Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 122/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 6, art. 18 ust. 9-10
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należnych składek za kwiecień 2020 r. oraz maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o COVID-19", w związku z art. 83 ust, 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 423, ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M.F. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za miesiąc kwiecień 2020 r. w łącznej kwocie 992,30 zł oraz za miesiąc maj 2020 r. w łącznej kwocie 992,30 zł.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o COVID-19 osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Ponadto zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było złożenie wniosku i przesłanie deklaracji rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Natomiast zgodnie z art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19 kwota do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 do maja 2020 r. jest ustalana według stanu dokumentów na dzień rozpatrywania wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Kwota ta jest ustalana jednorazowo i nie jest korygowana po wpływie korekt deklaracji rozliczeniowych na wyższą bądź niższą kwotę. Zmniejszenia podstawy wymiaru składek płatnik dokonuje za okres, za który spełnia warunki do przyznania zasiłku zgodnie z art. 18 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

W ocenie organu administracji z uwagi na brak uprawnień do zasiłku skarżący nie był uprawniony do zmniejszenia podstawy wymiaru składek (potwierdził to wyrok sądu). 1 kwietnia 2020 r. skarżący złożył wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r. Skarżący został zwolniony z opłacania należności z tytułu składek:

- za marzec 2020 r. w kwocie 790,01 zł, o czym poinformowano pismem z 9 czerwca 2020 r.

- za kwiecień 2020 r. w kwocie 362,34 zł, o czym poinformowano pismem z 10 czerwca 2020 r.,

- za maj 2020 r. w kwocie 362,34 zł, o czym poinformowano pismem z 25 września 2020 r.

Wobec zrealizowania w całości wniosku z 1 kwietnia 2020 r. zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami, nie przysługuje skarżącemu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za miesiąc kwiecień 2020 r. w łącznej kwocie 992,30 zł, za miesiąc maj 2020 r. w łącznej kwocie 992,30 zł.

W skardze na powyższą decyzję M.F. wniósł o umorzenie składek za kwiecień i maj 2020 w pełnej wysokości na podstawie ustawy o COVID-19.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych została zmieniona ustawą z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Został wprowadzony art. 4, zgodnie z którym w przypadku zamknięcia żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola lub szkoły, do których uczęszcza dziecko, z powodu COVID-19, ubezpieczonemu zwolnionemu od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 645 i 1590) przysługuje dodatkowy zasiłek opiekuńczy za okres nie dłuższy niż 14 dni (ust. 1). Dodatkowy zasiłek opiekuńczy przyznawany jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1, i nie wlicza się do okresu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Za okres pobierania dodatkowego zasiłku opiekuńczego, zasiłek, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje. Z uwagi na fakt, że zostały zamknięte placówki i ma dziecko urodzone [...] r. skarżący skorzystał z wprowadzonego uprawnienia. 13 marca 2020 r. zgłosił się do dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego. Zgodnie z przepisami obowiązującymi 13 marca 2020 r. nie był wymagany żaden okres karencji, aby uzyskać świadczenie z tytułu zasiłku opiekuńczego. Zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami nabył prawo do uzyskania dodatkowego zasiłku opiekuńczego za okres od 13 marca do 9 kwietnia 2020 r., a następnie od 14 kwietnia do 28 czerwca 2020 r. 31 marca 2020 r. została opublikowana ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), w której został wprowadzony art. 31zs ust 2. Osoba prowadząca pozarolniczą działalność i osoba z nią współpracująca oraz duchowny zachowuje prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa jeżeli podlegała ubezpieczenia chorobowemu w dniu 1 lutego 2020 r. Zgodnie z art. 101 ustawa ta weszła w życie z dniem ogłoszenia. Wobec powyższego odmówiono mu prawo do dodatkowego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od dwóch decyzji, tj. decyzji z [...] r. nr [...] oraz decyzji z [...] r. nr [...] wniósł o przyznanie prawa do dodatkowego zasiłku opiekuńczego za okres od 13 marca do 9 kwietnia 2020 r. oraz od 14 kwietnia do 28 czerwca 2020 r. Wyrokiem z [...] r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. uwzględnił jego odwołanie tylko co do okresu do 31 marca 2020 r. Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z [...] r., sygn. akt [...] oddalił jego apelację. Wobec faktu, że nie korzystał z zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 kwietnia do 28 czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał korekt za ten okres i dlatego wnosi o umorzenie składek w całości na podstawie ustawy o COVID-19. Złożył terminowo wnioski o umorzenie składek. Umorzono składki, które wynikały z deklaracji. Z uwagi na to, że w tamtym czasie uwzględnił fakt złożenia wniosków o zasiłek opiekuńczy, deklaracje zawierały jedynie składki zdrowotne. Składki zdrowotne zostały umorzone na podstawie ustawy o COVID-19 w kwotach 362,34 zł. Sytuacja powyższa wynikła przede wszystkim z faktu, że dwie decyzje o odmowie prawa do zasiłku opiekuńczego otrzymał bardzo późno. 1 lipca 2020 r. złożył odwołanie do sądu. Było to w tym samym dniu, kiedy otrzymał decyzje. Gdyby wcześniej otrzymał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że nie przysługuje mu zasiłek opiekuńczy, deklaracje za kwiecień i maj zawierałyby wszystkie składki i skorzystałby z możliwości umorzenia całości składek w tamtym czasie. W czasie kiedy przebywał na zasiłku opiekuńczym, zajmował się dzieckiem i nie uzyskiwał dochodów. Odmówiono mu zasiłku i musi zapłacić składki za okres, w którym wszyscy przedsiębiorcy byli zwolnieni z obowiązku zapłacenia składek.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Organ administracji podniósł nadto, że zgodnie z art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Skoro wniosek został rozpatrzony 29 maja 2020 r. oraz 19 czerwca 2020 r., to wnioskodawca został zwolniony ze składek na podstawie dokumentów złożonych do wskazanego dnia. Skoro skarżący nie miał wypłaconego zasiłku opiekuńczego, to nie przebywał na zasiłku opiekuńczym, co orzeczono prawomocnymi decyzjami organu rentowego oraz wyrokami Sądu Rejonowego w K. i Sądu Okręgowego w K. Jeżeli skarżący zaniżył wysokość należnych za sporny okres składek mając świadomość, że organ rentowy nie wypłacił mu zasiłku opiekuńczego, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 16 lutego 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący, pomimo wezwania, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu zarządzeniem z 21 marca 2022 r., o czym skarżący i pełnomocnik organu administracji zostali zawiadomieni. Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją organ administracji odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za miesiąc kwiecień 2020 r. w łącznej kwocie 992,30 zł oraz za miesiąc maj 2020 r. w łącznej kwocie 992,30 zł.

Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s, miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dopiero zatem podjęcie niezbędnych działań stosownie do wskazanych przepisów pozwala organowi na zajęcie prawidłowego stanowiska w sprawie, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym według standardów wynikających z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08). Uzasadnienie powinno zatem wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc musi w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Organ uzasadniając swoją decyzję powinien mieć bowiem na uwadze konieczność realizacji zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty podniesione przez stronę, a w szczególności te, które mają istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, muszą zostać rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane, co odzwierciedlać powinna wyraźnie treść uzasadnienia. Uzasadnienie, jako integralna część orzeczenia administracyjnego w myśl art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. ma istotne znaczenie nie tylko formalne, ale również i merytoryczne. Celem tego elementu decyzji jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego rozstrzygnięcia, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi administracyjnemu kontrolującemu następnie tę decyzję – odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przede wszystkim nie wynika, jaki jest stan faktyczny przyjęty przez organ administracji za podstawę rozstrzygnięcia, które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach (dokumentach) się oparł, którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz dlaczego. Organ administracji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że skarżący "z uwagi na brak uprawnień do zasiłku" nie był "uprawniony do zmniejszenia podstawy wymiaru składek", co miał potwierdzić "wyrok sądu", którego organ administracji nawet nie wskazał. Dopiero na podstawie analizy skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy można wysnuć przypuszczenie, że prawdopodobnie organ administracji miał na uwadze wyrok Sądu Rejonowego w K. z [...] r., sygn. akt [...], którym sąd ten zmienił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku opiekuńczego za okres od 13 marca do 9 kwietnia 2020 r. w ten sposób, że przyznał skarżącemu prawo do zasiłku opiekuńczego za okres od 13 do 31 marca 2020 r., zaś w pozostałym zakresie oddalił odwołanie także od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku opiekuńczego za okres od 14 kwietnia 2020 r. do 28 czerwca 2020 r. Organ administracji nie wyjaśnił dostatecznie zrozumiale, na podstawie jakich konkretnie okoliczności stwierdził, że wobec zrealizowania w całości wniosku z 1 kwietnia 2020 r. zgodnie z – jak się można jedynie domyślać – wskazanymi w uzasadnieniu art. 31zo ust. 2 i 4, art. 31zp ust. 1 i art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19, nie przysługuje skarżącemu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za miesiąc kwiecień 2020 r. w łącznej kwocie 992,30 zł, za miesiąc maj 2020 r. w łącznej kwocie 992,30 zł. Dodać należy, że zgodnie z art. 31zo ustawy o COVID-19, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o zwolnienie (1 kwietnia 2020 r.) na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed 1 lutego 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek (ust. 4). W myśl art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o zwolnienie (1 kwietnia 2020 r.), wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Przepis art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19 w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o zwolnienie (1 kwietnia 2020 r.) oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowi natomiast, że "zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek". Przepis ten nie ma zatem treści przytoczonej przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. nie stanowi, że "kwota do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 do maja 2020 r. jest ustalana według stanu dokumentów na dzień rozpatrywania wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Kwota ta jest ustalana jednorazowo i nie jest korygowana po wpływie korekt deklaracji rozliczeniowych na wyższą bądź niższą kwotę. Zmniejszenia podstawy wymiaru składek płatnik dokonuje za okres, za który spełnia warunki do przyznania zasiłku zgodnie z art. 18 ust. 9 i 10 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych". Można w tej sytuacji jedynie wysnuć przypuszczenie, że być może jest to dokonana przez organ administracji wykładnia art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19. Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia zatem w sposób dostateczny, właściwy jej podstawy prawnej.

Taki sposób sformułowania uzasadnienia uniemożliwia skarżącemu poznanie toku rozumowania i utrudnia możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Zwrócić należy uwagę, że z akt sprawy wynika, że 1 kwietnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r. Pismem z 9 czerwca 2020 r. organ administracji poinformował skarżącego o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. w kwocie 790,01 zł. Pismem z 10 czerwca 2020 r. organ administracji poinformował skarżącego o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. w kwocie 362,34 zł. Pismem z 23 czerwca 2020 r. organ administracji poinformował skarżącego o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za maj w kwocie 129,83 zł. Następnie pismem z 25 września 2020 r. organ administracji poinformował skarżącego o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za maj w kwocie 362,34 zł. Decyzjami z [...] r. i z [...] r. organ administracji odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku opiekuńczego odpowiednio za okres od 13 marca do 9 kwietnia 2020 r. i od 14 kwietnia do 28 czerwca 2020 r. Wyrokiem z [...] r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tych decyzji zmienił decyzję z [...] r. w ten sposób, że przyznał skarżącemu prawo do zasiłku opiekuńczego za okres od 13 do 31 marca 2020 r. W pozostały zakresie sąd oddalił odwołanie. Wyrokiem z [...] r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w K. oddalił apelację skarżącego od wyroku z 28 grudnia 2020 r. Z pism skarżącego wynika, że organ administracji z urzędu dokonał korekty złożonych przez niego deklaracji i doręczył skarżącemu upomnienie (pisma z 15 października 2020 r., z 25 października 2021 r.). Skarżący zwrócił się do organu administracji o umożliwienie mu złożenia korekty deklaracji i umorzenie należności z tytułu składek w trybie ustawy o COVID-19, gdyż nie zostały one umorzone w pełnej wysokości (pisma z 3 i 16 listopada 2021 r.). Organ administracji w uzasadnieniu decyzji winien się odnieść do okoliczności wynikających z tych dokumentów i je ocenić. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy ustalanie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej za organ administracji, lecz wyłącznie ocena, czy organ administracji ustalił ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może natomiast zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym składanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2021 r., I SA/Gd 836/21).

Niezależnie od powyższego organ prowadząc postępowanie w sprawie uchybił wymogom przewidzianym w art. 9 k.p.a. Powołanym przepisem ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez nią treści (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., akt V SA 44/01). W niniejszej sprawie organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był w rozsądnym terminie udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Ponadto organ rozpatrujący sprawę uchybił wymogom wynikającym z treści art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W niniejszej sprawie organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji przepisów tych nie zastosował.

Z wyżej wskazanych względów sąd uznał, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy merytoryczna ocena prawidłowości stanowiska organu administracji nie jest możliwa i byłaby przedwczesna. To zaś obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie oceni zasadność żądania skarżącego. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącego.

is