Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1997/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 10
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. J. i A. J. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność par. 9 ust. 1 pkt 6 oraz par. 76 ust. 1 pkt 51 zaskarżonej uchwały Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady S. w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...], położonej w W. przy ul. [...] w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ulicy projektowanej [...]; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady W. na rzecz skarżących D. J. i A. J. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. J. i A.J., po bezskutecznym wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], w części dotyczącej działki nr [...], której skarżący są współwłaścicielami.

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie: p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżących. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ich działki nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż na mocy zaskarżonego planu działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających wewnętrznej drogi dojazdowej 53 KUDw (§ 76 planu). W skutek tych ustaleń planu skarżący nie są w stanie zabudować swojej nieruchomości zgodnie ze swoim zamierzeniem. Ustalenia planu przewidujące drogę dojazdową nie mają, w ocenie skarżących, uzasadnienia merytorycznego. Pomimo bowiem obowiązywania planu od 3 lat, żadna droga nie została wybudowana, a właściciele działek nie zostali wywłaszczeni na cel publiczny. Należy zatem wątpić, że obecnie organy administracji publicznej w dalszym ciągu planują wybudowanie tej drogi. Powołując się na treść art. 64 ust 1 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP skarżący wskazali, że żaden z warunków dla możliwości ograniczenia ich własności przy wprowadzaniu planu, nie został spełniony. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali się na orzecznictwo sądu administracyjnego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz literaturę w przedmiocie ochrony prawa własności.

Rada W. - w odpowiedzi na skargę - wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ - powołując treść art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) -podniósł, że samo wskazanie naruszenia interesu prawnego przez rozwiązania w

Sygn. akt IV SA/Wa 1997/10

przyjętym planie nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 6 p.z.p. bowiem to właśnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem, nie ulega wątpliwości, że akty planistyczne w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Ustawodawca uprawnił organ stanowiący gminy do działania w sferze prawa publicznego i oddziaływania na treść praw ze sfery prawa cywilnego, a pośrednio na stosunki cywilnoprawne. Dokonane ustalenia aktem planistycznym mogą wpływać na swobodę korzystania z rzeczy przez osoby posiadające do niej tytuł prawny, ograniczając ją poprzez przeznaczenie danej nieruchomości na ściśle określony cel, do których to ograniczeń uprawniona jest ustawowo rada gminy poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Trudno również, zdaniem organu, podzielić pogląd, że uchwałodawca naruszył przepis art. 64 ust 1 Konstytucji RP, skoro ustrojodawca dopuszcza naruszenie prawa własności, jeżeli ograniczenia te wynikają z mocy ustawy (art. 64 ust 3 Konstytucji RP). Nie można tym samym podzielić poglądu, że ingerencja w prawo własności była nieuprawniona czy merytorycznie nieuzasadniona, a organ działał wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa w tym zakresie i przekroczył ustawowe granice. Nie sposób także przyjąć, w ocenie organu, iż ustalenie planu miejscowego w zakresie układu komunikacyjnego przekracza władztwo planistyczne w dążeniu do zobiektywizowanych potrzeb ogółu lokalnej społeczności.

Dodatkowo Rada podniosła, iż projekt planu [...] wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] kwietnia 1999 r. do [...] maja 1999 r. w siedzibie Urzędu Dzielnicy [...] Gminy [...] oraz ponownie w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2002 r. Wszystkie protesty i zarzuty złożone w ustawowym terminie zostały rozpatrzone przez Zarząd Gminy (Uchwała z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]). Skarżący nie złożyli żadnych protestów i zarzutów w terminie ustawowym.

Sygn. akt IV SA/Wa 1997/10

Nadto organ wyjaśnił, iż postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stąd przywoływanie przez skarżących naruszeń według ustawy p.z.p. jest chybione.

Podsumowując Rada W. wskazała, iż zarzuty skargi nie mają oparcia prawnego i trudno uznać je za uprawnione. Nie wykazano bowiem w żaden sposób naruszenia przepisów prawa materialnego określającego zasady i tryb sporządzania miejscowego planu, zaś sam organ nie przekroczył ustawowych granic uprawnień planistycznych.

Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty skargi i podniósł, że w zaskarżonej uchwale zbyt daleko ograniczono własność skarżących, doszło do zamrożenia ich nieruchomości. Zamierzone przez organ skutki - skomunikowanie działek sąsiadujących z ul. [...] - można byłoby osiągnąć w drodze służebności. Planowana droga miałaby służyć jako dojazd do 2-3 działek. Pełnomocnik skonkretyzował nadto żądanie skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie objęcia ulicą dojazdową wewnętrzną terenu określonego na rysunku planu symbolem 53 KUDw. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę i podniósł, iż nie wskazano w jakim zakresie ustalenia planu odnośnie działki skarżących naruszają ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes

Sygn. akt IV SA/Wa 1997/10

prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r, sygn. akt II OSK 205/09). W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99).

Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżących w rozpoznawanej sprawie są przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności. D. J. i A.J. są bowiem współwłaścicielami działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w W., która leży na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

W ocenie Sądu, skarżący wykazali, iż uchwała Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do ich działki nr [...] w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ulicy projektowanej 53 KUDw, narusza posiadany przez nich interes prawny.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.), pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu

Sygn. akt IV SA/Wa 1997/10

zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Przeznaczenie w projekcie planu terenu pod drogę wewnętrzną pozostaje w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga odnosi się do tej części planu, która dotyczy zapisów o komunikacji wewnętrznej. W § 2 pkt 21 przyjęto, że przez "postulowaną komunikację wewnętrzną - należy rozumieć przebieg niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznaczone graficznie i symbolem na rysunku planu". Z dalszych zapisów

Sygn. akt IV SA/Wa 1997/10

planu wynika, iż układ drogowo - uliczny stanowią ulice zbiorcze, lokalne, dojazdowe oraz ciągi pieszo - jezdne wyznaczone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu (§ 8). Z kolei w § 9 ust. 1 pkt 6 uchwalono, że "do realizacji wyznaczonego planem układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic zgodnie z rysunkiem planu: ulice dojazdowe wewnętrzne KUDw [od 43 KUDw do 67 KUDw] - minimalna szerokość w liniach rozgraniczających - 9 m, z wyjątkami odstępstw określonych w "Ustaleniach szczegółowych dla ulic (§ 76)". Przywołany § 76, w ust. 1 pkt 51 ustala projektowaną ulicę 53 KUDw jako ulicę dojazdową wewnętrzną (od ulicy 25 KUD) o minimalnych szerokościach w liniach rozgraniczających 9 metrów.

W ocenie Sądu oznaczenie w przedmiotowym planie komunikacji wewnętrznej nie znajdowało oparcia prawnego. Przy opracowywaniu zaskarżonego planu - na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zastosowanie znajdowała powoływana już wcześniej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która -jak wskazano już wyżej - w sposób wyczerpujący wskazywała rozwiązania komunikacyjne obejmowane planem, odnosząc je wyłącznie do dróg publicznych (art. 10 tej ustawy).

Tymczasem w kwestionowanym przez skarżących zapisie § 9 ust. 1 pkt 6 planu oraz w powiązanym z nim § 76 ust. 1 pkt 51 tej uchwały, gmina dokonała rezerwy pasów terenu wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic, w tym ulicy dojazdowej wewnętrznej 53 KUDw, planowanej na działce skarżących. Odstępstwo z § 76 ust. 1 pkt 51 wytyczyło jej minimalną szerokość w liniach rozgraniczających na 9 m. Te zapisy niewątpliwie naruszyły interes prawny skarżących. Dla wskazanych regulacji brak bowiem podstaw normatywnych. Nie ma ich zarówno dla wytyczenia owych rezerw, jak i przyjętych dla nich szerokości. Wskazane zapisy planu prowadzą bowiem de facto do urządzenia na prywatnych działkach dróg z parametrami odpowiadającymi drogom publicznym, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne. Nie stworzono zatem możliwości wywłaszczenia (wykupu) przedmiotowego terenu należącego do skarżących, pod fragment drogi dojazdowej wewnętrznej 53 KUDw, uniemożliwiając jednocześnie inne jej zagospodarowanie. Tym samym wykluczono, w sposób nieuprawniony, zastosowanie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

Sygn. akt IV SA/Wa 1997/10

nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm.), a owa rezerwa terenu nie została dokonana na cel publiczny.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zapisy § 2 pkt 21, § 4 ust. 2 pkt 13 oraz § 8 ust. 1 zaskarżonego planu, dotyczące komunikacji wewnętrznej - wprowadzając ją jako postulowaną, a więc zalecaną przez gminę do przeprowadzenia w określonych miejscach na działkach prywatnych - nie naruszają, zdaniem Sądu, interesu prawnego skarżących w stopniu skutkującym koniecznością ich wzruszenia, albowiem nie są to zalecenia wiążące i nie stoją na przeszkodzie odmiennemu zainwestowaniu danej działki.

W świetle powyższego w odniesieniu do działki skarżących istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części ujętej w sentencji wyroku.

Wobec stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, wyjaśnić należy, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, iż skarżący w postępowaniu planistycznym nie skorzystali z możliwości jakie dawała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie składali protestów ani zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Mając na uwadze, że część graficzna - rysunek planu nie zawiera oznaczeń odnoszących się do zapisów § 9 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 76 ust. 1 pkt 51 odnośnie drogi 53 KUDw, a jedynie obrazuje przebieg postulowanej komunikacji wewnętrznej, Sąd odstąpił od stwierdzenia nieważności części graficznej planu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz 152 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.