Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1367/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II ins oraz postanowienie PINB
Powołane przepisy: article: art. 50a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.S. i J.S. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 września 2014 r., znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z 27 października 2011 r. znak: [....] ; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących M.S. i J.S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 3 maja 1983 r. ([...]) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J.S. pozwolenia na budowę kiosku gastronomicznego "[...] " na działce położonej w K. przy ul. [...].

Decyzją z dnia 16 września 2010 r. ([...]) Wojewoda stwierdził nieważność ww. decyzji.

Decyzją z dnia 18 marca 2011 r. ([...] ) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wo9jewody z dnia 16 września 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 21 października 2011 r. ([...] ) Wojewoda [...] ponownie stwierdził nieważność decyzji z dnia 3 maja 1983 r.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2002 r. ([...]) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J.S. pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie pawilonu branży wędliniarskiej z częścią gastronomiczną z przyłączami, wraz z przebudową istniejącej wewnętrznej instalacji wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej.

Postanowieniem z dnia 27 października 2011 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń wynikających z decyzji z dnia 21 czerwca 2002 r.; ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń; nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. w terminie 30 dnia od dnia doręczenia postanowienia wymienionych enumeratywnie dokumentów.

Decyzją z dnia 27 grudnia 2011 r. ([...] ), wydaną na podstawie art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Inwestorom M.S. i J.S. rozbiórkę części konstrukcji budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. zlokalizowanego na działce nr [...] ,[...] obr. [...] wykonanego pomimo wstrzymania prowadzenia robót postanowieniem z dnia 27 października 2011 r.

Postanowieniem z dnia 18 października 2012 r. ([...] ) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie z dnia 27 października 2011 r.

Decyzją z dnia 18 października 2012 r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia 27 grudnia 2012 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2013 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. i J.S. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 października 2012 r.

Decyzją z dnia 19 marca 2014r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki na podstawie art. 50a pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) nakazał M.S. i J.S. - użytkownikom wieczystym działki nr [...] i [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. , jako inwestorom robót budowlanych prowadzonych z odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją z dnia 21 czerwca 2002 r., rozbiórkę części budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] ,[...] obr. [...] zrealizowanej pomimo wstrzymania prowadzenia robót, a mianowicie:

- dachu nad całością budynku, w tym zadaszenia na słupach przed wejściem od strony ulicy [...] - pomiędzy osiami 11-1:

- ścian wylewek, elementów żelbetowych i instalacji na poziomie poddasza

- ścian działowych, wylewek i instalacji na poziomie I piętra

- pomiędzy osiami 1-3:

- ścian, elementów żelbetowych i instalacji na poziomie poddasza,

- stropu nad I piętrem

- schodów pomiędzy I piętrem a poddaszem,

- ścian, wylewek, elementów żelbetowych (poza słupami) i instalacji na poziomie I piętra

- ścian działowych, wylewek, instalacji i elementów wykończeniowych na poziomie parteru - pomiędzy osiami 3-8:

- ścian, wylewek, elementów żelbetowych (poza słupami) i instalacji na poziomie I piętra,

- ścian działowych, wylewek, instalacji i elementów wykończeniowych na poziomie parteru

- elewacji budynku, tj. ocieplenia wraz z warstwami wykończeniowymi (za wyjątkiem ocieplenia w poziomie parteru pomiędzy osiami 11-1)

- kostki brukowej wokół budynku.

Decyzją z dnia 8 września 2014 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania M.S i J.S. , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 50 a pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy ww. decyzję.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Budynek zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy i zakresu zagospodarowania terenu. Ściany zewnętrzne rozbudowanego i przebudowanego budynku (północna i południowa), posiadające otwory okienne i drzwiowe, znajdują się w odległościach od granic działki naruszających przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. mniejszych niż 3m ( § 12 rozporządzenia).

O zasadności wstrzymania robót budowlanych i wystąpieniu przesłanek z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w sposób ostateczny orzekł WINB w K. w postanowieniu z dnia 18 października 2012 r. Postanowienie to zostało prawidłowo doręczone uczestnikom, w tym następczyni prawnej zmarłej G.M. . W nawiązaniu do zarzutu odwołania organ stwierdził, że G.M. ani jej następczyni prawna nie były adresatami nakazów określonych w tym postanowieniu. Ewentualna wada postępowania, polegająca na braku zapewnienia udziału stronie w postępowaniu na pewnym jego etapie nie jest - wbrew zarzutowi odwołania - wadą, o której mowa w art. 156 kpa. Ponadto skarga inwestorów na to postanowienie została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Kr 60/13.

Prawidłowość tego ostatecznego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie jest i nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie zarzuty odwołania należy uznać za nietrafne. Od dnia doręczenia tego postanowienia inwestor miał obowiązek powstrzymać się od prowadzenia dalszych prac budowlanych, aż do dnia wydania przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji zezwalającej na kontynuację inwestycji.

W niniejszej sprawie obiekt, mimo wstrzymania robót, został przez inwestora zrealizowany w całości (z wyjątkiem niektórych prac wykończeniowych i montażowych) i przystąpiono do użytkowania obiektu.

Tym samym zaistniała podstawa wydania orzeczenia na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. W zależności od oceny stanu faktycznego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wydać decyzję o nakazie rozbiórki tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu adresatowi postanowienia bądź decyzję o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wyboru jednej z powołanych form działania organ powinien dokonać po wszechstronnym uwzględnieniu w toku postępowania specyfiki konkretnego obiektu budowlanego.

Ponownie wydając decyzję organ I instancji uwzględnił tylko te roboty budowlane, które bezspornie zrealizowano po stanie udokumentowanym w dniu 29 listopada 2011 r., tj. po kontroli przeprowadzonej po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 27 października 2011 r. Był to stan surowy (konstrukcja) budynku, bez kondygnacji dachowej (wykonano mury i słupy II kondygnacji; kondygnacja II w osiach 11-1 ze stropem, kondygnacja II w osiach 3-8 - bez ścian wewnętrznych i stropu (widoczny niezdjęty szalunek słupów II kondygnacji), wykonano częściowo ścianę zewnętrzną od strony północnej do połowy kondygnacji. W oparciu tylko o zakres prac zrealizowanych po dacie kontroli sformułowano nakaz rozbiórki części budynku, a zakres tych prac został należycie udokumentowany (protokołami oględzin PINB, dokumentacją fotograficzną, zapisami w dzienniku budowy).

Wykonanych robót nie można uznać za roboty zabezpieczające. Organ nadzoru budowlanego stwierdzając wykonanie robót budowlanych, wcześniej wstrzymanych na podstawie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ustawy i nieobjętych określonymi w tym postanowieniu wymaganiami dotyczącymi niezbędnych zabezpieczeń budowy, jest zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki, bez możliwości oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające celowość i racjonalność wykonanych robót np. w zakresie zabezpieczeń obiektu przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi.

Również kwestia zawieszenia postępowania w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę [...] nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kiosku gastronomicznego z dnia 3 maja 1983 r., nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie nie dotyczy robót wykonanych w obrębie pierwotnego pawilonu gastronomicznego ukazanego na rys. A-1 ekspertyzy technicznej z października 2013 r., objętego pozwoleniem.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie M.S. i J.S. zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez odniesienia się do poszczególnych, wskazanych w odwołaniu zarzutów, jak również niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co polegało na niejednoznacznym, niepełnym oraz budzącym wątpliwości ustaleniu zakresu i zaawansowania robót wykonanych po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia 27 października 2011 roku w stosunku do rzeczywistego stanu istniejącego w chwili wydania decyzji, a także poczynieniu ustaleń faktycznych, pomimo iż w postanowieniu o wstrzymaniu robót nie określono jednoznacznie stanu zaawansowania robót w dacie ich wstrzymania, a organ nie podjął nawet prób weryfikacji tego stanu rzeczy, co prowadzi do konkluzji, iż zakres prac wykonanych przez inwestora po ich wstrzymaniu nie został ustalony i określony przez organ l instancji zgodnie z art. 7 i 77 i 107 kpa.;

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania na wniosek stron, pomimo istnienia zagadnienia prejudycjalnego wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia, a dotyczącego statusu prawnego obiektu w związku z faktem, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia 21.10.2011 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. –P. z dnia 3 maja 1985 r., udzielającej M. i J.S. pozwolenia na budową kiosku gastronomicznego "[...]" na działce położonej przy ul. [...] w K. tj. na wybudowanie obiektu budowlanego, którego rozbudowa i nadbudowa jest przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co wyrażało się w uznaniu za stronę niniejszego postępowania oraz doręczeniu postanowienia PINB w K. z dnia 27 października 2011 roku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, osobie nieżyjącej już w dniu wydania tegoż postanowienia, a to G.M. - użytkowniczce wieczystej działki nr [...] - zmarłej w dniu 17 października 2004 roku (odpis skrócony aktu zgonu nr [...] ), a przez to ograniczenie kręgu stron niniejszego postępowania i nie przyznanie statusu strony wszystkim podmiotom, których interesu prawnego dotyczy niniejsze postępowanie, którzy powinni występować w niniejszej sprawie jako strony;

- art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż wprowadzone w trakcie budowy zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu, a zatem wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zwiększenie powierzchni zabudowy inwestycji skarżących nastąpiło zaledwie o 1,85 m 2 natomiast kubatura nie uległa zmianie, co prowadzi do konkluzji, że powyższe stanowiło nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, niewymagające uzyskania decyzji o zmianie i było dopuszczalne.

Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie wyżej wymienionych decyzji oraz przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1702/14) Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. (II OSK 168/15), w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej M.S. i J.S. , Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Wskazał Naczelny Sąd, że ponownie orzekając w niniejszej sprawie, sąd I instancji, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, powinien dokonać "oceny zgodności z prawem orzeczonych w decyzji z 19 marca 2014 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z 8 września 2014 r., podlegających rozbiórce robót budowlanych z treścią postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego dnia 27 października 2011 r., utrzymanego następnie w mocy postanowieniem z 18 października 2012 r."

Za "zbyt daleko idący" uznany został pogląd sądu I instancji, jakoby na obecnym etapie prowadzonego postępowania nie było możliwe kwestionowanie postanowienia z 18 października 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, w tym badania jego prawidłowości oraz zupełności. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie zapada w ramach odrębnej sprawy administracyjnej od tej, w której wydawana jest decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego. Sąd I instancji powinien w tym względzie rozważyć po kolei wszystkie zamieszczone w skardze zarzuty, odnosząc się do nich w uzasadnieniu zapadłego wyroku.

Ponadto Sąd II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapadło dnia 27 października 2011 r. Zostało ono doręczone skarżącym kasacyjnie 18 listopada 2011 r. Decyzja PINB o nakazie rozbiórki części budynku należącego do skarżących kasacyjnie zapadła 27 grudnia 2011 r., nr [...]. Skarżący kasacyjnie otrzymali ją w dniu 16 stycznia 2012 r. Decyzja ta została następnie uchylona w trybie instancyjnym przez WINB decyzją z dnia 18 października 2012 r., nr [...] . Kolejne rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło po upływie półtora roku, tj. dnia 19 marca 2014 r. Co więcej, zakres przedmiotowy podlegających rozbiórce elementów budowy, o których organ zadecydował w decyzji z 19 marca 2014 r., uległ znacznemu poszerzeniu w porównaniu z treścią pierwotnej decyzji z 27 grudnia 2011 r. Na ewentualność poszerzenia zakresu przedmiotowego wykonanych robót budowlanych, o których powinien orzec organ I instancji zwrócił uwagę MWINB w uzasadnieniu decyzji z 18 października 2012 r. wskazując, że wydanie rozstrzygnięcia co do meritum powodowałoby naruszenie art. 139 k.p.a. Tym samym do ostatecznego ustalenia zakresu podlegających rozbiórce elementów budowy doszło w decyzji z 19 marca 2014 r., to znaczy dwa i pół roku od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Tymczasem stosownie do art. 50 ust. 4 pr. bud., postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. "Po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie jest możliwe nałożenie obowiązków wymienionych w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego".

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył:

Stosownie do przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził kilka istotnych dla sprawy poglądów prawnych.

Po pierwsze wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych z dnia 27 października 2011 r. wydane zostało w tej samej sprawie, w której następnie wydano zaskarżoną decyzję, co oznacza, że postanowienie to podlega kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie na zasadach określonych przepisem 135 ppsa.

Po drugie NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie do ostatecznego ustalenia części obiektu objętych nakazem rozbiórki doszło w dwa i pół roku po dacie wstrzymania robót budowalnych, gdy tymczasem po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanie decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 prawa budowlanego nie jest możliwe.

Jednocześnie Naczelny Sąd za uzasadnione uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nienależytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zaś dotyczące porównania stanów zaawansowania budowy z daty wstrzymania i z daty decyzji zaskarżonej.

Realizując zalecenia NSA dotyczące nienależytego wyjaśnienia sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Nakazem rozbiórki z art. 50a ust. 2 prawa budowalnego mogą być objęte efekty tylko tych robót budowlanych, które zostały wykonane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu, dopiero bowiem wtedy postanowienie stało się skuteczne. Dokładne ustalenie stanu budowy w tym dniu jest – dla oceny legalności późniejszej decyzji rozbiórkowej – niezwykle istotne, stanowi bowiem punkt odniesienia dla określenia granic samowoli. Postanowienie jednak o wstrzymaniu z dnia 27 października 2011 r. nie zawiera szczegółowego opisu stanu budowy. Opisu tego nie ma także w protokole kontroli z dnia 21 czerwca 2011 r., ani w protokole oględzin z dnia 29 sierpnia 2011. Organ odwoławczy stwierdził, że orzeczony nakaz rozbiórki dotyczy robót wykonanych po 29 listopada 2011 r. tj. po dacie doręczenia postanowienia o wstrzymaniu i po dacie kolejnych czynności kontrolnych. Rzecz w tym, że również i protokół z tych czynności przeprowadzonych w dniu 29 listopada 2011 r. nie zwiera opisu stanu budowy. W aktach administracyjnych przy protokole z kontroli z dnia 21 czerwca 2011 r. umieszczono plik fotografii, których jednak nie opatrzono żadnym opisem ani datą. Podobnie nie opisano fotografii umieszczonych przy protokole oględzin z dnia 6 grudnia 2011 r. W protokole z 6 grudnia 2011 r. także nie opisano wprost istniejącego stanu, wymieniono natomiast roboty wykonane od 22 czerwca 2011r., a więc także i te, które wykonano przed wstrzymaniem robót.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji w zasadzie nie zawiera poprawnej oceny materiału dowodowego, w tym także materiału dostarczonego przez inwestora. Uzasadnienie to stanowi szczegółową relację z przebiegu postępowania, łącznie z datami i opisem podejmowanych czynności oraz cytatami z dokumentów i orzeczeń.

Uzasadnienie decyzji, którą nakazano rozbiórkę wielu wymienionych części budynku, winno zawierać ustalenie, które roboty, w jakim czasie były wykonane, przywołanie dowodów, na podstawie których katalog i czas wykonania robót ustalono, a także ocenę tych dowodów. Takiemu wzorcowi nie odpowiada też uzasadnienie decyzji organu II instancji, który w całości zaakceptował decyzję pierwszoinstancyjną.

W tych okolicznościach, na etapie postępowania sądowego nie jest możliwe zweryfikowanie zarzutu inwestora co do tego, że niektóre elementy objęte nakazem zostały wykonane przed 18 listopada 2011 r. (strop nad I piętrem, schody).

Wskazane braki uzasadniają uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa.

W kontekście poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd poddał także ocenie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z 27 października 2011 r. W ocenie Sądu także i ono wydane zostało bez należytego wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie. Organ bowiem przyjął, że każde, nawet minimalne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, jest odstępstwem istotnym. Organ przytoczył dosłowną treść odmiennej oceny sformułowanej przez arch. L.M. (w materiale dostarczonym przez inwestora), ale następnie do tej oceny się nie odniósł i nie wskazał, z jakich powodów uznaje ją za błędną. Niewyjaśniona też pozostała okoliczność, czy policzone, a niezgodne z projektem odległości dotyczą "nowych" ścian budynku, czy też ścian budynku, który istniał już wcześniej (a jest rozbudowywany i nadbudowywany).

Roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 21 czerwca 2002 r. , a więc decyzji wydanej przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane tj. przed 31 maja 2004 r. Przed tą datą pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego nie było definiowane, a oceny charakteru odstąpienia dokonywał organ w każdej indywidualnej sprawie z uwzględnieniem jej okoliczności. Dopiero z dniem 31 maja 2004 r. wszedł w życie przepis art. 36a ust. 5 określający katalog odstępstw, których nie można kwalifikować jako nieistotnych. W tym zaś katalogu wymieniono m.in. odstępstwa z zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Niewątpliwie stwierdzone w rozpoznawanej sprawie odstępstwo należy zaliczyć do tak określonego zakresu. Nie oznacza to jednak jeszcze, że należy je a priori traktować jak odstępstwa istotne.

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. zawierała w zasadzie jeden przepis intertemporalny: zgodnie z jej art. 2 ust. 1 do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Ustawa nie określała natomiast wprost, czy jej przepisy mają zastosowanie do spraw, których stan faktyczny w całości zrealizował się pod rządami ustawy w brzmieniu poprzednio obowiązującym i trwa nadal, a dopiero aktualnie poddawany jest on ocenie. Problem ten ma w sprawie doniosłe znaczenie, bowiem od przyjętych kryteriów oceny może zależeć kwalifikacja odstępstw i ostatecznie zasadność zastosowania wobec inwestora sankcji. W rozpoznawanej sprawie przepis Prawa budowlanego w nowym brzmieniu organy zastosowały do stanu zaistniałego pod rządami starego prawa. Zastosowanie to polegało na zakwalifikowaniu dokonanego odstępstwa według kryteriów określonych nową regulacją. Podkreślić przy tym należy, że owe kryteria, kategorycznie wykluczające możliwość zakwalifikowania określonych rodzajów odstępstw do grupy nieistotnych, są obiektywnie mniej korzystne dla inwestorów. Akceptacja przedstawionego stanowiska organów oznaczać może akceptację sytuacji, w której dokonane odstępstwo od projektu budowlanego aż do prawnego zakończenia budowy byłoby traktowane jako nieistotne (a więc dopuszczalne), a dopiero na skutek późniejszej zmiany przepisów ocena ta ulegałaby zmianie. Taką sytuację określić należy jako retroaktywne działanie prawa, a to – co do zasady - w świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego, nie jest niedopuszczalne.

Konsekwencją tak przyjętego poglądu jest konieczność dokonania oceny odstępstwa wedle kryteriów sprzed 31 maja 2004 r., a więc z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i bez apriorycznego założenie, że odstępstwo w zakresie zagospodarowania terenu zawsze jest istotne. W rozpoznawanej sprawie zatem punktem wyjścia winna być treść zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności zaś odległości ścian budynku ( w tym wyposażonych w otwory okienne) od granic działki. Ustalony na tej podstawie zakres dokonanego odstępstwa należy następnie odnieść do rzeczywistego interesu właścicieli niezabudowanej nieruchomości sąsiedniej. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa uchylono także postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych.

Poczynienie stosownych ustaleń i przeprowadzenie ich analizy z uwzględnieniem powyższego poglądu będzie zadaniem organu w ponownie prowadzonym postepowaniu. Przedmiot, zakres i tryb tego postępowania będą determinowane obecnym stanem faktycznym i wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążącym poglądem o niemożności wydania nakazu przewidzianego w art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego po upływie 2 miesięcy od wstrzymania robót budowalnych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.