Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1544/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. M. D. zwrócił się do Urzędu Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. S. w K.".

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 22 kwietnia 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego, od której odwołanie złożył M. D..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lipca 2016 r. znak; [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w swoim rozstrzygnięciu m.in. na błędny temat inwestycji w stosunku do stanu faktycznego, na nieścisłości w trakcie sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz podczas wyznaczania wskaźników zabudowy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta K. decyzją NR [...] z dnia z dnia 22 marca 2017 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. Do decyzji dołączono stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 - warunki zabudowy, załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowano się także do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł M. D., reprezentowany przez pełnomocnika. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w związku z art. 61 ust. 6 i 7 i §3 rozporządzenia, poprzez ustalanie "wg. uznania" obszaru analizowanego oraz brak l uwzględnienia wnioskowanej wysokości, zabudowy. Zdaniem M. D. decyzja wprowadza możliwość ustalenia nowej zabudowy na poziomie 8,0 m - 10,0 m , co uniemożliwia wykonanie nadbudowy o dwie kondygnacje. Nie uwzględniono uwarunkowań terenowych, ani tego, że równocześnie prowadzona jest procedura dla budynku na działce nr [...] przylegającego do przedmiotowej inwestycji, która zakłada nadbudowę budynku o identycznych parametrach, jak ten będący przedmiotem sprawy. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zauważyć można wiele budynków o większej wysokości niż 10 m (tak na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) . Również w dalszym sąsiedztwie jest wiele budynków o większej wysokości. Są to budynki przy ul. K. (na działkach nr [...], oraz [...]+[...]+[...],) oraz przy ul. B. (na działkach nr [...], [...], [...], [...]) stanowiące zabudowę wielorodzinną. Zabudowa ta pozwala na wyznaczenie takich warunków, jak wskazano we wniosku. Odwołujący się podał, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w dużym obniżeniu w stosunku do ul. K. oraz budynków od strony zachodniej, zatem umożliwienie zabudowy na wysokości 12 m, nie naruszy ładu przestrzennego. Nadto powołał się na wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt. l zasadę wolności zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że uwzględnienie przywoływanych w odwołaniu kwestii, oraz poszerzenie obszaru analizy, pozwoliłoby na inne spojrzenie na argumenty wnioskodawcy przemawiające za zwiększeniem wysokości zabudowy do 12 m. Uzupełniając te twierdzenia, zarzucił organowi brak dobrej woli w załatwieniu sprawy i opieszałość w podejmowanych czynnościach. W oparciu o postawione zarzuty wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 września 2017 r. znak: [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. l, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, póz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

I. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II. ppkt. 2. lit. a - w zakresie warunków oznaczonych tytułem "Pod względem ochrony zieleni" i w tej części orzekł w następujący sposób: "Pod względem ochrony zieleni: zachować i zabezpieczyć przed zniszczeniem jak największą ilość drzew i krzewów ozdobnych; należy odpowiednio zabezpieczyć na czas budowy drzewa i krzewy (korony, pnie, systemy korzeniowe) na terenie budowy; prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzew lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadzać się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U.z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.): nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usuniecie drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego, b)65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, c) 50 cm -w przypadku pozostałych gatunków drzew: (art. 83f ust. l pkt 3 lit. a, b, c); nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewu albo krzewów rosnących w skupisku o powierzchni do 25 m2 (art. 83 f ust. 1 pkt. 1); nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usuniecie krzewów za wyjątkiem krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni (art. 83 f ust. 1 pkt 2); nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83 f ust. 1 pkt 3 a), w takim przypadku właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia do organu, o którym mowa w art. 83a ust. 1, zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza: 1) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; 2) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; 3) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew (art. 83 f ust.4); nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni. W pozostałych przypadkach o możliwości usunięcia lub przesadzenia kolidujących z planowaną inwestycją drzew i krzewów, ostatecznie rozstrzygną zezwolenie, o którym mowa w art. 83 w związku z art. 83 a ust. l ustawy o ochronie przyrody. W przypadku, gdy wymagane jest uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wymagana jest zgoda właściciela tej nieruchomości. Wniosek należy złożyć do właściwego organu tj. Prezydenta Miasta K. działającego przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK, lub, w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 90 ust.1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, do Marszałka Województwa [...] działającego przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...]. Przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może wystąpić do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni, jeżeli uzyskanie tego dokumentu jest niezbędne do decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawa prawa: art. 83, art. 83a, art. 83b, art. 83c, art. 83d, art. 83e, art. 83f, art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 ust. 3-8 art. 87a, art. 90 ust. l i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz. U. z 2016 r. póz. 2134 z późn. zm.)".

II. W pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie powołując się na treść art. 61 ust. 1 ustawy, stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. l (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Jednym z warunków koniecznych, dla wydania pozytywnej decyzji wz jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dokonaniu analizy całokształtu przeprowadzonego postępowania stwierdziło, że organ I instancji usunął wszystkie dotychczas wykazywane braki postępowania wyjaśniającego i następnie dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne mieszczą się w zakresie norm cyt. wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony. Jednocześnie organ I instancji transponując do treści decyzji wnioski Analizatora, należycie uzasadnił wykazywaną kontynuację funkcji, rodzaju zabudowy oraz parametrów i wskaźników istniejących w obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do zakwestionowania głównego dowodu w sprawie, a to sporządzonego na nowo dokumentu analizy. W przedmiotowej sprawie Analizatorka, stosownie do wskazań poprzedniego składu organu odwoławczego przeprowadziła szczegółową analizę urbanistyczno - architektoniczną zastanej zabudowy, w oparciu o prawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego. Stosownie do treści § 2 ust.3 rozporządzenia przybliżono sposób wyznaczenia granic obszaru analizy, wskazując, że obszar ten został wyznaczony w oparciu o trzykrotność frontu terenu objętego wnioskiem, z którego odbywać się będzie wjazd na działkę nr [...] , na której znajduje się objęty wnioskiem budynek (wynoszącego 24 m), tj. w odległości 72 metrów od granic terenu inwestycji. Są to minimalne granice obszaru analizy przewidziane w ww. przepisie, które nie zostały ustalone w sposób dowolny, jak twierdzi odwołujący się. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do poszerzenia tak wyznaczonego obszaru, jak to sugeruje odwołujący się. Organ odwoławczy wskazał, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki objętej wnioskiem, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości od granic terenu inwestycji, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają starannego uzasadnienia i muszą wynikać z potrzeby zachowania ładu przestrzennego. Samo poszerzenie obszaru analizy ponad ustawowe minimum nie może być natomiast wynikiem jedynie dążności do poszukiwania takiej zabudowy, której parametry zapewnią możliwość ustalenia warunków na poziomie wskazanym we wniosku. Wówczas to bowiem nie obiektywne względy przestrzenne, a zamiary Inwestora stanowiłby uzasadnienie dla innego wyznaczenia obszaru analizy, nie dając przy tym gwarancji zabezpieczenia ładu przestrzennego.

Jak wynika z dokumentacji mapowej, wyznaczone granice obszaru analizy, obejmują szereg zabudowy należącej do tego samego układu urbanistycznego, co teren inwestycji tj. tworzącej spójny układ przestrzenny obudowujący ul. S. i odchodzące od niej drogi wewnętrzne. Brak jest zatem podstaw do dalszego jego poszerzania. Analizatorka wykazała też, że w obszarze analizowanym znajdują się liczne działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. S. , zagospodarowane w sposób pozwalający na realizację zasady dobrego sąsiedztwa (tak m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] [...]).

Następnie Autorka analizy dokonała charakterystyki terenu objętego wnioskiem, ze wskazaniem jego ukształtowania, a także opisała jego otoczenie. Zmierzyła, że budynek objęty wnioskiem posiada wysokość od ok. 5,5 m do 6,0 m, oraz podała że zlokalizowany jest on w dobudowie do budynku na działce nr [...] posiadającego wysokość ok. 6,0 m. Ustaliła też, że obecnie budynek ten posiada powierzchnię zabudowy 94 m, co przy uwzględnieniu podanej przez nią powierzchni przedmiotowej działki 325 m, pozwala ustalić, że budynek objęty wnioskiem generuje wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 29 %. Dalej autorka analizy wskazała, że w badanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz, że występuje uzupełniająca zabudowa w postaci drobnych budynków gospodarczych lub garażowych oraz usługowych w ramach zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna występuje w formie wolnostojącej i bliźniaczej. Dane te pozwalają tym samym na stwierdzenie, że planowana zabudowa o funkcji mieszkalnej stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Analizatorka wskazała też, że budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają zróżnicowane formy architektoniczne: posiadają wysokość od 2 do 3 kondygnacji (łącznie z poddaszem użytkowym) oraz różne formy przekrycia budynków dachem jak i różnorodne usytuowanie kalenic. W dalszej części analizy opisano w sposób dostateczny sposób zagospodarowania na poszczególnych działkach, tj. w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika intensywności istniejącej zabudowy, wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachów. Zaobserwowany w badanym terenie wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu oraz szerokość elewacji frontowej zostały dodatkowo zobrazowane usystematyzowanym zestawieniem tabelarycznym, co pozwoliło na weryfikację prawidłowości obliczenia średniej wartości tego parametru w badanym terenie.

W ocenie organu odwoławczego tak sporządzona i uzupełniona analiza urbanistyczno - architektoniczna pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, po myśli treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Nadto zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy, nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy tj. w oparciu o przepis § 4 ust.4 rozporządzenia. Analizatorka słusznie uwzględniła specyficzne położenie terenu inwestycji tj. w narożu ul. S. i K. i związaną z tym niemożność ustalenia tego parametru na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia tj. poprzez nawiązanie do linii zabudowy ukształtowanej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zabudowa na działce nr [...], nie kształtuje linii zabudowy od strony ul. S. , bowiem posadowiona jest w głębi tej działki. Linia zabudowy na działkach sąsiednich względem terenu inwestycji nie tworzy też uskoku, który uzasadniałby zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zasadnie, ze względu na charakter inwestycji, organ zastosował w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia i na zasadzie odstępstwa od powyższych generalnych reguł, ustalił linię nowej zabudowy, w odległości 4,0 m od granicy działki drogowej nr [...], tym samym wprowadzając warunek zachowania dotychczasowej istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek objęty wnioskiem i nie dopuszczając, aby zwłaszcza w związku z planowaną rozbudową i nadbudowa zamierzenie naruszało obecny przebieg linii istniejącej zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego nie narusza także zasady dobrego sąsiedztwa wyznaczony w decyzji warunek w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, tj. przy zastosowaniu odstępstwa od nawiązania do średniej wartości z badanego obszaru - wynoszącej tu 21 % i ustalenia go na poziomie od 31 % do 33 % (łącznie dla nowej zabudowy i istniejącej zabudowy), stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji, stosownie do wskazań organu odwoławczego przedstawił szerokie uzasadnienie dla przyjętego sposobu wyznaczenia tego parametru. Wyjaśniono bowiem w decyzji, że takie ustalenie jest wynikiem uwzględnienia znacznego zróżnicowania w terenie oraz uwzględnienia, że średnia wartość z całego obszaru nie pozostaje miarodajna dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na dominujące występowanie na tym obszarze działek o znacznie większych rozmiarach, niż teren zabudowy, których zabudowa pomimo podobnej powierzchni co zawnioskowany budynek, generuje, niższe wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni terenu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego tak wyznaczony warunek nie wypacza zasady należytej konkretyzacji parametru, a organ I instancji, należycie wykazał, że takie ustalenie nie doprowadzi do naruszeń ładu przestrzennego.

Organ I instancji prawidłowo ustalił również szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy stosując podstawę z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuścił realizację inwestycji w przedziale od 13 m do 14 m, nie naruszając ładu przestrzennego. Tak ustalony warunek, tylko w nieznacznym stopniu odbiega od średniej wartości zaobserwowanej w badanym obszarze, a jednocześnie mieści się w pełni w ramach wyznaczonych przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich (ta oscyluje w przedziale od ok. 5 m do 15 m). Podobnymi parametrami charakteryzuje się bowiem zabudowa na działkach sąsiednich nr [...], i [...], zaś w bezpośrednim sąsiedztwie - na działce nr [...] znajduje się zabudowa o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 15 m.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie kwestionuje także sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokość tą, liczoną do okapu (wobec dopuszczonego decyzji równoległego układu kalenicy względem frontu działki) ustalono na poziomie 8 m (z tolerancją ± 1 m ) tj. w przedziale od 7 m do 9 m, zaś liczoną do kalenicy ustalono na poziomie 9 m, z tolerancją ± 1 m tj. w przedziale od 8m do 10 m (wobec dopuszczonego również prostopadłego układu kalenic). Warunek ten ustalono na postawie § 7 ust.4 rozporządzenia, wskazując na szereg uwarunkowań, które przemawiają za takim wyznaczeniem, w tym na znaczną różnorodność wysokości oraz fakt występowania w przeważającej mierze zabudowy o niższej wysokości. Ustalenie wysokości elewacji frontowej do okapu w przedziale od 7 m do 9 m odpowiada treści wniosku, a jednocześnie znajduje dowiązanie w parametrach zabudowy występującej na działkach sąsiednich, po tej samej stronie ulicy S. . Z uwagi na specyficzne położenie budynku objętego wnioskiem ( w narożu dwóch ulic: K. i S. ), nie zaistniały podstawy do ustalenia tego warunku w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia (brak możliwości nawiązania do krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji) jak i w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia (brak możliwości stwierdzania uskokowości tej wysokości na działkach sąsiednich). Stąd zasadnie zastosowano w tym przypadku przepis §7 ust. 4 rozporządzenia, w oparciu o który nawiązano ww. przedziałem do zabudowy znajdującej się w bliskim sąsiedztwie, posiadającej wysokości ok. 8,5 (tak np. na działce nr [...], [...], oraz do znajdującej się przy ul. S. działki nr [...]). Jednocześnie takie wyznaczenie, nie odbiega znacząco wartością od wysokości innych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym przy ulicy C., posiadających niższe wysokości elewacji frontowej - 6,0 m. (tak np. budynki na działce nr [...] oraz na działce nr [...]).

Podobne uwagi organ odwoławczy odniósł do kwestionowanego w odwołaniu rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie wysokości elewacji frontowej budynku do kalenicy, w wyżej opisywanym przedziale (od 8 m do 10 m), która ustalona została jednocześnie przez organ jako maksymalna, dopuszczalna wysokość budynku. Podkreślił, że nie znajduje podstaw do ustalenia powyższej wysokości na innym, wyższym poziomie. Nadto zwrócił uwagę, że w obszarze analizy brak jest zabudowy o całkowitej wysokości, wynoszącej 12 m , która mogłaby stanowić punkt dowiązania dla ustalenia na tym poziomie warunków dla nowej inwestycji. W najbliższym otoczeniu terenu inwestycji, tj. w kwartale zabudowy jednorodzinnej przy ul. S. i odchodzących od nich dróg wewnętrznych, stanowiącym bardzo czytelny układ zabudowy, w przeważającej mierze występuje zabudowa o dużo niższej wysokości całkowitej. Na działce nr [...] budynek zbliźniaczony z budynkiem objętym niniejszym wnioskiem posiada wysokość do kalenicy 6 m, zaś budynek znajdujący się na bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji działce nr [...] posiada wysokość do kalenicy 7,0 m, zaś budynki po przeciwnej stronie terenu inwestycji i ul. C. - 6,5 m (tak na działkach nr [...], [...]) i 7,5 m (budynek na działce [...]). Budynki o wysokości powyższej 10 m, występują w mniejszości (na działkach nr [...], [...], oraz na działce nr [...]) i żaden z nich nie posiada 12 m. Przywoływany w odwołaniu budynek na działce nr [...], posiadający wysokość 11,5 m znajduje się wprawdzie w bliskiej odległości od budynku objętego wnioskiem (eksponowany jest na ul. K. ), jednakże zwrócić uwagę należy na podstawie takich wyników analizy (a co potwierdza także przedłożona przez odwołującego się dokumentacja fotograficzna), że budynek ten stanowi wyjątek w tym zakresie i stanowi niepożądaną na tym terenie dominantę, burząc ład w najbliższym kontekście (gdyż otoczony jest z każdej strony przez dużą niższą zabudowę). Nawiązanie do tejże zabudowy, spowodowałoby podobne zaburzenie ładu przestrzennego, zwłaszcza ze względu na niską zabudowę występującą w obudowie ul. C.. W ocenie organu odwoławczego nie może on stanowić bezpośredniego punktu dowiązania dla nowej zabudowy. Wysokość budynku na działce nr [...] - 11 m, również nie powinna stanowić punktu dowiązania dla nowej zabudowy, z uwagi na brak ścisłego powiązania tej zabudowy z terenem inwestycji (budynek ten znajduje się na pograniczu terenu inwestycji, przy innej drodze - ul. M. i również stanowi wyjątek wśród pozostałej zabudowy). W ocenie organu odwoławczego ustalony w decyzji warunek dopuszczający maksymalną wysokość nowej zabudowy na poziomie 10 m, jest słuszną próbą pogodzenia zauważalnych różnic w wysokościach budynków otaczających teren inwestycji i stanowi przykład miarkowania przez organ I instancji z jednej strony słusznego interesu inwestora (jego prawa do zagospodarowania terenu) a z drugiej strony potrzeby ochrony dostrzegalnych i wyraźnych uwarunkowań przestrzennych, wskazujących na przewagę zabudowy o znacznie niższych parametrach, aniżeli wnioskowana wysokość -12 m.

W kwestii przywoływanego natomiast przez odwołującego się sąsiedztwa zbliźniaczonego z zawnioskowanym budynkiem, budynku na działce nr [...], oraz okoliczności, że w odniesieniu do tegoż budynku sąsiedniego toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla nadbudowy (gdzie również zawnioskowano dopuszczenie parametrów wysokościowych, na poziomie 12 m), organ odwoławczy wskazał, że ani organ I instancji, ani obecnie organ II instancji, nie pozostają władne odnosić się do przyszłych zamiarów inwestycyjnych na działkach sąsiednich, bowiem obowiązane są badać istniejący stan faktyczny, a ten wskazuje, że budynek na ww. działce posiada wysokość 6,0 m.

Odnosząc się natomiast do przywoływanych w odwołaniu wysokości poszczególnych budynków, na działkach nie omówionych powyżej, organ II instancji stwierdził, że działki te nie znajdują się w obszarze analizy, ani też nie można zaliczyć ich to tegoż samego układu przestrzennego w którym funkcjonuje budynek objęty wnioskiem. Zabudowa na działkach nr, [...] , [...], [...] należy do obudowy ul. A. , tworząc odrębny układ przestrzenny, oddzielony od zabudowy formowanej wzdłuż ulicy S. pasem niezabudowanym, brak jest zatem podstaw do jej uwzględnienia , ani też do poszerzenia obszaru analizy w tym kierunku. Tym bardziej, uwagi te należy odnieść do zabudowy na działkach nr [...], [...], [...] stanowiącej obudowę ul. P. , należącej od odrębnego kwartału zabudowy, a ponadto oddzielonej od kwartału do którego należy teren inwestycji szeroką arterią - ulicą K. W tym zakresie także trudno doszukać się wspólnego kontekstu przestrzennego. Podobne uwagi organ odwoławczy odniósł do zabudowy wielorodzinnej, znajdującej się przy ul. B. i K. , która nie tylko ze względu na przynależność do odrębnych układów przestrzennych ale również, ze względu na rodzaj zabudowy, nie może stanowić punktu poszukiwania możliwości dla wyznaczenia w decyzji warunków na zawnioskowanej zabudowy. Odnosząc się z kolei do postulatu uwzględnienia różnego ukształtowania terenu, organ odwoławczy wskazał, że poczynił badania w tym zakresie, z których wynika, że na działkach sąsiednich różnice w poziomie rzędnych dla terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich (w tym dla przywoływanej działki nr [...]) są nieznaczne, a zatem pozostają bez wpływu na ocenę dopuszczalności realizacji inwestycji na wyższym, zawnioskowanym poziomie -12 m. Z kolei przywoływana w odwołaniu okoliczność, że objęty wnioskiem budynek zlokalizowany jest w dużym obniżeniu względem ul. K. również nie może odnieść skutku, bowiem znajdująca się po przeciwnej stronie tej ulicy zabudowa nie tworzy wspólnego kontekstu przestrzennego z terenem inwestycji.

Odnosząc się z kolei do rozstrzygnięcia w zakresie geometrii dachów, organ odwoławczy stwierdził, że znajduje ono odzwierciedlenie w wynikach analizy, wskazującej na występowanie znacznej różnorodności w zakresie formy przekryć dachowych oraz kątów nachylenia połaci dachowych. Ustalone w tej zakresie warunki znajdują odzwierciedlenie w zastanym stanie zagospodarowania.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego szczegółowo wykazane zostało, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zaś dopuszczone w decyzji warunki należycie realizować będą wynikającą z tego przepisu zasadę dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego opieszałości organu w załatwieniu niniejszej sprawy, wyrażającej się w przedłużającym się postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek rozumie starania i dążenia Inwestora do szybkiego załatwienia sprawy, niemniej jednak należy mieć na uwadze specyfikę niniejszego postępowania, w tym znacznego stopnia jego skomplikowania, wynikającego z potrzeby analizy szeregu uwarunkowań, w tym uwzględniania postulatów samej strony, domagającej się innego ustalenia warunków zabudowy, aniżeli wynikało to ze stanowiska organu I instancji.

Poza wyżej omówionymi warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, organ I instancji z uwzględnieniem wszystkich pozyskanych w toku postępowania opinii, ustalił szczegółowo także wszelkie, niezbędne warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W sprawie wykazane zostało także, że przedmiotowy teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. C. poprzez istniejący zjazd. W aktach sprawy znajdują się też przedstawione przez Inwestora umowy kompleksowe: na dostarczanie na teren działki energii elektrycznej, o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, na dostarczanie paliwa gazowego wystawione przez dysponentów poszczególnych sieci. Inwestor złożył też oświadczenie, że projektowane zapotrzebowanie na media zostanie pokryte z rezerw, jakie posiada budynek, którego dotyczy inwestycja. Jak wynika z ww. opinii Zarządcy Drogi - ulica S. zapewni też dostateczną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. ustawy.

Badając natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie zgodności z przepisami z zakresu ochrony przyrody organ odwoławczy stwierdził, że w związku ze zmianą stanu prawnego tj. dokonaną ustawą z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2017 r. póz. 1074) tj. nowelizacją m.in. przepisów art. 83a, 83 f, ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016. póz. 2134) część warunków ustalonych w decyzji, dotyczących ochrony zieleni, okazała się nieaktualna. W celu zatem doprowadzenia do zgodności decyzji wz z ww. przepisami, kierując się zasadą aktualności w dacie orzekania, organ II instancji uchylił w pkt. I ppkt. 3 swego rozstrzygnięcia, badaną tu decyzję w części obejmującej załącznik nr l pkt I. ppkt. 2. lit. a tiret pierwsze - w zakresie warunków znajdujących się pod tytułem "Pod względem ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekł, ustalając na nowo warunki pod względem ochrony zieleni.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. D. – dalej skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił;

- naruszenie przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i gospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne, i "według uznania" ustalenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy;

- naruszenie § 3 ww. rozporządzenia, poprzez przeprowadzenie analizy w nieprawidłowy sposób. Brak uwzględnienia wnioskowanej wysokości nowej zabudowy, w sytuacji gdy dopuszczona w decyzji wysokość uniemożliwia wykonanie przez wnioskodawcę nadbudowy o dwie kondygnacje oraz brak uwzględnienia uwarunkowań terenowych;

- nieuwzględnienie równocześnie prowadzonej procedury dla budynku na działce nr [...], przylegającego do przedmiotowej inwestycji, która zakłada nadbudowę o identycznych parametrach, jak w niniejszej sprawie;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1, ust. 6 i 7 ww. ustawy, oraz § 3 ww. rozporządzenia, poprzez uwzględnianie stanowiska Zespołu Urbanistycznego w niniejszej sprawie.

- naruszenie art. 35 § 1 ustawy w zw. z art. 37 § 1 i art. 228 k.p.a. poprzez załatwianie sprawy z ogromną opieszałością, niedokładnością, nadmiernym biurokratyzmem.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie powiększenia obszaru analizowanego, co pozwoli na ustalenie wysokości zabudowy na poziomie max. 12,0 m., zgodnie z wnioskiem inwestora oraz o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie. Nadto wniósł o rozpatrzenie niniejszej skargi łącznie ze skargą Z. R. będącego właścicielem budynku i działki sąsiedniej nr [...] obręb [...] przy ul. S. w K..

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął ww. zarzuty, powielając argumentację odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Oceniając legalność kontrolowanej decyzji, Sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza art. 61 ust. 1 tej ustawy. W ogólności podnieść należy, że Sąd podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wobec tego poza zarzutami skargi,nie ma potrzeby szczegółowego jej powielania.

Odnosząc się zaś do szczegółowych zarzutów skargi, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia. 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plami zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "Rozporządzenie"). Skarżący zarzuca, że wzięcie pod uwagę jedynie minimalnej odległości (trzykrotność frontu działki) narusza w niniejszej sprawie ład przestrzenny. Wg skarżącego, dzieje się tak dlatego, że poza obszarem analizowanym pozostały:

-budynek na działce nr [...], 4 kondygnacje, ok. 12,20 m wysokości,

-budynek na działce nr [...], 3,5 kondygnacji, około 11,40 m wysokości,

-budynek na działce nr [...], 3,5 kondygnacji, około 11,40 m wysokości,

-budynek na działce nr [...], 4 kondygnacje, około 11,30 m wysokości,

-budynek na działce nr [...], 4 kondygnacje, ok. 12 m wysokości,

-budynek na działce nr [...], 3,5 kondygnacji, około 11,20 m wysokości.

Wobec faktu, że skarżący jako inwestor zgłosił chęć rozbudowy budynku do 4 kondygnacji, przy wysokości do kalenicy 12 m, skarżący poszukiwał przykładów budynków o zbliżonej wysokości, a znalazłszy je ( poza budynkiem na działce nr [...], o którym będzie jeszcze mowa) poza wyznaczonymi granicami terenu analizowanego, zarzuca, że organ wadliwie ustalił obszar analizowany, że powiększenie tego obszaru poza ustawowe minimum nie musi być poparte żadnymi względami oraz że zabudowa działek w sąsiedztwie dalszym może stanowić podstawę do ustalenia wszelkich parametrów nowej zabudowy, w tym górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem skarżącego, w każdym przypadku organ powinien przeprowadzić analizę, czy w konkretnym przypadku obszar ten nie powinien zostać rozszerzony. W jego ocenie, nawiązanie do dalszej zabudowy przy ul. K. , charakteryzującej się dużo większymi parametrami wysokości, nie zaburzy ładu przestrzennego, a wręcz przeciwnie.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, stwierdzić trzeba przede wszystkim, że zadaniem Sądu nie jest samodzielne rozstrzyganie w zakresie tego, jak powinien kształtować się ład przestrzenny na danym terenie. Zadanie Sądu sprowadza się do kontroli zgodności z prawem wydanej decyzji. Oceniając zaś z tego punktu widzenia stanowisko prezentowane w skarżonej decyzji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, należy stwierdzić, iż nie narusza ono prawa, a argumenty skarżącego nie znajdują umocowania w wykładni obowiązujących przepisów.

Wedle § 2 pkt 4 Rozporządzenia, ilekroć w nim jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie z § 3 ust. 1, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przypadku niniejszej sprawy, jak wynika ze sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej /k.353 - 363 akt adm./, szerokość frontu działki wynosi około 24 m, w związku z tym wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej ok. 72 m wokół działki, w formie okręgu. Z analizy tej wynika nadto, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru przedstawiono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do omawianej analizy, co spełnia wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczony obszar jest w ocenie sporządzającego analizę wystarczający i zapewnia odpowiednie kryteria dla prawidłowego określenia cech nowej zabudowy. Analizę przeprowadziła osoba uprawnionego architekta.

Należy w tym miejscu, oceniając prawidłowość analizy, odnieść się do zarzutu, że brak podstaw prawnych do uwzględniania w procesie dotyczącym warunków zabudowy wniosków, ustaleń i opinii tzw. Zespołu Urbanistycznego, powołanego przez Prezydenta Miasta K. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. Wskazać należy, że wymieniony Zespól został powołany wskazanym Zarządzeniem na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, poz. 645, poz. 1318, z 2014 r. poz. 379, poz. 1072 ), jako ciało opiniodawcze i doradcze Prezydenta. Zgodnie z § 2 Zarządzenia (publ. na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta K.), do zakresu działania Zespołu Urbanistycznego należy akceptacja lub formułowanie zaleceń i uwag do opracowywanych w Wydziale Architektury i Urbanistyki analiz urbanistyczno-architektonicznych, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu zatem sam fakt powstania Zespołu jako ciała doradczego nie może budzić zastrzeżeń, o ile stanowi on wyłącznie uzupełniającą i dodatkową merytoryczną pomoc dla Prezydenta, wzbogacającą jego wiedzę przy podejmowaniu decyzji, a wnioski Zespołu nie zastępują procedury powstawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określonej w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednakże nie ma miejsca. Analiza, niezależnie od faktu, że została poprzedzona przedstawieniem inwestycji na posiedzeniu Zespołu ( co obrazuje uwaga na końcu analizy) – jest sporządzona zupełnie samodzielnie przez uprawnionego architekta i w swojej treści nie zawiera żadnych odniesień do stanowiska Zespołu. Podobnie przy orzekaniu, podstawą i istotą rozważań organów obu instancji była rzeczona analiza; jedynie organ I instancji odniósł się w paru miejscach do stanowiska Zespołu, z zaznaczeniem, że czyni to dodatkowo. Skoro zatem podstawą orzekania była analiza, a nie stanowisko Zespołu, brak postaw do zarzutu naruszenia procedury związanej z wydaniem decyzji ustaleniu o warunków zabudowy.

Powracając zatem do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego – prawdą jest, że jest to obszar minimalny. Jednakże nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze, skoro postąpił zgodnie z Rozporządzeniem (tak wyrok WSA w Łodzi z 7.10.2010 II SA/Łd 787/10 LEX nr 755932 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. II SA/Kr 938/11, publ. Lex/el.). Natomiast przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (wyrok WSA w Warszawie z 27.10.2010 IV SA/Wa 972/09 LEX nr 574191). Jak widać, jest to dokładnie odwrotne stanowisko, niż prezentuje skarżący.

Nadto w doktrynie krytykowany jest ten kierunek orzecznictwa, który w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego i definiowania działki sąsiedniej wskazuje, że jest to ta działka, która "odpowiada", nawet w sytuacji, gdy stanowi wyjątek na obszarze analizowanym, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, inwestycji wskazanej we wniosku do określenia warunków zabudowy i dopiero brak jej stanowi przyczynę odmowy wydania warunków zabudowy; zarazem obszar analizowany można w praktyce wyznaczać dowolnie szeroko. Taka wykładnia zmierza wprost do obejścia przepisów i jako taka nie może być akceptowana (por. Hubert Izdebski, Igor Zachariasz w: Komentarz do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, publ. Lex/el.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. II OSK 2451/15, LEX nr 2335291, dopuszczając powiększenie obszaru analizowanego ponad minimalny pod warunkiem zachowania ładu urbanistycznego, podkreślił, że "Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Powyższego celu nie realizuje natomiast nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się - w stosunku do działki inwestora - w zupełnie innej części miejscowości. Regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość".

Mając na względzie przedstawioną wyżej wykładnię, należy stwierdzić, że organy nie naruszyły prawa. Organ odwoławczy wskazał, że wyznaczone granice obszaru analizy, obejmują szereg zabudowy należącej do tego samego układu urbanistycznego, co teren inwestycji tj. tworzącej spójny układ przestrzenny obudowujący ul. S. i odchodzące od niej drogi wewnętrzne. Analizatorka wykazała też, że w obszarze analizowanym znajdują się liczne działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. S. , zagospodarowane w sposób pozwalający na realizację zasady dobrego sąsiedztwa (tak m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] [...]). Istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym skoncentrowana jest wzdłuż istniejących dróg dojazdowych: ul. S. , ul. M. oraz K. ( od strony ul. S. ). Jak chodzi o funkcję zabudowy, to jest to głównie zabudowa jednorodzinna, a także usługowa, wraz z zabudową uzupełniającą. Budynki w analizowanym obszarze liczą od jednej do trzech kondygnacji. Cechy zabudowy w obszarze analizowanym zostały opisane i wyszczególnione i dają one spójny obraz mikroprzestrzeni wokół działki nr [...]. Podkreślenia wymaga, co też uczynił organ odwoławczy, że zabudowa, do której nawiązuje skarżący, a więc działki [...], [...], [...], należą do obudowy ul. A. , tworząc odrębny układ przestrzenny, oddzielony od zabudowy formowanej wzdłuż ul. S. pasem niezabudowanym. Podobnie działki nr [...], [...] i [...] stanowią obudowę ul. P. w jej przebiegu po drugiej stronie dużej arterii dwupasmowej czyli ul. K., co również stanowi całkowicie odrębny i oderwany przestrzennie kwartał zabudowy. W obu wypadkach, wbrew stanowisku skarżącego, trudno doszukać się wspólnego kontekstu przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał także, że podobne uwagi należy odnieść do zabudowy wielorodzinnej, znajdującej się przy ul. B. i K. , która nie tylko ze względu na przynależność do odrębnych układów przestrzennych ale również ze względu na rodzaj zabudowy, nie może stanowić punktu poszukiwania możliwości dla wyznaczenia w decyzji warunków dla zawnioskowanej zabudowy.

Warto zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15, LEX nr 2316497 analizował kwestie związane z ładem przestrzennym. Wskazano tam, że "1. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". 2. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". 3. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działce bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).4. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy". W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jeśli w ramach minimalnie wyznaczonego obszaru analizowanego mieści się kwartał zabudowy pozwalający na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy, zbliżony funkcjonalnie do zabudowy proponowanej przez inwestora, w miarę jednolity przestrzennie i charakteryzujący się określonymi cechami pozwalającymi na jego zwarty opis, brak podstaw do rozciągania obszaru analizowanego w poszukiwaniu takich cech zabudowy, które w większym stopniu, niż na analizowanym obszarze minimalnym, pozwoliłyby na uwzględnienie wniosku inwestora. Wedle Sądu takie właśnie działanie zmierzałoby do obejścia prawa.

Kolejny zarzut formalnie wskazuje na naruszenie § 3 Rozporządzenia, ale formułowany jest w odniesieniu do braku uwzględnienia wysokości zabudowy wnioskowanej przez inwestora ( 4 kondygnacje, wysokość do kalenicy 12 m). O prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego była już mowa, zatem należy skupić się na kwestii parametru wysokości do kalenicy, o którym mówi § 8 Rozporządzenia. Według tego przepisu, geometrię dachu ( kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Z kolei jak chodzi o wysokość górnej granicy elewacji frontowej, zgodnie z § 7 Rozporządzenia, 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organ przyjął, że wysokość budynku do attyki wyznaczono w przedziale od 8 m do 10 m, zaś do okapu od 7 do 9 m, w oparciu o § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Przepis ten został zastosowany, jak wskazuje organ odwoławczy, z uwagi na szereg uwarunkowań, które przemawiają za takim wyznaczeniem, w tym na znaczną różnorodność wysokości oraz fakt występowania w przeważającej mierze na obszarze analizowanym zabudowy o niższej wysokości. Z uwagi na specyficzne położenie budynku objętego wnioskiem ( w narożu dwóch ulic: K. i S. ), nie zaistniały podstawy do ustalenia tego warunku w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia (brak możliwości nawiązania do krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji) jak i w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia (brak możliwości stwierdzania uskokowości tej wysokości na działkach sąsiednich). Stąd zasadnie zastosowano w tym przypadku przepis §7 ust. 4 rozporządzenia, w oparciu o który nawiązano ww. przedziałem do zabudowy znajdującej się w bliskim sąsiedztwie, posiadającej wysokości ok. 8,5 (tak np. na działce nr [...], [...], oraz do znajdującej się przy ul. S. działki nr [...]). Jednocześnie takie wyznaczenie, nie odbiega znacząco wartością od wysokości innych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym przy ulicy C., posiadających niższe wysokości elewacji frontowej - 6,0 m. (tak np. budynki na działce nr [...] oraz na działce nr [...]). Należy wskazać, że aktualnie budynek na działce nr [...] ( inwestowanej) ma wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej 5,5 m.

Co się tyczy wysokości budynku do kalenicy, to tutaj ustalono przedział od 8 do 10 m jako maksymalną wysokość budynku ( przy aktualnej wysokości 6 m), stosownie do wysokości występujących na obszarze analizowanym (§ 8 Rozporządzenia). Wysokości te zgodnie z analizą przedstawiają się następująco: działka z budynkiem bliźniaczym nr [...] – 6m, [...]-6m, [...]-6,5 m, [...]-6,5m, [...]-6,5m, [...]-7m, [...]-7,5m, [...]-7,5m, [...]-8,5m, [...]-9m, [...]-9m, [...]-9m, [...]-9,5m, [...]-10,5m. Na wskazanym obszarze jedynie 2 budynki posiadają wyższą wysokość: jeden na tyłach działki inwestowanej i działki nr [...] – a mianowicie nr [...] – 11,5 m, zaś drugi na działce nr [...] – 11m. Jednakże żaden z nich nie posiada wysokości wnioskowanej przez inwestora – 12 m. Zatem trzeba jasno powiedzieć, że budynek o takiej wysokości w ogóle nie występuje w analizowanym obszarze. Eliminuje to możliwość ustalenia wysokości kalenicy na tym poziomie, którego domaga się inwestor. Natomiast co do ustalenia tej wysokości do 10 m, organ odwoławczy szeroko uzasadnił takie rozstrzygnięcie, biorąc wstępnie pod uwagę całość zabudowy, a ostatecznie w nawiązaniu do zabudowy głównie sąsiedniej. Organ wskazał, w oparciu o analizę, że budynek znajdujący się na bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji działce nr [...] posiada wysokość do kalenicy 7,0 m, zaś budynki po przeciwnej stronie terenu inwestycji i ul. C. - 6,5 m (tak na działkach nr [...], [...]) i 7,5 m (budynek na działce [...]). Budynki o wysokości powyższej 10 m, występują w mniejszości (na działkach nr [...], [...], oraz na działce nr [...]) i żaden z nich nie posiada 12 m. Przywoływany w skardze budynek na działce nr [...], posiadający wysokość 11,5 m znajduje się wprawdzie w bliskiej odległości od budynku objętego wnioskiem (eksponowany jest na ul. K. ), jednakże organ zwrócił uwagę na podstawie wyników analizy potwierdzonych dokumentacją fotograficzną /k. 357-359 i k. 577akt adm/, że budynek ten stanowi wyjątek w tym zakresie i stanowi niepożądaną na tym terenie dominantę, burząc ład w najbliższym kontekście, gdyż otoczony jest z każdej strony przez dużą niższą zabudowę. Nawiązanie do tejże zabudowy, spowodowałoby podobne zaburzenie ładu przestrzennego, zwłaszcza ze względu na niską zabudowę występującą w obudowie ul. C.. W ocenie Kolegium nie może on stanowić bezpośredniego punktu dowiązania dla nowej zabudowy. Wysokość budynku na działce nr [...] - 11 m, również nie powinna stanowić punktu dowiązania dla nowej zabudowy, z uwagi na brak ścisłego powiązania tej zabudowy z terenem inwestycji (budynek ten znajduje się na pograniczu terenu inwestycji, przy innej drodze - ul. M. i również stanowi wyjątek wśród pozostałej zabudowy).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2056/15, LEX nr 2316291, gdzie Sąd ten wskazał, że "Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w omawianym przepisie, oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wyjątki nie zmieniają bowiem reguły. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne". Wszystko to doprowadziło NSA do tezy: "Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę wnioskowanej zabudowy, jeżeli w okolicznym terenie znajdują się jedynie pojedyncze obiekty tożsame z wnioskowaną inwestycją".

Podkreślenia nadto wymaga, w zakresie zarzutu różnego ukształtowania terenu, iż organ odwoławczy wskazał, że poczynił badania w tym zakresie, z których wynika, że na działkach sąsiednich różnice w poziomie rzędnych dla terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich (w tym dla przywoływanej działki nr [...]) są nieznaczne, a zatem pozostają bez wpływu na ocenę dopuszczalności realizacji inwestycji na wyższym, zawnioskowanym poziomie -12 m. Z kolei (przywoływana w skardze) okoliczność, że objęty wnioskiem budynek zlokalizowany jest w dużym obniżeniu względem ul. K. również nie może odnieść skutku, bowiem jak wskazało słusznie SKO, znajdująca się po przeciwnej stronie tej ulicy zabudowa nie tworzy wspólnego kontekstu przestrzennego z terenem inwestycji, co już eksponowano przy okazji omawiania zasięgu obszaru analizowanego. Stąd też nie mają znaczenia przywoływane w skardze argumenty dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości na działce nr [...] przy ul. P. ( leżącej po drugiej stronie ul. K. , poza obszarem analizowanym).

Organ odwoławczy w konkluzji zagadnienia wysokości budynku wskazał, że ustalony w decyzji warunek dopuszczający maksymalną wysokość nowej zabudowy na poziomie 10 m, jest słuszną próbą pogodzenia zauważalnych różnic w wysokościach budynków otaczających teren inwestycji i stanowi przykład miarkowania przez organ I instancji z jednej strony słusznego interesu inwestora (jego prawa do zagospodarowania terenu) a z drugiej strony potrzeby ochrony dostrzegalnych i wyraźnych uwarunkowań przestrzennych, wskazujących na przewagę zabudowy o znacznie niższych parametrach, aniżeli wnioskowana wysokość -12 m. W ocenie Sądu należy się z tym zgodzić i stwierdzić, wbrew zarzutom skargi, że zachowano w tym przypadku zasadę proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną tym przepisem, a zasadą zachowania ładu przestrzennego statuowaną art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Jakkolwiek zarzuty skargi nie dotyczą pozostałych warunków ustalonych w decyzji, Sąd dokonał także kontroli legalności ustalenia pozostałych parametrów dotyczących nowej zabudowy, a to linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, oraz pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dochodząc do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu. Należy podzielić w tym względzie wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o czym już była mowa na wstępie.

W kwestii zarzutu skargi odnośnie braku uwzględnienia równocześnie prowadzonej procedury dla budynku na działce nr [...], gdzie inny inwestor miał wnioskować o identyczną wysokość zabudowy, to zarzut ten nie powołuje żadnego konkretnego przepisu prawa. Jest to związane z faktem, że w istocie brak podstaw prawnych do formułowania tego zarzutu. SKO wskazało, że organy nie są władne odnosić się do przyszłych zamiarów inwestorów na działkach sąsiednich, gdyż obowiązane są badać stan faktyczny, a ten wskazuje, że budynek na działce nr [...] ma wysokość 6m. Ponadto słusznie podniesiono, że nawet wydanie decyzji WZ nie gwarantuje, że inwestycja zostanie zrealizowana na warunkach w niej określonych, jakkolwiek podkreślić należy, że skarżący nigdzie nie stwierdza, iż dla sąsiedniej nieruchomości wydano decyzję dopuszczająca budynek o wysokości 12 m. Argumentację organu odwoławczego należy podzielić.

Warto także zauważyć, w kontekście wniosku zawartego w skardze o łączne jej rozpoznanie ze skargą p. Z. R. dotyczącą działki sąsiedniej nr [...], że nie ma podstaw w procedurze sądowej do rozpatrzenia niniejszej skargi łącznie ze skargą złożoną w odniesieniu do innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i innego terenu inwestycji.

Skarga podnosi nadto, że postępowanie administracyjne było prowadzone opieszale, a zatem naruszono art. 35 § 1 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że prowadzenie postępowania opieszale jest rzeczą oczywiście naganną, jednak przeciwdziałaniu tej okoliczności służą odpowiednie procedury. W niniejszej sprawie kwestia ta, gdyby nawet została ustalona zgodnie z twierdzeniami skargi, nie mogłaby znaleźć przełożenia na wynik kontroli w zakresie legalności wydanej decyzji, czyli innymi słowy spowodować jej uchylenie ze wskazanego powodu, gdyż brak ku temu podstaw prawnych.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, skarga została oddalona.