Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1555/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 183 § 1, 174 pkt 1 i 2, 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 83
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 604/09 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 604/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu 3 grudnia 2008 r. i odmówił przyznania R. C. świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym ojcu.

W uzasadnieniu do ww. decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353) jest możliwe po spełnieniu wszystkich przesłanek w nim zawartych. Brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Prezesa ZUS R. C. nie spełnia warunków do przyznania świadczenia z art. 83 cyt. ustawy. Świadczenie po zmarłym rodzicu przysługuje jedynie do ukończenia przez dziecko 25 roku życia. Renta rodzinna przysługuje także dzieciom, które stały się całkowicie niezdolne do pracy w czasie uczęszczania do szkoły. Tymczasem w sprawie nie zachodzą takie przesłanki, bowiem całkowita niezdolność strony do pracy została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 17 kwietnia 2008 r. na styczeń 2002 r., a więc po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Ponadto Prezes ZUS stwierdził, że podnoszone przez odwołującego się trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż świadczenie to nie ma charakteru socjalnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, iż w jego przekonaniu w sprawie nastąpiły nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem choroba, która ma charakter trwały, uniemożliwia mu wypracowanie świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, dlatego też w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega spełnienie przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez osobę zmarłą, a następnie ustalane jest prawo do tego świadczenia wnioskodawcy - członka rodziny po osobie zmarłej.

Z użytego w powołanym art. 83 ust. 1 sformułowania "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Do oceny Prezesa ZUS należało zatem podjęcie decyzji o przyznaniu skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku lub odmowa przyznania tego świadczenia. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczeń w trybie określonym w powołanym art. 83 ust. 1, jest związany rygorami procedury administracyjnej. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes ZUS winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa).

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie Prezes ZUS przestrzegał wszystkich tych reguł procesowych, czego dowodem są przede wszystkim uzasadnienia obu jego decyzji. W uzasadnieniach decyzji powołano wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Prezes ZUS odmówił skarżącemu prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzjom tym nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, iż świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest świadczeniem, które jest częścią systemu ubezpieczeń społecznych. Tak więc może być ono przyznane tylko wówczas, gdy osoba uprawniona do świadczenia w trybie zwykłym nie może go otrzymać na skutek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Świadczenie w drodze wyjątku ma jednak zastąpić świadczenie w drodze zwykłej. Oznacza to, że warunkiem jego przyznania jest to, aby istniało w ww. ustawie świadczenie, które strona mogłaby otrzymać, gdyby nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiły jej przyznanie świadczenia w drodze zwykłej.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż jak wynika z akt sprawy skarżący wnosi o przyznanie renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Tymczasem zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych renta rodzinna przysługuje dziecku tylko wówczas, gdy niezdolność do pracy powstała w czasie uczęszczania do szkoły, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 roku życia. Tymczasem jak wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia (...) kwietnia 2008 r. całkowita niezdolność do pracy skarżącego datuje się od stycznia 2002 r., a więc gdy miał ukończone 25 lat i nie kontynuował nauki. W ocenie Sądu pierwszej instancji tej sytuacji organ słusznie wskazał, iż brak jest przesłanek, aby przyjąć, iż skarżącemu przysługuje świadczenie w drodze wyjątku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. C. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niedokonanie kontroli zgodności z prawem wydanej decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w szczególności pominięcie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 9 oraz 77 § 4 K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie uwzględniało okoliczności, że ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym są niezgodne stanem faktycznym sprawy

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a wskazujących na fakt, że skarżący był niezdolny do pracy przed dniem 1 stycznia 2002 r., co doprowadziło do uznania, iż nie spełnia on przesłanek określonych w art. 83 ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, mające wpływ na uzyskanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchybił regułom postępowania administracyjnego (art. 7, 9 oraz 77 K.p.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Uchybienie to dotyczy nie wyczerpującego i nie dość wnikliwego rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego.

W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę opinii lekarskich sprzed 1 stycznia 2002 r., w tym zaświadczenia dla ZUS wydanego przez specjalistę psychiatrę, według którego istnieje prawdopodobieństwo, że pierwsze symptomy choroby psychicznej R. C. pojawiły się w okresie nauki w szkole średniej w wieku 20 lat., a także opinii specjalisty psychiatrii, biegłego Sądu Okręgowego w Katowicach

z 6.04.2006 i uzupełnienia z 3.08.2006, z którego wynika, iż proces schizofreniczny u ubezpieczonego mógł się rozpocząć przed 2002 r.

Zdaniem kasatora całkowita niezdolność do pracy musiała powstać przed dniem 1 stycznia 2002 roku. Skoro już w styczniu 2002 roku zdiagnozowano u niego chorobę to znaczy, iż jej objawy musiały istnieć już wcześniej, uniemożliwiając tym samym aktywność zawodową skarżącego. Wynika zatem z tego, iż przed dniem 1 stycznia 2002 r. skarżący znajdował się w stanie uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. Podjęte rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie starały się ustalić czy choroba, na którą cierpi skarżący mogła rozwinąć się przed dniem 1 styczna 2002 r. i powodować co najmniej psychiczną jego niezdolność do podjęcia zatrudnienia.

Skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji pominął dowody z ww. zaświadczeń lekarskich. Pominięcie tych dowodów przez Sąd doprowadziło do uznania, że skarżący był zdolny do pracy przed dniem 1 stycznia 2002 r., a zatem nie zachodzą szczególne okoliczności określone w art. 83 ustawy. Ponadto Sąd pierwszej instancji skupił się jedynie na badaniu merytorycznych podstaw zaskarżonej decyzji, pomijając jej wady formalne. Organ wbrew dyspozycji art. 7 K.p.a. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonując tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Nie poinformował skarżącego, jakie okoliczności powinien wskazać i dowieść w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, mimo iż obowiązek taki nakładał na niego art. 9 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane jako P.p.s.a.), zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednakże mając na uwadze, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od oceny zarzutów prawa materialnego, odnoszących się do zasad, jakie legły u podstaw kwestionowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny postanowił w pierwszej kolejności postanowił odnieść się do nich.

Za trafny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 83 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153 poz. 1227). Przepis ten stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Nadto należy wskazać, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Z kolei za "szczególną okoliczność" należy rozumieć zdarzenie lub stan wyłączający aktywność zawodową danej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej regułom postępowania, określonym w art. 7,9 oraz 77 K.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji nie zauważył, iż przesłanki, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zostały przez organ należycie zbadane i rozważone, zaś zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia 17 kwietnia 2008 r. nie wynika bowiem aby choroba psychiczna na którą cierpi skarżący powstała nagle, od wskazanej w niej daty. Sąd pierwszej instancji opierając się wyłącznie na powyższym orzeczeniu pominął również podnoszoną przez skarżącego okoliczność, iż jego choroba rozwijała się wcześniej niż wynika to z ustalonej na dzień 1 stycznia 2002 r. daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnego odniesienia do choroby skarżącego i jej specyfiki, a także nie ustosunkowano się do przytoczonej treści dokumentacji medycznej.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że w sprawie nie została przez Sąd pierwszej instancji wszechstronnie wyjaśniona możliwość zaistnienia szczególnej okoliczności - w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach - tj. wystąpienie zdarzenia lub stanu wyłączającego aktywność zawodową skarżącego z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków, nawet przy dołożeniu przez osobę zainteresowaną największego wysiłku. Z orzeczenia lekarskiego będącego podstawą decyzji Prezesa Zakładu nie wynika bowiem, aby schorzenie powstało nagle od wskazanej daty. Tymczasem z przedstawionych przez skarżącego licznych opinii lekarskich wystawionych przed orzeczoną datą powstania całkowitej niezdolności do pracy wynika, że symptomy choroby psychicznej uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia występowały już wcześniej.

Z kolei za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 w zw. z art. 133 P.p.s.a., ponieważ zgodnie z treścią art. 133 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy. Sądy administracyjne nie prowadzą bowiem postępowania dowodowego, nie dokonują własnych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że Sąd Administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie czyli na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania.

Z treści ww. przepisu wynika, że Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jeśli uzna to za niezbędne co oznacza, że nie istnieje taki obowiązek Sądu i brak skorzystania z tych uprawnień nie może stanowić podstawy zarzutu o naruszeniu wskazanego przepisu. Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym dla wydania rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a.

W wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.