Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2813/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, 153, 170, 188, 151, 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1946 nr 53 poz 298
law: Dekret z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości.
article: art. 31 ust. 4
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 917, 918
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 114-122, 105, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Geodety Kraju, I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 646/13 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od S. O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r., IV SA/Wa 646/13 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] sierpnia 2012 znak [...].

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 1993r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących powierzchni działek ewidencyjnych nr [...], a także zmian przebiegu granic między działką ewidencyjną nr [...], a działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz przebiegu granicy między działką ewidencyjną nr [...] a działką [...]. Decyzja ta została wydana m.in.w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1993r. orzekającą o rozgraniczeniu działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1988r. umarzającej postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] z uwagi na jej bezprzedmiotowość spowodowaną zawarciem ugody przed geodetą inż. S. Ć. dnia [...] maja 1988r. ustalającej przebieg granicy między tymi działkami.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r., nr [...] Wojewoda Rzeszowski utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1993r. A Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 23 maja 1995 r., sygn. akt SA/Rz 515/94 oddalił skargę S. O.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008r., S. O. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1994r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993r. wskazując m. in., że została ona wydana na podstawie decyzji z dnia [...] września 1988 r., w sytuacji, w której ugoda zawarta przed geodetą [...] nie wywarła skutku prawnego (nie podpisali jej wszyscy współwłaściciele działek).

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, motywując swoje rozstrzygniecie tym, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1994 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie. Sąd ten wyrokiem z dnia 23 maja 1995r., sygn.akt SA/Rz 515/94 oddalił skargę [...] na powyższą decyzję i uznał, że wskazany stan ewidencyjny zgodny jest ze stanem prawnym. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Głowy Geodeta Kraju utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r.

Wskutek skargi [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/11 uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. Sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że organ rozpoznając niniejszą sprawę winien dokonać oceny, czy żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności pokrywa się z zakresem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie SA/Rz 515/94, a co za tym idzie, czy istnieją przeszkody podmiotowe czyniące jego żądanie niedopuszczalnym, czy też żądanie to winno być rozpoznane co do istoty. Sąd wskazał, że nie czyni zadość przedstawionemu powyżej badaniu sprawy stwierdzenie, że decyzja była już przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny pod względem zgodności z prawem i automatyczne, niepoprzedzone żadną analizą stanowisko, że należy odmówić stwierdzenia jej nieważności. Takie działanie organu, jak wskazał Sąd, kłóci się z dyspozycją obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 157 § 3 k.p.a., ( obecnie zaś art. 61 a § 1 k.pa.) bo skoro przyjęto, że decyzja ta nie podlega kontroli w trybie postępowania nieważnościowego, to winna zapaść decyzja o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.). Organ wydając decyzję winien odnieść się do żądania skarżącego i dokonać porównania, czy i w jakim zakresie wniosek ten był już przedmiotem badania sądu administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1994 r. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – wydania orzeczenia bez podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa w kontekście zmiany powierzchni i granic działki ewidencyjnej nr [...] - kwestia ta, zdaniem organu, była przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 23 maja 1995 r., sygn. akt SA/Rz 515/94 oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Rzeszowskiego z dnia 28 stycznia 1994 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. W wyroku tym bowiem Sąd stwierdził m.in., że: "granica pomiędzy działkami [...] została ustalona podczas prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego jeszcze w 1988 r. Występujące wtedy strony tego postępowania zawarły akt ugody w dniu [...] maja 1988 r. Skoro ugoda ta nie została dotychczas zaczepiona we właściwym trybie tj. przed sądem powszechnym jako taka posiada moc wiążącą. Tak ustalona granica stanowiła podstawę określenia powierzchni działki [...] przy czym została zastosowana w tym celu tzw. metoda analityczna ze współrzędnych. Różnica powierzchni jest zatem wynikiem ustalonej linii granicznej pomiędzy działkami [...] oraz modernizacji ewidencji opracowanej na podstawie nowej mapy zasadniczej. Z kolei granica pomiędzy działką [...], a działką [...] tj. ul. [...] została ustalona decyzją z dnia [...].09.1993 r. kończąc w ten sposób postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem z dnia [...].12.1987 r. Żadna z tych wymienionych decyzji nie jest przedmiotem kontroli, a stanowiły one podstawę wydania decyzji organu I instancji powołanej na wstępie. (...) W tej sytuacji przyjąć należało, że wykazany stan zgodny jest ze stanem prawnym." Organ – mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść art. 170 i art. 171 P.p.s.a – stwierdził, że zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność rozpatrzenia wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie zarzutów dotyczących przebiegu granic i powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. Organ stwierdził, że zarzuty dotyczące postępowań rozgraniczeniowych zakończonych decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]: z dnia [...] września 1993 r. ([...]) oraz z dnia [...] września 1988 r. ([...]) oraz ugody zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym z dnia [...] maja 1988 r. nie są rozpatrywane, ponieważ ani te decyzje, ani ta ugoda nie są przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do kwestii wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1988 r., nr [...] o umorzeniu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], organ wskazał, że co prawa decyzja ta została wydana w postępowaniu rozgraniczeniowym, mającym na celu ustalenie przebiegu granicy między działką ewidencyjną nr [...] a działką ewidencyjną nr [...], jednak nie zawiera ona merytorycznego rozstrzygnięcia. Przebieg tej granicy jest bowiem określony w ugodzie z dnia [...] maja 1988 r. i to ta ugoda była podstawą wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. zgodnie z art. 31 ust. 4 zdanie drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Organ wskazał, że ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się przepisy prawa cywilnego. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 K.p.a. Organ doszedł do wniosku, że nawet gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może wypowiedzieć się czy ugoda jest prawnie skuteczna, czy nie. Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby kwestionowana ugoda z [...] maja 1988 r. została wzruszona przed sądem powszechnym, a zatem ustalony w niej przebieg granicy jest obowiązujący i winien być wykazywany w ewidencji gruntów i budynków.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] od ww. decyzji, Główny Geodeta Kraju utrzymał ją w mocy zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu decyzji organ zgodził się w ustaleniami faktycznymi i oceną prawną organu pierwszej instancji. Stwierdził, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie powołał okoliczności, które nie byłyby przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 maja 1995 r. (sygn. akt SA/Rz 515/94), a jednocześnie które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1994 r., na podstawie art. 156 K.p.a.

[...] w dniu [...] lutego 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP i, na skutek niezgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania administracyjnego; art. 6 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego, opartej na nieistniejącej ugodzie; art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w związku z art. 10 K.p.a, art. 28 K.p.a. oraz art. 109 K.p.a poprzez wydanie i doręczenie decyzji w stosunku do osoby, która w chwili wydania decyzji nie żyła; art.. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2011 r.; art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 K.p.a, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji opartej na wcześniejszej decyzji, której nieważność została orzeczona przez Samorządowe kolegium Odwoławcze; art. 9 Kpa poprzez udzielanie informacji tylko w zakresie minimum; art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, niesumienny i długotrwały. W uzasadnieniu pisma skarżący podniósł m. in., że decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. Głównego Geodety Kraju skierowana została m. in. do [...]. Tymczasem osoba ta zmarła w dniu [...] kwietnia 2003 r. Rozstrzygniecie zostało zatem skierowane do osoby nieżyjącej, a więc decyzja ta rażąco narusza przepisy postępowania, w tym art. 10 K.p.a., art. 28 K.p.a., co stanowi podstawę jej uchylenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący podkreślił, że [...] była stroną na wszystkich etapach postępowania – jako współwłaściciel, a od [...]marca 2003 r. dożywotni użytkownik ½ działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/11, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W omawiany wyroku sąd uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1994 r. Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju rozpatrując wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., uzupełniony w dniu [...] lipca 2009 r. uznał, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1994 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. bowiem kwestionowane decyzje były już przedmiotem skargi [...] i Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 maja 1995 r., sygn. akt SA/Rz 515/94, skargę tę oddalił. Stanowisko to jednak nie zostało poprzedzone żadną analizą, tymczasem organ winien dokonać oceny, czy żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji pokrywa się z zakresem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, a co za tym idzie czy istnieją przeszkody przedmiotowe czyniące jego żądanie niedopuszczalnym, czy też żądanie to powinno być rozpoznane co do istoty. Sąd jednoznacznie wskazał, że organ wydając decyzję winien odnieść się do żądania skarżącego i dokonać porównania, czy i w jakim zakresie wniosek ten już był przedmiotem badania sądu administracyjnego. W ocenie sądu organ nie wykonał wskazanych wyżej wytycznych. Zdaniem sądu organy w sposób nieprzekonujący stwierdziły, że "zarzut wydania bez podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa w kontekście zmiany powierzchni i granic działki ewidencyjnej nr [...]" był przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie i że "zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność rozpatrzenia wniosku Pana [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie zarzutów dotyczących przebiegu granic i powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]". Przebieg granic jak i ustalenie powierzchni działki nr [...] nastąpiło przede wszystkim na podstawie ugody zawartej [...] maja 1988 r. Tymczasem we wniosku i późniejszych pismach [...] podnosił, że ugoda ta nie miała żadnej doniosłości prawnej, bowiem została podpisana jedynie przez [...], podczas gdy współwłaściciele działek – [...] nie wyrazili zgody na jej zawarcie, bowiem ugoda nie został przez nich podpisana. Należy stwierdzić, że kwestia ta nie była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 maja 1995 r., sygn. akt SA/Rz 515/94. Skoro zatem skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionował ważność ugody, a ugoda ta stanowiła podstawę ustalenia przebiegu granic i powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] i zarzut ten nie był oceniany w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to bezpodstawne jest stwierdzenie przez organ, że zarzuty zawarte we wniosku dotyczące granic i powierzchni działki były już przedmiotem oceny Sądu. Zdaniem sądu organ nie wykonał wytycznych sądu, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ poruszył co prawda zagadnienie skuteczności ugody z dnia [...] maja 1988 r. jednakże dopiero w kontekście odniesienia się do kwestii wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1988 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 1988 r. Nie stanowi to jednak wykonania wytycznych sądu, bowiem jak już wyżej wskazano, organ nie przeanalizował w sposób dostateczny czy żądanie skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji pokrywa się z zakresem badania Naczelnego Sadu Administracyjnego, w związku z czym doszedł do błędnego stwierdzenia, że zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem sądu, tym samym – tj. niedostatecznym przeanalizowaniem zakresu wniosku skarżącego i zakresu badania Naczelnego Sądu Administracyjnego organ dopuścił się na naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem efekt przeprowadzonego przez organ postępowania powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc uzasadnienie odpowiadające swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, ma zaś podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Od tego wyroku Główny Geodeta Kraju złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ ponownie rozpoznając sprawę po wyroku WSA z 23 września 2011 r., IV SA/Wa 813/11 nie uwzględnił wytycznych sądu zawartych w tym wyroku i uwzględnienie skargi na decyzję organu, podczas gdy organ w pełni zastosował się do tych wytycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, ze organ nie uzasadnił w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia i uwzględnienie skargi na decyzję organu, podczas Dy decyzja organu zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- prawa materialnego – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie uzasadnił przekonująco motywów rozstrzygnięcia, podczas gdy decyzja organu zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., odnoszące się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku WSA.

Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną złożył także [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, że decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013r znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2012r znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a z uwagi na nie wykonanie przez organ wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.09.2011 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 813/11, a w szczególności w związku z brakiem prawidłowej analizy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23.05.1995 r., sygn. akt SA/Rz 515/94, w sytuacji gdy Główny Geodeta Kraju w zaskarżonych decyzjach zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.09.2011 r. dokonuje analizy żądania skarżącego w postępowaniu przed Głównym Geodetą Kraju oraz podnoszonych przez niego zarzutów w postępowaniu prowadzonym przez Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie stwierdzając w oparciu o merytoryczną analizę orzeczenia i wniosków tożsamość przedstawianych zarzutów, Główny Geodeta Kraju w przedmiotowych decyzjach wskazuje, iż już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie doszło do oceny podnoszonych przez skarżącego zarzutów co do ważności ugody z dnia [...].05.1988 r. i w uzasadnieniu wyroku wskazano, iż "skoro ugoda ta nie została dotychczas zaczepiona we właściwym trybie tj. przed sądem powszechnym jako taka posiada moc wiążącą", jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Głównego Geodety Kraju w niniejszej sprawie (jak chociażby str. 4 uzasadnienia decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...].08.2012r znak [...]) zarzut podnoszony w przedmiotowym postępowaniu przez skarżącego był już przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23.05.1995r sygn. akt SA/Rz 515/94, skutkiem czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania;

- przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi a w szczególności przepisu art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

a) pominięcie i niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23.05.1995r sygn. akt SA/Rz 515/94, który oddalając skargę na decyzję Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...].01.1994r znak [...] stwierdza iż granica pomiędzy działkami [...] została ustalona podczas prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego jeszcze w 1988r. Występujące wtedy strony tego postępowania zawarły akt ugody w dniu [...].05.1988r.. Skoro ugoda ta nie została dotychczas zaczepiona we właściwym trybie tj. przed sądem powszechnym jako taka posiada moc wiążącą" podczas gdy jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1.08.2013r. (str. 7-8) kwestia oceny ważności miała nie być przedmiotem oceny prawnej wyroku z dnia 23.05.1995r wobec czego jak można wywieść z uzasadnienia zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ winien przeprowadzić rozważania i ocenę również w przedmiocie ważności i skuteczności ugody z dnia [...].05.1988r mimo iż nie jest do tego uprawniony a nadto gdy było to już przedmiotem oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniom zaskarżonego wyroku,

b) rozszerzającą i nieuprawnioną wykładnię oceny prawnej i zaleceń zwartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.09.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/11 przez stwierdzenie, iż organ zobowiązany jest do oceny skuteczności i ważności ugody z dnia 25.05.1988 r., w sytuacji gdy jak wskazuje uzasadnienie wyroku z dnia 23.09.2011 organowi zalecono "Organ wydając decyzję winien odnieść się do żądań skarżącego i dokonać porównania, czy i w jakim zakresie wniosek ten był już przedmiotem badania sądu administracyjnego", zaś dywagację w zakresie oceny ważności ugody oraz jej wpływu na przedmiotową decyzję zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku są sprzeczne z wcześniejszymi merytorycznymi orzeczeniami w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GGK i [...] skarżący wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych w całości i przyznanie kosztów zastępstwa prawnego z urzędu. w uzasadnieniach pism wskazał obszerną argumentację sformułowaną w odpowiedzi na zarzuty skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, tj. sytuacje wskazane w § 2 art. 183 p.p.s.a., wówczas rozpoznanie sprawy zakreślają podstawy skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie ma nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem skargi kasacyjne w granicach ich zarzutów.

Zasadne są zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art.170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ administracji zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/11 i wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 23 maja 1995 r., sygn. akt SA/Rz 515/94, w którym oddalona została skarga skarżącego na decyzję Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] stycznia 1994 r. jednoznacznie stwierdził, że skoro ugoda zawarta w dniu [...] maja 1988 r. nie została dotychczas zaczepiona w postępowaniu przed sądem powszechnym, to posiada moc wiążącą. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie jednoznacznie wskazał, że ewentualne wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. skarżący ponownie odwołuje się do wadliwości ugody z dnia [...].05.1988 r., można nawet stwierdzić, że jest to podstawowy argument, na którym opiera zasadność swojego żądania o stwierdzenie nieważności decyzji. Równocześnie należy zaznaczyć, że od daty wydania decyzji, tj. [...] stycznia 1994 r., do chwili wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności, co miało miejsce pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., a także po tym terminie, skarżący nie podjął przed sądem powszechnym kroków mających na celu wzruszenie zawartej ugody.

Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, a w konsekwencji i wytyczne dla organu, iż to organ powinien przeprowadzić rozważania i ocenę prawną w przedmiocie ważności i skuteczności ugody zawartej przed geodetą w dniu [...].05.1988 r.

Przedmiotowa ugoda zawarta została w okresie obowiązywania dekretu z dnia 13 września 1946r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 53, poz.289 ). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ugody zawarte przed mierniczym, dokonującym czynności ustalenia granic, posiadają moc ugód sądowych. Wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 16 czerwca 1987 r., IV SAB 24/86 ). Wejście w życie ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), w której obecnie uregulowane jest postępowanie rozgraniczeniowe nie zmieniło charakteru prawnego ugody zawartej przed geodetą. Ugoda zawarta przed geodetą ma bowiem, zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 k.p.a. Skoro tak – to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. W związku z tym, nawet gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może wypowiedzieć się też czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., I OSK 376/06). Konsekwencją zawarcia ugody przed geodetą jest umorzenie postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.). Późniejsze wzruszenie decyzji o umorzeniu – w drodze odwołania w trybie instancji lub skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego albo wznowienia postępowania – nie pozbawia tej ugody mocy. Nie jest to bowiem ugoda w rozumieniu przepisów art. 114-122 k.p.a.. Zarzuty dotyczące ewentualnej wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie mogą stanowić podstawy kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego wydanej w związku z zawarciem ugody, jak również ugody zawartej przed geodetą nie można kwestionować w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, zasadne były zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ ponownie rozpoznając sprawę nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 813/11, podczas gdy organ zastosował się do nich i jednoznacznie odniósł się do zakresu kontroli jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku 23 maja 1995 r., sygn. akt SA/Rz 515/94 oddalając skargę na decyzję Wojewody Rzeszowskiego z dnia 28 stycznia 1994 r. W konsekwencji, zasadny był zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie uzasadnił w sposób przekonywujący motywów rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie.

W takich okolicznościach, mając na uwadze zasadność zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, a także uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę w całości.

Na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że przemawiają za tym szczególne okoliczności. Natomiast w sprawie wniosku pełnomocnika skarżącego wyznaczonego w ramach pomocy prawnej o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.