Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1242/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił przyznania G. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na J. S. urodzoną [...] 1937 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z jego ustaleń wynika, iż wnioskodawczyni jest osobą zdolną do pracy, niepracującą zawodowo, niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Według złożonego oświadczenia sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym matką - J. S., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...].2015 r. [...] zaliczającym ją na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika również, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] 2014 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Wskazując na brak podstaw prawnych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ podniósł, że w obecnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wyjaśnił też, że skutkiem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13, nie było ani uchylenie art. 17 ust. lb ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów osób dorosłych niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikających z art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie, należy wyłącznie do ustawodawcy. Organ stwierdził, że z uwagi na brak przepisów regulujących kwestie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa nie ma możliwości przyznania świadczenia.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania G. D. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. stwierdził, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium wywiodło przy tym, że co prawda zakwestionowany przepis jest niekonstytucyjny, ale z wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie można wygenerować nowej normy prawnej. Trybunał wskazał bowiem, że okres życia, w którym pojawiła się niepełnosprawność może mieć związek z oceną zakresu wsparcia udzielonego przez Państwo. Trybunał podważył jedynie dotychczasowy sposób zastosowania przez ustawodawcę kryterium wieku. Zauważył, że poprzez takie brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodziło do nieuzasadnionego różnicowania przede wszystkim opiekunów dzieci, u których stwierdzono niepełnosprawność w różnym okresie życia. Co więcej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do równego traktowania opiekunów osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalenia świadczeń dla opiekunów należy przyjąć, dając ustawodawcy pewien margines swobody w tym zakresie. Kolegium wywiodło, że wobec takich sformułowań nie ma żadnych kompetencji, by w odniesieniu do konkretnej sprawy tworzyć kryteria, na jakich prawo do świadczenia pielęgnacyjnego miałoby być ustalane dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Byłoby to ewidentne, nieuprawnione i sprzeczne z zasadą państwa prawa ingerowanie w wyłączne kompetencje ustawodawcy. Powołując się na zasadę legalności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., organ odwoławczy podniósł, iż przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu obowiązuje dopóki nie deroguje lub zmieni go ustawodawca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję G. D. zarzuciła naruszenie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. o sygn. akt K 38/13, poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz nie zastosowanie art. 190 Konstytucji RP poprzez błędne stosowanie prawa, bowiem orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego związany jest każdy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie wraz z argumentacją w nim zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiot sądowej oceny legalności w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2015, poz. 114 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (ust. 1b).

Sporne w niniejszej sprawie stało się zagadnienie, czy przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zastosowanie, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdzającego, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Podnieść należy, że omawiany wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś..r. w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika bowiem zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. Niewątpliwe uwzględnianie przepisu w dotychczasowym deregowanym brzmieniu byłoby bowiem nie do pogodzenia z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, oraz z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne.

Wskazać należy, że zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślić również trzeba, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę.

Trybunał wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. Zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Zaznaczyć też trzeba, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.).

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe argumenty należy skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.)

W ponownym postępowaniu, o ile ustawodawca nie wprowadzi zmian w prawie, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału, organy uwzględnią wykładnię art. 17 u.ś.r. zaprezentowaną wyżej oraz w prawidłowy sposób uzasadnią wydane w sprawie rozstrzygnięcie