.

Należy więc podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1731/09, iż sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji.

Odmiennych poglądów w tym zakresie formułowanych w przeszłości w sądowej praktyce orzeczniczej Sąd w niniejszej sprawie nie podziela.

Dopiero bowiem zgłoszenie praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia czyniło te osoby stronami postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli natomiast roszczenia te zostały zgłoszone po wydaniu decyzji w sprawie uwłaszczenia, to brak jest podstaw prawnych do przypisania wojewodzie naruszenia prawa w postaci pominięcia tych osób przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej, jako stron postępowania, skoro osoby te nie ujawniły swoich praw lub roszczeń przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. W takim przypadku osoby te nie są stroną postępowania uwłaszczeniowego.

Ponadto, do 1991 r. w sądowej praktyce orzeczniczej stosowania przepisów o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przyjmowano, iż zwrot nieruchomości nabytej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – jak w niniejszej sprawie - mógł być dochodzony jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, skoro przedmiotem oceny były okoliczności dopuszczalności zawarcia takiej umowy. Dopiero uchwałą z dnia 19 września 1991 r. sygn. akt III CZP 82/91 Sąd Najwyższy przyjął, iż omawiane roszczenie powinno być dochodzone w trybie administracyjnym. Tym bardziej więc nie można zarzucać w niniejszej sprawie organowi wojewódzkiemu pominięcia byłej właścicielki nieruchomości w postępowania uwłaszczeniowym, skoro przysługujące jej ewentualnie roszczenie o zwrot mogło być przez nią dochodzone przed wydaniem decyzji wojewody, o ile właścicielka ta złożyła stosowny pozew do sądu cywilnego.

Podkreślenia wymaga, iż w rozpatrywanej sprawie nie został złożony wniosek o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej w 1991 r., jak również wniosek taki nie został złożony także przed wnioskiem o wznowienie postępowania uwłaszczeniowe, co tym bardziej uzasadnia przyjęcie, iż była właścicielka nieruchomości w żaden sposób nie przejawiła w przeszłości zamiaru ubiegania się jej zwrot. Zgłoszenie wniosku o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem osób uprawnionych lecz jedynie uprawnieniem zależnym od ich woli. Niezłożenie takiego wniosku było zatem wynikiem woli osoby uprawnionej, a nie wynikiem braku wiedzy o możliwości złożenia takiego wniosku.

Sąd pierwszej instancji błędnie zatem uznał, iż w postępowaniu uwłaszczeniowym wojewoda zobowiązany był poszukiwać osób uprawnionych do poinformowania ich o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji w sprawie uwłaszczenia, skoro przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego nie jest poszukiwanie osób uprawnionych do zgłoszenia określonych roszczeń, lecz stwierdzenie spełnienia ustawowych przesłanek do uwłaszczenia państwowej osoby prawnej na dzień 5 grudnia 1990 r.

Błędna wykładnia Sądu pierwszej instancji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270), dlatego skargę kasacyjną należało uznać za usprawiedliwioną.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.