Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2703/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: § 4 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 41/18 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 października 2017 r., nr SKO 4112/45/17 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności znajdujących się na nim urządzeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 41/18 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z/s w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 października 2017 r. nr SKO 4112/45/17 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności znajdujących się na nim urządzeń.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 2 października 2017 r. nr SKO 4112/45/17, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie, na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej "u.g.n.") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr 15/2017, znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., w obrębie [...], jako działka nr [...], o powierzchni 0,5182 ha, KW nr [...] oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie urządzeń.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podano, że organ pierwszej instancji uwzględnił między innymi treść decyzji wydanych w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę [...] oraz Krajową Komisję Uwłaszczeniową oraz WSA w Warszawie i NSA w sprawie o stwierdzenie nabycia przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, bowiem rezultat postępowania "komunalizacyjnego" stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego, a skutki tego pierwszego następują z dniem 27 maja 1990 r., zaś tego drugiego z dniem 5 grudnia 1990 r. Kwestia legitymowania się przez PKP tytułem prawnym do gruntu rozważana była także w postępowaniu "komunalizacyjnym", prowadzonym przez Wojewodę [...], które zostało zakończone decyzją z dnia 3 października 2005 r. (znak: [...]), utrzymaną w mocy, wskutek wniesionego na decyzję odwołania przez PKP S.A. decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 8 grudnia 2005 r. (nr [...]). W postępowaniu "komunalizacyjnym" ustalono, że w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ww. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu Polskich Kolei Państwowych w Warszawie bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. W tej sytuacji dysponentem nieruchomości był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy W. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że wskazana w podaniu strony nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tym samym, w ocenie organu, wnioskodawca nie spełnia przesłanek ustawowych, zawartych w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Decyzja organu I instancji stała się przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...].

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania Kolegium stwierdziło, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie była ocena, czy przedsiębiorstwo, na rzecz którego stwierdzone ma być nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu, spełnia warunki wskazane w art. 200 ust. 1 u.g.n., czyli czy ten podmiot był państwową lub komunalną osobą prawną, oraz czy władał w formach określonych przez ustawodawcę (postać zarządu albo użytkowania) gruntem Skarbu Państwa lub gminy, a także czy określona forma władania gruntem trwała przynajmniej do dnia 5 grudnia 1990 r. (włącznie) i ewentualnie od dnia 5 grudnia 1990 r.

Kolegium podkreśliło, że strona nie podważyła faktu, że Gmina W. nabyła opisany w podaniu wnioskodawcy grunt z dniem 27 maja 1990 r., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. O przynależności składników mienia do tzw. terenowych organów administracji państwowej, po myśli art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, świadczy - między innymi - brak oddania gruntu w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste innym podmiotom. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że przepisy art. 16 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP - definiując mienie PKP i sposób gospodarowania nim - nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości.

Kolegium podniosło, że powołana ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. nie mogła dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym PKP dysponowały i go używały. W związku z powyższym zasadne jest twierdzenie, że w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości gruntowej, ponieważ jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że - wskazana w podaniu strony- nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie sporna nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Uznanie bowiem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP zarządzało we wskazanym przez ustawodawcę czasie gruntami Skarbu Państwa, stanowiącymi mienie ogólnonarodowe (ich wydzieloną część) uniemożliwiłoby komunalizację ustawową tych nieruchomości (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16).

Poza tym Kolegium dodało, że w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r. (I OSK 1003/10), że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), ale PKP nie zostało w tym wykazie ujęte.

Kolegium wyjaśniło, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W odniesieniu do spornej nieruchomości PKP nie wykazało, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego.

Wobec tego, skoro w obrocie prawnym pozostają wcześniej wymienione, ostateczne decyzje stwierdzające nabycie ex lege przez Gminę W. z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości obejmującej opisany na wstępie grunt, to wyłączona jest w odniesieniu do tego gruntu możliwość uwłaszczenia PKP w trybie art. 200 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podkreśliło, że prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcie nie naruszyło wskazanych w odwołaniu regulacji normatywnych, ponieważ prowadzone na podstawie art. 200 u.g.n. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem Wojewody [...] i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Organ odwoławczy w tym postępowaniu nie może oceniać poprawności wcześniej wydanych rozstrzygnięć, ponieważ niweczyłoby to całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd zważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. W myśl ust. 2 tego przepisu budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Według ust. 3 cytowanego przepisu nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. W decyzji ustala się także kwotę należną za nabycie własności, o której mowa w ust. 2, oraz sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 9.

Natomiast stosownie do art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.g.n., stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

W art. 206 u.g.n. wskazano ponadto, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3). Z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Jednocześnie należy wspomnieć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

Ponadto w myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), w jego pierwotnym brzmieniu, mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności (ust. 2). PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie (ust. 3). PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4).

Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście jej zgodności z przywołanymi przepisami prawa sąd I instancji stwierdził, że decyzja ta nie narusza przytoczonych przepisów. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej o uwłaszczenie z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy W., o czym przesądza decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 8 grudnia 2005 r. nr [...].

W konsekwencji Sąd przyjął, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r. O ile zatem strona skarżąca nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący spółce do nieruchomości objętej komunalizacją, o tyle nie można twierdzić, że sporna nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej spółki. Samo bowiem dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdziły, aby spełnione były wskazane warunki. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, bo w tej dacie nieruchomość ta należała do terenowych organów administracji państwowej i podlegała komunalizacji z mocy prawa. Innymi słowy warunkiem skomunalizowania mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. było nieobjęcie go zarządem państwowych osób prawnych. Natomiast mienie w faktycznym władaniu PKP nie jest wyłączone spod komunalizacji (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1941/11, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160). Zgodnie bowiem z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Następnie sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagała kwestia czy przedstawione przez skarżącą dokumenty pozwalają przyjąć, że wykazane zostało prawo zarządu do nieruchomości. Skarżąca na dowód istnienia prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości przedstawiła decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim [...] z sierpnia 1988 r., nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu "zarządu (użytkowania) gruntu nie zabudowanego, przekazanego decyzją wg prowadzonej ewidencji gruntów".

Przedstawiona decyzja mieści się w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., lecz jej treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Sąd w sprawie niniejszej podziela i przyjmuje jako własny pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zapoczątkowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Zatem w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat nie może być bowiem uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania.

Zdaniem sądu I instancji przedstawiony przez skarżącą spółkę dokument o ustaleniu opłaty rocznej został przez organy administracji publicznej oceniony prawidłowo. W dokumencie tym nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Wobec tego – uwzględniając, że istnienia zarządu nie można domniemywać oraz mając na uwadze powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego – sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do przedmiotowego gruntu. Faktyczne władztwo nad nieruchomością nie jest jednak wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

W konsekwencji sąd I instancji ocenił, że decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) nie jest wystarczającym dowodem świadczącym o istnieniu prawa do nieruchomości, chociaż mieści się w katalogu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia. W świetle płynących z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasad prowadzenia postępowania dowodowego wskazać należy, że decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd (użytkowanie) dowodzi tego, że do uiszczenia takiej opłaty zobowiązano poprzednika prawnego skarżącej spółki. Jednak przedstawiona w niniejszej sprawie decyzja nie pozwala na udowodnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej prawo zarządu (użytkowania) do nieruchomości służyło poprzednikowi prawnemu strony skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") – zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79 poz. 464 ze zm.; dalej: "u.z.g.g.w.n."), poprzez ich błędną wykładnię i:

– uznanie iż decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 8 grudnia 2005 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 3 października 2005 r. nr [...] stwierdzająca nabycie ex lege przez Gminę Miejską [...] z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. 0,5182 ha (dalej jako: "Decyzja komunalizacyjna") uniemożliwia w stosunku do tego gruntu wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP w trybie art. 200 u.g.n., pomimo że przedstawione przez Spółkę dowody w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę uwłaszczenia;;

– brak stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przez Skarżącą w przypadku, gdy zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w powyższych przepisach warunkujące wskazany skutek prawny, co stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 października 2017 r. sygn. SKO4112/45/17 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr 15/2017 r., znak [...];

b) § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U.z 1998 r., nr 23, poz. 120; dalej: "Rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] z dnia 18 sierpnia 1988 r. znak [...] (dalej: "Decyzja opłatowa") nie stanowi potwierdzenia prawa zarządu PP PKP do Nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci prawa zarządu PP PKP do Nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego wyroku polegające na sformułowaniu tylko ogólnych zapatrywań o braku podstaw do stwierdzenia uwłaszczenia wobec skomunalizowania gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, bez szczegółowego ustosunkowania się do meritum sprawy, z zaniechaniem wymaganego wnikliwego odniesienia się do jej istoty, w szczególności założenie o priori, że wydanie decyzji komunalizacyjnej niweluje możliwość uwłaszczenia się przez PKP co do tego samego gruntu.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłat od pełnomocnictw (głównego i substytucyjnego) w wysokości 34 zł oraz wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie z 6 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyraziło zgodę o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie w piśmie z 19 sierpnia 2020 r. także oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej zaś sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika jaki stan faktyczny został uznany za podstawę rozstrzygnięcia i jakimi przesłankami kierował się Sąd oddalając skargę. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Również fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Podstawy materialnoprawne zarzutów odnoszone są do art. 200 ust.1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 u.z.g.g.w.n. oraz przepis § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu.

Na wstępie wskazać należy, że art. 200 ust. 1 u.g.n. stanowi o stwierdzeniu nabycia, z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Natomiast zgodnie z brzmieniem przepis art. 2 ust.1 u.z.g.g.w.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.

Analiza tych przepisów pozwala stwierdzić, że ustawodawca możliwość uwłaszczenia się na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. obwarował jednym i podstawowym warunkiem - legitymowania się przez uwłaszczane państwowe i komunalne osoby prawne w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami. Zatem okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądza o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. Z przepisu tego nie wynika też zasada pierwszeństwa postępowania komunalizacyjnego nad postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie tego przepisu. W tym kontekście podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że błędne jest stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r." O ile bowiem skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej jest nabycie prawa własności gruntu (co nie niweczy uprawnień użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu na dotychczasowych zasadach) o tyle postępowanie uwłaszczeniowe prowadzi do nabycia przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego tego gruntu (co również nie wpływa na uprawnienia właścicielskie gminy). Z istoty użytkowania wieczystego wynika, że polega ono na korzystaniu z gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że warunkiem wymaganym do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w zarządzie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a udowodnienie tej okoliczności spoczywa na podmiocie zainteresowanym. Pamiętać przy tym należy, że prawo zarządu mogło zostać ustanowione tylko w ściśle określony sposób, przede wszystkim zaś w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo faktyczne władanie gruntami nie determinuje w sposób konieczny istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Niezależnie od wyżej wskazanego błędnego poglądu, Sądu I instancji dokonał oceny zgromadzonego przez organy administracyjne w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności podstawowego dowodu, na który powoływała się strona skarżąca kasacyjnie tj. decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] z sierpnia 1988 r. znak [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu "zarządu (użytkowania) gruntu nie zabudowanego, przekazanego decyzją wg prowadzonej ewidencji gruntów". Jak słusznie stwierdził WSA we Wrocławiu przedstawiona decyzja mieści się w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., lecz jej treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne jest dokonywane w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W świetle § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 K.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, o czym stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jednak w trybie przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy uprzednio prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność, a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Zwrócić należy uwagę, że decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego jest jednym z dowodów na podstawie, których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu, co wynika z § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zauważyć w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny analizując w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/99 przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna na podstawie, której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 wskazał, iż pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych.

Tożsamy pogląd, iż: decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu) - jest dominujący w orzecznictwie sadowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z 4 lipca 2018r., II SA/Gl 274/18z 30 września 2016r., II SA/Gl 637/16; z 7 stycznia 2016r., II SA/Gl 836/15; wyroki WSA w Krakowie: z 17 lipca 2013r., II SA/Kr 560/13; z 15 marca 2013r., II SA/Kr 97/13; z 5 października 2015r., II SA/Kr 801/15; wyroki NSA: z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11, z 10 września 2014r., sygn. akt I OSK 204/13; z 30 czerwca 2015 r., z 26 kwietnia 2017r.,I OSK 1764/15, I OSK 2469/13, z 17 stycznia 2019 r., I OSK 130/17, z 16 lipca 2019r., I OSK 2385/17).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie na dowód istnienia do przedmiotowej nieruchomości prawa zarządu przedstawiła jedynie decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim [...] z sierpnia 1988 r. znak [...] dotyczącą wymierzenia opłaty rocznej za przedmiotową nieruchomością, to należało rozstrzygnąć, czy decyzja ta wskazuje jednoznacznie tytuł wnoszenia opłaty, tj. czy przywołuje ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez stronę skarżącą kasacyjnie dokument nie wskazuje, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy administracyjne. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę jego stwierdzenia wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Oznacza to, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1764/15).

Zatem Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły w niniejszej sprawie skutecznie żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu PKP. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Wobec tego nie można czynić zarzutu Sądowi I instancji, że niezasadnie uznał, iż nie zostało wykazane istnienie po stronie PKP S.A. zarządu przedmiotową nieruchomością.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W ślad za organami administracyjnymi oraz Sądem I instancji należy w tym miejscu zauważyć, że kwestia legitymowania się przez PKP tytułem prawnym do działki nr [...], obręb [...] była rozważana była także w postępowaniu "komunalizacyjnym", prowadzonym przez Wojewodę [...], które zostało zakończone decyzją z dnia 3 października 2005 r. (znak: [...]), utrzymaną w mocy, wskutek wniesionego na decyzję odwołania przez PKP S.A. decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 8 grudnia 2005 r. (nr [...]), a więc nieruchomości będącej również przedmiotem niniejszego postępowania. W w/w sprawie PKP nie wykazała, aby nieruchomość ta pozostawała w jej zarządzie. Skoro zatem istnienia zarządu nie można domniemywać, to – wobec okoliczności niniejszej sprawy – nie można uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 200 ust. 1 u.g.n oraz § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie regulacji procesowej, która uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli jednak – z uzasadnionych powodów wskazanych powyżej – Sąd ten uznał, że do takich naruszeń nie doszło, to wtedy nie można skutecznie zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając zatem na uwadze stan faktyczny i okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.