Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 976/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 lit. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 749/15 w sprawie ze skargi W. G. i E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 749/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę W. G. i E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] marca 2002 r. Wojewódzki Komitet Przeciwpowodziowy Województwa [...] wystąpił do Starosty [...] o podjęcie decyzji natychmiastowego usunięcia z koryta rzeki [...] ogrodzenia, powiększającego zagrożenie powodziowe.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że ogrodzenie w poprzek działki o numerze geodezyjnym [...] – na odcinku na wysokości granicy działek [...] i [...] – równolegle do ściany podłużnej budynku na działce nr [...] oraz na wysokości ogrodzenia dzielącego działki o numerach geodezyjnych [...] i [...] – wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę W. G., który w dniu 16 kwietnia 2002 r. oświadczył, że przedmiotowe ogrodzenie wykonał w roku 1987, a w roku 1998 poprawił.

Powyższe stanowiło podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. S., zwanego dalej: "PINB" lub "organem I instancji" w dniu [...] czerwca 2002 r. decyzji nakazującej skarżącym E. i W. G. rozbiórkę ogrodzenia wykonanego w poprzek działek oznaczonych nr [...], przy ul. [...] w S. S. oraz nr [...], tj. przy skarpie rzeki [...], przy ul. [...] w S. S., w części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zwany dalej: "ZWINB" lub "organem II instancji", decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję organu pierwszej instancji.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność obu ww. decyzji wskazując, iż organy nie wyjaśniły i nie wskazały, czy i jaka część ogrodzenia powstała na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. S., a jaka samowolnie.

Pismem z dnia 31 maja 2011 r., [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., zwrócił się do PINB o rozbiórkę ogrodzenia wykonanego w poprzek działek oznaczonych nr [...] (ul. [...] w S. S.) i nr [...] (skarpa rzeki [...], przy ul. [...] w S. S.) z uwagi na naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), zwaną dalej: "pw".

Odnośnie dwóch odcinków ogrodzenia usytuowanych na działce nr [...], PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej: "pb z 1974 r." w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: "pb", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn.zm.), dalej zwanej: "k.p.a.", nakazał E. i W. G. ich rozbiórkę.

ZWINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na skutek rozpoznania skargi E. i W. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem wydanym w dniu 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 394/13 uchylił decyzje organów obu instancji.

W ocenie Sądu, z uwagi na niesporny fakt wybudowania rzeczonego ogrodzenia na skarpie i części koryta rzeki [...] około roku 1987, trafnie organy przyjęły, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 pb z 1974 r. Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżących, nie mógł znaleźć odpowiedniego zastosowania w zakresie właściwości organów art. 88 lit. l pw, ponieważ określona w nim kompetencja dyrektora regionalnego gospodarki wodnej sprowadza się do wydania decyzji zwalniającej z zakazów wymienionych w art. 88 lit. l ust. 1.

WSA w Szczecinie zaznaczył, że z ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu wynika, że przewidziana w art. 37 ust 1 i ust. 2 pb z 1974 r., zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego, czy podstawą wydania nakazu rozbiórki ma być art. 37 pb z 1974 r., czy obecnie obowiązujący art. 48 pb, nakaz ten musi być poprzedzony czynnościami organu nadzoru budowlanego umożliwiającymi stronie zainteresowanej (inwestorowi bądź właścicielowi obiektu) legalizację obiektu wzniesionego w warunkach samowoli.

Jak stwierdził WSA w Szczecinie w rozpoznawanej sprawie sięganie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z daty budowy inwestycji było nietrafne a wydanie decyzji o rozbiórce przedwczesne. Sąd zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego winny odnieść się do reguł aktualnie wyznaczających ład przestrzenny na obszarze objętym samowolą budowlaną, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwaną dalej: "u.p.z.p.".

WSA w Szczecinie wskazał, że skoro aktualnie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym wybudowano ogrodzenie, organ powinien był umożliwić stronie skarżącej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, celem ustalenia czy sporny obiekt budowlany wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, został wzniesiony zgodnie - czy też nie - z aktualnym porządkiem planistycznym.

PINB decyzją wydaną w dniu [...] marca 2015 r., nr [...] w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 pb z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 pb, oraz art. 104 k.p.a., nakazał skarżącym rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w poprzek działki o numerze geodezyjnym [...] w obrębie [...] w S. S. na skarpie i części koryta rzeki [...] przy ul. [...] na odcinku na wysokości granicy działek [...] i [...] – na przedłużeniu ogrodzenia z bramą oraz na wysokości ogrodzenia dzielącego działki o numerach geodezyjnych [...] i [...].

Organ wyjaśnił, iż kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nakazał inwestorom przedłożenie w terminie do dnia 30 września 2014 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. ogrodzenia, jednakże inwestorzy wymaganego dokumentu nie przedłożyli, a z ustaleń organu wynika, że nie wystąpili nawet z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji.

W toku przeprowadzonych oględzin w dniu 10 marca 2015 r. pracownicy organu ustalili, że sporne ogrodzenie nie zostało rozebrane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący W. G., wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji. Zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 88 lit. o, pw, poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę spornego ogrodzenia, mimo, że organem rzeczowo właściwym jest dyrektor właściwego regionalnego zarządu wód; nieprecyzyjność określenia przedmiotu rozbiórki poprzez wskazanie ogrodzenia w liczbie pojedynczej, podczas, gdy z dalszej części wynika, że nie jest możliwe istnienie jednego ogrodzenia; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegający na przyjęciu, że ogrodzenie na skarpie i części korytarza rzeki [...] przy ul. [...] jest na wysokości granicy działek [...] i [...] oraz [...] i [...], podczas, gdy z mapy stanowiącej część wypisu z ewidencji gruntów wynika, że mogłyby być to co najwyżej granicy działek [...] i [...] oraz [...] i [...]; przyjęcie, że ogrodzenie mogło powstać najwcześniej w 1987 r., gdyż wtedy skarżący nabyli prawo wieczystego użytkowania działki [...].

ZWINB decyzją z dnia [...] maja 2015 r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. decyzji, uchylił ją w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 pb z 1974 r., nakazał skarżącym rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce o numerze geodezyjnym [...] w obrębie geodezyjnym [...] w S. S. (koryto i skarpa rzeki [...]): 1/ odcinka ogrodzenia usytuowanego w linii granicy działek o numerach geodezyjnych [...] i [...]; 2/ odcinka ogrodzenia usytuowanego w linii granicy działek o numerach geodezyjnych [...] i [...].

Organ odwoławczy podjęte rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania:

W dacie wykonania spornych odcinków ogrodzenia obowiązywały przepisy pb z 1974 r. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 3b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wykonywanie stałych ogrodzeń z kształtowników metalowych, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał, natomiast zgodnie z orzecznictwem ogrodzenie na działce niezabudowanej obiektem budowlanym, kwalifikowane jest jako obiekt budowlany.

W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 103 ust. 2 pb, zgodnie z którymi przepisów art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 pb z 1974 r.

W okresie budowy rzeczonych odcinków ogrodzenia obowiązywały przepisy pw z 1974 r. Właściciel gruntu obowiązany jest umożliwić dostęp do wody, pozostawić przejście lub przejazd dla swobodnego ruchu wzdłuż wód (art. 11 ust. 1). Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej zabrania się m.in. wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania urządzeń lub robót, które mogą utrudniać ochronę tych obszarów przed powodzią. Na wałach przeciwpowodziowych zabronione jest rozkopywanie wałów, wbijanie słupów, ustawianie znaków przez nieupoważnione osoby, sadzenie drzew lub krzewów (art. 67 ust. 1 pkt 3). Wykonując ogrodzenie na skarpie, inwestor naruszył powyższe przepisy.

Na istnienie spornych odcinków ogrodzenia nie pozwalają także przepisy pw. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5m od linii brzegu, oraz zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie – art. 28 ust. 2.

Z załączonej do akt mapy zasięgu stref bezpośredniego zagrożenia powodziowego wynika, że skarpa rzeki [...] w rejonie spornego ogrodzenia znajduje się w zakresie terenów szczególnego zagrożenia powodziowego i mieści się w zakresie określonym art. 9 ust. 1 pkt 6c) lit. b i c pw.

Niezależnie od faktu nieuzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornego ogrodzenia, naruszenie powołanych przepisów pw, oznacza, że ogrodzenie to zostało wybudowane niezgodnie z przepisami z dziedziny zagospodarowania przestrzennego. Ponadto powoduje ono niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.

Skarżący w skardze złożonej do WSA w Szczecinie zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 88 lit. o ust. 1 w zw. z art. 88 lit. l ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 27 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 pw, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę odcinka ogrodzenia, pomimo, że organem rzeczowo właściwym w przedmiocie wydania takiej decyzji jest dyrektor właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej zaś organem odwoławczym – Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 powołanej ustawy).

- art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków A. K. oraz stron jak również wnioskowanego w odwołaniu dowodu z dokumentacji znajdującej się w [...] Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. w celu ustalenia daty powstania ogrodzenia, podmiotu, który je wykonał oraz regulacji rzeki [...].

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w zakresie ustalenia numeracji działki i w konsekwencji przyjęcie, że ustalona przez organ powiatowy numeracja działek jest prawidłowa,

- art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 pb z 1974 r., w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw człowieka poprzez zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 pb z 1974 r. i nakazanie rozbiórki obiektu powstałego, zdaniem organu 28 lat temu, tj. nałożenie ciężaru administracyjnoprawnego wkraczającego w prawo własności stron, pomimo długiego upływu czasu.

W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie w dniu 20 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikował zawarty w punkcie pierwszym skargi zarzut w ten sposób, że wskazał, jako organ właściwy stosownie do treści art. 88 lit. l ust. 1 pkt 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 pw dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a gdyby przyjąć, że część ogrodzenia znajduje się na wale przeciwpowodziowym, wskazał marszałka województwa, właściwym organem – art. 88n ust. 1 pkt 3 pw.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że za chybiony uznać należało podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia właściwości rzeczowej organów, albowiem kwestię tę przesądził już WSA w Szczecinie w powołanym wyroku wskazując, że pomimo, iż do obiektów, o których mowa w art. 103 ust. 2 pb, stosować należy przepisy pb z 1974 r., to właściwość organów do załatwiania takich spraw określić należy na podstawie aktualnej ustawy. Natomiast z art. 83 pb, bezspornie wynika, że właściwym do orzekania w sprawie samowoli budowlanej jaką jest wybudowanie ogrodzenia bez pozwolenia na budowę, na terenie niezabudowanym obiektem budowlanym jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organ I instancji. Sąd ten wyjaśnił również, że powoływane przez skarżących przepisy pw. (art. 88 lit. l ust. 1) w żadnym zakresie nie zawierają normy kompetencyjnej, wyłączającej przepisy o właściwości organów nadzoru budowlanego w sprawie o nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, przewidzianych w pb. Jak wskazał ten Sąd, organy nadzoru budowlanego prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z kompetencjami wynikającymi z regulacji zawartej w art. 83 pb, zgodnie z którą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48 – 51 pb, a więc również kompetencje do orzekania w sprawie samowoli budowlanej, jaką stanowi wybudowanie ogrodzenia bez pozwolenia na budowę, na terenie niezabudowanym obiektem budowlanym.

Sąd ten wyjaśnił, że fakt wskazania przez skarżących innych przepisów pw, z których ich zdaniem wynika, iż to nie organy nadzoru budowlanego są właściwe do orzekania w sprawie samowoli budowlanej wykonanej w korycie rzeki lub na wale przeciwpowodziowym, nie zwalnia Sądu w obecnym składzie ze związania oceną prawną wynikającą z wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 394/13.

Sąd I instancji wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że po nabyciu przez skarżących w dniu 13 kwietnia 1987 r. prawa wieczystego użytkowania działki nr [...], w piśmie z dnia 4 listopada 1997 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Gospodarki Wodnej RO S. S. nie wyraził zgody na wykonanie żadnego typu ogrodzenia na działce o numerze geodezyjnym [...]. Analiza zgromadzonych dokumentów stanowiła podstawę do ustalenia, że ogrodzenie w poprzek działki o numerze geodezyjnym [...] – na wysokości granicy działek [...] i [...] – równolegle do ściany podłużnej budynku na działce nr [...] oraz na wysokości ogrodzenia dzielącego działki o numerach geodezyjnych [...] i [...] wykonał skarżący, który w osobiście złożonym w PINB w S. S. w dniu 16 kwietnia 2002 r. oświadczeniu, podał, że przedmiotowe ogrodzenie wykonał w roku 1987, a w roku 1998 poprawił.

W oparciu o powyższe Sąd w wyroku z 2013 r. uznał – jako wiążące przy ponownym rozpoznaniu sprawy i skargi – że sporne ogrodzenie na skarpie i części koryta rzeki [...] wybudowane zostało około 1987 r.

Z uwagi na wskazane ustalenia nie mogą również w ocenie Sądu I instancji, odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 pb z 1974 r. z powodu nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wkraczającego w prawo własności skarżących mimo długiego upływu czasu. Skoro bowiem ustalono, że samowola budowana powstała około 1987 r., to zgodnie z art. 103 ust. 2 pb, w przypadku samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odpowiednie zastosowanie mają przepisy poprzedniej ustawy, pb z 1974 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, ogrodzenie na działce nie zabudowanej obiektem budowlanym, kwalifikowane jest jako obiekt budowlany.

W ocenie tego Sądu, prawidłowo zatem organ zastosował przepis artykuł 37 ust. 1 ww. ustawy.

Sąd ten zauważył też, że skarżący nie wykonali nałożonego obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i nie rozebrali również rzeczonego ogrodzenia (oględziny przeprowadzone przez pracowników PINB w dniu 10 marca 2015 r.).

Sąd ten uznał też, że wyjaśniona została kwestia nieprawidłowego numeru odczytywania przez skarżących numeru działki [...] zamiast [...]. Jak wskazał Sąd w powoływanym wcześniej wyroku kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy a ustalona przez organ I instancji numeracja działek jest zgodna z danymi z państwowej ewidencji gruntów. Natomiast liczba [...] na przedstawionej przez skarżących mapie nie jest numerem działki, a oznaczeniem punktu osnowy geodezyjnej.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, oparte zostały na ustaleniach, które uznać należy za prawidłowe, zupełne, logiczne i przekonywujące.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", skargę jako bezzasadną oddalił.

Skarżący W. G. i E. G. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenia nieważności wydanej w sprawie decyzji ZWINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, wg. norm przepisanych.

Ponadto wnieśli na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o przedstawienie składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i wyrażającego się w pytaniu, czy występujący w art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) zwrot "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organy" oznacza, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającym zaskarżoną decyzję, od którego nie została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną wniesioną od kolejnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w tej sprawie, w szczególności w przypadku wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny po zmianie tego przepisu i nadaniu mu nowego brzmienia przez ustawę z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej, co skutkowało naruszeniem art. 88 lit. o ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 40 ust. 3 w zw. z art. 88 I ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1) i 3) w zw. z art. 88 n ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 27 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 pw, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż przepisy te nie stanowią normy szczególnej względem art. 83 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1) pb, a w konsekwencji przyjęcie, iż właściwymi w zakresie gospodarowania wodami są organy nadzoru budowlanego, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy pw, właściwymi są organy gospodarowania wodami;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji ZWINB z dnia [...] maja 2015 r., podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zawarte w art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu z dnia wydania wyroku przez WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Sz 394/13, sformułowanie "wiążą w sprawie ten sąd oraz organ" wskazuje, iż wyrażenie "ten sąd" oznacza sąd, który wydał orzeczenie zawierające ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 maja 2007 r. w sprawie I FSK 857/06 oraz z dnia 8 lipca 2015 r., w sprawie I FSK 670/14 stanął na stanowisku, iż ocena prawna wyrażona w wyroku sądu I instancji wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Stanowisko zawarte w wyżej wymienionych wyrokach zdaje się być niezgodne z wykładnią językową, ale przede wszystkim celowościową przepisu art. 153 p.p.s.a.

Wywodzono, że powyższy przepis winien zostać poddany wykładni z uwzględnieniem art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Konsekwencją przedmiotowego unormowania powinno być uznanie, iż użyte w art. 153 ustawy sformułowanie "ten sąd" nie powinno być interpretowane rozszerzająco, a w konsekwencji ocena prawna i wskazania sądu orzekającego nie powinny się rozciągać na inne sądy administracyjne, a w szczególności na Naczelny Sąd Administracyjny, który po raz pierwszy będzie rozpoznawał przedmiotową sprawę.

Argumentowano, że na drodze powyższej interpretacji przepisu nie stoi również treść art. 170 p.p.s.a., określającego zakres związania prawomocnego orzeczenia, które nie powinno się odnosić do motywów oraz treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie do jego sentencji.

Podniesiono, że przyjęcie stanowiska, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany oceną prawną zapadłego wcześniej prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadziłoby w sposób pośredni do naruszenia dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Stwierdzono, że literalna wykładnia przepisów konstytuujących kompetencję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wydawania decyzji rozbiórkowych, z uwagi na brak stosownego wyłączenia ustawowego, prowadzi do wniosku, iż organ ten uprawniony jest do wydawania decyzji rozbiórkowych w każdego rodzaju sprawach.Jednakże w analogiczną kompetencję do wydawania przedmiotowych decyzji w zakresie, w jakim wznoszone budowle naruszają przepisy ustawy Prawo wodne, wyposażony został organ jakim jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (odpowiednio, przy założeniu, iż część ogrodzenia wzniesiona została na wale przeciwpowodziowym, marszałek województwa). Powyższy stan prawny wskazuje na zamierzone działanie ustawodawcy, który w zakresie w jakim wznoszenie obiektów budowlanych miałoby ingerować w gospodarowanie wodami, także udzielił im ustawowych kompetencji, które są niezbędne do realizacji powierzonych mu zadań

Zwrócono uwagę, że organy ustaliły, że przedmiotowe części ogrodzenia znajdują się na terenie szczególnego zagrożenia powodziowego, a także w części znajdują się na wałach przeciwpowodziowych. Organy nadzoru budowlanego ustaliły nadto, iż ogrodzenie to narusza przepisy szczególne, tj. przepisy ustawy Prawo wodne.

Wywodzono, że wobec tak ustalonego stanu faktycznego, właściwymi organami w zakresie oceny ewentualnych naruszeń przepisów ustawy Prawo wodne, powinny być wyłącznie organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami.

Podkreślono, że wykonanie nakazu rozbiórki wskazanej części ogrodzenia, (które istnieje w tym miejscu już prawie 30 lat, a zatem jest zarośnięte i trwale związane z gruntem), może doprowadzić do naruszenia konstrukcji wału przeciwpowodziowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jednakże obie grupy zarzutów kasacyjnych koncentrują się na zakwestionowaniu właściwości organów nadzoru budowlanego, które w przedmiotowej sprawie wydały zakwestionowane decyzje. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej, czyniąc powyższy zarzut, nie wskazał organów właściwych do orzekania w przedmiotowej sprawie, to jednak powyższy, niewątpliwy brak skargi kasacyjnej, nie miał wpływu na jej rozpoznanie, wobec faktu, że zagadnienie właściwości organów zostało w sposób wiążący dla sądów rozpoznających przedmiotową sprawę, przesądzone zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu obecnie obowiązującym, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 394/13. W wyroku tym bowiem Sąd ustosunkował się do zarzutu kwestionującego właściwość organów nadzoru budowlanego, stwierdzając, że właśnie te organy są właściwe w sprawie.

W tych warunkach nie mógł zostać uznany za zasadny ani zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazujący na naruszenia przepisów o właściwości organów, ani też zarzut naruszenia prawa materialnego, wytykający brak zastosowania normy art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazać należy, że wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, brak było podstaw do zastosowania wykładni przepisu art. 153 p.p.s.a., polegającej na uznaniu, że użyte w nim sformułowanie "ten sąd" nie powinno być interpretowane rozszerzająco, a w konsekwencji ocena prawna i wskazania sądu orzekającego nie powinny się rozciągać na inne sądy administracyjne, a w szczególności na Naczelny Sąd Administracyjny, który po raz pierwszy będzie rozpoznawał przedmiotową sprawę. Uszło bowiem uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że wskazany przez niego przepis, nie zawiera sformułowania "ten sąd", lecz treść jego brzmi następująco: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przytoczona powyżej treść ww. przepisu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r. i została wprowadzona ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r., o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), zwaną dalej: "ustawą nowelizującą". Istotną jest okoliczność, że jak wynika z art. 2 ustawy nowelizującej, znowelizowany art. 153 p.p.s.a., o przytoczonej wyżej treści ma zastosowanie nie tylko do postępowań wszczętych w czasie jego obowiązywania (od 15.08.2015 r.), ale również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie omawianej nowelizacji. W konsekwencji, pomimo wszczęcia przedmiotowego postępowania przed datą wejścia ww. nowelizacji w życie, w przedmiotowej sprawie obowiązuje wykładnia przepisu art. 153 p.p.s.a., w wersji aktualnej, wyżej przytoczonej, z której wynika, że oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Szczecinie z 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 394/13, związane są wszystkie sądy rozpoznające ponownie sprawę, a nie tylko sąd, który przyjął powyższą ocenę prawną.

Potwierdza to trafność stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że jest związany ww. wyrokiem w zakresie uznania, że organy orzekające w sprawie były właściwe rzeczowo. Ponadto wobec braku jakichkolwiek wątpliwości co do wykładni art. 153 p.p.s.a., mającego w sprawie zastosowanie, brak było warunków do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a dotyczącego wykładni art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.