Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 456/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37,  art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania obiektów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prezesa "[...]" reprezentowanego przez Kierownika "[...]", od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", umarzającej postępowanie w sprawie:

- budynku letniskowego nr 1, z zadaszonym tarasem, o wymiarach 9,33m x 6,32m,

konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działkach gruntu nr geod. "[...]";

- budynku letniskowego nr 4 z zadaszonym tarasem, o wymiarach 6,29m x 4,94m, konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działkach gruntu nr geod. "[...]";

- budynku letniskowego nr 6 z zadaszonym tarasem, o wymiarach 5,12m x 5, 17m, konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce gruntu nr geod. "[...]"; położonych w obrębie miejscowości "[...]" gm. "[...]" – orzekł o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. Kierownik "[...]" (działający w imieniu zarządcy działki nr "[...]"), poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o istnieniu sześciu obiektów budowlanych z infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" obręb "[...]". Budynki letniskowe powstały bez wiedzy i zgody właściciela gruntu. Użytkownikiem w/w obiektów jest L. F.

W dniu 14 lutego 2014 r. organ przeprowadził czynności kontrolne, w toku których ustalono, iż na działkach gruntu nr geod. "[...]" należącej do Skarbu Państwa

w trwałym zarządzie "[...]", nr geod. "[...]"

(należącej do K. F. oraz L. F.) oraz nr geod. "[...]" (należącej do Skarbu Państwa w zarządzie "[...]"), zlokalizowanych jest sześć budynków. Budynek letniskowy nr 1 z zadaszonym tarasem o wymiarach 9,33m x 6,32m jest konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym pokrytym eternitem, posadowiony na stopach fundamentowych. Budynek letniskowy nr 2 z zadaszonym tarasem o wymiarach 6,29m x 6,27m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokryty papą, posadowiony na blokach betonowych. Budynek letniskowy nr 3 z zadaszonym tarasem o wymiarach 6,33m x 6,30m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokryty papą, posadowiony na blokach betonowych. Budynek letniskowy nr 4 z zadaszonym tarasem o wymiarach 6,29m x 4,94m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową, posadowiony na blokach betonowych i trylinkach. Budynek letniskowy nr 5 z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,10m x 2,77m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową, posadowiony na blokach betonowych i trylinkach. Budynek letniskowy nr 6 z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,17m x 5,12m, konstrukcji drewnianej, dach jednospadowy pokryty blachą trapezową, posadowiony na blokach betonowych

i trylinkach. Wskazano, że L. F. oświadczył do protokołu z czynności kontrolnych, iż obiekty nr 1 (typ Brda), nr 4 i nr 6 powstały w latach siedemdziesiątych. Natomiast budynki nr 2, nr 3 i nr 5 powstały na początku lat dziewięćdziesiątych (przed rokiem 1993 ). Obiekty te służą do wypoczynku ludzi oraz są na bieżąco remontowane oraz utrzymywane w odpowiednim stanie technicznym. L. F. oświadczył, iż na budowę przedmiotowych obiektów nie posiada żadnych pozwoleń ani dokumentacji technicznej (kupił je wraz z działką nr "[...]"). Ponadto, datę powstania w/w obiektów potwierdziło trzech byłych pracowników (sezonowych)

na terenie ośrodka wypoczynkowego Zakładu "[....]".

W odpowiedzi na w/w oświadczenia, Dyrektor "[...]" wskazał, iż przedmiotowe obiekty zostały usytuowane na terenie Skarbu Państwa (działka nr "[...]") w trwałym zarządzie "[....]" bez zgody i wiedzy zarządcy. Z uwagi na brak trwałego związania z gruntem winny być one przeniesione na działkę nr "[...]".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie budynku letniskowego nr 1, 4 i 6 stwierdzając m.in., iż analiza materiału dowodowego nie pozwala bezsprzeczne na ustalenie, iż przedmiotowe obiekty powstały

w warunkach samowoli budowlanej.

W odwołaniu od powyższej decyzji, Prezes "[...]" reprezentowany przez Kierownika "[...]", zarzucił jej naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.,

poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 7, art. 77 § 1, art. art. 107 § 3 k.p.a., polegających na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy wbrew obowiązkom organu ciążącym w tym zakresie, a w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy oraz błędnych ustaleniach faktycznych.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB, przytaczając treść art. 105 § 1 k.p.a., podniósł, że z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe obiekty budowlane nie

stanowią samowoli w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r., a zatem wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o w/w regulacje jest niedopuszczalne. Z analizy operatów geodezyjnych, zdjęć lotniczych a także zeznań świadków jednoznacznie wynika, iż obiekty zostały zrealizowane przed dniem 1 stycznia 1995 r. (przesłuchani w sprawie świadkowie zeznali, że obiekty zostały wybudowane w latach siedemdziesiątych oraz osiemdziesiątych). Teren, na którym zostały zrealizowane przedmiotowe obiekty, był własnością Skarbu

Państwa w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstw państwowych, na obiekty nie były

wydawane pozwolenia na budowę, a ich lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi ówcześnie planami zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo WINB wskazał, że zgodzić się należy z ustaleniami organu I instancji, iż budynki państwowe i inwestorzy państwowi byli zwolnieni z obowiązków, które były aktualne dla inwestorów prywatnych. Procedura dla budynków państwowych (realizowanych na terenach Skarbu Państwa) była uproszczona i nastawiona głównie na ekonomię i przydatność społeczną przedsięwzięcia. Plany realizacyjne tymczasowych obiektów budowlanych nie związanych trwale z terenem oraz pojedynczych obiektów budowlanych wznoszonych na istniejących terenach kempingowych i biwakowych mogły być sporządzane na uproszczonym opracowaniu kartograficznym w formie tzw. szkicu sytuacyjnego, który określał m.in. orientacyjne położenie terenu, oznaczenie istniejących elementów zagospodarowania i zieleni

wysokiej. Nie wymagały sporządzenia projektu wstępnego inwestycje proste, realizowane w całości według projektów typowych, powtarzalnych a także projektowane indywidualnie, które posiadały prostą funkcję, technologię, architekturę

i konstrukcję. Zakres i zawartość dokumentacji inwestycji miały być dostosowane

do specyfiki, charakteru i wielkości inwestycji. Dla inwestycji polegających na wykonaniu

robót budowlanych lub budowie drobnych obiektów, dokumentację inwestycyjną, stanowiły opracowane przez inwestora: program inwestycji, opis funkcji użytkowej, zestawienie kosztów (wydatków oraz akceptowany przez inwestora kosztorys), szkice sytuacyjne, rysunki i opisy techniczne, jeżeli wykonanie robót tego wymagało. Podobnie, zgodnie z treścią ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zakres i treść planów realizacyjnych oraz projektów powinny być dostosowane do specyfiki, charakteru i wielkości inwestycji budowlanych, jak też do stopnia ich skomplikowania. Podkreślono za organem I instancji, że przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, właściciela czy też zarządcy obiektu do

archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, zaś organy obligowane były do jej przechowywania jedynie przez okres 5 lat.

Konkludując WINB stwierdził, że w sprawie brak jest

podstaw dla uznania, iż przedmiotowe obiekty budowlane (pomimo braku decyzji pozwolenia na budowę) zostały zrealizowane w ramach tzw. samowoli budowlanej, których potencjalna legalizacja (ze względu na datę realizacji obiektów przypadającą na okres przed 1995 r.) wymagałaby zastosowania norm ustawy prawo budowlane z 1974 r.

W skardze wywiedzionej na decyzję WINB z dnia "[...]" Regionalny Zarząd "[...]" zarzucił jej naruszenie:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1,107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie we własnym zakresie wszelkich okoliczności sprawy, dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bieżące ustalenia WINB co do daty powstania budynków są nieprecyzyjne i ogólnikowe. Oparte są jedynie na oświadczeniach świadków, którzy twierdzili, że budynki były już w latach siedemdziesiątych oraz osiemdziesiątych. Nie wiadomo, dlaczego WINB przyjął, że należy zastosować Prawo budowlane z 1974 r., a nie wcześniejsze np. Prawo budowlane z 1961 r. Nawet jeżeli uznać, że oba budynki nr 1 i nr 6 powstały pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., to nie ma prawnych możliwości zalegalizowania tych budynków. WINB z nieznanych powodów nie odniósł się do art. 37 ust. 1 pkt.1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a swoją decyzję oparł na nieprecyzyjnych oświadczeniach świadków i kwestiach związanych z realizacją inwestycji budowlanych.

Oświadczenia świadków powinny służyć jedynie ustaleniu daty powstania budynków. Data ta jednoznacznie nie została ustalona (nie wiadomo, w którym roku powstały w/w budynki). Natomiast kwestie związane z realizacją inwestycji budowlanych nie mają znaczenia w kontekście art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych powyższą normą prawną, organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do nakazania rozbiórki budynku. Podkreślono, że w obu planach miejscowych zabudowa letniskowa była

możliwa jedynie w sąsiedztwie "[...]", natomiast działka nr "[..]" nigdy nie była i nie jest przeznaczona pod zabudowę.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 par. 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W oparciu o zabrany materiał sprawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że obiekty objęte postępowaniem, znajdujące się na działkach nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[....]" zostały wybudowane przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018, poz. 1202 j.t., dalej jako p.b. z 1974 r.)

Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2/ powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jednocześnie, w myśl art. 40 ustawy z 1974 r. w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Otwiera to drogę do ubiegania się przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ustawy z 1974 r.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 p.b. ust. 1 pkt 2 prawa budowalnego z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Oznacza to, że przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć czy źródło potencjalnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia jest immanentnie związane z samym istnieniem obiektu i czy istnieje możliwość jego usunięcia przez nakazanie czynności określonych w art. 40 ustawy. Oznacza to na przykład, że gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a inwestor deklaruje chęć wprowadzenia zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 ustawy Prawo budowlane. Przepisy prawa budowlanego należy bowiem stosować w sposób restytucyjny, a nie represyjny (zob. teza wyroku z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 878/09, wyrok z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1927/06 - publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z dnia 17 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 394/98, publ. OSP 2001, nr 7-8, poz. 107).

Natomiast w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, a także braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40, obowiązkiem organu jest zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42 Prawa budowlanego, oczywiście po wcześniejszym sprawdzeniu, czy obiekt spełnia wszystkie wymogi, od których uzależnione jest wydanie takiej decyzji. W wyroku z dnia 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 681/97. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego z 1974 r., w stosunku do każdej samowoli budowlanej winna być wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane także w innych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1998 r. sygn. IV SA 785/97, wyrok NSA z 17 maja 1999 r. sygn. IV SA 783/97). Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 785/97 Lex Nr 43300, 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 681/97 Lex Nr 47194, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt VIII SA/Wa 244/05 Lex Nr 19702).

Z kolei interpretując art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, uznał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, w czasie jego budowy. Dalej – jak wywiódł NSA - analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do oceny, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, iż na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju.

Również w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od terminu budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce.

Przenosząc powyższe rozważani na grunt niniejszej sprawy należy na wstępie dostrzec, że skarga dotyczyła tylko części decyzji, tj. w odniesieniu do domku letniskowego nr 1 i 6, a zatem z pominięciem budynku nr 4, co czyni w konsekwencji decyzję względem tegoż budynku ostateczną.

Po wtóre, właściwym reżimem prawnym do oceny potencjalnej samowoli budowlanej budynków nr 1 i 6 jest Prawo budowlanego z 1974 r. Wynika to z tego, że w tej ustawie (odmiennie zresztą niż w Prawie budowlanym z 1994 r.) brak przepisów przejściowych, z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego wynika, że do obiektów, które zostały pobudowane przed dniem 1 marca 1975 r. stosuje się Prawo budowlane z 1974 r., a nie Prawo budowlane z 1961 r., czyli ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.). Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje także i to, że w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r. i z dnia 22 grudnia 2016 r. (odpowiednio sygn. akt: II SA/OI 323/15 i II SA/OI 1359/16) tut. Sąd akceptował stanowisko, że w sprawie, w zależności od ustaleń, należy zastosować postępowanie legalizacyjne według ustawy prawo budowlane z 1974 r., vel z 1994 r. W takowej sytuacji także budynek nr 1 podlega reżimowi w/w prawa budowlanego z 1974 r., a nie poprzedzającej ją ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawo budowlane.

Przechodząc do oceny legalności posadowienia budynków letniskowych nr 1 i 6 w świetle w ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tak uchwalonego uchwałą z "[...]", jak i z dnia uchwałą "[...]", nie ulega wątpliwości, że na działce nr "[...]" takowy domek letniskowy niewątpliwie mógł powstać, skoro rzeczona działka stanowiła teren turystki i wypoczynku, a następczo teren ośrodka wypoczynkowego. Natomiast ustalenia planistyczne przyjęte uchwałą z dnia "[...]" dla działki nr "[...]", na której zlokalizowany jest domek nr 6 i częściowo nr 1, także nie zawierały wprost zakazu lokalizacji takowej zabudowy, zaś nie sposób kategorycznie przesądzić, że ustalenia planistyczne zatwierdzone uchwałą z dnia "[...]" rzeczony zakaz wprowadzały wskutek trudności z odczytaniem linii wyznaczających strefę ochroną wokół "[...]".

Powyższe upoważnia do twierdzenia, że brak jest podstaw do rozbiórki (vel przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń) domków letniskowych nr 1 i 6, gdyż nie znajdują się one na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, a zatem w sprawie nie zachodzi przesłanka "rozbiórkowa", o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.

Jednocześnie w postępowaniu nie podnoszono, ażeby przedmiotowe domki powodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czyli że także brak podstaw do rozbiórki rzeczonych domków w oparciu o przesłankę z pkt 2 ust. 1 art. 37 p.b. z 1974 r., choć dostrzec należy, że postępowanie na wyjaśnienie powyższych okoliczności nie było szczególnie intensywnie kontynuowane. Z drugiej jednak strony nie sposób zaaprobować tezy, ażeby zdefiniowane powyżej stany występowały, biorąc pod uwagę rodzaj tychże budynków, ich rozmiary (gabaryty), miejsce ich lokalizacji, a przede wszystkim domniemany czasookres ich posadowienia, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do ich stanu konstrukcyjnego, czy technicznego, mającego być źródłem zdefiniowanego w analizowanym przepisie niebezpieczeństwa, względnie niedopuszczalnego pogorszenia warunków. W takowej sytuacji brak dowód, aby przedmiotowe domki letniskowe kwalifikowały się do rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd, że w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 p.b. z 1974 r. oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r., organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. ( wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1622/09). Mielibyśmy wówczas do czynienia z tzw. samowolą formalną, która z kolei – ku przypomnieniu - w świetle przywołanej powyżej uchwały NSA dnia 16 grudnia 2013 r. niekoniecznie winna zakończyć się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, względnie innym aktem legalizujących samowolę.

Na obecnym etapie postępowania nie zostało dowodowo zweryfikowane, właściwie nie było w tym zakresie w ogóle prowadzone postepowanie dowodowe, czy - po bezspornym przesądzeniu, że domki letniskowe nr 1 i 6 nie zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. - konieczne jest ustalenie, że wymagają one zmian lub przeróbek w trybie art. 40 p.b. prawa budowanego z 1974 r. celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami, by po ewentualnym efektywnym ich spełnieniu mogły uzyskać decyzję o pozwoleniu na ich użytkowanie na podstawie art. 42 p.b. z 1974 r. Innymi słowy, aktualnie zgromadzony materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy w sprawie mamy do czynienia tylko z samowolą formalną, czy też materialną w rozumieniu nadanym przywołaną uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. W ocenie Sądu nie wyklucza to, właściwie nie czyni przedwczesnym, aprobaty dla umorzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej w rozumieniu przywołanego art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. , co – jak powyżej podano – nie stanowi o bezprzedmiotowości i nie eliminuje ewentualnej potrzeby prowadzenia postępowania w trybie art. 40 p.b. z 1974 r., a po efektywnym spełnieniu wskazanych w tym przepisie, nie czyni niedopuszczalnym uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 42 p.b. z 1974 r. W przypadku zaś dowodowego potwierdzenia, że brak jest podstaw do nałożenia w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. zmian lub przeróbek w wskazanym celu, postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej zainicjowane w niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. zostałoby definitywnie zakończone na etapie negatywnej weryfikacji przesłanek z art. 37 ust. 1 p.b. p.b.z 1974 r., czyli właśnie ocenianym umorzeniem postępowania. Powyższe, w ocenie Sądu, wynika z oceny, że pomiędzy art. 37 ust. 1 p.b., art. 40 p.b. i art. 42 p.b.z 1974 r. zachodzi nierozerwalne iunctim, jednakże tylko w przypadku samowoli materialnej, to znaczy brak okoliczności znamiennych hipotezą art. 37 p.b. z 1974 r. może warunkować prowadzenie postępowania w trybie art. 40 p.b. z 1974 r., z ewentualnym jego zakończeniem decyzją o pozwolenia na użytkowanie obiektu wydaną na podstawie art. 42 p.b. z 1974 r. Jednakże z przywołanych przepisów nie wynika literalny zakaz zakończenia postępowania na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r. poprzez jego umorzenie właśnie z uwagi na niezaistnienie przesłanek rozbiórkowych (przejęciu na własność), a następnie zainicjowania postępowania celem weryfikacji potrzeby nałożenia w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. zmian lub przeróbek ukierunkowanych na doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy weryfikacja hipotezy z art. 40 p.b. z 1974 r. niekoniecznie musi być dokonana jednocześnie z oceną przesłanek rozbiórkowych na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r., jako, że nierozerwalny związek pomiędzy wspominanymi przepisami przejawia się w ich wymiarze linearnym, tj. postępowanie (ewentualne) w trybie art. 40 p.b. z 1974 r. jest następcze wobec tego z art. 37 p.b. z 1974 r. z 1974 r., czego dowodem jest zwrot "jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37", zaś art. 42 p.b. z 1974 r. stanowi efektywne zwieńczenie przeróbek lub zmian dokonanych w oparciu o art. 40 p.b. z 1974 r., które skutkowały doprowadzeniem obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Rekapitulując, możliwe jest zakończenie postępowania na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r. poprzez jego umorzenie, jako skutek niestwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami w rozumieniu art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., a następnie zainicjowanie postępowania w trybie art. 40 p.b. z 1974 r., jeśli zaistnieją relewantne dla tego przepisu okoliczności stanu faktycznego w danej sprawie. W szczególności chodzi tutaj o przepisy techniczno-budowlane, w tym kwestia sytuowania obiektu budowlanego względem granic działki, które w aktualnym postępowaniu nie były przedmiotem dowodowych dociekań, a niewątpliwie rzeczone zagadnienie należy wyjaśnić biorąc pod uwagę lokalizację budynku nr 6 względem granicy z działką nr "[...]", zaś jeśli chodzi o domek letniskowy nr 1, to jest on zlokalizowany na obu działkach. Reasumując, istnieje zatem związek pomiędzy art. 37 p.b. z 1974 r., a art. 40 p.b. z 1974 r. w tym znaczeniu, że warunkiem zastosowania art. 40 tej ustawy jest brak okoliczności określonych w art. 37 p.b. z 1974 r., ale nie oznacza to bezwzględnej konieczności weryfikacji przesłanek zastosowania obu tych przepisów tylko i wyłącznie w jednym postępowaniu, gdyż równie dobrze może to nastąpić w dwóch sekwencyjnych względem siebie postępowaniach, po uprzednim ostatecznym (prawomocnym) przesądzeniu, o braku podstaw do zastosowania względem samowoli budowlanej art. 37 p.b. z 1974 r.

Sąd wskazuje, iż nie dopatrzył się w sprawie takich naruszeń procedury i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też stwierdzeniem jej nieważności.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.