Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 431/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt II Sa/Wr 688/03 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odrzucenia w całości zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów S., K. i G., Gmina [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. (sygn. II SA/Wr 688/03) oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia w całości zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów S., K. i G., Gmina [...].

Zaskarżoną uchwałą Rada odrzuciła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazała, że zarzut ten dotyczy lokalizacji polderu zalewowego "K.", obejmującego swym zasięgiem grunty M. Stanisza, oraz możliwości przeznaczenia części tych gruntów pod budowę wałów przeciwpowodziowych od polderu. Lokalizacja wskazanego polderu wynika bezpośrednio z Generalnej Strategii Ochrony Przed Powodzią Dorzecza Górnej i Środkowej Odry po Wielkiej Powodzi Lipcowej 1997 r. oraz wykonanego przez Wrocławską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. projektu Studium Programowo-Przestrzennego, przyjętego przez instytucje rządowe i samorządowe Dolnego Śląska (Wojewodę, Marszałka, Starostę oraz Prezydenta W.). Projekty te zakładają budowę polderu "K.". Studium to było jednym z materiałów, stanowiących podstawę ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program dla Odry-2006" (Dz. U. Nr 98, poz.1067 ze zm.), która przewiduje i rezerwuje środki m.in. na Modernizację [...] Węzła Wodnego oraz Ochronę od powodzi W., w którego skład wchodzi polder zalewowy "K.". Nieuwzględnienie w projekcie aktualnych opracowań ochrony przeciwpowodziowej byłoby niezgodne ze złożonymi do planu wnioskami organów opiniujących i uzgadniających i prowadziłoby do braku uzgodnień. Ustalenia, których dotyczy zarzut M. S., nie wynikają z decyzji planistycznych gminy ale są usankcjonowaniem wspomnianych projektów i strategii.

M. S. wniósł skargę na tę uchwałę. Zarzucił naruszenie art. 4 i 18 ust. 2 pkt 1-9 i Aret. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i naruszenie jego słusznego interesu, w sposób który może prowadzić do znacznych szkód finansowych po jego stronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę podniósł, że w świetle orzecznictwa ocena uchwał odrzucających zarzuty dotyczy przede wszystkim zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu, wpływających na możliwość gospodarowania nieruchomością przez właściciela. Sąd uznał, że spełnione zostały wymogi określone w art.24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15,poz.139 ze zm.). Podniósł, że gospodarstwo M. S. znajduje się w całości na obszarze objętym zmianą planu i że z mapki "projektu polderu K." wynika, że nie ma prawnej ani faktycznej możliwości wyłączenia tego gospodarstwa z polderu.

Zdaniem Sądu, motywy zawarte w uzasadnieniu uchwały stanowią w pełni wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne niemożności uwzględnienia zarzutu. Zgodnie z art. 140 k. c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego a w tym przypadku takie ograniczenie wynika z powołanej ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.

Pełnomocnik M. S. zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Jako zarzuty wskazano naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: art. 18 pkt 8, art. 27 ust.1, art. 24 pkt 3, art.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art.140 kodeksu cywilnego i art. 64 ust.3 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej wskazano też jako okoliczności uzasadniające rozpatrzenie kasacji brak orzecznictwa dotyczącego powołanych przepisów. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd nie rozpoznał argumentów skargi, dotyczących naruszenia przez Radę Gminy [...] procedury odrzucenia zarzutu (przekroczony został ustawowy, materialny zdaniem Pełnomocnika, termin do rozpatrzenia zarzutów) a to z kolei doprowadziło do naruszenia procedury określonej w art. 18 i powinno skutkować, w myśl art. 27 ust.1 pow. ustawy stwierdzeniem nieważności uchwały. Ponadto uzasadnienie nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 24 pkt 3 pow. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej powołano się na to, że katalog ustaw które mogą ograniczać prawo własności jest zamknięty i nie mieści się w nim ustawa powołana przez Radę Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej. Znaczenie prawidłowo sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej podkreśla także wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika. Skarga kasacyjna została sporządzona w sposób który uniemożliwia Sądowi prawidłową i pełną ocenę wszystkich postawionych w niej zarzutów. Przede wszystkim zarzuty wskazują na naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bez wskazania o który z przypadków – błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów chodzi. Jako powody uzasadniające rozpoznanie kasacji wskazano brak orzecznictwa w odniesieniu do powołanych przepisów a te stwierdzenia, zważywszy na bardzo bogate orzecznictwo w sprawach zagospodarowania przestrzennego, są niejasne i nie wiadomo dlaczego powołano się na nie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej podkreśla natomiast uchybienia proceduralne sądu, który nie rozpatrzył argumentów skarżącego zawartych w skardze, nie rozpatrzył w sposób należyty argumentów skargi dotyczących naruszenia art. 18, art. 24 ust.3 i art. 27 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.),nie wziął pod uwagę przepisów (nieokreślonych bliżej) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej zasad kształtowania polityki przestrzennej państwa i źle ocenił uzasadnienie zaskarżonej uchwały, uznając je za wystarczające. Rozpatrzenie tych argumentów, w sytuacji gdy zarzuty skargi związane zostały z naruszeniami w wyroku prawa materialnego, musiało być ograniczone do aspektów materialnoprawnych wskazywanych argumentów.

Wbrew twierdzeniom skargi, termin rozpatrzenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest terminem materialnoprawnym a terminem technicznym. Jego naruszenie nie może zatem skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie planu, która nie była przecież przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest jasne dla Sądu na jakiej podstawie prawnej oparte zostało wyliczenie w uzasadnieniu skargi ustaw, które mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności. Zarówno art. 64 ust.3 Konstytucji jak i art. 140 kodeksu cywilnego stanowią, że ograniczenia te mogą wynikać z ustaw. Taką ustawą która (choć pośrednio – właśnie poprzez przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które z kolei wprost stanowiły że miejscowy plan zagospodarowania kształtuje sposób wykonywania prawa własności) może prowadzić do ograniczenia prawa własności jest powołana w uzasadnieniu uchwały ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program dla Odry-2006". Powołana ustawa sama z siebie ograniczeń takich nie wprowadza i nie przewiduje, ograniczenia te wynikają z potrzeby jej realizacji poprzez, rodzące konsekwencje w sferze własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym także tych przepisów Sąd nie naruszył. Podkreślić trzeba, że ograniczenie lub odjęcie prawa własności wynikające z działań władzy publicznej rodzi po stronie właściciela określone prawem roszczenia wobec samorządowej i rządowej władzy publicznej. Zarzut uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczący przytoczenia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art.112 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako wskazany dopiero w uzasadnieniu i powiązany z nieuwzględnieniem przez Urząd Wojewódzki, nie będący stroną w sprawie, ugodowych propozycji skarżącego nie mógł być rozważany.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.