Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 897/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: 1. § 3 ust. 1 pkt 5; 2. § 6 ust. 6 pkt 4 zdania trzeciego w brzmieniu: "Z uwagi na zurbanizowany obszar dopuszcza się zabudowę na terenach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oznaczonych na rysunku planu następującymi symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; 3. § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c i § 7 ust. 12 pkt 2 lit a w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...] w częściach, w jakiej tereny te znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego; 4. § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c we fragmencie "w uzasadnionych wypadkach dopuszcza się odstępstwa"; 5. § 6 ust. 7 pkt 3 i ust. 8 pkt 1 lit. c w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami [...] i [...]; 6. § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...]; 7. § 7 ust. 2 w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami [...], [...], [...]; 8. § 7 ust. 3 w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]; 9. § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]; 10. § 7 ust. 12 pkt 2 lit. a w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami [...] i [...]; 11. § 7 ust. 20 pkt 1 w zakresie sformułowania "zabudowę usługową związaną z obsługą pasażerów"; 12. § 6 ust. 3 pkt 3 w zakresie sformułowania "(...) lub łączeniem i ponownym podziałem (...)" oraz § 7 ust. 9 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 10 pkt 4 lit. a, § 7 ust. 11 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 12 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 15 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 16 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 17 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 18 pkt 4 lit. a, § 7 ust. 19 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 20 pkt 3 lit. a; 13. § 2 ust. 5 pkt 3 w zakresie sformułowania "w tym zabudowana"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 marca 2013 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru R. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwanej dalej u.p.z.p., w związku z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

2. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w zw. z art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) i art. 4 ust. 3 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie lokalizacji nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru kolejowego;

3. art. 15 ust. 1 i 2 pkt 9 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), poprzez dopuszczenie innego sposobu zaopatrzenia w wodę, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowo-mieszkaniowej w odległości do 150 m od cmentarza, niż z sieci wodociągowej;

4. art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji elementów infrastruktury technicznej na terenach leśnych, bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;

5. art. 4 ust. 1 i art. 15 u.p.z.p., poprzez zamieszczenie w planie normy otwartej;

6. art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie planu", poprzez brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KK;

7. art. 15 ust. 1 i 2 pkt 6 u.p.z.p., § 271 ust. 8, w zw. z § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez brak określenia linii zabudowy od terenów lasów;

8. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., przez wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skutkiem zgłoszonych zarzutów Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały:

- w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały), terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jednostki terenowe 18MN, 20MN, 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 33MN, 34MN, 36MN, 37MN i 45MN), zabudowy mieszkaniowo - usługowej (5MNU, 7MNU, 8MNU, 9MNU, 14MNU, 15MNU i 16MNU), zabudowy usługowo - mieszkaniowej (2UM) oraz zabudowy usługowej (2U i 3U), w zakresie w jakim usytuowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c i § 7 ust. 12 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie terenów 4ZL i 5ZL, w części w jakiej znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz § 6 ust. 6 pkt 4 uchwały;

- w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jednostki terenowe 16MN, 19MN, 26MN) oraz zabudowy mieszkaniowo - usługowej (3MNU), w zakresie w jakim zlokalizowane są w odległości do 10 m od granicy z obszarem kolejowym, opcjonalnie w zakresie w jakim dopuszczają do realizacji zabudowy na ww. terenie;

- § 6 ust. 8 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania "(...) do czasu realizacji sieci dopuszcza się alternatywne źródła ", w odniesieniu do fragmentów terenów: 26MN, 27MN, 28MN i 3UM, zlokalizowanych w odległości do 150 m od cmentarza;

- § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c i § 7 ust. 12 pkt 2 lit. a, w odniesieniu do terenów: 1ZL, 2ZL i 4ZL;

- § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania " (...) w uzasadnionych wypadkach dopuszcza się odstępstwa ";

- § 7 ust. 20 pkt 1 w zakresie sformułowania " (...) zabudowę usługową związaną z obsługą pasażerów (...) ",

- w części ustaleń, zawartych w tekście planu miejscowego oraz rysunku planu, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jednostki terenowe 14MN, 16MN, 19MN, 26MN, 27MN i 28MN), zabudowy mieszkaniowo - usługowej (15MNU) oraz zabudowy usługowo - mieszkaniowej (3UM), w zakresie w jakim dopuszczają do realizacji zabudowy W odległości do 12 m od granicy terenów leśnych;

- § 6 ust. 3 pkt 3 w zakresie sformułowania " (...) lub łączeniem i ponownym podziałem(...)" oraz § 7 ust. 9 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 10 pkt 4 lit. a, § 7 ust. 11 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 12 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 15 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 16 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 17 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 18 pkt 4 lit. a i § 7 ust. 19 pkt 3 lit. a i § 7 ust. 20 pkt 3 lit. a uchwały.

Wojewoda [...] wnikliwie przeanalizował uchwałę i przestawił wyczerpującą argumentację postawionych zarzutów:

Ad 1. Wojewoda wskazał, iż stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć można m.in. na gruncie: art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 tej ustawy. Przepisem odrębnym, który ma zastosowanie, w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., jest ustawa Prawo wodne, w tym art. 88k pkt 1 stanowiący, że ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 1 Prawa wodnego, sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.). ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] sporządził "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Umowa nr [...]" dla rzeki B., zwanym dalej "studium ochrony przeciwpowodziowej". Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Ponieważ mapa taka nie została dotychczas sporządzona, to ww. studium ochrony przeciwpowodziowej zachowuje swą moc obowiązującą. Zatem Rada Miejska w W. podejmując skarżoną uchwałę zobligowana była do uwzględnienia ustaleń studium ochrony przeciwpowodziowej.

Wojewoda zauważył, że zgodnie z tekstem studium ochrony przeciwpowodziowej: "Zachodnia część dzielnicy R. między ulicami: [...] znajduje się w strefie zalewu S%", czyli tam gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi raz na 20 lat, ponadto "w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego strefa zagrożenia powodziowego winna odpowiadać wodzie MWW o p=l%", czyli tam gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Wskazał, że z części kartograficznej studium ochrony przeciwpowodziowej wynika, iż rzeka w granicach skarżonego planu na odcinku +/- 32,790km do +/-34,207km, jest nieobwałowana, zaś na odcinku +/- 34,207km do +/- 34,870km jest obwałowana. Zatem stosownie do art. 9 pkt 6c ustawy Prawo wodne, przedstawione na załączniku kartograficznym do ww. studium, obszary nieobwałowane znajdujące się w zasięgu zalewów o prawdopodobieństwie 1% i 5%, w granicach przedmiotowego planu, stanowią obszary szczególnego zagrożenia powodzią .

Wojewoda wskazał, że kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią reguluje, po nowelizacji przepisów ustawy Prawa wodnego (z dniem 18 marca 2011 r.), art. 88l ust. 1, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: m.in. wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Skarżący podkreślił że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy, w tym także zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowej z dopuszczeniem usług czy usługowej. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na etapie projektowania inwestycji( art. 88l ust. 2 Prawa wodnego).

Tymczasem przedmiotowy plan, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przewiduje: rozbudowę, nadbudowę i przebudowę już istniejących budynków (na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowo - usługowej oraz zabudowy usługowej), uzupełnienie o nowe budynki w ramach już istniejącej zabudowy na nieruchomościach zabudowanych oraz nowe tereny pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), które zgodnie z mapą, na której został sporządzony rysunek planu, stanowią nieruchomości niezabudowane, a także obiekty budowlane infrastruktury technicznej.

Wojewoda wskazał, że analiza skarżonego planu miejscowego, w kontekście przyjętych rozwiązań przestrzennych dla terenów określonych na rysunku planu symbolami: 18MN, 20MN, 21 MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 33MN, 34MN, 36MN, 37MN, 45MN, 5MNU, 7MNU, 8MNU, 9MNU, 14MNU, 15MNU, 16MNU, 2UM, 2U i 3U oraz ustaleń § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c) i § 7 ust. 12 pkt 2 lit. a) uchwały w odniesieniu do terenów 4ZL i 5ZL i § 6 ust. 6 pkt 4 uchwały, prowadzi do konkluzji, iż ustalenia planu są sprzeczne z zasadami sporządzania planu, wyrażonymi w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w zw. z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w zakresie w jakim znajdują się one w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Ad 2. Argumentując drugi zarzut Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 4 pkt 3 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Obowiązek wyznaczenia stref ochronnych dla terenów zamkniętych przewiduje również § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie planu, który stanowi, iż projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. "granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych". Konkretyzacją art. 4 ust. 3 u.p.z.p., jest art. 15 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, który stanowi, iż w miejscowym planie określa się obowiązkowo: "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Ponadto szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia użytkowania, w tym również zakaz zabudowy, na terenach graniczących z obszarem kolejowym zamkniętym, wynikają wprost z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym. Dodatkowo ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu dla terenów w sąsiedztwie linii kolejowej wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wyszkowa dla obszaru R. zlokalizowany jest obszar kolejowy, działka ewidencyjna o nr [...], stanowiący teren zamknięty. Organ nadzoru stwierdził, iż położenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 16MN, 19MN, 26MN i 3MNU w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów kolejowych zamkniętych, stanowi okoliczność faktyczną obligującą Radę Miejską w W. do określenia w planie miejscowym ograniczeń, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów, tj.: określenia w planie miejscowym stref ochronnych terenów zamkniętych oraz ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z tych terenów ww. strefie. Przede wszystkim zaś, w zw. z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym, w odległości do 10 m dla terenów graniczących z obszarem kolejowym (terenem zamkniętym), winien obowiązywać zakaz lokalizowania nowej zabudowy. Brak ustaleń w powyższym zakresie w skarżonym planie miejscowym, zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Ad. 3 Skarżący wskazał, że obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 1ZC stanowi teren cmentarza, co obligowało Radę Miejską w W. do zastosowania przepisów odrębnych z tego zakresu, w tym przede wszystkim ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), a także rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 ww. ustawy w zakresie określenia: szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody oraz wymagań co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Wypełnieniem tej normy jest rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, które w § 3 ust. 1 stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Tymczasem, dla terenów przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczonej na rysunku planu symbolami: 26MN, 27MN, 28MN i 3UM w odległości do 150 m od granicy z cmentarzem dopuszczono inny sposób zaopatrzenia w wodę, niż z sieci wodociągowej. Zgodnie bowiem z ustaleniami § 7 ust. 2 pkt 8 lit. a oraz § 7 ust. 4 pkt 8 lit. a uchwały w zakresie infrastruktury technicznej, dla terenów 26MN, 27MN, 28MN i 3UM obowiązują ustalenia zawarte w § 6 ust. 8 uchwały, dopuszczające do czasu realizacji sieci wodociągowej alternatywne źródła, a zatem m.in. studnie lub źródło. Według skarżącego część ustalenia § 6 ust. 8 pkt 2 lit. a uchwały, w brzmieniu: "(...) do czasu realizacji sieci dopuszcza się alternatywne źródła", w odniesieniu do terenów: 26MN, 27MN, 28MN i 3UM znajdujących się w odległości do 150 m od granicy z cmentarzem, należy uznać za sprzeczne z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 9 u.p.z.p.

Ad. 4 Następnie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie. Wymóg uzyskania powyższej zgody wynika również z art. 17 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Skoro ustawodawca wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych, konkretyzację tej normy odnaleźć można w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący podniósł, że obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną. W granicach skarżonego planu znajdują się grunty leśne, działki ewidencyjnych o numerach: [...] (oznaczone na rysunku planu symbolem 4ZL), [...] (1ZL) oraz [...] (2ZL) z obrębu [...], R. , dla których w ustaleniach ogólnych plan miejscowy dopuszcza budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Potwierdzają to ustalenia szczegółowe planu, (§ 7 ust. 12 pkt 2 lit. a uchwały) dla terenów lasów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1ZL, 2ZL i 4ZL, gdzie dopuszczono "(...) lokalizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej".

W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do terenów 1ZL, 2ZL oraz 4ZL, gdzie plan miejscowy dopuszcza lokalizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego, przedmiotowy plan narusza istotnie tryb postępowania i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w części § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c i § 7 ust. 12 pkt 2 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenów 1ZL, 2ZL i 4ZL. Przy czym organ nadzoru zaznaczył, iż o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c) i § 7 ust. 12 pkt 2 lit. a uchwały w odniesieniu do terenu 4ZL, wniósł w pkt 1 skargi z powodu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Ad. 5 Skarżący podniósł, że uchwalony plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy p.z.p.), czego konsekwencją jest to, że należy on do przepisów prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Jego ustalenia są więc wiążące. Określa się w nim przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady i warunki zagospodarowania terenów (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), z zachowaniem warunków określonych w innych, powiązanych z planowaniem przestrzennym ustawach. Powinien on przetwarzać normę ogólną i abstrakcyjną w normę konkretną i indywidualną, zawierając ustalenia wynikające z art. 15 u.p.z.p., w tym m.in. położenie linii rozgraniczających, sprecyzowane parametry i wskaźniki zabudowy, warunki zagospodarowania terenu, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - tak, aby w sposób czytelny określić sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego. Zatem niedopuszczalne jest stosowanie w planie miejscowym norm niedookreślonych, zwanych normami otwartymi. Normy zamieszczane w akcie o randze źródła prawa powinny mieć charakter zamknięty.

W tym kontekście organ wskazał, iż Rada Miejska w W. , stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 2 u p.z.p., w § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c uchwały, określiła rozmieszczenie infrastruktury technicznej w granicach skarżonego planu. Jednocześnie jednak, w tym samym przepisie zawarła normę niedookreśloną, w brzemieniu: "(...) w uzasadnionych wypadkach dopuszcza się odstępstwa". Ustalenia planu nie określają jednak, kiedy można zastosować odstępstwo od lokalizowania sieci i urządzenia infrastruktury technicznej w strefie 20 m od linii rozgraniczających. Zatem ostateczną decyzję o lokalizacji infrastruktury technicznej, w granicach przedmiotowego planu, pozostawiono organowi wydającemu pozwolenie na budowę. Status planu miejscowego wyklucza możliwość zawierania w nim norm otwartych.

Ad. 6. Wojewoda wskazał, że art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w sposób enumeratywny wymienia materię obowiązkową oraz fakultatywną, podlegającą regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, iż zamieszczanie w planie miejscowym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, nie jest bezwzględne, jeżeli stan faktyczny nie daje przesłanek do zamieszczania ich w planie.

Zdaniem skarżącego, Rada Miejska w W. dopuszczając zabudowę kubaturową na terenie oznaczonym w planie symbolem 1KK, w § 7 ust. 20 pkt 1 uchwały, była zobligowana do ustalenia, dla ww. terenu, parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu tj.: linii zabudowy, wskaźników intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, geometrii dachów, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, a także wysokości projektowanej zabudowy. Brak ustaleń wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 u p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zasadnym zatem jest stwierdzenie nieważności w części § 7 ust. 20 pkt 1 uchwały w zakresie: " (...) zabudowę usługową związaną z obsługą pasażerów (...) ".

Ad. 7. Skarżący podał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo, w ramach zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, m.in. linie zabudowy. Również z rozporządzenia w sprawie projektu planu wynika, iż nie tylko przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, winne być w szczególności określone linie zabudowy (§ 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu), ale również projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać ww. linie (§ 7 pkt 8 ww. rozporządzenia). Uchwalony plan miejscowy nie spełnia ww. wymogów względem terenów leśnych, bowiem w jego ustaleniach nie uwzględniono przepisów § 271 ust. 8, w zw. z § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarówno w tekście planu, jak i na rysunku planu miejscowego, nie określono nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenów lasów, będących w granicach obszaru objętego planem miejscowym (tereny leśne oznaczone symbolem 1ZL, 2ZL, 4ZL i 5ZL).

Ponadto z ustaleń rysunku planu miejscowego wynika, iż nieprzekraczalna linia zabudowy od strony dróg publicznych (11KDD, 20KDD, 25KDD, 26KDD, 27KDD, 3KDL i 3KDZ), jest styczna z terenami leśnymi, co wskazuje na możliwość realizacji zabudowy przy granicy z terenami leśnymi. Minimalna odległość zabudowy od terenów leśnych, zgodnie z ww. przepisem prawa, wynosi 12 m. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, w część ustaleń zawartych w tekście i rysunku planu miejscowego, w zakresie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jednostki terenowe 14MN, 16MN, 19MN, 26MN, 27MN, 28MN), zabudowy mieszkaniowo - usługowej (15MNU) oraz zabudowy usługowo- mieszkaniowej (3UM), w zakresie w jakim dopuszczają do realizacji zabudowy w odległości do 12 m od granicy terenów leśnych (1ZL, 2ZL, 4ZL i 5ZL). Zaznaczyć również należy, iż powyższe naruszenie odnosi się również do terenów: 18MN i 33MN, przy czym skarżący informuje, iż o stwierdzenie nieważności dla ww. terenów wnioskował w punkcie 1 niniejszej skargi.

Ad. 8. Skarżący podniósł, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego". W ramach zasad scalania i podziału nieruchomości, plan miejscowy ustala:

- " (...) lub łączeniem i ponownym podziałem (...) " (§ 6 ust. 3 pkt 3 uchwały);

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny oraz wydzielenia działek dla obiektów budowlanych infrastruktury technicznej" (§ 7 ust. 9 pkt 3 lit. a uchwały), dotyczy terenów zieleni urządzonej, oznaczonych w planie symbolami: 1ZU-5ZU;

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny oraz wydzielenia działek dla obiektów budowlanych infrastruktury technicznej powierzchnia wydzielonej działki oraz front należy dostosować do wymogów i potrzeb sieci w uzgodnieniu z Zarządcą sieci" (§ 7 ust. 10 pkt 4 lit. a, § 7 ust. 11 pkt 3 lit. a uchwały), dotyczy terenów zieleni nieurządzonej, terenu cmentarza, oznaczonych w planie symbolami: 1ZN-4ZN, 1ZC;

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny oraz wydzielenia działek dla obiektów budowlanych infrastruktury technicznej powierzchnia wydzielonej działki oraz front należy dostosować do wymogów i potrzeb sieci w uzgodnieniu z Zarządcą sieci" (§ 7 ust. 12 pkt 3 lit. a uchwały), dotyczy terenów lasów, oznaczonych w planie symbolami: 1ZL-5ZL;

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny elementarne, powierzchnia i front wydzielanej działki zgodnie z liniami rozgraniczającymi" (§ 7 ust. 15 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 16 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 17 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 18 pkt 4 lit. a i § 7 ust. 19 pkt 3 lit. a uchwały), dotyczy terenów ulic klasy zbiorczej, klasy lokalnej, oznaczonych w planie symbolami: 1KDZ-3KDZ, 1KDL-4KDL, 1KDD-38KDD, 1KDX-12KDX i 1KXX;

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny elementarne, powierzchnia i front wydzielanej działki zgodnie z wymogami po uzgodnieniu z Zarządcą sieci" (§ 7 ust. 20 pkt 3 lit. a uchwały), dotyczy terenu przestrzeni publicznej, terenu kolejowego, oznaczonego w planie symbolem 1KK.

Tymczasem przepis art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie upoważnia rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości. Tym samym, Rada przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Należy bowiem odróżnić instytucję "podziału nieruchomości" (art. 93 i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami), połączenia i ponownego podziału" (art. 98 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla której zastosowanie mają również przepisy, dotyczące podziału nieruchomości) od instytucji "scalenia i podziału nieruchomości" (art. 101 i następne zawarte w Rozdziale 2, Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Z przywołanych powyżej zapisów jednoznacznie wynika, iż warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy jw.). Jako jedno podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy jw.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem.

Według organu nadzoru Rada zawierając, regulacje odnoszące się do podziałów nieruchomości, naruszyła dyspozycję art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., wykraczając poza zakres swoich uprawnień. Wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie.

Organ nadzoru podkreślił, iż zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału (scalenie i podział nieruchomości) stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Zatem jakiekolwiek ustalenia, w planie miejscowym, dotyczące scalenia i podziału nieruchomości odnoszące się do terenów leśnych są bezprawne. Ponadto ustalenie § 7 ust. 12 pkt 3 lit. a uchwały, odnoszące się do podziałów nieruchomości wydzielenia działek dla obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, bez uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jest dodatkowo niezgodne z art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wyraził swą intencję co do określenia zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W sposób wyraźny dokonał również zmian w ustawie, dodając art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy (dla procedur rozpoczętych w dniu 21 października 2010 r.) umożliwiając tym samym określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej.

Konkludując, skarżący zarzucił, że ustalenia § 6 ust. 3 pkt 3 w zakresie sformułowania "(...) lub łączeniem i ponownym podziałem(...)" oraz § 7 ust. 9 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 10 pkt 4 lit. a, § 7 ust. 11 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 12 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 15 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 16 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 17 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 18 pkt 4 lit. a i § 7 ust. 19 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 20 pkt 3 lit. a uchwały, wykraczają poza zakres delegacji wynikającej z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Ponadto Wojewoda podniósł, że ustalenia § 7 ust. 10 pkt 4 lit. a, § 7 ust. 11 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 12 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 20 pkt 3 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania " (...) uzgodnieniu z Zarządcą sieci", nakładające obowiązki w postaci konieczności uzyskania zgód (dokonania uzgodnień), również wykraczają poza przyznaną kompetencję radzie gminy, zawartą w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Organ nadzoru stwierdził również:

- naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zw. z § 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który na podstawie § 143 tego załącznika, stosuje się również do aktów prawa miejscowego i art. 2 pkt 12 ustawy p.z.p., § 3 pkt 22 i § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustalenia w § 2 ust. 5 pkt 3, 13 i 22 uchwały. Paragraf 136 załącznika rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, iż "W uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami". Definicja "działki budowlanej" zawarta w § 2 ust. 5 pkt 3 uchwały jest odmienna od ustawowej - art. 2 pkt 12 ustawy p.z.p. Brak jest więc podstawy dla formułowania w planie miejscowym definicji pojęć posiadających legalne definicje, zwłaszcza, gdy definicje te znajdują się w ustawie, na podstawie której sporządzany jest plan miejscowy. Wskazane naruszenie § 136 załącznika w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" odnosi się również do § 2 ust. 5 pkt 13 i 22 uchwały, który definiuje pojęcie terenu biologicznie czynnego oraz wysokości budynku lub jego części. Prawna definicja ww. pojęć, znajduje się w § 3 pkt 22 i § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" który na podstawie § 143 tego załącznika, stosuje się również do aktów prawa miejscowego i art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z póżn. zm.). Paragraf 137 załącznika rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, iż "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń", zatem brak jest podstaw prawnych do zamieszczania w planie definicji ustawowych. Pojęcie "nieruchomości" zostało zdefiniowane w art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny;

- naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zw. z art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez ustalenie w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały. Pojecie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2a) ustawy Prawo budowlane: "(...) budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku ". Paragraf 5 ust. 1 pkt 1 uchwały na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem MN, stanowi iż "Pod warunkiem realizacji funkcji mieszkaniowej na działce dopuszcza się usługi nieuciążliwe wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego spełniające równocześnie warunki: brak kolizji z funkcją mieszkaniową, mieszczące się w lokalach do 100 m2 powierzchni użytkowej, dysponujące odrębnym wejściem z zewnątrz lub wejściem z zewnątrz wspólnym z najwyżej jednym mieszkaniem (...)". Ustalenie w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały, dotyczące usług wbudowanych w budynek mieszkalny jednorodzinny jest niezgodne z przytoczonym wyżej art. 3 pkt 2a) ustawy prawo budowlane;

- naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zw. z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Ustalone w uchwale szerokości w liniach rozgraniczających dróg klasy zbiorczej, lokalnej i dojazdowej: 3.KDZ, 1KDL, 2KDL, 3KDD, 4KDD, 5KDD, 6KDD, 8KDD, 11KDD, 12KDD, 13KDD, 17KDD, 18KDD, 26KDD, 27KDD, 34KDD i 37KDD, są niezgodne z minimalną szerokością dróg publicznych klasy zbiorczej (20), lokalnej (12m) i dojazdowej (10m), określoną w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości dróg niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 5. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 7 ust. 2. W dokumentacji prac planistycznych brak jest dowodów dokonania wymaganej analizy. Powyższej analizy Burmistrz W. (pismo z dnia [...].03.2013, znak: [...]), nie przedstawił również na wniosek organu nadzoru (pismo z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...]).

Kwestię rozstrzygnięcia wskazanych powyżej naruszeń prawa skarżący pozostawił do uznania Sądu. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż w podjętej uchwale stwierdzono także inne naruszenia prawa. Uchwała w sprawie planu miejscowego winna być sformułowana w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny, a w swojej treści winna wyraźnie precyzować wszelkie kwestie, które normuje. Ponadto stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planu "na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń". W tekście uchwały oraz między uchwałą, a rysunkiem planu występują niespójności i nieścisłości:

- zgodnie z ustaleniami ogólnym zawartymi w § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały, na terenie zabudowy usługowej oznaczonej na rysunku planu symbolem U, dopuszcza sytuowanie " (...) obiektów wolnostojących lub lokali niemieszkalnych wbudowanych w inne obiekty lub fragmenty lokali mieszkalnych (...)". W ustaleniach szczegółowych w § 7 ust. 5 uchwały, zaś brak jest ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu dopuszczającego na terenach 1U, 2U i 3U lokali mieszkalnych;

- teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej, o symbolu 16MNU, został oznaczony na rysunku planu innym kolorem niż w legendzie;

- zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 11 lit. f uchwały, terenami przestrzenni publicznej (place), są to tereny oznaczone na rysunku planu symbolem KXX. Paragraf 6 ust. 10 pkt 1 uchwały zaliczył place do terenów o charakterze przestrzenni publicznej. Ponadto na podstawie § 7 ust. 20 uchwały również teren oznaczony w planie symbolem IKK, stanowi teren przestrzeni publicznej;

- zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, na rysunku planu zawarto m.in. ustalenia: "symbole graficzne oznaczające obowiązujące elementy zagospodarowania liniowe lub punktowe, których wydzielenie liniami rozgraniczającymi jest niemożliwie lub niecelowe - ścieżki rowerowe przebiegające w terenach przestrzeni publicznych, których przebiegi są orientacyjne, do sprecyzowania w projekcie zagospodarowania terenu"; na rysunku planu brak oznaczenia ścieżek rowerowych. Ponadto w planie miejscowym niedopuszczalne jest stosowanie norm otwartych w postaci "proponowanych" czy "orientacyjnych" lokalizacji. Zatem brak jest podstaw prawnych do zamieszczania na rysunku planu przebiegu orientacyjnych ścieżek rowerowych, które zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, stanowią ustalenia planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o oddalenie skargi w całości, wskazując na bezpodstawność zarzutów skargi i przestawiając argumentację mającą potwierdzić taką tezę.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego sposobu zagospodarowania obszaru szczególnego zagrożenia powodzią organ stwierdził, że kwestie te podlegały uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Burmistrz W. uzyskał takie uzgodnienie w postanowieniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Poprzednie uzgodnienia dokonywane były dla innych rzędnych i innej linii zalewu wody. Po uwzględnieniu przez projektanta planu warunku Dyrektora RZGW z postanowienia z dnia [...] września 2010 r. polegającego na lokalizowaniu nowopowstających obiektów poza terenem zalewowym, przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony pozytywnie. Organ podkreślił, że uzgodnienia mają moc wiążącą. Istotne naruszenie prawa stanowi uchwalenie przez radę gminy planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania wymaganego uzgodnienia.

Odnosząc się do naruszenia prawa poprzez brak ustanowienia ograniczeń w zabudowie na terenach przylegających do terenu zamkniętego-terenu organ wskazał, że ustalając w planie warunki zabudowy na tym terenie, uwzględniono uzgodnienie z PKP [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2010 r. (Nr uzgodnienia [...]). Dyrektor PKP nie wniósł zastrzeżeń do projektu przedmiotowego planu. W związku z faktem uzgodnienia projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z PKP [...] S.A. i związaniem przez Radą Miejską w W. tym uzgodnieniem, zarzut sformułowany w pkt 2 skargi jest - w ocenie organu - bezzasadny.

W zakresie zarzutu dotyczącego dopuszczenia innego sposobu zaopatrzenia w wodę, niż z sieci wodociągowej, terenów położonych w sąsiedztwie cmentarza, organ podniósł, że tereny te są wyposażone w sieć wodociągową. Jednocześnie organ wskazał, że § 3 rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. przewiduje możliwość zmniejszenia odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych do 50 m po warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Teren oznaczony na rysunku planu symbolami: 26MN, 27MN, 28MN i 3UM jest natomiast wyposażony w sieć wodociągową.

W odniesieniu do zarzutu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wskazał, że przewidywany sposób użytkowania tego terenu nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż lokalizacja na tym terenie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie skutkuje zmianą przeznaczenia. Sieci i urządzenia infrastruktury technicznej na w/w obszarze leśnym znajdują się od lat kilkudziesięciu.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego zamieszczenia w tekście planu normy niedookreślonej poprzez przyjęcie w § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c uchwały sformułowania "(...) w uzasadnionych wypadkach dopuszcza się odstępstwa" – organ wskazał, że Rada Miejska określiła rozmieszczenie infrastruktury technicznej w granicach skarżonego planu. Teren objęty planem jest już zainwestowany, stąd trudno przewidzieć wszelkie sytuacje uniemożliwiające wykonanie inwestycji. Organ wydający pozwolenie na budowę będzie zobligowany do rozważenia i uzasadnienia odstępstwa od lokalizacji inwestycji. Przepis ten nie może być zatem uznany za normę otwartą, gdyż powoduje ograniczenia i faktycznie uzależnia ostateczną decyzję o lokalizacji infrastruktury technicznie od organu wydającego pozwolenie na budowę.

Wobec zarzutu dotyczącego braku określenia parametrów zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 1KK ( § 7 ust. 20 pkt 1 uchwały ) organ wyjaśnił, że Rada Miejska uchwalając plan w tym zakresie kierowała się funkcją tego terenu. W związku z tym, że teren jest przeznaczony pod usługi kolejowe i stanowi przestrzeń publiczną, w związku z istniejącym już przystankiem PKP, planuje się wyłącznie budowę obiektów lekkich nie wymagających pozwolenia na budowę. Stąd nie ustalono parametrów i wskaźników dla obiektów kubaturowych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego dopuszczenia do realizacji zabudowy w odległości do 12 m od granicy terenów leśnych - organ podniósł, że przepisy § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane. Warunki techniczne zawarte w przepisach w.w. rozporządzenia należą do tzw. przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa wart. 7 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 5 tej ustawy przepisy techniczno- budowlane stosuje się projektowania i budowy obiektów budowlanych wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi. Zatem przepisy te mają zastosowanie na etapie procesu budowlanego - projektowania i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Przepisy te są skierowane do przyszłego inwestora i organu wydającego pozwolenie na budowę. Plan zagospodarowania przestrzennego nie określa usytuowania obiektów budowlanych na działkach. Ponadto, odległość 12 m należy mierzyć od ściany lasu, a nie od granic działki leśnej. Wynika to z faktu, że § 271 rozporządzenia został umieszczony w rozdziale "Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe". Chodzi o zabezpieczenie przeciwpożarowe zarówno lasu, jak i budynków, a nie zabezpieczenie działek leśnych. Przepisy te nie mówią o działce leśnej, tym samym należy przyjąć odległość budynku od drzewostanu. Autor planu, jak i uchwałodawca mieli świadomość, że gmina nie może wprowadzać parametrów zabudowy terenów mieszkaniowych odmiennych od powszechnie obowiązujących przepisów i nie zamierzała tych parametrów modyfikować w planie. Przepis § 271 dotyczy budynków o wymaganej klasie odporności ogniowej ścian zewnętrznych, natomiast dla budynków jednorodzinnych, o których mowa w § 213 takich wymagań odnośnie klasy odporności pożarowej i ogniowej poszczególnych elementów, rozporządzenie nie stawia.

Odnosząc się do zarzutu mającego skutkować stwierdzeniem nieważności § 6 ust. 3 pkt 3 w zakresie sformułowania "(...) lub łączeniem i ponownym podziałem (...)" oraz § 7 ust. 9 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 10 pkt 4 lit. a, § 7 ust. 11 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 12 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 15 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 16 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 17 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 18 pkt 4 lit. a i § 7 ust. 19 pkt 3 lit. a i § 7 ust. 20 pkt 3 lit. a uchwały – organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 1 Rada Miejska w W. określiła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru R. , w § 6 i 7 szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Organ nadzoru bezzasadnie przyjął, że przepisy te dotyczą podziałów innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości. W żadnym z przedstawionych przepisów nie ma mowy o regulacjach dotyczących podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 i następnych oraz 98 b zawartych w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez zawarcie w § 7 ust. 10 pkt 4 lit. a, § 7 ust. 11 pkt 3 lit. a, § 7 ust. 12 pkt 3 lit. a oraz § 7 ust. 20 pkt 3 lit. a uchwały, sformułowania "...uzgodnieniu z Zarządcą sieci" organ uznał za bezpodstawny, ponieważ nie jest realne, aby przy istniejących sieciach wskazać wszystkie rozwiązania wykonania nowego uzbrojeniu terenu. Tylko zarządca sieci posiada wiedzę dotyczącą możliwości umieszczania nowych sieci względem już istniejących. Każdy projekt wiąże się z dysponowaniem środkami publicznymi i należy minimalizować ich wydatkowanie, planując przebudowę sieci istniejących lub budowę nowych. Takich sytuacji w planie nie można przewidywać.

Ponadto w nadesłanym w toku postępowania sądowego piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. - odnosząc się do zarzutów Wojewody dotyczących dopuszczenia lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - pełnomocnik organu podniósł, iż w przedmiotowym planie w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie wyznaczono nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zatem ustalenie planu zawarte w § 6 ust. 6 pkt 4 nie jest sprzeczne z art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nie jest również sprzeczne z tym przepisem ustalenie planu, iż "z uwagi na zurbanizowany obszar dopuszcza się zabudowę na terenach położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oznaczonych na rysunku planu", gdyż zgodnie z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w § 6 ust. 6 pkt 4 planu, o którego stwierdzenie nieważności w całości wnosił w skardze, zdanie pierwsze tego paragrafu, stwierdzające, że w planie wskazano obszar szczególnego zagrożenia powodzią oraz zagrożonego zalaniem, nie wymaga wyeliminowania i w tym zakresie ograniczył wniosek skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w zakresie niektórych zarzutów zgłoszonych przez Wojewodę [...], ponieważ zaskarżona uchwała w tym zakresie podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu, jak również w sposób istotny trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647 j.t.).

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy zważyć nadto, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mieliśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru R.

I. Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że podejmując przedmiotową uchwałę doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w związku z art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Jak wynika z oglądu rysunku planu jako obszar chroniony na podstawie przepisów odrębnych zaznaczono granice obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. O ile naniesione na rysunek planu granice wynikają ze studium ochrony przeciwpowodziowej, o tyle wskazane sposoby zagospodarowania tych obszarów naruszają normę art. 88l Prawa wodnego. Analiza granic tego obszaru w wskazuje, że obejmuje on w całości lub w części następujące jednostki terenowe, przeznaczone pod:

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną: 18MN, 20MN, 21MN, 22MN, 23MN, 24MN, 25MN, 33MN, 34MN, 36MN, 37MN i 45MN,

- zabudowę mieszkaniowo – usługową: 5MNU, 7MNU, 8MNU, 9MNU, 14MNU, 15MNU i 16MNU),

- zabudowę usługowo – mieszkaniową: 2UM,

- zabudowę usługowe: 2U i 3U. Ponadto według rysunku planu w obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego usytuowane zostały tereny lasów oznaczone symbolami 4 ZL i 5 ZL.

Natomiast w tekście uchwały, w Rozdziale 2 p.t. "Ustalenia planu", w § 6 zatytułowanym "Ustalenia ogólne," w ustępie 6 zawierającym "Zasady zagospodarowania dla terenów i obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów" w punkcie 4 dopuszczono warunkowo zabudowę na terenach położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oznaczonych na rysunku planu. W odniesieniu zaś do terenów leśnych 4 ZL i 5 ZL według postanowień § 7 ust. 12 pkt 2 lit. a) zaskarżonej uchwały dopuszczono lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Tym samym wskazany w planie na obszarach wymienionych w punkcie I ppkt 2 i 3 sentencji wyroku, sposób zagospodarowania terenu dopuszczający zabudowę pozostaje w opozycji do normy art. 88l ust.1 ustawy Prawo wodne. Przepis ten bowiem zakazuje takiego rodzaju zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskanie stosownego zwolnienie od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Nie można zaaprobować stanowiska pełnomocnika Rady Miejskiej w W. , że w przypadku pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego planu dokonane przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w trybie art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne w związku z art. 17 pkt 7 lit. c ) u.p.z.p.( według brzmienia obowiązującego do dnia 21 października 2010 r.), nie ma konieczności uzyskania stosownego zwolnienia od zakazu zabudowy, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez ten organ. W sprawie niniejszej Sąd stwierdził na podstawie przedstawionych akt sprawy, że decyzji takiej nie uzyskano. Okoliczność ta nie była przez organ kwestionowana. Trafnie zauważył organ nadzoru, iż przez sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem (w tym przypadku dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej), nie zwalnia, zarówno sporządzającego plan miejscowy, jak również organu uchwałodawczego tj. rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa.

Z tych też względów stwierdzić należy, iż pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem, ustalenia planu, w którym dopuszcza się do zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podzielić wypada stanowisko Wojewody [...], że dodatkowo naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, nabiera również większego znaczenia, w kontekście ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Należy zaznaczyć, iż obszary zagrożenia powodziowego zostały wyznaczone w Studium gminnym w oparciu o studium ochrony przeciwpowodziowej. Zatem obszary zagrożenia powodziowego zobrazowane w Studium gminnym, odpowiadają obszarom szczególnego zagrożenia powodziowego oraz obszarom potencjalnego zagrożenia wyznaczonych w przedmiotowym planie. Stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Stopień związania planu miejscowego z ustaleniami studium jest uzależniony m.in. od szczegółowości zapisów studium. W przedmiotowej uchwale możliwość zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie jest ograniczona żadnym warunkiem wynikającym ze Studium. Prawodawca lokalny nie skorzystał z możliwości ustalenia w planie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.), tj. ustalenia terenów w obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, jako terenów bez możliwości zabudowy, do czasu spełnienia warunku wynikającego z ustaleń Studium, tj. kompleksowej realizacji zabezpieczeń powodziowych w obszarach zagrożenia powodziowego.

II. Sąd za zasadny uznał zarzut co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w zw. z art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) i art. 4 ust. 3 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie lokalizacji nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru kolejowego. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy.

Obszar kolejowy jest jednym z rodzajów terenu zamkniętego, tj. zgodnie z art. 2 pkt 11 u.p.z.p., o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). W myśl tej ostatniej ustawy tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

W sprawie niniejszej bezspornym jest, że w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. dla obszaru R., zlokalizowany jest obszar kolejowy, stanowiący teren zamknięty zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Min. Infrast. Nr [...], poz. [...] ze zm.), wydanej na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Analiza tekstu zaskarżonej uchwały, jak również części graficznej planu wskazuje, że wokół zaznaczonego na rysunku planu terenu zamkniętego ( działka nr [...]) nie wyznaczono w planie strefy ochronnej tego terenu zamkniętego, jak również nie ustalono żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów przyległych bezpośrednio do kolejowego terenu zamkniętego. Z oglądu rysunku planu wynika, że tereny oznaczone symbolami 16MN, 19MN, 26MN, 3MNU, co podniósł skarżący, położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych zamkniętych - zostały przeznaczone pod różnego rodzaju zabudowę, zaś zapis planu nie ujmuje natomiast ograniczeń i zakazów zabudowy związanych z sąsiedztwem terenów kolejowych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 249, poz. 2500). Brak zapisu tych ograniczeń w poszczególnych punktach planu miejscowego, stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., skutkujące stwierdzeniem nieważności części tego planu t.j. § 7 ust. 2 w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami 16MN, 19MN, 26MN oraz § 7 ust. 3 uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu - 3MNU ( pkt.I ppkt 7 i 8 sentencji wyroku).

Wprawdzie Wojewoda [...] wnosił o stwierdzenie nieważności ustaleń planu w odniesieniu do wymienionych powyżej jednostek terenowych tylko w zakresie w jakim zlokalizowane są w odległości do 10 m od granicy z obszarem kolejowym, to jednak Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień planu w odniesieniu do całości terenów objętych wymienionymi powyżej jednostkami terenowymi. W ocenie Sądu nie było podstaw do zastosowania ograniczenia wskazanego przez Wojewodę. Skoro bowiem Rada nie określiła granic wymaganej przepisami prawa strefy ochronnej, jak również nie ustanowiła żadnych ograniczeń i zakazów zabudowy związanych z sąsiedztwem terenów kolejowych, zakwalifikowanych do terenów zamkniętych, to ustalenia dla wymienionych powyżej jednostek terenowych zostały dokonane z naruszeń zasad i wadliwość ta odnosi się do całego terenu objętego tymi jednostkami terenowymi.

Sąd uznał, że również z powyższych przyczyn należy stwierdzić nieważność § 6 ust. 7 pkt 3 ustalającego oznaczenia i klasy dla poszczególnych terenów komunikacji wydzielonymi liniami rozgraniczenia na rysunku planu i ust. 8 pkt 1 lit. c) tego paragrafu, dopuszczającego lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (w tym powiązań z układem zewnętrznym m.in. wodociągów, sieci elektrycznych, gazowych, kanalizacji), w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami 9 KDD i 10 KDD. Zauważyć należy, iż podobnie teren oznaczony na rysunku planu symbolem 3ZU położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie ze wskazanym terenem zamkniętym, co czyni zasadnym stwierdzenie nieważności § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a) dopuszczającego na terenach zieleni urządzonej lokalizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, w części dotyczącej tego terenu (pkt I ppkt 5 i 9 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko pełnomocnika Rady Miejskiej w W., że w związku z faktem uzgodnienia projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z PKP [...] S.A. i związaniem przez Radą Miejską w W. tym uzgodnieniem, zarzut skargi sformułowany w tym zakresie skargi bezzasadny. Podkreślić bowiem należy, że decyzje o określeniu terenu zamkniętego stanowią w istocie akty o charakterze normatywnym, objęty przepisami ustawy z dnia 20 lipca 200 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), a nie indywidualnym. Podlegają one publikacji w dzienniku urzędowym organu centralnego, który je wydał, a co za tym idzie są publicznie dostępne w tym dzienniku. Decyzja ta reguluje stan prawny określonego obszary, który uzyskuje lub traci w ten sposób status terenu zamkniętego. Z opisanego charakteru decyzji określającej teren zamknięty wynika, że decyzja ta stanowi element stanu prawnego, który winien być uwzględniony przez radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w W. wprawdzie uwzględniła na rysunku planu stan prawny, wynikający z wydanej przez Ministra Infrastruktury decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, bowiem zaznaczyła granice terenu zamkniętego, jednakże nie spełniła wymagań wynikających w tym zakresie z przepisów u.p.z.p. t.j. nie wyznaczyła strefy ochronnej wymienionego terenu zamkniętego, a co za ty idzie nie ustaliła ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów w strefie ochronnej, w tym zakazu zabudowy.

III. Badanie legalności przedmiotowej uchwały wykazało również, że zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji sieci, urządzeń oraz obiektów budowlanych infrastruktury technicznej na terenach leśnych, bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wskazać należy, iż stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie. Wymóg uzyskania powyższej zgody wynika również z art. 17 pkt 8 u.p.z.p. ( w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010r.), zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że obiekty budowlane, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a to oznacza, że dopuszczenie ich realizacji na terenach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Analiza rysunku kontrolowanego w niniejszej sprawie prowadzi do stwierdzenia, że w planu znajdują się grunty leśne, działki ewidencyjnych o numerach: [...] (oznaczone na rysunku planu symbolem 4ZL), [...] (1ZL) oraz [...] (2ZL) z obrębu [...], R. , dla których w ustaleniach ogólnych plan miejscowy dopuszcza budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: "(...) lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej we wszystkich terenach (w tym powiązań z układem zewnętrznym), np.: wodociągów, sieci elektrycznych niskich, średnich i wysokich napięć, gazowych niskiego, średniego i wysokiego ciśnienia, ciepłowniczych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i innych; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej należy lokalizować w strefie 20 m od linii rozgraniczających, w uzasadnionych wypadkach dopuszcza się odstępstwa" (§ 6 ust. 8 pkt 1 lit. c uchwały). Potwierdzają to ustalenia szczegółowe planu, (§ 7 ust. 12 pkt 2 lit. a uchwały) dla terenów lasów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1ZL, 2ZL i 4ZL, gdzie dopuszczono"(...)lokalizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej". W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do terenów 1ZL, 2ZL oraz 4ZL, gdzie plan miejscowy dopuszcza lokalizację sieci, urządzeń infrastruktury i obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. Zatem przedmiotowy plan narusza istotnie tryb postępowania i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w części § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c) i § 7 ust. 12 pkt 2 lit. a) uchwały, w odniesieniu do terenów 1ZL, 2ZL i 4ZL ( pkt I ppkt 6 i 10 oraz pkt 3 sentencji w odniesieniu do terenu 4ZL, który w całości położony jest w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią).

IV. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż niedopuszczalne jest stosowanie w planie norm niedookreślonych, zwanych normami otwartymi. Trafnie podniesiono w skardze, że w przedmiotowym planie określając rozmieszczenie infrastruktury w § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c), w przepisie tym zawarto jednocześnie normę o takim właśnie charakterze, w brzmieniu "(...) w uzasadnionych wypadkach dopuszcza się odstępstwa". Z lektury tekstu planu nie wynika kiedy można zastosować odstępstwo od lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w strefie 20 m od linii rozgraniczających. Należy zatem przyjąć, że decyzję o lokalizacji infrastruktury technicznej pozostawiono organowi wydającemu pozwolenie na budowę. Zauważyć należy, że akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego powinien być tak sporządzony, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Nadto zaakcentować warto, że akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego. Zakwestionowane przez skarżącego sformułowanie czyni ustalenia planu w zakresie rozmieszczenia infrastruktury - zamieszczone w § 6 ust. 8 pkt 1 lit. c) - nieprecyzyjnymi i niepewnymi, a co najważniejsze, tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej.

V. Za słuszny uznał Sąd także zarzut naruszenia art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KK. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia na mocy, którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W związku powyższym wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale nie określono żadnych parametrów zabudowy dla terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KK. Zdaniem Sądu jest oczywiste, że dopuszczenie na terenie 1KK zabudowy usługowej związanej z obsługą pasażerów ( § 7 ust. 20 pkt 1 uchwały) rodzi obowiązek ustalenia dla tej zabudowy parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Brak takich ustaleń stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zatem zasadne było stwierdzenie nieważności § 7 ust. 20 pkt 1 uchwały w zakresie sformułowania ‘(...) zabudowę usługową związaną z obsługą pasażerów". ( pkt I, ppkt 11 sentencji wyroku).

VI. Sąd w pełni podzielił zasadność zarzutów skargi odnoszących się do § 6 ust. 3 pkt 3 skarżonej uchwały w zakresie sformułowania "(...) lub łączeniem i ponownym podziałem (...)" oraz do § 7 w następujących fragmentach:

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny oraz wydzielenia działek dla obiektów budowlanych infrastruktury technicznej" (ust. 9 pkt 3 lit. a), dotyczy terenów zieleni urządzonej, oznaczonych w planie symbolami: 1ZU-5ZU;

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny oraz wydzielenia działek dla obiektów budowlanych infrastruktury technicznej powierzchnia wydzielonej działki oraz front należy dostosować do wymogów i potrzeb sieci w uzgodnieniu z Zarządcą sieci" (ust. 10 pkt 4 lit. a, ust. 11 pkt 3 lit. a), dotyczy terenów zieleni nieurządzonej, terenu cmentarza, oznaczonych w planie symbolami: 1ZN-4ZN, 1ZC;

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny oraz wydzielenia działek dla obiektów budowlanych infrastruktury technicznej powierzchnia wydzielonej działki oraz front należy dostosować do wymogów i potrzeb sieci w uzgodnieniu z Zarządcą sieci" (ust. 12 pkt 3 lit. a), dotyczy terenów lasów, oznaczonych w planie symbolami: 1ZL-5ZL;

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny elementarne, powierzchnia i front wydzielanej działki zgodnie z liniami rozgraniczającymi" (ust. 15 pkt 3 lit. a, ust. 16 pkt 3 lit. a, ust. 17 pkt 3 lit. a, ust. 18 pkt 4 lit. a i ust. 19 pkt 3 lit. a), dotyczy terenów ulic klasy zbiorczej, klasy lokalnej, oznaczonych w planie symbolami: 1KDZ-3KDZ, 1KDL-4KDL, 1KDD-38KDD, 1KDX-12KDX i 1KXX;

- "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny elementarne, powierzchnia i front wydzielanej działki zgodnie z wymogami po uzgodnieniu z Zarządcą sieci" (ust. 20 pkt 3 lit. a), dotyczy terenu przestrzeni publicznej, terenu kolejowego, oznaczonego w planie symbolem 1KK.

Chybione jest stanowisko pełnomocnika Rady, że organ nadzoru bezzasadnie przyjął, że przepisy te dotyczą podziałów innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości. Ze sposobu zredagowania § 6 ust. 3 pkt 3 uchwały bezsprzecznie wynika, że przepis ten odnosi się również do podziałów innych, niż dokonanych w trybie scalania i podziału nieruchomości. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 w/w rozporządzenia, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zaś granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Wyjaśnić należy, że instytucja podziału nieruchomości oraz instytucja scalania i podziału nieruchomości różnią się od siebie, mimo że niewątpliwie obie pozostają w ścisłym związku z planem miejscowym i obie uregulowane są przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta reguluje zasady podziału nieruchomości, a według pkt 3 tego przepisu - również zasady scalania i podziału nieruchomości. Zasady te zawarte są w Dziale III ustawy: odpowiednio - rozdział 1: "Podziały nieruchomości", rozdział 2 "Scalanie i podział nieruchomości".

Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Przy czym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntów (ust. 2 art. 93). Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1). Można go również dokonać z urzędu, jeżeli (ust. 3 art. 97): 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Powyższe oznacza, że organy samorządu terytorialnego w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad podziału nieruchomości.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 2 "Scalanie i podział nieruchomości" regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Jest to zatem jedna instytucja prawa materialnego. Przepisy wskazanego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 ust. 2). W myśl zaś art. 102 ww. ustawy gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy (ust. 1). Art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. O przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scalaniem i podziałem (ust. 3 art. 102).

Procedura scalania i podziału nieruchomości polega zatem - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na scalaniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scalaniem. Po dokonaniu scalania, tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodne ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wyraźna odrębność pomiędzy instytucją scalania i podziału nieruchomości a instytucją podziału, która rządzi się odmiennymi regułami (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., II SA/Wr 836/12).

Uwzględniając powyższe przepisy, należało stwierdzić, że przytoczone powyżej zapisy § 6 ust. 3 pkt 3 i § 7 zaskarżonej uchwały - jak słusznie zauważył organ nadzoru - wkraczają w kompetencje organu wydającego decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Nadto zauważyć należy, iż Rada wprowadzając w § 7 we wskazanych powyżej ustępach regulacje, uzależniła wydzielenie działek dla obiektów infrastruktury technicznej od warunku uzgodnienia z zarządcami sieci. Zapisy te powodują, że obowiązujące ustalenia planu mogą zostać zmienione w oparciu o bliżej niesprecyzowane działania podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Takiego działania nie można jednak pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Z tych też względów orzeczono jak w pkt-cie I ppkt 12 sentencji wyroku.

VII. Sąd za wadliwy uznał zapis § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały w myśl którego, przebiegi ścieżek rowerowych w terenach przestrzeni publicznych, jako obowiązujących elementów zagospodarowania, na rysunku planu są orientacyjne, do sprecyzowania w projekcie zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu zapis, że elementy liniowe, czy też punktowe zagospodarowania zaznaczone na rysunku planu mają przebiegi orientacyjne wprowadza stan niepewności dla adresatów norm planu (właścicieli terenów) co do zakresu przysługującego im prawa własności. Ponadto uchybienie to istotnie narusza § 7 ust. 8 i § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z tych też powodów orzeczono jak w pkt-cie I ppk 1 sentencji.

VIII. Za naruszający art. 2 pkt 12 u.p.z.p. uznał Sąd § 2 ust. 5 pkt. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania " w tym zabudowania" ( pkt I ppkt 13 sentencji wyroku). W powołanym przepisie zawarta została definicja działki budowlanej, która różni się od definicji ustawowej. Została rozbudowana poprzez dodanie wskazanego sformułowania. Skoro w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca zawarł definicję działki budowlanej, to Rada będąc obowiązana do bezwzględnego przestrzegania przepisów tej ustawy, nie była uprawniona do jakiejkolwiek modyfikacji , w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tej definicji.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego Wojewody [...], że kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 1 i 2 pkt 9 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), poprzez dopuszczenie innego sposobu zaopatrzenia w wodę, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowo-mieszkaniowej w odległości do 150 m od cmentarza, niż z sieci wodociągowej. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że omawiany plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem cmentarza. Zauważyć należy, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Z dyspozycji § 1 i § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia wynika, że przepisy rozporządzenia odnoszą się do terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Lokalizując więc nowy cmentarz należy go zaplanować w odległości 150 m od istniejących w terenie zabudowań mieszkalnych czy też zakładów produkujących artykuły żywnościowe , zakładów żywienia zbiorowego, natomiast odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem zwodociągowania terenu w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza. Natomiast powyższe warunki sanitarne z § 3 ust. 1 nie mają zastosowania do istniejących już cmentarzy. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Za nieuprawniony Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 pkt 6 u.p.z.p., § 271 ust. 8, w zw. z § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez brak określenia linii zabudowy od terenów lasów. Zauważyć należy, że linie zabudowy ustala się w planie, gdy wynika to z prawa materialnego. Powołany w skardze przepis § 271 w/w rozporządzenia nie stanowi o linii zabudowy lecz o usytuowaniu budynku względem lasu z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zachowanie tych wymogów następuje w procesie zatwierdzania projektu budowlanego.

W kwestii pozostałych zauważonych przez skarżącego naruszeń wskazanych przepisów - w ocenie Sądu - nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł , jak w pkt I sentencji. O wstrzymaniu wykonania orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.