Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 548/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. [...].S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 804/16 w sprawie ze skargi G.S. [...].S.A. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. sygn. akt III SA/Gd 804/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. S. R. [...] S.A. z siedzibą w G., na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2016r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w Gdyni, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412.) w związku z § 3 ust. 1 i § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1367), stwierdził u W. M. chorobę zawodową - nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: rak płuca, tj. choroby wymienionej w pozycji 17.1 złącznika do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie wydano na podstawie orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., Poradnia Chorób Zawodowych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] o rozpoznaniu u W. M. choroby zawodowej. Nadto w toku prowadzonego postępowania ustalono, że wymieniony był zatrudniony w:

[...] S.A., w latach 1964 - 1974, kolejno na stanowiskach: hydraulika, cynkarza, powlekacza metali na gorąco na Wydz. W-2, gdzie wg pisma [...] - nie istnieją żadne pomiary czynników rakotwórczych występujących w środowisku pracy z lat 1964-1974;

[...] S.A. w latach 1974 - 1990, kolejno na stanowiskach:

1974 - 1980 - powlekacz metali na gorąco Oddział Cynkowni,

1980 - 1984 - powlekacz metali na gorąco Wydział Rurarsko-Kotlarski,

1984 - 1986 - monter rurociągów okrętowych Z-3/W-5,

1986 - 1990 - powlekacz metali na gorąco Z-33,

gdzie wg pisma Zespołu ds. Ochrony Środowiska ZO nr [...] w cynkowni występowało narażenie na pyły zawierające tlenek cynku oraz chlorowodór, na stanowisku montera rurociągów okrętowych brak wyników pomiarów czynników szkodliwych - podano wyniki pomiarów najbliższych okresowi zatrudnienia - było to narażenie na czynniki pyłowe i tlenek żelaza.

Organ uzyskał od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. dane dotyczące narażenia zawodowego na czynniki rakotwórcze podczas zatrudnienia zarówno w dawnej [...]SA jak i w [...]SA. Wynikało z nich, że nie ma danych dotyczących narażenia strony na czynniki rakotwórcze podczas zatrudnienia w [...] na stanowisku powlekacz metali na gorąco w latach 1964-1974 Natomiast w załączniku do karty oceny narażenia zawodowego W. M.z [...] ujęto pył azbestu jako czynnik, który wskazuje się jako przyczynę choroby zawodowej podczas zatrudnienia w latach 1984-1986 na stanowisku monter rurociągów okrętowych (praca wewnątrz pomieszczeń statków, w których - wykonywano montaż i demontaż materiałów zawierających azbest - izolacje azbestowe rur, płyty typu Marynit).

W Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w G. na podstawie dokumentacji medycznej zgromadzonej w toku postępowania orzeczniczego ustalono:

-brak danych dotyczących narażenia na czynniki rakotwórcze w okresie zatrudnienia strony w [...] w latach 1964 - 1974, uniemożliwiający ocenę narażenia na wskazane czynniki,

-wysoce prawdopodobne pośrednie narażenie na azbest w latach 1984 - 1986 na stanowisku montera rurociągów okrętowych w [...], a więc na czynnik uznany za rakotwórczy u ludzi,

rozpoznanie u wymienionego nowotworu złośliwego wymienionego w wykazie chorób zawodowych, stwierdzenie typowego dla działania azbestu umiejscowienia nowotworu,

stwierdzenie typowego dla działania tego czynnika okresu latencji to jest ujawnienia się schorzenia po 30 latach od przerwania narażenia na azbest.

Obecność narażenia zawodowego oraz rozpoznany u W. M. rak płuca pozwoliły z wysokim prawdopodobieństwem przyjąć, że rozpoznane schorzenie zostało wywołane pyłem azbestu obecnym środowisku pracy i rozpoznać chorobę zawodową wymienioną w wykazie chorób zawodowych.

[...] S.A. w G. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, nadto zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Odwołująca wniosła też o uzupełnienie materiału dowodowego o kompletną dokumentację medyczną i kartę oceny narażenia zawodowego z poprzednich okresów zatrudnienia W. M..

Po rozpatrzeniu odwołania Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w orzeczeniu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] lekarz orzecznik wyjaśnił, iż dane dotyczące narażenia zawodowego W.M. oparł na informacjach przekazanych przez Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w G., Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.. W oparciu o te dane jednostka orzecznicza ustaliła, że wysoce prawdopodobne było narażenie W. M. na azbest, w latach 1984-1986, podczas zatrudnienia na stanowisku montera rurociągów okrętowych w [...] S.A. Rozpoznanie nowotworu złośliwego wymienionego w wykazie chorób zawodowych, stwierdzenie typowego dla działania azbestu umiejscowienia nowotworu oraz okresu latencji, tj. ujawnienie się schorzenia po 30 latach od przerwania pracy w narażeniu na azbest z wysokim prawdopodobieństwem pozwoliło przyjąć, że rozpoznany rak płuca został wywołany pyłem azbestu obecnym w środowisku pracy.

Odnosząc się do twierdzeń spółki organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych do zadań lekarza zatrudnionego w jednostce orzeczniczej należy ustalenie związku przyczynowego pomiędzy narażeniem zawodowym występującym w środowisku pracy, a chorobą będącą przedmiotem postępowania orzeczniczego. Jeżeli taki związek istnieje, stanowi on podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza nie posiada natomiast uprawnień ustawowych do badania czynników pozazawodowych mogących mieć wpływ na powstanie choroby.

Ponadto organ pierwszej instancji oparł informacje dotyczące zatrudnienia m.in. na kserokopii legitymacji ubezpieczeniowej W. M., w której pierwszy wpis dotyczący zatrudnienia datowany jest na rok 1964 oraz kopii świadectw pracy W. M. z okresów zatrudnienia w [...]S.A. w G. oraz [...] w G..

W ocenie organu odwoławczego prawidłowo przyjęto, że brak danych o narażeniu zawodowym W. M. na czynniki rakotwórcze, w tym azbest podczas zatrudnienia w [...] w G. na stanowiskach pracy: hydraulik, powlekacz metali na gorąco. Jako przyczynę choroby zawodowej jednostka orzecznicza wskazała azbest, na który W. M. był narażony jedynie podczas zatrudnienia na stanowisku montera rurociągów okrętowych, w latach 1984-1986.

[...] S.A. w G. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła rażące naruszenie:

prawa materialnego poprzez obrazę:

- art. 235(1 )Kodeksu pracy w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i poz. 17.1 załącznika do tego rozporządzenia poprzez uznanie, że rozpoznany w orzeczeniu lekarskim rak płuca stanowi chorobę zawodową ujawnioną w pozycji 17.1;

prawa procesowego poprzez obrazę:

- art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron w

postępowaniu (de facto pominięcie) oraz skierowanie decyzji pierwszej instancji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie; art. 64 § 2 oraz art. 6 i art. 9 k.p.a. poprzez niewezwanie stron i pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictw;

- art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia W. M. oraz przyczyn wystąpienia u niego choroby;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wyrażające się w stwierdzeniu, że praca w przedsiębiorstwie skarżącej przyczyniła się do powstania choroby zawodowej oraz braku wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą zawodową a warunkami pracy w pozostałych miejscach zatrudnienia W. M..

Skarżąca podniosła, że w następstwie śmierci W. M., legitymowanymi do bycia stronami w tym postępowaniu tzn. posiadającymi interes prawny wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych były żona i córka zmarłego, czyli B. M. i T. M.. W dniu 24 lutego 2014 r. T.M. upoważniła swoją matkę B. M. do działania w jej imieniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej u W. M.. Z kolei B. M.udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu M.D., który od dnia 15 stycznia 2015 r. występował w jej imieniu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Na uwagę zasługuje fakt, że z treści pełnomocnictwa T. M. nie wynikało uprawnienie B. M. do ustanawiania dla mocodawcy dalszych pełnomocników. W aktach sprawy brak jest również dokumentu rozszerzającego zakres pełnomocnictwa. Wobec tego, że uregulowania prawne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie pełnomocnictwa nie są kompletne, w sprawach nieuregulowanych należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 2542/12).

W okolicznościach sprawy należy przyjąć, że radca prawny M.D.działał wyłącznie w imieniu żony W.M., a nie córki. Odnosząc się dalej do pełnomocnictwa z dnia 15 stycznia 2015 r. udzielonego radcy prawnemu przez B. M., należy zauważyć również, że nie obejmowało ono uprawnienia do reprezentowania B. M. w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u W. M., ale jako pełnomocnictwo szczególne zawierało umocowanie do prowadzenia konkretnej wymienionej w nim sprawie,, tj. odszkodowania z tytułu choroby zawodowej W.M.. Jest to niezależne postępowanie, wszczynane na podstawie odrębnego wniosku złożonego do innego organu (ZUS). Na poparcie swego stanowiska odnośnie pełnomocnictw skarżąca powołała szereg wyroków sądów administracyjnych.

Zauważyła na koniec, że Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w G.w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. błędnie oznaczył jako stronę w sprawie Kancelarię Radcy Prawnego r.pr. M. D., pomijając przy tym B.M. i T.M..

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę po przytoczeniu przepisów prawa art.235(1) i (2) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz 237 § 1 k.p. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367, dalej jako "rozporządzenie"),wskazał, że nie mogła ona zostać uwzględniona, albowiem w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zebranej w sprawie dokumentacji medycznej. Jednocześnie określony przez ustawodawcę tryb postępowania w sprawie chorób zawodowych nie przewiduje możliwości powoływania biegłych. W toku postępowania administracyjnego organy inspekcji sanitarnej ustaliły, że Wacław Muziński w latach 1964 - 1974 pracował w [...] ( obecnie [...]SA), kolejno na stanowiskach: hydraulika, cynkarza, powlekacza metali na gorąco. Następnie od 1974 do 1990 pracował w [...]S.A. w G. kolejno na stanowiskach: powlekacz metali na gorąco ( w latach 1974 - 1984 i 1986 - 1990) i monter rurociągów okrętowych (w latach 1984 - 1986). W toku postępowania ustalono, że W. M. był narażony na ponadnormatywne stężenie pyłu azbestu w trakcie pracy w [...] S.A. na stanowisku montera rurociągów okrętowych w latach 1984-1986, gdzie wykonywał prace m.in. wewnątrz pomieszczeń statków, w których wykonywano montaż i demontaż materiałów zawierających azbest. Wynik pomiarów pyłu azbestu z lat 1986-1994 wskazują na przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń tego czynnika w środowisku pracy od 1,6 - 13,9 - krotności NDS. Na pozostałych stanowiskach pracy w obu ww. zakładach pracy narażenie na działanie czynników rakotwórczych nie występowało.

Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o rozpoznaniu choroby zawodowej. Stwierdza ono, że rozpoznano u W. M. chorobę zawodową tj. nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: rak płuca, tj. choroby wymienionej w pozycji 17/1 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6, § 11 k.p.. Stwierdzono też, że z wysokim prawdopodobieństwem należy przyjąć zawodową etiologię choroby tj. że rozpoznany u W.M. rak płuca został wywołany pyłem azbestu obecnym w środowisku pracy. Wskazano również na typowe dla działania azbestu umiejscowienie nowotworu oraz stwierdzenie typowego dla działania tego czynnika okresu latencji. tj. ujawnienie się schorzenia po 30 latach narażenia na azbest. W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organy uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a., 75 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz 1 i 2 rozporządzenia. Brak w sprawie dowodów, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń zawartych w orzeczeniu lekarskim i opartych na nim ustaleń organów obu instancji.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a.). Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron w postępowaniu (de facto pominięcie) oraz skierowanie decyzji pierwszej instancji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Nadto zarzucono naruszenie art. 64 § 2 oraz art. 6 i art. 9 k.p.a. poprzez niewezwanie stron i pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictw

Bezsporne w ocenie Sądu I instancji było, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po zgłoszeniu przez następców prawnych zmarłego W.M. tj. żonę B. M. i córkę T. M. podejrzenia choroby zawodowej. Następcami prawnymi poza ww. osobami byli nadto trzej synowie zmarłego pracownika.

B.M. została upoważniona przez czwórkę jej dzieci do reprezentowania ich w postępowaniu. Z kolei B. M. w dniu [...] grudnia 2015r. udzieliła radcy prawnemu M. D. pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu przed wszystkimi organami, instytucjami i urzędami, w tym przed wszystkimi sądami w sprawie odszkodowania z tytułu choroby zawodowej jej zmarłego męża.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że powołane wyżej pełnomocnictwo nie obejmowało uprawnienia do reprezentowania B. M. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jej zmarłego męża, bowiem jako pełnomocnictwo szczególne zawierało umocowanie do działania w konkretnej wymienionej w nim sprawie tj. odszkodowania z tytułu choroby zawodowej.

Na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. pełnomocnik B. M. oświadczył, że ww. pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem ogólnym z uwagi na jego treść. Umocowano w nim bowiem do reprezentowania mocodawcy przed wszystkimi wymienionymi tam organami i instytucjami w sprawie odszkodowania w sprawie choroby zawodowej, a to obejmuje postępowanie w sprawie choroby zawodowej. Sąd I instancji takie stanowisko pełnomocnika uczestniczki postępowania zaaprobował.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 96 k.c. umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Art. 65 k.c. stanowi, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§ 1). W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2).

Nadto Sąd wskazał, że z treści § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stałym lub długotrwałym uszczerbku na zdrowiu, trybu postępowania przy ustalaniu tego uszczerbku oraz postępowania o wypłatę jednorazowego odszkodowania (tj. Dz. U, z 2013 r. poz. 954) wynika, że płatnik składek, po otrzymaniu wniosku o jednorazowe odszkodowanie, kompletuje dokumentację niezbędną do jego rozpoznania, w tym decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej ( pkt 4). Z tego można wyprowadzić wniosek, że przed wystąpieniem z żądaniem o wypłatę jednorazowego odszkodowania, należy w pierwszej kolejności uzyskać orzeczenie organu inspekcji sanitarnej o stwierdzeniu choroby zawodowej. W takim stanie sprawy, dokonując oceny zakresu ww. pełnomocnictwa, Sąd stwierdził, że prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, że obejmuje ono również umocowanie do reprezentowania B. M. w rozpoznawanej sprawie.

Nie doszło tym samym do naruszenie art. 64 § 2 oraz art. 6 i art. 9 k.p.a. poprzez niewezwanie strony i pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa.

Taki sam zarzut postawiono odnośnie pełnomocnictw udzielonych B.M. przez jej dzieci, co zdaniem skarżącej spowodowało, że radca prawny M. D.nie reprezentował ich w tym postępowaniu. Należy z tego wnioskować, że organy nie zapewniły im tym samym czynnego udziału w postępowaniu.

Sąd zauważył, że jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Z uwagi na to przedstawione w skardze stanowisko dotyczące kwestii udziału dzieci zmarłego pracownika w postępowaniu nie zasługiwało na aprobatę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron w postępowaniu (de facto pominięcie) oraz skierowanie decyzji pierwszej instancji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, Sąd stwierdził, że zgodnie z § 8 pkt 3 rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny przesyła decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej zainteresowanemu pracownikowi lub byłemu pracownikowi. W niniejszej sprawie, ponieważ B. M. będąca następcą prawnym W.M. ustanowiła pełnomocnika do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym, obie wydane w sprawie decyzje zostały, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. doręczone pełnomocnikowi.

Wydana w niniejszej sprawie decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej dotyczy zmarłego W. M., zatem doręczenie jej pełnomocnikowi reprezentującemu następcę prawnego zmarłego W. M. w żaden sposób nie wpływa na fakt stwierdzenia u niego choroby zawodowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...]S.A. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i niejasne wyjaśnienia podstawy prawnej zajętego przez Sąd stanowiska w przedmiocie zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 107 §1 w zw. z art. 28 k.p.a., czyli błędnego oznaczenia stron w postępowaniu I i II instancji (de facto pominięcie) oraz skierowanie decyzji I instancji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie;

- niezastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem:

art. 28, art. 107 §1 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron (pominięcie) oraz skierowanie decyzji organu I instancji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie,

art. 64 §2 oraz art. 6 i 9 k.p.a. poprzez niewezwanie stron i pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa, tj. jego potwierdzenia zgodnie z przepisem art. 103 k.c., w efekcie czego następcy prawni W. M. byli reprezentowani w całym postępowaniu przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika;

- niezastosowanie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, pomimo zaistnienia kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a., przesądzających o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, bowiem osoba, do której skierowana została decyzja organu I instancji, t.j. Kancelaria Radcy Prawnego Mecenasa M. D., nie miała przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to została przez organ administracji potraktowana jako strona tegoż postępowania przy jednoczesnym pominięciu przez organy obu instancji właściwych stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że fakt, iż B. M. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu M. D.nie czyni go stroną postępowania i adresatem decyzji. Ustanowienie pełnomocnika nie oznacza bowiem, że obciążają go prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego.

Nie można zgodzić się ze zdaniem Sądu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w połączeniu z istotnym wpływem na wynik sprawy. Bezsporne jest, że strony decyzji administracyjnej nie można domniemywać. Co więcej, wskazane przez skarżącą błędy popełnione przez organy obu instancji nie mogą być sprostowane w trybie art. 113 k.p.a. i potraktowane jako oczywista omyłka. Jednocześnie w ocenie skarżącej kontrola przedmiotowego wyroku Sądu nie jest w pełni możliwa. Pomimo tego, że jego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 §4 p.p.s.a., to przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w powyższym zakresie zostało sformułowane w sposób lakoniczny i niejasny.

W ocenie skarżącej kasacyjnie pełnomocnictwo z dnia 15 stycznia 2015 r. udzielone przez B.M. radcy prawnemu M. D., które upoważniało go do występowania w imieniu mocodawczyni przed wszystkimi organami, instytucjami i urzędami, w tym przed wszystkimi sądami w sprawie odszkodowania z tytułu choroby zawodowej jej zmarłego męża, nie jest pełnomocnictwem ogólnym. W aktach sprawy brak jest dokumentu rozszerzającego zakres ww. pełnomocnictwa na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Postępowanie w sprawie odszkodowania z tytułu choroby zawodowej stanowi niezależne postępowanie, wszczynane na podstawie odrębnego wniosku złożonego do innego organu, tj. ZUS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest zatem wskazanie, który przepis ustawy procesowej został naruszony, na czym to naruszenie polegało, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tych wymogów nie spełnia podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i niejasne wyjaśnienia podstawy prawnej dotyczącej naruszenia art.107 § 1 w zw. z art.28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron w postępowaniu administracyjnym I i II instancji oraz skierowanie decyzji I instancji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Nawet dopuszczenie się tego uchybienia powoduje naruszenie proceduralne niemające żadnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje na to, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie, a zatem zarzut ten, także z tej przyczyny, uznać należy za niezasadny. Przede wszystkim należy wskazać, że śmierć pracownika nie jest przeszkodą do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, ponieważ ze stwierdzeniem takiej choroby wiążą się nie tylko określone prawa pracownika, ale także innych uprawnionych podmiotów, w tym żony i dzieci. Bez wątpienia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym choroby zawodowej może być również były pracownik, ale już nie zmarły pracownik. Wobec powyższego oczywiste jest, że w następstwie śmierci W. M., legitymowanymi do bycia stroną w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiadając w tym względzie interes prawny wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, byli żona oraz dzieci zmarłego. Nie ulega wątpliwości, co wynika z akt administracyjnych (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po W. M.w aktach administracyjnych), że dzieci zmarłego udzieliły w dniu 24.02.2014r. pisemnego pełnomocnictwa do reprezentowania ich w sprawie, w której są stroną przed organami administracji swojej matce B.M., przy czym córka T. M. zaznaczyła, że sprawa dotyczy uznania choroby W. M.za chorobę zawodową. Następnie B. M.udzieliła w dniu [...] stycznia 2015r. pełnomocnictwa radcy prawnemu do występowania w jej imieniu przed wszelkimi organami, instytucjami, urzędami i sądami w Polsce w sprawie odszkodowania z tytułu choroby zawodowej W. M.. Decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi jako stronie w sprawie. Natomiast decyzja organu II instancji została doręczona B. M. na adres pełnomocnika. Następnie B. M. jako osoba zainteresowana – uczestnik postępowania udzieliła pisemnego pełnomocnictwa temu samemu pełnomocnikowi w dniu 18 października 2016r. do reprezentowania jej w sprawie o sygn. III SA/Gd 804/16 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Należy wspomnieć za Sądem I instancji, że udzielenie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny i potwierdzenie tego pełnomocnictwa w procesie jest obowiązkiem strony. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia. Poza tym z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa. Ustawodawca nie przewidział wymagań formalnych, jakim powinno czynić zadość określenie sprawy w treści pełnomocnictwa. Może ono polegać na oznaczeniu stron i przedmiotu postępowania, na wskazaniu sygnatury akt, jak też na jakimkolwiek innym oznaczeniu, które pozwala na identyfikację sprawy w jej technicznoprocesowym znaczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie ma wątpliwości, że treść pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu przez uczestniczkę postępowania jest czytelna i prawidłowa.

Należy zauważyć, że w myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 3).

W myśl art. 103 § 1 k.c. jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Przepis art. 103 § 1 k.c. obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie w sytuacji braku dokumentu wykazującego w prawidłowy sposób umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu strony postępowania nie można automatycznie przypisywać charakteru rażącego naruszenia prawa. Dlatego też niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Warunkiem skuteczności czynności procesowego pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa. Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa do złożonego pisma jest wezwanie do uzupełnienia tego braku zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., którego nieusunięcie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednakże podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzją administracyjną, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Potwierdzenie przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Jedynie w razie braku potwierdzenia przez stronę czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w sprawie daje podstawę do przyjęcia naruszenia rażącego naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1433/06, dostępne w CBOIS: https://cbois.nsa.gov.pl). Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. Wobec tego, iż uregulowania prawne zawarte w k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa nie są kompletne, dlatego w sprawach nieuregulowanych należy stosować przepisy kodeksu cywilnego. Trzeba jednak zauważyć, że przepis art. 33 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. A zatem przepis ten, nie nasuwający żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jednoznacznie rozstrzyga kwestię legitymacji procesowej pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga fakt, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05, dostępne w CBOIS: https://cbois.nsa.gov.pl).

Ponadto nie ma racji skarżący kasacyjnie, podnosząc, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby nie mającej przymiotu strony postępowania (jej pełnomocnika). Należy zauważyć, iż samo wymienienie określonego podmiotu w tzw. rozdzielniku decyzji nie jest równoważne ze skierowaniem jej do tego podmiotu. Ponownie należy podkreślić, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej w stosunku do osoby, która nie żyje, stroną postępowania są spadkobiercy zmarłego. W niniejszym postępowaniu była to żona B. M., (do której została skierowana decyzja organu II instancji) oraz troje dzieci, z których każdy udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania w przedmiotowej sprawie swojej matce B. M.. Ponadto dokonana czynność była objęta też udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem profesjonalnemu pełnomocnikowi, przez B. M., a decyzja korzystna dla uczestniczki postępowania.

Podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut należało rozpatrywać w kontekście przepisów procedury administracyjnej tj. naruszenia jej w połączeniu z istotnym wpływem na wynik sprawy. W tym kontekście, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można mówić, że do tego rodzaju naruszenia doszło.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.