Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 600/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej E. L. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2013 r. nr [...] znak: [...] - w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie robót budowlanych w postaci wykonania nawierzchni z kostki betonowej na odcinku dotychczasowego ciągu pieszego o nawierzchni betonowej zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...], [...] położonych w N. przy ul. [...] zrealizowanych przez E. L. z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane tj. bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane

I. odstąpił od nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz

II. nałożył obowiązek przedstawienia: inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych (rys. zagospodarowania terenu, charakterystyczne przekroje), z uwzględnieniem rozdziału funkcji (ciąg pieszy - dojazd do budynku); oceny technicznej uwzględniającej stan robót, sposób odprowadzenia wód opadowych, parametry techniczne - pow. zabudowy, pow. biologicznie czynna, spadki, kierunek spływu wód; uzgodnienia: z RZGW (właściciel działki nr ewid.[...] na której zrealizowano roboty budowlane) oraz zarządcą drogi w zakresie zrealizowanych robót budowlanych w obrębie pasa drogowego ul. [...] oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla dz. nr ewid.[...], [...] położonych w N. przy ul. [...] (akta PINB k. nr 40).

Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie, złożonego przez E. L. [...]WINB postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2015 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości (akta PINB k. nr 60-62).

Decyzją nr [...] z dnia 3 października 2013 r. znak: [...] po rozpatrzeniu sprawy związanej z robotami budowlanymi w postaci wykonania nawierzchni z kostki betonowej na odcinku dotychczasowego ciągu pieszego o nawierzchni betonowej zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...], [...] położonych w N. przy ul. [...] zrealizowanych przez E. L. z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane tj. bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych - PINB w Nowym Targu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazał inwestorowi E. L. rozbiórkę nawierzchni z kostki betonowej wraz z podbudową ciągu pieszego łączącego ul. [...] z deptakiem w koronie wałów potoku [...] w granicach działek nr ewid.[...] (własności osób prywatnych) i częściowo [...] (własności RZGW w K.) położonych w N. przy ul. [...]; oraz trwale wydzielić drogę dojazdową do zaplecza sklepu w budynku przy ul. [...] w N. w granicach własności nieruchomości inwestora (akta PINB k. nr 49).

Po rozpatrzeniu odwołania E. L. [...]WINB decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. znak: [...] nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (akta PINB k. nr 63-66).

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB w dniu 27 listopada 2015 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...] którą na podstawie 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora E. L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, zgodnie z wymogami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dn. 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462) oraz zgodnie z wymogami art. 34 ustawy Prawo Budowlane; oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ustawy Prawo Budowlane - w terminie do dnia 31.03.2016.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez E. L. Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 z późn. zm.) nałożył na inwestora E. L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego:

1. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 24 (dział) uchwalonego uchwałą nr XLIII/373/214 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r. poz. 2863) ze szczególnym, uwzględnieniem § 8 ust. 3 pkt 2, lit. 4 dot. powierzchni biologicznie czynnej terenu - opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, zgodnie z wymogami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.) oraz zgodnie z wymogami art. 34 ustawy Prawo Budowlane,

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ustawy Prawo Budowlane.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest budowa budynku realizowanego w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Nowotarskiego nr [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego, usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nr ew. [...] rozbiórkę istniejących budynków; zmienioną następnie w części dotyczącej zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 29 stycznia 2010 r. znak: [...] nr [...] - prowadzona w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w w/w pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym w/w decyzją projekcie budowlanym.

Dalej wskazano na dwie nowelizacje ustawy Prawo budowlane, które weszły w życie w trakcie postępowania. Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 36a, który należy stosować w brzmieniu nadanym wymienioną ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r.

Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 443 z dnia 27 marca 2015 r.) zastosowanie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.

Wskazano na materialnoprawne podstawy decyzji tj. m.in. art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

W dalszej części uzasadnienia, organ II Instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził, że na działkach nr [...] i [...] zlokalizowany jest budynek realizowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Nowotarskiego nr [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r. znak: [...] zmienionej decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] znak: [...] Ustalono, że inwestor dokonał odstępstw od ustaleń i warunków w/w decyzji oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu poprzez wykonanie w większym zakresie utwardzenia terenu kostką brukową działek nr [...] i [...] oraz działek nr [...] [...] i [...] mających w ocenie organu I instancji charakter istotnych.

Zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 u.p.b. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., póz. 2255) "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; (...)"

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w Nowym Targu, iż dokonane przez inwestora zmiany mają charakter istotnych odstępstw, a zatem ich dokonanie winno było być poprzedzone uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe zmiany należy uznać za istotne, gdyż dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki (zmiany dotyczące utwardzenia terenu) i swoim oddziaływaniem wychodzą poza obszar działek, objętych pozwoleniem na budowę. W ocenie [...]WINB inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, bowiem projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją zmieniającą z dnia 29 stycznia 2010 r. znak: [...] nr [...], jak i pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Nowotarskiego nr [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r. znak: [...] nie przewidywały tak szerokiego zakresu utwardzenia terenu działek nr [...] i [...] (de facto 100%), nadto nie obejmowały swoim zakresem w ogóle terenów działek nr [...], [...] i [...]. Ponadto w/w projekt budowlany przewidywał budowę dwóch zjazdów z drogi publicznej.

Zatem stwierdzić należy, iż organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 u.p.b.

Wskazano, że w aktach sprawy zalega wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 24 (dział) uchwalonego uchwała nr XLIII/373/214 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r. poz. 2863) (akta PINB k. nr 90-96). Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2, lit. 4 powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić co najmniej 10% powierzchni terenu inwestycji. Jak wyżej wskazano w przedmiotowej sprawie inwestor wykonał utwardzenie terenu z kostki brukowej na 100 % terenu inwestycji. W związku z powyższym żądany projekt budowlany winien uwzględniać takie rozwiązania architektoniczno-budowlane, które będą zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie skorzystał z przysługującej mu kompetencji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. i nie nakazał wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, bowiem doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić w różny sposób. Organ nakładając na inwestora obowiązek wykonania określonych robót mógłby pozbawić inwestora możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w inny, bardziej odpowiadający mu sposób. Zatem organ orzekając o obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dotychczas wykonane zmiany jak również wskazującego roboty budowlane niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, daje inwestorowi możliwość doprowadzenia zrealizowanej z istotnym odstępstwem inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sposób odpowiedni dla inwestora.

Za zasadny uznano zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy przesłany przez organ I instancji wraz z odwołaniem był niewystarczający, tym samym [...]WINB korzystając ze swoich kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego. Pozostałe wskazane w odwołaniu zarzuty w ocenie [...]WINB nie zasługują na uwzględnienie. Na marginesie dodać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej projekt budowlany zamienny winien uwzględniać całość inwestycji, bowiem konsekwencją wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. jest po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe nie oznacza, że inwestor musi tworzyć zupełnie nowy projekt budowlany, będzie on bowiem tożsamy z projektem pierwotnym w tej części dotyczącej robót budowlanych zrealizowanych zgodnie z pozwoleniem, jednoczenie winien uwzględniać zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz roboty budowlane niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...]WINB ustalił, że inwestor prowadził roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę, zatem koniecznym jest zobowiązanie go na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. L., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka P. L., przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, a nadto błędne ustalenie, że realizacja budynku usługowo — mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], [...] położonych w N. przy ul. [...] została zrealizowana przez E. L. z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę,

- art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do podnoszonych przez Skarżącą twierdzeń dotyczących wyrażenia ustnej zgody organu na wymianę starych płyt betonowych na ciągu pieszym jak i w obrębie podwórka, braku naruszenia parametrów zjazdów które zostały zachowane zgodnie z wytycznymi Projektu budowlanego "Budowa zjazdów z drogi miejskiej (dz. nr [...]) na część działki nr [...] i na działce [...], [...] w N. przy ul. [...]", możliwości korzystania z działki nr [...] należącej do RGZW w K. przez Skarżącą, których analiza miała istotne znaczenia dla wyjaśnienia sprawy,

- art. 80 k.p.a. przez wybiórczą ocenę przez organ I instancji, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji a w konsekwencji przyjęcie, że istnieją podstawy faktyczne i prawne do nałożenia obowiązku na E. L. na podstawie art. 34 w zw. z art. 33 prawa budowlanego.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 5 prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że realizacja budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], [...] położonych w N. przy ul. [...] została zrealizowana przez E. L. z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca wielokrotnie podkreślała, że podczas czynności odbiorowych, na które powołuje się organ i instancji, podwórko całe było już wyłożone kostką brukową wraz z częścią parkingu, a osoba dokonująca odbioru w imieniu organu informowana była o zamiarze wyłożenia całego parkingu, zjazdu i ciągu pieszego kostką brukową. Rozmowa odbyła się wówczas przy mężu Skarżącej — P. L.. Organ pominął jednak zgłoszony wniosek o jego przesłuchanie w toku postępowania, w ogóle się do niego nie odnosząc.

Ciąg pieszy w kształcie jaki jest obecnie istnieje w tym miejscu od wielu lat. RGZW w K. wyraziło zgodę na prace w obrębie działki nr [...] będącej w ich własności. Skarżąca uzgodniła z RGZW w K. sposób doprowadzenia odpływów z działki [...], [...] do potoku [...] i posiada na to stosowne zezwolenie wraz z projektem zagospodarowania (nr akt sprawy RGZW w K.: [...]), na co żaden z organów w ogóle nie zwrócił uwagi, zarzucając działanie z naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom organu Skarżąca nie dokonała poszerzenia drogi dojazdowej do budynku, ale wręcz przeciwnie to ciąg pieszy został poszerzony kosztem działki Skarżącej, ponieważ ludzie korzystają z całej szerokości drogi skarżącej, a nie tylko z ciągu pieszego (teren jest ogólnie dostępny, nie ogrodzony). Skarżąca stoi na stanowisku, że dokonane przez nią prace w obrębie budynku nie naruszają przewidywanego zakresu utwardzenia działek.

Organ zaznaczył także, iż projekt budowlany przewidywał budowę dwóch zjazdów z drogi publicznej, w tym miejscu Skarżąca wyjaśnia, że kwestia usytuowania zjazdów jest przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] pod sygn. akt [...] .

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I Instancji podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy podczas realizacji spornej inwestycji miały miejsce odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jeśli tak, to jaki był ich zakres, na czym konkretnie polegały oraz jaki jest zakres obowiązków dowodowych organów nadzoru budowlanego na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 z późn. zm.). W tym miejscu przytoczyć więc należy regulacje prawa budowlanego dotyczące spornych kwestii.

Zgodnie z art. 36a ustawy prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust.1). Zgodnie z ust. 5, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zgodnie z ust. 6, kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant, będąc jednocześnie obowiązanym zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

Dalej wskazać należy, że tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych, przewidziany w art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt. 1 – 4, przy czym postanowienie to wydawane jest wyłącznie w przypadkach gdy roboty budowlane nie są jeszcze zakończone.

W niniejszej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane, co wobec stwierdzenia zakończenia wykonywania robót budowlanych należy uznać za prawidłowe.

W dalszej kolejności organ (przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia - o ile zostało wydane) jest obowiązany wydać decyzję, którą:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ostatnim etapem legalizacji jest sprawdzenie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych – wydanie stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 51, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są decyzje organów obu instancji wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane, w pierwszym etapie postępowania, którego ostatecznym celem jest umożliwienie inwestorowi legalizacji robót budowlanych, jednakże po uprzednim stwierdzeniu przez organy nadzoru budowlanego, że – najogólniej mówiąc – efekt wykonanych robót budowlanych jest zgodny z prawem.

Należy mieć na względzie, że właśnie na tym etapie legalizacji muszą być rozstrzygnięte i ustalone co najmniej dwie podstawowe kwestie: po pierwsze, że wykonywane roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a po wtóre jakie konkretnie są to odstępstwa, co oznacza, że określić należy szczegółowy rodzaj i zakres tych odstępstw.

Obowiązek, który organ może nałożyć na inwestorów realizujących swoje zamierzenie budowlane z istotnym odstępstwami, nie dotyczy bowiem wyłącznie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ale może także dotyczyć (w razie potrzeby) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W chwili gdy decyzja wydana na tym etapie legalizacji stanie się ostateczna, będzie korzystała z domniemania prawidłowości, stąd w kolejnym (ostatnim) etapie procedury legalizacyjnej nie będą mogły być rozważane i kwestionowane okoliczności uprzednio już ostatecznie ustalone, a nastąpi jedynie sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją i stosownie do wyników tego sprawdzenia zostanie wydana odpowiednia decyzja.

W niniejszej sprawie dokonano błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, niektóre z ustaleń są nieadekwatne do zakresu prowadzonego postępowania, a częściowo nie dokonano ich w ogóle, pomimo iż postępowanie w sprawie trwa już od 2013 r.

W pierwszej kolejności bowiem wskazać należy, że zarówno pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Nowotarskiego nr [...] z dnia 12 sierpnia 2008 r. znak: [...], jak i projekt zamienny zatwierdzony decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] znak: [...], obejmował wyłącznie działki stanowiące własność skarżącej tj. [...] i [...] oraz w niewielkim zakresie działkę [...] – w zakresie budowy przyłącza kanalizacji opadowej, do istniejącej na działce [...] studzienki oraz przyłącza energetycznego kablem ziemnym ze słupa nr 14 usytuowanego na działce [...] po działce (między innymi) [...].

Tym samym działki, do których odnosi się zaskarżona decyzja tj. działki nr [...] i [...] w ogóle nie były objęte projektem budowlanym, zatem nie może być mowy o tym, że roboty budowlane wykonane na działkach [...] oraz [...] stanowią odstępstwo od projektu budowlanego. Prace na działkach tych wykonane mogą być rozpatrywane wyłącznie jako odrębna inwestycja. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca konsekwentnie od początku postępowania podaje, że na części działek na których wykonała prace brukarskie, istniał od lat ciąg pieszy wyłożony płytami betonowymi, które zniszczone zostały przy okazji realizowanej budowy. Dlatego właśnie ciąg pieszy został przez nią naprawiony, lecz przy użyciu innego materiału niż pierwotny (kostka brukowa w miejsce płyt betonowych). Niemniej jednak wszystko wskazuje na to, że prace te stanowiły remont, na co naprowadzał już tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. II SA/Kr 755/15 (w sprawie ze skargi E. L. na decyzję sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku), w którym stwierdził "z twierdzeń E. L. wynika, że dokonała ona remontu tj. wymiany zniszczonych płyt chodnikowych na powyższej działce, co nie upoważnia do traktowania takich robót budowlanych jako jednej inwestycji z realizowaną na podstawie decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 12 sierpnia 2008 r. nr [...]". Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Natomiast odnośnie działki [...] organ będzie obowiązany ustalić, czy w ogóle, a jeśli tak to jakie konkretnie zagospodarowanie tej działki obejmował zatwierdzony projekt budowlany, następnie porówna projekt ze stanem po zakończeniu robót budowlanych i dopiero stosownie do tych ustaleń, ewentualnie dokona wyboru odpowiedniego przepisu prawa materialnego na podstawie którego prowadzić będzie postępowanie. Tylko bowiem w przypadku ustalenia, że jakiś fragment działki [...] w zakresie sposobu zagospodarowania jej powierzchni (utwardzenie, powierzchnia biologicznie czynna) został objęty ustaleniami projektu budowlanego, możliwe będzie traktowanie dokonanych tam robót jako odstępstwa od projektu budowlanego.

Zgodnie z zawiadomieniem z dnia 30 października 2015 r. (k. 73 akt adm.) organ prowadzi w niniejszej sprawie postępowanie naprawcze związane z realizacja spornej inwestycji z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę tj. zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu. Tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany skoncentrować swoje ustalenia na tym obszarze, który odpowiada obszarowi objętemu projektem budowlanym, a konkretnie projektem zagospodarowania terenu.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że istotnym odstępstwem w realizowanej inwestycji jest niewłaściwa ilość powierzchni biologicznie czynnej. Rację ma przy tym organ, że w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem. Przy czym badania w tym zakresie dokonuje się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Zatem jeżeli w tym dniu obowiązuje plan miejscowy, to ocenia się, czy istotne odstępstwo jest zgodne z tym planem, a nie decyzją o warunkach zabudowy, która była podstawą wydania pozwolenia na budowę, od którego istotnie odstąpiono. (tak NSA W wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. SYGN. II OSK 1251/15)

Dalej wskazać należy, że nie wyjaśniona w sprawie pozostaje kwestia odstępstw od zrealizowanych zjazdów indywidualnych z drogi miejskiej (dz. nr [...]) na teren inwestycji. Decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała bowiem również zezwolenie na realizację dwóch zjazdów i zatwierdzała ich projekt. Zaskarżona decyzja kwestię zjazdów całkowicie pomija, nie wskazując jednoznacznie czy odstępstwa w tym zakresie miały miejsce, a jeśli tak, to na czym polegały. Jeśli organ uważa, że realizacja zjazdów odbyła się z istotnymi odstępstwami od projektu – będzie obowiązany wskazać na czym odstępstwa te konkretnie polegały oraz nakaże "wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". O ile bowiem okazałoby się, że teren inwestycji nie zawiera zgodnej z projektem, odpowiedniej ilości powierzchni biologicznie czynnej, to rzeczywiście sposób jej zwiększenia można zostawić w gestii inwestora, jednak nakazy związane z wykonanymi zjazdami muszą być wskazane i określone konkretnie.

Zgodnie z § 8 ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i 3, ust. 3 pkt. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 poz. 462 ze zm.), projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania; a także projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, w tym określający parametry techniczne dróg pożarowych, sieci i urządzenia uzbrojenia terenu zapewniające przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Część rysunkowa powinna określać natomiast miedzy innymi granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową; ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu.

Oznacza to, że istnieje możliwość porównania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę ze stanem istniejącym i ustalenia czy i jakie odstępstwa miały miejsce.

Do wyjaśnienia pozostaje również kwestia pozwolenia na użytkowanie. W aktach sprawy (k. 10) zalega decyzja PINB w Nowym Targu z dnia 8 kwietnia 2010 r. znak [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie części usługowej obejmującej kondygnację piwnic oraz parter budynku usługowo – mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja wydana została pod warunkiem wykonania robót budowlanych w zakresie objętym zatwierdzonym projektem budowlanym tj. zakończenie docieplenia pozostałych ścian i utwardzenia kostką brukową pozostałej części parkingu przez budynkiem usługowym – w terminie do 31 sierpnia 2010 r. W aktach znajduję się również kopia pisma skarżącej z dnia 5 lipca 2010 r. w którym informuje PINB w Nowym Targu o wykonanych pracach, które były warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z treści decyzji tej wyraźnie wynika, że PINB odebrał bez zastrzeżeń całą inwestycję, za wyjątkiem kondygnacji mieszkalnej oraz pod warunkiem wykonania nielicznych prac "nie kolidujących z poprawnym użytkowaniem części oddanej do użytkowania" (str. 3 decyzji). Oczywiście rodzi to też pytanie, czy roboty wykończeniowe w postaci "utwardzenia kostką brukową pozostałej części parkingu przez budynkiem usługowym" doprowadziły do badanych obecnie odstępstw od projektu budowlanego.

Do wyjaśnienia pozostaje jednak przede wszystkim, czy przywołana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, gdyż jeśli tak, to stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji pozwala na naprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50, 51 ustawy prawo budowlane.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego – projektu zagospodarowania terenu, organ będzie obowiązany wziąć pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.ps.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).