Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1932/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 7
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Prezydent Miasta O. na podstawie art. 4 ust.2, art. 59, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 ze zm.), w związku z art.7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.),odmówił R.G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami, 2 szamb na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ul. L. w O.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej m. O. Nr [...] z dnia [...] listopada 1986r.(Dz.Urz. W. St. Nr 2 z 1987r. poz.20 z późn. zm.), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka nr ew. [...] położona była na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem RL - las z projektowanym dolesieniem. Ponadto organ wskazał, że działka ta położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego [...] w strefie terenów osadniczych. Działka nr ew. [...] ma powierzchnię 5158m2 i według wypisu z rejestru gruntów stanowi użytek Ls-lasy. Przedmiotowa działka nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezydent Miasta O. wskazał, że z treści art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt. 1 – 5 tego przepisu wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki organ pierwszej instancji stwierdził, że pomimo, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wykazała, że działka nr ew. [...] spełnia warunki określone w punktach 1-3 ustępu 1 art. 61 u.p.z.p., to jednak nie można dla tego terenu ustalić warunków zabudowy.

Przedmiotowa działka zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi grunt leśny - Ls ( lasy). Działka ta nie była objęta zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podniósł, że teren przedmiotowej działki, na którym inwestor zamierza zrealizować inwestycję wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stosownie do przepisów art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem organu, uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p. z.p., inwestycja określona we wniosku R.G. z dnia [...] października 2010r. nie może być realizowana na przedmiotowym terenie.

Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie został przedłożony do uzgodnienia. Obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji ustalających warunki zabudowy to jest decyzji pozytywnych ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2010r. IV SA/Wa 1515/09).

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta O. wniósł R.G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie;

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zamieszczenia na załączniku do zaskarżonej decyzji- analizie funkcji oraz cech zabudowy, podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 3 w/w rozporządzenia poprzez sporządzenie mapy stanowiącej załącznik do w/w analizy w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy, w szczególności z uwagi na brak zamieszczenia na mapie skali oraz informacji, czy jest to mapa zasadnicza, czy katastralna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 29 grudnia 2011r. Powołując art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji gdy teren potencjalnego zainwestowania nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba rozważyć, czy wymaga, czy też nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). SKO zaznaczyło, iż niesporne jest, że działka nr ew. [...] z obr. [...] klasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako działka leśna- Ls VI, co wynika z informacji z rejestru gruntów. Oznacza to, że teren ten w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Nadto działka ta nie została objęta stosowną zgodą na etapie uchwalania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej m. O. Nr [...] z dnia [...] listopada 1986r. Kolegium stwierdziło, że wobec niespełnienia jednego z koniecznych warunków określonego w art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p., brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaznaczyło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wydania pozytywnej decyzji wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust.1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez brak zamieszczenia na części graficznej decyzji – mapie stanowiącej załącznik do decyzji, podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się stosowne upoważnienie dla I Wiceprezydenta Miasta O. Tym samym I Wiceprezydent Miasta O. jest uprawniony do podpisania decyzji o warunkach zabudowy oraz załączników do niej. Za nieuprawniony Kolegium uznało również zarzut braku zamieszczenia skali na mapie oraz informacji dotyczącej rodzaju mapy, wskazując, że informacje te znajdują się na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję R.G. podtrzymał zarzuty odwołania rozszerzając je o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozważenie w sposób wyczerpujący wszelkich istotnych okoliczności w sprawie, polegające w szczególności na zaniechaniu rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu,

- art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób polegający w przeważającej mierze na skopiowaniu uzasadnienia uprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011r.,

- art.138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- art. 24 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ w składzie, w którym przewodniczyła osoba, która wcześniej uczestniczyła w wydaniu decyzji w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zarzuty odwołania przytoczone i analizowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie są zarzutami podniesionymi w odwołaniu. W odwołaniu nie był podnoszony zarzut braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji na mapie stanowiącej jej załącznik, lecz podnoszony był zarzut braku takiego podpisu na innym załączniku decyzji, a mianowicie na dokumencie zatytułowanym tj. na analizie. Brak tego podpisu jest oczywisty i w sposób oczywisty powoduje, że zaskarżona decyzji nie zawiera wszelkich elementów, które decyzja administracyjna musi posiadać. Nadto wskazano, iż kolejnym zarzutem podniesionym w odwołaniu nie był zarzut braku zamieszczenia skali oraz informacji o rodzaju mapy na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, lecz brak skali oraz brak oznaczenia rodzaju mapy stanowiącej załącznik do analizy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie rozpatrzył również i tego zarzutu.

W ocenie skarżącego rozważenia zrzutów podniesionych w odwołanie spowodował nie tylko naruszenie ogólnych zasad postępowania, ale doprowadził do sytuacji, że w obrocie pozostała decyzja wadliwa pod względem formalnym (niepodpisana).

Argumentując wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu stosowanie do art. 24 § 3 k.p.a. skarżący zauważył, że przewodniczącą składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., który wydał zaskarżoną decyzję była pani A.S. Ta sama osoba przewodniczyła również składowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., który rozpoznawał odwołanie od pierwszej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2011r.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, nie będąc związany – stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm. ), dalej w skrócie zwaną p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie narusza prawa materialnego.

Skarżący wystąpił o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1-5 tego przepisu. Brak spełnienia choćby jednego z tych warunków uniemożliwia uwzględnienie wniosku i czyni zbytecznym badanie zaistnienia pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1.

Art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek (działka nr ew. 27) stanowi teren leśny. Ustalenie to jest prawidłowe. Zostało ono oparte na dowodzie w postaci dokumentu - informacji z rejestru gruntów, w którym teren ten oznaczony jest symbolem Ls VI. Nadto wskazać należy, iż we wniesionej skardze skarżący nie kwestionował tej okoliczności. Teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnym na cele nieleśne, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zabudowa nieruchomości leśnej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej z dwoma garażami niewątpliwie stanowi zmianę przeznaczenia nieruchomości z nieruchomości leśnej na nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową. Wymaga ona zatem zgody, o której jest mowa art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004.121.1266 j.t.) wynika bowiem, iż zmiana przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych, niezależnie od ich powierzchni, wymaga zgody marszałka województwa.

Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie warunków zabudowy uzależnione jest wyłącznie od spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012r. ( sygn. akt II OSK 761/11, LEX nr 1217450), że o ile można zaobserwować liberalizację przepisów odnośnie gruntów rolnych, to ewidentnie ustawodawca nie "rozluźnił" ochrony w stosunku do gruntów leśnych. Kolejne nowelizacje ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów.

Nadmienić należy, iż ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) ustawodawca, dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI położonych w granicach administracyjnych miast, wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych. A mianowicie, nowelą z dnia 19 grudnia 2008 r. w art. 7 w ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych skreślone zostały punkty 3 i 4 dotyczące gruntów rolnych. Jednocześnie ustawodawca zachował nadal dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje także potwierdzenie w zmienionym tą nowelą ustępie 3 art. 7 w/w ustawy. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 ), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. Ale z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne organ występuje w trakcie procedury planistycznej, jeżeli taka procedura nie jest prowadzona nie ma podstawy prawnej do wystąpienia o uzyskanie zgody.

W ocenie Sądu podniesione przez skarżącego uchybienia dotyczące nieprawidłowości sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy. Jak wcześniej zostało zaznaczone zasadność ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i sporządzania w tym celu analizy, zachodzi jedynie w przypadku, gdy ustalenie warunków zabudowy jest możliwe. W przypadku, gdy wobec barku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, sporządzanie analizy jest zdaniem Sądu zbędne. Ewentualne wadliwości analizy nie mogą mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, w sytuacji, gdy na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stoi niespełnienie wymogu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Niemniej należy zaznaczyć, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że wymienione w decyzji nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2011r. załączniki do tej decyzji, tj. mapa i analiza terenu są podpisane przez Wiceprezydenta Miasta – P.S. z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Zatem nie jest trafny zarzut skargi, że Kolegium nie stosując art. 138 § 2 k.p.a. dopuściło do funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwej pod względem formalnym decyzji, a mianowicie decyzji zawierającej nie podpisane załączniki.

Za bezzasadny uznać także należy podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności w sprawie niewskazanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Organ w wydanej decyzji ustalił bowiem wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy i dokonał ich prawidłowej oceny prawnej.

Stwierdzić należy, iż nieuprawiony jest także zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała miejsca.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.