Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1063/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1063/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 września 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2011 r., sprawy ze skargi Agencji Rozwoju Promocji i Kultury w Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 5 kwietnia 2011 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania decyzją z dnia 4 lutego 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa ustalił kwotę 24 000zł zwrotu pełnej kwoty dotacji udzielonej Agencji Rozwoju Promocji i Kultury (zwanej dalej "skarżącą") na podstawie umowy nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie udzielenia dotacji na realizację zadania "[...]". Swoją decyzję organ uzasadniał faktem niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji tj. wykorzystania jej po upływie terminu na jaki została przyznana.

Organ wskazał, że zawarta ww. umowa zobowiązywała do wydania przyznanych środków do dnia 20 września 2009r. Natomiast z przedłożonego przez skarżącą rozliczenia wynikało, że środki pochodzące z dotacji zostały wydatkowane w postaci przelewu dokonanego dnia 5 października 2009r. tytułem zapłaty za fakturę VAT nr [...]. Organ jako podstawę prawną wskazał art.145 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.) w zw. z art.113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz.1241)

W wniesionym odwołaniu strona skarżąca zarzuciła, że w wydanej decyzji nie wskazano, iż zapadła ona na skutek uchylenia poprzedniej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, co miało znaczenie, bowiem ponownie rozpatrujący sprawę organ oparł swoje ustalenia na tych samych podstawach prawnych i jednakowych argumentach. Dodatkowo, strona skarżąca powołała się na, jej zdaniem, korzystny dla siebie wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009r. II GSK 777/08, a także podkreśliła, że cel wypłaty środków zgodny był z przeznaczeniem udzielonej dotacji. Sam przelew należało przy tym traktować jedynie jako czynność techniczną związaną z "uwolnieniem" środków finansowych. Zdaniem strony skarżącej, brak było więc możliwości zastosowania w sprawie w ogóle art.145 ust.1 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 5 kwietnia 2011r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i ustaliło kwotę dotacji w wysokości 24 000zł, która jako pobrana w nadmiernej wysokości podlegała zwrotowi przez stronę skarżącą. W uzasadnieniu organ przywołał ustalony, a nie budzący wątpliwości, jego zdaniem, stan faktyczny. Zgodnie bowiem z dokumentami strona skarżąca dokonała przelewu za ww. fakturę VAT [...] dopiero w dniu 5 października 2009r., a więc po terminie (tj. dnia 20 września 2009r.) wynikającym z ww. umowy [...] z dnia 9 lipca 2009 r. Powyższa faktura opiewała na kwotę 28 600zł, przy czym kwota 24 000zł pokryta została z udzielonej dotacji.

Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 9 lutego 2009 r. [...], w którym podkreślono, że niewykorzystanie dotacji w terminie określonym w umowie oznacza, że kwota dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości. Jako podstawę prawną obowiązku zwrotu nadmiernie pobranej dotacji organ wskazał art.145 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych w zw. z art.113 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

W wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniesione zostały zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Strona skarżąca wniosła przy tym o stwierdzenie nieważności decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podst. art. 145 § 1 pkt 1 tejże ustawy.

W uzasadnieniu swoich wniosków strona skarżąca powołała się na błędną wykładnię art. 145 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych zastosowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz oparcie przez ten organ swojej decyzji na orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej z dnia 9 lutego 2009 r. [...], które zdaniem strony skarżącej nie było adekwatne w rozpoznawanej sprawie.

Strona skarżący zwracała także uwagę na rozbieżność przesłanek zastosowanych przy wydawaniu decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji, co w jej mniemaniu, naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na poparcie podniesionych argumentów strona skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, uznając, że decyzja z dnia 5 kwietnia 2011r., [...] została wydana zgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie przedmiotem sporu była praktycznie jedynie wykładnia art.145 ust.1 i 2 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych znajdującej zastosowanie na zasadzie art.113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

Zdaniem strony skarżącej, wykorzystanie dotacji po terminie tj. zapłata za usługi, na które otrzymała dotację - po terminie określonym w umowie dotyczącej zasad przyznania, wydatkowania i rozliczenia dotacji była jedynie zbyt późnym "uruchomieniem" przyznanej dotacji i w żadnym razie nie można było traktować tego faktu zarówno jako wydatkowania środków niezgodnie z przeznaczeniem, jak również jako pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w rozumieniu ww. art.145 ust.1 i 2 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

W sprawie bezsporny był stan faktyczny. Zebrane dokumenty potwierdzały bowiem, że zgodnie z zawartą umową nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r. w przedmiocie udzielenia dotacji na realizację zadania "[...]" strona skarżąca otrzymała kwotę 24 000zł przeznaczoną na sfinansowania nagłośnienia i oświetlenia dotowanego zadania. Termin końcowy wykorzystania środków ustalony został na dzień 20 września 2009r. (§10 ust.1 ww. umowy). Faktura firmy nagłośnieniowej za zrealizowane usługi została wystawiona z opóźnieniem wynikającym z wyjazdu właściciela firmy tj. dnia 20 września 2009r. Zapłata faktury (sfinansowana w części z udzielonej dotacji w wysokości 24 000zł) nastąpiła przelewem bankowym dnia 5 października 2009r. Strony zgodne więc były, że co do zasady, dotacja została wykorzystana zgodnie z celem jej udzielenia, przy czym środki dotacji zostały uruchomione po terminie końcowym wykonania zadania, określonym w umowie o przekazanie dotacji.

Biorąc powyższe pod uwagę należałoby przytoczyć sporny przepis art.145 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Stanowi on, że: dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. (art.145 ust.1). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art.145 ust.2).

W ocenie Sądu skoro przepis ww. art.145 ust.2 stanowi, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane m.in. w wysokości wyższej niż określona w umowie to należy zauważyć, że zgodnie z art.144 ust.4 tejże ustawy wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Brak wykorzystania w terminie zakreślonym umową o udzielenie dotacji powoduje obowiązek jej zwrotu – co zresztą zgodne jest z §10 ust.2 zawartej przez stronę skarżącej umowy. Jeżeli więc beneficjent dotacji nie zwróci otrzymanych, a niewykorzystanych w terminie środków, w istocie, zdaniem Sądu, pobiera te środki w nadmiernej wysokości. Po dacie terminu końcowego wykorzystania środków, beneficjent dotacji nie posiada bowiem prawa do tej części dotacji, która została wykorzystana po terminie zakreślonym umową.

W konsekwencji sfinansowanie celu udzielenia dotacji po terminie jej wykorzystania (zapłata faktury po terminie wykorzystania dotacji zakreślonym w umowie o jej przyznanie) jest traktowane jako pobranie dotacji w nadmiernej wysokości w rozumieniu art.145 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

Powyższy pogląd odpowiada utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011r. II GSK 292/10, z dnia 24 maja 2011r. ,II GSK 576/10).

Powołany natomiast przez stronę skarżącą fragment uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2010r. I SA/Łd 292/10 dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego tj. sporu o sposób wyliczania podstawy przysługującej dotacji, a nie wykładni czy wydanie środków dotacji po terminie określonym jako termin jej wykorzystania, jest traktowane jako pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. W związku z powyższym cytowane w obszernym fragmencie ogólne rozważania WSA w Łodzi dotyczące ogólnych zasad postępowania przez organy przy ustalaniu obowiązku zwrotu dotacji nie uzasadniają wniosków skargi co do błędnej wykładni ww. art.145 ust.1 pkt 1 i ust. 2 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie podzielił też argumentów skargi akcentujących jedynie "techniczny" aspekt uruchomienia środków finansowych. W sposób oczywisty doszło bowiem do naruszenia zasad wykorzystania dotacji określonych w umowie. Umowa w §10 ust.1 określała wyraźny termin wykorzystania środków finansowych, przy czym jeśli wziąć pod uwagę, że umowa wskazywała zarówno termin "wykonania zadania" określony w §3 ust. 1 umowy na okres od dnia 11 lipca 2009r. do dnia 6 września 2009r., a także termin sporządzenia sprawozdania końcowego określony w §9 ust. 3 umowy to jasnym jest, zdaniem Sądu, że "wykorzystanie środków finansowych", które miało nastąpić do dnia 20 września 2009r. jest m.in. użyciem tych środków w celu zapłaty za usługi, na sfinansowanie których została udzielona dotacja. Wykorzystanie zaś udzielonej dotacji po terminie określonym w umowie jest "pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości" w rozumieniu art.145 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Fakt, że najprawdopodobniej zapłata za fakturę nastąpiła z opóźnieniem na skutek jej zbyt późnego wystawienia, nie ma znaczenia dla zwolnienia strony skarżącej z obowiązku zwrotu dotacji – opóźnienie w wystawieniu faktury może być co najwyżej przedmiotem odrębnych rozliczeń pomiędzy stroną skarżącą, a wystawcą faktury co do prawidłowości wykonywania umowy zawartej na wykonanie dotowanej usługi. Przepis art.145 ust. 1 i następne cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych nie przewiduje bowiem tego typu okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu dotacji.

Nie jest też zasadny zarzut skargi przyjęcia za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia Głównej Komisji Orzekającej. W ocenie Sądu, orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej zostało jedynie przywołane jako przykład podobnej wykładni ww. art.145 §1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, a nie jako podstawa prawna wydanego orzeczenia. Świadczy o tym kontekst wypowiedzi zawartej w zaskarżonej decyzji, gdzie w pierwszym rzędzie opisane zostały ustalenia faktyczne, opisane zostały zarzuty odwołania, zawarte zostało uzasadnienie prawne przyjętego stanowiska przez organ odwoławczy z powołaniem przepisów mających znaczenia dla sprawy. Podanie w uzasadnieniu, że zgodnie z orzeczeniem Głównej Komisji Orzekającej z dnia 9 lutego 2009r. [...] niewykorzystanie dotacji w terminie określonym w umowie oznacza, że kwota dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości służyło wykazaniu zbieżności poglądów na wykładnię ww. art.145 §1 pkt 2 różnych organów w tym samym stanie faktycznym. Na tej samej zresztą zasadzie strona skarżąca podpierała swoją argumentację powoływaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych.

Sąd nie uznał również za zasadny zarzutu rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności, co mogłoby wpłynąć na wynik postępowania poprzez zmianę podstawy prawnej orzeczonego obowiązku zwrotu z art.145 §1 pkt 1 na art.145 §1 pkt 2.

Badając powyższy zarzut należy przyznać stronie skarżącej, że zmiana kwalifikacji prawnej zdarzenia prawnego przez organ drugiej instancji w stosunku do ustaleń organu pierwszej instancji jest działaniem niepożądanym w świetle art.15 kpa. tj. zasady dwuinstancyjności. Niemniej jednak rozpatrując skargę, należało rozważyć, czy ewentualne naruszenia tej zasady miało wpływ na wynik postępowania – tylko bowiem w sytuacji gdy naruszenie przepisów postępowania może mieć wpływ na wynik postępowania skarga może być uwzględniona. Zgodnie bowiem z art.145 §1 pkt 1 lit. c) cyt. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, jak to już Sąd uzasadniał powyżej, stan faktyczny był bezsporny. Co więcej, strona właściwie nie kwestionowała, że dotacja została wykorzystana z naruszeniem zapisów umownych dotyczących terminu jej wykorzystania określonego jako dzień 20 września 2009r. (§10 ust.1 umowy). Zdaniem Sądu, zmiana wskazanej podstawy prawnej przez organ drugiej instancji w istocie była jedynie korektą kwalifikacji prawnej dokonaną na skutek powtórnej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną – a więc w gruncie rzeczy było to postępowanie zgodne z zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy ponownie bowiem rozpatrzył zebrane w sprawie dowody i zanalizował pod kątem prawnym przedmiot sporu. Zachowana została również tożsamość stron i przedmiotu rozstrzygnięcia (tj. orzeczony obowiązek zwrotu dotacji), co również jest cechą charakterystyczną dla dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu, zmiana kwalifikacji prawnej obowiązku zwrotu dotacji nie wpłynęła istotnie na wynik sprawy, a to z uwagi na fakt, że w żaden sposób nie ograniczyła praw strony do czynnego udziału w postępowaniu. Strona skarżąca na etapie obu instancji zobowiązywana była do zwrotu pobranej dotacji w tej samej kwocie i obowiązek ten kwestionowała w świetle całego art.145 ust.1 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

Powołany na uzasadnienie prawidłowości argumentacji skargi wyrok NSA z dnia 28 marca 2006r. II OSK 664/05 również dotyczył innego stanu faktycznego. W rozpoznawanej przez NSA sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego (tj. orzeczono obowiązek wykonania określonych prac budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, samowolnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego), natomiast organ odwoławczy uchylił tę decyzję i wydał nową decyzję na podstawie zupełnie innego przepisu - art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. orzeczono o rozbiórce. W tej sytuacji, oczywistym było, że nie zachodziła tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia co było pochodną zmiany podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na zasadzie art.151 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.