Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 819/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 149 § 3, art. 147 i art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 7, art. 185 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
Teza: Skoro zatem przepis ogólniejszej natury, jakim jest art. 61 a § 1 K.p.a., przewiduję odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu braku legitymacji strony u osoby wnoszącej żądanie wszczęcia takiego postępowania, ta sama okoliczność winna być podstawą odmowy wznowienia postępowania w tych przypadkach, gdy brak legitymacji strony u wnioskodawcy wznowienia jest konsekwencja braku przyznania takiego przymiotu w następstwie oznaczonego stanu prawnego. W tych okolicznościach kwestia zachowania terminu przez wnioskujących o wznowienie postępowania ma charakter drugoplanowy.

TEZY

Skoro zatem przepis ogólniejszej natury, jakim jest art. 61 a § 1 K.p.a., przewiduję odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu braku legitymacji strony u osoby wnoszącej żądanie wszczęcia takiego postępowania, ta sama okoliczność winna być podstawą odmowy wznowienia postępowania w tych przypadkach, gdy brak legitymacji strony u wnioskodawcy wznowienia jest konsekwencja braku przyznania takiego przymiotu w następstwie oznaczonego stanu prawnego. W tych okolicznościach kwestia zachowania terminu przez wnioskujących o wznowienie postępowania ma charakter drugoplanowy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 880/16 w sprawie ze skargi J. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. I. kwotę 1150 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., II SA/Kr 880/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę J. I. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak : [...], w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą dopuszczalną emisję gazów i pyłów do powietrza atmosferycznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], Starosta [...], powołując się na art. 145 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.), rozpoznając wniosek J. S.-G. i M. G. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną własną decyzją znak: [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającą dopuszczalną emisję gazów i pyłów do powietrza atmosferycznego dla [...] ul. [...],[...]. W uzasadnieniu odmownej decyzji organ I instancji wskazał, że powołaną we wniosku podstawą wznowienia miał być fakt, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem źródłowej decyzji. Wnioskodawcy są właścicielami działek nr [...] i [...] położonych w [...], na których zlokalizowane mają być instalacje wchodzące w skład [...] (zakład) i zamieszkują w niedalekiej odległości od samego zakładu emitującego zanieczyszczenia. Powołując się na art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., uPoś – "Stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze") Starosta zwrócił uwagę, iż nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania dla zakładu, w tym aspekcie wskazano, że ewentualne naruszenia prawa własności stanowią podstawę do dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej, nie zaś w postępowaniu administracyjnym o ustalenie dopuszczalnej emisji gazów i pyłów do powietrza.

W wyroku przytoczono dalej, że odwołanie od decyzji Starosty w terminie wynikającym z pouczenia złożyli J. S.-G. i M. G.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że SKO w [...] opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r., działając na podstawie art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3, § 4 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji błędnie zastosował formę decyzji do odmowy wznowienia postępowania, podczas gdy z art. 149 § 3 K.p.a. wprost wynika, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Stąd Kolegium niezależnie od błędnej formy rozstrzygnięcia organu I instancji wydało w sprawie postanowienie. Zdaniem tegoż organu brak było podstaw na ówczesnym etapie postępowania do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, albowiem badanie, czy odwołujący się winni być uznani za strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, czy nie, ma charakter przedwczesny.

W ocenie Kolegium organ I instancji winien zatem w pierwszej kolejności ustalić czy został dochowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, jeśli tak to dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, kwestię wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poddać szczegółowemu badaniu, a ewentualne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy powinno zapaść stosownie do uregulowań zawartych w art. 151 K.p.a. Sprawa – w ocenie SKO w [...] – wymagała zatem rozpatrzenia w całości, tj. przebadania terminu odnośnie wniesienia podania i w zależności od wyników tego badania, wydania postanowienia o odmowie wznowienia, bądź postanowienia o wznowieniu i wydania decyzji stosownie do art. 151 K.p.a., bądź umorzenia postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdyby okazało się, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania. Wydanie zaś decyzji o odmowie wznowienia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy, a zwłaszcza ustalonym stanie faktycznym nie znajdować miało uzasadnienia.

Opisane wyżej postanowienie Kolegium zaskarżył do WSA w Krakowie J. I., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], zarzucając naruszenie:

- art. 149 § 3 w zw. z art. 147 K.p.a. w zw. z art. 185 uPoś polegające na przyjęciu, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia przewidzianego w art. 185 uPoś może złożyć osoba nie mająca przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia, nadto poprzez przyjęcie, iż badanie legitymacji osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania, mimo oczywistości braku tej legitymacji, winno nastąpić wyłącznie po wznowieniu postępowania;

- art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z powodu niespełnienia przesłanki z art. 147 K.p.a. musi dodatkowo być poprzedzone postępowaniem w sprawie ustalenia czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie;

- naruszenie art. 6 i 9 K.p.a. poprzez brak ustalenia w toku trwającego postępowania czy w obrocie prawnym funkcjonuje przepis prawa miejscowego - uchwała Rady Powiatu [...] w przedmiocie utworzenia strefy ograniczonego użytkowania wokół [...]i potraktowaniu powyższej okoliczności jako spór co do ustaleń faktycznych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było wadliwe pod względem formy rozstrzygnięcia, powołanej podstawy prawnej, wreszcie samego badania okoliczności, które winny zostać zbadane na tym wstępnym etapie postępowania wznowieniowego. Dalej sąd ten podniósł, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest wydawane wówczas, gdy wniosek został złożony po terminie lub gdy brak ustawowej przesłanki wznowienia. W tej drugiej kwestii podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi oczywista bezzasadność powołanej we wniosku podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a jej badanie wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero w postępowaniu wznowionym będzie możliwa skrupulatna ocena istnienia tej przesłanki, z dokładną analizą obowiązujących przepisów w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu oraz z odniesieniem się do argumentów, które wnioskodawcy powołali we wniosku o wznowienie. W ocenie WSA w Krakowie, niezależnie od tego, którą z przywołanych przez ten sąd linii orzeczniczych się podzieli, w niniejszej sprawie skutek będzie taki sam, tj. konieczność wznowienia postępowania. Zdaniem tegoż sądu w żaden sposób nie można zgodzić się, że w okolicznościach tej sprawy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty i bez żadnych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego.

WSA w Krakowie wskazał, że powyższe wskazania będą aktualne tylko wówczas, gdy organ I instancji oceni, że wniosek o wznowienie został wniesiony w ustawowym terminie. W przeciwnym razie przekroczenie terminu do złożenia wniosku będzie wystarczającą podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, niezależnie od badania przesłanek wznowienia.

Zdaniem sądu a quo Kolegium słusznie doszło do wniosku, że zakres wadliwości orzeczenia organu I instancji jest tak rozległy, że nie jest możliwe naprawienie tych uchybień w ramach postępowania odwoławczego i konieczne jest wydanie orzeczenia o charakterze kasatoryjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. I., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa – w dacie wniesienia skargi kasacyjnej podano nieaktualny publikator ustawy, uwaga Sądu) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 185 uPoś w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 147 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie może złożyć osoba, która nie miała przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż badanie legitymacji osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania, mimo braku tej legitymacji, winna nastąpić wyłącznie po wznowieniu postępowania;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wskazujący na jego wewnętrzną sprzeczność w odniesieniu do ustawowych przesłanek obligujących organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 Ppsa, strona skarżąca wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie już na etapie wstępnym postępowania wywołanego wniesieniem podania o wznowienie postępowania, organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie winien dokonać oceny, czy osoba występująca z przedmiotowym wnioskiem posiadała przymiot strony w postępowaniu, które w jej ocenie ma zostać wznowione, a zatem zarzut podniesiony przez skarżącego zarówno w skardze wniesionej w dniu 30 czerwca 2016 r., jak również w niniejszej skardze kasacyjnej, winien zostać w całości uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa nie jest uzasadniony. Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mieć będziemy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 Ppsa może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 Ppsa) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, albowiem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Skarżący kasacyjnie rozwijając powyższy zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (autor tego środka zaskarżenia oczywiście omyłkowo wskazywał, że chodzi o przepis art. 144 § 4 Ppsa – s. 5 skargi kasacyjnej) wywodził, że uzasadnienie skarżonego wyroku ma zawierać wewnętrzne sprzeczności, gdy idzie o następstwa braku przymiotu strony u podmiotu domagającego się wznowienia postępowania. Tak skonstruowany zarzut kasacyjny w istocie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, nie dowodzi natomiast skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Motywy podjętego wyroku przez WSA w Krakowie zostały wystarczająco jednoznacznie wyartykułowane, fakt, że strona nie zgadza się z nimi, nie stanowi o skuteczności zarzutu naruszenia przepisu postępowania wyłuszczonego we wniesionej skardze kasacyjnej.

B. Istota sprawy sprowadza się do oceny pierwszego z zarzutów kasacyjnych, a to błędnej wykładni przepisu art. 185 ust. 1 uPoś (zarzut sprowadzający się do wskazania takiego przepisu został sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) w powiązaniu z przepisami art. 149 § 3 i 147 K.p.a. W myśl art. 185 ust. 1 uPoś "Stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze". Z przepisów art. 135 ust. 2 i 3 uPoś wynika, że obszar ograniczonego użytkowania tworzy sejmik województwa lub rada powiatu, w drodze uchwały. W judykaturze odczytuje się art. 185 ust. 1 uPoś, jako przepis określający strony każdego postępowania mającego za przedmiot wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie odpadów (art. 180 ust. 1 uPoś), tj. strony postępowania w sprawie pozwolenia, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia decyzji w trybie art. 154, art. 155 K.p.a., itp. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., II OSK 1475/07 (CBOSA.nsa.gov.pl) trafnie wywiedziono, że skoro art. 28 K.p.a. definiuje "stronę" na użytek wszystkich postępowań uregulowanych w K.p.a., zasadne jest stanowisko wedle którego, wyjątek uczyniony w art. 185 ust. 1 uPoś obejmuje wszystkie sposoby załatwiania spraw, określonych w art. 180 ust. 1 uPoś. Stanowisko to afirmuje aktualne orzecznictwo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., II OSK 1367/17 (LEX nr 2466877) wskazuje się, że treść art. 185 ust. 1 uPoś wyraźnie ogranicza krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń emisyjnych jedynie do prowadzącego instalację, której dotyczyć ma pozwolenie, oraz do podmiotów władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeśli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu, skoro w wyniku wznowienia postępowania i ziszczenia się podstawy wznowieniowej – przy jednoczesnym braku przesłanek wykluczających uchylenie decyzji dotychczasowej w myśl art. 146 K.p.a. – dochodzić ma do uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w przedmiocie ustalenia dopuszczalnej emisji gazów i pyłów do powietrza i orzeczenia na nowo o istocie sprawy, to musi być zachowana konstrukcja strony tego typu postępowania, określona dyspozycją art. 185 ust. 1 uPoś.

C. Z aktu (określonego jako decyzja) organu I instancji (Starosty [...]) odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego źródłową decyzją tegoż organu wynikać ma, że nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania dla [...] w B. Jest to zasadnicza kwestia w sprawie, wywołanej wnioskiem J. S.-G. i M. G. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...]. Skoro bowiem w myśl art. 185 ust. 1 uPoś krąg stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie dopuszczalnej emisji w odniesieniu do zakładu, dla którego nie ustanowiono obszaru ograniczonego użytkowania, z woli ustawodawcy ogranicza się wyłącznie do "prowadzącego instalację", to żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o udzielenie pozwolenia musi się ograniczać li tylko do strony będącej "prowadzącym tę instalację".

Nietrafne jest stanowisko sądu a quo oraz SKO w [...], jakoby kwestia istnienia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] w B. wymagała takiego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które miałoby być możliwe tylko po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że uchwała ustanawiająca obszar ograniczonego użytkowania podejmowana na podstawie art. 135 ust. 1 lub 2 Upoś ma charakter aktu prawa miejscowego (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2016, s. 366 i tam powołane orzecznictwo). Obowiązek organu administracji publicznej związany z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) dotyczy faktów, nie zaś stanu prawnego. Skoro zatem Starosta [...] odmawiając wznowienia postępowania powoływał się na brak ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w związku z działalnością zakładu, komunikował stronom tę okoliczność znaną mu z urzędu, a co determinowało przyjęcie przez ten organ braku przymiotu strony u wnioskujących o wznowienie. Nietrafne jest, zdaniem Sądu Naczelnego, stanowisko sądu pierwszej instancji przyznającego, iż brak przepisu prawa miejscowego odnośnie ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania wokół Zakładu może być okolicznością istotną dla oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia, to jednak wywodzącego, że okoliczność ta winna być przeprowadzona dopiero we wznowionym postępowaniu.

D. Z powyższych względów trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że w myśl art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (a na taką podstawę powoływali się wnioskodawcy wznowienia postępowania) może nastąpić tylko na żądanie strony, co w realiach kontrolowanej sprawy nakazywało uwzględnienie przepisu art. 185 ust. 1 uPoś i dokonania takiej jego wykładni, jak to powyżej wskazano. Umknęło uwadze sądu pierwszej instancji oraz SKO w [...], że ratio legis art. 147 K.p.a. nie sprowadza się do skorygowania czy pominięcia ogólniejszej normy art. 61 § 1 K.p.a., gdzie stanowi się, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Chodzi tu o potrzebę wyraźnego wskazania, z czyjej inicjatywy postępowanie może być wszczęte.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można pominąć w sprawie, że z przepisu art. 149 § 3 K.p.a., stanowiącego iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, nie wynika jakie są przesłanki jego wydania. Sąd w tym składzie w realiach kontrolowanej sprawy podziela prezentowane w piśmiennictwie stanowisko, wedle którego w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, powinna być badana przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 820-821). Podejmując kontrolę aktu odmowy wznowienia postępowania na uwadze należy mieć także wykładnię systemową przepisów K.p.a. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika bowiem, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest podyktowane m. in. tym, że żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Skoro zatem przepis ogólniejszej natury, jakim jest art. 61a § 1 K.p.a., przewiduje odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu braku legitymacji strony u osoby wnoszącej żądanie wszczęcia takiego postępowania, ta sama okoliczność winna być podstawą odmowy wznowienia postępowania w tych przypadkach, gdy brak legitymacji strony u wnioskodawcy wznowienia jest konsekwencją braku przyznania takiego przymiotu w następstwie oznaczonego stanu prawnego. W tych okolicznościach kwestia zachowania terminu przez wnioskujących o wznowienie postępowania ma charakter drugoplanowy, nawet jego zachowanie nie zmienia oceny co do podmiotowej bezskuteczności względem dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją, o której mowa w art. 180 uPoś.

E. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu Kolegium, następnie zaaprobowanego przez WSA w Krakowie, ustalenie czy wnioskodawcom wznowienia przysługuje status strony postępowania, nie wymaga uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu. Sąd w tym składzie uznaje, że akt Starosty [...] wydany w I instancji w istocie stanowił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, nie zaś decyzję, od postanowienie tego organu służyło zażalenie, nie zaś odwołanie. Miało tego zapewne świadomość Kolegium, skoro nazywało ten akt "decyzją" posługując się cudzysłowiem, nadto rozstrzygając wniesiony środek zaskarżenia postanowieniem. Stanowisko SKO w [...] nie było jednak konsekwentne, skoro raz wskazano, że rozpoznano odwołanie (s. 1 skarżonego postanowienia organu II instancji), a w innym miejscu wskazano, że rozpoznano zażalenie (s. 3 skarżonego postanowienia organu II instancji).

F. Zdaniem Sądu istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to zaś pozwala – działając na podstawie art. 188 Ppsa – na uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia SKO w [...]. Kolegium raz jeszcze rozpozna wniesiony środek zaskarżenia, przyjmując konsekwentnie, że Starosta [...] wydał w istocie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2015 r., od którego wniesiono zażalenie, błędnie nazwane "odwołaniem".

G. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i 205 § 2 Ppsa, uwzględniając uiszczony wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę z tytułu wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku przez sąd wojewódzki (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancji w stawce podstawowej oraz opłatę skarbową z tytułu udzielonego pełnomocnictwa.