Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 44/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 - 3. art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na bezczynność i przewlekłość Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie wydania dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. D. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. ("skarżąca", "spółka, "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczącego wniosku o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i w tym zakresie zarzuciła mu obrazę przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 35 i art. 36 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym,

2) art. 12 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniem i nieposługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy,

3) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20.06.1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 1137 – dalej: "p.r.d.") i w zw. z art. 43 WE przez bezpodstawne pozostawienie wniosku o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych, w sytuacji gdy wniosek o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej złożony przez skarżącą nie jest obarczony brakami formalnymi, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., albowiem przepis art. 73 ust. 5 p.r.d. jest normą kompetencyjną wskazującą organ właściwy do zarejestrowania pojazdu w Polsce w sytuacji gdy dojdzie do jego powierzenia, a podmiot polski chce zarejestrować pojazd powierzony, a nie normą nakładającą obowiązek na podmiot polski, któremu powierzono pojazd, do jego zarejestrowania w Polsce.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego Biuro ds. Transportu Międzynarodowego do rozpoznania wniosku i wydania wnioskowanych dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej lub decyzji o odmowie ich wydania, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy administracyjnej organowi,

2) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie od organu na rzez skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia [...].12.2013 r. skarżąca zwróciła się do Głównego Inspektoratu Transportu o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego zgodnie z załączonym wykazem pojazdów ciężarowych.

Pismem z dnia [...]. 01.2014 r. organ wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do złożenia brakujących dokumentów, tj. formularza zawierającego wykaz pojazdów, które podlegają rejestracji wg miejsca zamieszkania (siedziby) podmiotu polskiego.

W dniu [...].02.2014 r. skarżąca wystosowała do organu pismo wzywające do przyspieszenia wydania dodatkowych wypisów licencji.

Organ pismem z dnia [...].02.2014 r. poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych wniosku.

W dniu [...].03.2014 r. skarżąca wysłała do organu pismo z dnia [...].03.2014 r. wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa i wydanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. wezwania dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej.

Organ pismem z dnia [...].04.2014 r. uznał ww. wezwanie za nieuzasadnione, odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy i podtrzymał swoje stanowisko o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła, że do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie wydał jej dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej oraz że nie podjął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie organ prowadzi postępowanie przewlekle i nieudolnie. Skarżąca uznała, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych jest nieprawidłowym rozstrzygnięciem.

Strona podkreśliła, że z orzecznictwa i literatury przedmiotu wynika, że z bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu załatwienia sprawy sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadku, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżącej taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem wezwanie do usunięcia braków formalnych i pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest od samego początku bezzasadne, gdyż nie istnieją żadne przyczyny do wzywania skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku i w konsekwencji do pozostawienia podania bez rozpoznania.

Zdaniem skarżącej organ, pomimo zobowiązania do wydania dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej albo decyzji odmawiającej ich wydania, nie wydał jej w terminach określonych przez przepisy k.p.a. W ocenie skarżącej organ nie był aktywny, nie przejawiał właściwego zaangażowania w załatwienie sprawy. Podkreśliła, że brak jest właściwej koncentracji w szybkości prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy.

Postępowanie organu jest zatem przewlekłe i niesprawne, w sytuacji, gdy sprawa wydania dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej winna być załatwiona niezwłocznie.

Organ jako podstawę obowiązku zarejestrowania w Polsce wskazanych w wykazie pojazdów ciężarowych powierzonych skarżącej (na zasadzie najmu) wskazał art. 73 ust. 5 p.r.d. Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom organu wskazany przepis prawa nie nakłada na nią obowiązku zarejestrowania w Polsce pojazdu powierzonego przez podmiot zagraniczny. Strona podkreśliła, że przepis ten jest normą kompetencyjną (jak zresztą cały art. 73 ww. ustawy), która określa, który organ jest właściwy miejscowo do dokonania rejestracji pojazdu powierzonego, w sytuacji, gdy doszło do takiego powierzenia i podmiot polski chce go w Polsce zarejestrować. W ocenie skarżącej wyinterpretowanie przez organ z ww. przepisu normy nakładającej na nią obowiązek zarejestrowania pojazdu powierzonego w Polsce stanowi błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu art. 73 ust. 5 p.r.d.

Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że nie można w niniejszej sprawie mówić o braku polskich dowodów rejestracyjnych dla pojazdów wymienionych w wykazie załączonym do wniosku o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej, jako o braku formalnym wniosku o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej. W ocenie skarżącej organ nie miał podstawy do żądania usunięcia przez nią braków formalnych wniosku, albowiem takich braków nie było. Wysyłając wezwanie do usunięcia braków i dalej pozostawiając podanie bez rozpoznania organ – w przekonaniu skarżącej - działał w sprawie przewlekle, albowiem podejmował czynności nie mające oparcia w przepisach prawa i nieefektywne.

Skarżąca wskazała, że w jej przekonaniu organ winien był załatwić przedmiotową sprawę przez wydanie wnioskowanych dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej lub decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie i podlegającej zaskarżeniu tak, aby umożliwić skarżącej obronę swoich praw przez możliwość merytorycznego zaskarżenia rozstrzygnięcia organu. Organ nie uczynił tego, natomiast pozostawił podanie bez rozpoznania i tym samym bezpodstawnie pozbawił skarżącą możliwości merytorycznego zaskarżenia swojego rozstrzygnięcia. Strona zauważyła, że pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa - organ nie naprawił swoich błędów i od tego czasu – w jej opinii - pozostaje bezczynny.

Strona wskazała, iż pozostawienie wniosku o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej bez rozpoznania narusza obowiązujące przepisy prawa.

Skarżąca podkreśliła, że obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, tj.: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r.; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r.; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.); a także Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 916) oraz Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 czerwca 2013 r. w sprawie wzorów zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych dokumentów (Dz. U. z 2013 r. poz. 713) - nie nakładają na podmiot polski wnioskujący o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego obowiązku wykazania, że wymienione w wykazie pojazdów ciężarowych samochody są zarejestrowane na terenie Polski.

Zgodnie z ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2013 r. poz. 914) dotychczasowe licencje wspólnotowe posiadane przez przewoźników będą obowiązywać do czasu upływu terminu ich ważności lub wydania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej. Dodatkowe wypisy z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego lub licencji wspólnotowych będą wydawane - po sprawdzeniu przez organ wydający - spełnienia przez przewoźnika wymogu zdolności finansowej. Wypisy z licencji krajowej będą zgodne ze wzorem określonym w dotychczasowych przepisach, a w przypadku licencji międzynarodowej i wspólnotowej, zgodne ze wzorem określonym w Rozporządzeniu 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. Rozporządzenie to nie wymaga dla uzyskania dodatkowych wypisów licencji zarejestrowania pojazdu według miejsca siedziby podmiotu polskiego. Wystarczy, że taki pojazd jest zarejestrowany w jednym z Państw członkowskich Unii Europejskiej. Ponadto podmiot starający się o wydanie dodatkowych wypisów licencji musi udokumentować swoją zdolność finansową, a zgłoszone w wykazie pojazdy ciężarowe muszą spełniać określone przepisami prawa wymagania techniczne oraz przedsiębiorca występujący o dodatkowe wypisy licencji musi posiadać tytuł prawny do dysponowania pojazdami.

Skarżąca wskazała, że Główny Inspektorat Transportu Drogowego w piśmie z dnia [...].04.2014 r. zajął stanowisko, iż wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie międzynarodowego transportu drogowego na podstawie licencji wspólnotowej wydanej przez organ polski możliwe jest tylko przy użyciu pojazdów zarejestrowanych na terytorium Polski i tym samym nie jest możliwe zgłoszenie do licencji wspólnotowej pojazdów zarejestrowanych w kraju innym niż siedziba przedsiębiorcy (czyli w kraju w którym została wydana licencja wspólnotowa) stanowi istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Skarżąca wskazała, że stanowisko organu ogranicza w praktyce możliwość funkcjonowania skarżącej (która już posiada wspólnotową licencję transportową) na rynku wspólnotowym w porównaniu do innych przedsiębiorców, którzy mają swoje siedziby w Polsce lub w innych kraju członkowskich. Pojazdy obsługiwane przez skarżącą wykonują bowiem usługi transportowe na terenie całej Unii Europejskiej. Skarżąca podkreśliła, że organ nie podał przy tym podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem za taką uznać art. 73 ust. 5 prawo o ruchu drogowym, albowiem o czym była już mowa wcześniej przepis ten stanowi normę kompetencyjną wskazującą, kto jest właściwy do dokonania rejestracji pojazdu w sytuacji, gdy dojdzie do jego powierzenia, a podmiot polski, któremu pojazd powierzono chce go zarejestrować w kraju. Organ nie wyjaśnia również jaki związek z brakiem wydania skarżącej dodatkowej wypisów licencji wspólnotowej ma przywołana w piśmie z dnia [...].04.2014 r. definicja ustawowa kabotażu i w jaki sposób przekłada się ona na zaprezentowaną przez organ wykładnię art. 73 ust. 5 p.r.d.

Skarżąca jednocześnie podkreśliła, iż wymóg stawiany przez organ (tzn. obowiązek rejestrowania pojazdów powierzonych przez zagraniczną osobę fizyczną lub prawną w Polsce) jest w szczególności niezgodny ze swobodą przedsiębiorczości ustanowioną w art. 43 WE. Takie stanowisko potwierdza wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 15.12.2005 r. (sygn. akt C 151/04), zgodnie z którym art. 43 WE sprzeciwia się temu, aby uregulowania krajowe jednego państwa członkowskiego nakładały na osobę prowadzącą działalność na własny rachunek, zamieszkałą w tym państwie członkowskim, obowiązek zarejestrowania w nim pojazdu należącego do spółki, oddanego tej osobie do dyspozycji przez zatrudniającą ją spółkę mającą siedzibę w innym państwie członkowskim, jeżeli pojazd należący do spółki nie jest ani zasadniczo przeznaczony do stałego wykorzystywania w tym państwie członkowskim, ani też w rzeczywistości nie jest wykorzystywany w ten sposób. Zwalczanie unikania opodatkowania, zapobieganie nadużyciom, potrzeba istnienia wiarygodnej identyfikacji, bezpieczeństwo ruchu drogowego, czy nawet polityka ochrony środowiska nie mogą uzasadniać takiego obowiązku rejestracji. Należy przy tym wskazać, iż przepis art. 5 lit b Rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 stanowi, iż przedsiębiorca spełnia warunek posiadania siedziby w jednym z państw członkowskich określony w art. 3 lit a ww. Rozporządzenia, jeśli dysponuje on co najmniej jednym pojazdem, który został zarejestrowany lub w inny sposób wprowadzony do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego, będąc jego właścicielem lub posiadaczem z innego tytułu, np. na podstawie umowy najmu lub leasingu. Zatem przepis ten stanowi, że podmiot, który prowadzi na terytorium jednego z państw członkowskich działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego nie musi rejestrować wszystkich posiadanych pojazdów w tym kraju, w którym posiada swoją siedzibę, wystarczy bowiem, aby co najmniej jeden taki pojazd był zarejestrowany, by można było mówić o spełnieniu warunku posiadania stałej i rzeczywistej siedziby w jednym z państw członkowskich. Skarżąca spełnia ten warunek, albowiem ma w Polsce zarejestrowanych ponad 100 samochodów ciężarowych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Organ wskazał, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia. Zgodnie z przepisem art. 4 lit. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych, licencja wspólnotowa wydawana jest przez państwo członkowskie, zgodnie niniejszym rozporządzeniem, każdemu przewoźnikowi wykonującemu zarobkowo drogowy przewóz rzeczy, który to przewoźnik jest uprawniony w państwie członkowskim siedziby przewoźnika do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy zgodnie przepisami wspólnotowymi oraz krajowymi przepisami tego państwa członkowskiego dotyczącymi dostępu do zawodu drogowego przewoźnika rzeczy.

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 5 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, aby spełnić warunki związane z wymogiem posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich, przedsiębiorca musi w danym państwie członkowskim dysponować co najmniej jednym pojazdem, który został zarejestrowany lub w inny sposób wprowadzony do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego - będąc jego właścicielem lub posiadaczem z innego tytułu, np. na podstawie umowy najmu z opcją zakupu, umowy najmu lub umowy leasingu. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z art. 71 ust. 7 p.r.d, właściciel pojazdu sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest obowiązany zarejestrować pojazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia jego sprowadzenia. Zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 3 p.r.d., w razie powierzenia pojazdu przez zagraniczną osobę fizyczną lub prawną podmiotowi polskiemu, pojazd ten jest rejestrowany przez określony w ust. 1 organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) podmiotu polskiego. Natomiast przepis wykonawczy do Prawa o ruchu drogowym tj. § 1 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 22 lipca 2002 roku w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów (Dz.U.2007.186.1322 j.t.) definiuje pojęcie właściciela pojazdu - jest to podmiot, o którym mowa w art. 73 ust. 2 p.r.d. oraz podmiot, któremu powierzono pojazd w trybie określonym w art. 73 ust. 5 p.r.d.

Mając na uwadze powyższe, organ podkreślił, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie międzynarodowego transportu drogowego na podstawie licencji wspólnotowej wydanej przez właściwy organ polskiej administracji publicznej możliwe jest tylko przy użyciu pojazdów zarejestrowanych na terytorium RP. Zatem – zdaniem GITD - nie jest możliwe zgłoszenie do licencji wspólnotowej pojazdów zarejestrowanych w kraju innym niż siedziba przedsiębiorcy.

Organ wskazał, iż odmowa wydania wypisu licencji jest czynnością o charakterze materialno-technicznym. Przepisy prawa nie przewidują dla odmowy wydania wypisu licencji decyzyjnej formy załatwienia sprawy w następstwie postępowania administracyjnego. Nie może być więc rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym decyzją administracyjną. Organ przywołał orzecznictwo Jak wskazał NSA, tj.: wyrok z dnia 21 maja 2013 r. I OSK 1534/12, z którego wynika, że na aprobatę zasługuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznającego, że straciło aktualność wcześniejsze orzecznictwo NSA dopuszczające decyzyjną formę działania, gdy organ odmawia przyznania prawa. Rozszerzenie kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także do bezczynności lub przewlekłego działania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 zapewnia ochronę praw podmiotowych bez konieczności przyjmowania domniemania formy decyzji. Zdaniem organu przyjmowanie takiego domniemania wyklucza w pewnych przypadkach sam ustawodawca, który w przypadkach odmowy dokonania czynności materialno-technicznej przewiduje wprost formę decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tak określonym zakresie kognicji Sądu skarga w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadna.

Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań Sąd za uzasadnione uznaje poczynienie kilku uwag porządkujących istotnych ze względu na specyfikę sprawy o bezczynność wywołanej pozostawieniem przez organ bez rozpoznania wniosku strony.

I tak, w ślad za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą B. Adamiak, stwierdzono zaś, że: "(...) w każdym wypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy"; por. podobnie w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Warszawa 2011, s. 452). Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (por. Wróbel Andrzej, Komentarz do aktualizowany art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska M., Wróbel Andrzej, komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2012).

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w celu oceny, czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie skarżącej należy rozstrzygnąć, czy konieczne było przedkładanie przez nią wykazu pojazdów, które podlegają rejestracji według miejsca zamieszkania (siedziby) podmiotu polskiego, jako załącznika do wniosku o wydanie dodatkowych wypisów licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego. W konsekwencji, czy słusznie organ administracji domagał się od skarżącej powyższego wykazu w ramach postępowania o usunięcie braków formalnych wniosku z art. 64 §2 k.p.a.

W ocenie Sądu działanie organu w ww. zakresie było prawidłowe.

Słusznie organ w tym zakresie odwołał się do przepisów wspólnotowych, w szczególności do art. 5 rozporządzenia nr 1071/2009, który precyzuje warunki związane z wymogiem uzyskania zezwolenia na dostęp do zawodu przewoźnika drogowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. a) tegoż rozporządzenia, tj. wymogiem posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich. W ww. zakresie muszą być bowiem spełnione przez przedsiębiorcę łącznie trzy przesłanki, tj.:

1) posiadanie siedziby położonej w tym państwie członkowskim wraz z lokalami, w których prowadzi główną działalność, w szczególności dokumenty księgowe, akta dotyczące pracowników, dokumenty zawierające dane na temat czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku oraz wszelkie inne dokumenty, do których dostęp musi mieć właściwy organ, aby sprawdzić, czy spełnione zostały warunki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu; państwa członkowskie mogą wymagać, aby przedsiębiorcy na ich terytorium udostępniali również inne dokumenty w swoich lokalach w dowolnej chwili;

2) gdy zezwolenie na dostęp do zawodu przewoźnika drogowego zostanie wydane – przedsiębiorca jest zobowiązany do dysponowania co najmniej jednym pojazdem, który został zarejestrowany lub w inny sposób wprowadzony do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego – będąc jego właścicielem lub posiadaczem z innego tytułu, np. na podstawie umowy najmu z opcją zakupu, umowy najmu lub umowy leasingu;

3) prowadzenie działalności związanej z pojazdami w sposób rzeczywisty i ciągły oraz przy użyciu niezbędnego sprzętu administracyjnego, a także odpowiedniego sprzętu technicznego i urządzeń technicznych, w bazie eksploatacyjnej, która znajduje się w tym państwie członkowskim.

Spór pomiędzy organem a skarżącą dotyczy interpretacji przesłanki opisanej w punkcie 2 powyżej, tj. że warunkiem spełnienia wymogu posiadania siedziby jest także dysponowanie co najmniej jednym pojazdem zarejestrowanym lub w inny sposób wprowadzonym do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organu, że z ww. przepisów wynika, że przedsiębiorca może wykonywać działalność na podstawie licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy tylko z wykorzystaniem pojazdu (lub pojazdów) zarejestrowanego lub w inny sposób wprowadzonego do ruchu zgodnie z przepisami prawa krajowego (w Polsce – przepisami Prawa o ruchu drogowym). W konsekwencji nie jest możliwe zgłoszenie do licencji wspólnotowej pojazdów zarejestrowanych w kraju innym, niż siedziba przedsiębiorcy.

Sąd nie dostrzega w takim podejściu zagrożenia dla unijnej wartości, jaką jest swoboda przedsiębiorczości (z art. 49 TFUE, poprzednio art. 43 TWE) skoro jest ono uzasadnione ww. regulacjami prawa wspólnotowego.

Taki kierunek rozumienia ww. przepisów uwzględnienia istnienie w systemie prawa regulacji o przewozie kabotażowym. Stosownie bowiem do definicji legalnej zawartej w ustawie o transporcie drogowym za przewóz kabotażowy uważa się przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przewóz kabotażowy jest także instytucją prawa wspólnotowego (por. z art. 2 pkt 6 rozporządzenia 1072/2009). Wykorzystywanie więc przez skarżącą w przewozie drogowym wykonywanym na podstawie licencji wspólnotowej pojazdów zarejestrowanych za granicą mogłoby w niektórych przypadkach spełniać warunki przewozu kabotażowego, podlegającego odrębnym rygorom, i - w konsekwencji - wywoływać istotne wątpliwości co do charakteru konkretnego przewozu. Taka zaś sytuacja byłaby nie do pogodzenia z przyczyn aksjologicznych, tj. z uwagi na obowiązujące domniemanie spójności systemu prawa. Domniemanie to zakłada zupełność oraz brak wewnętrznej sprzeczności norm prawnych tworzących ten system. Pamiętać przy tym należy, że przyjęcie dorobku prawnego Wspólnoty wiąże się z zasadniczymi zmianami w kształcie systemu prawa skutkującymi poszerzeniem spektrum odniesień w ramach wykładni prawa. Podmiot stosujący prawo musi więc dostosować metody interpretacji oraz czynności związane ze stosowaniem prawa do miejsca źródła prawa w systemie źródeł, następnie zaś także do charakteru tekstu konkretnego źródła prawa. Stąd też przyjęcie dorobku prawnego Wspólnoty towarzyszące wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej wywiera tak istotny wpływ na stosowanie prawa (por. D. Antonów, Wykładnia systemowa prawa podatkowego w realiach członkostwa Polski w Unii Europejskiej, PP 2008/2/15-20).

Na ww. aspekt sprawy zwrócił uwagę także organ. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. kierowanym do Strony w odpowiedzi na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (karta nr [...] akt administracyjnych), wskazano - po przytoczeniu treści art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym - że prawodawca unijny w sposób jednoznaczny wyróżnił w rozporządzeniu (WE) nr 1072/2009 kategorię przewozów kabotażowych jako działalność zdefiniowaną i poddaną odpowiednim kryteriom i regułom, a odmienną od przewozów międzynarodowych.

Tak więc uwzględniając powyższe wskazać należy, że jeżeli spółka chce w działalności prowadzonej na podstawie licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wykorzystywać pojazdy powierzone jej przez podmiot zagraniczny, to zobowiązana będzie dokonać ich rejestracji w kraju. W tym zakresie organ prawidłowo odwołał się do art. 73 ust. 5 p.r.d., zgodnie z którym w razie powierzenia pojazdu przez zagraniczną osobę fizyczną lub prawną podmiotowi polskiemu, pojazd ten jest rejestrowany przez określony w ust. 1 organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę), podmiotu polskiego. Wbrew poglądowi Skarżącej brzmienie ww. przepisu ani nie świadczy, ani nie decyduje o jego wyłącznie kompetencyjnym charakterze. Fakt zaś, że zdanie, za pomocą którego zbudowano normę wysłowioną w tym przepisie nie zawiera słowa "musi" – tj. szczególnie sugestywnej formy wyrażenia obowiązku - także nie jest argumentem przemawiającym za stanowiskiem Skarżącej. Rolę sformułowania normy może też pełnić – tak jak w rozpoznawanej sprawie - zdanie oznajmujące (informujące).

Za nieadekwatne do okoliczności faktycznych sprawy Sad uznał powołane w skardze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 grudnia 2005 r., C-151/04, które uzasadniać ma prezentowane w sprawie stanowisko skarżącej. Z tez tego orzeczenia nie wynika bowiem, że dotyczy ono prowadzenia poddanej szczegółowym regulacjom, w tym ograniczeniom także na gruncie prawa wspólnotowego - działalności w zakresie międzynarodowego transportu drogowego. Już tylko ta okoliczność powoduje, że ogólne wnioski wywiedzione przez Trybunał nie mogą zostać wykorzystane w szczególnych okolicznościach tej konkretnej sprawy.

Wobec powyższego słusznie organ zwrócił się do Skarżącej o w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o usunięcie braków wniosku poprzez złożenie wykazu pojazdów, o którym była wyżej mowa. W zakreślonym zaś w wezwaniu terminie Skarżąca nie uczyniła zadość temu wezwaniu, ograniczając się do polemiki z organem, co do konieczności złożenia wymaganego dokumentu, mimo pouczenia o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wyraźnie bowiem stanowi, że nieusunięcie braków w zakreślonym terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy nie można skutecznie zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności.

Organ nie dopuścił się także przewlekłości w tej sprawie. Pamiętać bowiem należy, że skargę wniesiono zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłość działania organu w zakresie załatwienia wniosku strony o wydanie odpisów licencji wspólnotowej. Niemniej jednak w skardze brak konkretnych argumentów, które miałyby uzasadniać stanowisko spółki w tym zakresie.

Sąd zobowiązany był jednak - analizując okoliczności niniejszej sprawy – zbadać, czy - pomimo braku bezczynności organu - można przyjąć przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, a także dokonać stosownej oceny, czy ewentualnie owo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało charakter rażący.

W tej sytuacji należy wskazać, że w świetle poglądów doktryny, analizując rozumienie pojęcia "przewlekłości postępowania", należy odwoływać się do potocznego rozumienia tego określenia i uznać, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź, gdy bieg terminu jest zatrzymany (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo nr 6/2011). Działanie "bez zbędnej zwłoki" należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Podkreślić jednakże należy, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (tak m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W okolicznościach faktycznych sprawy po złożeniu wniosku z [...] grudnia 2013 r. do organu (data wpływu – [...] grudnia 2013 r.) w piśmie organu z dnia [...] stycznia 2014 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia złożonej dokumentacji o stosowny wykaz pojazdów. Wobec nieuzupełnienia przez spółkę w ustawowym terminie tegoż braku formalnego wniosku – organ pismem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował spółkę o pozostawieniu jej wniosku z [...] grudnia 2013 r. bez rozpoznania. Na marginesie wskazać należy, że z pism strony wynika, że składała ona już wcześniej, np. w dniu [...] sierpnia 2013 r., wnioski w ww. zakresie, niemniej jednak sprawa zawisła przed Sądem dotyczy pozostawienia przez organ bez rozpoznania wniosku Spółki z dnia [...] grudnia 2013 r. Sekwencja zdarzeń w tej zaś sprawie (i ich chronologia) nie daje dostatecznych podstaw do formułowania wobec organu zarzutów dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.