Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1891/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 362/19 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 5 marca 2019 r. nr Rep.1797/OŚiP/18 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ol 362/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: SKO w Elblągu) z 5 marca 2019 r., nr Rep.1797/OŚiP/18 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, I. oddalił skargę; II. zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 26 października 2018 r. Wójt Gminy K. (dalej: Wójt, organ I instancji) odmówił M.Z. (dalej: inwestor, skarżący) ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich i rolniczej biogazowni o mocy elektrycznej 40 kW w W., gmina K.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., gdyż pisma doręczono nie pełnomocnikowi, który wniósł o informowanie o podejmowanych w sprawie czynnościach i doręczanie pism, lecz drugiemu z ustanowionych przez skarżącego pełnomocników, który takiego wniosku nie złożył. Wywiódł, że art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: ustawa) zawiera jedynie wytyczne dla organu, a nie wiążące elementy, które właściwy organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, musi wziąć pod uwagę. Podał, że ograniczył działalność na działce rodziców. Zauważył ponadto, że przystąpienie do procedury planistycznej nie może mieć wpływu na ocenę planowanego przedsięwzięcia.

SKO w Elblągu decyzją z 5 marca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W złożonej skardze skarżący powtórzył zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 2 i art. 40 § 1 k.p.a. Stwierdził, że zaniechanie doręczeń pism pełnomocnikowi wybranemu przez stronę do doręczeń pozbawiło skarżącego możliwości odniesienia się do treści aktów wydanych przez organy współdziałające, inicjatywy dowodowej w odniesieniu do treści tych pism, a także uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący zauważył, że należy odróżnić skuteczność doręczenia pism stronie postępowania od obowiązku doręczenia pism pełnomocnikowi. Jakkolwiek doręczenie pism pod adresem strony w trybie art. 74 ust. 3 ustawy było skuteczne, to nie zwolniło organu pierwszej instancji z obowiązku doręczenia pism pełnomocnikowi skarżącego i nie wywarło skutku procesowego doręczenia w stosunku do pełnomocnika.

Skarżący zarzucił ponadto, że RDOŚ i Wójt naruszyli art. 80 ustawy opierając się wyłącznie na niepopartych dowodami przypuszczeniach. Stwierdził, że przedstawił wyczerpujący raport, z treści którego wynika wprost, że w przypadku spornej inwestycji nie wystąpią przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska poza terenem inwestycji. Zaznaczył, że planuje zastosowanie najnowszych technologii, które ograniczą uciążliwości odorowe do niezbędnego minimum, a dodatkowo, w drugim etapie planowanego przedsięwzięcia, zamierza wybudować biogazownię. Podkreślił, że najbliższe tereny zabudowy zagrodowej zlokalizowane będą w odległości od ok. 230 m do ok. 370 m od terenu planowanej inwestycji. Wszystkie te okoliczności winny przemawiać za przyjęciem, że planowana inwestycja nie wpłynie znacząco na zdrowie i życie mieszkańców. Ocenił, że odmienne w tej kwestii stanowisko RDOŚ, że realizacja planowanego przedsięwzięcia z bardzo dużym prawdopodobieństwem przyczyni się do pogorszenia warunków sanitarno-higienicznych na przedmiotowym obszarze, a w konsekwencji może spowodować znaczne pogorszenie warunków zdrowotnych ludzi przebywających w otoczeniu budynków chlewni, jest całkowicie nieuzasadnione, a ponadto nie znajduje odzwierciedlenia w prognozach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie została poparta żadnymi wyliczeniami, założeniami czy analizami. Skarżący wywiódł, że zawarte w raporcie obliczenia wskazują, że projektowane przedsięwzięcie spełnia wymogi związane z ochroną powietrza. Podkreślił przy tym, że nie obowiązują unormowania, które określałyby dopuszczalne wartości emisji odorów, w szczególności z ferm hodowlanych, a uciążliwości odorowe nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji.

Uwzględniając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej Instancji oraz postanowienia RDOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania tym organom oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę skarżącego w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasadniczą przesłanką odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia było negatywne postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ), potwierdzone dodatkowo również negatywnymi stanowiskami organów opiniujących: PPIS i Marszałka Województwa. Decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, powinno zatem podlegać ono wnikliwej kontroli organu odwoławczego, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może więc wydać decyzję negatywną, ale musi to szczegółowo uzasadnić, odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego. W kontrolowanym postępowaniu ocena ta została dokonana prawidłowo. Kolegium wzięło bowiem pod uwagę zarówno stanowiska wyspecjalizowanych organów administracji, jak i treść raportu.

Jak wynika z treści postanowienia RDOŚ z 19 września 2018 r. organ ten wziął pod uwagę, że w dacie wydania tego postanowienia na terenie planowanego przedsięwzięcia prowadzona była hodowla trzody chlewnej o obsadzie 1.120 szt. tuczników (156,8 DJP), a w związku z realizacją przedsięwzięcia planowanego przez skarżącego i jego rodziców zaplanowana tam hodowla trzody chlewnej (o łącznej obsadzie 8.419 szt. tuczników - 1.178,66 DJP), zwiększy się ponad siedmiokrotnie, przez co wzrosną uciążliwości dla ludzi zamieszkujących w sąsiedztwie.

Według Sądu I instancji, zasadnie Kolegium podzieliło stanowisko RDOŚ co do negatywnych skutków dla zdrowia ludzkiego, które mogą zostać spowodowane przez istotne (siedmiokrotne) zwiększenie produkcji trzody chlewnej na terenie przedmiotowych działek, co z kolei będzie skutkować wzrostem już istniejących na tym terenie uciążliwości. Wbrew stanowisku skarżącego, niewielka odległość chlewni od budynków mieszkalnych (230-330 m) może uzasadniać powyższy wniosek organów administracji. Dla potrzeby oceny skumulowanych oddziaływań nie ma znaczenia, że inwestor wskazuje, że w zakresie emisji substancji analizowanych w raporcie poza granicami terenu inwestora spełnione będą standardy jakości powietrza. Zauważyć należy, że nieponadnormatywne oddziaływanie w powiązaniu z innym oddziaływaniem również nieprzekraczającym norm, może wywołać już skutek znaczący dla środowiska. Takie ostrożne podejście do oddziaływań na środowisko jest odzwierciedleniem wynikających z art. 6 Prawa ochrony środowiska zasad prewencji (ust. 1 - kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu) i przezorności (ust. 2). Trzeba też podkreślić, że art. 62 pkt 1 lit. a ustawy nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu przedsięwzięcia na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu.

W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji spełniają warunki prawidłowości, określone w art. 107 § 3 k.p.a. Nie naruszono także art. 40 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej M.Z. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. T.G. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 §1 pkt lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że stanowiska przedstawione w sprawie przez organy uzgadniające i opiniujące zostały wydane w sposób prawidłowy, podczas gdy skarżący w przedkładanych dotychczas przez siebie środkach odwoławczych wskazywał na liczne nieścisłości oraz rozbieżności w treści orzeczeń wydanych zarówno przez organy uzgadniające, jak i opiniujące;

- art. 145 §1 pkt lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie analizy nowego dowodu w sprawie, którym była aktualizacja raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonana w miesiącu kwietniu 2018 r., co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia zarówno organów administracyjnych, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy;

- art. 145 §1 pkt lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uzasadnieniu wyroku z 18 czerwca 2019 r., elementów wymaganych przez przepisy prawa, tj. przez pominięcie okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny sprawy;

II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z 3 października 2008 r. (dalej: u.u.i.ś.) przez błędną jego wykładnię i uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie treści postanowienia z 19 września 2018 r. znak: WOOŚ.4242.79.2017.KT.17 wydanego przez RDOŚ, podczas gdy organ ten, na skutek przeprowadzenia dogłębnej merytorycznej analizy, powinien był wydać pozytywne dla inwestora postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie treści postanowienia z 19 września 2018 r. znak WOOŚ.4242.79.2017.KT.17 wydanego przez RDOŚ, podczas gdy organ pomimo aktualizacji złożonego przez skarżącego raportu sporządzonego w miesiącu kwietniu 2018 r. nie wezwał skarżącego do wyjaśnienia uwag bądź wątpliwości, które organ mógł powziąć na skutek dokonania znaczącej aktualizacji raportu przez skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie treści negatywnego postanowienia z dnia 19 września 2018 r. znak WOOŚ.4242.79.2017.KT.17 wydanego przez RDOŚ, podczas gdy organ oparł swoje rozstrzygnięcie w głównej mierze o potencjalne uciążliwości odorowe, co nie znajduje potwierdzenia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa z uwagi na fakt, że aktualnie brak jest unormowań prawnych dotyczących kwestii odorowych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 66 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przedłożonego przez skarżącego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy raport jest wykonany w sposób wyczerpujący i prawidłowy, a także spełnia wszystkie kryteria wskazane w dyspozycji przepisu art. 66 u.u.i.ś.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 66 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że przedłożony przez skarżącego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia nie zawiera racjonalnego wariantu alternatywnego, podczas gdy skarżący wskazał, iż wariant alternatywny polegać będzie na zmianie technologii chowu, co jest powszechnie aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne oparcie wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozstrzygnięcia na negatywnej opinii w zakresie wymagań sanitarnohigienicznych i zdrowotnych w sprawie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. w piśmie z 7 września 2018 r. znak: [...], podczas gdy wydana przez ww. organ opinia nie ma charakteru wiążącego, a nadto została wydana wyłącznie w oparciu o subiektywne przekonanie organu polegającego na wskazaniu wniosków, które nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami; gdzie w konsekwencji doszło również do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. polegającej na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie wiązać się będzie z występowaniem odorów, które mogą wpływać na psychikę człowieka, a także na jego zdrowie fizyczne, podczas gdy skarżący planuje zrealizowanie inwestycji z zastosowaniem najnowocześniejszych technologii chowu, co ograniczy mogące powstać nieznaczne uciążliwości odorowe do niezbędnego minimum, a nadto odległość od najbliższych zabudowań jest na tyle duża, że ewentualne oddziaływanie przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. przez błędną jego wykładnię i oparcie wydanego rozstrzygnięcia na negatywnej opinii Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 10 września 2018 r., znak: OŚ-PŚ.7220.17.2018, podczas gdy wydana przez ww. organ opinia z 10 września 2018 r. nr OŚ.PŚ.7220.17.2018 nie ma charakteru wiążącego, a nadto została wydana wyłącznie w oparciu o subiektywne przekonanie organu polegającego na wskazaniu wniosków, które nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami;

a nadto zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. art. 140 k.c. poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, przez ograniczenie skarżącemu korzystania z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania takiego ograniczenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez niezasadne przyjęcie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia spowoduje negatywne skutki dla okolicznych mieszkańców, które nie są jeszcze w pełni rozpoznane (zastosowanie zasady przezorności), podczas gdy w całej Polsce istnieje szereg analogicznych przedsięwzięć, a zatem organy orzekające w sprawie mają możliwość oceny skutków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 20 Konstytucji RP przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, które spowodowało naruszenie przez Sąd orzekający jednej z naczelnych zasad, jaką jest zasada wolności działalności gospodarczej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 21 Konstytucji RP przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, z pominięciem wyrażonej w tej normie prawnej zasady własności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie negatywnego orzeczenia dla skarżącego, które zostało wydane z naruszeniem wyrażonej w wyżej wymienionej normie prawnej kwestii, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne wyłącznie w drodze ustawy i tylko z uwagi na ważny interes publiczny.

Powołując powyższe, wniesiono: 1. na podstawie art. art. 188 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi M.Z. przez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia RDOŚ z 19 września 2018 r., znak: WOOŚ.4242.792017.KT.17; 2. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym; 3. o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno RDOŚ, Wójt Gminy K., SKO w Elblągu oraz Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie naruszyli art. 80 u.u.i.ś. w sposób znaczący, opierając się wyłącznie na przypuszczeniach, niepopartych żadnymi konkretnymi dowodami.

Organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły istotną okoliczność, że skarżący w miesiącu kwietniu 2018 r. dokonał znacznej aktualizacji raportu pierwotnie złożonego. Na skutek tejże aktualizacji skarżący dokonał wielu istotnych zmian w planowanym przez siebie przedsięwzięciu. Jednak organ wyspecjalizowany, którym jest RDOŚ, pomimo wniesionej przez skarżącego aktualizacji, nie wezwał skarżącego do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień co do braku znaczącego oddziaływania, które legły u podstaw wydania przez tenże organ postanowienia odmawiającego wydania warunków uzgadniających dla planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia. Opinie zarówno Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N., jak i Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie mają wiążącego charakteru dla organów orzekających w sprawie, a zatem nie mogą determinować treści rozstrzygnięć wydawanych przez te organy.

Odnosząc się do treści postanowienia RDOŚ, opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N., autor skargi kasacyjnej wskazał, że w polskim prawodawstwie nie występują uregulowania prawne w zakresie dopuszczalnych substancji odorotwórczych w powietrzu atmosferycznym. Brak norm w zakresie danego elementu ochrony środowiska nie może być podstawą do braku akceptacji konkretnej inwestycji. Bezspornym jest, że Polska nie posiada uregulowań prawnych w zakresie dopuszczalnych norm substancji odorotwórczych w powietrzu atmosferycznym. W przedłożonym raporcie na podstawie obowiązujących przepisów, referencyjnej metodyki modelowania poziomów substancji w powietrzu oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu i rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, zostały przedstawione szczegółowe analizy odnoszące się do standardów jakości powietrza. Analizy te wykazały dotrzymanie ww. standardów, co zostało potwierdzone przedłożonymi do raportu odpowiednimi analizami. W przypadku, gdy w prawodawstwie polskim nie ma aktu prawnego określającego dopuszczalne poziomy wartości uciążliwości odorowych, trudno znaleźć racjonalne wytłumaczenie kwestionowania analiz przyjętych w raporcie, w którym zawarto treści dotyczące możliwości emisji substancji tzw. odorów. Nie można wykluczyć całkowicie oddziaływań zapachowych na powietrze, co jest również związane ze specyfiką rejonu, w którym ma się znaleźć planowane przedsięwzięcie. Ponadto w analizach oddziaływania skumulowanego dokonanych przez skarżącego w raporcie, nie stwierdzono przekroczeń, które uniemożliwiałyby powstanie omawianego przedsięwzięcia. Brak norm w zakresie danego elementu ochrony środowiska nie może być podstawą do braku akceptacji konkretnej inwestycji. Dodatkowo chów oraz hodowla zwierząt inwentarskich, stanowi tylko namiastkę prowadzonych w Polsce działalności, które generują do powietrza substancje odorowe.

Biorąc pod uwagę fakt, iż najbliższe tereny zabudowy zagrodowej zlokalizowane będą w odległości ok. 230 do ok. 370 metrów od terenu planowanej inwestycji należy wskazać, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco na zdrowie i życie mieszkańców. Zatem, nieuzasadniony jest argument podnoszony, w treści wydanego przez RDOŚ postanowienia, że realizacja planowanego przedsięwzięcia z bardzo dużym prawdopodobieństwem przyczyni się do pogorszenia warunków sanitarnohigienicznych na danym obszarze, a w konsekwencji może spowodować znaczne pogorszenie warunków zdrowotnych ludzi przebywających w otoczeniu budynków chlewni. W ocenie autora skargi kasacyjnej, przedstawienie sprawy przez RDOŚ jest całkowicie nieuzasadnione. Powyższe twierdzenia organu nie znajdują odzwierciedlenia w jakichkolwiek prognozach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Subiektywna opinia organu i jeszcze niepoparta żadnymi wyliczeniami, założeniami czy analizami stanowi jedynie gołosłowne twierdzenia. Planowane przedsięwzięcie zostanie zrealizowane przy zastosowaniu najnowocześniejszych rozwiązań technologicznych, a zatem ryzyko uciążliwości odorowych będzie ograniczone do niezbędnego minimum. Inwestor w przedłożonym raporcie przedstawił szczegółowe prognozy dotyczące oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor, w drugim etapie swojego przedsięwzięcia planuje zrealizować rolniczą biogazownię o mocy 40 kW, co także przyczyni się do zminimalizowania ewentualnych niewielkich uciążliwości odorowych dotyczących planowanego przedsięwzięcia.

W przedmiotowym postępowaniu istnieje konieczność zachowania tożsamości wariantów możliwych do realizacji dla planowanego przedsięwzięcia, aby nie doszło do wykreowania przez wariant alternatywny innego przedsięwzięcia niż planowane. Skarżący wskazał chów ściółkowy jako racjonalny wariant alternatywny, wobec przedstawienia wariantu alternatywnego jako technologii produkcji w postaci chowu rusztowego. Zdaniem skarżącego, takie przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego jest jak najbardziej dopuszczalne, gdyż zmiana sposobu technologii chowu w sposób istotny ingeruje w planowane przedsięwzięcie.

Decyzje organów administracyjnych, jak i rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostały wydane na podstawie braku dogłębnego przeanalizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rozstrzygnięcia te w swej istocie doprowadziły wyłącznie do pozbawienia skarżącego jego konstytucyjnie chronionych praw jakimi są przede wszystkim prawo wolności działalności gospodarczej, które może być ograniczane wyłącznie z uwagi na ważny interes publiczny czy też prawa własności skarżącego. Skarżący w sporządzonym przez siebie raporcie szczegółowo przeanalizował ewentualne oddziaływanie planowanej przez niego inwestycji na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców i nie stwierdził w tym zakresie żadnych przekroczeń dopuszczalnych prawem norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekła się rozprawy, zaś strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło więc na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1, 2, 3, 4 petitum skargi kasacyjnej.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11 dostępny - jak również pozostałe orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w postępowaniu w którym odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia do takich naruszeń przepisów proceduralnych rzeczywiście doszło.

W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie zaś organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Czwartym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki. Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r. I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r. I OSK 256/17, z dnia 27 lipca 2011 r. II OSK 1560/10). W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające, dlatego zasługiwał na zaakceptowanie zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów wskazanych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego kwestia "związania" postanowieniem uzgodnieniowym w trybie procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla danego przedsięwzięcia ma charakter złożony. Organ uzgadniający (w niniejszej sprawie RDOŚ), nie dokonuje uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie. Uzgodnieniu podlega realizacja przedsięwzięcia oraz warunki tej realizacji w oparciu o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynikającą z raportu przedłożonego przez inwestora. Takie postanowienie można zakwalifikować jako postanowienie dowodowe oceniające kluczowy dowód w takim postępowaniu, tj. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 358/21).

W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym brak uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie, natomiast pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i nawet w przypadku pozytywnego uzgodnienia lub pozytywnego zaopiniowania organ może wydać decyzję odmowną, wykazując wadliwość stanowiska współdziałającego organu, to jednak wymaga to merytorycznego odniesienia się do treści postanowień wydanych w toku postępowania (tak NSA w wyroku z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 585/18, opubl. w Lex nr 2779867 oraz NSA w wyroku z 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 339/15, opubl. w Lex nr 2102273).

RDOŚ postanowieniem z 19 września 2018 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich – chlewni o łącznej obsadzie 6920 sztuk tucznika, tj. 968,8 DJP oraz rolniczej biogazowni o mocy elektrycznej 40 kW na działkach nr [...] i [...] obręb [...] [...], gmina K., powiat [...], województwo [...]. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia RDOŚ, organ wyrażając swoje negatywne stanowisko oparł się na zasadzie przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, dalej: p.o.ś.). Zasada ta stanowi ogólną zasadę prawa UE w ochronie środowiska i nakłada na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska) przed innymi interesami. Co więcej, środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 p.o.ś. stanowi zatem bezpośrednie odbicie powyższej zasady i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania wątpliwości związanych z potencjalnie negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi z jej uwzględnieniem. Z zasady przezorności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja (przedsięwzięcie) czy działalność. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze istotą zasady przezorności jest więc przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść przedsięwzięcia. Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z powodu emisji odorów może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, która jest uregulowana w art. 6 ust. 2 p.o.ś. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zasadę przezorności rozumieć należy szeroko, tak jak to zostało przedstawione w postanowieniu RDOŚ w Olsztynie z 19 września 2018 r. Wskazać należy, że ww. postanowienie zostało wydane po uzupełnieniu raportu w kwietniu 2018 r. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby uznać jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że RDOŚ w Olsztynie nie uwzględnił w swoim stanowisku uzupełnionej treści raportu, której dokonano w kwietniu 2018 r. W dniu 23 kwietnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęła dokumentacja w postaci zaktualizowanego raportu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w kwietniu 2018 r. skarżący dokonał znacznej aktualizacji raportu pierwotnie złożonego. Według autora skargi kasacyjnej, na skutek tej aktualizacji skarżący dokonał wielu istotnych zmian w planowanym przedsięwzięciu. To, że RDOŚ w Olsztynie nie wzywał inwestora do udzielenia wyjaśnień dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia, po aktualizacji raportu w kwietniu 2018 r. nie może wprost oznaczać, że organ uzgadniający pominął nową treść raportu (po jego aktualizacji). Należy wyjaśnić, że aktualizacja raportu i wprowadzone w nim zmiany nie zmniejszyły ryzyka negatywnego oddziaływania na środowisko spowodowanego emisją odorów.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd i nie jest kwestionowany, według którego brak norm odorowych nie zwalnia organów od zajęcia się tą problematyką, istotną z punktu widzenia ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi i poddanie jej ocenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1066/21).

W niniejszej sprawie zbadanie w sposób wyczerpujący powyższej okoliczności jest szczególnie istotne z uwagi na lokalizację planowanego przedsięwzięcia, jego wielkość, w tym usytuowanie w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Sam fakt, że w raporcie nie stwierdzono negatywnego oddziaływania emisji odorów i gazów na środowisko, stwierdzono, że nie będą one przekraczać granic terenu przedsięwzięcia, nie uzasadnia przyjęcia, że okoliczność ta została w sposób wyczerpujący wyjaśniona. Stanowisko to wynika z treści postanowienia RDOŚ z 19 września 2018 r. Wyjaśnić uzupełniająco należy, że z ochroną prawną powietrza wiąże się także ważne i wciąż nieuregulowane w sposób kompleksowy w prawie polskim zagadnienie zapobiegania uciążliwościom zapachowym. W piśmiennictwie wskazuje się, że: "Różnego rodzaju substancje zapachowe, emitowane przez człowieka do atmosfery w bezpośrednim sąsiedztwie innych obiektów, zabudowań, osiedli, itd. mogą stanowić uciążliwość dla mieszkańców. Dominujące do tej pory tradycyjne analizy jakościowe i ilościowe na ogół nie są wystarczającym źródłem informacji dotyczącym zarówno ilości, jak i jakości substancji zapachowych emitowanych do atmosfery, tym bardziej, że zmienność emisji może być różna" (zob. L. Woźniak, Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej wraz z komentarzem na temat konsekwencji społecznych i ekonomicznych (gospodarczych) ich wprowadzenia [w:] Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej, red. R. Sawicki, "Opinie i Ekspertyzy" OE-222, Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych, Kancelaria Senatu, listopad 2014, s. 4). Brak norm prawnych regulujących poziomy dopuszczalne uciążliwości zapachowej i jej częstości przekraczania powoduje poszukiwanie innych form rejestracji i monitorowania zapachowej jakości powietrza atmosferycznego. Jednym ze źródeł informacji o cechach danego zapachu może być analiza lotnych związków organicznych (LZO) przeprowadzana z wykorzystaniem technik instrumentalnych, a mianowicie technik chromatograficznych oraz technik elektronicznego nosa. W analizie instrumentalnej wykorzystywanej w badaniu próbek gazowych dominują dwa podejścia. Pierwsze polega na zidentyfikowaniu lotnych związków zapachowych próbek przy użyciu chromatografii gazowej, drugie oparte jest na "całościowej" analizie mieszaniny gazowej, bez rozdzielania jej na indywidualne składniki przy użyciu elektronicznego nosa (J. Gębicki, T. Dymerski, J. Namieśnik, Oddziaływanie zapachowe składowiska odpadów komunalnych monitorowane za pomocą ultra szybkiej chromatografii gazowej [w:] Ochrona powietrza w teorii i praktyce, t. 1, red. J. Konieczyński, Zabrze 2014, s. 40).

W orzecznictwie NSA wyrażono również pogląd, który w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Należy podkreślić, że zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenia amoniaku i siarkowodoru" (wyrok NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 223/09, LEX nr 592007).

Zgodnie z funkcją prewencyjną prawa ochrony środowiska, której podstawą są zasada prewencji i zasada przezorności, uciążliwość odorowa (zapachowa) powinna być ograniczana lub eliminowana na najwcześniejszych etapach realizacji inwestycji, tj. przede wszystkim na etapie planowania i realizacji projektu budowlanego, a następnie także na etapie eksploatacji instalacji (u źródła) (zob. P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 282). Narzędzia i metody ograniczania uciążliwości odorowych (zapachowych) mogą obejmować: 1) odpowiednie planowanie przestrzenne, czyli takie usytuowanie zakładów będących potencjalnym źródłem emisji odorów oraz budynków mieszkalnych, aby zapobiec kolizji interesów; 2) prawidłowe usytuowanie odpowietrzeń zbiorników w celu ich oddalenia od miejsc przebywania ludzi; 3) tworzenie strefy buforowej składającej się z obszarów pokrytych roślinnością wokół potencjalnych źródeł emisji odorów (np. składowisk odpadów, oczyszczalni ścieków, ferm hodowlanych itp.); 4) odpowiednie kształtowanie krajobrazu przez sadzenie drzew, roślinności średnio- i wysokopiennej.

Wymienione wyżej sposoby zapobiegania uciążliwościom odorowym (zapachowym) traktowane są jako pierwotne metody ich ograniczania. Pozwalają one na zmniejszenie uciążliwości, jednak zazwyczaj nie eliminują ich całkowicie. Z tego powodu konieczne jest zastosowanie odpowiednich technologii i środków technicznych ograniczania negatywnego oddziaływania odorów.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 66 u.u.i.ś. Art. 66 u.u.i.ś. zawiera 8 jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o rozbudowanej strukturze i zróżnicowanej treści normatywnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 20, 21 i 22 Konstytucji RP. Odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie narusza zasady społecznej gospodarki rynkowej uregulowanej w art. 20 Konstytucji RP oraz nie stanowi naruszenia ochrony własności (art. 21 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ochrona środowiska jest ważnym interesem publicznym wszystkich ludzi żyjących w ramach politycznie zorganizowanej wspólnoty, gdzie zapewniona jest realizacja legitymowanych interesów ogółu, z poszanowaniem praw jednostki jako niezbywalnej części dobra publicznego (zob. Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986). W orzecznictwie TK i sądów administracyjnych pojęcie interesu publicznego występuje w różnych kontekstach i znaczeniach, często jest utożsamiane z pojęciem dobra wspólnego. Z orzeczeń tych nie da się wyprowadzić jednego znaczenia pojęcia interesu publicznego, podkreśla się natomiast, że jest ono zmienne w czasie, zależne od różnych uwarunkowań i stanowi cel działania administracji publicznej, a zarazem swoistą dyrektywę interpretacyjną.

Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.