Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 15/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7, art 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 23
journal: Dz.U. 2002 nr 241 poz 2074
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw
article: art 24 ust 4, ust 5-5d, art 31
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c), art 207 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 59 par 1 pkt 8
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Zofia Borowicz NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1568/08 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążenia L. G. kosztami postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 września 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1568/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

L. G. wystąpił [...] listopada 2007 r. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, za okres od czerwca 2000 r. do sierpnia 2000 r. oraz od października 2000 r. do lipca 2004 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2008 r. odmówił umorzenia należności objętych wnioskiem L. G.

W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję. Podkreślił, że dłużnik nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Pozostaje na utrzymaniu żony, która zarabia [...] zł miesięczne oraz osiąga dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł rocznie. Nadto wnioskodawca nie wykazał, że musi sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, na co się powoływał, a co uniemożliwiałoby mu podjęcie pracy. W tym zakresie nie przedstawił dokumentu potwierdzającego, że jego syn i brat wymagają stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ stwierdził, że w przypadku L. G. wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń, bowiem prowadzona wobec niego egzekucja okazała się nieskuteczna. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na stwierdzenie, że spłata zadłużenia zagraża egzystencji rodziny wnioskodawcy, zaś sam dłużnik nie wykazał, że jego trudności finansowe mają charakter trwały i pogłębiający się, co uzasadniałoby umorzenie zaległości ze względu na ubóstwo. Wobec powyższego wobec L. G. nie zachodziły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek L. G. o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w zakresie wprowadzenia 10-letniego przedawnienia w stosunku do zobowiązań powstałych przed datą wejścia w życie nowelizacji.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że wobec zakończenia egzekucji prowadzonej wobec skarżącego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. jako nieskutecznej ze stwierdzeniem, że brak jest majątku z którego można prowadzić egzekucję, wystąpiła jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności. Nie kwestionując trudności jakie spotkały L. G. podniósł, że nie wykazał on, iż jego trudności finansowe mają charakter stały i pogłębiający się, co uzasadniałoby umorzenie zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny. Wnioskodawca urodził się w 1959 r. i do osiągnięcia wieku emerytalnego brakuje mu 16 lat; wiek nie jest więc przeciwwskazaniem do podjęcia pracy. Skarżący nie przedstawił dokumentacji lekarskiej, z której wynikałyby przeciwwskazania do podjęcia pracy ze względu na stan zdrowia. W aktach znajduje się wprawdzie zaświadczenie lekarza rodzinnego na okoliczność, że L. G. jest przewlekle chory i wymaga stałego leczenia, jednakże nie wskazuje ono rodzaju choroby, nie jest poparte żadnymi innymi dokumentami dotyczącymi przebiegu choroby, leczenia czy faktu ubiegania się o rentę. Nie może być zatem podstawą do uznania niemożności podjęcia pracy zarobkowej. Brak jest także dowodów wskazujących na niemożność podjęcia przez skarżącego pracy z powodu konieczności opieki na członkiem rodziny. Przedstawione zaświadczenie lekarskie z którego wynika, że J.G. (brat) wymaga opieki osób bliskich, nie precyzuje zakresu opieki, w szczególności czy ma być to opieka stała, nieprzerwana i czy uniemożliwia podjęcie przez skarżącego własnego zatrudnienia. Zdaniem Sądu organ orzekający prawidłowo ustalił, iż wnioskodawca nie wykazał, że jego trudności finansowe mają charakter stały, co uzasadniałoby umorzenie zaległości z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji rodziny.

Zadłużenie skarżącego dotyczy okresu od czerwca 2000 r. do lipca 2004 r. , z wyłączeniem września 2000 r., zaś art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 11, poz. 74 ze zm.) stanowił w wersji pierwotnej, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074) - art. 24 ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa weszła w życie 1 stycznia 2003 r. Z samej treści zmienionego przepisu stanowiącego, że "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat od dnia w którym stały się wymagalne" wynika, że dłuższy termin przedawnienia odnosi się do należności wówczas nieprzedawnionych. W przeciwnym razie konieczny byłby przepis o rozdzieleniu poprzedniego i nowego terminu przedawnienia odpowiednio do składek wymagalnych przed i po tej zmianie ustawy. Wobec czego do zobowiązań skarżącego, pomimo że powstały one pod rządami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., należy w zakresie przedawnienia stosować przepisy ustawy w brzmieniu nadanym nowelą obowiązującą od 1 stycznia 2003 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku L. G. domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku gdyby nie zachodziła przesłanka naruszenia prawa procesowego - wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2008 r. w całości.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że w sprawie może zachodzić zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sprowadzające się do konieczności udzielenia odpowiedzi na pytanie:

1) czy brak przepisów przejściowych do ustaw nowelizujących precyzuje w sposób niekorzystny dla obywatela ciążące na nim obowiązki publicznoprawne, w szczególności do:

- art. 1 pkt 9 lit. a/ ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw zmieniający art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych;

- art. 17 pkt 1 lit. a/ ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw skutkuje, iż do obowiązków powstałych (składki) i jeszcze niewygasłych wskutek przedawnienia w dniu wyjścia w życie ustaw nowelizujących, tj. przed 31 grudnia 2002 r. oraz 30 czerwca 2004 r., mają zastosowanie:

- przepisy korzystniejsze dla obywatela wynikające z brzmienia przepisów ustawy pod której rządami powstał obowiązek, tj. art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. oraz ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, względnie art. 32 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r. (5-letni termin przedawnienia);

- mają zastosowanie mniej korzystne uregulowania prawne wydłużające okres przedawnienia wynikające z nowelizacji ustaw (art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. nadanym - art. 1 pkt 9 lit. a/ ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz 33 ust. 2 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia w zw. z art. 32 w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r., art. 17 pkt 1 lit. a/ ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - 10-letni termin przedawnienia?

2) czy przyjęcie, iż ustawy nowelizacyjne wprowadzające mniej korzystne dla obywatela uregulowania, np. wydłużające termin przedawnienia ciążącego nań obowiązku publicznoprawnego (z 5 lat do 10 lat), i nie zawierające przepisów przejściowych, mają zastosowanie do obowiązków powstałych i nie wygasłych w skutek upływu terminu przedawnienia przed dniem jej wejścia w życie (np. 1 stycznia 2003 r. i 1 lipca 2004 r.) stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wynikających z niej zasad zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa, w tym stałości tego prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit)?

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. przez naruszenie zasady lex retro non agit;

2. art. 7 Konstytucji RP polegające na zastosowaniu normy prawnej, która nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania i odmowie zastosowania normy prawnej, która winna być zastosowana;

3. art. 193 Konstytucji RP przez nie zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją (art. 2) art. 1 pkt 9 lit. a/ ustawy z 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 17 pkt 1 lit. a/ ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw w przypadku zaprezentowanej przez Sąd wykładni przepisów, rozciągającej ich obowiązywanie na zobowiązanie powstałe i nieprzedawnione przed dniem wejścia tych przepisów w życie;

4. art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. - przez jego niezastosowanie;

5. art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. tj. nadanym art. 1 pkt 9 lit. a/ ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

6. art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., przez jego niezastosowanie;

7. art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r. w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. tj. nadanym art. 1 pkt 9 lit. a/ ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

8. art. 33 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. z 2003 r., Nr 45, poz. 391) w brzmieniu obowiązującym przed 30 czerwca 2004 r., przez jego nie zastosowanie;

9. art. 17 ust. 1 lit. a/ ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, przez jego bezzasadne zastosowanie;

10. art. 59 § 1 pkt 9 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez pominięcie, że przedawnienie zobowiązania z tytułu ubezpieczeń zdrowotnych jest jednym ze sposobów wygasania zobowiązania z tytułu tejże składki;

11. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

12. art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez odmowę umorzenia zaległych składek wraz z odsetkami i kosztami pomimo, że w sprawie bezspornie zachodzą przesłanki uzasadniające ich umorzenie;

Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 105 ust. 1 Kpa, przez oddalenie skargi od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2008 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszenie prawa;

2. art. 145 § 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 105 ust. 1 Kpa, przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady praworządności;

3. art. 145 § 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 Kpa w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 105 ust. 1 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady zaufania obywatela do Państwa;

4. Art. 193 Konstytucji RP, przez nie zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją przepisów, na podstawie których dokonał rozstrzygnięcia, iż część zobowiązań skarżącego nie uległa 5-letniemu terminowi przedawnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek zapłaty składek powstał w latach 2000-2004, zaś w chwili wydania decyzji należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 2000 r. do lipca 2004 r. oraz za okres od czerwca 2000 r., do grudnia 2002 r. wraz z odsetkami na ubezpieczenie społeczne oraz składki z tytułu ubezpieczeń zdrowotnych wraz z odsetkami za okres od czerwca 2000 r. do czerwca 2004 r. wygasły z mocy prawa z upływem 5-letniego terminu przedawnienia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wyrażony przez Sąd I instancji pogląd co do dowolności ustawodawcy w kształtowaniu długości okresu przedawnienia prowadzi do wniosku, iż dowolność taka byłaby dopuszczalna także w stosunku do innych elementów konstrukcyjnych zobowiązań publicznoprawnych, np. stawek składki na ubezpieczenie społeczne (w przypadku, gdyby ustawodawca podwyższył ich wymiar), co wywołałoby skutek w stosunku do zobowiązań powstałych i niezapłaconych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Nowy wymiar składek miałby zatem zastosowanie także do składek, których obowiązek zapłaty powstał przed dniem wejścia ustawy podwyższającej wymiar składki. Na grancie prawa publicznego niedopuszczalny jest pogląd, że norma wydłużająca termin przedawnienia zobowiązania ma zastosowanie do stosunków prawnych i wynikających z nich obowiązków powstałych pod rządami ustawy przewidującej krótszy termin przedawnienia. Takie ustalenie mocy wstecznej obowiązywania normy prawnej pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP.

Kasator wskazał, że w art. 1 pkt 9 lit. a/ ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 17 pkt 1 lit. a/ ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw brak jest przepisów przejściowych. Moc wsteczna przepisów nie wynika z brzmienia przepisu. Należy więc przyjąć, że ustawodawca wydłużając okres przedawnienia do 10 lat miał na uwadze jedynie te zobowiązania, które powstaną po dniu wejścia w życie noweli. Gdyby ustawodawca chciał objąć wydłużonym okresem przedawnienia stany faktyczne powstałe przed dniem wejścia w życie noweli, niechybnie uczyniłby to w sposób nie budzący wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wymagane przepisem art. 176 p.p.s.a. określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienia obejmuje wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi zatem przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony.

Przytoczenie powyższych zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej jest niezbędne, bowiem przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu środek zaskarżenia rodzi istotne przy ocenie jego skuteczności, zastrzeżenia.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadniają w szczególności rozpoznawane w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w pkt od 1 do 4 tej części skargi kasacyjnej.

Postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. byłoby zasadne, gdyby Sąd ten stwierdził naruszenie przez organ przepisów Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie zastosował się do dyspozycji normy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów Kpa, sam zaś przy rozpoznawaniu sprawy nie stosował ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Oparcie skargi kasacyjnej na takiej podstawie wymagałoby przy tym jednoznacznego wskazania, uchybień jakim to przepisom prawa procesowego Sąd I instancji nie dostrzegł. Rozpoznając skargę niewątpliwie powinien skontrolować, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w szczególności czy w decyzji tej w sposób prawidłowy zostały zastosowane przepisy stanowiące podstawę żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. Granice rozpoznania tej skargi wyznaczało z jednej strony kryterium legalności działania organu administracji, z drugiej zaś te aspekty prawne stosunku administracyjnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Treścią rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. To rozstrzygnięcie wyznaczało granice rozpoznania przez Sąd I instancji i wyłączało wkraczanie z ocenami prawnymi w sprawę. Mając na uwadze kompetencje sądu administracyjnego, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia powołanych przepisów procesowych. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności jej funkcjonowania, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, skoro kluczowym zagadnieniem było ustalenie istnienia przesłanek do umorzenia należności. Wobec powyższego nietrafna jest teza autora skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym zakresie kasator stwierdził jedynie, że naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego nastąpiło przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady praworządności (art. 7 Kpa) oraz zasady zaufania obywatela do Państwa (art. 8 Kpa). Tak skonstruowana podstawa nie pozwala sądowi kasacyjnemu na merytoryczne odniesienie się i w konsekwencji nie może być uznana za usprawiedliwioną. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał naruszenia przez Sąd przepisów postępowania i wpływu ewentualnych naruszeń na wynik sprawy. Nadto nienależycie uzasadnił zarzut naruszenia prawa procesowego.

Odnośnie wniosku autora skargi kasacyjnej w kwestii skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany powyższym wnioskiem, bowiem nie ma przepisu prawa, który nakazywałby Sądowi wystąpienie z pytaniem prawnym, co do zgodności lub nie obowiązującego przepisu z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z powyższego wynika, że sądy w Rzeczpospolitej Polskiej mogą inicjować fakultatywnie, a nie obligatoryjnie, postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli nabiorą wątpliwości co do konstytucyjności ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak jest wątpliwości, że wyszczególnione w treści tychże pytań przepisy powoływanych ustaw są zgodne z Konstytucją RP.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tego rodzaju naruszenie może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia prawa materialnego to błędne odczytanie przez Sąd treści przepisu. W tym wypadku należy wskazać, jak zastosowany przepis należy rozumieć i dlaczego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia jest błędna. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to błąd w subsumcji, tj. wadliwe podstawienie normy prawnej do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego lub niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) – dalej: ustawa z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - zmieniono między innymi przepis art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Uprzednio przepis ten określał, iż przedmiotowe należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Jednocześnie ustawodawca w tym akcie prawnym nie zamieścił przepisów intertemporalnych. Skarżący wywodzi z tego faktu zakaz stosowania nowego, dłuższego okresu przedawnienia do należności z tytułu składek wymagalnych przed wejściem w życie przedmiotowej zmiany, powołując się na zasadę lex retro non agit.

Ocenę zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy uwagami dotyczącymi relacji między przedawnieniem zobowiązań z tytułu składek a umorzeniem tych należności. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa wskutek przedawnienia. Inną przyczyną skutkującą wygaśnięciem przedmiotowego zobowiązania jest jego umorzenie (art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. W sytuacji stwierdzenia przedawnienia należności, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w przedmiocie ich umorzenia, co skutkować winno w takim przypadku umorzeniem postępowania w sprawie. Z tych względów należało uznać, że aczkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez skarżącego kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych.

Zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Jest ona związana z regułą kolizyjną zawartą w paremii - lex posterior derogat legi priori, która ma zastosowanie, gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex priori. Zasada ta tłumaczona jest domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Jest ona wyrazem woli ustawodawcy powziętej później niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny.

Patrząc z powyższej perspektywy nowa rzeczywistość w zakresie rozmiaru zadłużenia płatników składek i realnych możliwości wywiązania się z ciążących na nich zobowiązań z tytułu składek oraz sytuacji finansowej ubezpieczeń społecznych w kontekście celu, któremu ubezpieczenia te mają służyć, może doprowadzić do zmiany niektórych elementów zakreślających ramy czasowe istnienia zobowiązania. Jednym z takich elementów jest instytucja przedawnienia. Należy wskazać, że bezpośrednie stosowanie nowej ustawy nie wiąże się w tym zakresie z wprowadzeniem nowych zobowiązań, czy reaktywacją zobowiązań wygasłych. Mamy tutaj do czynienia z działaniem ustawodawcy stanowiącym o wprowadzeniu, co do zasady, dłuższego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Oznacza to, że stosowanie wprost przepisów o przedawnieniu, wprowadzonych ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do należności z tytułu składek powstałych przed 1 stycznia 2003 r., nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, o ile nowy termin przedawnienia nie jest odnoszony do sytuacji, w których termin przedawnienia minął.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 23 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uznając, iż od 1 stycznia 2003 r. do należności z tytułu składek, które przed tym dniem nie wygasły wskutek przedawnienia, zastosowanie ma 10-letni termin przedawnienia. Do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych (Dz.U. Nr 241, poz. 2074). Obowiązywanie najpierw 5-letniego terminu przedawnienia według art. 35 ust. 3 ustawy z 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych i potem od 1 stycznia 1999 r. według art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, który od 1 stycznia 2003 r. wydłużał ten okres do 10 lat (po zmianie ustawy systemowej - Dz.U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074), mogło powodować wątpliwości dotyczące kwestii - czy taka niekorzystna dla dłużnika zmiana terminu przedawnienia wydłużała dotychczasowe (krótsze) terminy, to znaczy czy wierzytelności nieprzedawnione podlegały dłuższemu okresowi przedawnienia. Odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca. Ustawodawca co prawda nie wyraził jej w odrębnej jednostce redakcyjnej ustawy zmieniającej, niemniej taka wykładnia wynika z samej treści zmienionego przepisu stanowiącego, że "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat od dnia, w którym stały się wymagalne", bowiem przyjąć należy, że dłuższy termin przedawnienia odnosi się do należności jeszcze wówczas nieprzedawnionych. W przeciwnym razie konieczny byłby przepis o rozdzieleniu poprzedniego i nowego terminu przedawnienia odpowiednio do składek wymagalnych przed i po tej zmianie. Systemowo tego typu rozwiązanie stanowiłoby nieuzasadnione różnicowanie sytuacji wierzycieli i dłużników. Przepis wydłużający termin przedawnienia jest korzystny dla wierzyciela i zarazem pogarsza sytuację dłużnika. Dzieje się to w obszarze tej samej zasady, że zobowiązanie pieniężne ma być wykonane, i tylko ustawodawcy - a nie stronom - przysługuje prawo do modyfikacji terminu przedawnienia (art. 199 Kodeksu cywilnego). Prawo zmiany terminów przedawnienia jest domeną ustawodawcy i skoro ma on w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc, dłużnik musi poddać się terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego. Aksjologicznie zawsze zmierza to do lepszej realizacji długu, a w sprawach o składki na ubezpieczenie społeczne zapewnia szerszą gwarancję realizacji celu ubezpieczeniowego. Tytułem przykładu rozwiązań systemowych wydłużania terminów przedawnienia i obejmowania nimi roszczeń jeszcze nieprzedawnionych można wskazać na art. 2 ustawy z 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny w odniesieniu do wprowadzenia dłuższego przedawnienia odpowiedzialności deliktowej (art. 4421 Kc), a wcześniej na art. 8 i 9 ustawy z 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321) w odniesieniu do wydłużenia przedawnienia (art. 118 Kc) i zasiedzenia (art. 172 Kc). Ponadto wskazany sposób rozwiązywania sporów intertemporalnych związanych ze zmianą regulacji dotyczących przedawnienia zgodny jest z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z 11 kwietnia 1994 r., K 10/93, OTK 1994 nr I, poz. 7), według którego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka przesądza natomiast o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok TK z 1 lipca 2003 r., P 31/02, OTK ZU-A 2003 nr 6, poz. 58). W razie jednak kolizji ustawowego zakazu retroakcji z innymi przepisami ustaw w sposób wyraźny ustanawiającymi retroaktywność zawartych w nich postanowień, zastosowanie znaleźć winny ogólne reguły kolizyjne. Zatem w sytuacji, gdy przepis nakazujący zastosowanie określonych postanowień w sposób retroaktywny jest przepisem późniejszym, bądź też przepisem szczególnym, to w myśl reguł lex posterior derogat legi priori oraz lex specialis derogat legi generali, pierwszeństwo zyskiwać mogą nowe przepisy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust 2 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391) zauważyć należy, iż regulacji tej nie stosowały organy administracyjne obu instancji ani nie dokonywał w tym zakresie oceny Sąd I instancji.

Zarzut naruszenia powoływanych w skardze kasacyjnej aktów prawa międzynarodowego (art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) oraz art. 45 ust 1 Konstytucji RP usuwają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż skarżący w należyty sposób nie uzasadnił ich naruszenia przez organy administracji, jak i Sąd I instancji. Wskazać przy tym należy, iż powyższe akty prawne nie były podstawą wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jako że nie miały z nią związku.

Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na charakter sprawy i sytuację materialną skarżącego Sąd przyjął, że są to szczególnie uzasadnione okoliczności, które na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. pozwoliły na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.