Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 164/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, Sędziowie: NSA Julia Szczygielska, WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i I. P., T. i L. B., E. i A. B. oraz U. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z [...] nr [...]dot. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...]w R. i ustalenia warunków zabudowy tej działki dla rozbudowy istniejącego domku letniskowego i budowy zbiornika na ścieki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących po 10 /słownie: dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...]Burmistrz Miasta i Gminy R. ustalił na rzecz E. i I. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki budowlanej nr [...]położonej w R. zabudowanej domkiem letniskowym dla przedsięwzięcia dotyczącego jego rozbudowy o powierzchni zabudowy około [...]i budowy zbiornika na ścieki.

Na skutek odwołania od tej decyzji M. i G. K. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało postanowienie [...]nr [...]w trybie art. 134 kpa przyjmując, że odwołanie to wniesiono z uchybieniem terminu.

Następnie wnioskiem z dnia [...]T. i L. B., E. i A. B., U. i W. P. oraz T. R. zgłosili żądanie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza M. i Gminy R. z dnia [...]nr [...] a jako podstawę tego wniosku wskazali art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Postanowieniem z dnia [...]Nr [...]Burmistrz Miasta i Gminy R. wznowił na wniosek w/w osób postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego domku letniskowego "dobudówki" o powierzchni zabudowy około [...]i budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki o pojemności użytkowej [...]zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] nr [...], wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 147, 149 § 1 i art. 150 kpa.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w tej sprawie decyzją z dnia [...]nr [...], podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, art. 1 ust. 1, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] i ponownym rozpatrzeniu wniosku E. i I. P., B. M. i Gminy R. uchylił swoją decyzję nr [...]z dnia [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]położonej w R., wydaną dla E. i I. P. oraz ustalił dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie domku letniskowego o dobudówkę o pow. [...]i budowie zbiornika na ścieki sanitarne o poj. [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]położonej w R. dla przedsięwzięcia dotyczącego rozbudowy istniejącego domku letniskowego o wykonanie dobudówki o pow. zabudowy około [...]i budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i L. B., E. i A. B., U. i W. P. oraz T. R. domagając się uchylenia pkt II zaskarżonej decyzji. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji nie wyjaśnienie okoliczności dotyczących rodzaju obiektu, jaki ma być na danym terenie dobudowany mimo, że odwołujący się wnioskowali o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność korzystania przez wnioskodawców z dotychczas istniejącego domku letniskowego w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem oraz związanych z tym uciążliwości dla skarżących. Nadto w/w wskazali, iż dopóki organ administracji nie podejmie działań, mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie zbadania rzeczywistej funkcji dla planowanej inwestycji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że inwestycja ta jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli także E. i I. P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 kpa poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie osób nie legitymujących się przymiotem strony, z uwagi na brak naruszenia ich interesu prawnego oraz nieuwzględnienie wszystkich wniosków skarżących, a mianowicie wniosku z dnia [...] dotyczący zwiększenia powierzchni dobudowanej do [...]zamiast [...].

W dniu [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest promesą określającą jedynie możliwość realizacji zamierzonej inwestycji, jeśli jest ona zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na treść art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zgodnej z tym planem. Na etapie ustalania warunków zabudowy przedmiotem badania organu orzekającego jest zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał ponadto za bezpodstawne kwestionowanie przez małżonków P. praw stron postępowania w sprawie współwłaścicieli działki sąsiadującej z terenem wnioskowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z tezą uchwały NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Za niezasadny organ uznał również zarzut nieuwzględnienia w treści skarżonej decyzji wniosku o rozszerzenie zakresu inwestycji, gdyż decyzja ta została wydana we wznowionym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. nr [...]z dnia [...], określającą zakres inwestycji jako rozbudowę domku letniskowego na działce nr [...]położonej w R. o wykonanie dobudówki o pow. zabudowy około [...] i budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności [...]. We wznowionym postępowaniu dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Organ odwoławczy uznał ponadto za niezasadne argumenty o wynajmowaniu domku letniskowego przez jego właścicieli, bo nie zmienia to jego funkcji, a więc nie może powodować niezgodności zamierzonej inwestycji z planem określającym teren jako ośrodek wypoczynku nad zalewem r..

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. i L. B., E. i A. B. oraz U. i W. P. oraz T. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zamierzona inwestycja E. i I. P. jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisu art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy poprzez nieokreślenie rodzaju i warunków zamierzonej inwestycji, wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu ogólnego dla planowanej inwestycji, wskazujące, że nowo wznoszone obiekty powinny skalą, gabarytami i formą architektoniczną nawiązywać do charakteru otaczającej zabudowy, nie naruszać wartości kulturowych środowiska oraz zachować wyznaczone linie rozgraniczające, nie można uznać za ustalenia wymagane powyższym przepisem. Nieokreślenie rodzaju i warunków planowanej inwestycji dają inwestorowi możliwość wzniesienia dobudówki o dowolnej funkcji. Planowana rozbudowa zmierza, zdaniem skarżących, do poszerzenia możliwości wynajmu, a rozbudowany domek letniskowy stanie się pensjonatem, co w konsekwencji spotęguje istniejące uciążliwości powodowane przez hałas /zwiększona ilość osób, w tym dzieci, samochodów/. Nadto w skardze podniesiono, iż decyzja narusza przepis art. 7, 77 § 1 i 78 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy w stopniu niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia i nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów oraz art. 107 § 3 kpa wobec braku wskazania na czym polega zgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdzili, iż ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego kwestionowaną inwestycją nie przewiduje zabudowy pensjonatowej, ani zabudowy związanej z działalnością gospodarczą, którą prowadzą inwestorzy /otulina Parku Narodowego G. S./, rozbudowa domku letniskowego w powiązaniu z jego faktyczną funkcją, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami tego planu.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli również E. i I. P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 kpa poprzez dopuszczenie osób trzecich – pięciu współwłaścicieli sąsiadującej działki o pow. [...], której współwłaścicielami są również skarżący – do sprawy w charakterze strony, mimo braku po ich stronie istnienia interesu prawnego oraz praw i obowiązków, a tym samym naruszenia ich interesu prawnego, praw i obowiązków. W związku z powyższym zarzutem skarżący P., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dopuszczającym osoby będące współwłaścicielami działki nr [...]do niniejszego postępowania lub uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...]Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę T. R. wobec nie uiszczenia wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd też stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej dokonując to poprzez kontrolę legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili ich wydania.

Przy badaniu legalności skarżonych decyzji sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Przy uwzględnieniu powyższej normy prawnej należy stwierdzić, iż skargi w tej sprawie uwzględnione zostały aczkolwiek uczyniono to nie z motywów w nich wskazanych.

Skarżone decyzje wydane zostały po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla budowy przez inwestorów E. i I. P. bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności użytkowej [...] i wykonania dobudówki o powierzchni zabudowy około [...] do istniejącego domku letniskowego, przeznaczonej wyłącznie na cele letniskowe.

Samo zaś wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano było dotknięte wadliwością kwalifikowaną określoną w art. 145 § 1 kpa. Wzruszenie w tym trybie decyzji ostatecznych może nastąpić wyłącznie z przyczyn enumeratywnie wymienionych w pkt 1-8 powołanego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na wniosek T. i L. B., E. i A. B., U. i W. P. oraz T. R. w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wyraźnie wynika, że tylko strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy, może złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. W art. 28 kpa precyzuje pojęcie strony postępowania administracyjnego i stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.

Zasadnie organy zarówno pierwszej instancji, jak i odwoławczy w sprawie niniejszej dokonując oceny wniosku w aspekcie art. 28 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa uznały, że wymienionym osobom, które złożyły wniosek o wznowienie w tej sprawie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne oraz dobudówki do istniejącego domku letniskowego na terenie działki nr [...]w R.

Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich.

W szczególności zaznaczyć należy, iż zapis art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. Nr 15 poz. 139 ze zm./ zapewnia ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu zapewnia on ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

W niniejszej sprawie należy przyjąć, iż wnioskodawcy T. i L. B., E. i A. B., U. i W. P. oraz T. R. jako współwłaściciele działki [...]o powierzchni [...]mającej charakter budowlany określonej zaś jako droga, bezpośrednio graniczącej z działką przeznaczoną do zainwestowania nr [...]w R.– mają interes prawny, by być stroną w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Na powyższy fakt w szczególności zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji i w tym zakresie ustalenia organów orzekających nie budzą wątpliwości Sądu. Przeprowadzone postępowanie doprowadziło w efekcie do wydania po wznowieniu postępowania decyzji w trybie art.151 kpa.

Zgodnie z przepisem art. 151 kpa wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 kpa; 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Organ I instancji oparł rozstrzygnięcie w tej sprawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa a to – uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. nr [...]z [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]położonej w R. dla przedsięwzięcia dotyczącego rozbudowy istniejącego domku letniskowego o wykonanie dobudówki o powierzchni [...] i budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki o pojemności użytkowej [...] dla E. i I. P. i jednocześnie: – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w R. dla przedsięwzięcia dotyczącego rozbudowy istniejącego domku letniskowego o wykonanie dobudówki o powierzchni zabudowy około [...] i budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki o pojemności użytkowej [...].

Z lektury tego rozstrzygnięcia wynika więc jednoznacznie, że w wyniku wznowienia postępowania z powodu tego, iż strony bez własnej winy nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym – uchylona decyzja jest tożsama z nową decyzją rozstrzygającą merytorycznie tę sprawę. A zatem uchylono decyzję by jednocześnie wydać taką samą decyzję.

Takie rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa, który stanowił podstawę jego wydania. Z dyspozycji tej normy prawnej wynika, bowiem, że organ kończy postępowanie wznowieniowe uchylając decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub 145 a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy a więc nowe rozstrzygnięcie w sprawie, które nie jest tożsame z tym które uchylono gdyż nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej /art. 146 § 2 kpa/.

W sytuacji gdy organ przyjął ostatecznie zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i podejmował decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji dotychczasowej to winien był zastosować konstrukcję prawną z art. 151 § 2 kpa tj. wydać decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wobec wystąpienia przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 1 i § 2 kpa wyłączającej dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia. Przesłanką wyłączającą uchylenie decyzji w trybie wznowienia jest w szczególności okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. W tej sprawie organ I instancji wydał decyzję rażąco naruszającą art. 151 § 1 pkt 2 kpa a organ odwoławczy utrzymał ją w mocy tym samym również rażąco naruszając prawa /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/.

Przepis art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa reguluje bowiem wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Z uwagi na powyższe naruszenie prawa Sąd odstąpił od oceny zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego R.

Dotąd powiedziane nakazywało Sądowi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Uwzględniając skargi na podstawie art. 152 cyt. wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane.

Zwrot kosztów nastąpił na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.