Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 919/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32 ust. 1, art. 38 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1602/08 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. G. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe funkcjonariusza Policji.

Co do wyroku zgłoszono zdanie odrębne.

Wyrok wydany został w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., zwolnił I. G. z dniem 31 grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem 1 stycznia 2008 r. mianował na stanowisko naczelnika Wydziału w Krakowie Zarządu [...] Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, określając grupę zaszeregowania, uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz dodatek specjalny.

Po rozpatrzeniu odwołania . G., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji. Organ stwierdził, iż na skutek nowelizacji załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym powyższe rozporządzenie, usunięte zostały stanowiska zawierające w nazwie dodatkowe określenie Biura Spraw Wewnętrznych, z wyjątkiem stanowiska dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych. Rozporządzenie z dnia [...] lutego 2008 r. weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 14 lutego 2008 r., a zatem z tym dniem wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2 do rozporządzenia, który nie zawiera już stanowisk z określeniem Biura Spraw Wewnętrznych, z wyjątkiem stanowiska dyrektora tego biura. Ponieważ do dnia 13 lutego 2008 r. dotychczasowe stanowiska istniały, zatem zastrzeżenia budzi fakt zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska już z dniem 31 grudnia 2007 r.

Komendant Główny Policji, ponownie rozpatrując sprawę, rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, § 1, § 8, § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego powyższe rozporządzenie, z dniem 1 stycznia 2008 r. ustalił dla I. G. uposażenie zasadnicze w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,5 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3730 zł, dodatkiem służbowym w kwocie 2199 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej. Jednocześnie z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił go z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował na stanowisko naczelnika Wydziału w Krakowie Zarządu [...] w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 2,5 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3730 zł, dodatkiem służbowym w kwocie 2199 zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej.

Od powyższej decyzji I. G. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16. Dotychczasowe stanowiska występujące w Biurze Spraw Wewnętrznych, poza stanowiskiem dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Zgodnie z powyższą regulacją, stanowisko naczelnika wydziału BSW, zaszeregowane w 14 grupie uposażenia zasadniczego, zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe naczelnika wydziału w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 11 grupie uposażenia zasadniczego. W nawiązaniu do tego wyjaśniono, że funkcjonariusz nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na nowe stanowisko określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów, według załącznika nr 2 do wyżej powołanego rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r., zarzucając organowi rażące naruszenie prawa tj. art. 34 ust. 4 pkt 1, art. 38 ustawy o Policji oraz naruszenie art. 107 § 3 i art. 108 § 1 i 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podał, że stanowisko, na które został mianowany rozkazem z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest niższe od poprzednio zajmowanego stanowiska naczelnika Wydziału w Krakowie Zarządu [...] BSW KGP, które było zaszeregowane go grupy 14, obecne zaś do grupy 11 zamiast 12. W konsekwencji spowodowało to obniżenie jego stopnia etatowego z inspektora na młodszego inspektora, co pozostaje w sprzeczności z art. 38 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, normującym warunki przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, których skarżący nie spełnia. I. G. stwierdził nadto, że obniżenie stanowiska poza wymierną stratą finansową w wynagrodzeniu około 300 zł brutto miesięcznie, odebrało mu możliwość awansu w stopniu. Poprzednio zajmował stanowisko inspektora w grupie 14, co dawało mu możliwość awansu do stopnia inspektora. Obecnie ma stopień młodszego inspektora, co takiej możliwości awansu nie daje. Podnosił także, iż rozkazowi personalnemu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a odwołanie zostało wniesione w terminie, zatem rozkaz wszedł do obrotu prawnego niezgodnie z obowiązującym prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, iż nie są one uzasadnione, ponieważ działania organu były zgodne z art. 34 ustawy o Policji. Wyjaśnił, że z uwagi na fakt likwidacji stanowisk w Biurze Spraw Wewnętrznych przyznano funkcjonariuszowi stanowisko zgodne z obowiązującą strukturą, z zachowaniem uposażenia dotychczasowego do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego. Przeniesienie nie następowało na stanowisko niższe, lecz na stanowisko analogiczne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 kpa, wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. mają bezwzględnie obowiązujący charakter w zakresie sposobu i terminów wprowadzenia zmian w znowelizowanych przepisach, a zatem organ nie miał możliwości zastosowania uznaniowości w sprawie określenia statusu służbowego skarżącego.

Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, że nie narusza ona prawa, zaś skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji zostały wydane w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji i § 1, § 9 ust. 4, § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego powyższe rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2008 r. Zarówno rozporządzenie z 2001 r., jak i zmieniające je rozporządzenie z 2008 r., mają swoją podstawę prawną w treści art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji.

W świetle wymienionych przepisów istotnym jest to, że ustawodawca przyznał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji prawo kształtowania zasad uposażenia policjantów i zaszeregowania stanowisk służbowych do poszczególnych grup, uwzględniając odpowiadające im policyjne stopnie etatowe. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się przekroczenia delegacji ustawowej przy wydawaniu wspomnianych rozporządzeń. Przepisy rozporządzenia zmieniającego dokonały zmiany przeszeregowań poszczególnych policjantów w zależności od ich stopni etatowych, w zakresie grup policjantów, stawek uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia. I tak na skutek nowelizacji załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. usunięte zostały stanowiska zawierające w nazwie dodatkowe określenie Biura Spraw Wewnętrznych, z wyjątkiem stanowiska dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych. Zgodnie z treścią § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie Biuro Spraw Wewnętrznych przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego, określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji.

Sąd zauważył, że nowelizacja rozporządzenia pozbawiła policjantów pełniących dotychczas służbę na stanowiskach w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, prerogatyw (przywilejów) w uposażeniu i możliwości awansu, jakie posiadali w porównaniu z policjantami posiadającymi te same stopnie służbowe, lecz pełniącymi służbę na innych stanowiskach, w innych komórkach organizacyjnych KGP.

Aby zmiany wprowadzone rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r. mogły być zastosowane w praktyce, koniecznym było wydanie przez przełożonego danego policjanta stosownego rozkazu personalnego. Zatem Komendant Główny Policji, wydając rozkaz personalny w niniejszej sprawie, był wprost zobligowany do jego wydania i zastosowania nowych przepisów. Na skutek zmiany przepisów prawa, nastąpiła konieczność wydania takiego rozkazu. Jest on konsekwencją zmiany prawa, a nie konsekwencją zmiany przez przełożonego warunków służby danego policjanta. W ocenie Sądu, to rozróżnienie jest szczególnie istotne dla oceny zastosowania we wspomnianych rozkazach personalnych art. 32 ust. 1 ustawy o Policji i świadomego pominięcia przez organ art. 38 tej ustawy. Dlatego też Komendant Główny Policji musiał zastosować art. 32 ust. 1 ustawy, gdyż musiał zwolnić policjanta z dotychczasowego stanowiska, aby móc mianować go na stanowisko przewidziane w znowelizowanym rozporządzeniu. Komendant Główny Policji nie był zatem kreatorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim – poprzez zmianę przepisów prawa. Organ ten był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja – zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od jakichkolwiek przesłanek zawartych w treści art. 38, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Nadto, przepis ten można stosować jedynie, gdy policjanta ze ściśle określonych w tym przepisie powodów, przenosi się na niższe stanowisko, przy czym rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowiska sprzed i po przeniesieniu. W niniejszej sprawie skarżący dokonuje porównania parametrów kwotowych (uposażenie, dodatki) i możliwości awansu swojego stanowiska służbowego, zajmowanego przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego z parametrami po jego wydaniu. Porównanie takie jest sztucznym zabiegiem, zaciemniającym istotę sprawy. Otóż w istocie porównanie to dotyczy parametrów jego stanowiska służbowego przed i po nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., a zatem punkt odniesienia stanowią przepisy prawa określające inne zaszeregowania policjantów. Porównania takie są oczywiście dopuszczalne, w ocenie względniejszego prawa dla funkcjonariusza, ale całkowicie chybione dla potrzeb niniejszego postępowania. Art. 38 "niższe" stanowisko rozumie w odniesieniu do ram jednej, aktualnej struktury, a nie jako rezultat porównania stanowisk z dwóch innych struktur. Za takim ograniczonym rozumieniem przepisu art. 38 przemawia to, iż reguluje on jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a zatem przenoszenia w ramach jednej konkretnej regulacji określającej zaszeregowanie i uposażenie.

Wyżej przedstawiony pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 4054/01 (publ. LEX: 142335). Rozważając przepis art. 149 ust. 1 ustawy o Policji, w kontekście rozwiązania Milicji Obywatelskiej, Sąd ten uznał, że przenoszenie funkcjonariuszy MO na niższe stanowiska służbowe w Policji mogło odbywać się bez konieczności zachowania wymogów art. 38 ust. 1 i 2 pkt 1-4 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, iż przepis art. 38 ust. 4 ustawy nie miał zastosowania do zaistniałej wówczas sytuacji.

W przedmiotowej sprawie nie mamy wprawdzie do czynienia ze zmianą przepisów ustawy, czy wprost – wprowadzeniem nowej, innej ustawy pragmatycznej, jednakże rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawa także dotyczy zmiany prawa – nowelizacji przepisów wykonawczych, wydanych w oparciu o delegację ustawową, stąd też wskazany wyżej wyrok NSA jest szczególnie istotny.

Odnosząc powyższe ustalenia prawne do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, iż zarzut naruszenia przez organ art. 38, art. 34 ust. 1 ustawy o Policji jest niezasadny. Pierwszy z tych przepisów nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Drugi natomiast, łączy się wprost z zastosowanym przez organ art. 32 ust. 1, zaś Komendant Główny Policji, mianując funkcjonariusza na określone stanowisko rozkazem personalnym, w żaden sposób nie naruszył zasad zgodności mianowania z wykształceniem, kwalifikacjami zawodowymi, czy stażem służby policjanta.

W ocenie Sądu chybiony jest również zarzut, że zaskarżona decyzja, utrzymując w mocy niekorzystny dla funkcjonariusza rozkaz personalny, obniżający jego uposażenie, narusza art. 101 ust. 2 ustawy pragmatycznej. Przepis ten, ustalając delegację dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania przedmiotowego rozporządzenia, wskazuje, iż rozporządzenie ma m. in. określać "warunki podwyższenia tego uposażenia", jednakże zapis ten dotyczy zasad podwyższania uposażenia w ramach konkretnego rozporządzenia – jednej regulacji, i nie może odnosić się do porównywania zapisów, dotyczących uposażenia, zawartych w różnych rozporządzeniach. Podnieść tu nadto należy, iż właśnie poprzednie zapisy przedmiotowego rozporządzenia (sprzed nowelizacji z dnia 8 lutego 2008 r.) w sposób nierówny traktowały policjantów pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych KGP, w porównaniu z innymi policjantami posiadającymi taki sam stopień służbowy, lecz pełniącymi służbę na innych stanowiskach, w innych komórkach organizacyjnych KGP. Obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zlikwidował te różnice.

Całkowicie chybiony jest także zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 3 i art. 108 § 1 i 2 kpa. Samo sformułowanie części stanowczej przedmiotowego rozkazu przez Komendanta Głównego Policji oraz czasu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., na które przedmiotowy rozkaz powoływał się, dopuszczało, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pominięcie nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, zważywszy, że przedmiotowy rozkaz personalny, wobec zmiany przepisów prawa, ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

W ocenie Sądu zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut obniżenia stopnia funkcjonariusza rozmija się ze stanem faktycznym sprawy. Z załączonych do skargi wcześniejszych (sprzed 2008 r.) rozkazów personalnych, określających m. in. uposażenie i stanowisko służbowe skarżącego oraz z porównania tych rozkazów z zaskarżonym rozkazem Komendanta Głównego Policji wynika, że sam stopień skarżącego w ogóle nie uległ zmianie.

Reasumując, Sąd uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nie naruszają prawa i w konsekwencji na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

W zdaniu odrębnym podniesiono, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymującą w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r., naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdyż rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z obrazą przepisów prawa materialnego stanowiącego jego podstawę, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Organ w wydanym na podstawie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) rozstrzygnięciu, odwołując się także do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), a także do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149), w ogóle nie podjął zagadnienia równorzędności.

Tymczasem na podstawie ww. przepisu ustawowego zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Według tego przepisu organ przed przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi jest zobligowany do zapoznania go ze zmianą warunków służby i stosownie do ust. 4 art. 38 ustawy o Policji uzyskania jego zgody.

Przepisy ustawy o Policji nie dają podstaw do obligatoryjnego przeniesienia na niższe stanowisko służbowe funkcjonariusza poza przypadkiem wskazanym w art. 38 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Tym bardziej, takiej podstawy nie może wskazywać rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy.

Reasumując, w tym stanie Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od powyższego wyroku I. G. wniósł skargę kasacyjną. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił, iż Sąd naruszył przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (a właściwie niezastosowanie) przepisu art. 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie stanął na stanowisku, iż w niniejszej sprawie miało miejsce przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe, stwierdzając w odniesieniu do art. 38 ustawy o Policji, iż "przepis ten można stosować jedynie, gdy policjanta, ze ściśle określonych w tym przepisie powodów, przenosi się na niższe stanowisko, przy czym rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowiska sprzed i po przeniesieniu". Według autora skargi kasacyjnej z takim poglądem Sądu nie sposób się zgodzić, chociażby w kontekście orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 100/07, "pojęcie stanowiska równorzędnego oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym". Jak bezspornie wynika z akt sprawy co najmniej jeden z ww. warunków nie zachodzi – a mianowicie przeniesienie skarżącego nastąpiło na stanowisko o niższym stopniu etatowym. O ile bowiem poprzednio skarżący zajmował stanowisko z policyjnym stopniem etatowym inspektora, to wskutek wydania zaskarżonych decyzji stanowisko to zostało obniżone. Zarówno Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i Komendant Główny Policji w swych decyzjach powoływali się na konieczność podjęcia rozstrzygnięcia z uwagi na zmianę przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Jednak zastosowanie przepisów aktu wykonawczego nie może stać w sprzeczności z przepisami ustawy o Policji. Według skarżącego, skoro stanowisko "analogiczne", na które w myśl literalnego brzmienia rozporządzenia miało nastąpić przeniesienie, nie jest stanowiskiem równorzędnym w rozumieniu ustawy z uwagi na niższy stopień etatowy – to nie wolno było dokonać takiego przeniesienia, lecz należało znaleźć stanowisko równorzędne (z uwzględnieniem wszystkich elementów równorzędności, zgodnie z ww. wyrokiem NSA), a w każdym bądź razie nie niższe od dotychczas zajmowanego.

Nadto wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż zarówno organy tj. Komendant Główny Policji i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jaki i Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuściły się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wymienionych we wstępie: art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa. Za wystarczające uznano, iż nowe stanowisko jest analogiczne w rozumieniu powołanego wcześniej rozporządzenia MSWiA. Obowiązek praworządnego działania organów Państwa, zasada prawdy obiektywnej oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nie zostały w niniejszym orzeczeniu WSA zrealizowane. Podobnie też wadami obciążone jest uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, gdyż nawet wskazując, iż "chybiony jest także zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 3 i art. 108 § 1 i 2 kpa" Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo odniósł się jedynie do kwestii natychmiastowej wykonalności rozkazu, pomijając zupełnie kwestię uzasadnienia.

Wskazano również, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie koreluje w żaden sposób z innymi wyrokami wydanymi przez ten sam Sąd w analogicznych sprawach, gdzie miało miejsce uchylenie zaskarżonych decyzji.

Ponadto kontrowersyjność wyroku skutkowała zgłoszeniem zdania odrębnego, którego argumentację skarżący podzielił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w sprawie nie stwierdzono.

Jako usprawiedliwioną należało uznać podstawę skargi kasacyjnej opartą na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., aczkolwiek argumentacja przytoczona na jej uzasadnienie nie była w pełni trafna, a nadto autor skargi kasacyjnej, określając podstawy skargi kasacyjnej, omyłkowo powołał się na Kodeks postępowania administracyjnego, zamiast na ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za zasadny należało uznać zarzut skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, w którym Sąd Wojewódzki uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa materialnego, a tym samym zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji, które jako podstawę materialnoprawną wskazały przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, podczas gdy przedstawiony w uzasadnieniach wydanych orzeczeń stan faktyczny sprawy nie pozwalał na dokonanie takiej subsumcji.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja utrzymała w mocy rozkaz personalny, który wydany został na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z powołanym art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z treści tego przepisu wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego może nastąpić na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Policji, wymieniającego w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Przyjmuje się zatem, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie wymienianego art. 32 ust. 1 do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 kpa. Sądowa kontrola omawianej decyzji nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta wadliwością. Dla oceny legalności takiej decyzji niezwykle ważne jest uzasadnienie decyzji, w którym organ powinien w sposób właściwy wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego.

(por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 436/07; wyrok NSA z 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01; wyrok NSA z 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 77/09)

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji mimo, iż wydane decyzje oparły na przepisie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to w ich uzasadnieniach nie odniosły się do zagadnienia równorzędności stanowisk, na co słusznie zwrócono uwagę w złożonym zdaniu odrębnym. Nie jest natomiast rzeczą Sądu, kontrolującego zaskarżoną decyzję, zastępować organ w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjęte rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozkazie personalnym, a następnie w decyzji organu odwoławczego zasadniczo przytoczono regulację zawartą w rozporządzeniach wykonawczych, której zastosowanie skutkowało tym, że skarżący został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska naczelnika wydziału Biura Spraw Wewnętrznych i mianowany na "analogiczne" stanowisko służbowe naczelnika wydziału w Komendzie Głównej Policji. Według organu II instancji skarżący nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz nowe stanowisko, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że zmiana treści stosunku służbowego poprzez przeniesienie na inne stanowisko, w ujęciu materialnoprawnym, może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na niższe stanowisko lub na przeniesieniu na stanowisko równorzędne. W stosunkach służbowych, w tym także w świetle art. 38 ust. 1-4 ustawy o Policji, nie występuje postać modyfikacji określona przez organ jako przeniesienie na nowe stanowisko (por. Tadeusz Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych. Kolonia Limited, Wrocław 2000, str. 110).

Podkreślić przy tym trzeba, że warunki stosunku służbowego policjanta są określone w formach administracyjnych, aktem indywidualnym (rozkazem personalnym), który powinien być zgodny z aktami normatywnymi rangi przepisów powszechnie obowiązujących.

Mające zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzeń wykonawczych nie mogły wyłączyć stosowania nom rangi ustawowej, regulujących przesłanki i tryb modyfikacji trwającego stosunku służbowego policjanta. Wprawdzie Sąd I instancji słusznie zauważył, że wskutek nowelizacji dokonanej cyt. wyżej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., koniecznym było wydanie przez właściwego komendanta rozkazu personalnego uwzględniającego wprowadzone zmiany, to jednak nie oznacza, że mogło się to odbyć bez równoczesnego zastosowania stosownych przepisów ustawowych. Skoro organ w podstawie prawnej rozkazu personalnego powołał art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to konsekwentnie powinien wykazać, że stanowisko, na które przeniesiono skarżącego jest równorzędne z dotychczasowym. Jeżeli mianowanie w okolicznościach niniejszej sprawy następuje na stanowisko, które nie spełnia wymogów równorzędnego, to powinno być dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przewidującym przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe w razie likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Przepis ten niewątpliwie swą regulacją obejmuje taką sytuację, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy dochodzi do modyfikacji stosunku służbowego w związku z usunięciem zajmowanego przez policjanta stanowiska z Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych.

Ponadto zauważyć trzeba, że konsekwencją zastosowania tego trybu jest konieczność umożliwienia policjantowi wypowiedzenia się co do dalszego trwania stosunku służbowego ze skutkami przewidzianymi w art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, tj. zwolnienia ze służby, gdy policjant nie wyrazi zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe.

Jednocześnie wskazać trzeba, że nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że w warunkach jakie powstały wskutek zmiany stanu prawnego obowiązkiem organu było "znalezienie stanowiska równorzędnego".

Odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w omawianej kwestii, zauważyć należy, że Sąd nie wskazał przepisu wyłączającego stosowanie art. 38 w kontrolowanej procedurze administracyjnej. Powołanie się natomiast na wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 4054/01, jest o tyle nieprzekonujące, że wyrok ten rozstrzygał inną sytuację prawną, w której przepis ustawy – art. 149 ust. 1 ustawy o Policji – regulował powstanie stosunku służbowego policjanta będącego uprzednio funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, bez nawiązania do uprzednio zajmowanego stanowiska. Nie była to zmiana warunków służby policjanta, ale pierwsze mianowanie na stanowisko służbowe policjanta. Istotę tej zmiany w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. wyraźnie zaakcentowano. W niniejszej sprawie nie chodzi zaś ani o szczególny przepis rangi ustawowej, ani o powstanie stosunku służbowego policjanta, ale o modyfikację trwającego stosunku służbowego policjanta.

Z tych wszystkich względów za nietrafną należało uznać ocenę Sądu I instancji, który z jednej strony wykluczył zastosowanie w sprawie art. 38 ustawy o Policji, a z drugiej strony zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji, podjęte bez rozważenia kwestii równorzędności stanowiska zajmowanego przez skarżącego przed dniem 13 lutego 2008 r. i stanowiska, na które go mianowano kwestionowanym rozkazem personalnym.

Za usprawiedliwioną należało uznać również proceduralną podstawę skargi kasacyjnej. Wprawdzie zarzut sformułowany został jako naruszenie przepisów procedury administracyjnej, ale niewątpliwie zmierzał do wykazania, iż Sąd niezasadnie zaakceptował uchybienia proceduralne organów administracyjnych.

Jak już powyżej zaznaczono organy obu instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, nie ustaliły i nie przedstawiły w uzasadnieniach decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla oceny, czy w sprawie dokonano mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne, czy na stanowisko niższe. Wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił.

Wobec powyższego należało, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.