Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 474/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 9, par. 5 ust. 5, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 28, art. 10, art. 81, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. L. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr .[...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] w zakresie sygnatury sprawy, Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił P. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hurtowni i magazynu artykułów przemysłowych wraz z przyłączami oraz infrastrukturą drogową i zjazdami na działkę z ul. A na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (na działce nr ewid. 4).

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 8 lutego 2005 r. P. L. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej o powierzchni zabudowy ok. 7350 m2 i wysokości około 10 m wraz z przyłączami, 6 doków rozładunkowych, parkingu na 10 samochodów ciężarowych i 50 osobowych oraz dwóch zjazdów z ul. A, zlokalizowanej w Ł. przy ul. A.

Decyzją z dnia [...] Prezydent odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta została zaskarżona przez stronę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy na budowę hali magazynowej. Powyższe rozstrzygnięcie decyzją SKO z dnia [...] zostało następnie utrzymane w mocy.

Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 688/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi P. L. uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując między innymi, że zweryfikowanie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w przeprowadzonej analizie urbanistycznej jest utrudnione, ponieważ nie została podana szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji P. L. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił P.L. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od decyzji tej strona odwołała się do SKO, które decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. Wskazana wyżej decyzja organu odwoławczego na skutek skargi inwestora została następnie usunięta z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 430/08.

Decyzją z dnia [...] organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ponownego zbadania spełnienia przesłanki zawartej w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, jakim w tym przypadku byłyby wskazane przez sąd przepisy ustawy Prawo wodne.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji ustalił, że zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący na terenie nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego utracił swoją moc z dniem 1 stycznia 2004 r. W dniu [...] Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr [...] postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w dolinie rzeki S., obejmującej rejon Parku Doliny S.. Przedmiotem planu jest określenie zasad zagospodarowania terenów ze szczególnym uwzględnieniem konieczności przywrócenia ładu przestrzennego oraz ograniczeń wynikających z uwarunkowań przyrodniczych, wyeliminowanie funkcji mogących bezpośrednio oddziaływać na stan środowiska przyrodniczego oraz określenie zasad ochrony Parku Doliny S.. Nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, znajduje się w strefie obserwacji archeologicznej ze stanowiskiem archeologicznym.

Oceniając przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy Prezydent wskazał, że obszar analizowany jest bardzo rozległy i różnorodny pod względem zagospodarowania, parametrów kubaturowych i funkcji. W tak dużym terenie poddanym analizie wyraźnie rysują się obszary o jednorodnym zagospodarowaniu, które zgodnie z intencją ustawodawcy, stanowią wzorzec "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanej inwestycji. Dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa, która dzieli się na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wielorodzinną. W obszarze analizowanym występuje także funkcja usługowa (składowo-magazynowa) i produkcyjna.

Planowana inwestycja składa się z budynku o funkcji usługowej (składowanie, handel) stanowi wiec kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Na podstawie analizy urbanistycznej organ I instancji stwierdził, że wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki na terenie objętym wnioskiem, szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy, wysokość projektowanej górnej krawędzi elewacji frontowej przekraczają uśrednione wartości w obszarze analizowanym.

Reasumując, organ stwierdził, że projektowana inwestycja ze względu na swoje gabaryty, charakter i formę architektoniczną nie może zaistnieć na analizowanym terenie, ponieważ nie jest dostosowana swoimi cechami do zabudowy sąsiedniej i nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Ponieważ planowana zabudowa odbiega znacznie charakterem, formą architektoniczną i gabarytami od zabudowy w analizowanym terenie i z nią nie harmonizuje, warunek, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1, nie jest w przekonaniu organu spełniony, co uzasadniało odmowę ustalenia warunków zabudowy.

W odwołaniu P. L. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem złożonym przez stronę, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu urbanistyki w celu dokonania analizy urbanistycznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Odwołujący podniósł zarzut naruszenia art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji RP, art. 6-8, art. 11, art. 12, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem strony część graficzna analizy urbanistycznej w postaci mapy w skali 1:1000 nie została podpisana przez osobę, która ją sporządziła, ani też doręczona stronie, nadto organ I instancji nie rozważył zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 rozporządzenia, które rozluźniają rygory określone przepisami rozporządzenia, dopuszczając inne wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, jeżeli wynika to z analizy.

Według odwołującego, jeśli w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa o funkcji zgodnej z planowaną, czyli tak jak w tej sprawie zabudowa usługowo-produkcyjna, to na podstawie jej parametrów powinny być określone wskaźniki dla kształtowania nowej zabudowy usługowo-magazynowej, a w szczególności w zakresie jej cech powinny być zbadane przesłanki dla określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Niedopuszczalne jest określenie tych wymogów w oparciu o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zlokalizowaną na działkach sąsiednich, tak jak uczynił to organ I instancji. Błędne jest ponadto rozszerzenie ograniczeń wynikających z przepisów ustawy w oparciu o normy zawarte w akcie podstawowym, jakim jest rozporządzenie.

Uzasadniając zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. strona podniosła, że organ orzekający do porównań w zakresie ustalenia średnich parametrów nie uwzględnił wszystkich budynków znajdujących się na działkach w obszarze analizowanym, w tym w szczególności budynku A. Nadto w ocenie odwołującego, z analizy, ani z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, jakie są wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wszystkich działek w obszarze analizowanym, ani też szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym.

W dniu 15 lutego 2010 r. inwestor, w uzupełnieniu odwołania, przedłożył sporządzoną na własne zlecenie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu na okoliczność możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bądź ewentualnie o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu urbanistyki.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny oraz prawny sprawy i przytoczywszy szczegółowo treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 430/08, wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie analizie poddano teren usytuowany wokół działki nr 4 w obrębie [...], a wyniki tej analizy przedstawiono zarówno w formie tekstowej, jak i w formie graficznej. Granice tego obszaru ustalone zostały prawidłowo, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Zdaniem organu II instancji rację ma odwołujący, że w motywach decyzji organ I instancji powinien wskazać, jakimi przesłankami kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego. Niemniej jednak mając na względzie fakt, że granice zostały wyznaczone zgodnie z obowiązującymi przepisami i w granicach przedmiotowego obszaru znajdują się obiekty przyjęte do analizy w opracowaniu sporządzonym na zlecenie odwołującego, uchybienie to należało potraktować jako nieistotne, tym bardziej, że WSA w Łodzi w wyroku z dnia 28 października 2008 r. stwierdził, że wykreślony i przyjęty ostatecznie do analizy obszar, odpowiada wymogom określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu (...).

W postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, analizie poddano obszar zlokalizowany wokół terenu objętego wnioskiem inwestora, z uwzględnieniem jego części znajdującej się po przeciwnej stronie B.

W ocenie Kolegium zarzut odwołującego się, że przedmiotowa analiza urbanistyczna jest niekompletna, ponieważ jej cześć graficzna nie została podpisana przez osobę, która ją sporządziła, nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji, ponieważ brak podpisu na mapie nie świadczy o wadliwości tego dokumentu, ani też nie budzi wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta Ł. na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej prawidłowo ustalił, że w obszarze analizowanym występują obiekty o zróżnicowanych funkcjach, w tym o funkcji zgodnej z planowaną przez inwestora, jednakże gabaryty projektowanego obiektu w odniesieniu do ustalonych w analizie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, uniemożliwiają jego realizację na wskazanym terenie.

Jak wyjaśniło SKO, częścią analizy jest opis 293 nieruchomości sporządzony w formie tabeli, który zawiera szczegółowe informacje dotyczące funkcji, powierzchni zabudowy, powierzchni działki, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Na tej podstawie istniała więc możliwość przeprowadzenia kontroli poprawności wyliczenia średnich parametrów dla nowej zabudowy zgodnie z zasadami ustalonymi między innymi w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym możliwe było pełne poznanie motywów rozstrzygnięcia. Występowanie w obszarze analizowanym, zwłaszcza o tak dużym zasięgu jak w niniejszym przypadku, obiektów o większym wskaźniku powierzchni zabudowy niż średni, szerokości elewacji frontowej i jej wysokości nie nakłada bowiem na organ orzekający obowiązku zastosowania tego wskaźnika do wnioskowanej zabudowy.

Odnosząc się do przedłożonej przez inwestora analizy urbanistycznej Kolegium podniosło, że dopuściło ten dokument jako dowód w sprawie i dokonało jego analizy na okoliczność możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, argumentując, że dokument ten nie zawiera nowych elementów zabudowy i zagospodarowania, które nie byłyby znane organowi I instancji lub nie zostałyby przez niego uwzględnione przy ocenie dopuszczalności planowanej inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie, jak zauważyło Kolegium, problem nie sprowadza się do prawidłowości sporządzonej analizy przez organ I instancji, lecz dotyczy w istocie interpretacji przepisów, które mają w tej sprawie zastosowanie do obliczenia parametrów nowej zabudowy.

W ocenie organu orzekającego wszystkie obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym powinny stanowić podstawę do obliczania parametrów nowej zabudowy, natomiast w ocenie strony, parametry nowej zabudowy winny być określone wyłącznie na podstawie obiektów o tej samej funkcji. W przekonaniu organu odwoławczego, wobec faktu, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa, a planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w otoczeniu takiej właśnie zabudowy, określenie konkretnych wymagań dla planowanej inwestycji, z uwzględnieniem parametrów zabudowy mieszkaniowej, służy zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Przyjmowanie parametrów innych, niż obliczone na podstawie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, nawet w sytuacji gdy w obszarze analizowanym występują obiekty zbliżone gabarytami do planowanego, jest zatem uzasadnione.

Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że planowana zabudowa nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący już układ urbanistyczny. Na wskazanym terenie możliwa byłaby realizacja obiektu o tej funkcji, jednakże jego gabaryty i parametry musiałyby się zamknąć w granicach określonych w sporządzonej analizie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. L. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego B. K. – O. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty tożsame, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. stawił się pełnomocnik skarżącego, który poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę, jako zasadną, należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w tym kontekście legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie ustalenia na wniosek P. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hurtowni i magazynu artykułów przemysłowych wraz z przyłączami oraz infrastrukturą drogową i zjazdami na działkę z ul. A na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (działka nr ewid. 4), stwierdził, że zostały one wydane z istotnymi naruszeniami przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego zachodziła konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności godzi się podnieść, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji na wniosek skarżącego była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Po raz ostatni miało to miejsce w dniu 28 października 2008 r., kiedy to Sąd, wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 430/08, uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wskazując na konieczność zbadania przez organ administracyjny całego obszaru analizowanego, a nie tylko jego części i uwzględnienia terenów znajdujących się po drugiej stronie B oraz ustalenia, czy teren inwestycji może być zaliczony do obszarów potencjalnie zagrożonych powodzią, czy został wydany przez właściwy organ stosowny akt dotyczący obszarów przylegających bezpośrednio do rzeki S. oraz, czy i ewentualnie jakie, wynikają zeń zakazy.

Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Skład orzekający, analizując decyzje organów obu instancji w kontekście przywołanej normy prawnej, stwierdził, że w toku niniejszego postępowania Prezydent Miasta Ł. w wyniku podjętych czynności wyjaśniających prawidłowo ustalił, że tereny przyległe bezpośrednio do rzeki S. nie są obszarem bezpośredniego zagrożenia powodziowego w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), nadto dla rzeki S. nie zostało opracowane studium, o którym stanowi art. 79 ust. 2 w/w ustawy, brak jest również podstaw do ustalenia zakazów i ograniczeń wynikających z art. 82 ust. 2 i art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego w formie ustaleń zasięgu obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenia ich w formie rozporządzenia Dyrektora [...] dla obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 83 tej ustawy.

Jeśli natomiast chodzi o ponownie przeprowadzoną analizę urbanistyczną, która zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami sądu obejmowała cały obszar analizowany i wydaną na jej podstawie decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, sąd stwierdził, że organy administracyjne obu instancji popełniły w tym zakresie znaczące błędy, które miały wpływ na wynik sprawy.

Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 1-4).

W tym miejscu godzi się powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - Lex nr 322329).

Pod pojęciem "ładu przestrzennego" w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Mając wobec tego na względzie przytoczone wyżej przepisy, tak ustawy, jak i rozporządzenia, skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, iż ustalenie (obliczenie) parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Innymi słowy, obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się li tylko i wyłącznie na obiektach posiadających tę samą funkcję, co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego. Pozwoli to bowiem na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. Ustalenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie z uwzględnieniem obiektów o tej samej funkcji stanowi - w ocenie Sądu - swoiste zagrożenie dla istniejącego ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, co z całą stanowczością należy podkreślić, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Przenosząc uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd, badając zgromadzony materiał dowodowy w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, stwierdził, że Prezydent Miasta Ł.przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1-5 ustawy w oparciu o mapę, która nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Na jej podstawie nie sposób jednoznacznie ustalić, czy faktycznie jest ona częścią graficzną analizy urbanistycznej, brak jest bowiem jakiejkolwiek adnotacji na ten temat. Nadto, o ile określona jest skala owej mapy, to już z pewnością nie jest możliwe zidentyfikowanie, czy mamy w niniejszej sprawie do czynienia z mapą zasadniczą, czy też w przypadku jej braku z mapą katastralną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Błędami dotknięty jest również załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie jest nim mapa w skali 1:500, na której oprócz legendy, granic terenu inwestycji i pieczęci organu I instancji identyfikującej ów dokument, jako załącznik graficzny do decyzji z dnia 29 grudnia 2009 r., nie jest możliwe odnalezienie granic obszaru analizowanego, w oparciu o który Prezydent przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Co więcej, rozważana mapa stanowiła załącznik do usuniętej już z obrotu prawnego decyzji organu I instancji sprzed niemalże 5 lat, wobec czego zasadny jest - w przekonaniu Sądu - wniosek o braku jej aktualności w momencie prowadzenia przez organ postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, które powinny znajdować się w granicach obszaru analizowanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym zresztą przez tutejszy sąd, podkreśla się, że mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 815/08 – Lex nr 562892).

W wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 368/07 (Lex nr 493250) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania.

Podsumowując zatem ten aspekt sprawy podkreślić trzeba, że wbrew regulacji § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy część graficzna analizy nie spełnia tych samych wymagań, co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji. Co istotne, mapa będąca załącznikiem do decyzji jest niewątpliwe kopią mapy, którą inwestor załączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 8 lutego 2005 r. Nie była to więc mapa aktualna w momencie przeprowadzania przez organ I instancji analizy urbanistycznej i tym samym treść analizy oraz zasadność wniosków z niej wypływających, co do parametrów istniejącej oraz nowej zabudowy budzi istotne wątpliwości i wymaga zaktualizowania.

Faktem również jest, że rzeczona mapa nie została opatrzona podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji, niemniej jednak wadliwość ta - w przekonaniu Sądu - nie miała wpływu na wynik sprawy.

Podobne stanowisko w tym zakresie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1732/06 (Lex nr 418919), wskazując, że sam brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją.

Niezależnie od wspomnianych błędów Sąd stwierdził, że w toku niniejszego postępowania miały miejsce istotne błędy natury procesowej, które same w sobie stanowiły dostateczną podstawę do uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych obu instancji.

Przed wszystkim podnieść należy, iż niniejsze postępowanie, które - jak słusznie zauważyły organy orzekające - dotyczy inwestycji znaczących rozmiarów, dla której wyznaczony obszar analizowany jest bardzo rozległy i różnorodny, prowadzone było tylko z udziałem inwestora i organu.

W rzeczonym postępowaniu od momentu jego wszczęcia, pomimo tego, że w załączonej do sprawy dokumentacji znajdują się wypisy z rejestru gruntów dla działek nr ewid. 4, 5 i 3/1, nie brały w ogóle udziału podmioty posiadające interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a którym tak organ I, jak i II instancji powinny zapewnić możliwość wzięcia czynnego udział na każdym jego etapie. Takie obowiązki ciążą na organach administracji publicznej w związku z treścią art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., a ich naruszenie zgodnie z dominującą linią orzecznictwa administracyjnego jest przesłanką wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 915/08 - Lex nr 553219, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2741/08 – Lex nr 550469, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 310/08 – Lex nr 511395, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 269/08 - Lex nr 557006, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 832/08 - Lex nr 519053).

W wyroku z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/08 (Lex nr 355287) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził podgląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie ma miejsca jednak tutaj na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu istotne wątpliwości, co do swej poprawności w kontekście przesłanek z art. 107 § 3 k.p.a. budzi również uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Wobec powyższego unormowania trafny wydaje się - zdaniem Sądu - wniosek, że organ wydając decyzję negatywną dla inwestora winien ze szczególną starannością wyjaśnić stronie, dlaczego w tym konkretnym wypadku jej prawo własności w stosunku do nieruchomości, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja, zostaje ograniczone na rzecz konieczności zapewnienia ochrony interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Rozważana w niniejszej sprawie decyzja warunkom tym niewątpliwie nie odpowiada.

Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o wniosek inwestora o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu urbanistyki w celu dokonania analizy urbanistycznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wynika z motywów rozważanego rozstrzygnięcia Kolegium dość lakonicznie i pobieżnie stwierdziło, że dopuściło i przeanalizowało dowód z opinii biegłego urbanisty G. F. w postaci analizy urbanistycznej przedłożonej przez inwestora. Na podstawie lektury kwestionowanej decyzji nie sposób jednak uznać, że organ odwoławczy dokonał rzetelnej oceny jego mocy dowodowej, a co najważniejsze brak jest jednoznacznego stanowiska Kolegium, dlaczego dysponując dwiema sprzecznymi, co do ich wyników, analizami urbanistycznymi, sporządzonymi przez osoby uprawnione, organ ocenił jako odpowiadającą przepisom obowiązującego prawa wyłącznie analizę sporządzoną na jego zlecenie.

Wątpliwości składu orzekającego budzą nadto wywody organu odwoławczego dotyczące braku możliwości zastosowania do ustalenia parametrów nowej zabudowy unormowań wynikających z przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 2. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...).

W tym wypadku Sąd stoi na stanowisko, że w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, obszar analizowany jest bardzo rozległy i różnorodny pod względem zagospodarowania, parametrów kubaturowych i funkcji, gdzie obok dominującej funkcji w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej występuje funkcja produkcyjna i funkcja usługowa (składowo-magazynowa), a więc zgodna z funkcją projektowaną, to z treści analizy urbanistycznej powinno wyraźnie wynikać, czy możliwe jest, a jeśli tak, to dlaczego, ustalenie parametrów nowej zabudowy z odstępstwem od zasad przewidzianych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1. w/w rozporządzenia.

W niniejszej sprawie w analizie urbanistycznej, podobnie jak i w rozstrzygnięciach organów obu instancji, brak jest jakichkolwiek rozważań na ten temat, co nie pozwala - w ocenie Sądu - prześledzić toku rozumowania organu, a tym samym stanowi przeszkodę w poznaniu realnych powodów, dla których faktycznie, zdaniem organu, nie jest możliwe ustalenie parametrów nowej zabudowy .

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (vide: wyrok z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08 - Lex nr 525864).

Podsumowując, Sąd w świetle stwierdzonych uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Ł. zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, tak aby w rezultacie wydać rozstrzygniecie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c", art. 134 i 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd rozstrzygnął w trybie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wobec treści zaskarżonego rozstrzygnięcia ( decyzja odmowna ) sąd odstąpił od orzekania w oparciu o art. 152 p.p.s.a.