Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 876/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 12 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 35 ust 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 502/18 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 502/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr 43/2018 znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowę.

Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr. [...], znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B.P. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B.P. pozwolenia obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], na terenie działki nr ewid. [...], a przewidzianą do realizacji rozbudowy na terenie działek nr ewid. [...] i [...] oraz w granicach z działkami nr ewid. [...], [...] i [...], w obrębie [...], na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm., zwanej dalej: p.b.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2004 r. do organu architektoniczno - budowlanego I instancji wpłynął wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], a przewidzianego do realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz w granicach działek nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...].

Kolejne decyzje Starosty [...] odmawiające udzielenia pozwolenia na budowę były uchylane bądź przez Wojewodę [...], bądź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o stwierdzone braki i do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w tym postanowieniu. Postanowienie to zostało zmienione postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.; zwany dalej: rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r.)

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta [...] na podstawie art. 35 ust 3 p.b. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ww. zakresie.

Decyzją nr 283/2013 z dnia 26 sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2013 r. wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. i zmieniającym je postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. oraz postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1218/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.P. na ww. decyzję Wojewody.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2673/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak: [...].

W takich okolicznościach sprawy Wojewoda stwierdził, że słusznie Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku, m.in. poprzez załączenie ostatecznej decyzji właściwego zarządcy drogi zezwalającej na rozbudowę budynku w pasie drogowym i przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Inwestor nie doprowadził do zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi, w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, przepisami rozporządzenia co oznacza, iż nie wypełnił wymogów wskazanych w ww. postanowieniu. Z decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie organu nie wynika, że rozbudowany budynek może zostać usytuowany w granicy z działkami nr ewid. [...], [...] i [...]. Projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji powinien zostać doprowadzony do zgodności z wymogami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Wojewoda nie podzielił stanowiska inwestora, iż przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami określonymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy i wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Wojewoda pismem z dnia [...] listopada 2016 r.,wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, w terminie 60 dni od daty otrzymania.

Inwestor nie doprowadził do zgodności inwestycji z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jak i wymogami wynikającymi z warunków technicznych, tj. usytuowania przedmiotowej rozbudowy do odległości 3 m od granicy sąsiednich działek nr ewid. [...], [...] i [...] oraz z zachowaniem linii rozgraniczającej ul. [...], co obligowało organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ww. zakresie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 502/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.P. na ww. decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r.

Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zasadniczą i sporną kwestię stanowiła ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi i ustawy o drogach publicznych.

Decyzja o warunkach zabudowy wydana była [...] grudnia 2003 r. tj. w czasie, gdy na terenie nią objętym obowiązywał plan miejscowy (który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.), co znalazło wyraz w ustaleniach tejże decyzji, przywołanych w części opisowej. Wniosek o pozwolenie na przedmiotową rozbudowę inwestor złożył w dniu [...] grudnia 2004 r., w okresie ważności decyzji, a zatem jak prawidłowo ustalił organ, wywołuje ona skutki prawne.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej związany był ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2003 r. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa co do zasady miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy w części tekstowej przywoływała ustalenia planu miejscowego, ale i odwoływała się w swojej treści do konieczności realizacji inwestycji zgodnie z warunkami technicznymi i ustawą o drogach publicznych. Z kolei na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, wskazano teren planowanej rozbudowy (oznaczając literami ABCD) oraz linie rozgraniczające ulicy [...]. Decyzja nie zawiera natomiast określonej linii zabudowy, co związane było z treścią art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt oznaczenia terenu literami ABCD jako terenu planowanej rozbudowy na załączniku graficznym oznacza, że inwestycja może być realizowana w ramach tak określonego terenu, jednak dalej przy założeniu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Prawidłowe było stanowisko organu o braku zgodności projektu rozbudowy budynku mieszkalnego w granicach z działkami o nr: [...], [...] i [...] z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Prawidłowe było także stanowisko organu, co do braku możliwości realizacji planowanej inwestycji w zbliżeniu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] października 2007 r. roku, nr SKO [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2003 r., uznając za oczywiste, iż mimo braku obowiązku wykreślenia w załączniku graficznym do decyzji oddzielnej linii jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, treść decyzji i załącznik graficzny do niej z wykreśloną linią rozgraniczającą ulicy wyraźnie pozwalają odczytać jak (do jakich granic) może kształtować się zabudowa na działce. Z kolei ostateczną decyzją organy umorzyły, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uznając, że inwestorka nie planuje rozbudowy w pasie drogowym.

Powyższe nie zwalnia z obowiązku realizacji inwestycji zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że w terenie zabudowanym obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, powiatowej. Tymczasem, jak wynika to z akt sprawy, inwestorka planuje rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego za linią rozgraniczającą drogę, na odcinku BC w odległości [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni i nie legitymuje się zgodą przewidzianą w art. 43 ust. 2 tejże ustawy, w szczególności bowiem nie można utożsamiać z taką zgodą pism zarządcy drogi, na które powołuje się pełnomocnik skarżącej.

W skardze kasacyjnej B.P. zaskarżyła ww. wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie wyroku i decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu kontroli postanowienia Wojewody z [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmawiającego zawieszenia postępowania odwoławczego, pomimo zarzutów w tym zakresie zawartych w skardze;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu i nie odniesieniu się do zarzutu dotyczącego tego, że znaczenie dla sprawy ma postanowienie Prezydenta Miasta [...] wyjaśniające wątpliwości co do treści wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3. art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie braku możliwości rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w granicy objętych inwestycją działek o nr ewid. [...] i [...] z działkami sąsiednimi z uwagi w na niezgodność z decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i z przepisami techniczno-budowlanymi, w sytuacji gdy zgodnie z nimi była możliwa ta rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego;

4. art 43 ust 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor powinien był wystąpić do zarządcy drogi wojewódzkiej w trybie tego przepisu na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach i uzyskać jego zgodę w formie decyzji, w sytuacji gdy brak tej zgody nie był podstawą decyzji Wojewody [...], wymóg ten nie wynikał z prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a gdy przyjąć ewentualnie, że powinien on być spełniony to najpierw inwestor powinien być wezwany do jego spełnienia w trybie art 35 ust 3 p.b. do czego nie został jednak wezwany, a poza tym wymóg ten nie musiał być spełniony, co ostatecznie wynika z pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] z uwagi na większą niż wymagana odległość budynku;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podlegało postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o normę wynikającą z art. 134 p.p.s.a. Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pomimo swojej kognicji i zarzutów skargi - w ogóle nie dokonał kontroli zgodności z prawem ww. postanowienia.

Jedyną podstawą odmowy zawieszenia postępowania na wniosek B.P. był brak zgody na zawieszenie tego postępowania ze strony Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł., kiedy zgodnie z przepisem art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, a więc nie była potrzebna aż zgoda Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. na to zawieszenie.

W skardze B.P. podniosła zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną ocenę przez organ odwoławczy, że postanowienie Prezydenta Miasta [...] wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie granic terenu inwestycji jest bez znaczenia dla sprawy. Do tego zarzutu nie odniósł się jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy z treści ostatecznego i niepodważonego w żadnym postępowaniu postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyjaśniającego wątpliwości co do treści wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie granic terenu inwestycji wynika, że sformułowanie w niej zawarte "zabudowa zwarta w granicach działek" (wynikająca z ówcześnie obowiązującego planu miejscowego) oznacza możliwość realizacji zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi a więc jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w granicy z działkami sąsiednim (o nr ewid. [...], [...] i [...]) objętych inwestycją działek o nr ewid. [...] i [...] tzn. w liniach rozgraniczających oznaczonym literami A-B-C-D, a więc na całym terenie przeznaczonym pod realizację inwestycji.

§ 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki także gdy wynika to z decyzji o warunkach zabudowy. W stanie prawnym obowiązującym w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla mojej inwestycji - przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywały wydanie tej decyzji w oparciu o obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla jej inwestycji uwzględniała zapisy ówcześnie obowiązującego planu miejscowego. Skarżąca złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek o wyjaśnienie wątpliwości wynikających z treści ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r i otrzymała ostateczne postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. , z którego wynika, iż sformułowanie w niej zawarte "zabudowa zwarta w granicach działek" oznacza możliwość realizacji zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej badając projekt inwestora na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b., powinien zastosować § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i uwzględnić, że w projekcie możliwe było sytuowanie rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. [...] i [...] bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, ponieważ wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Błędne było też stanowisko Sądu I instancji, iż inwestor powinien był wystąpić do zarządcy drogi wojewódzkiej na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach i uzyskać jego zgodę w formie decyzji, w sytuacji gdy brak tej zgody nie był podstawą zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Gdyby przyjąć ewentualnie, że wymóg ten powinien być spełniony to najpierw inwestor powinien być wezwany do jego spełnienia w trybie art 35 ust 3 p.b. do czego nie został jednak wezwany.

Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budową lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, iż art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że w terenie zabudowanym obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, powiatowej, a tymczasem, jak wynika to z akt sprawy, inwestorka planuje rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego za linią rozgraniczającą drogę, na odcinku BC w odległości [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni i nie legitymuje się zgodą przewidzianą w art. 43 ust. 2 tejże ustawy, w szczególności bowiem nie można utożsamiać z taką zgodą pism zarządcy drogi

Brak zgody Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach w formie decyzji nie był podstawą zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W wymóg ten nie wynikał z prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a gdyby przyjąć ewentualnie, że powinien on być spełniony to najpierw inwestor powinien być wezwany do jego spełnienia w trybie art. 35 ust. 3 p.b., do czego nie został jednak wezwany przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wymóg ten nie musiał być spełniony w tej sprawie, co ostatecznie wynika w ocenie strony skarżącej z pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] z uwagi na większą niż wymagana odległość budynku, bo wynika z niego, że odległość budynków wynosi ok. 13 metrów od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazałą się bezzasadna.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

W pierwszej kolejności odnieść się należało do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie do naruszenia tych przepisów miało dojść poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie braku możliwości rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w granicy objętych inwestycją działek o nr ewid. [...] i [...] z działkami sąsiednimi z uwagi w na niezgodność z decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i z przepisami techniczno-budowlanymi, w sytuacji gdy zgodnie z nimi istniała możliwość rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym. Art. 35 ust. 3 p.b. przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wynika, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Z kolei z 12 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wynika, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16 stwierdził, iż w przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Wskazano, że na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy, można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej.

Dlatego też niezależnie od ustaleń zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, organy administracji architektoniczno-budowlanej uprawnione były do wzywania inwestora do doprowadzenia przedłożonego projektu do zgodności z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Bezspornym pozostaje, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, co uzasadniało wydanie na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. mające polegać na nie odniesieniu się do zarzutów skargi dotyczących postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, a także postanowienia dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości, co do treści wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.

Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków.

Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, w kontekście stanowiska skarżącego kasacyjnie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r. I OSK 3093/18; http://orzeczeniansa.gov.pl). Dodatkowo zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. może okazać się skuteczny, gdy autor skargi kasacyjnej wykaże, że gdyby nie doszło do naruszenia tego przepisu, wynik sprawy mógłby być inny.

Mając na uwadze, iż powyżej zostało wykazane, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności wskazanych przez skarżącą pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia art. 43 ust 2 ustawy o drogach publicznych. Nawet gdyby przyjąć, że inwestor powinien być wezwany do spełnienia warunków wynikających z tego przepisu, a organ tego w trybie art. 35 ust 3 p.b. nie uczynił, to i tak należało odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z powodu nieusunięcia niezgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.