Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 424/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2 pkt 12,  art. 36 ust. 4,  art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr., Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 31 marca 2010 r. nr XLIII/371/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ogrodnica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2010 r. Rada Miejska w Środzie Śląskiej podjęła uchwałę nr XLIII/371/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ogrodnica. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), a także art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.).

Pismem z dnia 30 czerwca 2010 Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust.1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 25 ust. 4 i ust. 9; § 50 ust 1 pkt 3 i pkt 4; § 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 4; § 53 ust. 1 pkt 3 i pkt 4; § 54 ust.1 pkt 2 i pkt 3 oraz § 36 ust. 1 we fragmentach odnoszących się bezpośrednio do symbolu 2 RM jak też załącznika nr 1 i nr 2 w części dotyczącej działki nr 175/6.

W uzasadnieniu zarzutów skargi organ nadzoru podniósł, że § 25 ust. 4 uchwały dopuszcza poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dodatkowe poszerzenia pasów drogowych na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi, w szczególności związanych z bezpieczeństwem ruchu, bezpieczeństwem użytkowników terenów przylegających do drogi oraz z ochroną zdrowia ludzi. Nadto § 25 ust. 9 uchwały dopuszcza odstąpienie od wydzielenia ustalonych na rysunku planu dróg wewnętrznych za zgodą właścicieli lub użytkowników, których te działki miałyby obsługiwać - w takich przypadkach ustala się przeznaczenie terenu planowanej drogi wewnętrznej, takie jak przeznaczenie terenów przyległych. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że w § 50 ust.1 pkt 3 i 4, § 51 ust 1 pkt 3 i 4, oraz w § 53 ust 1 pkt 3 i 4 i § 54 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały, Rada dopuściła poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi dodatkowe konieczne poszerzenie pasa drogowego na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi. Przy czym poszerzenie pasa drogowego może się odbywać na wniosek zarządcy drogi za zgodą właściciela gruntów, które będą służyć poszerzeniu ulicy. Zdaniem organu nadzoru przytoczone postanowienia uchwały pozostają w sprzeczności z zasadami sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jak bowiem wynika z powołanego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania powinny być ustalone jednoznacznie. Ponadto § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać między innymi linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Z kolei z § 3 pkt 4 przywołanego rozporządzenia wynika, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, czyli między innymi, ww. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. W ocenie organu nadzoru przyjęte w skarżonej uchwale postanowienia wprowadzają możliwość zmiany obowiązującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zmianę położenia linii rozgraniczających ulice, a także poprzez odstąpienie od wydzielenia ustalonych na rysunku planu dróg wewnętrznych. Powołując się na dyspozycję art. 27 u.p.z.p., w myśl której zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane organ nadzoru wskazał, że przepis ten wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony. Wynika z tego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi w jakim trybie przeprowadza się zmianę miejscowego planu i nie daje radzie kompetencji ani możliwości decydowania, czy przeprowadzenie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie. Za niedozwoloną należy uznać możliwość wprowadzenia zmian położenia linii rozgraniczających ulice, a także odstąpienie od wydzielenia ustalonych na rysunku planu dróg wewnętrznych. Odnosząc się do przedstawionych w piśmie z dnia 9 czerwca 2010 r. wyjaśnień skarżonego, w których wskazano, że zapisy zawarte w planie określają możliwość poszerzenia pasa drogowego, co wynika z przyjętej zasady możliwości wprowadzenia w ustaleniach planu funkcji uzupełniających na poszczególnych terenach – w tym konkretnym przypadku jako funkcję uzupełniającą zapisano możliwość poszerzenia pasa drogowego - organ nadzoru przyjął, że regulacja przyjęta w § 25 ust. 4 i 9, § 50 ust. 1 pkt 3 i 4, § 51 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz w § 53 ust 1 pkt 3 i 4 i w § 54 ust. 1 pkt 2 i 3 przedmiotowej uchwały nie wprowadza funkcji uzupełniającej dla poszczególnych terenów objętych granicami planu w załącznikach graficznych do planu, gdyż obszar obowiązywania tej funkcji nie został faktycznie określony ani w tekście uchwały ani w załącznikach do niej. Kwestionując dokonane na podstawie § 50 ust 1 pkt 4, § 51 ust 1 pkt. 4 oraz § 53 ust 1 pkt. 4 i § 54 ust. 1 pkt 3 uchwały upoważnienie zarządcy drogi do podejmowania czynności w zakresie poszerzania pasa drogowego, organ nadzoru przywołał wyrok z dnia 23 czerwca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 378/08) w którym przyjęto, że kreowanie kompetencji administracyjnych nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, a zwłaszcza w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego będącego aktem rangi podustawowej. Podsumowując, Wojewoda Dolnośląski powołując się na wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 166/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1854/08 wskazał, że zmiana położenia linii rozgraniczających ulic, stanowi zmianę planu. W tej sytuacji Rada Miejska w Środzie Śląskiej zaskarżonymi postanowieniami istotnie naruszyła przepisy ustawowy obligujące organ stanowiący gminy do podjęcia procedury planistycznej właściwej dla zmiany miejscowego planu. Tak więc w ocenie organu nadzoru, przepis § 25 ust. 4 i 9, § 50 ust 1 pkt 3 i pkt 4, § 51 ust 1 pkt 3 i 4,§ 53 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz § 54 ust 1 pkt 2 i 3 uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto Wojewoda wskazał również, że działka nr [...] na załączniku nr 1 do omawianej uchwały (rysunek planu w skali 1:2000) oznaczona została symbolem 2 RM (tereny zabudowy zagrodowej) natomiast na załączniku nr 2 (rysunek planu w skali 1:5000) symbolem 1 R (tereny rolnicze). Dla przedmiotowego obszaru istnieją zatem sprzeczne ustalenia na załącznikach które stanowią integralną część uchwały. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 8 ust. 2), na projekcie rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia jednoznacznie umożliwiające powiązanie projektu rysunku z tekstem uchwały. Dla działki nr [...] określono dwa wzajemnie wykluczające się przeznaczenia terenu. W tym zakresie doszło zatem do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co powinno powodować nieważność uchwały w tej części ( tj załącznika nr 1 i nr 2 w części dotyczącej działki nr[...]). Ponadto konieczne jest również stwierdzenie nieważności w części tekstowej planu we fragmentach bezpośrednio odnoszących się do symbolu 2RM – czyli fragmentu § 36 ust. 1 oraz § 36 ust. 1 pkt 4 uchwały jako, że symbolem 2RM na rysunku planu oznaczona jest tylko działka nr[...] .

W udzielonej odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Środzie Śląskiej wniosła o jej oddalenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazała, że postanowienia uchwały określają możliwość poszerzenia pasa drogowego. Wynika to z przyjętej zasady możliwości wprowadzenia w ustaleniach planu funkcji uzupełniającej na poszczególnych terenach. W tym konkretnym przypadku jako funkcję uzupełniającą zapisano możliwość poszerzenia pasa drogowego. Zdaniem udzielającego odpowiedzi, poszerzenie nie jest dowolne i nieograniczone, ale dotyczy tylko poszerzenia pasów drogowych na cele związane z poprawą parametrów techniczno - użytkowych drogi, w szczególności związanych z bezpieczeństwem ruchu, bezpieczeństwem użytkowników terenów przylegających do drogi oraz z ochroną zdrowia ludzi - w sytuacji braku planów inwestycyjnych i pieniędzy na modernizację dróg, głównie środków na koszty związane z natychmiastowym wykupem terenów ujętych w liniach rozgraniczających dróg publicznych - zapewnia warunki najkorzystniejszych działań modernizacyjnych w dowolnym okresie przyjętym przez zarządcę drogi, w miarę dostępnych środków. Ponadto poszerzenie pasa drogowego odbywać się może za zgodą właścicieli gruntów, czyli nie ma tutaj naruszenia interesu osób trzecich. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, podstawę prawną do przyjętych postanowień stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalający na określenie zasad modernizacji i rozbudowy systemów komunikacji. Wskazano przy tym, że projekt planu z takimi zapisami przeszedł procedurę określoną w ustawie i zainteresowani rozwiązaniami planu i regułami w nim zawartymi mogli się z nimi zapoznać. W czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie zgłoszono uwag dotyczących możliwego poszerzenia pasa drogowego. Ponadto podniesiono, że kwestionowane rozwiązanie jest powszechnie akceptowane i zalecane przez zarządców dróg. Wynika też z uzyskanych uzgodnień. Zapis dotyczący odstąpienia od wydzielenia drogi wewnętrznej również uwzględnia delegację ustawową do określenia przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania. Podkreślono, że w specyficznej sytuacji realizacji małych zespołów mieszkaniowych - wobec braku jednoznacznych przesłanek do jednoznacznego określenia ich organizacji przestrzennej – kwestionowane przez Wojewodę przepisy są nieodzowne. Uchwała w ściśle określonych sytuacjach daje możliwość lokalnego dostosowania ustaleń planu do zmieniającej się sytuacji dotyczącej organizacji realizacji zabudowy lub zmieniających się stosunków własnościowych, a tym samym pozwalają na tworzenie lepszego i skuteczniejszego planu miejscowego. Wśród wielu dyskusyjnych problemów związanych z opracowaniem i realizacją planów miejscowych, występuje zagadnienie elastyczności zapisów. Odpowiedzią na to zagadnienie jest możliwość wprowadzenia w określonych sytuacjach innego przebiegu drogi wewnętrznej. Wobec zmieniających się dynamicznie potrzeb inwestycyjnych, uwarunkowań i okoliczności kształtujących procesy zmiany zagospodarowania i funkcjonowania gospodarki przestrzennej, obecnie funkcjonujące prawo powinno służyć realizacji celów społecznych i być pozytywnie wykorzystane do powstania/realizacji skutecznego narzędzia gospodarki przestrzennej, jakim jest plan miejscowy. Autor odpowiedzi na skargę podniósł również, że kwestionowane postanowienia planu nie wprowadzają zmiany w obwiązujących ustaleniach poprzez zmianę ewentualną linii rozgraniczających. Ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej nie będzie bowiem powodowało zmiany przeznaczenia terenu, ale dookreślenie przeznaczenia danego terenu – dopuszczając dodatkowe przeznaczenie. Powyższe stanowisko, potwierdzone zostało w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - sygn. akt II SA/Wr 126/10 oraz sygn. akt II SA/Wr 70/10.

Odnosząc się do zarzutu związanego z przeznaczeniem dla działki nr[...] , strona przeciwna wyjaśniła, że działka ta przeznaczona została pod tereny zabudowy zagrodowej (symbol 2 RM) w wyniku uwzględnienia uwagi, dlatego tak określono ją na załączniku nr 1, natomiast nie dokonano stosownej korekty na załączniku 2, co należy traktować jako omyłkę. Poinformowano również, że na najbliższej sesji Rada podejmie uchwałę zmieniającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Kierując się tymi dyrektywami oraz treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, koniecznym jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ogrodnica. Natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski i zarzuty Wojewody Dolnośląskiego dotyczą stwierdzenia nieważności § 25 ust. 4 i ust. 9; § 50 ust 1 pkt 3 i pkt 4; § 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 4; § 53 ust. 1 pkt 3 i pkt 4; § 54 ust.1 pkt 2 i pkt 3 oraz § 36 ust. 1 we fragmentach odnoszących się bezpośrednio do symbolu 2 RM jak też załącznika nr 1 i nr 2 w części dotyczącej działki nr 175/6 nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd, nie będąc zatem związany zarzutami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miejskiej w Środzie Śląskiej z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ogrodnica, stwierdza, że w zaskarżonej uchwale przepis § 55, określający stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla wszystkich terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów: MNU, RM, MW, US, RU, dla których przyjęto stawkę 30%, w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem składu orzekającego w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych umożliwiających określić stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 0%. Z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym podkreślić należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być tak rozumiany, iż wymienione w nim ustalenia - także w pkt 12 należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy. Z przepisu tego wynika bowiem zasada sporządzania planu miejscowego, polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności, których ustalenia mogą dotyczyć. Z tego wynika, że nie można nie określić stawek renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10). Biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił jednolite orzecznictwo tut. sądu w tym zakresie. Inaczej mówiąc, tylko w sytuacji wyjątkowej, ewentualnego zaistnienia/wykazania okoliczności faktycznych i (lub) prawnych niespornych i niewątpliwych, a odnoszących się do terenu objętego planem, z powodu których nie określono stawek renty planistycznej, nie będziemy mieć do czynienia z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z dokumentacji planistycznej kontrolowanej uchwały nie wynikają natomiast jakiekolwiek okoliczności z powodu wystąpienia których określono w § 55 ust. 1 pkt 2 uchwały stawkę renty planistycznej w wysokości 0%, jak również brak jest okoliczności, które wzięte z urzędu pod uwagę dawałyby możliwość odstąpienia od określania stawki renty planistycznej. Reasumując, co do zasady prawidłowa wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0 % i <= 30 %, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem (grunty pod wodami płynącymi, stojącymi).

Przedstawione stanowisko koresponduje z jedną z podstawowych zasad wyrażonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazującą, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejście uchwały w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą zostać określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę. Przesądzenie przez ustawodawcę istnienia obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy, pociąga za sobą ograniczenie zakresu swobody w orzekaniu o jej wysokości. Ograniczenie to polega nie tylko na braku możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 5 wyd. Warszawa 2009, s. 159 i 285). Zastosowanie bowiem stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej jeszcze ujmując problem, zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej takiej renty w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie/naliczenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wykluczona jest zatem również stawka w wysokości 0%, gdy taka opłata może być ustalona (tak też NSA m.in. w wyrokach z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II OSK 703/06 ).

W tym miejscu w pełni zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 607/07, gdzie podkreślono, że ustalony w powyższy sposób przedział stawek procentowych normowany jest w akcie generalnym- akcie stanowienia prawa miejscowego dla wszystkich terenów objętych planem. Nadto, jak wskazuje się m.in. w kolejnym wyroku tut. Sądu z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07 funkcjonalna wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności użycie w nim stawki procentowej, a nie kwotowej, wskazuje na to, że zastosowana konstrukcja ma na celu proporcjonalne obciążenie wszystkich podmiotów uzyskujących korzyść ze zmian wprowadzonych planem zagospodarowania przestrzennego, czego nie gwarantowałoby zastosowanie stawki kwotowej. Wykładnia taka nie może więc w żadnym razie prowadzić do wniosku, że zastosowanie stawki procentowej, a nie kwotowej, miało na celu umożliwienie zaniechania poboru opłat oraz w każdym przypadku zamiaru podjęcia tego rodzaju decyzji (uchwały) przez podmiot uprawniony do ustalania jej wysokości. Określenie dla niektórych renty planistycznej 0% czyni zatem bezprzedmiotowym obowiązek ustalenia w formie decyzji administracyjnej renty planistycznej w przypadku zaistnienia sytuacji wskazanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej mówiąc, gdy opłata może być ustalona, musi być ona wyższa od zera i niższa - równa 30 % (tak też WSA we Wrocławiu w wyrokach z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 292/10, z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 230/08, z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07 ).

Zauważyć także należy, że ustalenie stawki procentowej w wysokości 0% stanowi ogólne zwolnienie przysługującej pewnej grupie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości. Przyjęcie takiego rozwiązania należy uznać za sprzeczne z przepisem bezwzględnie obowiązującym - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 100/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 616/07).

Ustalenie stawki zerowej renty planistycznej nie mieści się również w granicach administracyjnego uznania wynikającego z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przeczy bowiem woli ustawodawcy, który wprowadził rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin publicznych. Teza ta na gruncie zarówno ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jak też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażana była w orzecznictwie wielokrotnie - por. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 410/05, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 325/06, wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1041/06, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05.

Niedopuszczalność ustanowienia stawki zerowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynika także z tego, że organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie posiada kompetencji do przesądzania z góry, że wartość nieruchomości znajdujących się na obszarze objętych planem, dla których przewidziana została stawka 0% nie wzrośnie (tak m.in. WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1462/09 oraz z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/09 ). Podzielając przytoczony pogląd, przyjdzie wskazać, że plan miejscowy nie przesądza czy i w jakim stopniu wartość danej działki wzrosła. Kwestie te, w razie ewentualnego zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, oceniane są przez orzekający w indywidualnej sprawie organ, stosownie do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu. Stwierdzenie faktu, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nastąpił wzrost wartości konkretnej nieruchomości, odbywa się więc każdorazowo w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zakończonej decyzją administracyjną (tak też w powoływanym już wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 607/07). Z przedstawionych w tym miejscu powodów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tych poglądów wyrażanych w judykaturze, w których przypisuje się organowi stanowiącemu gminy kompetencję do ustalenia w bezsporny sposób, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie zaistnieją przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na przykład, gdy nieruchomość nie może być przedmiotem obrotu prawnego). W takim przypadku wskazuje się na konieczność przeprowadzenia szczególnej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materialne planistycznym, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenu, w stosunku do którego stawka zerowa została uchwalona (tak też w wyroku NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 424/10, wyrok w NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 311/10). Jak już wyżej wskazano, organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest organem właściwym do kontrolowania i poddawania analizie jaki był sposób faktycznego zagospodarowania każdej spośród nieruchomości położonych na obszarze dla którego przypisano stawkę 0%. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyposaża bowiem organu stanowiącego prawo miejscowe w niezbędne w takim przypadku instrumentarium prawne. Byłoby to także sprzeczne z przyjętym rozwiązaniem ustawowym, w którym ustalenie istnienia przesłanek do wymiaru renty planistycznej nie następuje na etapie stanowienia prawa lecz jego stosowania – art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby do nie dających się pogodzić z zasadami logicznego rozumowania wniosków (zakaz stosowania wykładni ad absurdum) - w szczególności z punktu widzenia ewentualnej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne orzekające w przedmiocie zgodności z prawem uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Trudno bowiem wskazać w jaki sposób sąd administracyjny miałby każdorazowo poddawać analizie prawidłowości ustaleń dotyczących sposobu faktycznego zagospodarowania każdej nieruchomości objętej planem, dla której przewidziano stawkę zerową. Reasumując, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. (II OSK 545/10) nie jest dopuszczalne, aby już rada gminy w chwili uchwalania planu decydowała o tym czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości nieruchomości.

Przy czym, w okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić należy, że z przedłożonej dokumentacji nie wynika również aby przed uchwaleniem zaskarżonego planu Rada Miasta skontrolowała i podała analizie sposób faktycznego zagospodarowania każdej działki położonej na obszarze z zerową stawką procentową. Z przedłożonej prognozy skutków finansowych planu nie wynika również aby rada przed podjęciem uchwały zebrała i przeanalizowała materiał pozwalający na jednoznaczne ustalenia czy i dlaczego dla terenów: MNU, RM, MW, US, RU ustala się stawkę w wysokości 30%, co w konsekwencji winno oznaczać, że wartość nieruchomości wzrasta, a dla pozostałych terenów ustala stawkę w wysokości 0%. W przedstawionej prognozie skutków finansowych realizacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ogrodnica ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że nie zakłada się, że przychody z tytułu renty planistycznej nie wystąpią. Powyższe stwierdzenie budzić musi uzasadnione wątpliwości już tylko z tego powodu, że w przyjętej uchwale w § 55 ust. 1 pkt 1 przewidziano przecież dla terenów: MNU, RM, MW, US, RU, stawkę w wysokości 30%, co wskazywałoby, przyjmując racjonalność organu stanowiącego prawo, że bezspornie ustalił, że w stosunku do pewnych nieruchomości zaistnieją przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy. Ponadto nie może uiść uwadze, że przyjęta w analizowanym przepisie zerowa stawka dotyczy również obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem U – terenu zabudowy usługowej. Trudno w takiej sytuacji przyjąć, że pod takim oznaczeniem będą kryć się nieruchomości, które nie mogą być zbywane lub też należące do gminy.

Ponadto z dokumentacji planistycznej nie wynika aby ustalenie stawki renty planistycznej w wysokości 0% dotyczyło wyłącznie terenów, które stanowią własność albo są w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan miejscowy uchwala lub zmienia (tak też NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10). W szczególności zwrócić należy uwagę, że w załączniku pt. Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje się, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem ,,KDW" – tereny dróg wewnętrznych należą także do innych niż gmina podmiotów. W takim przypadku biorąc pod uwagę dopuszczoną w zaskarżonej uchwale poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, względnie szeroką możliwość dodatkowego poszerzenia pasów drogowych na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi dla potrzeb dopiero planowanych dróg wewnętrznych, nie można wykluczyć, że dyspozycja przepisu § 55 ust. 1 pkt 2 uchwały obejmować będzie w takim przypadku również tereny należące do innych niż gmina właścicieli. Ponadto w omawianym załączniku dla terenów oznaczonych symbolem ,,U" – usługi wskazany został jako właściciel też inny niż gmina podmiot.

Odnosząc się jeszcze do szerokiego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy dodać, że o ile występują rozbieżności poglądów dotyczące dopuszczalności rezygnacji z pobrania jednorazowej opłaty poprzez zastosowanie stawki zerowej lub odstąpieniem od jej pobrania, na które zwrócono wyżej uwagę, o tyle orzecznictwo to jest jednolite i nie dopuszcza określania stawki 0% ,,dla pozostałych terenów" vide § 55 ust. 1 pkt 2 uchwały. Użyte w tym przepisie nieostre sformułowanie, odwołujące się do niezdefiniowanej w uchwale kategorii ,,dla pozostałych terenów" skutkować może z dowolną interpretacją treści tego przepisu niezgodną z intencją samego planu, co należy uznać za niedopuszczalne.

Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 55 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miejska w Środzie Śląskiej zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano jest dopuszczalne, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0%. Takie uregulowanie oznacza, że dla wszystkich obszarów planu za wyjątkiem terenów MNU, RM, MW, US, RU, nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów.

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozważania, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Dodać także należy, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 55 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%. Pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopuszczalne było również stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 55 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności planu za wyjątkiem terenów MNU, RM, MW, US, RU, dla których przyjęto stawkę 30%. Podkreślić bowiem należy, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności planu w części, jeżeli prowadziłoby to dezintegracji planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nawet wyrokiem sądu nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części (wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08).

Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem uchwały zarzuty podnoszone przez organ nadzoru w skardze. Nie wdając się zatem w szczegółowe rozważania wskazać przede wszystkim należy, że przywoływane tak w skardze jak i w udzielonej na nią odpowiedzi orzecznictwo sądowe powstało na tle oceny odmiennych stanów faktycznych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ samorządu terytorialnego dopuszczając w § 25 ust. 4 i 9 uchwały, poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, możliwość dodatkowego koniecznego poszerzenia pasów drogowych na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi, w szczególności związanych z bezpieczeństwem ruchu, bezpieczeństwem użytkowników terenów przylegających do drogi oraz z ochroną zdrowia ludzi (ust. 4 uchwały) oraz możliwość odstąpienie od wydzielenia ustalonych na rysunku planu dróg wewnętrznych za zgodą właścicieli lub użytkowników, których te działki miałyby obsługiwać – w takich przypadkach ustala się przeznaczenie terenu planowanej drogi wewnętrznej takie jak przeznaczenie terenów przyległych (ust. 9 uchwały) faktycznie nie wyznaczył w zaskarżonej uchwale jakichkolwiek linii rozgraniczających. Pomimo wyszczególnienia w § 25 ust. 4 i 9 uchwały przesłanek upoważniających do przesunięcia linii rozgraniczających, kwestionowany przepis pozwala nie tyle dookreślić przeznaczenie danego terenu (dopuszczając dodatkowe obok podstawowego przeznaczenie) lecz zmienia przeznaczenie terenu bez podania ściśle określonych planem granic. Przepis § 25 ust. 4 i 9 uchwały znosi zatem skutki wyznaczenia w planie linii rozgraniczających.

W ten sam sposób ocenić należy postanowienia § 50 ust. 1 pkt 3 i 4, § 51 ust. 1 pkt 3 i 4, § 53 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz § 54 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały dopuszczające poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dodatkowe konieczne poszerzenie pasa drogowego na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi; poszerzenie pasa drogowego może się odbywać na wniosek zarządcy drogi za zgodą właściciela gruntów, które będą służyć poszerzeniu ulicy. Z przedstawionych powodów przyjęty zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa. W akcie stanowienia prawa, normy prawne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych powinny być ustalone jednoznacznie. Tak sytuacja nie ma miejsca na gruncie rozpoznawanej sprawy. Wyczerpując omawiane w tym miejscu kwestie trzeba jeszcze zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują przenoszenia kompetencji administracyjnych w zakresie ustalenia linii rozgraniczenia na inne poza organy stanowiące podmioty.

Mając na uwadze przytoczone wcześniej argumenty – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.