Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 843/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia "Regulaminu cmentarza w [...] przy ul. [...]" stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r. (zwanym też dalej "Zarządzeniem") w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu cmentarza w [...] przy ul. [...]" (zwanego też dalej "Regulaminem") Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "Organ") – powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.k.") w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej w skrócie "u.s.g.") – zarządził, co następuje:

§ 1. Zatwierdzić "Regulamin cmentarza w [...] przy ul. [...]" stanowiący załącznik nr [...] do niniejszego zarządzenia.

§ 2. Wykonanie zarządzenia powierza się Zarządowi Miejskiego Zakładu [...] Sp. z o.o. w [...].

§ 3. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") – działając w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – wniósł skargę na Zarządzenie, zarzucając mu istotne naruszenie prawa materialnego:

- art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. przez przekroczenie kompetencji prawotwórczych z nich wynikających i uregulowanie materii należącej do wyłącznej kompetencji Rady Gminy w formie zarządzenia Prezydenta Miasta;

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296; dalej w skrócie "u.o.a.n.") w zw. z art. 88 Konstytucji RP, przez zaniechanie opublikowania aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winien być on opublikowany i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

Wskazując na powyższe uchybienia Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia i załącznika do niego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jako podstawę prawną Zarządzenia wskazano art. 13 ust. 2 u.g.k. w zw. z art. 26 ust. 1 u.s.g. Jednakże – zdaniem Skarżącego – przyjęty przez Prezydenta Miasta tryb ustanowienia regulaminu cmentarza jest pozbawiony podstawy prawnej. Cmentarze stanowią niewątpliwie urządzenia użyteczności publicznej. Art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zawiera kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do urządzeń użyteczności publicznej zasad i trybu korzystania z nich. Oznacza to, że wprowadzanie reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które korzystają z urządzeń użyteczności publicznej, jest wyłącznym uprawnieniem rady gminy. Akt regulujący zasady korzystania z cmentarzy stanowi akt prawa miejscowego (niezależnie od nazwy tego aktu) – taki pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym.

W ocenie Skarżącego, w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta "zawłaszczył sobie" kompetencje Rady Miejskiej i zarządzeniem wprowadził reguły, które stanowią prawo miejscowe. Treść Regulaminu mieści się w zakresie "zasad i trybu korzystania" z gminnych urządzeń użyteczności publicznej, wobec czego winien być uchwalony zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g., w myśl którego wyłączną kompetencje prawotwórczą na terenie gminy posiada jej rada. Skarżone Zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż art. 26 ust. 1 u.s.g. ani art. 13 ust. 2 u.g.k. nie dają podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Te ostatnie organ wykonawczy może tworzyć tylko, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają mu taką kompetencję. Powierzenie administrowania cmentarzem spółce miejskiej nie zwalnia organów gminy z obowiązku stanowienia zasad korzystania z niego w formie przewidzianej prawem. Zastosowanie nieprawidłowego trybu stanowienia aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa.

Zdaniem autora skargi Prezydent Miasta przypisał sobie uprawnienia prawodawcze Rady Miejskiej i wydał zarządzenie, które w istocie stanowi akt prawa miejscowego. W ten sposób pogwałcono porządek aktów prawnych wynikający z wzajemnej relacji art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 41 u.s.g. Wydane zarządzenie zawiera wszelkie elementy należne aktom prawa miejscowego. Jest skierowane do ogółu obywateli danej gminy, zawiera normy generalne i abstrakcyjne oraz regulacje odnoszące się nie tylko do zasad funkcjonowania administracji podporządkowanej organowi wydającemu akt. Powyższe przesądza o charakterze aktu jako prawa miejscowego. W badanej sprawie, przyjęty tryb stanowienia aktu prawa miejscowego jest wysoce nieprawidłowy, wobec czego zaskarżone Zarządzenie winno być unieważnione.

Niezależnie od powyższego, Prokurator podniósł, że ustawodawca wprowadził procedury w odniesieniu do aktu prawa miejscowego, w zakresie jego ogłoszenia i określenia terminu wejścia w życie. Warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.). Kwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta, jako akt prawa miejscowego, winno być opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazywać co najmniej 14-dniowy termin wejścia w życie od momentu publikacji. Nie zachowanie tego wymagania czyni akt nieważnym.

W ocenie Skarżącego, niezależnie od wskazanych nieprawidłowości, tekst Regulaminu zawiera szereg zapisów, które są niezgodne z różnymi przepisami. W szczególności szereg uregulowań stanowi dosłowne przepisanie odpowiednich artykułów z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473), co narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; zwanych dalej w skrócie "ZTP"). Naruszeniem prawa jest także ustalenie w Regulaminie (w § 7 ust. 6 i § 9) zasad odpowiedzialności cywilnej za szkody, gdyż stanowi to przekroczenie ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Podobnie w zakresie ustalenia zakazów obowiązujących na terenie cmentarza – § 8 Regulaminu. Także ta materia jest uregulowana innymi przepisami, w szczególności Kodeksu wykroczeń, i jej ponowne regulowanie stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów regulujących zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc w uzasadnieniu, w pierwszej kolejności, że tryb ustanowienia Regulaminu jest zgodny z prawem. Zdaniem Organu, Regulamin przyjęty przez Spółkę i zatwierdzony przez Prezydenta Miasta stanowi wzorzec umowny w rozumieniu art. 384 i n. k.c., który nie ma charakteru normatywnego, co wynika z zamkniętego katalogu źródeł prawa w Konstytucji. Przepisy dotyczące wzorców umownych mają zastosowanie do regulaminów wydanych na podstawie art. 13 u.g.k. Zatwierdzenie Regulaminu przez Prezydenta Miasta zaskarżonym zarządzeniem nie zmienia nienormatywnego charakteru tego regulaminu. Taki jego charakter potwierdziła Najwyższa Izba Kontroli, która kontrolując zarządzanie cmentarzem komunalnym, po zapoznaniu się z treścią ww. regulaminu, stwierdziła, że został on wprowadzony niezgodnie z przepisami art. 13 ust. 1 i 2 u.g.k. Wobec powyższego NIK zaleciła podjęcie działań mających na celu wprowadzenie regulaminu w sposób spełniający wymogi ww. przepisów.

Organ podkreślił, że uprawnienie do zatwierdzenia regulaminu przez Prezydenta Miasta wynika wprost z art. 13 ust. 2 u.g.k. Prezydent Miasta, wydając zarządzenie będące przedmiotem skargi, nie zawłaszczył sobie kompetencji rady gminy, jak chce tego Skarżący, gdyż Regulamin nie stanowi prawa miejscowego, jego zakres przedmiotowy, zarówno w ocenie Organu, jak i Najwyższej Izby Kontroli, wskazuje, że jest to regulamin usług cmentarnych, a jego zatwierdzenie mieści się w ramach czynności związanych z zarządzaniem cmentarzem komunalnym.

Wobec powyższego, zdaniem Organu, zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 88 Konstytucji RP są chybione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Organ stwierdził, że:

- postanowienia Regulaminu nie zawierają powtórzeń regulacji zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a jedynie się do niej odwołują – § 5 ust. 1. Poza tym § 118 ZTP nie ma zastosowania do regulaminu usług cmentarnych wydanego przez Spółkę, z uwagi na jego nienormatywny charakter, zatem zarzut naruszenia ww. przepisu przy stanowieniu Regulaminu jest niezasadny;

- ustalenie zasad odpowiedzialności cywilnej w regulaminie usług cmentarnych, będącym wzorcem umownym, nie narusza prawa;

- wymagania co do treści regulaminu, wskazane w art. 13 u.g.k., tworzą jedynie jego standard minimalny; nie ma przeszkód, aby regulaminy zawierały także inne kwestie normujące relacje między zakładem, a jego destynatariuszami, co wynika wprost z istoty regulaminów. Wprowadzenie zatem w regulaminie nakazów lub zakazów określonego zachowania się osób korzystających z usług cmentarnych jest dopuszczalne. Ubocznie organ wskazał, że wprowadzenie nakazów lub zakazów określonego zachowania się osób obejmuje również treść aktów prawa miejscowego; zakazy i nakazy zawarte w treści aktu prawa miejscowego mogą mieścić się w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń, nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi przewidzianymi w Kodeksie wykroczeń. Wobec powyższego zarzut dotyczący uregulowania w Regulaminie materii z Kodeksu wykroczeń z przekroczeniem ustawowego uregulowania jest niezasadny.

Niezależnie od powyższego Organ wywiódł, że w świetle aktualnego orzecznictwa możliwe jest zaskarżenie samego zarządzenia zatwierdzającego regulamin, nie jest natomiast możliwe zaskarżenie załącznika do tego zarządzenia, obejmującego regulamin świadczenia usług przez spółkę. Regulamin ten wydawany jest bowiem przez przedsiębiorcę, a nie przez gminę, i nie dotyczy przy tym spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zatem wniosek o stwierdzenie nieważności załącznika do Zarządzenia winien – w ocenie Organu – zostać oddalony.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu cmentarza w [...] przy ul. [...]", Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawę prawną wydania Zarządzenia wskazano w jego treści art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.; w skrócie "u.g.k.") w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; w skrócie "u.s.g.").

Gospodarka komunalna – wzmiankowana w tytule przywołanej wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. – obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.). Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego ("j.s.t.") w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 u.g.k.). Spółkom z udziałem j.s.t. został poświęcony rozdział 3 ustawy o gospodarce komunalnej, w tym jej art. 13 – wskazany w podstawie prawnej Zarządzenia – w myśl którego spółka określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług (ust. 1). Regulamin ten (jego zmiany) obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek (ust. 2). Zgodnie z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Cytowany art. 13 u.g.k. dotyczy opracowywania i wprowadzania w życie regulaminu świadczenia usług publicznych określonego rodzaju. W doktrynie zauważa się, że użyte w art. 13 ust. 1 u.g.k. pojęcie "usług publicznych" nie ma samodzielnego znaczenia normatywnego, lecz że należy je interpretować w kontekście art. 1 ust. 2 u.g.k. – a zatem jako usługi o charakterze użyteczności publicznej – natomiast owa rozbieżność terminologiczna jest niczym innym, jak tylko skutkiem braku konsekwencji ustawodawcy w zachowaniu niezbędnej precyzji aktu prawnego w zakresie stosowanych pojęć ustawowych (tak C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.1. do art. 13). Jeśli zaś idzie o treść regulaminu, o który mowa w art. 13 u.g.k., to z jednej strony winien on określać zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez daną spółkę, a z drugiej – obowiązki spółki wobec odbiorców tych usług.

W ocenie Sądu kluczowym zagadnieniem w kontrolowanej sprawie jest nie to, na czym swą uwagę skoncentrował Organ w odpowiedzi na skargę – a mianowicie, jaki jest charakter prawny regulaminu, o którym mowa w art. 13 u.g.k. (w szczególności: czy jest on nienormatywnym wzorcem umownym w cywilistycznym znaczeniu) – lecz to, czy Regulamin zatwierdzony zaskarżonym Zarządzeniem jest rzeczywiście aktem, o jakim mowa w przepisach art. 13 u.g.k., a jeśli tak, to czy swą treścią nie wykracza on poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w tych przepisach.

W ocenie Sądu, nawet jeśliby uznać, że inkryminowany Regulamin miał być w założeniu aktem, o jakim mowa w art. 13 u.g.k. (o czym może świadczyć fakt zastosowanie procedury określonej w tych przepisach), to z uwagi na jego treść, z pewnością wykracza ona poza przedmiot i ramy delegacji ustawowej wynikające z art. 13 ust. 1 u.g.k.

Po pierwsze, już z brzmienia tytułu analizowanego aktu ("Regulamin cmentarza w [...] przy ul. [...] w [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]") wynika, że nie jest to regulamin świadczenia usług określonego rodzaju (w szczególności "usług cmentarnych", o których wspomina się w odpowiedzi na skargę), lecz regulamin określonego obiektu – cmentarza (komunalnego) w [...] przy ul. [...]. Potwierdza to treść preambuły zamieszczonej w Regulaminie, w której nie ma mowy o świadczeniu jakichkolwiek usług, lecz o właściwym sposobie korzystania z obiektu cmentarnego, tj. o pożądanym sposobie zachowania się osób odwiedzających cmentarz (wstępujących na jego teren), a mianowicie: "W celu umożliwienia oddawania należytej czci zmarłym oraz zapewnienia porządku i utrzymania właściwego stanu estetycznego cmentarza prosi się osoby przebywające na tym terenie o właściwą troskę o cmentarz wraz z jego urządzeniami oraz zaleca się stosowanie poniższego regulaminu." Podobnie w § 1 Regulaminu nie wspomina się o świadczeniu usług cmentarnych, lecz o "użytkowaniu cmentarza". Nie ulega przy tym wątpliwości, że cmentarz komunalny jest gminnym obiektem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (zaliczanym niekiedy w doktrynie do węższej grupy "obiektów i urządzeń sakralnych i funeralnych" – tak M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Warszawa 2013, s. 137).

Po drugie, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.k. jednym z istotnych elementów regulaminu, o jakim mowa w tym przepisie, powinno być określenie obowiązków spółki świadczącej usługi publiczne wobec odbiorców tych usług. Tymczasem, choć w Regulaminie wskazuje się konkretną spółkę (Miejski Zakład [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]; zwaną też dalej "Spółką"), to nie jako "usługodawcę", lecz "właściciela cmentarza" (zob. § 1 Regulaminu), w dodatku – co tu najistotniejsze – bez wyszczególnienia jakichkolwiek obowiązków, które obciążałyby Spółkę wobec odbiorców usług (notabene: usług, które w żaden sposób w Regulaminie nie zostały określone, wymienione, ani scharakteryzowane).

Zamiast tego – po trzecie – w Regulaminie znalazło się szereg postanowień, które można określić zbiorczym terminem "zasad korzystania" z obiektów i urządzeń cmentarnych. Chodzi tu w szczególności o postanowienia zawarte w:

- § 2 Regulaminu, w brzmieniu: "1. Przebywanie na terenie cmentarza odbywać się może tylko w godzinach jego otwarcia.

2. Wprowadza się następujące godziny otwarcia cmentarza:

1) w okresie od 4 listopada do 31 marca w godz. od 7.00 do 19.00;

2) w okresie od 1 kwietnia do 30 października w godz. od 7.00 do 21.00

3) w okresie od 31 października do 3 listopada całodobowo

3. Zamknięcie bram cmentarnych po godzinach określonych w ust.1 następuje bez powiadamiania."

- § 8 Regulaminu, w brzmieniu: "1. Na terenie cmentarza bezwzględnie zakazuje się:

1) zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca,

2) wprowadzania zwierząt za wyjątkiem psów służb mundurowych przy wykonywaniu ich zadań oraz psów asystujących w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

3) wjazdu rowerami, motocyklami z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1.

2. Uzgodnienia z Właścicielem cmentarza wymaga:

1) wykonywanie prac kamieniarskich i budowlanych oraz wjeżdżania pojazdów mechanicznych,

2) sadzenie drzew i krzewów,

3) ustawianie ławek, płotków, ogrodzeń,

4) utwardzenie terenu."

Nie ulega wątpliwości, że normy zakodowane w przywołanych postanowieniach Regulaminu adresowane są do nieograniczonego kręgu osób odwiedzających cmentarz i dotyczą nieograniczonej liczby powtarzalnych sytuacji – mają więc charakter generalny i abstrakcyjny. Regulamin zatwierdzony przez Prezydenta Miasta jest więc w istocie aktem normatywnym zawierającym normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – co wyczerpuje definicję aktu prawa miejscowego. Charakter normatywny aktu oznacza bowiem, że akt taki wyznacza adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75).

Po czwarte, "w sprawach nieuregulowanych" Regulamin (zob. § 10) nie odsyła do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145; w skrócie "k.c.") – którego to odesłania można by się spodziewać, o ile analizowany akt rzeczywiście, jak twierdzi Organ, miałby stanowić wzorzec umowny w rozumieniu art. 384 k.c. – a jedynie do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1473).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że Regulamin zatwierdzony Zarządzeniem w istotnej mierze wykazuje cechy aktu, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – tj. aktu normującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (tu: z cmentarza komunalnego) – będącego aktem prawa miejscowego. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. o sygn. akt I OSK 669/06 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania powszechnie obowiązującą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z zasadą wysłowioną w art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały, rada gminy. (Jedynie wyjątkowo, w dopuszczonym w art. 41 ust. 2 u.s.g. "przypadku niecierpiącym zwłoki" – który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził – przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia). Akty te – w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżony akt wprowadzający ("zatwierdzający") Regulamin, który w istotnej mierze normuje materię określoną w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a więc jest w istocie aktem prawa miejscowego, powinien:

i) zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. zostać uchwalony przez Radę Miejską [...] (zwaną też dalej "Radą Miejską");

a ponadto – stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. – jak każdy tego rodzaju akt, powinien:

ii) zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

iii) przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni.

W niniejszej sprawie żaden z tych wymogów nie został dochowany. Kontrolowany akt (Zarządzenie), będący w istocie aktem prawa miejscowego, został bowiem wydany przez Prezydenta Miasta, a nie przez Radę Miejską Ponadto zawiera postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 3 stanowi, że "Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia" – a więc bez wymaganego w takim przypadku ogłoszenia w dzienniku urzędowym i bez zachowania vacatio legis. Wszystkie te uchybienia skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności Zarządzenia, jako sprzecznego z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g.

Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna, chyba że – jak stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g. – naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Nie ulega wątpliwości, że akt organu gminy wykazujący cechy aktu prawa miejscowego:

- wydany przez niewłaściwy organ – tu: przez Prezydenta Miasta zamiast przez Radę Miejską – jest nieważny jako sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., tj. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g.;

- zawierający postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) aktów prawa miejscowego, skutkiem czego nie zostaje przekazany do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważny jako sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., tj. z wyżej przywołanymi przepisami normującymi publikację takich aktów. Przy tym nieważność ta odnosi się nie tylko do postanowień aktu sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości tego aktu, jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co expressis verbis wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Okoliczność, że już sam fakt wydania zaskarżonego aktu przez niewłaściwy organ gminy, a także jego nieopublikowanie w dzienniku urzędowym, przesądzają konieczność stwierdzenia jej nieważności, czyni zbędną merytoryczną ocenę pozostałych zarzutów skargi (por. wyrok WSA z 10.01.2019 r., IV SA/Wa 2699/18, CBOSA; por. też odpowiednio: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145), ogniskujących się wokół twierdzenia, że "tekst regulaminu zawiera szereg zapisów które są niezgodne z różnym przepisami". Dlatego jedynie ubocznie godzi się zauważyć, że rzeczywiście:

- w świetle dyrektywy wynikającej z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP – zakotwiczonej w art. 94 Konstytucji RP – w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego;

- rada gminy na podstawie regulacji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie jest uprawniona do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną lub karną (por. M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Warszawa 2013, s. 161–162, i tam przywołane orzecznictwo sądowe).

Odnosząc się na koniec do zawartego w odpowiedzi na skargę nawiązania do wystąpienia pokontrolnego NIK Delegatury w [...] z [...] marca 2016 r. (znak: [...]), należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie nie jest związany ani nie podziela wyrażonego w tym wystąpieniu poglądu (ss. 2 i 11), jakoby właściwym trybem wprowadzenia regulaminu cmentarza komunalnego był tryb przewidziany w art. 13 u.g.k. W ocenie Sądu żaden przepis ustawowy nie przyznaje wójtom, burmistrzom, prezydentom miast kompetencji do stanowienia przepisów w zakresie regulaminów cmentarzy komunalnych (por. wyrok NSA z 06.10.2009 r., I OSK 252/09, CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonego Zarządzenia w całości.