Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 695/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...], [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 956/21 w sprawie ze skargi [...], [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 956/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. J. i J. J. (dalej: strony, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: SKO, Kolegium) z 5 maja 2021 r. w przedmiocie zwrotu dotacji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 30 października 2019 r. Prezydent Miasta Leszna orzekł o:

1. zwrocie przez strony dotacji za 2016 i 2017 rok w łącznej wysokości 549.199,38 zł wraz z odsetkami, na którą składają się następujące kwoty:

1) 545.421,08 zł, w tym kwota 247.453,60 zł za rok 2016 i kwota 297.967,48 zł za rok 2017, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż obejmowały wydatki poniesione na inne cele niż określone w art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej: u.s.o.) i wydatki niebędące wydatkami bieżącymi roku, na które udzielono dotację i kwoty nieudokumentowane,

2) 1.152,28 zł jako kwoty niewykorzystanej w roku 2017,

3) 2.626,02 zł, w tym kwota 1.714,68 zł za rok 2016 i kwota 911,34 zł za rok 2017 – kwoty pobrane w nadmiernej wysokości,

w terminie 15 dni od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności na rachunek bankowy Miasta Leszna;

2. ustaleniu terminu naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych od wyżej wskazanych kwot.

Na skutek złożonego odwołania Kolegium decyzją z 14 stycznia 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekło o zwrocie przez strony dotacji za 2016 r. i 2017 r. w łącznej kwocie 165.019,38 zł wraz z odsetkami i o ustaleniu terminu naliczenia odsetek jak dla zaległości podatkowych od wskazanych kwot. Organ odwoławczy uwzględnił argumenty zawarte w odwołaniu w części dotyczącej wydatków na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę będącej jednocześnie jej dyrektorem, w pozostałej części zarzuty podniesione w odwołaniu uznał za niezasadne, uzasadniając swoje stanowisko, za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji w części, co do której w odwołaniu nie było zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 187/20, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

Za zasadny Sąd uznał jedynie zarzut zakwestionowania wydatków zakwalifikowanych przez organ jako niebędących wydatkami bieżącymi z uwagi na brak zapłaty w roku, na który udzielono dotacji – za rok 2016 w wysokości 13.741,85 zł., wskazując na naruszenie art. 251 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. przez przyjęcie, że wykorzystanie dotacji w 2016 r. następuje jedynie przez zapłatę mogącą nastąpić do 12 stycznia 2017 r. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne i w tym zakresie podzielił stanowisko organu.

Kolegium, w uzasadnieniu decyzji z 5 maja 2021 r., odwołując się do art. 90 ust. 3d u.s.o., ponownie podzieliło stanowisko wyrażone w odwołaniu co do zasadności rozliczenia z dotacji kwot wynagrodzenia osoby prowadzącej szkoły za pełnienie jednocześnie funkcji dyrektora w roku 2016 i 2017, to jest kwoty 185.880,00 zł w roku 2016 oraz kwoty 198.300,00 zł w roku 2017. W tym względzie organ II instancji nie przyjął stanowiska Prezydenta Miasta Leszna, jakoby kwoty te zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Powołując się na związanie oceną prawną wyrażoną w wyżej wskazanym wyroku WSA w Poznaniu organ II instancji podzielił stanowisko odwołujących, aby wydatki z roku 2016, których realizacja poprzez zapłatę nastąpiła w 2017 r., w kwocie 13.741,85 zł uznać za prawidłowo rozliczone. Zakwestionowane wydatki za rok 2016 należy zakwalifikować jako wydatki bieżące. Organ I instancji zakwestionował je jedynie z uwagi na zapłatę dokonaną po 12 stycznia 2017 r. Nie jest to zgodne z art. 251 ust. 4 u.f.p., gdyż w tym przypadku wykorzystanie dotacji następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, ale przez realizację celów wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Zapłata za zrealizowane zadania mogła więc być dokonana po 12 stycznia 2017 r.

Co do rozliczenia z dotacji w latach 2016 i 2017 odpowiednio kwot 27.653,87 zł i 36.846,14 zł za zajęcia dodatkowe opłacane przez rodziców Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Ponadto podkreśliło, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w roku 2016 i 2017 pobierane były od rodziców opłaty za zajęcia, na które uczęszczały dzieci: basen, bowling, tenis, jazdę konną, fitness. Skoro za zajęcia dodatkowe płacili rodzice, niedopuszczalnym jest finansowanie ich dodatkowo ze środków publicznych, a więc z dotacji.

Odnośnie kwoty 4.731,18 zł – 2017 r. (Zielona Szkoła i noclegi) uznanych za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, jako obejmujące wydatki poniesione na inne cele niż określone w art. 90 ust. 3d u.s.o., SKO także podzieliło stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium z dotacji nie można sfinansować delegacji służbowej dyrektora szkoły, bowiem wydatku tego nie można uznać za bieżący wydatek szkoły określony w art. 90 ust. 3d u.s.o. Odwołujący nie wykazali także żadnych dowodów na okoliczność związku pomiędzy wydatkiem a procesem kształcenia uczniów w odniesieniu do wydatku poniesionego na pokrycie transportu i noclegów dwóch osób niezatrudnionych w szkole, a biorących udział w wyjeździe do Budapesztu.

Co do wydatków na zakup środka trwałego w postaci iPhone 7 w roku 2017 za kwotę 4.007,34 zł SKO podzieliło stanowisko organu I instancji o uznaniu tego wydatku za wykorzystany niezgodnie z przeznaczeniem jako wydatek na inne cele niż określone w art. 90 ust. 3d u.s.o. Wydatek ten można byłoby uznać za kwalifikujący się do rozliczenia z dotacji, gdyby był używany jako środek dydaktyczny, związany bezpośrednio z procesem nauczania, czego nie wykazano.

Także wydatki dotyczące eksploatacji samochodu w łącznej kwocie 555,00 zł w roku 2017 obejmujące zakup akumulatora do samochodu wraz z jego wymianą oraz zakup uchwytu montującego telefon w samochodzie, zdaniem SKO nie stanowią wydatków związanych ściśle z celami kształcenia, wychowania i opieki nad dziećmi. W materiale dowodowym brak jakiegokolwiek dowodu i wskazania konkretnych przypadków wykorzystania przedmiotowego samochodu. Nie pozwala na takie uznanie potencjalna możliwość jego wykorzystania zgodnie z celami ustawowymi.

Odnosząc się do pozostałych wydatków Kolegium wskazało, że kwoty 19.767,06 zł w 2016 r. i 25.156,54 zł w 2017 r. składek ZUS właściciela szkoły oraz osoby współpracującej nie były pochodną wynagrodzenia tych osób, gdyż nie otrzymywały one wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę, umowy zlecenia, czy inne umowy o świadczenie usług. Nie istniała zatem z tych tytułów podstawa do ustalenia wysokości wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Tytuł taki stanowi pozarolnicza działalność gospodarcza. Na organie prowadzącym ciążył obowiązek odprowadzania powyższych składek, a wydatku tego nie można zakwalifikować w oparciu o art. 90 ust. 3d u.s.o.

Co do kwoty 27.698,72 zł – rok 2017, niekwestionowana przez odwołujących, Kolegium wskazało, że od 1 stycznia 2017 r. do art. 90 dodano ust. 3da i możliwe było wykorzystanie dotacji na pokrycie wydatków na zadania określone w art. 90 ust. 3d u.s.o. poniesionych w okresie roku budżetowego, na który została udzielona dotacja, niezależnie od tego jakiego roku dotyczą te zadania. Strony wydatki z roku 2018 rozliczyły z dotacji za 2017 r., co nie znajduje uzasadnienia. Kwota 252,01 zł jest zaś niezgodna z dowodami źródłowymi, to jest fakturami. Z kolei odsetki w łącznej kwocie 28,17 zł są odsetkami od nieterminowych płatności i wykorzystanie dotacji na ich zapłatę nie mieści się w przeznaczeniu dotacji określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Odnośnie wydatków w łącznej kwocie 803,20 zł obejmujących tabletki do zmywarki, żel pod prysznic, uchwyt do komórki, płyn do naczyń, kawę, rozdrabniacz do cebuli (2016 r.) oraz kapsułki do zmywarki, deskę do kojenia chleba, etui do iPhone 7 Plus, ochraniacz na materac, kapsułki do zmywarki, etui do iPhone 6 (2017 r.)., organ II instancji uznał, że są to wydatki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

Zwrotowi podlega także dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w roku 2016 i 2017 w łącznej kwocie 2 626,02 zł, a także dotacja niewykorzystana w roku 2017 w kwocie 1.152,28 zł.

W skardze do WSA w Poznaniu na decyzję SKO z 5 maja 2021 r., skarżący wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucili decyzji naruszenie:

a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do wydatków poniesionych na zajęcia dodatkowe, zakup wyposażenia szkoły, wyjazdu edukacyjnego, eksploatację samochodu;

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i wybiórcze analizowanie i ocenianie materiału dowodowego w szczególności:

- przez pominięcie okoliczności, że skarżący pełnił funkcję dyrektora szkoły, nauczyciela, wychowawcy i w rezultacie opłacanie tych składek gwarantowało zabezpieczenie społeczne osobie pełniącej w liceum i gimnazjum funkcje kształcenia, wychowania i opieki;

- przez uznanie, że składki ZUS związane były z prowadzeniem działalności gospodarczej, a nie szkołą;

- z pominięciem okoliczności, że strona nie może odprowadzać składek ZUS tytułem pełnienia funkcji dyrektora lub nauczyciela w prowadzonej placówce (nie ma takiego wyboru);

c) art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 u.f.p., przez nieprawidłową wykładnię, ponieważ przepisy te nie zawierają ograniczenia, że składki ZUS mogą zostać sfinansowane z dotacji pod warunkiem, że objęta ubezpieczeniem osoba została zatrudniona w placówce;

d) art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 u.f.p. przez nie uznanie, że wydatki na zakup wyposażenia szkoły, wyjazdu edukacyjnego, eksploatację samochodu stanowią wydatki bieżące w rozumieniu art. 124 ust. 3 pkt 3 u.f.p. i mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Poznaniu wskazał, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 187/20. WSA w Poznaniu w tym wyroku nie podzielił zarzutów skargi, które odnosiły się do wydatków na: zajęcia dodatkowe, Zieloną Szkołę oraz noclegi, zakup smartfonu, eksploatację samochodu, a także składki ZUS skarżących. W realiach sprawy w ocenie WSA nie zachodziły okoliczności pozwalające na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 19 stycznia 2021 r.

J. J. i H. J. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2021 r., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niepełną ocenę legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy oraz oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 140, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne prowadzone było wobec skarżących o zwrot konkretnie oznaczonej kwoty pieniężnej, natomiast organ odwoławczy uchylając decyzję w całości nie rozstrzygnął o całości przedmiotu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało błędne oddalenie skargi zamiast wyeliminowania zaskarżonej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

b) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 3, 4, 6 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niepełną ocenę legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy oraz oddalenie skargi pomimo tego, iż zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo, ponieważ w żaden sposób nie określała dlaczego, a nawet nie została poprzedzona ustaleniem dlaczego stroną zobowiązaną do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powinni być obydwoje skarżący, w szczególności mając na względzie fakt, iż wniosek o dotację na 2016 rok oraz 2017 rok został złożony wyłącznie przez jeden organ prowadzący szkołę tj. H. J., podobnie dokonanie wydatków i rozliczenie tej dotacji, nie wyjaśnieniem przez organ formy prawnej współdziałania stron, a także czy H. J. występując i wydatkując dotację działał jako samodzielny organ prowadzący szkołę czy działał również w imieniu małżonki J. J. (jeżeli tak – na jakiej podstawie), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało błędne oddalenie skargi zamiast wyeliminowania zaskarżonej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji,

c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3, 5 i 6, 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 65 u.f.p. poprzez niepełną ocenę legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy oraz oddalenie skargi pomimo tego, iż zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo, ponieważ nie zawierała w sentencji pełnego rozstrzygnięcia co do rodzaju ewentualnej wspólnej odpowiedzialności skarżących za orzeczoną kwotę pieniężną, jak również nie zawierała żadnego uzasadnienia w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik, albowiem spowodowało błędne oddalenie skargi zamiast stwierdzenia nieważności decyzji bądź zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji,

d) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie, iż związanie sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.2021 r. sygn. akt III SA/Po 187/20 nie dotyczy przesłanek nieważności decyzji administracyjnej oraz zagadnień, które nie były objęte rozstrzygnięciem poprzedniego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało błędnie uznanie przez sąd niemożliwości wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego,

e) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd, że organy administracji obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego w sposób rażący, świadczący również z tych względów o nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ w chwili orzekania organ dotujący będący jednocześnie wydzierżawiającym pomieszczenia dla szkoły prowadzonej przez stronę skarżącą miał oczywistą możliwość zapoznania się z własnym rachunkiem bankowym, a w szczególności przelewem z tytułu czynszu na rzecz Miasta Leszna w dniu 11.07.2016 r. w kwocie 28.000 zł, czego nie uczynił oraz w żaden sposób się do niego nie odniósł, podczas gdy potwierdza on błędne wyliczenie dokonane przez osobę kontrolującą (przedstawiciela organu administracji), które wywołały dalszy ciąg błędnych wyliczeń co do przyjęcia przez organ terminu zapłacenia czynszu przez szkołę i m.in. uznanie, iż część czynszu za 2017 r. została zapłacona dopiero w 2018 r., podczas gdy prawidłowe wyliczenie i uwzględnienie ww. dowodu prowadziłoby do odmiennych wniosków, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik, albowiem spowodowało błędne oddalenie skargi zamiast wyeliminowania zaskarżonej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

f) naruszenie art. 151 w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd, że organy administracji obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego w sposób rażący, świadczący również z tych względów o nieważności zaskarżonej decyzji tj.:

- rażąco naruszyły zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), a organ ustala okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przeprowadza potrzebne w tym celu dowody (art. 7 k.p.a.), które to naruszenie polegało m.in. na braku wezwania strony skarżącej do wskazania dokładnych rozliczeń za zajęcia dodatkowe, porównania ich z planem lekcji czy braku wezwania osób zaangażowanych w Zieloną Szkołę celem ich przesłuchania na okoliczność związku ich pobytu na wyjeździe z kształceniem dzieci,

- rażąco naruszyły zasadę, że organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, a jego postępowania oraz rozstrzygniecie winny być zgodne z zasadą proporcjonalności (art. 8 § 1 KPA), które to naruszenie polegało m.in. na braku wzięcia pod uwagę, iż skarżący finansował składki z dotacji w dobrej wierze z tytułu jakim jest odpłatne wykonywanie stanowiska dyrektora szkoły, popartej interpretacjami chociażby Ministerstwa Edukacji Narodowej z 2015 r.,

- rażąco naruszyły zasady, zgodnie z którymi organ ma obowiązek zgromadzić kompletny materiał dowodowy i to na nim spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), które to naruszenie polegało m.in. na braku wezwania strony skarżącej do wskazania dokładnych rozliczeń za zajęcia dodatkowe, czy braku wezwania osób zaangażowanych w Zieloną Szkołę celem ich przesłuchania na okoliczność związku ich pobytu na wyjeździe z kształceniem dzieci, które to naruszenia, a tym bardziej w kontekście rażącego naruszenia prawa nie zostały przeanalizowane i omówione w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.2021 r. sygn. akt III SA/Po 187/20 pod kątem istnienia przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, a tym samym wyrok ten nie powinien zamykać drogi do ich uwzględnienia w kolejnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowały błędne uznanie przez sąd niemożliwości wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego,

g) naruszenie art. 153, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez sąd, że podporządkowanie się przez organ administracji II instancji wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.2021 r. sygn. akt III SA/Po 187/20 uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego nie zwalnia organu administracyjnego ze szczegółowego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz zawarcia w uzasadnieniu decyzji ustosunkowania się oczywiście przy uwzględnieniu tych wytycznych i oceny prawnej do wszystkich istotnych i konkretnych zarzutów podnoszonych przez stronę (w szczególności mając na uwadze, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji, lecz ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozpoznanie sprawy administracyjnej), co miało istotny wpływ na wynik albowiem spowodowało błędne oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji ewentualnie o wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów:

a) potwierdzenia przelewu z rachunku bankowego szkoły prowadzonej przez skarżącego z dnia 11.07.2016 r. w kwocie 28 000 zł z tytułu czynszu na rzecz Miasta Leszna (wydzierżawiającego i jednocześnie organu dotującego) - celem wykazania, że w chwili orzekania organ miał możliwość zapoznania się z tym dowodem, czego nie uczynił oraz w żaden sposób się do niego nie odniósł, podczas gdy potwierdza on błędne wyliczenie dokonane przez osobę kontrolującą (przedstawiciela organu administracji), które wywołały dalszy ciąg błędnych wyliczeń co do przyjęcia przez organ terminu zapłacenia czynszu przez szkołę i m.in. uznanie, iż część czynszu za 2017 r. została zapłacona dopiero w 2018 r., podczas gdy prawidłowe wyliczenie i uwzględnienie ww. dowodu prowadziłoby do odmiennych wniosków, a zatem celem wykazania, iż rozstrzygnięcie organu zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa i kwalifikujące się do stwierdzenia jego nieważności.

b) interpelacji poselskiej Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 lutego 2015 r. nr DJE.WEP.054.3.2015 celem wykazania, że według stanowiska Ministra Edukacji wyrażonego w 2015 roku (a zatem w roku poprzedzającym zakwestionowane wydatki skarżącego) w sytuacji gdy osoba fizyczna prowadząca punkt oświatowy wykonuje w nim funkcje nauczyciela (co odpowiednio winno mieć zastosowanie do wykonywania funkcji dyrektora), nie mogąc zawrzeć umowy o pracę sama ze sobą (zatem wykonanie przez nią tej funkcji i ustalenie wysokości pobieranego z tego tytułu wynagrodzenia następuje na podstawie oświadczenia tej osoby), środki z dotacji z budżetu JST mogą być wykorzystanie na pokrycie składek ZUS należnej z tego tytułu;

c) wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie w całości na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art 193 p.p.s.a. - z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

SKO w Lesznie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Przed odniesieniem się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu.

Oceniając niniejszą skargę kasacyjną, zauważyć przede wszystkim należało, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 stycznia 2021 r. (sygn. akt III SA/Po 187/20), do którego oceny prawnej odwoływał się Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu.

Tym samym w sprawie zastosowanie ma przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten, mając charakter bezwzględnie obowiązujący, wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2191/15, 7 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2204/158, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 887/17 i 2 marca 2021 r. sygn. akt III FSK 2414/21 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza zatem, że zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, nie mogły dokonać odmiennej wykładni przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak również oceny w zakresie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, skoro bowiem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Sąd w wyroku z 19 stycznia 2021 r. jako wyłączną przyczynę uwzględnienia skargi uznał nieprawidłowe zakwestionowanie przez organ wydatków zakwalifikowanych jako nie będące wydatkami bieżącymi z uwagi na brak zapłaty w roku 2016, na który udzielono dotacji (pkt 1.1 ppkt 3 decyzji I instancji). W konsekwencji, Kolegium w decyzji z 5 maja 2021 r., a za nim Sąd I instancji w zgodzie z art. 153 p.p.s.a. wydatki te uznało za prawidłowo rozliczone, pomniejszając o nie kwotę dotacji pozostającą do zwrotu. WSA w Poznaniu w rzeczonym wyroku (z 19 stycznia 2021 r.) nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi, a które to zarzuty odnosiły się do wydatków na: zajęcia dodatkowe, Zieloną Szkołę oraz noclegi, zakup smartfonu, eksploatację samochodu, a także składki ZUS skarżących (odpowiednio pkt. 1.1 ppkt 7, ppkt 8, ppkt 9, ppkt. 10, a także ppkt. 1 decyzji I instancji). Kwalifikację tych wydatków, powtórzoną przez Kolegium i zaakceptowaną przez Sąd I, skarżący ponownie kwestionują.

Przedmiotowa ocena jest wiążąca w sprawie na obecnym etapie postępowania tak dla organu jak i sądów administracyjnych. Kwestionowanie jej wprost w niniejszej skardze kasacyjnej pozostaje spóźnione. Skarżący powinni byli kwestionować wcześniejszy wyrok. Jego prawomocność skutkuje niemożnością odmiennej oceny tak w zakresie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz w zakresie obowiązku jej zwrotu w kwocie 151.227,53 zł. W konsekwencji tego, podniesione zarzuty okazały się być chybione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są także pozostałe zarzuty dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia jego zupełności oraz charakteru odpowiedzialności skarżących. Nie można bowiem twierdzić, że kwestie te nie były przedmiotem badania WSA w Poznaniu w wyroku z 19 stycznia 2021 r., Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte.

Tym niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy stosując dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tą decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części – orzekł o całości przedmiotu sprawy. Ten rodzaj decyzji ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.) a zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa tzn. narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Wtedy organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VII, WK 2018, Lex/el). W niniejszej sprawie SKO uwzględniło argumenty zawarte w odwołaniu w zakresie wydatków na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę będącej jednocześnie jej dyrektorem, co przesądziło o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i orzeczeniu o obowiązku zwrotu dotacji w wysokości określonej przez ten organ, pomniejszonej o sumę kwot wydatkowanych z dotacji na powyższe wynagrodzenie – za rok 2016 w wysokości 185.880 zł i za rok 2017 w wysokości 198.300 zł.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak rozstrzygnięcia o charakterze odpowiedzialności skarżących należy traktować jako wadę decyzji, lecz braku w rozstrzygnięciu tego elementu nie można uznać za element istotny decyzji, który skutkuje jej uchyleniem. Z orzecznictwa sądowego wynika, że istnienie niektórych składników decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, bowiem ich brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia rozstrzygnięcia charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje nieistotną wadę decyzji (A. Wróbel (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Zakamycze 2005, s. 644). W świetle wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., (sygn. akt S.A. 1163/91, Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych 1982, z. 9-10, poz. 169) do minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występujący brak w rozstrzygnięciu zakwalifikować należy jako nieistotną wadę decyzji, która nie powinna skutkować uchyleniem decyzji.

Natomiast odnosząc się do zarzutu braku ustaleń w zakresie czy oboje skarżący powinni być stroną zobowiązaną do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wskazać należy, że zarzut ten oparty został na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji podnieść należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi nie towarzyszyło wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, co jak już podniesiono, stanowiło niezbędny element prawidłowo skonstruowanego zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Co do sformułowanych wniosków dowodowych wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1p.p.s.a.

Stąd też wniosek skarżących kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.