Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 508/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 207
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 7
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 370/21 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 6/1/BCW-EFS/2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 370/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę N. spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 17 grudnia 2020 r., nr 6/1/BCW-EFS/2020 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu.

Sąd pierwszej instancji orzekł w sprawie zakończonej decyzją Zarządu Województwa Wielkopolskiego, nr 6/1/BCW-EFS/2020 z 17 grudnia 2020 roku, którą utrzymano w mocy decyzję nr 6/BCW-EFS/2020 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 23 lipca 2020 r., którą Zarząd Województwa Wielkopolskiego określił do zwrotu przez N. sp. z o.o. w P. (dalej: strona, beneficjent) kwotę w wysokości [...] zł wraz z odsetkami (od 5 lutego 2018 r.), w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Powyższa decyzja oparta została na: art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm., dalej: u.s.w.); art. 2 pkt 11, art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa); art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12 a pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869, dalej: u.f.p.); art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.); art. 54 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r., poz. 1352 ze zm., dalej: o.p.); a także na postanowieniach umowy nr [...] dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" (współfinasowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej 8 "Edukacji, Działania 8.1. "Ograniczenie i zapobieganie przedwczesnemu kończeniu nauki szkolnej oraz wyrównanie dostępu do edukacji przedszkolnej i szkolnej).

Oddalając skargę na powyższą decyzję WSA wskazał, że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przewiduje, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9. Zdaniem WSA, wypełnienie hipotezy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. nie budziło wątpliwości, skarżąca bowiem realizowała projekt niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie i w konsekwencji zaistniała podstawa zwrotu dofinansowania w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła N. spółka z o.o. w P. i zaskarżając ten wyrok w całości wniosła o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość; ewentualnie uchylenie na podstawie art. 185 § 1 tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

(-) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu w całości, wówczas gdy istniała podstawa do jej uchylenia związana z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które także miały wpływ na wydanie decyzji o zwrocie całości otrzymanego przez skarżącą dofinansowania pomimo jej niezasadności,

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z 5 listopada 2021 r., sygn. akt: III SA/Po 370/21 w sposób niepełny, przy zaniechaniu dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego braku zaistnienia podwójnego finansowania wydatków, przyczyn nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego stwierdzenia, że uchybienia, które wystąpiły podczas realizacji projektu stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013, niespełnienia się przesłanek wykorzystania przez skarżącą dofinansowania z naruszeniem procedur, niewydania przez organ informacji pokontrolnej w drugim kontrolowanym projekcie i uniemożliwienia skarżącej ustosunkowania się do stanowiska organu,

d) naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd, że doszło do podwójnego finansowania (które było podstawą uznania wszystkich wydatków w ramach Projektu za niekwalifikowane), w sytuacji gdy faktycznie żadne wydatki ponoszone w ramach Projektu nie były jednocześnie finansowane z innych źródeł; sąd błędnie ocenił działanie organu jako prawidłowe pomimo, iż ten przed wydaniem decyzji w żaden sposób nie dokonał analizy faktycznej sytuacji będącej podstawą niekwalifikowania środków, w szczególności, nie przeanalizował wydatków ponoszonych w ramach Projektu oraz poza Projektem, w związku z utrzymaniem miejsc przedszkolnych, nadto pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w żaden sposób rzeczowo nie odniósł się do stanowiska beneficjenta, nie odpowiedział na podniesione przez nią zarzuty, a tym samym nie przeprowadził skarżącej przez logiczny ciąg przyczynowo skutkowy będący podstawą wydanej decyzji, co jest obowiązkiem IŻ, jako organu administracji publiczne,

e) art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich oraz żądania ich zwrotu w całości, wówczas gdy prawidłowa ocena spełnienia się którejkolwiek z przesłanek zwrotu prowadzi do wniosku, iż nie było podstawy do jego żądania, a w szczególności nie w całkowitej wysokości otrzymanego przez skarżącą dofinansowania;

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego tj.:

f) art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż skarżący dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu powołanego artykułu mimo, że nie wykazano zaistnienia szkody oraz nie dokonano operacji myślowej, w której zaprezentowane zostałoby logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE, co skutkowało oddaleniem skargi;

g) art. 37 ust. 7-9 w zw. z art. 65 ust. 11 Rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie doszło do podwójnego finansowania, w sytuacji kiedy ww. przepisy szczegółowo określają przypadki podwójnego finansowania,

h) rozdziału 6.7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (obowiązujących w momencie dokonywania wydatków) w zw. z art. 37 ust. 7-9 oraz art. 35 ust. 11 Rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez przyjęcie, iż doszło do podwójnego finansowania (które było podstawą uznania wszystkich wydatków w ramach Projektu za niekwalifikowane), w sytuacji gdy żadne wydatki ponoszone w ramach Projektu nie były jednocześnie finansowane z innych źródeł, a przypadek analizowany przez sąd za stanowiskiem organu wyrażonym w ramach decyzji nie wypełnia definicji podwójnego finansowania,

i) rozdziału 8.8 Wytycznych poprzez niezastosowanie przez Instytucję Zarządzającą opisanej tam reguły proporcjonalności.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W przypadku zarzutu naruszeniu prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać zarówno przepisy, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, jak i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że skarga kasacyjna może bowiem być skuteczna w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, o ile sąd pierwszej instancji dopuścił się ich naruszenia w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej jedynie częściowo odpowiadają wyżej przedstawionym wymogom. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie, w którym możliwe było ich dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnej przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie spełnia określonych w tym przepisie warunków, uniemożliwiając tym samym ocenę trafności wyroku sądu pierwszej instancji przez strony, jak i przez NSA - w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Uchybienie to musi być przy tym na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierając wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie, czego zresztą nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Istota podniesionego na tej podstawie zarzutu odnosi się bowiem do odmiennej kwestii, a mianowicie sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA "w sposób niepełny". Zdaniem autora skargi kasacyjnej wyraża się to w pominięciu przez WSA "choćby ogólnego wyjaśnienia przychylenia się do stanowiska Organu w zakresie stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich związanych z procedurą zwrotu dofinansowania w przypadku stwierdzenia zaistnienia nieprawidłowości". W ramach tego zarzutu podniesiono także, że skarżąca "nie zgadza się z twierdzeniem" - organu i WSA - w zakresie zidentyfikowania nieprawidłowości w wykorzystaniu środków europejskich, natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "wiąże z brakiem pochylenia się przez Sąd nad kwestią obowiązku wyjaśnienia zaistnienia przesłanek niekwalifikowalności, a konkretnie brakiem zawarcia w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyjaśnienia prawidłowości działania Organu w tym zakresie". Ponadto WSA "nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem Organ postąpił prawidłowo przyjmując, iż doszło do nieprawidłowości, jednocześnie nie odnosząc się do zaistnienia trzech przesłanek omawianych piśmiennictwie i orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zgodnie z którymi tylko łączne ich spełnienie daje podstawę do przyjęcia, iż doszło do w istocie do nieprawidłowości".

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu zauważyć trzeba, że utrwalony jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity pogląd, że prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie można podważyć w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut taki nie jest bowiem właściwy, a więc i skuteczny, zarówno dla zakwestionowania przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, jak i stanowiska sądu w zakresie wykładni bądź stosowania prawa. Z też względu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł skutecznie podważyć stanowiska wyrażonego przez WSA, że skarżąca spółka postąpiła niezgodnie ze złożonym we wniosku o dofinansowanie oświadczeniem, "iż informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach EFS miejsc wychowania przedszkolnego nie będą uwzględniane w sprawozdaniach przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu". Spółka na tej podstawie pobierała dotację oświatową na dzieci - od 15 do 25 uczestników Projektu finansowanych z EFS, co zdaniem WSA stanowiło naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności (odnoszących się do zakazu podwójnego finansowania wydatków) i w konsekwencji także naruszenie zasad określonych w § 4 ust. 1 pkt 12 umowy. Cele i rezultaty projektu zostały wskazane w pkt 3.5.2 wniosku o dofinansowanie.

Wbrew więc stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do poruszonego wyżej zagadnienia podwójnego finansowania, jednakże nie podzielił w tym zakresie stanowiska prezentowanego przez spółkę - aprobując prawidłowe ustalenia organu. Podkreślić należy, że kwestionowanie oceny wyrażonej przez WSA nie mieści się w granicach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie należy ocenić pozostałe argumenty podniesione w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mają charakter polemiczny wobec stanowiska przyjętego przez sąd pierwszej instancji i z tego powodu także nie mogą doprowadzić do uwzględnienia zarzutu naruszenia tego przepisu.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 i 151 p.p.s.a., podniesione w punktach a i b petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy art. 145 i 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, określając sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji w ustalonych przez ten sąd okolicznościach faktycznych i prawnych. Z tego względu podnosząc naruszenie któregoś z tych przepisów, strona skarżąca powinna powiązać je z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy, co - traktowane łącznie - stanowi wzorzec kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA. Zasady tej nie uwzględniono formułując zarzuty naruszenia art. 145 i 151 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez WSA "zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd, że doszło do podwójnego finansowania [...] w sytuacji gdy faktycznie żadne wydatki ponoszone w ramach Projektu nie były jednocześnie finansowane z innych źródeł", sformułowany w punkcie d petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co ma istotne znaczenie w sprawie. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem kontroli instancyjnej wobec orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, które nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jedynie oceniają prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Prowadzi to do wniosku, że skoro WSA nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogły zostać one przez ten sąd naruszone. Ponadto, nawet wiążąc omawiany zarzut skargi kasacyjnej z innymi jej zarzutami odwołującymi się do naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zauważyć należy, że argumentacja przywołana na poparcie tego zarzutu zawiera jedynie tezy o odmiennej ocenie materiału dowodowego, które nie zostały powiązane z konkretnymi uchybieniami organów, których nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, a co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niewykazania konkretnych błędów popełnionych przez organ w postępowaniu dowodowym oraz wad oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, których nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za skuteczny.

Wadliwie został sformułowany zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zarzut ten podniesiono w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc obejmującej naruszenie przepisów postępowania, chociaż bezsprzecznie przepis ten jest przepisem prawa materialnego, w treści którego prawodawca ujął przesłanki materialnoprawne wydania decyzji, o której mowa w ust. 9 tego artykułu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego (punkty f-i petitum skargi kasacyjnej) zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych (także przepisów prawa), które mają świadczyć o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, natomiast w ograniczonym zakresie podjęto próbę analizy zawartych w nich poglądów w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzuty wobec ustaleń sądu pierwszej instancji zostały sprowadzone do twierdzenia, że WSA rozpoznając skargę "poprzestał jedynie na odwołaniu do uchybień, które zaistniały w projekcie", które zostały "bezpodstawnie utożsamione z nieprawidłowościami", a ponadto, że nie przywołano "naruszonych przepisów prawa wspólnotowego", jak i nie wskazano, "na czym polega rzeczywista lub potencjalna szkoda w budżecie Unii Europejskiej". Doprowadziło to skarżącą kasacyjnie spółkę do sformułowania wniosku, że wobec "nie wskazania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej oraz nie wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodę należy wskazać, że na inwestycji nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1303/2013".

Jak jednak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji nie ograniczył się do przytoczenia ustaleń organu, lecz dokonał ich oceny z punktu widzenia wymogu prawidłowości prowadzonego postępowania oraz zastosowania norm prawa materialnego. WSA wskazał, że samo naruszenie prawa - w tym przypadku naruszenie konkretnych procedur - jest nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, jak też stwierdził, że w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), w sprawach jak niniejsza, nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (nawet tylko potencjalnych), natomiast organ ma jedynie wykazać, że nie można wykluczyć, że naruszenie miało wpływ na budżet (wyrok TSUE z 6 grudnia 2017 r., C-408/16, który przywołuje wykładnię nieprawidłowości wprost z wyroku C-406/14). Co więcej, WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie szkoda miała charakter konkretny - "skarżąca otrzymując kwotę zaliczki winna ją wydatkować i rozliczyć zgodnie z wszystkimi procedurami".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrażona w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji ocena jest prawidłowa, bowiem znajduje ona oparcie zarówno w trafnie ustalonym przez organ stanie faktycznym, jak i pozostaje w zgodzie z właściwie zinterpretowanymi i zastosowanymi przepisami prawa materialnego. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, który NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zgodnie z którym o naruszeniu procedur w rozumieniu tego przepisu świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie, w tym realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto podkreślić należy, że w świetle stanowiska wyrażonego przez TSUE w wyroku z 14 lipca 2016 r., C-406/14, dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest wymagane udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków finansowych, co wg TSUE należy interpretowane w ten sposób, że do stwierdzenia nieprawidłowości, rzeczywisty negatywny wpływ na budżet UE nie jest bezwzględnie wymagany - występują bowiem takie naruszenia przepisów prawa, którym nie sposób przypisać rzeczywistego, negatywnego, wpływu na budżet UE, niemniej wobec których da się wpływ ten uprawdopodobnić, bez potrzeby udowadniania wystąpienia konkretnych skutków finansowych (zob. pkt 44).

W rozpoznawanej sprawie nie podważono skutecznie ustaleń organu, które w całości zaaprobował WSA. Wiążące są więc ustalenia faktyczne w sprawie, a mianowicie, że spółka pobierała dotację oświatową z Urzędu Miasta Poznania na dzieci objęte wsparciem w ramach projektu, co obejmowało nowoutworzone miejsca przedszkolne, które winny być utrzymane w ramach reguły trwałości projektu i nie mogły być uwzględniane w okresie 12 miesięcy finansowania działalności bieżącej nowo tworzonych miejsc w ramach projektu EFS w sprawozdaniach przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu. Nie podważono także ustalenia, że skarżąca spółka nie zwiększyła liczby miejsc wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku 3 lat (wniosek o dofinansowanie nr [...]), a więc nie utworzono 25 nowych miejsc wychowania przedszkolnego w [...] Przedszkolu [...], natomiast w ramach wcześniej realizowanego projektu, nr [...], utworzonych zostało 25 nowych miejsc przedszkolnych i ich bieżące funkcjonowanie zakończyło się w dniu [...].02.2018 r., które beneficjent zobowiązany był do zachowania przez okres co najmniej 2 lat (reguła trwałości projektu).

Jeśli zaś chodzi o zarzucane naruszenie rozdziału 8.8 Wytycznych poprzez niezastosowanie przez Instytucję Zarządzającą opisanej tam reguły proporcjonalności, zauważyć należy, że został on sformułowany nieprawidłowo, na skutek pominięcia obowiązku konkretyzacji zarzutu skargi kasacyjnej w kontekście wymaganego w postępowaniu kasacyjnym wzorca kontroli (art. 176 pkt 2 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej odwołał się bowiem do postanowień Wytycznych, a więc norm kształtujących sytuację prawną skarżącej spółki, nie wskazując jednak, jaki przepis obowiązującego prawa został przez organ naruszony w związku z postanowieniami Wytycznych - czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji - oraz na czym polegało naruszenie tego przepisu i jak winien być on prawidłowo zastosowany. Dodać przy tym trzeba, że wobec uznania za niekwalifikowalne wszystkich wydatków poniesionych i rozliczonych przez skarżącą spółkę we wnioskach o płatność, jest oczywiste, że nie doszło do rozliczenia projektów pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia wskaźników, zrealizowania zadań, co w ogóle uniemożliwiało zastosowanie w sprawie reguły proporcjonalności.

Trafnie więc - w konsekwencji powyższych ustaleń - uznał WSA, że naruszenie, jakiego dopuściła się skarżąca spółka stanowi naruszenie procedur (umowy i wytycznych) i z tego względu zaistniała podstawa zwrotu dofinansowania w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Z tych względów, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.