Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 164/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 262
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 5 i art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 132 ust. 8
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Gminy Miasta Nowy Targ kwotę 100,00 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r. ([...]) na podstawie art. 104 kpa, art. 12 ust. 4a, 4b, 4f, 5, 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194. ze zm.), art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., nr 154, poz. 958) w zw. z art. 129 ust. 5, art. 130 ust.2, art. 132 ust. 1a,2,3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.)

Starosta Nowotarski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz. wymienionych w decyzji osób za nieruchomość położoną w Nowym Targu, oznaczoną jako działki ewid. nr "1" o pow. 0,0256 ha oraz "2" o pow. 0,0095 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto Nowy Targ na podstawie decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r. ([...]) o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji polegającej na budowie drogi klasy Z–ulica [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z przeprawa mostową przez potok Czarny Dunajec oraz budowie infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy.

Postanowieniem z dnia 23 września 2009 r. ([...]) na podstawie art. 263, 264 kpa w zw. z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 12 ust. 5, 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) Starosta Nowotarski zobowiązał Gminę Miasto Nowy Targ do zapłaty na rzecz Powiatu Nowotarskiego kwoty w wysokości 680,00 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczona jako działki ewid. nr "1" o powierzchni 0,0256 ha oraz "2" o powierzchni 0,0095 ha położoną w Nowym targu.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, iż w myśl art.12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z ustawą o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

Starosta Nowotarski wskazał nadto, że zgodnie z w/w przepisami w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego. Określa on wartość rynkową prawa własności do nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr "1" i "2", która to wartość stanowiła podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Koszt sporządzenia operatu wyniósł 680 zł. Zapłata zależności nastąpiła na podstawie faktury VAT z dnia 30 czerwca 2009 r., która "oprócz kosztów sporządzenia operatu obejmowała koszty wszystkich opracowań". Koszty te zostały poniesione ze środków własnych Powiatu Nowotarskiego.

Wskazując na regulację zawarta w art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, organ I instancji przyjął, iż koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które na mocy decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r. stały się własnością Gminy Miasto Nowy Targ, winny być ponoszone ze środków własnych gminy.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Burmistrz Miasta Nowy Targ.

Wskazał, że z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż podmiot który będzie realizował cel publiczny może (co nie znaczy, że jest do tego zobowiązany) pokryć koszty należności oraz koszty ustaleń tych należności. W przytoczonych przez organ I instancji przepisach brak jest natomiast regulacji odnoszących się do kosztów postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazane przez organ I instancji regulacje dotyczą kosztów nabycia (w tym odszkodowania) oraz kosztów budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi.

Wnoszący zażalenia podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu nie podano konkretnego przepisu prawa przesądzającego o zobowiązaniu gmin w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów przedmiotowego postępowania. Również z powołanego przez Starostę pisma z dnia 20 lutego 2009 r. wynika tylko, że w omawianym przypadku nie ma podstaw do zastosowania tego trybu. Poza tym w/w piśmie organ administracji używa zamiennie pojęć "koszty postępowania" i "koszty nabycia" podczas gdy jest różny zakres podmiotowy tych pojęć

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podał co następuje.

Regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe na skutek decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (art. 12 ust. 5 ustawy) oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 oraz Dziale IV Rozdziale 1.

Z tak sformułowanego odesłania należy wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji logiczne jest stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednak przy stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami należy brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić do wypaczenia założeń tej ostatniej ustawy.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast w myśl art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowgo zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez enumeratywnie wyliczone w tym przepisie podmioty, zaś zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 prawa budowlanego). W myśl art. 12 ust 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o nabycie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny takiej ostatecznej decyzji. Uzyskanie własności nieruchomości przez w/w podmioty nie zależy więc od woli organu orzekającego, lecz od oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego.

Uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne prawa własności nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi o wywłaszczeniu tego prawa dotychczasowemu właścicielowi i nadanie go podmiotowi publicznoprawnemu właściwemu do wybudowania drogi publicznej. W miejsce odebranego prawa własności przyznaje się ekwiwalent w postaci odszkodowania. "Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji".

Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizacje drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym zarówno postępowania obejmujące wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i postępowanie zakończone decyzją ustalającą odszkodowanie za odjęte prawo należy traktować jako postępowanie zmierzające do nabycia nieruchomości pod drogę. Postępowania takie generują koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i koszty postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji, a w tym koszty sporządzenia operatów szacunkowych.

Art. 22 ust. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych swym zakresem szeroko traktuje koszty nabycia nieruchomości pod drogę wskazując, że do zakresu tego włącza odszkodowania. Koszty takie "finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym".

Z powyższego wynika, że w zakresie finansowania kosztów postępowań prowadzonych w związku z decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi lub o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej wydanymi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zasadnym jest powołanie art. 22 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jako podstawy przyjęcia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin lub powiatów.

"Beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie taka interpretacja przepisów prawa, która te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Sposób finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania został wyczerpująco uregulowany w art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dlatego też powołanie w postanowieniu z dnia 23 września 2009 r. art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami było bezzasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył Burmistrz Miasta Nowy Targ wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Postanowieniu Wojewody Małopolskiego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ar. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 263 i 264 kpa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia oraz stanowiska organu I i II instancji. Nadto Burmistrz Miasta Nowy Targ podał co następuje:

"Koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania)", o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też "kosztami postępowania" o których mowa w kpa.

Ani Wojewoda Małopolski w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2009 r., ani Starosta Nowotarski w postanowieniu z dnia 23 września 2009 r. nie wskazali konkretnego przepisu, który zobowiązywałby gminę w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania z wykonania przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej.

Również z pisma z dnia 20 lutego 2009 r. ([...]) wynika, że w przedmiotowym przypadku nie ma podstaw do zastosowania trybu administracyjnego cyt. "do rozliczenia tych kosztów należy zawrzeć porozumienie pomiędzy starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej a wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta albo zarządem powiatu". Ponadto Starosta Nowotarski w piśmie z dnia 31 marca 2009 r. zwrócił się z propozycją zawarcia porozumienia w kwestii zasad finansowania wynagrodzeń rzeczoznawców majątkowych. Z treści tych pism wynika, że organ administracji zamierza przerzucić koszty postępowań na stronę.

W przedmiotowym postępowaniu podstawowe znaczenie ma "zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie". Zasada ta wynika z treści art. 262 §1 kpa, w którym enumeratywnie wskazano koszty postępowania obciążające stronę. W związku z powyższym przyjąć należy, że koszty postępowania nie ujęte w tym przepisie obciążają organ administracji. Regułą jest bowiem, że organ administracji obciążony jest kosztami postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wynika to choćby z zasady prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracji do przeprowadzenia dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tak więc organ administracji jako gospodarz postępowania zobowiązany jest do ponoszenia kosztów prowadzonego przez niego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;

Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej - ustawy). Kwestią sporną jest to, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony postępowania w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

W rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został przepis art. 12 ust. 5, który zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniach więc dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania odpowiednie zastosowanie mają przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U./2004/261/2603 z późn.zm), ale tylko w granicach odesłania. W szczególności odpowiednie zastosowanie ma tu przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, oraz przepis art. 156 ust. 1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyłączone natomiast jest stosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami wg. którego podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Przepis ten bowiem dotyczy innych, oprócz Skarbu Państwa i jednostek samorządowych podmiotów, które zamierzają co prawda realizować cel publiczny, ale same podmiotem publicznym nie są. Możliwość (a nie powinność) poniesienia "kosztów ustalenia należności" przez takie podmioty jest konsekwencją przewidzianej przepisem art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na skutek pochodzącego od nich zawiadomienia.

Zamieszczony w tym samym rozdziale ustawy art. 22 ust 1 odsyła w kwestii finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania) do przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U.267/2251 z późn.zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Istotą w/w regulacji jest wskazanie źródeł finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a nie definiowanie owych kosztów. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Rzecz jednak w tym, że przepisy te nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w owych "kosztach" mieszczą się także koszty odrębnych przecież postępowań o ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 22 ust. 1 ma charakter materialnoprawny, dotyczy realizacji przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznoprawnych, a nie dotyczy proceduralnej kwestii rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu "koszty nabycia nieruchomości" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a nie koszty związane z ustaleniem wysokości tego ekwiwalentu w odrębnym postępowaniu. Takiemu rozumowaniu nie sprzeciwia się też przepis art. 23 ustawy. Stanowi on, że "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." To jednak odesłanie może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ugn). Z powyższego wynika, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii ustawą tą nieobjętej. Niewątpliwie zatem w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania bezpośrednie zastosowanie ma przepis art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Skoro zaś w rozdziale 3 ustawy pt. "Nabywanie nieruchomości pod drogi" przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art.13 ust. 2 i 3), to nie jest prawidłowe twierdzenie, że wymienione w art. 22 ust.1 ustawy "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" obejmują także koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Twierdzenie takie stanowi wynik niczym nieuzasadnionego domniemania, które, zważywszy na przedmiot regulacji, w ogóle miejsca mieć nie może. Nałożenie na stronę postępowania administracyjnego określonego obowiązku, w tym obowiązku pokrycia kosztów tego postępowania, musi mieć wyraźną podstawę prawną. Podstawy takiej nie da się zrekonstruować z omówionych przepisów. Próbę rozszerzenia ich przedmiotowego zakresu przy użyciu nieznanego ustawie pojęcia "szeroko rozumiane koszty nabycia" ocenić należy negatywnie.

Skoro więc wskazane przepisy nie regulują odrębnie kwestii kosztów postępowania w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, albo takie, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wobec braku jakichkolwiek przesłanek, odrzucić należy od razu pierwsze kryterium tj. winę strony. Rozważenia natomiast wymaga, czy omawiane koszty powstały w interesie strony i w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków.

Zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 kpa powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. drą A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Przepis art. 262 kpa ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Artykuł 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem może być opinia biegłego.

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta Nowy Targ. Nie zostały także poniesione na jej żądanie - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 kpa.

Obciążenia zaś tymi kosztami strony postępowania nastąpiło w wyniku wadliwej wykładni przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. W istocie z przepisów materialnoprawnych organy I i II instancji zrekonstruowały normę o charakterze procesowym, czyniąc ją - z naruszeniem przepisów kpa dotyczących ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, podstawą wydanego postanowienia.

Postanowienia te więc w istocie wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu, a to powoduje konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono jak w punkcie III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę biorąc art. 200 w/w ustawy.