Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 375/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...]- Zarządu Dróg Powiatowych w W. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej- Powiatu [...]- Zarządu Dróg Powiatowych w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 11.09.2013 r., znak [...], nr [...] na podstawie art.81c ust.2, w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane (Dz. u. z 2010 roku Nr 243 póz. 1623) oraz art. 123 k.p.a. - zażądał od Zarządu Dróg Powiatowych w W.: zarządcy drogi powiatowej nr [...] relacji [...] w miejscowości K. dostarczenia w terminie do dwóch miesięcy ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] w miejscowości K., gmina [...] w rejonie wiaduktu autostradowego nr WA-6 oraz wiaduktu kolejowego, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu i prawidłowości odprowadzenia wód opadowych. Wskazał, że ekspertyza winna określać zakres niezbędnych robót jakie należy wykonać w celu prawidłowego odprowadzenia napływających wód opadowych oraz eliminacji zagrożenia użytkowanej drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] w miejscowości K. gmina [...] w rejonie wiaduktu autostradowego nr WA-6 oraz wiaduktu kolejowego - związanego z oddziaływaniem wód z nowowybudowanej autostrady, powodujących oblodzenie drogi powiatowej w okresie zimowym (mrozy) oraz wykazać zakres i sposób wykonania ewentualnych niezbędnych robót dla możliwości bezpiecznego użytkowania przedmiotowej drogi w okresie zimowym. Jednocześnie organ I instancji poinformował, że w przypadku konieczności wykonania robót wymagających stosownych pozwoleń (np. wodnoprawne) należy do żądanego opracowania takowe załączyć.

W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że prowadzi postępowanie administracyjne zgodnie z art.61 k.p.a. w sprawie dotyczącej zagrożenia użytkowanej drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] w miejscowości K., gmina [...] w rejonie wiaduktu autostradowego nr [...] oraz wiaduktu kolejowego - związanego z oddziaływaniem wód z nowo wybudowanej autostrady, powodujących oblodzenie drogi powiatowej w okresie zimowym (mrozy).

Postępowanie zostało wszczęte z uwagi na podanie Zarządu Dróg Powiatowych w W. z dnia 29 stycznia 2013r. dotyczące odwodnienia drogi powiatowej nr: [...] relacji: [...] w miejscowości K., gmina [...] w rejonie wiaduktu autostradowego (Obiekt WA - 6) oraz kolejowego.

Zgodnie z powyższym podaniem Zarząd Dróg Powiatowych żądał wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad powstającego okresowo zagrożenia na przedmiotowej drodze, gdyż zdaniem wnioskodawcy zagrożenie spowodowane jest nawarstwianiem się zamarzającej wody gruntowej, której wypływ z korpusu nasypu autostrady nastąpił po wykonaniu wiaduktu autostradowego. Woda płynie krótkim korytem betonowym przy krawędzi jezdni drogi powiatowej w stronę wiaduktu kolejowego gdzie dalej odprowadzana jest za pośrednictwem przepustu pod drogą nr [...] do rowu melioracyjnego. Przy dużych mrozach zamarza co powoduje tworzenie się lodowych nierówności na już zawężonej jezdni drogi pod wiaduktem kolejowym, co prowadzi do bardzo dużego zagrożenia w ruchu kołowym.

Zgodnie ze stanowiskiem WINB w K. podanie dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu budowlanego drogi powiatowej Nr: [...] relacji [...] w miejscowości K., gmina [...] w rejonie wiaduktu autostradowego nr [...] oraz wiaduktu kolejowego (sposób odprowadzenia napływających wód opadowych), a organem właściwym rzeczowo, miejscowo i instancyjnie do rozpoznania podania w tym zakresie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W..

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu przeprowadzonej w dniu 11.04.2013 r. ustalono, że droga powiatowa ma spadek od wiaduktu autostrady w kierunku wiaduktu kolejowego, z obu stron drogi są rowy wyposażone w korytka betonowe z wyprowadzeniem odpływu poza wiaduktem kolejowym. Powyżej wiaduktu autostradowego nie stwierdzono wody, korytka suche, wykorygowane rowy betonowe po obu stronach drogi na odcinkach od autostrady poprzez wiadukt kolejowy i poza - widoczna ściekająca woda wypływająca z pod autostrady. Kontrola przeprowadzona została w pogodnym dniu po roztopach, jednak woda wypływa nadal. Istniejące korytka są wystarczające do jej odbioru i odprowadzenia poza teren drogi. Mając na uwadze ekspertyzę techniczną dotyczącą powstającego zalodzenia odcinka drogi powiatowej nr [...] relacji: [...] z grudnia 2010 r. wskazującą na wystąpienie oblodzenia drogi w okresie zimowym, wynikłego z oddziaływania wód wypływających z pod autostrady oraz informacją zawartą w piśmie WINB w K. znak: [...], zgodnie z którą organ z urzędu podejmie stosowne czynności kontrolne - w związku z podnoszoną przez ZDP w W. kwestią wypływu wód z korpusu autostrady, co może sugerować możliwość jego wymywania – PINB w W. pismem z dnia 17.05.2013 r. zwrócił się do WINB w K. o udzielenie informacji o podjętych czynnościach w sprawie, gdyż w ocenie PINB w W. w pierwszej kolejności wymaga ustalenie związku przyczynowo skutkowego zalodzenia drogi w okresie zimowym wynikającego być może z zrealizowanej inwestycji budowlanej pn. " Autostrada A4 odcinek Węzeł [...] od km 436+000 eto km 455+900."

W odpowiedzi na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 28.06.2013 r. znak: [...] poinformował, że w wyniku protokolarnych ustaleń z kontroli użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu wyjaśniającym, a także w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowania autostrady A4, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, iż brak jest podstaw do podejmowania działań przez WINB w K. w ramach posiadanych kompetencji w sprawie związanej z utrzymaniem i użytkowaniem nasypu autostrady A4 w rejonie wiaduktu autostradowego nr [...] nad drogą powiatową Nr [...] relacji [...] w miejscowości K., gm. [...].

PINB oceniając zebrany materiał dowodowy stwierdził, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do sposobu odprowadzenia wód opadowych i za zasadne uznał żądanie sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy, która określi stan techniczny obiektu i sposób usunięcia ewentualnych niewłaściwości - co na chwilę obecną stanowi uzasadnioną wątpliwość co do stanu technicznego obiektu i możliwości wystąpienia zagrożenia w użytkowaniu przedmiotowej drogi w okresie zimowym.

Zgodnie z art. 61 ustawy Prawo Budowlane "właściciel lub zarządca obiektu jest obowiązany utrzymywać / użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art.5 ust2", to znaczy obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z /ego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymogami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (art. 5 ust. 2).

Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą spowodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Natomiast art. 70 nakłada określone obowiązki na właściciela obiektu budowlanego.

Wobec powyższego oraz w świetle przepisów Prawa budowlanego należy wskazać, że podmiotem zobowiązanym do wykonania, na swój koszt, określonych obowiązków jest właściciel, zarządca obiektu budowlanego, natomiast kwestia uszkodzenia drogi powiatowej w wyniku negatywnego oddziaływania autostrady A4 jest sprawą cywilną, a więc nie należąca do kompetencji organów do spraw nadzoru budowlanego i ewentualne roszczenia w tym zakresie winny być rozstrzygane przed sądem powszechnym.

Ekspertyza wymagana niniejszym postanowieniem ma na celu konkretne i rzeczowe rozwiązanie problemów technicznych z niezbędnymi np. odkrywkami, obliczeniami, rysunkami i projektem wskazującym zakres całości robót dla doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego i usunięcia niewłaściwości w zakresie odprowadzenia napływających wód opadowych. Ekspertyza winna precyzyjnie i jednoznacznie określać ewentualne roboty jakie należy wykonać celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - gdyż będąca w aktach sprawy ekspertyza z grudnia 2010 r. w ocenie organu nie zawiera szczegółowych rozwiązań na podstawie których istota sprawy może zostać na tym etapie rozstrzygnięta.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Zarząd Dróg Powiatowych w W., podnosząc, że pas drogowy drogi powiatowej pod wybudowanym wiaduktem nr: [...] do wiaduktu PKP w miejscowości K., gmina [...] po wybudowaniu autostrady A4, do tej pory nie został przejęty w zarządzanie od Wykonawcy robót czy też Zarządcy autostrady (GDDKiA) przez Zarząd Dróg Powiatowych w W. z/w na złe wykonanie odwodnienia powstałego wiaduktu nr: [...], które powoduje corocznie w okresie sinych mrozów zagrożenie w ruchu kołowym na drodze powiatowej nr: [...] w rejonie wiaduktów: autostradowego i kolejowego. Działki, na których zlokalizowana jest droga powiatowa są własnością GDDKiA, do tej pory nie zostały przekazane Powiatowi [...].

Wskazał nadto, że problem nie dotyczy odprowadzenia wód opadowych, tylko gruntowych z terenu, na którym znajduje się wiadukt nr [...] i autostrada nr 4. Przed wybudowaniem wiaduktu nr [...], nie było problemów z odwodnieniem tego rejonu drogi powiatowej, nie było wycieków wód gruntowych podczas okresu zimowego, czy też letniego. Do zażalenia dołączono zdjęcia wykonane w sierpniu 2013 roku, w okresie ok. 6 tygodni bez opadów, gdzie widać znaczne wypływy wód gruntowych z rejonu wiaduktu autostradowego.

Strona skarżąca wskazała, że ponosi znaczne koszty związane z zimowym utrzymaniem tego odcinka drogi, który leży w ciągu drogi powiatowej, a na dobrą sprawę dla ZDP w W. jest dalej placem budowy autostrady z obiektem nie odebranym i nie przekazanym w użytkowanie ZDP w W.. Nałożenie obowiązku dostarczenia przez ZDP w W. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego drogi powiatowej nr [...] ze szczególnym uwzględnieniem sposobu i prawidłowości odprowadzenia wód opadowych to bezzasadne narażenie na dodatkowe koszty. Należy zbadać przyczynę wypływu wód gruntowych z rejonu wiaduktu autostrady i opracować skuteczną metodę ich odprowadzenia do rowu melioracyjnego bez szkody dla drogi powiatowej, co powinien uczynić Zarządca autostrady, który ją odebrał w użytkowanie od wykonawcy robót pomimo wcześniejszej wiedzy na temat ciągłego wypływu wód gruntowych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 13 stycznia 2014 r., znak [...], nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 81c ust.2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy skarżone postanowienie.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i wskazał, że oparte o cytowany wyżej przepis postanowienie jest elementem postępowania dowodowego, które poprzedza wydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę administracyjną. WINB w K. zwrócił uwagę, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, może być dokonane tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust.2 w/w ustawy. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, WINB w K. stanął na stanowisku, iż PINB w W. miał uzasadnione podstawy do wydania skarżonego postanowienia. Wskazać bowiem należy, iż dokumenty załączone do akt niniejszego postępowania (protokoły kontroli + dokumentacja fotograficzna obiektu) potwierdzają niewłaściwy stan techniczny drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] w miejscowości K., gmina [...] w rejonie wiaduktu autostradowego nr [...] oraz wiaduktu kolejowego, w zakresie prawidłowego odprowadzenia napływających na w/w obiekt budowlany wód opadowych i gruntowych z terenu przyległego do drogi.

Podczas kontroli w terenie, przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 11 kwietnia 2013 r. stwierdzono stały spływ wody w betonowych korytkach odwadniających przedmiotową drogę powiatową, ułożonych po obu stronach drogi na odcinku od wiaduktu autostradowego nr [...] do wiaduktu kolejowego. Brak sprawnego i prawidłowego odprowadzenia spływającej wody po wylewanie się jej na drogę, co skutkuje powstawaniem na jej powierzchni zastoisk wodnych, szczególnie w okolicach wiaduktu kolejowego. To z kolei z jednej strony stanowi zagrożenie dla odbywającego się po przedmiotowej drodze ruchu kołowego (szczególnie w okresie zimowym co potwierdza przedstawiciel zarządcy drogi cyt. "woda gruntowa wypływając powoduje zamarzanie korytek i wypływ wody na drogę stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa ruchu a wręcz uniemożliwiając poruszanie się po tej drodze powiatowej [...] (...)" -protokół kontroli k.32 akt PINB), z drugiej zaś strony powoduje niszczenie nawierzchni przedmiotowej drogi, co potwierdza zarówno wykonana podczas kontroli dokumentacja zdjęciowa jak i zapisy protokołu z okresowej kontroli technicznej sprawności drogi powiatowej nr [...] relacji [...], przeprowadzonej w dniu 6 marca 2013r. W dokumencie tym stan techniczny jezdni w rejonie przedmiotowego wiaduktu kolejowego uznano za niezadowalający, wymagający wykonania cyt. "lokalnych nakładek asfaltowych" (k.28 akt PINB). Tutejszy organ zauważa również, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 11 kwietnia 2013 r. stwierdzono także częściową niedrożność przepustu zlokalizowanego pod przedmiotową drogą powiatową w okolicach wiaduktu kolejowego, co niewątpliwie ma wpływ na opisaną powyżej sytuację cyt. "za wiaduktem kolejowym rowy drogi powiatowej są połączone istniejącym przepustem, który jest w połowie zamulony" (k.32 akt PINB).

Mając na względzie zarzuty podniesione w zażaleniu na skarżone postanowienie, organ odwoławczy wskazał, iż niezrozumiałe jest kwestionowanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w W. faktu, że jest zarządcą drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] na odcinku w rejonie wiaduktu autostradowego nr [...] oraz wiaduktu kolejowego. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 19 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 260 ze zm.) przyjmując, iż PINB w W. prawidłowo ustali zarządcę drogi powiatowej. W aktach sprawy znajduje się książka w/w drogi (założona 05.04.2012 r.), w której jako zarządca przedmiotowej drogi wskazany jest ZDP w W. (vide: tabela nr 3 a - k.24 akt PINB). Pieczątka tego organu widnieje także w miejscu przeznaczonym na cyt. "pieczęć zarządu drogi" w protokole z okresowej kontroli technicznej sprawności obiektu budowlanego (w/w drogi powiatowej) przeprowadzonej w dniu 6 marca 2013 r. (k. 2 7 -28 akt PINB).

Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powita [...] - Zarząd Dróg Powiatowych w W., zarzucając mu niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez Zarząd Dróg Powiatowych w W. oraz do treści dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że od 2010 r. ZDP w W. domaga się od GDDKiA w K. prawidłowego odprowadzenia wód gruntowych wypływających na drogę powiatową nr [...] w m. K., po wybudowani wiaduktu - węzeł [...] - nad w/w drogą powiatową oraz po obniżeniu niwelety drogi powiatowej.

WINB powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia m.in. na przeprowadzoną w dniu 16 kwietnia 2013r. kontrolę dotyczącą "utrzymania i użytkowania części obiektu budowlanego : nasypu autostrady A4 w rejonie wiaduktu autostradowego nr [...] nad drogą powiatową nr [...] relacji [...] w miejscowości K. gm. [...] na odcinku położonym od km 429+915 do km 429+930". Przeprowadzając kontrolę WINB w K. nie wezwał ZDP w W., który podnosił i wskazywał błędy w wykonaniu obniżenia niwelety drogi powiatowej przy budowie autostrady co wykazane zostało w ekspertyzie technicznej wykonanej przez uprawnione osoby w grudniu 2010r. Skarżący zarzuca, iż WINB w K. w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że utrzymanie drogi powiatowej należy do zarządcy drogi tj. Zarządu Powiatu w imieniu którego działa Zarząd Dróg Powiatowych. Nie wziął jednak pod uwagę tego, że wykonując obiekt budowlany (w tym przypadku autostradę A4 ), nie można pogorszyć stanu innego obiektu budowlanego tj. w tym przypadku drogi powiatowej. Wykonując autostradę Inwestor tj. GDDKiA w K., obniżył za zgodą ZDP w W. o ok. 70 cm niweletę drogi powiatowej. ZDP w W. pozytywnie zaopiniował odprowadzenie wód opadowych z budowanej autostrady do istniejących rowów przy drodze powiatowej. W dokumentacji projektowej autostrady A4 projektant nie przewidział wystąpienia wód gruntowych w wyniku obniżenia niwelety drogi powiatowej. ZDP w W. już na etapie realizacji autostrady A4 zwracał uwagę wykonawcy na wyciekające wody gruntowe. 27 sierpnia 2010r. została podpisana przez przedstawicieli wykonawcy, GDDKiA w K., ZDP w W. oraz inspektora nadzoru budowy autostrady A4 notatka w której stwierdzono, cyt. "z podbudowy drogi oraz z terenów przyległych po wybudowaniu wiaduktu [...], nastąpił ciągły wypływ wód gruntowych, co w okresie zimowym powoduje zamarzanie wód pod wiaduktem kolejowym co z kolei powoduje zagrożenie bezpieczeństwa drogowego na drodze powiatowej". W w/w notatce ZDP w W. wstrzymał się z odbiorem wiaduktu [...], do czasu podjęcia zdecydowanych działań przez Inwestora. ZDP w W. nie odebrał od wykonawcy budowy autostrady A4 do dnia dzisiejszego terenu drogi powiatowej po wybudowaniu autostrady A4. ZDP w W. wyraża zdziwienie, że pomimo braku odbioru robót na drodze powiatowej w ramach budowy autostrady A4 , obiekt został dopuszczony do użytkowania przez WINB w K.. Organy najprawdopodobniej nie rozumieją zaistniałego na drodze powiatowej problemu, który polega nie na odprowadzaniu wód opadowych, które rowem przydrożnym swobodnie spływają poza pas drogowy nie stwarzając żadnego zagrożenia, ale wód gruntowych które pojawiły się na drodze powiatowej po wybudowaniu autostrady A4 i są zagrożeniem bezpieczeństwa na drodze powiatowej zamarzając w okresach zimowych.

Skarżący podnosi, że w niniejszej sprawie GDDKiA poczuwała się do odpowiedzialności za zaistniałą sytuację na drodze powiatowej i co najmniej przez dwa lata usuwała zalodzenia na drodze powiatowej powstałe po wyciekach wód gruntowych spod autostrady A4.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W szczególności wskazał, iż dołączone do akt sprawy dokumenty potwierdzają niewłaściwy stan techniczny drogi powiatowej w zakresie prawidłowego odprowadzania napływających na w/w drogę wód opadowych i gruntowych z terenu przyległego do drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało "w sprawie zagrożenia użytkowanej drogi powiatowej (...) w rejonie wiaduktu autostradowego nr [...] oraz wiaduktu kolejowego – związanego z oddziaływaniem wód z nowo wybudowanej autostrady, powodujących oblodzenie drogi powiatowej w okresie zimowym (mrozy)" – (k. 34 akt adm.). W aktach sprawy znajduje się notatka z dnia 27.09.2010r. (k. 7) w której odnotowano co następuje:

"stwierdzono w trakcie wizji, że z podbudowy drogi oraz terenów przyległych po wybudowaniu wiaduktu [...], nastąpił ciągły wypływ wód gruntowych, co w okresie zimowym powoduje zamarzanie wód pod wiaduktem kolejowym. (..) W związku z taką sytuacją inwestor GDIKA zobowiązuje się do wystąpienia do PKP o ustalenie warunków odprowadzania wody poza wiadukt kolejowy. Dodatkowo inwestor zleci wykonanie masy asfaltowej na poboczu (...) ze spadkiem w kierunku korytek odwadniających, po obu stronach drogi". Nadto strona skarżąca przedłożyła wraz z wnioskiem ekspertyzę techniczną z której wynika, że przed budową wiaduktu autostradowego nie miały miejsca żadne problemy związane z wypływem wód gruntowych a nadto, że wypływ wód gruntowych obserwuje się w okolicy wiaduktu niezależnie od opadów atmosferycznych. Twierdzenia te potwierdzają również zdjęcia (k. 29-31) stanowiące załącznik do protokołu oględzin z dnia 11 kwietnia 2013r. z których wynika, że w słoneczny dzień korytka ściekowe po obu stronach drogi toczą wodę. Z protokołu wynika również, że powyżej wiaduktu autostrady nie stwierdzono wypływu wód. Co więcej, inwestor wiaduktu tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oświadczył, że widzi możliwość korekty sposobu odprowadzania wody, pod warunkiem udrożnieniem przepływu przepustu pod drogą powiatową przez zarządcę drogi.

Okoliczności te i dowody nie zostały rozważone, natomiast organ I instancji podstawą rozstrzygnięcia uczynił w zasadzie wyłącznie ustalenia z kontroli użytkowania i utrzymania nasypu autostrady A-4 w rejonie wiaduktu nr [...] nad przedmiotową drogą powiatową, przeprowadzonego przez WINB (k. 95 akt adm.) W piśmie z dnia 28 czerwca 2013r. WINB stwierdza, że stan kontrolowanego obiektu jest prawidłowy, natomiast nieprawidłowy jest stan drogi powiatowej - stanowisko WINB organ I Instancji przyjął za własne. Wskazać przy tym należy, że organy nie uwzględniły również zgłaszanej przez stronę skarżącą okoliczności, że to nie niewydolne odprowadzanie wód opadowych stanowi rzeczywisty problem w sprawie, ale jest nim zwiększony wypływ wód gruntowych. Dodatkowo organ II Instancji, zupełnie nieadekwatnie do zgłaszanego problemu, wskazuje na niewłaściwy stan nawierzchni drogi tj. na konieczność wykonania "lokalnych nakładek asfaltowych".

Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis art. 81c ustawy prawo budowlane nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań w których może być stosowany (wyrok NSA z 15 maja 2012 r., II OSK 353/11, Lex nr 1219138). Odrębnym zagadnieniem jest natomiast prawidłowe korzystanie przez organ z tego środka dowodowego. Ustawodawca użył bowiem takich sformułowań jak "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy". Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/10 sformułował następujący pogląd "z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia." Dlatego też, aby skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 muszą wystąpić nie jakiekolwiek wątpliwości, ale uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie organy w niniejszej sprawie winny przede wszystkim prawidłowo ustalić stan faktyczny. To z kolei pozwoli im ustalić, czy są właściwe do prowadzenia tego postępowania, albowiem dowody zgromadzone w sprawie zdają się raczej wskazywać na fakt, iż poprzez budowę wiaduktu autostradowego naruszone zostały stosunki wodne na gruncie i w istocie rzeczy prawdziwym problemem w sprawie nie jest ani stan techniczny drogi powiatowej, ani stan techniczny wiaduktu autostrady, ale oddziaływanie nowo wybudowanego obiektu budowlanego (wiaduktu autostradowego) na grunty sąsiednie (drogę powiatową). Niewykluczone, że równocześnie przepust pod drogą powiatową odprowadzający wody do rowu melioracyjnego wymaga udrożnienia, aby możliwe było prawidłowe i skuteczne odprowadzania napływających wód gruntowych.

Tym samym w pierwszej kolejności organy będą obowiązane rozważyć , czy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że istotą problemu jest zmiana stosunków wodnych na gruncie, związana z budową nowego obiektu – wiaduktu autostrady, powodująca zgłaszane przez stronę skarżącą nieprawidłowości tj. zalewanie drogi powiatowej, a w konsekwencji zamarzanie zalanej drogi w okresie zimowym. W zależności dopiero od dokonanych ustaleń, organy będą prowadzić postępowanie we własnym zakresie lub przekażą je organowi właściwemu zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne (t. jedn. Dz. U. 2012 poz.145 ze zm.).

Wobec wszystkich przywołanych wyżej argumentów stwierdzić należy, że zaskarżone i poprzedzające postanowienie wydane zostało bez należytego rozważenia zebranego materiału dowodowego, bez rozważenia zarzutów strony skarżącej, zgłaszanych w tym zakresie oraz bez należytego i niewątpliwego ustalenia stanu faktycznego – tj. bez niewątpliwego ustalenia, jaki jest rzeczywisty powód zalewania drogi powiatowej w okolicy wiaduktu autostradowego, zatem z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszono art. 7 Kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz art. 77 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Na marginesie można tylko zauważyć, że jeśli organ nadzoru budowlanego chce prowadzić postępowanie co do niewłaściwego stanu nawierzchni drogi powiatowej, gdyż z posiadanej przez organ opinii wynika konieczność wykonania "lokalnych nakładek asfaltowych", to wydaje się, że te akurat okoliczności jest w stanie stwierdzić siłami własnych pracowników, bez konieczności zlecania kosztownych ekspertyz w trybie art. 81 c ustawy prawo budowlane.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; decyzję organu i Instancji uchylono na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II sentencji zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.