Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2027/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 251 poz 2507
law: Ustawa z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/19 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako: "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister", z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz (2) zasądził od Ministra na rzecz S.P. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako: Minister/organ, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2018 r. złożonego przez S.P. oraz S.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2005 r. wydanej na podstawie art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy z 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazał, że na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2005 r. (dalej decyzja Wojewody) [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w [...] nabył nieodpłatnie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2005 r., prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu położonego w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, który stanowi część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], oraz związane z nim prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Grunt zabudowany jest: budynkiem biurowym (pałac) oraz budynkiem – dworkiem, pawilonem wystawowym, garażami, kotłownią wraz z warsztatem, stodołami, oborami za magazynem paszowym oraz szopami – wiatami. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia ww. praw w księdze wieczystej.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł, że zespół dworsko – parkowy majątku [...], gmina [...], powiat [...] – w określonej w decyzji części – nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: dekret).

Pismem z [...] lipca 2018 r. S.P. i S.S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody w części oznaczonej na wstępnym projekcie podziału z [...] lutego 2017 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego.

Zaskarżoną decyzją Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Wojewody było zainicjowane wnioskiem [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego z [...] maja 2005 r. Wojewoda potwierdził nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu określonego w tej decyzji gdyż spełnił on warunki wynikające z art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy z 22 października 2004 r., o jednostkach doradztwa rolniczego ponieważ stanowił własność Skarbu Państwa oraz pozostawał w trwałym zarządzie [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...]. Organ wskazał, że Wojewoda stosował rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych i nie miał podstaw aby kwestionować widniejące w księdze wieczystej zapisy dotyczące własności omawianych gruntów. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, bez wpływu na ocenę legalności decyzji Wojewody [...] pozostaje stwierdzenie decyzją z [...] grudnia 2017 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zespół pałacowo – parkowy w [...] stanowiący przedwojenną własność S.P., objęty przedwojenną księga hipoteczną nr [...], dla której aktualnie Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] – w części oznaczonej na wstępnym projekcie podziału sporządzonym przez geodetę uprawnionego jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, z wyłączeniem części zaznaczonej na załączniku nr 2 do ww. decyzji, obejmującej zaznaczone użytki [...], oraz z wyłączeniem części oznaczonej na wstępnym projekcie podziału sporządzonym przez geodetę uprawnionego jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Zdaniem Ministra decyzja ta wywołuje skutek ex nunc (na przyszłość).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.P. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy z 22 października 2014 r o jednostkach doradztwa rolniczego (dalej: ustawa), z dniem wejścia w życie ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, stają się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków doradztwa. Prawo użytkowania wieczystego jest prawem obciążającym nieruchomość gruntową jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej. Z tego zatem powodu nie można ustanowić tego prawa na nieruchomości, której Skarb Państwa nie był właścicielem. W niniejszej sprawie na mocy decyzji Wojewody [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w [...] nabył nieodpłatnie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2005 r., prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu położonego w gminie [...] , w obrębie [...], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, który stanowi część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] oraz związane z nim prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia ww. praw w księdze wieczystej.

Sąd I instancji zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2017 r. orzekł, iż zespół dworsko – parkowy majątku [...] , gmina [...], powiat [...] – w określonej w decyzji części – nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu. W ocenie Sądu wspomniana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywołała ten skutek, że Skarb Państwa utracił prawo własności objętych decyzją nieruchomości w częściach z nich wynikających. Odpadła podstawa prawna nabycia prawa własności przez Skarb Państwa wynikająca z dekretu o reformie rolnej. Nie było zatem możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, która nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Sąd I instancji odwołał się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93 (OSNCP 1994, nr 2, poz. 27), w której przyjęto, że nabycie przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków nie może być podstawą wpisu do księgi wieczystej, jeżeli grunty te dnia 5 grudnia 1990 r. stanowiły współwłasność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i innych osób. Uchwała ta wprawdzie bezpośrednio odnosi się do uwłaszczenia dokonywanego w oparciu o ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), która weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r., ale wyrażona w tej uchwale zasada ma w pełni zastosowanie również do analogicznej sytuacji, jaką tworzy przedmiotowy stan faktyczny. Skarb Państwa wprawdzie w dacie wydania decyzji Wojewody [...] legitymował się prawem własności zabudowanego gruntu położonego w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, który stanowi część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], jednak na skutek decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podstawa jego prawa odpadła. W niniejszej sprawie z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wynika że Skarbowi Państwa na dzień 1 stycznia 2005 r. nie przysługiwał tytuł własności do całej nieruchomości - majątku [...], gmina [...].

W ocenie Sądu organ błędnie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa o charakterze oczywistym. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazuje, że część nieruchomości nie podlegała pod działanie dekretu o reformie rolnej, a zatem organ winien rozważyć czy możliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który nie stanowił własności Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego stanowiącej podstawę nabycia prawa przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego. Zdaniem Sądu I instancji organ powinien uwzględnić decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która wbrew stanowisku organu wywołuje skutek ex tunc, a nie ex nunc (na przyszłość).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister, zaskarżając ów wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędne uznanie, że Wojewoda wydając nadzorowaną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., dopuścił się naruszenia prawa w stopniu rażącym, podczas gdy w dacie wydania nadzorowanej decyzji spełnione były przesłanki do jej wydania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dalej jako: "rozporządzenie" - wobec przyjęcia, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2017 r. miałaby odnosić skutek ex tunc, a nie ex nunc (na przyszłość) - a co za tym idzie miałaby mieć wpływ na ocenę legalności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ "w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu".

W oparciu o powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na wydaną przez niego decyzję z [...] maja 2019 r. Organ zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że nadzorowana decyzja narusza prawo w stopniu rażącym. W ocenie Ministra w dacie wydania decyzji Wojewody brak było podstaw do stwierdzenia, że Skarb Państwa nie jest właścicielem nieruchomości, bowiem podstawy takie wystąpiły kilkanaście lat po jej wydaniu. Podstawę prawną wydania nadzorowanej decyzji stanowił art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy w świetle którego dla potwierdzenia przez Wojewodę nieodpłatnego nabycia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości, nieruchomość musiała stanowić własność Skarbu Państwa oraz nieruchomość musiała pozostawać w trwałym zarządzie Ośrodka Doradztwa. Minister podkreślił, że ww. przesłanki w dacie wydawania nadzorowanej decyzji były spełnione. Zaznaczył, że w księdze wieczystej nr [...], istniejącej na dzień 1 stycznia 2005 r., tj. dzień nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów przez ośrodki doradztwa rolniczego, w dziale II tej księgi, jako właściciel działki [...] widniał Skarb Państwa, a ponadto grunt pozostawał w trwałym zarządzie [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 1999 r., znak: [...]. Organ zaakcentował, że za źródło naruszenia zostało uznane zdarzenie, które wystąpiło kilkanaście lat po wydaniu decyzji nadzorowanej, tj. decyzja Ministra z [...] grudnia 2017 r., przy czym źródłem naruszenia o charakterze rażącym, a zatem naruszenia oczywistego, nie może być zdarzenie, które wystąpiło kilkanaście lat po wydaniu decyzji nadzorowanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego z siedzibą w [...] poparł zarzuty skargi kasacyjnej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na decyzję Ministra z [...] maja 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wydanie przez Ministra w 2017 r. decyzji, orzekającej że zespół dworsko-parkowy nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w dekrecie, wpływa na ocenę legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., stwierdzającej nieodpłatne nabycie użytkowania wieczystego części gruntów pod zespołem dworsko-pałacowym przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2005 r., na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy. W sprawie nie jest sporne, że na dzień wydawania decyzji przez Wojewodę [...], według księgi wieczystej, ww. grunt stanowił własność Skarbu Państwa.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że nieruchomości ziemskie wymienione m.in. w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przeszły stosownie do art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie tego dekretu z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej, które zostały określone w art. 1 ust. 2 dekretu. Przejście prawa własności na podstawie dekretu następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Jednakże, w przypadku wątpliwości co do stanu prawnego gruntu, który uznano za znacjonalizowany na podstawie dekretu, możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego weryfikującego to stwierdzenie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, stwierdził, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzająca że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I CSK 41/18, LEX nr 2652492; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II CSK 128/12 OSNC 2013/6/79). Skład orzekający NSA pogląd ten podziela. Wydanie decyzji stwierdzającej, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przesądza o tym, że nie nastąpiło z mocy prawa (dekretu) przejście gruntu na własność Skarbu Państwa.

W doktrynie i judykaturze dokonuje się podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne oraz skutków jakie one wywołują, to jest odpowiednio: ex tunc i ex nunc. Trzeba też zauważyć, że praktyczna przydatność owej systematyki budzi spory, zwłaszcza w doktrynie prawa administracyjnego (przegląd stanowisk na ten temat por. D. R. Kijowski, Akt konstytutywny czy deklaratoryjny?, w: Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018, s. 435-442). Zdaniem NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, decyzja orzekająca, że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest aktem administracyjnym, który władczo stwierdza, że wskazana w nim nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Tego rodzaju akt administracyjny poświadcza w odniesieniu do określonego gruntu, iż skutek nacjonalizacji nie nastąpił. Wspomniana decyzja, jak każdy niewzruszony w prawem przewidzianej procedurze akt administracyjny, korzysta z domniemania legalności i dowodzi tego co w jej sentencji wskazano. Jest oczywiste, że stwierdzenie w niej zawarte odnosi się do oceny prawnej własności określonego gruntu na dzień upaństwowienia - według postanowień dekretu. Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest w istocie oceną prawną, która dotyczy zaistnienia skutku nacjonalizacji w odniesieniu do konkretnego gruntu. Zatem decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, to jest daty według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Nie ma zatem żadnych przeszkód aby stwierdzenia (ocena prawna) wynikające z owej decyzji były odnoszone do legalności podstaw prawnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia prawa użytkowania wieczystego przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w [...].

Uznać należy, że brak własności po stronie Skarbu Państwa, jeżeli w oparciu o inną podstawę prawną nie zostanie wykazane, iż w dacie wydania decyzji Wojewody [...] był to grunt państwowy, należy zakwalifikować jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie podkreślić należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312). Ustalenie braku prawa własności Skarbu Państwa do gruntu, którego nieodpłatne nabycie na rzecz [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...], stwierdzono decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., dowodzi wydania owej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Trudno znaleźć bardziej wymowny przykład rażącego naruszenia prawa niż powołany, skoro według art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy jedną z przesłanek do wydania takiej decyzji było legitymowanie się przez Skarb Państwa prawem własności do gruntu. Fakt, że okoliczność ta została ujawniona dopiero po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] nie przeczy temu twierdzeniu. Ocena, czy wydano decyzję z rażącym naruszeniem prawa dokonywana jest z perspektywy faktów i dowodów znanych organowi w dacie orzekania przedmiocie nieważności. Skoro przejście gruntu na cele reformy rolnej następowało z mocy prawa, a możliwość zanegowania działań ówczesnych organów PRL następuje w trybie art. 5 rozporządzenia, to wydanie decyzji stwierdzającej "niepodpadanie" gruntu pod reformę rolną, według utrwalonego już orzecznictwa, jest władczym stwierdzeniem, bo w formie decyzji administracyjnej, że grunt nie przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy postanowień dekretu. Skoro jest w obrocie prawnym ostateczna decyzja Ministra stwierdzająca, że ów grunt nie podlegał reformie rolnej, to domniemanie prawne o prawdziwości wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego zostało obalone, o ile podstawą wpisu w księdze wieczystej były postanowienia dekretu lub aktów wydanych na jego podstawie. Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, może zostać obalone także w postępowaniu administracyjnym. Domniemanie ma zasadniczo ten walor prawny, że przerzuca ciężar dowodu na stronę przeciwną, która kwestionuje zgodność tego domniemania z rzeczywistym stanem. W postępowaniu administracyjnym również prowadzi się postępowanie dowodowe, a zatem trudno znaleźć argumenty, które wykluczałyby możliwość obalenia domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ramach postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ustalenie własności stanowi przesłankę rozstrzygnięcia o żądaniach w tym postępowaniu zgłoszonych. Dodać też należy, że w okresie poprzedzającym zmiany polityczne i ustrojowe, które dokonały się w Polsce w 1989 r., wyrażany był pogląd, że w tzw. sprawach ustrojowych (czyli także wynikających z postanowień dekretu) rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona. Pogląd taki prezentowano, mimo że nie istniał żaden przepis wyłączający wiarę publiczną ksiąg wieczystych w takich sprawach. Przyjmowano, że charakter ówczesnego prawa oraz cele ustroju, a także szczególny tryb nabycia przez państwo własności, nie mieszczący się w zakresie obrotu cywilnoprawnego, uzasadniają takie stanowisko. Prezentowano wówczas pogląd, że skoro rękojmia jest instytucją prawa cywilnego pomyślaną dla ochrony obrotu cywilnoprawnego, to niezgodność musi oznaczać niezgodność z prawem cywilnym, a nie z prawem publicznym, a więc ustawami i dekretami regulującymi ustrój polityczny i społeczno-gospodarczy (por. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1951 r., C 427/51, OSN 1953, nr 1, poz. 1, orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1965 r., II CR 372/65, OSNCP 1966, nr 5, poz. 82).

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.