Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2408/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 610/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 grudnia 2017r., sygn. akt I SA/Rz 610/17 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Rzeszowie z 14 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[...] – dalej: skarżący, strona lub beneficjent - złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Mielcu wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie (płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska) oraz płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych.

We wniosku beneficjent zadeklarował działki rolne do przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie o łącznej powierzchni 2,03 ha oraz do płatności związanej do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych o łącznej powierzchni 0,39 ha, w tym: działkę rolną A położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku pow. 0,29 ha, działkę rolną B położoną na działce ewidencyjnej nr 270 o zadeklarowanej we wniosku pow. 0,39 h, działkę rolną C położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku pow. 0,25 ha oraz działkę rolną D położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku pow. 1,10 ha.

Na podstawie danych uzyskanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR) ustalono, że działki zgłoszone przez beneficjenta w wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Według stanu na dzień 31 maja 2016 r., brak jest umowy z ANR, a ponadto beneficjent nie złożył stosownego oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku organ wykluczył z jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności związanej do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych działki zgłoszone we wniosku na rok 2016 tj. działkę rolną A położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku pow. 0,29 ha, działkę rolną B położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku pow. 0,39 h, działkę rolną C położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku pow. 0,25 ha oraz działkę rolną D położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku pow. 1,10 ha a więc łącznie powierzchnię 2,03 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Mielcu decyzją z 31 marca 2017 r. odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatność obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności związanej do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Rzeszowie decyzją z 14 lipca 2017r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie konieczne było wykluczenie z płatności wszystkich działek objętych wnioskiem na 2016 rok o łącznej powierzchni 2,03 ha, z uwagi na niespełnienie dyspozycji art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017r, poz. 278 – dalej: ustawa o płatnościach).

Organ II instancji wskazał, że z danych uzyskanych przez ANR wynika, iż względem działek ewidencyjnych nr [...]zgłoszonych we wniosku na dzień 31 maja 2016 r., brak jest umowy z ANR. Ponadto beneficjent nie dołączył do wniosku "Oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP". Brak jest, zatem dokumentów potwierdzających stan posiadania (tytułu prawnego) na sporne działki.

Uzasadniając oddalenie skargi beneficjenta na powyższą decyzję WSA w Rzeszowie podkreślił, że z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wynika, że w przypadku złożenia wniosku o płatności na 2016 r., płatność do danej nieruchomości przysługuje, gdy beneficjent dysponował do niej tytułem prawnym w dniu 31 maja 2016 r. Weryfikacja danych wymaganych do przyznania spornej płatności dokonywana jest przez organy w oparciu o dane przekazywane na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U.2004r. Nr 10 poz. 90 ze zm.). Zgodnie z § 3a ust. 1 ww. rozporządzenia ANR, w terminie do dnia 30 maja danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Agencję Nieruchomości Rolnych, obejmujące: a) identyfikator działki ewidencyjnej zawarty w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; b) dane podmiotu, który ma tytuł prawny do gruntu położonego na działce ewidencyjnej, o której mowa w pkt 1, na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z Agencją Nieruchomości Rolnych, w tym między innymi datę nawiązania stosunku prawnego i okres, na jaki został nawiązany.

Sąd podniósł, że organy na podstawie danych przekazanych przez ANR, ustaliły, iż działki zgłoszone przez skarżącego do płatności bezpośrednich na 2016 r. znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z danych tych nie wynikało natomiast, że skarżący na dzień 31 maja 2016 r. posiadał tytuł prawny do spornych działek. Skarżący nie dołączył również do wniosku o płatności "Oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP". W toku postępowania skarżący nie przedłożył stosownych dokumentów. Wyjaśnił jedynie, że jest właścicielem spornych działek, a "roszczenie" ANR jest bezzasadne. Następnie skarżący przedłożył oświadczenie ANR z 24 maja 2017 r. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o przyznanie płatności obszarowych do działek nr [...], których współwłaścicielem jest ANR. Jednakże przedłożone oświadczenie ANR nie może zostać uwzględnione, jako dokument stwierdzający jego tytułu prawny do spornych działek na dzień 31 maja 2016 r., gdyż nie dotyczy ono stanowiących przedmiot postępowania płatności na 2016 rok.

Sąd podniósł, że w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa warunkiem koniecznym przyznania płatności jest posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności na ten rok – takiego zaś tytułu skarżący, według faktów znanych organom z urzędu, nie posiadał. W toku postępowania strona nie przedłożyła – pomimo wezwania organów - tytułu prawnego na dzień 31 maja 2016r. do spornych gruntów.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za obie instancje, gdyż te nie zostały pokryte w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązującego w zastosowanym brzmieniu od dnia 15 marca 2016 r., wprowadzonego na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 337), poprzez jego:

1. niewłaściwe zastosowanie przejawiające się zastosowaniem tego przepisu w stosunku do Skarżącego w całym roku 2016 r., podczas gdy przepis w zastosowanym w Decyzji I i Decyzji II brzmieniu obowiązuje od 15.03.2016 r., a w związku z tym w stosunku do Skarżącego, jako adresata dyspozycji art. 18 ust. 4 Ustawy o płatnościach przepis ten nie powinien być stosowany, co najmniej za cały rok, 2016 ponieważ obowiązywał w przedmiotowym brzmieniu w części tego roku 2016, natomiast przepis ten w zastosowanym brzmieniu nie obowiązywał, gdy złożenie wniosku dotyczącego całego roku było możliwe; ponadto poprzez zarządzanie zwrotu zaliczki wypłaconej tytułem płatności bezpośredniej w 2015 r. za 2016 r., podczas gdy w 2015 r. naruszony przepis nie obowiązywał, co świadczy o naruszeniu zasady zakazu działania prawa wstecz w sytuacji, gdy z opisanych ustawa taka możliwość nie wynika;

2. błędną wykładnię, co przejawiło się uznaniem, że wymogiem uzyskania płatności bezpośredniej było posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości rolnych opisanych poniżej w całym roku 2016, podczas gdy wymóg ten wynikający z przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wszedł w życie dopiero 15.03.2016 r. a na podstawie opisanych ustaw nie obowiązuje i nie obowiązywał wstecz, tj., co najmniej w stosunku do uprawnień beneficjentów we wcześniejszym okresie przed wejściem opisanej ustawy w życie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu winno uwzględniać fakt, że wniosek o przyznanie dopłat winien być złożony do 15.05.2016 r., zatem w momencie, gdy istniała możliwość złożenia wniosku o płatność bezpośrednią do 15.03.2016 r., natomiast Skarżący bezwzględnie nie był zobowiązany do wykazania tytułu prawnego do uzyskania przedmiotowej dopłaty, podobnie jak w całym roku 2015 r.;

3. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że według omawianego przepisu Skarżący, jako beneficjent winien wykazać tytuł prawny do opisanych nieruchomości rolnych, np. wynikający z bliżej nieokreślonej umowy z ANR, lub poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do wymienionych działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, podczas gdy przepis ten w sensie językowym do 15.03.2016 r. nie zawierał odniesienia do tytułu prawnego, a ponadto przed jak i po tej dacie nie uzależniał skuteczności wniosku o płatność bezpośrednią od złożenia opisanego wniosku w formie żądanej przez Organ I i II instancji, co w sposób błędny zostało potwierdzone w treści Wyroku

II. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. art. 220 § 1 pkt 2 ppkt b) kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak wykorzystania dokumentów i informacji zgromadzonych w księgach wieczystych dla nieruchomości, w których znajdują się dane właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości, które to fakty i stan prawny są możliwe do ustalenia na podstawie rejestrów publicznych, co skutkowało niezebraniem i nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego pominięciem takich dowodów. Naruszenie tych przepisów wynika również z faktu, że brak wskazania w uzasadnieniu Decyzji I i Decyzji II przyczyn, dla których odmówiono tym dowodom z treści ksiąg wieczystych wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokumenty te, jako urzędowe zostały sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisu art. 80 kpa poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność własności lub współwłasności nieruchomości wynikających z ksiąg wieczystych ich dotyczących;

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a poprzez rozstrzygnięcie w granicach sprawy na niekorzyść Skarżącego, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazywał na potrzebę przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z treści ksiąg wieczystych na okoliczność własności lub współwłasności działek, mimo że brak było wniosków w tym zakresie, podczas gdy rozstrzygnięto w granicach sprawy mimo tego braku i nie usunięto naruszenia prawa w Decyzji I i II, mimo, że przeprowadzenie tego dowodu wymagało końcowego załatwienia sprawy, co jest pośrednio skutkiem naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. art. art. 220 § 1 pkt 2 ppkt b kpa; podczas gdy przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarżący wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (pismo z 12 kwietnia 2017 r.).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Rzeszowie. W tym stanie rzeczy kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt II ppkt 3 petitium skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji – co przejawia w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego – nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć, jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. W tym stanie sprawy rolą sądu administracyjnego nie jest badanie ksiąg wieczystych na okoliczność własności lub współwłasności działek wskazanych do przyznania płatności. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organy ARMiR i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

Uzupełniająco wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wywiązał się z obowiązków nałożonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem jej legalności, a po wtóre orzekł w granicach sprawy zakreślonych skargą, nie czyniąc przedmiotem kontroli sądowej sprawy innej niż ta, w której wniesiono skargę. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie dyspozycją, którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego wart. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nie reguluje on, bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w pkt II ppkt 1 i 2 petitium skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Ich komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł mianowicie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust 2 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Wreszcie w myśl postanowień art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przywołanych wyżej regulacji wynika, zatem, że organ administracyjny jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to jednak nie jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W tym zakresie kluczową pozycję zajmuje strona postępowania, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.

Dodać należy, że nawet podjęcie przez organy administracyjne w tej sprawie stosownych kroków dowodowych, o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w żaden sposób nie wpłynęłoby na okoliczność spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Jako że przesłanką konieczną do przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie przez rolnika na dzień 31 maja danego roku, tytułu prawnego do użytkowanych gruntów. Takiego tytułu prawnego skarżący na dzień 31 maja 2016 r. nie posiadał. Podnoszone przez skarżącego twierdzenia o własności spornych działek nie zostały przez niego wykazane stosownymi dokumentami na żadnym etapie postępowania. Natomiast przedłożone oświadczenie z 24 maja 2014 r. nie dotyczy roku gospodarczego 2016.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu nie dopatrzył się naruszenia art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. art. 220 § 1 pkt 2 ppkt b) kpa, a w dalszej konsekwencji również art. 80 kpa.

Powyższe uwagi prowadzą również do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.337) i wszedł w życie z dniem 15 marca 2016 r., co z kolei wynika z art. 5 tej ustawy.

Należy, zatem dojść do wniosku, że skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 r. w dniu 14 czerwca 2016 r. uruchomienie tego postępowania nastąpiło już w nowym stanie prawnym, w którym funkcjonował już sporny art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Oznacza to, że w sprawie nie miał zastosowania art. 4. ust. 1 ww. noweli, zgodnie, z którym do płatności bezpośrednich, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 1, oraz do pomocy finansowej, o której mowa w ustawie zmienianej w art. 2 oraz w art. 3, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności i tej pomocy: 1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - stosuje się przepisy dotychczasowe.

W dalszej kolejności należy wskazać, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wszedł w życie 15 marca 2016 r., a zatem przed 31 maja tego roku, co oznacza, że wynikający z tego przepisu warunek posiadania przez rolnika tytułu prawnego do działki na dzień 31 maja danego roku, był możliwy do zrealizowania, a skarżący był zobowiązany do wykazania tego tytułu prawnego.

Zgodnie z art.18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny. W przypadku rolników występujących z wnioskiem o przyznanie płatności, którzy deklarują grunty wchodzące w skład ZWRSP, a którzy nie zawarli umowy z Agencją Nieruchomości Rolnych (nie są stroną umowy) istnieje obowiązek złożenia przez nich Oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP.

Przytoczony przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach należy interpretować ściśle. Tytuł prawny do zadeklarowanej do płatności działki nie może być ustalony w sposób dowolny. W związku z powyższym, jeżeli dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w stosunku, do których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez co należy rozumieć ważnie zawartą z właścicielem gruntu umowę, w tym: dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie, której rolnik jest uprawniony korzystać z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 555/21, wyrok WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 103/21).

Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i brak spełnienia ww. warunku wymaganego przez ustawodawcę uniemożliwia nabycie przez rolnika prawa do płatności bezpośrednich, organ zaś uprawnia do odmowy ich przyznania, gdyż w 2016 r. należało być nie tylko posiadaczem deklarowanych działek (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich), ale jednocześnie w przypadku deklarowania działek z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – posiadać do nich tytuł prawny (art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich).

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowania tego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miało polegać na błędnym przyjęciu przez organy i Sąd pierwszej instancji, że w dniu 31 maja 2016 r. skarżący kasacyjnie nie posiadał tytułu prawnego do działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy na podstawie danych przekazanych przez ANR, ustaliły, iż sporne działki zgłoszone przez skarżącego do płatności bezpośrednich na 2016 r. znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z danych tych nie wynikało natomiast, że skarżący na dzień 31 maja 2016r. posiadał tytuł prawny do spornych działek. Skarżący nie dołączył również do wniosku o płatności "Oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP". W toku postępowania skarżący nie przedłożył stosownych dokumentów. Wyjaśnił jedynie, że jest właścicielem spornych działek, a "roszczenie" ANR jest bezzasadne. Następnie skarżący przedłożył oświadczenie ANR z dnia 24 maja 2017 r. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o przyznanie płatności obszarowych do działek nr [...], których współwłaścicielem jest ANR. Jednakże przedłożone oświadczenie ANR w Rzeszowie nie może zostać uwzględnione, jako dokument stwierdzający jego tytułu prawny do spornych działek na dzień 31 maja 2016 r., gdyż nie dotyczy ono stanowiących przedmiot postępowania płatności na 2016 rok.

Należy podkreślić, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie płatności mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o płatność do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa posiadała na dzień 31 maja danego roku, tytuł prawny do użytkowanego gruntu. W tym zakresie organy muszą się opierać na stanie wynikającym z dokumentów, którymi dysponują. Organy nie są natomiast uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo do działki, czyli np. tak jak w niniejszej sprawie sporu w przedmiocie tego, kto posiada tytuł prawny do nieruchomości - skarżący czy też ANR. Organy nie mogły, zatem samodzielnie ocenić prawidłowości tego w czyim posiadaniu na dzień 31 maja 2016 r., znajdowały się działki objęte wnioskiem o dofinansowanie, tak jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie. To wnioskujący o przyznanie płatności rolnik powołując się na określony rodzaj tytułu prawnego powinien go potwierdzić stosownymi i odpowiednimi do rodzaju tytułu dowodami. W sprawie działki zgłoszone przez beneficjenta w wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Według stanu na dzień 31 maja 2016 r., brak jest umowy z ANR, a ponadto beneficjent nie złożył stosownego oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP. Sporne kwestie dotyczące stanu prawnego tych działek, jeżeli istnieją, powinny zostać rozstrzygnięte w postępowaniach cywilnych, gdyż wszelkie spory, jakie wystąpią między stronami są przedmiotem spraw cywilnych, które zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2017, poz. 1136), są rozpoznawane przez sąd cywilny.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie, bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.