Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2314/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 4/18 w sprawie ze skargi S. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 4/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Z. (dalej: "zobowiązany", "skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie (dalej: "DIAS", "organ II instancji") z [...] listopada 2017 r., nr [...], [...], w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, w pkt. 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie (dalej: "NUS", "organ I instancji") z [...] października 2017 r., nr [...], w pkt. 2. sentencji wyroku uchylił postanowienie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "Prezes KRUS", "wierzyciel") z [...] marca 2017 r., nr [...] NKU: [...].

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezes KRUS wystawił tytuł wykonawczy z [...] lipca 2016 r., nr [...], obejmujący zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od I kwartału 2004 do I kwartału 2006 roku oraz od października 2009 do marca 2011 roku.

W dniu [...] lutego 2017 r. zobowiązany złożył pismo, w którym wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie rolników. Wniosek złożony został w powołaniu na art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: "u.p.e.a.").

Postanowieniem z [...] marca 2017 r., [...] NKU: [...], wydanym na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., Prezes KRUS uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

Przy piśmie z [...] sierpnia 2017 r. NUS doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz pouczając o treści art. 33 § 1 u.p.e.a. stwierdził, że wniosek zobowiązanego z [...] lutego 2017 r. zostanie rozpatrzony jako zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a. Jednocześnie organ egzekucyjny wskazał, że jeśli wolą zobowiązanego jest zastosowanie innego trybu, może on sprecyzować swoje żądanie w terminie 7 dni. Zobowiązany nie złożył dodatkowych wyjaśnień w sprawie.

Postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...] działając na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., NUS uznał zarzuty strony za nieuzasadnione.

Na skutek złożonego zażalenia DIAS postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji przywołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i wskazał na związanie stanowiskiem wierzyciela. Zasadnicze kwestie zostały zatem przesądzone przez wierzyciela w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ ten stwierdził, że najstarsza egzekwowana składka za I kwartał 2004 powinna być opłacona do 1 lutego 2004 r., tym samym według starych przepisów bieg terminu przedawnienia zakończył się 1 lutego 2014 r., natomiast według nowych przepisów 1 stycznia 2017 r. Zdaniem organu zasadnie powołano się jednak na zawieszenie biegu terminu przedawnienia tych należności składkowych w okresie od 27 kwietnia 2006 r. do 21 października 2010 r. na podstawie art. 41b § 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o społecznym ubezpieczeniu rolników (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2336) – od dnia podjęcia decyzji o rozłożeniu należności na raty do dnia podjęcia decyzji o wygaśnięciu decyzji o rozłożeniu na raty. Rozłożenie zaległości składkowych na raty wydłużyło termin przedawnienia o 4 lata i 5 miesięcy i termin ten zakończyłby się w lipcu 2018 r. Organ II instancji uznał, że analogicznie przedstawia się to w odniesieniu do obliczania biegu terminu przedawnienia dla następnych kwartałów.

Organ zwrócił dalej uwagę, że kwestia przedawnienia ta kształtuje się odmiennie w odniesieniu do zaległości obejmujących okres od października 2009 do marca 2011 roku. Te same przepisy regulujące przedawnienie również znajdą zastosowanie, z tym że skoro składki te powstały później aniżeli zawarto układ ratalny, nie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia z tego powodu. Biorąc pod uwagę składkę za październik 2009 roku, która powinna być opłacona do 31 października 2009 r., bieg terminu przedawnienia zakończył się 1 stycznia 2017 r. Konieczne jest zatem ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 41b ust. 5 ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników, tj. czy został zawieszony bieg terminu przedawnienia przez podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Taką czynnością jest doręczenie odpisu tytułu wykonawczego. Organ wskazał, że tytuł wykonawczy doręczony został zobowiązanemu 17 sierpnia 2017 r., tym samym dopiero ta czynność, stosownie do art. 41b ust. 5 ustawy, spowodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wobec powyższego, składki obejmujące okres od października 2009 do września 2010 roku (TW nr [...], blok E poz. 10 - 21) przedawniły się, dalsze zaś składki obejmujące okres od października 2010 do marca 2011 roku (TW nr [...], blok E poz. 22 - 27) nie uległy przedawnieniu z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, który trwał do dnia wydania zaskarżonego postanowienia.

DIAS podkreślił jednak, że pomimo prezentowania odmiennego poglądu od wierzyciela w zakresie podniesionych zarzutów, jest związany jego stanowiskiem i nie mógł orzec inaczej.

W skardze skierowanej do WSA, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, przepisów ustawy o przedawnieniu składek ubezpieczeniowych w KRUS, o doręczaniu korespondencji.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 134 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę.

Sąd I instancji zaznaczył na wstępie, że art. 134 i 135 P.p.s.a. dopuszcza możliwość objęcia sądową kontrolą nie tylko zaskarżony akt, lecz także wszystkie inne akty lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyty w tych przepisach termin "sprawa" występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym.

Przechodząc do meritum WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, iż listem poleconym z [...] lutego 2017 r. skarżący złożył na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu przedawnienia. NUS rozpatrzył ten wniosek w trybie art. 34 u.p.e.a. jako zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a., co wynika z pisma tego organu z [...[ sierpnia 2017 r. i jest konsekwencją wadliwego postępowania Prezesa KRUS, który postanowieniem z [...] marca 2017 r. rozpoznał wniosek o umorzenie egzekucji na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. odrzucając jako bezpodstawny zarzut w postępowaniu egzekucyjnym.

Najistotniejsze w ocenie sądu I instancji jest jednak to, że z treści powyższego pisma NUS z [...] sierpnia 2017 r. wynika także, że na skutek analizy dokumentów postępowania egzekucyjnego ustalono, iż zobowiązanemu nie został doręczony odpis tytułu wykonawczego i w związku z tym organ w załączeniu do pisma przesłał ten tytuł, wykazując dowód jego doręczenia 17 sierpnia 2017 r. Jak wynika z analizy akt administracyjnych brak jest dowodu wcześniejszego doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego. W aktach badanej sprawy brak jest również dokumentu upomnienia oraz dowodu jego doręczenia stronie zobowiązanej. Okoliczności te – zdaniem sądu – jednoznacznie świadczą, że postępowanie egzekucyjne w sprawie było prowadzone wbrew przepisom postępowania przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności z rażącym naruszeniem art. 15 § 1, art. 26 § 5 i art. 29 § 1 u.p.e.a.

Z treści tytułu wykonawczego wynika, że upomnienie doręczono [...] czerwca 2016 r., jednak w aktach sprawy brak dokumentacji w tym zakresie. Tym samym sąd I instancji nie mógł zweryfikować tej okoliczności, przy czym nie mógł także ustalić, czy doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tym bardziej w sytuacji, gdy organ w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. ustalił, że odpis tytułu wykonawczego nie został doręczony zobowiązanemu, w związku z czym przesłał go na jego adres dopiero za pismem z [...] sierpnia 2017 r., a jak wynika z załączonego do tego pisma dowodu doręczenia – w dniu [...] sierpnia 2017 r. tytuł ten został doręczony zobowiązanemu. Z tego powodu należało uznać w ocenie sądu, że postępowanie egzekucyjne powadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] lipca 2016 r. zostało wadliwie wszczęte – z naruszeniem art. 15 § 1 u.p.e.a. – i już z tego powodu brak było podstaw by przyjąć, aby późniejsze czynności podejmowane w tym postępowaniu były skuteczne.

Z art. 15 u.p.e.a. wyprowadza się zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego, zwaną zasadą zagrożenia egzekucją. Przyjęcie, że na gruncie postępowania egzekucyjnego upominanie i zagrożenie egzekucją przed jej wszczęciem jest zasadą jest w pełni uprawnione, przepis ten jednoznacznie bowiem wskazuje, że prowadzenie egzekucji bez uprzedniego upomnienia ma być wyjątkiem, co świadczy, że naruszenie tej zasady skutkuje umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., skoro jego wszczęcie nastąpiło bez wymaganego przez ustawodawcę upomnienia.

Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że art. 26 § 5 u.p.e.a. stanowi, iż wszczęcie egzekucji następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jak powyżej wskazano, z akt administracyjnych wynika, że dopiero pismem z [...] sierpnia 2017 r. NUS – a zatem po złożeniu wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego – doręczył [...] sierpnia 2017 r. zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, co oznacza, że co najmniej do 17 sierpnia 2017 r. wszystkie podejmowane czynności były nieskuteczne. Zatem, wniosek zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zakwalifikowany przez wierzyciela jako zarzuty zgłoszone w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., należało rozpoznać na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Wobec powyższego WSA – w ramach uprawnień z art. 134 i 135 P.p.s.a. – dokonując oceny prawnej w zakresie "sprawy", przeprowadził kontrolę legalności wszystkich podjętych w niej rozstrzygnięć, czy zgodnie z prawem doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym, czy istniała podstawa kontynuowania egzekucji administracyjnej.

Sąd wskazał, że akta administracyjne rozpoznawanej sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji, a co najważniejsze brak dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.), a także dowodu doręczenia tytułu wykonawczego przed 17 sierpnia 2017 r. (art. 26 § 5 u.p.e.a.), co wprost świadczy, że prowadzenie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego co najmniej do dnia doręczenia tytułu wykonawczego było niedopuszczalne, w związku z czym uznać należało, że czynności podejmowane w tym okresie były nieskuteczne, i ta okoliczność stanowiła dla organu egzekucyjnego podstawę jego umorzenia na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Sąd I instancji uznał przy tym, że występujące w sprawie okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały także rozpatrzenie wniosku skarżącego o umorzenie egzekucji, zakwalifikowanego przez wierzyciela jako zarzuty zgłoszone w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., w trybie przesłanki umorzeniowej, o jakiej mowa w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

WSA wskazał również, że jeżeli wierzyciel twierdzi, iż podjęte działania egzekucyjne w postaci wystawienia tytułu wykonawczego obejmującego zaległości w spłacie składek na ubezpieczenie społeczne rolników są zgodnie z przepisami i dotyczą należności nieprzedawnionych, to rolą wierzyciela było wykazanie tego faktu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie jest wystarczające gołosłowne twierdzenie wierzyciela, musi on dowieść jednoznacznie swoich racji zarówno dokumentami, jak i przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w sprawie, natomiast organ egzekucyjny jako uprawniony do wszczęcia egzekucji administracyjnej na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 u.p.e.a.) był zobowiązany do zbadania z urzędu dopuszczalność tej egzekucji w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a.

Wobec niedochowania tych obowiązków w zakresie upomnienia, a co za tym idzie doręczenia tytułu wykonawczego dopiero 17 sierpnia 2017 r., WSA uznał, że konieczne było uchylenie postanowień organów egzekucyjnych obu instancji, jak również postanowienia Prezesa KRUS z [...] marca 2017 r., które swoje rozstrzygnięcia oparły na niepełnym materiale dowodowym (brak upomnienia i dowodu jego doręczenia oraz dowodu doręczenia odpisu tytułu wykonawczego przed 17 sierpnia 2017 r.), co skutkowało w konsekwencji naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 15 § 1, art. 26 § 5 i art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – mających zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a.

Zatem z uwagi na bezprawne prowadzenie egzekucji w stosunku do skarżącego (wobec braku prawidłowego jej wszczęcia), organ egzekucyjny ponownie rozpoznając sprawę, jako związany oceną prawną sądu I instancji na podstawie art. 153 P.p.s.a. zobowiązany będzie umorzyć postępowanie egzekucyjne. Jeżeli zobowiązanemu skutecznie doręczono upomnienie (którego brak w aktach) co do spornej należności, wystarczy dla prawidłowego wszczęcia egzekucji administracyjnej ponowne doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego, stosownie do dyspozycji art. 26 § 1 pkt 1 u.p.e.a., by nie pozbawiać zobowiązanego przysługujących mu w postępowaniu egzekucyjnym praw, jakie przyznaje mu ustawa.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że wniosek o umorzenie egzekucji strona może złożyć na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, zaś organ rozstrzygnąć, czy wystąpiła okoliczność przewidziana ustawą uzasadniająca jej umorzenie. Wniosek z [...] lutego 2017 r. złożony przez skarżącego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., który powołuje się m. in. na wygaśnięcie obowiązku, na co zobowiązany przedłożył dowody, powinien być rozpatrzony w tym trybie. Takie było żądanie zobowiązanego, w związku z czym organ był związany jego treścią. W przypadku istnienia wątpliwości co do treści żądania organ jest uprawniony wezwać stronę do jego sprecyzowania (art. 64 § 2 K.p.a.), udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień w sprawie zgodnie z art. 9 K.p.a. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), decyzja natomiast musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zdaniem WSA organ działał wbrew tym obowiązkom, nie ustalając determinującego przedmiotu postępowania w kontekście wniosku o umorzenie egzekucji, co w konsekwencji doprowadziło do pozaprawnych działań w sprawie.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w powołaniu na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 u.p.e.a., przez uchylenie podjętych w sprawie aktów administracyjnych w wyniku uznania, że "organ egzekucyjny nie zweryfikował okoliczności co do wystawienia upomnienia i jego doręczenia zobowiązanemu", podczas gdy z uwagi na związanie podstawą prawną zgłoszonych zarzutów organ ten, jak też orzekający sąd, nie jest uprawniony do rozpatrywania z urzędu zarzutów, które nie zostały w ogóle wniesione przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, co wyklucza w tym zakresie ewentualne działanie z urzędu i rozpoznanie sprawy także pod kątem spełnienia jakiejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a., które nie zostały objęte treścią uprzednio zgłoszonych (w przewidzianym ustawowo terminie) zarzutów;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez wykroczenie przez orzekający sąd przy rozstrzyganiu poza granice sprawy, co nastąpiło pomimo, że w tego rodzaju co poddana ocenie sprawa zakres kognicji sądu wyznaczony jest przez podstawy prawne zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego, co też wyłącza objęcie zakresem orzekania przez sąd tych spośród wyszczególnionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. zarzutów, które nie były uprzednio wniesione w postępowaniu egzekucyjnym;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 oraz art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a. w wyniku uchylenia podjętych w sprawie aktów administracyjnych, wskutek uznania, iż "akta administracyjne rozpoznawanej sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji", a organy "swoje rozstrzygnięcie oparły na niepełnym materiale dowodowym (brak upomnienia i dowodu jego doręczenia oraz dowodu doręczenia odpisu tytułu wykonawczego przed 17 sierpnia 2017 r.)", co nastąpiło pomimo, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym wierzyciel nie był zobowiązany do dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, a przy tym nie miało miejsca zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu wyszczególnionego w pkt 7 i § 1 art. 33 u.p.e.a.;

4) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek nieuprawnionego przyjęcia, że sąd "nie mógł zweryfikować" okoliczności odnoszących się do doręczenia upomnienia, gdyż brak "w aktach badanej sprawy (...) dokumentu "upomnienia" oraz dowodu jego doręczenia na rzecz strony zobowiązanej", co nastąpiło przy jednoczesnym pominięciu tego, że w obecnym stanie prawnym nie ciąży na wierzycielu obowiązek dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, a wraz z tym tego, iż co stwierdzono w zaskarżonym wyroku – "jak wynika z treści załączonego do akt tytułu wykonawczego, poz. 9, upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...] czerwca 2016 r.";

5) art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. wskutek nakazania organowi I instancji (przy formułowaniu wskazań, co do dalszego postępowania) rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób, poprzez sformułowanie zalecenia, o treści: "organ egzekucyjny ponownie rozpoznając sprawę, będąc związanym oceną prawną sądu na podstawie art. 153 P.p.s.a. zobowiązany będzie umorzyć postępowanie egzekucyjne";

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w następstwie uznania, że organ nie ustalił "determinującego przedmiotu postępowania w kontekście wniosku o umorzenie egzekucji, co w konsekwencji doprowadziło do pozaprawnych działań w sprawie", podczas gdy organ ten pouczając zobowiązanego o treści art. 33 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił, że jego wniosek z [...] lutego 2017 r. zostanie rozpatrzony jako zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a., wskazując jednocześnie, że jeśli wolą zobowiązanego jest zastosowanie innego trybu, może on sprecyzować swoje żądanie w terminie 7 dni (co jednak ze strony zobowiązanego nie nastąpiło);

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1, art. 26 § 5 i art. 29 § 1 u.p.e.a., a także art. 7, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez uchylenie wydanych aktów administracyjnych w wyniku przyjęcia, iż zakwestionowane postanowienia "zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", a przy tym "postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie było prowadzone wbrew przepisom postępowania przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...), a w szczególności z rażącym naruszeniem art. 15 § 1, art. 26 § 5 i art. 29 § 1 u.p.e.a.", podczas gdy, w sprawie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zgodny z prawem sposób.

Jednocześnie DIAS wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta w części na usprawiedliwionych podstawach, jednakże zaskarżony nią wyrok – pomimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 cytowanego artykułu. Jako że w sprawie, w której zapadł zaskarżony wyrok nie stwierdzono żadnej z przesłanek powodujących nieważności postępowania przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pozostał związany jej granicami.

Odpowiednio do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrywana obecnie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawach z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie wskazuje w niej na naruszenia przepisów postępowania, które w jego ocenie miały istotny wpływ na wynik sprawy, a których WSA miał się dopuścić przy wydaniu zaskarżonego wyrok.

Szczegółowa analiza tak podniesionych zarzutów wykazała, że skarżący kasacyjnie organ zasadnie podniósł w nich, iż sąd I instancji formułując zalecenia co do dalszego postępowania nieprawidłowo – to jest z naruszeniem art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. – nakazał organowi umorzyć postępowanie egzekucyjne (zarzut podniesiony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Zgodzić trzeba się bowiem ze stanowiskiem DIAS, że wynikający stąd nakaz załatwienia sprawy w określony sposób, jako determinujący ocenę wniosku zobowiązanego z [...] lutego 2017 r., w realiach tejże sprawy, nie jest poprawny. Wyrażone w ten sposób przez sąd I instancji wskazania co do dalszego postępowania okazały się co najmniej przedwczesne.

Dość stwierdzić w tym miejscu, jak zauważył zresztą także sąd I instancji, że organ egzekucyjny nie ustalił przedmiotu postępowania w kontekście wniosku zobowiązanego z [...] lutego 2017 r. Kwestia ta tymczasem, jako wyjściowa dla jakichkolwiek dalszych rozważań, w tym jako determinująca zakres przeprowadzanej kontroli sądowoadministracyjnej, powinna być wyjaśniona w pierwszej kolejności. Nie sposób już bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, aby za wyjaśnienie takie można było uznać jednostronne i samodzielne przyjęcie przez sam organ, iż wniosek zobowiązanego zostanie rozpatrzony jako zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a.

Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której zarzuty z art. 33 § 1 u.p.e.a. nie są rezultatem wyraźnie i jednoznacznie wyrażonej woli prze samego zobowiązanego, lecz stają się li tylko konsekwencją uznania a priori wystąpienia takiej woli przez organ egzekucyjny. To nie organ egzekucyjny – co nota bene jest dostrzegane także ramach argumentacji przytaczanej na poparcie skargi kasacyjnej – jest bowiem podmiotem, który uprawniony byłby do formułowania zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a. Tymczasem w realiach sprawy poddanej kontroli sądu I instancji z takim przypadkiem mamy w istocie do czynienia. To organ egzekucyjny samowolnie przyjął, iż zobowiązany pismem z [...] lutego 2017 r. złożył zarzuty, o których stanowi art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 6 u.p.e.a., pomimo że z pisma tego nie wynika wprost wola zobowiązanego do złożenia takich zarzutów. Skoro zaś – jak w rozpatrywanej sprawie – doszło do sytuacji, w której aktualne stały się dwa odrębne środki prawne mogące prowadzić z perspektywy zobowiązanego do tożsamego skutku w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny zobligowany był stosownie do art. 9 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. pouczyć zobowiązanego o wszelkich okolicznościach prawnych związanych z każdym z tych środków, aby w ten sposób umożliwić zobowiązanemu dokonanie świadomego wyboru jednego z tych środków, pozostawiając jednak ów wybór samemu zobowiązanemu. W konsekwencji, poza wspomnianym pouczeniem wystosowanym w oparciu o art. 9 K.p.a., organ egzekucyjny powinien zwrócić się do zobowiązanego o wskazanie podstaw złożonego wniosku – art. 33 § 1 bądź art. 59 § 1 u.p.e.a. – z możliwością rozszerzenia dotychczasowej argumentacji, a także z zastrzeżeniem, że ewentualny brak odpowiedzi spowoduje rozpatrzenie tego wniosku w oparciu o podstawę, która wynika wprost z jego treści (jak w tym przypadku – art. 59 § 1 u.p.e.a.).

Wobec powyższego jako bezzasadny uznać trzeba było już zarzut sformułowany w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo bowiem zwrócił uwagę na to, iż na organie egzekucyjnym spoczywał obowiązek wyjaśnienia przedmiotu postępowania, wynikającego z wniosku zobowiązanego z [...] lutego 2017 r. W przypadku wątpliwości, co do treści żądania to organ egzekucyjny zobligowany jest do wezwania strony, aby ta sprecyzowała swe żądanie, udzielając – o czym była już mowa powyżej – niezbędnych wyjaśnień stosownie do art. 9 K.p.a. Rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego nie może mieć w tym względzie charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.).

Nietrafne na tym tle okazały się także pozostałe zarzuty wyrażone w skardze kasacyjnej, ujęte kolejno w pkt 1-5 oraz pkt 7 jej petitum. Przed przystąpieniem do problematyki w nich zawartej konieczne pozostaje bowiem jednoznaczne ustalenie treści wniosku zobowiązanego i jego rozpoznanie w prawem przewidzianym trybie, stosownie do tejże treści. Za równie przedwczesne uznać trzeba wszelkie przeprowadzone w tym kontekście rozważania sądu I instancji, które nie mogą wobec tego wiązać organu egzekucyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ egzekucyjny zobligowany natomiast będzie do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z niniejszego uzasadnienia.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.