Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 406/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 400a, art. 402 ust. 4-6, art. 403
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 5, art. 74 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 40/20 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji celowej z budżetu miasta oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 sierpnia 2020r., sygn. akt I SA/Kr 40/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Gminy Miasta [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Gmina") na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (dalej też: "Kolegium RIO", "RIO", "organ odwoławczy") z [...] listopada 2019r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2019r. w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta [...] na dofinansowanie kosztów zakupu paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 10 września 2019r. Rada Miasta [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 403 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1396 ze zm., dalej: "u.p.o.ś.") oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 362 ze zm.).podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta [...] na dofinansowanie kosztów zakupu paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych. Uchwała została podjęta w celu aktywnego przeciwdziałania zanieczyszczeniu powietrza na terenie Miasta [...], a w konsekwencji, doprowadzenia do znacznego ograniczenia szkodliwego oddziaływania zjawiska, jakim jest niska emisja, na zdrowie ludności i lokalne środowisko. Regulamin stanowiący załącznik do uchwały, określał zasady udzielania, tryb postępowania i sposób rozliczania dotacji.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] uchwałą z [...] października 2019r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały jednocześnie wstrzymując jej wykonanie, następnie uchwałą z [...] listopada 2019r. stwierdziło nieważność uchwały z [...] września 2019r. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miasta [...] w sposób nieuprawniony postanowiła o dofinansowaniu w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska niebędących inwestycjami.

Oddalając skargę na powyższą uchwałę wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 sierpnia 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że zasadniczy spór w sprawie dotyczy tego, czy finansowanie przez gminę ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 403 ust. 4 u.p.o.ś obejmuje udzielanie mieszkańcom pomocy finansowej z budżetu gminy w formie dotacji celowych na dofinansowanie kosztów zakupu paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych a nie wyłącznie finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, rozumianych jako prowadzące do powstania rzeczy/dobra stanowiącej środek trwały bądź prowadzące do ulepszenia istniejącego środka trwałego. W ocenie WSA w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO trafnie uznało, że Rada Miasta [...] w sposób nieuprawniony postanowiła o dofinansowaniu w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska niebędących inwestycjami. W opinii Sądu I instancji choć pojęcie "inwestycja" nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo ochrony środowiska, pojęcie "dotacja na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji", o której mowa w art. 403 ust. 4-6 u.p.o.ś. winno być rozumiane choćby w wyniku wykładni językowej jako typowa "dotacja inwestycyjna", czyli wsparcie finansowe, w oparciu o które i na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym lub też ulepsza dobro już istniejące, nie zaś jako wsparcie finansowe służące pokryciu bieżących kosztów obsługi czy utrzymania określonych rodzajów działań, nawet jeżeli działania te prowadzą finalnie do pozytywnych skutków w zakresie ochrony środowiska. WSA nie podzielił argumentacji skarżącej, aby wobec braku w ustawie o ochronie środowiska legalnej definicji pojęcia inwestycja odnieść się wyłącznie do potocznego rozumienia tego pojęcia, jako wydatkowania środków na określony cel. Wskazał, że takiego poglądu zaakceptować nie można gdyż oznaczałoby to przyjęcie wykładni oderwanej od dyspozycji przepisu art. 403 ust 4 u.p.o.ś. i abstrahującej od celu jaki określa jego dyspozycja; finansowanie inwestycji na rzecz ochrony środowiska nie zaś finansowanie za beneficjentów dotacji bieżących kosztów w celu potencjalnego zachęcenia do stosowania produktów nie szkodzących środowisku naturalnemu, które jednak zużywają się w procesie normalnej eksploatacji. W ocenie WSA działanie nazywane przez skarżącą "inwestycją", do którego odnosi się przedmiotowa uchwała Rady Miasta [...], w istocie jest planem działania na rzecz ochrony środowiska, którego celem jest rozwijanie świadomości środowiskowej wśród mieszkańców lokalnej społeczności, nie zaś - wymaganym w treści art. 400 ust. 4-6 ustawy Prawo ochrony środowiska - przeznaczeniem środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie posiadanych zasobów majątkowych.

W skardze kasacyjnej Gmina Miasta [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2021r. oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, które jest lakoniczne i ogólnikowe, nie odnosi się w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w skardze, ogranicza się jedynie do przytoczenia treści przepisów prawa i prostej akceptacji stanowiska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], bez przeprowadzenia pogłębionej analizy merytorycznej, co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenie rozumowania Sądu I instancji i poddanie orzeczenia kontroli instancyjnej;

2) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny przesłanek istotnego naruszenia prawa, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], które jako sprzeczne z prawem powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego bez wskazania na czym polegało istotne naruszenie prawa skutkujące uznaniem uchwały za nieważną;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 148 p.p.s.a. polegające na tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 p.p.s.a., mimo naruszenia w toku postępowania przez organ nadzoru przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej;

5) art. 145 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 5 Konstytucji oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP w zw. art. 18 ust. 2, pkt. 15 u.s.g. oraz w zw. z art. 403 ust. 4-6 u.p.o.ś., poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że Rada Miasta [...] wykroczyła poza swoje kompetencje "w sposób nieuprawniony postanowiła o dofinansowaniu kosztów inwestycji w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska niebędących inwestycjami", w sytuacji kiedy art. 5 Konstytucji, wskazuje na to, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, a art. 74 ust. 2 wskazuje na obowiązek władz publicznych do podejmowania działań w celu ochrony środowiska, która obejmuje także przeciwdziałanie zanieczyszczeniom powietrza. Bez wyjaśnienia na czym w istocie polegało podjęcie uchwały w sposób nieuprawniony.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 403 ust. 4 - 6 u.p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dofinansowanie w formie dotacji wydatków z zakresu ochrony środowiska nie stanowi inwestycji w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy ustawa ta nie definiuje pojęcia "inwestycji" i nie odsyła w tym zakresie do innych regulacji, co winno skutkować dokonaniem wykładni językowej, uwzględniającej nadto cel ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również cele wynikające z Konstytucji;

2) art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni w sposób niezgodny z Konstytucją w zw. z art. 3 pkt 15,16,17 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości poprzez jego zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na wynikającej z tego przepisu definicji "inwestycji", podczas gdy w tym zakresie ustawa, Prawo ochrony środowiska nie odsyła do ustawy o rachunkowości, a ustawa o rachunkowości nie należy do gałęzi prawa ochrony środowiska, co prowadzi do wniosku, iż dokonano błędnej wykładni przepisu;

3) art. 400a ust. 1 u.p.o.ś. poprzez przyjęcie, że dofinansowanie kosztów paliwa niskoemisyjnego nie jest inwestycją - kosztem inwestycji w obszarze wskazanych w tym przepisie jako przedsięwzięcie ochrony środowiska, podczas gdy dofinansowanie zakupu takiego paliwa stanowi przedsięwzięcie związane z ochroną powietrza;

4) art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] września 2019r. narusza prawo w sposób istotny, a w konsekwencji stwierdzeniu jej nieważności, w sytuacji, gdy postanowienia uchwały nie są sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Pismem z [...] lutego 2021r. będącym odpowiedzią na skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oświadczając, że nie domaga się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarówno skarżąca kasacyjnie Gmina jak i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów stawianych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt II GSK 97/13). Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010r. nr 1, poz. 1). Zatem by Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnosząca skargę kasacyjną Gmina musi poprawnie określić, jakie przepisy jej zdaniem naruszył Sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego należało ocenić najdalej idący zarzut - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (stwierdzenie przez sąd odwoławczy trafności tego zarzutu zwykle prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez odniesienia się do istoty sprawy). Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010r., I OSK 1605/09; 13 października 2010r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi. Wyjaśnić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, (w czym upatruje autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w niniejszej sprawie), a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA: z 29 marca 2017r., I GSK 623/15; z 12 października 2010r., II OSK 1620/10; publ. CBOSA). Sąd I instancji niewątpliwie odniósł się do istoty sprawy i wszystkich istotnych kwestii podnoszonych w skardze. W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, iż to, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną Gminę nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 358/16).

W związku powyższym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Gminy, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi, czy też zaniechał przeprowadzenia oceny przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło również do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019r., sygn. akt II OSK 391/17). Należy zauważyć, że naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Gmina w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony prze organ. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Według art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Regulacja ta ściśle wiąże się z art. 134 § 1 p. p. s. a., a skarżąca kasacyjnie Gmina nie wyjaśniła, jakich naruszeń prawa nie wskazanych w skardze nie dostrzegł Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej uchwały.

Również nie sposób zaaprobować stanowiska Gminy, odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania (przedstawionych w pkt I. 3) i pkt I. 4) petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie wskazuje na konkretne naruszenia, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że art. 145 - 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 1412/18).

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.( pkt I. 2) petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że badając legalność zaskarżonego w sprawie aktu nadzoru, podstawą uchylenia przez Sąd aktu nadzoru może być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialno-prawny lub procesowy charakter naruszonego prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych (bądź jak w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia organu), można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością przedmiotowej uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżąca kasacyjnie Gmina naruszyła przepisy prawa materialnego, t.j. art. 403 ust. 4-6. Wskazać należy, że zgodnie z art. 403 ust. 1 u.p.o.ś. do zadań powiatów należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 18, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6 u.p.o.ś., stanowiących dochody budżetów powiatów, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Natomiast w myśl art. 403 ust. 3 u.p.o.ś finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4-6. Ponadto zgodnie z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 (...), może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Dodany z dniem 21 grudnia 2010r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 229, poz. 1498) do art. 403 u.p.o.ś. - ust. 4, przewiduje możliwość udzielania dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finasowanie zadania z zakresu ochrony środowiska wskazanym podmiotom (między innymi niezaliczonym do sektora finansów publicznych). Z uwagi na zawarty w tym przepisie przedmiot postępowania, jakim jest dotacja celowa na sfinansowanie zadania z ochrony środowiska czyli zadania publicznego niezbędnym staje się odwołanie do definicji dotacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017r., póz. 2077, dalej: "u.f.p."). Jak wynika z zaprezentowanej w art. 126 u.f.p. definicji, dotacja to środki podlegające szczególnym zasadom rozliczenia z budżetu państwa, budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Należy podkreślić, że zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają one szczególnym zasadom rozliczenia.

W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, że WSA zasadnie podkreślił, że pojęcie "dotacja na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji", o której mowa w art. 403 ust. 4-6 u.p.o.ś. winno być rozumiane jako typowa "dotacja inwestycyjna, czyli wsparcie finansowe, w oparciu o które i na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym lub też ulepsza dobro już istniejące nie zaś jako wsparcie finansowe służące pokryciu bieżących kosztów obsługi czy utrzymania określonych rodzajów działań, nawet jeżeli działania te prowadzą finalnie do pozytywnych skutków w zakresie ochrony środowiska. Inwestycja nie może być utożsamiana z przeznaczaniem środków finansowych na zakup mediów czy produktów, które ulegają zużyciu w procesie normalnej eksploatacji. Dotacje celowe ze środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. można udzielać jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, a nie na wydatki bieżące (por. wyrok WSA w Warszawie, z 22 czerwca 2012r., sygn. akt. V SA/Wa 1112/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji, który trafnie stwierdził, że w przypadku dotacji celowej udzielanej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (zgodnie z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś.) pojęcie musi być rozumiane, jako dotacja, która jest przewidziana z góry na realizację konkretnego działania. Działanie to jednak powinno pozostawać zgodne z dyspozycją wskazanego przepisu, który wskazuje na dofinansowanie kosztów inwestycji. Trafnie WSA wskazał, że stanowisko Gminy w kwestii rozumienia pojęcia "inwestycja" na zasadzie przyjęcia potocznego pojęcia tego słowa, powoduje odejście od dyspozycji art. 403 ust. 4-6 u.p.o.ś, a udzielenie przedmiotowej dotacji celowej ze środków budżetu Miasta w istocie jest działaniem, które prowadzi do ponoszenia wydatków o charakterze bieżącym.

Tym samym za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 400a ust. 1 oraz art. 403 ust. 4-6 u.p.o.ś.

Również zarzut naruszenia art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 15, 16, 17 ustawy z 29 września 1994r. o rachunkowości należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Słusznie autor skargi kasacyjnej zauważa, że wskazane przepisy Konstytucji RP dotyczą kwestii ochrony środowiska. Jednak konstytucyjny obowiązek wspierania działań na rzecz ochrony środowiska został uregulowany m. in. ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, która w treści art. 403 ust. 4-6 stanowi o finansowaniu lub dofinasowaniu wszelkich działań o charakterze inwestycyjnym. Natomiast działanie Gminy bez wątpienia nie jest działaniem o takim charakterze. W związku z tym zarzut naruszenia wskazanych przez Gminę przepisów ustawy zasadniczej należy uznać za bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, ponieważ w żaden sposób nie zostało wykazane, jakie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego zostały poniesione przez stronę, która złożyła osobiście odpowiedź na skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do Sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w Sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której organ nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów.