Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 859/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 1, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [....] na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za posadowienie na nieruchomości linii elektroenergetycznej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") - po rozpoznaniu odwołania Spółki A. z siedzibą w [...] (dalej: "[...] ") od decyzji Starosty [...] dalej: "Starosta") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za posadowienie na nieruchomości linii elektroenergetycznej, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 22 września 2017 r. E. K. zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania na jej rzecz z tytułu wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., znak: [...] na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Po przekazaniu ww. wniosku do właściwego organu i przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. K. za posadowienie na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 112/4, nr 94 i nr 190, położonej w obr. [...], obj. Kw nr [...] linii elektroenergetycznej 400kV w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r., znak: [...].

Wskutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Sprzeciw od decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) złożyły [...] Sąd ten wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. II SA/Rz 764/18 oddalił sprzeciw. Na skutek złożonej skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sad Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 419/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Rz 1/19 ponownie oddalił sprzeciw [...] Natomiast NSA wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 1840/19 oddalił skargę kasacyjną złożoną od wyroku Sądu I instancji.

Starosta [...] po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]:

- w pkt 1 orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. K. za posadowienie na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 94 oraz nr 112/4, położonej w obr. [...], obj. Kw nr [...] linii elektroenergetycznej 400kV w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r., znak: [...],

- w pkt 2 orzekł o ustaleniu jednorazowego odszkodowania na rzecz E. K. za posadowienie na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 190, położonej w obr. [...], obj. Kw nr [...] linii elektroenergetycznej 400kV w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r., znak: [...], w kwocie 244,00 zł,

- w pkt 2a zobowiązał Spółkę A. z siedzibą w [...] do wypłaty przedmiotowego odszkodowania.

Odnośnie pkt 1 decyzji Organ wyjaśnił, że wobec braku jednoznacznych dowodów potwierdzających możliwość ustalenia wnioskodawczyni odszkodowania za działki nr 112/4 i 94 położone w [...] postanowiono o wydaniu decyzji odmownej Natomiast odnośnie działki nr 190 organ stwierdził, że wnioskodawczyni przysługuje część odszkodowania za posadowienie na nieruchomości linii elektroenergetycznej. Wskazał, że część odszkodowania za straty w polach, uprawach i zasiewach przedawniła się w upływem 3 lat od dnia wystąpienia szkody (art. 36 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r.). Natomiast nie przedawniło się roszczenie odszkodowawcze w związku z działaniami o jakich mowa w art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. i może ono być dochodzone w każdym czasie. Z tego względu przyznano jednorazowe odszkodowanie, w wysokości wyszacowanej szkody rzeczywistej (zmniejszenie wartości nieruchomości).

Od decyzji odwołanie wniosła [...] reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

- art. 128 ust. 1 i 4 u.n.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej), w sytuacji gdy powołany przepis wyraźnie stanowi o "osobie wywłaszczonej",

- art. 922 k.c. w zw. z art. 1 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania jako prawo o charakterze publicznoprawnym wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu, w sytuacji, gdy kodeks cywilny znajduje zastosowanie jedynie do stosunków cywilnoprawnych (praw o charakterze cywilnym),

- przepisu art. 118 k.c. w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro art. 36 ust. 1 ww. ustawy nie przewiduje terminu przedawnienia dla odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, to wskazane roszczenie majątkowe nie podlega przedawnieniu, sytuacji gdy w stosunku do wskazanego roszczenia zastosowanie znajduje ogólny termin przedawnienia przewidziany w art. 118 k.c.

Wobec powyższych zarzutów strona zawnioskowała o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia i przyznania odszkodowania, także w zakresie pkt 2 decyzji tj. działki nr 190.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazał, że nieruchomości, których dotyczy wniosek o odszkodowanie oznaczone nr 94, nr 112/4 i nr 190, położone w gminie [...] obr. [...], objęte zostały decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r., znak: [...] zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren i prowadzenie robót związanych z budową linii elektroenergetycznej 400kV [...] -[...]. Decyzja ta wydana była na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestie odszkodowania regulował art. 36 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy) - ust. 1. Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3). Przepisy art. 35 i art. 36 zostały zamieszczone w rozdziale piątym ustawy, jako regulujące szczególny tryb wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że z brzmienia tych przepisów wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1). Na podstawie art. 36 ust. 1 można było dochodzić odszkodowania za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowania wykraczającego poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego Wojewoda podał, że w sposób jednoznaczny stwierdzono w niej, że regulując w art. 36 ust. 1 odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości.

Wojewoda podał, że art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. odpowiada w swej treści art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż przepisy obu tych ustaw są zbieżne. Przepisy te przewidują odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Winno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty odnośnie zastosowanych przepisów, tj. art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązujących ustaw.

Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Wojewoda stwierdził, że Starosta prawidłowo uzupełnił materiał dowodowy w zakresie: 1) wyjaśnienia rozbieżności dotyczącej numerów działek wskazanych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. (działka oznaczona nr 112), a numerem działki wskazanym we wniosku E. K. (działka oznaczona nr 112/4), 2) ustalenia dlaczego w ww. decyzji w stosunku do działki nr 94 jako użytkownik wpisany jest R. J. zam. [...] oraz [...]) ustalenia w sposób bezsprzeczny czy na rzecz H. K. jako osoby wywłaszczonej zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości.

W toku postępowania Starosta zwrócił się m. in. do Archiwum Państwowego w [...] o przesłanie uwierzytelnionej kopii decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi poinformowano, że nie odnaleziono żądanych dokumentów. Następnie organ wystąpił do pełnomocnika [...] z prośbą o przesłanie akt przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi poinformowano, że [...] nie posiadają żądanych akt sprawy ani dokumentacji, z której wynikałoby, że H. K. występowała z roszczeniem o ustalenie odszkodowania. Nadto wezwano pełnomocnika wnioskodawczyni o wyjaśnienie ww. rozbieżności, jednak wezwanie zostało pozostawione bez odpowiedzi.

Wobec powyższych okoliczności w ocenie Wojewody organ I instancji słusznie uznał, że wobec braku akt sprawy dotyczących decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. oraz z uwagi na zebrany materiał dowodowy nie jest w stanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości potwierdzić możliwość ustalenia na rzecz wnioskodawczyni odszkodowania za posadowienie na działkach nr 112/4 i nr 94 linii elektroenergetycznej i w tym zakresie wydał decyzję odmowną.

Natomiast odnośnie działki nr 190 Wojewoda wyjaśnił, że przekazany przez [...] organowi I instancji Elaborat nr [...] p.t. "Elaborat szacunkowy szkód w składnikach roślinnych zniszczonych w trakcie budowy linii energetycznej m.in. we wsi [...], gm. [...]" wskazuje jedynie na ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz H. K. za straty w zasiewach, uprawach i plonach. W związku z powyższym Starosta mając na celu ustalenie czy odszkodowanie za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości nr 190 zostało wypłacone zwrócił się m.in. do Sądu Rejonowego w [....] o informację, czy Zakład Energetyczny w [...], względnie [...] zwracały się z wnioskiem o złożenie do depozytu sądowego kwot należnych H. K. oraz jej następcom prawnym w związku z decyzją Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1983 r. W odpowiedzi Sąd poinformował, że nie została zarejestrowana sprawa o złożenie do depozytu sądowego kwot należnych H. K. lub jej następcom prawnym.

Z tej przyczyny Wojewoda jako prawidłowe ocenił stanowisko organu I instancji, że wobec braku dowodów potwierdzających w sposób bezsprzeczny, że na rzecz H. K. ustalono i wypłacono odszkodowanie za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej nr 190, czyli odszkodowanie wykraczające poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2, zasadnym jest orzeczenie o ustaleniu jednorazowego odszkodowania na rzecz E. K. za posadowienie na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 190, położonej w obr. [...], linii elektroenergetycznej 400kV w kwocie 244,00 zł oraz zobowiązaniu [...] do wypłaty przedmiotowego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej Wojewoda wyjaśnił, że wnioskodawczyni nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości w drodze dziedziczenia - umowa o dział spadku zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2017 r. Rep A Nr [...]. Wnioskodawczyni wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. W związku z tym prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności pod budowę linii energetycznej zostało przeniesione na wnioskodawczynię w drodze sukcesji uniwersalnej. Te ustalenia znajdują także potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20.

Skargę na tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej działki nr 190, obręb [...], KW nr [...] złożyły [...] z siedzibą w [...], zastępowane przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 118 k.c. w zw. z art. 117 k.c. i niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie organu roszczenie o odszkodowanie będące roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym nie uległo przedawnieniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy zachodzą podstawy do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy, fakt przedawnienia roszczenia o odszkodowanie winien skutkować uchyleniem ww. decyzji i orzeczeniem o odmowie ustalenia odszkodowania;

- art. 118 k.c. w zw. z art. 117 k.c. w zw. z art. 1 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie ich przy rozstrzyganiu sprawy, w sytuacji, gdy roszczenie o odszkodowanie jako roszczenie cywilnoprawne i majątkowe podlega przedawnieniu - przy braku przepisu szczególnego - zgodnie z ogólnym terminem przedawnienia wskazanym w treści art. 118 k.c.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wywiedzioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zupełnie niezasadna, zatem została przez Sąd oddalona w całości.

Sądowa kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), co pozwalało na zastosowywanie wobec skarżącej strony właściwych przepisów prawa materialnego. Sąd przeprowadził też dowód z załączonych do skargi kopii dokumentów.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako prawo natury cywilnoprawnej i majątkowej ulega przedawnieniu w terminie ogólnym podanym w art. 118 K.c. Na tej tezie oparte są w skardze zarzuty naruszenie przez Organy przytoczonych wyżej przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Odpowiadając na te twierdzenia przypomnieć należy, iż w świetle art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla w swym orzecznictwie NSA, oddziaływaniem art. 153 P.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r. o sygn. II OSK 3086/18, LEX).

W niniejszej sprawie w toku postępowania sądowoadministracyjnego został przez WSA wydany dnia 5 marca 2019 r. wyrok o sygn. II SA/Rz 1/19, o oddaleniu sprzeciwu Spółki A. w [...] wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia w zakresie oceny prawnej regulacji u,g.n. wyrażono bardzo wyraźne stanowisko o tym, że bez znaczenia w sprawie pozostaje upływ czasu od wydania decyzji z [...] sierpnia 1983 r. (tj. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...], [...], wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądami, stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego, lecz cywilnoprawny (por. postanowienia SN z dnia 22 kwietnia 1998 r. I CKN 1000/97 i z dnia 10 marca 1999 r. II CKN 34/98, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99, wyrok NSA z 15 czerwca 1993 r. IV SA 1667/92, wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 194/13). Konsekwencją cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego jest możliwość jego przedawnienia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (zgodnie z art. 118 K.c., roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia przedawnia się z upływem 10 lat; bieg przedawnienia - stosownie do art. 120 § 1 K.c. - rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne). Podkreślono jednak wyraźnie, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. Prawo administracyjne generalnie nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to przewidują. Odmiennie zatem niż w przypadku przewidzianym w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., brak jest podstaw do wywodzenia przedawnienia roszczenia wynikającego z ust. 1 tego artykułu, o ile tylko nie doszło do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W konsekwencji, skoro prawo do odszkodowania przewidzianego w art. 36 ust. 1 tej ustawy nie ulega przedawnieniu i może być skutecznie dochodzone nawet w znacznej odległości czasowej od powstania roszczenia, brak jest również uzasadnionych podstaw, aby uprawnienie do jego dochodzenia – zgodnie z treścią tego przepisu oraz przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. – wiązać wyłącznie z osobą właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), których ograniczono w korzystaniu z ich nieruchomości. Odmienne uznanie stanowiłoby w istocie dodatkową barierę ograniczającą możliwość ubiegania się o wypłatę należnego odszkodowania, którą trudno byłoby pogodzić z powołanym wyżej art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i szczególnie trudno zaakceptować w sytuacji, w której – niezależnie od zmiany stanu prawnego regulującego kwestię odszkodowania - z przyczyn losowych dochodziłoby do przejścia prawa własności na następców prawnych. Istota roszczenia odszkodowawczego nie może zatem niweczyć prawa następców prawnych poprzedniego właściciela nieruchomości do skutecznego ubiegania się o jego przyznanie, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przez spadkobierców osoby wywłaszczonej, którym obowiązujące obecnie przepisy u.g.n. (art. 136) wprost dają takie uprawnienie.

Przytoczono pogląd WSA został w pełni zaakceptowany przez NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1840/19, o oddaleniu skargi kasacyjnej złożonej przez Spółkę. Otóż Sąd odwoławczy stwierdził, że Skarżąca, powstanie szkód z tytułu których domagała się odszkodowania, wiązała z decyzją z 15 sierpnia 1983 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Następnie podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie podniósł, że "w świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej". W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Zawarty w art. 36 ust 2 ustawy z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i polonach. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Wobec tego NSA uznał, że zarzut skargi kasacyjnej Spółki A. w [...] oparty na naruszeniu art. 118 k.c. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. okazał się bezzasadny.

Przytoczona wyżej ocena prawna WSA wiązała w niniejszej sprawie zarówno orzekające Organy jak również skład orzekający Sądu. W konsekwencji nie można było jako uzasadnionych uznać zarzutów skargi Spółki opartych na twierdzeniu o przedawnieniu roszczenia o ustalenie odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, tj. działki o nr 190, na podstawie art. 118 K.c. Decyzja Wojewody nie narusza powołanych w skardze przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego w postaci art. 1, art. 117, art. 118 K.c.. Brak wyraźnej wypowiedzi Organu odwoławczego w zakresie zarzutów złożonego odwołania związanych z tymi regulacjami K.c., nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na ustalony ostatecznie wynik sprawy. Nie doszło do naruszenia przez Wojewodę art. 107 § 3 K.p.a. w sposób uzasadniający uchylenie jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co postulowała złożona do WSA skarga Spółki.

Związania Sądu dokonaną przez WSA i NSA wykładnią prawa na mocy art. 153 P.p.s.a., nie przełamuje powołana w skardze abstrakcyjna uchwała NSA z dnia 22 lutego 2021 r. o sygn. I OSP 1/20, LEX, w której stwierdzono :

1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

Zarówno z treści sentencji samej uchwały NSA jak również jej uzasadnienia bezpośrednio związanego z tą sentencją, nie wynika bynajmniej zaprzeczenie przywołanemu wyżej stanowisku WSA i NSA o nieprzedawnialności roszczenia o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Dlatego WSA nie dostrzegł jakichkolwiek powodów odejścia od związania oceną prawną z art. 153 P.p.s.a. dokonaną mocą prawomocnych wyroków wydanych w niniejszej sprawie.

Uznanie zarzutów skargi za zasadne skutkowałoby w tej sytuacji ewidentnym naruszeniem przez WSA art. 153 P.p.s.a. W konsekwencji zarzuty skargi nie mogły spowodować jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny zatem pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.