Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 314/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, pkt 23, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3-4, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. K.-M. kwotę 312 (trzysta dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. o nałożeniu na Kancelarię Adwokacką M. K. , przy [...] [...], kary pieniężnej w wysokości 7 788 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] [...] od dnia 7 lutego do dnia 30 września 2013 r. i orzekło o nałożeniu na M. K. kary pieniężnej w wysokości 7 788 zł (wynikającą z wyliczenia: stawka 3 zł x 10 x 1,10 m2 x 236 dni) za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] [...]w Ł. pod reklamę dwustronną o łącznej powierzchni 1,10 m2 w okresie od 7 lutego do 30 września 2013 r. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało M. K. do wpłaty powyższej kwoty na konto bankowe Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, że działka nr [...], obr. S-7, na której była umieszczona reklama dwustronna "Adwokat" stanowi pas drogowy, co potwierdza wypis z rejestru gruntów i mapa sytuacyjna. Do akt sprawy dołączone zostały protokoły z kontroli z dnia 7 lutego, 9 lipca i 30 września 2013 r. wraz z dokumentacją fotograficzną wskazującą sposób umieszczenia reklamy. Strona - po wszczęciu postępowania w dniu 17 lipca 2013 r. i zawiadomieniu jej o tym fakcie oraz pouczeniu w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego - nie skorzystała z tego prawa. Swoje uwagi zawarła dopiero w odwołaniu do decyzji. Oprócz wskazania niewłaściwego oznaczenia strony podmiotowej decyzji M. K. podważała zasadność przyjęcia przez organ, że reklama umieszczona 4 metry nad chodnikiem ogranicza korzystanie z pasa drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że podzieliło pierwszy z zarzutów i z tych względów wydało decyzję reformatoryjną. Organ stwierdził, że wszczęte w dniu 17 lipca 2013 r. postępowanie i zawiadomienie o powyższym zostało skierowane do właściwie oznaczonego podmiotu – M. I. (dwojga imion) K. - M. Ponadto Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że umieszczenie reklamy na budynku w miejscu prowadzenia działalności nad pasem drogowym nie stanowi zajęcia pasa drogowego i nie wypełnia przesłanki art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i nie wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołało się przy tym na tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą umieszczenie reklamy w pasie drogi, niezależnie od tego w jaki sposób i na jakiej wysokości, jest zajęciem pasa drogi wymagającym zezwolenia zarządcy, co wynika z interpretacji sformułowania "Pas drogowy" zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pas drogowy obejmuje wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga i obiekty budowlane. W przypadku stwierdzenia przez organ zajęcia pasa bez wymaganego zezwolenia na stronę nakładana jest opłata karna w wysokości dziesięciokrotności normalnej stawki opłaty, co wynika z art. 40 ust. 12 pkt 1. Opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Oznacza to, że skoro reklama "Adwokat" jest dwustronna, to powierzchnie reklamy należy policzyć z obydwu stron, tak jak to pierwotnie obliczył organ pierwszej instancji. Dane, które stanowiły podstawę obliczenia opłaty potwierdzają zgromadzone w sprawie dokumenty, a ich wymiaru (poza kwestią dwustronności reklamy) skarżąca nie kwestionuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się poza tym na ustaleniach organu administracji dotyczących okresu pozostawania reklamy w pasie drogowym. Za bezsporne uznało, że M. K. – M. prowadzi pod wskazanym adresem, gdzie umieszczona jest reklama działalność w formie kancelarii adwokackiej.

W skardze na powyższą decyzję M. K. – M. wniosła o uchylenie decyzji organów administracji obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj.

- art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. polegające na pozbawieniu skarżącej możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności poprzez niepoinformowanie o oględzinach nieruchomości przy [...] [...], w sytuacji gdy skarżąca powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem ich dokonania, co skutkowało błędnym określeniem czasookresu ewentualnego zajęcia pasa drogowego;

- art. 9 K.p.a. polegające na niepoinformowaniu skarżącej o obowiązku niezwłocznego usunięcia reklamy, a także o obowiązku zgłoszenia tego faktu pisemnie do ZDIT, co skutkowało poniesieniem przez skarżącą szkody i nie możnością ustalenia jej praw i obowiązków;

- art. 77 § 1 K.p.a. w zw. art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 85 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i uznaniu, że okoliczność zajęcie pasa drogowego w obrębie działki nr [...] następowało przez skarżącą od 7 lutego do 30 września 2013 r., co zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy faktycznie zgromadzone w sprawie dowody w postaci protokołów oględzin nieruchomości nie mogły stanowić podstawy ustaleń, co wynikało choćby z faktu, że oględziny w dniach 7 lutego i 9 lipca 2013 r. przeprowadzone zostały jeszcze przed wszczęciem postępowania, zaś protokół oględzin z dnia 30 września 2013 r. dotyczył zupełnie innej nieruchomości, na co wskazuje adres jej położenia (Ł., [...] [...]), a nadto treść szyldu (Kancelaria Adwokacka);

- art. 89 § 2 K.p.a. w zw. z art. 95 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, w sytuacji kiedy to organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez wymierzenie skarżącej kary za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której do zajęcia pasa drogowego nie doszło;

- art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych polegające na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, że za pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z nieograniczoną przestrzenią nad jego powierzchnią, podczas gdy faktycznie w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze funkcje, cel i rolę jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co w konsekwencji oznacza, że pionowa przestrzeń jest ograniczona.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie była informowana o żadnych czynnościach prowadzonych przez organ administracyjny, w szczególności polegających na oględzinach nieruchomości. W dniach przeprowadzenia dwóch pierwszych czynności – oględzin, nie była jeszcze jego stroną, zaś oględziny przeprowadzone w dniu 30 września 2013 r. dotyczyły nieruchomości, do której skarżąca nie miała tytułu prawnego. Nieruchomość, w obrębie której skarżąca prowadziła działalność gospodarczą nie była położona w Ł. przy [...] [...], na szyldzie zaś będącym przedmiotem sporu w sprawie nie widniał napis "Kancelaria Adwokacka". W opisanej sytuacji protokoły oględzin nieruchomości, o których mowa wyżej, nie mogły stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Poinformowanie skarżącej o terminie przeprowadzenia oględzin, w czasie gdy postępowanie w sprawie już trwało, nie tylko zapewniłoby udział skarżącej w tymże etapie postępowania (do zapewnienia, którego organ był zobligowany), ale również mogło skutkować przeprowadzeniem tychże czynności na nieruchomości, której postępowanie to faktycznie dotyczyło, a nadto usunięciem przez skarżącą ewentualnych naruszeń, których, zdaniem organu, miała się ona dopuścić. Wobec uniemożliwienia skarżącej realizacji jej uprawnienia wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., okoliczności fatyczne będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie mogą być uznane za udowodnione. Skarżąca nie została poinformowana w piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. o konieczności zdjęcia reklamy. Z pisma tego nie wynika jakoby skarżąca była wezwana do niezwłocznego usunięcia reklamy oraz zgłoszenia tego faktu pisemnie do ZDIT. Natomiast w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, iż skarżąca została wezwana do usunięcia reklamy, co nie miało miejsca. W takiej sytuacji niemożliwe było uznanie, że w sprawie doszło do zajęcia przez skarżącą pasa ruchu drogowego, a co za tym idzie, niedopuszczalne było zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Nawet, gdyby dowody zostały w sprawie zgromadzone w sposób poprawny i odpowiadający przepisom prawa, to prawidłowa wykładnia art. 4 ust 1 pkt 1 powołanej ustawy nie pozwoliłaby na wydanie decyzji o treści takiej, jaka zapadła w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) - dalej u.d.p.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga także zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Natomiast przepis art. 40 ust. 12 wymienionej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, jest wymierzana w drodze decyzji administracyjnej kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Treść powyższego przepisu jest jasna. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały.

Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Stosownie do treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych użyte w ustawie określenie reklama - to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu lub reklamy, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu lub reklamy.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej".

Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08).

W świetle powyższego uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia, określenie powierzchni spornego zajęcia oraz podmiotu, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna,

W analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia była dwustronna reklama "Adwokat", zamocowana na elewacji nieruchomości przy [...] [...] w Ł. W ocenie sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia w okresie: od 7 lutego 2013 r. do 30 września 2013 r. oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - nie zostały ustalone prawidłowo i nie znajdują pełnego potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym.

Zdaniem sądu, organ nie dokonał analizy sprawy w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego i nie rozpoznał wszystkich okoliczności sprawy. Z treści zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wynikających z akt sprawy wynika, że włączone zostały do materiału dowodowego następujące dokumenty: - protokół z kontroli sporządzony przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w dniu 7 lutego 2013 r. oraz dokumentacja fotograficzna obrazująca miejsce oraz charakter reklamy, - protokół z kontroli sporządzony przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w dniu 9 lipca 2013 r. oraz dokumentacja fotograficzna; - protokół z kontroli sporządzony przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w Ł.i w dniu 30 września 2013 r. oraz dokumentacja fotograficzna.

Dokonując analizy wyżej przedstawionego materiału dowodowego sąd stwierdził, że protokół z dnia 7 lutego 2013 r. nie spełnia wymogu dokumentu urzędowego. Zauważyć bowiem należy, że w miejscu przedmiot kontroli dokonano skreślenia zapisów "Kożuchy, skóry", dalej wpisano zaś "Adwokat". Ponadto w protokole tym powierzchnię reklamy określono na około 50 x 110 cm, a wcześniej przekreślono zapis o treści "około 60 x 50 cm" Natomiast w miejscu uwagi: wpisany został nieprawidłowy adres: [...] [...] oraz nieprawidłowy numer telefonu. Taki dokument budzi poważne wątpliwości co do prawidłowości stwierdzonych w nim ustaleń. Ponadto w ocenie sądu stwierdzenie "około" świadczy o tym, że jest to pomiar mało dokładny (przybliżony), co w tym konkretnym przypadku obliczenia kary pieniężnej z uwzględnieniem rzeczywistej powierzchni reklamy wyrażonej w centymetrach może mieć istotne znaczenie dla obliczonej wysokości tej kary. Tak ważna kwestia jak powierzchnia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powinna być wykazana w sposób bardzo dokładny i jednoznacznie udokumentowana. Ponadto na załączonej do ww. protokołu dokumentacji fotograficznej nie zamieszczono daty sporządzenia zdjęcia.

Jednocześnie stwierdzić należy nie budzi zastrzeżeń tylko protokół z dnia 9 lipca 2013 r. Podczas, gdy protokół z dnia 30 września 2013 r. zawiera szereg nieprawidłowości. Przede wszystkim dotyczy kontroli przeprowadzonej przy [...] [...], a nie przy [...] [...]. Treść reklamy "Kancelaria adwokacka" nie dotyczy reklamy skarżącej. Ponadto na załączonej do ww. protokołu dokumentacji fotograficznej wpisano ręcznie datę sporządzenia zdjęć, tj. 30 września 2013 r. Na jednym zdjęciu jest reklama "Kancelaria adwokacka" . Również na drugim zdjęciu jest reklama "Kancelaria adwokacka", w głębi widać zaś inne szyldy. Niewidoczny jest numer posesji, na elewacji którego została umieszczona reklama.

Wobec powyższego, w ocenie sądu istnieją podstawy do kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia dowodów i uznania, że mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Dowody te, w skuteczny sposób podważone przez skarżącą, potwierdzają zatem nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem sądu nie można zatem uznać, że prawidłowo ustalony został okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Wydana decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego od 7 lutego 2013 r. do 30 września 2013 r. Tymczasem organ nieprawidłowo udokumentował fakt zajęcia pasa drogowego w ww. okresie sporządzając protokoły, których treść budzi wątpliwości oraz wykonując zdjęcia, z których nie wynika kiedy zostały sporządzone i przez kogo. Jest więc niewystarczające do przyjęcia, że reklama umieszczona była w tym miejscu przez ww. okres. Trafny jest zatem zarzut skarżącej, że organ nie udowodnił czasu zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem Sądu, organy naruszyły w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego generalnie dotyczą ustalania w postępowaniu administracyjnym tzw. prawdy obiektywnej. Art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie, zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. całokształt tego materiału dowodowego organ winien ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zastosowanie tych przepisów prowadzi organ w konsekwencji do przestrzegania w toku postępowania administracyjnego zasad ogólnych K.p.a., w tym tych wynikających z art. 7 K.p.a., tj. zasady: 1) kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, 2) zasady prawdy obiektywnej i 3) zasady uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy dodać, iż ustalając prawdę obiektywną organ administracji może się posłużyć wszystkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym rodzajami dowodów.

Przechodząc do dalszej części rozważań przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy umieszczenia reklamy - bez zezwolenia - w pasie drogowym –[...] w Ł. Do akt sprawy wprawdzie została załączona mapa sytuacyjna, ale nie zostały na niej wyraźnie zaznaczone linie graniczne pasa drogowego. Wobec powyższego, wbrew stanowisku organu, istnieją podstawy do kwestionowania przebiegu tej drogi – al. Kościuszki. Zgodnie bowiem z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z załączonej do akt sprawy mapki sytuacyjnej nie wynika przez kogo została wykonana, nie zaznaczono na niej linii granicznych pasa drogowego –[....] w Ł. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

Przypomnieć też należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) - ewidencję zakłada się i prowadzi w systemie informatycznym, którego podstawę stanowią komputerowe bazy danych ewidencyjnych. Z załączonego do akt sprawy wydruku komputerowego (na którym nie zostało wskazane skąd pochodzi) wynika, że działka nr [...], położona w obrębie S-7, [...] jest użytkiem faktycznym oznaczonym symbolem dr. Właścicielem działki jest Miasto [...]. A zatem wydruk komputerowy, prawdopodobnie z ewidencji gruntów, załączony do akt niniejszej sprawy jest dokumentem urzędowym potwierdzającym aktualne dane w nim zawarte. Zatem, jeżeli reklama usytuowana była na działce nr [...], to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. była obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nie zostało jednak udokumentowane, że jest to droga powiatowa, a ma to istotne znaczenie przy ustalaniu wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku organu II instancji, ww. wydruk komputerowy z ewidencji gruntów oraz mapka sytuacyjna nie są urzędowymi dokumentami geodezyjnymi potwierdzającymi usytuowanie reklamy w granicach pasa drogowego drogi powiatowej.

Za niezasadny sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Organ powiadomił bowiem skarżącą o fakcie bezprawnego zajęcia pasa drogowego przy [...] [...] w Ł. pismem z dnia 17 lipca 2013 r., a także o możliwości złożenia wyjaśnień oraz o dalszych czynnościach w przypadku ich niezłożenia. Skarżąca nie podjęła czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych. Jednakże na etapie postępowania odwoławczego kwestionowała zajęcie pasa drogowego zarzucając organom nieustalenie przebiegu pasa drogowego i jego granic oraz naruszenie przepisów postępowania.

Resumując stwierdzić należy, że w postępowaniu w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, jak już wyżej wskazano, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, sąd stwierdził takie naruszenia prawa procesowego, które dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd uznał sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną, tym bardziej, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji został skutecznie podważony.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu oraz przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ winien w szczególności zebrać i procesowo utrwalić materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, jaka była powierzchnia reklamy, jaki był czasokres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (po wyjaśnieniu daty początkowej ewentualnego zajęcia pasa drogowego i daty końcowej) i jaki podmiot odpowiedzialny był za jej umieszczenie. Dopiero w oparciu o kompletny materiał dowodowy możliwym będzie poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych umożliwiających obliczenie i wymierzenie kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji w punkcie 2 sentencji (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sąd orzekł stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.

k.p.