Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 152/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. B., H. B., A.G., J. Ł., G. G., M. K., A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. B., H. B., A.G., J. Ł., G. G., M. K., A. Z. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2018r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, oraz art. 64, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zmianami) ustalił dla [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]).

W rozstrzygnięciu decyzji Prezydent Miasta określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W ocenie organu I instancji planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi przewidziane obowiązującym porządkiem prawnym. Obszar objęty wnioskiem jest położony na terenie, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Analiza akt sprawy wykazała, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania uzyskano niezbędne uzgodnienia, a sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie uprawnionej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. P. oraz dodatkowo podpisały jeszcze inne osoby. Jednocześnie Wspólnota Mieszkaniowa [...] "[...]" wniosła o uznanie jej za stronę postępowania.

W odwołaniu wskazano, iż zaskarżona decyzja narusza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona podważyła ustalenie szerokości elewacji frontowej o wartości 45 m +/- 20%, gdyż nie wynika ono z analizy. Odwołujący się podważyli również ustalenie wysokości elewacji frontowej na mniej niż 9,0 nie więcej niż 16,0 m. Ostatecznie strona wskazała, iż jej zdaniem ustalenie w decyzji 1 miejsca parkingowego na jedno mieszkanie jest niezgodne ze standardami sąsiedztwa i standardami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2018r. utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]. w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ argumentował, że front działki w niniejszej sprawie stanowi suma działek nr [...], [...], [...], z których odbywa się główny wjazd na teren inwestycji. Szerokości frontu tych działek wynosi zatem 108 m. Trzykrotność frontu wynosi 324 m. Obszar analizowany określono w odległościach 306 m w kierunku północnym, 395 w kierunku wschodnim, 405 w kierunku południowym, 130 m w kierunku zachodnim. Organ wskazał, iż nierównomierne wyznaczenie odległości granic względnemu analizowanych działek wynika z faktu uwzględnienia specyficznych uwarunkowań przestrzennych badanego terenu. Najdalej odsunięto granice w kierunku wschodnim i południowym, a następnie północnym, zamykając teren analizowany drogami publicznymi. Naturalną zachodnią granice obszaru analizowanego wyznacza natomiast linia kolejowa [...]

W ocenie Kolegium pomimo, iż obszar analizowany w dwóch kierunkach tj. północnym i zachodnim został wyznaczonym w odległości mniejszej niż ustawowe minimum, nie wpływa to w niniejszej sprawie w sposób znaczący na zakres analizy. W istocie w kierunku zachodnim gdzie wyznaczono odległości 130,0 m. znajduje się linia kolejowa, natomiast w kierunku północnym obszar analizowany jest mniejszy o jedyne 18 metrów, co pozostaje zdaniem Kolegium bez wpływu na wyniki analizy. W ocenie Kolegium wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany, z uwagi na mnogość zabudowań znajdujących się w nim, pozwolił na kompleksowa i rzetelną analizę powiązanych ze soki terenów w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

W trakcie badań obszaru analizowanego ustalono, że w sąsiedztwie działki inwestora znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa wielorodzinna oraz obiekty związane bezpośrednio z obsługą tego typu zabudowy tj. budynki gospodarcze i garażowe, a także zabudowa usługowa, m.in. gabinet stomatologiczny, okręgowa stacja kontroli pojazdów oraz budynek restauracji. Ponadto występuje także gospodarstwo ogrodnicze. Nieruchomości niezabudowane użytkowane są jako tereny rekreacyjne. Dlatego też w ocenie Kolegium inwestycja objęta wnioskiem stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącą w obszarze analizowanym.

Następnie organ dokonał analizy poszczególnych parametrów dobrego sąsiedztwa istniejącej zabudowy i wyznaczył parametry dla nowej zabudowy posługując się postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organów nie ulega wątpliwości, że wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został w niniejszej sprawie spełniony.

Zdaniem organów planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy tj. posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne. Spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy.

Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia stosownie do treści art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydana w sprawie decyzja posiada stosowne załączniki.

Odnosząc się z kolei do treści zarzutów odwołującej Kolegium uznało je za niezasadne.

Dalej Kolegium wskazało, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych.

W kwestii wniosku wspólnot mieszkaniowych o uznanie ich za strony postępowania Kolegium wskazało, że w świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80. poz. 903 ze zm.) i art. 28 k.p.a. wspólnota mieszkaniowa ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Nadto przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych granicami terenu inwestycji oraz działek sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania. Stroną postępowania - zgodnie z art. 28 k.p.a. - jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium wskazało, że Wspólnoty Mieszkaniowe [...] sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, stąd też należało je uznać za stronę niniejszego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. Z., M. K., J. Ł., G. G., A.G., H. B. i W. B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowe [...], wszyscy reprezentowani przez r.pr. J. G..

Skargi Wspólnot Mieszkaniowych zostały prawomocnie odrzucone postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2019r. oraz [...] sierpnia 2019r.

Skarżący zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018r. w całości i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1. tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy wybudowanie w ramach inwestycji 2 budynków mieszkalnych spowoduje zakłócenie kontynuacji zabudowy niskiej (jednorodzinnej), w sytuacji kiedy w aktach notarialnych umowy sprzedaży nieruchomości zawartych przez skarżących w § 2 znajduje się zapis: "Stawający przedkładają wypis i wyrys dla działki [...] wydany przez Starostę [...] dnia [...] stycznia 2010 r. oraz Decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] o warunkach zabudowy, ustalającą warunki zabudowy działek nr [...] i [...] położonych w [...] przy [...] dwudziestoma trzema budynkami jednorodzinnymi z komunikacją wewnętrzną i infrastrukturą techniczną..."

2. tj. naruszenie art. 8 i art. 107 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji licznych błędów tj. m.in.:

- dotyczących położenia przedmiotowych działek i planowanej inwestycji,

- rozstrzygnięcia decyzji jako utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy,

- wskazanie w uzasadnieniu decyzji nieistniejących na przedmiotowych działkach oraz w ich pobliżu restauracji, gospodarstwa ogrodniczego, zabudowań gospodarczych

- bezpodstawne uznanie w uzasadnieniu, iż niezabudowane nieruchomości użytkowane są jako tereny rekreacyjne, oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, a w szczególności brak odniesienia się przez organ do wskazywanej przez skarżących treści aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości oraz określonego w przytoczonej w nich decyzji sposobu zabudowy przedmiotowych działek

3. tj. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji, kiedy stronom powinien zostać zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania i zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron.

II. Naruszenie przepisu prawa materialnego:

1. tj. § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niespełnienie warunku by granice analizowanego obszaru były wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów;

2. tj. art. 61 ust.1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia [...] marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) w zw. z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja wszystkie wymogi przewidziane obowiązującym porządkiem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczę wniosło o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr z 2018r., poz. 1945 ze zm., dalej "upzp"), w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, oraz wydanego na podstawie powyższej ustawy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Pierwszym z elementów jest określenie w decyzji rodzaju planowanego przedsięwzięcia (art. 54 pkt 1 upzp) przez wskazanie typu zamierzenia inwestycyjnego objętego ustaleniem warunków i zasad zabudowy terenu. Jako drugi rodzaj składników ustawodawca wymienił w art. 54 pkt 2 upzp szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Trzecim elementem pozostaje konieczność wyznaczenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu z 2003 r.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp część graficzną analizy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Oznacza to, mapa winna zawierać pieczęcie aktualności i przyjęcia do określonego numerem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z datą i czytelnym podpisem osoby potwierdzającej aktualność i pochodzenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem, w niniejszej sprawie załączona do decyzji organu I instancji mapa stanowiąca część graficzną analizy, ani mapa przedstawiająca linie rozgraniczeniowe terenu inwestycji takich pieczęci aktualności nie posiada.

Mając na uwadze wynikające z powyżej wskazanych przepisów wymogi, jakie powinna spełniać sama decyzja o warunkach zabudowy oraz postępowanie w przedmiocie jej wydania, decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz czynności poprzedzające jej wydanie zostały podjęte z naruszeniem zarówno upzp, jak i przepisów rozporządzenia z 2003 r., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. O podjęciu takiego rozstrzygnięcia przesądziły następujące względy:

Wydana w niniejszej sprawie przez Prezydenta [...] decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Nie zawiera ona wszystkich wymaganych elementów o których stanowi art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Stosownie do §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r., celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji powinien wyznaczyć wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice należy wyznaczyć na kopii mapy zasadniczej o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Poza tym, w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1872/06, lex nr 467129).

Tymczasem w niniejszej sprawie o ile organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość linii frontowej działek na [...] m to z niewiadomych względów organ nie zastosował się do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia i nie wyznaczył terenu analizowanego w minimalnej odległości wynikającej z tak wyliczonej trzykrotności szerokości frontu działek 108m x 3 = 324m. Słuszne zarzuty w tym zakresie podnosili także skarżący.

Z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, bowiem sposób wyznaczenia terenu analizowanego przyjmując trzykrotność szerokości frontowej działek nie mniej niż 50 m. Wynika z tego, że zasadą jest iż teren analizowany nie może być wyznaczony w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontowej działek. Nie może zatem być uznana argumentacja organu, że obszar wyznaczony w odległościach mniejszych niż trzykrotność szerokości frontowej jest wystarczający, bo pozwolił na kompleksową i rzetelną analizę powiązanych ze sobą terenów położonych w sąsiedztwie planowanego zainwestowania. W ocenie Sądu o ile dopuszczalne jest na zasadzie wyjątku, szczegółowo uzasadnionego okolicznościami, rozszerzenie terenu analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontowej działki, to organ nie może odstąpić od wyznaczenia minimalnego obszaru w odległości wynikającej z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Nadto należy wskazać organowi, że z przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie wynika, by granice obszaru analizowanego miały być wyznaczane po naturalnych przeszkodach, czy istniejących liniach drogowych.

Nadto wskazać należy, że wyznaczając teren analizowany nieuchronnie jego granice będą przecinać działki znajdujące się na obrzeżach terenu analizowanego i te zabudowane działki należy uwzględnić w całości przy analizie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy.

Następnie w części tekstowej powyższej analizy w formie tabelarycznej uwzględnić należy wszystkie działki zabudowane określając ich parametry wynikające z § 4 - § 8 rozporządzenia.

Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), czego decyzja organu I instancji nie zawierała.

Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany §9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA).

Do decyzji z dnia [...] października 2018 r. nie zostały w ogóle dołączone wyniki analizy w części tekstowej i graficznej, a załączona część graficzna analizy została sporządzona nieprawidłowo. Skoro teren analizowany został wyznaczony nieprawidłowo to przyjęte przez organ parametry nie odzwierciedlają rzeczywistych parametrów istniejącej zabudowy i nie mogą służyć do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Teren analizowany należy wyznaczyć ponownie zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia i dopiero prawidłowo wyznaczony teren pozwoli na ponowną analizę kontynuacji funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy na wszystkich działkach objętych tak wyznaczonym obszarem analizowanym w zakresie powierzchni zabudowy, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, rodzaju dachu, ukształtowania połaci dachowych. Na podstawie wyników takiej analizy funkcji, cech i parametrów zabudowy organ I instancji w sposób jednoznaczny ustali cechy i parametry nowej zabudowy. Wyniki analizy w części graficznej i tekstowej stanowić natomiast będą niezbędne załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, bez których nie można uznać decyzji za prawidłową i kompletną. Ustalenia organów obu instancji powinny odnosić się do konkretnie wskazanych nieruchomości z podaniem ich geodezyjnego oznaczenia.

Wobec błędnego określenia obszaru analizowanego spod kontroli sądowej uchylają się ustalenia organów dotyczące poszczególnych parametrów nowej zabudowy, analizę w tym zakresie należy bowiem w całości powtórzyć. Sąd za zbędne uznał zatem odnoszenie się zarzutów skarżących co do przyjętych przez organy poszczególnych parametrów planowanej zabudowy, skoro będą one wyznaczane na nowo. Przy czym Sąd podkreśla, że organy winny zastosować w tym zakresie przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia.

W tym miejscu Sąd jednak podkreśla, że dokonując oceny kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy uwzględnić należy wszystkie te elementy występujące na całym terenie analizowanym, a nie tylko na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika, że dla oceny, czy projektowana inwestycja spełnia funkcję, cechy i parametry zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym wystarczające jest, że można określić na podstawie funkcji, cech i parametrów zabudowy występującej na chociażby jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Błędnie przyjmują skarżący, że projektowaną inwestycję należy dopasować do funkcji, cech i parametrów istniejącej już zabudowy tylko na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym. To z funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na całym terenie analizowanym należy wywnioskować, czy projektowana zabudowa posiada funkcje, cechy i parametry pozwalające przyjąć, że wyznaczniki te będą kontynuowane na działce inwestycyjnej, inaczej mówiąc że projektowana inwestycja "wpisuje się", nie jest sprzeczna z istniejącym ładem przestrzennym pod względem projektowanej funkcji, cech i parametrów zabudowy.

Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika przecież, że skoro na terenie analizowanym z tej samej drogi publicznej dostępna jest działka, której funkcja, cechy i parametry pozwalają określić te wartości dla nowej zabudowy (w tym przypadku mieszkaniowej wielorodzinnej), to już chociażby z tego względu mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy.

Ocenie podlega bowiem funkcja, cechy i parametry zabudowy wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym, a nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie i to w ramach dającej się wyróżnić enklawy charakteryzującej się określoną funkcją. Dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie daje podstaw do wyodrębniania wewnętrznych enklaw - terenów o podobnych funkcjach i cechach - i dopasowywania projektowanej zabudowy do tej funkcji i cech występujących w obrębie danej enklawy. Ocenić bowiem należy zabudowę na wszystkich działkach znajdujących się na całym terenie objętym analizą urbanistyczną, a nie tylko na jej wycinku. Sąsiedztwo działki inwestycyjnej rozumieć należy szeroko.

Przy czym, wskazać należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne i wystarczające jest to, że projektowana zabudowa oraz działki sąsiadujące posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej [...] poprzez drogi wewnętrze, zatem przyjąć można że działki gdzie posadowione są budynki mieszkalne Wspólnot zaliczyć można do działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, gdzie znajduje się zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W dalszej kolejności Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp, projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będąc podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 387-388. Zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.03.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10, lex nr 995432).

Niezasadne okazały się zarzuty skarżących co do oczywistych błędów organów, które w istotny sposób podważają zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz poddają w wątpliwość rzetelne rozpatrzenie sprawy przez organy, a co za tym idzie wywołują uzasadnione wątpliwości skarżących odnośnie rzetelności i prawidłowości samej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2018r.

Organ dokonał bowiem sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie, że sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a nie odmowy ich ustalenia oraz sprostowania adresu nieruchomości inwestycyjnych na [...].

W tym miejscu Sąd wskazuje, że w zaskarżonej decyzji organ przywołał, że wydał decyzję po rozpoznaniu odwołania tylko jednej odwołującej się, podczas gdy odwołanie podpisały inne jeszcze osoby. Skutkiem powyższego jest ustalenie, że w istocie organ odwoławczy nie rozpoznał odwołań pozostałych podpisanych pod jego treścią osób. Okoliczność ta stanowi istotne uchybienie przepisów prawa art. 127 § 1 i 2 k.p.a. i nas., które także skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., gdyż organ nie wypowiedział się co odwołań pozostałych podpisanych pod jego treścią osób.

Co do zarzutu skarżących wskazania w decyzji nieistniejących na przedmiotowych działkach oraz w ich pobliżu obiektów związanych z obsługą tego typu zabudowy tj. restaurację, gospodarstwo ogrodnicze i zabudowania gospodarcze, to organ ponownie określi obszar analizowany i w związku z tym ponownie określi funkcje, cechy i parametry istniejącej zabudowy na wszystkich zabudowanych działkach znajdujących w wyznaczonym terenie analizowanym.

Niezasadny okazał się zarzut braku odniesienia się do wskazywanej przez skarżących treści aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości oraz określonego w przytoczonej w nich decyzji sposobu zabudowy przedmiotowych działek. Treść aktów notarialnych dotyczących czynności cywilnoprawnych nie może decydować o treści decyzji o warunkach zabudowy, która podlega reżimowi art. 50 i nast. upzp. Ustawodawca nie uzależnia treści decyzji o warunkach zabudowy od postanowień aktów cywilnoprawnych miedzy podmiotami prywatnymi. Potwierdzenie jednorodzinnego charakteru nieruchomości oraz sposobu ich zabudowy, jak tego domagają się skarżący, mogłoby zostać jedynie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w formie aktu prawa miejscowego przez lokalnego uchwałodawcę, który dla tego obszaru wyłączałby zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną, co w sprawie nie miało miejsca.

Organ nie miał także bezwzględnego obowiązku przeprowadzania rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie, gdzie organ opiera się przede wszystkim na zgromadzonych dokumentach. Z przepisu art. 89 § 1 k.p.a wynika, że rozprawę przeprowadza się, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że stronom był zapewniony czynny udział w sprawie wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. strony miały możliwość wypowiadania się w sprawie i wyrażania stanowiska co też czyniły w pismach dołączonych do akt administracyjnych sprawy.

Co do zarzutu pominięcia Wspólnot, to zauważyć należy że zgłosiły się one do postępowania już po wydaniu decyzji organu I instancji pismem z [...] listopada 2018r. i zostały do postępowania dopuszczone mimo, że organ nie wydał odrębnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że stanowisko Wspólnot zostało także uwzględnione i rozważone przez organ II instancji.

Prezydent Miasta w decyzji o warunkach zabudowy ustalił niezbędną ilość miejsc parkingowych w obrębie nieruchomości na wielkość 1 miejsca parkingowego na jedno mieszkanie. Skarżący podnosili, że ilość ta jest niewystarczająca gdyż nie uwzględniono miejsc dla osób przebywających czasowo oraz miejsc dla osób niepełnosprawnych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) upzp nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są oba ustępy § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017r. poz. 2285). Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei § 18 ust. 2 rozporządzenia określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Słusznie wskazuje organ, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym – przygotowania projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Skarżący poddają również w wątpliwość spełnienie w stosunku do planowanej inwestycji przesłanki określonej w art 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Droga dojazdowa nie spełnia warunków drogi publicznej, ponieważ jest zbyt wąska (szerokość 8m z czego tylko 5m jest utwardzone), nie posiada pobocza, a więc jest drogą wewnętrzną. Droga ta nie posiada oświetlenia elektrycznego, utrudnione jest na niej mijanie się dwóch samochodów. Zrealizowanie inwestycji w postaci 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych skutkowałoby wzmożonym ruchem na tej drodze oraz znacznym pogorszeniem bezpieczeństwa uczestników ruchu w tym rowerzystów i pieszych. Wskazane przez skarżących okoliczności w powyższym zakresie mają charakter technicznych wymogów, jakim powinna sprostać droga dojazdowa do przedmiotowej nieruchomości, ale zarzuty te mogą być podnoszone dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie dostęp do drogi publicznej [...] zapewniony jest poprzez drogę wewnętrzną zgodnie z art. 2 pkt 14 upzp – przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] października 2018r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien wziąć pod uwagę dokonaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów upzp i rozporządzenia z 2003 r. Wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego, w tym prawidłowego wyznaczenia terenu analizowanego i parametrów istniejącej zabudowy, a następnie funkcji, cech i parametrów dla projektowanej zabudowy. Ustalenia faktyczne powinny następnie posłużyć do dokonania prawidłowej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów upzp i rozporządzenia z 2003 r. Natomiast sama decyzja administracyjna powinna spełniać wszystkie wymogi zarówno wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 54 upzp. Należy przy tym zauważyć, że szczegółowe warunki dotyczące zasad zagospodarowania i zabudowy terenu powinny stanowić element składowy samej decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy powinny być po pierwsze część tekstowa i graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a po drugie mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji na właściwej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Przy czym dopuszczalne jest także wskazanie na jednej właściwej mapie zasadniczej lub katastralnej wyników analizy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących solidarnie koszt wpisu od skargi w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictw, łącznie [...] zł., jak w punkcie 2 wyroku.