Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 473/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Gmina na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony wnoszącej sprzeciw Gmina kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty P. z [...] lipca 2020 r., nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina P., dla której Sąd Rejonowy S. - [...] z siedzibą w P., prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uzasadnienia ww. decyzji wynika następujący stan faktyczny.

Skarb Państwa - rep. przez Wojewodę S. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1977 r., nabył od K. W. - w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia - nieruchomości niezabudowane oznaczone jako działki nr [...] i nr [...] obręb ewidencyjny P., gmina P., dla której Sąd Rejonowy S. - [...] w P. prowadził księgę wieczystą o numerze [...] Nabycie to, zostało poprzedzone wydaniem przez Wojewodę S. decyzji z [...] grudnia 1976 r., zgodnie z którą grunt ten został przeznaczony na zorganizowanie ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego dla pracowników terenowych organów administracji państwowej.

Na podstawie prawomocnych decyzji Wojewody S. z dnia [...] lipca 1997 r. ww. działki stały się własnością Gminy P.. Następnie aktem notarialnym w odniesieniu do tych działek, zostało ustanowione na rzecz Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. prawo użytkowania wieczystego gruntu.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. K. W. wystąpił do Starosty P. o zwrot wywłaszczonych działek nr [...]

Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił zwrotu działek.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił w całości ww. decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., w ten sposób, że uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił zwrotu nabytych przez Skarb Państwa od K. W. przedmiotowych działek. W dniu [...] lutego 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji z dnia [...] lutego 2013 r. i poprzedzającej jej decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2012r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nadto nie zostały podjęte działania zmierzające do odzyskania przedmiotowej nieruchomości, gdyż należało wystąpić do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu, ewentualnie wezwać stronę do podjęcia odpowiednich czynności procesowych, zaś do czasu zakończenia tych działań - postępowanie zawiesić.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2014 r.. sygn. akt I OSK 2371/13 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku .

Po zwrocie akt, Starosta P. zawiesił postępowanie i wezwał strony, do wystąpienia na drogę sądową o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Z uwagi na to, że oba wezwania okazały się bezskuteczne, zawieszone postępowanie zostało podjęte , a następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. umorzone.

K. W. wniósł do organu II instancji odwołanie od powyższej decyzji oraz złożył do Sądu Okręgowego w S. pozew o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności z [...] października 1998 r., zawartej pomiędzy Gmina, a Polskim Związkiem Działkowców z siedzibą w W..

Sąd Okręgowy w S. [...] wyrokiem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...] stwierdził nieważność ww. umowy, zaś Sąd Apelacyjny w S. wyrokiem [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...], oddalił apelację Gminy P. oraz Polskiego Związku Działkowców.

W tych okolicznościach Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 450/18 oddalił sprzeciw do ww. decyzji organu odwoławczego.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] ponownie odmówił zwrotu ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że pomimo prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] ustalającego, że materialnoprawna podstawa wpisu użytkowania wieczystego na podstawie umowy z dnia [...] października 1998 r. jest nieważna, wpis ten nie został wykreślony z księgi wieczystej. Nadto z informacji udzielonej przez strony wynika, że nie było prowadzone postępowanie cywilne dotyczące uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie wykreślenia wpisu użytkowania wieczystego. Dla działek nr [...] obręb P. założono nową księgę wieczystą nr [...], w której widnieje wpis: właściciele - Gmina, P., użytkownicy wieczyści - Polski Związek Działkowców, W., na podstawie umowy z dnia [...] października 1998 r. Rep A nr [...] o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności. Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, że choć opisana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, to jednakże ujawniony w dziale II Księgi wieczystej wpis prawa użytkowania wieczystego stanowi przeszkodę, do uwzględnienia wniosku K. W.. Nie jest bowiem możliwym wydanie decyzji pozytywnej, w sytuacji gdy aktualny stan prawny nieruchomości wskazuje, że nie znajduje się ona w dyspozycji Gminy P..

K. W. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2, art. 87, art. 151 i art. 153 Konstytucji , art. 142 ust. 1, art. 27, art. 117, art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n. oraz art. 7, art. 8, art. 77§ 1 i art. 80, art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że zaistniały podstawy do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości.

Rozpoznając wniesione odwołanie organ II instancji stwierdził, że z wnioskiem wystąpił uprawiony podmiot, tj. poprzedni właściciel nieruchomości, zaś cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Oceniając kwestię władania nieruchomości przez Gminę P., a także wniosku Burmistrza P. z dnia [...] stycznia 2021 r. o zawieszenie postępowania uznał, że okoliczność złożenia pozwu do właściwego sądu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego. Przypomniał, że ocenę istnienia zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie rozstrzygnął już wyrok WSA z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 450/18, w którym stwierdzono, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była już przedmiotem rozważań WSA w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13 oraz NSA w wyroku z dnia 26 września 2014 r. Oba sądy wywiodły, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma natomiast tylko takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W takiej zatem sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy.

Zdaniem organu odwoławczego, w aktualnym stanie prawnym jedynym podmiotem posiadającym prawa rzeczowe do działek nr [...] jest Gmina P. będąca ich właścicielem, a fakt niewykreślenia użytkownika wieczystego z księgi wieczystej nie ma wpływu na możliwość załatwienia sprawy o zwrot działek. Wobec powyższego organ stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż istnieje podstawa do zwrotu nieruchomości. Jednakże jednocześnie uznał, że na obecnym etapie sprawy wydanie orzeczenia co do meritum nie jest możliwe, ponieważ decyzja o ich zwrocie wiąże się z likwidacją części ogrodów działkowych, a kwestie tą reguluje art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach. Poza tym występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie rozliczeń, o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. Przed wydaniem decyzji o zwrocie ww. nieruchomości, istotnym będzie zatem określenie wielkości nakładów, które powstały w ramach prawa, przysługującego podmiotom władającym ww. nieruchomością, jak również rozliczenie tych nakładów w ramach kwoty zwracanego przez byłego właściciela odszkodowania.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zawiera błędną ocenę stanu prawnego, poprzez nieuwzględnienie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w S. [...] o unieważnieniu umowy o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności z [...] października 1998 r. zawartej pomiędzy Gminą P. a PZD z siedzibą w W., a także konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien:

- w decyzji określającej zwrot określić warunki odtworzenia części zlikwidowanego na skutek wydania decyzji zwrotowej ogrodu działkowego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 21, art. 22 i art. 26 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, z uwzględnieniem faktu, że granice wspomnianych działek ingerują w budynki znajdujące się poza ich geodezyjnym położeniem;

- zlecić sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość poczynionych nakładów na działkach nr [...];

- określić warunki rozliczenia oszacowanych składników majątkowych, znajdujących się na nieruchomości w chwili zwrotu;

- ustalić, czy nastąpiło zwiększenie bądź zmniejszenie wartości nieruchomości zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu i dać temu wyraz w decyzji, przyjmując stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu;

-ustalić K. W. jako osobę zobowiązaną do zwrotu zwaloryzowanej wysokości odszkodowania z uwzględnieniem powyższych wytycznych.

Gmina zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. W sprzeciwie decyzji tej zarzuciła naruszenie:

a) art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na:

-braku rzetelnej i całościowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciu, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, gdy tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ośrodek wypoczynkowy w B. rzeczywiście powstał i to już w 1978 r., co oznacza, że cel wywłaszczenia wbrew ustaleniom organu został zrealizowany,

- braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i zupełnym pominięciu w swoich rozważaniach, że ośrodki wypoczynkowe, analogicznie, jak inne większe kompleksy architektoniczne charakteryzują się m.in. posiadaniem przestrzeni służącej wypoczynkowi i relaksowi,

- braku rzetelnej analizy zgromadzonego w sprawne materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że późniejsze wyodrębnienie z ośrodka wczasowego pracowniczych ogródków działkowych, które stanowią tereny rekreacyjne, nie jest zrealizowaniem celu wywłaszczenia, a w konsekwencji brak jest podstaw do orzekania zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawcy, podczas gdy cel wywłaszczenia osiągnięty został przed przekazaniem spornych nieruchomości Polskiemu Związkowi Działkowców,

- braku wyczerpującej analizy i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście obowiązujących w dacie wywłaszczenia regulacji prawnych i podjęciu chybionej próby rekonstrukcji celu wywłaszczenia przy pomocy regulacji ustawowych uchwalonych zarówno po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. (nr [...]), jak również po zawarciu umowy sprzedaży spornej nieruchomości, podczas gdy cel wywłaszczenia należy interpretować przy pomocy i w kontekście regulacji prawnych obowiązujących w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej,

b) art. 3 ust. 1, art. 10, art. 49 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 365 IKPC poprzez ich błędną interpretację i samodzielne dokonywanie przez organ oceny zgodności stanu rzeczywistego prawa użytkowania wieczystego wpisanego w księdze wieczystej [...] podczas, gdy wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej, jako wpis o charakterze konstytutywnym, jest wiążący dla wszystkich podmiotów i obalenie jego zgodności ze stanem faktycznym może być dokonywane jedynie na podstawie powództwa opartego o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece; w konsekwencji zaś bezzasadne i nieuprawnione przyjęcie, że skarżący włada wywłaszczoną nieruchomością i możliwym jest orzeczenie o jej zwrocie, gdy tymczasem jest dokładnie odwrotnie, tj. skarżący nie pozostaje we władaniu nieruchomości, a tym samym orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawcy nie jest możliwe,

c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne i nieuzasadnione zastosowanie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ II instancji dysponował zarówno kompletnym materiałem dowodowym, jak i możliwością wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie.

W dniu [...] września 2021 r. strona skarżąca przysłała zawiadomienie o dokonaniu wpisu w księdze wieczystej [...] użytkowania wieczystego.

W dniu [...] września 2021 r. wpłynął wyrok Sądu Rejonowego [...] w S. [...] z dnia [...] lutego 2021 r. sygn.. akt I C [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na mocy którego w dziale I i II jako podstawę wpisu zamiast umowy o ustanowienie wieczystego użytkowania i przeniesienia własności z dnia [...] października 1998 r. wpisano ugodę sądową z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawartą przed Sądem Rejonowym w sprawie sygn. akt [...] pomiędzy PDZ a Gminą P., w dziale I zamiast okresu użytkowania wieczystego PZD do dnia [...] października 2097 r. wpisano okres do dnia [...] kwietnia 2117 r. oraz w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości zamiast wpisu działki gruntu w wieczystym użytkowaniu wpisano działki gruntu w wieczystym użytkowaniu przeznaczone pod rodzinne ogrody działkowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Wojewody, mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Starosty P. odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej wskazał, że organ I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego wobec nieuwzględnienia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w S. o unieważnieniu umowy o ustanowienie wieczystego używania gruntu i przeniesienia własności zawartej w dniu [...] października 1998 r. pomiędzy Gminą P. a Polskim Związkiem Działkowców z siedzibą w W., a nadto, że istnieje konieczność wyjaśnienia sprawy co do należnego odszkodowania i wzajemnych rozliczeń.

Oceniając przyczyny wydania przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W wyrokach z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13 i z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2371/13 ww. Sądy zgodnie przyjęły, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaś takiego wymogu nie stanowi kwestia władania nieruchomością. Podkreśliły także, że powyższa okoliczność ma tylko takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W takiej zatem sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Wobec tego, stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - istnieje obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia lub o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że podnoszona przez organ odwoławczy wadliwość dokonanej przez Starostę oceny stanu faktycznego wobec nieuwzględnienia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...] o unieważnieniu umowy o ustanowienie wieczystego używania gruntu i przeniesienia własności zawartej w dniu [...] października 1998 r. pomiędzy Gminą P. a Polskim Związkiem Działkowców z siedzibą w W., w realiach niniejszej sprawie nie może stanowić uzasadnienia dla wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy pominął bowiem wynikającą z akt administracyjnych sprawy okoliczność, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. przed Sądem Rejonowym (sprawa o sygn. akt [...]) została zawarta ugoda na mocy której Gmina oddała Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste nieruchomość gruntową stanowiącą działki nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym P., gmina P., zaś Polski Związek Działkowców oświadczył, że wyraża zgodę na oddanie w użytkowanie wieczyste powyższego gruntu na jego rzecz. Co więcej Burmistrz Gminy P. w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił się bezpośrednio do Wojewody o zawieszenie postępowania z uwagi na zainicjowanie sprawy z powództwa Polskiego Związku Działkowców przeciwko Gminie P. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wpisanie ww. ugody sądowej. W tej sytuacji przyjąć należało, że kwestia władania nieruchomością na powrót odżyła, co oznacza, że ocena prawna jak i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroków WSA i NSA z dnia w z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13 i z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2371/13 odnośnie zawieszenia postępowania pozostają nadal aktualne, z tym, że obecnie dotyczą ugody sądowej, na podstawie której doszło do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. W rezultacie, oddanie - po stwierdzeniu nieważności umowy z dnia [...] października 1998 r. – Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek powoduje, że nie traci racji bytu obowiązek podjęcia przez organy stosownych działań celem doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość obejmująca te działki znajdzie się ponownie we władaniu Gminy P.. Oznacza to tym samym, że wbrew twierdzeniu Wojewody w sprawie występuje zagadnienie wstępne, choć akcentowany przez Gminę P. fakt wpisu do księgi wieczystej stanowi wyłącznie kwestię wtórną do sprawy odzyskania władztwa nad nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego utraconego na skutek zawarcia ugody. Innymi słowy rzecz ujmując, organ odwoławczy zarzucając wadliwość oceny stanu faktycznego, sam nie ustrzegł się błędu, skoro nie dostrzegł znaczenia dla sprawy zawartej ugody jak i zasadności wniosku o zawieszenie postępowania. Wprawdzie ugoda ta z jednej strony przesądza, że obecny właściciel nie włada nieruchomością, jednakże z drugiej strony uniemożliwia wydanie decyzji, przed podjęciem działań mających na celu przywrócenie utraconego władztwa.

Z kolei brak jest podstaw do kwestionowania przez stronę skarżącą ustalenia zaskarżonej decyzji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, skoro kwesta ta została ostatecznie przesądzona już przez WSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13.

W odniesieniu do dalszej argumentacji organu wskazać należy, że powołany przez organ przepis art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych reguluje obowiązek odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania, który ciąży na podmiocie będącym właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (co do zasady na podmiocie publicznoprawnym) względem stowarzyszenia ogrodowego. Przy czym umieszczenie w decyzji o zwrocie nieruchomości orzeczenia o ww. obowiązkach, dotyczy sytuacji, w której odgród ten nie stanowił celu wywłaszczenia. Z kolei rozliczeniu, o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. podlegają nakłady poczynione przez publicznoprawnego właściciela (np. gminę, Skarb Państwa), ale tylko takie, które służyły realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, a zatem dokonywane są one pomiędzy pierwotnym właścicielem, a podmiotem na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Z powyższego wynika zatem wprost, że należy odróżnić kwestię rozliczeń nakładów rodzinnych ogrodów działkowych, od rozliczeń nakładów poniesionych przez podmiot publicznoprawny.

Na mocy art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Stosownie zaś do treści art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.

Zacytowany wyżej przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. określa wyłącznie regułę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co nie oznacza, że stosownych rozliczeń nie można dokonać w odrębnym postępowaniu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, podzielić należy kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w którym przyjmuje się, że decyzja o zwrocie nieruchomości może być wydana niezależnie od decyzji o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Oba te elementy stanowią bowiem samodzielne z puntu widzenia sprawy administracyjne sprawy administracyjne (por. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1619/20, z 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 667/18, z 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 820/18 czy z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 820/18).

Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa administracyjna toczyła się w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz wzajemnych rozliczeń, które spowodować mogą zmniejszenie lub zwiększenie kwoty zwracanego odszkodowania. Postępowanie administracyjne zostało bowiem zainicjowane wnioskiem byłego właściciela, tj. K. W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stąd też brak było podstaw do jego rozszerzania o kwestie odszkodowawcze, skoro te mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. Połączenie w jednym postępowaniu obu spraw, tj. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwaloryzowanego odszkodowania, nie jest zatem uprawnione. Z tych też względów nie sposób przyjąć, aby zachodziła sugerowana przez organ odwoławczy konieczność przeprowadzenia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości postępowania wyjaśniającego służącego ustaleniu należnej kwoty odszkodowania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając w tych kosztach wysokość uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wskazaną przez Sąd i rozważy zasadność zawieszenia postępowania, mając przy tym na uwadze zakres prowadzonego postępowania administracyjnego.