Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 858/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 315 a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] lutego 2020r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") z [...] grudnia 2018 r., którą wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie przyjęcia zaktualizowanego "Programu ochrony powietrza dla strefy - Aglomeracja [...]" [(Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]) - zwanego dalej: "POP"].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Zgodnie z "Programem ochrony powietrza dla strefy - Aglomeracja [...]" Gmina [...]w latach 2015-2017 zobowiązana została do realizacji działań obejmujących dotacje na zmianę ogrzewania z węglowego na ekologiczne, edukację ekologiczną, kontrolę gospodarstw domowych pod kątem spalania odpadów, kontrolę spalania pozostałości roślinnych z ogrodów na powierzchni ziemi, wymianę taboru komunikacji miejskiej, modernizację ciepłowniczą, uwzględnienie w planach zagospodarowania przestrzennego wymogów w zakresie zaopatrzenia w ciepło zabudowy zapewniającej przewietrzanie miasta, prowadzenie prac mokrego czyszczenia ulic, budowę i remonty ulic.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] od [...] lipca do [...] września 2018 r. przeprowadził kontrolę Gminy [...], udokumentowaną protokołem kontroli nr [...]. Kontrola dotyczyła realizacji Programu ochrony powietrza dla strefy - Aglomeracja [...] przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie przyjęcia zaktualizowanego "Programu ochrony powietrza dla strefy - Aglomeracja [...]". W części I POP w Rozdziale 6 określono Harmonogram rzeczowo-finansowy dla działań naprawczych na poziomie regionalnym oraz możliwe źródła ich finansowania i wskazano, że proponowane działania są natury systemowej i nie powodują bezpośrednio redukcji zanieczyszczeń, jednak są one niezbędne do wdrożenia i realizacji POP na szczeblu lokalnym. Zgodnie z uchwałą zadania od [...] do [...] związane z poprawą stanu technicznego lub budową nowych odcinków dróg wskazano jako zadania wspomagające inne działania w zakresie poprawy jakości powietrza w mieście. Zgodnie z zapisami zawartymi w podrozdziale 6.1 Omówienie działań ujętych w harmonogramie rzeczowo-finansowym zadania związane z remontami dróg przyczyniają się do zmniejszenia emisji wtórnej, natomiast działania związane z budową nowych odcinków dróg przyczyniają się do rozproszenia dotychczasowej skoncentrowanej emisji ze źródeł liniowych na dotychczasowe i nowobudowane odcinki dróg.

Kontrola wykazała, że Prezydenta nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Miasta [...], które zostały określone w POP, tj. nie zrealizował zadań określonych w rozdziale 6 Harmonogram rzeczowo - finansowy działań naprawczych, w tabeli nr 14 Harmonogram rzeczowo - finansowy działań naprawczych dla Aglomeracji [...] tj.

- za rok 2015 zadania nr [...] Budowa ulic: [...], [...], [...] od [...] do [...], [...] od [...] do [...], [...] od mostu na rz. [...]do skrzyżowania z ul. [...], ul. [...], połączenia w ciągu al. [...] do ul. [...], budowa dróg dojazdowych na terenie osiedla [...], ul. [...] o od węzła drogowego na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] do ul. [...], w ciąg ul. [...] do ul. [...] do ul. [...], ul. [...] ul. [...]. W ramach ww. zadania wybudowano odcinek ul. [...] dwujezdniowej w klasie [...] o długości [...] km i szerokości [...] m, odcinek ul. [...] o długości [...] m. szerokości jezdni [...] m, długości ulic dojazdowych - [...] m, szerokości [...] m, chodniki obustronne szerokości 2,0 m, powierzchnia jezdni - [...]m2, powierzchnia chodników - [...] m2, powierzchnia zjazdów - [...] m2, odcinek ul. [...] o długości [...] mb i powierzchni - [...] m2 oraz ciągów pieszych – [...] m2, przedłużenie ul. [...] i ulic przylegających o długości [...] m. Na zadanie wydatkowano [...] zł. Zadanie finansowane było ze środków budżetu miasta, budżetu państwa w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych, EFRG. Wielkość dofinansowania wynosiła [...] zł. Zadanie zostało określone jako krótkoterminowe, a termin realizacji zadania określony został w POP na 2015 r. W 2015 r. zadanie zostało wykonane częściowo. Nie wykonano prac na ul. [...] od [...] do [...], [...] od [...] do [...], [...]od mostu na rz. [...] do skrzyżowania z ul. [...], ul. [...], połączenia w ciągu [...] do ul. [...], budowa dróg dojazdowych na terenie osiedla [...] ul. [...] od węzła drogowego na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] do ul. [...], w ciągu ul. [...] do ul. [...]do ul. [...]

- za rok 2015 zadania nr [...] Przebudowa ulic: [...] wraz z mostem na rzece [...] oraz ul. [...] i [...], ul. [...], ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], ul. [...] wraz z wiaduktami, ul. [...] od ul. [...] do [...] wraz z wiaduktami oraz przebudowa mostów w ul. [...] W ramach działania wykonano przebudowę ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do wiaduktów nad ulicą [...] wraz z łącznicami i remontem kładki dla pieszych. Długość remontowanego odcinka ulic [...] m. Na zadanie wydatkowano [...] zł. Zadanie finansowane było ze środków budżetu miasta, budżetu państwa w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych, wpłaty podmiotu na współfinansowanie przebudowy. Wielkość dofinansowania wynosiła [...] zł. Zadanie zostało określone jako krótkoterminowe, a termin realizacji zadania określony został w POP na 2015 r. W 2015 r. działanie wykonano częściowo. Nie wykonano przebudowy ulic: [...] wraz z mostem na rzece [...] oraz ul. [...] i [...], ul. [...], ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], ul. [...] od ul [...] do ul. [...], ul. [...] [...] od ul. [...] do [...] wraz z wiaduktami oraz przebudowa mostów w ul. [...]

- za rok 2015 zadania [...] Remont ulic: [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...] mostów w ciągu [...] i wiaduktów nad ul. [...]. Zadanie zostało określone jako krótkoterminowe, a termin realizacji zadania określony został w POP na 2015 r. Działania nie wykonano w 2015 r.,

- za rok 2016 zadania [...] Przebudowa wiaduktu w ciągu ul. [...] przedłużenie ul. [...] do węzła "[...]" oraz ul. [...]. Zadanie zostało określone jako krótkoterminowe, a termin, realizacji zadania określony został w POP na 2016 r. Działania nie wykonano w 2016 r.,

- za rok 2016 zadania [...] Remont ulic:[...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...] [...], [...] [...], mostu nad rzeką w ciągu ul. [...]. Zadanie zostało określone jako krótkoterminowe, a termin realizacji zadania określony został w POP na 2016 r. Działania nie wykonano w 2016 r.,

- za rok 2017 zadania [...] Przebudowa ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] Zadanie zostało określone jako krótkoterminowe, a termin realizacji zadania określony został w POP na 2017 r. Działania nie wykonano w 2017 r.,

- za rok 2017 zadania [...] Budowa ul.: [...] od [...] do węzła [...]", [...] przedłużenie od skrzyżowania z ruchem okrężnym przy ul. [...] do ul. [...] Zadanie zostało określone jako krótkoterminowe, a termin realizacji zadania określony został w POP na 2017 r. Działania nie wykonano w 2017 r.

Prezydent podpisał protokół kontroli [...], potwierdzając jednocześnie odbiór jednego egzemplarza. Pismem z 17 października 2018 r. Prezydent wniósł uwagi do protokołu kontroli, wskazując, że realizuje zadania określone w POP biorąc pod uwagę ich efektywność ekologiczną, jak i możliwości techniczne i finansowe realizacji tych zadań. Podniósł, że samorząd gminy nie miał bezpośredniego wpływu na ostateczny kształt POP oraz, że w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych wymieniono propozycje działań krótkoterminowych, wśród których nie znalazły się zadania inwestycyjne w postaci np. budowy czy remontu dróg. Wskazał ponadto, że przyjęcie sztywnych ram czasowych realizacji zadań inwestycyjnych w dokumencie wieloletnim i podtrzymanie tych ustaleń w protokole kontroli jako uchybienie jest nieuzasadnione, albowiem proponowane terminy należy traktować wyłącznie jako prognozę inwestycyjną i w ten sposób zostały przedstawione przez Prezydenta na etapie przygotowywania projektu POP. Uznanie więc inwestycji drogowych jako inwestycji do zrealizowania w ramach zadań krótkoterminowych jest zatem niezasadne. Protokół kontroli zawiera jedynie informacje na temat realizacji bądź braku realizacji w terminie zadań w POP, nie zawiera krytycznej analizy, ani wyjaśnienia przyczyn niedotrzymania terminów realizacji części zadań bądź innych okoliczności niezależnych od Prezydenta. W trakcie kontroli dokonano przeglądu dokumentów, nie wystąpiono natomiast o żadne dodatkowe wyjaśnienie czy uszczegółowienie informacji w zakresie realizacji POP.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z [...] października 2018 r. zawiadomił Prezydenta Miasta [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w "Programie ochrony powietrza dla strefy - Aglomeracja [...]

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2018 r. wymierzył Prezydentowi karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w ww. POP, tj.:

1) zadania [...] Budowa ulic: [...] [...], [...] od [...] do [...], [...] od [...] do [...], [...] od mostu na rz. [...] do skrzyżowania z ul. [...], ul. [...] połączenia w ciągu Al. [...]do ul. [...], budowa dróg dojazdowych na terenie osiedla [...], ul. [...] od węzła drogowego na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] do ul. [...], w ciągu ul. [...] do ul. [...] do ul. [...] ul. [...], ul. [...] w części dotyczącej prac: na ul. [...] od [...] do [...], [...] od [...] do [...] [...] od mostu na rz. [...] do skrzyżowania z ul. [...] ul. [...] połączenia w ciągu [...] do ul. [...] budowa dróg dojazdowych na terenie osiedla [...], ul. [...] od węzła drogowego na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]do ul. [...], w ciągu ul. [...] do ul[...] do ul. [...];

2) zadania [...] Przebudowa ulic: [...] wraz z mostem na rzece [...] oraz ul. [...] i [...] ul. [...], ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], ul. [...]od ul. [...]do ul. [...] ul. [...] wraz z wiaduktami, ul. [...] od ul. [...] do [...] wraz z wiaduktami oraz przebudowa mostów w ul. [...] w części dotyczącej przebudowy ulic: [...] wraz z mostem na rzece [...]oraz ul. [...] i [...], ul [...], ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], ul. [...] od ul. [...] do [...] wraz z wiaduktami oraz przebudowa mostów w ul. [...];

3) zadania [...] Remont ulic: [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] mostów w ciągu [...] i wiaduktów nad ul. [...]

4) zadania [...] Przebudowa wiaduktu w ciągu ul. [...] przedłużenie ul. [...] do węzła "[...]" oraz ul. [...];

5) zadania [...] Remont ulic:[...] [...] [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...][...] mostu nad rzeką w ciągu ul. [...] przebudowa ul. [...] od ul. [...] do ul. [...];

6) zadania [...] Przebudowa ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]

7) zadania [...] Budowa ul.: [...] od [...] do węzła "[...]", [...], przedłużenie od skrzyżowania z ruchem okrężnym przy ul. [...] do ul. [...].

Wymierzając karę pieniężną WIOŚ wziął pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków, w tym fakt, że zastrzeżenia dotyczą zadań inwestycyjnych dużej skali, które wymagają uzyskania środków zewnętrznych na ich realizację oraz dokonania uzgodnień z wieloma podmiotami, co może utrudniać ich wykonanie w ściśle określonych ramach czasowych. Organ I instancji wziął również pod uwagę, że zadania nie miały zasadniczego wpływu na stan czystości powietrza, natomiast Gmina [...] realizuje z dużym zaangażowaniem zadania, które w większym stopniu przyczyniają się do zmniejszenia emisji pyłów i benzoapirenu.

Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie od decyzji WIOŚ z [...] grudnia 2018 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydent naruszył prawo poprzez brak realizacji w terminie zadań nr [...] oraz częściową realizację zadań nr [...], określonych dla Prezydenta w POP, co uzasadniało nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Poprawa stanu technicznego infrastruktury drogowej ma wpływ na ograniczenie wtórnej emisji substancji pyłowych emitowanych do powietrza. Na dzień wszczęcia przez [...]WIOŚ postępowania administracyjnego kara w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych wynosiła od 10 000 zł do 500 000 zł. [...]WIOŚ wymierzając karę pieniężną w wysokości 10 000 zł wziął pod uwagę, fakt że zastrzeżenia dotyczą zadań inwestycyjnych dużej skali, które wymagają uzyskania środków zewnętrznych na ich realizację oraz uzgodnień z wieloma podmiotami, co może utrudniać ich wykonanie w ściśle określonych ramach czasowych. A także fakt, że pozostałe zadania określone w POP były realizowane.

Prezydenta Miasta [...] w skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 96a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez niewyjaśnienie w protokole z kontroli przeprowadzanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przyczyn niedotrzymania terminów oraz nieuwzględnienie innych okoliczności w tym niezależnych od skarżącego, mających wpływ na niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w programie ochrony powietrza dla strefy - Aglomeracja [...];

2) art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnie zebranym materiale dowodowym, materiale dowodowym nierozpatrzonym w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji dokonanie przez organ dowolnej i błędnej oceny zebranego materiału dowodowego. W szczególności niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nieustalenie przyczyn niedotrzymania przez Prezydenta terminów realizacji działań określonych w programie ochrony powietrza dla strefy - Aglomeracja [...].

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu skargi Prezydent podniósł, że protokół kontroli jest jedynie informacją na temat realizacji bądź braku realizacji w terminie zadań ujętych w POP, nie zawiera analizy, ani wyjaśnień przyczyn niedotrzymania terminów realizacji zadań bądź innych okoliczności, w tym niezależnych od Gminy [...]. W trakcie kontroli dokonano tylko przeglądu dokumentów, nie wystąpiono natomiast o żadne wyjaśnienia czy uszczegółowienie informacji w zakresie realizacji POP, co nie czyni zadość zasadzie kontradyktoryjności wynikającej ze standardów przeprowadzania kontroli. Ponadto skarżący podniósł, że Gmina [...] nie miała bezpośredniego wpływu na ostateczny kształt dokumentu jakim jest POP. Inwestycje drogowe wskazano jako prognozę inwestycyjną i w ten sposób były one przedstawiane przez Prezydenta Zarządowi Województwa [...]. Ponadto w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych wśród zadań krótkoterminowych nie znalazły się zadania inwestycyjne w postaci budowy czy remontu dróg. Zadania te nie są kluczowe dla jakości powietrza. Przyjęcie sztywnych rocznych ram czasowych realizacji zadań inwestycyjnych ujętych w dokumencie wieloletnim jest nieuzasadnione, oczywiste jest bowiem, że z uwagi na wielkość i skomplikowanie tych zadań nie jest możliwe uznanie inwestycji drogowych jako inwestycji możliwych do zrealizowania w ramach zadań krótkoterminowych. Skarżący realizuje wszystkie zadania określone w POP, biorąc pod uwagę ich efektywność ekologiczną, jak i możliwości techniczne i finansowe do ich realizacji. Niezrealizowanie wszystkich zadań inwestycyjnych i remontowych określonych w sztywnych ramach czasowych POP jest wynikiem przedłużających się procedur przetargowych oraz ograniczeń finansowych Gminy.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.)

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Regulacją ustawową prawa materialnego, która znalazła zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej był art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. 2019, poz. 1396 ze zm.) – dalej w skrócie: "P.o.ś."] w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2019 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479). I chociaż do zmiany art. 315a ust. 1 P.o.ś. doszło na mocy art. 4 pkt 9 ww. ustawy zmieniającej, to stosownie do art. 23 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzenia kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska - w myśl art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.o.ś. sprawuje nadzór w zakresie realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty; do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych - organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł; ust. 2 - karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków.

Z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jego organie wykonawczym. Zatem, to wójt, burmistrz, czy prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej.

Program Ochrony Powietrza dla strefy Aglomeracji [...] został wprowadzony uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

W kontrolowanej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2018 r. wymierzającą skarżącemu – Prezydentowi Miasta [...] karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w punktach: [...] Programu Ochrony Powietrza dla strefy Aglomeracji [...] przedstawionych w stanie sprawy.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, na jego podstawie poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne, w efekcie doprowadzono do należytego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś.

Niewątpliwie termin realizacji zadań określonych w POP dla Aglomeracji [...] w zakresie budowy i modernizacji dróg nie został dotrzymany. Organem za to odpowiedzialnym okazał się skarżący, zatem to on podlegał karze pieniężnej mogącej znaleźć wymiar w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł.

Rację należy przyznać organowi, że nałożenie kary, w przypadku stwierdzenia podstawy do jej wymierzenia określonej w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za realizację POP nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. W przypadku stwierdzenia uchybienia terminu w realizacji zadań określonych w POP, organ jest obowiązany, a nie uprawniony do wymierzenia kary pieniężnej. Wymierzenie kary następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminu realizacji danego czy danych działań naprawczych. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania, ale w przedziale od 10 000 do 500 000 zł), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W sprawie, przy wymiarze kary wzięto pod uwagę pod uwagę ilość i wagę niezrealizowanych działań w terminie przez skarżącego; nadto, że były to zadania inwestycyjne dużej skali, które wymagają uzyskania środków zewnętrznych na ich realizację oraz uzgodnień z wieloma podmiotami, co mogło utrudniać ich wykonanie w ściśle określonych ramach czasowych i to, że pozostałe zadania określone w POP były realizowane. Wymierzenie kary nastąpiło w wysokości 10 000 zł, czyli w granicy minimalnej zakreślonej art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś.

Mając jeszcze na względzie argumentację skargi należy wskazać:

- po pierwsze, że Załącznik nr 2 do ówcześnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. poz. 1028) wskazywał jedynie "Propozycje działań krótkoterminowych", zatem działań postulowanych, a nie wyczerpująco ujętych;

- po drugie, że według art. 84 ust. 1 P.o.ś., w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Opracowywanie programów nie ma charakteru dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji, ale może mieć miejsce wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek przewiduje. Jeżeli chodzi o ustawę, to wynika on z art. 91 ust. 1 P.o.ś. w przypadku programów ochrony powietrza. Szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza i plany działań krótkoterminowych; formę sporządzania i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych; zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych określało ówcześnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. poz. 1028). Kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem sprawują sądy administracyjne. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zatem, jeżeli skarżący uważał, że omawiana uchwała narusza prawo, nie odpowiada regulacjom ustawy Prawo ochrony środowiska czy ww. rozporządzenia - jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie administracji publicznej, to miał prawo rozważenia działania na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Wówczas przedmiotem rozważań mogłyby być twierdzenia dotyczące: nałożenia do wykonania zadań kosztownych, terminów wykonania obowiązków, zaliczenia ich do działań krótkoterminowych. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie są organami uprawnionym do oceny zapisów programu ochrony powietrza i zadań nim nałożonych na organ wykonawczy gminy. Ich rolą była ocena - czy skarżący realizował w terminie zadania określone w akcie prawa miejscowego – uchwale w sprawie POP. Innymi słowy, w przedmiotowym postępowaniu do wyłącznej kompetencji organów rozstrzygających sprawę należało ustalenie wykonania zadań i nałożenie kary w przypadku niedotrzymania terminu ich realizacji. Dla zastosowania normy ustawowej - art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., miarodajną okolicznością było stwierdzenie przez organ, że skarżący nie dotrzymał terminu realizacji działań na niego nałożonych w POP;

- po trzecie, że stosownie do treści art. 91 ust. 2 i 2a P.o.ś wójt, burmistrz lub prezydent miasta i starosta są obowiązani do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Niewydanie opinii w tym terminie oznacza akceptację projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza. Tak określona rola organu wykonawczego gminy, odpowiadającego za realizację zadań określonych w programie, oznacza, że aktywnie uczestniczy on przy ustalaniu zakresu zadań, ma świadomość ich powagi, skutków niewykonania, istniejących przeszkód. Taki mechanizm określania zadań w ocenie sądu powoduje, że odpowiedzialności za brak ich realizacji nie można oceniać inaczej, jak odpowiedzialności o charakterze obiektywnym. Organ odpowiedzialny za realizację zadań ponosi konsekwencję w postaci kary administracyjnej za skutek w postaci niewykonania w terminie zadania, niezależnie od przyczyn ich niewykonania. Dlatego bez znaczenia dla oceny zasadności wymierzenia skarżącemu kary była wskazywana w skardze argumentacja zmierzająca do wykazania przeszkód w realizacji zadań, w tym również uwagi względem podstawowego dowodu w sprawie, tj. protokołu wskazujące, że nie zawiera on m. in. analizy i wyjaśnienia przyczyn niedotrzymania terminów realizacji zadań. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że dokonując kontroli realizacji podjętych działań nie jest upoważniony do oceny zasadności rodzaju i zakresu nałożonych obowiązków.

Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom rozstrzygającym w sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.