Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 490/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Gd 3917/01 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 3917/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. R. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości .

Wyrok ten wydano następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 2 marca 2000 r., na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku K. R. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 1978 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], według wykazu określonego w załączniku nr 3 i zatwierdzającej granice tego podziału . Decyzja tą zatwierdzono między innymi podział działki nr 65 o powierzchni 605 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa na działki nr 65/1 o powierzchni 25 m2 , wydzieloną w pasie drogowym ulicy [...] oraz 65/2 o powierzchni 580 m2 , stanowiącą pozostałą część nieruchomości , na której znajdował się budynek mieszkalny przy ulicy [...].

W czasie dokonywania tego podziału lokal nr 4 , znajdujący się w budynku przy ulicy [...], składający się z czterech pokoi , kuchni , przedpokoju, łazienki i wc o łącznej powierzchni użytkowej 81,12 m2 wraz z piwnicą , o powierzchni 15,36 m2 , stanowił własność małżonków R. i F. R., którym przysługiwało również prawo użytkowania wieczystego działki nr 65 wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku, które nie służą do użytku właścicieli poszczególnych lokali , wynoszące 0,192 części .

Z akt sprawy wynika , że prawo to następnie przeniesione zostało na syna poprzednich właścicieli K. R. i ujawnione zostało w księdze wieczystej KW 1970 , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] (por. k 22 akt organu I instancji) . W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało , że K. R., działając przez pełnomocnika - matkę F. R. - pismem z dnia 12 stycznia 1999 r. domagał się stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 kwietnia 1978 r., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawca wywodził , że skoro działka nr 65 obciążona była w części prawem użytkowania wieczystego , to niedopuszczalne było dokonywanie rozporządzenia tą nieruchomością w żadnym zakresie , w tym dokonywanie jej podziału bez zgody użytkowników wieczystych . W ocenie K. R. konsekwencją podziału dokonanego przedmiotową decyzją jest niezgodność treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym , a stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] przywróci pierwotny stan , zgodny z prawem . W uzupełniającym piśmie z 18 stycznia 2000 r. wnioskodawca wskazał , że przedmiotowa decyzja organu 1 instancji z 1978 r. wykracza poza sferę stosunków administracyjno prawnych , a organ administracji ingerując w prawa nabyte właścicieli i użytkowników wieczystych rozporządził bezpodstawnie ich mieniem wydając decyzję administracyjną w sprawie cywilno prawnej , która nie podlegała kompetencji organów administracji publicznej . Winno to prowadzić do uznania , że przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej .

Rozpatrując wniosek K. R. Kolegium wskazało , że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy istnieje jedna z podstaw określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ wyższego stopnia nie rozpatruje merytorycznie sprawy pod kątem ewentualnych naruszeń prawa spowodowanych błędną wykładnią przepisów prawa materialnego. Kolegium wskazało , że jedna z okoliczności podniesionych przez wnioskodawcę , tj. fakt iż nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzja ostateczną stanowi , zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego , a nie stwierdzenia nieważności decyzji . Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy , iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z 18 kwietnia 1978 r. wydana została bez podstawy prawnej organ wyższego stopnia wskazał , że decyzja ta ma swoje oparcie w przepisach art. art. 19 i 20 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) , które to przepisy dopuszczały podział nieruchomości nierolniczych , stanowiących własność państwa w trybie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji zezwalającej na taki podział . Stosownie do art. 20 tej ustawy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe były organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska Prezydium Powiatowej Rady Narodowej .W świetle tych przepisów podział nieruchomością stanowiącej własność Skarbu Państwa następował w postępowaniu administracyjnym , a zatem zarzut wnioskodawcy o wydaniu przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej jest nieuzasadniony .

Kolegium wskazało również , że konsekwencją podziału działki nr 65 na działki nr 65/1 i 65/2 nie było żadne rozporządzenie udziałem ówczesnych wieczystych użytkowników w 0,192 częściach w prawie użytkowania wieczystego, skoro w wyniku podziału nie doszło do zmniejszenia powierzchni tej działki bądź przeniesienia nowo utworzonych działek na rzecz innego podmiotu . Skoro zatem dopuszczalne było dokonywanie podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej , to wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie znajduje podstaw w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. R. sprecyzował swoje żądanie w ten sposób , iż domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1978 r. tylko w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr 65 na działki nr 65/1 i 65/2 , wykazanej w załączniku nr 2 do tej decyzji , a nie całej decyzji zatwierdzającej podział wszystkich nieruchomości położonych przy ulicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniając wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] utrzymało w mocy własną decyzję z 2 marca 2000 r., podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia . Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało , że wbrew stanowisku skarżącego podział nieruchomości należał do sfery stosunków administracyjno - prawnych i na podstawie przepisów ustawy 6 lipca 1972 r. dokonywany był w drodze decyzji administracyjnej . Kolegium wskazało również , że konsekwencją wydania decyzji o podziale nieruchomości nie było rozporządzenie udziałem stron w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu . Sam podział nieruchomości nie obciążył , ani nie pozbawił ówczesnych użytkowników wieczystych udziału wynoszącego 0,192 części w prawie użytkowania nowo wydzielonych działek nr 65/1 i 65/2 .

K. R. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której ponawiając zarzuty wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prezentował stanowisko , że skoro użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego , to sprawy dotyczące rozporządzania takim prawem mają również charakter cywilno – prawny . Zgodnie z przepisami k.c. użytkownik wieczysty ma prawo korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób , a prawo to jest również skuteczne względem właściciela gruntu . Stąd też bez zgody użytkowników wieczystych nie mogło być dokonane rozporządzenie nieruchomością gruntową . Skarżący wywodził , że następne podziały przedmiotowej nieruchomości , będące konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1978 r. oraz dokonane wpisy do ksiąg wieczystych , po sprzedaży kolejnych lokali w budynku przy ulicy [...] doprowadziły do niezgodności ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym . Skarżący wskazywał również , że konsekwencją niezgodności wpisów do ksiąg wieczystych jest kilkuletnie nękanie użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości w celu wymuszenia na nich zgody na niekorzystne rozporządzenie własnym mieniem .

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm. ) wyjaśnił , że jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) .

Sąd wyjaśnił , że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 kwietnia 1978 r. był jego wniosek skarżącego , w którym prezentowano pogląd prawny, iż brak było podstaw prawnych do ingerencji organów administracji publicznej w sferę stosunków cywilno - prawnych poprzez rozporządzenie jego udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki nr 65 wyłącznie w konsekwencji podziału tej działki na działki nr 65/1 i 65/2.

Inaczej mówiąc w ocenie wnioskodawcy brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, w której przedmiot rozstrzygnięcia , zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. należał do wyłącznej właściwości sądów powszechnych . Stosownie do przywołanego wyżej przepisu art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne , o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sąd Najwyższy . Przepis § 3 art. 2 k.p.c. przewiduje jednoznacznie, że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne , jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów . Z przytoczonych wyżej norm prawnych wynika zatem jednoznacznie , iż istnieje domniemanie właściwości rozpatrywania spraw cywilnych przez sądy powszechne . Domniemanie to jednak nie ma zastosowania wówczas , gdy na mocy przepisów szczególnych rozpoznawanie spraw cywilnych przekazane zostanie do kompetencji organów administracji publicznej .

Powołane jako podstawa prawna decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 kwietnia 1978 r. przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) , jak zauważono wbrew zarzutom skargi , w sposób jednoznaczny przewidywały dopuszczalność wydawania przez określone organy administracji decyzji w sprawach podziału nieruchomości w miastach i osiedlach .

Wyjaśniono ,że ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. dzieli nieruchomości miejskie na dwie zasadnicze kategorie :

- tzw. tereny budowlane, to jest nieruchomości przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe (por. rozdział 1 art. 1-16 ) oraz

- pozostałe (inne) tereny miejskie (por. rozdział 2 art. 17-19 ustawy)

Reżim prawnych tych drugich nieruchomości miejskich , tzn. położonych poza terenami budowlanymi jest bardzo zbliżony do reżimu , jakiemu podlegały — w świetle nieobowiązującej już ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240) - wszystkie nieruchomości miejskie . To podobieństwo wyraża się przede wszystkim w tym , że podział nieruchomości miejskich pod rządami dawnej ustawy podlegał , a podział "innych" terenów w świetle nowej ustawy podlega różnym ograniczeniom , polegającym w szczególności na tym , iż jest on uzależniony od pozwolenia właściwego organu administracyjnego . Organem takim w świetle przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. był organ właściwy do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych (por. art. 18 ust 4 ustawy) . W orzecznictwie Sądu Najwyższego jak zaznaczono dotyczącym przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. jednolicie przyjmowano , iż na podział nieruchomości położonej w miastach i osiedlach , poza terenami budowlanymi (ustalonymi wg. przepisów rozdziału 1 - por. art. 17) nie była wystarczająca zgoda Państwa , jako właściciela , gdyż stosownie do art. 18 tej ustawy do jego dokonania wymagane było pozwolenie odpowiedniego organu administracyjnego . W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 1981 r. III CZP 16/81, OSNC 1981/11/208 wskazano, że:

"1. Zgoda Państwa, jako właściciela, na podział nieruchomości miejskiej oddanej w użytkowanie wieczyste, a położonej poza terenami budowlanymi ustalonymi w myśl przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), i tym samym na podział ustanowionego na tej nieruchomości użytkowania wieczystego nie jest potrzebna; podział taki podlega natomiast ograniczeniom przewidzianym w art. 18 tej ustawy, w szczególności do jego dokonania wymagane jest pozwolenie odpowiedniego organu administracyjnego.

2. Podział działki znajdującej się w użytkowaniu wieczystym, a położonej w obrębie obszaru objętego decyzją o ustaleniu terenów budowlanych, lecz wyłączonej z tego obszaru z uwagi na zabudowę, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 sierpnia 1972 r. do wymienionej ustawy (Dz. U. Nr 35, poz. 242), należy - w myśl § 17 ust. 2 tegoż rozporządzenia - do kompetencji odpowiedniego organu administracyjnego; ten też organ ustanawia użytkowanie wieczyste na działce powstałej z podziału." Powołano się również na analogiczny poglądy wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 października 1973 r. III CRN 180/79, wskazując jednoznacznie , że nieważna jest , w razie braku pozwolenia na podział wymaganego art. 18 ust 4 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...) — umowa darowizny obejmująca kilka działek fizycznie wydzielonych darowanych oddzielnie poszczególnym osobom na własność lub współwłasność (OSNC 1980/4/76) .

W świetle postanowień przepisów rozdziału 2 cyt. wyżej ustawy z 6 lipca 1972 r. zadaniem Sądu oczywiste jest , że podział nieruchomości położonych w miastach i osiedlach poza terenami budowlanymi ustalonymi według przepisów rozdziału 1 odbywał się na zasadach określonych w przepisie art. 18 i 19. tj. poprzez wydanie decyzji pozwalającej na taki podział (por. art. 18 ust 4 ustawy oraz § 16 i 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania , rozgraniczania i podziałów terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35poz. 242) . Tym samym jak podkreślono oczywiste jest , że w 1978 r. podział nieruchomości położonych w miastach i osiedlach , poza terenami budowlanymi , ustalonymi wg. przepisów rozdziału 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. nie tylko był dopuszczalny , a wręcz wymagał wydania decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej . Zaznaczono , że podział nieruchomości , dokonany w trybie rozdziału 2 tej ustawy nie powodował żadnej zmiany własności, tj. rozporządzenia tą nieruchomością w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego . Konsekwencją tego podziału było wyłącznie to , że każda z nowo wydzielonych działek nr 65/1 i 65/2 obciążona była w takich samych częściach prawem użytkowania wieczystego ówczesnych właścicieli lokalu nr 4 , wynoszącym 0,192 części .

Zdaniem Sądu prawidłowe jest zatem stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji , iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z 1978 r. wydana została przez właściwy organ administracji , działający na podstawie szczegółowej kompetencji wynikającej z przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. Konkludując wskazano , że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie była kwestia dotycząca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją , tylko żądanie strony stwierdzenia jej nieważności na ściśle wskazanej podstawie prawnej , określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. tj. braku podstawy prawnej . Nie zachodziła zatem konieczność rozważania w tym postępowaniu konsekwencji pominięcia wieczystych użytkowników części działki nr 65 w postępowaniu o podział nieruchomości w 1978 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik K. R. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podział nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27. poz. 192) przez przyjęcie , że sprawę skarżącego K. R. o geodezyjnym podziale działki 65 należy rozpatrywać bez wymaganego prawem wniosku użytkownika wieczystego . Powołując się na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w zakresie:

- stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Sygn. akt: [...],

- stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 1978 r. [...] w części dot. geodezyjnego podziału działki 65, objętej załącznikiem nr 2 jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa .

Zdaniem skarżącego opisany wyżej wyrok został wydany z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa . Zauważono , że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepisy prawa , które tylko ogólnie określają kompetencje organów administracji w zakresie wydawania decyzji dotyczących podziału nieruchomości w miastach i osiedlach nie rozpatrując konkretnie zaistniałego stanu objętego skargą. /Rozdz. I ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. ( Dz. U. nr 27,poz. 192 ) . Nie podzielono również interpretacji dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach , w tym art. 17-19 tej ustawy jakoby podstawą dokonania podziału nieruchomości gruntowej miałaby być decyzja uprawnionego organu administracji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaniem skarżącego nie zwrócił uwagi na fakt , iż decyzję zezwalającą na dokonanie podziału nieruchomości gruntowej wydano nie przed dokonaniem podziału lecz po jego dokonaniu zatwierdzając tą samą decyzją jednocześnie dokonany podział .

W związku z czym należy przyjąć, że przed dokonaniem podziału nie było żadnej decyzji , nie było również wszczętego uprzednio postępowania administracyjnego w sprawie podziału . Także dodano , że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie przyjął , że sporem objęta nieruchomość mogła być podzielona w oparciu o art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku bowiem wymieniony przepis ustawy ma zastosowanie wyłącznie do taksatywnie wymienionych w nim przypadków gdzie właścicielem była osoba fizyczne lub prawna nie będąca jednostką gospodarki uspołecznionej . Właścicielem przedmiotowej działki był Skarb Państwa , zaś użytkownikiem wieczystym rodzice skarżącego w 0.192 części , a zatem opisany przepis ustawy nie mógł mieć zastosowania do ewentualnego dokonania podziału spornej działki . W związku z czym wywody i argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku są bezprzedmiotowe .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku strona 4 w sposób wybiórczy przywołuje przepisy lub też ich część dla potwierdzenia prezentowanego w wyroku stanowiska i tak np. : w p-kcie 2 jako podstawę podziału wymienia § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku , który nie sposób jest uznać jako właściwy oraz § 17 tegoż rozporządzenia jako określającego organ właściwy do dokonania podziału działki gruntu .W tym samym rozporządzeniu § 17 ust 1 i ust 2 w sposób jednoznaczny ustawodawca wskazał, że podział działki gruntu może być dokonany wyłącznie na wniosek , ale tę część przepisu prawa Sąd już pomija bowiem pozostaje w sprzeczności z treścią wyroku .

Skarżący nadmienia , że w jego ocenie cyt. przez Sąd uchwała Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 16/81 bez podania szczegółowych ograniczeń w dokonywaniu podziału nie odzwierciedla stanu faktycznego , który towarzyszył dokonanemu podziałowi opisanych szczegółowo w art. 18 wymienionej wyżej ustawy określającej cel dokonywania podziału , to jest:

- dokonania działu spadku obejmującego nieruchomość zabudowaną dwoma lub więcej domami , jeżeli dział ma polegać na wydzieleniu poszczególnym spadkobiercom domu wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego użytkowania tego domu,

- ustalenia części nieruchomości nabytej w drodze zasiedzenia

- ustalenia działki budowlanej zabudowanej domami lub budynkami wymienionymi w art. 12 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze,

- zniesienia współwłasności powstałej na skutek ustania małżeńskiej wspólności majątkowej , jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu każdemu z małżonków lub rozwiedzionych małżonków poszczególnych domów wraz z gruntem niezbędnym do ich prawidłowego użytkowania .

Skoro zatem nie zachodziła żadna z przesłanek opisanych wyżej to przy przyjęciu przez Sąd jako podstawy podziału art. 18 ustawy i gdyby to była podstawa prawidłowa to i tak dokonany podział działki 605 został dokonany z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa .

Zaskarżony wyrok zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną pomija istotną kwestię wadliwości decyzji dotyczącej braku wymaganego prawem wniosku użytkownika wieczystego działki 65 o jej podział na co nie zwrócił uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok oddalający skargę - sprzeczny z treścią art. 18 ust 2 i rażąco naruszający prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając zaskarżony wyrok w sposób wybiórczy przywołał przepisy lub też ich cześć dla podkreślenia prezentowanego w wyroku stanowiska i tak np.: art. 18 ust 4 ustawy z 6 lipca 1972 r. lub § 17 ust 1 i ust 2 rozporządzenia wykonawczego z 28 sierpnia 1972 r. jako określające organy właściwe do wydawania decyzji zezwalającej na podział nieruchomości - pomijając tą cześć przepisów które w sposób jednoznaczny stanowią, że podział gruntu może być dokonany wyłącznie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, a zatem tych podmiotów, które dysponuję ważnym tytułem prawnym do tej nieruchomości.

Nie może zatem występować z takim wnioskiem jednostka, która na tym terenie zamierza przeprowadzić inwestycję.

Podkreślono , że nie zmieniły się zasady wydawania przez organy pozwoleń na podział nieruchomości . Takie same zasady obowiązywały w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. oraz obowiązuje obecnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. tj. oprócz zgodności z planem podziału z planem zagospodarowania przestrzennego wymagany jest i był wniosek podmiotu dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości jako podstawa materialno prawna podziału .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2 ) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Zaznaczyć również należy , iż przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , wymieniającego podstawy kasacji . Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie , które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu ( paragraf , ustęp ) - zostały naruszone , na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie nie jest spełniony , gdy skarga zawiera wywody , zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się , który przepis prawa skarżący miał na uwadze , podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania . Przepis ten musi być wskazany wyraźnie . Podstawy kasacji stanowią nie tylko najważniejsze wymaganie formalne , ale również decydują o istocie i charakterze instytucji kasacji .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika K. R. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. ) .

Pełnomocnik skarżącego powołując się na naruszenie prawa materialnego wskazał na naruszenie art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 27 , poz. 192 ze zm. ) poprzez przyjęcie , że sprawę skarżącego K. R. o geodezyjnym podziale działki nr 65 należy rozpatrywać bez wymaganego prawem wniosku użytkownika wieczystego .

Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 18 cytowanej ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach został tak zredagowany , że w swej treści zawiera ustępy oraz punkty . Norma tego przepisu zawiera pięć ustępów ( od 1 – 5 ) , zaś w ustępie drugim zamieszczono kolejne cztery punkty i każde z tych uregulowań kształtuje odmienna sytuację prawną . Natomiast w skardze kasacyjnej bardzo ogólnie powołano się tylko na przepis art. 18 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach bez wykazania , którego ustępu tej normy prawnej dotyczy jej zarzut .

Tym samym w okolicznościach tej sprawy uznać należy , że w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego przepisu prawa materialnego naruszonego przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem , natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać , którego to przepisu dotyczy wniesiona skarga kasacyjna tym bardziej , że również wnikliwa analiza uzasadnienia tejże skargi kasacyjnej nie pozwala na ujawnienie precyzyjnie określonej normy prawa materialnego będącej przedmiotem niniejszej skargi .

Naczelny Sąd Administracyjny działający jak sąd kasacyjny , nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego , jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi . Związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej w opisanej sytuacji nie pozwala zatem na przyjęcie przedmiotowej skargi do jej merytorycznego rozpoznania , dlatego też uznano , że ogólnikowe wskazanie podstawy prawnej w petitum skargi kasacyjnej prowadzi do przyjęcia wniosku , o braku uzasadnionych podstaw tej skargi .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .