Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 483/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 4, art. 54 pkt 3, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3 ust 1, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 3 pkt 3, par. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] lutego 2019 r., [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami i drogami wewnętrznymi na działce [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] (dalej także zwana "inwestycją").

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. M. B. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia (k. 1-6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do wniosku dołączył między innymi mapę obrazującą koncepcję projektowanej zabudowy (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (7-12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W jej treści zwrócono między innym uwagę, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, a nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zorganizowanego osiedla mieszkaniowego. Zaznaczono także, że inwestor dla działki [...], która obejmuje w swych granicach grunty leśne, nie uzyskał zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne.

Na podstawie analizy uprawniony urbanista przygotował projekt decyzji wraz z wynikami analizy (zob.: wyjaśnienia nadesłane na wezwanie Sądu oraz stosowny projekt decyzji i wyników analizy – odpowiednio k. 33 i 36-38 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] zawiadomiono strony o zebraniu materiału dowodowego w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.").

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."), odmówił ustalenia na rzecz M. B. warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji (k. 17-24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W jej motywach uwypuklił, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych, w ramach której zrealizowano budynki inwentarskie, gospodarcze i garażowe, jak i mieszkalne jednorodzinne (z tym, że te ostatnie zlokalizowane zostały w ramach zabudowy zagrodowej). Istniejące w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne znajdują się na gruntach rolnych zabudowanych, niezliczonych do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie Wójta powyższe prowadzi do wniosku, że projektowa zabudowa stoi w kolizji z istniejącą zabudową zagrodową na działkach sąsiednich. Nie został zatem spełniony wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ podkreślił też, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków działka [...] zawiera w swych granicach grunty leśne, które łącznie (na działkach [...] i [...]) mają [...] ha i podpadają pod art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.). Teren wymaga zatem zgody na przeznaczenie nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), która jest wymagana stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej "u.o.g.r.").

Odwołanie od decyzji złożył M. B.. Zwrócił uwagę na sformułowanie użyte przez Wójta, który określił inwestycję jako "formę zorganizowanego osiedla mieszkaniowego". Zdaniem skarżącego należy zastanowić się, do czego to pojęcie się odnosi, jakie wynikają z niego progi ilościowe i czy w sprawie zostały one przekroczone. Dalej M. B. podkreślił – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że w jego ocenie zabudowa mieszkaniowa może współistnieć w zakresie funkcji z zabudową zagrodową. Wszakże w ramach tej ostatniej występują budynki mieszkalne. Skarżący wyraził przekonanie, że zabudowa mieszkaniowa nie koliduje z zabudową zagrodową, a także może ją uzupełniać.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podzieliło przy tym stanowisko Wójta co do braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nadto wzmocniło jego argumentację pomocniczo odwołując się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Kolegium zwróciło uwagę, że w tym akcie prawnym wyróżnia się chociażby tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczane symbolem RM (załącznik nr [...], pkt 3.3). Uregulowania te pozwalają wywieść tezę, że zabudowa zagrodowa to w ocenie prawodawcy zabudowa rodzajowo inna od zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium podzieliło także stanowisko Wójta, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. z uwagi na występowanie gruntu leśnego w granicach działki inwestycyjnej.

W skardze (wniesionej początkowo przez pełnomocnika skarżącego – S. S., ale ostatecznie podpisanej przez samego zainteresowanego, zob. k. 18 akt sądowych) M. B. podkreślił, że w obszarze analizowanym w odległości około 90 m występuje budynek mieszkalny. Siedlisko z zabudowaniami gospodarczymi z kolei oddalone jest o 130-150 m, stąd trudno przyjąć, że dojdzie do kolizji między nimi.

Odnosząc się do okoliczności istnienia na obszarze działki gruntu leśnego, M. B. podkreśli, że zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu nie będzie on przekształcany ani wyłączany z produkcji leśnej. W ocenie skarżącego w samej decyzji o warunkach zabudowy wystarczyłoby zastrzec konieczność zachowania użytku leśnego, a wówczas takie zastrzeżenie byłoby wiążące na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 4 akt sądowych).

Przy piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. M. B. zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych podkreślając miedzy innymi, że w obszarze analizowanym występują dwie działki [...] i [...], gdzie realizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zabudowę tą dopuszczono na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy (kopię tych i innych decyzji skarżący złożył do akt, zob. k. 48-75 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Jakkolwiek w trakcie postępowania sądowego przedstawiono określone okoliczności mogące przemawiać na korzyść skarżącego (o tym w końcowej części uzasadnienia), to jednak Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygnięcia nie narusza prawa.

Na wstępie należy zaznaczyć, że bezspornie w granicach działki [...], a ta zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. jako całość została określona jako teren inwestycji, znajduje się grunt oznaczony jak Ls należący do kompleksu leśnego większego aniżeli 0,1 ha.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w 7 ust. 2 ustawy, dokonuje się w planie miejscowym. Z kolei w myśl art. 7 ust. 2 u.o.g.r. przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne w zależności od struktury własnościowej wymaga zgody albo właściwego ministra albo marszałka województwa.

Do przywołanych wyżej przepisów u.o.g.r. nawiązuje u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednym z warunków ustalenia warunków zabudowy jest to, aby "teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1".

M. B. nie przeczy tezie wysuniętej przez organy, że w płaszczyźnie formalnej nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skarżący uwypukla natomiast, iż za dopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy przemawia specyfika terenu inwestycji. Wyjaśnił on, że części działki oznaczonej jako użytek leśny (Ls) nie zamierza przeznaczać pod zabudowę, co potwierdzać ma przedstawiona koncepcja zagospodarowania terenu.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego.

Przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek inwestycyjnych. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.s.u.w."), albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji prawodawca odwołał się także wprost w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla części działek inwestycyjnych. Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie ustalania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadzić może do obejścia prawa. Przykładowo wskazać można, iż taka interpretacja tego pojęcia umożliwiałaby inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowaną część działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana.

Przeciwko utożsamianiu pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. przemawia także jedna z podstawowych reguł wykładni językowej, tzw. zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w konkretnym przypadku oba pojęcia będą odnosić się do tego samego przedmiotu (tej samej części powierzchni ziemskiej) – np. wówczas gdy, linie rozgraniczające teren inwestycji zostaną poprowadzone po granicach działki, dla której ustala się warunki zabudowy – tym niemniej nie można zakładać, że zakresy znaczeniowe tych pojęć w pełni się pokrywają.

Mając na uwadze powyższe Sąd podkreśla, że właśnie powyższe względy nie pozwalają przyjąć, iż można przejść do porządku nad wymogiem z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r., nawet w sytuacji, gdy inwestor deklaruje, że chronionego terenu rolnego bądź leśnego nie zamierza zabudowywać.

Poprzez ustalanie warunków zabudowy dla części działki mogłoby dojść do obejścia przepisów u.o.g.r. Art. 7 ust. 2 tej ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacji danej inwestycji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 3 marca 2016 r., II OSK 1626/14; 19 stycznia 2016 r., II OSK 1168/14; 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r., II SA/Sz 976/09; w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010 r., II SA/Łd 480/10; Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r., IV SA/Wa 1877/12 i w Poznaniu z dnia 18 października 2013 r., II SA/Po 701/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie dominuje pogląd, że działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji u.o.g.r. ochronę gruntów rolnych i leśnych należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od tej zasady (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1442/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy tez mieć świadomość, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami). Nie określa się natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości klasyfikacja działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jako obejmującej część gruntu oznaczoną Ls, trafnie organy przyjęły, że zmiana przeznaczenia tej działki wymagająca ustalenia warunków zabudowy wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W tym miejscu dodać można, że powyższa argumentacja została zaczerpnięta w części z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1205/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), który Sąd w obecnie orzekającym składzie w pełni podziela.

Konkludując Sąd stwierdza, że już sam fakt, iż inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla działki obejmującej grunty leśne, stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy był też stwierdzony przez organy brak kontynuacji funkcji mieszkaniowej przez projektowaną inwestycję – względem zastanej w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej.

M. B. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami i drogami wewnętrznymi. Do wniosku dołączył koncepcję przestrzenną zamierzenia, z której niepodważalnie wynika, iż zamierza zrealizować zabudowę w formie niewielkiego, aczkolwiek urbanistycznie zorganizowanego osiedla z drogami wewnętrznymi.

Tymczasem, jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, które znajdują potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w sporządzonej w formie tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w całym obrębie obszaru analizowanego (wyznaczonego według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia) występują siedliska rolnicze – zabudowa zagrodowa.

Planowana przez skarżącego inwestycja, co bezspornie wynika z wniosku, dotyczy funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a nadto – co trzeba podkreślić – obejmując cały zespół budynków (w liczbie [...]), niewątpliwie w ujęciu urbanistycznym taką funkcję na danym obszarze znacząco intensyfikuje.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd akceptujący zasadę, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki Wojewódzkich Sądu Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13 oraz 26 listopada 2010 r., II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna składają się z podobnych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże zabudowa zagrodowa to – w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) – w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym ta ostatnia nie może być automatycznie traktowana jako jej funkcjonalna kontynuacja. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kontynuacja funkcji, jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, nie oznacza wprawdzie tożsamości, ale powinna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Poszczególne parametry zabudowy zagrodowej nie nawiązują tymczasem do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lipca 2007 r., II OSK 1079/07; 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12 oraz 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując tą część rozważań należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez organy obu instancji, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej co do zasady może stanowić przeszkodę dla wprowadzenia w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej.

Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, iż z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych powinna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Kr 333/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc przedstawiony wywód na realia niniejszej sprawy należy poczynić pewną uwagę uzupełniającą. Otóż Sąd rozmyślnie wypowiadając się o relacji funkcjonalnej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej użył sformułowań takich jak to, że "zasadą" jest ich odróżnianie oraz, że ta druga nie może być "automatycznie" traktowana jako funkcjonalna kontynuacja pierwszej. Sąd ma bowiem pełną świadomość, że zróżnicowanie stanów faktycznych, jakich mogą dotyczyć postępowania z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie pozwala postrzegać instytucji warunków przez pryzmat zanadto sztywnych reguł.

Sąd nie przeczy, że w judykaturze odnaleźć można wiele wyroków, takich jak te, które przytacza skarżący między innymi w odwołaniu, świadczących o tym, iż zabudowa mieszkaniowa może być dopuszczona w otoczeniu zabudowy zagrodowej, przede wszystkim jako nawiązanie do istniejących już budynków mieszkalnych w ramach zagród, bądź jako zabudowa uzupełniająca.

Z tych wszystkich przyczyn należyta ocena danej decyzji wymaga zawsze dostrzeżenia jej konkretnego kontekstu faktycznego. Sąd jeszcze raz podkreśla, że w niniejszej sprawie M. B. nie wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla pojedynczego budynku mieszkalnego – a więc takiego, co do którego (nie przesądzając tego), można byłoby ewentualnie rozważać, czy nie stanowi on formy uzupełnienia zabudowy zagrodowej w okolicy – ale domaga się on ustalenia jedną decyzją warunków zabudowy dla zespołu trzynastu budynków. Mocą jednej decyzji o warunkach zabudowy miałoby zatem powstać więcej budynków mieszkalnych aniżeli w ogóle sumarycznie znajduje się w całym obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu istnieją więc podstawy, aby żądanie skarżącego traktować w kategoriach wniosku istotnie zmieniającego funkcjonalnie otoczenie, wprowadzającego nową dominującą funkcję mieszkalną i wykraczającego poza ramy czegoś, co można byłoby traktować jako uzupełnienie obiektywnie istniejącej w okolicy zabudowy zagrodowej.

Odnosząc się do uwag skarżącego podniesionych w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. (k. 48 i nast. akt sądowych) Sąd wskazuje, że decyzje o warunkach zabudowy dla budynków mieszalnych, jakie wydano w odniesieniu do działek na obszarze analizowanym, faktycznie mogą świadczyć o możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o zabudowę mieszkaniową. Organ pierwszej instancji do decyzji tych się nie odniósł, co stanowi naruszenie zasady obowiązku budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a. Z pozycji M. B. tenże może mieć uzasadnione poczucie gorszego traktowania aniżeli inni właściciele nieruchomości w bliskiej okolicy.

Opisane naruszenie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Jak wyjaśniono, w przypadku inwestycji skarżącego – a na to akurat zwrócono uwagę w decyzji Wójta – chodzi o realizację nie jednego, pojedynczego budynku mieszkalnego, ale o zespół trzynastu budynków, który to zespół – jako taki – zmienia uwarunkowania funkcjonalne terenu. Organ ma także rację podkreślając fakt, że nie ma w obszarze analizowanym nie tylko zabudowy mieszkaniowej, ale przede wszystkim nie ma takiej, która ma charakter osiedla, takiego jak zaproponował M. B..

Końcowo Sąd wyjaśnia, że po analizie akt administracyjnych stwierdził też, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu w płaszczyźnie proceduralnej. W nadesłanych pierwotnie przez Kolegium materiałach zabrakło co prawda projektu decyzji oraz danych na temat urbanisty, który go przygotował, jednak stosowne dokumenty uzupełniające zostały nadesłane na wezwanie Sądu. W tym miejscu należy dodać, że o ile dominuje taka dobra praktyka, zgodnie z przepisami urbanista nie musi osobiście zbierać danych i przeprowadzać analizy urbanistycznej. Obowiązek ten formalnie leży w gestii "właściwego organu" (zob. § 3 ust. 1 r.s.u.w.). Z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., podobnie jak i w art. 50 ust. 4 tej samej ustawy, zawarł natomiast wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 1218/13, podobnie wyrok tegoż sądu z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK1827/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie projekt decyzji wraz z wynikami analizy został sporządzony przez uprawnionego urbanistę A. K.

Mając to wszystko na uwadze, uznając, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] nie narusza prawa, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).