Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3213/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1092/19 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz W. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1092/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi W. J.(skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na w/w terenie inwestycji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w miejscowości K., gmina [...]. Następnie postanowieniem z [...] maja 2018 r., znak: [...], wydanym w trybie art. 96 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej "u.o.i.ś.", organ nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 96 ust.3 u.o.i.ś. w związku z lokalizacją planowanego przedsięwzięcia w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] (PLB180002).

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił do RDOŚ o wydanie postanowienia stwierdzającego obowiązek lub jego brak, przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia, zaś postanowieniem z [...] października 2018 r. RDOŚ nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz ustalił zakres raportu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...] IV’, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. ze zm. Zgodnie z postanowieniami planu działka [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MNL - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacyjna, zaś jej cześć leży na terenach zagrożonych procesami erozyjno-osuwiskowymi (MNR/o). Ponadto działka położona jest na terenie istotnego obszaru funkcjonalnego dla gatunków ptaków chronionych w obszarze Natura 2000 [...]. W bezpośrednim jej sąsiedztwie stwierdzono stanowiska derkacza, dwa rewiry orlika krzykliwego oraz jeden rewir orła przedniego, zaś śródleśna polana, na której planowana jest zabudowa, stanowi istotny obszar żerowiskowy dla orlika i orła, a także siedliskowy dla derkacza. Organ wyjaśnił, że realizacja inwestycji wywoła zmianę sposobu dotychczasowego wykorzystania terenu, a oddziaływania związane z funkcjonowaniem budynku mieszkalnego (ruch pojazdów, obecność ludzi) w pewnym stopniu ograniczą możliwość wykorzystywania tego terenu przez ptaki. Wskazano, że jednym z głównych zagrożeń dla wymienionych wyżej gatunków ptaków jest zabudowa terenów otwartych stanowiących obszary siedliskowe i żerowiskowe. Organ podniósł, że biorąc pod uwagę, iż planowane jest zabudowanie sąsiedniej polany osiedlem mieszkaniowo-rekreacyjnym pn. "[...]" uznać należało, że realizacja planowanej inwestycji rozpocznie tworzenie zabudowy w terenie dotychczas niezagospodarowanym, co może doprowadzić do znacznego przekształcenia obszaru siedliskowego i żerowiskowego ptaków, a tym samym do pogorszenia stanu ochrony tych gatunków.

Organ doszedł do wniosku, że wystąpienie skumulowanego oddziaływania może w sposób znaczący wpłynąć na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności na orlika krzykliwego, orła przedniego oraz derkacza, a więc wiąże się z ryzykiem wystąpienia znaczących negatywnych oddziaływań na ten obszar.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący. Generalny Dyrektor Ochrony środowiska po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego częściowo zreformował postanowienie RDOŚ w pozostałej części utrzymując je w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 17 u.i.o.ś. Wyjaśnił, że zgodnie z informacjami zawartymi w Standardowym Formularzu Danych, obszar Natura 2000, na którym planowana jest inwestycja, znajduje się w górach położonych w miejscu zwężenia i największego obniżenia łuku karpackiego. Charakteryzuje się największą w Polsce i prawdopodobnie w całej Unii Europejskiej, liczebnością orlika krzykliwego i puszczyka uralskiego. Stanowi jedną z najważniejszych w Polsce ostoi orła przedniego, bociana czarnego, dzięciołów: zielonosiwego, białogrzbietego, białoszyjego, trójpalczastego oraz derkacza, zaś do głównych zagrożeń SDF zalicza m. in. zabudowę rozproszoną oraz ingerencję i zakłócenia powodowane przez działalność człowieka. Działka stanowiąca teren inwestycji ma powierzchnię [...] ha, zlokalizowana w odległości ok. 400 metrów od zabudowy wsi [...] i otaczają ją obszary leśne, pastwiska i użytki rolne, sama zaś działka to teren porośnięty roślinnością trawiastą i drzewami z drogą dojazdową wewnętrzną, utwardzoną żwirem. Ponadto zgodnie z wypisem z planu [...] działka położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej, oznaczonych symbolem MNL, z których niewielka część leży w terenach zagrożonych procesami erozyjno-osuwiskowymi (symbol MNL/o), w terenach lasów niepaństwowych - symbol ZL.n oraz na terenach rolnych i rolnych o szczególnej ekspozycji krajobrazowej - symbole R i R/k. Jest to obszar stanowiący mozaikę terenów łąkowych, położony w bezpośrednim sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego w sąsiedztwie rzeki [...]. Organ wskazał także, że teren inwestycji stanowi idealny teren siedliskowy i żerowiskowy dla gatunków ptaków takich jak orzeł przedni, orlik krzykliwy czy derkacz, zaś w promieniu ok. 2 km od działki zinwentaryzowano stanowiska orlika oraz derkacza, a także puszczyka uralskiego.

Zdaniem organu wprowadzenie nowego elementu do krajobrazu stanowić będzie zagrożenie dla tych gatunków ptaków. Tym samym RDOŚ słusznie uznał, że zrealizowanie przedsięwzięcia może znacząco oddziaływać na siedliska i gatunki ptaków, dla których ustanowiono omawiany obszar Natura 2000. Skoro zaś działka stanowi potencjalne siedlisko oraz obszar lęgowy wskazanych gatunków, to istotne jest potwierdzenie bytowania chronionych gatunków w pobliżu planowanej inwestycji w celu dokładnego określenia miejsca ich występowania, rozmieszczenia oraz sposobu i okresu wykorzystywania przez ww. gatunki tego terenu. Organ wyjaśnił, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na przedmioty ochrony pozwoli na oszacowanie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na powyższe gatunki ptaków. Jednocześnie zaznaczył, że inwentaryzację terenową ukierunkowaną na rozpoznanie gatunków ptaków i ich siedlisk należy prowadzić w okresie lęgowym, w terminach najwyższej aktywności awifauny z uwzględnieniem odpowiedniej pory doby i optymalnych warunków pogodowych. Organ odwołał się również do zasady przezorności, wskazując, że nakazuje ona podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 p.o.ś. Wyjaśnił, że wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność oraz że wątpliwości co do ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania zawsze interpretuje się "na korzyść środowiska". Ponadto podniósł, że objęcie terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozytywnie uzgodnionym z RDOŚ i który przeznacza teren inwestycji pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie zwalnia skarżącego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ zwrócił również uwagę, że razie zaistnienia wątpliwości co do rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, dopiero sporządzenie raportu o oddziaływaniu na ten obszar Natura 2000 pozwala na ustalenie czy przedsięwzięcie to będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Tym samym, dla uzgodnienia realizacji zamierzenia inwestycyjnego konieczne jest wykazanie, iż jego realizacja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000. Samo zaś nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia nie może być utożsamiane z wyłączeniem możliwości jego realizacji, gdyż celem tej procedury jest rozstrzygnięcie o możliwości wystąpienia oddziaływań na obszar Natura 2000 lub o ich braku. Jednocześnie organ wskazał, że RDOŚ ustalił zbyt szeroki zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co obligowało go do częściowego uchylenia postanowienia i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze zarzucił mu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 2 u.i.o.ś. oraz naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 15 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Zauważył, że stanowisko GDOŚ należy uznać za przedwczesne, gdyż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego sprawy. Przytaczając zaś treść art. 59 ust. 2, art. 96 ust. 1 i ust. 3, art. 97 ust. 1 i 2 u.o.i.ś. oraz orzecznictwo przypomniał, że dla wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wystarczające jest ustalenie stanu potencjalnego, tzn., że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar.

Następnie wyjaśnił, że co do zasady przepisy u.i.o.ś. nie upoważniają organów ochrony środowiska, orzekających w trybie uregulowanym w art. 97 tej ustawy, do przyznawania pierwszeństwa postanowieniom miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że korzystne dla skarżącego postanowienie planu, dopuszczające zabudowę na terenie inwestycji, nie znosi kompetencji właściwych organów administracji do prowadzenia procedur, przewidzianych w art. 96 i nast. u.i.o.ś. Ponadto zauważył, że poza przedmiotem kognicji tut. Sądu pozostaje natomiast rozstrzyganie czy w toku postępowania pianistycznego, czy też uzgadniania projektu planu doszło do tego rodzaju zaniechać czy uchybień, w wyniku których skarżący mógł powziąć usprawiedliwione, acz wadliwe, przekonanie, iż przewidziane w planie przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe jest równoznaczne z ostatecznym przesądzeniem braku jakiegokolwiek potencjalnego negatywnego oddziaływania przyszłej zabudowy mieszkaniowej na obszar Natura 2000, wyłączającym konieczność przeprowadzania przed realizacją inwestycji jakichkolwiek dodatkowych procedur lub ewentualnie determinującym ich wynik.

Sąd zaaprobował pogląd skarżącego, iż ewentualne skumulowane oddziaływania planowanej inwestycji z oddziaływaniem inwestycji sąsiedniej nie została wyjaśniona w sposób dostatecznie wyczerpujący. Wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GDOŚ wynika, że prognozowana kumulacja oddziaływań będzie miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie, natomiast skrótowość ustaleń organu w tym zakresie i treść oświadczeń skarżącego, złożonych na rozprawie, stwierdził, że zasadność traktowania powstania przedmiotowego osiedla w nieodległej przyszłości jako zdarzenia prawdopodobnego nie została przez GDOŚ w przekonujący sposób wykazana. W ocenie Sądu w tym zakresie należy uzupełnić postępowanie, w szczególności organ powinien sformułować jednoznaczne stanowisko, czy skumulowanemu oddziaływaniu obu inwestycji przypisuje decydujące znaczenie dla stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na Obszar Natura 2000, czy też kwestia ta ma charakter wyłącznie uzupełniający, a przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia, niezależnie od wywodzonego przez skarżącego niewielkiego rozmiaru planowanej inwestycji, znajdowałoby uzasadnienie nawet wtedy, gdyby zakładana kumulacja oddziaływań nie miała miejsca.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się GDOŚ i w skardze kasacyjnej zarzucił mu

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) nieprawidłowe zastosowanie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), dalej: "u.o.p.", jako wzorca kontroli, zgodnie z którym zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę charakter i skalę inwestycji oraz zagospodarowanie rejonu inwestycji, stwierdzenia wymagało, że oddziaływanie tego rodzaju winno zostać ocenione czy będzie znaczące z punktu widzenia celów ochrony ww. obszaru Natura 2000 i stanowiło to przesłankę do stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

2) nieprawidłowe zastosowanie art. 33 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 97 ust. 1 i 2 u.o.i.ś. jako wzorców kontroli i przerzucenie na organ ciężaru dowodowego udowodnienia braku negatywnego wpływu skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji z oddziaływaniem inwestycji sąsiedniej ([...]) w sytuacji, gdy dla wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wystarczające jest ustalenie stanu potencjalnego tzn., że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar, co też organ uczynił w kontekście ww. przepisów i prawidłowo dokonał oceny, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w połączeniu z innymi działaniami stwarza ryzyko znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, co było wystarczające dla nałożenia obowiązku przeprowadzenia ww. oceny w oparciu o zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 p.o.ś., tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wyczerpujący, że realizacja planowanej inwestycji wpłynie znacząco negatywnie na obszar Natura 2000, podczas gdy organ ten prawidłowo przeprowadził ocenę ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego wpływu na cele tego obszaru (również kwestie skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji z oddziaływaniem inwestycji sąsiedniej), w tym także w świetle zasady przezorności, co było wystarczające dla stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, stosownie do norm prawa materialnego, tym samym Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, iż w sprawie przedwcześnie zastosowano art. 97 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, zaś stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tym samym Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób merytoryczny podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. poprzez stwierdzenie naruszenia art. 15 k.p.a. bez wskazania w uzasadnieniu na czym ono polegało, tym samym nie wyjaśniono w ogóle jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie tego przepisu.

W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę charakter i skalę oraz zagospodarowanie rejonu inwestycji, stwierdzenia wymagało, że oddziaływanie planowanej inwestycji może być uznane za znaczące z punktu widzenia celów ochrony obszaru Natura 2000, co stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Podkreślił, że w przypadku istnienia wątpliwości, co do rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na przedmioty ochrony dopiero sporządzenie raportu o oddziaływaniu na ten obszar pozwala organom ochrony przyrody na ustalenie czy przedsięwzięcie to będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Tym samym warunkiem koniecznym dla uzgodnienia realizacji danej inwestycji jest wykazanie, że nie będzie ona znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony. Podniósł, że samo nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie może być utożsamiane z wyłączeniem możliwości jego realizacji, gdyż celem procedury jest rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie. Ponadto nałożenie tego obowiązku nie przesądza, że występujące oddziaływania będą miały charakter znacząco negatywny, a tym samym, że realizacja inwestycji nie będzie możliwa.

Wskazał, że równie treść zasady przezorności przemawia za przyjęciem, że stanowisko organu jest słuszne. Podniósł, że lokalizacja inwestycji oraz uwarunkowania przestrzenne i przyrodnicze omawianego terenu nie pozwalają z całą pewnością wykluczyć znacznej roli tego obszaru dla wymienionych gatunków ptaków będących przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 [...], zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma zasada przezorności.

Zdaniem organu, niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, że to na organie spoczywa obowiązek dogłębnego zbadania i wykazania kwestii skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji z oddziaływaniem inwestycji sąsiedniej, które to w rzeczywistości winno być przedmiotem szczegółowego badania w przedmiotowym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Wyjaśnił, że odniósł się do kwestii badania skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i wyjaśnił, że zgodnie z informacjami dostępnym pod adresem http://[...], na terenie [...] zlokalizowanego na polanie o powierzchni ok. [...] ha ma powstać ok 40 domków jednorodzinnych (rekreacyjnych/całorocznych).

Wskazując na treść art. 97 ust. 1 pkt 1 ppkt b u.o.i.ś. oraz orzecznictwo podniósł, że należy uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą powodować zmiany w środowisku, będące konsekwencją wpływu danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub planowanymi przedsięwzięciami. W jego ocenie, ciężar dowodowy polegający na wykazaniu braku znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 spoczywa na inwestorze realizującym taką inwestycję, podczas oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, dokonywanej na podstawie Działu V, Rozdziału 5 ustawy u.o.i.ś., szczególnie że organy uprawdopodobniły, że realizacja planowanej inwestycji może w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, zaś dla wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia wystarczające jest ustalenie stanu potencjalnego, co też organ uczynił.

Odnosząc się zaś do wskazania Sądu, że konieczne jest sformułowanie jednoznacznego stanowiska czy kwestia skumulowanego oddziaływania obu inwestycji ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, czy też ma charakter wyłącznie uzupełniający, wskazał, że z zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że badanie skumulowanego oddziaływania planowanej przez Inwestora inwestycji wraz z inwestycją na działkach sąsiednich jest jedynie jednym z elementów składowych raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a nie stanowi jedynej podstawy rozstrzygnięcia.

Ponadto wskazał, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 33 ust.1 ustawy ochronie przyrody, jak i art. 97 ust.1 i 2 u.o.i.ś., gdyż niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie norm prawnych zawartych w tych przepisach. W ocenie organu Sąd nie wyjaśnił również na czym miałoby polegać naruszenie przez organ o art. 15 k.p.a., mimo iż naruszenie wskazanego przepisu stanowiło także podstawę podjętego w wyroku rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego jak i procesowego i zasadnie uznał, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przedwcześnie przyjął występowanie skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji. Podniósł, że rację ma Sąd, iż organ odwoławczy zaniechał ustalenia stanu zaawansowania planowanej inwestycji [...] bez konfrontowania tych twierdzeń z obiektywnymi możliwościami ich realizacji, zaś inwestycja ta jest zamierzeniem przyszłym i niepewnym. Tym samym dodatkowe wymagania i obostrzenia powinny zostać nałożone na inwestora tego osiedla, gdyż to na skutek jego zamierzeń oddziaływania skumulowane, związane z budową 50 budynków mieszkalnych i infrastrukturą towarzyszącą, mogą ewentualnie wystąpić.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ dokonując oceny kumulacji oddziaływań powinien tego dokonać w ten sposób, aby ocena ta miała charakter konkretny z odniesieniem do parametrów obu przedsięwzięć i ich skumulowanych oddziaływań, co jest niemożliwe w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że zamierzenie polegające na budowie osiedla domów jednorodzinnych jest dopiero w fazie mało skonkretyzowanych planów.

Ponadto wskazując na orzecznictwo wyjaśnił, że błędne jest stwierdzenia, iż w świetle zasady przezorności organ II instancji prawidłowo przeprowadził ocenę ryzyka, a ta była wystarczająca dla stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, bowiem przy ocenie kumulacji oddziaływań należy uwzględniać nie tylko zasadę ostrożności i zapobiegania, ale także zasadę zrównoważonego rozwoju, w której mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny związany z koniecznością budowania odpowiedniej infrastruktury. Tym samym trafne jest spostrzeżenie Sądu I instancji, że organ powinien jednoznacznie stanąć na stanowisku, czy występujące w jego przekonaniu skumulowane oddziaływanie obu inwestycji ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, czy też przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia skarżącego na obszar Natura 2000 byłaby konieczna nawet w przypadku, gdyby kumulacja nie miała miejsca.

Odnosząc się zaś do zarzutów prawa materialnego wskazał, że nie są one słuszne, gdyż Sąd stwierdzając istotne uchybienia natury procesowej nie mógł przesądzić, czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie odpowiadało prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne.

Za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie sposób dokonać oceny zasadności powyższego zarzutu odnoszącego się do naruszeń związanych ze zgromadzeniem i oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bez przytoczenia treści przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Przepisy te bowiem zakreślają konieczny zakres prowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Postanowienie będące przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w oparciu o art. 97 ust. 1 - 4 u.i.o.ś. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.i.o.ś. "Regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi, znajdującymi się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

c) wykorzystywania zasobów naturalnych,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych i walorów przyrodniczych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające cel ochrony obszaru Natura 2000 oraz tereny występowania gatunków lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000;

3) rodzaj i skalę możliwego oddziaływania przedsięwzięcia, rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania,

b) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej,

c) prawdopodobieństwa oddziaływania,

d) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania

- w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami.

Postanowienie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 2 u.i.o.ś.).

Z ust. 1 art. 97 ust. 1 wynika jakie uwarunkowania należy uwzględnić łącznie przy wydawaniu postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Jednym z elementów podlegających łącznemu uwzględnieniu są powiązania z innymi przedsięwzięciami realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi, znajdującymi się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Organy administracji mając na względzie powyższą regulację stwierdziły, że w odległości 150 metrów od przedmiotowej działki planowana jest inwestycja [...] na terenie, której ma powstać 40 domków jednorodzinnych. W związku z czym organy zgodnie z treścią art. 97 ust. 1 pkt 1 lit. b przy wydawaniu rozstrzygnięcia wzięły pod uwagę między innymi możliwość wystąpienia skumulowanych oddziaływań tego osiedla i planowanej przez skarżącego inwestycji. Powyższe ustalenie faktyczne ma więc istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał w wątpliwość prawidłowość ustaleń organów administracji, przy czym oparł się w tym względzie na oświadczeniu pełnomocnika skarżącego złożonym na rozprawie, a ponadto zwrócił uwagę na zdawkowość poczynionych ustaleń w tym względzie przez organy. Stanowisko Sądu I instancji zasługuje na uwzględnianie. Tak ważna okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie została poparta żadnym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Co więcej podany w postanowieniu organu odwoławczego adres strony internetowej, mający być podstawą zaczerpnięcia przez organ wiedzy o planowaniu inwestycji [...] nie dotyczy planowanej inwestycji. Strona ta jest zredagowana w języku angielskim, nie dotyczy inwestycji budowy domów jednorodzinnych (czy też innych inwestycji budowy budynków) ani w Polsce, ani też w innym kraju. Skoro jednym z elementów, który musi zostać uwzględniony zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 1 lit. b są to powiązania między innymi z innymi przedsięwzięciami planowanymi znajdującymi się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, to w pierwszej kolejności należy poczynić ustalenia faktyczne oparte o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, z których będzie wynikać, że rzeczywiście takie przedsięwzięcia są planowane. Podkreślić przy tym należy, że zmieniając zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, organ odwoławczy nakazał w nim wskazać przedsięwzięcia i plany, które w połączeniu z przedmiotowym przedsięwzięciem mogłyby oddziaływać w sposób skumulowany na obszar Natura 2000 wraz z ewentualną oceną tego odziaływania, uwzględniając istniejąca zabudowę wsi K. oraz planowaną realizację inwestycji pn. "[...]". Tymczasem z materiału dowodowego nie wynika, czy taka inwestycja jest planowana. Skoro organ odwoławczy takich ustaleń nie poczynił to zasadnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że na tym etapie postępowania nie ma znaczenia kwestia możliwości kumulacji oddziaływań planowanego przez inwestora przedsięwzięcia z innym planowanym przedsięwzięciem, wynika to bowiem wprost z art. 97 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. i stanowi jeden z istotnych elementów uwzględnianych przy stwierdzaniu obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W tym miejscu należy poczynić uwagę, że wskazania Sądu I instancji zmierzające do zobowiązania organu do wykazania w uzasadnieniu postanowienia, czy decydujące znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przy wydaniu postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 miała kumulacja planowanego przedsięwzięcia inwestora z innym planowanym przedsięwzięciem, czy też okoliczność ta miała jedynie charakter uzupełniający, bo samo realizowanie tak niewielkiej inwestycji przemawiałoby za koniecznością przeprowadzenia takiej oceny, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 97 ust. 1 u.i.o.ś. Przepis ten wyraźnie bowiem nakazuje łączne uwzględnienie uwarunkowań w nim wymienionych i w oparciu o dokonaną ocenę stwierdzenie czy zachodzi obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Powyższe przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.sa. poprzez uwzględnienie skargi kasacyjnej w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, że w sprawie przedwcześnie zastosowano art. 97 ust. 1 i 2 u.i.o.ś.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że faktycznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wyjaśnienia w sposób merytoryczny przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Nie mniej jednak uzasadnienie choć lakoniczne w treści odnoszącej się do istoty sprawy zawierało wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie i umożliwiało kontrole instancyjną zaskarżonego wyroku, a skarżący kasacyjnie nie wykazał jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć powyższe uchybienie. Z tych przyczyn zarzut ten nie został uznany za zasadny.

Stwierdzenie braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego dokonanych przez organ, czyni przedwczesnym możliwość rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.