Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1055/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 129 , art. 133
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawie rozbiórki drogi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 107 ze zm.) nakazał L.N. (dalej strona, zobowiązany, skarżący) dokonać rozbiórki drogi zrealizowanej na działce nr 1 w miejscowości S. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nr [...] z dnia [...] r. ,a skarga na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach została odrzucona postanowieniem tegoż Sądu z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1829/13.

Upomnieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z wymienionej powyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Poinformował Stronę, że uchylanie się od wykonania obowiązku zgodnie z wymienioną decyzją spowoduje rygorystyczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem doprowadzenia do wykonania nakazu rozbiórki.

W dniu 2 listopada 2015 r. powiatowy organ nadzoru wystawił tytuł wykonawczy, a następnie wobec dalszego braku wykonania obowiązku postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000zł, wskazując w uzasadnieniu, iż wobec nie wywiązania się z obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku jest zasadne.

Pismem z dnia 11 maja 2017 r. skarżący złożył wniosek o wstrzymanie egzekucji grzywny w celu przymuszenia nałożonej przez tut. organ, wskazując, że zobowiązuje się do dokonania rozbiórki przedmiotowej drogi do dnia 30 czerwca 2017 r. Postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...]r. postępowanie egzekucyjne dotyczące nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia, zostało zwieszone.

Pismem z dnia 26 lutego 2019 r. M.P. (dalej: uczestnik postępowania) wniósł do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego ponaglenie, domagając się wyegzekwowania wykonania decyzji Inspektora Powiatowego Nr [...] z dnia [...] r. Organ wojewódzki przekazał to pismo do organu powiatowego, wskazując, iż w istocie jest to skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowił oddalić skargę uczestnika postępowania, podkreślając w uzasadnieniu, że postanowieniem z dnia [...]r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. zawiesił postępowanie egzekucyjne.

Rozpatrując zażalenie uczestnika postępowania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 18 oraz art. 54 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzając przy tym, iż organ powiatowy w Z. prowadzi przedmiotowe postępowanie egzekucyjne z sposób przewlekły.

Stąd postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. pojął postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego W dniu 2 października 2019 r. w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce drogi zrealizowanej na działce nr 1 w miejscowości S., organ powiatowy przeprowadził kontrolę w terenie, stwierdzając że obowiązek zawarty w decyzji nr [...] z dnia [...]r. nie został wykonany, co potwierdził załączoną do akt dokumentacją zdjęciową.

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...], przywołując w podstawie prawnej art.128 § 1 w związku z art. 127 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438) postanowił, że obowiązek ciążący na zobowiązanym, objęty tytułem wykonawczym [...] z dnia [...] r. zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwa przez firmę "A" w Z., a nadto wezwał zobowiązanego do wpłacenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia kwoty 8.700zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego.

W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania podkreślając ostateczność decyzji Nr [...] z dnia [...]r. mocą której nakazano zobowiązanemu dokonać rozbiórki drogi zrealizowanej na działce nr 1 w miejscowości S., utrzymanej w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach nr [...] z dnia [...] r.. Z kolei skarga na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1829/13.

Wobec powyższego wierzyciel będący równocześnie organem egzekucyjnym wysłał do zobowiązanego upomnienie, a następnie wystawił tytuł wykonawczy. Zastosowano także w stosunku do zobowiązanego środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Pomimo to zobowiązany nadal nie wykonał rozbiórki. Skoro środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenie nie odniósł skutku w postaci doprowadzenia do wykonania obowiązku organ sięgnął do środek bardziej rygorystyczny w postaci wykonania zastępczego - mający na celu bezpośrednie doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku.

Ustalenie stawki zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego pozostawione jest uznania organu egzekucyjnemu. Zgodnie jednak z art. 128 cytowanej ustawy organ powinien wskazać przybliżone koszty wykonania zastępczego. W ocenie organu zaliczka w wysokości 8.700zł na pokrycie kosztów związanych z wykonaniem zastępczym, stanowi realne zabezpieczenie niezbędnych kosztów umożliwiających realizację nałożonego, a niewykonanego obowiązku, zwłaszcza przy uwzględnieniu, iż skarżący nie uiścił grzywny powołując się na brak środków finansowych.

Pismem z dnia 21 marca 2020 r. zobowiązany złożył zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zastosowaniu wykonania zastępczego wraz z wnioskiem o wstrzymanie jego wykonania zwłaszcza punktu 2. Zarzucił naruszenie:

- art. 128 § 1a i art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne, tj. wygórowane wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego oraz wezwanie do wpłacenia praktycznie całej kwoty zamiast zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego.

Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) i umorzenie postępowania, a z ostrożności procesowej o ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz wstrzymanie wykonania (zwłaszcza punktu 2).

W uzasadnieniu wskazał na naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej (wymienionych powyżej), a to poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia kwoty zaliczki. Podniósł, iż kwota 8.733,00zł, która miałaby stanowić kwotę realizacji robót w ramach wykonania zastępczego jest zbyt wygórowana i nie można jej uznać za prawidłowo ustaloną. Na koszt realizacji zlecenia miałoby się bowiem złożyć raptem demontowanie kilkudziesięciu płyt betonowych oraz kilka metrów kwadratowych kostki brukowej. Odpada przy tym transport i składowanie tych materiałów, gdyż stanowią one wyłączną własność skarżącego i wykonawca zastępczy nie będzie uprawniony do jego wywozu z nieruchomości skarżącego. Dodatkowo organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny, dlaczego wyłoniono przedsiębiorcę z Z., czyli miejscowości znacznie oddalonej od miejsca wykonania usługi, co znacząco wpływa na wzrost cen usługi. W ocenie zobowiązanego trudno ustalić, że kwota zaliczki stanowi efekt miarkowania kosztów wykonania zastępczego. Istotne jest to, aby zobowiązanie do wpłaty zaliczki uzasadnione zostało w oparciu o materiał dowodowy, w szczególności sporządzony kosztorys. W niniejszej zaś sprawie organ wskazał, że przybliżony koszt wykonania robót to kwota 8.733,00 zł, a zatem domagał się uiszczenia praktycznie równowartości kosztów wykonania z jednoczesnym brakiem szczegółowego uzasadnienia takiej właśnie wysokości zaliczki.

W ocenie skarżącego, organ wydał błędną decyzję, a z uzasadnienia nie wynika, czy został porządzony szczegółowy kosztorys, a nawet jeśli został sporządzony, to w ocenie skarżącego został on bardzo zawyżony. Określona kwota 8.733 zł zdecydowanie przewyższa rzeczywiste koszty wykonania tej usługi, a określona zaliczka odpowiada wpłacie niemal całej kwoty kosztu wykonania zastępczego.

Nadto skarżący dodał, że organ w tej sprawie nie zastosował najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Wyjaśniał, że trzy lata temu została nałożona grzywna, następnie uiszczona przez skarżącego. Przed wydaniem przedmiotowego postanowienia organ nie wystosował do skarżącego żadnego upomnienia, nie upewnił się jaka jest jego sytuacja życiowa, materialna, zdrowotna itp. Nadto organ jest niekonsekwentny, pisząc, ze nałożona grzywna nie przyniosła skutku, a innym razem, że nie została w ogóle uiszczona. Wrzeszczcie skarżący zwrócił uwagę na sytuację, w jakiej się znalazł w związku z pandemią koronawirusa.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 oraz art. 144 Kodeksu postpowania administracyjnego (tjedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 18, art. 119 i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach w utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wskazał, iż wobec uchylania się zobowiązanego do wykonania obowiązku wierzyciel, zgodnie z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie. Stosowanie do treści art. 7 § 1 i § 2 ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród nich - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Katalog tych środków wskazany został w art. 1a pkt 12b ustawy, przy czym przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, z uwagi na charakter tegoż postępowania, organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych - tzn. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego.

W pierwszej kolejności organ nakłada grzywnę w celu przymuszenia. Jeśli zaś mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nadał się uchyla od wykonania obowiązku - organ może wydać postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego.

Zgodnie z art. 128 ust. 2 (§ 2) omawianej ustawy w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny ,może wezwać go do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, pouczając, że w przypadku niewpłacenia tej kwoty zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Określenie wysokości zaliczki, jak wskazuje się w orzecznictwie, pozostawione zostało do uznania organu, przy czym powinno zostać należycie uzasadnione.

Organ egzekucyjny zleca następnie wykonanie egzekwowanych czynności określonemu podmiotowi, o czym zawiadamia zobowiązanego, a po wykonaniu egzekwowanego obowiązku zawiadamia o tym zobowiązanego równocześnie doręczając mu wykaz kosztów wykonania zastępczego.

Zatem organ zobowiązany jest do doręczenia zobowiązanemu wykazu kosztów wykonania zastępczego, jednak obowiązek ten powstaje dopiero po rzeczywistym zakończeniu prac i rzeczywistym poniesieniu kosztów wykonania. Ustalenie wysokości zaliczki na poczet wykonania zastępczego pozostawione jest do uznania organu.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, organ stwierdził, że bezspornie w dacie wydania zaskarżonego postanowienia na skarżącym ciążył obowiązek wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. nr [...] z dnia [...] r. Obowiązek ten polega na rozbiórce drogi zrealizowanej na działce nr 1 w miejscowości S. Z uwagi na uchylenie się skarżącego od wykonania tego obowiązku organ prawidłowo wszczął postępowanie, wydając tytuł wykonawczy a następnie stosując grzywnę w celu przymuszenia, uznawaną jako środek względniejszy. Kolejno uwzględniając wnioski skarżącego doszło do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a organ oczekiwał na zrealizowanie obowiązku zgodnie ze złożoną przez skarżącego deklaracją.

Wobec dalszego uchylenia się od wykonania obowiązku organ prawidłowo doprowadził do pojęcia zawieszonego postępowania, by postanowić o orzeczeniu wykonania zastępczego oraz dochodzić od zobowiązanego zaliczki na koszty tego wykonania. Skoro bowiem pomimo orzeczenia grzywny skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, to zasadnie organ zastosował kolejny, surowszy środek egzekucyjny.

Dalej organ stwierdził, że w przepisach prawa nie ma instytucji umożliwiającej na odstąpienie od egzekwowania rozbiórki z uwagi na sytuację osobistą czy majątkową zobowiązanego. Dopóki obowiązek rozbiórki nie zostanie wykonany, organ powiatowy zobowiązany jest doprowadzić do jego wykonania, stosując w tym celu przewidziane środki egzekucyjne - w tym przypadku wykonanie zastępcze. Na uwagę zasługuje fakt, że od wydania decyzji rozbiórkowej minęło 7 lat, a zatem zobowiązany miał wystarczająco dużo czasu na wykonanie przedmiotowego obowiązku.

Nie sposób ocenić jako nieprawidłowego działania organu pierwszej instancji w zakresie wskazania przybliżonej kwoty kosztu wykonania zastępczego oraz ustalenia zaliczki (zarzut naruszenia art. 128 § 1a i § 1 ustawy). Organ złożył bowiem zapytanie ofertowe dotyczące rozbiórki na działce nr 1 i wybrał ofertę zawierającą cenę najniższą. Wysokość ustalonej zaliczki (8.700zł) nie przekracza oferowanej wartości robót rozbiórkowych (8.733,00zł). Organ w uzasadnieniu wskazał, że zaliczka tej wysokości pozwoli na doprowadzenia do realizacji rozbiórki drogi. W orzecznictwie dominuje pogląd, że zaliczka na koszty wykonania zastępczego nie może równoważyć świadczenia głównego, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Organ pierwszej instancji spełnił także wymogi co do treści postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego i w pełni odpowiada prawu. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 132 § 2 ustawy, który przewiduje możliwość zgłoszenia do organu egzekucyjnego wniosku o zaniechanie dalszego stosowania tego środka egzekucyjnego, przy spełnieniu wskazanych tam wymagań.

Jednocześnie organ stwierdził, że z uwagi na długotrwale uchylenie się skarżącego od wykonania ciążącego na nim obowiązku nie znaleziono podstaw i przesłanek do zastosowania art. 17 § 2 ustawy, umożliwiającego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w uzasadnionych przypadkach.

Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zaskarżając postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymujące postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. oraz wnosząc o ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący ponowił zarzuty podniesione już w odwołaniu, tj. naruszenia art. 128 § 1a i art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zbyt wygórowane wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego oraz wezwanie do wpłaty praktycznie całej kwoty zamiast zaliczki. Wniósł jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu w zasadzie powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu, przywołując na poparcie swych twierdzeń szereg wyroków sądów administracyjnych, dotyczących także nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Podkreślił, że organ błędnie wykluczył badanie sytuacji materialnej skarżącego przy nałożeniu przedmiotowego obowiązku, wskazując, iż nałożenie tego obowiązku nastąpiło w bardzo ciężkim dla skarżącego okresie.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 28 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1055/20 Tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (postanowienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje :

Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o wykonaniu zastępczym nałożonego przez organ obowiązku z zakresu Prawa budowlanego. Instytucję tę regulują przepisy rozdziału 3 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wśród środków egzekucyjnych przewidzianych w tym rozdziale dla wykonania obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego oprócz wymienionego wykonania zastępczego przewidziano także grzywnę w celu przymuszenia.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosowanie do art. 120 tej ustawy w trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa.

Normujący kwestie nakładania instytucji wykonania zastępczego art. 127 przywołanej ustawy stanowi, iż "wykonanie zastępcze stosuje się gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt." Z kolei art. 128 § 1 tej ustawy wskazuje, iż organ egzekucyjny, który stosuje wykonanie zastępcze, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie, iż obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. Dodać przy tym trzeba, że w myśl art. 7 § 2 ustawy – organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków – stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie, ocenie organu, wobec trwającego już bardzo długo postępowania należy dążyć do jak najszybszego (bezpośredniego) wykonania nakazanych obowiązków, zatem skuteczniejszym środkiem egzekucyjnym będzie wykonanie zastępcze. Zdaniem organu zobowiązany dalej uchyla się od wykonania nakazanego obowiązku, pomimo wcześniejszego nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki i jej egzekucji.

W analizowanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dodać trzeba, że w niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., po bezskutecznym wezwaniu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku - drogi zrealizowanej na działce nr 1 w miejscowości S. - upomnienie wystosowane do skarżącego z dnia 15 września 2015 r. (odebrane przez skarżącego w dniu 22 września 2015 r.), przystąpił do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego z dnia 2 listopada 2015 r. (odebranego w dniu 16 listopada 2015 r.). Tytuł ten oparty został na decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...]r., która została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...], a skarga na te decyzje postanowieniem z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1829/13 została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W ocenie Sądu w trakcie postępowania egzekucyjnego wynikającego z przepisów Prawa budowlanego obowiązku wykonania określanych robót budowlanych, organ powinien, po bezskutecznego upływie terminu określonego w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykorzystać środki przewidziane w ustawie. Z zacytowanego powyżej art. 7 § 2 tej ustawy wynika, że organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Przepis ten nie wskazuje jak środki te mają być zastosowane, formułując zasadę stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne, mimo stopniowania wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych, nie zostało zakończone wykonaniem obowiązku. Chociaż w pierwszej kolejności nałożono na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia- postanowienie z dnia [...]r. znak [...], to skarżący nie wykonał obowiązku rozbiórki przedmiotowej drogi (informacja z dnia 7 sierpnia 2017 r., protokół z kontroli w dniu 2 października 2019r.), pomimo zawieszenia postępowania w przedmiocie wyegzekwowania nałożonej grzywny w celu przymuszenia oraz obietnicy rozbiórki tej drogi do dnia 30 czerwca 2017 r. (pismo z dnia 11 maja 2017 r.).

Nie można podzielić twierdzenia skarżącego, iż organ zastosował niewłaściwy środek egzekucyjny. Jak wynika z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki, które bezpośrednio prowadzą do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla strony zobowiązanej. W przypadku skarżącego można zdecydowanie powiedzieć o uporczywym uchylaniu się od wykonania wskazanej decyzji, pomimo upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku, a także zastosowania uprzednio łagodniejszego środka egzekucyjnego - tj. grzywny w celu przymuszenia. Mimo to skarżący nadal nie wykonał nałożonego na obowiązku, konsekwentnie uchylając się od jego wykonania. Skoro zastosowany sprawie środek w postaci grzywny w celu przymuszenia nie doprowadził do wykonania nałożonego obowiązku, to postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego jest tym środkiem, który bezpośrednio doprowadzi do wykonania decyzji będącej podstawą wystawionego tytułu wykonawczego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż naruszono art. 128 § 1a i art. 128 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zbyt wygórowane wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego oraz wezwanie do wpłaty praktycznie całej kwoty zamiast zaliczki, należy uznać go za niezasadny. Podkreślić należy, że postępowanie mające na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego na skarżącego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. nr [...] z dnia [...] r. obowiązku polegającego na rozbiórce drogi na działce nr 1 w miejscowości S., toczy się ponad sześć lat. Przez ten czas ani upomnienie (pismo z dnia 15 września 2015r. ), ani wystawiony w dniu 2 listopada 2015 r. tytułu wykonawczy, a także nałożona postanowieniem z dnia [...] r. grzywna w celu przymuszenia (egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej) ani też zagrożenie wydaniem postanowienia o wykonaniu zastępczym, nie doprowadziły do wykonania tego obowiązku, chociaż jak stwierdził skarżący tak w skardze, jak i wcześniej w odwołaniu, realizacja tego obowiązku to "zdemontowanie raptem kilkudziesięciu płyt betonowych oraz kilka metrów kwadratowych kostki brukowej". Zatem skoro jest to tak proste - dlaczego nałożony obowiązek nie został dotąd wykonany.

W celu zastępczego wykonania tego obowiązku organ powiatowy złożył zapytanie ofertowe i wybrał ofertę z najniższą ceną wykonania. Wysokość zaliczki tj. kwota 8.700zł nie przekracza ustalonej wartości ofertowej robót rozbiórkowych. Dodatkowo należy podzielić stanowisko organu, że zaliczka tej wysokości stanowi realne zabezpieczenie, pozwalające na doprowadzenia do końcowej realizacji rozbiórki tej drogi.

Podkreślenia też wymaga, że przedstawiona oferta wyłonionego przedsiębiorcy wykonania zastępczego po faktycznym wykonaniu robót może ulec zarówno obniżeniu jak i podwyższeniu, co oznacza, że kwota określona w złożonej ofercie i następnie w zaskarżonym postanowieniu, stanowi miarkowanie kosztów wykonania zastępczego, czyli w istocie zaliczkę na poczet pełnych kosztów wykonania zastępczego, które rozliczone zostaną w sprawie po zakończeniu czynności egzekucyjnych, na podstawie art. 133 ustawy.

W orzecznictwie ukształtowane jest stanowisko, zgodnie z którym zaliczka może obejmować część prognozowanych kosztów wykonania zastępczego albo ich całość. Sądy administracyjne wskazują, że wymieniona w art. 128 § 2 ustawy zaliczka stanowi tzw. przedpłatę, która spełnia funkcję finansowego zabezpieczenia wykonania zastępczego. Zatem wyłącznie kwota wyższa niż wartość oferowana nie mogłaby być potraktowana jako zaliczka. W niemniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Określona w sprawie zaliczka jest niższa niż pełne koszty wykonania zastępczego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2185/12 ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zaliczka", a przepisy prawa nie określają, w jakie wysokości (procentowo w stosunku do całej należności) należy określić zaliczkę na poczet wykonania zstępczego. Oznacza to, że może ona zostać określona w wysokości zbliżonej do całości kosztów. Wprawdzie nie można pominąć i nie zauważyć odmiennej linii orzeczniczej, w ramach której akcentowane jest partycypowanie przez zobowiązanego w kosztach wykonania zastępczego jedynie w pewnej części kosztów zlecania wykonania egzekwowanego obowiązku przez inna osobę. Jednak mimo niejednolitego podejścia co do sposobu określenia wysokości zaliczki przewidzianej w art. 128 § 2 i art. 129 ustawy należy stwierdzić że wskazana w postanowieniu przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego nie została wyznaczona w sposób automatyczny.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 czy art. 107 § 3 podnieść trzeba, że organ przepisów tych nie naruszył. Wprawdzie artykuł 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale mówi o odpowiednim stosowaniu tych przepisów. Odpowiednie stosowanie tych przepisów (tzw. zasada pomocniczego stosowania tych przepisów) w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego Kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W postępowaniu egzekucyjnym organ zobowiązany jest do wyegzekwowania obowiązku, którego strona zobowiązana nie wykonuje dobrowolnie. Musi zatem przedsięwziąć takie środki i taki sposób działania by był skuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II FSK 157/05 stwierdził, iż "ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost, lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków".

Za nieskuteczny należy uznać także zarzut braku wystosowania do skarżącego upomnienia, czy zastosowania środka mniej uciążliwego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jak wskazano powyżej do skarżącego wystosowano upomnienie wzywające do wykonania przedmiotowego obowiązku, w którym poinformowano o wszczęciu postępowanie egzekucyjnego w razie uchylania się od tego obowiązku. Skarżący miał więc świadomość ciążącego na nim obowiązku, a nadto miał wystarczająco dużo czasu na jego wykonania. Organ nie jest zaś zobligowany żadnym przepisem do kolejnego upominania zobowiązanego do realizacji obowiązku. Jeśli zaś chodzi o środek łagodniejszy w postaci grzywny w celu przymuszenie, została taka na skarżącego nałożona postanowieniem z dnia [...] r., a mimo to nie spowodowało to wykonania obowiązku rozbiórki drogi.

Zastosowany środek - wykonanie zastępcze, to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku, którego to obowiązku strona uporczywie nie wykonuje dobrowolnie pomimo wielu wezwań i upływu czasu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.