Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 695/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art., 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej – u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. , dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty z dnia 20 sierpnia 2014 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., znak: [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr: [...], [...], [...] oraz części działek nr nr : [...], [...], [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] oraz nr [...], obr. [...], na rzecz : K. K., M. K. oraz P. K.. Organ pierwszej instancji ustalił, że działki nr [...] i nr [...], obr. [...], zostały nabyte w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z dnia 11 października 1978 r., nr Rep. A.II. [...], zawartej z J. K. i M. F., jako współwłaścicielkami nieruchomości. W umowie tej stwierdzono, iż ww. nieruchomości zostały przeznaczone do przejęcia na cele budowy parku wypoczynkowego im. K. zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy z dnia 21 lipca 1977 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny i mapą z 15 listopada 1977 nr [...]. Na podstawie sądowych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku stronami niniejszego postępowania są: K. K., M. K. i P. K.. Wywłaszczonym działkom nr [...] i nr [...], obr. [...] odpowiadają działki nr nr : [...], [...], [...] oraz części działek nr nr : [...], [...], [...], [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., które stanowią własność Gminy.

Decyzją znak: [...] z dnia 7 grudnia 2012 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz : K. K., M. K. oraz P. K.. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia 22 października 2013 r., znak: [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zalecając uzupełnienie materiału dowodowego w szczególności o decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Zarząd Rozbudowy z dnia 21 lipca 1977 r. nr [...] lub inne dokumenty, które mogą się znajdować w aktach dotyczących postępowań w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonych w obr. [...], gm. kat. [...], a których pozyskanie pozwoliłoby na doprecyzowania celu wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...], obr. [...], gm. kat. [...].

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji orzekł decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., znak: [...] o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz K. K., M. K. oraz P. K.. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. K., który podniósł, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była budowa Parku Wypoczynkowego im. K.. Wskazany park nie istnieje zartówno w jakiejkolwiek dokumentacji, jak i w rzeczywistości. Nie ma go na żadnym planie a materiały (plany), na które powołuje się Starosta dotyczą zupełnie czegoś innego. W dokumentacji zebranej znajdują się informacje przekazane przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd, który to pismem z dnia 13 października 2009 r. przekazał do akt sprawy decyzje Naczelnika Dzielnicy, z których jasno wynika, iż zezwala na wejście w zagarnięty teren na podstawie " Planu rozwoju pracowniczych ogródków działkowych", a nie dla budowy Parku Wypoczynkowego im. K., a zatem nieruchomości zostały wykorzystane na inny cel niż były wywłaszczane. Ponadto skarżący zarzucił, że przyjęcie na podstawie zalecenia zawartego w decyzji Zarząd Rozbudowy z dnia 21 lipca 1977 r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny budowy parku wypoczynkowego im. K., nakazującego budowę parkingów usytuowanych wzdłuż części "F" ogrodów działkowych, iż budowa ogródków działkowych miała być wykonana w ramach budowy parku jest sprzeczne z wcześniejszymi zapisami w uzasadnieniu, gdzie jasno napisano że nikt nie znał i nie zna Parku Wypoczynkowego im. K.. Wywłaszczenie nie było prowadzone pod budowę ogródków działkowych dlatego też takie uzasadnienie jest sprzeczne z decyzja odmowną. Ponadto powoływanie się na taki zapis jest fragmentarycznym wyszukiwaniem w tekście zapisu "ogródki działkowe", jednocześnie pomijając iż zespół parkingów miał stanowić zaplecze dla mającego powstać Parku Wypoczynkowego im. [...], na którym ogólnie dostępne miały być baseny, stadnina koni, urządzenia rekreacyjne etc., a nie enklawa dla wybranych. Skarżący załączył również do odwołania częściowo zanonimizowaną decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2003 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 4 września 1978 r., znak: [...], orzekającej w pozycji 4 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele zagospodarowania Zakola [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] i ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz właścicieli, oraz zanonimizowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt. I SA/Wa 2074/04 z dnia 23 czerwca 2005 r. oddalający skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymującą w mocy decyzję Wojewody stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej z września 1978 r. z uwagi na to, iż decyzja z lipca 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie była już obowiązująca. Do odwołania dołączona też została część księgi wieczystej nr [...] dotyczącej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], zawierająca dokumenty będące podstawą wpisu prawa własności, tj. decyzje Wojewody z dnia 21 lutego 2003 r. znak: [...] oraz znak: [...].

Po omówieniu przebiegu sprawy w powyższy sposób Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 łat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili wszyscy uprawnieni, a nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa w trybie postępowania wywłaszczeniowego, co spełnia dwie podstawowe przesłanki zastosowania art. 136 ustawy. W związku z powyższym kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a także okresu jego realizacji.

Jak wynika ze zgromadzonych akt postępowania, w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy m.in. o decyzję Zarządu Rozbudowy z dnia 21 lipca 1977 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny I etapu zagospodarowania terenu Zakola [...], zawierający zalecenie, aby : "realizacją I etapu objąć 25 miejsc parkingowych dla 500 działek przewidzianych w tym etapie. Wynika to z obowiązującego wskaźnika programowego wynoszącego 0,5 m p/10 działek. Zaleca się wykonanie, zgodnie z planem szczegółowym zespołu parkingów usytuowanych wzdłuż części "F" ogródków działkowych." Pomimo podjętych w archiwach poszukiwań nie udało się natomiast pozyskać załącznika graficznego do przedmiotowej decyzji.

Organ pierwszej instancji zgromadził również inne dokumenty, znajdujące się w aktach postępowań prowadzonych w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonych w obrębie [...], w tym : pismo Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z 16 stycznia 1981 r., w którym ww. urząd wyjaśniał, iż " teren położony przy ul. K w "Zakolu [...]" wywłaszczony został zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym pod urządzenie Parku im. [...]. Zgodnie z opracowaną i zatwierdzoną dokumentacja w Parku im. [...] zlokalizowane są enklawy ogrodów działkowych jako stały element tego Parku. Działki zostały rozdysponowane w 1978 r. dla załóg zakładów pracy, które współuczestniczą w realizacji tego zadania. W związku z powyższym nie ma podstaw ani możliwości zwrotu działki Obywatelom, bowiem teren ten zagospodarowany jest prawidłowo ".

Ponadto, organ pierwszej instancji pozyskał również wyjaśnienia Urzędu Dzielnicowego [...] z 9 sierpnia 1979 r. do powołanej przez odwołującego notatki prasowej pod tytułem "Wywłaszczenie pod pretekstem budowy parku", w których podkreślano, że zarzut "okłamania" co do przeznaczenia terenu jest bezpodstawny, gdyż zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia 21.VII.1977 r. Nr [...] przez Zarząd Rozbudowy zasadniczą funkcją tej inwestycji jest urządzenie parku jako ośrodka rekreacji dla potrzeb mieszkańców. W ramach tego przedsięwzięcia projektowane są tam również ogrody działkowe przeznaczone dla Zakładów Pracy, które zgodnie z obowiązującymi przepisami rozdzielają je między swoich pracowników. "

Powyższe potwierdzają też przekazane przez Polski Związek Działkowców dokumenty, tj. decyzje Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 maja 1979 r. o przydzieleniu działek na rzecz zakładów pracy.

Organ pierwszej instancji powołał się również na obowiązujący w dacie sporządzenia aktu notarialnego Rep. [...], tj. w dniu 11 października 1978 r. plan zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miejskiego, zatwierdzony uchwałą Nr 34 Rady Narodowej Miasta z dnia 23 czerwca 1977 r. , w którym wywłaszczona nieruchomość znajdowała się w terenach parków i zieleńców, terenach usług, sportu i terenach ogrodów działkowych.

Organ pierwszej instancji ponownie powołał się również na mapy sytuacyjno-wysokościowe z wrysowanymi projektami zagospodarowania terenu, tj. "załącznik do Projektu kanalizacji sanitarnej i deszczowej Parku przy ul. K." oraz dołączony do niego "Opis techniczny do programu wycinkowego uzbrojenia Zakola rzeki [...] zaopatrzenie w wodę - sieć."

Biorąc zatem pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a., Wojewoda uznał za prawidłowe ustalenie Starosty, iż celem wywłaszczenia działek nr [...] i [...], obr. [...] było powstanie ogrodów działkowych w ramach planowanego "Parku wypoczynkowego im. [...]" w K..

Ponadto jak wynika ze znajdującego się w aktach zdjęcia lotniczego ww. terenu z 1975 r. zawnioskowana do zwrotu nieruchomość wraz z nieruchomościami sąsiednimi była niezagospodarowana, natomiast zdjęcie z 5 maja 1982 r., tj. 4 lata po wywłaszczeniu, obrazuje już na przedmiotowym terenie drogi wewnętrzne na terenie ogródków działkowych, jak również budynki na terenie ogródków.

Na podstawie protokołu z rozprawy administracyjnej z 8 lipca 2014 r., opisującej stan zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, na działkach nr nr : [...], [...], [...] znajdują się utwardzone drogi wewnętrzne w ramach terenu ogródków działkowych. Jak ustalono działki nr nr : [...], [...], [...] są zajęte przez ogródki działkowe. W konsekwencji stwierdzić należy, iż działki nr nr : [...], [...], [...] oraz części działek nr nr : [...], [...], [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek nr [...] oraz nr [...], obr. [...], nie spełniają określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia.

Wojewoda wskazał następnie, że skarżący w odwołaniu powołuje się na decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2003 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 4 września 1978 r., znak: [...], orzekającej w pozycji 4. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele zagospodarowania Zakola [...], nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] i ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz właścicieli, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt. I SA/Wa 2074/04 z dnia 23 czerwca 2005 r., oddalający skargę na decyzję Ministra Budownictwa utrzymującą w mocy decyzję Wojewody stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej z września 1978 r. z uwagi na to, iż decyzja z lipca 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie była już obowiązująca. Również z tych dokumentów wynika, że celem wywłaszczenia była budowa ogrodów działkowych. W decyzji znak: [...] z dnia 21 lutego 2003 r. Wojewoda stwierdzał bowiem, że : "Zarówno z powyższego planu jak i przed wszystkim z decyzji Zarządu Rozbudowy [...] z dnia 21 lipca 1977 r. Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego I etapu zagospodarowania terenu Zakola [...], jednoznacznie i bezspornie wynika, że właściwą inwestycją, jak miała zostać przeprowadzona była realizacja pracowniczych ogrodów działkowych, wraz z towarzysząca infrastrukturą. Stan ten potwierdzają w sposób pośredni pozostałe dokumenty. Konkludując, należy stwierdzić, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości było zagospodarowanie terenu Zakola [...], poprzez realizacje na nich pracowniczych ogrodów działkowych ". Wojewoda i Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoich rozstrzygnięciach oceniali legalność postępowania wywłaszczeniowego. I tak w decyzji z 21 lutego 2003 r. Wojewoda stwierdził, iż organ wywłaszczeniowy naruszył szereg przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w tym art. 16 ust. 3 pkt 1, zgodnie z którym do wniosku o wywłaszczenie miał być załączony dowód uzgodnienia z właściwym organem administracji miejsca realizacji inwestycji, tj. w tym przypadku decyzji Zarządu Rozbudowy z 21 lipca 1977 r. nr [...], która utraciła ważność 21 lipca 1978 r. Wojewoda stwierdził również, że organ wywłaszczeniowy naruszył art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż z materiałów sprawy nie wynika, aby organ wywłaszczeniowy zbadał, czy nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Podobnie w dołączonym do odwołania, zanonimizowanym wyroku Sąd oddalając skargę na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, stwierdził, iż organ wywłaszczeniowy przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe niezgodnie z art. 16 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Analogicznie w decyzjach [...] oraz nr [...] z dnia 21 lutego 2003 r. Wojewoda stwierdzał nieważność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z uwagi na rażące naruszenie prawa w toku postępowania wywłaszczeniowego. W decyzjach tych Wojewoda stwierdził również, iż celem wywłaszczenia działek - położonych w sąsiedztwie działek będących przedmiotem niniejszego postępowania - było utworzenie ogródków działkowych.

W powyższych rozstrzygnięciach analizowana była zatem prawidłowość postępowania wywłaszczeniowego, która nie może być poddana obecnie ocenie w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ rozpatrujący przedmiotowy wniosek ma za zadanie przed wszystkimi ustalić, jakim aktem prawnym nieruchomość została przejęta lub wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, jaki był cel wywłaszczenia i czy będąca tym celem inwestycja została zrealizowana w wymaganych przez przepisy terminach. Organ rozpatrujący przedmiotowy wniosek nie jest natomiast uprawniony do oceniania, czy postępowanie wywłaszczeniowe było zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami prawa i wyeliminowania z obrotu prawnego umowy notarialnej, na podstawie której przedmiotowa nieruchomość została przejęta. Takiej oceny istniejącej w obrocie prawnym decyzji może dokonać organ administracji lub jak w tym przypadku umowy sprzedaży sąd powszechny w ramach postępowania/powództwa o stwierdzenie nieważności decyzji lub umowy cywilnej.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie M. K. wniósł w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 kwietnia 2015 r., znak: [...], w której zarzucał że orzeczenie to narusza interes prawny spadkobierców nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr: [...], [...], [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] - obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonych przez Skarb Państwa działek nr [...] i nr [...] obr. [...], z uwagi na błędną interpretację materiału dowodowego.

Skarżący podawał, że wywłaszczenie realizowane było na podstawie stalinowskiej ustawy pod pretekstem budowy Parku Wypoczynkowego im. [...], który to park nie istnieje. Przeznaczenie nieruchomości zostało jasno określone od początku, a kłamliwe wywłaszczenie pod budowę miejskiej rekreacji było tylko przyczynkiem do kradzieży terenów i rozdania ich wybranym podmiotom.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 15 października 2015 r. skarżący sprecyzował, że wnosi o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 13 kwietnia 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego Wojewoda oparł się na dokumentach, które nie posiadają żadnego waloru dla przedmiotowej sprawy. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny wydana przez Zarząd Rozbudowy z dnia 21 lipca 1977r. nr [...], określająca cel wywłaszczenia, zachowywała ważność przez okres 1 roku. Tym samym biorąc pod uwagę, że nie istnieją żadne dokumenty świadczące o przedłużeniu ważności tejże decyzji, a także fakt, że to właśnie przedmiotowa decyzja stanowiła podstawę na jakiej zawarto umowę sprzedaży w dniu 11 października 1978 r. stwierdzić trzeba , że cel dla którego dokonano wywłaszczenia nie został określony. Trudno bowiem przyjąć, by dokonanie wywłaszczenia w oparciu decyzję, która de facto nie istniała w momencie tegoż wywłaszczenia mogło rodzić jakiekolwiek skutki. Co więcej efektem utraty ważności tej decyzji był fakt iż nie da się określić celu na jaki doszło do wywłaszczenia, a powoływanie się przez organ na dokumenty pochodzące z okresu znacznie wcześniejszego, a nie wymienione jako podstawa jest niedopuszczalne.

M. K. wskazywał też, że decyzją z dnia 21 lutego 2003 r. Wojewoda w sprawie [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 4 września 1978 r. znak: [...], orzekającej w pozycji 4. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele zagospodarowania Zakola [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z uwagi na fakt iż decyzja ta zawierała 5 punktów, dotyczy także prawdopodobnie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a w ramach tegoż postępowania powstaje pytanie jak możliwym jest, aby przy tym samym stanie faktycznym i prawnym wyprowadzać z niego zgoła odmienne wnioski. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 pkt. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obligatoryjnym elementem wniosku był dowód potwierdzający dokonanie uzgodnień z właściwym organem administracji miejsca realizacji inwestycji. W istocie dokument ten był podstawą wywłaszczenia i określał jego cel oraz zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (na który powołuje się również Wojewoda ). Oczywistym jest, że dokument ten musiał być ważny w chwili gdy wydawano decyzję o wywłaszczeniu. W dacie wywłaszczenia gruntów stanowiących istotę przedmiotowego postępowania decyzja ta była nieważna. Brak ważnej decyzji ustalającej miejsce i warunki inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia przy dokonywania przedmiotowego wywłaszczenia stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ brak jest wykazanego i określonego celu wywłaszczenia, a co za tym idzie nie zachodzą przesłanki do wywłaszczenia. Przedmiotowe stanowisko zachowuje w pełni zastosowanie do przedmiotowej sprawy powodując iż zasadnym jest teza, że skoro na moment wywłaszczenia nie istniał jego cel, to tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia iż w ocenie organu cel ten został zrealizowany, gdyż w świetle powyższego cel ten nie istniał, a wywłaszczenie nastąpiło przy braku podstaw i rażącym naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podnoszone w skardze są bezzasadne, zaś decyzja Wojewody z dnia 13 kwietnia 2015 r., znak [...], odpowiada prawu.

Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 985 ze zm., dalej - u.g.n.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 pkt 1-2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Należy zaznaczyć, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poza kwestiami natury podmiotowej konieczne do ustalenia są dwie przesłanki - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel. Z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu. Jednak o ile decyzja o wywłaszczeniu celu tego nie precyzuje dostatecznie, cel ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 622/13, Lex Omega nr 1658419). Analogiczne ustalenia należy czynić w przypadku wywłaszczenia, do którego doszło w specyficznym trybie przewidzianym ustawą, ale poprzez zwarcie umowy cywilnoprawnej, z przeznaczeniem nieruchomości na określony cel publiczny.

Nadto obowiązkiem organów administracji publicznej jest ustalenie, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 979/11, Lex Omega nr 1218906). Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Rzeczą organów administracji publicznej w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, na jaki dokładnie cel miała być przeznaczona sporna nieruchomość oraz czy ten cel został zrealizowany. Ustalenia należało poczynić zgodnie z przepisami k.p.a., dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. W szczególności, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Działając zgodnie z wymogami wynikającymi z powyższych przepisów organy administracji publicznej ustaliły, że w dacie wywłaszczenia sporne nieruchomości stanowiły własność J. K. i M. F.. Obecnie następcami prawnymi współwłaścicielek nieruchomości są wnioskodawcy – K. K., M. K. oraz P. K..

Ustaliły również, że działki nr [...] oraz nr [...] gm. kat. [...] zostały wywłaszczone (nabyte) na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) na mocy umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, Nr Rep. [...] z dnia 11 października 1978 r. W akcie notarialnym wskazano, że przedmiotowe nieruchomości niezbędne są na cele budowy parku wypoczynkowego im. [...], zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy zatwierdzającą plan realizacyjny nr [...] z dnia 21 lipca 1977 r. i mapą z dnia 15 listopada 1977 r. nr [...]. Dawnej działce nr [...] odpowiadają obecnie działki nr [...], [...], [...], natomiast dawnej działce nr [...] – działka nr [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...].

Okoliczności te nie były w toku postępowania administracyjnego kwestionowane i nie są przedmiotem zarzutów skargi.

Umowa sprzedaży wskazywała, że sporny teren nabyto na cele budowy parku wypoczynkowego im. [...]. Umowa ta odwoływała się również do treści decyzji, zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z dnia 21 lipca 1977 r. oraz do mapy z dnia 15 listopada 1977 r. nr [...]. Organy administracji pozyskały z archiwum Urzędu Miasta mapy sytuacyjno - wysokościowe z wyrysowanymi projektami zagospodarowania terenu: "załącznik do Projektu k

Kanalizacji sanitarnej i deszczowej Parku przy ul. [...]" oraz "Opis techniczny do programu wycinkowego uzbrojenia Zakola rzeki [...]. Zaopatrzenie w wodę — sieć". Dokumenty opatrzone są datą roczną: 1974. Uwidoczniono na nich teren objęty wnioskiem o zwrot, przeznaczony zgodnie z opisem technicznym pod ogrody działkowe, które miały zająć "większą część zagospodarowanego terenu". Uwzględniając fakt, że powyższe dokumenty wytworzono na kilka lat przed zatwierdzeniem planu realizacyjnego oraz przed odjęciem prawa własności, organy administracji publicznej pozyskały także decyzję Zarządu Rozbudowy nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny I-go etapu zagospodarowania terenu Zakola Wisły, opatrzoną adnotacją o dacie wpływu: 21 lipca 1977 r. Z treści decyzji wynikają zalecenia wykonania zgodnie z planem szczegółowym zespołu parkingów usytuowanych wzdłuż części "F" ogrodów działkowych.

Do materiału dowodowego dołączono też notatkę z tygodnika "Plon" (z dnia 10 czerwca 1979 r.) w której Urząd Dzielnicowy [...] wyjaśniał, że zasadniczą funkcją inwestycji jest urządzenie parku jako ośrodka rekreacji dla mieszkańców [...], a w ramach tego przedsięwzięcia projektowane są tam również ogrody działkowe przeznaczone dla zakładów pracy, które zgodnie z obowiązującymi przepisami rozdzielają je między swoich pracowników. W aktach znalazło się też pismo tego samego urzędu z dnia 16 stycznia 1981 r. zawierające informację, że ogródki działkowe stanowią stały element zakładanego parku, a działki już w roku 1978 zostały rozdysponowane pomiędzy zakłady pracy.

Organy administracji publicznej pozyskały też szereg dokumentów, przekazanych przez Polski Związek Działkowców, a to decyzje Naczelnika Dzielnicy [...] o przydzieleniu działek m. in. na rzecz Zjednoczonego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., Zakładu Karnego oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego, a nadto pismo Urzędu Dzielnicowego dla [...] znak: [...] z dnia 2 kwietnia 1986 r. w sprawie akceptacji poszerzenia terenu pod pracownicze ogrody działkowe "[...]" oraz zawierającego informację o przekazaniu całości terenu w Zakolu [...] w granicach lokalizacji na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarząd Wojewódzki w K., który będzie jego dysponentem.

Jak wskazano w wydanych w sprawie orzeczeniach, pomimo poszukiwań nie udało się natomiast odnaleźć powołanej w umowie z dnia 11 października 1978 r. mapy z dnia 15 listopada 1977 r. nr [...] oraz jakiegokolwiek załącznika graficznego wskazującego na planowane zagospodarowanie parku im. [...].

W ocenie Sądu organy administracji publicznej zgromadziły możliwie obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwalał na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do okoliczności, będących istotnymi w sprawie.

Stan faktyczny sprawy organy te ustaliły na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. Oceniły każdy dowód odrębnie, a następnie poddały ocenie całość materiałów sprawy. Dokonana ocena materiału dowodowego odpowiada logice i doświadczeniu życiowemu, a zatem zgodna jest z wymogami art. 80 k.p.a. Z uwagi na dołączenie do materiału dowodowego mniej precyzyjnych dokumentów, wytworzonych już po dacie odjęcia własności, dopuszczalne było wykorzystanie przy ustalaniu stanu faktycznego również tych dowodów (dokumentacji, opisów technicznych), które powstały przed wywłaszczeniem, były natomiast znacznie bardziej szczegółowe. Późniejsze dowody potwierdzały bowiem to, co wynikało z dokumentów wytworzonych już w 1974 r.

Opis techniczny, pochodzący z tego roku wskazuje, że opracowany miał zostać miejscowy plan zagospodarowania zakola rzeki [...] pn. Parku przy ulicy [...] w K.. W ramach tej inwestycji powstać miały: klub jazdy konnej, schronisko dla bezdomnych zwierząt, gospodarstwo ogrodnicze DOKP, jak również niezależnie od tych inwestycji na terenie parku zlokalizowane miały zostać: park publiczny oraz ogrody działkowe zajmujące większą część zagospodarowania terenu. Na podstawie tego opisu, powiązanego z innymi dowodami organy administracji słusznie stwierdziły, że w ramach zagospodarowania bardzo rozległego terenu planowano realizację inwestycji w sposób generalny nazwanej Parkiem przy ul. [...], jednak rozumianej znacznie szerzej, niż sugerowałoby to potoczne rozumienie słowa "park", gdyż w jej ramach miało powstać szereg inwestycji innych rodzajowo, w tym tereny ogródków działkowych, które miały zająć większą część projektowanego obszaru rekreacyjnego. O ile nawet nie doszło do realizacji celu ogólnego (samego parku jako tak zaplanowanej całości), to za zrealizowanie celu wywłaszczenia należy uznać również wykonanie poszczególnych części zaplanowanej zamierzenia. Elementy składowe zamierzenia, określonego jako park, mogły być również samodzielnymi celami wywłaszczenia. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że stosownie do obowiązującego w dacie odjęcia własności art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Stosownie zaś do art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 18, poz. 117 ze zm.) pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej. Z powołanych przepisów wynika, że założenie ogródków działkowych mogło w czasie wywłaszczenia spornych nieruchomości stanowić samodzielny cel takiego wywłaszczenia.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dacie odjęcia własności w drodze uprzednio powołanej umowy notarialnej sporna nieruchomość położona była na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miejskiego, zatwierdzonym uchwałą nr 34 Rady Narodowej Miasta z dnia 23 czerwca 1977 r. Przepisy planu miejscowego przewidywały na tych terenach lokalizację parków i zieleńców, tereny usług, sportu i tereny ogrodów działkowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem B4.01.33 ZP, US, ZD. Słusznie wskazują organy administracji, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje na jedyny sposób, w jaki nieruchomość mogła zostać wykorzystana. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że cel wywłaszczenia może być ustalany m. in. w oparciu o przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dniu odjęcia własności, jeżeli został określony ogólnikowo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Gd 330/10, Lex Omega nr 752454).

Całość materiału dowodowego pozwalała zatem na konkluzję, że celem wywłaszczenia była budowa ogródków działkowych, które miały powstać w ramach inwestycji ogólnie nazwanej parkiem wypoczynkowym im. [...].

Organy administracji publicznej przeprowadziły również postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na tę okoliczność włączyły w poczet materiału dowodowego zdjęcia lotnicze spornego terenu z lat , 1982 oraz 1993, pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.. Na zdjęciu z 22 sierpnia 1975 r. zawnioskowana do zwrotu nieruchomość wraz z nieruchomościami sąsiednimi stanowi w całości teren niezabudowany. Natomiast na fotografii z 5 maja 1982 r. na przedmiotowym terenie widoczne są drogi wewnętrzne znajdujące się w enklawie ogródków działkowych, jak również budynki posadowione w granicach poszczególnych ogrodów działkowych tj. "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Stan ten nie uległ zmianie do roku 1993. Organ pierwszej instancji ustalił również na podstawie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, stwierdzając że w dalszym ciągu znajdują się na niej ogródki działkowe. Dodatkowo pozyskano informacje z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oraz Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pozwalające na ustalenie, że na spornym terenie znajdują się drogi wewnętrzne oraz sieć wodociągowa, wykonane w związku z funkcjonowaniem ogródków działkowych.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ obu instancji prawidłowo przyjęły, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa ogródków działkowych w ramach inwestycji nazwanej "Parkiem wypoczynkowym im. [...] " oraz że już po roku od odjęcia własności poprzednim właścicielom na nieruchomości rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia, którą niebawem ukończono. Nie zostały zatem spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu.

Zarzuty podniesione w skardze uznać należy za niezasadne. Jak już wyżej wskazano, bez znaczenia dla kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest niesporny fakt, że Park im. [...] nie został jako całość zrealizowany, skoro realizacja jego elementu – ogródków działkowych – mogła samodzielnie stanowić cel wywłaszczenia i została doprowadzona do skutku.

Skarżący powoływał się również na to, że stwierdzona została nieważność kilku decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, w których odjęto własność na ten sam cel, tzn. realizację Parku im. [...]. Trzeba jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie poprzednicy prawni wnioskodawców zawarli umowę w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem nie zapadła wobec nich decyzja o wywłaszczeniu. Słusznie wskazuje Wojewoda, że w decyzjach stwierdzających nieważność orzeczeń w przedmiocie wywłaszczenia oceniana była prawidłowość postępowania wywłaszczeniowego. Ocena taka i wydanie decyzji w trybie nadzwyczajnym możliwe jednak jest wyłącznie w odniesieniu do rozstrzygnięć o wywłaszczeniu, mających formę decyzji administracyjnej. Prawidłowo też twierdzi organ odwoławczy, że w ramach niniejszego postępowania nie był uprawniony do oceniania, czy postępowanie wywłaszczeniowe było zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami prawa i do wyeliminowania z obrotu prawnego umowy notarialnej, na podstawie której doszło do odjęcia własności. Należy zauważyć przy tym, że gdyby doszło do stwierdzenia nieważności takiej umowy (przez właściwy sąd cywilny), to zwrot wywłaszczonej nieruchomości tym bardziej nie byłby możliwy, gdyż takie stwierdzenie oznaczałoby, że do wywłaszczenia w ogóle nie doszło.

Kolejnym zarzutem skargi było to, że decyzja zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z dnia 21 lipca 1977 r. utraciła ważność po upływie roku, tj. z dniem 21 lipca 1978 r. Jednak takie stwierdzenie nie stoi na przeszkodzie ustalaniu na podstawie zapisów tej decyzji, jaki był cel odjęcia własności. Również decyzja, która utraciła już ważność, jeżeli została w akcie notarialnym powołana stanowi dowód na to, jaki miał być cel wywłaszczenia. Odjęcie własności w oparciu o nieobowiązującą już decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego może co najwyżej mieć znaczenie dla oceny ważności umowy, ale jak wskazano wyżej, stwierdzenie jej nieważności może nastąpić przed sądem cywilnym. Decyzja, której termin ważności upłynął nie istniała w sensie prawnym, natomiast jeżeli powołano się na nią przy zawieraniu umowy w formie aktu notarialnego, to pozwala ona zrekonstruować motywy, jakimi kierował się strony doprowadzając do odjęcia prawa własności. Nie może budzić wątpliwości, że dla ustalenia zamiarów organu znaczenie ma każdy dokument, w związku z którym dokonywano przejęcia nieruchomości, nawet jeżeli w sensie prawnym już nie obowiązywał, a odwołanie się do niego w akcie notarialnym było wadliwe.

Stwierdzić zatem należy, że treść skargi stanowi jedynie polemikę z prawidłową oceną materiału dokonaną przez organy administracji publicznej oraz z ustaleniami, jakie organy poczyniły na podstawie zabranych dowodów w ich całokształcie. W takim przypadku skarga nie mogła odnieść zmierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.