Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 728/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1; art. 3; art. 6; art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: art. 10 ust. 1; art. 29
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 20 pkt d) ppkt(ii)
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Grupy "..." sp. z o.o. w C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych w ramach działania grupy producentów rolnych za drugi rok korzystania z pomocy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Grupę "[...]" sp. z o.o. (dalej: Grupa, spółka, skarżąca) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ II instancji lub odwoławczy) z [...] lutego 2019 r., nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ I instancji) z [...] października 2017 r., nr [...] o odmowie przyznania środków finansowych na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od 6 grudnia 2014 r. do 5 grudnia 2015 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", w dniu 4 stycznia 2016 r. "[...]" Sp. z o.o. (dalej zamiennie "Grupa" albo "Strona" ) złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od dnia 6 grudnia 2014 r. do dnia 5 grudnia 2015 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych.

W dniu [...] maja 2016 r.. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do Strony wezwanie do złożenia wyjaśnień.

W dniu 1 czerwca 2016 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w wpłynęła prośba Grupy o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień, po rozpatrzeniu której,

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przychylił się do prośby Grupy, o czym poinformował Stronę pismem z dnia [...]czerwca 2016 r.

W dniu 30 czerwca 2016 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęły stosowne wyjaśnienia Grupy.

Ponadto, w dniu 30 czerwca 2016 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęła prośba Grupy o wydanie kopii całości dokumentacji Grupy począwszy od roku 2014 r. do chwili obecnej. Dokumentacja została wydana Grupie w dniu 13 lipca 2016 r.

W dniu [...] lipca 2016 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do Grupy Informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 21 lipca 2016 r. Strona złożyła wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. T., J. P. i M. C. na okoliczność powiązań osobowych, majątkowych i personalnych członków Grupy "[...]" Sp. z o. o. ze wspólnikami Grupy Producentów Rolnych "[...]" Sp. z o. o. oraz wyjaśnienia zasad współpracy z kontrahentami i uzasadnienia gospodarczego przeprowadzanych pomiędzy powołanymi podmiotami transakcji.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uwzględnił wniosek Strony, co skutkowało wysłaniem w dniu [...] lipca 2016 r. do J. T., J. P. i M. C. wezwań do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka informujących jednocześnie o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. w siedzibie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem J. T., J. P., M. C. oraz pełnomocnik substytucyjnej, M. G.

W dniu [...] września 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 6 grudnia 2014 r. do 5 grudnia 2015 r., tj. za drugi rok działalności.

Strona od powyższego rozstrzygnięcia złożyła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Prezes ARiMR, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Na decyzję Prezesa ARiMR nr [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 442/17 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. organ I instancji dopuścił do postępowania dowody znajdujące się w aktach sprawy:

wniosku Grupy "[...]" Sp. z o. o. w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 6 grudnia 2013 r. do 5 grudnia 2018 r.,

wniosku Grupy "[...]" Sp. z o. o . w sprawie wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 6 grudnia 2013 r. do 5 grudnia 2014 r., to jest w 1 roku korzystania z pomocy,

wniosku o uznanie grupy producentów rolnych Grupy "[...]" Sp. z o. o.,

wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych Grupy "[...]" Sp. z o. o,

wniosku o uznanie grupy producentów rolnych Grupy "[...]" Sp. z o. o.,

wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych Grupy "[...]" Sp. z o. o.

Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. Strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w zakresie zebranych materiałów i dowodów.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2018 r. organ I instancji włączył do akt niniejszej sprawy dokumentację z:

wniosku Grupy Producentów Rolnych "[...]" Sp. z o. o. z dnia 10 czerwca 2006 r. o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnienie przez Grupę warunków określonych w art. 3 i 4 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 i wpis do rejestru grup producentów rolnych,

wniosku Grupy Producentów Rolnych "[...]" Sp. z o. o. z dnia 12 grudnia 2013 r. o wykreślenie z rejestru grup producentów rolnych.

Następnie w dniu [...] listopada 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od dnia 6 grudnia 2014 r. do dnia 5 grudnia 2015 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy.

W wyniku rozpoznania odwołania strony Prezes ARiMR zaskarżoną decyzja z [...] lutego 2019 r., o wskazanym wyżej numerze, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo odmówił przyznania pomocy stronie ze względu na fakt sprzedaży produktów wytworzonych przez członków Grupy do podmiotu powiązanego osobowo (Grupa Producentów Rolnych "[...]" sp. z o.o. w [...], dalej: GPR "[...]"). Prezes ARiMR uznał, że sam fakt sprzedaży przez podmiot powiązany i w związku z tym uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 688, dalej: rozporządzenie) nie może stanowić podstawy do odmowy płatności. Natomiast podstawę odmowy może stanowić fakt stworzenia przez Grupę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Organ odwoławczy zakwestionował faktyczny powód powstania Grupy i wyjaśnił, że GPR "[...]" została wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] maja 2006 r. Uzyskała [...] lipca 2006 r. wpis do rejestru grup prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] (decyzji [...]), jako grupa producentów ziarna zbóż i nasion roślin oleistych. W związku z decyzją Dyrektora ARiMR z [...] października 2006 r., nr [...] uprawniona była do korzystania w okresie od dnia 31 lipca 2006 r. do dnia 30 lipca 2011 r. z pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych w PROW 2004-2006 (z czego skorzystała dwukrotnie). W dniu [...] grudnia 2013 r. decyzją [...] Marszałek Województwa [...] dokonał wykreślenia tego podmiotu z rejestru, gdyż przestała ona spełniać wymóg dotyczący udziału powyżej 50% przychodów netto ze sprzedaży produktów wytworzonych przez członków grupy i sprzedanych za jej pośrednictwem do całości przychodów grupy.

Natomiast Grupa "[...]" sp. z o.o. w [...] została wpisana w KRS w dniu [...] listopada 2013 r. Uzyskała wpis do rejestru grup w dniu 6 grudnia 2013 r. na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...], jako grupa producentów ziarna zbóż. Z kolei Grupa "[...]" sp. z o.o. w [...] została wpisana [...] listopada 2013r. w KRS i uzyskała [...] grudnia 2013r. wpis do rejestru grup prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] (decyzja [...]) jako grupa producentów roślin nasion oleistych.

Organ odwoławczy zauważył, że struktura własnościowa wyżej wskazanych podmiotów kształtuje się następująco: [...]

Prezes ARiMR zauważył, że Z. M., Z. L., P. A. oraz L. B. zostali przyjęci do Grupy [...] kwietnia 2016 r. Organ II instancji wyjaśnił, że we wszystkich podmiotach jest tych samych dziesięciu wspólników: B. A., D. Z., D. L., Gospodarstwo Rolne "[...]l" sp. z o.o., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., K. W., K. S., K. J., P. D., P. M.. Trzech członków Grupy: K. Z., K. W., Z. L. rozpoczęło prowadzenie gospodarstw rolnych w 2013 r. w okresie poprzedzającym utworzenie grupy, przy czym gospodarstwo W. K. zostało wydzielone głównie z działek użytkowanych wcześniej przez S. K. a następnie przez J. K.. Z. K. od 2005 r. (mając 11 lat) podjęła zobowiązanie w programie "Zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006." J. M. oraz J. A. są małżeństwem, natomiast K. Z., W., J. mają ten sam adres zamieszkania: [...], [...]. Jest to również adres, który był wskazywany jako adres zamieszkania przez S. K. w momencie wpisu do ewidencji producentów. M. A. jest członkiem zarządu GPR [...] ale również pełnomocnikiem S., Z., W., J. K..

W Gospodarstwie Rolnym "[...]" sp. z o.o. (będącym członkiem wszystkich podmiotów, działających w formie grup producentów rolnych wyżej wskazanych) zarówno prezesem zarządu jak i wspólnikiem jest P. J. (członek Grupy "[...]" oraz Grupy "[...]" oraz członek zarządu GPR "[...]").

W Gospodarstwie Rolnym "[...]" sp. z o.o. (będącym członkiem wszystkich podmiotów, działających w formie grupy producentów rolnych) prezesem zarządu jest A. M., natomiast jedynym wspólnikiem jest K. S. (będący również członkiem wszystkich ww. podmiotów).

Z kolei [...] sp. z o.o. prezesem zarządu jak i wspólnikiem był i jest J. M.j. Spółka ta wcześniej posiadała firmę: [...] sp. z o.o. i powstała w wyniku przekształcenia poprzez przejęcie innej spółki dokonanej w trybie określonym w art. 492 § 1 pkt 1 oraz art. 517 i nast. kodeksu spółek handlowych przez przeniesienie całego majątku spółki pod firmą [...] spółka jawna w [...] (spółka przejmowana) na spółkę pod firmą "[...]" sp. z o.o. w [...] (spółka przejmująca), z podwyższeniem jej kapitału zakładowego, w zamian za udziały, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej (połączenie przez przejęcie uregulowane: Uchwałą nr 1 nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki "[...]" sp. z o.o. w [...] z [...] września 2016 r. oraz Uchwałą nr 1 wspólników spółki [...] sp. j. w [...] z [...] września 2016 r.). Natomiast w [...]sp. z o. o. prezesem zarządu jest J. M., a jedynymi wspólnikami są J. M. oraz J. A.. W [...] sp. jawna prezesem zarządu był J. M., a jedynymi wspólnikami: J. M. oraz J. A..

Z umowy nr [...] z [...] marca 2014 r. zawartej w [...] pomiędzy Grupą a GPR "[...]" wynika, że Grupa zleca organizację logistyczną rozumianą jako obsługa prowadzenia skupu płodów rolnych, przygotowania płodów rolnych do sprzedaży, bieżącego badania jakości płodów rolnych, organizację załadunku i rozładunku płodów rolnych, bieżącego informowania o parametrach jakościowych. Zarówno strona jak i Grupa "[...]" sprzedają swoje produkty głównie do GPR "[...]".

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skarżącą tworzy grupa podmiotów, których struktura własnościowa i sposób zarządzania wskazuje na koordynację tych podmiotów. Grupa powstała jako kontynuacja wcześniej istniejącej Grupy Producentów Rolnych "[...]" sp. z o. o., przy czym w ramach PROW 2004-2006 podmiot ten uzyskiwała pomoc w ramach działania grup producentów rolnych w sektorze ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, natomiast w ramach PROW 2007-2013 powstały dwie grupy wydzielone odrębnie dla sektora ziarna zbóż i odrębnie dla nasion roślin oleistych.

Prezes ARiMR wyjaśnił, że producenci rolni, którzy w swoich gospodarstwach w kolejnych latach produkują zarówno ziarna zbóż jak i nasiona roślin oleistych kwalifikujących się również w odrębne sektory, miały możliwość zawiązania jednej Grupy dla sektora ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, w ramach, której pełniej mogliby realizować wspólne działania w zakresie produkcji i wprowadzania produktów do obrotu, a nie rozdrabniać to działanie na dwie Grupy. W ten sposób urzeczywistniliby cel koncentracji działania producentów w ramach Grupy a nie prowadziłoby to do rozdrobnienia. Natomiast utworzenie w miejsce jednej grupy w sektorze ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, dwóch odrębnie dla sektora ziarna zbóż i odrębnie dla sektora nasion roślin oleistych, powoduje, że mamy do czynienia z trzema grupami, z których tylko jedna została wpisana w rejestrze marszałka, jako grupa z sektora ziarna zbóż i nasion roślin oleistych i która utraciła status grupy z powodu dominującej sprzedaży produktów spoza produkcji członków oraz rozpoczęciem działalności dwóch grup odrębnie dla każdego sektora w oparciu o tę samą strukturę sprzedażową jak i zbliżoną własnościową. Zarówno przepisy dotyczące PROW 2004-2006 jak i PROW 2007-2013 przewidywały możliwość wsparcia w formie rocznych płatności przez okres tylko pierwszych pięciu lat od dnia uznania grupy producentów. Ukształtowanie struktury członkowskiej Grupy jak i struktury sprzedażowej wskazuje w sposób jednoznaczny, że celem utworzenia Grupy było m.in. ominięcie okresowego limitu pomocy przez 5 lat przewidzianej dla grup producentów rolnych, bowiem GPR [...] możliwość korzystania z tej pomocy uzyskała w ramach PROW 2004-2006 a Grupa "[...]" i Grupa "[...]" wystąpiły o taką możliwość przez kolejne 5 lat w ramach PROW 2007-2013. W ocenie Prezesa ARiMR nie było żadnych racjonalnych powodów, aby nowa grupa producentów została zawiązana, poza stworzeniem sztucznych warunków w celu ponownego uzyskania korzyści finansowej, bowiem gdyby członkowie GPR "[...]" nie stworzyli nowej grupy producentów, to mogliby czerpać korzyści finansowe z tytułu programu pomocowego tylko przez pięcioletni okres korzystania z udzielanej pomocy. W tej sytuacji, w ocenie Prezesa ARiMR, oczywistym wydaje się wniosek, że powołanie nowej grupy producentów (a de facto dwóch), miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami tego działania. Tym bardziej było to niezasadne, że GPR "[...]", jako spółka funkcjonująca na rynku od wielu lat miała już ugruntowaną na rynku pozycję.

Dodatkowo organ II instancji zauważył, że utworzenie dwóch grup w odrębnych sektorach dla ziarna zbóż i odrębnie dla nasion roślin oleistych miało z kolei na celu ominięcie limitów kwotowych wynikających z załącznika 1 do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., s. 1, ze zm., dalej rozporządzenie 1698/2005). Rozpatrując łącznie wnioski obu Grup i określony na ich podstawie poziom produkcji wprowadzonej do obrotu do wartości stanowiący podstawę określenia pomocy dla każdego roku z dużym prawdopodobieństwem przekroczyłby 1 mln euro (w okresie objętym wnioskiem wynosi 5.638.749,19 zł), natomiast przy określaniu odrębnie dla każdej grupy kwota stanowiąca podstawę określenia pomocy stanowiłaby kwotę do 1.000.000 euro. Tym samym kwota pomocy łącznie uzyskana dla każdej z Grup odrębnie stanowiłaby kwotę wyższą niż kwota pomocy, w przypadku uwzględniana do podstawy wyliczenia łącznie dla grup, biorąc pod uwagę sposób obliczania: przychody do 1.000.000 euro przemnożenie kwoty tylko przez 5%, 5%, 4%, 3% oraz 2%, przekraczające kwotę 1.000.000 euro przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji skierowanej na rynek. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowanie przysługującego jednemu beneficjentowi. Podstawę braku zasadności tworzenia dwóch odrębnych Grup stanowi także fakt, że Grupa "[...]" sp. z o.o. w okresie analogicznym, jak okres objęty wnioskiem strony zakupiła od swoich członków i dalej sprzedała odbiorcom zewnętrznym 824,23 ton rzepaku tym samym nie spełniając warunku uzyskania minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej wyprodukowanej przez wszystkich członków grupy, wynikającej z załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, ze względu na które mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 577, dalej: rozporządzenie z 2016 r.), co zostało potwierdzone w decyzji Dyrektora ARiMR z [...] lutego 2018 r.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie można mówić o niezależnych od siebie "rolnikach", którzy wymagają wsparcia określonego w art. 35 rozporządzenia 1698/2005 poprzez ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów, w przypadku, gdy można stwierdzić koordynację i administrowanie podmiotami w przypadku wszystkich podmiotów jeszcze przed podjęciem działalności Grupy (zarówno poprzez powiązania kapitałowe jak i przede wszystkim osobowe). Gdy przewidywaną korzyść a tym samym cel tworzenia grupy stanowi dostosowanie produkcji prowadzonej w gospodarstwach członków grup producentów rolnych do wymogów rynkowych, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży oraz dostarczenie do odbiorców hurtowych, w momencie, gdy z treści umowy nr [...] z [...] marca 2014 r. (wraz z aneksem) zawartej pomiędzy stroną a GPR "[...]" (odnoszącej się do tzw. organizacji logistycznej) wynika, że cele jakie spełniać powinna Grupa, przejął kontrahent, tj. GPR "[...]". Powyższe świadczy, że skarżąca weszła jedynie w ukształtowaną już strukturę produkcyjno-sprzedażową, jako podmiot, przez który dokonuje się jedynie dodatkowego przeksięgowania. Dlatego też takie działania Prezes ARiMR uznał za działania podjęte w celu stworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie wykraczającym poza limity finansowe zawarte w rozporządzeniu 1698/2005, a nie potrzeba dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w art.35 ust.1 lit. a i b rozporządzenia 1698/2005. Wobec powyższego zdaniem Prezesa ARiMR brak jest możliwości przyznania płatności.

W dalszej kolejności organ odniósł się do podnoszonych zarzutów i uznał je za niezasadne.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję Prezesa ARiMR z [...] lutego 2019 r. wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L z 2011r., nr 25, s. 8, ze zm., dalej: rozporządzenie 65/2011), art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, art. 2 i 3 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie niektórych ustaw (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1026, dalej: ustawa o grupach), § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że produkty wytwarzane w gospodarstwach członków Grupy były sprzedawane do członków tej grupy tj. GPR "[...]" oraz, że nastąpiło sztuczne stworzenie przez grupę warunków wymaganych do otrzymania płatności, poprzez dokonywanie sztucznych transferów produktów pomiędzy grupą, a jej członkiem, które to działanie nie spełnia celów tworzenia i działalności grup producentów rolnych;

2) postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że sprzedaż produktów dla GPR "[...]" stanowi sprzedaż produktów dla członka strony na skutek błędnego uznania, iż osoby "tworzące Grupę już wcześniej doszły do porozumienia w kwestii przygotowania niezbędnych warunków do dalszego prowadzenia działalności w grupie producentów rolnych celem spełnienia formalnych warunków do zatwierdzenia grupy", które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na oparcie przez organ I i II instancji zarzutu stworzenia przez grupę sztucznych warunków do uzyskania płatności wyłącznie na założeniu, że GPR "[...]" prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą jest podmiotem tożsamym z członkami Grypy "[...]", a tym samym sprzedaż na rzecz GPR "[...]" jako przedsiębiorcy, produktów wyprodukowanych rzez Grupę, stanowiła sprzedaż produktów na rzecz członków Grupy "[...]", co miało doprowadzić do sztucznych transferów pomiędzy grupą, a jej członkami, zmierzających do uzyskania pomocy finansowej;

3) art. 107 § 3 i art. 11 Kpa – poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanej decyzji, naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, niewyjaśnienie w przekonywujący, staranny i wyczerpujący sposób dlaczego za niewiarygodne organ administracyjny uznał przedstawione przez spółkę dokumenty mające przemawiać za ... (zdanie niedokończone dopisek sądu),

4) art. 2 i 3 ustawy o grupach w zw. z art. 35 rozporządzenia 1698/2005 poprzez błędne ustalenie, że skarżąca, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

5) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji;

6) art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 kpa. w zw. z art. 140 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i prawidłowy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niewyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a w szczególności bezpodstawne zaakceptowanie dokonanych przez organ I instancji, ustaleń, prowadzących do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego: wspólnotowego oraz krajowego, o których mowa w pkt 1 zarzutów skargi;

7) art. 16 § 1 kpa poprzez bezpodstawne kwestionowanie funkcjonowania skarżącej jako grupy producenckiej zgodnie z celami, dla których została utworzona;

8) art. 107 § 3 kpa poprzez niedokonanie przez organ prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie sąd uznał, że jest ona niezasadna.

Zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o grupach, w brzmieniu na datę wpisania grupy do rejestru, osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Art. 3 ustawy o grupach określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, m.in. zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa, np. wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (art. 4 ustawy o grupach).

Na podstawie art. 6 ustawy o grupach Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w załączniku do rozporządzenia z 9 kwietnia 2008r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (tj. Dz. U. z. 2013 r., poz. 642, ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wykazu produktów) określił, że minimalna liczba członków grupy producentów rolnych w grupie produktów "[...] zbóż" i "nasiona roślin oleistych", wynosi 5 członków. Rozdzielenie grupy produktów na [...] zbóż i nasiona roślin oleistych dotyczy grup producentów rolnych wpisanych do rejestru grup producentów do 31 maja 2014 r. Po 1 czerwca 2014 r. utworzono jedną grupę produktów: "[...] zbóż i nasiona roślin oleistych". Podobnie tę kwestię uregulowało obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, ze względu na które mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych.

Na podstawie art. 7 ustawy o grupach, w wersji obowiązującej w dacie rejestracji skarżącej, spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o grupach producentów stwierdzał w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa (art. 12 ustawy o grupach). Obecnie organem właściwym w powyższych dwóch kwestiach jest dyrektor oddziału regionalnego ARiMR.

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu w zakresie działania "Grupy producentów rolnych", na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1936 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju - art. 5 ust. 1 pkt 10).

W art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przewidziano, że pomoc jest przyznawana na wniosek i jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W myśl § 3 rozporządzenia pomoc jest udzielana grupie producentów, która: prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ww. ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa; została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia; został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów.

Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczonych od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Zgodnie z art. 20 pkt d) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego dotyczy: środki przejściowe dotyczące wspierania tworzenia grup producentów (dla Bułgarii, Republiki Czeskiej, Cypru, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Rumunii, Słowenii, Słowacji i Węgier).

O tymczasowym charakterze powyższego środka stanowi również motyw 30 rozporządzenia nr 1698/2005, który stanowi, że istnieje potrzeba zapewnienia łagodnego przejścia szeregu indywidualnych środków wprowadzonych na mocy Aktu Przystąpienia z 2003 r., (Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej - Dz.U.UE L z dnia 23 września 2003 r., nr 236, s. 33) a mianowicie środka dotyczącego rolnictwa niskotowarowego oraz środka dotyczącego grup producentów.

W związku z powyższym pomoc w zakresie wspierania tworzenia grup producentów została ograniczona czasowo (do pierwszych 5 lat), a także do podmiotów, które zostały oficjalnie uznane najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I. Wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ Państwa Członkowskiego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r. (art. 35 ust. 3).

Zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia 1698/2005 wskazującym na kwoty i stawki wsparcia dla Grupy producentów: górna granica jako odsetek produkcji wprowadzonej do obrotu podczas pierwszych pięciu lat po uznaniu grupy za grupę producentów wynosi: 5 %, 5 %, 4 %, 3 % oraz 2 % przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji wprowadzonej do obrotu do wartości 1.000.000 EUR; 2,5 %, 2,5 %, 2,0 %, 1,5 % oraz 1,5 % przez odpowiednio pierwszy, drugi, trzeci, czwarty i piąty rok dla produkcji skierowanej na rynek przekraczającej 1.000.000 EUR ale w odniesieniu do każdego z pierwszych pięciu lat nieprzekraczająca kwoty 100.000 euro przez pierwszy rok, 100.000 euro przez drugi rok, 80.000 euro przez trzeci rok, 60.000 euro przez czwarty rok, 50.000 euro przez piąty rok.

Podobne regulacje w perspektywie finansowej 2004-2006 zawierało rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U. UE L z 26 czerwca 1999 r., nr 160, s. 80 ze zm., dalej rozporządzenie 1257/1999), które w rozdziale IXa "Szczególne środki dla nowych Państw Członkowskich" w art. 33d ust. 3 wskazywało, że wsparcie udzielane jest w formie rocznych płatności przez okres pierwszych pięciu lat od dnia uznania grupy producentów. Jest ono obliczane na podstawie rocznej sprzedanej produkcji grupy i nie przekracza:

(a) 5 %, 5 %, 4 %, 3 % oraz 2 % wartości produkcji do wysokości 1.000.000 EUR, wprowadzonej do obrotu odpowiednio w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku, oraz

(b) 2,5 %, 2,5 %, 2,0 %, 1,5 % oraz 1,5 % wartości produkcji przekraczającej 1.000.000 EUR, wprowadzonej do obrotu odpowiednio w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku.

Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa.

Wobec uzyskania przez Grupę w dniu [...] grudnia 2013 r. wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych Nr [...], Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu.

Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 20 grudnia 2013 r., nr 347, s. 549, dalej: rozporządzenie 1306/2013) (art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 utracił moc z dniem 31 grudnia 2014 r. – dopisek sądu).

Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Podobny zapis zawierał art. 33 d ust. 1 rozporządzenia 1297/1999, który stanowił że wsparcie o jednolitej stawce udzielone jest w celu ułatwienia tworzenia i administracyjnego funkcjonowania grup producentów, których celem jest:

a) przystosowanie produkcji i jej wielkości, producentów, którzy są członkami takich grup, do wymogów rynku;

b) wspólne wprowadzanie produktów na rynek, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizację sprzedaży i dostawę do odbiorców hurtowych; oraz

c) ustanowienie wspólnych zasad w sprawie informacji o produkcji, w szczególności o zbiorach i jej dostępności.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który znajduje zastosowanie ze względu na uchylenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (patrz art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności – Dz.U. UE L z 2014 r., nr 181, s. 48), bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Natomiast art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 stanowił, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Podobne zapisy zawiera art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L z 1995r., nr 312, s. 1), który stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zdaniem sądu w niniejszej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w cytowanym wyżej art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, organy analizując całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły zarówno elementy obiektywne w postaci naruszenia celów systemu jak elementy subiektywne w postaci zamiaru stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW w celu uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celami tego systemu, warunkujące zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Organy orzekające nie kwestionowały, że grupa spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy jednakże zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.

Zgodzić się należy ze stroną, że brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który wprost zabraniałby zakładania przez producentów uczestniczących wcześniej w grupie producentów rolnych, kolejnej grupy. Jednakże tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy, limity czasowe) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania grupy jak i sposób jej funkcjonowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 344/15 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnie zauważył, że cyt. "z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia nie sposób nie zwrócić uwagę i na ten jego aspekt, który w kontekście odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne - a więc tak samo, jak i prawo krajowe - sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np. wyrok dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawy C - 131/13, C - 163/13 i C-164/13). Ze stanowiskiem tym, koresponduje również orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości, na które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się strona skarżąca. Z orzeczenia tego, w którym sąd europejski odwołał się również do wyroku w sprawie C – 515/03 (pkt 29) wyraźnie wynika, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie wymaga, z jednej strony, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w uregulowaniach wspólnotowych cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a z drugiej strony, wystąpienia subiektywnego elementu woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań wspólnotowych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek".

W sprawie w szczególności należy zauważyć, że grupa producentów "[...]" sp. z o.o. nie musiała zostać stworzona [akt notarialny z 14 listopada 2013 r., patrz karty 452-445 i 1078-1071 akt adm.; wpis do KRS – 27 listopada 2013 r. – odpis KRS – karty 558-556 akt adm. i karta 28-30 oraz 35-42 akt sądowych; wpis do Rejestru Grup Producentów Rolnych Województwa [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. – zaświadczenie k -1 akt adm.], gdyż zdecydowana większość obecnych członków Grupy tworzyło wcześniej grupę producentów rolnych "[...]" sp. z o.o. oraz byli członkami Spółdzielni Rolników "[...]" w [...] utworzonej ze względu na grupę produktów "[...] zbóż". Grupę "[...]" utworzyli (patrz akt notarialny umowy spółki z o.o.): B. A., D. Z., D. L., H. J., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., K. W., K. S., K. J., K. Z., O.G., P. D., P. J., P. M., W. M., J. M., [...] sp. z o.o. w [...], [...] sp. jawna., [...]sp. z o.o.

Dziesięciu członków GPR "[...]" obecnie jest członkiem Grupy "[...]" i są to: B. A., D. Z., D. L., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., K. W., K. S., K. J., P. D., P. M..

Natomiast członkami Spółdzielni Rolników "[...]" w [...] byli i obecnie są członkami Grupy: M. P., A. B., L. D., D. P., S. K, Z. D., M. J., J. K., M. W., A. J., E. O., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., Gospodarstwo Rolne "[...]" sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. j.

Odnośnie powyższego składu osobowego Grupy należy także wskazać, co prawidłowo zauważył organ odwoławczy, że Z. M., Z. L., P. A. oraz L. B. zostali przyjęci do Grupy dopiero 27 kwietnia 2016 r. Trzech członków Grupy: K. Z., K. W., Z. L. rozpoczęło prowadzenie gospodarstw rolnych w 2013 r. w okresie poprzedzającym utworzenie grupy, przy czym gospodarstwo W. K. zostało wydzielone głównie z działek użytkowanych wcześniej przez S. K. a następnie przez J. K.. Z. K. od 2005 r. (mając 11 lat) podjęła zobowiązanie w programie "Zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006." J. M. oraz J. A. są małżeństwem, natomiast K. Z., W., J. mają ten sam adres zamieszkania: [...], [...]. Jest to również adres, który był wskazywany jako adres zamieszkania przez S. K. w momencie wpisu do ewidencji producentów. M. A. jest członkiem zarządu GPR "[...]" ale również pełnomocnikiem S., Z., W., J. K..

W Gospodarstwie Rolnym "[...]" sp. z o.o. (będącym członkiem wszystkich podmiotów, działających w formie grup producentów rolnych wyżej wskazanych) zarówno prezesem zarządu jak i wspólnikiem jest P. J. (członek Grupy "[...]" oraz Grupy "[...l" oraz członek zarządu GPR "[...]"). W Gospodarstwie Rolnym "[...]" sp. z o.o. (będącym członkiem wszystkich podmiotów, działających w formie grupy producentów rolnych) prezesem zarządu jest A. M., natomiast jedynym wspólnikiem jest K. S. (będący również członkiem wszystkich ww. podmiotów).

Z kolei [...] sp. z o.o. prezesem zarządu jak i wspólnikiem był i jest J. M. Spółka ta wcześniej posiadała firmę: [...] sp. z o.o. i powstała w wyniku przekształcenia poprzez przejęcie innej spółki dokonanej w trybie określonym w art. 492 § 1 pkt 1 oraz art. 517 i nast. kodeksu spółek handlowych przez przeniesienie całego majątku spółki pod firmą [...] spółka jawna w [...] (spółka przejmowana) na spółkę pod firmą "[...]" sp. z o.o. w [...] (spółka przejmująca), z podwyższeniem jej kapitału zakładowego, w zamian za udziały, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej. Natomiast w [...] sp. z o. o. prezesem zarządu jest J. M., a jedynymi wspólnikami są J. M. oraz J. A. W [...] sp. jawna prezesem zarządu był J. M., a jedynymi wspólnikami: J. M. oraz J. A..

W tym miejscu należy zauważyć, że zarówno GPR "[...]", jak i Spółdzielnia Rolników "[...]" byli uczestnikami działania "grupy producentów rolnych". Mianowicie GPR "[...]" utworzona dla grupy produktów "[...] zbóż i nasiona roślin oleistych" w perspektywie finansowej 2004-2006, uzyskała [...] lipca 2006 r. wpis do rejestru grup producentów rolnych prowadzony przez Marszałka Województwa [...]. Uprawniona była do, na podstawie decyzji Dyrektora ARiMR do korzystania w okresie od 31 lipca 2006 r. do 30 lipca 2011 r. z pomocy finansowej w ramach działania grupy producentów rolnych w PROW 2004-2006, z czego skorzystała dwukrotnie. Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2013 r. podmiot został wykreślony z rejestru, gdyż przestał spełniać wymóg dotyczący udziału powyżej 50 % przychodów netto ze sprzedaży produktów wytworzonych przez członków grupy i sprzedanych za jej pośrednictwem do całości przychodów grupy.

Podobnych ustaleń organ dokonał w odniesieniu do Spółdzielni Rolników "[...]" (patrz karta 1198-1897, 1192, 885-883 akt adm.), jednakże nie przytoczył tego faktu w decyzji. Z ustaleń tych wynika, że podmiot ten w okresie referencyjnym 2007-2013 również korzystał z pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętych PROW 2007-2013 i uzyskała w latach 2011 – 2013 trzykrotną pomoc. Spółdzielnia ta mocą decyzji Marszałka Województwa [...] została wykreślona z rejestru w dniu [...] listopada 2013 r.

Mając powyższe na względzie GPR "[...]" i Spółdzielnia Rolników "[...]" zajmowali się tożsamą produkcją co obecnie skarżąca, gdyż byli wpisani do rejestru w grupie "ziarna zbóż i nasiona roślin oleistych" lub "ziarna zbóż" (Spółdzielnia Rolników "[...]"). Powyższe podmioty, zgodnie z tym co zostało już wskazane wyżej otrzymywały pomoc w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zarówno w ramach PROW 2004-2006, jak i PROW 2007-2013. A więc mając na względzie cytowany powyżej art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 (a także art. 33d ust. 3 rozporządzenia 1257/1999) podmioty te nie mogłyby uzyskać już dodatkowej pomocy w ramach tego działania, gdyż środek ten ma charakter tymczasowy. Trzeba również zwrócić uwagę na perspektywę czasową, która wskazuje, że zarówno GPR "[...]", jak i Spółdzielnia Rolników "[...]" zostały wykreślone z rejestru grup producentów w listopadzie i grudniu 2013 r. Na przełomie listopada i grudnia 2013 r. (akt notarialny umowy spółki [...] listopada, wpis do rejestru 6 grudnia) część członków (udziałowców) ww. podmiotów zakłada nową grupę producentów rolnych, nie kontynuując działalności w ramach GPR "[...]" i Spółdzielnia Rolników "[...]". Stąd też mając na uwadze powyższą chronologię zdarzeń podkreślenia wymaga, że zasadnicza część dotychczasowych członków grupy producentów, jako wspólników GPR "[...]" sp. z o.o. oraz członków Spółdzielni Rolników "[...]", było beneficjentami pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zarówno w ramach PROW 2004-2006, jak i PROW 2007-2013, a następnie po uzyskaniu pomocy finansowej utworzyło nową grupę producentów "[...]" sp. z o.o. w celu dalszego uzyskiwania pomocy. W ocenie sądu takie działanie wspólników spółki i członków spółdzielni mimo formalnej poprawności prowadzi do ominięcia przepisów ograniczających okres w której pomoc może być udzielana. Unia Europejska dała 5 lat na realizację celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (art. 33d ust. 1 i 3 rozporządzenia 1257/1999) i celem tego działania miało być stworzenie podmiotów, które będą wstanie konkurować na rynku. Unia Europejska założyła, że ten 5-letni okres będzie wystarczający, gdyż gdyby tak nie było, to umożliwiłaby uzyskiwanie dalszej pomocy po upływie 5 lat. Zatem powołanie nowej grupy producentów przez byłych członków grupy producentów "[...]" sp. z o.o. i Spółdzielni Rolników "[...]" funkcjonującej w ramach tej samej grupy produktów ([...] zbóż), powoduje, że członkowie "[...]" sp. z o.o., powołali nową grupę by uzyskać wsparcie finansowe dla celów, które z założenia powinna była osiągnąć już grupa producentów "[...]" sp. z o.o. i Spółdzielnia Rolników "[...]". Wypłata pomocy finansowej takiemu podmiotowi doprowadziłaby do udzielenia po raz kolejny pomocy byłym członkom grup producentów rolnych na osiągnięte już cele, określone w przepisie ww. art. 35 ust. 1 lit. a - c, co byłoby sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Tym samym w całości należy zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego wskazującą, że struktura organizacyjna Grupy, jak i poszczególnych jej członków oraz ewidentne powiązania osobowo-kapitałowe ułatwiły członkom Grupy porozumienie się w zakresie obejścia przepisów prawa. Chronologia zdarzeń poprzedzająca utworzenie Grupy wykazuje, że zamiarem członków Grupy było jedynie otrzymanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych", a zatem obejście przepisów.

W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo wykonał wskazania wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2018 r., w uzasadnieniu którego Sąd zaznaczył, że organ winien wykazać w jaki sposób powiązania personalne między Grupą i GPR [...] miały rzeczywisty wpływ na funkcjonowanie Grupy.

Nie mają przy tym znaczenia powody dla, których GPR "[...]", czy Spółdzielnia Rolników "[...]" przestała być grupą producentów rolnych została zlikwidowana, a tym bardziej fakt nieukładania się współpracy w ramach spółdzielni. W ocenie sądu nic nie stało na przeszkodzie (oprócz chęci uzyskania dodatkowej pomocy w ramach działania), aby nadal kontynuować działalność już w istniejących podmiotach i ewentualnie dokooptować nowych członków do tej już istniejącej grupy. Skoro przepisy unijne ograniczają możliwość uzyskiwania pomocy do 5 lat, to skuteczność stosowania prawa unijnego wymaga, aby Państwa Członkowskie uniemożliwiały tworzenie sztucznych tworów w celu ominięcia tego zakazu. Tym bardziej, że twór ten korzysta z renomy poprzedniej spółki, o czym świadczy fakt, że zdecydowana większość produktów wytworzonych przez członków grupy jest sprzedawana GPR "[...]" (w pierwszym roku 100 %, w drugim 100 % w trzecim roku 65,93%) i dalej rozdystrybuowana. Pozostał także ten sam prezes zarządu spółki i adres siedziby.

Co więcej przyjmując, że gdyby nawet utworzenie nowej grupy producentów rolnych było konieczne, to obecnie skarżąca nie może ubiegać się o pomoc finansową z tego działania, gdyż tę pomoc poprzednia spółka (i spółdzielnia) już otrzymała. Pomoc ta miała posłużyć do osiągnięcia celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 (art. 33d ust. 1 rozporządzenia 1257/1999). Niewątpliwie również pomoc ta przyczyniła się zarówno do realizacji wskazanych przez przepisy celów, jak i wzmocnienia pozycji konkurencyjnej na rynku GPR "[...]", czego dowodem jest renoma tego podmiotu (patrz wyjaśnienia strony z 28 czerwca 2016 r.), jako liczącego się "gracza" na rynku zboża i nasion roślin oleistych. A więc przypuszczać należy, że udzielona pomoc temu podmiotowi przyczyniła się także w jakimś stopniu w rozwój tego przedsiębiorstwa. A więc przedsiębiorstwo to zrealizowało cele pomocy w tym działaniu. Zatem obecna spółka "[...]" może działać i korzystać z wypracowanych w poprzedniej spółce rozwiązań. Jednakże spółka ta nie może otrzymać pomocy finansowej w tym działaniu na realizację założonych celów, gdyż cele te winny być zrealizowane i nie jest dopuszczalna dalsza pomoc finansowa w tym działaniu. Podkreślenia także wymaga, że wśród celów utworzenia grupy producentów rolnych przepisy unijne nie wymieniają uzyskiwania przez beneficjentów środków finansowych uzyskiwanych od instytucji płatniczych. Zatem uzyskiwane środki finansowe nie stanową celu samego w sobie uzyskania pomocy.

Prawidłowo także zauważył Prezesa ARiMR, że udzielenie pomocy finansowej grupie, która została utworzona z byłych członków grupy producentów rolnych, która już skorzystała z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" doprowadziłoby do obejścia limitu pomocy określonych w cytowanym wyżej załączniku I do rozporządzenia 1698/2005. Prawidłowo zauważył organ II instancji, że utworzenie dwóch grup ("[...]" i "[...]") w odrębnych sektorach dla ziarna zbóż i odrębnie dla nasion roślin oleistych miało z kolei na celu ominięcie limitów kwotowych wynikających z załącznika do rozporządzenia 1698/2005. Rozpatrując łącznie wnioski obu Grup i określony na ich podstawie poziom produkcji wprowadzonej do obrotu do wartości stanowiący podstawę określenia pomocy dla każdego roku z dużym prawdopodobieństwem przekroczyłby 1 mln euro (w okresie objętym wnioskiem wynosi 5.638.749,19 zł). natomiast przy określaniu odrębnie dla każdej grupy kwota stanowiąca podstawę określenia pomocy stanowiłaby kwotę do 1.000.000 euro. Tym samym kwota pomocy łącznie uzyskana dla każdej z Grup odrębnie stanowiłaby kwotę wyższą niż kwota pomocy, w przypadku uwzględniana do podstawy wyliczenia łącznie dla grup. Ograniczenia dotyczące limitu pomocy wynikające z przepisów wykonawczych dot. przedmiotowego działania zostały wprowadzone po to aby wesprzeć możliwie dużą liczbę podmiotów i producentów w ramach środków przeznaczonych na ten cel.

Mając powyższe na względzie sąd wskazuje, że nie było podstaw aby uznać, że celowe było tworzenie kolejnego podmiotu (grupy producenckiej) do prowadzenia takiej samej działalności, która była już prowadzona przez inne podmioty. W tej sytuacji oczywistym staje się wniosek, że powołanie nowej grupy producentów, tj. "[...]" sp. z o.o., miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Powyższe działania zostały podjęte w celu stworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie już niedostępnym dla poprzednich podmiotów (pięcioletni limit czasowy zawarty w rozporządzeniach unijnych), a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcie, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1, lit a-c rozporządzenia 1698/2005 (patrz także art. 33d ust. 1 rozporządzenia 1257/1999). Dodatkowo trzeba wyjaśnić, że to Grupa otrzymuje określoną pomoc finansową, jednakże nie można tracić z pola widzenia faktu, że taką pomoc otrzymują pośrednio także sami producenci rolni skupieni w grupie. Tym samym można uznać, że spółka (podobnie jak spółdzielnia) jest tylko formą prawną podmiotu, który otrzymuje pomocy. Dlatego też skoro istnieje wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów, to nie można dopuścić do sytuacji, że ten wymóg jest obchodzony w ten sposób, że się likwiduje jedną grupę i zawiązuje się grupę kolejną.

Co więcej oprócz powyżej wskazanych powiązań kapitałowo-osobowych, także pozostałe ustalenia ewidentnie wskazują, że strona w sposób sztuczny stworzyła określony stan faktyczny, którego celem było uzyskanie pomocy.

Zgodnie z Wykazem faktur VAT i rachunków (załącznik nr 3 do wniosku o płatność) zasadniczym odbiorcą produktów spółki była GPR "[...]", której udziałowcami jest 10 członków skarżącej. Tym samym pośrednio podmioty te są zasadniczym odbiorcą produktów od Grupy. Co więcej, jak prawidłowo ustaliły organy z umowy nr [...] z [...]marca 2014 r. zawartej w [...] pomiędzy stroną, a GPR "[...]" sp. z o.o. wynika, że Grupa zleca organizację logistyczną rozumianą jako obsługa prowadzenia skupu płodów rolnych, przygotowania płodów rolnych do sprzedaży, bieżącego badania jakości płodów rolnych, organizację załadunku i rozładunku płodów rolnych, bieżącego informowania o parametrach jakościowych. Zarówno Grupa "[...]" sp. z o.o. jak i Grupa "[...]" sp. z o.o. sprzedają swoje produkty głównie do GPR "[...]" sp. z o.o. (w pierwszym roku 100%, w drugim 100 % i w trzecim prawie 66% produkcji). Tym samym należy stwierdzić, na podstawie ww. umowy a także protokołów z rozprawy administracyjnej i wyjaśnień składanych w toku postępowania, że skarżąca de facto nie uczestniczy w skupie produktów wytworzonych przez członków grupy, tylko obowiązki te przejęła GRP "[...]", która prowadziła całą obsługę logistyczną związaną ze skupem, sprzedażą, badaniem jakości, transportem, załadunkiem i rozładunkiem z wykorzystaniem zaplecza magazynowego i infrastruktury technicznej. Skarżąca bowiem nie posiada takiego zaplecza i nie dzierżawi żadnych pomieszczeń magazynowych do składowania płodów rolnych pochodzących od członków grupy. Takiego zaplecza także w znacznej części nie posiadają producenci rolni (za wyjątkiem Gospodarstwa Rolnego "[...]" sp. z o.o.). Zatem słusznie organy zauważyły, że skarżąca realizację celów scedowała na GRP "[...]".

Wobec powyższego słusznie organ odwoławczy stwierdził, że skarżącą tworzy grupa podmiotów, których struktura własnościowa i sposób zarządzania wskazuje na koordynację tych podmiotów. Grupa powstała jako kontynuacja wcześniej istniejącej GPR "[...]" sp. z o.o., a także Spółdzielni Rolników "[...]", które to podmioty korzystały już z pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Dodatkowo trzeba zauważyć, co umknęło organom orzekającym, że 10 udziałowców GRP "[...]" wyprodukowało 5250,85 tom produktów dla których grupa została utworzona, na 6307,12 ton ogółem wyprodukowanych produktów. Powyższe dane wynikają z załącznika nr 2 do wniosku o płatności za trzeci rok. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że po pierwsze powyższe dane nie są kompletne, gdyż najprawdopodobniej ze względu na nieprawidłowe skserowanie tego dokumentu - brakuje 133,76 ton do wartości ogółem wskazanej w załączniku, która wynosi 6440,88 ton. Ponadto wartość ta obrazuje całość produkcji zboża, tj. jęczmienia, kukurydzy, pszenicy, pszenżyta i żyta. Jednakże dla zobrazowania sytuacji jest wystarczająca i pokazuje, że udziałowcy GPR "[...]" wyprodukowali 83,25 % całości produkcji (przy założeniu, że całość produkcji to 6307,12 ton) lub 81,52% (przy założeniu, że całość produkcji to 6440,88 ton i dodatkowym założeniu, że 133,76 tony wyprodukował podmiot nie będący udziałowcem GRP "[...]"). Powyższe potwierdza, że skarżąca powstała jedynie z powodu chęci uzyskania płatności, która w świetle ustalonego stanu faktycznego stronie się nie należy.

Fakt, że 10 członków grupy występuje pośrednio w roli zarówno sprzedającego, jak i kupującego produkty wytworzone przez Grupę może powodować (ale nie musi), iż sztucznie będą ustalane ceny skupu produktu (poprzez wpływ na decyzję), a jak wynika z przepisów art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005 wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku do ww. rozporządzenia. Zatem wartość netto sprzedanych produktów ma bezpośredni wpływ na wysokość pomocy finansowej. Dziesięciu udziałowców GPR "[...]" ma natomiast, możliwość wywierania decydującego wpływu na działalność Grupy, a także spółkę będącą zasadniczym odbiorcą produktu od Grupy (posiadali na dzień 8 czerwca 2016 r. 38 udziałów na 55 ogółem – patrz karta 237 akt adm.), jak również na prowadzoną przez siebie działalność. Tym samym podmioty te mogły osiągnąć cele, tj. dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji, czy wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych oraz ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności bez konieczności utworzenia grupy producentów rolnych.

Powyższe także ewidentnie potwierdza, że powodem, dla których zawiązano stronę, była jedynie chęć uzyskania dodatkowej pomocy, która już np. GPR "[...]" nie przysługiwała. Co więcej podmiot ten po otrzymaniu pomocy z Unii Europejskiej posiada określoną renomę, która umożliwia funkcjonowanie na rynku, a więc był zdolny do dalszego prawidłowego funkcjonowania i nie było potrzeby zawiązywania nowego bytu.

Dodatkowo należy także zwrócić uwagę na Plan działania Grupy (karty 952-947 akt adm.), który wykazuje, że skarżąca nie przewiduje wzrostu produkcji, ani wzrostu przychodu, gdyż jedyny wzrost produkcji spowodowany będzie rozpoczęciem produkcji na 30 ha przez [...] sp. z o.o. i 30 ha przez [...] sp. j. Jedynym źródłem poprawy kondycji finansowej ma być dotacja otrzymywana corocznie od ARiMR, nie zaś zwiększanie potencjału produkcyjnego czy poprawy jakości produktów wytwarzanych w gospodarstwach członków Grupy. Fakt ten ewidentnie pokazuje, że utworzenie Grupy nie wniosło żadnych zmian w funkcjonowaniu gospodarstw jej członków, a zatem Grupa stanowi jedynie sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjno-sprzedażowym, nieprzynoszącą wartości dodanej dla produkcji członków Grupy. Jest to ogniwo nieuzasadnione procesem gospodarczym i realiami rynkowymi, utworzone w celu uzyskania korzyści finansowej.

Sąd zwraca uwagę, że sztuczność stworzenia warunków do uzyskania płatności polega na tym, że pozornie takie działanie mieści się w granicach prawa, jednakże celem takiego działania jest tylko chęć uzyskania płatności. Działanie takie natomiast nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego, oprócz chęci otrzymywanie pomocy. Potwierdzeniem jednocześnie powyższej argumentacji jest obecne prawodawstwo, które już w sposób jednoznaczny zakazuje udzielania pomocy Grupom, w skład których wchodzą członkowie będący producentami jednego produktu lub grupy produktów, którzy byli wcześniej członkami grupy producentów rolnych (patrz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020; Dz.U., poz. 1284). Co więcej obecnie obowiązujące przepisy także w innych aspektach są bardziej rygorystyczne (patrz np. art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o grupach). Wobec jednak faktu, że powyższe przepisy prawne nie obejmowały strony, to zasadnie organy orzekające odmówiły przyznania płatności stosując instytucję sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności.

Europejski Trybunału Sprawiedliwości (szósta izba) w wyroku z 12 września 2013 r., C-434/12, wyjaśnił, że wskazany art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (obecnie art. 60 rozporządzenia 1306/2013) należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego oraz subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do organów rozstrzygających w sprawie należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ramach drugiego elementu natomiast należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności ubiegający się o taką płatność zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami, co w niniejszej sprawie zostało uczynione.

Słusznie organ odwoławczy wyjaśnił, że członkostwo w grupie producentów rolnych nie jest obowiązkiem, a wszystkie warunki i zobowiązania wynikające z tego członkostwa, prowadzące do uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej, członkowie grupy przyjmują dobrowolnie. Kluczowym warunkiem jednakże jest spełnianie celów określonych zarówno w prawie unijnych jak i krajowym. Sama pomoc finansowa jest udzielana wówczas, gdy grupa nie tylko jest zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona.

Zdaniem sądu, działania podjęte przez grupę w okresie objętym wnioskiem istotnie wskazują, że skarżąca wypełniła, zarówno obiektywny warunek wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a –c (a w szczególności pkt b -wszystkie te bowiem cele mogła realizować w poprzedniej grupie), a także w celu ominięcia ograniczenia wynikającego z art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel w konsekwencji uzyskanie płatności sprzecznej z ograniczeniami związanymi ze wsparciem oraz jego celami. Podkreślenia wymaga, że wszystkie cele wskazane w powołanym przepisie mogła realizować w poprzedniej grupie.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności, w ocenie sądu, potwierdzają zasadność stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na stawiane decyzji zarzuty sąd wskazuje, że są one nie zasadne. Pierwszy zarzut jest nie do końca zrozumiały, gdyż organ odwoławczy uznał stanowisko organu I instancji w zakresie naruszenia § 8 rozporządzenia za nieprawidłowe, stąd też powodem odmowy przyznania płatności nie była sama sprzedaż produktów wytworzonych przez grupę na rzecz podmiotu powiązanego tj. GPR "[...]". Powodem natomiast odmowy było stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności (art. 60 rozporządzenia 1306/2013), które sąd wyżej zrekonstruował. W ogólności sztuczność polegała na utworzeniu spółki, która miała uzyskiwać pomoc w zakresie działania "Grupy producentów rolnych", a za jej utworzeniem oprócz kwestii związanej z możliwością uzyskania pomocy nie przemawiał żaden argument. Grupa jest powiązana z podmiotami będącymi zarówno udziałowcami GPR "[...]", jak i Spółdzielni Rolników "[...]", które to podmioty korzystały już z takiej pomocy, o którą ubiega się strona. Co więcej skarżąca na podstawie umowy przekazała całą logistykę GPR "[...]", co powoduje da facto, że droga którą pokonują produkty wytworzone w gospodarstwach członków grupy (same produkty, a nie dokumenty) przebiega wprost od gospodarstwa rolnego członka grupy do GPR "[...]". Same również role naznaczone skarżącej i GPR "[...]" powodują, że działalności spółek wręcz potwierdza z góry założoną niemożliwość osiągnięcia celu polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów na rynek (co stanowi wymóg określony w art.35 ust.1 lit.b rozporządzenia 1698/2005 i art. 2 ustawy o grupach), gdyż na rynek produkty wprowadza zasadniczo pośrednik GPR "[...]" (100 % w pierwszy i drugim roku działalności i prawie 69 % w trzecim roku). Słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że obowiązujące przepisy wymagają sprzedaży na rynek - do osób trzecich, a nie obrotu pomiędzy osobami powiązanymi osobowo lub kapitałowo, gdyż tylko wówczas Grupa zwiększa wpływy finansowe z rynku, a nie korzysta tylko z pomocy finansowej w ramach PROW. Pomoc finansowa z PROW w ogóle nie jest potrzebna do tego, aby powiązana osobowo lub kapitałowo spółka kupowała towar od skarżącej. Pomoc finansowa z PROW jest potrzebna, aby uzyskać lepsze warunki w relacjach handlowych z osobami trzecimi, które wykorzystują rozdrobnienie polskiego rolnictwa w celu jednostronnego dyktowania warunkom drobnym producentom rolnym. W związku z powyższym sąd za bezzasadny uznaje zarzut pierwszy ze skargi oraz zarzut naruszenia art. 2 i 3 ustawy o grupach w zw. z art. 35 rozporządzenia (zarzut trzeci).

W ocenie sądu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście sztucznego stworzenia przez stronę warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie k.p.a., z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 kpa, zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący ich naruszenia jest bezzasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie sądu miało miejsce w sprawie. Organy, w tym organ II instancji, odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Nie naruszył przy tym zasady legalności działania i zasady zaufania do organów państwa (art. 6 i 8 kpa),

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 80 kpa. Wbrew zarzutom skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny w odniesieniu do sztucznie stworzonych warunków w celu uzyskania pomocy oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 80 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Za niezasadne uznać również należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 16 kpa poprzez bezpodstawne kwestionowanie funkcjonowania skarżącej jako grupy producenckiej zgodnie z celami, dla których została utworzona. Skarżąca w uzasadnieniu skargi nie rozwinęła tego zarzutu, w związku z tym trudno jest się do niego odnieść. Wyjaśnić w tym miejscu jednakże należy, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie na który pomoc została przyznana.

Podkreślić należy, że dopiero wraz z wnioskiem o przyznanie płatności składanych jest szereg dokumentów na podstawie, których ARiMR może wywieść konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez stronę. Ponadto, na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w siedzibie Grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty do których organ nie miał dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, brak jest możliwości, aby przed rozpatrzeniem dostarczanych do wniosku o płatność dokumentów ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę.

Należy zwrócić uwagę, iż w trakcie badania mogą zostać ujawnione fakty, które dotychczas nie były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a są istotne dla rozstrzygnięcia. Art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu stanowi, iż: "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Tym samym ARiMR zobowiązana jest rozpatrzyć ponownie całość materiału dowodowego.

Wskazać ponadto należy, iż organ dokonujący płatności (organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) ma obowiązek badać, w każdym kolejnym roku czy spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. Sam fakt formalnego istnienia Grupy, nie może stanowić wystarczającego warunku do uzyskania płatności. W wypadku wystąpienia przesłanki wskazującej na stworzenie przez stronę sztucznych warunków brak jest podstaw do przyznania płatności (podobnie NSA w wyroku z 28 lutego 2013 r., II GSK 2138/11 – orzecznia.nsa.gov.pl). Organy ARiMR wydając decyzje o płatności zobowiązane są sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, jak również, czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie występują określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.

Odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych (o czym decydował właściwy miejscowo marszałek województwa), a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW określonych w przepisach wspólnotowych i krajowych czy też otrzymania płatności za kolejny rok. Przeciwna interpretacja prowadziłyby do sytuacji, w której rola organu sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa oraz otrzymania decyzji o udzieleniu pomocy na 5 lat, przesądzałby o zasadności przyznania płatności. Taką interpretację wyklucza jednak cytowany powyżej art. 60 rozporządzenia 1306/2014 (wcześniej art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011), który nakazuje badanie, czy przyznanie płatności nie jest konsekwencją stworzenia przez danego beneficjenta sztucznych warunków. W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasady wynikającej z 16 kpa. Decyzja organu II instancji o odmowie przyznania płatności za trzeci rok działalności grupy została wydana bowiem na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Raz jeszcze podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności za kolejny rok działalności grupy jest odrębną sprawą administracyjną.

Należy w tym miejscu także wyjaśnić, że art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wskazujący na brak podstaw do przyznania korzyści (płatności) w wypadku stworzenia sztucznych warunków. Przepis ten posługuje się terminem "korzyść", a nie terminem "pomoc", co wskazuje na etap weryfikacji przez organ sytuacji faktycznej sprawy, a więc etap związany z przyznaniem korzyści, tj. płatności (ustaleniem jej wysokości), a nie etap z związany z przyznaniem pomocy (formalnym spełnienie warunków przyznania pomocy).

Dodatkowo należy także zauważyć, że pomoc udzielana w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest pomocą publiczną, a więc taką pomocą, która co do zasady jest niedozwolona, gdyż tylko wyjątkowo prawodawca unijny dopuszcza udzielenie takiej pomocy. W sprawie zgodnie z art. 89 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 z zastrzeżeniem innych przepisów niniejszego tytułu, art. 87-89 Traktatu (art. 107-109 TfUE) mają zastosowanie do wsparcia udzielonego przez Państwa Członkowskie na rozwój obszarów wiejskich. Jednakże bez uszczerbku dla art. 89 niniejszego rozporządzenia art. 87, 88 i 89 Traktatu nie mają zastosowania do płatności dokonywanych przez państwa członkowskie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem w ramach art. 36 Traktatu. Tym samym tylko pełna zgodność udzielanej pomocy z rozporządzeniem 1698/2005 umożliwiała wypłatę tej pomocy stronie. Takiej natomiast zgodności, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, nie stwierdzono. A więc udzielenie płatności byłoby sprzeczne z tym rozporządzeniem i tym samym stanowiłoby niedozwoloną pomoc publiczną.

Ponadto skuteczność prawa unii europejskiej wymaga od podmiotów jej stosujących aby nie dopuszczały do przyznania płatności w wypadku stwierdzenia sprzeczności takiej płatności ze wskazanymi wyżej przepisami unijnymi, gdyż uzyskania w ten sposób płatność stanowiłaby płatność nienależną stronie.

Mając wszystko powyższe na względzie sąd nie stwierdza, aby organ naruszył powołany w skardze art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Reasumując, w ocenie sądu, wszystkie kwestie sporne zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną również w przytoczonych orzeczeniach. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Poprzez wykazanie chronologii zdarzeń poprzedzających powstanie grupy organ II instancji w sposób czytelny odniósł się zaś do elementu subiektywnego - zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez skarżącą zarzuty. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu ppsa podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.