Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 82/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3396/14 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3396/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1945 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] kwietnia 1945 r.) Państwowy Urząd Repatriacyjny [...] uznał A. R. za uprawnioną do osiedlenia się w gospodarstwie rolnym w Polsce, a następnie protokołem z [...] maja 1945 r. przekazał jej w użytkowanie gospodarstwo rolne o pow. 7,55 ha, oznaczone jako działki nr [...] , [...] i [...] , położone we wsi K., gm. R., woj. [...].

Dnia 14 stycznia 1948 r. na podstawie zaświadczenia Starostwa Powiatowego w [...] owa nieruchomość została ujawniona w księdze wieczystej [...], jako własność Skarbu Państwa.

Dokumentem nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r. [nr [...]] Powiatowa Komisja Ziemska w [...] nadała tę nieruchomość na własność A. R., lecz osoba ta nie została wpisana w księdze wieczystej, jako właściciel nieruchomości.

A. R. wystąpiła do Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] o nadanie jej na własność przedmiotowego gospodarstwa, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71, dalej ustawa z 1958 r.) podnosząc, że od dnia 31 marca 1953 r. wydzierżawiła je na okres 6 lat M. W.

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1959 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] lipca 1959 r.) Powiatowa Komisja Ziemska w [...] odmówiła przyznania A.R. wskazanego gospodarstwa.

Po rozpatrzeniu odwołania A.R. od orzeczenia z [...] lipca 1959 r., Wojewódzka Komisja Ziemska w [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 1960 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] lutego 1960 r.) utrzymała je w mocy.

M.R. (syn A.R., dalej skarżący) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1960 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1960 r.

Minister uzasadnił, że z zaświadczenia z 10 lutego 2009 r. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wynika, że nieruchomość o pow. 7,55 ha, oznaczona dawniej jako działki nr [...] , [...] i [...], stanowi obecnie działki nr: [...], [...] , [...] , [...] i [...] . Z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działek nr: [...] , [...] i [...] jest L.W. Działki nr [...] i [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa pod budowę drogi krajowej decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewody [...].

Zgodnie z art. 15 ustawy z 1958 r., prawo do otrzymania państwowych nieruchomości rolnych w drodze nadania na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. [z 1945 r.] nr 3, poz. 13, dalej dekret z 6 września 1944 r.) oraz dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279, ze zm., dalej dekret z 6 września 1946 r.) przysługuje: 1) posiadaczom nieruchomości (w stosunku do których wydane zostały orzeczenia komisji ziemskich o nadaniu nieruchomości, chociażby orzeczenia te nie były jeszcze prawomocne), 2) osadnikom i repatriantom wprowadzonym we władanie nieruchomości przez organy administracji rolnej (z wyjątkiem dzierżawców oraz osób użytkujących grunty na podstawie umów o zagospodarowaniu), pod warunkiem, że użytkują oni te nieruchomości w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r.

Warunkiem otrzymania na własność nieruchomości przez ww. osoby było spełnienie łącznie dwu warunków: 1) użytkowanie nieruchomości w dniu 5 kwietnia 1958 r. i 2) wprowadzenie w posiadanie nieruchomości przez właściwe organy, względnie posiadanie decyzji o nadaniu. Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...], utrzymujące w mocy orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej zostało wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, bowiem wnioskodawczyni nie użytkowała w dniu 5 kwietnia 1958 r. tej nieruchomości.

W odniesieniu do owej nieruchomości w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje: dokument nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r., przenoszący na rzecz A.R. własność tej nieruchomości rolnej i orzeczenie z [...] lutego 1960 r., utrzymujące w mocy orzeczenie z [...] lipca 1959 r. o odmowie przyznania A.R. przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z 1958 r.

Minister uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1960 r., jako wydanej w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją, gdyż orzeczenie z [...] lutego 1960 r. nie wkracza w zakres rozstrzygnięcia wcześniejszego aktu nadania ziemi. Wręcz przeciwnie - jeżeli już nadano nieruchomość, to nie można było ponownie orzekać o nabyciu jej własności. Dlatego zasadnie odmówiono przyznania A.R. przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z 1958 r.

Pismem z 11 lipca 2014 r. M.R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymując, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, tj. w sprawie zapadło już poprzednio rozstrzygnięcie inną decyzją ostateczną, tj. dokumentem nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2014 r.) utrzymał w mocy własną decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].

Minister podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zaistnienie zatem przesłanki stwierdzającej nieważność musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Pewność obrotu prawnego wymaga, by ostateczne decyzje były stabilne i by można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach.

W przypadku przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażące naruszenie prawa musi powodować sytuację, w której wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej.

Organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Istnienie decyzji mającej walor rzeczy osądzonej uniemożliwia ponowne rozstrzyganie sprawy nowym orzeczeniem. Ów przepis ma zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy występuje, gdy postępowanie prowadzone jest w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (wyrok WSA w Warszawie z 13.11.2013 r. VIII SA/Wa 651/13). W niniejszym postępowaniu nie można uznać, że sprawa rozstrzygnięta decyzją z [...] lipca 1959 r. i decyzją z [...] lutego 1960 r. została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją, tj. dokumentem nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r. nr [...] . Wystąpienie A.R. do Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] o nadanie jej na własność przedmiotowego gospodarstwa sformułowane zostało w związku z wejściem w życie ustawy z 1958 r.

Na podstawie art. 15 ustawy z 1958 r. prawo do otrzymania państwowych nieruchomości rolnych na własność w drodze nadania na podstawie przepisów dekretu z 6 września 1944 r. i dekretu z 6 września 1946 r. przysługuje osobom, które użytkują te nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r. Do kategorii osób określonych w tym przepisie należą: 1) posiadacze nieruchomości, w stosunku do których wydane zostały orzeczenia komisji ziemskich o nadaniu nieruchomości, chociażby orzeczenia te nie były jeszcze prawomocne; 2) osadnicy i repatrianci wprowadzeni we władanie nieruchomości przez organy administracji rolnej, z wyjątkiem dzierżawców oraz osób użytkujących grunty na podstawie umów [o] zagospodarowaniu. Prawo do otrzymania na własność państwowych nieruchomości rolnych zachowały zatem osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r. nieruchomości te użytkowały za zgodą organów administracji rolnej. Koniecznym warunkiem otrzymania na własność nieruchomości przez te osoby było więc łączne spełnienie wyżej wskazanych ustawowych przesłanek (tj. użytkowanie nieruchomości w dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz wprowadzenie w posiadanie nieruchomości przez właściwe organy, względnie posiadanie decyzji o nadaniu). Powiatowa Komisja Ziemska w [...] odmówiła A.R. przydziału przedmiotowego gospodarstwa, ponieważ osoba ta w dniu wejścia w życie omawianej ustawy nie była w jego użytkowaniu. Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej zostało zatem wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie, którego wszczęcia domagała się A.R., prowadzone było w związku ze zmianą stanu prawnego, tj. wejściem w życie ustawy z 1958 r. Brak było tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją - dokumentem nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r. w odniesieniu do jej elementu przedmiotowego (stanu prawnego). Inne były przesłanki nabycia nieruchomości rolnej na podstawie dekretu z 6 września 1944 r., a inne na podstawie ustawy z 1958 r. Na podstawie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego uwłaszczyć można było posiadacza nieruchomości. A.R. była już właścicielką.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł M.R., zaskarżając decyzję z [...] września 2014 r. w całości, zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 15 ustawy z 1958 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że A.R. nie spełniała warunków do otrzymania państwowej nieruchomości rolnej w drodze nadania, ponieważ nie użytkowała omawianej nieruchomości w dniu 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy wnioskodawczyni użytkowała przedmiotowe gospodarstwo rolne co najmniej do 31 marca 1959 r., czego przejawem było m.in. wydzierżawienie gospodarstwa osobie trzeciej - M.W.;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie wobec uznania, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym; art. 156 § 1 pkt 3 kpa, przez jego niezastosowanie wobec uznania, że orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] nie wkracza w zakres rozstrzygnięcia wcześniejszej decyzji, tj. wydanego przez Powiatową Komisje Ziemską w [...] aktu nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r. przenoszącego na rzecz A.R. własności przedmiotowej nieruchomości rolnej;

3. art. 10 w zw. z art. 28 kpa przez niezapewnienie udziału w niniejszym postępowaniu wszystkim uprawnionym stronom, mającym interes prawny, w tym następcom prawnym dawnej właścicielki nieruchomości A.R. (spadkobiercom J. R.), obecnym użytkownikom wieczystym i właścicielom nieruchomości będącej przedmiotem postępowania;

4. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 4 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uzasadniając, że z zapadłym rozstrzygnięciem Ministra nie sposób się zgodzić. Dnia 1 kwietnia 1958 r. A.R. była posiadaczem nieruchomości i tak należało ją traktować. Wnioskodawczyni użytkowała przedmiotową nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r., nadto spełniała drugi niezbędny warunek otrzymania na własność państwowej nieruchomości rolnej, tj. posiadała decyzję o nadaniu nieruchomości (akt nadania ziemi), zatem odmowa przyznania jej gospodarstwa rolnego była niezasadna, a przy tym rażąco sprzeczna z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2014 r. zapadły w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa.

Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, ma jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

By stwierdzić nieważność badanej decyzji organ obowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek wyczerpująco wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Rażącym naruszeniem prawa jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym tylko oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok NSA z: 8.3.2012 r. I OSK 363/11, Lex 1145109; 7.10.2011 r. II OSK 1522/10; 27.9.2011 r. II OSK 1381/10).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z: 22. 5.1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35; 28.5.1985 r. I SA 89/85, GAP 1987/23/s. 43).

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Z treści orzeczeń znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym było orzeczenie z [...] lutego 1960 r., utrzymujące w mocy orzeczenie z [...] lipca 1959r. odmawiające przyznania A.R. gospodarstwa rolnego o pow. 7,55 ha we wsi K., gminie R. na podstawie przepisów ustawy z 1958 r.

Wskazanym w orzeczeniu powodem odmowy uwzględnienia wniosku, było niespełnienie przez wnioskodawczynię ustawowej przesłanki zawartej w art. 15 ustawy z 1958 r., w postaci użytkowania nieruchomości w dniu 5 kwietnia 1958 r.

Organy administracji odmówiły stwierdzenia nieważności wymienionego wyżej orzeczenia powołując się na fakt, że w dacie jego wydania, będące przedmiotem oddalonego wniosku A.R., gospodarstwo rolne stanowiło jej własność na podstawie aktu nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r., wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską w [...].

Minister rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podkreślił, że wbrew zawartym w nim zarzutom, przy wydawaniu kontrolowanego obecnie orzeczenia organ administracji nie naruszył art. 156 § 1 pkt 3 kpa, wobec braku tożsamości sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją z [...] lutego 1960 r. wydaną w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. i sprawy zakończonej aktem nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r.

Jakkolwiek Minister wydając zaskarżone decyzje przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, jednakże wydane przez ten organ orzeczenia odpowiadają prawu.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie przez organ kontroli, czy badana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, którego przesłanki wymienione są enumeratywnie. Z uzasadnień analizowanych decyzji bezsprzecznie wynika, że Minister ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie nie dopełnił. Nie wpływa to na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Decydujące znaczenie dla oceny sprawy niniejszej ma bowiem fakt podniesiony przez organ, że kontrolowane [decyzje] nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Niedopuszczalne byłoby uwzględnienie przez organ wniosku A.R. na podstawie przepisów ustawy z 1958 r., w sytuacji gdy zarówno w dacie jego składania jak i w dacie wskazanej w wymienionej regulacji prawnej była ona, w sposób niewątpliwy, właścicielką gospodarstwa rolnego, co dokumentował akt nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r., wydany przez Powiatową Komisję Ziemską w [...].

Mając na uwadze okoliczność, że warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie tej decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" uznać należy, że nie został on spełniony. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Taka sytuacja w sprawie niniejszej z całą pewnością nie miała miejsca. Skutek prawny kwestionowanej przez skarżącego decyzji odmownej utrzymanej w mocy orzeczeniem z [...] lutego 1960 r. znajduje w pełni uzasadnienie w ogólnych regułach prawa cywilnego, które nie dopuszczają sytuacji powtórnego nabycia prawa własności nieruchomości przez osobę, której prawo własności do tej nieruchomości uregulowane zostało uprzednio na innej podstawie prawnej.

Dla potrzeb oceny zaistnienia lub niezaistnienia rażącego naruszenia prawa ma zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa za sobą pociąga (wyrok NSA z: 27.8.1987 r. IV SA 926/86, GAP 1989/13/s. 43; 12.12.1991 r. II SA 1018/91 niepublikowany; 6.9.1984 r. II SA 737/84, GAP 1988/18/s. 44; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1998, s. 813).

W sprawie nie może budzić wątpliwości, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie wpłynęły negatywnie na uprawnienia właścicielskie wnioskodawczyni A.R. Skoro w dacie wydania wskazanej decyzji stan faktyczny sprawy uzasadniał jej wydanie, brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności przez organ kontroli.

Sąd I instancji w pełni zaakceptował stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jest tożsamości sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 1960 r. wydaną w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. i sprawy zakończonej aktem nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r. Inne były bowiem podstawy prawne dokonywanych w oparciu o nie rozstrzygnięć jak i przesłanki ich zastosowania. Wbrew zarzutom skargi organ administracji nie naruszył tym samym treści art.156 § 1 pkt 3 kpa.

Nietrafny jest zarzut skargi, że nie brały udziału w niniejszym postępowaniu wszystkie osoby, którym przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zastrzeżenia w tym przedmiocie mogą być rozpatrywane w ramach ewentualnego wniosku tych podmiotów zgłoszonego w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Skargę kasacyjną wywiódł M.R., reprezentowany przez adw. R. N., który zaskarżył wyrok I SA/Wa 3396/14 w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 151 ppsa przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa wobec:

a. naruszenia przez organ administracji art. 10 w zw. z art. 28 kpa przez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczny udział wszystkich stron postępowania, natomiast organ administracyjny nie ma obowiązku ustalenia wszystkich, którym przysługuje interes prawny do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym i zapewnienia im możliwości czynnego udziału w rozumieniu art. 10 kpa z uwagi na instytucję wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 kpa, podczas gdy z podstawowych zasad procedury administracyjnej wynika obowiązek organu administracji publicznej ustalenia stron postępowania i zapewnienia im udziału, a wznowienie postępowania jest instytucją nadzwyczajną i jest podejmowane w przypadkach ściśle przewidzianych w ustawie;

b. art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez przyjęcie, że brak było możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku poprzedniczki prawnej skarżącego z uwagi na przysługujący jej tytuł własności do gospodarstwa rolnego, podczas gdy z treści kwestionowanej decyzji wynika, że podstawą odmowy nie była okoliczność przysługiwania A.R. własności nieruchomości, a brak spełnienia przesłanek z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie należało odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania uprawnień do gospodarstwa rolnego, bowiem nie jest ono obciążone wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

c. art. 156 § 1 kpa przez brak dokonania ustaleń w zakresie przesłanek wskazanego przepisu celem stwierdzenia czy w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów w stopniu rażącym uzasadniającym usunięcie decyzji z obrotu prawnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy wymienione orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa wobec braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nadto organy orzekły ponownie w tej samej sprawie o której orzekła już Powiatowa Komisja Ziemska w [...] wydając na rzecz A.R. akt nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r. przenoszący własność przedmiotowej nieruchomości rolnej;

2. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa przez ograniczenie się przez Sąd I instancji do rozpoznania części podniesionych przez skarżącego zarzutów i wniosków mimo, że obowiązkiem Sądu było uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej decyzji z [...] września 2014 r. i decyzji z [...] czerwca 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych komisji ziemskich, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie decyzji z [...] września 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 193 ppsa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 ppsa i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 ppsa o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym; na podstawie art. 200 ppsa o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Adw. M. G. – zastępca adw. R. N., na rozprawi dnia 14 listopada 2017 r., poparł skargę kasacyjną w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera przepisu art. "145 § 1 lit. c", a jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Powyższa nieprawidłowość nie skutkowała jednak niemożnością rozważenia zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa w zw. z art. 10 w zw. z art. 28 i art. 145 kpa okazał się nieusprawiedliwiony.

Podjęcie przez organ czynności niezbędnych dla ustalenia aktualnego kręgu podmiotowego w celu zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom toczącego się postępowania było obowiązkiem organu (art. 28 w zw. z art. 10 § 1 kpa). Z decyzji z [...] czerwca 2014 r. w sposób bezsporny wynika, że krąg osób, którym przysługiwało prawo do spadku po A.R. został ustalony (syn M.R. 1/3 części, wnuk M.U. 1/3 części, wnuczka A.R. 1/9 części, żona wnuka M.L. 1/9 części, żona syna M.R. 1/9 części). M.L. i A.R. nie zamieszkują w Polsce, prawidłowo zawiadomione nie wskazały pełnomocnika do doręczeń w kraju (art. 40 § 2 i 4 kpa), więc trafnie organ wskazał, że zgodnie z art. 40 § 5 kpa pisma przeznaczone dla tych stron pozostawia się w aktach ze skutkiem doręczenia (s. 2 decyzji z [...] czerwca 2014 r.). W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 kpa okazał się niezasadny.

Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a, 145b kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa; zgodnie z zasadą rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 794-795 nb 1 pkt 1). Uprawnienie do skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa nie przysługuje skarżącemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na przestrzeni ostatnich lat wypracowany został jednolity pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (wyrok NSA z: 26.1.2009 r. II OSK 51/08; 7.4.2009 r. II OSK 451/08; 18.11.2009 r. II OSK 1781/08; 10.2.2011 r. II OSK 277/10; 9.6.2011 r. II OSK 990/10; 11.9.2011 r. II OSK 913/11; 9.5.2013 r. II OSK 9/12; 23.11.2013 r. II OSK 1475/12; 4.11.2014 r. II OSK 1743/14; 10.12.2014 r. II OSK 1275/13; 3.8.2017 r. II OSK 2896/16, cbois).

Zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak – op. cit., s. 457-457 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 746-737, nb 5, 6). Zagadnienie, czy matce skarżącego przysługiwało prawo własności owego gospodarstwa rolnego, było w istocie zagadnieniem materialnoprawnym, a autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 ppsa). Trafnie Sąd I instancji uznał, że Minister nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w zakresie ustalenia, czy orzeczenie z [...] lutego 1960 r. dotknięte zostało jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Uchybienie to nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia, skoro zarówno w dacie składania wniosku przez matkę skarżącego, jaki i w dniu 5 kwietnia 1958 r. (art. 15 i art. 18 ustawy z 1958 r.), była ona właścicielką przedmiotowego gospodarstwa rolnego, na podstawie aktu nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r. Przekonująco Sąd I instancji wskazał, że ogólne reguły prawa cywilnego nie dopuszczają powtórnego nabycia prawa własności przez osobę, której prawo własności do tej nieruchomości uregulowane zostało w oparciu o inną podstawę prawną. Rzeczą matki skarżącego było ujawnić swe prawo własności w księdze wieczystej, prowadzonej dla owej nieruchomości, załączając do wniosku o wpis w księdze wieczystej dokument nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r. nr [...], zgodnie z pouczeniem zawartym w tym akcie. Czynienie dalszych ustaleń w tej materii, wbrew zarzutowi 1b było zbędne. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też doktryna (Borkowski/Adamiak – op. cit. s. 877, nb 56). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że orzeczenie z [...] lutego 1960 r. i poprzedzające je orzeczenie z [...] lipca 1959 r., nie były obciążone wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skutki każdego z tych orzeczeń nie spowodowały skutków gospodarczych ni społecznych, niemożliwych do zaakceptowania jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, skoro w żaden sposób nie wpłynęły na prawo własności matki skarżącego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2014 r. nie spełniały w pełni wymogów art. 107 § 3 kpa w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, lecz uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 i art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 3 kpa (zarzut 1c; s. 3, 7 akapit 2, 3 skargi kasacyjnej).

Tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna ma miejsce wtedy, gdy obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (wyrok NSA z 9.6.2010 r. II OSK 931/09, Lex 597967, aprobowany przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 910-912, uw. 3, 5). Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Ministra, że orzeczenie z [...] lutego 1960 r. nie było dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, skoro dokument nadania ziemi z [...] grudnia 1954 r. wydany był w wykonaniu dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13), a orzeczenie z [...] lutego 1960 r. na podstawie art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71) – zatem na innej podstawie prawnej. Stan prawny i faktyczny obu tych spraw nie był tożsamy.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa okazał się niezasadny.

W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyrok NSA z: 31.5.2016 r., II GSK 2858/14; 7.6.2011 r., II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3). To, że skarżący nie zgadza się z oceną materiału dowodowego akceptowaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Do zarzutu naruszenia norm dopełnienia (art. 7, 77 § 1 kpa) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się powyżej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów podniesionych przy analizie zarzutu 1b.

Uzasadnienie wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idących analogii.

Konstrukcja nieważności decyzji ustanowiona w art. 156 ppsa otwiera drogę do ochrony przedmiotowego porządku prawnego i respektowania zasady praworządności, a przede wszystkim uwalnia jednostkę od ryzyka subiektywnej oceny prawnych skutków błędów działania administracji publicznej, jednocześnie dając podstawy do takich roszczeń, które ograniczają negatywne skutki wywołane przez wadliwą decyzję. Istotne w niniejszej sprawie jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. Występowanie wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 ppsa powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo skutek prawny ułomny, albo w ogóle on się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (Borkowski/ Adamiak – op. cit. s. 852 nb 6). W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Tak więc, wskazanie naruszeń organu które mogłyby okazać się skuteczne w zwykłym postępowaniu może okazać się niewystarczające w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracyjny wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, tylko orzeka jako organ kasacyjny. W związku z powyższym w swojej decyzji rozstrzyga tylko co do nieważności decyzji albo niezgodności z prawem, niebędąc władnym rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (wyrok SN 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258).

Żaden z argumentów podniesionych w ramach zarzutów skargi kasacyjnej nie prowadził do oceny, że zaskarżony wyrok naruszył wskazane wzorce kontroli.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.