Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2111/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 777/13 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. L. na rzecz Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 777/13 oddalił skargę A. L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. L. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. skierowanym do Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udzielenie mu informacji poprzez odpowiedź na pytanie: "w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego)?". W dalszej części podał, że wniosek dotyczy postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010 w przedmiocie deliktów skarbowych polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, oraz że chodzi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w pytaniu, tj.:

– w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy, nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia określonych w art. 70 ordynacji podatkowej;

– zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania".

W uzasadnieniu wniosku natomiast podał, że żądane dane w istocie są w posiadaniu Ministra Finansów, co wynika ze stanowiska Ministra Finansów prezentowanego w odpowiedzi na "Czarną listę barier dla rozwoju przedsiębiorczości" z kwietnia 2011 r. przygotowaną przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych Lewiatan, zwaną dalej "Konfederacją Lewiatan", a Minister Finansów udzielając odpowiedzi z dnia 29 lutego 2012 r. Prezydentowi Konfederacji Lewiatan podał, że "z informacji uzyskanych z izb skarbowych wynika, że w latach 2009 – 2010 w ok. 11700 sprawach nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, z czego w ok. 95% spraw postawiono zarzuty. W organach kontroli skarbowej liczba takich spraw w analizowanym okresie stanowiła ok. 1000, a odsetek spraw, w których postawiono zarzuty kształtował się na podobnym poziomie i wyniósł 90%." Z powyższego wnioskodawca wywiódł, że skoro Minister Finansów dysponuje przedmiotowymi danymi, to tym samym organy kontroli skarbowej są w posiadaniu takich informacji, oraz że "nie zachodzi konieczność ich wytworzenia a jedynie ich zwykłego przekazania, co przesądza o prostym charakterze informacji".

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając jednocześnie, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej.

Pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. skarżący stwierdził, że żądana przez niego informacja publiczna jest informacją o charakterze prostym, niemniej jednak jej uzyskanie w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11 dotyczący niezgodności art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej oraz na raport w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 tej ustawy opracowany przez [...] (w tym i skarżącego) na zlecenie Konfederacji Pracodawców Prywatnych "Lewiatan" w lipcu 2012 r. Podał dalej, że przy sporządzaniu raportu oparto się o dane z wyroków sądów administracyjnych, które to dane nie będąc pełnymi nie oddają całej skali zjawiska instrumentalnego wykorzystania postępowań karnych skarbowych, zatem chciałby uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie tez zawartych u raporcie [...]. W dalszej części powołał się na przytoczone w orzeczeniu Trybunału głosy doktryny zarzucające, że jedynym celem wszczynania przez organy skarbowe postępowania karnego skarbowego tuż przed upływem pięcioletniego terminu przedawnienia, jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jego zdaniem, niewątpliwie w interesie publicznym leży rozwianie istniejących wątpliwości, co do instrumentalnego wykorzystywania przez organy administracji podatkowej przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ, niewyobrażalna jest sytuacja, w której pod adresem publicznych organów administracji kierowane są takie podejrzenia. Dalej wywiódł, iż tylko poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji, organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, a tym samym uwolnić się od podejrzeń co do braku obiektywności i transparentności ich działań. Reasumując, uzyskane – zdaniem skarżącego – od organów informacje posłużą do przygotowania raportu, który "rzetelnie wyjaśni, czy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest w praktyce jego stosowania nadużywany". Na koniec zaś dodał, że na poprzedni wniosek o udzielenie informacji publicznej w tej materii złożony do wszystkich urzędów kontroli skarbowej, pięć urzędów udzieliło informacji, natomiast działanie pozostałych organów polegające na nieudzieleniu informacji w żądanym zakresie "wzbudza podejrzenia co do poszanowania" przez te organy zasady zaufania obywatela do państwa.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 16 i 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), odmówił udostępnienia powyższej informacji publicznej.

W uzasadnieniu – powołując opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej doprecyzowuje art. 6 ustawy, zawierający katalog otwarty spraw uznanych za informację publiczną. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W świetle tego przepisu przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego i powołany wyżej przepis ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wystarczy zatem, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, bowiem ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym i niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Przyjmuje się, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości zwłaszcza, jeżeli związane jest ono zagospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 2 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10), wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Wobec powyższego w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wtedy, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej ogranicza się do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy w przypadku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych. W dalszej części podano, że w literaturze przyjmuje się, iż udostępnienie informacji przetworzonej nie powinno nastąpić w interesie prywatnym, a sama deklaracja wnioskodawcy jest przy tym bez znaczenia. Zatem ocena "charakteru interesu" leżącego u podstaw wniosku powinna abstrahować od deklarowanych intencji wnioskodawcy, a być dokonywana według kryteriów obiektywnych. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że skarżący zamierza wykorzystać uzyskaną informację w procesie weryfikowania raportu dotyczącego stosowania w praktyce art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, który został przygotowany we współpracy i na zlecenie Konfederacji Lewiatan. Powyższe oznacza, że skarżący nie zamierza wykorzystać przetworzonej informacji publicznej zgodnie z wymaganym dla jej udostępnienia interesem publicznym, bowiem składając wniosek o udzielenie informacji związanej z weryfikacją danych zawartych w raporcie, nie realizuje interesu publicznego, lecz swój własny interes faktyczny. Podniesiono również, iż udzielenie informacji przetworzonej byłoby uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile mogłoby to się realnie przełożyć na poprawę funkcjonowania tutejszego Urzędu, bądź administracji skarbowej w ogólności, a trudno uznać, że taką rolę spełni wskazany przez skarżącego raport. Niezależnie od powyższego podkreślono, że interes publiczny zabezpieczył w pełni w przedstawianym kontekście przywoływany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. Ponadto nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że żądane informacje mają charakter informacji prostej. Faktem jest, że organ prowadzi rejestry orzeczeń, w tym decyzji, wyników kontroli i postanowień oraz zbiera dane o liczbie postępowań w zakresie wszystkich podatków, lecz ich zawartość nie odpowiada zakresowi żądanych informacji. Rejestry prowadzone są w układzie obejmującym okres kontrolowany, co nie jest równoznaczne z ustawowym terminem płatności poszczególnych tytułów podatkowych, których wysokość organ określił lub ustalił i żaden z istniejących w urzędzie systemów informatycznych nie umożliwia automatycznego wygenerowania żądanych danych. Również w żadnym z obowiązujących sprawozdań sporządzanych do Ministerstwa Finansów nie występują dane odpowiadające zakresowi wnioskowanych informacji. Dalej zauważono, że w dotychczasowej praktyce nie zachodziła potrzeba analizy posiadanych danych pod kątem wykazania, w ilu przypadkach wszczęte przez tutejszy Urząd postępowanie karne spowodowały zawieszenie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem terminu przedawnienia oraz w ilu przypadkach postępowań karnych w momencie ich wszczęcia zobowiązanie podatkowe, którego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, było przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego. Zatem organ nie posiada przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Aby sporządzić przedmiotowe informacje należałoby przejrzeć posiadane ewidencje dotyczące postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lala 2009-2010, sięgnąć do ogromnej ilości akt postępowań kontrolnych (w dużej mierze zarchiwizowanych), których zakres rzadko odpowiada jednemu tytułowi podatkowemu. Ponadto udzielenie odpowiedzi na pytania objęte wnioskiem wymagałoby przede wszystkim indywidualnej analizy akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych (ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym), gdyż oczywistym jest, że na podstawie prowadzonych ewidencji nie można takich danych sporządzić. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można udzielić odpowiedzi na wnioskowane informacje. Zauważono dalej, że stopień szczegółowości żądanych informacji jest znaczny. Wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania udostępnienie skarżącemu konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto, gdy do udostępnienia informacji publicznej wymagane jest podjęcie licznych czynności materialno-technicznych zmierzających do wykonania szeregu obliczeń i analiz, zestawień, i innych czynności, wymagających zaangażowania określonych środków osobowych oraz finansowych, to taka informacja ma charakter informacji przetworzonej. Zatem żądane przez skarżącego informacje należało zakwalifikować, jako informacje przetworzone, i w tej sytuacji organ miał prawo żądać wykazania przez skarżącego, że uzyskanie powyższych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z kolei udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które – jak w rozpoznawanej sprawie – nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa przemawia za przyjęciem, że po stronie skarżącego nie występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu żądanej informacji.

W odwołaniu z dnia [...] lutego 2013 r. do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanej we wniosku informacji publicznej oraz art. 14 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach zobowiązujących organ do jego zastosowania. W uzasadnieniu natomiast podał, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zakres żądanych przez niego informacji pokrywa się bowiem znacznie z zakresem informacji przekazanych przez organ do Ministerstwa Finansów w celu udzielenia odpowiedzi na "Czarną Listę Barier" przygotowanych przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych Lewiatan. Nadto żądane informacje odpowiadają również zakresowi danych udostępnionych przez Ministra Finansów w odpowiedzi na interpelację poselską z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępnienia informacji na temat przypadków stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Powyższe, w ocenie skarżącego oznacza, że organ posiada żądane informacje, a co się z tym wiąże, nie zachodzi potrzeba ich dodatkowego przetwarzania. Nadto wskazał, że nawet gdyby uznać, iż końcowa część pytania zawartego we wniosku nie pokrywa się z zakresem danych udostępnionych przez Ministra Finansów i sprawia, że informacja wymaga przetworzenia, to nie sposób nie zgodzić się z faktem, że pierwsza część pytania stanowi dokładne odzwierciedlenie danych podanych przez Ministra Finansów. Stąd też organ mógł mu udzielić informacji przynajmniej w takim zakresie, który nie wymagał przetworzenia, co potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/G1 669/10. Zdaniem skarżącego w sprawie niewyobrażalnym jest, aby organ nie posiadał podstawowych informacji na temat aktualnego stanu zobowiązań podatkowych. Już bowiem sam fakt wszczęcia postępowania karnego skarbowego świadczy, że organ jest w posiadaniu podstawowych informacji na temat stanu zobowiązania podatkowego, w tym informacji dotyczącej upływu ustawowego terminu jego przedawnienia. Zatem powyższe wskazuje, że organ uchyla się od obowiązku udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Ponadto, organ błędnie również ocenił, że w sprawie nie został wykazany istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Uzasadniając postawiony zarzut skarżący przede wszystkim wskazał, że wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z Konstytucją w zakresie, w jakim "wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawniania zobowiązania podatkowego w związku ze wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 OP jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zaznaczył, że brał udział przy sporządzaniu raportu w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, opracowanego przez [...], działającego na zlecenie PKPP Lewiatan. Przy sporządzaniu powyższego raportu wykorzystane zostały dane z wyroków sądów administracyjnych, które to dane, nie będąc pełnymi, nie oddają całej skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Zatem z uwagi na powyższe autorzy raportu, w tym skarżący, chcieliby uzyskać dane, które pozwoliłyby na potwierdzenie tez zawartych w raporcie. W konkluzji stwierdził, że w interesie publicznym leży wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego stosowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej, ponieważ niewyobrażalna jest sytuacja, w której pod adresem publicznych organów administracji kierowane są tego typu podejrzenia.

Dalej wywiódł, że tylko poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, a tym samym, uwolnić się od podejrzeń, co do braku obiektywności i transparentności ich działań. Nadto wskazał, że uzyskane od organów informacje posłużyłyby do przygotowania raportu, mającego na celu rzetelne wyjaśnienie, czy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie jest przez organy nadużywany. Podkreślił również, że w świetle art. 61 Konstytucji, każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej. Biorąc zatem pod uwagę wyniki raportu [...] oraz treść powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, które uprawdopodabniają nieprawidłowości w stosowaniu powyższego przepisu Ordynacji podatkowej przez organy administracji podatkowej, opinia publiczna, a w szczególności podatnicy zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali występującego problemu. Dalej wskazał, iż analogiczny wniosek został złożony do wszystkich urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, zaznaczając przy tym, że w dniu złożenia odwołania tylko kilka urzędów nie udzieliło informacji w żądanym zakresie. Powyższe powoduje, że w sprawie powstaje wątpliwość, co do rzetelności zbadania sprawy przez organ, czy też właściwego zrozumienia żądań zawartych we wniosku, a także poszanowania zasady zaufania obywatela do państwa. Zatem w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy, ponieważ spełnia on wszystkie przesłanki wynikające z ustawy, aby uzyskać żądane informacje.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że stanowisko organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w orzecznictwie. I tak w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 991/09 stwierdzono, że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentów żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia, w szczególności, gdy jest to połączone z zaangażowaniem znacznych środków osobowych i finansowych. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 521/07 wskazał, że w sytuacji, gdy sporządzenie wykazów oraz udzielenie informacji żądanych we wniosku, z uwagi na ich zakres oraz czasokres, którego mają dotyczyć, wymaga od organu zaangażowania środków zmierzających do zestawienia konkretnych danych z określonego czasu, poczynienia wyliczeń oraz różnego rodzaju porównań, żądanie udostępnienia takiej informacji podlega szczególnym rygorom, gdyż ma ona charakter informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, gdy już z treści samego wniosku wynika jej złożoność, uzasadniająca podjęcie przez organ dodatkowych czynności polegających m.in. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, zabiegi te czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Natomiast w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 607/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż udzielenie wyczerpującej i odpowiadającej postawionym pytaniom odpowiedzi wymagało dokonania stosownych ustaleń, odszukania i zebrania notatek służbowych i na ich podstawie opracowania nowej informacji. Wszystkie te działania wskazują na proces przetworzenia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej". Zdaniem Sądu taki charakter ma informacja, która – jak w niniejszej sprawie – wymaga zebrania i opracowania danych w celu udzielenia odpowiedzi na konkretny wniosek. Natomiast z akt sprawy wynika, ze Urząd Kontroli Skarbowej w Szczecinie nie posiada gotowej informacji w żądanym zakresie i musiałby ją specjalnie wytworzyć dla skarżącego, na podstawie wskazanych przez niego kryteriów. Stąd też musiałby, celem powstania nowej jakościowo informacji przejrzeć akta z postępowań kontrolnych prowadzonych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2009-2010, powiązać akta postępowań kontrolnych z aktami spraw karnych skarbowych, wyselekcjonować potrzebne dane, dokonać segregacji poszczególnych danych, zsumowania, a następnie kwalifikacji ww. danych w odniesieniu do poszczególnych podatków. Z kolei do Ministerstwa Finansów - co dotyczy zarzutu o braku konieczności przetworzenia wnioskowej informacji - przekazana została tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie zaś dane dotyczące liczby tych spraw skutkujących niewykonaniem w całości zobowiązania podatkowego przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego) i skarżący pominął fakt, iż są to dwie różne informacje. Brak tożsamości pomiędzy informacją przekazaną do Ministerstwa Finansów, a informacją żądaną przez skarżącego powoduje, że powoływanie się przez niego na brak konieczności przetwarzania żądanych danych, nie znajduje uzasadnienia. Stanowiska skarżącego nie potwierdza również powołana w odwołaniu odpowiedź Ministra Finansów na interpelację poselską, bowiem w cytowanym przez skarżącego fragmencie odpowiedzi Minister Finansów powołał się na dane uzyskane z urzędów skarbowych, a nie urzędów kontroli skarbowej. Podkreślono, że skarżący we wniosku wprost wskazał, iż udzielając odpowiedzi prosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w pytaniu, tj. w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego, termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, tj. nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego), zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania. Stąd niezrozumiałe jest zawarte w odwołaniu stwierdzenie, że organ mógł udzielić informacji przynajmniej w takim zakresie, który nie wymagał przetworzenia. Ponadto zakres żądanej informacji, jak i wykazany przez skarżącego cel jej udostępnienia pozwala na stwierdzenie, że nie można uznać, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącego (osobę fizyczną) okoliczność, że jest jednym z autorów raportu przygotowanego w lipcu 2012 r. przez [...], działającą na zlecenie PKPP Lewiatan, na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w którym zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez powyższe organy. Dalej podkreślono, że skarżący nie wykonuje takich zadań jak PKPP Lewiatan i nie ma też realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Jego subiektywna ocena (osoby fizycznej), że w sprawie szczególny interes publiczny występuje, ponieważ żądane dane zostaną wykorzystane do zweryfikowania przywołanego powyżej raportu, czy też sporządzenia nowego raportu, który miałby na celu wyjaśnienie, czy powyższy przepis w praktyce jego stosowania nie jest przez organy nadużywany, jak również, że tylko poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów nie oznacza, iż na organie ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania żądanych informacji. Zwrócono w tym miejscu uwagę, że w myśl art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy, przekazanie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania następuje na wniosek, w przypadkach gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, chyba że została udostępniona w inny sposób i zostały określone warunki jej ponownego wykorzystywania. Zatem powyższe ma również wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżący nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jego indywidualnych (prywatnych) interesów. Ponadto nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał orzekł, że art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169. poz. 1387 oraz z 2007 r. Nr 221, poz. 1650) w zakresie, w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem zaznaczył, że NSA w swoim zapytaniu nie zakwestionował konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego co do zasady, lecz jedynie fakt, że skutek ten następuje w momencie, w którym podatnik nie ma wiedzy o jego zaistnieniu. Trybunał zajął również stanowisko, że organy skarbowe w trakcie 5 – letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zatem wbrew skarżącemu, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie, że z chwilą upływu 5 – letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku ze wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Nie ma również znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których został skierowany analogiczny wniosek, nie udzieliło żądanych informacji, bowiem każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia, zaś organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie może orzekać tylko w granicach danej sprawy, co powoduje, że nie może dokonywać oceny rozstrzygnięć innych organów. Użycie przez ustawodawcę pojęć nieostrych, jakim jest pojęcie interesu publicznego wymaga dokonania jego interpretacji przez organ w sprawie orzekający, który nie jest w tym zakresie związany interpretacją przyjętą przez inne organy w podobnych sprawach. Reasumując, skarżący nie wykazał, że żądana informacja jest szczególnie ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, że uzyskanie informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sprawie wskazano, że zgodnie z tym przepisem, dysponent informacji publicznej przetworzonej, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji, z uwagi na to, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zachodzi podstawa do wydana decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z kolei w sytuacji, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Dyrektor UKS w Szczecinie pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. poinformował skarżącego, że udzielenie informacji w żądanym zakresie wymaga przetworzenia informacji oraz wezwał do uzupełnienia wniosku, poprzez wskazanie w terminie 14 dni, w jakim zakresie udzielona informacja będzie miała szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Odpowiedź skarżącego na powyższe wezwanie, wpłynęła do UKS w Szczecinie drogą elektroniczną w dniu 7 stycznia 2013 r., jednakże organ uznał, że wskazane przez wymienionego okoliczności, nie przemawiają za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto z analizy akt sprawy wynika, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił skarżący, jako osoba fizyczna. Tymczasem organ, zarówno pismo z dnia 21 grudnia 2012 r. wzywające do wykazania w jakim zakresie żądana informacja będzie miała szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, jak i zaskarżoną decyzję skierował do skarżącego, jako doradcy podatkowego, wspólnika [...] Sp. k. Jednakże wadliwość ta nie stanowi podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, ponieważ w treści rozstrzygnięcia prawidłowo wskazano, że wnioskodawcą w sprawie był A. L.(osoba fizyczna).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia informacji publicznej w żądanym przez niego zakresie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej w okolicznościach zobowiązujących organ do jej udostępnienia.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz zarzuty przedstawione w odwołaniu – podał, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że ilość akt, które musiałby przejrzeć jest znaczna, nie wykazał również na czym miałoby polegać selekcjonowanie danych i samej ilości danych. Ponadto jak powszechnie wiadomo, organ korzysta z systemów informatycznych, m.in. Informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej "Iskos", który zdaniem rzecznika prasowego organu umożliwia uzyskiwanie danych kompleksowych o konkretnym podatniku, jak i przeprowadzenia różnego rodzaju przekrojowych analiz na dany temat (dane prasowe). Ponadto nawet jeśli w istocie jest tak, że żądana informacja nie jest tożsama z informacją przekazaną przez organ pierwszej instancji Ministrowi Finansów, to udostępniona informacja nie byłaby informacją jakościowo "nową", bowiem nawet gdyby uznać interpretację tego organu za właściwą, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że cały zakres żądanych informacji stanowi informację przetworzoną i informacja dotycząca liczby wszczętych postępowań karnych skarbowych, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w latach 2009 i 2010, nie wymaga przetworzenia, a może być w prosty sposób wygenerowana ze statystyk, zbiorów czy też systemów informatycznych prowadzonych przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej. Tym bardziej, iż organ ten przyznał w decyzji: "Do Ministerstwa Finansów przekazana została tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej (...)". Oznacza to, że dane przekazane do Ministerstwa Finansów pokrywały się przynajmniej w części z pytaniem postawionym we wniosku. Stąd też organ I instancji jest w posiadaniu częściowej odpowiedzi na zadane pytanie i był zobowiązany do jej udzielenia. Niezależnie od powyższego organ II instancji dokonał błędnej interpretacji stanu faktycznego w niniejszej sprawie w odniesieniu do istnienia interesu publicznego po jego stronie, bowiem nie ma jednej i zawsze aktualnej definicji tego pojęcia. Pojęcie to, tożsame z dobrem wspólnym, jest pojęciem niedookreślonym, wyznaczającym pole dopuszczalnej działalności administracji publicznej, a przedtem – pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne i gospodarcze, w prywatne życie jednostki, itp. Jego treść zależna jest m. in. zarówno od uwarunkowań historycznych, jak i poszczególnych regulacji w obrębie prawa administracyjnego. Rozstrzygnięcie o treści interesu publicznego w konkretnym przypadku wymaga, wobec wieloznaczności tego pojęcia, procesu dochodzenia do prawidłowego określenia jego treści. Ocena dokonywana przez organ administracji powinna się przy tym opierać m. in. na aktualnie prowadzonej polityce, poglądach panujących w społeczeństwie, stanie wiedzy, okolicznościach faktycznych, zasadach etyki, itd. Ocena taka podlega kontroli sądu, który stwierdza, czy organ prawidłowo zastosował powyższe instrumentarium. Odnosząc się do wymienionych powyżej poszczególnych elementów składowych pojęcia "interesu publicznego", co do "poglądów panujących w społeczeństwie" stwierdził, że żądał udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych) dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Żądanie to uzasadnione jest nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej. W przytoczonym już wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P30/11 stwierdzono, że "(...) w doktrynie pojawiły się glosy wskazujące, że jedynym celem wszczynania przez organy skarbowe postępowania karnego skarbowego tuż przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia, jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wskazuje się, że "nowa regulacja z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej spowodowała wzmożone zainteresowanie organów podatkowych postępowaniami karnymi skarbowymi z perspektywy zapobiegania przedawnieniu zobowiązań podatkowych" (G. Labuda, Zawieszenie postępowania karnego skarbowego ze względu na prejudykat, "Prokuratora i Prawo" nr 3/2011, s. 82) oraz że "Utożsamianie zawieszenia terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania karnego skarbowego w sprawie (art. 303 k.p.k.), a nie z wszczęciem postępowania karnego przeciwko osobie (art. 313 k.p.k.) mogłoby skutkować wystąpieniem takich praktyk organów podatkowych nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa (...). W efekcie w każdym przypadku organ podatkowy mógłby właściwie w dowolnym czasie zawiesić bieg przedawnienia zobowiązań podatkowych będących przedmiotem prowadzonego postępowania podatkowego" (B. Brzeziński, A. Olesińska, Zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego z uwagi na wszczęcie postępowania karnego skarbowego (art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej), "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" nr 1/2011, s. 14). Podobne obawy wyraził także pytający sąd na rozprawie przed Trybunałem". W związku z powyższym zdaniem Trybunału "tego rodzaju obawy mogą rodzić wątpliwości co do zgodności art. 70 § 6 pkt 1 OP z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa". Zatem niewątpliwie w interesie publicznym leży rozwianie istniejących wątpliwości, ponieważ niewyobrażalna jest sytuacja, w której pod adresem publicznych organów administracji kierowane są takie podejrzenia. Najbardziej rzetelnym sposobem na oczyszczenie organów z powyższych zarzutów byłoby upublicznienie budzących te kontrowersje danych. Zaistniała obecnie sytuacja, tj. uchylanie się organów od udzielenia informacji publicznej na ten temat, wzbudza tylko podejrzenia co do treści tych informacji, a także obiektywności i transparentności działania tychże organów. Z kolei odnosząc się do "stanu wiedzy" stwierdzono, że w lipcu 2012 r. powstał raport (którego skarżący był współautorem) na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej i raport ten wykazał nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnił podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez organy podatkowe. W szczególności wykazane zostało, że blisko 50% postępowań karnych skarbowych, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszczynanych jest w ostatnim kwartale roku (przede wszystkim w grudniu), w którym upływa ustawowy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, w 25,81% przypadków wszczęć postępowań karnych skarbowych w ostatnim kwartale roku, w którym upływał termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, postępowanie karne zostało wszczęte jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji w postępowaniu podatkowym, a więc w sytuacji, w której organ nie miał jeszcze podstaw prawnych by stwierdzić, że podatnik nie wywiązuje się w sposób prawidłowy z obowiązku obliczenia podatku i w wielu przypadkach postępowanie karno skarbowe pozostawało w fazie in rem w momencie upływu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a raport przygotowany został w oparciu o dane zawarte w wyrokach sądów administracyjnych, a więc dane w pewnym sensie szczątkowe i nieoddające pełnego obrazu skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Zatem autorzy raportu chcieliby w związku z tym uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie lub zanegowanie wyżej przytoczonych tez. Z kolei odnosząc się do uwagi organu II instancji dotyczącej uzyskania przez informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania (art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy) wskazano, że podnoszenie takiego zarzutu na etapie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotowa sprawa od początku była procedowana w trybie art. 10 ust. 1, a nie w trybie art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy. Co zaś się tyczy szczególnego istotnego interesu publicznego, to udostępnienie przez organ I instancji żądanej informacji publicznej jest nim właśnie uzasadnione, bowiem chodzi tu o rzetelność i sprawność działania administracji publicznej, jako wartości konstytucyjnej wymienionej w preambule Konstytucji RP. Zatem posiada najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym i jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego. Ponadto nie sposób się zgodzić z tezą, że udostępnienie skarżącemu żądanej informacji publicznej nie stwarza realnej możliwości jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego. W szczególnym interesie publicznym bowiem niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej. Nierozerwalnie powiązana z zasadą rzetelności jest zasada "sprawności działania instytucji publicznych". Zgodne z zasadą sprawności byłoby takie prowadzenie postępowania podatkowego przez organ, które prowadziłoby do rozstrzygnięcia merytorycznego danej sprawy w możliwie jak najkrótszym okresie czasu. Instrumentalne zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych również stoi w sprzeczności z tą zasadą. Powoduje ono, że organ nie czuje się zobowiązany do sprawnego i szybkiego działania, gdyż jest świadomy, iż istnieje skuteczne "narzędzie" służące do zapobieżenia skutkom tej "opieszałości". W ten sposób niejako przerzuca na podatnika negatywne konsekwencje przewlekłego procedowania. Dalej podkreślono, że potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia i potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 Kodeksu karnego, a wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Podkreślono, że rzetelne działanie organów administracji publicznej jest szczególnie chronione przez ustawodawcę karnego, który zdecydował nie tylko o penalizacji takiego działania, ale również przewidział wysoką karę za popełnienie takiego czynu. Interes publiczny, nieposiadający znamion szczególnego interesu publicznego, nie korzysta z aż tak szeroko zakrojonej ochrony. Za działanie polegające na jego naruszeniu ustawodawca przewiduje w wielu przypadkach jedynie odpowiedzialność dyscyplinarną lub w ogóle nie przewiduje żadnych negatywnych konsekwencji. Umiejscowienie w systemie prawa (kodeks karny) i takie sformułowanie art. 231 § 1 k.k. przemawia za potwierdzeniem tezy, iż chroni on szczególnie istotny interes publiczny polegający na rzetelnym i sprawnym funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2013 r. skarżący podtrzymał zarzuty ze skargi dodając, że wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu weryfikacji podejrzeń co do instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy podatkowe, tj. wszczynanie postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, najczęściej w ostatnim roku (a nierzadko w ostatnich dniach roku), z końcem którego upływa termin przedawnienia tego zobowiązania i jego obawy co do instrumentalnego wykorzystywania tego przepisu, mające źródło w jego doświadczeniu zawodowym, stanowią tylko ułamek tego, co składa się na interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji. Powyższe obawy znalazły także odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. P30/11 orzekł o niezgodności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej z Konstytucją w zakresie, w jakim "wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenia skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej". Wyrok ten ma więc charakter zakresowy, nie eliminuje z obrotu prawnego całego art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Jednakże w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał na występujące w doktrynie głosy "(...) wskazujące, że jedynym celem wszczynania przez organy skarbowe postępowania karnego skarbowego tuż przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia, jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wskazuje się, że "nowa regulacja z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej spowodowała wzmożone zainteresowanie organów podatkowych postępowaniami karnymi skarbowymi z perspektywy zapobiegania przedawnieniu zobowiązań podatkowych (...)", oraz że "Utożsamianie zawieszenia terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania karnego skarbowego w sprawie (art. 303 k.p.k.), a nie z wszczęciem postępowania karnego przeciwko osobie (art. 313 k.p.k.) mogłoby skutkować wystąpieniem takich praktyk organów podatkowych nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa (...). W efekcie w każdym przypadku organ podatkowy mógłby właściwie w dowolnym czasie zawiesić bieg przedawnienia zobowiązań podatkowych będących przedmiotem prowadzonego postępowania podatkowego". W związku z powyższym zdaniem Trybunału "tego rodzaju obawy mogą rodzić wątpliwości co do zgodności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa." Takie stanowisko Trybunału powoduje, że w przypadku wykazania nadużywania prawa przez administrację skarbową, dojdzie do stwierdzenia niekonstytucyjności całego art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Weryfikacja opisanych wątpliwości wymaga jednak uzyskania stosownych informacji, które są wyłącznie w posiadaniu administracji skarbowej. Ponadto działając w trybie dostępu do informacji publicznej, skarżący uzyskał również od Urzędów Kontroli Skarbowej w Warszawie, w Rzeszowie, w Kielcach, w Poznaniu i w Krakowie bardzo niepokojące dane wskazujące na to, że w latach 2009-2010 wszczęto w tych urzędach 260 postępowań karnych skarbowych zawieszających bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, które to zobowiązanie było przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego. W aż 250 przypadkach z 260 wyżej opisanych, postępowanie karne skarbowe wszczęto w ostatnim roku upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wątpliwości co do prawidłowego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, wzbudził także raport [...], którego jest współautorem, a który ujawnił, że:

a) blisko 50% postępowań karnych skarbowych, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszczynanych jest w ostatnim kwartale roku (przede wszystkim w grudniu), w którym upływa ustawowy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego;

b) w 25,81% przypadków wszczęć postępowań karnych skarbowych w ostatnim kwartale roku, w którym upływał termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, postępowanie karne zostało wszczęte jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji w postępowaniu podatkowym, a więc w sytuacji, w której organ nie miał jeszcze podstaw prawnych by stwierdzić, że podatnik nie wywiązuje się w sposób prawidłowy z obowiązku obliczenia podatku;

c) w wielu przypadkach postępowanie karno-skarbowe pozostawało w fazie in rem w momencie upływu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Skarżący podkreślił dalej, że zamierzał i zamierza nadal, upublicznić dane uzyskane drogą dostępu do informacji publicznej od organów administracji podatkowej. Sprawi to, że każdy zainteresowany będzie miał wgląd do tych danych i będzie mógł z nich skorzystać. Celem jego działań jest bowiem od początku (co potwierdza ww. Raport [...]) zweryfikowanie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy skarbowe. A w przypadku, gdyby uzyskane dane potwierdziły te przypuszczenia, doprowadzenie do zbadania konstytucyjności powyższego przepisu w jego pełnym brzmieniu przez Trybunał Konstytucyjny. Podkreślił, że najbardziej rzetelnym sposobem na oczyszczenie organów z powyższych zarzutów byłoby upublicznienie przez nie budzących te kontrowersje danych, np. w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów. Zaistniała obecnie sytuacja, tj. uchylanie się organów od udzielenia informacji publicznej na ten temat, wzbudza tylko podejrzenia co do treści tych informacji, a także (wymaganych przecież konstytucyjnie) rzetelności i transparentności działania tychże organów. Dalej podkreślił, że wykładnia przesłanek posiadania interesu publicznego dokonana przez organy, do których składał wnioski o udostępnienie informacji publicznej jest niejednolita. Część organów udzieliła żądanej informacji, co oznacza, iż uznały one – przy tożsamej treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej – istnienie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Co się zaś tyczy zarzutu postawionego przez organ o posiadaniu wyłącznie interesu prywatnego w niniejszej sprawie wskazał, że skarżący nie występuje w tej sprawie w swej roli zawodowej – tzn. doradcy podatkowego, a w roli obywatela i podatnika, wobec którego może zostać zastosowany art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jako powszechnie obowiązujący przepis prawa. Jeżeli więc założyć, iż jest on niezgodny z konstytucją, oznacza to, że ta niekonstytucyjność dotyka wszystkich obywateli. Uchylenie przepisu niezgodnego z Konstytucją stanowi zatem interes publiczny, bo niedopuszczalna jest sytuacja, w której obywateli obowiązuje prawo niezgodne z zasadami wyrażonymi w ustawie zasadniczej. Istnienia interesu publicznego nie należy zatem rozpatrywać tylko z wąskiej perspektywy, jego interesów i obowiązków zawodowych. Oznaczałoby to bowiem, że taka osoba jak on z racji swej pozycji i interesów zawodowych, zostaje automatycznie wykluczona z możliwości posiadania interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej w sprawach, w których występuje, narażając się na oskarżenia działania w swoim interesie prywatnym. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w istocie ogranicza konstytucyjne jego prawo bez wyraźnej ku temu podstawy ustawowej. Poza tym, należy podkreślić, iż istnienie interesu prywatnego w danej sprawie nie wyklucza istnienia interesu publicznego (interesu społecznego). Logicznie, obydwa typy interesu nie wykluczają się, a bardzo często ich zakresy na siebie zachodzą. W piśmiennictwie na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 7, Legalis) zasadnie zauważono, że istnieją trzy możliwości w relacjach zachodzących pomiędzy interesem indywidualnym a interesem społecznym: 1) mogą się one pokrywać, identyfikować; 2) interes indywidualny może być społecznie obojętny; 3) interesy te są sprzeczne, nawzajem się znoszą (Wajnes, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno 1939, s. 17-18). Wprowadzając zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, "ustawodawca chce zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Wynika stąd, że k.p.a. nie akceptuje stanowiska, iż w toku postępowania administracyjnego (i w ogóle działalności administracji) przewagę ma mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli. Dyrektywę ustawodawcy można więc określić jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych momentów – interesu społecznego i interesu jednostki" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 891 i 893; zob. też Borkowski, Komentarz, s. 63).

Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że nie zlecono mu tworzenia raportu w oparciu o informacje publiczne i nie wie on w jakiej formie miałoby nastąpić upublicznienie raportu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Na wstępie wskazano, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezspornym jest, że zarówno Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie, jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej jako organy administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). Odpowiedź na pytanie: "w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia?" stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej. W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

Taka sytuacja będzie miała miejsce m.in. wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych (np. przygotowania pracy naukowej) (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12 wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu.

W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że chociaż organ, co jest oczywiste, prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2009-2010, oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Co więcej wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe działania polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów wskazywanych przez skarżącego, a zatem nie było tu mowy o informacji prostej. Powyższej oceny nie może zmieniać fakt udzielenia przez organ I instancji Ministrowi Finansów informacji, jakościowo podobnej, w określonym zakresie do tej, której domagał się skarżący, albowiem i tak, by zrealizować wniosek o informację publiczną konieczne byłoby jej zmodyfikowanie. Udzielenie natomiast skarżącemu informacji częściowo niepokrywającej się z przedmiotem żądania skarżącego powodowałoby, że organ pozostawałby w bezczynności, w zakresie rozpoznania tego wniosku.

Sąd uznał, że zasadnie także organy przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazano, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie natomiast, ani fakt że skarżący był współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej, ani też to, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie ma bowiem obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Raport, którego był współautorem, jak sam podał na rozprawie, został już przygotowany i nie był tworzony w oparciu o uzyskaną informację publiczną.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalono.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A. L. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

- naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na niewyjaśnieniu w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia - niedostatecznym odniesieniu do zarzutów skargi oraz argumentów zawartych w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2013 r., w zakresie wykazania przez Skarżącego, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego,

- naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112, poz. 1198 ze zm. - dalej "U.d.i.p.."), przez jego:

- błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, iż wnioskodawca musi mieć również obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej, podczas gdy wspomnianą przesłankę należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli;

- niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenia poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zdaniem skarżącego, zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

W kwestii zarzutu naruszenia przepisów postępowania - naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Art. 141 § 4 P.p.s.a. nakłada zatem obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Należy przez to rozumieć nie tylko wskazanie przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji mają zastosowanie przywołane przepisy (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 970/05 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej: "CBOSA"). W ramach wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia sąd jest także obowiązany odnieść się do zarzutów skargi mających istotne znaczenie dla sprawy (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt IFSK 403/05, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 102/05 - oba dostępne w CBOSA).

Tymczasem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do większości zarzutów skargi oraz pisma procesowego z dnia 4 czerwca 2013 r., szczególnie argumentów dotyczących posiadania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. WSA we fragmencie uzasadnienia dotyczącym istotnego interesu publicznego stwierdził tylko, że "Zasadnie także organy przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" oraz "W rozpoznawanej sprawie natomiast, ani fakt, że skarżący był współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt i ordynacji podatkowej, ani też to, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego." Stanowi to całe wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia w tej sprawie - w spornej na etapie postępowania kasacyjnego kwestii.

Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do następujących argumentów skarżącego uzasadniających posiadanie przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego:

- wskazujących na panujące w społeczeństwie i doktrynie poglądy dotyczące instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej (dalej OP) przez organy administracji skarbowej, wykazujących, że jest to problem postrzegany przez różne środowiska, nie tylko przez skarżącego;

- danych zaprezentowanych w piśmie procesowym z 4 czerwca 2013 r.

uzyskanych przez skarżącego drogą dostępu do informacji publicznej oraz danych zaprezentowanych w raporcie [...], które uprawdopodobniają instrumentalne wykorzystanie art. 70 § 6 pkt 1 OP;

- oparcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w wartościach

rangi konstytucyjnej (rzetelność i sprawność działania administracji publicznej),

popartych przykładem szczególnej ochrony tych wartości, jaka wyrażona jest w art. 231 § 1 Kodeksu karnego;

- zamiarów upublicznienia danych, które Skarżący próbuje uzyskać od

organów administracji skarbowej oraz ewentualnego doprowadzenia do zbadania konstytucyjności całego art. 70 § 6 pkt 1 OP;

- niejednolitej praktyki organów, do których Skarżący składał wniosek o

udostępnienie informacji publicznej (taki sam, jaki złożony został do Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie, który doprowadził do wydania przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej skarżonej decyzji w tej sprawie), tj. niektóre Urzędy Kontroli Skarbowej uznawały istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie skarżącego w uzyskaniu wnioskowanej informacji i taką informację publiczną udzieliły.

Co więcej - WSA w uzasadnieniu wyroku poświęcił tej kluczowej kwestii, która stanowiła podstawę oddalenia skargi (tj. kwestii szczególnego interesu publicznego) zaledwie kilka zdań. Biorąc pod uwagę, że uzasadnienie wyroku obejmowało 27 stron, trudno uznać takie skrótowe wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia za wystarczające.

Wskazane uchybienie ograniczyło możliwość oceny przesłanek rozstrzygnięcia, podjęcie przez skarżącego skutecznej kontrargumentacji, jak również ocenę zasadności czy też niezasadności przytoczonych argumentów, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W istocie - wobec takiej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - skarżący dopiero od Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie miał szansę uzyskać odniesienie się do jego racji. Jest to jednak trudne do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego. Dlatego też powyższe uchybienie zdaniem skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt FSK1506/04, CBOSA, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 602/04, CBOSA).

Odnośnie do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. podano, że zaskarżony wyrok narusza wymieniony przepis zarówno przez błędną wykładnię, jak i poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Prezentując przyjętą przez siebie wykładnię przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.., Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że jest to wyrażenie niedookreślone, niemające zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Trafnie też zauważył, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tych stwierdzeń Skarżący nie kwestionuje. Podniesiono jednakże, że w końcowej części tego samego akapitu uzasadnienia zaskarżonego wyroku znalazło się następujące stwierdzenie Sądu pierwszej instancji: "W rozpoznawanej sprawie natomiast, ani fakt że skarżący był współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej, ani też to, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie ma bowiem obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Raport, którego był współautorem, jak sam podał na rozprawie, został już przygotowany i nie był tworzony w oparciu o uzyskaną informację publiczną.".

Większa część powyższych wywodów została objęta zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, natomiast w kontekście wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. na uwagę zasługuję zdanie, w którym Sąd pierwszej instancji wskazuje na obiektywny brak możliwości spowodowania przez skarżącego zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej. Powyższe stwierdzenie oznacza dla skarżącego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wprowadza dodatkowy warunek do treści przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", a mianowicie warunek posiadania wpływu - możliwości zmiany praktyki organów administracji publicznej, czemu miałaby służyć żądana informacja publiczna.

W ocenie skarżącego, ten warunek nie wynika z treści analizowanej przesłanki, nawet przy uwzględnieniu niedookreślonego charakteru "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Gdyby przyjąć interpretację Sądu pierwszej instancji, informację przetworzoną mogłyby uzyskać jedynie osoby, które mają realny wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, czyli np. członkowie organów nadzoru, politycy niemający prawa do uzyskania tej informacji na innej podstawie prawnej, itp.

W konsekwencji analizowane twierdzenie Sądu pierwszej instancji drastycznie ogranicza dostęp obywateli do informacji publicznej. Celem wprowadzenia w życie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej było urzeczywistnienie prawa obywateli do informacji o funkcjonowaniu państwa, samorządów i instytucji publicznych w zakresie ich działalności, zagwarantowanego na poziomie ustawy zasadniczej, w art. 61 Konstytucji RP. Ma ono służyć zachowaniu transparentności i zgodnie z poglądami doktryny: "Stanowi ono podstawę do powstania w Polsce obyczaju kontrolowania funkcjonowania organów władzy publicznej przez obywateli. Obowiązek administracji do informowania o sprawach publicznych i wykonywanie przez jednostki przysługującego im prawa do informacji wpłynie na pogłębienie zaufania obywateli do instytucji demokratycznego państwa.".

Zdaniem ustawodawcy (wyrażonym w uzasadnieniu do projektu u.d.i.p..), w wymiarze gospodarczym urzeczywistnienie regulacji ustawy będzie wspierało stabilność życia gospodarczego sprzyjając działaniom tych wszystkich podmiotów pragnących, aby respektowanie standardów etycznych było nieodłącznym elementem życia gospodarczego, co na styku służby interesu publicznego z prywatnym jest stanem ze wszech miar pożądanym, choćby ze względu na walkę z korupcją.

Zdaniem skarżącego prawidłowa jest natomiast wykładnia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK1505/11 (LEX nr 1134288), w którym Sąd ten przyjął, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.., należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku zauważył też, że informacja publiczna to zgodnie z definicją ustawy każda informacja o sprawach publicznych. Jest to więc szeroko rozumiana informacja, która ze swej natury odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, jego organów i innych ciał publicznych. W każdym przypadku żądania jej udzielenia można dopatrzeć się przesłanki "poprawy funkcjonowania państwa i możliwości usprawnienia działania jego organów", ponieważ sam fakt udostępnienia informacji o działaniach organów władzy (wnioskodawcy, a za jego pośrednictwem mniejszemu lub większemu kręgowi obywateli) może przyczynić się do poprawy ich funkcjonowania. W konsekwencji rozumienie interesu publicznego zaprezentowane przez skarżący organ jest niewystarczające dla wydania decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.".

Skarżący podzielił przytoczone stanowisko. Zwrócił też uwagę, że w sprawie, w której zapadł cytowany wyrok NSA, organ administracji również powoływał się na to, iż udzielenie stronie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na funkcjonowanie Urzędu m. st. Warszawy, bądź organów administracji publicznej w ogólności. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA, Sąd ten odrzucił to stanowisko i w konsekwencji uznał za bezzasadny podniesiony przez organ zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. polegało na dokonaniu błędnej analizy argumentacji przytoczonej przez Skarżącego, która to analiza doprowadziła WSA do wniosku, iż skarżący nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej wnioskiem informacji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (cytowany w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. fragment) WSA stwierdził, że organy zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niezależnie od kwestii prawidłowości wykładni art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.., Skarżący nie podzielił tej oceny.

Problem instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 OP przez organy administracji skarbowej został zauważony, m. in. przez Trybunał Konstytucyjny (dalej TK), a także jest szeroko komentowany w doktrynie oraz w środowisku przedsiębiorców. Świadczy o tym, m.in. przytoczony w skardze fragment wyroku TK (sygn. P 30/11): "tego rodzaju obawy [co do instrumentalnego wykorzystania - przyp. aut.] mogą rodzić wątpliwości co do zgodności art. 70 § 6 pkt 1 OP z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa." TK powołał się również na głosy pojawiające się w doktrynie: "(...) w doktrynie pojawiły się głosy wskazujące, że jedynym celem wszczynania przez organy skarbowe postępowania karnego skarbowego tuż przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia, jest zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wskazuje się, że "nowa regulacja z art 70 § 6 pkt l Ordynacji podatkowej spowodowała wzmożone zainteresowanie organów podatkowych postępowaniami karnymi skarbowymi z perspektywy zapobiegania przedawnieniu zobowiązań podatkowych" (G. Łabuda, Zawieszenie postępowania karnego skarbowego ze względu na prejudykat, "Prokuratora i Prawo" nr 3/2011, s. 82) oraz że "Utożsamianie zawieszenia terminu przedawnienia z wszczęciem postępowania karnego skarbowego w sprawie (art 303 k.p.k.), a nie z wszczęciem postępowania karnego przeciwko osobie (art. 313 k.p.k.) mogłoby skutkować wystąpieniem takich praktyk organów podatkowych nieakceptowanych w demokratycznym państwie prawa (...). W efekcie w każdym przypadku organ podatkowy mógłby właściwie w dowolnym czasie zawiesić bieg przedawnienia zobowiązań podatkowych będących przedmiotem prowadzonego postępowania podatkowego" (B. Brzeziński, A. Olesińska, Uwieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego z uwagi na wszczęcie postępowania karnego skarbowego (art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej), "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" nr 1/2011, s. 14).

Problem ten jest także podnoszony przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych PKPP Lewiatan, zrzeszająca ponad 3500 firm zatrudniających w sumie ponad 600 tyś. osób, w publikowanych przez tą organizację dorocznie raportach "Czarna Lista Barier dla rozwoju przedsiębiorczości".

Jest to zatem kwestia zauważona nie tylko przez skarżącego, ale przez sądy, doktrynę oraz samych podatników, w szczególności prywatnych przedsiębiorców, których ten problem najbardziej dotyka. Skarżący żądał udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych) wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Żądanie to uzasadnione jest nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej.

Skarżący podniósł, że rzeczywiście był współautorem raportu, który wykazał rażące nieprawidłowości w stosowaniu art. 70 § 6 pkt 1 OP, m.in.:

- blisko 50% postępowań karnych skarbowych, które skutkują zawieszeniem

biegu terminu przedawnienia wszczynanych jest w ostatnim kwartale roku

(przede wszystkim w grudniu), w którym upływa ustawowy termin

przedawnienia zobowiązania podatkowego;

- w 25,81% przypadków wszczęć postępowań karnych skarbowych w ostatnim kwartale roku, w którym upływał termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, postępowanie karne zostało wszczęte jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji w postępowaniu podatkowym, a więc w sytuacji, w której organ nie miał jeszcze podstaw prawnych by stwierdzić, że podatnik nie wywiązuje się w sposób prawidłowy z obowiązku obliczenia podatku;

- w wielu przypadkach postępowanie karnoskarbowe pozostawało w fazie in rem w momencie upływu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Raport przygotowany został w oparciu o dane zamieszczone w wyrokach sądów administracyjnych, a więc dane w pewnym sensie szczątkowe i nie oddające pełnego obrazu skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Autorzy raportu (w tym skarżący) chcieliby w związku z tym uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie lub zanegowanie wyżej przytoczonych tez. Co więcej, w wyniku skierowania wniosków o udostępnienie informacji publicznej skarżący uzyskał od 5 Urzędów Kontroli Skarbowej dane wskazujące na to, że tylko w latach 2009 - 2010 r. wszczęto 260 postępowań karnych skarbowych skutkujących zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, które to zobowiązanie było przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego. Co warte podkreślenia aż w 250 z 260 wskazanych przypadków postępowanie karne skarbowe wszczęto w ostatnim roku upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Przytoczone powyżej argumenty jednoznacznie wskazują w ocenie skarżącego, na potrzebę uzyskania szczegółowych danych dotyczących stosowania art. 70 § 6 pkt 1 OP. Dalsze bowiem ukrywanie danych przez organy skarbowe, spowoduje podważenie zaufania obywateli do działania organów administracji publicznej, a w przypadku gdyby obawy Skarżącego co do instrumentalnego wykorzystywania tego przepisu potwierdziły się, byłby to przypadek nadużywania władzy przez organy publiczne na niespotykaną wręcz skalę.

Skarżący zamierza upublicznić dane uzyskane drogą dostępu do informacji publicznej od organów administracji podatkowej poprzez opublikowanie najprawdopodobniej w analogicznej do raportu [...], formie m.in. na stronie internetowej PKPP Lewiatan oraz na stronach branżowych portali internetowych o ogólnopolskim zasięgu, co sprawi, że każdy zainteresowany będzie miał wgląd do tych danych i będzie mógł z nich skorzystać. Taka forma publikacji z pewnością zapewnia możliwość zapoznania się z uzyskanymi wnioskami szerokiej rzeszy obywateli. Celem działań skarżącego jest bowiem od początku (co potwierdza w/w Raport) zweryfikowanie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt i OP przez organy skarbowe. A w przypadku, gdyby uzyskane dane potwierdziły te przypuszczenia, doprowadzenie do zbadania konstytucyjności ww. przepisu w jego pełnym brzmieniu przez Trybunał Konstytucyjny (przytoczone wyżej stanowisko TK sugeruje, że w przypadku wykazania nadużywania prawa przez administrację skarbową, mogłoby dojść do stwierdzenia niekonstytucyjności całego art. 70 § 6 pkt 1 OP).

Takie rozumienie prawa dostępu do informacji publicznej, dokonane przez sąd I instancji wykluczałoby w zasadzie możliwość uzyskania informacji przetworzonej przez obywateli. Skarżący podniósł, że niewyobrażalną jest sytuacja, w której obywatel mający świadomość przekraczania uprawnień przez organy administracji publicznej, nie może tych informacji zweryfikować, ani doprowadzić do ich upublicznienia i ewentualnej zmiany. Skarżący podkreśla, że występując z wnioskiem do organów administracji publicznej o udostępnienie informacji publicznej, czyni to w roli obywatela i podatnika, wobec którego może zostać zastosowany art. 70 § 6 pkt 1 OP jako powszechnie obowiązujący przepis prawa. Jeżeli więc założyć, iż jest on niezgodny z konstytucją, oznacza to, że ta niekonstytucyjność dotyka wszystkich obywateli. Nie można zatem uznać, iż w takiej sytuacji zwykły obywatel jest bezradny i pozbawiony jakiejkolwiek możliwości działania w celu zmiany. Jak zostało wyżej wspomniane, ustawa o dostępie do informacji publicznej, jest narzędziem służącym obywatelom do sprawdzania i kontroli organów administracji, szczególnie w sytuacji, w której wiele głosów przemawia za koniecznością takiej kontroli, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie należy także zapominać, że ewentualne uchylenie przepisu niezgodnego z Konstytucją stanowi szczególnie istotny interes publiczny, bo niedopuszczalna jest sytuacja, w której obywateli obowiązuje prawo niezgodne z zasadami wyrażonymi w ustawie zasadniczej.

Ponadto, za posiadaniem przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiają także inne argumenty (do których WSA nie odniósł się w uzasadnieniu), tj. rzetelność i sprawność działania administracji publicznej (jako istotny element sprawności instytucji publicznych). Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa- administracyjnego. W szczególnym interesie publicznym, niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej żądanej przez skarżącego przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej.

Nierozerwalnie powiązana z zasadą rzetelności jest zasada "sprawności działania instytucji publicznych". Zgodne z zasadą sprawności byłoby takie prowadzenie postępowania podatkowego przez organ, które prowadziłoby do rozstrzygnięcia merytorycznego danej sprawy w możliwie jak najkrótszym okresie czasu. Instrumentalne zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych również stoi w sprzeczności z tą zasadą. Powoduje ono, że organ nie czuje się zobowiązany do sprawnego i szybkiego działania, gdyż jest świadomy, iż istnieje skuteczne "narzędzie" służące do zapobieżenia skutkom tej "opieszałości". W ten sposób niejako przerzuca na podatnika negatywne konsekwencje przewlekłego procedowania.

Potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997r., nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej KK), zgodnie z którym: "Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3." Wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Należy zauważyć, że rzetelne działanie organów administracji publicznej jest szczególnie chronione przez ustawodawcę karnego, który zdecydował nie tylko o penalizacji takiego działania, ale również przewidział wysoką karę za popełnienie takiego czynu. Interes publiczny, nieposiadający znamion szczególnego interesu publicznego, nie korzysta z aż tak szeroko zakrojonej ochrony. Za działanie polegające na jego naruszeniu ustawodawca przewiduje w wielu przypadkach jedynie odpowiedzialność dyscyplinarną lub w ogóle nie przewiduje żadnych negatywnych konsekwencji. Umiejscowienie w systemie prawa (kodeks karny) i takie sformułowanie art. 231 § 1 KK przemawia za potwierdzeniem tezy, iż chroni on szczególnie istotny interes publiczny polegający na rzetelnym i sprawnym funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

Podkreślono, że wykładnia przesłanek posiadania interesu publicznego przez skarżącego dokonana przez organy, do których skarżący składał wnioski o udostępnienie informacji publicznej jest niejednolita. Część organów udzieliła żądanej informacji, co oznacza, iż uznały one - przy tożsamej treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej - istnienie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Takie postępowanie zasługuje na aprobatę, ponieważ jest transparentne i prokonstytucyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Z uwagi na fakt, iż skarżący uzasadniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w przeważającej części przedstawił podnoszoną już wcześniej argumentację, tj. na etapie postępowania odwoławczego oraz w skardze i piśmie procesowym wniesionym do WSA w Warszawie, GIKS podtrzymał swoje stanowisko oraz wszystkie argumenty zawarte w decyzji z dnia [...].03.2013r. i w odpowiedzi na skargę z dnia 22.04.2013, że żądana przez stronę informacja, ma charakter informacji przetworzonej, a także, że w toku postępowania przed organem zarówno I, jak i II instancji, wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

GIKS odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej przede wszystkim zauważył, że treść art. 141 § 4 P.p.s.a. reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy, i ma sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko sądu zajęte w sporze zaistniałym pomiędzy stronami. Do naruszenia cytowanego powyżej przepisu może dojść w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

W ocenie GIKS, żadna z wymienionych powyżej sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan sprawy w sposób nienasuwający zastrzeżeń i znajdujący odzwierciedlenie w aktach sprawy, a co się z tym wiąże w sposób pełny i prawidłowy dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że zarówno Dyrektor UKS w Szczecinie, jak i GIKS, jako organy administracji publicznej, są obowiązani do udzielenia informacji publicznej. Stwierdził również, że wnioskowana informacja stanowi informacje publiczną, ponieważ dotyczy efektów działalności władzy, tj. administracji kontroli skarbowej. Wyjaśnił też, dlaczego uznał, że organy prawidłowo oceniły, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, a także, iż wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sporządzone uzasadnienie jest szerokie i wyczerpujące. Kwestia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego była jedną z w wielu kwestii ocenianych przez Sąd i znalazła swoje proporcjonalne miejsce w uzasadnieniu orzeczenia. Fakt, że sąd nie odniósł się do stworzonej przez skarżącego tezy o instrumentalnym traktowaniu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej pozostaje bez znaczenia, bowiem nie było to przedmiotem badania w rozpatrywanej sprawi. Trudno również wymagać od Sądu, aby odnosił się do jak twierdzi strona skarżąca "panujących w społeczeństwie i doktrynie poglądów dotyczących instrumentalnego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji", czy też do nieokreślonych zamiarów upublicznienia żądanych informacji - na czym bowiem miałoby polegać badanie przez Sąd powyższych twierdzeń skarżącego.

Zwrócono również uwagę, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (np. wyroki NSA: z dnia 30.03.2006r., sygn. akt I FSK 795/05, oraz z dnia 13.12.2007r., sygn. akt II FSK 1448/06 -www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności, że strona na każdym etapie postępowania przestawiała bardzo obszerne pisma procesowe, jednakże w zasadzie powielając te same argumenty. W świetle powyższego GIKS stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. pokreślono, że w przedmiotowej sprawie strona (osoba fizyczna), uzasadniając istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, powoływała się przede wszystkim na okoliczność, że jest jednym z współautorów raportu przygotowanego w lipcu 2012r. przez [...], działającą na zlecenie PKPP Lewiatan, na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w którym zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez ww. organy, a także, iż żądane dane zostaną wykorzystane do zweryfikowania przywołanego powyżej raportu, czy też sporządzenia nowego raportu, który miałby na celu wyjaśnienie, czy ww. przepis w praktyce jego stosowania nie jest przez organy nadużywany. Zauważono, że z ww. raportu, który został załączony do skierowanego do WSA w Warszawie pisma procesowego strony skarżącej z dnia 3.06.2013r., wprost wynika, że autorem tego raportu jest [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w W., której A. L. jest komplementariuszem, a także pełni funkcję wspólnika zarządzającego. Nadto jest również upoważniony do jej reprezentowania. Raport ten został przygotowany na zlecenie PKPP Lewiatan. Zaś podstawą zlecenia była umowa z dnia 27.09.2011 r. zawarta pomiędzy PKPP Lewiatan a ww. Spółką.

Z informacji posiadanych przez GIKS z urzędu, a także z dokumentów załączonych do skierowanego do WSA w Warszawie pisma procesowego, wynika, że w celu pozyskania danych niezbędnych do wywiązania się z ww. zlecenia – A. L. (osoba fizyczna), będący jednocześnie komplementariuszem ww. Spółki, skierował w dniu 11.04.2012r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpienia do organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, o przekazanie danych, które miały zostać wykorzystane do sporządzenia raportu przez Spółkę, czego potwierdzeniem jest zdanie pierwsze zamieszczone w pkt 3 raportu (str. 3) zatytułowanym "Ograniczenia w pozyskaniu danych niezbędnych do badania". Wobec odmowy udostępnienia wnioskowanych danych - stanowiących w ocenie większości organów kontroli skarbowej informację przetworzoną, a także wobec nie wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego zostały wydane decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej, utrzymane następnie w mocy przez GIKS, które nie zostały następnie zaskarżone do WSA - ww. raport został przygotowany wyłącznie w oparciu o dane pochodzące z wyroków sądowych.

W dniu 17.07.2012r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 30/11, w którym Trybunał orzekł, że art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września 2002r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, póz. 1387 oraz z 2007r. Nr 221, póz. 1650), w zakresie, w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Po tym wyroku do dyrektorów urzędów kontroli skarbowej (w tym do Dyrektora UKS w Szczecinie) zostały skierowane przez A. L., jako osobę fizyczną, kolejne wnioski z dnia 6.12.2012r. (których treść została nieznacznie zmieniona w stosunku do wcześniejszych wniosków z dnia 11.04.2013r.), w uzupełnieniu których wnioskodawca (wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego) wyraźnie zaznaczył, że dane te miałyby zostać wykorzystane w celu potwierdzenia tez zawartych w raporcie, ewentualnie w celu sporządzenia nowego raportu. Powyższe miało wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej. Stąd zarówno w decyzji GIKS, jak i w odpowiedzi na skargę do WSA, wskazano, że okoliczności sprawy wskazują, że A. L. nie kierował się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chciał uzyskać informacje istotne z punktu jego indywidualnych (prywatnych) interesów, tj. współautora przywołanego powyżej raportu oraz komandytariusza i wspólnika zarządzającego [...], zwłaszcza, że na str. 3 powołanego wcześniej raportu wskazano, że podstawą do jego sporządzenia były obserwacje autorów dotyczące postępowań kontrolnych, w których reprezentowali interesy swoich klientów.

Zaznaczono, że nie ma znaczenia dla oceny występowania szczególnie istotnego interesu publicznego powoływanie się przez stronę na argumenty, iż pozyskane informacje zamieszczone zostaną na stronach internetowych PKPP Lewiatan oraz na stronach branżowych portali internetowych o ogólnopolskim zasięgu w celu zapoznania obywateli z ustaleniami. Należy mieć na względzie, że organ dokonuje oceny, czy w sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny na dzień wydawania decyzji.

Zauważono, że w sprawie nie ma znaczenia podniesiona okoliczność, że część organów, do których został skierowany analogiczny wniosek, udzieliło tronie żądanych informacji. Każda ze spraw jest bowiem rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia. Natomiast organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie może orzekać tylko w granicach danej sprawy, co powoduje, że nie może dokonywać oceny rozstrzygnięć innych organów. Użycie przez ustawodawcę pojęć nieostrych, jakim jest pojęcie interesu publicznego wymaga dokonania jego interpretacji przez organ w sprawie orzekający, który nie jest w tym zakresie związany interpretacją przyjętą przez inne organy w podobnych sprawach. Fakt, iż niektóre urzędy kontroli skarbowej udzielały odpowiedzi na pewne zapytania strony, wynikało z tego, iż urzędy te uznawały żądane przez stronę dane za informację prostą. Powyższe wynika z tego, że urzędy kontroli skarbowej nie prowadzą wszystkich ewidencji, czy zbiorów dokumentów w sposób jednolity. Pewne tylko elementy gromadzone są we wszystkich urzędach kontroli skarbowej ze względu na sprawozdawczość przygotowywaną dla Ministerstwa Finansów.

Dodatkowo wskazano, że z analizy dokumentów załączonych do skierowanego do WSA w Warszawie pisma procesowego strony z dnia 3.06.2013r. wynika, że w niektórych przypadkach skarżącemu udostępniono dane, które zostały przekazane do Ministerstwa Finansów w styczniu 2012r. na potrzeby udzielenia odpowiedzi na Czarną listę Barier przygotowaną przez PKPP Lewiatan. Tak przekazane dane stały się następnie okazją do formułowania kolejnych wniosków, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przekazanie bardziej szczegółowych danych, co potwierdzają dokumenty załączone do ww. pisma procesowego strony, w celu zyskania informacji potwierdzających postawioną w raporcie tezę. Pokreślenia przy tym wymaga, że przekazywane dane nie spełniały kryteriów podanych przez Stronę we wniosku z dnia 6 grudnia 2012 r., w którym A. L. wskazywał wprost, że przy udzielaniu odpowiedzi prosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w pytaniu, tj.: w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego, termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, tj. nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego), zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

W świetle powyższego GIKS stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony, nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego jako przesłanki uzyskania informacji publicznej przetworzonej i opartego na jej podstawie wniosku, że okoliczności wskazane w zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uzasadniały odmowę udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem A. L. z dnia [...] grudnia 2012 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacja przetworzona podlega zatem udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym "informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Gdy zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12 podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12).

Okoliczności wyżej wskazane determinują sposób wykładni "szczególnej istotności" dla interesu publicznego przygotowania informacji publicznej w celu jej udostępnienia.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów - J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r." (cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania takiej informacji innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

W świetle powyższych uwag nieuprawnione jest twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy rozumieć w ten sposób, że wnioskodawca musi mieć obiektywną możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy administracji publicznej, oraz że niewłaściwie zastosował ten przepis w konsekwencji przyjęcia, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie przez niego dostępu do informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności, że był on współautorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a także, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić nie przemawiają za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, skoro skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Należy podkreślić, że zarówno w toku postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję (już po wezwaniu skarżącego do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wskazywał ogólnie, że "w interesie publicznym leży rozwianie istniejących wątpliwości, co do instrumentalnego wykorzystywania przez organy administracji podatkowej przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ niewyobrażalna jest sytuacja, w której pod adresem publicznych organów administracji kierowane są takie podejrzenia", "poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji, organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, a tym samym uwolnić się od podejrzeń co do braku obiektywności i transparentności ich działań", a także że uzyskane informacje posłużą do przygotowania raportu, który "rzetelnie wyjaśni, czy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest w praktyce jego stosowania nadużywany", co przyczyni się do ochrony rzetelności i sprawności działania administracji publicznej, jako wartości konstytucyjnej wymienionej w preambule Konstytucji RP, a w szczególnym interesie publicznym leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. W istocie zatem skarżący powołuje się na niekwestionowany w sprawie interes publiczny uzasadniający co do zasady udostępnianie informacji publicznej, a nie na szczególną istotność tego interesu, jak tego wymaga art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy z kolei uzasadnienia zaskarżonego wyroku i naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów skargi oraz argumentów zawartych w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2013 r., w zakresie wykazania przez skarżącego, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.