Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1192/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18, art. 34 par. 5 w zw. z art. 33 par. 1 pkt 3, pkt 8 i pkt 10
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] marca 2016 r., znak: Nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz art. 18, art. 34 § 5 w zw. z art. 33 § 1 pkt 3, pkt 8 i pkt 10 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka), reprezentowanej przez radcę prawnego M. P. z Kancelarii Radcowskiej [...]., na postanowienie Starosty [...] (dalej: organ I instancji) z [...] listopada 2015r. znak: [...] w sprawie oddalenia zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

W postanowieniu z [...] marca 2016 r. SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W postanowieniu z [...] listopada 2015r. znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., orzekł o oddaleniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowiązanego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W motywach rozstrzygnięcia podano, że organ egzekucyjny - Starosta [...], będący jednocześnie wierzycielem, prowadzi wobec [...] sp. z o.o. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu egzekucyjnego nr [...] z [...] października 2015 r. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję znak: [...] o cofnięciu spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], udzielonego w decyzji tego organu z [...] grudnia 2013 r. znak: [...], bez odszkodowania. Jednocześnie organ nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W piśmie z 12 listopada 2015r. [...] sp. z o.o. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej oparte na podstawie art. 33 § 1 pkt 3, pkt 8 i pkt 10 u.p.e.a. Organ uznał, że pismo zawierające zarzuty spełnia wymogi formalne co do treści i zostało wniesione w terminie tj. w okresie 7 dni od daty 9 listopada 2015 r. tj. daty doręczenia tytułu wykonawczego. Starosta [...] uznał, że z uwagi na to, że organ egzekucyjny oraz wierzyciel są tożsamymi podmiotami, nie istnieje obowiązek uzyskania przez organ administracyjny stanowiska wierzyciela w zakresie wnoszonych zarzutów, o którym mowa w art. 34 § 1 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów spółki organ uznał, że w treści tytułu wykonawczego egzekwowany obowiązek został określony prawidłowo. Ponadto stwierdził, że zarzut wskazany w art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. może dotyczyć tylko i wyłącznie rozbieżności pomiędzy treścią obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego orzeczeniem stanowiącym podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Organ przyznał, że źródłem obowiązku jest art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Jednakże zarzut, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. powinien być interpretowany ściśle według jego literalnej wykładni. Katalog podstaw do wniesienia zarzutów jest zaś zamknięty, co oznacza, że zarzuty nie mogą być wnoszone w oderwaniu od ściśle określonych przesłanek. Dlatego też organ uznał ten zarzut za bezpodstawny.

Za nieuzasadniony uznany został również zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego poprzez zastosowanie wykonawstwa zastępczego niepoprzedzonego grzywną w celu przymuszenia. Zdaniem organu, zobowiązany niesłusznie stawia zasadę nieuciążliwości środka egzekucyjnego ponad zasadę celowości, gdy tymczasem zasady te powinny być zrównoważone. Organ wyjaśnił, że nie był zobowiązany do zastosowania grzywny w sytuacji, gdy środek ten został uznany w okolicznościach sprawy za niecelowy. Organ stwierdził, że ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach obowiązku, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania tego obowiązku. Organ powołał się na brak współpracy zobowiązanego zarówno ze Starostą [...] oraz z [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w [...] w zakresie usunięcia naruszeń. Organ stwierdził, że nie był zobowiązany do zastosowania grzywny. Za niezasadny został uznany zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Zdaniem organu egzekucyjnego, w tytule wykonawczym nr [...] wskazano zarówno treść obowiązku podlegającego egzekucji, podstawę praną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. W tytule tym wbrew twierdzeniom zobowiązanego nie nałożono na [...] sp. z o.o. obowiązku usunięcia "wszystkich odpadów", lecz obowiązek usunięcia odpadów w zakresie objętym cofniętym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów. W części B pkt 2 tytułu powołano art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, co w sposób jednoznaczny przeczy zarzutowi o błędnym wskazaniu podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe okoliczności organ uznał zgłoszone zarzutu za nieuzasadnione, nie stanowiące podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach w zw. z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku w tytule wykonawczym niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, bowiem w tytule określono, że egzekucja dotyczy usunięcia odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...] gm. [...], zaś zgodnie z tym przepisem posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie jest obowiązany do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem. Tym samym spółka nie ma obowiązku usunięcia wszystkich odpadów z terenu nieruchomości tj. działki ewidencyjnej nr [...], lecz wyłącznie odpadów związanych z działalnością, na którą cofnięto zezwolenie.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 § 2 w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie, że zastosowano zbyt uciążliwy dla skarżącej środek egzekucyjny, bez uprzedniego wyczerpania środków najmniej uciążliwych, w tym wypadku grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem spółki, środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest najbardziej uciążliwym środkiem.

W zażaleniu skarżąca spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. poprzez pominięcie błędnego określenia treści podlegającego egzekucji obowiązku tj. usunięcia wszystkich odpadów z terenu działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], podczas gdy w świetle art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach spółka stoi na stanowisku, że jest obowiązana jedynie do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności w zakresie objętym cofniętym zezwoleniem, a także nieuwzględnienie, że błędnie wskazano w pkt B.2, 3 i 4 tytułu wykonawczego podstawę prawną podlegającego egzekucji obowiązku w postaci decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...], podczas, gdy podstawę tą stanowi przepis art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach.

W postanowieniu z [...] marca 2016 r. SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów wyjaśnił, że pierwszy z nich dotyczy określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, czyli decyzji lub postanowienia właściwego organu, albo innego orzeczenia, jeżeli podlega egzekucji administracyjnej na podstawie odrębnych ustaw. Chodzi zatem o rozbieżność między treścią obowiązku opisanego w tytule wykonawczym, a treścią tego obowiązku określonego w orzeczeniu stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodność ta jest warunkiem legalności egzekucji.

Zdaniem Kolegium, zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie ma jednak związku ze sposobem opisania decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż dotyczy on sposobu opisania obowiązku podlegającego wykonaniu, który to opis obowiązku powinien odpowiadać opisowi wynikającemu z orzeczenia, w szczególności z decyzji administracyjnej. Według SKO w [...], w przepisie art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. chodzi o rozbieżność między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa, albo w rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej lub w dokumencie stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

W ocenie organu odwoławczego, gdyby bowiem opierać się na ściśle literalnym brzmieniu przepisu art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., to sformułowany zarzut należałoby uznać za nieuzasadniony, bo nie dotyczący sytuacji, gdy w tytule wykonawczym nr [...] jako źródło egzekwowanego obowiązku wskazano nie orzeczenie, ale przepis prawa tj. art. 47 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach. Jeżeli zaś uznać, że zarzut oparty na ww. podstawie odnosi się do rozbieżności pomiędzy treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa, to zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie dysonans taki nie zachodzi. W tytule wykonawczym jako podstawę prawną obowiązku wskazano przepis art. 47 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach - zaznaczając jednocześnie, że wskazanie tego przepisu ma związek z ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2015r. znak: [...] o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zdaniem Kolegium, treść obowiązku określono jako "usunięcie odpadów z terenu działki o nr ew. [...]. Organ odwoławczy powołał się na treść art. art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. W ocenie Kolegium, porównanie treści tytułu wykonawczego co do określenia obowiązku podlegającego egzekucji i treści obowiązku wynikającego z cytowanego przepisu prawa nie daje podstaw do formułowania zarzutu z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Zarówno bowiem w przepisie, jak i w tytule wykonawczym, wskazano na obowiązek usunięcia odpadów, jednoznacznie wiążąc go z cofniętym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Organ odwoławczy nie podziela obaw spółki, że powyższy tytuł stanowił będzie podstawę do egzekwowania usunięcia wszystkich odpadów z terenu działki nr ew. [...], nawet tych, które nie są związane z działalnością, której dotyczyło cofnięte zezwolenie. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że działalność spółki prowadzona na terenie działki nr ew. [...], polegała na przetwarzaniu odpadów.

Kolegium podniosło również, że z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: MWIOŚ) z 14 października 2015 r. znak: [...] wynika, że według ewidencji odpadów spółka przyjęła do przetwarzania 9,1 tyś Mg ton odpadów, a ubytek masy odpadów określono na 15-20%. Proces przetwarzania tych odpadów nie został zakończony i spółka składuje je w pryzmach na terenie zakładu, co wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji MWIOŚ, a także notatki z wizji w terenie z 1 września 2015 r. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do formułowania obaw, że obowiązek został w tytule wykonawczym sformułowany zbyt ogólnie bowiem nie wskazuje o jakie odpady chodzi. Z uwagi na powyższe okoliczności zarzut skarżącej oparty na treści art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w ocenie SKO w [...], nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotowy tytuł wykonawczy wierzyciel wystawił zgodnie z treścią przepisu art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach i wbrew ocenie spółki powiązał z go z cofniętym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

Kolegium uważa także, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 § 2 w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego dla spółki środka egzekucyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w tytule wykonawczym nr [...] jako środek egzekucyjny wskazano wykonanie zastępcze. Z przepisów u.p.e.a. nie wynika jaka powinna być kolejność stosowania grzywny i wykonania zastępczego. SKO w [...] uważa, że mając na względzie regułę określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., w każdym przypadku konieczna jest ocena sytuacji na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. W ocenie Kolegium, organ egzekucyjny powinien zastosować taki środek, który jawi się jako najbardziej adekwatny i skuteczny w danych okolicznościach. Ponadto organ powinien uwzględniać cel, któremu służy postępowanie egzekucyjne, czyli doprowadzenie do przymusowej realizacji przez podmiot zobowiązany określonych obowiązków, których nie wykonuje dobrowolnie.

Kolegium uważa także, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W ocenie Kolegium, nie doszło do błędnego określenia w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego egzekucji.

W piśmie z 6 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie SKO w [...] z [...] marca 2016 r., zaskarżając ww. postanowienie w całości.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., powyższemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 47 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: u.o.), poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że egzekwowany obowiązek został w tytule wykonawczym określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 5 u.o., podczas gdy w tytule wykonawczym wskazano, że treścią obowiązku jest: "usunięcie odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], objętej cofniętym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]" zaś zgodnie z art. 47 ust. 5 u.o., posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem; tym samym, spółka nie ma obowiązku usunięcia wszystkich odpadów z terenu działki ew. nr [...] (objętej cofniętym zezwoleniem), lecz wyłącznie odpady związane z działalnością, na którą cofnięto zezwolenie; tym samym, treścią obowiązku powinno być "usunięcie odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] i skutków prowadzonej działalności objętej cofniętym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]";

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że zastosowany środek egzekucyjny wykonania zastępczego jest adekwatny, podczas, gdy w świetle okoliczności sprawy jest on zbyt uciążliwy dla spółki, zaś uprzednio w toku niniejszego postępowania egzekucyjnego – nie wyczerpano środków mniej uciążliwych, tj. grzywny w celu przymuszenia (art. 119 i nast. u.p.e.a.); zastosowany przez organ egzekucyjny środek w postaci wykonania zastępczego jest najbardziej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, bardzo kosztownym i którego kosztów spółka nie jest w stanie ponieść;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że w treści tytułu wykonawczego prawidłowo wskazano treść podlegającego egzekucji obowiązku oraz decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...], jako jego podstawę, dookreślającą objęty tytułem wykonawczym obowiązek, podczas gdy tak wskazany obowiązek został zbyt szeroko określony, gdyż nie może dotyczyć usunięcia z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] odpadów niezwiązanych z działalnością spółki objętą cofniętym zezwoleniem, zaś podstawą prawną podlegającego egzekucji obowiązku (wskazaną w pkt B.2,3 i 4 tytułu) jest wprost przepis ustawy, tj. art. 47 ust. 5 u.o.

W skardze wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., 2. uchylenie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. postanowienia organu I instancji w całości, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto treść poszczególnych zarzutów. Skarżący zarzuca postanowieniu SKO w [...] naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 47 ust. 5 u.o., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Starosty [...], na skutek uznania, że egzekwowany obowiązek został w tytule wykonawczym określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 5 u.o. Spółka uważa, że nie ma obowiązku usunięcia wszystkich odpadów z terenu nieruchomości, tj. działki ew. nr [...] (objętej cofniętym zezwoleniem), jak wynika z tytułu wykonawczego, lecz wyłącznie odpady związane z działalnością, na którą cofnięto zezwolenie. Jej zadaniem, organ winien zaznaczyć to w treści tytułu. Obowiązek określony w tytule wykonawczym nie został ograniczony do odpadów związanych w działalnością, w odniesieniu do której cofnięto zezwolenie. W ocenie skarżącej, treścią obowiązku powinno być precyzyjnie: "usunięcie odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] i skutków prowadzonej działalności objętej cofniętym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]".

Według spółki, skoro w treści tytułu wskazano, że [...] sp. z o.o. ma obowiązek usunięcia odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], bez wskazania rodzaju tych odpadów i ich ilości, lub co najmniej określenia, że chodzi o odpady związane z działalnością, na którą cofnięto zezwolenie, to niewątpliwie organ egzekwuje obowiązek usunięcia wszystkich odpadów z terenu ww. działki, pomimo, że nie ma ku temu podstaw prawnych. Zdaniem spółki, nie można zgodzić się z argumentacją SKO w [...], że z uwagi na powiązanie obowiązku z decyzją o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie - wiadomo o jakie odpady chodzi. Skarżąca uważa, że treść obowiązku podlegającego egzekucji powinna zostać precyzyjnie określona w tytule wykonawczym i nie można ustalać jej na podstawie domniemania lub interpretacji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. oraz art. 7 § 2 u.p.e.a., skarżąca wyjaśniła, że polega on na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że zastosowany środek egzekucyjny wykonania zastępczego jest adekwatny, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy jest on zbyt uciążliwy dla spółki, zaś uprzednio - w toku niniejszego postępowania egzekucyjnego - nie wyczerpano środków mniej uciążliwych, tj. grzywny w celu przymuszenia (art. 119 i nast. u.p.e.a.). W istocie, zastosowany przez organ egzekucyjny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest najbardziej uciążliwym środkiem, bardzo kosztownym. W ocenie skarżącej, skoro w sprawie stosowany był już środek egzekucyjny w postaci grzywny nałożonej przez MWIOŚ w celu przymuszenia i nie przyniósł on rezultatu, gdyż spółka nie podjęła działań w celu usunięcia odpadów, ani nie uiściła grzywny - nałożenie na spółkę kolejnej grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego samego obowiązku usunięcia odpadów byłoby zupełnie niecelowe. Zdaniem skarżącej, argumentacja SKO w [...], jest chybiona, bowiem organ ten powołuje się w tym względzie na środki nałożone na spółkę w toku odrębnego postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez inny organ i mającego na celu wykonanie innej decyzji, a co za tym idzie innego obowiązku.

Spółka uważa, że egzekucja prowadzona przez MWIOŚ dotyczy wykonania zupełnie innego obowiązku, tj. obowiązku wstrzymania użytkowania instalacji, jest prowadzona przez inny, niż Starosta [...] organ, na innej podstawie prawnej i z tego powodu argument, że kolejna grzywna nałożona na spółkę nie byłaby skuteczna nie może być uznany za zasadny. Zasada wynikająca z art. 7 § 2 u.p.e.a. znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu egzekucyjnym. Organ nie może w tym względzie powołać się na środki egzekucyjne stosowane w innym postępowaniu. Spółka podnosi, że jeśli chodzi o wykonanie zastępcze, z tym środkiem egzekucyjnym wiąże się konieczność poniesienia przez zobowiązanego kosztów i odpowiedzialności za wykonanie obowiązku przez inny podmiot.

Skarżąca podnosi, że w przedmiotowej sprawie koszty wykonania zastępczego oszacowane przez organ są niebagatelne i wynoszą 1.000.000,00 zł. Obowiązek ich poniesienia został nałożony na spółkę, bez możliwości ich realnego kwestionowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz art 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, na skutek uznania, że w treści tytułu wykonawczego prawidłowo wskazano treść podlegającego egzekucji obowiązku oraz decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2015 r., jako jego podstawę, dookreślającą objęty tytułem wykonawczym obowiązek, podczas gdy tak wskazany obowiązek jest zbyt szeroko określony i nie może dotyczyć usunięcia z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] odpadów niezwiązanych z działalnością spółki objętą cofniętym zezwoleniem, zaś podstawą prawną podlegającego egzekucji obowiązku (wskazaną w pkt B.2,3 i 4 tytułu) powinien być wprost przepis ustawy, tj. art. 47 ust 5 u.o. skarżąca wyjaśniła, że tytuł wykonawczy nr [...] nie zawiera prawidłowo wskazanych elementów, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Po pierwsze, tytuł wykonawczy zawiera błędne określenie treści podlegającego egzekucji obowiązku. Obowiązek wskazany w tytule polega na usunięciu wszystkich odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 47 ust. 5 u.o., spółka jest zobowiązana jedynie do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej cofniętym zezwoleniem. Podlegający egzekucji obowiązek został określony zbyt szeroko i jako taki nie może być egzekwowany, mogłoby to bowiem doprowadzić do powstania szkody w majątku spółki na skutek niezgodnego z prawem działania organów. Obowiązek podlegający egzekucji musi być określony w tytule wykonawczym w sposób jak najbardziej precyzyjny, tak by mógł być wykonany. Usunięcie wszystkich odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] nie jest obowiązkiem spółki, a zatem organ nie może tego obowiązku egzekwować.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów u.p.e.a. oraz u.o.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności, Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 47 ust. 5 u.o. W ocenie Sądu, egzekwowany obowiązek został precyzyjnie określony w tytule wykonawczym. Pozycję prawną posiadacza odpadów, któremu cofnięto zezwolenie określają obowiązki i uprawnienia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób zachowania w danych okolicznościach (A. Łopatka, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1975, s. 297). Obowiązek prawny w postępowaniu z odpadami na gruncie przepisów u.o. sprowadza się więc najczęściej do tego, że określona norma prawna (art. 47 ust. 5 u.o.) wyznacza dla posiadacza odpadów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny posiadacza odpadów uregulowany w art. 47 ust. 5 u.o. stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się przez posiadacza odpadów. Obowiązek prawny posiadacza odpadów uregulowany w art. 47 ust. 5 u.o. jest także pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska uregulowanego w art., 74 i 86 Konstytucji.

Oceniając treść obowiązku ("usunięcie odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], objętej cofniętym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]") nałożonego w tytule wykonawczym na skarżącą należy stwierdzić, że: 1. zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony skarżącej, przeciwnie, istnieje nakaz określonego postępowania w postaci usunięcia odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], który jest konsekwencją cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 2) obowiązek określony w tytule wykonawczym wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym (art. 47 ust. 5 u.o.); 3. organy obu instancji wskazały w sposób prawidłowy podstawę prawną, z której wynika obowiązek określonego postępowania z odpadami przez skarżącą; 4. tytuł wykonawczy stanowi podstawę do egzekwowania usunięcia odpadów z trenu działki o nr we. [...]; 5. odpady, które powinny być usunięte były związane z działalnością skarżącej, której dotyczyło cofnięte zezwolenie.

Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Należy podkreślić, że działalność spółki prowadzona była na terenie działki o nr ew. [...] i polegała wyłącznie na przetwarzaniu odpadów na podstawie cofniętego zezwolenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej na terenie ww. nieruchomości powinny znajdować się jedynie odpady powstałe w wyniku prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Skarżąca nie wskazuje jakie jeszcze inne odpady mogą znajdować się na terenie prowadzonej przez spółkę działalności. Z akt sprawy wynika, że spółka [...] przyjęła do przetwarzania 9,1 tyś. Mg ton odpadów, a proces przetwarzania tych odpadów nie został zakończony i skarżąca składuje je w pryzmach na terenie zakładu. Obowiązek usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności przez posiadacza odpadów (spółkę [...]) jest następstwem decyzji cofającej zezwolenie i w konsekwencji jej nałożony został na skarżącą obowiązek usunięcia odpadów. Ma on charakter prewencyjny – jego bowiem głównym celem jest niedopuszczenie do powstania negatywnych konsekwencji w środowisku lub dla człowieka. Z tym właśnie założeniem związany jest obowiązek usunięcia odpadów przez spółkę. Obowiązek ten ma także charakter sankcyjny – dotyczy sytuacji, w której funkcjonowanie instalacji budziło istotne zastrzeżenia ze względu na potencjalnie możliwe konsekwencje. Stwierdzenie zaistnienia możliwości wystąpienia wskazanych skutków spowodowało obowiązek wszczęcia postępowania zmierzającego do cofnięcia zezwolenia, a następnie usunięcia odpadów. Sankcyjny charakter obowiązku usunięcia odpadów wynika przede wszystkim z faktu cofnięcia uprawnień (wynikających z decyzji administracyjnej) ze stwierdzeniem określonego, negatywnie ocenionego sposobu prowadzenia działalności przez skarżącą – stwierdzenie zaistnienia tego faktu ma spowodować obowiązkowe konsekwencje negatywne dla zainteresowanego. Straci on bowiem uprawnienia, a określone ustawą obowiązki i tak będzie musiał wykonać. Przyczyną nałożenia sankcji na posiadacza odpadów (art. 47 ust. 5 u.o.) w postaci nakazu usunięcia odpadów jest kwalifikowane (bo mogące spowodować wskazane skutki) nienależyte eksploatowanie instalacji. Nienależyte eksploatowanie instalacji to takie, które nie spełnia określonych ustawą albo na jej podstawie wymagań.

Nie można zgodzić się zatem z zarzutem skarżącej, że obowiązek został w tytule wykonawczym sformułowany zbyt ogólnie. Porównanie treści tytułu wykonawczego w zakresie określenia obowiązku podlegającego egzekucji oraz treści art. 47 ust. 5 u.o. nie uzasadnia sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Nie ma również racji skarżąca podnosząc w skardze, że usunięcie wszystkich odpadów z terenu działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] nie jest obowiązkiem spółki. Odnosząc się do tego poglądu wskazać należy, że z treści art. 26 u.o. wynika ogólna zasada, według której odpady muszą być usuwane z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, niezależnie od stopnia uciążliwości bądź zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Konsekwencją obowiązywania tej zasady ogólnej jest to, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1 u.o.). Zasada ta jest bowiem konsekwencją obowiązywania domniemania wyrażonego w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.

Według niego, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez wskazanie jako środka egzekucyjnego wykonania zastępczego, podczas, gdy w pierwszej kolejności powinny być zastosowane środki mniej uciążliwe tj. grzywna w celu przymuszenia. Zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego znajduje swoje oparcie w przepisie art. 7 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z jego treścią organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Podstawową przesłanką przy wyborze środka egzekucyjnego jest cel egzekucji, tj. dążenie do wykonania w trybie przymusowym obowiązku, który ciąży na zobowiązanym. Przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowi o obowiązku stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do wykonania obowiązku, ale ustanawia obok zasady celowości też drugą zasadę – stosowania spośród tych środków środka najmniej uciążliwego. Zasady te są ściśle ze sobą związane, muszą być interpretowane łącznie. Należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie grzywny w celu przymuszenia byłoby niecelowe, gdyż skarżąca od stycznia 2015 r. nie wykonuje obowiązku usunięcia odpadów nałożonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], eksploatowanej przez [...] sp. z o.o. W przedmiotowej sprawie w dniu 2 marca 2015 r. wystawiono tytuł wykonawczy [...] dotyczący egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym tj. wstrzymania użytkowania instalacji oraz usunięcia odpadów. Z uwagi na bezczynność skarżącej zastosowano grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30 000 zł. Pomimo podjętych działań mających na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku usunięcia odpadów, skarżąca nie usunęła odpadów, ani nie uiściła grzywny. Zdaniem Sądu, w zaistniałych okolicznościach nałożenie na spółkę kolejnej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów, którego skarżąca i tak nie wykonuje nie byłoby celowe. Rolą organu egzekucyjnego jest w pierwszej kolejności ustalenie, które środki w przypadku zobowiązanego będą prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku. Skuteczność egzekucji może wymagać prowadzenia jej jednocześnie kilkoma sposobami. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia zasady racjonalnego działania przy wyborze środka egzekucyjnego. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego było uwarunkowane niemożliwością czy bezskutecznością egzekucji przy użyciu innych środków. W ocenie Sądu, organ uwzględnił okoliczności, które miały wpływ na słuszność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.

W trzeciej kolejności wskazać należy, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że w pkt B.2, 3 i 4 tytułu wykonawczego podano w sposób prawidłowy podstawę prawną podlegającego egzekucji obowiązku. Na podstawie art. 33 pkt 10 u.p.e.a. mogą być kwestionowane jedynie wymogi formalne, jakim musi odpowiadać tytuł wykonawczy. Wierzyciel powołał się na art. 47 ust. 5 u.o., którego zastosowanie wynika z wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów w decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...] Zdaniem Sądu, prawidłowo zatem podano podstawę prawną w tytule wykonawczym

Według Sądu, organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia o oddaleniu zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

W przedmiotowej sprawie Kolegium w postanowieniu z [...] marca 2016 r. ustosunkowało się także do twierdzeń skarżącej zawartych w zażaleniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając postanowienie z [...] listopada 2015 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu Kolegium z [...] marca 2016 r.

W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez Starostę [...] w postanowieniu z [...] listopada 2015 r. Kolegium w postanowieniu z [...] marca 2016 r. uzasadniło także fakt nieuwzględnienia zażalenia skarżącej, podając motywy, jakimi się kierowało przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tym zażaleniu.

Organ odwoławczy w postanowieniu z [...] marca 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu, a postanowieniem z [...] listopada 2015 r. wydanym przez Starostę [...]. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest oddalenie zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.