Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 655/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 6a i 6b
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T.G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasad przejęcia przez miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy K. na rzecz strony skarżącej kwotę 557,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) oraz art. 6a i art. 6b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad przejęcia przez miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł T.G., domagając się:

1. orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzeniu nieważności w całości zaskarżonej uchwały;

2. dopuszczenia dowodów powołanych w uzasadnieniu skargi, z uwagi na to, iż są one istotne dla wykazania interesu prawnego skarżącego, a dopuszczenie wskazanych dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

3. zasądzenia na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie opłat, o których mowa w 18 ust. 2 pkt 8 wyżej wymienionej ustawy w zakresie wykraczającym poza granice określone w odrębnych ustawach, a konkretnie poza granice określone w art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

2. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza upoważnienie ustawowe uprawniające gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a konkretnie poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

3. art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały, której treść wykracza poza ustanowione w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego;

4. art. 6 ust. 4 w związku z art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

5. art. 6a ust. 2 oraz art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędne określenie w zaskarżonej uchwale powodu wprowadzenia opłaty zryczałtowanej oraz wysokości zryczałtowanej opłaty w sposób sprzeczny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również poprzez posłużenie się w przedmiotowej uchwale pojęciem powszechnej zryczałtowanej opłaty nieznanym ustawie.

Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że ilekroć w niniejszej skardze jest mowa o ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to mowa jest o jej brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), które to przepisy znajdują zastosowanie do uchwały nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na której posadowiony jest obiekt hotelowy - "H.G.". Wywodzono, że treść zaskarżonej uchwały (t.jedn. Dz. Urz. Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) dotyczy bezpośrednio skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie Gminy K.. Stwierdzono przy tym, że skarżący, który prowadzi działalność gospodarczą na terenie Gminy K., posiada legitymację procesową do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, a wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/G1 603/11, LEX nr 1015919). Interes prawny skarżącego został naruszony poprzez nieprzestrzeganie przez organ norm powszechnie obowiązujących, z którymi zaskarżona uchwała jest sprzeczna. Nadto, interes prawny w tym przypadku wynika z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Norma prawna wynikająca z tego przepisu gwarantuje każdemu przedsiębiorcy równe prawa w wykonywaniu działalności gospodarczej, których niezbędnym elementem jest uprawnienie do równych stawek podatkowych, czy też jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, do równych stawek opłat bez względu na to kto jest zobowiązany do ich zapłaty lub jakiego obiektu opłata dotyczy (gospodarstwo domowe, hotel, pensjonat, domy wczasowe oraz inne obiekty świadczące usługi hotelarskie; szkoły i przedszkola, lokale gastronomiczne, lokale handlowe i usługowe, pola namiotowe, biwakowe, kempingowe, sanatoria i szpitale, czy też parkingi), jak również bez względu na ilość osób objętych opłatą, czy też skali obłożenia ośrodka świadczącego usługi hotelarskie, oraz bez względu na ilość m2 powierzchni obiektu. Ponadto, owa równość wyraża się w tym, że pobieranie opłaty nie może następować bez względu na fakt wykonywania lub niewykonywania przejętych przez gminę obowiązków.

Skarżący podniósł, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, iż konstytucyjna zasada równości wobec prawa oznacza, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się określoną i zarazem istotną cechą powinny być traktowane równo (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. akt U 4/90, publ. OTK 1990, poz. 10). Ponadto wskazuje się, iż zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, jednak pod warunkiem, że adresaci norm prawnych charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami (orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, publ. OTK 1988, poz. 1). Zatem, w świetle powyższego zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych (orzeczenie TK z dnia 26 kwietnia 1995 r.,

sygn. akt K 11/94, publ. OTK 1995, poz. 12). Podobny pogląd wyraził także Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że konstytucyjna zasada równości szans w fazie rozpoczęcia lub rozwijania działalności gospodarczej oznacza zakaz uchwalania w aktach prawnych niższej rangi postanowień lub klauzul o charakterze dyskryminacyjnym w zakresie dostępu do rzeczowych, kapitałowych lub osobowych czynników działalności gospodarczej (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. akt III ARN 31/92, publ. OSN 1994, nr 2, poz. 38).

W konsekwencji, w opinii skarżącego, różnicowanie stawek opłaty w zależności od określonych cech podmiotów, a także wprowadzenie powszechnej opłaty z tytułu przejęcia obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie z tytułu wykonywania przejętych obowiązków, jak nakazuje to ustawa, co w rezultacie oznacza pobieranie opłaty bez względu na to, czy przejęte obowiązki są wykonywane, czy też nie, narusza zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym naruszony jest interes prawny skarżącego.

Odnosząc się do niezgodności z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podał, że stosownie do treści wyżej wymienionego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Ograniczenie kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach nie oznacza nic innego jak tylko to, że rada podejmując daną uchwałę musi działać na podstawie i w ramach obowiązującego prawa. W związku z tym Rada Miejska w K. podejmując zaskarżoną uchwałę powinna kierować się obowiązującymi przepisami, w szczególności przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym zwłaszcza art. 6a tej ustawy. Pomimo powołania się w przedmiotowej uchwale na powyższe przepisy ustawy treść uchwały jest zupełnie sprzeczna z jej art. 6a i wykracza poza granice odnośnie do treści uchwały zawarte w rzeczonych przepisach.

W odniesieniu do niezgodności z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wskazał, że przytoczony przepis stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 115/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 244/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z tym powinna być ona zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których została podjęta. W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała powinna być zgodna z art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tymczasem, zdaniem skarżącego, rzeczona uchwała jest sprzeczna z tym artykułem.

Skarżący podkreślił w tym miejscu, że wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą tych przepisów naruszać (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 298/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 317/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 618/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli zatem treść uchwały wykracza poza ramy ustalone w przepisach rangi ustawowej i poza zawarte upoważnienie, to uchwała taka nie może być uznana za akt prawa miejscowego stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego.

Zdaniem skarżącego, naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże się także z naruszeniem przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 7 i art. 94. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 94 stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wyżej wymienione przepisy konstytucyjne nie pozostawiają żadnych wątpliwości odnośnie do stanowienia aktów prawa miejscowego. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu przez Radę zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały, której treść wykracza poza ustanowione w ustawie ramy prawne, oznacza naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle bowiem art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji, wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. W konsekwencji wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 618/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 317/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 298/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 244/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem naruszenie tych przepisów prowadzi do sytuacji, w której naruszono obowiązujące powszechnie prawo, w tym przepisy najwyższej rangi - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wywodził następnie, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 6 ust. 4 w związku z art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem nie wprowadza zgodnie w tymi przepisami niższych stawek dla wszystkich zobowiązanych podmiotów do wnoszenia opłat w przypadku zbierania i odbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. W § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że opłata ulegnie obniżeniu o 2% w przypadku wprowadzenia systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne, co jest niezgodne z wyżej wymienioną ustawą, ponieważ obniżka opłaty nie dotyczy wszystkich podmiotów, a jedynie części z nich, tj. podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne.

Zaskarżona uchwała, w opinii skarżącego, narusza także prawo poprzez niezgodność z art. 6a ust. 2 oraz art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak zauważył skarżący, art. 6a ust. 2 cytowanej ustawy stanowi, że przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę unoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadziła w § 1 powszechną zryczałtowaną opłatę z tytułu przejęcia obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie z tytułu wykonywania przejętych obowiązków, jak nakazuje to ustawa. W konsekwencji dochodzi do sytuacji, w której przejęte obowiązki nie są wykonywane, a mimo to istnieje obowiązek uiszczania opłaty. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do skarżącego, mimo iż Gmina K. nie odbiera odpadów komunalnych z nieruchomości skarżącego, Gmina ściąga opłaty wynikające ze zaskarżonej uchwały w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Takie rozwiązanie jest nieznane ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zarazem jest z nią sprzeczne.

Zaznaczając, że przytoczony powyżej art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach normuje kwestie wysokości opłaty, skarżący podniósł, że wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. W rezultacie tylko faktyczne koszty ponoszone przez gminę mogą stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty w uchwale. Pomimo jednoznacznych kryteriów ustawowych zaskarżona uchwała wprowadza swoisty sposób wyliczenia wysokości opłaty. W § 4 ust. 1 postanowiono bowiem, że wysokość opłaty będzie zróżnicowana po pierwsze w zależności od tego, kto jest zobowiązany do jej zapłaty lub jakiego obiektu opłata dotyczy (gospodarstwo domowe, hotel, pensjonat, domy wczasowe oraz inne obiekty świadczące usługi hotelarskie; szkoły i przedszkola, lokale gastronomiczne, lokale handlowe i usługowe, pola namiotowe, biwakowe, kempingowe, sanatoria i szpitale, czy też parkingi), a po drugie od tego, ile osób jest objętych opłatą (tak np. w przypadku gospodarstwa domowego, szkół i przedszkoli), od skali obłożenia ośrodka świadczącego usługi hotelarskie (tak np. w przypadku hoteli, pensjonatów, domów wczasowych oraz innych obiektów świadczących usługi hotelarskie), czy też od m2 powierzchni (np. w przypadku lokali gastronomicznych, lokali handlowych i usługowych, jak również parkingów). Co więcej, w § 5 ust. 1 uchwały postanowiono, że podmioty obowiązane do uregulowania opłaty zobligowane są do jej terminowego uiszczania, bez wezwania, w wysokości będącej iloczynem ustalonych w § 4 stawek comiesięcznej zryczałtowanej opłaty i odpowiednio: liczby osób w gospodarstwie domowym, łóżek, osób, metrów kwadratowych powierzchni usługowo-handlowej, miejsc namiotowych, biwakowych, kempingowych, zatrudnionych osób.

Przedstawiony powyżej sposób ustalania wysokości opłaty, zdaniem skarżącego, przekracza upoważnienie ustawowe i istotnie narusza art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Takie uzależnienie wysokości opłaty nie od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę, lecz po pierwsze od rodzaju podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, a po drugie od np. ilości osób, czy też m2 powierzchni zostało wyraźnie zakazane przez ustawodawcę poprzez przyjęcie uregulowań art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w konsekwencji jest niezgodne z normami prawnymi zawartymi w przytoczonych przepisach (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 431/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W opinii skarżącego, wcale nie jest wykluczone, że sposób ustalenia opłaty zamieszczony w postanowieniach zaskarżonej uchwały prowadzi nie tylko do pokrycia poniesionych przez gminę kosztów, lecz także do uzyskania dochodów. Tymczasem, zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, opłata jest ustalana w sposób zryczałtowany i ma odpowiadać faktycznym kosztom zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych co oznacza to, że gmina nie może na tym zarabiać (W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Komentarz do art.6(a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, publ. w LEX).

Skarżący podniósł następnie, że zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 wprowadza ponadto podwyższenie opłaty o 25% dla wydzielonego obszaru części gminy na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Miast K. z dnia 29 stycznia 2002 r. Takie zróżnicowanie wysokości opłaty zależne od danego obszaru jest nieznane ustawie, a zarazem sprzeczne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie skarżącego, tak samo sprzeczny z wyżej wymienioną ustawą jest § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzający zwolnienie z opłaty dla zobowiązanych za czwarte i kolejne dziecko w gospodarstwach domowych objętych pomocą społeczną oraz osoby pobierające zasiłek pielęgnacyjny, na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego, wprowadzone przez przedmiotową uchwałę powyższe rozwiązanie prawne, skądinąd słuszne i celowe ze względu na ochronę finansową rodzin wielodzietnych i ubogich, należy ocenić, pozostawiając poza sferą dokonanej oceny przytoczone względy, jako sprzeczne z ustawą. Wprowadzenie zwolnienia z opłaty w zależności od liczby osób w rodzinie, faktu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i kryterium dochodowego jest rozwiązaniem, którego ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w jednym ze swoich orzeczeń, "taki przejaw realizacji przez Gminę polityki prorodzinnej, która jest zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zadaniem własnym gmin, nie mieści się w prawem wyznaczonych kompetencjach rady gminy. Wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy w kompetencję do określenia formy realizacji takiego zadania. Rozumiane w ten sposób zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej - tu: przyjęcia określonego rozwiązania w uchwale stanowiącej przepis prawa lokalnego. Innymi słowy, nie można utożsamiać norm o zadaniach z normami określających kompetencje do działań władczych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 706/07, NZS 2008/3/53, LEX nr 394051 i powołane tam stanowisko judykatury). Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powołana zasada stanowi źródło negatywnego domniemania kompetencji władczych organów publicznych, a wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być rozstrzygane na niekorzyść tych organów. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wyraźnego określenia kompetencji (delegacji) do stanowienia przepisów gminnych poprzez określenie właściwego organu, przedmiotu uregulowania i formy prawnej dopuszczonej w danej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2005 r., III SA/Kr 318/05, LEX nr 190403). Niewątpliwie w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno uczynić tylko tyle, na ile pozwalają im ustawy" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 431/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym, mając na względzie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w których dokładnie i jednoznacznie zostały określone zasady ustalania opłaty, uznać należy – zdaniem skarżącego – że Rada Miejska w K. nie została wyposażona w kompetencję do wprowadzenia rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale. Ustalenie i zróżnicowanie stawki opłaty, jak również dokonane zwolnienie i opłaty w sposób przyjęty w rzeczonej uchwale nie mieści się w granicach swobodnego uznania organu stanowiącego gminy, a co za tym idzie prowadzi do przekroczenia granic ustalonych przez ustawę co do treści aktu prawa miejscowego. Zatem nie tylko naruszono art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale także art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na marginesie powyższych rozważań skarżący wskazał także, że zaskarżona uchwała posługuje się pojęciem nieznanym ani art. 6a ani też art. 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w rezultacie pojęciem nieznanym ustawie. W § 1 ust. 2 zawarte jest bowiem postanowienie stanowiące, że wprowadza się na terenie miasta K. powszechną zryczałtowaną opłatę. Pojęcie powszechnej zryczałtowanej opłaty nie jest znane ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc jego zastosowanie w uchwale należy uznać za naruszenie prawa. Niewątpliwie zatem zachodzi niezgodność z art. 6a i art. 6b cytowanej ustawy, ale także z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem w tym konkretnym przypadku organ władzy publicznej nie działał w oparciu o prawo.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonego wniosku T.G. z dnia 8 listopada 2010 r. na okoliczność daty, w której T.G. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K..

Odnosząc się do argumentów i dowodów zaprezentowanych w treści skargi strona podniosła w pierwszej kolejności, że skarżący uzasadniając istnienie po stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie zasad przejęcia przez miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty odwołuje się do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz powołuje się wyłącznie na fakt prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej na terenie K.. Rzecz w tym, że T.G. rozpoczął działalność gospodarczą na terenie Gminy K. z dniem 1 grudnia 2010 r. podczas gdy zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu 28 października 2003 r. i weszła ona w tymże roku w życie. Przepis art. 101 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl utrwalonej wykładni wyżej cytowanego przepisu "ograniczenie, wynikające z ustawy samorządowej, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie ma w pełni charakteru actio popularis. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację (nie zaś sytuację faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1784/10; podobnie wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II S A 1410/01).

Biorąc pod uwagę datę wprowadzenia w życie zaskarżonej uchwały oraz datę rozpoczęcia przez skarżącego działalności gospodarczej na terenie Gminy K. strona przeciwna stwierdziła, że niemożliwym jest by podjęcie zaskarżonej uchwały naruszało w jakiejkolwiek mierze interes prawny skarżącego, a w skardze nie wykazano jakiegokolwiek związku pomiędzy podjęciem zaskarżonej uchwały a indywidualną prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego. W tej sytuacji T.G. w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały z dnia 28 października 2003 r., bowiem podjęcie tej uchwały nie naruszyło w jakiejkolwiek mierze sytuacji prawnej skarżącego.

Niezależnie od powyższego strona zauważyła, że w skardze zarzucono naruszenie zaskarżoną uchwałą m.in. przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz niektórych innych ustaw, która to ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.. Podstawy skargi nie stanowi zatem stan prawny istniejący w dacie jej złożenia, a nawet w dacie złożenia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz stan prawny nieaktualny od dnia 1 stycznia 2012 r.. Tym bardziej nie sposób w tej sytuacji dopatrywać się w zaskarżonej uchwale rzeczywistego i aktualnie istniejącego naruszenia interesu prawnego T.G., które to naruszenie uprawniałoby wymienionego do złożenia omawianej skargi. Aktualnie istniejący interes prawny wymagałby bowiem obrony opartej na aktualnie obowiązujących przepisach rangi ponadlokalnej, nie zaś na przepisach, których stosowanie nie mogło w jakiejkolwiek mierze oddziaływać na sytuację prawną skarżącego.

W świetle wyżej przedstawionych argumentów strona doszła do wniosku, że T.G. nie służy statuowane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w K. Nr [...] i już z tej przyczyny skarga podlega oddaleniu.

Podejmując z ostrożności również polemikę merytoryczną z zarzutami skargi strona przeciwna podała, iż założyć wypada, że zarzuty zawarte w skardze odnoszą się do naruszenia aktualnie istniejącego interesu prawnego T.G., bowiem - jak wyżej wykazano - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i w dacie jej wejścia w życie, interes taki po stronie skarżącego nie istniał. W takiej jednak sytuacji dla oceny zgodności bądź niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach należy jako wzorzec normatywny przyjąć przepisy tej ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym, tj. wynikającym z tekstu jednolitego (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.).

Bezdyskusyjnym jest przy tym zarówno brzmienie przepisów art. 18 ust. 2 pkt. 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, jak i zasada, że uchwały gminy wydawane na podstawie przepisów ustaw, podobnie jak inne akty wykonawcze, nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego, więc wywody skargi odnoszące się do tych przepisów nie stanowią przedmiotu polemiki.

Strona przeciwna wywodziła, że porównanie treści zaskarżonej uchwały zarówno z przepisami obecnie obowiązującymi, jak i przepisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., nie pozwala na stwierdzenie kolizji między treścią uchwały a zakresem delegacji ustawowej. Co do kolizji, która zdaniem skarżącego występowała pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały a przepisami ustawy w brzmieniu obowiązującymi w dacie jej uchwalenia, w pierwszej kolejności strona stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie naruszała przepisów art. 6 oraz art. 6a ustawy w ich ówczesnym brzmieniu. Ogólnie przywoływany przez skarżącego przepis art. 6a ust. 1 ustawy miał bowiem w dacie podjęcia uchwały treść następującą: Rada gminy może w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie lub wskazane obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 4. Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków (ust. 2). Opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4 (ust. 3).

Strona stwierdziła, że wbrew poglądowi zawartemu w skardze przepis ten nie nakazuje ustalania opłaty od poszczególnych właścicieli nieruchomości na podstawie indywidualnie określanych kosztów odbioru odpadów od konkretnego właściciela, lecz obliguje organ stanowiący do sumarycznego określenia faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę "z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych" i w oparciu o tenże koszt ogólny ustalenia w sposób zryczałtowany stawek opłat. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło w oparciu o szczegółową analizę kosztów przedsięwzięcia w skali gminy, a w skardze nie podniesiono jakiegokolwiek argumentu, który pozwalałby na zakwestionowanie tej analizy. Co więcej, w § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały przewidziano coroczną aktualizację opłaty "na podstawie kalkulacji kosztów gospodarki odpadami na dany rok". Trudno zatem uznać za zasadny – zdaniem strony - argument, że uchwała podjęta została z naruszeniem ogólnie przywołanego art. 6a ustawy, jak i argument, że ustawa nie zna pojęcia stawek zryczałtowanych.

Strona przeciwna wskazała następnie, że przywołany w zarzucie 4 skargi art. 6 ust. 1 ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały brzmiał następująco: Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 obowiązani są do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Rada gminy może określić, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 (ust. 1a). Rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). W przypadku gdy właściciele nieruchomości nie udokumentują korzystania z usług, o których mowa w ust. 1, obowiązki określone w art. 5 ust. 1, przejmuje w trybie wykonania zastępczego gmina (ust. 3). Rada gminy ustalając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i transportowane w sposób selektywny (ust. 4).

Uregulowania zawarte w art. 6 i art. 6a ustawy nie uległy zasadniczym zmianom, a ich wykładnia nie budzi wątpliwości. Jeśli idzie o art. 6, to odnosi się on "do właścicieli nieruchomości:

1) pozbywających się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych - wszystkich,

2) pozbywających się z nieruchomości odpadów komunalnych - tylko tych, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, czyli tych, którzy nie zostali objęci systemem gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę, określonym w nowym rozdziale 3 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, praktycznie chodzi o właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (warsztaty, firmy, urzędy itp.) i to jeszcze przy dodatkowym założeniu, że rada gminy nie wydała uchwały obejmującej także ich systemem gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę" (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, LEX).

Przepisy ustawy zarówno w 2003 r., jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym, upoważniały radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego o odbieraniu odpadów komunalnych również od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale na których powstają odpady komunalne, przy czym wydanie takiej uchwały oznaczało, iż obszar gminy zostanie objęty nowym systemem odbioru odpadów, wobec czego skorzystanie przez organ stanowiący gminy z tej możliwości nie może być uznane za naruszenie przepisów ustawy. W skardze nie podniesiono przy tym zarzutów co do trybu podjęcia zaskarżonej uchwały, wobec czego przyjąć wypada, zdaniem strony, że uchwała ta została przyjęta w trybie ówcześnie obowiązującym, a zatem ma ona zastosowanie do właścicieli wszystkich nieruchomości na terenie gminy, niezależnie od wyrażanej przez nich woli.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6a ustawy miał brzmienie następujące: Rada gminy może w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców - wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie lub wskazane obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 (ust. 1). Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków (ust. 2). Opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4 (ust. 3).

Obecnie kwestię opłat normuje art. 6h ustawy o brzmieniu: "właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.". W myśl przyjętej wykładni ustawy "bezspornie jest to rodzaj daniny publicznej. W piśmiennictwie od dawna operuje się pojęciem "podatku śmieciowego". Pojęcie to zostało przeniesione także na nową regulację. Nie sądzę, aby nazewnictwo to było całkiem trafne. Wprawdzie odróżnienie opłaty od podatku nie zawsze jest jasne i oczywiste, ale tu mamy wyraźne wskazanie w art. 6r ust. 2 u.c.p.g., że z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wyraźny jest więc element odpłatności, a odpłatność opłaty jest, zdaniem autorów zajmujących się finansami publicznymi, zasadniczym kryterium odróżnienia opłat od innych świadczeń pieniężnych" (W. Radecki, Komentarz do art. 6(h) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, LEX).

Stawka opłaty jest zatem ustalana w odniesieniu do kosztów utrzymania systemu odbioru odpadów komunalnych w całej gminie, nie zaś kosztów odbioru odpadów od właściciela konkretnej nieruchomości, co czyni bezprzedmiotowym zarzut naruszenia art. 6a ustawy. Błędnym jest przy tym – zdaniem strony przeciwnej - wyrażony w skardze pogląd, że w świetle przepisów ustawy niedopuszczalnym jest obciążenie - w drodze uchwały podjętej w trybie art. 6a ustawy - właściciela nieruchomości opłatą zryczałtowaną wówczas gdy gmina nie odbiera od niego odpadów komunalnych.

Przede wszystkim strona zaznaczyła, że zaskarżona uchwała stanowi element porządku prawnego obowiązującego na terenie gminy i jako taka formułuje normy prawne o charakterze ogólnie i powszechnie obowiązującym, natomiast prawa i obowiązki gminy oraz właściciela nieruchomości, wynikające z konkretnego stanu faktycznego, należą do sfery stosowania prawa, nie zaś do sfery jego stanowienia. W niniejszej sprawie istotnym jest, że skarżący T.G. odmówił przekazywania odpadów w sposób przewidziany prawem miejscowym, obowiązującym w Gminie K. i bez zgody tejże Gminy zawarł na odbiór tychże odpadów umowę z wybranym przez siebie przedsiębiorcą. Tego typu działanie, naruszające przepisy prawa lokalnego, nie zwalnia skarżącego z obowiązku uiszczania opłaty, wynikającego z tychże przepisów prawa lokalnego, normującego odbiór odpadów komunalnych. Ustalanie i ściąganie tej opłaty podlega przepisom działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) przewidującym m.in. środki prawne zmierzające do ochrony praw naruszonych decyzją ustalającą opłatę. Niemniej jednak nie sposób w oparciu o okoliczności dotyczące konkretnego przypadku formułować ogólny zarzut bezprawności określonych przepisów prawa miejscowego, bowiem to prawo miejscowe formułuje określone obowiązki właścicieli nieruchomości, nie zaś wola poszczególnych właścicieli narzuca treść obowiązków z tego prawa wynikających. W odniesieniu do opłat za odbiór odpadów komunalnych, statuowanych zaskarżoną uchwałą, podobny pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 356/06.

Rekapitulując, strona przeciwna stwierdziła, że z jednej strony skarżący T.G. nie posiada legitymacji czynnej, umożliwiającej w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżenie uchwały z dnia 28 października 2012 r., z drugiej zaś strony zarzuty materialnoprawne zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5), jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 6). Wojewódzki sąd administracyjny, działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, choć sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w pełni podzielając zarzuty skargi.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem skargi T.G. jest uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zasad przejęcia przez miasto K. obowiązków w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty. Zaskarżenie takiej uchwały do sądu administracyjnego jest możliwe na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W tym miejscu istotne jest ustosunkowanie się do legitymacji procesowej strony skarżącej, która to legitymacja została zakwestionowana przez pełnomocnika organu.

Z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynikają podstawowe przesłanki konieczne dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Są nimi: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia (które w niniejszej sprawie zostało skutecznie dokonane - okoliczność bezsporna) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza, (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (zob. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, Państwo i Prawo z 1994 r., z. 12, s. 64; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, publ. OSNP 1999/9/296).

Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. (sygn. akt IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż "Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego".

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymagane jest wykazanie nie tylko interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Należy podzielić utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, że naruszenie interesu prawnego, które stanowi o posiadaniu legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w tym trybie musi być bezpośrednie i aktualne, a przede wszystkim związane z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84) i 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) wskazywał, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów konkretnych osób. W ujęciu Trybunału prawo do zaskarżania uchwał przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd bada czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Sądu słusznie skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu bycia podmiotem wymienionym w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 z późn.zm.) jako na adresacie norm, na których z tego tytułu zaskarżona uchwała nałożyła obowiązki. Skarżący jest bowiem właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na której posadowiony jest obiekt hotelowy - "H.G.", a zatem zaskarżona uchwała stanowi prawną podstawę dla wymierzenia mu opłat z tytułu pozbywania się odpadów komunalnych. Niewątpliwie więc przepisy uchwały ustalające comiesięczną opłatę zryczałtowaną za pozbywanie się odpadów komunalnych mają wpływ na sferę jego obowiązków.

W tym miejscu należy wskazać, że – wbrew twierdzeniu organu – bez znaczenia na stwierdzenie, czy strona skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały rady gminy, ma fakt rozpoczęcia działalności gospodarczej po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Stanowisko Rady prowadziłoby do sytuacji, w której osoba, która zaczęła mieszkać bądź prowadzić jakąkolwiek działalność po podjęciu uchwały, nie mogłaby jej zaskarżyć do sądu administracyjnego mimo, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Takie podejście jest sprzeczne z przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego skargę na uchwałę może wnieść "każdy" i to niezależnie od tego, kiedy uchwała zaczęła dotyczyć interesu lub uprawnienia strony skarżącej.

Ponadto – zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem organ uchwałodawczy ustalając opłatę za pozbywanie się odpadów komunalnych wykroczył poza upoważnienie ustawowe poprzez różnicowanie wysokości opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych ze względu na wytwórcę tych odpadów, rodzaj prowadzonej działalności, obiektu, obłożenia przy prowadzeniu usług hotelarskich, co doprowadziło także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, sformułowanej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej (t.jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) stanowi zaś, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Skoro powyższe przepisy ustanawiają zasadę równości jako normę prawną, której podporządkowane być powinny wszelkie działania władzy publicznej – w szczególności prawodawcze, to uznać należy, że temu, czyje prawa lub obowiązki ustanowione są w przepisach prawa miejscowego z naruszeniem powyższej zasady przysługuje interes prawny uzasadniający poddanie sądowoadministracyjnej kontroli tego, czy takie naruszenie jest zgodne z prawem (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/GL 603/11, publ. Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że jeśli zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zawiera przepisy różnicujące obowiązki w sposób nieuprawniony, to należy przyjąć, że naruszają one interes prawny skarżącego, umożliwiając mu wystąpienie do sądu administracyjnego ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu skontrolowania przez ten sąd, czy naruszenie to jest zgodne z prawem.

Podejmując tę kontrolę należy zwrócić uwagę na podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, którą stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały – Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.; obecnie – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), zwanej dalej "u.cz.p.g.", w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu należy odnieść się do twierdzenia organu, że "podstawy skargi nie stanowi zatem stan prawny istniejący w dacie jej złożenia, a nawet w dacie złożenia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz stan prawny nieaktualny od dnia 1 stycznia 2012 r.". Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie u.cz.p.g. w brzmieniu na dzień 28 października 2003 r. Od tego dnia do dnia wniesienia przez skarżącego wezwania i skargi przepisy u.cz.p.g. uległy zmianie, jednakże zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) – jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 5 stycznia 2013 r. – uchwały podjęte na podstawie art. 6a u.cz.p.g. w brzmieniu dotychczasowym zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał albo zarządzeń, o których mowa w ust. 1, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, chyba że rada gminy uchyli uchwałę.

Skoro zatem przepisy zaskarżonej uchwały jeszcze obowiązują w myśl dotychczasowych przepisów u.cz.p.g., to naruszenie interesu prawnego skarżącego jest bezpośrednie i aktualne, a przede wszystkim związane z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Skarżący posiada zatem legitymację do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. Naruszenie interesu prawnego skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i zbadania przez sąd administracyjny czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 u.cz.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych,

3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 4, oraz pozbywanie się tych odpadów w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; obowiązek ma odpowiednie zastosowanie także w przypadku gromadzenia nieczystości płynnych w zbiornikach bezodpływowych,

4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych,

5) realizację innych obowiązków określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 4.

W myśl zaś art. 6a ust. 1 u.cz.p.g., rada gminy może w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie lub wskazane obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 4. Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków (art. 6a ust. 2). Opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4 (art. 6a ust. 3). Art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości stanowi, że rada gminy ustalając stawki opłat stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i transportowane w sposób selektywny.

Ustalając opłaty, o których mowa w art. 6a, rada gminy określa terminy ich uiszczania. Opłaty nieuiszczone w wyznaczonym terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 6b).

Z powyższych przepisów wynika, że zasadą ogólną jest wykonywanie obowiązków m.in. w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 3) lub inne podmioty, na których obowiązek ten ciąży z mocy ustawy (art. 5 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g.). Jako wyjątek od powyższej zasady ustawa dopuszcza przejęcie w części lub całości przez gminę obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości, a określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.cz.p.g., m.in. w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych. Przejęcie obowiązków przez gminę może nastąpić wyłącznie na podstawie podjęcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy, a jej podjęcie musi być poprzedzone wyrażeniem w drodze referendum gminnego akceptacji takiego rozwiązania przez mieszkańców (art. 6a ust. 1 powołanej ustawy). Ustawa wskazuje także, że w razie podjęcia uchwały o przejęciu przez gminę określonych obowiązków związanych z utrzymaniem porządku na terenie nieruchomości, wykonywanie tych obowiązków jest finansowane w formie zryczałtowanej opłaty ponoszonej przez właścicieli zwolnionych z obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku. Opłata ta jest ustalana za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych, a jej wysokość uzależniona jest od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych (art. 6a ust. 2 i 3).

Paragrafem 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono z dniem 1 stycznia 2004 r. odpłatne przejecie od właścicieli nieruchomości obowiązku w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W § pkt 2 wprowadzono zaś z tytułu przejęcia obowiązków o których mowa w pkt 1 na terenie miasta K. z dniem i 2004 r. powszechną zryczałtowaną opłatę.

W § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono comiesięczną opłatę zryczałtowaną za pozbywanie się odpadów komunalnych gromadzonych przez ich wytwórców w kwocie brutto:

1) dla gospodarstw domowych: 9,30 zł na jedną osobę x ilość osób w gospodarstwie domowym objętych opłatą.

2) dla hoteli, pensjonatów, domów wczasowych oraz innych obiektów świadczących usługi hotelarskie, z wyłączeniem obiektów wymienionych w punkcie 6, przy czym opłata uzależniona jest od skali obłożenia ośrodka świadczącego usługi hotelarskie:

a) 4,77 zł na jedno łóżko - skala obłożenia w skali roku do 40%,

b) 5,90 zł na jedno łóżko - skala obłożenia w skali roku od 41% - 60%

c) 9,09 zł na jedno łóżko - skala obłożenia w skali roku od 61%-100% Informacja o skali obłożenia zawarta jest w deklaracji

3) dla szkół i przedszkoli: 1,83 zł na jedną osobę,

4) dla lokali gastronomicznych: 2,92 zł na każdy m2 powierzchni usługowo-handlowej,

5) dla lokali handlowych i usługowych: 0,79 zł na każdy m2 powierzchni usługowo-handlowej,

6) dla pól namiotowych, biwakowych, kempingów: 16,94 zł na jedno miejsce namiotowe, biwakowe, kempingowe,

7) dla innych rodzajów działalności: 3,37 zł na każda zatrudnioną osobę,

8) dla sanatoriów i szpitali: 10,78 zł na jedno łóżko Informacja o liczbie łóżek zawarta jest w deklaracji,

9) dla parkingów: 0,10 zł za każdy m2 powierzchni.

Na mocy § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały opłata, o której mowa w ust. 1, została podwyższona o 25% dla wydzielonego obszaru części gminy na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Miasta K. z dmą 29 stycznia 2002 r. Przepisem ust. 3 § 4 zwolniono zobowiązanych, o których mowa w § 2 uchwały, z opłaty za czwarte i kolejne dziecko w gospodarstwach domowych objętych pomocą społeczną oraz osoby pobierające zasiłek pielęgnacyjny, na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej.

Podjęcie powyższych zapisów zaskarżonej uchwały – w ocenie Sądu - nastąpiło z przekroczeniem obowiązujących uregulowań prawnych dotyczących ustalania opłaty za wykonywanie przejętych obowiązków, tj. art. 6a ust. 3 u.cz.p.g., w którym ustawodawca nałożył na organ gminy obowiązek ustalenia wysokości tej opłaty w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się w zależności od określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. W niniejszej sprawie Rada nie tylko, że nie ustaliła w § 4 konkretnej wysokości opłaty, bo wskazała tam jedynie sposób obliczania opłaty, ale także uzależniła jej wysokość nie od ilości konkretnego rodzaju odpadów, ale od podmiotu wytwarzającego te odpady.

Ponadto wysokość opłaty powinna być uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. W niniejszej sprawie Rada uzależniła od "rodzaju" wytwórcy odpadów, a także od sytuacji finansowej rodzin i ilości posiadanych dzieci.

Powyższe zapisy należy uznać za niedozwolone i stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji za istotne naruszenie prawa w zakresie ustalania w trybie art. 6a u.cz.p.g. wysokości opłaty za wykonywanie przejętych przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie. Takie ustalenie opłaty, w uzależnieniu od wytwórcy odpadów komunalnych, rodzaju działalności gospodarczej, obłożenia, a nie od konkretnej ilości wskazanego rodzaju odpadów i faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, co zostało wyraźnie wskazane przez ustawodawcę, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Konsekwencją tego jest obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący trafnie przy tym zarzucił, że zaskarżona uchwała posługując się stawką ryczałtową liczoną od osoby abstrahuje od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu wykonywania przejętych obowiązków. Należy podkreślić, że wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie opłaty, by dotyczyła okresowego pozbywania się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych (lub nieczystości ciekłych), a ustalenie jej wysokości było uzależnione od kosztów ponoszonych na utrzymanie systemu zbierania i usuwania tych odpadów oraz dalszych czynności. Odesłanie w art. 6a ust. 3 do treści art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. dodatkowo wzmacnia argument, że uchwała powinna uwzględniać konkretne sposoby zbierania i odbierania odpadów, między innymi selektywny i mieć je na uwadze kalkulując wysokość opłat z tytułu wywozu odpadów komunalnych.

Sposób określenia w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały wysokości opłat za pozbywanie się odpadów komunalnych w określonej kwocie od osoby, łóżka, powierzchni, miejsca namiotowego, biwakowego, osoby zatrudnionej, nie pozwala na stwierdzenie, że opłata ta została ustalona za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych. Przyjęcie stawki osobowej zamiast stawki odnoszącej się do konkretnej ilości sprecyzowanego rodzaju odpadów komunalnych narusza art. 6a ust. 3 u.cz.p.g., gdyż stanowi rozwiązanie, którego ustawa ta nie przewiduje.

Analiza treści art. 6a i art. 6b, jak i art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. prowadzi do wniosku, że rozwiązanie przyjęte przez Radę nie zostało dopuszczone przez ustawodawcę, nie mieści się zatem w kompetencjach Rady Gminy. Przywołany przepis wyposaża gminę w kompetencję do ustalenia i pobierania opłaty, jednak w sposób ścisły określa zasady jej ustalania. Jak podkreślono wyżej z okoliczności sprawy nie wynika, by przyjęta wysokość stawki opłaty ryczałtowej została wyliczona w odniesieniu do faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

W podobny sposób należy ocenić przyjęte w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały rozwiązanie wprowadzone w celu ochrony finansowej rodzin wielodzietnych. Pozostawiając poza oceną celowość i słuszność podjęcia przez gminę działań na rzecz ochrony osób uboższych stwierdzić należy, że wprowadzenie niższych, zróżnicowanych w zależności od liczby osób w rodzinie, comiesięcznych stawek opłat, jak i zwolnienie niektórych osób z tych opłat, jest rozwiązaniem, którego u.cz.p.g. nie przewiduje. Treść powyżej omówionych przepisów tej ustawy wskazuje, że przyjęty sposób ochrony finansowej rodzin wielodzietnych nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Taki przejaw realizacji przez gminę polityki prorodzinnej, która jest zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem własnym gmin, nie mieści się w prawem wyznaczonych kompetencjach rady gminy. Wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy w kompetencję do określenia formy realizacji takiego zadania. Rozumiane w ten sposób zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej - tu: przyjęcia określonego rozwiązania w uchwale stanowiącej przepis prawa lokalnego. Innymi słowy, nie można utożsamiać norm o zadaniach z normami określających kompetencje do działań władczych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 706/07, publ. NZS 2008/3/53, LEX nr 394051).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powołana zasada stanowi źródło negatywnego domniemania kompetencji władczych organów publicznych, a wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być rozstrzygane na niekorzyść tych organów. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wyraźnego określenia kompetencji (delegacji) do stanowienia przepisów gminnych poprzez określenie właściwego organu, przedmiotu uregulowania i formy prawnej dopuszczonej w danej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05, publ. LEX nr 190403).

Niewątpliwie w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno uczynić tylko tyle, na ile pozwalają im ustawy. W niniejszej sprawie nie można znaleźć takiego jednoznacznego ustawowego określenia kompetencji organu gminy do prowadzenia polityki prorodzinnej poprzez zróżnicowania stawek opłat, bądź zwolnienie od opłat za świadczone przez gminę usługi dotyczące przejętych od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie usuwania i gospodarowania odpadami.

W pełni podzielić należy stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 431/08, publ. LEX nr 574608), w którym stwierdzono, że "przyjęcie stawki osobowej zamiast stawki odnoszącej się do konkretnej ilości sprecyzowanego rodzaju odpadów komunalnych narusza art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), gdyż stanowi rozwiązanie, którego ustawa ta nie przewiduje. Wprowadzenie niższych, zróżnicowanych w zależności od liczby osób w rodzinie, comiesięcznych stawek opłat, jak i zwolnienie niektórych osób z tych opłat, jest rozwiązaniem, którego ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje. Ustalenie i zróżnicowanie stawki opłaty z tytułu wykonywania przez gminę obowiązków z tytułu wywozu i utylizacji odpadów komunalnych w odniesieniu do osoby i jej statusu rodzinnego, jak i zwolnienie określonej kategorii osób od tej opłat, nie mieści się w granicach swobodnego uznania organu stanowiącego gminy.".

Niewątpliwie wskazane naruszenia zasad stanowienia prawa miejscowego i uregulowania kwestii ponoszenia opłat za wykonywanie przez gminę obowiązków przejętych od właścicieli nieruchomości, dotyczą całego zaskarżonego aktu, co uprawnia Sąd do stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo stwierdzić trzeba, że poprzez zróżnicowanie w zaskarżonej uchwale stawek opłaty w zależności od obłożenia hotelu w skali roku (co bezpośrednio dotyczy skarżącego) narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne. Podkreślić bowiem trzeba, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których w jednakowym stopniu należą sprawy wodociągów, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, zaopatrzenia w wodę, gaz itd. - art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – zatem przejawem dyskryminacji w życiu gospodarczym jest ustalanie, bez konkretnego uzasadnienia wynikającego z przepisu ustawy innych stawek opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych.

Za dyskryminujący i nieznajdujący oparcia w przepisach u.cz.p.g. dotyczących sposobu ustalania wysokości opłaty należy także uznać zapis § 4 ust. 2, który podwyższa opłatę o 25% w stosunku do obszaru wydzielonego uchwałą Zarządu Miasta K. z dnia 29 stycznia 2002 r.

Stwierdzenie, że ustalenie zryczałtowanej opłaty zostało dokonane w sposób sprzeczny z przepisami prawa, w konsekwencji prowadzi do wniosku, że również w sposób bezprawny nałożono w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały na wytwórców odpadów obowiązek terminowego uiszczania opłat w wysokości będącej iloczynem ustalonych w § 4 stawek i odpowiednio: liczby osób w gospodarstwie domowym, łóżek, osób, metrów kwadratowych powierzchni usługowo-handlowej, miejsc namiotowych, biwakowych, kempingowych, zatrudnionych osób.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że opłata jest ustala się w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych (art. 6a ust. 3 u.cz.p.g.). Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN "opłata ryczałtowa" to opłata ustalona niezależnie od liczby świadczeń, "ryczałt" zaś to kwota o ustalonej z góry wysokości, przeznaczona na jakieś wydatki, wyliczona bez podziału na poszczególne pozycje, bez rozbicia na poszczególne sumy. W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że ustalając stawkę opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych jako iloczyn ustalonych w § 4 stawek i odpowiednio: liczby osób w gospodarstwie domowym, łóżek, osób, metrów kwadratowych powierzchni usługowo-handlowej, miejsc namiotowych, biwakowych, kempingowych, zatrudnionych osób, jest niezgodne z przepisami u.cz.p.g.

Ponadto naruszony został przepis art. 6 ust. 4 u.cz.p.g., który upoważnia radę gminy do stosowania zróżnicowanych stawek opłat w zależności od tego, czy odpady są selekcjonowane. Art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. stanowi bowiem, że rada gminy ustalając stawki opłat stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i transportowane w sposób selektywny.

Treść przywołanego wyżej przepisu art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że rada gminy zobligowana jest do ustalenia niższych stawek opłat za zbieranie odpadów w sposób selektywny. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że ustawodawca obowiązek ten uzależnił od faktu, że odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Wykładni tego przepisu nie można jednak odrywać od celu w jakim został on wprowadzany, a który sprowadza się do uprzywilejowania takiej właśnie formy zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Stawki opłat za pozbywanie się odpadów, które są zbierane i transportowane w sposób selektywny, mają być zatem ustalone w wysokości niższej niż stawki opłat za odpady zbierane w inny sposób niż selektywny.

W niniejszej sprawie Rada w § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały stwierdziła, że opłata, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, ulegnie obniżeniu o 2% w przypadku wprowadzenia systemu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne. Tym samym zaskarżona uchwała – pomimo obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 4 u.cz.p.g. – wprawdzie ustala preferencyjnych stawek opłat, o których mowa w art. 6a, ale w sposób uzależniony od podmiotu wytwarzającego odpady i wykorzystywania nieruchomości, z których te odpady będą odbierane. Preferencyjnymi stawkami są objęte jedynie gospodarstwa domowe i tereny nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkalne.

Przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest także – zdaniem składu orzekającego – zawarcie w § 5 ust. 2 zapisu "ustala się stawkę bazową za usuwanie 1 m3 odpadów komunalnych w wysokości 114,61 zł netto (słownie: sto czternaście 61/100 zł). Wartość brutto określa się dodając do wartości netto aktualnie obowiązujący podatek VAT".

Przede wszystkim należy zauważyć, że u.cz.p.g. nie przewiduje ustalenia "stawki bazowej", a "opłatę" ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych przez gminę obowiązków ustalaną w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Opłata taka została określona w § 4 zaskarżonej uchwały. Zapis § 5 ust. 2 powoduje natomiast, że uchwała jest nieczytelna, bowiem z jednej strony ustala się "opłatę zryczałtowaną", a z drugiej "stawkę bazową".

Ponadto w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego reguluje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z wymienianych unormowań wynika charakter prawny aktów prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

W ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do dokonywania zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. A za takie należy uznać wprowadzenie nowego pojęcia takiego jak "opłata bazowa".

Konsekwencją naliczania opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych w zależności od podmiotu jest zapis § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym odstępuje się od naliczenia opłaty dla osób przebywających poza miejscem zamieszkania powyżej 1 miesiąca albo prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli działalność ta została zawieszona. Skoro u.cz.p.g. nakazuje ustalenie opłaty w zależności od ilości określonego rodzaju wytwarzanych odpadów (czego w niniejszej sprawie Rada nie uczyniła), to logicznym jest wniosek, że opłata ta albo ulegnie zmniejszeniu albo w ogóle nie będzie pobierana od osoby, która nie będzie wytwarzać odpadów w miejscu zamieszkania, czy też w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Nałożenie obowiązku dostarczania dokumentów potwierdzających pobyt osoby poza miejscem zamieszkania albo zawieszenia działalności gospodarczej jest nieuprawnionym nałożeniem obowiązku na obywateli, gdyż jego nałożenia nie przewidziano w przepisach u.cz.p.g. ani w innych ustawach.

Zauważyć również należy, na co wskazano wcześniej, że skoro postanowienia zaskarżonej uchwały mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, to muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów.

Nadto należy pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, czyli nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, niepubl.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, niepubl.). Zatem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Analizując zaskarżoną uchwałę pod powyższym względem, Sąd stwierdził, że uregulowanie zawarte w § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały zawiera powtórzenie regulacji zamieszczonej w art. 6b u.cz.p.g., który stanowi, że opłaty nieuiszczone w wyznaczonym terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Słusznie zauważył skarżący, że zaskarżona uchwała narusza również przepis art. 6a ust. 2 u.cz.p.g., zgodnie z którym przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadziła w § 1 ust. 1 i ust. 2 powszechną zryczałtowaną opłatę z tytułu "przejęcia od właścicieli nieruchomości obowiązku w zakresie odbierania odpadów komunalnych". W konsekwencji może dojść do sytuacji, w której właściciel nieruchomości będzie musiał uiszczać opłatę albo zostanie ona ściągnięta w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mimo że obowiązek odbierania odpadów nie będzie wykonywany.

Na marginesie należy zauważyć, że powołany w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 356/06, dotyczył decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. w przedmiocie rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nie było sporządzane uzasadnienie tego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a.