Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2555/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 oraz. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Zarządu Województwa [...] reprezentowanego przez [...], udzielił zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy miejscowości [...]".

W treści decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej, zatwierdzono podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, stwierdzono nabycie z mocy prawa przez województwo [...] i gminę [...] nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, zatwierdzono projekt budowlany. Decyzji nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz określono obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy dróg innych kategorii, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków. Wskazano także na których nieruchomościach inwestycja jest zlokalizowana.

Odwołanie od tej decyzji złożyli [...].

W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie rygoru jej natychmiastowej wykonalności.

Skarżący zarzucili decyzji Wojewody [...] naruszenie:

1) art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, ze zm.), poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z pominięciem udziału społeczeństwa,

2) art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, pomimo że z oceny oddziaływania na środowisko wynikała zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę,

3) art. 7 i art. 8 kpa przez wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

4) art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie się jedynie na wyjaśnieniach inwestora w przedmiocie obecności płazów w zbiorniku wodnym zlokalizowanym w rejonie km 3+450 pomimo, że z raportu nie wynika, aby wykonano badania wykluczające obecność płazów w przedmiotowym miejscu,

5) art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię i odmowę przyznania statusu strony osobom, których interesu prawnego decyzja dotyczy,

6) art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 kpa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i uznanie za stronę osób nieżyjących,

7) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r., zmieniającej dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko,

8) błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą decyzji i uznanie, że zbiornik wodny zlokalizowany w rejonie km 3+450, nie jest miejscem rozrodu płazów, podczas gdy z prawidłowej analizy materiału dowodowego, wynika wniosek odmienny,

9) błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą decyzji i uznanie, że wprowadzenie/wydłużenie wygrodzeń herpetologicznych nie wpłynie na zmniejszenie liczebności płazów.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnili powody wskazanych przez siebie naruszeń prawa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie wskazanych odwołań.

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 25 lipca 2016 r., Zarząd Województwa [...], działając na podstawie porozumienia z dnia [...] września 2016 r., zawartego pomiędzy Samorządem Województwa [...] a Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w sprawie ustalenia zasad realizacji i finansowania części zadania inwestycyjnego pn. "Budowa obwodnicy [...]", w zakresie dotyczącym wybudowania ronda nr 2 i rozbudowy ronda nr 3 na drodze łącznikowej autostrady [...] na węźle [...], wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy miejscowości [...]".

Jednocześnie inwestor wystąpił o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym i gospodarczym.

Inwestor wskazał, że planowane przedsięwzięcie w znacznym stopniu przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa i komfortu życia mieszkańców, bowiem ruch tranzytowy zostanie wyprowadzony z centrum [...] na obwodnicę. Projektowana budowa i przebudowa układu drogowego realizowana będzie po nowym śladzie i służyć będzie m.in. ochronie zabudowań przed degradacją wynikającą z ruchu tranzytowego, który przebiega bezpośrednio przez centrum miejscowości. Ponadto, obwodnica ma za zadanie skomunikować przyszłe tereny inwestycyjne, których lokalizacja planowana jest po północnej stronie miejscowości.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy miejscowości [...]", zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]", nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Rozpoznając sprawę w związku ze złożonymi odwołaniami, Minister wskazał, że jedną z podstawowych czynności organu odwoławczego jest określenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniosły osoby, którym przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższy obowiązek wynika wprost z art. 127 § 1 kpa, który stanowi, że odwołanie od decyzji służy stronie.

Z materiału dowodowego nie wynikało, aby [...], byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Z uwagi na fakt, iż przymiot strony odwołujących nie wynikał z przysługującego im prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, organ odwoławczy obowiązany był ustalić, w oparciu o art. 28 kpa, czy ww. osobę można uznać za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wobec powyższego, pismem z dnia 31 stycznia 2017 r., organ odwoławczy wezwał do wykazania interesu prawnego, którego dotyczy postępowanie w sprawie decyzji Wojewody [...]. Powyższej czynności odwołujący się mieli dokonać w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie posiadanego materiału dowodowego.

Na skutecznie doręczone w dniu 6 lutego 2017 r., wezwanie organu odwoławczego, odwołujący się nie udzielili odpowiedzi. Tym samym, zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. wezwaniu, Minister rozpoznał sprawę w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W toku postępowania odwoławczego, Minister Infrastruktury i Budownictwa ustalił ponadto, iż [...], nie jest już właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], wynika bowiem, że działka ta, na mocy umowy darowizny z dnia [...] września 2016 r., stała się własnością [...].

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy pismem z dnia 11 lipca 2017 r., wezwał pełnomocnika skarżącego do wykazania interesu prawnego przysługującego [...] w przedmiotowym postępowaniu. Pomimo skutecznego doręczenia ww. wezwania, pełnomocnik skarżącego nie udzielił na nie odpowiedzi.

Organ dalej wskazał, że przepisy specustawy drogowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów specustawy drogowej wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.

W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze. zm.), zgodnie z którym stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Został on bowiem wyłączony na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Wyłączenie tego przepisu nie oznacza, że stronami postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mogą być podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ich przypadku przysługiwanie im przymiotu strony uzależnione jest bowiem od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 28 kpa.

Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść specustawy drogowej, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Wskazany katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o treść art. 28 kpa. Zgodnie zaś z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia.

W sprawach dotyczących szczególnych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych (tzw. specustaw), konieczne jest - w aspekcie ustalania katalogu stron - ścisłe wykładanie art. 28 kpa. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań. Tymczasem zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14) wskazuje się, że postępowania te dotyczą realizacji celu publicznego. Uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną dla osiągnięcia zamierzonego celu.

Organ przypomniał, że to na wnoszącym odwołanie ciąży obowiązek udowodnienia swojego interesu prawnego. Co więcej, musi istnieć związek pomiędzy normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny.

[...] nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających, iż są właścicielami lub użytkownikami wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętej pod budowę lub przebudowę obiektów o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i. Odwołujący nie przedstawili również żadnych dokumentów stanowiących o tym, iż przysługują im inne ograniczone prawa rzeczowe do takiej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy nie potwierdza, aby odwołującym przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa wynikający z okoliczności innej, niż tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Odwołujący posiadają jedynie interes faktyczny, dotyczący m.in. zastrzeżeń względem lokalizacji przedmiotowej inwestycji, nie zaś interes prawny.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania (J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, C.H. Beck 2006, str. 229). Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, interes faktyczny, który można nawet racjonalnie uzasadnić, nie powoduje po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, [...], nie mogą być uznani za stronę w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Wojewody [...], a co za tym idzie - zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyli [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę przyznania statusu strony osobom których interesu prawnego decyzja dotyczy społecznego i słusznego interesu obywateli.

- Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniająca dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne oraz z naruszeniem przepisów prawa, wobec czego winna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego.

Proponowany przebieg obwodnicy powoduje znaczne utrudnienia w dojeździe dla rolników do pól uprawnych będących w ich posiadaniu a także w dojeździe do miejsc zamieszkania wielu mieszkańców, co zostało wskazane już w odwołaniu i sama ta okoliczność stanowi o interesie prawnym uczestników.

Interes prawny odwołujących wynika z konieczności utrzymania miejsc pracy w okolicznych przedsiębiorstwach oraz możliwość niezakłóconego prowadzenia gospodarstw rolnych, a także obawa o utratę walorów przyrodniczych środowiskowych (min ochrona płazów), które w przypadku zaproponowanego przez inwestora przebiegu zostaną utracone.

Zaskarżona decyzja narusza tym samym Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniająca dyrektywę 2011/52/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Zgodnie z art. 191 Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do m.in. do zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska.

Interes prawny odwołujących wynika nadto z faktu, iż organ nie zapewnił możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i tym samym uznać należy, iż swoim działaniem organ naruszył art. 7 k.p.a.

Minister dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Podniesiono, że w niniejszym postępowaniu skarżący posiadają status strony pomimo, iż należące do nich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem na którym ma powstać obwodnica. Przedsięwzięcie to bowiem oddziaływać będzie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio przyległe lecz także na znajdujące się dalej. Takie immisje jak hałas i spaliny odczuwalne są nie tylko na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących lecz także na dalszych wobec czego każdej z osób, które złożyły odwołanie przysługuje status strony. Treść przepisów K.p.a. należało w niniejszym postępowaniu łączyć z zapisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Łączna analiza ww. przepisów zdaniem strony skarżącej prowadzi do wniosku, iż osoby te są stronami postępowania.

Wszystkie ww. okoliczności potwierdzają interes prawny skarżących wynikają wprost ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak również z treści odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...], nieuprawnionym jest zatem twierdzenie, iż odwołujący nie wykazali tego interesu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. odrzucił skargi [...]. Kolejnym postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. odrzucił skargi [...] oraz postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. odrzucił skargi [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Po odrzuceniu skarg ww. osób do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostała skarga [...].

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Skarga [...] okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania m.in. skarżącego [...].

Organ umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący [...] i inni odwołujący się nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do skutecznego kwestionowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej realizowanej w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687).

Przepis art. 138 § 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, jednak przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, spowodowanej m.in. wniesieniem odwołania przez osobę niebędącą stroną.

Przypomnienia wymaga, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli stronę postępowania w sprawie. Z art. 127 § 1 k.p.a., wynika bowiem wprost, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Przed rozpoznaniem odwołania niezbędne jest więc zbadanie przez organ drugiej instancji legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego ten środek zaskarżenia. Podkreślić należy, że prawo to jest niezależne od okoliczności, czy strona brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Ważne jest natomiast, aby strona wykazała, że ma do tego legitymację. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Wyznaczenie strony postępowania, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, powinno nastąpić w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne).

Podmiot, który nie może mieć statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, nie może również wnieść skutecznie odwołania. Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że przez "interes prawny" należy rozumieć prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, gdyż orzeka się o nim w drodze decyzji administracyjnej. Interes prawny musi być więc indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku tego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, gdyż decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na nie wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 255- 259).

Należy ponadto podkreślić, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Z uwagi na powyższe, pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1150/13, CBOSA). Zaznaczyć też należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, lecz także np. z przepisów prawa cywilnego.

W kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej w oparciu o regulacje specustawy drogowej niewątpliwie będzie wnioskodawca, natomiast uprawnienia innych podmiotów należy badać z uwzględnieniem art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazany w skardze jako podstawa dokonanych ustaleń przepis art. 28 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego z którego wywodzi swój interes prawny. Nie jest właścicielem działki znajdującej się w liniach rozgraniczających inwestycję. Pamiętać należy, że w sprawach inwestycji drogowych realizowanych w oparciu o specustawę nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego stąd brak jest podstaw do uwzględniania argumentacji dotyczącej obszaru oddziaływania inwestycji, która miałaby wpływać niekorzystnie na interesy skarżącego.

Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie wynikało, aby [...] był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Co więcej skarżący na wezwanie organu (pismo z dnia 31 stycznia 2017 r.), nie przedstawił argumentów wskazujących na posiadanie interesu prawnego, którego dotyczy postępowanie w sprawie decyzji Wojewody [...]. Skarżący nie udzielił żadnej odpowiedzi na ww. pismo. Również w treści skargi nie podano informacji wskazujących na posiadanie przez skarżącego interesu prawnego. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, iż jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętej pod budowę lub przebudowę obiektów o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i. Skarżący nie przedstawili również żadnych dokumentów stanowiących o tym, iż przysługują im inne ograniczone prawa rzeczowe do takiej nieruchomości.

Nie ulega zatem w ocenie Sądu, że Minister miał podstawy do rozpoznania sprawy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w tym brak było argumentacji szczegółowej indywidualizującej interes prawny skarżącego. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze podanych jest szereg argumentów natury ogólnej, które nie odnoszą się do zindywidualizowanej sytuacji skarżącego. Ogólne wskazanie na naruszenia ochrony środowiska, ochrony zdrowia i życia ludzkiego, a także wskazywanie, że inwestycja jest sprzeczna z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, bez skonkretyzowania go w stosunku do sytuacji skarżącego, nie mogły być brane pod uwagę. Podobnie wskazywanie na utrudnienia w dojeździe dla rolników do pól uprawnych będących w ich posiadaniu, a także w dojeździe do miejsc zamieszkania wielu mieszkańców, bez przytoczenia okoliczności, które stanowić by mogły podstawę do uznania, że odwołującemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogły być brane pod uwagę z uwagi na brak ich konkretyzacji względem skarżącego.

Organ nie może uwzględniać protestów obywateli, wyrażających ich osobiste zapatrywania, czy też ich odmiennego stanowiska, które pozostają poza ochroną prawną i nie wynikają z norm prawa. Oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między inwestycjami, a istniejącym kształtem środowiska - nie mające prawnego osadzenia - są bezskuteczne.

Z tych względów w przekonaniu Sądu interes skarżącego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy administracyjnej może być rozpatrywany jedynie w kontekście interesu faktycznego, bowiem skarżący po zrealizowaniu inwestycji bez przeszkód może realizować swoje prawo własności. Natomiast utrudnienia w dojeździe do swoich działek należy ocenić jako niedogodność. Niedogodność ta jednak nie ma charakteru prawnego i nie ma pierwszeństwa przed korzyściami jakie wynikają z realizacji interesu publicznego.

Brak jest zatem przepisu prawa materialnego, na którego naruszenie mógłby wskazać skarżący, jako źródło statusu strony w postępowaniu dotyczącym budowy drogi w oparciu o "specustawę drogową".

W ocenie składu orzekającego w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W konsekwencji również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa europejskiego nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji słusznie organ stwierdził, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, lecz jedynie subiektywnym przekonaniem, że jest stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Skoro [...] nie posiadał uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...], o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, to koniecznością było wydanie przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W tym stania rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.