Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 294/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lutego 2014 r. nr [[...]] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2013 r. nr [[...]] o nałożeniu na skarżącą grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 maja 2012 r., a dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej oraz urządzenia budowlanego – sanitariatu (w.c.) wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [[...]] położonej w K. (numer mapy 2), gmina K. i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 21 maja 2012 r. wszczął postępowanie egzekucyjne obejmujące obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,90 m x 9,65 m oraz urządzenia budowlanego – sanitariatu (w.c.) o wymiarach 1,10 m x 1,15 m - wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [[...]] położonej w K. (numer mapy 2) gmina K. Jako podstawę prawną obowiązku wskazano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 r.

Następnie postanowieniem z dnia 12 lipca 2013 r., wskazując jako podstawę prawną art. 119, art. 121 § 1, § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nałożył na K. C. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym w kwocie 10 000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Jednocześnie wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym stwierdzając, że w przeciwnym wypadku dojdzie do wykonania zastępczego.

Organ egzekucyjny ustalając kwotę nałożonej grzywny w stwierdził, że jest to najwyższa kwota przewidziana przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalona wysokość grzywny nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Organ wskazał, że zamierza uniknąć w ten sposób dalszego uchylania się zobowiązanej od obowiązku wykonania rozbiórki i jednocześnie doprowadzić do skutecznego wykonania objętego niniejszą egzekucją obowiązku rozbiórki. Grzywna jest zasadna, gdyż K. C. uporczywie uchyla się od wykonania rozbiórki i nie okazuje woli dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Wyjaśnił organ, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą ale środkiem przymusu. Wykonując nałożony obowiązek unika się konieczności zapłaty grzywny. Jest ona środkiem mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze. Organ powołał się na protokół oględzin z czynności kontrolnych dokonanych w dniu 23 kwietnia 2012 r. na działce nr [[...]].

K. C. składając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji wniosła o jego wstrzymanie do czasu rozpatrzenia zarzutów wniesionych dnia 1 czerwca 2012 r., następnie wniosła o rozpatrzenie zarzutów wniesionych w dniu 5 sierpnia 2013 r. oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu wskazuje, że decyzja o rozbiórce odnosi się do innych obiektów usytuowanych na działce nr 1490, ich ilości i wymiarów, niż obiekty wymienione w tytule wykonawczym z dnia 21 maja 2012 r. Ponadto twierdzi, że postanowienie o nałożeniu grzywny jest dla niej wyjątkowo uciążliwe a samo wykonanie decyzji o rozbiórce dotkliwe.

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 17 lutego 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy ustalił, że decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2005 r. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 r. nakazującą J. C. rozbiórkę:

- obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,90m x 9,65 m,

- tymczasowego obiektu budowlanego – barakowozu o wymiarach 2,50 m x 5,90 m,

- urządzenia budowlanego zapewniającego możliwość użytkowania w/w obiektów zgodnie z przeznaczeniem – sanitariatu (w.c.) o wymiarach 1,10 m x 1,15 m,

- obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 0,85 m x 1,00 m,

wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [[...]] w K. gmina K.

Od decyzji ostatecznej nie wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów aktualnym na dzień 4 sierpnia 2011 r. ustalono, że właścicielem działki nr [[...]] jest K. C. Organ odwoławczy opisał następnie postępowanie przed organem egzekucyjnym pierwszej instancji, który po wykonaniu czynności kontrolnych w dniu 23 kwietnia 2012 r. stwierdził, że nie został wykonany obowiązek rozbiórki dwóch obiektów budowlanych opisanych w decyzji z dnia 7 maja 2004 r.

Analizując przebieg tego postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zostały rozpatrzone przez organ pierwszej instancji zarzuty do wystawionego tytułu wykonawczego z dnia 21 maja 2012 r., wniesione przez skarżącą pismem z dnia 1 czerwca 2012 r., co powinno nastąpić przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny.

Organ zauważył również, że w aktach znajduje się wniosek z dnia 1 czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 maja 2004 r., któremu organ powinien nadać odpowiedni bieg, to jest przesłać go do organu drugiej instancji.

Odnosząc się do kwestii ponownych zarzutów K. C. z dnia 5 sierpnia 2013 r., również nierozpatrzonych przez organ pierwszej instancji stwierdzono, że wobec uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny, te zarzuty stały się bezprzedmiotowe.

W skardze K. C. domaga się zmiany uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a przez to umorzenia postępowania egzekucyjnego lub wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce obiektów i zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia 7 maja 2004 r.

Zarzuca organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych co do tego, że J. C. – adresat nakazu rozbiórki, nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o decyzji ostatecznej nakazującej przedmiotową rozbiórkę, z dnia 23 marca 2005 r. Podaje, że sprawa przed sądem była prowadzona pod sygn. akt II SA/Gd 374/05.

Zarzuca naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jej zdaniem nie wskazano, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skutkiem tego organ pierwszej instancji rozpatrzył zarzuty do tytułu wykonawczego zgłoszone w dniu 1 czerwca 2013 r., a nie ustosunkował się do kolejnych zarzutów z dnia 5 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy niesłusznie uznał zarzuty z dnia 5 sierpnia 2013 r. jako bezprzedmiotowe, z uwagi na uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskutek czego dopuścił do wadliwego rozstrzygania przez organ pierwszej instancji.

Zarzuciła też skarżąca, że przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do jej wniosku z dnia 1 czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 r., która spowodowała wydanie na nią, jako kolejnego właściciela działki, tytułu wykonawczego z dnia 21 maja 2012 r. Zdaniem skarżącej wniosek ten powinien być rozstrzygnięty w pierwszej kolejności.

W rezultacie wskazuje na wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania oraz błędne przyjęcie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i dalszy tok prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. orzekł o oddaleniu zarzutów K. C. wniesionych pismem z dnia 1 czerwca 2012 r., dotyczących tytułu wykonawczego z dnia 21 maja 2012 r.

Organ przyznał, że od decyzji ostatecznej o rozbiórce z dnia 23 marca 2005 r. wniesiono skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 374/05, niemniej błędne ustalenie w tej kwestii nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do kwestii nierozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. (dotyczących de facto zastosowania przez organ zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) wskazał organ, że stało się ono bezprzedmiotowe, skutkiem uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny.

W kwestii wniosku z dnia 1 czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 maja 2004 r. wyjaśnił organ odwoławczy, że błędnie nakazał w postanowieniu z dnia 17 lutego 2014 r. nadanie temu wnioskowi stosownego biegu, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. rozpatrując tożsamy wniosek odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2005 r. nr [[...]], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 r., nr [[...]]. Zatem tryb nieważnościowy został zakończony, wobec czego argumenty skargi nie miały wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd oceniając zatem legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nie ograniczył się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz wadliwość kontrolowanego aktu zbadał z urzędu.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy materii uregulowanej w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015). Stosownie do treści art. 17 § 1 tej ustawy, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Natomiast zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 144 k.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, stąd w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie orzekał w sprawie na podstawie art. 138 k.p.a.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej (również postanowienia), powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W związku z tym ocena sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Według jego treści, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Wymaga podkreślenia, że zasadą jest wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. interpretuje się łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed druga instancją, wskutek czego zapadło jedynie prawidłowe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne. Skarga nie podlegała zatem uwzględnieniu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Naruszenie w tym zakresie art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a., częściowo trafnie wykazywane przez skarżącą i przyznane przez organ w odpowiedzi na skargę, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wskutek zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie mogłoby zapaść postanowienie innej treści.

Zasadniczą przyczyną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego było nierozpatrzenie przez organ pierwszej instancji złożonych przez skarżącą w terminie zarzutów przeciwko tytułowi egzekucyjnemu. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, tytuł wykonawczy nr [[...]] wystawiony w dniu 21 maja 2012 r. doręczony został K. C. w dniu 25 maja 2012 r., po uprzednim doręczeniu (w dniu 29 lutego 2012 r.) upomnienia. Zarzuty przeciwko temu tytułowi wykonawczemu wniesiono w dniu 1 czerwca 2012 r., wskazana data wynika z pieczęci urzędu pocztowego na kopercie zawierającej zarzuty. Bez rozpatrzenia zarzutów organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia 12 lipca 2013 r. nakładające na K. C. grzywnę w celu przymuszenia.

Rozważając niniejszą sprawę należy wskazać, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego określonego obowiązku, w tym przypadku o charakterze niepieniężnym. Natomiast stosowanie egzekucji administracyjnej następuje wówczas, gdy na osobę zobowiązaną nałożono określony obowiązek, a zobowiązana nie wykonuje go dobrowolnie. Jednakże, stosownie do treści art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, osoba zobowiązana ma, ograniczoną w czasie, możliwość wniesienia zarzutów. Dłużnik może bowiem złożyć zarzuty w stosunku do tytułu wykonawczego w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Jak przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, zarzuty są środkiem prawnym realizowanym w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3125/06, LEX nr 311963). Natomiast w dalszych etapach tego postępowania pozostaje zobowiązanemu tylko obrona przed egzekucją poprzez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie wykonania obowiązku, błąd co do zobowiązanego (por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX).

W niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie był uprawniony do rozpatrzenia zarzutów przeciwko wystawionemu i doręczonemu skarżącej tytułowi wykonawczemu, skierowanych do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i nierozpoznanych przez ten organ, gdyż w sposób rażący naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził zatem, że konieczność uprzedniego rozstrzygnięcie w sprawie zarzutów wymaga uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia.

Wymaga przy tym podkreślenia, że wskazanej wady postępowania organu pierwszej instancji nie można było usunąć w postępowaniu przed organem drugiej instancji na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy uzupełnienia materiału dowodowego, nie zaś sytuacji, w której zaskarżone orzeczenie nie mogło być podjęte przed rozstrzygnięciem w kwestii rozpatrzenia zarzutów, dla którego właściwy jest organ pierwszej instancji.

Tym samym, wbrew zarzutom skargi, wskazania co do dalszego postępowania zostały jasno w zaskarżonym postanowieniu sprecyzowane i zasadniczo dotyczą one konieczności rozpatrzenia w pierwszej kolejności zarzutów przeciwko tytułowi wykonawczemu.

Trafne są natomiast zarzuty skargi odnoszące się do błędnego ustalenia przez organ drugiej instancji kwestii zaskarżenia do sądu ostatecznej decyzji o rozbiórce z dnia 23 marca 2005 r. Niemniej naruszenie w tym względzie przepisów postępowania – art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Na dzień zaskarżonego postanowienia było bowiem niewątpliwe, że ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2005 r. pozostawała w obrocie, gdyż skarga J. C. oddalona została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 374/05 (dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze też w żaden sposób nie wykazano, aby błędne ustalenie braku zaskarżenia przez J. C. decyzji o rozbiórce miało jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Nietrafne są natomiast zarzuty skargi odnośnie uznania przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu kolejnych zarzutów skarżącej, złożonych w dniu 5 sierpnia 2013 r., za bezprzedmiotowe. Uchylając postanowienie z dnia 12 lipca 2013 r. o nałożeniu grzywny organ odwoławczy prawidłowo wskazał organowi pierwszej instancji na konieczność rozpatrzenia zarzutów złożonych w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu przymuszenia. Dla porządku jedynie sąd zaznacza, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z dnia 5 sierpnia 2013 r. powtarzają treść uprzednich zarzutów, które organ pierwszej instancji powinien był rozpatrzeć przed wydaniem zaskarżonego zażaleniem postanowienia z dnia 12 lipca 2013 r. Ponadto, co wynika z treści art. 122 § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nakładając na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia doręcza odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Z kolei zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ponieważ postanowienie wydane w trybie art. 121 i 122 tej ustawy zostało kasacyjnie uchylone oznacza to, że o ile organ pierwszej instancji ponownie zastosuje wskazany środek egzekucyjny, zobowiązana z kolei będzie mogła ponownie skorzystać z uprawnień określonych w art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak zatem należy rozumieć treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do wskazanej kwestii. Jednocześnie wyjaśnia się skarżącej, że zarzuty mogą być wnoszone w postępowaniu egzekucyjnym tylko raz, w terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie do ich zgłoszenia. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Zobowiązany może jednocześnie korzystać z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego zarzuty (po upływie terminu do ich wniesienia) nie przysługują, chociażby postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczane było ponownie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1129/13, LEX nr 1437430). Z tej przyczyny naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania polegające na nierozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego miało charakter tak istotny, że uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w stosunku do postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego.

Błędnie również skarżąca wywodzi o wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia poprzez brak konieczności ustosunkowania się przez organ pierwszej instancji do jej wniosku z dnia 1 czerwca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2004 r., nakazującej J. C. rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. Przede wszystkim organ ten nie był właściwym dla rozpatrzenia tego wniosku, mógł go jedynie przekazać właściwemu dla wszczęcia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. organowi wyższej instancji (art. 157 § 1 k.p.a.). W tym kontekście stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest słuszne, mimo że organ drugiej instancji błędnie uznał, że wniosek skarżącej nie został rozpatrzony. Dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniono kwestię wnioskowanego stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, mimo to wadliwość przedmiotowego ustalenia i w związku z tym niewłaściwe wskazanie zawarte w zaskarżonym postanowieniu również nie miało istotnego wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Trzeba bowiem zaznaczyć, że o ile w decyzji kasacyjnej organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji nie jest nimi związany. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, decyduje bowiem wyłącznie organ pierwszej instancji. Nie może zaś być przedmiotem skargi oraz oceny sądu w niniejszym postępowaniu treść kolejnych rozstrzygnięć zapadłych po wydaniu zaskarżonego postanowienia, bowiem sąd proceduje w granicach sprawy, w stanie prawnym i faktycznym z dnia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wnioski skierowane do sądu o umorzenie postępowania egzekucyjnego bądź jego zawieszenie nie mogą być uwzględnione, z uwagi na przywołany już zakres kognicji sądu administracyjnego. Adresatem tych wniosków może być jedynie organ egzekucyjny.

Objęte niniejszą kontrolą sądową postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, nierozstrzygającym sprawy co do jej istoty. Od ponownie wydanego postanowienia będą zobowiązanej przysługiwały na nowo stosowne środki zaskarżenia, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Sąd uznał natomiast, że w kontrolowanej sprawie administracyjnej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, a postanowienie kasacyjne mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.