Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 17/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.Z. i M.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana T. D. oraz P.Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej także "PINB" bądź "organem I instancji") z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] – uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. i M. Z. w sprawie stanu technicznego przyłącza gazu, na terenie działki ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W. (zasilającego obiekt na sąsiedniej działce ew. nr [...] przy Al. [...]).

Do wydania zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...]WINB" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu 17 grudnia 2019 r. pełnomocnik M. i M. Z. skierował do PINB wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie złego stanu technicznego przyłącza gazu położonego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W. (zasilającego obiekt na sąsiedniej działce ew. nr [...] przy Al. [...]). Do ww. wniosku dołączono opinię techniczną z zakresu prawa budowlanego autorstwa mgr inż. P. G.. Z kolei przy piśmie z dnia 13 grudnia 2019 r. Pani M. i M. Z. dołączyli opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzoną przez mgr inż. S. W..

Organ I instancji w dniu [...] grudnia 2019 r. wszczął na skutek złożenia ww. wniosku postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], PINB nałożył na P. Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego przyłącza gazu na terenie dz. ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W.. Postanowieniem z tego samego nr [...] organ I instancji dopuścił jako dowód w postępowaniu administracyjnym opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzoną przez mgr inż. S. W., a także opinię techniczną z zakresu prawa budowlanego autorstwa mgr inż. P. G..

W dniu 21 stycznia 2020 r. przeprowadzono oględziny, w toku których organ powiatowy ustalił, iż na terenie nieruchomości położonej przy Al. [...] w W. znajduje się fragment przyłącza gazowego DN40 przebiegający w kierunku nieruchomości na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W. (protokół nr [...]). Jak wskazuje treść protokołu ww. przyłącze na odcinku 6,15 m przebiega w obrysie budowanego obiektu (obecnie roboty wstrzymane) oraz na długości 0,8 m poza obrysem. Cześć rurociągu w obrysie na długości 2 m i na odcinku 0,8 m poza obrysem wraz z fragmentem przechodzącym przez korpus ławy znajduje się w rurze osłonowej. W protokole wskazano również, że "w dniu oględzin w widocznym odkrytym fragmencie przyłącza (czynnego) nie stwierdzono uszkodzeń rurociągu", jednocześnie wskazano, że brak jest możliwości stwierdzenia, czy całość rurociągu posiada osłonę. W wyniku oględzin zostało także stwierdzone, iż rurociąg gazowy jest zlokalizowany 0,45 m od nitki przebiegającego w osłonie czynnego przyłącza elektroenergetycznego (pomiar ten został wykonany przy licu wewnętrznym ściany fragmentu budynku).

Przy piśmie z 24 stycznia 2020 roku P.Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w W.przedłożyła w PINB opinię dotyczącą stanu technicznego przyłącza gazu [...] posadowionego na terenie dz. ew. [...] przy Al. [...] autorstwa mgr inż. W.T. i mgr inż. B. G..

PINB decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] nakazał P.Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w W. oraz T. D. usunięcie w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przyłącza gazu, znajdującego się na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W. i zasilającego obiekt na sąsiedniej działce ew. nr [...] przy Al. [...], poprzez: przebudowę przyłącza gazu zasilającego obiekt na sąsiedniej działce ew. nr [...] przy Al. [...] i przebiegającej przez dz. ew. [...] z obrębu [...]. Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Na podstawie art. 108 k.p.a. powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyli: T. D. oraz P.Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w W..

Rozpatrując wniesione odwołania, [...]WINB już na wstępie zaznaczył, że niniejszej sprawy nie można rozpatrywać w oderwaniu od postępowania, które toczyło się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych realizowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. W ramach tego postępowania, PINB decyzją z [...] grudnia 2019 roku, nr [...], nakazał M. i M. Z. zabezpieczenie przyłącza gazowego oraz elektroenergetycznego, zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W. (zasilającego obiekt na sąsiedniej działce ew. nr [...] przy Al. [...]) przed dostępem osób niepowołanych, czynnikami atmosferycznymi oraz wygrodzenie strefy zagrożenia. Natomiast [...]WINB decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ramach tego postępowania ustalono bowiem, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym (pkt 2.2.) widnieje zapis, iż (cyt.) "na działce znajdują się przyłącza: kanalizacyjne, obsługujące sąsiedni budynek działce nr [...], gazowe obsługujące sąsiedni budynek na działce nr [...]. Kolizje zostaną usunięte przed rozpoczęciem robót budowlanych, w uzgodnieniu z gestorami sieci i ewentualnymi stronami trzecimi." Ponadto w decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] wskazano, że inwestorzy niedopełniając tego warunku rozpoczęli roboty budowalne z odstępstwem od pozwolenia na budowę i muszą się liczyć ze wszystkimi tego konsekwencjami. Przystąpienie zaś do robót budowlanych bez usunięcia kolizji, do usunięcia których inwestor był zobowiązany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w ocenie organu odwoławczego po pierwsze powoduje występowanie potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, co wypełnia przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 2, a jednocześnie narusza obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane.

Organ II instancji wyjaśnił, że przesłanka określona w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego dotyczy sytuacji, gdy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z przeznaczeniem i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że obiekt swoim istnieniem może zagrozić chronionym dobrom. Obowiązki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy można zatem nałożyć, gdy zostanie stwierdzone przez właściwy organ, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Zdaniem organu II instancji, w stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie nie sposób jednak uznać, aby zaistniał stan, mogący zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, który jest wynikiem nieodpowiedniego stanu technicznego spornego przyłącza gazowego. Okoliczność ta nie wynika z opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej sporządzonej przez mgr inż. S. W., opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. P. G. oraz opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. W. T. i mgr inż. B. G., dotyczących stanu technicznego przyłącza gazu [...] posadowionego na dz. [...] przy Al. [...] w W.. Z opinii sporządzonej przez mgr inż. W. T. i mgr inż. B. G. wynika, że sporne przyłącze gazowe jest obecnie szczelne i nie stwarza zagrożenia wyciekiem gazu, dodano natomiast, że w związku z rozpoczętą budową budynku biurowo-usługowego na działce nr [...] mogło nastąpić pogorszenie stanu technicznego dotychczas sprawnego przewodu rurowego i występuje kolizja budynku z przyłączem gazowym, a jej likwidacja może być osiągnięta poprzez przebudowę przyłącza gazowego w zakresie jego przeniesienia w nowa bezkolizyjną lokalizację z zachowaniem wymaganych stref kontrolnych (str. 23 opinii).

Mając to na uwadze, [...]WINB stwierdził, że sam fakt występowania kolizji budynku z przyłączem gazowym nie wypełnia przesłanek do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przepisy z rozdziału 6 Prawa budowlanego, w tym art. 66, nie stanowią podstawy do usuwania niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje zaś na nie tyle występowanie nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego przyłącza gazowego, co jego kolizję kablem energetycznym oraz realizowanymi budynkiem, co z kolei powoduje naruszenie obecnie obowiązujących przepisów wykonawczych. Niemniej tego typu naruszenie, poprzez nakaz przebudowy istniejącego przyłącza, nie podlega usunięciu w trybie art. 66.

Organ odwoławczy zwrócił poza tym uwagę, że opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, organ musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr zagrażają i dlaczego. Zagrożenie to musi jednak istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż ww. przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało. Brak zaistnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art, 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie musi skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego, z uwagi na bezprzedmiotowość.

[...]WINB uznał, że z uwagi na fakt prowadzonego postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych polegających na budowie budynku biurowo- usługowego na nieruchomości przy Al. [...], oraz zapadłą w ramach tego postępowania decyzję [...]WINB z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usuwania kolizji, do wyeliminowania której zobowiązany został inwestor w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Natomiast organ powiatowy nie przedstawił argumentacji, która umożliwiałaby nałożenie na jakikolwiek podmiot obowiązków określonych w art. 66 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, wobec czego postępowanie prowadzone w pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, dlatego też należało je umorzyć.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. i M. Z. (dalej także "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji [...]WINB zarzucają:

1) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy do usuwania niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy prawidłowa, systemowa wykładnia nakazuje stwierdzić, że taka właśnie niezgodność jest jedną z form nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. (wyrok NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2517/19) i obliguje organ do wydania decyzji na podstawie ww. przepisu;

2) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymienione w tym przepisie zagrożenia nie występują, jeśli zagrożenie ma charakter potencjalny i na moment oceny dany obiekt budowlany nie wykazuje usterek, podczas gdy dyspozycja tego przepisu odnosi się także do sytuacji, gdy stan techniczny obiektu jest odpowiedni (w niniejszej sprawie - przyłącze gazowe jest jeszcze szczelne), lecz z uwagi na zaistniałe okoliczności faktyczne istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia przez ten obiekt wskazanym w art. 66 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy dobrom chronionym;

3) naruszenie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w sprawie stanu obiektu budowlanego nie może być prowadzone, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie drugiego z ww. przepisów, podczas gdy są to sprawy niezależne i zgodnie z prawidłową wykładnią w sprawie zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy organ działa w celu usunięcia doraźnych zagrożeń lub innych nieprawidłowości wymienionych w tym przepisie i nie ustala osób odpowiedzialnych za stan obiektu budowlanego ani innych przesłanek wydania decyzji w postępowaniu naprawczym;

4) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy dokonywanej ocenie wystąpienia przesłanek art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego okoliczności, że przyłącze gazowe koliduje w sposób powodujący zagrożenie dla otoczenia także z przyłączem elektroenergetycznym, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że w sprawie występuje wyłącznie kolizja przyłącza gazowego z budową prowadzoną przez skarżących, co miałoby przemawiać za zastosowaniem w sprawie trybu z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (s. 4 decyzji);

5) naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie wypełnienia przesłanek zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego i stwierdzenie w uzasadnieniu, że stan techniczny przyłącza nie jest nieodpowiedni i nie stwarza obecnie zagrożenia (s. 5 decyzji), podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe przyłącze gazu uległo już pewnej degradacji i może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, w zakresie zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego podniesiono, że organ oparł się wyłącznie na wąskiej interpretacji tego przepisu, zgodnie z którym kompetencja organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powstaje wtedy, gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Skarżąca nie zgadza się z organem, że przepis ten nie służy do usuwania niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. W jej ocenie, obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym także wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu m.in. z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określonymi w stosownym rozporządzeniu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego skarżąca stwierdza, że organ II instancji zawarł w decyzji wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie. Na wstępie słusznie zaznaczył, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z przeznaczeniem i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że obiekt swoim istnieniem może zagrozić chronionym dobrom (s. 4 decyzji). Jednakże dalsza część uzasadnienia wykazuje, że dyspozycja omawianego przepisu nie została wypełniona właśnie przez to, iż stan techniczny przyłącza nie jest nieodpowiedni, co organ wywiódł z opinii technicznych złożonych do akt sprawy. Powyższa interpretacja jest błędna, ponieważ przepis dotyczy właśnie potencjalnych zagrożeń, a nie zaistniałych katastrof budowlanych, które reguluje rozdział 7 Prawa budowlanego. W art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "może", co oznacza, że nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest zaś ustalenie potencjalnego zagrożenia, które musi być na tyle prawdopodobne i poważne, iż wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu.

W zakresie naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skarżąca wskazuje, ze podstawowy zarzut [...]WINB wobec decyzji organu I instancji opiera się na założeniu, że wszystkie okoliczności stwierdzone na przedmiotowej nieruchomości powinny być rozpatrzone w trybie naprawczym art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Jest to pogląd błędny który nie respektuje niezależności postępowania w sprawie art. 66 ust. 1 ustawy, a norma ta znajdzie zastosowanie wtedy, gdy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i dodatkowo powoduje zagrożenia wymienione w art. 55 ust. i pkt 1 Prawa budowlanego.

Uzasadniając natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżąca podnosi, że w swojej decyzji [...]WINB niewłaściwie koncentruje się na kolizji inwestycji prowadzonej przez skarżących z przyłączem gazowym, a pomija kluczowy aspekt sprawy w postaci kolizji przyłącza gazowego z przyłączem elektroenergetycznym, która nie jest efektem ww. inwestycji. Powyższe świadczy o tym, że organ II instancji rozpatrzył część, a nie całość materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ocenione na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tymczasem z opinii technicznych dopuszczonych przez organ wynika, że to ułożenie ww. przyłączy zbyt blisko siebie stwarza poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa, zgodnie zaś z konkluzją jednej z ww. ocen technicznych właściwym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji jest "przebudowa przyłącza gazowego w zakresie jego przeniesienia w nową bezkolizyjną lokalizację z zachowaniem wymaganych stref kontrolowanych", co potwierdza słuszność rozstrzygnięcia podjętego przez PINB w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja [...]WINB z [...] października 2020 r., nr [...], którą organ II instancji uchylił rozstrzygnięcie PINB z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] i umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. i M. Z. w sprawie stanu technicznego przyłącza gazu, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W. (zasilającego obiekt na sąsiedniej działce ew. nr [...] przy Al. [...]).

Powodem umorzenia postępowania przez organ II instancji było stwierdzenie, że jest ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), gdyż w toku postępowania nie ujawniono przesłanek uzasadniających nałożenie na jakikolwiek podmiot obowiązków określonych w art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny istnienia w sprawie okoliczności, które wskazywałyby na obowiązek organu zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy.

Zgodnie z tą normą prawną, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że myli się organ II instancji wskazując, iż "przepisy z rozdziału 6 Prawa budowlanego, w tym art. 66, nie stanowią podstawy do usuwania niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi." Otóż w nauce przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym także wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane to, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określane w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2517/19, LEX nr 3040888; tak też A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016).

Niemniej jednak, mając na uwadze okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji trafnie wykluczył wystąpienie przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, które obligowałyby organ do podjęcia stosownych działań w trybie tego przepisu.

Trzeba podkreślić, że art. 66 Prawa budowlanego został umieszczony w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on więc konkretyzację unormowanego w art. 61 nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 ww. ustawy dotyczących utrzymywania obiektu (patrz R. Dziwiński, Komentarz Lex do art. 66 Prawa budowlanego; S. Szuster, Komentarz Lex do art. 66 ustawy). Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach rozdziału 6 ustawy. W konsekwencji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1100/10, Lex nr 992473; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12, Lex nr 1310747; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 122/15, CBOSA). Z powyższego wynika, że wykonywane na analizowanej podstawie prawnej roboty budowlane mają jedynie charakter naprawczy. Ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość doprowadzenia do właściwego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów (red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 651).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że nie można na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż sytuacja taka odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09, dostępne na: CBOSA). Zarówno art. 50 i 51 Prawa budowlanego jak i art. 66 tej ustawy odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, że art. 50 i 51 odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz Gdańsk 2007, str. 197). W rezultacie przepis art. 66 Prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1424/08, LEX nr 597271). Nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 jest wyłącznie konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ww. ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1607/18, LEX nr 3056768).

Zasadniczo nieodpowiedni stan techniczny, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest więc wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstałym wskutek zużycia pewnych elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny (por. wyroki NSA: z 16 maja 2018r., sygn. akt II OSK 2946/17; z 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 106/17, CBOSA).

Także decyzja administracyjna wydana w oparciu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma z założenia charakter restytucyjny, albowiem jej celem jest przywrócenie homeostazy budowlanej, która została utracona wskutek braku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym lub estetycznym, w następstwie czego doszło do zagrożenia, takich wartości publicznych jak: życie i zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia, nośność i stateczność konstrukcji, środowisko, bezpieczeństwo użytkowania i dostępności obiektu, możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu, ochrona ludności - art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 608/19, LEX nr 2847929).

Przenosząc powyższe rozważania dna grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że środki przewidziane w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie mogą mieć zastosowania do takiej sytuacji faktycznej, w której niezgodność stanu technicznego przyłącza gazowego [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W. nie jest wynikiem jego zużycia technicznego będącego rezultatem upływu czasu lub innego czynnika niezwiązanego z ingerencją prowadzonych prac budowlanych, lecz jest skutkiem niewłaściwego ułożenia tego przyłączą (zbytnim zbliżeniem) względem przebiegającego przewodu elektroenergetycznego oraz wznoszonego obiektu budowlanego. W sprawie nie jest bowiem kwestionowane, że przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości polegają li tylko na tym, że sporne przyłącze na odcinku 6,15 m przebiega w obrysie budowanego przez skarżących obiektu oraz, że w pewnym fragmencie ww. przewód gazowy zlokalizowany jest w odległości 0,45 m od nitki umieszczonego w osłonie czynnego przyłącza elektroenergetycznego (zob. protokół oględzin z 21 stycznia 2020 r., nr [...]). Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640 ze zm.) – Załącznik nr 2 Tabela 2 Lp. 7 – szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu nie większym niż 0,4 MPa wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę względem kabli ziemnych elektroenergetycznych o napięciu do 15,0 kV (a więc jak w niniejszej sprawie) wynosić powinna 1 m, co daje po 0,5 metra po każdej stronie licząc od osi przyłącza gazu. Przedmiotowa niezgodność z przepisami technicznymi dotyczy zatem wyłącznie niewłaściwego usytuowania przyłącza gazowego względem innych urządzeń i obiektów, a nie pogorszenia jego substancji lub zużycia elementów składowych. Niezgodność ta zdaje się więc być skutkiem bądź to niewłaściwego umiejscowienia tego przyłącza gazowego już podczas jego budowy (właściciel gazociągu – P. Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w W. dysponuje jednak mapą terenu, z której wynika, że oba te przyłączą jedynie krzyżują się w sposób odpowiadający przepisom – zob. Opinia techniczna z dnia 20 stycznia 2020 r. stanowiąca załącznik do pisma z 24 stycznia 2020 r. - k. 116 akt sprawy administracyjnej) lub podczas układania przewodu elektroenergetycznego bądź nieprawidłowego prowadzenia na tym terenie innych robót budowlanych w późniejszym okresie. Przy czym nie można wykluczyć, że chodzi tu o roboty budowlane prowadzone obecnie przez skarżących, co niewątpliwie dotyczy kolizji ww. przyłącza gazowego z budowanym przez nich obiektem.

W tych okolicznościach nie sposób stwierdzić, aby w sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. że przyczyną powstania nieprawidłowości w funkcjonowaniu spornego przyłącza gazu były nieprawidłowości powstałe w trakcie użytkowania tego obiektu, innymi słowy ażeby znajdowało się ono w "nieodpowiednim stanie technicznym" w rozumieniu pkt 3 tej normy prawnej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił ponadto zapatrywanie organu II instancji, że ustalone okoliczności faktycznie nie przemawiają za przyjęciem, iż stwierdzona nieprawidłowość stwarza obecnie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W tym względzie wymaga podkreślenia, że jak przyjmuje się w orzecznictwie, zagrożenie życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, mimo iż ma charakter potencjalny, winno być wysoce prawdopodobne realnie a decyzję nakazującą usunięcie zagrożenia winno poprzedzać wykazanie prawdopodobieństwa ziszczenia owego zagrożenia o ile nie zostaną podjęte działania nakazujące usunięcie zagrożenia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 207/17, LEX nr 2837764).

Istotne jest zatem to, czy aktualnie zaistniały stan techniczny powoduje stan zagrożenia, który uzasadnia nałożenie stosownego nakazu (por. wyroki NSA: z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 309/16; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 596/19; CBOSA).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarówno przeprowadzone oględziny, jak i Opinia techniczna z dnia 20 stycznia 2020 r. (s. 22) wskazują jednoznacznie, że przyłącze gazowe na nieruchomości skarżących jest szczelne i nie stwarza zagrożenia wyciekiem gazu. Właściciel przyłącza – P.Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w W. sprawuje również stały i bieżący monitoring ww. obiektu, którego wyniki nie potwierdzają występującego realnie zagrożenia. Niewątpliwie wnioski Opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz Opinii technicznej z grudnia 2019 r., opracowane na zlecenie skarżących i znajdujące się w aktach sprawy, wskazują na ryzyko jakie stwarza tego rodzaju kolizja linii przesyłowych gazu i energii elektrycznej i potrzebę jej niezwłocznego usunięcia, to jednak nie dowodzą one już obecnie realnie występującego zagrożenia dla dóbr chronionych w art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. Negatywne oddziaływanie przewodu elektroenergetycznego na przyłącze gazu jest oczywiste i dlatego w przepisach przywołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, określono minimalne wymagania dotyczące stref kontrolowanych, w jakich znajdować się powinny rzeczone instalacje. Tym niemniej, samo naruszenie tych norm nie oznacza jeszcze, że wysoce prawdopodobne jest, iż stan ten zagraża już życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Okoliczności tej nie potwierdzają w żadnym razie dokonane oględziny oraz Opinia techniczna z dnia 20 stycznia 2020 r.

Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ II instancji zasadnie wywiódł, że przed nałożeniem stosownych nakazów w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powinny były uwzględnić okoliczność, że na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W. prowadzone są roboty budowlane (obecnie wstrzymane), w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2018 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę i w tym zakresie toczy się jednocześnie postępowanie nadzorcze w trybie art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Nie jest kwestionowany fakt, że jednym z warunków realizacji przedmiotowej inwestycji było zobowiązanie się skarżących do usunięcia kolizji spornego przyłącza gazowego z projektowanym budynkiem. Jak jednak wynika z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie, wskazana przebudowa spornego przyłącza gazowego nie została wykonana przed rozpoczęciem tego przedsięwzięcia. A zatem – na co słusznie zwracał uwagę uczestnik postępowania – P.Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w W., nie można obecnie wykluczyć, że istniejące kolizje zarówno ze wznoszonym budynkiem, jak i przebiegającym w pobliżu przewodem elektroenergetycznym, są wynikiem nieprawidłowej realizacji prowadzonych robót budowlanych przez inwestorów, a nie niewłaściwego użytkowania ww. obiektu. Tylko tego ostatniego rodzaju ustalenia mogłoby natomiast uzasadniać zastosowanie w sprawie trybu z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. gdyby ustalono, że przyczyną niezgodności jest nieprawidłowa eksploatacja obiektu przez właściciela, gdy jest on nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w ww. przepisie (zob. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1279/11, LEX nr 1291888; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09, LEX nr 952992; z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, LEX nr 992473). Jak już wykazano we wcześniejszej części niniejszych wywodów, brak jest natomiast podstaw, aby obowiązki na podstawie tego przepisu nakładać w sytuacji, kiedy zdarzenia w nim opisane są lub mogą być skutkiem robót budowlanych prowadzonych w budynku (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016). Może się wobec tego okazać, że przywrócenie stanu zgodnego z prawem nastąpi w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, a nie trybie art. 66 ww. ustawy.

W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja [...]WINB z dnia [...] października 2020 r. została wydana w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę akt sprawy i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, które przemawiały za przyjęciem, iż w sprawie brak jest podstaw do zastosowania dyspozycji przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a postępowanie to powinno być umorzone, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, organ II instancji ocenił sprawę w sposób właściwy, a zatem, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, zarzucanego w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.