Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 135/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Cudzoziemcy
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt. 2 lit. d, art. 2 pkt. 2, 3, 4, 5 i 16, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 1 ust. 2 pkt. 2, art. 3 pkt. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

I OSK 135/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Łd 563/17 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od T.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 563/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi T.K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 9 stycznia 2017 r. nr [...], Prezydent Miasta Łodzi, działając na wniosek T.K. i na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 13, art. 27 ust. 3, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214), orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: T.K., A.K., L.K. i O.K. na okres od 1 grudnia 2016 r., zaś rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: obywatelom polskim; cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2013, poz. 1650, z późn. zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy podał, że T.K., obywatelka Ukrainy, do złożonego wniosku dołączyła: dokumenty potwierdzające sytuację rodziny, karty pobytu wydane przez Wojewodę Łódzkiego z dnia 8 grudnia 2016 r. nr [...] (T.K., z adnotacją dostęp do rynku pracy) i z dnia 24 listopada 2016r. nr [...] (A.K.), wizy nr [...] (O.K.), nr [...] (A.K.), nr [...] (L.K.), paszport nr [...] (T.K.) i zaświadczenie w języku ukraińskim o zarobkach O.K. za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Ponadto T.K., w oświadczeniu złożonym w dniu 16 grudnia 2016 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, zeznała, iż nie podejmuje zatrudnienia od wielu lat a mąż jej pracuje na Ukrainie dłużej niż 3 lata u jednego pracodawcy.

W związku z powyższym, organ w tym miejscu zauważył, że skoro zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650), cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego, to bezspornie T.K., jako obywatelka Ukrainy, była cudzoziemcem.

Skoro natomiast – jak wywodziło Kolegium – w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a - d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, warunkiem przysługiwania świadczenia wychowawczego jest przynależność do któregoś z kręgu podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2, lit. a- d ustawy. a T.K. posiadała kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", to świadczenie wychowawcze przysługiwałoby jej na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d ustawy jednakże pod warunkiem, że członkowie rodziny wnioskodawczyni zamieszkiwaliby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem, z akt sprawy bezspornie wynikało, że mąż strony – O.K. przebywał i pracował na Ukrainie, a zatem nie zamieszkiwał wspólnie z rodziną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym więc wnioskowane świadczenie wychowawcze nie mogło zostać w tym wypadku przyznane.

Kolegium – jak zaznaczyło – nie dopatrzyło się przy tym w powyższych rozwiązaniach ustawowych naruszenia zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, gdyż różnicowanie podmiotów prawa, charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), pod warunkiem jasno sformułowanego kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Ustawodawca wprost zaś wskazał, iż świadczenie wychowawcze może być przyznane cudzoziemcom m. in., jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak spełniania zatem normy zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci musiało skutkować odmową uwzględnienia wniosku.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia procedury, Kolegium podało, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się oraz składania wniosków mogłoby odnieść skutek wówczas, gdyby stawiająca go strona wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co w tym przypadku nie miało jednak miejsca.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. T.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 2d, art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego, art. 32, art. 37 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 26 Konwencji o prawach dziecka w związku z art. 9 Konstytucji RP; a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych a także art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i zauważył, że jak wynika zarówno z tytułu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 z późn. zm.), jak i z treści jej art. 4 ust. 1, celem omawianej regulacji prawnej jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). W związku z tym podzielił pogląd skarżącej, że przyjęta przez organy obu instancji argumentacja była wadliwa i opierała się na nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz art. 2 pkt 16 zawierającego definicję legalną rodziny. Nawet bowiem z literalnego brzmienia powołanych przepisów nie sposób było wywieść, iż cudzoziemiec musi zamieszkiwać na terytorium Polski ze wszystkimi osobami wymienionymi w art. 2 pkt. 16 ustawy.

Sąd w tym miejscu podniósł, że definicja rodziny zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest tożsama z definicją rodziny, określoną w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem przysługiwania cudzoziemcom świadczeń rodzinnych jest przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 z późn. zm.) lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c).

Przesłanka "zamieszkiwania z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" – jak skonstatował Sąd – była zatem tożsama w przepisach obu ustaw. Odwołując się zaś do poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyroki z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1709/11 i z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 491/16), Sąd Wojewódzki wywiódł, że prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie może prowadzić do wniosku, iż świadczenie wychowawcze przysługuje wyłącznie w sytuacji wspólnego zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wszystkich członków rodziny wnioskodawcy będącego cudzoziemcem. Tak bowiem jak w przypadku rodzin polskich, nierzadko jedno z rodziców jest zatrudnione za granicą, a drugie wraz z dziećmi zamieszkuje w Polsce. Wprawdzie więc – jak nadmienił Sąd - nie ulegało wątpliwości, że intencją ustawodawcy było w tym wypadku wyeliminowanie przypadków pobierania świadczenia przez uprawnionych niezamieszkujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, ale w przedmiotowej sprawie uprawniona razem z dziećmi zamieszkiwała w Polsce, a zgromadzony dotychczas materiał dowodowy zdawał się wskazywać, że tu znajdowało się jej centrum spraw życiowych, chociaż mąż jej zamieszkiwał i pracował na Ukrainie. Sąd wskazał przy tym w tym miejscu na treść art. 25 k.c., zgodnie z którą miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, dodając, że o miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. W związku z tym uznał, że z akt sprawy nie wynikało, aby organy administracji kwestionowały fakt zamieszkiwania skarżącej wraz z dziećmi na terenie Polski, a z którym to zamieszkiwaniem związane było uprawnienie do świadczenia wychowawczego na dzieci.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:

I. prawa materialnego to jest:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) - przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

2. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d w związku z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1851 ze zm.) – przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i przyjęciu, że zawarte w przepisie określenie "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" nie oznacza konieczność pobytu w Polsce wszystkich członków rodziny cudzoziemca ubiegającego się o świadczenia wychowawcze, a w konsekwencji uznanie, że skarżącej przysługują świadczenia, pomimo niespełnienia ustawowego obowiązku;

II. przepisów postępowania, to jest:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych,

4. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. - przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania – wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego,

Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.K. wnosiła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym zasadnicze znaczenie miały w tym przypadku zarzuty materialnoprawne.

W związku z tym podnieść należy, że – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – za zasadny należało uznać zarzut dotyczący dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d w związku z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.), polegającej na pominięciu przez tenże Sąd prawnie uzasadnionych celów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i przyjęciu, że zawarte w przepisie określenie "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" nie oznacza konieczność pobytu w Polsce wszystkich członków rodziny cudzoziemca ubiegającego się o świadczenia wychowawcze, a w konsekwencji uznanie, że skarżącej przysługują świadczenia, pomimo niespełnienia ustawowego obowiązku.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom należącym do kategorii wymienionych w lit. a – e, "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej." Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do wykładni, czy przez określone w tym przepisie zamieszkiwanie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy rozumieć zamieszkiwanie wnioskodawcy ze wszystkimi członkami jego rodziny – w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (jak przyjęły organy obu instancji), czy też wystarczy jedynie zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wnioskodawcy z tymi członkami rodziny, na rzecz których ma być przyznane świadczenie (jak twierdziła strona i Sąd Wojewódzki).

W myśl art. 2 pkt 16 omawianej ustawy (cyt.): "ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców."

Biorąc pod uwagę zatem treść w/w regulacji prawnych, zdaniem składu orzekającego, wbrew zapatrywaniu Sądu Wojewódzkiego, już sama wykładnia językowa wskazanych przepisów wskazuje, że przesłanką przyznania przedmiotowego świadczenia jest, aby wszyscy członkowie rodziny cudzoziemca-wnioskodawcy – w rozumieniu ustawy – zamieszkiwali na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z definicją słownikową, "członek" to "osoba lub jednostka prawna należące do jakiejś grupy, organizacji". Jeżeli zatem – w świetle treści art. 2 pkt 16 ww. ustawy – do rodziny zalicza się małżonków i zamieszkujące wspólnie z nimi oraz pozostające na ich utrzymaniu dzieci, to tym samym, jeżeli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zamieszkuje którykolwiek z małżonków lub dzieci, to nie można mówić w takim przypadku o spełnieniu wszystkich przesłanek przewidzianych do przyznania świadczenia wychowawczego. Za takim rozumieniem wskazanej wyżej regulacji prawnej świadczy zwłaszcza fakt, że okoliczność, iż małżonek, rodzic dziecka, opiekun faktyczny dziecka lub dziecko nie znajduje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie pozbawia go przynależności do grupy, jaką jest rodzina, oraz uczynienie przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zastrzeżenia, że dzieci zaliczane do rodziny muszą zamieszkiwać "wspólnie" z rodzicami (będącymi lub niebędącymi małżonkami). W związku z tym w sytuacji, gdy jeden z rodziców znajduje się poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i tam lokuje swoje centrum życiowe, zaś drugi ma to centrum w Polsce, to trudno twierdzić, że dzieci zamieszkują "wspólnie" z rodzicami.

Zaznaczyć również należy, że organ nie ma dowolności przy ustalaniu członków rodziny wnioskodawcy. Jak wyjaśniono w literaturze przedmiotu, w omawianym przypadku mamy do czynienia z dostosowaniem definicji do konkretnego stanu faktycznego, ustalonego przez organ w postępowaniu wyjaśniającym. W tym świetle prawidłowe odczytywanie znaczenia słowa "odpowiednio", zawartego w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zakłada właściwe do okoliczności danej sprawy zaliczenie konkretnych podmiotów do składu rodziny w tym sensie, że jeżeli dana (wymieniona w definicji) osoba istnieje, to automatycznie staje się członkiem rodziny wnioskodawcy (por. M.P. Gapski – Glosa do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11, "Samorząd Terytorialny" 2017, nr 12, s. 90-94). Powyższe oznacza więc, że jeżeli istnieją osoby wskazane w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, to należy wliczyć je do grona rodziny (por. odpowiednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2430/16).

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, stwierdzić zatem trzeba, że skoro istnieje małżonek wnioskodawczyni, to organ nie mógł ustalać składu jej rodziny z jego pominięciem (por. odpowiednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2956/16).

Jednocześnie skład orzekający zauważa, że nie był trafny pogląd skarżącego kasacyjnie organu, zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a sprowadzający się do stanowiska, że w omawianej kwestii, z uwagi na jednoznaczną treść omawianych przepisów, nie można było dokonywać innej niż literalna wykładni prawa. Nawet bowiem, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator może kontynuować wykładnię, stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. Wykładnia gramatyczna może więc być uzupełniona innymi jej rodzajami, choć przyznać należy, że ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu (zob. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 36). Godzi się zatem zauważyć, że za przedstawioną powyżej wykładnią omawianej regulacji prawnej dodatkowo przemawia wykładnia systemowa. Przy analizie bowiem przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, której projekt Sejmowi przedłożyła Rada Ministrów, nie można pominąć § 10 Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z tym przepisem, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami (zakaz wykładni synonimicznej i homonimicznej). Skoro zatem w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mowa jest o małżonkach i rodzicach, zaś w jej art. 4 ust. 2 o matce lub ojcu, to – tym samym – nie można przy ustalaniu członków rodziny pomijać jednego z małżonków, uwzględniając tylko jedno z nich – matkę czy ojca. Co więcej, skoro przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy posługuje się zdefiniowanym w ustawie pojęciem "rodziny", to nie można – jak uczynił to Sąd Wojewódzki – zawęzić go tylko do pojęcia "dzieci", na które osoba ubiega się o świadczenia, skoro jest to pojęcie odrębnie zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W ramach wykładni systemowej należy podkreślić, że pojęcie rodziny ma również znaczenie dla ustalania kręgu osób, których dochody są brane pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek (kryterium dochodowego) przyznania świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć mowa w niej o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Art. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określa zaś, że dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. Z kolei art. 2 pkt 4 tej ustawy stanowi, że gdy mowa o dochodzie rodziny to oznacza to sumę dochodów członków rodziny. W myśl natomiast art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Tym samym, akceptacja poglądu Sądu Wojewódzkiego mogłaby prowadzić do niejasności, czy małżonka cudzoziemca składającego wniosek zamieszkującego poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy konsekwentnie wyłączać również przy obliczaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, skoro miałoby się go nie brać pod uwagę jako członka rodziny – w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Pozostając w zakresie wykładni systemowej nie można też pominąć, że analogiczne do art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci sformułowanie "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin" zawiera art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.). Było ono zaś przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 2956/16), a którego ustalenia podziela skład orzekający w sprawie niniejszej. W wyroku tym Sąd dokonał modyfikacji zapatrywania zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 1709/11), na którym oparł się Sąd Wojewódzki – i aktualnie przeważające orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, że bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny – w rozumieniu przytoczonych przepisów – pozostaje fakt wspólnego gospodarowania. Ustawodawca, określając bowiem pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny, którego elementem jest przesłanka wspólnego gospodarowania. Zatem małżonkowie – niezależnie od panujących między nimi stosunków – są członkami rodziny a w związku z tym, przy ustalaniu dochodu rodziny organ winien uwzględnić dochody wszystkich jej członków. Podkreślić w tym miejscu należy, że na tym tle Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 2956/16) stwierdził wprost, iż co do zasady okoliczność, iż na terenie Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się jedynie część członków rodziny – w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych – oznacza, że nie jest spełniona przesłanka z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy "zamieszkiwania z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Sąd zaakcentował bowiem, że jeżeli cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jedynie z częścią rodziny, ustalonej zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to fakt ten wyklucza – w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c tej ustawy – przyznanie mu świadczenia. Ustawodawca – jak wywodził Sąd – wyraźnie wymaga dla przyznania świadczenia, aby Rzeczypospolita Polska była miejscem zamieszkania całej rodziny – w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych – co przykładowo zapobiega przed transferowaniem świadczeń za granicę, jak też wspiera długofalową integrację cudzoziemców. Skoro więc ustawodawca nie wprowadza tu wyjątku, to logiczne jest, że przez członków rodziny należy rozumieć wszystkich członków rodziny, a nie niektórych z nich (lege non distinguente nec rostrum est distinguere). W ocenie Sądu, w sytuacji zatem zbliżonej do występującej w niniejszej sprawie, tj. gdy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przebywa wnioskujący jeden z małżonków, zaś drugi małżonek pozostaje poza granicami terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – w świetle art. 3 pkt 16 w zw. z art. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenie rodzinne nie przysługuje. Gdyby bowiem rzeczywista intencja ustawodawcy była odmienna, to dałby jej wyraz w ustawie wprost zawężając krąg osób uwzględnianych jako rodzina do osoby ubiegającej się o świadczenia wraz z tymi członkami rodziny, na które dana osoba pobiera świadczenie rodzinne.

Przedstawiona wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia zwrotu "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin", użytego w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma mutatis mutandis zastosowanie na gruncie tożsamego zwrotu użytego w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tym bardziej, że art. 2 pkt 2 tej ustawy wskazuje, iż ilekroć mowa w niej o dochodzie, oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, a zatem ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak jest zatem uzasadnienia dla odmiennej wykładni tożsamego zwrotu na gruncie przepisów obu ustaw, gdyż prowadziłoby to do niestabilności stosowania prawa.

Warto też zauważyć, że za przedstawioną wykładnią prawa przemawia treść uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (druk sejmowy Sejmu VIII kadencji nr 216). Wskazano w nim bowiem, iż (cyt.): "ustawa warunkuje prawo do świadczenia wychowawczego od zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w którym świadczenie to ma przysługiwać, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Rozwiązanie takie ma na celu eliminację potencjalnych przypadków, w których ośrodek interesów życiowych danej osoby znajdowałby się w innym państwie, zaś osoba ta byłaby nadal nienależnie uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego w Polsce. Przewiduje się, że wprowadzone rozwiązanie pozwoli ograniczyć podobne przypadki do koniecznego minimum." Z powyższego wynika więc wyraźnie, że wolą ustawodawcy było, aby członkowie rodziny, w której ma być przyznane świadczenie wychowawcze, nie mieli ośrodka interesów życiowych w innym państwie, lecz w Polsce. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno zaś budzić wątpliwości, że przypadki, w których osoby korzystające ze świadczenia miałyby ośrodek interesów życiowych w innym państwie niż Rzeczypospolita Polska, będą zdecydowanie bardziej ograniczone, gdy przesłanka przyznania prawa do świadczenia w postaci zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odnosić się będzie do wszystkich członków rodziny wnioskodawcy, nie zaś tylko ich części. Taka zatem wykładnia pełniej realizuje wolę prawodawcy.

Ponadto wyraźnie zaakcentować też trzeba, że przyjęta przez skład orzekający wykładnia prawa materialnego nie narusza zasady równości wobec prawa, zawartej w art. 32 Konstytucji RP.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że zasada równości "nakazuje jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają" (zob. wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A, 2014, nr 2, poz. 12; wyrok TK z dnia 21 stycznia 2014 r., SK 5/12, OTK-A 2014, nr 1, poz. 2). Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. Tak więc dla oceny danej sytuacji jako dyskryminacji, albo jej braku, istotne jest określenie kryterium zróżnicowania, a także ocena zasadności jego wprowadzenia. W przypadku podmiotów podobnych, należących do tej samej klasy (kategorii) istotnej, domniemanie przemawia za brakiem zróżnicowania (zob. wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r., K 63/07, OTK-A 2010, nr 6, poz. 60). W świetle orzecznictwa konstytucyjnego na treść art. 32 Konstytucji niewątpliwie składa się: a) nakaz równego traktowania podmiotów podobnych; b) zakaz różnego traktowania podmiotów podobnych; c) przyzwolenie na różnicowanie podmiotów podobnych pod warunkiem relewantności, proporcjonalności i adekwatności aksjologicznej odstępstwa od równego traktowania tych podmiotów (zob. M. Ziółkowski - "Zasada równości w prawie", "Państwo i Prawo" 2015, nr 5, s. 110).

Mając na uwadze powyższe nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odmowa przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia wychowawczego nie stanowi naruszenia zasady równości. Po pierwsze, już ustrojodawca w przepisach Konstytucji rozróżnia wyraźnie obywateli i nieobywateli (cudzoziemców), zatem posługiwanie się tym rozróżnieniem przez ustawodawcę nie może być poczytane jako niedopuszczalne. Po drugie, brak jest normy materialnoprawnej, z której wywodzić by można prawo jednostki do uzyskania świadczenia wychowawczego. Co prawda analizowane świadczenie sprzyja założeniu wynikającemu z art. 18 Konstytucji, że "rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej", jednak nie można z tego przepisu wywodzić uprawnienia każdej osoby, znajdującej się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, do tego świadczenia. Podobnie nie stanowi podstawy do jego roszczenia art. 71 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." Skarżąca pomija bowiem art. 81 Konstytucji, zgodnie z którym m.in. praw określonych w jej art. 71 można dochodzić w granicach określonych w ustawie (por. W. Kręcisz – Glosa do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2014, nr 12, poz. 113). Skoro zatem prawo do analizowanego świadczenia nie wynika z Konstytucji, to jego odmowa cudzoziemcowi nie jest w stanie naruszyć art. 37 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Poza tym, w art. 37 ust. 2 Konstytucji ustrojodawca wprost dopuszcza wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, o ile określone zostaną w ustawie.

Na gruncie analizowanej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawodawca jako zasadę przyjął, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom (art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), a nie przysługuje cudzoziemcom, z wyjątkiem pewnej kategorii cudzoziemców, którzy do tego świadczenia mają prawo (art. 1 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy). Wykładając zatem przepisy określające krąg cudzoziemców, mających prawo do świadczenia wychowawczego, uwzględnić należy zasadę wykładni prawa exceptiones non sunt extendendae, co oznacza, że wykładnia przepisu nie może prowadzić do poszerzenia wyjątku. Przyznanie uprawnień socjalnych przez ustawodawcę osobom innym niż obywatele musi wynikać jednoznacznie z treści przepisu, nie może być zaś przedmiotem domniemania czy domysłów. Stwierdzić należy, że dokonane przez ustawodawcę zróżnicowanie na obywateli i cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy oraz cudzoziemców pozbawionych prawa do świadczenia, w tym cudzoziemców, którzy nie zamieszkują ze wszystkimi członkami swojej rodziny w rozumieniu wskazanej ustawy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – również pozostaje zgodne konstytucyjną zasadą równości. Relewantnym kryterium różnicującym jest tu bowiem stopień związania z krajem, który świadczenia wychowawcze przyznaje. Ustawodawca odróżnił zatem obywateli tj. osoby związane z Rzeczpospolitą Polską co do zasady z uwagi na urodzenie z obywateli polskich (zob. art. 34 ust. 1 Konstytucji) oraz cudzoziemców, którzy wraz z całą swoją - ustawowo rozumianą - rodziną potwierdzają wolę stałego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej, lokują w niej swoje centrum życiowego – od tych cudzoziemców, którzy tego rodzaju związania z Rzecząpospolitą Polską nie wykazują. Przyjęte przez ustawodawcę kryterium uznać należy za niearbitralne, lecz merytorycznie uzasadnione (w tym, jak wskazano, w samym uzasadnieniu projektu ustawy) i korespondujące z wartościami konstytucyjnymi, a przez to dopuszczalne. Z uwagi na to, że świadczenie wychowawcze ma przyczyniać się do trwałego wzrostu demograficznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, konsekwentnie należy stwierdzić, że tego celu nierealizowałoby przyznawanie środków rodzinom, które z tym terytorium się na stałe nie wiążą. Podobnie, o czym była już mowa, przyjęte zróżnicowanie sprzyja integracji cudzoziemców ze społeczeństwem polskim oraz przeciwdziała transferowaniu środków publicznych za granicę, do tych członków rodzin cudzoziemca, którzy pozostali poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Nadto, wymóg zamieszkiwania przez cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze wszystkimi członkami rodziny sprzyja ochronie rodziny, jak wymaga tego art. 18 Konstytucji, ponieważ skłania do unikania niepożądanego rozbicia jej na członków znajdujących się w Polsce oraz za granicą. Ponadto zarówno obywatele, jak i cudzoziemcy wykazujący wolę stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ponoszą zasadniczo dłużej i większe ciężary na jej rzecz (w tym podatki, z których finansowane są świadczenia społeczne), niż cudzoziemcy, których ośrodkiem życia pozostaje inne państwo. Stąd też za usprawiedliwione uznać wolno oczekiwanie, że do świadczeń społecznych, w tym świadczenia wychowawczego, będą miały dostęp tylko te kategorie osób, które z zasady w większym stopniu ponoszą ciężary społeczne, tj. przyczyniają się do wypracowania dóbr umożliwiających finansowanie świadczeń. Zapatrywanie to znajduje oparcie w zasadzie sprawiedliwości społecznej, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Godzi się zatem za Trybunałem Konstytucyjnym zauważyć, że wprowadzanie zróżnicowania podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość jest zaś przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi. (zob. wyrok TK z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt K 2/10, OTK-A 2010, nr 9, poz. 102).

Taka sytuacja zachodzi w analizowanej materii, a co więcej, to przyznanie przez prawodawcę jednakowego prawa do świadczeń społecznych zarówno osobom, które to społeczeństwo tworzą lub obiektywnie można stwierdzić, że chcą na stałe tworzyć, jak i osobom, które z tym społeczeństwem nie są trwale związane – mogłoby być poczytywane jako naruszenie wspomnianej konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej.

Odnosząc się natomiast do stanowiska uczestniczki postępowania, warto dodać też, że obywatel polski nawet znajdujący się poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zachowuje z nią więź prawną, właśnie wynikającą z obywatelstwa, gdy tymczasem cudzoziemiec, opuszczając terytorium Polski, swoją więź prawną z Rzecząpospolitą Polską traci. Tym samym, w przypadku obywateli polskich brak konieczności spełnienia przesłanki zamieszkiwania z członkami rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wymaganej od cudzoziemców w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, uznać należy za uzasadniony odmiennym statusem obywateli i cudzoziemców. Z tych względów podnoszona przez uczestniczkę postępowania czy Sąd Wojewódzki okoliczność przyznawania świadczenia wychowawczego obywatelowi polskiemu, którego małżonek znajduje się za granicą, nie tworzy niedopuszczalnej nierówności wobec prawa, gdy w podobnej sytuacji, dotyczącej jednak cudzoziemca, świadczenie zostanie odmówione.

Zaprezentowana wyżej wykładnia prawa materialnego nie narusza również przepisów Konwencji o prawach dziecka (Dz. U. 1991 r. Nr 120 poz. 526) w związku z art. 9 Konstytucji.

Stwierdzić należy, że Konwencja ta nie zawiera przepisu, który obligowałby do przyznawania świadczeń pieniężnych rodzicom dzieci, a tym samym, skoro nie może być to uznane za "prawo zawarte w konwencji" – w rozumieniu jej art. 2 ust. 1 – to tym samym nie narusza postanowień Konwencji uregulowanie w prawie krajowym szerszego dostępu do świadczeń publicznych dla obywateli niż dla cudzoziemców. Przepisy tego aktu są zbyt ogólne, aby odnaleźć w nim podstawę materialnoprawną, z którego wynikałoby uprawnienie rodzica każdego dziecka, znajdującego się na terytorium RP, do świadczeń społecznych. Konwencja o prawach dziecka, co prawda nakazuje dokonywanie takiej wykładni, która jest najlepsza dla zabezpieczenia interesów dziecka (art. 3 ust. 1), co ma na uwadze również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej, jednak nie może to prowadzić do wniosków sprzecznych z brzmieniem przepisu prawa, zwłaszcza że Konwencja pozostawia uregulowanie dostępu dzieci do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego regulacji wewnętrznej (art. 26 ust. 1 in fine Konwencji o prawach dziecka). To do ustawodawcy należy zatem urzeczywistnienie w prawie krajowym przepisów Konwencji o prawach dziecka.

Nadto wprawdzie z art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka wynika obowiązek państwa, aby – jeżeli dziecku przysługuje w regulacji krajowej określone prawo do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego – prawo to było możliwe w praktyce do zrealizowania jak najpełniej, jednak granice tego prawa, w tym podmiotowe, pozostawiono do dookreślenia przez prawo wewnętrzne państwa będącego stroną Konwencji o prawach dziecka. Jak wskazano zaś, kontrolowana w sprawie przez pryzmat regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci decyzja odpowiada temu prawu.

Końcowo przypomnieć także wypada, że jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13), wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem) czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Ponadto, Sąd w przywołanej uchwale zauważył, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż m.in. przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń, co odnieść można również do ww. Konwencji o prawach dziecka. Jak wyjaśniono, przepisy te zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Sąd stwierdził kategorycznie, że nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, albowiem stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnieść trzeba, że przywołane w niej wywody, zawarte w wyrokach sądów administracyjnych o sygnaturach akt: II SA/Łd 945/16, II SA/Łd 23/17, II SA/Łd 49/17 i II SA/Ol 995/16, nie dotyczyły problemu prawnego, który wystąpił w niniejszej sprawie. Przedmiotem rozważań, który wystąpił w w/w wyrokach było zagadnienie czy ustawową przesłankę posiadania przez cudzoziemca karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" można rozumieć jako przesłankę posiadania uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2337/17). Powyższe oznaczało, że tego rodzaju argumentacja nie mogła odnieść oczekiwanego skutku.

Mając powyższe na uwadze, zgodzić się zatem trzeba ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że językowe rozumienie art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest jasne a dodatkowe metody wykładni dają rezultat potwierdzający wynik wykładni literalnej. Tym samym, zdaniem składu orzekającego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiło zagadnienie prawne wymagające przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Skoro zaś w analizowanej sprawie nie było sporne, że mąż skarżącej T.K. nie lokował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej swojego trwałego centrum życiowego, lecz jedynie regularnie odwiedzał tu swoją rodzinę, zaś własne centrum życia i działalności zarobkowej miał na terytorium Ukrainy, a zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, cudzoziemiec, aby uzyskać prawo do świadczenia wychowawczego musi "zamieszkiwać" z członkami rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie tylko np. "przebywać", to ostatecznie należało podzielić pogląd organu, że w zaistniałym stanie faktycznym jeden z członków rodziny – w rozumieniu art. 2 pkt 16 w/w ustawy – nie zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadziło do wniosku, iż T.K. prawo do świadczeń wychowawczych nie przysługuje. Brak spełnienia przez nią przesłanki podmiotowej (zamieszkiwania przez cudzoziemca wraz ze wszystkimi członkami rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) implikował bowiem decyzję odmowną organu, a tym samym decyzja ta, wbrew zapatrywaniu Sądu Wojewódzkiego, nie narusza art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie były natomiast zasadne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., a podnoszone (chociaż trafnie) przez skarżącego kasacyjnie uwagi krytyczne wobec wywodów Sądu Wojewódzkiego nie mogły stanowić o naruszeniu tego przepisu.

Okoliczność zaś, że Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę T.K. i to według kryterium zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, dowodzi niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej, odnoszącego się do art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na sytuację osobistą strony postępowania.