Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 353/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Wójt Gminy Mrągowo (dalej jako: "organ I instancji"), orzekając w sprawie po raz trzeci na skutek decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej też jako: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), ponownie odmówił J. S. ustalenia warunków zabudowy na działce nr "[...]", o powierzchni 3008 m2, położonej w obrębie geodezyjnym M.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwotnym wnioskiem z dnia 27 grudnia 2011r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu 11 kwietnia 2012r. organ I instancji wydał decyzję odmowną, uznając, że przedmiotowej działki nie można zabudować ze względu na brak istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Wyjaśniono, że zabudowa siedliskowa, znajdująca się na analizowanym terenie nie może być brana pod uwagę jako kontynuacja zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Organ ustalił ponadto, że teren planowanej inwestycji położony jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich i lokalizacja obiektu byłaby sprzeczna z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 159 z dnia 19 grudnia 2008r. (Dz. U. z 2008r. Nr 21, poz. 3151), dalej jako: "rozporządzenie Wojewody", gdyż przepis ten wprowadza zakaz naruszania ukształtowania terenu, co w ocenie organu jest jednoznaczne z zakazem realizacji wszelkiej zabudowy.

Decyzją z dnia "[...]" organ II instancji uchylił powyższą decyzję

z powodu uchybień formalnych. Wskazano, że projekt decyzji, z uwagi na obszar inwestycji, winien być przedmiotem uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Dostrzeżono również uchybienia w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy terenu.

Pismem z dnia 11 lipca 2012r. inwestor zmienił zakres podania, wskazując, że planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podanych uprzednio parametrach i dodatkowo parterowego budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji sporządził projekt decyzji odmownej, który w dniu 26 września 2012r. doręczony został do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (dalej jako: RDOŚ).

W odpowiedzi RDOŚ zawiadomił organ I instancji i strony postępowania

o konieczności przeprowadzenia wizji terenowej wnioskowanego obszaru, którą wyznaczono na dzień 25 października 2012r. Następnie pismem z dnia 21 grudnia 2012r. organ ochrony środowiska zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Natomiast w dniu 24 stycznia 2013r. RDOŚ wydał postanowienie, którym uzgodnił projekt decyzji

o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z ortofotomapą, ogólnie dostępną na stronie www.geoportal.gov.pl, na terenie działki nr "[...]" znajduje się zbiornik wodny. Na załączonej do projektu mapie sytuacyjno-wysokościowej obszar ten oznaczony jest jako nieużytek. W celu weryfikacji powyższego organ przeprowadził w dniu 25 października 2012 r. oględziny terenu inwestycji oraz terenu sąsiedniego,

z czynności tej sporządzono protokół. RDOŚ ustalił wówczas w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową, stanowiącą załącznik do projektu decyzji, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie 100 m od zbiornika wodnego otoczonego zadrzewieniami o zróżnicowanym składzie gatunkowym, znajdującego się na działce nr "[...]". Tym samym wnioskowane zamierzenie budowlane naruszałoby § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody, zakazujący lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, które nie służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zdaniem RDOŚ przepis ten należy odnosić do każdego zbiornika wodnego, bez konieczności analizowania pochodzenia, typu, czy wielkości danego zbiornika.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu organ I instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko co do braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647), dalej jako: "u.p.z.p.". Wskazano dodatkowo na negatywne stanowisko RDOŚ.

Decyzją kasacyjną z dnia "[...]" organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na brak uwzględnienia zmiany zakresu wniosku. Podniesiono też ogólnie, że obowiązek uzgodnienia decyzji dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych. Postępowanie uzgodnieniowe projektu decyzji odmownej jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Przy czym zauważono, że w odniesieniu do obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, który ma 21 dni na zajęcie stanowiska. Niewyrażenie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie decyzji. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie wydane przez RDOŚ nie mogło wiązać w sprawie, gdyż doszło uprzednio do milczącego uzgodnienia decyzji. Odnosząc się do zarzutu inwestora, że nie przeprowadzono dokładnych pomiarów odległości zamierzenia inwestycyjnego od zbiornika wodnego na działce nr "[...]", Kolegium wskazało, że ta okoliczność winna być ustalana w postępowaniu uzgadniającym przed RDOŚ.

Mając powyższe na względzie uprawniony urbanista sporządził nową analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego

w zabudowie zagrodowej w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i sporządził projekt odmownej decyzji, który przesłano w dniu 4 lipca 2014r. do uzgodnienia przez RDOŚ. Organ ochrony środowiska nie udzielił żadnej odpowiedzi w tym względzie.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" organ I instancji po raz trzeci orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce.

W motywach rozstrzygnięcia podniesiono konsekwentnie, że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Podano, że wyznaczając obszar analizowany organ kierował się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji i dążeniem do tego, by obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Odnosząc się do wniosków strony, organ uznał, że zwiększenie obszaru analizowanego do wymiarów skupiających w swoich granicach całość zabudowy rozmieszczonej w sąsiedztwie terenu inwestycji, nie służyłoby ochronie ładu przestrzennego, a jedynie poszukiwaniu dodatkowej zabudowy. W ocenie organu zwiększenie obszaru analizy w wymiarze większym niż minimalny, nie wpłynęłoby na wynik analizy, gdyż najbliższa zabudowa znajduje się w linii prostej w odległości ok. 600 m w kierunku północno-zachodnim oraz około 800 m w kierunku południowo-wschodnim. Zlokalizowane są tam budynki w zabudowie zagrodowej. Zauważono, że aby włączyć tę zabudowę w obszar analizowany, należałoby zwiększyć ten obszar kilkunastokrotnie. Podkreślono, że pozostałe tereny sąsiadujące z obszarem analizowanym również charakteryzują się zabudową rozproszoną. Odległość między budynkami wynosi kilkaset metrów. Jedyne zabudowania znajdują się w sąsiedztwie drogi krajowej nr 59, które z uwagi na brak dostępu z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja nie mogą być podstawą do analizy. W związku z tym przyjęto minimalny dopuszczalny obszar analizy, obejmujący dwie działki (nr "[...]" oraz "[...]") zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi wchodzącymi w skład zabudowy zagrodowej. Zaznaczono, że pozostałe działki są niezabudowane. Dalej argumentowano, że w analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono średni wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki sąsiedniej. Wskaźnik ten wynosi 0,029 dla budynków mieszkalnych oraz 0,029 dla budynków gospodarczych. Z kolei dla planowanej inwestycji wskaźnik zabudowy wynosiłby 0,059 (pow. działki nr "[...]" wynosi 3008 m2), czyli byłby dwukrotnie mniejszy od wskaźnika, który byłby niezbędny do wykonania planowanego przedsięwzięcia, stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury". Ponadto w analizie badano istniejącą zabudowę pod kątem możliwości wyznaczenia na jej podstawie obowiązującej linii zabudowy. W tym względzie ustalono, że działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizy nie mogą być podstawą do ustalenia warunków dla planowanej zabudowy. Wskazano, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanej zabudowy na podstawie przeanalizowanych budynków nie jest możliwe, gdyż znajdują się one w odległości od 48 do 205 m od drogi gminnej. Natomiast przedmiotowa działka zlokalizowana jest w odległości do 48 m. W konkluzji wskazano, że nie jest możliwe zastosowanie § 4 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w przedmiotowej sprawie. Równocześnie stwierdzono brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, bowiem linia zabudowy wyznaczona na podstawie istniejącej zabudowy nie tworzy uskoku. Ustalono więc, że zlokalizowanie linii zabudowy na podstawie budynków znajdujących się

w większej odległości od pasa drogowego na działce stanowiącej teren inwestycji nie jest możliwe. W części tekstowej analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do niniejszej decyzji podkreślono również, że teren inwestycji w całości zlokalizowany jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego położonego na działce nr "[...]".

W odwołaniu J. S. domagał się uchylenia powyższej decyzji w związku z naruszeniem:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez zawężenie obszaru analizowanego wyłącznie do minimalnego wymiaru określonego w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia i nie objęcie tym obszarem budynków w budowie zagrodowej, znajdujących się m.in. w odległości ok 600 m w kierunku północno - zachodnim oraz w odległości ok. 800 m w kierunku północno - wschodnim;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy sąsiedniej;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niezastosowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uznano, że w kwestionowanej decyzji oraz analizie w sposób spójny i logiczny wykazano, że nie ma podstaw do przyjęcia większego obszaru analizy. Przemawia za tym przede wszystkim szczególny ład przestrzenny tego terenu, który charakteryzuje się silnym rozproszeniem zabudowy zagrodowej. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem błędnego ustalenia wskaźnika zabudowy. Stwierdzono, że zarzut ten jest w istocie pochodną zarzutu braku uwzględnienia w analizie innych działek zabudowanych. Kolegium podkreśliło jednak, że nie znajduje podstaw do przyjęcia większego obszaru analizy. Tym samym wystarczającym było ustalenie tego wskaźnika dla działek znajdujących się w przyjętym obszarze. Potwierdzono, że wyliczenia zawarte w decyzji organu I instancji i analizie są prawidłowe. Organ podniósł równocześnie, że na podstawie analizy innych działek znajdujących się poza obszarem analizowanym, można dostrzec, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja jest znacznie mniejsza od powierzchni pozostałych działek (z wyjątkiem innych nieruchomości, których właścicielem jest wnioskodawca, i w stosunku do których prowadzane jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla takich samych inwestycji), co implikuje, że wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki sąsiedniej będzie zawsze wyższy, gdyż pozostałe działki są znacznie większe. W tym stanie rzeczy podzielono stanowisko organu I instancji, że nie ma podstaw do pozytywnego ustalenia tego wskaźnika dla planowanej inwestycji. Zaznaczono przy tym, że § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie określa przesłanek dopuszczenia wyjątków w powyższym zakresie, a jedynie wymaga, aby "wynikało to z analizy", nie może to oznaczać jednak dowolności. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie, z powodu specyfiki zabudowy rozproszonej, na działkach o powierzchni większej niż działka objęta wnioskiem, słusznie nie znaleziono podstaw do skorzystania z tego rozwiązania. Także odnośnie do trzeciego zarzutu odwołania organ II instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji. Wskazano, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanej zabudowy na podstawie przeanalizowanych budynków nie jest możliwe, gdyż znajdują się one w odległości od 48 do 205 m od drogi gminnej działki nr "[...]", natomiast przedmiotowa działka zlokalizowana jest w odległości do 48 m. Wyjaśniono, że jest to znowu skutkiem tego, że działka objęta wnioskiem jest znacznie mniejsza względem działek objętych analizą. Organ odwoławczy powołał się na stanowisko prezentowane w judykaturze, że parametr, jakim jest obowiązująca linia zabudowy, winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Stwierdzono, że inwestycja nie może być sytuowana od drogi publicznej w odległości mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do linii zabudowy wynikające z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Powtórzono, że okoliczność, iż przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. W ocenie Kolegium, ze względu na charakter zabudowy zagrodowej dominujący w obszarze analizowanym, który wyróżnia się znaczną odległością zabudowy od dróg, nie było podstaw do skorzystania z rozwiązania przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury . Tym samym organ I instancji nie mógł ustalić linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Reasumując, organ odwoławczy przyjął, że sposób i zakres przeprowadzonej analizy jest zgodny z cytowanym. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury - w zakresie wynikającymi z istoty danej sprawy. Zdaniem Kolegium nie ma podstaw do kwestionowania przyjętych w tej analizie założeń, gdyż zostały właściwie uzasadnione (w sposób spójny i logiczny) oraz bazują na faktycznym stanie terenów usytuowanych wokół przedmiotowej działki. Niespełnienie zaś jednego z warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie ustaleniu warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. S., podnosząc takie same zarzuty naruszenia prawa materialnego jak w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego z pominięciem obszaru, na którym znajdują się nieruchomości podobne do zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy, a także niewskazanie kryteriów, na podstawie których wyznaczono ten obszar.

W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że organ odwoławczy w ogóle nie dokonał oceny analizy urbanistycznej, poprzestając jedynie na ogólnikowym twierdzeniu, iż spełnia ona wymogi określone w rozporządzeniu. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie odniosło się w sposób należyty do zarzutów stawianych przez skarżącego rozstrzygnięciu organu I instancji, a jedynie pobieżnie i ogólnikowo wskazało na poprawność sporządzonej analizy urbanistycznej. W szczególności zaś, organ nie wyjaśnił powodów dla których odmówił słuszności zarzutów stawianych przez skarżącego w odwołaniu. Inwestor dostrzegł, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także do nieruchomości położonych w tym samym obrębie - wsi M. W ocenie skarżącego błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do bezpośrednio sąsiadującej zabudowy, z której mają wynikać charakterystyczne parametry zabudowy określające ład przestrzenny jaki wynika z całego obszaru obrębu M. Wskazał, że

w bezpośrednim otoczeniu planowanej zabudowy, jak i w innych miejscach obrębu M. wykraczających poza przyjęty przez organ obszar analizowanego terenu występuje podobna zabudowa jak inwestycja planowana na objętej wnioskiem działce. Zarzucił, że analizie planistycznej w niniejszej sprawie nie została poddana inna zabudowa o podobnych cechach urbanistycznych występująca na wskazanym terenie. Świadczyć to może o wybiórczo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Z tego też względu nie można uznać, że brak jest podstaw do tego, aby ustalić obszar analizowany większy aniżeli minimalny obszar określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Strona zaznaczyła, że w rozporządzeniu tym jest mowa wyłącznie o minimalnym wymiarze obszaru analizowanego. Tym samym brak jest na gruncie tegoż aktu prawnego jakichkolwiek ograniczeń co do wymiaru maksymalnego obszaru analizowanego. Ustawodawca zapewne uwzględniając fakt istnienia takich stanów faktycznych, które wymykać się będą daleko posuniętej reglamentacji prawnej, przewidział możliwość elastycznego ukształtowania maksymalnego wymiaru obszaru analizowanego. W szczególności, gdy mamy do czynienia z zabudową rozproszoną. Tak więc ewentualne zwiększenie minimalnego obszaru analizowanego na gruncie danego przypadku będzie dopuszczalne (zasadne) o ile będzie służyło ochronie ładu przestrzennego. Podniesiono, że pojęcie ładu przestrzennego, o którym jest mowa na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest pojęciem jednoznacznym, lecz analogicznym - jego sens jest determinowany konkretnymi, faktycznymi uwarunkowaniami urbanistycznymi, w jakich ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Oznacza to zdaniem skarżącego, iż pojęcie ładu przestrzennego nie może oznaczać w każdej sytuacji tego samego. W jednym przypadku zachowanie tegoż ładu będzie polegało na utrzymaniu zwartej zabudowy,

a kiedy indziej - przeciwnie na utrzymaniu zabudowy w mniejszym lub większym stopniu rozproszonej bądź zwartej. W ocenie skarżącego, na gruncie niniejszego przypadku ochrona ładu przestrzennego będzie się wiązała z koniecznością utrzymania zabudowy rozproszonej (i to nawet silnie rozproszonej), a nie zabudowy w mniejszym lub większym stopniu zwartej. Dlatego też - wbrew twierdzeniom organu - Zwiększenie obszaru analizowanego do wymiarów skupiających w swoich granicach całość zabudowy rozmieszczonej w sąsiedztwie terenu inwestycji jak najbardziej będzie służyło ochronie ładu przestrzennego, a nie będzie podyktowane tzw. "poszukiwaniu" dodatkowej zabudowy. Skarżący powołał się także na art. 20 i art. 64 Konstytucji RP co do ochrony prawa własności. Stwierdził, że ze strony organu doszło do nieuprawnionej ingerencji w sferę fundamentalnego prawa własności. Podał, że skoro gmina uprzednio zezwoliła na to, aby działka objęta wnioskiem uzyskała status działki budowlanej,

to w takim stanie rzeczy zawężanie obszaru analizowanego li tylko do wymiaru minimalnego i na tej podstawie wydawanie odmownej decyzji o warunkach zabudowy stanowi brak konsekwencji w działaniach organu samorządu terytorialnego i jest co najmniej wysoce niezrozumiałe. Wskazał, że co do zasady konsekwencją niewłaściwe wyznaczonego obszaru analizowanego będzie nieprawidłowe określenie wskaźnika zabudowy. Skarżący nie zgodził się także z brakiem możliwości zastosowania

w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ linia nowej zabudowy wyznaczona na podstawie zabudowy istniejącej została już określona na podstawie § 4 ust. 1 tego aktu prawnego. Zauważono, iż organ wprawdzie w swojej analizie dotyczącej możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy wziął pod uwagę budynki mieszkalne i gospodarcze zlokalizowana na trzech działkach, tj. działkach o nr: "[...]", jednakże wyznaczył linię nowej zabudowy wyłącznie na podstawie linii istniejącej zabudowy na działce nr "[...]" (działka o nr "[...]" znajduje się po przeciwnej stronie drogi w stosunku do działki objętej wnioskiem, przez co naturą rzeczy nie może zostać uwzględniona przy wyznaczeniu linii nowej zabudowy, także działka

o nr 36/1 mimo, że organ do niej się odnosi, to ta działka także znajduje się po przeciwnej stronie drogi aniżeli działka objęta przedmiotowym wnioskiem). Strona skarżąca wywiodła, że skoro przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury mówi wyraźnie o "działkach sąsiednich", to nie może ulegać wątpliwości, że regulacja zawarta w § 4 ust. 1 (podobnie jak regulacje zawarte w § 4 ust. 2 i ust. 3) tego aktu prawnego jest na gruncie niniejszej sprawy zupełnie nieprzydatna, przez co podstawą dla ustalenia linii zabudowy w niniejszej sprawie może być wyłącznie przepis § 4 ust. 4, dający organowi możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy niż ta, która wynikałaby

z przepisów § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia, jeżeli wyznaczenie tej linii mogłoby nastąpić w oparciu o wyniki analizy obszaru wyznaczonego w sposób określony w przepisie § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Niestety organ zaniechał jakiejkolwiek analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia kryteriów określonych w tym przepisie. W tym względzie zachodzi zatem istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, które nie pozostaje bez wpływu na treść kwestionowanej decyzji. Skarżący podniósł, że organ administracji został wyposażony przez prawodawcę w instrumenty umożliwiające adekwatne do stanu faktycznego ukształtowanie treści rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, z uwagi na możliwość istnienia takich stanów faktycznych, które wymykać się będą z daleko posuniętej reglamentacji prawnej. Wystarczy bowiem porównać treść przepisów par § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, aby dojść do wniosku, iż gdy wynika to z analizy architektonicznej dopuszczalne jest "inne" ukształtowanie niektórych parametrów nowej zabudowy niż wynikałoby to ze ściśle reglamentujących, precyzyjnych przepisów regulujących owa sferę prawną. Tak więc prawodawca w sposób liberalny określił niektóre parametry kształtowania nowej zabudowy. Rolą organu stosującego owe regulacje jest ustalenie, w których sytuacjach zachodzi konieczność zastosowania przepisu precyzyjnie wyznaczającego parametry nowej zabudowy, a kiedy dopuszczalne jest ukształtowanie "innej" wielkości tychże parametrów.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że dla nieruchomości znajdujących się w nieznacznej odległości od wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego, wydawane są przez organ warunki zabudowy i pozwolenia na budowę. Co więcej pozwolenia na budowę dotyczą obiektów budowlanych wznoszonych

w odległości mniejszej aniżeli 100 metrów od zbiorników wodnych. Takie działanie organu sprzeczne jest z fundamentalną zasadą zaufania obywatela do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, wyrażoną w art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W replice złożonej w tutejszym Sądzie w dniu 24 czerwca 2015r. skarżący wyraził przekonanie, że realizacja objętej wnioskiem inwestycji (zabudowy zagrodowej) na terenie charakteryzującym się silnym rozproszeniem zabudowy o takim właśnie charakterze, będzie stanowiła kolonię wiejską, która zachowa dotychczasowy – silnie rozproszony charakter istniejącej zabudowy.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte oraz w piśmie z dnia 24 czerwca 2015r.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania D. S. poparła skargę. Podała, że czuje sie dyskryminowana i nie podziela stanowiska organu, ponieważ organ nie był na miejscu

i nie widział, co tam się dzieje. Wskazała, że tam jest rozpoczętych dużo budów, tzn. budowy są dwie, ale jest dużo działek, gdzie skrzynki elektryczne umieszczone są przy zbiornikach wodnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2014r. poz. 1647 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności

z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W związku z tym dla oceny legalności działania organów administracji orzekających w sprawie bez znaczenia pozostaje co do zasady fakt zmiany stanu faktycznego lub prawnego po wydaniu decyzji.

Z decyzji organu I, jaki i II instancji wynika, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku inwestora było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe

w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy orzekające

w sprawie jest prawidłowa.

Omawiany przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji wymienionych w nim parametrów. W literaturze przedmiotu

i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tutaj o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko

i wyłącznie przez linię graniczną przyległych działek. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się

w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ( por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451). Przepis § 3 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki, który nie może być mniejszy niż 50 m, co pozwala na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Wynika to z potrzeby szerokiego rozumienia sąsiedztwa. Nie oznacza to jednak automatycznie, że przyjęte w badanej sprawie granice obszaru analizowanego (trzykrotność szerokości frontu działki) były niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bezspornie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak

i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym skoro zamierzeniem ustawodawcy było zapobiegnięcie rozproszeniu zabudowy, to błędnie skarżący zakłada, że utrzymanie ładu przestrzennego ma polegać na zachowaniu dotychczasowego – silnie rozproszonego charakteru istniejącej zabudowy na badanym obszarze. Utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione tylko

w przypadku zabudowy zagrodowej gospodarstw rolnych z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. Wynika to z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tylko w takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym.

W innych przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy o innym charakterze. Przepis ten uzależnia zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W tym celu organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały

w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki to grunty rolne, zadrzewione

i zakrzewione, niezabudowane, teren inwestycji zlokalizowany jest w całości w strefie 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego położonego na działce nr "[...]". W obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wytycznymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury znajduje się tylko zabudowa zagrodowa dwóch gospodarstw rolnych. Zabudowania jednego gospodarstwa, położonego po tej samej stronie drogi, znajdują się w odległości ok. 160 m od granic przedmiotowej działki, a drugie siedlisko położone jest po przeciwnej stronie drogi gminnej w odległości powyżej 170 m. Zabudowania tych gospodarstw rolnych są znacznie oddalone od drogi gminnej (48-205 m), z której miałby się odbywać wjazd na objętą wnioskiem działkę, przylegającą do tej drogi. Dalsza zabudowa, co potwierdził sam skarżący, to również zabudowa zagrodowa i to dostępna z innej drogi publicznej, położona od działki skarżącego w odległości ok. 600 m w kierunku północno-zachodnim oraz ok. 800 m w kierunku północno-wschodnim

W takiej sytuacji organy zasadnie przyjęły do analizy tylko istniejącą w najbliższym otoczeniu zabudowę zagrodową funkcjonujących gospodarstw rolnych, która nie daje podstaw do wyznaczenia obowiązkowych parametrów nowej zabudowy, takich jak linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu według wytycznych odpowiednio

§ 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które to parametry wprost wyszczególnione zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i powinny zgodnie z tym unormowaniem stanowić przede wszystkim kontynuację istniejącej zabudowy.

W warunkach niniejszej sprawy wobec faktu występowania w otoczeniu przedmiotowej działki jedynie silnie rozproszonej zabudowy zagrodowej, co potwierdził sam skarżący, nie można wywieść usprawiedliwienia dla zastosowania § 4 ust. 4 czy § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż brak jest zabudowy, która pozwalałaby na czynienie jakichkolwiek odstępstw. Zaakceptowanie założeń inwestora sprowadzałoby się w istocie do ominięcie wskazanych powyżej warunków i stanowiło asumpt do zabudowy w podobny sposób przyległych działek, wbrew założeniom ustawowym. Zauważyć należy, że objęta wnioskiem działka nie stanowi siedliska związanego bezpośrednio z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie można w związku z tym przyjąć za inwestorem, że wniosek dotyczył zabudowy zagrodowej, co nie pozwalało organom na swobodę w ukształtowaniu parametrów wnioskowanego zamierzenia.

Za oddaleniem skargi w niniejszej sprawie przemawia także brak zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z przepisami odrębnymi, a konkretnie § 4 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia Wojewody. Kwestia ta była przedmiotem oceny RDOŚ. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjęcia aktu uzgadniającego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 134/13, dostęp. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie najpierw doszło do milczącego uzgodnienia decyzji odmownej, a następnie RDOŚ pozytywnie zaopiniował decyzję odmowną, a w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji co do zmienionego zakresowo wniosku, ponownie doszło do milczącego uzgodnienia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co jest równoznaczne z negatywnym stanowiskiem organu ochrony środowiska dla możliwości zabudowy przedmiotowej działki. Zauważyć trzeba, że wydanie postanowienia przez RDOŚ po terminie nie miało żadnego znaczenia dla sprawy, gdyż wcześniej doszło do milczącego uzgodnienia również decyzji odmownej. Natomiast chociaż

w rozpatrywanym przypadku doszło pierwotnie do milczącego uzgodnienia projektu decyzji odmownej przez RDOŚ, nie sposób pominąć wydanego później postanowienia, które wskazuje, że organ uzgadniający badał sytuację w terenie i potwierdził występowanie zbiornika wodnego w strefie 100 m i sprzeciwił się możliwości realizacji inwestycji ze względu na tę właśnie okoliczność.

Działka objęta wnioskiem, co pozostaje niesporne, zlokalizowana jest

w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich.

W załączonej do decyzji organu I instancji analizie wskazane zostało też jednoznacznie przez uprawnionego urbanistę, że teren inwestycji w całości zlokalizowany jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego położonego na działce nr "[...]". W związku z tym na objętej wnioskiem działce, z mocy powołanego rozporządzenia Wojewody, stanowiącego akt prawa miejscowego, obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, która nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Rozporządzenie to stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym jest skuteczny erga omnes. W szczególności rozporządzenie to musi być respektowane przez organy administracji publicznej stosujące prawo, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), także na etapie wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Obowiązek uwzględnienia postanowień tego rozporządzenia wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który zastrzega, że decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi oraz z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska, który wyraźnie stanowi, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Na etapie postępowania administracyjnego skarżący próbował podważyć naruszenie wskazanego zakazu, zarzucając organom, w tym RDOŚ, brak przeprowadzenia dokładnych pomiarów w terenie. Jednak w oparciu o ogólnie dostępną stronę www.geoportal.gov.pl, jak również znajdującą się w aktach administracyjnych mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000 można dokonać pomiarów, z których jednoznacznie wynika prawidłowość ustaleń organu I instancji i RDOŚ w tym względzie. Podnieść należy, że organ rozstrzygający w sprawie zobowiązany był

w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji do uzgodnienia rozstrzygnięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w oparciu o normę art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W świetle dyspozycji art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazany powyżej przepis stosuje się odpowiednio do decyzji

o warunkach zabudowy. Oczywistym jest przy tym, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji sporządzony przez organ według wiedzy organu co do obowiązującego na danym terenie stanu faktycznego i prawnego. Może więc się zdarzyć, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona oczywistym brakiem spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywnej określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W takiej sytuacji zbyteczne jest wdrażanie procedury uzgodnieniowej, ale tylko gdy oczywistość dotyczy okoliczności, których ustalenie należy do wyłącznej kompetencji organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy. W innych przypadkach należy mieć na względzie, że uzgodnienia projektu decyzji są wyrazem współdziałania organów w dokonywanym rozstrzygnięciu i służą temu, aby wyspecjalizowane organy określiły swoje stanowisko w kwestiach, co do których wójt, burmistrz czy prezydent może nie mieć wystarczającej wiedzy. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2781/12 (dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, nie zwalnia organu właściwego do jej wydania

z obowiązku dokonania uzgodnień w ramach ustawowo ustalonego współdziałania właściwych w danej sprawie organów, przy czym organy współdziałające działają tylko w ramach swojej właściwości rzeczowej wynikającej z wiedzy specjalistycznej. Dlatego może wystąpić sytuacja w której przesłany do uzgodnień projekt decyzji odmownej uzgodniony będzie pozytywnie co nie naruszy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Organ sporządzający projekt decyzji uwzględnia w nim zatem przepisy odrębne, jednak ich rozumienie może skorygować organ uzgadniający, co powinno zostać uwzględnione przy wydaniu ostatecznej decyzji.

Reasumując, zaskarżona decyzja poprzedzona została wymaganą procedurą

i jest zgodna z przepisami odrębnymi, które sprzeciwiają się wnioskowanej zabudowie. Przeprowadzona została również analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, która została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury.

Podnieść należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w tym przedmiocie zastępuje ustalenia miejscowego planu, wobec jego braku, wywołując tożsame z nim skutki. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi na danym terenie przepisami prawa. Z treści art. 56 i 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Tylko jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek uwzględnić wniosek tylko, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje

z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może zostać ograniczone

w drodze ustawy, co czyni właśnie omawiany art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W sprawie nie może mieć znaczenia, podniesiona w skardze i na rozprawie okoliczność, że dla innych działek wydane zostały warunki zabudowy, a nawet pozwolenia na budowę. Przede wszystkim twierdzenia te są gołosłowne. Brak jest

w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów na ten temat. Załączone do odwołania fotografie dotyczą tylko jednego budynku gospodarczego, ale nie wiadomo gdzie

i w jakim celu realizowanego. Niezależnie od tego, jak już wyżej wskazano sąd ocenia jedynie legalność zaskarżonej decyzji, czy innych aktów wydanych w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.), czyli ich zgodność z przepisami prawa. Dlatego wzorcem kontroli mogą być tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a nie akty stosowania prawa wydane w indywidualnych sprawach.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.