Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4606/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na 2011 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

D.M., dalej: ("Skarżący" lub "Strona") w dniu [...] maja 2011 r. na podstawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329) złożył wniosek o przyznanie płatności na 2011 rok wraz załącznikami. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła [...]ha.

W dniu [...] grudnia 2011 r. oraz [...] stycznia 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO. W trakcie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono nieprawidłowości polegające na różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Stwierdzona różnica dotyczyła działki rolnej:

A powierzchnia deklarowana [...] ha - powierzchnia stwierdzona [...] ha,

B powierzchnia deklarowana [...] ha - powierzchnia stwierdzona [...] ha,

DA1 powierzchnia deklarowana [...] ha - powierzchnia stwierdzona [...] ha,

EA powierzchnia deklarowana [...] ha - powierzchnia stwierdzona [...] ha,

I powierzchnia deklarowana [...] ha - powierzchnia stwierdzona [...] ha,

J powierzchnia deklarowana [...] ha - powierzchnia stwierdzona [...] ha.

Ponadto dla działki rolnej AK o powierzchni [...] ha kontrolujący zastosowali kod błędu DR 14 oraz DR 18 co oznacza, że na powierzchni całej działki rolnej nie była prowadzona działalność rolnicza w danym roku. Inspektorzy stwierdzili także niezgodności z normami utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na działce DB, gdzie zastosowano kod nieprawidłowości N.01 grunt orny nie jest wykorzystywany do upraw roślin lub nie jest ugorowany, na działkach CF, CI, KA zastosowano kod nieprawidłowości N.04 (na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku lub nie były na nich wypasane zwierzęta.

Kolejnymi pismami Skarżący zgłaszał zastrzeżenia do przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli oraz wnosił o umożliwienie zapoznania się z całością fotografii sporządzonej z czynności kontrolnej w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz z czynności kontrolnej w zakresie wzajemnej zgodności.

W dniu [...] czerwca 2012 r., po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej sprawy oraz po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o odmowie przyznania płatności ONW.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na powyższe rozstrzygnięcie Strona wniosła skargę do WSA w W. Sąd wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. uchylił decyzję organu II instancji z [...] listopada 2012 r.

Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, realizując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w dniu [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2011. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji podjął czynności zmierzające do realizacji wskazań zawartych w wyroku Sądu oraz powołanej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w G. organ I instancji przesłuchał świadków zawnioskowanych przez Stronę w toku postępowania. O terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu organ zawiadomił Stronę pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Świadkowie złożyli zeznania dotyczące stanu faktycznego działek zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności obszarowych za rok 2011, na których kontrole na miejscu ARiMR wykryły nieprawidłowości.

W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił w sposób obszerny i szczegółowy zeznania złożone przez świadków wskazanych przez Stronę. Podkreślił, że dowód z przesłuchania świadków został zgłoszony w celu zanegowania wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2011 r. i [...] września 2011 r. w konsekwencji wykazania, że w badanym okresie sporne działki spełniały wymogi do objęcia ich wnioskowanymi płatnościami.

W ocenie organu zeznania świadków nie zdołały podważyć wyników przedmiotowej kontroli na miejscu. Zdaniem organu zeznania świadków są sprzeczne nie tylko wzajemnie ze sobą, ale przede wszystkim z oświadczeniami samego wnioskodawcy co do stanu faktycznego na spornych działkach w badanym okresie. Organ zwrócił uwagę, że praktycznie wszyscy świadkowie zeznali, iż na spornych działkach były grunty orne bądź użytki zielone, pastwiska oraz, że wszystkie działki były utrzymane w dobrej kulturze rolnej we wszystkich okresach wymienionych w otrzymanych przez świadków wezwaniach do złożenia wyjaśnień. Inny stan faktyczny gruntów wynika zaś z pisma wnioskodawcy, który przyznał, iż na części spornych działek były przede wszystkim ugory, na których występowały okresowo jednoroczne odrosty brzozy, byliny, krzewy, na dzień kontroli częściowo nie wykoszone, które zostały usunięte po kontroli na miejscu.

Organ podkreślił, że zeznania świadków są także całkowicie sprzeczne z obszernym materiałem dowodowym dokumentującym wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy. Organ wskazał, iż przedmiotowa kontrola została bardzo szczegółowo udokumentowana, w szczególności w odniesieniu do działek, na których stwierdzono największe nieprawidłowości. Podkreślił, iż raport z kontroli na miejscu zawiera szczegółowe szkice spornych działek na których inspektorzy terenowi bardzo dokładnie oznaczyli miejsca, w których zostały wykonane zdjęcia działki. Dokumentacja fotograficzna jest także czytelna i szczegółowa, na niektórych działkach wykonano nawet po kilkadziesiąt zdjęć. Wyniki kontroli na miejscu przedstawiają stan faktyczny kontrolowanych działek na dzień kontroli. Są one całkowicie rozbieżne z opisanymi zeznaniami świadków.

Odnośnie zarzutu wnioskodawcy dotyczącego niekompletności dokumentacji zdjęciowej z kontroli na miejscu, organ powołał się na pismo z Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR, w którym organ odpowiedzialny za przeprowadzenie kontroli na miejscu, po dokonaniu ponownej analizy dokumentacji pokontrolnej, stwierdził jednoznacznie, iż kontrola gospodarstwa rolnego wnioskodawcy została przeprowadzona prawidłowo. We wskazanym piśmie organ m.in. szczegółowo opisał, na czym polega metodyka realizacji kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, stwierdzając w podsumowaniu, iż zgłoszony przez rolnika zarzut braku ciągłości w numeracji fotografii wynika bezpośrednio z faktu wykonania niektórych zdjęć w złej jakości (zdjęcia nieostre, niepoprawnie wykadrowane, prześwietlone - wykonane pod słońce, itp.). Fotografie niewystarczającej jakości nie mogły stanowić dowodu w sprawie, dlatego też nie zostały włączone przez inspektorów do dokumentacji pokontrolnej, na etapie realizacji części terenowej kontroli na miejscu.

Reasumując organ podkreślił, iż wnioskodawca składając wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności zobowiązał się pisemnie do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, a nie tylko na koniec września czy też października danego roku. Przeprowadzona kontrola na miejscu jednoznacznie wykazała, iż powyższych wymogów strona nie dopełniła. Jednocześnie wnioskodawca kwestionując ustalenia kontroli na miejscu nie przedstawił merytorycznego dowodu realnie podważającego prawidłowość przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Nie zgadzając się z tak podjętym rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie do organu wyższej instancji.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo oparto na treści raportu z czynności kontrolnych oraz jego załącznikach w postaci zdjęć i szkiców. Zasadnie odmówiono mocy dowodowej zeznaniom świadków, z uwagi na ich rozbieżności i wzajemne sprzeczności. Organ przedstawił również obowiązujące przepisy prawa w sprawie przyznania płatności ONW.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie:

art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.),

21 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich,

art. 16 ust. 3 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

W motywach skargi Skarżący wskazał, że postępowanie, w szczególności kontrola terenowa, zostały przeprowadzone w sposób nierzetelny, niewyjaśniający okoliczności faktycznych sprawy a poprzez to naruszający normy prawne.

Przedmiotowy raport z czynności kontrolnych jest niemiarodajny i nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych dla niniejszego postępowania. Skarżący podkreślił, iż przeprowadzone pomiary przez pracowników Agencji są nieprawidłowe, a kontrola nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego. Kontrolujący podczas wykonywania pomiarów upraw bez żadnej podstawy pominęli części poszczególnych działek rolnych zaniżając ich rzeczywiste powierzchnie. Skarżący wskazał ponadto, iż pomimo tego, że wnioskował o przeprowadzenie powtórnej kontroli oraz składał konkretne wnioski dowodowe zostały one pominięte bez podania konkretnej przyczyny.

Organy prowadząc postępowanie nie rozważyły kwestii konieczności pozostawienia - nieskoszenia od 5 % do 10% powierzchni trwałego użytku zielonego na podnoszone okoliczności nieużytkowania działek rolnych lub ich części. W ocenie Strony organy nie rozważyły okoliczności dotyczących wzrostu tzw. samosiejek na nieskoszonych zgodnie z prawem powierzchniach działek rolnych w danych warunkach - sprzyjającym klimacie, długim okresie wegetacyjnym oraz dobrej klasy gleb. Podkreślił, iż samosiejki drzew takich jak brzoza, topola w ciągu jednego roku mogą osiągnąć wysokość do 1,7 m. Wobec czego rzekome zakrzaczenia mogą być i są w ocenie Skarżącego naturalną konsekwencją pozostawienia części niewykoszonej powierzchni działki rolnej.

Skarżący podniósł także, iż w przypadku stwierdzenia powierzchni innej niż deklarowana, a różniącej się od powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (kwalifikowanej) uprawnionej do płatności, w raporcie powinno się zastosować kod pokontrolny DR28. Brak tego kodu oznacza, że inspektorzy terenowi uznali prawidłowość wyznaczonej przez ARiMR powierzchni uprawnionej do płatności i nieprawidłowo zastosowali pomniejszenia powierzchni działek rolnych, w wyniku czego zostały nałożone sankcje skutkujące odmową płatności.

Skarżący podkreślił, że w dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do raportu z czynności kontrolnych brak jest ciągłości numeracji zdjęć. Szczególną uwagę zwrócił na brak zdjęć, które zostały wykonane podczas kontroli terenowej. W ocenie Strony zdjęcia, które nie zostały załączone do raportu mogły być korzystnymi z punktu widzenia wnioskodawcy.

Podkreślił, że użytkował i przestrzegał zasad dobrej kultury rolnej, a tym samym był uprawniony do otrzymania płatności w pełnej wnioskowanej wysokości. Sporne działki nie tylko na dzień kontroli, ale przez cały rok 2011 były prawidłowo użytkowane i utrzymane w dobrej kulturze rolnej. W ocenie Skarżącego kontrolerzy przeprowadzili kontrolę wskazanych działek rolnych niewłaściwie, bez zachowania należytej staranności lub w oparciu o niewłaściwą identyfikację granic działek w terenie.

Co więcej, w odczuciu Strony, organ wyciągnął błędne wnioski z dowodu w postaci zeznań świadków. Organ skupił się jedynie na nieścisłościach wynikających z poszczególnych zeznań, nie wyciągając odpowiedniego wniosku i nie uwzględniając wszystkich okoliczności towarzyszących przedmiotowym zeznaniom. Podkreślił, że każdy ze świadków zeznał, iż przedmiotowe działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zeznania świadków różniły się jedynie co do konkretnego określenia sposobu ich zagospodarowania. Wynika to stąd, iż okres, którego dotyczyły zeznania był dalece odległy od przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Zdaniem Skarżącego nie ma żadnych podstaw, żeby nie dać wiary świadkom będącym osobami obcymi, które nie mają żadnego interesu w tym, żeby fałszować stan faktyczny.

Reasumując wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji w sposób bardzo instrumentalny - organy postępowania nie pochyliły się nad wszystkimi okolicznościami sprawy, mimo ich formalnego zgłaszania przez skarżącego i przedstawiania na dane okoliczności wniosków dowodowych. W ocenie Skarżącego naruszenie przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 8, 75, 77, 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1, 2 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest oczywiste i niewątpliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź procesowego uzasadniającego jej uchylenie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) określa Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.), zwanym dalej: "Rozporządzeniem ONW".

Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009,

1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w:

a) art. 14 ust. 2 tiret drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo

b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.);

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.).

Zgodnie z rozporządzeniem MRiRW z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (§ 1 rozporządzenia) uznaje się, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli:

w przypadku gruntów ornych - jest na nich prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie,

w przypadku łąk i pastwisk - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca:

koszeniu lub

innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

W myśl § 5 ust. 2 Rozporządzenia ONW płatność ONW jest przyznawana na wniosek rolnika, natomiast wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się zgodnie z postanowieniem § 3 ust. 1 Rozporządzenia ONW i jest to iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych

Mając na uwadze wskazane regulacje zauważyć należy, iż składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności ONW na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności.

Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez wnioskodawcę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Przeprowadza się je w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny tego, czy organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia powierzchni gruntów spełniających wymogi określone w obowiązujących przepisach i tym samym kwalifikujących się do płatności.

Jak wynika z akt administracyjnych w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona została kontrola w zakresie wzajemnej zgodności oraz kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Obie kontrole stwierdziły nieprawidłowości, polegające na przedeklarowaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności, na działkach rolnych oznaczonych symbolami: A, B, DA1, EA, I, J oraz na stwierdzeniu niespełnienia norm dobrej kultury rolnej - stwierdzono bowiem, co wynika z protokołu pokontrolnego, że na działce DB grunt orny nie jest wykorzystywany do upraw roślin lub nie jest ugorowany, na działkach CF, CI, KA na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku lub nie były na nich wypasane zwierzęta, natomiast w przypadku działki rolnej AK stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej ich powierzchni.

Z uwagi na stwierdzoną procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW, a powierzchnią stwierdzoną w stosunku do powierzchni stwierdzonej (([...] ha – [...] ha)/ [...] ha x 100% = [...] /[...] ha x 100% = [...] %), podstawą rozstrzygnięcia był art. 16 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 %, nie przyznaje się pomocy w danym roku.

Organy oparły swoje rozstrzygnięcia przede wszystkim na dowodzie, jakim jest raport z czynności kontrolnych oraz jego załączniki w postaci zdjęć i szkiców. Zdaniem Sądu takie działalnie organu było prawidłowe. Dzieje się tak dlatego, że w realiach sprawy przeprowadzone dowody z zeznań świadków nie podważyły skutecznie ustaleń wynikających z raportu i jego załączników.

Wyjaśnić należy, że kontrola na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w O. przy wykorzystaniu tzw. metody inspekcji terenowej. Metoda ta polega na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych technik pomiaru, odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i ewentualnie zobrazowaniu stanu gruntów poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Zatem celem kontroli było ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, istniejącego na gruntach rolnych w dniu kontroli. Z przeprowadzonych przez organ oględzin działek rolnych wynika, że część zadeklarowanej powierzchni nie była użytkowana rolniczo, tym samym nie kwalifikuje się ona do przyznania płatności. Fakt zaniechania działalności rolniczej wynika bezpośrednio z dowodu w postaci zdjęć, które były wykonane na deklarowanych do płatności gruntach. Zdjęcia te wykonywane były w różnych miejscach oraz kierunkach dzięki temu przedstawiają rzeczywisty ich stan. Potwierdzeniem natomiast lokalizacji wykonanych fotografii są szkice sporządzone przez kontrolerów, na których również przedstawiono granice stwierdzonych powierzchni.

Sąd nie dopatrzył się przy tym nieprawidłowości przy wykonywaniu kontroli i sporządzaniu raportu z jej wyników. Opis przeprowadzonej kontroli szczegółowo organy powołują w swoich rozstrzygnięciach. Nie powielając zatem przedstawiania szczegółowych wyników kontroli, Sąd podkreśla, że ich analiza prowadzi do wniosku, iż są one spójne i nie budzą żadnych wątpliwości, co do rzetelności przeprowadzonych pomiarów.

Dodać w tym miejscy należy, że przedmiotowa kontrola została bardzo szczegółowo udokumentowana, w szczególności w odniesieniu do działek, na których stwierdzono największe nieprawidłowości. Co istotne, raport z kontroli na miejscu zawiera szczegółowe szkice spornych działek, na których inspektorzy terenowi bardzo dokładnie oznaczyli miejsca, w których zostały wykonane zdjęcia działki. Dokumentacja fotograficzna jest także czytelna i szczegółowa, na niektórych działkach wykonano nawet po kilkadziesiąt zdjęć. Na zdjęciach widoczne są zachwaszczenia, równomiernie pokrywające deklarowany obszar, które nie były koszone co najmniej od dwóch lat. Wskazują na to widoczne na fotografiach wyschnięte kwiatostany poszczególnych chwastów oraz poprzerastane kępy suchych traw.

Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że na podstawie ust. 2 art. 30 ustawy o płatnościach przeprowadzenie kontroli może być powierzone jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1. Kontrole te przeprowadzane są przez osoby do tego upoważnione zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne. Zgodnie z przytoczonym artykułem, jednostki organizacyjne i osoby zatrudnione w niej m.in.:

posiadają wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa lub ogrodnictwa, lub wykształcenie średnie rolnicze lub ogrodnicze albo wykształcenie wyższe w zakresie geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie geodezyjne - odpowiadające zakresowi powierzchownych im czynności kontrolnych,

posiadają uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt. 1, 2, 5 lub 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne,

zostaną przed podjęciem czynności kontrolnych przeszkolone, w zakresie odpowiadającym powierzonym im czynnościom,

jednostki organizacyjne zapewniają:

- sprzęt pomiarowy i informatyczny w liczbie umożliwiającej sprawne wykonanie pomiarów geodezyjnych,

- sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez ARiMR,

- środki transportu zapewniające sprawne wykonywanie powierzonych kontroli.

W ocenie Sądu brak było powodów, dla których organ mógłby odmówić wiarygodności dowodu w postaci wyników kontroli na miejscu.

Odnośnie zarzutu niekompletności dokumentacji zdjęciowej, Sąd wskazuje, iż organ wyjaśnił tę kwestię w sposób wyczerpujący. Jak wynika z pisma BKM Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego z [...] grudnia 2014 r., brak ciągłości w numeracji fotografii wynika bezpośrednio z faktu wykonania niektórych zdjęć w złej jakości (zdjęcia nieostre, niepoprawnie wykadrowane, prześwietlone - wykonane pod słońce). Zgodnie zaś z metodyką opracowania kontroli, fotografie niewystarczającej jakości nie mogły stanowić dowodu w sprawie, dlatego też nie zostały włączone przez inspektorów do dokumentacji pokontrolnej, na etapie realizacji części terenowej kontroli na miejscu.

Odnosząc się do dowodów z zeznań świadków, Sąd rację przyznaje organowi, który uznał, że zeznania te nie stanowią wartościowego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie rzeczywistego stanu działek rolnych w dacie kontroli. Zeznania świadków są sprzeczne i wzajemnie ze sobą i z obszernym materiałem dowodowym dokumentującym wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy [...] sierpnia 2011 r. i [...] września 2011 r. Spowodowało to, że organ miał podstawy, aby odmówić im mocy dowodowej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy dokonały szczegółowej analizy zeznań wszystkich świadków oraz odniosły wynik tej analizy do wyników kontroli na miejscu.

Dla przykładu wskazać należy, że w zasadzie tylko w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] świadkowie złożyli dość zbieżne zeznania, ograniczone jednakże do zdawkowych stwierdzeń, iż działki były pastwiskami, na których odbywał się wypas bydła oraz wykaszanie niedojadów. W odniesieniu do pozostałych działek zeznania świadków w wielu miejscach są sprzeczne oraz wzajemnie wykluczające się. I tak, w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działki rolne E, EA, F/F1) świadek L. W. zeznał, iż na dwóch fragmentach tej działki było zboże (ok. [...] ha i ok. [...] ha), zaś pozostała część działki była wypasana. Ponadto świadek zeznał, iż działka ta była w całości ogrodzona po granicach ewidencyjnych. Świadek B. W. zeznała natomiast, że wskazana działka zarówno w roku 2010 jak i 2011 w całości była użytkiem zielonym. Także świadek H. F. stwierdził, iż działka nr [...] stanowiła w całości użytek zielony. Świadek D. M. zeznał, iż zarówno w roku 2010 i w 2011 na działce nr [...] było ok. [...] ha gruntów ornych, a pozostała część była wypasana.

Co więcej zeznania świadków są również sprzeczne z własnymi oświadczeniami wnioskodawcy co do stanu faktycznego na spornych działkach w badanym okresie. Praktycznie wszyscy świadkowie zeznali, iż na spornych działkach były grunty orne bądź użytki zielone, pastwiska oraz, że wszystkie działki były utrzymane w dobrej kulturze rolnej we wszystkich okresach wymienionych w otrzymanych przez świadków wezwaniach do złożenia wyjaśnień. Inny stan faktyczny gruntów wynika zaś z pisma wnioskodawcy, który sam przyznał, iż na części spornych działek były przede wszystkim ugory, na których występowały okresowo jednoroczne odrosty brzozy, byliny, krzewy, na dzień kontroli częściowo nie wykoszone, które zostały usunięte po kontroli na miejscu. Ponadto sam Skarżący w treści skargi podnosi, iż okres, którego dotyczyły zeznania świadków był dalece odległy od daty przeprowadzenia dowodu z tych zeznań, co negatywnie wpływa na ocenę ich wiarygodności. Sąd nie stwierdza tym samym, by zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony wadliwie, sprzecznie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o płatnościach ONW Sąd stwierdza, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak wynika z przytoczonych na wstępie regulacji płatność może zostać przyznana rolnikowi po spełnieniu łącznie kilku przesłanek, które nie zostały przez stronę spełnione.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie zawiera wad skutkujących koniecznością jej uchylenia. Wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a.

W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Z przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach wynika, że to na stronie, nie zaś na organie administracji publicznej, spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie jej stanowiska, w sytuacji, gdy strona kwestionuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ. Skarżący podważając wiarygodność kontroli na miejscu zobligowany był przedstawić w tym zakresie wiarygodne dowody, albowiem to on z tych kwestionowanych okoliczności chciał wywieść korzystne dla siebie skutki prawne. Skarżący nie przedstawił jednak dowodów podważających ustalenia dokonane przez organ.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.