Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 478/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 128 ust   2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r[...], wystąpiła do Urzędu Miasta K. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki W. dla potrzeb istniejącej Elektrowni Wodnej D.. Do wniosku załączony został m. in. "Operat wodnoprawny na szczególne korzystanie z wód rz. W. dla potrzeb istniejącej EW D.".

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 5 października 2016 r. znak: [...]:

1. udzielił pozwolenia wodnoprawnego [...] sp. z.o.o. w J. G. – dalej "spółka", na pobór wody z rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych poprzez pobór wód z rzeki dla Elektrowni Wodnej D. w K. oraz zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki W., pod warunkami określonymi w punkcie [...] decyzji;

2. zobowiązał skarżącą jako użytkownika do szeregu obowiązków wymienionych w punkcie II. 1-7, w tym:

- obowiązku nałożonego w podpunkcie 3, tj. partycypowania w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego D. ponoszonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w wysokości 10% kosztów faktycznie poniesionych przez RZGW w K. na utrzymanie obiektów Stopnia Wodnego D. tj. jazu wraz z górnym i dolnym stanowiskiem, przepławki, śluzy z awanportami górnym i dolnym.

Spółka [...] złożyła odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej nałożenia obowiązku partycypowania w kosztach. Wniosła ona o uchylenie decyzji w tej części i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez nałożenie na nią obowiązku "uczestniczenia w kosztach utrzymania jazu piętrzącego w wysokości 10% kosztów netto faktycznie ponoszonych przez RZGW na podstawie not obciążeniowych z dokumentami wykazującymi rzeczywistą wysokość poniesionych kosztów utrzymania jazu piętrzącego".

Od decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie złożył także RZGW, podnosząc, iż zaskarżona decyzja w kwestii partycypacji nie uwzględnia bariery odwadniającej oraz, że obowiązek partycypacji powinien zostać nałożony od daty złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Dyrektor RZGW, pismem z dnia 8 listopada 2016 r. wystąpił do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia wniesionych odwołań.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, postanowieniem nr [...] z dnia 9 stycznia 2017 r., odmówił wyznaczenia innego organu do rozpatrzenia odwołań.

Dyrektor RZGW decyzją z dnia 10 lutego 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 roku, póz. 469 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, podniósł, że rozstrzygnięcie z pkt II. 3 decyzji odnosi się do partycypowania w kosztach, ale pomija korzyści odnoszone przez Spółkę, które mają charakter kluczowy w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że organ I Instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Prezydent Miasta K. oparł swoje rozstrzygnięcie de facto na podstawie przepisu art. 64 ust.1a ustawy Prawo wodne, który jest odrębną podstawą prawną i który był przedmiotem innego postępowania. W ocenie Dyrektora RZGW, organ I Instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przede wszystkim organ I Instancji, w celu uzgodnienia interesów stron, winien przeprowadzić rozprawę administracyjną zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. Ponadto strony nie zostały poinformowane przed wydaniem decyzji o zgromadzeniu materiału dowodowego, a więc nie zapewniono im możliwości przedstawienia swoich stanowisk, co w kontekście zarzutów odwołania, mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Reasumując, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta K. wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] Sp. z o.o. w J. G. – dalej skarżąca, wnosząc skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 16 § 1, art. 127 § 1 i § 2, art. 129 § 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy zakresu zaskarżenia, wyraźnie określonego przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym działanie z urzędu, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony i co jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu odwoławczym zasadą skargowości, w wyniku czego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dotknięta jest wadą określoną w art. 156§1 pkt2k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 25 k.p.a. oraz art. 26 § 2 k.p.a. w zw. z art. 26 § 3 k.p.a., poprzez jej wydanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., który podlega wyłączeniu od rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż jest on przedstawicielem strony biorącej udział w postępowaniu (Skarbu Państwa - właściciela wody i urządzenia wodnego), a zatem pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a.).

Skarżąca wniosła na powyższych podstawach o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła zarzuty podniesione w skardze, powołując się na orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. zostały spełnione, gdyż w sprawie występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części, gdyż konieczny do rozpoznania zakres sprawy, tj. m.in. okoliczności ustalenia podstawy prawnej nałożenia obowiązku partycypacji, korzyści skarżącej spółki z korzystania z urządzeń, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu nie doszło do naruszenia art. 16§1 k.p.a., gdyż odwołanie zostało złożone także przez RZGW i to w całości, więc organ wyższego stopnia był uprawniony do całościowego rozpoznania sprawy. Odnośnie ewentualnego wyłączenia Dyrektora RZGW od udziału w postępowaniu wskazał, że jest on organem odwoławczym w rozumieniu Prawa wodnego, że RZGW nie stanowi, jak twierdzi skarżąca, urzędu Dyrektora RZGW, a jest statio fisci Skarbu Państwa, posiadającym własne kompetencje prawem przewidziane oraz, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odmówił wyznaczenia innego organu właściwego do rozpoznania odwołania, mimo wniosków zarówno od skarżącej spółki jak i skarżonego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Jako pierwszy należało rozpoznać zarzut przekroczenia przez organ odwoławczy zakresu zaskarżenia, poprzez uchylenie całej decyzji, pomimo iż Spółka zaskarżyła jedynie jej część odnoszącą się do obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Zarzut ten nie może odnieść skutku, albowiem stan faktyczny sprawy wskazuje na inny przebieg wydarzeń, niż to podaje skarżąca, uzasadniając swoje stanowisko. Mianowicie oprócz skarżącej, odwołanie od decyzji organu I instancji złożył także Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. (dalej "RZGW" – k. 20 akt adm. II instancji). Jak wynika z tego odwołania, decyzja organu I instancji została w nim zaskarżona w całości. W tej sytuacji proceduralnie nie było przeszkód co do badania całej decyzji przez organ odwoławczy i odnoszenia się do niej w pełnym zakresie. Wobec bowiem takiego zakresu odwołania RZGW, decyzja nie uzyskała waloru ostateczności w żadnej części. Nie zachodzą zatem wskazywane w skardze podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, zwłaszcza związane z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolejny zarzut związany jest z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie dotyczył on wspomnianego wyżej zakresu zaskarżenia, ale z uwagi na konieczność dokonania przez Sąd administracyjny całościowej kontroli skarżonej decyzji z uwagi na treść art. 134 p.p.s.a., należało rozważyć zasadność zastosowania tego przepisu w ogólności. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołał się na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie tej drugiej kwestii, akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczność interpretacji tego przepisu łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może zatem powołać się na art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzone przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest możliwe do rozstrzygnięcia sprawy. "Należy przyjąć, że stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011r. II SA/Kr 1083/11 Lex nr 1152739). Z kolei sąd administracyjny ma także specyficzne zadanie przy kontroli decyzji kasacyjnej. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13LEX nr 1592135 "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę".

Badając zatem przyczyny uchylenia decyzji z punktu widzenia art.138 § 2 k.p.a., należy przyjrzeć się powodom uchylenia decyzji. Organ II instancji wskazał na kwestię braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz na niepoinformowanie stron przed wydaniem decyzji o zgromadzeniu materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie organu powyższe mogło mieć wpływ na wyjaśnienie stanu faktycznego, albowiem, w ocenie organu, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji z punktu II.3 odnosi się do partycypowania w kosztach, ale pomija korzyści odnoszone przez Spółkę [...], które mają charakter kluczowy w przedmiotowej sprawie, a w którym to zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Organ wskazał, że Prezydent Miasta K. oparł swoje rozstrzygnięcie de facto na podstawie art. 64 ust. 1a ustawy Prawo Wodne, który jest odrębną podstawą prawną i który był przedmiotem odrębnego postępowania. Tutaj stwierdzić należy, że nie bardzo czytelna jest argumentacja organu odwoławczego w kwestii podstawy prawnej. Jak bowiem wynika z decyzji Prezydenta Miasta K., ustalenie partycypowania w kosztach utrzymania urządzenia wodnego zostało dokonane w oparciu o art. 128 ust. 2 pkt 3 p.w. (Dz.U.2015.469 t.j.). Przepis ten stanowi (w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji II instancji), że: "2. W razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek: (...) 3) wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści". Tak więc obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, którego dotyczy udzielane pozwolenie, może być, w razie takiej potrzeby, ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym. Należy zatem ustalić, co oznacza pojęcie kosztów utrzymania urządzenia wodnoprawnego. W tym punkcie rzeczywiście odnajduje się związek z art. 64 p.w., albowiem w tym przepisie, w jego ust. 1, ustawodawca zdefiniował pojęcie "utrzymanie urządzeń wodnych", co "polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji". Natomiast zgodnie z ust. 1a art. 64 p.w., "W kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego". Pierwsza część tego ustępu współgra z przepisem art. 128 ust. 2 pkt 3 p.w., albowiem zgodnie z nim ten, kto odnosi korzyści z urządzeń wodnych, ma obowiązek uczestniczyć w ich kosztach utrzymania. Jest to ogólne założenie, a art. 128 ust. 2 pkt 3 wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym można właśnie ustalić obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do uzyskiwanych korzyści. Jednak druga część ust. 1a art. 64 p.w., dotycząca ustalenia i podziału tych kosztów na wniosek właściciela urządzenia wodnego, statuuje możliwość ustalenia tychże niezależnie od postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że obowiązek ustalenia partycypowania w kosztach utrzymania urządzenia wodnego może dotyczyć postępowania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i wówczas może zostać ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym stosownie do odnoszonych korzyści w oparciu o art. 128 ust. 2 pkt 3 p.w., lub też może być określony w odrębnym postępowaniu, na wniosek właściciela urządzenia, w drodze decyzji przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Doktryna powiada, że wskazywane w art. 64 ust. 1a p.w. roszczenie o ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych ma charakter cywilnoprawny, jednakże zostało przekazane do rozpoznania organom administracyjnym. Można zatem powiedzieć, że w jednym i drugim przepisie mowa jest o ustaleniu tego samego rodzajowo obowiązku, jednak wskazanego przez dwa różne przepisy wobec faktu, że wykreowanie tego obowiązku w oparciu o art. 128 ust. 2 pkt 3 ma miejsce w pozwoleniu wodnoprawnym. Konkludując, art. 128 ust. 2 pkt 3 p.w. jest to odrębna podstawa prawna, jakkolwiek wskazująca na obowiązek zdefiniowany w art. 64 ust. 1 i 1a p.w., który można odrębnie statuować w osobnym postępowaniu w oparciu o art. 64 ust. 1a p.w. Niemniej chodzi o ten sam obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania urządzenia wodnego.

Na tle powyższych rozważań należy zauważyć, że z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika, że toczyła się pomiędzy stronami sprawa dotycząca partycypacji w kosztach utrzymania w terminie do 31 lipca 2016r., gdzie strony nie doszły do porozumienia w czasie prowadzonych negocjacji, zaś ustalenia i podziału tych kosztów dokonał organ administracyjny właściwy do wydania pozwolenia w decyzji z dnia 15 lipca 2016r., znak [...] Nie wiadomo nic więcej na temat tej sprawy, lecz z powyższego wynikałoby, iż dotyczyła ona tego samego obowiązku, z tym, że za okres do dnia 31 lipca 2016r. Niemniej należałoby jednoznacznie ustalić, że zakres tamtego postępowania nie pokrywa się z zakresem postępowania niniejszego

Niezależnie od powyższych uwag, trzeba zauważyć, że organ I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji żadnej argumentacji, która wyjaśniałaby bardziej szczegółowo kwestię nałożenia obowiązku. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że w odrębnie prowadzonej sprawie strony podczas negocjacji nie doszły do porozumienia, oraz wskazał, z których jego zdaniem elementów (obiektów) urządzenia wodnego spółka odnosi korzyści. Tymczasem w ocenie Sądu nie jest to wystarczające. Prawdą jest, że przepis art. 128 ust. 2 pkt 3 ani inne przepisy Prawa wodnego nie precyzują sposobu określania uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzenia wodnego w związku z korzystaniem z tego urządzenia przez adresata pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności ustawa nie ustanawia żadnego algorytmu czy wzoru według którego ustala się wysokość opłat związanych z partycypacją w kosztach. Jak to wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r. II SA/Bd 649/07, LEX nr 668557 – "Uczestniczenie w kosztach eksploatacji urządzeń dotyczy faktycznych kosztów. Aby partycypacja mogła być realnie i skutecznie realizowana musi być wykonalna i odpowiednio zabezpieczona. (...) Zadaniem organu jest takie ustalenie obowiązku, który pozwalałby na realne zabezpieczenie kosztów. Niewątpliwie nie jest łatwe ustalenie sposobu partycypacji w kosztach, gdy różni użytkownicy, w różny sposób, w różnym zakresie korzystają z wody, ale nie można uznać za prawidłowe odnoszenie się do zysku z prowadzonej działalności. Koszty utrzymania urządzeń wodnych powstają niezależnie od sukcesu finansowego użytkowników wód". Powołane trudności w ustaleniu obowiązku nie zwalniają jednak organu od wyjaśnienia, na czym się opierał, ustalając zakres partycypacji odnoszącego korzyści w tychże kosztach utrzymania oraz oczywiście w odniesieniu do czego. Jak to wskazał M. K. w Komentarzu do cytowanego przepisu ( publ. Lex/el.) – "Prawidłowe zastosowanie przepisu art. 128 ust. 2 pr. wod. wynikać musi jednak z konkretnych okoliczności sprawy, a te z kolei powinny zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości". Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego ani żadnych dowodów. Nie próbował także uzgodnić stanowisk stron w drodze negocjacji, próbując doprowadzić do ugody. Ani przepisy Prawa wodnego, ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie wykluczają możliwości określenia udziału adresata pozwolenia wodnoprawnego w kosztach utrzymania urządzeń wodnych w wyniku przeprowadzenia negocjacji (ugody) pomiędzy stronami o spornych interesach - właścicielem urządzenia wodnego a mającym korzystać z tego urządzenia. Wprost przeciwnie, w świetle art. 13 k.p.a., organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien dążyć do ugodowego załatwienia sprawy pomiędzy stronami o spornych interesach. Z przepisu tego wynika nie tylko obowiązek dążenia przez organ administracji do zawarcia ugody administracyjnej zatwierdzanej przed tym organem, ale także generalna dyrektywa dla organów prowadzących postępowanie administracyjne, która wyraża się w umożliwieniu stronom o spornych interesach uzgodnienie między sobą sposobu załatwienia spornej kwestii w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. Wobec tego nie jest wystarczające pominięcie przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego z argumentacją, że w innej sprawie strony nie doszły do porozumienia, skoro nie próbowano doprowadzić do ugody w sprawie niniejszej. W efekcie należy w sprawie podjąć próbę zawarcia ugody, a w razie jej fiaska – przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz dowodowe w zakresie uzyskania danych do ustalenia obowiązku, o którym mowa w art. 128 ust. 2 pkt 3 p.w. Winno się to odbyć przed organem I instancji, dlatego zasadnym było, w świetle powyższych uwag, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu nie został zatem naruszony art. 138 § 2 k.p.a.

Ostatni zarzut dotyczy kwestii wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Zarzut ten jest bezzasadny. Co się tyczy wyłączenia w tym przypadku w oparciu o art. 24 k.p.a., w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepisy art. 24 k.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika (por. powołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, a także wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12). Piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym (art. 25 k.p.a.). W konsekwencji oznacza to, że strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. I OSK 3379/15, LEX nr 2239992: "Brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego". Podobnie wypowiedział się NSA we wcześniejszym wyroku z dnia 30 listopada 2016 r., I OSK 37/15, LEX nr 2206247: " Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej".

Nie można także mówić o wyłączeniu w oparciu o art. 25 k.p.a. Jak to bowiem wskazał K. K. w Komentarzu do art. 25 k.p.a. pod red. Hanny Knysiak – Molczyk ( publ. Lex/el.): "Podstawową kwestią z punktu widzenia stosowania komentowanego przepisu jest dookreślenie terminu "sprawa dotycząca interesów majątkowych". Pojęcie interesów majątkowych należy interpretować możliwie szeroko, tzn. nie tylko jako wszelkie przysporzenie korzyści majątkowych, ale także jako ograniczenie stanu majątkowego chociażby w sposób pośredni. W orzecznictwie zawężono to pojęcie i wskazano, że należy wiązać je z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28. Jest to zatem sprawa indywidualna, rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1016/11, CBOSA)". Niezależnie zatem od tego, czy ujmie się pojęcie "sprawy majątkowej szerzej lub węziej, chodzi o interes majątkowy osoby, którą jest stroną postępowania. Tymczasem w niniejszym przypadku strona, czyli RZGW nie reprezentuje w sprawie swoich własnych interesów majątkowych, lecz w sposób oczywisty interesy Skarbu Państwa. Tym samym powołany przepis nie ma tutaj zastosowania".

Generalnie ujmując kwestię możności rozpatrzenia odwołania przez Dyrektora RZGW w K. w sytuacji, gdy stroną jest RZGW w K., brak podstaw do ingerencji z punktu widzenia przepisów dotyczących wyłączenia organu. Kwestię tę w sprawie o podobnej konfiguracji podmiotowej, dotyczącej ustalenia linii brzegowej, wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 968/15, LEX nr 2237812, gdzie wskazał, co następuje: " Z przepisów Prawa wodnego wynika, że regionalny zarząd gospodarki wodnej może być podmiotem prawa trwałego zarządu wód, których właścicielem jest Skarb Państwa oraz gruntów pod tymi wodami. Świadczą o tym art. 14 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 oraz art. 92 ust. 4 i 5, a także art. 217 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym podmiot ten może być stroną postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku. Jak wynika bowiem z art. 15 Prawa wodnego, sprawa taka jest w istocie sprawą o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, czyli sprawą, w której rozstrzyga się o tym, jak daleko sięga prawo własności takich gruntów. Jeżeli zatem w takiej sprawie chodzi o ustalenie linii brzegu dla wód stanowiących własność Skarbu Państwa, to chodzi w niej także o ustalenie "terytorialnego" zakresu trwałego prawa zarządu takich wód i gruntów pod tymi wodami. Tym samym taka sprawa dotyczy interesu prawnego podmiotu, któremu przysługuje to prawo. W związku z tym, stosownie do art. 28 k.p.a., podmiot ten powinien być stroną postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu dla wód stanowiących własność Skarbu Państwa. Jeżeli prawo trwałego zarządu przysługuje regionalnemu zarządowi gospodarki wodnej to ten podmiot może być stroną postępowania administracyjnego, mimo że jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, gdyż art. 29 k.p.a. przyznaje m.in. takim podmiotom zdolność administracyjnoprawną. Na przeszkodzie uznania regionalnego zarządu gospodarki wodnej za stronę postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu dla naturalnego cieku wodnego nie stoi to, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w tych sprawach. Za odmową przyznania mu statusu strony nie stoją argumenty powołane w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, oraz z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, dotyczących podobnego problemu, z tym że związanego z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. W orzeczeniach tych przyjęto zasadę, według której powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do wydania w sprawie administracyjnej decyzji pozbawia tę jednostkę samorządu terytorialnego uprawnienia do udziału w tej sprawie w charakterze strony postępowania. Pomijając różnice pomiędzy sprawami, których dotyczyły powołane uchwały, i rozpoznawaną sprawą, wynikające z charakteru tych spraw, należy przede wszystkim zauważyć, że w sprawie dotyczącej ustalenia linii brzegu naturalnego cieku w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie dochodzi do skoncentrowania w jednym podmiocie uprawnień organu administracji z uprawnieniami strony postępowania, gdyż na tym etapie organem administracji jest starosta. Nie można więc przyjąć, tak jak przyjęto w powołanych uchwałach, że ochrona interesu prawnego regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest realizowana poprzez to, że organ tej jednostki jest organem administracji, posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy. Interes prawny regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wynikający z przysługującego temu podmiotowi prawa trwałego zarządu wód, stanowiących własność Skarbu Państwa i gruntów pod tymi wodami, nie byłby zatem należycie chroniony, gdyby przyjąć, że nie może on być stroną postępowania w sprawie ustalenie linii brzegowej naturalnego cieku. Tym samym regionalne zarządy gospodarki wodnej zostałyby pozbawione istotnego wpływu na powierzone im przez ustawodawcę sprawy z zakresu gospodarowania wodami. NSA rozpoznający sprawę dostrzega wątpliwości związane z bezstronnością organu odwoławczego, powstające na skutek skorzystania przez regionalny zarząd gospodarki wodnej z uprawnień strony postępowania i wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, wynikające z tego, że w postępowaniu odwoławczym dojdzie jednak do skoncentrowania w jednym podmiocie, mianowicie dyrektorze regionalnego zarządu gospodarki wodnej, kompetencji organu administracji oraz uprawnień do reprezentowania jednej ze stron postępowania administracyjnego. Wątpliwości te jednak nie mogą przesądzać o wyłączeniu regionalnego zarządu gospodarki wodnej z udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony przede wszystkim z tego powodu, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez strony postępowania, uznające, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w tym także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest zapewnienie przestrzegania reguł bezstronności przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że okoliczność, iż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w stosunku do starosty, posiadającego kompetencje do wydania - na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego - decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku, nie wyłącza uprawnienia regionalnego zarządu gospodarki wodnej, reprezentowanego przez tego dyrektora, do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i tym samym do wniesienia odwołania od decyzji starosty do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej".

Powyższe argumenty w odniesieniu do niniejszej sprawy pozostają tożsame i należy je podzielić.

Wobec powyższego, skoro skarga okazała się bezzasadna, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.