Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1133/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 1114
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant spec. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] oraz Konsorcjum [...] S. A z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia dokumentu oddala skargi.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "[...]", "skarżąca [...]") i Konsorcjum [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Konsorcjum", "skarżące Konsorcjum") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r., w której utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2019 r. (znak: [...]) unieważniającą dokument EDPR 1 [...] wydany za rok 2017 przez skarżącą [...] dla skarżącego Konsorcjum.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Marszałek Województwa [...] (dalej jako: "Marszałek", "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] września 2019 r. unieważnił dokument EDPR 1 [...] (dalej jako: "EDPR 1") wydany za rok 2017 przez skarżącą [...] dla skarżącego Konsorcjum.

Od powyższej decyzji odwołało się skarżące Konsorcjum. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "Główny Inspektor", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu aktu organ odwoławczy podał, że Marszałek w dniach [...] listopada 2018 r. oraz [...] i [...] lutego 2019 r. przeprowadził kontrolę w [...]. Kontrolą została objęła działalność skarżącej [...] w zakresie korzystania ze środowiska, wprowadzania na rynek produktów, gospodarki opakowaniami, gospodarki bateriami i akumulatorami oraz prowadzenie działalności polegającej na wewnątrzwspólnotowej dostawie lub eksporcie odpadów opakowaniowych w rozumieniu ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (dalej w skrócie: "u.g.o.o.o."). W okresie objętym kontrolą [...] zajmowała się zbieraniem i transportem odpadów w ramach hurtowego i detalicznego skupu surowców wtórnych, w szczególności makulatury, tworzyw sztucznych oraz metali nieżelaznych, a ponadto, obsługą budownictwa oraz transportem krajowym i zagranicznym rzeczy. [...] działała w oparciu o następujące decyzje: Starosty [...] na zbieranie odpadów z [...] sierpnia 2015 r., zmienioną decyzjami z: [...] listopada 2015 r., [...] marca 2016 r.; Starosty [...] na transport odpadów z [...] maja 2014 r., zmienioną decyzją z [...] maja 2016 r. Zgodnie z protokołem kontroli oraz dostępnymi w aktach sprawy dokumentami, w okresie objętym kontrolą, tj. w okresie od 2014 r. do I półrocza 2018r., [...] zebrane odpady, w tym odpady opakowaniowe o kodzie 15 01 02 przekazała, m.in. w drodze eksportu lub w drodze wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów do instalacji zlokalizowanych na terenie Unii Europejskiej celem poddania ich procesowi recyklingu. Ustalono, że [...] w latach 2014-2016 i za rok 2018 (do 30 czerwca 2018 r.) nie wystawiała podmiotom wprowadzającym produkty w opakowaniach lub organizacjom odzysku opakowań dokumentów EDPR - potwierdzeń przekazania odpadów opakowaniowych celem poddania ich procesowi odzysku i recyklingu poza terytorium Polski. Natomiast za 2017 r. wystawiła m.in. dokument EDPR 1 [...] na łączną masę 80,69 kg odpadów o kodzie 15 01 02, zgodnie z którym: 48,38 kg odpadów zostało przekazane do firmy [...] w Belgii w celu poddania ich procesowi recyklingu R3 - przy czym z załączonych do dokumentu faktur oraz załączników nr VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów (zwanego dalej: "załącznikiem/załącznikami nr VII") wynika, że przekazano odpady o masie 48,38 Mg oraz, że odpady trafiły do [...] w Indiach. Do dokumentu nie dołączono oświadczenia, że odpady opakowaniowe zostaną poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju. Dodatkowo podczas kontroli przedstawiciel [...] poinformował, że nie ma wiedzy do jakiej instalacji w Indiach trafił odpad. 16,25 kg odpadów zostało przekazane do firmy [...] na Litwie w celu poddania ich procesowi recyklingu R3 - przy czym z załączonych do dokumentu faktur oraz załączników nr VII wynika, że przekazano odpady o masie 16,25 Mg. 16,06 kg odpadów zostało przekazane do firmy [...] w [...] w celu poddania ich procesowi recyklingu - przy czym z załączonych do dokumentu faktur oraz załączników VII wynika, wynika, że przekazano odpady o masie 16,06 Mg. Ponadto wskazano, że proces (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12) nie zalicza się zarówno do procesu odzysku, jak i recyklingu. Przedstawiciel kontrolowanego podmiotu nie posiadała również wiedzy, co stało się z odpadem po zmagazynowaniu go przez [...] w [...]. Zgodnie z ustaleniami kontroli dokument EDPR 1 [...] wystawiony został dla Konsorcjum na podstawie zamówienia nr [...] z [...] marca 2017 r. Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolujących i [...] właściwie reprezentowaną bez uwag i zastrzeżeń [...] lutego 2019 r. Biorąc pod uwagę powyższe Marszałek pismem z [...] lipca 2019 r. zawiadomił [...] i Konsorcjum o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia dokumentu EDPR 1 [...] wydanego za rok 2017 przez EST dla Konsorcjum. Zawiadomienia zostały odebrane [...] lipca 2019 r. przez skarżących, ale nie skorzystali oni z przysługującego im prawa. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zostali zawiadomieni o zakończeniu postępowania dowodowego w ww. sprawie. Zawiadomienia zostały odebrane przez skarżące [...] sierpnia 2019 r. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa. Marszałek decyzją z [...] września 2019 r. unieważnił dokument EDPR 1 [...]

Odwołanie wniosło Konsorcjum. Następnie pismem z [...] lutego 2020 r. Konsorcjum poinformowało, że [...] lutego 2020r. [...] złożyła Marszałkowi korektę dokumentu EDPR 1. Do pisma dołączono kserokopie następujących dokumentów: pisma przewodniego [...] z [...] lutego 2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]; korekty dokumentu EDPR 1 [...] datowanej na [...] kwietnia 2017 r. ze skorygowanymi masami przekazanych do recyklingu odpadów opakowaniowych i skorygowanym rodzajem procesu recyklingu zastosowanych przez [...] z R13 na R3 wystawionym na łączną masę 80 685 kg; załącznika nr VII z [...] lutego 2017 r.; załącznika nr VII z [...] lutego 2017 r.; załącznika nr VII z [...] marca 2017 r.; załącznika nr VII z [...] stycznia 2017r.; faktury nr [...] z [...] lutego 2017 r.; faktury nr [...] z [...] lutego 2017 r.; faktury nr [...] z [...] lutego 2017 r.; faktury nr [...] z [...] stycznia 2017 r.; faktury nr [...] z [...] marca 2017 r.; oświadczenia [...] z [...] grudnia 2019 r., że odpady opakowaniowe, o których mowa w EDPR 1/1/2017/T zostały poddane poza granicami RP recyklingowi, w tym odzyskowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium Polski; oświadczenia [...] z [...] grudnia 2019 r., że odpady opakowaniowe zostały poddane recyklingowi w tym odzyskowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju. Fakt złożenia ww. dokumentów [...] lutego 2020 r. przez [...] potwierdza także treść pisma Marszałka z [...] marca 2020 r. (znak: [...]) przesłanego do Głównego Inspektora. W związku z wątpliwościami, co do procesu recyklingu jakiemu zostały poddane odpady przekazane przez [...] do [...], organ odwoławczy pismem z [...] listopada 2020 r. zwrócił się do właściwego urzędu w Niemczech - GOES Gesellschaft fur die Organisationder Entsorgung von Sonderabfallen mbH w Neumiinster (zwanego dalej: "GOES") z prośbą o przeprowadzenie kontroli w firmie [...], [...] w celu sprawdzenia wiarygodności następujących dokumentów potwierdzających transgraniczne przemieszczanie 16,32 Mg odpadów o kodzie 15 01 02: Dokumentu - Annex II Information accompanying shipments of waste as referred to in article 3(2) and (4) Korekty dokumentu - Annex II Information accompanying shipments of waste as referred to in article 3(2) and (4), Oświadczenia z [...] grudnia 2019 r. złożonego przez firmę [...].

Dodatkowo Główny Inspektor zwrócił się z prośbą o zabezpieczenie oryginałów ww. dokumentów i przesłanie informacji o wynikach kontroli w powyższym zakresie. W odpowiedzi GOES drogą mailową [...] listopada 2020 r., a następnie pismem z [...] listopada 2020 r. poinformował, że w wyniku przeprowadzonych czynności firma [...] przesłała im drogą elektroniczną kopie następujących dokumentów: Informacji o wadze firmy [...] nr [...] z [...] marca 2017 r.; Dowodu wydania nr WZ [...] przez [...] do [...] [...] marca 2017 r. 16,32 Mg odpadów o kodzie 15 01 02; Międzynarodowego dokumentu przewozowego nr [...] z [...] marca 2017 r. potwierdzającego przekazanie przez nadawcę - [...] za pośrednictwem przewoźnika - [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] do [...] II "Information accompanying shipment of waste as referrend to in articel 3(2) and (4) podpisanego przez [...] [...] marca 2017 r., w którym podano, że odpady o kodzie 15 01 02 w ilości 16.32 Mg zostaną poddane procesowi R-13; Oświadczenia (napisanego w języku polskim i niemieckim), że 16.06 Mg odpadów o kodzie 15 01 02, o których mowa w fakturze o numerze [...], zostanie poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium Polski, tj. w [...] Co., Ltd w Chinach, tj. procesowi R-3; Oświadczenia napisanego w języku polskim o prawidłowo przeprowadzonym odzysku odpadów, o których mowa w dokumencie EDPR 1 z 31 grudnia 2019 r.

Następnie Główny Inspektor pismem z [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił Konsorcjum o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. Zawiadomienie zostało odebrane przez Konsorcjum [...] grudnia 2020 r. Konsorcjum - reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem - skorzystało z przysługującego mu prawa i pismem z [...] stycznia 2020 r. przesłało podsumowanie swojego stanowiska co do zebranego w toku postępowania materiału dowodowego w postaci korekty dokumentów przedstawionych przez [...]. Konsorcjum wskazało, że w całości podtrzymuje w stosunku do zaskarżonej decyzji zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazując na dopuszczenie się przez organ pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów ww. ustawy, a także przepisów postępowania w związku z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Konsorcjum wskazało: co do rzeczywistej masy odpadów, że nieprawidłowe określenie w wystawionym dokumencie EDPR masy odpadów poddanych recyklingowi miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej i w żadnym wypadku nie świadczy o rażącej nieprawidłowości; masa odpadów wynikająca z pierwotnego dokumentu EDPR jest mniejsza niż masa rzeczywiście poddana recyklingowi, czyli doszło do zaniżenia na niekorzyść własną; w toku postępowania złożono korekty dokumentów EDPR oraz, że aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują wyraźnej formy oraz czasu, w jaki dokonać należy ich korekt, czy innych dokumentów będących podstawą ich wystawienia; względem oświadczenia dotyczącego jakości instalacji, w których odpady poddane zostaną recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku, że błędem organu pierwszej instancji było przyjęcie, że nieprawidłowością dotyczącą dokumentu EDPR było niedołączenie do dokumentacji oświadczenia, o którym mowa w art. 24 ust. ust. 6 u.g.o.o.o i w jej opinii do złożenia tego oświadczenia zobowiązany jest wyłącznie przedsiębiorca eksportujący odpady opakowaniowe, wymóg ten nie dotyczy dokonującego wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów; [...] złożyła w toku postępowania stosowne oświadczenie; informacje o zastosowanym procesie recyklingu zostały skorygowane, co potwierdzać mają niewymagane przepisami oświadczenia [...] z [...] grudnia 2019 r. Dodatkowo Konsorcjum wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego stwierdzone nieprawidłowości miałyby mieć charakter rażący. Kolejny raz, Główny Inspektor zastosował art. 10 § 1 k.p.a. (pismo z [...] marca 2021r.). Zawiadomienia zostały odebrane – przez Konsorcjum [...] marca 2021 r., a przez [...] [...] marca 2021 r. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa.

Rozpatrując niniejszą sprawę, organ odwoławczy przytoczył art. 17 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 24 ust. 1, ust. 2 i ust. 8, art. 53 ust. 4a, ust. 4b i ust. 4c u.g.o.o.o. Następnie wskazał, że obowiązek wynikający z tej regulacji może być realizowany samodzielnie lub za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań. Z kolei przedsiębiorca zajmujący się przetworzeniem lub zebraniem i przekazaniem do przetworzenia poza terytorium kraju odpadów opakowaniowych wystawia dokument potwierdzający odzysk lub recykling (DPO/DPR) bądź dokument potwierdzający eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich procesowi odzysku lub recyklingu (EDPO/ EDPR). Dokumenty te stanowią podstawę dla wprowadzającego lub organizacji odzysku do wywiązania się z ustawowych obowiązków i uniknięcia konieczności poniesienia opłaty produktowej. W przedmiotowej sprawie Konsorcjum, czyli organizacja odzysku opakowań, wykonując obowiązki określone w art. 17 ust. 1 ww. ustawy złożyło [...] zamówienie nr [...] z [...] marca 2017 r., w wyniku którego zebrano i przekazano do przetworzenia poza terytorium kraju odpady opakowaniowe o kodzie 15 01 02 i łącznej masie 80 690 kg, a następnie wystawiono dokument EDPR [...]. Wskazać również należy, że w myśl art. 8 pkt 1 lit. c) u.g.o.o.o przez dokument EDPR należy rozumieć "dokument potwierdzający odpowiednio eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi, w tym określający masę tych odpadów". Organ podkreślił, że "dokumenty, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.g.o.o.o., są wystawiane na podstawie dokumentu celnego potwierdzającego wywóz odpadów opakowaniowych poza obszar celny Unii Europejskiej w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku albo na podstawie faktury potwierdzającej wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz na podstawie dokumentu dotyczącego transgranicznego przemieszczania odpadów określonego w załączniku IA, IB lub VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006, str. 1, z późn. zm. 6)". "Przedsiębiorca jest obowiązany wystawić przedmiotowe dokumenty, w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań lub organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.g.o.o.o., przekazali odpady opakowaniowe bezpośrednio lub za pośrednictwem innego posiadacza odpadów odpowiednio do eksportu odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych" na podstawie art. 24 ust. 4 u.g.o.o.o. Art. 53 ust. 4c u.g.o.o.o. ma na celu dodatkowo zmotywować podmioty gospodarcze zajmujące się odpadami opakowaniowymi do przekazywania tych odpadów tylko rzetelnym podmiotom.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2056) wprowadził zmiany w dotychczas obowiązującym przepisie art. 53 u.g.o.o.o. Na mocy zmienionego art. 53 przedmiotowej regulacji, który wszedł w życie w terminie od 1 stycznia 2018 r. Marszałek wydał stronie przedmiotową decyzję unieważniającą dokument [...] wydany za rok 2017. Nadto, ustawa o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi nie definiuje pojęcia rażące nieprawidłowości, dlatego w opinii organu odwoławczego dla odczytania normy wynikającej z ww. przepisów odwołać się można do orzecznictwa w zakresie terminu rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 k.p.a. zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa można mówić jeżeli ma ono charakter oczywisty, a jego skutki nie dają się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 14 marca 2012 r. (II OSK 2525/10) poza wyżej wskazanymi cechami, mowa też o naruszeniu racji ekonomicznych lub gospodarczych. Należy jednak rozróżnić naruszenie prawa od naruszenia przepisów dotyczących zgodności w dokumentach ze stanem faktycznym. - pierwsze dotyczy wad stosowania prawa, drugie podawania informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. W opinii organu odwoławczego posługiwanie się przez ww. ustawę terminem "rażące" upoważnia do stwierdzenia, że zamieszczenie go nie było przypadkowe i ma swoje znaczenie dla oceny czy zaistniały stan faktyczny wymaga zastosowania przepisów art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. O rażących nieprawidłowościach można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami ustawy, a skutki wynikające z podanych przez niego informacji, dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO, DPR. EDPO lub EDPR (z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych) nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa. W opinii organu odwoławczego podanie w dokumencie EDPO albo EDPR zarówno zaniżonej, jak i zawyżonej masy odpadów, podanie procesu niebędącego procesem odzysku ani procesem recyklingu oraz brak oświadczenia, które w sposób jednoznaczny wskazuje, że odpady, o których mowa w dokumencie zostały poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju stanowi przesłankę do stwierdzenia rażącej nieprawidłowości, o ile skutki wynikające z podanych informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych dokumentach zaburzają sferę gospodarczą, społeczną, majątkową w sposób, który nie może być tolerowany. Dlatego organ odwołujący nie podzielił stanowiska Konsorcjum, że organ pierwszej instancji wysunął daleko idące i nieuprawnione wnioski na podstawie tylko pobieżnej analizy i oględzin dokumentów. Wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana [...] września 2019 r., natomiast korekta dokumentu EDPR 1 wraz z m.in. oświadczeniami EST oraz [...] zostały przesłane dopiero w trakcie trwania postępowania przed organem II instancji, tj. pismem [...] lutego 2020 r. do Marszałka i pismem z [...] lutego do Głównego Inspektora. Organ pierwszej instancji wydawał zatem decyzję w oparciu o materiały dowodowych posiadane na etapie prowadzonego postępowania.

Odnosząc się do argumentu Konsorcjum dotyczącego popełnienia w dokumencie EDPR oczywistej omyłki pisarskiej, organ odwoławczy wskazał, że wzór dokumentu EDPR został określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 8 października 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów EDPO i EDPR (Dz.U. poz. 1405). Rozporządzenie to weszło w życie 31 października 2014 r. i zarówno Konsorcjum, jak i [...] powinny mieć wystarczającą ilość czasu, aby zapoznać się ze sposobem prawidłowego wypełniania dokumentu. W opinii organu odwoławczego, czas ten był wystarczający także, aby zorientować się w przepisach dotyczących procesów zaliczanych, jak i nie zaliczanych do procesów odzysku i recyklingu. Proces R12 nie zalicza się ani do procesu odzysku ani do procesu recyklingu, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 1 u.g.o.o.o. przy obliczaniu osiągniętych poziomów: 1) odzysku odpadów opakowaniowych - do odzysku zalicza się procesy odzysku R1-R9, 2) recyklingu odpadów opakowaniowych - do recyklingu zalicza się procesy odzysku R2-R9 - wymienione w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 24 ust 3 ww. ustawy dokumenty EDPO i EDPR są wystawiane na podstawie dokumentu celnego potwierdzającego wywóz odpadów opakowaniowych poza obszar celny Unii Europejskiej w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku albo na podstawie faktury potwierdzającej wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz na podstawie dokumentu dotyczącego transgranicznego przemieszczania odpadów określonego w załączniku IA IB lub VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006 r., str. 1, z późn. zm.). Zgodnie ze wzorem dokumentów EDPR określonym w rozporządzeniu z dnia 8 października 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów EDPO i EDPR, zmienionym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów EDPO i EDPR (Dz. U. z 2018 r., poz. 1803) wystawiający dokument EDPR wskazuje proces recyklingu, któremu zostały poddane odpady opakowaniowe przekazane do przetworzenia poza terytorium kraju. W przypadku wewnątrzwspólnotowej dostawy jednym z dokumentów, w którym zawarta jest informacja o zastosowanym procesie oraz miejscu przetwarzania odpadów jest załącznik VII. Zatem mimo, że ustawa o opakowaniach w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2018 r. oraz rozporządzenie w sprawie wzorów dokumentów EDPR obowiązujące w latach 2014 - 2017 nie wskazywało wprost załącznika VII jako dokumentu stanowiącego podstawę do wydania dokumentu EDPR, to był on niezbędny, a przedsiębiorca wystawiający dokument posługiwał się danymi wskazanymi w załączniku VII w celu określenia sposobu zagospodarowania odpadów. Ponadto konieczność wskazania procesu przetwarzania, któremu poddano odpady przekazane do przetworzenia poza terytorium kraju zobowiązuje przedsiębiorcę wystawiającego dokument EDPR do posiadania informacji o faktycznym sposobie zagospodarowania tych odpadów. W przeciwnym razie, wydający dokument EDPR bez posiadania informacji do jakiej instalacji trafiają odpady w celu ostatecznego ich przetworzenia, naraża się na wydanie dokumentów w sposób nierzetelny, a w przypadku np. wskazania procesu przetwarzania niezgodnego ze stanem faktycznym - na potwierdzenie nieprawdy w wydawanych dokumentach.

Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji błędnie wskazał w zaskarżonej decyzji, że do dokumentu EDPR 1 nie dołączono zgodnie z art. 24 ust. 6 u.g.o.o.o. oświadczenia, że odpady opakowaniowe zostały poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju. Spółka Sp. z o.o. dokonała wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów do odbiorców, a więc zobowiązana była do wystawienia dokument EDPR na podstawie dokumentów określonych w art. 24 ust. 4 u.g.o.o.o. - faktury potwierdzającej wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz dokumentu, w którym zawarta jest informacja o zastosowanym procesie oraz miejscu przetwarzania odpadów, czyli w przedmiotowym przypadku załączniku VII. Ponadto w opinii organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii danych o adresie zakładu, do którego przekazano 48,38 kg odpadów wskazanych w dokumencie EDPR. W dokumencie EDPR powinny się bowiem znaleźć dane o nazwie i adresie zakładu, do którego finalnie przekazano odpady, czyli w przedmiotowym przypadku dane instalacji w [...] w Indiach, a nie dane nabywcy odpadów, czyli [...] w Belgii. W związku z powyższym według organu odwoławczego zarówno dane podane na dokumencie EDPR i na korekcie tego dokumentu są nieprawidłowe. Jednak powyższe nie miało wpływu na wynik niniejszego postępowania, ponieważ organ odwoławczy w wyniku analizy akt sprawy zgromadzonych w trakcie prowadzonego postępowania oraz wszelkich wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez Konsorcjum postanowił rozstrzygnąć jak na wstępie z powodów innych niż powody wskazane w decyzji organu pierwszej instancji. Organ II instancji uznał, że w skutek złożenia korekty EDPR wyjaśniona została kwestia nieścisłości w masie odpadów poddanych recyklingowi, a korekta danych w tym zakresie ma potwierdzanie w dokumentach dołączonych do dokumentu EDPR. Zgromadzone w trakcie postępowania dokumenty w postaci oświadczenia [...] oraz dokumenty przekazane organowi II instancji przez GOES potwierdziły podane w dokumencie EDPR informacje o poddaniu 16 060 kg opadów procesowi recyklingu R3 w firmie [...] znajdującej się na terenie Niemiec. Z odwrotną sytuacją mamy do czynienia w przypadku 48 380 kg odpadów przekazanych do Belgii, a następnie do Indii. Żaden z przedstawionych przez stronę dokumentów nie potwierdził faktu, że odpady te po przekazaniu poza obszar Unii Europejskiej, tj. do Indii trafiły do instalacji spełniającej wymagania określone w ustawie o gospodarowaniu opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Natomiast w znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu [...] z [...] grudnia 2019 r. nie podano żadnych danych umożliwiających wskazanie, że oświadczenie to dotyczy odpadów wykazanych w dokumencie [...]. Ponadto wydanie tego oświadczenia w blisko 2 lata po wystawieniu dokumentu EDPR nasuwa podejrzenia, co do wiarygodności jego treści, tym bardziej, że przedstawiciele [...] podczas przeprowadzonej przez Marszałka kontroli nie potrafili wskazać, do jakiej instalacji w Indiach trafiły odpady. Według Głównego Inspektora obowiązkiem podmiotu wystawiającego dokument jest posiadanie rzetelnych informacji o procesie recyklingu stosowanym przez prowadzącego instalację, któremu przekazywane są odpady, a których przetworzenie zostało potwierdzone dokumentem EDPR. W dokumencie EDPR zgodnie ze wzorem określonym w Załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 października 2014 r., zawierającego wzór dokumentu obowiązujący w 2017 r., należy wskazać m.in. nazwę i adres zakładu, do którego zostały przekazane odpady będące przedmiotem eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych oraz rodzaj procesu recyklingu, jakiemu odpady zostały poddane. Przekazanie przez EST 48 380 kg odpadków opakowaniowych firmie [...] w Belgii bez upewnienia się, że odpady te zostaną ostatecznie poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju będzie stanowiło rażącą nieprawidłowość, o której mowa w art. 53 ust. 4 u.g.o.o.o. Akta sprawy nie potwierdzają bowiem poddania blisko 60 % masy odpadów, na które wystawiono dokument EDPR właściwym procesom, co z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych nie może być tolerowane. Strona winna współpracować z rzetelnymi, uczciwymi podmiotami gwarantującymi zgodną z obowiązującymi przepisami prawa współpracę polegającą na wewnątrzwspólnotowej dostawie lub eksporcie odpadów opakowaniowych w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarowaniu odpadami i opakowaniami odpadowymi i przekazaniu ich bezpośrednio do instalacji recyklingu danego typu odpadów, zapewniając tym samym prawidłowość informacji zawartych w dokumentach EDPR. Podmiot profesjonalnie prowadzący działalność winien posiadać wiedzę na temat ciążących na nim obowiązków, tak aby nie dopuścić do sytuacji, w której Marszałek w toku kontroli stwierdzi naruszenie przepisów kwalifikujące się do wydania decyzji administracyjnej unieważniającej dokument EDPR. W dalszym też ciągu dokument EDPR w przypadku 48 380 kg odpadków nie został również prawidłowo sporządzony pod kątem danych dotyczących adresu i nazwy zakładu, do którego przekazano odpady.

Podsumowując organ odwoławczy, analizując materiał dowodowy oraz naruszenie stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Marszałka uznał, że unieważnienie dokumentu EDPR 1 [...] wydanego za rok 2017 w drodze decyzji administracyjnej było w pełni uzasadnione, a odwołanie Konsorcjum niezasadne.

[...] sp. z o.o. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu pierwszej instancji oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: zamówień na odpady pochodzących od spółek [...] oraz [...] - na okoliczność zadeklarowania przez podmioty celu zakupu odpadów jako celu ich recyklingu lub innego niż recykling przetworzenia odpadów, prawidłowości wystawienia dokumentu EDPR zgodnego ze stanem faktycznym; oświadczenia spółki [...] z [...] grudnia 2019 roku - na okoliczność poddania odpadów procesowi recyklingu lub innemu procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania dla instalacji eksploatowanych na terytorium Polski. Skarżące [...] zarzuciło wydanie decyzji z [...] czerwca 2021 r. naruszeniami:

1) przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności bezpodstawne unieważnienie korekt złożonych w postępowaniu administracyjnym przez skarżące Konsorcjum, wskazujących ostateczny sposób recyklingu odpadów, na które skarżące [...] wystawiło dokumenty EDPR; przez pominięcie dowodu w postaci dokumentów wystawionych przez podmioty zagraniczne, do których przekazywane były odpady w celu dalszego odzyskiwania, w tym w szczególności pominięcie wyników kontroli dokonanej przez podmiot niemiecki w przedmiocie ustalenia sposobu odzyskiwania odpadów przekazanych przez skarżącego na podstawie zakwestionowanego dokumentu EDPR 1 [...], podczas gdy ustalenia te mają istotne znaczenia dla stwierdzenia czy dane wskazane w wystawionym dokumencie EDPR oraz w korekcie stanowią dane zgodne ze stanem faktycznym,

- art. 7a k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie niewyjaśnione pozostały kwestie rzeczywistego posiadania przez podmioty do których trafiły finalnie odpady, instalacji pozwalających na przeprowadzenie procesu odzysku odpadów w sposób wymagany w ustawie, pomimo złożenia stosownych oświadczeń przez spółki mające siedzibę na terenie Unii Europejskiej, jak również niewykazanie w toku postępowania, aby do recyklingu (odzysku) odpadów nie doszło,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie decyzji w mocy pomimo braku przesłanek do unieważnienia dokumentu EDPR 1 [...] wystawionego przez skarżącego [...],

- art. 53 ust 4a u.o.g.o.o.o. przez jego niewłaściwą interpretacją i niewłaściwe zastosowanie przez bezpodstawne przyjęcie, że w toku postępowania ustalono, że w toku postępowania wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym, podczas gdy w toku postępowania nie ustalono, jakoby wystawca dokumentu nie dokonał zagospodarowania w sposób wskazany w dokumencie, jak również wynikający ze złożonych w sprawie oświadczeń;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 24 ust. 4 u.o.g.o.o.o, przez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że skarżący [...] obowiązany był wystawić dokument EDPR w oparciu o załącznik VII podczas gdy obowiązek wystawienia takiego złącznika powstał po wystawieniu zakwestionowanego przez organ dokumentu, a więc w chwili spełniania przez skarżącego obowiązku wystawienia dokumentu EDPR nie istniał, zatem był niemożliwy do wykonania,

- § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 października 2014 r. w zw. z załącznikiem 2 tego rozporządzenia przez jego niezastosowanie, podczas gdy w dacie wydania dokumentu spornego obowiązującym wzorem dokumentu EDPR był wzór ustalony na podstawie tego rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia obowiązku skarżącego do podania nazwy i adresu zakładu ostatecznie przetwarzającego odpad, podczas, gdy obowiązek taki nie wynikał z tegoż rozporządzenia.

W motywach skargi przytoczono argumentację mającą uzasadniać sformułowane wnioski i postawione zarzuty.

Konsorcjum [...] S.A. w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora z [...] czerwca 2021 r., a także uchylenie decyzji Marszałka z [...] września 2019 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) prawa materialnego, a to:

- załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 października 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów EDPO i EDPR przez jego błędną wykładnię polegająca na nieuprawnionym przyjęciu, że w dokumencie EDPR należy wskazać m.in. nazwę i adres zakładu, do którego finalnie przekazano odpady, tj., że nie wystarczającym jest w tym zakresie wskazanie nazwy i adresu nabywcy odpadów w ramach wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów;

- art. 24 ust. 3 i 6 u.g.o.o.o. przez ich błędną wykładnię polegająca na nieuprawnionym przyjęciu, że w przypadku wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów niewystarczającym dla wystawienia dokumentu EDPR dokumentem jest faktura potwierdzająca wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych oraz dokument dotyczący transgranicznego przemieszczenia odpadów (załącznik VII),

- art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie i unieważnienie dokumentu EDPR w sytuacji, w której nie została zrealizowana przesłanka stwierdzenia rażących nieprawidłowości przy jego sporządzaniu, a wszelkie wątpliwości dotyczące procesu wystawienia dokumentu zostały wyjaśnione w toku postępowania;

ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutu:

- art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że unieważnienie całego dokumentu EDPR jest możliwe i zasadne również w sytuacji, w której stwierdzenie rażących nieprawidłowości przy jego sporządzaniu dotyczy wyłącznie części odpadów objętych unieważnianym dokumentem;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 80 w zw. z art. 81a §1 k.p.a. polegające na niezgodnym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjęciu, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy stanowi o dopuszczeniu się rażących nieprawidłowości przy wystawianiu unieważnionego dokumentu EDPR,

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkujące błędnym przyjęciem, że w przypadku wystawiania unieważnionego dokumentu EDPR doszło do rażących nieprawidłowości,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu w decyzji organu II instancji przyczyn, dla których uznano, że stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości związane z wystawieniem unieważnionego dokumentu EDPR miały charakter rażący, uzasadniający unieważnienie dokumentu EDPR w całości,

- art. 7a § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść stron postępowania administracyjnego. W motywach skargi przytoczono argumentację mającą uzasadniać sformułowane wnioski i postawione zarzuty.

Generalny Dyrektor – w odpowiedzi na skargi – wniósł o oddalenie skarg i potrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skarg, nie uwzględnił skarg. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Regulację prawa materialnego znajdującą zastosowanie w kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawie stanowiła ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. 1 stycznia 2018 r. doszło do zmiany przedmiotowej ustawy. Zmiana ta została dokonana ustawą z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw [(Dz. U. poz. 2056) – dalej jako: "ustawa zmieniająca"). W art. 11 ustawy zmieniającej postanowiono, że "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, [...]. Sprawa, której dotyczy skarga została wszczęta z urzędu [...] lipca 2019 r. (na skutek uprzednio przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2018 r. oraz [...] i [...] lutego 2019 r. kontroli, zakończonej [...] lutego 2019 r.), czyli po wejściu w życie ustawy zmieniającej, tym samym zastosowanie w sprawie znalazły przepisy u.g.o.o.o. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. I tak na mocy art. 1 pkt 25 wprowadzono zmiany w dotychczas obowiązującym art. 53, w szczególności po ust. 4 dodano m.in. ust. 4a w brzmieniu: "W przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie ust. 2 [...], marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym". I na podstawie tej normy art. 53 u.g.o.o.o. w sprawie wydano decyzję unieważniającą dokument EDPR 1 wydany za rok 2017.

W przedmiotowej sprawie skarżące Konsorcjum, czyli organizacja odzysku opakowań, wykonując obowiązki określone w art. 17 ust. 1 u.g.o.o.o. złożyło skarżącej [...] Sp. z o.o. zamówienie nr [...] z [...] marca 2017 r., w wyniku którego zebrano i przekazano do przetworzenia w ramach wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych poza terytorium kraju odpady o kodzie 15 01 02 i łącznej masie 80 690 kg, a następnie wystawiono dokument EDPR 1.

Z administracyjnych akt sprawy wynika, że skarżąca [...] została poddana kontroli, którą przeprowadził Marszałek. Kontrola ta została przeprowadzona zgodnie z wymogami i warunkami określonymi w art. 53 u.g.o.o.o. (w szczególności: ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 4). Podstawowym dowodem, który wszedł w skład materiału dowodowego sprawy, był zatem protokół Nr [...] z [...] lutego 2019 r. sporządzony z tej kontroli skarżącej [...], przeprowadzonej [...] listopada 2018 r. oraz [...] i [...] lutego 2019 r., m. in. z zakresu prowadzenia działalności polegającej na wewnątrzwspólnotowej dostawie lub eksporcie odpadów opakowaniowych w rozumieniu ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi obejmującej okres od 2014 – do I półrocza 2018 r. W protokole tym wykazano, że w okresie objętym kontrolą skarżąca [...] w 2017 r. wystawiła dwa dokumenty EDPR, tj. 1 [...] wystawiony [...] kwietnia 2017 r. (będący przedmiotem niniejszej sprawy) i [...] wystawiony [...] lipca 2017 r., na masę 137,03 kg, potwierdzające eksport lub wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych o kodzie 15 01 02 w celu poddania ich recyklingowi. Dokumenty te wystawiono dla skarżącego Konsorcjum na podstawie zamówienia nr [...] z [...] marca 2017 r. Dokument EDPR 1 [...] wystawiono łącznie na masę 80,69 kg odpadów opakowaniowych, w tym:

1) 48,38 kg odpadów opakowaniowych przekazano do firmy [...] w Belgii i zadeklarowano proces recyklingu R3. Z załączonych do dokumentu faktur nr [...], [...] oraz załączników VII (załącznik do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczania odpadów) wynika, że błędnie wpisano masę odpadów – prawidłowa to 48,38 Mg. Z załączników VII wynika, że odpady trafiły do [...] w Indiach. Do dokumentu nie dołączono oświadczenia, że odpady opakowaniowe zostaną poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju. Podczas kontroli przedstawiciel skarżącej [...] poinformował, że nie ma wiedzy do jakiej instalacji w Indiach trafiły odpady;

2) 16,25 kg odpadów opakowaniowych przekazano do firmy [...] na Litwie i zadeklarowano proces recyklingu R3. Z załączonych do dokumentu faktur nr [...], [...] oraz załączników VII wynika, że błędnie wpisano masę odpadów – prawidłowa to 16,25 Mg;

3) 16,06 kg odpadów opakowaniowych przekazano do firmy [...] w Niemczech i zadeklarowano proces recyklingu R13. Z załączonych do dokumentu faktury [...] i załącznika VII wynika, że błędnie wpisano masę odpadów – prawidłowa to 16,06 Mg. Ponadto proces R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12) nie zalicza się zarówno do procesu odzysku, jak i recyklingu. Przedstawiciel kontrolowanego podmiotu nie posiadał wiedzy, co stało się z odpadem po zmagazynowaniu go przez [...] w Niemczech.

W lutym 2020 r. skarżący dokonali korekty dokumentu EDPR 1. Po pierwsze w zakresie masy przekazanych do recyklingu odpadów opakowaniowych w kg w sposób następujący, tj. odpowiednio: 48 380,00 16 245,00 i 16 060,00. Po drugie w zakresie rodzaju procesu recyklingu odpadów opakowaniowych przekazanych do firmy niemieckiej z R13 na R3. Do dokumentacji korekcyjnej załączono 5 ww. annex-ów VII (tzw. załączników VII Informacji dołączonej do przemieszczanych odpadów zgodnie z art. 2 i 4 rozporządzenia nr 1013/2006) i 5 ww. faktur oraz oświadczenia (wymienionej firmy niemieckiej i skarżącej EST).

Mając za podstawę materiał dowodowy, zgromadzony w pierwszej instancji przez Marszałka i uzupełniony w postępowaniu odwoławczym przez Głównego Inspektora i strony - organ odwoławczy uznał, że w skutek złożenia korekty EDPR 1 wyjaśniona została kwestia nieścisłości w masie odpadów poddanych recyklingowi; korekta danych w tym zakresie znalazła potwierdzanie w dokumentach dołączonych do dokumentu EDPR 1; oświadczenie [...] i dokumenty przekazane przez GOES potwierdziły podane w dokumencie EDPR 1 informacje o poddaniu 16 060 kg opadów procesowi recyklingu R3 w firmie [...]. Z kolei żaden z dokumentów, w szczególności oświadczenie [...] z [...] grudnia 2019 r., nie potwierdził faktu, że odpady w ilości 48 380 kg, najpierw przekazane do Belgii, a następnie do Indii, a więc poza obszar Unii Europejskiej - trafiły do instalacji spełniającej wymagania określone w ustawie o gospodarowaniu opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. W wymienionym oświadczeniu, wystawionym po dwóch latach od wystawienia dokumentu EDPR 1, nie podano żadnych danych wskazujących, że oświadczenie to dotyczy odpadów wykazanych w tym dokumencie; a przedstawiciele [...] już podczas omówionej wyżej kontroli nie potrafili wskazać do jakiej instalacji w Indiach trafiły odpady. W efekcie dokumentacja przedstawiona w ramach korekty dokumentu EDPR 1 wystawionego [...] kwietnia 2017 r. nie doprowadziła do wyjaśnienia i usunięcia nieścisłości stwierdzonych podczas kontroli zakończonej protokołem podpisanym [...] lutego 2019 r. Ostatecznie organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że w wyniku kontroli stwierdzono rażące nieprawidłowości, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tym dokumencie ze stanem faktycznym i w drodze decyzji wydawanej z urzędu – na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. – nastąpiło unieważnienie dokument EDPR 1. Innymi słowy, wskutek powyższego uznano, że dokumenty wystawione przez skarżącą [...] na partię odpadów opakowaniowych o masie 48,38 Mg wskazują na niezgodny ze stanem faktycznym sposób zagospodarowania odpadów, a przez to doszło do wystąpienia rażących nieprawidłowości. Skoro w sprawie już doszło do przekazania odpadów poza obszar Unii Europejskiej, to należy zgodzić się z Głównym Inspektorem, że obowiązkiem podmiotu wystawiającego dokument było posiadanie rzetelnych informacji o procesie recyklingu stosowanym przez prowadzącego instalację, któremu przekazywane zostały odpady, a ich przetworzenie winno zostać potwierdzone dokumentem EDPR 1. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, przekazanie przez skarżącą [...] 48 380 kg odpadów opakowaniowych firmie [...] w Belgii bez upewnienia się, że odpady te zostaną ostatecznie poddane recyklingowi w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium Polski, w istocie trafnie zostało ocenione jako rażąca nieprawidłowość, o której mowa w art. 53 ust. 4 u.g.o.o.o. Skoro dokumentacja zgromadzona w sprawie nie potwierdza poddania blisko 60% odpadów opakowaniowych, na które wystawiono dokument EDPR 1 właściwemu procesowi recyklingu i we właściwych warunkach instalacyjnych, po pierwsze w Belgii, a po drugie w Indiach, to zasadnie zastosowano w sprawie art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. Organ odwoławczy również podtrzymał, że dokument EDPR 1 w przypadku 48 380 kg odpadów, nie został prawidłowo sporządzony pod kątem danych dotyczących adresu zakładu i nazwy zakładu, do którego ostatecznie przekazano odpady.

W świetle przedstawionego stanu sprawy, treści zaskarżonej decyzji, materiału zgromadzonego sprawie, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do wydania decyzji z [...] czerwca 2021 r. z zarzuconymi w skargach naruszeniami przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, organ odwoławczy w wydanej decyzji nie dokonał dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w toku całego postępowania administracyjnego. Ocena dowodów została przeprowadzona w myśl zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a., zatem nosiła cechy swobodnej oceny dowodów. Nie można zgodzić się ze skarżącą [...], że w postępowaniu odwoławczym dokonano – jak ujęła to skarżąca – "unieważnienia złożonej korekty" przez uczestnika postępowania. Z zaskarżonej decyzji wynika, że za skuteczną uznano korektę co do części nieścisłości wynikłych w trakcie kontroli (masy odpadów i procesu recyklingu). Korekta danych w tym zakresie znalazła potwierdzenie w dokumentach dołączonych do korekty dokumentu EDPR 1. Natomiast nie uznano korekty co do nieścisłości dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych o masie 48,380 kg, czyli ostatecznego poddania ich recyklingowi czy innemu procesowi odzysku, które według wewnątrzwspólnotowej dostawy miały zostać poddane recyklingowi w Belgii, a w rezultacie trafiły do Indii – i brak danych co do podmiotu, który tam zagospodarował tę partię odpadów. Żaden z dokumentów nie potwierdził faktu, że odpady po przekazaniu do Indii, czyli poza obszar UE, trafiły do instalacji spełniającej określone wymagania. W oświadczeniu skarżącej [...] z [...] grudnia 2019 r. nie podano danych umożliwiających wskazanie, że oświadczenie to dotyczy odpadów wykazanych w dokumencie EDPR 1. Zatem nie można podzielić argumentu skarżącej [...], że w korekcie wykazano ostateczny sposób recyklingu odpadów, na które skarżąca wystawiła dokument EDPR 1.

Po drugie, w swobodnej ocenie dowodów nie pominięto dowodu w postaci dokumentów wystawionych przez podmioty zagraniczne, do których przekazywane były odpady w celu dalszego odzysku, w tym wyników kontroli dokonanej przez podmiot niemiecki w zakresie ustalenia sposobu odzyskania odpadów przekazanych przez skarżącą [...]. W tym względzie należy przede wszystkim podkreślić, że w sprawie mieliśmy do czynienia z dwoma dokumentami – oświadczeniami - wystawionymi przez podmiot gospodarczy zagraniczny (niemiecki) i nie doszło do pominięcia tych dokumentów, na co wskazuje treść zaskarżonej decyzji. W tym zakresie dane wynikające z dokumentów korekcyjnych uwzględniono. Natomiast kolejne oświadczenie nie było oświadczeniem wystawionym przez zagraniczny podmiot gospodarczy, tylko przez skarżącą [...] i także nie dokonano jego pominięcia w kontekście oceny dowodowej zgromadzonego materiału, pomimo braku potwierdzenia jego zgodności z oryginałem, z tym że uznano za dowód niemający wpływu na wynik sprawy, ze względu na jego ogólnikowość. Ocena dowodów nie była wybiórcza i dowolna. Nie tylko strony postępowania przedłożyły dodatkowe dowody, ale i organ odwoławczy z własnej inicjatywy uzupełnił postępowanie dowodowe i wyprowadził stosowne wnioski. Wskazał wyraźnie, które ustalenia organu pierwszej instancji podtrzymuje, a które uznaje za nietrafne, nieistotne w ostatecznym rozrachunku sprawy, tym samym nieprzesądzające o utrzymaniu decyzji o unieważnieniu dokumentu EDPR 1. Organ II instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej [...] trafnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła konieczność kontynuowania postępowania dowodowego, np. przez przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie świadków lub zwrócenie się o dokonanie kontroli przez właściwy organ państwa członkowskiego.

Po trzecie, w art. 7a k.p.a. została uregulowana tzw. zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zgodnie z § 1 tej regulacji, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Unieważnienie dokumentu trzeba by ocenić jako odebranie stronie uprawnienia. Niemniej treścią zarzutu nie były wątpliwości co do treści normy prawnej, tylko niewyjaśnione - w ocenie skarżącej - kwestie rzeczywistego posiadania przez podmioty, do których trafiły finalnie odpady, instalacji pozwalających na przeprowadzenie procesu odzysku odpadów w sposób wymagany w ustawie, pomimo złożenia oświadczeń przez spółki mające siedzibę na terenie Unii Europejskiej, jak również niewykazanie w toku postępowania, aby do recyklingu (odzysku) odpadów nie doszło.

Po czwarte, trafnie w postępowaniu uznano, że w ustalonych okolicznościach faktycznych należało przyjąć niezgodność informacji co do zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumencie EDPR 1 i załączonych do jego dokumentach, skoro skarżąca nie wykazała, jako wystawca dokumentu EDPR 1, w ramach wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych, powyższej okoliczności. Dokumenty wystawione przez skarżącą wskazują na niezgodny ze stanem faktycznym sposób zagospodarowania spornej części odpadów opakowaniowych, co oznacza wystąpienie rażących nieprawidłowości. Akta sprawy nie potwierdzają poddania blisko 60% masy odpadów, na które wystawiono dokument EDPR 1, recyklingowi przez właściwe podmioty i miejsca jego przeprowadzenia. Wbrew twierdzeniu stron ustalenia te znajdują potwierdzenie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora, że podanie w dokumencie EDPR zaniżonej czy zawyżonej masy odpadów, podanie procesu nie będącego procesem odzysku ani procesem recyklingu oraz brak dowodu, który w sposób jednoznaczny wskazuje, że odpady, o których mowa w dokumencie zostały poddane recyklingowi w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju, stanowi przesłankę do stwierdzenia rażącej nieprawidłowości, o ile skutki wynikające z podanych informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach zaburzają sferę gospodarczą, społeczną, majątkową w sposób, który nie może być tolerowany. Główny Inspektor podkreślił, że niezgodne ze stanem faktycznym dane na dokumencie EDPR pociągają za sobą skutki w postaci błędnie naliczonej opłaty produktowej, co w konsekwencji wpływa na finanse wprowadzających i organizacji odzysku, które są obowiązane ją uiścić, a także może uszczuplać dochody Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i marszałka województwa. Strona winna współpracować z rzetelnymi, uczciwymi podmiotami, gwarantującymi zgodną z obowiązującymi przepisami prawa współpracę polegającą na wewnątrzwspólnotowej dostawie lub eksporcie odpadów opakowaniowych w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarowaniu odpadami i opakowaniami odpadowymi i przekazaniu ich bezpośrednio do instalacji recyklingu danego typu odpadów, zapewniając tym samym prawidłowość informacji zawartych w dokumentach EDPR. Podmiot profesjonalnie prowadzący działalność winien posiadać wiedzę na temat ciążących na nim obowiązków, tak aby nie dopuścić do sytuacji, w której Marszałek w toku kontroli stwierdzi naruszenie przepisów kwalifikujące się do wydania decyzji administracyjnej unieważniającej dokument EDPR. Powinien dochować rzetelności w wypełnianiu dokumentu EDPR 1 i czuwać na prawidłowością dołączanych do niego dokumentów (w przypadku sprawy faktur i załączników VII.

Po piąte, zasadności należało odmówić zarzutowi Konsorcjum w zakresie naruszeń przepisów art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, nadto i z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, działania organu drugiej instancji w stosunku do odpadów przekazanych do Niemiec zostały podjęte w związku z wątpliwościami co do dołączonej do korekty dokumentu EDPR 1 nieuwierzytelnionej kserokopii oświadczenia z [...] grudnia 2019 r. wystawionego przez [...]. Dokument ten sporządzony został w języku polskim, ale opatrzono go pieczęcią firmy niemieckiej. Organ odwoławczy podjął zatem zgodnie z art. 7 k.p.a. czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zwrócił się jedynie do GOES z prośbą o potwierdzenie treści tego oświadczenia. Natomiast treść oświadczenia skarżącej [...] również z [...] grudnia 2019 r. nie dawała mu takiej możliwości, zatem słusznie poprzestał na materiale dowodowym zgromadzonym do dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia.

Po szóste, słusznie zauważyło Konsorcjum, że przepisy u.g.o.o.o. nie nakładają na wystawcę dokumentu EDPR dodatkowych obowiązków w zakresie gromadzenia innych dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych poza dokumentami, które w tych przepisach są wskazane i nie precyzują zagadnień związanych z formą, sposobem, czy terminem składania korekt dokumentu EDPR. Jednak organ odwoławczy taką korektę dopuścił. Posiłkując się przepisami art. 75 § 1 k.p.a. odniósł się do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Natomiast gdyby z dokumentów dołączonych do dokumentu EDPR 1 (ich korekty) wynikało, że odpady trafiły we właściwe miejsce, to na skarżących nie ciążyłby dodatkowy obowiązek wykazania tej okoliczności stosownymi dowodami. O ile z oświadczeń [...] wynikało, że dotyczą one dokumentu EDPR 1, to dołączone do korekty dokumentu EDPR oświadczenie skarżącej [...] z [...] grudnia 2019 r. nie zawierało żadnych danych pozwalających stwierdzić, że dotyczy ono odpadów, o których mowa w dokumencie EDPR 1 wystawionym przez skarżącą [...] dla skarżącego Konsorcjum. Tym samym podniesione w skardze Konsorcjum zarzuty dotyczące naruszeń w zakresie art. 80 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. należało uznać za chybione i nie dopatrzono się przesłanek, które pozwalałyby na odwołanie się do treści art. 7a k.p.a.

Po siódme, organ odwoławczy w ramach realizacji dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. umożliwił skarżącym możliwość zgłaszania wniosków, formułowania twierdzeń i dowodów celem wykazania, że w odniesieniu do dokumentu EDPR 1 nie zaszły przesłanki do zastosowania sankcji z art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o, Z uwagi na przyjęty system wystawiania dokumentów EDPR (tj. są to dokumenty wystawiane przez przedsiębiorcę, a nie przez organ administracji publicznej) oraz ich znaczenie w gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, to podmiot wystawiający te dokumenty winien dysponować przekonującymi dowodami, że wykonał wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych rzetelnie, tj. zgodnie z tym, co ujawnił następnie w dokumencie EDPR. Z kolei beneficjent dokumentu EDPR winien być zainteresowany współpracą z organem kontrolującym oraz wystawcą ww. dokumentu w wykazaniu tych okoliczności. Wymóg rzetelności tych dokumentów w sposób oczywisty wynika z przepisów prawa. Dokument EDPR stanowi podstawę dla wprowadzającego lub organizacji odzysku do wywiązania się z ustawowych obowiązków i uniknięcia konieczności poniesienia opłaty produktowej. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone m.in. w wyroku z 21 października 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 707/20, które Sąd w niniejszej sprawie podziela, wskazujące że "Jeżeli chodzi o rozkład ciężaru dowodu w tych sprawach, to sytuacja jest tutaj zbliżona do przypadków dokonywania pomiarów przez korzystającego ze środowiska. Wówczas bowiem to wyłącznie w dyspozycji tego podmiotu pozostają dowody na okoliczność rzetelnej realizacji obowiązku prawnego z zakresu ochrony środowiska, ściśle związanego z jedną z naczelnych zasad tej gałęzi prawa, czyli zasadą zanieczyszczający płaci (mającej swe umocowanie m.in. w art. 7 ustawy 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 191 ust. 2 TFUE). W tym aspekcie należy zauważyć, że na rynku recyklingu opakowań zauważa się negatywne zjawisko tzw. handlu kwitami, czyli wystawiania m.in. nierzetelnych DPR-ów przez recyklerów (zob. np. raport Instytutu Jagiellońskiego Rozszerzona odpowiedzialność producenta w sektorze gospodarki odpadami, Warszawa 2020, zwłaszcza s. 51-56; dostępny m.in. na www.jagiellonski.pl). Zjawisko to, w świetle zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), nakazuje ze szczególną wnikliwością podchodzić do oceny wiarygodności dokumentów i innych dowodów oraz okoliczności mających potwierdzać rzetelność wywiązania się z obowiązku wystawienia dokumenów DPR przez recyklera".

Po ósme, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w tym wypadku decyzji organu pierwszej instancji, oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego i koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Oznacza to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu rozstrzygania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w postępowaniu odwoławczym w sposób wyżej wymagany. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, doszedł do słusznego przekonania, że jego decyzja powinna być identyczna jak decyzja organu pierwszej instancji, czyli w zakresie rozstrzygnięcia utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. W ramach wydanego rozstrzygnięcia dokonał ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w całym toku postępowania administracyjnego, w tym uwzględnił nowe okoliczności, zaś pewnych ustaleń i twierdzeń organu pierwszej instancji nie podzielił, np. w kwestii błędnego uznania, że do dokumentu EDPR 1 winno się dołączyć oświadczenie, że odpady opakowaniowe zostały poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju, w sytuacji gdy skarżąca [...] dokonała wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych, a więc zobowiązana była do wystawienia dokument EDPR na podstawie dokumentów określonych w art. 24 ust. 4 u.g.o.o.o. (faktury i załącznika VII). W rezultacie Główny Inspektor prawidłowo uznał i rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy zaskarżoną decyzję potwierdził zaistnienie przesłanek do unieważnienia dokumentu EDPR 1. Wszystko to oznacza brak zasadności zarzutu wskazującego na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Po dziewiąte, bezzasadny również okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu treść wywodów stanowiąca argumentację na oparcie powyższych zarzutów w istocie dowodzi prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czyli sporządzenia go zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. i w sposób odpowiadający zasadzie przekonania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Skoro prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe z uwzględnieniem zasad ogólnych i dowodowych postępowania administracyjnego wykazało podstawy do zastosowania art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o., to odparcia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia tej normy prawnej, jak i naruszenia innych przepisów prawa materialnego przywołanych w zarzutach skarg, tj. 24 ust. 3, ust. 4 i ust. 6 u.g.o.o.o. oraz § 2 rozporządzenia z 2014 r. wraz z załącznikiem nr 2. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego, najpierw należy przytoczyć ogólne regulacje z zakresu gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. I tak według definicji ustawowych zawartych w art. 8 i odpowiednio w pkt 8, pkt 1 c, pkt 2, pkt 16, pkt 11, pkt 12 a, pkt 15 u.g.o.o.o.:

1) przez odpady opakowaniowe rozumie się opakowania wycofane z użycia, stanowiące odpady w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, z wyjątkiem odpadów powstających w procesie produkcji opakowań;

2) przez dokument EDPR - rozumie się dokument potwierdzający odpowiednio eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi, w tym określający masę tych odpadów;

3) przez eksport odpadów opakowaniowych – rozumie się wywóz odpadów opakowaniowych z terytorium kraju na terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku;

4) przez wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych - rozumie się wywóz odpadów opakowaniowych z terytorium kraju na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku;

5) przez przedsiębiorcę – rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców;

6) przez przedsiębiorcę dokonującego wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych - rozumie się przedsiębiorcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych, który w ramach tej działalności wystawia dokumenty EDPR lub dokumenty EDPO;

7) przez terytorium kraju – rozumie się terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast dalej należy przejść do wskazania, że w postępowaniu zostało ustalone, że w stanie faktycznym sprawy w 2017 r. doszło do wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych. W momencie wystawiania unieważnionego dokumentu EDPR 1 brzmienie art. 24 u.g.o.o.o. było następujące: - ust. 1 – "Masę odpadów opakowaniowych będących przedmiotem eksportu odpadów opakowaniowych oraz wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku ustala się w oparciu odpowiednio o dokument EDPR albo dokument EDPO"; - ust. 2 – "Dokumenty, o których mowa w ust. 1, są wystawiane przez przedsiębiorcę: 1) eksportującego odpady opakowaniowe, 2) dokonującego wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych – na wniosek wprowadzającego produkty w opakowaniach lub organizacji odzysku opakowań"; - ust. 3 – "Dokumenty, o których mowa w ust. 1, są wystawiane na podstawie dokumentu celnego potwierdzającego wywóz odpadów opakowaniowych poza obszar celny Unii Europejskiej albo faktury potwierdzającej wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych"; - ust. 4 – "Wniosek, o którym mowa w ust. 2, należy złożyć nie później niż w terminie 30 dni od upływu kwartału, w którym odpady opakowaniowe zostały przekazane odpowiednio do eksportu odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych"; - ust. 5 – "Przedsiębiorca wystawia dokumenty, o których mowa w ust. 1, w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o ich wystawienie, dołączając do nich uwierzytelnione kopie dokumentów celnych albo faktur, na podstawie których były one wystawione"; - ust. 6 – "Przedsiębiorca eksportujący odpady opakowaniowe dołącza do dokumentów, o których mowa w ust. 1, oświadczenie, że odpady opakowaniowe zostaną poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju"; - ust. 7 – "W przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach lub organizacja odzysku opakowań, zlecą posiadaczowi odpadów przekazanie odpadów opakowaniowych do eksportu odpadów opakowaniowych lub wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych, wniosek o wydanie dokumentów, o których mowa w ust. 1, składa w ich imieniu posiadacz odpadów"; - ust. 8 – "Przedsiębiorca wystawia dokumenty, o których mowa w ust. 1, w trzech egzemplarzach, z czego jeden egzemplarz jest przeznaczony dla wystawiającego dokument przedsiębiorcy, drugi egzemplarz - dla przekazującego odpady opakowaniowe do eksportu odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych, natomiast trzeci egzemplarz - dla marszałka województwa"; - ust. 9 – "Przedsiębiorca jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa jeden egzemplarz dokumentów, o których mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od upływu kwartału, w którym dokumenty zostały wystawione"; - ust. 10 – "Wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań są obowiązani przechowywać dokumenty, o których mowa w ust. 1, oraz dokumenty celne i faktury, o których mowa w ust. 3, przez 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, którego dokumenty dotyczą"; - ust. 11 – "Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wzory dokumentów EDPO i EDPR, kierując się potrzebą ich ujednolicenia, a w przypadku organizacji odzysku także identyfikacji odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych będących przedmiotem eksportu oraz wewnątrzwspólnotowej dostawy". Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.g.o.o.o., masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu ustala się w oparciu odpowiednio o dokument EDPR albo dokument EDPO. Przedmiotowy dokument ma zatem charakter sui generis indywidulanego uprawnienia, tj. potwierdzenia poddania recyklingowi określonej masy odpadów opakowaniowych w danym roku rozliczeniowym, które jest kluczowe z punktu widzenia regulacji tej ustawy. Potwierdzeniem tego szczególnego statusu dokumentu EDPR jest właśnie przytoczony na wstępie rozważań art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o., który wprowadza instytucją unieważnienia tego dokumentu. Ustawodawca nadał zatem temu dokumentowi charakter zbliżony do aktu administracyjnego. Nawet bowiem dokumenty urzędowe jako takie nie podlegają zbliżonej procedurze "unieważnienia", a tylko ocenie przez pryzmat art. 76 w zw. z art. 80 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie przed Marszałkiem może prowadzić do unieważnienia dokumentu EDPR, czyli pozbawienia tego dokumentu mocy prawnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21.10.2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 7-7/20), co nastąpiło w niniejszej sprawie.

W 2017 r. obowiązywał wzór dokumentu EDPR określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 października 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów EDPO i EDPR [(Dz. U. poz. 1405) – dalej jako: "rozporządzenie z 2014r.]. Według tego wzoru, części poprzedzonej tytułem "Rodzaj oraz masa odpadów opakowaniowych przekazanych do recyklingu poza terytorium kraju" i ujętej w tabeli – rubryk 6 i 7 – należało wskazać "Nazwę zakładu, do którego zostały przekazane odpady opakowaniowe będące przedmiotem eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych" i "Adres zakładu, do którego zostały przekazane odpady opakowaniowe będące przedmiotem eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych". Z kolei zgodnie z punktem 4 objaśnień umieszczonych pod wzorem dokumentu zostało wskazane, że "Do dokumentu EDPR należy dołączyć uwierzytelnioną kopię dokumentów celnych albo faktur oraz oświadczenie, zgodnie z art. 24 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi". Z punktu widzenia niniejszej sprawy najistotniejszą regulacją art. 24 w ówczesnym brzmieniu były normy ust. 3 i 5 u.g.o.o.o. Według nich w ramach wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych dokument EDPR był wystawiany na podstawie faktury potwierdzającej wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych, które winny być do niego dołączone w postaci uwierzytelnionych kopii. Natomiast z rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów – art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 18 (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.) jeszcze wynikał wymóg drugiego dokumentu oprócz faktury, tj. dokumentu dotyczącego transgranicznego przemieszczania odpadów określonego [...] w załączniku [...] VII do ww. rozporządzenia nr 1013/2006. Dokumentu, w którym zawarte są m. in. informacje o zastosowanym procesie recyklingu i miejscu przetwarzania odpadów. Zatem stanowisko organu odwoławczego co do nieistnienia obowiązku dołączania załącznika VII do dokumentu EDPR w czasie jego sporządzania należało uznać za błędne. Takie też dokumenty zostały ówcześnie załączone do dokumentu EDPR 1 (czyli faktury i załączniki VII). Niemniej jednak w załącznikach VII dotyczących odpadów opakowaniowych przemieszczonych do Belgii, a finalnie do Indii, w rubrykach: 2. Importer/odbiorca, Nazwa, Adres, 7. Instalacja odzysku, Nazwa, Adres - brak jakichkolwiek danych (rubryki niewypełnione). Natomiast dołączenie przez przedsiębiorcę do dokumentu EDPR oświadczenia, że odpady opakowaniowe zostaną poddane recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku w instalacjach spełniających co najmniej wymagania, jakie spełniają instalacje eksploatowane na terytorium kraju, o którym mowa w art. 24 ust. 6 u.g.o.o.o., jak trafnie przyjął organ odwoławczy, nie było wymagane, gdyż w sprawie nie uznano, że mieliśmy do czynienia z eksportem odpadów opakowaniowych. Z powyższego wynika, że w dokumencie EDPR 1, jak i w załącznikach VII, wbrew twierdzeniom skarżących powinny, znaleźć się dane w postaci nazwy i adresu zakładu (instalacji), do którego finalnie przekazano odpady, czyli w przedmiotowym przypadku dane instalacji w Indiach, a jeśli i odpady przekazane do Niemiec, finalnie trafiły do Chin (oświadczenie – k. 218 akt administracyjnych), to w wymienionych dokumentach winny znaleźć się dane instalacji w Chinach. Powyższe wskazuje, że zarówno dane podane na dokumencie EDPR 1 i na korekcie tego dokumentu są nieprawidłowe, a na załączonych dokumentach w ogóle wymaganych danych brak.

W związku z powyższym słusznie uznano, że znaczna część odpadów opakowaniowych nie zostało poddana deklarowanemu procesowi recyklingu R3 w kraju UE, finalnie odpady zostały bowiem wyeksportowane poza UE. Skarżąca [...] nie dopełniła więc obowiązku przetworzenia odpadów opakowaniowych zgodnie z obowiązującymi przepisami praw krajowego i europejskiego. Oznacza to więc i bezzasadność zarzutu skarg wskazujących na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. Jak słusznie wskazał organ, przepis ten nie definiuje pojęcia "rażące nieprawidłowości", dlatego trafnie odwołał się w tej materii do rozumienia pojęcia "rażące" na gruncie orzecznictwa z zakresu terminu "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, w opinii organu odwoławczego posługiwanie się przez u.g.o.o.o. terminem "rażące" upoważnia do stwierdzenia, że zamieszczenie go nie było przypadkowe i ma swoje znaczenie dla oceny - czy zaistniały stan faktyczny wymaga zastosowania przepisu art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. Właściwie wywiódł organ, że o rażących nieprawidłowościach można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami ustawy, a skutki wynikające z podanych przez niego informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych dokumentach DPO, DPR, EDPO lub EDPR, z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych, nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa. Główny Inspektor nie zanegował bowiem konieczności i możliwości dokonywania korekt dokumentów w przypadku wystąpienia omyłki przy wpisywaniu danych. Niemniej w opinii organu odwoławczego należy rozróżnić kwestię omyłek pisarskich związanych z podaniem niewłaściwej jednostki masy od nierzetelności w postaci przekazania odpadów w sposób niezgodny z przepisami ustawy. Niedookreślony charakter określenia "rażące nieprawidłowości" zostało użyty celowo, aby nie ograniczać marszałków w zakresie ich kompetencji oraz ewentualnych zdarzeń, które mogą prowadzić do nieprawidłowości w dokumentach DPO, DPR, EDPO lub EDPR. Jak wskazał organ odwoławczy, w przedmiotowych dokumentach zdarzają się drobne uchybienia, w związku z czym również zdarza się, że marszałek poleca [sporządzenie korekty] dokumentu, a nie jest zobowiązany do jego unieważnienia. Z powyższych też względów Główny Inspektor, jako organ odwoławczy od decyzji marszałka unieważniającej dokument EDPR również nie jest ograniczony w tym zakresie i podczas rozpatrywania sprawy może przychylić się do opinii organu pierwszej instancji w całości lub części, albo wyrazić odmienną decyzję co do stwierdzonych rażących nieprawidłowości, bądź też stwierdzić uchybienia, które należałoby skorygować. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, jakie przesłanki i w jakich sytuacjach mogą stanowić o rażących nieprawidłowościach i za taką przesłankę uznał przekazanie blisko 60% masy odpadów, w ramach wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych niewiadomemu podmiotowi, do tego spoza UE, bez upewnienia się czy odpady te zostaną poddane recyklingowi w stosownych warunkach. Dodatkowo, słusznie organ przyjął, że art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. daje możliwość stwierdzenia nieważności dokumentu EDPR, a nie jego części, jak argumentowało to skarżące Konsorcjum.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę słusznie podkreślił, że świadomy jest istnienia pośrednictwa pomiędzy spółkami zamawiającymi odpad w celu jego odzysku, a także istnienia tajemnicy handlowej w prowadzonej przez nie działalności, to jednak stoi na stanowisku, że przy tak skonstruowanym rynku odpadów, niezbędna jest wiedza, że przekazywane w drodze wewnątrzwspólnotowej dostawy odpady opakowaniowe zostaną przekazane do instalacji, w których poddane zostaną procesom recyklingu określonym w ustawie, co zostanie potwierdzone w wystawionym dokumencie EDPR.

W ocenie Sądu, w całokształcie okoliczności sprawy, wątpliwe jest przy wewnątrzwspólnotowej dostawie odpadów opakowaniowych, czyli wywozie z terytorium kraju na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, przekazanie (w istocie eksport) odpadów do zagospodarowania w celu poddania ich recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku podmiotom spoza tego terytorium, czyli wywozie z terytorium kraju na terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej, co w istocie przyczyniło się do zainicjowania źródła sporu, w tym i wymogu wskazania nazwy i adresu podmiotu gospodarczego spoza UE, który stał się ostatecznym odbiorcą przekazanych odpadów opakowaniowych. Skarżący kwestionując stanowisko organu co do zasadności ostatniego z wymienionych żądań, nie zauważają, że sami doprowadzili do sytuacji stwarzającej zasadność takiego żądania, bo naruszyli zasady wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych.

Wobec wykazania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie mogło dojść do uwzględnienia skarg. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargi.

-----------------------

#