Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 303/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, art. 61a par. 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego R. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga R. M., zwanego dalej również skarżącym, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...], nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], dalej PINB, z [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych na nieruchomości położnej w G. przy ulicy [...], na działce o nr ewid. a.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie O. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w G., C., K. i M. z tranzytem do oczyszczalni ścieków w A. – G. z tranzytem do A. wraz z przyłączami, na działkach według wykazu dołączonego do projektu.

Pismem, które wpłynęło do PINB 9 lutego 2018 r. skarżący zwrócił się o sprawdzenie zgodności z projektem i warunkami technicznymi instalacji wodnokanalizacyjnej na jego posesji położonej w G. przy ulicy [...] na działce nr a, na której umieszczono dwie studzienki kanalizacyjne, z których jedna mieści się w odległości 3 metrów od studni z wodą pitną.

W wyniku tej informacji PINB przeprowadził w dniu 14 marca 2018 r. kontrolę na ww. nieruchomości, zażądał od A Sp. z o.o. w A. projektu instalacji wodno-kanalizacyjnej wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę i dokumentacją odbiorową ww. instalacji.

Skarżący przedłożył natomiast do akt opinię techniczną z dnia 23 maja 2018 r., z której wynika, że sporna kanalizacja jest nieszczelna.

Pismem z 23 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego ponownie złożył wniosek o podjęcie czynności kontrolnych.

Kolejny wniosek skarżącego z 11 września 2018 r. złożony został w PINB w dniu 13 września 2019 r. Załączona została do niego ponownie opinia techniczna oraz sprawozdanie z badan próbki wody.

Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do PINB w powiecie [...] o wszczęcie postępowania w przedmiocie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], na działce o nr ewid. a z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, w zakresie decyzji Starosty O. z [...], nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie O. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej oraz zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w tej decyzji oraz ustalenia czy zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ architektoniczno-budowlanej.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku, PINB w piśmie z dnia [...] poinformował stronę o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Dodał, że po przeanalizowaniu dokumentacji oraz po przeprowadzeniu kontroli w dniu 23 października 2018 r. nie dopatrzył się nieprawidłowości. Zaakcentował organ, że kontrolą objęto zarówno część projektową, jak i wykonanie obiektu w terenie (również z udziałem specjalistycznego sprzętu do określenia stanu technicznego jak i jakości wykonanych robót - inspekcja kamerą TVC) oraz sprawdzenie wykonania obiektu z projektem budowlanym. W wyniku kontroli nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i warunków technicznych.

Na powyższe pismo, R. M., wniósł zażalenie podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 61a § 1 K.p.a. poprzez niewydanie merytorycznego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;

- art. 61 i art. 104 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, względnie zobowiązania PINB do podjęcia postępowania z urzędu, w związku z występowaniem ewidentnych nieprawidłowości związanych z lokalizacją zbiornika na nieczystości, położnego na nieruchomości wnioskodawcy,

- art. 107 K.p.a. oraz art. 124 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i wydaniu postanowienia nieposiadającego prawem przewidzianych elementów składowych,

- § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy powyższego rozporządzenia nie zostały naruszone, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika sposób naruszenia tych przepisów.

Stosownie do powyższych zarzutów domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie, działanie organu w postaci wydania pisma stwierdzającego brak podstaw do wszczęcia postępowania było niezgodne z przepisami administracyjnymi, albowiem odmowa wszczęcia postępowania winna nastąpić w postanowieniu, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem, w odpowiedzi na jego wniosek o wszczęcie postępowania, PINB w powiecie [...] nie wydał postanowienia, tylko pismo, którym stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania. Zdaniem żalącego, działanie PINB doprowadziło do naruszenia przepisów administracyjnych, ponieważ organ był zobowiązany do zbadania zasadności żądania strony oraz oceny czy okoliczności sprawy uzasadniają wszczęcie postępowania, czy też nie. Organ nie powinien był poprzestać na informowaniu strony, że jej żądanie jest bezzasadne, ale w oparciu o przepisy K.p.a. zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, tj. wszczęcia postępowania i prowadzenia postępowania lub odmowy wszczęcia postępowania.

W wyniku rozpoznania zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 83/19, uchylono zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że do konstytutywnych składników treści decyzji/postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że pismo PINB w powiecie [...] z [...], zawiera wszystkie konstytutywne składniki postanowienia, wymienione w art. 124 K.p.a. i pomimo, że nie odpowiada formie określonej w ww. przepisie nosi cechy rozstrzygnięcia (odmawiającego wszczęcia postępowania). W piśmie z [...] PINB w powiecie [...] stwierdził wyraźnie, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dz. nr a, z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...], a zatem odmówił prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych w sprawie niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Dlatego też, w ocenie Sądu, pismo PINB w powiecie [...] z [...] należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Skoro Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., to rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Po ponownym rozpoznaniu zażalenia skarżącego, [...]WINB zaskarżonym postanowieniem z [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na związanie zapadłym w sprawie wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 83/19, w którym uznano, że pismo PINB w powiecie [...] z [...] jest postanowieniem, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dz. nr a. Przyjmując, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. podniósł, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i przepis ten nie oznacza dowolności organu we wszczynaniu postępowania z urzędu bądź na wniosek. Treść żądania wyznacza stosowna norma prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Dodał, że zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Wyjaśnił, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu samowoli budowlanej oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek. Argumentował, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania, a wręcz ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań. Dalej, stwierdził, że dokonane w fazie wstępnej, tj. postępowaniu kontrolnym ustalenia, że wykonane roboty odpowiadają przepisom i zatwierdzonemu projektowi pozwalały na przyjęcie, że w badanej sprawie nie występuje potrzeba wszczęcia postępowania, a za takim wnioskiem stoi w szczególności przeprowadzona 23 października 2018 r. kontrola, która nie wykazała nieprawidłowości w stanie technicznym kanalizacji, jak i wykonanych robót.

Z treścią powyższego postanowienia nie zgodził się R. M. We wniesionej skardze domagał się rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art 61 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przez organ pierwszej instancji postępowania podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały negatywne przesłanki wynikające z art. 61a § 1 K.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania;

- art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy odmowa wszczęcia postępowania występuje wyłącznie w przypadku wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, a które to przesłanki mają charakter natury formalnej, a ocena "innych uzasadnionych przyczyn" niemożności wszczęcia postępowania jest oceną kwalifikacji formalnej nadania biegu sprawie, które w sprawie nie wystąpiły, a nie jak to uczynił organ nadzoru oceną materialną i merytoryczną żądania skarżącego.

W ocenie skarżącego, stanowisko organów nadzoru budowlanego jest błędne, gdyż nie posiadały one prawem przewidzianych instrumentów pozwalających stronie, w rozumieniu art. 28 K.p.a. odmówienia wszczęcia postępowania. Uzasadniał przytaczając orzecznictwo sądowadministracyjne, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Podniósł, że PINB odmówił wszczęcia postępowania po przeprowadzeniu szeregu czynności wyjaśniających, tj. przeprowadzenia kontroli nieruchomości skarżącego’ wykonaniu pomiarów odległości pomiędzy istniejącymi infrastrukturami, wykorzystania podczas kontroli sprzętu wyposażonego w kamerę TVC, przepłukania instalacji kanalizacyjnej wodą pod ciśnieniem, weryfikacji projektu budowlanego, a zatem rozstrzygnął żądanie skarżącego, pomimo że postępowanie w sprawie nie zostało formalnie nigdy wszczęte. Zaakcentował, że uprawnienie skarżącego jako podmiotu legitymującego się statusem strony postępowania wynika bezpośrednio z faktu posadowienia infrastruktury na nieruchomości stanowiącej przedmiot jego własności oraz interesu prawnego, którym się legitymuje.

W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miała okoliczność wydania przez tut. Sąd w dniu 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 83/19, wyroku, którym uchylono zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo PINB w powiecie [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ww. pismo PINB, od którego skarżący wniósł zażalenie zawiera rozstrzygnięcie, gdyż organ stwierdził wyraźnie, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], dz. nr a, z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Zawiera ono nadto wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 K.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]), datę jego wydania ([...]), oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu (skarżący), rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] M. D.) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu (art. 124 § 2 K.p.a.) poprzez wskazanie, że kontrolą objęto część projektową, jak i wykonanie obiektu w terenie - z udziałem specjalistycznego sprzętu do określenia stanu technicznego, jak i jakości wykonanych robót- inspekcja kamerą TVC oraz sprawdzenie wykonania obiektu z projektem budowlanym. W wyniku kontroli nie stwierdzono naruszenia ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jedyny brak tego pisma stanowi brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji. Ze wskazanych przyczyn Sąd zakwalifikował pismo PINB w powiecie [...] z dnia [...] jako postanowienie odmawiające prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie sąd, oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony

Stosownie, zatem do art. 153 P.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 2 kwietnia 2019 r. związane były zarówno organy administracji, jak i sąd w niniejszym składzie, rozpatrując sprawę ponownie. Dokonując na wstępie kontroli zaskarżonego postanowienia w tym aspekcie należy uznać, że organ odwoławczy wykonał zalecenia wynikające z ww. wyroku tut. sądu. Jednakże przeprowadzona w dalszej kolejności kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, odnotować należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]. W rozpoznawanej sprawie, PINB w powiecie [...] wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych na nieruchomości położnej w G. przy ulicy [...] z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie decyzji z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie O. pozwolenia na budowę. Pismo skarżącego stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwym jest, że wobec treści art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Z treści przepisu art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.

Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania podmiotowe i przedmiotowe, tj. "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania pierwszej z przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż zostało ono zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04 - dostępne CBOiSA – www.orzeczenia,nsa.gov.pl). W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, dostępne CBOiSA).

Ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w orzecznictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, albo zapadło już w takiej sprawie rozstrzygnięcie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 983/11; WSA w Krakowie z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/1; wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 700/18). Taka sytuacja natomiast wystąpiła w przedmiotowej sprawie, gdyż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji stwierdziły, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że wykonane roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa i zatwierdzonemu projektowi budowlanemu (organ pierwszej instancji zażądał od inwestora projektu budowlanego), a co wynika w szczególności z przeprowadzonej 23 października 2018 r. kontroli, która nie wykazała nieprawidłowości stanu technicznego kanalizacji, jak i wykonanych robót na działce stanowiącej własność skarżącego. Nadto, jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania organy wskazały na zasadę oficjalności, tj. możliwość wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonanych robót budowlanych nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (tak: wyroki NSA: z 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 3094/14, z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2175/16 - CBOiSA).

Zatem wyjaśnianie w przedmiotowej sprawie okoliczności, czy w istocie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania i podejmowanie czynności wyjaśniających (kontrolnych) w zakresie szczelności instalacji kanalizacyjnej oraz dokonanie oceny zgodności wykonanych robót stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 61a § 1 K.p.a., gdyż czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Dodać należy, że w ocenie sądu wykonanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia budowlanego nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi podstawę do działania organu nadzoru budowlanego m.in. w sytuacji powstania podejrzenia, że roboty budowlane są wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenie środowiska. Przeprowadzenia takiego postępowania może żądać każdy podmiot posiadający interes prawny. W przedmiotowej sprawie organy nie oceniły istnienia bądź nie po stronie skarżącego istnienia interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem.

Reasumując, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty to konsekwentnie, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować żadnych wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Przypomnieć należy, że organy obu instancji takie wnioski sformułowały w swoich rozstrzygnięciach. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak też wyroki WSA: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11; z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11; z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/02; z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12; z dnia 17/10.2012 r., sygn. akt II SA/Go 695/12; z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16; z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15 - dostępne CBOiSA).

Dostrzegając powyższe, nie przesądzając wyników postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdza, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. z przyczyn podniesionych powyżej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na zasadzie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do zgodnego z przedstawioną wykładnią zastosowania bądź nie przepisu art. 61a § 1 K.p.a.