Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 367/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007 r. na rozprawie spraw ze skargi B Sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...] ze skargi C Sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...] oraz ze skargi K. i D. Z., R. R.-K., J. S., A. i D. K., Z. i H. R. oraz Stowarzyszenia D na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1/ stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...], 2/ stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...], 3/ stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...] w części dotyczącej zarzutów skarżących K. i D. Z., R. R.-K., J. S., A. i D. K., Z. i H. R. oraz Stowarzyszenia D., 4/ zasądza od Rady Gminy na rzecz B Sp. z o.o. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5/ zasądza od Rady Gminy na rzecz C Sp. z o. o. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 6/ zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżących K. i D. Z. solidarnie – 300 (trzysta) zł, R. R.-K. – 300 (trzysta) zł, J. S. 300 (trzysta) zł, A. i D. K. solidarnie 300 (trzysta) zł oraz Z. i H. R. solidarnie - 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostały wniesione skargi na uchwały Rady Gminy podjęte w dniu 20 lutego 2004 r. w przedmiocie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ł. w gminie W.

Skarga A. ( aktualna nazwa: B. ) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na uchwałę nr XX/150/04 została zarejestrowana w sądzie pod sygnaturą akt II SA/Gd 367/04.

Skarga C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na uchwałę nr XX/151/04 otrzymała sygnaturę II SA/Gd 377/04.

Na uchwałę nr XX/149/04 skargę zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Gd 378/04 wniosły następujące osoby: H. H., U. i J. W., M. W., E. P., J. Z., B. i K. W., A. B., J. R., M. i M. F., F. M., E. i J. F., L. H., K. i D. Z., B. i K. T., A. i M. K., J. i F. Z., W. S., J. i A. M., J. M., R. R. – K., Z. i H. R., M. i L. S., B. i L. G., J. S., L. S., L. i K. S., M. B., J. S., R. B., A. i D. K., C. P. oraz Stowarzyszenie D.

Postanowieniami z dnia 23 maja 2005 r. i 20 października 2006 r. Sąd połączył sprawy o sygnaturach II SA/Gd 378/04 i II SA/Gd 377/04 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Gd 367/04 ze skargi B. Spółki z o.o. w Ł.

W stosunku do niektórych osób, które wniosły jedną skargę na uchwałę nr XX/149/04 postępowanie przed sądem administracyjnym zostało zakończone prawomocnymi postanowieniami o umorzeniu postępowania, bądź odrzuceniu skargi. W stosunku do skargi wniesionej przez M. F., B. i K. T. postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone. Ostatecznie Sąd w dalszym toku rozpoznawał skargę K. i D. Z., R. R. – K., J. S., A. i D. K., Z. i H. R. oraz w/w Stowarzyszenia.

Rozpoznając łącznie wyżej wniesione skargi Sąd ustalił następujące okoliczności:

W dniu 6 marca 1998 r. Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ł. w gminie W. Projekt planu wraz z prognozą wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od 10 lipca 2003 r. do 8 sierpnia 2003 r. W projekcie planu teren oznaczony symbolem A.2.10 NU ( UP ) przeznaczono dla obiektów i urządzeń usuwania, unieszkodliwiania i składowania odpadów. Na obszarze tym znajdują się działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiące własność skarżącej B. Sp. z o.o. Spółka ta jest jednocześnie inwestorem projektowanej na tym terenie rozbudowy istniejącego już A. Zakład ten docelowo ma składać się z szeregu obiektów służących do przyjmowania, selekcjonowania i odzyskiwania odpadów z terenu gminy W. i sąsiadujących gmin S., G., R., R. i K. Od stycznia 2002 r. przed właściwymi organami toczy się postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. ) w przedmiocie utworzenia wokół składowiska odpadów tzw. obszaru ograniczonego użytkowania. Do chwili obecnej postępowanie to nie zostało zakończone. Wojewoda w wyrażonej w dniu 30 czerwca 2003 r. opinii do planu – ze względu na zasięg projektowanego obszaru ograniczonego użytkowania -zalecił pozostawienie terenów w odległości 200 metrów od granic zakładu w dotychczasowym użytkowaniu i wyjaśnił, iż dla tego obszaru ewentualna zmiana funkcji wraz z ograniczeniami w zakresie lokalizacji obiektów możliwa będzie dopiero po wejściu w życie rozporządzenia Wojewody w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół składowiska odpadów w Ł. Projekt planu dla obszarów sąsiadujących z terenem A.2.10 NU ( UP ) przeznaczonym pod obiekty i urządzenia usuwania, unieszkodliwiania i składowania odpadów przewiduje ich przeznaczenie na komunikację, usługi, zieleń parkową i izolacyjną oraz rolę. Na terenie oznaczonym symbolem A.2.5.ZI przeznaczonym pod zieleń izolacyjną wprowadzono do planu obowiązek wykonania wału ziemnego o wysokości 8 metrów wzdłuż granic z terenem A.2.10.NU ( UP ). W dwóch jednostkach planistycznych oznaczonych jako A.3.2.MN/ZP i A.4.1.MN,MZ dopuszczono funkcję mieszkaniową, przy czym na terenie tej pierwszej wyznaczono tereny wolne od zabudowy do zagospodarowania zielenią w formie wielowarstwowego pasa zieleni od strony ulicy zbiorczej A.0.1.KZ. Na terenie tym z kolei posiada własną działkę skarżąca C. spółka z o.o. w Ł. zainteresowana dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej na całym obszarze oznaczonym symbolem A.3.2.MN/ZP. Skarżące osoby fizyczne: K. i D. Z., R. R. – K., J. S. oraz A. i D. K. są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu. Skarżący H. i Z. R., kwestionując poszczególne ustalenia planistyczne, powoływali się jedynie na fakt zamieszkiwania w sołectwie Ł. Zagadnieniem najbardziej problemowym dla obszaru planu i wzbudzającym kontrowersje mieszkańców i ich wątpliwości co do zgodności przyjętych w planie rozwiązań z przepisami prawa, zwłaszcza z ustawą Prawo ochrony środowiska, jest uciążliwe oddziaływanie na tereny sąsiednie składowiska odpadów wraz z projektowaną jego rozbudową.

W terminie do wniesienia protestów i zarzutów do projektu planu skarżący złożyli pisma, w których zakwestionowali poszczególne rozwiązania planistyczne. Rada Gminy uznała je za zarzuty i w dniu 20 lutego 2004 r. podjęła zaskarżone uchwały nr XX/149/04, XX/150//04 i XX/151/04 w przedmiocie ich rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. W podstawie prawnej podętych uchwał wskazano na przepisy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( jedn. tekst: Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm. ). Forma wszystkich zaskarżonych uchwał jest tożsama. W § 1 Rada uznała pisma skarżących za zarzuty wniesione do projektu planu. W § 2 wskazała, iż po rozpatrzeniu zarzutu odrzuca go w części, a w części go uwzględnia poprzez dokonanie odpowiednich poprawek na rysunku i w tekście projektu planu. W § 3 Rada wskazała, iż integralną częścią uchwały jest uzasadnienie. W § 4 natomiast postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższe uchwały zostały podpisane przez Przewodniczącego Rady Gminy, R. K. Każda z uchwał zawiera załączony tekst uzasadnienia, z którego wynika w jakiej części Rada uwzględnia zarzuty, a w jakiej odrzuca. Teksty uzasadnień nie zostały podpisane ani przez Przewodniczącego Rady, ani przez żadną inną osobę.

Z analizy przedłożonych do akt sprawy projektów planu tj. wyłożonego do publicznego wglądu oraz "poprawionego" w lutym 2004 r. stosownie do podjętych uchwał ( § 2 uchwał ) wynika, że istotnie do rysunku i tekstu planu wprowadzone zostały te uwagi skarżących, które Rada postanowiła uwzględnić zaskarżonymi uchwałami.

W skargach wniesionych do sądu administracyjnego skarżący ponowili niektóre z zarzutów, które wnieśli do planu. Powołali również inne nowe argumenty i zastrzeżenia do projektu planu mające przemawiać za niesłusznością przyjętych rozwiązań planistycznych. Wskazali także na niezgodność projektu planu z przepisami prawa.

B. Sp. z o.o. w Ł. z wniesionych do projektu planu zarzutów podtrzymała w skardze zasadniczo dwa z nich. Jeden z nich dotyczy niepozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu terenów w odległości 200 metrów wokół planowanej rozbudowy zakładu, czyli w odległości 200 m od terenu oznaczonego jako A.2.10.NU (UP ). Wskazano, iż wprowadzenie na tym terenie nowych funkcji, w tym w dwóch jednostkach planistycznych ( A.3.2.MN/ZP i A.4.1.MN.MZ ) funkcji mieszkaniowej w odległości mniejszej niż 200 metrów od granic zakładu spowoduje powstanie po stronie spółki szeregu obowiązków związanych z zapłatą odszkodowań lub wykupem nieruchomości z uwagi na wzrost wartości sąsiednich gruntów spowodowany uchwaleniem planu. Wskazano, iż projekt planu w tym zakresie nie uwzględnia opinii Wojewody oraz warunku uzgodnienia jaki w tym zakresie określiło Miasto G. w piśmie z dnia 12 sierpnia 2003 r. Zdaniem skarżącego Rada nie miała podstaw do odrzucenia tego zarzutu i powinna w planie pozostawić sąsiadujące z zakładem tereny w dotychczasowym użytkowaniu. Drugi z zarzutów spółki powtórzony w skardze dotyczy niezgodności zapisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w odniesieniu do przyjętych w tym studium zapisów dotyczących powierzchni biologicznie czynnej działek. Wyjaśniono, iż w ustalonych w studium standardach urbanistycznych w zakresie ochrony i kształtowania środowiska wprowadzono tzw. minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej zróżnicowany w zależności od przewidywanego przeznaczenia danego terenu w planie. Projekt planu wbrew tym zapisom ustala w odniesieniu do poszczególnych działek mniejszy minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej. W skardze szczegółowo wskazano na wielkości określone w studium i w planie w odniesieniu do konkretnych jednostek urbanistycznych. Ponadto zarzucono, iż w projekcie planu nie spełniono warunku wskazanego w studium dotyczącego tworzenia zespołów zabudowy od 20 do 30 działek. W skardze podniesiono również, iż projekt planu przewiduje bardzo intensywne zagospodarowanie terenu, wielokrotnie przewyższające ustalenia studium. Zwiększono bilans ludności z ok. 1500 mieszkańców do ok. 5000. Skarżąca wskazała, że ma to dla niej istotne znaczenie, albowiem w ramach porozumienia z Gminą jest inwestorem kanalizacji wiejskiej. Takie zwiększenie ilości mieszkańców, jakie przewidziano w planie, powoduje natomiast zwiększenie odprowadzanych ścieków, których odbiór nie będzie możliwy w ramach kanalizacji budowanej przez spółkę, a to wskazuje, że założenia planistyczne są niewykonalne.

Spółka C. w złożonej skardze zakwestionowała z kolei stanowisko Rady co do odrzucenia jej zarzutu w części dotyczącej wprowadzenia na terenie A.3.2.MN/ZP zakazu lokalizowania zabudowy i nakazania zagospodarowania zielenią parkową obszaru w odległości 200 metrów od granic terenu przeznaczonego dla obiektów i urządzeń usuwania, unieszkodliwiania i składowania odpadów. Zdaniem skarżącego wobec nie ustanowienia tzw. obszaru ograniczonego użytkowania wokół składowiska odpadów komunalnych brak jest podstaw do wprowadzenia ograniczania zabudowy ze względu na sąsiedztwo terenu A.2.10.NU. Zarzucono również, iż projektowany Zakład [...] jako inwestycja pogarszająca stan środowiska nie powinien być lokalizowany na obszarze objętym planem. Jego lokalizacja pozostaje bowiem w sprzeczności z rozporządzeniem Wojewody z dnia 3 września 1998 r. Nr 11/98 zmieniającym rozporządzenie nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń ( Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 14 września 1998 r., Nr 59, poz. 294 ) w którym w § 4 ust. 2 pkt 1 a wprowadzono zakaz lokalizowania i budowy obiektów pogarszających stan środowiska na obszarach otulin parków krajobrazowych.

Pozostali skarżący w swojej zbiorowej skardze zarzucili, iż zaprojektowanie rozbudowy składowiska odpadów komunalnych na terenie stanowiącym otulinę parku krajobrazowego jest niezgodne z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawą o ochronie przyrody oraz przepisami rozporządzenia Wojewody Gdańskiego Nr 11/98. Zarzucili także, iż projekt planu został przyjęty pomimo negatywnych uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 1 lipca 2003 r. oraz Wojewody z dnia 30 czerwca 2003 r., a więc z naruszeniem art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali także, że obszar oznaczony w planie jako A.2.10.NU (UP ) w istocie składa się z trzech odrębnych części o różnym przeznaczeniu i funkcji tj. z obszaru na którym aktualnie składowane są odpady komunalne, z obszaru obejmującego stare wysypisko komunalne, które winno podlegać rekultywacji oraz z obszaru obejmującego działki [...[ i [...] na których przez 30 lat ma być dopuszczalna wyłącznie funkcja tymczasowa. W ocenie skarżących, każdy z tych obszarów winien być wyraźnie oznaczony na załączniku graficznym, a jego funkcje winny być odrębnie zdefiniowane. Bak rozgraniczenia tych trzech obszarów narusza, zdaniem skarżących, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także daje możliwość realizacji na terenie tzw. starego wysypiska nowych obiektów i zezwala na składowanie tam odpadów, a to z kolei stwarza realne zagrożenie dla środowiska i narusza interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący zarzucili także, iż w podjętej uchwale o odrzuceniu zarzutów Rada nie wskazała na żadne dowody ( materiały i opracowania ) pozwalające uznać, że wyznaczone wokół składowiska odpadów obszary zieleni ochronnej i usytuowany na nich wał ziemny o wysokości 8 metrów ( teren A.2.5.ZI ) stanowić będzie wystarczającą ochronę przed jakimkolwiek oddziaływaniem składowiska na grunty sąsiednie. W ocenie skarżących budowa tego rodzaju wału jest sprzeczna z zakazami wynikającymi z art. 26 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Rada Gminy w odpowiedziach na wniesione skargi wniosła o ich oddalenie wskazując, iż "rozpatrując zarzuty uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym obszaru planu, a w szczególności rozważała interes ogółu mieszkańców oraz właściciela nieruchomości składającego zarzut i uznała, iż przyjęte rozwiązania są uzasadnione i konieczne". W odniesieniu do skargi zbiorowej osób fizycznych i Stowarzyszenia D. dotyczącej uchwały XX/149/04 Rada wskazała, iż uzyskała pozytywne uzgodnienie do planu Wojewody w dniu 24 czerwca 2003 r., pozostałe zaś zarzuty skargi "są bezpodstawne, gdyż albo nie zostały podniesione w zarzutach albo dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem wiążących ustaleń pomiędzy stronami". Uzasadniając wprowadzone ograniczenie zabudowy na terenie A.3.2 MN/ZP obejmującym działkę spółki C. Rada wskazała, że ma ono związek z pasem 200 metrów od granicy terenów przeznaczonych w planie dla obiektów i urządzeń usuwania, unieszkodliwiania i składowania odpadów. Odnosząc się z kolei do skargi spółki B. odwołała się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wyjaśniła, że "wobec nie wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania, negocjacje społeczne potraktowano jako nadrzędne, a ponadto za planowanym przeznaczeniem omawianych terenów przemawiają też względy komercyjne".

W odniesieniu do zarzutów wniesionych do projektu planu przez spółkę B. i powtórzonych w skardze do sądu, a dotyczących nie pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu obszarów 200 metrów wokół granic zakładu i niezgodności zapisów planu ze studium w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nr XX/150/04 Rada Gminy przedstawiła następującą argumentację:

"Ad. b. Zarzut wniesiono przeciwko planowanemu zagospodarowaniu terenów sąsiednich, w odległości 200 m wokół granic A. ze wskazaniem do pozostawienia terenów w dotychczasowym użytkowaniu. Projektowane przeznaczenie terenów w pasie 200 m od terenu A.2.10 NU ( UP ) przeznaczonego dla obiektów i urządzeń usuwania, unieszkodliwiania i składowania odpadów obejmuje komunikację, usługi, zieleń parkową i izolacyjną oraz rolę. Zasady zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie zostały wynegocjowane z A., właścicielami terenów, D. oraz przedstawicielami gminy. Przytoczone w zarzucie uwagi zawarte w uzgodnieniu projektu planu przez Wydział Środowiska i Rolnictwa dotyczą dostosowania zapisów do ciągle jeszcze nie wyznaczonego Obszaru Ograniczonego Użytkowania. Wobec tego negocjacje społeczne potraktowano jako nadrzędne w stosunku do wyboru przeznaczenia terenu wokół A.2.10 NU ( UP ). Biorąc pod uwagę nie tylko aspekt społeczny, ale i komercyjny, produkcja i usługi to najlepsze formy optymalnego wykorzystania sąsiedztwa A.. Rolnictwo jest obecnie przeważającą formą użytkowania terenów wokół A. Przy zagrożeniu rozprzestrzeniania się grzybów i pleśni przynajmniej w 200 metrowym pasie od A., nie ma możliwości produkowania zdrowej żywności. Pozostaje jedynie produkcja roślin ozdobnych. Rada Gminy rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym obszaru planu, w szczególności rozważyła wynegocjowane z A., lokalną społecznością i D. kierunki zagospodarowania obszaru objętego planem, interes mieszkańców oraz interes właściciela nieruchomości składającego zarzut i uznała, że przyjęte rozwiązanie zagospodarowania terenu jest uzasadnione i konieczne. Po rozpatrzeniu w/w zastrzeżenia utrzymuje się wyznaczone w projekcie planu przeznaczenie terenów i odrzuca się, wniesiony w tej kwestii, zarzut.

Ad. c. Opracowanie omawianego projektu planu zostało zgodnie z przepisami "w starej procedurze" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w której opracowany projekt musi pozostać spójny ze "Studium..." w zasadniczych kwestiach. Dotyczą one kierunków zagospodarowania przestrzennego i wyznaczenia w planie terenów dla realizacji zamierzeń inwestycyjnych i działalności A., rozwoju obszarów wielofunkcyjnych, ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych, natomiast szczegóły intensywności zagospodarowania powinno dopracować się w planie miejscowym. Ponadto przywołane zostały w zarzucie przepisy Rozporządzenia nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 08.11.1994 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń oraz zmieniające je Rozporządzenie nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 03.09.1998 r., gdzie zaleca się jedynie dążenie do koncentracji nowej zabudowy w obrębie istniejącej wsi. Warunek ten został spełniony w projekcie planu. Obszar [...] składa się z wsi Ł. i miejscowości R., G. i G. Wokół każdej z tych miejscowości przewiduje się rozwój terenów osadniczych. Rada Gminy rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym obszaru planu, w szczególności rozważyła interes ogółu mieszkańców oraz interes właściciela nieruchomości składającego zarzut i uznała, że przyjęte rozwiązanie zagospodarowania terenu jest uzasadnione i konieczne."

Odrzucając z kolei częściowo zarzut skarżącej C. podtrzymany w skardze w uzasadnieniu uchwały nr XX/151/04 Rada przytoczyła szczegółowo ustalenia planistyczne dotyczące terenu A.3.2.MN/ZP i wskazała na treść swojego rozstrzygnięcia.

Rozpatrując pisma wniesione przez osoby fizyczne, w tym skarżących oraz Stowarzyszenia D. Rada Gminy w przedstawionym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nr XX/149/04 stwierdziła, iż stanowią one zarzuty i wyjaśniła, iż "nieruchomości należące do tych osób położone są na obszarze objętym ustaleniami projektu planu, natomiast zarzuty skierowane do planu dotyczą ustaleń projektu planu odnoszących się do innych terenów położonych na obszarze planu". W odniesieniu do poszczególnych zastrzeżeń Rada wyjaśniła:

"Ad. 1) Kwestionuje się zapis w projekcie planu dotyczący przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] położonych na terenie oznaczonym symbolem A.2.10.NU ( UP ) przeznaczonym "dla obiektów i urządzeń usuwania, unieszkodliwiania i składowania odpadów". Wynegocjowany wspólnie z A. i D. zapis, umieszczony w tekście projektu planu dla terenu oznaczonego symbolem A.2.10 NU ( UP ), dotyczący zakazu składowania odpadów przez 30 lat na działkach nr [...], [...] i [...], był zaakceptowany przez wszystkie strony biorące udział w negocjacjach. Ponadto realizacja przewidywanego w projekcie planu zagospodarowania w zakresie kształtowania zieleni izolacyjnej wokół A. i realizacja wału ziemnego pozwoli w maksymalnym stopniu ograniczyć uciążliwości wynikające z działalności A. Rada Gminy uważa zmianę wynegocjowanych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu A.2.10. NU ( UP ) przeznaczonego "dla obiektów i urządzeń usuwania, unieszkodliwiania i składowania odpadów" za nieuzasadnioną. Rada Gminy po rozpatrzeniu odrzuca zarzut w w/w kwestii.

Ad. 2 ) zarzut przeciwko umieszczeniu wału ziemnego na terenie przeznaczonym dla zieleni izolacyjnej A.2.5.ZI ze wskazaniem terenu A.2.10.NU ( UP ) do jego lokalizacji. Zakwestionowano zapis dotyczący nasypania wału ziemnego wysokości 8 m na terenie przeznaczonym dla zieleni izolacyjnej wzdłuż terenów A. Nie analizowano, ani też nie uzgadniano wcześniej takiego zapisu i nie ma powodu wprowadzania takiej zmiany, skoro zakaz składowania odpadów na działkach [...] i [...] sięga na ponad 200 m w głąb terenów A. Po rozpatrzeniu w/w zastrzeżenia uznaje się zarzut w w/w kwestii za nieuzasadniony. Rada Gminy po rozpatrzeniu odrzuca zarzut w w/w kwestii.

Ad. 3 ) Kwestionuje się 200 metrowy pas przeznaczony w projekcie planu dla usług, zlokalizowany na działkach właścicieli, którzy wyrazili zgodę na takie przeznaczenie terenu i nie wnieśli zarzutów w tej sprawie. Dotyczy to przede wszystkim dz. Nr [...], [...], [...] i [...] położonych na terenach oznaczonych symbolami A.39.U i A.2.14.U. Składający zarzut wnioskują o wprowadzenie zmian do ustaleń planu polegających na przeznaczeniu jedynie 100 m pasa terenu dla usług, zaś na pozostałym terenie dopuszczenie mieszkalnictwa. Właściciele nieruchomości położonych w obrębie terenów oznaczonych symbolami A.39.U i A.2.14.U nie składali zarzutu w tej sprawie, jednocześnie akceptując projektowane w planie przeznaczenie terenu. Rada Gminy akceptuje ustalenia zawarte w projekcie planu i uznaje zarzuty w w/w kwestii za nieuzasadnione. Rada Gminy po rozpatrzeniu odrzuca zarzuty w w/w kwestii."

Rozpoznając wniesione skargi Sąd uznał, iż zaskarżone uchwały są nieważne.

W niniejszej sprawie zastosowanie ma nie obowiązująca już ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. ). Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) do miejscowych planów zagospodarowania w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 11 lipca 2003 r. stosuje się przepisy dotychczasowe tj. w/w ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą. Z akt sprawy wynika, że o terminie wyłożenia projektu planu zarząd gminy zawiadomił zainteresowanych na piśmie, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy, przed dniem 11 lipca 2003 r.

Z regulacji zawartej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zarzuty osób, których interes prawny lub uprawnienie naruszono, są w toku procedury planistycznej poddawane kontroli dwukrotnie. Najpierw mogą być one uwzględnione przez zarząd gminy, poprzez bieżącą zmianę w projekcie planu ( art. 18 ust. 2 pkt 8 ), a następnie może je uwzględnić bądź odrzucić rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne ( art. 24 ust. 3 ustawy ). Z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy jednoznacznie wynika, że uchwała rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zarzutu winna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie uchwały stanowi zatem wymóg jej ważności, a brak uzasadnienia skutkuje nieważnością uchwały. W niniejszej sprawie zaskarżone uchwały nie zawierają uzasadnień. Za takie uzasadnienia nie mogą być bowiem uznane załączone do uchwał teksty uzasadnień nie podpisane przez uprawnionego reprezentanta organu - rady gminy. Załączone teksty uzasadnień mogą być uznane jedynie za ich projekty. W ocenie Sądu, do wymogów ważności uchwały o rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu zarzutów należy, aby uchwała i jej uzasadnienie stanowiło wyraźnie przejaw woli rady gminy. Uzewnętrznieniem tego przejawu woli jest podpisanie uchwały i jej uzasadnienia przez uprawnioną osobę zgodnie ze statutem. Podpis pod uzasadnieniem jest potwierdzeniem, że jest to stanowisko właściwego organu. Tylko wówczas gdy uzasadnienie jest prawidłowo podpisane można stwierdzić, iż zostało ono przyjęte we właściwy sposób przez uprawniony organ, a tym samym, że uchwała zawiera wymagane uzasadnienie faktyczne i prawne. Jest to istotne zwłaszcza wówczas, gdy tak jak w niniejszej sprawie, uchwała odsyła do uzasadnienia, z którego treści dopiero wynika rozstrzygnięcie rady gminy o zakresie uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutu. Skoro rzeczywiste rozstrzygnięcie o zarzucie zostało zawarte w nie podpisanym uzasadnieniu to nie można przyjąć, iż uchwała spełnia wszystkie wymogi uchwały określone statutem gminy co do konieczności podpisania jej przez Przewodniczącego Rady lub Wiceprzewodniczącego, który przewodniczył obradom ( vide: § 40 ust. 2 przedłożonego przez organ Statutu Gminy ). Z uwagi na to, iż przedłożone Sądowi teksty uzasadnień uchwał nie są podpisane zgodnie ze statutem Rady Gminy, to zaskarżone uchwały, jako nie zawierające wymaganych przepisem prawa – art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - uzasadnień, są nieważne. Okoliczność ta natomiast obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia ich nieważności na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. )

Wobec tego, że na skutek wydanego wyroku Rada Gminy obowiązana będzie w dalszym toku procedury planistycznej do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zarzutów skarżących Sąd uznał za konieczne również odniesienie się do załączonych do uchwał projektów uzasadnień. Należy zaznaczyć, iż ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie zarzutów przez Radę Gminy nie powinno ograniczyć się wyłącznie do podpisania przez uprawnioną osobę przedłożonych Sądowi tekstów uzasadnień. Złożenie wymaganego podpisu nie usunie bowiem ich wadliwości. Przedłożone przez organ projekty uzasadnień nie spełniają warunku należytego uzasadnienia podjętych uchwał. Przede wszystkim zaakcentować trzeba, iż wymóg zawarcia uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały podejmowanej w trybie art. 24 ust. 2 ustawy nie jest tylko wymogiem formalnym lecz służy określonym celom. Na wagę uzasadnienia uchwały rozstrzygającej zarzut oraz jego wymogi i cele, którym ma służyć zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 788/99, Lex nr 48191, w którym wskazał: "1. Stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencje w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy. 2. Dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sytuacji zaś, gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu miejscowego prowadzi do naruszenia prawa własności, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 ) i zasada ochrony własności ( art. 21 ). W uzasadnieniu takim winny być wskazane wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiają za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich indywidualnych obywateli. Poza tym zasadnicza funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu do przekonania strony ( stosownie do dyrektywy zawartej w art. 8 kpa ), że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody." Podzielając powyższy pogląd należy podkreślić, iż uzasadnienie uchwały służy przede wszystkim przekonaniu osoby wnoszącej zarzut, iż jej prawo musi zostać ograniczone przyjętym rozwiązaniem planistycznym z uwagi na interes publiczny. Jest oczywistym, iż w procesie planowania przestrzennego dochodzi do konfliktu interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa. Poszczególne rozwiązania planistyczne ze swej istoty ingerują w prawo własności indywidualnych podmiotów ( art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy ). Z mocy art. 4 ustawy gmina ma prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów. Przy czym należy wskazać, iż ingerencja w prawo własności nie polega jedynie na odjęciu tego prawa, lecz może polegać także na ograniczeniu sposobu bądź zakresu korzystania z niego. Instytucja wniesienia zarzutu przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone służy rozważeniu, który z tych interesów wymaga uwzględnienia. W art. 1 ust. 1 ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca w procesie planowania nie zakłada prymatu interesu publicznego nad prywatnym i odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Odrzucając zarzut rada gminy winna właśnie w uzasadnieniu uchwały przekonywująco wyjaśnić wszystkie przesłanki i okoliczności, które w danym przypadku przemawiają za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego kosztem uprawnień indywidualnych obywateli. Brak przekonywującego uzasadnienia skutkuje bowiem uznaniem, iż przyjęte rozwiązanie planistyczne jest dowolne i arbitralne, a tym samym przyjęciem, że rada przekroczyła granice tzw. władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ustawy. Nienależyte uzasadnienie uchwał w przedmiocie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zarzutu tj. niezawarcie w nim przekonywujących argumentów wskazujących na słuszność stanowiska rady w konsekwencji powoduje nieważność uchwały, bowiem świadczy o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie Rada Gminy odrzucając zarzuty skarżących w projektach uzasadnień podjętych uchwał wielokrotnie odwoływała się do ustaleń dokonanych w ramach negocjacji społecznych pomiędzy lokalną społecznością, A., D. i przedstawicielami gminy, wielokrotnie też akcentowała, że przyjmując dane rozwiązanie planistyczne za uzasadnione i konieczne rozważała interes mieszkańców oraz interes składającego zarzut. Uzasadnienia nie wyjaśniają natomiast jakie poczyniono w ramach negocjacji ustalenia, w jaki sposób i w jakim trybie zostały one przyjęte, ani też przede wszystkim nie wyjaśniają jakie argumenty i okoliczności przemawiają za słusznością przyjętych rozwiązań. Argumentacja organu w odniesieniu do wielu zarzutów jest bardzo ogólnikowa i nieprzekonywująca. Nie mówiąc już o tym, iż w odniesieniu do niektórych skarżących organ nie ustalił nawet, czy ich zastrzeżenia do planu w istocie są zarzutami czy też protestami. Nie wiadomo bowiem jaki jest naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżących Z. i H. R. legitymujący ich do wniesienia zarzutów stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu ( art. 23 ust. 1 ustawy ). Natomiast zarzut może wnieść tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu. Niezależnie od nazwy nadanej pismu kwestionującemu ustalenia planistyczne rada gminy jest uprawniona i zobowiązana do jego prawidłowej kwalifikacji i właściwego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia uchwały rozstrzygającej zarzut powinny jednoznacznie wynikać okoliczności wskazujące na legitymację konkretnego podmiotu do wniesienia konkretnego zarzutu. Z projektu uzasadnienia uchwały nr XX/149/04 nie wynika, aby Rada Gminy rozważała wniesione zastrzeżenia pod kątem ich prawidłowej kwalifikacji, przynajmniej w odniesieniu do skarżących Z. i H. R.

Zdaniem Sądu, przeznaczenie w projekcie planu terenów pod obiekty i urządzenia usuwania, unieszkodliwiania i składowania odpadów i związane z tym przewidziane w planie ograniczenia wymagały od rady gminy szczególnej wnikliwości i staranności w podejściu do argumentacji zawartej w zgłoszonych zastrzeżeniach i uwagach do projektu planu, a zwłaszcza tych, które Rada uznała za zarzuty. I to zarówno do argumentacji właściciela terenów przeznaczonych pod tą funkcję, jak również właścicieli terenów położonych na obszarze, który objęty jest oddziaływaniem składowiska odpadów i który może być objęty takim oddziaływaniem w przypadku planowanej rozbudowy zakładu. W niniejszej sprawie zachodzi oczywisty konflikt interesów publicznych i prywatnych różnych podmiotów. Interes publiczny wymaga istnienia składowiska odpadów komunalnych i przeznaczenia w planie terenów pod funkcję związaną z gospodarką odpadami. Oddziaływanie takiej inwestycji na tereny sąsiednie i związane z tym uciążliwości powodują z kolei, że właściciele tych terenów dążą do ograniczenia inwestycji i właściwego zabezpieczenia ich przez władze publiczne przed negatywnymi skutkami jej oddziaływania. Interesem publicznym jest również ochrona środowiska i ochrona przyrody. Uwzględnienie tych wszystkich interesów i zależności wymagało od Rady Gminy starannego przygotowania poszczególnych rozwiązań planistycznych i przygotowania dla nich przekonującej argumentacji faktycznej i prawnej pozwalającej na odparcie zgłaszanych zastrzeżeń. W niniejszej sprawie w żadnym z projektów uzasadnień uchwał ani w odpowiedziach na skargi Rada nie wyjaśniła właściwie jakie okoliczności zdecydowały o planowanej rozbudowie A. na terenie położonym w otulinie parku krajobrazowego, czy jest to zgodne z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wskazywanym przez strony rozporządzeniem Wojewody oraz jakie dokładnie podjęto rozwiązania planistyczne, które zabezpieczają tereny sąsiednie przed negatywnym oddziaływaniem planowanej na obszarze A.2.10.NU ( UP ) funkcji, z czego wynika zalecenie budowy wału ziemnego i czy rzeczywiście budowa takiego wału oraz inne działania są w stanie zabezpieczyć lub ograniczyć negatywne oddziaływanie związane z tą funkcją na tereny sąsiednie. Mając na uwadze treść zarzutów skarżących rozstrzygniętych uchwałą nr XX/149/04 Rada obowiązana była wnikliwie wyjaśnić skarżącym wszystkie powyższe kwestie i przedstawić w tym zakresie przekonywującą argumentację przemawiająca za słusznością swojego stanowiska. Tymczasem przytoczony na str. 8 niniejszego uzasadnienia tekst projektu uzasadnienia uchwały w punktach ad. 1 i 2 odwołuje się jedynie do negocjacji dokonanych wspólnie z A. i D. Również stwierdzenie, że "realizacja przewidywanego w projekcie planu zagospodarowania w zakresie kształtowania zieleni izolacyjnej wokół A. i realizacja wału ziemnego pozwoli w maksymalnym stopniu ograniczyć uciążliwości wynikające z działalności zakładu" nie zostało poparte żadną argumentacją. Także projekt uzasadnienia w punkcie Ad. 3 uchwały nr XX/149/04 nie wyjaśnia skarżącym zasadności przyjętego stanowiska.

Również projekt uzasadnienia w zakresie odrzucającym zarzut spółki C. ograniczający się do przytoczenia przyjętego w planie rozwiązania i rozstrzygnięcia Rady nie zawiera żadnej argumentacji co do słuszności kwestionowanego ustalenia.

Analogicznie odparcie zarzutu skarżącego B. co do niezgodności projektu planu ze studium także nie może być prawidłowe. Arbitralne stwierdzenie Rady co do zgodności planu ze studium nie może być przekonywujące skoro rada nie odwołała się do poszczególnych zapisów planu i studium w przeciwieństwie do argumentacji skarżącej. Projekt uzasadnienia uchwały nr XX/150/04 rozstrzygającej zarzuty B. w punkcie Ad. b nie wyjaśnia właściwie jakie okoliczności zdecydowały o przeznaczeniu w planie terenów sąsiadujących z jednostką A.2.10. NU ( UP ), ogólnikowe powołanie się na aspekt społeczny i komercyjny oraz na nadrzędność negocjacji społecznych nie pozwala właściwie na skontrolowanie stanowiska Rady.

Mając na uwadze treść wniesionych przez skarżących zarzutów do projektu planu Rada Gminy w uzasadnieniach zaskarżonych uchwał w odniesieniu do poszczególnych zarzutów miała obowiązek dokładnego wyjaśnienia wskazanych okoliczności i przedstawienia przekonywującej argumentacji wskazującej na słuszność przyjętych rozwiązań planistycznych. Brak tej argumentacji nie pozwalałby Sądowi na odparcie zarzutów zawartych w skargach, nawet wówczas gdyby przedłożone przez organ uzasadnienia odpowiadały wymogom formalnym - co do podpisu. Nie odpowiadałyby one bowiem treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie zawarcia należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego .

Ponownie więc rozpoznając wniesione przez skarżących zastrzeżenia do projektu planu Rada Gminy rozstrzygnie je stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.

Na zakończenie należy wyjaśnić, iż złożone na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. oświadczenie o cofnięciu skargi C. nie mogło być skuteczne. Oświadczenie w tym przedmiocie zostało złożone tylko przez jednego członka zarządu spółki – M. K., gdy tymczasem zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego dla ważności oświadczeń woli składanych w imieniu tej spółki konieczne jest złożenie oświadczenia przez dwóch członków zarządu ( k. 20 – 22 akt [...]. Ponadto zgodnie z art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uznaje cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wobec tego, iż zaskarżona uchwała jest nieważna Sąd nie mógłby uznać złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi za dopuszczalne także wówczas, gdyby zostało ono złożone zgodnie z zasadami reprezentacji spółki. Wyjaśnić należy, iż skarżąca w toku dalszej procedury planistycznej jest uprawniona do cofnięcia zarzutu.

Wobec uwzględnienia wniesionych skarg Sąd w wydanym wyroku zobowiązał organ do zwrotu na rzecz skarżących poniesionych kosztów postępowania stosownie do art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca spółka B. poniosła koszty wpisu sądowego – 300 zł, zastępstwa procesowego – 240 zł oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa – 15 zł. Skarżący Z. i H. R. ponieśli koszty zastępstwa procesowego przed sądem pierwszej instancji – 240 zł oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie – 120 zł, a także opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw – 30 zł. Pozostali skarżący uiścili wpisy sądowe w kwocie po 300 zł z wyjątkiem skarżącego D., które po wniesieniu skargi uzyskało prawo pomocy przez zwolnienie z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.