Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 743/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 2 września 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1459/09 w sprawie ze skargi A. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza solidarnie od A. P. i K. P. na rzecz W. W. 250 /dwieście pięćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Oświęcimia decyzją z [...] października 2003r. znak: [...] na wniosek A. i K. P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa budynku warsztatowego obsługi samochodów (diagnostyka, serwis bez blacharstwa i lakiernictwa) wraz z parkingiem na około 20 samochodów i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], pb [...], [...], [...], [...], [...] obr. B. § 1 przy ul. O. w O.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] lutego 2005 r. znak: [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Oświęcimia ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 k.p.a., art. 158 § 1 i 2 k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1997 r. Nr 15, poz. 139) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), stwierdziło nieważność ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Oświęcimia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta Oświęcimia w decyzji powołał się na zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisem § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcimia dla terenu w rejonie dworca PKP zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Oświęcimiu z [...] października 1997 r. Ponadto wskazał na pozytywne dla przedsięwzięcia wnioski sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonej przez Przedsiębiorstwo [...] w B. B.. Jednakże zdaniem Kolegium działki nr [...], [...],[...], pb [...], [...], [...], [...], [...] obr. B. stanowiące teren projektowanej inwestycji są zlokalizowane w terenie oznaczonym [...] MM przeznaczonym na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach. Odnośnie ulicy O. § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu w rejonie dworca PKP preferuje zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach. Tymczasem inwestorzy planują wybudowanie odrębnego budynku mieszkalnego i odrębnego budynku usługowego na opisanym terenie. Jest to sprzeczne w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym zapisem planu, co zgodnie z treścią art. 46a ustawy czyni decyzję nieważną.

Kolegium, dokonując podsumowania zgodności z prawem badanej decyzji ostatecznej stwierdziło, iż została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stopień rażącego naruszenia przepisów jest oczywisty i wynika z porównania zapisów ustawy i wyrzeczenia badanej decyzji ostatecznej. W przepisie art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym znajduje się wyrażona jednoznacznie klauzula nieważności dla decyzji sprzecznych z planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu z uwagi na fakt, iż osoby, które złożyły wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie miały i nie mogły uzyskać przymiotu strony tego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] kwietnia 2005 r. znak: [...], utrzymało w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1213/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1343/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, umożliwiając stronom postępowania, a w przypadku zaskarżenia wyroku Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, kontrolę tego czy Sąd pierwszej instancji orzekał w zgodzie z obowiązującym prawem i nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. interpretację przepisów prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy i tego w ocenie NSA zabrakło w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Co prawda Sąd pierwszej instancji przywołał przepisy, które jego zdaniem dawały podstawę do podjęcia kwestionowanego wyroku, ale nie dokonał, a przynajmniej nie uwidocznił, koniecznej operacji logicznej, którą przeprowadził, stosując określone normy prawa w rozstrzyganej sprawie. Sam fakt stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna w sposób oczywisty z jednoznacznie brzmiącym ustaleniem planu, bez przeprowadzenia owej operacji logicznej, to zdecydowanie za mało, aby uznać, że możliwa jest kontrola zaskarżonego wyroku i nie zmienia tej oceny zasadny wywód Sądu pierwszej instancji co do skutków rażącego naruszenia prawa. Rzecz w tym, aby te rozważania przenieść na grunt rozpatrywanej sprawy. Czyniąc to trzeba mieć na uwadze konieczną precyzję w przywoływaniu ustaleń planu (w zaskarżonym wyroku tej precyzji zabrakło) i konieczność wykazania, postulowanej zresztą, wyraźnej i oczywistej sprzeczności treści przedmiotowej decyzji z treścią ustaleń planu, z jednoczesnym uzasadnieniem kwestii jednoznaczności treści planu.

W ocenie NSA te wady zaskarżonego wyroku przesądziły o zasadności skargi kasacyjnej i spowodowały, że na znaczeniu straciły pozostałe zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1459/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. W uzasadnieniu Sąd wywodził o regulacji podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, podkreślając, że powinny być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało uwzględnić jednolite stanowisko co do stosowania art. 156 § 1 k.p.a. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu SKO powołało przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Za przepis taki SKO uznało art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku. Należy jednak mieć na uwadze, że z dniem 11 lipca 2003 r. przepis ten przestał obowiązywać. Nie mógł więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowić podstawy rozstrzygnięcia – podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji uregulowanej art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., przepis prawa materialnego przewidujący nieważność z powodu określonych wad decyzji, musi być przepisem obowiązującym w dniu orzekania przez organ administracji o stwierdzeniu nieważności. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Oświęcimia z 31 października 2003 r. mogły być zatem tylko przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w każdym wypadku, w sprawie o stwierdzenie nieważności organ winien z urzędu zbadać, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nadto, sam fakt powołania przez organ rozstrzygający sprawę niewłaściwego przepisu prawa, nie stanowi wady decydującej o błędnym rozstrzygnięciu, które należałoby wyeliminować z obrotu prawnego, jeżeli tylko z okoliczności sprawy wynika, że istniała podstawa do wydania takiego rozstrzygnięcia w postaci innego, obowiązującego przepisu prawa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd wywodził, że należało zbadać, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że całą pewnością nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 i 6 k.p.a. Natomiast pkt 2 § 1 przepisu, stanowi, że stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja wydana bez podstawy prawnej, to decyzja, która rzeczywiście podstawy tej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia. Decyzja wydana jest bez podstawy prawnej wówczas, kiedy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Decyzja Prezydenta Miasta Oświęcimia nie jest wadą tą dotknięta. Istniały bowiem w chwili jej wydania przepisy ustawowe, stanowiące podstawę wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozważeniu, wobec braku podstawy do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i wyeliminowaniu innych podstaw stwierdzenia nieważności podlegać musi, czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa występuje w razie gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, nie chodzi zatem o błędy w wykładni prawa.

Odnosząc powyższe do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzenia wymagało, czy wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób rażący narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Art. 39 ust. 1 ustawy stanowił natomiast, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, zgodnie z powyższymi przepisami zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 39 ust. 1 musi być zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc zaś pod uwagę treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażąco będzie naruszać prawo decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznie z postanowieniami planu miejscowego. Sprzeczność ta musi być oczywista i jednoznaczna, zaś decyzja ustalająca takie warunki nie może być zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Należało zatem, w sposób nie budzący wątpliwości ustalić przeznaczenie terenu, na którym ma być realizowana sporna inwestycja. Ustalając tę okoliczność należy mieć na uwadze zarówno treść przepisów ogólnych Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Oświęcimiu z [...] października 1997 r., jak i jej przepisy szczegółowe, dotyczące terenów oznaczonych na rysunku planu numerami od 1 do 12. Niekwestionowane jest bowiem, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Skoro więc Rada Miejska w Oświęcimiu podjęła wyżej wskazaną uchwałę "w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcimia dla terenu w rejonie Dworca PKP, ograniczonego ulicami: P. Ś., W., W. O., K., P. i M.", to obowiązujące są wszystkie jej postanowienia, a jej przepisy szczegółowe muszą być interpretowane przy uwzględnieniu treści przepisów ogólnych, określających : przedmiot ustaleń, elementy obowiązujące, elementy zalecane do przestrzegania, zasady obowiązujące w zakresie infrastruktury technicznej i w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, oraz zasady dotyczące ochrony obiektów zabytkowych i ochrony przebiegu ulic o znaczeniu historycznym. Z treści § 3 uchwały wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...], [...], [...], [...] + [...] jest przeznaczenie na cele mieszkaniowe i usług. Użycie spójnika "i" oznacza, że organ podejmujący przedmiotową uchwałę nie uczynił żadnego z tych dwóch celów nadrzędnym, priorytetowym, czy też szczególnie uprzywilejowanym, lecz że są to cele równorzędne na wskazanych w tym paragrafie terenach. W § 4 uchwały natomiast zawarto zapis, że obowiązującymi elementami są (m.in.): przeznaczenie terenu, oraz ustalenia dotyczące szczegółowych koncepcji zagospodarowania terenów 1 [...], 3 [...], 8 [...], 9 [...], 10 [...] + [...] i 12 [...] + [...]. Z powyższego wynika, że ustalenia dotyczące szczegółowych koncepcji zagospodarowania terenów wymienionych w § 4 należy odczytywać wraz z regulacją dotyczącą przeznaczenia terenów określonych w § 3 na cele równorzędne, mieszkaniowe i usług, jako przeznaczenia podstawowego. Szczegółowa regulacja dotycząca zagospodarowania terenów leżących przy ul. E. O., przy której planowana jest sporna inwestycja polega na przyjęciu preferencji dla zwartego budownictwa jednorodzinnego z lokalami usługowymi w parterach. Nadto przewidziano, że nowe budynki przy ul. E. O., w lukach istniejącej zabudowy powinny mieć 2 kondygnacje, ale dopuszcza się też 3 kondygnacje z działkami do 500 m2. Z takiej treści postanowień szczegółowych planu wynika, że zapisy dotyczące terenów od strony ulicy E. O. wskazują na preferencję zabudowy mieszkaniowej z usługami w parterach, co nie może wyłączać innego rodzaju zabudowy, pod warunkiem, że mieści się on w zakresie przeznaczenia podstawowego, tj. zabudowy mieszkaniowej lub usługowej, oraz pod warunkiem przewidzianej w zapisie ilości kondygnacji. Użycie określenia "preferuje się" nie oznacza nakazu wyłącznie zabudowy mieszkaniowej z usługami w parterach, czy jak to określono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dopuszczalności usług wyłącznie w parterach budynków jednorodzinnych. Nie oznacza też zakazu innego rodzaju zabudowy, pod warunkiem jej zgodności z pozostałymi postanowieniami planu. Sąd podkreślił, że autorzy planu nie użyli w żadnym z jego przepisów dotyczących zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem "9 MM" określenia, z którego wynikałaby dopuszczalność zabudowy usługowej wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych, lub z którego wynikałby zakaz zabudowy o funkcji usługowej, bez połączenia jej z funkcją mieszkaniową w drugiej lub drugiej i trzeciej kondygnacji. Argumentacja Kolegium dotycząca znaczenia sformułowania: "preferuje się" jest niejasna. Twierdzi bowiem Kolegium, że sformułowanie to oznacza dopuszczalność "pewnych odrębności" od cech zabudowy określonych jednoznacznie w przepisach. Jednak nie wskazuje jednocześnie, co należy rozumieć pod pojęciem "pewnych odrębności", które zdaniem organu są dopuszczalne. Nie wskazuje również, z których zapisów wyprowadza wniosek o jednoznaczności przepisów planu wskazującej na zakaz takiej zabudowy, dla której ustalono warunki zakwestionowaną decyzją. Błędne jest zdaniem Sądu określenie Kolegium, że usługi należy traktować jako "jedynie dopuszczalną funkcję lokalizowaną w parterach budynków", ponieważ plan zapisu takiego nie zawiera. Z całą pewnością o takiej jednoznaczności przeznaczenia terenu nie przesądza użycie sformułowania "preferuje się". "Preferencja", o której mowa w zapisie dotyczącym terenu "9 MM" dotyczy nie tylko funkcji ale i zapisu dotyczącego zabudowy "zwartej". Zapis taki nie może oznaczać zakazu budowy budynku, który nie stanowiłby wypełnienia luki w istniejącej już zabudowie. Pojęcie zabudowy "zwartej" nie zostało zresztą przez Kolegium w ogóle zinterpretowane, zatem uniemożliwia pełne odniesienie się do stanowiska przyjmującego zakaz zabudowy wolnostojącej usługowej. Interpretacja Kolegium skutkuje niezgodnością z zapisem § 3 planu, przewidującego zagospodarowanie terenu 9MM poprzez realizację dwóch podstawowych i równorzędnych funkcji: mieszkaniowej i usługowej.

Powyższe musi zadecydować uznaniem, że decyzja Prezydenta Miasta Oświęcimia z [...] października 2003 r. znak [...] nie narusza w sposób rażący przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko i wyłącznie takie ustalenie, którego nie sposób wywieść z porównania treści powyższej decyzji z zapisami planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Oświęcimiu z [...] października 1997 r. pozwoliłoby na przyjęcie, że zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co musiałoby doprowadzić do wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta Oświęcimia z obrotu prawnego. Uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na wskazane wyżej wady uzasadnienia.

Z wyżej wskazanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

W. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację wyrażającą się w poglądzie, że decyzja Prezydenta Miasta Oświęcimia z [...] października 2003 r. znak [...] nie jest dotknięta wadą nieważności, a zwłaszcza że uchybienia zawarte w tej decyzji nie są rażącymi w świetle powołanego przepisu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) polegające na wydaniu orzeczenia sprzecznego co do meritum z prawomocnymi orzeczeniami Sądów Administracyjnych dotyczących tego samego przedmiotu to jest zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim ustalonym uchwałą Rady Miejskiej w Oświęcimiu nr [...] z [...] października 1997 r.,

b) przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz pominięcie w tej sprawie wszystkich norm ustawy odnoszących się do przedmiotu rozpoznania, a zwłaszcza naruszenie art. 15 ustawy oraz przesłanek wynikających z art. 2 tej ustawy,

c) uchwały Rady Miejskiej w Oświęcimiu nr [...] z [...] października 1997 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją, obręb B. poprzez błędną wykładnię:

– § 3 planu bez uwzględnienia treści § 10 planu, a wyrażającą się w poglądzie, że funkcje terenu objętego planem to jest funkcja mieszkaniowa oraz funkcja usługowa są dla rejonu objętego symbolem 9 MM równorzędne, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów,

– § 10 planu polegającą na przyjęciu, że na działce inwestorów A. P. i K. P., plan nie wyklucza możliwości dla obszaru oznaczonego symbolem 9 MM budowy dwóch samodzielnych budynków, w tym odrębnego budynku usługowego, spełniającego jedynie warunki planu co do ilości kondygnacji,

d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), a zwłaszcza § 9 poprzez nieuwzględnienie jego treści przy interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, to jest przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), a to:

a) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4, polegające na:

– pominięciu ujawnionych w sprawie okoliczności dotyczących ustalenia zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego,

– nieuwzględnieniu przy wydawaniu orzeczenia treści § 10 uchwały Rady Miejskiej w Oświęcimiu nr [...] z [...] października 1997 r., gdzie wprost zapisano, że teren objęty skargą "przeznaczony jest na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach", przy czym "od strony ulicy Orzeszkowej preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach",

– przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Oświęcimia z [...] października 2003 r. znak [...], mimo że decyzja ta jest w sposób oczywisty i jednoznaczny sprzeczna z treścią cytowanej uchwały Rady Miejskiej w Oświęcimiu z [...] października 1997 r.,

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie treści orzeczeń wydanych w identycznej sprawie, dotyczącej zgodności przedmiotowej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego to jest wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 967/05 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1807/07,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ przez uwzględnienie skargi, mimo że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz orzeczeniami jakie zapadły w sprawach powołanych w pkt 3 w lit. b/ zarzutów skargi.

Na tych podstawach wnosił o:

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych,

ewentualnie

zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2005 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa to naruszenie podstawowych reguł wykładni. Taką podstawową regułą wykładni jest pierwszeństwo regulacji szczególnej przed regulacją ogólną. § 3 uchwały nr [...] z [...] października 1997 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcimia dla terenu w rejonie dworca PKP, ograniczonego ulicami: P. Ś., W., W. O., K., P. i M. jest umiejscowiony w strukturze uchwały w części zawierającej przepisy ogólne (Rozdział I Przepisy ogólne). Według § 3 "Przedmiotem ustaleń są: – jako podstawowe – przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], [...], [...], [...] + [...] na cele mieszkaniowe i usług". Ocena zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oparta wyłącznie na przepisach ogólnych bez uwzględnienia regulacji szczególnej rażąco narusza prawo. Uchwała nr [...] w Rozdziale I Przepisy szczególne stanowi w § 10 "Określa się następujące ustalenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonych na rysunku planu numerami 1-12". Dla [...] określono "Teren przeznaczony na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach (...). Od strony ulicy E. O. preferuje się zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach (...)". Przy wykładni opierając się na regulacji ogólnej Sąd nie uwzględnił § 4 tej uchwały, który stanowi, że "Elementami obowiązującymi są: (...) – ustalenia dotyczące szczegółowych koncepcji zagospodarowania terenów: 1 [...], 3 [...], 8 [...], 9 [...], 10 [...] + [...] i 12 [...] + [...]". Pierwszeństwo przed postanowieniami ogólnymi § 3 ma regulacja dotycząca szczegółowej koncepcji zagospodarowania terenu 9 MM. Realizacja wolno stojącego budynku usługowego pozostawałaby w sprzeczności z zapisem 9 MM, na terenie nim objętym dopuszczalna jest bowiem jedynie zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna. Zapis § 10 uchwały dla 9 MM stanowi, że teren 9 MM przeznaczony jest pod zespół budownictwa jednorodzinnego i wielorodzinnego, a ewentualne odstępstwa są dopuszczalne jeżeli wynikają wyraźnie z zapisów planu. Taki zapis dotyczy dopuszczalności usytuowania lokali usługowych przy ul. O. jedynie w parterach budownictwa rodzinnego. Usługi zaś zaplanowane zostały na terenie oznaczonym symbolem 11 UHGRT + KS, który wyraźnie został przeznaczony dla lokalizacji obiektów handlowych, gastronomicznych, rzemiosła nieuciążliwego i ewentualnie obsługi samochodów. Rażąco narusza prawo ustalenie, że dla terenu 9 MM funkcja mieszkaniowa i usługowa jest równorzędna. Przyjęcie tych funkcji jako równorzędnych wymagało takiego zapisu, który wprowadzono dla terenu 4 MM – budownictwo mieszane: mieszkalne i usługowe.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu prawa materialnego jest zasadny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.