Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 670/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 272, art. 34, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8, art. 273 ust. 1 w zw. z ust. 6, art. 552 § 2b,  art. 300 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: § 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 736
law: Rozporządzenie Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.)
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81, art. 79a § 1, art. 75 § 1, art. 107 § 3 ,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2, art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 54 § 2, art. 106 § 3 ,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. P. S. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej P. P. S. S. z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej:

"Strona", "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wójta Gminy K. z 14 czerwca 2022 r., nr GK.3137.16.2.2022.AŻ orzekającą dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, która podzielona została na cztery równe raty po [...] zł za każdy kwartał.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja ta została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ w piśmie z 19 maja 2022 r. nr GK.3137.16.2022.AŻ przekazał Stronie informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (dotyczącą 2021 r.). Organ ustalił dla nieruchomości stanowiącej działkę

nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2

(w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, która podzielona została na cztery równe raty po [...] zł za każdy kwartał. W uzasadnieniu wskazał, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach zgodnie z art. 272 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2021.2233 tj. ze zm.; dalej: "u.p.w.") oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2021.736 tj.; dalej: "rozporządzenie RM"), tj. zgodnie z wyliczeniem [...] m2 x [...] zł/m2 = [...] zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych [...]). Pismo zostało doręczone Stronie 23 maja 2022 r.

Pismem z 31 maja 2022 r. Strona złożyła reklamację od ustalonej wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla przedmiotowej działki. W uzasadnieniu wskazała, że kwestionuje obciążenie obowiązkiem zapłaty za zmniejszenie naturalnej retencji tak co do zasady jak i wysokości. W tym zakresie powołała przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Strona zwróciła uwagę, że prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotowa opłata jest należna, gdy wszystkie przesłanki tam wymienione zostaną kumulatywnie spełnione.

Strona zwróciła uwagę, że brak jest normatywnych podstaw do obciążania jej opłatą, ponieważ nieruchomość objęta jest systemem kanalizacji typu otwartego i zamkniętego. Okoliczność ta została potwierdzona przez gminę. Strona wskazała,

że organ decyzją z 12 października 2020 r., nr GK.3137.11.22.2018.MK odstąpił od określenia wysokości opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla działki [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W treści uzasadnienia tej decyzji organ stwierdził, że nieruchomość znajduje się w obszarze ujętym systemem kanalizacji otwartej i strona nie kwalifikuje się do uiszczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Strona podniosła, że dysponuje opinią w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działki nr [...] wraz z mapą obrębu [...] z rozrysowaną siecią kanalizacyjną. Z opinii wynika, że sieć kanalizacji deszczowej współfunkcjonuje z siecią istniejąca w obrębie ewidencyjnym [...], tj. sieć ta jest podłączona do sieci kanalizacji deszczowej istniejącej na działce nr [...].

Strona zakwestionowała również wysokość opłaty. Podkreśliła, że nie jest wyjaśnione w decyzji w jaki sposób organ ustalił powierzchnię biologicznie czynną. Organ nie przedstawił żadnych dowodów na postawie, których ustalił stan faktyczny. Z decyzji nie wynika, także na jakiej podstawie organ przyjął, że faktycznie dochodzi do zmniejszenia retencji.

Końcowo Strona wskazała, że organ działa z zamiarem jej pokrzywdzenia, co argumentowała opisując okoliczności zwrotu opłaty pobranej za 2018 r.

Decyzją z 14 czerwca 2022 r. nr j.w. organ orzekł dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni 12407 m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres

od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji w wysokości [...] zł, która podzielona została na cztery równe raty po [...] zł za każdy kwartał. W uzasadnieniu przedstawił sposób wyliczenia tej wysokości i przedstawił argumentację dotyczącą przedstawionego w decyzji stanowiska.

Organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania. Zwrócił uwagę, że bada sprawę od 2018 r., w którym po raz pierwszy naliczono opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla działki nr [...]. Podkreślił,

że 13 maja 2019 r. z urzędu przeprowadzono wizję w terenie. Oględziny działki nr [...] odbyły się przy udziale uprawnionego geodety, który wykonał pomiary powierzchni biologicznie czynnej (na koszt Gminy). Strona została powiadomiona o czynności zawiadomieniem z 11 kwietnia 2019 r. nr GK.3137.10.8.2018.MK (pismo odebrano 18 kwietnia 2019 r.). Organ stwierdził, że z protokołu z ww. czynności wynika, że wybetonowana powierzchnia wynosiła [...] m2 co stanowiło 74% całości działki.

Organ podkreślił, że Strona w reklamacji nie złożyła oświadczenia, o którym mowa w art. 552 § 2b u.p.w. oraz nie przedstawiła dokumentacji dot. wielkości powierzchni utwardzonej na przedmiotowej działce. W tych okolicznościach uznał poczynione ustalenia za prawidłowe i wskazał, że Strona co do nich nie ma zastrzeżeń.

Zdaniem organu kwestią sporną pozostaje zagadnienie ujęcia danej nieruchomości w system kanalizacji otwartej i zamkniętej. Organ wskazał, że nie ma wątpliwości, iż działka jest wyposażona w wewnętrzny system kanalizacji, natomiast system ten nie jest w żaden sposób podłączony do gminnej sieci kanalizacji deszczowej - co przesądza o konieczności naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Organ zwrócił uwagę, że decyzja z 12 października 2020 r. (na którą wskazywała Strona) została wydana w okresie, gdy w przedmiotowej kwestii kształtowały się sprzeczne poglądy orzecznictwa. Organ stwierdził, że w ówczesnym stanie wiedzy o kierunkach orzecznictwa WSA stanowisko wyrażone w ww. decyzji było uzasadnione. Organ podkreślił, że decyzja dotyczyła tylko konkretnego 2018 r.

i nie była wiążąca dla organu w odniesieniu do innych lat. Natomiast aktualne stanowisko organu oparte jest o najnowsze i jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie organu analizując definicję "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej", należało kierować się jego słownikowym znaczeniem. Zgodnie z tym znaczeniem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo Wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być urządzenia kanalizacji deszczowej jak i ogólnospławnej.

Organ wyjaśnił, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], obręb W. nie jest podłączona do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności nawet w przypadku posiadania instalacji/urządzeń do retencjonowania wody. Natomiast w przypadku posiadania urządzeń do retencjonowania wody (w zależności

od ich pojemności) stawka opłaty jest niższa zgodnie z rozporządzeniem RM.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z posiadanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym z 18 stycznia 2008 r. znak SR.BW.6223-28/07/08 odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej. W tym zakresie organ wskazał na wyrok NSA z 15 marca 2022 r., III OSK 794/21. Organ podzielił przedstawione w uzasadnieniu tego wyroku stanowisko, zgodnie z którym istniejąca na nieruchomości kanalizacja z odprowadzeniem wód

do rowu melioracyjnego, niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości nie jest systemem, o którym mowa w ustawie Prawo Wodne. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę [...], obręb W. nie jest podłączona do takiego systemu. Wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji do retencjonowania wody. Organ zwrócił uwagę na stanowisko NSA wyrażone w powołanym orzeczeniu

w zakresie rozróżnienia pojęcia "obszaru" od pojęcia "nieruchomości". Podkreślił,

że pojęcia te nie są tożsame, pojęcie "obszaru" pojawia się w u.p.w. wielokrotnie

i rozumiane jest jako ograniczona część przestrzeni (np. obszary dorzeczy - art. 16

pkt 33). Co za tym idzie nie można przyjąć, że obszar należy utożsamiać wyłącznie

z powierzchnią danej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu strony dot. działania Gminy na szkodę przedsiębiorcy, organ odwołał się do przepisów art. 269 ust 2, art. 272 ust. 22 i art. 299 u.p.w.

Strona na decyzję organu wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, której zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 tj. ze zm.; dalej: "K.p.a.") i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że działka nr [...], obręb W., nr KW [...] posiadająca wewnętrzny system kanalizacji deszczowej nie jest w żaden sposób podłączona do systemu kanalizacji otwartej działający na obszarze Gminy, podczas gdy system kanalizacji deszczowej na działce nr [...] jest połączony z systemem kanalizacji deszczowej na działce nr [...], przez który wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego, który to odprowadza

dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych do rzeki [...] położonej w granicy administracyjnej miasta S., zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych

w szczególności do wód powierzchniowych;

b) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek zastosowania opłaty o jakiej mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w.;

c) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia

się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że dla zwolnienia z obowiązku opłaty wskazanej ww. przepisie jest konieczne, aby wewnętrzny system kanalizacji deszczowej istniejący na działce [...] (znajdujący się w kompleksie 19 działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemem kanalizacji deszczowej) był dodatkowo podłączony do zewnętrznego systemu kanalizacji deszczowej podczas gdy ustawodawca nie wprowadza konieczności podłączenia nieruchomości do zewnętrznej kanalizacji deszczowej bezpośrednio, a wymaga aby dana nieruchomości była podłączona do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej jaki funkcjonuje na danym obszarze;

b) § 9 pkt. 1 rozporządzenia RM poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy działka [...], obręb W., nr KW [...] posiada urządzenia do retencjonowania wody;

c) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że działka nr [...], obręb W., nr KW [...] posiadająca wewnętrzny system kanalizacji nie jest w żaden sposób podłączona do systemu kanalizacji otwartej działający na obszarze Gminy K. podczas gdy system kanalizacji deszczowej na działce nr [...] (znajdujący się w kompleksie 19 działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemem kanalizacji deszczowej) jest połączony z systemem kanalizacji deszczowej konkretnie na działce nr [...], przez który wody opadowe są odprowadzane do rowu melioracyjnego, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych do rzeki [...] położonej w granicy administracyjnej miasta S., zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Skarżąca w całości zakwestionowała rozstrzygnięcie organu w zakresie ustalenia opłaty retencyjnej tak co do zasady jak i wysokości, wskazując, że działka znajduje

się w kompleksie 19 działek, które wzajemnie są połączone między sobą systemem kanalizacji deszczowej. Wody opadowe z tego obszaru są odprowadzane do rowu melioracyjnego, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tych nieruchomości do rzeki [...]. Nie ma więc podstaw do obciążania Skarżącej opłatą retencyjną, a ponadto innych działek wchodzących w skład ww. kompleksu (tj. [...], [...], [...]).

Skarżąca wskazała, że działka [...] jest podłączona do systemu kanalizacji otwartej funkcjonującego na terenie Gminy. Na terenie Gminy nie ma natomiast zbiorczego systemu kanalizacji deszczowej, a wody opadowe są odprowadzane za pośrednictwem rowu melioracyjnego i jest to jedyny system przeznaczony

do odprowadzania wód opadowych. Działka [...] jest podłączona

do przedmiotowego rowu. Wbrew twierdzeniom Gminy obszar, na którym znajduje

się nieruchomość stanowiąca działkę [...], jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej.

Zdaniem Skarżącej, aby stwierdzić czy w danym wypadku mamy do czynienia z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., w skład którego wchodzi rów melioracyjny, organ powinien dokonać wnikliwej analizy jaką funkcję dla danego obszaru pełni określony rów i czy współfunkcjonuje

on z innymi urządzeniami na danym obszarze, a następnie stwierdzić czy system, którego częścią jest rów, stanowi dla danego obszaru system kanalizacji deszczowej. Skarżąca stwierdziła, że Gmina dokonała już takiej analizy i w uzasadnieniu decyzji z 21 października 2020 r. jednoznacznie wskazała, że przedmiotowy rów stanowi element systemu kanalizacji otwartej istniejący na obszarze Gminy. Świadczy o tym również załączona opinia rzeczoznawcy.

Skarżąca podkreśliła, że ww. okoliczności bezspornie są przesłanką wyłączającą zastosowanie art. 269 ust. 1 u.p.w. Skarżąca zakwestionowała również zastosowanie stawki opłaty wskazując, iż organ nie wziął pod uwagę istnienia na działce [...] wewnętrznego systemu odprowadzania wody, co ma wpływ na zmniejszenie ww. kwoty.

Do skargi załączono kopię wyroku WSA w Szczecinie z 6 lutego 2020 r.,

II SA/Sz 949/19; kopię decyzji Wójta Gminy K. z 12 października 2020 r.; kopię decyzji z 21 października 2020 r., kopię decyzji z 12 października 2020 r., kopię decyzji z 12 października 2020 r., kopię opinii Geodety A. K. w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...]".

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ rozwinął argumentację dotycząca stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego (pismem z 6 października 2022 r.) pełnomocnik Skarżącej złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez geodetę T. G. w zakresie przebiegu sieci kanalizacji deszczowej wraz z mapą geodezyjną w formie CD na okoliczność istnienia połączenia systemu kanalizacji deszczowej istniejącej na działce [...], obręb U. z systemem kanalizacji, który występuje na obszarze działki [...].

W piśmie z 27 października 2022 r. organ ustosunkował się do przedłożonego przez Skarżącą wniosku dowodowego. Do pisma organ załączył kopię decyzji

z 24 czerwca 2011 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zbiornika retencyjnego wybudowanego na działce nr [...] obrębu Ustowo wraz z rozbudową kanalizacji deszczowej, modernizacją rowu melioracyjnego i budową drogi technologicznej wzdłuż rowu melioracyjnego na działkach nr [...] obrębu [...], [...], [...], [...], [...], [...] obrębu P. oraz [...], [...], [...], [...] obrębu [...] wraz ze zdjęciami i mapką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 tj. ze zm. – dalej: "u.covid-19"), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z 30 września 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. O terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocnika Skarżącej wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi oraz organ wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j. ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 j.t. ze zm.; dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne – art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podkreślenia wymaga, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada,

czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem

m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono

się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a).

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Regulacja ta znajduje zastosowanie również w przypadku rozpoznawania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie u.covid-19 i na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Przepis art. 54 § 2 P.p.s.a. nakłada na organ obowiązek przesłania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, akta sprawy. Akta sprawy to dokumentacja sprawy, w oparciu o którą organ

podatkowy ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez

organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc

postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 546/17; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczo, na podstawie tych właśnie akt sąd administracyjny wydaje wyrok.

W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, Sąd po przeanalizowaniu zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została

wydana z naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy organ prawidłowo określił Skarżącej na podstawie art. 272 u.p.w. wysokość opłaty

za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej dla nieruchomości stanowiącej działkę

nr [...], obręb W., nr KW [...], o powierzchni [...] m2 (w tym [...] m2 powierzchni utwardzonej) za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości [...] zł.

Innymi słowy, czy opłata została obliczona na podstawie prawidłowo ustalonej wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego

w latach, tj. w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, który został rzetelnie odzwierciedlony w kompletnych aktach administracyjnych sprawy i w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.w. Ustawą tą wprowadzono m.in. regulacje związane z korzystaniem

z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Ustawodawca unormował w u.p.w. instytucję szczególnego korzystania z wód i określił relację jaka ma miejsce na gruncie przepisu

art. 34 u.p.w. względem powszechnego oraz zwykłego korzystania z wód,

które unormowano odpowiednio w art. 32 (zasada powszechnego korzystania z wód) i 33 (zasada zwykłego korzystania z wód). Natomiast zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia RM jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach

nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - 0,50 zł za 1 m2 na 1 rok.

Zgodnie z art. 34 pkt 4 u.p.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się, także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Natomiast art. 272 ust. 8 u.p.w. stanowi, że wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach.

Zgodnie z powyższym przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty jest odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości (obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej nieruchomości), wykonanie określonych czynności na terenie nieruchomości oraz wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej.

Ponadto zgodnie z art. 273 ust. 1 w zw. z ust. 6 u.p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (ust. 1). W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (ust. 6).

Sąd zwraca uwagę, że ocena zasadności zastosowania ww. przepisów prawa wodnego poprzedzona powinna zostać weryfikacją prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego sprawy, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest to istotne z tego względu, że determinuje to możliwość ustalenia opłaty oraz jej wysokości. Przesłanką uzasadniającą uiszczenie opłaty jest bowiem ustalenie przez organ, że ponad 70% powierzchni nieruchomości o powierzchni większej niż 3500 m2 zostało wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej, a następnie obliczenie opłaty jako iloczynu jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach jak również ustalenie okoliczności dotyczących ujęcia danego obszaru w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Sąd zwraca uwagę, że Skarżąca zakwestionowała wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej ustaloną przez organ w informacji

z 19 maja 2022 r. W tym zakresie Skarżąca wniosła reklamację, w której wskazała że opłata nie powinna zostać naliczona z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka

jest objęta systemem kanalizacji typu otwartego i zamkniętego (zgodnie z "opinią w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...]"). Skarżąca sformułowała również zastrzeżenia co do wysokości naliczonej opłaty, a mianowicie do ustalenia powierzchni biologicznie czynnej.

Organ w zaskarżonej decyzji wskazał na kilka okoliczności. Zwrócił uwagę,

że w dniu 13 maja 2019 r. z urzędu przeprowadził z urzędu wizję w terenie, tj. oględziny przedmiotowej działki. Czynność przeprowadzono przy udziale uprawnionego geodety, który wykonał pomiary powierzchni biologicznie czynnej (na koszt gminy). Skarżąca została o czynności zawiadomiona (pismo z dnia 11 kwietnia 2019 r; odebrane

18 kwietnia 2019 r.). Organ podkreślił, że przebieg czynności pomiaru powierzchni biologicznie czynnych na przedmiotowej działce został opisany w protokole. Jak organ wskazał z dokumentu tego wynika, że wybetonowana powierzchnia wynosi [...] m2, co stanowi ok 74% całości działki.

Zdaniem organu o prawidłowości i zasadności przyjęcia za podstawę obliczeń wysokości opłaty danych ustalonych w drodze ww. oględzin przemawiał brak oświadczenia, o którym mowa w art. 552 § 2b u.p.w. i dokumentacji dotyczącej wielkości powierzchni utwardzonej na przedmiotowej działce. W tym zakresie organ uznał, że kwestia powierzchni działki nie jest sporna.

Organ stanął na stanowisku, że jedyną okolicznością sporną pozostaje natomiast kwestia ujęcia danej nieruchomości w systemie kanalizacji otwartej i zamkniętej. Organ uznał, że bez wątpienia działka jest wyposażona w wewnętrzny system kanalizacji, natomiast system ten w żaden sposób nie jest podłączony do gminnej sieci kanalizacji deszczowej. Organ przeprowadził analizę pojęcia "system kanalizacji otwartej

lub zamkniętej" odwołując się do, jak podkreślił, utrwalonego poglądu orzeczniczego.

W związku z tą okolicznością, organ uznał, że naliczenie opłaty było konieczne. Organ podkreślił, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z 18 stycznia 2008 r. odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny),

a nie system kanalizacji deszczowej. Tym samym wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności, nawet w przypadku posiadania instalacji/urządzeń do retencjonowania wody.

Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie akt sprawy (przekazanych tut. Sądowi wraz ze skargą), w których znalazły się następujące dokumenty: informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (dotycząca roku 2021) z 19 maja 2022 r. wraz z ZPO; reklamacja z 1 czerwca 2022 r. wraz z załącznikami, tj. pełnomocnictwem,

decyzją z 12 października 2020 r. o odstąpieniu od określenia wysokości opłaty za okres od 1 stycznia 2019 r. – 31 grudnia 2018 r., opinią w sprawie posadowienia kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w obrębie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] z mapą zasadniczą terenu, kopertą; zaskarżona decyzja

z 14 czerwca 2022 r.; metryka sprawy.

Przechodząc do oceny postępowania organu w ramach postępowania w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, Sąd zwraca uwagę na art. 300 ust. 1 u.p.w. Zgodnie z tą regulacją do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom.

Sąd zwraca jednak uwagę, że wydanie przez organ zaskarżonej decyzji,

(tj. decyzji o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w.), powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, spełniającego rygory przewidziane w szczególności w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. Sąd podkreśla, że postępowanie przed organem toczy się na postawie przepisów K.p.a. Sąd wyjaśnia dodatkowo, że ustalenie przez organ oraz przekazanie Skarżącej informacji rocznej, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w., nie wszczynało postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia doszło dopiero z momentem złożenia przez ww. podmiot reklamacji, zgodnie z art. 273 ust. 1 u.p.w., która

stanowi "żądanie" w rozumieniu art. 79a § 1 K.p.a. Treścią żądania było odstąpienie od jej naliczenia przez organ. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji,

o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania na zasadach uregulowanych w K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu

z 30 sierpnia 2018 r., IV SA/Po 560/18).

Jak już Sąd na wstępie rozważań wyjaśniał, ocenę kontrolowanej sprawy (decyzji) Sąd poprzedza ponownym wskazaniem, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Tylko więc kompletne akta administracyjne przekazane sądowi przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, dają sądowi możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie, nie naruszają prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli decyzji objętych skargą. Skoro bowiem obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 par. 2 P.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2022 r., I SA/Kr 1242/21).

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę zakwestionowania rozstrzygnięcia sądu administracyjnego np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., III OSK 2954/21; wyrok NSA z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2009, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie IV, s. 684).

W kontrolowanej sprawie, stwierdzona wadliwość skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji polegała na braku należytego udokumentowania w aktach sprawy zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i w konsekwencji braku możliwości jakiejkolwiek weryfikacji prawdziwości i poprawności tych ustaleń przez sąd.

Sąd podkreśla, że stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto

w myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić

się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Nie można również zapominać o przepisie art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dodatkowo organ jest zobowiązany na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. sporządzić uzasadnienie faktyczne decyzji,

tak aby w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał

za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Tylko, więc kompleksowe, rzetelne zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena – mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Tymczasem w ocenianej sprawie, z uwagi na braki w zawartości akt administracyjnych, Sąd nie był w stanie zweryfikować trafności kluczowych ustaleń faktycznych organu, które legły u podstaw wydanej i zaskarżonej decyzji. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zasadniczym powodem kontrolowanego rozstrzygnięcia (zgodnie z uzasadnieniem decyzji)

były ustalenia poczynione w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez Skarżącą za reklamacją z 1 czerwca 2022 r. oraz przez sam organ (szczegółowo przywołane i zidentyfikowane w części opisującej stan faktyczny sprawy – protokół oględzin i pozwolenie wodnoprawne).

Na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego zapadło rozstrzygniecie określające wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Tymczasem analiza akt ocenianej sprawy prowadzi do wniosku, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organu, nie znajdują oparcia w zgromadzonym w sprawie (przesłanym Sądowi) materiale dowodowym. Dostrzec należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do protokołu z czynności oględzin prowadzonych 13 maja 2019 r. oraz decyzji – pozwolenie wodnoprawne z 18 stycznia 2008 r. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi za odpowiedzią na skargę znalazły się jedynie dokumenty wymienione w "metryce sprawy".

Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdziła zatem, że w aktach administracyjnych brakuje podstawowych dowodów, na podstawie których organ dokonał ustaleń faktycznych, w tym m.in. protokołu i decyzji – pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem organu ww. dokumenty stanowiły podstawowe dowody

w sprawie i m.in. na tym materiale oparł on swoje ustalenia i w konsekwencji dokonał naliczenia opłaty. Sąd stwierdza, że brak w aktach administracyjnych dowodów,

na których organ oparł ustalenia faktyczne w sprawie, wywołuje ten skutek, że nie było możliwe zweryfikowanie prawidłowości i rzetelności przeprowadzonej przez organ analizy materiału dowodowego. Organ podnosił bowiem, że powierzchnia przyjęta

do wyliczenia opłaty wynika z pomiarów uprawnionego geodety i została przedstawiona w protokole. Okoliczności tej nie sposób zweryfikować z powodów wyżej wskazywanych. Dane z protokołu, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, jako istotne dane dla rozstrzygnięcia, powinny znajdować się w aktach sprawy

(np. w postaci oryginału albo uwierzytelnionej urzędowo kopii), po to aby zarówno sąd jak i strona postępowania mogła zapoznać się z nimi oraz w razie potrzeby odnieść

się do nich. Strona nie mając możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym

nie ma możliwości obrony swoich praw.

Zaniechanie przez organ udokumentowania w przesłanych Sądowi aktach sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i brak włączenia do tych akt kluczowych dowodów, na które organ powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Akta sprawy

nie obrazują bowiem wykonanych przez organ czynności wskazywanych

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym tak sąd jak i strona pozbawieni zostali możliwości odniesienia się do nich jak i do prawidłowości przyjętych na ich podstawie ustaleń. Powyższe powoduje, że trafność ustalonej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, w istocie nie jest weryfikowalna, a przez to decyzja nie poddaje się kontroli. Natomiast znajdująca się w aktach metryka akt sprawy zaprzecza, aby organ oparł

się na innych dowodach niż wyliczone w tej metryce sprawy.

Co istotne na powyższych "nieistniejących" dokumentach organ oparł kluczowe dla sprawy ustalenia, na bazie których określił Skarżącej wysokość spornej opłaty.

Sąd wskazuje zatem, że organ nie udokumentował należycie zajętego w sprawie stanowiska, tak co do ustaleń powierzchni biologicznie czynnej ww. działki jak i co do ujęcia ww. nieruchomości w system kanalizacji otwartej i zamkniętej. Powyższe okoliczności są sporne w sprawie i istotne dla jej rozstrzygnięcia.

Zasadnie zatem wskazywała Skarżąca, że organ nie przedstawił żadnych dowodów, na podstawie których ustalił stan faktyczny a twierdzenia organu w zakresie utwardzonej (wybetonowanej) powierzchni działki nr [...] wynoszącej [...] m2 - co stanowi 74% jej ogólnej powierzchni oraz nie ujęcia działki w systemie kanalizacji deszczowej gminy, są gołosłowne. Wnioski przedstawione w uzasadnieniu decyzji

nie poddają się weryfikacji w oparciu o materiał dowodowy zamieszczony

w aktach administracyjnych sprawy. Braki w materiale dowodowym nie pozwalają Sądowi ocenić zasadności argumentacji Skarżącej jak i organu.

Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak też jakichkolwiek dokumentów czy innych dowodów dotyczących powierzchni działki, czy systemu kanalizacji otwartego i zamkniętego. Okoliczności te są sporne w sprawie, a braki w materiale dowodowym nie pozwalają Sądowi ocenić zasadności argumentacji Skarżącej

jak i organu.

Sąd dostrzega, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego Skarżąca złożyła pismo z wnioskiem dowodowym, a za nim płytę CD. Sąd wskazuje, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 P.p.s.a.,

czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej,

lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA

z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).

W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych Skarżącej, ale również odpowiedzi organu na powoływany

wniosek dowodowy. Zgłoszony dowód i udzielona przez organ odpowiedź

z 27 października 2022 r. zmierzają w istocie do przeniesienia ustaleń faktycznych

w sprawie na grunt postępowania sądowego. Sąd nie ma jednak uprawnienia

do zastępowania organu w zakresie czynienia fundamentalnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Bark zaś takich ustaleń potwierdza jedynie wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ i konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd. Z uwagi na wskazane wyżej wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzenie tych dowodów

nie będzie wystarczające do uzupełnienia postępowania dowodowego, które winien

był przeprowadzić organ administracji. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zastępować postępowania wyjaśniającego, które winno zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym odpowiadającym wymogom określonym w przepisach K.p.a. Sąd administracyjny nie może w tym trybie ustalać na nowo stanu faktycznego sprawy administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że stwierdzone uchybienia przepisom postępowania przemawiały za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu, który swoim postępowaniem naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie doszło również do naruszenia innych przepisów postępowania (K.p.a.), tj. art. 8 (zasady zaufania do władzy publicznej), art. 10 (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu) i art. 107 § 3 (elementy składowe decyzji administracyjnej). Organ jawnie pominął znaczące dowody w sprawie, nie uzupełnił materiału dowodowego pomimo skrajnych rozbieżności

w stanowiskach. Sąd ponownie wskazuje, że zasady postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego.

Naruszenie przez organ przepisów postępowania jest na tyle istotne dla sprawy, że Sąd uznał za niecelowe i przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, w tym do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie uzupełnienie akt sprawy o dowody wykazujące okoliczności w zakresie odnoszącym się do istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. utwardzonej powierzchni ww. działki oraz charakteru zastosowanej na działce kanalizacji (czyli oceny czy działka objęta jest systemem kanalizacji typu zewnętrznego i wewnętrznego i czy jest podłączona do gminnej kanalizacji deszczowej) i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o kompletne akta

(tj. na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego). Zasadne będzie też wykazanie okoliczności, że przeprowadzone w sprawie dowody zostały dokonane z poszanowaniem praw Skarżącej zagwarantowanych w K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł

jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200, art. 205 § 2

i art. 209 P.p.s.a.

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - [...]