Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2562/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 w zw. z art. 183 par. 2 pkt 2 i 5, art. 186
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B., M. R. i R.Ż.-T. oraz Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 38/13 w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego oraz Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie"[...]" w B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI 113/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Gminy T. na rzecz M. R. i R.Ż.-T solidarnie kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych oraz na rzecz Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 38/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi Wojewody Pomorskiego oraz Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI 113/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym T. i T. w gminie T..

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Pomorski zaskarżył przedmiotową uchwałę zarzucając organowi samorządu terytorialnego naruszenie art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dni 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art.16 ust. 7 i art. 23 ust 5 ustawy z dnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie planu miejscowego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętym uchwałą nr III/18/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. w związku z niewskazaniem w planie w sposób jednoznaczny rozmieszczenia terenów pod lokalizację konkretnej elektrowni wiatrowej, co uwzględniałoby wytyczne zawarte w studium. Wojewoda zarzucił także naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez oznaczenie terenów rolnych dwoma różnymi symbolami, tj. "R" i "EW/R", mimo iż oba obszary te przeznaczone są pod budowę elektrowni wiatrowych. W skardze podkreślono ponadto, że niedopuszczalna jest budowa na terenach rolnych obiektów przemysłowych nie związanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Dodatkowo brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu jest zatajeniem przed społeczeństwem zamierzeń inwestora, przez co godzi w dyspozycję art. 36 u.p.z.p., co skutkuje brakiem rzetelnych podstaw do określenia wzrostu lub spadku wartości nieruchomości objętych tymi obszarami. Niezgodny ze studium jest także, w opinii skarżącego, brak w planie miejscowym zapisów odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Ponadto w planie nie uwzględniono minimalnej odległości jaka musi dzielić elektrownie od nieprzekraczalnej linii zabudowy, która to odległość zgodnie ze studium powinna wynosić 400 m. Zaś w świetle uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odległość ta wynosić powinna 500 m. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że brak jest uzgodnień z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV oraz ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego. Za naruszenie procedury sporządzania planu uznał Wojewoda wyłożenie do wglądu publicznego planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (tj. 1:2000), co stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1u.p.z.p.

W skardze Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. wskazano na naruszenie interesu prawnego R. Ż.-T. i M.T.R., właścicielek działek gruntu położonych na terenie objętym planem, a także właścicieli działek pozostających poza obszarem planu. Stwierdzono także, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, 16 ust. 1 i 2 17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 21 u.p.z.p. oraz podniesiono, że uchwalony plan narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a jego projekt sporządziła osoba nieuprawniona. Zaznaczono, że przedmiotowa uchwała dotyczy skumulowanego przedsięwzięcia w postaci parku elektrowni wiatrowych na obszarach sąsiadujących ze sobą gmin T. i B., gdyż elektrownie te będą położone blisko siebie i razem tworzyć będą kompleks o powierzchni 21,2 km2, na którym posadowione będą 82 wiatraki. Inwestycja wywierać będzie skumulowany wpływ na krajobraz, znacznie większy niż wpływ poszczególnych inwestycji objętych planami, wskutek czego dojdzie do znacznego naruszenia powszechnego prawa do korzystania ze środowiska przysługującemu właścicielom działek położonych w promieniu kilku kilometrów.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy T. wniosła o ich oddalenie. Organ ustosunkował się merytorycznie do poszczególnych zarzutów skarg. W odpowiedzi na skargę grupy mieszkańców wskazał ponadto, że w jego opinii w skardze brak jest jednoznacznego określenia podmiotów będących skarżącymi w niniejszej sprawie.

W załącznikach do protokołów z rozpraw toczących się w dniach 9 stycznia 2014 r. i 26 lutego 2014 r. Rada wyjaśniła kwestię rysunku planu wyłożonego do publicznego wglądu wskazując, że skala rysunku wyłożonego była prawidłowa (1:2000), przy czym w dokumentacji i dla celów zapoznania się z projektem przez osoby zainteresowane sporządzono rysunek poglądowy w skali pomniejszonej. Wojewoda Pomorski przyznał zaś, że otrzymał załącznik graficzny do projektu planu sporządzony we właściwej skali 1:2000, lecz podzielony na sekcje niestanowiące jednej mapy. Stąd kwestionuje prawidłowość wyłożenia rysunku planu.

Oddalając obie skargi zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił zarzutów odnoszących się do sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy T., przyjętym uchwałą nr III/18/2002 z 30 grudnia 2002 r., co oznacza, że nie naruszono zasady sporządzenia planu miejscowego polegającej na zgodności z obowiązującym studium. Sąd podkreślił, że wskazana w skardze uchwała o studium zmieniona została uchwałą Rady Gminy T. nr XXIV/259/2010 z dnia 19 marca 2010 r., w związku z czym przedmiotowy plan podlega badaniu zgodności z ujednoliconą wersją uchwalonego studium złożoną przez radę wraz z materiałami planistycznymi.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Wojewody Pomorskiego, Sąd wyjaśnił, że studium nie wymagało aby w planie wskazano szczegółową lokalizację poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej im infrastruktury. W planie należało jedynie wskazać obszary, na których potencjalnie elektrownie te będą mogły być zlokalizowane. Również na etapie procesu inwestycyjnego, zgodnie z zapisami studium, przeprowadzony może zostać monitoring ornitologiczny.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów powołanego rozporządzenia dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Ponadto w opinii Sądu realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru. Za poprawne uznał więc Sąd użyte w planie oznaczenia.

Zdaniem Sądu, ze studium nie wynikał ponadto obowiązek wyznaczenia stref ochronnych" dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Skoro według planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w trasach przebiegu dróg publicznych, na terenach lasów planowanych zalesień oraz wód powierzchniowych, co wynika z rysunku planu, a także z treści postanowień uchwały, to nie można mówić o sprzeczności w tym zakresie ze studium. Ponadto Sąd podkreślił, że zaskarżonym planie wszelkie ograniczenia co do inwestowania w odniesieniu do dróg publicznych zostały szczegółowo uregulowane.

Sąd podkreślił, że wyznaczenie w planie strefy ochronnej akustycznej 400 m i takiej samej minimalnej obowiązkowej odległości wieży od zabudowań realizuje wytyczne zawarte w studium i stanowi minimalną odległość tego typu inwestycji od granicy planu i od innych zabudowań.

Ponadto, zdaniem Sądu zaskarżona uchwała zawiera ponadto szereg postanowień związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego oraz wymogami ochrony krajobrazu kulturowego. Wskazał, ze wyznaczona zostało strefa częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej oraz ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej.

Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Rada nie miała obowiązku uzyskać uzgodnień projektu z powiatowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Obowiązek taki został bowiem wprowadzony przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. nr 130, poz. 8710). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem organem właściwym w sprawie jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia procedury uchwalania zaskarżonego planu Sąd wskazał że rysunek planu przedstawiony do wyłożenia został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu dla czytelności i jasności rysunku planu powinien być on wyłożony jako całość, mimo znacznych rozmiarów mapy, niemniej uchybienie to może zostać zakwalifikowane jedynie jako naruszenie procedury o nieistotnym znaczeniu.

W konsekwencji Sąd uznał, że Gmina T. nie naruszyła procedury planistycznej w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Oceniając natomiast skargę Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, aby posiadała własny, indywidualny interes prawny w związku z podjętą uchwałą i aby taki interes został tą uchwała naruszony. Sąd wyjaśnił, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, dalej u.s.g.) do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ponieważ skarga wniesiona została przez grupę mieszkańców, interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" przysługiwać powinien zarówno indywidualnie skarżącemu (a więc grupie), jak i każdemu z imiennie oznaczonych jej członków grupy mieszkańców. Sąd zaznaczył, że posiadanie (rzeczowego) prawa do nieruchomości nieznajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym nie wyklucza samo w sobie legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. W sytuacji bowiem, gdy wnoszącym skargę do sądu administracyjnego jest właściciel nieruchomości graniczącej z obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tego planu stanowią normy wynikające z tzw. prawa sąsiedzkiego. W niniejszej sprawie zaś działki tylko dwóch członków skarżącej grupy znajdują się na obszarze objętym zaskarżonym planem, nieruchomości posiadane przez pozostałe osoby stanowiące grupę mieszkańców znajdują się w odległościach od 20 m nawet do 2000 m od granic planu. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można mówić aby osoby te wykazywały posiadanie zindywidualizowanego interesu prawnego do zaskarżenia niniejszej uchwały. Postanowienie planu nie uszczuplają praw osób posiadających nieruchomości poza obszarem objętym planem, nie ograniczają także sposobu wykonywania przez nich prawa własności. Zaś odległość poszczególnych działek od granic planu, zdaniem Sądu, uniemożliwi także stwierdzenie że ustalenia planu oddziaływują na te nieruchomości. Sąd zaznaczył także, że niezasadne jest twierdzenie skarżącej, iż naruszenie interesu prawnego grupy mieszkańców wywodzi się ze skumulowanego oddziaływania 9 farm tworzących Kaszubski Park Elektrowni Wiatrowych, a więc wskutek podjęcia przez rady dwóch gmin (T. i B.) ogółem 9 uchwał o planach miejscowych. Nie pozwala na to bowiem konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., który warunkuje zaskarżenie konkretnej uchwały wykazaniem naruszenia jej postanowieniami indywidualnego interesu prawnego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Pomorski, Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. M.R. i R.Ż.T..

Wojewoda Pomorski zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, dalej p.u.s.a.) i art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że przedmiotowy plan narusza ustalenia studium;

2. art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że w uchwalonym planie wadliwie ustalono linie rozgraniczające obszar przeznaczony na funkcje mieszane z obszarem przeznaczonym wyłącznie na funkcje rolne;

3. art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że w uchwalonym planie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu a treścią załącznika graficznego;

4. art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 5 u.p.z.p. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że w uchwalonym planie przyjęto minimalną odległość dla zabudowy mieszkalnej wynoszącą 400 m od siłowni wiatrowych, gdy faktyczna minimalna odległość może być niższa, a nadto w sytuacji w której Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny wskazywał na zalecaną odległość 500 m;

5. art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że w uchwalonym planie brak jest zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

6. art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt. 9 u.p.z.p polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że wyłożono projekt planu o odmiennej treści, niż uchwalony plan.

Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zwolnienie jej od kosztów sądowych. W skardze tej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że brak naruszenia interesu prawnego niektórych członków grupy daje podstawę do oddalenia skargi;

2. art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na pominięciu okoliczności, że interes prawny członków grupy skarżących jest naruszony poprzez równoczesne uchwalenie kilku planów zagospodarowania przestrzennego przez dwie rady gmin w sytuacji gdy uchwały te dotyczą realizacji jednej inwestycji;

3. art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały mimo że uchwalono plan z naruszeniem: art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - plan narusza ustalenia studium, art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. - poprzez wadliwe ustalenie linii rozgraniczających obszary oznaczone jako EW/R i R, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - albowiem w uchwalonym planie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu a treścią załącznika graficznego, art. 6 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 5 u.p.z.p. - albowiem w uchwalonym planie przyjęto minimalną odległość dla zabudowy mieszkalnej wynoszącą 400 m od siłowni wiatrowych gdy faktyczna minimalna odległość może być niższa, a nadto w sytuacji w której Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny wskazywał na zalecaną odległość 500 m, art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. - bowiem w uchwalonym planie brak jest zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. - polegającym na wyłożeniu projektu planu o odmiennej treści, niż uchwalony plan, art. 21 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na przygotowaniu projektu planu za środki pozyskane z "darowizny" uzyskanej od inwestora, z przyjęciem rozwiązań satysfakcjonujących inwestora, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady sporządzenia projektu planu.

M.R. i R.Ż.T. wniosły skargę kasacyjną o treści oraz żądaniach tożsamych ze skargą kasacyjną Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B.. Odrębnie w skardze kasacyjnej stwierdzono jedynie, że skarżące wykazały w sprawie naruszenie ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Rada Gminy T. wniosła o ich oddalenie w całości jako niezasadnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną analizie należy poddać przede wszystkim posiadanie przez podmiot oznaczony jako stronę skarżącą uprawnienia do udziału w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jako stronę skarżącą wskazał "Grupę mieszkańców gminy reprezentowanych przez Stowarzszenie '[...]" w B.". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie rozpoznanie skargi przez tak oznaczony podmiotu oznaczało doprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji do nieważności postępowania.

Zauważyć należy, iż wnosząc skargę w imieniu oznaczonej grupy mieszkańców, ww. Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego "skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę". Z przepisu tego nie można jednak wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. W literaturze trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a tej ustawy odsyła do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi zatem o skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez przedmiotową uchwałę naruszone i można działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138).

Jak wskazuje się z kolei w judykaturze, przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu, których wniesiona została skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 959/10, LEX nr 694960). Nie oznacza to przy tym, że wniesienie skargi, skoro nastąpiło z wykorzystaniem konstrukcji zawartej w analizowanym art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym kreuje w istocie szczególny podmiot, mogący być skarżącym, w postaci bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców, którzy udzielili na wniesienie skargi innemu podmiotowi swej zgody na piśmie.

Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w powyższym trybie wymagać będzie w pierwszej kolejności prawidłowej identyfikacji i określenia strony skarżącej. Pamiętać przy tym należy, że brak zdolności sądowej jednej ze stron, stanowi obligatoryjną podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.).

Zauważyć również trzeba, iż nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m. in. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga sądowoadministracyjna powinna czynić zadość wymogom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 p.p.s.a ab initio), każde zaś pismo strony powinno zawierać m. in. "imię i nazwisko lub nazwę stron" (art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Analogicznie, obligatoryjnym składnikiem sentencji wyroku sądu administracyjnego jest zawarcie w niej "imienia i nazwiska lub nazwy skarżącego" (art. 138 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w sentencji zaskarżonego wyroku jako stronę skarżącą wskazał: "Grupę mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie [...] w B.", jednak tego rodzaju podmiot nie ma zdolności sądowej. Niewątpliwie, bowiem podmiot, którego skargę rozpoznał Sąd pierwszej instancji nie należy do wskazanych w art. 25 p.p.s.a. Skoro skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, to stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę mieszkańców, jako osób fizycznych, które z mocy art. 25 § 1 p.p.s.a. posiadają zdolność sądową.

Nadto wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie można wywodzić, że w sprawie badaniu musiał podlegać interes "Grupy mieszkańców" jako całości, tj. wszystkich osób tworzących tę grupę. Za skarżących należało potraktować wszystkie osoby fizyczne, które zostały wskazane w skardze, jako udzielające zgody na wniesienie skargi w ich imieniu. Jak słusznie stwierdza się w literaturze, w ww. przypadkach relacje zachodzące pomiędzy podmiotami składającymi wspólną skargę bądź skargi indywidualne połączone do wspólnego rozpoznania przez sąd przesądzać będą z reguły o powstaniu w tym procesie współuczestnictwa formalnego, gdyż naruszenia interesu prawnego, stanowiące podstawę legitymacji skargowej, odnosić się będą indywidualnie do sfery prawnej każdego z tych podmiotów (por. B. Barut – Skupień. Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2014, s. 83).

Wnoszenie skargi na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym przez podmiot reprezentujący "grupę mieszkańców gminy" traktowane jest jako działanie "za pośrednictwem swego rodzaju pełnomocnika" (A. Kisielewicz, Samodzielność gminy ..., s. 137). Uregulowanie zawarte w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, odmiennie od zawartego w treści art. 35 § 1 p.p.s.a. zakresu osób, którym strona może udzielić pełnomocnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowi niewątpliwie lex specialis wobec przepisów p.p.s.a., a jego celem jest uproszczenie obrony interesów lokalnej społeczności jako członków korporacji terytorialnej (wspólnoty samorządowej) – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1267/10, LEX nr 663562).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie jest szczególnym rozwiązaniem w stosunku do art. 35 § 1 p.p.s.a., a pełnomocnikiem "grupy mieszkańców gminy" może być każdy podmiot dysponujący zdolnością procesową w rozumieniu art. 26 p.p.s.a. Art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia żadnej osoby, która miałaby być szczególnym rodzajem pełnomocnika w rozumieniu art. 35 § 1 in fine p.p.s.a., a który konstytuuje zamknięty katalog podmiotów mogących być ustanowionymi pełnomocnikami strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2015, s. 217 i n. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2543/11, LEX nr 1138180). Brak jest także przekonującego uzasadnienia aksjologicznego, dla którego osoba wnosząca skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy mogłaby ustanowić pełnomocnikiem wyłącznie podmioty wskazane w art. 35 § 1 p.p.s.a., zaś kilka osób wnoszących skargę na taki sam przedmiot nie posiadałoby podobnego ograniczenia.

Podsumowując, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę wadliwie, czyniąc skarżącym Grupę mieszkańców gminy i godząc się, by skargę tę w istocie wniosło Stowarzyszenie, które miało reprezentować osoby tworzące powyższą grupę, a które samo udzieliło pełnomocnictwa wskazanemu przez siebie adwokatowi. Udzielanie dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalne, o ile zasady jego udzielania określają "odrębne przepisy" (art. 39 pkt 2 p.p.s.a.), do których nie należy art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Art. 35 § 1 p.p.s.a. nie wymienia, ani organizacji społecznej, jak ww. Stowarzyszenie ani osoby prawnej. Tym samym, nie mogło ono wnosić skargi w imieniu grupy mieszkańców i w konsekwencji pełnomocnik ustanowiony przez Stowarzyszenie nie mógł skutecznie cofnąć kasacji. Ta okoliczność przesądziła o tym, że ziściła się dodatkowa przesłanka nieważności postępowania, albowiem strony – osoby fizyczne, które udzieliły Stowarzyszeniu upoważnienia do ich reprezentowania we wniesieniu skargi, zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Powyższe rozważania znajdują swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle analogicznej do rozpoznawanej sprawy – por. wyroki z dnia 26 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1010/15, II OSK 2516/14, 3040/14. Stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Niezależnie od powyższego należało rozpoznać skargi kasacyjne M. R., R. Ż.-T. i Wojewody Pomorskiego, które w przeważającej części zawierają tożsame zarzuty. Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie ich zarzuty są uzasadnione.

Podkreślić należy, że w sytuacji gdy granice rozpoznania sprawy wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej ich prawidłowa konstrukcja jest warunkiem właściwego ich rozważenia. Wadliwe sformułowanie zarzutów, które ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, powoduje że Sąd musi dokonywać w pewnym zakresie samodzielnych ustaleń co do istoty tych zarzutów i ich charakteru, wadliwe jest także wnoszenie o zmianę wyroku (takich kompetencji NSA nie posiada).

Zarzuty skarg kasacyjnych zostały określone jako zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych podczas gdy w istocie powołane przepisy tylko w części mają taki charakter. Jako takie, powinny być powiązane ze wskazaniem naruszonych przepisów procedury sądowej ze wskazaniem, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie można przy tym uznać by charakter procesowy miał art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Przepis ten ma charakter ogólny, stanowi jedynie że kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, rozwinięcie tego przepisu następuje w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przepisów tej ustawy jako naruszonych w skardze kasacyjnej nie powołano, w to miejsce przywołując jedynie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określający przesłanki stwierdzania nieważności uchwały rady w sprawie studium albo planu miejscowego (naruszenie zasad ich sporządzania, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie własciwości organów w tym zakresie). Wskazane zarzuty powiązane zostały ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa materialnego u.p.z.p. – art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 , art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 17 pkt 9 tejże ustawy ale bez wskazania czy chodzi o ich błędną wykładnię czy niezastosowanie.

Za uzasadniony zarzut skarg kasacyjnych należało uznać zarzut dotyczący przyjęcia w planie wymogu odległości siłowni wiatrowych od budynków mieszkalnych na 400 a nie 500 m (jak zalecał PPIS) jest trudny do oceny. Stanowisko Inspektora Sanitarnego w tej kwestii należy uznać za niezrozumiałe (“zalecenie" odległości 500 m przy wcześniejszym uzgodnieniu tej odległości na 400 m. ). Odległości te nie są jednoznacznie określone w przepisach prawa (w praktyce ustala się je zazwyczaj na 500 m.). Brak jednoznacznego stanowiska w tak ważnej i kontrowersyjnej kwestii musi być przyczyną sporów i zarzutów i sprawia, że przy ponowieniu procedury należałoby rozważyć jednak zwrócenie się do Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie jasnego stanowiska.

Nieuzasadniony jest natomiast zarzut dotyczący braku zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego - takie zasady zostały w planie ustalone.

Za zasadny należało także uznać– w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej - zarzut dotyczący rozgraniczenia terenów oznaczonych jako EW/R od terenów ozn. jako R oraz nieuwzględnienia w prognozie oddziaływania na środowisko kumulacji elektrowni wiatrowych na obszarze gminy T. i gmin sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. oraz art. 186 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.