Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 226/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi D. O., J. O., J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], znak [...], 2. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił, na wniosek M. T., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe w budynku na działce Nr [...] obręb N. przy ul. S. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawca M. T.. W uzasadnieniu skargi M. T. zarzucił między innymi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezzasadnie przyjęło, iż skarżący zrealizował inwestycję wskazaną we wniosku jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Wskazał również, iż wniosek skarżącego i sama decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczyły wyłącznie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji niejako rozszerzył ten zakres na przebudowę obiektu (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 535/08, następnie Sąd postanowieniem z dnia 4 września 2008 r. zawiesił postępowanie w tej sprawie - a po wydaniu wyroku w sprawie sygn. akt. II SA/o 650/08, zarejestrował ją pod sygn. akt II SA/Po 363/09 ).

Po wpłynięciu wyżej wskazanej skargi na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] czerwca 2008 r. wydało decyzję nr [...], w której uchyliło w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] .

Na wskazaną wyżej decyzję autokontrolną z dnia [...] czerwca 2008r. wnieśli skargę do Sądu Administracyjnego D. i J. O. oraz J. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 650/08 skargę uznał za uzasadnioną i uchylił decyzję autokontrolną z dnia [...] czerwca 2008r. W uzasadnieniu Sąd m.in. wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest postępowaniem o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, nie zaś postępowaniem o legalizację samowoli budowlanej. W skardze, która wywołała wydanie zaskarżonej decyzji autokontrolnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, M. T. podnosił, iż samowolna zmiana sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości była przedmiotem rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. i inwestor wypełnił obowiązek wynikający z decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2007r. polegający na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania. M. T. zarzucił ponadto, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, iż planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się z przebudową obiektu. Skarżący M. T. zakwestionował więc istnienie samowoli uniemożliwiającej wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku. Do tych zarzutów organ kontrolny nie ustosunkował się w żaden sposób i uchylając w ramach autokontroli, w związku ze skargą M. T., własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008r. przyjął, bez poczynienia żadnych ustaleń w tym zakresie, że samowolna zmiana przeznaczenia pomieszczeń miała miejsce, ale równocześnie okoliczność ta nie ma znaczenia w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r, (sygn. akt P 37/06). Sąd wskazał, iż ze stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić ponieważ prowadzone postępowanie było postępowaniem o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowanego, nie zaś w przedmiocie legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowiące podstawę wydania decyzji w trybie autokontrolnym dotyczy przepisu art. 48 prawa budowlanego, a więc przepisu normującego postępowanie w razie stwierdzenia samowoli budowlanej oraz przesłanki legalizacji tejże samowoli.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r. postępowanie w sprawie o sygn. II SA/Po 535/08 zostało podjęte i wpisane do rejestru pod nową sygnaturą II SA/Po 363/09.

Na rozprawie przeprowadzonej przed tut. Sądem w dniu 11 sierpnia 2009 r. skarżący M. T. oświadczył, że przywrócił stan poprzedni wszystkich obiektów budowlanych i do dnia dzisiejszego nie prowadzi w spornym obiekcie działalności gospodarczej i usługowej, co zostało potwierdzone przez organy nadzoru budowlanego. Stąd jest on dalej zainteresowany uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zaprzestanie prowadzenia przez skarżącego działalności na terenie spornej nieruchomości potwierdzili uczestnicy postępowania – D. i J. małżonkowie O., wnosząc o oddalenie skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o umorzenie postępowania z uwagi na wydaną decyzję autokontrolą

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 363/09 Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] .

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w badanym przypadku jest decyzja organu odwoławczego, którą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe.

Sąd podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy ściśle wiąże się z uzyskaniem pozwolenia na budowę jak również decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że o ile uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi konieczny warunek wystąpienia do właściwego organu budowlanego o wydanie decyzji dotyczących możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi każdorazowo oznaczać rozpoczęcia realizacji inwestycji. Jak wskazał Zdzisław Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie o sygn. II OSK 426/07, celem wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale "informacja" o możliwym sposobie zagospodarowania terenu, która nie musi służyć osobistym zamierzeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. W konsekwencji przyjąć należy, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Stąd za wadliwą należy uznać konkluzję organu II instancji stwierdzającą, że zrealizowanie inwestycji przez inwestora skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkuje wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od tego, czy zamierzenia inwestycyjne zostały już zrealizowane.

Na marginesie Sąd wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie niemożliwe było przesądzenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 04 lutego 2009 r., w przedmiotowej sprawie nie zostało w żaden sposób wyjaśnione przez organ odwoławczy, na jakiej podstawie przyjęto, wbrew temu co podnosił inwestor, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w niniejszym przypadku rzeczywiście doszło i że ta samowola istniała w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a także iż zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się z przeprowadzeniem robót budowlanych. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, iż doszło do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, co na rozprawie potwierdził skarżący, jak i pozostający z nim w sporze uczestnicy postępowania. W takiej sytuacji nie można odmówić skarżącemu prawa do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, którą być może zamierza przedłożyć na etapie przyszłej planowanej zmiany sposobu użytkowania zabudowań znajdujących się na spornej działce.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. Nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 - ustawy z dnia 12 października 1994r - o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U z 2001 nr 79, poz. 856 ze zm. ), art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - kodeks postępowania administracyjnego (j. t Dz. U z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa ), art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 - ustawy z dnia 27 marca 2003r - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003, nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkuje wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od tego, czy zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane. Bez znaczenia dla postępowania pozostaje stwierdzenie, czy konkretny teren jest zagospodarowany i w jaki sposób - por. wyrok WSA z dnia 11 sierpnia 2009r sygn. akt II SA/Po 363/09. Celem wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa ale także informacja o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości, która nie musi służyć osobistym celom inwestycyjnym wnioskodawcy. Dalej organ wskazał, iż przesłanki dopuszczające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis uzależnia wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od łącznego spełnienia jego dyspozycji, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. W omawianej sprawie mamy do czynienia z wnioskiem dotyczącym zmiany przeznaczenia części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz części budynku mieszkalnego na cele biurowe.

Zgodnie zatem z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym w takim przypadku materialno prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ podniósł, iż rozróżnienie między budową lub wykonaniem innych robót budowlanych, a zmianą sposobu użytkowania, do którego to pojęcia zaliczyć należy również przebudowę obiektu budowlanego ma w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie. Jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego, bez równoczesnej jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek nowej zabudowy przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju robót nie podlega badaniu, czy planowana inwestycja zgodna jest z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 przywołanej ustawy. Organ podniósł, iż w takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest bez stosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 wspomnianej ustawy.

Organ podniósł ponadto, iż z faktu ustalenia warunków zabudowy nie wynika jeszcze fakt uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę albowiem decyzja o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę dotyczą innych etapów postępowania inwestycyjnego i odnoszą się do innych kwestii związanych z realizacją inwestycji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie badania nie wymagało spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt. 1 wspomnianej ustawy, planowana inwestycja nie stanowi w istocie budowy, zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy wyłącznie nowej zabudowy. Organ wyjaśnił, iż jak wynika z akt sprawy oraz z treści zaskarżonej decyzji inwestor nie planuje nowej budowy, prace związane ze zmianą sposobu użytkowania nie mają charakteru rozbudowy i nadbudowy budynku, w istocie ograniczają się do adaptacji wnętrza budynku, bez istotnych prac budowlanych i zmian konstrukcyjnych budynku.

Dalej organ wskazał, iż planowana inwestycja spełnia także i pozostałe wymagania zawarte w art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto zgodna jest z przepisami odrębnymi. Wszelkie swoje prawa skarżący będą mogli ponadto zabezpieczyć na etapie ewentualnego ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do ewentualnego naruszenia przez inwestycję przepisów przeciwpożarowych organ wskazał, iż te zagadnienia także są badane na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę przed organami administracji architektoniczno - budowlanej. W odpowiedzi na zarzut, iż inwestycja M. T. narusza ład przestrzenny organ wskazał, że przepisy dotyczące ładu przestrzennego kierowane są do organów opracowujących plany zagospodarowania przestrzennego, a nie do konkretnych inwestorów lub organów administracji publicznej wydających decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zachowanie ładu przestrzennego jest bowiem obowiązkiem urbanistów opracowujących plany zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. i J. O. i J. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego polega na błędnej interpretacji przepisu art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji, bez powołania stosownej podstawy prawnej na poparcie stawianej tezy, ustalił, iż w przypadku zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu nie podlega badaniu, czy planowana inwestycja zgodna jest z art. 61. ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 61, ust 2-4 przytoczonej ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się w ściśle określonych sytuacjach. W ocenie skarżących w przypadku pozostałych inwestycji, ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym kryterium podczas oceny funkcji obiektu powinien być cel, w jakim został wzniesiony, katalog potrzeb jaki zaspokaja i aktualny sposób użytkowania. W rozpatrywanej sprawie, w przypadku decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania, warunki wskazane w art. 61 ust 1 pkt 1 przede wszystkim dotyczą kontynuacji funkcji (por. II SA/GI 903/07).

Skarżący wskazali, iż przyjęcie przez organ II instancji błędnej wykładni art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje brakiem analizy stopnia kontynuacji funkcji, która w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu winna być rozumiana jako "dobre sąsiedztwo".

Dalej skarżący podnieśli, iż motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu prawnym i powinny polegać ma przywołaniu przez organ obowiązującego artykułu czy też przepisu prawa. Przyjęta przez organ powyższa interpretacja przepisów, doprowadziłoby do chaosu urbanistycznego i zachwiania zasady urzeczywistnienia ładu przestrzennego na terenach zabudowanych, nie objętych planami zagospodarowania. Skarżący wskazali, iż organ II instancji naruszył art. 7 Kpa który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania takich czynności, które są zgodne z obowiązującym prawem. Zaskarżona decyzja zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego dla samochodów oraz zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe prowadzi nie tylko do zmiany przeznaczenia obiektów dla innego rodzaju ich użytkowania, lecz także do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu i wywołuje skutki określone art. 71 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane.

Skarżący podnieśli również, iż ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, która w przypadku zmiany w sposobie użytkowania obiektu winna być rozumiana jako "dobre sąsiedztwo" (por. II SA/GI 903/07 z dania 31 lipca 2008) jest możliwe tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych obiektów o podobnej funkcji usytuowanych na sąsiednich (a więc w obszarze analizowanym) działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej.

Zdaniem skarżących organ II instancji, bez przeprowadzenia analizy, wadliwie uznał decyzję organu I instancji za zgodną z prawem. Skarżący zwrócili uwagę, iż pomimo zgłaszanych w tej sprawie zastrzeżeń, organ I instancji ograniczył się w istocie do przyjęcia analizy dokonanej przez inwestora, a samego problemu samodzielnie nie analizował. Organ II instancji, uznał warunek kontynuacji funkcji, za bezprzedmiotowy.

Wskazane wyżej okoliczności, w ocenie skarżących, stanowią naruszenie art. 7 i 77 Kpa z powodu niewyjaśnienia przez organ I i II instancji okoliczności faktycznych i naruszenie obowiązku wyczerpującego zbadania faktycznych okoliczności związanych ze sprawą a mających zasadniczy wpływ na wydanie decyzji.

Zdaniem skarżących wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie spełnia wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, iż na żadnej z działek sąsiednich, zgodnie z definicją działki sąsiedniej, do nieruchomości położnej przy ul. S. [...], nie jest prowadzona funkcja o podobnym charakterze jak wnioskowana inwestycja, która stanowiłaby przesłankę do kontynuacji funkcji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1. Wykazane w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji obiekty usługowe nie istnieją i nie mają potwierdzenia w rejestrze przedsiębiorców prowadzonym w Urzędzie Miasta P.. Opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie dokumentacji fotograficznej szyldów reklamowych, a nie na podstawie wpisów do ewidencji działalności gospodarczej firm, w ocenie skarżących, narusza art. 7 Kpa. Zdaniem skarżących przyjęcie przez organ administracji państwowej przesłanki, iż szyld reklamowy stanowi o prowadzeniu działalności gospodarczej, pomimo wnoszonych w tej sprawie zastrzeżeń, jest zaprzeczeniem zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 Kpa i stanowi dowód, iż decyzje w przedmiotowej sprawie wydano w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Takie działania uznać, należy za sprzeczne z przepisami art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością.

Błędne ustalenia organu I instancji, co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy działek sąsiednich, skutkowały błędnym rozstrzygnięciem organu I instancji i naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podnieśli, iż analiza badanego obszaru, będąca załącznikiem graficznym do decyzji wydanej przez organ I instancji nie jest zgodna z wymogami art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawiony wydruk geomapy, w oparciu o którą przygotowano analizę graficzną terenu jest pozbawiony skali oraz wymiarów frontów działek, dlatego też niemożliwe jest wyznaczenie działek sąsiednich, dla których inwestor był zobowiązany przedstawić analizę. Analiza graficzna nie zawiera informacji pozwalających na precyzyjne ustalenie faktycznej wielkości obszaru objętego badaniem. I tak w części tekstowej analizy zakreślając jego granice powołano się na wymienione rozporządzenie, zaznaczono nadto, że obszar ten dotyczy działki objętej wnioskiem wraz z terenem przyległym do niej, wyznaczonym zgodnie z obowiązującymi przepisami (załącznik graficzny do analizy) i obejmuje nieruchomości sąsiednie, zgodnie z przyjętą definicją działki sąsiedniej. Skarżący podnieśli, iż organy administracji nie mogą na jego podstawie ocenić, czy sformułowane konkluzje są trafne, a więc, czy spełnione są wymagania o charakterze materialno prawnym. Analiza stanowiąca podstawę orzekania (jako załącznik do decyzji organu I instancji) jest wprawdzie sporządzana przez osobę o potwierdzonych kwalifikacjach. Nie oznacza to jednak, aby opracowanie nie musiało czynić zadość podstawowym wymaganiom stawianym opiniom specjalistycznym. Powinno ono zawierać opis istniejącego stanu oraz konkluzje, z przytoczeniem argumentacji, które legło u podstaw ich sformułowania.

Skarżący podnieśli, iż decyzja wydana przez organ I instancji, została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 Kpa. Organ I instancji wykazał, że wydana decyzja uzyskała uzgodnienie Zarządu Dróg Miejskich - postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 oraz [...] z dnia [...]stycznia 2006r. Tymczasem w chwili wydania wskazanych uzgodnień, inwestor nie był jeszcze właścicielem posesji, więc nie można było wystąpić o uzgodnienie przedmiotowej decyzji.

Skarżący wyjaśnili, iż organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do zastrzeżeń wniesionych w ich odwołaniu, co do zmiany zagospodarowania frontu nieruchomości, poprzez wykorzystanie frontu nieruchomości na parking dla samochodów. Zmiana frontu nieruchomości jest niezgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 61 ust 1 pkt 1. Planowany przez Inwestora zakres zmiany frontu nieruchomości wykracza wielkością oraz nie jest zgodny z kontynuacją funkcji istniejącej na działkach sąsiednich, co daje podstawę do stwierdzenia, że wniosek jest niezgodny z wymogiem art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w ocenie skarżących zagospodarowanie frontu na miejsca postojowe nie spełnia również wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z par. 21 rozporządzenia stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej 2,3 m szerokości i długość 5,0 m, z zapewnieniem możliwości korzystania z przylegającego ciągu pieszo - jezdnego. Zgodnie z decyzją organu I instancji, pełne potrzeby parkingowe z uwzględnieniem wszystkich dotychczasowych oraz planowanych funkcji (łącznie z dostawą i obsługą klientów) należy bezwzględnie zapewnić na działce własnej Inwestora. Organ I instancji nie wziął pod uwagę wielkości terenu wyznaczonego na miejsca postojowe. Zgodnie z załączoną przez Inwestora mapą zasadniczą powierzchnia wyznaczona na zapewnienie pełnych potrzeb parkingowych to 4,5m (długość) x 5m (szer). Z uwagi na ogrodzenie nieruchomości sąsiedniej, miejsca postojowe mogą być zlokalizowane tylko przodem/tyłem do budynku inwestora. Tymczasem miejsce postojowe, wyznaczone przez inwestora ma tylko 4,5 m długości, wobec wymaganych 5,0 m i parkujące samochody blokują ciąg pieszo-jezdny. Wyznaczona powierzchnia nie zapewnia również wymaganej liczby miejsc postojowych, dla obsługi wszystkich funkcji (usługowej i mieszkalnej), a więc nie spełnia wymogów formalnych.

Przedstawiona przez organ II instancji argumentacja w kwestii parkowania samochodów klientów przy pobliskich posesjach i propozycja zgłoszenia tej kwestii w Zarządzie Dróg Miejskich jest, w ocenie skarżących, niezrozumiała, ponieważ Zarząd Dróg Miejskich postanowił, że "obowiązkiem inwestora jest zapewnienie pełnych potrzeb parkowania na posesji inwestora". Zdaniem skarżących wydanie decyzji bez dokładnej analizy w przedmiotowej sprawie prowadzi do błędnych wniosków oraz stwarza utrudnienia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz prowadzi do zakłócenia ładu na wnioskowanym terenie.

Skarżący podnieśli, iż błędna i nie do przyjęcia w warunkach obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym jest argumentacja organu, zgodnie z którą przepisy dotyczące ładu przestrzennego kierowane są do organów opracowujących plany zagospodarowania przestrzennego, a nie do konkretnych inwestorów lub organów administracji publicznej wydających decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a zachowanie ładu przestrzennego jest obowiązkiem urbanistów opracowujących plany zagospodarowania przestrzennego.

Zasada dobrego sąsiedztwa, wymaga dostosowania się inwestora (por. II SA/Wr 34/09 z dnia 17 lipca 2009) do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy.

Błędna jest opinia organu I instancji, iż zaskarżona decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości skarżących lub jej części w dotychczasowy sposób. Zdaniem skarżących lokalizacja planowanej inwestycji na granicy działki powoduje brak możliwości korzystania z części ogrodu, na wysokości do 15 m w głąb działki tj. ponad 40% długości granicy ich nieruchomości. Po uruchomieniu planowanej inwestycji, korzystanie w sposób dotychczasowy będzie niemożliwe z uwagi na wzmożony ruch samochodowy wzdłuż granicy działki oraz przebywanie na jej terenie pracowników oraz klientów serwisu, hałas uruchamianych silników, odgłos załączanych alarmów. Pomimo deklaracji Inwestora o powoływaniu się na dyrektywę Unii Europejskiej o zakazie generowania dźwięków podczas testowania systemów alarmowych, systemy alarmowe poddane testowaniu generują hałas, co zostało już stwierdzone w trakcie kilkumiesięcznej działalności inwestora bez stosownego pozwolenia. Charakter planowanej inwestycji (serwis elektroniczny dla samochodów) oraz ich lokalizacja na granicy działki nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, wbrew stanowisku organu I i II instancji, że inwestycja ta nie będzie wpływała niekorzystnie na naszą nieruchomość i jej zabudowę.

Skarżący podnieśli, iż zaskarżona zmiana użytkowania garażu samochodowego, usytuowanego na granicy działki, na serwis elektroniczny dla samochodów, narusza ich interes prawny jako właścicieli działki sąsiedniej, gdyż oznacza nie tylko nieuwzględnienie przepisów art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także niewyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów.

Skarżący zwrócili uwagę, iż wątpliwości budzi legalność garażu, w którym ma zostać uruchomiona planowana inwestycja. Skarżący podnieśli, iż po dokładnej analizie dokumentacji dot. budowy przedmiotowego garażu, wątpliwości budzi szerokość garażu. Obiekt został wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...] maja 1984. Zgodnie z mapą będącą załącznikiem do w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, wymiary garażu zostały ustalone następująco: szerokość 3,20 długość 13,60 Tymczasem, przedstawiona przez Inwestora mapa zasadnicza, wskazuje na obiekt o szerokości 4,95 m, czyli w trakcie budowy obiekt poszerzono z 3,2 m na 4,95 m. Tym samym została powiększona kubatura obiektu .Dodatkowo została zmieniona wysokość obiektu, z projektowanej 2,2 m (na podstawie obowiązującego wówczas prawa budowlanego) na 3,0 m. W/w zmiany stanowią istotną zmianę projektu budowlanego i jako takie, zgodnie z art. 36a.1 Prawa Budowlanego wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Na przeprowadzenie w/w zmian nie została wydana stosowna zmiana w pozwoleniu na budowę.

W ocenie skarżących z uwagi na znaczne odstępstwa od zatwierdzonego projektu w procesie budowy garażu, obiekt nie powinien zostać dopuszczony do użytkowania, a tym samym niezasadne jest wnioskowanie przez obecnego właściciela nieruchomości o zmianę sposobu jego użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2010 r. M. T. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma uczestnik postępowania wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy jak również cech o charakterze urbanistycznym jak i architektonicznym. Zdaniem inwestora z brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy , a więc sytuacji gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowe, rozbudowę i nadbudowę takiego obiektu. Uczestnik podniósł, iż pojęcie budowa zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, jako wykonywanie obiektu budowlanego, czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Inwestor wskazał, iż przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Natomiast nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość.

Zdaniem inwestora inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania części budynku garażowego na cele serwisu elektronicznego oraz części budynku na cele mieszkalne jest przebudową w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z definicją zawartą w treści art. 3 pkt 7 tej ustawy przebudowa polega na wykonywaniu robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem jego najbardziej charakterystycznych parametrów. W ocenie uczestnika zasada dobrego sąsiedztwa nie obejmuje natomiast innych robót budowlanych polegających m.in. na przebudowie - w tym zmiany sposobu użytkowania, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zabudowa już istniejąca składa się na status quo i nie stosuje się do niej wymagań z art. 61 ustawy . Inwestor wskazał, iż za powyższym przemawia wykładnia celowościowa jak i systemowa. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeśli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub interesu osób trzecich. Skarżący błędnie utożsamiają zmianę sposobu użytkowania obiektu z wyjątkiem od stosowania zasady dobrego sąsiedztwa, a które to wyjątki zostały enumeratywnie wymienione w ust. 2-4 ar. 61 ustawy, do których nie należy zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem wnioskodawcy inwestycja nie jest nową zabudową i ze względu na ten fakt próżno szukać zmiany sposobu użytkowania obiektu, która to zmiana jest de facto przebudową, w katalogu wyjątków art. 61 ustawy. Powyższe jest zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również przeważającymi poglądami prezentowanym przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne, zgodnie z którymi zasada te nie będzie miała zastosowania w sytuacjach gdy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęte jest wykonanie innych robót budowlanych niestanowiących budowy, a także w sytuacjach w których mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku . W ocenie inwestora zarzuty skargi są chybione, albowiem wynikają one z błędnego przyjęcia, iż odnośnie przedmiotowe inwestycji zastosowanie ma zasada dobrego sąsiedztwa.

Ponadto uczestnik postępowania wskazał, iż inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Inwestor podniósł, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania spornej nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalno - usługowej tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Nie wolno w tym zakresie kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Trzeba bowiem pamiętać, iż celem ustawodawcy oraz rado legis komentowanego przepisu jest zachowanie ładu przestrzennego nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Inwestor wskazał, iż inwestycja polega jedynie na zmianie sposobu użytkowania garażu poprzez przekształcenie go w serwis elektroniczny oraz części budynku mieszkalnego na cele biurowe związane z obsługą tego serwisu, mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, a nadto w pewnym zakresie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców.

Inwestor podniósł ponadto, iż przepis art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a inwestycja wnioskodawcy, będąca przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest inwestycją celu publicznego. Tym samym wymogi określone w ust. 2 pkt 1 przywołanego przepisu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Poza powyższym argumentem należy wskazać, że załączona do skargi geomapa, mimo słabej jakości wykonanej kopii, jest opatrzona w skalę .

W ocenie inwestora chybiony jest zarzut naruszenia przez Kolegium granic swobodnej oceny faktów i naruszenia art. 7 Kpa. Nie ulega wątpliwości, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopełniło obowiązku rzetelnego zbadania materiału dowodowego i wydało decyzję na podstawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż spełniony został obowiązek organu wynikający z art. 77 Kpa.

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2010 r. skarżący wskazali, iż złożona przez uczestnika postępowania skarga nie wnosi żadnych nowych faktów, które mogłyby wnieść nowe dowody do oceny prawnej sprawy oraz wpłynąć na ocenę decyzji Sądu w kontekście wcześniej ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem skarżących powołanie się przez uczestnika postępowania na wyrok NSA II OSK 969/06 z dnia 15 czerwca 2007, jest nieprawidłowe ponieważ orzeczenie to dotyczy zmiany charakteru prowadzonej już działalności gospodarczej w istniejącym obiekcie i nie ma odniesienia do przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżących również powołanie się na wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 530/07 z dnia 4 czerwca 2008, jakoby zabudowa już istniejąca składa się na status quo i nie stosuje się do niej wymagań z art. 61 ustawy jest ponownie nietrafne i nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przytoczone cytat został wyrwany z kontekstu i dotyczy przebudowy i rozbudową budynku dawnej łaźni miejskiej na budynek usługowo-mieszkalny.

Skarżący w ślad za skargą powtórzyli, iż zaskarżona decyzja zawiera braki formalne i prawne pomiędzy warunkami wydawanej decyzji, uzasadnieniem sformułowanym w decyzji Prezydenta Miasta P., a treściami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Skarżący powtórzyli, iż organ bez żadnej podstawy prawnej błędnie uznał, iż w przypadku zabudowy istniejącej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie podlega badaniu co do zgodności z art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący ponownie podnieśli, iż wnioskowana inwestycja nie stanowi dobrego sąsiedztwa, ponieważ w analizowanym obszarze nie jest prowadzona działalność o podobnej co planowana. Skarżący podnieśli w ślad za skargą, iż zmiana użytkowania obiektu i związane z tym nagromadzenie intensywności wykorzystania terenu jest nie do pogodzenia w funkcją mieszkalną.

Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. skarżący podtrzymali skargę.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze art. 153 Ppsa i wynikające z niego obowiązki organów. Jak stanowi wymieniony przepis, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do treści przytoczonego przepisu, wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o charakterze wiążącym. Wskazania określają sposób prowadzenia postępowania w przyszłości, a ich celem jest uniknięcie ponownego popełnienia błędów w postępowaniu administracyjnym oraz określenie kierunku tego postępowania, natomiast ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie.

Zauważyć należy, iż sąd administracyjny związany tą oceną nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku ( por. wyrok NSA z 22 marca 1999r. , IV SA 57/97 , LEX nr 47275). Związanie trwa tak długo jak długo dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Zatem rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 650/08 oraz wyrok z dnia 11 sierpnia 2009 r. , sygn. akt II SA/Po 363/09.

W wyroku z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 650/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję nakazał aby organ oceniając dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, w szczególności ustalił czy do zmiany tej już istotnie samowolnie doszło ( i nie został przywrócony stan poprzedni), a również czy zmiana ta wiązała się z koniecznością wykonania prac budowlanych.

Natomiast w wyroku z dnia 11 sierpnia 2009 r. , sygn. akt II SA/Po 363/09 Sąd wskazał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy ściśle wiąże się z uzyskaniem pozwolenia na budowę jak również decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że o ile uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi konieczny warunek wystąpienia do właściwego organu budowlanego o wydanie decyzji dotyczących możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musi każdorazowo oznaczać rozpoczęcia realizacji inwestycji. Jak wskazał Zdzisław Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie o sygn. II OSK 426/07, celem wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale "informacja" o możliwym sposobie zagospodarowania terenu, która nie musi służyć osobistym zamierzeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. Na marginesie Sąd zauważył, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie niemożliwe było przesądzenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 04 lutego 2009 r., w przedmiotowej sprawie nie zostało w żaden sposób wyjaśnione przez organ odwoławczy, na jakiej podstawie przyjęto, wbrew temu co podnosił inwestor, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania w niniejszym przypadku rzeczywiście doszło i że ta samowola istniała w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a także iż zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się z przeprowadzeniem robót budowlanych. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, iż doszło do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, co na rozprawie potwierdził skarżący, jak i pozostający z nim w sporze uczestnicy postępowania. W takiej sytuacji nie można odmówić skarżącemu prawa do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, którą być może zamierza przedłożyć na etapie przyszłej planowanej zmiany sposobu użytkowania zabudowań znajdujących się na spornej działce.

Sąd kierując się powyższymi wytycznymi i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż obie decyzje naruszają przepisy w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl zaś 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Powszechnie przyjęta wykładnia powyższej regulacji prawnej sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2005 str. 471).

Również w orzecznictwie wskazuje się, iż decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (por. także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r.; sygn. akt II SA/GL 1000/07; opubl. Legalis oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r.; sygn. akt II SA/Wa 1841/06; opubl.: Lex nr 308033, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1802/08).

W tym miejscu przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r. nakazał aby organ oceniając dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku, w szczególności ustalił czy do zmiany tej już istotnie samowolnie doszło ( i nie został przywrócony stan poprzedni), a również czy zmiana ta wiązała się z koniecznością wykonania prac budowlanych.

Zatem na konieczność ustalenia czy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego związane były roboty budowlane wskazywał już Sąd w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r. Co prawda treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w którym wskazano, iż zmiana sposobu użytkowania będzie związane z budową odrębnego wejścia sugeruje, iż zmiana sposobu użytkowania związana będzie z pracami budowlanymi, to jednakże powyższe nie zwalnia organu od dokładnego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tylko dokładne ustalenie czy planowana zmiana użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z koniecznością prowadzenia prac budowlanych pozwoli na ustalenie czy istnieje potrzeba wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności w świetle twierdzeń inwestora zawartych w poprzednich skargach, iż organ bezpodstawnie przyjął, iż planowana zmiana sposobu użytkowania wiązała się z przebudową obiektu.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Ponadto w myśl art. 11 Kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA/Wa 1164/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu faktycznego i wskazanie przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sadu organy nie sprostały powyższym wymogom. W szczególności z uzasadnienia organu II instancji, pomimo wyraźnego nakazu Sądu, nie wynika na jakiej podstawie organ przyjął, iż zmiana użytkowania obiektu budowlanego związana jest z robotami budowlanymi. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż inwestycja polegać będzie na adaptacji wnętrza z nieistotnymi pracami budowlanymi nie wskazując na jakiej podstawie przyjął powyższe ustalenia.

Odnosząc się natomiast do meritum wskazać należy, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

W ocenie organu jeżeli zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego, bez równoczesnej jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek nowej zabudowy przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe w ocenie organu oznacza, że w przypadku tego rodzaju robót nie podlega badaniu, czy planowane inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 określając wymogi dotyczące ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury - odniósł je do "nowej zabudowy", to jednakże powyższe nie oznacza, iż w przypadku zmiany użytkowania obiektu budowlanego organ nie ma obowiązku badania czy planowania inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jak wspomniano już wyżej celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Z tych względów, w ocenie Sądu, nie można wyłączyć inwestycji polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego spod działania regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że tak jak inne przedsięwzięcia inwestycyjne, również zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej nowej funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy (por. np.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lipca 2008 r., II SA/Bk 167/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2007 r., II SA/Kr 1267/04, oba dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zatem uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zależy od zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a ponadto od spełnienia łącznie wymogów sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Go 550/08, publ. Lex nr 508932).

Na marginesie należy zauważyć, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. ( por. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn.akt II SA/Go 2/09, Lex nr 530025). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych (por. wyrok WSA z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn.akt IV SA/Po 295/09, Lex nr 553444; wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2008r., sygn.akt VIII SA/Wa 446/08, Lex nr 528351).

W doktrynie wskazuje się ponadto, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. (...) Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji" (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, Wydanie 3, s. 500).

Ponadto wyjaśnić należy, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109).

Oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie), analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Ponadto zaznaczyć trzeba, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana w na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wadliwy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie na mapce załączonej do decyzji o warunkach zabudowy obszar analizowany został wyznaczony wbrew powołanemu wyżej przepisowi § 3 ust. 2 rozporządzenia. Powtórzyć należy, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji parametrów tych nie zachowano. Jak wynika z kopii mapy zasadniczej granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości około 35 m, a nie jak wynika to z przepisów rozporządzenia 50. Również w części tekstowej analizy nie wskazano granic tego obszaru.

Ponadto zauważyć należy, iż załączona do analizy mapka, na której zaznaczono obszar analizowany, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast mapa załączona do analizy stanowi wydruk z programu iGeoMap, o nieoznaczonej skali, co nieodpowiada ww. wskazanym warunkom.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organy przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, gdyż art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, będąc związany niniejszym wyrokiem jak i wyrokami zapadłymi we wcześniejszych sprawach, w pierwszej kolejności ustali czy do zmiana użytkowania budynku konieczne były prace budowlane. Następnie organ w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi odnoszące się spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz właściwego wyznaczenia obszaru analizowanego. Ponadto organ prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze, iż tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana w na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

ja