Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 934/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

20 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 607/14 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Pomorskiego.

Jak wynika z jego uzasadnienia, wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. P. O. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, położonej w C., oznaczonej geodezyjnie jako działka o nr [...], o pow. 0,0669 ha, w prawo własności. Dodatkowo wniósł o udzielenie bonifikaty od należnej opłaty z tytułu tego przekształcenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], Starosta C., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 1 ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), dalej ustawa, orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności, ustalając opłatę za przekształcenie, przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 90% ustalonej na podstawie § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody Pomorskiego nr 20/13 z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r. Poz. 611), dalej zarządzenie. Starosta C. ustalił na podstawie księgi wieczystej Kw. Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych, a wnioskodawca jej użytkownikiem wieczystym, ma zatem uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy. Następnie, wymieniając przesłanki udzielenia bonifikaty wskazał, że na podstawie zarządzenia Wojewody Pomorskiego nr 20/13 zastosowano bonifikatę od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi wykorzystywanymi wyłącznie na cele mieszkaniowe, przy czym wysokość bonifikaty wynosi 90% i może być ona udzielona, jeżeli użytkownik wieczysty nie zalega, w dniu wydania decyzji, ze zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Organ stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki uprawniające do przekształcenia i udzielenia bonifikaty w odniesieniu do przedmiotowej działki, która na całym obszarze stanowi tereny mieszkaniowe i wykorzystywana jest pod funkcję mieszkalną.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. z siedzibą w P. G., dalej Agencja, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia. W jej ocenie zarządzenie Wojewody Pomorskiego będące podstawą udzielenia bonifikaty nie dotyczy nieruchomości znajdujących się w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych, a jedynie nieruchomości zarządzanych przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu. W odwołaniu przywołano szereg przepisów odnoszących się do działania Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) oraz przepisy art. 4 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Odwołująca wywodziła z tych przepisów, że skoro prawa właścicielskie w stosunku do przekształconej nieruchomości wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych, to wojewoda nie posiada kompetencji do udzielania bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ Agencja jest organem wykonującym prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania gruntami, którymi gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy opisaną powyżej decyzję organu pierwszej instancji, gdyż uznał, że Z. P. O. spełnił wszystkie przesłanki ustawowe do tego, ażeby przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego wskazanej działki przekształcić na podstawie ustawy w prawo własności, a opłatę z tytułu przekształcenia ustalić przy zastosowaniu bonifikaty wynikającej z zarządzenia. Przywołał treść art. 4 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody. Na mocy tego przepisu, w związku z art. 4 ust. 11a ustawy, Wojewoda Pomorski wydał zarządzenie nr 20/13 z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat. Ma ono zastosowanie w sprawie. Z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] na całym obszarze stanowi tereny mieszkaniowe, a posadowione na niej są dwa budynki: budynek o funkcji mieszkalnej, który w ewidencji oznaczono nr [...] i budynek – zbiorniki, silosy i budynki magazynowe, które oznaczono w ewidencji nr [...]. Agencja Nieruchomości Rolnych O/T w G. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. poinformowała, że Z. P. O. nie zalega ze zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych związanymi z ww. nieruchomością. Tym samym Starosta C. zasadnie przekształcił prawo użytkowania wieczystego i poprawnie udzielił bonifikaty od należnej z tego tytułu opłaty.

Skargę na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie, zaskarżając ją w części odnoszącej się do ustalania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, domagając się uchylenia decyzji obu instancji w zaskarżonej części. W skardze zarzucono nieprawidłową wykładnię przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 pkt 2 zarządzenia. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zasobem nieruchomości Skarbu Państwa są nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wyjątkiem, wynikającym z ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jest Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 12 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który powierzono w zagospodarowanie Agencji Nieruchomości Rolnych, stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.). Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, również w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym Agencja. Starosta posiada więc kompetencje do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność także w stosunku do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednak, zdaniem skarżącej, w przypadku opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów, art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy i przepisy zarządzenia nie mają zastosowania. W art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy ustawodawca nie wskazał bowiem wprost, jak to ma miejsce w przypadku zastrzeżenia kompetencji starosty do wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, że przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których prawo własności wykonują inne państwowe osoby prawne. Zarządzenie nr 20/13 ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych. Skarżąca wskazała, że Wojewoda Pomorski nie posiada kompetencji do udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wskazał również przepisu, na podstawie którego posiada kompetencje do ustalania wysokości bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zatem to Agencja, jako organ wykonujący prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania gruntami, którymi gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując pogląd, wedle którego zarówno wskazany wyżej art. 4 ust. 7 ustawy przekształceniowej, jak i § 2 zarządzenia Wojewody Pomorskiego Nr 20/13, dotyczą wszystkich nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, bez względu na to jaki podmiot wykonuje nadzór właścicielski w stosunku do tych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną skargę za niezasadną. Podzielił bowiem stanowisko, iż wszystkie przesłanki umożliwiające przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności zostały spełnione, wartość nieruchomości została ustalona poprawnie, podobnie jak i wysokość bonifikaty. Odnosząc się do zagadnienia podniesionego w skardze zważył, iż przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy daje staroście kompetencję do orzekania o każdej bonifikacie, a nadto – wraz z przepisem art. 4 ust. 11a ustawy - przesądza o tym, że warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, określone zostają w zarządzeniu wojewody. Żadnych wyjątków w tym zakresie ustawa nie wprowadza, jak również żadnych norm szczególnych nie zawierają przywołane w odwołaniu i skardze przepisy regulujące zasady funkcjonowania Agencji. Kwestia bonifikaty ma w tym postępowaniu charakter akcesoryjny. Podobne stanowisko wyrażono w m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gd 84/14 i z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. II SA/Gd 801/13 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji tych rozważań Sąd meriti przyjął prawidłowość rozstrzygnięć obu organów, które uznały, że do nieruchomości objętej wnioskiem Z. P. O. znajduje zastosowanie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym prawidłowe jest rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o przepisy § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody Pomorskiego nr 20/13 z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat. Wymogi uzyskania bonifikaty w wysokości 90% wynikające z przywołanych przepisów zarządzenia Wojewody Pomorskiego nr 20/13 zostały w odniesieniu do działki nr [...] spełnione, ponieważ jak wynika z ustaleń organów, popartych materiałem dowodowym, wskazana działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wykorzystywanym wyłącznie na cele mieszkaniowe, ujawnionym w księdze wieczystej, a nieruchomość gruntowa również wykorzystywana jest w całości na cele mieszkaniowe, wreszcie użytkownik wieczysty nie zalegał, w dniu wydania decyzji, ze zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie, postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody Pomorskiego Nr 20/13, z dnia 23 stycznia 2013 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te pozwalają na wyprowadzenie normy przyznającej staroście kompetencje do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody.

Skarżąca kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wskazała, że starosta nie jest jedynym organem reprezentującym Skarb Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje prawo wydawania decyzji administracyjnych jedynie w przypadku, kiedy przepisy szczególne tak stanowią. W wykonaniu żądania przysługującego użytkownikom wieczystym, o którym mowa w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ustawodawca dał kompetencje staroście do wydania decyzji administracyjnej w zakresie przekształcenia, również w stosunku do gruntów w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie jest to jednak jednoznaczne z przekazaniem kompetencji wojewodzie do ustalania warunków udzielenia bonifikat od opłaty za przekształcenie w stosunku do tych gruntów. Starosta w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie działa w interesie Skarbu Państwa, ale w granicach kompetencji wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej interpretacja przepisu art. 4 ust. 1 ustawy dokonana przez Sąd I instancji, że starosta jako organ prowadzący postępowanie w zakresie przekształcenia, może udzielić bonifikaty od każdej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest zbyt daleko posunięta. Ustawodawca jedynie odsyła do przepisu, w którym mowa jest o opłacie, które to odesłanie zastosowane zostało w celu osiągnięcia skrótowości tekstu. W jej ocenie z dniem przejścia nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na zasadach określonych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Wojewoda utracił uprawnienia do rozporządzania nieruchomościami Skarbu Państwa, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r Nr 32, poz. 191 ze zm.). Uprawnienia właścicielskie w odniesieniu do spornego mienia wykonuje wyłącznie Agencja. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt I SA 1390/94, wskazując że tylko do czasu wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wojewoda reprezentował Skarb Państwa w zakresie obrotu i gospodarowania nieruchomościami państwowymi. Z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie sposób jednak wywieść upoważnienia wojewody do stanowienia o wysokości i warunkach udzielania bonifikat w stosunku do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja prowadzi własną politykę w stosunku do gruntów ZWRSP i ma prawo decydować o sposobie zarządzania nimi. Potwierdza to wyrok z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I CSK 741/2012, w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że uregulowanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów objętych działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest oparte o te same zasady. Zarządzenie Wojewody Nr 20/13 ma więc zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Agencja. Starosta może więc, na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, udzielić bonifikaty jedynie w stosunku do w/w gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż nie zawiera usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały w pełni zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza przede wszystkim, że nie kwestionuje ustalonego dotąd stanu faktycznego, który jest więc przesądzony i na jego podstawie przedstawione w niej zarzuty muszą być badane. Był on zresztą bezsporny. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy jest jednak chybiony. Wyraźnie stanowi on o uprawnieniu organu właściwego do wydania decyzji do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia wojewody. Przepis ten jest jasny, oczywisty już na gruncie językowym, toteż nie wymaga dokonywania wykładni w drodze innych metod (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13, publ. CBOSA). W powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika z niego, iż organem właściwym do wydania decyzji w tej materii jest w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa starosta, nadto, że może on udzielić bonifikaty od opłaty w odniesieniu do takich nieruchomości na podstawie zarządzenia wojewody. Brak jest szczególniej regulacji prawnej, która pozwalałaby na konkluzję, iż w tym zakresie właściwe są jeszcze inne organy. Nawet skarżąca kasacyjnie nie podaje, z jakich to przepisów miałoby konkretnie i wprost wynikać jej uprawnienie do wydawania decyzji w tym przedmiocie i zarządzenia. Przepis ten nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia kategorii nieruchomości Skarbu Państwa nim objętych. Przy czym ewentualny brak bonifikaty (bądź jej inna wielkość) w razie przekształcenia użytkowania wieczystego służącego do nieruchomości zarządzanych przez Agencję stanowiłby o niedopuszczalnej nierówności podmiotów uprawnionych do przekształcenia. W tym kontekście sformułowanie zawarte w zarządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], wskazane w końcowym fragmencie skargi kasacyjnej, nie może być powodem dla takiego twierdzenia, niezleżenie do tego, że nie dotyczy tej sprawy. Niemniej jednak oceniając sporną regulację prawną na tle innych, w szczególności podniesionych w kasacji, należy zwrócić uwagę, iż wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa powierzenie Agencji wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia wchodzącego w skład wspomnianego Zasobu, a nawet wykonywanie ich we własnym imieniu (ust. 2 tego przepisu), nie mogą przesądzać o takim uprawnieniu. Podobnie rzecz się ma z kwestią prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej (art. 20 ust. 1 i 3 tej ustawy). Agencja jest bowiem jednym z organów Państwa, mającym konkretne kompetencje, wśród których nie mieszczą się objęte niniejszym postępowaniem. Powierzone jej mienie nadal jest mieniem Skarbu Państwa podlegającym ogólnym regulacjom, w tym w odpowiednim zakresie działaniom starostów. Przepisy te nie wykluczają ich stosowania na gruncie ustawy w odniesieniu do mienia powierzonego Agencji. Agencja jest wyposażona w szereg, "silnych" nota bene uprawnień, lecz nie przyznano jej takich, jakie eksponuje w tej sprawie. Te atrybuty są tylko atrybutami w sferze dominium, a nie imperium. Natomiast kompetencja do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej, jak też dokonywania czynności na tym gruncie, nie może być dorozumiana, nie można jej domniemywać, a musi wynikać z pozytywnego przepisu prawa. Takiego uprawnienia w odniesieniu do materii niniejszego postępowania brak. W konsekwencji czego potwierdził się wynik językowej interpretacji wskazanego wyżej przepisu. Identyczne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1822/14, 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2213/14 (publ. jw.), i należy je podzielić.

Z tej przyczyny skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.