Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1343/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono, że decyzje organu I I II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w części i oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
article: art. 11 d ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11 g ust. 3, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. J., B. K., E. K., L. A. T., E. T., Stowarzyszenia O. w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 614/12 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżony wyrok, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja Wojewody Z. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa w zakresie: 1. zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obręb [...] Miasta Szczecin, 2. wywłaszczenia działki nr [...] z obrębu [...] Miasta Szczecin, 3. zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej przesunięcia budynku przy ulicy B. [...] w Szczecinie, III. oddala skargę w pozostałej części, IV. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej T. J. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. zasądza od Wojewody Z. na rzecz T. J., B. K., E. K., L. A. T., E. T., Stowarzyszenia O. w Szczecinie solidarnie kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 614/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Szczecinie:

I. stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydana została z naruszeniem prawa w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obręb [...] miasta S.,

II. w pozostałej części skargę oddalił

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta Szczecina działając na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 11f ust. 1, 2, art. 12 ust. 1 - 4, 4d, 4e, 6, art. 16, art. 17, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 K.p.a. w wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta Szczecina dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie [...] na odcinku [...]do osiedla [...] - Etap I - przebudowa ulicy [...]dla potrzeb budowy [...] wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego zezwolił wnioskodawcy na realizację wnioskowanej inwestycji.

W wydanej decyzji organ:

- wskazał numery, powierzchnię i właścicieli działek przeznaczonych pod inwestycję w całości lub podlegających podziałowi, położonych w obrębach [...], [...] oraz [...] miasta S.,

- zatwierdził projekt podziału nieruchomości zgodnie z załącznikami do wniosku z dnia [...] września 2011 r.,

- stwierdził, że wskazane nieruchomości lub ich części, przeznaczone pod pas drogowy dla przedmiotowej inwestycji, nie będące własnością Gminy Miasto S., stają się nią z mocy prawa,

- zezwolił na ograniczenie korzystania z nieruchomości, w celu dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz wskazał numery działek, powierzchnię, właścicieli działek na których ustanowiono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonych w obrębach [...], [...], [...] miasta S. a także planowany rodzaj robót na tych działkach.

- określił: ogólną charakterystykę inwestycji, wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

- zatwierdził projekt budowlany z zachowaniem wskazanych i wymienionych w 8 punktach warunków zgodnie z treścią art. 11f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 42 ustawy Prawo budowlane,

- nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wymienił dokumenty dołączone do wniosku przez inwestora oraz stwierdził brak w sprawie obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z art. 11d ust. 1 pkt 6 i 7 oraz pkt 8 lit. a,b,c,e,g.

Powołując się na art. 11d ust. 5 i 6 Prezydent wyjaśnił, że zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń.

Prezydent wskazał dalej, że Gmina Miasto S. na mocy aktów notarialnych Rep. A nr [...] i Rep. A nr [...] nabyła od A.B. zamieszkałej przy ul. [...] w S. i L. K. zamieszkałego przy ul. [...] w S. udziały we własności działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...]w związku z czym osoby te utraciły przymiot strony postępowania. Podobnie W. L. oraz S. i Z. F. (współwłaściciele działki nr [...] obręb [...]) w związku ze sprzedażą swoich lokali mieszkalnych utracili przymiot strony. Natomiast M. L., J. i T. S. nabywszy lokale mieszkalne odpowiednio nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...] stali się współwłaścicielami działki nr [...] obręb [...] uzyskując tym samym przymiot strony.

Odnosząc się do wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Prezydent wskazał, że wniosek ten uzasadniony został koniecznością rozwoju systemu komunikacji zbiorowej na terenie Miasta S. w szerokim kontekście społecznym. Umożliwi stworzenie przyjaznego środowisku naturalnemu, sprawnego systemu transportu publicznego, który przyczyni się do likwidacji bariery ograniczającej możliwości rozwojowe terenów znajdujących się po obu stronach miasta, poprzez udostępnienie sprawnego systemu transportu zbiorowego. Nadto realizacja wnioskowanej inwestycji ma dla mieszkańców charakter prestiżowy i strategiczny, a przez wielu z nich odbierana jest w kontekście podniesienia rangi a w skali ogólnopolskiej. Z punktu widzenia gospodarczego nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadnia fakt, że projekt pod nazwą "Budowa [...]" znajduje się na liście projektów indywidualnych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007 - 2013, finansowanego ze środków Unii Europejskiej. Gmina Miasto S. prowadzi działania zmierzające do złożenia dokumentacji aplikacyjnej w ramach POliŚ -Transport miejski w obszarach metropolitalnych. Zgodnie z podpisaną preumową, data finalna realizacji inwestycji wyznaczona została na ostatni kwartał 2014 r., co przy uwzględnieniu procedur rozliczeniowych tego rodzaju kontraktu wymusza rozpoczęcie budowy najpóźniej w połowie 2012 r. W ocenie organu, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest zarówno interesem gospodarczym jak i społecznym.

W podsumowaniu Prezydent stwierdził, że złożony wniosek jest kompletny, spełnia wymogi przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, projekt budowlany jest sporządzony zgodnie z przepisami, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i uwzględnia wymagania wynikające z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 25 lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem orzeczono jak w sentencji.

B. K., T. J., E. K., J. K., J. K. oraz H. K. (współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul [...] oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] miasta S.) złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie, pozbawienie jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz uzupełnienie materiału dowodowego. Według odwołujących się decyzja została podjęta z naruszeniem:

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Niezachowanie tych wymagań powoduje, że decyzja nie może być realizowana, ponieważ jest wadliwa.

- art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na brak pozwolenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

- art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zakresie oświadczenia projektantów o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, ponieważ projekt budowlany dotyczący przesunięcia willi G. obarczony jest licznymi błędami merytorycznymi, technicznymi oraz prawnymi i z tego powodu nie może być realizowany,

- art. 6 i art. 7 K.p.a. - poprzez nadanie decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności,

- jednoczesne powołanie art. 16 i art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ nie można zobowiązać strony do wydania nieruchomości w terminach i warunkach określonych przepisami z art. 16 równocześnie z zaostrzonym obowiązkiem niezwłocznego wydania nieruchomości pod rygorem faktycznego jej objęcia przez właściwego zarządcę drogi przewidzianym przepisami art. 17 ww. ustawy;

- art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędne pouczenie o terminie wnoszenia odwołania od decyzji.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli również E. T. i L. T. zarzucając naruszenie:

- art. 7, 8, 107, art. 152, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez podanie nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji, nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, błędnego pouczenia oraz naruszenie interesu obywatela,

- art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niewywiązanie się organu z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

- art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak pozwolenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz pominięcie w podstawie prawnej decyzji art. 39 pkt 1 Prawa budowlanego,

- art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne pouczenie o terminie wnoszenia odwołania od decyzji,

- sprzeczność zakresu inwestycji z projektem podziału nieruchomości (dotyczy działki nr [...] obręb [...]),

- § 4 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości przy aktualizacji przebiegu jej granic.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji, wstrzymanie jej natychmiastowego wykonania ewentualnie o jej uchylenie w całości.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Szczecin wnieśli również H. L. i A. L. podnosząc, że projektowany wjazd na działkę nr [...] obręb [...] (powstałą w wyniku podziału działki nr [...] obręb [...]) jest za wąski.

Dodatkowo w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. E. T. i L. T. wnieśli uwagi do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podnosząc, że projekt przesunięcia budynku nie spełnia wymagań dotyczących formy i zakresu projektu budowlanego. Wobec powyższego brak jest uzasadnienia faktycznego do dokonania podziału nieruchomości skarżących i wywłaszczenia.

Dodatkowe uwagi po zapoznaniu się z materiałem dowodowym wniosła również E. K., która stwierdziła, że pismo z dnia [...] lutego 2012 r. oraz oświadczenie M. O. z dnia [...].02.2012 r. potwierdzają, że projekt przesunięcia budynku nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i nie jest kompletny w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) po rozpoznaniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda za niesłuszny uznał zarzut nieuwzględnienia aktualnego stanu prawnego dwóch budynków gospodarczych przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] przeznaczonych do rozbiórki i wyjaśnił, że działka nr [...] obręb [...] przeznaczona jest w całości pod inwestycję (bez podziału), a przedmiotowe budynki gospodarcze aktualnie nie są wpisane do rejestru zabytków oraz nie są objęte ochroną konserwatorską. W projekcie budowlanym opracowano projekt rozbiórki istniejących obiektów kubaturowych - budynków gospodarczych.

Odnośnie do zarzutu, że organ I instancji nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czym naruszył art. 7 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że ustalając zakres pojęcia "słuszny interes obywateli" należy uwzględnić nie tylko słuszny interes strony bądź stron postępowania, ale również jednostek, które mają w sprawie słuszny interes faktyczny. Zarówno pojęcie interesu społecznego jak i pojęcie słuszny interes obywateli nie są ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść tym pojęciom nadaje organ orzekający. W razie zatem, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym organ obowiązany jest rozważyć, czy słuszny interes strony i względy społeczne przemawiają za uwzględnieniem jej żądania, bacząc przy tym na to, że interes społeczny z samego założenia nie może być traktowany jako przeciwieństwo interesu indywidualnego, a zadaniem organu podejmującego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest harmonizowanie i godzenie tych interesów.

Odnośnie do zarzutu wadliwego i błędnego pouczenia o terminie wniesienia odwołania Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Stosownie do art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego doręczenia decyzji, tj. 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia o jej wydaniu. Przy publicznym ogłaszaniu faktu wydania decyzji ustawodawca przyjął domniemanie prawne, że po upływie terminu od dnia publicznego ogłoszenia uznaje się decyzję za doręczoną wszystkim jej stronom. I dopiero od tego dnia, jako prawnie skutecznego doręczenia decyzji, liczy się dla stron termin 14 dni na złożenie od decyzji organu I instancji odwołania do organu wyższego stopnia (art. 129 § 2 K.p.a.).

Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Wobec powyższego dla niego termin 14 dni, do złożenia odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji. Indywidualne zawiadamianie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości o wydaniu decyzji, zgodnie z art. 11f pkt 3 i pkt 4 specustawy, nie może skutkować procesowym ograniczeniem terminu do skorzystania przez nich z uprawnień odwoławczych, gdy w tym samym czasie pozostałym stronom postępowania, mającym inne prawa rzeczowe pochodne wobec własności i użytkowania wieczystego, przysługuje uprawnienie do złożenia odwołania w terminie liczonym w sposób związany z terminem skutecznego doręczenia decyzji przez jej publiczne ogłoszenie.

Odnośnie do zarzutu powołania w decyzji sprzecznych ze sobą art. 16 i art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczących wydania nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, że należy obydwa artykuły przywołać jednocześnie, ponieważ w art. 17 ust. 1 pkt 4a jest odniesienie do art. 16 ust. 2. W sentencji decyzji jest zapis, że w związku z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności niniejsza decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (zgodnie z art. 17), natomiast art. 16 określa ogólnie termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń przy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (przy decyzji bez rygoru natychmiastowej wykonalności). Gdyby organ II instancji pozbawił decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności, to termin wydania nieruchomości określony byłby w myśl art. 16 ww. ustawy.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi skonsolidowaną decyzję dotychczasowych decyzji o ustaleniu lokalizacji z pozwoleniem na budowę. Jest to decyzja kompleksowa, która oprócz pozwolenia na budowę, wywłaszcza prawo do nieruchomości znajdujących się w pasie inwestycji oraz zatwierdza podział nieruchomości. "Specustawa" jest zatem aktem prawnym o charakterze szczególnym w stosunku do ustawodawstwa zwykłego. Powyższe powoduje, że "specustawy" wypierają ustawy zwykłe oraz dublują cele ustawodawcy. "Specustawa", jako przepis szczególny, wyłącza zarówno przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w pewnym zakresie przepisy ustawy Prawo budowlane.

Uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8f wniosek powinien zawierać opinię właściwego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku kwestionowanej inwestycji do wniosku została dołączona opinia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...].03.2011 r., nr [...] dopuszczająca realizację [...] w zakresie dotyczącym willi (obecnie budynku mieszkalnego) przy ul. [...] w S., wpisanej do rejestru zabytków województwa zachodniopomorskiego pod nr [...], decyzją [...] z dnia [...] października 2010 r. pod warunkiem zachowania i przemieszczenia ww. budynku zgodnie z lokalizacją określoną w dokumentacji rysunkowej załączonej do wniosku o wydanie opinii. Równocześnie Konserwator Zabytków informował, że przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W związku z powyższym dokumentacja projektowa przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga uzupełnienia o projekt techniczny określający szczegółowo technologię i technikę przemieszczenia ww. budynku oraz szczegółowy projekt zagospodarowania terenu bezpośredniego otoczenia ww. budynku, uwzględniający w możliwie maksymalnym stopniu zachowanie i rewaloryzację historycznego zagospodarowania zielenią oraz właściwą ekspozycją obiektu.

W punkcie V decyzji, określającym warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury, postanowiono, że przed przystąpieniem do robót związanych ze zmianą lokalizacji budynku przy ul. [...], inwestor jest obowiązany uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót wydane przez Zachodniopomorskiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie.

Podobnie Wojewoda ocenił zarzut braku powołania art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w podstawie prawnej decyzji i wyjaśnił, że "odpowiedniość" stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane polega na każdorazowym ustaleniu w danej sprawie, czy określona okoliczność faktyczna może być poddana kwalifikacji prawnej przede wszystkim w ramach samej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dopiero brak możliwości dokonania takiej kwalifikacji prawnej powoduje konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, ale w sposób dostosowany do specyfiki zakresu i treści postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i samej decyzji w części dotyczącej możliwości prowadzenia robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego inwestor uzupełnił akta sprawy dostarczając opinię inżyniera projektu i projektantów projektu architektoniczno-budowlanego dotyczącą przesunięcia budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Potwierdzili oni, że projekt budowlany spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu projektu oraz przygotowany został z należytą starannością. Projektanci potwierdzili prawidłowość oświadczeń złożonych w projekcie budowlanym oraz techniczną możliwość wykonania prac zgodnie z projektem budowlanym przesunięcia budynku.

Zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany pn. "Budowa [...] na odcinku od [...]do Osiedla [...] - Etap I -przebudowa ulicy [...]dla potrzeb budowy [...] wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego" wraz z częścią dotyczącą przesunięcia budynku spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu projektu, natomiast za zawartość merytoryczną projektu i wszystkie rozwiązania w nim zawarte zgodnie z potwierdzonymi oświadczeniami odpowiadają projektanci. Projekt przesunięcia budynku nie jest projektem budowlanym budowy obiektu budowlanego, lecz projektem przesunięcia obiektu.

Wskazując treść art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane określającego elementy projektu budowlanego, organ II Instancji stwierdził, że zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej projekt budowlany spełnia wymagania określone tym przepisem.

W odniesieniu do uwag E. K. Wojewoda wskazał, że projekt przesunięcia budynku mieszkalnego spełnia wymagania na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie: opracowania projektu budowlanego i stosownie do potrzeb, innych projektów. Do innych projektów należy zaliczyć projekt wykonawczy.

Wojewoda nie podzielił również zarzutów odwołań kwestionujących zgodność z prawem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ zwrócił uwagę na to, że inwestor wnosząc o nadanie decyzji tego rygoru uzasadnił go interesem społecznym i interesem gospodarczym. Konieczność rozwoju systemu komunikacji zbiorowej na terenie miasta S. w szerokim kontekście społecznym oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwi szybkie przystąpienie do robót budowlanych i wykorzystanie szansy dla Gminy, jaką jest pozyskanie znaczącego dofinansowania ze środków Unii Europejskiej na inwestycję z zakresu transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 "specustawy" nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony został właśnie interesem społecznym i gospodarczym.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że organy orzekające nie miały podstaw do modyfikowania ustaleń i parametrów zawartych we wniosku inwestora. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązane są jedynie do oceny całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę oraz ich zgodności z przepisami obowiązującego w tym zakresie prawa, a nie do oceny racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku.

Odnosząc się do zarzutu E. i L. T., że działka nr [...] nie jest objęta zakresem inwestycji i nie powinna podlegać podziałowi, organ II instancji wskazał, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu Budowy [...], działka ta jest objęta zakresem inwestycji i zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji podlega podziałowi na działkę nr [...] i działkę nr [...]. Natomiast granice działki nr [...] obręb [...] są zgodne z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Szczecinie i takie zostały przyjęte do dokumentacji projektowej. W toczącym się postępowaniu Wojewoda nie jest organem kompetentnym do oceny zasadności i sposobu projektowania podziału nieruchomości, ponieważ postępowanie to jest postępowaniem wnioskowym i do oceny wnioskodawcy należy zakres jego żądania odzwierciedlony w decyzji.

Wojewoda stwierdził, że wbrew twierdzeniom H. i A. L. (właścicieli działki nr [...]) wjazd na działkę nr [...] powstałą w wyniku podziału nr [...] został zaprojektowany zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a lokalizacja zjazdu uzgodniona została przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie.

W ocenie Wojewody wniosek Prezydenta Miasta Szczecin zawierał elementy wymagane art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne spełniało wymogi art. 11d ust. 5 i ust. 6 oraz 11f ust. 3 i ust. 4 ww. ustawy, prawidłowo informowano strony o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Decyzja Prezydenta spełnia również wymogi art. 11f ust. 1 specustawy zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy w nim wymienione, spełnia również wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Miasta S..

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli współwłaściciele działki nr [...] obręb geod. Nr [...] miasta S.: B. K., T. J., E. K., J. K., J. K. oraz H. K. podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przez nienależytą ocenę okoliczności,

- nieuwzględnienie w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków aktualnie toczącego się postępowania odwoławczego w Ministerstwie Dziedzictwa Narodowego w Warszawie w sprawach objęcia ochroną konserwatorską całego zespołu rezydencjalnego i historycznego wraz z ogrodem znajdujących się na działce nr [...],

- niesprecyzowanie zakresu przebudowy drogi publicznej ul. [...]nr [...] na odcinku przechodzącym przez działkę nr [...], której skarżący są współwłaścicielami oraz niewskazanie okoliczności faktycznych i prawnych wywłaszczenia ww. działki,

- nieprawidłową ochronę prawa własności współwłaścicieli przez nieskorzystanie z możliwości zniesienia współwłasności nieruchomości i jej podział, co umożliwiłoby przesunięcie budynku na wydzieloną dla potrzeb Gminy Miasta S. działkę,

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których dowody wskazywane przez strony zostały w toku postępowania w obu instancjach pominięte,

- naruszenie przepisów prawa materialnego.

Skarżący na poparcie zarzutów podnieśli w uzasadnieniu skargi, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono zakresu przebudowy ul. [...]dla potrzeb drogi naruszając tym samym słuszny interes obywateli, natomiast decyzja wywłaszczeniowa naruszyła ochronę prawa własności. Lokalizacja drogi ujęta w zatwierdzonym projekcie zajmuje znikomą część działki graniczącą z ul. [...], a w zasadzie dotyczy powierzchni przewidzianej pod budowę kolektora pod gankiem budynku mieszkalnego. Nierozpoznanie przez organ rzeczywistych potrzeb projektowanej inwestycji drogowej doprowadziło do wywłaszczenia współwłaścicieli na korzyść udziału należącego do Gminy Miasta S.. W związku z powyższym, zdaniem skarżących decyzja obejmująca wywłaszczenie nieruchomości pod budynek niezwiązany z infrastrukturą drogową narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w art. 113 ust. 1 pkt 3 przewiduje wywłaszczenie całej nieruchomości albo jej części. Organy nie rozpatrzyły możliwości przewidzianej przepisem art. 95 pkt 6 ww. ustawy tj. wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej w granicach rzeczywistych potrzeb inwestycji. Określenie linii rozgraniczających dla projektowanej drogi publicznej powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której art. 1 pkt 1 stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W toku postępowania organy nie rozpoznały wnoszonych przez skarżących informacji pomijając przez to stan faktyczny i prawny pozostałych obiektów posadowionych na działce oraz otoczenia, czym zdaniem skarżących, naruszono art. 107 K.p.a.

Zdaniem skarżących, nie rozstrzygnięto również stanu prawnego nieruchomości pod względem ochrony konserwatorskiej a zgodnie z projektem budowlanym nieruchomości wymienione, jako budynki gospodarcze zostały wskazane do rozbiórki. Przewidywane wyburzenie obiektów doprowadzi do utraty wartościowego zespołu architektonicznego o walorach nie tylko historycznych ale również kulturalnych i krajobrazowych. Zatwierdzony projekt budowlany wskazuje, że przesunięty budynek, może być posadowiony w każdym miejscu działki budowlanej bez uwzględnienia zastrzeżeń wynikających z pisma ZWKZ w Szczecinie z dnia [...] marca 2011 r. oraz przepisów określających projekty budowlane dla prac związanych z zabytkami nieruchomymi. Pomimo że projekt przesunięcia budynku nie podlegał rozstrzyganiu i nie może być objęty klauzulą wykonalności nadaną zaskarżonej decyzji, stał się w przedmiotowym postępowaniu najistotniejszym problemem rozstrzyganym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących projekt taki oprócz samej operacji przesuwania obiektu musi obejmować również wszelkie konsekwencje wynikające ze zmiany lokalizacji budynku oraz odpowiadać wymogom przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, a z uwagi na wartość artystyczną i historyczną budynku winien być wykonany z zachowaniem szczególnej staranności. Sama realizacja projektu budowlano-architektonicznego obejmująca przesunięcie budynku wpisanego do rejestru zabytków, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżących, wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organy administracji publicznej przy uwzględnieniu szczegółowych wskazań zawartych w przepisach szczególnych.

Stosownie do treści art. 1 i art. 3 ustawy Prawo budowlane obejmuje swoim zakresem działalność związaną z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych oraz określa działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, w tym dot. obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, który przystępuje do procesu inwestycyjnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy ustawy szczególnej opiniując projekt budowlany dotyczący tego etapu.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami chroni zabytek wpisany do rejestru przewidując w art. 36 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 konieczność wydania pozwolenia na przemieszczenie zabytku nieruchomego, które może określić warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podał, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu działka nr [...] obręb [...] objęta jest w całości zakresem opracowania wniosku. Linia wyznaczająca zakres opracowania wniosku pokrywa się z linią rozgraniczającą pasa drogowego. Z budową [...] związana jest przebudowa kolidującego, istniejącego uzbrojenia podziemnego. Trasa [...] koliduje z istniejącym kolektorem ściekowym Ø 1,40 m przebiegającym pod ul. [...]i związku z powyższym zaprojektowano zmianę trasy tego kolektora. Projektowany kolektor ściekowy przebiega przez działkę nr [...], pod istniejącym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]nr [...] - willa [...]. Budynek ten decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. wpisany został do rejestru zabytków pod nr [...], a w związku z planowaną budową [...] zaprojektowano jego przemieszczenie (przesunięcie o 44,82m), a projektowane położenie wyznaczone zostało na działce nr [...] obręb [...].

Co do zarzutu bezpodstawnego objęcia wywłaszczeniem całej działki nr [...], Wojewoda stwierdził, że w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo - wymiennym. Zatem skarżący niesłusznie zarzucają, że przedmiotowa decyzja obejmująca wywłaszczenie nieruchomości pod budynek niezwiązany z infrastrukturą drogową narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy ustawy o drogach publicznych. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest bowiem aktem prawnym o charakterze szczególnym w stosunku do ustawodawstwa zwykłego, skutkując tym, że wyłącza przepisy innych ustaw.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. uzupełniającym skargę (k. 94-100, toI akt sąd.) T. J. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji i stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, tj.

- art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- art. 11 d ust. 1 pkt 5 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 31 ustawy Prawo budowlane oraz § 11 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 9, 10 i 11 oraz § 12 ust. 1 pkt 1, 2a, b i c, pkt 5 a, b, c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133).

Skarżąca stwierdził, że:

- w ramach dokumentacji projektowej zatwierdzonej ww. decyzją dot. projektu budowlanego na przesunięcie willi dokonano poświadczenia nieprawdy, ponieważ dokumentacja jest niekompletna w rozumieniu ustawy Prawo budowlane oraz ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.,

- decyzja Prezydenta Miasta Szczecin wydana została w oparciu o nieważną opinię Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] marca 2011 r., którą załączono do wniosku o uzyskanie pozwolenia na realizację inwestycji na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f "specustawy".

Skarżąca zarzuciła też naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 1, art. 136 oraz art. 140 w związku z art. 75 § 1, z art. 76 § 3, z art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 K.p.a.,

- § 4 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, art. 20 ust. 4, art. 39 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,

- § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu pisma skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Szczecina wydana została w oparciu o nieważną opinię Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] marca 2011 r., która została załączona przez inwestora do wniosku o uzyskanie pozwolenia na realizację inwestycji na podst. art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f "specustawy" i wywiodła na jakich przesłankach opiera powyższe stwierdzenie. Stwierdziła mianowicie, że powyższa opinia była nieważna, ponieważ wydana została w oparciu o postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków otoczenia willi [...], którego zakończenie jako niezgodne z prawem, stwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków otoczenia willi, tj. działki nr [...] obręb [...], które prowadził razem z postępowaniem w sprawie wpisu budynku willi wszczętego na wniosek współwłaścicielki nieruchomości E. K.. W dniu [...] grudnia 2010 r. ZWKZ wydał decyzję na podstawie której wpisano do rejestru zabytków Województwa Zachodniopomorskiego willę, w granicach po zewnętrznym obrysie murów obwodowych na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ten sposób Konserwator zakończył oba postępowania administracyjne, tj. wpisał do rejestru zabytków budynek, natomiast odmówił wpisania pozostałej nieruchomości tj. działki nr [....], obr. [...]. Od powyższej decyzji współwłaściciele nieruchomości odwołali się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zachodniopomorski Konserwator Zabytków nie czekając na rozstrzygnięcie sprawy wydał dla inwestora opinię z dnia [...] marca 2011 r., która była odpowiedzią na wniosek inwestora z dnia [...] lutego 2011 r. o wydanie opinii dla przedsięwzięcia "Przebudowa ulicy [...]dla potrzeb budowy [...] wraz z niezbędnym przełożeniem uzbrojenia podziemnego". W wyniku rozpoznania odwołania współwłaścicieli Minister w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję, w której podał m.in., że organ I instancji nie rozstrzygnął nadal wszczętej z urzędu sprawy wpisania do rejestru zabytków działki nr [...]. W ocenie skarżącej, jeżeli postępowanie administracyjne prowadzone przez ZWKZ w Szczecinie było prowadzone niezgodnie z prawem, co jednoznacznie stwierdza decyzja Ministra, to opinia wydana przez konserwatora wojewódzkiego dla inwestora traci moc prawną i powinna zostać usunięta z obiegu prawnego.

Wojewoda Zachodniopomorski będąc organem odwoławczym w niniejszej sprawie, stwierdzając niesłuszność zarzutów skarżących dot. nieuwzględnienia aktualnego stanu prawnego budynku dawnego warsztatu organowego przeznaczonego do rozbiórki i historycznej działki [...], ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że budynek i historyczna parcela nie są wpisane do rejestru zabytków i nie są objęte ochroną konserwatorską, przy czym całkowicie pominął fakt wszczętego z urzędu i toczącego się postępowania o wpis tych obiektów do rejestru zabytków.

W trakcie trwania postępowania o wpis do rejestru zabytków, obiekty objęte postępowaniem są chronione do momentu wydania ostatecznej decyzji przez konserwatora. Natomiast w momencie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Szczecin prowadzone były trzy postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków dot. działki nr [...] obręb [...]:

- o indywidualny wpis budynku dawnego warsztatu organowego,

- o wpis zespołu rezydencjalno-fabrycznego, jaki stanowi budynek dawnego warsztatu,

- o wpis otoczenia willi [...].

Postępowania te zakończyły się dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, tj. ZWKZ w Szczecinie:

- decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ odmówił wpisu budynku dawnego warsztatu organowego,

- decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. umorzył postępowanie dot. otoczenia willi,

- decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. umorzył postępowanie dot. zespołu rezydencjalno-fabrycznego.

Od ww. decyzji współwłaściciele nieruchomości złożyli odwołania. Odnośnie do decyzji dot. zespołu rezydencjalno-fabrycznego i otoczenia willi Minister Kultury uchylił w całości zaskarżone decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Natomiast decyzję dot. budynku dawnego warsztatu utrzymał w mocy, jednakże odwołanie od niej wniosło Stowarzyszenie "[...]".

Na uwzględnienie w ocenie skarżącej nie zasługuje również stanowisko Wojewody w zakresie dotyczącym obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatora zabytków na przemieszczenie zabytku nieruchomego. W odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy jednym z wymaganych załączników do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, w tym przypadku będzie to decyzja konserwatora wojewódzkiego stosownie do art. 36 ww. ustawy o ochronie zabytków. Wydanie przez Prezydenta Miasta Szczecin decyzji bez uzyskania przez inwestora decyzji konserwatora wojewódzkiego zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków jest sprzeczne z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy i stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że Konserwator zabytków w swojej opinii z dnia 9 marca 2011 r. informował inwestora, że przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mimo tego Prezydent wydał decyzję, w której w pkt V zobowiązał inwestora przed przystąpieniem do robót związanych ze zmianą lokalizacji budynku do uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót wydanego przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie, co jest sprzeczne z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy obligującym inwestora do uzyskania decyzji konserwatora przed uzyskaniem pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższe stanowi naruszenie prawa polegające na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie interpretuje przepisy specustawy dotyczące opinii wojewódzkiego konserwatora wydanej na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f. Opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 to opinie, uzgodnienia, pozwolenia, które mają rygor czasowy. Natomiast w przedmiotowej sprawie brak opinii, uzgodnień oraz odniesienia do rygoru terminów.

Wojewoda nie sprawdził prawidłowości projektu, nie powołał biegłych, tylko samodzielnie stwierdził, że projekt budowlany wraz z częścią dotyczącą przesunięcia budynku spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu. Tymczasem w związku ze zgłoszonymi zarzutami organ miał obowiązek dokonać ich weryfikacji, a w razie potrzeby przeprowadzić odpowiednie postępowanie.

Według skarżącej, nie można uznać za projekt budowlany dokumentacji dotyczącej przesunięcia budynku, ponieważ została ona sporządzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i jest niekompletna w rozumieniu art. 31 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nadto sporządzona została wyłącznie w oparciu o materiały archiwalne z 1911 r., które nie zostały zweryfikowane aktualną inwentaryzacją budynku. Wymienione braki w sporządzonym projekcie przesunięcia budynku powodują, że złożone przez projektantów oświadczenia w przedmiocie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej stanowią poświadczenie nieprawdy.

Odnosząc się do kwestii zajęcia nieruchomości i jej podziału T. J. stwierdziła, że "specustawa" pozwala na wywłaszczenie nieruchomości tylko pod budowę dróg publicznych, czyli pod pas drogowy. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem ruchu nie można zaliczyć przesuwanego budynku i gruntu przeznaczonego pod ten budynek po jego przesunięciu. Dlatego objęcie decyzją nr [...]terenu pod budynek mieszkalny niezwiązany z infrastrukturą drogową, jest sprzeczne z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Szczecina zawiera jedynie wskazanie, że inwestycja dotyczy budowy [...] na odcinku od [...]do Osiedla [...], lecz nie wskazuje przebudowy ul. [...]dla potrzeb [...]. Z analizy dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że przynajmniej część działek nie ma żadnego związku z prowadzoną przebudową tej ulicy dla potrzeb [...], a jednak zostały podzielone. Konsekwencje tego podziału są dla niektórych właścicieli istotne, ponieważ prowadzą do wywłaszczenia ich, jako właścicieli działek, bez podstawy faktycznej i prawnej. Dodatkowo decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego takiego podziału nieruchomości.

Wbrew twierdzeniu organu z projektów budowlanych oraz map wynika, że inwestycja nie obejmuje działki E. T. i L. T.. Przez teren ich działki nie przebiega ani projektowana linia [...] ani żadna z objętych decyzją prac dotyczących przebudowy ul. [...]. Wobec powyższego brak jest uzasadnienia faktycznego do podziału i wywłaszczenia tej nieruchomości.

Powyższe potwierdzają zapisy w decyzji organu I instancji, w której wskazano, że chodzi o budowę wiaduktu w ciągu projektowanej ulicy, co oznacza, że dopiero trwają prace projektowe dotyczące przebudowy ulicy [...]w sąsiedztwie ww. nieruchomości. Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości, tymczasem są one sprzeczne z zakresem inwestycji wskazanym w tej samej decyzji. Natomiast Wojewoda odnosząc się do powyższego stwierdził, że "nie jest organem kompetentnym do oceny zasadności i sposobu projektowania podziału nieruchomości, gdyż postępowanie to jest postępowaniem wnioskowym i do oceny wnioskodawcy należy zakres jego żądania odzwierciedlony następnie w decyzji". Takie stanowisko, w ocenie skarżącej, jest błędne, ponieważ Wojewoda będąc organem odwoławczym jest zobowiązany do badania prawidłowości zaskarżonej decyzji pod każdym względem. Brak jakichkolwiek działań Wojewody zmierzających do weryfikacji prawidłowości decyzji Prezydenta świadczy o wydaniu jej z naruszeniem art. 140 w związku z art. 75 § 1, 76 § 3, 77 § 1, 84 § 1, 85 § 1 K.p.a.

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. (k.144-146, tom I akt sąd.) T. J. rozszerzyła skargę o zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 lit. a i b Konwencji z dnia 3 października 1985 r. o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy (Dz. U. z 2012 r. poz. 210) w związku z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że nikt nie zwrócił się do Zachodniopomorskiego Konserwatora Zabytków o wydanie opinii odnośnie do rozebrania budynku dawnego warsztatu organowego F.G. wchodzącego w skład zespołu rezydencjalno-fabrycznego G., a więc co do których podjęto działania mające na celu ich ochronę.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. E. K., jako pełnomocnik T. J. rozszerzyła skargę o następujące zarzuty:

1) rażącego naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4 specustawy i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a ponadto art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ;

2) naruszenia art. 47 ust. 1 i art. 50 zd. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ;

3) naruszenie art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, a także pozostałych przepisów wskazanych w uzasadnieniu tego pisma.

Skarżąca wskazała w uzupełnieniu wniosków skargi, że jeśli zaistniały przesłanki wymienione w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, to wnosi o stwierdzenie, że decyzja ZRID nr [...]narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 156 K.p.a., a jeżeli przesłanki te nie zaistniały, to wnosi o stwierdzenie jej nieważności, zaś co do decyzji Wojewody, wnosi o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie stwierdzenie nieważności.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że przynajmniej część działki nr [...], w tym willa [...] jest zbędna na cele rzeczonej inwestycji drogowej, o czym świadczy rozważana przez władze S. możliwość utworzenia w niej szkoły muzycznej. Natomiast na podstawie przepisów "specustawy" (art. 11f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4) gmina może nabyć nieruchomość lub jej część jedynie pod drogę i to drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Żaden przepis "specustawy" nie daje gminie prawa do nabycia nieruchomości bądź jej części pod szkołę muzyczną. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że willa nie koliduje z realizacją inwestycji drogowej, a zatem jej wywłaszczenie jest niecelowe. Zatem jeżeli całość działki nr 10 nie jest potrzebna do realizacji inwestycji drogowej, to w ocenie skarżącej doszło do nadmiernego wywłaszczenia, tj. naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4 "specustawy".

Ponadto decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego wywołały skutki społeczne nie do zaakceptowania w demokratycznym społeczeństwie. Nie tylko bowiem wkroczyły one w sferę praw materialnych skarżącej, pozbawiając ją udziału w prawie własności całej działki nr [...], to jeszcze wkroczyły w sferę praw niematerialnych, chronionych Konstytucją i umową międzynarodową.

E. K., działając w imieniu własnym jako uczestnik postępowania oraz w imieniu T. J. jako jej pełnomocnik, w dniu [...] września 2013 r. złożyła kolejne pismo procesowe zatytułowane "Oświadczenie", w którym wniosła o szczegółowe odniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wskazując, że dokładne omówienie tej kwestii znajduje się w zażaleniu skarżącej z [...] listopada 2012 r. w którego końcowej części skarżąca wspomniała, że wskutek wykonania decyzji ZRID ona i dotychczasowi współwłaściciele działki nr [...] mogą ponieść znaczną szkodę lub mogą nastąpić trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem skarżącej Sąd powinien był odnieść się do podniesionej kwestii. Istniały bowiem plany, by willę wraz z warsztatem organowym przekształcić w centrum muzyki organowe, w którym skarżąca i dotychczasowi współwłaściciele tych budynków mieliby udziały w prawie własności. Ponieważ jednak NSA oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków ww. warsztatu WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję MKiDN oraz poprzedzającą ją decyzję ZWKZ odmawiającą wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego warsztatu. Gmina Miasto S. warsztat ten wyburzyła przed uprawomocnieniem się wyroku WSA z dnia 30.01.2013 r. VII SA/Wa 2211/12 i doszło w ten sposób do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1, ponieważ gdyby warsztat został objęty ochroną, to byli współwłaściciele obu budynków mogliby starać się o dotacje na podstawie art. 73, art. 74 u.o.z., a także na podstawie § 96 Federalnej Ustawy o Wypędzonych.

Według autorki pisma ingerencja w mienie była niezgodna z ustawą, czyli z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h) ustawy o ochronie zabytków, który nakazuje objąć ochroną obiekty związane z działalnością wybitnych osobistości - bez względu na stan zachowania, a taką osobą był F. G.

Jednocześnie w postępowaniu o wpis warsztatu organów do rejestru zabytków stwierdzono, że obiekt ten z żadną ważną postacią z przeszłości nie był związany, co zdaniem skarżącej stanowiło naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h) ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 3 pkt 1 tej ustawy. Nawet gdyby przyjąć, że istniał cel publiczny uzasadniający ingerencję w mienie byłych współwłaścicieli przedmiotowego warsztatu, tj. uzasadniający odmowę objęcia warsztatu ochroną i tym samym pozbawienie ich możliwości ubiegania się o ww. dotacje, i że celem tym była budowa [...], to zastosowane środki były nieproporcjonalne do ww. celu. W konsekwencji, zdaniem skarżącej zabrakło "sprawiedliwej równowagi" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego interesu społeczeństwa, a warunkami ochrony podstawowych praw jednostki (wyrok ETPC z dnia 01.02.2011 r. 34976/05; wyrok ETPC z dnia 08.12.2011 r. 35023/04; wyrok ETPC z dnia 25.10.2012 r. 71243/01). Z powyższych względów akty odmawiające warsztatowi ochrony stały się przedmiotem skargi skierowanej dnia [...] lipca 2013 r. do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu.

E. K. odniosła się również do ujętego w projekcie budowlanym przesunięcia willi wyrażając obawy o losy budynku w przypadku negatywnego wyniku ekspertyz poprzedzających sporządzenie projektu wykonawczego. Ponadto podniosła, że skoro zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, natomiast zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 "specustawy" do wniosku o wydanie decyzji ZRID należy dołączyć wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, to powinno być ono dołączone do wniosku o wydanie decyzji ZRID.

E. K. wywiodła dalej, że skoro niniejsza sprawa dotyczy zabytków - dobra wszystkich obywateli, dziedzictwa wszystkich Europejczyków i dziedzictwa całej ludzkości – to jeszcze raz wnosi o dokładne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy, zawartego w piśmie z dnia [...].10.2012 r. Ponadto domagała się szczegółowego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 4 ust.2 lit. a) Konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy, zaznaczając, że zarzut ten został podniesiony w piśmie z dnia 05.11.2012 r.; argumenty przemawiające za naruszeniem tego artykułu, jak również artykułu 11d ust. 1 pkt 9 specustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zostały także omówione w zażaleniu z dnia [...].11.2012 r. i na tym etapie postępowania z pewnością podlegają już badaniu przez sąd. Przypominając, że w chwili wydania decyzji ZRID Nr [...] orzekającej rozbiórkę warsztatu organowego toczyły się trzy postępowania o objęcie go ochroną: 1) o indywidualny wpis do rejestru zabytków, 2) o wpis do rejestru zabytków zespołu rezydencjonalno-fabrycznego (na który składałaby się z willa [...] i przedmiotowy warsztat), 3) o wpis do rejestru zabytków otoczenia willi [...], autorka wskazała, że mimo to nikt nie przedstawił ZWKZ projektu rozbiórki warsztatu po dniu podjęcia działań zmierzających do objęcia go ochroną.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. wpłynął do Sądu wniosek Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] sierpnia 2013 r., o uznanie ww. Stowarzyszenia za stronę przedmiotowego postępowania (wniosek i informacja o wpisie Stowarzyszenia w rejestrze Stowarzyszeń zwykłych, Regulamin, uchwała - k. 59-63, tom I akt sąd.).

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji, której granice obejmują działkę nr [...] obręb [...], na której znajduje się zabytkowy zespół rezydencjalno - fabryczny, w skład którego wchodzi budynek mieszkalny - Willa [...] wraz z otoczeniem ogrodowym i budynkiem dawnego warsztatu ogrodowego. Przedmiotowa willa objęta została ochroną konserwatorską, natomiast odnośnie ww. nieruchomości toczą się obecnie trzy postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków a Stowarzyszenie uczestniczy na prawach strony we wszystkich tych postępowaniach, ponieważ cel i zakres jego działań ma na względzie uchronienie przed ewentualnym zniszczeniem i degradacją przedmiotowego zespołu zabytkowego z uwagi na inwestycję drogową, której dotyczy zaskarżona decyzja.

W piśmie z dnia [...] września 2012 r. Stowarzyszenie "[...]" wniosło do Sądu "Petycję" domagając się między innymi szczegółowego rozpoznania zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 11d. ust. 1 pkt 9 specustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazując, że dokładne omówienie tej kwestii znajduje się w zażaleniu skarżącej z [...] listopada 2012 r. Treść tego pisma (z dnia [...] września 2012 r.), wniesionego przed dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym, jest identyczna z treścią wyżej opisanego pisma E. K. z dnia [...] września 2013 r.

Na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku rozpoznania wyżej opisanego wniosku Stowarzyszenia, po zbadaniu regulaminu Stowarzyszenia oraz rozpytaniu Prezesa Stowarzyszenia –M. Ł. o celu działania Stowarzyszenia postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 614/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Szczecinie:

I. stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została wydana z naruszeniem prawa w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obręb [...] miasta S.,

II. w pozostałej części skargę oddalił

w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała częściową zasadność tylko jednego zarzutu skargi.

Przed przystąpieniem do szczegółowego odniesienia się do tych zarzutów oraz do dodatkowych argumentów podniesionych w pismach stron i uczestników postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie ma charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ustawodawca powierzając sądowi kontrolę administracji przewidział, że jest ona sprawowana według kryterium zgodności z prawem, czego konsekwencją jest nie tylko niezwiązanie sądu granicami, wnioskami i podstawą prawną skargi, ale także rozstrzyganie przez sąd w granicach danej sprawy (które wynikają z przedmiotu sprawy administracyjnej), na podstawie akt administracyjnych, według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "P.p.s.a"). W związku z takim zakresem kompetencji, sąd nie został wyposażony przez ustawodawcę w prawo przeprowadzania postępowania dowodowego zmierzającego do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż w tym zakresie właściwe są organy administracji publicznej obu instancji orzekające w konkretnej sprawie administracyjnej. Dlatego ustawodawca postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczył w sposób wskazany w art. 106 § 3, który stanowi: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Oznacza to zakaz przeprowadzenia przez sąd dowodu ze źródeł osobowych (np. przesłuchanie stron, świadków lub biegłych) jak i dowodu z opinii biegłych, które prowadziłyby do konieczności ich oceny i do dokonywania na ich podstawie nowych ustaleń faktycznych. Zamieszczając powyższe uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na celu nie tylko wyjaśnienie stronom dlaczego wnioski dowodowe skarżącej (a w tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii inż. C.) nie mogły być uwzględnione.

Ze względu na wyżej wskazany zakres kognicji sądu administracyjnego poza osądem WSA musiały pozostać te wszystkie wywody skargi oraz uzupełniających ją pism, a także argumenty uczestników postępowania (w tym E. K. i Stowarzyszenia "[...]"), które zmierzały do wykazania możliwości innego przebiegu planowanej inwestycji. WSA wskazał także, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie obejmuje fazy realizacji projektu. Kwestie związane z oceną zgodności wykonania budowy z pozwoleniem na budowę należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, zaś sam sposób późniejszego wykorzystania obiektu budowlanego znajdującego się na działce gruntu, która przechodzi na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie należą do istotnych elementów prawnych tej decyzji.

Identycznie Sąd ocenił wywody skarżącej i wskazanych wyżej uczestników postępowania na okoliczności związane z oddaleniem przez NSA zażalenia na postanowienie WSA w Szczecinie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stanowisko wyrażone przez NSA w tym postanowieniu dotyczy tzw. kwestii incydentalnej (tzw. postanowienie wpadkowe) i jako takie, po pierwsze, nie ma wpływu na kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a po drugie, jako postanowienie prawomocne Sądu drugiej instancji, nie może być przedmiotem jakiejkolwiek oceny czy polemiki ze strony sądu I instancji.

Przechodząc do umotywowania rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, WSA podkreślił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) wprowadza specjalne uproszczenia procedury realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Specyfika ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w jej aktualnym w dacie zaskarżonej decyzji brzmieniu, przejawia się w tym, że pozwala ona w toku jednego postępowania administracyjnego na podjęcie decyzji, która w swej istocie zawiera szereg rozstrzygnięć które, gdyby były podejmowane w zwykłym trybie, to wymagałyby wydania kilku decyzji, co wiązałoby się z długotrwałym procesem decyzyjnym z powodu - w przypadku inwestycji drogowych - wielości stron poszczególnych postępowań i występowania sprzecznych na ogół interesów inwestora i właścicieli (użytkowników wieczystych) działek podlegających wywłaszczeniu bez podziału lub po podziale, lub co do których konieczne byłoby ograniczenie prawa własności. Z uwagi na możliwość przyspieszenia w skali kraju budowy sieci dróg publicznych wynikającą między innymi z możliwości uzyskania dofinansowania tych inwestycji ze środków Unii Europejskiej, ustawodawca stworzył mechanizm szybszego, niż dotychczas, pozyskania terenów pod budowę i rozbudowę inwestycji drogowych. "Specustawa" drogowa zawiera własne uregulowania, stanowiące lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i do innych ustaw, do których odwołuje się tylko w razie potrzeby w określonym zakresie.

W konsekwencji przyjętej w omawianej ustawie regulacji, analizując poszczególne rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej na jej podstawie, WSA wskazał, że nie można do interpretacji jej przepisów stosować wprost wykładni odnoszącej się do podstawowych form uregulowań zawartych w tych wszystkich aktach prawnych, które mają zastosowanie przy przygotowaniu inwestycji drogowej w zwykłym trybie. Za trafne zatem uznał WSA stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego podkreślające konsekwencje płynące ze skonsolidowanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie wskazanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, WSA w pierwszej kolejności rozważył, czy przedmiotowa inwestycja, ze względu na jej rodzaj określony dla wnioskowanego Etapu I budowy określony jako: "przebudowa ulicy [...]dla potrzeb budowy [...] wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego", mieści się w zakresie przedmiotowym objętym regulacją specustawy drogowej. W myśl bowiem jej art. 1 ust. 1 ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. WSA, powołując się na literaturę przedmiotu wskazał, w szczególności, że nie ma wątpliwości, co do tego, że przepisy omawianej ustawy nie mogą stanowić podstawy prawnej do zezwolenia na przeprowadzenie tylko inwestycji polegającej na przebudowie infrastruktury technicznej. Dlatego ostatecznie rozstrzygnięcie tego problemu zostało dokonane w kontekście przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz ustaleń zawartych w uzasadnieniach decyzji organów orzekających w obu instancjach. Analiza tekstu projektu oraz jego części graficznej nie pozostawia zdaniem WSA cienia wątpliwości, że w istocie mamy do czynienia nie tylko z przebudową infrastruktury technicznej, ale także z rozbudową drogi, o czym świadczy poszerzenie dotychczasowych granic pasa drogowego i projektowane w tym pasie urządzenia drogowe związane z obsługą ruchu drogowego, włącznie z budową ciągów pieszych, przystanków, zatok autobusowych, a także wiaduktu nad przejściem przez ulicę [...]torowiska dla [...]. Poza tym inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi tylko element zamierzenia drogowego pod nazwą Budowa [...], jest jego I Etapem. Biorąc pod uwagę obie powyższe okoliczności WSA uznał, że zaskarżona decyzja dotyczy zamierzenia drogowego mieszczącego się w granicach przedmiotowych określonych w jej art. 1 ust. 1 specustawy drogowej.

WSA wskazał, że wbrew przekonaniu wyrażonemu w pismach uczestniczki postępowania E. K. oraz Stowarzyszenia "[...]", w których stwierdzono, że niniejsza "sprawa dotyczy zabytków" postępowanie sądowe w niniejszej sprawie nie toczy się w przedmiocie zabytków, lecz w przedmiocie oceny zgodności z prawem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (określanej również jako: "zrid"). Zajęcie się przez Sąd, oceną zgodności z prawem decyzji wydawanych przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków otoczenia willi, budynku dawnego warsztatu organowego oraz objęcia ochroną konserwatorską willi i dawnego warsztatu organowego jako historycznego zespołu rezydencjalno-fabrycznego stanowiłoby, zdaniem WSA, niedopuszczalne wyjście Sądu poza przedmiot rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, co stanowiłoby naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który obliguje sąd administracyjny do rozstrzygania "w granicach danej sprawy", przez co należy rozumieć granice podmiotowe i przedmiotowe sprawy zakreślone wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne.

Ponadto WSA zwrócił uwagę na to, że z mocy odesłania przewidzianego w art. 11c, specustawy drogowej, do postępowania w sprawach prowadzonych na podstawie tej ustawy ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów w niej przewidzianych. Z wyrażonej w art. 16 § 1 tego kodeksu zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych wynika po pierwsze, że decyzja administracyjna jest wiążąca od momentu stania się decyzją ostateczną.

W tym kontekście WSA wskazał, że za chybiony uznać trzeba stawiany przez skarżącą zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, w odniesieniu do decyzji organu I instancji, który nie znalazł podstaw do zakwestionowania wniosku inwestora w zakresie braku przedłożenia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Szczecinie do zaopiniowania projektu budowlanego z uwzględnieniem ochrony przynależnej, zdaniem skarżącej T. J. i uczestniczki postępowania E. K. oraz Stowarzyszenia "[....]", otoczenia willi [...], a zwłaszcza budynkowi dawnego warsztatu organowego. Zarówno bowiem na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy w obrocie prawnym nie funkcjonowała żadna inna decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków, poza samą willą, jakiegokolwiek innego obiektu położonego na spornej działce nr [...] w obrębie nr [...]. Samo przekonanie zainteresowanych osób o takim charakterze budynku wskazanego jako warsztat organowy [...], nie tworzy stanu prawnego tego obiektu jako obiektu zabytkowego, podobnie jak tego stanu nie tworzy postępowanie w przedmiocie wpisania obiektu do rejestru zabytków, które nie jest zakończone decyzją ostateczną.

Po drugie, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić zdaniem WSA tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje ostateczne wydane przez organy właściwe do orzekania w przedmiocie wpisania określonego obiektu do rejestru zabytków, zarówno pozytywne jak i negatywne, jeśli są ostateczne i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądowym lub decyzją ostateczną wydaną w nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym dla ich wzruszenia w przepisach K.p.a. lub w ustawach szczególnych, to wiążą zarówno organ w tym wypadku organy orzekające na podstawie przepisów specustawy drogowej jak i sąd badający zgodność z prawem wydanej na jej podstawie decyzji z.r.i.d. Z tej przyczyny zarzuty skargi i wywody uczestników postępowania wskazujące na nieważność dołączonej przez inwestora do wniosku opinii Zachodniopomorskiego Konserwatora Zabytków oraz na nieważność decyzji tego organu w sprawie wniosku o wpisaniu warsztatu organowego do rejestru zabytków i powołujące się na oceny własne oraz na przepisy prawa międzynarodowego nie mogły zostać uwzględnione.

W związku z twierdzeniami dotyczącymi ochrony zabytków jeszcze przed ich ostatecznym wpisaniem do odpowiedniego rejestru, WSA powołując się na ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) wskazał, że zgodnie z art. 1 określa ona: "przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków". Natomiast przepis art. 7 określający przewidziane w ustawie formy ochrony zabytków wymienia: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z przepisów ustawy nie wynika, aby którakolwiek z tych form ochrony obowiązywała już od momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie jej udzielenia. Podobnie, z art. 39 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wynika, aby należało uzyskać zezwolenie konserwatora zabytków na rozbiórkę obiektu budowlanego nie wpisanego do odpowiedniego rejestru zabytków.

Stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wprawdzie powołana w pismach uczestników Konwencja Rady Europy O ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy, sporządzona w Grenadzie w dniu 3 października 1985 r., została przez Rzeczpospolitą Polską ratyfikowana w dniu 13 maja 2011 r., i weszła w życie 1 marca 2012 r., jednakże postanowienia tej Konwencji nie czynią wyłomu w wyżej przedstawionych zasadach prawa wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie wprowadzają żadnych regulacji, które nie byłyby objęte przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Karta Wenecka, na którą powołują się w swych pismach E. K. i Stowarzyszenie "[....]" nie stanowi natomiast umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Polskę, a zatem nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego zdaniem Sądu w ogóle brak jest podstaw do rozważania argumentacji stron w kontekście tego aktu.

W ocenie WSA, analiza treści wniosku, dokonana przy uwzględnieniu zawartego w aktach administracyjnych postanowienia organu I instancji zobowiązującego inwestora do uzupełnienia wniosku oraz wobec złożonych w jego wykonaniu uzupełnień pozwalała stwierdzić, że organ I instancji nie naruszył art. 11 d ust. 1 ustawy przyjmując, że wniosek inwestora spełnia wymogi tego przepisu. Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku złożenia przez wnioskodawcę określonych w ustawie opracowań i dokumentów w formie załączników do wniosku oznacza przesunięcie gromadzenia dowodów i dokumentów na etap wnioskowania, tak aby jeszcze przed wszczęciem postępowania zostały zebrane wszystkie materiały niezbędne dla wydania decyzji, aby organ orzekający mógł zająć się tylko oceną wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do wydania decyzji. Dlatego, w sytuacji stwierdzenia, że wniosek inwestora spełniał warunki formalne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz odpowiadał wymogom wniosku określonym w art. 11 d specustawy drogowej zdaniem WSA należało uznać za chybione formułowane pod adresem organu odwoławczego zarzuty braku sprawdzenia projektu i powołania biegłych, gdyż takie postępowanie wyjaśniające z wyżej wskazanej przyczyny było w sprawie zbędne.

Zarzucane ponadto w skardze i w pismach uczestników postępowania sądowego naruszenie art. 11 d ust. 1 dotyczyły dwóch kwestii, które dla ich autorów mają zasadnicze znaczenie. Chodzi mianowicie o zawartość projektu budowlanego oraz o zgodę konserwatora na przesuniecie zabytkowego budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...].

WSA uznał oba te zarzuty są chybione. Po pierwsze, art. 11d ust. 1 nie wymaga, aby inwestor na etapie składania wniosku posiadał decyzję stanowiącą zgodę właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f wymaga, aby w odniesieniu do dóbr w nim opisanych wniosek posiadał opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, przy czym z mocy art. 11d ust. 2 i 3 opinia taka nie ma nawet charakteru wiążącego, skoro jej niewydanie w terminie 30 dni traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Najistotniejsze jest jednak to, że opinia taka zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowisko właściwego organu wymagane odrębnymi przepisami. Opinia o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit.f specustawy drogowej zastępuje zarówno pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego), jak i uzgodnienie robót budowlanych przy obiektach budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, ale ujętej w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy dotyczy decyzji innych niż wymienione w pkt 8 tego przepisu, w przeciwnym bowiem wypadku regulacja zawarta w pkt 9 nie miałaby sensu. Wskazany art. 11d ust. 1 pkt 9 nakłada na wnioskodawcę obowiązek dołączenia do wniosku decyzji, które wymagane są odrębnymi przepisami prawa, ze względu na przedmiot inwestycji drogowej lub ze względu na warunki prawne lub faktyczne miejsca realizacji inwestycji. Dotyczy to przede wszystkim decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia drogowego (art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) oraz decyzji stanowiącej pozwolenie wodnoprawne, wymagane przepisami ustawy z 10 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.).

Jak wskazał WSA, Wojewoda Zachodniopomorski nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji twierdzeń skarżących i uczestników postępowania, że projekt samego wykonania przesunięcia budynku zabytkowego tzw. willi [...] usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...]jest niepełny i podnosi, że przystąpienie do operacji przesunięcia tego obiektu wymaga sporządzenia projektu wykonawczego. Taka koncepcja realizacji inwestycji wynika zresztą z treści tekstowej projektu. W ocenie Sądu od początku postępowania było jasne zarówno dla organów decyzyjnych, jak i dla organu opiniującego, że przedłożony projekt, nie jest projektem wykonawczym, a zatem realizacja założenia o przesunięciu budynku będzie wymagała sporządzenia odpowiedniego projektu. Zdaniem WSA przeniesienie kwestii związanej z pozwoleniem na przesunięcie obiektu zabytkowego na etap odrębnej decyzji, prawa nie narusza.

Zgodnie bowiem z art. 11i specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Taka sytuacja, wymagająca złożenia przez inwestora odrębnego projektu (tzw. projektu wykonawczego) dla robót budowlanych polegających na przesunięciu obiektu zabytkowego została wywołana okolicznościami sprawy związanymi z brakiem dostępu wykonawcy projektu na etapie jego sporządzania na teren tego zabytku. Dlatego, w ocenie WSA, zarzuty skarżącej i uczestników postępowania, wskazujące na brak odpowiednich badań i analiz niezbędnych dla zaprojektowania przesunięcia tego obiektu, których przeprowadzenie powinno poprzedzać zatwierdzenie złożonego w sprawie projektu budowlanego, są chybione. Dodatkowo WSA wskazał, że wywody te pozbawione są siły przekonywania zważywszy na to, że wnioskodawca stosownie do okoliczności nie miał możliwości wykonania tych badań.

Po drugie, z powyższych rozważań wynika, zdaniem WSA, że chybiony jest zarzut podnoszący złożenie przez projektantów nieprawdziwego oświadczenia o zgodności projektu budowlanego inwestycji drogowej z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), a w konsekwencji nieprawidłowej oceny materiału dowodowego przez organ decyzyjny. W zaskarżonej decyzji wyraźnie zaznaczono bowiem, że projekt realizacji przesunięcia budynku zabytkowego będzie możliwy do sporządzenia po uzyskaniu przez inwestora dostępu do tego budynku i wykonaniu niezbędnych badań geologicznych i inwentaryzacji obiektu. Badanie wniosku inwestora przez organ decyzyjny ma charakter formalny w tym sensie, że organ nie jest upoważniony do poprawiania projektu pod względem przyjętych w nim rozwiązań. To wnioskodawca decyduje o tym, jaki powinien być przebieg inwestycji drogowej, w którym miejscu mają przebiegać urządzenia infrastruktury technicznej i urządzenia drogowe. Ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie wniosku, ani sąd administracyjny nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, jej usytuowanie zależy od woli ustawodawcy.

"Specustawa" drogowa przewiduje szczególny tryb pozyskania terenu dla inwestycji. Nie dochodzi na jej podstawie do klasycznego wywłaszczenia prawa własności nieruchomości lub do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości na zasadach przewidzianych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Wnioskodawca określa granice pasa drogowego i linie rozgraniczające teren inwestycji, które są jednocześnie liniami podziału gruntów, do których inwestor nie posiada prawa własności. Jak wynika to z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, zawarte w niej rozstrzygnięcie zatwierdzające podział nieruchomości powoduje przejście własności określonych działek z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (odpowiednio do kategorii drogi). Kwestia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie tej ustawy rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym (art. 12 ust. 4a ustawy).

Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, wymienione w decyzji organu I instancji nieruchomości lub ich części stały się własnością Gminy Miasto S., z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a zatem z dniem wydania decyzji przez organ II instancji. Przepis ten eliminuje bowiem w praktyce instytucję administracyjnego wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne, a umowne nabycie nieruchomości pod drogi, możliwe jest tylko, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w odniesieniu do części nieruchomości, przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 ustawy przejawia się zatem w dokonaniu władczego odebrania własności nieruchomości w sposób niezależny od woli dotychczasowego właściciela. Na tle regulacji przewidzianej powyższym przepisem w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się problem konstytucyjności tej specyficznej formy wywłaszczenia oraz zakresu oceny, czy dana działka może i powinna być przejęta w całości lub w części w trybie specustawy drogowej. WSA wskazał na dwa stanowiska ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pierwsze z nich wskazuje na brak możliwości badania racjonalności i niezbędności zakresu inwestycji. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany rozwiązań, co do jej przebiegu. Ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. (vide wyroki: WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., IV SA/Wa 638/06, CBOSA, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Bk 248/11, CBOSA, z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Bk 292/10, www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Według stanowiska przeciwnego, istnieje konieczność badania niezbędności ingerencji wywłaszczeniowej. Miedzy innymi w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. (II OSK 424/09, CBOSA,) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy rozpoznające wniosek "(...) nie mogą zmienić parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać, czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja (...) uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich". Sąd wskazał, że skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie prezentuje pogląd bliższy drugiemu, z wyżej przedstawionych stanowisk, ponieważ decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wywiera skutki o charakterze wywłaszczeniowym. Prawo własności, jak wynika to z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego, może bowiem zostać ograniczone, ale tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie nienaruszającym jego istoty.

Z powyższych względów WSA doszedł do wniosku, że co do działki nr [...] stanowiącej własność E. i L. T. drugoinstancyjna ocena zgodności z prawem tego podziału nastąpiła z naruszeniem prawa. Podział ten jest konsekwencją zatwierdzenia na podstawie art. 11 f ust. 2 "specustawy" drogowej linii rozgraniczającej teren inwestycji. Zarówno z treści wniosku jak i z decyzji organów obu instancji nie wynika dlaczego omawiana działka została podzielona w sposób odejmujący właścicielom prawo własności ponad 400 metrów kwadratowych nieruchomości, skoro z projektu wynika taki przebieg gazociągu, który minimalnie tylko zajmuje powierzchnię skrajną tej działki. Mimo podnoszenia tej okoliczności przez małżonków T. w odwołaniu, organ odwoławczy kwestii tej nie wyjaśnił, gdyż twierdzenie, że projektant wyjaśnił tę okoliczność L. T., bez jednoczesnego wskazania w decyzji, na jakie okoliczności projektant się powołał oraz jak organ wyjaśnienie to ocenił, stanowi brak postępowania uniemożliwiający Sądowi ustosunkowanie się do tego zarzutu skargi, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, a co do organu drugiej instancji nadto w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w odniesieniu do zakresu odjęcia małżonkom T. prawa własności działki nr [...] z obrębu [...] miasta S..

Nie znalazł natomiast WSA podstaw do uwzględnienia zarzutów bezpodstawności wywłaszczenia lub nadmiernego wywłaszczenia działki nr [...] obrębu nr [...] miasta S., położonej przy ul. [...]. W tym przypadku cały teren nieruchomości został w projekcie przewidziany do zainwestowania nie tylko pod kolektor kanalizacji sanitarnej, ale także na potrzeby przesunięcia budynku zabytkowego i wykonania ciągów pieszych. Z projektu zagospodarowania terenu mieszczącego się w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wynika, że cały obszar tej działki jest przewidziany do zagospodarowania w ramach urządzenia pasa drogowego. Wbrew przekonaniu osób zwalczających zaskarżoną decyzję zdaniem WSA, w pasie drogowym poza urządzeniami niezbędnymi do obsługi ruchu drogowego, urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obiektami związanymi z zarządzaniem ruchem, mogą znaleźć się obiekty niezwiązane z tymi potrzebami. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Zdaniem WSA, brak też jest podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, właściwy, wskazany w tym przepisie organ nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do uregulowania zawartego w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie jest dopuszczalna kontrola zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia przez pryzmat przesłanek określonych w tym przepisie K.p.a. W świetle uzasadnienia zawartego w decyzji organu I instancji w sposób szczegółowy wskazującego na okoliczności związane z interesem społecznym, a także z interesem gospodarczym przemawiającym za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, WSA wskazał, że należy za zgodne z prawem uznać stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego, który nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do podważenia tego rozstrzygnięcia.

Podsumowując powyższe motywy, WSA nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, innego niż wyżej określone co do podziału działki Nr [...] naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie WSA stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i niezbędny do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja, poza wskazanym naruszeniem co do działki nr [...], w pozostałym zakresie odpowiada art. 11f specustawy drogowej i pod żadnym innym względem nie narusza zdaniem WSA prawa.

WSA przystępując do wyjaśnienia treść wyroku i podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera specyficzne, własne uregulowania materialno-prawne i proceduralne. Do takich uregulowań zaliczyć też należy art. 11 i art. 31 ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 3, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Tymczasem w niniejszej sprawie wadą opisaną wyżej dotknięta jest zdaniem WSA tylko część zaskarżonej decyzji dotycząca działki nr [...] co do ustalonego zakresu jej podziału. W tej sytuacji Sąd nie miał prawa uchylić decyzji organu odwoławczego.

W ocenie WSA, w świetle art. 31 nie istniała też możliwość uchylenia tej decyzji w części dotyczącej wadliwego rozstrzygnięcia. Wskazany przepis stanowi: "1. Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. 2. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego".

W przedmiotowej sprawie jest zdaniem WSA poza sporem, że wyrokowanie nastąpiło po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, co wynika miedzy innymi z treści oświadczeń stron złożonych do protokołu rozprawy. W tym stanie faktycznym i przy takiej regulacji uprawnień sądu I instancji, który nawet w wypadku stwierdzenia ciężkich naruszeń przepisów postępowania lub ciężkich wad decyzji nie posiada uprawnień do stwierdzenia jej nieważności lub do jej uchylenia z powodu wystąpienia podstawy wznowienia postępowania, WSA stanął na stanowisku, że Sąd ten nie jest również uprawniony do uchylenia decyzji nawet w części w przypadku stwierdzenia zwykłych jej wad, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Dlatego WSA poprzestał, co do zakwestionowanej części decyzji na wskazaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 11 ust. 3 i art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, że zaskarżona decyzja, w zakwestionowanej części, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyli: E. K., B. K., T. J., L. A. T., E. T. oraz Stowarzyszenie "[...]", podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz. U. 2013.687, (dalej specustawa) w związku z art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U.2013.260 (dalej u.d.p.) poprzez ich błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że przesuwanie budynku mieszkalnego mieści się w granicach realizacji inwestycji drogowej;

2) art. 11f ust.1 pkt 6 w związku z art. 12 ust.4 pkt 2 specustawy oraz z art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.d.p., a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie odnośnie do wywłaszczenia działki nr [...] ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego;

3) art. 11f ust.1 pkt 2 specustawy oraz art. 11f ust.1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy oraz z art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.d.p., a także art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie odnośnie do zatwierdzenia projektów podziałów działek nr [...] i nr [...] i wywłaszczenia powstałych w wyniku tego podziału działek nr [...] i nr [...] ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego;

4) art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013., poz. 1409 j.t.) w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie polegające na braku stwierdzenia, że zakres i treść projektu budowlanego pomieszczenia willi [...] (obiektu zabytkowego) nie jest dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu, bowiem obiekt jest objęty w całości ochroną konserwatorską, a projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Szczecin przewiduje jego przemieszczenie bez kondygnacji podziemnej;

5) art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez jego błędną interpretację i brak zastosowania odnośnie do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje naruszają prawo do domu, prawo do życia rodzinnego i prawo do życia prywatnego;

6) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącą i uczestników postępowania w tym, w szczególności wniosków o przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy, protokołów narad inwestora z wykonawcami, dokumentacji technicznej, w oparciu o którą prowadzona jest inwestycja, protokołów odbioru już wykonanych prac, na okoliczności dotyczące odstępstw inwestora od założeń projektu i dokumentacji technicznej stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie sposobu wykonania kolektora ściekowego, na którego przebiegu znajduje się zabytkowa willa, zmiany sposobu realizacji inwestycji, tj. odstąpienia od technologicznego projektu przemieszczenia willi zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, jak również opinii inż. C., których pominięcie przyczyniło się do nie ustalenia przez Sąd stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji;

7) art. 134 P.p.s.a. poprzez pominięcie ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia odnośnie do zatwierdzenia projektów podziałów działek nr [...] i nr [...] i wywłaszczenia pozostałych w wyniku tego podziału działek nr [...] i [...] ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. Z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. odnośnie do braku rozstrzygnięcia w zakresie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...].12.2011 r., pomimo stwierdzenia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku naruszenia przez Prezydenta Miasta Szczecina art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. gdyż powinna zostać ona uchylona w części, w której narusza prawo zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ewentualnie powinno zostać stwierdzone, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w 156 Kodeksu postępowania administracyjnego;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. A i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w części ponad pkt. I wyroku z dnia 27.11.2013 r. mimo stwierdzenia przez Sąd w uzasadnieniu wyroku naruszenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż powinna ona być uchylona zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.,

10) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (błąd w ustaleniach faktycznych) oraz:

a. braku odniesienia się Sądu I instancji do zarzutów naruszenia praw chronionych art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,

b. brak uzasadnienia wyroku odnośnie do nadmiernego wywłaszczenia działki nr [...] oraz ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia odnośnie do zatwierdzenia projektów podziałów działek nr [...] i nr [...] i wywłaszczenia powstałych w wyniku tego podziału działek nr [...] i [...] ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego;

11) art. 199, art. 200 oraz art. 202 § 1 w zw. z art. 205 § 2 u. ppsa poprzez brak rozstrzygnięcia odnośnie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa stron reprezentowanych przez zawodowego pełnomocnika,

które to naruszenia (zarówno materialne jak i procesowe) miały istotny wpływ na wynik postępowania, błędne (niepełne) ustalenie przez Sąd stanu faktycznego, pominięcie przez Sąd w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, brak odniesienia się do wszystkich stawianych zarzutów, co nie pozwala skarżącym w pełni poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdzili, że zgodnie z art. 1 ust. 1 "specustawy" ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 4 "specustawy", nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy, nabywane są pod drogi (rozdział 3 specustawy zatytułowany jest "Nabywanie nieruchomości pod drogi"). Definicję pojęcia "droga" zawarto w art. 4 pkt 2 u.d.p., natomiast definicję pojęcia "pas drogowy" zawarto w art. 4 pkt 1 u.d.p. Przez pas drogowy rozumie się – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga oznacza natomiast – budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Skarżący kasacyjnie wskazali, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż budynek mieszkalny, mający do tego charakter obiektu zabytkowego, może być uznany za obiekt budowlany czy urządzenie techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą, wobec czego taki obiekt nigdy nie będzie ani częścią drogi, ani obiektem czy urządzeniem, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Brak zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że przemieszczenie obiektu zabytkowego można uznać za realizację inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy w związku z art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Skarżący kasacyjnie wskazali, że za prawidłowe należy zatem uznać stanowisko wyrażone w piśmie skarżącej T. J. z dnia [...].10.2013 r., zgodnie z którym, w przypadku braku możliwości usunięcia kolizji kolektora z obecnym usytuowaniem budynku i powstania konieczności przeniesienia obiektu zabytkowego, wobec braku zgody właścicieli na takie rozwiązanie, to kwestia związana z przesunięciem budynku nie mogła być zdaniem skarżących, objęta zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta S., (bo przemieszczenia zabytku w żaden sposób nie można zaliczyć do realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy w związku z art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p.). Zdaniem skarżących, Gmina Miasto S., jako współwłaściciel nieruchomości mogła skorzystać z praw przysługujących każdemu właścicielowi nieruchomości określonych w kodeksie cywilnym, zamiast dokonywać wywłaszczenia całej nieruchomości (pozbawiając w ten sposób pozostałych współwłaścicieli prawa własności nieruchomości), z której tylko część jest związana z realizacją inwestycji drogowej. Przy czym organ II instancji ani WSA nie dokonały, zdaniem skarżących, w żadnej mierze oceny zasadności takiego rozwiązania oraz przyjętego przez inwestora zakresu inwestycji w odniesieniu do działki nr [...].

Skarżący kasacyjnie wskazali, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji publicznej rozpoznające wniosek zarządcy drogi nie mogą zmieniać parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać, czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja [...] uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich.

Zdaniem skarżących kasacyjnie w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami wystąpiła sytuacja uzasadniająca przyjęcie przez WSA, że część działki nr [...] o powierzchni ok. [...] ha została wywłaszczona w drodze zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Szczecina na cele inwestycji drogowej, natomiast brak uzasadnienia do wywłaszczenia pozostałej części działki nr [...] o powierzchni [...] ha, która nie jest w żadnym stopniu przeznaczona na cele związane z realizacja inwestycji drogowej. Błędne jest zdaniem skarżących stanowisko WSA, że przeniesienie obiektu zabytkowego na nową działkę (powstałą w wyniku podziału działki nr [...]) może być uznane za realizację inwestycji drogowej, ponieważ nie zaplanowano na tej części nieruchomości żadnych obiektów, czy urządzeń służących do prowadzenia zabezpieczenia, czy obsługi ruchu, gdyż jak wskazano, tylko te nieruchomości, na których będą wykonywane urządzenia i obiekty, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. mogą być uznane za nieruchomości podlegające wywłaszczeniu.

Skarżący kasacyjnie wskazali dalej na błędne powołanie się na art. 38 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w pasie drogi. Przywołany przepis nie wyklucza podziału nieruchomości w taki sposób, aby jednak tego typu urządzenia znalazły się poza pasem drogowym, jeśli taka jest wola ich dotychczasowych właścicieli. Wywłaszczenie działki nr [...] ponad możliwy oraz konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego należy, zdaniem skarżących kasacyjnie, uznać za naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Nadmierne wywłaszczenie działki nr [...], zdaniem skarżących, należy uznać również za naruszenie prawa do domu, do życia rodzinnego i życia prywatnego, chronionych art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Podstawowym przedmiotem art. 8 Konwencji jest ochrona przed arbitralną ingerencją ze strony organów władzy publicznej. Każda ingerencja na podstawie ustępu pierwszego art. 8 musi być uzasadniona w świetle drugiego ustępu tego artykułu, mianowicie jako ingerencja "przewidziana przez ustawę" i "konieczna w demokratycznym społeczeństwie" ze względu na jeden z uzasadnionych prawnie celów w nim wymienionych.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, nawet w przypadku przyjęcia konieczności przemieszczenia obiektu budowlanego, na czas przemieszczenia współwłaściciele nieruchomości oraz osoby w nim zamieszkujące powinny mieć zapewnione przez inwestora lokale tymczasowe, a po przemieszczeniu obiektu winno im się umożliwić powrót do domu (a teren, na którym nie będą budowane urządzenia i obiekty, o których mowa w art. 4 pkt 1 i art. 4 pkt 2 u.d.p., powinien zostać wydzielony z działki nr 10). Tymczasem z przyczyn niewyjaśnionych skarżącym i uczestnikom postepowania w zaskarżonych decyzjach i w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie, dokonano podziału działki i wywłaszczenia właściciela nieruchomości co do całej działki, z której jedna część po podziale nie jest w ogóle przeznaczona na cele związane z realizacją inwestycji. Sąd ograniczył się w tym zakresie do jednego zdania wyjaśnienia, nie wyjaśniając w żaden sposób, jego zdaniem, takie przesuwanie ma świadczyć o realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu ww. przepisów. Nie pozwala to poznać przesłanek, którymi kierował się Sąd, nie uwzględniając tego zarzutu. Innymi słowy WSA nie wyjaśnił, dlaczego ta część działki nr [...], na której nie będą lokalizowane ciągi piesze ani inne obiekty i urządzenia, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. (ok [...] m2), nie mogła zostać wydzielona i pozostawiona dotychczasowym współwłaścicielom.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że analogiczny stan faktyczny i prawny dotyczy kwestii wywłaszczenia w zaskarżonych decyzjach działek nr [...] i nr [...].. Decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [....].12.2011 r. (na podstawie art. 11f pkt 2 specustawy) zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], a także podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nr [...]. Wywłaszczeniu w drodze zaskarżonych decyzji uległy działki nr [...] i nr [...]. Analiza zakresu inwestycji drogowej w przypadku działki nr [...] świadczy o tym, że na obszarze wynoszącym ok. [...] m2 nie będą prowadzone żadne prace związane z realizacją inwestycji drogowej, natomiast w przypadku działki nr [...] obszar ten wynosi ok. [...] m2. Co więcej w "Wykazie Pism – Opinii", załączonych do dokumentacji projektowej przedsięwzięcia Budowa [...], znajduje się opinia Nr [....] z dnia [...].03.2011 r. wydana przez zastępcę Prezydenta Miasta Szczecina na podstawie art. 11b, ust. 1, rozdział 2a specustawy. Opinia ta zawiera uwagę: "niezasadne jest przyjęcie proponowanego w dokumentacji przebiegu linii rozgraniczającej ulicy, w obrębie działki nr [...] z obrębu [...], zachowującej obrys budynku (ul. [...]) przeznaczonego do wyburzenia." Tymczasem w praktyce ta zakwestionowana propozycja została wprowadzona do dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o wydanie zaskarżonej decyzji, gdzie linia rozgraniczająca została poprowadzona po obrysie budynku.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Szczecinie przy rozpoznawaniu skargi T. J. na decyzję organów obu instancji nie dokonało w żadnym stopniu oceny, czy projektowana inwestycja nie doprowadzi do nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie pozostałych dysponentów nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową (działki nr [...] i nr [...]), co mieści się w zakresie oceny zgodności z prawem planowanej inwestycji. WSA nie dokonał, zdaniem skarżących kasacyjnie, oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie ustalił stanu faktycznego istniejącego w czasie wydania zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonych decyzji w całości pomijając rozstrzygnięcie w odniesieniu do podziału działek nr [...] i nr [...] oraz wywłaszczeniu powstałych w wyniku ich podziału działek nr [...] oraz nr [...]. W uzupełnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, iż właściciel działki nr [...] brał udział w postępowaniu administracyjnym i wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Szczecin, w którym kwestionował prawidłowość dokonanego podziału jego działki. Podobnie jak w przypadku działki nr [...], również w tym przypadku większa część wywłaszczonej działki nie jest objęta żadnymi pracami związanymi z realizowaną inwestycją drogową. Na Sądzie I instancji ciążył zatem obowiązek zbadania zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem, tj. zbadania, czy decyzje te nie ingerują nadmiernie w prawa właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, tym bardziej, że prawo własności jest chronione nie tylko powołanymi przepisami art. 1 Protokołu Nr 1, ale również przepisami Konstytucji. Zdaniem skarżących WSA dokonał niepełnej i wadliwej analizy stanu sprawy, co stanowi naruszenie przepisu art. 134 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie wskazali, że stosownie do art. 34 ust. 2 Prawa Budowlanego, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu (...). Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) stanowi z kolei, że wymagania rozporządzenia dotyczące [...] projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak rodzaj i specyfika obiektu budowlanego. Z kolei art. 11i ust. 1 specustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Skarżący kasacyjnie wskazali ponadto, że projekt budowlany dotyczący przemieszczenia willi [...] (obiekt zabytkowy na działce nr [...]) zakłada przemieszczenie budynku bez kondygnacji podziemnej, podczas gdy budynek ten w całości chroniony jest wpisem do rejestru zabytków. Tak więc ww. projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Szczecin nie uwzględnia specyfiki i charakteru obiektu zabytkowego, co winno być podstawą do stwierdzenia przez WSA wydania decyzji z naruszeniem prawa, czego WSA nie uczynił. Tymczasem zatwierdzenie projektu przemieszczenia willi bez kondygnacji podziemnej przez organy administracji jest sprzeczne z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, gdyż prowadzi do uszczerbku dla wartości zabytku.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że konsekwencją ustalenia przez WSA, że zaskarżona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego została wydana z naruszeniem prawa w zakresie zatwierdzenia podziału działki nr [...] obręb [...] miasta S. winno być uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 31 ust. 2 specustawy stanowi, że po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi sąd może stwierdzić jedynie, że decyzja organu I instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis nie zawiera zatem żadnych ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Tak więc w przypadku stwierdzenia przez WSA, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. WSA powinien był zdaniem skarżących, uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, względnie jeśli zdaniem sądu naruszenia te miały postać kwalifikowaną, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w tej części powinna zostać stwierdzona nieważność tej decyzji. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że naruszając ww. przepisy, zaskarżona decyzja Wojewody ingeruje w prawo własności, tj. w jedno z podstawowych praw chronionych Konstytucją i umową międzynarodową (art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Skarżący kasacyjnie dodali, że podobne rozważania, które WSA poczynił na temat zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], WSA powinien był poczynić również do zatwierdzenia projektów podziałów działek nr [...] i nr [...], gdyż zatwierdzenie projektów podziałów tych działek odbyło się w tym samym stanie prawnym, co zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...]. Analogiczny zarzut dotyczy podziału działki nr [...], gdyż zaskarżona decyzja Wojewody również nie zawiera należytego uzasadnienia.

Niezależnie od tego skarżący kasacyjnie wskazali, ze z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wynika, iż Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji. Wykładnia językowa fragmentu uzasadnienia wyroku jednoznacznie świadczy, zdaniem skarżących kasacyjnie, o tym, że WSA stwierdził naruszenie przez oba organy przepisów K.p.a. – w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Szczecin poprzez naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., natomiast w odniesieniu do decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a nadto w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w sentencji wyroku WSA ograniczył się jedynie do rozstrzygnięcia w zakresie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Szczecin, co stanowi zdaniem skarżących o naruszeniu przez WSA przepisów postepowania wskazanych w petitum skargi.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że podobnie jak decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego, decyzja Prezydenta Miasta Szczecina w części zrodziła nie akceptowane skutki społeczno-gospodarcze, nie do pogodzenia z zasadą praworządności, gdyż spowodowała wywłaszczenie z prawa własności nieruchomości ponad zakres niezbędny i konieczny dla realizacji inwestycji drogowej, tak więc naruszyła jedno z podstawowych praw chronionych przepisami Konstytucji i umowy międzynarodowej (art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji i art. 1 protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).

Tak wiec zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji wydając prawidłowy wyrok w sprawie powinien był uchylić decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego w całości, a nawet w przypadku przyjęcia podstaw do uchylenia tej decyzji tylko w części, to uchylenie decyzji powinno nastąpić nie tylko w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], ale również (a w zasadzie przede wszystkim), z powodu naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w części dotyczącej zatwierdzenia projektów podziału działek nr [...] i nr [...] oraz w części dotyczącej nadmiernego wywłaszczenia działki nr [...], względnie powinien stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn wymienionych w art. 156 K.p.a. odnośnie do zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], a także projektów podziałów działek nr [...] i nr [...], a także w części dot. Nadmiernego wywłaszczenia działki nr [...].

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazali, że brak całkowitego odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia prawa do domu, do życia prywatnego i rodzinnego, podniesionego w piśmie z dnia [...].09.2013 r., stanowi naruszenie art. 145 § 4 P.p.s.a., gdyż uniemożliwia poznanie przesłanek, którymi kierował się Sąd, oddalając skargę w tej części.

Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie wskazali, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko WSA, zgodnie z którym wnioski dowodowe skarżących nie mogły być uwzględnione ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie obejmuje fazy realizacji projektu. Stanowisko WSA jest zdaniem skarżących kasacyjnie sprzeczne z treścią art. 106 § 3 P.p.s.a, zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie wskazali przy tym na błędną ocenę zgłoszonych wniosków dowodowych. Zdaniem skarżących kasacyjnie, wbrew stanowisku WSA zawnioskowane dowody nie miały być podstawą do kontroli fazy realizacji projektu, lecz stanowić dowód uzasadniający stanowisko skarżących i zarzutów stawianych już na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Szczecina, zgodnie z którym dokumentacja stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonej decyzji (w tym dokumentacja projektowa dotycząca przesunięcia obiektu zabytkowego i przebiegu oraz sposobu wykonania kolektora ściekowego) zawierała istotne błędy uniemożliwiające w praktyce jej faktyczne wykonanie. Dowody, które WSA pominęło w istocie potwierdzają zdaniem skarżących kasacyjnie, wszystkie zarzuty skarżącej stawiane zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Szczecin.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Na wstępie podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została wydana z naruszeniem prawa w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obręb [...] miasta S.. Argumenty przemawiające za tym stanowiskiem zostały wskazane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny także tej części rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika z faktu, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa powinno dotyczyć nie tylko decyzji Wojewody, ale także decyzji wydanej przez organ I instancji, to jest decyzji Prezydenta Miasta Szczecina. Nadto decyzja Wojewody oraz Prezydenta Miasta wydane zostały z naruszeniem prawa nie tylko we wskazanym przez Sąd I instancji zakresie.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.).

Z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Z kolei z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wynika, że wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2, uwzględniając w szczególności cechy danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych, oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Wojewoda nie kwestionuje, iż projekt samego wykonania przesunięcia budynku zabytkowego, tzw. Willi [...] jest niepełny i przystąpienie do operacji przesunięcia tego obiektu wymaga sporządzenia projektu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii akceptującej projekt przebudowy ulicy zakładający potrzebę przesunięcia budynku zastrzegł, że czynność ta musi być poprzedzona decyzją zatwierdzająca projekt przesunięcia omawianego budynku. Sąd stwierdził również, że z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że jednym z obowiązków inwestora jest opracowanie projektu budowlanego i stosownie do potrzeb opracowanie innych projektów, zaś do tych innych projektów należy zaliczyć projekt wykonawczy. Sytuacja wymagająca złożenia przez inwestora odrębnego projektu (tzw. projektu wykonawczego) dla robót polegających na przesunięciu obiektu zabytkowego została spowodowana okolicznościami sprawy związanymi z brakiem dostępu wykonawcy projektu na etapie sporządzania projektu do tego zabytku. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, koncepcja inwestora zakładająca sporządzenie projektu przesunięcia budynku na podstawie materiałów historycznych, przy jednoczesnym założeniu konieczności projektu wykonawczego i przystąpieniu do robót dopiero po uzyskaniu jego zatwierdzenia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może być uznana za naruszającą prawo.

Przytoczony wyżej pogląd Sądu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za nietrafny. Zgodnie z treścią art. 11d ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8 tej ustawy, to jest m.in. opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Uzyskana w toku postępowania administracyjnego opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zastępuje konieczność uzyskania pozwolenia na przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zawarte w opinii zastrzeżenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że przesunięcie zabytku będzie wymagało uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być uznane za źródło obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Zastrzeżenie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jedynie wyrazem nietrafnej wykładni przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skoro opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zastępuje konieczność uzyskania pozwolenia, to organ ten powinien otrzymać do zaopiniowania projekt inwestycji, który zawiera już projekt przesunięcia zabytku nieruchomego. Z § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia robót konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987) wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na przemieszczenie zabytku nieruchomego dołącza się projekt budowlany przemieszczenia zabytku nieruchomego.

Opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydana została w dniu [...] marca 2011 r. Z kolei projekt przesunięcia zabytku sporządzony został w lipcu 2011 r. Projekt ten zakłada podcięcie ścian nośnych budynku na wysokości [...] cm poniżej stropu Kleina (strop nad piwnicą) oraz podcięcie ścian nośnych na wysokości [...] cm poniżej tego stropu. Oznacza to, że Wojewódzki Konserwator Zbytków, wydając swoją opinię, nie zapoznał się z tym projektem. Jak to już zostało wyżej wskazane, jest to konsekwencja przyjęcia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków niezasadnego założenia, że inwestor będzie musiał uzyskać odrębną decyzję zezwalającą na przesunięcie zabytku nieruchomego.

Projekt przesunięcia zabytku jest częścią projektu budowlanego, jakim jest budowa [...] oraz przebudowa ulicy dla potrzeb realizacji tej inwestycji. Oznacza to, że Wojewódzki Konserwator Zabytków, wydając opinię z dnia [...] marca 2011 r., dokonywał oceny jedynie ogólnej koncepcji przesunięcia zabytku, nie zaś oceny konkretnego projektu przesunięcia zabytku i zawartych w nim rozwiązań, w tym rozwiązania polegającego na podcięciu ścian nośnych budynku na wysokości [...] cm poniżej stropu Kleina oraz podcięciu ścian nośnych na wysokości [...] cm poniżej tego stropu.

Skoro sam inwestor przyznaje, że projekt przesunięcia zabytku nieruchomego jest niepełny, to tym samym pozwolenie na budowę obejmujące ten projekt narusza w tej części art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Inwestor może oczywiście występować o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie zmienionego projektu budowlanego przesunięcia zabytku, jednakże nie zmienia to faktu, że organy administracji w toczącym się postępowaniu były zobowiązane do dokonania oceny zgodności z prawem tego projektu budowlanego przesunięcia zabytku, który został przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia.

Argumenty Sądu I instancji dotyczące przedłożenia przez inwestora tzw. projektu wykonawczego nie są argumentami, które wskazywałyby, że pozwolenie na budowę w części dotyczącej przesunięcia zabytku nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz program funkcjonalno-użytkowy (Dz. U. Nr 202, poz. 2072) wynika, że projekty wykonawcze powinny uzupełniać i uszczegółowiać projekt budowlany w zakresie i stopniu dokładności niezbędnym do sporządzenia przedmiaru robót, kosztorysu inwestorskiego, przygotowania oferty przez wykonawcę i realizacji robót. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że jest to rozporządzenie wykonawcze do ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.). Z art. 31 ust. 4 ww. ustawy wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i formę:

1) dokumentacji projektowej,

2) specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych,

3) programu funkcjonalno-użytkowego

mając na względzie rodzaj robót budowlanych, a także nazwy i kody Wspólnego Słownika Zamówień. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "projektu wykonawczego" ma zastosowanie tylko w postępowaniu o ubieganie się o zamówienie publiczne. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. wynika, że dokumentacja projektowa, służąca do opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, składa się w szczególności z:

1) projektu budowlanego w zakresie uwzględniającym specyfikę robót budowlanych;

2) projektów wykonawczych w zakresie, o którym mowa w § 5.

Posługiwanie się pojęciem "projektu wykonawczego" nie znajduje uzasadnienia w sprawach dotyczących uzyskiwania pozwoleń na budowę wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawodawca nie posługuje się tym pojęciem w ww. aktach prawnych.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Przepis ten stanowi również, że powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] było, co do zasady, było dopuszczalne, to jednak zgodzić należy się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że wywłaszczenie to było nadmierne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było konieczności wywłaszczania tej części nieruchomości, na którą to część ma zostać przesunięty zabytkowy budynek. Inwestor nie wyczerpał innej możliwości uzyskania prawa do posadowienia budynku na tej części. Takie możliwości istniały zważywszy na fakt, że gmina była współwłaścicielem działki o nr ew. [...]. Gdyby nie została wywłaszczona część działki przeznaczona do ulokowania zabytku, wówczas dotychczasowi współwłaściciele pozostaliby nadal współwłaścicielami pozostałej części działki i budynku, co dla części współwłaścicieli ma znaczenie z uwagi na możliwość zamieszkiwania w tym budynku. Na skutek wywłaszczenia zaś możliwość tę utracili. Za zasadny uznać należy tym samym również zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. który przejawiać miał się zdaniem skarżących kasacyjnie brakiem rozstrzygnięcia Sądu, co do decyzji organu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za zasadny. Wskazaną przez Sąd I instancji wadą odnoszącą się do działki o nr ew. [...] dotknięta była nie tylko decyzja organu odwoławczego, ale również decyzja organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby ograniczyć rozstrzygnięcie do decyzji organu II instancji, gdyby tylko uchylał tę decyzję.

Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżących kasacyjnie, że przesunięcie budynku nie mieści się w granicach realizacji inwestycji drogowej. Nietrafny jest bowiem argument, że w pasie drogowym mogą być ulokowane wyłącznie obiekty służące obsłudze ruchu drogowego. Z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jeśli zezwoli na to właściwy zarządca drogi. Lokalizacja obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego nie przesądza o tym, że teren, na którym obiekt ten ma być zlokalizowany nie może być uznany za pas drogowy. W konsekwencji, co do zasady dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości w celu utworzenia na niej pasa drogowego i umieszczenia na terenie tej wywłaszczonej nieruchomości obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Art. 11f ust. 1 pkt 6 ww. ustawy stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja organu I instancji oznaczenie takie zawiera.

Z art. 12 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Także ten przepis nie został naruszony. Wywłaszczone nieruchomości stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego.

Odnośnie do działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] skarżący kasacyjnie podnieśli jeden zarzut naruszenia prawa materialnego i dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji, że nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu wywłaszczenia działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] w stopniu większym niż to było konieczne i niezbędne dla zrealizowania inwestycji celu publicznego (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie zarzucili również Sądowi naruszenie art. 134 P.p.s.a. poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych, że wywłaszczenie działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] nastąpiło w stopniu większym niż to było konieczne i niezbędne dla zrealizowania inwestycji celu publicznego (art. 134 P.p.s.a.). Nadto skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez to, że wywłaszczenie działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] nastąpiło w stopniu większym niż to było konieczne i niezbędne dla zrealizowania inwestycji celu publicznego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest możliwe dokonanie jego merytorycznej oceny. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafy). Skarżący kasacyjnie powinien wskazać, który konkretnie przepis został naruszony. Aczkolwiek treść uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się sugerować, że intencją skarżących kasacyjnie było podniesienie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., to jednak zauważyć należy, iż nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Nadto stwierdzić należy, że ani § 1 art. 134 P.p.s.a., ani § 2 tego przepisu nie regulują kwestii dokonywania ustaleń faktycznych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z § 1 art. 134 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zaś z § 2 wynika, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji rzeczywiście nie odniósł się do zarzutu wywłaszczenia działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] w stopniu większym niż było to konieczne i niezbędne dla zrealizowania inwestycji celu publicznego. Uchybienie to nie jest jednak na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że wywłaszczenie działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] było wywłaszczeniem nadmiernym i do zrealizowania celu publicznego nie było konieczne ich wywłaszczenie w całości.

Działka o nr ew. [...] ma powierzchnię [...] m2 i wywłaszczenie tylko [...] m2 byłoby działaniem nieracjonalnym. Możliwości zagospodarowania pozostałej części działki przez dotychczasowego właściciela byłyby mocno ograniczone. Nadto stwierdzić należy, że urządzenie na pozostałych [...] m2 działki trawnika przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa w ruchu. Uczestnik ruchu drogowego w przypadku powstania niebezpiecznej sytuacji na drodze będzie mógł zjechać na trawnik, nie ryzykując zderzenia z obiektami, które mogłyby powstać na tej działce.

Na działce o nr ew. [...] znajduje się budynek przeznaczony do rozbiórki. Wywłaszczenie tylko części działki, tak jak to postulują skarżący kasacyjnie, powodowałoby, że możliwa byłaby rozbiórka jedynie części budynku, co byłoby postępowaniem nieracjonalnym.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że przy wywłaszczaniu działek o nr ew. [...] i nr ew. [...] doszło do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stwierdzić należy, że przepisy te były już przedmiotem oceny w związku z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem nadmiernego wywłaszczenia działki o nr ew. [...]. Argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów są aktualne również w niniejszym przypadku.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu lub na wniosek dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 199 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. oraz art. 202 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., które to naruszenie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, polegać miało na braku rozstrzygnięcia, co do kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa stron reprezentowanych przez zawodowego pełnomocnika. Wyrok Sądu I instancji zawierał rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt III wyroku).

Odnośnie do zarzutów, że decyzja organu I instancji powinna być przez Sąd I instancji uchylona w części, w której narusza ona prawo bądź też, że należało stwierdzić jej nieważność uznać należy, że są one niezasadne.

Z art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z kolei z art. 11g ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz, że w czasie orzekania przez Sąd I instancji upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Sąd I instancji stwierdził również, że tylko część decyzji dotknięta jest wadą. Nie było więc podstaw do wydawania przez ten Sąd wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, bądź też do stwierdzania nieważności tych decyzji.

Także Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok Sądu I instancji i dokonując oceny zaskarżanej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, nie miał podstaw do uchylenia tych decyzji lub stwierdzenia ich nieważności. Uznając, że decyzje te dotknięte są wadami w szerszym zakresie niż to stwierdził Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Wojewody oraz decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem prawa w części wskazanej w sentencji wyroku.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 § 1 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, art. 11d ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i na podstawie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.

M. Dałkowska-Szary A. Łuczaj, G. Czerwiński