Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 57/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2020 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 26 listopada 2019 r. nr [..], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A., wnioskiem z dnia 30 maja 2019 r., uzupełnionym dnia 26 lipca 2019 r., wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w gminie T., obręb [..], powiat g., poprzez udzielenie zezwolenia na wymianę służącej do dystrybucji energii elektrycznej istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV na linię kablową SN-15 kV. Ponadto, wniesiono o wydanie na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., odrębnej decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, po uprzednim wydaniu decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 26 listopada 2019 r. ograniczył sposób korzystania z działki nr [..] położonej w T., stanowiącej własność T. Ł., poprzez zezwolenie A. na przebudowę istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV polegającą na demontażu fragmentu istniejącej linii napowietrznej o długości 40,35 m, wymianie istniejącego słupa na słup nowy i montażu linii kablowej ułożonej w ziemi w przebiegu istniejącej linii napowietrznej, w pasie terenu o szerokości od 32,2 m do 33,1 m i długości 54 m (o powierzchni 1764 m2) w południowo-wschodniej części działki [..], będącego terenem niezbędnym na czas budowy oraz ustalenie strefy kontrolowanej o szerokości 0,5 m i długości 40,35 m (o powierzchni 20 m2) - wzdłuż osi nowopowstałej linii kablowej, służącej ochronie tej linii. Starosta wskazał, że integralną częścią decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowi załącznik graficzny nr 1 - załącznik mapowy w skali 1:500 trasy inwestycji obejmującej południowo wschodnią część działki nr [..] z wyznaczoną i zwymiarowaną stałą strefą kontrolowaną i strefą czasowej zajętości terenu niezbędnej na czas budowy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestor wystąpił do właściciela działki [..] o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości celem wykonania zaplanowanej inwestycji, jednak próby zawarcia porozumienia, co wynika z prowadzonej korespondencji pomiędzy stronami, nie doprowadziły do uzyskania przez inwestora stosownej zgody właściciela na wykonanie zamierzonej inwestycji. T. Ł. przedstawiany był załącznik graficzny w postaci mapy z naniesionymi zwymiarowanymi zakresami terenu niezbędnego na czas wykonywania inwestycji oraz terenu, dla którego nastąpi trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Właściciel nieruchomości i przedstawiciele inwestora nie doszli do porozumienia w zakresie inwestycji. Organ po analizie materiału dowodowego stwierdził po pierwsze, że między stronami odbyły się rokowania, jednak właściciel działki nie wyraził zgody na wykonanie planowanej inwestycji z powodu braku porozumienia w kwestii wielkości gratyfikacji finansowej za udostępnienie nieruchomości oraz dotychczasowego z niej korzystania. Starosta ustalił, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 19 października 2018 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej średniego napięcia i budowie złącza kablowego średniego napięcia, które obejmuje działkę nr [..]. Na tej podstawie organ uznał, że przesłanki wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości zostały spełnione, a tym samym wniosek Spółki A. jest uzasadniony. W ocenie Starosty, ponadto sposób realizacji inwestycji jest obiektywnie najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości, zakłada bowiem niezmienioną względem obecnego stanu ingerencję w prawo własności. W wyniku realizacji planowanej inwestycji nie zmieni się bowiem trasa linii elektroenergetycznej i jej napięcie znamionowe. Demontaż części przewodów napowietrznych i przeprowadzenie w ich miejsce, na części nieruchomości, nowych przewodów w ziemi, nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenów ponad te, które wynikają z faktu istnienia linii w dotychczasowym jej kształcie, w szczególności nie spowoduje zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Określona we wniosku powierzchnia zajęcia nieruchomości na potrzeby założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej oraz dalszego z nich korzystania nie zakłóci docelowo wykorzystywania tego terenu oraz terenów sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem.

Wojewoda rozpoznając odwołanie T. Ł. decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 26 listopada 2019 r. Wojewoda podzielił ustalenia co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 124 u.g.n. oraz wskazał, że treść ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wiążąca zarówno dla organu, jak i dla stron przedmiotowego postępowania, co oznacza, że nie jest uprawniony do analizowania lokalizacji inwestycji w innym miejscu niż wskazał inwestor, jeżeli, tak jak w sprawie, występuje zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Wojewody, między stronami doszło do rokowań polegających na tym, że przedstawiły one własne stanowiska zgodne z posiadaną wiedzą i wolą. Natomiast brak wypracowania wspólnego stanowiska musi skutkować stwierdzeniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Organ podkreślił, że nie jego rolą jest ocena przebiegu inwestycji liniowej, gdyż jedynie inwestor kierujący się wiedzą z zakresu projektowania infrastruktury technicznej, działając w zakresie dopuszczonym w zapisach decyzji lokalizacyjnej, planuje dokładny przebieg linii elektroenergetycznej. W odniesieniu do zarzutu odwołania, że decyzja organu I instancji jest sprzeczna z punktem 6/6.1 decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzono, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że planowane prace obejmują nieruchomość o przeznaczeniu "grunty orne" oraz "grunty pod rowami". Co więcej, podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 18 września 2019 r., T. Ł.oświadczył, że nieruchomość objęta inwestycją jest wykorzystywana jako pole produkcji ekologicznej. Punkt decyzji lokalizacyjnej, na który w odwołaniu powołuje się właściciel, dotyczy prac, które mają być prowadzone w pasie drogowym, a taki nie znajduje się na przedmiotowym gruncie. W toku postępowania organ odwoławczy, w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy, potwierdził objęcie działki nr [..] decyzją lokalizacyjną.

W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił organowi naruszenie:

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominięcie słusznego interesu strony, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

- naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez wydanie niezrozumiałej decyzji, nie udzielającej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

- naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się Wojewoda przy rozstrzyganiu sprawy, a jedynie poczynienie lakonicznego i niewystarczającego uzasadnienia decyzji poprzez wskazywanie dowolnych interpretacji,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy,

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji umożliwiającego odtworzenie przyczyn rozstrzygnięcia i subsumpcji dokonanej przez Wojewodę z uwagi na odwołanie się przez organ do autonomicznej wykładni przyjmowanej na własne potrzeby, bez powołania jakichkolwiek argumentów prawnych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w odwołaniu wniósł o przesunięcie nowobudowanej linii podziemnej w stronę drogi, gdyż tylko taki przebieg nie spowoduje zniszczenia drenarki i wodociągu ułożonych na działce. Wyraźnie wskazał przy tym, że w planowanym miejscu budowy znajduje się hydrant. Skarżący przypomniał, że konsekwentnie domagał się od Spółki dostarczenia informacji o planowanej inwestycji, tj. informacji o przebiegu kabla, głębokości jego ułożenia, sposobu zabezpieczenia, wielkości i głębokości posadowienia słupa. Jednakże Spółka nigdy nie przekazała tych informacji, a Starosta i Wojewoda nie zbadali sprawy. Nikt nie sprawdził, czy planowana inwestycja nie zniszczy istniejącej infrastruktury. Powoływanie się na to, że na jakiś rysunkach infrastruktury nie ma, nie świadczy o tym, że faktycznie nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 26 listopada 2019 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] obręb G., gmina T., poprzez udzielenie Spółce A. zezwolenia na demontaż fragmentu istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15kV o długości 40,35 m, wymianę istniejącego słupa na nowy słup i montaż linii kablowej ułożonej w ziemi w przebiegu istniejącej linii napowietrznej, w pasie terenu o szerokości od 32,2 m do 33,1 m i długości 54 m (o powierzchni 1764 m2) w południowo-wschodniej części działki [..], będącego terenem niezbędnym na czas budowy oraz ustalenie strefy kontrolowanej o szerokości 0,5 m i długości 40,35 m (o powierzchni 20 m2) - wzdłuż osi nowopowstałej linii kablowej, służącej ochronie tej linii.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej. Przy czym należy mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, bowiem kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej – albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze regulacje i rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo).

Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,

2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Co istotne, w ustawie nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie umieszczono jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., I OSK 1165/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Pozostają one poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Analizując spełnienie ww. przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że wystąpiły warunki do tego, aby orzec o ograniczeniu sposobu korzystania z działki stanowiącej własność skarżącego w drodze władczej decyzji organu administracji.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że inwestycja, w związku z którą wydano przedmiotowe zezwolenie, niewątpliwie stanowi inwestycję celu publicznego, o czym w sposób wiążący ostatecznie rozstrzygnął Wójt Gminy w decyzji z dnia 19 października 2018 r. ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci elektroenergetycznej średniego napięcia i budowie złącza kablowego średniego napięcia m.in. na działce nr [..].

Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego, bowiem ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja tego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2019 r., I OSK 2713/17, z dnia 14 lutego 2019 r., I OSK 2146/18, z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, sporna inwestycja spełnia powyższe wymogi. Jak już bowiem wskazano, obejmuje ona demontaż fragmentu istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej, wymianę istniejącego słupa na słup nowy i montaż linii kablowej ułożonej w ziemi, a zatem planowane działania dotyczą inwestycji stanowiącej element istniejącej sieci dostarczającej energię elektryczną do gospodarstw domowych i nie tylko, a jako taka inwestycja ta stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.

Ponadto, również kwestia zgodność projektowanej inwestycji z decyzją lokalizacyjną nie wzbudziła wątpliwości Sądu. W tym zakresie wskazać należy, że dokonane w art. 124 ust. 1 u.g.n. odesłanie do ustaleń planu miejscowego i decyzji lokalizacyjnej oznacza, że postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie powyższego przepisu. Dopiero gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał, to uzasadnione byłoby twierdzenie, że ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji czy przebiegu należałyby do ustaleń, jakie winien prowadzić organ w postępowaniu opartym o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2340/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, aby plan miejscowy czy decyzja lokalizacyjna stwarzały podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., muszą one nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym czy decyzją lokalizacyjną odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA: z dnia 21 marca 2018 r., sygn. I OSK 742/16, z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2588/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że to plan miejscowy lub decyzja lokalizacyjna, jak w niniejszej sprawie, kształtuje odgórnie przebieg inwestycji celu publicznego i przeznaczenie danej nieruchomości pod taką inwestycję, co wyłącza możliwość formułowania przez organy dodatkowych wymogów, jakie ma spełnić inwestor, aby uzyskać zezwolenie, jak np. brak lub jak najmniejsza uciążliwość dla właściciela wywłaszczanego w tym trybie gruntu czy też wskazanie alternatywnego przebiegu inwestycji. Bezspornie, przedmiotowe zezwolenie stanowi formę wywłaszczenia obywatela z przysługujących mu i konstytucyjnie chronionych praw do gruntu. W związku z tym, organ procedując wniosek inwestora powinien podjąć działania zmierzające do ograniczenia uciążliwości związanej z wywłaszczeniem, lecz nie może to polegać na uzależnianiu wydania zezwolenia od stwierdzenia braku takiej uciążliwości. Brak jest więc podstaw do analizowania uciążliwości dotykających właściciela nieruchomości poza przesłankami zawartymi w art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 185/09, z dnia 23 listopada 2009 r., I OSK 197/09, z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 1165/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym zakresie organ dysponuje innymi narzędziami, które służą zabezpieczeniu właściciela nieruchomości przed nadmierną uciążliwością inwestycji, jak precyzyjne określenie parametrów inwestycji na nieruchomości, w szczególności poprzez wskazanie długości kabla, powierzchni zajęcia działki i ustalenie powierzchni strefy kontrolowanej. To pozwala zapobiec nadużyciom ze strony inwestora w ingerowaniu w nieruchomość zajmowaną ponad to, do czego uprawnia plan miejscowy czy decyzja lokalizacyjna. W tym wyraża się kompetencja do badania i ograniczenia ewentualnej uciążliwości inwestycji dla właściciela, nie zaś w analizie wpływu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na jego prawa i obowiązki i uzależnianie wydania zezwolenia od uciążliwości w tym zakresie. Taki obowiązek nie wynika z treści art. 124 u.g.n., zatem kwestia ta jest badana tylko w postępowaniu planistycznym, a także, jeżeli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., I OSK 99/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w związku z ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 19 października 2018 r., zgodnie z którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa sieci elektroenergetycznej średniego napięcia i budowa złącza kablowego średniego napięcia", m.in. na działce nr [..] obręb G. W decyzji tej wyjaśniono, że istniejąca linia napowietrzna SN-15kV została przewidziana do rozbiórki, natomiast w istniejącym pasie technicznym, z niewielką korektą przebiegu, przewidziano powstanie projektowanej linii kablowej SN-15kV podziemnej. Wskazać należy, że załącznikiem nr 1 do wskazanej decyzji lokalizacyjnej jest mapa do celów projektowych w skali 1:1000, na której przestawiono przebieg planowanej inwestycji, obejmującej również działkę skarżącego nr [..].

Konfrontacja linii rozgraniczających przedmiotową inwestycję na wskazanym załączniku z przedstawionymi przez inwestora w toku postępowania mapami obrazującymi zakres inwestycji na działce skarżącego, w tym precyzyjnie określającymi obszar czasowego i trwałego zajęcia części nieruchomości, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości skarżącego nr [..] jest zgodna z postanowieniami decyzji lokalizacyjnej w zakresie przebiegu planowanej inwestycji, co oznacza spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Zakres zaskarżonego ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego nie wykracza poza niezbędną potrzebą wynikającą z decyzji lokalizacyjnej.

Z poczynionych już wyżej rozważań wynika, wbrew stanowisku skarżącego, że organy rozpoznające sprawę nie były zobowiązane do rozważenia innych rozwiązań i alternatywnego przebiegu inwestycji, bowiem w trybie art. 124 u.g.n. organ nie bada ani celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jej przebiegu. Ten element wynika bowiem z decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów. Dlatego też organy nie mogły żądać od inwestora przedstawienia alternatywnego przebiegu linii kablowej, który byłby zgodny z oczekiwaniami skarżącego i uwzględniał jego stanowisko odnośnie urządzeń melioracyjnych. W tej kwestii wyjaśnić należy, że ewentualne kolizje planowanej inwestycji z istniejącą na działce skarżącego infrastrukturą nie są przeszkodą do ograniczenia praw skarżącego do nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. O sposobie eliminacji takich kolizji rozstrzygnęła już decyzja lokalizacyjna pozostawiając tą kwestię uzgodnieniom z gestorami sieci na dalszych etapach inwestycji. Ponadto, decyzja lokalizacyjna potwierdza, że postanowieniem z dnia 4 września 2018 r. Zarząd Zlewni uzgodnił projekt tej decyzji.

W konsekwencji, zarzuty skarżącego w kwestii zniszczenia urządzeń melioracyjnych (przy czym podkreślenia wymaga, że nie wykazani ich istnienia na działce skarżącego) są niezasadne na tym etapie inwestycji, bowiem zaskarżona decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest jedynie swoistym tytułem prawnym do dysponowania przez inwestora częścią nieruchomości skarżącego na cele realizacji planowanej inwestycji, natomiast to inwestora obciąża obowiązek prowadzenia inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazać przy tym należy, że przepisy u.g.n. w sposób dostateczny zabezpieczają prawa ograniczanego decyzją administracyjną właściciela. Jak stanowi bowiem art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczący odszkodowania.

Reasumując, w niniejszej sprawie istotną przesłanką dla wydania przedmiotowego zezwolenia była zgodność zamierzenia z decyzją Wójta Gminy z dnia 19 października 2018 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego oraz fakt, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, obie te przesłanki wystąpiły.

Sąd nie miał również wątpliwości co do tego, że wniosek inwestora o zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedziły zainicjowane przez niego rokowania, które nie zakończyły się porozumieniem i zgodą skarżącego na wykorzystanie jego działki pod realizację inwestycji celu publicznego. Rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są negocjacjami w sensie cywilistycznym, a więc nie polegają one na przedstawianiu sobie wzajemnych propozycji aż do uzyskania konsensusu satysfakcjonującego obie strony. Przeciwnie, w orzecznictwie wskazuje się, że rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co przy tym istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest bowiem wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym przyjąć należy, że obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągają porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości, był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Innymi słowy, rokowania polegają na tym, że inwestor przedstawia właścicielowi konkretną propozycję, która może być przez niego zaakceptowana lub odrzucona, przy czym w tym wypadku zasadne jest, aby strona wyjaśniła, dlaczego zaproponowane warunki jej nie odpowiadają i wskazała takie, które pozwolą osiągnąć porozumienie. Z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika bowiem, że inwestor kilkukrotnie wystąpił do skarżącego z zaproszeniem do rokowań. I tak, pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. Spółka wystąpiła do skarżącego z prośbą o wyrażenie zgody na wykonanie przedmiotowych prac, jednocześnie wyjaśniając ich zakres i czas ich trwania. W odpowiedzi z dnia 4 lipca 2018 r. skarżący wyjaśnił, że interesuje go wyłącznie kompleksowe rozwiązanie problemu linii kablowej biegnącej przez teren jego działki. Ponownie pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. inwestor wyjaśnił zakres planowanych prac i zaproponował jednorazowe wynagrodzenie. Propozycję tę skarżący odrzucił wskazując, że jakiekolwiek prace na jego działce będą możliwe po opłaceniu odszkodowania za cały, ponad kilometrowy odcinek linii energetycznej przebiegający przez działkę skarżącego – za 10 lat wstecz. Ponadto, skarżący wskazał, że oczekuje na szczegółowy plan zajęcia terenu oraz kaucję w kwocie 5.000 złotych na poczet ewentualnych strat. Pismem z dnia 18 października 2018 r. inwestor ponownie zwrócił się do skarżącego odnosząc się do przedstawionych przez niego warunków w kwestii bezumownego (zdaniem skarżącego) korzystania z jego nieruchomości. Wobec braku odpowiedzi skarżącego, pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. zaproszono skarżącego do rokowań wyjaśniając, jaki będzie zakres zaplanowanych prac i proponując wypłatę jednorazowego wynagrodzenia. W odpowiedzi z dnia 15 kwietnia 2019 r. skarżący stwierdził, że nie jest w stanie odnieść się merytorycznie do złożonej propozycji, gdyż doręczona dokumentacja jest niespójna i niekompletna. Ponadto, wskazał na kolidowanie planowanej inwestycji z urządzeniami melioracyjnymi oraz na brak podstawowych informacji, w tym o głębokości prowadzenia kabla. Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. inwestor ponownie wystosował do skarżącego zaproszenie do rokowań. W piśmie z dnia 7 maja 2019 r. skarżący ponownie wskazał na niemożność odniesienia się do propozycji z uwagi na niespójną dokumentację. W konsekwencji, wnioskiem z dnia 30 maja 2019 r. inwestor wystąpił do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w przedmiotowej sprawie.

Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń potwierdza fakt przeprowadzenia przez inwestora nieskutecznych rokowań, co uzasadniało wystąpienie przez niego z wnioskiem o zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. i umożliwiło wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej w tym trybie prawo własności skarżącego. Treść korespondencji kierowanej przez inwestora do skarżącego potwierdza, że przekazano mu pełne informacje o planowanej inwestycji, w tym o jej przebiegu i zakresie ograniczenia prawa własności skarżącego. Sformułowane w tym zakresie zarzuty skargi nie potwierdziły się.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Spółki zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. Organy, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, w tym dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie rokowań i uwierzytelnioną kopię decyzji lokalizacyjnej, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W toku postępowania organy zweryfikowały podnoszoną przez skarżącego okoliczność dotyczącą występowania na terenie jego działki gatunku chronionego – bociana czarnego, pozyskując stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w którym stwierdzono, że odległość lokalizacji inwestycji na części działki skarżącego do granic najbliższej strefy ochrony bociana czarnego wynosi 1,8 km, a organ nie posiada informacji o gniazdowaniu tego gatunku w obrębie działki nr [..].

W konsekwencji trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, procedując w niniejszej sprawie organy należycie uwzględniły interes właściciela nieruchomości, zezwalając na ograniczenie prawa własności w sposób najmniej dla niego dolegliwy, aczkolwiek konieczny ze względu na realizację celów publicznych, służących zaspokojeniu rosnącego zapotrzebowania na energię elektryczną w okolicy. Wyraża się to przede wszystkim w precyzyjnym wskazaniu przebiegu linii kablowej oraz obszaru zajętego w związku z jej realizacją, co dodatkowo wzmacnia ochronę właściciela przed, wykraczającą poza granice wyznaczone art. 124 u.g.n. w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n., ingerencją w jego prawo. Tym samym nie można im zarzucić naruszenia art. 8 k.p.a. Podobnie, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. dotyczącego obowiązku należytego informowania stron o okolicznościach sprawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący brał w postępowaniu czynny udział jako strona i miał możliwość zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (zob. m.in. pismo Starosty z dnia 30 października 2019 r. czy pismo Wojewody z dnia 4 listopada 2020 r.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.