Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 948/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5, art. 79
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Edukacji Narodowej oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1595/13 w sprawie ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie przedszkola pod nazwą "Przedszkole Publiczne w [...]" 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej oraz od Związku Nauczycielstwa Polskiego na rzecz Zakładu [...] sp. z o.o. w C. kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Zakładu [...] sp. z o.o. w C., uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na założenie przedszkola pod nazwą "Przedszkole Publiczne w [...]".

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Burmistrz Miasta i Gminy Cieszanów, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 58 ust. 3 i 4 w zw. z art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 z późn. zm.), zezwolił Zakładowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na założenie przedszkola pod nazwą: "Przedszkole Publiczne w [...] " z siedzibą w [...] nr [...]; [...] C. Jednocześnie wskazał, że przedszkole rozpocznie działalność od dnia 1 września 2012 r. oraz że zezwolenie wydaje się na czas nieokreślony.

W wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego (pismo z dnia 3 lipca 2012 r.) oraz Radnego Rady Miejskiej w Cieszanowie (pismo z dnia 4 lipca 2012 r.) Podkarpacki Kurator Oświaty wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził jej nieważność.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Zakład [...] sp. z o.o. z C., Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że zakładanie przez spółki komunalne nowych przedszkoli publicznych, a następnie likwidowanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzonych przez nie szkół i przedszkoli zmierza do prowadzenia przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez jednostkę samorządu terytorialnego, co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy - Karta Nauczyciela, która w pełnym zakresie obowiązuje tylko nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego też stwierdził, że taka działalność spółki komunalnej i jednostek samorządu terytorialnego narusza prawo i tym samym nie zasługuje na ochronę. Minister wskazał, że komunalna spółka z o.o. wchodzi w skład struktury gminy i ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast działalność oświatowa nie może być rozumiana jako działalność gospodarcza, a jednostka samorządu terytorialnego nie może zrzec się obowiązków nałożonych ustawą o systemie oświaty, przekazując działalność oświatową, do prowadzenia której jest zobowiązana w ręce powoływanych przez siebie spółek. Dlatego takie przekazanie należy ocenić, jako działanie naruszające przepisy art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust. 1 i art. 105 ustawy o systemie oświaty.

Organ wskazał, że niezgodne z przepisami prawa jest też zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.). Działalność edukacyjna na rzecz gminy, w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, polega na dalszym dokształcaniu oraz edukowaniu. Przy czym nie należy utożsamiać pojęcia działalności edukacyjnej z zadaniami oświatowymi jednostek samorządu terytorialnego, na które składają się zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (art. 3 pkt 14 ustawy o systemie oświaty).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakład [...] sp. z o.o. w C. podniósł, że przyczyną wniesienia skargi jest uniemożliwienie skarżącej prowadzenia działalności w zakresie wychowania przedszkolnego. Gmina, wprowadzając możliwość prowadzenia szkół i przedszkoli przez Spółkę, stworzyła alternatywę dla modelu kształcenia i systemu zatrudniania pracowników, przewidzianego przez ustawodawcę i MEN. Prowadzenie szkół przez podmioty inne niż gmina jest prawnie dopuszczalne, co wynika z art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Podniosła, że spółki komunalne są wyraźnie wyodrębnione jako niezależne od gminy podmioty prawa. Nadto, że żaden z organów nie ma podstaw do twierdzenia, że szkoły i przedszkola są przekazywane, czy też nawet likwidowane, ponieważ taki stan faktyczny w ogóle nie istnieje. Gmina nie podjęła żadnych kroków mających na celu likwidację jakiejkolwiek szkoły czy przedszkola. Szkoły prowadzone przez Gminę funkcjonują w sposób dotychczasowy, a Gmina wbrew stanowisku organów obu instancji nie zamierza wyzbywać się zadania własnego, jakim jest prowadzenie szkół. Spółka wskazała, że Sąd Rejonowy dokonując wpisu przedmiotu działalności zaakceptował możliwość prowadzenia przez nią szkół i przedszkoli.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a organ nadzorczy uznał, że decyzja Burmistrza wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił również, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż żaden przepis prawa nie zabrania spółkom komunalnym (w których gmina posiada 100% udziałów) tworzenia placówek oświatowych.

Sąd, powołując się na art. 2, art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. Z 2011 r. Nr 45, poz. 236), art. art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty przyjął, iż przepisy prawa pozwalały Burmistrzowi Miasta i Gminy Cieszanów na utworzenie spółki prawa handlowego pod nazwą Zakład [...] Spółka z o.o. w C., której jedynym udziałowcem jest Gmina Cieszanów i nie zabraniały również wydania zezwolenia takiej spółce na prowadzenie działalności oświatowej. Kwestia prawidłowości powołania przez Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów przedmiotowej spółki komunalnej była przedmiotem oceny Sądu Okręgowego w Rzeszowie, który w sprawie o sygn. akt VI [...] stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do uznania zakazu dla prowadzenia przez spółkę działalności oświatowej.

Sąd wyjaśnił, że niewątpliwie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjum należy do zadań własnych gmin, co oznacza, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina, a tym samym obowiązek gminy polegający na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych nie może być przekazany odrębnej osobie prawnej. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie nie doszło do utworzenia placówki, nie doszło do przekazania obowiązków dotychczas obciążających Gminę w rozpatrywanym zakresie i nie zlikwidowano w związku z tym żadnej placówki gminnej.

Uszło także uwadze organu, że przedmiotem decyzji Burmistrza było wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki oświatowej spółce z o.o., a żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie spółce komunalnej wydał.

Jednocześnie Sąd zauważył, że prowadzenie placówek publicznych przez spółki komunalne wydaje się pozostawać w sprzeczności z art. 5 ust. 5 i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż należy to do obowiązkowych zadań własnych gminy, a odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego (a więc nie może zostać przeniesiona np. na organ gminy lub prowadzoną przez nią spółkę). Zgodnie jednak z art. 58 § 3 ustawy o systemie oświaty możliwe jest zakładanie szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne. W istniejącym stanie prawnym, zaskarżone decyzje stwierdzające nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów oparte zostały na wykładni systemowej, zamiast na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, któremu Burmistrz rażąco uchybił.

Reasumując Sąd stwierdził, iż brak było podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Burmistrza jedynie w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię przywołanych przepisów. W żaden sposób nie można bowiem uznać “gołym okiem", iż decyzja Burmistrza dotknięta została kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie do pogodzenia z zasadą praworządności - wobec istnienia wyraźnej luki prawnej w ustawie o systemie oświaty, ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w przedmiocie prowadzenia przez gminne spółki działalności oświatowej – było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wykładni systemowej.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniosku Związku Nauczycielstwa Polskiego z dnia 21 stycznia 2014 r., dopuścił Związek do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Edukacji Narodowej i Związek Nauczycielstwa Polskiego.

Minister Edukacji Narodowej, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 oraz art. 105 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że burmistrz może wydawać spółce komunalnej, w której 100 % udziałów ma gmina, zezwolenie na zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli w siedzibach dotychczasowych szkół i przedszkoli, co doprowadzi do likwidacji bądź wygaszenia wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę, a w konsekwencji

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podniósł, zakładanie przez spółki komunalne nowych szkół i przedszkoli publicznych, a następnie likwidowanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzonych przez nie szkół i przedszkoli zmierza do prowadzenia szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez jednostki samorządu terytorialnego, co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy – Karta Nauczyciela, która w pełnym zakresie obowiązuje tylko nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych prowadzonych przez j.s.t. Dlatego też należy stwierdzić, że taka działalność spółki komunalnej i jednostek samorządu terytorialnego narusza prawo i tym samym nie zasługuje na ochronę. Obecny stan prawa oświatowego nie zezwala na przekazanie szkoły publicznej do prowadzenia spółce powołanej przez gminę. Zdolność jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia i przystępowania do spółek kapitałowych nie ma charakteru absolutnego i ograniczona jest przez szereg przepisów. Prowadzenie szkół publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez gminy, pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o systemie oświaty ustawy o samorządzie gminnym. Błędne jest zatem twierdzenie Sądu, że "żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie spółce komunalnej wydał." Powołanie przez gminę spółek z o.o. celem prowadzenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy uznać za obejście art. 5 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia "stworzenie alternatywy dla modelu kształcenia i systemu zatrudniania pracowników przewidzianego przez ustawodawcę i MEN". Przepis art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej określając zasady i formy gospodarki komunalnej j.s.t. stwierdza, że poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli zostaną spełnione następujące warunki: istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, bądź występujące bezrobocie w gminie w znaczny sposób wpływa ujemnie na poziom życia w gminie. W przypadku wydanych przez Burmistrza Cieszanowa zezwoleń na prowadzenie szkół i przedszkoli przez Zakład [...] sp. z o.o. nie mają miejsca ww. wymienione okoliczności. Prowadzenie przedszkoli i szkół przez spółkę w żaden sposób nie dotyczy niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej, gdyż prowadzenie szkół i przedszkoli jest obowiązkiem gminy nałożonym ustawą.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. nr 46, poz. 438 ze zm.) uzależnia także wydanie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej od spełnienia wymogów zawartych w § 4 ust. 1 pkt 5. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że utworzenie szkoły lub placówki w miejscowości wskazanej przez założyciela musi stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości. Korzystne uzupełnienie sieci szkół i przedszkoli musi mieć odniesienie do art. 14a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem Burmistrz zezwolił na założenie kolejnych publicznych szkół i przedszkoli w tych samych budynkach i w tych samych pomieszczeniach, w których obecnie funkcjonują szkoły i przedszkola samorządowe. Według danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej na dzień 29 marca 2012 r. przykładowo do dwóch oddziałów Samorządowego Przedszkola w Cieszanowie uczęszcza 50 dzieci. W wydanej decyzji brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia dla podstaw wydania zezwolenia, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie badał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez Ministra w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi, że decydujące znaczenie miała argumentacja organów dotycząca wyzbycia się przez gminę obowiązkowych zadań własnych, tj. prowadzenia szkół i przedszkoli. Nietrafny jest zatem zarzut, że organy rozpoznały przedmiotową sprawę przez pryzmat ustawy "okołosystemowej", tj. ustawy Karta Nauczyciela, zamiast ustawy systemowej, jaką stanowi ustawa o systemie oświaty.

Powołując powyższe zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej Minister Edukacji Narodowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Natomiast Związek Nauczycielstwa Polskiego, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy ma prawo decydować o formie organizacyjno-prawnej, w jakiej gmina realizuje zadanie z zakresu gospodarki komunalnej, polegające na prowadzeniu przedszkoli oraz przyjęcie, że brak jest przepisu prawa, który zabraniałby spółkom komunalnym tworzenia i prowadzenia szkół i przedszkoli;

2. art. 9 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 5 i w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że gmina ma prawo utworzyć spółkę komunalną w celu wykonania zadania własnego, polegającego na prowadzeniu przedszkoli działających w formie jednostek budżetowych gminy;

3. art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, że prowadzenie przedszkoli jest działalnością gospodarczą;

4. art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasada swobody działalności gospodarczej jako zasada nadrzędna przesądza o tym, że spółka komunalna ma prawo prowadzić przedszkola, a w konsekwencji powyższego

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów nie została dotknięta wadą prawną, o której mowa w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że gmina nie może prowadzić szkół i przedszkoli za pośrednictwem spółek, gdyż tak prowadzone placówki nie są jednostkami budżetowymi. Forma jednostki budżetowej jest obligatoryjną i jedyną formą organizacyjno-prawną, w jakiej gmina może realizować zadania z zakresu gospodarki komunalnej polegające na prowadzenie szkół i przedszkoli. Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, że prowadzenie szkół i przedszkoli nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej, zatem oparcie się przez Sąd o zasadę swobody gospodarczej i niezastosowanie art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty należy ocenić jako naruszenie przepisów prawa materialnego.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Edukacji Narodowej Zakład [...] sp. z o.o. w C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Spółka wskazała, że wywód organu opiera się na zaprzeczeniu możliwości przekazywania możliwości prowadzenia szkół i przedszkoli przez gminę na rzecz spółki prawa handlowego, w której gmina ta posiada 100% udziałów. Tymczasem przedmiotem decyzji nie było przekazanie placówki istniejącej, lecz wydanie zezwolenia na utworzenie nowej placówki. Niezrozumiałe są wnioski organu, że wydanie zezwolenia na prowadzenie szkół i przedszkoli doprowadzi do likwidacji bądź wygaszania wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę. Bez znaczenia jest również powoływanie się na uchwały Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia 25 lutego 2013 r. o przekazywaniu niektórych placówek oświatowych STOWARZYSZENIU CIESZANÓW.PL, gdyż rozpoznawana sprawa nie dotyczy zasadności uchwał podejmowanych przez Radę Miejską w Cieszanowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawane skargi kasacyjne zostały oparte na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jednak żaden z nich nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji jest, między innymi, wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja prawna tej podstawy stwierdzenia nieważności wywołuje wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie. Znalazły one też wyraz w zaskarżonym wyroku, którym uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wydania zezwolenia Zakładowi [...] spółce z o.o. na założenie od dnia 1 września 2012 r. na czas nieokreślony przedszkola pod nazwą "Przedszkole Publiczne w [...]".

Zgodnie z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), jest co najmniej naruszeniem prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy. Przy czym jaskrawe nadużycie tego nadzwyczajnego środka prawnego jest rażącym naruszeniem prawa, które powoduje zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W orzecznictwie sądowym wyjaśniając pojęcie rażącego naruszenia prawa, uczyniono to w kontekście konstrukcji sankcji nieważności ograniczonej do naruszenia kwalifikowanego, a zatem ograniczające zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa do norm prawa, których stosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Drugie ujęcie rażącego naruszenia prawa odsyła do skutków społeczno-gospodarczych decyzji, których nie można zaakceptować z uwagi na zasadę praworządności. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo ograniczył zastosowanie sankcji nieważności do naruszenia przepisów prawnych, które nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. Wyprowadzenie w drodze złożonego procesu wykładni systemowej zakazu określonego rozstrzygnięcia, opartego na założeniu, że działanie zmierza do obejścia prawa, nie mieści się w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności decyzji.

Poza sporem pozostaje, że - jak to wynika z art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - przedszkola mogą być zakładane i prowadzone przez inne osoby prawne. Skarżący kasacyjnie nie podważyli statusu Zakładu [...] sp. z o.o. w C. jako osoby prawnej, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Warto również zwrócić uwagę, że art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie ustanawia przesłanek udzielenia zgody na założenie placówki, a przesłanki te wyprowadzane są z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania, cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Wystąpienie tych przesłanek podlega ocenie w kontekście tego, czy utworzenie placówki określonego typu w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci placówek w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Z uwagi na przyjętą regulację nie ma podstaw do wyprowadzenia zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 i art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Nie ma również podstaw do konstruowania w rozpoznawanej sprawie zarzutu rażącego naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dotyczy bowiem określenia formy gospodarki finansowej placówek prowadzonych przez gminę. Nie ma zatem zastosowania do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 105 ustawy o systemie oświaty, gdyż przypisanie do zadań gminy prowadzenia placówek i szkół, nie wyłącza możliwości wydania zezwolenia dla innych osób prawnych, na co wskazuje wyraźnie treść art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Także przepisy art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym (stanowiące o prawie gmin do tworzenia jednostek organizacyjnych i formach prowadzenia gospodarki gminnej), art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (ustanawiający zasadę swobody działalności gospodarczej) oraz art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty (stanowiący, że prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą) nie mogły być naruszone, gdyż nie mają zastosowania do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły, a zatem zarzuty ich naruszenia przez Sąd I instancji są bezpodstawne.

Reasumując, Sąd I instancji zasadnie uznał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wydania spółce komunalnej zezwolenia na założenie przedszkola nie została wydana z wadami uzasadniającymi zastosowanie sankcji nieważności. W tym stanie rzeczy zarzuty wywiedzione w obu skargach kasacyjnych należało uznać za bezzasadne. Skoro zatem skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie, to Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.