Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 960/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargi -


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości nr [...] przy ul. [...]" (dalej "[...]"), reprezentowanej przez adw. Panią K.P., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] (dalej "Zarządu (Dzielnicy)") nr [...], z dnia [...] kwietnia 2019 roku, orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku mieszkalno - usługowego na terenie nieruchomości przy ul. [...], na dz. nr ew. [...], z obr. [...] w Dzielnicy [...] w [...] – utrzymało decyzję Zarządu w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] listopada 2017 roku Stowarzyszenie [...]"[...]" w [...] (dalej "Inwestor") złożyło do Zarządu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji opieki zdrowotnej oraz mieszkaniowej wraz z rozbudową istniejącego budynku usługowego - usługi zdrowia na dz. nr ew. [...], [...], ...], z obr. [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...] (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").

2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zarząd ustalił żądane warunki zabudowy (jest to druga w kolejności decyzja Zarządu w przedmiocie wniosku Inwestora – pierwsza ze w/w decyzji, tj. odmowna decyzja z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], została uchylona kasatoryjną decyzją SKO z dnia [...] października 2018 roku, sygn. akt [...]).

3. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. [...], reprezentowana przez adw. K.P. wniosła do SKO odwołanie od decyzji Zarządu, wskazując iż teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej,

III. Decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpoznało odwołanie [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy, utrzymując tę decyzję w mocy oraz uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze w następujący sposób:

(i) Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż ustalenie przez organ I instancji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p." albo "ustawy" (w tym w szczególności z wymaganiami zastrzeżonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenia".

Analiza ww. przepisów prawa oraz stanu faktycznego potwierdzonego materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stąd, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji było możliwe, bowiem w przedmiotowej sprawie spełnione są łącznie wszystkie warunki wskazane w ww. przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (nadbudowy) w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zaskarżona decyzja, zgodnie z ww. przepisami, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy i granice obszaru analizowanego. Organ I instancji należycie uzasadnił (powołując przy tym odpowiednie przepisy prawa) dlaczego ustalił poszczególne parametry planowanej zabudowy na poziomie określonym w decyzji. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji opisano kolejno czynności podjęte przez organ I instancji w sprawie i przedstawiono wyniki uzgodnień decyzji z innymi organami. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Kolegium stwierdziło, że organ i instancji orzekł prawidłowo.

(ii) Teren inwestycji ma dostęp do drogi, które to pojęcie należy na etapie wydawania warunków zabudowy pojmować szeroko. Na tym bowiem etapie postępowania inwestor nie uzyskuje jeszcze prawa do realizacji inwestycji (to nastąpi dopiero po otrzymaniu pozwolenia na budowę), lecz jedynie zapewnienie, że z punktu widzenia architektonicznego, jego inwestycja może w przyszłości powstać, po uzyskaniu prawem wymaganych zezwoleń. Stąd pojęcia dostępu inwestycji do drogi publicznej nie należy oceniać restrykcyjnie.

W świetle orzecznictwa sądowego na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II OSK 2199/13). Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 roku, sygn. akt II OSK 370/15). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ocenia się jedynie czy jest obiektywnie możliwy dostęp wnioskowanego terenu do drogi publicznej. A więc czy istnieją na dzień rozpoznania wniosku takie uwarunkowania faktyczne i prawne na gruncie, które dają podstawy do skomunikowania wnioskowanej działki z drogą publiczną. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 422/16). Kolegium w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko sądów administracyjnych.

Teren przedmiotowej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący przejazd na dz. ew. nr [...], obr. [...]. Kwestia natomiast jakości (technicznej budowy) tego przejazdu, jak i wpływu korzystania z tego przejazdu na sąsiadujące budynki mieszkalne nie jest przedmiotem analizy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy.

(iii) Odnośnie opinii zarządcy drogi - ul. [...] SKO wyjaśnia, że po pierwsze przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji otrzymał nową opinię odnośnie przedmiotowej inwestycji (vide k. [...] akt sprawy). Po wtóre, opinia ta nie ma charakteru uzgodnienia i w konsekwencji nie wiąże organów administracyjnych. Niemniej jednak, jako jeden z dowodów w sprawie podlega ocenie. Zasadnie zatem organ I instancji posiłkował się jej treścią, nie będąc jednak tą treścią związanym. Jak wynika z orzecznictwa, art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przypadku gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 922/06). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 140/06), uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która jest wydawana po uzgodnieniu przez organ główny. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony.

(iv) Skarżąca zarzuciła, że nieprawidłowo określono w decyzji powierzchnię biologicznie czynną - piękne drzewa zostaną wycięte. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyrok z dnia 12 marca 2015 roku, sygn. akt II OSK 2043/13), określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno nastąpić w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru. Podobne stanowisko zajmowały wojewódzkie sądy administracyjne, i tak np. WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 18 września 2015 roku, sygn. akt II SA/Po 602/15, stwierdził, że skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu by nowa zabudowa odpowiadała wymaganiom w zakresie kontynuacji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie wskazał w tym przepisie, na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, to jego wolą było odmienne ukształtowanie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do planu miejscowego i rezygnacja w przypadku tejże decyzji z ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. W tym stanie rzeczy nie można zarzucać organowi I instancji, że nieprawidłowo ww. wskaźnik ustalił. Podobnie jak nieuzasadnione jest sugerowanie na tym etapie postępowania, że zostaną usunięte drzewa. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ postuluje o ochronę jak największych wartości przyrodniczych podwórka (vide Załącznik Nr [...] do decyzji, s. [...]). Niezależnie zaś od tego należy wskazać, że kwestia ewentualnego usuwania istniejącej zieleni nie jest przedmiotem analizy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. O ile inwestor będzie zamierzał zieleń usunąć, zobligowany będzie do wystąpienia do właściwego organu o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, przy czym zezwolenie wymaga uprzedniej zgody właściciela gruntu, na którym te rośliny rosną.

IV. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...] wniosła do tut. Sądu skargę (zarejestrowaną pod niniejszą sygnaturą) na zaskarżoną decyzję odwoławczą SKO, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

(I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art.7 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności przez bezpodstawne uznanie, iż teren ma dostęp do drogi publicznej,

2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, tj. w szczególności stanowiska skarżącej odnośnie bliskości wejścia do [...] klatki budynku przy ul. [...] - od drzwi do utwardzonego wjazdu jest tylko około 1 m odległości, nie uwzględnienia informacji o znaku [...] - zakaz ruchu w obu kierunkach przy przejeździe na dz. ew. nr [...], obr [...] w [...],

3) naruszenie art. 80 k.p.a. przez brak oceny sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności przez zignorowanie faktu, iż przy przejeździe na dz. ew. nr [...], obr [...] w [...] umieszczono znak [...] — zakaz ruchu w obu kierunkach, oraz bliskości wejścia do [...] klatki budynku przy ul. [...], brak informacji o przyczynach braku możliwości obsługi inwestycji od ul. [...].

(II) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 61 ust.1. pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż teren ma dostęp do drogi publicznej.

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

(-) Organy nie wyjaśniły definitywnie, czy istnieje możliwość obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji od strony ul. [...], czy też od ul. [...]. W niniejszej sprawie organy oparły się na piśmie Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., który zgłosił uwagi w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji, stanowiące warunki zaskarżonej decyzji - obsługa komunikacyjna od ul. [...], wg stanu istniejącego.

(-) Zarząd Dzielnicy wskazuje, iż zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o wskazanie przepisów prawa, które były postawą negatywnego zaopiniowania możliwości dojazdu do nieruchomości z pasa drogowego ulicy [...]. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji zarządca drogi nie udzielił odpowiedzi na skierowane do niego zapytanie. Mimo to Zarząd wydał decyzję, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy.

(-) Żaden z organów nie przeanalizował co oznacza stwierdzenie [...]" obsługa komunikacyjna od ulicy [...] wg stanu istniejącego". SKO nie odniosło się do kwestii podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu.

(-) SKO nie wyjaśniło, dlaczego zarządca drogi negatywnie zaopiniował możliwość dojazdu do nieruchomość z pasa drogowego ulicy [...].

(-) SKO pominęło prawny charakter dostępu do drogi publicznej.

(-) Dostęp do ośrodka prowadzonego przez Inwestora przy ul. [...] od strony ulicy [...] nie jest prawnie zagwarantowany.

(-) SKO pozostawiło bez rozpoznania wniosek Skarżącej o przeprowadzenie oględzin utwardzonego wjazdu od strony ul. [...], wejścia do [...] klatki budynku przy ul. [...]. Bez przeprowadzenia oględzin, nie ma możliwości oceny jak bardzo inwestycja zwiększy natężenie ruchu, jak bardzo ograniczy możliwość korzystania z nieruchomości mieszkańcom pozostałych budynków, jak niebezpieczne będzie wchodzenie do własnego domu mieszkańcom [...] klatki, a w szczególności dla osób starszych, rodziców z dziećmi czy z wózkami.

(-) SKO nie odniosło się także do poruszonej w odwołaniu kwestii znacznego zwiększenia ruchu związanego z planami rozbudowy ośrodka Inwestora i związanego z tym zablokowania wjazdu czy wyjazdu dla mieszkańców budynków przy ul. [...] i [...].

(-) Inwestor planuje zapewnienie opieki około 100 podopiecznym w systemie dziennym, nie licząc podopiecznych i ich opiekunów korzystających z projektowanej części mieszkaniowej Ośrodka. Te osoby będą z pewnością rano przywożone do Ośrodka, a po południu odbierane, i to pojedynczo. Uniemożliwi to jakiekolwiek przemieszczanie się samochodem mieszkańców pozostałych budynków.

V. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] (dalej "[...]) wniosła do tut. Sądu skargę (zarejestrowaną pod sygn. akt IV SA/Wa 961/20) na decyzję odwoławczą SKO, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia: 1) art.7 i 77 § 1 k.p.a. z zw. z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust.1 rozporządzenia poprzez pominięcie określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie intensywności wykorzystania terenu, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełne ustalenie istotnego elementu stanu faktycznego oraz niepełny materiał dowodowy; 2) art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie w ocenie dobrego sąsiedztwa intensywności wykorzystania terenu, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem tego przepisu.

VI. Postanowieniami z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/20 i 961/20 Sąd postanowił: 1) połączyć w/w sprawy na podstawie art.111 § 1 p.p.s.a do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, 2) połączone sprawy prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 960/20.

VII. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

IX. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.59 i nast. u.p.z.p., było ustalenie na wniosek Inwestora, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej wskazanej we wniosku wszczynającym postępowanie.

Trafnie uznały orzekające w sprawie organy, iż planowana inwestycja spełnia stosowne wymagania przewidziane w przepisach u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obligujące do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Inwestora.

Zarzutów skarg nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. Zasady ustalania w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych uregulowano w art.59 – 67 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia. Stosownie do powyższego:

Szczegółowe materialnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zatem zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów, stawianych nowej inwestycji, należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji.

Art.61 ust.1 pkt 1 ustawy uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie, praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

Z kolei w rozporządzeniu wykonującym delegację zawartą w art.6 ust.6 ustawy określono sposób ustalania w/w wymagań, w tym w szczególności dotyczących: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8), przewidując w tym zakresie szczegółowe wytyczne. Rozporządzenie stanowi przy tym, że podstawą do dokonywania przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych jest dowód w postaci obligatoryjnie sporządzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji (§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust.2 rozporządzenia).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w sprawie zostały spełnione ustawowe wymogi do ustalenia warunków zabudowy, przewidziane w art.61 ust.1 pkt 1, 3, 4 i 5 u.p.z.p. Ocenę organów obu instancji, odnoszącą się do w/w zagadnień, Sąd uznaje za w pełni prawidłową, wyczerpującą i znajdującą pokrycie w ustaleniach faktycznych, poczynionych w ramach analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego.

3.2. Spór między stronami sprowadza się co do tego, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji spełniony został wymóg z art.61 ust.1 pkt 2 ustawy (tj. czy teren ma dostęp do drogi publicznej). Stosownie do powyższego:

Planowana inwestycja ma charakter zabudowy uzupełniającej, realizowanej wewnątrz kwartału ulic: [...], [...], [...] i [...]. Teren inwestycji obejmuje: 1) działkę nr [...] (na której ma być zrealizowana planowana dobudowa) oraz 2) części dwóch innych działek (dla potrzeb budowy infrastruktury), tj. działki nr [...], przylegającej do pasa drogowego ulicy [...] oraz działki nr [...], przylegającej do pasa drogowego ulicy [...]. Teren inwestycji graniczy zatem bezpośrednio z dwóch stron z dwoma różnymi drogami publicznymi, tj. 1) ulicą [...] – od południa, 2) ulicą [...] – od północy.

Zgromadzony w aktach materiał zdjęciowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż zarówno z ulicy [...], jak [...] istnieją zajazdy do wnętrza kwartału, w którym położony jest teren planowanej inwestycji. Bezspornie zatem istniejący sposób obsługi komunikacyjnej tego kwartału następuje za pośrednictwem w/w dróg publicznych.

Intencją Inwestora, ujawnioną we wniosku wszczynającym postępowanie, było zapewnienie pełnej obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji (tj. dojazdu) od strony obu ulic. W pkt 1.5 decyzji Zarządu Dzielnicy zastrzeżono natomiast, iż łącznie dojście i dojazd ma być zapewnione wyłącznie do ul. [...], natomiast do ul. [...] jedynie dojście. Projekt decyzji został w tym zakresie uzgodniony z [...], który przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. W piśmie tym [...] wykluczył jednoznacznie możliwość obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji w zakresie dojazdu od strony ulicy [...].

Skarżąca [...] podnosi, iż w/w sposób uregulowania w decyzji obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji jest prawnie wadliwy, albowiem organy: (-) zaniechały wyjaśnienia przyczyn wykluczenia przez [...] dojazdu do terenu inwestycji od strony ulicy [...], (-) nie uwzględniły faktu, że parametry i usytuowanie (bliskość budynków) ciągu komunikacyjnego prowadzącego do wnętrza kwartału od strony ulicy [...] a także wymagania bezpieczeństwa ruchu drogowego (konieczność uwzględnienia ograniczeń wynikających z istniejącego oznakowania) uniemożliwiają zapewnienie dojazdu do terenu inwestycji, (-) dostęp terenu inwestycji do nieruchomości przylegającej do ulicy [...] nie został prawnie zagwarantowany. Zarzuty te są nietrafne. Stosownie do powyższego:

3.3. W odniesieniu do kwestii wyłączenia przez [...] możliwości obsługi terenu inwestycji (w zakresie dojazdu) od strony ul. [...] stwierdzić należy, iż z pisma [...] w tej sprawie z dnia [...] lutego 2019 r. jasno wynika, iż stanowisko to jest konsekwencją generalnego nakazu (zawartego w przepisach rozporządzenia MTGM z dnia 2 marca 1999 r.) ograniczania zjazdów z dróg klasy GP i dopuszczania takiego zjazdu tylko w braku rozwiązania alternatywnego. Z racji występowania w sprawie takiego rozwiązania alternatywnego (dojazd od ulicy [...]) zaszły warunki do wyłączenia komunikacji od strony ul. [...]. Argumentacja ta jest czytelna i oparta na przepisach prawa.

3.4. W odniesieniu do kwestii wywodzonej niemożliwości odpowiedniego i bezpiecznego obsłużenia ruchu pojazdów od strony ulicy [...] do wnętrza kwartału, stwierdzić należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy nie dokonuje się szczegółowych na ustaleń na okoliczność tego, czy dana droga wewnętrzna spełnia stosowne wymagania techniczno - budowlane - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10, w którym wskazano, że: "Nie zasługuje na aprobatę pogląd prezentowany w niniejszej sprawie przez skarżącą kasacyjnie, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędnym jest aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno - budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decydującego znaczenia (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 625/07, LEX Nr 558532, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444).". Zgodność tego rodzaju winna być zatem weryfikowana na etapie pozwolenia na budowę.

3.5. Jak już wskazano część działki nr [...], przylegająca od pasa drogowego ulicy [...] (za pośrednictwem której to ulicy ma być realizowana obsługa komunikacyjna terenu inwestycji), stanowi część terenu inwestycji. Uznać zatem należy, iż wniosek Inwestora dotyczy inwestycji posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 478/20, publ. CBOSA: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Wskazać należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13, LEX nr 2089926).".

3.6. Sąd nie podziela stanowiska [...] – [...], iż organy nie dokonały właściwej oceny dopuszczalności inwestycji w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa, ustalonej w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Ponownie podkreślić należy, iż ustalania i oceny organów w tym zakresie (w tym w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu inwestycji) są wyczerpujące i prawidłowe.

W świetle powyższych okoliczności wniesione skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.