Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1583/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: § 3 ust. 1b oraz § 9 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1444
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju  Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 7 i art. 35 § 1 i art 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4622/15 w sprawie ze skargi Spółki A na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A w likwidacji na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4622/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...]sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że odmowa przyznania pomocy nastąpiła z uwagi na niedołączenie, mimo trzykrotnego wezwania i przedłużenia terminu do nadesłania określonych dowodów, tj. dokumentacji ofertowej. Wymóg dostarczenia takiej dokumentacji wynika wprost z § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 200, poz. 1444, dalej: rozporządzenie), a więc z przepisu powszechnie obowiązującego.

Skarżąca sama poinformowała organ, że pierwotnie wybrany przez nią dostawca wycofał się z realizacji inwestycji. Organ trzykrotnie wzywał skarżącą do przedstawienia dokumentacji z przeprowadzonego postępowania ofertowego - w części dotyczącej oceny technologicznej na zadania dotyczące wyposażenia technologicznego, wskazanego w pozycji B1 i B2 Zestawienia rzeczowo-finansowego operacji wniosku o przyznanie pomocy.

Sąd podkreślił, że Agencja jest zobowiązana mocą art. 24 ust. 2 pkt d) rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L.2011.25.8 ze zm.) do kontroli wniosków o wsparcie w szczególności poprzez weryfikację racjonalności zaproponowanych kosztów.

Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych źródeł finansowania operacji ani nie udokumentowała środków niezbędnych na zrealizowanie inwestycji. Informacje przedstawione w prognozach finansowych skarżącej znacznie odbiegały od danych zawartych w sprawozdaniach finansowych. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania zaktualizowanych prognoz finansowych w oparciu o rzeczywiste dane finansowe przedstawione w sprawozdaniach finansowych. Brak zaktualizowanych prognoz finansowych uniemożliwił weryfikację planu inwestycyjnego.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie na podstawie posiadanej dokumentacji otrzymanej od skarżącej nie widział możliwości sfinansowania operacji przez skarżącą ze środków własnych, a także ze środków zewnętrznych (kredyt).

Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniły bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Prowadząc postępowanie Agencja nie uchybiła obowiązującym ją zasadom proceduralnym, w szczególności wynikającym z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Agencja nie naruszyła w szczególności zasady praworządności oraz rozpatrzyła cały zgromadzony materiał dowodowy, gdyż prawidłowo przeprowadziła postępowanie w niniejszej sprawie, a negatywny dla skarżącej wynik postępowania nie może być równoznaczny z naruszeniem powołanych zasad.

Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

§ 3 ust. 1b oraz § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię jakoby skarżąca nie spełniała warunków do przyznania jej w tym trybie pomocy finansowej, podczas gdy właściwe rozumienie treści tego przepisu i jego ratio legis nie dają podstawy do odmowy udzielania takiej pomocy ze środków unijnych;

art. 7 i art. 35 § 1 i art 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w powiązaniu z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., przez przyjęcie w całości za prawidłowe ustalenia faktyczne w zaskarżonej decyzji ARiMR z 6 sierpnia 2015 r. dokonane zdaniem skarżącej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i jej słusznego interesu, a także uznanie za usprawiedliwione procedowanie wniosku skarżącej przez okres od 9 września 2010 r. do 6 sierpnia 2015 r. ze skutkiem przekroczenia limitu czasowego i programu pomocowego zakreślonego na lata 2007 – 2013, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienia motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 3 ust. 1b oraz § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia oraz naruszenie art. 7, art. 36 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 i "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. podniosła, że Sąd błędnie zaakceptował stanowisko organu, co do tego, że nie spełniała ona warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy ze środków unijnych, a także to, że błędnie uznała za usprawiedliwione przewlekłe procedowanie nad wnioskiem, tj. od 9 września 2010 r. do 6 sierpnia 2015 r.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Postępowanie w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" jest prowadzone na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, co oznacza, że zostało ono zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a.

Stosownie do art. 22 ust. 2 w zw. ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do którego odwołuje się art. 22 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W okolicznościach sprawy postępowanie wyjaśniające trwało wprawdzie kilka lat, lecz w tym czasie organ podejmował różnorodne działania mające na celu rozpoznania wniosku, które w efekcie doprowadziły do wydania 6 sierpnia 2015 r. rozstrzygnięcia. W tym czasie organ wzywał wielokrotnie stronę do przedstawienia właściwych dokumentów oraz złożenia stosownych wyjaśnień, co z kolei wiązało się z wyznaczeniem kolejnego terminu do załatwienia sprawy. Ostatecznie organ wydał rozstrzygnięcie odmawiające przyznania pomocy. Jako podstawę faktyczną organ wskazał dwa powody:

Pierwszy - brak przedłożenia wymaganej dokumentacji ofertowej, o czym stanowi § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia i co można wywieść z treści pkt 12 części VI "Informacja o załącznikach" oraz z instrukcji wypełniania wniosku. Wskazany przepis wymaga przedstawienia trzech zapytań ofertowych wraz dokumentacją i uzasadnieniem wyboru oferty. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia udzielenie dofinansowania jest bowiem oparte na racjonalności kosztów poszczególnych zadań planowanej inwestycji i jest niezbędne do porównania kosztów zadania określonego ofertą do wartości rynkowych i ewentualnej ich weryfikacji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pomimo wielokrotnych wezwań, wnosząca skargę kasacyjną nie przedłożyła wymaganych dokumentów z przeprowadzonego postępowania ofertowego w trybie zapytania wraz z uzasadnieniem wyboru oferty na zakup tunelu zamrażalniczego z linią dozowania, pakowania oraz z instalacją oraz na zakup linii przetwórstwa owoców, warzyw, pieczarek oraz z instalacją (wyposażenie technologiczne, wskazane w pozycji B1 i B2 zestawienia rzeczowo – finansowego operacji wniosku o przyznanie pomocy). Strona przedstawiła wprawdzie trzy zapytania ofertowe, lecz na dwa z nich została udzielona odpowiedź odmowna w zakresie możliwości realizacji zadania w określonym przez inwestora terminie. Co oznacza, że nie zostały spełnione wskazane wcześniej warunki.

Drugi powód - uznanie, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że jest podmiotem zdolnym do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pomoc jest przyznawana na operację obejmującą wyłącznie inwestycje związane z prowadzeniem działalności, o której mowa w art. 28 ust. 1 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia nr 1698/2005, w zakresie co najmniej jednego z rodzajów działalności wymienionych w wykazie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia lub w zakresie przetwórstwa roślin na produkty, które są wykorzystywane na cele energetyczne, spełniającą wymagania określone w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celów działania, o którym mowa w § 1, tj. "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej". Jak wynika z akt sprawy i co zostało przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji strona nie przedstawiła wiarygodnych źródeł finansowania operacji oraz nie udokumentowała środków niezbędnych na zrealizowanie inwestycji. Mimo wielokrotnych wezwań organu i zakreślenia ostatecznego terminu do złożenia wniosku o płatność ostateczną do 30 września 2015 r. (pismo z 9 czerwca 2015 r. i 24 czerwca 2015 r.) wnosząca skargę kasacyjną nie przedstawiła zaktualizowanych prognoz finansowych w oparciu o rzeczywiste dane finansowe przedstawione w sprawozdaniach finansowych za lata 2012 – 2014. Natomiast z przedłożonych dokumentów oraz udzielonych wyjaśnień wynika, że dane w przedstawionych prognozach finansowych znacznie odbiegają od zawartych w sprawozdaniach finansowych. Spółka, wbrew wcześniejszym założeniom, była w złej kondycji finansowej i nie miała zdolności kredytowej. Według sprawozdania finansowego za rok 2014 stan środków pieniężnych na 31 grudnia 2014 r. wyniósł 162,95 zł (przy zakładanych 1.508.983,41 zł), strata netto – 466.406,54 zł (przy zakładanym zysku netto 1.328.119,83 zł) i przy ujemnym kapitale własnym spółki w wysokości 3.050.474,97 zł. Co oznacza, że strona nie posiadała środków na zrealizowanie inwestycji i zakup linii technologicznych przedstawionych w zadaniach B1 i B2 Zestawienia rzeczowo-finansowego, co było warunkiem niezbędnym do przyznania pomocy.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jak i przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. albo miały zastosowanie w ograniczonym zakresie (art. 7 i art. 77 § 1), albo w ogóle nie miały zastosowania art. 35 § 1). Zasada prawdy obiektywnej uległa ograniczeniu w stosunku do regulacji k.p.a. Obowiązek dowodzenia został przesunięty w kierunku strony postępowania i innych osób uczestniczących w postępowaniu i to na nich spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Z kolei powołane w skardze kasacyjnej przepisy p.p.s.a. wskazują na wymogi, jakim powinno odpowiadać poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz – na okoliczności (przesłanki procesowe), których zaistnienie uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., błędnie oznaczony przez stronę jako "art. 145 § 1 lit. c"). Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z kolei wynik dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozwolił na uchylenie decyzji, a jedynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. – na oddalenie skargi.

Wypada też zauważyć, w nawiązaniu do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu strony co do przewlekłego procedowania przez organ nad wnioskiem o przyznanie pomocy przyjmując, że nie mogło to mieć istotnego znaczenia na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z czym należy się zgodzić. Jak wskazał Sąd długotrwałe prowadzenie przez organ postępowania wynikało z konieczności wielokrotnego wzywania strony do przedłożenia odpowiednich dokumentów i wyjaśnień, pozwalających na ocenę wniosku pod względem zasadności otrzymania wnioskowanej pomocy, a także ze względu na skorzystanie przez stronę z przysługujących jej środków prawnych. Wyrażone przez Sąd stanowisko mieści się w granicach prawa, zaś strona nie przedstawiła odpowiedniej argumentacji na jego podważenie. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje jedynie w sposób ogólnikowy na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na brak odniesienia się przez Sąd do kwestii, że wniosek strony z 9 września 2010 r. miał zapewnić środki finansowe na drugi etap inwestycji, ponieważ pierwszy etap inwestycji został zrealizowany i prawidłowo rozliczony. Jak wskazano wcześniej strona miała obowiązek wykazania w szczególności, że inwestycja jest uzasadniona ekonomicznie oraz że zostaną osiągnięte i zachowane cele działania, czego nie wykazała.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, co zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną polegało na błędnej wykładni § 3 ust. 1b i § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, należy stwierdzić, że również nie jest on zasadny. Ta forma naruszenia prawa polega na niewłaściwym rozumieniu znaczenia norm. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej oparty na błędnej wykładni prawa materialnego nie może zmierzać do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania, co ma miejsce w tej sprawie. Strona uważa bowiem, że spełniała warunki do przyznania pomocy. Dokonywanie ustaleń w tym zakresie należy do elementów stanu faktycznego, co oznacza, że ich podważenie może nastąpić jedynie w ramach zarzutu natury procesowej. Podniesiony przez stronę zarzut okazał się jednak nieskuteczny. Dodatkowo wypada zauważyć, że podniesiona w ramach tego zarzutu argumentacji nie uwzględnia obowiązującej w tym zakresie regulacji, o której była mowa wyżej. Tym samym strona błędnie przyjmuje, że zła sytuacja finansowa spółki nie powinna była spowodować odmowy przyznania płatności i mimo wszystko gwarantowała realizację planowanego przedsięwzięcia.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).