Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2268/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. I. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego W. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] orzeczono o umieszeniu M. S. w domu pomocy społecznej bez jego zgody.

W związku z tym postanowieniem Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 54 ust. 1, art. 56 i art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej: ustawa o pomocy społecznej) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 353, ze zm.) orzekł o skierowaniu M. S. do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie – na pobyt stały oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że wymaga on całodobowej opieki z powodu stanu zdrowia, a tym samym skierowania do domu pomocy społecznej. Ustalono również, iż nie istnieje możliwość zapewnienia niezbędnej, całodobowej opieki w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. I., opiekun prawny M. S. W uzasadnieniu wskazała, że w roku ubiegłym przebywała w szpitalu, nie mogła opiekować się synem i z tej przyczyny niezbędna była interwencja sądu. Obecnie przebywa w domu i może zapewnić synowi opiekę. Wniosła też o zmianę postanowienia sadu z dnia [...] października 2008 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2008 r., którym orzeczono o umieszczeniu M. S. w domu pomocy społecznej bez jego zgody - dodając, że postanowienia sądów są wiążące dla wszystkich organów.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących możliwości pogorszenia stanu zdrowia M. S. w domu pomocy społecznej organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, bowiem wynika z niego, że M. I. – sprawująca nad nim opiekę, jest także osobą chorą, korzystającą ze specjalistycznych usług opiekuńczych. Dodał, że do odwołania nie dołączono dowodu, że został złożony wniosek o zmianę postanowienia Sądu Rejonowego o skierowaniu M. S. do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie na pobyt stały, a tylko prawomocne orzeczenie zmieniające to postanowienie mogłoby spowodować uchylenie decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. I. podniosła, że organy administracji niezwykle pobieżnie zbadały stan faktyczny sprawy, opierając się na nieaktualnych okolicznościach, które zmieniły się od października 2008 r. W okresie pół roku w życiu skarżącej i jej syna zaszły takie zmiany, iż odpadła podstawa umieszczenia M. S. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Ponadto wniosła o zmianę postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2008 r. Dodała, że przebywała w ubiegłym roku w szpitalu, co stało się przyczyną interwencji Sądu. Obecnie nastąpiła zmiana sytuacji, albowiem opuściła ona szpital i może w pełni sprawować pieczę nad synem. Aktualnie dobro M. S. nie wymaga, aby został on umieszczony w domu pomocy społecznej, lecz aby przebywał w domu.

Uzupełniając skargę skarżąca nadesłała kopię opinii sądowo-psychiatrycznej oraz postanowienie Sądu Rejonowego [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich orzekające o zabezpieczeniu wniosku M. I. w przedmiocie zmiany orzeczenia o przyjęciu do domu pomocy społecznej M. S. i na czas trwania postępowania - zawieszającego postępowanie wykonawcze w sprawie o sygn. akt [...].

Z uwagi na powyższą informację postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. I SA/Wa 887/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie - po dołączeniu do akt postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...], w którym Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki do przyjęcia M. S. do domu pomocy społecznej bez jego zgody i tym samym zmienił własne postanowienie z dnia [...] października 2008 r. - podjął zawieszone postępowanie.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. I SA/Wa 1799/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji pozostawało w obrocie prawnym postanowienie Sądu Rejonowego z [...] października 2008 r., którym orzeczono o umieszeniu M. S. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Organy orzekające w niniejszej sprawie były zatem związane tym postanowieniem i zobowiązane do jego realizacji, poprzez orzeczenie o skierowaniu M. S. do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Zasadne było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organy wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (podejmując działania w interesie M. S.) oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy.

Sąd wskazał jednocześnie, że prawidłowość zaskarżonych decyzji oceniał na datę ich wydania, mając na uwadze, że aktualnie sytuacja uległa zmianie (zmiana postanowienia o przyjęciu do domu pomocy społecznej), co oznacza, że decyzje te straciły rację bytu i nie będą wykonane. Nie wpływa to jednak, zdaniem Sądu, na ich ocenę i zasadność na datę wydania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. I. Zaskarżając wyrok w całości podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) polegający na oddaleniu skargi na decyzję zapadłą w wyniku naruszenia art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej powoływanej jako Kpa).

Wskazując na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozważania Sądu I instancji nie uwzględniają realiów stanu faktycznego, w którym organ ma podejmować władcze decyzje. Okoliczność, że decyzja była zgodna ze stanem faktycznym w październiku 2008 r., nie oznacza, że była trafna w kwietniu 2009 r. Poza tym Sąd I instancji ocenił prawidłowość decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. , po tym jak Sąd Rejonowy dopuścił dowód z opinii biegłego psychiatry na okoliczność stanu zdrowia M. S. celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zmiany orzeczenia o umieszczeniu go w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył tym samym nie tylko powołany w petitum skargi przepis postępowania, ale także podstawowe zasady porządku prawnego zawarte w Konstytucji oraz prawie międzynarodowym, zwłaszcza Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Poza tym zdaniem skarżącej kasacyjnie pogląd Sądu I instancji pozbawiony jest wewnętrznej spójności, bowiem z jednej strony uznaje on zaskarżoną decyzję za legalną, a z drugiej wstrzymuje jej wykonanie z uwagi na prejudycjalność postępowania w sprawie [...] (dotyczącej zmiany postanowienia o przyjęciu do domu pomocy społecznej). Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zauważyła, że ten sam Sąd w sprawie I SA/Wa 2061/09 zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. uchylił analogiczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującą w mocy decyzję o umieszczeniu M. S. w domu pomocy społecznej, co budzi zasadnicze wątpliwości co do tej wartości wymiaru sprawiedliwości jaką jest pewność prawna, na którą składa się jednolitość orzecznictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. I OSK 880/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle przepisu art. 54 § 1 ustawy powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Tak więc warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Z kolei art. 39 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego stanowi, że jeżeli osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Sąd Rejonowy W. po rozpoznaniu sprawy z wniosku S. [...] w W. uznał, że zachodzą przesłanki do przyjęcia M. S. do domu pomocy społecznej bez jego zgody. Jednakże w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego doszło do zmiany postanowienia sądu opiekuńczego, poprzez uznanie, że nie zachodzą już przesłanki do przyjęcia M. S. do domu pomocy społecznej bez jego zgody, bowiem jego matka – M. I. opuściła szpital i może w pełni sprawować pieczę na synem oraz zapewnić mu niezbędną całodobową opiekę (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2009 r.). Z treści odwołania od decyzji organu I instancji wynika, że M. I. informowała organ odwoławczy o tym, że wystąpiła z wnioskiem o zmianę postanowienia z dnia [...] października 2008 r. W aktach sprawy nie ma jednak śladu, by organ zobowiązał skarżącą do wykazania tego faktu, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Postępowanie sądowoadministracyjne zawiesił natomiast wojewódzki sąd administracyjny uznając, że zmiana postanowienia o przyjęciu do domu pomocy społecznej M. S. miałaby wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Mimo jednak takiej zmiany postanowienia sądu opiekuńczego sąd ten oddalił skargę stwierdzając, że prawidłowość zaskarżonych decyzji oceniał na datę ich wydania.

Takie działanie Sądu I instancji cechuje swego rodzaju niekonsekwencja, co jak słusznie wskazuje skarga kasacyjna, nie uwzględnia realiów stanu faktycznego, w którym organ ma podejmować władcze decyzje, szczególnie takie które ingerują w podstawowe wolności obywatelskie. Podkreślić bowiem należy, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. Sytuacja M. S., zdaniem sądu opiekuńczego zmieniła się o tyle, że będąca jego opiekunem prawnym matka mogła sprawować nad nim opiekę w miejscu dotychczasowego zamieszkania.

WSA mając zatem wiedzę, że na etapie postępowania odwoławczego pojawiła się informacja o tym, że M. I. wystąpiła o zmianę postanowienia sądu opiekuńczego (zmienionego już na etapie postępowania przed Sądem I instancji) nie zmierzał do jej uprawdopodobnienia, a w konsekwencji nie uwzględnił tej okoliczności. Działanie WSA tym bardziej budzi wątpliwości, że w podobnej sprawie dotyczącej tym razem umieszczenia M. S. w domu pomocy społecznej ten sam Sąd (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2061/09) z wyżej wymienionych przyczyn uznał, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym kontekście NSA podzielił stanowisko skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję wydaną z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności przy niewyjaśnionym dokładnie stanie faktycznym, pomijając słuszny interes M. S. (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa) przy nieuwzględnieniu zapadłego postanowienia sądu opiekuńczego, które przemawiało za pozytywnym dla niego załatwieniem sprawy (art. 8 Kpa).

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przypadku takim jak w niniejszej sprawie, gdzie skierowanie osoby do domu pomocy społecznej następuje na podstawie orzeczenia sądu, rola organów administracji sprowadza się do wykonania tego orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 2.12.1998 r. I SA 1435/98, LEX nr 45762). Nie zwalnia ono przy tym organów z obowiązku wydania określonych przez ustawę o pomocy społecznej decyzji. Pierwszą z nich jest decyzja o skierowaniu do DPS, wydawana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Organ gminy właściwej w dniu kierowania do placówki wydaje również decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu. W literaturze prezentowany jest pogląd, że obydwa rozstrzygnięcia - o skierowaniu i opłacie - powinny być objęte jednym postępowaniem i jedną decyzją (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Co do zasady decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o) ustawy o pomocy społecznej oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony (zob. art. 56 ups). Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce (art. 59 ust. 2 ups). Tę drugą decyzję wydaje organ jednostki samorządowej prowadzącej dom. Jednakże w obydwu przypadkach organy nie będą się już zajmowały badaniem przesłanek skierowania osoby do domu pomocy społecznej, ani ustaleniem zasadności umieszczenia w placówce.

Orzeczenie sądu powszechnego (opiekuńczego), wydawane na podstawie art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, ma charakter prejudycjalny dla decyzji wydawanych w oparciu o art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, gdy chodzi o osobę, która bez swojej zgody ma być umieszczona w domu pomocy społecznej. "Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego nastawiona jest na pomoc osobom chorym psychicznie (por. art. 1, 2 i 12). [...] przy wyborze rodzaju i metod postępowania leczniczego [należy] brać pod uwagę nie tylko cele zdrowotne, ale także interesy oraz inne dobra osobiste osoby z zaburzeniami psychicznymi i dążyć do osiągnięcia poprawy stanu zdrowia w sposób najmniej dla tej osoby uciążliwy (art. 12)" (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 14.06.2005 r. V CK 746/04, LEX nr 155372). Prejudycjalny charakter postępowania przed sądem rejonowym (opiekuńczym) w tego rodzaju przypadkach potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w niniejszej sprawie. Stwierdził bowiem, że fakt wszczęcia postępowania o zmianę postanowienia o umieszczeniu M. S. w domu pomocy społecznej bez jego zgody uzasadniałby zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Gdyby ostateczna decyzja organu II instancji nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, to w takiej sytuacji zmiana postanowienia sądu opiekuńczego z dnia [...] pażdziernika 2008 r., który postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...] orzekł, że nie zachodzą już przesłanki do przyjęcia M. S. do domu pomocy społecznej bez jego zgody, bowiem jego matka – M. I. opuściła szpital i może w pełni sprawować pieczę na synem oraz zapewnić mu niezbędną całodobową opiekę, stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Skoro tak, to ujawnienie podstaw do wznowienia postępowania na etapie postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić. W oparciu o art. 135 P.p.s.a. sąd uchylił również decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.