Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2191/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, art. 80, art. 106 par. 4 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 146/12 w sprawie ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 146/12 oddalił skargę M. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Burmistrz Miasta J. w oparciu o art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za usunięcie przez W. J. czterech modrzewi bez wymaganego zezwolenia z działki nr [...] w J. Wskazując, iż ścięte drzewa znajdowały się na działce budowlanej organ I instancji uznał, że za ich usunięcie nie pobiera się opłat, co wynika z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. M. i M. M. - współwłaścicieli działki nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało w dniu [...] października 2007 r. decyzję, którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że bezsporne jest, iż W. J. jako współwłaściciel działki nr [...] w J. usunął z niej 4 sztuki drzew gatunku modrzew, przy czym na usunięcie to nie posiadał pozwolenia. Ponadto powołano się na art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zmianami), z którego wynika, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Z kolei art. 88 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Wymierzenie kary jest przy tym obligatoryjne. Powołany przez organ I instancji przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 wymienionej ustawy stanowi, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe drzewa zostały usunięte [...] września 2005 r., natomiast Uchwała Rady Miasta Jordanowa nr XXXVI/245/2006 z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie 22 października 2006 r. Z tego względu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została przez W. J. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 1298/07) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody zwalnia od pobierania opłat za usunięcie drzew, jednakże nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na takie usunięcie. W.J. usunął drzewa bez pozwolenia, a więc nie jest istotne, w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość była zakwalifikowana w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z dnia 20 grudnia 1991 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta J. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że skoro przedmiotowa nieruchomość była zakwalifikowana jako budowlana już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1991 r., który obowiązywał w dacie usunięcia drzew, to znajduje zastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. - wydaną po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. M. i M.M. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało na naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 270), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wymierzył W. J. karę pieniężną w wysokości 47.752,68 zł za usunięcie przedmiotowych drzew bez zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. - wydaną po rozpatrzeniu odwołania W. J. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu nie ustalono wieku drzew ściętych przez W. J. Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, bowiem w myśl art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody po zmianie, która weszła w życie 20 lipca 2010 r. przewiduje, że przepisu o konieczności uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew nie stosuje się do drzew, których wiek nie przekracza 10 lat.

Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. wymierzył W. J. karę pieniężną w wysokości 47.752,68 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przeprowadzone dowody z zeznań świadków i dokonane na tej podstawie ustalenia, iż przedmiotowe drzewa zostały nasadzone w 1997 r., a więc w dacie wycięcia (2005 r.) nie miały jeszcze 10 lat. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu na dzień dokonania wycinki przewidywał zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew mających mniej niż 5 lat, co zdaniem Burmistrza uzasadniania wymierzenie kary.

W dniu 14 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu odwołania W. J., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2011r. i umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w prawie administracyjnym co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji. Od tej reguły ustawodawca może wprowadzić wyjątki w przepisach przejściowych. Ustawa z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 119 poz. 804), która weszła w życie 20 lipca 2010 r. zmieniając wiek drzew, których usunięcie wymaga zezwolenia z 5 do 10 lat, takich przepisów nie zawierała. Skoro więc decyzja jest wydawana po zmianie ustawy, a nowelizacja nie zawierała przepisów intertemporalnych, to należy stosować ustawę w jej nowym brzmieniu, obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej.

W ocenie Kolegium bezspornym jest, że przedmiotowe modrzewie w dacie ich usunięcia miały mniej niż 10 lat, a więc w chwili obecnej brak jest podstaw do nałożenia kary za ich usunięcie bez pozwolenia.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M. i M. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i "wznowienia" umorzonego przez Kolegium postępowania w sprawie nielegalnej wycinki drzew. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to przewlekłość postępowania administracyjnego sprawiła, że przepisy zmieniły się na korzyść W. J. Ponadto Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2011 r. wskazało na konieczność określenia wieku drzew na podstawie przyrostu pnia, tymczasem wiek drzew ostatecznie ustalono w oparciu o zeznania świadków wskazanych przez W. J., stanowiących członków jego rodziny. Skarżący wskazali, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji dwukrotnie zwracali się do niego o ocenę wieku drzew na podstawie pni pozostałych po wycince, dołączając do pism fotografie pni, odbyła się również wizja lokalna. Dowody te nie zostały jednak omówione w uzasadnieniu decyzji I i II instancji. Skarżący zwrócili również uwagę, że w piśmie z [...] grudnia 2005 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta J. z prośbą o odstąpienie od naliczenia kary za wycinkę drzewa (4 kilkunastoletnie modrzewie). Zdaniem skarżących okoliczności te powodują, że ustalony w sprawie stan faktyczny budzi wątpliwości i wymaga bardziej szczegółowego postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Na wstępie Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie prawidłowo przyjęło, iż przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej stosuje się co do zasady przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego obowiązujące przepisy ulegały zmianie, można stosować przepisy już uchylone tylko w przypadku, gdy wyraźnie wynika to z uregulowań międzyczasowych (intertemporalnych). Ustawa z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), na mocy której zmieniono art. 83 ustawy o ochronie przyrody, nie zawierała przepisów międzyczasowych w odniesieniu do postępowania w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia. Wynika z tego, że w przedmiotowej sprawie administracyjnej należało zastosować nowe brzmienie art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że konieczność zastosowania nowych przepisów prawa wynikła z przewlekłości postępowania administracyjnego. Niewątpliwie postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej było prowadzone nieprawidłowo, co powodowało konieczność trzykrotnego wydawania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, wskutek czego ostateczne rozstrzygnięcie zapadło na gruncie przepisów korzystniejszych dla W. J. niż przepisy obowiązujące wcześniej w toku postępowania. Niemniej jednak na obecnym etapie postępowania nie ma już możliwości zastosowania nieobowiązujących aktualnie przepisów i brak jest podstaw do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji na tej podstawie.

Sąd wskazał, że bezsporne pozostają ustalenia faktyczne organów obu instancji dotyczące faktu usunięcia przez W. J. 4 modrzewi z działki nr [...] w J. bez pozwolenia. Rozbieżność pomiędzy stroną skarżącą a organem administracji dotyczy natomiast wieku usuniętych drzew i prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego w tym zakresie. Sąd podzielił ocenę dowodu z zeznań świadków przesłuchanych przez organ I instancji tj. H. K., S. K. i W. W. Organy obu instancji zeznania tych świadków uznały za wiarygodne i na tej podstawie ustaliły, że usunięte modrzewie zostały nasadzone w 1997 roku, a więc w dacie usunięcia, które nastąpiło w 2005 roku, nie miały jeszcze 10 lat. Wobec poczynienia takich ustaleń faktycznych prawidłowe było umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Skoro bowiem w dacie usunięcia drzew nie miały one więcej niż 10 lat, to na mocy art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody ich usunięcie nie wymagało uzyskania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 powołanego przepisu, a co za tym idzie nie można wymierzyć kary za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Wskazując na powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. i M. M., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny dowodów wnioskowanych przez skarżących dotyczących ustalenia wieku wyciętych drzew na podstawie oględzin pni pozostałych po wycince – bez wskazania przyczyn, dla których dowodom tym odmówiono wiarygodności;

2. naruszenie art. 106 § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu pominięcia faktów powszechnie znanych, dotyczących uznania wieku ściętych drzew na podstawie liczby słoi;

3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu braku uzasadnienia przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodów zgłoszonych przez skarżących,

a poprzez to nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania o nałożeniu kary za wycięcie drzew.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie za rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przez organ sprawy w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew miał obowiązujący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92. poz. 880 ze zm.) w brzmieniu nadanym treścią art. 5 pkt 4 lit. d ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 119, poz. 804). Przepis ten wyłącza obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów w sytuacji, gdy ich wiek nie przekracza 10 lat. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, wójt, burmistrz, prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia.

W niniejszej sprawie kwestią sporną okazała się prawidłowość ustalenia przez organ wieku drzew – czterech modrzewi ściętych przez W. J. na terenie działki nr [...] w J., która doprowadziła do nieuzasadnionego – w ocenie skarżących – umorzenia postępowania administracyjnego, a tym samym odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W tej mierze autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 106 § 4 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie, że prowadzone przed organem postępowanie pozwoliło w sposób niebudzący wątpliwości ustalić wiek drzew, w sytuacji gdy pominięto zgłaszane przez skarżących wnioski dowodowe. Z powyższymi zarzutami w świetle akt rozpoznawanej sprawy nie sposób się zgodzić.

Stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Istotne bowiem elementy stanu faktycznego zostały przez organ wyjaśnione. Ustalenia dotyczące wieku usuniętych drzew znalazły odzwierciedlenie w wydanym przez organ rozstrzygnięciu i wynikały jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzone zaś dowody prowadziły do określenia okoliczności podlegających udowodnieniu. Należy podkreślić, że art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oraz oględziny. Wskazać również należy, że co prawda strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.

W niniejszej sprawie w przekazanych Sądowi aktach znajdują się protokoły oględzin spisane na terenie nieruchomości, z której drzewa usunięto (protokoły z dnia: [...].10.2005 r., [...].10.2008 r., [...].08.2011 r.) wraz z dokumentacją fotograficzną, a ponadto trzy protokoły przesłuchania świadków (z dnia [...].06.2011 r. i [...].06.2011 r.). Powyższe środki dowodowe dostarczały jednoznacznej informacji odnośnie wieku ściętych drzew. Tym samym zgłoszony przez stronę wniosek o przeprowadzenie kolejnego dowodu poprzez dokonanie oceny wieku drzew na podstawie pni pozostałych po wycince, uznać należało za zbędny, jako że okoliczność ta została już dostatecznie wyjaśniona innymi dowodami. Wobec powyższego należy uznać za prawidłową akceptację przeprowadzonych przez organ dowodów.

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.