Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 855/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 182 § 2 i 3, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 89
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 108/17 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 listopada 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 108/17, oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016r. nr [...] nakazującą A. B. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym w części pomieszczeń usytuowanych w miejsce uprzednio istniejącej bramy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14. Tym samym nie zastosował się do dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej, z której wynikały zalecenia co do dalszego sposobu postępowania organu nadzoru budowlanego. Takie uchybienie organu I instancji zostało więc słusznie ocenione jako naruszenie art. 153 p.p.s.a., co w pełni uzasadniało decyzję drugoinstancyjną. Sąd podkreślił, że w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że błędna jest teza, iż organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane są zwolnione z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. W sposób wiążący dla organu i Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że pomiędzy stronami istnieje taki spór, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, a nie organ lub sąd administracyjny. Konieczność rozstrzygnięcia sporu co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez sąd powszechny może stanowić zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym niemniej, obowiązkiem organu jest rozważenie, czy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Jak wyraźnie wskazał NSA, ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego. To ostatnie stwierdzenie jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, bardzo istotne w kontekście oceny, czy organ I instancji zastosował się do wskazań i oceny prawnej NSA. Jeżeli z akt sprawy wynika, że uczestniczka M. S. nie wyrażała zgody skarżącej na wykonanie robót budowlanych, zaś z treści porozumienia z dnia 13 maja 2011r. skarżąca wywodzi prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i uważa, że stanowi ono zgodę pozostałych współwłaścicieli na roboty budowlane – to organ I instancji, nie tylko nieprawidłowo wykonał zalecenia NSA, ale nie wykonał ich w ogóle. Z ww. porozumienia wynika bowiem jedynie to, co w tym dokumencie prywatnym zostało wyrażone, a więc, że bliżej nieustalone osoby (nieczytelne podpisy) "nie zgłaszają sprzeciwu do samodzielnego zagospodarowania korytarza (dawniej bramy wjazdowej na posesję, aktualnie nieczynnej) w/w kamienicy, użytkowanego zwyczajowo przez właściciela mieszkania nr [...] (obecnie A. B.), z zastrzeżeniem możliwości dostępu na życzenie dla pozostałych Współwłaścicieli". Zdaniem Sądu w żadnej mierze oświadczenie to nie może być wykładane rozszerzająco w ten sposób, że te nieustalone osoby wyraziły zgodę na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego, do których należy podjęcie robót budowlanych przy obiekcie. Oznacza to, że ustalając czy skarżąca uzyskała zgodę współwłaścicieli na przebudowę części nieruchomości wspólnej i włączenie jej do lokalu, obowiązkiem organu było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i odebranie stosownych wyjaśnień od wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Następnie, w zależności od ich treści, obowiązkiem organu I instancji było dokonanie oceny, czy wszyscy właściciele zgodzili się na wykonanie robót budowlanych przez skarżącą. Jeżeli nie, to obowiązkiem organu I instancji było ustalenie, czy istnieje grupa współwłaścicieli, których udziały łącznie wynoszą przynajmniej 50% udziałów we współwłasności nieruchomości i którzy wyrazili zgodę skarżącej na wykonanie robót budowlanych. Takie ustalenie jest niezbędne dla stwierdzenia, czy ewentualne żądanie rozstrzygnięcia przez sąd w przedmiocie zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (z uwzględnieniem celu zamierzonej czynności oraz interesów wszystkich współwłaścicieli) określone w art. 199 Kodeksu cywilnego pochodziłoby od uprawnionych współuczestników, a więc nie tamowałoby w sposób nieuzasadniony rozstrzygania spraw z zakresu Prawa budowlanego. Sąd podkreślił także, że na rozprawie w dniu 21 listopada 2017r. I.K. nie potwierdziła udzielenia skarżącej zgody na wykonane roboty budowlane - stwierdziła, że ani ona, ani jej mąż nie wiedzieli, że skarżąca tak właśnie zamierzała zagospodarować część wspólną nieruchomości. Ten fakt powinien był ustalić organ I instancji, ponownie rozpoznający sprawę. Organ I instancji w żaden sposób nie ustalił – do czego był zobowiązany wyrokiem NSA – kwestii dysponowania gruntem na cele budowlane przez skarżącą. Należy wyraźnie odróżnić kwestię udzielenia zgody na roboty budowlane przez współwłaścicieli od ww. tytułu prawnego. Skoro wobec braku jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego nadal nie wiadomo, kto podpisał ww. porozumienie, jaka była wola osób podpisujących i czy można taki dokument traktować jako stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego, to w sposób niewątpliwy organ I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ I instancji nie przywiązał też należytej uwagi do faktu i nie odniósł się do tej okoliczności, że skarżąca wysnuwa swe prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane wyłącznie z ww. "porozumienia" i nie wskazuje żadnego innego tytułu prawnego. Organ I instancji nie wyjaśnił ponadto kwestii charakteru wspólności majątkowej małżonków S., co w kontekście podnoszonych przez tę uczestniczkę zarzutów co do rozdzielności majątkowej ma znaczenie dla ustalenia, czy również M. S. powinna była złożyć oświadczenie w zakresie udzielenia lub odmowy skarżącej zgody na czynność przekraczającą zwykły zarząd, jak również ewentualnego nawiązania stosunku zobowiązaniowego, mogącego stanowić tytuł do władania gruntem na cele budowlane. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. za nieuzasadnione. W ocenie Sądu słusznie też organ II instancji uznał, że nie może skorzystać z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie dowody nie wymagają uzupełnienia, ale ich kompletnego zebrania i rozpatrzenia. Ponadto PINB naruszył art. 153 p.p.s.a. nie stosując się do zaleceń NSA i wyrażonej w wyroku tego Sądu oceny prawnej.

Skargą kasacyjną A.B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14 i nie dokonał oceny, czy skarżąca uzyskała zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na realizację robót, podczas gdy PINB dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy zgodnie z ww. wyrokiem NSA i prawidłowo uznał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że pozostali współwłaściciele nieruchomości niewątpliwie wyrazili zgodę na realizację robót, co z kolei skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Sąd I instancji, że zaskarżona przez A. B. decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] nie naruszała prawa procesowego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego

wyroku oraz decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w powołanym wyżej wyroku NSA nie znajduje się jakiekolwiek zalecenie czy choćby sugestia, aby przeprowadzić w sprawie rozprawę administracyjną. Zatem nie można uznać, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej spowodowało naruszenie oceny prawnej lub wytycznych przedstawionych w tym wyroku. NSA nie wymagał też od organu nadzoru budowlanego, aby dokonywał wykładni oświadczeń woli osób, które podpisały się pod porozumieniem oraz nie wymagał dokonania ustaleń, czy porozumienie można traktować jako źródło stosunku zobowiązaniowego w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego. Dokonywanie takich ustaleń przez urzędników administracji publicznej byłoby zresztą niedopuszczalne - w tego typu sprawach wiążące dla stron ustalenia może uczynić jedynie sąd cywilny. Analogicznie należy ocenić stwierdzenie przez Sąd, że organ I instancji miał nie wyjaśnić kwestii charakteru wspólności majątkowej małżonków S. Również ten wymóg nie wynika z wiążącego wyroku NSA. NSA w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r. w ogóle nie odniósł się do kwestii rozdzielności majątkowej M. S. i jedynie "zauważył" tę kwestię jako zarzut M.S.w uzasadnieniu faktycznym. Ponadto kwestie związane z wpływem rozdzielności majątkowej M. S. na prawną skuteczność porozumienia zawartego pomiędzy stronami w sposób wiążący dla stron może rozpoznać tylko sąd cywilny, a nie urzędnik administracji publicznej. Skarżąca zwróciła też uwagę, że PINB przeprowadził dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości, o którym zawiadomieni zostali wszyscy pozostali współwłaściciele nieruchomości (żaden się nie stawił). Współwłaściciele nie złożyli żadnego oświadczenia w toku postępowania przed organem, na podstawie których ten mógłby stwierdzić ich brak zgody w zakresie realizacji robót przez skarżącą. W konsekwencji doszedł więc do wniosku, że skarżąca miała prawo do korzystania z nieruchomości wspólnej na cele budowlane, zwłaszcza wobec zaakceptowania i niekwestionowania wykonania robót przez pozostałych współwłaścicieli.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Niezasadny okazał się bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy bądź nie zmienią się okoliczności faktyczne ( por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 180; z dnia 6 lutego 2018 r. , sygn. akt II OSK 3094/17 - LEX nr 2491752).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. To zaś oznacza, że organy administracji i Sąd pierwszej instancji byli związani wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSSK 1290/14.

Mając powyższe na względzie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wprawdzie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSSK 1290/14, Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał wprost na konieczność przeprowadzenia przez organy - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - rozprawy administracyjnej, to jednak zwrócono w nim uwagę na okoliczności, które powinny być przez orzekające w sprawie organy ustalone. Wskazano w nim bowiem na konieczność zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym podkreślono, że obowiązek zbadania tej okoliczności w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości, bowiem rozstrzygnąć go może wyłącznie sąd powszechny. Wówczas - jak podniósł dalej Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku - może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważenie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne; ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. We wnioskach końcowych powyższego wyroku wskazano na zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracji wymogu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie okoliczności związanych z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - oraz na to, że organy nie wyjaśniły, czy skarżąca uzyskała zgodę współwłaścicieli na przebudowę części nieruchomości wspólnej i włączenie jej do lokalu inwestorki. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zatem na konieczność szczegółowego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego okoliczności posiadania przez inwestorkę prawa do dysponowania sporną częścią nieruchomości (budynku mieszkalnego wielorodzinnego), zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] przy ul. [...][...], na cele budowlane. Odkreślając powyższy obowiązek w żaden sposób NSA nie ograniczył sposobu ustalenia tych okoliczności do konkretnych środków dowodowych. Przeciwnie, w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ administracji winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W tych okolicznościach wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem odebrania stosownych oświadczeń od wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, w żaden sposób nie stanowi naruszenia wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2016r., a jedynie ich uszczegółowienie. Przy tym zwrócenia uwagi wymaga, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej stanowi jeden z unormowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego środków dowodowych (art. 89 i nast. k.p.a.). Jak stanowi art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę – art. 86 k.p.a. Zauważyć należy, iż w myśl art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

W niniejszej sprawie nie sposób nie zauważyć, że nie zostały należycie wyjaśnione przez organ I instancji okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia i organ ten nie uczynił zadość przepisowi art. 153 p.p.s.a. Organ ograniczył się w istocie do wyjaśnień A. B. i powołania się na porozumienie z dnia 13 maja 2011r. nie wyjaśniając jego rzeczywistej treści oraz woli i świadomości osób podpisujących to porozumienie odnośnie tego, czy wyrażają zgodę na przebudowę części nieruchomości wspólnej i włączenie jej do lokalu inwestorki. Postępowanie administracyjne ponownie zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Podkreślić przy tym należy, iż zebrany wyczerpująco materiał dowodowy organ powinien ocenić z zachowaniem wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Przypomnieć należy, iż ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Z zebranego materiału dowodowego można zatem wysnuwać tylko wnioski logicznie uzasadnione. Przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby wszystkie dowody zostały ocenione w łączności, a nie tylko każdy dowód z osobna. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), należy uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej.

Jednocześnie stwierdzić należy, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego przedmiotową skargę kasacyjną, wskazanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na środek dowodowy, o jakim mowa w art. 89 k.p.a., było w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione. Z przedłożonego przez inwestorkę "Porozumienia pomiędzy współwłaścicielami kamienicy przy ul. [...][...] w [...]" z dnia 13 maja 2011 r., stanowiącego - zdaniem skarżącej - dowód na posiadanie przez nią prawa do dysponowania sporną częścią nieruchomości na cele budowlane, w żaden sposób nie wynika bowiem zakres udzielonej zgody na jej zagospodarowanie, tj. czy wynikająca z tego porozumienia zgoda (a dokładniej - brak sprzeciwu) na "samodzielne zagospodarowanie korytarza" przedmiotowej kamienicy obejmowała jego przebudowę i włączenie do lokalu należącego do skarżącej. Zauważyć należy, iż ze złożonego przez I. K. (będącą współwłaścicielką spornej nieruchomości) oświadczenia podczas rozprawy przed Sądem pierwszej instancji w dniu 21 listopada 2017 r. wynika, że podpisując ww. porozumienie ani ona ani jej mąż nie mieli świadomości co do zakresu planowanych przez inwestorkę robót budowlanych i nie wyrażali zgody na zamurowanie bramy. I.K. stwierdziła, że inwestorka miała dokonać jedynie takich przeróbek, które pozwoliłyby A. B. na trzymanie tam np. wózka.

W tych okolicznościach sprawy rację ma Sąd pierwszej instancji, że przeprowadzenie rozprawy z udziałem wszystkich współwłaścicieli spornej nieruchomości pozwoli na wyjaśnienie zakresu, w jakim udzielono skarżącej zgody na samodzielne zagospodarowanie dawnej bramy wjazdowej. Ponadto przeprowadzenie tego dowodu umożliwi organom ustalenie kwestii ewentualnego umocowania R.S. do działania w imieniu jego żony przy podpisywaniu ww. porozumienia (ewentualnie rozważenie czy z uwagi na istniejącą między nimi rozdzielnością majątkową konieczne było uzyskanie przez inwestorkę oddzielnej zgody M.S.). Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] świadczy o naruszeniu przez ten organ zawartych w k.p.a. przepisów regulujących proces dochodzenia do prawdy materialnej oraz art. 153 p.p.s.a.

Wobec powyższego zasadnie zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. uchylającą z powyższych przyczyn decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi A.B. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.