Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3124/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 5 art. 69 ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 103 art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Op 167/13 w sprawie ze skargi B. K. i Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 7 września 2012 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od B. K. i Z. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 167/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi B. i Z. K., zw. dalej skarżącymi, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 7 września 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżone postanowienie, określając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Burmistrz Miasta B. postanowieniem z dnia 6 lutego 2012 r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Przebudowie Małej Elektrowni Wodnej B. ul. K. M." oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na chronione gatunki zwierząt. W pouczeniu postanowienia organ poinformował, że na wydany akt przysługuje stronom zażalenie do SKO w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Włączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru potwierdzają doręczenie postanowienia H. Z., Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej, P. M. S.A, B. i H. W., M. Z., pełnomocnikom E.-W. sp. z o.o. z R. oraz B. i Z. K. Postanowienie nadane zostało u operatora pocztowego w dniu 7 lutego 2012 r., a doręczenie postanowienia stronom nastąpiło w przedziale od 9 do 13 lutego 2012 r. Sąd Wojewódzki wskazał również, że z akt administracyjnych wynika także, iż Burmistrz Miasta B. w dniu 7 lutego 2012 r. wydał kolejne postanowienie, na podstawie art. 69 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, ze zm.), zw. dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, o zawieszeniu ww. postępowania do czasu przedłożenia przez H. Z. raportu o oddziaływaniu na środowisko. Za stronę postępowania uznał H. Z., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, P. M. S.A., B. i H. W., M. Z., B. i Z. K. oraz E.-W. sp. z o.o. z R., reprezentowaną przez pełnomocników A. R. i B. W. Włączone do akt sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru potwierdzają doręczenia postanowienia ww. podmiotom, oprócz H. Z. oraz B. i Z. K. Doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania wymienionym osobom nastąpiło w dniach od 10 do 14 lutego 2012 r.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ pierwszej instancji jeszcze przed wprowadzeniem do obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia z dnia 6 lutego 2012 r., czyli przed doręczeniem tego aktu stronom, zawiesił postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanowieniem z dnia 7 lutego 2012 r. Zdaniem Sądu, takim działaniem organ pierwszej instancji dopuścił się istotnego naruszenia prawa, co umknęło uwadze Kolegium. W ocenie Sądu, zawieszenie postępowania powinno nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej nie złożono zażalenia, a więc, że stało się ono ostateczne. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie w następnym dniu po wydaniu postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej, a następnie doręczenie go w dniu 10 lutego 2012 r. jednej ze stron postępowania spowodowało, że w tej dacie postanowienie o zawieszeniu postępowania weszło do obiegu prawnego, a co za tym idzie wywołało skutki prawne przewidziane przepisem art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Sąd Wojewódzki przypomniał, że na zasadzie art. 69 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku na to postanowienie nie przysługuje zażalenie, dlatego wiąże ono organ z chwilą doręczenia tegoż aktu jednej ze stron postępowania. Postanowienie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omówionego przedsięwzięcia weszło do obiegu prawnego 9 lutego 2012 r. Termin do wniesienia zażalenia na postanowienia według art. 141 § 2 k.p.a. wynosi 7 dni i jest liczony od daty doręczenia postanowienia stronie. Sąd Wojewódzki wskazał, że siedmiodniowy termin do zaskarżenia postanowienia z dnia 6 lutego 2012 r. rozpoczął swój bieg 9 lutego 2012 r., a już w dniu 10 lutego 2012 r. weszło do obiegu prawnego postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. Wobec powyższego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało przez organ pierwszej instancji skutecznie zawieszone do czasu przedłożenia przez wnioskodawczynię raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd Wojewódzki uznał, że trwający stan zawieszenia postępowania, obligował organ odwoławczy do powstrzymania się przed podejmowaniem wszystkich, poza wyraźnie przewidzianymi w art. 102 k.p.a. czynności do czasu podjęcia postępowania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w ww. ramach nie mieściło się nadawanie biegu zażaleniu na postanowienie.

Konkludując, Sąd Wojewódzki wywiódł, że zawieszenie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obligowało Kolegium do powstrzymania się przed podejmowaniem jakichkolwiek rozstrzygnięć, do czasu podjęcia postępowania. Tymczasem organ odwoławczy wydał orzeczenie w postępowaniu, które było zawieszone, a więc wbrew istocie instytucji zawieszenia. Sąd Wojewódzki zaakcentował, że w czasie zawieszonego postępowania sprawa nie ma biegu, co oznacza, że w dniu 23 lutego 2012 r., kiedy skarżący złożyli zażalenie nie upłynął jeszcze termin do jego złożenia, stąd zdaniem Sądu Kolegium, wydając zaskarżone postanowienie 7 września 2012 r. naruszyło przepisy postępowania.

W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, oraz przez nieuzasadnione związanie organu administracyjnego nietrafnymi zaleceniami, podczas gdy, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie obligowało Kolegium do powstrzymania się przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta B. z 6 lutego 2012 r., stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Przebudowie Małej Elektrowni Wodnej B. ul. K. M." stosownie do wszczętego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek Pani H. Z. oraz określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, bowiem organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 101, art. 102 i art. 110 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 101, art. 102 i art. 110 k.p.a., nie zostały naruszone, bowiem zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ma zapewnić stronie konieczny czas na wykonanie obowiązku polegającego na sporządzeniu raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym również na skorzystanie z możliwości wypowiedzenia się, co do tego obowiązku przez organ odwoławczy bez skutków przewidzianych w art. 36 k.p.a. związanych z niezachowaniem terminów wynikających z art. 35 k.p.a. dla postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i Z. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zgadzając się z argumentacją Sądu Wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 p.p.s.a., a łącząc zarzuty w uzasadnieniu skargi z tym, iż Sąd Wojewódzki uchylając zaskarżone postanowienie nie wskazał przepisu, który naruszyć miało Kolegium rozstrzygając w postępowaniu drugoinstancyjnym zażalenie. Ponadto, Kolegium podniosło, że rozpatrzenie zażalenia, pomimo zawieszenia postępowania, było niezbędne ze względu na to, iż zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie jest zaskarżalne, a zostało wydane jedynie dlatego, że wydano wcześniej postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej, które stało się przedmiotem zażalenia rozpatrywanego przez Kolegium.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Burmistrz Miasta B. postanowieniem z dnia 6 lutego 2012 r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W postanowieniu tym pouczono strony o przysługującym im siedmiodniowym terminie do wniesienia zażalenia. Postanowienie zostało doręczone B. i Z. K. 13 lutego 2012 r., którzy wnieśli zażalenie na to postanowienie.

Jest też niezaprzeczalnym faktem, jak zasadnie zauważył to Sąd Wojewódzki, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydano przed uostatecznieniem się postanowienia z dnia 6 lutego 2012 r. Na tym tle powstało jednak zagadnienie, niedostrzeżone przez Sąd Wojewódzki, czy wydanie w opisanych warunkach postanowienia o zawieszeniu postępowania wywołało w istocie skutki przewidziane w art. 103 k.p.a.

Przepis ten, co do zasady, swoim zakresem obejmuje wszystkie terminy, dla których podstawę stanowi kodeks postępowania administracyjnego. Reguła ta doznaje jednak wyjątków. Po pierwsze z katalogu terminów przewidzianych w kodeksie wyłączyć należy terminy prawa materialnego, po drugie wstrzymanie biegu terminów, o którym mowa w art. 103 k.p.a. nie dotyczy niektórych terminów, które rozpoczynają swój bieg od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niezależnie od tego, czy są to terminy procesowe, np. termin do wniesienia odwołania, czy też terminy przedawnienia przewidziane w art. 146 § 1 (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego Kometarz, s. 555).

Zważyć też trzeba na specyfikę rozpatrywanej sprawy, gdyż zawieszenie postępowania nie nastąpiło na podstawie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis ustawy szczególnej, odmiennie od k.p.a. nieprzewidującej wniesienia środka odwoławczego od postanowienia o zawieszeniu postępowania. W dodatku materialnoprawnym źródłem postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zaskarżone postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej, a co za tym idzie przedłożenia raportu. Inaczej mówiąc, byt prawny zawieszenia postępowania jest ściśle uzależniony od legalności nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej. Już chociażby z tego powodu należało poddać rozwadze powyższą zależność, oceniając, czy pomimo zapisu art. 103 k.p.a., następstwo instytucji zawieszenia opisane w art. 69 ust. 4 ustawy może skutecznie wyeliminować badanie przyczyn tego zawieszenia przez rozpoznanie środka odwoławczego od postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej.

Przyjęty jako podstawa orzeczenia przez Sąd Wojewódzki postulat zaniechania zbadania, w drodze instancyjnej, zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej przy jednoczesnym ustawowym zamknięciu drogi do podważenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w drodze zażalenia tworzy sytuację proceduralną wymagającą spojrzenia na omawiany problem również przez pryzmat art. 140 k.p.a.

Przepis ten zaś stanowi, że w postępowaniu odwoławczym, a takie prowadziło Kolegium, w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

W sprawie nie jest sporne, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało przedwcześnie, bo w dacie jego wydawania nie istniała jeszcze materialnoprawna podstawa zawieszenia, gdyż postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej nie weszło do obrotu. Oznacza to, że postanowienie o zawieszeniu wydane zostało bez podstawy faktycznej i z niewłaściwym zastosowaniem podstawy prawnej. Skoro jednak wpłynął do organu II instancji środek odwoławczy na postanowienie będące przyczyną zawieszenia, to rozważeniu winno podlegać, w związku z treścią art. 140 k.p.a., czy i jakie zastosowanie będzie miał art. 103 k.p.a. w postępowaniu przed organem II instancji.

Na tle opisanego wyżej stanu sprawy przyjęcie, iż organ odwoławczy miałby, ze względu na regulację art. 103 k.p.a., zaniechać rozpoznania zażalenia do czasu podjęcia postępowania po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania, tj. po przedłożeniu raportu oddziaływania na środowisko, prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, iż wadliwy faktycznie i prawnie niezaskarżalny akt administracyjny (postanowienie o zawieszeniu) wywołuje skutki uniemożliwiające realizację zasady instancyjności, a tym samym prawa do sądu. Stan taki godzi wprost w zasadę praworządności jako wartości konstytucyjnej, a w opisanej sytuacji wykładnia przepisu art. 103 k.p.a. nie może prowadzić do rezultatu sprzecznego z wymienionymi zasadami i wartościami.

W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bieg terminów do wniesienia zażalenia i jego rozpoznania przez Kolegium, jako terminów odnoszących się do postępowania przed organem II instancji nie uległ wstrzymaniu na podstawie art. 103 k.p.a., a zatem zaskarżone postanowienie nie było dotknięte naruszeniem prawa, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W sytuacji zaś wniesienia na ww. rozstrzygnięcie skargi, Sąd Wojewódzki winien dokonać merytorycznej oceny zaskarżonego aktu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok ulega uchyleniu, a sprawa przekazaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

1