Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2076/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 962/11 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Białystok na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Gl 962/11 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Białystok na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 6 lipca 2011 r. działający z upoważnienia Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Białymstoku Naczelnik Wydziału zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Piekarach Śląskich z wnioskiem o podanie numeru księgi wieczystej nieruchomości oraz wskazania nieruchomości, których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest W. Ł. Jako przeznaczenie udostępnionych danych wskazał dochodzenie należności ZUS. Jako podstawę prawną żądania powołane zostały przepisy art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz.U. 2002, Nr 101, poz. 926 z późn.zm.), art. 24 ust. 2 i art. 26 ust. 1-3, art. 66 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. 2009, Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. 2010, Nr 193, poz. 1287 z późn. zm).

Pismem z dnia 21 lipca 2011 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie swego interesu prawnego.

W odpowiedzi wnioskodawca podał, że ZUS jako jednostka organizacyjna jest organem administracji publicznej zatem nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego. Przedłożył na dowód swych twierdzeń wydaną w innej sprawie decyzję Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego orzekającą o udostępnieniu Oddziałowi ZUS danych z ewidencji gruntów i budynków.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Piekary Śląskie odmówił Dyrektorowi Oddziału ZUS w Białymstoku udostępnienia danych z operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących stanu majątkowego W. Ł. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1, są jawne i powszechnie dostępne. Udzielenie informacji może dotyczyć konkretnej działki, budynku lub lokalu. Według oceny organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków udostępnienie danych zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy nie obejmuje poszukiwania majątku dłużnika. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej, jednakże jego żądanie wyrażone w treści wniosku z dnia 6 lipca 2011 r. i doprecyzowane w treści pisma z dnia 1 sierpnia 2011 r. nie dotyczy realizacji zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy zbiór danych lub wypis lecz wyraźnie służy poszukiwaniu majątku dłużnika. Wnioskodawca nie wskazał nieruchomości, co do której ubiega się o informację lecz zażądał przeszukiwania bazy danych i wyjawienia majątku dłużnika, a poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika nie należy do procedury administracyjnej, lecz uregulowane jest przepisami art. od 913 do 922 Kodeksu postępowania cywilnego i następuje tylko w sądowym postępowaniu egzekucyjnym.

W ocenie organu udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków może nastąpić jedynie w oparciu o art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne, co nakłada jednakże na wnioskodawcę obowiązek wykazania interesu prawnego, a tego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku nie dopełnił. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków stwierdził zatem, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, a tym samym nie spełnia wymogów zawartych w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł zażalenie (nazwane w nagłówku "odwołaniem") na otrzymane postanowienie wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, że organ rozpatrując wniosek przede wszystkim oparł się na błędnej wykładni przepisu art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz bezzasadnie pominął podstawy prawne wskazane przez wnioskodawcę, a zwłaszcza art. 66 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym "W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej". Ww. przepis nakazuje traktować ZUS jako organ administracji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. II GSK 359/06). Przepis ten wprost koresponduje z również wskazanym przez stronę we wniosku art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przyznającym właśnie organom administracji publicznej prawo do uzyskania informacji (udostępnienia danych) i wydania wypisów z operatu ewidencyjnego – "na żądanie". Z uwagi na fakt użycia przez ustawodawcę w ww. przepisie spójnika "albo" w hipotezie przepisu, nie ulega wątpliwości, że wymóg realizowania, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, nie dotyczy organów administracji publicznej, a jedynie drugiej grupy podmiotów wskazanych w tym przepisie, tj. podmiotów niebędących organami administracji publicznej. ZUS nie podzielił zresztą także przekonania organu, że nie wykazał swego interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne. Pojęcie interesu prawnego jest bowiem kategorią materialnoprawną, która nie została zdefiniowana w przepisach prawa materialnego. W kontekście niniejszej sprawy organ, zdaniem wnoszącego zażalenie, niezasadnie pominął fakt, że odmowa udzielenia informacji, o które wystąpił wnioskodawca, skutkuje brakiem możliwości wykonania ustawowo określonych zadań. Stosownie do art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów. Treść tego przepisu powtórzona została w art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie ulega zatem wątpliwości, że wykonanie ustawowo określonego uprawnienia wnioskodawcy - założenia księgi wieczystej oraz wpisu hipoteki: art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, uzależnione jest od wskazania w postępowaniu wieczystoksięgowym uregulowanym przepisami art. 6261 - 6261 k.p.c. danych gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie ulega w związku z powyższym wątpliwości, że ww. przepisy ustrojowe, określające zadania i kompetencje służących realizacji tych zadań przez ZUS, przesądzają o istnieniu określonego interesu prawnego po stronie ZUS w uzyskaniu danych z ewidencji gruntów. Wnoszący zażalenie podniósł nadto, że w postępowaniu doszło ponadto także do naruszenia przepisów postępowania: art. 107 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, w niniejszej sprawie rozpatrzenie wniosku strony, tj. załatwienie sprawy, powinno nastąpić w formie decyzji, a nie postanowienia.

Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotem żądania wnioskodawcy było wskazanie wszystkich nieruchomości dłużnika wraz z numerami ksiąg wieczystych dla potrzeb prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych informacja taka stanowi dane osobowe, gdyż dotyczy ona konkretnej osoby fizycznej. Wnioskodawca żądał udzielenia informacji w trybie art. 24 ust. 5 prawa geodezyjnego i kartograficznego. W opinii skarżącego przepis art. 24 ust. 5 pkt 2 stanowi o obowiązku udzielenia informacji na żądanie organów administracji publicznej bezwarunkowo, natomiast warunek realizacji zadania publicznego związanego z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych dotyczy podmiotów niebędących organami administracji publicznej. Z taką wykładnią zdaniem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Warunek realizacji zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych dotyczy bowiem zarówno podmiotów niebędących organami administracji publicznej jak i organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze organ I instancji słusznie odmówił uznania uprawnień wnioskodawcy nierealizującego zadań publicznych związanych z przedmiotem ewidencji do występowania jako podmiot wymieniony w art. 24 ust. 5 pkt 2 prawa geodezyjnego. Art. 24 ust. 5 pkt 3 prawa geodezyjnego umożliwia także uzyskanie informacji zawierających dane osobowe na żądanie innych podmiotów legitymujących się interesem prawnym w tym zakresie. W związku z tym organ I instancji podjął działania w kwestii oceny, czy wskazane we wniosku przepisy stanowią o interesie prawnym wnioskodawcy. Wskazany artykuł ustawy o ochronie danych osobowych został uchylony, więc nie został wzięty pod uwagę, natomiast powołane przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczą wyłącznie uprawnień do dokonania zabezpieczenia wierzytelności (w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomościach dłużnika), które nie odbiegają w tym względzie od uprawnień innych wierzycieli i nie stanowią one o obowiązku organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków do udzielenia informacji w celu ustalenia majątku nieruchomego dłużnika. Ww. ustawa w art. 26 wskazuje też źródło informacji o majątku ruchomym dłużnika jakim jest wyjawienie majątku na żądanie.

Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę w postaci postanowienia, oparł się na ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Do tej pory sądy te nie kwestionowały formy postanowienia o odmowie udostępnienia danych z operatu ewidencji gruntów i budynków. Wypis z ewidencji gruntów jak i też informacje z operatu ewidencji gruntów i budynków mają charakter zaświadczenia od organu administracji publicznej, potwierdzają bowiem stan wpisów w rejestrze publicznym, w związku z czym zastosowane zostały zasady formalno-prawne dotyczące postępowania zaświadczeniowego (art. 217 k.p.a.).

Pismem z dnia 6 listopada 2011 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się stwierdzenia jego nieważności, a także nieważności utrzymanego nim w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego, a w przypadku nie stwierdzenia przez Sąd nieważności ww. aktów domagając się ich uchylenia. Postanowieniom tym zarzucił naruszenie:

- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia zamiast decyzji,

- art. 138 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydania rozstrzygnięcia bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w środku odwoławczym,

- art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ZUS Oddział w Białymstoku nie jest organem uprawnionym do uzyskania wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczącego stanu majątkowego,

- art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że ZUS Oddział w Białymstoku nie posiada (nie wykazał) interesu prawnego celem uzyskania wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że udzielenie informacji zawartych w operatach ewidencyjnych ewidencji gruntów i budynków nie jest regulowane przez przepisy k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń (art. 217 K.p.a.). Regulacja zawarta w Prawie geodezyjnym i kartograficznym ma charakter szczególny w stosunku do zakresu zaświadczeń określonego w k.p.a. W związku z tym należy uznać, że wydawane na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków, a także informacje o gruntach, budynkach i lokalach należy uznać za informacje publiczne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2009 r., sygn. akt: I OSK 189/09, oraz z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1444/10). W związku z powyższym, zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy, odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Odmowa udzielenia informacji w przedmiotowej sprawie zapadła w formie postanowienia, co stanowi zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia. Dodatkowo, skarżący wskazał, że w postępowaniu odwoławczym, z mocy art. 140 k.p.a., obowiązują reguły wiążące organ w postępowaniu w pierwszej instancji.

Tym samym organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. W konkretnym przypadku, pomimo podniesienia przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na wydaniu w sprawie przez organ I instancji postanowienia zamiast decyzji, organ II instancji w ogóle nie odniósł się do ww. zarzutu, a zatem w ogóle go nie rozpatrzył. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji. Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd żądania stwierdzenia nieważności postanowień, zdaniem skarżącego, istnieją istotne podstawy do ich uchylenia.

W ocenie skarżącego organ dokonał błędnej kwalifikacji uznając, że ZUS O/Białystok kwalifikuje się do innych podmiotów, zobowiązanych do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Złożony w przedmiotowej sprawie wniosek należy traktować jako wniosek ZUS stanowiącego organ administracji publicznej. Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie organu, że zakres działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien być związany z gruntami, budynkami i lokalami w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Należy zaznaczyć, że z uwagi na użycie przez ustawodawcę w ww. przepisie spójnika "albo", wymóg związania zadań z gruntami, budynkami lub, lokalami określony jest jedynie dla podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących zadania publiczne, na skutek powierzenia lub zlecenia zadań przez organ administracji publicznej. Niezależnie od powyższego dodać należy, że pomimo braku wymogu posiadania interesu prawnego w świetle wskazanych przepisów, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że skarżący go nie posiada (nie wykazał). Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów. Założenie zaś księgi wieczystej oraz wpis do hipoteki uzależnione są od wskazania w postępowaniu wieczystoksięgowym danych gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków wskazanych w art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem strony skarżącej wskazane przepisy oznaczają, że odmowa udzielenia informacji, o które wystąpił skarżący, uniemożliwi mu wykonywanie ustawowych zadań. W związku z tym, już powyższe dowodzi posiadanie przez ZUS interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Nadto, istotny w sprawie jest cel uzyskania przez skarżącego żądanych informacji. W zakresie dochodzenia należności ZUS jest wierzycielem, a także organem prowadzącym egzekucję administracyjną przeciwko dłużnikowi. Nie jest istotne, czy prowadzi egzekucję z nieruchomości czy nie. Interes prawny skarżącego przejawia się już w "byciu" organem egzekucyjnym i wynikającym stąd uprawnieniem do żądania informacji od organów administracji publicznej i innych podmiotów, zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn zm.). Ponadto, ZUS jako wierzyciel jest zobowiązany do wskazania organowi egzekucyjnemu majątku dłużnika.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zaakcentował, że dane o stanie posiadania osoby fizycznej będącej dłużnikiem wnioskodawcy nie stanowią w świetle art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej tejże "informacji publicznej", gdyż nie stanowią informacji "o sprawach publicznych". Ponadto wniosek skarżącego - o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych - nie wskazywał, że jego żądaniem jest uzyskanie informacji na temat działań administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga nie może zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności wskazano, że w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku zwrócił się do organu o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków o numerach działek i numerach ksiąg wieczystych nieruchomości będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym wskazanego we wniosku podmiotu. Tak sformułowany wniosek oznaczał, że wnioskodawca domagał się udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków wskazując jedynie osobę, której potencjalnie mogą przysługiwać prawa rzeczowe do nieokreślonych we wniosku nieruchomości lub innych obiektów ewidencyjnych. Przedmiotem żądania nie było więc uzyskanie zaświadczenia konkretnej, określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika. Wniosek ten nie precyzował bowiem nieruchomości lub innych obiektów ewidencji gruntów i budynków, wobec których organ ewidencyjny miałby udzielić informacji w trybie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a było to w istocie żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym. Podkreślenia wymaga, że z pism przedkładanych przez stronę skarżącą, w tym z zarzutów skargi, wynika jednoznacznie, że intencją strony było aby jej wniosek został przez organ zrealizowany poprzez wydanie stosownego wypisu z ewidencji, nie zaś zaświadczenia uregulowanego w art. 217 k.p.a.

Wskazano zatem, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2009 r., informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jawność, o której mowa, ograniczona jednak została w przywołanej normie do tych jedynie danych, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2, 3 i 4, z wyłączeniem zatem danych wskazanych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy t.j. informacji o właścicielu gruntu, budynku bądź lokalu. Dane osobowe, o których mowa powyżej, wprawdzie również mogą zostać udostępnione, jednak w szczególnym trybie i formie, jedynie w razie spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Uzyskanie tych danych w przypadku podmiotu nie władającego obiektem i nie będącego podmiotem wykonującym zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie i to interesu związanego z gruntami, budynkami i lokalami.

Za błędny uznał Sąd I instancji, wyrażony przez stronę skarżącą pogląd, że art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy generalnie wyłącza wszystkie organy administracji publicznej z obowiązku wykazania swego indywidualnego interesu prawnego, niezależnie od tego czy konkretny organ wykonuje zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu czy też jego zadania z tą sferą nie pozostają w związku. Wymóg wykonywania tychże zadań odnosi się bowiem, zdaniem strony skarżącej, jedynie do podmiotów nie będących organami administracji publicznej. Pogląd ten, zdaniem składu orzekającego, nie znajduje oparcia ani w wykładni językowej (w ramach której skarżący wnioski swe wyprowadza z wyrazu "albo", pomimo że zwrot "organów administracji publicznej albo innych podmiotów" stanowi tzw. alternatywę wykluczającą, nie podlegającą tym samym rozdzielaniu, po której dopiero usytuowany został przecinek a następnie dalsze warunki odnoszące się do wyrażeń składowych), ani celowościowej czy systemowej wykładni normy. Można w tym miejscu zauważyć, że gdyby intencją ustawodawcy było zagwarantowanie wszystkim organom administracji publicznej, niezależnie od zadań, które wykonują, pełnego dostępu do wszelkich danych zawartych w ewidencji (nawet tych, które jako dane osobowe podlegają w systemie prawa szczególnej ochronie), to zapewniłby im bezpośredni dostęp do ewidencji, bez potrzeby ubiegania się o udzielenie informacji przez starostę.

Wobec zarzutów skargi Sąd I instancji rozważył, czy z uwagi na zakres kompetencji ZUS jego działania w sprawie nie można rozpatrywać w kontekście art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Taka kwalifikacja implikowałaby bowiem brak potrzeby wykazania interesu prawnego uzasadniającego udostępnienie danych osobowych. Zdaniem składu orzekającego ewentualne zakwalifikowanie okoliczności sprawy do sytuacji, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy byłoby prawnie niedopuszczalne. Pomimo bowiem, że ZUS stanowi podmiot publiczny to nie realizuje on zadań publicznych, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Nadto wprawdzie art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnia organy egzekucyjne do zwracania się o udzielenie informacji, jednak zgodnie z art. 19 § 4 ww. ustawy Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji jedynie z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jest to zatem organ egzekucyjny o ograniczonych kompetencjach zarówno co do przedmiotu egzekucji jak i stosowanych środków egzekucyjnych. Zatem nie wymienienie przez ustawodawcę w powyższym zakresie kompetencji dyrektora oddziału ZUS w zakresie egzekucji z nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, że podmiot ten należy do kręgu wskazanego w art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne – pogląd ten w odniesieniu bezpośrednio do dyrektora oddziału ZUS został sformułowany np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 638/10.

W konsekwencji niewątpliwe jest, że stosownie do art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, aby uzyskać wnioskowane dane osobowe skarżący musiałby wykazać, że posiada on interes prawny. Przypomniano przy tym, że interes prawny jest kategorią materialnoprawną. Jego wykazanie wymaga zatem wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego wnioskującego do jego otrzymania. Tym samym jeśli podmiot, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, wnioskujący o wydanie mu wypisu, nie włada gruntem i nie wykazał indywidualnego interesu prawnego uprawniającego go do takiego żądania, organ obowiązany jest żądanych informacji mu odmówić. Ustawa, o której mowa, nie przewiduje bowiem innych form i zasad udzielania zawartych w operacie ewidencyjnym informacji obejmujących dane osobowe niż poprzez wydanie wypisu, autonomicznie kreując w tym zakresie krąg stron uprawnionych do uzyskania dokumentów, o których mowa. Ograniczenie bowiem w ustawie jawności danych ewidencyjnych obejmujących dane osobowe uniemożliwia udostępnianie ich w innej formie i pod innymi warunkami (bez konieczności wykazania interesu prawnego) niż przewidziane ustawowo.

Wspomnianym wyżej interesem prawnym skarżący, który nie wskazał przepisu prawa uprawniającego go do uzyskania żądanych danych (np. obligującego go do przedłożenia urzędowego potwierdzenia określonych faktów), w sposób oczywisty się nie legitymuje i w tej mierze w całej rozciągłości Sąd I instancji podzielił pogląd orzekających w sprawie organów. Jak bowiem ZUS Oddział w Białymstoku sam przyznał w złożonym wniosku żądane informacje co do nieruchomości posiadanych przez W. Ł. są mu potrzebne jedynie w celu cyt. "dochodzenia należności ZUS". Tym samym powołał się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny. W żadnym razie nie można bowiem uznać za przepisy uzasadniające interes prawny strony norm proceduralnych regulujących w kodeksie postępowania cywilnego kwestie dotyczące postępowania egzekucyjnego, w tym hipoteki. Podkreślono, że w istocie intencją wnioskodawcy nie jest uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez niego gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego skarżącemu majątku nieruchomego dłużnika. Do tego zaś nie są właściwe orzekające w sprawie organy lecz komornik i - w pewnych sytuacjach - sąd powszechny. W konsekwencji skarżący może realizować swoje prawa, jako wierzyciel, w innym, przewidzianym przez ustawodawcę szczególnym trybie, nie zaś w drodze domagania się wyjawienia majątku dłużnika od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Przytoczony wyżej pogląd należy do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1054/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1055/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 150/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 599/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 185/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 77/08.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1134/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1135/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 752/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 638/10. Ujawnienie majątku dłużnika należy bowiem do sfery postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie do procedury postępowania administracyjnego, w tym, w trybie wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1378/97. Z poglądami tymi obecny skład orzekający w pełni się utożsamia, podzielając je w całej rozciągłości.

Te same orzeczenia bez zastrzeżeń akceptowały także wydawanie przez organy rozstrzygnięć w formie postanowień, nie zaś decyzji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie znajdują bowiem zastosowania w sprawie przywołane przez nią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 tejże ustawy informację publiczną stanowi jedynie cyt. "informacja o sprawach publicznych", nie zaś taka, która należy do sfery prywatności i jako taka podlega w systemie prawa szczególnej ochronie. W konsekwencji stan majątkowy osoby nie mieszczącej się w kręgu osób, których dochody i majątek podlegają ujawnieniu (a takiej okoliczności strona skarżąca nie przywołała), nie stanowi informacji publicznej, dostępnej dla każdego, a tym samym domaganie się wiedzy o nim obwarowane zostało w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne szczególnymi warunkami. Warto też zauważyć, że powoływany przez wnioskujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku jako jedna z podstaw wniosku art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych został uchylony z dniem 7 marca 2011 r., to jest jeszcze przed złożeniem wniosku wszczynającego stanowiące przedmiot kontroli postępowanie administracyjne.

W konsekwencji przywołany przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt: I OSK 1444/10, wyrażający pogląd odmienny na kwestię interesu prawnego, jak i formy, w której organ winien zawrzeć rozstrzygnięcie, stanowił w świetle wyroków cytowanych powyżej, orzeczenie odosobnione. Natomiast przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 189/09 nie zawiera tez, które wedle twierdzeń strony skarżącej rzekomo zostały w nim sformułowane. Wyrok ów nie odnosił się bowiem w żadnej mierze do problematyki pojęcia informacji publicznej.

Nietrafne jest też twierdzenie strony skarżącej, że pomimo zawarcia już w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne zarzutu zredagowania rozstrzygnięcia w formie postanowienia, nie zaś decyzji, organ II instancji nie odniósł się do niego w uzasadnieniu postanowienia przez siebie wydanego. Odniesienie takie, choć istotnie nieco lakoniczne, w uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego zostało zawarte, a poświęcony został mu trzeci akapit na s. 3 uzasadnienia. Lakoniczność owa, wobec prawidłowej i merytorycznie i formalnie osnowy zaskarżonego postanowienia i poprawnego, wyczerpującego w pozostałych częściach uzasadnienia, nie miała, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy, nie ma też wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 217 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez uznanie, że załatwienie sprawy, o której mowa w art. 24 ust. Prawo geodezyjne i kartograficzne następuje w formie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a.,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ZUS Oddział w Białymstoku był zobowiązany do wskazania konkretnej nieruchomości we wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych ewidencji gruntów i budynków,

- art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ZUS Oddział w Białymstoku nie jest organem uprawnionym do uzyskania wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków,

- art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że ZUS oddział w Białymstoku jest zobowiązany do wykazania interesu prawnego celem uzyskania wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków oraz iż takiego interesu nie posiada,

- art. 24 ust. 2 w zw. z 66 ust. 4 w zw. z art. 68-71 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ZUS Oddział w Białymstoku nie należy traktować jako organ administracji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku uznania, że w sprawie nastąpiło jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 217 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia zamiast decyzji, że pomimo poczynionych przez WSA ustaleń, żaden z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie odsyła (nie upoważnia do stosowania) przepisów k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń (art. 217 k.p.a.) w zakresie udzielania informacji o danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Regulacja zawarta w prawie geodezyjnym i kartograficznym ma charakter szczególny w stosunku do zakresu zaświadczeń określonego w K.p.a. W związku z tym należy uznać, że wydawane na podstawie prawa geodezyjnego i kartograficznego wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków, a także informacje o gruntach, budynkach i lokalach mają przymiot informacji publicznej. Na powyższą wykładnię przedmiotowych w sprawie przepisów prawa wskazano m.in. w następujących orzeczeniach sądów administracyjnych: 1) wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2010 r., II SA/Sz 797/10: Odmowa wydania wyrysu lub wypisu nie może być utożsamiana z odmową wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 219 k.p.a. Przy wydawaniu wypisu lub wyrysu nie dochodzi bowiem do wydania zaświadczenia, choć informacje w nich zawarte także stanowią odzwierciedlenie stanu widniejącego w prowadzonej przez organ ewidencji. Tym niemniej, zgodnie z art. 24 ust. 4 p.g.k., z żądaniem takim, z zastrzeżeniami zawartymi ust. 5 tego artykułu, może wystąpić każdy; 2) wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Bk 647/10: (...) 2. Z uwagi na to, że wypis i wyrysy o których mowa w art. 24 ust. 5 prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowią zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. odmowa ich wydania powinna nastąpić decyzją administracyjną a nie postanowieniem o którym mowa w art. 219 k.p.a.; 3) wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 września 2010 r., II SA/Bk 457/10: 1. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy z 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odrębną od art. 24 ust. 3 podstawę prawną do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego. 2. Przepisy art. 217 § 1-2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w ustawie z 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy.; 4) wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., OSK 1013/09: Przepisy art. 217 § 1-2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 w tej ustawie oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy.;5) wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., l OSK 828/09: Informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym z uwagi na ochronę danych osobowych w nich zawartych udzielane mogą być tylko w trybie ust. 3 art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń, natomiast przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych, udzielanych odpłatnie na żądanie wszystkich zainteresowanych, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, w trybie art. 24 ust. 2 ustawy informacji o gruntach, budynkach i lokalach mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym. Przy czym regulacja zawarta w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy; 6) wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., l OSK 189/09: W zakresie uregulowanym w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz do informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakich mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy.

Podobne stanowisko wyrażone zostało w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1444/10. W przedmiotowym orzeczeniu podkreślono również, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy k.p.a., nie zaś w drodze postanowienia zgodnie z art. 219 k.p.a. Odmowa udzielenia informacji w przedmiotowej sprawie zapadła natomiast w formie postanowienia, co stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu sądowym skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono, że WSA w Gliwicach w całości podtrzymał argumentację przyjętą w sprawie przez organy I i II instancji. Sąd uznał, że skoro ZUS Oddział w Białymstoku we wniosku z dnia 6 lipca 2011 r. nie wskazywał żadnej konkretnej nieruchomości dłużnika, to swoim działaniem zmierzał do uzyskania informacji o jego majątku. Wynika stąd, że w ocenie organów I i II instancji oraz WSA przepisy prawa wymagają od wnioskodawcy składającego wniosek w trybie art. 24 Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazania konkretnej nieruchomości. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się z ww. stanowiskiem, bowiem jest ono pozbawione podstawy prawnej. Brak jest bowiem przepisu prawa, który wskazywałby jak sformułowany ma być wniosek o udostępnienie danych określonych w art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i jakie informacje powinny być w nim wskazane.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się także ze stanowiskiem WSA odnośnie do obowiązku wykazania przez skarżącego interesu prawnego w wydaniu informacji z operatu ewidencyjnego. W ocenie skarżącego, Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy organ udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt i art. 51 ustawy, a także wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe na żądanie m.in.: właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

W ocenie skarżącego, złożony w przedmiotowej sprawie wniosek należy traktować jako wniosek ZUS stanowiącego organ administracji publicznej. Twierdzenie to znajduje poparcie w orzecznictwie NSA: "Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a u.s.u.s.) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.)" (wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt: II GSK 359/06), czy też: czy też: "Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt: II GSK 370/2005). Z uwagi na możliwość zakwalifikowania ZUS jako organu administracji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wykonywania zadań z gruntami, budynkami lub lokalami, na skutek powierzenia przez organ administracji publicznej. Należy zaznaczyć, że z uwagi na użycie przez ustawodawcę w ww. przepisie spójnika "albo", wymóg związania zadań z gruntami, budynkami lub, lokalami określony jest dla podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących zadania publiczne, na skutek powierzenia lub zlecenia zdań przez organ administracji publicznej. W związku z powyższym, należy uznać, że niezbędnym warunkiem do udostępnienia wnioskowanych danych jest wystąpienie ze stosownym żądaniem, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie zaś jak zostało wskazane w zaskarżonym wyroku obowiązek posiadania interesu prawnego.

Wskazując na powyższe, zdaniem skarżącego, również nie sposób podzielić argumentacji WSA, zgodnie z którą dyspozycja ww. art. z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z uwagi na spójnik "albo" stanowiący tzw. "alternatywę wykluczającą", należy odczytywać jako w istocie zawężenie kręgu organów administracji publicznej uprawnionych do uzyskania informacji w trybie ww. przepisu wyłącznie do tych organów, które wykonują zadania związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór lub wpis. Wręcz przeciwnie. Ponadto, gdyby w istocie wolą ustawodawcy było ograniczenie organom administracji publicznej dostępu do informacji o których mowa w art. 24 ust. Prawo geodezyjne i kartograficzne, to wyraźnie wskazałby, że dane uprawnienie służy wyłącznie tym organom, które wykonują zadania związane z objętymi wnioskiem gruntami lub budynkami. Prawidłowość powyższego stanowiska skarżącego potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, m.in.: 1) "W myśl art, 24 ust. 3 ustawy, który to ustęp wykładany winien być w połączeniu z ust. 2 i 4, niezależnie od obowiązku zapewnienia dostępu do baz wskazanym wyżej podmiotom organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wydaje nadto odpłatnie wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego. Czyni to na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Uzyskanie tych dokumentów w przypadku podmiotu nie władającego obiektem i nie będącego organem administracji publicznej jest wiec uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2008 r., II SA/GI 601/2008), 2) "Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego" (wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 maja 2009 r. II SA/Ke 185/2009).

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że pomimo braku wymogu posiadania interesu prawnego w świetle wskazanych przepisów, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem WSA, że skarżący takiego interesu nie posiada (nie wykazał). Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa materialnego. Do kwestii interesu prawnego odwołuje się również art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2009 r. "Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, a także nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia uzasadnione jest przyjęcie jego rozumienia w znaczeniu bezpośrednim zgodnie z którym jest to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W ocenie Sądu organy obu instancji bez uzasadnionych ku temu podstaw uznały, że interes prawny o jakim mowa w analizowanym przepisie winien mieć oparcie w przepisach prawa materialnego i wyłączyły w związku z tym możliwość wywiedzenia tego interesu z przepisów proceduralnych, a w szczególności z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego regulujących postępowanie egzekucyjne. Zabieg taki jest nieuprawniony, podmiotami mającymi legitymację czynną uprawniającą do ubiegania się o wydanie wypisu i wy rysu z ewidencji gruntów i budynków są bowiem nie tylko podmioty, które wykażą związek pomiędzy swą sytuacją prawną a normą prawa materialnego, ale także podmioty które swój interes prawny mogą wywieść z norm prawa procesowego lub ustrojowego. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, jakim w tym przypadku jest przepis art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego." (sygn. akt: II SA/GI 101/09). Podobne stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 9 marca 1982 r. "Ograniczenie pojęcia "interesu prawnego" tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego - nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego" (sygn. akt: SA/WR 48/82).

Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów. Dodatkowo na podstawie art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych założenie księgi wieczystej oraz wpis do hipoteki uzależnione jest od wskazania w postępowaniu wieczystoksięgowym danych gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków wskazanych w art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Należy zaznaczyć, że wskazane przepisy uzasadniają fakt, że odmowa udzielenia informacji, o które wystąpił skarżący, uniemożliwi mu wykonywanie ustawowych zadań. W związku z tym, już powyższe uzasadnia posiadanie przez ZUS interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Nadto, istotnym w sprawie jest cel uzyskania przez skarżącego żądanych informacji.

W zakresie dochodzenia należności, ZUS jest i wierzycielem i organem prowadzącym egzekucję administracyjną przeciwko dłużnikowi. Nie jest istotne, czy prowadzi egzekucję z nieruchomości czy nie. Interes prawny skarżącego przejawia się już w "byciu" organem egzekucyjnym i wynikającym stąd uprawnieniem do żądania informacji od organów administracji publicznej i innych podmiotów, zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Ponadto ZUS jako wierzyciel jest zobowiązany do wskazania organowi egzekucyjnemu majątku dłużnika. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem z dnia 1 września 2011 r. "Żądający tej informacji Prezydent Gliwic jest zarówno wierzycielem jak i organem prowadzącym egzekucje administracyjną skierowaną przeciwko A.N. Zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji może zwracać się o udzielenie niezbędnych mu informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych a także innych podmiotów. Nie jest przy tym istotne, że skarżący -jako organ egzekucyjny - nie prowadzi egzekucji z nieruchomości. Jego interes prawny w uzyskaniu żądanej Informacji wynika zarówno z tego, iż jest organem egzekucyjnym jak iż tego/ że jako wierzyciel zobowiązany jest wskazać organowi egzekucyjnemu majątek dłużnika (por. art. 801 k.p.c.)" (sygn. akt: I OSK 1444/10).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 217 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez uznanie, że załatwienie sprawy, o której mowa w art. 24 Prawo geodezyjne i kartograficzne następuje w formie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że załatwienie sprawy, o której mowa w art. 24 Prawo geodezyjne i kartograficzne następuje w formie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. Po drugie, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "...stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz dyspozycji, zgodnie z którą "Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest więc spełnienie hipotezy w postaci uwzględnienia skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten nie uwzględnił skargi, a mimo to uchylił zaskarżony akt. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I FSK 2053/11, LEX nr 1366245; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II GSK 368/10, LEX nr 1244657). W orzecznictwie przyjmuje się również, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 106/11, LEX nr 990132). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może zatem stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571). Ważne jest przy tym podkreślenie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461) czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Można zatem zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut nieprawidłowej formy rozstrzygnięcia sprawy rozpatrywanej na podstawie art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). Nie powiązano jednak tego zarzutu z żadnym przepisem procedury sądowoadministracyjnej i administracyjnej nieprawidłowo zastosowanym. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 217 k.p.a. wyraźnie podkreślając, że wniosek skarżącego rozpatrywany był w postępowaniu o wydanie stosownego odpisu z ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a nie w trybie uzyskania zaświadczenia uregulowanego w art. 217 k.p.a. i akceptując w tym zakresie stanowisko organu (str. 9 uzasadnienia). Sąd pierwszej instancji nie stosował też w sprawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) zasadnie wywodząc, że "stan majątkowy osoby nie mieszczącej się w kręgu osób, których dochody i majątek podlegają ujawnieniu, nie stanowi informacji publicznej dostępnej dla każdego, a tym samym domaganie się wiedzy o nim obwarowane zostało w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne szczególnymi warunkami".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę stoi na stanowisku, że formą rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 6 lipca 2011 r. powinno być postanowienie. Ustawodawca nie określił formy odmowy udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków wskazując jedynie na sposób pozytywnego załatwienia żądania udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Udostępnienie to następuje w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Z przepisów tych wynika, że udostępnienie żądanej informacji nie ma charakteru takiego zaświadczenia, o jakim mowa w art. 217 k.p.a., co nie zmienia faktu, że postępowanie w sprawie żądania udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczy czynności o charakterze materialno-technicznym, tj. jednego z rodzajów działań faktycznych administracji, które same bezpośrednio nie są ukierunkowane na wywoływanie skutków prawnych w sferze praw i obowiązków jednostki, lecz poprzez określone fakty mogą spowodować określoną zmianę stosunku prawnego. Do działań faktycznych administracji publicznej doktryna prawa administracyjnego zalicza m.in. zaświadczenia i działania materialno-techniczne. Istota działań podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego odpowiada istocie zaświadczeń, chociaż – co już sygnalizowano – do działań tych nie mają zastosowania uregulowania dotyczące przesłanek i trybu wydawania zaświadczeń określonych w art. 217 k.p.a. Są to bowiem również – jak zaświadczenia - akty wiedzy a nie woli organu, które nie mają charakteru prawotwórczego. Działania te nie tworzą nowej sytuacji prawnej ani nie kształtują bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nimi jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia tego, co do zasady dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Główną rolę w tym zakresie pełnią więc dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami.

Postępowanie w sprawie udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków kończy się poprzez wykonanie przez organ administracji publicznej, jakim jest starosta, czynności materialno-technicznej w formie wskazanej w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego bądź przez odmowę dokonania tego rodzaju czynności. Z art. 6a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Z kolei art. 7b ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Należy zatem na podstawie tych przepisów wyprowadzić wniosek, że sprawy leżące w kompetencjach organów administracji geodezyjnej i kartograficznej i organów wyższego stopnia są rozstrzygane, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w postępowaniach uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji należy przyjąć, że ze względu na charakter sprawy udostępniania danych ewidencji gruntów i budynków, która nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, gdyż jej rozstrzygnięcie nie polega na indywidualizowaniu i konkretyzowaniu ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego, lecz jest sprawą dokonania lub odmowy dokonania czynności materialno-technicznej, formą rozstrzygnięcia tej sprawy powinna być forma przewidziana w k.p.a. dla działań faktycznych. Formę taką reguluje art. 219 k.p.a. stanowiący, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten nie ma charakteru kompetencyjnego, określa jedynie formę rozstrzygnięcia. Może być rozumiany jako generalny przepis dotyczący formy odmownego rozstrzygnięcia w sprawach działań faktycznych administracji publicznej, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Konstrukcja domniemania formy rozstrzygnięcia (a nie domniemywania kompetencji organu) jest znana i akceptowana w doktrynie i orzecznictwie, gdy chodzi o rozstrzygnięcie indywidualnych spraw administracyjnych. Przyjmuje się w tym przypadku, gdy ustawodawca nie reguluje formy działania, domniemanie formy decyzji administracyjnej jako konstrukcję gwarantującą prawo do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Te same motywy uzasadniają konstrukcję domniemania formy zaskarżalnego postanowienia, gdy chodzi o odmowę podjęcia przez organ administracji publicznej działania faktycznego, w tym czynności materialno-technicznej.

Skoro uzasadnione jest twierdzenie, że sprawy leżące w kompetencjach organów administracji geodezyjnej i kartograficznej i organów wyższego stopnia są rozstrzygane na podstawie materialnych przesłanek określonych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w ramach postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, to nie mają w sprawie zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym o formie udostępnienia tej informacji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012 r., III SA/Gd 174/12, LEX nr 1146003). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest jedynym aktem normatywnym zapewniającym realizację prawa do informacji. Pewne informacje mogą być przedmiotem innych, szczególnych uregulowań prawnych i dlatego sposób dostępu do takich informacji będą regulować również inne, szczególne ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 18/07). Jeżeli w innym akcie rangi ustawowej zostały określone odmienne zasady i tryb dostępu do informacji w nim wyszczególnionych pierwszeństwo w stosowaniu ma ustawa szczególna. W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., II SA/Wr 918/11). Warto przy tym na marginesie podkreślić, że istotą przewidzianej w art. 16 ust. 1 formy decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej jest zagwarantowanie prawa do drugiej instancji administracyjnej i prawa do sądu, co gwarantowane jest również przez formę zaskarżalnego postanowienia. Na zasadność podejmowania rozstrzygnięcia w formie postanowienia w sprawach o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków wskazuje się również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Z powyższych powodów NSA w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela przytaczanych w skardze kasacyjnej poglądów wskazujących na decyzję administracyjną jako właściwą formę udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków, a tym bardziej upatrujących w zastosowaniu formy postanowienia rażącego naruszenia prawa.

Nie są również uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z art. 66 ust. 4 i 68-71 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) oraz art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie kwestionował faktu, że Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przysługują w zakresie prowadzonej działalności środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Sąd nie mógł zatem naruszyć wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tym bardziej art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten bowiem stanowi, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, a zatem w żaden sposób nie odnosi się do statusu prawnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również, że na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych ciążył obowiązek wskazania konkretnej nieruchomości we wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych ewidencji gruntów i budynków. Sąd stwierdził natomiast, że brak sprecyzowania we wniosku m.in. nieruchomości lub innych obiektów ewidencji gruntów i budynków, wobec których organ ewidencyjny miałby udzielić informacji był jedną z kilku okoliczności wpływających na ocenę złożonego wniosku. Sąd dokonał zatem interpretacji i kwalifikacji złożonego wniosku, do czego był uprawniony. Stanowisko Sądu nie wskazuje na obowiązek precyzowania nieruchomości lub innych obiektów we wniosku o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków, lecz na konsekwencje, jakie z tego stanu rzeczy mogą wyniknąć dla kwalifikacji wniosku do rozpoznania w odpowiednim trybie. Stwierdzając powyższe Sąd nie mógł naruszyć i nie naruszył przepisu art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który określa katalog podmiotów mogących skutecznie żądać od starosty udostępnienia dane ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydania wypisów z operatu ewidencyjnego, zawierających takie dane osobowe. Należy jednakże podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę, że w sytuacji, gdy wnioskodawca zwraca się do właściwego organu o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków o numerach działek i numerach ksiąg wieczystych nieruchomości będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym wskazanego we wniosku podmiotu, to tak sformułowany wniosek oznacza, że wnioskodawca domaga się udzielenia informacji z ewidencji gruntów i budynków wskazując jedynie osobę, której potencjalnie mogą przysługiwać prawa rzeczowe do nieokreślonych we wniosku nieruchomości lub innych obiektów ewidencyjnych. Przedmiotem takiego żądania jest poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika. Gdy wniosek nie precyzuje nieruchomości lub innych obiektów ewidencji gruntów i budynków, wobec których organ ewidencyjny miałby udzielić informacji w trybie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jest to w istocie żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym (wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 638/11, LEX nr 1079791).

W sposób prawidłowy Sąd pierwszej instancji wyłożył również przepisy art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 cyt. ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca wśród katalogu uprawnionych podmiotów wyróżnił kategorię podmiotów, które "mają interes prawny w tym zakresie" wyodrębniając w osobnych punktach "właścicieli oraz osoby i jednostki organizacyjne władające gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis" oraz "organy administracji publicznej albo podmioty niebędące organami administracji publicznej, realizujące, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis". Wyodrębnienie takie jest uzasadnione, gdyż z jednej strony podkreśla uprawnienia wynikające z prawa własności, a nawet na gruncie tej ustawy legitymuje podmioty jedynie władające gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, co jest zrozumiałe, skoro art. 24 ust. 5 dotyczy danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, tj. właśnie właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Z drugiej strony gwarantuje prawo dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 podmiotom, które z istoty swojej nie mają interesów prawnych, tj. organom administracji publicznej i podmiotom, którym organy te powierzają lub zlecają wykonanie zadań publicznych. Brak regulacji art. 24 ust. 5 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego uniemożliwiałby dostęp takim podmiotom do danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 jako podmiotom, które działają w ramach kompetencji, a nie w oparciu o interesy prawne.

Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa przepisu art. 24 ust. 5 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że dotyczy on szeroko rozumianych podmiotów administrujących jednakże w zawężonym przedmiotowo zakresie do zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis. Oddzielenie przecinkiem w tekście ustawy zwrotu "organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej" od pozostałej części art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy wskazuje, że realizowanie zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis odnosi się zarówno do organów administracji publicznej, jak i podmiotów niebędących organami administracji publicznej wymienionych w tym przepisie. Spójnik "albo" w tak skonstruowanym zdaniu nie daje podstaw do wyodrębniania organów administracji publicznej jako podmiotów, które nie muszą realizować zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami, aby być legitymowanymi do skutecznego żądania danych z ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24 ust. 5 ustawy.

Wyniki wykładni językowej potwierdza również wykładnia systemowa art. 24 ustawy. Z treści art. 24 ust. 2 i 4 wynika, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i każdy, jednakże z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Wynika stąd, że regulacja art. 24 ust. 5 ustawy przewiduje wyjątek od powyższej zasady i jako taka powinna być wykładana zawężająco. Nie ma zatem podstaw, aby odnosić wymóg realizowania zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis wyłącznie do podmiotów, którym organy administracji publicznej powierzyły lub zleciły zadania w tym zakresie z pominięciem samych organów powierzających lub zlecających. Należy zwrócić uwagę, że zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy legitymują podmioty niebędące organami administracji publicznej nie w każdej sytuacji (np. bezpośrednio na mocy przepisów prawa), lecz jedynie wówczas, gdy zostały im powierzone przez organy administracji publicznej. Przepis art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczy zatem tylko takich organów administracji publicznej, które są kompetentne w zakresie powierzenia lub zlecenia zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami, a nie wszystkich organów administracji publicznej.

Wreszcie celem regulacji art. 25 ust. 5 ustawy jest ograniczenie dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, tj. właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Należy przyjąć, że ujawnienie danych osobowych właścicieli lub innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części nie może być uzależnione od charakteru podmiotów żądających udostępnienia danych lecz od prawnie uzasadnionej konieczności uzyskania tych danych. Ustawodawca przesądził, że konieczność ta uzasadniona jest bądź interesem prawnym żądającego bądź – gdy działa on w ramach kompetencji a nie na podstawie interesu prawnego - jego prawnym związkiem z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis wyznaczonym kategorią zadań publicznych odnoszących się do tych gruntów, budynków lub lokali. W przeciwnym wypadku wszystkie organy administracji publicznej niezależnie od realizowanych przez nie zadań i kompetencji zyskałyby w stosunku do innych podmiotów niczym nie uzasadnioną uprzywilejowaną pozycję w dostępie do danych ewidencji gruntów i budynków.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest z mocy art. 66 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną, a w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, przysługują mu środki prawne właściwe organom administracji państwowej.

Skoro zatem skarżący powołuje się na swój status jako organu administracji publicznej, to dla uzyskania dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24 ust. 5 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego konieczne było wykazanie, że jest podmiotem realizującym zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis. Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że takich zadań skarżący nie realizuje. Zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jest to zatem organ egzekucyjny o ograniczonych kompetencjach zarówno co do przedmiotu egzekucji jak i stosowanych środków egzekucyjnych, a zatem wyłącznie w tym zakresie może zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów (art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Powyższe oznacza, że podmiot ten nie jest organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości, co z kolei nie pozwala na przyjęcie, iż podmiot ten należy do kręgu wskazanego w art. 24 ust. 5 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (pogląd ten w odniesieniu bezpośrednio do Dyrektora Oddziału ZUS został sformułowany m.in.: w wyroku NSA z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 638/10, wyroku NSA z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 734/09, czy w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 lipca 2012 r., II S.A./Ol 441/12). Również z powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 26 o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) wynikają zadania ZUS-u związane z zabezpieczeniem zaległych opłat z tytułu składek, a nie zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami. Ponadto kompetencja do występowania z wnioskiem o ustanowienie hipoteki przymusowej nie oznacza prawa do żądania informacji od organu prowadzącego przedmiotową ewidencję, albowiem hipoteka ta jest w istocie instrumentem służącym realizacji egzekucji z nieruchomości i jej skuteczny wpis możliwy jest jedynie w odniesieniu do zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 września 2013 r., II SA/Bk 533/13).

Rozważając legitymację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do żądania udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 jako podmiotu posiadającego osobowość prawną, należy stwierdzić, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w tym zakresie.

Zasadniczo interes prawny wnioskodawcy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Normy ustrojowe i procesowe mogą dotyczyć interesu prawnego w jakimś zakresie, mogą również zapewniać jego ochronę, nie stanowią jednak jego źródła. Wywodzone z przepisów procesowych tzw. prawa formalne lub procesowe stron nie tworzą interesów prawnych, lecz są na tych interesach budowane. Dopiero podmiot mający interes prawny legitymujący go jako stronę określonego postępowania może uzyskać prawa procesowe. Regulacje prawne kreujące prawa procesowe in abstracto uzyskują realne znaczenie dopiero wobec tych podmiotów, które legitymują się interesem prawnym. Skoro kategoria interesu prawnego jest podstawą sytuacji prawnej określonego podmiotu to musi swoje pierwotne i zasadnicze źródło znajdować w normach prawa materialnego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter tak rozumianego interesu prawnego. Nie ma też podstaw do utożsamiania kategorii zadań i kompetencji z kategorią interesu prawnego. O ile zadania i kompetencje administracyjne należy wiązać z działalnością organu administracji zasadniczo w relacjach zewnętrznych, o tyle interes prawny jest kategorią dotyczącą własnej sytuacji prawnej określonego podmiotu. Powoływanie się na kompetencje i zadania publiczne nie uzasadnia zatem interesu prawnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako odrębnego podmiotu wyposażonego w osobowość prawną.

Mając to na uwadze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie przysługuje interes prawny w dostępie do danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Na tle spraw o udostępnienie danych ewidencji gruntów i budynków podkreślono, że "kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. (...) Nie można uznać za przepisy uzasadniające interes prawny strony przepisów proceduralnych z kodeksu postępowania cywilnego dotyczącego postępowania egzekucyjnego" (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., I OSK 560/06, LEX nr 349769; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012 r., III SA/Gd 174/12, LEX nr 1146003). W sytuacji faktycznej toczącego się postępowania egzekucyjnego wobec osoby wskazanej we wniosku o udzielenie informacji ewidencyjnej, skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym w sprawie, skoro uzyskanie informacji oczekiwanych przez niego może nastąpić w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego dotyczących procedury egzekucyjnej, w której stosowne czynności podejmuje komornik i niekiedy także sąd powszechny. Odmowa udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków nie pozbawia zatem wierzyciela jakichkolwiek uprawnień w postępowaniu egzekucyjnym, skoro poszukiwanie majątku dłużnika należy do kompetencji komornika (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r., I OSK 1181/09; wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., I OSK 638/10, LEX nr 1079791). W analogicznych stanach faktycznych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, że właściwym trybem do ujawnienia majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny. Służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane w art. 913-920 k.p.c. Ujawnienie majątku dłużnika należy zatem do sfery postępowania cywilnego, a nie procedury postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., II SA 1378/97; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., I OSK 560/06; wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 734/09, LEX nr 595503, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r., III SA/Gd 150/08). Ze wskazanych wyżej powodów nie można także uznać za przepis uzasadniający interes prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych art. 36 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W sytuacji, gdy wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zmierzał w istocie do poszukiwania przez organ ewidencyjny, których gruntów, budynków lub lokali osoba wymieniona w tym wniosku jest właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym, to rozpatrzenie takiego wniosku wymagało przede wszystkim ustalenia, czy osoba w nim wskazana w ogóle jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jakiegokolwiek nieruchomości, a to z kolei przekracza zakres ustawowych obowiązków organu ewidencyjnego w procedurze udostępniania jawnych danych ewidencyjnych o przedmiotach ewidencji gruntów i budynków, tj. o gruntach, budynkach i lokalach (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r. I OSK 1181/09).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.