Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 739/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59 f ust 1 i ust 5 , art 59 ust 1 i ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. J. i T. J. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2020r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za zrealizowanie budynku niezgodnie z projektem skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z 5 listopada 2018r., na podstawie art. 59f ust. 1 i ust. 5, art. 59g ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) nałożył na inwestora: E. J. i T. J. karę w wysokości [...] zł za zrealizowanie budynku magazynowego do obsługi istniejącego sklepu na działce nr [...] przy ul. [...] w G. niezgodnie z projektem zagospodarowania działki oraz projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych tj.: kubatury i powierzchni zabudowy, przez co inwestor w sposób istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 18 października 2018 r. wpłynął wniosek E. J. i T. J. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie cyt: "budynek magazynowy do obsługi istniejącego sklepu na działce nr [...] przy ul. [...] w G." zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 6 kwietnia 2012 r. znak: [...]

Obowiązkowa kontrola przeprowadzona 31 października 2018 r. wykazała, że inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez wykonanie od strony płn.-wsch. budynku nad powierzchnią betonową (na terenie) o wymiarach 3 m x 3 m przedłużenia stropodachu żelbetowego i oparcie go na dwóch ścianach o słupie nośnym Ř 160 mm przez co powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku została zwiększona o 9 m2 a kubatura o 28,62 m3 (średnia wysokość wynosi 3,18 m). Projektowany budynek miał posiadać powierzchnię zabudowy 46,41 m2 i kubaturę 125,36 m3. Inwestor wykonał również w zbliżeniu do granicy z działkami sąsiednimi nr [...], [...] studnię chłonną do której odprowadzona została woda opadowa z dachu tego budynku, co nie było przewidziane w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki.

Inwestor nie wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, a jak ustalono podczas kontroli wykonane roboty miały miejsce po kwietniu 2018 r. po zdaniu przez kierownika budowy dziennika budowy inwestorom oraz sporządzenia oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami.

Organ wskazał, że przez przedłużenie stropodachu powstała część budynku konstrukcyjne z nim związana. W części tej wykonano również instalację elektryczną. Posiłkując się definicją zawartą w Polskiej Normie - PN-ISO 9836:2015-12 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" - pkt 5.1.2.1. wskazał, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie z kolei z pkt 5.1.2.2. powołanej normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni tej nie zalicza się: powierzchni elementów budynku ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek. Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że przedmiotowe zadaszenie oparte na słupie i ścianach winno być wliczone do powierzchni zabudowy. Również z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zmianami) - § 3 pkt 24 lit. a -wynika, że do kubatury brutto budynków zalicza się również kubaturę przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady.

Z kolei wykonanie odcinka kanalizacji deszczowej wraz ze studnią chłonną na działce nr [...] w G. należy zakwalifikować do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej a w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28). Jak wynika z zatwierdzonego projektu w ulicy [...] znajduje się kanalizacja deszczowa. Projektant nie zaprojektował przyłączenia do kanalizacji deszczowej, przez co woda opadowa miała być odprowadzona na własny teren nieutwardzony. Funkcjonowanie tego obiektu nie jest uzależnione do wykonania studni chłonnej, której projektant nie przewidział. Odwołując się do definicji urządzeń budowlanych zawartej w ustawie Prawo budowlane art. 3 pkt 9) organ wskazał, że przedmiotowa studnia chłonna w niniejszej sytuacji nie warunkuje zatem możliwości użytkowania przedmiotowego obiektu zgodnie z przeznaczeniem, a jej wykonanie jest istotnym odstępstwem od projektu zagospodarowania działki.

Organ przedstawił sposób wliczenia kary.

E. J. i T. J. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie. Żalący się wskazali, że stwierdzone odstępstwa okazały się konieczne i wykonując je nie zdawali sobie sprawy z konsekwencji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia z 28 kwietnia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku żart. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. 2020 r. poz. 256) oraz art. 59f ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji. W szczególności wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli dojdzie do stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 ustawy to właściwy organ nadzoru budowlanego będzie miał obowiązek wymierzenia kary za nieprawidłowości stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli. Celem tej sankcji jest represjonowanie na drodze administracyjnej niepożądanych zachowań inwestorów, którzy zamierzają użytkować obiekt z pominięciem przepisów ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podzielił przy tym pogląd reprezentowany szeroko w judykaturze, iż bez znaczenia pozostaje fakt, czy dokonane w trakcie realizacji zamierzenia budowlanego odstępstwa stanowią odstępstwa "istotne" czy też "nieistotne" w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Nałożenie kary jest możliwe jedynie w wyniku spełnienia dwóch przesłanek, mianowicie gdy nastąpi stwierdzenie nieprawidłowości, ale tylko wchodzących w zakres katalogu z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, oraz stwierdzenie nastąpi w trakcie obowiązkowej kontroli wykonywanej w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie MWINB sporządzony w dniu 31 października 2018 r. protokół z obowiązkowej kontroli stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia w trybie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego zawiera on wystarczająco precyzyjny opis stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości. W trakcie obowiązkowej kontroli przedmiotowego budynku magazynu służącego do obsługi istniejącego sklepu stwierdzono niezgodności zakończonej budowy przedmiotowego budynku tj.: niezgodności z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu - sprowadzanie wód opadowych do studni chłonnej znajdującej się w rodu działki oraz niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, poprzez wykonanie słupa nośnego Ř 160 mm wspierającego wykonany stropodach (stanowiącego przedłużenie stropodachu budynku) nad powierzchnią 3 m x 3 m zwiększono powierzchnię zabudowy o 9 m2 i kubaturę budynku o 28,62m3 (średnia wysokość 3,18m) – nawierzchnia betonowa.

Ww. zmiany zgodnie z punktem 8.6 protokołu z obowiązkowej kontroli, zostały zakwalifikowane przez PINB jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto w punkcie 8.7 tego protokołu organ wskazał również nieistotne zmiany takie jak: zmiany dotyczące układu ścianek działowych — przez co podzielono pomieszczenie nr 2 na odrębne pomieszczenia, usytuowania otworów drzwiowych oraz okiennych i zmiana stropu drewnianego na żelbetowy grubości 12 cm — zostały one naniesione na kserokopiach rysunków zatwierdzonego projektu i w oświadczeniu kierownika budowy. Nie naniesiono zmian, które dotyczą zwiększenia ilości punktów świetlnych budynków i ich rozmieszczenia, zmiany pokrycia dachu i ilości rur spustowych.

Odwołując się regulacji zawartej w art. 57 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy podkreślił, że inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, nie z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 54. Kopie rysunków projektu budowlanego z naniesionymi zmianami nie były więc wymagane. Zgodnie z ugruntowanym w judykaturze stanowiskiem, uniknięcie sankcji w postaci kary "za odstępstwa od projektu" wymaga wykazania ich zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazano powyżej, część odstępstw została przedstawiona na rysunkach dołączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, jak i oświadczeniu kierownika budowy. Na rysunkach, ani w dokumentacji nie zostało jednak wskazane ani zadaszenie wnęki oparte na słupie stalowym, ani zmiana odprowadzania wody opadowej do studzienki zlokalizowanej w rogu działki. Wobec czego inwestorzy nie wykazali w sposób prawidłowy wprowadzonych zmian. PINB w trakcie kontroli pozyskał informacje, iż stwierdzone w punkcie 8.6 protokołu z kontroli zmiany istotne zostały wykonane po sporządzeniu oświadczenia kierownika budowy - w kwietniu 2018 r. - oraz bez jego wiedzy (również po sporządzeniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej). Roboty te nie zostały także odebrane przez osobę uprawnioną - adnotacja na tą okoliczność została sporządzona w punkcie 10 protokołu z kontroli.

Odnośnie zarzutów zawartych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, iż zmiana charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak kubatura i powierzchnia zabudowy stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, i bez znaczenia dla ich klasyfikacji pozostaje intencja inwestorów w zakresie wykonanych odstępstw. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wskazują co prawda w jaki sposób liczyć powierzchnię zabudowy przez co powstaje wiele wątpliwości interpretacyjnych, jednak w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) jako normę do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wskazuje się normę PN-ISO 9836: 1997 w pkt. 5.1.2.2 gdzie zdefiniowano powierzchnię zabudowy jako cyt. "Powierzchnia zabudowy jest -wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp, zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)". MWINB podzielił pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt: IV SA/Po 718/14 w którym wskazano, że definiując pojęcie "powierzchnia zabudowy" odwołać należy się do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Powyższe doprowadziło organ II instancji do konkluzji, że przedłużenie stropodachu oparte na słupie nośnym (podłoże betonowe), nie jest elementem drugorzędnym, a odstępstwo jak słusznie wskazał PINB wymaga zakwalifikowania jako zmiana powierzchni zabudowy. Ponadto przywołał również definicję kubatury brutto budynku wynikającą § 3 pkt. 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Doszło zatem do naruszenia art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego.

Odnośnie uwagi dotyczącej nieprawidłowo obliczonej powierzchni zadaszenia (z uwagi na nieodliczenie okapu na dwóch ścianach), organ II instancji wskazał, iż nałożenie kary nie jest uzależnione od skrupulatności i dokładności obliczeń, a od faktu stwierdzonej nieprawidłowości. Organ I instancji podczas obowiązkowej kontroli poczynił ustalenia w kwestii odstąpienia od projektu - na miarę możliwości, którymi dysponował podczas kontroli. Ponadto dokonanie powyżej opisanego odstępstwa nie pozostaje sporne, co wskazane zostało przez skarżących w zażaleniu. Dodatkowo wykonanie słupa oraz przedłużenie ww. stropodachu opartego na nim wpływa również na zmianę zagospodarowania terenu.

W kwestii zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych organ II instancji wskazał, że projekt budowlany nie przewidywał instalacji służącej do odprowadzania wód opadowych. Instalacja taka nie została również pokazana na rysunku projektu zagospodarowania działki. Bez znaczenia pozostaje także fakt istnienia wcześniej spornej studzienki na działce i fakt jej odkrycia podczas robót budowlanych, bowiem nie uprawniało to inwestorów do samowolnej zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku. Jednym z kryteriów kontroli obowiązkowej jest zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 59 ust. 2 pkt. 1). W związku z powyższym opisane nieprawidłowości tj. wykonanie odprowadzania wód opadowych fragmentem kanalizacji opadowej do studzienki zlokalizowanej w roku działki - czego projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 6 kwietnia 2012 r., znak: [...] nie przewidywał -jest nieprawidłowością w rozumieniu art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nieprawidłowość ta została stwierdzona podczas obowiązkowej kontroli, a co za tym idzie organ I instancji był zobowiązany do wymierzenia kary.

W kwestii pozostałych nieujawnionych odstępstw tj. zwiększenie ilości punktów świetlnych w budynku i ich rozmieszczenie, zmiany pokrycia dachu i ilości rur spustowych, zdaniem MWINB nie mieszczą się one w zakresie wskazanym w art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane

MWINB w K. zauważył, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż inwestor realizując obiekt budowlany dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym, w świetle regulacji ustawy Prawo budowlane wystąpiło odstąpienie od zatwierdzonego projektu, wymagające wdrożenia postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Przepisy art. 51 Ustawy Prawo budowlane będą zatem służyć, w zależności od skali ustalonych odstępstw, do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tzn. zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę zakładając, że te były zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Kara, w ocenie organu II instancji została obliczona prawidłowo.

E. J. i T. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 59f w zw. z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wymierzenie kary za stwierdzenie dwóch nieprawidłowości podczas gdy organ powinien był dokonać oceny stwierdzonych nieprawidłowości pod kątem naruszeń istotnych i nieistotnych gdyż nie każda nieprawidłowość obliguje organ do orzeczenia o karze;

- art. 55 i 59f ustawy Prawo budowlane w zw. z załącznikiem do ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakwalifikowaniu budynku do kategorii XVII a nie XVIII co dodatkowo spowodowało naliczenie kary w błędnej wysokości;

- art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie podczas gdy w sprawie możliwym było uzależnienie użytkowania obiektu od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robot budowlanych, w miejsce wymierzenia kary, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez: jego niezastosowanie i rozstrzygniecie sprawy bez podjęcia przez organy wszelkich czynności niezbędnych do właściwego załatwienia sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w sytuacji gdy organ administracji publicznej posiadał wszelkie uprawnienia do uwzględnienia zażalenia; dokonanie wybiorczej i dowolnej oceny zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w szczególności pominięcie zarzutów odwołujących się oraz oparcie się wyłącznie na korzystnych dla organu stwierdzeniach; dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego poprzez stwierdzenie dwóch naruszeń, w sytuacji gdy z wyjaśnień skarżących wynika, że te naruszenia nie wystąpiły, w szczególności w zakresie studzienki chłonnej a także brak zróżnicowania naruszeń na istotne i nieistotne, brak dokładnego wyjaśnienia i uzasadnienia w jaki sposób wykonanie słupa i przedłużenie stropodachu wpłynęło na zmianę zagospodarowania terenu, co doprowadziło do nieuzasadnionego nałożenia kary pieniężnej;

- art 8 k.p.a. poprzez niestaranne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, brak zagwarantowania równości wobec prawa i podważenie tym samym zasady ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa;

- art 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów gdyż nie skarżący nie byli informowani o możliwości zakończenia postępowania przez co nie mogli się w pełni odnieść do zebranego materiału dowodowego;

- art 12 w. zw. z art 35 § 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z rażącym naruszeniem terminów gdyż zażalenie zostało złożone 10 listopada 2018 r. a organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienia 28 kwietnia 2020 r.;

- art 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wskazania, na jakich dowodach i faktach organ się oparł, którym dowodom przyznał wiarygodność a którym ich odmówił co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

- art 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, pobieżny, z pominięciem wskazania, które fakty oraz dowody zostały przez organ uznane za udowodnione a także nie odniesienie się przez organ do skonstruowanych przez nas zarzutów w zażaleniu.

W uzasadnieniu skargi ww. zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Na wstępie trzeba przytoczyć przepisy, które były podstawą wymierzenia kary, a które w dalszym ciągu wywodu będą podlegać interpretacji. Otóż zgodnie z art. 59a i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 t.j., w wersji obowiązującej na czas orzekania organów):

Art. 59a.

1. Organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

2. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) 14 zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Art. 59f.

1. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.

3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy.

4. W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii.

5. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar.

6. W przypadku wymierzenia kary organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51.

Jak wiadomo, w aktach sprawy znajduje się protokół kontroli obowiązkowej nr [...] z dnia 31.10.2018r. /k.20 akt I inst./. Zgodnie z treścią tego protokołu, w kontroli uczestniczył inwestor – E. J.. W pkt 8.6 protokołu stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego 1/ poprzez wykonanie słupa nośnego fi 160 mm, wspierającego wykonany stropodach ( stanowiący przedłużenie stropodachu budynku) nad powierzchnią 3m razy 3m, zatem zwiększono powierzchnię zabudowy o 9 m2 i kubaturę budynku o 28,62 m2 ( średnia wysokość 3,18m), z nawierzchnią betonową; 2/ sprowadzono wody opadowe do studni chłonnej znajdującej się w rogu działki. W protokole wskazano także nieistotne odstąpienia od projektu, ale nie miały one dla wymierzenia kary przez organ żadnego znaczenia. Nadto w dokumencie widnieją dwa istotne wskazania. Pierwsze to oświadczenie kierownika budowy, z którego wynika, że na czas dokonania odbioru budynku nie były wykonane zmiany istotne. Drugie to oświadczenie inwestora, że opisane w protokole istotne odstępstwa zostały wykonane po kwietniu 2018r. w dobrej wierze, aby zagospodarować wnękę powstałą w czasie budowy i bez konsultacji z kierownikiem budowy oraz bez odbioru przez osobę uprawnioną. Jest to w ocenie Sądu ważne dlatego, że jasno dowodzi, iż w niniejszej sprawie doprowadzenie do odstępstw nie było pomysłem osób odpowiedzialnych za roboty budowlane, ale tylko i wyłącznie świadomym działaniem inwestorów po odbiorze budynku. Sąd akcentuje to aby wskazać, że nie mamy tu do czynienia z wprowadzeniem w błąd inwestorów, ale z ich jednoznacznym postępowaniem.

Co się tyczy zdziałanych odstępstw; odstępstwo pierwsze, czyli wybudowanie podestu betonowego 3m razy 3m z zadaszeniem i stropodachem, wspartym na kolumnie /k.18 i 17 akt I inst./, nie było przewidziane w projekcie budowlanym, co widać na rzucie budynku w projekcie zagospodarowania terenu /k.21 akt I inst. oraz załączony projekt budowlany/. Co się tyczy odwodnienia (odstępstwa drugiego), to wedle niekwestionowanych ustaleń organu I instancji, projekt nie przewidywał przyłączenia do kanalizacji deszczowej, przez co woda opadowa miała być prowadzona na teren własny inwestora. Wobec tego wykonanie odcinka kanalizacji deszczowej wraz ze studnią chłonną zakwalifikowano jako istotne odstąpienie.

Patrząc przez pryzmat przepisów, pierwsze odstępstwo (wybudowanie wnęki z filarem) powoduje, że budynek jest niezgodny z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, a to powierzchni zabudowy, a więc mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 59a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 p.b.

Rozpatrując wspomniany parametr, wskazać trzeba, że prawidłowo organy uznały, że tego rodzaju odstępstwo prowadzi do zwiększenia powierzchni zabudowy. Mamy tutaj do czynienia z wybudowaniem betonowego podestu we wnęce i przekryciem go stropodachem stanowiącym przedłużenie dachu budynku i podtrzymanym kolumną. W podobnej sytuacji WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. II SA/Gd 581/18, LEX nr 2616594 stwierdził: "Taras przykryty dachem, obejmującym jednocześnie budynek główny i tworzący wraz z nim całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym, należy uwzględnić przy obliczaniu powierzchni zabudowy budynków".

Rozwijając rzecz szerzej, w odniesieniu do takiego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. II OSK 397/15 publ. Lex/el. stwierdził, co następuje: "Niewątpliwie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są - co prawda - przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 785/07, publikowany na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 cytowanej wyżej Normy "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)". Podobne stanowisko zajęto w wyroku NSA z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 675/13, publikowanym na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. ( por. też wyrok WAS w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r. II SA/Op 404/16, LEX nr 2204874). Tym samym trafnie w tej sprawie uznano, że powiększono powierzchnię zabudowy o powierzchnię wnęki.

Inaczej ma się sprawa z drugim z parametrów, czyli kubaturą, również wymienioną przez organy jako zwiększona przez wybudowanie otwartej wnęki. Co do tego, nie można się w żadnym razie zgodzić z organami obu instancji. Trzeba zatem zaprezentować prawidłowe rozumienie tego pojęcia w kontrolowanym stanie faktycznym. W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2019 r. II SA/Wr 418/17, LEX nr 2703962 wskazano, że "Przepis art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a p.b. należy wykładać w ten sposób, że użyte w tych przepisach słowo kubatura oznacza łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego". Bliżej rzecz wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. II OSK 1324/13, publ. Lex/el.: "W sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie czy doszło do zmiany kubatury obiektu. Dla ustalenia zmiany kubatury obiektu organy I i II instancji oraz Sąd oparły się na § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Tym samym zaakceptowano stanowisko, że definicja kubatury brutto budynku ustalona w powołanym rozporządzeniu ma także zastosowanie do terminu "kubatura" używanego w art. 36a ust. 2 oraz art. 59a ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane. Stanowisko to jednak nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Należy w pełni podzielić pogląd przyjęty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2027/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sąd Administracyjnych), w którym przyjęto: "(...) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym upoważniono właściwego ministra do określenia warunków technicznych dla budynków i związanych z nimi urządzeń, uwzględniających wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Właściwy minister nie został więc upoważniony do zdefiniowania pojęć używanych w ustawie Prawo budowlane. Zatem definicje określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie mają zastosowanie tylko do wyjaśnienia pojęć użytych w tym rozporządzeniu. Tak też jest sformułowany powołany przepis, który zaczyna się od zdania »ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o (...)«. Brak zatem podstaw prawnych, aby termin »kubatura« używany w ustawie - Prawo budowlane rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Skoro ustawodawca nie określił w ustawie definicji terminu »kubatura«, to słowo to należy rozumieć tak jak w języku powszechnym (ogólnym). Należy więc wskazać, że definicja słownikowa tego słowa to »pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażona zwykle w metrach sześciennych« (tak w Słowniku Języka Polskiego PWN pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002). W języku powszechnym słowo kubatura z reguły kojarzy się z bryłą. W budownictwie można więc bez żadnej wątpliwości mówić o kubaturze obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni. W języku powszechnym nie używa się słowa kubatura w odniesieniu do konstrukcji stanowiącej dach zainstalowany na podporach, gdyż brak w tym przypadku bocznych płaszczyzn wydzielających taki obiekt z przestrzeni. Na skutek wykonania takiej konstrukcji nie zwiększa się pojemność obiektu budowlanego rozumiana jako suma pojemności wszystkich jego pomieszczeń. Oczywiście nie stoi to na przeszkodzie, aby obliczyć kubaturę takiego obiektu budowlanego uwzględniając wyobrażalne płaszczyzny utworzone od krawędzi dachu do ziemi lub pomiędzy podporami dachu. Jednakże nie będzie to powszechne rozumienie słowa kubatura, a specjalne, które jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia normy prawnej nakazującej takie rozumienie tego słowa. Dokonując wykładni przepisów, w których używa się słowa kubatura, zwłaszcza w przypadku art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego, należy mieć też na uwadze, że wykładnia ta jest związana z możliwością zastosowania sankcji administracyjnej. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Nie można w wyniku zabiegów interpretacyjnych poszerzać zakresu stosowania sankcji administracyjnej, poza przypadki, które w sposób nie budzący wątpliwości, były objęte zamiarem ustawodawcy. Mając powyższe na uwadze art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, iż użyte w tych przepisach słowo kubatura oznacza łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego."

Zdaniem Sądu, skoro wnęka przykryta dachem nie ma dwóch ścian, to nie można mówić o jej kubaturze, skoro nie jest pomieszczeniem w budynku. Wobec tego nie nastąpiło zwiększenie kubatury. Jednakże, już zwiększenie powierzchni zabudowy wystarczy do przyjęcia, że zaistniała sytuacja opisana w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit.a p.b., skoro brak zgodności w zakresie tego parametru z projektem budowlanym. Z całą pewnością jest to również odstępstwo istotne ( w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b.).

Co się tyczy drugiego odstępstwa, a to zmiany sposobu odprowadzenia wód opadowych do studni chłonnej zamiast na własny teren, to tego rodzaju odstępstwo stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 59a ust. 2 pkt 1, a mianowicie brak jest zgodności w tym zakresie stwierdzonego stanu faktycznego z projektem zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że w projekcie nie było takiego rozwiązania; zresztą być nie mogło, skoro skarżący twierdzą w skardze, że odkryto studnię w rogu działki dopiero w trakcie prac ("studnia kopana" oznaczona nr [...] w projekcie zagospodarowania jest innym obiektem, nie znajduje się w rogu działki, ale na środku). Nadto należy zapytać, czy zastąpienie studnią rozwiązania polegającego na odprowadzeniu wód opadowych na własny teren, przewidzianego w projekcie budowlanym stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego. W orzecznictwie znajdujemy pogląd, zgodnie z którym nie jest to istotne odstępstwo (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2009r.,II SA/Gl 743/08, publ. Lex/el.). Jak to się zaraz okaże, nie jest to jednak decydujące dla przyjęcia, iż doszło do zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 59f ust. 1 p.b.

W nawiązaniu do oceny odstępstw ( istotne, nieistotne), której dokonano wyżej, niejako komentując stanowisko organów, oraz mając na uwadze zarzut skargi w tym zakresie, należy wskazać, że co do zasady rozróżnienie to, wywodzone z art. 36a p.b., nie ma znaczenia dla stwierdzenia zaistnienia nieprawidłowości z art. 59 f ust. 1 p.b. Stanowisko to jest zasadniczo ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie. Jak chodzi o doktrynę, wskazać należy rozważania zawarte w Komentarzu do Prawa Budowlanego Andrzeja Glinieckiego (do art. 59a, publ. Lex/el.): "O odstępstwach od projektu budowlanego mowa jest w art. 36a, przy czym w ust. 5 tego artykułu wymieniono istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Zakres wymienionych tam istotnych odstępstw od projektu budowlanego nie pokrywa się z odstępstwami od projektu budowlanego wymienionymi w art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 (zob. komentarz do art. 59a). Z art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 wynika, że podczas obowiązkowej kontroli budowy sprawdzanie zgodności budowy z projektem budowlanym wykracza poza zakres istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Bada się m.in. zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu oraz wykonania urządzeń budowlanych, co w myśl art. 36a ust. 5 nie jest uznawane za istotne odstępstwo od projektu. W związku z tym należy przyjąć, że kara, o której mowa w art. 59f ust. 1, może być wymierzona także za nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego. Przy czym należy zaznaczyć, że brak będzie podstaw do jej wymierzenia, jeżeli nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego zostaną udokumentowane w sposób przewidziany w art. 36a ust. 6. Jeżeli uwzględnić, że w przypadku nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego, w istocie kara, o której mowa, jest wymierzana z tego powodu, że odstępstwo to nie zostało udokumentowane w sposób przewidziany przez prawo, widoczny jest cel tej sankcji administracyjnej. Chodzi mianowicie o to, aby inwestorzy stosowali się do obowiązku wynikającego z art. 36a ust. 6.".

Co się tyczy judykatury, w wyroku z dnia 9 września 2016 r. II OSK 3019/14, LEX nr 2143533 NSA wskazał: "Podkreślić należy, że art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07 (OTk-A 2009/5/64) uznał, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że w zakresie określenia kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idąca swoboda ustawodawcy, ponieważ czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu. Swoboda prawodawcza wynika także stąd, że cechą odpowiedzialności administracyjnej jest jej obiektywny charakter, skutkujący m.in. jej oderwaniem od cech dotyczących osoby sprawcy i stopnia korzyści wynikających z naruszenia prawa. Celem kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie jest odpłata za popełniony czyn, lecz ochrona interesu publicznego. Zdaniem Trybunału, surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy".

Co się tyczy istotnych i nieistotnych odstępstw, "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że nie ma podstaw do przyjęcia, by jedynie nieprawidłowości o charakterze "istotnych" odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalały na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 P.b. To, że w poprzednim brzmieniu art. 59f ust. 1 - przed nowelizacją dokonaną na podstawie art. 1 pkt 28 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) - używano określenia "istotnego odstępstwa lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę", wskazuje na wolę ustawodawcy zastąpienia tego niedookreślonego zwrotu, przypadkami określonymi precyzyjnie w art. 59a ust. 2 P.b. Zawarte w art. 59a-59g P.b. regulacje, wprowadzające obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy, mają za zadanie ograniczyć liczbę dokonywanych naruszeń projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę na etapie poprzedzającym oddanie obiektu budowlanego do użytkowania (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2009 r., sygn. II OSK 712/08; z dnia 8 marca 2018 r., sygn. II OSK 2165/17). W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko, że właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 P.b., jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny, ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 P.b. (por. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 2027/12; z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2104/13; z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2417/11)" – tak wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r. II OSK 2887/17, LEX nr 2527527). Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z dnia 27 listopada 2018 r. II OSK 2949/16, ONSAiWSA 2020/4/48 czy w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r. VII SA/Wa 1120/19, LEX nr 3072820.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela powyższe stanowisko, przyjęte w zakresie wykładni art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 powoływanej ustawy i sposobu rozumienia w praktyce orzeczniczej pojęcia "nieprawidłowości", których stwierdzenie w trakcie obowiązkowej kontroli stanowi przesłankę wymierzenia kary. Aktualnie w judykaturze administracyjnej brzmienie przywołanych przepisów traktowane jest jako nie wywołujące wątpliwości i nie wymagające zabiegów interpretacyjnych dla odkodowania ich treści normatywnej. W praktyce orzeczniczej organów i sądów administracyjnych zaakceptowana została bezdyskusyjna konkluzja stwierdzająca, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wymierzenia kary w każdym przypadku zaistnienia nieprawidłowości w zakresie przedmiotowym określonym enumeratywnie w art. 59a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy powinny być kwalifikowane jako istotne odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, czy też mają charakter odstępstw nieistotnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/09, Lex nr 574437; z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2781/14, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2417/11).

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi, a to kwestii kwalifikacji obiektu budowlanego, nie można się zgodzić ze skarżącymi, że organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, że obiekt powinien być zakwalifikowany do kategorii XVIII, a wymierzenie kary nastąpiło przy przyjęciu, że jest to kategoria XVII. Jak wynika z decyzji organu II instancji, sprawdzając obliczenie kary według wzoru, przyjął on do obliczeń wielkość związaną z kategorią XVII obiektu, podkreślając tę okoliczność. Równocześnie na końcu decyzji pojawił się passus, jakoby organ, stwierdziwszy rozbieżność między kategorią obiektu oznaczoną w decyzji o pozwoleniu na budowę, a rzeczywistą kategorią, dokonał reformacji skarżonego postanowienia. Tyle tylko, że postanowienie organu II instancji utrzymywało w mocy postanowienie PINB. Wobec tego należy uznać ostatni akapit jako pomyłkowy.

Niezależnie od tego, jest jasnym, że kategoria obiektu, jako zmienna ujęta we wzorze dotyczącym obliczenia kary, ma znaczenie dla ustalenia jej wysokości. Wobec tego wskazać należy, że w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria ta dla "budynku magazynowego do obsługi istniejącego sklepu" została określona jako XVII – czyli taka, do której zgodnie z załącznikiem do ustawy zalicza się budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Z kolei kategoria XVIII obejmuje Kategoria XVIII - budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. W ocenie Sądu niewielki budynek magazynowy dla sklepu, stanowiący jego zaplecze, bez wątpliwości należy do kategorii XVII, którą wskazano w pozwoleniu na budowę. Prawidłowo zatem organy posiłkowały się do obliczeń kategorią XVII budynku i przyporządkowanym jej współczynnikiem.

Jak chodzi o zarzut skarżących naruszenia art.10 § 1 k.p.a., ponieważ nie zostali poinformowani o zebraniu materiału dowodowego przez organ odwoławczy, to nie może on odnieść skutku. "Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy." (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 września 2016 r. II SA/Bd 787/16, LEX nr 2152094, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. VII SA/Wa 1544/15, LEX nr 2148956, wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. II OSK 2691/17 LEX nr 2733958, oraz z dnia 17 maja 2016 r. I OSK 1994/14, LEX nr 2108318). Taka okoliczność nie została przez skarżących wykazana.

Co do zarzutów związanych z naruszeniem szybkości postępowania, nie wykazano, aby miało to wpływ na treść rozstrzygnięć organów. Natomiast co do oceny samej szybkości postępowania, nie jest ona dokonywana w sprawie dotyczącej zaskarżenia decyzji.

Jak wynika z powyższych rozważań, nie zachodzą zarzucane w skardze naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.