Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 655/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 867/14 w sprawie ze skargi J. B. i S. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Po 867/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi J. B. i S. B., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. w wyniku rozpoznania odwołania J. B. i S. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie z dnia [...] marca 2014 r. nakazującą J. i S. B. dokonanie rozbiórki zadaszenia tarasu przy budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na działce nr. ew. [...] przy ul. [...] w O.

Z poczynionych przez organy ustaleń wynikało, że J. B. i S. B. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. dokonali nadbudowy budynku przy ul. [...] w O., wykonując jednocześnie, nieobjęte pozwoleniem na budowę, zadaszenie tarasu przyległego do budynku od strony ogrodu. Przeprowadzone w związku z pismem H. i M. K. – właścicieli nieruchomości sąsiedniej, oględziny wskazywały, że właściciele nieruchomości przy ul. [...] wykonali zadaszenie tarasu o wymiarach 2,15 na 9,8 m i średniej wysokości 2,5 m. Zadaszenie wykonane zostało z 5 drewnianych słupów, na których oparte zostały drewniane krokwie i łaty pokryte przezroczystą pleksą.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie nałożył na J. i S. B. obowiązek przedłożenia do dnia 31 lipca 2010 r. oceny technicznej wykonanych robót – nadbudowy wraz z zadaszeniem, z uwzględnieniem wprowadzenia odpowiednich zmian (robót) celem zapewnienia niezależności konstrukcyjnej nadbudowanej części budynku mieszkalnego od budynku sąsiada dla budynku położonego przy ul. [...] w O. Organ zwrócił uwagę na to, że rozbudowa budynku nastąpiła w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., który nie przewidywał wykonania zadaszenia tarasu od strony ogrodu. Tym samym wykonane przez inwestorów roboty stanowiły istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Organ wskazał jednocześnie, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazując na wadę nadbudowy polegającą na braku samodzielności konstrukcyjnej obiektu – poprzez oparcie na ścianie nośnej istniejącego budynku oraz na dostawionych do budynku sąsiedniego filarach z cegły pełnej. Zdaniem organu I instancji, z uwagi na fakt, że inwestycja została zrealizowana przed wyeliminowaniem z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę, uznać należało, że inwestorzy nie działali w warunkach samowoli budowlanej.

Wojewódzki Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Skargę J. B. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/10. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że kwestionowane postanowienie zostało wydane na etapie wstępnym sprawy, w którym organy nadzoru budowlanego ustaliły, że prace budowlane zostały wykonane w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a równocześnie stwierdzono wady konstrukcyjne budynku w zakresie jego rozbudowy w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r. Wobec powstałych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego były uprawnione do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Sąd zauważył jednocześnie, że o ile w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę, prowadzone przez organ I instancji postępowanie zmierzało do ustalenia, czy realizowana inwestycja jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w przypadku stwierdzenia wykonanie istotnych odstępstw od projektu, do ich zalegalizowania, o tyle po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne stało się z jednej strony rozważenie możliwości zalegalizowania robót wykonanych na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę (art. 50 ustawy - Prawo budowlane), z drugiej natomiast rozważenie możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z odstępstwem od uchylonego projektu budowlanego, a więc wykonanych w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 ustawy - Prawo budowlane). Tym samym organy rozstrzygające przedmiotową sprawę powinny mieć na względzie, że niemożliwe jest prowadzenie jednego postępowania dla całości inwestycji, lecz niezbędne jest rozróżnienie okoliczności faktycznych sprawy warunkujących tryb prowadzonego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego o zadaszenie tarasu w Ostrzeszowie przy ul. [...] oraz nałożył na właścicieli obiektu obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Organ uzasadniając powyższe postanowienie wskazał, że wykonanie zadaszenia tarasu, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r. należy traktować zgodnie z zapatrywaniami Sądu wyrażonymi w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/11 jako wykonane w warunkach samowoli budowlanej, co implikuje konieczność zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane zachodziła konieczność nałożenia na inwestora obowiązków, których spełnienie umożliwi zalegalizowanie samowoli budowlanej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie umorzył postępowanie legalizacyjne dotyczące zadaszenia tarasu wykonanego przy budynku przy ul. [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że kierował się wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II SA/Po 945/12. Sąd rozpoznając skargę na decyzję wydaną w odrębnym postępowaniu dotyczącym robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku przy ul. [...] wskazał, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r., jak i decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego organy winny rozważyć konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, obejmującego całość wykonanych robót budowlanych. Mając na uwadze, że w sprawie toczy się postępowanie dotyczące rozbudowy budynku oraz potrzebę objęcia zakresem postępowania, jak nakazał Sąd, całości wykonanych przez inwestorów robót, a więc również zadaszenia tarasu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania Hanny Karasińskiej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia 4 stycznia 2014 r. uchylił ww. decyzję umarzającą postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Takie rozstrzygnięcie organ uzasadnił faktem wystąpienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o dokonanie wykładni uzasadnienia wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II SA/Po 945/12. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. II SA/Po 945/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał wykładni uzasadnienia ww. wyroku, podając, że zamieszczony w uzasadnieniu wyroku fragment, w którym Sąd wskazał, że organy winny rozważyć konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, obejmującego całość wykonanych robót budowlanych może faktycznie powodować wątpliwości interpretacyjne co do dalszego biegu postępowania. Powyższe sformułowanie należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ono do wszystkich robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2005 r. Nie ulega natomiast wątpliwości, jak zauważył Sąd, że w stosunku do robót budowlanych wykonanych z odstępstwem od uchylonego projektu budowlanego, a więc wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi przy tym na różne podstawy faktyczne i prawne tych postępowań nie ma podstaw aby objąć je jednym postępowaniem.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie nakazał J. i S. B. dokonanie rozbiórki zadaszenia tarasu przy budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej w O. przy ul. [...], dz. nr ewid. gruntów [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że popełnienie przez inwestorów samowoli budowlanej uzasadniało zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nałożono na inwestorów określone w postanowieniu obowiązki, które nie zostały przez nich w wyznaczonym terminie wykonane, co nakazywało orzeczenie nakazu rozbiórki.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego przyjął, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego o zadaszenie tarasu przy budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej w O. przy ul. [...] wobec decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., którą ww. organ stwierdził nieważność decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nie są istotnym odstępstwem w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane, lecz stanowią samowolę budowlaną. Podzielił jednocześnie ocenę organu I instancji co do tego, że orzeczenie rozbiórki nakazywało stwierdzenie, że inwestorzy nie wykonali w terminie obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r.

Uchylając zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. obie decyzje organów nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w kontrolowanej sprawie nie budził jakichkolwiek wątpliwości fakt zrealizowania zadaszenia nad tarasem bez jakiegokolwiek pozwolenia bądź zgłoszenia, czas realizacji tego obiektu, jego wymiary i parametry techniczne oraz technologia budowy. W okolicznościach faktycznych sprawy niewyjaśnione postawało jedynie, czy taras, nad którym zrealizowano zadaszenie, był ujęty w pozwoleniu na budowę budynku, a jeśli tak to czy wykonany został w sposób odpowiadający temu pozwoleniu. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona w toku postępowania przez organy administracji, albowiem mogła mieć istotne znaczenie dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, za zagadnienie kluczowe dla prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu zadaszenia nad tarasem od strony ogrodu w budynku należącym do J. i S. B., należało uznać dokonanie prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych prac pod kątem przepisów ustawy - Prawo budowlane. Orzekający w sprawie organ zarówno w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia [...] marca 2013 r. nie zajął w ogóle stanowiska odnośnie do tego, za jakiego rodzaju prace uznaje roboty budowlane związane z wykonaniem zadaszenia, zaś orzekający w sprawie organ II instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że przedmiotowa budowa zadaszenia stanowiła rozbudowę budynku, bez przedstawienia jednakże jakiejkolwiek argumentacji na poparcie powyższej tezy. Taki sposób skonstruowania uzasadnień decyzji organów obu instancji stanowił niewątpliwe naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, albowiem właściwe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych ma wpływ na przyjęcie właściwego trybu legalizacji samowoli, czy wręcz na ustalenie, czy dana budowa wykonana niewątpliwie bez pozwolenia, czy też zgłoszenia w ogóle takowego pozwolenia, bądź zgłoszenia wymagała.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, art. 49b stosuje się zaś do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Tryb wskazany w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy ma natomiast zastosowanie - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Brzmienie art. 48 i 49b z jednej, a art. 50 Prawo budowlanego z drugiej strony prowadzi do wniosku, że użyte w art. 50 prawa budowlanego wyrażenie ustawowe, "w przypadkach innych niż", oznacza wyraz odmienności unormowań poszczególnych stanów faktycznych. Przepis art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast, gdy w wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do powstania takiego obiektu lub jego części, to występuje przypadek "inny" niż przewidziane w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, wobec czego zastosowane ma przepis art. 50 – 51 tego prawa. Ustalenie czy wykonanie przedmiotowego zadaszenia nad tarasem stanowiło rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego skutkować będzie, jak wskazał Sąd, koniecznością prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, uznanie, iż mamy do czynienia z przebudową rodzić będzie konieczność procedowania w oparciu o art. 50 tej samej ustawy, ustalenie, iż przedmiotowe zadaszenie stanowi urządzenie, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, skutkować będzie koniecznością zastosowania regulacji zawartej w art. 49b Prawa budowlanego, zaś ustalenia, iż powstałe zadaszenie jest obiektem malej architektury skutkować będzie koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Biorąc pod uwagę znaczenie ustalenia, czy wykonanie przedmiotowego zadaszenia stanowiło rozbudowę, nadbudowę, montaż urządzenia czy też wykonanie obiektu malej architektury dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oczywistym było dla Sądu, iż stanowisko organów w tym zakresie powinno być wszechstronnie i precyzyjnie uzasadnione, któremu to wymogowi orzekające w sprawie organy nie sprostały. Nie było przy tym wystarczające ogólne powołanie się przez orzekające w sprawie organy na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Było to spowodowane tym, że jak zauważył Sąd I instancji, wyrok z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II SA/Po 945/12 dotyczył skargi na decyzję wydaną w odrębnym postępowaniu i dotyczącą innych robót budowlanych, a więc w sprawie odrębnej zarówno procesowo, jak i materialnie. Co za tym idzie, orzeczenie to nie wiązało organów orzekających w sprawie legalizacji przedmiotowego zadaszenia nad tarasem (art. 153 p.p.s.a a contrario). W wyroku wydanym w granicach tej samej sprawy w rozumieniu formalnym i materialnym, to jest w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził zaś jedynie pogląd, że budowa zadaszenia odbywała się w okolicznościach wskazujących obecnie na samowolą budowlaną, nie przesądzając jednakże jak należy zakwalifikować przedmiotowe zadaszenie i przeprowadzone prace i w jakim trybie przeprowadzić należy postępowanie legalizacyjne.

Na obecnym etapie postępowania zauważonej kwestii nie mógł przesądzić samodzielnie Sąd, albowiem byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organów administracji w rozstrzygnięciu sprawy. Wobec braku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji, decyzji pierwszoinstancyjnej jak i postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r. stanowisko organów co do konieczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji orzeczenia rozbiórki w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane nie poddawało się – jak zauważył Sąd I instancji - kontroli sądowej. Sąd wskazał jednocześnie, że z akt sprawy nie wynikało, czy taras, na którym posadowiono zadaszenie zrealizowany został legalnie, co również może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że podstawą dla prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego mogą być wyłącznie kompletne ustalenia faktyczne. W tych warunkach, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą organów powinno być uzupełnienie zebranego materiału dowodowego we wskazanym powyżej kierunku, a następnie dokonanie oceny zrealizowanych robót budowlanych pod kątem wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego celem wyboru właściwego trybu dalszego procedowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2014 r.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz 170 p.p.s.a poprzez brak zastosowania przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zaskarżonym wyroku oraz nierespektowanie przez Sąd zasady związania prawomocnym orzeczeniem, a w szczególności: wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/10, wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Po 953/11, wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II SA/Po 945/12 i postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. II SA/Po 945/12,

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrzeszowie, wydając decyzję z dnia [...] marca 2014 r., nie ustalili stanu faktycznego, tj., że w ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, czy zadaszenie jest rozbudową budynku inwestorów, dokonaną niezgodnie z wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w O.,

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie niepełnego uzasadnienia decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie, która dotyczy zadaszenia tarasu przy budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej w O. przy ul. [...] zapadły trzy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz jedno postanowienie. Orzeczenia te zostały wydane w granicach jednej sprawy, zaś Sąd winien zgodnie z art. 134 p.p.s.a rozstrzygać w jej granicach i mieć na uwadze własne związanie prawomocnymi orzeczeniami. Sąd odciął się od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tych wyrokach oraz postanowieniu. Tym samym nie zastosował się do prawomocnych orzeczeń. W przypadku trzeciego wyroku i postanowienia dał nawet temu zresztą jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Organ zauważył, że na podstawie akt administracyjnych nie powinno być wątpliwości, że pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Ostrzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nie przewidywał zadaszenia. Dopóki ta decyzja istniała w obrocie prawnym, to w stosunku do zrealizowanego zadaszenia można było mówić o tzw. istotnych odstępstwach od projektu budowlanego. Z przywołanych orzeczeń WSA w Poznaniu też wynika, że dotychczas Sąd nie kwestionował faktu rozbudowy oraz trybu zalegalizowania zadaszenia w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego. Nie wiadomo też – na co zwrócił uwagę organ nadzoru budowlanego - dlaczego Sąd poświęcił swoją uwagę legalności tarasu, mimo że nie był on objęty dotychczasowym postępowaniem administracyjnym i nie ma związku konstrukcyjnego z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego inwestorów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego łączony z niezastosowaniem się przez Sąd I instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w trzech wymienionych w skardze kasacyjnej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla organu administracji publicznej ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. II OSK 541/14). Istota poruszonego w sprawie zagadnienia dotyczy jednak granic przedmiotowych powyższego związania. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, jednakże chodzi w tym przypadku tylko o taką wypowiedź sądu, która została przedstawiona w sprawie dotyczącej stosunku prawego tożsamego do obecnie rozpatrywanego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r. sygn. I OSK 1889/14; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 2073/13). Jeżeli uwzględnić tę istotną dla kierunku wydanego rozstrzygnięcia kwestię, to nie powinno budzić wątpliwości, że rację należy przyznać Sądowi I instancji co do tego, że orzeczeniem, które na mocy art. 153 p.p.s.a., oddziaływało na treść przyjmowanych w kontrolowanej sprawie ustaleń był wyłącznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/10. Pozostałe wskazane w skardze kasacyjnej wyroki (z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Po 953/11; z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. II SA/Po 945/12) oraz postanowienie (z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. II SA/Po 945/12) zostały wydane poza granicami rozpatrywanej sprawy. Odnosiły się bowiem do oceny legalności decyzji wydanych w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, których przedmiotem były roboty budowlane polegające na nadbudowie (rozbudowie) budynku, objętej wydanym pozwoleniem na budowę, a nie wykonaniu przez inwestorów zadaszenia tarasu. Zasadniczy problem prawny wiązał się ze sposobem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. umarzającej postępowanie w sprawie prowadzonej nadbudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...], która to decyzja nie dotyczyła samowolnego wykonania zadaszenia tarasu. W przywołanym wyżej wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/10 wskazano na niedopuszczalność postrzegania wszystkich robót budowlanych wykonanych przez inwestorów przy budynku jako całości, stąd wynikała konieczność rozdzielenia prowadzonego w tej sprawie postępowania. Ta przedmiotowa rozdzielność działań służących legalizacji nabudowy budynku oraz wykonania zadaszenia tarasu, wpływająca na odrębność postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, przekładała się również na odrębność przedmiotów kontroli dokonywanej w poszczególnych sprawach przez sąd administracyjny, która w kontekście wymogu przestrzegania treści art. 153 p.p.s.a. musiała zostać przez Sąd I instancji dostrzeżona i prawidłowo oceniona. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że tak pogląd Sądu I instancji ograniczający związanie oceną prawną do oceny zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/10, jak i wnioski, które Sąd wywiódł z treści ww. wyroku, zasługują na aprobatę.

Wbrew poglądowi wnoszącego skargę kasacyjną w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przesądził w jaki sposób należy kwalifikować prace polegające na wykonaniu zadaszenia nad tarasem, a co za tym idzie, w jakim trybie powinna się odbywać jego legalizacja. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mieści się tylko to stanowisko sądu na temat interpretacji przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia. Mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Po 425/10, nie może budzić wątpliwości, że Sąd przedmiotem swojej oceny nie uczynił kwestii związanej z przesądzeniem kwalifikacji prawnej jaką należy nadać robotom prowadzącym do wykonania zadaszenia. W odniesieniu do powyższych prac ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że budowa zadaszenia odbywała się w okolicznościach wskazujących na samowolę budowlaną, przy czym to ustalenie wynikało wyłącznie z ustalenia, że zatwierdzony projekt budowlany nie obejmował zadaszenia tarasu. Z tego względu w kontrolowanej decyzji organ nadzoru budowlanego powinien był przedstawić własne stanowisko odnośnie do charakteru przedmiotowych robót budowlanych. Przy czym, mając na uwadze znaczenie tejże kwestii dla wyniku legalizacji przeprowadzonych robót, organy nadzoru budowlanego powinny w sposób szczegółowy odnieść się do tego zagadnienia. Tymczasem, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, organ I instancji w decyzji nakazującej rozbiórkę w ogóle pominął potrzebę wypowiedzenia się odnośnie do tego, za jakiego rodzaju prace uznaje roboty związane z wykonaniem zadaszenia, a decyzja organu odwoławczego ograniczała się jedynie do wskazania, że inwestor dokonał rozbudowy budynku bez przedstawienia jakiegokolwiek wyjaśnienia naprowadzającego na przyczyny przyjęcia takiego wniosku. Taki sposób wywiązania się przez organy nadzoru budowlanego z wymogu przedstawienia uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nie mógł zostać oceniony inaczej aniżeli dokonał tego Sąd I instancji, stwierdzający, że stanowiło to oczywistą obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie postawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) nie mógł zostać uznany za trafny.

Wobec tego, że zarzutem skargi kasacyjnej nie zostało objęte poczynione przez Sąd I instancji ustalenie, że wykonane prace można postrzegać zarówno jako wchodzące w zakres pojęcia rozbudowy obiektu budowlanego, jak i jego nadbudowy, a także montażu urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane, ewentualnie wykonania obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4 cyt. ustawy), Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do oceny zarówno odstąpienia przez Sąd I instancji od jednoznacznego przesądzenia tejże kwestii, jak również rozważenia, czy ta oparta na alternatywnym wymienieniu poszczególnych robót w kontekście siatki pojęciowej przyjętej w ustawie – Prawo budowlane gama wariantów kwalifikowania prac jest poprawna i adekwatna do stanu faktycznego przyjętego w sprawie. Na marginesie powyższego zagadnienia zaznaczyć jedynie należy, że organy nadzoru budowlanego, dokonując własnej oceny przeprowadzonych prac, powinny mieć na uwadze ustalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesłanki, od których zależy dopuszczalność nadawania skonkretyzowanym robotom budowlanym określonej kwalifikacji prawnej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnaleźć można wypowiedzi dotyczące zarówno warunków umożliwiających między innymi kwalifikowanie robót przy zadaszonym tarasie jako rozbudowy budynku (por. wyrok. NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. II OSK 793/14) lub jego przebudowy (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. II OSK 619/12), jak też wypowiedzi dookreślające pojęcie obiektu małej architektury w odniesieniu do wiat (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1481/14) oraz wskazujące na warunki umożliwiające traktowanie zadaszenia jako urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2015 r. sygn. II OSK 2008/13. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić szczegółową ocenę techniczną wykonanego zadaszenia oraz określić funkcje, którym ono służy celem prawidłowego ustalenia jego charakteru prawnego.

Nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną co do tego, że okoliczność, iż taras nie był objęty dotychczasowym postępowaniem, decydowała o tym, że wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wymaganie określenia przez organu nadzoru budowlanego, czy taras był ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym i został wykonany w sposób odpowiadający wydanemu pozwoleniu na budowę naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od tego, że wskazana norma kodeksowa dotycząca elementów uzasadnienia decyzji administracyjnej jest regulacją nie do końca adekwatną do treści stawianego zarzutu, mieć na uwadze trzeba, że Sąd I instancji trafnie uznał, że organy powinny ustalić kwestię legalności tarasu, albowiem ma ona istotne znaczenie dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Nie chodzi przy tym tylko o to, że w konkretnych okolicznościach kwestie związane z budową tarasu mogą wpływać na przyjmowaną kwalifikację prawną dokonanych przez inwestorów robót polegających na wykonaniu jego zadaszenia, ale także o sam sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zasadnicze wątpliwości może bowiem budzić prowadzenie postępowania legalizacyjnego względem robót dotyczących wykonania zadaszenia tarasu w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego nie posiadają informacji co do tego, czy taras funkcjonalnie powiązany z wykonanym nad nim zadaszeniem został wybudowany zgodnie z prawem.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.