Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 237/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 13 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Inga Gołowska Sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 22 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności zalesieniowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

1.1. Decyzją z 18 listopada 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (nr 0104-200000094586/21) określił R. S. – nazywanemu dalej "Skarżącym", kwotę do zwrotu nienależycie pobranych płatności zalesieniowych za lata 2006-2011.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi:

- § 13 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie dotyczące płatności zalesieniowych");

- art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 368, s. 74 z 23 grudnia 2006 r. ze zm.);

- art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE. L 316, s. 65 z 2 grudnia 2009 r. ze zm.).

1.2. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z 22 grudnia 2021 r. (nr 516/OR06/21), Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych, zainicjowanego wnioskiem Skarżącego z 2006 r.

W toku tego postępowania, decyzją Kierownika z 24 kwietnia 2007 r. (nr 0104-2007-004516) przyznano stronie płatności na lata 2007-2011.

Następnie w wyniku kontroli przeprowadzonej 25 lipca 2012 r., postanowieniem z 21 listopada 2012 r. Kierownik wznowił postępowanie zakończone decyzją z 24 kwietnia 2007 r. W konsekwencji, organ ten decyzją z 21 listopada 2012 r. (nr 0104-2012-015570) uchylił powyższą decyzję z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa. Decyzja wydana w trybie wznowieniowym została utrzymana w mocy przez Dyrektora Oddziału ARiMR decyzją z 5 lutego 2013 r. (nr 185/OR06/13). Następnie decyzją z 10 marca 2014 r. Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji z 5 lutego 2013 r. W konsekwencji Dyrektor Oddziału ARiMR, decyzją z 7 kwietnia 2014 r. (nr 187/OR06/14) ), uchylił decyzję Kierownika z 21 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik, decyzją z 18 września 2014 r. (nr 0104-2014-005326), uchylił decyzję z 24 kwietnia 2007 r. z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa. Niemniej jednak, decyzją z 12 listopada 2015 r., Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził jej nieważność. Następnie decyzją z 2 lutego 2016 r. (nr 0104-2016-003844) Kierownik ponownie stwierdził wydanie decyzji pierwotnej z 24 kwietnia 2007 r. (nr 0104-2007-004516) z naruszeniem prawa.

Równocześnie z uwagi na wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych, organy prowadziły postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności.

W toku tego postępowania, decyzją z 25 listopada 2013 r. (nr 0104-00000091790/13), Kierownika ustalił Skarżącemu kwoty do zwrotu. Strona skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Z uwagi na wydanie przez Prezesa ARiMR decyzji z 10 marca 2014 r., Dyrektor Oddziału ARiMR zawiesił postępowanie odwoławcze postanowieniem z 16 października 2014 r. Postępowanie to zostało podjęte dopiero postanowieniem tego organu z 20 października 2016 r. z uwagi na istotne zmiany okoliczności sprawy ustaleniowej i wyjaśnienie większość kwestii wstrzymujących bieg sprawy. Zostało ono zakończone decyzją Dyrektora z 24 października 2016 r. (nr 451/OR06/16), którą organ odwoławczy uchylił decyzję z 25 listopada 2013 r. (nr 0104-00000091790/13) jako nieprawidłową, tj. nie uwzględniającą wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a postępowanie ustaleniowe umorzył jako bezprzedmiotowe. Następnie, zawiadomieniem z 7 czerwca 2017 r. Kierownik poinformował Skarżącego o wszczęciu nowego postępowania ustaleniowego dotyczącego płatności zalesieniowych przyznanych decyzją Kierownika z dnia 24 kwietnia 2007 r. W toku tego postępowania, decyzją z 22 listopada 2017 r., Kierownik nakazał stronie zwrot płatności zalesieniowych. Następnie, decyzją z 8 lutego 2018 r., Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Na skutek złożenia przez stronę skargi, wyrokiem z 10 sierpnia 2018 r. (I SA/KR 417/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził jej nieważność i umorzył postępowanie wszczęte zawiadomieniem z 7 czerwca 2017 r. W konsekwencji powyższego Dyrektor Oddziału ARiMR zwrócił się do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 października 2016 r. (nr 451/OR06/16). Ten zaś, decyzją z 29 marca 2019 r., unieważnił wspomniane rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z 5 czerwca 2019 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezesa ARiMR. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wpierw uchylił tę decyzję (wyrok z 10 marca 2020 r., V SA/Wa 1485/19), a następnie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji i oddalił skargę (wyrok z 5 stycznia 2021 r., I GSK 1549/20).

W tym stanie rzeczy Kierownik wydał wspomnianą na wstępie decyzję z 18 listopada 2021 r., która następnie została utrzymana w mocy przez Dyrektora Oddziału ARiMR decyzją z 21 grudnia 2021 r.

Następnie w uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę, że postępowanie dotyczy ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

W tym przypadku, płatności wypłacanych Skarżącemu w ramach działań, o którym jest mowa w art. 5 ust. 1 pkt 15 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2020 r., poz. 1371 ze zm.; dalej jako "ustawa PROW 2007-2013) – czyli zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne.

Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1-2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.; dalej jako "ustawa o ARiMR") przedmiotem takiego postępowania jest określenie:

- czy w sprawie, w której wypłacono środki zawiadywane przez ARiMR (pochodzące z funduszy UE lub krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków z funduszy UE lub finansowanie pomocy przyznawanej przez ARiMR w drodze decyzji administracyjnej), środki te zostały wypłacone zasadnie;

- czy niezasadnie wypłacone środki z ARiMR pobrano nienależnie (które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu), czy też w nadmiernej wysokości (z powodu nieprawidłowego działania lub zaniechania ARiMR);

- kwoty pobranej nienależnie lub nadmiernie;

- czy zaistniały okoliczności uniemożliwiające dochodzenie przez ARiMR zwrotu ww. kwot.

Przedmiotem tego postępowania zasadniczo nie jest natomiast sprawdzanie uprawnień strony do danych płatności, czy też dochowanie przez stronę określonych wymogów związanych z tymi płatnościami. Kwestie tego rodzaju są ustalane przede wszystkim w postępowaniach bezpośrednio dotyczących danych płatności.

W tym kontekście organ zwrócił uwagę na dwie okoliczności, które zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym płatności zalesieniowych z 2004 r. (w brzmieniu właściwym w okresie od 15 lipca 2010 r. do 2 września 2017 r.), mogły skutkować koniecznością zwrotu wsparcia lub płatności na zalesienie. Pierwszą z nich było nierealizowanie planu zalesienia (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Drugą zaś przeniesienie przez producenta rolnego własności lub współwłasności działki rolnej objętej wnioskiem o przyznanie płatności albo jej części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność tej działki albo jej części, nie spełnił warunków, o których mowa w § 11 (§ 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia).

Odnosząc się do pierwszej z tych okoliczności organ wyjaśnił, że w toku kontroli wykonanej w sierpniu 2012 r. ustalono, iż na części zgłoszonych działek nie przeprowadzano zalesienia (znajdujące się na nim drzewa wyrosły jako samosiejki w wyniku sukcesji naturalnej). Niemniej jednak zasadniczą przyczyną, ze względu na którą organ domagał się zwrotu całości płatności zalesieniowej była sprzedaż nieruchomości w 2013 r. oraz niezgłoszenie przez jej nabywcę do ARiMR kontynuacji zalesiania. Przy czym w dalszej części uzasadnienia organ zaznaczył, że strona, ani nabywca gruntów, nie powiadomili organu o przeniesieniu prawa własności oraz zobowiązań związanych z płatnościami zalesieniowymi. Tym samym o ile w przypadku nieprawidłowości w prowadzeniu zalesienia strona zobowiązana byłaby do zwrotu tylko części płatności, tak w przypadku sprzedaży gruntów konsekwencje powinny być dalej idące – nie spełnienie wymogów wynikających z § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia oznaczało bowiem konieczność zwrotu całej płatności.

Zdaniem organu płatności nie zostały przyznane i wypłacone stronie w wyniku jednoznacznej pomyłki lub błędu, ponieważ przyczyna, ze względu na którą płatność podlegała zwrotowi nastąpiła dopiero w 2013 r. Stąd też w sprawie nie mogły mieć zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. (Dz. U. UE L 25 z 28.1.2011, s. 8 ze zm.). Organ nie znalazł również żadnych okoliczności, które mogłyby wskazywać, że beneficjent nie mógł wykryć "w zwykłych okolicznościach" nieprawidłowości.

Badając przesłankę przedawnienia organ zwrócił uwagę, że w odniesieniu do płatności za lata 2010-2011 kwestię tę reguluje art. 3 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 (Dz. Urz. WE L312 z 18.12.1995, s. 1 ze zm.). W przypadku płatności za lata 2007-2009 przedawnienie zostało unormowane w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004.

W odniesieniu do płatności za lata 2010-2011, zdaniem organu, nieprawidłowość, o której jest mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nastąpiła 20 września 2013 r., czyli w dacie sprzedaży nieruchomości – i od tego dnia można było liczyć bieg przedawnienia. Bieg ten został jednak przerwany na skutek zawiadomienia strony o postępowaniu w sprawie nieprawidłowości.

Zdaniem organu przerwanie biegu nastąpiło wraz z doręczeniem: decyzji organu pierwszej instancji z 18 września, w której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji pierwotnej z 24 kwietnia 2007 r. o przyznaniu płatności; zawiadomienia o wszczęciu postępowania ustaleniowego z 7 czerwca 2017 r.; decyzji kończącej postępowanie ustaleniowe z 22 listopada 2017 r. (doręczona 27-11-2017 r.); decyzji ponownie kończącej postępowanie ustaleniowe w pierwszej instancji z 18 listopada 2021 r. Przy czym, odwołując się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 11 czerwca 2015 r. (C-52-14), organ zwrócił uwagę, że program zalesieniowy miał charakter wieloletni, stąd też, skoro zakończył się on dopiero 20 czerwca 2016 r. – koniec 8 letniego biegu przedawnienia nie mógł upłynąć przed dniem 30 czerwca 2024 r.

W odniesieniu do płatności za lata 2007-2009 organ stwierdził, że pomiędzy datą płatności pomocy a datą powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności nie upłynęło 10 lat. Równocześnie, w ocenie organu, nie było podstaw aby przyjął, że Skarżący działał w dobrej wierze – a co za tym idzie wspomniany okres nie mógł zostać skrócony do 4 lat. Skarżący podjął się bowiem realizacji programu zalesieniowego na znanych mu zasadach, stąd też powinien był wiedzieć, że w przypadku sprzedaży działek program powinien być kontynuowany przez nabywcę, który o tym fakcie powinien był powiadomić właściwy organ.

Oceniając poszczególne zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu, Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, że art. 54 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 347, s. 549 ze zm.) nie mógł mieć zastosowania w sprawie, ponieważ rozporządzenie to zaczęło obowiązywać dopiero 1 stycznia 2014 r.

Organ zwrócił również uwagę, że wbrew temu co wywodzi strona, powodem wydania decyzji ustaleniowej nie była kradzież drzewa, ani błędy strony dotyczące wytyczenia obszaru podlegającego zalesieniu – tylko sprzedaż działek.

2.1. W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji pełnomocnik Skarżącego podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 13 ust. 3 pkt 3) lit. b) rozporządzenia zalesieniowego z 2004 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo upływu 5 lat od daty wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie, a datą sprzedaży gruntu będącego przedmiotem zalesiania;

b) art. 73 ust. 1 i 3 w zw. art, 80 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż doszło do nienależnej płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, pomimo, iż z taką sytuacją nie miała miejsca niniejszym przypadku;

c) art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie do płatności za okres 2006-2009 pomimo, że okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia skarżącego przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat;

d) art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, pomimo, iż płatność została dokonana na skutek błędu właściwego organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, a decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności;

e) art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niezastosowanie i niewystąpienie do beneficjenta o zwrot kwot w terminie 18 miesięcy po zatwierdzeniu.

W skardze wskazano również na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz innych naruszeń prawa (błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy);

b) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie ponownego rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji;

c) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nieuwzględnienie całości materiału dowodowego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co finalnie doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia, poprzez błędne ustalenie, iż:

- "Strona nie dotrzymała wymagań związanych z płatnościami istotnymi w niniejszej sprawie. Taka ocena była efektem wykrytej przez ARiMR różnicy między powierzchnią, na której strona zobowiązała się realizować zalesienie, a powierzchnią, która faktycznie była zalesiona i utrzymana przez stronę";

- "Strona dokonała wycięcia drzewek, które wyrosły w wyniku zalesienia (...)" w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią zalesioną, a deklarowaną wynikała z faktu dokonania nasadzeń 2 metry poza planem, lecz na właściwej działce - z geodezyjnego punktu widzenia - gdyż wcześniejsze pomiary, na których opierał się tak Skarżący jak i organ okazały wadliwe, a nadto Skarżący nie dokonał żadnego wycięcia drzewek, lecz doszło do kradzieży drewna poprzez jego wycięcie;

d) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej, a tym samym władzy publicznej;

e) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 6) i §3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji administracyjnej w sposób niespełniający wymogów ustawowych, w szczególności poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ.

2.2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

3.1. Skarga jest niezasadna, dlatego została oddalona.

3.2. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej z idących zarzutów, tj. naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 należy stwierdzić, że wbrew temu co podnosi strona, organ odwoławczy ustalił datę pierwszego powiadomienia. Z motywów kontrolowanej decyzji wynika, że nastąpiło to 29 września 2014 r. wraz z doręczeniem decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z 18 września 2014 r. (nr 0104-2014-005326). W dalszej zaś kolejności organ wymienił późniejsze czynności, które również przerywały bieg terminu przedawnienia (por. s. 12 decyzji).

Wywody te zostały wprawdzie umieszczone w ramach rozważań dotyczących wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, niemniej jednak pozostają one w ścisłym i logicznym związku z dalszą częścią uzasadnienia, w której organ przywołał art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Ich łączne odczytanie prowadzi do wniosku, że zdarzenia, które według organu prowadziły do przerwania biegu przedawnienia są tożsame z "pierwszym powiadomieniem beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności".

Równocześnie krytycznie należy ocenić stanowisko strony, zgodnie z którym przez datę pierwszego powiadomienia należy uznać dzień doręczenia prawomocnej i niewyeliminowanej następnie z obrotu prawnego decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych albo nadmiernie pobranych płatności. Przede wszystkim w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 posłużono się pojęciem o szerokim zakresie znaczeniowym, mowa jest bowiem o powiadomieniu "o nieuzasadnionym charakterze danej płatności". Powiadomienie to może zatem przybrać różne postacie i nie można go sprowadzać do doręczenia decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi. Istotnym jest bowiem to, aby zainteresowany otrzymał wiedzę, że zdaniem organu płatność miała charakter nieruzasadniony. Czynnością taką może być również postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności, jak również postanowienie o wszczęciu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Powyższe wyjaśnienia są o tyle istotne, że w dalszej części swojej argumentacji pełnomocnik strony wskazał, że wcześniejsze decyzji wydane w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności zostały uchylone, a kolejne decyzji zostały wydane dopiero 18 listopada 2021 r. oraz 22 grudnia 2021 r. Tyle tylko, że – jak już zostało to wyjaśnione – pojęcie "powiadomienia", którym posłużono się w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć szerzej. Tym samym powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności może nastąpić również w toku postępowania dotyczącego prawidłowości przyznania płatności, a w ramach postępowania właściwego również poprzez doręczenie postanowienia o wszczęciu tego postępowania.

3.3. W kontekście przedawnienia Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 r.

Przede wszystkim przepis ten skierowany został do państw członkowskich a nie beneficjentów. Tym samym nie mogą oni z jego treści wywodzić dodatkowych uprawnień, nie reguluje on również kwestii przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu nienależności płatności. Przepis ten nie ustanawia zatem dla beneficjenta normy gwarancyjnej, że po upływie tego terminu zostaje zwolniony od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, tym bardziej, że wskazane w przepisie zdarzenia w zasadzie nie odnoszą się do zachowania beneficjenta (naruszenia zasad przyznawania płatności) – na co wskazuje przepis dotyczący przedawnienia, tj. art 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004

Łączne odczytanie art. 54 ust. 1 z art. 58 ust. 1-3 rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do wniosku, że ma on na celu zdyscyplinowanie państw członkowskich w szybkim (co zwiększa też jego skuteczność) odzyskiwaniu nienależnych płatności, z zagrożeniem zastosowania wobec państwa wskazanych konsekwencji finansowych. W przepisach tych nie ma zatem mowy o zwolnieniu rolnika z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Takie stanowisko potwierdza też treść preambuły do tego rozporządzenia, wskazująca na zamiar uregulowania zasad finansowania wspólnej polityki rolnej w stosunkach pomiędzy organami Unii Europejskiej a państwami członkowskimi, w tym np. w pkt: 21, 24, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 35, 36 i innych. Szczególne znaczenie (w związku z kwestią sporną w sprawie) ma pkt 37, w którym stwierdzono, że: "W przypadku EFRG odzyskane kwoty powinny zostać zwrócone do funduszu w przypadku gdy wydatki nie są zgodne z prawem Unii ani uzasadnione uprawnieniami do płatności. Aby zapewnić wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie wszystkich niezbędnych procedur administracyjnych, w tym kontroli wewnętrznych, państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach - otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności, sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość. Należy wprowadzić przepis dotyczący systemu odpowiedzialności finansowej w przypadku gdy dopuszczono się nieprawidłowości i w przypadku gdy pełna kwota nie została odzyskana. W tym celu należy ustanowić procedurę umożliwiającą Komisji ochronę interesów budżetu Unii poprzez podejmowanie decyzji o częściowym obciążeniu danego państwa członkowskiego kwotami, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym okresie. W niektórych przypadkach zaniedbań ze strony danego państwa członkowskiego uzasadnione jest także obciążenie go całością kwoty. Jednakże, z zastrzeżeniem wypełnienia przez państw członkowskie obowiązków w ramach ich wewnętrznych procedur, obciążenia finansowe należy rozdzielać w równomierny sposób pomiędzy Unię a państwo członkowskie. Te same zasady należy stosować do EFRROW, jednakże z zastrzeżeniem wymogu, aby kwoty odzyskane lub anulowane w następstwie nieprawidłowości pozostawały do dyspozycji zatwierdzonych programów rozwoju obszarów wiejskich w danym państwie członkowskim, ponieważ zostały one przyznane temu państwu członkowskiemu. Należy również ustanowić przepisy określające obowiązki państw członkowskich w zakresie składania sprawozdań." Niewątpliwie przywołany art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 realizuje powyższą preambułę.

3.4. Należy również odmówi racji pełnomocnikowi strony w zakresie zarzutu naruszenia § 13 ust. 3 pkt 3 lit. b) rozporządzenia zalesieniowego z 2004 r. W jego ramach autor skargi wywodzi, że Skarżący pozostawał w dobrej wierze, ponieważ zobowiązał się do zalesienia i pielęgnacji obszaru przez pięć lat – a sprzedaży dokonał po tym czasie. Tyle tylko, że przywołany przepis wszedł w życie dopiero w 2017 r., podczas gdy sprzedaż przedmiotowych działek miała miejsce w 2013 r.

Tym samym w sprawie zastosowanie znajdował § 13 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia w brzmieniu właściwym od 15 lipca 2010 r. do 2 września 2017 r. Przewidywał on, że w przypadku "przeniesienia przez producenta rolnego własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, a producent rolny, który przejął własność lub współwłasność wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności albo ich części, nie spełnił warunków, o których mowa w § 11." – płatność na zalesienie podlega zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania. Co istotne, o złej wierze świadczyć może brak świadomości istnienia pewnych obowiązków będący następstwem niezachowania należytej staranności. Tym samym skoro Skarżący zgodził się realizować program zalesienia na zasadach wynikających z przepisów prawa, oświadczając przy tym, że są one mu znane – powinien był wiedzieć, że sprzedaż działek, na których realizowany był program zalesiania, może skutkować koniecznością zwrotu płatności.

3.5. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 okazał się bezzasadny. W tym zakresie pełnomocnik strony wskazał, że różnice w obmiarach powierzchni zalesieniowej wynikały z wykorzystania GPS, podczas gdy pierwotnie strona opierała się na wydanych jej dokumentach urzędowych. Argumentacja ta nie jest jednak adekwatna względem stanowiska wyrażonego w kontrolowanej decyzji. Z jej treści wynika bowiem wyraźnie, że przyczyną orzeczenia o obowiązku zwrotu płatności była okoliczności sprzedaży nieruchomości – co miało naruszać zasady ich przyznawania określone w § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego z 2004 r. Organ odnosi się wprawdzie do przywołanego przez autora skargi zagadnienia, niemniej jednak czyni to w ramach opisu dotychczasowego przebiegu postępowania, zaznaczając przy tym, że ostatecznie okoliczności te nie zostały uwzględnione, jako podstawa rozstrzygnięcia (por. s. 8 decyzji).

W związku z powyższym krytycznie należy ocenić również zarzut naruszenia art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy – w tej części, która dotyczy błędnego ustalenia przez organ, że Skarżący umyślnie zadeklarował większy areał zalesieniowy od utrzymywanego oraz wycięcia części drzew bez jego wiedzy (s. 15-17 skargi).

3.6. Sąd nie dostrzegł również podstaw pozwalających stwierdzić, że Dyrektor Oddziału ARiMR naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. i uszczegółowioną w art. 138 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wbrew temu co wywodzi pełnomocnik Skarżącego, uzasadnienie kontrolowanej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy w przeprowadził w pełni postępowanie wyjaśniające, w ramach którego rozważył materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, jak również w wyczerpujący sposób przedstawił wykładnię właściwych przepisów prawa materialnego. Stąd też stwierdzenie, że Dyrektor Oddziału ARiMR ograniczył się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Tym samym, zdaniem Sądu, sformułowane w petitum skargi zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 tej ustawy okazały się bezzasadne.

3.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 tej ustawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że okolicznością, z której organy wywodziły obowiązek zwrotu całości płatności zalesieniowych była sprzedaż nieruchomości, która nastąpiła 20 września 2013 r. Natomiast na materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia składały się art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, jak również § 13 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia zalesieniowego z 2004 r. – czyli przepisy regulujące zasady zwrotu nienależnych płatności oraz warunki przyznania płatności zalesieniowych.

Referując dotychczasowy przebieg postępowania organ wyjaśnił, że 10 sierpnia 2016 r. Skarżący powiadomił organ kontrolny o tym, że nie jest już właścicielem nieruchomości objętych dopłatami. Okoliczność tę miały również potwierdzać pisma starosty, w których zawarto informacje o podziale działek oraz ich sprzedaży (s. 4 decyzji). Co istotne, okoliczność ta została ujawniona przez samą stronę, a następnie nie była przez nią kwestionowana w toku postępowania administracyjnego. Stąd też, zdaniem Sądu, nawet jeżeli Dyrektor Oddziału ARiMR odwołując się do sprzedaży nieruchomości w części merytorycznej decyzji nie odniósł się ponownie do wspomnianego oświadczenia strony oraz pism starosty – nie można przyjąć, że w decyzji nie wskazano dowodów, na podstawie których okoliczność tę ustalono, a tym bardziej, że nie wskazano w niej faktów przyjętych za udowodnione. Biorąc pod uwagę bezsporność tej okoliczności oraz jej sformalizowany charakter, nie było również powodów, aby organ w sposób szczegółowy wyjaśniał, dlaczego uznał oświadczenie strony oraz pisma starosty za wiarygodne.

3.8. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. jest natomiast o tyle chybiony, że – jak wynika z powyższych rozważań – organy nie obciążyły strony skutkami własnych błędów. Sąd nie znalazł również takich kwestii, zarówno prawnych, jak i faktycznych, z którymi wiązałyby się niedające się usunąć wątpliwości.

3.9. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.).