Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1070/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: atr. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 i art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. I. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 621/04 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 621/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu skargi H. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] oraz orzekł, iż obie decyzje nie mogą być wykonane.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Starosta Powiatowy w P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016), po rozpatrzeniu wniosku M. I. i A. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - zmianę konstrukcji dachu płaskiego na dwuspadowy z jednoczesną nadbudową w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr 128/16 w miejscowości P. Organ I instancji uznał, że inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a nadbudowa nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r., które obowiązywało w dniu wszczęcia sprawy. Stwierdził, iż z załączonej do projektu analizy zacieniania nie wynika, by budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr 128/16 po wykonaniu nadbudowy były zacieniane w sposób niedopuszczalny przez przepisy tego rozporządzenia. Budynek zlokalizowany na działce nr 128/45 znajduje się całkowicie poza zasięgiem cienia, natomiast pomieszczenia w budynkach usytuowanych na działkach nr 132/4 i 132/3 - od strony południowo - zachodniej mają zapewniony czas nasłonecznienia zgodny z § 60 ust.1 obowiązującego wówczas rozporządzenia. Z przedłożonej dokumentacji wynika również, że nie zachodzi potrzeba ingerencji w budynek sąsiedni, usytuowany na działce 128/45, a zgłaszane przez H. G. uwagi w piśmie z dnia 14 stycznia 2004 r., dotyczące m. in. sposobu odprowadzenia wód opadowych, odnoszą się do obecnego sposobu zagospodarowania i wykorzystania posesji i nie mają związku z przedmiotowym postępowaniem.

Od powyższej decyzji odwołali się H. G. i J. F. H. G. wskazała na § 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), zgodnie z którym dopuszcza się usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania zgody jej właściciela. Podniosła także, że ustęp 7 § 12 tego rozporządzenia stanowi, że w razie braku zgody właściciela właściwy organ może rozstrzygnąć w drodze postanowienia o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o których mowa w ust. 6, jeżeli nie spowoduje to utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Wobec nie wydania powyższego postanowienia przez starostę zarówno odwołująca się, jak i właściciele pozostałych sąsiednich działek zostali pozbawieni możliwości złożenia środka odwoławczego. H. G. podkreśliła również, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 kwietnia 2002 r. wydana została jedynie na zmianę konstrukcji dachu z płaskiego na spadzisty, a nie na nadbudowę budynku.

J. F. w swoim odwołaniu stwierdził, że projektowana inwestycja narusza przepis § 12 ust. 6 pkt 2b cytowanego wyżej rozporządzenia, ponieważ należący do niego budynek jest niższy o 2 m od budynku projektowanego, a po realizacji tej budowy różnica ta będzie wynosić 5 m. Zarzucił również, że w toku postępowania naruszono przepisy k.p.a. poprzez nie zapewnienie udziału wszystkim jego stronom.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił wymogów określonych w art. 32 ust. 4 ustawy. Stosownie zatem do art. 35 ust. 4 ustawy nie można było odmówić wydania pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż przedmiotem postępowania jest inwestycja polegająca jedynie na zmianie konstrukcji dachu w budynku wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 19 lutego 1970 roku. Przedmiotowa inwestycja uzyskała decyzję Wójta Gminy K. Nr [...] dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którą utrzymano w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Inwestycja respektuje warunek § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ projektowany okap przedmiotowego dachu pomniejsza istniejącą odległość domu mieszkalnego od granicy działki o 0,5 m. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja polegająca na zmianie konstrukcji dachu na istniejącym budynku usytuowanym na działce nr 128/15 w m. Pogórze nie narusza żadnego interesu osób trzecich, w tym właścicieli działek sąsiednich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję H. G. ponowiła zarzuty odwołania a nadto wskazała, że decyzja Starosty P. dnia [...] kwietnia 2002 r. zmieniła konstrukcję dachu z płaskiego na spadzisty, zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę nie tylko dla zmiany konstrukcji dachu lecz również została rozszerzona bez podstawy prawej o nadbudowę budynku mieszkalnego. H. G. podkreśliła, że planowana inwestycja jest zlokalizowana w odległości 1,5 m od granicy działki skarżącej, na co ani ona, ani jej poprzednicy prawni zgody nie wyrazili. W ocenie skarżącej kwestia zacienienia jej domu nie ma znaczenia, natomiast znaczenie ma fakt, że planowana inwestycja zacienia jej działkę, co narusza przepisy Prawa budowlanego i art. 144 k.c. Nadto planowana inwestycja w sposób znaczący wpłynie na funkcjonowanie zbiorników na nieczystości, jak również kanalizację sanitarną i deszczową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2006 r. H. G. podkreśliła, że w jej ocenie Wójt Gminy K. wydał decyzję na zmianę konstrukcji dachu, zaś Starosta P. zatwierdził projekt na nadbudowę jeszcze jednej kondygnacji. W ten sposób nowo powstały obiekt, znajdujący się wśród budynków 1,5-kondygnacyjnych, ma 3 kondygnacje. Wskazała także, iż w ścianie budynku zwróconej do granicy jej działki wykonano otwory okienne, co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 79, poz. 690 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd przytoczył treść art. 28 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) powołanych jako podstawa prawna zaskarżonych decyzji. Wskazał, iż jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 4 tej ustawy projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy - uznając, iż inwestor spełnia przesłanki niezbędne do udzielenia pozwolenia na budowę - nie odniosły się do zarzutów H. G., że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji powstanie obiekt 3-kondygnacyjny w otoczeniu budynków o wysokości do 1,5 kondygnacji. Sąd podkreślił, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że możliwa była na tym terenie zabudowa 2,5 kondygnacyjna, a organy administracji obu instancji nie badały sposobu liczenia kondygnacji. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, podczas gdy organ pierwszej instancji zastosował uprzednio obowiązujące rozporządzenie. Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy dość dowolnie posługiwały się przepisami prawa, nie wyjaśniając przy tym stronie ich stosowania. Organy nie zbadały kwestii naruszenia stosunków wodno-prawnych będących następstwem projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu zmiana dachu na spadzisty ma istotne znaczenie dla warunków wodno - prawnych na działce sąsiedniej, w szczególności w sytuacji niewielkiej odległości pomiędzy obiektem budowlanym a tą działką.

Przytaczając przepisy art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż w dalszym toku postępowania organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem wskazanych uchybień jak też odnieść się do zarzutu - zgłoszonego w postępowaniu odwoławczym przez zainteresowanego J. F.- pominięcia w postępowaniu administracyjnym jako strony A. F. Organ powinien również podać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ winien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sporządzoną przez adwokata M. B., wniosły M. I. i A. S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( zasady równości ) i art. 2 Konstytucji RP ( zasady sprawiedliwości ), art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa oraz konstytucyjnej zasady sprawiedliwości nadto na stosowaniu przy wyrokowaniu błędnej wykładni przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez poddanie w wątpliwość, zgodności projektu budowlanego budynku położonego na działce Nr 128/16 i jego rozbudowy z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w efekcie uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

2) naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) oraz przepisu § 12ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). poprzez dowolne przyjęcie, iż budynek może naruszać warunki techniczne (zarzut WSA, iż organy administracji rzekomo nie badały sposobu liczenia kondygnacji budynku), dowolne przyjęcie, iż budynek może naruszać warunki wodno-prawne na działce sąsiedniej oraz zacieniać sąsiednią działkę (zarzut WSA, iż organy administracji również nie badały tego zagadnienia);

3) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 77 § 1- 3 k.p.a. poprzez niewyczerpanie materiału dowodowego w szczególności braku podjęcia inicjatywy przez Sąd dla zgromadzenia nowych dowodów, które wystarczyłyby do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy bez uchylania decyzji Wojewody Pomorskiego i Starosty Powiatu P.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne M. I. i A. S. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w sposób dowolny stawia zarzuty organom administracji publicznej. Skarżący prowadzili roboty budowlane w oparciu o legalne decyzje w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Znaczna część robót budowlanych wymuszona została złym stanem technicznym budynku przez sąsiada J. F. do czego skarżący zostali zobowiązani decyzją Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadbudowa i zmiana konstrukcji dachu miała przede wszystkim wyeliminować zagrożenie dla bezpieczeństwa osób mieszkających w budynku (rodziny skarżących); stan dachu i ścian od strony budynku J. F. groził zawaleniem, co było następstwem zalewania wodą deszczową przez tego sąsiada. Nietrafne są też zarzuty H. G. kwestionujące sposób odprowadzania wód opadowych przez skarżących; Urząd Gminy ustalił dla skarżących warunki techniczne dla prawidłowego odprowadzenia wód opadowych, a zaprojektowana i wykonana instalacja deszczowa uwzględnia zmienioną konstrukcję dachu oraz nadbudowę budynku.

Skarżący stwierdzili, iż usytuowanie budynku w odległości 1,70 m od budynku H. G. jest zgodne z przepisami prawa budowlanego. Podali, iż ich budynek został wybudowany wcześniej tj. przed dokonaniem podziału gruntu i wydzieleniem geodezyjnym poszczególnych działek, następnie sprzedanych przez A. F. Zakwestionowali twierdzenie H. G. jakoby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana jedynie na zmianę konstrukcji dachu, a nie na nadbudowę budynku. Wskazali, iż Urząd Gminy - mając na uwadze warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustalił, iż przedmiotowy budynek, usytuowany na terenach zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, ma być - i po rozbudowie jest - budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wys. max. 2,5 kondygnacji naziemnych, dach spadzisty. W postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda właścicieli gruntów sąsiednich. Zdaniem skarżących chybione są też zarzuty H. G. odnośnie zacienienia jej działki przez inwestycję - działka jest zacieniona rosnącymi na niej drzewami. Podkreślono także, iż kanalizacja sanitarna i deszczowa została wybudowana zgodnie z projektem, zaś H. G. nie posiada własnej kanalizacji. Nadto otwory okienne w ścianie sąsiadującej z działką H. G. istnieją od 40 lat i są zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami; budynek został wtedy przez organy administracji odebrany i oddany do eksploatacji.

M. I. i A. S. podniosły, iż zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie był materiałem wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia, a jeżeli Sąd widział celowość jego uzupełnienia, to winien tego dokonać w ramach swojej kognicji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie procesowym z dnia 10 sierpnia 2006 r. H. G. wniosła o utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy, podtrzymując dotychczasowe argumenty.

W pismach procesowych z dnia 14 lipca 2006 r. i z dnia 12 września 2006 r. M. I. i A. S. zakwestionowały informacje podane przez H. G. jako niezgodne ze stanem faktycznym.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 lipca 2007 roku pełnomocnik M. I. – I .l podtrzymał skargę kasacyjną podnosząc, iż wszystkie wymagane prawem wymogi zostały spełnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżące jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazały naruszenie przepisów postępowania - podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże ani w petitum środka odwoławczego, ani w jego uzasadnieniu, nie wskazano przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

W tym zakresie skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a.

Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podnosząc w rozważanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednak w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem pierwszej instancji tj. przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Strona wnosząca skargę kasacyjną jako podstawę zaskarżenia przytoczyła przepis art. 77 § 1 – 3 k.p.a. Przepis ten jest przepisem k.p.a. - ustawy regulującej postępowanie administracyjne, która nie jest stosowana przez sądy administracyjne. Wprowadzenie pełnej regulacji - ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - procedury sądowej powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a., a zatem nie można, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX nr 173185 ).

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 173 jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowią realizacji wymogu z art. 176 p.p.s.a. przytoczenia podstaw kasacyjnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawa kasacji nie została przytoczona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 794/05, niepubl.)

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96).

Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić należy, iż autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 77 § 1 – 3 k.p.a. upatruje w tym, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego.

Przepisy art. 77 § 1 – 3 k.p.a. nie dają podstawy do kwestionowania niedopuszczenia przez Sąd dowodów z dokumentów i stanu faktycznego sprawy ustalonego na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

Po myśli art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. mimo, iż – zdaniem strony – winien dowód z określonych dokumentów dopuścić, strona winna zarzucić naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Jeśli zatem strona wnosząca skargę kasacyjną zamierzała zarzucić dokonanie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego to stwierdzić należy, iż podstawa prawna środka odwoławczego nie została skonstruowana prawidłowo. W ramach podniesionej przez skarżące podstawy kasacyjnej ( art. 77 § 1 – 3 k.p.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jak i "zupełności" postępowania dowodowego.

Nie można podzielić także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) jak i przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Z tych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku nie można skutecznie zarzucić naruszenia powyższych przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się, czy przedmiotowy budynek może naruszać warunki techniczne lecz zarzucił organom dowolność w posługiwaniu się przepisami prawa. A mianowicie, Sąd zarzucił, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy organ pierwszej instancji zastosował rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Sąd pierwszej instancji nie przesądził kwestii, które rozporządzenie winno znaleźć w sprawie zastosowanie. Wskazał, iż organy winny wyjaśnić przyjętą podstawę prawną rozstrzygnięcia i rozważyć zarzuty H. G. w świetle przepisów wykonawczych mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisów prawa materialnego tj. art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez błędną ich wykładnię stwierdzić należy, iż zarzut ten nie jest trafny. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów prawa, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia przez błędną wykładnię. W zasadzie Sąd nie wypowiedział się w zakresie zgodności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz odwołał się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zarzucił organom obu instancji, że nie zbadały sposobu liczenia kondygnacji. Niezależnie od tego, czy takie działanie Sądu można uznać za prawidłowe, stwierdzić należy, iż strona w tym zakresie nie postawiła zarzutu w skardze kasacyjnej. Wprawdzie o liczbie kondygnacji jest też mowa w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak prawidłowości rozważań Sądu w powyższym zakresie nie można podciągnąć pod zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.