Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 255/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 23, art. 39, art. 40 ust. 1-6,10-12
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art.10, art.11, art.67, art.68, art.76 § 1 i 2, art.77, art.79, art.80, art.81a, art.84, art.107, art. 136, art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r. nr SKO.4141.67.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 grudnia 2021 r. nr SKO.4141.67.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a., w zw. z art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) - dalej: u.d.p.; utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w sprawie nałożenia na A Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. (dalej: Spółka) kary pieniężnej w wysokości 20.140,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi Krajowej w dz. Górna o pow. 26,50 m2, ul. [...] (działka nr 84/97, obr. G-12) / ul. [...] celem funkcjonowania dwóch jednostronnych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 31 maja 2021 r. do 18 czerwca 2021 r.

Wskazane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 31 maja 2021 r. oraz 18 czerwca 2021 pracownicy organu administracji publicznej przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr 84/97, obr. G-12) / ul. [...], poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi dwóch jednostronnych reklam typu billboard zawieszonych na ogrodzeniu. Nośniki reklamowe posiadały zamieszczony na szczycie konstrukcji napis identyfikacyjny "A" oraz numery odpowiednio "7288_1" oraz "7288 2". Na tej podstawie ustalono podmiot odpowiedzialny za usytuowanie reklam w pasie drogowym. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego wyniosła łącznie 26,50 m2 (szerokość 5,30 m x wysokość 2,50 m x 2 sztuki). Na okoliczność kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Ustalono, że działka nr 84/97, obr. G-12, stanowi pas drogowy drogi krajowej i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu. W związku z powyższym organ I instancji zawiadomieniem z dnia 21 czerwca 2021 r. poinformował Spółkę o wszczęciu w stosunku do niej postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] (dz. nr 84/97, obr. G-12) / ul. [...], celem funkcjonowania dwóch nośników reklamowych bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 5 lipca 2021 r. wykazała, że reklamy zostały usunięte z pasa drogowego. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 7 września 2021 r. nr 4013.1.0061.2.2021 Prezydent Miasta Łodzi nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20.140,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi Krajowej w dz. Górna o pow. 26,50 m2, ul. [...] (działka nr 84/97, obr. G-12) / ul. [...] z uwagi na funkcjonowania dwóch jednostronnych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 31 maja 2021 r. do dnia 18 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na przepisy art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wskazano że zarządca drogi przeanalizował określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie znalazł podstaw do ich zastosowania, natomiast w przedmiotowej sprawie organ nie ma wątpliwości, co do tego, że strona przyczyniła się do naruszenia prawa, zajmując pas drogowy bez uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej. W przekonaniu organu, funkcjonowanie dwóch jednostronnych reklam w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr 84/97, obr. G-12) / ul. [...] w dniach 31.05.2021 r. - 18.06.2021 r. przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. W tych warunkach Prezydent Miasta Łodzi podniósł, że wydał swą decyzję z naliczeniem opłaty karnej, wynikającej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za okres 31 maja 2021 r. – do dnia 18 czerwca 2021 r., tj. za udokumentowany okres pozostawania przedmiotowych reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wskutek zainicjowanego w terminie przez stronę postępowania odwoławczego, powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyraził przekonanie, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż strona nie dysponowała stosownym zezwoleniem zaś reklamy widoczne były dla użytkowników drogi, co w ocenie organu, niewątpliwie odgrywało rolę dla bezpieczeństwa ruchu i uzasadniało zastosowanie sankcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podzieliło ustalony i oceniony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu uznało za bezzasadne. Wyjaśniło przy tym, że zarządca drogi obowiązany jest prowadzić stały i systematyczny nadzór nad stanem pasów drogowych i nie ma obowiązku zawiadamiania o kontrolach a dopiero wszczęcie postępowania, na skutek poczynionych ustaleń, rodzi obowiązek zawiadomienia o tym fakcie strony. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku dowodów na okoliczność, że reklamy Spółki znajdowały się w pasie drogowym w okresie od dnia 31 maja 2021 r. do dnia 18 czerwca 2021 r., organ odwoławczy przychylił się do zastosowanej przez organ zasady ciągłości zajęcia. W zakresie natomiast zarzutu strony jakoby w aktach sprawy nie było dowodu, że sporne reklamy znajdowały się w pasie drogowym, wskazano na szereg dokumentów potwierdzających tę okoliczność a wynikających m.in. z ewidencji gruntów. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy, którego strona prowadzonego postępowania w żadnym razie skutecznie nie podważyła, natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w okresie od dnia 31 maja 2021 r. do dnia 18 czerwca 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi strona zajmowała pas drogowy pod reklamy, dlatego nałożenie kary pieniężnej było zasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 40 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz poz. 11 załącznika do uchwały Nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 października 2019 r. zmieniającej uchwalę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklama i nośnik znajdowały się w pasie drogowym w okresach między kontrolami;

b) art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: wypis i wyrys z rejestru gruntów, dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych) oraz opinia biegłego geodety - wszystkich na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego były pozbawione podstaw faktycznych ustalenia, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

c) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych i niezapewnienie spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności w prowadzonych czynnościach kontrolnych;

d) art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 67, 68 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez sporządzenie dokumentu o nazwie "Protokół z kontroli pasa drogowego", który nie spełnia wymogów k.p.a., ponieważ Skarżąca nie została powiadomiona o oględzinach oraz o sporządzeniu protokołu i nie mogła wnieść do niego uwag;

- nieprawidłowe dokonanie pomiarów całej powierzchni, którą zajmuje informacja wizualna Skarżącej, co w konsekwencji przełożyło się na wysokość nałożonej kary;

e) art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez błędne uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów, a tym samym, że istniała podstawa do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W związku z powyższymi zarzutami, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 września 2021 r. nie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) – dalej: u.d.p.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W art. 39 u.d.p. ustawodawca wprowadził generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Wyjątek od tej zasady został uregulowany w art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m jest traktowane jak zajęcie 1 m pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Opłatę, o której mowa w ust. 3 ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 zd. pierwsze u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Przy czym z treści przywołanego powyżej przepisu art. 40 uts.12 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są zatem: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19, Lex nr 2748295).

Zezwolenia zarządcy drogi poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga również umieszczenie w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że treść dwóch nośników reklamowych (typu billboard) umieszczonych przez stronę skarżącą w pasie drogowym drogi krajowej w dzielnicy Górna ul. [...] (działka nr 84/97, obr. G-12) / ul. [...] w okresie od 31 maja 2021 r. do 18 czerwca 2021 r. stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Były to nośniki informacji wizualnej, które umieszczone zostały w polu widzenia użytkowników dróg publicznych i nie były to znaki informujące o obiektach użyteczności publicznej.

Organy administracji trafnie ustaliły wielkość zajętego pasa drogowego oraz okres zajęcia pasa przez stronę skarżącą. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 31 maja 2021 r. została przeprowadzona przez pracowników ZDiT w Łodzi kontrola w terenie, w wyniku której ustalono, że w pasie drogowym drogi krajowej w dzielnicy Górna ul. [...] (działka nr 84/97, obr. G-12)/ ul. [...] znajdują się dwie jednostronne reklamy typu billboard. Nośniki reklamowe, co zostało udokumentowane na zdjęciach, posiadały zamieszczony na szczycie konstrukcji napis identyfikacyjny "ams" i oznaczone były numerami: 7288_1 i 7288_2. Podczas kontroli ustalono powierzchnię zajęcia pasa drogowego, która wyniosła łącznie 26,50 m2 (tj. 5,30 m x 2,50 m x 2 sztuki). W dniu 18 czerwca 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili kolejną kontrolę, a ustalenia podczas niej poczynione były identyczne, jak podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 31 maja 2021 r. Przebieg kontroli został udokumentowany w dwóch protokołach kontroli oraz w załączonej do protokołów z kontroli dokumentacji fotograficznej. Kolejna kontrola, która została przeprowadzona w dniu 5 lipca 2021 r. wykazała, że nośniki reklamowe (typu billboard) zostały usunięte.

Z treści dwóch wymienionych protokołów kontroli (z dnia 31 maja 2021 r. i z dnia 18 czerwca 2021 r.) wynika jakie były wymiary każdego z billboardów (5,30 m x 2,50 m) co wskazuje, że dokonano ich pomiarów. Powierzchnię obu reklam (26,50 m2) ustalono zatem stosownie do treści art.40 ust.6 u.d.p.

Organ administracji trafnie przyjęły okres zajęcia pasa drogowego od dnia 31 maja 2021 r. do dnia 18 czerwca 2021 r. Okres ten obejmuje czas pomiędzy dwoma kontrolami (31 maja i 18 czerwca 2021 r.). W sytuacji, gdy w czasie obu kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez te same billboardy należało przyjąć, iż we wskazanym okresie, tj. pomiędzy 31 maja a 18 czerwca 2021 r. – przez cały ten okres, miało miejsce zajęcie pasa drogowego.

Organy administracji słusznie uznały, że oba billboardy, usytuowane na działce 84/97 obręb G-12 znajdowały się w pasie drogowym ul. [...] / ul. [...]Wskazuje na to treść informacji z rejestru gruntów. Z informacji tej wynika, że działka nr 84/97 stanowi własność Gminy Miasta Łódź i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu. Działka o podanym numerze położona jest przy ul. [...] w Łodzi i stanowi drogę krajową Nr 14 i drogę krajową Nr 1, a symbol (klasa) użytku został w rejestrze gruntów oznaczony jako "dr" (droga). Należy podkreślić, że zgodnie z treścią § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034), grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m.in. na tereny komunikacyjne, w tym drogi oznaczone symbolem – dr. Stosownie natomiast do lp. 18 załącznika nr 6 do cytowanego rozporządzenia "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W sytuacji zatem gdy obydwa billboardy usytuowano na działce nr 84/97 zaś w rejestrze gruntów użytek tej działki oznaczono jako "droga", która z kolei jest częścią pasa drogowego to oznacza, że oba billboardy znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...]

W aktach sprawy znajduje się również mapa, stanowiąca wydruk z Łódzkiego Internetowego Systemu Informacji o Terenie (InterSIT) sporządzona w dniu 21 czerwca 2021 r., która obrazuje działkę o numerze 84/97, obręb G-12 z zaznaczonymi kolorem czerwonym liniami granicznymi pasa drogowego i naniesionymi na nią dwoma nośnikami reklamowymi. Treść tej mapy wskazuje, że oba billboardy znajdują się w pasie drogowym ulicy [...]

Z wymienionych wyżej dokumentów a mianowicie z informacji z rejestru gruntów oraz z mapy InterSIT wynika zatem, że oba nośniki reklamowe były usytuowane w pasie drogowym ul. [...]. Treść dwóch protokołów kontroli wskazuje także, iż powierzchnia zajętego pasa w okresie od dnia 31 maja 2021 r. do dnia 18 czerwca 2021 r. była taka sama. Obydwa nośniki reklamowe znajdowały się przy tym samym obiekcie budowalnym tj. na ogrodzeniu na tej samej wysokości i oznaczone były tymi samymi, wskazywanymi powyżej, numerami przez cały wymieniony okres.

Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że organy administracji trafnie wymierzyły stronie skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Oba nośniki reklamowe znajdowały się bowiem w pasie drogowym ulicy [...] na co wskazuje informacja z rejestru gruntów oraz treść mapy InterSIT. Powierzchnia zajętego pasa wynika z treści obu protokołów kontroli oraz dokumentacji fotograficznej. Prawidłowo również ustalono okres samowolnego zajęcia pasa. Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli chodzi o wysokość kary to została ona wyliczona zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 w związku z ust. 4 – 6 u.d.p. z uwzględnieniem postanowień uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 października 2019 r., Nr XV/642/19 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Brak jest zatem podstaw aby kwestionować prawidłowość tego wyliczenia.

Organy obydwu instancji odniosły się również do możliwości odstąpienia od nałożenia kary przewidzianej w art. 189f k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Organy administracji przeanalizowały przesłanki określone w wymienionym przepisie i uznały, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Sąd w obecnym składzie w pełni podzielił argumentację organów w tym zakresie. Trafnie zwłaszcza podkreślono, że nie można przyjąć znikomości wagi naruszenia prawa przez stronę. Każda reklama umieszczona w pasie drogowym stwarza bowiem niebezpieczeństwo w ruchu drogowym gdyż dekoncentruje użytkowników ruchu i odwraca ich uwagę. Niedopuszczalne jest aby jakikolwiek podmiot umieszczał billboardy reklamowe w pasie drogowym bez uzyskania zgody zarządcy drogi, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W niniejszej sprawie oba billboardy stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i znajdowały się w pasie drogowym przez stosunkowo długi okres czasu - a mianowicie przez okres prawie trzech tygodni co przemawia przeciwko uznaniu, że waga naruszenia prawa była znikoma. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w art.189f.) k.p.a.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że organy nie ustaliły granic pasa drogowego ani nie wyjaśniły czy oba billboardy znajdowały się w liniach granicznych tego pasa. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach o tym, że oba nośniki reklamowe znajdowały się w pasie drogowym ulicy [...] świadczy treść informacji z rejestru gruntów z której wynika, że użytek działki nr 84/97 to "droga" a więc jest to część pasa drogowego ulicy [...] Nadto granice działki nr 84/97 oraz linie graniczne pasa drogowego wyznaczono czerwonym kolorem na mapie stanowiącej wydruk z InterSIT z 21 czerwca 2021 r. Należy zaznaczyć, że Internetowy System Informacji o Terenie (InterSIT) to plan miasta, ortofotomapy i internetowa aktualna mapa Łodzi, który powstał w Łódzkim Ośrodku Geodezji w Łodzi, do zadań którego należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym m.in. prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych EGiB, czy prowadzenie miejskiego SIT. Przedstawiony dokument ma zatem walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Zarzuty zatem kierowane wobec organu związane z treścią wymienionej mapy są nieuzasadnione. Treść mapy, na której naniesiono nośniki reklamowe jednoznacznie wskazuje, że znajdowały się one w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] (działka nr 84/97, obręb G-12) / ul. [...]. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że brak jest dowodów na dokonanie pomiarów dwóch billboardów. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego dokładne wymiary obu billboardów znajdują się w protokołach kontroli z dnia 31 maja 2021 r. i z dnia 18 czerwca 2021 r. Osoby kontrolujące dokonały pomiarów obu billboardów i wpisały jaka jest ich szerokość (5,30 m) i wysokość (2,50 m). Oba billboardy mają taką samą powierzchnię. Do protokołów kontroli załączono dokumentację fotograficzną. Brak jest podstaw aby kwestionować prawidłowość dokonanych pomiarów. Sam fakt, że podczas kontroli strona nie brała udziału w żaden sposób nie podważa wiarygodności dokonanych pomiarów. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi. Wskazać należy, iż obowiązkiem podmiotu umieszczającego reklamy jest powzięcie informacji u zarządcy drogi, czy teren nie stanowi pasa drogowego. Strona skarżąca profesjonalnie zajmuje się ustawianiem nośników reklamowych (typu billboard), dlatego wiedzę o konieczności uzyskania stosownego zezwolenia powinna posiadać. Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do ogrodzenia, słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie strona skarżąca takiego pozwolenia nie uzyskała. Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 7, 10, 11, 67, 68, 77, 79, 80, 81a, 84, 107 i 136 k.p.a. Wbrew sformułowanym przez stronę skarżącą zarzutom organy administracji w sposób wystarczający ustaliły stan faktyczny i zebrały materiał dowodowy a następnie oceniły go w ramach swobodnej ale nie dowolnej oceny. Zdaniem sądu nieracjonalnym i niezgodnym z doświadczeniem życiowym, a także wbrew logice, byłoby przyjęcie – tak jak to wywodzi strona skarżąca – że w okresie pomiędzy dokonanymi przez organ kontrolami reklama nie znajdowała się w pasie drogowym. Wbrew logice byłoby przyjęcie, że pomiędzy kontrolami dokonano demontażu a następnie ponownie zamontowano reklamę. Odnotować też należy, że strona została również pouczona o prawie czynnego udziału w postępowaniu, prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy. Znajdujące się w aktach spawy protokoły kontroli w terenie, podpisane przez przeprowadzających kontrolę pracowników Zarządu Dróg i Transportu, które nie budzą wątpliwości sądu. Podkreślić przy tym należy, że zarządca drogi jest zobligowany prowadzić stały i systematyczny nadzór nad stanem pasów drogowych i nie ma obowiązku zawiadamiania o tego rodzaju działaniach, co więcej byłoby to zwyczajnie niemożliwe z uwagi na istotę takiej kontroli. Należy też odnotować, że znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli dokumentują przebieg kontroli, która – co należy podkreślić - została przeprowadzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie mają doń zastosowania przepisy kpa. Należy jednak zauważyć, że dokumenty te zostały w sposób prawidłowy wprowadzone do prowadzonego postępowania – organ poinformował o kontroli, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego pouczając o prawie wglądu w akta sprawy i wypowiedzenia się w tym zakresie. Odnotować należy, że także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zarzuty skargi nie są zasadne.

Reasumując sąd uznał, ze skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postepowanie dowodowe wykazało, że w okresie od 31 maja 2021 r. do 18 czerwca 2021 r. strona skarżąca samowolnie zajęła pas drogowy ul. [...] poprzez umieszczenie w nim dwóch nośników reklam. Uzasadniało to wymierzenie kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. i brak jest jednocześnie podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary z przyczyn określonych w art.189f § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.

a.l.