Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 210/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...]Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec I. D. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z [...]stycznia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał przebieg swojej służby w Służbie Bezpieczeństwa i w Policji, podnosząc, że przed dniem 31 lipca 1990 r. pełnił służbę krótkotrwale, bo zaledwie 4 lata. Jednocześnie podkreślił, iż rzetelnie wykonywał swoje obowiązki służbowe, co potwierdzają pozytywne opinie jego przełożonych. Pełniąc służbę narażał swoje zdrowie i życie, ponieważ brał udział w interwencjach, zabezpieczeniach prewencyjnych, akcjach i operacjach policyjnych, a także innych działaniach zlecanych przez przełożonych, co narażało go na ewentualną utratę życia, kalectwo bądź naruszenie czynności narządu ciała i rozstrój zdrowia, skutkujących niezdolnością do pracy w zawodzie.

Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] maja 2006 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] maja 2017 r. (stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...]) wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w okresie od 1 lipca 1986 r. do 12 maja 1990 r., tj. przez 3 lata, 10 miesięcy i 12 dni. W sprawie ustalono również, iż całkowity okres służby skarżącego wynosi 20 lat, 10 miesięcy i 29 dni (od 3 stycznia 1976 r. do 30 grudnia 1976 r. oraz od 1 lipca 1986 r. do 31 maja 2006 r.).

Zarówno z kopii akt osobowych IPN (przekazanych przy piśmie z [...] listopada 2017 r.), jak i informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. wynika, że po 12 września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Otrzymał również odznaczenie państwowe, a także był awansowany w stopniu służbowym. W materiałach Policji nie ma informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Jednocześnie wskazano, iż brak jest także dokumentów dotyczących czynności służbowych, podczas których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Analizując przesłanki wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister zaznaczył, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zgodnie z wykładnią językową, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy słowa "krótkotrwały" to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, że pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Z kolei "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie Ministra nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Okres 3 lat, 10 miesięcy i 12 dni stanowi bowiem ponad 18% całego okresu służby skarżącego (wynoszącego 20 lat, 10 miesięcy i 29 dni) i nie można go uznać za krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Organ wskazał, iż przez prawie 4 lata służby na rzecz totalitarnego państwa skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jednocześnie Minister nie zakwestionował spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Zaznaczył jednak, iż brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast zawarte we wniosku informacje o wspieraniu przez skarżącego osób zaangażowanych w działalność opozycyjną, skarżący powinien przekazać do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, który jest organem właściwym do ustalania wysokości emerytury, w tym do orzekania w oparciu o art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W gestii Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA leży uwzględnienie okoliczności odnośnie wspierania osób lub organizacji działających na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, jak również potwierdzających je dokumentów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania at. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym,

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, i art. 107 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."),

3) przepisów prawa procesowego, tj. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych wniosków dowodowych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty. Podniósł, że z przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika, iż wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Spójnik "oraz" może występować w tekście prawnym nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym. O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi.

W omawianym przepisie spójnik "oraz" łączy dwie współrzędne wypowiedzi, co oznacza, że przepis ten wymienia dwie odrębne, niezależne przesłanki, o czym świadczy również to, że przesłanki zostały wyodrębnione w dwóch podpunktach, a nie w jednym "zwartym" przepisie.

Skarżący podkreślił też, że funkcjonariusze, którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990 r. zostali poddani procedurze weryfikacyjnej na zasadach określonych w Uchwale Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. z 1990 r. Nr 20, poz. 159). Pozytywnie zaopiniowani funkcjonariusze, pełniąc służbę po zmianach ustrojowych, często zdobywali kolejne awanse, narażali życie i zdrowie podczas wykonywanych zadań i obowiązków. Takie osoby nie miałyby możliwości wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jeżeli konieczne byłoby spełnienie obu przesłanek łącznie.

Skarżący zaakcentował, iż został przyjęty do służby w Policji w 1990 r. Początkowo pełnił ją w Komendzie Rejonowej Policji w [...] jako starszy asystent Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej. W 1992 r. powierzono mu pełnienie obowiązków kierownika ww. sekcji, a w 1993 r. został mianowany na stanowisko kierownika Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej. W 1996 r. skarżący został przeniesiony na stanowisko kierownika Sekcji ds. Kryminalnych. W 1998 r. został mianowany na stanowisko dyżurnego zespołu dyżurnych. Rozkazem personalnym z [...] lipca 1998 r. awansowano skarżącego na stopień nadkomisarza policji. W tym samym roku powierzono mu pełnienie obowiązków na stanowisku zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w [...], a w roku następnym (tj. 1999 r.) skarżący objął pełnienie obowiązków na stanowisku dyżurnego Komendy Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w [...] (potem mianowano go na to stanowisko). Natomiast rozkazem personalnym z [...]lipca 2004 r. otrzymał awans na stopień podinspektora policji.

Skarżący odszedł ze służby z uwagi na schorzenia, które nabył w trakcie jej pełnienia. Komisja lekarska uznała, że jest całkowicie niezdolny do służby i zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidzkiej.

Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił dlaczego nie uznał okresu 3 lat, 10 miesięcy i 12 dni za krótkotrwały; pozostały okres służby (17 lat i 17 dni) jest znacznie dłuższy niż ten negatywnie oceniany przez ustawodawcę.

Ponadto Minister całkowicie pominął wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżącego z [...] stycznia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Dlatego Sąd uznaje za nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Pogląd prezentowany przez skarżącego prowadzi do podważenia celu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL. Jeżeli zatem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa potraktować jako samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz, który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył.

Stanowisko tut. Sądu znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z [...] grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie.

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał wykładni tych pojęć, prawidłowo stosując wykładnię językową, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (vide wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Ocenił również wystąpienie zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. Organ zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób adekwatny do podjętego rozstrzygnięcia. Wydaną w sprawie decyzję należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 20 lat, 10 miesięcy i 29 dni, z czego okres 3 lat, 10 miesięcy i 12 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy podzielić stanowisko Ministra, iż skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Poszukując właściwego rozumienia dla tego pojęcia, należało sięgnąć w pierwszej kolejności do jego wykładni językowej, co organ uczynił. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister przedstawił rezultat przeprowadzonej wykładni, a następnie przyporządkował go do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie można uznać, iż wykładnia językowa dokonana w oparciu o słownik wyrazów bliskoznacznych jest wykładnią wadliwą, skoro słownik języka polskiego definiuje omawiany termin wyłącznie jako "trwający krótki czas". Wedle Słownika przypomnień Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei Słownik wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" definiuje jako chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu niespełna 21-letniego ogólnego stażu służby ponad 18% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Prawie jedną piątą okresu całej kariery zawodowej skarżący odbył służąc państwu totalitarnemu, zatem trudno nie zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przez ten prawie 4-letni okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Niezależnie od prawidłowo dokonanej przez Ministra wykładni językowej, istotne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej, bowiem bez odniesienia się do woli samego ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również powodów (celu) jego wprowadzenia do ustawy nowelizującej, sama tylko wykładnia językowa może nie być w pełni przekonywująca.

Jak wynika z analizy prac komisji sejmowych, propozycja wprowadzenia art. 8a została przedstawiona na posiedzeniu w dniu 15 grudnia 2016 r. i była niejako odpowiedzią na zastrzeżenia podnoszone podczas posiedzenia z dnia 13 grudnia 2016 r., związane z koniecznością wprowadzenia pewnych wyjątków dla funkcjonariuszy, którzy po transformacji ustrojowej nie odeszli ze służby, lecz nadal wykonywali swoje obowiązki, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Wskazać należy na stanowisko Sekretarza stanu w MSWiA J. Z., zawarte na stronie 8 pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...]– zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Zaznaczył on przy tym wyraźnie, iż proponowany przepis ma szczególnie wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w dotychczasowym art. 8 ustawy zaopatrzeniowej (str. 11 i 15).

Dostrzec również należy, że już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł Z. S. – str. 10; poseł T. S. – str. 12; posłanka J. A. – str. 12-13; posłanka I. K. M. – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w MSWIA J. Z. wskazał, że "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16).

Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła J. M. propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. 19). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".

Reasumując powyższe, godzi się zdaniem Sądu przyjąć, iż wolą ustawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po 1990 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną" w rozumieniu projektodawcy i ostatecznie prawodawcy (wykładnia autentyczna).

Niezależnie od braku akceptacji dla wprowadzenia procentowego miernika służby na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całego okresu służby, nawet gdyby przyjąć dla odkodowania omawianego pojęcia ten sposób wyliczenia, to służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa – stanowiąca ponad 18% całego okresu służby – nie może być uznana za nieznaczący czasowo epizod w jego zawodowej karierze, a tym samym nie może zostać uznana za służbę krótkotrwałą. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, że o krótkotrwałości winna decydować wyraźna przewaga czasowa służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą, gdyż wykładnia taka nie byłaby wykładnią literalną, lecz nieuprawnioną wykładnią rozszerzającą. Redakcja art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i ujęcie terminu "krótkotrwała" w jego punkcie 1), jednoznacznie przemawia za odnoszeniem krótkotrwałości wyłącznie do okresu przed dniem 31 lipca 1990 r. Dodać tylko można, iż w proponowanym przez skarżącego rozumieniu omawianego pojęcia, konieczne stałoby się również dokonywanie wykładni tego, co należy rozumieć przez "wyraźną" przewagę czasową, która to wykładnia mogłaby prowadzić do dalszych sporów interpretacyjnych.

Zatem jakkolwiek skarżący wykonywał zadania i obowiązki w sposób rzetelny, to okresu pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa nie można ocenić jako krótkotrwały. Tymczasem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być spełnione kumulatywnie (łącznie).

Zarzuty skargi nie są uzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu, organ dostatecznie ustalił istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca ponad 18% całkowitego okresu jego służby nie może być zakwalifikowana jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).

Przedstawiona przez skarżącego we wniosku okoliczność wspierania osób zaangażowanych w działalność opozycyjną nie ma znaczenia dla zastosowania przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i nie mogła zostać uwzględniona przez organ, jak również przez Sąd w ramach niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że dowód taki może mieć znaczenie w świetle art. 15c ust. 5 i ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i może być podnoszony wyłącznie w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości emerytury skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 skargi, tj. pominięcia przez organ wniosków dowodowych, należy wskazać, iż Minister - dysponując materiałem dowodowym wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie - nie miał obowiązku uwzględnienia żądania skarżącego w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych, co tylko wydłużyłoby postępowanie. Wprawdzie organ powinien odnieść się procesowo do tych wniosków (wydając postanowienie), lecz to uchybienie proceduralne pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.