Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 2729/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skaldzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Cezary Pryca NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

I SA 2729/02

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa I Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] i działając na podstawie art. 194 ust. 1 i 2 w związku z art. 175 ust 1 i art. 178 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) orzekł o zastosowaniu kary dyscyplinarnej wobec W. N. polegającej na zawieszeniu wykonywania uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podał, że decyzją z dnia [...].06.2002 r., nr [...] orzekł o zastosowaniu kary dyscyplinarnej wobec W. N. polegającej na zawieszeniu na okres 1 roku uprawnień zawodowych. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdziła, iż rzeczoznawca majątkowy W. N. sporządzając operat szacunkowy z dnia 30 sierpnia 2001 roku nie zachował należytej staranności i naruszył ustawowe obowiązki określone w przepisach art. 175 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612). Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, iż rzeczoznawca majątkowy szacując wartość szkody (tj. wartości części składników majątkowych - gruntu i budynków) bez analizy zasadności uwzględnienia lub nieuwzględnienia korzyści, które mógłby osiągnąć poszkodowany gdyby szkody mu nie wyrządzono naruszył przepisy art. 361 § 2 kc.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy nie zastosował przepisu § 16 ust. 4 powołanego rozporządzenia w odniesieniu do wyceny budynku stodoły, bowiem przyjął wskaźnik kubaturowy dla budynku stodoły ([...] obiekt nr [...]), który nie można uznać za porównywalny z obiektem wycenianym, gdyż nie został wzniesiony z tych samych materiałów i nie posiada zbliżonej konstrukcji do wycenianej nieruchomości. W operacie szacunkowym autor zapisał, że celem wyceny jest określenie wielkości odszkodowania za utracone gospodarstwo rolne w wyniku upaństwowienia w 1952 roku, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony wyłącznie do określenia wartości będącej podstawą określenia wysokości odszkodowania. Powyższe postępowanie jest sprzeczne z przepisani; § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia. W przedmiotowym operacie brak jest opisu i analizy rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, zgodnie z przepisem 36 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że operat szacunkowy nie może być wykorzystany w celu, dla którego został sporządzony.

Wobec naruszenia wyżej przytoczonych przepisów prawa, biorąc pod uwagę wyniki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł wobec rzeczoznawcy majątkowego W. N. karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień na okres 1 roku.

W. N. wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem z dnia 24.06.2002 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...].06.2002 r. zarzucając:

- braki formalne dla wszczęcia postępowania wyjaśniającego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej

- brak przygotowania Komisji przeprowadzającej postępowanie wyjaśniające w dniu [...].03.2002 r.

- postawienie przez Komisję zarzutów, które rzeczoznawca majątkowy uważa za nie merytoryczne, a wręcz tendencyjne i nie obiektywne

- nałożona kara, oparta o wniosek Komisji jest nieludzka, niesprawiedliwa i nie współmierna do występujących usterek w sporządzonym operacie.

Rozpatrując wniosek z dnia 24.06.2002 r. Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego podtrzymał uprzednio zajęte stanowisko w tej sprawie, a nadto stwierdził, że zarzut dotyczący braku podstawy formalnej dla wszczęcia postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej należy uznać za bezzasadny. Postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte z urzędu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z uwagi na istotne rozbieżności w operatach szacunkowych tej samej nieruchomości sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, choć impulsem tego wszczęcia było doniesienie Starostwa Powiatowego w S. W momencie wpływu wniosku Starostwa Powiatowego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadziła już w postępowaniu wyjaśniającym badanie zarzutów wobec innego rzeczoznawcy majątkowego, który wykonał rozbieżny operat szacunków i dlatego nie było podstaw do skierowania operatów szacunkowych do oceny przez Komisję Arbitrażową działającą przy PFSRM.

W trakcie postępowania wyjaśniającego w dniu 19.03.2002 r. rzeczoznawca majątkowy składał ustne wyjaśnienia w sprawie postawionych zarzutów, dołączył również jako materiały dowodowe w sprawie kserokopie decyzji Urzędu Rejonowego S. znak [...] z dnia [...].12.1998 r. w sprawie ustalenia granic gospodarstwa rolnego, która nie była załączona w egzemplarzu operatu szacunkowego przesłanego do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako załącznik do wniosku Starostwa Powiatowego w S. Decyzja Wojewody [...] znak [...] z dnia [...].10.1998 r. stanowiła załącznik do przedmiotowego operatu szacunkowego i znajdowała się w aktach sprawy. Rozpatrując sprawę Zespół Komisji Odpowiedzialności Zawodowej na posiedzeniu w dniu 07.06.2002 r. wziął pod uwagę wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym również te, które zostały dołączone do materiału dowodowego w dniu 19.03.2002 r.

Zarzut tendencyjności i braku obiektywizmu nie może być przyjęty, ponieważ Komisja Odpowiedzialności Zawodowej bezstronnie i obiektywnie przeanalizowała zgromadzony materiał dowodowy, uwzględniła wyjaśnienia udzielone przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie postępowania wyjaśniającego i dopuściła jako materiał dowodowy wszystko, co miało znaczenie dla sprawy i mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej podtrzymała stwierdzenie, iż sporządzony operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa i w związku z tym nie może być wykorzystany do celu w jakim został wykonany, oraz podtrzymała wniosek o zastosowanie kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 1 roku.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wziął pod uwagę, że popełnione błędy w wykonanej wycenie nie naruszają interesu społecznego, a w działalności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. N. było to pierwsze przekroczenie. Ponadto stwierdził brak znamion złych intencji przy opracowaniu przedmiotowego operatu szacunkowego, oraz to, iż jest to wycena nietypowa i uznał za zasadne złagodzenie kary wnioskowanej przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej do 6 miesięcy.

Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. złożył skargę W. N. i wniósł o dokonanie oceny legalności tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się z zakresem postępowania odwoławczego, gdyż organ odwoławczy przede wszystkim powinien dążyć do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji Organ ten nie będąc związany granicami postępowania przed I instancją, powinien rozszerzyć je w takim zakresie, aby doprowadzić do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tymczasem nie przeprowadzono żadnego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, chociażby przesłuchania świadka Jankowskiego odnośnie nieuwzględnienia korzyści przy uwzględnieniu wyceny majątku (art. 361 Kc), a wyjaśnienie zarzutu odnośnie dokonanej wyceny budynku [...] przyjęte przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej i przyjęte za zasadne przez organ odwoławczy urąga ,,sztuce rzeczoznawcy majątkowego i inżyniera budownictwa". Niedopuszczalnym jest ogólnikowe powoływanie się w decyzji odwoławczej na opinię biegłych z Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, jeżeli skarżący w sposób szczegółowy rozprawia się z zarzutami przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy praktycznie odniósł się tylko do wyjaśnienia dwóch zarzutów i to w sposób ogólnikowy bez dodatkowego wyjaśnienia meritum, a do pozostałych zarzutów w ogóle się nie odniósł. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwienia sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony maja prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie maja możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu jak też w skardze do Sądu" (orzeczenie NSA w Lublinie sygn. akt U S.A./Lu 2479/94). Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Orzekający w sprawie organ ma obowiązek wnikliwie wyjaśnić i omówić w uzasadnieniu wszelkie okoliczności wpływające na ustalony decyzją wymiar kary. Organ tego nie uczynił, ustosunkował się jedynie do trzech zarzutów, przyjmując, że zarzuty są zasadne. Skarżący nie zgadza się z przyjętą argumentacją odnośnie przedstawionych mu zarzutów a w szczególności z zarzutami, do których organ ten wyłącznie się odniósł, i tak:

1) zarzut dotyczący braku podstawy formalnej dla wszczęcia postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej:

Skarżący złożył wyjaśnienie, że Starostwo Powiatowe w S., pismem nr [...] z dnia 28.09.2001 r. przesłało do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dwa operaty szacunkowe (jeden operat był opracowaniem skarżacego) celem zajęcia stanowiska odnośnie prawidłowości wykonania wycen. Zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46 poz. 543 w brzmieniu obowiązujących zmian) i jej komentarza autorstwa Stanisława Kolanowskiego i Albina Kolarskiego Wydawnictwo 'Liberata" spółka z o.o. Warszawa (str. 238) oraz zgodnie ze standardem II. 1 pkt 4. 2 Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych, oceny prawidłowości wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych z wykluczeniem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Tymczasem, wszczęto przeciwko skarżącemu postępowanie przed tą Komisją zamiast skierować operat do Komisji Arbitrażowej działającej w strukturach Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych".

2) zarzut dotyczący naruszenia zasad wynikających z art.361 § 2 Kc .

Skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka R. J. zam. [...] G. ul. [...].

3) zarzut dotyczący nieprawidłowo zastosowanego wskaźnika wyceny [...];

Skarżący nie zgadza się z zasadnością tego zarzutu i stwierdza, że

- stodołę wyceniał na dzień jej utracenia to jest na 1952 r.,

- obecnie stodoły nie ma, a pozostały jedynie mury fundamentowe i część stropu nad piwnicą (co w operacie szacunkowym skarżący zobrazował zdjęciami),

- stodoła według oświadczenia zleceniodawcy była konstrukcji mieszanej z przewagą części murowanej

- w operacie skarżący opisał w sposób właściwy do przyjętego wskaźnika stodołę jako dwu klepiskową, konstrukcji drewnianej ze stropem nad piwnicą, bez zaznaczenia, że stodoła była też murowana

- dobrany wskaźnik do wyceny stodoły ([...] obiekt [...]). Skarżący przyjął jednak w sposób właściwy i z całą stanowczością stwierdza, że jest to jedyny dobry, dostępny, bez żadnej sensownej alternatywy wskaźnik do wyceny tego obiektu

- gdyby nawet zleceniodawca określił bardzo ogólnie, bez wymiarów, tylko z nazwy jako stodołę dwuklepiskową, to do wyceny, zgodnie z sztuką wyceny należałoby zastosować metodę kosztów zastąpienia stosując ten sam wskaźnik, który zastosował skarżący.

Odnośnie konstrukcji stodoły skarżący wnosi o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka R. J.

W konkluzji skarżący stwierdza, że ogólnikowe sformułowania zamieszczone w uzasadnieniu decyzji stanowią naruszenie art. 8 i 9 kpa., z czym skarżący zgodzić się nie może i wnosi o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia merytorycznego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż postępowanie przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Zauważyć należy, że sąd administracyjny powołany jest do oceny legalności decyzji nie zaś do badania słuszności, czy merytorycznych ocen wyrażanych w toku postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) strona ma prawo domagania się dwukrotnego rozpoznania sprawy.

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiedni przepisy dotyczące odwołań (art. 127 § 3 kpa).

W myśl art. 194 ust. 1 i 2 i 195 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 zez zmianami) o treści obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, o zastosowaniu kar dyscyplinarnych i tytułu odpowiedzialności zawodowej orzekał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w drodze decyzji, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, które przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej.

Postępowanie wyjaśniające odbywa się z udziałem osoby, w stosunku do której toczy się postępowanie. Szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz stosowania kar dyscyplinarnych z tego tytułu reguluje rozdział 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz.U. Nr 115, poz. 745).

Na tle tej regulacji prawnej wskazać trzeba, że organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy i skontrolowania przeprowadzonego postępowania. Kontrola organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie więc zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r. sygn. akt III SA 1379/97; ONSA z 1999 r. Nr 3, poz. 85). Rozpatrując ponownie sprawę organ ma obowiązek ustosunkowania się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie tylko potwierdzenie zasadniczych ustaleń przyjętych w poprzedniej decyzji.

Ponieważ postępowanie o zastosowaniu kary dyscyplinarnej prowadzone przez organ administracji opiera się na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, to tak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, jak też w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne jej rozpoznanie niezbędne jest zwrócenie się do tej Komisji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie organ w obu wypadkach zwrócił się o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, jednak skarżący brał udział w postępowaniu wyjaśniającym tylko w pierwszej instancji. Natomiast o posiedzeniu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która prowadziła postępowanie po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak sam oświadczył nie brał udziału bez własnej winy, gdyż nie był o tym posiedzeniu powiadomiony.

Z protokołu z postępowania wyjaśniającego wynika, że Zespół "na posiedzeniu w dniu [...] września 2003 r. rozpatrzył sprawę bez udziału rzeczoznawcy majątkowego W. N.".

Naruszone zatem zostały przepisy art. 10 § 1 kpa i art. 195 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Skarżący podnosił wprawdzie w skardze jedynie zarzuty co do postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jednak sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie z art. 134 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił obie decyzje, gdyż pozostawienie w obiegu prawnym decyzji organu I instancji byłoby wydaniem orzeczenia na niekorzyść skarżącego, gdyż wymierzona decyzją organu I instancji kara dyscyplinarna była wyższa niż zastosowania w zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku.

Skarżący nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.