Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1516/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 12, 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
article: art. 98 ust. 3, 129 ust. 5 pkt 3, art. 233
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Po 290/21 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. Ł. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Po 290/21 uchylił zaskarżoną przez K. Ł. decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lutego 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oraz zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1963 r. nr [...] wszczęło postępowanie rozgraniczeniowe i podziałowe dotyczące części działki nr [1] położonej w [A], stanowiącej na dzień przejęcia własność J. S., bez ustalenia odszkodowania.

W dniu 28 października 2020 r. K. Ł. wniosła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia wyżej wymienionej części nieruchomości w wyniku zakończenia podziału tej nieruchomości. Do wniosku załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku przez K. Ł. po zmarłym J. S.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. rozpatrując wniosek skarżącej o odszkodowanie za przejęcie przez Skarb Państwa wyżej wymienionej. działki, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z powodu braku legitymacji materialnoprawnej wnioskodawczyni. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki ustalenia odszkodowania, jednak z innych przyczyn. Według organu odwoławczego, skoro obowiązująca na dzień wywłaszczenia ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138 ze zm.), powoływana dalej jako "u.t.b.m.", nie przewidywała ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, to brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2020 r. wskazał, że istnieją odmienne linie orzecznicze, z których jedna opowiada się za brakiem możliwości ustalania i przyznawania odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa, w tym za wywłaszczenie dokonane w trybie art. 11 u.t.b.m. Z tego względu organy administracyjne zobowiązane są do umorzenia postępowania, gdyż brak jest przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania. Natomiast zgodnie z drugą linią orzeczniczą, istnieje możliwość ustalenia odszkodowania w zależności od celu, na który dokonano przejęcia na rzecz Skarbu Państwa 33% powierzchni działki dzielonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się do tego drugiego stanowiska.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, stosownie do art. 11 u.t.b.m., celem przejścia nieruchomości mogły być "cele użyteczności publicznej" albo "jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami". Jeżeli celem przejścia 33% nieruchomości stosownie do art. 11 u.t.b.m., miało być "jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami", wówczas - w związku z brakiem relewantnego przepisu w obowiązujących przepisach - brak jest możliwości ustalenia odszkodowania. Natomiast art. 11 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.b.m uprawnia do wniosku, że jednym z "celów użyteczności publicznej" była budowa ulic, gdyż w ramach realizacji celu, jakim było mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności, możliwa, a nawet konieczna była budowa ciągów komunikacyjnych o użyteczności publicznej. Tym samym "cele użyteczności publicznej" odczytywać należy przez pryzmat aktualnie obowiązującego art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a zatem m.in. jako grunty pod drogi publiczne. W konsekwencji powyższe prowadzi do otwarcia drogi do uzyskania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, nie budzi wątpliwości, że przejście nieruchomości na własność Państwa w trybie art. 11 u.t.b.m. następowało bez odszkodowania. Z kolei przymusowy charakter pozbawienia prawa do nieruchomości na podstawie tego przepisu, wpisuje się w instytucję wywłaszczenia określoną w art. 112 ust. 2 u.g.n.

Odwołując się do kontekstu systemowego, w sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na podstawie art. 11 u.t.b.m., Sąd I instancji uznał, że obowiązkiem organów było zatem wykazanie celu przejęcia nieruchomości. W konsekwencji ustalenie, czy w obecnym systemie prawnym znajdziemy odpowiednik regulacji, na podstawie której doszło w 1963 r. do pozbawienia ówczesnego właściciela prawa własności nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, organy powinny ustalić, czy działka nr [1] przejęta została na cele użyteczności publicznej - pod budowę o charakterze publicznym, czy też przejęto ją pod działki budowlane dla prowadzenia właściwej gospodarki terenami. Ustalenia te mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ gdyby przejęta została pod drogę, w ocenie Sądu, przepis art. 98 u.g.n. stanowi odpowiednik przepisu art. 11 u.t.b.m., w którym przejęcie następowało z przeznaczeniem pod budowę dróg (ulic), do czego wskazana ustawa obligowała ograny w art. 4. Wówczas istniałaby podstawa prawna do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i ustalenia odszkodowania zgodnie z obecnie obowiązującymi zasadami. Natomiast, gdyby potwierdziło się przeznaczenie przejętej nieruchomości pod działki budowlane, wówczas nie byłoby podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia i uzasadnione byłoby umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Jak wskazał Sąd I instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie nie poczyniły powyższych, niezbędnych do rozstrzygnięcia, ustaleń, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustaliły bowiem kluczowych okoliczności, które miały znaczenie dla sprawy. Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwe jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania. Sąd I instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się jedynie fotokopia Dziennika Urzędowego WRN w [B] z publikacją decyzji z [...] kwietnia 1963 r., z której wynika, że wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia i podziału na działki budowlane terenów pod budownictwo domów jednorodzinnych. Jednak brak jakiejkolwiek innej dokumentacji, z której wynikałoby na jaki cel przeznaczona została wywłaszczona część nieruchomości.

Sąd I instancji zaznaczył, że ponownie rozpatrując sprawę, organ przeprowadzi postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia celu, na który wyżej wymieniona działka została przy podziale przejęta przez Państwo, dokona swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, biorąc przy tym pod uwagę dowody zebrane w sprawie dotychczas i wyda, stosowne do poczynionych ustaleń, rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. przez uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego i uznanie, że w sprawienie nie zaistniały przesłanki umorzenia postępowania, podczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości z uwagi na brak podstawy prawnej przyznania odszkodowania na rzecz K. Ł.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego i uznanie, że w sprawie zaistniały braki w ustaleniach faktycznych i konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dotyczącego przyczyn wydania decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], to jest przesądzenia czy nieruchomość została przeznaczona pod drogę, w sytuacji w której prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego jest bezcelowe bowiem spełnione zostały przesłanki umorzenia postępowania,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 233 u.g.n. przez ich pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, do postępowania dotyczącego odjęcia prawa własności nieruchomości, którego podstawą był przepis ustawy z 22 maja 1958 r., nie będą miały zastosowania przepisy u.g.n., bowiem postępowanie to zostało ostatecznie zakończone przed wejściem w życie u.g.n., a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 11 u.t.b.m. w świetle art. 233 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego wobec uznania, że w sprawie bez znaczenia pozostaje, że przepisy, na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie stwierdzały wprost bezpłatności przejęcia nieruchomości, a w konsekwencji stwierdzenie, że kwestia ustalenia odszkodowania za te grunty jest nadal otwarta, a przepisem który daje podstawę do jego ustalenia jest obecnie art. 98 u.g.n.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów podniesiono, że przepis art. 11 u.t.b.m. wyraźnie wskazywał, że za ten konkretny rodzaj odjęcia prawa własności nie przysługiwało odszkodowanie. Powyższe oznacza, że jakkolwiek co do zasady art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć zastosowanie do tzw. "starych" wywłaszczeń, tak w tej konkretnej sprawie nie będzie miał. Treść art. 233 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w odniesieniu do spraw dotyczących wywłaszczeń nieruchomości, za które odszkodowanie nie przysługiwało zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego powodu postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć na podstawie art. 105 K.p.a.

Uzasadniając drugi z zarzutów wskazano, że czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy jasno wynika bezzasadność ustalenia odszkodowania, godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 K.p.a. Godzi też w prawo stron do uzyskania szybkiego rozstrzygnięcia sprawy, która nie może zostać załatwiona inaczej, niż przez umorzenie postępowania.

Uzasadniając trzeci z zarzutów podkreślono, że sprawa dotycząca bezpłatnego odstąpienia nieruchomości na podstawie u.t.b.m. została zakończona ostatecznie przed wejściem w życie u.g.n. Obowiązujące w dniu wywłaszczenia przepisy nie przewidywały natomiast odszkodowania za grunty tworzone w wyniku podziału, podlegające bezpłatnemu odstąpieniu na rzecz Skarbu Państwa, więc nie ma możliwości zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Wojewoda Wielkopolski podniósł, że w świetle art. 233 u.g.n., art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skoro obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały odszkodowania za przejęty grunt, to sprawa została zakończona wraz ze skutecznym odjęciem prawa własności, przed 1 stycznia 1998 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i podtrzymano stanowisko wyrażone w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Wobec tego zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie.

Istota zagadnienia, które wystąpiło we rozpoznawanej sprawie polegała zaś na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, gdy własność gruntu – z mocy prawa - przeszła na rzecz Skarbu Państwa - w trybie nieobowiązującego już art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych - możliwe było ustalenie i wypłacenie odszkodowania w oparciu o aktualnie obowiązujący art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania wystąpiła spadkobierczyni J. S., podnosząc, że decyzją z [...] kwietnia 1963 r. nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] wszczęło postępowanie rozgraniczeniowe i podziałowe dotyczące części działki nr [1] położonej w [A], stanowiącej na dzień przejęcia własność J. S., bez ustalenia odszkodowania. W ocenie zaś wnioskodawczyni, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowił samoistną podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa w trybie w/w art. 11 u.t.b.m., czyli bez odszkodowania.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda Wielkopolski, natomiast podzielił je Sąd Wojewódzki.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 11 u.t.b.m., z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Jak z powyższego zatem wynika, przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych nie przewidywały w analizowanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela podlegającego podziałowi gruntu.

Wskazywany zaś przez skarżącą – jako podstawa prawna roszczenia - przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W związku z tym więc Wojewoda stwierdził, że skoro w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (bo w szczególności nie może jej stanowić art. 98 ust. 3 u.g.n.), to tym samym brak było podstaw do wydania w analizowanym stanie faktycznym merytorycznego rozstrzygnięcia o wniosku stron.

Stanowisko to podziela również skład orzekający.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu jej zaś projektu podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421.

Zwrócić też trzeba uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, początkowo kwestią sporną pozostawało to, czy przepis ten ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. W ostatnich latach przeważył jednak pogląd, przemawiający za taką możliwością, a skład orzekający pogląd ten również podziela. Powyższe nie oznacza jednak, że omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 sygn. akt I OSK 2011/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, czy wyroku z 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2472/17 - należy m. in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. również wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11).

Z tego więc powodu skład orzekający nie podzielił poglądu Sądu Wojewódzkiego, który opowiedział się za możliwością ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Państwa, w tym za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 11 u.t.b.m., przy czym ta możliwość byłaby uzależniona od celu, na który dokonano przejęcia nieruchomości.

Przede wszystkim jednak, skoro – jak wyżej wspomniano - w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 11 u.t.b.m., to nie można było twierdzić, że istniała materialnoprawna podstawa do wydania w tym przypadku decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

Z tych powodów zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 98 ust. 3 i art. 233 u.g.n. oraz art. 11 u.t.b.m., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Zasadnie też podniesiono w skardze kasacyjnej, że przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, abstrahując już od faktu, że sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania (vide: np. orzeczenie ETPCz z 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja). Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku Karty Praw Podstawowych UE, która zawiera zbiór fundamentalnych praw człowieka i obowiązków obywatelskich. Karta ta została przy tym uchwalona dopiero w dniu 7 grudnia 2000 r., zaś przepis jej art.17 w swej treści odnosi się uprawnień w stosunku do mienia (i jego ochrony), ale nabytego zgodnie z prawem. Trudno zatem z treści wskazanych przepisów, zawartych przez oba w/w akty prawne, wywodzić materialnoprawne źródła dla postulowanego przez skarżącą uprawnienia do przyznania jej przedmiotowego odszkodowania. Przepisy Konstytucji RP zaś są przepisami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Skoro zarzut błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji okazał się zasadny, a prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego, to konsekwentnie pozbawione istotności prawnej dla sprawy będą wskazane przez Sąd I instancji okoliczności, które w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym powinny podlegać jeszcze wyjaśnieniu oraz zalecone czynności procesowe zmierzające do dokonania wskazanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Tym samy zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 12 K.p.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu - z mocy art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od skarżącej na rzecz organu 460 zł. Na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji (360 zł).