Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1040/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i czas wolny od służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "Komendant Główny SG", "organ II instancji") decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186 poz. 1560), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 16 września 2005 r.", utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: Komendant [...]OSG", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmawiającą ponownego naliczenia i wypłacenia D. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i czas wolny od służby (punkt 1) oraz umarzającą postępowanie w zakresie żądania odsetek (punkt 2).

Z akt sprawy wynika, że [...] D. G. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej rozkazem personalnym Komendanta Głównego SG z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], z dniem [...] marca 2014 r. W związku ze zwolnieniem ze służby wnioskodawcy wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia, w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz ekwiwalent za niewykorzystany przed dniem zwolnienia czas wolny od służby.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. D. G. wystąpił do Komendanta [...]OSG z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i czas wolny od służby wskazując, że wypłata ma nastąpić z odsetkami. Wniosek umotywował wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w którym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Komendant [...]OSG odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i czas wolny od służby (punkt 1) oraz umorzył postępowanie w zakresie żądania odsetek (punkt 2).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dacie zwolnienia D. G. ze służby w Straży Granicznej wypłacono kwotę 30.545,50 zł. W sumie naliczono ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za 80 dni oraz za czas wolny od służby za 450 godzin. Należności te zostały naliczone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, tj. art. 118 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r.

Nadto organ I instancji wskazał, że Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w którym to Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Ponadto w przedmiotowym wyroku nie wskazuje się na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności dotyczącego zasad wypłacania, czy też obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oraz za czas wolny od służby.

Odnośnie żądania wypłaty odsetek organ I instancji wskazał, że jakkolwiek ustawa o Straży Granicznej w art. 111 zawiera materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, to jednak z przepisu tego nie wynika, że ich wysokość i prawo do nich określa organ po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sam fakt zamieszczenia tego przepisu w ustawie o Straży Granicznej nie pozbawia roszczenia o odsetki ustawowe charakteru cywilnego. Roszczenie o odsetki ma charakter cywilnoprawny, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygają sądy powszechne. Stąd organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a ewentualna decyzja byłaby wydana bez podstawy prawnej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. D. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 10, art. 107 § 3, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy.

Utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Komendant Główny SG za organem I instancji wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w zakresie w jakim orzeka o niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie wskazanego przepisu ustawy o Policji. Jednocześnie w ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej. W przedmiotowym zakresie ustawodawca nie znowelizował przepisów pragmatycznych normujących funkcjonowanie w Straży Granicznej, w związku z tym wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty skarżącemu ekwiwalentu, jak i obecnie. Wobec powyższego oraz mając na względzie fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej poprzez wypłatę na wskazany przez funkcjonariusza rachunek bankowy, to brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku. Tym samym wniosek o naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. podstawę obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Natomiast ekwiwalent za czas wolny od służby ustalany jest zgodnie z ww. rozrządzeniem w odmienny sposób (tj. bez użycia kwestionowanego mnożnika 1/30 uposażenia) i oblicza się go, mnożąc uposażenie przez współczynnik 0,5% oraz przez liczbę godzin ponadnormatywnego czasu służby.

Z powyższego wynika więc, że przedstawiony w odwołaniu sposób obliczania przedmiotowych ekwiwalentów pieniężnych nie ma oparcia w przepisach pragmatycznych, a organ I instancji dokonał prawidłowego naliczenia kwestionowanych należności z tytułu zwolnienia funkcjonariusza ze służby i terminowego ich wypłacenia. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 75 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do żądania naliczenia i wypłaty odsetek organ II instancji wskazał, że nie powstała zaległa należność, a zatem wniosek w zakresie odsetek również nie znajduje uzasadnienia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ II instancji wskazał, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Wnioskodawca nie wskazał bowiem żadnych konkretnych czynności procesowych mających wpływ na rozpoznanie niniejszej sprawy.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. D. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego SG z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] zarzucając:

- naruszenie art. 8, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentacji prawnej wskazującej na konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie obowiązującego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 przez analogię,

- wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał w szczególności, że przepis § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. jest niezgodny z normami konstytucyjnymi. Ponownie stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 powinien być stosowany przez analogię również wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Stosowanie przelicznika 1/30 uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu faktycznie ogranicza byłym funkcjonariuszom Straży Granicznej wyrażone w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawo do wypoczynku. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop winna być adekwatna do maksymalnych norm czasu pracy. Maksymalne normy czasu pracy (służby) dla funkcjonariusza Straży Granicznej (jak i dla funkcjonariuszy Policji) były i są obecnie ustalane w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W konsekwencji za każdy dzień niewykorzystanego urlopu jako funkcjonariusz Straży Granicznej (tak jak funkcjonariusz Policji) skarżący otrzymał odpowiednio mniejszy ekwiwalent niż - pobierając takie samo uposażenie zasadnicze - otrzymywali funkcjonariusze np. Służby Więziennej czy żołnierze zawodowi. Wobec powyższego funkcjonariusze Policji (a tym samym funkcjonariusze Straży Granicznej), za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, czego nie można uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty. Zatem wypłacone skarżącemu świadczenie nie jest ekwiwalentne do wysokości niewykorzystanych przez niego dni urlopów na dzień zakończenia służby w Straży Granicznej.

Skarżący powołał się również na inicjatywę ustawodawczą Departamentu Porządku Publicznego MSW, która dotyczy projektu ustawy o zmianie ustawy o Policji i niektórych innych ustaw, w tym i ustawy o Straży Granicznej, której celem jest wykonanie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. Przepis art. 2 projektu ustawy wskazuje na konieczność nowelizacji ustawy o Straży Granicznej w kierunku analogicznym jak w ustawie o Policji, a więc ustala wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 921/18; publ. CBOSA).

Żądanie ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i czas wolny od służby skarżący oparł na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".

Trybunał Konstytucyjny wskazał dalej, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Sprawa niniejsza dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego

za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i czas wolny od służby, który został uregulowany w § 2 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby.

Tożsama regulacja względem § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia została zawarta w art. 115a ustawy o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji.

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zawartej w innym akcie prawnym, która zakresowo obejmuje § 2 ust. 2 rozporządzenia. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na tożsamą treść tego przepisu z art. 115a ustawy o Policji. Bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, że uprawnienie Sądu rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1904/15, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1896/13, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 253/11; publ. CBOSA). Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/39).

Z tych względów, posiłkując się argumentacją prawną zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdzić należało, że § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r., w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Niewątpliwie ustalenie w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia narusza "istotę" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Uprawnienie funkcjonariuszy Straży Granicznej do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest - w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP - bezsporne. Artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia w tym zakresie ustawodawcy swobody regulacyjnej, jak to czyni w odniesieniu do maksymalnych norm czasu pracy i dni wolnych od pracy. Ekwiwalent zaś - jak już wskazano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - oznacza równowartość określonego prawa, a więc nie może mieć charakteru uznaniowego.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zważywszy, że urlopy wypoczynkowe udzielane są, zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w dni służby, a nie w dni wolne od służby ustawowo, funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień służby w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) w stosunku do liczby dni niewykorzystanych urlopów (dni służby). Przyjęcie w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia miesięcznego przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu, nie znajduje więc żadnego uzasadnienia. Ustanowienie w § 2 ust. 2 rozporządzenia mianownika w wysokości odpowiadającej liczbie dni w miesiącu (30), a nie liczbie dni służby, niweluje prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do otrzymania koniecznego substytutu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Trudno bowiem nazwać przyjęcie owego współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu "rekompensatą ekwiwalentną", co prowadzi - z uwagi na gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do wypoczynku - do uznania, że naruszona została "istota" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Stosownie do art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe. W art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, ustawodawca zawarł zaś delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu obliczania i wypłacania owego ekwiwalentu.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z pojęcia "ekwiwalent" wywodzi świadczenie stanowiące równowartość niewykorzystanego urlopu. Wobec powyższego uznać należało, że delegacja zawarta w art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej została przepisem § 2 ust. 2 rozporządzenia zrealizowana w sposób nieprawidłowy. Ustawodawca nakazał bowiem określenie zasad obliczania i wypłacania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie rekompensaty pieniężnej, która pozornie tylko zbliżona jest do ekwiwalentu. Ponadto zastosowany przez organ przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w których ustawodawca posługuje się zwrotem "ekwiwalent".

Z tego względu uznać należało, że § 2 ust. 2 zastosowanego przez organ rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest też niezgodny z art. 118 ust. 1 pkt 2, a także ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Przepis art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nakazuje też unormowanie określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, a także maksymalnego czasu pracy i zastrzega dla tego unormowania formę ustawy. Stąd, regulowanie tych kwestii w drodze rozporządzenia stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie Konstytucji RP. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za "(...) szczególnie istotną należy uznać tezę wyrażoną w orzecznictwie TK (...), iż art. 66 ust. 2 powinien pełnić "rolę realnej gwarancji praw pracowniczych poprzez ograniczenie swobody kształtowania warunków pracy w umowach, jak i aktach podustawowych" (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, op. cit., s. 688).

Z tego zatem względu prawo do ekwiwalentu - jako konieczny substytut urlopu wypoczynkowego - powinno być regulowane w całości w przepisach rangi ustawowej.

Dostrzegł to zresztą sam prawodawca, albowiem zdecydował o uregulowaniu tej kwestii w drodze ustawy, dodając w ustawie o Straży Granicznej, po art. 119, art. 119a w brzmieniu określonym w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610).

Zastosowany przez organ przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia, zawierający unormowanie w zakresie sposobu obliczania i wypłacania ekwiwalentu, ustalający wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest zatem niezgody również z wynikającym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wymogiem określenia w przepisach rangi ustawowej corocznych płatnych urlopów.

Analogiczne wnioski, co do niezgodności z ww. przepisami Konstytucji RP, można wyprowadzić względem § 2 ust. 3 zastosowanego przez organ rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 godzinę niewykorzystanego czasu wolnego od służby w wymiarze 0,5% części miesięcznego uposażenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby nie rekompensuje w pełni (w stosunku 1:1) niewykorzystanego czasu wolnego, czyli nie stanowi równowartości określonej jednostki czasu służby. To oznacza, że kwestionowana regulacja narusza "istotę" prawa do czasu wolnego od pracy związanego z nakazem ustawowego uregulowania maksymalnych norm czasu pracy i korelatem tego prawa w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od pracy, wyrażonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a nadto jest niezgodna z art. 37 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.

Zaznaczyć należy, że w tym zakresie ustawodawca również zdecydował o uregulowaniu ww. materii w ustawie wprowadzając do ustawy o Straży Granicznej art. 117c w brzmieniu określonym w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1635).

Odnośnie wniosku skarżącego w przedmiocie naliczenia i wypłaty odsetek od ww. świadczeń, nie przesądzając o jego zasadności w niniejszej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie, inne świadczenie lub należność pieniężna stały się wymagalne.

Uwzględniając powyższe Sąd stoi na stanowisku, że roszczenie wynikające z art. 111 ust. 4 ww. ustawy nie ma charakteru cywilnoprawnego, a sprawa o odsetki dochodzone na tej podstawie nie może być uznana za sprawę należącą do właściwości sądu powszechnego (w szczególności za sprawę cywilną). Nieuzasadnione było zatem umorzenie postępowania w omawianym zakresie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z przyczyn wskazanych przez organ.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2136/18 (publ. CBOSA), który to pogląd podziela Sąd w składzie orzekającym, "wyprowadzana z art. 177 Konstytucji RP zasada domniemania właściwości sądów powszechnych nie ma charakteru nieograniczonego. Z zawartego w tym przepisie sformułowania "z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów" wynika, że do właściwości sądów powszechnych nie należą sprawy, które m.in. należą do właściwości sądów administracyjnych. Zakres kompetencji tych sądów określa generalnie art. 184 Konstytucji RP, a szczegółowo przede wszystkim ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 1 - 3 i art. 4). W rozpatrywanym przypadku chodzi o indywidualne rozstrzygnięcie o prawie przysługującym funkcjonariuszowi, wynikającym z publicznoprawnego stosunku służbowego. Chodzi więc niewątpliwie o władczą, jednostronną wypowiedź władzy służbowej o prawie podmiotu podporządkowanego tej władzy. Treść tej relacji prawnej wskazuje jednoznacznie, że ta wypowiedź powinna mieć charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (...). Z przepisu art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej stanowiącego podstawę prawną roszczenia o odsetki wynika jednocześnie kompetencja organu - władzy przełożonej funkcjonariusza - do rozstrzygnięcia o tym publicznoprawnym uprawnieniu (w tej kwestii por. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004, s. 187). To rozstrzygnięcie powinno mieć formę właściwą dla jednostronnego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej o publicznoprawnych obowiązkach lub uprawnieniach indywidualnego podmiotu, a więc zgodnie z art. 1 k.p.a. formę decyzji administracyjnej. Z tych względów Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 738/15, poparte powołanym tam orzecznictwem sądowym, że droga administracyjna w sprawach dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zawarował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek. W konsekwencji należy przyjąć, że nie ma znaczenia dla określenia formy rozstrzygnięcia o prawie do odsetek przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej w ramach publicznoprawnego stosunku służbowego fakt, że w ustawie o Straży Granicznej, odmiennie niż w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie przewidziano wprost wydania w takiej sprawie decyzji administracyjnej. W obu tych przypadkach uprawnienia do odsetek mają taką samą publicznoprawną naturę i w związku z tym nie ma żadnych podstaw do kwestionowania kompetencji do wydania przez władzę służbową funkcjonariusza Straży Granicznej decyzji w sprawie prawa do tego świadczenia".

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ uwzględni przedstawioną w wyroku ocenę prawną.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.