Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 329/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 25 lutego 2021 r., Nr XXXIII/844/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brzeźno rejon alei Hallera i ulicy Jantarowej II w mieście Gdańsku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 9, § 10, § 11.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XXXIII/844/24 z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..].

Uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z poźn. zm.), dalej jako: p.o.ś. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej jako: u.p.z.p., poprzez niezapewnienie wynikających z opracowania ekofizjograficznego wymogów dotyczących wysokości zabudowy oraz zachowania drzewostanu, w tym niedokonanie wystarczających analiz w tym zakresie;

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez nieokreślenie w planie wysokości zabudowy w zakresie obiektów niebędących budynkami, mimo że stan faktyczny dawał podstawy do zamieszczenia tego parametru co najmniej na terenach: 001-U33, 003-ZP62 i 002-KS/U33.

W związku z tymi uchybieniami Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na to, że naruszenie zasad sporządzania planu dotyczy terenów zajmujących zdecydowaną większość obszaru miejscowego planu. Próba stwierdzania nieważności części uchwały prowadziłaby do jej nieczytelności i uniemożliwiałaby stosowanie tego aktu prawnego. W przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności całej uchwały, organ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w jakiej w sposób istotny naruszyła ona zasady sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, że konieczne do uwzględnienia w planach miejscowych wymagania w zakresie utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, z uwzględnieniem urządzania i kształtowania terenów zieleni oraz zapewnianie ochrony walorowa krajobrazowych środowiska określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że opracowanie takie jest przesłanka materialną ustaleń planistycznych studium i miejscowego planu, której naruszenie może powodować, w zależności od sytuacji, stwierdzenie nieważności aktu planistycznego. W związku z tym, organ planistyczny ma obowiązek dążyć do możliwie pełnej implementacji wymogów z opracowania ekofizjograficznego do planu, z uwzględnieniem specyfiki obu dokumentów. W przeciwnym wypadku sens przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz ust. 4 p.o.ś. byłby wypaczony.

W rozdziale V opracowania ekofizjograficznego podstawowego do zaskarżonego miejscowego planu w uwarunkowaniach ekofizjograficznych i szczegółowych wytycznych przyjęto kierunki kształtowania i ochrony środowiska dla terenu będącego przedmiotem opracowania: maksymalne zachowanie drzewostanu: ograniczenie wysokości planowanej zabudowy nieprzekraczającej wysokości koron drzew. Natomiast na załączniku graficznym do opracowania ekofizjograficznego wskazano obszary planu, na których roślinność semileśna powinna zostać zachowana w całości. Wytyczne te zostały też uwypuklone poprzez powtórzenie ich w prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu oraz w uzasadnieniu.

Mimo tego, w samym planie nie zapewniono, że maksymalna wysokość planowanej zabudowy na terenie 001-U33 nie przekroczy wysokości koron drzew. Jednocześnie w żadnym z dokumentów przygotowanych w ramach procedury planistycznej (w tym z prognozy oddziaływania na środowisko) nie wyjaśniono przyczyn, dla których uznano, że wymóg określony w opracowaniu ekofizjograficznym będzie spełniony przy wysokości budynków wynoszącej na terenie 001-U33 w obszarze "b" aż 19 m (§ 9 ust. 7 pkt 5 lit. a) tiret drugie planu - wysokość liczona od podstawy), a w najwyższych punktach budynków - 22,5 m n.p.m. (§ 9 ust. 7 pkt 6 lit. b planu). W ocenie skarżącego w planie zabrakło więc dokumentacji, z której wynikałoby ponad wszelką wątpliwość, że określony wymóg dotyczący ochrony środowiska czy też ochrony widoku, został spełniony, jak wymaga tego art. 1 ust 3 u.p.z.p. Co więcej, istniejąca dokumentacja pozyskana przez skarżącego od Prezydenta Miasta, prowadzi do wniosku, że omawiany wymóg nie został spełniony. Organ planistyczny przeprowadził w latach 2007 i 2016 inwentaryzacje drzewostanu i zieleni porastającej teren planu, a w roku 2018 inwentaryzacja taka została sporządzona przez podmiot zewnętrzny. Z materiałów tych wynika zaś, że większość drzew, w tym drzew dojrzałych (kilkudziesięcioletnich), mierzy mniej niż 19 m. W konsekwencji, maksymalna wysokość planowanej zabudowy na terenie 001-U33 przekroczy wysokość koron drzew.

Wprawdzie Wojewoda zauważył, że opracowanie ekofizjograficzne nie wskazuje wprost, czy zabudowa ma być niższa jedynie od koron drzew porastających obszar planu, niemniej jednak, biorąc jednak pod uwagę oceny zawarte w samym opracowaniu ekofizjograficznym, a także specyfikę terenu stwierdził, że takie zawężenie nie miałoby uzasadnienia. Trzeba uznać, że wytyczne opracowania ekofizjograficznego odnoszą się również do koron drzew składających się na las między terenem planu a brzegiem morza (a więc na przedpolu planu). Jak bowiem wynika z tego opracowania, najcenniejszymi elementami krajobrazu w obrębie analizowanego terenu są obecnie kompleksy pokryte roślinnością drzewiastą. W przypadku widoków roztaczających się z północy - od strony wód zatoki, istotna składową krajobrazu tworzy piaszczysty pas plaży oraz roślinność porastająca pas wydm a także zlokalizowane nieco bardziej w głębi lądu skupiska zadrzewień, których fragmenty porastają przedmiotowy obszar. Również Wojewódzki Konserwator Zabytków w pierwotnych postanowieniach o odmowie dokonania uzgodnień wskazywał na konieczność obniżenia wysokości zabudowy, ograniczenie powierzchni rzutów oraz jej rozczłonkowanie, ze względu na konieczność ochrony tzw. wielkoprzestrzennych elementów krajobrazu kulturowego, o których mowa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Odnosząc się dalej do analiz sporządzonych przez organ planistyczny na okoliczność wysokości lasu pomiędzy terenem planu a brzegiem morza, Wojewoda uznał, że są to jedynie wizualizacje i przedstawienia graficzne, które nie zawierają części opisowej sporządzonej przez osoby posiadające wiadomości specjalne z odpowiedniej dziedziny. Jednak nawet z tych analiz zdaje się wynikać, że znaczne obszary lasu mają wysokość niższą niż planowana zabudowa. Mianowicie, najwyższe punkty budynków mogą mieć, zależnie od obszaru wydzielonego w ramach terenu 001-U33: 19,5 lub 22,5 m n.p.m. (§ 9 ust. 7 pkt 6 lit. a i b planu). Tymczasem wysokość drzew na przedpolu planu, zależnie od miejsca, przybiera wartości pomiędzy 5 m n.p.m. a 27 m n.p.m. Organ skarżący zauważył też, że na załączniku 2.4 do pisma Prezydenta Miasta z dnia 20 kwietnia 2021 r. (widok z morza) naniesiono jedynie linię pokazującą maksymalną wysokość zabudowy, lecz nie dokonano wizualizacji projektowanej zabudowy, przez co nie sposób stwierdzić, czy część wysokich drzew nie znajduje się za potencjalną zabudową. Na podstawie powyższego Wojewoda stwierdził, że w planie nie zapewniono ograniczenie wysokości planowanej zabudowy do wysokości koron drzew.

Ponadto Wojewoda zarzucił, że w planie nie zapewniono także wymogu maksymalnego zachowania drzewostanu. Wyłącznie bowiem na terenie 005-ZP63 wprost nakazano maksymalne zachowanie istniejącego drzewostanu, z dopuszczeniem wycinki drzew dla realizacji urządzeń rekreacyjno-sportowych i wypoczynkowych oraz ciągów pieszo-rowerowych (§ 13 ust. 11 pkt 4 miejscowego planu). Na pozostałych terenach takiego zapisu (lub podobnie brzmiącego) nie wprowadzono. Na największym terenie planu, tj. 001-U33, jedynie zalecono maksymalne zachowanie istniejącego drzewostanu (§ 9 ust. 19 pkt 1 planu), lecz zalecenie to nie ma charakteru wiążącego. Co istotne, na obszarze będącym częścią terenu 001-U33, wydzielonym liniami podziału wewnętrznego i oznaczonym literą "c" ustalono: zieleń do utrzymania lub wprowadzenia, jak na rysunku planu (§ 9 ust. 11 pkt 3 planu). Teren oznaczony literą "c" ma status szczególny z punktu widzenia ochrony drzewostanu, gdyż z załącznika graficznego do opracowania ekofizjograficznego wynika, iż znajdująca się na tym terenie roślinność semileśna powinna zostać zachowana w całości (a nie tylko maksymalnie, jak na pozostałej części planu). Tymczasem zapis: "...zieleń do utrzymania lub wprowadzenia" pozwala na wycinkę drzew na 1/5 terenu oznaczonego literą "c" pod ścieżki piesze i rowerowe, małą architekturę i place zabaw dla dzieci, drogi eksploatacyjne dla urządzeń infrastruktury technicznej, ciągi pieszo jezdne, dojazdy, ulice wewnętrzne - bez miejsc postojowych, co wynika wprost z definicji zawartej w § 2 pkt 12 planu. Na pozostałych terenach kwestii zachowania drzewostanu nie uregulowano w żaden sposób. Z treści miejscowego planu nie sposób więc wyprowadzić wniosku, że organ planistyczny zapewnił maksymalne zachowanie drzewostanu.

Mając to na uwadze Wojewoda wskazał, że opracowanie ekofizjograficzne oraz prognoza oddziaływania na środowisko są dokumentami fachowymi, sporządzonymi przez specjalistów, m.in. z zakresu ochrony środowiska. Zignorowanie zawartych tam wskazówek dowodzi, że w planie w sposób niewłaściwy wyważono wartości będące w konflikcie przy uchwalaniu planu, tj. konieczność ochrony środowisko i krajobrazu z jednej strony oraz dążenie do rozwoju urbanistycznego i umożliwienie swobodnego korzystania z prawa własności z drugiej strony. Przesądza to tym samym o naruszeniu przepisów ogólnych dotyczących planowania przestrzennego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., zgodnie z którymi w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów leśnych. Ponadto, w procesie planistycznym nie zrealizowano dyrektyw art. 1 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie wykonano analiz, które w pełni wyjaśniałyby kwestię wysokości drzew na przedpolu planu, choć było to przedmiotem licznych uwag mieszkańców.

Ze względu zaś na nieuregulowanie dokładnej wysokości budynków naruszono z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo wysokość zabudowy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku" i obejmuje ono również obiekty budowalne inne niż budynki, tj.: budowle i obiekty małej architektury. W związku z tym, obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy również tego typu obiektów budowlanych. Wprawdzie przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń wymienionych w tym przepisie, wyłącznie w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym przyczyny pominięcia wysokości obiektów innych niż budynki nie zostały utrwalone w uzasadnieniu uchwały lub w materiałach planistycznych. Natomiast omawiany parametr był niezbędny z punktu widzenia ochrony walorowa krajobrazowych, tak istotnych na terenie objętym przedmiotowym planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta przedłożył Wojewodzie zaskarżoną uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie określonym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), a po jego upływie złożył, w trybie art. 93 ust. 1 tej ustawy, skargę na przedmiotową uchwałę. Tymczasem, wobec braku publikacji przez Wojewodę zaskarżonej uchwały nie weszła ona w życie, co w ocenie organu uzasadnia odrzucenie skargi jako przedwczesnej. Wojewoda zaskarżył bowiem akt, który nie obowiązuje, a tym samym nie występuje w obrocie prawnym. Wprawdzie organowi znane jest orzecznictwo, zgodnie z którym brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie stanowi o przedwczesności skargi organu nadzoru w trybie art. 93 u.s.g., jednakże zdaniem rady przyjęcie za słuszny poglądu o możliwości wstrzymywania przez organy nadzoru publikacji (a co za tym idzie wejścia w życie) aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego poprzez ich zaskarżanie w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowiłoby ograniczenie uprawnień tych organów i udzielenie wojewodom, nieprzewidzianych prawem, kompetencji do decydowania o dacie wejścia tych aktów w życie. Byłoby to sprzeczne z wolą i intencją ustawodawcy, który nakazuje publikację aktów prawa miejscowego niezwłocznie i wyłącza możliwość wstrzymania ich wykonania po wejściu w życie. Ustawodawca przyznał samodzielność organom gminy w zakresie stanowienia przepisów prawa obowiązujących na ich terytorium oraz tryb ich kontroli przez organy nadzoru. Ponadto dopuszcza możliwość stwierdzenia ich nieważności po wejściu w życie i skutki prawne z tym związane. Zdaniem Rady postępowanie Wojewody w przedmiotowej sprawie jest niezgodne z dotychczasową praktyką tego organu, który zgodnie z przepisami publikował akty prawa miejscowego, nawet w przypadku ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, co tym bardziej uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada na wstępie wskazała, że teren objęty zaskarżonym planem zagospodarowania położony jest w [..], który jest elementem stanowiącym o tożsamości miasta oraz pełni funkcje metropolitalne. Jest to obszar charakteryzujący się znacznymi walorami przyrodniczymi, a także jedno z ważniejszych miejsc rekreacji i wypoczynku zarówno mieszkańców jak i turystów. Obecnie teren w zaskarżonym planie jest niezainwestowany. Pokrywają go zadrzewienia, zgrupowania krzewów oraz roślinność zielna, w tym również roślinność stanowiąca pozostałość po ogródkach działkowych oraz roślinność ruderalna. W północno-zachodniej części obszaru znajdują się pozostałości zagospodarowania po wojskowym ośrodku wypoczynkowym. W części południowej występuje kanał odprowadzający i przepompownia deszczowa. Teren przylega do głównego bulwaru spacerowego w kierunku mola w B. Z uwagi na atrakcyjny lokalizację i funkcję, jaką mógłby pełnić, teren ten powinien być zagospodarowany w sposób umożliwiający dalszy rozwój funkcji turystyki i sportu, z zapewnieniem należytego zaplecza usługowego.

Na większości terenu objętego zaskarżonym planem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [..] (uchwała Nr XLVII/1624/06 Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2006 r.; Dz. Urz. Woj. Nr 63, poz. 1307). Na pozostałej części, stanowiącej działkę, na której usytuowany był wojskowy ośrodek wypoczynkowy, nie obowiązuje plan miejscowy. Zgodnie z obowiązującym planem w części północnej ustalono teren zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą (bez wskazywania elementów środowiska do ochrony), tereny dróg i obsługi transportu drogowego, przepompownię wód opadowych z kanałem odprowadzającym oraz las a w części południowej usługi. W zakresie ochrony zieleni w obowiązującym planie miejscowym ochronie podlega jedynie obszar leśny (0,8 ha), natomiast w zaskarżonym planie wskazanych do ochrony jest ponad 5 ha terenów zieleni, w ramach których znajduje się park leśny (1,71 ha), park miejski (1,4 ha) oraz grupy drzew i krzewów (2,2 ha) stanowiących zieleń do zachowania lub wprowadzenia w terenie o przeznaczeniu usługowym. Dodatkowo, na terenie usługowym, ze względu na szczególne wartości przyrodnicze, wskazanych zostało do zachowania 7 drzew, a wzdłuż dróg dojazdowych ustalono wymóg nasadzeń szpalerów drzew.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w zaskarżonym planie miejscowym zabezpieczone zostały wartości z zakresu ochrony lokalnych walorowa środowiska i krajobrazu poprzez wyłączenie znacznych obszarów z zainwestowania usługowego na korzyść zasobów środowiska. Ustalenia zaskarżonego planu uwzględniają w znacznie większym stopniu walory krajobrazowe oraz wymagania ochrony zasobów środowiska, w tym ochronę gruntów leśnych, niż plan obowiązujący z 2006 r., czego Wojewoda nie zauważa kwestionując zaskarżony plan miejscowy i wstrzymując jego wejście w życie.

Dalej Rada wskazała, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. (uchwała nr LI/1506/18 Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2018 roku, zmieniona uchwałą nr Xll/218/19 Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2019 roku) w B. planowany jest rozwój zagospodarowania usługowo-rekreacyjnego kąpieliska poprzez "odtworzenie, wzbogacenie i uzupełnienie o nowe elementy zagospodarowania rekreacyjnego kąpieliska B.". Ma to służyć, zapisanej również w celach Studium, poprawie jakości życia mieszkańców G. i zwiększeniu atrakcyjności przedmiotowego obszaru. Dążąc do realizacji kierunków zagospodarowania przestrzennego dla kąpieliska w B. połowę terenów objętych zaskarżonym planem przeznaczono pod usługi związane z turystyką, które mają stanowić uzupełnienie oferty rekreacyjno-sportowej dla szerokiej rzeszy użytkowników [..], w tym Parku [..] oraz plaż. Ze względu na walory środowiskowe w terenie przeznaczonym pod ww. usługi wskazany został obszar zieleni do utrzymania lub wprowadzenia w ramach Okołomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Dodatkowo, na pozostałej części ustalono ochronę zieleni poprzez ustalenie parku leśnego oraz parku miejskiego. W związku z powyższym, zdaniem Rady, ustalenia planu w pełni odpowiadają kierunkom wskazanym w Studium i nie naruszają jego ustaleń.

Wizja zagospodarowania analizowanej części [..] realizuje także utrzymywaną od lat politykę przestrzenną miasta związaną z ograniczeniem wysokości nowej zabudowy do wysokości drzew. W związku z powyższym parametry zabudowy w terenie 001-U33 zostały określone w taki sposób, aby w najmniejszym stopniu ingerować w istniejącą zieleń wysoką, między innymi poprzez zachowanie możliwie największych powierzchni zadrzewień. Rozwiązania te zostały poprzedzone analizami krajobrazowymi i przestrzennymi, które przeprowadzono dla widoków rozpościerających się z miejsc charakterystycznych tj. ciągów komunikacyjnych, mola, od strony morza. Potwierdziły one, że zaproponowana wysokość zabudowy nie będzie przekraczać wysokości lasu, a nowa zabudowa wkomponuje się w otoczenie. Ponadto projekt zaskarżonego planu miejscowego uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia, w tym uzgodnienie od WKZ, który zwracał uwagę na gabaryty budynków tak, aby nie wpłynęły na chronioną panoramę widzianą od strony morza co zostało wskazane w jednym z warunków uzgodnienia. Ostatecznie organ uzgadniający zaakceptował zaproponowaną wysokość zabudowy w projekcie planu tj. 16 m i 19 m.

Powyższe, zdaniem Rady, świadczy o tym, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego stanowi konsekwentną realizację wizji rozwoju miasta przewidzianą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, organy Gminy działały w ramach przysługującego im władztwa planistycznego oraz zgodnie z zasadami i trybem sporządzania planu wynikającymi z u.p.z.p.

Ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów skargi Rada wskazała, że opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem o charakterze analityczno-instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych studium uwarunkowań czy planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Opracowanie to zawiera określenie uwarunkowań ekofizjograficznych, które identyfikowane są na podstawie analiz środowiska przyrodniczego. Uwarunkowania ekofizjograficzne formułowane są w postaci wniosków z tych analiz. Nie są to zatem, wbrew twierdzeniom Wojewody, wytyczne które wiążą organ planistyczny do wiernego (literalnego) odzwierciedlenia ich w zapisach planu, nie stanowią katalogu wymogów, które zapisy planu muszą bezwzględnie i bez najmniejszych zmian powielić. Opracowanie to pełni więc jedynie funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może zatem zastępować tego aktu, nie może pełnić funkcji rozstrzygającej, przypisanej ustawowo aktom planowania przestrzennego podejmowanym przez organ stanowiący gminy. Obowiązek sporządzenia takiego opracowania nie oznacza, że wspomniany dokument zawsze winien zostać ukształtowany w sposób pozwalający na korzystanie ze środowiska w zakresie wynikającym z art. 72 ust. 1 p.o.ś. Cele te co najmniej częściowo wykluczają się wzajemnie. W większości sytuacji o tym, czy przeznaczenie nieruchomości ma być takie bądź inne, rozstrzygać będzie przede wszystkim uchwała rady gminy w przedmiocie przyjęcia planu miejscowego.

Niemniej jednak, w przedmiotowym planie przyjęto zalecenia zawarte w opracowaniu, w tym zalecenie dotyczące ograniczenia wysokości planowanej zabudowy nieprzekraczającej wysokości koron drzew. Dopuszczone bowiem wysokości nie przekraczają poziomów wyznaczonych przez korony najwyższych drzew. Jak zaś wskazała Rada, zawarty w zapisach planu parametr określający dopuszczalną wysokość zabudowy odnosi się do drzew budujących wysokościowy kontur koron zadrzewień. Oczywistym jest, że kontur ten budują drzewa najwyższe, a tym samym nawiązując do omawianego zalecenia, to do nich właśnie należy odnieść wysokości zabudowy. Także wszystkie przeprowadzone inwentaryzacje drzewostanu jednoznacznie wskazują, że obszar porastają drzewa zdecydowanie wyższe niż wysokość zabudowy dopuszczona w zapisach planu. W planie więc przyjęto wysokość budynków na poziomie 16 m i 19 m, a dla innych gabarytów i parametrów zabudowy: maksymalny poziom najwyższego punktu attyk, szyldów oraz porycia nadbudówek nad dachami budynków (np. maszynownie dźwigów, centrale wentylacyjne, klimatyzacyjne, kotłownie) ustalono maksymalne wysokości nad poziomem morza odpowiednio 19,5 m n.p.m. oraz 22,5 m n.p.m. Wobec powyższego nie można uznać, że organ planistyczny nie dążył do implementacji tego zalecenia opracowania ekofizjograficznego lub to zalecenie pominął.

Dalej Rada wyjaśniła, że opracowanie ekofizjograficzne zawiera zalecenia odnoszące się nie tylko do obszaru planu, a przedmiotem jego analiz są również powiązania przyrodnicze obszaru z jego szerszym otoczeniem oraz analiza walorów krajobrazowych, która obejmuje również obszary znajdujące się w sąsiedztwie. W analizowanym przypadku kluczowymi elementami są cechy wysokościowe drzewostanu, który buduje zarówno przedpole, jak i tło widokowe dla potencjalnej zabudowy. Kwestie związane z relacją wysokości zabudowy do wysokości drzew powinny odnosić się do wysokości najwyższych drzew budujących kontur zadrzewień w prospekcie krajobrazowym.

Nie jest też zdaniem Rady prawdą, jakoby w planie nie zapewniono wymogu maksymalnego zachowania drzewostanu, gdyż zakres obszarowy roślinności semileśnej wskazanej do zachowania w treści opracowania ekofizjograficznego został niemal w całości przeniesiony do ustaleń przedmiotowego planu i znalazł się w granicach terenu zabudowy usługowej 001-U33, ściślej zaś w obszarze zieleni do utrzymania lub wprowadzenia wyznaczonym we wnętrzu terenu 001-U33 a także w granicach terenu urządzonego ogólnodostępnego parku leśnego 005-ZP63. Na podstawie analizy porównawczej ww. zakresów można stwierdzić, że w planie miejscowym nie uwzględniono jako zieleni do zachowania zaledwie 955 m2 roślinności semileśnej wskazanej do zachowania w opracowaniu ekofizjograficznym. Powierzchnia ta stanowi 3,84% całkowitej powierzchni terenu zajętego przez roślinność semileśną wskazaną do zachowania w opracowaniu (24890 m2).

Co więcej, przedmiotowy plan uwzględnił istotne poszerzenia zasięgu obszarowego zieleni do zachowania, wskazując do utrzymania lub wprowadzenia zieleń w zakresie większym niż wyznaczony w opracowaniu ekofizjograficznym. Dotyczy to terenu 001-U33 oraz 005-ZP63, w obrębie których przeznaczono pod rożne formy zieleni dodatkowo powierzchnię 9060 m2. Zalecenia dotyczące maksymalnego zachowania istniejącego drzewostanu należy rozpatrywać łącznie z zawartymi w planie ustaleniami dotyczącymi udziału powierzchni czynnej biologicznie. Zgodnie z zapisami planu inwestor jest zobowiązany do zachowania 70% powierzchni czynnej biologicznie (teren 001-U33, obszary "a" i "b"). Zachowanie tak wysokiego udziału powierzchni biologicznie czynnej stwarza możliwość utrzymania występujących w ich granicach drzew. Rozpatrując zatem łącznie całość zawartych w planie zapisów dotyczących kwestii zachowania drzewostanu porastającego obszar objęty planem nie można uznać, że nie uwzględnia on konieczności zachowania występującej tam zieleni.

Odnosząc się do kwestii rzetelności analiz sporządzonych przez organ planistyczny na okoliczność wysokości lasu pomiędzy terenem planu a brzegiem Rada zwróciła uwagę, że organ nadzoru podważając umiejętności i wiedzę członków zespołu projektowego przedstawił "ekspertyzę" przesłaną przez sygnalistę, której daje wiarę i nie kwestionuje jej rzetelności. Tymczasem autorów "ekspertyzy" przedstawionej przez organ nadzoru nie sposób uznać za ekspertów lub osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w zakresie miernictwa czy też inwentaryzacji lub analizy obszarów zadrzewionych techniką skaningu laserowego. Z dostępnych organowi źródeł wynika, że autor "ekspertyzy" z wykształcenia jest magistrem sztuk pięknych i konserwatorem zabytków. Opracowanie wskazane przez Wojewodę zostało zweryfikowane przez pracowników Biura Rozwoju - dyplomowanych geodetów, absolwentów studiów podyplomowych z zakresu skanowania laserowego, uczestników wielu certyfikowanych szkoleń z zakresu analizy i wykorzystania danych pochodzących złotniczego skanowania laserowego, w konsekwencji czego stwierdzono, że opracowanie to zawiera liczne nieprawidłowości, jest wykonane nierzetelnie. W opracowaniu tym wskazany został obszar czterech działek, które zostały objęte inwentaryzacją, brak jest jednak uzasadnienia, na jakiej podstawie wytypowany został ten obszar, gdyż żadna z działek nie znajduje się w obszarze zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonanie skanowania laserowego tak wąskiego obszaru nie ma najmniejszych podstaw, gdyż chcąc analizować zapisy jakie wynikają z planu miejscowego należy wziąć pod uwagę szerszy kontekst obszaru.

W celach porównawczych organ planistyczny sporządził "Analizę wpływu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 0315 – B. rejon alei [..]", która wykonana została z wykorzystaniem lotniczego skaningu laserowego, tak jak analiza, na którą powoływał się Wojewoda. Wynika z niej, że dopuszczona w zaskarżonym planie miejscowym zabudowa nie naruszy kompozycji widokowej odcinka [..] znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planu. Ustalona w planie wysokość oraz kształt zabudowy nie wystają ponad umowną linię, którą tworzą korony drzew na analizowanym terenie. Oczywistym jest fakt, że drzewa posiadają rożne wysokości. Część z nich jest niższa niż 19 m, a część znacząco wyższa (ok. 30 m). Niejednorodnie ukształtowany teren (plaża, pas wydmy) dodatkowo sprawia, iż z perspektywy widoku człowieka nie ma możliwości dostrzeżenia wystających elementów budynków ponad korony drzew, a co za tym idzie naruszenia kompozycji widokowej. Analiza ta nie jest jednak analizą stanowiącą podstawę ustalenia wysokości zabudowy w zaskarżonym planie. Przy czym, w trakcie sporządzania przedmiotowego projektu planu wykonane zostały analizy wysokości drzew, w oparciu o dane pochodzące z lotniczego skaningu laserowego (chmura punktów, numeryczny model terenu, numeryczny model pokrycia terenu). Analizy te zostały udostępnione Wojewodzie, który ich nie zakwestionował i nie zażądał dodatkowych wyjaśnień, a swoje przekonanie o wadliwości pomiarów opiera na dołączonej do skargi analizie, która jednak zawiera braki i nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych Rada wyjaśniła, że parametr ten określony został w § 9 ust. 7 pkt 5 lit. b (teren 001-U33), § 10 ust. 7 pkt 5 lit. b (teren 002-KS/U33), § 11 ust. 7 pkt 5 lit. b (teren 003-ZP62) zaskarżonej uchwały. W ocenie organu uchwałodawczego ustalenie wysokości ww. obiektów jako dowolnej jest uzasadnione i zgodne z przepisami u.p.z.p., które nie precyzują sposobu i zasad ustalania wysokości dla tego typu zabudowy. Jest to praktyka często stosowana przez organy gmin w planach miejscowych, w tym planach uchwalanych przez Radę Miasta, która dotychczas nie była kwestionowana prze organ nadzoru. W ocenie organu brak jest podstaw do ograniczania wysokości budowli bądź obiektów małej architektury, gdyż jak zauważono ustawowy katalog takich obiektów zawarty w Prawie budowlanym jest otwarty, jednakże nie wszystkie obiekty mogą zostać zlokalizowane na danym terenie inwestycyjnym. W zaskarżonym planie obiekty budowlane mogące powstać na terenie [..] w terenie usługowym o funkcjach związanych z rekreacją i turystyką to: obiekty małej architektury, pomniki, wolno stojące maszty antenowe oraz sieci uzbrojenia terenu. Możliwości i zasady realizacji wszystkich tych obiektów, poza podziemną infrastrukturą techniczną, dla której nie sposób ustalić liczbowo wysokość, są regulowane odrębnymi przepisami rangi ustawowej lub aktami prawa miejscowego, np. zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane określone zostały w uchwale Nr XLVIll/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. Tym samym, zgodnie z u.p.z.p., organy Gminy nie są uprawnione do określania ww. zasad w planie miejscowym.

Reasumując, wbrew stanowisku Wojewody, w opracowaniu ekofizjograficznym nie zostały zawarte wymogi, a zalecenia, które zostały w maksymalnym stopniu uwzględnione przez organy Gminy. Analizy stanowiące podstawę do ustalenia w zaskarżonym planie wskaźników wykonane zostały przez uprawnione osoby, z zachowaniem należytej staranności i wykorzystaniem specjalistycznego sprzętu. Projekt planu uzyskał wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia, został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Organy Gminy Miasta sporządziły i uchwaliły plan miejscowy zgodnie z wymogami wynikającymi z u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych i z uwzględnieniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Zarzuty Wojewody są zaś nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek należy podkreślić, że nie będąc związanym granicami ani zarzutami skargi, badając zaskarżoną uchwałę z urzędu, Sąd dostrzegł jej istotne wady ponad te, które wynikają z zarzutów skargi Wojewody, a stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Z kolei na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Jednocześnie, jak zasygnalizowano powyżej, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała nr XXXIII/844/21 Rady Miasta z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (powoływana dalej jako uchwała lub plan miejscowy), a więc niewątpliwie akt prawa miejscowego należący do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a podlegających sądowej kontroli legalności.

Wskazać też trzeba, że skarga wniesiona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w razie jej sprzeczności z prawem, skutkującej nieważnością uchwały. Co istotne, realizując tą kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie wniesienia skargi w powyższym trybie nie ma również obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Na wstępie tych rozważań należy wyjaśnić, że przepisy prawa przyznają organom gmin (radom gmin) uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przy czym uprawnienie to musi być wykonywane przy jednoczesnym przestrzeganiu reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Przyznane gminie władztwo, władztwo planistyczne, nie jest więc dowolne, gdyż musi być sprawowane w granicach określonych prawem. Granicą owej samodzielności jest zaś sprzeczność z prawem, w tym z zasadami i wartościami, które wyznaczają kierunek i poprawność procesu legislacyjnego w zakresie ustalania przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny w tym obszarze, a wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku: 1) istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, 2) istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także 3) naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym i doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja art. 28 u.p.z.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 372 oraz wskazane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono zatem przypadki stwierdzenia nieważności planu miejscowego w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 1, 9, 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).

Natomiast druga z przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., przez kolejne etapy wyznaczone przez art. 17 ustawy, a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały, obejmującej badanie zachowania procedury uchwalenia planu miejscowego Sąd stwierdził, że uchwała ta podjęta została z zachowaniem przepisanej ścieżki legislacyjnej. Niemniej jednak, merytoryczna weryfikacja zarzutów skargi doprowadziła do potwierdzenia naruszeń zasad sporządzania planu, polegających w pierwszej kolejności na istotnym naruszeniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) oraz braku dostatecznego uwzględnienia wymogów ochrony środowiska, stanowiących wartość obligatoryjnie uwzględnianą w ramach procesu uchwalania aktów prawa miejscowego, stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej jako p.o.ś.).

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w związku z czym w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego następuje po ustaleniu, że nie narusza on postanowień studium. Z powyższego wynika, że jedną z zasad sporządzania planu, mającą kluczowe znaczenie, jest jego zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu polityki przestrzennej jednostki samorządowej.

W rozważanym wypadku, na terenie objętym kwestionowanym planem, zgodnie z uchwałą nr LI/1506/18 Rady Miasta z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, zmienionej uchwałą nr XII/218/19 z dnia 27 czerwca 2019 r. (dalej w skrócie jako Studium), teren objęty planem położony jest w obszarze przeznaczonym pod usługi ponadpodstawowe oraz częściowo (tereny 001-U33 i 005-ZP63) znajduje się na obszarze płata strukturalnego Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Przeznaczenia analizowanego terenu objętego planem w Studium na usługi ponadpodstawowe wynika z załącznika graficznego do uchwały w przedmiocie Studium oraz analizy jego części tekstowej, gdzie określa się kierunki rozwoju dzielnicy W. jako rozwój zagospodarowania usługowo – rekreacyjnego kąpieliska w B. (s. 299), a w dalszej części Studium jest mowa o odtworzeniu, wzbogaceniu i uzupełnieniu o nowe elementy zagospodarowania rekreacyjnego kąpieliska B. (s. 300). Co do funkcji jaką przewiduje Studium do wprowadzenia na terenie objętym planem nie ma więc większych wątpliwości – chodzi bowiem o funkcje usługowe – rekreacyjne (z zastrzeżeniem określenia ich jako ponadpodstawowe, o czym będzie mowa w dalszej części). Zarazem, przewidując objęcie części terenu objętego planem siecią OSTAB, Studium formułuje dodatkowe cele, założenia i uwarunkowania, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w planie. W Studium przewiduje się bowiem (s. 243), że na terenach niezabudowanych wchodzących w skład płatów OSTAB (a taki charakter ma teren objęty skarżonym planem) możliwa będzie wyłącznie lokalizacja zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem – w szczególności - równoczesnego zachowania co najmniej 70 % udziału powierzchni biologicznie czynnej zrealizowanej na poziomie terenu w ogólnej powierzchni inwestycji. Zarazem, zadeklarowanym w Studium celem OSTAB jest zachowanie, odtworzenie lub wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. OSTAB jest bowiem definiowany jako obszar niezwykle ważny dla mieszkańców miasta, ukierunkowany na realizację przez nich funkcji rekreacyjno – wypoczynkowej (s. 97 Studium). Te założenia związane z wprowadzeniem w Studium sieci OSTAB oraz przypisaniem jej tak zdefiniowanej funkcji nakładają na uchwałodawcę miejscowego konieczność uwzględnienia w planie, na obszarze nią objętym, wartości przyrodniczych, które – niezależnie od powyższego (a więc niezależnie od postanowień Studium) – właściwy organ uwzględnia w ramach ogólnych zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., a związanych z obowiązkiem uwzględnienie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ten sposób, wymagania ochrony środowiska, w tym przyrody – przy uchwalaniu planów miejscowych dla terenów o tak unikatowej charakterystyce środowiskowej, z jaką mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, zyskują dwa niezależne normatywne źródła obowiązku ich uwzględnienia, powiązanego ze szczególnie wnikliwą analizą skutków wprowadzanych zmian – gdyż wynikają z ustawowych zasad ogólnych planowania przestrzennego, a także wiążącego charakteru aktu polityki przestrzennej, wykreowanego przez sam organ planistyczny.

Zatrzymując się w pierwszej kolejności przy funkcji przewidzianej dla terenu objętego skarżonym planem w Studium, tj. usługi ponadpodstawowe i zestawiając to przeznaczenie z funkcją części terenów przewidzianych w planie, w ocenie Sądu, ujawnia się podstawowa i kluczowa sprzeczność obu aktów prawnych w określonej części.

Plan na terenach usługowych, a więc w § 9 ust. 3 zd. 2 (001-U33) oraz § 10 ust. 3 zd. 2 (002-KS/U33) uchwały, dopuszcza funkcję mieszkaniową w postaci mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Pojęcie to uchwałodawca lokalny zdefiniował w § 2 pkt 2 uchwały, który przewiduje, że takim mieszkaniem jest mieszkanie: właściciela podmiotu gospodarczego, stróża lub technologa (o ile działalność wymaga całodobowego nadzoru technologicznego), na działce wspólnej z obiektem, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Dopuszcza się najwyżej dwa mieszkania (w odrębnym budynku mieszkalnym lub w budynku wspólnym z prowadzoną działalnością gospodarczą), przy czym łączna powierzchnia użytkowa mieszkań nie może przekraczać łącznej powierzchni użytkowej wykorzystywanej na cele działalności gospodarczej.

Z powyższego wynika, że na terenie przewidzianym w Studium li tylko na usługi ponadpodstawowe, Rada w planie dopuściła także zabudowę mieszkaniową, której w żadnym zakresie nie przewiduje Studium. Co więcej, według definicji zawartej w uchwale, taka zabudowa może mieć charakter odrębny, tj. jako zabudowa jednorodzinna, a nie wyłącznie jako lokal mieszkalny w budynku usługowym. Takie uregulowania, w ocenie Sądu, są sprzeczne z przeznaczeniem ustalonym przez Studium dla terenów oznaczonych w planie symbolami 001-U33 i 002-KS/U33 (a więc w odniesieniu do § 9 i 10 uchwały). Analiza załącznika nr 2 do Studium, zawierającego rysunek ujawniający kierunki zagospodarowania przestrzennego prowadzi bowiem do wniosku, że Studium wyraźnie odróżnia tereny, na których możliwa jest zabudowa mieszkaniowa z usługami podstawowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa od terenów przeznaczonych pod usługi ponadpodstawowe. W tym ostatnim wypadku wyraźnie dopuszczono jedynie szczególny rodzaj usług, bez możliwości jednoczesnego realizowana zabudowy mieszkaniowej. W oparciu o powyższe postanowienia uchwały, w ocenie Sądu, w pełni dopuszczalna staje się realizacja na wskazanych jednostkach planistycznych funkcji mieszkaniowej obok usługowej, co z kolei przesądza o wprowadzeniu w planie funkcji nieprzewidzianej postanowieniami Studium.

Jednocześnie Rada w żaden sposób nie wyjaśniła w uzasadnieniu do uchwały dopuszczenia przeznaczenia mieszkaniowego na tym terenie, mimo że uwagi w tym zakresie były podnoszone przez mieszkańców w toku procedury planistycznej. W rozstrzygnięciu składanych zastrzeżeń Rada wyjaśniała jedynie lakonicznie, że "w granicach obszaru objętego projektem planu nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a jedynie szeroki wachlarz usług związanych z rekreacją, sportem, turystyką i ochroną zdrowia". Tymczasem dla zgodności ze Studium nie ma znaczenia, że plan nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej, ale że w ogóle dopuszcza mieszkalnictwo na terenie stricte usługowym, a przy tym umożliwia realizację tej funkcji w odrębnym budynku. Kwestii tych Rada nie wyjaśniła także w odpowiedzi na skargę, natomiast analiza Studium prowadzi do wniosku, że mieszkania nie są dopuszczalnym sposobem zagospodarowania przedmiotowego terenu.

W związku z tym Sąd uznał, że przewidziana na terenach oznaczonym symbolem 001-U33 i 002-KS/U33 zabudowa usługowa z zakresu turystyki oraz mieszkania integralnie związane z prowadzoną na tych terenach działalnością gospodarczą stanowi naruszenie postanowień Studium. Tego rodzaju naruszenie ma zaś charakter istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkują nieważnością uchwały lub części jej postanowień. Świadczy bowiem o oczywistej i istotnej sprzeczności ww. postanowień planu z aktem polityki przestrzennej Miasta, przesądzającej o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia zaskarżonego planu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p.). Z tych też względów Sąd uznał, że §§ 9 i 10 skarżonej uchwały, jako sprzeczne z postanowieniami Studium, w sposób istotny naruszają zasady sporządzenia planu i wymagają stwierdzenia ich nieważności.

Co więcej, zaskarżony plan przewiduje dla terenów oznaczonych symbolem U przeznaczenie zabudowy usługowej z zakresu turystki, rekreacji, sportu, zdrowia, kultury, gastronomii i handlu. Wątpliwości budzi więc również charakterystyka wszystkich wprowadzonych w planie funkcji usługowych z perspektywy ich kwalifikacji w rozumieniu Studium jako usług "ponadpodstawowych". Studium bowiem nie wyjaśnia, czym są "usługi ponadpodstawowe". Analiza załącznika nr 2 do Studium, zawierającego rysunek ujawniający kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że takie przeznaczenie (usługi ponadpodstawowe) znajduje się na terenach, na których istnieją szkoły, przedszkola, szpitale, place sportowe, [..] i służąca obsłudze tych miejsc użyteczności mała gastronomia, obiekty handlowe, a także obiekty administracji, jak Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków oraz biura. Przy czym należy zauważyć, że część tych obiektów powstała na długo przed wprowadzeniem Studium z 2018 r., zaś pod rządami Studium z 2007 r. nie było przewidziane przeznaczenie pod usługi ponadpodstawowe. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, wątpliwości budzi przewidziane planem przeznaczenie terenu pod usługi w zakresie turystyki jako rodzaj "usług ponadpodstawowych" w rozumieniu Studium, tym bardziej że brak jest w nim jednoznacznej definicji "usług ponadpodstawowych", a w konsekwencji wnioski w tym zakresie można wysnuwać wyłącznie poprzez analizę załącznika graficznego. Te zaś, jak wskazano powyżej, nie wskazują, by na terenach przewidzianych w Studium na usługi ponadpodstawowe występowały usługi turystyczne. Uwagi te dotyczą także terenu 002-KS/U33, na którego części również przewidziano ww. usługi.

Przy czym podkreślić należy, że analizując zgodność planu ze Studium w zakresie zgodności przeznaczenia terenów pod określone funkcje Sąd uwzględnił również, że teren oznaczony w planie symbolem 001-U33 położony jest na obszarze płata strukturalnego OSTAB. Jak wskazano powyżej, OSTAB to przyrodniczy element struktury przestrzennej miasta zawierający: różnorodne formy zieleni (urządzonej i nieurządzonej), wody powierzchniowe i tereny do nich przyległe, wybrane tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, obszary o odpowiednim udziale powierzchni biologicznie czynnej w obowiązujących planach miejscowych, wybrane rodzinne ogrody działkowe wskazane do zachowania lub przeznaczone pod zieleń publiczną czy zabudowę o określonym udziale powierzchni biologicznie czynnej. Celem OSTAB jest zachowanie, odtworzenie lub wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. Składa się on z: osnowy przyrodniczej miasta, płatów OSTAB i ciągów łączących OSTAB. Dla powyższych elementów OSTAB ustala się szczegółowe warunki i parametry, które będzie można wyjątkowo modyfikować w dostosowaniu do lokalnych uwarunkowań wynikających z istniejącego zagospodarowania lub obowiązującego planu miejscowego (s. 242 tekstu Studium). I tak, na terenach niezabudowanych wchodzących w skład płatów OSTAB możliwa będzie lokalizacja wyłącznie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem równoczesnego zachowania: a) co najmniej 70% udziału powierzchni biologicznie czynnej zrealizowanej na poziomie terenu w ogólnej powierzchni terenu inwestycji, b) odległości pomiędzy budynkami nie mniejszej niż 15 m, c) długości elewacji budynków nie większej niż 25 m (z wyjątkiem zabudowy rezydencjonalnej), d) ukształtowania zabudowy w sposób uwzględniający kierunek powiązań przyrodniczych. Dopuszcza się zmianę płata OSTAB na ciąg łączący OSTAB, jeśli aktualne zagospodarowanie uniemożliwia spełnienie warunków określonych dla płata OSTAB (s. 243 tekstu Studium), co biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu objętego planem, tj. brak na nim zabudowy – nie wchodzi w grę.

Omawiany teren ma więc szczególne znaczenie i walory przyrodnicze, co zostało odzwierciedlenie w Studium poprzez objęcie go płatem strukturalnym OSTAB. Na obszarze tym zabudowa musi zaś spełniać określone warunki, aby nie doprowadzić do degradacji tego systemu przyrodniczego miasta. Jak bowiem zauważono w Studium, niektóre inwestycje na drugorzędnych elementach OSTAB już doprowadziły do nieodwracalnego w wielu miejscach przerwania ciągłości tego systemu przyrodniczego lub pogorszenia jego funkcjonowania w wyniku nieprawidłowego kształtowania zabudowy. Skutkowało to tym, że system OSTAB na wielu terenach przestał pełnić przypisaną mu podstawową funkcję przyrodniczą. W całym systemie OSTAB nastąpiło zmniejszenie jego powierzchni i wartości przyrodniczych, a miejscami doszło nawet do ich utraty. Równocześnie zabudowa terenów przyległych do granic miasta wpłynęła na miejscowe osłabienie powiązań przyrodniczych systemu OSTAB z obszarami cennymi przyrodniczo położonymi poza jego granicami. OSTAB powinien pełnić niezwykle ważne dla mieszkańców miasta funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe i sportowe. Zbyt słabe zaakcentowanie tych funkcji doprowadziło do częstego utożsamiania przez inwestorów płatów strukturalnych OSTAB z terenami biologicznie czynnymi, których minimalny udział w powierzchni terenu inwestycyjnego dla wybranych funkcji jest ściśle określony. Powszechna praktyka rozczłonkowania powierzchni biologicznie czynnej skutkowała eliminacją rekreacyjnego korzystania z tych terenów (zob. s. 97 tekstu Studium).

Podkreślana jest więc w Studium wyjątkowość OSTAB i jego rola rekreacyjno-wypoczynkowa i w tym kontekście, w ocenie Sądu, należy wykładać pojęcie usług ponadpodstawowych, przyjęte w Studium. Usługi takie na terenie objętym OSTAB mogą więc mieć szerszy wachlarz, natomiast na tym szczególnym obszarze powinny one służyć zachowaniu OSTAB, a więc wyłączone będą takie usługi jak obiekty administracyjne, czy handlowe, gdyż nie będą one służyć poprawie warunków rekreacji i wypoczynku mieszkańców (s. 202 Studium, pkt 10). Wskazać przy tym trzeba, że Słownik Języka Polskiego definiuje rekreację jako "aktywny wypoczynek na świeżym powietrzu". Wielki Słownik Języka Polskiego (http://www.wsjp.pl/) za rekreację uznaje "ruchową aktywność w czasie wolnym od pracy, mającą służyć zdrowiu i dobremu samopoczuciu", natomiast Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem Władysława Kopalińskiego (Świat Książki, Warszawa 2000) definiuje rekreację jako "odpoczynek, rozrywka, wytchnienie, pochodzące od łacińskiego "recreatio", czyli powrót do zdrowia, sił". Z kolei wypoczynek to "pozbywanie się zmęczenia po pracy, w przerwie w pracy, nabieranie sił; odpoczynek" (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1999, tom R-Z, s. 774). Wprawdzie, w ogólnym ujęciu wypoczynek jako usługa rozumiany jest jako hotelarstwo, pensjonaty, wynajem pokoi, jednakże także i w tym wypadku należy uwzględnić założenia płata strukturalnego OSTAB, a więc wypoczynek, który ma służyć mieszkańcom. Studium akcentuje więc rozwój analizowanego terenu dla mieszkańców miasta – w celach rekreacji, co nie jest jednoznaczne z jego rozwojem w kierunku usług turystycznych, dla których wiodącą funkcja jest zapewnienie miejsc noclegowych przede wszystkim turystom, obok zapewnienia bazy żywieniowej – gastronomii. Przy czym, w odniesieniu do samej funkcji gastronomicznej nie budzi większych wątpliwości, Sądu, że co do samej zasady, wpisuje się ona w wachlarz usług, mogących służyć także wypoczynkowi mieszkańców.

Takie rozumienie przeznaczenia analizowanych terenów, o czym już mowa była powyżej, spójne jest z całą koncepcją zagospodarowania przestrzennego miasta przewidzianą w Studium, która z jednej strony ma na celu promowanie miasta poprzez rozwijanie miejsc atrakcyjnych turystycznie, a tym samym także realizowanie zabudowy służącej turystom, jak miejsca noclegowe i miejsca żywienia, z drugiej zaś dąży do zachowania ważnych przyrodniczo elementów przestrzeni miejskiej. Nie każde bowiem miasto w Polsce posiada tak bogate uwarunkowania przyrodnicze obejmujące z jednej strony lasy ([..]), a z drugiej rzeki ([..]) i morze, które pełnią nadrzędne funkcje przyrodnicze (klimatyczne, biologiczne, hydrograficzne). Ta osnowa przyrodnicza korzystnie wpływa na środowisko miasta, na jego stan aerosanitarny i lokalne warunki bioklimatyczne – jest istotnym elementem krajobrazu miasta (s. 242 tekstu Studium). To właśnie te walory umożliwiają rozwój turystyki (s. 69 tekstu Studium).

Należy też zauważyć, że w ramach Planu zagospodarowania przestrzennego województwa opracowano Plan zagospodarowania przestrzennego Obszaru Metropolitalnego [.] (plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego; uchwała Nr 318/XXX/16 Sejmiku Województwa z dnia 29 grudnia 2016 r.). W tym dokumencie wskazano trzy cele z Planu zagospodarowania przestrzennego województwa i kierunki polityki przestrzennego zagospodarowania obszaru metropolitalnego, które należy uwzględniać, opracowując Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujące Studium zostało opracowane w zgodzie ze Strategią Rozwoju Miasta 2030 Plus (uchwała nr XVII/514/15 Rady Miasta z 17 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn. Programy Operacyjne 2023). Podstawy, kierunki i zasady rozwoju obejmują kilka najważniejszych dla G. wartości: współpracę, otwartość, mobilność i kształcenie. Najważniejszym jednak podmiotem rozwoju są mieszkańcy, dlatego w programach operacyjnych zawarte są wskazane przez nich potrzeby i sposoby ich zaspokojenia. Ponadto zakłada się w nich również działania rewitalizacyjne obszarów zdegradowanych, dążenie do wdrożenia zasady równych szans (integracja, szczególnie osób niepełnosprawnych i starszych), wspieranie aktywności społecznych, polepszanie bezpieczeństwa mieszkańców i ochrony środowiska oraz dalszy rozwój G. w duchu idei miasta inteligentnego, tzw. Smart City. Jednym z aspektów tych planów odnoszących się bezpośrednio do Studium są cele strategiczne realizowane w ramach programów operacyjnych infrastruktura, mobilność i transport oraz przestrzeń publiczna. Są to m.in.: wzrost jakości życia, wzrost liczby mieszkańców zadowolonych z przestrzeni publicznej, poprawa jakości i dostępności terenów rekreacyjnych (podkreśl. własne Sądu), wzrost udziału transportu publicznego, pieszego i rowerowego w podróżach mieszkańców, zrównoważone gospodarowanie i ochrona środowiska przyrodniczego (podkreśl. własne Sądu), wzrost zadowolenia mieszkańców z dostępności i jakości usług publicznych (s. 31-32 tekstu Studium).

Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że definiowanie przeznaczenia pod "usługi ponadpodstawowe" nie może odbywać się w oderwaniu od uwarunkowań płata strukturalnego OSTAB, który przebiega przez tereny oznaczone w planie symbolem m. in. 001-U33. Obszar ten i jego uwarunkowania są wyrazem założeń Studium, które choć zakłada rozwój turystyki i usług z nią związanych w mieście, to jednocześnie preferuje mieszkańców i ich potrzeby rekreacyjno-wypoczynkowe związane z zachowaniem walorów środowiska. Wszystkie te elementy powinny więc zostać uwzględnione przy ustalaniu zagospodarowania w planie miejscowym, lecz – w ocenie Sądu – organ uchwałodawczy tego nie dokonał w rozważanym wypadku, dopuszczając na terenie U33 tak szeroki wachlarz usług ponadpodstawowych. Nie uwzględniono więc tego, że takie usługi mają służyć przede wszystkim mieszkańcom i ich rekreacji oraz wypoczynkowi. Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że tym bardziej uzasadnione są wątpliwości co do tego, że zabudowa o charakterze usług turystycznych, a więc z pewnością hotele, miejsca noclegowe, nie jest zgodna ze Studium w przedstawionym wyżej rozumieniu, co stanowi kolejny argument, wskazujący na sprzeczność zaskarżonego planu ze Studium, również i w tym aspekcie.

Dalej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Choć przepis ten wskazuje zakres ustaleń planu co do wskaźników zagospodarowania terenu, to jednocześnie nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się w dalszym ciągu do problematyki zgodności skarżonego planu ze Studium, wskazać dodatkowo należy, że - jak już wyżej wskazano - w Studium teren oznaczony w planie symbolem 001-U33 znajduje się na obszarze płata strukturalnego OSTAB, na którym zabudowa jest możliwa pod warunkiem łącznego spełnienia kilku warunków. Jednym z nich jest wymóg długości elewacji budynków nie większej niż 25 m (z wyjątkiem zabudowy rezydencjonalnej). W związku z tym, w ocenie Sądu, aby zapewnić zgodność zabudowy przewidzianej w planie z ww. postanowieniami Studium, zasadne było ustalenie w uchwale także parametru szerokości elewacji budynków, która nie będzie przekraczać długości 25 m. Brak takich ustaleń oznacza, że plan nie spełnia wymogów z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a przy tym nie realizuje obowiązku określonego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co również – z tych dodatkowych względów - przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności postanowień § 9 dla terenu 001-U33.

Z kolei, w odniesieniu do postanowień uchwały odnoszących się do jednostki planistycznej objętej symbolem 003-ZP62 (§ 11 zaskarżonej uchwały), przeznaczającej objęty nią obszar pod "teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej", Sąd dostrzega istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wyrażające się w braku określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (zieleni urządzonej od usług), wewnętrzną sprzeczność planu, jak też rozbieżność części tekstowej planu z częścią graficzną. Mianowicie, teren jednostki 003-ZP62 podzielony jest na dwie strefy – oznaczone literą "a" i "b". Część tekstowa planu wskazuje, że na terenie 003-ZP62 w zakresie strefy "a" - teren przeznaczony jest na "zabudowę obsługującą użytkowników", tj. na przykład - gastronomię, szalety, itd. Oznacza to, że w uchwale w odniesieniu do jednostki 003-ZP62 w strefie "a" wprowadzono funkcję usługową, której jednak nie ujawniono w części graficznej planu. Patrząc bowiem na plan od strony graficznej na terenie, którego przeznaczenie oznaczono symbolem 003-ZP62 – teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej – jednostkę tą oznaczono kolorem zielonym. Tymczasem z części tekstowej planu w odniesieniu do strefy "a" (§ 11 ust. 3 pkt 1 i 2) wynika przeznaczenie wykluczające realizację tak określonej funkcji – gdyż przeznaczenie usługowe – "budynki obsługujące użytkowników, np. gastronomia, szalety, wypożyczalnie sprzętu turystycznego oraz obiekty obsługujące użytkowników: niewymagające pozwolenia na budowę". Podkreślić zaś należy, że tereny usługowe w planie oznaczone są symbolem U (w innych jednostkach planistycznych) i zaznaczone na załączniku graficznym kolorem pomarańczowym. W części graficznej planu dla jednostki 003-ZP62 zabrakło więc prawidłowego oznaczenia analizowanej strefy "a" właściwą literą (U), prawidłowo definiującą funkcję terenu przypisaną w części tekstowej planu, wrysowania jej w linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz oznaczenia odpowiednim kolorem. W tym zakresie mamy więc do czynienia nie tylko z wewnętrzną niespójnością planu, ale też ze sprzecznością części tekstowej planu z częścią graficzną. Na terenie przeznaczonym w całości pod zieleń miejską urządzoną uchwałodawca lokalny dopuścił w strefie "a" dodatkową funkcję - usługową gastronomiczną, której nie ujawnił w części graficznej planu, a która, w ocenie Sądu, wyklucza w tej strefie realizację funkcji podstawowej, wprowadzonej w planie dla tej jednostki, a związanej z pozostawieniem istniejącej zieleni i zadrzewień, bądź jej urządzeniem. Stwierdzona w ten sposób wadliwość planu w odniesieniu do § 11 uchwały przesądza, w ocenie Sądu, o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, dyskwalifikującym możliwość pozostawienia go w obrocie prawnym.

Odnosząc się z kolei do zarzutów postawionych skarżonej uchwale w skardze Wojewody, a związanych z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 p.o.ś. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. uznać je należy co do zasady za uzasadnione.

Należy wskazać, że art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 p.o.ś. stanowi, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, a także zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Zgodnie zaś z ust. 3 ww. przepisu wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania (ust. 5). Z kolei art. 17 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski zgłoszone obwieszczeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Z powyższego wynika, że istotnym dokumentem wpływającym na procedurę planistyczną i zasadność przyjętych decyzji odnośnie do przeznaczenia terenu objętego planem jest prognoza oddziaływania na środowisko. Prognoza ta ma na celu przedstawienie skutków realizacji uchwalanego aktu na środowisko, w tym także na zdrowie ludzi. Pozwala przede wszystkim na ocenę, czy proponowane do realizacji działania, bądź wskazane kierunki rozwoju uwzględniają we właściwym stopniu kwestie związane z ochroną środowiska, rozumianą w tym przypadku jako wartość realizującą interes publiczny. Prognoza analizuje czy istnieją inne, alternatywne do wskazanych, rozwiązania umożliwiające osiągniecie zamierzonego celu, których negatywny wpływ realizacji byłby mniejszy aniżeli zawartych w prognozowanym dokumencie. Równie istotne w tym zakresie znaczenie ma opracowanie ekofizjograficzne, gdyż jego ustalenia mogą posłużyć jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w planie (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 639/12, dostępny w CBOSA). Opracowanie ekofizjograficzne stanowić ma dokument branżowy, stanowiący podstawę faktyczną dla uwzględnienia wartości jaką jest ochrona środowiska w procesie planistycznym. Zauważyć przy tym należy, że uwzględniając w planowaniu przestrzennym zasadę zrównoważonego rozwoju jako podstawę działań w tym obszarze (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), a także wymóg uwzględnienia ochrony środowiska jako wartości mającej na celu ochronę interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), opracowanie ekofizjograficzne wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zyskują szczególne znaczenie. Są to bowiem jedyne dokumenty, które dają szansę organowi planistycznemu na prawidłowe zidentyfikowanie walorów środowiskowych, w tym przyrodniczych i krajobrazowych towarzyszących terenowi, o którego przeznaczeniu decyduje, a więc i prawidłowe "przełożenie" powyższych zasad na normy przyjęte ostatecznie w planie. Sąd nie neguje tezy, że oba powyższe dokumenty mają charakter informacyjny, a nie normatywny (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1019/11, dostępny j.w.), w związku z czym nie wiążą bezwzględnie organu przy ustalaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że zawarte w nich ustalenia i oceny, w tym także zalecenia, mogą pozostawać bez wpływu na ustalenia związane z zagospodarowaniem terenów objętych procedurą planistyczną. Co więcej, zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla zakresu tego związania pozostaje sam teren, będący przedmiotem procedury planistycznej. Jeżeli jest to teren niezabudowany o szczególnych walorach przyrodniczych dla mieszkańców miasta, jak to ma miejsce w analizowanej sprawie, co nie jest przedmiotem sporu, to znaczenie ww. dokumentów środowiskowych z perspektywy postulowanych w nich wskazań, służących ochronie środowiska i przyrody, w ocenie Sądu, zyskuje dodatkowe znaczenie z perspektywy ogólnej zasady planowania przestrzennego, nakazującej uwzględnienie wymogów ochrony środowiska oraz zasady zrównoważonego rozwoju, której wdrożeniu służą właśnie opracowania ekofizjograficzne i prognoza oddziaływania na środowisko. W tym też zakresie można przychylić się do argumentacji skargi, że choć dokumenty te nie mają od strony formalnej wiążącego charakteru dla organu uchwalającego plan, to wynikające z nich treści – ze względu na realizację ww. zasad – powinny być w jak najszerszym zakresie uwzględnione w przyjętych postanowieniach planu. Zauważyć bowiem należy, że to właśnie dzięki tym dokumentom i tylko nim - możliwe jest wyważenie przeciwstawnych wartości, takich jak ochrona środowiska służąca realizacji interesu publicznego a prawem własności, czy swobodą przedsiębiorczości, służącym realizacji interesu indywidualnego. Tym bardziej zaś, wynikające z tych dokumentów wymogi ochrony środowiska powinny być uwzględnione w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy sam organ deklaruje ich przestrzeganie, postrzegając je jako kierunek dla kształtowania nowej zabudowy na terenie objętym opracowaniem. Wniosek ten zdaje się zresztą formułować organ uchwałodawczy, który wskazuje, że w planie uwzględniono zalecenie wynikające z opracowania ekofizjograficznego dotyczące 1) zachowana drzewostanu i 2) realizacji zabudowy nieprzekraczającej koron drzew. Te dwa aspekty pogodzenia walorów przyrodniczych z kształtowaniem zasad wprowadzenia na analizowanym terenie nowej zabudowy usługowej pozostają osią sporu pomiędzy Wojewodą, a Radą Miasta.

W odniesieniu do kwestii realizacji zabudowy w wysokości nieprzekraczającej korony drzew organ powołuje się na przygotowane w ramach procedury planistycznej specjalistyczne analizy, służące wykazaniu, że ww. zalecenie będzie zachowane przy zastosowaniu ustalonych planem parametrów co do wysokości zabudowy. Przy czym, zgodnie z ustaleniami planu dla terenu 001-U33, w § 9 ust. 7 pkt 5 lit. a tiret pierwsze i drugie planu, maksymalna wysokość zabudowy dla wydzielonego obszaru oznaczonego literą "a" będzie mogła wynosić 16 m, zaś dla obszaru "b" – 19 m. Należy też zauważyć, że plan dopuszcza maksymalną wysokość do 19,5 m na wewnętrznym obszarze terenu U33 oznaczonym literą "a" i do 22,5 m na obszarze oznaczonym literą "b" dla poziomów najwyższego punktu attyk, szyldów oraz pokrycia nadbudówek nad dachami budynków (np. maszynownie dźwigów, centralne wentylacyjne, klimatyzacyjne, kotłownie). Takie wysokości, przy ogólnej dopuszczalności zabudowy usługowej odpowiednio 16 i 19 m oznacza, że wskazane w § 9 ust. 7 pkt 6 lit. a i b planu elementy (attyki, szyldy itd.) będą mogły mieć wysokość do 3,5 m, co de facto oznacza, że wysokość budynków w strefach "a" i "b", nie będzie wynosiła 16 i 19 m, lecz 19,5 m i 22,5 m.

W ocenie Sądu przedłożone analizy nie stanowią dostatecznie przekonujących argumentów w wykazaniu, że istotnie zabudowa w wyżej wskazanej wysokości nie będzie przekraczać linii koron drzew, bowiem ich zestawienie z innymi dokumentami złożonymi w aktach planistycznych, w szczególności z dokumentami inwentaryzacji drzewostanu, prowadzą do innych wniosków, a w konsekwencji - przyjęte parametry wysokości zabudowy stanowią o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego.

Należy bowiem zauważyć, że w przeprowadzonych badaniach wysokości drzewostanu na terenach przewidzianych pod zabudowę organ badał widoczność budynków z perspektywy mola w B. i plaży, co nie mogło przesądzać o tym, że budynki nie będą przekraczać swoją wysokością koron drzew. Ponadto, nie sposób zaakceptować, by dla przyjętych ustaleń planu odnośnie do projektowanej wysokości zabudowy znaczenie mogła mieć w zasadzie wyłącznie najwyższa wysokość drzew na analizowanym terenie. W ocenie Sądu bowiem, zalecenie nieprzekraczania koron drzew przez zabudowę należy odnosić nie do drzew najwyższych, jak twierdzi Rada Miasta, lecz drzew o takiej wysokości, która przeważa, a więc średniej. Sąd w tym zakresie swoje wnioski oparł nie tyle na znajdujących się w aktach planistycznych analizach i wizualizacjach linii korony drzew w kierunku zabudowy z różnych poziomów, ani również na przedłożonej wraz ze skargą przez Wojewodę ekspertyzie Aurea Porta, bowiem wynikające z nich wnioski i ustalenia są rozbieżne. W tej sytuacji, obok mapy wysokości korony drzew, wykonanej na podstawie danych pochodzących z lotniczego skaningu laserowego z 2018 r. oraz modelu pokrycia terenu, sporządzonego na podstawie tego skaningu, najbardziej wiarygodnym i kompleksowym źródłem dowodowym, pozwalającym na weryfikację zakresu realizacji zalecenia wynikającego z opracowania ekofizjograficznego w analizowanym zakresie, są inwentaryzacje zieleni, znajdujące się w aktach planistycznych. Sporządzane one bowiem były cyklicznie w 2007, 2016 i 2018 roku, przez różne osoby, przy czym za każdym razem były to osoby legitymujące się wykształceniem branżowym. Analiza tych dokumentów prowadzi do wniosku, że średnią wysokość koron drzew na obszarze planu można określić jako 14-16 m. Oczywiście, inwentaryzacje ujawniają również jednostkowe drzewa o wysokości 26 m, podobnie jak i drzewa o wysokości 9 m. Rzecz więc w tym, by decydując o tak istotnych parametrach wprowadzanej zabudowy na terenie praktycznie całkowicie zalesionym, w warunkach deklarowanej przez organ planistyczny woli maksymalnego uwzględnienia kryteriów o charakterze przyrodniczym, w tym właśnie w szczególności – nieoczywistego kryterium nieprzekroczenia przez zabudowę wysokości korony drzew, ustalić tą wysokość w sposób jednoznaczny, wiarygodny i przekonywujący. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podkreślić bowiem należy, że z inwentaryzacji zieleni wynika, że na terenie nimi objętym (nie zawsze były to te same działki, co jednak nie wyklucza wynikających z nich ustaleń) występuje około 20 % drzew o wysokości 20 m i powyżej. Wysokość pozostałych drzew waha się pomiędzy 8 m - 18 m (rok 2016). W roku 2007 w ogóle nie odnotowano drzew wyższych niż 16 m. Z kolei z inwentaryzacji z 2018 roku wynika, że na obszarze nią objętą drzew powyżej 20 m występuje około 15 % (około 35 drzew na 249). Prowadzi to do wniosku, że zalecenie dotyczące odniesienia wysokości zabudowy do wysokości drzew nie zostało wypełnione. Należy przy tym uwzględnić, że poprzez wycinkę drzew w celach realizacji zabudowy zmianie ulegnie struktura wysokościowa drzew, w konsekwencji czego może okazać się, że w rzeczywistości zabudowa również i z tego względu będzie wykraczać poza korony pozostawionych drzew i w ten sposób stanowić dominantę kompozycyjną na terenie, który – przypomnijmy – zgodnie ze Studium posiada istotne walory przyrodnicze, w tym zieleń. Co więcej, Studium przewiduje szczególny charakter zieleni, wyodrębnionej w ramach OSTAB, którego celem jest zachowanie, odtworzenie lub wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. Takim celom co do zasady sprzeciwiałaby się zabudowa dominująca w tym krajobrazie, za jaką należy uznać zabudowę o wysokości przewidzianej w planie - dla terenu 001-U33 – maksymalnie do wysokości 19,5 m oraz 22,5 m.

W ocenie Sądu fakt, że zgodnie z uwzględnionymi przez organ zaleceniami zabudowa ma nie przekraczać koron drzew nie oznacza, że musi zostać dopuszczona zabudowa, która plasować się będzie w najwyższych występujących jednostkowo w terenie wartościach wysokości koron drzew, nie przekraczając ich. Organ winien bowiem uwzględnić nie tylko to zalecenie, ale także uwarunkowania związane z położeniem terenu 001-U33 na obszarze płata strukturalnego OSTAB i rozważyć, czy dopuszczenie zabudowy, która będzie miała wysokość pozwalającą na – zgodnie z przedstawionymi przez organ koncepcjami – aż 6 kondygnacji wpisywać się będzie w założenia i cele płata strukturalnego OSTAB. Tego typu zabudowa jest charakterystyczna dla obszarów ściśle przeznaczonych pod usługi, w centrum miasta, nie zaś dla obszarów istotnych przyrodniczo i krajobrazowo i tak cennych dla mieszkańców miasta ze względów rekreacyjnych. Zdaniem Sądu, organ planistyczny nie wyważył więc dokładnie interesu społecznego, rozumianego jako zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazu, z interesem prywatnym podmiotu mającego realizować zabudowę usługową (i mieszkaniową uzupełniająco), gdyż nie rozważył, czy zabudowa o niższej wysokości również będzie w stanie realizować interes ewentualnego inwestora. Trudno w takich uwarunkowaniach przyrodniczych uznać, że cele usług ponadpodstawowych będzie w stanie na tym terenie zrealizować wyłącznie zabudowa 6-kondygnacyjna, a jej dopuszczenie jest konieczne w sytuacji, gdy – jak wielokrotnie podkreślano – obszar płata strukturalnego OSTAB powinien przyczyniać się do poprawy warunków rekreacji i wypoczynku mieszkańców. Takiej poprawie, w ocenie Sądu, może wprawdzie służyć przewidziana planem zabudowa, lecz dla ociągnięcia zamierzonego w Studium celu nie jest niezbędne, aby była to zabudowa wysoka.

Sąd podziela również zarzut skargi dotyczący naruszenia, wynikającego z opracowania ekofizjograficznego, wymogu maksymalnego zachowania istniejącego drzewostanu, co ostatecznie prowadzi do naruszenia zasady, wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Słusznie wskazuje się, że na załączniku graficznym do opracowania ekofizjograficznego jednoznacznie wskazano obszary planu, na których roślinność semileśna powinna zostać zachowana w całości, co nie zostało uwzględnione w planie, który dopuszczając zabudowę – w istocie dopuszcza wycinkę cennego drzewostanu. Rada Miasta nie przeczy zarazem, że temu wymogowi nie sprostała. Argumentuje, że w planie nie uwzględniono jako zieleni do zachowania zaledwie 955 m2, tj. 3,84 % całkowitej powierzchni terenu, na której znajduje się roślinność semileśna wskazana do zachowania w opracowaniu ekofizjograficznym. Podkreśla też, że w planie przyjęto istotne poszerzenie zasięgu obszarowego zieleni do zachowania, wskazując do utrzymania lub wprowadzenia zieleń w znacznie szerszym zakresie niż wyznaczony w ww. opracowaniu, co dotyczy terenu 001-U33 oraz 005-ZP62. W ocenie Rady, zalecenie dotyczące maksymalnego zachowania istniejącego drzewostanu należy rozpatrywać łącznie z zawartymi w planie ustaleniami dotyczącymi udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Sądu ta argumentacja jest całkowicie chybiona. Błędem jest utożsamianie wymogu zachowania na określonym poziomie powierzchni biologicznie czynnej w związku z wprowadzaniem możliwości zabudowy z wymogiem zachowania na określonym terenie istniejącego drzewostanu. Utrzymanie powierzchni biologicznie czynnej na określonym poziomie, nawet wysokim, nie wyklucza bowiem wycinki drzew, które powinny zostać zachowane ze względu na ich unikatową wartość przyrodniczą, zdiagnozowaną w dokumentacji przyrodniczej. Być może właśnie z tego błędnego podejścia wynika niedochowanie przez organ planistyczny wymogów, wynikających z opracowania ekofizjograficznego, świadczących o niedostatecznym uwzględnieniu wymogów ochrony przyrody. Zalecenie zachowania istniejącego drzewostanu jest efektem uwzględnienia unikatowego charakteru drzewostanu porastającego obszar objęty planem. Z opracowania ekofizjograficznego wynika, że najcenniejszymi komponentami krajobrazu w obrębie terenu objętego planem są właśnie kompleksy pokryte roślinnością drzewiastą. Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszym składzie, że biorąc pod uwagę wiek tych drzew (15 – 100 lat, z przewagą drzew w stanie rozwojowym starszym i dojrzałym), różnorodność gatunkową (przewaga sosny pospolitej, ale także brzoza brodawkowata, jesion, topola, dąb czerwony) oraz usytuowanie w bliskim sąsiedztwie linii brzegowej morza i związaną z tym funkcję ochronną, potrzeba ich zachowania, zadeklarowana w opracowaniu oraz prognozie oddziaływania na środowisko, jest kluczowa dla realizacji wymogu uwzględnienia wymogów ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym, w tym także szczególnie istotnego w obecnym czasie wymogu ochrony klimatu nieodłącznie związanego z zachowaniem cennego gatunkowo i dojrzałego drzewostanu. Również i w tym przypadku uznać należy, że wprowadzone w planie rozwiązania, skutkujące wycinką drzew, objętych zaleceniem ich zachowania, mają charakter dowolny, niepoparty dostatecznie wnikliwą analizą związaną z wyważeniem wartości i dóbr, uwzględniających ochronę środowiska w planowaniu przestrzennym, a tym samym istotnie naruszają zasady, których mowa w art. 28 u.p.z.p.

Sąd podziela także po części – w zakresie dotyczącym budowli - zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do jednostek planistycznych: 001-U33, 003-ZP62 oraz 002-KS/U33, poprzez niezgodne z powyższym przepisem określenie maksymalnej wysokości zabudowy w zakresie obiektów niebędących budynkami, jako dowolnej (por. § 9 ust. 7 pkt 5 lit. b, § 10 ust. 7 pkt 5 lit. b oraz § 11 ust. 7 pkt 5 lit. b). Określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem treści planu miejscowego, co wynika wprost z brzmienia cytowanego wyżej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m. in.) maksymalną wysokość zabudowy, a więc nie tylko budynków. Określenie maksymalnej wysokości wiąże się z ustaleniem pewnej granicznej (górnej) wielkości tego parametru, czego uchwałodawca miejscowy, jak wskazano powyżej, nie uczynił. W sytuacji, gdy w odniesieniu do tego parametru istnieją określone ograniczenia, wynikające z wyżej opisanych uwarunkowań związanych z ochroną środowiska (odzwierciedlonych w opracowaniu ekofizjograficznym), dopuszczenie w postanowieniach planu budowli o dowolnej wysokości, niewątpliwie narusza powołany przepis u.p.z.p., jak również świadczy o niezgodności postanowień planu w tym aspekcie z wymogiem uwzględnienia zasad ochrony środowiska, o czym obszernie była mowa powyżej. Dotyczy to w szczególności wskazanych w skardze Wojewody masztów telefonii komórkowej, których wysokość – biorąc pod uwagę treść planu – byłaby nieograniczona (dowolna). Zarazem, wbrew argumentacji Rady Miasta, chybiony jest argument, zgodnie z którym treść art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2019 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 777 ze zm.) sprzeciwia się określeniu maksymalnej wysokości tego typu budowli. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 powołanej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Treść zacytowanego przepisu co do zasady nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Organ planistyczny może więc, nie wykluczając możliwości realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na obszarze objętym planem co do samej zasady, wprowadzić określone ograniczenia dotyczące w szczególności maksymalnej wysokości tego typu budowli, które są istotne ze względów, wynikających z zasad planowania przestrzennego, w tym np. wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Wprowadzenie takiego ograniczenia – co do maksymalnej wysokości - nie oznacza naruszenia przepisu odrębnego, jakim jest powołany art. 46 cytowanej ustawy.

Sąd podziela natomiast argumentację Rady Miasta, że w szczególnych przypadkach związanych ze specyfiką określonego terenu wskazywanie wysokości zabudowy nie jest obligatoryjne, a zatem nie było obowiązku określania wskaźnika maksymalnej zabudowy w odniesieniu do obiektów małej architektury, takich jak ławki, śmietniki, zadaszenia, tablice informacyjne. Obiekty takie - ze swej istoty - nie wymagają określania w miejscowym planie ich parametrów, dlatego pominięcie ich nie może być uznane za naruszenie prawa, niezależnie od tego, że są przedmiotem odrębnej regulacji w uchwale Rady Miasta nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta, co wyklucza objęcie ich przedmiotem regulacji w zaskarżonym planie. W tym zakresie zatem nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzenia planu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dostrzegając istotne wadliwości zaskarżonej uchwały w części, będące przedmiotem powyższych rozważań, orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność §§ 9, 10 i 11 zaskarżonego planu. W zakresie pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., a ponadto nie były one przedmiotem zarzutów skargi. Wojewoda bowiem alternatywnie wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały lub jej części co do której zachodzą przesłanki istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.