Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 596/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. T. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania E. T., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił E.T. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie tarasu oraz budowie zbiornika gazu płynnego, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A na działce nr ewid. 25/7 w obrębie [...], argumentując, że teren inwestycji nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od tej decyzji E.T. reprezentowana przez adwokata J. W.-K. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i zarzuciła naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez ustalenie, że działka nr 25/13 będąca drogą wewnętrzną pozostającą we władaniu Zarządu Dróg i Transportu nie posiada połączenia z siecią dróg publicznych; naruszenie art 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ nie zaliczył ul. B do dróg wewnętrznych; naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wadliwą wykładnię, co doprowadziło do uznania, że B nie jest drogą wewnętrzną; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków dla inwestycji, podczas gdy działka o numerze ewidencyjnym 25/7 w obrębie [...] spełnia warunek dostępu do drogi publicznej.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wywiodło, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji po wyznaczeniu obszaru analizowanego dokonał analizy urbanistycznej. Z analizy tej, zawierającej część opisową i graficzną wynika, że sąsiednie nieruchomości (między innymi dz. nr 25/10 przy ul. D 40, dz. nr 25/5 przy ul. D 38) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w ww. zakresie. Warunek tzw. dobrego sąsiedztwa należało więc uznać za spełniony. Wskazując następnie na brzmienie art. 2 ustawy Kolegium stwierdziło, że warunek dostępu do drogi nie jest w niniejszej sprawie spełniony, bowiem działka nie ma dostępu do żadnej drogi publicznej. Nadto organ ustalił, iż obsługę inwestycji w zakresie dostaw mediów planuje się z istniejących przyłączy: wodociągowego i energetycznego, a wobec braku możliwości podłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej, odprowadzenie ścieków sanitarnych nastąpi do istniejącego zbiornika na ścieki; istniejące uzbrojenie terenu jest zatem wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przedłożone umowy gestorów sieci w zakresie dostaw mediów z: sieci energetycznej - umowa kompleksowa sprzedaży energii elektrycznej A S.A. nr [...] z dnia [...] sieci wodociągowej - umowa B sp. z o.o. nr [...] z dnia [...] Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana działka nr 25/7 z obrębu [...] oznaczona jest jako B - "tereny mieszkaniowe", warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należało uznać za spełniony.

Według Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków z art. 61 ust 1 ustawy, gdyż nie ma ona odpowiedniego połączenia z drogą publiczną (pkt 2 ).

Wyjaśniając następnie pojęcie "dostępu do drogi publicznej" organ II instancji podkreślił, że nie ogranicza się to do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Objęta wnioskiem działka nr 25/7 od strony zachodniej przylega do działki nr 24/17 i do działki nr 25/13. Działka nr 24/17 jest działką prywatną o konturze klasyfikacyjnym PsVI, a więc nie będącą drogą publiczną ani wewnętrzną. Natomiast działka nr 25/13 jest drogą wewnętrzną o nazwie B, pozostającą we władaniu Zarządu Dróg i Transportu również nie posiadającą połączenia z siecią dróg publicznych. Droga wewnętrzna - działka 25/13 kończy się na działce nr 62/3 z obrębu P-23, będącej własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu C S.A. o użytku faktycznym T/("tereny kolejowe"). Zdaniem Kolegium działka nr 25/13 nie dochodzi do ulicy B (jak podnosi strona), bowiem ta działka jest ulicą B i jako droga wewnętrzna (bo nigdzie w aktach sprawy organ nie odmawia ulicy B (dz nr 25/13) statusu drogi wewnętrznej, wbrew temu co twierdzi strona) przylega właśnie do działki o nr 62/3, której kontur klasyfikacyjny to tk (tereny kolejowe). Zatem błędem jest podniesione przez stronę odwołującą twierdzenie jakoby, po pierwsze organ orzekał nie dysponując właściwą mapą, po wtóre zaś, że na działce nr 62/3 istnieje droga wewnętrzna tj. ulica B. Okoliczność, iż nazwę "B" na mapie umieszczono na terenie działki nr 62/3 (chociaż tyczy się działki o nr 23/15), nie zmienia tego, że w wypisie z rejestru gruntów działka o nr 62/3 jest terenem kolejowym i nie ma statusu drogi wewnętrznej. Takowy wypis z rejestru gruntów zawierający zarówno numery działek jak i ich kontury klasyfikacyjne znajduje się w aktach sprawy.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, ponieważ korzystanie przez inwestora z istniejącej drogi wewnętrznej nie przesądza o tym, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.T. reprezentowana przez adwokata J. W.-K.wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez ustalenie, że:

a) działka nr 25/13 jest drogą wewnętrzną o nazwie B, pozostającą we władaniu Zarządu Dróg i Transportu kończącą swój bieg przy granicy z działką nr 62/3 będącą własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu CS.A. o użytku faktycznym Tk (tereny kolejowe);

b) przez działkę nr 62/3 będącą własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu CS.A. o użytku faktycznym Tk (tereny kolejowe) nie biegnie droga wewnętrzna o nazwie B;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez odmowę ustalenia warunków dla inwestycji, podczas gdy działka o numerze ewidencyjnym 25/7 w obrębie [...] spełnia warunek dostępu do drogi publicznej.

Ponadto, w trybie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.) strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów - dokumentacji fotograficznej na okoliczność rzeczywistego, faktycznego przebiegu ulicy B. Przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które wynikają z zaskarżonej decyzji i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W motywach skargi podniesiono, że z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wynika, iż działka nr 25/13 jest drogą wewnętrzną o nazwie B, pozostającą we władaniu Zarządu Dróg i Transportu kończącą swój bieg przy granicy z działką nr 62/3 będącą własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu CS.A. o użytku faktycznym Tk (tereny kolejowe). Ponadto organ wyjaśnił, że nazwa "B" dotyczy działki nr 25/13 mimo to, że na mapie została umieszczona na terenie działki nr 62/3. Powyższe fakty ustalone przez organ w sposób dowolny, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Z żadnego dokumentu nie wynika, aby działka o nr 25/13 była drogą wewnętrzną o nazwie B. Organ ustalił również, że przez działkę nr 62/3 będącą własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu CS.A. o użytku faktycznym Tk (tereny kolejowe) nie biegnie droga wewnętrzna o nazwie B. Zdaniem SKO wskazuje na to wypis z rejestru gruntów zawierający zarówno numery działek jak i ich kontury klasyfikacyjne, znajdujący się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącej jest to ustalenie sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z wydrukiem mapy z modgik.lodz.pl oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], w która w § 1 pkt 7 stanowi: "Projektowanej ulicy odchodzącej od skrzyżowania ulic D i E biegnącej na północny-wschód do niestrzeżonego przejazdu kolejowego na wysokości ulicy C (ulica biegnie na terenach PKP) nadaje się nazwę B". Zdaniem skarżącej z treści uchwały w sposób jednoznaczny wynika, że B biegnie przez tereny PKP (przez działkę nr 62/3), ma połączenie z drogą publiczną (odchodzi od skrzyżowania ulic D i E) i bez wątpienia nie biegnie przez działkę nr 25/13. Potwierdza to zresztą wydruk mapy z modgik.lodz.pl, z którego wynika, że działka nr 25/13 jest drogą wewnętrzną dochodzącą do ul. B, która biegnie przez tereny kolejowe (przez działkę nr 62/3). W związku z powyższym, gdyby organ wydał decyzję na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie uznałby, że działka o numerze ewidencyjnym 25/7 w obrębie [...] posiada dostęp do drogi publicznej, przez który zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp przedmiotowej działki ze skrzyżowaniem ulic D i E (dróg publicznych) prowadzi przez działkę 25/13 i ul. B (biegnącą przez działkę nr 62/3). Jednoznacznie o przebiegu ulicy B świadczy dokumentacja fotograficzna załączona do skargi. Zdjęcia przedstawiają sytuację w terenie, skrzyżowania ulicy B z ul. D i ul. E, lokalizację przejazdu kolejowego, zjazd z przejazdu w ulicę B oraz F, układ ulicy F. W przekonaniu strony skarżącej organ naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy odmawiając ustalenia warunków dla inwestycji, podczas gdy działka o numerze ewidencyjnym 25/7 w obrębie [...] spełnia warunek dostępu do drogi publicznej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że fakt, iż z materiału zdjęciowego wynika, że część terenów należących do PKP na wysokości przejazdu kolejowego są terenem asfaltowym nie może stanowić podstawy do orzekania w sytuacji gdy z wypisu z rejestrów gruntów wynika jednoznacznie że działka nr 62/3 jest terenem kolejowym i nie ma statusu drogi wewnętrznej.

Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i oświadczył, że skarżąca mieszka w domu posadowionym na działce objętej wnioskiem i dojeżdża z domu do ul. F, która jest drogą publiczną, poprzez działkę nr 25/13, która jest drogą utwardzoną, następnie skręca w prawo w ul. B, skręca w lewo i przejeżdża przez tory do ul. F. Skarżąca oświadczyła, że jej budynek istnieje od 1999 r. Został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie ustalenia na wniosek E.T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie tarasu oraz budowie zbiornika gazu płynnego, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A na działce nr ewid. 25/7 w obrębie [...], wykazała istotne naruszenie przepisów proceduralnych, skutkujące błędnym zastosowaniem prawa materialnego. Wspomniane uchybienia miały niewątpliwie decydujący wpływ na wynik sprawy, co obligowało sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

W tej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy teren inwestycji – jak twierdzi skarżąca – posiada dostęp do drogi publicznej, co w rezultacie winno skutkować wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, czy – jak twierdzą organy obu instancji – nieruchomość ta nie posiada dostępu do drogi publicznej, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa".

W rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, która dowiodła, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały co do zasady warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 -5 ustawy, za wyjątkiem warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy. Z rzeczonej analizy, której ustalenia powieliły organy administracyjne obu instancji wydając decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy wynika, że objęta wnioskiem działka nr 25/7 od strony zachodniej przylega do działki nr 24/17 i do działki nr 25/13. Działka nr 24/17 jest działką prywatną o konturze klasyfikacyjnym PsVI, a więc nie będącą drogą publiczną ani wewnętrzną. Natomiast działka nr 25/13 jest drogą wewnętrzną o nazwie B, pozostającą we władaniu Zarządu Dróg i Transportu również nie posiadającą połączenia z siecią dróg publicznych. Droga wewnętrzna - działka 25/13 kończy się na działce nr 62/3 z obrębu P-23, będącej własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu CS.A. o użytku faktycznym T/("tereny kolejowe"). Jednocześnie Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji podkreśliło, że działka nr 25/13 nie dochodzi do ulicy B, bowiem ta działka jest ulicą B i jako droga wewnętrzna przylega właśnie do działki o nr 62/3, której kontur klasyfikacyjny to tk (tereny kolejowe). Zatem błędem jest podniesione przez stronę odwołującą twierdzenie jakoby, po pierwsze organ orzekał nie dysponując właściwą mapą, po wtóre zaś, że na działce nr 62/3 istnieje droga wewnętrzna tj. ulica B. Okoliczność, iż nazwę "B" na mapie umieszczono na terenie działki nr 62/3 (chociaż tyczy się działki o nr 23/15), nie zmienia tego, że w wypisie z rejestru gruntów działka o nr 62/3 jest terenem kolejowym i nie ma statusu drogi wewnętrznej. Takowy wypis z rejestru gruntów zawierający zarówno numery działek jak i ich kontury klasyfikacyjne znajduje się w aktach sprawy.

Zdaniem sądu zaprezentowane powyżej stanowisko organów orzekających w sprawie co do braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest chybione i wynika niewątpliwie z braku poczynienia prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). Przepis art. 2 pkt 14 ustawy przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej, drugi - to dostęp poprzez inną (inne) działkę (działki), przy czym wówczas konieczne jest obciążenie tej (tych) działki (działek) odpowiednią służebnością drogową. Taki też pogląd ugruntował się w judykaturze sądów administracyjnych, gdzie zgodnie podkreśla się, że w każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10 – Lex nr 953094, 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09 - Lex nr 746693, z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1163/07 – Lex nr 529365). Jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09 – Lex nr 787124).

Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy sąd po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doszedł do przekonania, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania słusznych zresztą twierdzeń strony skarżącej, że teren inwestycji (działka nr 25/7) posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, to jest ul. B. Uwadze organów administracyjnych umknął niewątpliwie fakt, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego skarżącej nie jest budowa nowego budynku mieszkalnego, lecz rozbudowa i nadbudowa już istniejącego budynku mieszkalnego, zrealizowanego zresztą w oparciu o posiadane przez inwestorkę pozwolenie na budowę, który co również ma niebagatelne znaczenie w tej sprawie usytuowany jest na działce nr 25/7, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która przynajmniej potencjalnie powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tej sprawie organ stanął na stanowisku, że działka nr 25/13 to ulica B, posiadająca status drogi wewnętrznej, która przylega do działki nr 62/3, czyli terenów kolejowych, co w konsekwencji dowodzi, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Powyższy pogląd – w ocenie składu orzekającego w tej sprawie - nie znajduje oparcia w rzeczywistym stanie faktycznym sprawy, co zresztą potwierdza załączona do skargi dokumentacja fotograficzna. Co więcej pogląd ten nie został zweryfikowany przez organy obu instancji, poprzez podjęcie jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Z załączonej do akt sądowych dokumentacji fotograficznej wynika bezspornie, że na terenach kolejowych, a więc przez działkę nr 62/3 wzdłuż torów kolejowych przebiega droga asfaltowa o nadanej nazwie – ulica B, która jest drogą ogólnie dostępną dla wszystkich uczestników ruchu, prowadząca do niestrzeżonego przejazdu kolejowego, za pośrednictwem którego (poprzez skręt w lewo) można dostać się do drogi publicznej - ulicy F. Skarżąca konsekwentnie w toku całego postępowania administracyjnego argumentowała, że posiada dostęp do drogi publicznej od ul. B, natomiast organy nie zrobiły nic ażeby twierdzenie to sprawdzić, czym naruszyły w sposób mający decydujący wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Dostęp ten, co również nie budzi wątpliwości składu orzekającego może być w zasadzie zapewniony alternatywnie albo jak podnosiła skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji poprzez działkę nr 25/13 (drogę wewnętrzną będącą we władaniu Zarządu Dróg i Transportu) do ul. B (działki nr 62/3) i do skrzyżowania ulic D i E albo jak podnosiła skarżąca w trakcie rozprawy z ul. B (działki nr 62/3) do ulicy F. W przekonaniu składu orzekającego w sprawie organ I jak i II instancji zobowiązane były rzetelnie ustalić i następnie ocenić stan faktyczny sprawy, tak aby wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Uchylając się od realizacji nakazanych ustawą obowiązków Prezydent Miasta Ł., a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyli przepisy proceduralne – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i w konsekwencji błędnie zastosowali przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy uznając, że w przypadku projektowanej inwestycji nie jest spełniony warunek dostępu do drogi publicznej, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie sądu, w sytuacji, gdy tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy spełnione są wszystkie pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązkiem organu w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty (poprzez obciążanie ich odpowiednią służebnością drogową) bądź też poprzez drogę wewnętrzną.

Stwierdzone wyżej uchybienia miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, co obligowało sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej rozważania i zweryfikować twierdzenia skarżącej o posiadanym dostępie do drogi publicznej chociażby w drodze oględzin, które przecież nie są wykluczone w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Poczynione w tym zakresie ustalenia organ winien należycie udokumentować i ocenić zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W tej sprawie, co raz jeszcze godzi się podkreślić działka skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, co winno ostatecznie skutkować ustaleniem warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Z tych wszystkich powodów sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w trybie art. 205 § 2 p.p.s.a.

ms