Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 629/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2020 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] (zwanym dalej: wyrok WSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. G. (zwanego dalej: skarżący) na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymywała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. nr [...] orzekającą o nienależnie pobranym zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. i w tej części postępowanie administracyjne umorzył, a w pozostałej części skargę oddalił.

Następnie, na skutek skargi kasacyjnej E. G., wyrokiem z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1638/19 (zwanym dalej: wyrok NSA) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt II zaskarżonego wyroku WSA i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Na skutek powyższego, w opisanym zakresie, przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym stała się ponownie decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych.

Wyroki zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. o nienależnie pobranym zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. w kwocie brutto [...] zł oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] października 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. w kwocie brutto [...] zł.

Postępowanie to uruchomiono po zakończeniu prowadzonej w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym) sprawy, co nastąpiło orzeczeniem o utracie przez E. G. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku od dnia [...] czerwca 2013 r. z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej. Decyzja organu I instancji utrzymana została w mocy przez Wojewodę, a ta, poddana kontroli sądów administracyjnych obu instancji, stała się prawomocna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 697/15 oddalił bowiem skargę, zaś wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1009/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

W decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji Wojewoda przywołał treść art. 2 ust. 1 pkt 2 pkt f ustawy o promocji zatrudnienia w brzmieniu obowiązującym podczas rejestracji skarżącego w 2009 r. oraz w brzmieniu obowiązującym podczas jego kolejnej rejestracji w 2012 r. Wskazał, że skarżący podczas rejestracji w dniu [...] kwietnia 2009 r. oraz w dniu [...] października 2012 r. został poinformowany na druku "Informacji o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej", że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Pomimo tego nie poinformował organu o posiadanym wpisie do CEIDG. W konsekwencji organ stwierdził, że w sprawie spełniła się przesłanka z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, ponieważ skarżący obiektywnie złożył nieprawdziwe oświadczenia co do braku posiadania wpisu o ewidencji działalności gospodarczej. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o braku wiedzy co do tego, że przez cały czas posiada niewykreślony wpis do ewidencji działalności gospodarczej, będąc przy tym przekonany o wykreśleniu wpisu w 1999 r., organ stwierdził, że wskazana argumentacja nie może zasługiwać na uwzględnienie z uwagi na obiektywny fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia skarżącego składanego w dniu rejestracji. Organ II instancji uznał jednocześnie, że roszczenie o zwrot zasiłku pobranego przez skarżącego za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. nie uległo przedawnieniu, ponieważ wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2015 r. oraz decyzję z dnia [...] marca 2018 r. Starosta skutecznie przerwał bieg terminu przedawnienia tego roszczenia. Wydanie decyzji o zwrocie zasiłku stanowi bowiem czynność bezpośrednio zmierzającą do zwrotu tego świadczenia i przerywa bieg terminu przedawnienia. Zatem, w ocenie Wojewody, organ I instancji może skutecznie dochodzić od skarżącego zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. w kwocie brutto [...] zł. Według organu odwoławczego, podstawy do orzeczenia o zwrocie zasiłku dla bezrobotnych, wynikają również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. II SA/Po 697/15.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zakwestionowano prawdziwość wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarcze (CEIDG), a nadto postawiono zarzut przedawnienia z uwagi na upływ trzech lat od wypłaty zasiłku, organ wniósł natomiast o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne.

Na wstępie swoich rozważań, powołując się na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazał na związanie wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 697/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1009/16 Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanymi w przedmiocie utraty przez skarżącego prawa do zasiłku bezrobotnego. W przywołanych wyrokach, jak zauważył Sąd I instancji, zostało przesądzone, że skarżący obejmował swoją świadomością okoliczność, iż nie może być jednocześnie bezrobotnym i posiadać zarejestrowanej działalności gospodarczej.

Sąd przypomniał, że wyżej wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmował swoją kontrolą decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami Starosty, z uwagi na zajście przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa), gdyż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W dniu [...] sierpnia 2014 r. okazało się bowiem, że w CEIDG istnieje wpis działalności gospodarczej pod firmą przedsiębiorcy "[...]". Natomiast w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietna 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w dacie wydania pierwszej z uchylonych decyzji (tj. z dnia [...] kwietnia 2009 r.), jak również w brzmieniu późniejszym z daty [...] października 2012 r. (wydanie decyzji o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od tej daty z prawem do zasiłku dla bezrobotnych), status osoby bezrobotnej przysługiwał osobom, które poza spełnieniem licznych przesłanek, nie posiadały wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Działalności gospodarczej, którą skarżący prowadził od [...] maja 1995 r. nie zawieszał, a deklaracja jej zaprzestania nastąpiła w dniu [...] lipca 2014 r., z wykreśleniem wpisu z rejestru w dniu [...] lipca 2014 r. W wyroku WSA wyrażono pogląd, iż przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uzależnia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej nie od rzeczywistego, faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, lecz od nieposiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Posiadanie statusu bezrobotnego nie jest więc powiązane z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, lecz z okolicznością formalnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Tylko formalne wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, zawieszenie tej działalności lub jej nierozpoczęcie, stanowi pozytywną przesłankę do uzyskania i posiadania statusu osoby bezrobotnej. Organy orzekające były więc zobowiązane uwzględnić istniejący w dacie wymienionych na wstępie decyzji Starosty dowód w postaci wpisu działalności gospodarczej skarżącego do CEIDG. WSA przyjął także, że w dniu wydania przez Starostę decyzji o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną, wiedział on, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma znaczenie przy ocenie przyznania statusu osoby bezrobotnej. Akta sprawy zawierają bowiem informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy, podpisaną przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2009 r., w której m.in. wskazuje się, że status bezrobotnego przysługuje osobie, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący nie mógł zatem zasłaniać się nieznajomością prawa. Starosta dowiedział się natomiast o istnieniu wpisu działalności gospodarczej dopiero [...] sierpnia 2014 r.

Sąd I instancji przywołał także główne motywy wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA i wskazał, że NSA podzielił stanowisko WSA, co do tego, że posiadanie statusu bezrobotnego nie jest powiązane z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, lecz z okolicznością formalnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Tylko formalne wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, zawieszenie tej działalności lub jej nie rozpoczęcie, stanowi pozytywną przesłankę do uzyskania i posiadania statusu osoby bezrobotnej. NSA przesądził, że w aktach administracyjnych znajdowała się, podpisana przez skarżącego kasacyjnie w dniu [...] kwietnia 2009 r. "Informacja dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy", w której pkt [...] istnieje zapis: "Status bezrobotnego ma osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników". NSA przesądził także, że skarżący kasacyjnie został poinformowany o warunkach uzyskania statusu osoby bezrobotnej, wynikających w szczególności z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pomimo uzyskania przez skarżącego wiedzy, że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, skarżący nie ujawnił posiadania wpisu w CEIDG. NSA przesądził również, że istnienie wpisu w CEIDG o działalności gospodarczej skarżącego kasacyjnie przez cały okres przypisanego mu statusu osoby bezrobotnej do 2014 r., nie budzi wątpliwości. Zaś okoliczność, że wpis ten nie został wykreślony z urzędu, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ nie jest jej przedmiotem ocena prawidłowości istnienia tego wpisu.

Mając na względzie przedstawioną ocenę prawną dokonaną przez orzekające w sprawie sądy administracyjne, Sąd I instancji odwołał się do treści art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2, a także ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia regulujących obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego oraz definiujących pojęcie nienależnie pobranego świadczenie pieniężnego. Uznał na tej podstawie, że świadczenia pobierane przez skarżącego za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. w kwocie brutto [...] zł oraz za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. w kwocie brutto [...] zł były świadczeniami nienależnymi.

Uzasadniając przyczynę częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty (art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia). W konsekwencji świadczenia wypłacone za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. uległy przedawnieniu. Zatem nie było prawnie dopuszczalne wypowiadanie się przez organ w zaskarżonej decyzji o tym, czy były ono, czy też nie były nienależnie pobrane, albowiem jako przedawnione nie podlegają dalszej prawnej ocenie.

W pozostałym zakresie, Sąd nie dostrzegł wad postępowania skutkujących koniecznością eliminacji zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przyjął, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w procedurze administracyjnej, w szczególności z uwzględnieniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a rozstrzygnięcia są prawidłowe w kontekście przywołanych przepisów prawa materialnego i spełniają wymogi z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w ocenie NSA okoliczność braku wykreślenia wpisu w CEIDG z urzędu nie podlega ocenie w ramach kontrolowanego postępowania. Ocena prawidłowości istnienia tego wpisu nie jest bowiem jej przedmiotem i Sąd nie może "polemizować" z treścią wpisu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA wniósł E. G. zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę i w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) zarzucono:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zwanej dalej: ustawa) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż omawiany przepis uzależnia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej nie od rzeczywistego, faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, lecz od nieposiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej;

II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że brak świadomości skarżącego co do posiadania wpisu w ewidencji działalności gospodarczej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roszczenie za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. nie uległo przedawnieniu.

Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 Ppsa poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo, iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7 K.p.a. w zw. z. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz stwierdzenie, że okoliczność faktycznego nieprowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej i brak świadomości co do jej figurowania w rejestrze nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z art 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia do uznania za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne wymagane jest pouczenie strony o okolicznościach powodujących nienależność pobrania. Nienależnie pobranym świadczenie jest także świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń łub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierająca to świadczenie. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie był świadomy, że jego działalność gospodarcza nadal jest zarejestrowana, gdyż dokonał sprzedaży przedsiębiorstwa. Był natomiast przekonany, że jego działalność, jako zawieszona, po roku została wyrejestrowana. Dowiedział się o istniejącym wpisie do ewidencji dopiero [...] sierpnia 2014 r. przy okazji kolejnej rejestracji. Zatem trudno mu zarzucić zatajenie informacji o wpisie do ewidencji gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny, wydając opisany na wstępie wyrok, uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia. Na skutek rzeczonego wyroku sprawa wróciła w opisanym zakresie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne stało się uchylenie tej decyzji organu odwoławczego, jak również poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018 r.

Sąd miał bowiem przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł Wyrok NSA, który – przypomnijmy – uchylił pkt II wcześniejszego wyroku WSA i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W związku z tym Sąd w obecnym składzie, pozostaje związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku NSA – zgodnie z dyspozycją art. 153 Ppsa. W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3).

W świetle przywołanego art. 153 Ppsa Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianym wyroku NSA, a z drugiej – był zobligowany, w pierwszej kolejności, zastosować się w postępowaniu toczącym się po wyroku NSA do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.

Na wstępie zatem należy stwierdzić, że na skutek powyższego wyroku NSA została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] czerwca 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. W tym części postępowanie administracyjne zostało umorzone przez WSA, co NSA uznał za zasadne.

Do rozstrzygnięcia pozostała zatem kwestia zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. w kwocie brutto [...] zł. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zdaniem NSA, odpowiednio stosując rozwiązania związane z przedawnieniem roszczeń zawarte w art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez urząd pracy nienależnie pobranych świadczeń, można uznać wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. W tym czasie nie doszło jeszcze do przedawnienia nienależnie pobranych świadczeń objętych pkt II wyroku WSA. W zakresie zatem pozostawiony rozstrzygnięciu niniejszego Sądu nie doszło do przedawnienia.

Oceniając zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza zasadności tego zarzutu doprowadziła do wniosku, iż jest on zasadny. W tym zakresie NSA wywodził, że wskazany art. 76 ust. 2 ustawy zawiera katalog różniących się od siebie zdarzeń, które odpowiadają pojęciu "nienależnie pobrane świadczenie". Podkreślił, że w podstawie prawnej decyzji dnia [...] marca 2018 r. Starosta wskazał dwie przyczyny, które mają łącznie świadczyć o nienależnym pobraniu świadczenia (art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia). Organ uczynił tak, mimo zwrócenia mu uwagi w decyzji Wojewody z [...] lutego 2018 r., że nie wyjaśnił w jaki sposób "zainteresowany spełnił jednocześnie obie przesłanki" i nie wskazał "na czym miało polegać świadome działanie" strony. Zdaniem NSA okoliczność ta nie została poddana wymaganej analizie w rozważaniach zawartych w zaskarżonym wyroku WSA.

NSA wywodził, że w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia wskazano zdarzenie, które dotyczy zaistnienia okoliczności w trakcie pobierania świadczenia. Przepis ten mówi bowiem o okolicznościach powodujących "ustanie" prawa do jego pobierania. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest, jak wskazał NSA, ustalić czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń.

O przypadku, o którym mowa w art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia można z kolei mówić w sytuacji, gdy strona w momencie zgłoszenia się do urzędu pracy w celu uzyskania statusu bezrobotnego i przysługujących z tego tytułu świadczeń, zataja okoliczności lub fakty lub oświadcza nieprawdę, będąc świadoma - w wyniku udzielonego jej pouczenia - prawnego znaczenia tych faktów oraz okoliczności decydujących o uznaniu za osobę bezrobotną, jak też zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń przysługujących osobom uznanym za bezrobotne.

Zdaniem NSA dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę (bezrobotnego) istotne jest spełnienie dwóch warunków. Pierwszym z nich jest świadomość strony, że fakty które zataiła, bądź co do których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniu zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń.

Drugim warunkiem jest natomiast, by pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organ.

W ocenie NSA Sąd I instancji, powołując się na ustalenia prawne i faktyczne dokonane w dwóch wydanych w sprawie skarżącego kasacyjnie wyroków, był uprawniony uznać za przesądzoną kwestię związaną z zaistnieniem pierwszego z wymienionych warunków, a to w związku z treścią wyroku NSA o sygn. akt 1009/16. Z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem jednoznacznie, że w rozpatrywanej sprawie istnienie wpisu w CEIDG o działalności gospodarczej skarżącego kasacyjnie przez cały okres przypisanego mu statusu osoby bezrobotnej do 2014 r. nie budzi wątpliwości. Stwierdzono także, że skarżący przedłożył Staroście podpisaną "Informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy", włączoną do akt na okoliczność ustaleń faktycznych m.in. w przedmiocie poinformowania go o tym, że za osobę bezrobotną uznaje się taką osobę, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Został poinformowany o warunkach uzyskania statusu osoby bezrobotnej, wynikających w szczególności z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Miał zatem wiedzę, że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, a mimo tego nie ujawnił posiadania wpisu w CEIDG. Dowodowy charakter powołanej Informacji potwierdza adnotacja w Karcie Rejestracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione ustalenia faktyczne, oparte na oświadczeniu skarżącego, okazały się fałszywe, jako niezgodne ze stanem faktycznym wynikającym z powołanej ewidencji, co prawidłowo zostało ocenione jako przesłanka do utraty statusu bezrobotnego.

NSA stwierdził jednak, że w wyrokach przywoływanych przez Sąd I instancji nie zostało i nie mogło być ocenione zaistnienie drugiego z warunków wymaganych dla spełnienia się przesłanki nienależnie pobranego świadczenia opisanego w art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu wydany w sprawie utraty statusu bezrobotnego, a nie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy właśnie nienależnie pobranego świadczenia, a więc dalszych następstw utraty statusu bezrobotnego i innych przesłanek, których zaistnienie warunkuje możliwość przypisania stronie takiego działania, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia.

NSA argumentował dalej, że wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. W postępowaniu nakazującym zwrot świadczenia nienależnie pobranego organ jest zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z winy strony, a zatem wykazania umyślnego zachowania skarżącego ukierunkowanego na wprowadzenie organu w błąd. Pobraniu świadczenia, zdefiniowanemu ww. art. 76 ust. 2 pkt 2 musi towarzyszyć zawinione działanie beneficjenta, który działając w złej wierze, miał świadomość nienależności pobrania. Zachowanie takie organy powinny wykazać w swym postępowaniu dowodowym.

NSA podkreślił również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano pogląd, że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że mu się ono nie należy. Warunkiem ustalenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia jest wymóg świadomości i premedytacji w pobieraniu świadczenia nienależnego. Obowiązek zwrotu obciąża zatem tego - i tylko tego - kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się nie należy.

W konsekwencji powyższego NSA doszedł do przekonania, że Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję błędnie przyjął, że wskazane w podstawie prawnej kontrolowanych decyzji dwie odrębne przyczyny pobrania nienależnie świadczenia wymagają dla swego spełnienia tych samych przesłanek. Błędnie zatem przyjął, że dla spełnienia się przesłanki nienależenia pobranego świadczenia opisanego w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy wystarczy świadomość skarżącego wynikająca z przekazanego mu pouczenia, a zatem, że nie może być jednocześnie bezrobotnym i posiadać zarejestrowanej działalności gospodarczej. Przyjął nadto, że obiektywnie nieprawdziwe oświadczenie co do braku wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jest równoznaczne z subiektywnym stanem świadomości strony. Pominął bowiem, że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że mu ono się nie należy, a więc działanie, które przybiera formę umyślności.

NSA wyraźnie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien ustosunkować się do zawartych w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji stwierdzeń uzasadniających wystąpienie przesłanek opisanych w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia wskazanego w podstawie prawnej decyzji Starosty. Uwypuklił przy tym, że Wojewoda wskazał, że oświadczenie skarżącego kasacyjnie o braku świadomości posiadania niewykreślonego wpisu do ewidencji nie może zasługiwać na uwzględnienie "z uwagi na obiektywny fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia składanego w dniu rejestracji". Starosta stwierdził natomiast wyłącznie, że "w dniu rejestracji był Pan w pełni świadomy, że posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej".

NSA wskazał ponadto, że przy analizie stanowiska organów Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania i oceni, czy ustalenia organów zostały prawidłowo wywiedzione z przeprowadzonych w sprawie dowodów, a nadto, czy postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia.

Sąd ma również ocenić, czy podstawa prawna przywołana w kontrolowanych decyzjach, obejmująca łącznie dwie przesłanki nienależnie pobranego świadczenia, jest właściwa w stanie faktycznym sprawy.

Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu NSA, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie

W opisanych okolicznościach, stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie niniejszym dokonał kontroli zaskarżonej decyzji oraz, w związku z brzmieniem art. 135 Ppsa, decyzji organu I instancji. W wyniku tej kontroli doszedł do przekonania, że konieczne jest uchylenie decyzji organów obu instancji, a to ze względów wskazanych poniżej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstaw prawnych wydanej decyzji, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 - za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: 1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Zgodnie zaś z pkt 2 tego przepisu – za a nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się 2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.

Niewątpliwie zatem z treści decyzji organu musi wynikać, który z powyższych przepisów stanowi podstawę prawną jej wydania - czy są nią obie powyższe przesłanki, czy też jedna z nich. Nade wszystko jednak nie wystarczy wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej w decyzji, ale konieczne jest wyjaśnienie podstawy prawnej (art. 107 § 3 Kpa) i to w relacji do ustalonego stanu faktycznego. Konieczne jest bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 Kpa).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – w tym zakresie decyzje organów zawierały uchybienia, albowiem powyższych standardów nie spełniały. Wskazując bowiem na obie przywołane przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane organy zbadały w istocie jedynie pierwszą z nich. Kwestia określona w przesłance drugiej - art. 76 ust. 2 pkt 2, tj. okoliczność "świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie" nie została wyjaśniona, a co najmniej nie wynika to z uzasadnień decyzji. Tymczasem zgodnie z art. 11 Kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Sąd w składzie niniejszym nie tylko zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale stanowisko tego sądu w pełni popiera. W postępowaniu próżno szukać wyczerpujących rozważań w przedmiocie świadomego wprowadzenia w błąd organów przez skarżącego, co – jak wykazał NSA – jest elementem koniecznym. Kwestie premedytacji, umyślności i świadomości skarżącego są kluczowe dla uznania, iż zaistniała przesłanka z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy. Sąd nie jest władny zastąpić organu w tym zakresie, zaś wskazane przez organy (przytoczone przez NSA) twierdzenia w tej materii są dalece niewystarczające. Przypomnijmy - Wojewoda wskazał, że oświadczenie skarżącego kasacyjnie o braku świadomości, że przez cały czas posiada niewykreślony wpis do ewidencji nie może zasługiwać na uwzględnienie "z uwagi na obiektywny fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia składanego w dniu rejestracji". Starosta stwierdził natomiast wyłącznie, że "w dniu rejestracji był Pan w pełni świadomy, że posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej". Brak w tym zakresie odniesienia do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz pogłębionej analizy. Tymczasem w sytuacji, gdy organy uczyniły art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy podstawą swoich rozstrzygnięć, ma to znaczenie kardynalne. Należy bowiem rozróżnić pojęcia świadczenia nienależnego od pojęcia świadczenia nienależnie pobranego. Ów subiektywny element świadomości i premedytacji, a więc zawinienia ma znaczenie rozstrzygające.

Rozpatrując ponownie sprawę organy w pierwszej zatem kolejności winny rozważyć, czy podstawa prawna przywołana w kontrolowanych decyzjach, obejmująca łącznie dwie przesłanki nienależnie pobranego świadczenia, była właściwa w stanie faktycznym sprawy. Przy odpowiedzi pozytywnej nie tylko winny ocenić przywołaną kwestię możliwości przypisania skarżącemu świadomego wprowadzenia w błąd organu, ale też poprzeć te wnioski dowodami, a w razie gdyby te okazały się niewystarczające – przeprowadzić w tym zakresie dodatkowe postępowanie dowodowe.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa orzeczono, jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II [...] września 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).