Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 265/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz zawiadomienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 15, art. 32, art. 40, art. 42-44, art. 61, art. 63, art. 64, art. 68, art. 75-77, art. 134, art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 60, art. 61, art. 67, art. 252
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej przyznanej w 2017 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla zawiadomienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 2 października 2020 r. nr [...] w sprawie pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 5500,00 zł (słownie: pięć tysięcy pięćset złotych).


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. (dalej: Prezydent, organ I instancji) decyzją z dnia 21 lipca 2020 r., znak [...] określił O. S. (dalej: Strona, Skarżący) prowadzącemu Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną "C. W. R." należną kwotę zwrotu dotacji przyznanej w 2017 r. w łącznej kwocie 1.296.265,86 zł.

W decyzji tej organ I instancji określił wysokość dotacji:

- wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 531.955,56 zł wraz z odsetkami,

- pobranej w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 756.623,58 zł wraz z odsetkami,

- niewykorzystanej do końca roku kalendarzowego na jaki została przyznana w kwocie 7.686,25 zł wraz z odsetkami.

Od decyzji tej Strona złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: K.p.a.), polegające na odstąpieniu przez organ I instancji od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, czego konsekwencją było dowolne ustalenie, że dotacje pobrane przez podmiot zostały wykorzystane nieprawidłowo, pobrane w nadmiernej wysokości lub niewykorzystane w okresie, na jaki dotacja została przyznana, a wszelkie wątpliwości organ interpretował wyłącznie na niekorzyść podmiotu kontrolowanego,

- art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: u.f.p.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Stronę obowiązku zwrotu dotacji, w sytuacji kiedy udzielone dotacje zostały wykorzystane prawidłowo i w sposób uzgodniony z organem.

Na podstawie tych zarzutów Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 22 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia 21 lipca 2020 r.

SKO w uzasadnieniu kolejno przytoczyło i omówiło przepisy art. 252 ust. 1 u.f.p., art. 90 ust. 3d pkt 1, art. 5 ust. 7, art. 90 ust.3e oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm.; dalej: u.s.o.) i wskazało, że z ustaleń organu I instancji, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym przede wszystkim w dokumentacji z kontroli przeprowadzonej w dniach od 4 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. i które nie są kwestionowane przez odwołującego, wynika, że w trakcie kontroli stwierdzono:

- nieprawidłowości w deklarowaniu rzeczywistej liczby podopiecznych poradni, skutkujących pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości,

- nieprawidłowe wydatkowanie otrzymanej dotacji oświatowej skutkujące zaliczeniem części dotacji do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem,

- niewydatkowanie części dotacji w okresie, na który została przyznana, skutkujące zaliczeniem tej części dotacji do zwrotu jako niewydatkowanej w okresie na jaki została przeznaczona.

SKO odnośnie pobranej dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie 756.623,58 zł, wskazało, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to dotacja otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędnej do dofinansowania lub sfinansowania dotowanego zadania. Samo stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tożsame z obowiązkiem zwrotu dotacji, powstaje co do zasady w fazie rozliczania dotacji albo w wyniku czynności kontrolnych prowadzonych wobec beneficjenta. W toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 4 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "C. W. R." na podstawie rejestru podopiecznych poradni, zawierającego imiona i nazwiska podopiecznych, daty urodzenia, numery PESEL, adresy zamieszkania oraz daty przyjęcia i opuszczenia poradni (księgi założone 1 września 2014 r. oraz 1 października 2017 r.), opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju oraz, dzienników zajęć terapeutycznych, ustalono liczbę dzieci zapisanych do poradni zgłoszonych organowi dotującemu na pierwszy roboczy dzień miesiąca (3734 dzieci), ponadto ustalono liczbę dzieci posiadających opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju (1728 dzieci). Różnica pomiędzy liczbą dzieci zgłoszonych przez organ prowadzący a faktyczną liczbą dzieci, na które przysługiwała dotacja oświatowa wyniosłą 2006 dzieci. Różnica wynikał stąd, iż organ prowadzący zgłaszał w comiesięcznych informacjach także te dzieci, które nie posiadały opinii o potrzebie wczesnego wspomagania oraz dzieci, które nie uczestniczyły w zajęciach wczesnego wspomagania rozwoju i nie znajdują się w dziennikach zajęć terapeutycznych. Stąd więc przy przyjęciu, że wysokość dotacji na jedno dziecko wyniosła 377,18 zł i biorąc pod uwagę różnice w liczbie dzieci, na które dotacja mogła być przyznana, wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości określono na kwotę 756.623,58 zł. Do akt sprawy dołączono szczegółowy wykaz nieprawidłowości pn. Zestawienie podopiecznych Niepublicznej poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "C. W. R.".

Dalej SKO stwierdziło, że "Mimo, że w treści odwołania nie zostały sformułowane merytoryczne zarzuty do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia tego odwołania przeanalizowało całokształt dokumentacji zgromadzonej przez organ pierwszej instancji. Należy stwierdzić, że dokumentacja ta jest kompletna i spójna, a dokonane na jej podstawie ustalenia zostały przedstawione w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz znajdują w niej pełne potwierdzenie. Nie są one kwestionowane również przez odwołującego."

Następnie SKO wskazało, że u.f.p. nie definiuje pojęcia "dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Przez wykorzystanie dotacji w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. należy rozumieć zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo - w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji - realizację celów wskazanych w tych przepisach. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ma zatem miejsce wówczas, gdy beneficjent wydatkował przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Wątpliwości SKO nie budzi także prawidłowość zakwalifikowania przez organ pierwszej instancji poszczególnych kwot jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Chodzi tutaj w pierwszej kolejności o finasowanie z dotacji oświatowej zajęć, które nie znalazły potwierdzenia w kontrolowanych dziennikach zajęć terapeutycznych. Z tego tytułu kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wyniosła w 2017 r. łącznie 236.907,41 zł. Jak wynika z ustaleń organu dotującego dokonanych podczas kontroli Placówki, zajęcia terapeutyczne w ramach wczesnego wspomagania realizowane były przez osoby zatrudnione na podstawie umów cywilno-prawnych.

Osoby prowadzące działalność gospodarczą wystawiały rachunki/faktury, które ujmowane były bezpośrednio w rozliczeniu dotacji oświatowej. Osoby zatrudnione na umowę zlecenie pomimo tego, iż wystawiały rachunki, rozliczane były na podstawie listy płac. Rachunki i faktury, o których mowa zawierały przedmiot umowy, opis wykonywanych zadań, imię i nazwisko zleceniobiorcy, okres za jaki wystawiono rachunek, terminy oraz ilość zrealizowanych godzin oraz stawkę za jedną godzinę zajęć. W toku kontroli, na podstawie dzienników zajęć terapeutycznych dokonano porównania liczby faktycznie zrealizowanych godzin zajęć lekcyjnych prowadzonych w ramach wczesnego wspomagania rozwoju a ilością godzin wskazaną w karcie pracy. W ten sposób stwierdzono istnienie nieprawidłowości dotyczących rozliczenia wynagrodzeń wypłaconych na podstawie rachunków czy faktur w roku 2017. Łączna ilość godzin wynikająca z przedłożonego rachunku bądź faktury (sfinansowana z dotacji) wynosiła 2136, podczas gdy faktyczna ilość godzin zrealizowana w ramach zajęć ustalona na podstawie dzienników zajęć terapeutycznych wyniosła 1814, co daje różnicę 322 godzin i przy przyjęciu stawki za jedną godzinę wynoszącej od 20-22 zł daje kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczenie w wysokości 6.586,00 zł.

W celu sprawdzenia prawidłowości wydatkowania dotacji na wynagrodzenia dokonano sprawdzenia listy płac, w tym prawidłowości wyliczenia poszczególnych składników wynagrodzenia, na podstawie przedłożonych kontrolującym dzienników terapeutycznych. Na tej podstawie ustalono, iż liczba godzin zajęć terapeutycznych wynikająca z listy płac w 2017 r. wyniosła ogółem 17.626,25, natomiast faktyczna liczba zrealizowanych godzin zajęć terapeutycznych, ustalona na podstawie dzienników zajęć terapeutycznych, wyniosła łącznie 6.968 godzin. Różnica pomiędzy godzinami wynikającymi z listy płac a faktycznie zrealizowanymi zajęciami wyniosła zatem 10.658,25 godzin. Łączna kwota wartości wynagrodzeń za godziny niezrealizowane w ramach wczesnego wspomagania rozwoju wraz z pochodnymi wyniosła 234.294,86 zł. Od tej kwoty odjęto kwotę wynikającą z niewłaściwego naliczenia składników wynagrodzenia oraz uwzględniono kwotę, w jakiej dana lista płac została sfinansowana z dotacji. Ustalona w ten sposób kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wyniosła 230.321,41 zł.

SKO odnośnie sfinansowania z dotacji oświatowej wynagrodzenia organu prowadzącego wskazało, iż z brzmienia art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o. jednoznacznie wynika, że wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę może być sfinansowane ze środków pochodzących z dotacji, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Akta zgromadzone w toku postępowania jednoznacznie wskazują, że w okresie, na który przyznana była dotacja, w odniesieniu do wszystkich placówek ich dyrektorem zgłoszonym do właściwego rejestru była E. Ć., a O. S. nie był zgłoszony jak dyrektor Poradni, ani nie prowadził w tej placówce zajęć dydaktycznych. Dotacja oświatowa nie może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego. Wyjątek zachodzi tylko wtedy, gdy jednocześnie pełni on funkcję dyrektora szkoły. Wydatki na rzecz podmiotu prowadzącego szkołę, niebędącego jednocześnie kadrą nauczycielską, nie mogą być sfinansowane z dotacji, gdyż w istocie stanowią one zysk prowadzącego szkołę.

W poszczególnych placówkach, w tym w Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej funkcjonował bowiem dyrektor w osobie E. Ć., który odpowiadał za działalność oświatową i to jej wynagrodzenie powinno zostać sfinansowane z dotacji. W analogicznej sprawie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r. III SA/Po 565/18 stwierdził, że z literalnego brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. wynika, że dotacje mogą być wykorzystane na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli odpowiednio pełni ona funkcję jego dyrektora. Jeżeli w przedszkolu funkcjonuje więcej niż jeden dyrektor to nie można uznać, że wynagrodzenie jednego z nich winno być rozliczane z dotacji. Istnienie dyrektora ds. pedagogicznych oznacza, że to on, a nie dyrektor administracyjny odpowiada za działalność oświatową i to jego wynagrodzenie winno być rozliczane z dotacji. Dyrektor ds. pedagogicznych realizuje bowiem funkcję kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tym samym wynagrodzenie wypłacone z dotacji oświatowej Stronie w 2017 r. w łącznej kwocie 90.000,00 zł uznać należy za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

SKO podobnie oceniło zasadność zakwalifikowania jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wydatków, które nie znajdują pokrycia w dokumentacji przedstawionej przez organ prowadzący. Dotyczy to zarówno wydatków, w stosunku do których organ prowadzący nie wykazał zasadności ich poniesienia, jak i wydatków poniesionych na prowadzenie zajęć, które nie znajdują odzwierciedlenia w przedstawionej przez organ prowadzący dokumentacji z przebiegu zajęć. Zwrócić bowiem należy uwagę, że prowadzący działalność zobowiązany jest w toku postępowania wykazać nie tylko sam fakt poniesienia wydatku, który wydatkowany jest ze środków publicznych, ale także zasadność takiego wydatku z perspektywy treści art. 90 ust. 3d u.s.o. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej dotyczącej przebiegu procesu kształcenia, wychowania i opieki oraz finansowania jednostek. Nie może dojść do sytuacji, w której beneficjent otrzyma dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie wydatkowania tej dotacji zgodnie z jej celami. Kontrolując wykorzystanie dotacji na realizację zadań wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez podmiot prowadzący szkołę. W przypadku kontroli dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji księgowej, finansowej, organizacyjnej i dokumentacji z przebiegu nauczania. Ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających.

W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie przyjął, że zarówno w odniesieniu do nauczycieli jak i terapeutów sfinansowaniu z dotacji mogą podlegać jedynie wydatki bezpośrednio związane z prowadzeniem zajęć dydaktycznych lub terapeutycznych. Pozostałe czynności nauczycieli lub terapeutów wynikają z ich obowiązków związanych z prowadzeniem tych zajęć i nie podlegają odrębnemu wynagrodzeniu. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "ostatecznym beneficjentem" dotacji ma być uczeń (słuchacz). W aktach sprawy znajdują się szczegółowe zestawienia i wyliczenia m.in. w zakresie ilości godzin zajęć, które nie znalazły potwierdzenia w przedłożonej przez organ prowadzący dokumentacji w odniesieniu do poszczególnych nauczycieli i terapeutów. Poszczególne kwoty wskazane w decyzji korespondują z wyliczeniami wskazanymi w tych tabelach.

Zdaniem SKO nie znajdują żadnego uzasadnienia wydatki poniesione na zakup przedmiotów i usług niezwiązanych bezpośrednio z kształceniem, wychowaniem i opieką, a tym samym nie stanowiących wydatków, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. W ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną szkołę. Beneficjent może więc przeznaczyć dotację tylko na ww. cele. Nie można z tej dotacji ponosić wydatków pośrednio związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, ani tym bardziej twierdzić, że wystarczy dotacje przeznaczyć na bieżącą działalność szkoły bez wskazania konkretnego celu. Podobnie należy ocenić pokrywanie ze środków pochodzących z dotacji wydatków na przejazdy taksówkami. Wydatki na te cele, biorąc pod uwagę regularność przejazdów oraz wysokość wydatkowanych w tym zakresie kwot, nie tylko nie były w sposób bezpośredni związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, ale stanowiły nieracjonalne gospodarowanie środkami publicznymi.

Zdaniem Kolegium sfinansowanie ze środków pochodzących z dotacji oświatowej udziału w wykładach autorskich w kwocie 9.875,00 zł oraz w szkoleniach prowadzonych przez B. G. i W. T. w kwocie 4.780,00 zł, uznać należy za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem organ prowadzący, pomimo kilkukrotnych wezwań organu dotującego, nie przedstawił wykazu pracowników Poradni, którzy uczestniczyli we wspomnianych wykładach i szkoleniach. Podobnie jak wydatki poniesione za kurs "Podatkowa księga przychodów i rozchodów" w kwocie 500,00 zł. Nie sposób uznać za prawidłowe sfinansowanie z dotacji zajęć logopedycznych, które prowadzone były w B. przez E. P.. Analiza dzienników terapeutycznych znajdujących się w Poradni w T. wykazała, że w żadnym z tych dzienników nie figuruje jako prowadząca zajęcia logopedyczne E. P.. Dyrektor placówki nie przedstawiła kontrolującym rozliczenia godzin w postaci karty czasu pracy na nazwisko E. P..

SKO wskazało, że zasadnie zakwestionowano wydatki sfinansowane z dotacji na konsultacje architektoniczne oraz remonty budynków położonych w T. przy ul. [...] w łącznej kwocie 134.380,65 zł. W 2017 r. Poradnia prowadziła swoje zajęcia w T. w budynku przy ul. [...]. Również wydatki z dotacji na sfinansowanie faktur wystawionych przez F. D. R. K. za organizację obsługi technicznej imprez mikołajkowych oraz wigilii dla podopiecznych Poradni uznać należy za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W tym miejscu należy zgodzić się z organem I Instancji, iż wydatki te nie mieszczą się w katalogu wydatków związanych z realizacją wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, a ponadto organ prowadzący nie udokumentował wydatku w taki sposób, aby można było stwierdzić, że imprezy faktycznie odbyły się w T. i brali w nich udział podopieczni Poradni.

Dalej SKO podniosło, że w toku prowadzonej kontroli stwierdzono, iż w przypadku 7 faktur wystawionych w 2017 r. organ kontrolowany nie dysponował dokumentem potwierdzającym ich zapłatę. Brak dowodu źródłowego dokumentującego wykonanie wydatku uniemożliwiło jego zweryfikowanie, dlatego też suma tych wydatków prawidłowo została potraktowana jako wydatek nieponiesiony.

Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że "nie zostały w nim wskazane jakiekolwiek zarzuty co do prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Odwołujący nie zakwestionował przy tym jakichkolwiek ustaleń faktycznych dokonanych w toku przeprowadzonej przez organ kontroli oraz późniejszego postępowania administracyjnego. Zwrócił jedynie uwagę na naruszenie przez organ przepisów proceduralnych, co jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogą zostać zatem uznane za uzasadnione. Podkreślenia wymaga bowiem, że ciężar dowodu w sprawie prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 marca 2018 r. I SA/Ol 85/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1229/10). Ani na etapie prowadzonej kontroli ani też na etapie późniejszego postępowania prowadzonego przez organy orzekające w sprawie, w tym w szczególności na etapie wniesionego obecnie odwołania beneficjent dotacji nie udowodnił jednak, że dotacja została wykorzystania zgodnie z celem, na jaki została ona przyznana".

Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego, które przesądza o konieczności jego uchylenia, przy jednoczesnym przyjęciu przez organ odwoławczy za własne ustaleń faktycznych powziętych przez Prezydenta, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności gdyż organ odwoławczy nie rozpoznaje sprawy co do istoty, lecz wyłącznie powiela ustalenia organu niższej instancji;

2. art 7, art. 77 § 1 oraz art 80 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez:

a. powielenie przez organ odwoławczy nieprawidłowej oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na odstąpieniu od jego weryfikacji celem poczynienia własnych ustaleń, co doprowadziło do powielenia błędnych ustaleń faktycznych i wymaga w dalszym ciągu korekty poprzez konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego w całości;

b. powielenie przez organ odwoławczy nieprawidłowej oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych opartych wyłącznie na wnioskach kontroli w zakresie wykorzystania przez Skarżącego dotacji w "2018 r.", w sytuacji gdy;

- wszystkie zarejestrowane w Poradni dzieci wymagały wczesnego wspomagania, a ich liczba zgadza się z liczbą dzieci wykazanych do dotacji;

- wszystkie wydatki na wynagrodzenia dla nauczycieli sfinansowane z dotacji wypłacone zostały w związku z przepracowaniem przez nich zadeklarowanej liczby godzin;

- Skarżący pełnił funkcje zarządcze w placówce wymienionej w zaskarżonej decyzji, a zakres jego kompetencji nie krzyżował się z kompetencjami dyrektor E. Ć.;

c. art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez odstąpienie od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w instancji odwoławczej, jako że w aktach sprawy poza protokołami kontroli i dokumentami pochodzącymi od kontrolerów brak jest dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń, w sytuacji gdy w załączniku numer 5 na karcie 26 znajduje się oświadczenie kierownika placówki o przedłożeniu kontrolerom kompletu żądanej dokumentacji za cały kontrolowany okres;

d. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art 140 K.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odstąpienie od odniesienia się w nim do stawianych w odwołaniu zarzutów, czego konsekwencją jest niemożność kontroli toku rozumowania SKO przy ograniczenia się przez ten organ - w zakresie oceny prawidłowości wykorzystania przez Skarżącego dotacji - do lakonicznego uzasadnienia wysokości i podstaw określenia należnej do zwrotu dotacji, przy jednoczesnym nieprawidłowym przyjęciu, iż Skarżący we wniesionym odwołaniu nie kwestionował ustaleń faktycznych organu I instancji, w sytuacji gdy błędy w tych ustaleniach są oczywistą konsekwencją podniesionych przez Skarżącego zarzutów naruszenia prawa procesowego w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i oceny dowodów, stanowiących w tej sprawie uchybienia o charakterze pierwotnym;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2029 - obowiązującego w czasie wydatkowania środków; dalej: u.f.z.o.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wykorzystania przez kontrolowany podmiot dotacji niezgodnie z ich przeznaczeniem, w sytuacji kiedy wszystkie opisane w zaskarżonej decyzji środki wykorzystane zostały zgodnie z celem ustawowym i przeznaczone na potrzeby w zakresie w zakresie kształcenia, wychowania i opieki nad podopiecznymi, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, o których mowa w powołanym przepisie;

2. art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Skarżącego obowiązku zwrotu dotacji, w sytuacji kiedy udzielona dotacja nie została pobrana niezgodnie z celem ustawowym, a organ kontrolujący nie wykazał ziszczenia się przesłanek naruszonego przepisu.

Na podstawie powyższych zarzutów Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że jego zdaniem organ II instancji dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego. Organ II instancji dopuścił się obrazy wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej polegającej na konieczności podjęcia przez organ wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając przy tym art. 77 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji brak rozpatrzenia istoty sprawy w obu instancjach przed organami administracji. Ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie zostały powzięte przez organy I i II instancji właściwie wyłącznie na podstawie protokołów kontroli przeprowadzonej w należącej do Skarżącego placówce. Wyniki kontroli i wnioski końcowe zakwestionowane zostały w odwołaniu. Nie zostały uwzględnione przez organ I instancji i stały się następnie podstawą do decyzji zarówno na poziomie Urzędu Miasta T., jak i SKO. Zakwestionować należy ustalenia organów co do sposobu przyjęcia nieprawidłowości skutkujących stwierdzeniem pobrania przez Skarżącego dotacji w nadmiernej wysokości.

Zdaniem SKO ilość dzieci zapisanych do poradni i zgłoszonych do dotacji jest rozbieżna w stosunku do ustalonej liczby dzieci posiadających opinie o potrzebie wczesnego wspomagania i uczestniczących w zajęciach terapeutycznych. Wyjaśnić należy, że wszystkie dzieci zapisane do poradni kwalifikowały się do zastosowania względem nich wczesnego wspomagania rozwojowego. Wszystkie zgłoszone dzieci uczestniczyły w zajęciach rozliczanych następnie przez poszczególnych nauczycieli i dydaktyków. Każde z dzieci posiadało osobną teczkę terapeutyczną, w której znajdowały się notatki w przedmiocie rozwoju dzieci sporządzane przez poszczególnych specjalistów. Całość tej dokumentacji została udostępniona do wglądu kontrolerom, przez co uznać należy, iż wynik kontroli oparty wyłącznie o dane z dzienników zajęć jest błędny, a organ w tym zakresie nie zrealizował w tym przypadku obowiązków dowodowych traktując dzienniki zajęć jako jedyne źródło informacji o działalności poradni, nawet kiedy pozostawało to w sprzeczności z zastanym przez kontrolerów na terenie placówki stanem faktycznym.

Sposób oceny dowodów przyjęty przez organy administracji nakazuje wnioskować, jakoby ze specjalistycznej poradni korzystały także dzieci niewymagające wczesnego wsparcia, co wobec działalności podmiotu współpracującego ze specjalną kadrą nauczycieli, pedagogów, rodziców i samymi dziećmi jest nie do przyjęcia. Co więcej żaden z organów administracji nie zadał sobie trudu zbadania i wyjaśnienia, jakich z imienia i nazwiska - zgłoszonych do poradni dzieci dotyczy rzekome pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, brak bowiem w tym zakresie treści w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I jak i II instancji. Jak wynika z dokumentów kontroli - załącznika numer 5 - na karcie 26 znajduje się oświadczenie kierownika placówki o przedłożeniu kontrolerom kompletu żądanej dokumentacji za cały kontrolowany okres. Dlatego nie można przyjąć ustaleń organów co do kwoty dotacji pobranej przez Skarżącego w nadmiernej wysokości, gdyż co do części kontrolowanego okresu kontrolerzy przyjęli jako należną do zwrotu - całą kwotę dotacji z uwagi na brak przedłożenia przez kontrolowany podmiot dokumentacji źródłowej. Na tej podstawie kontrolerzy przyjęli jako należną do zwrotu całą dotację za dany okres, pomijając fakt iż placówka prowadziła wówczas działalność, a dzieci uczestniczyły w zajęciach terapeutycznych, co mogą potwierdzić zarówno ich rodzice, jak i nauczyciele.

Skarżący kolejno wskazał, że organy orzekające dopuściły się uchybień w zakresie wydatków na wynagrodzenia nauczycieli prowadzących zajęcia terapeutyczne w kontrolowanym podmiocie, w stosunku do których, zdaniem organów I i II instancji, stwierdzono rozbieżności pomiędzy liczbą godzin ustaloną przez kontrolujących w oparciu o przedłożone dzienniki terapeutyczne, a liczbą godzin zadeklarowanych jako przepracowane przez nauczycieli, których wynagrodzenia zostały przez Skarżącego rozliczone z środków pochodzących z dotacji. W ujęciu kwotowym zarzut ten stanowi istotną część podlegającej zwrotowi sumy określonej przez organy, lecz zdaniem Skarżącego nie ma pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ kontrolujący w omawianym zakresie bezzasadnie odstąpił od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i nie przeprowadził kontroli w zakresie stwierdzenia, czy wynagrodzenia dla nauczycieli w zadeklarowanej wysokości zostały rzeczywiście wypłacone, ani czy zadeklarowane godziny zostały rzeczywiście przepracowane, naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz łamiąc podstawowe zasady procedury administracyjnej, czego konsekwencją były błędny w ustaleniach faktycznych mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż decydowały o wyniku postępowania.

Na podstawie arbitralnych ustaleń organów do zwrotu przypisano wynagrodzenia za te godziny, które nie miały pokrycia - zdaniem organu – w dziennikach zajęć prowadzonych z podopiecznymi. Przedmiotowe wynagrodzenia wypłacane były w kontrolowanych jednostkach na podstawie umów podpisanych z nauczycielami, które zostały okazane kontrolującym. Do umów załączone były rachunki zleceniobiorców wraz z kartami ich czasu pracy. Kwota do wypłaty stanowiła iloczyn liczby godzin oraz stawki za godzinę. Podmiot kontrolowany za każdym razem przedstawił listę nauczycieli prowadzących zajęcia, podstawę prawną wypłaty wynagrodzenia w postaci poszczególnych umów oraz karty czasu pracy zadeklarowane przez nauczycieli. Godziny wymienione w kartach pracy zostały przepracowane i w aktach sprawy brak jest w tym zakresie dowodów przeciwnych, a prawdziwość wyżej wymienionych dowodów w postaci umów, oświadczeń nauczycieli i kart czasu pracy przedłożonych przez kontrolowany podmiot, nie została w żaden sposób zakwestionowana, przez co nie ma uzasadnienia stwierdzenie, że Skarżący w jakikolwiek sposób niecelowo wykorzystał pobraną w ten sposób dotację.

Jednocześnie organy obu instancji w sposób nieuprawniony odstąpiły od rzetelnej weryfikacji rzeczywistej ilości przepracowanych przez nauczycieli godzin w wymienionych placówkach, na podstawie wyżej opisanych, przedstawionych przez Stronę dowodów, który to sposób postępowania niewątpliwie przyczyniłby się do rzeczywistego ustalenia ilości przepracowanych przez nauczycieli godzin w sposób zgodny z celem ustawowym i potwierdziłby deklaracje Skarżącego o prawidłowym pobraniu dotacji. Uznać w ten sposób należy, że w części zaskarżonej decyzji odnoszącej się do ustaleń wynagrodzeń nauczycieli organy I i II instancji w sposób nieuprawniony, arbitralnie przyjęły domniemanie niezgodności wykorzystania dotacji z jej celem, co jawi się w kontekście zebranego materiału dowodowego jako niedopuszczalne, w sytuacji gdy wszystkie godziny pracy, na które uzyskana została dotacja zostały rozliczone z nauczycielami. Wskazać należy, że organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy po uprzednim jego zebraniu. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu i winien dążyć do wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego.

Dalej Skarżący wskazał, że analiza uzasadnienia decyzji organu w powyższym zakresie każe podnieść zarzut naruszenia art 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz przyjąć, że w powołanym zakresie organ odwoławczy przyjął ustalenia Prezydenta za własne, z pominięciem przytoczenia w uzasadnieniu własnej, merytorycznej oceny zgromadzanych dowodów oraz faktycznych podstaw wydanej decyzji. Wskazane uchybienie niewątpliwie doprowadziło w konsekwencji organ I instancji do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 u.f.z.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., których niewłaściwe zastosowanie przez organy administracji stworzyło zobowiązanie kontrolowanego podmiotu do zwrotu dotacji.

Skarżący w zakresie naruszenia art. 35 "ustawy o systemie oświaty" w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wskazał, że organy niewłaściwie je zastosowały, gdyż nie można przyjąć, aby Skarżący pobrał dotacje w sposób sprzeczny z wymogami, a w konsekwencji w nadmiernej wysokości lub nienależnie.

Następnie Skarżący odniósł się do "poszczególnych zarzutów stawianych przez organy administracji":

1. W zakresie wydatków na wynagrodzenie organu prowadzącego (właściciela O. S.), z ustalonego stanu faktycznego niewątpliwie wynika, że osoba ta pełniła funkcje zarządcze w placówce opisanej w zaskarżonej decyzji i pobierała wynagrodzenie w związku z pełnionymi obowiązkami. Ustalenie wysokości wynagrodzenia pracowników niepublicznych placówek oświatowych jest wyłączną kompetencją dyrektora placówki, a wynagrodzenie dyrektora - kompetencją organu prowadzącego. Wbrew ocenie organów obu instancji, żaden przepis prawa nie pozwala na ustalenie tego wynagrodzenia przez organy kontroli, w szczególności podczas weryfikowania poprawności wykorzystania otrzymanej z budżetu takiej jednostki dotacji. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowe wynagrodzenia nie stanowiły bieżących wydatków podmiotu, o jakich mowa w ustawie. Dodatkowo wskazać należy, że każdy z dyrektorów w placówce posiadał własny zakres obowiązków i kompetencji. Skarżący dokonywał niezbędnych zakupów dla potrzeb placówki, analizował i opisywał dokumentację finansową, odpowiadał za kontakty i reprezentację zarządzanych placówki przed ZUS, Urzędami Skarbowymi, biurem rachunkowym oraz w stosunkach z pracownikami. Żaden z tych obowiązków nie mieścił się w zakresie 10 obowiązków dyrektor E. Ć., na której funkcje powywołują się organy. Skoro zakresy kompetencji dyrektorów są różne, a każdy z nich rzeczywiście wykonywał właściwe funkcje w ramach zarządu kontrolowanymi placówkami, to nie ma podstaw do przyjęcia, aby dotacje w tym zakresie wykorzystane zostały niegodnie z celem ustawowym.

2. W zakresie sfinansowania z dotacji usług transportu osób taksówką, wydatek ten został rzeczywiście poniesiony. Jest to wydatek na bieżącą działalność. Brak ewidencji przejazdów nie wyklucza faktu, że przejazd się odbył. Placówka prowadziła zajęcia w obrębie powiatu tarnowskiego w szkołach podstawowych.

3. W zakresie sfinansowania z dotacji udziału w wykładach autorskich "Kto tak pięknie gra"' szkolenia związane były z tematyką pracy placówki i brak jest podstaw do twierdzenia, aby wiedza ze szkoleń nie była przydatna dla specjalistycznego personelu pracującego z dziećmi na etapie wspomagania wczesnego rozwoju. Praca z dziećmi poprzez muzykę i zajęcia ruchowe w oczywisty sposób wpisuje się w codzienność wsparcia dla podopiecznych poradni.

4. W zakresie sfinansowania ze środków dotacji konsultacji architektonicznej oraz remontu budynków przy ul. [...] wydatki opisane w dokumentach zostały faktycznie poniesione na remont placówki pod poradnię. Na potrzeby poszerzenia działalności poradni i zapewnienia podopiecznym odpowiednich warunków lokalowych powstała konieczność dostosowania kolejnego budynku - w ramach istniejącej uprzednio placówki - celem realizacji zadań statutowych Poradni. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie przyczyn zmiany miejsca prowadzenia placówki. Uznać należy, że w ten sposób wydatkowane środki wykorzystane zostały zgodnie z celami ustawowymi.

5. W zakresie sfinansowania z dotacji wigilii i imprezy mikołajkowej dla dzieci wskazać należy, iż odmowa uznania tego wydatku za bieżący i zgodny z celem ustawowym jawi się jako niezasadna. We wczesnym rozwoju dzieci wymagających wsparcia na wczesnym etapie rozwoju tematyczna impreza organizowana raz w roku, z możliwością wspólnej integracji oraz otrzymania prezentów i niespodzianek jest biorąc pod uwagę wiek dzieci również narzędziem terapeutycznym.

SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarżący pismem z dnia 17 listopada 2021 r. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej podając adres e-mail przypisany do systemu e PUAP: [...] Natomiast SKO nie odpowiedziało w terminie na wezwanie Sądu o wskazanie sądowi adresu elektronicznego przypisanego do platformy ePUAP. Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2022 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 26 stycznia 2022 r.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie, Sąd stwierdził zasadniczą przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi, spowodowaną istotnymi brakami w materiale dowodowym sprawy, wobec powyższego nie mógł stwierdzić, czy ustalony przez organy stan faktyczny, jest stanem faktycznym, który dałby podstawę do zastosowania przepisów art. 252 u.f.p.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy podatkowe w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne. Orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy, co związane jest z tym, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych we własnym zakresie, a tylko bada, czy dokonane przez organy administracji ustalenia odpowiadają prawu.

Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Co istotne w niniejszej sprawie, wskazane przepisy P.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami w zakresie wyznaczonym w art. 106 P.p.s.a. I choć orzecznictwo sądowe nie jest jednolite w kwestii obowiązku sądu co do kompletowania akt administracyjnych, bowiem wskazuje się w nim również, że sąd w sytuacji dostrzeżenia brakujących w aktach dokumentów powinien wezwać organ do ich nadesłania, to jednak podkreśla się, że obowiązek ten istnieje w sytuacji, gdy z lektury akt wynika, iż zgromadzony został pełny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi kompletnych akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1231/05).

Sąd może zatem wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy jedynie tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu, o czym stanowią przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Tym samym sąd nie ma obowiązku wzywać organu do uzupełnienia akt sprawy, w przypadku gdy z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia materiały i dowody nie znalazły odzwierciedlenia w aktach zgromadzonych przed wydaniem kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie (podkreślenie Sądu).

W dalszej kolejności zasadnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, są m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie (art. 60 pkt 1 u.f.p.).

Kwestię zwrotu dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2".

Następnie u.f.p. definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust. 5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości".

Przedmiotem niniejszej sprawy jest dotacja udzielona na podstawie u.f.p.

W przepisie art. 61 u.f.p. wskazano organy właściwe do wydawania decyzji w sprawie w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 u.f.p. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (ust. 1 pkt 2). Organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze (ust. 3 pkt 4).

Z kolei zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.).

Przywołane przepisy zawierają zatem regułę, zgodnie z którą do spraw dotyczących środków publicznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza uregulowań ustawy o finansach publicznych wskazuje, że przepis art. 61 u.f.p. inaczej reguluje jedynie właściwość, dlatego postępowanie w sprawie zwrotu dotacji prowadzone jest na podstawie wprost stosowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności znajdą zastosowanie do tego postępowania przepisy dotyczące zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów (podkreślenie Sądu), decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć.

Stosownie do tych reguł, organy powinny wnikliwie ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 K.p.a. Tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do oceny merytorycznej sprawy. W opinii Sądu zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Zestaw środków dowodowych przewidzianych przez K.p.a. ma charakter otwarty; organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1, art. 76-76a, art. 82, art. 84-86 K.p.a.).

Jak wynika z art. 75 § 1 K.p.a. przesłanką uznania środka dowodowego (dokumentu) za dowód w rozumieniu tego przepisu jest jego niesprzeczność z prawem. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest czuwanie nad tym, ażeby nie posłużyć się dowodem sprzecznym z prawem. Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego może zatem nastąpić wyłącznie legalnymi środkami dowodowymi Sprzeczność z prawem oznacza sprzeczność z prawem materialnym lub sprzeczność z prawem procesowym (podkreślenie Sądu).

Jednym z takich dowodów będzie protokół z przeprowadzonej u strony postępowania kontroli. Jakkolwiek postępowanie kontrolne jest odrębnym postępowaniem od postępowania administracyjnego i ze względu na te odrębności określanym jako postępowanie swoiste, to jednak prawidłowo sporządzony protokół kontroli wraz z aktami kontroli, stanowi podstawę do podjęcia dalszych czynności. Mając na względzie ex lege moc dowodową i funkcję protokołu kontroli, nie może budzić wątpliwości, że dokument ten powinien czynić zadość prawnie określonym wymogom.

W rozpatrywanej sprawie tak właśnie było. Protokół z kontroli wraz z załącznikami jest podstawowym dowodem, na którym organy orzekające oparły swoje ustalenia.

Na podstawie protokołu z kontroli i akt kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta T. organy dokonały ustalenia, że Skarżący w 2017 r.:

- pobrał dotację w nadmiernej wysokości w kwocie 756.623,58 zł,

- nie wykorzystał do końca roku dotacji, która została mu przyznana w kwocie 7.686,72 zł,

- wykorzystał dotację niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 531.955,56 zł.

Kolejno Sąd wskazuje, że tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania dotacji regulują przepisy wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203).

Jak wynika z protokołu kontroli kontrola została przeprowadzona od dnia 4 lutego 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. Przeprowadzona kontrola dotyczyła rozliczenia dotacji za 2017 r. i 2018 r.

W okresie gdy była przeprowadzana kontrola obowiązywała uchwała z dnia 28 grudnia 2017 r., nr XLVII/514/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta T., trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 393; dalej: uchwała z dnia 28 grudnia 2017 r.). Uchwała z dnia 28 grudnia 2017 r. zastąpiła uchwałę z dnia 27 października 2016 r. nr XXXI/297/2016 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 października 2016 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznymi niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta T., trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r. poz. 6665, dalej: uchwała z dnia 27 października 2016 r.). Zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały z dnia 28 grudnia 2017 r. do rozliczenia dotacji za rok 2017 stosuje się przepisy uchwały, o której mowa w ust. 1., czyli uchwały z dnia 27 października 2016 r. Z tego przejściowego przepisu wynika, że uchwałę z dnia 27 października 2016 r. należy stosować jedynie do rozliczeń dotacji, natomiast tryb przeprowadzenia kontroli po wejściu w życie uchwały z dnia 28 grudnia 2017 r. reguluje właśnie ta uchwała. Jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego".

Powyższe oznacza, że do przeprowadzenia kontroli u Skarżącego miały zastosowanie przepisy § 6 uchwały z dnia 28 grudnia 2017 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 lipca 2019 r. Zgodnie z § 6 tej uchwały:

"1. Prezydent Miasta T. przeprowadza kontrolę jednostki, pod względem prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, w tym przestawionych danych o liczbie uczniów, w oparciu o dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania.

2. Podstawą do przeprowadzenia kontroli jest imienne upoważnienie wydane przez Prezydenta Miasta T. zawierające:

1) numer upoważnienia;

2) podstawę prawną;

3) imię i nazwisko kontrolującego;

4) nazwę i adres kontrolowanego;

5) miejsce przeprowadzenia czynności kontrolnych;

6) zakres i termin kontroli;

7) czas trwania kontroli.

3. Kontrola może być przeprowadzana okresowo w ciągu roku po uprzednim powiadomieniu organu prowadzącego o terminie, miejscu i zakresie planowanej kontroli lub doraźnie w przypadku, gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych.

4. Z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz przekazuje organowi prowadzącemu.

5. Organowi prowadzącemu kontrolowaną jednostkę przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole. Zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 14 dni od dnia przekazania protokołu, o którym mowa w ust. 4.

6. W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 5, kontrolujący jest zobowiązany dokonać ich analizy, a w razie konieczności podjąć dodatkowe czynności kontrolne. W przypadku uznania zasadności zastrzeżeń, kontrolujący dokonuje zmiany lub uzupełnienia protokołu kontroli.

7. W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części, kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia.

8. W terminie 30 dni od zakończenia postępowania kontrolnego, Prezydent Miasta T. przekazuje organowi prowadzącemu wystąpienie zawierające ocenę przedmiotu kontroli, a w razie stwierdzenia uchybień lub nieprawidłowości - zalecenia pokontrolne.

9. Organ prowadzący jest zobowiązany, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym, nie krótszym niż 14 dni, poinformować Prezydenta Miasta T. o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.

Przepisy § 6 uchwały z dnia 28 grudnia 2017 r. określają tryb (procedurę) przeprowadzenia kontroli, natomiast w kwestiach nieuregulowanych w tej procedurze znajdują zastosowanie przepisy K.p.a., gdyż kontrola dotyczy niepodatkowych należności budżetowych określonych w art. 60 u.f.p.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że Sąd nie mógł skontrolować prawidłowości przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli, gdyż w przedłożonych Sądowi przez SKO aktach sprawy brak jest:

1. Upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przez pracowników Wydziału Audytu i Kontroli Urzędu Miasta T.;

2. Informacji w aktach, czy Skarżący był powiadomiony o terminie, miejscu i zakresie planowanej kontroli lub czy kontrola została w trybie doraźnym.

3. Pełnomocnictwa do występowania w trakcie kontroli w imieniu Skarżącego dla adwokat B. P., w aktach jest tylko informacja z dnia 12 lutego 2020 r. (wpływ do organu 18 lutego 2020 r.), że adwokat B. P. informuje organ I instancji, że nie jest już pełnomocnikiem Strony w sprawie kontroli dotacji oświatowych za 2016 r., bez wskazania daty od kiedy zostało cofnięte pełnomocnictwo. Ponadto w aktach zalega notatka służbowa sporządzona w dniu 23 lipca 2020 r. przez pracownika Wydziału Podatków i Windykacji Urzędu Miasta Urzędu Miejskiego w T., z której wynika, że pracownik ten podjął czynności w celu ustalenia, czy adwokat B. P. jest pełnomocnikiem Strony. Z notatki tej wynika, że B. P. nie jest już pełnomocnikiem Skarżącego w sprawie o zwrot dotacji za 2017 i 2018 r.

4. Egzemplarza protokołu opatrzonego datą jego sporządzenia i podpisanego przez Skarżącego, ani też omówienia braku podpisu lub odmowy jego złożenia przez Skarżącego lub osobę go reprezentującą, jak również brak podpisanych przez kontrolowanego załączników z kontroli.

5. Potwierdzenia otrzymania protokołu przez Skarżącego.

6. Brak dokumentów źródłowych, które stały się podstawą dokonywanych ustaleń w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości

Ponadto z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika jakie załączniki zawierał protokół i jakie materiały zawierają "akta kontroli" tak jak nazywa je organ I instancji. Co prawda w aktach znajduje się "Spis dokumentów zawartych w segregatorze – dotacja 2017 i 2018 O. S., jednak ze spisu tego ani z samego protokołu nie wynika jakie załączniki zawierał protokół i co stanowi akta kontroli. W aktach sprawy zalegają luźne karty załączone do pisma z dnia 2 grudnia 2019 r. (karta nr 1a - akt administracyjnych), wśród których np. protokół z kontroli oznaczony jest jako załącznik nr 1, a załącznik nr 9 oznaczony jest jako akta kontroli nr 5, natomiast zestawienie tabelaryczne oznaczone jest jako akta kontroli nr 9. Z kolei w aktach administracyjnych (karty nr 70-80) zalega "Załącznik nr 2 Szczegółowe wyliczenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem poprzez zapłatę za godziny niezrealizowane w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dzieci", z którego nie wynika, czy został sporządzony w trakcie kontroli, czy w trakcie postępowania. Jest on co prawda podpisany przez osoby, które wymienione są w protokole z kontroli jako przeprowadzające kontrolę, jednak brak na nim informacji, czy stanowi akta kontroli i kiedy został sporządzony. Ponadto zupełnie niezrozumiałym dla Sądu jest, że część załączników sporządzanych w formie tabelarycznej zalegających w aktach sprawy jest przekazana jako kopie, natomiast niektóre jako dokumenty oryginalne. Skoro z zapisów końcowych protokołu wynika, że protokół sporządzono "w trzech jednobrzmiących egzemplarzach" (podkreślenie Sądu), z których jeden przekazano pełnomocnikowi organu prowadzącego, drugi przekazano Komendzie Wojewódzkiej Policji w K., a trzeci stanowi akta kontroli, to w dyspozycji organu I instancji powinien pozostawać, oryginalny, kompletny, uporządkowany, zawierający wszystkie załączniki, trzeci egzemplarz z oryginalnymi podpisami, który powinien być przekazany organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem, a w dalszej kolejności Sądowi.

Odnosząc się kolejno do stwierdzonych braków Sąd wskazuje:

Ad.1. Brak w aktach sprawy upoważnienia do kontroli nie pozwala na skontrolowanie przez Sąd prawidłowości wszczęcia i prowadzenia kontroli działalności Skarżącego w zakresie rozliczenia dotacji za 2017 r. i 2018 r. W szczególności brak tego dowodu nie pozwala skontrolować, kto miał przeprowadzić kontrolę, zakresu kontroli, w tym okresu za jaki kontrola powinna być przeprowadzona, wreszcie czy upoważnienie zostało podpisane przez osobę uprawnioną do jego podpisania i czy zostało doręczone lub okazane kontrolowanemu lub jego pełnomocnikowi.

Zwrócić należy uwagę, że WSA w Krakowie już w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt. I SA/Kr 1927/13 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż konsekwencją braku prawidłowego upoważnienia (podpisanie go przez osobę, która nie miała uprawnienia do jego podpisania i określenie okresu przeprowadzenia kontroli odmiennie niż wynika to z protokołu kontroli - uzupełnienie Sądu), jest brak możliwości powoływania się na ustalenia wynikające w protokołu kontroli, jak również posługiwanie się dowodami pozyskanymi w toku kontroli przez nieupoważnionych pracowników. Innymi słowy, dowody te nie mogły posłużyć do ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a tym samym nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia przepisów dotyczących upoważnień, tj. przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności nie popartych prawidłowo przeprowadzonymi dowodami. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd utrwalony w orzecznictwie i przyjmuje go jako własny.

Ad 2. Z przepisu § 6 ust. 3 uchwały z 28 grudnia 2017 r. wynika obowiązek powiadomienia organu prowadzącego o terminie, miejscu i zakresie planowanej kontroli. Jest to uprawnienie kontrolowanego, które organ może pominąć tylko w przypadku, gdy podejmie decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnej. Zawiadamianie kontrolowanego o planowanym przeprowadzeniu kontroli ma na celu ochronę jego interesów przez umożliwienie mu przygotowania się do kontroli i taką organizację pracy, aby zminimalizować wpływ kontroli na bieżące funkcjonowanie. Ewentualny brak takiego zawiadomienia jest naruszeniem § 6 ust. 3 uchwały z 28 grudnia 2017 r. i podlega ocenie pod kątem wpływu na wynik kontroli.

Ad. 3. Stosownie do art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta, zgodnie z zasadą pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (podkreślenie Sądu).

W myśl art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zatem od momentu ustanowienia pełnomocnika organ, w zależności od zakresu tego pełnomocnictwa, co do zasady powinien dokonywać czynności z pełnomocnikiem ze skutkiem prawnym dla strony postępowania. Z pism zalegających w aktach sprawy wynika, że Skarżący ustanowił pełnomocnika w trakcie kontroli. Jednak w aktach brak tego pełnomocnictwa, a to oznacza, że nie wiadomo kiedy Skarżący udzielił tego pełnomocnictwa i jaki był jego zakres, a to w konsekwencji oznacza, że np. nie można skontrolować prawidłowości doręczenia pism w trakcie kontroli, w tym protokołu kontroli i zaleceń pokontrolnych.

Ad. 4. Protokół z kontroli jest dokumentem urzędowym, który stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone (art. 76 § 1 K.p.a.), jednak pod warunkiem, że został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uchwała z dnia 28 grudnia 2017 r. stanowi jedynie w § 6 ust. 4, że z przeprowadzonej kontroli kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz przekazuje organowi prowadzącemu. Zatem do sporządzania protokołu z kontroli znajdą zastosowanie przepisy m.in. art. 68 i art. 70 K.p.a.

W myśl art. 68 § 1 K.p.a, protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Zgodnie z art. 68 § 2 K.p.a. protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Jeśli sporządzonego protokołu z kontroli nie przedstawiono kontrolowanemu do podpisu, a następnie w oparciu o ten protokół wydano decyzję, to takie działanie organu nie tylko narusza art. 68 § 2 K.p.a., ale również art. 75 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a.

Na obecnym etapie sprawy Sąd nie może przesądzić powyższej kwestii, gdyż jak już Sąd wskazywał, w aktach zalega niepodpisany protokół i bez omówienia przyczyn jego niepodpisania, jak również nie zawierający daty jego sporządzenia.

Ad. 5. Odnosząc się do kwestii doręczenia protokołu z kontroli Sąd wskazuje, że w aktach sprawy w tym zakresie znajduje się pismo Urzędu Miasta w T. z dnia 13 września 2019 r. nr [...] r., kierowane do adwokat B. P. (karta nr 22 akt administracyjnych), w którym wskazano, że "Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta T. przesyła w załączeniu Protokół z wykonanych czynności kontrolnych w placówce Niepubliczna Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna "C. W. R." wraz z załącznikami:

Nr 5 – zestawienie podopiecznych Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "C. W. R.",

Nr 9 – zestawienie wynagrodzeń przypisanych do zwrotu jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Ponadto Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta T. przesyła Protokół ze sprawdzenia stanu składników majątkowych z dnia 30 kwietnia 2019 r."

W powyższym piśmie zawarto również pouczenie, że organowi prowadzącemu jednostkę na podstawie § 6 ust. 5 uchwały z dnia 28 grudnia 2017 r. przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole w terminie 14 dni od dnia przekazania protokołu.

Jak już Sąd wskazywał powyżej, w aktach sprawy brak doręczenia powyższego pisma, co uniemożliwia po pierwsze sprawdzenie, czy pismo w ogóle zostało wysłane, i czy zostały zachowane gwarancje procesowe Skarżącego do złożenia zastrzeżeń do protokołu. Sąd wyjaśnia, że prawo do złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli ma zagwarantować ochronę praw podmiotu kontrolowanego, w którym to dokumencie może w krótkim czasie po zakończeniu kontroli kwestionować ustalenia dokonane podczas kontroli.

Po drugie, nawet gdyby to pismo było wysłane, to z tego pisma wynika, że nie wysłano do Skarżącego kompletnego protokołu z kontroli wraz z załącznikami. Jest to działanie niedopuszczalne. Kontrolowanemu powinien być przekazany kompletny protokół ze wszystkimi załącznikami nawet w sytuacji, gdyby załącznikami były dokumenty, które są znane kontrolowanemu. Na marginesie Sąd zauważa, że w przedłożonych Sądowi aktach sprawy brak jest wspomnianego w piśmie protokołu z ze sprawdzenia stanu składników majątkowych z dnia 30 kwietnia 2019 r., a data sporządzenia tego protokołu wskazywałaby, że został on sporządzony w trakcie postępowania kontrolnego prowadzonego u Skarżącego w dniach od dnia 4 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r.

Sąd wskazuje, że w aktach sprawy brak jest doręczenia dowodu zaleceń pokontrolnych z dnia 28 października 2019 r. (karta nr 21 akt administracyjnych). W aktach sprawy zalega jedynie kserokopia "Potwierdzenia odbioru" pisma nr [...] r. z dnia "30.10.2019" kierowanego do pełnomocnika Skarżącego (karta nr 20 akt administracyjnych), jednak Sąd w aktach sprawy nie stwierdził żadnego pisma datowanego na dzień 30 października 2019 r. Kwestię doręczenia protokołu i zaleceń Skarżącemu organ II instancji powinien wyjaśnić w trakcie postępowania odwoławczego, jednak tego nie uczynił, przyjmując a priori, że skoro Skarżący wprost nie podnosi tego zarzutu, oznacza to, iż dokumenty te zostały doręczone Skarżącemu.

Ad. 6. W aktach sprawy brak jest dokumentów źródłowych, na których organ I instancji oparł swoje ustalenia w zakresie stwierdzenia nieprawidłowości. Brak tych dokumentów przede wszystkim nie pozwalał SKO na skontrolowanie obliczeń dokonanych przez organ I instancji. Oparcie się w tej sytuacji jedynie na ustaleniach samego protokołu kontroli jest w ocenie Sądu zupełnie niewystarczające w szczególności, gdy w posiadaniu organu II instancji nie było np. zakwestionowanych faktur. W przekazanych Kolegium przez organ I instancji aktach sprawy brak jest informacji, czy dokumentacja kontrolna obejmowała również dokumenty źródłowe przedłożone przez kontrolowanego, czy tylko były wykorzystane i zwrócone przez kontrolujących Skarżącemu. Zalegające w aktach sprawy oświadczenie kierownika placówki o przedłożeniu kontrolerom kompletu żądanej dokumentacji za cały kontrolowany okres (karta nr 26 akt administracyjnych) nie wyjaśnia tej kwestii. Zdaniem Sądu to oświadczenie potwierdza jedynie, że Skarżący przedłożył w toku kontroli (podkreślenie Sądu) żądaną przez kontrolujących dokumentację, natomiast z tego oświadczenia w żaden sposób nie wynika, że akta kontroli obejmują również dokumenty źródłowe, choćby w postaci zakwestionowanych faktur. Jedynie z daty zakończenia kontroli tj. 30 kwietnia 2019 r. i daty kiedy zdaniem organu I instancji wysłano protokół Skarżącemu tj. dnia 13 września 2019 r., można wnioskować, że w okresie od 30 kwietnia do 13 września 2019 r. był dopiero sporządzany protokół i załączniki do protokołu w oparciu o przedłożony materiał dowodowy przez Skarżącego. Kwestię powyższą również powinno wyjaśnić SKO, a tego nie uczyniło.

Podsumowując powyższe Sąd wskazuje, że stwierdzone braki w aktach sprawy nie pozwalają rozstrzygnąć, czy dowody przeprowadzone w trakcie kontroli nie zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa. Jak już Sąd wskazywał, tylko ustalenie stanu faktycznego może nastąpić może na podstawie dowodów, które nie są sprzeczne z prawem. SKO nie dysponując powyższymi dokumentami przedwcześnie uznało, że protokół z kontroli i dokumenty zgromadzone w trakcie postępowania kontrolnego są dowodami odpowiadającym wymogom prawa, a tym samym przedwcześnie uznało za udowodnione okoliczności uzasadniające zwrot dotacji. Organ II instancji tym samym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W konsekwencji Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi bezpośrednio związane z gromadzeniem dowodów, a w szczególności zarzut naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1, w zw. z art 140 K.p.a., "poprzez odstąpienie od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w instancji odwoławczej, jako że w aktach sprawy poza protokołami kontroli i dokumentami pochodzącymi od kontrolerów brak jest dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń."

W kontekście powyższych ustaleń Sądu całkowicie niezrozumiałe i pozbawione podstaw są stwierdzenia SKO zawarte w decyzji (intencjonalnie przytoczone w całości przez Sąd w pierwszej części uzasadnienia), że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia tego odwołania przeanalizowało całokształt dokumentacji zgromadzonej przez organ pierwszej instancji. Należy stwierdzić, że dokumentacja ta jest kompletna i spójna" (str. 6 decyzji), jak również, że ustalenia z kontroli "nie są kwestionowane przez odwołującego" (str. 5 decyzji). To właśnie w odwołaniu Skarżący kwestionował sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego ("W przedmiotowej sprawie postępowania dowodowego nie można uznać za kompletne, przez co potrzebne jest jego powtórzenie w całości"). Przy tak sformułowanym zarzucie rolą organu odwoławczego było drobiazgowe zbadanie, czy dowody z postępowania kontrolnego zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w tym zakresie.

Powyższe naruszenia nie wyczerpują listy naruszeń, jakie Sąd stwierdził kontrolując postępowanie organu II instancji. Sąd wskazuje, że z akt sprawy nie wynika, czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu zostało skutecznie doręczone Skarżącemu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi wypełnienia gwarancji procesowej wynikającej z art. 10 ust. 1 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niewątpliwie wszczęcie postępowania z urzędu bez zawiadomienia o tym strony postępowania może stanowić naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak naruszenie omawianego przepisu zawsze oceniane musi być w odniesieniu do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Oznacza to, że nie zawsze naruszenie art. 61 ust. 4 K.p.a. będzie takim naruszeniem tego przepisu, który powodować będzie konieczność uchylenia decyzji. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79), przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz to, czy strony powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10, z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3148/123 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12).

Podkreślenia wymaga, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie jest wartością samą w sobie i czynnością tylko formalną, lecz ma określony cel, którym jest przede wszystkim poinformowanie stron o tym, że rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym może zachodzić potrzeba obrony ich praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 429/07).

Z akt sprawy wynika, że Prezydent w dniu 11 maja 2020 r. sporządził pismo w sprawie zawiadomienia Skarżącego "o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia należnej do zwrotu kwoty dotacji udzielonej w 2017 i 2018 r. (karty 58 i 65 akt administracyjnych). Pismo to organ I instancji wysłał listem poleconym nr [...] kierowanym do Skarżącego, na adres "[...], [...]". Pismo to zostało nadane w Placówce Poczty Polskiej S.A. w dniu 13 maja 2020 r. Przesyłka zawierająca niniejsze pismo została zwrócona nadawcy z adnotacją na kopercie "Zwrot nie podjęto w terminie" - stempel dzienny Placówki Pocztowej Ł. 8 data "02 06 2020". Organ I instancji po sprawdzeniu dodatkowo na stronie internetowej Poczty Polskiej śledzenie przesyłek (karta nr 61 akt administracyjnych), przyjął, że niniejsze pismo zostało doręczone prawidłowo w trybie art. 44 K.p.a., nie analizując potwierdzenia doręczenia zwróconej przesyłki.

Przechodząc do przedstawienia stanowiska Sądu, czy dokonane przez Pocztę Polską SA doręczenie zawiadomienia można uznać za skuteczne w świetle art. 44 K.p.a., na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a.:

1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę,

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.).

Doręczenie w myśl art. 44 § 4 K.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Z uregulowania art. 44 K.p.a. wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych we wskazanym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 K.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie już wyjaśniano, że aby uznać za skutecznie doręczone pismo organu w tym trybie (art. 44 K.p.a.), musi w aktach sprawy znajdować się dowód, z którego jednoznacznie i jasno wynikać będzie, jak działał doręczający. Dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Konieczne jest więc dokonanie przez doręczyciela wszystkich czynności przewidzianych tym przepisem, by można było uznać przesyłkę za skutecznie doręczoną w trybie zastępczym. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uważać za dokonane (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 23/07, wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 794/10, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 201/08, wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 920/19).

Sąd dokonując oceny spełnienia warunków doręczenia zastępczego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 44 K.p.a. stwierdził, że ani organ I instancji ani organ II instancji nie wyjaśniły gdzie pozostawiono pierwsze i drugie awizo. Dołączone do zwróconej przesyłki nr (00)359007734212451108 potwierdzenie odbioru w miejscu, gdzie przewidziano na wskazanie gdzie pozostawiono awiza, nie jest wypełnione (brak jakichkolwiek zapisów na drugiej stronie potwierdzenia odbioru). Zapisy na kopercie, w której było zwrócone zawiadomienie, wątpliwości tej nie wyjaśniają. Zatem organy przedwcześnie uznały, że zawiadomienie o wszczęciu zostało prawidłowo doręczone. Nie wyjaśniając powyższej kwestii organy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 10 ust. 1 K.p.a.

W kontekście ponownego rozpoznania sprawy Sąd zwraca uwagę, że okoliczność, czy zawiadomienie takie (awizo) umieszczono w miejscu określonym w art. 44 § 2 K.p.a., może być ustalona przy użyciu wszelkich dopuszczonych środków dowodowych. Zatem pocztowy dowód doręczenia (potwierdzenie odbioru) przesyłki zawierający informację z art. 44 § 2 K.p.a., nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych, stanowi jedynie oświadczenie doręczyciela, że opisane w tym dokumencie czynności zostały przez niego wykonane we wskazany tam sposób. Nie można przyjąć więc, że jedynym dowodem mającym skutecznie potwierdzać fakt dochowania wymogów z art. 44 § 2 K.p.a. jest adnotacja doręczyciela na zwrotnym poświadczeniu odbioru. Braki i wątpliwości dowodu doręczenia wynikające z jego nieprawidłowego wypełnienia mogą być uzupełniane poprzez inne dowody. W szczególności dopuszczalne jest prowadzenie przez organ podatkowy postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie istniejących wątpliwości, np. przeprowadzenie dowodu z zeznań doręczyciela (pracownika występującego w roli doręczyciela) w charakterze świadka, z zachowaniem wszystkich wymogów przewidzianych przez K.p.a. przewidzianych dla przesłuchiwania świadków (por.: wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt I GSK 475/05; z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11; z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1290/10; z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 215/10; z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 599/07, z dnia 13 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 215/10, z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II FSK 2198/14 ; WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1604/13 i z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt 1278/18).

Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów świadczą również o naruszeniu przez SKO określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego.

Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).

Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu podatkowym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 K.p.a, wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1267/15). Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Sąd zauważa, że gdyby organ odwoławczy w sposób prawidłowy wypełnił powyższe standardy i wnikliwie rozpoznał odwołanie Skarżącego, to powinien dojść do analogicznych jak Sąd spostrzeżeń, gdyż wystarczyło poddać wstępnej analizie akta sprawy przekazane przez organ I instancji na okoliczność ich kompletności i zachowania procedury przeprowadzania kontroli dotacji (podkreślenie Sądu).

Skoro organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, że dopiero po skontrolowaniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy w żadnym wypadku nie dawał podstaw do rozstrzygających wywodów w zakresie zastosowania prawa materialnego.

Kolejno Sąd odniesie się do przyczyn uchylenia zawiadomienia SKO z dnia 2 października 2020 r. o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia.

Sąd stwierdził, że jest ono wadliwe z dwóch przyczyn.

Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż wskazane w art. 64 § 1 K.p.a.) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Odwołanie, co do zasady jest niesformalizowanym środkiem prawnym, jednakże powinno spełniać wymogi pisma procesowego określone w art. 63 K.p.a. Odwołanie powinno zatem zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przepis art. 63 § 3 K.p.a. stanowi, że podanie (odwołanie) wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego.

Po wniesieniu odwołania organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności poddać ten środek odwoławczy badaniu wstępnemu pod kątem spełniania wymogów formalnych, m.in. podpisania podania (odwołania). Podpis pozwala domniemywać, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Takie same zasady dotyczą podpisu pełnomocnika strony, jeśli został on ustanowiony w sprawie, czy też przedstawiciela ustawowego. Brak podpisu strony na podaniu powoduje uchybienie uniemożliwiające wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, czyli uznanie czynności strony. Tym samym odwołanie, które nie zostało podpisane, nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, przede wszystkim zaś nie daje możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia.

W sprawie bezsporne jest, że odwołanie Skarżącego zostało nadane w dniu 13 sierpnia 2020 r. (wpływ do Prezydenta w dniu 18 sierpnia 2020 r.). Odwołanie to zostało w wniesione w terminie, gdyż decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 30 lipca 2020 r. W związku z tym, że organ II instancji stwierdził, że odwołanie zawierało brak formalny w postaci braku podpisu, SKO na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał Skarżącego do uzupełnienia podpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia.

Przesyłka pocztowa nadana za pośrednictwem operatora publicznego, zawierająca wezwanie, została doręczona w dniu 16 września 2020 r. Organ stwierdzając nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie przedmiotowego braku formalnego odwołania pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia, o czym poinformował Stronę zawiadomieniem z dnia 2 października 2020 r. doręczonym w dniu 6 października 2020 r.

Zdaniem Sądu, takie prowadzenie postępowania należy uznać za nieprawidłowe. Stwierdzając, że środek odwoławczy został wniesiony niewadliwie, ale nie spełnia wymogów formalnych, a zatem że jest bezskuteczny, a to wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpatrzenia, organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania, które wynikają z dyspozycji normy art. 134, a nie art. 64 § 2 K.p.a. W przypadku bezskutecznego upływu zakreślonego terminu organ zobowiązany jest więc do zastosowania art. 134 K.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2549/19; z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10; z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1814/10; z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1847/14; z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2355/14; z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2450/16 oraz z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 3088/15). Pogląd ten opiera się na argumentacji, że odwołanie, którego braków formalnych nie usunięto pomimo wezwania, nie może być merytorycznie rozpatrzone, a zatem jest niedopuszczalne.

W postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania instytucja pozostawienia odwołania bez rozpoznania przewidziana w art. 64 K.p.a. Argumentacja ta ma uzasadnienie w ogólnych regułach wykładni (lex specialis derogat legi generali), a dodatkowo w treści art. 140 K.p.a., z którego wynika ogólna zasada, że przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych w przepisach dotyczących postępowania odwoławczego. Skoro kwestia formalnego zakończenia postępowania została uregulowana w art. 134 K.p.a. w sposób odmienny niż w przypadku podań w postępowaniu przed organem I instancji, to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym, w tym względzie, przepis art. 64 K.p.a. nie ma zastosowania.

Zatem SKO zastosowało błędnie zastosowało przepis art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków odwołania.

Abstrahując nawet od powyższego to zawiadomienie organu II instancji z przyczyn oczywistych jest nieprawidłowe, gdyż Skarżący uzupełnił w terminie brak podpisu (termin upływał w dniu 23 września 2020 r.). Mianowicie Skarżący w dniu 23 września 2020 r. nadał przesyłkę za pośrednictwem Poczty Polskiej SA zawierającą podpisane odwołanie od decyzji organu I instancji, skierowaną do Urzędu Miasta w T.. Pomimo przesłania uzupełnionego odwołania do organu niewłaściwego, termin został zachowany, gdyż zgodnie z przepisem art. 65 § 2 K.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

Prezydent przesłał do SKO uzupełnione odwołanie (podpisane odwołanie) przy piśmie z dnia 2 października 2020 r., które wpłynęło do SKO w tym samym dniu. SKO co prawda dostrzegło, że wydane zawiadomienie z dnia 2 października 2020 było przedwczesne, o czym poinformowało Skarżącego pismem z dnia 5 października 2020 r., jednak zawiadomienie weszło do obrotu prawnego w dniu 6 października 2020 r., stąd konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego, jako oczywiście wadliwego na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Na marginesie Sąd wskazuje, że rozważał, czy w związku z wydaniem i doręczeniem zawiadomienia z dnia 2 października 2020 r. nie należało stwierdzić nieważności decyzji SKO na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną lub postanowieniem), jednak ze względu na brak regulacji w K.p.a. odnośnie formy pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji sporny w orzecznictwie charakter pisma o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia (czy jest to decyzja, czy postanowienie, czy czynność materialno-techniczna), Sąd doszedł do przekonania, że wydanie i doręczenie w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowego zawiadomienia nie spełnia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Znamiennym i paradoksalnym przy tym jest to, że jeżeliby organ II instancji wydałby postanowienie o niedopuszczalności odwołania, tak jak powinien wydać, to spełniona byłaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż zgodnie z przepisem art. 134 zdanie drugie K.p.a. postanowienie w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jest ostateczne. Zatem tylko błąd organu, co do zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a., w istocie spowodował, że Sąd nie stwierdził nieważności decyzji SKO.

Końcowo należy wskazać, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 26 stycznia sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 266/21, uchylił z tych samych względów, decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie zwrotu dotacji przyznanej w 2018 r. w łącznej kwocie 232.518,36 zł.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz zawiadomienie SKO z dnia 2 października 2020 r. pozostawiające odwołanie Skarżącego bez rozpoznania.

Na podstawie więc art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej.

Sąd o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a.

Na kwotę kosztów składają się: wpis sądowy w wysokości 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w wysokości 5.400,00 zł. Łącznie Sąd zasądził od SKO kwotę 5.500,00 zł.

Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Wpis od skargi w przedmiotowej sprawie, zgodnie z przepisem § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193, ze zm.) wynosił 12.963,00 zł. Referendarz sądowy na wniosek Skarżącego postanowieniem z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt I SPP/Kr 103/21 zwolnił Skarżącego od kosztów sądowych ponad kwotę 100 zł, dlatego Skarżący uiścił wpis Sądowy jedynie w wysokości 100,00 zł.

Zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

W niniejszej sprawie przy ustalaniu wynagrodzenia pełnomocnika Skarżących, Sąd za konieczne uznał skorzystanie z art. 206 P.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich, dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu.

Sąd uznał, że maksymalna wysokość tych kosztów, która wynosiłaby zgodnie z § 1 pkt 7 w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.) wynosiłaby 10.800,00 zł, powinna być miarkowana i obniżona do kwoty 5.400,00 zł.

Obniżenie to wynosi 50% w stosunku do maksymalnego wynagrodzenia i wynika z szacowanego przez Sąd nakładu pracy profesjonalnego pełnomocnika w tej sprawie. W ocenie Sądu zasądzona kwota jest adekwatna do nakładu pracy pełnomocnika, gdyż treść sporządzonych dwóch skarg, w niniejszej sprawie oraz w sprawie sygn. akt I SA/Kr 266/21, jest co do zasady tożsama, zarówno co do zarzutów, jak i ich uzasadnienia (w skardze dotyczącej 2017 r. pełnomocnik sformułował zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie miały zastosowania do sprawy 2017 r., a do 2018 r.), a argumentacja skarg, miała ograniczony wpływ na rozstrzygnięcie Sądu.

Łączne wynagrodzenie pełnomocnika w obydwóch sprawach (sygn. akt I SA/Kr 265/21 i I SA/Kr 266/21) wynosi 10.800,00 zł.