Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2613/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocniania się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej spółki P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z [...] września 2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i drogową oraz zagospodarowaniem terenu (etap I obszar C) na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] (kubatura) oraz na części działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...] i na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] (infrastruktura i wjazdy) przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z 14 maja 2012 r. P. S. A. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...], w rejonie ul. [...] w W.

W dniach 4 czerwca 2012 r. i 5 czerwca 2012 r. Wnioskodawca uzupełnił wniosek i dokonał jego korekty wskazując, że chodzi o budowę zespołu zabudowy mieszkaniowo-biurowo-usługowej z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i drogową oraz terenami zieleni na działce ew. nr [...] oraz drogi wewnętrznej na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] z dostępem do ul. [...] (działce ew. nr [...] z obrębu [...]) - etap I obszar C.

Wnioskodawca złożył wniosek zamienny i dokonał jego korekt i uzupełnień. Ostatecznie inwestycja miała polegać na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej z usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i drogową oraz zagospodarowaniem terenu (etap I obszar C) na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] (kubatura) oraz na części działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...] i części działki ew. nr [...] z obrębu [...] (infrastruktura i wjazdy) przy ul. [...] w W.

Decyzją z [...] września 2013 r. Nr [...] Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że brak jest drogi publicznej, przy której położona jest działka ew. nr [...] objęta przedmiotowym wnioskiem pod zabudowę mieszkaniową z usługami. Przy tej samej drodze publicznej, zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla projektowanej inwestycji, a inwestycja określona we wniosku nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie planowanej funkcji. Wskazano, że inwestycję zaplanowano na dawnym terenie kolejowym, a działki sąsiednie, które położone są po tej samej stronie planowanej drogi są niezabudowane i stanowią torowiska, dlatego w sąsiedztwie brak jest budynków, które mogłyby posłużyć do wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wymogami § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ zwrócił uwagę, że po drugiej stronie projektowanej drogi znajduje się plac budowy, a wznoszonych budynków nie można wziąć pod uwagę przy badaniu zasady dobrego sąsiedztwa.

Prezydent W. wskazał, że w związku z powyższym nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji, a wnioskowany przez inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki określony jako 0,35 przekracza średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym, który wynosi 0,23. Z uwagi na fakt, iż brak jest na terenie kolejowym drogi publicznej i położonej przy niej zabudowy mogącej stanowić odniesienie dla nowej inwestycji, nie ma możliwości wyznaczenia wskaźnika dla nowej zabudowy zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jako kontynuacji wskaźników zabudowy występującej przy tej samej drodze publicznej, co powoduje brak możliwości spełnienia wymogu, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, przy jednoczesnym niespełnieniu przesłanek urbanistycznych dla zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. zastosowania wskaźnika innego niż średni w obszarze.

Ponadto organ podniósł, że inwestor planuje usytuować zespół zabudowy składający się z połączonych kilku budynków zwróconych szczytami do projektowanej ulicy - o szerokości całej elewacji frontowej ok. 107 m, w tym szerokości samych szczytów 15-30 m. Z uwagi na brak istniejącej zabudowy sąsiedniej nie ma możliwości wyznaczenia szerokości dla nowej zabudowy zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jako kontynuacji wskaźników zabudowy występującej przy tej samej drodze publicznej, co oznacza brak możliwości spełnienia wymogu, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Inwestor planuje budowę zespołu budynków sześciokondygnacyjnych o wysokości 18-21 m. Teren inwestycji otoczony jest niezabudowanymi, nieużytkowanymi terenami kolejowymi i brak jest istniejącej zabudowy, która stanowić mogłaby odniesienie dla wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej.

Wskazano, że teren planowanej inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - dojazd za pośrednictwem planowanej w północnej części działek nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], będących w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. S. A. w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odwołujący zakwestionował ustalenie Organu I instancji polegające na stwierdzeniu, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest istniejącej zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla planowanego zamierzenia. Podniesiono, że planowane zamierzenie ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach ew. nr [...], nr [...] i nr [...] znajdującą się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Tym samym działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zlokalizowane są przy ul. [...], np. nowopowstała zabudowa na rogu ulic [...] i [...] oraz zabudowa na rogu ulic [...] i [...]. Wskazano także, że zasadę dobrego sąsiedztwa powinno się określać w odniesieniu do działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie w odniesieniu do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, podając że we wschodniej części analizowanego obszaru istnieje zabudowa mieszkaniowo-usługowa pozwalająca na określenie parametrów dla planowanej zabudowy. Wskazano ponadto, że inwestycja stanowi część koncepcji zagospodarowania terenu, a dla części budynków w ramach tej koncepcji wydano już decyzję o warunkach zabudowy. Wnioskodawca teren inwestycji traktuje jako całość założenia urbanistycznego i dąży w swych działaniach do zapewnienia na przedmiotowym obszarze ładu przestrzennego.

Decyzją z [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, którymi są kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto organ zwrócił uwagę, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 u.p.z.p. W ocenie organu II instancji obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony prawidłowo i prawidłowo ustalono, że frontem działki, której dotyczy wniosek, tj. działki ew. nr 94 w rozumieniu § 2 ust. 5 rozporządzenia jest jej szerokość od strony ul. [...], za pośrednictwem której odbywać się ma obsługa komunikacyjna działki. Granice obszaru analizowanego zostały wykreślone na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Obszar analizowany ma wielkość zgodną z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Zdaniem, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyznaczono obszar analizowany zgodnie z treścią rozporządzenia. Uzasadniając wielkość obszaru analizowanego organ I instancji wskazał, że wyznaczył obszar o trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej. Granice obszaru analizowanego poszerzono na fragmentach tak, aby objąć obszarem analizowanym całe działki.

Działkom znajdującym się w obszarze analizowanym przypisano parametry, o których mowa w rozporządzeniu. Parametry jasno i czytelnie zostały naniesione na mapę stanowiącą Załącznik Nr 2 do decyzji. Omówienie i analiza wskaźników znalazła się w części opisowej analizy, stanowiącej Załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy - "Wyniki analizy zagospodarowania obszaru". Owe parametry stanowiły podstawę do obliczenia wartości średnich dla obszaru analizowanego.

Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było uznanie, że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru analizowanego, albowiem na terenie, na którym planowana jest inwestycja, brak jest drogi publicznej, przy której położona jest działka ew. nr [...] objęta wnioskiem pod zabudowę mieszkaniową z usługami. Przy tej samej drodze publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla projektowanej inwestycji. Organ uznał, ze inwestycja określona we wniosku nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie planowanej funkcji.

Zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, celu i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem powyższego jest dostosowanie nowej zabudowy, zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania. Z uwagi na powyższe dla uwzględnienia wniosku decydujące jest ustalenie, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji dla zabudowy już znajdującej się na terenie analizowanym.

Kolegium podzieliło pogląd i wywody organu pierwszej instancji odnośnie do braku kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji i niespełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa oraz o braku możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji, ze względu na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż "istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, oraz dostęp do tej działki do tej samej drogi publicznej stanowią warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest to jednak warunek wystarczający. Działka, o której mowa w komentowanym przepisie (tj. art. 61 u.p.z.p.) musi być już zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zabudowa nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych łam, gdzie tych standardów nie ma.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z treści map, na których naniesiono informacje dotyczące istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, teren inwestycji położony jest na dawnym terenie kolejowym. Sąsiedztwo terenu inwestycji to torowiska, plac składowy i wyładunkowy, obiekty związane z funkcją przeładunkową kolei, a także magazyny i składy. Większość działek w bezpośrednim sąsiedztwie stanowią grunty niezabudowane. W okolicy znajdują się głównie obiekty produkcyjne. Organ odwoławczy podkreślił, że z ulicy [...] nie jest dostępny żaden obiekt, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tj. budynek mieszkaniowo-biurowo-usługowy z garażem podziemnym. Z ulicy [...] w obszarze analizowanym dostępne są tylko hale, a także budynki o funkcji MW, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W tej sytuacji brak jest chociażby jednej dostępnej z tej samej drogi publicznej działki, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, w którym odwołujący się domaga się ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w odniesieniu do budynków, położonych w dalszej części obszaru analizowanego i niedostępnych tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja. Powyższe jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami u.p.z.p,, które nakazują ustalanie warunków zabudowy przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Wskazano, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej w celu zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Przepisy u.p.z.p. w tym zakresie zostały tak skonstruowane, aby przy planowaniu nowej zabudowy odnosić się do bliskiego sąsiedztwa inwestycji. W świetle zasady dobrego sąsiedztwa nie jest pożądane dostosowywanie nowej zabudowy do zabudowy nietypowej na danym obszarze, ponieważ prowadzi to do nieuzasadnionego dostosowania nowej zabudowy do wyjątku, podczas gdy celem powinno być zachowanie spójności zabudowy, a co za tym idzie, dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy "typowej" dla danego obszaru i budowanie obiektów z nią kompatybilnych pod względem parametrów.

Na marginesie podniesiono, że wnioskodawca chciałby na terenie inwestycji i na działkach sąsiednich przeprowadzić ogromne zamierzenie inwestycje, które charakterem zabudowy i rodzajowo obce jest terenowi, na którym te inwestycje są planowane. Również z tego względu brak jest uzasadnienia do ustalenia warunków zabudowy dla tego typu inwestycji, o tak dużym zasięgu. Decyzja o warunkach zabudowy nie powinna bowiem zastępować planu miejscowego, tylko powinna zmierzać do kontynuacji funkcji i zabudowy już istniejącej, o czym w niniejszym przypadku nie może być mowy.

Dalej organ wywodził, że z uwagi na fakt, iż brak jest dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. ulicy [...]) zabudowy, mogącej stanowić punkt odniesienia dla wnioskowanej inwestycji, nie jest możliwe ustalenie dla niej parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. Z uwagi na brak zabudowy na działkach sąsiednich nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy oraz wysokości górnej elewacji frontowej. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia dla stosowania w tym zakresie wyjątków, o których mowa w § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ze względu na zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, które wykazane zostały w analizie, a także z uwagi na fakt, iż każda z działek w obszarze analizowanym ma odmienne uwarunkowania związane z położeniem, kształtem i funkcją, Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo odstąpił od wyliczania średniej szerokości, w szczególności z uwagi na fakt, iż brak jest sąsiedniej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, przez co nie ma możliwości wyznaczenia tego parametru dla planowanej inwestycji. Kolegium podzieliło również w całości ustalenia i wnioski organu I instancji co do braku możliwości ustalenia pozostałych parametrów dla planowanej inwestycji, o których mowa w rozporządzeniu.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. Wywodził, że przez "dostęp do drogi publicznej" rozumieć należy - stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ zwrócił uwagę, że definicję "drogi wewnętrznej" zawiera art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.); a zgodnie z nią, drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Pod pojęciem "drogi" art. 4 pkt 2 tejże ustawy każe rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Z powyższego - zdaniem Kolegium - wynika, że dostęp do terenu przedmiotowej inwestycji powinien zostać zapewniony za pośrednictwem budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącej całość techniczno - użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym, stanowiącej drogę publiczną lub - po spełnieniu dodatkowych warunków - drogę wewnętrzną, ewentualnie - przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Analizując powyższe przesłanki organ wywodził, że teren planowanej inwestycji nie przylega do żadnej drogi, czy to publicznej, czy wewnętrznej, co wynika z załączników graficznych do zaskarżonej decyzji, na których wrysowano teren inwestycji. Droga wewnętrzna, na którą powołuje się wnioskodawca w odwołaniu, tj. droga przebiegająca przez działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] nie jest urządzona i na tym etapie formalnie i prawnie nie istnieje. Dostęp do drogi publicznej musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego, tj. być zagwarantowany prawnie i nie można go utożsamiać z dostępem faktycznym. Ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, że droga ta jest dopiero planowana, a wnioskodawca w tym zakresie powołuje się na wolę ustanowienia służebności na tych działkach dla działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu teren inwestycji nie posiada obecnie zagwarantowanego prawnego dostępu do drogi publicznej.

Podnoszona w odwołaniu okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej pozostaje bez znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy, jako że punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy nie mogą być inwestycje niezrealizowane.

Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego wniosła P. S.A. w W. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przejawiającego się w możliwości realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest ściśle związane z podlegającym ochronie prawem własności,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organami I i II instancji, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że zachodzi brak kontynuacji przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji z uwagi na niewystępowanie w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy,

3. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, w tym błędną wykładnię ukształtowanej na gruncie tegoż przepisu definicji "działki sąsiedniej" i przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz zasadami ładu przestrzennego, brak jest kontynuacji przez nią zasady dobrego sąsiedztwa oraz nie ma w analizowanym obszarze działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy,

4. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowana inwestycja nie ma dostępu ani do drogi publicznej ani do drogi wewnętrznej.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że realizacja przez właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) prawa do zabudowy nieruchomości, jest ściśle związana z samym prawem własności, przez co nieuzasadnione ograniczenie wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) uznać należałoby za działanie na niekorzyść strony, a w szczególności wbrew jej słusznym interesom. W ocenie skarżącej nie zaistniały przesłanki pozwalające stwierdzić, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczne z interesem społecznym, a z pewnością jej wydanie nie przekracza kompetencji zarówno organu I, jak i II instancji, jak również nie zaistniały okoliczności pozwalające przyjąć, że nie zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ II instancji, podzielając w całości pogląd i ustalenia organu I instancji przyjął, że nie zachodzi kontynuacja zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do analizowanego obszaru, na którym miałaby powstać inwestycja, jak również nie ma możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji z uwagi na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy. W ocenie skarżącej organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w szczególności poprzez brak wnikliwej analizy stanu faktycznego.

Skarżąca zaprzeczyła ustaleniom organu II instancji podnosząc, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej (ulica [...]) zlokalizowane są przy ulicy [...] (np. nowopowstała zabudowa na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] oraz zabudowa na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]).

Powołując się na orzecznictwo wskazała, że zasadę dobrego sąsiedztwa należy określać nie tylko przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale działek znajdujących się w analizowanym obszarze. We wschodniej części analizowanego obszaru istnieje zabudowa mieszkaniowo-usługowa pozwalająca na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Z kolei, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z warunków, które winny zostać spełnione łącznie, aby decyzja o warunkach zabudowy mogła zostać wydana, jest fakt zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ II instancji uzasadniając decyzję stwierdził, że większość działek w bliskim otoczeniu działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy stanowią grunty niezabudowane, torowiska, magazyny i składy, interpretując zawężająco definicję "działki sąsiedniej". Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona własności, jak też zasada wolności zagospodarowania terenu określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie, co potwierdza orzecznictwo, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt: II OSK 58/07, w którym stwierdzono, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia", a pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Skarżąca podniosła ponadto, że w wyroku z 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg w postaci działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej.

Skarżąca argumentowała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt: II OSK 239/06, stwierdził, iż zgodnie na równi z działką sąsiednią zabudowaną dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego ustalenia organu I instancji co do stanu inwestycji po drugiej stronie projektowanej drogi, określonej w decyzji organu I instancji jako plac budowy, nie mogącej zdaniem organu stanowić punktu odniesienia w celu ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, w chwili obecnej pozostają nieaktualne (inwestycje można uznać za zakończone).

Skarżąca podnosiła na etapie odwołania, że planowana inwestycja stanowi część koncepcji zagospodarowania terenu, obejmującej działki o ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. W chwili obecnej względem działek ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] zostały już wydane decyzje o warunkach zabudowy (odpowiednio decyzja nr [...] z [...] maja 2013 r. oraz decyzja nr [...] z [...] czerwca 2013 r.). Skarżąca traktuje teren inwestycji jako całość założenia urbanistycznego, tj. planowane zamierzenie inwestycyjne wraz z istniejącą i powstającą we wschodniej części obszaru analizowanego (przy ulicach: [...], [...], [...], [...]) zabudową mieszkaniowo-usługową stanowić będzie urbanistyczną całość, zapewniając na przedmiotowym terenie ład przestrzenny.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organu II instancji, że okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej pozostaje bez znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy.

Skarżąca nie zgadzając się z argumentacją organu powołała się na wyrok z 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. niezbędnym jest, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia.

Zdaniem skarżącej zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej", a w konsekwencji uznać należy, iż planowane zamierzenie inwestycyjne ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ulicy [...]) poprzez drogę dojazdową zlokalizowaną na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], których skarżąca jest użytkownikiem wieczystym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] października 2014 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Po pierwsze wskazać należy, że Prezydent W. decyzją z [...] września 2013 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu oraz w analizie wskazał, że niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu uniemożliwia organowi wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 (teren ma dostęp do drogi publicznej) nie jest spełniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do pierwszej kwestii stwierdzić trzeba, że w toku postępowania inwestor konsekwentnie wskazywał, że przy ul. [...] znajduje się bądź jest realizowana zabudowa, do której funkcji i parametrów nawiązuje planowana inwestycja.

W pierwszej kolejności należy się zatem odnieść do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego i interpretacji wymogów statuowanych u.p.z.p.

Ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowany jest pogląd przemawiający za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, co stanowi pochodną zarówno ochrony prawa własności, jak również deklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu (tak NSA w wyroku z 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 605/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, wchodzących w zakres terenu objętego analizą (na co zwracał uwagę NSA w szczególności w wyrokach z: 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 31/13, publ. Lex 1493701; z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, CBOSA). W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, [...], w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy występującej w sąsiedztwie analizowanym, zatem w poszukiwaniu wzorca rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych dla planowanego zamierzenia organ zobowiązany będzie niejednokrotnie znacznie poszerzyć analizowany obszar określony jedynie minimalną wartością (tak NSA w wyroku z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2089/12, CBOSA).

Słusznie zatem skarżąca wywodziła, że zasadę dobrego sąsiedztwa należy określać nie tylko przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale działek znajdujących się w analizowanym obszarze, co jest szczególnie istotne biorąc pod uwagę istnienie we wschodniej części analizowanego obszaru zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

Trzeba również zwrócić uwagę, że stosownie do § 3 ust. 1, w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia obszar analizowany wyznacza się zaś celem przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, po to, by na tej podstawie ustalić wymagania dla nowej zabudowy, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Te ostatnie wymagania, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, mają polegać na kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza też ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca. Sprawia to, że organ ustalający warunki nowej zabudowy na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego, czyli jeszcze na pewnym poziomie ogólności, dysponuje znaczną swobodą decyzyjną, umożliwiającą mu postępować elastycznie i przychylić się do wniosku dotyczącego zamierzenia niebędącego prostym powieleniem zabudowy dotychczasowej, w którą to zamierzenie ma się wpisywać. Chodzi bowiem nie o uniformizację czy mechaniczne ujednolicenie analizowanej przestrzeni, ale o zachowanie jej estetycznej i funkcjonalnej harmonii (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1461/13, CBOSA).

Trafnie wskazywał w sprawie organ, że elementem, do którego nawiązuje się w ramach zapewnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa", nie mogą być wyłącznie obiekty planowane. Natomiast, w ocenie Sądu, zachowanie ładu przestrzennego można oceniać odnosząc się np. także do obiektów będących w tracie realizacji, na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę.

W rozpoznawanej sprawie organ trafnie skonstatował, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych obiektów brak jest zabudowy, która gwarantowałaby realizacje postulatu poszanowania ładu przestrzennego. W pobliżu znajdują się bowiem wyłącznie obiekty magazynowe i infrastruktura kolejowa. Prawidłowość części graficznej analizy zagospodarowania w tym zakresie nikt nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego. Można więc przyjąć, że odzwierciedla ona w tym zakresie stan rzeczywisty. W toku postępowania nie rozważano, jakie jest przeznaczenie realizowanych już obiektów, ani czy przy tej samej drodze publicznej nie istnieją budynki o funkcji np. usługowej. Jest to o tyle istotne uchybienie, że w ocenie Sądu, kontynuacja funkcji nie musi dotyczyć identycznego charakteru obiektów, gdy chodzi o ich wykorzystanie na poszczególne funkcje, a inwestor w przedmiotowym wniosku szeroko zakreślił funkcję planowanej inwestycji wskazując, że zamierzeniem objął zabudowę o przeznaczeniu mieszkalno-biurowo-usługowym.

Jak zauważył WSA w Warszawie w wyroku z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2237/14, CBOSA o ile na terenie analizowanym znajduje się w istocie obiekt (ewentualnie obiekty), których funkcje i parametry mogłyby potencjalnie stanowić punkt odniesienia dla nowej zabudowy (a takiej sytuacji skutecznie nie wykluczono), to rolą organu jest rozważenie, w oparciu o specjalistyczne stanowisko, sporządzone przez osobę posiadająca stosowne kwalifikacje (cześć graficzna i opisową analizy zagospodarowania), czy nie występują przesłanki dla odniesienia się także do zabudowy istniejącej dalej – a dostępnej z tej samej drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że także opinia specjalistyczna - jaką jest analiza zagospodarowania - podlega w postępowaniu administracyjnym ocenie jak każdy dowód w sprawie (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 77 § 1 i 80 K.p.a.), przede wszystkim pod kątem jej spójności, wyczerpującego charakteru itp. Jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z 14 stycznia 2015 r. - przesłanką uzasadniającą nawiązanie do cech zabudowy występującej w znaczniejszym oddaleniu (nie bezpośrednio przyległej) może być zaawansowany proces przekształcania faktycznej funkcji terenu bezpośrednio przyległego, w kierunku uprawniającym założenie, że nie dojdzie do trwałej sprzeczności pomiędzy funkcjami zabudowy bezpośrednio przyległej (np. mieszkaniowa obok produkcyjnej, magazynowej itp.) ani dysharmonii między parametrami zabudowy (wzgląd na wymagania kompozycyjno-estetyczne).

Wskazane wyżej kwestie nie zostały wyjaśnione w dostateczny sposób.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia, tj. dostępu do drogi publicznej stwierdzić trzeba, że wstępną przesłankę ustalenia warunków zabudowy stanowi istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Tak więc kwestia dostępności do drogi publicznej dotyczy nie tylko działki przewidzianej pod planowaną inwestycję, ale też co najmniej jednej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W rezultacie analiza poprzedzająca wydanie decyzji powinna zawierać, oprócz innych koniecznych ustaleń, wyjaśnienie kwestii obsługi komunikacyjnej określonych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym oczywiście działki przewidzianej do zainwestowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie przyjmuje się, że dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym, bowiem dostęp musi być prawnie zagwarantowany. Dlatego niedopuszczalne jest, aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Zagwarantowanie prawne dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny. Znaczy to, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego (na co zwrócił uwagę NSA m.in. w wyroku z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1402/13, CBOSA).

W przypadku gdy teren objęty zamiarem inwestycyjnym nie leży bezpośrednio przy drodze publicznej, to dla zagwarantowania właściwej komunikacji konieczne jest, aby działka inwestora miała pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną albo poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością.

Z brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. należy wyprowadzić wniosek, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po stwierdzeniu, że przewidziany do zabudowy teren "ma dostęp do drogi publicznej", a więc już w momencie rozstrzygania sprawy inwestor musi wykazać, że ma zapewniony faktycznie i prawnie dostęp do drogi publicznej. Pojawiające się natomiast w tym zakresie wątpliwości powinny być przez organ administracji rzetelnie wyjaśnione. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie pozytywnej decyzji, gdy wymagany dostęp do drogi publicznej jest tylko hipotetyczny, bądź w jakimś zakresie ograniczony.

Odmiennym zagadnieniem jest natomiast dostosowanie do wymogów techniczno-budowlanych istniejącego zgodnie z prawem przejścia lub dojazdu do drogi publicznej (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 473-474; wyroki NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 213/13, z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11, z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12).

W przedmiotowej sprawie z opisu planowanej inwestycji zawartego w decyzji organu pierwszej instancji wynika, że inwestycja ma również polegać na budowie infrastruktury i drogi wewnętrznej na fragmentach działek [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Skarżąca w toku postępowania wskazywała, że posiada prawny tytuł do tych działek, bowiem jest ich użytkownikiem wieczystym. Organy nie odniosły się jednak do tej kwestii.

W ocenie Sądu w sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107, w pow. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło wymogów statuowanych przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku. W szczególności przeprowadzi analizę obszaru wokół terenu inwestycji, dokonując charakterystyki poszczególnych cech istniejącej zabudowy w granicach obszaru analizowanego wymaganych rozporządzeniem, uwzględniając przedstawione wskazania i przekładając jej wyniki na dopuszczalne cechy nowej, wnioskowanej zabudowy (§ 4 do § 8 rozporządzenia). W konsekwencji oceni dopuszczalność inwestycji w aspekcie warunków wymaganych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, w tym uzasadni je stosując się do treści art. 107 § 3, w zw. z art. 11 K.p.a.

Ponieważ szereg kwestii, dotyczących uwarunkowań faktycznych sprawy, nie było dotąd przedmiotem oceny przez organ administracji, zajęcie stanowiska w tym zakresie przez WSA byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 69/13 – dostępny w CBOSA).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.