Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 331/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. N. i I. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr ... w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

M. N. i I.N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr [..], uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2019 r., nr [...], orzekającą o braku podstaw do rozstrzygnięcia w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie wykonanych robót budowlanych, polegających na powiększeniu otworu okiennego (poprzez rozbiórkę podokiennika) i zamontowaniu drzwi wejściowych do lokalu handlowo-usługowego "[..]" w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [..] obręb w L., i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w następstwie pisma Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 9 kwietnia 2018 r., wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na powiększeniu otworu okiennego i zamontowaniu drzwi wyjściowych z lokalu handlowo–usługowego "[..]" w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [..] obręb w L. W toku przeprowadzonej kontroli organ nie stwierdził nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu. Właściciel lokalu M. N. wyjaśnił, że drzwi zamontował w roku 2003, dokonując stosownego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Roboty budowlane polegały na rozbiórce podokiennika w istniejącym otworze okiennym i zamontowaniu stolarki drzwiowej. Nie dokonano poszerzenia otworu okiennego. W dniu 12 czerwca 2018 r. właściciel lokalu przedłożył dokumentację fotograficzną operatu szacunkowego z roku 2003, z którego wynikało, że otwór, obecnie wykorzystywany jako wyjście z sali restauracyjnej, istniał jako otwór okienny.

Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. Starosta potwierdził, że w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego odnaleziono zgłoszenie nr [...] dotyczące odnowienia elewacji "[..]" znajdującej się przy ul. G. Zgłoszenie to nie obejmowało wykucia otworu drzwiowego, a jedynie zmianę kolorystyki elewacji w obrębie lokalu restauracyjnego.

Decyzją z dnia 10 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie wykonania opisanych robót budowlanych. Organ stwierdził, że roboty budowlane polegające na rozbiórce podokiennika, demontażu stolarki okiennej i montażu stolarki drzwiowej nie stanowiły ingerencji w konstrukcję budynku, nie dokonano zmiany rzeczywistych parametrów użytkowych wpływających na kubaturę budynku, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Tego typu roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Wskazano, że w postępowaniu naprawczym w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie ma podstaw do żądania od wykonującego roboty budowlane oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania Ł. H., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2018 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego przeprowadzone w 2003 r. roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponuje. W tym zakresie organ przywołał dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu z daty dokonania samowoli, który wskazanych robót nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że budynek, w którym dokonano robót budowlanych, zlokalizowany jest na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta L., wpisanego do rejestru zabytków. Wszelkie prace budowlane wymagają uzyskania decyzji konserwatora zabytków.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze nie jest zwolniony z obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest jedną z przesłanek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadku objętym postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 11 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie orzekł o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Wskazał, że inwestor robót przedłożył tytuł prawny do nieruchomości, tj. akt notarialny oraz decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 grudnia 2018 r. zezwalającą na wykonanie prac związanych z wykonaniem drzwi w miejscu istniejącego okna.

Po rozpoznaniu odwołania Ł. H. decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że powiatowy inspektor nadzoru dwukrotnie orzekał o braku podstaw do rozstrzygania w sprawie samowolnie wykonanego otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. G. w L., należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej, a jednocześnie prowadził postępowanie, w którym oczekiwał od inwestora określonych dokumentów. Żądanie takie nie może być nieoficjalne bądź dorozumiane przez stronę. Powinno mieć właściwą formę prawną, w tym przypadku decyzję opartą o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Prawne skutki wykonania lub niewykonania obowiązku określa art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył dwa dokumenty: decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i kopię aktu notarialnego, potwierdzającego umowę ustanowienia na rzecz M. N. i I. N. odrębnej własności lokalu użytkowego nr [..] w budynku położonym w L. przy ul. G. Ponieważ lokal ten znajduje się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, należącym do małej wspólnoty mieszkaniowej (do siedmiu lokali włącznie) – wykonanie w jego ścianie zewnętrznej (element wspólny) otworu drzwiowego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Z powodów formalnoprawnych w osnowie przyszłej decyzji o nałożeniu obowiązków powinien znaleźć się każdy z wymienionych dokumentów, pomimo tego, że są fizycznie umieszczone w aktach. Według organu zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprzeciwie od powyższej decyzji M. N. i I. N. wnieśli o jej uchylenie wskazując, że organ drugiej instancji mógł we własnym zakresie wyeliminować dostrzeżone uchybienia przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie skarżących organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe ustalając, że wykonane roboty nie naruszyły przepisów prawa budowlanego i tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Według skarżących organ odwoławczy oparł się na nieprawdziwych informacjach podanych przez Ł. H. Zastąpienie istniejącego okna drzwiami wejściowymi na ścianie budynku nie zmieniło wyglądu tego obiektu i nie naruszyło konstrukcji budynku. Dodatkowo, modyfikacja ta nie nastąpiła na ścianie frontowej budynku, lecz bocznej.

Wskazali również, że uzasadnienie decyzji zawiera błąd dotyczący charakteru Wspólnoty Mieszkaniowej, która nie jest tzw. małą wspólnotą, tylko dużą, gdyż tworzy ją 30 samodzielnych lokali mieszkalnych i użytkowych. Przed wprowadzeniem się Ł. H. wraz z K. B. do budynku żaden z właścicieli nie skarżył się na montaż drzwi w miejscu okna. Co więcej, przez cały okres funkcjonowania restauracji nikt się na to nie skarżył. Obecnie działa ona tylko w weekendy, kiedy urządzane są imprezy okolicznościowe. Inwestorzy wygłuszyli lokal, aby ograniczyć hałas z restauracji. Co istotne, zastąpienie okna drzwiami nastąpiło na wniosek Państwowej Straży Pożarnej, która zleciła wykonanie dodatkowego wyjścia ewakuacyjnego w restauracji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie sprzeciwu przyznając jednak, że Wspólnota Mieszkaniowa nie jest tzw. małą wspólnotą, ale jest dużą wspólnotą, albowiem tworzy ją 30 samodzielnych lokali mieszkalnych i użytkowych. Okoliczność ta implikuje wyłącznie zmianę trybu uzyskania przez inwestorów zgody właścicieli lokali na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu polegającą na przebudowie nieruchomości wspólnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Kontroli legalności zainicjowanej sprzeciwem skarżących poddana została kasacyjna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 kwietnia 2019 r., wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przepis art. 64e p.p.s.a. określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiąc, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby, kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie, odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że ujawnione przez organ odwoławczy nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, których dopuścił się organ pierwszej instancji, w pełni uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej, albowiem ich usunięcie przez organ odwoławczy nie mogłoby nastąpić bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wskazać przy tym należy, że choć argumentacja organu odwoławczego nie odpowiada w całości potrzebom postępowania w niniejszej sprawie, to motywy tego rozstrzygnięcia są prawidłowe i zmierzają do podjęcia prawidłowych działań celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania toczącego się od 2015 r. przed organami nadzoru budowlanego są roboty budowlane wykonane w 2003 roku przez inwestorów – I. N. i M. N., polegające na zdemontowaniu podokiennika i stolarki okiennej i zamontowaniu drzwi wejściowych do będącego ich własnością lokalu "[..]" w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [..] obręb [..] w L.

Organy procedowały w tej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Organ pierwszej instancji uznał, że przeprowadzone roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i nie naruszają przepisów prawa budowlanego, a inwestorzy, po wskazaniach organu odwoławczego zawartych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z dnia 21 listopada 2018 r., przedłożyli wymagane dokumenty, tj. tytuł prawny do lokalu oraz decyzję konserwatora zabytków wyrażającą zgodę na wykonane roboty. W tych okolicznościach organ uznał, że brak jest podstaw do władczej ingerencji w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Natomiast organ odwoławczy uznał, że roboty te, wbrew obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wykonane samowolnie. Stwierdził, że w przypadku robót ingerujących w elementy wspólne budynku, stanowiące przedmiot współwłasności członków Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. ścianę zewnętrzną, w toku procedury naprawczej na inwestorach spoczywał obowiązek wykazania się prawidłowo uzyskaną zgodą wszystkich współwłaścicieli na takie roboty. Tymczasem organ pierwszej instancji oczekiwał od inwestorów przedłożenia określonych dokumentów a nie nadawał temu wymaganej przepisami Prawa budowlanego formy przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która umożliwiałby zastosowanie właściwych konsekwencji prawnych.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, co do zasady prawidłowe i właściwie diagnozujące dotychczasowe wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, wymaga jednak skorygowania w celu właściwego ukierunkowania ponowionego postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie, jak słusznie uznał organ odwoławczy, w sytuacji, w której przyjął on, odmiennie od organu pierwszej instancji, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, niezbędnym było ponowne przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, którego nie mógł przeprowadzić organ drugiej instancji bez narażania się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. To zaś uzasadniało podjęcie decyzji kasacyjnej, albowiem postępowanie organu pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania istoty niniejszej sprawy, która w pierwszej kolejności wymagała dokładnego ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych, dokonania ich kwalifikacji według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie ich wykonania, a następnie dopiero stwierdzenia, czy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Rolą organu było ustalenie, czy zakres i efekt robót budowlanych doprowadził do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegał wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Różnica pomiędzy pojęciami remontu i przebudowy sprowadzająca się do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy, ma bowiem w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla oceny wymogów prawnych niezbędnych do spełnienia w trybie postępowania naprawczego.

Organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązków związanych z merytorycznym załatwieniem sprawy, czego organ odwoławczy, zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 136 k.p.a., naprawić nie mógł. Co prawda organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na wszystkie wskazane wyżej uchybienia, ale w świetle stwierdzonej przez niego niewątpliwej konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji, nie miało to wpływu na prawidłowość podjętej decyzji kasacyjnej. Kwestie pominięte przez organ pierwszej instancji mają bowiem zasadnicze znaczenie dla prowadzenia postępowania naprawczego i jego wyników. Od ustalenia charakteru wykonanych robót oraz ich kwalifikacji zależeć będzie potrzeba i sposób potwierdzenia przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podkreślić należy, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego).

W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, a takie roboty ze względu na ingerencję i zmiany w ścianie zewnętrznej miały miejsce w niniejszej sprawie, kwestia zweryfikowania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada.

W postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 517/17, z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 1043/17, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czemu służyć mają środki dowodowe przewidziane w k.p.a., a nie rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Bezspornie w sprawie ustalono, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w zewnętrznej ścianie budynku, w którym wyodrębniona została własność poszczególnych lokali. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 737), zwanej dalej u.w.l., nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie sądów cywilnych i administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nieruchomością wspólną są te części budynku, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali, takie jak wspólna klatka schodowa, ściany zewnętrzne czy dach. Z tego wynika, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że wykonane roboty budowlane obejmowały części wspólne budynku.

W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien był zatem ustalić, czy inwestorzy dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez nich robót, a kwestia ta powinna być rozpatrywana w kontekście przepisów u.w.l. W przypadku tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, z art. 22 ust. 2 u.w.l. wynika, że do podjęcia w stosunku do części wspólnych budynku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej.

Wobec tego, na organie pierwszej instancji ciążył obowiązek ustalenia, czy wykonane roboty budowlane dotyczące części wspólnej budynku - ściany zewnętrznej, stanowiącej współwłasność wszystkich właścicieli lokali w tym budynku, miały charakter robót przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Wówczas do ich zalegalizowania, w ramach wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w obrębie wspólnej części budynku, wymagana byłaby zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego co do potrzeby ponownego zweryfikowania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, co do zasady, było prawidłowe, z tym zastrzeżeniem, że winno odnosić się do dużej wspólnoty mieszkaniowej w rozumieniu przepisów u.w.l., a podjęte w tym zakresie czynności procesowe winny być adekwatne do stwierdzonego uprzednio charakteru wykonanych robót.

Stwierdzone braki w postępowaniu wyjaśniającym organu pierwszej instancji, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, przesądzają o tym, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują go do wnikliwego i wszechstronnego ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Już sama ta okoliczność uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem braków tych nie mógł uzupełnić organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., nie narażając się jednocześnie na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. wskazując na uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy zwrócił uwagę na wymagającą wyjaśnienia zasadniczą kwestię uprawnień inwestorów do wykonywania robót obejmujących część wspólne budynku. Nie w pełni trafnie wytyczył jednak kierunek działania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nie może być podstawą do nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te podlegać powinny bowiem wyjaśnieniu na zasadach postępowania dowodowego, w ramach którego inwestorzy zobowiązani mogą zostać do przedłożenia dokumentów stwierdzających ich uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na częściach wspólnych budynku. Uchybienia te nie miały jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji adekwatnie do ujawnionych naruszeń.

W ocenie Sądu, wymagania wynikające z objęcia obszaru, na którym zlokalizowany jest budynek Wspólnoty, ochroną konserwatorską zostały już w niniejszej sprawie zrealizowane przez inwestorów poprzez przedłożenie do akt decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 grudnia 2018 r. zezwalającej na wykonanie przedmiotowych robót, co wyklucza potrzebę i możliwość zobowiązania ich do przedstawienia tego dokumentu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Argumentacja sprzeciwu, skupiająca się w głównej mierze na wykazaniu, że przeprowadzone roboty budowlane nie przeszkadzają nikomu, za wyjątkiem Ł. H.i K. B., i nie naruszają prawa, nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.