Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 668/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, 2 pkt 4, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 10 ust. 2, 5, 10, 12
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy S. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. F. oraz A. S. od decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie zmiany organizacji ruchu w obrębie S. – na podstawie art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie S. polegających na uwzględnieniu potrzeb mieszkańców [...] poprzez wyeliminowanie ograniczenia dojazdu i parkowania dla mieszkańców [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z dniem 1.05.2007r. zostały wprowadzone zmiany w "Projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie S.". Wnioskodawcą zmian był Burmistrza Miasta, a ich podstawą przeprowadzona przez Akademię Górniczo -Hutniczą analiza warunków geologiczno - inżynierskich [...]. Z analizy tej wynika, że nadmierny ruch samochodowy może prowadzić do naruszenia stateczności masywu, na którym zlokalizowana jest zabytkowa zabudowa S. Przedstawiony do zatwierdzenia przez Burmistrza projekt zmian w zakresie organizacji ruchu na S. został zatwierdzony przez działającego z upoważnienia Starosty Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w dniu 4.04. 2007r.

W projekcie tych zmian nie uwzględniono potrzeb osób zamieszkałych w obrębie S. uniemożliwiając im wjazd oraz parkowanie pojazdów w obrębie S. Ustawiono bowiem znaki całkowitego zakazu wjazdu i parkowania, z wyłączeniem pojazdów zaopatrzenia miasta oraz pojazdów służb miejskich i komunalnych. Dla mieszkańcy powyższych ulic wydzielono miejsca parkowania na [...] na odcinku od [...] do [...]. Powyższa regulacja wprowadziła także obowiązek uzyskiwania przez mieszkańców tych ulic jednorazowych zezwoleń, w przypadku konieczności dowiezienia do miejsca zamieszkania przedmiotów cięższych.

Do powyższych propozycji organizacji ruchu mieszkańcy w/w ulic, w imieniu których występował m.in. A. F. i A. S., wnieśli do Burmistrza Miasta szereg uwag i protestów, uważając, że wprowadzenie całkowitego zakazu dojazdu do ich domów oraz niemożność zapakowania tam samochodów, jest dla nich nieuzasadnionym ograniczeniem. Wielokrotnie występowali do Starosty i Wojewody z wnioskami o zmianę w/w organizacji ruchu. Powyższe pisma i protesty nie przyniosły jednak oczekiwanego rezultatu w postaci zmiany organizacji ruchu i usunięcia znaków drogowych zakazujących im wjazdu na w/w ulice.

Starosta, w odpowiedzi na złożone wnioski decyzją z dnia 18.07.2008r Nr 2/2008r odmówił A. F. zmiany organizacji ruchu argumentując, że zmiana taka wymaga pozytywnej opinii zarządcy drogi tj. Burmistrza Miasta, a takiej w powyższej sprawie brak.

Od powyższej decyzji A. F. złożył odwołanie do Kolegium, które decyzją z dnia [...] uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczególnych warunków zarządzania ruchem na drogach, które dają na podstawie § 4 ust. 1 staroście prawo odrzucenia, lub wprowadzenia zmian w organizacji ruchu w przypadku m.in. jej niezgodności z potrzebami społeczności lokalnej, mimo negatywnej opinii zarządcy dróg.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 16.01.2009r. umorzył postępowanie w sprawie. W jej uzasadnieniu podał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może być prowadzone, albowiem z żadnego z przepisów prawa nie wynika, aby zatwierdzenie organizacji ruchu przez Starostę, będące podstawą do zmiany organizacji ruchu na istniejącej drodze było czynnością nakazaną prawem, gdy projekt taki nie został przedstawiony do zatwierdzenia stosownie do treści § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia. Nie jest w szczególności takim przepisem § 8 ust. 6 tego rozporządzenia. Przepis ten bowiem daje organowi zarządzającemu ruchem możliwość odrzucenia projektu w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja jest niezgodna z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej oraz w przypadku nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Zdaniem Starosty nie nakłada on na organ zarządzający ruchem żadnych obowiązków w zakresie sporządzania projektów ruchu, ani tym bardziej jego zatwierdzania. Ponadto postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż zatwierdzając organizację ruchu organ zarządzający nie wydaje decyzji, ponieważ wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w tej formie. Organ na poparcie swojego stanowiska powołał postanowienie WSA w Kiecach z dnia 13.02.2008r sygn. akt II SAB/Ke 31/07.

Od tej decyzji złożyli odwołanie A. F. oraz A. S.

Uchylając powyższą decyzję i orzekając o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie S. Kolegium podniosło, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem ( Dz. U. Nr 177, poz. 1729 ) organ zarządzający ruchem, którym na drogach gminnych i powiatowych jest starosta, ma szereg uprawnień w zakresie organizacji ruchu, w tym prawo do odrzucenia zmian w organizacji ruchu w przypadku m.in. jej niezgodności z potrzebami społeczności lokalnej. Ma także możliwość opracowywania lub zlecania do opracowania projektów organizacji ruchu uwzględniających wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, jak i prawo do przedstawiania projektu organizacji ruchu. W związku z powyższym, przyjęcie przez organ I instancji interpretacji przepisów rozporządzenia w sposób zawężający uprawnienia Starosty, tylko do przyjęcia lub odrzucenia przedłożonego przez inny organ w/w projektu , bez możliwości władczego wpływu na ten akt w przypadkach szczególnych, określonych w § 8 ust. 5 i 6 w/w rozporządzenia, nie znajduje, zdaniem Kolegium, uzasadnienia w cyt. wyżej przepisach prawa. W sytuacji bowiem, gdy już po zatwierdzeniu organizacji ruchu okaże się, że organizacja taka w praktyce nie odpowiada potrzebom społeczności lokalnej, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, organ zatwierdzający nie miałby sam możliwości takiej zmiany. Starosta nie podjął żadnych skutecznych działań, mających na celu uwzględnienie wniosków mieszkańców w/w ulic. Uprzednio uznał bowiem, że odmowa zmiany organizacji ruchu wyrażona przez Burmistrza Miasta, jako organ który przedłożył projekt jest dla niego wiążąca. Zaskarżoną obecnie decyzją umorzył postępowanie, uznając, że żaden z przepisów nie nakazuje mu podejmowania takich rozstrzygnięć.

Takie stanowisko oznaczałoby brak organu administracyjnego, który byłby właściwy do rozpatrzenia żądań, jakie wnieśli mieszkańcy w/w ulic.

Kolegium podniosło także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska co do formy prawnej w jakiej organy administracji publicznej powinny rozpatrzyć wniosek strony o zmianę organizacji ruchu, która faktycznie sprowadza się do wniosku o ustawienie znaku drogowego lub o jego usunięcie, ze względu na konkretny indywidualny interes strony. Kolegium powołując się na stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 2.11.2005r. syg. akt. VI SA/Wa 1515/05, WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 syg. akt SA/Sz 1060/07, podkreśliło, iż w przypadku odmowy uwzględnienia żądania strony, odmowa winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej od której strona może wnieść odwołanie. Wskazało także, iż właściwa organizacja ruchu powinna zawierać takie rozwiązania, które sprawdzają się w praktyce jako najkorzystniejsze dla podmiotów z niej korzystających, w tym przede wszystkim dla społeczności lokalnej. Najlepszą metodą dokonania określonych ustaleń jest stałe i systematyczne badanie organizacji ruchu pod kątem jej efektywności oraz konsekwentne reagowanie na sygnały o funkcjonowaniu wadliwego rozwiązania w postaci bezzwłocznej eliminacji stwierdzonych nieprawidłowości. W takiej sytuacji wystarczy dobra wola organów uprawnionych do podejmowania przedmiotowych decyzji i należyte pojmowanie skutków zastosowania określonej organizacji ruchu.

W przedmiotowej sprawie żaden z organów uprawnionych do zmiany organizacji ruchu nie podjął działań mających na celu uwzględnienie słusznych postulatów mieszkańców w/w ulic, dlatego orzeczono o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie S. poprzez wyeliminowanie ograniczenia ruchu pojazdów i możliwości parkowania dla mieszkańców [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Gmina zarzucając naruszenie:

1/ art. 105 § 1 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację w odniesieniu do okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie przez Kolegium, że organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania,

2/art. 10 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez pozbawienie Gminy możliwości wypowiedzenia się, co do twierdzeń i zarzutów odwołujących się, w szczególności przez niedoręczenie odpisu odwołania od decyzji Starosty, oraz przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

3/ art. 7 i art. 136 k.p.a. w związku z § 7 ust. 2 pkt. 2 i § 8 ust.1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez niezastosowanie się do ich regulacji, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie organizacji ruchu bez zasięgnięcia stosownych opinii i bez przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie,

4/ § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - poprzez błędną wykładnię i zmianę organizacji ruchu bez sporządzenia uprzednio stosownego projektu organizacji ruchu, który powinien zawierać wszystkie elementy wskazane w § 5 Rozporządzenia, co czyni zaskarżoną decyzję niewykonalną.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, iż przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w § 2 ust.1 pkt. a - b kwalifikują sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu jak i zatwierdzanie organizacji ruchu jako "działania w zakresie zarządzania ruchem". Zakwalifikowanie powyższych czynności w ten sposób przesądza o tym, że sprawy związane z organizacją ruchu nie są przedmiotem postępowania administracyjnego. Zarówno ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu i drogowym jak i powołane rozporządzenie nie kwalifikuje spraw związanych ze zmianą organizacji ruchu jako spraw w których wszczyna się postępowanie administracyjne i wydaję się decyzje lub postanowienia. Zarówno w ustawie o drogach publicznych jak i w wydanych rozporządzeniach, w tym w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji bądź postanowienia w kwestii zmiany organizacji ruchu, co przesądza o tym, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z postępowaniem administracyjnym, a decyzja Starosty jest jak najbardziej słuszna.

Jeżeli jednak Kolegium zdecydowało o zmianie organizacji ruchu w obrębie S. powinno zachować procedurę zawartą w Rozporządzeniu, a przedmiotowa decyzja powinna być zgodna z regulacją tam zawartą. Kolegium przede wszystkim powinno ocenić czy wnioskowana organizacja ruchu jest zgodna z obowiązującymi przepisami i czy zapewnia bezpieczeństwo w ruchu drogowym (zgodnie z § 3 ust. 2 pkt. a, b cytowanego rozporządzenia). Kolegium decydując o zmianie organizacji ruchu powinno najpierw zgodnie z art. 136 k.p.a. w związku z § 7 ust. 2 pkt. 2 i § 8 ust.1 pkt 2 Rozporządzenia zasięgnąć opinii Komendanta Powiatowego Policji, rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo. Ze względu na bezpieczeństwo mieszkańców jak i osób uczestniczących w koncertach celowe byłoby również zasięgnięcie opinii Komendanta Straży Pożarnej oraz przeanalizowanie czy zmiana organizacji ruchu nie zablokuje dojazdu karetek pogotowia. Ponadto Kolegium powinno rozważyć czy zmiana organizacji ruchu jest w sprawie niniejszej rzeczywiście konieczna i celowa, w związku z powyższym organ powinien przeanalizować plan miasta (z uwzględnieniem położenia kamienic zamieszkiwanych przez wnioskodawców) i ocenić czy rzeczywiście dotychczasowa organizacja ruchu tj. umieszczenie parkingu na [...] dla mieszkańców [...] jest dla wnioskodawców uciążliwe. Zmiana organizacji ruchu poprzez przeniesienie parkingu z jednej strony kamienicy na jej drugą stronę, nie zmieni faktu, że mieszkańcy w dalszym ciągu będą musieli przebyć pieszo odcinek od 50 do 100 metrów. Ponadto Kolegium przy ocenie zasadności zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej powinno oceniać przede wszystkim opinię ogółu mieszkańców S. i ich potrzeby. Mając na uwadze powyższe Kolegium nie mogło więc zmienić organizacji ruchu bez sporządzenia uprzednio stosownego projektu. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jest niewykonalna. W sprawie niniejszej projekt organizacji ruchu eliminujący ograniczenie dojazdu i parkowania dla mieszkańców [...] nie został nigdy sporządzony. Powyższa okoliczność, nie została zauważona przez organ II instancji, a treść zaskarżonej decyzji i wykładnia przepisów Rozporządzenia dokonana przez Kolegium skłania wręcz do wniosku, że według SKO mieszkańcy mają kompetencję do sporządzenia projektu organizacji ruchu, który następnie przedstawiany jest Kolegium w celu zatwierdzenia. Decyzja Kolegium o treści: "orzeka o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie S. polegających na uwzględnieniu potrzeb w/w osób poprzez wyeliminowanie ograniczenia dojazdu i parkowania dla mieszkańców [...]", bez wskazania gdzie mają się znajdować miejsca parkingowe jest niewykonalna. Zmiana organizacji ruchu w świetle Rozporządzenia wymaga sporządzenia projektu organizacji ruchu, na którym naniesione są wszystkie elementy zawarte w § 5, w tym również poziome znaki drogowe.

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do uchylenia decyzji Starosty i wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu. Podejmując powyższą decyzję Organ powinien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami i wziąć na siebie pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo mieszkańców, bezpieczeństwo mienia mieszkańców i bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23.10.2009r. sygn. akt. I OSK 1408/09 uchylił postanowienie tut. Sądu z 31.07.2009r.sygn. akt. II SA / Ke 407/09 o odrzuceniu skargi Gminy na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z [...] znak: [...].

w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie S.. W uzasadnieniu tego postanowienia NSA podniósł, iż nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach co do braku legitymacji Gminy do wniesienia skargi na decyzję, która na jej organ wykonawczy nakłada określone obowiązki, jako zarządcę drogi, będącą jej własnością. Skoro organ wykonawczy Gminy nie działał władczo w sprawie projektu zmian w organizacji ruchu, to może mieć legitymację w tej sprawie, a ta przekłada się na takie samo uprawnienie Gminy, którą organ ten reprezentuje. Działanie organu wykonawczego gminy nie miało charakteru władczego, dlatego też - a także z uwagi na przedmiot sprawy, dotyczący w istocie substancji Gminy i wkraczający w obszar jej własności - stanowisko odmawiające Gminie legitymacji skargowej uznać trzeba za nieuzasadnione i niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Tak określona kognicja Sądu oznacza zatem, iż poza kontrolą sądową pozostaje celowość wydania danego rozstrzygnięcia, co na gruncie sprawy niniejszej oznacza, iż Sąd nie bada celowości wprowadzenia zmian w stałej organizacji ruchu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W sprawie przesądzona została legitymacja Gminy do wniesienia skargi, dlatego też brak przeszkód do merytorycznego jej rozpoznania.

Pomiędzy stronami w niniejszej sprawie powstał spór co do tego, czy zmiany w zakresie organizacji ruchu są załatwiane przez organ administracji w drodze decyzji czy też brak jest podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii należy poprzedzić rozważaniami na temat prawnej formy działania organów administracji publicznej.

Otóż, w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Dominuje przy tym stanowisko, które aprobuje tut. Sąd, iż nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania( por. wyrok NSA z 17.11.1982r. II SA 1474/82, ONSA 1982 Nr 2, poz. 107,wyrok NSA - OZ Wrocław z 09.02.1983r. SA/Wr 559/82, ONSA 1983 Nr 1, poz. 3).

Trzeba także podkreślić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Na gruncie procedury administracyjnej "sprawa indywidualna"- to sprawa konkretna w podwójnym znaczeniu czyli dotycząca indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej oraz odnosząca się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku.

Przechodząc do oceny charakteru sprawy niniejszej trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) - zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Z kolei stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi gminnej może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

Z kolei stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą, organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta. Na podstawie art. 10 ust. 12 cyt. ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 - dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez:

1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:

a)sporządzanie projektów organizacji ruchu,

b)przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

c)rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

d)zatwierdzanie organizacji ruchu,

e)przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

f)nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,

g)nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,

h)nadzór nad zarządzaniem ruchem;

2)obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów;

3)wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ust.2 tego przepisu stanowi, że działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe.

Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów.

Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem.

Przepis § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia stanowi, iż projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia:

1)zarząd drogi;

2)organ zarządzający ruchem;

3)inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6;

4)osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3.

Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt.

Stosownie do § 11 w/w rozporządzenia organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi.

Analiza przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i przepisów w/w rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie określił formy prawnej w jakiej winno nastąpić zatwierdzenie projektu ruchu drogowego przez właściwy organ lub zmiana organizacji ruchu. Natomiast w orzecznictwie wskazano, iż sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych (będące następstwem zatwierdzenia projektu organizacji ruchu) nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (por. uzasadnienie postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z 14.06.2006r., sygn. akt. II SAB/Go 25/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1987 r., SAB/Wr 26/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 92).

Natomiast w wyroku z 11.03.1992r. sygn. akt. SA/Ka 117/92, opublik. OSP 1994, nr 7-8, poz, 128 - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników.

W piśmiennictwie z kolei podnosi się, iż zatwierdzenie przez właściwy organ projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Uznaniu jej za taki akt stoi na przeszkodzie to, że nie jest ono rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy nie indywidualnie określonych osób, lecz jego adresatami są wszyscy potencjalni użytkownicy drogi. Brak jest w tym akcie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy co do ściśle określonej osoby, która to cecha stanowi element istotny decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wywołuje skutki takie same jak norma prawna a dotyczy nieokreślonego kręgu adresatów, należy uznać jego normatywny charakter. W istocie jest ono quasi-aktem normatywnym (por. glosę do powyższego wyroku opublik. w OSP 1994, nr 7-8, s. 337).

Przedstawiony pogląd został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt. SA/Ka 2786 (opublik. OSS 1996, nr 3, poz. 73) zgodnie z którym zmiana organizacji ruchu nie może się odbyć w trybie wydania decyzji administracyjnej, stanowi bowiem ustanowienie powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi.

Niejako ubocznie odnotować trzeba, iż z mocy art. 10 ust. 2 ustawy wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem m.in. na drogach gminnych. W ramach przyznanych uprawnień nadzorczych może nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny (art. 10 ust. 10 tej ustawy).

Reasumując, na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów brak normy prawa materialnego upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji w kwestii zatwierdzenia lub zmiany organizacji ruchu, co przesądza o tym, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W związku z powyższym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia art. 152 tej ustawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.