Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 479/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par 1 i art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 ;it c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61a par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. i G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...],na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia G. i A. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej "PINB"), wpłynął wniosek G. i A. M. dotyczący wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania" dwóch wolnostojących budynków gospodarczo-składowych, zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] w [...], na budynki inwentarskie przeznaczone do chowu drobiu. Wnioskodawcy wskazali, że w dniu [...] r. inwestor – B. K. wniósł do Starosty zgłoszenie dotyczące zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania ww. budynków, po wybudowaniu ich jako inwentarskie. Zdaniem wnioskodawców przed uzyskaniem zgody organu prowadził w nich hodowlę drobiu.

Z treści uzasadnienia wynika, że przeprowadzone przez inspektorów PINB

kontrole powyższych obiektów nie potwierdziły faktu użytkowania ich jako przeznaczonych do chowu drobiu, co mogłoby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Organ podał dalej, że postępowanie prowadzone przez Starostę

w sprawie dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania ww. obiektów rozstrzygnięte zostało postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dna [...] r., znak [...], stwierdzającym nieważność postanowienia Starosty z dnia [...] r., znak:[...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania

w sprawie zgłoszenia przez B. K. zmiany sposobu użytkowania

ww. wolnostojących budynków gospodarczo-składowych na dwa wolnostojące budynki do chowu drobiu.

W świetle powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli G. i A. M. -wnioskodawcy i właściciele sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o uchylenie postanowienia na podstawie art. 61 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

G. i A. M. wskazali, że nie zgadzają się z twierdzeniem PINB , iż kontrole obiektów nie potwierdziły faktu użytkowania ich jako przeznaczonych do hodowli drobiu. Na dowód przedstawili pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], potwierdzające fakt prowadzenia w nowo wybudowanych pomieszczeniach hodowli drobiu, a także pismo Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, poza sporem pozostaje fakt, że w nowo wybudowanych pomieszczeniach odbywał się tucz drobiu, bez przewidzianego przepisami art. 71 Prawa budowlanego zgłoszenia.

W opinii G. i A. M. stanowi to samowolę i rażące naruszenie prawa. Ponadto poza sporem pozostaje fakt, iż tucz drobiu odbywał się we [...] r., tj. przed zgłoszeniem przez inwestora w dniu [...] r. zamiaru dokonania sposobu użytkowania obiektów.

Zdaniem strony z uwagi na treść uchwały Rady Miejskiej w Policach Nr XXIX/215/00 z dnia 24 października 2000 r., o ustaleniu 100 m strefy odorowej dla fermy drobiu, ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów, co oznacza, że są stronami w tym postępowaniu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu zażalenia, w postanowieniu z dnia [...] r., Nr [...] wskazał, iż ze wstępnych ustaleń wynika, że przedmiotowe obiekty użytkowane są jako budynki inwentarskie, na podstawie przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę , zgłoszenia B. K. z dnia [...] r., dotyczącego zmiany sposobu użytkowania ww. dwóch budynków gospodarczo-składowych, położonych na działkach nr [...] i nr [...] w [...], na budynki do chowu drobiu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

W świetle powyższego organ ten uznał, że dokonana zmiana sposobu użytkowania nie jest samowolą budowlaną. Nie ma zatem podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Zasadnie więc PINB postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem G. i A. M.

Odnosząc się do zarzutu strony w sprawie wykorzystania budynków gospodarczo-składowych do hodowli drobiu, przed dokonanym zgłoszeniem zmiany sposobu ich użytkowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone przez organ powiatowy w dniach [...] r. i [...] r. oględziny nieruchomości nie potwierdziły kontynuowania samowoli budowlanej, stwierdzonej w dniu [...] r. (samowola budowlana ustała), a sprawa ta nie dotyczy postępowania zażaleniowego.

Na powyższe postanowienie ZWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną następnie pismem procesowym

z dnia [...] r., wnieśli G. i A. M.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, a mianowicie:

- art. 71 ust. 2 poprzez przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia sposobu zmiany użytkowania pomieszczeń wcześniej użytkowanych do hodowli drobiu,

- art. 71 ust. 4 poprzez przyjęcie, że zgłoszenia dokonano przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń do hodowli drobiu,

- art. 71 ust. 5 pkt. 2 poprzez przyjęcie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 71 ust. 5 pkt. 3c,d poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń nie pogorszy warunków zdrowotnych i sanitarnych oraz nie wprowadzi, utrwali, bądź nie zwiększy ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich,

- art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach,

- art. 35 ust 1 poprzez przyjęcie, że projekt budowlany po zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń będzie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto G. i A. M. podnieśli zarzut naruszenia art. 6, 7,10, 77 i 80 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie,

że w postępowaniu nie stwierdzono istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych tym artykule.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, podnosząc argumenty, jak w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę ZWINB podtrzymał stanowisko zajęte

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa

w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., poz.270).

Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18).

Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty,

to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex

nr 1094438).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji naruszają normę art. 61a § 1 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że oceny organów dokonywane były w kontekście legalności zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczo –składowych, położonych na działkach nr [...] i nr [...] w [...], na budynki przeznaczone do chowu drobiu.

Powyższe spowodowało, że zarówno organ I instancji – PINB , jak i organ odwoławczy – ZWINB w swoich postanowieniach (o charakterze jedynie procesowym) zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem obydwa organy poszły znacznie dalej niż przewiduje to ratio legis art. 61a § 1 K.p.a.

Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się treści żądania strony.

W zaistniałej sytuacji nie jest zatem możliwe przesądzenie przez sąd administracyjny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego, a zwłaszcza odniesienia się do zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, nie przesądzając ostatecznego sposobu

rozstrzygnięcia sprawy, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające

je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił ww. postanowienia.