Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 110/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97  par. 1  pkt 4,  art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości gruntowej, położonej w miejscowości [...], gm. [...], stanowiącej działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...], ark. mapy [...], uregulowanej w Kw nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stwierdził, że z [...] maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości gruntowej, położonej w [...], stanowiącej działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...], ark. mapy [...]), uregulowanej w Kw nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. wystąpiły R. C. i A. P.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2017r. wystąpiła Gmina [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m. in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. [...] maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, ze wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 września 2015 r. sygn. akt l SA/Wa 1164/15 oddalono skargi Gminy [...] oraz Starosty [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2015 r. nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ww. decyzją uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiającą (we wznowionym postępowaniu) uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] (stanowiącej przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2015 r., Wojewoda [...] nie poczynił wystarczających ustaleń do stwierdzenia, że R. C. i A. P. [...] maja 1990 r. nie przysługiwał tytuł własności do działki nr [...].

Następnie Wojewoda [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, stwierdził ostateczną decyzją z [...] września 2016 r. nr [...], że decyzja komunalizacyjna z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Prowadząc postępowanie komunalizacyjne Wojewoda [...] ustalił, że w dacie komunalizacji działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), co potwierdza załączony do akt odpis z Kw nr [...]. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym 1 stycznia 1985 r., jak również w dacie komunalizacji), grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu stają się z mocy prawa własnością Państwa. Jednakże nabycie przez Skarb Państwa, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, własności nieruchomości uzależnione było od faktycznego zajęcia danej nieruchomości pod drogę, uprzedniego oddania gruntu przez jego właściciela, jak również wybudowania tej drogi z udziałem czynu społecznego.

Jak już wyjaśnił Minister SWiA w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że działka nr [...] stanowiła drogę publiczną. Protokół sporządzony [...] lipca 1936 r. przez Starostwo Powiatowe w [...] wskazuje, że droga oznaczona nr [...] nie uwidoczniona w dowodach pomiarowych w 1965 r. istnieje od ponad 50 lat oraz jest niezbędna do obsługi pól osób prywatnych. wynika, że nieruchomość położona w [...] i oznaczona jako działka nr [...] przed 1 stycznia 1985 r. była drogą wewnętrzną, ogólnodostępną, dojazdową do gruntów rolnych. W zaświadczeniu tym zostało wskazane, że Gmina [...] nie posiada dokumentów dotyczących przekazania nieruchomości przez poprzedniego właściciela, jak również dokumentów potwierdzających wykonanie drogi w czynie społecznym. Nadto informacja zawarta w piśmie Urzędu Gminy w [...] z [...] lutego 2009 r. wskazuje, że działka nr [...] jest drogą dojazdową do pól rolnych do niej przyległych.

Ujawnienie w Księdze wieczystej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych prawa własności gruntu zajętego pod drogi publiczne następuje na podstawie zaświadczenia wydanego w oparciu o art. 217 Kpa, stwierdzającego spełnienie warunków nabycia tego prawa przez Państwo. Jednakże, jak wynika z Kw nr [...] została ona założona w oparciu o wniosek złożony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1998 r. Dz. Kw [...]. Brak jest natomiast informacji o stosownym zaświadczeniu, które potwierdzałoby spełnienie przesłanek określonych w ww. przepisie ustawy o drogach publicznych.

Co prawda, organ orzekając w postępowaniu administracyjnym związany jest wpisem w księdze wieczystej, jednakże domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/15 również wskazał, że jedną z koniecznych przesłanek zastosowania art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych) jest nabycie nieruchomości przez czynność prawną, zmierzającą do przeniesienia prawa. Nie wchodzi natomiast w jego zakres nabycie prawa ex lege. Nabycie prawa ex Iege nie może być zatem chronione regułą wiarygodności ksiąg wieczystych.

Dodatkowo jak wynika z zebranej dokumentacji, nieruchomość o łącznej pow. 4,70 ha, położona w [...], gm. [...], składająca się z m.in. z działek nr [...] o pow. 0,28 ha oraz [...] o pow. 097 ha stanowiła własność A. Z. (poprzedniczki prawnej R. C. i A. P.) na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...]. Z działek nr [...] o pow. 0,28 ha i nr [...] o pow. 0,97 ha powstała działka nr [...] o pow. 0,28 ha. Dodatkowo w wyniku pomiaru wykonanego w 1985 r. do ewidencji gruntów i na mapach ewidencyjnych została uwidoczniona nieruchomość stanowiąca drogę, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,12 ha.

Zdaniem Ministra, wobec przedstawionych powyżej wyjaśnień nie można jednoznacznie stwierdzić, że w stosunku do działki nr [...] zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym podstawę ujawnienia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Zatem decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy albowiem nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna nieruchomość stanowiła w dacie komunalizacji własność Skarbu Państwa, co zobowiązuje organ do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, które uniemożliwiłyby wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji. Co więcej upływ czasu jaki nastąpił od wydania wadliwej decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jej nieważności. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego. Organ ponownie rozpatrujący sprawę rozstrzygnie ją merytorycznie albo wyda decyzję o umorzeniu (w przypadku, gdy brak było podstaw do jej wydania).

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r. nr [...] Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy pod postacią: a) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] czerwca 2017 r. pomimo naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegającego na braku wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa co nie pozwalało na stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. i obligowało, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do uchylenia zaskarżonej decyzji; b) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że Wojewoda [...], wydając decyzję z [...] kwietnia 2009 r., dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy powołane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzuty dotyczą w istocie oceny dowodów i nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co miało następczo doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy, który to zarzut nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nawet przy hipotetycznym naruszeniu przepisów dotyczących oceny dowodów zachodzi brak przesłanki rażącego naruszenia normy prawnej, a co najwyżej zwykłe naruszenie przepisu postępowania; c) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że Wojewoda [...], wydając decyzję z [...] kwietnia 2009 r., dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy zachodzi brak przesłanki rażącego naruszenia normy prawnej, rozumianej jako oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; d) naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przejawiającą się w przyjęciu, że Wojewoda [...] uchybił w sposób rażący art. 5 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia wynika, że zarzuty formułowane w stosunku do decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. dotyczą nieprawidłowej oceny dowodów i związanych z tym ustaleń stanu faktycznego, manifestujące się w niewykazaniu, że sporna nieruchomość stanowiła w dacie komunalizacji własność Skarbu Państwa, a zatem rzekome uchybienie nie dotyczyło zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy, lecz przepisów proceduralnych Kpa, które w zasadzie nie mogą być naruszone w sposób rażący, pozwalający na zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa; e) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 Kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów, co uchybia konieczności przytoczenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, jak również skutkuje naruszeniem zasady działania organów administracji w sposób budzący zaufanie oraz narusza zasadę przekonywania stron postępowania administracyjnego. Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że Wojewoda [...] poprzez wydanie decyzji z [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa [...] maja 1990 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zapisana w Kw nr [...], rażąco naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez to, że nie można jednoznacznie stwierdzić, aby nieruchomość ta w dacie komunalizacji stanowiła własność Skarbu Państwa. W tym zakresie organ nadzoru powołał się na ocenę prawną, zaprezentowaną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/15 , który został wydany w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r.

Zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/15 nie wiązało Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszej sprawie. Po pierwsze - wspomniany wyżej wyrok został wydany w sprawie o wznowienie postępowania komunalizacyjnego, zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. Orzeczenie to nie zostało zatem wydane w niniejszej sprawie (nieważnościowej). Po drugie - wyrok ten został wydany w innych okolicznościach sprawy, niż te które stanowiły materiał dowodowy sprawy zakończonej decyzją zaskarżoną niniejszą skargą. Chodzi o to, że w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1164/15 jednym z istotnych dowodów, determinującym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie był nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 4 lipca 2011 r. sygn. akt [...], który w postępowaniu uzgodnieniowym uwzględnił powództwo R. C. i A. P. i uznał, że przesłanki wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej Kw nr [...] z dniem 1 października 1985 r. nie zostały spełnione.

Z akt nieważnościowych wynika zaś, że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt [...] zmienił wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 4 lipca 2011 r. i oddalił powództwo R. C. i A. P. Po trzecie – WSA w Warszawie, formułując ocenę prawną w uzasadnieniu wyroku z 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/15, nie zanegował związania organu administracji publicznej orzekającego w postępowaniu nadzwyczajnym domniemaniem prawnym, wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) – zwanej dalej "ukwh". W wyroku tym WSA w Warszawie odwołał się do instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, uregulowanej w art. 5 ukwh, wskazując, że rękojmia ta nie działa w przypadku, gdy chodzi o prawo obciążające nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu (art. 7 pkt 1 ukwh). W ten sposób WSA w Warszawie uznał, że nabycie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez Skarb Państwa w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, z mocy prawa, z dniem 1 października 1985 r. nie było chronione regułą wiarygodności ksiąg wieczystych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był związany w niniejszej sprawie wskazaną wyżej oceną prawną, zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/15. Tym niemniej - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie – jako błędne należało ocenić stanowisko organu nadzoru, co do tego, że organ administracji publicznej był kompetentny do oceny, w postępowaniu administracyjnym, prawidłowości wpisu Skarbu Państwa do Kw nr [...], jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Sąd zwraca uwagę, że z art. 3 ust. 1 ukwh wynika domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to działa na korzyść osoby wpisanej do księgi wieczystej. Obalenie tego domniemania mogłoby nastąpić w postępowaniu cywilnym – np. postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ukwh). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wpis prawa własności Skarbu Państwa widniejący od 1998 r. w księdze wieczystej Kw nr [...] jest prawomocnym orzeczeniem sądowym i w związku z tym orzekający organ administracji publicznej jest nim związany (art. 365 § 1 w zw. z art. 6268 § 6 Kodeksu postępowania cywilnego). Zatem powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym było środkiem prawnym, który mógłby obalić podstawę materialnoprawną wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej i sam wpis tego prawa do księgi wieczystej. W postępowaniu sądowym sąd powszechny byłby właściwy badać, kto winien być wpisany do księgi wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest tok rozumowania organu nadzoru, sprowadzający się do tego, że nawet organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, wbrew wpisowi w księdze wieczystej, mógłby ustalać jaki był [...] maja 1990 r. rzeczywisty stan prawny spornej nieruchomości i wyjaśniać wszelkie kwestie sporne pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Takie stanowisko prowadziłby do podważenia sensu instytucji ksiąg wieczystych jako publicznego rejestru urzędowego i skutków prawnych wpisów tam ujawnionych. Obalenie przewidzianego w art. 3 ukwh domniemania jest bowiem możliwe tylko w każdym innym - poza procesem o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia (por. postanowienie SN z 4 lutego 2011 r. sygn. akt III CSK 146/10).

Ocena prawidłowości wpisów w księdze wieczystej należy do wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania w postępowaniu administracyjnym prawidłowości wpisów w księdze wieczystej i do obalenia domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 ukwh). Takie stanowisko zostało zaprezentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt I OSK 1064/04; wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 579/07; wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1823/11; wyrok NSA z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 499/11). Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w sprawie dotyczącej postępowania nieważnościowego, w którym kwestionowano legalność decyzji komunalizacyjnej, z tego powodu, że Skarb Państwa został błędnie wpisany jako właściciel do księgi wieczystej, w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 988/15).

Wobec powyższego na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda [...] przy ustalaniu stanu własnościowego spornego mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, trafnie oparł się na wpisie w Dziale II Kw nr [...], którego skutki odnoszą się do stanu prawnego gruntu, istniejącego [...] maja 1990 r. i z tego powodu nie można było postawić organowi wojewódzkiemu zarzutu działania w warunkach rażącego (oczywistego) naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc działania w całkowitym zaprzeczeniu do stanu prawnego działki nr [...], wynikającego z wpisu Skarbu Państwa w Dziale II Kw nr [...].

Mimo wadliwego stanowiska organu nadzoru w opisanej wyżej kwestii Sąd uznał, że rozstrzygnięcie zaprezentowane w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Zdaniem Sądu, uzasadniony jest bowiem pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że Wojewodzie [...] należało postawić zarzut wydania decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2009 r., z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, choć z innych względów, niż podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że R. C. i A. P. pozwem z 13 stycznia 2009 r. wystąpiły do Sądu Rejonowego w [...], w trybie art. 10 ust. 1 ukwh, o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym wnosząc o wpis powódek jako właścicielek działki nr [...] w ½ części, zamiast Skarbu Państwa. W uzasadnieniu zakwestionowały prawidłowość wpisu Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, twierdząc, że nieruchomość ta była własnością ich matki A. Z. i została wydzielona z jej działki nr [...]. Twierdziły, że była to droga prywatna, a nie droga wykonana z udziałem czynu społecznego. O tym, że R. C. i A. P. kwestionują materialnoprawną podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] do Kw nr [...] Wojewoda [...] wiedział. W piśmie z [...] marca 2009 r. nr [...] organ ten, odpowiadając na pismo Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...], poinformował bowiem sąd powszechny, w którym zawisła sprawa uzgodnieniowa o toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym. W aktach sprawy widnieje zawiadomienie o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z [...] marca 2009 r. Wcześniej, bo [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] otrzymał podanie Starosty [...] z [...] marca 2009 r. zawierające wniosek o wszczęcie postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy i stwierdzenie z urzędu nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W piśmie tym zawarta była informacja o toczącej się sprawie sądowej względem tejże nieruchomości. Następnie Wojewoda [...][...] kwietnia 2009 r. zakończył postępowanie komunalizacyjne poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nabycie spornej nieruchomości przez Gminę [...]. Z treści tej decyzji wynika, że postępowanie komunalizacyjne organ wojewódzki wszczął z urzędu.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń świadczy o tym, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] kwietnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Przepis ten przewiduje, że organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu, taka sytuacja ewidentnie wystąpiła w niniejszej sprawie. Rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nabycia przez Gminę [...] z mocy samego prawa z dniem [...] maja 1990 r. było uzależnione od wyniku zainicjowanej wcześniej przez R. C. i A. P. sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w której ocena prawidłowości wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości z dniem [...] października 1985 r. stanowiła przesłankę rozstrzygnięcia sądowego. Niewątpliwie zagadnienie to było tzw. zagadnieniem wstępnym, oddziaływującym na wynik sprawy komunalizacyjnej, zagadnieniem prawnym i otwartym w toku postępowania komunalizacyjnego.

Zdaniem Sądu, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa było rażące z tego względu, że kwestionowana decyzja z 2009 r. wywołała skutki, które były nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. zasadą praworządności. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wydanie decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2009 r. z jawnym pominięciem, zgłoszonego przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego środka prawnego, zmierzającego do odzyskania nieruchomości oznaczało bowiem zanegowanie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady lojalności państwa względem obywatela, przejawiające się marginalizowaniem R. C. i A. P. jako strony słabszej w stosunkach z podmiotami publicznoprawnymi - państwem, czy gminą.

Sąd zwraca uwagę, że naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest szczególnie jaskrawe, gdy się weźmie pod uwagę, że Wojewoda [...] miał świadomość istnienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r. sygn. akt [...] (opubl. OSNC z 2008 r. Nr 3, poz. 30), w której SN wyraził pogląd o tym, że w sprawie uzgodnieniowej sąd powszechny jest związany ostateczną decyzją komunalizacyjną. Wydając zatem w postępowaniu wszczętym z urzędu decyzję komunalizacyjną organ wojewódzki "zablokował" możliwość odzyskania tej nieruchomości przez spadkobierczynie A. Z.. Takie postępowanie jest kwalifikowane przez sądy administracyjne jako naruszenie procedury, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1616/97).

W tej konkretnej sprawie organ wojewódzki reprezentujący państwo wykorzystał swe uprawnienia władcze premiując podmiot publicznoprawny - Gminę [...] kosztem obywateli. Wojewoda [...] mógł przewidzieć, że regulacja stanu prawnego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] w trybie postępowania administracyjnego, którego ten organ jest gospodarzem, wyprzedzi regulację stanu prawnego tej nieruchomości w sądowym postępowaniu uzgodnieniowym. Taki scenariusz się ziścił, skoro Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt [...] zmienił wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 4 lipca 2011 r. i oddalił powództwo R. C. i A. P. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Obecni na rozprawie R. C. i A. P., a także adw. M. B. pełnomocnik Gminy [...] zgodnie oświadczyli, że powodem oddalenia powództwa przez sąd odwoławczy było pozostawanie w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej.

Sąd miał na uwadze to, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji zasadniczo dotyczy kwalifikowanych wad o charakterze materialnoprawnym, tkwiących w samej decyzji. Wbrew temu co twierdzi skarżąca Gmina [...] są jednak i takie sytuacje, w których ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy, w której wydano kwestionowaną decyzję (w tym i sposobu procedowania organu) prowadzi do kwalifikacji naruszenia prawa procesowego jako "rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Dotyczy to także naruszeń art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zwrócono na to zagadnienie uwagę w orzecznictwie sądowym w sprawach, w których organy pomijały ściśle powiązane ze sobą sytuacje kolizyjne w zakresie zgłoszonych przez różne podmioty praw do gruntu (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2870/12; wyrok NSA z 26 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2504/14).

W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, z opisanych wyżej powodów.

Trafnie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie wydania zaskarżonej niniejszą skargą decyzji decyzja komunalizacyjna z [...] kwietnia 2009 r. pozostawała w obrocie prawnym i Gmina [...] była właścicielem spornego gruntu.

Rację miał także organ nadzoru, że upływ czasu, jaki nastąpił od daty wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej nie stanowił przeszkody do stwierdzenia jej nieważności. Sąd miał na uwadze to, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt [...] opowiedział się za stabilizacją stanów prawnych, ukształtowanych przez rażąco wadliwe decyzje administracyjne. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże w orzecznictwie sądowym zakwestionowano wykorzystywanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt [...] jako orzeczenia mającego istotne znaczenie dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1148/15, wyrok NSA z 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2878/15, wyrok NSA z 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3042/15).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził wskazywanych w skardze, jako mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeń przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art. 11, art. 107 § 3 Kpa, czy też jako mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.