Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2440/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a i 4b
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 132 ust. 1 a i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Pracy "E." w K. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 414/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Pracy "E." w K. w likwidacji na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania o wydanie decyzji w sprawie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...]; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Pracy "E." w K. w likwidacji kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 414/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę Spółdzielni Pracy "E." w K. w likwidacji na zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie zwrotu podania o wydanie decyzji w sprawie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta K., w związku z własną ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w dniu 25 czerwca 2010 r. zawiadomił o niemożności rozpoznania sprawy w ustawowym terminie z uwagi na konieczność sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego, i o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 31 grudnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta K. ustalił odszkodowanie na kwotę 1374135 zł, z czego Spółdzielni przyznano kwotę 1094512,44 zł, a pozostała kwota należna dla wierzycieli hipotecznych Spółdzielni została zaliczona na spłatę zobowiązań zabezpieczonych hipotekami. Ostatecznie Spółdzielni została wypłacona w dniu 18 stycznia 2011 r. kwota 907586,34, albowiem Gmina K. pomniejszyła wysokość odszkodowania dodatkowo o kwotę odsetek zabezpieczonych tymi hipotekami.

W dniu 17 lutego 2012 r. Spółdzielnia Pracy "E." w K. w likwidacji wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek ustawowych w kwocie 82222,21 zł za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], liczonych od kwoty 1374135 zł za okres od dnia 2 sierpnia 2010 r. do 17 stycznia 2011 r. Uzasadniając swoje żądanie wskazała, że na skutek decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stała się ostateczna w dniu 5 czerwca 2010 r., wygasło przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości o pow. 0,426 ha, a Spółdzielnia z mocy prawa nabyła prawo do odszkodowania.

Spółdzielnia wskazała, że skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna w dniu 5 czerwca 2010 r., tym samym 30-dniowy termin do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, o jakim mowa w art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", upłynął w dniu 5 lipca 2010 r. Decyzja, gdyby została wydana 5 lipca 2010 r., uprawomocniłaby się w dniu 19 lipca 2010, zatem od dnia 2 sierpnia 2011 r. Spółdzielni przysługiwała wymagalna wierzytelność z tytułu odszkodowania za wygaśnięcie użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 481 § 1 w zw. z § 2 K.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Skoro wierzytelność Spółdzielni stała się wymagalna w dniu 2 sierpnia 2010 r., a jej częściowa wypłata nastąpiła w dniu 18 stycznia 2011 r., należą się odsetki za okres od 2 sierpnia 2010 r. do 17 stycznia 2011 r. w wysokości 82222,21 zł, liczone od kwoty 1374135 zł. Liczenie odsetek od niższej kwoty, nie obejmującej odszkodowań wypłaconych wierzycielom hipotecznym Spółdzielni, naruszałoby jej interes, gdyż Spółdzielnia na skutek wygaśnięcia użytkowania wieczystego nie miała możliwości korzystania z całości dotychczas użytkowanej nieruchomości, nie otrzymując jednocześnie odszkodowania za jej wygaśnięcie. Spowodowało to niemożność regulowania zobowiązań Spółdzielni wobec jej wierzycieli, w tym wierzycieli hipotecznych, którzy nie zostali zaspokojeni także poprzez wypłatę w stosownym terminie odszkodowań za wygaśnięcie hipotek.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., postanowił zwrócić wnioskodawcy podanie.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Spółdzielnię Pracy "E." w K. w likwidacji, utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy decyzję ustalającą odszkodowanie wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W art. 12 ust. 5 tej ustawy znajduje się odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie ustalania i wypłacania odszkodowania, w tym do art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania jest operat szacunkowy, który jest podstawą ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., która stała się ostateczna w dniu 4 stycznia 2011 r., natomiast odszkodowanie zostało wypłacone w dniu 17 stycznia 2011 r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu. Zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Aby mogła nastąpić zapłata odszkodowania, najpierw to odszkodowanie musi zostać ustalone w oparciu o operat szacunkowy. Nie bez znaczenia jest to, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Tak więc zdaniem organu art. 132 ust. 2 u.g.n. dotyczy jedynie przypadku niezachowania terminu zapłaty odszkodowania wskazanego w decyzji odszkodowawczej, natomiast art. 12 ust. 4b specustawy wyznacza 30-dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Ewentualnych roszczeń wynikających z naruszenia interesu strony w zakresie uzyskania w terminie odszkodowania za utratę prawa do nieruchomości Spółdzielnia może dochodzić przed sądem powszechnym.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Spółdzielnia Pracy "E." w K. w likwidacji, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W skardze zarzucono naruszenie art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 4b, art. 12 ust. 5, art. 23 specustawy i art. 481 § 1 K.c. oraz art. 66 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 414/12, oddalając skargę wskazał, że wypłata odszkodowania nastąpiła z zachowaniem 14-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 132 ust. 1 pkt 1a u.g.n. Ponadto wskazał, że stosownie do art. 12 ust. 4b specustawy, decyzja odszkodowawcza powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W ocenie Sądu, art. 132 u.g.n. należy czytać całościowo. W szczególności łączna analiza przepisów zawartych w jego ust. 1, 1a oraz ust. 2 wskazuje na to, że w sytuacji, gdy wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, wówczas zapłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym ta decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, natomiast ust. 2, zgodnie z którym do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie tego odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, będzie miał zastosowanie tylko w takiej sytuacji, gdy w tym terminie, to jest 14 dni od daty, kiedy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania stała się ostateczna, nie doszło do zapłaty tego odszkodowania. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca, wbrew zawartemu w swoim podaniu z dnia 17 lutego 2012 r. określeniu, że żąda wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania, faktycznie żąda wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek z tytułu wydania decyzji o odszkodowaniu z naruszeniem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 12. ust. 4b, a więc żąda ustalenia odsetek z tytułu wydania z opóźnieniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organy uznały, że takie żądanie nie jest objęte dyspozycją art. 132 ust. 2 u.g.n. Objęte jest ono normą zawartą w art. 4171 § 3 K.c., zgodnie z którym jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji lub orzeczenia, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Dlatego też prawidłowo organy na podstawie art. 66 K.p.a. zwróciły podanie skarżącej, uznając, że w sprawie odsetek, czy też faktycznie odszkodowania w związku z niezachowaniem przez Prezydenta Miasta K. terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, właściwy jest sąd powszechny, nie zaś organ administracji. Na marginesie Sąd zauważył, że o odszkodowawczym charakterze żądania skarżącej świadczy domaganie się przez nią decyzji przyznającej kwotę odpowiadającą odsetkom od całej kwoty ustalonego odszkodowania, pomimo, że stosownie do art. 18 ust. 1a oraz ust. 1c nie przysługiwało jej odszkodowanie w pełnej, to jest odpowiadającej wartości wywłaszczonego prawa, wysokości.

Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi organy w niniejszej sprawie nie uznały, że regulacja zawarta w art. 132 ust. 2 u.g.n., dotycząca skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, nie ma charakteru administracyjnego. Uznały zaś, że z uwagi na to, że Spółdzielnia żąda odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, a nie opóźnienie czy też zwłokę w jego wypłacie, takie roszczenie nie jest objęte dyspozycją art. 132 ust. 2 u.g.n. Przywołany przez autora skargi wyrok WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 406/10 (LEX nr 75898) dotyczył odmiennej sytuacji, a mianowicie takiej, że pomimo wydania decyzji o wywłaszczeniu, w której określone zostało odszkodowanie, odszkodowanie to nie zostało wypłacone. W takiej zaś sytuacji nie budzi wątpliwości to, że ma zastosowanie art. 132 ust. 2. Sąd podzielił także stanowisko wyrażone w wyroku NSA w sprawie I OSK 525/05, że obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunków administracyjnych to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Oznacza to, że jeżeli doszło do uchybienia przez organ 14-dniowego terminu o jakim mowa w art. 132 ust. 1 i 1a u.g.n., to organ administracyjny, w drodze decyzji powinien orzec o odsetkach, liczonych za okres zaczynający się 15-go dnia od dnia, kiedy stała się ostateczna decyzja wywłaszczeniowa (art. 132 ust. 1) albo decyzja ustalająca odszkodowanie (art. 132 ust. 1a) do dnia faktycznej zapłaty.

Sąd zauważył, że 30-dniowy termin, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b specustawy, nie jest terminem prawa materialnego, ale terminem procesowym. Ustawodawca, uwzględniając charakter tego 30-dniowego terminu, wskazał w art. 18 ust. 1 specustawy, że wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, ale według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Takie rozwiązanie ma na celu wyeliminowanie negatywnych konsekwencji dla wywłaszczanego właściciela nieruchomości, związanych z upływem czasu i inflacją.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 481 K.c., Sąd podniósł, że odsetki za opóźnienie są świadczeniem ubocznym (akcesoryjnym), bowiem warunkiem powstania uprawnienia do nich jest istnienie i wymagalność długu pieniężnego. Roszczenie o odsetki jest więc następstwem egzystencji prawnej długu pieniężnego. Nie jest możliwe naliczenie odsetek, o jakich mowa w tym przepisie, zanim dług pieniężny stanie się wymagalny. Skoro ustawodawca kwestię zapłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie ustawy o realizacji inwestycji drogowych uregulował w ten sposób, że organ wysokość tego odszkodowania ustala wg wartości nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania, oraz że odszkodowanie to wypłaca się w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, w świetle art. 481 K.c. nie może powstać roszczenie o zapłatę odsetek od odszkodowania za okres sprzed wydania samej decyzji ustalającej to odszkodowanie. Powyższe jedynie potwierdza prawidłowość stanowiska organów, że nie jest możliwe wydanie na podstawie art. 132 ust. 2 przez organ administracyjny decyzji ustalającej z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.c. odsetek za okres poprzedzający uostatecznienie się decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Spółdzielnia Pracy "E." w K. w likwidacji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach albo rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w całości oraz postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 4b, art. 12 ust. 5, art. 23 specustawy i art. 481 § 1 K.c. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie przewidują wypłaty odsetek za niedotrzymanie terminu do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania i dotyczą opóźnienia w wypłacie już ustalonego odszkodowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że, odsetki ustawowe należą się za okres opóźnienia w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania;

- art. 12 ust. 4b specustawy przez przyjęcie, że 30-dniowy termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest terminem procesowym, podczas gdy jest to termin materialnoprawny;

- art. 132 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 12 ust. 4b specustawy przez przyjęcie, że art. 132 ust. 1a u.g.n. ma zastosowanie wprost do decyzji wydawanych w trybie specustawy drogowej, podczas gdy ustawa ta zawiera autonomiczną regulację w przedmiocie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i terminu wypłaty tegoż odszkodowania, co zmusza do stosowania tegoż przepisu z niezbędnymi zmianami;

- art. 132 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 481 K.c. i art. 12 ust. 4b specustawy przez przyjęcie, że roszczenie o wypłatę odszkodowania staje się wymagalne dopiero po upływie 14 dni od daty, kiedy decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a co za tym idzie nie może powstać roszczenie o wypłatę odsetek od odszkodowania za okres sprzed wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podczas gdy roszczenie takie staje się wymagalne z upływem terminu do wypłaty odszkodowania liczonym od dnia, w którym uprawomocniłaby się decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydana w ustawowym terminie;

- art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 4b, art. 12 ust. 5, art. 23 specustawy i art. 481 § 1 K.c. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w . wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy roszczenie to ma charakter administracyjnoprawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

Ma rację strona skarżąca kasacyjna, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dokonał błędnej wykładni art. 132 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z omawianym przepisem do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Z treści tego przepisu nie sposób wręcz wywieźć, że roszczenie wskazane w jego hipotezie ma charakter cywilnoprawny. To, że przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania może być dochodzone nie w postępowaniu administracyjnym lecz przed sądami powszechnymi. Należy mieć na względzie, że przepisy Kodeksu cywilnego na gruncie omawianego przepisu mają jedynie odpowiednio zastosowanie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłoką lub z opóźnieniem. Sformułowanie zawarte w ww. przepisie nie ma zatem wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania jaki w ogóle wynika z treści art. 132 u.g.n.; w szczególności ustęp 2 tego artykułu nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw. W tak określonym odesłaniu nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie (patrz: M. Wolanin w komentarzu do Ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3 wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2013, s. 1042).

Poza tym Sąd I instancji pominął, że omawiany przepis stanowi samodzielną podstawę do żądania zapłaty odsetek, ale nie za samo powstanie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, lecz za skutki, które wynikły z zaistniałego opóźnienia lub zwłoki w zapłacie odszkodowania. Przepis ten stanowi zatem lex specialis w stosunku do art. 4171 § 3 K.c., ponieważ nie odnosi się tylko do faktu zaistnienia zwłoki lub opóźnienia, jak wynika z art. 4171 § 3 K.p.a., ale do czasowych skutków zwłoki lub opóźnienia. Oznacza to, że na gruncie art. 132 ust. 2 u.g.n. strona może dochodzić w postępowaniu administracyjnym odsetek za skutki wynikłe ze zwłoki lub z opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Ponadto na gruncie przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia jest też to, że do wypłaty odszkodowania miał zastosowanie art. 132 ust. 1a u.g.n. Przepis ten odnosi się do przypadku, w którym zapłata odszkodowania następuje w odrębnej decyzji niż w decyzji o wywłaszczeniu. Taka sytuacja zachodzi na gruncie wydawanych zezwoleń na realizację inwestycji drogowych, ponieważ w wyniku takiego (ostatecznego bądź opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności) zezwolenia następuje wywłaszczenie na cele drogowe, natomiast przyznanie odszkodowania następuje w zupełnie innym postępowaniu, kończącym się odrębną decyzją odszkodowawczą (patrz: art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). A zatem w przypadku wywłaszczenia w trybie specustawy drogowej, nie następuje jednoczesne przyznanie odszkodowania. W tym zakresie art. 12 ust. 4b specustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak się wskazuje w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, termin 30-dniowy, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b specustawy, jest terminem procesowym, który może ulegać przedłużaniu według reguł określonych w art. 36 § 2 K.p.a. Wynika to z tego, że z reguły przeprowadzenie procedury zmierzającej do ustalenia wysokości odszkodowania będzie wymagało dłuższego okresu czasu, chociażby w związku z procedurą przetargową celem wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12, publ. G.Prawna SiA 2013/51/12, LEX nr 1285997). Niewątpliwie pomimo skutku w postaci pozbawiania dotychczasowego właściciela prawa własności może dojść do przedłużenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania i w konsekwencji do późniejszej wypłaty odszkodowania. Nie można więc wykluczać, że w wyniku różnych zdarzeń, w tym zawinionych lub niezawinionych, ale zaistniałych już po wywłaszczeniu, w praktyce może dojść do powstania zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie. Z uwagi na przedłużanie terminów w ustaleniu wysokości odszkodowania w stosunku do już wywłaszczonej nieruchomości, licząc od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie można zatem wykluczać, że zaistnieją skutki (czyli różne rodzaje czasowego następstwa) zwłoki lub opóźnienia w finalnej wypłacie odszkodowania.

Nie wystarczy zatem tak jak to uczynił Sąd I instancji dokonać oceny, czy strona żądała wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub wydania decyzji o odszkodowaniu z naruszeniem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 12 ust. 4b specustawy. Z punktu widzenia zastosowania art. 132 ust. 2 u.g.n. owszem istotne jest ustalenie, czy doszło do opóźnienia w wydaniu decyzji i wypłaty odszkodowania. Jednak decydujące znaczenie dla zastosowania art. 132 ust. 2 u.g.n. jest to czy zaistniały skutki takiego opóźnienia. Treść omawianego przepisu wymusza zatem od organów administracji ustalenie dokładnego zakresu żądania zawartego we wniosku strony. Tym bardziej, jeżeli w treści wniosku strona powoływała się m.in. na treść art. 132 ust. 2 u.g.n., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ powinien to wyjaśnić. W takiej sytuacji jeżeli we wniosku nie doszło do precyzyjnego określenia żądania strony oraz nie zostały wskazane skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. powinien wezwać stronę do usunięcia tak stwierdzonych istotnych braków wniosku.

W tych okolicznościach należało uznać, że Sąd I instancji przedwcześnie uznał, że faktyczne żądanie strony wypłaty odsetek z tytułu wydania decyzji o odszkodowaniu z naruszeniem 30-dniowego terminu, nie zostało objęte treścią art. 132 ust. 2 u.g.n. i nie podlega dochodzeniu w trybie administracyjnoprawnym. Ani Sąd I instancji, ani organy administracyjnie obu instancji nie dostrzegły bowiem, że kluczową kwestią dla wyniku postępowania jest ustalenie, czy żądanie strony wiąże się z zaistniałymi skutkami zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, co też powinna wykazać strona składająca wniosek. Nie ulega zatem wątpliwości, że w wyniku błędnej wykładni art. 132 ust. 2 u.g.n. dokonanej także przez organy administracyjne obu instancji doszło do wadliwego wydania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...].

W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 199 i art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.