Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2981/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 14 września 2021 r. nr DO.1.7614.444.2021.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

C. N. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 14 września 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej, jako: ustawa z dnia 13 października 1998 r.), decyzją z dnia 22 lipca 2021 r., znak: WS-IX.7533.1.161.2015.JO, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0071 ha, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], zajętej pod drogę krajową nr [...] relacji [...].

Od ww. decyzji odwołanie złożyła C. N.

Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie własności nieruchomości z mocy prawa następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

1. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

2. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

3. nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość, nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Z działki nr [...] wydzieliła się m.in. działka nr [...], z której następnie powstała działka nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości byli C. N., Z. G., E. M., M. W. oraz J. M. J. M. zmarł w dniu [...] marca 2017 r., a spadek po nim nabyli C. N., Z. G., E. M. oraz M. W., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].11.2019 r., sygn. akt [...]. Obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są: C. N., Z. G., E. M. oraz M. W.

Nadto w dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] relacji ([...]) [...] - [...], stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

1. uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16),

2. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. 1998 nr 160, poz. 1071), na mocy którego droga nr [...] relacji [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą krajową,

3. zarządzenia Nr 6 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 9 maja 2000 r. w sprawie nadania numerów dla dróg krajowych, na mocy którego otrzymała nr [...] relacji [...].

Działka nr [...] była w ww. dacie zajęta pod drogę, co z kolei ustalono na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. J., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2014 r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę.

Organ podkreślił, że opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego. Dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 tej ustawy.

Dalej Minister podniósł, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy:

1. wykaz wykonania robót w ramach poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w 1994 r. wraz z tabelarycznym zestawieniem kosztów,

2. umowa z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...], zawarta pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...], a Przedsiębiorstwem Robót Drogowych w [...], obejmująca wykonanie poziomego oznakowania drogi krajowej nr [...] wraz z protokołem odbioru robót,

3. umowa z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], zawarta pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...], a Zakładem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego "[...]" S.A., obejmująca odnowę oznakowania poziomego drogi krajowej nr [...] wraz z protokołem odbioru robót,

4. oświadczenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w którym wskazano, iż droga krajowa nr [...] (poprzednio nr [...]) była administrowana w latach 1996-1998 przez ww. organ. Wykonywana były m.in. odcinkowe modernizacje, cząstkowe odnowy nawierzchni, wymiana oznakowania pionowego i poziomego, remonty chodnika, koszenie zieleni przydrożnej, czyszczenie rowów, uzupełnianie poboczy kruszywem oraz prace związane z zimowym utrzymaniem dróg.

Minister podkreślił też, iż władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Odnosząc się do kwestii dotyczących odszkodowania organ wskazał, iż ustalenie jego wysokości za grunt, który znajdował się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiący ich własności, a zajęty pod drogę publiczną, następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które toczy się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości, a co za tym idzie nie należy do właściwości rozstrzygającego niniejszą sprawę organu. Sprawa odszkodowania jest rozstrzygana bowiem w odrębnym postępowaniu, które należy do właściwego starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu).

Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wyraziła swoje niezadowolenie, koncentrując swoje stanowisko na kwestia dotyczących odszkodowania za przejętą działkę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 3 października 2022 r. wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu poparł złożoną skargę i wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Dodał, że skarga dotyczy jedynie braku przyznania skarżącej odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością.

Inaczej mówiąc, nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

1) braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego,

2) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

3) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Nie budzi wątpliwości w tej sprawie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] byli C. N., Z. G., E. M., M. W. oraz J. M.

Spełniona zatem została pierwsza z wymienionych przesłanek.

Dalej w sprawie należało ustalić czy ww. działka zajęta była pod drogę publiczną – nr [...] relacji ([...]) [...], i czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

Z kolei z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/07).

W ocenie Sądu, na podstawie zebranych dowodów organ miał prawo uznać, że zostały spełnione przesłanki do nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną nr [...] relacji ([...]) [...] - [...]. Powyższe ustalono na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. 1998 Nr 160, poz. 1071), na mocy którego droga nr [...] relacji [...] - [...], z dniem 1.01.1999 r. pozostała drogą krajową oraz zarządzenia Nr 6 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 9 maja 2000 r. w sprawie nadania numerów dla dróg krajowych, na mocy którego otrzymała nr [...] relacji [...] - [...].

Z kolei stan zajętości pod ww. drogę działki nr [...] został wyznaczony na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2014 r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę.

Zgodzić należy się z organem, że znajdująca się w aktach sprawy mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 K.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12) i wzruszenie jej mocy dowodowej jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu, który negowałby prawidłowość ustaleń poczynionych przez uprawnionego geodetę. Stosownie bowiem do treści art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl zaś art. 76 § 2 K.p.a. przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2167/15, 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12, 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 389/10, 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1331/05. Oznacza to, że sporządzona w rozpatrywanej sprawie mapa jako dokument urzędowy, przy całkowitym braku dowodów przeciwnych, stanowi wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający faktyczne zajęcie spornej działki pod drogę publiczną.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy w sposób wystarczający i poparty konkretnymi dokumentami wykazały, że spełniona została także druga ze wskazanych wyżej przesłanej, której spełnienie było niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Trafne jest także stanowisko organów, że w niniejszej sprawie spełniona została ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z jej utrzymaniem. Rację ma organ wskazując, że czynności te dotyczyć powinny całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Sądowi także trudno uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek (przy konkretnych działkach).

W aktach sprawy zgromadzono liczne dokumenty potwierdzające tzw. władztwo publicznoprawne w zakresie działki nr [...], będącej w pasie drogowym drogi publicznej (wykaz wykonania robót w ramach poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w 1994 r. wraz z tabelarycznym zestawieniem kosztów, umowa z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...], zawarta pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...], a Przedsiębiorstwem Robót Drogowych w [...], obejmująca wykonanie poziomego oznakowania drogi krajowej nr [...] wraz z protokołem odbioru robót, umowa z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], zawarta pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...], a Zakładem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego "[...]" S.A., obejmująca odnowę oznakowania poziomego drogi krajowej nr [...] wraz z protokołem odbioru robót, oświadczenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.).

Zauważyć przy tym należy, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 400/13; z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 163/13). Nawet ewentualne podejmowanie przez właściciela prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.

Należy też zaznaczyć, że do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów prawa cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazuje na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).

Nie może ujść uwadze, że skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym głównie koncentruje się na kwestii uzyskania odszkodowania za przejętą działkę. W istocie nie kwestionuje ona samego przejęcia nieruchomości ale domaga się wypłaty odszkodowania. Potwierdza to oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone w piśmie z dnia 3 października 2022 r.

Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że także i w tym zakresie rację ma organ wskazując, że kwestia przyznania odszkodowania za utraconą własność nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., rozstrzygana jest w odrębnym trybie (art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). W niniejszej sprawie ani organy administracji publicznej, ani Sąd nie byli uprawnieni do rozstrzygania kwestii odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0071 ha, położoną w obrębie [...], jedn. ewid. [...], zajętej pod drogę krajową nr [...] relacji [...] - [...]. Sąd zobligowany był jedynie do zbadania legalności (zgodności z prawem) zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i w tym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu, a skarga podlega oddaleniu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.