Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 841/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60-66
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Władysław Kulon, Protokolant: asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia w terminie 10 miesięcy nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał decyzją z dnia [...] r. nr [...] M. B., K. H. i H. H. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy gen. M. [...] we W. - usunięcie w terminie 10 miesięcy od dnia uzyskania ostateczności ww. decyzji, nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku, poprzez:

1. wymianę zniszczonych i naprawę uszkodzonych elementów konstrukcji więźby dachowej;

2. przemurowanie uszkodzonych fragmentów kominów;

3. naprawę uszkodzonych i uzupełnienie brakujących tynków na ścianach kominowych;

4. uzupełnienie brakujących drzwiczek rewizyjnych na otworach wyczystnych przewodów kominowych w piwnicy;

5. remont pokrycia dachowego w celu uzyskania jego szczelności, z wymianą uszkodzonych elementów pokrycia;

6. wymianę zniszczonych i naprawę uszkodzonych obróbek blacharskich;

7. wymianę kominka wywiewnego kanalizacji sanitarnej;

8. wymianę ław kominiarskich;

9. wymianę haków podrynnowych na haki o wymiarze dostosowanym do istniejących rynien;

10. wymianę skorodowanych odcinków rur spustowych.

Organ ustalił, że wskazane wyżej czynności należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe i wymagane uprawnienia budowlane oraz przynależnej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Następnie należy zawiadomić o ich wykonaniu załączając oświadczenie osoby nadzorującej.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w tej sprawie, tj. w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. gen. M. [...], zostało wszczęte przez PINB na podstawie pisemnego wniosku skierowanego do tego organu przez M. B.. W toku tego postępowania przeprowadzone zostały oględziny i kontrole w dniach 3 lutego 2015 r., 24 marca 2015 r. i 11 maja 2015 r.

W trakcie czynności dowodowych ustalono, że objęty postępowaniem obiekt budowalny stanowi budynek mieszkalny w konstrukcji tradycyjnej murowanej, zadaszony dachem wielospadowym krytym dachówką ceramiczną karpiówką, posiadający dwie kondygnacje nadziemne, podpiwniczony, z poddaszem nieużytkowym.

W trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin stwierdzono wystąpienie licznych nieprawidłowości w utrzymaniu przedmiotowego obiektu, t.j.: pęknięcia, odparzenia i ubytki tynków ścian zewnętrznych budynku, ubytki spoinowania oraz luźne cegły na fragmentach ścian zewnętrznych (zwłaszcza w narożniku płd.-zach. w przyziemiu budynku), spękania i ubytki spoinowania, brak czap kominowych w obrębie kominów w części ponad dachem, skorodowaną rurę spustową orynnowania budynku, uszkodzony narożnik zadaszenia nad wejściem oraz skorodowane obróbki blacharskie zadaszenia, znaczne zużycie techniczne niektórych okienek piwnicznych, okien na klatce schodowej i na poddaszu oraz drzwi wejściowych do budynku (w tym m. in. ubytki przeszklenia, niesprawne okucia, korozję drewna), luźne cegły w węgarku okiennym na klatce schodowej na parterze, skorodowaną obudowę zaworu głównego instalacji gazowej kurka gazowego na elewacji budynku, brak tynków w parterze klatki schodowej. W obrębie pierwszego piętra stwierdzono natomiast łuszczące się spękane powłoki malarskie klatki schodowej (na ścianie pod lukarną klatki schodowej widoczne ślady po zaciekach), brak działającego oświetlenia klatki schodowej oraz pomieszczeń piwnicznych; w piwnicach nieoznakowaną instalację gazową, widoczne miejscowe uszkodzenia stropu piwnic (nieuszczelnione przebicia w miejscach przejścia pionów instalacyjnych przez strop), brak wentylacji pomieszczenia w którym zlokalizowane są zawory główne instalacji wodociągowej zlokalizowanego pod schodami; zawilgocenia i porażenie korozją biologiczną elementów konstrukcyjnych dachu (miejscowo skorodowane belki podwalinowe) oraz korozję biologiczną i ubytki deskowania podłogi poddasza, zacieki i spękania w obrębie tynkowania kominów w przestrzeni strychu, nieszczelne poszycie dachowe (ubytki i uszkodzenia dachówek, wysunięte i luźne dachówki których fragmenty zalegają na płotkach śniegowych), pęknięcia przebiegające skośnie i pionowo w płaszczyźnie ściany poddasza dzielącej dwa budynki w przestrzeni strychowej; skażenie grzybem w obrębie podłogi w pomieszczeniu kuchni lokalu nr [...] z kuchenką gazową, a także brak wentylacji grawitacyjnej tego pomieszczenia, brak kratki nawiewnej w drzwiach łazienki w lokalu nr [...], w którym znajduje się kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania.

Obecni w trakcie oględzin K. i H. H. przedłożyli posiadane dokumenty związane z użytkowaniem przedmiotowej nieruchomości, t.j. książkę obiektu budowlanego oraz protokół z okresowej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania całego obiektu przy ul. gen. M. [...] we W.. Przedłożony protokół potwierdzał ustalenia z oględzin, wskazując między innymi, na awaryjny stan pokrycia dachowego i ław kominiarskich, niewłaściwy stan techniczny elementów konstrukcji dachowej, obróbek blacharskich komina i wywietrzaka kanalizacji sanitarnej, uszkodzenia i odspojenia na podziemnej powierzchni ścian piwnicznych, spękania i wykruszenia cegieł w posadzkach piwnicznych, awaryjny stan techniczny stolarki okiennej oraz nieprawidłowości dotyczące zwentylowania pomieszczeń.

M. B. oświadczył, że jego zdaniem zagrzybienie występujące w pomieszczeniu kuchni znajdującym się w zajmowanym przez niego mieszkaniu, zagraża jego zdrowiu. Na powyższą okoliczność zwracał także uwagę podczas innych , innych postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Dla potwierdzenia swojego oświadczenia przedłożył kopię opracowania rzeczoznawcy mykologicznego - dr inż. K. M. - pod nazwą "Notatka z wizji lokalnej w mieszkaniu przy ul. M. [...] we W.", która naświetla problem porażenia grzybem występującego w lokalu mieszkalnym nr [...].

PINB wskazał, że w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego może stwarzać zagrożenie dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa mienia z uwagi na możliwość odpadnięcia od jego elewacji luźnych lub odspojonych fragmentów ścian zewnętrznych, czy też luźnych fragmentów poszycia dachowego budynku; występujące skażenie grzybem w pomieszczeniu kuchni lokalu mieszkalnego nr [...]; zawilgocenie i korozję biologiczną elementów konstrukcyjnych więźby dachowej, nieszczelność poszycia dachowego, spękania ścian wewnętrznych i zewnętrznych budynku oraz zły stan techniczny kominów. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną.

W kontekście powyższych ustaleń organ zaznaczył, że przedłożony protokół z okresowej pięcioletniej kontroli obiektu (autorstwa mgr inż. T. J.), nie obejmował swym zakresem sprawdzenia instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. W jego zakresie nie było także protokołów ze sprawdzenia stanu technicznego instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych).

W dniu 3 czerwca 2015r. M. B. przedłożył dodatkowo do akt sprawy opracowanie mgr inż. A. K. (nr upr. bud. [...]) z dnia 20 maja 2015r. pod nazwą "Protokół z okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności i przydatności budynku do użytkowania przeprowadzanej co najmniej raz w roku". Rzeczony dokument wykonano w ograniczonym zakresie - to jest jedynie w zakresie art. 62 ust. 1 pkt la. W treści dokumentu stwierdzono, że w znacznym stopniu jego ustalenia potwierdzają ustalenia protokołu 5-cio letniego, a także niektóre ustalenia poczynione w trakcie oględzin obiektu przez pracowników inspektoratu nadzoru budowlanego. Przedłożony protokół pomimo stwierdzenia faktu "zarysowań" ścian budynku nie zawiera analizy sytuacji, badań ani zaleceń w tym zakresie, brak jest w nim kwestii dotyczącej niewłaściwego zwentylowania pomieszczeń budynku, ani też nie odnosi się do kwestii skażenia grzybem w kuchni lokalu nr [...].

Po poddaniu analizie opisanego wyżej materiału dowodowego organ stwierdził, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym oraz może stwarzać zagrożenie dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa mienia. Mając powyższe na uwadze PINB, działając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r. nakazał współwłaścicielom budynku K. H., H. H. i M. B.:

1/ przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku w trybie art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie sprawdzenia stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu, a zwłaszcza w zakresie instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) a także badania instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, odporności izolacji przewodów oraz uziemnień instalacji i aparatów;

2/ sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku, w szczególności odnoszącej się do pęknięć i ubytków w obrębie ścian wewnętrznych i zewnętrznych budynku, występującego zawilgocenia w obrębie piwnic a także porażenia grzybem pomieszczeń kuchni lokalu nr [...], stanu technicznego konstrukcji i pokrycia dachu, (korozji biologicznej elementów konstrukcyjnych, deskowania podłogi w obrębie strychu, znacznych ubytków w poszyciu dachowym), stanu technicznego kominów (licznych spękań i ubytków - także w przestrzeni ponad dachem), obróbek blacharskich, poprawności zawentylowania pomieszczeń, stanu technicznego instalacji gazowej, sanitarnej i wodociągowej, sprawności instalacji elektrycznej w budynku.

W decyzji zaznaczono także, że przedmiotowa ekspertyza techniczna powinna wskazać przyczyny powstania ww. nieprawidłowości, ocenić ich wpływ na stan techniczny budynku oraz wskazać sposób usunięcia nieprawidłowości. Ekspertyzę i kontrolę powinny sporządzić i przeprowadzić osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Dokumenty te winne być przedłożone, niezwłocznie po tym jak decyzja stanie się ostateczna.

Opisana decyzja zaskarżona została w toku instancji przez H. H., a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we W. (dalej DWINB) utrzymał ją w mocy (decyzją z dnia [...] r.). Ponieważ w oznaczonym terminie ww. obowiązek nie został wykonany PINB wszczął w dniu 1 grudnia 2015 r. postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do jego wykonania.

Do dnia 4 maja 2016 r. przedłożone zostały przez strony następujące dokumenty: opracowanie mgr inż. R. D. pod nazwą "Ekspertyza Techniczna Stanu Technicznego budynku przy ul. M. [...] we W.", wyniki badań i pomiarów instalacji elektrycznej (oba opracowania odnosiły się przy tym jedynie do części obiektu budowlanego i nie obejmowały mieszkania nr [...] i części piwnicy do niego przynależnej), "Ekspertyza techniczna lokalu mieszkalnego nr [...]" opracowana przez mgr inż. M. M., protokół z okresowej (rocznej) kontroli budynku (z pominięciem instalacji) opracowany przez mgr inż. M. M., protokół z okresowej (pięcioletniej) kontroli budynku (w zakresie instalacji brak ocen wykonanych przez osoby posiadające właściwe uprawnienia) opracowany przez mgr inż. M. M., "Opinia na okoliczność ustalenia czy w budynku przy ul. M. [...] we W. uzasadnione jest z uwagi na stan techniczny budynku wykonanie remontu dachu klatki schodowej, elewacji wraz z dociepleniem oraz pokrycia dachu wraz z określeniem kosztów takich prac", autorstwa dr inż. M. L., protokół kominiarski nr [...] z dnia [...]r., protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej i urządzeń gazowych z dnia [...], protokół kominiarski nr [...]r. oraz opinia kominiarska [...], protokoły pomiarów i sprawdzeń instalacji elektrycznej autorstwa [...].

Analizując przedłożone dokumenty PINB stwierdził, że w niektórych kwestiach nie są one ze sobą spójne (czasem wręcz przedstawiają sprzeczne ze sobą oceny stanu technicznego budynku), zawierają zalecenia o zbyt ogólnym charakterze oraz formułują wnioski i zalecania nie poparte dowodami.

W celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego w dniu 11 maja 2016 r., uprawnieni pracownicy PINB przeprowadzili ponowną kontrolę przedmiotowego budynku, podczas której ustalono, że w stosunku do ostatnich oględzin z dnia 11 maja 2015r., stan przedmiotowego budynku uległ zmianie.

Stwierdzono także, że budynek nie posiada tynków zewnętrznych, w ścianach zewnętrznych występują miejscowe skośne spękania, kotwy ściągające oraz rury spustowe noszą ślady korozji. Orynnowanie w dobrym stanie technicznym posiada zbyt małych rozmiarów haki podrynnowe, cokół z okładziny klinkierowej nosi ślady nie usuniętej zaprawy tynkarskiej, uszkodzony narożnik daszku betonowego nad wejściem do budynku, skorodowane i uszkodzone obróbki blacharskie daszku, skorodowana szafka zaworu głównego instalacji gazowej w elewacji oraz z uszkodzonym zamkiem, drzwi wejściowe i ościeżnica noszące ślady zużycia technicznego, w piwnicach brak wentylacji grawitacyjnej, w nowych okienkach piwnicznych brak nawietrzaków, zagrzybienie i zawilgocenie ściany piwnicznej od strony elewacji wejściowej, nieprawidłowe przejścia instalacji wod.-kan. i gazowej przez przegrody budowlane, skorodowane i niezabezpieczone antykorozyjnie rury instalacji gazowej, stolarka drzwiowa w obrębie piwnic w dobrym stanie technicznym, częściowy brak tynków na klatce schodowej, zniszczone powłoki malarskie na otynkowanych ścianach, na podbitce zabudowy skosu dachowego widoczne ślady miejscowego szpachlowania, ślady po zaciekach, spękanie i uszkodzenia tynkowania podbitki, okna na klatce schodowej noszą ślady technicznego zużycia, na strychu miejscowa korozja biologiczna i ubytki deskowania podłogi, nie stwierdzono widocznych ugięć stropu między piętrem a poddaszem nieużytkowym, korozja biologiczna dwóch belek podwalinowych słupów więźby dachowej oraz jednej murłaty, widoczne miejscowe naprawy poszycia dachowego, w poszyciu dachowym widoczne prześwity bezpośrednio przy osadzeniu okienek trójkątnych dachowych, okienka piwniczne noszą ślady zużycia technicznego, na ścianach kominów i na ścianie dzielącej przedmiotowy budynek od sąsiedniego widoczne zacieki, spękania, odspojenia i ubytki tynków, kominy ponad dachem nieotynkowane widoczne ubytki i spękania cegieł i spoinowania, brak czap kominowych, ubytki w zwieńczeniu ścian kominowych. W trakcie kontroli nie stwierdzono natomiast widocznego ugięcia, czy też nadmiernych drgań drewnianego stropu pomiędzy parterem i piętrem, brak widocznych spękań, czy też odkształceń postaciowych w obrębie warstwy wykończeniowej tego stropu - od strony lokalu nr [...]. Wewnątrz lokalu nie stwierdzono śladów po odkrywkach warstw posadzkowych.

Obecny w trakcie kontroli M. B. oświadczył, że w czerwcu 2015r. zlecił firmie dekarskiej wykonanie uszczelnień dachu w ramach bieżącej konserwacji, w ramach których uszczelniono także osadzenie trójkątnych okienek dachowych.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, PINB uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego (mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska) przez rozstrzygnięcie w części, co do której zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczająco jednoznaczny oraz przy uwzględnieniu wymogów technologicznych nakazanych robót. W uzasadnieniu organ wyjaśnił także, że co do pozostałych stwierdzonych nieprawidłowości budynku, stan faktyczny ustalony zostanie po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z udziałem autorów przedłożonych ekspertyz technicznych.

Argumentując zajęte stanowisko organ orzekający w pierwszej instancji wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, w rozdziale 6 zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" zawiera przepisy mające na celu zapewnienie właściwego użytkowania oraz utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nieposiadający jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a także powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części albo naruszenie innych wymagań wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Organ zaznaczył także, że w niniejszej decyzji ograniczył swój nakaz do wskazania robót, które mogą stanowić technologiczną całość, a jednocześnie, co do których poczynione ustalenia i przedłożone opinie (ekspertyzy) umożliwiają sformułowanie jednoznacznego nakazu. W kwestii pozostałych nieprawidłowości PINB postanowił wypowiedzieć się odrębną decyzją, po zweryfikowaniu przedłożonych ekspertyz i ocen.

W ocenie organu o stanie zagrożenia dla życia lub zdrowia bezpieczeństwa mienia bądź środowiska świadczy występujące porażenie grzybem posadzki w kuchni lokalu nr [...] oraz ściany zachodniej w obrębie piwnicy, brak wentylacji pomieszczeń piwnicznych, korozja biologiczna niektórych elementów konstrukcji więźby dachowej, spękania ścian wewnętrznych i zewnętrznych budynku, korozja fragmentów instalacji gazowej i niewłaściwie wykonane przejścia rur instalacji wodno – kanalizacyjnej i gazowej przez przegrody budowlane oraz zły stan techniczny kominów

W związku z powyższym, zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, istniały podstawy do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z jednoczesnym określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Organ wyjaśnił, że nakaz ten nałożony został na właścicieli obiektu, gdyż według przepisu art. 61 ww. ustawy, to właściciel lub zarządca zobowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Właściciel ma obowiązek prawny usuwania nieprawidłowości w stanie technicznym budynku nie czekając na działania przymuszające ze strony odpowiednich organów państwowych. PINB podał także, że norma prawna zawarta w art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego.

W ocenie organu nadzoru budowlanego zgromadzony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że stan techniczny przedmiotowego budynku stwierdzony na podstawie oględzin i kontroli, odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Oceny tej nie zmienił fakt, że od momentu wszczęcia niniejszego postępowania współwłaściciele podjęli pewne czynności mające na celu poprawę stanu technicznego obiektu, gdyż nie zostały wyeliminowane one w całości.

Organ wskazał, że bieg terminu określonego w sentencji decyzji rozpoczyna się od momentu kiedy decyzja uzyska przymiot ostateczności, a więc po upływie 14 dni, jeżeli żadna ze stron nie wniesie środka zaskarżenia bądź w przypadku wniesienia odwołania - od dnia wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji. W końcowej części wywodów podkreślił zaś, że roboty budowlane objęte przedmiotowym nakazem nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.

Od opisanej decyzji odwołanie wniósł M. B. wskazując, że w jej uzasadnieniu jest wiele błędów, nieścisłości a wręcz "rzeczy" niezgodnych z prawdą. M. B. przedstawił argumentację dotyczącą wszystkich stwierdzonych przez organ nieprawidłowości - również tych których nie objęto decyzją częściową. W bezpośrednim związku z obowiązkami nałożonymi zaskarżoną odwołaniem decyzją pozostają stwierdzenia, że "co do pokrycia dachowego jeżeli pojawiały się jakieś nieszczelności to były usuwane na bieżąco. W dokumentach PINB jest opinia dekarska dotycząca dachu, która mówi, że kapitalny remont wcale nie jest potrzebny. Opinie rzeczoznawców są w tym względzie bardzo różne". Odwołujący się polemizował także ze stanowiskiem PINB, że ustalony stan techniczny stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi jak też bezpieczeństwa mienia podkreślając, że wypowiedzi w przedłożonych opiniach rzeczoznawców są w tej kwestii różne. Podnosił, że w opinii autorstwa biegłego K. i D. wręcz wskazuje się, że zagrożeń (poza zagrzybieniem lokalu) nie ma. W opinii biegłego M. M. także nie ma nic na temat zagrożeń. Odwołujący się podkreślił, że już do protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ w maju 2015 r. oświadczył, że nie zgadza się z jego zawartością dotyczącą omawianych zagrożeń. Podniósł także, że pomimo, że w dniu 6 maja 2016 r. przekazał do PINB pismo w którym prosił o odniesienie się do kilku spraw dotyczących części wspólnych budynku, to nie wykorzystano ich przy formułowaniu nakazu.

Na koniec odwołujący się zażądał usunięcia z uzasadnienia decyzji stwierdzenia, że wykonanie nakazanych robót nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Uważa bowiem, że tylko formalne zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę zagwarantuje mu udział w decydowaniu co do kosztów nakazanych prac, wyboru wykonawców a jednocześnie uniemożliwi pozostałym współwłaścicielom dowolne interpretowanie zakresu nakazanych obowiązków i samowolne wykonywanie robót (tak jak czynili to dotychczas). Wyjaśnił przy tym, że pozostali współwłaściciele pod pojęciem remontu dachu rozumieją jego całkowitą wymianę, pomimo, że nakaz mówi o usunięciu nieszczelności. Strony inaczej zatem interpretują to pojęcie. Tymczasem całkowita wymiana dachu to dla odwołującego się "kolosalne koszty", którymi próbuje się go obciążyć bez jego zgody.

Po rozpatrzeniu odwołania DWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, zastosowane przez organ pierwszej instancji podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia ustalenia PINB co do nieodpowiedniego stanu technicznego budynku a w konsekwencji zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Wydane nakazy są adekwatne do wniosków wynikających z protokołu oględzin z dnia 11 maja 2016 r., ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku sporządzonej przez mgr inż. R. D., ekspertyzy stanu lokalu mieszkalnego nr [...] sporządzonej przez mgr inż. M. M., Opinii na "okoliczność ustalenia czy w budynku przy ul. M. [...] we W. uzasadnione jest z uwagi na stan techniczny budynku wykonanie remontu dachu klatki schodowej, elewacji wraz z dociepleniem oraz pokrycia dachu wraz z określeniem kosztów takich prac" autorstwa dr inż. M. L. oraz z protokołu z rocznej okresowej kontroli sprawdzenia stanu technicznej sprawności budynku przy ul. M. [...] we W. sporządzonego przez mgr. inż. M. M..

Organ odwoławczy – podobnie jak organ pierwszej instancji – stwierdził, że wymienione protokoły i ekspertyzy różnią się od siebie w niektórych aspektach. Zauważył, że według ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. Ryszarda D. stan techniczny konstrukcji drewnianej więźby dachowej oceniono na średni, nie stwierdzając żadnych istotnych uszkodzeń, ani nadmiernych ugięć elementów. Zaobserwowana lokalna i powierzchowna korozja na odcinku jednej krokwi, oraz na końcach dwóch podwalin wymaga powstrzymania. Podczas rocznej okresowej kontroli sprawdzenia sprawności obiektu przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2016 r. nie stwierdzono natomiast znaczących uszkodzeń krokwi, płatwi, słupów i innych elementów konstrukcji dachu. Oceniono, że murłaty są częściowo zagrzybione, skorodowane biologicznie a podwaliny poważnie skorodowane biologicznie. Zalecono wymienić zniszczone biologicznie podwaliny i częściowo murłaty. Zły stan techniczny podwalin potwierdzony także został w opinii dr inż. M. L. w której stwierdzono korozję biologiczną podwalin pod słupy więźby dachowej i ich 90% stopień zużycia, zalecając wymianę na nowe. Pomimo różnic w ocenie stanu technicznego więźby dachowej, we wszystkich opiniach stwierdzono korozję biologiczną podwalin pod słupy więźby dachowej. Różnie określono jedynie stopień uszkodzeń. Korozja biologiczna podwalin została także potwierdzona przez pracowników PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 11 maja 2016 r. W związku z powyższym PINB słusznie nakazał wymianę zniszczonych i naprawę uszkodzonych elementów konstrukcji więźby dachowej. Różnice w ocenie stanu technicznego budynku przy ul. M. 10 dotyczą także stanu pokrycia dachowego. W protokole z rocznej okresowej kontroli sprawdzenia stanu technicznego budynku przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2016 r. przez mgr inż. M. M. stwierdzono: ubytki, spękania dachówek, miejscowe braki, miejscowe nieszczelności oraz ubytki w zaprawie wypełniającej. Mgr inż. R. D. w ekspertyzie technicznej stwierdził, że dach jest pokryty dachówką ceramiczną, której stan oceniono na średni. Podczas oględzin nie stwierdzono istotnych uszkodzeń w obrębie pokrycia dachu, ani też nieszczelności pokrycia. Zły stan pokrycia dachu potwierdza jednak opinia biegłego dr inż. M. L., który stwierdził nieszczelne poszycie dachowe, pofalowane pokrycie dachowe, ubytki i uszkodzenia dachówek, pęknięte dachówki, wysunięte, luźne i odstające dachówki. W tej opinii stopień zużycia określono na 80 % zalecając wykonanie nowego pokrycia dachowego. Zły stan pokrycia dachowego został także potwierdzony przez pracowników PINB podczas kontroli dokonanej w dniu 11 maja 2016 r.

Wobec przedstawionych wyżej uwag, DWINB nakaz remontu pokrycia dachowego uznał za uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że M. B. podważa ustalenia organu stopnia powiatowego, co od tego, że przedmiotowy budynek znajduje się w stanie" mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Brak zagrożenia jego zdaniem potwierdzają oceny biegłego K. i D. a także M.. Zdaniem organu, wyżej wymienione oceny wskazują jednak na zły stan techniczny budynku, który może stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia. Ponadto w ekspertyzie technicznej biegłego D. wskazano, że brak napraw kominów może prowadzić do rozszczelnienia murowanych przewodów kominowych co stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Wobec powyższych okoliczności organ zauważył, że decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego można wydać nie tylko w przypadku stwierdzenia, że stan techniczny obiektu może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, ale także gdy obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu żądania usunięcia z decyzji PINB zapisu, że roboty zlecone przez ten nakaz nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane nakazane na postawie art. 66 Prawa budowlanego co do zasady nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. PINB nie decydował o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a jedynie poinformował o tym strony. Jak bowiem słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2238/14): roboty budowlane objęte nakazem wydanym w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter naprawczy. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, wobec czego, w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. W orzecznictwie NSA prezentowane jest jednolite stanowisko, w którym wskazuje się, że roboty budowlane objęte nakazem, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ww. ustawy z powodu charakteru nakładanych obowiązków, nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub ich zgłoszenia.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M. B. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W jej uzasadnieniu M. B. wyjaśnił, że skargę składa z tego względu, że po otrzymaniu decyzji odwoławczej wystąpił do potencjalnego wykonawcy w celu dokonania wstępnych ustaleń w związku z nałożonymi obowiązkami. Po zapoznaniu się z decyzją PINB wykonawca nie podjął się zrealizowania nakazanych prac ze względu na bardzo ogólne sformułowanie poszczególnych nakazów. Skarżący z tym się zgadza i uważa, że praktycznie każdy nakaz a jest ich w sumie 21, wymaga sprecyzowania przez rzeczoznawcę budowlanego. Przykładowo wskazał na nakaz wymiany stolarki okiennej – stwierdzając, że przy takim sformułowaniu nie wiadomo które okna do wymiany, które do naprawy. Wskazał też na nakaz przemurowania kominów (jest ich kilka a tylko w jednym brakuje kawałka cegły), nakaz wymiany haków podrynnowych - podczas rozprawy ustalono, że konieczne jest usunięcie wszystkich rynien, gdyż ich wymiana powinna nastąpić po położeniu elewacji. Skarżący uważa, że każdy nakaz powinien dokładnie określać miejsce robót i ich powierzchnię oraz parametry naprawy a nie tylko ogólnie wskazywać, że coś trzeba naprawić. Jest to ważne w świetle bardzo różniących się ocen i opinii technicznych wydanych przez kilku rzeczoznawców. Pozostawienie w decyzji ogólnych nakazów będzie zaś prowadzić do szerokiej interpretacji i konfliktów pomiędzy współwłaścicielami co do kosztów, kolejności wykonania prac itd.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie przygotowawczym z dnia 27 stycznia 2017 r. stanowisko zajęli uczestnicy postępowania K. H. i H. H. wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnicy wyjaśnili, że posiadają postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] r. wyrażające zgodę na remont części wspólnych budynku, w którym sprecyzowano czynności remontu analogicznie jak w zaskarżonych decyzjach. Uczestnicy oświadczyli, że nie widzą żadnych przeszkód w usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu pod nadzorem osoby z uprawnieniami. Nie widzą też przeszkód w zleceniu wykonania prac firmom specjalistycznym.

W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2017 r. skarżący oświadczył, że nie uchyla się od remontów we wspólnych częściach budynku o ile są konieczne. Jego zdaniem, uczestnicy postępowania dokonali wielu samowoli budowalnych w budynku. Nie kwestionuje też "faktu wydania decyzji przez PINB". Kwestionuje natomiast "fakt, że decyzje są tak ogólne i niesprecyzowane że potencjalni wykonawcy odmawiają wykonania prac obawiając się konsekwencji prawnych". Zdaniem skarżącego dowolna interpretacja nakazów doprowadziła do sytuacji w której jest on "zasypywany żądaniami zapłaty kolosalnych sum" np. nakaz remontu dachu w celu uzyskania szczelności uczestnicy interpretują jako całkowitą wymianę dachu. Tego typu sytuacje doprowadzają skarżącego do krytycznej sytuacji finansowej.

W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2017 r. uczestnicy postępowania odnosząc się do pisma skarżącego z dnia 7 lutego 2017 wnieśli o "jego oddalenie w całości". Uczestnicy stwierdzili, że " odnoszenie się do treści komentarza po raz kolejny jest, w naszej oceni, bezsensowne bowiem sprawy te zostały wyjaśnione i zamknięte Decyzjami PINB, DWINB lub Wyrokami i Postanowieniami Sądu" (kopie ww. dokumentów uczestnicy załączyli). Odwołując się do uzasadnienia swojego wcześniejszego pisma z dnia 27 stycznia 2017 r. "przypomnieli", że w postanowieniu z dnia [...] r. Sąd Rejonowy na podstawie opinii i kosztorysu biegłego sądowego wymienił czynności do wykonania w budynku oraz jednoznacznie i czytelnie je doprecyzował. Z tego też względu zarzuty skarżącego są bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - w skrócie jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem prawidłowości zastosowania prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Po myśli art. 134 § 1 "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 ww. ustawy stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla tę decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" u.p.p.s.a ). Stosownie do uregulowania art. 151 u.p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu w całości lub w części.

Szczegółowe rozważania prawne poprzedzić należy uwagą, że przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd sprawy jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) nakazującą skarżącemu i pozostałym współwłaścicielom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku poprzez wykonanie we wskazanym terminie określonych robót budowalnych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (dalej także P.b.) a konkretnie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), właściwy organ nakazuje usunięcie, w drodze decyzji, stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku.

Wyjaśnić także należy, że przepis art. 66 ust. 1 P.b. określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać doprowadzenie użytkowanego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636). Nie ulega też wątpliwości, że możliwość nałożenia obowiązków o jakich mowa, powiązana jest z nieprawidłowościami powstałymi w trakcie użytkowania budynku, np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika, który przyczynia się do pogorszenia stanu technicznego albo estetycznego budynku. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy a sam ich rodzaj oraz zasięg, zależy od stwierdzonych nieprawidłowości.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu a następnie winien znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie organu, że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1. Z tego też powodu, organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na przepisie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego.

Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie określa bliżej treści merytorycznej decyzji, stanowiąc jedynie, że powinna ona dotyczyć usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z tym, że celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, zadaniem organu jest wykazanie zaistnienia przesłanek obligujących do podjęcia decyzji. Jednocześnie decyzja powinna dokładnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 grudnia 2004 roku, sygn. akt: IV SA 2590/03 i z dnia 14 marca 2005 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 4403/03).

Podstawę rozstrzygnięcia organu bezsprzecznie powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, ale koniecznym elementem dowodowym - szczególnie w sprawach skomplikowanych i spornych - będzie też ekspertyza stanu technicznego zawierająca ocenę stanu technicznego obiektu oraz określająca zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego w toku postępowania może żądać przedstawienia takiej ekspertyzy w drodze aktu wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Omawiane rozstrzygnięcie powinno także uwzględniać możliwość doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 688/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W nawiązaniu do przedstawionych wyżej uwag dostrzec należy, że decyzja zobowiązująca, a z taką mamy do czynienia w omawianej sprawie, musi w sposób konkretny określić zadania podmiotu zobowiązanego. Sformułowanie nakazów zawartych w takiej decyzji winno być stanowcze, skonkretyzowane i bezwarunkowe na tyle, aby w sposób jednoznaczny i ostateczny (bez konieczności odwoływania się do innych aktów, czy czynności administracyjnych) można było wykonać jej postanowienia. Ponadto, w razie niewykonania decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego przez podmiot zobowiązany, musi nadawać się ona do egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) w którym stanowić będzie podstawę tytułu wykonawczego. Decyzja taka wymaga zatem ścisłego określenia obowiązków, tak aby można było ją wykonać bez odwoływania się do konieczności innych działań.

Istotne także jest, że roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 1 a Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Komentowany przepis dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, czyli zachowania tych obiektów w stanie niepogorszonym, niezmienionym. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 września 2008 roku, sygn. akt: II OSK 1102/07 i z dnia 5 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1980/09; wyrok NSA w Katowicach z dnia 24 stycznia 2003 roku, sygn. akt: II SA/Ka 1147/01).

Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że skoro roboty budowlane wykonywane na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego mają charakter naprawczy, to omawiana decyzja może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. Aby jednak adresaci decyzji mogli wykonać nałożony przez organ obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, muszą wiedzieć o jakie konkretnie nieprawidłowości chodzi. Obowiązek w tym zakresie powinien być więc formułowany w sposób tę wiedzę im zapewniający a nieprawidłowości powinny być precyzyjnie i konkretnie przez organ wymienione i określone.

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje nie spełniają przedstawionych wyżej wymogów. Istotne wątpliwości budzi bowiem kwestia jednoznacznego ustalenia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku z wykazaniem jakim dobrom określonym w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego one zagrażają oraz sposób określenia prac naprawczych koniecznych dla zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektu.

W tym kontekście zauważyć należy, że organ pierwszej instancji przeprowadził trzykrotne oględziny obiektu budowlanego w roku 2015 r. (w dniu 3 lutego 2015 r., w dniu 24 marca 2015 r.) oraz w dniu 11 maja 2016 r. Podczas kontroli w 2015 r. ustalił, że stan techniczny obiektu wypełnia przesłankę z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - może stwarzać zagrożenie dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa mienia z uwagi na możliwość odpadnięcia od jego elewacji luźnych lub odspojonych fragmentów ścian zewnętrznych, fragmentów poszycia dachowego, występujące skażenie grzybem w pomieszczeniu kuchni lokalu mieszkalnego nr [...], zawilgocenie i korozję biologiczną elementów konstrukcyjnych więźby dachowej, nieszczelność poszycia dachowego oraz zły stan techniczny kominów. Obok przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1, zdaniem organu spełniona została także przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

Uwzględniając powyższe, jak też fakt, że współwłaściciele nie wywiązywali się utrzymania obiektu zgodnie z wymogami art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego tj. zgodnie z przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia się właściwości użytkowych i sprawności technicznej, organy nadzoru budowlanego uznały, że konieczne jest nałożenie na współwłaścicieli - na mocy art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązku przeprowadzenia obowiązkowych kontroli oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku. Zakres przedmiotowy ekspertyzy ujęty został w sposób szeroki (dotyczy zarówno ścian zewnętrznych jak i wewnętrznych budynku, konstrukcji więźby dachowej, stanu technicznego komina, poszycia dachu i obróbek blacharskich, stwierdzonego w obiekcie porażenia grzybem, stanu technicznego instalacji gazowej, sanitarnej, wodociągowej i elektrycznej) i szczegółowo opisany w sentencji decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) nakładającej obwiązek przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy technicznej, wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 ww. ustawy. Decyzja ta następnie utrzymana została w mocy decyzją DWINB z dnia [...]. Tym samym orzeczenia te są ostateczne i wiążące dla organów jak też stron postępowania. Z decyzji tych - zwłaszcza decyzji organu II instancji - wynika także, że obowiązek przedłożenie ekspertyzy technicznej jest konieczny dla prawidłowego i kompleksowego określenia obowiązków, których wykonanie doprowadzi przedmiotowy budynek do odpowiedniego stanu technicznego. Zdaniem organów, materiał dowodowy jaki został dotychczas zgromadzony nie daje bowiem podstaw do rzetelnego i kompleksowego sformułowania obowiązków w decyzji kończącej postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Argumentacja zawarta w ww. decyzjach jednoznacznie wskazuje zatem, że w uznaniu organów, oględziny przeprowadzone przez pracowników PINB jak też przedłożone przez strony dowody w postaci: protokołu z okresowej 5 letniej kontroli (autorstwa Tomasza Jaworskiego), opracowanie pn. "Protokół z okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego sprawności i przydatności budynku do użytkowania" sporządzony przez A. K., nie są wystarczające dla takiego sformułowania obowiązków usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku aby osiągnąć stan zgodny z prawem.

Uwzględniając okoliczności faktyczne niniejszej sprawy (biorąc pod uwagę szeroki przekrój stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w obiekcie), Sąd zgodził się z oceną, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej przez organ kontroli (oględzin) stanu obiektu jak i ustalenia ekspertyzy technicznej do złożenia której współwłaściciele zostali zobowiązani.

W przypadku kontrolowanej decyzji PINB tak się jednak nie stało. Jak bowiem wynika z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji, organ ten wdrożył postępowanie egzekucyjne dla wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. uznając, że nie został on wykonany w całości. Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja jednoznacznie potwierdza, że przedłożone do dnia 4 maja 2016 r. opracowania: 1/ R. D. "Ekspertyza techniczna stanu technicznego budynku przy ul. M. [...] we W."; 2/ "Ekspertyza techniczna lokalu nr [...]" autorstwa M. M. M. oraz 3/ "Opinia na okoliczność ustalenia czy w budynku przy ul. M. [...] we W. uzasadnione jest z uwagi na stan techniczny budynku wykonanie remontu klatki schodowej, elewacji wraz z dociepleniem oraz pokrycia dachu wraz z określeniem kosztów tych prac" wykonana przez M. L., w ocenie organu, nie spełniają kryteriów jakie przypisać należy ekspertyzie technicznej. Stanowisko takie wynika wprost z pism kierowanych do stron, w tym między innymi, z pism datowanych na dzień 18 maja 2016 r. Po analizie powyższych dokumentów PINB wskazuje bowiem, że opracowanie R. D. oraz M. M. M. nie stanowi wykonania w całości nakazu określonego w decyzji z dnia [...] r. Zdaniem organu opracowanie M. M. M. zawiera braki i nie może być uznane za ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego obiektu. Zawarte w tym opracowaniu oceny, wnioski i zalecenia nie wynikają z żadnych sprawdzalnych metod badawczych, przyjętych w kanonie sztuki budowalnej i wiedzy technicznej. Zastrzeżenia organu budzą także ustalenia dotyczące niewłaściwego stanu technicznego belek stropowych, konieczność demontażu podbitki badanego stropu, uogólnione stwierdzenie faktu uszkodzeń i korozji biologicznej bez podania skali zjawiska (ilości belek w niewłaściwym stanie technicznym, stopnia ich uszkodzenia) oraz wskazane sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ uznał, że przedmiotowe opracowanie nosi cechy opinii technicznej a nie ekspertyzy technicznej. Stwierdził nadto, że znajduje się w niej wiele uogólnień oraz mało konkretnych i czytelnych zaleceń nie popartych dowodowo. Za nieuzasadnione uznał, między innymi, zalecenie wymiany drewnianych nadproży drzwi wewnętrznych w lokalu nr [...] na stalowe, czy też usunięcie występującego jedynie z zachodniej ścianie piwnic budynku zawilgocenia i zagrzybienia. Zastrzeżenia organu budziło także zalecenie dokończenia częściowo już wykonanej opaski odwadniającej przy jednoczesnym stosowaniu wentylacji piwnic - pomimo jej braku. Podobnie, krytyczną ocenę PINB przedstawił wobec opracowania R. D. wskazując, że zawiera ono uogólnienia które uniemożliwiają organowi sformułowanie jednoznacznej oceny stanu faktycznego, a co za tym idzie poprawne sformułowanie ewentualnego nakazu oraz późniejszą weryfikację wykonanego obowiązku. Organ wskazał na brak rzetelnej oceny długości i głębokości spękań oraz ich jednoznacznej lokalizacji, brak informacji dotyczącej umiejscowienia i ilości usterek wskazanych do usunięcia. PINB podniósł także wątpliwości dotyczące kwestii wykonania izolacji pionowej i poziomej ścian fundamentowych oraz zauważył, że w części instalacyjno- sanitarnej brak jest oceny dotyczącej sposobu ogrzewania i zwentylowania udostępnionego lokalu nr [...] oraz części wspólnych budynku. W odniesieniu do obu omawianych dokumentów organ stwierdził, że nie spełniają one wymogów jakim powinna odpowiadać ekspertyza techniczna.

Wyrazem powyższych ocen prezentowanych przez organ I instancji w toku postępowania, przedstawionych w sposób szczegółowy w pismach z dnia 18 maja 2016r. skierowanych do stron postępowania, jest także konkluzja zawarta w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w której zaakcentowano, że przedłożone przez współwłaścicieli dokumenty (także wyżej opisane) w niektórych kwestiach nie są ze sobą spójne (czasem wręcz przedstawiają sprzeczne ze sobą oceny stanu technicznego omawianego budynku), zawierają zalecenia o zbyt ogólnym charakterze, czy też formułują zalecenia i wnioski nie poparte sprawdzalnymi dowodami. PINB stwierdził nadto, że w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego w dniu 11 maja 2016 r. przeprowadził kolejne oględziny które wykazały, że stan budynku uległ zmianie. Właściciele podjęli pewne czynności mające na celu poprawę stanu technicznego budynku ale nie zostały one całkowicie wyeliminowane.

Opisana analiza działań organu pierwszej instancji wskazuje zatem, że rozstrzygnięcie w zakresie nałożonych na współwłaścicieli obowiązków oparte w istocie zostały jedynie na wynikach przeprowadzonych oględzin nie zaś na ekspertyzach technicznych, których obowiązek przedłożenia nałożony został na strony decyzją z dnia [...] r. Przyjąć bowiem należy, że pomimo nałożonego obowiązku, ekspertyz organ w istocie nie uzyskał. Świadczą o tym cytowane wyżej wypowiedzi, zawarte w pismach z dnia 18 maja 2016 r., oraz treść uzasadnienia decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, że ww. decyzja była decyzją ostateczną, wiążącą zarówno strony jak i organy nadzoru budowlanego. Do czasu utraty mocy wiążącej tej decyzji organ nie był więc uprawniony do odstąpienia od żądania wykonania nałożonych nią obowiązków. Zrealizowanie obowiązków w zakresie przedłożenia ekspertyzy technicznej było zaś konieczne – na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. – dla podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Oceny powyższej nie zmienia okoliczność, że omawiane rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy technicznej miało charakter dowodowy jako, że przygotowywało do wydania orzeczenia kończącego postępowanie poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o ekspertyzę techniczną i wyniki kontroli. Nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a jedynie przygotowaniem do jego wydania. Dopiero po dostarczeniu dokumentów, organ nadzoru budowlanego ocenia, w oparciu o przedstawiony przez stronę i zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy jakie przepisy ustawy Prawo budowlane zastosować.

W tym kontekście istotne jest, że PINB w żaden sposób nie wyjaśnił i nie uzasadnił przyczyn dla których odstąpił od wymogu dostarczenia ekspertyzy technicznej nałożonego ostateczną - a przez to wiążącą organ i strony - decyzją z dnia [...] r. Nie wskazano żadnych nowych okoliczności faktycznych czy też prawnych, których zaistnienie mogłoby uzasadniać odstąpienie przez organ od powyższego żądania. Nie zostało także wykazane, że stan faktyczny ustalony bez dowodu w postaci ekspertyzy technicznej pozwala na jednoznaczną ocenę stanu technicznego przedmiotowego obiektu a w konsekwencji na precyzyjne określenie obowiązków które powinny być wykonane dla uzyskania stanu zgodnego z prawem - w szczególności w kontekście treści decyzji z dnia [...] r. W konsekwencji organowi I instancji można skutecznie postawić zarzut podjęcia decyzji bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a przez to naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § w związku z art. 11 k.p.a.

W kwestii przedłożonych przez strony dokumentów, co do których organ wypowiadał się w pismach z dnia 18 maja 2016 r. zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji brak wyraźnego odniesienia co do przyznania tym dokumentom mocy dowodowej. Brak w tym zakresie należy kwalifikować jako uchybienie wymogom art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Skoro jednak organ stwierdził, że pozostają one ze sobą sprzeczne i są zbyt ogólne, to uznać trzeba, że odmówił im mocy dowodowej.

Poruszone wyżej kwestie nie była również poddane należytej ocenie przez organ II instancji, pomimo wiążącego ten organ obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). DWINB nie przeprowadził ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. W szczególności organ ten nie odniósł się w ogóle do kwestii wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r., pomimo, że utrzymując w mocy ww. decyzję PINB stwierdził (w decyzji z dnia [...] r.), że wymagana ekspertyza techniczna jest konieczna dla prawidłowego, rzetelnego i kompleksowego określenia obowiązków których wykonanie doprowadzi przedmiotowy budynek do odpowiedniego stanu technicznego. Organ odwoławczy uchylił się przede wszystkim od oceny, czy dokumenty przedłożone przez strony spełniają wymagania ekspertyzy technicznej i stanowią wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...]r. Przeprowadzenie takiej oceny było bezwzględnie konieczne ze względu na stanowisko organu pierwszej instancji. W przypadku podzielenia stanowiska tego organu konieczne było zaś zbadanie, czy materiał dowodowy w którym nie uzyskano wymaganej decyzją z dnia [...] r. ekspertyzy technicznej, może stanowić podstawę orzekania.

W tych okolicznościach odwoływanie się przez organ odwoławczy do przedłożonych przez strony dokumentów (opinii i protokołów) pomimo, że organ I instancji kwestionował wcześniej ich wartość dowodową jako ekspertyz technicznych, musi budzić wątpliwości. Sąd oczywiście nie podważa prawa organu odwoławczego do swobodnej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów, jednak ocena ta, aby nie została uznana za dowolną, powinna być w przekonujący sposób argumentowana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji zgłaszał przeciwko przedmiotowym dowodom konkretne zarzuty o charakterze merytorycznym i ocenił je jako niespójne, wewnętrznie sprzeczne i zbyt ogólne. W niniejszej sprawie takiej oceny organu odwoławczego w motywach zaskarżonej decyzji zabrakło. Organ ten nie podjął nawet próby wyjaśnienia, dlaczego - pomimo odmiennej oceny organu I instancji - uznał, że przedłożone opinie mogą stanowić dowód w postępowaniu. Analizując dalej, zauważyć trzeba, że organ odwoławczy uwzględniając powyższe dowody, nie dokonał ich własnej oceny (jak wcześniej zauważono także w kontekście wykonania decyzji z dnia [...] r.) Uchybienie to jest istotne w sytuacji, gdy organ ten zauważa różnice pomiędzy opiniami i protokołami dotyczące stanu technicznego konstrukcji więźby dachowej oraz pokrycia dachowego. Zaważając te różnice – w tym w zakresie stopnia uszkodzeń podwalin pod słupy więźby dachowej oraz uszkodzeń i nieszczelności pokrycia dachu – organ nie wyjaśnia której z tych opinii i dlaczego przyznaje większą moc dowodową i dlaczego nie uwzględnia wniosków innej opinii (np. tej która ustala mniejszą skalę uszkodzeń lub ocenia stan jako średni).

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że orzekanie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania mieści w sobie obowiązek organu odwoławczego dokonania oceny zakresu przedmiotowego sprawy wyodrębnionego do częściowego orzekania, zarówno pod względem możliwości takiego częściowego wyodrębnienia w kontekście przedmiotu postępowania jakim jest stan techniczny obiektu budowanego, jak i kompletności zgromadzonego materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustalenia stanu faktycznego objętego rozstrzygnięciem. Ocena ta powinna odnosić się także do przedłożonych przez strony dowodów (opinii i protokołów) sporządzonych przez osoby posiadające stosowane uprawnienia budowlane. Należy bowiem zwrócić uwagę, że tego rodzaju opina - tak jak każdy inny dowód pozyskany w postępowaniu - nie jest wyłączona od oceny organu. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Wskazuje on przykładowo, że dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazać należy, że dokumenty przedłożone przez strony postępowania nie stanowią opinii biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem zostały sporządzona na zlecenie stron. Nie spełniają zatem wymagań określonych w art. 84 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Niewątpliwie jednak opisane wcześniej dokumenty (opinie i protokoły) sporządzone zostały przez specjalistów z wykorzystaniem ich wiedzy fachowej. Dowód taki, jak przyjmuje się w orzecznictwie oraz w doktrynie, organ ocenia swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany jego treścią. Może ten dowód przyjąć, jeśli uzna zawarte w nim konkluzje za trafne, ale może go całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną ocenę, opartą na nauce lub doświadczeniu. [...] Z powyższego wynika, że organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą we wspomnianej opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach jej autor oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega zatem ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl.).

Dokonując oceny takiego dowodu organ powinien mieć na uwadze, że biegły, a tym bardziej osoba sporządzająca opinię, nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Jest on zatem jedynie swego rodzaju "pomocnikiem" organu w ustaleniu lub ocenie stanu faktycznego. Niezmiernie istotne w postępowaniu dowodowym jest właściwe sformułowanie tezy dla autora ekspertyzy, to jest sprecyzowanie dla niego zakresu ustaleń i ocen, koniecznych do zawarcia w sporządzanym przezeń dokumencie. Ma to znaczenie zwłaszcza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jeżeli bowiem organ II instancji przyjmuje niektóre konkluzje z jednej opinii a z drugiej odrzuca, to konkluzje te winne być ocenione przez organy szczególnie wnikliwie, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza, że - jak wskazano wyżej - to organy administracji publicznej, a nie strony, czy też inni uczestnicy postępowania administracyjnego (jak na przykład biegli) są powołane do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego takich ocen nie zawiera, zatem uznać należy, że została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 80, art. 107 § 3 , art. 11 w związku z art. 15 k.p.a.

W świetle przedstawionych uwag przyjąć uznać można jedynie, że ustalenia faktyczne wynikające z przeprowadzonych oględzin mogą - przez stwierdzenie w sposób ogólny faktu występowania nieprawidłowości stanu technicznego budynku - wskazywać na zaistnienie przesłanek uzasadniających ingerencję organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 (pkt 1 i pkt 3) Prawa budowlanego, jednak są zdecydowanie niewystarczające dla precyzyjnego i jednoznacznego określenia robót budowalnych jakie powinny być wykonane dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Przede wszystkim omawiane nieprawidłowości powinny być precyzyjnie, szczegółowo i konkretnie (a nie w sposób ogólny) wymienione i określone w decyzji. Następnie w nawiązaniu do tak określonych nieprawidłowości możliwe jest nałożenie obowiązków dla ich wyeliminowania przez wyraźne określenie czynności, prac lub robót budowlanych niezbędnych dla ich usunięcia.

Poddana obecnie kontroli sądowej decyzja PINB oraz utrzymująca ją w mocy decyzja DWINB wymogów tych nie spełnia. Organ nakłada np. obowiązek wymiany zniszczonych i naprawy uszkodzonych elementów konstrukcji więźby dachowej - bez wyraźnego wskazana o jakie elementy konstrukcji więźby chodzi (pomimo tego, że elementy konstrukcji więźby dachowej mają swoje nazwy jak np. krokiew, jętka, belka stropowa, a organ niektórymi nazwami operuje nawet w uzasadnieniu decyzji) i bez wskazania które elementy powinny być wymienione a które naprawione. Taki sposób nałożenia obowiązku powoduje, że strona wie wprawdzie jaki element budynku (w szerokim ujęciu) dotknięty jest nieprawidłowościami, nie wie jednak które konkretnie elementy konstrukcji więźby dotknięte są, według ustaleń organu, tymi nieprawidłowościami i na czym one polegają. Może zatem budzić wątpliwości jakiej naprawy, czy też wymiany (w jakim zakresie) - żąda od strony organ.

Powyższe nie wynika również w sposób jednoznaczny z uzasadnienia decyzji - podczas ostatnich oględzin przeprowadzonych w maju 2016 r. organ wskazuje na "korozję biologiczną dwóch belek podwalinowych i słupów więźby dachowej oraz jednej murłaty" bez doprecyzowania, czy wymagają one wymiany, czy też naprawy. W tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji jest niejasna. Akceptując nałożone obowiązki organ II instancji, odwołuje się do dokumentów przedłożonych przez strony oraz do oględzin przeprowadzonych przez PINB. Opierając się na powyższych dokumentach organ odwoławczy stwierdza, że pomimo różnic pomiędzy nimi, w zakresie oceny stanu technicznego konstrukcji więźby dachowej we wszystkich stwierdzono korozję biologiczną podwalin pod słupy więźby dachowej. Korozja biologiczna podwalin została także potwierdzona podczas oględzin przez pracowników organu. Na tej podstawie organ II instancji oceniał, że prawidłowo nałożono obowiązek wymiany zniszczonych i naprawy uszkodzonych elementów konstrukcji więźby dachowej. Organ nie sprecyzował jednak, czy nakaz ten odnosił się tylko do podwalin pod słupy więźby dachowej, czy też powinien objąć inne elementy, które według PINB objęte były korozją biologiczną. Nawet jeżeli nakaz miałby obejmować tylko podwaliny pod słupy, to należało to jednoznacznie i konkretnie wskazać w rozstrzygnięciu decyzji. Jeżeli zaś jego zakres miałby być szerszy, to zauważyć trzeba, że organ odwoławczy nie przedstawił w tym zakresie konkretnej argumentacji - zwłaszcza zaś nie wskazał innych elementów konstrukcji więźby dachowej, które powinny być objęte nakazem.

W ocenie Sądu z przedstawionych uwag wynika, że orzekające w sprawie organy nie mają jasności co do stanu faktycznego sprawy w omawianym zakresie. Nadto jak już wcześniej zauważono, organ II instancji odwołując się do przedmiotowych opinii i stwierdzając, że różnią się one od siebie w niektórych aspektach nie dokonał żadnej ich oceny pod względem dowodowym - zgodnie z przedstawionymi we wcześniejszej części uzasadnienia wymogami dotyczącymi oceny dowodów. Szczególnie jest to widoczne w przypadku oceny zalecenia remontu pokrycia dachowego, gdzie organ przytacza różniące się stwierdzenia z trzech opinii (M. M. M. - w której mowa o miejscowych brakach, miejscowych nieszczelnościach oraz ubytkach w zaprawie; R D. w której nie stwierdzono istotnych uszkodzeń w obrębie pokrycia dachu ani też nieszczelności pokrycia; oraz M. L. w której wręcz zlecono wykonanie nowego pokrycia) wskazując - bez żadnej ich oceny - że w połączeniu z oględzinami uzasadniają one nakaz remontu pokrycia dachowego. Wyrażoną w ten sposób ocenę uznać należy za dowolną i pojętą z naruszeniem art. 80 jak również art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Zastrzeżenia budzić też może kategoryczne stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wydając decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, organ nie wskazuje adresatowi decyzji w jaki sposób należy usunąć stwierdzone nieprawidłowości. Wypada w tym miejscu odwołać się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego który nie podzielając stanowiska, że wykluczone jest narzucanie stronie konkretnego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i że organy nadzoru budowlanego nie mogą w sposób arbitralny decydować, jakie działania należy podjąć aby osiągnąć stan zgodny z prawem, wybór sposobu pozostawiając stronie, stwierdził, że takie rozumowanie przeczy całkowicie podstawowemu kanonowi decyzji administracyjnej, jakim jest obowiązek określenia przez kompetentny organ w jednostronnym akcie prawnym konsekwencji stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej (wyrok z dnia 29 lipca 2014 r. II OSK 399/13). Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, powyższego poglądu nie można odrzucić. W okolicznościach konkretnej sprawy organ nadzoru budowalnego ma bowiem prawo (choć pewnie nie zawsze będzie to konieczne) wskazać na konkretny sposób usunięcia nieprawidłowości. Z tego też względu organ orzekający mając na uwadze, że sposób nałożenia obowiązków musi być na tyle precyzyjny aby decyzja nadawała się do wykonania dobrowolnego lub z użyciem środków przymusu egzekucyjnego i aby z rozstrzygnięcia jasno wynikało, jakie konkretnie obowiązki zostały na adresata nałożone, winien rozważyć, po uzupełnieniu materiału dowodowego, czy w niniejszej sprawie ze względu na szeroki zakres stwierdzonych nieprawidłowości nie jest uzasadnione wskazanie konkretnego sposobu usunięcia nieprawidłowości.

Uwzględniając, że jednym z podstawowych uchybień popełnionych przez organy jest podęcie decyzji z naruszeniem art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a, wyjaśnić należy, że z przepisów tych wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Bezpośrednio obowiązek ten normuje art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), natomiast w art. 107 § 3 k.p.a. dokonuje się jego konkretyzacja. Realizując ten obowiązek organ administracji musi m.in. przedstawić w uzasadnieniu ocenę prawną oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tym o okolicznościach faktycznych, które uznał za udowodnione i dowodach, którym dał wiarę oraz tym, którym wiarygodności odmówił. Należy także wskazać na dominujący w orzecznictwie pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Zasadnym będzie także odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108) w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568). Jak słusznie stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok z dnia 28 września 2016 r., I SA/Gd 775/16 dostępny cbois.nsa.gov.pl)

Podkreślenia wymaga zatem, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzutu lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach przedstawione wyżej okoliczności - które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy - związane z oceną dowodów oraz zarzutami odwołania odnoszącymi się do kwestii sprecyzowania nakazów i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, DWINB naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę.

Stwierdzone uchybienia polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych jak też na braku należytej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Sąd nie może zaś zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

Konkludując przedstawione wyżej wywody stwierdzić należy, że sprawa nie została rozpatrzona w jej całokształcie, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a w przypadku decyzji organu II instancji w związku z art. 15 k.p.a. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W efekcie stwierdzonych naruszeń prawa procesowego doszło także do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 Prawa budowlanego przez przyjęty przez organy sposób określenia nałożonych obowiązków oraz sposób wywiązania się przez strony z tych obowiązków.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ uwzględni wynikające z niniejszego wyroku uwagi odnoszące się do sposobu nałożenia na strony obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przez wyraźne określenie czynności bądź prac i robót budowlanych, które adresaci decyzji mają wykonać w celu zapewnienia zgodnego z prawem funkcjonowania obiektu. Organ będzie miał także na uwadze, że spełnienie powyższego wymogu winno nastąpić po wykazaniu - w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy i po uzyskaniu ekspertyzy technicznej do przedłożenia której strony zostały zobowiązane ostateczną decyzją - ustalonych w toku postępowaniu skonkretyzowanych nieprawidłowości i sposobu ich usunięcia. Ewentualne odstąpienie od konieczności przedłożenia ww. ekspertyzy musi być dostatecznie argumentowane okolicznościami prawnymi i faktycznymi.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Postanowienie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 ww. ustawy.