Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3362/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. S., A. L., A. L., B. R., D. G., H. W., H. C., I. M., J. G., J. W., J. P., K. N., K. S., L. R., L. L., L. D., M. L., M. S., P. N., S. R., T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S., A. L., A. L., B. R., D. G., H. W., H. C., I. M., J. G., J. W., J. P., K. N., K. S., L. R., L. L., L. D., M. L., M. S., P. N., S. R., T. B., złożyli skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 roku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn., dawnej jako cześć działki nr [...] z obrębu [...] stanowiącej części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła adw. A. H. pełnomocnik wnioskodawców wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7 i 77 k.p.a. w konsekwencji art. 156 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie czynności mających na celu kontrolę prawidłowości decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydenta [...] umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. zwrócił się do pełnomocnika stron z pytaniem czy odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. jest również wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. adw. A. H. pełnomocnik wnioskodawców poinformowała, że sporządzone odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. jest także wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 roku.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r.

Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50. poz. 279).

Aktualnie dawnej działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] odpowiada obecnie części działek w obrębie [...] o nr :

dz. ew. nr [...] - właściciel Skarb Państwa - w wieczystym użytkowaniu [...]

dz. ew. nr [...] - właściciel Skarb Państwa

dz. ew. nr [...] - właściciel [...] w zarządzie trwałym Zarządu Dróg Miejskich.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości orzekł o przyznaniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m 2 znajdującą się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Organ wskazał, że za niektóre nieruchomości przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu przyznawane były odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22 poz. 99 z 1985 r. ) i dotyczyły wyłącznie nieruchomości stanowiących gospodarstwo rolne, dom jednorodzinny, których właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni użytkowania po dniu 5 kwietnia 1958 r. Utrata prawa własności przez wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach miasta, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. na podstawie aktu o charakterze generalnym, a nie indywidualnych decyzji wywłaszczeniowych.

Organ podkreślał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne zgodnie z pismem z dnia [...] stycznia 1986 r. Wydziału Rolnictwa Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu [...]. Wobec czego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami wydano decyzję o przyznaniu odszkodowania, lecz nie można uznać, że jest to decyzja wywłaszczeniowa i nie stanowi ona w swej treści o odjęciu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją tą zostało ustalone odszkodowania i tryb wypłaty tego odszkodowania za nieruchomość przejętą w drodze dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., dlatego też może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zasada trwałości decyzji administracyjnych zobowiązuje zatem organ do wykazania, że decyzja istotnie narusza przepisy prawa materialnego obowiązującego w chwili jej wydania, w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji. Punkt pierwszy art. 156 k.p.a. stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W przedmiotowej sprawie decyzja wydana została przez organ właściwy.

Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa decyzja nie zawiera również wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołany przepis prawa wskazuje, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji jeżeli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nadto o braku podstawy prawnej można mówić wtedy gdy decyzja wydana została w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy wydanie decyzji oparte. zostało na przepisach prawa odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, gdy decyzja zapadła w strawie w której uprawnienia lub obowiązki wynikają wprost z ustawy, gdy decyzja została wydana w sprawie w której przewidziana jest inna forma działania, gdy została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wreszcie gdy decyzja oparta została na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym (wyrok NSA z 08.02.1983 r. I SA 1294/82, ONSA 1/98 poz. 5, wyrok NSA z 25.10.1984 r. III SA 671/84, ONSA 2/84 poz.96, wyrok NSA z 14.08.2001 r. I SA 556/00, H. Poleszak - Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA NP. 1984 nr 1 s. 22-23). W przedmiotowej sprawie żadna z ww. sytuacji nie zachodzi.

Organ wskazał, że brak jest również podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 1987r. Nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Oznacza to, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (wyrok NSA z 11.05.1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota z 1994 r. nr 42 s.16). W omawianej sprawie przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] nastąpiła zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99).

W sprawie odszkodowań za przedmiotową nieruchomość miały zastosowanie przepisy art. 89 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. nr 22, poz. 99). Stosownie do art.90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosowało się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne oraz do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Natomiast art. 89 ust. 1 ustawy wygasił uprawnienia odszkodowawcze za wszystkie pozostałe kategorie nieruchomości.

Przyznanie odszkodowania w trybie obowiązujących przepisów było możliwe po wszechstronnym wyjaśnieniu, czy istniały prawne podstawy takiego rozstrzygnięcia oraz tylko w razie spełnienia warunków przewidzianych w art. 90 ww. ustawy. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości warunki takie zaistniały, jak wynika bowiem z akt własnościowych został sporządzony elaborat szacunkowy przez mgr. inż. Z. K. zgodnie z obowiązującymi cenami. Celem sporządzenia opinii było określenie aktualnej wartości odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną przy ul. [...] o powierzchni [...] m 2 w oparciu o art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). W przedmiotowej wycenie zostało ustalone, że grunt nie był wyposażony w urządzenia techniczne do produkcji rolnej.

Jednocześnie w dniu [...] grudnia 1987 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna dotycząca przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m 2 o czym świadczy protokół z tej rozprawy znajdujący się w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości.

W rozprawie administracyjnej uczestniczyli: S. R., S. N., T. G., S. L., J. R., J. W.. Na rozprawie strony zostały zapoznane z elaboratem szacunkowym i nie wniosły do niego żadnych uwag.

Mając powyższe na względzie Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 roku.

A. S., A. L., A. L., B. R., D. G., H. W., H. C., I. M., J.G., J. W., J. P., K. N., K.a S., L. R., L. L., L. D., M. L., M. S., P. N., S. R., T. B. reprezentowania przez pełnomocnika adw. A. H. złożyli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011r. i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 04.06.2013 r., sygn. akt I SA/Wa 210/13, uchylił ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].11.2012 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że błędne doręczenie decyzji podmiotowi, który nie jest strona postępowania nieważnościowego, nie stanowi - wbrew twierdzeniu organu - o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ponadto, Sąd wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania i nie rozważył, czy nieobecność jednej ze stron postępowania, tj. H. W. na rozprawie administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie rozważył również, czy nieobecność na rozprawie biegłego, który sporządził opinię o wartości nieruchomości, przedstawioną stronom na tejże rozprawie administracyjnej, stanowi w stanie faktycznym tej sprawy rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy, będąc związanym oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku zapadłym w sprawie, mając na uwadze, że obecnie, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz.U. z 2013 r., poz. 1391), właściwym do jej rozpatrzenia jest Minister Infrastruktury i Rozwoju, ww. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 roku.

Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisami ustawy wywłaszczeniowej, co zasadnie stwierdził Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011r. Także w kwestii pozostałych elementów, jakie organ przyznający odszkodowanie zobligowany był wziąć pod uwagę przy orzekaniu, nie występowały uchybienia mogące stanowić przesłankę z art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie.

Mianowicie, na podstawie wskazań art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustalono aktualną wysokość odszkodowania z uwzględnieniem aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami.

Przy sporządzaniu operatu szacunkowego biegły był związany obowiązującymi w dacie jego sporządzania przepisami prawa. Obok ustawy z dnia 20 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości były to również ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71), a także zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła od 1945 r. własność Skarbu Państwa, a cenę takich nieruchomości, zgodnie z ww. zarządzeniem ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez określone stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Organ podkreślił, że biegły prawidłowo posłużył się cenami określonymi w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 1987 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia cennika skupu zboża i rzepaku.

Dlatego też zarzut skarżących, iż "wysokość odszkodowania ustalono na podstawie elaboratu szacunkowego (...) wykonanego według obowiązujących cen nie spełnia warunków wskazanych w art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i uwłaszczaniu nieruchomości" jest chybiony. Wskazanie przez skarżących, że "przy ustalaniu wysokości odszkodowania biegły winien uwzględnić ceny rynkowe nieruchomości, a podstawą jego wyceny powinny być transakcje sprzedaży nieruchomości o cechach i warunkach podobnych do nieruchomości położonej przy ul. [...]" jest niezasadne, bowiem jest to uregulowanie pochodzące z art. 134 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pod rządami której wydano kwestionowaną decyzję odszkodowawczą.

Przy sporządzaniu opinii z wyceną wzięto także pod uwagę położenie gruntu, jego wartość bonitacyjną oraz stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące do produkcji rolniczej, o czym świadczy opis w niej zawarty (opinia mgr. inż. Z. K. wraz z wyceną z listopada 1987 r.).

Ponadto, zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ orzekał o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie rozprawę przeprowadzono w dniu [...] grudnia 1987 r., a jej protokół znajduje się w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości (k. 48). Podczas rozprawy administracyjnej wnioskodawcy zapoznali się z elaboratem szacunkowym i nie wnosili, co do niego zastrzeżeń.

Organ odwoławczy wskazywał, że nieobecność jednej ze stron (H. W.) na rozprawie nie mogła stanowić o wadliwości całego postępowania w stopniu mogącym stanowić rażące naruszenie prawa. Podobnie należy się odnieść do kwestii nie wezwania biegłego na rozprawę. Organ wskazywał, że co do wezwania biegłego na rozprawę nie była to czynność obligatoryjna. Natomiast w kwestii nieobecności H. W. na rozprawie organ odwoławczy wskazał, że była ona w toku całego postępowania traktowana jako strona a jej nieobecność została odnotowana w protokole rozprawy. Ponadto, kwestionowana decyzja została skierowana do H. W. z wyszczególnieniem, w jakiej części zostało przyznane odszkodowanie na jej rzecz.

A. S., A. L., A. L., B. R., D. G., H. W., H. C., I. M., J.G., J. W., J. P., K. N., K.a S., L. R., L. L., L. D., M. L., M. S., P. N., S. R., T. B. złożyli skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 roku.

Skarżący zarzucali naruszenie prawa procesowego tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a. i art. 94 § 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987, mimo że organ wydający decyzję o przyznaniu odszkodowania dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., poprzez niepowiadomienie uczestniczki postępowania, H. W. o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] grudnia 1987 r. i przeprowadzenie jej mimo nieobecności H. W., co skutkowało: naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. i skonkretyzowanej - w odniesieniu do rozprawy administracyjnej - w art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a., art. 94 § 2 k.p.a. Naruszeniem zasady sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy, prowadzonej w sposób, który ma budzić zaufanie do władzy publicznej, która to zasada została wyrażona w art. 8 k.p.a.

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...].12.1987, mimo że organ wydający decyzję o przyznaniu odszkodowania dopuścił się rażącego naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., poprzez: doręczenie elaboratu szacunkowego uczestnikom postępowania dopiero na rozprawie w dniu [...] grudnia 1987 r. oraz przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłego, co skutkowało wydaniem decyzji o wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, którego treść nie mogła być wyjaśniona stronom na rozprawie, a tym samym naruszeniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), oraz obowiązku informowania stron o wszystkich okolicznościach sprawy (art. 9 k.p.a). Pozbawienie H. W. możliwości zapoznania się z elaboratem szacunkowym wskutek niepowiadomienia jej o terminie rozprawy, na której doręczono ten dowód stronom, a co za tym idzie - pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do jego treści, co stanowi o naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i w konsekwencji naruszneiem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), sprecyzowanych w art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 95 k.p.a.

Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 59 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99) w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., poprzez przyjęcie za prawidłową wycenę nieruchomości ustaloną przez organ administracyjny, mimo że operat szacunkowy wykonany przez mgr inż. Z. K. nie uwzględniał aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami oraz takich czynników, jak: położenie nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne , bądź też melioracje.

Skarżący wnosili na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. - w całości; ewentualnie: przekazanie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 do ponownego rozpoznania organowi I Instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Oceniając zaskarżoną decyzję w ramach wskazanych kryteriów należało wskazać, że skarga podlegała oddaleniu w całości.

Skarga w przedmiotowej sprawie mimo wielości zarzutów w istocie dotyczy dwóch kwestii kontrolowanych w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Mianowicie, czy nieobecność na rozprawie H. W. oraz nieobecność biegłego na wzmiankowanej rozprawie stanowiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki. Pierwsza - oczywistość naruszenia prawa, druga - charakter przepisu, który został naruszony, oraz trzecia - racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja.

W ugruntowanym na tym tle orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Przy czym należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1974/10, LEX nr 1149278, gdzie Sąd powiedział, że" Pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania ".

Zastosowanie sankcji nieważności nie można też wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., syg. akt II SA/Wa 694/12).

Nie można zatem zgodzić się, iż organ prowadząc postępowanie naruszył przepisy: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987, bowiem, jak twierdzą skarżący, organ wydający decyzję o przyznaniu odszkodowania dopuścił się rażącego naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., poprzez doręczenie elaboratu szacunkowego uczestnikom postępowania dopiero na rozprawie w dniu [...] grudnia 1987 r. oraz przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłego, co skutkowało, zdaniem skarżących, wydaniem decyzji o wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, którego treść nie mogła być wyjaśniona stronom na rozprawie, a tym samym naruszeniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), oraz obowiązku informowania stron o wszystkich okolicznościach sprawy (art. 9 k.p.a). Pozbawienie H. W. możliwości zapoznania się z elaboratem szacunkowym wskutek niepowiadomienia jej o terminie rozprawy, na której doręczono ten dowód stronom, a co za tym idzie - pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do jego treści, co stanowiło, zdaniem skarżących, o naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i w konsekwencji naruszeniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), sprecyzowanych w art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 95 k.p.a.

Ponadto, nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 59 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99) w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., poprzez przyjęcie za prawidłową wycenę nieruchomości ustaloną przez organ administracyjny, mimo że operat szacunkowy wykonany przez mgr inż. Z. K., który to zdaniem skarżących, nie uwzględniał aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami oraz takich czynników, jak: położenie nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne , bądź też melioracje.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu.

Ponadto, na podstawie wskazań art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości organ w postępowaniu zwykłym ustalił aktualną wysokość odszkodowania z uwzględnieniem aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Przy sporządzaniu operatu szacunkowego biegły był związany obowiązującymi w dacie jego sporządzania przepisami prawa. Obok ustawy z dnia 20 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości były to również ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71), a także zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła od 1945 r. własność Skarbu Państwa, a cenę takich nieruchomości, zgodnie z ww. zarządzeniem ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez określone stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Organ słusznie zatem przyjął, że biegły prawidłowo posłużył się cenami określonymi w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 1987 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia cennika skupu zboża i rzepaku.

Dlatego też zarzut skarżących, iż "wysokość odszkodowania ustalono na podstawie elaboratu szacunkowego (...) wykonanego według obowiązujących cen nie spełnia warunków wskazanych w art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i uwłaszczaniu nieruchomości" jest chybiony. Wskazanie przez skarżących, że "przy ustalaniu wysokości odszkodowania biegły winien uwzględnić ceny rynkowe nieruchomości, a podstawą jego wyceny powinny być transakcje sprzedaży nieruchomości o cechach i warunkach podobnych do nieruchomości położonej przy ul. [...]" jest niezasadne, bowiem jest to uregulowanie pochodzące z art. 134 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pod rządami której wydano kwestionowaną decyzję odszkodowawczą.

Przy sporządzaniu opinii z wyceną wzięto także pod uwagę położenie gruntu, jego wartość bonitacyjną oraz stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące do produkcji rolniczej, o czym świadczy opis w niej zawarty (opinia mgr. inż. Z. K. wraz z wyceną z listopada 1987 r.).

Ponadto, zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ orzekał o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie rozprawę przeprowadzono w dniu [...] grudnia 1987 r., a jej protokół znajduje się w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości (k. 48). Podczas rozprawy administracyjnej wnioskodawcy zapoznali się z elaboratem szacunkowym i nie wnosili, co do niego zastrzeżeń. Obecność biegłego na ww. rozprawie nie była obligatoryjna.

Nie znajdują zatem żadnego potwierdzenia w materiale zgromadzonym, w sprawie zarzuty skarżących wskazane w cytowanym wyżej punkcie I. 2 i pkt II skargi. Organ dokonał przy tym właściwej wykładni wskazanych w uzasadnieniu przepisów i prawidłowo je zastosował.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w punkcie I. 1 skargi, tj.: naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a. i art. 94 § 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987, mimo że organ wydający decyzję o przyznaniu odszkodowania dopuścił się, zdaniem skarżących, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., poprzez niepowiadomienie uczestniczki postępowania, H. W. o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] grudnia 1987 r. i przeprowadzenie jej mimo nieobecności H. W., co skutkowało, zdaniem skarżących, naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. i skonkretyzowanej - w odniesieniu do rozprawy administracyjnej - w art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a., art. 94 § 2 k.p.a oraz naruszeniem zasady sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy, prowadzonej w sposób, który ma budzić zaufanie do władzy publicznej, która to zasada została wyrażona w art. 8 k.p.a., należało wskazać, że organ odwoławczy słusznie przyjął, że nieobecność jednej ze stron (H. W.) na rozprawie nie mogła stanowić o wadliwości całego postępowania w stopniu mogącym stanowić rażące naruszenie prawa. W kwestii nieobecności H. W. na rozprawie organ odwoławczy słusznie podkreślał, że była ona w toku całego postępowania traktowana jako strona a jej nieobecność została odnotowana w protokole rozprawy. Ponadto, kwestionowana decyzja została skierowana do H. W. z wyszczególnieniem, w jakiej części zostało przyznane odszkodowanie na jej rzecz.

Zważając na powyższe kwestie, w ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Trudno bowiem wywieść, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu o fakultatywnym charakterze obecności biegłego na rozprawie. Ponadto, sam elaborat szacunkowy został sporządzony na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów, co zostało przez organ szczegółowo wykazane. Dalej, sama nieobecność jednej ze stron na rozprawie, nie może automatycznie stanowić o rażącym naruszeniu prawa, wydanej decyzji. Trzeba jednocześnie pamiętać o tym, że postępowanie toczące się w trybie nieważnościowym nie jest powtórnym postępowaniem odszkodowawczym i kontrola dotyczy kwestii związanych jedynie z potencjalną nieważnością decyzji wydanej na skutek tego postępowania. Tak więc nawet same błędy w postępowaniu pierwotnym mogą powodować nieważność decyzji jeżeli powodowały rażące naruszenie prawa samej decyzji. Nie dotyczy to sytuacji gdy mimo wadliwego postępowania decyzja, co do zasady jest prawidłowa i rażąco prawa nie narusza.

Na zakończenie, odnosząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w skardze, należało jeszcze dodać, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że organ rozpoznając sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych np. w art. 7, art., 8 k.p.a., 77 k.p.a. czy art. 81 k.p.a. Organ wykazał bowiem niezbędną dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy, a wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone. Motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Kwestia tego, że skarżący nie podzielają oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji: art.7 k.p.a., art.. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. art. 77 k.p.a., art.81 k.p.a., art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a. czy art. 94 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.