Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1380/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2022 r. sprzeciwów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 maja 2021 r. nr [...], w wyniku wznowienia na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. postępowania, umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 października 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, wjazdem i budową zbiornika retencyjnego na działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono między innymi, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 października 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku firma B ustalono warunki zabudowy dla wyżej wskazanego zamierzenia inwestycyjnego, a wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. błędne określenie kręgu stron postępowania i pominięcie podmiotów będących stronami. Organ I instancji nadmienił, że strony na etapie ustalania warunków zabudowy ustalane są w oparciu o art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego albo obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodatkowo pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym nie zależy od życzenia strony, lecz od istnienia interesu prawnego, który musi być aktualny i obiektywnie sprawdzalny. Wobec powyższego organ I instancji podniósł, że z analizy akt sprawy dotyczących wydania decyzji z 9 października 2019 r. nr [...] wynika, że usytuowanie przedmiotowej inwestycji względem działki nr [...] obr. [...], której współwłaścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K., jest tego rodzaju, że działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, ponieważ oddziela ją działka drogowa nr [...] obr. [...], a odległość projektowanej zabudowy na działce nr [...] od istniejącego budynku położonego na działce nr [...] wynosi 18 metrów. Nadto przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, a zatem planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr [...], nie ma wpływu na prawa i obowiązki właściciela tych nieruchomości. Na tej podstawie Prezydent Miasta K. przyjął, iż bezpodstawnym byłoby uznanie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 października 2019 r., gdyż zgodnie z art. 28 k.p.a. nie posiadała interesu prawnego w tym postępowaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K., zarzucając między innymi, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i dowolnej, wybiórczej ocenie dowodów. Odwołująca Spółdzielnia zaznaczyła, że błędnym jest stanowisko organu I instancji w przedmiocie interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ powyższe ustalenie zostało dokonane z niedostatecznym uwzględnieniem tego, że nieruchomość Spółdzielni znajduje się w bliskim sąsiedztwie, gdyż od terenu inwestycji dzieli ją odległość 18 metrów. Odwołująca Spółdzielnia zaznaczyła, że obszar jej nieruchomości znajduje się - pomimo braku bezpośredniej styczności - w granicach obszaru oddziaływania inwestycji, w szczególności z uwagi na immisje w postaci zacienienia. Nieruchomość odwołującej Spółdzielni znajduje się w odległości 18 metrów od terenu inwestycji, tymczasem planowany budynek ma mieć 19 metrów wysokości, a porównanie tych wartości doprowadza do konstatacji, że planowany budynek może rzucać cień na budynek Spółdzielni. Zacienienie to nie tylko negatywnie wpływa na subiektywny komfort korzystania z nieruchomości, ale także wpływa negatywnie na wartość nieruchomości i koszty jej eksploatacji. Spółdzielnia zaznaczyła, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie określa ściśle miejsca usytuowania planowanego budynku wielorodzinnego, co w praktyce oznacza, że budynek ten może zostać usytuowany w dowolnym miejscu na terenie inwestycji. W odwołaniu powołano się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odwołująca Spółdzielnia zarzuciła również to, że bezzasadnym było umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy właściwym sposobem zakończenia postępowania było wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylenie decyzji dotychczasowej oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Zaskarżona decyzja miała, w ocenie odwołującej Spółdzielni, związek z działaniem organu I instancji, tj. najprawdopodobniej celowym pominięciem Spółdzielni jako strony postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, zatem organ I instancji był niewłaściwy do jej wydania, a sprawa winna być przekazana do rozpatrzenia organowi wyższego stopnia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 maja 2021 r. nr [...] umarzającej wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 października 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, wjazdem i budową zbiornika retencyjnego na działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. - działając na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

– uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowienie wydane w tym zakresie przez właściwy organ stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Natomiast właściwym w tym zakresie tj. do wznowienia postępowania oraz rozpoznania istoty sprawy i podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia, jest organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a.).

Podanie o wznowienie postępowania, także z przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnosi się organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Powyższa regulacja oznacza zatem, iż podanie o wznowienie postępowania składa się zawsze do organu I instancji, natomiast organ ten nie musi już być właściwy do rozpoznania samego wniosku i rozstrzygnięcia istoty sprawy, co ma miejsce wówczas, gdy decyzja organu I instancji została zaskarżona i była przedmiotem kontroli organu wyższego stopnia.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 9 października 2019 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...], mocą której ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji i rozstrzygnięcie to stało się ostateczne.

Z powyższego wynika zatem, iż organem, który w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydał decyzję w ostatniej instancji, był Prezydent Miasta K., a skoro tak, to mając na uwadze powołany wcześniej przepis art. 150 § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a., organ ten był organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania oraz rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 9 października 2019 r. nr [...] z tej racji, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w szczególności, że wnioskująca Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. podnosi tę przesłankę dotyczącą wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie zostało prawidłowo wniesione przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] (art. 148 § 1 k.p.a.), a organ winien przede wszystkim z urzędu zbadać swą właściwość rzeczową (art. 19 k.p.a.). Jednocześnie właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania, wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ponadto w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (10 lat lub 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji), organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1969/19, ustawodawca określił katalog zamknięty treści decyzji, jaka może być wydana po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. i umorzenie wznowionego postępowania nie mieści się w tym katalogu.

Jeżeli organ, który wznowił postępowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie znajdując podstaw z art. 149 § 3 k.p.a., do odmówienia wznowienia postępowania ustala, że podmiotowi, który wystąpił z żądaniem wznowienia, nie przysługiwał przymiot strony i nie może ona twierdzić skutecznie, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, to powinien odmówić uchylenia decyzji ostatecznej właśnie z takiej przyczyny.

Kolegium w niniejszej sprawie przyjęło, w postanowieniu z dnia 5 maja 2020 r. nr [...] zapadłym w wyniku rozpatrzenia zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 października 2019 r., że odmowa wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie nie znajduje oparcia w art. 149 § 3 k.p.a. i jest w istocie rozstrzygnięciem przedwczesnym z tego względu, że nie wystąpiła w pełni przesłanka oczywistego braku legitymacji do występowania w charakterze strony. Skoro zaś tak oraz mając na względzie fakt wydania przez organ l instancji postanowienia z dnia 10 grudnia 2020 r. o wznowieniu postępowania w tej sprawie, to zaskarżona decyzja jest błędna, ponieważ - mając na względzie cyt. pogląd WSA w Warszawie - umorzenie wznowionego postępowania nie mieści się w katalogu zamkniętym decyzji, jakie mogą być wydane, po przeprowadzeniu postępowania z art. 149 § 2 k.p.a.

Dodatkowo organ wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 93/20).

Z powyższego wynika zatem, że stanowisko prezentowane w tym zakresie przez sądy administracyjne jest ugruntowane, a zatem w sytuacji, gdy złożone zostaje podanie o wznowienie postępowania, które jako przyczynę podaje brak udziału strony bez swej winy w postępowaniu, wówczas organ administracji je rozpatrujący obowiązany jest wznowić postępowanie, a następnie łącznie z podmiotową kwestią orzec co do wskazanej podstawy wznowienia.

Od opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2021 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły dwa sprzeciwy: Firma A oraz firma B z siedzibą w K..

Firma A zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zachodzą przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a w konsekwencji bezcelowe i bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieinformowanie i niedoręczanie skarżącej orzeczeń, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

IV. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a w konsekwencji bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że jest aktualnym dysponentem decyzji z dnia 9 października 2019 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja ta została wydana na rzecz firma B a następnie decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r., znak sprawy [...] przeniesiona na rzecz L. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą firma C. Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 3 września 2021 r., znak sprawy [...], decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji przeniesiono na rzecz firma D tj. skarżącej, której firmę zmieniono z "firma D" na "Firma A dnia 9 września 2021 r. Okoliczność ta ujawniona została w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Mając na uwadze, że postępowanie wznowieniowe toczy się w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, której skarżąca jest aktualnym inwestorem, należy ocenić, że skarżąca jest uprawniona do wniesienia sprzeciwu od decyzji na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 50 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze brzmienie art. 64e k.p.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarżąca wskazała, że sprzeciw niniejszy opiera w szczególności na tej właśnie podstawie.

Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotowa sprawa badana była przez organ l instancji na etapie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, następnie na skutek złożenia wniosku o wznowienie postępowania i dalej w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania oraz kolejny raz w wyniku postanowienia o wznowieniu postępowania. Również organ II instancji badał już sprawę dwukrotnie, zapoznając się z całością akt administracyjnych zgromadzonych od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowę. Brak jest przesłanek czy to w istniejącym stanie faktycznym czy to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Skarżąca wskazała, że organ II instancji, wobec braku istnienia konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby wpływ na jej rozstrzygnięcie, powinien był orzec na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. tj. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, umorzyć postępowanie odwoławcze lub uchylić zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W przedmiotowym stanie postępowania orzeczenie co do istoty sprawy oznaczałoby prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 151 § 1 k.p.a. lub art. 151 § 2 k.p.a., tj. zastosowanie jednej z określonych zamkniętym katalogiem decyzji, które mogą zapaść na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Na marginesie skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została również w warunkach naruszenia innych przepisów postępowania niż niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., wobec braku spełnienia jego przesłanek.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z podstawowych zasad prawa administracyjnego, organ nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że jako aktualny inwestor, który realizuje swoje uprawnienia na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, skarżąca jest stroną postępowania, która powinna mieć możliwość czynnego w nim udziału, w szczególności zaś powinna być informowana o wydawanych decyzjach.

Ponadto organ II instancji, nie wskazując przyczyn zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., naruszył art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania zgodnie z zasadą pogłębionego zaufania, w przedmiotowej natomiast sprawie organ II instancji mimo dostępu do akt z wielu lat merytorycznych postępowań i dwukrotnego analizowania sprawy, wydał rozstrzygnięcie kompletnie abstrahujące od rzeczywistego stanu sprawy i skupiające się na proceduralnym uchybieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie dążąc do zakończenia sprawy i doprowadzenia do stanu pewności po stronie zarówno uczestnika, jak i podmiotu realizującego inwestycję.

Skarżąca wskazała, że organ II instancji również nie zastosował bez żadnego uzasadnienia czy podstawy prawnej dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. in fine, która to stanowi, że "Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Skarżąca wskazała, że brak zastosowania tej dyspozycji dodatkowo potwierdza, że organ II instancji niezasadnie orzekł na podstawie tego przepisu, nie ma bowiem żadnych okoliczności czy faktów, które można byłoby zgodnie z tą dyspozycją powołać, nie ujawniając przy tym, że organ II instancji posiada cały zakres wyjaśnionych informacji umożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.

firma B zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zachodzą przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a w konsekwencji bezcelowe i bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a w konsekwencji bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że skarżąca jest podmiotem, na którego wniosek wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji i była stroną postępowania wznowionego na wniosek uczestnika, a także postępowania w sprawie o wznowienie. Jest uprawniona do wniesienia sprzeciwu od decyzji na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 50 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze brzmienie art. 64e k.p.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarżąca wskazała, że sprzeciw niniejszy opiera w szczególności na tej właśnie podstawie.

Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawą, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagą przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotowa sprawa badana była przez organ l instancji na etapie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, następnie na skutek złożenia wniosku o wznowienie postępowania i dalej w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania oraz kolejny raz w wyniku postanowienia o wznowieniu postępowania. Również organ II instancji badał już sprawę dwukrotnie, zapoznając się z całością akt administracyjnych zgromadzonych od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowę. Brak jest przesłanek czy to w istniejącym stanie faktycznym czy to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Skarżąca wskazała, że organ II instancji, wobec braku istnienia konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby wpływ na jej rozstrzygnięcie, powinien był orzec na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. tj. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, umorzyć postępowanie odwoławcze lub uchylić zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W przedmiotowym stanie postępowania, orzeczenie co do istoty sprawy oznaczałoby prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 151 § 1 k.p.a. lub art. 151 § 2 k.p.a., tj. zastosowanie jednej z określonych zamkniętym katalogiem decyzji, które mogą zapaść na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Na marginesie skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została również w warunkach naruszenia innych przepisów postępowania niż niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., wobec braku spełnienia jego przesłanek. Organ II instancji nie tylko bowiem nieprawidłowo wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie, ale również nie wskazując przyczyn zastosowania tego przepisu naruszył art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania zgodnie z zasadą pogłębionego zaufania, w przedmiotowej natomiast sprawie organ II instancji, mimo dostępu do akt z wielu lat merytorycznych postępowań i dwukrotnego analizowania sprawy, wydał rozstrzygnięcie kompletnie abstrahujące od rzeczywistego stanu sprawy i skupiające się na proceduralnym uchybieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie dążąc do zakończenia sprawy i doprowadzenia do stanu pewności po stronie zarówno uczestnika, jak i podmiotu realizującego inwestycję.

Skarżąca wskazała, że organ II instancji również nie zastosował bez żadnego uzasadnienia czy podstawy prawnej dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. in fine, która to stanowi, że "Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagą przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Skarżąca wskazała, że brak zastosowania tej dyspozycji dodatkowo potwierdza, że organ II instancji niezasadnie orzekł na podstawie tego przepisu, nie ma bowiem żadnych okoliczności czy faktów, które można byłoby zgodnie z tą dyspozycją powołać, nie ujawniając przy tym, że organ II instancji posiada cały zakres wyjaśnionych informacji umożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), zarządzić połączenie spraw wywołanych obydwoma sprzeciwami, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 1380/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Zgodnie z art. 151a P.p.s.a.: § 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych (kasacyjnych) był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji jedynie nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048).

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Skoro w myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, LEX nr 2315542).

Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. sygn. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sprzeciwy w niniejszej sprawie zasługiwały na uwzględnienie.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowi art. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 K.p.a.

Zgodnie z ww. przepisami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl natomiast art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji:

- prawidłowo ustalił i opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego,

- prawidłowo wskazał, że mając na względzie fakt wydania przez organ l instancji postanowienia z dnia 10 grudnia 2020 r. o wznowieniu postępowania w tej sprawie, zatem zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji jest błędna, ponieważ umorzenie wznowionego postępowania nie mieści się w katalogu decyzji, jakie mogą być wydane, po przeprowadzeniu postępowania z art. 149 § 2 k.p.a.,

- prawidłowo stwierdził, że ustawodawca określił zamknięty katalog treści decyzji, jaka może być wydana po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a.,

- prawidłowo stwierdził, że umorzenie wznowionego postępowania nie mieści się w tym katalogu,

- prawidłowo opisał wyliczone w art. 151 § 1 i 2 K.p.a. możliwe rozstrzygnięcia kończące wznowione postępowanie,

jednakże organ odwoławczy wadliwie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji w sytuacji, gdy - jako organ drugiej instancji ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę - winien był wydać jedno z możliwych na podstawie art. 151 § 1 i 2 K.p.a. rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rację mają skarżący, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy, wobec braku istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, powinien był orzec na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., tj. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, umorzyć postępowanie odwoławcze lub uchylić zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W przedmiotowym stanie postępowania orzeczenie co do istoty sprawy oznaczałoby prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 151 § 1 k.p.a. lub art. 151 § 2 k.p.a., tj. zastosowanie jednej z określonych zamkniętym katalogiem decyzji, które mogą zapaść na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Wypada też zauważyć, że organ odwoławczy nie wskazał powodów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ani też nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rację mają więc skarżący, że organ odwoławczy niezasadnie orzekł na podstawie tego przepisu, nie ma bowiem żadnych okoliczności stanu faktycznego, jakie wymagałyby jeszcze ustalenia, a organ odwoławczy dysponuje pełnym zakresem wyjaśnionych okoliczności umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 lub art. 151 § 2 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciwy i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt II i III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz każdej ze skarżących po 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od każdego ze sprzeciwów.