Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2362/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust 2 pkt 10 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 832/19 w sprawie ze skargi M. I. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S. [...], gmina S. [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 832/19, po rozpoznaniu skargi M. I. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S., gmina S.: 1) stwierdził nieważność § 31 i § 40 ust. 11 zaskarżonej uchwały w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...]; 2) dalej idącą skargę oddalił; 3) zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] września 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi [...] (opubl. Dz.Urz.Woj. [...] nr [...], poz. [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę uchwałę wniosła M. I., żądając orzeczenia niezgodności z prawem § 31 i § 40 pkt 7 i 11 zaskarżonej uchwały, w części w jakiej przewidują one utratę mocy § 6 ust. 2 i 4 planu miejscowego z dnia 29 kwietnia 2002 r. w związku z § 11 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego z dnia 31 marca 2006 r., czyli dokonują zmiany przeznaczenia działki nr [...] oznaczonej symbolem WZ, stanowiącej własność skarżącej. Według poprzednio obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego teren ten był oznaczony tak samo, ale ponadto należało użytkować go na dotychczasowych zasadach do czasu rozwiązania gospodarki wodnej na terenie wsi, a po tym czasie działka ta miała uzyskać przeznaczenie na cele budowlane. Ponadto skarżąca zaskarżyła § 6 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 4, § 39 ust. 1 oraz § 40 pkt 7 i 11 uchwały w części przewidującej utratę mocy § 9 i § 7 planu miejscowego z dnia 29 kwietnia 2002 r. w związku z § 11 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego z dnia 31 marca 2006 r. oraz powodującej zmianę funkcji działki nr [...] z funkcji pieszo-jezdnej na pieszo-rowerową. Zdaniem skarżącej, zaskarżone przepisy naruszają art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości i przyjęcie rozwiązań planistycznych naruszających interes publiczny oraz wymagania ładu przestrzennego. Odnośnie do stanowiącej własność skarżącej działki nr [...] ustalono wyłączne jej przeznaczenie na ujęcie wód, zaś zrezygnowano z dotychczasowych ustaleń co do sposobu użytkowania i docelowego przeznaczenia, a do rezygnacji takiej, w ocenie skarżącej, nie było podstaw. Natomiast zmiana przeznaczenia działki nr [...] wywołała nieuzasadnione ograniczenie jej funkcji komunikacyjnej. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi, § 31 zaskarżonej uchwały ustala przeznaczenie działki nr [...] jako terenu WZ ujęcia wód. W § 11 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego z 2006 r. zawarto odnośnie do przeznaczenia tej działki odesłanie do ustaleń planu z 2002 r. Plan ten zaś przewidywał użytkowanie działki WZ na dotychczasowych zasadach, a po rozwiązaniu gospodarki wodnej na terenie wsi przeznaczał działkę tę na cele budowlane. W § 40 zaskarżonej uchwały ustalono utratę mocy planów z 2002 r. i 2006 r. Uprzednio działka gminna nr [...] stanowiła ciąg pieszo-jezdny i umożliwiała dojazd do działek stanowiącej własności skarżącej. Zaskarżony plan zmienił to przeznaczenie. Wskazane naruszenia prawa uzasadniają stosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego (skarżąca obszernie uzasadnia to twierdzenie, powołując w argumentacji wyroki II OSK 1575/12, II OSK 1708/09, II OSK 1777/09, II SA/Kr 923/10). Skarżąca podniosła, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] ograniczy dojazd do działek nr [...], co utrudnia skarżącej zbycie tych nieruchomości. Pozostaje dojazd przez działki skarżącej nr [...], co nie rozwiązuje w pełni potrzeb komunikacyjnych. Nie jest możliwy dojazd drogą KDW do całego obszaru pól i lasów, a dojazd ten odbywał się drogą nr [...]. Dojazd jest niezbędny dla koszenia łąk oraz transportu drewna na zimę. Droga nr [...] była wykorzystywana do przejazdu traktorów do lasu od 40 lat. Przeznaczenie KPr uzyskał odcinek około 200 m tej drogi, łączący drogę wojewódzką z drogami leśnymi. Zmiana przeznaczenia jest nieracjonalna, niezgodna z interesem publicznym i nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego. Wskazane zmiany naruszyły interes prawny skarżącej jako właścicielki działki nr [...] oraz właścicielki działek sąsiadujących z działką nr [...], wynikający z art. 140 k.c. Dołączone do skargi mapy i dokumenty ukazują usytuowanie działek, o których mowa w skardze, wykazują przysługiwanie skarżącej prawa własności działek nr [...] oraz innych jeszcze nieruchomości. Z mapy wynika, że wąskie działki nr [...] tworzą połączenie pomiędzy drogą nr [...], a działką drogową nr [...] oraz przebiegają przy działkach o numerze początkowym [...] o klasach PS IV lub R V.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego. Twierdzenie to obszernie uzasadniał powołując wyroki K 13/98, II OSK 1708/09 i 215/08, II SA/Bk 42/08, II SA/Gl 178/08, II SA/Łd 698/11. Organ zestawił treść ustaleń poprzedniego i obecnego planu dla działki nr [...]. Działka ta zachowała przeznaczenie WZ (teren ujęcia wody, poprzednio teren urządzeń wodnych i ujęć wodnych). Poprzednio dla działki skarżącej plan przewidywał jej użytkowanie na dotychczasowych zasadach do czasu rozwiązania gospodarki wodnej na terenie wsi przez wodociąg wiejski, zaś docelowo po rozwiązaniu gospodarki wodnej przeznaczał tę działkę na cele budowlane MN. Obecnie Gmina zrezygnowała z wybudowania wodociągu w tym kierunku, natomiast dotuje powstawanie indywidualnych ujęć wody. Nie nastąpiła zatem zmiana przeznaczenia działki WZ w nowym planie. Zachowanie przeznaczenia tej nieruchomości nastąpiło po analizie warunków faktycznych obszaru, gdzie istnieją problemy w zaopatrzeniu w wodę. Odnośnie do układu komunikacyjnego organ zestawił treść poprzedniego i zaskarżonego planu. Poprzednio plan obejmował drogę dojazdową 01 KD przy terenach MN oraz ciąg pieszo-jezdny KX przez teren 7 MNP (zabudowa mieszkalno-pensjonatowa) w części usytuowany po południowej stronie drogi 01 KD. Ciąg KX określono jako drogę dojazdową do gruntów rolnych i leśnych na bazie istniejącej gminnej drogi gospodarczej stanowiącej naturalny skrót i ciąg spacerowy od drogi 01 KD do terenów leżących poza granicami opracowania. Zaplanowano utworzenie nowych dróg dojazdowych 03 KD i 05 KD dla terenu 6 MNP, które przejmą funkcję dojazdu do gruntów rolnych i leśnych. Według planu z 2011 r. wyznaczono drogi 1 KD i 2 KD. Droga 1 KD biegnie równolegle do drogi głównej 1 KG obsługując komunikacyjnie tereny na południe od tej drogi. Wyznaczono tereny KPr jako drogi pieszo-rowerowe oraz tereny KDW jako drogi wewnętrzne. W obecnym planie funkcję drogi dojazdowej 05 KD dla terenów MNP przejęła droga KDW, zaś tereny MN/UT obsługiwane są komunikacyjnie przez drogi KDW i 1 KD. Zmiana przeznaczenia działki nr [...] pozostaje bez znaczenia dla układu komunikacyjnego. Wskazane w planie drogi umożliwiają skarżącej dojazd do działek stanowiących jej własność. W umowie z Gminą z 2002 r. poprzednik skarżącej zobowiązał się urządzić drogę 05 KD od drogi wojewódzkiej, jako dostęp do terenu 8 MNP. Skarżąca nie wniosła uwag do projektu planu. Organ również dołączył mapy działek i wyrys z planu. Załączył dowód doręczenia skarżącej uchwały o odmowie uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa z dnia 27.02, co nastąpiło w dniu 3.03.2018 r. Osobno dołączył dokumentację dotyczącą tego wezwania oraz dokumentację planistyczną. Organ administracji stwierdził, że powodem wezwania była odmowa nabycia od skarżącej działek nr [...], gdyż według pisma niedoszłego nabywcy miały one mieć dojazd przez działkę nr [...], który faktycznie jest możliwy, jednak niewykluczona jest przecież realizacja ustalenia planu miejscowego o jej przeznaczeniu na ciąg pieszo-rowerowy, zaś skarżąca odmawia ustanowienia służebności drogowej na działkach [...]. Z kolei nabycie tych działek drogowych przez gminę jest niepewne. Według dokumentacji planistycznej, niewątpliwie dochowana została procedura planistyczna i właściwość organów. Skarżąca nie złożyła wniosku odnośnie do planu. W dyskusji publicznej nad projektem planu uczestniczył M. I., jak twierdzi organ, mąż skarżącej. Nie odnotowano zgłoszenia uwag do projektu. Jak wynika z dokumentacji najpierw uchwalono plan w dniu 27.04.2011 r., jednak organ nadzoru stwierdził istotne naruszenia prawa w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości oraz ochrony dziedzictwa kulturowego, co wywołało uchylenie tej uchwały przez organ oraz powtórzenie w pewnym zakresie procedury planistycznej. Po dokonanych zmianach projektu w zakresie wskazanych zagadnień, ponownie uchwalony został plan miejscowy w dniu 29 września 2011 r. Według § 1 ust. 2 planu miejscowego "zakazuje się zmiany sposobu użytkowania terenu na cele niezgodne z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym", zaś według § 6 ust. 2 "na każdym z terenów zakazuje się przeznaczenia innego niż to, które jest dla niego ustalone w planie miejscowym". W § 8 plan podkreśla wymóg przestrzegania ustaleń uchwały. W § 11 zaliczono pasy dróg pieszych i rowerowych do przestrzeni publicznej. Według § 13 do czasu realizacji ustaleń planu tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy. Przepis § 13 ust. 2 powtarza zakaz ustanowiony w § 1 ust. 2. W § 31 wyznaczono teren ujęcia wody WZ, zaś w § 39 tereny KPr. Według § 40 dla terenów objętych planem tracą moc uchwały dotychczasowe (przepis wymienia 14 uchwał, w tym uchwały z 2002 i 2006 r. podane w skardze).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. , sygn. akt II SA/Wr 228/18, oddalił skargę M. I. na ww. uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. I., wyrokiem z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2508/18, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA uznał, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się, nie rozpoznał i nie rozważył należycie zarzutów stawianych przez skarżącą, co do przeznaczenia w kontrolowanym planie miejscowym działki o nr [...]. Sąd ten bez dostatecznego uzasadnienia podał w przedstawionym zakresie jedynie to, iż kwestia legalności przeznaczenia drogi gminnej znajdującej się na działce nr [...], nie wchodzi w zakres sądowej kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego. W ocenie NSA, to stanowisko w realiach ocenianej sprawy nie było usprawiedliwione ani prawidłowe. Stwierdził, iż ustalenia obowiązującego planu miejscowego dla wskazanej nieruchomości określiły jej przeznaczenie jako drogę pieszo-rowerową (symbol KPr). Przeznaczenie tej działki (nr [...]) w poprzednio obowiązującym planie miejscowym określone było jako "ciąg pieszo-jezdny". Zmianie (tj. ograniczeniu) uległa funkcja komunikacyjna tej nieruchomości. Przewidując możliwość ruchu rowerów po spornym terenie, wykluczony został jednocześnie przejazd innymi środkami transportu. Zatem zagadnienie statusu spornej działki i jej komunikacyjnego wykorzystywania nie może pozostawać poza zakresem kontroli sądowej. Jak bowiem akcentowała skarżąca w toku postępowania sądowego, powyższa działka w swym przeznaczeniu sprzed zmiany planu miejscowego, zapewniała obsługę komunikacyjną szeregu nieruchomości, w tym stanowiących własność skarżącej kasacyjnie. Zmiana więc tegoż przeznaczenia – w istotnym zakresie rzutowała na sposób korzystania z nieruchomości będących własnością M. I. Ponadto, NSA wskazał, że przepisy poprzednio obowiązującego planu miejscowego, określające przeznaczenie działki nr [...] przewidywały, że docelowo, po rozwiązaniu gospodarki wodnej na terenie wsi S. przez budowę wodociągu, wskazana wyżej działka uzyska przeznaczenie budowlane oznaczone symbolem MN, w miejsce przeznaczenia na ujęcie wód (symbol WZ). Zauważył, że powołanej normy nie można zatem traktować jedynie jako prawnie irrelewantnego przypuszczenia nienormatywnego, czy ustalenia warunkowego. Wskazana bowiem treść aktu prawa miejscowego mogła tworzyć dla adresata tej normy określone uprawnienie polegające na dopuszczalności zmiany obecnego statusu planistycznego działki, po spełnieniu określonych planem przesłanek. Powołana regulacja przewidywała bowiem, iż w sytuacji realizacji wodociągu i w następstwie tego zdarzenia - ustania potrzeby dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] jako ujęcia wód (symbol WZ) – powstałaby możliwość zmiany tego terenu na budowlany. Zdaniem NSA, Sąd I instancji umniejszył zatem znaczenia powołanej regulacji wskazując na jej nienormatywne lub warunkowe ustalenie akcentując przy tym to, że skoro Gmina odstąpiła od zamiaru budowy wodociągu, to być może wymagała rozważenia celowość utrzymywania dotychczasowego przeznaczenia działki, co jest wyłączone spod kontroli sądowoadministracyjnej. Tymczasem ocena WSA we Wrocławiu pominęła okoliczność, że cytowana wyżej regulacja mogła też tworzyć dla skarżącej kasacyjnie oczekiwanie i możliwość nabycia określonego prawa (tj. zmiany przeznaczenia terenu z niebudowlanego - na budowlany) po spełnieniu się określonej w przepisie przesłanki. W tej sytuacji, z uwagi na pominięcie przez Sąd I instancji powyższego aspektu znaczeniowego cytowanej normy, należało przyjąć, że oceny wyrażone przez WSA we Wrocławiu odnośnie działki o numerze [...] nie były pełne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., uwzględnił skargę M. I. w części, stwierdzając nieważność § 31 i § 40 ust. 11 uchwały w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...], w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że Rada Gminy wprowadzając do uchwały na działce skarżącej "tereny ujęcia wody - WZ" z pominięciem poprzednio obowiązujących zapisów, w zakresie możliwości późniejszego, (przy zachowaniu warunków dostatecznego zaopatrzenia gminy w wodę) wykorzystania jej pod zabudowę mieszkaniową, nadużyła przysługujące jej "władztwo planistyczne". Podniósł, że w kwestii przeznaczenia działki [...] interes społeczny i indywidualny nie został prawidłowo, w toku procedury planistycznej, wyważony. Wskazał, że jeśli Gmina nie będzie prowadzić wodociągu na terenie, na którym znajduje się działka, oznaczona jako ujęcie wody WZ, to będzie to wymagało korzystania z indywidualnych ujęć wody, takich jak to sporne ujęcie. Jeśli jednak stan faktyczny w terenie ulegnie zmianie, docelowe, dopuszczone uprzednimi planami miejscowymi, przeznaczenie działki może być gospodarczo uzasadnione. Dlatego, wobec braku wykazania interesu społecznego w przyjętym rozwiązaniu, a jednocześnie nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, w ocenie Sądu I instancji, należało uznać, że Gmina przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że odmiennie kształtuje się natomiast kwestia zmiany przeznaczenia działki [...] z ciągu pieszo-jezdnego na teren KPr (drogi pieszo-rowerowe). Pokreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, "zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Regulację tę rozwija i uszczegóławia § 4 pkt 9 rozporządzenia planistycznego, w myśl którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i szlaków komunikacyjnych; b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, że w zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom (por. np. NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11; z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3314/14). Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/ 09). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że kwestionowana przez skarżącą regulacja planistyczna odnosząca się do terenu KPr, wypełnia upoważnienie/obowiązek gminy, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zauważył, że skarżąca w dniu 2 lipca 2020 r oświadczyła na rozprawie, że "alternatywną (dla drogi- prowadzącej przez działkę [...]) jest droga wojewódzka, co powoduje potrzebę nadłożenia 3 km lub więcej i konieczność jazdy po drodze wojewódzkiej traktorem z kosiarką lub drewnem". Zatem nie sposób przyjąć aby Gmina zaniedbała utworzenie, na terenie objętym planem, układu komunikacyjnego. Należące do skarżącej działki (wskazane na dołączonych do akt mapach) mają połącznie z drogami publicznymi. Skarżąca wyjaśniła, że przyjęte rozwiązania są dla niej niewygodne, bowiem dostępność korzystania z działki [...], jako działki drogowej w pełnym zakresie (z użyciem pojazdów dwuśladowych) stanowiło optymalną, z punktu widzenia prowadzenia działalności rolniczej, możliwość do dojazdu do pól, łąk i lasu. Zdaniem Sądu, Gmina wyważając interes publiczny i podmiotów prywatnych nie ma obowiązku normatywnego przyjąć w planie rozwiązania najpraktyczniejszego dla jednego, konkretnego mieszkańca. W toku postępowania wyjaśniono (por protokół rozprawy z dnia 2 lipca), że nakłady finansowe z budżetu Gminy na wykonanie tej drogi, w sposób odpowiadający wymogom dróg publicznych, stanowi nadmierne obciążenie finansowe dla samorządu. Zgodnie z obowiązującymi (w dacie uchwalania planu) unormowaniami tak ustawowymi jak i z rozporządzenia nomenklaturowego wynika, że Rada Gminy wykonała obowiązek w sposób wystarczający wyznaczając i wskazując sieci infrastruktury drogowej niezbędne dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu. Jak prawidłowo podnosi strona przeciwna organ w planie określił nie tylko drogi publiczne, ale także wewnętrzne (KG – tereny dróg głównych, KD tereny dróg dojazdowych, KD W tereny dróg wewnętrznych- por § 17 aktu). W kontrolowanym akcie tereny aktualnie należące do strony są obsługiwane drogowo przy pomocy dróg oznaczonych jako KDW i 1KD. Plan przewiduje także sieć dróg wewnętrznych (vide np. fragmenty planu, dołączone do pisma strony przeciwnej z naniesioną siatką działek skarżącej). W świetle obowiązującego art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć także dostęp pośredni, czyli przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. I., zaskarżając go w zakresie punktu 2, tj. w części oddalającej skargę.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z § 5 ust. 1.7, § 7, § 8 pkt 2.16 i 2.17 i załącznikiem graficznym uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S. - Gmina [...] w granicach działek nr [...] oraz części działek [...] w zw. z § 11 ust. 2 pkt 14 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] w zw. z załącznikiem graficznym uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S., gmina [...], przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachowaniu funkcji jezdnej działki położonej we wsi S. o numerze ewidencyjnym [...] przeciwstawiają się nadmierne obciążenia finansowe Gminy, które wiązałyby się z wykończeniem tej drogi w sposób odpowiadający wymaganiom dróg publicznych, w sytuacji gdy wcześniejszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla działki tej, w części oznaczonej w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "KPr", przeznaczenie jako "ciąg pieszo- jezdny droga dojazdowa", co nie stanowi drogi publicznej, a zatem teren ten, zgodnie z uprzednim przeznaczeniem, nie musiał odpowiadać przewidzianym dla nich wymaganiom, a jego utrzymanie mogłoby następować w sposób dotychczasowy;

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 w zw. z art. 2 pkt 1, 4, i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem graficznym uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S., gmina [...], przez błędną jego wykładnię objawiającą się w przyjęciu, że zachowanie funkcji jezdnej działki położonej we wsi S. o numerze ewidencyjnym [...] byłoby rozwiązaniem najpraktyczniejszym tylko dla jednego, konkretnego mieszkańca, w sytuacji gdy z układu działek budowlanych oznaczonych w załączniku graficznym planu wynika, że pozbawienie działki tej funkcji ogranicza możliwości komunikacyjne dla każdoczasowych właścicieli przynajmniej kilkunastu sąsiednich działek budowlanych, w szczególności ograniczając możliwości przejazdu do gruntów rolnych, leśnych i pastwisk znajdujących się za południowo-zachodnią granicą wsi;

3) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z załącznikiem graficznym uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S., gmina [...], przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż oprócz dróg oznaczonych jako KDW i 1KD aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S. przewiduje w okolicach działki o numerze ewidencyjnym [...] dodatkowo sieć dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy z załącznika graficznego tego planu wynika, iż oprócz powyższych dróg na okolicznym terenie nie przewidziano żadnej innej drogi wewnętrznej;

4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 w zw. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pozbawienie funkcji jezdnej działki położonej we wsi S. o numerze ewidencyjnym [...] nie wykracza poza granice władztwa planistycznego, nie naruszając w sposób istotny zasad sporządzania planu, w sytuacji gdy:

a) przekształcenie działki nr [...] na teren drogi pieszo-rowerowej powoduje, iż działki o numerach ewidencyjnych [...] jedyny dostęp do drogi wojewódzkiej zapewnione będą miały przez stanowiące własność skarżącej działki o numerach [...] oraz [...], co wobec zwiększenia potrzeby wjazdu na teren będący własnością prywatną przez osoby korzystające z działek sąsiednich, wkracza dalece bardziej w sferę uprawnień właścicielskich, aniżeli miało to miejsce pod rządami wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) przekształcenie to ogranicza komunikację dla południowo-zachodniej części wsi S. w stosunku do wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności tworząc konieczność przejazdu kilku dodatkowych kilometrów drogą wojewódzką i utrudnionego przedostania się z niej do gruntów rolnych, leśnych i pastwisk znajdujących się za południowo-zachodnią granicą wsi, - przy jednoczesnym braku racjonalnych powodów uzasadniających pozbawienie działki o numerze ewidencyjnym [...] funkcji jezdnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w tej sprawie, mająca odzwierciedlenie także w zarzutach skargi kasacyjnej, dotyczy przekroczenia przez Radę Miejską w [...] granic władztwa planistycznego, w zakresie zmiany przeznaczenia działki [...] z ciągu pieszo-jezdnego na drogę pieszo-rowerową (KPr) i wymaga odpowiedzi na pytanie, czy zmiana ta miała racjonalne uzasadnienie i czy nie wykraczała poza zakres przyznanych organowi uprawnień.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z § 4 pkt 9 rozporządzenia - stanowiącego konkretyzację obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Przy czym, ani ustawa, ani rozporządzenie, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczają tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu. Zauważyć także należy, że prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż Rada Gminny wykonała ten obowiązek w sposób wystarczający wyznaczając i wskazując sieci infrastruktury drogowej niezbędne dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem, w skład której wchodzą drogi oznaczone symbolem: KG - tereny dróg głównych, KD - tereny dróg dojazdowych, KDW - tereny dróg wewnętrznych, KPr - tereny dróg pieszo-rowerowych. W kontrolowanym akcie tereny aktualnie należące do strony skarżącej są obsługiwane drogowo przy pomocy dróg oznaczonych jako KDW i 1KD. Wprawdzie, w wyniku zmiany przeznaczenia części działki [...] na pieszo-rowerową (KPr), skarżąca utraciła dostęp (dla pojazdów dwuśladowych) po tej części drogi do swoich nieruchomości położonych poza granicą tego przeznaczenia, jednakże jak sama oświadczyła, istnieje alternatywna droga, umożliwiająca dojazd – drogą wojewódzką, co prawda wymagająca nadłożenia 3 km lub więcej. Ograniczone zostały możliwości komunikacyjne, ale nie zostały one uniemożliwione. Gmina dokonując zmiany przeznaczenia części działki [...] na pieszo-rowerową (KPr), wyważając interes publiczny i interes prywatny, dała prymat temu pierwszemu, co w realiach niniejszej sprawy było uzasadnione, z uwagi na zapewnienie możliwości obsługi komunikacyjnej określonym terenom w sposób dostateczny, a także mając na względzie, iż pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia działki [...], jako ciągu pieszo-jezdnego, wiązałoby się z poniesieniem nadmiernych nakładów finansowych, celem dostosowania tej drogi do wymogów technicznych (protokół z rozprawy z dnia 2 lipca 2020 r.). Rację ma skarżąca kasacyjnie, iż nie ma obowiązku, aby droga spełniała parametry dla dróg publicznych - stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku w tym zakresie stanowiło nadinterpretację słów wypowiedzianych przez pełnomocnika organu - jednakże nie zmienia to zapatrywania, że inne są wymogi techniczne dla drogi pieszo-rowerowej, a inne dla ciągu pieszo-jezdnego, na co sama strona zwróciła uwagę, przywołując dyspozycję § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nieuprawnione są także obawy skarżącej, iż pozbawienie dotychczasowego charakteru drogi, przeniesie ruch drogowy na działki [...] i [...], bowiem możliwa jest także komunikacja działek sąsiadujących drogą wewnętrzną położoną "równolegle" do działek [...], powiązaną z drogą KD.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.