Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2398/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 41 UST. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2018r., sygn. akt III SA/Kr 768/17 w sprawie ze skargi U.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 768/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie pierwszym oddalił skargę U.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, zaś w punkcie drugim przyznał od Skarbu Państwa na rzecz adwokata A.S. kwotę 240 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w [...] Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności przyznane do dnia [...] kwietnia 2019 r., jest jednak zdolna do pracy na otwartym rynku pracy. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem. Rodzina zamieszkuje w dwupokojowym mieszkaniu z zasobów [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego (dalej: TBS). Z oświadczeń skarżącej wynika, że zalega z opłatami za ww. mieszkanie, jednak na podstawie przedłożonej przez skarżącą dokumentacji ustalono, że w styczniu 2017 r. uiszczono tytułem spłaty zadłużenia za czynsz łączną kwotę [...] zł (tj. [...] zł + [...] zł). Dokonano również opłaty za energię elektryczną w wysokości [...] zł oraz za gaz [...] zł. Spłata zadłużenia, jak oświadczyła skarżąca nastąpiła z pożyczki udzielonej przez matkę skarżącej.

Organ wskazał, że dochód rodziny skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł, na co składają się: zarobki syna skarżącej M.S. w kwocie [...] zł, dochody skarżącej z tytułu pracy dorywczej, jako konsultantki firmy A. w wysokości [...] (co łącznie dało kwotę [...] zł) oraz pomoc matki M.S. w wysokości [...] zł. Zatem dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekroczył kryterium dochodowe, tj. kwotę 1.028,00zł. Nadto organ ustalił, że skarżąca od wielu lat korzystała ze stałej pomocy finansowej swoich rodziców (a po śmierci ojca z pomocy finansowej matki). Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w okresie ostatnich 5 lat skarżąca uzyskała od swojej rodziny pomoc finansową w łącznej wysokości [...] zł. W opinii organu wysokość otrzymywanych przez skarżącą kwot pieniężnych oraz brak zobowiązań do ich zwrotu, wyklucza możliwość potraktowania tych środków jako pożyczki. Dlatego organ uznał pomoc matki udzieloną skarżącej w styczniu 2017 r. w wysokości [...] zł za dochód rodziny skarżącej i ustalił ten dochód na łączną kwotę [...] zł, co przekracza ustawowe kryterium dochodowe o [...] zł.

Z tych powodów organ ustalił, że skarżąca nie spełnia warunków art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego, a zatem można rozważać jedynie zastosowanie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, dotyczącego zasiłku celowego specjalnego.

Organ wskazał również na brak współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym, który wielokrotnie proponował jej skorzystanie z oferty Klubu Integracji Społecznej (dalej: KIS) celem aktywizacji zawodowej, brak zainteresowania uczestnictwem w KIS przy jednoczesnym braku skutecznego podjęcia zatrudnienia, przez co wykazała brak starań w poprawie swojej sytuacji zawodowej oraz zdrowotnej.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że w decyzji zostały zawarte przekłamania dotyczące jej sytuacji osobistej oraz sytuacji życiowej jej matki. Podniosła, że nieprawdziwy jest zarzut nie podejmowania pracy i brak starań o poprawę własnej sytuacji materialnej, gdyż jak zaznaczyła dostarczała pracownikom MOPS-u ksera wysyłanych aplikacji CV. Stwierdziła także, że chętnie skorzysta z konkretnej oferty pracy za min. 1.450 zł netto, natomiast praca z KIS za kwotę 450 zł miesięcznie nie poprawi jej sytuacji osobistej i nie wystarczy na pokrycie opłat. W kolejnych pismach skarżąca podkreśliła swoja trudną sytuację życiową oraz złą sytuację zdrowotną matki, którą czekał zabieg operacyjny, a także wskazała na rosnące zaległości w opłatach za czynsz i za media.

Decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyznania wnioskowanej formy pomocy głównie z uwagi na niewłaściwą postawę skarżącej, która przejawia się w braku współpracy z pracownikiem socjalnym oraz w niewystarczających jej działaniach w celu zapewnienia rodzinie dochodów gwarantujących podstawowe, a zarazem niezbędne potrzeby życiowe i bytowo - mieszkaniowe. Kolegium podkreśliło, że skarżącej przedstawiono możliwość skorzystania z oferty Klubu Integracji Społecznej w zakresie edukacji w poszukiwaniu zatrudnienia jak i docelowo objęcia pomocą w postaci zatrudnienia w ramach prac społecznie użytecznych, dzięki czemu uzyskałaby stałe źródło dochodu. W konsekwencji Kolegium wskazało na brak właściwej postawy skarżącej w kierunku form aktywizacji zawodowej, która podważa zasadność i konieczność jej udział w zajęciach KIS, nie jest zainteresowana pracami interwencyjnymi.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokładnie przeanalizował okoliczności sprawy i w granicach uznania administracyjnego, jakie pozostawia mu art. 41 ustawy i nie przekraczając granic uznania administracyjnego, prawidłowo odmówił skarżącej przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na opłacenie należności za czynsz i energię elektryczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U.S. zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że pożyczka udzielona jej przez matkę wchodzi w skład dochodu jej rodziny oraz że ma niewłaściwą postawę w kierunku aktywizacji zawodowej, podczas, gdy przez cały czas aktywnie poszukuje pracy, o czym świadczą przekazane pracownikom podania CV. Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy o pomocy społecznej i przyjęcie, że jej problemy zdrowotne, liczne zobowiązania wobec TBS sp. z o.o., posiadanie statusu bezrobotnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej do uzyskania zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie.

Z tych względów skarżąca domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania jej zasiłku, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania w każdym przypadku należy indywidualizować w odniesieniu do osoby wnioskującej czy korzystającej z pomocy społecznej i sytuacji, w jakiej się znajduje. Zdaniem Sądu, organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącej, która od wielu lat korzysta z tych świadczeń, zwłaszcza że skarżąca jest osobą wykształconą i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez nią działania czy też rodzaj podejmowanych przez nią dotychczas prac (co wynika z jej życiorysu dołączonego przez nią do skargi).

Zdaniem Sądu organy prawidłowo wyliczył dochód skarżącej, który przekracza znacznie kryterium dochodowe z art. 8 u.p.s., które wynosi 1.028 zł.. W konsekwencji zasadnie podstawę wydania decyzji stanowił art. 41 ust. 1 u.p.s.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że przesłanką umożliwiającą przyznanie świadczeń w trybie art. 41 ust. 1 u.ps. jest istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku w sytuacji socjalno-bytowej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. Za szczególnie uzasadniony uznać należy przypadek, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, pozwala stwierdzić że dysponująca własnym dochodem, (przekraczającym ustawowe kryteria) dana osoba nie jest w stanie zabezpieczyć we własnym zakresie podstawowych potrzeb życiowych.

W przedmiotowej sprawie organ słusznie nie dopatrzył się takiego przypadku. Skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego, ponieważ jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł. Dodatkowo, co organ prawidłowo podkreślał, skarżąca jest zdolna do pracy i nie jest skłonna do podjęcia współpracy w ramach KIS.

Sąd podkreślił, że pomimo znacznej pomocy finansowej ze strony rodziców, skarżąca, co jednoznacznie wynika z analizy akt administracyjnych od lat objęta jest pomocą organów pomocy społecznej. W szczególności decyzjami Prezydenta Miasta K. z dni [...] grudnia 2017 r., skarżącej przyznano:

• zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie [...] zł dla skarżącej i jej syna na miesiąc grudzień 2016 r.,

• zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie [...] zł dla skarżącej i jej syna na miesiąc styczeń 2017 r.,

• zasiłek celowy dofinansowanie do czynszu w kwocie [...] zł,

• zasiłek celowy dofinansowanie do energii elektrycznej w kwocie [...] zł,

Takich decyzji przyznających skarżącej i jej synowi świadczenia z pomocy społecznej było znacznie więcej. Sąd powołał tylko decyzje z grudnia 2017 r. Zatem organ rozpoznając wnioski skarżącej w miarę swoich możliwości udziela jej pomocy. Dodatkowo organ odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego miał na uwadze, że skarżąca samodzielnie poradziła sobie z pokryciem kosztów czynszu za miesiące styczeń i luty 2017 r., ponieważ w dniu [...] stycznia 2017 r. skarżąca wpłaciła za czynszu [...] zł, [...] zł za energię elektryczną, oraz [...] zł w dniu [...] stycznia 2017 r. i [...] zł za gaz w dniu [...] stycznia 2017 r. Zatem potrzeby skarżącej w tym zakresie zostały zaspokojone.

Fakt wypowiedzenia skarżącej umowy najmu w czerwcu 2017 r. przez TBS czy też pogorszenie stanu zdrowia matki skarżącej (o czym świadczy przedłożona karta informacyjna z jej pobytu w szpitalu od [...] do [...] maja 2017 r.) nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczności te wystąpiły bowiem po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Organy w przedmiotowej sprawie wydając decyzję odmowną nie przekroczyły granic swobodnego uznania. W ocenie Sądu I instancji organ zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. prawidłowo ustalił stan faktyczny, co znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Organ w uzasadnieniu w sposób przekonywujący opisał postawę skarżącej, którą uznać należy za postawę roszczeniową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U.S. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części tj. w punkcie pierwszym oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na błędnej kontroli zgodności działania organów administracji i podejmowanych przez nie rozstrzygnięć z prawem, ze skutkiem pośrednim dla skarżącej, a to uznanie za prawidłowe nie przyznanie zasiłku celowego specjalnego skarżącej przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

W uzasadnieniu wskazano, że odmowa przyznania pomocy skarżącej w "odpowiednim" momencie spowodowało brak możliwości "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia skarżącej samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Nie przyznanie przedmiotowego zasiłku w odpowiednim, dla skarżącej, momencie spowodowało nieuniknione konsekwencje w postaci wypowiedzenia umowy najmu przez TBS, którą to okoliczność opisał Sąd na stronie 10 uzasadnienia. Ponadto zostało wytoczone powództwo o opróżnienie lokalu toczące się przed Sądem Rejonowym dla K. w K. Brak właściwej kontroli decyzji organu administracyjnego wynikowo może doprowadzić do utraty "dachu nad głową" skarżącej, co przeczy zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia przy odwołaniu się do zasad ogólnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w .art. 2 ust. 1 ustawy zgodnie, z którą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak słusznie wskazał Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesiono w niej jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 930 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przyznając, że stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób właściwy.

Art. 41 ustawy nie zawiera w swej strukturze jednostek redakcyjnych - ustępów. Obejmuje natomiast dwa punkty i przyjąć należy, że podstawę kasacyjną stanowi art.41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że uzasadnienie skargi kasacyjnej pozostaje całkowicie oderwane od przedmiotu sprawy, którym jest żądanie skarżącej przyznania jej zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Tymczasem argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że odmowa przyznania skarżącej zasiłku prowadzić może do utraty przez nią "dachu nad głową".

Uzasadnienie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest identyczne z uzasadnieniem skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku w sprawie III SA/Kr 766/17, którym oddalono skargi na decyzje, których przedmiotem było żądanie przyznania zasiłków celowych specjalnych na opłacenie należności za energię elektryczną oraz czynsz. Uzasadnienie, które dotyczyło przedmiotu zaskarżenia w sprawie III SA/Kr 766/17 nie jest w żadnej mierze adekwatne do rozstrzygnięcia dokonanego w niniejszej sprawie.

Niezależnie od tego, należy uznać, że zaskarżony wyrok nie naruszał art. 41 pkt 1 ustawy, gdyż nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd I instancji przeanalizował sytuację życiową i materialną skarżącej oraz kwestię jej współdziałania z organem pomocy społecznej przy rozwiązywaniu jej problemów oraz wyprowadził z powyższych okoliczności wnioski, które są logiczne i prawidłowo uzasadnione.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna nie mogła być uznana za opartą na usprawiedliwionych podstawach i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.