Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 14/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Pismem z [...] grudnia 2019 r. M. P. (dalej: "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB" lub "organ") w sprawie administracyjnej prowadzonej w przedmiocie samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Skarżąca na podstawie art. 149 § 1, § 1a oraz § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") wniosła o: a) zobowiązanie PINB do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie określonym przez Sąd, nie dłuższym jednak niż 14 dni; b) stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa; c) przyznanie od PINB na rzecz skarżącej kwoty 20 000 zł; d) zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o poinformowanie właściwych organów zwierzchnich PINB o istotnych naruszeniach prawa, jakich organ ten dopuścił się w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, a polegających na: a) wydaniu postanowienia z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] pomimo braku uprzedniego wykazania, że obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania wykonany został w warunkach samowoli; b) wydaniu postanowienia z [...] lutego 2019 r., nr [...] zobowiązującego skarżącą do wpłacenia zaliczki w kwocie 8 000 zł na pokrycie kosztów wykonania zastępczego sporządzenia dokumentów dotyczących parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] pomimo braku podstaw prawnych dochodzenia uiszczenia zaliczki; c) wydaniu upomnienia z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] pomimo braku podstaw prawnych uprawniających PINB dochodzenia zapłaty zaliczki na poczet wykonania zastępczego w drodze egzekucji administracyjnej.

Jednocześnie zarzuciła organowi prowadzącemu przedmiotowe postępowanie rażące naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096; dalej: "k.p.a.") polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie, braku poinformowania Strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, podejmowaniu czynności pozornych w celu uniknięcia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy. Wskazała, że przedmiotowe postępowanie dotyczy parterowego budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej wynoszącej około 60 m2, położonego na działce o powierzchni 441 m2. Budynek ten został wybudowany w latach 40-stych przez dziadków skarżącej. Księga wieczysta dla ww. nieruchomości została założona dopiero w latach 80-tych w oparciu o opinię biegłego. Skarżąca nie posiada wiedzy na temat dokumentacji dotyczącej ww. nieruchomości, w tym dokumentacji techniczno-budowlanej. Według wiedzy skarżącej wynikającej z informacji pozyskanej od dziadków i innych członków rodziny obiekty wykonane zostały legalnie. W ciągu kilkudziesięciu lat użytkowania zabudowań znajdujących się na ww. nieruchomości żaden organ nie kwestionował legalności istniejącej zabudowy. Od budynków znajdujących się na nieruchomości uiszczane były podatki. Na adres ww. nieruchomości doręczana była urzędowa korespondencja.

Skarżąca wskazała również, że uzyskała tytuł prawny do ww. nieruchomości w części na podstawie umowy darowizny od swojego ojca, w części na podstawie umowy sprzedaży zawartej z rodziną siostry ojca. Podniosłą, że budynek jest nieużytkowany od 2016 r. Skarżąca podniosła, że jej planem jest wymiana istniejącej zabudowy na zabudowę nową w oparciu o przepisy obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1999 r. nr [...], poz. [...]), mocą którego dla terenów znajdujących się w strefie zabudowy mieszkaniowo - usługowej przewidziano możliwość wymiany istniejącej zabudowy mieszkaniowej na zabudowę nową. Wyjaśniła, że od początku trwania ww. postępowania administracyjnego przez PINB skarżąca informowała o swoich planach inwestycyjnych. Wobec przedłużającego się postępowania przed organami nadzoru budowlanego zdecydowała o złożeniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku i wydania pozwolenia na budowę. Podniosła ponadto, że złożenie powyższego wniosku sugerował także pracownik PINB, wskazując, że wydanie pozwolenia na rozbiórkę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej stanowić będzie dla organów nadzoru budowlanego podstawę do umorzenia prowadzonego przez ten organ postępowania. Jednakże postanowieniem z [...] maja 2019 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego (postanowienie o odmowie zostało uchylone przez Wojewodę [...]), a następnie ww. organy pismem z [...] listopada 2019 r. wystąpiły do PINB z zapytaniem o etap, na jakim znajduje się postępowanie przed PINB.

Skarżąca zaznaczyła, że powyższe okoliczności wskazują, iż na skutek prowadzonego postępowania przez PINB utrudniona, (o ile nie niemożliwa) jest realizacja planów inwestycyjnych skarżącej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej uzależniają rozpatrzenie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę od rozstrzygnięcia wydanego przez PINB. Zgodnie zaś z dotychczas wyrażonym stanowiskiem PINB organ ten nie zamierza wydać w sprawie decyzji administracyjnej do czasu wykonania przez skarżącą obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. PINB poinformował skarżącą, że może umorzyć postępowanie, jeśli organy administracji architektoniczno-budowlanej wydadzą pozwolenie na rozbiórkę zgodnie z wnioskiem skarżącej z [...] kwietnia 2019 r., zaś w trakcie spotkania z przedstawicielami Dzielnicy [...], poinformowano skarżącą, że rozstrzygnięcie o wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę i pozwolenia na budowę uzależnione jest od wcześniejszego wydania rozstrzygnięcia przez PINB i to rozstrzygnięcia, z którego będzie wynikało, że zabudowa istniejąca na działce nr [...] jest legalna.

Skarżąca wyjaśniła, że uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy przez PINB od rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i odwrotnie, skutkuje stanem zawieszenia i powoduje, że skarżąca nie może wykonać swoich uprawnień wynikających z zasady wolności budowlanej mającej swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca przedstawiła chronologiczne działania podjęte przez PINB z uzasadnieniem zarzutów i wniosków skargi.

Podniosła, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone jest przez PINB od [...] maja 2017 r. Postępowanie powyższe prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jednocześnie wskazał, że pomimo braku wykazania, iż budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania wykonany został w warunkach samowoli, PINB postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] nałożył na skarżącą obowiązki, które, jak wskazano w uzasadnieniu ww. postanowienia, umożliwią legalizację ww. obiektu budowlanego, który według niczym nie popartej oceny organu stanowi samowolę budowlaną.

Następnie w piśmie z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] organ wskazał, że wyczerpał wszelkie możliwości pozyskania dokumentów mogących świadczyć o legalności ww. budynku. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. organ nałożył obowiązek uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania dokumentacji, której obowiązek nałożono w postanowieniu z [...] grudnia 2017 r., nr [...], oraz upomnieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] wezwał skarżącą do uiszczenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego.

Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wskazywała, iż brak możliwości wylegitymowania się dokumentacją techniczno-budowlaną dotyczącą przedmiotowego budynku wynika z faktu, że poprzedni właściciele nieruchomości takiej dokumentacji jej nie przekazali. Przypomniała, że budynek został wykonany przez poprzednich właścicieli - dziadków skarżącej - w latach 40-stych w okresie zawirowań historycznych. Wskazał, że wielokrotnie w toku przedmiotowego postępowania wskazywała na wolę realizacji na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] innej inwestycji w miejscu istniejących zabudowań. Ponadto skarżąca kilkukrotnie występowała do PINB z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie tj. umorzenie przedmiotowego postępowania wobec braku wykazania, że parterowy budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w toku przedmiotowego postępowania PINB podejmował czynności w dużym odstępie czasu, miały one charakter czynności pozornych, nie prowadziły one do wyjaśnienia sprawy, a stanowią jedynie pretekst do odmowy wydania rozstrzygnięcia ww. sprawy.

Wskazała, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia z [...] marca 2017 r. złożonego przez W. K. w sprawie samowolnego wykonania parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustaleń, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu brak dokumentów archiwalnych obejmujących decyzję o pozwoleniu na budowę, z których wynikałoby, że ww. obiekt został wykonany legalnie. Na tej podstawie PINB przyjął, że ww. obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli. Wyjaśniła, że wniosek powyższy nie jest uprawniony. Pomimo, że kwestia ta nie będzie stanowiła przedmiotu oceny Sądu, to z uwagi na jej znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania, konieczne jest jej rozwinięcie. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przywoływała bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

Skarżąca wskazała również, że po niemal dwóch latach od wydania postanowienia o nałożeniu obowiązków PINB w dniu [...] lutego 2019 r. nr [...] zobowiązał skarżącą do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Skarżąca wyjaśniła, że powyższe działanie pozbawione było jakichkolwiek podstaw prawnych. Nawet bowiem gdyby postępowanie legalizacyjne było prowadzone zgodnie z prawem, to wciąż żądanie od strony postępowania wpłaty zaliczki na poczet wykonania zastępczego pozbawione byłoby podstaw prawnych. Ponownie skarżąca na poparcie swojego stanowiska przywoływała orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącej w toku przedmiotowej sprawy PINB wydał dwa niezaskarżalne postanowienia i upomnienie. Powyższe czynności pozbawione były podstaw prawnych. Żadna z tych czynności nie jest zaskarżalna i z tych względów skarżąca nie ma możliwości prawnej doprowadzenia do kontroli tych działań przez organy wyższego stopnia. I te okoliczność zdaje się wykorzystywać PINB - organ ten unika merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania i powyższe uzasadnia brakiem wykonania przez skarżącą postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r., których z powodów opisanych powyżej skarżąca nie wykonuje, jednocześnie organ nie podejmując żadnych działań, które zapowiadał w ramach wykonania zastępczego.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wyjaśniła na czym polega bezczynność oraz przewlekłość organu administracji. Skarżąca wskazała, iż w realiach niniejszej sprawy spełnione są przesłanki tak bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Podniosła, że z jednej strony bowiem PINB nie wypełnia swojego zobowiązania do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o przedmiocie ww. postępowania w ustawowym terminie, pomimo braku przeszkód faktycznych i prawnych do wydania takiej decyzji. Wyjaśniła, ponadto, że organ ten w sposób rażący naruszył przepisy art. 35 i 36 k.p.a. przekraczając ustawowe terminy załatwienia sprawy i nie dopełniając obowiązku informowania strony o każdorazowym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania przyczyn zwłoki. Jednocześnie wskazał, że w sprawie spełnione są także przesłanki do uznania, iż PINB działa w sprawie przewlekle. Podejmowane przez ten organ czynności są podejmowane w dużych odstępach czasu, mają charakter działań pozornych, służących unikaniu rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca stwierdziła, że z uwagi na całokształt powyższych okoliczności przewlekłość i bezczynność, której dopuścił się PINB w niniejszej sprawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

2. PINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko organ podniósł, że mając na uwadze środki zaskarżenia o których mowa w art. 52 p.p.s.a. wyjaśnił, że skarżąca w [...] marca 2019 r. wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. uznał je za niezasadne i odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na zajęcie stanowiska.

Wyjaśnił ponadto, że w związku z pismem W. K. z [...] marca 2017 r. w PINB prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2017 r. nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną w odniesieniu do wymagań przepisów, dokumentu świadczącego o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej. Ww. obowiązek należało wykonać w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia ww. postanowienia.

Zaznaczył również, że chociaż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, iż ww. postanowienie zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] grudnia 2017 r., to do dnia niniejszego pisma żądana dokumentacja nie została przedłożona przez zobowiązaną.

Wyjaśnił również, że mając jednak na uwadze charakter przedmiotowej sprawy, odrębnymi pismami z [...] maja 2018 r. zwrócono się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o odszukanie w zasobach archiwalnych wszelkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę oraz użytkowanie przedmiotowego budynku. Kolejne pisma w ww. sprawie zostały skierowane przez PINB w dniu [...] czerwca 2018 r. do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...].

Organ zaznaczył, że jak wynika z odpowiedzi udzielonych przez ww. Urzędy, żaden z nich nie posiada żądanych przez PINB informacji mogących świadczyć o legalności przedmiotowego obiektu. Mimo licznych wystąpień kierowanych do PINB przez skarżącą, ona również nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o legalności ww. budynku.

Ponadto wyjaśnił, że zważywszy zatem na to, iż wyczerpał wszelkie możliwości pozyskania archiwalnych dokumentów mogących świadczyć o legalności budowy i użytkowania przedmiotowego obiektu, a skarżąca nie wykonała nałożonego obowiązku, postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2019 r. zobowiązano skarżącą do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie podniósł, że w związku z tym, iż obowiązek nałożony ww. postanowieniem nr [...] nie został wykonany, upomnieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. wezwano skarżącą do jego realizacji.

PINB uwzględniał jednak argumentację przedstawioną przez skarżącą, organ aktualnie odstąpił od podejmowania wobec zobowiązanej czynności przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podejmuje czynności mające na celu wykonanie oceny technicznej w odniesieniu do wymagań przepisów techniczno - budowlanych ww. obiektu ze środków własnych PINB. Organ podkreślił, że podjął działania mające na celu rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Niemniej jednak jej przebieg jest uzależniony od współdziałania skarżącej, która uchyla się od wykonania nałożonych na nią obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania nie jest zasadna.

1. Istota sprawy dotyczy tego, czy organy pozostawały w bezczynności lub też prowadziły postępowanie administracyjne w sposób przewlekły w sprawie prowadzonej w przedmiocie samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie "bezczynności" i "przewlekłości" postępowania. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu.

Naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt II OSK 891/13), interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest z jednej strony wyrazem woli skarżącego wyrażającym niezadowolenie z bierności organu administracji publicznej oraz żądaniem dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem stanu bezczynności organu. Z drugiej zaś strony, traktując skargę w kategoriach procesowych, skarga na bezczynność jest środkiem prawnym, za pomocą którego skarżący chce doprowadzić do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a w dalszej kolejności do usunięcia bezczynności organu (por. Miłosz Michał, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX el. 2011, nr 139861). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia stanu bezczynności, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie określa więc przesłanek materialnych dopuszczalności skargi na bezczynność. Dotyczy to również zaskarżalnych do sądu przejawów bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Zatem każdorazowo ustalenie, czy zachodzi stan bezczynność organu, w ramach określonego przepisami p.p.s.a. zakresu zaskarżalności, konieczne jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego i procesowego regulujących daną formę działania oraz oparcie się na konstrukcji bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.

Podkreślić trzeba, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 56/18).

Z kolei o przewlekłości postępowania można natomiast mówić wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. m.in. wyrok NSA z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). Nie można zatem przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Zatem przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcia takiego stanowiska. Za rażące można uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 16/18).

3. Z akt sprawy i wyjaśnień organu wynikają następujące ustalenia, rozstrzygnięcia i inne czynności faktycznie podejmowane w niniejszej sprawie zarówno przez organ jak i Skarżącą:

- w związku z pismem W. K. z [...] marca 2017 r. w PINB prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...];

- w ramach prowadzonego postępowania postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nałożono na Skarżącą obowiązek przedłożenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z oceną techniczną w odniesieniu do wymagań przepisów, dokumentu świadczącego o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej (obowiązek ten należało wykonać w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia ww. postanowienia); postanowienie zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] grudnia 2017 r., ale żądana dokumentacja nie została przedłożona;

- organ pismami z [...] maja 2018 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o odszukanie w zasobach archiwalnych wszelkich dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę oraz użytkowanie przedmiotowego budynku;

- kolejne pisma w sprawie zostały skierowane przez PINB w dniu [...] czerwca 2018 r. do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...];

- z odpowiedzi udzielonych przez wskazane organy wynika, że żaden z nich nie posiada żądanych informacji mogących świadczyć o legalności przedmiotowego obiektu;

- Skarżąca również nie przedstawiła organom żadnych dokumentów świadczących o legalności przedmiotowego budynku;

- w piśmie z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] organ wskazał, że wyczerpał wszelkie możliwości pozyskania dokumentów mogących świadczyć o legalności budynku;

- postanowieniem nr [...]z 19 lutego 2019 r. zobowiązano Skarżącą do wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów sporządzenia dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...];

- w związku z tym, iż obowiązek nałożony ww. postanowieniem nr [...] nie został wykonany, upomnieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. wezwano Skarżącą do jego realizacji;

- organ odstąpił od podejmowania wobec zobowiązanej czynności przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podjął czynności mające na celu wykonanie oceny technicznej w odniesieniu do wymagań przepisów techniczno - budowlanych ww. obiektu ze środków własnych;

- Skarżąca złożyła w dniu [...] kwietnia 2019 r. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku i wydania pozwolenia na budowę;

- postanowieniem z [...] maja 2019 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego (postanowienie o odmowie zostało uchylone przez Wojewodę [...]), a następnie ww. organy pismem z [...] listopada 2019 r. wystąpiły do PINB z zapytaniem o etap, na jakim znajduje się postępowanie przed PINB.

Zdaniem Sądu, z przytoczonych wyżej okoliczności wynika, że organy podejmował liczne działania związane z przedmiotową sprawą. Nie można zatem w niniejszej sprawie twierdzić, że pozostawały w klasycznej "bezczynności". Niewątpliwie organ podjął liczne działania mające na celu rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Nie miały one, jak twierdzi Skarżąca, charakteru czynności pozornych, nieprowadzących do wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie są spełnione przesłanki tak bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3203/18). Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest zarówno na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1181/19).

Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3845/18). Zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie kompletnego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 300/19). Takie też działania były podejmowane przez organy w niniejszej sprawie.

Zatem w przedmiotowej niniejszej sprawie nie można mówić również o rażącej "przewlekłości" postępowania. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 532/16). Czynności pozorne lub działania nieefektywne nie były w niniejszej sprawie podejmowane. Z akt sprawy wynikają bowiem liczne działania organu mające na celu wyjaśnienie legalności wybudowania przedmiotowego budynku a to z kolei ma wpływ na dalsze potencjalne działania inwestycyjne Skarżącej i związane z tym decyzje/postanowienia organów w tym zakresie.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

1