Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 331/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łazy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1070/08 w sprawie ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasady nabywania, zbywania, obciążania, wynajmowania i wydzierżawiania gminnych nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Gl 1070/08 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasad nabywania, zbywania, obciążania, wynajmowania i wydzierżawiania gminnych nieruchomości w części dotyczącej § 6 uchwały oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta w Łazach podjęła w dniu [...] czerwca 2008 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad nabywania, zbywania, obciążania, wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Jako podstawę prawną aktu powołano przepisy art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały, Rada Miejska postanowiła, że ilekroć w uchwale mowa jest o nieruchomościach, należy przez to rozumieć odpowiednio także użytkowanie wieczyste. Zgodnie z zapisami § 5 ust. 1 i 2 uchwały, nieruchomości oddaje w użytkowanie, najem albo dzierżawę na czas oznaczony albo na czas nieoznaczony Burmistrz w drodze przetargu, zaś w razie zawarcia takich umów na okres do trzech lat, Burmistrz może odstąpić od przeprowadzania przetargu. Ponadto, w § 6 uchwały postanowiono, że osoby gospodarujące nieruchomościami w imieniu gminy są obowiązane zastrzec, o ile ustawa na to pozwala, w zawieranych umowach:

- możliwość rozwiązania umowy w przypadku, gdy nieruchomość wykorzystywana jest przez drugą stronę niezgodnie z prawem albo umową,

- możliwość jej rozwiązania w razie opóźnienia w zapłacie należnych opłat,

- możliwość jej rozwiązania z zachowaniem okresu wypowiedzenia,

- możliwość zmiany wysokości opłat za korzystanie z nieruchomości.

Odpis uchwały doręczono Wojewodzie Śląskiemu w dniu 3 lipca 2008 r., zaś pismem z dnia 28 lipca 2008 r. organ ten powiadomił Radę Miejską w Łazach o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, w części określonej w § 1 ust. 3 pkt 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 i § 6.

W dniu 31 lipca 2008 r. pełnomocnik Gminy Łazy przesłał za pośrednictwem faksu pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu nadzorczym, udzielone przez Burmistrza Gminy Łazy. Oryginał pełnomocnictwa wpłynął do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 5 sierpnia 2008 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały, w części określonej w:

- § 1 ust. 3 pkt 2 - jako niezgodnej z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 46 i art. 232 kc;

- § 5 ust. 1 - jako niezgodnej z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

- § 5 ust. 2 - jako niezgodnej za art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym;

- § 6 - jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 25 ust. 1-2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Łazy. Skarżąca domagała się uchylenia aktu w całości, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie. Zdaniem Gminy, wadliwe było bowiem doręczenie kwestionowanego aktu z pominięciem osoby ustanowionego pełnomocnika. Niezależnie od tego skarżąca Gmina zarzuciła, że akt nadzoru został wydany z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W wyroku z dnia 24 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją, o nieważności uchwały organu gminy orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Przepis ten nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony termin obejmował również doręczenie aktu nadzorczego jako warunek działania organu nadzoru.

Zdaniem sądu administracyjnego, przywołana w toku rozprawy sądowej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jej podjęcie nastąpiło na gruncie wykładni art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, który to przepis stanowi o wniesieniu sprzeciwu. Tymczasem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera analogicznej regulacji. Przepis ten nie przewiduje wniesienia aktu nadzoru, lecz zakreśla termin do jego wydania (orzekania w sprawie nieważności uchwały rady gminy). Brak zatem podstaw, aby powołując się na powyższą uchwałę twierdzić, iż 30 - dniowy termin z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obejmował także doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponadto, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zapadło z uchybieniem 30 dni od doręczenia uchwały Rady Miejskiej, co nastąpiło w dniu 3 lipca 2008 r. Wojewoda orzekł bowiem o nieważności tej uchwały w części w dniu [...] sierpnia 2008 r. W dacie wydania tego aktu i nadania w urzędzie pocztowym, organ nadzoru nie dysponował też pełnomocnictwem w rozumieniu art. 33 § 3 kpa, który to przepis zawiera regulację szczególną wobec trybu wnoszenia podań, określonego w art. 63 § 1 kpa.

W ocenie sądu I instancji, chybione są też zarzuty skargi co do braku należytego uzasadnienia zaskarżonego aktu. Organ nadzoru powołał bowiem i dokonał należytej wykładni przepisów prawa czym dopełnił wymogu z art. 91 ust. 3 ustawy.

Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do takich aktów należy zaliczyć uchwałę, podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także przy przedłużaniu takich umów (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

Przepis ten wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, stanowiącej że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Stąd też przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego podejmowania przez radę rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.

Oznacza to, że rada gminy władna jest określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Stąd też określenie tych zasad może dotyczyć wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużaniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Stanowienie jakichkolwiek norm prawa miejscowego wykluczone jest zatem w sytuacji, gdy ustawy szczególne zawierają regulację zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi gminny zasób nieruchomości. Zasady takie określa powołana wyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 1). Zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy, przez zasób nieruchomości należy rozumieć nieruchomości, które stanowią przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego takiej jednostki. Stąd też nie może budzić żadnej wątpliwości fakt, że o ile przedmiotem uchwały podejmowanej w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym mogą być wyłącznie nieruchomości gruntowe, to regulacja ta dotyczy zarówno nieruchomości stanowiących własność gminy, jak i będących przedmiotem użytkowania wieczystego, a przy tym pojęcie nieruchomości gruntowej reguluje przepis art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nieruchomość to przedmiot własności, bądź innych praw majątkowych, w tym użytkowania wieczystego zdefiniowanego w art. 232 Kodeksu cywilnego. Tak też należy, w ocenie Sądu, rozumieć pojęcie "mienie komunalne" w świetle art. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wbrew stanowisku skargi, prawidłowo zatem organ nadzoru zakwestionował zapis § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały, wskazując na naruszenie powołanych w akcie przepisów prawa.

Zasadnie też organ nadzoru wskazał na sprzeczność z prawem regulacji zawartej w § 5 ust. 1 uchwały. Przetargi na zbycie nieruchomości wynikają bowiem z przepisu art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym z mocy ustawy zasada ta dotyczy wyłącznie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu takich umów.

W tych też przypadkach dopuszczalne jest odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, ale wyłącznie na podstawie indywidualnej zgody rady gminy, a nie w drodze aktu prawa miejscowego, mającego generalny charakter. Skoro kwestie te zostały uregulowane przepisem rangi ustawowej, nie mogą być ani powtarzane, ani modyfikowane aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie powtórzenia ustawowe nie mogą też być uznane za nieistotne naruszenie prawa, bowiem ustawowa regulacja co do trybu przetargowego ma charakter całościowy, a w kwestionowanej uchwale powtórzono jedynie część zapisów ustawy, pomijając przepis art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wymienia przypadki ustawowego zwolnienia od trybu przetargowego, co ma odpowiednie zastosowanie do umów, wymienionych w ust. 4 - zgodnie z ust. 1 tego przepisu.

W kompetencji organu stanowiącego nie mieści się określenie zasad zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat, bowiem przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jednoznacznie wskazuje, jakie umowy może obejmować akt prawa miejscowego. Ta sama zasada dotyczy oddawania nieruchomości w użytkowanie, a więc zasady mogą stanowić jedynie o przypadkach zawierania takich umów na okres powyżej 3 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że wniosek taki wypływa też z treści art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca pomija przy tym zasadę samodzielności organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym zawartą w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do § 6 uchwały, Sąd I instancji wyjaśnił, iż rada nie może ingerować bezpośrednio w treść stosunków cywilnoprawnych, lecz w oczywisty sposób akt prawa miejscowego wyznacza granice swobodnego kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych.

W niniejszej sprawie § 6 powołanej uchwały wyznacza zakres swobodnego zawierania umów, zawierając nakazy wobec organu wykonawczego, aby przy zawieraniu umów kierować się możliwościami, określonymi w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w celu maksymalnego zapewnienia ochrony interesów gminy. Ochrona takich interesów winna nastąpić przez zastrzeżenie możliwości rozwiązania, bądź zmiany treści stosunków umownych, przy czym przyjęte w § 6 uchwały rozwiązanie nie jest kazuistyczne, a jedynie precyzuje i uzupełnia przesłanki, wymienione w § 2 uchwały. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, § 6 uchwały nie zawiera zapisów, kształtujących wprost stosunki cywilnoprawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Łazy. Zaskarżając orzeczenie w zakresie oddalającym skargę, tj. w zakresie pkt 2 wniosła o:

- zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w pozostałej części, tj. w zakresie dotyczącym § 1 ust. 3 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 i 2 uchwały, ewentualnie;

- uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru jest równoznaczne z zachowaniem terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy gminnej i przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z zachowaniem terminu wskazanego w tym przepisie;

2) przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust 2 pkt 9 lit a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że rada gminy nie może zdefiniować na użytek uchwały niektórych pojęć oraz określić zasad zawierania umów najmu, dzierżawy lub użytkowania nieruchomości na okres do trzech lat i przyjęcie, że unieważnione § 1 ust. 3 pkt 3 oraz § 5 ust 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w Łazach z [...] czerwca 2008 r. nr [...] są niezgodne z tymi przepisami;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz przy rozstrzyganiu sprawy zarzutu dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym w związku z określeniem w § 5 ust. 1 i 2 uchwały zasad zawierania umów użytkowania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw co prowadzi do jej oddalenia.

Na wstępie stwierdzić należy, że nie jest uprawniony zarzut naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest dzień, w którym rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęło do organu gminy. Z całą stanowczością stwierdzić należy, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot. Doręczenie aktu wywołuje ten skutek, że wchodzi on do obrotu prawnego i wiąże organ w tym znaczeniu, że może być wzruszona tylko w określonym postępowaniu. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, cytowana w skardze kasacyjnej, nie ma zastosowania w danej sprawie, bowiem została podjęta w innym stanie prawnym i faktycznym. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Skoro zatem zarzut naruszenia art. 91 ust.1 powołanej ustawy jest nieskuteczny to niecelowe jest rozważanie prawidłowości doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez Wojewodę Śląskiego. Miałoby to istotne znaczenie, jedynie w przypadku badania terminowości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie było przez żadną ze stron kwestionowane.

Nieusprawiedliwiony pozostaje również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy procesowej, który określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy, w których są wątpliwości. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze jak również wyczerpująco przeanalizował podstawy prawne wyroku. Uzasadnienie to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy procesowej i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po prawidłowej analizie akt sprawy oraz, że wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że są one także nieuzasadnione.

Akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Przepis § 149 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z wykładni językowej tego przepisu wynika wyraźny zakaz stosowania powtórzeń ustawowych w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa. Do takich aktów zaliczają się akty prawa miejscowego, w tym uchwały rady gminy.

Za niezasadny uznać zatem należy zarzut kasacyjny, że rada gminy może na użytek uchwały definiować niektóre pojęcia oraz określać zasady zawierania umów najmu, dzierżawy lub użytkowania nieruchomości na okres do 3 lat, gdyż tę kwestię reguluje art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarty w § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały termin nieruchomości, stawiający znak równości z użytkowaniem wieczystym , narusza przepisy kodeksu cywilnego, w którym to akcie prawnym zawarte są ustawowe definicje tych dwóch instytucji prawnych.

Także za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Katalog przypadków, w których rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu przetargowego zawarcia umów najmu, użytkowania, dzierżawy ma charakter zamknięty (art. 37 ust. 2 - przy odpowiednim zastosowaniu). Natomiast w art. 37 ust. 3 przewidziano możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązkowego trybu przetargowego jedynie w przypadkach wymienionych w tym przepisie i tylko wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających te warunki.

Normując w odmienny sposób kwestie gospodarki nieruchomościami na terenie Gminy Łazy rada tej gminy naruszyła wspomniane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Reasumując stwierdzić należy, że rada gminy władna jest określać, w drodze aktu prawa miejscowego, jedynie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W kompetencjach rady gminy, wymienionych w powołanym przepisie nie mieści się określenie zasad zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat. Z przepisu tego wynika uprawnienie do podejmowania czynności prawnych na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Obowiązek przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości wynika z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym określone w tym przepisie zasady dotyczą użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu takich umów. Ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od trybu przetargowego przy zawieraniu tych umów. Zgoda na odstąpienie musi nastąpić w drodze zgody rady gminy wyrażonej w formie uchwały.

Tym samym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest bezzasadny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.