Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 771/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 22ust. 3 w zw. z art 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2039/19 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: "Dyrektor IAS", "Organ odwoławczy") wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2039/19. Wyrokiem tym została uchylona decyzja Dyrektora IAS z (...). nr (...) oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie z (...) nakładająca na (...) i (...)– wspólników spółki cywilnej (...) (dalej: "Strona", "Podatnik", "Skarżący") karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

23 kwietnia 2018 r. na drodze krajowej nr 60 funkcjonariusze Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie przeprowadzili kontrolę środka przewozowego o nr rej. (...) przewożącego 2 780 litrów oleju napędowego klasyfikowanego do kodu CN 2710, a więc towaru objętego systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów. Przewoźnikiem towaru była firma (...) (...), (...) z siedzibą w (...) (dalej: "Skarżący", "Przewoźnik" lub "Strona"). Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia SENT o prawidłowe dane dotyczące numeru zezwolenia drogowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów. W związku z tymi ustaleniami Naczelnik Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie (dalej: "Naczelnik MUCS" lub "Organ I instancji") nałożył na Stronę karę pieniężną 5 000 zł na podstawie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708 ze zm., dalej: "ustawa SENT") za brak wpisania w zgłoszeniu numeru zezwolenia drogowego.

Dyrektor IAS w wyniku rozpoznania odwołania utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając swą decyzję stwierdził, że ustawa SENT nie przewiduje możliwości różnicowania odpowiedzialności przewoźników w zależności od przyczyny niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy SENT czy stopnia zawinienia. Ustawodawca w art. 5 ust. 4 tej ustawy obligatoryjnie określił dane, które przewoźnik jest zobowiązany wskazać w głoszeniu SENT przed rozpoczęciem przewozu towarów, są to m.in. numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Brak uzupełnienia przez przewoźnika którejkolwiek z danych wskazanych w tym przepisie zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 5000 zł na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT. W ocenie Organu odwoławczego fakt, że w momencie kontroli kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji, ani fakt, że dane dotyczące licencji dostępne są na stronie internetowej, nie zwalnia z odpowiedzialności, gdyż ustawa SENT wprowadza wymóg wpisania numeru takiego dokumentu do zgłoszenia, a to zostało dokonane dopiero w trakcie kontroli. Również fakt, że niedopełnienie przez Stronę obowiązków z ustawy SENT było zwykłą omyłką nie ma wpływu na nałożenie na Stronę kary pieniężnej. Ustawa SENT w obowiązującym kształcie nie uzależnia również nakładania kar pieniężnych od tego, czy doszło do uszczupleń w podatkach czy też nie. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary. Wskazał, że Strona nie przedstawiła dokumentów, o które zwracał się organ I instancji, a które pozwoliłyby na ocenę sytuacji finansowej podmiotu.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: "op" lub "ordynacja podatkowa") poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący (lecz wybiórczy) materiału dowodowego oraz nieprawidłową analizę materiału dowodowego;

- art. 121 § 1 i art.124 ordynacji podatkowej poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję, a przez to naruszenie zasady budzenia zaufania;

- art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez jej niewłaściwą interpretację i w efekcie brak zastosowania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.1295., dalej: ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję. Za trafne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o SENT oraz art. 121 i art. 122 op w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia przez Skarżących obowiązku uzupełniania zgłoszenia o obowiązkowe dane - numer licencji, przed rozpoczęciem przewozu oleju napędowego, który to brak został objęty sankcją w postaci kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy SENT). Kara ta została ustalona w sposób sztywny i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania. Jednak ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia tej kary zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym. WSA uznał, że organy nie wyjaśniły, czy mając na uwadze cele wprowadzenia do obrotu prawnego ustawy o SENT, mając przy tym na uwadze zasadę proporcjonalności, rzeczywiście istnieje interes publiczny w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości szczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte (w całości lub w znacznej części) w toku kontroli. Sąd I instancji zauważył, że sprawa o nałożenie kary pieniężnej w oparciu o ustawę SENT nie jest sprawą podatkową w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej, a przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie powstaje żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary, a więc postępowanie związane z odstąpieniem od nałożenia kary nie jest analogiczne, jak postępowanie w sprawie umorzenia zaległości podatkowej. Zatem w ramach postępowania w sprawie nałożenia kary, podczas analizy kwestii dopuszczalności odstąpienia od nałożenia kary, organ nie musi gromadzić dowodów na okoliczność sytuacji finansowej, majątkowej, itp. ukaranego w takim zakresie, w jakim czyni to prowadząc postępowanie na podstawie art. 67a op. Konieczne i wystarczające będzie tu odwołanie się do okoliczności znanych organowi w dacie orzekania (np. informacji powziętych od strony lub znanych organowi z urzędu). WSA wskazał, że organy stosujące przepisy ustawy o SENT mają obowiązek wykazania nie tylko uchybień podmiotów, do których przepisy te mają zastosowanie, ale także wykazania z urzędu, że nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Przesłanka interesu publicznego w tym, aby nałożyć w realiach danej sprawy karę pieniężną na ww. podmiot, który dopuścił się podlegających karze uchybień, może i powinno być przedmiotem rozważań organu administracji stosującego przepisy ustawy o SENT z uwzględnieniem celów tej ustawy. Ustalenia faktyczne dokonywane z urzędu na potrzeby oceny możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, winny służyć w szczególności wykazaniu, że w realiach danej sprawy określony podmiot uchybił swoim obowiązkom w taki sposób, że z uwagi na ważkość jego uchybień w interesie publicznym nie leży odstąpienie od nałożenia kary przewidzianej. WSA uznał, że nakładanie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o SENT w związku z oczywistymi omyłkami lub uchybieniami formalnymi podmiotu wysyłającego, odbierającego lub (i) przewoźnika, może naruszać zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Surowość kary wymierzonej przez organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy. Sąd I instancji nakazał organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną zagadnienia i wnikliwie rozważyć podane przez skarżących okoliczności niedochowania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o numer licencji przed rozpoczęciem przewozu, w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary przez wzgląd na interes publiczny.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w powiązaniu z art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy SENT poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że do przewoźnika znajdzie zastosowanie przepis art. 22 ust. 3 w części dotyczącej interesu publicznego, z uwagi na wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, jak i dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, podczas gdy zasada proporcjonalności została przez ustawodawcę zachowana, a organ jest zobowiązany do działania na podstawie obowiązujących przepisów, co do których przyjmuje się domniemanie ich konstytucyjności i w sytuacji gdy przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu towaru nie uzupełnił zgłoszenia o dane wymagane przez przepisy ustawy nakłada karę pieniężną, przy jednoczesnym wskazaniu w uchylonej decyzji, że odstępowanie od należności pieniężnych publicznoprawny eh, a więc także tych wynikających z nałożonych kar finansowych, jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą odstąpienie od powszechnej zasady obowiązku zapłaty prawomocnie orzeczonych kar, co nie leży w niniejszej sprawie w interesie publicznym i stawiałoby stronę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. w związku z art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 4 op, w zw. z art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT z uwagi na błędne uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że niedochowanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o numer zezwolenia drogowego przed rozpoczęciem przewozu nie stanowi podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary przez wzgląd na interes publiczny, podczas gdy organy w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrały i oceniły materiał dowodowy, w tym przesłanki ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego, które pozwoliły na wymierzenie kary pieniężnej z uwagi na brak uzupełnienia zgłoszenia przez przewoźnika przed rozpoczęciem przewozu towarów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne jej uchylenie, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy nie rozważyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w postaci interesu publicznego określonego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT podczas, gdy organy w sposób pełny i prawidłowy w okolicznościach sprawy zebrały i oceniły zarówno przesłanki ważnego interesu przewoźnika jak i interesu publicznego, a w konsekwencji wadliwym uznaniu przez Sąd, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 121 § 1, art. 122 op, art. 187 § 1 op, art. 191 op, art. 210 § 4 op.

Wskazując na powyższe, Dyrektor IAS wniósł o uchylenie na podstawie art. 188 ppsa zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 185 § 1 ppsa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenia na ich rzecz od Dyrektora IAS zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Skarżący również nie wniósl o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "pppsa"), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 ppsa) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Przepis art. 174 ppsa stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W złożonej skardze kasacyjnej powołano zarzuty w oparciu o obydwie wyżej wymienione podstawy. Co do zasady w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny jako pierwsze rozstrzyga zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania, gdyż mają one z reguły wpływ na ustalenie stanu faktycznego przyjętego do orzekania. Jednak w rozpoznawanej sprawie odstąpiono od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ zawarte w niej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT, czego konsekwencją było zarzucenie organom naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej należało rozpoznać łącznie przyjmując za punkt wyjścia ocenę prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zarzut naruszenia przepisów postepowania autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które odbiło się na wydanym rozstrzygnięciu.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. NSA nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, określony jako pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że doszło do błędnej wykładni art. 22 ust. 2 ustawy SENT w brzmieniu obowiązującym do 14 czerwca 2018 r. przez uznanie, że do przewoźnika znajdzie zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT w sytuacji, gdy uzupełnił zgłoszenie w trakcie kontroli, a nie przed rozpoczęciem przewozu. Wskazać więc należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził stanowiska, że uzupełnienie braków zgłoszenia SENT w trakcie kontroli stanowi podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. WSA wprost wskazał, że doszło do naruszenia przez Skarżących obowiązku uzupełniania zgłoszenia o obowiązkowe dane - numer licencji, przed rozpoczęciem przewozu. Sąd I instancji nie wskazał też, że należy odstąpić od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust.3 ustawy SENT. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT stwierdzając, że z przepisu tego wynika obowiązek rozważenia przez organy, czy mając na uwadze zasadę proporcjonalności, rzeczywiście istnieje interes publiczny w tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości szczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte (w całości lub w znacznej części) w toku kontroli. Wskazał też, że sprawa o nałożenie kary pieniężnej w oparciu o ustawę SENT nie jest sprawą podatkową w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej, a przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie powstaje żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary, a więc postępowanie związane z odstąpieniem od nałożenia kary nie jest analogiczne, jak postępowanie w sprawie umorzenia zaległości podatkowej. WSA zaznaczył też, że organy stosujące przepisy ustawy o SENT mają obowiązek wykazania nie tylko uchybień podmiotów, do których przepisy te mają zastosowanie, ale także wykazania z urzędu, że nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Dopiero wykazanie w realiach konkretnej sprawy, że określony podmiot uchybił swoim obowiązkom w taki sposób, że z uwagi na ważkość jego uchybień w interesie publicznym nie leży odstąpienie od nałożenia kary przewidzianej, stanowić może o niezasadności odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela takie rozumienie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy SENT w przypadku gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Wyjątek od tej zasady został wprowadzony przez art. 22 ust. 3 tej ustawy, wskazując na możliwość odstąpienia od nałożenia kary w uzasadnionych przypadkach ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. W orzecznictwie wskazuje się, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, a taką jest klauzula interesu publicznego, rodzi zasadnicze problemy z określeniem istoty takiej klauzuli (por. Eliza Komierzyńska, Marian Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego nie jest pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, takimi jak interes publiczny, organ administracji czy sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę interesu publicznego. Nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Szczególnie niepokojące jest wykorzystywanie przez prawodawcę w przypadku administracyjnych kar pieniężnych określenia sankcji w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT), zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Nie jest w związku z powyższym prawidłowe odczytywanie użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęcia "interes publiczny" z powoływaniem się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 67a i art. 67b op. Zupełnie inne są bowiem cele regulacji podatkowych spełniających funkcje fiskalne, a inne są cele regulacji wprowadzających sankcje administracyjne. Rozważenie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki interesu publicznego jako uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem celów tej ustawy. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Jak wynika zatem z uzasadnienia ustawy SENT, kary w niej przewidziane nie mają charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych.

Mając na uwadze powyższe cele ustawy SENT, skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków, czy chociażby do narażenie na uszczerbek interesu fiskalnego Państwa. Nie leży bowiem w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienia te nie tylko nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa, w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia (por. np. wyroki NSA z: 18 maja 2020 r. II GSK 220/20, z 27 listopada 2020 r. II GSK 790/20, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1353/20, z 1 lipca 2021 sygn. akt II GSK 145/21, II GSK 193/21). Z drugiej strony ocena, czy istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT nie może być dowolna. Ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń czyni to dla zabezpieczenia wyżej wskazanych interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, w tym wymogi formalne służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć charakter wyjątkowy. Warunkiem zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT w realiach tej sprawy będzie więc wykazanie z jednej strony, że podlegające karze administracyjnej uchybienie miało tylko charakter formalny, nie powodowało nawet potencjalnego narażenia na uszczerbek interesów fiskalnych Państwa. Z drugiej strony warunkiem zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno być rozważenie, czy z uwagi na zakres działalności Skarżącego, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.

Wskazana wyżej wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należy w rozpoznawanej sprawie dokonać, aby prawidłowo ocenić, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstąpienia od nałożenia kary. Jak wskazano to wyżej, właściwe odczytanie treści pojęcia interesu publicznego w konkretnej sprawie winno nastąpić przez pryzmat zasady proporcjonalności w odniesieniu do całokształtu okoliczności tej sprawy, z uwzględnieniem celów ustawy SENT. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie, dokonując błędnej, zawężającej interpretacji pojęcia interesu publicznego, nie dokonały ustalenia i oceny okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia tej przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W rezultacie organ odwoławczy nie rozważył należycie, czy wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej leży w interesie publicznym, a stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 5000 zł z uwagi na interes publiczny należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Wobec tego, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT, nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 121 § 1art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 op, w powiązaniu z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy SENT. Jak wyżej wskazano Sąd I instancji nie stwierdził, że niedochowanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o numer zezwolenia drogowego przed rozpoczęciem przewozu nie stanowi podstawy do nałożenia na przewoźnika kary.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji. Zgodnie z art. art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 ppsa wyznacza zaś zakres przedmiotowy tej kontroli, tj. orzeczenia co do legalności decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice wyznaczone ww. przepisami podczas rozpoznania sprawy. Nie świadczy o tym również ta okoliczność, że organ nie zgadza się z wydanym wyrokiem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Odstąpiono od zasądzania zwrotu kosztów na rzecz Skarżących mimo, że ich pełnomocnik złożył odpowiedź na skargę kasacyjną. Jednak odpowiedź na skargę kasacyjną nie zawierała uzasadnienia, a jedynie wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej, co uzasadniało odstąpienie od zasądzenia kosztów w oparciu o art. 207 § 2 pppsa.