Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 314/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 90 ust. 1,3,3d,4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi Towarzystwa A S.A. w P. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie dotacji dla szkół 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 3 ust.2, i ust. 4 zdanie ostatnie i ust. 5, § 4 ust. 4, § 5 ust.2, 2. zasądza od Gminy C. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie:[...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Miasta C. Nr [...] z [...] znowelizowaną uchwałą Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) art.12 pkt 11, art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uregulowano sprawę szczegółowych zasad i wysokości udzielania, rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym posiadającym uprawnienia szkoły publicznej, szkołom i placówkom publicznym prowadzonym przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego, a także innych form wychowania przedszkolnego.

W § 1 uchwały zawarto katalog uprawnionych do dotacji placówek oświatowych określając w § 2 przewidywaną dla nich wysokość dotacji.

Zgodnie z brzmieniem § 3 uchwały warunkiem udzielenia dotacji miało być złożenie przez organ prowadzący placówkę wniosku o udzielenie dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Uchwałodawca określił w ustępie 3 tego przepisu niezbędne dane, jakie powinien zawierać złożony wniosek i zobowiązał dyrektora uprawnionej placówki w jego ustępie 4 do składania, w terminie do 5 dnia każdego miesiąca, informacji o aktualnej liczbie uczniów. W przepisie tym ustanowiono rygor w postaci wstrzymania wypłaty dotacji w dwóch przypadkach - w przypadku niedostarczenia wniosku w określonym terminie lub dostarczenia go z niepełnymi danymi (§ 3 ust. 1 uchwały) i w przypadku braku przekazania informacji o aktualnej liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, na który udzielana jest dotacja (§ 3 ust. 4). Określono nadto, iż do ustalenia wysokości planowanej liczby uczniów na rok budżetowy dotowany przyjmuje się liczbę uczniów wykazaną w Systemie Informacji Oświatowej.

W § 4 uchwały uregulowano techniczne kwestie związane z rozliczeniem dotacji, określono przypadki, w których dotacja podlega zwrotowi, a w ustępie 4 tego przepisu wskazano, iż dotacja przeznaczona jest na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki związanych z działalnością dydaktyczną i opiekuńczo - wychowawczą szkoły.

Uchwałodawca wskazał nadto w § 5 ust. 1, iż upoważnieni pracownicy Urzędu Miasta C. mogą dokonywać kontroli w zakresie sposobu wykorzystania dotacji, zgodności liczby uczniów wskazanych w informacjach ze stanem faktycznym i wiarygodności informacji przedstawianych w dokumentach składanych do Urzędu Miasta C., a określenie trybu i zasad kontroli powierzono Prezydentowi Miasta C. (w 5 ust. 2 uchwały).

W opisanej uchwale dokonano zmian poprzez uzupełnienie uprawnionych do dotacji podmiotów, uznanie za dopuszczalne w przypadku szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostka samorządowa przedłużenie terminu do złożenia wniosku o dotację, wyłączenie stosowania zapisu dotyczącego ustalania wysokości planowanej liczby uczniów na kolejny rok budżetowy według Systemu Informacji Oświatowej wobec przedszkoli oraz nałożenie na jednostki otrzymujące dotację obowiązku prowadzenia odrębnej ewidencji wydatkowanych środków z dotacji z podziałem na typ szkoły koniecznością opisania w fakturze, której szkoły dotyczy wydatek.

W dniu 15 stycznia 2010r., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) Towarzystwo A S.A. w P. skierowało do Rady Miasta C. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...]

W wezwaniu wskazano art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty jako naruszony zapisami § 3 ust. 2, ust. 5, § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 uchwały .

Uzasadniając kolejno dostrzeżone naruszenia Towarzystwo A wskazało, iż regulacja uchwały wprowadzająca rygor w postaci wstrzymania wypłaty dotacji w przypadku niedostarczenia wniosku w określonym terminie lub dostarczenia wniosku z niepełnymi danymi zawarta w § 3 ust. 2 uchwały narusza postanowienia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca upoważnił bowiem jednostkę samorządu jedynie do odmowy udzielenia dotacji w przypadku niepodania planowanej liczby uczniów w terminie do 30 września roku poprzedzającego roku udzielenia dotacji. Wzywający do usunięcia naruszenia stwierdził nadto, iż kwestionowany zapis jest niezrozumiały, gdyż wstrzymać można byłoby jedynie wypłacaną już dotację, co byłoby jednakże przekroczeniem uprawnień ustawowych.

Kwestionując słuszność zapisu § 3 ust. 5 wskazano, iż przyjmowanie liczby uczniów wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej do ustalenia wysokości planowanej liczby uczniów na rok budżetowy jest niezgodne z wolą ustawodawcy, który w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określił, iż dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych przysługują na każdego ucznia. Na poparcie prezentowanego stanowiska przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006r. sygn. akt II GSK 97/06, w którym wskazano, iż dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji liczba uczniów nie może być wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. Podkreślono nadto, iż informacje zawarte w Systemie Informacji Oświatowej mają charakter statystyczny i nie mogą stanowić podstawy do obliczenia dotacji, ani nawet do ustalania wysokości planowanej liczby uczniów.

Zakwestionowano, by dotacje udzielane szkołom mogły zostać przeznaczone, tak jak stanowi § 4 pkt 4 uchwały, na dofinansowanie działalności dydaktycznej i opiekuńczo-wychowawczej szkoły, bowiem art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty jasno określa, iż dotacja przeznaczona jest na realizację zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zapis uchwały nie jest przeto tożsamy z zapisem ustawy, a uchwały jednostek samorządu nie mogą modyfikować zapisów ustawowych.

Jako niezgodne treścią art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty uznano nadto powierzenie Prezydentowi Miasta C. uprawnień do określania trybu i zasad kontroli nad prawidłowością wykorzystywania dotacji, gdyż ustawodawca wskazał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jako upoważniony do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Powołując się na stanowisko judykatury podkreślono, iż jeżeli w ustawie zastrzeżono stanowienie w określonej sprawie do kompetencji rady gminy, to sprawa należy do wyłącznej właściwości tego organu w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1992r. sygn. akt ISA 978/90).

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, działający w imieniu organu pełnomocnik poinformował Towarzystwo A S.A., iż zakwestionowana uchwał została pozytywnie zaopiniowana przez radcę prawnego Urzędu Miasta C., a nadzór prawny [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Regionalna Izba Obrachunkowa w K. nie wniosły do niej zastrzeżeń.

Korzystając z uprawnienia do zaskarżenia aktu samorządu terytorialnego, przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Towarzystwo A S.A. wniosło skargę na uchwałę Rady Miasta w C. z dnia [...] Nr [...] domagając się stwierdzenia nieważności jej § 3 ust. 2 , ust. 4 zdanie ostatnie i ust. 5, § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 2.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdził, iż brak jest prawnego umocowania w ustawie o systemie oświaty do zastosowania sankcji wstrzymania wypłaty dotacji, tak jak zostało to uregulowane w treści § 3 ust. 2 i ust. 4 zaskarżonej uchwały. Zauważono, iż ustawodawca przewidział jedyną możliwość odmowy udzielenia dotacji w przypadku braku dostarczenia do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wniosku zawierającego planowaną liczbę uczniów. W przypadku jakichkolwiek innych braków, rygor taki nie został natomiast przewidziany. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera również upoważnienia do wstrzymywania wypłaty dotacji, a podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy.

Kwestionując regulację zawartą w § 3 ust. 5 zaskarżonego aktu podniesiono, iż jest to zapis nieprecyzyjny i niejasny, co pozostaje w sprzeczności z wymogiem stanowienia przez organu samorządowe jasnych i wyczerpujących przepisów uniemożliwiających stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Zdaniem skarżącego zapis § 3 ust. 5 określający, iż dotacja zostaje przyznana na podstawie aktualnej liczby uczniów, jednak nie większej niż liczba wskazana we wniosku o udzielenie dotacji, a do ustalenia wysokości planowanej liczby uczniów na rok budżetowy dotowany przyjmuje się liczbę uczniów wykazaną w Systemie Informacji Oświatowej nie precyzuje kto ma ustalić planowaną liczbę uczniów. Zauważono jednocześnie, iż organ prowadzący szkołę, planując liczbę uczniów na przyszły rok byłby ograniczony liczbą uczniów podaną w Systemie Informacji Oświatowej, co jednoczenie ograniczałoby uprawnienia organu prowadzącego szkołę do samodzielnego planowania na następny rok szkolny ilości uczniów uczęszczających do szkoły. Zwrócono uwagę, iż uchwała nie precyzuje, według jakiej daty należy uwzględnić dane w systemie ustalając planowaną liczbę uczniów, a może to być zarówno 30 września, 31 marca czy 10 września.

Poza zarzutem nieprecyzyjności i niejasności w stosunku do § 3 ust. 5 skarżonej uchwały podniesiono, iż jego unormowanie pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty, gdyż zgodnie z treścią wskazanego przepisu rangi ustawowej dotacja przysługuje na każdego ucznia. Zapis ten, zdaniem skarżącego, nie może być modyfikowany przez jednostkę samorządu terytorialnego w żaden sposób, natomiast tryb dotacji i jej rozliczania powinien doprowadzić do tego, by przyznawana była ona na każdego ucznia danej szkoły.

Powołano się w tym miejscu na stanowisko judykatury, gdzie podkreślano, iż podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy, bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Przywołano również stanowisko prezentowane przez Regionalna Izbę Obrachunkową w G. (uchwała z dnia 21 maja 2009r. Nr139/g116/D/09), w której wskazano, iż brak zwiększenia dotacji w przypadku zwiększenia liczby uczniów w ciągu roku budżetowego nie znajduje uzasadnienia w świetle delegacji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z ustawy o systemie oświaty.

Skarżące Towarzystwo A uznało za sprzeczne z ustawą o systemie oświaty wskazanie w treści § 4 ust. 4 uchwały Rady Miasta w C., iż dotacja przeznaczona jest na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki związanych z działalnością dydaktyczną i opiekuńczo-wychowawczą szkoły. Według skarżącego pojęcia "kształcenie" i "działalność dydaktyczna" nie są tożsame i nie można używać ich zamiennie, a art. 90 ust. 3d wyraźnie stanowi, że dotacje są przyznawane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zwrócono jednocześnie uwagę, iż upoważnienie ustawowe zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie zezwala organowi samorządu terytorialnego na decydowanie w przedmiocie przeznaczenia dotacji dla szkół.

Odnosząc się do treści § 5 ust. 2 uchwały, w której Rada Miasta C. przekazała Prezydentowi Miasta C. kompetencje do określenia trybu i zasad kontroli w zakresie sposobu wykorzystywania dotacji, zgodności liczby uczniów wykazanych w informacjach ze stanem faktycznym oraz wiarygodności informacji przedstawionych w dokumentach składanych do Urzędu Miasta w C. Towarzystwo A zakwestionowało legalność tego zapisu w zakresie, w jakim przyznana mocą art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty kompetencję organu stanowiącego przekazano organowi wykonawczemu. Powołano się tu na brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że w przypadku, gdy w innej ustawie stanowienie w określonej sprawie zastrzeżone zostało do kompetencji rady gminy, to sprawa ta należy do wyłącznej kompetencji tego organu, a więc kompetencja ta nie może być scedowana na żaden inny organ, w szczególności wójta gminy. Na poparcie swego stanowiska wskazano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 16 kwietnia 1993r. sygn. akt II SA 126/92 i z dnia 4 stycznia 1991 sygn. akt IIISA 978/90), a także uchwalę Regionalnej Izby Obrachunkowej z Ł. z dnia 26 stycznia 2009r. Nr 2/5/09.

Wykazując legitymację do złożenia skargi oświadczono, iż Towarzystwo A SA jest podmiotem prowadzącym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie miasta C. i korzystając z dotacji oświatowych posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Uchwała w zaskarżonym kształcie narusza przepisy prawa i powoduje, że skarżący pozbawiony został możliwości korzystania z dotacji w zakresie, w jakim uprawnienie to nadaje mu ustawa o systemie oświaty.

Powołano się tu na naruszenie uprawnień skarżącego poprzez wprowadzenie możliwości wstrzymania wypłaty dotacji, obliczenia liczby uczniów uprawnionych do dotacji według informacji z Systemu Informacji Oświatowej, a także poprzez zapis mówiący o przeznaczeniu dotacji na działalność dydaktyczną ograniczający uprawnienia skarżącego, co do wydatkowania środków z dotacji na kształcenie, które jest pojęciem szerszym, niż działalność dydaktyczna.

Zdaniem skarżącego, jego interes prawny wymagany do zaskarżenia uchwały Rady Miasta C. przejawia się także w prawie do zgodnego z ustawą i przejrzystego uregulowania kwestii trybu i zakresu kontroli prawidłowości wydatkowanej dotacji.

Do skargi załączono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z udzieloną na nie odpowiedzią.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Gmina Miasta C. nie zgodziła się z postawionymi przez Towarzystwo A zarzutami. Uznała za niezasadne kwestionowanie możliwości wstrzymania wypłaty dotacji, o czym stanowi § 3 ust. 2 i 4 zaskarżonego aktu, bowiem jej zdaniem regulacja ta nie uchybia treści art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a jest oczywiste, iż wstrzymanie dotacji dotyczy wyłącznie sytuacji niedostarczenia wniosku lub dostarczenia wniosku z niepełnymi danymi do dnia 30 września, a wstrzymanie dotacji następuje dopiero w następnym roku. Zaznaczono jednocześnie, iż zaskarżony przepis w § 3 ust. 4 uchwały wprowadzający obowiązek składania comiesięcznej informacji o aktualnej liczbie uczniów miał na celu wyeliminowanie przypadków finansowania kształcenia osób, które w rzeczywistości nie są już uczniami. Przyjęte rozwiązanie miało na celu zapewnienie racjonalnego i zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy wydatkowania środków publicznych i nie wykracza poza delegację ustawową.

Gmina stwierdziła, iż przyjęte w kwestionowanym w § 3 ust 5 uchwały rozwiązanie należy uznać za zgodne z prawem i delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Powołano się tu na zapis art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004r. ustawy o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463), według którego dane o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków są aktualizowane i przekazywane zgodnie ze stanem na dzień 30 września. Termin ten jest więc tożsamy ze wskazanym w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a więc zarzut, iż w § 3 ust. 5 nie sprecyzowano daty, według której ustalana jest liczba uczniów trzeba uznać za chybiony.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego treści § 4 ust. 4 uchwały Gmina wskazała, iż zapis ten stanowi doprecyzowanie przez organ stanowiący zasad wykorzystywania i sposobu rozliczania dotacji. Zgodnie z art. 90 ustawy o systemie oświaty dotacje otrzymują m.in. szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkoły publicznej, a nie ich organy prowadzące. W rzeczywistości osoby fizyczne i prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego prowadzą często kilka różnych szkół, a kwestionowany zapis wprowadza wymóg prowadzenia odrębnej ewidencji wydatkowanych środków przez każdą z tych szkół.

Dokonując wykładni celowościowej zapisu zawartego w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały organ samorządowy stwierdził, iż zawarta tam podstawa do określenia przez Prezydenta Miasta C. trybu i zasad kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji ma jedynie na celu zapewnienie jednolitych zasad jej przeprowadzania we wszystkich jednostkach uzyskujących dotację z budżetu gminy.

W dodatkowym piśmie procesowym skarżące Towarzystwo A odniosło się do twierdzeń przedstawionych w odpowiedzi na skargę kwestionując, by § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób oczywisty stanowił o wstrzymaniu dotacji dopiero w następnym roku. Nie zgodzono się również z poglądem Gminy, by art. 8 ustawy z dnia 19 lutego 2004r o systemie informacji oświatowej wskazywał wyłącznie termin 30 września, a zatem termin tożsamy ze wskazanym w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Podniesiono, iż usprawiedliwieniem dla konkretnego zapisu uchwały nie może być konieczność zapewnienia prawidłowego wyliczenia subwencji.

Skarżący nie zgodził się nadto ze stanowiskiem organu, by zapis § 4 ust. 4 uchwały mógł być potraktowany, jako doprecyzowanie sposobu rozliczania dotacji, bowiem określił on sposób przeznaczenia dotacji, co zostało wyczerpująco dokonane w ustawie o systemie oświaty, a delegacja ustawowa nie zawiera upoważnienia do określania sposobu przeznaczenia dotacji.

Jako nie trafną uznano także argumentację odnoszącą się do § 5 ust. 2 uchwały, gdyż zdaniem skarżącego kontrola prawidłowość wykorzystania dotacji odbywa się na podstawie ustawy o systemie oświaty, ze szczególnym uwzględnieniem zapisów art. 90 ust. 3f-g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Są zatem właściwe również do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie działają jednakże z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości.

Wśród uprawnionych do wniesienia skargi na akt samorządu terytorialnego podmiotów wymienić można bezspornie wojewodów. Uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego w ustawach ustrojowych przyznane zostało także innym podmiotom. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591) określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że uchwała w przedmiocie szczegółowych zasad i wysokości udzielania, rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym posiadającym uprawnienia szkoły publicznej, szkołom i placówkom publicznym prowadzonym przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego, a także innych form wychowania przedszkolnego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej.

Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wymóg ten obliguje zatem sąd administracyjny do zbadania warunku formalnoprawnego, a to do skontrolowania istnienia "uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia".

Jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem skargi Towarzystwo A SA z siedzibą w P. wyczerpało tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy pismo z dnia 15 stycznia 2010r. Skargę wniesiono w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej skarżących.

Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie i nie mają do niej zastosowania ani przepis art. 28 ani też przepis art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego ani też art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a ma bowiem charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie sądowoadministarcyjne, s. 124).

Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex, nr 80699). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącym bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone uchwałą Rady Miasta w C. z dnia [...] Nr[...].

Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w jej art. 90 ust. 3 dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustęp czwarty przywoływanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Zgodzić się przyjdzie przeto z twierdzeniem zawartym skardze, iż jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie miasta C., skarżące Towarzystwo ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

Zważyć przyjdzie na wstępie, iż zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] znowelizowana uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad i wysokości udzielania, rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym posiadającym uprawnienia szkoły publicznej, szkołom i placówkom publicznym prowadzonym przez osoby fizyczne lub prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego, a także innych form wychowania przedszkolnego zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym tekst jednolity - Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych są wskazane w postawie prawnej kontrolowanej uchwały przepisy art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)

Zgodnie z brzmieniem drugiej z wymienionych norm prawnych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji przeznaczonych dla m.in. szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W zakresie interpretacji delegacji ustawowej określonej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty istnieje utrwalone stanowisko sądów administracyjnych. Wywieść można z niego jednoznacznie, iż upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Pojęcie rozliczanie, użyte przez ustawodawcę, rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Innymi słowy, ciężar tego zagadnienia położony jest na obieg informacji o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba uczniów danej jednostki. Stanowisko to w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznający niniejszą sprawę. Przywołać tu można uzasadnienie wyroku z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II SA/Ke 30/09. (Lex nr 509683), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że "tryb udzielania ma znaczenie bardziej techniczne i nie może zaś obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych". (por. nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 42/10 z dnia 15 kwietnia 2010r., czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009r. sygn. akt I SA/Kr 683/09 publ. w internecie).

Odnosząc się zatem do zakwestionowanej w skardze regulacji dotyczącej możliwości zastosowania, wobec adresata dotacji, sankcji w postaci jej wstrzymania w przypadku niedostarczenia wniosku w określonym terminie, a także w przypadku braku informacji o aktualnej liczbie uczniów według stanu na dzień 1 dnia miesiąca, po 5 dniu tego miesiąca Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż jest to sankcja, która nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały, a także pozostaje w sprzeczności z regulacją zamieszczoną w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Jedynym bowiem warunkiem nieudzielenia dotacji (a nie jej wstrzymania, czego nie przewiduje ani ustawa o systemie oświaty, ani ustawa dnia 25 czerwca 2005r. o finansach publicznych - Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczną szkołę organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczbę uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Zauważyć natomiast przyjdzie, iż zgodnie z treścią § 3 ust. 3 kontrolowanej uchwały uchwałodawca wymaga od beneficjenta przedstawienia 9 różnych rodzajów danych. Stwierdzenie zatem, iż dostarczenie wniosku z niepełnymi danymi powoduje wstrzymanie dotacji, jak uczyniono to w treści § 3 ust. 2 uchwały pozwala przyjąć, iż brak każdego rodzaju danych wymienionych w ustępie 3 pociąga za sobą rygor wstrzymania dotacji. Użyte w upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, pojęcie "tryb", nie może być jednak mylone z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie jak warunki konieczne. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać, nie upoważniając do zajmowania stanowiska w kwestii uprawnienia do dotacji ze względu na braki formalne wniosku. Organ samorządu terytorialnego nie jest bowiem uprawniony do przyznawania prawa do dotacji, skoro prawo to wynika z ustawy o systemie oświaty, a jedynie do realizacji tego prawa przez udzielanie dotacji w warunkach określonych w ustawie i uchwale rady gminy.

W konsekwencji powyższego zapisy zawarte w § 3 ust. 2 i ust. 4 zd. ostatnie powinny być uznane za obejście prawa prowadzące do naruszenia ustawowych uprawnień podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej. Natomiast żadna z dopuszczalnych metod interpretacyjnych nie mogłaby doprowadzić do odczytania analizowanej normy, jako zgodnej z upoważnieniem ustawowym, tak jak dokonała tego Gmina w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko skarżącego, co do treści § 5 ust. 2 kontrolowanego aktu. Norma ta koliduje bowiem bezspornie z kompetencjami rady gminy przyznanymi na mocy art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej ustalać bowiem może wyłącznie organ prowadzący szkołę, nie posiadając upoważnienia do przekazywania tej kompetencji innym organom.

W § 5 ust. 2 kontrolowanego aktu doszło zatem do sui generis subdelegacji kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 46; czy też T. Bińczycka-Majewska, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 1999 r., III RN 25/99, OSP 2002, nr 4, poz. 48) tak jak nie jest dopuszczalne w państwie prawnym zamieszczanie w rozporządzeniu, jako akcie wykonawczym, upoważnienia do podejmowania określonych działań przez inny podmiot i wyposażanie go w kompetencje wykonawcze, tak też nie jest to dopuszczalne w uchwałach organów samorządu terytorialnego. Jeżeli akt o randze ustawy zawiera upoważnienie do stanowienia prawa, określa organ właściwy do wydania tego aktu i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące jego treści. Regulacja na poziomie aktu wykonawczego nie może przekazywać powierzonych kompetencji innym podmiotom.

Jako uchybiające prawu uznano przeto powierzenie organowi wykonawczemu Gminy kompetencji przyznanych jej organowi stanowiącemu, co do ustalana trybu i zakresu kontroli wykorzystywania dotacji, o czym mowa w § 5 ust. 2 uchwały Rady Miasta C.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługuje także kolejny zarzut postawiony w skardze. Skarżący słusznie bowiem uznał, że organ gminy ustalający tryb i udzielania i rozliczania dotacji nie może uzależniać udzielanej dotacji od nieprzewidzianych w ustawie danych statystycznych.

Przywołać tu można przykładowo stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny zajęte w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 97/06 (publ. System informatyczny LEX nr 265689), w którym stwierdzono, że wadliwe i nie przewidziane w ustawie o systemie oświaty jest odwołanie się w uchwale do bliżej nieokreślonego sprawozdania o liczbie uczniów składanego w Głównym Urzędzie Statystycznym. Natomiast podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy jedynie do planowania dotacji na rok następny.

W regulacji zawartej w § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały wskazuje się, iż dotacja przyznawana jest na podstawie aktualnej liczby uczniów, jednakże nie większej niż wykazanej we wniosku o udzielenie dotacji, a wysokość planowanej liczby uczniów na rok budżetowy dotowany przyjmuje się według danych wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej (bez sprecyzowania zakresu tych danych).

Po myśli ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 z późn. zm.), system ten służy do uzyskiwania danych niezbędnych do prowadzenia polityki edukacyjnej państwa, podnoszenia jakości i upowszechniania edukacji oraz do usprawniania finansowania zadań oświatowych. Zgodnie z treścią jej art. 3 ust. 1 i 2 System informacji oświatowej obejmuje bazy danych oświatowych, w skład których wchodzą m.in. zbiór danych, o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego. W art. 8 wskazano, iż dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 31 marca i dzień 30 września każdego roku.

Zaskarżona uchwała nie określa, według której daty (30 września, 31 marca) należy uwzględnić liczbę uczniów rozliczając dotację. Nawet, gdyby uznać za słuszne twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, iż z zapisu § 3 ust. 5 można wywnioskować, że chodzi o liczbę uczniów na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, to i tak konstrukcja tej normy prawnej całkowicie zaprzecza ustawie, która mówi, że dotacja przysługuje na każdego ucznia. Oceniana regulacja zakłada bowiem, że dotacja przyznawana jest dla liczby uczniów nie większej niż we wniosku o udzielenie dotacji, przy jednoczesnym założeniu, że liczba uczniów w dniu 30 września danego roku określona w Systemie Informacji Oświatowej jest górną granicą wysokości dotacji na następny rok. W analizowanej sytuacji prawo do otrzymania dotacji zostało zatem ograniczone poprzez wprowadzenie zastrzeżenia, że dotacja udzielana jest na uczniów, których liczba nie może być wyższa niż wykazana w Systemie Informacji Oświatowej, mimo iż rzeczywista liczba uczniów w kolejnych miesiącach może być wyższa, co w świetle ustawowego zapisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (dotacje przysługują na każdego ucznia) nie może się ostać. Rzeczywista liczba uczniów szkoły pobierającej dotację nie ma bowiem po myśli § 3 ust.5 uchwały wpływu na wysokość subwencji.

Zakaz ograniczania prawa do dotacji potwierdzony jest w licznych wyrokach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 30/09) stwierdził, że podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Można w ślad za stroną skarżącą przytoczyć także tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 97/06 (Lex nr 265689), który stwierdził, iż “z przepisów art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, w więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego wolę udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej", jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 42/10 z dnia 15 kwietnia 2010r.

Odpowiadając natomiast na argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powtórnie zwraca uwagę, iż kontrolowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, podlega ścisłej wykładni językowej, tym samym zawarte w nim zapisy nie mogą być interpretowane jako wyraz "zapewnienia racjonalnego i zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy wydatkowania środków publicznych". Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, w drodze wykładni celowościowej .

Dokonując oceny legalności zakwestionowanego w skardze zapisu § 4 ust. 4 uchwały Rady Miasta w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne zwrócić uwagę, iż w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty wyraźnie sprecyzował cel na jaki mogą być wykorzystywane dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych. Mogą one zostać przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz możliwości ich wykorzystywania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Tymczasem lokalny prawodawca działający na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w § 4 ust. 4 uchwały ponownie dokonał uregulowania przedmiotu, który jak wynika z przytoczonego art. 90 ust. 3d ustawy, został już uregulowany, przy czym uczynił to w sposób odmienny, od tego treści tego przepisu. Stwierdził bowiem, iż dotacja przeznaczona jest na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki związanych z działalnością dydaktyczna i opiekuńczo-wychowawczą szkoły. Tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne, jako sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje, iż za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003r sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 niepublikowany i z dnia 19 sierpnia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 508/02 niepublikowany oraz z dnia 14 października 1999r. sygn. akt Sa/Wr 1179/98 publ. OSS 2000/1/17).

Jak wcześniej zauważono organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest bowiem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Jak z powyższego wynika przepis § 4 ust. 4 uchwały w sposób istotny narusza art. 90 ust. 3d ustawy.

Przyjedzie zatem zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ nadzoru, iż przyjętymi w zaskarżonej części uchwały unormowaniami Rada Miasta w C. naruszyła obowiązujący porządek prawny.

Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, po myśli której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, należało dojść do przekonania, iż istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie przez aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Zważyć przyjdzie bowiem, iż zakres przedmiotowy samodzielności działania organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych, a prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta C. Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] w zaskarżonej części, nie orzekając na podstawie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania tego aktu, jako, że stanowi on akt prawa miejscowego i wszedł on już w życie, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

.