Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 475/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 3, art. 37 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 68
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 67 ust. 1, art. 60 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. i M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 320/20 w sprawie ze skargi M. I. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz M. I. i M. I. solidarnie kwotę 5072 (pięć tysięcy siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 320/20 oddalił skargę M.I. i M.I. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

2.1. Rada Gminy Krasnystaw 17 października 2007 r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasnystaw (dalej: plan miejscowy z 2007 r.), obejmującą działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie Z.. Przeznaczenie wskazanego terenu zostało zmienione i oznaczone literą "UC" jako teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

2.2. Kolejną uchwałą z 6 sierpnia 2008 r. Nr XXIII/168/08 Rada Gminy Krasnystaw (dalej: plan miejscowy z 2008 r.) zmieniła przeznaczenie kolejnych działek stanowiących własność skarżących tj. nr [...],[...],[...],[...]. Z ustaleń planu wynika, że w obszarze tym możliwa jest przebudowa, rozbudowa i modernizacja istniejącej zabudowy z możliwością dopuszczenia jako uzupełnienie zabudowy obiektów o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2.

2.3. Powyższe działki zostały przez skarżących sprzedane na mocy umów sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego 22 grudnia 2010 r.

2.4. Wójt Gminy K. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. ustalił M. i M.I. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 61 735,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o łącznej powierzchni 16 463 m², w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasnystaw. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Wójta.

2.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 798/14 uwzględnił skargę skarżących i uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i decyzję Wójta. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2538/15 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak wskazał NSA, kluczowa z punktu widzenia zarzutów w niniejszej sprawie jest ta okoliczność, że w odniesieniu do nieruchomości objętej opłatą z tytułu wzrostu wartości (tzw. ulepszenie planistyczne) nastąpiły dwie zmiany pierwotnego przeznaczenia - w 2007 r. oraz w 2008 r. Skoro plan miejscowy z 2007 r. zmienił przeznaczenie nieruchomości i stanowił podstawę do uzyskania przez skarżących korzystnej dla nich zmiany pozwolenia na budowę, polegającego na uzyskaniu "zwiększenia planowanej powierzchni sprzedaży o 2 504,04 m2 do wielkości 4 406,98 m2, to jest rzeczą oczywistą, że nie można wszystkich skutków co do zmiany wartości utożsamiać wyłącznie z planem miejscowym z 2008 r. W przedmiotowej sprawie zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiąca podstawę określenia wzrostu wartości nastąpiła zatem dwuetapowo".

2.6. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy K. decyzją z [...] listopada 2019 r. w związku ze sprzedażą ww. działek ponownie ustalił jednorazową opłatę planistyczną tym razem w wysokości 30 103,85 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasnystaw. Organ wyjaśnił, że według przedłożonych operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości zbytych nieruchomości o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wyniósł 394 355 zł, natomiast dla działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...] wyniósł 207 722 zł.

2.7. Po rozpoznaniu odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

2.8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili decyzji Kolegium wydanie jej pomimo przedawnienia zobowiązania do uiszczenia opłaty. Skarżący zgodzili się, że dla zachowania terminu 5-letniego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp) wystarczające jest wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, natomiast samo wydanie decyzji w sprawie może nastąpić również po tej dacie. W ich opinii należy jednak wykluczyć interpretację, która pozwalałby prowadzić postępowanie w sprawie wymiaru opłaty bez ograniczenia czasowego, jedynie w oparciu o zachowaną datę jego wszczęcia. Termin ten należy ustalić w oparciu o znajdujące odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji Podatkowej. Skarżący zarzucili również, że ustalenie jednorazowej opłaty miało miejsce pomimo braku związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 6 sierpnia 2008 r., a wzrostem wartości gruntu. W ich ocenie nie wprowadziła ona zmiany przeznaczenia i funkcji przedmiotowego terenu dla działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Zmiana taka nastąpiła bowiem wcześniej na skutek zmiany miejscowego planu w 2007 r.

2.9. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

2.10. Powołanym na wstępie wyrokiem z 26 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2019 r. poz. 900; dalej: Op) w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2018 r. poz. 869; dalej: ufp). Problematyka możliwości stosowania przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych do opłaty planistycznej, w tym także na podstawie odesłania z art. 67 ufp, była już przedmiotem orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że renta planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp, nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej (tak NSA m.in. w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1928/14). Kwestię przedawnienia roszczeń związanych z wzrostem wartości nieruchomości reguluje w sposób wyczerpujący art. 37 ust. 4 upzp. Zdaniem Sądu I instancji nie można więc równolegle stosować art. 68 § 1 Op wywodząc to z brzmienia art. 60 i 67 ufp.

Nie mają też racji skarżący dowodząc braku podstaw do ustalenia opłaty. Trzeba jednak zaznaczyć, że nie bardzo jest zrozumiale tłumaczenie organu, według którego dopiero na skutek planu miejscowego z 2008 r. nastąpił wzrost wartości wszystkich przedmiotowych działek, mimo że dotyczyła zmiany tylko oznaczonych nr [...] [...] [...] [...] .

W przedmiotowej sprawie zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiąca podstawę określenia wzrostu wartości nastąpiła zatem dwuetapowo. W ocenie Sądu zmiany dokonane 17 października 2007 r., tj. dopuszczające realizację inwestycji wielkokubaturowych, w sposób istotny ukształtowały status planistyczny nieruchomości skarżących. Nie jest jednak tak, jak uważają skarżący, że w powołanych wyrokach przesądzono o braku podstaw do ustalenia opłaty także w stosunku do działek objętych uchwałą z 17 października 2007 r.

Podkreślono, że to właśnie z uwzględnieniem stanowiska sądów biegła ustaliła wartość nieruchomości odrębnie - dla zmiany wprowadzonej w 2007 r. i kolejno w 2008 r. Stąd w operacie dotyczącym działek [...][...][...][...][...][...][...][...][...] biegła stwierdziła, że uchwała z 6 sierpnia 2008 r. nie zmienia ich przeznaczenia w stosunku do ustaleń uchwały z 17 października 2007 r. W efekcie biegła jako datę zmiany planu przyjęła 21 stycznia 2008 r., czyli datę jego wejścia w życie i ustalenia obowiązujące po tej dacie. Konsekwentnie określając wartość działek [...][...][...][...] biegła przyjęła datę 2 listopada 2018 r., czyli datę wejścia w życie uchwały z 6 sierpnia 2008 r.

Sąd podniósł, że mimo powtarzania tezy o wzroście nieruchomości po wejściu w życie uchwały z 2008 r. organ przyjął za właściwe wartości nieruchomości wskazane przez biegłą w dwóch odrębnych operatach, następnie je sumując i obliczając opłatę w wysokości 5 % wzrostu wartości nieruchomości. Zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie skarżących, jakoby organ nigdy nie zgłosił roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu z 17 października 2007 r. Nie ulega przecież wątpliwości, że choć już w decyzji z [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy K. ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powołując się na plan miejscowy z 2008 r., to przecież chodziło o nieruchomości, o których była mowa w planie miejscowym z 2007 r. Nigdy jednak nie wyrażono w nich stanowiska, że przez nieprawidłową ocenę poszczególnych uchwał, organ nie zgłosił roszczenia o ustalenie opłaty w związku z planem miejscowym z 2007 r.

Nie budzi również zastrzeżeń prawidłowość sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Przeprowadzona ich ocena przez organ odwoławczy zasługuje na akceptację, tym bardziej, że sami skarżący nie przedstawili żadnych racji, poddających w wątpliwość zastosowaną w nich metodologię i wyprowadzone wnioski. Rzeczoznawca dokładnie wyjaśnił sposób w jaki doszedł do zawartych w operatach wniosków; szczegółowo opisał przyjętą metodę i technikę wyceny nieruchomości, podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Wskazał transakcje, które przyjął do porównań, wyjaśnił podstawy nadania określonych cech nieruchomościom, ich wagi i wartości współczynników korygujących. Stawka opłaty także została wskazana prawidłowo.

3. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa i w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - przez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, iż Wójt Gminy K. zgłosił wobec skarżących roszczenie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu z 2007 r.;

b) art. 153 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa - przez nieuwzględnienie ocen prawnych wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA w Warszawie z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2538/15;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa i w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - przez niezebranie wystarczającego materiału dowodowego i brak jego wnikliwej oceny, a w konsekwencji błędne ustalenie polegające na przyjęciu, iż na skutek planu miejscowego z 2008 r. nastąpił wzrost wartości działek numerach [...][...][...][...];

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 37 ust.3 upzp w zw. z art. 37 ust. 4 upzp - przez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, że Wójt nie zażądał w ustawowym terminie od skarżących opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego z 2007 r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 37 ust.3 i ust.4 upzp - przez błędną wykładnię art. 37 ust. 3 i ust. 4 upzp przyjmującą, iż wyczerpująco regulują one kwestię terminu przedawnienia roszczeń z tytułu opłaty planistycznej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 68 Op w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt 7 ufp - przez błędne niezastosowanie do terminu wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej ww. przepisu Op w zw. z ww. przepisami ufp;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 upzp - przez ustalenie, że Wójt prawidłowo ustalił jednorazową opłatę, pomimo braku wzrostu wartości gruntu na skutek zmiany planu miejscowego z 2008 r., a tym samym błędnie zastosował ww. przepisy upzp do przedmiotowego stanu faktycznego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

4.1. Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

4.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy.

4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

4.4. Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odwołać się do kluczowej dla przedmiotowej sprawy kwestii dwuetapowości wzrostu wartości, na co wskazał jednoznacznie NSA w ww. wyroku z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II 2538/15. Zarówno NSA, jak i uprzednio WSA w Lublinie (wyrok z 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 798/14) wskazał, że błędem organów było utożsamianie wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie z planem miejscowym z 2008 r., skoro częściowo ulepszenie nastąpiło już na podstawie planu miejscowego z 2007 r. Brak uwzględnienia tej dwuetapowości przy określaniu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu z 2008 r. był właśnie podstawą uchylenia uprzednio wydanych decyzji. W żadnym jednak przypadku powołany wyrok NSA nie zawiera oceny prawnej dającej możliwość przyjęcia, że zgłoszone roszczenie dotyczy również wzrostu wartości nieruchomości na skutek planu miejscowego z 2007 r.

4.5. Sprawa administracyjna wszczęta w 2011 r. dotyczyła w sposób jednoznaczny tylko i wyłącznie wzrostu wartości nieruchomości wywołanego planem z 2008 r. W tym zakresie należy przyznać rację skarżącym, że Wójt konsekwentnie domagał się od nich uiszczenia opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu z 2008 r. i nie zgłosił w terminie wynikającym z art. 37 ust. 3-4 upzp wobec skarżących roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu z 2007 r.

Konsekwencją opisanych powyżej uchybień proceduralnych jest naruszenie przez Sąd I instancji art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 upzp, poprzez niezastosowanie tych przepisów i zaakceptowanie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek planu miejscowego z 2007 r. Termin zgłoszenia przez Wójta roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek tej zmiany przedawnił się bowiem 21 stycznia 2013 r. (5 lat od wejścia w życie zmiany planu z 17 października 2007 r.), a roszczenie takie nie zostało zgłoszone. Sąd nie miał więc prawa zaakceptować ustalenia opłaty planistycznej, której prawo ustalenia przedawniło się na skutek niezgłoszenia żądania w terminie wynikającym z art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 upzp.

4.6. NSA podziela zatem stanowisko skarżących, że w odniesieniu do działek nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] brak było podstaw do naliczenia opłaty decyzją z [...] listopada 2019 r. z uwagi na niezgłoszenie roszczenia w ustawowym terminie i uznaje zasadność zarzutu naruszenia art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 upzp. W tym zakresie zbyteczne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów dotyczących tej kwestii - dotyczących pierwszego etapu ulepszenia planistycznego.

4.7. Natomiast w odniesieniu do drugiego etapu ulepszenia planistycznego wskutek uchwalenia planu miejscowego z 2008 r. dotyczącego działek o nr [...] [...] [...] [...], NSA uznaje zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

4.8. Problematyka możliwości stosowania przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych do opłaty planistycznej, w tym także na podstawie odesłania z art. 67 ufp, była już wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w przywoływanych przez Sąd I instancji orzeczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmował, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisami specjalnymi w stosunku do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w związku z czym wyłączają jej zastosowanie (np. wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r. sygn. akt akt II OSK 880/14). Wskazywał przy tym, że renta planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp, nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej o przedawnieniu zobowiązań podatkowych do opłaty planistycznej także na podstawie odesłania z art. 67 ufp (np. wyroki NSA z 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2000/18, z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1928/14, z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 606/11 oraz z 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 880/14 - II OSK 882/14). Publicznoprawny charakter opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego nie oznacza bowiem automatycznie, że nie może być ona uregulowana nieco odmiennie od ogólnych reguł wynikających z Ordynacji podatkowej. Zarzut naruszenia art. 68 Op w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt 7 ufp należy zatem uznać za oczywiście bezzasadny.

4.9. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazać należy, że w zasadzie dotyczą one kwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, a zaakceptowanych przez organy i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 1408/19, 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18).

4.10. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a skarżący nie przedstawili jakiegokolwiek dowodu podważającego prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem NSA sporządzony przez biegłą B. S. operat szacunkowy wskazuje jednoznacznie na wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego z 2008 r. i nie wymagał jakichkolwiek uzupełnień. Biegła ustaliła wartość nieruchomości według "starego przeznaczenia" dla potrzeb usług (A.21.U) oraz według nowego przeznaczenia - w terenie rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (UC) oraz częściowo w terenie dla potrzeb usług (A.21.U). Jak wskazano, tylko niewielka część działek nr [...][...] znalazła się na obszarze nieobjętym ustaleniami zmianą planu, co nie ogranicza możliwości zabudowy zgodnie z ustaleniami planu. Analizując rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową biegła ustaliła, że ceny transakcyjne zawierały się w przedziale 39,68 do 188,63 zł za 1 m2 natomiast według przeznaczenia pod zabudowę komercyjną z dopuszczeniem obiektów powyżej 2000 m2 zakres cen kształtował się 98,26 - 221,95 zł za 1 m2. W oparciu o analizę cen wyselekcjonowanych nieruchomości podobnych dokonano wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Biegła w operacie wykazała wzrost wartości z 90,90 zł za 1 m2 na 124,21 za 1 m2. Zarówno stan nieruchomości jak i datą na, którą określono wartość nieruchomości odpowiada rygorom art. 37 ust. 1 upzp. Przy tym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej okoliczność, że po wejściu w życie planu z 2008 r. nie została wydana na rzecz skarżących żadna nowa decyzja o pozwoleniu na budowę w związku z prowadzoną inwestycją, dotyczącą działek o nr [...][...][...] i [...] nie ma żadnego znaczenia w świetle art. 37 ust. 1 upzp, gdyż podstawą ustalenia wartości ulepszenia planistycznego jest zobiektywizowana wartość nieruchomości na dzień wejścia w życie planu, bez względu na to jakie plany inwestycyjne dla określonego przeznaczenia ma ich właściciel.

4.11. Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa i w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 upzp.

4.12. W związku z powyższym NSA uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji z uwagi na bezpodstawne ustalenie opłaty wobec działek objętych planem miejscowym z 2007 r. Rolą Kolegium przy ponownym rozpoznaniu będzie ustalenie opłaty wyłącznie w związku ze wzrostem wartości działek nr [...][...][...][...][...] w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłą B. S. z [...] czerwca 2019 r., który jako operat ustalający wartość historyczną nie podlega wymogom art. 156 ust. 3 i 4 ugn.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 206 i art. 207 § 1 i 2 Ppsa odstępując częściowo od zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z uwagi na prawidłowość ustalenia wysokości opłaty w relacji do planu miejscowego z 2008 r.