Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 741/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych E. Z. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 754/10 w sprawie ze skarg E. W. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 754/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E. W. i Stowarzyszenia [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 18 marca 2009 r. Prezydent Miasta Ciechanowa wystąpił do Wójta Gminy Ciechanów z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla gmin Regionu [...]".

Po zapoznaniu się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ciechanowie o zasięgnięcie opinii, który to organ pozytywnie zaopiniował planowane przez Gminę Miejską Ciechanów przedsięwzięcie. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. uzgodnił przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wójt Gminy Ciechanów, na podstawie art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 173 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) dalej jako u.i.o.ś., oraz § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) – określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji według wariantu II, przedsięwzięcia polegającego na "budowie Regionalnego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi dla gmin Regionu [...] na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości W. oraz na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości B. gmina C".

Odwołania do SKO w Ciechanowie od w/w decyzji Wójta Gminy Ciechanów wnieśli E. W. i Stowarzyszenie [...] w P.

Po rozpatrzeniu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ciechanów z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia, dla których istnieje obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Zlokalizowane ono będzie na terenie istniejącego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości W. oraz na części działki położonej w miejscowości B. w gminie C. Teren planowanego przedsięwzięcia położony jest na zachód od C. w odległości ok. 8 km od centrum miasta. Od północy, wschodu i południa powyższy teren otaczają obszary leśne Leśnictwa B. W kierunku zachodnim znajduje się rozproszona zabudowa z terenami rolniczymi wsi B., oddzielona pasem zieleni izolacyjnej. Najbliższa zwarta zabudowa wsi W. .oraz G. znajduje się w odległości 1,3 – 2 km na północny wschód od składowiska. Pojedyncze budynki o charakterze siedliskowym należące do wsi B. i R. są usytuowane w odległości 500–800 m po stronie zachodniej, natomiast po stronie północno-wschodniej znajduje się pojedynczy budynek mieszkalny oddzielony ponad 400 m pasem terenu leśnego.

W ocenie Kolegium wniesione odwołania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom art. 80, art. 82, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. organ wziął pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ciechanowie, ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.

Kolegium wskazało, że zgodne z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Dla terenu objętego decyzją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wprawdzie zawarł w decyzji informację o zgodności planowanej inwestycji z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego, ale nie ma to w ocenie Kolegium wpływu na istotę rozstrzygnięcia, gdyż w tym konkretnym przypadku organ zobowiązany był tylko do stwierdzenia braku istnienia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w swej osnowie zawiera też wszystkie niezbędne elementy wyszczególnione w art. 82 ust. 1 u.i.o.ś., a charakterystyka przedsięwzięcia zgodnie z art. 85 ust. 3 tej ustawy stanowi załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji poddano analizie cztery warianty przedsięwzięcia i uzasadniono dlaczego wybór do realizacji wariantu II uważa się za najbardziej optymalny. Przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na podstawie charakterystyki emisji zawartej w raporcie organ stwierdził, że zakład nie będzie negatywnie wpływał na środowisko ludzi i zwierząt, w tym również na siedliska przyrodnicze i gatunki roślin i zwierząt dla których wyznaczony został obszar Natura 2000, położony w odległości ponad 20 km od planowanego przedsięwzięcia, a wręcz realizacja przedsięwzięcia poprawi warunki środowiskowe, szczególnie w odniesieniu do świata zwierząt.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie stwierdziło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c/ u.i.o.ś. przez podanie do publicznej informacji rozumie się ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Skoro w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem o wydanie decyzji to zarzut dotyczący braku zamieszczenia ogłoszeń w prasie jest niezasadny. Informacje dotyczące tego postępowania były zamieszczane również w BIP. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. przed wydaniem decyzji organ obowiązany jest tylko ustalić istnienie lub nie istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w przypadku, gdy jest on uchwalony stwierdzić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia jego ustaleniami. W przypadku braku planu organ wydaje decyzję środowiskową. Powołanie się na nieobowiązujący plan lub przemilczenie jego zapisów w ocenie Kolegium nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Kolegium wniosek o pozwolenie zintegrowane oraz postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie mają znaczenia dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto ocenie nie podlega także przytoczony zapis w sprawie oddziaływania mikrobiologicznego istniejącego składowiska, gdyż postępowanie dotyczy przedsięwzięcia planowanego.

Odnośnie rozbieżności między postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, który wskazał na połączenie niecki A z niecką B, a decyzja Wójta wspomina jedynie o uruchomieniu niecki B po zamknięciu niecki A, Kolegium wyjaśniło, iż budowa nowej kwatery B oraz zamknięcie i rekultywacja kwatery A wynika z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zapis taki zawiera opinia PPIS w Ciechanowie. Kolegium podkreśliło, iż z przeprowadzonych analiz wynika, że przedsięwzięcie to nie będzie negatywnie wpływało na środowisko roślin i zwierząt.

Skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w Ciechanowie z dnia 29 marca 2010 r. wnieśli E. W. i Stowarzyszenie [...] w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 754/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargi E. W. i Stowarzyszenie [...] w P.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie w swej decyzji wyjaśniło w sposób dokładny, jasny i precyzyjny z jakich przyczyn nie uwzględniono zarzutów zawartych w odwołaniach. Organ wyjaśnił co legło u podstaw nie uwzględnienia wniosku o pozwolenie zintegrowane oraz postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Kolegium wyjaśniło, iż dokumenty te nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż badaniu podlegają jedynie dokumenty, o których mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Z tych też przyczyn organ nie oceniał wyników badań dotyczących oddziaływania mikrobiologicznego, gdyż dotyczą one istniejącego składowiska, a nie planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie tylko ustosunkowuje się do zarzutów zawartych w odwołaniu, ale zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. merytorycznie odnosi się do zagadnienia będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Sąd podkreślił, że pozbawiony słuszności jest zarzut naruszenia przez organ administracji art. 82 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. w związku z art. 135 ust. 1 poprzez nie wyznaczenie strefy ograniczonego użytkowania pomimo oddziaływania inwestycji na środowisko poza obszarem obiektu. Powołany wyżej przepis art. 82 ust. 1 pkt. 3 u.i.o.ś. stanowi, iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ, w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska stwierdza konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Ustalić więc należy, czy zachodzi przypadek, o którym mowa w ostatnim z powołanych przepisów, a więc czy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości poza terenem zakładu. Analiza dokumentacji (raportu) dołączonego do akt sprawy nie pozwala na wysnucie takiego wniosku. Na stronach 16–17 powyższego dokumentu widnieje wprost stwierdzenie, iż nie zachodzi potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Dokument ten potwierdza, że w zakresie wszelkich elementów środowiska wymagane standardy będą dotrzymane. Odnośnie zaś kwestii emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza wyraźnie stwierdzono, że przeprowadzone analizy nie wskazują na przekroczenie standardów poza teren zakładu. Nieuzasadniony jest również zarzut podniesiony w skargach, dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżących o zakończeniu postępowania. Liczba stron w toczącym się postępowaniu przekracza 20, a zatem zgodnie z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. organ był zobligowany do zawiadomienia wszystkich stron postępowania o podjętych czynnościach w drodze obwieszczeń, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Informacja o zakończeniu postępowania dokonywana zgodnie z art. 10 k.p.a. – jak wynika z akt sprawy – została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie, wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy C. oraz przekazana sołtysom wsi W., C. i R. celem podania do wiadomości mieszkańcom tych sołectw.

Ustosunkowując się do zarzutów związanych z naruszeniem dyrektyw to jest załącznika nr 1 pkt 5 do Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów oraz Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. Sąd podkreślił, że zarzuty te pozbawione są słuszności, albowiem dyrektywy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, a co za tym idzie ich istotne treści zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów normujących rozstrzygane przez nią kwestie.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić zaskarżonej decyzji ani decyzji utrzymanej nią w mocy naruszenia art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu utraciły moc z dniem 20 sierpnia 2009 r. Jednakże nowe rozporządzenie dotyczące tej materii weszło w życie dopiero z dniem 3 lutego 2010 r. Podkreślić jednak należy, że raport o oddziaływaniu na środowisko, który pochodzi z grudnia 2008 r. został opracowany w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu do postępowań w sprawie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz pozwoleń zintegrowanych wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Wnioskować stąd można, że do innych postępowań niż wymienione w tym przepisie stosować należy przepisy dotychczasowe. Nie mniej jednak w rozpoznawanej sprawie dywagacje te nie mają istotnego znaczenia, gdyż zgodnie z raportem wartość odniesienia dla danej substancji nie przekracza norm określonych w tym rozporządzeniu, a co za tym idzie nie zachodziła konieczność sporządzenia nowego raportu w sprawie.

Odnosząc się także do kwestii przedstawionych w uzasadnieniu skarg, a dotyczących pominięcia w raporcie oddziaływania na środowisko występowania gatunków zwierząt objętych ścisłą ochroną, a występujących na terenie objętych inwestycją (żuraw), Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżących z raportu (s. 15) wyraźnie wynika, że planowany zakład nie będzie negatywnie wpływał na środowisko roślin i zwierząt. Również wbrew twierdzeniom skarżących emisja hałasu nie będzie przekraczała ustalonej wielkości kryterialnej w środowisku na granicy terenów wymagających ochrony przed hałasem. Wyniki wykonywanych obliczeń nie wskazują aby przedsięwzięcie to wpływało negatywnie na poziom hałasu w rejonie najbliższej zabudowy mieszkalnej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o raport, który analizuje także kwestie geologiczne i hydrologiczne.

W ocenie Sądu dołączenie wydruków zamiast zgodnie z art. 74 ust. 1 a u.i.o.ś. wypisu z rejestru gruntów nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem dołączone dokumenty spełniają taką sama rolę jak wypisy z ewidencji gruntów.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. Z. (poprzednio W.) oraz Stowarzyszenie [...] w P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez nie usunięcie przez Sąd naruszeń prawa w zaskarżonej decyzji co miało istotny wpływ na wynik sprawy w związku z art. 10 k.p.a., art. 74 ust. 1a u.i.o.ś. w zw. z § 51 ust. 1 pkt 2 i § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 4.1. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne składowiska odpadów.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesione skargi kasacyjne o identycznej treści, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty zamieszczone w pkt 1 skarg kasacyjnych odwołujące się do art. 74 ust. 1a u.i.o.ś. są bezzasadne, gdyż przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 12 lit. b/ ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 119, poz. 804), która weszła w życie z dniem 20 lipca 2010 r. Tymczasem kontrolowana przez Sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie została wydana w dniu [...] marca 2010 r., a więc przed ww. zmianą przepisów. Tym samym w aktach sprawy nie może być dokumentów wymaganych art. 74 ust. 1a u.i.o.ś., co nie oznacza, że z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika ile było podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Nie polega na prawdzie też, że w aktach sprawy brak wypisów z rejestru gruntów, na podstawie których można by ustalić ilość stron.

Podnosząc w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61, poz. 549 ze zm.), autor skarg kasacyjnych nie zauważył, że wyniki badań hydrologicznych oraz wyniki badań geologicznych zgodnie z powyższym przepisem dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów. Nie może więc to dotyczyć tego postępowania i decyzji w nim wydanych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.