Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1928/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 144 § 4, art. 183 § 1, art. 184, art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 23 i 34
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art. 69
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z., Z. B. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 218/16 w sprawie ze skargi W. Z., Z. B. i M. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2015 r. nr WS-VI.7534.3.53.2015.MK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej przez W. Z., Z. B. i M. R. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2016 roku sygn. akt. II SA/Kr 218/16, którym oddalono skargę W. Z., Z. B. i M. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 grudnia 2015 roku nr WS-VI. 7534.3.53.2015.MK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 11 marca 2015 roku Starosta K. wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewidencyjnej N. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli [...], kat. [...]. gm. [...] na rzecz W. Z., Z. B. i M. R.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z 16 kwietnia 2013 r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. K..

Organ ustalił, że parcela [...]. kat. [...] gm. [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 kwietnia 1951 r. nr LA A. 1/4/181/50, wydanego na podstawie art. 23 i 34 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. RP. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 458). W dacie wywłaszczenia powyższa parcela stanowiła własność P. Z.. Potwierdzeniem powyższego jest uwierzytelniona kserokopia wykazu hipotecznego lwh [...] gm. [...], w którym na karcie B od 4 marca 1946 roku prawo własności realności objętych niniejszym wykazem wpisane zostało na rzecz P. Z.. Na podstawie porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną wykonanego przez geodetę uprawnionego ustalono, że parcela [...]. kat. [...]. gm. [...] odpowiada części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. K..

Spadek po zmarłym P. Z. nabyli: K. Z., W. Z., Z. B. z domu Z. i M. R. z domu Z. po 1/4 części każdy. Spadek po K. Z. nabył W. Z.. Mając na uwadze powyższe, osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są: W. Z., Z. B. i M. R.. Wszystkie uprawnione osoby wystąpiły z wnioskiem o zwrot nieruchomości.

Parcela [...] kat. [...]. gm. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 kwietnia 1951 r. na cele budowy miasta N. W orzeczeniu tym organ w sposób ogólny określił cel wywłaszczenia jako realizacja narodowych planów gospodarczych. Odwołując się do treści art 40 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych organ wskazał, że nie można wykluczyć, iż rozpoczęcie inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, nastąpiło zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Unormowania dekretu nie przewidywały również szczegółowego określenia celu wywłaszczenia, lecz nakazywały określać go w sposób ogólny. W praktyce regułą było określenie celu wywłaszczenia jako realizacja narodowych planów gospodarczych, jedynie wyjątkowo precyzowano bliżej rodzaj inwestycji i dotyczyło to wywłaszczeń przeprowadzanych w stosunku do niewielkich ilości nieruchomości. Nigdzie w obowiązujących wówczas przepisach nie został skatalogowany rodzaj inwestycji obejmowanych narodowymi planami gospodarczymi, co pozwała na twierdzenie, że realizacja tych planów była równoznaczna z zamierzeniami ich wykonawców. Tym samym, zdaniem organu, wywłaszczenie na cel realizacji narodowych planów gospodarczych należy rozumieć w sposób ogólny i można przyjąć, że obejmuje on wszelkie inwestycje, zrealizowane dla zaspokojenia potrzeb ogółu społeczeństwa w szczególności, wobec braku innych dowodów pozwalających na sprecyzowanie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena przeznaczenia nieruchomości na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Służy temu w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączonej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a zwłaszcza w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W przedmiotowej sprawie, wszelka dostępna dokumentacja, która była dołączona do wniosku o wywłaszczenie wskazuje cel wywłaszczenia ogólnie. Natomiast badanie przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest możliwe ze względu na fakt, że najstarszym planem dla K. powstałym po II wojnie światowej jest Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...]. W związku z powyższym, konkretny cel wywłaszczenia, który mieścił się pod pojęciem budowy Miasta N., w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, organ ustalił na podstawie dokumentów wytworzonych już po dacie wywłaszczenia.

Na planie Miasta N. wykonanym w dniu 30 grudnia 1952 r. parcela [...]. kat. [...] położona na północny - wschód od ul.[...] w pobliżu zalewu na rzece [...] i ulicy opisanej jako "[...]" miała pozostać niezabudowana. Z Archiwum Akt Nowych w Warszawie pozyskano dokumenty dotyczące wywłaszczenia nieruchomości pod budowę Miasta N.. Dokumenty te były przechowywane w zespole akt Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, której zezwolenie, zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., było potrzebne do złożenia wniosku o wywłaszczenie. Ustalono, że pismem z 7 czerwca 1950 r. Z. Delegatura dla miasta N. w K. wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości nieobjętych artykułem 3 dekretu, a położonych na terenie zabudowy miasta N. w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw. Do powyższego wniosku o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości dołączono: zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Z. wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w zezwoleniu tym wskazano, iż dotyczy ono nieruchomości, określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami ABCDEFGHIJKLŁMNORSTUW, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Zgodnie z ww. zezwoleniem przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, a zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na przedmiotowej nieruchomości), zaświadczenie Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w K. z 6 czerwca 1950 r., iż Biuro Regionalne P.K.P.G. nie podnosi zastrzeżeń co do przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie obwodnicą z granicami enklaw. Pismem z 5 lipca 1950 r. Departament Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zwrócił się do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia Z. na nabycie nieruchomości - popierając wniosek Z.O.R. złożony w dniu 7 czerwca 1950 r.

Analizując powyższą dokumentację organ ustalił, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano ogólnie budowę miasta N.. Poza tak ogólnie określonym celem nie zostało sprecyzowane jakie konkretnie cele miały być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji. Również z treści zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Warszawie wydanego w dniu 6 lipca 1950 r., można tylko wskazać jako cel wywłaszczenia budowę Miasta N.

Na załączonym do powyższych dokumentów planie sytuacyjnym zlokalizowano parcelę [...] kat. [...]. gm. [...], która mieściła się w zakresie wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla budowy Miasta N.. Zakres wniosku na powyższym planie generują linie "granicy zagospodarowania MNH" opisane dużymi literami i od A do W. Przedmiotowa parcela natomiast znajduje się w pobliżu linii łączącej wierzchołki "T" oraz "U" a także w niedużej odległości od enklawy terenowej nr [...] "B.", której granice wyznaczają linie i opis małymi literami od a do l.

Czynione przez organ I instancji poszukiwania w Archiwum Państwowym w K. i Archiwum Urzędu Miasta K. wniosku o wywłaszczenie nie przyniosły rezultatu. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ zwrócił uwagę, że do wniosku o wywłaszczenie zgodnie z powyższymi przepisami powinno być dołączone zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Warszawie, a zatem cel wywłaszczenia zawarty we wniosku o wywłaszczenie musiał pokrywać się z wydanym wcześniej zezwoleniem. Wskazał, że specyficzny charakter położenia nieruchomości, pomiędzy ul. [...] a rzeką [...], świadczyć może o tym, że na jej terenie działki objętej wnioskiem o zwrot nie planowano żadnej inwestycji a teren miał pozostać wolny od zabudowy. Potwierdzeniem powyższego jest zawarta w aktach sprawy fotografia "Widok ogólny makiety urbanistycznej N.. Ilustracja w publikacji B. [...]", która przedstawia schematyczne rozmieszczenie ulic i budynków N., a od strony wschodniej w dolinie rzeki [...] planowano pozostawić niezabudowany pas terenu, na którym zaznaczony jest tylko zalew oraz boisko sportowe.

Dalej organ wskazał, że w punkcie 4 pierwszego rozdziału "Założeń projektowych Budowy Miasta N.. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." -dokumentu opracowanego przez Dyrekcję Budowy Miasta N. 30.04.1955 r. - wyszczególniony jest opis: "Budowę Miasta podzielono na dwa etapy l - realizacja do ul. [...], II - realizacja na terenach za ulicą [...] (...) Podział na dwie części uwarunkowany jest istnieniem szczegółowo opracowanego planu generalnego MNH do ul. [...]. Zezwala to na dużą dokładność w precyzowaniu wytycznych dla tej partii Miasta. Dla terenów za ul. [...] ustala się jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla." Powyższy dokument w części pt. "Zieleń" programował na terenie Miasta N. trzy rodzaje zieleni: zieleń na terenach osiedlowych (parki wypoczynkowo -spacerowe, parki ludowe, promenady, zieleńce), zieleń pozaosiedlową (ogródki działkowe, cmentarze) i zieleń nieurządzoną w postaci izolacyjnego pasa o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] na północno-wschodnim i wschodnim obrzeżu Miasta N. Pas ten stanowić miał naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych H. Analiza treści załącznika graficznego do ww. dokumentu, opisanego jako "Miasto N. Plan generalny – aktualizacja", opatrzonego datami: 31 października 1956 r. i 3 listopada 1956 r., pozwoliła organowi poczynić ustalenia zgodnie z którym, przedmiotowa nieruchomość znalazła się na obrzeżach śródmiejskiej części Miasta N., w pasie terenu izolującym miasto od kombinatu, na którym planowano rekreację i wypoczynek (np. ogrody działkowe, zalew, stadion sportowy itp.). Jest to pierwszy i zarazem jedyny dokument wyraźnie precyzujący cel wywłaszczenia.

Na podstawie wszystkich przytoczonych dokumentów, organ doszedł do wniosku, że na przedmiotowej nieruchomości miała powstać zieleń rekreacyjna, a równocześnie izolacyjna, pomiędzy miastem a zakładem metalurgicznym.

Ponadto ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. organ pozyskał dokument zatytułowany "Miasto K. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego" z 31 marca 1967 r. - czyli pierwszy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. sporządzony po II wojnie światowej oraz tekst tego planu z objaśnieniem użytych symboli. Na podstawie analizy dokumentu ustalił, iż przedmiotowa działka znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem "[...]" - teren rekreacji nad zalewem przewidziany do adaptacji.

Z kolei z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie pozyskano zdjęcie lotnicze obejmujące część przedmiotowego terenu wykonane w 1962 r. Na ww. zdjęcie z 1962 r. nałożono kalkę z aktualną mapą ewidencyjną m.in. części działki nr [...] w granicach parceli [...]. kat. [...]. Na podstawie powyższego porównania ustalono, iż na przedmiotowym terenie zawnioskowanym do zwrotu rosną drzewa. Pozyskano również wydruk zdjęcia z pyty CD otrzymanej z CODGiK wykonanego w 1970 r., na które również naniesiono kalkę z aktualną mapą ewidencyjną dla działki nr [...] w granicach ww. parceli. Z porównania wynika, iż przeważająca część działki porośnięta jest drzewami, natomiast pozostała część stanowi koszony trawnik. Ponadto na działce znajdują się dwa baseny, które istnieją do dziś, budynki oraz chodniki łącznie stanowiące kompleks rekreacyjno - sportowy.

W dniu 10 kwietnia 2014 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, w trakcie której ustalono, że fragment działki nr [...] znajduje się na terenie zamkniętego, ogrodzonego kompleksu będącego w zarządzie Klubu S. Na przedmiotowym terenie znajdują się blaszany garaż, ogrodzenie z siatki na słupkach metalowych, fragmenty chodnika oraz fragment krawężnika wzdłuż basenu wysypanego piaskiem. Poza wskazanymi elementami fragment działki w granicach parceli w całości stanowi koszony trawnik porośnięty drzewami.

Organ ustalił, że obecna działka nr [...] wraz ze znajdującą się na niej infrastrukturą sportowo-rekreacyjną, na którą składają się: basen wraz z brodzikiem i infrastrukturą techniczną, brodzik betonowy, budynek socjalno - szatniowy, budynek szatniowy, budki kasowe, budynek blaszany ogrzewania balonu, budynek garażowo -magazynowy, budynek techniczny obsługi basenu, budynek techniczny obsługi starego basenu, dwa boiska do siatkówki plażowej oraz boisko wielofunkcyjne w całości objęta jest umową dzierżawy zawartą w dniu 25 sierpnia 2009 r. na czas nieoznaczony pomiędzy Gminą Miejską K. a Klubem S.", w celu prowadzenia działalności sportowo-rekreacyjnej. Ponadto organ ustalił, że na terenie działki znajduje się infrastruktura ciepłownicza, elektryczna oraz napowietrzna sieć teletechniczna.

Wreszcie, organ podniósł, że zawnioskowana do zwrotu parcela została wywłaszczona w dniu 28 kwietnia 1951 r. i jak ustalono powyżej cel wywłaszczenia został zrealizowany do roku 1970, natomiast wniosek o zwrot przedmiotowej parceli został złożony w dniu 16 stycznia 2013 r. W związku z powyższym - zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 38/11 - zostały spełnione przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości bez konieczności zbadania, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed, czy po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpisuje się w linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie realizacji celu wywłaszczenia po upływie terminów wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe nie da się zastosować obecnie przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot nieruchomości art. 137 ust. 1 pkt. 1, jeśli w danym stanie faktycznym nie ma także zastosowania art. 137 ust. 1 pkt. 2. Odmienna interpretacja godziłaby w sens wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Organ konkludował zatem, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody, pozwalają stwierdzić, iż na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] w granicach byłej parceli [...]. kat. [...], b. gm. [...], cel wywłaszczenia oznaczony jako budowa Miasta N., uszczegółowiony jako teren zieleni rekreacyjno - sportowej został zrealizowany, zatem przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna dla celu.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: W. Z., M. R. i Z. B., domagając się ponownego rozpoznania sprawy. Odwołujący zwrócili uwagę, że nieruchomości położone w sąsiedztwie działki nr [...] zostały w przeszłości zwrócone na rzecz uprawnionych osób.

Wojewoda Małopolski decyzją z 18 grudnia 2015 r., znak: WS-VI.7534.3.53.2015.MK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., o której zwrot wystąpili spadkobiercy jej poprzedniego właściciela, zatem dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Ponadto, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowi aktualnie własność Gminy Miasta K., która nabyła to prawo z dniem 5 grudnia 1990 r. - zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2001 r., a zatem jej stan prawny nie stanowi przeszkody do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie jej zwrotu.

Jak wynika z art. 136 i art. 137 u.g.n., obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić -czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zwraca się uwagę na możliwość - w razie braku innych jednoznacznych dowodów - dokonania koniecznego doprecyzowania celu, na jaki wywłaszczono nieruchomość, w oparciu o następujący po tym zdarzeniu (odjęciu praw do nieruchomości) sposób korzystania z niej, który w razie braku dokumentu powołanego w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży winien być co do zasady zgodny z celem wskazanym w akcie wywłaszczeniowym. Organ II instancji (podzielają stanowisko organu I instancji) również zwrócił uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, którego unormowania nie przewidywały konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. W praktyce niejednokrotnie zdarzało się, iż inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka, wywołana uwarunkowaniami politycznymi i gospodarczymi lat 50-tych ubiegłego wieku (odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych w ramach gospodarki planowej i związanego z tym nacisku na terminową realizację kilkuletnich narodowych planów gospodarczych), stanowiła wówczas obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Taki odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu z 26 kwietnia 1949 r., tj. w okresie od 4 maja 1949 r. do 5 kwietnia 1958 r. Ponadto realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie budową miasta N. stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali oraz unikatowa nawet w kontekście unormowań powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. właśnie z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia. Jest faktem historycznym, iż budowa tej późniejszej K. dzielnicy następowała etapami i zarówno w sferze projektowej, jak i wykonawczej, bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom.

Organ II instancji dokonał powtórnej analizy materiałów pozyskanych przez organ l instancji wskazując, że organ ten w sposób prawidłowy ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jako realizacja terenu rekreacyjnego stanowiącego zieleń izolacyjną pomiędzy częścią miejską "N."oraz kombinatu metalurgicznego - która to inwestycja stanowiła część zamierzenia pn.: "Budowa miasta N.". Przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie wyjaśniające w tym zakresie jest - w ocenie wojewody - wyczerpujące, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, bowiem w sposób jasny i przekonujący wskazuje fakty i dowody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu l instancji oraz wnioski, jakie z nich wywiedziono.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na zdjęcia lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w latach: 1962 i 1970. W pierwszym z ww. okresów przedmiotowa nieruchomość porośnięta była roślinnością, w tym głównie drzewami. Z kolei w roku 1970 stanowiła ona już część terenu rekreacyjnego w postaci zieleni tworzącej wraz z nieruchomościami sąsiednimi (od strony wschodniej) kompleks basenowy - w pobliżu [...] oraz rzeki [...]. Powyższy stan zagospodarowania co do zasady istnieje również obecnie, co potwierdzają wyniki oględzin tej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2014 r. Ponadto z ustaleń organu l instancji wynika, iż ww. kompleks basenowy został oddany w dzierżawę Klubowi S. i jako jeden z nielicznych tego typu obiektów w tej części K. nadal spełnia funkcje rekreacyjno-sportowe.

Zdaniem organu odwoławczego stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość, została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, co uzasadniało oddalenie wniosku o jej zwrot.

W. Z., Z. B. i M. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego, domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

– art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz wadliwą ocenę dowodów, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, tj. część działki nr [...], obręb [...], N. w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...] b. gm. [...] nie stała się zbędna na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu;

– art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęły się przez upływem 7 lat od dnia w którym decyzja (orzeczenie) o wywłaszczeniu stała się ostateczna;

– art. 137 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, art. 137 ust. 2 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty wytworzone po wielu latach od odebrania prawa własności jest praktyką niewłaściwą i naruszająca prawo. Cel wywłaszczenia musi być interpretowany bardzo ściśle. Poza tym zwrócono uwagę, że organy administracyjne miały trudności z ustaleniem konkretnego celu wywłaszczenia parceli [...]. kat. [...], dochodząc do sprzecznych ze sobą wniosków. Na podstawie planu miasta N. wykonanego w dniu 30 grudnia 1952 r. ustalono, że przedmiotowa parcela miała zostać niezabudowana. Z kolei na podstawie "Założeń projektowych budowy miasta N." i załącznika graficznego do tego dokumentu stwierdzono, że przedmiotowy teren miał zostać wykorzystany na rekreację i wypoczynek, co siłą rzeczy musiało się wiązać przynajmniej ze stworzeniem ku temu pewnej infrastruktury. Ponadto wspomniany załącznik graficzny w swojej legendzie nie posiada - wbrew temu co ustalił organ administracyjny - oznaczenia terenu przeznaczonego pod rekreację i wypoczynek, a jedynie oznaczenie budynków istniejących i budynków planowanych, w szczególności z legendy mapy nie wynika co oznacza teren zakreślony skośnymi liniami przylegający do widocznego na nim zalewu. Całość komplikuje zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Z. wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które określało nieruchomość, w skład której wchodzi przedmiotowa parcela jako: "...niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego przewidzianego w Planie Inwestycyjnym w mieście N.". Podobnie zezwolenie z 5 listopada 1951 r. pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli określając, że "nieruchomości te są niezbędne dla realizacji budownictwa mieszkaniowego w mieście N." oraz, że "...zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na w/w nieruch. Okolicznością bezsporną jest, że żaden budynek mieszkalny na parceli [...]. kat [...] nie powstał, a trudno uznać za realizację budownictwa mieszkaniowego budowę w pobliżu przedmiotowej parceli basenu. Jest to tym bardziej istotne, iż zgodnie z ustaleniem organu l instancji, akceptowanym przez organ odwoławczy cel wywłaszczenia zawarty we wniosku o wywłaszczenie musiał pokrywać się z wydanym wcześniej zezwoleniem. Wreszcie Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N. w punkcie "c" jako tereny rekreacji - odmiennie niż ustaliły to organy obu instancji - określał tereny dolnego tarasu [...], gdzie też założono ośrodek kulturalny, znajdujące się w południowej części, po przeciwnej stronie od rzeki [...]. Rozdział pod tytułem "Zieleń" do "Założenia projektowego budowy miasta N." stanowił o konieczności urządzenia izolacyjnego pasa leśnego o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] (...) złożonego z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem, który miałby stanowić naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymienia przemysłowego od strony H.. Tymczasem organy nie badały czy rzekomo istniejące na parceli [...]. kat [...] drzewa były wynikiem planowej akcji tworzenia pasa ochronnego poprzez zalesianie tego terenu czy też wynikiem samo zasiania tzw. samosiejkami. W ocenie skarżących, na parceli [...]. kat. [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, który polegać miał - jak uważają organy - na stworzeniu zalesionego pasa ochronnego. Ustalając to organ odwołuje się do zdjęcia fotograficznego przedmiotowego terenu z 1962 roku i stwierdza, że wówczas na przedmiotowym terenie rosły drzewa. Zdaniem skarżących, z tego zdjęcia wynika coś wręcz przeciwnego, ponieważ po porównaniu go z kompilacją mapy katastralnej z mapą ewidencyjną sporządzoną w dniu 12 listopada 2013 r. przez geodetę uprawnionego A. G. wynika, że pas drzew kończy się w miejscu gdzie zaczyna się parcela [...] kat. [...], w każdym razie na nią nie wchodzi. W aktach Wojewody znajduje się nawet mapa z próbą naniesienia zaznaczonej na niej kolorem czerwonym przedmiotowej parceli na wyżej wspomnianą fotografię, która potwierdza te okoliczności. Oznacza to że według daty 1962 r., czyli po upływie przeszło dziesięciu lat od wywłaszczenia, parcela 1. kat. [...] nie była w żaden sposób zalesiona. Tym samym wówczas nie był zrealizowany cel wywłaszczenia. Z kolei na zdjęciu z 1970 roku widać, że na jedynie nieznacznej (głównie środkowej) części parceli [...]. kat. [...] znajduje się roślinność bardziej przypominająca niskie krzewy, niż drzewa, a mając na uwadze w/w cel wywłaszczenia w postaci urządzenia drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem nie może być mowy o jego realizacji. Widoczny również na zdjęciu z 1970 roku obiekt przypominający basen w ocenie skarżących położony był na wschód od przedmiotowej parceli. Potwierdza to kolejna mapa z akt wojewody z próbą naniesienia zaznaczonej na niej kolorem czerwonym przedmiotowej parceli na fotografię z 1970 r. Powyższe oznacza, że do roku 1962, a nawet 1970 cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na przedmiotowej parceli nie było zarówno drzew jak i obiektów związanych z rekreacją. Okoliczność braku realizacji celu wywłaszczenia znajduje także potwierdzenie w pierwszym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. sporządzonym po II wojnie światowej z 31 marca 1967 roku, gdzie jest mowa o "przewidzianej adaptacji" terenu. Skarżący podkreślili - odwołując się do ustaleń wynikających z przeprowadzonych oględzin nieruchomości - że nie ma znaczenia dla wniosku o zwrot nieruchomości co znajduje się na pozostałej części działki [...], która nie stanowiła parceli [...]. kat. [...]. Zatem według trzech momentów, na które organy sprawdzały realizacje celu wywłaszczenia, tj. dwóch wynikających z w/w fotografii z 1962 i 1970 r. oraz oględzin z 2014 r. w żadnym z nich nie może być mowy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Ponadto w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby budowę basenu na parceli [...]. kat. [...], w szczególności brak pozwolenia na budowę, zgłoszenia itp. Wątpliwe jest także to czy rzeczywiście teren parceli [...]. kat. [...] miał i stanowić pas zabezpieczający w postaci lasu przed zanieczyszczeniami ze strony kombinatu, ponieważ jeśli tak, to budowniczy N. w oparciu o to co widać na wyżej wspomnianych fotografiach, w ogóle nie przejęli się tym faktem, albo teren ten, co wynika z w/w zezwolenia zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z 17 kwietnia 1950 r., miał mieć cel mieszkaniowy przeznaczony pod zabudowę w późniejszym czasie, a jeśli tak to bezsporne jest że na przedmiotowym terenie nie powstał żaden obiekt budowlany.

Nadto skarżący zarzucili, że organy zwolniły się z obowiązku sprawdzenia czy rzekoma realizacja celu wywłaszczenia, została ukończona w okresie 10 lat od wywłaszczenia, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. o sygnaturze P 38/11. Zdaniem skarżących, wyrok ten dotyczy odmiennego stanu faktycznego, a ponadto narusza konstytucyjną zasadę równości względem prawa -art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - różnicując w sposób niedopuszczalny osoby ze względu na to kiedy został złożony wniosek o zwrot nieruchomości, a w szczególności - co niezależne od wnioskodawców - kiedy zapadło orzeczenie. W okresie do wydania w/w wyroku TK, a po wejściu w życie nowego brzmienia artykułu 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (22 września 2004 r.) nie byłoby w takich okolicznościach sprawy, nawet gdyby nieruchomość została zagospodarowana po upływie 10 lat od jej wywłaszczenia podstawy dla odmowy zwrotu nieruchomości. Nadto skarżący podkreślili, że przed wywłaszczeniem nieruchomość składający się z parceli [...]. kat. [...] była wykorzystywana rolniczo, wobec tego jeśli celem wywłaszczenia było stworzenie pasa ochronnego przeciwdziałającego szkodliwym emisjom ze strony kombinatu, wystarczyło kwestie tą uregulować w planie zagospodarowania przestrzennego, studium lub innym adekwatnym wówczas dokumencie poprzez zakazanie wznoszenia w tym miejscu zabudowy i utrzymania rolniczego charakteru tego terenu bez konieczności wywłaszczania.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięć podjętych przez organy Sąd I instancji wskazał, że zwrot wywłaszczonych nieruchomości uregulowany został w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 tej ustawy - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust.1 przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Podkreślił, że obecny sposób korzystania z nieruchomości nie ma w sprawie znaczenia, gdyż dla ustalenia stanu "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości badaniu podlega tylko sposób wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwości powstałe na tym tle były przedmiotem rozważania Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W kwestii zaś terminów realizacji celu wywłaszczenia wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Trybunał orzekł w nim, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołał nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2014 r., sygn. l OSK 254/13 w którym stwierdzono: "Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt l SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. (...) Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Zatem określony w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia". W związku z powyższym należy wskazać, że w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed 1998 roku nawet realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, Sąd I instancji stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiących w dacie ich wywłaszczenia własność P. Z. nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 kwietnia 1951 roku, na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy miasta N.. Podstawę wywłaszczenia stanowił dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dokonując oceny zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia nie można stracić z pola widzenia - co słusznie zaakcentowały organy orzekające w sprawie - specyfiki tej inwestycji. Inwestycja nazwana budową "Miasta N." była zakrojona na niespotykaną w tamtym okresie skalę, przewidywała wywłaszczenie terenów o powierzchni 1096 ha, z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia była realizowana etapami. Dotyczyło to sfery projektowej oraz wykonawczej, w których wprowadzano modyfikacje i uszczegółowienia, niemniej jednak dokonywane w ramach realizowanego celu. Przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę miasta należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla (miasta) - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, ale także zieleń urządzoną i nieurządzoną. Należy również mieć na uwadze odmienność trybu wywłaszczenia dokonywanego w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - zwłaszcza w porównaniu z obecnymi standardami dotyczącymi trybu wywłaszczania nieruchomości.

Skoro niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia na podstawie samej decyzji wywłaszczeniowej, zdaniem Sądu, trafnie organy sięgnęły do innych dowodów, w tym również dowodów powstałych po wywłaszczeniu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, natomiast poza kontrolą organów administracji i sądu pozostaje ocena racjonalności, czy zasadności realizacji samego celu na określonej nieruchomości.

Poczynione przez organy ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym zostały dokonane prawidłowo. Objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...] w granicach parceli [...]. kat. [...] b. gm. [...] wywłaszczona została pod utworzenie terenu zielonego pełniącego funkcje rekreacyjno-sportowe oraz jednocześnie zabezpieczające część miejską tej dawnej K. dzielnicy N. od zrealizowanego w sąsiedztwie kombinatu metalurgicznego. Dowodem o zasadniczym znaczeniu jest dokument pn.: "Założenia Projektowe Budowy Miasta N., Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." (opracowany przez Dyrekcję budowy Miasta N. 30 kwietnia 1955r.). W rozdziale poświeconym opisowi planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. czytamy "okalający miasto pas zieleni mieści w sobie kompleksy urządzeń sportowych ogródków działkowych i izolacyjnych pasów leśnych" - k. 116 akt administracyjnych. Z rozdziału dotyczącego zieleni wynika z kolei, że w obrębie miasta N. przewidywano trzy rodzaje zagospodarowania zieleni: zieleń "osiedlową" (parki wypoczynkowo-spacerowe i "ludowe", promenady oraz zieleńce), zieleń "pozaosiedlową" (ogródki działkowe, cmentarze) oraz zieleń "nieurządzoną" w postaci pasa izolacyjnego o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] - na północno-wschodnim i wschodnim obrzeżu miasta N. - który stanowić miał naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych H. Odnośnie pasa zieleni izolacyjnej wskazano również, że jego powierzchnia wynosi około 250 ha i w pasie zieleni przy osi H. "planowany jest zalew na rzece [...] o pow. ok. 7,0 ha dla celów rekreacji czynnej i bierne (sporty wodne, przystań kajakowa itd.)" - k. 112 akt administracyjnych). Następnie sąd przywołał załącznik graficzny do ww. założeń projektowych, opisany jako "Miasto N. Plan generalny – aktualizacja" (opatrzonego datami: 31 października 1956 r. i 3 listopada 1956 r.), z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znalazła się na obrzeżach śródmiejskiej części "Miasta N."; w pasie terenu izolującym miasto od kombinatu. Na mapie tej po obu stronach rzeki [...], naniesiono projektowane (legenda k. 155 a.a.) obiekty służące rekreacji, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie byłej parceli [...]. kat. [...] - zalew wraz z infrastrukturą (dwa bliżej nieokreślone budynki).

Powyższe znajduje potwierdzenie w ustaleniach pierwszego dla K. Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z 31 marca 1967 r. [...], zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była wówczas na obszarze oznaczonym symbolem "[...]"*- "teren rekreacji nad zalewem przewidziany do adaptacji". Prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń dowodzą również zdjęcia lotnicze dołączone do akt przedstawiające stan zagospodarowania terenu w latach 1962 i 1970.

W ocenie sądu, z ustaleń dokonanych przez organy obu instancji jednoznacznie wynika, że elementem inwestycji określonej jako budowa miasta N. było - obok realizacji samego osiedla mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą - pozostawienie pasa zieleni izolacyjnej oddzielającej teren osiedla od kombinatu celem minimalizowania uciążliwości związanych z jego sąsiedztwem. Wbrew stanowisku skarżących, w dokonanych ustaleniach nie ma sprzeczności, albowiem analiza zacytowanych wyżej dokumentów dowodzi, że wzdłuż rzeki [...] w odległości 1 km z obu stron zamierzano pozostawić zieleń nieurządzoną, izolacyjną w pasie której planowano sukcesywnie tworzyć infrastrukturę dla celów rekreacyjnych. Działka [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zalewu, zatem zgodnie z jej przeznaczeniem została z biegiem czasu zagospodarowana na cele rekreacyjne. Powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nieruchomość nie stała się zbędna w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można przykładać - jak chcą tego skarżący - obecnych standardów, obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości do tych, które miały miejsce w latach 50 - tych ubiegłego stulecia, w odmiennej sytuacji gospodarczej i politycznej. Jest rzeczą oczywistą, że z racji wielkości inwestycji, w ramach której została wywłaszczona między innymi parcela 1. kat. [...], należąca do poprzednika prawnego wnioskodawców, przedsięwzięcie - jakim była budowa miasta, potem przekształconego na osiedle K. - musiała przebiegać etapami i podlegać doprecyzowywaniu i uszczegółowianiu. Treść pozyskanych do akt sprawy fragmentów opracowania "Założenia projektowe budowy Miasta N. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." nie wskazuje, aby w okresie między datą wywłaszczenia, a powstaniem tego dokumentu doszło do zmiany przeznaczenia wywłaszczonej parceli. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów z których można byłoby wyciągnąć wniosek przeciwny do tego, że od samego początku, osoby opracowujące projekt miasta, mając świadomość bezpośredniego sąsiedztwa H., przewidziały pas zieleni izolacyjnej okalającej miasto, o czym mowa na stronie 10 ww. opracowania oraz w rozdziale poświęconym zieleni (k. 116 i 112 akt administracyjnych). Poza kontrolą sądu w niniejszej sprawie pozostaje badanie, czy - w ramach wywłaszczenia pod zabudowę miasta/osiedla - zasadne było pozyskiwanie gruntów w celu stworzenia na nich strefy izolacyjnej oraz służącej rekreacji. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem słuszność samego wywłaszczenia, a jedynie ustalenie, czy założony cel został zrealizowany. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko przedstawione skardze, że wystarczające było uregulowanie powyższej kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, studium lub innych adekwatnym dokumencie poprzez zakazanie wznoszenia w tym miejscu zabudowy i utrzymania rolniczego charakteru terenu bez konieczności jego wywłaszczenia.

Sąd podzielił nadto pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w zaprezentowanym wyżej wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. l OSK 254/13, że w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed 1998 r. nawet realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przedstawione w skardze motywy wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie mogą więc odnieść zamierzonego skutku. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma większego znaczenia, czy w 1962 r. na obszarze odpowiadającym wywłaszczonej parceli znajdowały się nowoposadzone drzewa, czy też nie. W opracowaniu "Założenia Projektowe Budowy Miasta N., Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." jest mowa o pasie zieleni nieurządzonej, co nie oznacza wcale nasadzania drzew. Nadto oczywistym jest, że w pierwszej kolejności przedmiotem prowadzonych prac była budowa bloków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, a nie "zagospodarowywanie" pasów izolacyjnych.

Nie zasługują również na uwzględnienie argumenty, że na przedmiotowej parceli nie umiejscowiono żadnych obiektów rekreacyjnych. Teren odpowiadający byłej parceli [...] wchodzi w skład większej, zorganizowanej, spójnej całości i nie może być oceniany w oderwaniu od niej. Nie ma znaczenia, że na tym właśnie fragmencie nieruchomości nie było basenu czy boiska, skoro nie ulega wątpliwości, że teren stanowi część działki [...] i znajdują się na nim urządzenia służące prawidłowemu funkcjonowaniu całości takie jak chodniki, zieleń czy część ogrodzenia.

Uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany powołując się na art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

Skarga kasacyjną złożyli W. Z., Z. B. i M. R. Zaskarżyli wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Nadto strona skarżąca kasacyjnie wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:

1. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. , które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające w szczególności na nie uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a) oraz oddaleniu skargi w sytuacji gdy stan faktyczny pozwalał na jej uwzględnienie (naruszenie art. 151 p.p.s.a.),

2. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

– art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie stała się zbędna na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu,

– art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że prace związane z realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęły się przed upływem 7 lat od dnia w którym decyzja ( orzeczenie) o wywłaszczeniu stało się ostateczne,

– - art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku , sygn. akt P 38/11 i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany,

– - art. 137 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) skargą kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych , rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną- zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OSP 10/09).

W rozpoznawanej sprawie nie można się dopatrzeć okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądoadministracyjnego.

Przechodząc do zasadniczych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że sprowadzają się one w istocie do zarzutu, że cel na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość nie został zdaniem skarżących zrealizowany - wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji, który zdaniem skarżących uchybił przepisom zarówno prawa materialnego jak i postępowania wskazanym w skardze, co doprowadziło do wadliwie sformułowanej przez ten Sąd oceny prawnej.

Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w ustalonym przez organy stanie faktycznym, cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy przeanalizować stan prawny obowiązujący w dacie wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości tj. w dniu 26 kwietnia 1951 roku. Rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wskazać należy, że rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach konkretnej sprawy. Jak trafnie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczenia np. w wyrokach z dnia 18 grudnia 2014 roku , sygn. Akt I OSK 1417/13, z dnia 5 lipca 2016 roku, sygn. akt I OSK 2296/14, w sprawach na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane, przy jej kontroli, proporcjonalnie do stan standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczowej kontroli. Inny słowy, im w dalszej przeszłości był określony cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określenia celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne ( niższe) wymagania należy odnieść do celu wywłaszczenia określonego w aktach z wcześniejszego okresu.W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepis art. 1 dekretu stanowił, że nieruchomość lub ich części mogą podlegać wywłaszczeniu jeżeli są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Unormowania dekretu nie przewidywały szczegółowego określenia przez organ celu wywłaszczenia, lecz nakazywały jedynie określać go w sposób ogólny. Do takiego wniosku prowadzi zarówno analiza art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu nakazującego we wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie wskazania w sposób ogólny celu wywłaszczenia oraz art. 23 ust. 2 dekretu określającego co winno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu. W praktyce jak to podkreśliły organy i Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regułą pod żądaniami powołanego dekretu było określenie celu wywłaszczenia jako realizacji narodowych planów gospodarczych lub poprzez podanie np. na cele budownictwa mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu orzeczenia o wywłaszczeniu organ określił cel wywłaszczenia jako przeznaczenie na budowę miasta N.. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, a co również zaakcentowały organy orzekające w niniejszej sprawie, podejmując próbę ustalenia celu wywłaszczenia zwłaszcza, gdy został on w decyzji określony w sposób ogólny, nie można tracić z pola widzenia specyfiki inwestycji, która ma być realizowana na terenach objętych wywłaszczeniem. Prowadzona w latach 50- tych minionego wieku inwestycja nazwana budową miasta N. była zakrojona na niespotykaną w tamtym okresie w szczególności na terenie Polski skalę, przewidywała ona wywłaszczenie terenów o powierzchni prawie 1100 ha (organy i Sąd I instancji ustaliły ją na 1096 ha), przeważnie o charakterze rolniczym o niskim stopniu zurbanizowania, na budowę miasta od podstaw poczynając od całej infrastruktury, budynków mieszkalnych oraz usługowych, szkół, a kończąc na terenach przeznaczonych na rekreację. Przedsięwzięcie to z uwagi na rozmiar było realizowane etapami. Zarówno na etapie projektowania jak i realizacji wprowadzano modyfikacje i uszczegółowienia, nie mniej dokonywano tego w ramach realizowanego celu jaki było budowa miasta N.. Przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę miasta N. należy uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów charakterystycznych dla miasta, ale również budowę całej infrastruktury niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne obiekty usługowe, przedszkola, szkoły, obiekty przeznaczone do rekreacji jak również tereny zieleni, parkingów itp.). Miasto jako jednostka organizacyjna jest pewnym, swego rodzaju, makroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców i to w szerszym zakresie niż np. budowa osiedla mieszkaniowego. Analiza dołączonych do akt sprawy administracyjnej dokumentów związanych z wydaniem orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia pozwala stwierdzić, że również w nich, podobnie jak w orzeczeniu o wywłaszczeniu podawano cel wywłaszczenia w sposób bardzo ogólny. W piśmie Z. Delegatura dla Miasta N. w K. noszącym datę 7 czerwca 1950 r. adresowanym do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w przedmiocie zezwolenia na nabycie terenu na budowę w ramach realizacji narodowego planu gospodarczego określono jako cel wywłaszczenia podano budowę miasta N.. W zezwoleniu na nabycie noszącym datę 5 listopada 1951 r. pełnomocnik Ministra Budownictwa Miast i Osiedli w uzasadnieniu wskazał, że nieruchomości te są niezbędne do realizacji budownictwa mieszkaniowego w mieście N., podobnie jak w zezwoleniu pełnomocnika Ministra Budownictwa do spraw Nabywania i Przekazywania Nieruchomości noszącym datę 17 kwietnia 1950 roku. Natomiast w zezwoleniu z dnia 6 lipca 1950 roku pełnomocnik Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego określił cel nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia "pod budowę miasta N.". Jednak co należy odnotować we wszystkich tych pismach zaznaczano, że chodzi o realizację narodowego planu gospodarczego. Dokonując analizy powyższych dokumentów jak i uwzględniając specyfikę inwestycji należy uznać, że zarówno Sąd jak i organy administracji zasadnie przyjęły, że sporna nieruchomości podlegała wywłaszczeniu pod budowę miasta N., która to inwestycja była realizowana na terenie o charakterze rolniczym, niskim stopniu urbanizacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracji zarzut kasacyjny, że ustalenia poczynione w tym zakresie przez Sąd podobnie jak organów były błędne, nie uwzględniały całego materiału dowodowego, nie jest zasadny. W szczególności strona stawiając tezę, że nieruchomość została wywłaszczona na cele związane z budownictwem mieszkalnym opiera się na sformułowaniach zawartych w pismach dwóch wyżej wymienionych organów tj. pełnomocnika Ministra budownictwa Miast i Osiedli oraz pełnomocnika Ministra Budownictwa do spraw Nabywania i Przekazywania Nieruchomości, nie uwzględniając jednak, iż w obu tych pismach mówi się o mieście N., które było w trakcie organizowania. Nadto strona nie powołała innych dowodów, które pozwoliłby na podważenie ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji oraz organy administracji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, wynikają trzy co najmniej trzy cele wywłaszczenia. Jak już wyżej wspomniano celem wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot sporu była budowa miasta N. czyli makroorganizmu urbanistycznego mającego zaspokoić potrzeby jego mieszkańców w szerokim tego słowa znaczeniu. Wszystkie te cele, które strona skarżąca wskazuje w skardze kasacyjnej, a które wynikają z dokumentów powstałych po dacie orzeczenia wywłaszczeniowego, zdaniem Sądu są związane z realizacją celu jakim jest budowa miasta. Dotyczy to zarówno wskazanego przez stronę zamiaru budownictwa mieszkaniowego, organizacji strefy rekreacji i wypoczynku czy też organizacji pasa terenu izolującego miasto od niekorzystnego wpływu kombinatu metalurgicznego, który powstał w pobliżu miasta. Stanowią co najwyżej modyfikację celu wywłaszczenia, ale nie zmianę jakościową pozwalającą przyjąć, że nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia. Jak wyżej wspomniano modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji (orzeczeniu) o wywłaszczeniu w szczególności na jednym z etapów realizacji inwestycji (np. planowania, wykonywania) mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie może być traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cele niezgodnie z wywłaszczeniem. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a oparte na utrwalonym orzecznictwie prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy wskazać, że przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przewidywały możliwość wywłaszczenia pojedynczej nieruchomości jak i kompleksu nieruchomości. Wyraźnie dopuszczenie przez prawodawcę możliwości wywłaszczenia kompleksu nieruchomości niezbędnego dla realizacji zorganizowanej jednostki urbanistycznej jaką jest miasto, nie może pozostać obojętne przy ocenie czy daną nieruchomość można, czy nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tak określonym celu wywłaszczenia nie jest konieczne, aby na danej nieruchomości powstał konkretny obiekt związany z infrastrukturą miasta (np. budynek mieszkalny czy też usługowy lub obiekt związany z rekreacją jak przystań, basen, stadion). Niezbędne jest aby wchodziła ona w większą zorganizowaną całość i była z nią funkcjonalnie związana. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna nieruchomość wchodzi w skład terenu rekreacyjnego, na którym znajdowały się między innymi baseny, które były położone w jej pobliżu, a funkcjonalne połączenie uwidaczniało się poprzez urządzoną zieleń, położone chodniki czy wspólne ogrodzenie.

Wobec powyższego należy podnieść, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.pa. nie jest zasadny. W przedmiotowej sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a następnie dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobody oceny określonej w art. 80 k.p.a. Odnalazły w archiwach dokumenty pozwalające ustalić, że proces wywłaszczenia odbył się w oparciu o regulacje prawne zawarte w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wynikało z nich, że wywłaszczenie nastąpiło na cel publiczny- budowę miasta N. i cel ten został zrealizowany w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postepowania. Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił zatem na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny realizacji przez organy administracji powyższych zasad dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty zawarte w skardze, stanowisko organów, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji w tej materii swoje stanowisko szczegółowo i przekonywująco uzasadnił.

W skardze kasacyjnej podniesiono również w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie stanowi prawidłowo określonej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 § 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd administracyjny nie znalazł w niniejszej sprawie również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy bezzasadnego przyjęcia, iż część działki objęta wywłaszczeniem nie stała się zbędna na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Jak wyżej już wskazano określony w orzeczeniu cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu powołanego przepisu. Zaznaczyć należy, że przy badaniu wskazanej przesłanki nie jest istotny aktualny pogarszający się stan techniczny posadowionych na niej budynków czy też stan ogólnego jej zagospodarowania będący następstwem upływu czasu czy też innych okoliczności. Nie ma również wpływu fakt, że obecnie nieruchomość ta jest przedmiotem dzierżawy. Zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu nie dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość została prawidłowo wykorzystana, zagospodarowana zgodnie z celem określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu, a następnie realizacji tego celu zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod redakcją Pawła Czechowskiego str. 662). Zdaniem Sądu zasadnie przyjęto, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości. Stanowi ona bowiem element większej zurbanizowanej części. Sama okoliczność, że na części nieruchomości nie są posadowione budynki, a jedynie utrzymywany jest trawnik, rosną drzewa i jest zlokalizowany na niej chodnik nie oznacza spełnienia w stosunku do tej części przesłanki, iż jest ona zbędna na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Tym samym brak podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany to części nieruchomości objętej wywłaszczeniem tj. naruszenia art. 137 ust. 2 powołanej ustawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową a występowała już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie i pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie u.g.n., t.j. do dnia 1 stycznia 1998 r., problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Takich regulacji brak jest natomiast w dekrecie z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod rządami którego dokonano wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. "a" w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy - Dz. U. Nr 141, poz. 1492, z późn. zm.).

Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła początkowo szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Część składów orzekających dokonywała wykładni tego przepisu w taki sposób, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, to jest stosowała jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzecznicze stały na stanowisku, zgodnie z którym należy stosować jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce przed nowelizacją, w tym zakreślone w nim ramy czasowe dla realizacji celu wywłaszczeniowego. Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Aktualnie powyższa kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376).

Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawie o gospodarce nieruchomościami, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015r., sygn.. akt I OSK 1436/13 , Lex 2086854).

Reasumując stwierdzić należy, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu.

Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.ps.a. skargę kasacyjną oddalono.

-----------------------

Id: 92E654F0-CDD8-49Di-A4DC-S074DA1A1F84. Podpisany Strona 4

Id: 92E654F0-CDDS-49DI-A4DC-8074DA1A1F84. Podpisany Strona 2