Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 657/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Wojewody z dnia 9 września 2021 r., Nr [...] w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. T. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 15 lipca 2020 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przenoski i przystani kajakowej na działkach nr [..]-[..] w miejscowości P., gmina Ł., jako ogólnodostępnego obiektu służącego turystyce wodnej w ramach programu "Szlaki wodne". Decyzja stała się ostateczna w dniu 5 sierpnia 2020 r.

W dniu 28 stycznia 2021 r. J. T. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją oraz o wstrzymanie wykonalności wadliwie wydanej decyzji. Wniosek uzupełniono na wezwanie w dniu 12 lutego 2021 r.

Postanowieniem z 10 marca 2021 r. Starosta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zawiadomieniem z tego samego dnia poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy lub złożenia zastrzeżeń i uwag w terminie 10 dni licząc od dnia otrzymania zawiadomienia.

W dniu 30 marca 2021 r. do organu wpłynęło pismo J. T. podtrzymujące jego stanowisko oraz wnoszące o uchylenie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co najmniej w części obejmującej przenoskę kajaków. W dniu 14 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo z Urzędu Gminy.

W dniu 13 maja 2021 r. organ zawiadomił strony o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W dniu 24 maja 2021 r. do organu wpłynęło pismo J. T. podtrzymujące jego stanowisko.

Postanowieniem z 1 czerwca 2021 r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z 15 lipca 2020 r. z uwagi na to, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Decyzją z 8 czerwca 2021 r. Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 15 lipca 2020 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. T. postanowieniem z 9 września 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda przypomniał, że treść art. 152 § 1 k.p.a. warunkuje wstrzymania wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymania wykonania decyzji tego rodzaju okoliczności stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe. Przy czym określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tą konkretną przesłankę oraz omówienie względów dla jakich, zdaniem organu, możliwe jest uchylenie decyzji. Analogicznie, w sytuacji odmowy obowiązkiem organu jest wykazanie okoliczności, które nie wskazują na wystąpienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia zaskarżonej decyzji można zaś mówić, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez strony, jak również bez potrzeby dokonywania szczegółowej analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona.

Wojewoda podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Zdaniem organu, to wnioskujący musi dokładnie określić okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i to od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków powinno zależeć rozstrzygnięcie. Wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 Prawa budowlanego), zatem wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których bezspornie zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

W niniejszej sprawie we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zarzucono Staroście, że pominął fakt, iż stanowisko wynajmowania kajaków zostało zlokalizowane na części posesji J. T., tj. Małej Elektrowni Wodnej, a więc na budowli hydrotechnicznej, jaką stanowi wał zalewu elektrowni. Wnioskodawca wymienił również błędy w podkładzie geodezyjnym, w tym brak oznaczenia elementów elektrowni wodnej oraz błędne określenie granic działki sąsiedniej. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja o pozwoleniu na budowę została błędnie wydana, gdyż mamy do czynienia z budowlą wodną znajdującą się częściowo w korycie rzeki. W ocenie organu, argument wnioskodawcy wskazujący na szkody spowodowane robotami budowlanymi wkraczającymi w sferę prawa jego własności nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Po analizie akt sprawy oraz nadesłanych materiałów dowodowych Wojewoda uznał, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zgody na budowę przenoski i przystani kajakowej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 3 tej ustawy w projekcie budowlanym projektant powinien zawrzeć informacje o obszarze oddziaływania obiektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ponownego ustalenia kręgu stron. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z analizy materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje żadnych ograniczeń na terenie w otoczeniu obiektu budowlanego.

Zgodnie z ewidencją działki nr [..]-[..] stanowią własność Skarbu Państwa, z czego działkę nr [..] oddano w trwały zarząd Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej, a działkę nr [..] – Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe. Wniosek o pozwolenie na budowę złożyła Gmina reprezentowana przez Wójta. Wraz z wnioskiem złożono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jako tytuł, z którego wynika to prawo, podano ograniczone prawo rzeczowe. Decyzją z 4 lutego 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przystani i przenoski na rzece Ł. na terenie działek nr [..]-[..] w P.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje wykonanie przystani kajakowej zlokalizowanej poniżej Małej Elektrowni Wodnej (MEW) na działce nr [..] oraz przenoski kajakowej powyżej MEW (działka nr [..]). Z kolei MEW położona jest na działkach nr [..]-[..] będących własnością J. T., zaś brama wjazdowa na teren elektrowni wraz z fragmentem drogi dojazdowej do ww. nieruchomości znajduje się na działce nr [..] będącej własnością Skarbu Państwa. Projektowaną przenoskę, tj. miejsce wyciągania kajaków, zlokalizowano na działce nr [..] w odległości 28 m od budynku MEW i 43 m od bramy wjazdowej na teren (pomiary dokonane skalówką przez organ). Obiekt usytuowano na południowej skarpie wału zalewowego, jednakże w oparciu o sporządzony operat wodny oraz decyzję wodnoprawną nie ma podstaw do uznania, że roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowej przenoski wpłyną negatywnie na stabilność gruntu wału ani na prawidłowe funkcjonowanie elektrowni.

Następnie Wojewoda wskazał na pismo inwestora z 14 kwietnia 2021 r., w którym wyjaśnił on, że planowane roboty budowlane nie powodują zniszczenia elementów wału ani zagrożeń, a jedynie obudowę stanowiącą umocnienie południowego brzegu w postaci drewnianej palisady. W oparciu o dokumentację fotograficzną przedstawiającą przedmiotowy wał zalewowy przed oraz w trakcie wykonywania robót budowlanych organ stwierdził, że istniejący wał zalewowy jest wałem ziemnym nie posiadającym żadnego umocnienia brzegu w miejscu przenoski ani żadnych zabezpieczeń powierzchniowych, które podczas realizacji inwestycji mogłyby ulec naruszeniu. Ponadto, w decyzji z 4 lutego 2021 r. ustalono, że wykonanie uprawnień, o których mowa w tej decyzji, nie będzie miało negatywnego wpływu na ochronę zdrowia ludzi, środowiska, ochronę przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków i nie spowoduje ujemnych skutków zagrożenia dla środowiska gruntowo-wodnego oraz nie wpłynie negatywnie na żaden obszar chroniony.

Wojewoda zauważył również, że nie ma postaw by uznać, że poziom wody ulegnie zmianie. Rodzaj przenoski oraz lokalizacja powyżej piętrzenia powodują, że nie będzie ona mieć wpływu na działanie elektrowni wodnej czy też wykonywanie obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dla MEW. Ponadto, z załączonego do akt sprawy wyciągu z mapy zagrożenia powodziowego (www.isok.gov.pl) nie wynika, aby inwestycja znajdowała się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowych rozwiązań projektowych w zakresie zabezpieczenia skarp wału zalewowego oraz zespołu obiektów MEW należy uznać za bezzasadne, natomiast argument wskazujący na szkody spowodowane robotami budowlanymi oraz niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Organ przypomniał także o treści art. 5 Prawa budowlanego oraz wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) to projektant bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Podobnie kierownik budowy musi spełnić warunki, o których mowa w art. 21a Prawa budowlanego. W konsekwencji, Wojewoda uznał, że inwestycja nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu bądź zabudowie MEW, a nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zatem słusznie nie uznano wnioskodawcy za stronę postępowania.

We wniosku powołano się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. na nowe okoliczności faktyczne lub dowody. Wnioskodawca wskazał, że udzielając pozwolenia na budowę Starosta nie był w posiadaniu informacji o rodzaju i rozmieszczeniu poszczególnych elementów budowli hydrotechnicznej tworzącej MEW, o faktycznym przebiegu granicy między nieruchomościami oraz o faktycznym zagospodarowaniu terenu. Jednakże zdaniem Wojewody, z akt sprawy wynika, iż Starosta był w posiadaniu tych informacji w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wraz z projektem budowlanym przedłożono mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu 20 września 2019 r. Na mapie zawierającej klauzulę o jej zgodności z treścią aktualnej mapy zasadniczej, oznaczono m.in. granice działek i istniejące obiekty budowlane.

Wojewoda wskazał, że nie dopatrzył się również naruszeń obowiązujących przepisów mogących skutkować koniecznością wyeliminowania spornej decyzji z obrotu prawnego. Skarżący powołał się przy tym na to, że przedmiotowa inwestycja stanowi przebudowę budowli hydrotechnicznej (piętrzącej). Zdaniem organu, przenoska kajakowa, obejmująca pomosty stałe, nie mieści się w zakresie budowli hydrotechnicznych piętrzących, ani upustowych, ani regulacyjnych. W załączniku do Prawa budowlanego ustawa zalicza pomosty do kategorii XXI – obiekty związane z transportem wodnym. Natomiast budowle hydrotechniczne piętrzące, upustowe i regulacyjne zostały zaliczone do innej kategorii (XXVII). A zatem przenoska nie jest budowlą hydrotechniczną. Pomosty zostały wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wśród urządzeń wodnych, jednakże w wyroku z 30 listopada 2005 r., sygn. OSK 1604/04, NSA wskazał, że umieszczenie pomostów wśród urządzeń wodnych nie oznacza, że pomosty także należy zaliczyć do obiektów, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. NSA stwierdził wprost, że pomost nie należy do grupy obiektów wymienionych w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlane. Nie ma przy tym znaczenia, że został on zakwalifikowany do urządzeń wodnych (czyli urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich), o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego.

Zdaniem Wojewody, we wniosku o wznowienie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji nie przedstawiono dowodów podważających poprawność decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Organ zaznaczył, że skarżący nie podał takich dowodów, ani nie przywołał argumentów mogących podważyć prawidłowość kontrolowanej decyzji. A zatem, skoro akta sprawy oraz jej okoliczności faktyczne i prawne nie wskazują na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, rozstrzygniecie Starosty o odmowie wstrzymania wykonania jego decyzji z 15 lipca 2020 r. było zasadne.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 152 § 1 k.p.a., a postępowaniu poprzedzającemu jego wydanie rażące naruszenie zasady szybkości określonej w art. 12 § 1 k.p.a., przejawiające się:

1) dowolną oceną prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, będącą następstwem nierzetelnego zbadania okoliczności sprawy;

2) odmową wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę mimo oczywistości faktu, iż wykonanie tego pozwolenia bezpośrednio, technicznie ingeruje w obiekt zapory – przegrody poprzecznej na rzece Ł. (działka nr [..] koryto rzeki Ł.), wykonanej przez inwestora MEW i stanowiącej część MEW, posiadającej status urządzenia wodnego stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności;

3) wadliwym poprzestaniem na nieprawdziwych ustaleniach faktycznych podanych w projekcie budowlanym;

4) wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania kwestionowanego pozwolenia na budowę dopiero po bez mała ośmiu miesiącach od złożenia przez skarżącego wniosku z takim żądaniem - skutkujące przyzwoleniem organów obu instancji na wykonywanie inkryminowanego pozwolenia na budowę, mimo tego, że prowadzenie budowy:

- jest równoznaczne i skutkuje przebudową, bez wiedzy i zgody skarżącego, stanowiącej jego własność budowli – zapory wodnej, w której umiejscawiana jest przenoska kajakowa, przy czym zatwierdzony projekt budowlany tej przenoski faktu tego nie identyfikuje lub go zataja; prowadzi ponadto do likwidacji stanowiących jego własność urządzeń budowlanych (obowiązkowe ogrodzenie obiektu hydrotechnicznego);

- jest równoznaczne i skutkuje przebudową budowli – zapory wodnej bez dokumentacji projektowej (technicznej) dotyczącej tej przebudowy (wpływu na konstrukcję i bezpieczeństwo zapory);

- w tym zakresie nie znajduje pokrycia w złożonym przez inwestora oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane;

- narusza własność skarżącego bez jego zgody i prowadzi do uszkodzenia, jeśli nie zniszczenia jego mienia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie.

W uzasadnieniu skarżący przypomniał, że jest właścicielem MEW oddanej do eksploatacji w 1997 r. Elektrownia powstała w ten sposób, że działka nr [..] – stanowiąca koryto rzeki– została w ramach inwestycji inwestora MEW przegrodzona. Podpiętrzona w ten sposób woda rozlała się na działki nr [..]-[..] (będące własnością skarżącego) w granicach wykonanych na tych działkach obwałowań, tworząc łącznie na tych działkach i na działce nr [..] zbiornik wodny (cofkowy, górnej wody MEW). Na terenie zalanych wodą działek skarżącego wykonano: ujęcie wody, jaz z budynkiem, w którym umiejscowiono turbinę oraz przepławkę dla ryb. Woda przeprowadzana przez MEW jest kierowana z powrotem do koryta rzeki na działce nr [..], poniżej wykonanej zapory. Korytem rzeki, nieruchomością gruntową o użytku "wody płynące" (Wp) pozostaje nadal działka nr [..] wraz z zaporą (wałem). Woda przeprowadzana przez teren MEW to zbiornik i kanał na gruntach rolnych skarżącego i część składowa jego gospodarstwa. Dojazd do budynku turbiny i jazu (położonych na lewym brzegu rzeki) z drogi publicznej położonej na prawym brzegu rzeki jest możliwy m.in. zjazdem urządzonym na koronie zapory. Z mocy udzielonego pozwolenia wodnoprawnego dla MEW skarżący był obowiązany wykonać ogrodzenie tak, aby uniemożliwić dostęp osób trzecich do obiektów hydrotechnicznych (zakaz wstępu wynika z ustawy Prawo wodne). Teren wygrodzony objął zaporę na działce nr [..] w korycie rzeki (określaną w skarżonej decyzji jako "wał zalewowy") oraz jaz i budynek z turbiną.

Następnie skarżący powołał się na art. 216 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jak i poprzednio obowiązujące przepisy, i wskazał, że urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Własność Skarbu Państwa stanowią przy tym jedynie urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi. Z kolei zgodnie z art. 16 pkt 65 Prawa wodnego urządzeniami wodnymi są urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. W ocenie skarżącego, własność zapory-przegrody na rzece na działce nr [..] musi być odróżniona od własności wody oraz własności gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Jako że urządzenie to (zapora, "wał zalewowy") zostało wykonane przez inwestora MEW, to własność tej zapory (wału) służy skarżącemu. Przegroda poprzeczna na cieku Stanowic będzie zawsze urządzenie wodne bez względu na zastosowane rozwiązanie techniczne (ziemna, betonowa, etc.) i sposób jej wykonania. Co istotne, z mocy art. 192 ust. 1 pkt i 3 Prawa wodnego zakazuje się niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych, a także wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót oraz innych czynności, które mogą powodować pojawienie się szczelin, rys lub pęknięć, w szczególności w korpusach oraz koronach zapór, nadmierną filtrację wody, erozję gruntu powyżej oraz poniżej urządzeń wodnych, osuwanie się gruntu przy urządzeniach wodnych, zmniejszenie stateczności lub wytrzymałości urządzeń wodnych.

Zdaniem skarżącego, dokumentacja inwestycji w zakresie przenoski kajakowej, w tym projekt budowlany, wprowadza w błąd. Przenoska została bowiem zaprojektowana w zaporze, choć projekt budowlany tego faktu i uwarunkowań z niego wynikających w ogóle nie identyfikuje, przyjmując do projektowania stan, jakby rzeka biegła przez MEW a teren przepławki był lądem, nieruchomością gruntową oddaloną od rzeki i od MEW, lądem na prawym brzegu rzeki (zbiornika). Błąd ten był i jest możliwy do identyfikacji bez potrzeby prowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, w sposób oczywisty wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część projektu budowlanego przenoski kajakowej, jak i mapy do celów projektowych służącej za podkład dla tego projektu, z którego można jednoznacznie odczytać, że przepławka jest umiejscowiona na działce nr [..] – a wiec w nurcie rzeki (klaso użytek Wp – wody płynące), nie może więc być to grunt na brzegu rzeki, lecz sztucznie wykonana przegroda (zapora). Błąd ten powoduje, że prowadzenie budowy:

- jest równoznaczne i skutkuje przebudową, bez wiedzy i zgody skarżącego, stanowiącej jego własność budowli – zapory wodnej, w której umiejscawiana jest przenoska kajakowa, przy czym zatwierdzony projekt budowlany tej przenoski faktu tego nie identyfikuje lub go zataja; prowadzi ponadto do likwidacji stanowiących jego własność urządzeń budowlanych (obowiązkowe ogrodzenie obiektu hydrotechnicznego);

- jest równoznaczne i skutkuje przebudową budowli – zapory wodnej bez dokumentacji projektowej (technicznej) dotyczącej tej przebudowy (wpływu na konstrukcję i bezpieczeństwo zapory);

- w tym zakresie nie znajduje pokrycia w złożonym przez inwestora oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane;

- narusza własność skarżącego bez jego zgody i prowadzi do uszkodzenia, jeśli nie zniszczenia jego mienia.

W ocenie skarżącego, powyższe okoliczności jednoznacznie i wprost wskazują na nieprawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę przenoski kajakowej i, zgodnie z regułami wynikania logicznego, wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia tego pozwolenia na budowę. Ocena organów w niniejszej sprawie nie bierze pod uwagę ww. faktów i uporczywie oraz stronniczo przyjmuje za dokumentacją budowlaną i wyjaśnieniami tylko inwestora przenoski, że przenoska jest lokalizowana poza obiektami MEW, nie ma związku z technologią pracy MEW, nie oddziałuje na MEW a skarżący nie jest stroną postępowania. W konsekwencji, ocena organów wykracza poza zakres uznania, w granicach którego może działać organ, czyniąc jego ocenę i działania dowolnymi, a przez to bezprawnymi. Jak wynika bowiem z orzecznictwa "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Tymczasem w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie rzetelności całkowicie zabrakło. Skarżone postanowienie nie zawiera w uzasadnieniu analizy okoliczności podnoszonych przez skarżącego, które są w znacznej części przemilczane przez organ. Ponadto, czas rozpoznania wniosku urąga celowi instytucji wstrzymania wykonania decyzji, skutkiem czego skarżący doznał już faktycznego uszczerbku majątkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 26 listopada 2021 r. skarżący ustosunkował się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z 9 września 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z 1 czerwca 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji własnej z 15 lipca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie pozwolenia na budowę przenoski i przystani kajakowej na działkach nr [..]-[..], obręb P.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), może nastąpić w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego.

Jednakże, ze względu na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 k.p.a. dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć charakter ścieśniający. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10, CBOSA). W takim też kontekście wyjątkowego charakteru instytucji wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej należy interpretować przesłankę prawdopodobieństwa, o której mowa w art. 152 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem takiego stanu rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Ponadto, ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być dostatecznie przekonująca i wyczerpująca, a także obiektywna - oparta na materiale dowodowym nawiązującym do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu.

Ocena "prawdopodobieństwa" musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania z kolei wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2456/16, CBOSA). W konsekwencji, argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej będzie zasadniczo pochodną stwierdzenia, a przynajmniej uprawdopodobnienia, przyczyny wznowienia postępowania. Wykluczają je natomiast pozytywne ustalenia co do okoliczności opisanych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Jednak samo ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a.

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarżący złożył w dniu 27 stycznia 2021 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 15 lipca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie pozwolenia na budowę przenoski i przystani kajakowej na działkach nr [..]-[..] obręb P. Organy obu instancji odmówiły skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, przy czym Starosta lakonicznie wskazał jedynie, że "okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania" (s. 2 decyzji), natomiast Wojewoda, powołując się na orzecznictwo, prawidłowo stwierdził, że zaniechanie przez organ I instancji wskazania okoliczności wskazujących na występowanie lub nie występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe. Jednakże następnie stwierdził, że "Żądając wstrzymania wykonania decyzji strona jest zobowiązana do wykazania, że wykonanie wnioskowanej do uchylenia decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki" (s. 3 decyzji). Tym samym Wojewoda błędnie nawiązał do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, wynikających z art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Rozważania organu odwoławczego w tym zakresie abstrahują od przesłanki, która powinna stanowić istotę rozważań organów, tj. prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyżej przytoczonym rozumieniu.

Powyższe w ocenie Sądu oznacza w istocie brak rozpoznania istoty wniosku. Przy czym organ I instancji nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia, choć powołał prawidłową przesłankę, natomiast Wojewoda, zamiast ocenić przesłankę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku zarzutów podnoszonych przez skarżonego, de facto powielił swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji własnej z 9 września 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z 8 czerwca 2021 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 15 lipca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie pozwolenia na budowę przedmiotowej przenoski i przystani kajakowej. W konsekwencji, organ nie odniósł się do bogatej argumentacji skarżącego przedstawionej we wniosku z 27 stycznia 2021 r. o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji, oraz w pozostałych pismach w sprawie, nie rozpoznając istoty wniosku przez pryzmat jego ustawowej przesłanki. Tymczasem w związku z informacją, że w ocenie skarżącego, inwestycja jest zlokalizowana na urządzeniu wodnym należącym do niego (choć nie znajdującym się na działce będącej jego własnością) organ powinien był ocenić prawdopodobieństwo uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Wojewody nie wskazuje na faktyczne zbadanie przez Wojewodę przesłanki prawdopodobieństwa. W konsekwencji, organ naruszył art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i 77 § 1 i 80 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody z 9 września 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Sąd uznał, że opisane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a jednocześnie organ odwoławczy jest władny do samodzielnego orzekania w sprawie będąc - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - związanym oceną prawną i wskazaniami sądu co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu.

W punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącego J. T. od Wojewody kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie.