Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 4/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 1, art. 145, art. 7 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. R., S. R. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: R., P. B., D. oraz granicą administracyjną miasta P. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] (dalej: Rada Miejska, organ) w dniu [...] maja 2013 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.), podjęła uchwałę (dalej jako: Uchwała, Plan) Nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...],[...],[...] oraz granicą administracyjną miasta [...] (Dz.Urz.Woj.Maz. z dnia 18 czerwca 2013 r. poz. 6834).

Na powyższą Uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli M. R. i S. R. (dalej: skarżący), zaskarżając ją w części dotyczącej § 9 pkt 4 litera k) i zarzucając w tym zakresie naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. przez jego zastosowanie do budynku niewpisanego w dacie podjęcia uchwały do żadnej ewidencji zabytków i nieobjętego uchwałą o parku kulturowym,

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i objęcie jego zapisami dotyczącymi zabytków budynku niemającego cech zabytku, ani niewpisanego w dacie sporządzenia planu do żadnego rejestru czy ewidencji zabytków,

- art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., zwanej dalej: ustawą o ochronie zabytków) przez wpisanie do miejscowego planu, wbrew dyspozycji tej normy prawnej, budynku niebędącego zabytkiem, nieobjętego na dzień uchwalenia planu żadnym rejestrem czy ewidencją zabytków,

- art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez brak podstaw i należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności dokonanego uchwalonym planem miejscowym.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, tj. § 9 pkt 4 litera k), oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w przedmiotowym Planie w § 9, dotyczącym ustalenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, pkt 4 odnosi się do budynków znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków,

w stosunku do których obowiązuje zachowanie i ochrona bryły i elementów dekoracji architektonicznej obiektu. Tam też pod literą k) ujęty został "budynek przy ulicy [...]", usytuowany na nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Zapis ten nie znajduje żadnej podstawy prawnej z uwagi na fakt, że budynek przy ulicy [...] nie jest wpisany ani do rejestru zabytków, ani do wojewódzkiej ewidencji zabytków, którą to informację skarżący uzyskali od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. (pismo z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]).

W tym stanie rzeczy wpisanie ww. budynku do tekstu planu miejscowego, jako rzekomo objętego wojewódzką ewidencją zabytków, narusza art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, nakazujący uwzględnić w uchwale planistycznej zabytki nieruchome wpisane do rejestru i ich otoczenia, tworząc dla nich zasady ochrony (dotyczy to także innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków oraz parkach kulturowych). Na dzień uchwalenia przez Radę Miejską zaskarżonej Uchwały budynek przy ul. W. nie tylko nie był i nie jest objęty wojewódzką ewidencją zabytków, ale nie figurował również w gminnej ewidencji zabytków, która powstała w 2016 r., nadto nie znajdował się na terenie parku kulturowego.

Niezależnie od ustawy o ochronie zabytków, zaskarżony zapis Planu narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., który daje podstawę do określenia w planie zasad ochrony rzeczywistych zabytków; nie można go jednak stosować do "zabytków" nieistniejących, niepodlegających żadnej ochronie. Zabytkami natomiast są rzeczy ruchome lub nieruchome, których wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne i zasługują na zachowanie, przy czym posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2350/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1239/16). Tylko takie nieruchomości, spełniające ww. kryteria, mogą zostać wprowadzone do rejestru czy ewidencji zabytków (gminnej czy wojewódzkiej), dla których następczo można ustalić zasady ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do nieruchomości nieposiadających ww. cech zabytku, potwierdzonych obiektywną ekspertyzą oraz niewpisanych do żadnego z ww. rejestru czy ewidencji zabytków, objęcie ich zapisami Planu odnoszącymi się do nieruchomości zabytkowych rejestrowanych czy ewidencjonowanych, jest nadużyciem władztwa planistycznego przez gminę, nieopartym na żadnym przepisie prawa, a wręcz zasadniczo przepisy łamiącym.

Tym samym Uchwała w zaskarżonej części jest dotknięta wadą nieważności

z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który w ten właśnie sposób sankcjonuje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (w tym przypadku wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 19 ust 1 ustawy o ochronie zabytków). Postanowienie § 9 ust. 4 lit. k) zaskarżonego Planu jest więc przejawem przekroczenia przez gminę [...] granic władztwa planistycznego, a jednocześnie złamaniem konstytucyjnych zasad ochrony praw i wolności obywatelskich, w tym prawa własności, które mogą być ograniczane tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty tych praw (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Skarżący wskazali, że kwestionowanym zapisem Plan głęboko ingeruje w ich prawa właścicielskie, narzucając szereg uciążliwych i kosztownych obowiązków związanych z nieruchomością, którym nie są w stanie sprostać, a które nie wynikają

z żadnej normy prawnej. Podnieśli, że są młodymi ludźmi, z małymi dziećmi i na tzw. dorobku, szukają dla siebie miejsca na osiedlenie się i zamieszkanie na stałe. Nieruchomość przy ul. [...], uzyskana drogą spadkobrania, byłaby dla nich szansą na normalne życie. Jednak wszelkie obostrzenia dotyczące jakichkolwiek inwestycji dotyczących budynków zabytkowych są dla nich nie do udźwignięcia finansowego, zważywszy, że stan ich budynku, który jest ruiną, czyni jakikolwiek remont nieopłacalnym. Budynek od 40 lat jest niezamieszkały, osadzony na podmokłym, gliniastym podłożu, zagrzybiony, z zapadłymi podłogami, zniszczonymi stropami, uszkodzonym w wielu miejscach dachem, przeciekającym do pomieszczeń kuchni, pokojów i klatki schodowej.

Zapis § 9 ust. 4 lit. k) Uchwały ingeruje w sposób bezpośredni w sferę prawa własności skarżących, narusza ich interes prawny, narzucając dodatkowe obowiązki, niemające oparcia w żadnym przepisie prawa. Natomiast za tymi narzuconymi obowiązkami nie idą żadne ulgi czy pomoc ze strony gminy, choćby w formie dotacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wskazując, że

w trakcie procedury planistycznej do organu wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], do którego załączono "Listę obiektów objętych ochroną" (załącznik nr 2), w tym "Budynki w ewidencji do objęcia ochroną ustaleniami planu: (...) - [...]". Zatem konieczne było ujęcie tego obiektu w Planie jako objętego ochroną.

Analiza zapisów przyjętej Uchwały wykazuje, że działka skarżących oznaczona nr ewid. [...], obręb [...], posiada możliwość zabudowy, zgodnie z przeznaczeniem terenu oznaczonego jako 22MN (podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu). Organ wskazał, że plan miejscowy w § 9 pkt 5 ustala zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez nakaz, aby prace remontowe

i modernizacyjne prowadzone były w sposób, który nie spowoduje utraty charakterystycznych cech zabytkowych budynków, a w przypadku złego stanu technicznego obiektu uzgodnienie rozbiórki może być uwarunkowane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wymogiem sporządzenia karty ewidencyjnej, przekazanej do jego archiwum.

Powyższe rozwiązanie było zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania

i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy [...] i Studium Uwarunkowań

i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...].

[...] przy ul. [...] w [...] (jak i pozostałe obiekty wymienione

w planie miejscowym) została wprowadzona do utworzonej gminnej ewidencji zabytków, co zostało uzgodnione z [...]WKZ i przyjęte Zarządzeniem Burmistrza Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków. Podkreślić należy, że [...]WKZ w opinii z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] nie wyraził zgody na wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], położonego na działce nr [...], obręb [...]. Organ wskazał m.in., że budynek przy [...] posiada nadal wartości historyczne, związane z jego powstaniem jako elementu przedwojennej zabudowy Miasta – [...] oraz artystyczne, widoczne w ukształtowaniu bryły i elewacji, łączącym cechy modernizmu z późną recepcją stylu dworkowego. Jednocześnie podkreślono, że wartość zabytkowa obiektu jest jego cechą immanentną, a nie może wynikać ze zgody właściciela, na ogół nieposiadającego kwalifikacji do jej oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa

w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że znajdujące zastosowanie

w sprawie przepisy: art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., w zakresie wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego - z dniem 1 czerwca 2017 r. uległy zmianie na podstawie ustawy z dnia

7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, zwanej dalej: ustawą zmieniającą). Jednakże nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 16624/18, publ. Lex nr 2575099).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu [...] maja 2013 r., a więc przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie zatem do art. 53 § 2 p.p.s.a.,

w brzmieniu dotychczasowym, skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący pismem z [...] września 2018 r. (data wpływu do organu 5 września 2018 r.) wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie

z § 9 Uchwały punktu 4 litera k) dotyczącego budynku przy ul. [...], błędnie uznanego za znajdujący się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a usytuowanego na nieruchomości, położonej w [...] koło [...], oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...]. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi do dnia złożenia skargi. Jak wynika z adnotacji naniesionych na pierwszej stronie skargi datowanej na 3 listopada 2018 r., wpłynęła ona za pośrednictwem organu w dniu

[...] listopada 2018 r. do Kancelarii Urzędu Miasta i Gminy [...] za numerem dziennika [...]. Jednak na skardze widnieje jeszcze jedna odręcznie naniesiona data (podpis pracownika nieczytelny) - 5 listopada 2018 r., którą Sąd przyjął jako datę złożenia skargi uznając, że skarżący zachowali sześćdziesięciodniowy termin do jej złożenia, wynikający z art. 53 ust. 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Rada Miejska po złożeniu skargi w sądzie administracyjnym w dniu [...] grudnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie odrzucenia tego wezwania, dlatego należy uznać, że skarżący bezskutecznie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący są legitymowani do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie przedmiotowej regulacji, ponieważ są współwłaścicielami na podstawie dziedziczenia działki nr [...], objętej zaskarżoną Uchwałą, na której znajduje się budynek przy ul. [...] (okoliczność bezsporna).

W dalszej kolejności Sąd ustalał, czy zaskarżony Plan narusza interes prawny skarżących i czy to naruszenie było skutkiem naruszenia prawa. W przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej

z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, o czym stanowi treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesu podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, a także wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08, publ. Lex 463507). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Oceny, czy zaskarżona Uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów

w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia tego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu,

a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc

z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 460/16, wszystkie publ. cbosa, wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 51/17, publ. Lex nr 2473622, wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 761/17, publ. Lex nr 2450565).

Skarżący nie kwestionowali trybu sporządzania zaskarżonej Uchwały, natomiast postawili w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania Planu.

Przystępując do oceny przedmiotowej skargi Sąd zaznacza, że jest ona pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA:

z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1153/12;

z 18 lipca 2013 r., II SA/Wr 835/12, wszystkie publ. cbosa).

Po dokonanej kontroli Sąd stwierdza, że zaskarżony Plan został uchwalony

z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. W pierwszej kolejności, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...],[...],[...] oraz granicą administracyjną miasta [...], która została zmieniona uchwałą Nr [...]

z dnia [...] sierpnia 2011 r. Stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p., o podjęciu uchwały

o przystąpieniu do sporządzenia planu i możliwościach składania wniosków do realizowanego projektu planu ogłoszono przez obwieszczenie z 14 września 2011 r.,

w prasie lokalnej "[...]" z [...] września 2011 r. oraz na stronie internetowej Miasta i Gminy [...][...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p., zawiadomił na piśmie wszystkie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W aktach postępowania planistycznego znajdują się: wykaz wniosków do projektu planu i prognoza oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.), prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.), wystąpienia o opinie i uzgodnienia do podmiotów zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w okresie od 5 listopada 2012 r. do 5 grudnia 2012 r. oraz możliwości składania uwag do tegoż projektu planu do dnia 28 grudnia 2012 r. ogłoszono w prasie lokalnej "[...]" nr [...] z dnia [...] października 2012 r., poprzez obwieszczenia (znak pisma: [...] z dnia [...] października 2012 r.) oraz na stronie internetowej Miasta i Gminy [...]. Przeprowadzono również w dniu 9 listopada 2012 r. dyskusję publiczną, a następnie - po rozpatrzeniu złożonych uwag do wyłożonego projektu planu - Rada Miejska zatwierdziła przedmiotowy Plan przez podjęcie w dniu [...] maja 2013 r. zaskarżonej Uchwały.

Jak wynika z akt administracyjnych, w zakreślonych przez uchwałodawcę terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag, poprzednicy prawni skarżących nie złożyli żadnych uwag do wyłożonego projektu planu.

Skarżący w skardze określili na czym polega naruszenie ich interesu prawnego przez kwestionowany zapis w Planie (ograniczenie prawa własności) oraz samo naruszenie prawa (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy

o zabytkach). W ocenie Sądu przedstawiona w skardze argumentacja nie kwestionuje stanowiska organu co do przyjętych rozwiązań planistycznych, ujętych

w § 9 Planu, dotyczących jednej z obligatoryjnych zasad uchwalania planu miejscowego, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., tj. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.

Kontrolowany plan miejscowy ww. zasadę zrealizował poprzez:

1) nakaz ochrony i zachowania przestrzennego układu komunikacyjnego [...] Kolei Dojazdowej wraz z budynkami i urządzeniami, wpisanego do rejestru Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (nr rejestru [...]), podlegającego ochronie WKZP na podstawie przepisów odrębnych;

2) zakaz wykonywania wszelkich prac związanych z prowadzeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych i w ich otoczeniu, a także zmiany przeznaczenia lub sposobu wykorzystania zabytków oraz podejmowania innych działań mogących prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu obiektów zabytkowych bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków;

3) ustalenie w granicach obszaru objętego opracowaniem strefy ochrony konserwatorskiej w celu ochrony krajobrazu kulturowego:

a) zachowanie charakterystycznego, geometrycznego układu ulic,

b) zachowanie historycznej parcelacji;

4) wskazanie budynków, znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków,

w stosunku do których obowiązuje zachowanie i ochrona bryły i elementów dekoracji architektonicznej obiektu (12 pozycji budynków, w tym pod literą k budynek skarżących przy ulicy [...]);

5) prace remontowe i modernizacyjne powinny być prowadzone w sposób, który nie spowoduje utraty charakterystycznych cech zabytkowych budynków,

a w przypadku złego stanu technicznego obiektu, uzgodnienie rozbiórki może być uwarunkowane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wymogiem sporządzenia karty ewidencyjnej, przekazanej do jego archiwum.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów, gdyż zawiera normy planowe. Normy planowe, określając cele, które powinny być osiągnięte, stanowią jednocześnie podstawę do ingerencji w prawo własności. W tym zakresie nakazy i zakazy służące ochronie dziedzictwa kultury

i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 730/13, publ. Lex nr 1387635). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może stanowić zatem samodzielną formę ochrony zabytków.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, stanowiąc w art. 73, że każdemu zapewnia się wolność z korzystania

z dóbr kultury. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki,

a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Skoro zatem zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach, tak jak w niniejszej sprawie, może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego.

Wprowadzając regulację w § 9 Planu Rada Miejska zobligowana była działać

w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji, wynikających z przepisów u.p.z.p.

I tak: przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Wskazać także należy na przepis art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. koresponduje z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się,

w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, 3) parków kulturowych. W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy

o ochronie zabytków).

Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Kompetencja ta jednak nie oznacza pełnej dowolności, ale musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Tak więc granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1287/14, publ. Lex nr 2034035).

Zdaniem Sądu zapis w § 9 zaskarżonej Uchwały nie wykracza poza przyznaną Radzie Miejskiej kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym określenie

w punkcie 4 nakazów obowiązujących wobec wskazanych tam budynków,

w stosunku do których obowiązuje zachowanie i ochrona bryły i elementów dekoracji architektonicznej, a w szczególności wobec budynku przy ul. [...] (lit. k).

W niniejszej sprawie, ustalając powyższy zapis, Rada Miejska była związana uzgodnieniem [...]WKZ w procesie planistycznym, wydanym na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 17 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. w zakresie kształtowania zabudowy

i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, publ. Lex nr 746816).

Skarżący zarzucają, że kwestionowany zapis Planu § 9 pkt 4 lit. k) nie ma oparcia w żadnej podstawie prawnej, a więc jest przejawem drastycznego przekroczenia przez Gminę [...] granic władztwa planistycznego. Budynek przy ul. [...] nie jest bowiem wpisany ani do rejestru zabytków, ani do wojewódzkiej ewidencji zabytków; taką informację skarżący uzyskali w piśmie [...]WKZ z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] (załącznik do skargi). Ponadto do gminnej ewidencji zabytków został wpisany dopiero zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy [...]

Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., a więc po uchwaleniu Planu. Przedmiotowy budynek nie znajdował się również na terenie parku kulturowego.

W ocenie Sądu, zarzut ten jest niezasadny. W kontekście kształtowania przestrzeni należy podkreślić ogromną rolę wojewódzkiego konserwatora zabytków, który – jak już wyżej wskazano – bierze aktywny udział w procedurze uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego stanowisko jest dla organów gminy bezwzględnie wiążące. Poza tym z treści art. 23 u.p.z.p. wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest także zobowiązany w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do współpracy przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji mogących służyć ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przy czym nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, na jakich może nastąpić uzgodnienie lub zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w zakreślonym terminie uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). Przepis art. 20 ustawy o ochronie zabytków również wskazuje w tym zakresie, że projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków

w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z akt postępowania planistycznego (k. 65) wynika, że w przedmiotowej sprawie [...]WKZ pismem z dnia 10 października 2011 r. złożył wniosek do projektu Planu,

z którego wynikało, że w celu ochrony historycznego układu urbanistycznego

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy ustalić strefę ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego w granicach terenu objętego opracowaniem. W ocenie [...]WKZ, jako wyspecjalizowanego organu w zakresie ochrony zabytków,

w obszarze tej strefy ochronie powinny podlegać m.in. budynki i obiekty o walorach zabytkowych według załącznika nr 2, który stanowi listę obiektów objętych ochroną. Na tej liście w punkcie 2 znalazły się budynki w ewidencji do objęcia ochroną ustaleniami Planu, m.in. budynek przy ul. [...].

Następnie na podstawie art. 17 pkt 7 u.p.z.p. Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] wystąpił do [...]WKZ o uzgodnienie projektu Planu w terminie 21 dni od otrzymania zawiadomienia. Organ konserwatorski otrzymał pismo w dniu 5 stycznia 2012 r. (dowód doręczenia w aktach administracyjnych k. 86), ale nie zajął żadnego stanowiska w zakreślonym terminie, co skutkowało na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uznanie przez organ za uzgodnienie pozytywne.

Jak wynika z powyższego, [...]WKZ zaakceptował milcząco przedstawiony mu do uzgodnienia projekt Planu, w którym organ planistyczny zawarł treść wniosku organu konserwatorskiego z dnia [...] października 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] był więc zobowiązany do uwzględnienia w Planie każdego zabytku nieruchomego wskazanego przez [...]WKZ, niezależnie od tego, czy znajdował się on w jakiejkolwiek ewidencji czy rejestrze zabytków. Przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zawiera otwarty katalog obiektów, których ochrona winna być uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, publ. Lex nr 746816). Oznacza to, że można w planie uwzględnić ochronę innych obiektów niewymienionych po zwrocie "w szczególności" (por. również wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1287/14, publ. Lex nr 2034035). Przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p. należy interpretować w powiązaniu z art. 145 ustawy

o ochronie zabytków, z którego wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W związku z powyższym [...]WKZ był uprawniony do wskazania budynku skarżących przy ul [...] jako zabytku do ochrony w Planie, niezależnie od tego, że zabytek ten wówczas nie był wpisany ani do wojewódzkiej ewidencji zabytków (pismo [...]WKZ z dnia [...] kwietnia 2018 r.), ani do gminnej ewidencji zabytków, która powstała dopiero w lutym 2016 r. Z normy art. 145 ustawy o ochronie zabytków wynika arbitralne prawo wojewódzkiego konserwatora zabytków wskazania każdego (dowolnego) zabytku, jeżeli organ ten uzna, że kwalifikuje się on do ochrony konserwatorskiej. Budynek skarżących został zakwalifikowany przez [...]WKZ do jednej

z form ochrony zabytków w postaci ustanowienia wobec niego pewnych obowiązków

i nakazów zawartych w Planie (zachowanie i ochrona bryły i elementów dekoracji architektonicznej obiektu).

Analizując wniosek [...]WKZ z dnia 10 października 2011 r., jaki wpłynął do Burmistrza w ramach procedury planistycznej do ujęcia w projekcie Planu, oraz pismo organu konserwatorskiego z 13 kwietnia 2018 r., należy uznać, że z żadnego dokumentu nie wynika, aby budynek skarżących kiedykolwiek znajdował się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak to zostało ujęte w punkcie 4 § 9 Uchwały.

W piśmie z dnia [...] października 2011 r. [...]WKZ użył słów: "budynki w ewidencji do objęcia ochroną ustaleniami planu", natomiast w zaskarżonym Planie w § 9 pkt 4 organ zapisał "wskazanie budynków znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków".

W świetle powyższych wywodów dotyczących kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie możliwości wskazania każdego zabytku do ujęcia ochroną planistyczną, to uchybienie organu stanowi jedynie pewną nieścisłość, niedokładność, a nie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Zgodnie z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy

w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. np. wyroki WSA we Wrocławie z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 707/17, publ. Lex nr 2435427, z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 237/2018, publ. Lex nr 2527415, wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 61/18, publ. Lex nr 2487128, wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2003/17, publ. Lex nr 2387919).

W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zapis

w kwestionowanym punkcie Planu, iż sporny budynek znajdował się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie świadczy o tym, że bez tego zapisu budynek przy ul. [...] nie zostałby ujęty jako zabytek ochroną planistyczną. Istotne dla organu gminy było wiążące wskazanie przez [...]WKZ budynków do objęcia ochroną ustaleniami planu, niezależnie od tego, czy znajdowały się one w jakiejkolwiek ewidencji zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków, w myśl art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się do opinii specjalistów, jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2231/14, publ. Lex nr 2108461). Niezasadne są więc zarzuty skargi, że ich budynek nie jest zabytkiem, ponieważ został wskazany przez MWKZ do ochrony ustaleniami Planu bez wcześniejszych ekspertyz i opinii. Potwierdzeniem trafności oceny konserwatora zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. jest późniejsze wpisanie budynku przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków.

Konkludując należy stwierdzić, że Uchwała w zaskarżonej części nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 19 ust. 1 ustawy o zabytkach oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Gmina przy sporządzaniu kontrolowanego w zaskarżonej części Planu nie przekroczyła władztwa planistycznego, a ograniczenia prawa własności wynikające

z ustaleń planu wobec budynku skarżących mają swoje oparcie w ustawie planistycznej i ustawie o ochronie zabytków. W takiej sytuacji nie można powoływać się na naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.