Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 546/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 19
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: § 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 556/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Radę Miasta P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 556/18, którym po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Okręgowego w P. stwierdzono nieważność w całości uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Rada Miasta P., działając na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2006r. nr 123, poz. 858 ze zm. - dalej u.z.z.w.) w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Prokurator Okręgowy w P., powołując się na art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. obecnie j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 3 pkt 1-9; § 2 pkt 1-6; § 3 pkt1 i 2; § 4 pkt 5 i 8; § 7 ust.1; § 8; § 9; § 11; § 12; § 13; § 15 ust. 1 i 2; § 16 ust. 1 i 2; § 18 ust. 1, 3, 4, 6; § 19; § 20 ust. 1; § 21; § 22 ust. 1; § 23; § 24; § 25; § 29 ust. 1, 2 i 3; § 33; § 34 ust. 2; § 35. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa - w szczególności art. 19 ust. 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 15, art. 27 u.z.z.w. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej u.s.g.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez:

1. niezgodne z techniką legislacyjną i stanowiące wykroczenie poza granice delegacji ustawowej powtórzenie w treści § 1 ust. 3 pkt 1-5 i 7 definicji ustawowych - odpowiednio: odbiorcy usług, urządzenia kanalizacyjnego, urządzenia pomiarowego, urządzenia wodociągowego i wodomierza głównego oraz wprowadzenie nieznanych ustawie nowych definicji w § 1 ust. 3 pkt 6, 8 i 9 - odpowiednio: wodomierza dodatkowego, wodomierza własnego i powierzchni dachu;

2. nieuprawnione powtarzanie zapisów u.z.z.w. i ich modyfikacja w przepisach § 2 pkt 1, 2 i 3; § 3 pkt 2; § 7 ust.1; § 8; § 9; § 12; § 13; § 15 ust. 1 i 2; § 16 ust. 1 i 2; § 33 ust. 1 i 2, 3;

3. przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 11 ust. 1, 3, 4 uchwały czasu obowiązywania, formy wprowadzenia zmian oraz sposobu rozwiązania i przyczyn wygaśnięcia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne z odbiorcą usług, podczas gdy uregulowanie to narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 k.c., a także przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., który nie przyznaje gminie uprawienia do ustalania szczegółowych warunków wyżej wskazanych umów w drodze uchwały;

4. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 22 ust. 1 uchwały, że "realizacja nowego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego odbywa się na koszt odbiorcy usług" oraz uzależnienie w § 35 uchwały wznowienia przez przedsiębiorcę świadczenia usług od uiszczenia przez odbiorcę opłaty, a także uregulowanie w § 20 oraz § 29 ust. 2 i 3 uchwały kwestii związanych z kosztami realizacji przyłączenie do sieci oraz ustalenia w § 29 ust.1 zasad ponoszenia kosztów związanych z montażem wodomierzy i zobowiązanie w § 4 pkt 8 odbiorcy usług do ponoszenia kosztów likwidacji istniejącego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, w związku z realizacją nowego przyłącza do tej samej nieruchomości, jeżeli właścicielem istniejącego przyłącza jest odbiorca usług oraz nałożenie na odbiorcę usług obowiązku ponoszenia kosztów kontroli funkcjonowania wodomierzy przeprowadzonej na wniosek odbiorcy, w przypadku stwierdzenia prawidłowego działania wodomierza kontrolowanego (§ 2 pkt 6), podczas gdy art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przyznaje gminie uprawnienia do nakładania na odbiorcę opłat ani obciążania go jakimikolwiek kosztami;

5. nieuprawnione określenie w uchwale elementów, jakie powinna zawierać umowa o dostarczanie lub odprowadzanie ścieków zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym a odbiorcą usług (§ 9 pkt 2 i 7);

6. nieuprawnione określenie w uchwale terminu płatności odbiorcy za usługi na podstawie faktury, terminu rozliczeń, skutków braku zapłaty (§ 18 ust. 1, 3, 4, 6);

7. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu prawa wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawartą z osobą korzystającą z lokalu w budynkach wielolokalowych, jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające jej spełnienie, w szczególności warunki uniemożliwiające ustalenie należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki dla poszczególnych lokali, w terminie określonym w umowie (§ 13 ust. 4), a także wskazanie w § 33 ust. 4 i § 34 ust. 2 podstawy do rozwiązania przez przedsiębiorstwo bez wypowiedzenia umowy o zaopatrzeniu w wodę bądź o odprowadzanie ścieków, z uwagi na zamknięcie przyłącza, bądź zagrożenia prawidłowego funkcjonowania z powodu zrzutu ścieków przekraczających dopuszczalne warunki, a także wprowadzenie możliwości odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w razie rozwiązania lub wygaśnięcia umowy (§ 11 ust. 5);

8. nieuzasadnione nałożenie na odbiorcę wymagań związanych z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych (wcześniejsze uzyskanie zgody, obowiązek pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o rozpoczęciu prac, uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli

(§ 23, § 24, § 25, § 2 pkt 5) oraz innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza dokumentów (§ 21 ust. 2);

9. nieuzasadnione, sprzeczne z zapisami ustawy, zawężenie w § 21 ust. 1 kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej poprzez wskazanie, że wniosek taki może złożyć jedynie osoba, która ma tytuł prawny, a złożenie wniosku przez osobę korzystającą z nieruchomości jest uzależnione od zgody przedsiębiorstwa;

10. nieuprawnione nałożenie na odbiorcę usług obowiązku usuwania awarii przyłączy będących w posiadaniu odbiorcy usług, osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje (§ 4 pkt 5), podczas gdy kwestie te winna regulować umowa;

11. nieuprawnione określenie w uchwale (§ 19) sposobów rozliczania kosztów dostarczenia wody i odprowadzania ścieków pomiędzy właścicielem i/lub zarządcą budynku wielolokalowego a osobami korzystającymi z lokali w budynku.

Mając powyższe na uwadze skarżący z uwagi na ilość zaskarżonych przepisów wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w części obejmującej zakwestionowane przepisy.

Rada Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalanie. Podniosła, że trwają intensywne prace nad uchwaleniem nowego regulaminu zaopatrzenia w wodę. Nie uznała jako istotne naruszenie prawa sformułowań uchwały będące powtórzeniem definicji ustawowych. Dalej wskazała, że art. 19 ust. 2 u.s.g., wskazuje na minimalny, a nie maksymalny zakres praw i obowiązków przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług, będących przedmiotem regulaminu dostarczania wody. Tak więc w regulaminie znaleźć się muszą wszystkie kwestie wymienione w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a kolejne mogą się pojawić, o ile są spokrewnione ze wskazanymi w ust. 2. Z podobnych względów zdaniem organu nie sposób zaaprobować zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 ust. 3 u.z.z.w., który wskazuje tylko niektóre, a więc nie wszystkie elementy umowy w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyrokiem z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy Sąd zaakceptował pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. Dalej wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., a w ust. 2 ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, przytaczając treść tego przepisu. Konsekwencją niniejszej regulacji jest to, że wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu. Następnie stwierdził, że zaskarżona uchwała w § 1 ust. 3, zawierającym słownik pojęć uprzednio zdefiniowanych przez ustawodawcę narusza przepisy upoważniające. Tego rodzaju działalność prawodawczą rady gminy zasadnie zatem skarżący określił jako podjętą bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, te same lub podobne pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy (wyroki NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11; z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 385/99 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Dotyczy to § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały, w którym zdefiniowano pojęcie "odbiorca usług", które zostało zawarte w art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Z kolei w § 1 ust. 3 pkt 2 uchwały znalazło się pojęcie "urządzenie kanalizacyjne", stanowiące powtórzenie treści art. 2 pkt 14 u.z.z.w. W § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały zawarte jest wyjaśnienie sformułowania "urządzenie pomiarowe" (art. 2 pkt 15 u.z.z.w.), w § 1 ust. 3 pkt 4 uchwały - "urządzenia wodociągowe" (mające swój odpowiednik w art. 2 pkt 16 u.z.z.w.), a w § 1 ust. 3 pkt 7 uchwały - "wodomierz główny" (art. 2 pkt 19 u.z.z.w.). Powtórzeniem przepisów ustawy jest § 2 regulaminu, określający minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, który w pkt 1 - 3 stanowi powielenie zapisów art. 5 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.z.z.w.

W § 2 pkt 6 uchwały Rada przyjęła, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne ma obowiązek zamontować na swój koszt wodomierz główny i wodomierz dodatkowy, po odbiorze przyłącza i podejścia wodomierzowego oraz ponosić koszty związane z ich konserwacją i w związku z tym dokonywać kontroli ich funkcjonowania z własnej inicjatywy, bez pobierania opłat, z wyjątkiem sytuacji, gdy kontrola odbywa się na wniosek odbiorcy usług - wówczas, w przypadku stwierdzenia prawidłowego działania wodomierza kontrolowanego, koszt kontroli ponosi odbiorca usług. Ten zapis stanowi powtórzenie oraz modyfikację art. 15 ust. 3 i art. 7 u.z.z.w. i nakłada na odbiorcę usług koszty kontroli, do czego Rada nie została upoważniona. Natomiast § 3 pkt 2 uchwały stanowi powtórzenie art. 7 u.z.z.w. i jego modyfikację poprzez dodanie w § 3 pkt 2 lit. c prawa kontroli wielkości i rodzaju zanieczyszczonych powierzchni o stałej nawierzchni i pominięcie w § 3 pkt 2 lit. g istnienia w umowie podstawy do kontroli w celu usunięcia awarii.

Powtórzeniem zapisów ustawowych jest również § 7 ust. 1 uchwały (odpowiadający art. 6 ust. 2 u.z.z.w.), a częściowym powtórzeniem i modyfikacją przepisu art. 6 ust. 2 u.z.z.w. jest § 8 ust. 1 uchwały. Z kolei § 8 ust. 2 uchwały stanowi połączenie i modyfikację art. 6 ust. 4 i 5 u.z.z.w. Podobnie treść § 9 pkt 1, 3, 4, 5, 6, i 8 regulaminu (stanowiący o treści umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorcą jako podstawie świadczenia usług wod-kan) w istocie kopiuje odpowiednio brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 3a, 4 i 6 u.z.z.w. Powtórzeniem przepisów ustawowych są także § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 3-8 regulaminu (powtórzenie przepisów art. 6 ust. 5, art. 6 ust. 8, art. 6 ust. 6 pkt 2 - 7 u.z.z.w.). Również § 33 ust. 1 pkt 1, 2, 4 stanowią powtórzenie artykułu 8 ust. 1 pkt 1, 2, 4 u.z.z.w., a § 33 ust. 1 pkt 5, pozwalający przedsiębiorstwu na odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego w razie stwierdzenia działania wpływającego na zmianę, zatrzymanie lub utratę właściwości lub funkcji metrologicznych wodomierza lub urządzenia pomiarowego, został dodany w sposób nie mający podstawy prawnej. Z kolei § 33 ust. 1 pkt 3 to jedynie częściowe powtórzenie punktu 3 art. 8 u.z.z.w. (bez słów "lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego"). Treść § 33 ust. 2-3 stanowi zaś powtórzenie zapisów art. 8 ust. 2 i 3 u.z.z.w.

Szereg przepisów zaskarżonej uchwały zawiera również nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych, jak i został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Sąd uznał, że wbrew regulacji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. dotyczącej odrębności umowy i regulaminu oraz pierwszeństwa woli stron w ustaleniu treści umowy, w § 9 pkt 2 i 7 uchwały wprowadzono dodatkowe elementy umowy, tj. dotyczące okresu obrachunkowego i danych przedsiębiorstwa. Ponadto § 11 ust. 2 uchwały reguluje kwestie związane z formą zmiany umowy i sposobem jej wypowiedzenia, a § 11 ust. 4 uchwały wskazuje, że umowa wygasa na skutek upływu czasu, na który została zawarta, śmierci odbiorcy usług. Zgodnie zaś z § 13 ust. 4 uchwały przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo wypowiedzieć umowę zawartą z osobą korzystającą z lokalu w budynkach wielolokalowych, jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające jej spełnienie, w szczególności warunki uniemożliwiające ustalenie należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki dla poszczególnych lokali, w terminie określonym w umowie.

Za sprzeczny z prawem Sąd uznał także § 18 ust. 1, 3, 4 regulaminu zawierający kwestie odpłatności odbiorcy usług za otrzymaną fakturę, wskazując, że do rozliczeń z odbiorcami stosuje się jednomiesięczne, dwumiesięczne, trzymiesięczne lub sześciomiesięczne okresy obrachunkowe, a także iż odbiorca dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie wskazanym w fakturze, a opóźnienia w zapłacie uprawniają przedsiębiorstwo do naliczania odsetek, wysłania upomnienia i wyznaczenia dodatkowego 14 dniowego terminu zapłaty. Z § 18 ust. 6 uchwały wynika możliwość zaliczania bieżących wpłat na poczet zaległych opłat i odsetek. Takie rozwiązania stoją w sprzeczności z dyspozycją art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. i jako zapisy regulujące zasady płatności stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a zakładem gospodarki komunalnej, do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie jest upoważniony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06 - CBOSA).

W dalszej kolejności za niezgodny z prawem Sąd uznał § 4 pkt 5 uchwały - zapis, że odbiorca usług ma obowiązek powierzać usuwanie awarii przyłączy będących w posiadaniu odbiorcy usług, osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje. Powyższe kwestie zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 3 pkt 3a u.z.z.w. należą do postanowień regulowanych umową. Za nieuprawnioną ingerencją w treść umowy między odbiorcą a zakładem gospodarki komunalnej uznano także § 33 ust. 4 i § 34 ust. 2 uchwały, w których wprowadzono podstawę do rozwiązania przez przedsiębiorstwo bez wypowiedzenia umowy o zaopatrzeniu w wodę bądź o odprowadzanie ścieków, zamknięcie przyłącza, bądź zagrożenia prawidłowego funkcjonowania z powodu zarzutu ścieków przekraczających dopuszczalne warunki.

Za niezgodną z dyspozycją z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. uznano także § 19 uchwały określający zasady rozliczenia różnicy wskazań między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy, mierzących zużycie wody przez punkty czerpalne wody w budynku, między właścicielem budynku lub jego zarządcą a osobami korzystającymi z lokali w tym budynku. Zapis ten bowiem ingeruje w treść umowy nie tylko pomiędzy odbiorcą i przedsiębiorstwem, ale także pomiędzy odbiorcą a osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych.

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut dotyczący § 20 i § 22 ust. 1 oraz

§ 29 ust. 2 i 3 uchwały, poprzez uregulowanie kwestii związanych z kosztami realizacji przyłączenia do sieci, a także § 29 ust. 1 uchwały dotyczący kosztów związanych z montażem wodomierzy, które to zagadnienia nie mieszczą się w zakresie wskazanych w art. 19 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w. "warunków przyłączenia do sieci" i zostały uregulowane w art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w. Przepis art. 15 ustawy nie zawiera żadnego upoważnienia dla rady gminy do określania w regulaminie zasad ponoszenia kosztów budowy sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej przez odbiorców. Powyższe odnosi się również do uregulowanych w § 4 uchwały obowiązków odbiorcy usług, wśród których w pkt 8 zobowiązano odbiorcę do ponoszenia kosztów likwidacji istniejącego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, w związku z realizacją nowego przyłącza do tej samej nieruchomości, jeżeli właścicielem istniejącego przyłącza jest odbiorca usług. Wskazano, iż nakładanie przez radę na obywateli opłat nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Dalej Sąd stwierdził, że w § 35 uchwały w sposób nieuprawniony przerzucono na odbiorcę obowiązek usuwania nieprawidłowości, również tych nie leżących po jego stronie. Przepis ten uzależnia bowiem wznowienie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne świadczenia usług "po usunięciu przez odbiorcę nieprawidłowości i uiszczeniu opłat". Regulacja ta nie zawiera zastrzeżenia, że opisany wyżej obowiązek obciążałby odbiorcę wyłącznie w sytuacji, gdyby nieprawidłowości miały powstać na skutek okoliczności leżących po jego stronie. Brak takiego zastrzeżenia powoduje, że to odbiorca zobowiązany byłby do samodzielnego wykonania koniecznych napraw i to na własny koszt, również w sytuacji, gdyby do wstrzymania świadczenia usług doszło z winy przedsiębiorcy. Stanowi to naruszenie zasady równości stron w stosunkach cywilnoprawnych poprzez jednostronne nałożenie dodatkowych obowiązków.

Podjęte z naruszeniem prawa zostały również regulacje uchwały związane z realizacją przyłącza, tj. § 24 nakładający na odbiorcę obowiązek uzyskania zgody przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego przed rozpoczęciem prac, § 25 nakładający obowiązek pisemnego zawiadomienia przedsiębiorcy o rozpoczęciu tych prac oraz

§ 23 pkt 1 i 2 nakładający na przedsiębiorcę obowiązek wydania obok warunków technicznych opinii. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienia do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916).

Za wydany z istotnym naruszeniem prawa Sąd uznał także § 21 ust. 1 i 2 uchwały ograniczający krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, a w wyjątkowych sytuacjach osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepisy te zostały wydane z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Nadto Sąd zwrócił uwagę na treść art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, który nie warunkował wykonania tych prac przedstawieniem stanu prawnego nieruchomości podobnie jak u.z.z.w.

Sąd stwierdził również, że w § 13 uchwały bez podstawy prawnej ustalono dodatkowy warunek zawarcia umowy z osobą korzystającą z lokalu tj. od zamontowania wskazanych w nim zaworów przed i za licznikiem mierzącym pobór wody. Żaden przepis prawa nie przyznaje Radzie takiej kompetencji. Nadto w § 13 pkt 1 uchwały zmodyfikowano zapis ustawowy art. 6 ust. 6 pkt 1 u.z.z.w. zaś § 13 ust. 2 i 3 uchwały stanowią powtórzenie przepisów art. 6 ust 6a i 7 u.z.z.w.

Za istotne naruszenie prawa Sąd uznał także rozszerzenie w § 11 ust. 5 uchwały sytuacji umożliwiających odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w razie rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 8 ust. 1 u.z.z.w., w którym ustawodawca stworzył zamknięty katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Działanie takie nie znajduje umocowania w przepisach obowiązującego prawa. Natomiast § 15 ust. 1 i 2 uchwały określający sposób ustalenia ilości dostarczonej wody stanowi niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację art. 27 ust. 1 u.z.z.w. Podobnie rzecz się ma w przypadku

§ 16 ust. 1 i 2 uchwały dotyczącym ustalania ilości odprowadzanych ścieków, który modyfikuje zapisy art. 27 ust. 4, 5 i 6 u.z.z.w.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, w zakresie przytoczonych jej zapisów narusza w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust.1 u.s.g., art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Z uwagi na zakres naruszeń i ilość zakwestionowanych przepisów, zdaniem Sądu, zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności skarżonego aktu prawa miejscowego w całości w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta P., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) art. 2 pkt 3 u.z.z.w., art. 2 pkt 14 u.z.z.w, art. 2 pkt 15 u.z.z.w., art. 2 pkt 16 u.z.z.w, art. 5 ust. 1 u.z.z.w, art. 6 ust. 2., ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w., art. 7 u.z.z.w., art. 8 ust. 2 i ust. 3 u.z.z.w., art. 21 ust. 1 u.z.z.w., art. 15 ust. 1 u.z.z.w., art. 15 ust. 3 . i ust. 7, u.z.z.w., poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 6 ust. 1 u.z.z.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędna wykładnię,

c) art. 19 ust. 2 u.z.z.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędna wykładnię, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że treść regulaminu dostarczania wody może obejmować wyłącznie kwestie wymienione w art. 19 ust. 2 ustawy,

d) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości pomimo stwierdzenia wadliwości tylko niektórych postanowień uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego zarzutu kasacyjnego stwierdzono, że niekwestionowanym celem wprowadzania słownika pojęć jest jednoznaczne zdefiniowanie pojęć używanych w danym akcie prawnym tak, aby ogół podmiotów będących adresatami tego regulaminu wiedział, co należy rozumieć pod pojęciem tam określonych, bowiem relatywnie niewielka część adresatów aktów prawa miejscowego posiada dostęp do oficjalnych źródeł prawa. Ponadto, jak powszechnie wiadomo, treść ustaw w Polsce ulega stosunkowo częstym zmianom. Te zmiany mogą obejmować również przepisy zawierające definicje określonych pojęć. Samo więc powtórzenie w akcie prawa miejscowego definicji pojęć zdefiniowanych uprzednio w ustawie nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności takich zapisów uchwały. Takie działanie stanowi realizację postulatu funkcji informacyjnej prawa i zapewnia jasność przekazu aktu prawnego. Dalej skarżący kasacyjnie stwierdził, że Rada Miasta P. miała podstawy do tego, by jak to ujął Sąd, dokonać modyfikacji określonych przepisów. Regulując przykładowo kwestie procedury odcięcia wody, można było zapisać, że odcięcie wody przeprowadza się w trybie i na zasadach określonych w

art. 8 ust. 1 u.z.z.w, lecz taki zapis byłby niewiele mówiący dla przeciętnego adresata norm prawnych wyartykułowanych w zaskarżonym regulaminie.

W zakresie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 6 ust.1 u.z.z.w. skarżący podniósł, że w tym zakresie zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu. Sąd nie zanegował tego, że w przedmiotowym regulaminie dostarczania wody mogą znajdować się zapisy określające, jakiej treści może być umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Art. 6 ust.1 u.z.z.w mówi jedynie, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Odnośny przepis nie wyznacza dla organu stanowiącego gminy nieprzekraczalnych ram normotwórczych. Zważywszy na powyższe można wręcz powiedzieć, że przy stanowieniu regulaminu dostarczania wody nie może dojść do naruszenia art. 6 ust.1 przedmiotowej ustawy.

Natomiast odnośnie naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. skarżący kasacyjnie podniósł, że stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy in initio, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, "w tym:" . Redakcja zacytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje na to, że regulamin dostarczania wody winien zawierać wszystkie elementy składowe wymienione w kolejnych punktach art. 19 ust. 2. Użycie sformułowania "w tym" oznacza z kolei, że regulamin może zawierać dalej idące unormowania określające prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przejawem tego jest zapis § 4 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym odbiorca usług ma obowiązek powierzać usuwanie awarii przyłączy będących w posiadaniu odbiorcy usług, osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje. Powyższe kwestie zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3a u.z.z.w. należą do postanowień umowy. Rada Miasta P. korzystając jednak ze swobody normotwórczej ustanowionej na mocy art. 19 ust. 2 in initio, wprowadziła do regulaminu dalej idące kwestie określające prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, które zostały mylnie ocenione przez Sąd jako przejaw naruszenia art. 6 ust. 3 pkt 3a u.z.z.w

Z tych samych względów, nie można też zgodzić się z rozstrzygnięciem Sądu, że § 19 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Sąd wydając zaskarżony wyrok błędnie przyjął również, że § 20 i § 22 ust. 1 oraz § 29 ust. 2 i 3 uchwały naruszają art. 19 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w. Wydając orzeczenie w przedmiocie nieważności aktu prawa miejscowego, należy badać zarówno treść tego aktu, jaki i ustawy, na podstawie której ten akt został wydany, wedle stanu z dnia podjęcia stosownej uchwały. Wskazać należy, że art. 19 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w nie obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Można więc powiedzieć, że Sąd dokonał swego rodzaju błędnego zastosowania tego przepisu niezasadnie przyjmując, że w/w postanowienia uchwały naruszają przepis ustawy, który nie obowiązywał w dacie uchwalenia przedmiotowego regulaminu.

Nadto zaskarżony wyrok został – zdaniem skarżącego kasacyjnie – wydany z rażącym naruszeniem art. 135 p.p.s.a. polegającym tym, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości pomimo stwierdzenia wadliwości tylko niektórych postanowień uchwały. W ocenie pełnomocnika Rady Miasta P., brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwał.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w

P. wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec skutecznego zrzeczenia się przez stronę skarżącą kasacyjnie rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Dokonując oceny zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie wskazać należy, że rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak wskazano już wyżej, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza art. 19 ust. 4 u.z.z.w. Co winien zawierać regulamin, jakie regulować sprawy związane z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków określa natomiast art. 15 ust. 5 powołanej ustawy. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Mając na uwadze powyższe kryteria oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący kasacyjne podniósł, że z treści tego przepisu nie wynika zakaz zamieszczania w uchwalonym regulaminie zapisów, które winny znajdować się w umowie cywilnej zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą, dotyczącą dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków. W zaskarżonej uchwale w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dotyczy to - jak wskazano w skardze kasacyjnej - postanowień § 9 pkt 2 i 7, § 11 ust. 2 i ust. 4 oraz § 13 ust. 4, które Sąd I instancji uznał za wydane z istotnym naruszeniem prawa. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług", o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi natomiast, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w

art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Określenie tych elementów przez radę w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, w tym czasu jej obowiązywania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (wyroki: WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, CBOSA). W przedmiotowej sprawie dotyczy to postanowień uchwały zawartych w § 9 pkt 2 i 7, § 11 ust. 2 i 4, § 13 ust. 4, § 18 ust. 1, 3, 4 i 6.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 2 pkt 3 u.z.z.w., art. 2 pkt 14 u.z.z.w., art. 2 pkt 15 u.z.z.w., art. 2 pkt 16 u.z.z.w, art. 5 ust.1 u.z.z.w., art. 6 ust. 2., ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w., art. 7 u.z.z.w., art. 8 ust. 2 i ust. 3 u.z.z.w., art. 21 ust. 1 u.z.z.w., art. 15 ust. 1 u.z.z.w., art. 15 ust. 3. i ust. 7, u.z.z.w., poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej, podnosząc ten zarzut strona kwestionuje stanowisko Sądu I instancji odnośnie niedopuszczalności powtarzania w uchwale regulacji prawnych zawartych w aktach prawnych wyższej rangi, czy też ich modyfikowanie. Dotyczy to w szczególności tzw. definicji ustawowych, czy też zakresu praw i obowiązków podmiotów, które są adresatem uchwalonego regulaminu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela co do reguły stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku odnośnie niedopuszczalności powtarzania tych norm, które zostały już zawarte w odpowiednich przepisach u.z.z.w. Co do samego powtarzania oznaczonych regulacji cyt. ustawy w regulaminie skarżąca kasacyjnie okoliczności tej nie kwestionuje. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2376/18). Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jeszcze, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności, jednak wypadnie podkreślić, że powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza § 137 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002r., Nr 100 poz. 908), z którego wynika m.in., iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw. Reguła ta, zamieszczona w Dziale VI powołanego rozporządzenia ma odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia aktów prawa miejscowego (§ 143). Skoro przedmiotowy regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego u.z.z.w., to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywało ono radzie upoważnienia do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe uregulowanie w przepisach ustawy. Nie przemawia za odmiennym stanowiskiem podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca realizacji funkcji informacyjnej prawa i jasności przekazu aktu prawnego. Nie może budzić również wątpliwości, że z uwagi na hierarchię aktów prawnych i związane z tym skutki prawne, nie jest dopuszczalne modyfikowanie w wydawanych przez organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego aktach prawa miejscowego zapisów zawartych ustaw, a w szczególności zakresu praw i obowiązków podmiotów, do których postanowienia te są adresowane. Tym samym, zakwestionowanie przez Sąd I instancji tych postanowień regulaminu, które stanowią powtórzenie regulacji prawnych zawartych w u.z.z.w, a tym bardziej będące ich modyfikacją należy uznać za uzasadnione. Sam fakt zdefiniowania określonego zwrotu przez ustawodawcę daje wyraz temu, że zamierza przypisać ściśle określone znaczenie i wyłącza możliwość innego ich definiowania, nadawania innego znaczenia niż określone w akcie prawnym wyższego rzędu. Przemawia za takim stanowiskiem również konieczność zachowania spójności całego sytemu prawnego składającego się z aktów prawnych zróżnicowanych hierarchicznie. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował, iż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednostki redakcyjne uchwały, a wymienione w ramach tego zarzutu, stanowią powtórzenie czy też modyfikację regulacji zawartych w ustawie, a jedynie kwestionował stanowisko Sądu I instancji, iż stanowi to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. Rada Miasta P. w zaskarżonej uchwale ponownie zdefiniowała, jak wykazał Sąd I instancji, w § 1 ust. 3 pkt 1 pojęcie "odbiorca usług" (art. 2 pkt 3 ustawy), w § 1 ust. 3 pkt 2 pojęcie "urządzenie kanalizacyjne" (art. 2 pkt 14 ustawy), w § 1 ust. 3 pkt 3 "urządzenie pomiarowe" (art. 2 pkt 15 ustawy), w § 1 ust. 3 pkt 4 "urządzenie wodociągowe" (art. 2 pkt 16 ustawy), § 1 ust. 3 pkt 7 "wodomierz główny": (art. 2 pkt 19), § 9 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 8 uchwały dotyczące treści umowy (art. 6 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 3a, 4 i 6), § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 3-8 (art. 6 ust. 5, ust. 6 pkt 2-7 i ust. 8), § 33 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, § 33 ust. 1 pkt 5, § 33 ust,1 pkt 3, § 33 ust. 2 i 3 (art. 8 ust. 1, pkt 1, 2, 4 i art. 8 ust. 2 i 3 ustawy). Natomiast § 2 uchwały powiela art. 5 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.z.z.w., podobnie jak § 2 pkt 6 jest powtórzeniem art. 15 ust. 3 i art. 7 u.z.z.w. i jednocześnie modyfikacją tych regulacji ustawowych poprzez nałożenie na odbiorcę obowiązku ponoszenia kosztów kontroli mimo braku stosownej delegacji ustawowej. Tak samo zasadnie ocenił Sąd I instancji jako niedopuszczalną modyfikację § 3 pkt 2 (art. 7 ustawy), § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 (art. 6 ust. 2, 4 i 5) oraz § 9 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 8 zaskarżonej uchwały.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zakresie przedstawionym w skardze kasacyjnej. Przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. stanowi, że "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego i odbiorców usług, w tym ...". Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze treść całego przepisu, a nie tylko koncentrować się na zwrocie "w tym". Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie, a kolejne mogą się pojawić, o ile są spokrewnione ze wskazanymi w ust. 2. Nie mogą one dotyczyć kwestii uregulowanych już w ustawie lub w wydanych na podstawie ustawy przepisach wykonawczych (rozporządzeniach), jak i tych, które zostały wyłączone przez ustawodawcę spod regulacji w akcie prawa miejscowego, jakim jest wydawany na podstawie tego przepisu regulamin, czy też zostały przekazane do kompetencji innych podmiotów niż rada gminy. Dotyczy to w szczególności kwestii, które zgodnie z ustawą winny być uregulowane w drodze umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usługi (art. 6). Delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie pozwala do wprowadzenia regulacji zmieniających zakres obowiązków strony takiej umowy, a w szczególności rozszerzających ich zakres. Jako przekroczenie delegacji ustawowej należy uznać wprowadzanie w regulaminie takich regulacji, które nakładają na odbiorcę usługi dodatkowe obowiązki w sprawach już uregulowanych w u.z.z.w., czy też uzależniających wykonanie usługi od spełnienia dodatkowych przesłanek.

Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z

6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19; NSA: z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20; z 27 lutego 2020 r., II OSK 63/19). Tym samym zakres delegacji ustawowej objętej art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter zamknięty co oznacza, że nie można w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawrzeć regulacji wykraczającej poza delegację ustawową (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2068/20).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w sposób istotny narusza prawa § 18 ust. 1, 3 i 4 oraz 6 uchwały, które to przepisy dotyczą okresów rozliczeń wystawiania faktur zaliczkowych przez przedsiębiorcę formy rozliczeń i rozliczeń zadłużenia powstałego po stronie odbiorcy usługi. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 kwestie te winny być uregulowane w umowie zawartej między przedsiębiorcą a odbiorcą umowy. Nie mieszczą się one w pojęciu "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem tym należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Tym samym, zapisy zawarte w § 18 ust. 1, 3, 4 i 6 wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Tak samo należy odnieść się do zapisów § 4 pkt 5 uchwały nakładających na odbiorcę obowiązek powierzania usuwania awarii przyłączy osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje, a to z uwagi na treść art. 6 ust. 3 pkt 3a u.z.z.w. i nakazanie przez ustawodawcę regulowania warunków usuwania awarii przyłącza w postanowieniach umowy. Te same uwagi należy odnieść do zakwestionowanego przez Sąd I instancji § 19 uchwały dodając jednocześnie, że jego zapis ingeruje nie tylko w treść umowy między przedsiębiorcą a odbiorcą usługi, ale także w treść umów między odbiorcą usługi a osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że w sposób istotny naruszają prawo § 20, § 21 ust. 1 oraz § 29 ust. 2 i 3 uchwały. Wnosząca skargę kasacyjną Rada Miasta P. oparła ten zarzut na okoliczności, że przepis art. 19 ust. 3 pkt 4 u.z.z.w. nie obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 13 stycznia 2009 r. Przepis ten został zamieszczony w ustawie w jej pierwotnej treści i obowiązywał w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu dotyczącego bezzasadnego stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały pomimo stwierdzenia wadliwości tylko niektórych jej postanowień. Zakres istotnych naruszeń prawa, jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała, przede wszystkim niewypełnienie przez organ stanowiący delegacji ustawowej, uprawniał Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia jej nieważności w całości. Sąd, dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje tym, że regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka ma miejsce.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.