Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 208/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15gga
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. we W. na pismo Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 11 lutego 2021 r. nr NS/AMS/3055/16/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsca pracy I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. w W. (dalej: strona, skarżąca, spółka) jest akt Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: organ, DWUP) – pismo z dnia 11 lutego 2021 r. nr NS/AMS/3055/16/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek z dnia 29 grudnia 2020 r. nr 02000/CV-19/19518138 o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID, uCOVID-19). W załączonym do wniosku Formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc publiczną związaną z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz jej skutków (formularz stanowi załącznik nr 3 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, Dz.U.2010.53.312 ze zm. - wprowadzony zmianą ww. rozporządzenia przez Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2020 r., Dz.U. 2020.1338) - strona wskazała, że jest średnim przedsiębiorcą (część A pkt 6), a w części B. Informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc publiczna, strona w pkt 1 lit. a) zaznaczyła odpowiedź "TAK", odpowiadając na pytanie "Czy na dzień 31 grudnia 2019 r.: a) w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo-akcyjnej, wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego?". Powyższe potwierdziła strona w części B pkt 2.

DWUP zaskarżonym pismem poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. Wskazał, że nie został spełniony jeden z warunków do uzyskania pomocy publicznej, tj. w spółce na dzień 31 grudnia 2019 r. wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% kapitału zakładowego. DWUP wskazał, że zgodnie z Komunikatem Komisji Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 z dnia 19 marca 2020 r. (C(2020) 1863 ze zm.; dalej: Komunikat TR, Komunikat Komisji), sekcja 3.1 pkt 22 lit. c, pomoc nie może być przyznana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji. Odstępstwa w tym zakresie przewidziano w przypadku przedsiębiorstw zaliczonych do grupy mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw. Zgodnie z pkt 22 lit. ca Komunikatu TR pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. L 187, 26.6.2014, s. 1, dalej: rozporządzenie nr 651/2014), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie, ani pomocy ma restrukturyzację. Organ poinformował również, że rozstrzygnięcie w tej sprawie jest wiążące i może być przedmiotem zaskarżenia do sądu właściwego miejscowo dla siedziby Wojewódzkiego Urzędu Pracy.

Pismami z dnia 2 marca 2021 r. pełnomocnik spółki złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją DWUP (co wynika z akt sprawy przekazanych przez organ) oraz jednocześnie odwołanie od decyzji DWUP z 11 lutego 2021 r. (co wynika ze skargi strony).

Z akt sprawy wynika, że organ nie odpowiedział na ww. pisma.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 50 § 1 oraz art. 52 § 1, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), na decyzję DWUP z dnia 11 lutego 2021 r. pełnomocnik spółki zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) polegającego na błędnym uznaniu, że istnieje podstawa prawna zobowiązująca skarżącą do spełnienia dodatkowych wymogów dotyczących wnioskowania o wsparcie na ochronę miejsc pracy, innych niż wskazane w art. 15gga uCOVID, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz stanowiło rażące naruszenie prawa, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy publicznej, w efekcie czego skarżącej nie zostało udzielone takie wsparcie;

b) art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika, na jakiej podstawie prawnej organ przyjął, że Komunikat TR stanowi dla skarżącej bezpośrednie źródło prawa, w szczególności w zakresie bezpośredniego kształtowania uprawnień i obowiązków skarżącej w przedmiocie ubiegania się o wsparcie na podstawie art. 15gga uCOVID-19, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że Komunikat Komisji zawiera inne niż art. 15gga uCOVID-19 przesłanki do otrzymania przedmiotowego wsparcia, do których spełnienia skarżąca jest bezpośrednio obowiązana, w efekcie czego skarżącej nie zostało udzielone takie wsparcie;

c) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez organ słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności nieuwzględnienie społecznego znaczenia przyznania dofinansowania na ochronę miejsc pracy w przypadku skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na Komunikacie Komisji, podczas gdy skarżąca oparła swój wniosek na ustawie, co sprawiło, że postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organu i miało istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie skarżącej wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw skarżącej w kontekście wnioskowanego wsparcia, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

f) art. 132 § 1 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu w sytuacji, w której jedyna strona postępowania wniosła odwołanie, a odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie, wobec czego istniały przesłanki do przeprowadzenia przez organ samokontroli, i wydanie nowej decyzji w całości uwzględniającej wniosek skarżącej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziło do nieprzyznania świadczenia skarżącej;

g) art. 107 § 1 k.p.a.:

a. pkt 1 - polegającego na nieoznaczeniu organu administracji publicznej;

b. pkt 7 - polegającego na braku pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

c. pkt 8 - polegającego na braku podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - braku podpisu przy pomocy kwalifikowanego podpisu elektronicznego;

d. pkt 9 - zarzut ewentualny - polegającego na braku pouczenia o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego);

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca nie miała wymaganej przepisami prawa i chronionej przez zasady postępowania administracyjnego wiedzy na temat całokształtu przysługujących jej uprawnień, w tym w szczególności w zakresie prawa do wniesienia odwołania oraz samego charakteru prawnego rozstrzygnięcia organu.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 15gga ust. 1, 3, 5, 6 uCOVID poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie wyczerpuje przesłanek, których spełnienie jest wymagane dla otrzymania dofinansowania na ochronę miejsc pracy przez skarżącą, podczas gdy z treści przepisów art. 15gga ustawy przesłanki ubiegania się o wsparcie wynikają w sposób wyczerpujący - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przesłanki wymagane dla otrzymania wsparcia na podstawie art. 15gga ust. 1, 3, 5, 6 uCOVID-19 nie zostały przez skarżącą spełnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w efekcie dofinansowanie nie zostało skarżącej przyznane;

b) art. 15gga ust. 9 uCOVID-19 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której skarżąca stosownie do treści tego przepisu złożyła kompletny wniosek wraz z oświadczeniami, o których mowa w tym przepisie, wobec czego organ zobowiązany był do niezwłocznego wystąpienia w formie elektronicznej do dysponenta FGŚP o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, czego organ nie uczynił, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że skarżąca pomimo spełnienia wymogów art. 15gga ust. 9 uCOVID-19 nie otrzymała wsparcia.

Strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, a gdyby Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji - o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że organ w swoim rozstrzygnięciu powołał się na niespełnienie warunku do uzyskania pomocy publicznej powołując się na Komunikat Komisji, który nie jest źródłem prawa, a stanowi wyłącznie soft law. Argumentowała, że organ w uzasadnieniu odmowy nie wskazał na jakiej podstawie prawnej przyjął, że Komunikat Komisji stanowi bezpośrednie źródło prawa. Z tego względu należy przyjąć, że uzasadnienie decyzji jest niedostateczne i niepełne, czym organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie otrzymane rozstrzygnięcie organu nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, o których mowa m.in. w art. 107 § 1 pkt 1, 7, 8, 9 k.p.a. i już z tego względu powinno zostać uchylone. Opierając rozstrzygnięcie na Komunikacie Komisji organ naruszył także zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a., a nie informując skarżącej oraz nie udzielając jej wyjaśnień w tej kwestii działał z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Ponadto organ powinien był zastosować uprawnienie samokontroli, o którym mowa w art. 132 k.p.a., czego nie uczynił.

Dalej strona podkreśliła, że okoliczność straty, w której znalazła się na dzień 31 grudnia 2019 r., jest zdarzeniem, które towarzyszy naturze obrotu gospodarczego i może mieć miejsce w praktyce prowadzenia działalności. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej, a jednocześnie skarżąca podjęła wszelkie wymagane prawem kroki przewidziane przez ustawodawcę na okoliczność takiego zdarzenia tzn. skarżąca podjęła uchwałę w trybie art. 233 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeksu spółek handlowych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1467 ze zm., dalej: k.s.h.) o kontynuacji działalności spółki. Okoliczność wystąpienia określonej straty na 31 grudnia 2019 r. w ocenie skarżącej nie ma znaczenia dla ubiegania się o wsparcie na podstawie art. 15gga uCOVID-19.

W odpowiedzi na skargę organ zarzucił skardze strony: 1) błędne przyjęcie, że pismem DWUP naruszył przepisy k.p.a. w zakresie wskazywanym, podczas gdy w sprawie przepisy k.p.a. nie mają zastosowania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 15gga ust. 1,3,5,6 uCOVID-19 poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten nie wyczerpuje przesłanek, których spełnienie jest wymagane dla otrzymania dofinansowania na ochronę miejsc pracy przez skarżącą spółkę i odmowę przyznania dofinansowania mimo spełnienia wszelkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie; b) art. 15gga ust. 9 uCOVID poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której skarżąca stosownie do cytowanego przepisu złożyła kompletny wniosek wraz z oświadczeniami, o których mowa w tym przepisie, wobec czego organ był zobowiązany do niezwłocznego wystąpienia w formie elektronicznej do dysponenta FGŚP o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, czego organ nie uczynił, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że skarżąca pomimo spełnienia wymogów opisanych w art. 15gga ust. 9 ustawy nie otrzymała wsparcia - podczas gdy skarżąca nie spełniła warunków uzyskania wsparcia (dofinasowania) a to wynikających z ustawy, art. 107 ust. 3 lit. b Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z ze zm.), art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenie nr 651/2014 oraz sekcji 3.1. pkt 22 lit. c Komunikatu Komisji implementowanego do polskiego systemu prawa mocą ustawy, zgodnie z którymi pomoc publiczna w oparciu o art. 15gga uCOVID nie przysługuje przedsiębiorcy uznanemu za przedsiębiorcę w trudnej sytuacji, o którym mowa w art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia nr 651/2004.

Dodatkowo w uzasadnieniu pisma, argumentując o cywilnoprawnej naturze wsparcia/dofinansowania dokonanego w oparciu o art. 15gga uCOVID organ wywiódł, że skarga pozbawiona jest kognicji sądów administracyjnych, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Wedle DWUP postępowanie prowadzone w oparciu o ww. przepis przed DUWP nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej ani załatwianą milcząco, nie stosuje się do nich procedury administracyjnej (k.p.a.).

Organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi DWUP argumentował, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Dalej wskazał, że przy ubieganiu się o dofinansowanie z art. 15gga uCOVID nie mają zastosowania przepisy k.p.a., gdyż zarówno przyznanie jak i odmowa przyznania dofinansowania nie następuje w formie indywidualnego aktu prawnego (decyzji administracyjnej), ale przy zastosowaniu instrumentów natury cywilnoprawnej (umowa).Odmienną procedurę przyjęto w przypadku wsparcia/dofinansowania udzielanego na podstawie art. 15gg uCOVID, w którym expressis verbis przyjęto, iż odmowa przyznania dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 26), podczas gdy samo dofinansowanie następuje w formie czynności materialnotechnicznej, za którą należy uznać dokonanie przelewu środków na konto wnioskodawcy (komentowany przepis w odróżnieniu od art. 15gga nie wprowadza obowiązku zawierania umów o dofinansowanie).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, organ wyjaśnił, że przepisy Komunikatu stanowią jedynie formę "swoistej wykładni" prawa pierwotnego, a dodatkowo zostały implementowane do krajowego systemu prawnego - powołał się organ na brzmienie art. 15zzzh ust 1 pkt 1 uCOVID-19. Wskazał organ, że pomoc stanowi pomoc publiczną i przedsiębiorca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy załącza formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc publiczną związaną z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19 oraz jej skutków. Jednocześnie na mocy pkt 14 Preambuły rozporządzenia nr 651/2014 jak i art. 1 ust. 4 lit. c tego rozporządzenia pomoc przedsiębiorcom znajdującym się na dzień 31 grudnia 2019 r. w trudnej sytuacji nie została uznana za dozwoloną pomoc publiczną (zgodną z rynkiem wewnętrznym). W sprawie według oświadczenia strony - w spółce z o.o. na dzień 31 grudnia 2019r. wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zakładowego, dlatego DDWUP stwierdził, że wnioskodawca jest "przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji" w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit a rozporządzenia nr 651/2014, któremu pomoc publiczna z art. 15gga nie przysługuje.

Sąd Zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2022 r. włączył do akt sprawy wydruk pisma stanowiącego tłumaczenie decyzji Komisji Europejskiej z dnia 20 stycznia 2021 r. C(2021) 409 wersja ostateczna dotyczącej Pomocy państwa SA.60376 (2020/N) – Polska, pozyskanego przez Sąd za pośrednictwem Biura Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z zastrzeżeniem, że nie wszystkie zarzuty Sąd ocenił jako uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez DWUP przyznania spółce

świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy (dotacji) ze środków FGŚP z art. 15gga uCOVID.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że ustawodawca krajowy wprowadzając sporną pomoc w art. 15gga uCOVID nie przewidział ani formy prawnej dla rozstrzygnięcia organu o odmowie przyznania pomocy, ani nie przewidział środków prawnych w zakresie zaskarżalności takiego "rozstrzygnięcia" organu.

W art. 15gga uCOVID przewidziano jedynie, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. (ust. 9) A zgodnie z ust. 11 dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku.

Ustawa COVID-19 przewiduje również w art. 15zzzh ust. 1 pkt 1, że wsparcie, o którym mowa m.in. w art. 15gga zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Dla rozpoznania zawisłego przed sądem sporu niezbędne jest zatem odniesienie się do trzech kwestii: dopuszczalności drogi sądowej, wskazania sądu właściwego dla rozpoznania sprawy oraz do zakresu kontroli sądowej.

Jako niewystarczające dla oceny dopuszczalności drogi sądowej, wskazania właściwego sądu oraz dokonania kontroli zasadności odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, ocenia Sąd powyższe regulacje uCOVID

W ocenie Sądu, przy ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma fakt, że wnioskowane przez stronę świadczenie stanowi pomoc publiczną.

Tym samym sprawa objęta jest stosowaniem prawa Unii. Sprawa dotyczy pomocy publicznej regulowanej bezpośrednio w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rzym.1957.03.25. (Dz.U.2004.90.864/2 z dnia 2004.04.30, dalej: TFUE), (art. 107 i nast) i niezbędne jest uwzględnienie obowiązujących w tym zakresie przepisów (unijnych i krajowych) zarówno w zakresie pomocy publicznej, jak i zasad dotyczących zapewnienia skutecznej ochrony prawnej.

Przepisy krajowe to przede wszystkim ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U.2021, poz. 743 ze zm.; dalej: u.p.p.p.). Art. 3 u.p.p.p. stanowi, że zasady dopuszczalności udzielania pomocy publicznej określają przepisy art. 14, art. 42, art. 93 oraz art. 106-109 TFUE.

Wnioskowane przez stronę świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo jako wsparcie przedsiębiorstw dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa.

Pomoc ta stanowi pomoc publiczną zatwierdzoną decyzją Komisji z 20 stycznia 2021 r. nr programu SA.60376(2020/N) zgłoszonym przez Polskę na podstawie Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz.U.UE C z dnia 20 marca 2020 r.) (po jego czwartej zmianie).

W pierwszym (i kolejnych również) Komunikacie Komisji podkreślony został wpływ epidemii na gospodarkę, wskazano że wprowadzone przez państwa członkowskie rozmaite środki powstrzymujące rozprzestrzenianie wirusa – ograniczenie kontaktów personalnych, restrykcje w zakresie przemieszczania się, kwarantanny, zamknięcia placówek handlowych i kulturalnych itp. – mają na celu jak największe ograniczenie skali i czasu trwania kryzysu. Środki te mają bezpośredni wpływ zarówno na popyt, jak i na podaż; poważnie dotykają one przedsiębiorstwa i pracowników, zwłaszcza w sektorze zdrowia, turystyki, kultury, handlu detalicznego i transportu. Poza bezpośrednim wpływem na mobilność i handel epidemia COVID-19 niesie też coraz większe konsekwencje dla przedsiębiorstw wszelkiego rodzaju – zarówno dla małych i średnich ("MŚP"), jak i dla dużych korporacji – we wszystkich sektorach. Skutki odczuwane są również na światowych rynkach finansowych, w szczególności w zakresie płynności finansowej. Nie ograniczą się one do jednego konkretnego państwa członkowskiego; zaszkodzą gospodarce Unii jako całości. Wskazano że komunikat ma na celu określenie ram, które pozwolą państwom członkowskim rozwiązywać problemy, z jakimi borykają się obecnie przedsiębiorstwa, przy zachowaniu integralności unijnego rynku wewnętrznego oraz zapewnieniu równych warunków działania.

Jak wskazano (pkt 16) w ww. Komunikacie Komisja określa dodatkowe (obok możliwości wskazanych w pkt 11-15) tymczasowe środki pomocy państwa, które uważa za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i które mogą zostać zatwierdzone bardzo szybko po zgłoszeniu przez państwa członkowskie. Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione (pkt 19).

Zaznaczyć trzeba, że Komunikat TR podlegał sześciu zmianom: pierwsza zmiana z dnia 3 kwietnia 2020 r. (DZ.U. UE 2020/C 112 I/01), druga - z 8 maja 2020 r. (Dz.U.UE.C.2020.164.3), trzecia - z 29 czerwca 2020 r. (Dz.U.UE.C.2020.218.3), czwarta - z 13 października 2020 r. (Dz.U.UE.C.2020.340I.), piąta - z 28 stycznia 2021 r. (Dz.U.UE.C.2021.34.6), szósta - z 18 listopada 2021 r. (Dz.U.UE.C.2021.473.1).

Sporne w sprawie świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy (dotacja) ze środków FGŚP z art. 15gga uCOVID jest wsparciem dla przedsiębiorstw dotkniętych ograniczeniami wobec branż, których działalność może prowadzić do rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19, zatwierdzonym po czwartej zmianie Komunikatu Komisji, na podstawie Sekcji 3.1. Tymczasowych ram - decyzją Komisji z 20 stycznia 2021 r. nr programu SA.60376(2020/N) (pomoc zatwierdzona tą decyzja podlegała zmianom zatwierdzonym decyzjami: decyzja KE nr SA.62078 (2021/N), decyzja KE nr SA.100902(2021/N)).

Informacja o zatwierdzeniu decyzją Komisji z dnia 20 stycznia 2021 r. nr pomocy SA.60376(2020/N) pomocy państwa jako zgodnej z art. 107 i 108 TFUE. Przypadki, wobec których Komisja nie wnosi zastrzeżeń - ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 2021/C 260/17.

Jak wynika z motywu 1 ww. decyzji Komisji (tłumaczenie pozyskane przez Sąd za pośrednictwem NSA i włączone do akt sprawy; notyfikacja jest w języku angielskim za zgodą władz polskich - motyw 2 decyzji) Polska powiadomieniem z 23 grudnia 2020 r. powiadomiła o pomocy w formie dotacji bezpośrednich na "Wsparcie przedsiębiorstw dotkniętych ograniczeniami stosowanymi wobec branż, których działalność może prowadzić do rozprzestrzeniania się pandemii COVID -19" (dalej "Środek") na podstawie Tymczasowych ram (...). Dodatkowe informacje Polska przekazała w dniach 12 i 19 stycznia 2021 r. Komisja wskazała, że zgłoszony przez Polskę środek przewiduje pomoc w formie dotacji bezpośrednich oraz zwolnień z płacenia składek i obejmuje cztery różne podsekcje (motyw 7 decyzji). Podstawę prawną środka stanowi ustawa COVID-19 (motyw 8). Pomoc z art. 15gga uCOVID jest w podsekcji 4 (motyw 9, 21 decyzji).

Komisja stwierdziła, że środek stanowi pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (motyw 36 decyzji) i oceniła jego zgodność z rynkiem wewnętrznym (motyw 37-42 decyzji).

W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm., dalej: TUE) w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz.Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1, dalej: KPP) oraz w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) na państwach członkowskich spoczywa obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.

Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na państwo członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych dla zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Zgodnie z art. 47 zd. 1 KPP każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia podmiotom prawa poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C-558/18 i C-563/18, EU:C:2020:234, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (por. wyrok Trybunału (dziewiąta izba) z dnia 7 lipca 2022 r. F. Hoffmann-La Roche Ltd i in. przeciwko Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato , C-261/21, ECLI:EU:C:2022:534, pkt 43).

Wymóg kontroli sądowej każdej decyzji krajowego organu władzy stanowi ogólną zasadę prawa Unii. Zgodnie z tą zasadą do sądów krajowych należy rozpatrzenie legalności niekorzystnego aktu i uznanie dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeżeli krajowe przepisy procesowe nie przewidują takiego środka prawnego w podobnym wypadku (zob. podobnie wyrok Oleificio Borelli/Komisja, EU:C:1992:491, pkt 13, 14) (por. wyrok TSUE z 17 września 2014 r., w sprawie C-562/12 Liivimaa Lihaveis MTÜ ECLI:EU:C:2014:2229, pkt 75).

Jednakże z zastrzeżeniem istnienia przepisów Unii w tej dziedzinie, do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy na mocy zasady autonomii proceduralnej uregulowanie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących tych środków prawnych pod warunkiem jednak, że owe zasady nie są mniej korzystne w sytuacjach objętych prawem Unii niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że nie czynią one praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania uprawnień przyznanych przez prawo Unii (zasada skuteczności) (wyrok z dnia 21 grudnia 2021 r., Randstad Italia, C-497/20, EU:C:2021:1037, pkt 58, por. wyrok TSUE z dnia 2 czerwca 2022 r. Skeyes przeciwko Ryanair DAC, C-353/20, ECLI:EU:C:2022:423, pkt 53, ww. wyrok C- 261/21, pkt 44).

Przy czym, w celu określenia zakresu kontroli sądowej można wziąć pod uwagę uprawnienia dyskrecjonalne, jakimi dysponuje w danym przypadku organ administracji, o tyle nie mogą one prowadzić do braku jurysdykcji sądu, który mógłby zapewnić wykonywanie praw przyznanych przez prawo Unii i skuteczność środka prawnego. (por. ww. wyrok TSUE C-353/20, pkt 56)

Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym, uwzględniając poczynione rozważania stwierdził, że w sprawie niewątpliwym jest zapewnienie stronie środka ochrony prawnej w postaci skargi do sądu. Dalej Sąd stwierdził, że sądem właściwym dla rozpoznania skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy jest sąd administracyjny.

Sąd orzekający w sprawie stwierdził, że zaskarżona odmowa przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy (pismo organu) podlega sądowej kontroli sądu administracyjnego, ponieważ mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.) – jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Formułując powyższe stanowisko, Sąd ma również na uwadze poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) m.in. w postanowieniach z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1414/21 i sygn. akt I GSK 1413/21, z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1415/21, z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21, jak również z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 211/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). W ocenie Sądu argumentacja w nich zawarta znajduje zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy.

NSA podkreślił, że "w przepisie art. 15gga ust. 9 uCOVID wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia". Zdaniem NSA "(...) nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."

Po ustaleniu właściwości sądu administracyjnego dla rozpoznania niniejszej sprawy niezbędne jest wskazanie na rolę sądu krajowego przy kontroli pomocy publicznej i zakres kontroli.

Wdrożenie systemu kontroli pomocy państwa w prawie Unii opiera się na uprzedniej kontroli planów pomocy, która służy temu, by w życie wprowadzone zostały jedynie plany zgodne z rynkiem wewnętrznym.

Wdrożenie tego sytemu kontroli należy, po pierwsze, do Komisji, a po drugie, do sądów krajowych, przy czym ich odpowiednie role uzupełniają się, lecz są odmienne. Podczas gdy ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądów Unii Europejskiej, sądy krajowe czuwają nad ochroną praw jednostek w obliczu ewentualnego naruszenia przez władze państwa wyrażonego w art. 108 ust. 3 TFUE zakazu wprowadzenia w życie planu pomocy, zanim Komisja rozstrzygnie w przedmiocie jego zgodności (zob. podobnie wyrok TSUE w sprawie Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, pkt 27, 28 i przytoczone tam orzecznictwo).

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego badania Komisja wydaje decyzję pozytywną w rozumieniu art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, wówczas cel, o którym mowa w pkt 25 niniejszego wyroku, zostaje uwzględniony i dana pomoc może zostać wprowadzona w życie (zob. podobnie wyrok CELF i ministre de la Culture et de la Communication, C-199/06, EU:C:2008:79, pkt 49), (por. wyrok TSUE z 15 października 2014 r., Juan Miguel Iglesias Gutiérrez i Elisabet Rion Bea przeciwko Bankia SA i in., C-352/14 i C-353/14, ECLI:EU:C:2015:691, pkt 25 -27),(obecnie obowiązuje rozporządzenia Rady (UE) z dnia 13 lipca 2015 r. nr 2015/1589 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE Dz.U.UE.L.2015.248.9 z dnia 24 września 2015 r., por. art. 4 ust. 3).

Należy również podkreślić, że stosowanie unijnych reguł w dziedzinie pomocy państwa oparte jest na obowiązku lojalnej współpracy między sądami krajowymi a Komisją lub sądami Unii, w ramach której każdy z tych organów wykonuje funkcje powierzone mu przez traktat. W ramach tej współpracy sądy krajowe powinny zastosować wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z prawa Unii i powstrzymać się od wszelkich działań mogących zagrozić realizacji celów traktatu, jak wynika z art. 4 ust. 3 TUE. Sądy krajowe powinny zatem w szczególności powstrzymać się od wydawania rozstrzygnięć naruszających decyzję Komisji, nawet jeśli ma ona charakter tymczasowy. (wyrok TSUE z dnia 21 listopada 2013 r. Deutsche Lufthansa AG przeciwko Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH, C- 284/12, ECLI:EU:C:2013:755, pkt 41).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE zatwierdzenie przez Komisję wdrożenia pomocy zgodnej z rynkiem wewnętrznym jest skuteczne pod warunkiem, że państwo członkowskie przestrzega podjętych przez siebie zobowiązań, które stanowią integralną część zatwierdzonego środka. W przypadku braku takich zobowiązań w prawie krajowym, do państwa członkowskiego należy odpowiednia zmiana ustawodawstwa, tak aby było ono w stanie wypełnić proponowane przez siebie zobowiązania, a tym samym zmieścić się w granicach pozwolenia udzielonego przez Komisję (por. ww. wyrok C-352/15, pkt 31).

W sprawie, co Sąd wskazywał, pomoc z art. 15gga uCOVID została zatwierdzona decyzją Komisji z 20 stycznia 2021 r. Pomoc Państwa SA.60376(2020/N) i udzielenie tej pomocy winno być dokonywane z zachowaniem reguł - zobowiązań Państwa - wynikających z treści decyzji Komisji.

Zgodnie z art. 288 TFUE decyzja wiąże w całości. Decyzja, które wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów.

W treści decyzji (motyw 11) wskazano, że władze polskie potwierdzają, że pomoc w ramach środka może być przyznawana od momentu jego zatwierdzenia przez Komisję do nie później niż 30 czerwca 2021 r.

A wśród warunków udzielenia pomocy jest zapis: (motyw 14) Polskie władze potwierdzają, że środek nie jest dostępny dla dużych i średnich przedsiębiorstw, które w dniu 31 grudnia 2019 r. były już zagrożone w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych ("GBER"), rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych w sektorze rolnym ("ABER") lub rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych w sektorze rybołówstwa ("FBER").

("GBER" Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. L 187, 26.6.2014, s. 1); "ABER" Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. L 193, 1.7.2014, s. 1); "FBER" Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1388/2014 z dnia 16 grudnia 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy udzielanej przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie produkcji, przetwórstwa i wprowadzania do obrotu produktów rybołówstwa i akwakultury za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 369, 24 grudnia 2014 r., s. 37).

Z kolei w motywie 42 decyzji Komisja wskazała m.in. że w związku z powyższym Komisja uważa, że środek jest konieczny, odpowiedni i proporcjonalny w celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego i spełnia wszystkie warunki określone w Tymczasowych Ramach. W szczególności:

W ramach tego środka nie można przyznać pomocy średnim i dużym przedsiębiorstwom, które były zagrożone już w dniu 31 grudnia 2019 r. (zob. motyw 14). Środek jest zatem zgodny z pkt 22 lit. c) Tymczasowych Ram.

(przy "średnim" zawarty jest przypis "Zgodnie z definicją zawartą w Załączniku I Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. L 187, 26.6.2014, s. 1)")

A zatem, wbrew zarzutom skargi, podstawą dla udzielenia wnioskowanej pomocy nie jest Komunikat Komisji, jak również nie może być podstawą udzielenia pomocy wyłącznie art. 15gga uCOVID.

Przyznanie pomocy musi dochować warunków wynikających z treści ww. decyzji Komisji (w tym związanych z tzw. "trudną sytuacją finansową"). Jak wyjaśniono, w celu zapewnienia zgodności udzielanej pomocy publicznej z prawem unijnym, instrumenty pomocowe muszą być stosowane zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Komisji Europejskiej.

Nie jest tym samym również prawidłowe stanowisko organu, który jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał Komunikat Komisji.

Słusznie wskazała strona, że komunikat Komisji stanowi tzw. soft law. Komisja wykonując swoje uprawnienia w dziedzinie pomocy państwa określa zasady udzielania pomocy państwa i wydaje w tym zakresie komunikaty, wytyczne i wyjaśnienia. Przy czym nie mają one mocy wiążącej (są to dokumenty o charakterze soft law), ale są źródłem informacji na temat sposobu korzystania przez Komisję z przysługujących jej uprawnień.

Nie jest wreszcie rzadsze wykorzystanie przez Komisję "komunikatów", "kierunków" lub "wytycznych", które są aktami używanymi przez Komisję w szczególności do wyjaśnienia wobec podmiotów zainteresowanych (państwa członkowskich lub podmiotów prywatnych) własnego sposobu interpretacji swojej danej kompetencji lub sposobu, w jaki zamierza z niej skorzystać" (por. Zarys prawa Unii Europejskiej Roberto Adam, Marek Safjan, Antonio Tizzano, Wolters Kluwers 2014, s. 147).

Dostrzega przy tym Sąd "specyfikę" zapisów art. 15zzzh ust. 1 uCOVID, które mogą sugerować, że podstawą prawną dla przyznania pomocy jest Komunikat Komisji i jego zmiany, a nie właściwa decyzja Komisji Europejskiej. Jak Sąd wskazywał zakres dopuszczalnej pomocy publicznej (zgodnej z prawem) wyznacza treść decyzji Komisji, a w przypadku zmian Komunikatu TR państwa członkowskie muszą notyfikować Komisji zmiany obowiązujących programów pomocowych. Zmiana Komunikatu nie powoduje automatycznej zmiany warunków pomocy wynikających z już wydanej decyzji Komisji. Pomoc publiczna udzielona bez dochowania stosowanych wymogów stanowi pomoc niezgodną z prawem.

Zwraca Sąd uwagę, że w decyzji Komisji z 20 stycznia 2021 r. - motyw 30, Komisja stwierdziła, że zgłaszając środek przed wprowadzeniem go w życie w odniesieniu do podsekcji 1, 2 i 4, władze polskie wypełniły swoje zobowiązania wynikające z art. 108 ust. 3 TFUE. W odniesieniu do podsekcji 3 (motyw 20) Komisja zauważa, że władze polskie rozpoczęły przyznawanie pomocy przed podjęciem przez Komisję decyzji w sprawie zgłoszonego programu. Komisja ubolewa, że władze polskie wprowadziły w życie pomoc zgodnie ze zgłoszonym programem, naruszając art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Pomoc udzielona na podstawie podsekcji 3 stanowi zatem pomoc niezgodną z prawem.

Odnośnie natomiast samej procedury postępowania przed organem w przedmiocie udzielenia pomocy, to kwestia ta pozostaje w zakresie autonomii proceduralnej państw członkowskich, przy czym dochowane winny zostać ogólne zasady, w tym związane z zapewnieniem poszanowania praw procesowych strony.

Jak już Sąd wskazywał ustawodawca w art. 15gga uCOVID nie przewidział, żadnej formy prawnej dla odmowy przyznania pomocy, a sama procedura ubiegania się o pomoc ma formę uproszczoną. Ustawodawca ograniczył się do wskazania, że wniosek o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy jest składany w postaci elektronicznej za pomocą udostępnionego narzędzia do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy właściwego ze względu na siedzibę przedsiębiorcy (art. 15gga ust. 6). Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy (art. 15gga ust. 9).

W ocenie Sądu, mając na uwadze cel pomocy i ograniczenia czasowe jej przyznawania, wprowadzenie uproszczonych procedur jest uzasadnione. Stąd też samo wprowadzenie jednoinstancyjnego postępowania oraz wymogu złożenia określonego wniosku (w tym uproszczonego formularza dotyczącego ubiegania się o pomoc publiczną), nie budzą wątpliwości, jednak nie mogą w skutkach powodować, że wnioskodawca zostanie pozbawiony możliwości pozyskania wyjaśnień od organu, czy też wnoszenia/składania uwag.

W ocenie Sądu, w postępowaniu przed organem winny zostać dochowane ogólne zasady wynikające z przepisów unijnych i krajowych. Oceniając zakres obowiązków organu, zdaniem Sądu, należy również mieć na uwadze, że przyznanie skargi do sądu administracyjnego rodzi określone konsekwencje. Sąd działa w granicach kompetencji przyznanych art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji/aktu/czynności, a zatem dla zapewnienia skuteczności przyznanego środka zaskarżenia, dane rozstrzygnięcie organu musi poddawać się kontroli sądu. Sąd administracyjny nie może bowiem zastąpić organu w ocenie spełnienia warunków przyznania pomocy i uzasadnieniu zajętego stanowiska.

Tym samym, w ocenie Sądu, procedura przed organem w sprawie powinna zapewnić dochowanie ogólnych zasad postępowania - w tym wynikających z Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (decyzja w sprawie Kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, Dz.U.UE.C.2011.285.3, dalej: KDPA) oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, które w porządku krajowym odzwierciedlają przepisy k.p.a.

Ogólną zasadę prawa Unii, zgodnie z którą prawo do dobrej administracji obejmuje ciążący na administracji obowiązek uzasadniania decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., YS i in., C-141/12 i C-372/12, EU:C:2014:2081, pkt 68). Spoczywający na administracji obowiązek uzasadnienia decyzji w sposób wystarczająco szczegółowy i konkretny, umożliwiający zainteresowanemu zrozumienie powodów odmowy uwzględnienia jego wniosku, stanowi tym samym konsekwencję zasady przestrzegania prawa do obrony, będącej zasadą ogólną prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 listopada 2012 r., M., C-277/11, EU:C:2012:744, pkt 88; z dnia 11 grudnia 2014 r., Boudjlida, C-249/13, EU:C:2014:2431, pkt 38).

Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej w art. 47 karty wymaga, by zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami decyzji wydanej w stosunku do niego przez organ administracyjny, czy to poprzez lekturę samej decyzji, czy to poprzez poinformowanie go o tych powodach na jego żądanie, bez uszczerbku dla uprawnienia właściwego sądu do zażądania podania tych powodów od właściwego organu, co pozwoli zainteresowanemu na obronę swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz na w podjęcie w sposób w pełni świadomy decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do właściwego sądu, a sądowi w pełni umożliwi dokonanie kontroli zgodności z prawem danej decyzji krajowej (wyroki: z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, pkt 53; z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, pkt 84).

(por. wyrok TSUE z dnia 8 maja 2019 r., PI przeciwko Landespolizeidirektion Tirol, C-230/18, ECLI:EU:C:2019:383, pkt 57, 78)

W k.p.a. odzwierciedleniem powyższego są w szczególności zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasada informowania stron (art. 9 kpa), zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), zasada przekonywania (art. 11 kpa).

Brak wskazania w uCOVID formy prawnej rozstrzygnięcia organu o odmowie przyznania pomocy oraz brak obowiązku uzasadnienia zajętego stanowiska, w ocenie Sądu nie spełnia ww. wymogów związanych z działaniem administracji. Nie zapewnia stronie właściwej obrony jej praw, jak również uniemożliwia dokonanie skutecznej kontroli sądowej aktu dotyczącego pomocy publicznej.

Poddany kontroli Sądu akt - pismo DWUP - nie zawiera właściwego uzasadnienia. DWUP pomimo podnoszonych w tym zakresie przez stronę przed organem zarzutów (odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie dopełnił obowiązków i nie przedstawił stanowiska wyjaśniającego podstawę prawną i faktyczną odmowy.

Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący braku podpisu organu (do czego organ się nie ustosunkował). Złożenie podpisu potwierdza, że rozstrzygnięcie podjął upoważniony funkcjonariusz publiczny. Podobnie uzasadniony jest zarzut braku pouczenia o środkach zaskarżenia. Natomiast co do braku właściwego oznaczenia organu, to w treści rozstrzygnięcia podano, że rozstrzygnięcie DWUP w tej sprawie jest wiążące, a zatem znany był organ wydający rozstrzygnięcie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie dokonać oceny wniosku strony z uwzględnieniem oceny prawnej i stanowiska Sądu oraz zasad dotyczących udzielania pomocy publicznej.

Z powyższych względów zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).