Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1805/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art.  13 ust. 2 pkt 3, art. 47 ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2039/16 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2039/16, oddalił skargę M. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa z [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 10 maja 2011 r. skarżący złożył w Świętokrzyskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Decyzją z 12 września 2011 r. Dyrektor Oddziału przyznał pomoc finansową z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom w wysokości 75.000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Strona została zobowiązana do:

a) do wydatkowania co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie i dostarczenie dokumentów potwierdzających wydatkowanie co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do 5 czerwca 2015 r.;

b) powiększenia gospodarstwa do powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju w okresie 3 lat od dnia otrzymania decyzji o przyznaniu pomocy tj. do 16 września 2014 r. oraz dostarczenia dokumentów potwierdzających spełnienie tego zobowiązania w ciągu 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia otrzymania decyzji, tj. do 15 listopada 2014 r.;

c) uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia otrzymania decyzji o przyznaniu pomocy tj. do 16 września 2014 r. oraz do dostarczenia dokumentów potwierdzających spełnienie tego zobowiązania w ciągu 60 dni od upływu 3 lat od otrzymania decyzji, tj. do 15 listopada 2014 r.;

d) podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy oraz do dostarczenia zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do 4 sierpnia 2015 r.;

e) do przedłożenia oświadczenia, że zakupy w ramach inwestycji zrealizowanych zgodnie z założeniami biznesplanu, nie zostały dokonane na podstawie umowy zawartej między beneficjentem a małżonkiem, wstępnym lub zstępnym beneficjenta ani wstępnym lub zstępnym małżonka beneficjenta w terminie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do 5 czerwca 2015 r.;

f) przedłożenia sprawozdania z realizacji biznes-planu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do 4 sierpnia 2015 r.

W związku ze złożeniem przez stronę wniosku o płatność, w dniu 5 czerwca 2012 r. wypłacono skarżącemu pomoc finansową z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom w wysokości 75 000 zł.

Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Oddziału ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom w wysokości 75 000 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie to zapadło w wyniku niespełnienia przez skarżącego następujących zobowiązań:

a) podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy - § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wski z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 201 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze);

b) wydatkowania co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie – § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego;

c) dostarczenie dokumentów potwierdzających wydatkowanie co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy - § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego;

d) powiększenia gospodarstwa do powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju w okresie 3 lat od dnia otrzymania decyzji o przyznaniu pomocy § 18 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia wykonawczego;

e) uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia otrzymania decyzji o przyznaniu pomocy – § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego;

f) przedłożenia sprawozdania z realizacji biznes-planu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy – § 19 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego;

g) przedłożenia oświadczenia, że zakupy w ramach inwestycji zrealizowanych zgodnie z założeniami biznesplanu, nie zostały dokonane na podstawie umowy zawartej między beneficjentem a małżonkiem, wstępnym lub zstępnym beneficjenta ani wstępnym lub zstępnym małżonka beneficjenta w terminie 3 lat od dnia wypłaty pomocy – § 19 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego.

W uzasadnieniu podkreślono m. in. że brak spełnienia choćby jednego ze zobowiązań skutkuje koniecznością zwrotu (całości lub części) pobranej pomocy. Wskazano, że skarżący nie podjął w ogóle nauki, zatem zmiana rozporządzenia wykonawczego rozszerzająca katalog siły wyższej (w tym zakresie) nie ma w sprawie zastosowania.

Ponadto, zdaniem organu, choroba, na którą skarżący powołał się w piśmie z 15 grudnia 2015 r. jako siłę wyższą, stanowi długotrwała niezdolność do wykonywania zawodu wskazana jako nadzwyczajna okoliczność w art. 47 ust. 1 lit b mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. W tym zakresie, w pełni uznając dolegliwości zdrowotne skarżącego, podkreślił, że z pisma samej strony z 28 grudnia 2015 r. wynika, że cały czas prowadzi działalność rolniczą. Skarżący systematycznie od 2012 r. składa wnioski o płatności ONW i PRŚ. Dyrektor Oddziału podkreślił, że skoro stan zdrowia nie uniemożliwia skarżącemu prowadzenia działalności rolniczej, tym bardziej nie powinien stanowić przeszkody w wypełnieniu zobowiązań związanych z ułatwieniem startu młodym rolnikom.

Organ ustalił m.in. że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników jedynie w okresie od 27 grudnia 2011 r. do 5 stycznia 2012 r. (przy czym wniosek o płatność został złożony właśnie 30 grudnia 2011 r.). Wskazał, przy tym, że to strona była zobowiązana do informowania ARiMR o faktach mających wpływ na przyznanie pomocy, każdej zmianie danych zawartych we wniosku o płatność, zdarzeniach mających znaczenie dla realizacji podjętych zobowiązań.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału. Uznał jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Zaakceptował przedstawioną argumentację. Odniósł się szczegółowo do podnoszonych w odwołaniu zarzutów związanych ze sposobem przeprowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, m.in. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa PROW), rozporządzenia wykonawczego, a także rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 2006.368.15)

WSA nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do bezprawności nałożonych na beneficjentów działania Ułatwianie startu młodym rolnikom wymogów uzupełnienia wykształcenia, podlegania ubezpieczeniu rolników w KRUS (program wsparcia adresowany jest przecież do młodych rolników, a nie osób prowadzących innego rodzaju działalność zawodową), czy zakreślenia szczegółowych terminów do wywiązania się z poszczególnych podjętych zobowiązań.

Wskazany w art. 13 rozporządzeniem nr 1974/2006 fakultatywny 36-miesięczny okres na spełnienie wymogów odnoszących się do umiejętności i kompetencji zawodowych oraz wskazany w art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005 wymóg umiejętności i kwalifikacji zawodowych mógł zostać przez prawodawcę krajowego uznany za spełniony, w sytuacji zdobycia stosownego wykształcenia. Z kolei zawarte w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006 sformułowanie, zgodnie z którym właściwe organy dokonują zgodności z biznesplanem w przeciągu pięciu lat od daty podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia, przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej i językowej, rozumieć należy jako nieprzekraczalny okres, w którym ocena taka może zostać przeprowadzona, a nie jak oczekuje skarżący okres, po którym dopiero można jej dokonać. Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzeniem nr 1974/2006, zasadą powinno być spełnienie warunków otrzymania wsparcia już w chwili złożenia wniosku. Wyjątków od zasady nie interpretuje się przy tym rozszerzająco.

Sąd I instancji nie stwierdził zatem, by w mających zastosowanie w sprawie przepisach krajowych występowały jakiekolwiek kolizje z prawem unijnym, w wypadku wystąpienia których, zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji pierwszeństwo powinny mieć przepisy unijne.

WSA nie podzielił też zarzutów naruszenia przez organy reguł przeprowadzonego postępowania. Wbrew stanowisku Skarżącego organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zebrały i oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) Postanowieniem z 29 stycznia 2016 r. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych decyzją z 12 września 2011 r. Jednocześnie poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący z uprawnienia tego korzystał na etapie postępowania I-instancyjnego i odwoławczego.

W zakresie zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zebrano zgodnie z regułami wynikającymi z art. 21 ustawy PROW. Był on w pełni wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Został przy tym w całości rozpatrzony, a kontrolowana decyzja odpowiada prawu.

WSA nie uwzględnił też zarzutów naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. Postępowanie wszczęto 29 stycznia 2016 r., decyzję I instancji wydano 7 marca 2016 r., odwołanie rozpoznano 30 maja 2016 r. Przedstawiony wcześniej tok postępowania jednoznacznie przy tym wskazuje, że brak było jakiejkolwiek zwłoki w udzielaniu skarżącemu wymaganych prawem odpowiedzi. Dotyczy to w szczególności korespondencji dotyczącej stanu zdrowia strony. W tym aspekcie niezasadny jest zarzut naruszenie art. 8 k.p.a. – w szczególności poprzez działania powodujące podważenie zaufania do organów państwa. Sąd stwierdził, że skarżący nie żądał udzielania mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy PROW organy nie były zobowiązane do udzielania takich pouczeń z urzędu, zwłaszcza, że skarżący deklarował znajomość regulacji prawnych związanych z uzyskanym wsparciem. Organ wywiązał się przy tym z obowiązku ochrony praworządności (art. 22 ust, 2 pkt 3 ustawy PROW), informując stronę o zmianach tych regulacji i skutkach tych zmian.

Na podstawie zebranego materiału organy obu instancji były w pełni uprawnione do stwierdzenia, że skarżący nie wykonał ciążących na nim zobowiązań wynikających z decyzji z 12 września 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Prawidłowo wskazano, że skarżący nie podjął w ogóle nauki, zatem zmiana rozporządzenia wykonawczego rozszerzająca katalog siły wyższej (jedynie w zakresie terminu zdobycia wykształcenia) o okoliczności wskazane w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego nie ma w sprawie zastosowania. Co istotne, skarżący pierwotnie opisywał swoje dolegliwości zdrowotne właśnie w aspekcie braku możliwości uzupełnienia wykształcenia. Kwestia tego, że nie pozwalają mu one zrealizować całości zobowiązań, pojawiła się po raz pierwszy w piśmie z 15 grudnia 2015 r., gdy termin realizacji tych zobowiązań już upłynął. Kwestię ta, wbrew twierdzeniom skarżącego, została prawidłowo przeanalizowana przez organy. W pełni uznając wagę dolegliwości zdrowotnych skarżącego, Sąd podkreślił, że ze składanych przez niego informacji nie sposób ustalić, kiedy właściwie powstała u niego długotrwała niezdolność do wykonywania zawodu. Dolegliwości zdrowotne trapiły stronę już w 2011 r., kiedy w zamian za otrzymaną pomoc zobowiązała się do spełnienia warunków jej otrzymania. Skarżący nie wskazuje jednak, kiedy stan długotrwałej niezdolności do wykonywania zawodu u niego się pojawił. Z tej przyczyny nie sposób stwierdzić, czy w ogóle został zgłoszony organom w sposób wymagany w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2004. Ponadto, z danych systemu ZSZIK wynika, że skarżący począwszy od 2012 r. systematycznie, co roku składa wnioski o dopłaty bezpośrednie, a zatem jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych w tych wnioskach i deklaruje użytkowanie wymaganej powierzchni gospodarstwa. W tej sytuacji Sąd zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że strona nie wykazała w sposób wymagany prawem wystąpienia długotrwałej niezdolności beneficjenta do wykonywania zawodu w rozumieniu w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2004.

Reasumując, wobec katalogu niewykonanych zobowiązań skarżącego i wobec treści § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego organy były zobowiązane do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom w wysokości 100 % pobranej pomocy, tj. 75.000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej; p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym stanem poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie spełnił wymogów uzyskania pomocy unijnej dla młodych rolników, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie wadliwej decyzji, która została wydana z rażącym naruszenie przepisów postępowania;

3) art. 35 i 36 k.p.a. w postaci naruszenia terminów do odpowiedzi na pierwsze pismo skarżącego zaznaczające wystąpienie siły wyższej z dnia 21 maja 2014r. – dopiero po 4 miesiącach (czyli zwłoka 3 miesiąc), następnie zwłoki do złożonych przez niego wyjaśnień w dniu 3 października 2014 r. – dopiero po 14 miesiącach pismem z 7 grudnia 2015 r. Naruszenie terminów nastąpiło w trakcie postępowania przed organem.

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 68 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony sporządzony w Brukseli 16 grudnia 1991 r. (Dz. U. nr 11 poz. 38) poprzez dokonywanie przepisów wykładni prawa polskiego sprzecznie z prawem unijnym, a w szczególności z rozporządzeniem 1974/2006;

2) art. 91 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie dodatkowych wymogów dla młodych rolników ubezpieczenia w KRUS sprzecznych z rozporządzeniem 1974/2006, które takiego wymogu nie wprowadza i poprzez traktowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów rozporządzenia jak przepisów dyrektywy, co jest oczywiście sprzeczne z zasadami prawa Unii Europejskiej, które w zakresie rozporządzeń nie podlegają implementacji, tylko bezpośredniemu stosowaniu;

3) art. 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia 9174/2006 poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że 5-letni termin kontroli wniosków młodych rolników jest terminem nieprzekraczalnym i przyjęcie, że młody rolnik musi spełnić wymogi realizacji swojego projektu jeszcze przed jego zakończeniem oraz musi cały czas osobiście także w czasie choroby prowadzić swoje gospodarstwo, a nie korzystać w tym okresie z pomocy ustanowionego formalnie pełnomocnika, co jest sprzeczne z oczywistymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego;

4) art. 47 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1974/2006 poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie do skarżącego, w sytuacji gdy w jego przypadku zachodziły kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie wymaga się częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta w postaci długotrwałej niezdolności beneficjenta do wykonywania zawodu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 kwietnia 2021 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), o czym poinformowano strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do treści postawionych w niej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustalenia M. N. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi beneficjenta na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do bezprawności nałożonych na beneficjentów działania Ułatwianie startu młodym rolnikom wymogów uzupełnienia wykształcenia, podlegania ubezpieczeniu rolników w KRUS czy zakreślenia szczegółowych terminów do wywiązania się z poszczególnych podjętych zobowiązań. WSA nie stwierdził by w mających zastosowanie w sprawie przepisach krajowych występowały jakiekolwiek kolizje z prawem unijnym, w wypadku wystąpienia których, zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP pierwszeństwo powinny mieć przepisy unijne.

Sąd nie podzielił też zarzutów naruszenia przez organy reguł przeprowadzonego postępowania. Uznał, że organy obu instancji były w pełni uprawnione do stwierdzenia, że skarżący nie wykonał ciążących na nim zobowiązań wynikających z decyzji z 12 września 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". WSA zaakceptował też stanowisko organów, że strona nie wykazała w sposób wymagany prawem wystąpienia długotrwałej niezdolności beneficjenta do wykonywania zawodu w rozumieniu art. 47 ust 2 rozporządzenia nr 1974/2004. Reasumując Sąd I instancji wskazał, iż wobec katalogu niewykonanych zobowiązań skarżącego i wobec treści § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego organy były zobowiązane do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom w wysokości 100% pobranej pomocy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczając – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice rozpoznania sprawy, nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie decyzja Prezesa ARiMR z [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom jest zgodna z prawem.

W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jednakże prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Treść normy prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek i zakres prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie w jakim skarżący zarzuca błędną wykładnię wskazanych w środku prawnym przepisów art. 13 ust. 2 pkt 3 i art. 47 ust. 1 lit b rozporządzenia 1974/2006 oraz naruszenie art. 68 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi poprzez dokonanie wykładni przepisów prawa polskiego sprzecznie z prawem unijnym a w szczególności rozporządzeniem 1974/2006. Skarżący podnosi również błędne niezastosowanie art. 47 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1974/2006, gdy w jego przypadku zachodziły kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie wymaga się częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta w postaci długotrwałej niezdolności beneficjenta do wykonywania zawodu.

Zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do tak zakreślonego problemu, podkreślenia wymaga, że zasady przyznawania pomocy na podejmowanie działalności przez młodych rolników zostały określone jako działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), a szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej na to działanie regulują przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201, ze zm.).

Delegację ustawową do jego wydania stanowi przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), na mocy którego minister właściwy do spraw rozwoju wsi określił w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnego działania objętego programem.

Ustawa o PROW z kolei, co wynika z jej art. 1 pkt 2 określa warunki i tryb przyznawania wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej objętej programem określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str.1,zezm.) w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w art. 22 dotyczącym podejmowania działalności przez młodych rolników w wskazuje, że wsparcia, udziela się osobom , które

a) mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem;

b) posiadają odpowiednie umiejętności i kwalifikacje zawodowe;

c) przedkładają plan biznesowy dotyczący rozwoju ich działalności rolniczej.

Na poziomie unijnym rozporządzenie nr 1698/2005 zostało uszczegółowione przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, ze zm.).

Jak wynika z pkt 8 preambuły tego aktu ustawodawca unijny wskazuje, iż "Należy określić terminy, w których warunki te muszą być spełnione, w szczególności długość okresu, który państwa członkowskie mogą przyznać niektórym beneficjentom na spełnienie wymogów odnoszących się do umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Biorąc pod uwagę, że wsparcie dla młodych rolników jest uwarunkowane złożeniem przez młodych rolników biznesplanu należy ustanowić szczegółowe zasady w odniesieniu do biznesplanu oraz przestrzegania jego założeń przez młodych rolników."

Wskazane wyżej przepisy unijne mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane. Jednakże wbrew stanowisku skarżącego nie stanowią same w sobie podstawy do udzielenia pomocy finansowej dla wskazanego wyżej działania na gruncie krajowym. Określają jedynie ogólne zasady jej przyznawania. Do udzielenia pomocy konieczne jest zatem przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która określać będzie zasady i warunki udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, potencjalnych beneficjentów, w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005. Tak też się dzieje w krajowym porządku prawnym, w którym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. ustawy PROW minister właściwy do spraw rozwoju wsi określił w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnego działania objętego programem.

W oparciu o powyższe jako niezasadną uznać należy argumentację skarżącego w której odmawia on w istocie ustawodawcy krajowemu uprawnień do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnego działania objętego programem i dostosowania rozwiązań unijnych do krajowego porządku prawnego tak, by zrealizowane zostały cele prawa unijnego w sytuacji gdy warunki te nie zostały określone

w przepisach unijnych. Zastrzeżenia skarżącego co do bezprawności nałożonych na beneficjentów działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" dodatkowych wymogów uzupełnienia wykształcenia (o czym notabene mowa jest w art. 22 lit b rozporządzenia nr 1698/2005 ), podlegania ubezpieczeniu rolników w KRUS – skoro program wsparcia adresowany jest do młodych rolników, a nie osób prowadzących innego rodzaju działalność zawodową, czy zakreślenia szczegółowych terminów do wywiązania się z poszczególnych podjętych zobowiązań (o czym mowa w cyt. wyżej pkt 8 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 r.) – nie znajdują uzasadnienia. Tym samym NSA uznał za całkowicie błędne stanowisko autora skargi kasacyjnej w świetle którego doszło do naruszenia art. 91 ust 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie dodatkowych wymogów dla młodych rolników i poprzez traktowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów rozporządzenia jak przepisów dyrektywy.

Również jako chybiony uznać należy zarzut błędnej wykładni art. 13 ust 2 pkt 3 rozporządzenia 1974/2006. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie przyjmuje za prawidłowe ustalenia organu, że skarżący nie spełnił wymagań programu pomocy w sytuacji gdy nie upłynął jeszcze pięcioletni okres, w którym program ten jest przez niego realizowany. Naczelny Sad Administracyjny wyjaśnia, iż takiemu rozumieniu wskazanego wyżej przepisu art. 13 ust 2 pkt 3 rozporządzenia 1974/2006, przeczy jasna treść ust 1 tej normy, zgodnie z którym warunki otrzymania wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników, o których mowa w art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, muszą być spełnione w chwili złożenia wniosku o wsparcie.

Jednakże od daty podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia może być przyznany okres nieprzekraczający 36 miesięcy na spełnienie wymogów odnoszących się do umiejętności i kompetencji zawodowych, o których mowa w art. 22 ust. 1) lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, jeżeli młody rolnik potrzebuje okresu dostosowawczego, w którym założy lub zrestrukturyzuje gospodarstwo, pod warunkiem że biznesplan, o którym mowa w lit. c) tego ustępu przewiduje taką konieczność. Z kolei zawarte w art. 13 ust. 3 rozporządzeniem nr 1974/2006 sformułowanie, zgodnie z którym "właściwe organy dokonują zgodności z biznesplanem w przeciągu pięciu lat od daty podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia" przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej i językowej rozumieć należy jako nieprzekraczalny okres, w którym ocena taka może zostać przeprowadzona, a nie jak oczekuje skarżący okres, po którym dopiero można jej dokonać. Rację ma zatem Sąd I instancji gdy nie stwierdza, by w mających zastosowanie w sprawie przepisach krajowych występowały jakiekolwiek kolizje z prawem unijnym, w wypadku wystąpienia których zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji pierwszeństwo powinny mieć przepisy unijne.

W ocenie NSA nie poddaje się kontroli zarzut błędnej wykładni art. 47 ust. 1 lit. b rozporządzenia Komisji (WE )1974/2006. Przepis ten dotyczy kategorii siły wyższej, jaką stanowi długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany. Stawiając zarzut błędnej wykładni skarżący winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Wniesiony środek prawny tego nie czyni. Natomiast z treści uzasadnienia wskazanego wyżej zarzutu wynika, że skarżący kwestionuje w istocie niezastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy jak dowodzi w jego przypadku wykazał on okoliczności długotrwałej niezdolności do wykonywania zawodu, w świetle których to okoliczności zwrot otrzymanej poprzez niego pomocy nie jest wymagany. Tym samym zarzuca błąd subsumpcji wywodząc, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zarzucając błąd subsumpcji w zakresie ustalenia przesłanek siły wyższej kasator stawia zarzut naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. w postaci naruszenia terminów do odpowiedzi na pierwsze pismo skarżącego zaznaczające wystąpienie siły wyższej z dnia 21 maja 2014r., następnie zwłoki do złożonych przez niego wyjaśnień w dniu 3 października 2014 r. – dopiero po 14 miesiącach pismem z 7 grudnia 2015 r.

Zarzuty te nie są zasadne.

W tym miejscu wskazać należy, że kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny.

Mając powyższe na uwadze, w tym w szczególności błędne rozumienie przez skarżącego przepisu art. 13 ust 2 pkt 3 rozporządzenia 1974/2006, całkowicie bezskuteczne okazały się postawione w skardze kasacyjnej (cz. I pkt 3 petitum) zarzuty naruszenia art. 35 i 36 kpa., które skarżący uzasadnia naruszeniem terminów do udzielenia odpowiedzi skarżącemu na jego pismo zaznaczające wystąpienie siły wyższej z dnia 21 maja 2014r. a następnie zwłoki do złożonych przez niego wyjaśnień w dniu 3 października 2014r. a także wszczęciem postępowania o zwrot premii 15 miesięcy przed upływem 5 letniego okresu realizacji programu młodego rolnika.

Skarżący nie żądał udzielania mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy PROW organy nie były zobowiązane do udzielania takich pouczeń z urzędu, zwłaszcza, że skarżący deklarował znajomość regulacji prawnych związanych z uzyskanym wsparciem. Prawidłowo również przyjęto, że w pismach z 21 maja 2014 r. i 3 października 2014 r. Skarżący opisywał dolegliwości zdrowotne w kontekście braku możliwości zdobycia wymaganego wykształcenia w wyznaczonym prawem terminie. Odnosząc się do powyższego trafnie Sąd I instancji zauważył, że czym innym są wyjątkowe okoliczności wskazane w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, które utrudniają jedynie uzupełnienie w wyznaczonym terminie wykształcenia, czym inny zaś kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego i art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, które mogą stać na przeszkodzie spełnienia wszystkich zobowiązań związanych z działaniem "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Skarżący nie zakwestionował skutecznie ustaleń, że o tych ostatnich , które występują w sprawie, rolnik poinformował dopiero pismem z 15 grudnia 2015 r. (bez wskazania jednak od kiedy stan taki ma miejsce). Uczynił to dopiero w odpowiedzi na pismo z 7 grudnia 2015 r., którym wezwano go do wykazania spełnienia ogółu nałożonych zobowiązań i poinformowano, że składane do tej pory wyjaśnienia dotyczące stanu zdrowia nie dokumentują ciągłości choroby od 2011 r. (a więc nie wskazują na długotrwałą niezdolność do wykonywania zawodu).

Tym samym zasadnie w sprawie uznano, że brak było jakiejkolwiek zwłoki w udzielaniu skarżącemu wymaganych prawem odpowiedzi, w szczególności korespondencji dotyczącej stanu zdrowia strony.

Również niezasadne okazały się pozostałe zarzuty procesowe. Skarżący w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazanego w części I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wiążąc przepis ten z art. 7, 77 § 1 k.p.a. zarzucił poczynienie błędnych ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzut ten jest chybiony, niezależnie od tego, że został błędnie skonstruowany.

Należy w tym miejscu wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepubl.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można, co zaś czyni w sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej, zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że w złożonym środku prawnym skarżący - w pierwszej kolejności kwestionując ustalenia stanu faktycznego, nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem, nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

Wskazanie natomiast w powyższym zarzucie jako naruszonych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. prowadzi natomiast, iż skarżący w istocie kwestionuje dokonane przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne w zakresie braku spełnienia przez stronę wymogów uzyskania pomocy unijnej z uwagi na błędną, zdaniem skarżącego, interpretację przepisów.

Zarzuty te nie są zasadne.

W tym miejscu wskazać należy, iż sąd administracyjny oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem. Nie może w tym zakresie sam dokonywać merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, lecz kontroluje, czy oceny w takim zakresie prawidłowo dokonały organy administracji publicznej. Ocenić może jedynie, czy takiej oceny dokonał organ i czy jej ewentualny brak miał wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził.

NSA podziela wyrażone w tym względzie stanowisko Sądu I instancji, a tym samym odnosząc się do zarzutów dotyczących gromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy (tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) uznaje je za nieuzasadnione. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich aspektów postępowania i zgromadzonej w jego toku dokumentacji, w tym do jej znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało w dosyć istotny sposób zmodyfikowane. Ustawodawca między innymi wyłączył stosowanie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, na organach Agencji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie. Ponadto z art. 21 ust. 3 ustawy wynika, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy, w tym o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych.

W świetle tej regulacji na organie nie ciążył obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Jego rola ogranicza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W sytuacji gdy jak wynika z wyżej przedstawionych wyżej rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni przepisów unijnych, okazały się chybione a skarżący skutecznie nie podważył prawidłowo zaakceptowanych ustaleń organów co do braku spełnienia warunków uzyskania pomocy unijnej dla młodych rolników jak również przyjęcia, że w jego przypadku nie zachodziły kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności o których mowa w art. 47 ust. 1 lit b rozporządzenia 1974/2006, w których nie wymaga się zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta, Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dopuścił się też wskazanego w cz. I pkt 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty wskazanych w skardze przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.