Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 267/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 3 par. 1, art. 141 par 4, art. 134 par 1, art. 151 w  zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 918/11 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 918/11, oddalił skargę E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż wnioskiem z dnia 18 maja 2010r. E. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], ustalającej na wniosek Z. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. S. w Dzielnicy W. w Warszawie. We wniosku skarżący podniósł, że decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydano z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W ocenie skarżącego w sprawie doszło do wadliwego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy teren inwestycji nie posiada uzbrojenia, a jego wykonanie w przyszłości nie zostało zagwarantowane w sposób prawnie skuteczny.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy a decyzją z dnia [...] marca 2011 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. organ wskazał, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do stwierdzenia, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skoro bowiem zapewnienie uzbrojenia terenu przez inwestora jest wystarczające, gdy dostarczyciel mediów stwierdzi możliwość podłączenia planowanej inwestycji do np. sieci kanalizacyjnej poprzez sieć, która jeszcze nie istnieje w najbliższej przyszłości nie planuje się jej realizacji, to nawet gdyby z tym stanowiskiem się nie zgadzać, to wobec rozbieżności interpretacyjnych naruszenia tego nie można byłoby uznać za rażące. Jednocześnie organ wskazał, że zarzuty które mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu zwykłym nie mogą mieć wpływu na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jeżeli nie stanowią rażącego naruszenia prawa.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. M. zarzucił, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. W pkt 1.4.1 decyzji Prezydenta zastrzeżono, że planowaną inwestycję należy podłączyć do istniejącej miejskiej sieci inżynieryjnej na warunkach i po uzgodnieniu z właściwymi jednostkami organizacyjnymi m.in. w zakresie wodociągów i kanalizacji. Prezydent powołał się przy tym na pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie Spółka Akcyjna z dnia 1 sierpnia 2006 r. oraz wskazał, że w dniu 25 października 2006 r. Burmistrz Dzielnicy W. zgłosił wniosek o rozbudowę sieci ściekowej w ul. S. włączenie tych zadań do planów inwestycyjnych MPWiK na rok 2007. Termin rozpoczęcia rozbudowy sieci nie jest ustalony. W razie braku realizacji sieci kanalizacyjnej w 2007 r. rozwiązanie odprowadzenia ścieków dla planowanej inwestycji należy uzgodnić z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy W. W przywołanym wyżej piśmie MPWiK stwierdziło m.in., że: odprowadzenie ścieków z terenu inwestycji będzie możliwe do istniejącego kanału ściekowego w ul. P. po zaprojektowaniu i wybudowaniu kanału ściekowego w ul. Słowiczej na odcinku ww. kanał ściekowy w ul. P. - przykanalik do budynku; MPWiK nie przewiduje realizacji kanału ściekowego w swoich najbliższych planach inwestycyjnych; odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji będzie możliwe do istniejącego kanału deszczowego w ul. S. po zaprojektowaniu i wybudowaniu kanału deszczowego w ul. S. na odcinku ww. kanał deszczowy w ul. S. - przykanalik do budynku; plany inwestycyjne rozbudowy sieci kanalizacyjnej na wniosek mieszkańców ustala Urząd Dzielnicy W., a następnie po zatwierdzeniu przez Biuro Infrastruktury Urzędu m.st. Warszawy, plany zostają przekazane MPWiK w celu realizacji. Skarżący wskazał, że mieszkańcy ul. S. nigdy nie występowali o budowę nowego kanału ściekowego w ul. S., ponieważ korzystają bezproblemowo z istniejącego "starego" kanału ściekowego wybudowanego przez mieszkańców ul. S. w latach czterdziestych ubiegłego wieku, gdy ulica S. znajdowała się poza granicami miasta Warszawy. Zdaniem skarżącego wystąpienie Burmistrza Dzielnicy W. o wprowadzenie do planów inwestycyjnych MPWiK budowy nowego kanału ściekowego długości 80 metrów w ul. S. za pieniądze publiczne, jedynie na wniosek inwestora, bez powiadomienia mieszkańców o tym wystąpieniu "świadczy o istnieniu układu korupcyjnego inwestora z władzami samorządowymi".

Skarżący zaznaczył, że w następstwie podjęcia przez MPWiK działań w celu zaprojektowania i budowy nowego kanału ściekowego w ul. S. skarżący wystosował skargę do Prezydenta, zawartą w piśmie z dnia 3 grudnia 2007 r., popartą przez innych mieszkańców ul. Słowiczej. Pismem z dnia 20 grudnia 2007 r. Urząd m.st. Warszawy Biuro Infrastruktury uznał wystąpienie mieszkańców za zasadne. W piśmie poinformowano, że ze względu na bezprzedmiotowość inwestycji jej realizacja zostanie zaniechana przez MPWiK. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również kopia pisma MPWiK z dnia 18 grudnia 2007 r., adresowanego do Urzędu, w którym MPWiK stwierdza wyżej wskazaną bezprzedmiotowość inwestycji. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta ustalającej warunki zabudowy umożliwiło wydanie trzykrotnie decyzji zatwierdzających kolejne wersje projektów budowlanych i udzielających inwestorowi pozwolenia na budowę apartamentowca na 15 mieszkań na terenie inwestycji. W postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę posłużono się sfałszowaną wersją pisma MPWiK z dnia 16 sierpnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma szczególny, rygorystycznie zdefiniowany przedmiot. Organ orzekający w takim postępowaniu upoważniony jest wyłącznie do dokonania oceny tego, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (wady kwalifikowane).

Odnośnie zarzutu skarżącego, że decyzję w przedmiocie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji wydano z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust.1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził, iż z zestawienia przepisów art. 61 ust.1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikają określone wnioski. A mianowicie, ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji dopuszczalne jest po stwierdzeniu, że inwestycja ta będzie obsługiwana przez odpowiednie (z punktu widzenia jej rozmiaru i charakteru) uzbrojenie terenu; dostęp terenu inwestycji do tego rodzaju uzbrojenia nie musi jednakże fizycznie istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy; dostęp ten może być zatem zapewniony faktycznie po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w dacie wydania decyzji wystarcza zagwarantowanie takiego dostępu przez właściwą jednostkę organizacyjną. Sąd podkreślił, iż wprawdzie literalne brzmienie art. 61 ust. 5 ustawy przewiduje, że wykonanie uzbrojenia terenu winno zostać zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z przepisu tego nie należy wyprowadzać obowiązku legitymowania się przez inwestora stosowną umową już w dacie orzekania o warunkach zabudowy. W pełni dopuszczalne jest bowiem uwzględnienie w tym zakresie przez organ także innego rodzaju dokumentów wystawionych przez dostawcę mediów, w których gwarantowałby on możliwość obsłużenia terenu inwestycji. Zasadniczym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest - w zakresie kontroli spełniania przez planowaną inwestycję wymogu, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy, niedopuszczenie do takiej sytuacji, w której warunki takie ustalonoby dla inwestycji, dla której zarówno aktualnie, jak i w przyszłości zapewnienie odpowiedniego uzbrojenia byłoby w oczywisty sposób niemożliwe. Tam gdzie stosowne możliwości techniczne, istniejące aktualnie lub potencjalnie, zostaną potwierdzone przez dostawcę mediów w sposób formalnie akceptowalny, organ winien uznać warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy za spełniony. Ostateczna weryfikacja przedsięwzięcia inwestycyjnego pod kątem tego, czy ma ono niezbędny dostęp do mediów nastąpi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Przedmiotem oceny Kolegium orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było ustalenie, czy w dacie wydawania tych decyzji inwestor przedstawił gwarancję, o której mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. W związku z powołaniem się przez skarżącego na obfitą korespondencję urzędową sporządzoną po wydaniu orzeczenia Prezydenta z dnia [...] marca 2007 r. oraz orzeczenia SKO z dnia [...] maja 2007 r., Sąd podkreślił, że rozstrzygający w tym zakresie jest wyłącznie stan istniejący we wskazanych wyżej datach, nie zaś zdarzenia mające miejsce po wydaniu decyzji przez organy obu instancji. Gwarancja taka została złożona przez MPWiK w cytowanym przez skarżącego piśmie z dnia 1 sierpnia 2006 r. Sąd wskazał, że w piśmie tym, którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy MPWiK stwierdziło, że: 1) budynek będzie można zaopatrzyć w wodę w ilości 2,0 dm 3/s na cele socjalno - bytowe i 5,0 dm 3/s na cele p.poż z istniejącego przewodu wodociągowego D 150 mm w ul. S.; 2) odprowadzenie ścieków z posesji będzie możliwe do istniejącego ściekowego w ul. P. po zaprojektowaniu i wbudowaniu kanału ściekowego w ul. S. na odcinku kanał ściekowy w ul. P. - przykanalik do budynku; 3) MPWiK nie przewiduje realizacji ww. kanału ściekowego w swoich najbliższych planach inwestycyjnych; 4) Odprowadzenie wód odpadowych z posesji będzie możliwe do istniejącego kanału deszczowego w ul. S. po zaprojektowaniu i wybudowaniu kanału deszczowego w ul. Słowiczej na odcinku kanał deszczowy w ul. S. - przykanalik do budynku; 5) MPWiK nie przewiduje realizacji kanalizacji deszczowej w swoich planach inwestycyjnych; 6) plany inwestycyjne rozbudowy sieci kanalizacyjnej na wniosek mieszkańców ustala Urząd Dzielnicy W., a następnie po zatwierdzeniu przez Biuro Infrastruktury Urzędu m.st. Warszawy, plany te zostają przekazane do MPWiK w celu realizacji. Jednocześnie w decyzji Prezydenta poczyniono wzmiankę, że w dniu [...] października 2006 r. Burmistrz Dzielnicy W. zgłosił wniosek o rozbudowę sieci ściekowej w ul. S. i włączenie tych zadań do planów inwestycyjnych MPWiK na rok 2007r. Zdaniem Sądu zestawienie tych elementów upoważniało Prezydenta (a następnie rozpatrujące odwołanie od decyzji Prezydenta SKO) do uznania, że warunek niezbędny do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 został spełniony. MPWiK oświadczyło bowiem, że odprowadzenie ścieków z terenu inwestycji jest możliwe, niemniej wymaga nakładów inwestycyjnych. Jednocześnie z inicjatywy Burmistrza Dzielnicy W. procedura mająca na celu realizację tychże niezbędnych nakładów została wszczęta.

W tej sytuacji w ocenie Sądu nie można zasadnie wywodzić rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego przez Prezydenta, czy też przez rozpatrujące odwołanie SKO. Sąd zaznaczył, że organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu nie mieli upoważnienia wynikającego z przepisów prawa do oceny, czy wszczęcie przez Burmistrza Dzielnicy W. procedury mającej na celu realizację nakładów niezbędnych do uzbrojenia terenu inwestycji było celowe. Kwestia ta, tj. zasady i procedura realizacji inwestycji publicznych w Dzielnicy W., jest z punktu widzenia postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy zagadnieniem wewnątrzorganizacyjnym, którego ustalenia (w postaci wykonania uzbrojenia terenu, ewentualnie zagwarantowania wykonania takiego uzbrojenia w przyszłości) wiążą organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. O ile zatem skarżący pozostaje w przeświadczeniu, że plany inwestycyjne Dzielnicy W. realizowane są z naruszeniem zasady gospodarności albo że realizacja ta związana jest wystąpieniem okoliczności noszących znamiona czynu zabronionego (korupcji) winien rozważyć zwrócenie się ze stosownymi wystąpieniami do organu sprawującego funkcje nadzorcze nad Burmistrzem Dzielnicy W., ewentualnie do organów ścigania.

E. M., reprezentowany przez radcę prawnego W. M., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący w oparciu o te przepisy odwołał się do zasad i przesłanek decydujących o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisy te de facto powinny być podstawą oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd (i wcześniej przez stronę przeciwną), a ponadto niewłaściwą i dowolną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy polegającą na przyjęciu, iż zdaniem WSA "można zasadnie mówić o tym, że formalne wymagania w zakresie wykazania przez inwestora spełnienia się materialno-prawnej przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, mają charakter zliberalizowany" - pomimo braku podstaw do takiego przyjęcia zważywszy na dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym; ponadto zarzucono błędną interpretację tych przepisów poprzez uznanie, że wykonanie uzbrojenia terenu w odniesieniu do planowanej inwestycji zostało zagwarantowane i w związku z tym nie można w tej sytuacji zasadnie wywodzić rażącego naruszenia prawa materialnego przez stronę przeciwną - pomimo braku podstaw do takiego uznania na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 powyższej ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona do WSA decyzja nosiła znamiona decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa na skutek braku realizacji dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.p.z.p.,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tzn. nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy za tym przemawia,

c) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sprzeczności istotnych ustaleń WSA z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, sprowadzających się m.in. do nieuwzględnienia faktów przytoczonych przez skarżącego i opisanych w skardze, a także niezastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w braku odniesienia się WSA do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, obszernie powołanego przez skarżącego, w szczególności brak wskazania przez WSA, które dowody uznał za wiarygodne, a którym odmówił mocy dowodowej i wiarygodności, skutkujący w związku z powyższym niemożnością kontroli prawidłowości stanowiska WSA,

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez WSA wyjścia poza granice skargi oraz wydanie wyroku bez uwzględnienia całego materiału zgromadzonego w sprawie (art. 133 p.p.s.a.), m.in. w kontekście zawiadomienia skarżącego przez Biuro Infrastruktury Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, dotyczącego informacji o uznaniu za zasadną jego skargi z dnia 3 grudnia 2007 r. na działanie MPWiK,

e) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie - w całości - zaskarżonej decyzji wydanej przez stronę przeciwną, pomimo naruszenia przez ten organ ww. przepisów proceduralnych i prawa materialnego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący E. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA niezasadnie przyjął, jakoby nie doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p. Zdaniem Sądu formalne wymagania w zakresie wykazania przez inwestora spełnienia się materialno-prawnej przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, mają charakter zliberalizowany. Jest to, zdaniem skarżącego, interpretacja dowolna i sprzeczna z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., albowiem według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, przy czym zarzucane naruszenie dotyczy konkretnie pkt 5 odnoszącego się do istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, z uwzględnieniem ust. 5, które ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Niespełnienie tego warunku również stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, czego nie uczyniła strona przeciwna, zaś Sąd przychylił się - oddalając skargę - do tak ewidentnego naruszenia prawa. Skarżący wskazał, iż pod pojęciem uzbrojenia terenu należy rozumieć – zgodnie z art. 143 ust. 2 dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym drogę, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Skarżącemu nie wiadomo, aby infrastruktura techniczna dla potrzeb zamierzenia budowlanego inwestora została zagwarantowana, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. A zatem, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącego, Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu sprawy oraz innych naruszeń niż opisane przez skarżącego, których uwzględnienie powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi. Sąd nie wziął mianowicie pod uwagę zawiadomienia Biura Infrastruktury Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy skierowanego do skarżącego, a dotyczącego informacji o uznaniu za zasadną skargi z dnia 3 grudnia 2007 r. na działanie MPWiK. W piśmie tym MPWiK informuje skarżącego, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdziło bezprzedmiotowość inwestycji, a także zobowiązało się dołożyć wszelkich starań, aby podobna sytuacja nie miała miejsca w przyszłości. Fakt ten - jako podstawa do uwzględnienia skargi - w ogóle nie został wzięty przez Sąd pod uwagę pomimo, że skarżący nie opisał go w petitum skargi w formie zarzutu. Sąd powinien jednak wyjść poza granice skargi i rozpoznać sprawę całościowo (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wprawdzie Sąd opisał fakt istnienia takiego pisma w uzasadnieniu, jednak nie wyciągnął stąd żadnych wniosków natury prawnej, co w warunkach nierówności stron stosunku administracyjnoprawnego pogłębiło niekorzystną sytuację skarżącego. Ponadto Sąd nie odniósł się do kwestii związanych z materiałem dowodowym i nie stwierdził, czy skarżący wykazał (w szczególności czy uczynił to w sposób przekonujący) prawdziwość okoliczności, na które powoływał. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak także odniesienia do stanowiska strony przeciwnej, zawartego w wielu pismach adresowanych zarówno do samego skarżącego, jak i w pismach wymienianych między organami państwowymi zaangażowanymi w rozpoznanie sprawy na wcześniejszym etapie. Sąd nie zajął stanowiska w tej kwestii, wobec czego - choćby z tej przyczyny - zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Zdaniem uczestniczki postępowania rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miało miejsca. Z. B. zaznaczyła, że korespondencja urzędowa, na którą powołuje się skarżący została sporządzona po wydaniu decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2007 r. i orzeczenia SKO z dnia [...] maja 2007r., a rozstrzygający jest stan istniejący w dacie wydania tych decyzji, nie zaś zdarzenia mające po wydaniu decyzji przez organy obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 156 § 1 pkt i art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), a to z poniższych względów.

Przypomnieć należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu.

Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy - wymaga, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem- art. 61 ust. 5 . Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy od fizycznego istnienia uzbrojenia terenu w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Dla wydanie takiej decyzji nie jest konieczne faktyczne istnienie uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 61 u.p.z.p. Ustęp 1 pkt 3 tego przepisu jednoznacznie uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, zaś ustęp 5 wyraźnie stanowi, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Rację ma Sąd, iż zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że takie uzbrojenie w przyszłości powstanie, zostanie w przyszłości zawarta umowa ( por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego: z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08, z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 779/08).

Wbrew zarzutom skarżącego Sąd pierwszej instancji należycie zinterpretował przesłankę wystarczającego zapewnienia uzbrojenia gruntu inwestora. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2006r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie Spółka Akcyjna wskazała, iż budynek będzie można zaopatrzyć w wodę, a odprowadzenie ścieków z posesji będzie możliwe do istniejącego ściekowego w ul. P. po zaprojektowaniu i wbudowaniu kanału ściekowego w ul. S. na odcinku kanał ściekowy w ul. P. - przykanalik do budynku. MPWiK zaznaczył, że plany inwestycyjne rozbudowy sieci kanalizacyjnej na wniosek mieszkańców ustala Urząd Dzielnicy W., a następnie po zatwierdzeniu przez Biuro Infrastruktury Urzędu m.st. Warszawy, plany te zostają przekazane do MPWiK w celu realizacji. W dniu 25 października 2006 r. Burmistrz Dzielnicy W. zgłosił wniosek o rozbudowę sieci ściekowej w ul. S. i włączenie tych zadań do planów inwestycyjnych MPWiK na rok 2007 – wniosek ten znajduje się w aktach administracyjnych. Prezydent m.st. Warszawy w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. powołał się na powyższe pismo MPWiK oraz zgłoszony przez Burmistrz Dzielnicy W. wniosek. W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni powyższego przepisu.

Skarżący E. M. podnosi, iż w dniu [...] grudnia 2007 r. wystosował skargę do Prezydenta wskazując, że mieszkańcy ul. S. nigdy nie występowali o budowę nowego kanału ściekowego w ul. S., gdyż korzystają bezproblemowo z istniejącego "starego" kanału ściekowego wybudowanego przez mieszkańców ul. S. w latach czterdziestych ubiegłego wieku, gdy ulica S. znajdowała się poza granicami miasta Warszawy. Jednocześnie skarżący wskazał, iż pismem z dnia 18 grudnia 2007 r., adresowanym do Urząd m.st. Warszawy Biuro Infrastruktury, MPWiK stwierdza bezprzedmiotowość inwestycji.

Odnośnie powyższych argumentów podkreślić należy, iż dokumenty te pochodzą z okresu po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, w piśmie z dnia 26 maja 2008 r. MPWiK stwierdził, iż istniejący kanał w ul. S. nie znajduje się w eksploatacji MPWiK S.A., a nadto przeprowadzona kontrola techniczna kanału wykazała jego zły stan techniczny. W związku z tym MPWiK podtrzymało warunki techniczne w zakresie odprowadzania ścieków socjalno – bytowych oraz wód opadowych wydane w piśmie z dnia 1 sierpnia 2006r. Tym samym MPWiK wycofał się ze stanowiska -zajętego na skutek skargi E. M. – o zaniechaniu rozbudowy kanalizacji ściekowej z uwagi bezprzedmiotowość inwestycji. A zatem, nie jest tak jak twierdzi skarżący, że co do terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy nie można mówić o projektowanym uzbrojeniu terenu. Twierdzeniom skarżącego zaprzecza też decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, złożona w toku postępowania kasacyjnego przez pełnomocnika uczestniczki Z. B. Decyzją tą ustalono warunki zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci kanalizacji ściekowej długości 75 m przy ul. S. w warszawie na terenie Dzielnicy W.

W tym stanie rzeczy zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. U podstaw sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej legło bowiem niezrozumienie co do zakresu postępowania nieważnościowego oraz stanu faktycznego i prawnego podlegającego ocenie w tym postępowaniu.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawny w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji ustalającej na wniosek Zofii Białek warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. S. w Dzielnicy W. w Warszawie. W tej sprawie decyzja organu I instancji, tj. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] została wydana w dniu [...] marca 2007 r., a decyzja organu II instancji, tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu [...] maja 2007 r. nr [...].

To zaś oznacza, że organ administracji publicznej badając w postępowaniu nieważnościowym, czy powyższa decyzja ustalająca warunki zabudowy była dotknięta wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winien mieć na uwadze stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dniu 30 maja 2007 r. I tak też postąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Z tych względów podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na ocenę decyzji ustalającej warunki zabudowy w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogą mieć wpływu zdarzenia powstałe po wydaniu tejże decyzji i złożony przez skarżącego materiał dowodowy.

Z powyższych względów nie mogą także odnieść zamierzonego skutku zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.