Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 596/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa B. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2475/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa B. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa B. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. oddalił skargę Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. z/s w Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2016 r. w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] lutego 2016 r., nieuzgadniające pozwolenia na realizację inwestycji według projektu budowlanego sporządzonego w jednostce projektowej "P. ", dotyczącej budynku przy ul. T. w Z. – na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446, ze zm.; dalej "ustawa o ochronie zabytków"), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosło Przedsiębiorstwo B. Sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 39 ust. 4 p.b. wobec naruszenia wskazanego tam terminu 30 dni na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku strony skarżącej o wydanie pozwolenia budowlanego. Przepis stanowi, że konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. W sprawie tej wniosek do organu konserwatorskiego w przedmiocie uzgodnienia inwestycji pochodził z [...] stycznia 2015 r. i wpłynął do organu [...] stycznia 2015 r. Pierwsze orzeczenie organu I instancji zapadło w dniu [...] lutego 2015 r., zatem – w ocenie Sądu – z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 39 ust. 4 p.b. Wydanie orzeczenia przez organ I instancji, po uchyleniu wcześniejszego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie po rozpatrzeniu zażalenia wydanie orzeczenia przez organ II instancji nie wiąże się, zdaniem Sądu, z terminem, o którym mowa w art. 39 ust. 4 p.b. W toku kontynuowania postępowania konstrukcja "milczącej zgody" z art. 39 ust. 4 p.b. nie może już znaleźć zastosowania, skoro organ, wydając pierwsze postanowienie w terminie 30 dni, milczenie przerwał. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Argumentację Ministra w tym zakresie Sąd ocenił jako prawidłową. Sąd podzielił też stanowisko Ministra w zakresie stwierdzenia, że brak zgodności obecnego stanu zabytku z warunkami technicznymi określonymi w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy (np. w zakresie izolacyjności, akustyki itp.) nie może stanowić przesłanki przemawiającej za rekonstrukcją historycznego budynku. Nawet działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowych budynku nie mogą stanowić wartości nadrzędnych wobec interesu społecznego jakim jest ochrona zabytku. Organ prawidłowo, zdaniem Sądu, ocenił i uzasadnił, że nie jest możliwa do zaakceptowania projektowana tak daleko idąca ingerencja w oryginalną substancję zabytkową historycznej willi pochodzącej z lat 30 XX w., posiadającej wysokie walory architektoniczne. W ocenie Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób w pełni przekonujący wykazał konieczność zachowania obiektu w stopniu, który nie dopuszcza tak zasadniczej ingerencji w jego substancję. Zastrzeżenia dotyczące przedłożonego projektu zostały jasno określone i w pełni mogą posłużyć do opracowania przez inwestora innych rozwiązań uwzględniających konieczność zachowania obiektu, w szczególności ograniczenia radykalnej ingerencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo B. Sp. z o.o. z/s w Z., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika adw. R. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 39 ust. 4 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada domniemania zgody organu konserwatorskiego w przypadku, gdy ten nie wyraża stanowiska w przewidzianym tym przepisem terminie nie ma zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organ w konsekwencji uchylenia wcześniej wydanego orzeczenia i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Następnie skarga kasacyjna została uzupełniona złożonym w terminie do jej wniesienia pismem z [...] listopada 2017 r. sporządzonym przez innego pełnomocnika Spółki r.pr. P. G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

(1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) - poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy w zakresie przyjęcia, iż:

a) objęta projektem budowlanym inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) tzw. "wstępne uzgodnienie projektu budowlanego" zawarte w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] stycznia 2015 r. nie posiada statusu "wiążącego orzeczenia w sprawie",

c) organ II Instancji przekonująco odniósł się do przedłożonej przez stronę opinii dr. Z. M.;

(2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z:

a) art. 39 ust. 4 p.b. - przez niezasadne przyjęcie, iż wydanie orzeczenia przez organ I instancji, po uchyleniu wcześniejszego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie po rozpatrzeniu zażalenia wydanie orzeczenia przez organ II instancji nie wiąże się z terminem, o którym mowa w art. 39 ust. 4 p.b., w związku z czym w toku kontynuowania postępowania konstrukcja "milczącej zgody" z art. 39 ust. 4 p.b. nie może już znaleźć zastosowania, skoro organ, wydając pierwsze postanowienie w terminie 30 dni, milczenie przerwał,

b) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. - przez niezasadne przyjęcie, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób w pełni przekonujący wykazał konieczność zachowania obiektu w stopniu, który nie dopuszcza tak zasadniczej ingerencji w jego substancję, wyjaśnił dokładnie stan faktyczny sprawy i wnikliwie rozpatrzył cały materiał dowodowy,

c) art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 39 ust. 3 p.b. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - przez przyjęcie, iż organ II Instancji wskazanych przepisów nie naruszył,

(3) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, a które to naruszenia (jak w pkt 1, 2, 3 powyżej) miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w następstwie wadliwego przyjęcia, iż przepisy te nie zostały naruszone doszło do oddalenia skargi, podczas gdy wskazane przepisy zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co czyniło skargę zasadną,

(4) w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie była ona bezzasadna.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. kolejny pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki adw. O. Ł. wniosła o :

1) przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2018 r.; b) pisma Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2016 r.; c) pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2016 r.; d) porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z aneksem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności postanowienia p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r.

W piśmie tym wywodzono, że postanowienie organu I instancji zostało wydane przez osobę działającą bez upoważnienia, a zatem jest dotknięte wadą nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach zarzuty podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 39 ust. 4 p.b. jest chybiony. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w toku kontynuowania postępowania konstrukcja "milczącej zgody" z art. 39 ust. 4 p.b. nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy organ, wydając pierwsze postanowienie w terminie 30 dni, milczenie przerwał. Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 3 października 2016 r., II SA/Kr 799/16, trzydziestodniowy termin z art. 39 ust. 4 p.b. ma znaczenie wyłącznie na wstępnym etapie, w którym organ uzgadniający zobowiązany jest zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, trwającym do momentu bezskutecznego upływu tego terminu albo wydania przez organ postanowienia uzgadniającego pozytywnie lub negatywnie inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zajęcie stanowiska możliwość zastosowania tej konstrukcji uchyla, a wniesienie zażalenia od postanowienia o nieuzgodnieniu przedmiotowej inwestycji uruchamia postępowanie, którego przebieg i szybkość unormowana jest na "zwykłych" zasadach.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego należycie wykazał konieczność zachowania obiektu w stopniu, który nie dopuszcza tak zasadniczej ingerencji w jego substancję, wyjaśnił dokładnie stan faktyczny sprawy i wnikliwie rozpatrzył cały materiał dowodowy. Trafnie bowiem wskazał, że willa stanowiąca przedmiot postępowania, pochodząca z 1937 r., jest przykładem architektury lat trzydziestych XX w. na terenie Z., egzemplifikującym tzw. drugi styl zakopiański, nawiązujący do regionalnej architektury podhalańskiej i stylu art deco. Wskazał przy tym na kompozycję bryły, formę obiektu, sposób jego posadowienia na posesji oraz historyczne rozplanowanie obszaru tzw. Parceli Urzędniczych i terenu przyległego, zaprojektowanego przez K. S. Podkreślił, że budynek ten zachował wysoki stopień autentyzmu pierwotnego kształtu architektonicznego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 39 ust. 3 p.b. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. – "przez przyjęcie, iż organ II Instancji wskazanych przepisów nie naruszył", skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała w czym konkretnie upatruje naruszenie powyższych przepisów. Zarzut ten nie mógł więc zostać uwzględniony.

Co do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, a zatem przepisów tych nie naruszył.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

Nie doszło również do naruszenia art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 39 ust. 3 p.b. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. – "przez przyjęcie, iż organ II Instancji wskazanych przepisów nie naruszył". Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w czym upatruje naruszenia tych przepisów. Fakt, że te przepisy stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i że decyzja ta jest przez stronę skarżącą kwestionowana nie sprawia, że unormowania te zostały naruszone.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a zatem słusznie ją oddalił. Nie naruszył więc art. 151 p.p.s.a., lecz przepis ten prawidłowo zastosował.

W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegają jedynie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej ujętej w dwóch pismach procesowych – z dnia [...] listopada 2017 r., sporządzonym przez adw. R. M. oraz z dnia [...] listopada 2017 r. sporządzonym przez r. pr. P. G. Oba te pisma procesowe zostały bowiem złożone w terminie przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. strona skarżąca kasacyjnie mogła zatem skutecznie przytoczyć jedynie nowe uzasadnienie naruszenia przepisów wskazanych w pismach z dnia [...] listopada 2017 r. i [...] listopada 2017 r. Natomiast w zakresie, w jakim w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. przedstawiono w istocie nowy zarzut, mający wykazać, że postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. obarczone jest wadą nieważności, pismo to nie może zostać rozpoznane, gdyż wykracza poza granice skargi kasacyjnej. Abstrahując od ewentualnej zasadności zarzutu nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. zauważyć wypada, że nie jest to okoliczność brana pod uwagę przez NSA z urzędu. Nie jest ona bowiem wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.