Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 688/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 141 § 4, art. 170, art. 204 pkt 2, art. 184, art. 183
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1, art. 10 § 1, art. 158 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 453/12 w sprawie ze skargi M. T., B. J., A. M., H. C., K. W., E. S., A. S., A. S., K. S., I. B., A. B., D. B., L. B., S. S., S. S., M. T. i K. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących: a) M. T., B. J., A. M., H. C., K. W., E. S., A. S., A. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; b) K. S., I. B., A. B., D. B., L. B., S. S., S. S., M. T. i K. J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 453/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M.T., B. J., A. M., H. C., K. W., E. S., A. S., A. S., K. S., I. B.-B., A. B., D. B., L. B., S. S. S., S. S., M. T. i K. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących M. T., B. J., A. M., H. C., K. W., E. S., A. S., A. S. kwotę 376 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III zasadził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących K. S., I. B.-B., A. B., D. B., L. B., S. S. S., S. S., M. T. i K. J. kwotę 393 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zgodnie z zawiadomieniem z 19 listopada 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 157 § 1 i 2 kpa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Sztuki z [...] 1998 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 1998 r.), utrzymującej w mocy decyzję Ministra Kultury i Sztuki z [...] 1998 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 1998 r.) stwierdzającej, że orzeczenie Prezesa Centralnego Urzędu Wydawnictw, Przemysłu Graficznego i Księgarstwa z [...] 1952 r. znak [...] (dalej orzeczenie z [...] 1952 r.) wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] 1951 r. przedsiębiorstwa [...] – [...], ul. [...] oraz ustalenia składników majątkowych tego przedsiębiorstwa przechodzących na własność Państwa" - w części dotyczącej przejęcia przez Państwo nieruchomości przy ul. [...] w [...]położonej - wydano z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z [...] 1998 r. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie istnieje przesłanka pozytywna stwierdzenia nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, to jest, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż decyzja z [...] 1998 r. została doręczona adwokatowi S. K., którego pełnomocnictwo, udzielone przez H. [podpisująca swe pisma imieniem "K."; k. 7 akt administracyjnych] G.-M., wygasło wraz ze śmiercią strony dnia [...] 1998 r. O okoliczności tej organ nie był powiadomiony. Postępowanie było prowadzone z udziałem osoby nieżyjącej przy udziale pełnomocnika, którego pełnomocnictwo wygasło wraz ze śmiercią mocodawcy. Minister stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności ponieważ decyzję doręczono stronom w 1998 r., a zatem w najpóźniej z końcem 2008 r. upłynął dziesięcioletni termin określony w art. 156 § 2 kpa. Minister nie mógł więc wydać w 2011 r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] 1998 r. lecz musiał ograniczyć się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 kpa.

Po doręczeniu decyzji stronom, adwokat B. P. - pełnomocnik M. T., B. J., A. M., H. C., K. W., E. S. S. i A. S. oraz adwokat M. B. - pełnomocnik K. S., I. B. B., A. B., D. B., L. B., S. S. S., S. S., M. T. i K. J., pismem z 7 kwietnia 2011 r. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] 2011 r. nr [...].

Decyzji z [...] 2011 r. zarzucono naruszenie art. 156 § 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja z [...] 1998 r. jest nieważna jedynie z powodu stwierdzenia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ została skierowana do osoby nieżyjącej, mimo, że winny wziąć udział w tym postępowaniu jako strony również inne osoby, co stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę od stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, szczególnie, że skutkiem tego naruszenia jest pozbawienie tych osób możliwości zwrotu ich własności lub odszkodowania za sprzeczne z prawem przejęcie nieruchomości stanowiącej własność ich spadkobierców i naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 10, 77, 28, 30 kpa na skutek braku zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, a nawet niezawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, a także doręczenie decyzji osobom nieżyjącym w chwili wszczęcia postępowania. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1998 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że zaskarżona decyzja byłaby właściwa, gdyby wada z art. 156 § 1 pkt 4 kpa była jedyną wadą decyzji z [...] 1998 r. Decyzji z [...] 1998 r. nie doręczono spadkobiercom właścicieli nieruchomości, których dotyczy postępowanie administracyjne, ponieważ żaden z nich nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu. Dopiero w toku postępowania o odszkodowanie wszyscy spadkobiercy [Z. i J.] małżonków S. zostali zawiadomieni przez organ administracyjny, ale Minister Kultury i Sztuki odmówił im przyznania odszkodowania podnosząc, że wnioski złożono po upływie terminu (trzy lata od wydania decyzji z 1998 r.). W oparciu o analizę art. 28 kpa podniesiono, że organ administracyjny winien był ustalić z urzędu, kto w danej sprawie winien być zawiadomiony jako strona postępowania, a brak zawiadomienia powoduje poważne konsekwencje prawne (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skarżący nie brali udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] 1952 r. i nie zostali wezwani przez organ administracyjny, mimo, że znana była okoliczność, że właściciele nieruchomości - [Z. i J.] małżonkowie S. zmarli, a występująca w sprawie w charakterze strony [H. G.-] M. nie była ich jedyną spadkobierczynią. Zdaniem skarżących to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż ma wpływ na sytuację prawną stron w zakresie dochodzenia zwrotu swojej własności lub odszkodowania za mienie zabrane z naruszeniem prawa. Poza wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1998 r. nr [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r.

Minister podkreślił, że rozpatrując sprawę po raz pierwszy i wydając decyzję z [...] 2011 r. prawidłowo uznał i ustalił (z czym również zgadzają się skarżący), że decyzja z [...] 1998 r. obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, to jest, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu powyższej przyczyny, lecz zastosowanie znajduje art. 158 § 2 kpa nakazujący w takim przypadku ograniczenie się do orzeczeniu o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdza się nieważności decyzji.

Skargę na decyzję z [...] 2011 r. nr [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. T., B. J., A. M., H. C., K. W., E. S., A. S., A. S., K. S., I. B. B., A. B., D. B., L. B., S. S. S., S. S., M. T., K. J.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 127 § 3 i [art.] 138 [§ ] pkt 1 kpa na skutek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, mimo jej niezgodności z prawem i ustalenia, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 10, 77, 28 i 30 kpa - z powodu braku zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, a nawet nie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, a także doręczenie skarżonej decyzji osobom nieżyjącym w chwili wszczęcia postępowania;

2. art. 156 § 1 pkt 4 kpa polegające na błędnej wykładni i zastosowanie do sytuacji, gdy decyzja została doręczona pełnomocnikowi, którego pełnomocnictwo wygasło na skutek śmierci strony przed wydaniem decyzji;

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niezastosowanie tego przepisu na skutek błędnej oceny skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej i skutków prawnych nie zawiadomienia wszystkich zainteresowanych o wszczęciu postępowania;

4. art. 156 § 2 kpa na skutek zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy decyzja rażąco narusza prawo i nie została wprowadzona do obrotu prawnego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku IV SA/Wa 453/12.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] 2011 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] 2011 r., stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji z [...] 1998 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie istnieje przesłanka pozytywna stwierdzenia nieważności przewidziana w art. 156 §1 pkt 4 kpa, to jest, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż decyzję z [...] 1998 r. doręczono adwokatowi S. K., którego pełnomocnictwo, udzielone przez stronę H. G.-M., wygasło wraz ze śmiercią strony dnia 11 kwietnia 1998 r. O okoliczności tej organ nie był powiadomiony. Postępowanie było zatem prowadzone z udziałem osoby nieżyjącej przy udziale pełnomocnika, którego pełnomocnictwo wygasło wraz ze śmiercią mocodawcy. Minister stwierdził jednak, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności ponieważ decyzja została doręczona w 1998 r., a zatem najpóźniej z końcem 2008 r. upłynął dziesięcioletni termin określony w art. 156 § 2 kpa. Minister nie mógł więc wydać w 2011 r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] 1998 r. lecz musiał ograniczyć się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 kpa.

Sąd I instancji zaznaczył, że rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy wskazać, że ustanowienie przez stronę pełnomocnika (art. 32 kpa) nie oznacza przeniesienie nań obowiązków i uprawnień strony wynikających z prawa materialnego. Pełnomocnik nie staje się stroną postępowania a jedynie działa w jej imieniu. Tym samym w ocenie Sądu, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi przez H. G.-M., wygasło wraz z jej śmiercią 11 kwietnia 1998 r. Tym samym nie można na gruncie niniejszej sprawy uznać, że decyzja została doręczona stronie, skoro w dacie jej wydania H. G.-M. nie żyła.

Dla uznania, że decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 4 kpa niezbędne jest, by przedmiotowa decyzja była skierowana do osoby, której zdolność prawną błędnie ustalono. Skierowanie decyzji do określonej osoby w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa oznacza, że decyzja taka może wywrzeć skutek w postaci zmiany sytuacji prawnej osoby do której jest kierowana. Nie sposób uznać, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja miała wpływ na jakiekolwiek uprawnienia H. G.-M., jak również, że mogła wywrzeć wpływ w sferze jej praw osobistych czy majątkowych. Zmarły nie jest i nie może być stroną postępowania, ponieważ nie ma zdolności prawnej. Wskutek śmierci osoby fizycznej gasną jej prawa i obowiązki. Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inną sytuacją prawną niż przyjął to organ. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wydać decyzji. Gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (glosa Małgorzaty Stahl do wyroku NSA z 27.4.1983 r., II SA 261/83, OSPiKA 1984/5/108). Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju uchybienie w postępowaniu, w którym jednym z adresatów decyzji jest osoba, która nie mogła się zapoznać z treścią decyzji i ewentualnie podjąć w stosunku do niej określonych działań, nie daje się pogodzić z kryteriami praworządności. Tak wydana decyzja nie może z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia jej osobie zmarłej - wywołać odpowiednich skutków prawnych (wyrok NSA z 30.9.2009 r., I OSK 1429/08 wraz z powołanym tam orzecznictwem; wyrok NSA z 11.3.2008 r., I OSK 1959/06). Należy w pełni zaakceptować pogląd, wyrażony w wyroku NSA z 21.8.2008 r., II OSK 952/07, Lex 496188, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej powoduje wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności w postaci naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa (pogląd przytoczony w ślad za stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 29.6.2010 r., II OSK 1071/09, cbosa), a nie - jak przyjął organ - art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Tym samym rozpoznając ponownie sprawę organ dokona jej oceny w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd I instancji nie uwzględnił pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżących w których wskazywali, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzji, mimo że jako spadkobiercy właścicieli nieruchomości również byli stronami tego postępowania, a pominięcie innych stron postępowania nastąpiło z winy organu (brak zawiadomienia i brak doręczenia decyzji), co zdaniem skarżących stanowi rażące naruszenie prawa i stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji w tym zakresie podzielił stanowisko zaprezentowane przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że naruszenie prawa, polegające na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Naruszenie to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i nie może zostać weryfikowane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Podlegać może jedynie weryfikacji w trybie wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjęty i utrwalony jest trafny pogląd, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa tzn. dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa (wyrok SN z 11.5.2000 r., III RN 62/00, OSNP 2001/4/100). Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w sytuacji wznowienia postępowania, wznowione jedynie w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 145-153 kpa. Katalog przesłanek dopuszczających możliwość zarówno stwierdzenia nieważności, jak i wznowienia postępowania, jest katalogiem zamkniętym. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Niedopuszczalnym i błędnym jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia mogłaby zarazem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Wa 453/12 wywiódł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego reprezentowany przez adwokata A. B., na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że przepis ten reguluje sytuację, w której decyzja nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień osobie zmarłej, ale rozstrzyga o mocy prawnej innego orzeczenia w kontekście przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa;

2. art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez uznanie, że przepis ten nie reguluje sytuacji skierowania decyzji rozstrzygającej o mocy prawnej innego orzeczenia w kontekście przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Wskazując na powyższe naruszenia Minister wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie 188 ppsa; ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w trybie 185 § 1 ppsa;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa okazał się być usprawiedliwiony, choć w innym zakresie, niż uzasadnia to skarżący kasacyjnie. Podniesienie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do skontrolowania w całości prawidłowości wykładni zaprezentowanej w wyroku IV SA/Wa 453/12 ze wskazanym w skardze kasacyjnej wzorcem kontroli (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (wyrok NSA z: 27.4.1983 r., II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl – OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14.11.2001 r., I SA 2462/99; 20.9.2002 r., I SA 428/01; 11.3.2008 r., I OSK 1959/06, Lex 505429; 30.9.2009 r., I OSK 1429/08; 6.6.2013 r., II OSK 383/12, Lex 1352914). Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, dalej Komentarz 2014, s. 666 nb 35). W tym zakresie wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zaprezentowana w wyroku IV SA/Wa 453/12 (s. 10-11 – akapit 1 i 2) okazała się prawidłowa.

Błędnie Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wa 453/12 podzielił pogląd Ministra, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak doręczenia decyzji pozostałym stronom (pozostałym spadkobiercom J. S.), nie stanowiło rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a jedynie stanowiło przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

W doktrynie utrwalony jest pogląd, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ograniczono sankcji nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego. Generalnie zasadne jest założenie, że sankcja nieważności decyzji wydanej z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie może wyłączyć zastosowania sankcji nieważności decyzji wydanej z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego. Błędnie skarżący kasacyjnie ogranicza przesłanki badania kwalifikowanej wady decyzji z [...] 1998 r. jedynie do przesłanki wznowieniowej, która wyklucza możliwość uznania wady rzeczywiście stwierdzonej w kontrolowanym postępowaniu, jako stanowiącej rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28). Przepisy prawa procesowego nie regulują treści materialnoprawnej, lecz regulują tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Naruszenie procesowego prawa administracyjnego może mieć różny ciężar – od kwalifikowanego do niekwalifikowanego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej. Dla wypracowania gradacji wad uwzględnia się sposób uregulowania czynności procesowych organów administracji publicznej przepisami prawa procesowego. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy należy wziąć pod uwagę czynności procesowe organów administracji publicznej nakazane przepisami prawa, których niepodjęcie lub podjęcie z naruszeniem przepisów prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Celem wszystkich czynności procesowych jest rozpoznanie sprawy przez ustalenie jej stanu faktycznego, dającego umocowanie prawne do rozstrzygnięcia sprawy przez wyprowadzenie konsekwencji prawnej przyjętej w normie prawa materialnego. Przy wspólnym celu materialnoprawnym przepisy prawa procesowego w różny sposób wiążą organy administracji publicznej – pozostawiając im ocenę dokonania czynności procesowych i oceny formy tych czynności bądź bezwzględnie wiążąc organy, pozbawiając je swobody w ocenie. Tak zróżnicowana regulacja jest podstawą do ustalenia gradacji wadliwości procesowej: od ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości do nieistotnej. Ustawodawca enumeratywnie wskazuje podstawy wznowienia postępowania, klasyfikowane jako ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, z tego względu, że otwierają zastrzeżenia co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jeśli okażą się zasadne, dają podstawę do stosowania sankcji wzruszalności – uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). W podstawach wznowienia postępowania wskazuje się czynności nakazane prawem (czynność obligatoryjnego wyłączenia pracownika, organu, członka organu kolegialnego; czynności zapewnienia stronie (stronom) udziału w postępowaniu – art. 10 § 1 kpa; czynności nakazane prawem ustalenia stanu faktycznego).

Wyliczone czynności nie stanowią regulacji zamkniętej. Przepisy prawa procesowego zawierają także czynności nakazane prawem, nie objęte podstawami wznowienia. Takie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, nie objęte sankcją wzruszalności, stanowią rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stanowiąc o zastosowaniu sankcji nieważności decyzji z tego powodu, nie ograniczono w kpa rażącego naruszenia prawa wyłącznie do przepisów materialnoprawnych. Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/45-54; J. Borkowski - Komentarz 2014, s. 667, nb 36).

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pominięcie w postępowaniu wszystkich (prócz jednej) stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi; wyrok NSA z 6.12.1995 r., SA/Gd 374/95, cbosa) powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104, akceptując wyrok SA/Gd 374/95).

Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. J. S., po wejściu Niemców do Łodzi, został z uwagi na publikowanie przed wojną na łamach "Kuriera Łódzkiego" artykułów przeciwko hitleryzmowi, dnia 3 października 1939 r. aresztowany i osadzony w obozie koncentracyjnym Buchenwald. Dnia 4 listopada 1939 r. J. S. zamordowany został w KL Buchenwald (k. 1 akt administracyjnych). Fakt śmierci J. S. stwierdził postanowieniem z dnia 6 października 1947 r. nr Zg 1813/47 Sąd Grodzki w Łodzi. Spadkobiercami J. S. byli: żona Z. S. w 7/28 części; brat S. S. w 3/28 części; brat W. S. w 3/28 części; I. G. w 3/28 części; I. M. D. w 3/28 części; K. A. P. w 3/28 części; J. S. w 3/28 części; S. M. S. w 3/28 części. Spadek po S. M. S., zmarłym dnia 1 lutego 1945 r. nabyły córki: Z. T. i K. I. B. - po połowie każda z nich (odpis postanowienia z 21 lutego 1948 r. Nr.Sp.940/47 1112/47 Sądu Grodzkiego w Łodzi; k. 14=28 akt administracyjnych). Ministerstwo Kultury i Sztuki dysponowało odpisem postanowienia Sądu Grodzkiego w Łodzi z 21 lutego 1948 r. Nr.Sp.940/47 1112/47 nie później niż od dnia 4 lutego 1991 r., gdy ów odpis przekazało przy piśmie z 4 lutego 1991 r. nr DE-V-91 Ministerstwu Edukacji Narodowej.

Spadek po Z. S., zmarłej dnia 5 stycznia 1965 r. nabył jej brat M. K. S. w całości; spadek po M. K. S., zmarłym dnia 25 stycznia 1973 r., nabyła córka H. M.-M. w całości (k. 5 akt administracyjnych). Wbrew obowiązkowi ustalenia stron postępowania (art. 28 kpa), Minister nie podjął żadnych działań by ustalić inne strony postępowania poza H. M. G.-M. i Drukarnią Wydawnictw Naukowych SA w Łodzi (której doręczono decyzję z: 16 lutego 1998 r. i 23 czerwca 1998 r. (k. 257, 278 załączone w folii w niezszytych aktach administracyjnych).

Z odpisu pozwu z dnia 17 stycznia 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uzyskał informację o nazwiskach i adresach spadkobierców J. S. (załączone w folii do k. 152 w niezszytych aktach administracyjnych). Odpisy szeregu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po poszczególnych spadkodawcach, znajdują się w aktach sprawy.

Tym samym prowadzenie postępowania jedynie z udziałem H. G.-M., mimo że nie była ona jedyną spadkobierczynią J. S., o czym organy administracji publicznej wiedziały, przy pominięciu dominującej grupy pozostałych spadkobierców J. S., stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i nie mogło prowadzić jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z [...] 1998 r. z naruszeniem prawa, decyzją z [...] 2011, na podstawie art. 158 § 2 kpa, w oparciu o błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 4 kpa, z pominięciem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, błędnie utrzymaną w mocy decyzją nr [...].

Wbrew ocenie Ministra, doręczenie decyzji z [...] 1998 r. adwokatowi S. K., nie stanowiło sytuacji w której decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji z [...]1998 r. adw. S. K. (k. 276 akt administracyjnych) nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z 15.9.2011 r., II OSK 1347/10, Lex 1069001). H. G.-M. zmarła dnia 11 kwietnia 1998 r. w Krakowie. Decyzję z [...] 1998 r. doręczono dnia [...] 1998 r. odrębnie: adw. S. K. i S. M. (k. 276, 277 – odpowiednio – zwrotne potwierdzenia odbioru luźno załączone w foliowej koszulce, w niezszytych na trwałe aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy).

Dnia 11 marca 1993 r. adw. S. K.k złożył do akt administracyjnych pełnomocnictwo z dnia 4 marca 1993 r. udzielone mu przez "K." G.-M. do zastępstwa w sprawie własnej K. G.-M. przed Organem Administracji w Warszawie sygn. L.dzBPW-342/92 oraz w innych instancjach właściwych (k. 123-124 akt administracyjnych). Natomiast do pisma z 21 stycznia 2009 r. adw. S. K., wyjaśniając, że "pełnomocnikiem H. G.-M. był jej syn J. M. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 23 lipca 1997 roku, które to pełnomocnictwo znajduje się w aktach Ministerstwa i zostało potwierdzone przez radcę prawnego Z. S.", załączył: odpis notarialnego pełnomocnictwa z dnia 23 lipca 1997 r. Repertorium A nr 1795/97, którym H. M. G.-M. ustanowiła swym pełnomocnikiem syna J. S. M. i upoważniła go do zarządu i administracji jej majątkiem i interesami, w szczególności sprawą związana ze zwrotem nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] – w związku z tym [w szczególności] do występowania w jej imieniu przed organami administracji, sądami, wnoszenia środków odwoławczych od niekorzystnych decyzji i orzeczeń, odbioru pism; odpis pełnomocnictwa z 3 stycznia 2006 r., którym J. S. M. udzielił adw. S. K. pełnomocnictwa do zastępstwa w sprawie przeciwko Ministrowi Kultury przed Sądami i Ministerstwami w Warszawie (w niezszytych na trwałe aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy).

Decyzję z [...] 1998 r. doręczono skutecznie H. G.-M. do rąk własnych, o czym świadczy jej podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 258 - zwrotka luźno załączona w foliowej koszulce, w niezszytych na trwałe aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy) i co potwierdza pkt 2 podmiotów wymienionych na s. 6 – po słowie "Otrzymują". Decyzji z [...] 1998 r. nie doręczono jej adw. S. K. ani J. S. M. (brak zwrotek od obu wymienionych; nie zostali wymienieni na s. 6 – po słowie "Otrzymują"). Decyzję z [...] 1998 r. doręczono skutecznie adw. J. S. (k. 256 - zwrotka luźno załączona w foliowej koszulce, w niezszytych na trwałe aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy), który w piśmie z 30 lipca 1997 r. występuje "jako pełnomocnik substytucyjny Pani K. M....Moje pełnomocnictwo w aktach przedmiotowej sprawy" (k. 234 akt administracyjnych). Mimo poszukiwań, pełnomocnictwa substytucyjnego w niezszytych na trwałe aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy nie odnaleziono.

Decyzji z [...] 1998 r. nie można było skutecznie doręczyć H. G.-M., bowiem z chwilą jej śmierci wygasło pełnomocnictwo udzielone przez nią adw. S. K., synowi J. S. M. bądź jakiemukolwiek innemu pełnomocnikowi – art. 40 § 2 kpa przestał znajdować w sprawie zastosowanie. Przesyłka adresowana wprost do H. G.-M. została zwrócona przez pocztę i nie mogło dojść do doręczenia zastępczego (art. 44 kpa). Z adnotacji na kopercie z [...] 1998 r., opatrzonej pieczęcią okrągłą Urzędu Pocztowego Warszawa 1 i datownikiem 20-6-98 oraz ze zbiorowego dowodu odbioru, opatrzonego pieczęcią okrągłą Urzędu Pocztowego Warszawa 1 i datownikiem 1-7-98, wynika że od dnia 1 lipca 1998 r. Minister Kultury i Sztuki wiedział o śmierci H. G.-M. (k. 284 i załączone do zwrotnego potwierdzenia odbioru koperta i druk zbiorowego dowodu odbioru).

Z tych względów nieuzasadniony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 kpa, podniesiony w punkcie 2 skargi kasacyjnej z 21 grudnia 2012 r.

Minister rozpoznając sprawę ponownie uniknie rozdrobnienia postępowania nieważnościowego i prowadzić będzie jedno postępowanie nieważnościowe, i orzeknie w przedmiocie nieważności obu decyzji (z [...] 1998 r. i [...] 1998 r.) jedną decyzją w dwu punktach – odnośnie każdej z tych decyzji, mając na uwadze poglądy prawne zaprezentowane w niniejszym wyroku (art. 170 ppsa). Minister prawidłowo ustali wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 28 kpa) i zapewni wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa).

W oparciu o odpis zupełny aktu urodzenia, aktu małżeństw i aktu zgonu (art. 79 pkt 1 i art. 80 asc), organ ustali prawidłowe imię i nazwisko H. G.-M., która szereg dokumentów podpisywała jako "K. H. G.-M." (przykładowo wniosek z 30 października 1990 r.; pisma z 18 lipca 1995 i 10 października 1995 r.; k. 7, 226-228 akt administracyjnych); w wyroku NSA z 6 października 1994 r., IV SA 1525/93 występuje jako "K. M.", gdy w odpisie postanowienia z 5 lipca 1990 r. I Ns 342/90 Sądu Rejonowego w Zakopanem i w odpisie pełnomocnictwa notarialnego z 23 lipca 1997 r., występuje jako H. M. G.-M. (k. 5 akt administracyjnych).

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.