Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1806/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 16 w zw. art. 16a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 18 i 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 762/17 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 762/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta [...] odmówiono M.K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono ustalony w toku postępowania stan faktyczny i wskazując, że łączny dochód netto rodziny opiekującej się oraz osoby będącej pod opieką uzyskany w 2015 r. wyniósł 94 589,11 zł (dochód wnioskodawcy wyniósł [...] zł, dochód jego żony – B.K. – [...] zł, a dochód osoby wymagającej opieki – M.K.2 – [...] zł). Na podstawie tych danych organ obliczył miesięczny dochód rodziny na kwotę 7.882,43 zł. Powyższy dochód netto przeliczono zgodnie z art. 3 pkt 1, w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", ustalając, że rodzina liczy 3 członków. Organ ustalił też, że stosownie do brzmienia art. 3 pkt 23 w związku z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w sprawie występuje dochód utracony z tytułu zamknięcia działalności przez wnioskodawcę. Przyjęto, że jest to kwota 831,99 zł miesięcznie. Po uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego organ obliczył, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 2.350 zł (7050,44 : 3), a więc przekracza kryterium dochodowe ustalone w wysokości 764 zł. Przekroczenie to wynosi 1.586,15 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po analizie zabranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium doszło do tożsamych ustaleń, jakie dokonane zostały w postępowaniu przed organem I instancji. Ustalono, że w skład rodziny osoby ubiegającej się wchodzi M. i B.K., a M.K.2 jest trwale niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. Wnioskodawca nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego i ma rozdzielność majątkową. W związku z opieką nad matką nie podejmuje pracy. Jest obecnie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że odwołujący odwiedza matkę codziennie i na bieżąco sprawuję nad nią opiekę. M.K.2 otrzymuje emeryturę w wysokości 1.742,32 zł miesięcznie. W 2015 r. M.K. uzyskał dochód miesięczny w wysokości 831,99 zł. M.K.2 uzyskała dochód w wysokości 1.576,93 zł. B.K., żona odwołującego, uzyskała natomiast dochód w wysokości 5.473,50 zł. Po odliczeniu dochodu utraconego, miesięczny dochód 3 osobowej rodziny wyniósł 2.350,14 zł na osobę. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 16a u.ś.r., przywołało nadto definicję legalną terminu "rodzina", zawartą w art. 3 pkt 16 u.ś.r. i dochodu utraconego z art. 3 pkt 23. Wskazało, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny wywodzony jest z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W ocenie SKO odwołującemu nie może zostać przyznane wnioskowane świadczenie, gdyż dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto dla ustalenia składu rodziny nie ma znaczenia, że małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa domowe i mają rozdzielność majątkową, gdyż nadal pozostają rodziną.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.K. zarzucił organom obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie: art. 23 ust. 4 pkt f u.ś.r., art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 28 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2012 poz. 1169 z zm.), a także naruszenie norm procesowych, a to art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." W uzupełnieniu skargi podniesiono także zarzuty procesowe, tj. brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej również jako "WSA" uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że sądy administracyjne to sądy prawa. Nie są zatem władne bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach skarżących.

Dokonując natomiast kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem Sąd uznał, że kontrolowana decyzja wydana została z uwzględnieniem właściwego prawa materialnego, prawidłowo zinterpretowanego, z zastosowaniem się do obowiązujących organy administracji reguł wynikających z procedury administracyjnej. WSA zaznaczył, że kwestią sporną w sprawie stała się ocena składu rodziny skarżącego, której należy dokonać w świetle definicji legalnej tego terminu. Na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie rodziny zostało bowiem przez ustawodawcę zdefiniowane, a definicja taka zamieszczona jest w art. 2 pkt 16 u.ś.r. Odpowiednie uwzględnianie w składzie rodziny wymienionych w definicji podmiotów oznacza, że podlegają oni zaliczeniu do "rodziny", o ile w konkretnej sytuacji istnieją. Organy nie zostały uprawnione do badania czy w danym stanie faktycznym zastosowanie definicji legalnej rodziny jest korzystniejsze dla strony czy też należałoby odstąpić od tej definicji na korzyść innego rozumienia tego terminu. Sąd I instancji nie podzielił natomiast poglądu zaprezentowanego w wyroku z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2339/16, w którym uznano, że termin "odpowiednio" pozwala na zaliczenie do rodziny wymienionych w tym przepisie osób w zależności od sytuacji życiowej z uwzględnieniem celów ustawy. Taka interpretacja pozwala bowiem w jego ocenie na obejście prawa. WSA nie dostrzegł także, by art. 3 pkt 16 u.ś.r. stanowił regulację pozostająca w niezgodności z wymienionymi w uzupełniającym skargi piśmie przepisami Konstytucji RP. Wręcz przeciwnie, takie uregulowanie prawne odpowiada państwu prawa czuwającego nad sprawiedliwością społeczną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M.K., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to:

1) art. 3 § 16 w związku z art. 16a u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie, iż z treści przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny,

2) art. 18 Konstytucji RP poprzez pominięcie konstytucyjnego nakazu ochrony i opieki nad rodziną,

3) art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudzielenie szczególnej pomocy przez władzę publiczną rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi skarżącego i nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, pomimo że decyzja ta obarczona była naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy prawa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji o bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny ustalając krąg osób które zaliczył do rodziny skarżącego (w rozumieniu przepisów u.ś.r.), podczas gdy organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący,

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.) dalej jako "p.u.s.a." w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przez WSA w Gliwicach, w szczególności niedokonaniu przez ten Sąd pełnej oceny zgodności z prawem działania organu administracji publicznej i w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny ustalając krąg osób które zaliczył do rodziny skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona oraz przyznanie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, ze wskazaniem, że opłaty te nie zostały zapłacone w całości lub w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wskazało, że podziela pogląd wyrażony w tezach zaskarżonego wyroku. Pogląd skarżącego, iż należy ze składu rodziny wyłączyć jego żonę z uwagi na zawartą z nią umowę majątkową, uznać należy za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. upatrując naruszenia tych przepisów w wadliwie skonstruowanym stanie faktycznym, w którym ustalono krąg osób zaliczonych do rodziny skarżącego (w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych).

NSA uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami procedury administracyjnej przede wszystkim z tego względu, że Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) właśnie w jego niezastosowaniu pomimo niewyjaśnienia przez organ administracyjny istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazywały powoływane przez stronę skarżącą zarzuty.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Niewątpliwie w realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012r., II FSK 2662/10; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13).

W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku na tle treści zaskarżonego rozstrzygnięcia - zastosować nie mógł. W skardze kasacyjnej zarzucono niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy administracyjne błędnie dokonały ustalenia kręgu osób, które zostały zaliczone do rodziny skarżącego.

Przy czym pamiętać należy, że podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., stosownie do którego w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi – gdyby nawet została wyraźnie wyartykułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić zdaniem strony skarżącej kasacyjnie. Zaakcentować należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Nadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w petitum skargi kasacyjnej (pkt II ppkt 1) zarzut ten powiązał z bliżej nieokreśloną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego, które to rozstrzygnięcie nie stanowiło przedmiotu kontroli Sądu I instancji.

Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Z powyższych przyczyn nie mógł osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej p.u.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przez Sąd I instancji.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi ksacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

W omawianej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jednakże zarzut ten nie mógł być skuteczny. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości przyznania prawa do specjalnego zasiłku celowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać zatem za niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uznać należy, że są one chybione.

Nie można bowiem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że nie uwzględnienie przez Sąd I instancji poglądu NSA zawartego w wyroku z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2339/16, odnoszącego się w szczególności do wykładni pojęcia "rodzina" występującego w przepisie art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi naruszenie prawa materialnego, a w konsekwencji prawa procesowego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że polski system prawa nie jest oparty na zasadzie wiążącego precedensu (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I FZ 154/06, LEX nr 238605 – i powołane tam orzecznictwo), zatem wcześniejsze orzeczenie w podobnej sprawie przez inny czy też ten sam sąd nie mogłoby mieć – nawet pomimo uznania takich wartości, jak spójność i jednolitość orzecznictwa – decydującego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. NSA w tej sprawie przywołuje też określone stanowisko orzecznictwa – tak jak i poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu – nie na zasadzie powołania się na rozstrzygnięcie precedensowe determinujące kształt wyroku, lecz z uwagi na siłę lub klarowność argumentacji, które mogą mieć wpływ na dokonanie wykładni prawa w niniejszej sprawie. Zatem powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA, który nadto został wydany w odmiennej pod względem faktycznym i prawnym sprawie, nie wiązał Sądu I instancji przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy.

Istota sporu sprowadza się do wykładni przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r., który wymieniając osoby tworzące rodzinę, wyszczególnił m.in. "małżonków". Według stanowiska skarżącego kasacyjnie, brak jest sztywnej reguły nakazującej zaliczyć do rodziny wszystkie wymienione w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby. Według skarżącego kasacyjnie małżonkowie nie tworzą rodziny, w sytuacji kiedy pozostają w faktycznej separacji, a według Sądu I instancji w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności, na które powoływał się skarżący, tworzą oni rodzinę. Analizowana norma nie odpowiada wprost na pytanie o zależność pomiędzy faktem, pozostawania w związku małżeńskim, a faktyczną separacją małżonków. W omawianym przepisie nie doprecyzowano bowiem, czy użyte w nim pojęcie rodziny, odnosi się jedynie do małżonków, których łączą jakiekolwiek więzi w zakresie wspólnego gospodarstwa domowego i zamieszkiwania, czy też norma ta ma odnosić się do każdego z małżonków, niezależnie od ich wspólnych relacji.

Rozważając tak przedstawiony problem, stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla ustalenia czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, w myśl którego ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1818/11). Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny dotyczących na przykład wspólnego gospodarowania.

Zatem małżonkowie - niezależnie od panujących między nimi stosunków - są członkami rodziny. W związku z tym przy ustalaniu dochodu rodziny organ powinien uwzględnić dochody wszystkich jej członków. Okoliczność, iż małżonkowie pozostają w faktycznej separacji, nie ma zatem żadnego znaczenia i słuszne było stanowisko organów, iż żona skarżącego nie może zostać wyłączona ze składu rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro nawet małżonkowie (a więc osoby będące w związku małżeńskim) nie pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym, stanowią "rodzinę" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a "dochodem rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy są dochody członków rodziny, to znaczy, że ustalając dochód rodziny, należy uwzględnić również dochód małżonka niezamieszkującego wspólnie z mężem i jego matką i niepozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym (wyrok z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 672/07).

Definicja ustawowa "rodziny", zamieszczona w art. 3 pkt 16 u.ś.r., nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Warunkiem istnienia rodziny nie jest wspólne zamieszkiwanie, wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, wspólność w zakresie budżetu domowego czy wzajemne stosunki między członkami rodziny. Definicja ta nie łączy pojęcia "rodzina" z pokrewieństwem czy obowiązkiem alimentacyjnym. "Rodzinę" tworzą wymienione w przepisie podmioty. Tym samym wobec legalnego zdefiniowania pojęcia rodziny odnoszącego się m.in. do małżonków, to dla tego pojęcia bez znaczenia jest kwestia umów o rozdzielności majątkowej, czy też intercyzy. Takie umowy nie mają wpływu na ich status prawny, są bowiem małżeństwem, a art. 3 pkt 16 u.ś.r. wyraża się o nich małżonkowie.

Odnosząc powyższe wywody do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że organy administracyjne i WSA prawidłowo uwzględniły dochody osiągane przez żonę skarżącego kasacyjnie. Taki pogląd znajduje także odzwierciedlenie w jednolitej linii orzeczniczej NSA (zob. np. wyroki z 14 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 752/16 i z 14 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 1155/17

Nadto za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych (pkt I ppkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Przepisy te stanowią wzorce konstytucyjne, które realizowane są następnie w ustawach, w tym przypadku w ustawie o świadczeniach rodzinnych, której przepisy, jak wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny, nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak również przez orzekające wcześniej organy administracji.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postępowaniu uregulowanym w przepisach art.254 § 1 w zw. z art. 258-262 p.p.s.a.