Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 371/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 2, art. 134, art. 33 par. 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), art. 134 w związku z art. 17 pkt 1, art. 33 § 3, art. 64 § 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. zw. dalej Kpa) — stwierdziło niedopuszczalność odwołania, które wniósł G.G. w piśmie z dnia [...] r. od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] r. nr [...], na mocy której po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu nr [...] z [...] r. w ciągu ulic: [...], [...], [...] w celu budowy przyłącza ciepłowniczego w terminie od 8 do 10 lipca 2018 r. o powierzchni zajęcia: jezdnia 341 m2, chodnik 199 m2, pas postojowy 96 m2, zatoka autobusowa orzeczono o nałożeniu na A Sp. z o.o. w K. kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Karę naliczono za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w decyzji [...] z [...] r. za okres od 8 do 10 lipca 2018 r.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że pismem opatrzonym datą [...] r., sygn. [...] G.G. odwołał się od decyzji nr [...] z [...]r. data wpływu [...]r. W związku z naliczeniem kary pieniężnej za przekroczeniem zajęcia pasa drogowego określonego w decyzji [...] z [...]r. poinformował, że w dniach od 8 do 10 lipca 2018 r. była pełna przejezdności ul. [...] i ul[...]. Prace były prowadzone jedynie w ul. [...] — na chodniku związane z układaniem kostki brukowej oraz na jezdni związane z wymianą złej jakości nawierzchni asfaltowej. Zawnioskował o zmniejszenie naliczenia kary za rzeczywista zajętą powierzchnię. Na dowód przesłał oświadczenie firmy wykonującej asfaltowanie i dokumentację zdjęciową. Pismem nr [...] z dnia [...]r. (skutecznie doręczonym [...]r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wezwało wnoszącego odwołanie do uzupełnienia o brakujące pełnomocnictwo, wniesionego w piśmie z dnia [...]r. odwołania od decyzji administracyjnej nr [...]z [...]r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 134 Kpa w związku z art. 64§2 Kpa). W odpowiedzi na to wezwanie, jak zaznaczył, wezwany przekazał za pismem z [...]r. pełnomocnictwo i potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej.

W tym okolicznościach Kolegium podniosło, że merytoryczne rozpatrzenie określonej sprawy przez organ administracji II instancji może nastąpić dopiero wówczas, jeśli po wstępnej kontroli odwołania okaże się, że jest ono dopuszczalne i zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Zważyło przy tym, że stwierdzenie niedopuszczalności określonego odwołania, wyłącza badanie zachowania terminu do jego wniesienia. Dopuszczalność odwołania, jak zaakcentowało, jest uzależniona m.in. od spełnienia przez odwołane wymogów formalnych określonych przepisami prawa, w tym wymogu przewidzianego w art. 33 § 3 Kpa zgodnie z którym pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Strona w postępowaniu administracyjnym działa osobiście albo ustanowionego pełnomocnika, który wnosząc odwołanie w imieniu strony podpisuje je. Umocowanie pełnomocnika do podpisania odwołania i jego wniesienia – wynika z pełnomocnictwa, którego oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnik dołącza do akt sprawy wnosząc odwołanie. Powyższe wynika z przywołanych niżej przepisów Kpa. Zgodnie z art. 29. Kpa – stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei jak dalej wskazywało regulacje prawne, zgodnie z art. 33 § 1 Kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Natomiast zgodnie z art. 33. § 2 Kpa pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. W dalszych motywach zacytowało art. 40 § 1 i 2 Kpa, po czym wskazało na art. 39 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, a także art. 64 § 2 Kpa. Podnosząc, że odwołanie wniesione w imieniu strony przez osobę do tego nie umocowaną zgodnie z wymogami prawa nie może wywoływać skutków prawnych dla strony postępowania. Tylko strona (w tym działająca przez umocowanego pełnomocnika) może decydować o zakwestionowaniu swych praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Osoby trzecie nie mogą decydować za stronę o jej uprawnieniach procesowych związanych z określoną decyzją. Odwołanie wniesione w imieniu strony przez osobę trzecią jest zatem bezskuteczne i jeśli nie zostanie uzupełnione o brakujące pełnomocnictwo – nie może wywołać skutków prawnych w tym doprowadzić do merytorycznego rozpatrzenia decyzji organu I instancji w trybie odwoławczym. Przypomniał, że ponieważ w aktach sprawy przesłanych przez organ I instancji brak było pełnomocnictwa dla G.G. do wniesienia odwołania w imieniu strony postępowania – A Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]r. nr [...] Kolegium wezwało wnoszącego odwołanie do uzupełnienia o brakujące pełnomocnictwo odwołania wniesionego w piśmie z dnia [...] r. pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stwierdzając następnie, że z przekazanego mu przez G.G. za pismem z [...] r. pełnomocnictwa wynika, że spółka A Sp. z o.o. w K. w osobach S.G. – wiceprezesa zarządu i W.H. udzieliła w dniu [...]r. G.G. pełnomocnictwa do działania na rzecz i w imieniu Spółki w zakresie występowania przed organami administracji publicznej oraz innymi podmiotami, w tym również do składania oświadczeń woli i wiedzy w imieniu i na rzecz Spółki, w celu załatwienia spraw formalnoprawnych dotyczących budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego a także do reprezentowania Spółki w postępowaniach administracyjnych w tym do odbioru decyzji administracyjnych prowadzonych przez organy zarządzające drogami publicznymi w zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi.

W ocenie organu odwoławczego z treści udzielonego pełnomocnictwa wynika, że nie obejmuje ono umocowania do reprezentowania mocodawczyni w sprawach wymierzania kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zatem i do wniesienia odwołania w sprawie, w której na mocy wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. decyzji nr [...] z [...]r. nałożono na A Sp. z o.o. w K. karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w decyzji [...] z [...]r. za okres od 8 do 10 lipca 2018 r.

Organ drugoinstancyjny uznał, że przesłane na jego wezwanie pełnomocnictwo nie stanowi umocowania do reprezentowania spółki do wniesienia odwołania w sprawie wymierzenia jej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego decyzją przytoczoną powyżej jako od 8 do 10 lipca 2018 r. Tym samym stwierdził, że w zakreślonym terminie nie nastąpiło uzupełnienie braku o odwołania o właściwe dla rodzaju sprawy pełnomocnictwo co jest równoznaczne z brakiem formalnym podania uniemożliwiającym merytoryczne ustosunkowanie się do niego.

Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Gl 1032/07 podał, że z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres), wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Jednocześnie zaznaczył, że do dnia wydania niniejszego postanowienia nie doręczono żądanego pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie osoby podpisanej pod odwołaniem do reprezentacji Strony postępowania, takowego – jak uznał – nie stanowi pełnomocnictwo doręczone na jego wezwanie z [...] r.

Tym samym – jego zdaniem – zasadnym jest stwierdzenie, że braki odwołania od przedmiotowej decyzji organu I instancji nie zostały usunięte, a zatem przedmiotowe odwołanie w aktualnym stanie rzeczy jest bezskuteczne jako wniesione przez podmiot nie mający umocowania strony do jego wniesienia Mając na uwadze, że przedmiotowy brak nie został uzupełniony w zakreślonym terminie, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność tego – jak określił – bezskutecznego odwołania, gdyż jak dalej stwierdził – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 4842/97, pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi natomiast jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, przewidzianą w art. 134 Kpa. Analogiczną tezę, na co zwrócił uwagę, zawierają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 52/07 i z 21 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1499/07, a także zgodne NSA z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 135/10.

Podsumowując wyjaśnił, że podanie – a jest nim również odwołanie – którego braków strona nie usunęła w terminie pozostaje nadal podaniem, tyle tylko, że nie jest ono władne wywołać skutków zamierzonych przez stronę (por. art. 64 i 134 Kpa). Jeżeli zatem strona nie uzupełni braków formalnych podania w wyznaczonym, przez organ I instancji terminie, organ ten ma obowiązek przesiać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu stosownie do postanowień zawartych w art. 133 Kpa. Ten zaś obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania, stosownie do postanowień art. 134 Kpa.

Na zakończenie podał, że skoro kwestia ta została uregulowana w art. 134 Kpa odmiennie (nie uzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogal legi generali należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 Kpa nie ma zastosowania. Odwołując się do postanowienia tut. Sądu z 30 września 2013 r. , sygn. akt II SA/GL 1369/13 odrzucającego skargę, wskazał, że stwierdzono w nim, że wezwano (...wnoszącą skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ...) do usunięcia braku formalnego skargi poprzez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie osoby podpisanej pod skargą do reprezentowania strony skarżącej. Powodem odrzucenia ww. skargi, mimo wezwania i pouczenia o konsekwencjach prawnych – w przypadku nie wykonania zarządzeń jest nie dołączenie do niej mimo wezwania – dokumentu wykazującego umocowanie osoby podpisanej pod skargą – do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż w myśl art. 127 § 1 Kpa odwołanie i prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym przysługuje jedynie stronie, która prawidłowo jest reprezentowana. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania organ drugoinstancyjny doręczył Spółce A, która reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła je w całości. Autor skargi zarzucił mu naruszenie art. 9 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 134 Kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zaniechaniu – po uznaniu pełnomocnictwa udzielonego G.G. za wadliwe – wezwania strony do uzupełnienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi, ich autor, zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że w przypadku gdy przedłożone przez pełnomocnika pełnomocnictwo nie zawiera umocowania do złożenia odwołania w imieniu strony organ jest zobowiązany do wezwania samej strony albo do jego podpisania, albo złożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym na poparcie zawartych w niej argumentów, zacytował ich fragmenty, jak np.: wyroki WSA w: Gorzowie Wielkopolskim z 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 324/09, Warszawie z 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2164/13 czy też wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1731/15.

Formułując powyższe zarzuty i podniesione na ich uzasadnienie argumenty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętym skargą postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Zasadniczy w sprawie spór sprowadza się do oceny czy w przedmiotowej sprawie działał skutecznie ustanowiony pełnomocnik – jak twierdzi strona czy też nie – jak wywodzi organ. Mając zatem na uwadze zakreślony w sprawie spór w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, co nie powinno i nie jest sporne, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji, wydanego w formie decyzji, ma prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. W drugiej kolejności, że konstrukcja przepisów prawa administracyjnego zakłada swoistą otwartość na obywatela. Oznacza to tyle, że postępowanie ma być przejrzyste, czytelne i zrozumiałe dla niego. Kwestie formalne odwołania zostały wskazane w art. 128 Kpa, wskazujące, że o skuteczności tego środka wystarczy, aby strona wniosła je w wymaganym terminie, a nadto jasno wyraziła w nim swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Środek ten nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Takie rozwiązanie ma służyć ochronie interesów prawnych strony, która nie ma obowiązku korzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Sam fakt udokumentowanego "zasygnalizowania" przez stronę niezadowolenia z decyzji, poprzez doręczenie odpowiedniego pisma/odwołania, uruchamia tok instancji. Odwołanie nie wymaga nazwania go "odwołaniem". Strona nie musi formułować w swoim piśmie zarzutów wobec decyzji organu I instancji ani precyzować jakiego rozstrzygnięcia oczekuje od organu odwoławczego, chyba że taki wymóg wynika z przepisów szczególnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1295/17, LEX nr 2417872). Odwołanie jest jednak podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., w związku z czym powinno zawierać niezbędne elementy określone w art. 63 § 2–3 Kpa (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 20 maja 2016 r., sygn. II SA/Po 1037/15, LEX nr 2087399). Musi ono m.in. wskazywać osobę od której pochodzi i zostać podpisane.

Jak zwrócono uwagę m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r. (sygn. I OSK 1965/14, LEX nr 2082488), w art. 128 Kpa ustawodawca nie ustalił w odniesieniu do odwołania sformalizowanych wymagań dotyczących jego formy i treści, w związku z czym za wystarczające należy uznać złożenie przez stronę w ustawowym terminie (14 dni od doręczenia jej decyzji – por. art. 129 Kpa) do właściwego organu pisma, z którego wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. W sprawie, na co zwrócono uwagę powyżej, wątpliwość organu odwoławczego dotyczy nie terminu, a podmiotu go składającego, tj. czy osoba go podpisująca była umocowana do jego złożenia.

Nadto w sprawie – co ważne – zasadnicza kwestia, jak wskazano powyżej, sprowadza się do stwierdzenia czy w konkretnej sprawie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego za przekroczenie czasu określonego w decyzji [...]z [...]r. złożył w imieniu strony skarżącej skutecznie ustanowiony przez nią pełnomocnik, a nie materialna, techniczna czynność przedłożenia dokumentu, która nie powinna budzić wątpliwości, gdyż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone G.G., opłacone, w którym Spółka A umocowała go do działania na rzecz i w imieniu Spółki w zakresie występowania przed organami administracji publicznej oraz innymi podmiotami, w tym również do składania oświadczeń woli i wiedzy w imieniu i na rzecz Spółki, w celu załatwienia spraw formalno-prawnych, dotyczących budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego, a także do reprezentowania Spółki w postępowaniach administracyjnych, w tym do odbioru decyzji administracyjnych prowadzonych przez organy zarządzające drogami publicznymi w zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi. Zostało ono, co wymaga przypomnienia, przekazane na wezwanie organu odwoławczego z [...]r. celem zrealizowania obowiązku wykazania, że osobie składającej odwołanie w imieniu strony skarżącej zostało udzielone pełnomocnictwo. Organ powziął bowiem wątpliwość, co do faktu udzielenia pełnomocnictwa, albowiem ani z dokumentów zgromadzonych przez organ pierwszoinstancyjny, ani z odwołania i jego załączników, nie wynikał status prawny osoby powołującej się na swój status pełnomocnika. Tym samym organ drugoinstancyjny wezwał wnoszącego do złożenia dokumentu pełnomocnictwa. Dokument ten, w następstwie jego przedłożenia, odmiennie od jego stron zinterpretował.

Tymczasem w sprawie, co istotne, i czego nie można tracić z pola widzenia, zgodnie z wolą strony, stosunek pełnomocnictwa został nie tylko nawiązany, ale i sformalizowany poprzez podpisywanie dokumentu. Stosunek ten – jak wskazano powyżej – odmiennie ocenił organ odwoławczy, odmiennie zaś nie tylko umocowany ale w mocodawca, czego wyrazem jest zaskarżenie postanowienia o niedopuszczalności odwołania będącego przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze tak określoną wątpliwość organ odwoławczy nie zwrócił się do strony, jeżeli uznał, że jej intencje budzą wątpliwości, a wystąpił do pełnomocnika i de facto samodzielnie wykreował granice stosunku wynikającego ze spornego pełnomocnictwa. W tym zakresie zdaje się, mając na uwadze powinności organu wynikające z art. 7a i 81a Kpa, o zakresie działania winna zadecydować ostatecznie strona, a jej status nie jest sporny, a nie arbitralnie organ. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady – rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Przy czym też takie określenie zakresu umocowania przez stronę przy powstałych wątpliwościach jest o tyle istotne albowiem działanie jej za pośrednictwem pełnomocnika należy do jej praw, i może zostać wyłączone jedynie, gdy czynność musi być dokonana wyłącznie przez nią. Decyzja pierwszoinstancyjna została adresowana bezpośrednio do niej co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, a zatem zdaje się Spółka wewnątrz własnego działania uznała, że przedmiot jej rozpoznania mieści się w zakresie umocowania, wszak odwołanie od niej złożył działający w jej imieniu pełnomocnik. Taki ciąg zdarzeń w aspekcie treści udzielonego pełnomocnictwa powinien zostać wyjaśniony na wstępnym etapie uzyskaniem stanowiska strony co do jej woli wyrażonej w nim i legitymowanych nim działań umocowanego.

Fakt ustanowienia pełnomocnika oraz jego wybór należą do uprawnień strony postępowania administracyjnego, a to, czy strona z nich skorzysta, zależy tylko i wyłącznie od jej decyzji. I o ile pełnomocnik może zostać powołany do dokonania konkretnej czynności procesowej, np. do wniesienia odwołania, do dokonywania niektórych czynności procesowych, do odbioru pism albo też do reprezentowania strony w toku całego postępowania, w zakresie wszelkich czynności związanych z postępowaniem. Jak zdaje się wynika to z pełnomocnictwa, gdzie expressis verbis wskazano, że "udzielamy" pełnomocnictwa, m.in. "do działania na rzecz i w imieniu Spółki w zakresie występowania przed organami administracji publicznej oraz innymi podmiotami, w tym również do składania oświadczeń woli i wiedzy w imieniu i na rzecz Spółki, w celu załatwienia spraw formalno–prawnych, dotyczących budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego, a także do reprezentowania Spółki w postępowaniach administracyjnych, w tym do odbioru decyzji administracyjnych prowadzonych przez organy zarządzające drogami publicznymi w zakresie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi".

Zatem jego zakres przedmiotowy związany jest z postępowaniami administracyjnymi, jak:

po pierwsze: formalno–prawnymi, dotyczącymi budowy/przyłączenia do sieci ciepłowniczej/węzła cieplnego,

po drugie: uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym oraz umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogi.

Tymczasem mimo, że w sprawie wydano objętą odwołaniem decyzję związaną z prowadzenia robót w pasie drogowym, albowiem z czasem ich trwania i wymierzeniem kary administracyjnej, w związku z uznaniem przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego przy realizacji tego zadania, to przy tak skonstruowanym pełnomocnictwie z określeniem "w tym", a zatem nie wskazującym, że inne czynności z danego przedmiotu objętego budową w nim opisaną będą poza umocowaniem, organ bez wyjaśnienia tej okoliczności uznał, że nie obejmuje ono prawa do złożenia odwołania.

Ważne jest przy tym, że zarówno odwołanie, jak i pismo przewodnie do pełnomocnictwa przesłanego w odpowiedzi na wezwanie organu sygnowane było danymi spółki, tak w zakresie numeracji rejestru pisma, na papierze firmowym ze wskazaniem działania "niniejszym odwołujemy się", "wnioskujemy". Określając zakres pełnomocnictwa i wolę strony organ powinien mieć na względzie, że w toku postępowania możliwa jest zmiana zakresu pełnomocnictwa, tj. można je zarówno rozszerzyć, jak i ograniczyć.

W judykaturze przyjmuje się, że udzielenie przez stronę na podstawie art. 32 Kpa pełnomocnictwa do reprezentowania jej przed organem prowadzącym postępowanie w pierwszej instancji obejmuje także umocowanie do sporządzenia i złożenia odwołania od decyzji wydanej przez ten organ. Pełnomocnik nie jest jednak upoważniony do reprezentowania strony przed organem odwoławczym, gdy sprawa przed tym organem już zawisła. W wyroku z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2427/01 NSA uznał, że ograniczenie zakresu pełnomocnictwa przez wyłączenie czynności związanych z zaskarżeniem orzeczenia w określonej instancji musi być wyraźne, gdyż co do zasady należy przyjąć, że pełnomocnictwo udzielone do czynności przed określonym organem administracyjnym obejmuje z mocy prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, w tym do wniesienia odwołania od orzeczenia tego organu do organu odwoławczego. Innymi słowy, pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed organem administracji należy rozciągnąć na uprawnienia pełnomocnika do zaskarżenia orzeczenia do organu odwoławczego (wyższej instancji) – tak też NSA w postanowieniu z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 740/19, w którym zaznaczono, że stanowisko zbieżne prezentowane jest w orzecznictwie sądowym na gruncie art. 32 Kpa, zawierającym regulację identyczną z art. 138a Ordynacji podatkowej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa, orzekł jak w sentencji.