Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2294/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183,184,125 pa. 1 pkt1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 190/13 w sprawie ze skargi S. D. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 190/13 oddalił skargę S. D. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą z [...] 2013 r. nr [...] (dalej Uchwała) Rada Miejska [...] (dalej Rada), na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190, zm. Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 172, dalej ow bądź Ordynacja wyborcza) i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg), w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej [...] – S. D. z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy [...].

W uzasadnieniu Uchwały wskazano, że z dniem 3 października 2012 r. wpisano S. D. jako członka Zarządu Gminnej Spółdzielni [...] w Krajowym Rejestrze Sądowym. Spółdzielnia dzierżawi od Gminy [...] (dalej Gmina) nieruchomość stanowiącą własność Gminy położoną w [...]. Nieruchomość wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej – sklepu spożywczo-przemysłowego. Świadczy to o tym, że radny naruszył zakaz zawarty w przywołanym wyżej przepisie.

Uchwałę zaskarżył S. D. (dalej skarżący), zarzucając jej naruszenie art. 190 ust. 2 i ust. 3 ow i naruszenie art. 24f ust. 1 usg. W uzasadnieniu skargi wywodził, że Rada zaniechała zastosowania art. 190 ust. 3 ow, w rezultacie czego pozbawiony został możliwości podjęcia obrony i przedstawienia własnej argumentacji dotyczącej całej sytuacji. W jego ocenie Rada nie zbadała na czym miała polegać istota naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f usg. Rada przed podjęciem Uchwały nie przeprowadziła stosownej kontroli i nie zbadała żadnych dokumentów pochodzących z GS [...], w szczególności dokumentów w postaci statutu Spółdzielni, Regulaminu Zarządu, uchwał Zarządu i tym podobnych, z których to dokumentów wynikałby mechanizm podejmowania decyzji w Zarządzie Spółdzielni. Zwrócono uwagę, że umowę najmu między Gminą [...], a GS [...], której przedmiotem był lokal użytkowy będący własnością Gminy, zawarto dnia 31 sierpnia 2012 r. bez wiedzy i woli skarżącego. Przedmiotową umowę z ramienia Spółdzielni podpisał Prezes Zarządu i z-ca Prezesa Zarządu, a nie skarżący. Rada nie zbadała, co działo się z lokalem będącym przedmiotem najmu przed 31 sierpnia 2012 r. Lokal ten nieprzerwanie od kilkunastu lat Spółdzielnia wynajmowała od Rady [...]. Zdaniem skarżącego, wyłącznie na użytek Uchwały zmieniono wynajmującego (w ten sposób, że w miejsce Rady [...], w nowej umowie wpisano Gminę [...]). Czynności tych dokonano w sierpniu 2012 r. i zdaniem S. D., próbowano w ten sposób obejść prawo. Skarżący podniósł, że pismem z 21 grudnia 2012 r. złożył wobec Zarządu Spółdzielni oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych przyjęcia funkcji w Zarządzie Spółdzielni, a nadto innym pismem z 21 grudnia 2012 r., wniósł o podjęcie procedur zmierzających do wykreślenia go z Zarządu Spółdzielni. S. D. poddał w wątpliwość ważność umowy najmu z 31 sierpnia 2012 r., której przedmiotem miała być własność gminna. Jego zdaniem sposób, tryb, a w szczególności szybkość zawarcia owej umowy najmu, uzasadniają wątpliwości co do ważności zawartej umowy, a w przypadku ustalenia, że umowa jest nieważna i prowadziła do obejścia prawa – niezasadnym byłby zarzut, że jako radny pełnił funkcję członka Zarządu w podmiocie, który korzysta z mienia komunalnego gminy. Uzasadniając zachowanie terminu do wniesienia skargi skarżący podał, że uchwałę podjęto 1 lutego 2013 r. i na jego interwencję, dnia 11 lutego 2013 r. Przewodnicząca Rady Miasta wręczyła mu pismo, z którego wynika, że uchwałę nadano na poczcie dnia 4 lutego 2013 r. Wraz z tym pismem wydano mu odpis Uchwały. Wyjaśnił, że do dnia 11 lutego 2013 r. nie doręczono mu [odpisu] uchwały wysłanej pocztą.

Pismem z 14 lutego 2013 r., które do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynęło dnia 15 lutego 2013 r., S. D. ponownie wniósł skargę na Uchwałę. Wyjaśnił, że kolejną skargę wnosi z ostrożności procesowej, w związku z doręczeniem mu dnia 13 lutego 2013 r. uchwały wysłanej do niego drogą pocztową. Skarżący wniósł o łączne potraktowanie uzasadnienia i załączników złożonych wraz ze skargą z 11 lutego 2013 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy [...], wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając m.in., że nieprawdą jest jakoby Rada Miejska [...] nie umożliwiła skarżącemu, przed podjęciem Uchwały, złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się na temat okoliczności stanowiących podstawę wygaśnięcia mandatu. Radny złożył obszerne wyjaśnienia i przedstawił swe stanowisko w tym zakresie, na dowód czego dołączono wyciąg z protokołu [...] z sesji Rady Miejskiej [...] z 1 lutego 2013 r. Ponownie wskazano, że S. D. był wpisany w KRS jako członek [Zarządu] GS [...], na dowód czego przedstawiono kserokopię wyciągu KRS.

Dnia 8 marca 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, z wnioskiem o zawieszenie wszczętego postępowania, na podstawie art. 97 [§ 1] pkt 4 kpa, z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze złożonego dnia 15 lutego 2013 r. w Sądzie Rejonowym w [...] pozwu o ustalenie nieważności umowy najmu, wraz z załącznikami. Podkreślono, że skarżący, otrzymując propozycję członka zarządu, nie wiedział o prowadzeniu przez Spółdzielnię swej działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, którym był lokal użytkowy położony w [...]. W dwa miesiące od daty dokonania wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym zwrócił się jednak z zapytaniem do Zarządu Spółdzielni w celu uzyskania informacji na ten temat. W konsekwencji, otrzymawszy odpowiedź twierdzącą, S. D. złożył oświadczenie, w którym uchylił się od skutków błędu swego wcześniejszego oświadczenia woli, dotyczącego zgody na przyjęcie funkcji członka zarządu. Wskazano, że wolą stron i głównym celem umowy najmu z 31 sierpnia 2012 r. była od samego początku chęć pozbawienia skarżącego mandatu radnego. Zasadnym jest domaganie się zbadania faktycznej woli stron w sytuacji, w której doszło do zawarcia umowy z 31 sierpnia 2012 r., a następnie Rada, z powołaniem na treść tejże umowy, podjęła uchwałę o wygaśnięciu mandatu skarżącego. Zdaniem skarżącego, z uwagi na oczywisty związek między tymi dwoma pozornie niezależnymi od siebie zdarzeniami, owa umowa najmu zawarta została w celu obejścia prawa i z rażącym naruszeniem zasad współżycia społecznego. Nieważność, o której mowa w art. 58 kc, jest nieważnością bezwzględną, co oznacza, że czynność nie wywołuje żadnych skutków w sferze cywilnoprawnej. W świetle przedstawionych wyżej argumentów, pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 97 [§ 1] pkt 4 kpa wniósł o zawieszenie postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem, do czasu wyjaśnienia przez Sąd Rejonowy poważnych wątpliwości dotyczących ważności umowy najmu lokalu użytkowego zawartej między Gminą [...]a GS [...].

Na rozprawie dnia 8 marca 2013 r. Sąd I instancji postanowieniem nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), oddalił skargę uznając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie spełniono wymogi formalne niezbędne do skutecznego wniesienia skargi. Skargę wniesiono w terminie 7 dni od doręczenia skarżącemu Uchwały, zgodnie z art. 191 ow, a odpis Uchwały, zgodnie z oświadczeniem skarżącego, wydano mu dnia 11 lutego 2013 r. wraz z pismem Przewodniczącej Rady Miejskiej [...] z 11 lutego 2013 r.

Oceniając zgodności z prawem Uchwały Sąd stwierdził, że Rada Miejska [...] dochowała wszystkich wymogów formalnych niezbędnych do jej podjęcia. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skarżącego naruszenia art. 190 ust. 2 ow przez wydanie uchwały po upływie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Sąd podzielił poglądy przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że termin ten jest terminem instrukcyjnym (uchwała 7 sędziów NSA z 23.10.2000 r., OPS 13/00, ONSA 2001/2/50; wyrok NSA z 28.5.2008 r., II OSK 334/08, cbosa). Po upływie tego terminu rada nie traci możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu i nastąpienia skutku prawnego wynikającego z mocy prawa. W niniejszej sprawie dochowano także innych warunków formalnych podjęcia zaskarżonej uchwały, wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, a dotyczących sporządzenia projektu zaskarżonej uchwały, zwołania sesji rady, na której podjęto uchwałę, i wymogów formalnych dotyczących quorum i głosowania nad uchwałą. Projekt zaskarżonej uchwały wprowadzono pod obrady Rady Miejskiej [...] na sesji dnia 1 lutego 2013 r.; w sesji uczestniczyło 20 radnych (na 21 radnych Rady Miejskiej [...]). Wprowadzenie projektu zaskarżonej uchwały do porządku obrad tej sesji było rozciągnięte w czasie i kwestia procedowania nad uchwałą była poruszana już w grudniu 2012 r., co wynika z wyciągu z Protokołu nr [...]. Uchwałę podjęto 14 głosami, spełniony został zatem wymóg uzyskania wymaganego quorum (podjęcie uchwały miało miejsce zwykłą większością głosów - z racji braku regulacji ustawowej, zgodnie z § 43 obowiązującego Statutu Gminy [...], przyjętego uchwałą z [...] 2011 r. nr [...] Rady Miejskiej [...].

Spełniono wymóg umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem Uchwały. Skarżący radny aktywnie uczestniczył w sesji Rady Miejskiej dnia 1 lutego 2013 r. i składał wyjaśnienia, co odnotowano w Protokole z sesji. Protokół ten w ocenie Sądu spełnia wymogi formalne określone w § 37 ust. 2 pkt 1-7 Statutu Gminy [...], w tym został podpisany przez Przewodniczącą Rady Miejskiej i brak podstaw, by dokument ten i jego zapisy uznać za niewiarygodne.

Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie organu, że w niniejszej sprawie skarżący łączy mandat radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Skarżący będąc radnym Rady Miejskiej [...] w dniu 3 października 2012 r. został wpisany w Krajowym Rejestrze Sądowym jako członek Zarządu GS [...]. Spółdzielnia ta prowadzi sklep w lokalu użytkowym o pow. 100 m2, mieszczącym się w budynku położonym na nieruchomości w miejscowości [...], która to nieruchomość wraz z zabudowaniami stanowi mienie komunalne Gminy [...]. Powyższe stwierdzenie, udokumentowane w aktach sprawy i w istocie bezsporne między stronami, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ow w zw. z art. 24f ust. 1 usg, stanowi przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w wyborach samorządowych na terenie tej gminy.

Dokonując oceny spełnienia przesłanki z art. 24f ust. 1 usg, tj. prowadzenia przez skarżącego radnego działalności gospodarczej, Sąd podzielił stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, że prowadzenie działalności gospodarczej oznacza nie tylko uczestniczenie w jednostce będącej przedsiębiorcą, choćby tylko biernie, ale również posiadanie samodzielnej kompetencji do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy. W przypadku przedsiębiorców będących osobami prawnymi, a do takich należą spółdzielnie, ich członkowie nie mają z samego faktu członkostwa prawa prowadzenia spraw takiego przedsiębiorcy, chyba że obejmują funkcje w zarządzie tych przedsiębiorców albo stają się ich przedstawicielami (np. pełnomocnikami). W ocenie Sądu pełnienie funkcji członka zarządu spółdzielni mieści się w pojęciu zarządzania działalnością gospodarczą, bowiem zgodnie z treścią art. 48 § 1 ustawy [z dnia 16 września 1982 r.] Prawo spółdzielcze [j.t. Dz.U. 2003 r., nr 188, poz. 1848 ze zm.], działalnością spółdzielni kieruje zarząd. W jego skład wchodzi prezes i członkowie zarządu, bądź tylko prezes w przypadku zarządu jednoosobowego. Pełnienie funkcji członka zarządu spółdzielni jest więc niewątpliwie zarządzaniem działalnością gospodarczą, co skarżący pośrednio przyznaje podnosząc, że stosowne pieczątki zostały mu wyrobione dopiero w styczniu 2013 r. Nie jest istotne, czy po wybraniu na członka zarządu Spółdzielni, skarżący zdążył podjąć jakieś konkretne czynności np. podpisanie umowy (wyrok NSA z 7.12.2010 r., II OSK 1895/10, cbosa). W niniejszej sprawie wpisano skarżącego dnia 3 października 2012 r. jako członek Zarządu GS [...] i w okresie od tej daty do dnia 21 grudnia 2012 r., kiedy to Zarządowi Spółdzielni złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych złożenia oświadczenia woli o przyjęciu funkcji w Zarządzie Spółdzielni (oświadczenie woli - k. 16 akt sądowych), funkcję tę pełnił. Na etapie wnoszenia skargi i rozpatrywania jej przez Sąd, skarżący nie wykazał, by z Krajowego Rejestru Sądowego usunięto wpis jego nazwiska jako członka Zarządu Spółdzielni.

Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą w lokalu użytkowym stanowiącym własność Gminy [...], położonym w miejscowości [...], od dnia 31 sierpnia 2012 r. na podstawie umowy najmu nr [...], zawartej z Gminą [...] na czas oznaczony – od [...] 2012 r. do [...] 2015 r.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii, że dnia 15 lutego 2013 r. wniósł pozew do Sądu Rejonowego [...] o ustalenie nieważności wyżej opisanej umowy najmu z dnia 31 sierpnia 2012 r. z uwagi na jej zawarcie z naruszeniem wymaganego dla tej czynności trybu, co stanowi zagadnienie wstępne, Sąd wskazał, że ewentualne przyszłe unieważnienie umowy najmu z 31 sierpnia 2012 r. nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem istotnym jest, że doszło już do swoistego "skonsumowania" normy zawartej w przepisach zakazujących łączenia funkcji radnego z działalnością gospodarczą prowadzoną w oparciu o majątek Gminy [...]. Skutku tego nie zniweczy ewentualny przyszły wyrok Sądu powszechnego. Okolicznością niesporną i wynikającą z akt sprawy jest, że umowa najmu nie została do chwili obecnej wyeliminowana z obrotu prawnego, tym samym w dniu podjęcia Uchwały Gmina [...] była i nadal jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu, fakt ewentualnego prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności tej umowy, nie może mieć znaczenia dla oceny, czy zachodzi przypadek wskazany w art. 24f usg.

Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje powołana przez skarżącego okoliczność, że nie wiedział, że lokal użytkowy w którym Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą, stanowi mienie Gminy. Jak trafnie wskazuje organ w niniejszej sprawie, zakaz łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ma charakter bezwzględny, a skarżący jako radny drugiej kadencji i wieloletni członek władz Spółdzielni winien mieć wiedzę, że sołectwo działa na majątku gminy, co wprost wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym - art. 51 ust. 3. Sąd za wysoce nieprawdopodobne uznał twierdzenia skarżącego, że pozostawał w niewiedzy co do statusu lokalu w [...], który od lat jest wykorzystywany przez Spółdzielnię na prowadzenie działalności gospodarczej, w tym odnośnie tego, od kogo lokal ten jest wynajmowany i czyją jest własnością. Z protokołu sesji Rady z dnia 1 lutego 2013 r. wynika, że skarżący od 30 lat związany jest ze Spółdzielnią (k. 25 akt), a na rozprawie przed Sądem oświadczył, że od 2006 r. był członkiem Rady Nadzorczej Spółdzielni, w tym jako jej przewodniczący a przez dwie kadencje zastępca przewodniczącego. Kwestie tak istotne jak wynajem nieruchomości na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i związane z tym koszty, jak również rozliczenia z tym związane, musiały podlegać ocenie władz Spółdzielni, chociażby na etapie udzielania absolutorium za każdy kolejny rok rozrachunkowy. Sprawy dotyczące majątku i finansów gminy winny być znane radnym, którzy corocznie zatwierdzają budżet gminy i udzielają absolutorium Burmistrzowi z tytułu jego wykonania. Skarżący sprawuje mandat radnego drugą kadencję. Sąd uznał, że podejmując Uchwałę Rada Miejska [...] nie naruszyła zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący swe wątpliwości co do możliwości łączenia mandatu radnego z funkcją w zarządzie Spółdzielni zgłosił dopiero w sytuacji, gdy zainteresowali się tym dziennikarze i sprawę nagłośniono medialnie. Miało to miejsce po prawie trzech miesiącach od przyjęcia przez radnego funkcji w zarządzie Spółdzielni.

Sąd uznał, że Rada przed podjęciem Uchwały rozważyła wszystkie konieczne dla podjęcia uchwały okoliczności, w tym kwestie związane z wcześniejszym zawieraniem umowy najmu lokalu w [...] przez radę sołecką. Potwierdza to treść protokołu z sesji Rady z dnia 1 lutego 2013 r. Wbrew zarzutom skargi w przedstawionych okolicznościach Rada nie miała obowiązku badania Statutu Spółdzielni ani realnego wpływu skarżącego na podejmowanie decyzji w czasie pełnienia funkcji członka zarządu Spółdzielni. Kwestie te w świetle powyższych wywodów nie mają znaczenia dla istoty sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku S. D., reprezentowany przez radcę prawnego D. S., podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 usg, polegającą na przyjęciu, że podjęta przez Radę Miejską [...] Uchwała jest zgodna z prawem z uwagi na ziszczenie się ustawowych przesłanek ww. przepisu, tj. zaistnienie okoliczności "wykorzystywania mienia komunalnego gminy" przy prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, podczas gdy zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na inne, toczące się równolegle postępowanie sądowe, którego rozstrzygnięcie miało zasadnicze znaczenie dla sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego M. P., wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Odmawiając w pierwszej kolejności trafności podniesionemu zarzutowi naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 24f ust. 1 usg wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jak stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a ow, w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, mandat radnego wygasa.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zaistniały w sprawie stan faktyczny wyczerpywał przesłanki uzasadniające wygaśnięcie mandatu radnego. Art. 24f ust. 1 usg stanowi regulację tzw. "antykorupcyjną", wprowadzającą instytucje prawne mające stanowić gwarancje prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego, i w takim duchu należy go interpretować (wyrok NSA z 16.5.2005 r., OSK 1542/05; wyrok WSA w Kielcach z 20.12.2007 r., II SA/Ke 641/07, Lex nr 463693, akceptowane przez K. Jaroszyńskiego w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 275-276, nb 2). W wyroku II SA/Ke 641/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że wynajmowanie przez podmiot gospodarczy należącego do gminy lokalu, na potrzeby prowadzonej działalności, jest wykorzystaniem mienia gminnego, który to zwrot oznacza "prawo do dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność samorządu terytorialnego" i że pełnienie funkcji prezesa zarządu jakiegokolwiek banku (w tym banku spółdzielczego) obejmuje czynności polegające na zarządzaniu działalnością gospodarczą takiego banku, a taką właśnie sytuację przewiduje art. 24f ust. 1 usg. Radnego będącego prezesem zarządu spółdzielni wydzierżawiającej nieruchomość gminną obejmuje zakaz wynikający z art. 24 f ust. 1 usg. Nie można dokonać takiej wykładni pojęcia "zarządzanie działalnością gospodarczą", przy której pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielni nie obejmowałoby czynności polegających na zarządzaniu działalnością gospodarczą tej spółdzielni (wyrok NSA z 6.4.2006 r., II OSK 23/06, Lex nr 209511, akceptowany przez A. Szewca w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2012 s. 373). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 usg dotyczy objęcia funkcji w zarządzie spółdzielni (A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wyd. ABC 2010, uw. 2 do art. 24 f ust. 1).

Wśród argumentów uzasadniających wprowadzenie tego typu ograniczeń Trybunał Konstytucyjny wskazał na "szczególne wyczulenie opinii publicznej na sposób postępowania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe". Jak podkreślono, "nie pozostaje to bez związku z większymi możliwościami tych osób do uzyskiwania różnego rodzaju przywilejów", zwracając uwagę na "szczególną łatwość pojawiania się konfliktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję" (uchwała TK z 11.1.1995 r., W 17/94, OTK z 1995/1/18, s. 207). Wszystkie te zjawiska nakazują szczególne traktowanie osób zajmujących kierownicze stanowiska publiczne.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że będąc członkiem Zarządu Gminnej Spółdzielni [...], która na podstawie umowy z 31 sierpnia 2012 r. wynajęła od Gminy [...] lokal użytkowy stanowiący mienie komunalne Gminy wykorzystując go do prowadzenia działalności gospodarczej – sklepu spożywczo-przemysłowego, radny Rady Miejskiej [...] S. D. naruszył zakaz, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 usg. Z pogłębionego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona Uchwała nie naruszyła zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, za respektowaniem której opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w cz. III pkt 3.7.10 uzasadnienia wyroku z 13.3.2007 r., K 8/07, OTK-A 2007/3/26. Mając na uwadze konieczność uwzględnienia proporcjonalności sankcji ustanowionej powołanymi przepisami w stosunku do zaistniałego zdarzenia, stwierdzić należy, że waga tego uchybienia uzasadniała podjęcie uchwały o wygaszeniu mandatu radnego pochodzącego z wyborów. Sąd I instancji należycie przeprowadził test proporcjonalności, odwołując się od orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i należycie przedstawił w uzasadnieniu prawidłowy rezultat tego testu. Powyższe świadczy o braku trafności zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 24f ust. 1 usg. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważa rezultatu wykładni, dokonanej w zaskarżonym wyroku.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na niezastosowaniu art. 125 § 1 pkt 1 ppsa stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zachodziły wymienione w tym przepisie przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania sądowego. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ppsa sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Dla sądu kwestią wstępną będzie wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Nie mogło uzasadniać zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzone przed Sądem powszechnym postępowanie o stwierdzenie nieważności zawartej przez Gminę i Spółdzielnię umowy najmu lokalu, w którym prowadzona była działalność gospodarcza. Uznanie powyższej umowy za nieważną nie miałoby istotnego znaczenia dla sposobu rozpoznania sprawy, nie świadczyłoby bowiem o braku naruszenia zakazu ustanowionego w art. 24f usg, która to kwestia była kluczowa dla rozpoznania niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, a podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości.