Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1495/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, art. 80 i 138 § 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. i W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 604/15 w sprawie ze skargi J. J. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz J. J. i W. J. solidarnie kwotę 1050 (tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 604/15, oddalił skargę J. J. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 25 października 2002 r. H. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta Bielska-Białej o interwencję w związku z pracami przeprowadzonymi na sąsiedniej działce należącej do J. J.. Wskazał, że sąsiad zamontował w granicy działek przeszkodę, utrudniającą naturalny odpływ wód opadowych, co w przypadku gwałtownych lub długotrwałych opadów szkodliwie wpływa na jego działkę.

Decyzją z [...] listopada 2002 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej nakazał J. J. likwidację blaszanej przeszkody umieszczonej w ogrodzeniu między działkami, zatrzymującej wody opadowe spływające w sposób naturalny, zgodnie z konfiguracją terenu. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] stycznia 2002 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] czerwca 2003 r. organ I instancji ponownie nakazał likwidację blaszanej przeszkody umieszczonej w ogrodzeniu. W uzasadnieniu wyjaśniono w szczególności, że zatrzymywane wody nie pochodzą z niesprawnych urządzeń drenażowych, a właściciele posesji przy ul. S. 40 legalnie odprowadzają wody opadowe z dachu oraz ścieki bytowe do kolektora ściekowego. Także to rozstrzygnięcie zostało przez SKO uchylone decyzją z [...] września 2003 r. ze względu na uchybienia art. 10 k.p.a., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Pismem z 26 września 2014 r. H. J. ponowił swój wniosek o rozpatrzenie sprawy naruszenia stosunków wodnych poprzez zamontowanie przeszkód dla spływu wody opadowej w granicach działek, w wyniku czego powstają okresowo rozlewiska. Organ I instancji ustalił aktualny krąg stron postępowania i zawiadomił o oględzinach. W ich wyniku ustalono, że W. i J. J. (powinno być "J.") zamontowali blachy na cokole ogrodzenia. Blachy takie zamontowała też właścicielka działek 27/1 i 27/2, Barbara Woźniak. Właściciele działki nr 26 W. i H. J. wody opadowe z dachu odprowadzają do zbiornika. W czasie opadów grunt nie jest w stanie przyjąć wody opadowej, która wędruje zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku działki nr 28 należącej do małżonków J.. Ze względu na spadek terenu wody spływające nie pochodzą tylko z działki nr 26, ale także z terenów położonych powyżej. Przeszkoda w postaci zamontowanej w ogrodzeniu blachy powoduje zalewanie działki nr 26. Właściciele działki nr 26 zarzucili, że wbudowanie blaszanej przeszkody mogło uszkodzić system drenarski, co nasila problemy związane ze stosunkami wodnymi.

Organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Bielska-Białej z zapytaniem, czy odprowadzanie wód opadowych z budynku należącego do małżonków J. jest prawidłowe.

Postanowieniem z 5 listopada 2014 r. PINB odmówi wszczęcia postępowania w sprawie sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku przy ul. S. 40 wskazując, że kontrola przeprowadzona w dniu 4 listopada 2014 r. wykazała odprowadzanie wód opadowych z budynku do zbiornika bezodpływowego o poj. 40 m3, stan taki jest zgodny z § 28 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Prezydent Miasta Bielska-Białej decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nakazał W. i J. J. przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie blokującej naturalny spływ wód opadowych przeszkody blaszanej, wybudowanej w granicy z działką nr 26. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej "p.w.").

W uzasadnieniu wskazano, że problem zablokowania naturalnego odpływu wód opadowych wynikający z zamontowania przeszkody w ogrodzeniu między działkami 26 i 28 był przedmiotem postępowania w latach ubiegłych, ale nie został zakończony decyzją ostateczną. Skutki wynikające z istnienia tej przeszkody stały się dla działki nr 26 bardziej uciążliwe po zamontowaniu analogicznej przeszkody od strony działek nr 27/1 i 27/2. Przepis art. 29 p.w. zakazuje właścicielom gruntów dokonywania zmian stanu wody na gruncie, w szczególności kierunku odpływu wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Prezydent miasta może nakazać właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego. Zmiana stanu wody na gruncie obejmuje sytuacje, gdy właściciel gruntu wstrzymał powierzchniowy odpływ wód opadowych lub zmienił jego kierunek ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wybudowana blaszana przeszkoda blokuje naturalny spływ wód opadowych, zmienia stan wody na gruncie i szkodzi gruntom działek sąsiednich.

Po rozpoznaniu odwołania J. i W. J. SKO w Bielsku-Białej decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zmiana stanu wody na gruncie to ingerencja w naturalny stan związany z ukształtowaniem terenu, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi. Działaniem takim jest wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich, zgodnie z naturalnym kierunkiem. Postanowienie PINB z 5 listopada 2014 r. potwierdza, że zarzuty pod adresem odprowadzania wód opadowych z budynku na działce nr 26 są pozbawione podstaw. Nie ma także znaczenia kwestia legalności wykonania przeszkody w odpływie wód opadowych. Nieruchomość nr 26 położona jest wyżej niż działka nr 28, ogrodzenie ogranicza zatem spływ wód, co przy dużym napływie wód opadowych stwarza zagrożenie podtopienia. Zdaniem Kolegium dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie jest w sprawie konieczne, gdyż w sprawie nie są potrzebne wiadomości specjalne dla oceny stanu faktycznego.

J. J. i W. J. w skardze zarzucili naruszenie:

1. Art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania, mimo że postępowanie w tej samej sprawie zainicjowane w roku 2002 nie zostało zakończone, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. Art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym stosunków wodnych na działkach przed rokiem 2001, powodów posadowienia blaszanej przeszkody, prawidłowości odprowadzania wód opadowych z budynku przy S. 40 i oceny zniszczenia w roku 2014 przez H. J. cokołu ogrodzenia między działkami 26, a 27/1 i 27/2.;

3. Art. 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę postanowienia PINB, skutkującą przyjęciem, że wody opadowe z budynku są odprowadzane prawidłowo;

4. Art. 29 § 1 i § 2 p.w. poprzez przyjęcie, że skarżący doprowadzili do zmiany stanu wody na gruncie poprzez wykonanie blaszanej przeszkody w cokole ogrodzenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w 2001 r. doszło do zniszczenia betonowego cokołu ogrodzenia, co powodowało zalewanie działki skarżących. Skarżący wyremontowali ogrodzenie poprzez zamontowanie spornej blachy. Poprzedni stan wody na gruncie był zatem legalny, a zamontowana blacha nie doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie. Ogrodzenie i cokół istniały od dawna, przeprowadzono jedynie jego remont, przywracając stan pierwotny. Opinii biegłego wymaga także ocena prawidłowości gospodarki wodnej na działce nr 26, postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i nie dowodzi prawidłowego odprowadzania wód opadowych z budynku. Możliwe jest, że zmiana stosunków wodnych wynika z nieprawidłowej gospodarki wodnej na działce nr 26. Nie bez znaczenie jest też fakt, że strona przeciwna między rokiem 2002 a 2014 nie wykazywała aktywności i działań dotyczących stosunków wodnych. Podniesiono także, że ochronie podlega nie tyko naturalny stan wody na gruncie, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Etapy legalnego zagospodarowania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. W tym zakresie powołano wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Gl 923/10. Taki ustabilizowany stan wytworzył legalny remont ogrodzenia i podlega on ochronie. Zarzucono także, że na działce nr 26 nie doszło do powstania realnej szkody, a organ nie rozważył nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. skarżący J. J. złożył do akt pismo z 10 lutego 2003 r. pochodzące z Urzędu Miejskiego w Bielsku-Białej, w którym zawiadamiano stronę o wykonaniu ekspertyzy przez biegłego w sprawie oceny stosunków wodnych w rejonie budynków nr 40 i 26a. Wskazał, że ekspertyzy tej mu nie przedstawiono. Uczestnicy postępowania natomiast podali, że przy intensywnych opadach blacha powoduje powstawania rozlewiska na ich działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że postępowanie toczy się od 2002 r., a mimo to nie była w sprawie dotychczas wydana decyzja ostateczna rozstrzygająca ją co do istoty. Decyzją SKO z [...] września 2003 r. sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, co jednak nie nastąpiło. Sytuacja ta nie stanowi przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Strony zaś nie zwalczały stanu bezczynności przysługującymi im środkami prawnymi. Podjęcie czynności procesowych, jakkolwiek naruszające znacząco terminy określone w art. 37 k.p.a., jest jednak skuteczne i stanowi kontynuację postępowania wszczętego na wniosek z 2002 r. Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut naruszania art. 61a k.p.a., albowiem w sprawie nie doszło do wszczęcia kolejnego postępowania, ale do kontynuacji czynności procesowych, organ nie miał podstaw do wydawania jakiejkolwiek odmowy wszczęcia postępowania, skoro był zobligowany, ze względu na stan zawisłości sprawy, do jego prowadzenia. Nie można też postawić zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem podstawę stanowi art. 29 prawa wodnego. Natomiast zarzut rażącego naruszenie tego przepisu nie znajduje w ocenie Sądu potwierdzenia. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne w sprawie zostały udowodnione w stopniu wystarczającym do stanu jej zawiłości. Zaznaczył, że skarżący przyznali fakt wykonania przeszkody z blachy w linii ogrodzenia, a także datę jej powstania. Niesporna jest kwestia naturalnego kierunku spływu wód opadowych i naturalny spadek terenu, potwierdza go w szczególności mapa złożona do akt przez skarżących. Problem legalności robót związanych z ogrodzeniem z punktu widzenia rygorów prawa budowlanego nie ma w sprawie znaczenia, albowiem ogrodzenie pomiędzy działkami budowlanymi o wysokości poniżej 2.20 m zwolnione jest z rygorów tej ustawy. Zgodność robót z przepisami prawa budowlanego nie zwalnia jednak z odpowiedzialności na podstawie innych ustaw, w tym prawa wodnego. Można podkreślić, że kwestia tej zależności pomiędzy różnymi reżimami prawnymi mogłaby kształtować się odmiennie, gdyby do robót budowlanych doszło na podstawie pozwolenia na budowę, które winno uwzględniać ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich i być zgodne z przepisami odrębnymi. W sprawie inwestorzy nie mogą jednak powoływać się na taką decyzję. Legalność robót przy ogrodzeniu nie ma zatem żadnego znaczenia dla oceny ich skutków dla stosunków wodnych. Nie można też twierdzić, że upływ czasu od 2001 r. wytworzył ustabilizowany stan legalnych stosunków wodnych, który podlega ochronie. Powoływany w skardze wyrok WSA w Gliwicach dotyczył zupełnie innej sytuacji faktycznej i nie pozwala na stawianie tezy, że długotrwała zmiana stosunków wodnych rodzi nowy, chroniony stan faktyczny. W szczególności w sprawie zmiana wywołana w roku 2001 spowodowała reakcję poszkodowanych i domaganie się usunięcia zmian. Podjęte zostały czynności procesowe i stan zwłoki w zakończeniu postępowania nie może rodzić skutku w postaci ochrony dla dokonanej zmiany.

W przekonaniu Sądu zasadne jest także stanowisko, że w sprawie nie było konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nie można jednak pomijać, że właściwość rzeczowa organów związana jest również z ich kompetencją merytoryczną w rozpoznawanych sprawach, konieczną chociażby do oceny opinii biegłego jako dowodu. W sytuacjach gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu oraz zasad doświadczenia życiowego, zbędne jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego. Strona skarżąca w szczególności nie określiła, na jaką okoliczność opinia taka winna zostać sporządzona i jakie wiadomości szczególne w sprawie były wymagane, którymi nie dysponował organ właściwy w sprawie. Okoliczności sprawy nie są związane ani z wykonaniem jakichś szczególnych urządzeń, ani nie dotyczą jakichś specyficznych następstw zakłócenia stosunków wodnych. Problem związany jest ze skutkami postawienia przeszkody na linii naturalnego odpływu wód opadowych z terenu działki położonej wyżej, które ograniczają się do zatrzymania wody i tworzenia się okresowych rozlewisk. Skutki takie są typowe, a ustalenie zależności przyczynowo-skutkowej oraz sposobu usunięcia skutków nie wymagają jakiejś szczególnej i specjalistycznej wiedzy. Zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze Sąd ocenił jako bezzasadne. Brak jest także dowodu, aby opinia biegłego sygnalizowana w piśmie organu z 2003 r. została sporządzona, nie jest zatem zasadny zarzut braku jej okazania stronie skarżącej. W wydanych decyzjach żaden z organów nie powoływał się na dowód z opinii przeprowadzony poza wiedzą stron postępowania.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podane w powołanym przepisie przykłady działań zakazanych nie tworzą katalogu zamkniętego. Zasadne zatem jest zaliczenie do przypadków zmiany stanu wody na gruncie stawianie przeszkód dla naturalnego, zgodnego z naturalnym ukształtowaniem terenu kierunku spływu wód opadowych. W zakresie wód pochodzących z opadów stan wody na gruncie związany jest w zasadniczym zakresie właśnie z ich spływem. Prawidłowo zatem organy uznały stworzenie przeszkody na kierunku naturalnego spływu za przejaw niedozwolonej ingerencji w naturalny stan wód. Szkoda dla gruntów sąsiednich, w tym położonych wyżej, wiąże się ze skutkami zatrzymania wody. Jakkolwiek szkoda winna cechować się realnością i aktualnością, to nie ma wymogu aby trwała permanentnie. Taki trwały skutek może wywrzeć zmiana kierunku odpływ ze źródeł wody płynącej, czy osuszenie terenu i pozbawienie go wody. W przypadku wód opadowych skutki z reguły będą związane z okresami opadów, zatem mogą pojawiać się okresowo, co nie pozbawia ich cech szkodliwości oraz faktyczności. Nawet okresowe podtopienia gruntu związane z opadami, stanowią szkodę, jeśli są spowodowane sztucznym zatrzymaniem wody. To, że szkoda pojawia się w okresach intensywnych opadów nie świadczy, że ma jedynie charakter potencjalny, skoro do niej doszło i skutek ten może się ponowić. Tworzenie się rozlewisk i w konsekwencji intensyfikacja napływu wody na grunt działek sąsiednich nr 27/1 i 27/2 zostały stwierdzone. W tej sytuacji uzasadnione było nakazanie osobom, które dokonały zmiany stanu wody na gruncie poprzez jej zatrzymywanie, usunięcie przeszkód w naturalnym odpływie, co stanowi przywrócenie stanu poprzedniego. Nie było potrzeby nakazywania wykonania jakichś urządzeń zapobiegających szkodom, skoro powodem szkód jest postawienie przeszkody.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. J. i W. J. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne polegające na przyjęciu, iż skarżący poprzez posadowienie blaszanej przegrody w granicach działek o numerach 26 oraz 28 doprowadzili do zmiany stanu wody na gruncie należącej do nich działki o numerze 26, co szkodliwie wpływa na grunt sąsiedniej działki o numerze 28;

2. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne polegające na nałożeniu na skarżących obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, bez uprzedniego rozważenia możliwości wykonania urządzeń zapobiegających ewentualnym szkodom na gruncie.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej skutkującej niezastosowaniem środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy w postępowaniu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa stanowiącego przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ wbrew brzmieniu art. 61a § 1 postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone pomimo istnienia uzasadnionych przyczyn do odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie okoliczności, iż w tej samej sprawie toczyło się i nie zostało zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne zainicjowane w 2002 roku;

2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt t lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., polegające na niewłaściwie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontroli legalności działalności organów administracji publicznej skutkującej niezastosowaniem środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy był niekompletny i budzący wątpliwości, a organy te zaniechały podjęcia czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zlecenie sporządzenia opinii biegłego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym stosunków wodnych istniejących na działkach o numerach 26, 28, 27/1 i 27/2 przed rokiem 2001, powodów posadowienia blaszanej przegrody pomiędzy działkami o numerach 26 i 28, prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z budynku położonego przy ul. S. 40 oraz zaistnienia i przyczyn ewentualnej szkody na gruncie działki o numerze 26, oceny faktu zniszczenia w 2014 r. przez H. J. cokołu ogrodzenia pomiędzy działkami 26 a 27/1 i 27/2, a także błędną ocenę mocy dowodowej dokumentu – postanowienia Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sposobu odprowadzenia wód opadowych z budynku przy ul. S. 40, która skutkowała przyjęciem, że wody opadowe są odprowadzane w sposób prawidłowy, a także zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego przez Organ II Instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doszło do wydania decyzji w oparciu o niepełny, niekompletny i niekorzystny dla skarżących materiał dowodowy;

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i 138 § 2 k.p.a. polegające na niewłaściwie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontroli legalności działalności organów administracji publicznej skutkującej niezastosowaniem środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ II Instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie ze względu na niezakończone postępowanie administracyjne toczące się w tej samej sprawie, względnie decyzja winna zostać uchylona przez organ II instancji w całości i przekazana do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż w postępowaniu nie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego, względnie nie zostało ono uzupełnione o przeprowadzoną w 2003 r. opinię biegłego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskutek niestwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji, które według strony skarżącej wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej, w sytuacji gdy przedmiotowa sprawa zainicjowana wnioskiem H. J. z 25 października 2002 r. nie została zakończona decyzją ostateczną ani też formalnie zawieszona, to złożenie ponownego wniosku z 26 września 2014 r. wymagało kontynuowania postępowania.

Zbędne było zatem traktowanie kolejnego wniosku, jako złożonego w odrębnej sprawie a w konsekwencji wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy nie istniały przeszkody do uznania, że dotyczy on sprawy już wcześniej wszczętej, lecz jeszcze nie załatwionej. Takie rozwiązanie odpowiada wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasadzie ograniczonego formalizmu, zgodnie z którą organy powinny posługiwać się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

Zasadnie też Sąd Wojewódzki zauważył, że strony nie zwalczały bezczynności organu administracji, tak więc podjęcie przez organ czynności procesowych, aczkolwiek z naruszeniem terminów ustawowych, było skuteczne i stanowiło kontynuację postępowania rozpoczętego w 2002 r.

Usprawiedliwione okazały się natomiast pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące oceny Sądu Wojewódzkiego wyrażonej co do wyników postępowania wyjaśniającego i stanu faktycznego stanowiącego podstawę kontrolowanych decyzji.

Sąd Wojewódzki weryfikując ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji zawęził rozważania tylko do kwestii zmiany kierunku spływu wód opadowych, wywołanej zamontowaną przez skarżących przegrodą z blachy wzdłuż ogrodzenia na granicy działek nr 26 i 28, przyjmując, że jest to wyłączna przyczyna okresowego zalewania działki nr 26, stanowiącej własność H. i W. J.. Tymczasem w toku całego postępowania administracyjnego, jak też w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnoszono zasadnie potrzebę szerszego wyjaśnienia przyczyn naruszonych stosunków wodnych, zwłaszcza ustalenia prawidłowości odprowadzania wód opadowych i ścieków (nieczystości) z działki nr 26. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że orzekające w niniejszej prawie organy nie były zwolnione od wyczerpującego ustalenia całokształtu istotnych okoliczności tylko dlatego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stwierdzając zachowanie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu MI z 12 kwietnia 2003 r. Po pierwsze należało mieć na uwadze różne kompetencje organów w sprawach nadzoru budowlanego oraz w sprawach przewidzianych w przedmiocie stosunków wodnych. Po drugie fakt istnienia na działce nr 26 zbiornika bezodpływowego oraz okoliczność dopuszczenia przez przepisy techniczno-budowlane odprowadzania wód opadowych – w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej na teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych – nie zwalniał organu rozpatrującego niniejszą sprawę od sprawdzenia, czy wymienione urządzenia i sposoby odprowadzania wód opadowych, zastosowane przez H. i W. J., są wystarczające dla utrzymania właściwego stanu wód nie tylko na nieruchomości stanowiącej ich własność, ale też na działkach sąsiednich. Prowadząc postępowanie dowodowe organ nie powinien pomijać wyjaśnień skarżących, którzy wskazywali, że zamontowanie w ogrodzeniu dodatkowej przegrody z blachy miało związek z zalewaniem ich działki wodą i nieczystościami (fekaliami), spływającymi z działki nr 26, wyżej położonej. W takim stanie sprawy rzeczą organu administracji było ustalenie okoliczności odnoszących się do tego, czy umiejscowienie i stan zbiornika bezodpływowego oraz stan techniczny drenażu na działce nr 26 jest wystarczający i nie przyczynia się do występującego okresowo zalewania gruntu. Wyjaśnieniu podlegała też kwestia istnienia bądź potrzeby zastosowania na wymienionej działce np. dołów chłonnych umożliwiających zbiór wody opadowej, niezależnie od urządzonego zbiornika bezodpływowego. Podkreślić należy, że stwierdzone przez organ podtapianie gruntu w obrębie nie tylko działek nr 26 i 28, ale też działek 27/1 i 27/2 wymagało ustalenia kompleksowych rozwiązań, które zapobiegałyby naruszeniom stanu wód na gruncie spornych nieruchomości. Trudno byłoby uznać za właściwe takie zakończenie sprawy, które polegałoby na nałożeniu obowiązku usunięcia przegrody blaszanej zainstalowanej przez skarżących, w sytuacji gdy jednocześnie pojawiłby się problem nadmiernego zalewania ich działki. Dlatego wnikliwego wyjaśnienia wymaga to, jakie środki naprawcze są konieczne dla wyeliminowania szkód mogących wiązać się z zalewaniem przedmiotowych gruntów. Trzeba przyznać rację stronie skarżącej, że zakres spornych okoliczności podlegających wyjaśnieniu przemawia za potrzebą przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, zwłaszcza że już na wcześniejszym etapie sprawy organ taki dowód dopuścił.

Dodatkowo trzeba wskazać na szeroko prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie regułą powinno być przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, gdyż co do zasady ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, czy pomiarów. Same oględziny i zeznania świadków lub oświadczenia zainteresowanych stron mogą nie być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11, wyroki WSA: z 18 czerwca 2014 r. II SA/Ke 373/14, z 12 czerwca 2014 r. II SA/Bk 282/14 z 26 czerwca 2013 r. II SA/Ol 395/13, z 14 lutego 2013 r. II SA/Lu 1042/12, z 21 czerwca 2013 r. II SA/Łd 263/13).

Wobec powyższego nietrafne okazało się stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który nie dopatrzył się celowości przeprowadzania w sprawie dowodu z opinii biegłego.

Zaznaczyć jednak należy, że wnioskowanie Sądu było prawidłowe o tyle, że sama ocena skutków wykonania przez skarżących przegrody na linii naturalnego kierunku spływu wód opadowych nie wymagała wiedzy specjalistycznej z uwagi na uwarunkowania związane z ukształtowaniem terenu i usytuowaniem przedmiotowych działek. Jednak ze względów omówionych wyżej nie można było przyjąć, że wyjaśnienie tej tylko kwestii pozwalało na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.

Ponadto Sąd Wojewódzki weryfikując stan faktyczny sprawy nie uwzględnił całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, chociaż uznał, że kontrolowane decyzje wydane zostały wskutek kontynuacji postępowania wszczętego w 2002 r. W efekcie błędny jest wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w wydanych decyzjach żaden z organów nie powoływał się na opinię biegłego i brak też jest dowodu aby opinia biegłego sygnalizowana w piśmie organu z 2003 r. została sporządzona.

Przytoczone twierdzenia Sądu Wojewódzkiego stoją w sprzeczności z treścią decyzji z [...] czerwca 2003 r., w której organ pierwszej instancji odwołał się do oceny rzeczoznawcy w zakresie stanu wód na gruncie analizowanych działek oraz nie uwzględniają postanowienia SKO z 28 sierpnia 2003 r., które zleciło organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego, w tym złożenie ekspertyzy wymienionej w piśmie z 10 lutego 2003 r. Oceniając wykonanie wytycznych skierowanych przez organ odwoławczy należało mieć też na uwadze, że już w decyzji z [...] stycznia 2002 r. zalecono wyjaśnienie kwestii odprowadzania wód z posesji małżonków J. (ul. S. 40) przez nieruchomość stanowiącą własność skarżących. Nieuwzględnienie tych wszystkich aspektów sprawy świadczy o wadliwej ocenie Sądu Wojewódzkiego, który zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji, mimo że podjęte zostały bez wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jako chybiony należało natomiast uznać zarzut kasacyjny, że legalnie przeprowadzony remont ogrodzenia nie mógł przyczynić się do zmiany stanu wody na gruncie. Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że legalność robót przy ogrodzeniu nie ma znaczenia dla oceny ich skutków w zakresie stosunków wodnych, jak też nie można twierdzić, że upływ czasu od 2001 r. wytworzył ustabilizowany stan legalnych stosunków wodnych, podlegających ochronie. Ponadto słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, że stan zwłoki w zakończeniu postępowania nie mógł pozbawić uczestników ochrony, której domagali się występując do organu administracji już w 2002 r., a następnie ponowili swój wniosek w 2014 r.

Niezależnie jednak od tego zagadnienia, zgodzić się należało z argumentacją strony skarżącej, że wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i nienależyta ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego warunkowały uchylenie kontrolowanych decyzji, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił. Konieczne zatem stało się nie tylko orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego wyroku, ale też rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie przepisów art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wobec stwierdzonego niewyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy i konieczności ponownego jej rozpoznania, przedwczesne było wypowiadanie się co do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w podstawie kasacyjnej (pkt I).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto zgodnie z art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a., przy czym zasądzona kwota 1050 zł obejmuje wpis od skargi (300 zł), opłatę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę za pełnomocnictwo (500 zł).