Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1214/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.. 1 pkt 5, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 154/12 w sprawie ze skargi T. Ś. i Z. Ś. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna w G. Oddział w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek T. Ś. i Z. Ś. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 154/13, po rozpoznaniu skargi T. Ś. i Z. Ś. zobowiązał [...]-[...] S.A. Oddział w Toruniu do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 lipca 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

T. i Z. Ś. pismem z dnia 29 lipca 2011 r. wezwali [...]-[...] S.A. Oddział w Toruniu do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem oraz w przypadku budowy linii niezgodnie z decyzjami – również wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości rolnej położonej w S. G. (działka o nr [...]). W uzasadnieniu poza argumentacją w zakresie zasadności powyższego wezwania wnioskodawcy zawarli także, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej) żądanie udostępnienia im "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej" na działce o nr [...] położonej w S. G..

W odpowiedzi, pismem z dnia 8 lutego 2012 r., [...]-[...] S.A. Oddział w Toruniu wskazał, że przedmiotowa linia średniego napięcia została pobudowana w 1974 r. i w związku z upływem ponad trzydziestoletniego okresu nieprzerwanego posiadania na nieruchomości urządzeń elektrycznych podniosła zarzut zasiedzenia służebności gruntowej. Jednocześnie poinformowała, że zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa energetycznego jakim jest [...]-[...] S.A. Oddział w Toruniu i w związku z tym brak jest podstawy prawnej do udostępnienia posiadanych decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów dotyczących budowy infrastruktury sieciowej osobom trzecim.

Skarżący pismem z dnia pismem z dnia 15 lutego 2012 r. zwrócili się do [...]-[...] S.A. Oddział w Toruniu o udowodnienie nabycia służebności gruntowej na przedmiotowej działce w drodze zasiedzenia oraz ponownie wystąpił o udostępnienie wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych lub ich oznaczenie, dotyczących budowy lub przebudowy linii na przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na ponowne wezwanie, pismem z dnia 19 lipca 2012 r. Spółka poinformowała, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.

T. Ś. i Z. Ś. w skardze na bezczynność zarzucili:

- nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 29 lipca 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, gdyż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które maja charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w powołanym przepisie zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Dalej Sąd podniósł, że zgodnie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Szczegółowy krąg informacji, które ustawa uznaje za informację publiczną zawarty został w art. 6 cytowanej wyżej ustawy. Z kolei art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że prawo do jej udostępnienia ma charakter powszechny i nie wymaga od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2). Jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 3).

W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej do szerokiego katalogu form informacji publicznej ustawodawca zaliczył informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności teść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2).

Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że informacje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, o których udostępnienie wystąpili skarżący, stanowią informację publiczną w myśl przepisów omawianej ustawy.

Ustalając zakres podmiotów zobowiązanych od udostępnienia informacji publicznej Sąd wskazał na treść art. 4 ust 1. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym podmiotami takimi są organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będąc organami władzy publicznej.

Uzasadniając zaliczenie przedsiębiorstwa energetycznego do kręgu podmiotów zobowiązanych od udostępnienia informacji publicznej Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, wskazał, iż dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale również ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych.

W związku z powyższym Sąd uznał, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu argumentację tą potwierdzają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059). Spółka [...]-[...] S.A. Oddział w Toruniu jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długo okresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 wskazanej powyżej ustawy). W art. 9c ust. 3 tej ustawy zawarto obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywanie przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnienia konstytucyjnej zasady dobra wspólnego są zadaniami publicznymi.

Dalej Sąd wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, a żaden przepis nie nakłada na dysponenta takiej informacji nadawania tej czynności jakiejś szczególnej formy. W związku z tym formę w jakiej informacja ta zostanie udostępniona determinuje żądanie zawarte we wniosku. Skoro więc wnioskodawcy wystąpili o przesłanie im "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej" na działce o nr [...] położonej w S. G., to udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w tej właśnie formie (o ile podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji jest w jej posiadaniu).

W przedmiotowej sprawie Spółka nie udostępniła żadnej informacji pomimo, że z pisma z dnia 8 lutego 2012 r. wynika, iż jest w ich posiadaniu. Nie wydała również decyzji odmawiającej udzielenia takiej informacji w myśl przepisu art. 16 ust 1. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z posiadaniem przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych dokumentów stanowiących informację publiczną oraz braku udzielenia żądanej informacji w formie żądanej przez skarżących, Sąd uznał, że [...]-[...] S.A. Oddział w Toruniu pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżących.

W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z błędnej wykładni przepisów prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wprawdzie spółka nie załatwiła wniosku skarżących, jednak podejmowała działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[...]-[...] S.A. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżyła go w całości, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie uchylenie oraz zasądzenie na rzecz ww. Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1, art. 52 § 3 i 4 oraz art. 3 § 2 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.";

2. przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

W uzasadnieniu zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego podniesiono, że wyrok Sądu I instancji zapadł wobec podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. Oddział Spółki [...]-[...] S.A. w Gdańsku nie posiada bowiem zdolności prawnej, ani sądowej, wobec czego nie mógł być stroną niniejszego postępowania, czym naruszono przepis art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej sprawa nie należała także do właściwości sądu administracyjnego, bowiem skarga na bezczynność przysługuje wyłącznie w sprawach, w których wydawane są decyzje lub postanowienia oraz mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Żadna z tych sytuacji nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie. Przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżący nie wezwali Spółki [...]-[...] S.A. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem nie wyczerpali środków zaskarżenia koniecznych do złożenia skargi do Sądu.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie była ona zobowiązana do udostępnienia skarżącym informacji, której się domagali, bowiem Spółka [...]-[...] S.A. w Gdańsku nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka ta nie może być uznana za władzę publiczną, jak również nie wykonuje zadań władzy publicznej. Skarżąca kasacyjnie jest spółką prawa handlowego kontrolowaną przez spółkę [...] S.A. (100% akcji). Z kolei właścicielem akcji Spółki [...] S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82%). [...]-[...] S.A. w Gdańsku swoją działalność ogranicza jedynie do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego, a zatem nie wykonuje zadań władzy publicznej. Skarżąca Spółka nie jest również podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, tj. mieniem państwowym, komunalnym, czy też mieniem należącym do podmiotów sektora finansów publicznych. Spółka [...]-[...] S.A. w Gdańsku nie jest także spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym. Skarb Państwa posiada bowiem 82% akcji jedynie w kapitale zakładowym Spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem w Spółce [...]-[...] S.A. w Gdańsku.

Wskazano również, że przedmiotowa sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji. To zatem od tego organu skarżący winni domagać się uzyskania tej informacji publicznej. Zdaniem Spółki w przedmiotowej sprawie powinien ponadto znaleźć zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje, których domagali się skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo do ich uzyskania ulega zatem ograniczeniu. Żądanie udostępnienia przedmiotowych informacji zapowiada bowiem spór dotyczący urządzeń przesyłowych, a zatem ich ujawnienie może spowodować działanie na szkodę Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten mówi bowiem o nieważności postępowania z powodu braku zdolności sądowej lub procesowej strony, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo braku należytego umocowania pełnomocnika strony. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, strony reprezentowane były przez należycie umocowanych pełnomocników, jak również nie wskazano, aby Spółka [...]-[...] S.A., czy też jej oddział nie miały organu. Zarzut nieważności postępowania skarżąca kasacyjnie łączy natomiast z udziałem w postępowaniu sądowym podmiotu nie posiadającego zdolności sądowej, tj. Oddziału w Toruniu Spółki [...]–[...] S.A. z siedzibą w Gdańsku.

Wskazać zatem należy, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepis art. 4 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie zawarto w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem każdą jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną przez Spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Oddział Spółki, podlegający regulacji zawartej w art. 4 u.d.i.p., jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a., tj. jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. w zdolność sądową (por. wyrok NSAz dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 831/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności sądowej podmiotów występujących w charakterze stron w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt IV SAB/GI 146/12). W konsekwencji wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Kolejnym zarzutem procesowym był zarzut niedopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Zarzut ten jest jednak całkowicie chybiony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Identyfikacja określonego we wniosku dokumentu jako informacji publicznej determinuje konieczność jego udostępnienia, natomiast jeżeli w ocenie organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia takiej informacji, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Środkiem przysługującym w tej sytuacji osobie domagającej się udostępnienia informacji publicznej jest skarga do sądu administracyjnego, wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznanie więc, że żądane przez stronę dokumenty stanowiły informację publiczną, warunkowało merytoryczną ocenę przez sąd administracyjny działania skarżącej kasacyjnie spółki w przedmiocie wniosku T. Ś. i Z. Ś.. Pozbawione zatem podstaw były zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być również poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Za bezzasadne należało również uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do podważenia wykładni art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zakwestionowała zakwalifikowanie jej przez Sąd I instancji do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zaznaczyć jednak należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, a zatem wyraźnie rozróżnia władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie nie zalicza się, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5 tego przepisu. I tak stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym znaczeniu zobowiązanym może być również wyodrębniona jednostka danego podmiotu, jak oddział spółki akcyjnej, zwłaszcza wpisany do krajowego rejestru sądowego i wyposażony w pewną samodzielność, jak to ma miejsce w przypadku Oddziału w Toruniu Spółki [...]–[...] S.A. w Gdańsku.

W judykaturze przyjmuje się, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem przedsiębiorstwa energetyczne mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to brak jest podstaw, by odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje jedynie to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi.

Za pozbawiony podstaw należało również uznać zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że [...]-[...] S.A. obowiązana była do udostępnienia informacji publicznej, mimo że występowała po stronie Spółki okoliczność objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Wręcz przeciwnie, Sąd przyznał, że prawo do uzyskania informacji publicznej ulega - zgodnie z art. 5 u.d.i.p. - ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd wskazał przy tym, że przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie rozstrzygnął w jaki sposób Spółka ma rozpatrzyć wniosek, stwierdził zaś jedynie, że Spółka pozostaje w bezczynności z uwagi na niepodjęcie żadnych działań w stosunku do wniosku strony.

Mając na uwadze powyższe, podzielić należało pogląd Sądu I instancji, że skarga na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jest zasadna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek ten nie został rozpoznany, a okoliczności wskazywane przez skarżącą kasacyjnie nie usprawiedliwiają jej bezczynności. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogły więc odnieść oczekiwanego skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Wniosek skarżących o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r. nie został złożony w ramach odpowiedzi na skargę kasacyjną i w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., zatem podlegał oddaleniu.