Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2112/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 40
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 141 par 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 309/13 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 309/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. G. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie punktów 1-28 oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. Ponadto Sąd orzekł o braku wykonalności tych decyzji oraz o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego.

Wnioskiem z dnia 30 października 2012 r. A. G. zwróciła się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) kopii decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Z. z siedzibą w W. na wytwarzanie produktów leczniczych oraz kopii decyzji zmian ww. zezwolenia wraz załącznikami określającymi nazwy objętych zezwoleniem produktów leczniczych;

2) informacji o umowach o wytwarzanie produktów leczniczych zawartych przez Z. z innymi wytwórcami, o których Główny Inspektor Farmaceutyczny został zawiadomiony w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) - informacji o firmach (nazwach) wytwórców, z którymi przedmiotowe umowy zostały zawarte, zakresie zleconych czynności wytwórczych oraz nazwach produktów leczniczych, których przedmiotowe umowy dotyczą.

Realizując pkt 1 wniosku Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia 16 listopada 2012 r. udostępnił wnioskodawczyni kopie żądanych przez nią decyzji z wyłączeniem określonych załączników.

Jednocześnie odnosząc się do pkt 2 wniosku organ wydał decyzję (również z dnia [...] listopada 2012 r.) nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) załączników do zezwolenia z dnia 16 sierpnia 2005 r. sygn. [...] oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. sygn.[...] ,załącznika Wytwarzanie usługowe, zawierających listy produktów leczniczych;

2) załączników do zezwolenia z dnia [...] lutego 2006 r. [...] oraz decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., załącznika Wytwarzanie usługowe, zawierających listy produktów leczniczych;

3) załączników do zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. zawierających listę produktów leczniczych;

4) załączników do zezwolenia z dnia [...] września 2006r. [...] oraz decyzji z dnia [...] września 2006 r. sygn. [...] załącznika Wytwarzanie usługowe, zawierających listy produktów leczniczych;

5) załączników do zezwolenia z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. [...] oraz decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. [...] załącznika Wytwarzanie usługowe i załączników zawierających listy produktów leczniczych;

6) załącznika do zezwolenia z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. [...] oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. [...] zawierającego listę produktów leczniczych;

7) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] grudnia 2008 r. nr zawierających listy produktów leczniczych:

8) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] lutego 2009 r. nr, załącznika nr [...] do decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. [....], zawierających listę produktów leczniczych;

9) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia 30 marca 2009 r. nr[...] , załącznika do decyzji z dnia [...] marca 2009 r. sygn. [...] zawierających listę produktów leczniczych;

10) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] maja 2009 r. nr[...], załącznika do decyzji z dnia [...] maja 2009 r. sygn.[...], zawierających listę produktów leczniczych;

11) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] maja 2009 r. nr[...], załącznika do decyzji z dnia [...] maja 2009 r. sygn.[...], zawierających listę produktów leczniczych;

12) załączników nr [....]do zezwolenia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], załącznika do decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. [...], zawierających listę produktów leczniczych;

13) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] października 2009 r. nr [...], zawierających listę produktów leczniczych;

14) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] marca 2010r r. nr [...], zawierających listę produktów leczniczych;

15) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] maja 2010r r. nr [...], zawierających listę produktów leczniczych;

16) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], załącznika do decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. [...], zawierających listę produktów leczniczych;

17) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] września 2010 r. nr [...], załącznika do decyzji z dnia [...] września 2010 r. sygn. [...], zawierających listę produktów leczniczych;

18) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...],załącznika do decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. [...], zawierających listę produktów leczniczych;

19) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], załącznika do decyzji z dnia [...] maja 2011 r. sygn. [...], zawierających listę produktów leczniczych;

20) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], załączników nr [...] do decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. [...], zawierających listę produktów leczniczych;

21) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] września 2011 r. nr [...], zawierających listę produktów leczniczych;

22) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] załącznika do decyzji z dnia [...] listopada 2011r. sygn. [...], zawierających listę produktów leczniczych;

23) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], zawierających listę produktów leczniczych;

24) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], zawierających listę produktów leczniczych;

25) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], zawierających listę produktów leczniczych;

26) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], zawierających listę produktów leczniczych;

27) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], zawierających listę produktów leczniczych;

28) załączników nr [...] do zezwolenia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] załącznika do decyzji z dnia [...] października 2012 r. sygn. [...], zawierających listę produktów leczniczych;

29) informacji o umowach o wytwarzanie produktów leczniczych zawartych przez Z. z siedzibą w W. z innymi wytwórcami, o których Główny Inspektor Farmaceutyczny został zawiadomiony w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) - informacji o firmach (nazwach) wytwórców, z którymi przedmiotowe umowy zostały zawarte, zakresie zleconych czynności wytwórczych oraz nazwach produktów leczniczych, których przedmiotowe umowy dotyczą lub informacji, wskazując na ochronę tajemnicy prawnie chronionej - tajemnicy przedsiębiorstwa.

A. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że żądane przez wnioskodawczynię informacje zawierają treści stanowiące tajemnice prawnie chronione, tj. tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zdaniem organu informacje te zawierają dane obrazujące m. in. proces i zakres wytwarzania, wysokość obrotu oraz transakcji handlowych wykonywanych przez wytwórcę. W szczególności stanowią one gotową bazę danych posiadającą określoną, znaczną wartość rynkową, gdyż wskazują m. in. na dane w postaci zleceniodawcy, zleceniobiorcy, zakresu umowy zawartej pomiędzy tymi podmiotami oraz informacje dotyczące konkretnego produktu. Udostępnienie tych informacji w żądanym zakresie może nie tylko skutkować powstaniem znacznej szkody po stronie przedsiębiorcy, ale także potencjalnie negatywnie wpływać na stabilność rynku farmaceutycznego, co w konsekwencji może prowadzić do trudnych do przewidzenia skutków dla pacjentów. Organ uznał, że z uwagi na dużą wartość ekonomiczną tych informacji mają one ogromne znaczenie dla podmiotów konkurencyjnych. Wobec powyższego potrzeba uzyskania tychże danych wynika z interesu prywatnego, a nie publicznego.

W ocenie organu z uwagi na istotny charakter tych danych i informacji przedsiębiorca zachował ich poufność, udostępniając ich treść Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), tj. w toku postępowania o wydanie zezwolenia na wytwarzanie oraz w przypadku informacji o zawartych umowach w formie zawiadomienia w trybie art. 50 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje obowiązek informowania organu o transakcjach handlowych prowadzonych w procesie wytwarzania, co niewątpliwie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem organu udostępnienie tych informacji stanowiłoby rażące naruszenie prawa poprzez wypełnienie m. in. dyspozycji art. 23 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi w stosunku do przedsiębiorcy, ujawnia innej osobie lub wykorzystuje we własnej działalności gospodarczej informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli wyrządza to poważną szkodę przedsiębiorcy podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Od powyższej decyzji A. G. złożyła skargę, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmacetyczny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Motywując swoje orzeczenie na wstępie zauważył, że powodem odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej był obowiązek ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Sądu I instancji, aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

WSA w Warszawie podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na objęcie przez skarżącą zakresem skargi tylko części decyzji, tj. odmowy udostępnienia informacji publicznej wymienionej w pkt 1-28 decyzji, Sąd nie zajmował się argumentacją organu dotyczącą odmowy udostępnienia informacji o umowach na wytwarzanie produktów leczniczych zawartych przez Z. z siedzibą w W. z innymi wytwórcami, o których Główny Inspektor Farmaceutyczny został zawiadomiony w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne czyli informacji o firmach wytwórców, z którymi umowy zostały zawarte, zakresie zleconych czynności wytwórczych oraz nazwach produktów leczniczych, których przedmiotowe umowy dotyczą lub informacji. W tej części decyzja stała się bowiem ostateczna.

Odnosząc się natomiast do zaskarżonej części decyzji Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Farmaceutyczny nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że informacje, których domagała się skarżąca, zawierają dane techniczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stwierdzenie organu, że żądane informacje nie zostały nigdzie podane do publicznej wiadomości, a ich ujawnienie mogłoby godzić w interesy przedsiębiorców jest niewystarczające i niepoparte żadnymi dowodami, np. w postaci oświadczenia Spółki.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że zgodnie z art. 40 ust 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne zezwolenie na wytwarzanie zawiera: 1) nazwę i adres wytwórcy; 2) wskazanie miejsc wytwarzania i kontroli; 3) rodzaj i nazwę produktu leczniczego; 4) szczegółowy zakres wytwarzania objęty zezwoleniem; 5) numer zezwolenia oraz datę jego wydania, a jeżeli dotyczy większej liczby produktów leczniczych, nazwy produktów leczniczych objęte zezwoleniem mogą być określone w załączniku do zezwolenia. Zatem zdaniem WSA należało zgodzić się z argumentacją skarżącej, że w tych dokumentach brak jest danych na temat procesu wytwarzania, wysokości obrotu czy technologii produkcji. Do tych kwestii organ nie odniósł się, mimo, że były one podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

WSA w Warszawie stwierdził, że powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia odmowy udostępnienia żądanych informacji. W postępowaniu organ nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w tym zakresie, ani też nie odniósł się do zarzutów skarżącej, czym naruszył art. 7 i art. 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.)

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w szczególności w zakresie podnoszonych przez organ kwestii dotyczących charakteru i istoty informacji, których udostępnienia organ odmówił (m.in. z uwagi na fakt, ze po odpowiednim przetworzeniu informacje te mogą stanowić cenne rynkowo dane).

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. w sytuacji, w której - biorąc pod uwagę okoliczności wskazane w pkt 1 - stanowi ona ważny instrument ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez błędną wykładnię tych przepisów w sytuacji, w której charakter i istota informacji, których udostępnienia organ odmówił (m.in. z uwagi na fakt, ze po odpowiednim przetworzeniu informacje te mogą posiadać wartość rynkową) wskazuje, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ w istocie powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację swojego stanowiska w sprawie. Podkreślił, że udostępnienie żądanych informacji jest ograniczone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Mogą one stanowić bazę danych posiadającą określoną wartość rynkową. Udostępnienie tych informacji może nie tylko skutkować powstaniem znacznej szkody po stronie przedsiębiorcy, ale także potencjalnie negatywnie wpływać na stabilność rynku farmaceutycznego, co w konsekwencji może prowadzić do trudnych do przewidzenia skutków. Informacje, których udostępnienia organ odmówił zawierają bowiem elementy danych, które potencjalnie mogą nawet ułatwiać przejmowanie kontraktów, co z punktu widzenia rynkowego oraz interesu przedsiębiorcy jest elementem kluczowym w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjna organu brak przeprowadzenia we wskazanym wyżej zakresie stosownej analizy przez Sąd I instancji w oczywisty sposób skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie ocenił prawidłowo postępowania dowodowego.

A. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem skarżącej, twierdzenia przedstawione przez organ, że żądane informacje zawierają dane o procesie wytwarzania środków farmaceutycznych czy też dane o wysokości obrotów Spółki, nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym. Skarżąca nie wnosiła bowiem o udostępnienie tego typu danych. A. G. podkreśliła, że jej wniosek dotyczył danych ujawnianych w zezwoleniach na wytwarzanie produktów leczniczych, które są opisane w art. 40 ustawy Prawo farmaceutyczne. Ponadto wskazała, że wzór zezwolenia jest określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie wzoru zezwolenia na wytwarzanie produktu leczniczego i badanego produktu leczniczego oraz wzoru zezwolenia na import produktu leczniczego i badanego produktu leczniczego (Dz. U. Nr 20, poz. 111) i nie zawiera on danych na temat "procesu wytwarzania", "wysokości obrotu" czy "technologii produkcji". Ponadto wobec niezaskarżenia przez skarżącą decyzji w zakresie odmowy udostępnienia umów, nieaktualne jest stanowisko organu dotyczące możliwości wyrządzenia szkody przedsiębiorcy, czy też obawa przed przejęciem jego kontaktów. Zdaniem skarżącej udostępnienie żądanych danych może przyczynić się do zabezpieczenia interesu osób trzecich, które będą mogły się dowiedzieć do kogo ewentualnie kierować roszczenia związane ze stosowaniem produktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Zaskarżonemu w niniejszej sprawie orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnoszący skargę kasacyjną organ zarzucił naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Jednakże z uwagi na fakt, że zarzuty te sprowadzają się w istocie do określenia charakteru żądanych przez wnioskodawczynię informacji (zdaniem organu stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy), zostaną potraktowane łącznie.

Wnoszący skargę kasacyjną Główny Inspektor Farmaceutyczny konsekwentnie na każdym etapie postępowania prezentował stanowisko, że żądane przez A. G. informacje zawarte m. in. w załącznikach do zezwoleń na wytwarzanie produktów leczniczych na rzecz Z. objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i w związku z tym nie mogą zostać udostępnione w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Taki pogląd został również przedstawiony w skardze kasacyjnej. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom Sądu udostępnienie żądanych przez skarżącą informacji spowodowałoby naruszenie ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorcy.

Powyższy zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Należy podkreślić, że powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego były braki w postępowaniu dowodowym. Sąd I instancji wskazał, że powołanie się przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia nie uzasadnia wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Takie postępowanie organu było sprzeczne z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom organu wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie przesądził, czy informacje, o których udostępnienie wnosiła skarżąca, mają charakter informacji ustawowo chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazał jedynie, jak wspomniano, na uchybienia w postępowaniu administracyjnym oraz na brak przekonującego uzasadnienia decyzji w szczególności w zakresie objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie tego przepisu, musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto jak wspomniano wyżej musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

W niniejsze sprawie, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, przesłanka formalna nie została w sposób przekonujący zaprezentowana w decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, natomiast do przesłanki materialnej organ w ogóle się nie odniósł. Nie wystarczy bowiem ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie wyżej opisane okoliczności powinny zostać dokładnie zbadane i wyjaśnione przez organ administracji publicznej, zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a następnie w razie odmowy udostępnienia żądanych danych szczegółowo opisane w decyzji administracyjnej. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnienie informacji, a odmowa jej udostępnienia jest wyjątkiem od tej zasady. W związku z tym ciężar wykazania przesłanek obligujących do wydania decyzji odmownej spoczywa na właściwym organie.

Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika organu prezentowanych w skardze kasacyjnej i uzupełnionych na rozprawie, o szczególnie wrażliwym charakterze żądanych danych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione we wskazanym przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną wyroku NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1468/13. W orzeczeniu tym NSA wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną wcale nie przesądził, że treść zezwoleń na wytwarzanie produktów leczniczych oraz załączników do tych zezwoleń z zasady nie może zostać udostępniona, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. NSA zastrzegł jedynie, że takie dane mogą w określonych sytuacjach stanowić tzw. dane wrażliwe. Podkreślił jednocześnie, że wiadome jest, iż rynek farmaceutyczny jest rynkiem specyficznym, a dokonywane w ramach czynności nadzoru farmaceutycznego działania muszą uwzględniać tę specyfikę. Przeto z dużą ostrożnością należy stosować tu ogólne reguły. Zarówno w sprawie zakończonej cytowanym wyżej wyrokiem, jak też w niniejszej sprawie Sąd I instancji nieprzekonująco wypowiedział się w przedmiocie zawartości załączników, nadto nie uwzględnił specyfiki materii, co musiało skutkować uchyleniem decyzji administracyjnych. Stąd należy przede wszystkim wyjaśnić treść żądanych danych, ustalić zakres poufności przedsiębiorcy i podjęte w tym przedmiocie działania, a następnie rozważyć, czy należy je upublicznić czy ochronić.

W świetle przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne oraz aktów wykonawczych treść zezwoleń obejmuje informacje o różnym stopniu wrażliwości. Jak słusznie wskazał NSA we wspomnianym wyroku z 15 listopada 2013 r., art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne stanowi, że zezwolenie zawiera rodzaj i nazwę produktu leczniczego, zaś w punkcie 4 precyzuje, iż zezwolenie na wytwarzanie zawiera szczegółowy zakres wytwarzania objęty zezwoleniem. Zagadnienia rodzaju produktu, a już z pewnością jego zakres wytwarzania, mogą obejmować informacje istotne z punktu widzenia przedsiębiorcy, którego intencją z pewnością nie jest ich upublicznienie, poza tym rzeczywiście, jak podnosi skarżący kasacyjnie, mogą mieć wartość rynkową. To sprzeciwiać mogłoby się uwzględnieniu przedmiotowego żądania. Jednakże niektóre załączniki zawierają jedynie numery i daty ważności zezwoleń na dopuszczenie do obrotu lub inne dane, których ujawnienie nie powinno narażać przedsiębiorcy na możliwość powstania negatywnych skutków. Zaznaczyć trzeba, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby udostępnić tylko tę cześć danych, które z całą pewnością nie naruszają tajemnicy przedsiębiorcy, a pozostałym zakresie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA uznał, że nie jest on usprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Z podanych wyżej powodów nie jest także zasady zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.s.s.a. WSA w Warszawie zasadnie uchylił zaskarżone decyzje.

Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji o konieczności ponownego ustalenia, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki odmowy udostępnienia żądanych informacji w kontekście tajemnicy przedsiębiorcy należy uznać za uzasadnione. Sąd I instancji nie stwierdził, czy wszystkie żądane przez skarżącą informacje powinny zostać udostępnione. Decyzja w tym zakresie należy do organu, który ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany wziąć pod uwagę argumenty zaprezentowane w orzeczeniu WSA w Warszawie oraz w niniejszym orzeczeniu NSA.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.