Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 367/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w całości
Powołane przepisy: article: par. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 792
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 75, art. 76
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska(sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się w stanie epidemii do nakazu określonego sposobu przemieszczania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w sprawie wymierzenia skarżącemu – D. T. - kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się w dniu 7 maja 2020 r. przy Alejach [...] w W. do nakazu określonego sposobu przemieszczania się.

Do akt postępowania administracyjnego została włączona notatka urzędowa funkcjonariusza Policji z Komendy Rejonowej Policji W. [...], sporządzona w dniu 7 maja 2020 r. w Alejach [...] w W., dotycząca naruszeń, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19. W notatce tej wskazano, że skarżący brał udział w zgromadzeniu publicznym, mimo obowiązującego zakazu. Wielokrotnie wzywany do zaprzestania czynności i rozejścia się, nie stosował się do poleceń. Wraz z innymi uczestnikami szedł bez zachowania wymaganego dystansu ulicą w kierunku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przy Al. [...]. Przez cały czas przemieszczał się w towarzystwie innych osób, nie zachowując minimalnego, obowiązującego odstępu od innych osób. W związku z powyższym sporządzono wniosek o ukaranie do sądu. W notatce zaznaczono, że zachowanie to narusza przepisy prawa dotyczące "niestosowania się do zakazu zgromadzeń".

Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]. wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 5.000,00 złotych na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.).

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, do odwołania obowiązuje nakaz określonego sposobu przemieszczania się, w tym zakaz jednoczesnego poruszania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie, z wyjątkiem sytuacji opisanych w § 17 ust. 1 pkt lit. a i b tego rozporządzenia. Strona swoim zachowaniem w dniu 7 maja 2020 r. przy Alejach Ujazdowskich w Warszawie naruszyła powyższy nakaz. Ustalenia dotyczące naruszenia powyższego zakazu organ administracji poczynił w oparciu o przekazaną notatkę urzędową funkcjonariusza Policji z dnia 7 maja 2020 r. Notatkę tę organ ocenił jako wiarygodną, rzetelną i stanowiącą istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia naruszenia cytowanego przepisu. W ocenie organu, waga naruszenia prawa przez stronę w tej sprawie nie może być uznana za znikomą, ponieważ strona stworzyła swoim zachowaniem realne ryzyko narażenia siebie lub innych osób na zakażenie wirusem SARS-COV-2.dlatego też, kara w wysokości 5.000 zł jest adekwatna do wagi, sposobu i okoliczności naruszenia prawa prze stronę postępowania.

W odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umożliwienie jej wypowiedzenia się w sprawie oraz wyjaśniła, że w dniu 7 maja 2020 r. przebywała w W. służbowo i wzięła udział w spotkaniu biznesowym z przedstawicielami innych firm pod Pałacem Kultury i Nauki. Zgromadzenie było legalne i uczestnicy zgromadzenia przeszli w asyście Policji pod Urząd Rady Ministrów celem złożenia premierowi petycji, zachowując miedzy sobą wymaganą odległość. Uczestnicy zostali zatrzymani przez zwarte oddziały Policji, a policjanci zamknęli uczestników w ciasnym kręgu, bez możliwości zrobienia kroku. Policjanci nie reagowali na prośby strony o wypuszczenie jej i rozpoczęli nakładanie mandatów za sytuację, którą sami stworzyli. Do odwołania strona załączyła zdjęcie ze zgromadzenia.

W dniu 18 stycznia 2021 r. wpłynęło do organu od strony skarżącej postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] w W. [...] Wydział Karny z dnia [...] sygn. akt [...], umarzające postępowanie przeciwko skarżącemu T., obwinionemu o to, ze w dniu 15 kwietnia 2020 r. w W. na Placu [...] 1 w miejscu publicznym naruszył zakaz gromadzenia się. W kolejnych pismach skarżący zarzucił naruszenie norm postępowania oraz norm konstytucyjnych, odmówił udzielenia informacji o stanie majątkowym strony, stwierdził, że nie ustalono, czy do naruszenia obowiązującego dystansu doszło z przyczyn obiektywnych, niezależnych od strony, ponieważ strona została wbrew swojej woli stłoczona wraz z innymi uczestnikami protestu przez funkcjonariuszy Policji. Notatka sporządzona przez funkcjonariusza policji jest dowodem sprzecznym z art. 75 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania, D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stan faktyczny został ustalony na podstawie notatki urzędowej z dnia 7 maja 2020 r., sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, jak również częściowo w oparciu o treść odwołania strony i jej pisemnych wyjaśnień. Notatka ta stanowi dokument urzędowy, który na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Zdaniem organu odwoławczego, zawiadomienie przez Policję służby odpowiedzialnej za realizację zadań z zakresu zdrowia publicznego, w tym przekazanie materiałów dowodowych dotyczących zdarzeń wymagających reakcji tej służby, mieści się w zakresie wykonywania ustawowych zadań Policji, w tym stanowi legalne udostępnianie danych w ramach ich przewarzania zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.).

W ocenie organu odwoławczego, strona potwierdziła swoje uczestnictwo w zgromadzeniu, a pisemne wyjaśnienia i dowody przedłożone przez stronę, w tym fotografia, nie podważyły treści notatki urzędowej, ponieważ strona odniosła się do zupełnie innego momentu zgromadzenia, tj. do momentu gdy protestujący byli już pod Kancelarią Prezesa Rady Ministrów i tam zostali otoczeni kordonem Policji. Natomiast notatka urzędowa dotyczyła momentu, gdy strona wraz z innymi uczestnikami przemieszczała się ulicą w kierunku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, nie zachowując wymaganego dystansu. W ocenie organu niewiarygodne są pisemne wyjaśnienia strony wskazujące, że uczestniczyła ona w "spotkaniu biznesowym". Przeczą bowiem także i dowody prezentowane przez samą stronę skarżącą, co szczegółowo organ opisał. Ponadto postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w W. dotyczyło innego zdarzenia, a mianowicie z dnia 15 kwietnia 2020 r. i nie odnosiło się do odpowiedzialności za delikt administracyjny jak w tym przypadku, która to odpowiedzialność w odróżnieniu od karnej, ma charakter obiektywny i nie jest determinowana winą.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w dacie zdarzenia obowiązywał nakaz określonego sposobu przemieszczania się, tj. zachowania dystansu 2 metrów od osób wspólnie przemieszczających się. Organ ustalił, że strona skarżąca zarządza spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w której pełni funkcję wiceprezesa zarządu. Przeważającym przedmiotem działalności tej spółki jest wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych i klimatycznych. Pomimo wezwań organu odwoławczego, strona nie przedstawiła pisemnych wyjaśnień w zakresie swej sytuacji osobistej, zawodowej, majątkowej, finansowej i ekonomicznej. Tym samym strona uniemożliwiła ustalenie warunków osobistych strony, jako jednej z dyrektyw wymiaru kary pieniężnej, o której mowa w art. 189d pkt 4 k.p.a. Według organu, strona dopuściła się deliktu administracyjnego w warunkach pełnej świadomości, a wręcz w ramach sprzeciwu wobec wprowadzonych obostrzeń na czas stanu epidemii. Z tych względów wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł jest zasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 79 § 1 i § 2. w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków;

- art. 80 w związku z art. 81a § 1 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że podczas przemieszczania się ulicą w kierunku kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie zachowała wymaganego dystansu,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie powołania w uzasadnieniu decyzji konkretnych dowodów na podstawie, których organ wywiódł naruszenie przez stronę przepisów prawa – brak jest bowiem wskazania imion i nazwisk świadków naruszenia prawa przez stronę skarżącą, brak jest imion i nazwisk funkcjonariuszy, którzy sporządzili notatkę, będąca jedyną podstawą wydanej decyzji, nie została też ujawniona całkowicie treść tej notatki, uzasadnienie decyzji uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej i sądowej,

- art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o Policji przez bezpodstawne uznanie notatki urzędowej, sporządzonej przez Policję za dowód z dokumentu urzędowego,

- art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1 i ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 228 ust. 3, art. 233 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez oczywiste im uchybienie z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa ustanowionych wbrew cytowanym powyżej regułom konstytucyjnym, tj.:

- art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 i następne ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239),

- § 17 ust. 1 pkt. 1) i następne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że funkcjonariusze Policji otoczyli uczestników zgromadzenia i dorowadzili do skoncentrowania i stłoczenia się skupiska ludzi, wobec czego nie było możliwe zastosowanie się do obowiązku zachowania 2 – metrowego odstępu od innych osób. W uzasadnieniu decyzji nie zostało wskazane, na jakiej ulicy i przez jaki czas naruszenie miało miejsce, nie wskazano danych funkcjonariuszy, którzy mieliby zaobserwować fakt złamania przez stronę nakazu. Trudno uznać za logiczne, że akurat skarżący był obserwowany przez funkcjonariuszy Policji w tłumie podczas pochodu. Nie ustalono, czy niezachowanie odstępu było przez skarżącego zawinione, czy też to inni ludzie doń się zbliżali. Zaniechano przesłuchania w tym zakresie świadków, w tym funkcjonariuszy Policji.

Zauważono również, że stwierdzenie naruszenia obowiązku może nastąpić na podstawie ustaleń Policji, ale jedynie w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji, a nie w odniesieniu do sposobu przemieszczania się. Policja nie jest uprawniona do podejmowania czynności, zmierzających do zastąpienia organów administracji w ustalaniu stanów faktycznych dotyczących naruszeń prawa administracyjnego. Policja nie może podejmować czynności, do których nie uzyskał wyraźnego ustawowego upoważnienia. Zaskarżona decyzja dotyczy materii "wolności konstytucyjnych" (art. 52 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), które wbrew regułom konstytucyjnym zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów, zamiast w ustawie. Zaskarżona decyzja została oparta na przepisach rozporządzenia, które w świetle dyspozycji art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wydano na podstawie wadliwego, bowiem "blankietowego" upoważnienia ustawowego, nie zawierającego żadnych wytycznych do określenia przez Radę Ministrów ograniczeń w przemieszczaniu i zasad przemieszczania się obywateli. Nie został ustanowiony przepis materialnoprawny rangi ustawowej nakładający na osoby znajdujące się na terytorium RP obowiązek poruszania się w przestrzeni publicznej w taki sposób, aby odległość miedzy dwiema osobami nie byłą mniejsza niż 2 metry. Rozporządzenie RM z dnia 2 maja 2020 r. zostało wprowadzone z naruszeniem przepisów rozdziału XI Konstytucji RP, dotyczącego stanów nadzwyczajnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2072) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10). W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwalniać może sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, o wymierzeniu stronie skarżącej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie w dniu 7 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W kontrolowanych decyzjach organy obu instancji powołały się na art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W ust. 1 pkt 1 tego artykułu przewidziano, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. W art. 46b przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12). Jak stanowi natomiast art. 46a w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Rada Ministrów 2 maja 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792). W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 17 ust. 1 pkt 1 przewidziano, że do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie:

a) chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad:

- dzieckiem do ukończenia 13. roku życia,

- osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności lub osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie,

b) z wyłączeniem osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących.

W niniejszej sprawie w oparciu o § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. organy uznały, że skarżący naruszył w dniu 7 maja 2020 r. w Alejach [...] w W. prawo, nie zachowując wymaganej odległości 2 m od innych osób. Na tej też podstawie, z uwzględnieniem art. 48a ustawy o zapobieganiu, wymierzono karę administracyjną w wysokości 5.000 zł.

Kwestia legalności wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się z zachowaniem odległości nie mniejszej niż 2 metry od innych osób w trakcie zgromadzenia w W. w dniu 7 maja 2020 r. była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1471/20, od którego skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1545/21. Zasadnicze motywy uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Należy zwrócić uwagę, że analiza § 17 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten - nakazujący określony sposób przemieszczania się - ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności w tej sprawie, badając legalność decyzji, należy rozważyć zgodność wskazanego zapisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

Konstytucja RP w art. 52 ust. 1 zapewnia każdemu wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. W ust. 3 postanowiono, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle wskazanych przepisów Konstytucji RP możliwe jest wprowadzenie ograniczeń wolności jednostki, w tym wolności poruszania się, w drodze ustawy. W tym przypadku w akcie prawnym rangi ustawy obowiązującym w dacie wydania powołanego rozporządzenia Rady Ministrów nie można doszukać się ograniczenia wskazanej wolności. Całość ograniczenia, nastawionego na przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19 zawarto w rozporządzeniu. Byłoby to możliwe, ale jedynie w przypadku wydania rozporządzenia o ogłoszeniu jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2, art. 232 i art. 233 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) i "w zakresie dopuszczonym" ustawą o stanie klęski żywiołowej. Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07).

Stosownie do art. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in. jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, które nie mogą być uznane za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu bowiem art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wolność poruszania się zagwarantowana w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP jest szczególnym przejawem wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swoim życiu (v. K 21/05). Ograniczenia w zakresie korzystania z tej konstytucyjnej wolności mogą być ustanawiane "tylko w ustawie". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, "jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia." (v. P 11/98).

Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W dostępnych komentarzach do tego artykułu zaznacza się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05), oraz że "im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy może być zakres upoważnienia ustawowego i tym bardziej musi być ono szczegółowe." Rozporządzenia nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09). W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Należy zauważyć, że w art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", zaś w pkt 12 – "nakazie określonego sposobu przemieszczania się". Nie wynika z tego nakaz zachowania nie mniej niż 2 m od siebie w przypadku jednoczesnego przemieszczania się pieszo, który to wprowadzono mocą cyt. powyżej § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM. Wprowadzono nim do odwołania obowiązek poruszania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby - z wyjątkami określonymi w pkt a) i b) ust. 1 pkt 1 § 17. W rzeczywistości więc obowiązek ten sprowadza się do ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych. Nakaz ten ingeruje w sposób oczywisty w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1 w sytuacji, gdy żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza tego nakazu i nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w kwestiach jedynie "technicznych" do tak wprowadzonego ograniczenia wolności poruszania się. Żadne przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają bowiem norm prawnych odwołujących się do użytego w § 17 rozporządzenia określenia "przemieszczanie się pieszo (...) w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie". Natomiast upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 12 nie zawiera wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia, a jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - ww. rozporządzenie wykonawcze regulując nakaz przemieszczania się w określony sposób wykroczyło w badanej części poza granice delegacji ustawowej (a nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować (por. Tuleja P. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 – 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego); rozporządzenie to w omawianym zakresie jest też sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 233 ustawy zasadniczej, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy. Co istotne, w dacie zdarzenia (7 maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałby obowiązek zachowania na terytorium RP odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby podczas pieszego przemieszczania się.

Z tej też przyczyny Sąd odmówił zastosowania w sprawie omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP.

Nie znajdując zaś podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącej naruszenia prawa, Sąd uznał, że organy orzekające działały w sprawie bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który to nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy. Niemniej jednak przyjęcie, że ten ostatni nie dotyczy nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry, uzasadnia stwierdzenie o braku podstawy prawnej dla organów do wydania decyzji o karze w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak przyjmuje się zaś w orzecznictwie przesłanka braku podstawy prawnej uregulowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej.

Sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15). Kontrola legalności aktu podustawowego nie prowadzi do pozbawienia takiego aktu mocy obowiązującej, lecz jedynie do odmowy jego zastosowania w konkretnej sprawie.

Powyższa ocena zdeterminowała rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie, czyniąc jednocześnie pozostałe kwestie podniesione w skargach "mniej" istotnymi. Niemniej jednak za konieczne Sąd uznał odniesienie się także do zarzutów sformułowanych przez skarżącą, a dotyczących procedowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu z naruszeniem reguł zamieszczonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. organy orzekające ograniczyły zasadniczo postępowanie dowodowe do notatki urzędowej funkcjonariusza Policji. Warto przy tym odnotować, że na podstawie art. 15 zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), stwierdzenie naruszenia obowiązku w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów, może nastąpić jedynie w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji, a nie - jak to miało miejsce w sprawie niniejszej - w odniesieniu do nakazu odpowiedniego sposobu przemieszczania się. Już choćby z tego powodu nie zasługują na aprobatę twierdzenia organu o rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń strony w jej pisemnych wyjaśnieniach co do okoliczności zdarzenia zaistniałego w dniu 7 maja 2020 r. z jej udziałem.

Poza tym notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana PPIS nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie. Treść tej notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu tego przepisu; nie jest sporządzana w "przepisanej formie", a jej autorem nie jest "organ państwowy"; nie jest więc dokumentem stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego wiarygodność tej notatki winna być potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Tym bardziej wówczas, gdy okoliczności z niej wynikające są przez stronę kwestionowane. W rezultacie, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły w sprawie art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

Należy też zauważyć, że załączona do akt administracyjnych sprawy notatka urzędowa została sporządzona przez funkcjonariusza Policji pod kątem naruszenia przepisów prawa przez niestosowanie się do zakazu zgromadzeń (funkcjonariusz zaznaczył w notatce na str. 2 naruszenie w postaci niestosowania się do zakazu zgromadzeń; nie zaznaczył natomiast naruszenia dotyczącego przemieszczania się pieszo przez osoby w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie). Część opisowa notatki zawiera jedno zdanie, dotyczące tego naruszenia, że przez cały czas mężczyzna przemieszczał się w towarzystwie innych osób, nie zachowując minimalnego, obowiązującego odstępu od innych osób. Z pewnością to jedno, ogólne stwierdzenie funkcjonariusza Policji nie wyjaśnia okoliczności związanych z zarzucanym skarżącej naruszeniem nakazu dotyczącego przemieszczania się pieszo przez osoby w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie, zwłaszcza że skarżący podał odmienne okoliczności, które spowodowały stłoczenie się uczestników zgromadzenia.

Dopuszczając się wskazanych naruszeń, organy orzekające naruszyły w konsekwencji również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie podjęły czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na przyjęciu treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

Z tych przyczyn, nie widząc jednocześnie podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 i art. p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

Na mocy art. 200 p.p.s.a. w punkcie III wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł).