Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1315/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r.[...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z.P. (zwany dalej Skarżącym) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwany WINB) z dnia [...] września 2019 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci "kopii mapy, dokumentów z postępowań kontrolnych, protokołów i załączników (...)".

Na podstawie przesłanych do Sądu akt administracyjnych ustalono, iż pismem datowanym na dzień [...] kwietnia 2019 r., Skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) o udzielenie informacji publicznej w postaci wyjaśnień i kserokopii mapy sporządzonej dla celów projektowych obejmującej obszar otaczający teren inwestycji, w pasie co najmniej 30 m, w przypadku strefy ochronnej również teren tej inwestycji. Wniosek dotyczył terenu inwestycji budynków mieszkalnych wielorodzinnych Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na działkach o nr 258, 252/2, 253, 256/2, 254, 255 obręb [...]. Poproszono również o przesłanie mapy z pomiaru powykonawczego wykonanego na potrzeby budownictwa i będącej podstawą prowadzonych postępowań przez Inspekcję Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] i protokołu obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, wydanej decyzji na użytkowanie inwestycji spółdzielni mieszkaniowej [...].

Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., poinformował wnioskodawcę o treści przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.), i jednocześnie wezwał o sprecyzowanie złożonego wniosku w terminie 7 dni, poprzez wskazanie daty, numeru decyzji pozwolenia na budowę, na użytkowanie, o których kopie strona wnosiła. Poinformowano także, iż działki o numerze : 252/2, 253, 256/2, 254, 255 obr [...], nie istnieją na terenie Miasta [...]. Ponadto poinformowano, iż Urząd nie dysponuje mapami sporządzonymi do celów projektowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. Inwentaryzacja geodezyjno - powykonawcza przedkładana w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zwracana jest inwestorowi zgodnie z przepisami art. 57 ust. 1 pkt 5 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202; zwana dalej u.P.b.).

Strona skarżąca odpowiadając na to wezwanie (pismo z dnia [...] maja 2019 r.) wyjaśniła, że sprawa dotyczy obszaru gruntów objętych uchwałą Rady Miasta [...] nr [...], z dnia [...] sierpnia 2004 r. zgodnie z dokumentacją geodezyjną przedstawioną przez Prezydenta Miasta [...] W posiadaniu organu pozostaje mapa do celów projektowych, na której sporządzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. W sprawie zostały wydane decyzje z dnia [...] lutego 2016 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r. Poproszono także o wyjaśnienie przyczyn "zniknięcia" gruntów działek.

PINB w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., poinformował skarżącego, że nie uzupełnił braku, do którego był wzywany. Nie wskazał bowiem daty i numeru decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (to samo dotyczy numeru sprawy, w której sporządzono protokół obowiązkowej kontroli). Również podane przez stronę sygnatury decyzji o pozwoleniu na budowę wskazują, iż takowych Organ w swoich zasobach nie posiada. Odnośnie pozostałych informacji, tj. mapy do celów projektowych - podtrzymano stanowisko o tym, iż organ taką mapą nie dysponuje. Polemikę z tymi wyjaśnieniami Organu skarżący podjął w piśmie z dnia [...] maja 2019 r.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], PINB postanowił odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej "w zakresie dokumentacji budowalnej gruntów w obrębie geodezyjnym nr [...] teren górniczy [....] koncesji Ministra Środowiska nr [...]".

WINB po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, iż skierowane do wnioskodawcy wezwanie o sprecyzowanie wniosku nie zostało sformułowane w sposób umożliwiający usunięcie wątpliwości na temat zakresu żądania, czy żądana informacja stanowi informację publiczną oraz czy PINB jest w jej posiadaniu. Organ nie wezwał wnioskodawcy o wyjaśnienie udostępnienia jakich konkretnie map sporządzonych dla celów projektowych żąda, a tym samym nie ustalił czy jest w ich posiadaniu oraz czy stanowią one informację publiczną. Ponadto żądanie podania szczegółowych danych dotyczących wydanych decyzji stanowi pewnego rodzaju barierę dla uzyskania informacji publicznej przez wnioskodawcę w sytuacji gdy nie był on stroną postępowania. W uzupełnieniu wniosku z dnia [...] maja 2019 roku wnioskodawca wskazał na daty i sygnatury decyzji o pozwoleniu na budowę wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, których jeden egzemplarz na podstawie przepisów u.P.b. powinien zostać przekazany do właściwego organu nadzoru budowlanego. Wnioskodawca wskazał także na działkę o nr 258 w R. przy ul. [...], która figuruje w ewidencji gruntów w obrębie [...]. Organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, co do tej działki. W sentencji wydanej decyzji PINB wskazał na odmowę udostępnienia informacji "w zakresie dokumentacji budowlanej gruntu w obrębie geodezyjnym nr [...] teren górniczy [....]. koncesji Ministra Środowiska nr [...]". Natomiast w uzasadnieniu wyjaśnił, że takie żądanie nie jest wnioskiem, który umożliwia udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej. Rozpatrując ponownie sprawę należy wezwać wnoszącego o sprecyzowanie udostępnienia jakich konkretnie dokumentów wnosi w trybie u.d.i.p. Następnie organ powinien przeanalizować dokładnie treść wniosku, rozważyć których dokumentów dotyczy wniosek, które z nich stanowią informację publiczną i mogą podlegać udostępnieniu, czyli są dokumentem wytworzonym przez organ i są w jego dyspozycji. Ponadto PINB powinien dokonać oceny czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy w sposób zindywidualizowany w obrębie każdej z żądanych informacji.

Z.P. w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., wyjaśnił, że chodzi mu o dostęp do :

1) decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], dotyczącej pozwolenia na budowę budowli drogowej,

2) decyzji o warunkach zabudowy [...], dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działkach nr 258, 252/2, 253, 256/2 obr [...], dla SM [...] w [...], projektu zagospodarowania terenu całego zamierzenia budowlanego

Wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy także kserokopii lub innej dostępnej dla organu formy projektu zagospodarowania terenu wykonanego na mapie do celów projektowych obszaru gruntów oznaczonych na załączniku graficznym do wniosku obr. [...] teren górniczy [...]. Ponadto kopii z obowiązkowych kontroli protokołów przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynków, instalacji wodno-kanalizacyjnych elektrycznych 1,5 kV, centralnego ogrzewania i ciepłej wody przy ul. [...].

Wniosek dotyczy części opisowej oraz rysunkowej projektu zagospodarowania terenu opracowanej na kopii mapy do celów projektowych gruntów przy ul. [...] teren górniczy [...], jak na załączniku graficznym, a także pozwolenia budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2018 r., zrealizowanego na działkach nr 233/2, 233/3 przy ul. [...].

Organ I instancji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. odpowiedział Skarżącemu, że w zasobach Organu nie figurują decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2016 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r. Na podstawie tych decyzji przed tutejszymi organami nie były prowadzone żadne postępowania administracyjne. Organ nie dysponuje wskazanymi w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. decyzjami.

Na podstawie wniosków strony, w tym pisma precyzującego z dnia [...] lipca 2019 r., Organ nie jest w stanie ustalić o udostępnienie kopii, jakiej mapy wnioskodawca wnosi. Ewentualne ustalenie czy i jakiego rodzaju mapy oraz w jakich postępowaniach administracyjnych mogą się one znajdować, w tym w szczególności czy i jakimi postępowaniami objęta była działka o nr 258, wymaga obszernej analizy, tj. sporządzenia informacji publicznej przetworzonej. Żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej z uwagi na fakt, że ewidencja prowadzona na podstawie art. 84 u.P.b. jako informacja publiczna "prosta" pozostająca w pierwotnej postaci w dyspozycji organu zyskuje charakter informacji przetworzonej, gdy do jej uzyskania i udostępnienia niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na zoperacjonalizowaniu treści prostej informacji publicznej, w wyniku czego uzyskiwane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej możliwe jest po wykazaniu przez wnioskodawcę, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższym Z.P. został wezwany o uzupełnienie braków wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez :

1) wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego do udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej,

2) wskazanie podstawy prawnej w oparciu, o którą sporządzona jest żądana mapa, ewentualnie elementem jakiego postępowania czy też jakiej dokumentacji ona jest.

Jednocześnie w załączeniu przesłano wnioskodawcy zanonimizowaną kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], znak [...], o którą wnosił skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r.

W odpowiedzi na to pismo PINB Z.P. stwierdził w wystąpieniu z [...] sierpnia 2019 r., iż jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej. Sprawa ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania organów samorządu terytorialnego i koordynacji podejmowanych działań w obrębie geodezyjnym [...] i [...] terenu górniczego w zakresie gospodarowania mieniem publicznym w tym obszarze gruntów. Pozostaje przedmiotem zainteresowania wielu osób. Przesłana kopia decyzji z dnia [...] października 2018 r. została według skarżącego nadmiernie zanonimizowana i nie zawiera wymienionego załącznika, przekazanego podobnie jak innych decyzji przekazanych do PINB [...]. Podkreślono, że sporządzenia kopii mapy, dokumentów z postępowań kontrolnych, protokołów i załączników nie jest zaliczone do informacji przetworzonej i nie tworzy to nowych informacji, a dotyczy również mienia publicznego.

PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], postanowił odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w postaci: "kopii mapy, dokumentów z postępowań kontrolnych, protokołów i załączników (...)". Stwierdzono w uzasadnieniu, iż na podstawie pisma wnioskodawcy z dnia [...] lipca 2019 r., a także pisma precyzującego z dnia [...] sierpnia 2019 r., Organ nie jest w stanie ustalić o udostępnienie kopii jakiej mapy wnioskodawca wnosi, a także udostępnienie kopii jakich dokumentów z postępowań kontrolnych protokół i załączników się zwraca. Ewentualne ustalenie czy i jakiego rodzaju mapy oraz jakimi postępowaniami administracyjnymi objęta była działka ewidencyjna o nr 258, wymaga obszernej analizy, która skutkowałaby sporządzeniem informacji publicznej przetworzonej. Ustalenia te mogą być przeprowadzone na podstawie analizy ewidencji prowadzonej według art. 84 u.P.b. Żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, gdyż do jej uzyskania i udostępnienia, niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści prostej informacji publicznej w wyniku czego uzyskane dane stanowią informację przetworzoną. Oceniono także, że wskazany w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. "interes" nie jest interesem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskodawcy została udostępniona kopia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Załącznik do niej w postaci projektu budowlanego stanowi przedmiot ochrony praw autorskich. Pouczono też, że organ nie dysponuje mapami sporządzonymi do celów projektowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1985 r. Inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza przedkładana w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu postępowania jest zwracana inwestorowi.

Decyzja Organu I instancji została zaskarżona przez Z.P. odwołaniem do WINB. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., WINB po rozpatrzeniu tego odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zrelacjonowano przebieg dotychczasowego postępowania. Stwierdzono również, że projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2018 r., którego udostępnienia domaga się skarżący dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na budowę którego pozwolenie uzyskała osoba fizyczna nie pełniąca funkcji publicznych i niemająca związku z pełnieniem takiej funkcji. Zatem rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym należącym do osób fizycznych stanowią uprawnienia przysługujące jedynie inwestorowi i są opracowywane wg jego zamysłów i koncepcji oraz możliwości finansowych, zatwierdzane przez organ architektoniczno-budowlany i podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Udostępnienie projektów budowlanych osobie postronnej niebędącej stroną w przedmiocie pozwolenia byłoby ingerencją w sferę prywatności inwestora. Natomiast projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi prywatność osoby fizycznej i nie podlega udostępnieniu w żadnym trybie. Odmawiając udzielenia informacji publicznej Organ I instancji wskazał, że nie dysponuje mapami sporządzonymi do celów projektowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 roku. Z uzasadnienia decyzji PINB, jak i z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że PINB kilkakrotnie kierował do wnioskodawcy wezwanie o sprecyzowanie, jakich to konkretnie map do celów projektowych żąda w trybie przepisów u.d.i.p.. Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie pism wnioskodawcy z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu) stanowiących odpowiedzi na wezwania, nie można ustalić o udostępnienie jakiej kopii mapy wnioskodawca wnosi. Określony rodzaj informacji wymaganej przez PINB warunkował wyszukanie konkretnego dokumentu. Brak uzupełnienia i skonkretyzowania żądanych informacji skutkował tym, że nie można stwierdzić, czy w ogóle w/w Organ jest w posiadaniu takiej informacji publicznej. Tym samym wnioskodawca uniemożliwił Organowi I instancji ewentualne udostępnienie dokumentu. Ponadto wyjaśniono, że ustalenie czy i jakiego rodzaju mapy oraz jakimi postępowaniami administracyjnymi objęta była działka o nr 258 w obrębie [...], wymaga obszernej analizy, która skutkowałaby sporządzeniem informacji publicznej przetworzonej. Do jej uzyskania i udostępnienia niezbędne są dodatkowe informacje oraz operacje intelektualne, polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści prostej informacji publicznej. WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że wskazany przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. interes nie jest interesem, o którym mowa w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono także, że działki określone we wniosku jako 252/2, 253, 256/2, 254, 255 w obr. [...], nie znajdują się na terenie Miasta [...]. Stwierdzono, że zawarty w odwołaniu wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego, nie ma znaczenia dla sprawy bowiem wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały już ustalone.

Opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) zaskarżył Z. P., wnosząc o jej uchylenie oraz o zwrot poniesionych kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że przedmiot wniosku był wskazany dokładnie i precyzyjnie. Powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, jakie dokumenty będące w posiadaniu organów stanowią informację publiczną oraz zaznaczył, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępnienia informacji publicznej.

Następnie Skarżący stwierdził, że spółdzielnie mieszkaniowe są jednostkami organizacyjnymi, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym i ich działania mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczności. Zawieranie umów cywilnych przez spółdzielnie mieszkaniowe z osobami fizycznymi nie może służyć do obchodzenia prawa i odmowy udzielenia informacji publicznej przez organy nadzoru budowlanego. Skarżący podkreślił, że projekt budowlany obejmujący grunty mienia publicznego terenu górniczego złoża surowca naturalnego wymienia działki geodezyjne do realizacji przedsięwzięcia i ich właścicieli. Mapy związane z zagospodarowaniem terenu, w tym terenów gminy i realizacji inwestycji celu publicznego określonych w Planach Zagospodarowania Przestrzennego stanowią informację publiczną i pozostają w posiadaniu organów nadzoru budowlanego. Załącznik do decyzji pozwolenia budowlanego jest integralną częścią dokumentu urzędowego i nie stanowi przedmiotu praw autorskich.

Skarżący podniósł, że organy nie uzasadniają w sposób rzetelny podjętego rozstrzygnięcia, a w aktach brak jest istotnych dokumentów z tego zakresu. Organ II instancji pomimo wniosku nie uzupełnił akt postępowania o materiał źródłowy organu I instancji, który był przedmiotem rozstrzygnięcia. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem WINB, że udostępnienie mapy terenu inwestycji jest tożsame z udostępnieniem projektu budowlanego i jest ingerencją w sferę prywatności spółdzielni mieszkaniowej. Mapa ta jest w ocenie strony skarżącej informacją publiczną i stanowi własność Skarbu Państwa. Jest rzeczą oczywistą, że grunty terenu inwestycji są wymieniane w decyzjach dotyczących terenu górniczego [...] w R. i organy nadzoru budowlanego muszą dysponować mapami synchronizacyjnymi. Część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego sporządza się na aktualnej kopii mapy dla celów projektowych, która powinna być opatrzona klauzulą według wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Opracowania przeznaczone dla budownictwa mogą być wykorzystywane w postępowaniu administracyjnym lub sądowym albo też podczas podejmowania czynności cywilnoprawnych – sprzedaż lokali.

Zdaniem Skarżącego Organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podczas gdy zachodziła konieczność wyjaśnienia w zakresie mienia publicznego gruntów objętych opracowaniami geodezyjnymi terenu górniczego złoża [...] w ewidencji PIG w W. obszaru inwestycji przy ul. [...] i [...] w R. W tym miejscu Skarżący zwrócił uwagę na znaną organom z urzędu decyzję nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z/s w R. Podkreślił, że pozwolenie budowlane wydawane jest na całą działkę i mapa dla celów projektowych zagospodarowania terenu obejmuje grunty mienia publicznego. Projekt zagospodarowania terenu przedstawiony na mapie dla celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę stanowią jedynie część projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją pozwolenia budowlanego i nie podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Organ I instancji nie podniósł tej kwestii, zatem Organ odwoławczy rozstrzygał to zagadnienie z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Skarżącego naruszono również art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskowane informacje mają znaczenie publiczne, a zatem nie mogą być utożsamiane z informacjami prywatnymi.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja administracyjna WINB o odmowie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez Skarżącego w kolejnych pismach składanych do Organów Nadzoru Budowlanego.

Wobec takiego przedmiotu wniesionej skargi przypomnieć należy, iż realizacja gwarantowanego przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do dostępu do informacji publicznej następuje na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych. Natomiast ust. 2 tego przepisu wyraża zdanie ustawodawcy o tym, że regulacje u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji.

Powyższe przepisy oznaczają, że udostępnianie informacji publicznych odbywa się co do zasady w trybie u.d.i.p., chyba że dostęp do informacji publicznej następuje w innym trybie. W zasadzie, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje według u.d.i.p. w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Przyczyną decyzji Organów o odmowie udostępnienia żądanej informacji może być konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej. Tego rodzaju ograniczenie dostępu wyraża art. 47 Konstancji RP, który stanowi że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast jego odzwierciedleniem w u.d.i.p. jest art. 5 ust. 2 tej ustawy, który jednocześnie realizuje wypowiedź zawartą w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W tym kontekście podkreślić przyjdzie fakt, iż konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego - tj. jawności działania instytucji publicznych - umożliwiając tym samym kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r., o sygn. II SA/Sz 80/17, LEX).

Z uwagi na motywy wydanej w sprawie skarżącego decyzji dodać też należy, iż w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazano, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na tle tej regulacji przyjmuje się w orzecznictwie, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (tak słusznie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., o sygn. II SA/Po 448/19, LEX).

Z akt sprawy wynika, że Skarżący domagał się od PINB udostępnienia szeregu dokumentów stanowiących informację publiczną. Zarówno Organ pierwszej instancji, jak również WINB, wydając stanowiącą przedmiot kontroli WSA decyzję administracyjną nie naruszyły regulacji postępowania wyjaśniającego wyrażonych w przepisach art. 7 i art. 77 K.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, a zatem mógł stanowić podstawę konkretyzacji przepisów prawa materialnego. Z uwagi na kompletność materiału dowodowego, nie było potrzeby jego uzupełniania na podstawie art. 106 § 3 K.p.a., a tym bardziej uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu przekazania wszystkich dokumentów przez WINB. Wyjaśnić tu przyjdzie, że sąd administracyjny tylko wyjątkowo może sięgać do dowodów z dokumentów, badając legalność zaskarżonych do niego aktów i czynności na podstawie dowodów przekazanych przez strony wszczętego procesu na wezwanie.

Należało zgodzić się ze stanowiskiem WINB, iż wyjaśnienie dokładnego zakresu składanych przez skarżącego kolejnych żądań mogło odbyć się wyłącznie poprzez skierowanie do niego wezwania o ich sprecyzowanie. Składane przed PINB pisma Z.P., w tym podanie inicjujące postępowanie z dnia [...] kwietnia 2019 r., dalekie były od precyzji wymaganej od strony żądającej dostępu do informacji publicznej. Za w pełni słuszny uznać bowiem należy pogląd WSA w Krakowie wyprowadzony w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/07, LEX, że każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Za elementy niezbędne wniosku o udzielenie dostępu uznać zaś należy : wyraźne wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013 r., s. 224). Za NSA przyjąć zaś należy, że nie jest prawidłowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, nie jest bowiem określony dokładny zakres żądania (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2013 r., o sygn. I OPS 7/13, LEX).

Wobec tego Sąd zobligowany był zważyć, iż Skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., wyjaśnił w odpowiedzi na kolejne kierowane do niego wezwanie PINB, że wnosi o udostępnienie:

1) decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], dotyczącej pozwolenia budowlanego budowli drogowej w obrębie nr 210,

2) decyzji o warunkach zabudowy, [...], dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działkach o nr 258, 252/2, 253, 256/2 dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w R.,

3) pozwolenia budowlanego o nr [...] z dnia [...] października 2018 r., na budowę na działkach o nr 233/2, 233/3, obręb [....] przy ul. [...],

4) projektu zagospodarowania terenu inwestycji wykonanej na mapie do celów projektowych obszaru gruntu na załączniku graficznym z obrębu [...], jak na załączniku graficznym arkusz mapy numer M - 34 - 69 - c - c - 3, [...] 5, 7, 10, 11, 13, 10, 14, 16, 24 obręb [...].

Ponadto wnioskodawca zażądał też kopii z obowiązkowych kontroli protokołów przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynków, instalacji wodno-kanalizacyjnych, elektrycznych i centralnego ogrzewania przy ul. [...].

Organ I instancji odpowiadając na tak wyrażone żądanie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., wyjaśnił stronie wnioskującej, że w zasobach organu nie znajdują się żądane przez wnioskodawcę decyzje. Zdaniem Sądu, PINB w wymienionym piśmie słusznie ocenił, iż na podstawie kolejnych pism wnioskodawcy składanych w PINB, w tym pisma precyzującego z dnia [...] lipca 2019 r., nie można było ustalić o udostępnienie kopii jakiej mapy do celów projektowych wnioskodawca wnosi. Organ wyjaśniając, iż nie dysponuje decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz dnia [...] lutego 2016 r., słusznie tłumaczy, że nie może dysponować ewentualnymi projektami zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianych w tych decyzjach. Przyjmując zaś zgodnie z literalną treścią wyjaśnień, że skarżącemu chodzi o kopię mapy do celów projektowych dla inwestycji budowlanych przy ul. [...] 5, 7, 10, 11, 13, 10a, 14, 16, 24 w obr. [...], trafnie PINB uznaje, że udostępnienie ewentualnych projektów zagospodarowania terenu dla tych obiektów, czy mówiąc szerzej - inwestycji, wiązałoby się z koniecznością przeprowadzania obszernej analizy dokumentów znajdujących się w zasobach tego Organu. W rezultacie udostępnienie żądanej informacji publicznej w postaci mapy do celów projektowych wymagało wykazania przez skarżącego stosowanie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, czyli kwalifikowanej postaci interesu publicznego uzasadniającego podjęcie skomplikowanych i czasochłonnych działań PINB. Tego samego rodzaju interesu wymagało zdaniem Sądu zrealizowanie żądania udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego protokołów z obowiązkowych kontroli przed wydaniem pozwoleń na użytkowanie budynków, instalacji wodno-kanalizacyjnych elektrycznych, centralnego ogrzewania ciepłej wody inwestycji zrealizowanych przy ul. [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zgromadzenie tak znacznej ilości dokumentów po pierwsze, wiązałoby się z koniecznością ich wyszukania i przeanalizowania, a więc zoperacjonalizowania szeregu prostych informacji publicznych w wyniku czego nastąpiłoby ich przetworzenie, czyli wytworzenie w istocie nowej informacji publicznej na wyłączne potrzeby strony skarżącej. Jeżeli bowiem do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Nie może stanowić kwestii, że powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istnieje w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Po 636/19, LEX).

Zatem słusznie PINB w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wezwał Stronę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, który aktualizowałoby obowiązek tego Organu administracji do podjęcia szeregu działań faktycznych i materialnotechnicznych prowadzących do zaspokojenia ponadstanowych żądań skarżącego. Natomiast odpowiedź wnioskodawcy z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie wykazuje przesłanek istnienia kwalifikowanego interesu publicznego. Strona wskazując bowiem na to, że sprawa ma znaczenie dla funkcjonowania organów samorządu terytorialnego, nie powołała jakichkolwiek konkretnych dowodów czy także twierdzeń, które dawały podstawy dla tego rodzaju oceny. W szczególności, nie przedstawiono realnych problemów, zadań publicznych, czy choćby dokumentów, które potwierdzałyby istotne znaczenie żądanej dokumentacji dla działań administracyjnych Organów Gminy Miasto [...] czy innych instytucji administracji państwa i samorządu. Również twierdzenie, iż żądane informacje stanowią przedmiot zainteresowania "wielu osób" nie zostało w żaden sposób udowodnione, nie wspominając o źródle tego zainteresowania, które powinno mieć bezpośredni związek z potrzebami interesu publicznego. Zdaniem Sądu, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., o sygn. II SA/Po 1136/18, LEX).

Ogólnikowość twierdzeń skarżącego nie pozwoliła w rozpoznawanej sprawie przyjąć że podejmowane przez niego działania wykraczają poza jego interes prywatny i związane z tym cele. Dlatego też decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym kopii map, dokumentów postępowań kontrolnych protokołów i załączników nie narusza przepisów prawa procesowego jak i materialnego.

Ten sam wniosek odnieść należało do tej części decyzji WINB, która odmawia skarżącemu udostępnienia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] października 2018 r., o nr [...]. Organ drugiej instancji wskazuje, iż projekt budowlany o jakim mowa dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na którego budowę pozwolenie uzyskała osoba fizyczna. Zatem budynek nie pełni funkcji inwestycji celu publicznego i nie został zrealizowany przez podmiot publiczny. Sąd podziela stanowisko Organu drugiej instancji, co do znaczenia art. 47 Konstytucji RP, który przewiduje dla każdego prawo do ochrony wszystkich sfer życia prywatnego, w tym życia rodzinnego. Słusznie też Organ wywodzi, iż osoba fizyczna ma prawo do nieskrępowanego i bezpiecznego przebywania we własnych budynkach i korzystania z nich, bez jakiejkolwiek czy to bezpośredniej czy też pośredniej ingerencji z zewnątrz. W konsekwencji przekazanie projektów budowlanych budynku mieszkalnego osobie niebędącej stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę byłoby nieuprawnioną ingerencją w sferę prywatności inwestora i osób korzystających z inwestycji mieszkaniowej.

Powyższe stanowisko Organu odwoławczego znajduje aktualnie wyraźne potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd podziela te poglądy, które mówią, iż udostępnienie w trybie u.d.i.p. projektu budowlanego wyraża zgodę na poznanie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji, znajdujących się w budynku w tym ich przeznaczenia na pokoje mieszkalne czy sanitariaty. Mieszkańcy takiego budynku mogliby zostać tym samym wystawieni na nieuzasadnione w żaden sposób zainteresowanie obcych im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy będący elementem prawa do prywatności chronionego z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r., sygn. II SAB/Gd 128/15, CBOSA). Podkreśla się także zasadnie, iż projekt zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmująca charakterystykę i przeznaczenie wznoszonych obiektów jak również opis instalacji i sieci związany z pozwoleniem na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie będących osobami publicznymi pomimo tego, że są informacją publiczną to nie podlegają udostępnieniu z uwagi na zacytowany wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej podlegać musi w tym wypadku ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, którym tych pozwoleń udzielono. Dokumenty o jakich mowa nie mogą być w tej sytuacji udostępniane osobom trzecim. Odmienne stanowisko pociągnęłoby za sobą daleko idące skutki, chociażby w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej korzystającej z tego typu urządzeń (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., II SAB/Lu 817/12, CBOSA). Projekty zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmująca posadowienie budynków, rzuty kondygnacji związane z pozwoleniami na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ochronę prywatności (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2012 r., II SAB/Łd 872/12, oaz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2008 r., II SA/Bd 699/08, CBOSA).

Stanowisko powyższe prezentowane jest także w literaturze prawa administracyjnego. Zdaniem R. Cybulskiej dostęp do informacji publicznej to uprawnienie zagwarantowane nie tylko mocą ustawy, ale również przepisami Konstytucji RP. Nie jest to prawo bezwzględne i doznaje określonych ograniczeń wskazanych w art. 47 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli w zakresie prawa do prywatności. Podzielić należy zdanie Autorki, iż w obszar tych ograniczeń wpisać należy projekt budowlany budynku mieszkalnego, który stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem przy niewątpliwej kolizji praw w zakresie dostępu do projektu budowlanego budynku mieszkalnego będącego integralną częścią decyzji administracyjnej, pierwszeństwo należy przyznać prawu do prywatności, bowiem dane ujawnione w projekcie budowlanym bezpośrednio dotyczą sfery osobistej osoby, która będzie zamieszkiwała w zaprojektowanym budynku (patrz. szerz. R. Cybulska (w.:) Informacja publiczna a prawo do prywatności na przykładzie projektu budowlanego. Glosa do wyroku WSA z dnia 14 października 2015 r., II SAB/Gd 128/15, OwSS 2019/2/115-120).

Wobec zarzutów skargi dotyczących anonimizacji przekazanej przez PINB decyzji o pozwoleniu na budowę, wyjaśnić należy Stronie, że jest to czynność natury technicznej, a dokonywana na dokumencie (nośniku) zawierającym informację publiczną, która zasadniczo polega na zasłonięciu przy pomocy dowolnej techniki tej części dokumentu bądź jego wybranych fragmentów, które to zawierają dane nie podlegające udostępnieniu. Danymi podlegającymi anonimizacji w dokumentach urzędowych są dane osób fizycznych, co ma swe uzasadnienie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Ponieważ przekazana wnioskodawcy kopia decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2018 r., o nr [...], została wydana na wniosek osoby fizycznej, to Sąd nie może zakwestionować działania negatywnego PINB, a polegającego na utajnieniu danych tej osoby. Mają one bowiem uzasadnienie w powołanym wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Reasumując, decyzje Organów obu instancji nie naruszają prawa zarówno na płaszczyźnie procesowej jak również materialnej w sposób opisany w skardze do WSA. Są one w pełni legalne, zatem powinny pozostać w obrocie prawnym. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł jednocześnie takich uchybień, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie rozpoznanej skargi na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a.

Wobec tych motywów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.