Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 97/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 par. 3, art. 26 par. 2, art. 37 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 2, art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7, art. 63 ust. 1, art. 81 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi J. A. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie legalności budowy; I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do wydania w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy chodnika we wsi Z. w ciągu drogi powiatowej nr [...] K., II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącego kwotę 357,- (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] 2012r. kontroli budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] we wsi Z. na działkach nr [...] , [...] , [...] i [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB) w dniu 29 marca 2012 r. skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie legalności i prawidłowości budowy przedmiotowego chodnika.

W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB decyzją z dnia 7 maja 2012r. umorzył niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania J. A. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB decyzją z dnia [...] 2012 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, stwierdzając, że przedmiotowy chodnik został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę (decyzja Starosty G. z dnia 7 listopada 2006 r.).

W wyniku odwołania J. A. WWINB decyzją z dnia 6 września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 28 marca 2013 r. do PINB wpłynęła decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] 2006 r., którą udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego chodnika.

W dniu 18 kwietnia 2013 r. PINB zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego o udzielenie informacji, czy decyzji z dnia [...] 2013 r. została nadana klauzula ostateczności.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r., doręczonym PINB w dniu 2 maja 2013 r., Wojewoda poinformował PINB, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 16 kwietnia 2013 r.

W dniu 16 maja 2013 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dotyczącego budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K. - Z. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] 2006 r. udzielającej pozwolenia na jego budowę.

Następnie postanowieniem z dnia [...] 2013 r. PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Starostę G. zagadnienia wstępnego poprzez wydanie na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nowego pozwolenia na budowę.

W dniu 21 czerwca 2013 r. J. A. wniósł do PINB o wznowienie postępowania w sprawie postanowienia z dnia [...] 2013 r. o zawieszeniu postępowania, wskazując, że bez własnej winy został pozbawiony udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. PINB wznowił postępowanie w sprawie wydanego postanowienia z dnia [...]2013 r., zaś postanowieniem z dnia [...]2013 r. odmówił uchylenia postanowienia z [...]2013 r.

Na skutek zażalenia J. A. WWINB postanowieniem z dnia [...] 2013 r. uchylił postanowienie PINB z dnia [...] 2013 r. i umorzył wznowione postępowanie, wskazując, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach zakończonych decyzją ostateczną.

W dniu 30 grudnia 2013 r. J. A. skierował do WWINB zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie budowy przedmiotowego chodnika.

W odpowiedzi WWINB zawiadomieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. uznał skargę za nieuzasadnioną.

Na wniosek J. A. WWINB pismem z dnia 19 lutego 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem PINB z dnia 22 maja 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie budowy przedmiotowego chodnika. Następnie postanowieniem z dnia 7 marca 2014 r. WWINB odmówił stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia.

Rozpoznając zażalenie J. A. od tego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r. utrzymał je w mocy.

Pismem z dnia 17 października 2014 r. J. A. wniósł do WWIB zażalenie na bezczynność PINB w sprawie budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] we wsi Z. mając na uwadze, że Starosta G. pozostawił bez rozpoznania sprawę, którą PINB uznał za zagadnienie wstępne w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia 22 maja 2013 r.

WWINB pismem z dnia 18 listopada 2014 r. zawiadomił żalącego się, iż uznał jego skargę za uzasadnioną.

W dniu 26 listopada 2014 r. J. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PINB w załatwieniu sprawy budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] we wsi Z. po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na jego budowę.

Wyrokiem dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Po 155/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do wydania, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji kończącej postępowanie dotyczące budowy chodnika we wsi Z., w ciągu drogi powiatowej nr [...] K. – Z.. Wyrok powyższy stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z realizacją przez Starostwo Powiatowe w G. Wydział Komunikacji i Dróg Referat ds. Dróg inwestycji polegającej na budowie chodnika usytuowanego na działkach nr ew. [...] , [...],[...] , [...], [...] , [...], [...] zlokalizowanych w Z..

Po rozpoznaniu odwołania J. A. WINB decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...]2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W dniu 13 maja 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę robót budowlanych dotyczących przedmiotowego chodnika we wsi Z., a następnie w dniu 20 maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zwrócił się do Zarządu Powiatu G. do przedstawienia:

1. zmienionej decyzji Burmistrza B. Nr [...] z dnia [...] 2006 roku o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uwzględniającego obecnego inwestora (tj. Zarząd Powiatu G.) w formie przepisania decyzji , oraz uzupełniającego zakres objęty inwestycją poprzez wskazanie w tej decyzji wszystkich działek nie wykazanych w decyzji pierwotnej, a mianowicie dodatkowo działki nr [...], [...], [...] i [...] ;

2. zgody, względnie innych dokumentów, z których wynikałoby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek objętych inwestycją tj. działki nr [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] i [...].

W wezwaniu powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie określił terminu nadesłania żądanych dokumentów oraz rygoru, pod jakim zażądał ich nadesłania.

Ponadto wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zobowiązał Zarząd Powiatu G. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących budowy chodnika usytuowanego na działkach nr ewid. gruntów [...] , [...], [...] , [...] , [...] , [...], [...] zlokalizowanych w Z. przy drodze powiatowej nr [...] K. - Z. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty G. nr [...] znak [...] z [...] 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę, opracowanej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Organ wskazał jednocześnie, iż ocena techniczna winna odnieść się do prawidłowości wykonania chodnika z urządzeniami infrastruktury, również w odniesieniu do aktualnych przepisów technicznych, oraz winna uwzględnić stan techniczny wykonania pozostałych elementów inwestycji tj. drogi oraz kanalizacji deszczowej. Winna również, jeżeli ocena techniczna wskaże nieprawidłowości, wskazać zakres koniecznych czynności naprawczych. PINB określił termin przedłożenia opinii na 120 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia.

Jednocześnie PINB zawiadomił strony postępowania, iż postępowanie w sprawie budowy chodnika na działkach nr [...] , [...], [...] , [...] , [...] , [...], [...] zlokalizowanych w Z. przy drodze powiatowej nr [...] K. - Z. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty G. nr [...] znak [...] z [...] 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę nie zostanie zakończone w terminie określonych w art. 35 § 1 K.p.a. z uwagi na skomplikowany stan faktyczny i prawny sprawy. Organ wskazał, iż postępowanie zostanie zakończone najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r.

Pismem z dnia 24 maja 2015 r. J. A. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINIB w G..

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 czerwca 2015 r. odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Pismem opatrzonym datą 7 lipca 2015 r. J. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w sprawie budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] we wsi Z. po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, usytuowanego między innymi na działce nr [...].

Strona skarżąca zarzuciła, iż PINB od samego początku tj. od 23 stycznia 2013 r. prowadzi postępowanie opieszale w sposób wyjątkowo wolny i nieefektywny. Skarżący trzykrotnie skarżył bezczynność i przewlekłość postępowania do organu wyższego rzędu. Przez ponad miesiąc od wydania decyzji kasatoryjnej przez WWINB w dniu 20 kwietnia 2015 r. PINB nie podejmował czynności w sprawie i dopiero w dnu 20 maja 2015 r. wydała postanowienie, którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia opinii technicznej wskazując bardzo długi termin bo, aż 120 dni. Ponadto organ poinformował, iż sprawie zostanie zakończona do dnia 31 grudnia 2015 r. czyli za 7 miesięcy. Te działania organu stanowią rażące pogwałcenie przepisów art. 12 i 35 K.p.a. Skarżący zaakcentował, iż formalnie PINB nie jest bezczynny, jednak wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia czegokolwiek tj. w dużym odstępie czasu jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe postępowanie jako przewlekłe.

Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wyjaśnił, iż ustalając tak odległe terminy wykonania obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 20 maja 2015 r. miał na uwadze specyfikę inwestora tj. Zarządu Powiaty G., który podejmuje decyzje w drodze stosownych uchwał i zarządzeń również w sferze finansowania nakazów. Ponadto uzyskanie dokumentów, o które organ zwrócił się do Zarządu Powiaty G. w piśmie z dnia 20 maja 2015 r. może być procesem długotrwałym ze względu na przepisy dotyczące możliwości odwołania o wydanych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., II S.A./Gd 3920/01, LEX nr 76109, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał zatem skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., czego dowodem jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2015 r., którym organ ten odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Odnosząc się do kwestii formalnych warunkujących dopuszczalność skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustanowione w cytowanym przepisie ograniczenie czasowe nie dotyczy skarg na bezczynność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2005, str. 243, A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, str. 143, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2006, str. 157, por. także podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, publ. ONSAiWSA 2006/4/100). Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają przede wszystkim względy celowościowe. Określenie terminu do wniesienia skargi ma za zadanie ograniczyć możliwość kwestionowania wydawanych przez organy administracji publicznej aktów i podejmowanych przez nie czynności (rozstrzygnięć w sprawie). Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej (np. decyzji, postanowień) po upływie określonego w ustawie czasu. Celem skargi na bezczynności jest natomiast wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Podkreślić jednocześnie należy, że przedmiotem skargi nie jest w tego typu przypadkach postanowienie organu rozpatrującego zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ale bezczynność organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skorzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest zatem warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. Argumentacja powyższa znajdzie również zastosowanie odnośnie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która to instytucja w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uregulowana jest w sposób dokładnie taki sam jak instytucja skargi na bezczynność organu administracji.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być zatem skutecznie wniesiona aż do chwili zakończenia tegoż postępowania, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 § 1 P.p.s.a.

Stąd też wniesienie przez J. A. skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w G. uznać należało za dopuszczalne, a co za tym idzie skargę tę należało przyjąć do rozpoznania.

Odnosząc się do tej części uzasadnienia skargi, gdzie wskazano, że PINB w G. od samego początku, tj. od roku 2013 r. prowadzi postępowanie opieszale w sposób wyjątkowo wolny i nieefektywny wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie może być kwestia terminowości i sprawności prowadzenia postępowania naprawczego w całym okresie od jego wszczęcia, to jest od 16 maja 2013 r., albowiem w niniejszej sprawie w ramach poprzedniej skargi na bezczynność złożonej przez skarżącego orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. przesądził, iż bezczynność miała w sprawie miejsce i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, decyzji kończącej postępowanie dotyczące budowy chodnika we wsi Z., w ciągu drogi powiatowej nr [...] K. –Z.. Wyrok powyższy stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż Sąd w wyroku z dnia 5 lutego 2015. przesądził o wystąpieniu po stronie PINB w G. bezczynności w postępowaniu i co za tym idzie przewlekłości tegoż postępowania, albowiem każde postępowanie, w którym organ pozostaje w bezczynności jest siłą rzeczy także postępowaniem przewlekłym.

Wydając powyższe orzeczenie tut. Sąd nie miał wprawdzie wiedzy o tym, iż dzień wcześniej, to jest [...] 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał decyzję nr [...] , którą zakończył powyższe postępowanie naprawcze orzekając o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z realizacją przez Starostwo Powiatowe w G. Wydział Komunikacji i Dróg Referat ds. Dróg inwestycji polegającej na budowie chodnika usytuowanego na działkach nr ew. [...] , [...],[...] , [...], [...] , [...], [...] zlokalizowanych w Z., jednakże wobec uprawomocnienia się powyższego wyroku nie ma to wpływu na stwierdzenie, iż w orzeczeniu tym Sąd doskonal wiążącej oceny prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego pod kątem wymogów określonych w art. 35 K.p.a w okresie od jego wszczęcia do daty wniesienia skargi, a wydanie przez PINB w G. decyzji z dnia 4 lutego 2015 r. (niezależnie od jej oczywistej nietrafności) stanowiło wykonanie tegoż prawomocnego orzeczenia sądowego i co za tym idzie z dniem wydania tegoż orzeczenia stan bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu ustał.

Co za tym idzie ponowne ocenianie w niniejszej sprawie postępowania PINB w G. pod kątem bezczynności, względnie przewlekłości w okresie przed dniem 5 lutego 2015 r. byłoby niedopuszczalnym orzekaniem w sprawie już prawomocnie osądzonej i skutkowałoby nieważnością orzeczenia sądowego.

Powyższe oznacza, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie może być jedynie kwestia prowadzenia przez PINB postępowania po dacie wydania przez WWINB decyzji z dnia [...] 2015 r. nr [...] , którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] 2015 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, albowiem w następstwie wydania tej decyzji ponownie zaktualizował się po stronie PINB w G. obowiązek przeprowadzenia i zakończenia w terminach przewidzianych w K.p.a. postępowania legalizacyjnego.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji uznać należy, iż skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie, albowiem PINB w G. po dniu 22 kwietnia 2015 r., kiedy to wpłynęła do niego decyzja WWINB z dnia [...] 2015 r. niewątpliwie prowadził postępowanie przewlekle.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30).

Podkreślić przy tym należy, iż nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż po stronie PINB w G. zaistniał zarówno brak należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, jak i nieporadność organu w prowadzeniu postępowania wyrażająca się w braku podejmowania czynności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją faktyczną polegającą na stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę chodnika przy drodze powiatowej nr [...] we wsi Z. na działkach nr [...] , [...] , [...] i [...] udzielonego decyzją Starosty G. z dnia 7 listopada 2006 r. już po zrealizowaniu przez inwestora co najmniej znacznej części objętych tym pozwoleniem robót budowlanych.

Powyższe spowodowało wszczęcie 16 maja 2013 r. z urzędu postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (tekst jedn. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane).

Dalej wskazać należy, iż celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

Szczególnie istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przy tym okoliczność, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. Niewątpliwie w takiej sytuacji nie zachodzi bowiem sytuacja wskazana w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem dany obiekt budowlane wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę posiadającego przymiot ostateczności. Dalej przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r. odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Przepis ten stanowił bowiem, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Przepis w tym brzmieniu w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015.443) stosować się będzie w niniejszym postępowaniu.

Na gruncie niniejszej sprawy istotnym jest, iż inwestor po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1 listopada 2006 r., pomimo wezwania organu administracji architektoniczno-budowlanej nie uzupełnił pierwotnego podania o udzielenie pozwolenia na budowę, czym doprowadził do pozostawienia tegoż podania bez rozpoznania, a jednocześnie dał wyraz temu, iż jego zamiarem nie jest doprowadzenie do wznowienia robot budowlanych po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 w trybie przewidzianym w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a jednocześnie: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Nie ma, więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy, a jedynie najbardziej zbliżoną jest sytuacja zawarta w hipotezie normy prawnej zakodowanej w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tegoż samego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Wobec koniecznego zastosowania dla sytuacji faktycznej polegającej na zakończeniu robót budowlanych, co do których następnie stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę jedynie drodze analogii regulacji zawartej w art. art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisu tego nie można wykładać w sposób ściśle gramatyczny. W tego typu sprawach nie można zatem rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów rozróżnić należy kilka możliwych stanów faktycznych, w tym w szczególności (aczkolwiek poniższe wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego) sytuacje, gdy w okresie pozostawania w obrocie prawnym ważnego pozwolenia na budowę:

- inwestycja została zrealizowana w całości,

- inwestycja została zrealizowana w części mogącej jednakże stanowić samodzielną całość i nie wymagającej prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych dla doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem,

- inwestycja na moment wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę była w toku o doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem wymaga wznowienia robót budowlanych,

- inwestycja został zrealizowana w całości lub w części, jednakże z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego.

Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla rodzaju działań podejmowanych w konkretnej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, albowiem nawet w przypadku usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego projekt budowlany, stanowiący dokumentację budowy wraz z protokolarnym stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51, stanowić będzie materiał dowodowy na okoliczność czy budowa została zrealizowana z zachowaniem tego projektu (zgodnie z projektem), a więc nie miały miejsca zmiany lub odstępstwa, a sam projekt odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 1 do 3 Prawa budowlanego, jest kompletny i wykonany oraz sprawdzony przez uprawnione osoby i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Co za tym idzie należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przykład na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego (w sytuacji gdy projekt pierwotny obarczony jest wadami uniemożliwiającymi jego zatwierdzenie), jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych, względnie gdy inwestycja została zrealizowana w całości w sposób zgodny projektem na zatwierdzeniu tego projektu (o ile odpowiada on przepisom prawa) i odstąpieniu od obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

W sytuacji gdy inwestycja nie została zrealizowana w całości przed stwierdzeniem nieważności pozwolenia na jej budowę doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może także polegać na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego obejmującego jedynie część zrealizowaną, o ile może ona funkcjonować jako samodzielny obiekt budowlany, a inwestor nie wyraża woli kontynuowania inwestycji w pierwotnym wymiarze.

Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego). W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji.

Taka sytuacja oznacza zaś, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, której nieważność następnie stwierdzono może być stosowany odpowiednio także przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przywołanym powyżej art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jednocześnie art. 51 ust. 4 stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] we wsi Z. winien przede wszystkim ustalić na jakim odcinku objętym pierwotnym, a następnie wyeliminowanym pozwoleniem na budowę roboty budowlane zostały wykonane i w jakim zakresie.

Po poczynieniu powyższych ustaleń i uwzględniając przesłanki stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę chodnika z dnia 7 listopada 2006 r. organ winien w zależności od ustaleń dokonać sprawdzenia pierwotnego projektu (o ile inwestycja została juz zrealizowana w całości i zgodnie z nim), względnie nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz w każdym z tych przypadków nałożyć obowiązek przedłożenia pozostałych dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, celem zweryfikowania czy inwestor dysponuje prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, lub projektu budowlanego zamiennego z decyzją lokalizacyjną oraz - w razie potrzeby – nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić bowiem należy, iż skoro w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego chodnika to powoduje to powoduje swoiste "zawieszenie w powietrzu" wszelkich rozstrzygnięć dotyczących szczegółów konstrukcyjnych tego obiektu i robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem i sytuacji tej nie zmieni w żaden sposób samo przeprowadzenie oceny technicznej, czy tez inwentaryzacji zrealizowanych prac, względnie wykonanie jakichś robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie.

Odpowiednich ustaleń organ nadzoru budowlanego nie poczynił ograniczając się jedynie do stwierdzenia w protokole kontroli z dnia 13 maja 2015 r., iż budowa nie jest zakończona, a stan zaawansowania robót nie uległ zmianie od poprzedniej kontroli przeprowadzonej 10 grudnia 2014 r. (k. 74 akt administracyjnych). Analogiczne lakoniczne zapisy znalazły się w protokołach kontroli z dnia 10 grudnia 2014 r. (odsyłającym do kontroli z dnia 13 stycznia 2013 r., k. 58 akt administracyjnych) oraz 22 stycznia 2013 r. (odsyłającym do kontroli z dnia 19 kwietnia 2012 r.. k. 7 akt administracyjnych), a jednocześnie w aktach przedstawionych sądowi brak wcześniejszych protokołów kontroli w tym z dnia 19 kwietnia 2012 r., jak i jakichkolwiek innych dokumentów pozwalających na ustalenie jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane i na jakich działkach, na jakim odcinku chodnik został zrealizowany w całości, na jakim prace zostały rozpoczęte, a nie zakończone, a na jakim nie zostały podjęte w ogóle.

W miejsce samodzielnego przeprowadzenia dowodów na wskazane wyżej istotne okoliczności sprawy organ nadzoru budowlanego ograniczył się jedynie do wydania na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia z dnia [...] 2015 r., nr [...], którym zobowiązał Zarząd Powiatu G. do przedłożenia opracowanej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących budowy chodnika usytuowanego na działkach nr ewid. gruntów [...] , [...], [...] , [...] , [...] , [...], [...] zlokalizowanych w Z. przy drodze powiatowej nr [...] K. – Z., wskazując, że ocena ta winna odnieść się do prawidłowości wykonania chodnika z urządzeniami infrastruktury, również w odniesieniu do aktualnych przepisów technicznych, oraz winna uwzględnić stan techniczny wykonania pozostałych elementów inwestycji tj. drogi oraz kanalizacji deszczowej. Winna również, jeżeli ocena techniczna wskaże nieprawidłowości, wskazać zakres koniecznych czynności naprawczych.

Już proste zestawienie zakresu obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem z treścią art. 81c ust. 2 prawa budowlanego stanowiącego, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz pozwala zaś na stwierdzenie, iż w sprawie nie zachodziła konieczność nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia tego rodzaju ekspertyzy, albowiem samo przeprowadzenie robót budowlanych w warunkach skutkujących koniecznością prowadzenia postępowania legalizacyjnego nie jest wystarczającą przesłanką do nałożenia na stronę postępowania obowiązku dostarczenia sporządzonej na własny koszt ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Dla zastosowania instytucji z art. 81c ust. 2 organ winien nie tylko wykazać, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonanych robot budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego (czego w niniejszej sprawie uczynił), lecz nadto, że wątpliwości te są takiego rodzaju, iż organ przeprowadzając stosowne postępowanie dowodowe, posługując się posiadaną wiedzą i innymi przewidzianymi przez prawo środkami, nie jest sam w stanie ich usunąć. Należy bowiem podkreślić, iż art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku nie może być nadużywany i powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie niniejszej sprawy, w której konieczność prowadzenia postępowania naprawczego wynikła przede wszystkich z rażącego naruszenia prawa przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który dopuścił się wydania decyzji obarczonej tego rodzaju kwalifikowana wadą.

Okoliczności powyższych PINB w G. w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 maja 2015 r. nie wykazał, zaś orzekający w sprawie Sąd nie dopatrzył się ich także z urzędu.

Pamiętać bowiem trzeba, iż organy nadzoru budowlanego są organami wysoce wyspecjalizowanymi - kontroli mogą wykonywać wyłącznie inspektorzy, posiadający wymagane uprawnienia budowlane, co oznacza, iż odpowiedni dokument urzędowy w postaci protokołu rzetelnej i wnikliwej kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 może stanowić wystarczający materiał dowodowy na okoliczność zakresu przeprowadzonych prac oraz ich zgodności z projektem i przepisami prawa.

Co za tym idzie czynność procesową podjętą przez PINB w G., a polegającą na wydaniu postanowienia z dnia [...] 2015 r. ocenić należy jako czynność o ile nie pozorną, to co najmniej nie niezbędną dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Już tylko powyższa okoliczność pozwala na stwierdzenie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. podejmując czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Niezależnie od powyższej oceny zasadności wydawania postanowienia o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazać nadto należy, iż w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania stało wyznaczenie w powyższym postanowieniu aż studwudziestodniowego terminu jego wykonania. Za przyjęciem takiego, wynoszącego blisko cztery miesiące terminu nie przemawiała w szczególności specyfika podmiotu zobowiązanego, albowiem zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a jego tryb pracy określa statut powiatu (art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Zgodnie zaś z § 105 ust. 1 Statutu Powiatu G. (uchwała Rady Powiatu G. z dnia 24 kwietnia 2008 r., Nr XVI/138/08 w sprawie: uchwalenia Statutu Powiatu G. – Dz. Urz. Wielk.2008.104.1945 ze zm.) zarząd obraduje i podejmuje rozstrzygnięcia na posiedzeniach zwoływanych przez starostę nie rzadziej niż raz w miesiącu, przy czym w myśl ust. 2 starosta jest obowiązany zwołać posiedzenie zarządu na pisemny wniosek 2 członków zarządu nie później niż 7 dni od złożenia wniosku, zaś zgodnie z ust. 4 posiedzenie zarządu jest prawomocne, gdy uczestniczy w nim co najmniej trzech członków zarządu.

W świetle powyższych regulacji brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, iż wyznaczenie tak długiego terminu uzasadnione było specyfiką inwestora, w tym koniecznością uwzględniania terminów zebrań zarządu, albowiem zebranie zarządu powiatu może i powinno być zwołane przez starostę niezwłocznie i w każdym czasie, o ile wymagają tego okoliczności. Również koszt ewentualnej ekspertyzy technicznej prac wykonanych przy budowie chodnika nie stanowi w skali budżetu powiatu tego rodzaju wielkości, która uzasadniałaby wyznaczenie tak odległego terminu przedłożenia ekspertyzy.

Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania wynikającego z nieporadności organu i braku koncepcji co do sposobu zakończenia postępowania naprawczego uznać także należy skierowanie do Zarządu Powiatu G. pisma z dnia 20 maja 2015 r., w którym PINB zwrócił się do inwestora o przedstawienie:

1. zmienionej decyzji Burmistrza B. Nr [...] z dnia 4 lipca 2006 roku o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uwzględniającego obecnego inwestora (tj. Zarząd Powiatu G.) w formie przepisania decyzji , oraz uzupełniającego zakres objęty inwestycją poprzez wskazanie w tej decyzji wszystkich działek nie wykazanych w decyzji pierwotnej, a mianowicie dodatkowo działki nr [...], [...], [...] i [...] ;

2. zgody, względnie innych dokumentów, z których wynikałoby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek objętych inwestycją tj. działki nr [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] i [...].

Znamiennym jest bowiem, iż w piśmie tym organ nadzoru budowlanego nie wskazał nie tylko terminu w jakim dokumenty te winny być nadesłane, ale także podstawy prawnej swoich żądań, jak i co szczególnie istotne skutków prawnych nie nadesłania tychże dokumentów. Braki te uniemożliwiały zaś organowi jakąkolwiek reakcję na brak wykonania jego żądania przez inwestora.

Reasumując uznać należy, iż w okresie od 22 kwietnia 2015 r. do czasu złożenia skargi PINB w G. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania polegającego na podejmowaniu czynności nieprzydatnych dla jego zakończenia oraz braku samodzielnego podejmowania działań koniecznych dla doprowadzenia przedmiotowych robot budowlanych polegających na budowie chodnika do stanu zgodnego z prawem, co skutkowało wyznaczeniem zbyt odległego terminu zakończenia postępowania, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek racjonalnych przesłanek pozwalających oczekiwać, iż postępowanie to w terminie tym zostanie faktycznie zakończone.

Jednocześnie nie sposób przyjąć by przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jak wykazano powyżej wynikało ono nie z lekceważenia przepisów, bądź praw stron, lecz jedynie z nieporadności organu w rozwiązaniu problemu prawnego nie uregulowanego wprost przez ustawodawcę i wymagającego skomplikowanej wykładni obowiązujących przepisów.

Zobowiązując Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do wydania w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy chodnika we wsi Z. w ciągu drogi powiatowej nr [...] K. - Z. Sąd miał na uwadze, iż w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez organ szczegółowej kontroli zakresu wykonanych dotąd robot budowlanych i skonfrontowania ich z pierwotnym projektem budowlanym, zatwierdzonym wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją starosty G. z dnia 7 listopada 2006 r. oraz oceny zgodności przeprowadzonych prac z obowiązującymi przepisami.

Powyższe pozwoli organowi nadzoru budowlanego na dokonanie oceny czy w sprawie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, czy też wystarczającym na potrzeby postępowania legalizacyjnego będzie pierwotny projekt budowlany.

Po dokonaniu tej oceny organ winien zakończyć pierwszy etap postępowania naprawczego poprzez wydanie na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stosownego rozstrzygnięcia nakazującego inwestorowi poza ewentualnym przedłożeniem projektu budowlanego zamiennego przedłożenie także decyzji lokalizacyjnej (o ile aktualnie dla terenu tego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co organ winien także zweryfikować) i dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz - w razie potrzeby – nakazującego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Nałożenie powyższych obowiązków winno nastąpić w formie decyzji określającej termin ich wykonania pod rygorem określonym w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Wydanie takowej decyzji stanowić będzie zakończenie I etapu procedury naprawczej dotyczącej przedmiotowego chodnika i jednocześnie wykonanie obowiązku nałożonego w pkt I sentencji niniejszego wyroku, a jednocześnie umożliwiało będzie dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż podnoszona w odpowiedzi na skargę ewentualna długotrwałość postępowania zmierzającego do uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej wydanej dla niego i na całość terenu objętego zrealizowaną inwestycją oraz postępowania zmierzającego do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie uzasadnia w żadnym razie przewlekania postępowania stanowiącego pierwszy etap szeroko rozumianej procedury legalizacyjnej, które winno zakończyć się decyzją nakładającą wskazane powyżej obowiązki, lecz może jedynie wpływać na ustalenie w tejże decyzji terminu przedłożenia odpowiednich dokumentów, względnie na przedłużanie tegoż terminu już po wydaniu decyzji, a przed przystąpieniem przez organ do kolejnego etapu legalizacji, to jest postępowania które winno się zakończyć zatwierdzeniem projektu budowlanego (o ile spełnione będą wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 do 4 Prawa budowlanego, a inwestor wykaże się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w przypadku braku planu miejscowego decyzja lokalizacyjną – art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego), względnie nakazaniem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Wobec oceny, iż zaistniała przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.