Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 343/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Teza: obwieszczenie wojewody o sprostowanie błędu w ogłoszonej w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwale rady gminy stanowiącej przepisy prawa miejscowego, wydane na podstawie art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95), może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U., Nr 31, poz. 206 ze zm.)

TEZY

obwieszczenie wojewody o sprostowanie błędu w ogłoszonej w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwale rady gminy stanowiącej przepisy prawa miejscowego, wydane na podstawie art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95), może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U., Nr 31, poz. 206 ze zm.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Ł., J. M., D. Ż., Z. D., D. T., M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 388/09 w sprawie ze skargi P. Ł., J. M., D. T., Z. D., D. Ż., M.L. na czynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa obwieszczenia o sprostowaniu błędu w uchwale rady gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 840 zł. (słownie: osiemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. Ł., J. M., D. T., Z. D., D. T. i M. L. na czynność Wojewody Dolnośląskiego w postaci ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 lutego 2008 r. (Dz. Urz. Nr 52, poz. 709) obwieszczenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 lutego 2008 r. o sprostowaniu błędu w ogłoszonej w dzienniku urzędowym (Dz. Urz. Z 2006 r. Nr 92, poz. 1589) uchwale Rady Miejskiej Wrocławia Nr XLIX/3118/06 z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Stabłowice Stare I i III.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W skardze podniesiony został przez skarżących zarzut, że uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Stabłowice Stare I i III została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa w 2006 r. Stosownie do § 24 tej uchwały, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3 MWU obowiązują ustalenia dla strefy MWU, zawarte w § 15, który określa, iż liczba kondygnacji nadziemnych nie może być większa niż 3, a wysokość zabudowy nie może być większa niż 12 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Na skutek obwieszczenia o sprostowaniu błędu w uchwale, w § 24 zastąpiono paragraf 15 paragrafem 13, który określa, iż liczba kondygnacji nadziemnych nie może być większa niż 6, a wysokość zabudowy nie może być większa niż 24 m. Zdaniem skarżących, w drodze ogłoszenia obwieszenia o sprostowaniu błędu, została dokonana merytoryczna zmiana uchwały z naruszeniem art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Narusza to interes prawny skarżących, albowiem są właścicielami nieruchomości objętych zmienionym, w drodze obwieszczenia o sprostowaniu błędu, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących (działka nr [...]) rozpoczęła się budowa budynków o sześciu kondygnacjach na podstawie pozwolenia na budowę, których wybudowanie negatywnie wpłynie na wartość nieruchomości skarżących. Skarżący wystąpili już o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę tych budynków i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Wrocławia wznowił postępowanie na tej podstawie, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Obwieszczenie o sprostowaniu błędu w uchwale z dnia 6 kwietnia 2008 r. dotyczyło nie tylko paragrafu 24, ponieważ polegało na tym, że w paragrafach od 15 do 21 zastąpiono zwrot "w § 14" zwrotem "w § 12", w paragrafach 23 i 24 zwrot "w § 15" zastąpiono zwrotem "w § 13", zaś w paragrafach 25 i 26 zwrot "w § 16" zastąpiono zwrotem "w § 14". Było ono następstwem, przekazanego Wojewodzie, wcześniejszego obwieszczenia Przewodniczącej Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2008 r. o sprostowaniu błędu w uchwale z dnia 6 kwietnia 2006 r. Skarga na to obwieszczenie wniesiona przez skarżących została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 94/09. W tym stanie rzeczy skarżący wnieśli skargę na działanie wojewody, na podstawie art. 64 w związku z art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest tożsamy z projektem planu objętego procedurą planistyczną. Do projektu, na sesji Rady, zgłoszona została autopoprawka, którą przyjęto i usunięto dwa paragrafy (§ 12 i 13) oraz zmieniono numerację kolejnych paragrafów, bez poprawienia w tych paragrafach odwołań do paragrafów, którym zmieniono numerację. Był to błąd o charakterze "pisarskim", którego usunięcie doprowadziło do stanu zgodnego z uchwalonym projektem uchwały.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji przyjął, że do skargi mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), albowiem sprawa dotyczy obwieszczenia Wojewody z dnia 19 lutego 2008 r., które zostało ogłoszone w dniu 27 lutego 2008 r., podczas gdy ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Sąd ocenił więc "legalność i zasadność skargi według w szczególności art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Analizując przepisy regulujące ogłaszanie aktów normatywnych i orzecznictwo sądowe Sąd pierwszej instancji wyraził stanowisko, że poszczególne elementy procedowania nie podlegają osobnemu zaskarżeniu, lecz efekt końcowy. Z samego faktu zaskarżalności czynności wojewody w postaci odmowy ogłoszenia aktu normatywnego (wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OSA 3-4/00 ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 46) nie można jeszcze twierdzić o istnieniu podstawy do zaskarżenia czynności ogłoszenia. Czynność ogłoszenia dopełnia procedurę uchwalenia aktu, "wtapia się w nią i traci na znaczeniu", zaś znaczenia prawnego nabiera sam akt prawny i to w wersji opublikowanej. Dotyczy to także czynności w postaci obwieszczenia o sprostowaniu błędu i ogłoszenia tego obwieszczenia, jako nie mającego samodzielnego znaczenia "elementu procedury powstania wiążącego aktu normatywnego, mogącego podlegać skutecznemu zaskarżeniu". Błąd w akcie normatywnym podlegający sprostowaniu polega na rozbieżności między tekstem ogłoszonym a tekstem oryginału. Zdaniem Sądu organ wydający dziennik urzędowy prawidłowo podjął działania w celu wyjaśnienia istoty zaistniałej omyłki i ustalenia, czy istnieje rozbieżność między tekstem skierowanym do publikacji a tekstem tego aktu ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Skoro jednak organ wydający dziennik urzędowy nie ma kompetencji do badania formalnej i merytorycznej strony aktu, o ile nie zastosował środka nadzoru, to tym samym nie jest uprawniony do kwestionowania wyjaśnienia organu wydającego ten akt, że nastąpiły oczywiste omyłki w oryginale aktu skierowanego do ogłoszenia. Przedłożenie sprostowania stanowi czynność analogiczną do przedłożenia oryginału aktu. Przez ogłoszenie sprostowania "powstaje nowy akt prawny z mocą prawną od dnia ogłoszenia obwieszczenia, ale w obu przypadkach w postępowaniu promulgacyjnym organ nie był uprawniony do kontrolowania ich merytorycznej zawartości". "Publikacja ta otwiera drogę podmiotom poddanym nowej wersji uchwały do zaskarżenia tejże nowej uchwały". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraził stanowisko, iż w materiałach zgromadzonych w sprawie "należało dostrzec opis czynności prowadzących do doprowadzenia opublikowanej uchwały do zgodności z uchwałą rzeczywiście podjętą", podczas gdy zdaniem skarżących należałoby "powtórzyć całą procedurę planistyczną w celu dokonania zmiany ogłoszonej uchwały, pomijając kwestie zbędności wydatku na jej przeprowadzenie i to w celu uchwalenia przepisów już uprzednio w rzeczywistości uchwalonych, przedłużając przez to obowiązywanie przepisów obarczonych oczywistymi omyłkami". Przepis art. 17 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., zakazuje sprostowania ogłoszonego tekstu aktu prawnego, prowadzącego do jego merytorycznej zmiany, jednakże zdaniem Sądu "zakaz ten nie ma znaczenia w procedurze obwieszczenia o sprostowaniu, lecz w toku badania legalności nowego aktu, powstałego w wyniku sprostowania". Rację mają skarżący, że w tej sprawie wystąpiło odstępstwo od podstawowego przypadku uzasadniającego sprostowanie, bowiem oczywista omyłka dotyczyła raczej projektu uchwały poddanego głosowaniu rady, niż oryginału uchwały, przekazanej do opublikowania, to jednak, zdaniem Sądu, znaczenie miała istota omyłki, jako oczywistej omyłki w numeracji przepisów bez zmiany ich merytorycznej treści oraz podjęcie uchwały wbrew oczywistemu zamiarowi uchwałodawcy. Był to więc przypadek zbieżny z przypadkiem klasycznej omyłki podlegającej sprostowaniu, co nakazywało przyjęcie jego dopuszczalności. Odnosząc się do legitymacji skarżących Sąd przyjął, że skarżący są właścicielami nieruchomości nie objętych bezpośrednio sprostowanymi ustaleniami planu miejscowego, lecz położonych w ich sąsiedztwie oraz objętych oddziaływaniami przyszłej zabudowy nieruchomości sąsiednich, godzącymi w ich interesy faktyczne (zacienienie, spadek wartości nieruchomości, bliżej nieokreślone uciążliwości), a więc interesy prawne skarżących nie były bezpośrednie i aktualne, a zatem nie zostały naruszone przez czynność ogłoszenia sprostowania aktu normatywnego. Sama czynność ogłoszenia sprostowania, z uwagi na jej niesamodzielny charakter, nie mogła tych interesów naruszać.

W skardze kasacyjne od tego wyroku skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 44 i 45 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie oraz art. 3 i 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący podnieśli, iż obwieszczenie o sprostowaniu błędu spowodowało niedopuszczalną zmianę tekstu obowiązującego aktu normatywnego oraz zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pominięciem trybu, w jakim plan jest uchwalany. Wadliwe jest także stanowisko Sądu, iż skarżący nie maja interesu prawnego w zaskarżeniu ogłoszenia obwieszczenia Wojewody w dzienniku urzędowym województwa, jak też samego obwieszczenia, a także że publikacja obwieszczenia o sprostowaniu błędu nie mogła stanowić czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu. Zdaniem skarżących, na skutek niezastosowania wskazanych przepisów, Sąd dokonał wadliwej kontroli obwieszczenia Wojewody o sprostowaniu błędu.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej należy przede wszystkim podnieść, iż Sąd pierwszej instancji nie przedstawił jednoznacznego stanowiska co do tego, czy przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest obwieszczenie Wojewody z dnia 19 lutego 2008 r. o sprostowaniu błędu w ogłoszonej uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 kwietnia 2006 r., czy czynność ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym obwieszczenia Wojewody o sprostowaniu błędu w tej uchwale, czy zarówno obwieszczenie o sprostowaniu błędu, jak i czynność ogłoszenia tego obwieszczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W sentencji zaskarżonego wyroku jest mowa o czynności Wojewody w przedmiocie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego zmiany uchwały, natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednoznaczne stanowisko Sądu, czy Sąd rozpoznawał sprawę ze skargi na czynność ogłoszenia obwieszczenia o sprostowaniu błędu w dzienniku urzędowym województwa, czy na obwieszczenie Wojewody o sprostowaniu błędu. Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze, które dotyczą obwieszczenia i jego ogłoszenia, sąd administracyjny, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, powinien jednoznacznie określić, co jest przedmiotem skargi i przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Po drugie, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga w tej sprawie jest dopuszczalna czy nie jest dopuszczalna. Szereg sformułowań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, że zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno obwieszczenie o sprostowaniu błędu, jak i czynność ogłoszenia tego obwieszczenia w dzienniku urzędowym nie może być odrębnie zaskarżona do sądu administracyjnego, albowiem działania te dopełniają jedynie procedurę uchwalania aktu prawnego, wtapiają się w nią i tracą na znaczeniu, a znaczenia prawnego nabiera sam akt prawny w wersji ogłoszonej, co oznacza, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu i ogłoszenie tego obwieszczenia nie ma znaczenia samodzielnego elementu procedury powstania wiążącego aktu normatywnego, mogącego podlegać skutecznemu zaskarżeniu. Ogłoszenie obwieszczenia o sprostowaniu błędu otwiera natomiast drogę do zaskarżenie uchwały, w wersji po sprostowaniu błędu. Równocześnie jednak Sąd pierwszej instancji dokonuje oceny obwieszczenia o sprostowaniu błędu i wyraża stanowisko, że Wojewoda nie był uprawniony do kwestionowania wyjaśnienia organu wydającego akt, że nastąpiły oczywiste omyłki w oryginale aktu skierowanego do ogłoszenia (chodzi zapewne o wyjaśnienie przewodniczącej Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2008 r. nazwane obwieszczeniem o sprostowaniu błędu w uchwale z dnia 6 kwietnia 2006 r.), a przedłożone sprostowanie stanowi czynność analogiczną do przedłożenia oryginału aktu, przy czym chodzi o oczywistą omyłkę w numeracji przepisów bez zmiany ich merytorycznej treści, co oznacza, że jest to przypadek zbieżny z przypadkiem klasycznego błędu podlegającego sprostowaniu, a więc dopuszczalne było sprostowanie uchwały w drodze obwieszczenia. Już te fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazują, że nie wiadomo jakie ostatecznie zajął stanowisko Sąd pierwszej instancji w kwestii dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na obwieszczenie Wojewody o sprostowaniu błędu w uchwale rady gminy ogłoszonej w dzienniku urzędowym województwa.

W tym stanie rzeczy, przed odniesieniem się do zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjne, konieczne jest wyjaśnienie jaki charakter prawny ma obwieszczenie o sprostowaniu błędu w ogłoszonym akcie normatywnym, w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95). Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, z tym że akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Podstawą do ogłoszenia jest oryginał aktu normatywnego przedstawiony z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowy, który organ wydający dziennik kieruje do ogłoszenia (art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.). Błędy w ogłoszonym tekście aktu prawa miejscowego prostuje wojewoda w formie obwieszczenia, które ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt (art. 17 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.). Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu normatywnego (art. 17 ust. 1). Z przepisów tych wynika, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu pozostaje w ścisłym związku z prostowanym aktem normatywnym, gdyż zmienia tekst ogłoszonego aktu normatywnego. Dopuszczalny prawnie zakres zmian ogłoszonego aktu normatywnego jest ograniczony. W doktrynie przyjmuje się, że w tym trybie, poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowanie jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55). Błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału. Z jednej strony sprostowanie błędu jest czynnością techniczną, ale z drugiej jest zmianą treści ogłoszonego aktu normatywnego i może prowadzić do zmiany normy prawnej zawartej w prostowanym akcie a więc może mieć skutki prawotwórcze. Z tego względu należy opowiedzieć się za dopuszczalnością kontroli obwieszczenia o sprostowaniu błędu jako aktu o charakterze normatywnym. Za takim charakterem obwieszczenia o sprostowaniu błędu w akcie normatywnym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38.01 (OTK z 2003 r. seria A, nr 6, poz. 61). Istota kontroli obwieszczenia o sprostowaniu błędu polega więc na sprawdzeniu, czy w drodze obwieszczenia nie nadano aktowi normatywnemu innego znaczenie, niż to, które zostało przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu normatywnego.

W przypadku obwieszczenia wojewody o sprostowaniu błędu w ogłoszonym akcie prawa miejscowego, które dokonuje zmiany w akcie prawa miejscowego, chodzi o ocenę, czy zmiany wprowadzone w drodze obwieszczenia mieszczą się w dopuszczalnych granicach wyznaczonych dla prostowania błędu w drodze obwieszczenia, czy też wykraczają poza te granice, co może oznaczać, że obwieszczenie wprowadza normatywną zmianę treści ogłoszonego aktu prawa miejscowego, a więc modyfikuje normy prawne przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu. Z tego względu obwieszczenie wojewody o sprostowaniu błędu w ogłoszonym akcie prawa miejscowego, powinno być traktowane tak jak akt normatywny wojewody. Oznacza to, że obwieszczenie wojewody o sprostowaniu błędu w ogłoszonej uchwale rady gminy, stanowiącej przepisy prawa miejscowego, może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.).

Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu i jego ogłoszenie w dzienniku urzędowym "wtapia się" w procedurę uchwalenia aktu normatywnego i traci znaczenie prawne z chwilą ogłoszenia obwieszczenia. Oznaczałoby to bowiem, że wadliwe obwieszczenie, zmieniające treść aktu normatywnego ogłoszonego już w dzienniku urzędowym, które samo w sobie zawiera normy prawne, byłoby wyłączone spod kontroli jego legalności. To, że aktowi wojewody nadano formę obwieszczenia, nie wyklucza samo przez się, iż w akcie takim mogą być zawarte zmiany o treści normatywnej (nowości normatywne), nazwane sprostowaniem błędu. O charakterze aktu prawnego rozstrzyga bowiem nie jego nazwa i wskazana podstawa prawna jego wydania, ale treść aktu prawnego, który z uwagi właśnie na treść może mieć charakter aktu normatywnego. Nie sposób podzielić poglądu, że przedmiotem zaskarżenia, w razie sprostowania ogłoszonego aktu normatywnego, może być jedynie akt normatywny z uwzględnieniem sprostowania i dopiero w toku rozpoznania skargi na ten akt przedmiotem oceny będzie także treść, znaczenie i skutki obwieszczenia o sprostowaniu.

Nie jest również trafny pogląd Sądu prawnej instancji, że wojewoda jako organ wydający dziennik urzędowy nie jest uprawniony do kwestionowania wyjaśnienia (kontrolowania stanowiska) organu wydającego ogłoszony akt normatywny co do tego, że nastąpiły oczywiste omyłki w oryginale aktu normatywnego, a wobec tego ma obowiązek wydania i ogłoszenia obwieszczenia o sprostowaniu błędu, jeżeli wystąpi o to organ wydający akt normatywny. Pomijając już to, że organem wydającym ogłoszoną uchwałę była rada gminy, a nie przewodniczący rady, argumentem przemawiającym za tym poglądem nie może być stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OSA 3-4/00. Czym innym jest bowiem obowiązek wojewody ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy stanowiącej przepisy prawa miejscowego, a czym innym kompetencja wojewody do prostowania błędu w tekście aktu prawnego ogłoszonego w tym dzienniku. Wyłącznie do wojewody należy ocena, czy w tekście ogłoszonego aktu prawnego wystąpił błąd, który może być sprostowany w formie obwieszczenie, na podstawie art. 17 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Nie można podzielić także stanowiska Sądu I instancji, że do rozpoznania skargi mają zastosowanie przepisu art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, z tego powodu, że obwieszczenie Wojewody o sprostowaniu błędu zostało wydane 19 lutego 2008 r. i ogłoszone w dzienniku urzędowym z dnia 27 lutego 2008 r., przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Skoro skarżący wezwali Wojewodę do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. i wnieśli w czerwcu 2009 r. skargą na obwieszczenie Wojewody o sprostowaniu błędu, a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, to podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego stanowi przepis art. 63 ust. 1 tej ustawy. Inną rzeczą jest to, że oceny legalności zaskarżonego obwieszczenia należy dokonać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania i ogłaszania tego obwieszczenia. Z przepisów przejściowych i końcowych ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie wynika wyłączenie stosowania przepisów art. 63 i 64 tej ustawy do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego po jej wejściu w życie.

Z przytoczonych względów trafne są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 44 i 45 ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał sprawę i oddalił skargę, mimo że nie odniósł się do okoliczności, które mają istotne znaczenie w tej sprawie.

Z uwagi na zarzuty przytoczone w skardze przedmiotem zaskarżenia jest obwieszczenie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 lutego 2008 r. o sprostowaniu błędu w uchwale Rady Miejskiej Wrocławia Nr XLIX/3118/06 z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Stabłowice Stare I i III, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 92 z dnia 12 maja 2006 r., poz. 1587. Zdaniem skarżących obwieszczenie to dokonuje merytorycznej zmiany w treści uchwały, co oznacza, że przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, czy akt prawny Wojewody, nazwany obwieszczeniem o sprostowaniu błędu, z uwagi na treść tego aktu nie ma charakteru aktu normatywnego przez to, iż zmienia normy prawne przyjęte w uchwale. Istota takiej skargi polega na kwestionowaniu wydanego przez wojewodę aktu dotyczącego prawa miejscowego, a jej rozpoznanie wymaga dokonania oceny, czy akt ten rzeczywiście zawiera treści o charakterze normatywnym (zmienia treść aktu prawa miejscowego uchwalonego przez radę gminy). Podstawę do wniesienia skargi stanowi w takim przypadku przepis art. 63 ust .1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, a w razie uwzględnienia skargi stosuje się przepis art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można więc podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 150 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przepis ten dotyczy innego rodzaju aktów i nie miał w tej sprawie w ogóle zastosowania.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma to, czy zaskarżone obwieszczenie Wojewody dokonuje sprostowania błędu w uchwale Rady Miejskiej Wrocławia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, czy też dokonuje normatywnej zmiany tej uchwały. Należy podzielić stanowisko, ze przepis art. 17ust. 1 ustawy reguluje prostowanie błędu popełnionego na etapie ogłaszania aktu prawnego, a więc po wydaniu aktu przez uprawniony organ. Przepisy tej ustawy nie dotyczą naprawiania błędów (pomyłek) popełnionych przez organ wydający akt. Również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i ustawy z dnia 27 marca 2008 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której została wydana uchwała, nie regulują kwestii prostowania błędów w uchwale popełnionych w toku podejmowania uchwały przez organ gminy. Kwestia dopuszczalności sprostowania błędu w uchwale, popełnionego w toku jej podejmowania przez organ gminy, stanowi odrębne zagadnienie, tak jak odrębnym zagadnieniem jest kwestia, czy przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przeszkodę do podjęcia przez radę gminy uchwały o sprostowaniu błędu w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Błąd, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który może być sprostowany w formie obwieszczenia wojewody polega na tym, że tekst ogłoszonego aktu prawa miejscowego różni się od tekstu tego aktu uchwalonego przez organ wydający akt i przedstawionego jako oryginał tego aktu z wnioskiem o jego ogłoszenie organowi wydającemu dziennik urzędowy. W związku z tym konieczne było ustalenie jakiej treści tekst uchwały został przyjęty przez Radę Miejską Wrocławia na posiedzeniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. z uwagi na autopoprawki zgłoszone do projektu tej uchwały, a jaki tekst został przedstawiony jako oryginał aktu do ogłoszenia Wojewodzie. W jaki sposób Rada Miejska Wrocławia podejmowała uchwałę z uwagi na pominięcie dwóch paragrafów z projektu uchwały i wynikającą stąd zmianą numeracji kolejnych paragrafów. Wyjaśnienie tych kwestii wymaga przedstawienia protokołu z posiedzenia, na którym podjęto uchwałę oraz ewentualnie innych dowodów. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy Rada podjęła taką uchwałę jakiej tekst został ogłoszony w dzienniku urzędowym, ewentualnie czy do ogłoszenia w dzienniku urzędowym został przedstawiony jako oryginał uchwały tekst, który różnił się od tekstu uchwały przyjętej przez Radę. Chodzi więc o wyjaśnienie, czy mamy do czynienia z przypadkiem, że obwieszczenie Wojewody o sprostowaniu błędu doprowadziło do nadania uchwale przyjętej przez Radę i ogłoszonej w dzienniku urzędowym nowego znaczenia normatywnego, czy z przypadkiem, że obwieszczenie przywraca ogłoszonej uchwale taką treść, która jest zgodna z uchwałą przyjętą przez Radę, a więc usuwa błąd, który powstał po podjęciu uchwały na etapie przedstawiania jej do ogłoszenia. W tym drugim przypadku dopuszczalności usunięcia takiego błędu, w drodze obwieszczenia o sprostowaniu błędu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie można z góry wykluczyć (L. Garlicki, Kto prostuje błędy w tekście ustawy, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 71).

Z przytoczonych względów, skoro nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, przedwczesna jest ocena wyrażona przez Sąd I instancji, iż kwestionowane obwieszczenie Wojewody stanowi przypadek zbieżny z przypadkiem klasycznego błędu podlegającego sprostowaniu. Z tych samych powodów przedwczesne jest ocenianie stanowiska skarżących, iż obwieszczenie Wojewody stanowiło niedopuszczalną merytoryczną zmianę uchwały, dokonaną z naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Trafny jest zarzut kwestionujący stanowisko Sądu I instancji co do braku legitymacji skarżących z uwagi na to, że czynność ogłoszenia obwieszczenia nie mogła naruszać interesów prawnych skarżących. W tym zakresie sprawa także nie została właściwie rozpoznana.

Jeżeli podstawę od wniesienia skargi w tej sprawie stanowi przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, to uprawionym do wniesienia skargi jest osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem wydanym przez wojewodę. Legitymacja do wniesienia tej skargi wymaga wykazania, że skarżący ma określony interes prawny lub uprawnienie, które narusza wydany akt. W tej sprawie sześciu skarżących w jednym piśmie zaskarżyło akt Wojewody. Stosowanie do przepisu art. 51 P.p.s.a. kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tego samego aktu, a w takim przypadku skargi mogą być wniesione w jednym piśmie (art. 57 § 2 P.p.s.a.). Mimo jednak takiego połączenia każdy ze skarżących ma własną skargę, która podlega rozpoznaniu i każdy ze skarżących powinien wykazać własny interes prawny lub uprawnienie, które narusza akt. W tej sprawie Sąd I instancji w ogóle do tego się nie odniósł, a oddalenie skargi (a nie skarg) wskazuje na wadliwe rozpoznanie sprawy, także w tym zakresie. Skarżący naruszenie ich interesu prawnego wiążą z tym, że są właścicielami nieruchomości objętych ogłoszonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zmiana § 24 uchwały powoduje zmianę warunków zabudowy terenu sąsiadującego z ich nieruchomością. Nie zostało to jednak w żaden sposób wykazane przez skarżących, a w szczególności nie zostało wykazane usytuowanie nieruchomości skarżących w stosunku do terenu oznaczonego symbolem 3MWU, którego dotyczy § 24 uchwały. Dopiero wykazanie interesu prawnego i jego naruszenie zaskarżonym aktem pozwala na dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem na skutek skarg skarżących, których interes prawy został naruszony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., NSA orzekł łącznie na rzecz skarżących, gdyż z uwagi na sposób rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, nie jest możliwe zasądzenie zwrotu kosztów tego postępowania dla każdego ze skarżących osobno, jak też nie można przyjąć, że zwrot kosztów następuje na rzecz skarżących solidarnie, ponieważ nie zostało ustalone, że uprawnienia skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne.