Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2304/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i  pkt 11,  art. 28 ust. 1,  art. 32 ust. 4 pkt 2,  art. 33  ust. 2 pkt 2,  art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 i  art. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 267 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej również PINB [...]) decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nakazał [...] S.A. z siedzibą w [...] całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, w postaci podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3x6 m (obecny nr ident. [...]), mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] (pomiędzy ul. [...] a ul. [...]) w [...].

Odwołania od powołanej decyzji wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz Towarzystwo Ogrodów Działkowych [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również [...] WINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle ustawy Prawo budowlane można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Następnie, odnosząc się do charakterystycznych cech przedmiotowego nośnika reklamowego, jak wymiary, sposób mocowania i związania z podłożem, organ drugiej instancji, podzielił stanowisko PINB [...], że stanowi on wolnostojące, trwale związane i gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Na jego realizację wymagane zatem było pozwolenie na budowę.

W dalszej kolejności, mając na względzie, że inwestor dokonał zgłoszenia realizacji robót budowalnych polegających na montażu nośników reklamowych m.in. na działce nr ew.[...] w obrębie [...], natomiast decyzje Prezydenta [...] wnoszące sprzeciw wobec rzeczonych zgłoszeń, zostały uchylone przez Wojewodę [...], który zarazem umorzył postępowania w pierwszej instancji, [...] WINB stwierdził, że aby można było mówić, iż zgłoszenie było skuteczne, musi ono dotyczyć robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie może być jedynie próbą obejścia prawa. Jeżeli zatem zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Organ odwoławczy, opisując szczegółowo okoliczności uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji wnoszących sprzeciw i umarzających postępowanie w pierwszej instancji, stwierdził, że brak sprzeciwu nie może pozbawiać organu nadzoru budowlanego, a więc innego organu niż uprawniony do wniesienia sprzeciwu, kompetencji do dokonywania kontroli wykonanych robót i ich oceny pod kątem zgodności z prawem.

Podsumowując tę część uzasadnienia decyzji, [...] WINB stwierdził, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 Prawa budowlanego.

Organ drugiej instancji ustalił, że PINB [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia. Z analizy akt sprawy wynika, że inwestor podjął działania zmierzające do legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego, m.in. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do rzeczonego oświadczenia [...] WINB stwierdził, że uprawnienie inwestora wynika z umowy zawartej z Pracowniczym Ogrodem Działkowym im. M. B., który jest następcą prawnym Polskiego Związku Działkowców. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów Polski Związek Działkowców jest władającym działką nr [...] z obrębu [...], natomiast właścicielem nieruchomości jest Miasto [...].

Władającemu przysługuje jedynie ograniczone prawo do dysponowania terenem, pełnię władz do dysponowania daną nieruchomością posiada właściciel, który w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. nie wyraził zgody na funkcjonowanie przedmiotowego nośnika reklamowego.

Wobec powyższego, jak skonstatował organ drugiej instancji, należało uznać, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor nie jest natomiast w stanie przedłożyć pozostałych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, wymienionych w postanowieniu PINB [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Wedle natomiast art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w terminie obowiązku przedłożenia takich dokumentów, organ nakazuje rozbiórkę.

Organ odwoławczy, wbrew stanowisku odwołujących się, nie znalazł też podstaw do zawieszenia postępowania, ani nie stwierdził naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

[...] S.A. z siedzibą w [...] wniosło skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z:

1. art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżąca nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie dotyczącym legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego, co uniemożliwia pozytywne zakończenie procesu legalizacji;

2. art. 7 K.p.a. w z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3. art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

4. art. 10 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji zanim jeszcze upłynął innej stronie postępowania, tj. Towarzystwu Ogrodów Działkowych [...], termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Podnosząc powyższe zarzuty, [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o:

1. uchylenie zaskarżone decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

[...] WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie z dnia [...] października 2016 r. skarżąca złożyła do akt sprawy kopię pisma do PINB [...] przekazującego projekt budowlany nośnika reklamowego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OZ 172/17 oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie Sądu pierwszej instancji.

Pełnomocnik [...] S.A. z siedzibą w [...] oświadczył na rozprawie w dniu 13 września 201 r., że po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 r. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie wydano nowej decyzji, a organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako "Prawo budowlane") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego wskazano, w jakich sytuacjach pozwolenie na budowę nie jest wymagane, natomiast w art. 30 określono, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi.

W przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dochodzi do tzw. samowoli budowlanej, która skutkuje wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego procedury określonej w artykułach od 48 do 51 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Stosownie natomiast do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu takim, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego).

Roboty budowlane, które były przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji polegały na wykonaniu, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach około 3x6 m, mocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie.

Jakkolwiek ustalenie to nie jest obecnie kwestionowane przez inwestora, należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy nośnik reklamowy do kategorii obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że będąca przedmiotem postępowania tablica jest umieszona na słupie zakotwiczonym w gruncie; utwierdzonym w bloku fundamentowym (zob. np. protokół kontroli robót budowlanych – k. 153 akt postępowania administracyjnego). Stanowi więc tablicę reklamową wolno stojącą, trwale związaną z gruntem. Jest ona obiektem budowalnym solidnym i nie jest przeznaczona do przenoszenia.

Z przedstawionych wyżej względów realizacja przedmiotowej tablicy reklamowej nie stanowiła robót budowlanych, polegających na jej zainstalowaniu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowalnego, co nie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowie. Powstała ona bowiem w wyniku budowy, przez którą

– zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego - rozumie się m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Gabaryty i stopień skomplikowania przedmiotowego obiektu wymagał jego realizacji jako całości w określonym miejscu, po uprzednim przygotowaniu podłoża. Nie ma więc jakichkolwiek przesłanek, które przemawiałyby za przyjęciem, że wykonane roboty budowlane polegały na instalowaniu tablicy reklamowej, co w przeciwieństwie do budowy polegałoby na umocowaniu jej (ustawieniu) na już istniejącym obiekcie budowlanym.

Akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że [...] S.A. z siedzibą w [...] nie wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego PINB [...] prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązki wskazane w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], w tym obowiązek przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego przez art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Chociaż od 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

- Dz. U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tylko złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie oznacza to jednak, że oświadczenie inwestora nie może zostać podważone (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1005/08 i z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 3, poz. 88). Oświadczenie to jest środkiem dowodowym i w razie wątpliwości, co do prawa inwestora podlega ono badaniu przez organ. Badanie to powinno zmierzać, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1005/08, z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1618/07, z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1099/06 i z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 577/06).

Inwestor złożył wprawdzie oświadczenie z dnia [...] maja 2016 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże w świetle pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, nie może być ono uznane za odzwierciedlające rzeczywisty stan prawny.

Jak wynika z części D.1. i D.2. rzeczonego oświadczenia [...] S.A. z siedzibą w [...] wywodzi swoje prawo ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Podstawą owego stosunku ma być umowa patronatu zawarta [...] maja 2011 r. pomiędzy inwestorem a Pracowniczym Ogrodem Działkowym im. M. B. w [...].

Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Stosunek zobowiązaniowy może zatem być podstawą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem jednak, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1589/12 i sygn. akt VII SA/Wa 1596/12). Należy zaś podkreślić, że umowa patronacka, na którą powołuje się inwestor, została przez niego zawarta nie z właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]), to jest miastem [...] (zob. wypis z rejestru gruntów na karcie nr 136 akt sprawy), lecz z Pracowniczym Ogrodem Działkowym im. M. B. w [...]. W aktach sprawy znajduje się natomiast jednoznaczne oświadczenie z dnia [...] lutego 2016 r. – nadesłane w odpowiedzi na pismo PINB [...] – o braku zgodny m.[...] na funkcjonowanie nośników reklamowych [...] S.A. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. M. B. na działce nr ew. [...] z obrębu [...].

Prawo własności jest naczelnym prawem rzeczowym. Ze swej istoty (i nazwy) jest prawem na rzeczy własnej. Z tej przyczyny obejmuje zasadniczo "pełnię władzy" właściciela nad jego rzeczą. Wszelkie dalsze prawa rzeczowe są już prawami na rzeczy cudzej, stanowiąc formy pochodne od prawa własności. Obejmują więc swą treścią węższy, oznaczony krąg uprawnień wskazanych osób trzecich wobec danej rzeczy. Równocześnie ograniczają w tym zakresie cudze prawo własności.

Podmiot dysponujący ograniczonym prawem rzeczowym nie może zatem "wyjść" poza granice tego prawa i niejako za właściciela, wkraczając w treść przysługującej mu władzy nad rzeczą, "nadać" innemu podmiotowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wskazano, umowa patronatu, na którą powołał się inwestor w oświadczeniu z dnia [...] maja 2016 r. została przez niego zawarta w dniu [...] maja 2011 r. z Pracowniczym Ogrodem Działkowym im. M. B.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazywane były nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. W świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pracowniczy ogród działkowy był ogniwem Polskiego Związku Działkowców.

Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) pracownicze ogrody działkowe stały się z dniem 21 września 2005 r. (data wejścia w życie powołanej ustawy) rodzinnymi ogrodami działkowymi, będącymi – stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – podstawowymi jednostkami organizacyjnymi Polskiego Związku Działkowców. Polski Związek Działkowców utworzony na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stał się Polskim Związkiem Działkowców w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., który zachował prawa i obowiązki nabyte przed dniem wejścia w życie tej ustawy; w szczególności dotyczące praw i obowiązków wynikających z użytkowania (art. 39 ustawy z dnia 8 lipca 2015 r.).

Z kolei mocą art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) z dniem wejścia tej ustawy w życie (19 stycznia 2014 r. - art. 80) Polski Związek Działkowców, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stał się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. (pkt 1). Jednostki organizacyjne i organy samorządu Polskiego Związku Działkowców, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stały się jednostkami organizacyjnymi i organami stowarzyszenia ogrodowego (pkt 2), zaś prawa i obowiązki, w tym zobowiązania i należności, Polskiego Związku Działkowców stały się prawami i obowiązkami oraz zobowiązaniami i należnościami stowarzyszenia ogrodowego (pkt 3).

W myśl natomiast art. 73 ust. 3 w zw. z art. 73 ust. 1 oraz art. 70 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r., w przypadku wyodrębnienia rodzinnego ogrodu działkowego ze stowarzyszenia ogrodowego, w które "przekształcił się" Polski Związek Działkowców (art. 65 ust. 1 pkt 1) i powołania nowego stowarzyszenia ogrodowego, które przejęło prowadzenie ogrodu, nowo powstałe stowarzyszenie ogrodowe z dniem nabycia osobowości prawnej, stało się następcą prawnym stowarzyszenia ogrodowego, o którym mowa w art. 65 ust. 1 pkt 1, w zakresie praw i obowiązków terenowej jednostki organizacyjnej, której dotyczyła uchwała o wyodrębnieniu rodzinnego ogrodu działkowego. Następstwo prawne objęło w szczególności prawa do nieruchomości zajmowanych przez rodzinny ogród działkowy.

Stosownie wreszcie do treści art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r., jeśli rodzinny ogród działkowy, zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie mogło wykazać tytułu prawnego, a w odpowiednim terminie nie wydano decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, to stowarzyszenie nabyło prawo użytkowania (w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny) takiej nieruchomości. Przy czym, zgodnie z art. 75 ust. 7 zd. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r., stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. W przypadkach wymienionych w art. 76 ust. 1 pkt 1-4 powoływanej ustawy właściciel nieruchomości nie mógł natomiast wydać decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, a stowarzyszenie ogrodowe prowadzące, z dniem wejścia w życie tej ustawy, nabyło prawo użytkowania (w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny) nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Także w tym przypadku stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji (art. 76 ust. 2).

Rodzinny Ogród Działkowy im. M. B. w [...] prowadzony jest przez Towarzystwo Ogrodów Działkowych [...], które (mocą art. 73 ust. 3 powoływanej ustawy) jest następcą prawnym stowarzyszenia ogrodowego

– Polskiego Związku Działkowców.

Jak wynika z powołanych wyżej przepisów kolejnych ustaw dotyczących ogrodów działkowych, Towarzystwo Ogrodów Działkowych [...] mogło nabyć prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej przez Ogród Działkowy im. M. B. w Warszawie w dwojaki sposób. O ile Polski Związek Działkowców w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych otrzymał w nieodpłatne użytkowanie grunt, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy ogród działkowy, to prawo to przeszłoby mocą art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych na Polski Związek Działkowców w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (art. 39 ust. 2 tej ustawy), następnie na stowarzyszenie ogrodowe (Polski Związek Działkowców) w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. (art. 65 ust. 1 pkt 3 tej ustawy), a ostatecznie na Towarzystwo Ogrodów Działkowych [...] (art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.). Jeżeli natomiast ogród działkowy im. M. B. w [...] zlokalizowany był na nieruchomości, do której Towarzystwo Ogrodów Działkowych [...] nie mogło wykazać tytułu prawnego, to prawo użytkowania tej nieruchomości nabyło ono mocą art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. Przy czym zgodnie z art. 75 ust. 7 i art. 76 ust. 2 ustawy stwierdzenie nabycia tego prawa powinno nastąpić w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Jak jednak wynika z odwołania Towarzystwa Ogrodów Działkowych [...] od decyzji organu pierwszej instancji, pomimo skierowanego przez nie wystąpienia Prezydent m.[...] jako dotąd nie wydał decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości zajętej pod Ogród Działkowy im. M. B. w [...]. W znajdującym się natomiast w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów Polski Związek Działkowców wpisany jest natomiast jako posiadający udział we władaniu, na zasadach samoistnego posiadania.

Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, że prawo użytkowania nieruchomości przysługujące stowarzyszeniu ogrodowemu prowadzącemu ogród działkowy nie obejmuje swym zakresem prawa do dysponowania nieruchomością na taki cel budowlany, który został zrealizowany przez [...] S.A. z siedzibą w [...] na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Bez zgody właściciela (m[...]) nie może zatem i nie mogło dojść do budowy na terenie ogrodu działkowego zlokalizowanego na należącej do niego nieruchomości obiektu budowlanego w postaci wolno stojącej trwale związanej z gruntem tablicy reklamowej.

Przysługujące stowarzyszeniu ogrodowemu prawo użytkowania jest bowiem ściśle związane z określonymi aktualnie w art. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. celami rodzinnych ogrodów działkowych, do których należą: zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (pkt 1); poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych (pkt 2); pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans (pkt 3); integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów (pkt 4); integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych (pkt 5); przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych (pkt 6); ochrona środowiska i przyrody (pkt 7); oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach (pkt 8); kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka (pkt 9); tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych (pkt 10). Ponadto, jak stanowi art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r., ROD są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.

Wynikające z powołanych przepisów cele i charakter rodzinnych ogrodów działkowych, razem z przepisami działu I i II, tytułu III, księgi II Kodeksu cywilnego, determinują granice prawa użytkowania nieruchomości przysługującego stowarzyszeniom ogrodowym. Z przepisów tych bynajmniej nie wynika zaś, że funkcją ogrodów działkowych jest prowadzenie działalności usługowej, czy reklamowej. Funkcji takiej nie można odnaleźć także w przepisach ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, obowiązującej w dacie zawarcia umowy patronatu, na którą powołuje się inwestor (zob. w szczególności art. 2 tej ustawy), ani w przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2005 r. (zob. w szczególności art. 4 tej ustawy).

Użytkownik rzeczy, czy to będący osobą fizyczną (art. 267 § 1 Kodeksu cywilnego), czy prawną (art. 284 w zw. z art. 267 § 1 Kodeksu cywilnego), zobowiązany jest natomiast zachować jej dotychczasowe przeznaczenie. Skoro przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jednoznacznie wskazują, że przeznaczeniem ROD jest zaspokajanie wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia, to z pewnością przysługujące stowarzyszeniom ogrodowym prawo użytkowania nieruchomości, na których zlokalizowane są ROD, nie zawiera w sobie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezwiązane z realizacją opisanej funkcji, w tym pod budowę wolno stojącej tablicy reklamowej. Zawsze zatem dla realizacji tego typu inwestycji na terenie ogrodu działkowego koniczna jest zgoda właściciela, który – co już wskazano – jednoznacznie stwierdził, że sprzeciwia się funkcjonowaniu takiego obiektu.

W świetle powyższego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jakkolwiek bowiem inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], to w rzeczywistości nie dysponuje on takim prawem. Nie ma zatem możliwości zalegalizowania wybudowanej na terenie tej nieruchomości bez wymaganego pozwolenia na budowę tablicy reklamowej.

Sądowi z urzędu wiadome jest (na podstawie akt sprawy sygn. akt IV SA/Wa 2295/16), że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., którą odmówiono [...] S.A. z siedzibą w [...] ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowalnego (wolnostojącego nośnika reklamowego typu "NBB18" z jednostronną tablicą reklamową na części działki [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...]).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy - wobec braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej z powodu nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - kwestia przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu pozostaje jednak bez znaczenia bez dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Konkludując, Sąd stwierdza, że kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest przesłanek do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. Zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., okazały się więc niezasadne.

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 81 K.p.a., należy wskazać, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak ustalono, zalegalizowanie samowolnie zbudowanej tablicy reklamowej było niemożliwe, ponieważ inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dowodami, które miały znaczenie dla ustalenia tej okoliczności były oświadczenie inwestora z dnia [...] maja 2016 r., wypis z rejestru gruntów potwierdzający stan właścicielski przedmiotowej nieruchomości oraz pismo z dnia [...] lutego 2016 r. informujące o braku zgody właściciela na funkcjonowanie na tej nieruchomości wolnostojących nośników reklamowych. Rzeczone pismo zostało włączone do akt sprawy w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, który w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiadomił strony (w tym pełnomocnika [...] S.A.) o możliwości zapoznania się z aktami, złożenia wniosków oraz zastrzeżeń. Brak podobnego zawiadomienia przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie mógł zatem mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, co niezadadnym czyni także zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 81 K.p.a.

Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji zanim jeszcze upłynął innej stronie postępowania, tj. Towarzystwu Ogrodów Działkowych [...], termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja PINB [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. została doręczona Towarzystwu Ogrodów Działkowych [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach postępowania administracyjnego). Termin do wniesienia odwołania upłynął więc 14 lipca 2016 r. - przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.