Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1834/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 207/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 207/11, oddalił skargę Gminy Miasta T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 5 maja 2010 r. Gmina Miasta T. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Wydział Gospodarki Mieszkaniowej w T. z dnia 24 lutego 1972 r. (GKM-ZT-3c/6/64) zmienionej decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 4 maja 1979 r. (ZGT-l-4a/8221/D-1/79) w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz A. w T. terenu stanowiącego własność Państwa Polskiego przy [...] w T. W uzasadnieniu żądania zarzucono zaskarżonym decyzjom wydanie ich z naruszeniem art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 239 § 2 k.c., gdyż nie określają one przeznaczenia gruntów oddanych w użytkowanie. Zdaniem strony skarżącej, brak powyższego elementu decyzji skutkuje rażącym naruszeniem prawa, gdyż zaciera różnicę między prawem własności, a prawem użytkowania wieczystego wyraźnie określoną w Kodeksie cywilnym.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej oznaczonej decyzji wskazując, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w szczególności do uznania, iż decyzja ta rażąco narusza prawo. Zdaniem organu, podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste stanowił przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miasta i osiedlach. Stwierdzono, że bezspornym jest, iż przepis ten nie zawiera enumeratywnie wyliczonych elementów decyzji administracyjnej niezbędnej do zawarcia umowy użytkowania wieczystego, ponieważ wprost wymienione są tylko dwa jej elementy, tj. przedmiot i warunki użytkowania wieczystego, co oznacza, że decyzja mogła, lecz nie musiała zawierać innych elementów, niż wyżej wymienione. Organ zgodził się z twierdzeniami wnioskodawcy, że określenie celu, na jaki nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste jest istotnym elementem umowy użytkowania wieczystego. Nie musi jednak, w ocenie organu orzekającego, zostać on określony w poprzedzającej umowę decyzji administracyjnej, gdyż taki element powinien być zawarty w treści umowy. W ocenie Kolegium, obowiązujące w chwili wydania przepisy materialnego prawa administracyjnego nie nakładały na organ administracji państwowej obowiązku zawarcia w niej celu, na jaki ma być oddana w użytkowanie wieczyste nieruchomość. Obowiązek określenia przeznaczenia nieruchomości natomiast istniał w zawieranej umowie. Nie dopatrzono się też wadliwości proceduralnych powodujących stwierdzenie nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Gmina Miasta T. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem z dnia 5 maja 2010 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, utrzymało w mocy swoją dotychczasową decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż podtrzymuje w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skardze do sądu Gmina Miasta T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] września 2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. pełnomocnik uczestnika – A. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż zaskarżone decyzje są prawidłowe i nie zawierają wad. O oddalenie skargi wniósł także pełnomocnik uczestnika – A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, na tle ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych sprawy oraz mającego do nich zastosowanie stanu prawnego, nie sposób dopatrzeć się zaistnienia określonych powyżej wad decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, słuszne jest stwierdzenie organu orzekającego, iż przepis art. 20 ust. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie zawiera enumeratywnie wyliczonych elementów decyzji administracyjnej niezbędnej do zawarcia umowy użytkowania wieczystego, a wymienia tylko dwa jej elementy, tj. przedmiot i warunki użytkowania wieczystego. Sąd przyjął, że zaskarżone decyzje określają przedmiot użytkowania – są to indywidualnie oznaczone działki nieruchomości mające być oddane w użytkowanie wieczyste, a także warunek oddania w użytkowania wieczyste – opłatę roczną za użytkowanie wieczyste. Istotnym jest – szczególnie w kontekście powoływanej przez skarżącą uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1970 r., sygn. akt III CZP 101/69, OSNC 10/1970, stanowiącej, iż "jednym z elementów decyzji o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste jest określenie warunków przyszłej umowy, w tym także przeznaczenia terenu" – że treść decyzji budząca wątpliwości podlega procesowi wykładni i tłumaczenia. Uwzględnienia wymaga zatem pogląd Sądu Najwyższego, iż przeznaczenie terenu oddanego w użytkowanie wieczyste może wynikać z jego położenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż samo położenie nieruchomości, ale także jej długoletnie wykorzystywanie w określony sposób, w określonym celu, jednoznacznie wskazuje na ustalenie warunków użytkowania wieczystego, zwłaszcza przeznaczeniu terenu i sposobie korzystania z niego. Na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste od 1945 r. funkcjonuje lotnisko sportowe, a w efekcie działań A. (wówczas A. Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej) uregulowano jego stan prawny, poprzez wydanie decyzji z dnia 24 lutego 1972 r. oraz z dnia 4 maja 1979 r. i oddanie terenu lotniska w użytkowanie wieczyste A. (wówczas A. Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej) z przeznaczeniem dla jego terenowej jednostki organizacyjnej – A. Lotnisko w T. m.in. na tej podstawie wpisane zostało do rejestru lotnisk prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Uwzględniając zatem całość procesu przekazywania lotniska dla A. PRL zakończonego wydaniem przedmiotowych decyzji oraz ustanowieniem użytkowania wieczystego, Sąd uznał, że przekazując nieruchomość w użytkowanie wieczyste, przeznaczenie tej nieruchomości było określone, chociażby przez załączenie do wniosku APRL zaświadczenia lokalizacyjnego, czy odwołanie się w treści decyzji o użytkowaniu wieczystym do decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej Nr MT- 771/70.

Natomiast mając na uwadze, że finalnym etapem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste było zawarcie umowy użytkowania wieczystego na podstawie przepisów prawa cywilnego, Sąd zauważył, że kwestie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste określał, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji przepis art. 239 k.c., zgodnie z którym sposób korzystania z terenu państwowego przez wieczystego użytkownika powinien być określony w umowie. Wskazane przepisy Kodeksu cywilnego expressis verbis wskazują, że sposób korzystania powinien być określony w umowie, nie zaś wynikać z innego rozstrzygnięcia, dlatego określenie celu, na jaki cel nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste jest istotnym elementem umowy użytkowania wieczystego, lecz nie musi on zostać dokładnie sprecyzowany w poprzedzającej umowę decyzji administracyjnej, gdyż taki zabieg czyniłby niemające oparcia w przepisach prawa dublowanie czynności prawnych.

W zakresie wadliwości proceduralnej Sąd podkreślił, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca opierała się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Ponieważ w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania decyzji kasatoryjnej w trybie nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Wniosek w tym przedmiocie skarżącej, w istocie zaś miałby służyć weryfikacji decyzji w sposób, jaki mógł i powinien nastąpić na drodze postępowania zwykłego; nie jest zaś dopuszczalne, by ewentualne nowe ustalenia faktyczne weryfikowały ostateczną decyzję w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 i nast. k.p.a. Okoliczność, iż w trakcie postępowania do pisma z dnia 27 lipca 2010 r. dołączone zostały odpisy sześciu dokumentów wyraźnie wskazujących na to, że oddawany w wieczyste użytkowanie teren ma istotne znaczenie dla obronności Państwa, a przekazanie go w użytkowanie wieczyste A. PRL nie miało być bezwarunkowe, lecz zgodne z ustaloną lokalizacją ogólną i szczegółową lotniska dla potrzeb A. PRL pod nazwą "T." – nie jest w sprawie podważana, dlatego nie zachodziła konieczność uzupełniania w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Właśnie tego rodzaju zarzut mógłby być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym, dowód ten służyłby bowiem do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, a zatem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przez Kolegium przepisów art. 77 k.p.a. jest niezasadny, gdyż w rezultacie zmierzałby do naruszenia przepisu art. 156 k.p.a.

Podsumowując, Sąd uznał, że decyzje obu instancji są zgodne z prawem zaś zarzuty strony skarżącej są niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Gmina Miasta T. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w pojęciu "warunki użytkowania wieczystego" nie mieściły się warunki odnoszące się do przeznaczenia oddawanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i sposobu korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika, i że decyzja, o której mowa w art. 20 ust. 2 przywołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., nieokreślająca przeznaczenia oddawanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i sposobu korzystania z tej nieruchomości przez wieczystego użytkownika nie narusza prawa w sposób rażący, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z przywołanych przepisów, polegające na ustaleniu, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej w T. z dnia 24 lutego 1972 r. i Prezydenta Miasta T. z dnia 4 maja 1979 r. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz A. w T. terenu stanowiącego własność Państwa Polskiego przy [...] w T., które nie określały przeznaczenia oddawanego w wieczyste użytkowanie terenu, nie naruszały rażąco prawa;

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu i nieuwzględnienie skargi w wyniku oceny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu nie naruszyło przepisów art. 77 k.p.a., nie rozpatrując materiału dowodowego w postaci dokumentów dołączonych do pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 27 lipca 2010 r., gdyż zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zachodziła konieczność w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, które to uchybienie Sądu pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powołaniem się na powyższe podstawy i zarzuty Gmina Miasta T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] września 2010 r. oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia przywołanych przez WSA w Bydgoszczy przepisów i wynikającej z nich normy prawnej jest nieuprawniona. Nieprzypadkowo w art. 20 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach słowo "warunki" zostało użyte w liczbie mnogiej i nie można przypisywać ustawodawcy tego, że chodziło mu o jeden warunek i to w dodatku w postaci wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, która – nota bene – wynikała z obowiązującego cennika (art. 23 ust. 1 ustawy). Ustawodawcy chodziło o to, aby decyzja uchylająca zakaz zbywania nieruchomości państwowych w sposób pełny określała ofertę zawarcia umowy o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste i pozwalała na skonstruowanie wzorca kontrolnego dla oceny zachowań osoby, która w formie aktu notarialnego oświadczy swą wolę przyjęcia tej oferty i następców prawnych tej osoby, aby właściciel mógł skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do rozwiązania umowy i zarządzenia odebrania terenu. Sankcja ta była przewidziana nie za nieuiszczenie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, lecz właśnie za korzystanie z terenu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem (art. 21 ust. 2 ustawy). Przeznaczenia terenu nie można zaś było dowolnie określać w umowie, lecz tylko na podstawie stosownego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, o której mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Zdaniem skarżącej, nieokreślenie w tej decyzji celu, na jaki konkretna nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, stanowi naruszenie prawa, gdyż: 1) zostaje uchylony zakaz zbywania nieruchomości państwowych bez określenia doniosłych prawnie warunków zbycia; 2) uprawnia przedstawiciela Państwa Polskiego do złożenia w imieniu Państwa Polskiego oświadczenia woli o treści arbitralnie ukształtowanej przez tego przedstawiciela; 3) uprawnia notariusza do sporządzenia aktu notarialnego o treści nieokreślającej sposobu korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika i w dalszej, lecz bezpośredniej, konsekwencji do dokonania przez Państwowe Biuro Notarialne, niezgodnie z ustawą, wpisu w księdze wieczystej; 4) pozbawia stosowny organ administracji państwowej (obecnie publicznej) możliwości kontroli sposobu korzystania z terenu przez użytkownika wieczystego i w konsekwencji uprawnienia do zastosowania środków prawnych pozwalających na dyscyplinowanie wieczystego użytkownika (poprzednio przede wszystkim administracyjnoprawnych, a obecnie przede wszystkim cywilnoprawnych).

Nie może zostać uznany za uprawniony, z przyczyn oczywistych, w sprawie niniejszej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby "treść decyzji budząca wątpliwości podlega procesowi wykładni i tłumaczenia". Wykładni poszczególnych niejasnych rozstrzygnięć zawartych w decyzji, można dokonać tylko wtedy, gdy są one w tej decyzji zawarte. Wykładnia ma bowiem doprowadzić jedynie do ustalenia, jaka jest wola podmiotu składającego oświadczenie (w tym wypadku decyzji). Skoro zaś decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia odnoszącego się do przeznaczenia, celu i sposobu korzystania z nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste przez przyszłego użytkownika, to nie ma materii, której treść byłaby ustalana w procesie wykładni, a tym samym nie można w tym zakresie niczego wykładać i tłumaczyć. Z braku w wydanej decyzji rozstrzygnięcia co do przeznaczenia, celu i sposobu korzystania z nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste, można jedynie wyprowadzić wniosek, że wolą organu było nieustanawianie żadnych ograniczeń w tym zakresie. Nie można wymagać od notariusza sporządzającego akt, którego treścią jest oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste, czy też od organu dokonującego wpisu w księdze wieczystej, czy w końcu od nabywcy prawa wieczystego użytkowania po kilkudziesięciu latach od oddania terenu w użytkowanie wieczyste, aby przeprowadzał wizję lokalną, sprawdzał rejestr lotnisk, czy szukał w archiwach akt postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o oddaniu terenu państwowego w użytkowanie wieczyste. Takie zaś wymagania zdaje się stawiać tym podmiotom Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Decyzja o oddaniu terenu państwowego w użytkowanie wieczyste określała sytuację przyszłych użytkowników wieczystych na 99 lat. Wpis lotniska do rejestru lotnisk ma znaczenie dla prawa lotniczego, lecz nie uzasadnia zakazu zmiany przeznaczenia danego terenu, jeżeli aktualny użytkownik wieczysty będzie zamierzał wykorzystać grunt na cele inne niż utrzymywanie lotniska, co w niniejszej sprawie już częściowo nastąpiło i zmusiło skarżącą ze względu na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych do częściowego ograniczenia wniosku.

W ocenie skarżącej, z powyższego wynika, że decyzje, o których stwierdzenie nieważności wnosiła skarżąca, naruszały prawo w sposób oczywisty. Wymaga natomiast rozstrzygnięcia, czy naruszały prawo rażąco. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym twierdziła, że rażące naruszenie prawa polegało na tym, że w istocie decyzje te zacierały różnice między prawem użytkowania wieczystego a prawem własności. Użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do polskiego sytemu prawnego po to, aby umożliwić Państwu i jego organom wykonywanie prawa własności, przy wykorzystaniu inicjatywy i przedsiębiorczości podmiotów niepaństwowych. Ta inicjatywa i przedsiębiorczość musiała się jednak faktycznie przejawiać i mieścić w granicach wyznaczanych i kontrolowanych przez organy państwowe, które miały możliwość rozwiązania umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste, jeśli użytkownik wieczysty nie przejawiał aktywności w korzystaniu z gruntu lub przejawiał aktywność w obszarze wykraczającym poza jednostronnie wyznaczone mocą państwowego imperium granice. Brak określenia tych granic (określenia przeznaczenia gruntu) w decyzji wydawanej na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach stanowił rażące naruszenie prawa. Własność publiczna w każdym ustroju jest chroniona w sposób szczególny. W sposób wyraźny, oceniany dziś jako nadmierny, czyniła to Konstytucja PRL. Ustrojowa pozycja gmin i ich rola w wykonywaniu zadań publicznych powodują, że również w świetle Konstytucji RP należy traktować wady aktów administracyjnych, które w istocie pozbawiają gminy ich uprawnień właścicielskich wykonywanych w interesie wspólnoty samorządowej i w sposób nieuprawniony wzmacniają, bez stosownego ekwiwalentu ekonomicznego, pozycję innych podmiotów kosztem majątku komunalnego, jako wady kwalifikowane, stanowiące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. rażące naruszenie prawa. Każdy transfer mienia publicznego do majątku niepublicznego winien nastąpić przy zachowaniu przejrzystości procedur, których efektem jest przejście całości lub części praw majątkowych podmiotu publicznego (dawniej tylko państwowego) na podmiot niepubliczny (dawnej niepaństwowy).

Nie są też w okolicznościach sprawy niniejszej uprawnione oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawierające się w konkluzji, że w postępowaniu nadzorczym "nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych". Okoliczności, które winny być uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wykazane przy pomocy odpisu sześciu dokumentów dołączonych do pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 27 lipca 2010 r. zaiste nie były w sprawie podważane, a to z tej prostej przyczyny, że w obu zaskarżonych decyzjach nie zostały w ogóle zauważone. Wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma związku wynikania między tym "niezauważeniem" a koniecznością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Okoliczności te były znane z urzędu organom podejmującym decyzje, o których stwierdzenie nieważności wnosiła skarżąca, lecz nie znalazły odzwierciedlenia ani w osnowie, ani w uzasadnieniu tych decyzji. Przed otrzymaniem pisma z dnia 27 lipca 2010 r. o istnieniu owych sześciu dokumentów nie mogło też wiedzieć Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż zostały one odnalezione po długotrwałej kwerendzie archiwalnej przez skarżącą. Dokumenty te istniały i były znane organom podejmującym decyzje w postępowaniu rozpoznawczym. W postępowaniu nadzorczym zostały organowi weryfikującemu decyzję ostateczną przedstawione po to, aby mógł on ocenić, czy decyzje z tak lakonicznym (w okolicznościach niniejszej sprawy jest to eufemizm) uzasadnieniem nieuwzględniającym treści tych dokumentów, ignorujące znaczenie oddawanego w użytkowanie wieczyste terenu dla obronności państwa oraz ustaloną lokalizację ogólną i szczegółową lotniska, są czy nie są wolne od kwalifikowanych wad prawnych skutkujących ich nieważnością. Na pewno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyby rozpatrzyło tych sześć dokumentów, nie naruszyłoby – wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy – art. 156 k.p.a. Ocena, jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy, jest zatem całkowicie nieuprawniona. Pozostawienie mienia niepaństwowego o istotnym znaczeniu dla obronności Państwa przez 99 lat do swobodnej dyspozycji podmiotu państwowego, wymaga oceny w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od oceny tej uchyliło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w przepisie art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły, zatem w postępowaniu instancyjnym należało ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.

W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż tylko wówczas gdy prawidłowo ustalono stan faktyczny lub gdy nie podważono go, można ocenić prawidłowość stosowania przepisów prawa materialnego.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. podlegałby uwzględnieniu gdyby w postępowaniu administracyjnym nie ustalono okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, a naruszenie przepisów art. 77 k.p.a. miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Formułując ten zarzut należy wskazać jakich dowodów nie przeprowadził organ, jakie miało to znaczenie dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz wykazać, że gdyby dowody te zostały przeprowadzone wynik postępowania administracyjnego byłby inny.

Skarga kasacyjna w sposób ogólny formułuje zarzut nieprzeprowadzenia przez SKO dowodu z dołączonych do pisma z dnia 27 lipca 2010 r. sześciu dokumentów, przy czym pomija zupełnie zarówno w zarzucie jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej treść tych dokumentów, ich znaczenie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również wpływ na wynik postępowania nadzorczego.

Sformułowany zarzut nie spełnia więc wymogów pozwalających na jego pozytywną ocenę.

Zauważyć przy tym należy, że dokumenty te w postaci m.in. planu sytuacyjnego nieruchomości, zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia 24 listopada 1969 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 grudnia 1970 r., jako załączone do wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego znane były Kolegium, jak również podlegały ocenie przez Sąd pierwszej instancji.

Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż długoletnie wykorzystanie terenu na potrzeby lotniska, co wynikało z wniosku, załączonego do niego zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia 24 listopada 1969 r. oraz powołania się w uzasadnieniu na decyzję Ministra Gospodarki Komunalnej nr MT-771/70 z dnia 18 grudnia 1970 r., w której także określono przeznaczenie nieruchomości, uzasadniało przyjęcie, że przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło na cele lotniska dla A. PRL. W takiej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji, że wydał zaskarżony wyrok w oparciu o niepełny materiał dowodowy i zaaprobował wadliwie przeprowadzone postępowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na odmienne cele i zakres postępowania zwykłego i nadzorczego przyjmując, iż w tym ostatnim prowadzenie postępowania dowodowego jest ograniczone, bowiem przedmiotem jest weryfikacja decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, zatem ocenie podlega jego legalność, a możliwość poszerzenia materiału dowodowego w postępowaniu nadzorczym nie jest dopuszczalna.

Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie jest zasadny.

Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Ustanawiając w art. 20 ust. 1 obowiązek wydania decyzji poprzedzającej zawarcie umowy użytkowania wieczystego terenów państwowych w art. 20 ust. 2 ustawodawca zawarł warunki jakim powinna odpowiadać decyzja. Powinna ona określać osobę wieczystego użytkownika oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego, a ponadto budynki, będące przedmiotem zamierzonej sprzedaży. Weryfikowana decyzja elementy te zawiera.

Wprawdzie w osnowie decyzji nie wskazano przeznaczenia nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste, jednakże cel ten wynika zarówno z dokumentów poprzedzających jej wydanie, tj. z wniosku o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz z zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia 24 listopada 1969 r., a także z uzasadnienia decyzji z dnia 24 lutego 1972 r., w którym przywołano treść decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 grudnia 1970 r. wygaszającej użytkowanie terenu lotniska.

W takiej sytuacji nie można przyjąć, co uczyniło zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Sąd pierwszej instancji, że decyzje oddające teren w użytkowanie wieczyste zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie Sąd przyjął, iż nie każde naruszenie prawa może być zakwalifikowane jako rażące, lecz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Jeżeli w tej sprawie przedmiotem przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz A. PRL był teren lotniska uprzednio używanego przez wiele lat do tych celów, a teren ten w dalszym ciągu zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnym miał służyć w tym samym celu A. PRL to nie można doszukać się w weryfikowanej decyzji skutków sprzecznych z zasadami praworządności.

Nie sposób także pominąć, iż ówczesny ustawodawca akcentował głównie postanowienia umowy, gdyż tylko ta wywoływała skutek prawny. Wynika to z art. 21 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 r., w którym zawarto obowiązek korzystania z terenu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, ustanawiając jednocześnie sankcję rozwiązania umowy w razie korzystania z terenu w sposób sprzeczny z określonym w umowie.

Również art. 11 ust. 3 ustawy nawiązuje do umowy, której postanowienia, określające sposób korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej.

Powyższe uregulowanie, akcentujące znaczenie umowy dla powstania stosunku prawnego użytkowania wieczystego wskazują na to, iż pewne uchybienia w osnowie decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste nie mogą mieścić się w przesłance rażącego naruszenia prawa, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.