Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 336/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c,  art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G.Cz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego mostu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika Wójt Gminy Cz. oprotestował skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej – DWINB) z dnia 9 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego mostu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Z przedstawionych Sądowi łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

Wystąpieniem z dnia 23 sierpnia 2012 r. Wójt Gmina Cz. zwrócił się do Starosty Powiatu W. z wnioskiem o ustalenie kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na działkach nr 488, 489 i 491. W reakcji na wskazane pismo Starosta Powiatu W. pismem z dnia 9 października 2012 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., (dalej – PINB) z żądaniem przeprowadzenia kontroli stanu technicznego przedmiotowego mostu zlokalizowanego w G., Gmina Cz. na działkach nr 488, 489 i 491. Działając w ramach prawem przypisanych kompetencji PINB w dniu 13 listopada 2012 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego mostu, co udokumentowano w sporządzonym na tą okoliczność protokole kontroli nr [...], do którego załączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą stan faktyczny zastany w trakcie zrealizowanej czynności kontrolnej. Ustalenia organu sprowadziły się do podania w sporządzonym protokole, że na działkach nr 488, 489 i 491 w G. znajduje się jednoprzęsłowy stalowy most drogowy. Element nośny mostu stanowi metalowa konstrukcja, która jest całkowicie niezabezpieczona przed działaniem szkodliwych czynników atmosferycznych i ulega znacznej korozji. Konstrukcja nośna mostu posiada ujemną strzałkę ugięcia. Ciąg jezdny na moście wyłożony jest kostką granitową, która nie ma spękań, czy zarysowań. Most posiada dwa przyczółki, gdzie w jednym z nich widoczne są ubytki i spękania. Stwierdzono ponadto, że balustrady betonowe znajdujące się z obu stron przy wjeździe na most są w bardzo złym stanie technicznym, widoczne poważne zarysowania, spękania i odspojenia. Pomimo, iż ww. balustrady nie pełnią funkcji elementów konstrukcyjnych mostu, to stwarzają jednak zagrożenie utraty życia lub zdrowia dla użytkowników przedmiotowego mostu drogowego, który jest w ciągłej eksploatacji.

W oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z dnia 22 listopada 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania, którego przedmiot zakreślił jako zły stan techniczny stalowego mostu położonego na działkach nr 488, 489 i 491 w miejscowości G., gmina Cz.. Z zawiadomienia wynika, że za strony postępowania zostali uznani Gmina Cz., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. oraz D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W..

Zmierzając do ustalenia stanu technicznego obiektu objętego postępowaniem PINB w dniu 22 kwietnia 2016 r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na Gminę Cz. obowiązek dostarczenia w terminie do 26 kwietnia 2013 r. oceny technicznej przedmiotowego mostu stalowego. W sentencji postanowienia organ zastrzegł, że ocena powinna zawierać ocenę stanu technicznego odzwierciedlającą stan aktualny; wskazanie występujących nieprawidłowości wraz z podaniem przyczyn ich powstania; podanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z normami i przepisami Prawa budowlanego; wnioski i zalecenia. Jednocześnie w postanowieniu podano, iż koszty oceny ponosi zobowiązany do jej dostarczenia.

Nie godząc się z wydanym nakazem, w szczególności w zakresie adresata obowiązku, Gmina Cz. oprotestowała omawiane postanowienie zażaleniem. W toku postępowania odwoławczego DWINB w dniu 11 marca 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym nakazał organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, zaś po przedłożeniu wyrysu z rejestru gruntów, bo ustalenie stanu właścicielskiego nieruchomości było przedmiotem dodatkowych czynności dowodowych, w dniu 25 marca 2013 r. wydał postanowienie nr [...]. Wskazanym postanowieniem organ nadzoru budowlanego II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym względzie zakreślił nowy termin zaś w pozostałej części utrzymał je w mocy.

Postanowienie DWINB zostało zaskarżone przez Gminę Cz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którym wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., (sygn. akt II SA/Wr 460/13) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji wywiodła Gmina Cz. jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., (sygn. akt II OSK 440/14) skargę oddalił.

Po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego PINB pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. wezwał Gminę Cz. jako zarządcę przedmiotowego mostu do wypełnienia obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 28 stycznia 2013 r., nr [...]. Na tym etapie postępowania prowadzona była korespondencja między zobowiązaną Gminą a organem sprowadzającą się do zmiany terminu wykonania nakazu. Organ nadzoru budowlanego I instancji czyniąc zadość żądaniom strony w dniu 23 czerwca 2016 r. wydał postanowienie nr [...], którym wyznaczył nowy termin wykonania nakazu wskazanego w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2013 r., nr [...] r. do dnia 30 lipca 2016 r., pozostałe warunki postanowienia pozostawiając bez zmian.

Realizacja obowiązku miała miejsce w dniu 28 lipca 2016 r., bowiem w tej dacie została przedłożona "Ocena stanu technicznego mostu położonego w miejscowości G. przy ul. [...]" sporządzona przez zespół w składzie dr inż. T.Ł., mgr inż. M.W., mgr inż. D.G. i mgr inż. R.W.. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w dniu 12 września 2016 r. PINB w Powiecie W. wydał decyzję nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 16 września 2016 r., nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3, ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej – k.p.a.) nakazał Gminie Cz. reprezentowanej przez Wójta Gminy Cz. jako zarządcy obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych związanych z elementami stalowego mostu położonego na działkach nr 488, 489, 491 w miejscowości G. poprzez:

W zakresie stalowych elementów konstrukcji przęsła:

- oczyścić elementy stalowe konstrukcji mostu do stopnia umożliwiającego wykonanie zabezpieczenia antykorozyjnego;

- wykonać zabezpieczenie antykorozyjne stalowych elementów mostu.

W zakresie naprawy betonowej konstrukcji podpór:

- skuć odspojone fragmenty betonowej konstrukcji przyczółków, wykonać płaszcze żelbetowe przyczółków,

- oczyścić i usunąć przypowierzchniową warstwę zwietrzałego betonu z murów oporowych.

W zakresie wyposażenia pomostu i łożysk:

- demontaż istniejących przeciągów pełniących funkcję balustrad, pozostałości mocowań urządzeń obcych oraz oznakowania żeglugowego przymocowanego do dźwigarów;

- wykonać nowe zabezpieczenie ruchu pieszych - balustrady;

- odtworzyć oznakowanie żeglugowe;

- usunąć przypowierzchniową warstwę betonowej nawierzchni chodników;

- wykonać miejscowe naprawy spękań betonowej nawierzchni chodników;

- wykonać uszczelnienia liniowe chodników;

- wykonać nawierzchnię chodników;

- dokonać wymiany przekryć szczelin dylatacyjnych wraz z wykonaniem odprowadzenia wody poza obiekt, spod szczeliny;

- dokonać miejscowych napraw w spoinowaniu nawierzchni jezdni;

- dokonać oczyszczenia i konserwacji łożysk.

W zakresie dojazdów do mostu:

- dokonać rozbiórki betonowych murów (balustrad) zlokalizowanych nad skrzydłami obiektu;

- dokonać rozbiórki nawierzchni jezdni wraz z podbudową na dojazdach w obrębie skrzydeł;

- dokonać rozbiórki nawierzchni chodników wraz z podbudowę na dojazdach w obrębie skrzydeł;

- skuć odspojone fragmenty betonowej konstrukcji przyczółków i wykonać naprawy powierzchniowe;

- wykonać lokalnie skucie elementów ścianki zaplecznej oraz skrzydeł;

- wykonać pionową izolację przeciwwodną betonowych przyczółków od strony naziomu;

- wykonać zasypkę i podbudowę pod nową konstrukcję drogi na dojazdach do obiektu;

- dokonać odbudowy konstrukcji jezdni i chodników w obrębie skrzydeł przyczółków;

- dokonać rozbiórki a następnie ponownie zamontować kamienne umocnienia skarp wraz z dogęszczeniem i uzupełnieniem podbudowy umocnienia;

- odtworzyć kamienne schody skarpowe w obrębie stożków skarpowych;

- zdemontować stalowe balustrady, a następnie zamontować nowe balustrady w przestrzeni podmostowej przy podporze P1 oraz na murach oporowych przy podporze P2;

- wykonać prawidłowe oznakowanie drogowe przedmiotowego mostu w związku z jego stanem technicznym, zgodnie z rozporządzeniem ministra infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729)

W sentencji decyzji został wyznaczony termin wykonania wskazanych robót do dnia 31 grudnia 2017 r.. Dodatkowo organ zastrzegł, że roboty budowlane należy prowadzić pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zakazał użytkowania mostu przez pieszych oraz pojazdy, których całkowita masa przekracza 5 ton, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowość. Względem zakazu użytkowania mostu dla pieszych i pojazdów o masie przekraczającej 5 ton powołując się na art 86 ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w decyzji zamieszczono nakaz natychmiastowego wykonania.

Uzasadniając skierowany do Gminy Cz. nakaz organ wyjaśnił, że przedmiotowy most stanowi drogowy obiekt inżynieryjny w ciągu ul. [...] do ul. [...]. Na mocy art. 61 ustawy Prawo budowlane do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy zobowiązani są właściciele lub zarządca obiektu budowlanego. Powołując się na ustalenia DWINB oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ jako adresata obowiązku wskazał Gminę Cz. jako zarządcę obiektu budowlanego. Z ustaleń kontroli PINB wyprowadził nieodpowiedni stan techniczny mostu, który został potwierdzonym opracowaniem przedłożonym w toku postępowania. Kierując się dążeniem do doprowadzeniem przedmiotowego mostu do stanu zgodnego z prawem organ uznał za konieczne nałożenie obowiązków wskazanych w decyzji.

Wójt Gminy Cz. oprotestował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odwołaniem czyniąc w nim zarzut naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem autora odwołania decyzja nie posiada niezbędnego elementu w postaci daty wydania oraz nie wyczerpuje wymogów związanych z uzasadnieniem faktycznym wskazującym na przyjęte dowody. Nieścisłości, czy nieprawidłowości decyzji dotyczą także niejednoznacznego zakazu użytkowania mostu. Najwięcej jednak uwagi w odwołaniu poświęcono nieprawidłowości polegającej, zdaniem odwołującej się, na niewłaściwym ustaleniu strony zobowiązanej. Argumentacja dotycząca tego zarzutu związana była z posadowieniem mostu na trzech działkach, błędnie zresztą przez organ określonych, zaś Gmina Cz. jest właścicielką tylko jednej z nich. Opisując tą okoliczność zwrócono uwagę także na aspekt finansowy sprawy sprowadzający się do pokrycia przez Gminę Cz. kosztów realizacji decyzji, co ze względu na brak tytułu prawnego do nieruchomości mogłoby powodować odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Po przekazaniu akt sprawy do organu II instancji DWINB postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 r., nr [...] wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w zakresie lokalizacji przedmiotowego mostu. Pismem z dnia 16 lutego 2017 r. PINB w Powiecie W. wyjaśnił, że doszło do podziału nieruchomości, co spowodowało zmianę numeracji działek i jednocześnie wskazał aktualne oznaczenie nieruchomości.

W dniu 9 marca 2017 r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 290 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał Gminie Cz. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie stanu technicznego mostu stalowego zlokalizowanego na działkach nr 488, nr 489/3 i nr 491/3 w miejscowości G. poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

a) w zakresie stalowych elementów konstrukcji przęsła:

- oczyścić elementy stalowe konstrukcji mostu do stopnia umożliwiającego wykonanie zabezpieczenia antykorozyjnego,

- wykonać zabezpieczenie antykorozyjne stalowych elementów mostu,

b) w zakresie naprawy betonowej konstrukcji podpór:

- skuć odspojone fragmenty betonowej konstrukcji przyczółków,

- wykonać płaszcze żelbetowe przyczółków,

- oczyścić i usunąć przypowierzchniową warstwę zwietrzałego betonu z murów oporowych,

c) w zakresie wyposażenia pomostu i łożysk:

- demontaż istniejących przeciągów pełniących funkcję balustrad oraz pozostałości mocowań urządzeń obcych,

- wykonać nowe zabezpieczenie ruchu pieszych - balustrady,

- usunąć przypowierzchniową warstwę betonowej nawierzchni chodników,

- wykonać miejscowe naprawy spękań betonowej nawierzchni chodników,

- wykonać uszczelnienia liniowe chodników,

- wykonać nawierzchnię chodników,

- dokonać wymiany przekryć szczelin dylatacyjnych wraz z wykonaniem odprowadzenia wody poza obiekt, spod szczeliny,

- dokonać miejscowych napraw w spoinowaniu nawierzchni jezdni,

- dokonać oczyszczenia i konserwacji łożysk,

d) w zakresie dojazdów do mostu:

- dokonać rozbiórki betonowych murów (balustrad) zlokalizowanych nad skrzydłami obiektu,

- dokonać rozbiórki nawierzchni jezdni wraz z podbudową na dojazdach w obrębie skrzydeł,

- dokonać rozbiórki nawierzchni chodników wraz z podbudową na dojazdach w obrębie skrzydeł,

- skuć odspojone fragmenty betonowej konstrukcji przyczółków i wykonać naprawy powierzchniowe,

- wykonać lokalnie skucie elementów ścianki zaplecznej oraz skrzydeł,

- wykonać pionową izolację przeciwwodną betonowych przyczółków od strony naziomu,

- wykonać zasypkę i podbudowę pod nową konstrukcję drogi na dojazdach do obiektu,

- dokonać odbudowy konstrukcji jezdni i chodników w obrębie skrzydeł przyczółków,

- dokonać rozbiórki a następnie ponownie zamontować kamienne umocnienia skarp wraz z dogęszczeniem i uzupełnieniem podbudowy umocnienia,

- odtworzyć kamienne schody skarpowe w obrębie stożków skarpowych,

- zdemontować stalowe balustrady, a następnie zamontować nowe balustrady w przestrzeni podmostowej przy podporze P1 oraz na murach oporowych przy podporze P2,

W sentencji decyzji organ II instancji wyznaczył termin wykonania nakazu do dnia 30 czerwca 2018 r. oraz zobowiązał do prowadzenia robót budowlanych pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Ponadto zakazał użytkowania mostu stalowego zlokalizowanego na działkach nr 488, nr 489/3 i nr 491/3 w miejscowości G. przez: pieszych i pojazdy, których masa całkowita przekracza 5 ton do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej zrelacjonowano istotne elementy decyzji PINB, by następnie opisać przesłanki zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane stanowiącego podstawę wydanego nakazu. W tym kontekście przywołano ustalenia poczynione przez organ I instancji związane z nieprawidłowym stanem technicznym przedmiotowego mostu, opisując zresztą ustalenia kontrolne. Jako kolejny dowód poddany szczegółowej analizie, który potwierdzał konieczność interwencji służb nadzoru budowlanego wskazano specjalistyczne opracowanie w postaci ,,Oceny stanu technicznego mostu położonego w miejscowości G. przy ul. [...]" sporządzone przez osoby dysponujące stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Z przedłożonego na skutek postanowienia PINB opracowania zaczerpnięto rodzaj i zakres nieprawidłowości objętego postępowaniem obiektu budowlanego, a nawet sam rodzaj nałożonych obowiązków. Odnosząc się do argumentacji odwołania organ II instancji wyjaśnił intencje i zakres zakazu użytkowania mostu przez pojazdy, których masa całkowita przekracza 5 ton. Analizując to zagadnienie organ II instancji uznał zasadność zarzutu nieprawidłowości dotyczących zawarcia w decyzji organu I instancji obowiązku wykonania prawidłowego oznakowania drogowego przedmiotowego mostu w związku z jego stanem technicznym, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Także jako wydany bezpodstawnie uznano nakaz wykonania oznakowania żeglugowego.

Co do twierdzeń związanych z błędnym według odwołującej się wskazaniem adresata decyzji nie uznano ich słuszności. Po zasygnalizowaniu treści art. 61 Prawa budowlanego wyjaśniono, że obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym ciąży na właścicielu lub zarządcy tego obiektu. Organ uznał, że decyzję z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, można kierować do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego lecz ustawodawca nie predysponuje żadnego z tych podmiotów, pozostawiając wybór adresata nakazu organowi decyzyjnemu. Za prawnie dopuszczalną uznano możliwość wyboru adresata decyzji wydawanej w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowanego przez organ decyzyjny, a rozwiązanie to uznano za słuszne, bo prowadzący postępowanie organ znając okoliczności sprawy, dokonuje wyboru adresata nakazu w sposób adekwatny do ustalonego stanu faktycznego. Wyjaśniając skierowanie decyzji do Gminy Cz. wskazano, że przedmiotowy most łączy działki drogowe nr 491/3 (uprzednio 491), tj. ulicę [...], i nr 204, tj. ulicę [...] nieoddane w zarząd podmiotu odrębnego, które stanowią niezaprzeczalnie własność Gminy Cz., gdzie gospodarującym zasobem nieruchomości jest Wójt Gminy Cz..

Uznając, że są to drogi wewnętrzne przytoczono art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), gdzie drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, których to utrzymanie, zgodnie z ust. 2 art. 8 ustawy, jak również budowa, przebudowa, remont, ochrona, oznakowanie oraz zarządzanie należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z treści art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych organ wyprowadził, że obowiązek utrzymania ww. dróg, w ciągu których znajduje się przedmiotowy most, spoczywa niewątpliwie na Gminie Cz.. Dalej organ kontynuował wywód podając, iż skoro przedmiotowy most stanowi element tworzonego przez drogi wewnętrzne w postaci ulic [...] i [...] ciągu komunikacyjnego, obowiązek utrzymania Gminy Cz. i na ten most się rozciąga. Przedmiotowy most jest elementem dróg wewnętrznych zlokalizowanych na działkach nr 491/3 i nr 204, o czym przesądza art. 4 ustawy o drogach publicznych, stanowiący w pkt 2, że droga (nie tylko publiczna) to przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, stanowiąca całość techniczno-użytkową budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami; a w pkt 12 wskazujący, że drogowy obiekt inżynierski to m.in. obiekt mostowy; i precyzując na koniec w pkt 13, że obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka.

W przypadku ulic [...], jak i [...], brak statusu drogi publicznej, nie wyłącza odpowiedzialności Gminy Cz. za ich utrzymanie, włącznie ze stanowiącym ich element mostem. Tak samo jak stosownie do art. 20 pkt 4 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zobowiązanym do utrzymania dróg gminnych jest zarządca drogi w osobie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, tak zgodnie z art. 8 ust. 2 tej samej ustawy - odpowiedzialnym za utrzymanie dróg niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych jest zarządca terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku właściciel tego terenu. Tym zaś w niniejszym przypadku jest niewątpliwie Gmina Cz.. Po poparciu prezentowanego stanowiska orzecznictwem sądów administracyjnych organ odwoławczy wybór adresata rozstrzygnięcia dokonany przez organ I instancji uznał za trafny. Podobnie posiłkując się orzecznictwem wyjaśniono, że jako podstawę prawną nakazu zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o drogach publicznych, w świetle których odpowiedzialny za utrzymanie drogi jest jej zarządca.

Finalnie DWINB ocenił za prawidłowe zarówno wydanie nakazu w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego jak też skierowanie obowiązków do Gminy Cz.. Mimo orzeczenia przez organ I instancji z uwzględnieniem powyższych okoliczności konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenia w sprawie przez organ odwoławczy uzasadniano koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a także zmianą numeracji działek, co miało wpływ na treść decyzji i orzeczeniem przez PINB obowiązku dotyczącego oznakowania drogowego.

We wspomnianej na wstępie skardze wywiedzionej na powyższą decyzję reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Wójt Gminy Cz. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku jedynie na Gminę Cz., poprzez wadliwe przyjęcie, iż jest ona zarządcą obiektu inżynieryjnego,

- art. 4 pkt 1 i 2, art. 7, art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie,

- art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż most stalowy w G. zlokalizowany na działkach nr 488, nr 489/3 i nr 491/3, pozostaje w zarządzie Gminy Cz.

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, iż Gmina Cz. może dysponować na cele budowlane (per analogiam dotyczy to także remontu i modernizacji) mostem stalowym zlokalizowanym na działkach nr 488, nr 489/3 i nr 491/3 w miejscowości G., pomimo iż nie jest właścicielem działek nr 488 i 489/3 i nie posiada do nich żadnego tytułu prawnego lub zobowiązaniowego. Dodatkowo zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

- art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania,

- art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz na zaniechaniu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie zakazu użytkowania mostu

W motywach skargi szczególny nacisk położono na określenie przez organ Gminy Cz. jako adresata decyzji ze względu na uznanie jej za zarządcę drogi. Przyjęcie takiego założenia zostało określone jako arbitralne, w sytuacji gdy faktycznie winno wynikać z przepisów prawa w tym wypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też ustawy o drogach publicznych. Zaznaczono, że zarząd nad drogą wiąże się z licznymi konsekwencjami prawnymi, także o charakterze podatkowym, czy w zakresie możliwości pobierania opłat od reklam. Wywód prawny organu związany z ustaleniem zarządcy mostu określono jako pełen błędów logicznych i faktycznych, nie znajdujący odzwierciedlenia w przepisach prawa i w stanie faktycznym. Skarżąca nie negując treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w zakresie adresowania decyzji do właściciela lub zarządcy obiektu podniosła, iż fakt zarządu musi wynikać z przepisów prawa. Po przytoczeniu stanowiska organu odnośnie uznania Gminy Cz. za zarządcę skarżąca wskazała na art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i zaprzeczyła, aby z przepisu tego miało wynikać, że zarządcą drogi jest jakakolwiek jednostka samorządu terytorialnego. W oparciu o wskazany przepis gmina uprawniona jest do dokonywania nazewnictwa ulic, ale za pisemną zgodą właścicieli. Zarząd drogą wewnętrzną wynika z własności tej drogi i jest z nią ściśle powiązane. Skoro tak drobna rzecz jak nazwa ulicy, może zostać nadana jedynie za zgoda właściciela, to tym bardziej tak poważna i znacząca ingerencja jak remont, nie może się odbyć bez zgody i udziału finansowego.

Po przytoczeniu art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych skarżąca wyjaśniała, że droga wewnętrzna w ogóle może nie mieć zarządcy, taką możliwość dopuszcza sama ustawa, a w takiej sytuacji remont mostu stanowi obowiązek właściciela terenu, czyli w tym stanie faktycznym odpowiedzialność i koszty winny ponosić trzy podmioty, a nie tylko Gmina Cz., która jest tylko właścicielem działek, na których zlokalizowana jest ulica [...] i [...], i stąd jej prawo do władztwa nad tymi nieruchomościami i uprawnienie do zarządzania nimi. Wykluczono możliwość automatycznego przyjęcia, iż fakt władztwa nad jedną rzeczą rozciąga się na możliwość dysponowania nieruchomością sąsiednią. Takie założenie godzi w podstawowe zasady prawa cywilnego związanego z prawem własności.

Autor skargi w ramach swoich twierdzeń zaprzeczających możliwości uznania Gminy Cz. za zarządcę mostu zwrócił uwagę na brak szczegółowych aktów prawnych w zakresie zarządzania nieruchomościami, stanowiącymi drogi wewnętrzne i podkreślił, że prawo do korzystania z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, musi być usankcjonowane odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości. Z kolei poglądy organu wywodzącego z przepisów ustawy o drogach publicznych, że to skarżąca jest zarządca drogi uznano za nadużycie prawne i faktyczne. Swoje stanowisko w sprawie skarżącą popierała przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym pojęcia drogi i zarządu znajdującego się w jej ciągu obiektu inżynierskiego.

Kolejnym argumentem skargi było wskazanie na kanwie ustawy o drogach publicznych definicji drogi publicznej jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącej całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca wydzielenie pasa drogowego. Podążając za ustawową koniecznością wydzielenia pasa drogowego wykluczono możliwość uznania mostu jako elementu tej drogi i w konsekwencji uznania skarżącej jako zarządcy mostu.

W dalszej kolejności skarżąca wyraziła pogląd, że nadużyciem ze strony organu II instancji było posługiwanie się kategorią zarządcy drogi w odniesieniu do Gminy Cz. oraz pojęciem drogi w odniesieniu do mostu, który nie został zlokalizowany w pasie drogowym, gdyż ten nigdy nie został wyodrębniony. Z tej przyczyny miało miejsce rażące naruszenia prawa przez organ II instancji polegające na nieuwzględnieniu faktu braku prawa Gminy Cz. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczono, że ustawa Prawo budowlane wymaga oświadczenia w tym zakresie tylko, w przypadku gdy mamy do czynienia z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, ale co najmniej oczywistym jest, że aby ingerować w czyjąś własność, a remont niewątpliwie taką ingerencją jest, koniecznym jest posiadanie ku temu podstaw prawnych. Wedle skarżącej zasadne jest zatem stosowanie tych przepisów per analogiam. Gmina nie jest właścicielem działek, poza jedną, na której zlokalizowany jest most i nie posiada żadnego tytułu prawnego do dysponowania tymi nieruchomościami w jakikolwiek sposób, w tym na cele budowlane. Podstawą taką jest własność, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawa rzeczowe, stosunek zobowiązaniowy lub zarząd drogi, ustanowiony w trybie art. 7 ustawy o drogach publicznych. Gmina Cz. nie posiada żadnego z wymienionych tytułów prawnych do mostu. Nie może więc w żaden sposób tym mostem dysponować, ani dokonywać nakładów finansowych, na ten most, gdyż będzie to naruszało ustawę o dyscyplinie finansów publicznych.

W oparciu o orzecznictwo zanegowano także argumentację organu związaną z wydaniem decyzji. Skarżącą rozróżniła obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, posiadającej charakter abstrakcyjny ,,(jako rzecz stanowi stos kartek papieru)" od fizycznej ingerencji w konstrukcje znajdujące się na cudzym gruncie, co znajduje wyraz w konieczności dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej ,,Nie można dokonywać ingerencji w cudze mienie bez jego wiedzy i zgody oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, zwłaszcza jak się jest dysponentem środków publicznych. Takie działanie byłoby bowiem sprzeczne z zasadą rzetelności, legalności i celowości, a zatem stanowiłoby rażącą niegospodarność środkami publicznymi". Odnosząc się do uwzględnionego orzeczenia zauważono, że w przypadku ekspertyzy technicznej Sąd wskazał, iż podstawowym argumentem przemawiającym za obciążeniem obowiązkiem Gminy Cz. jest szybkość postępowania. Ekspertyza wykazała, co zostało ustalone przez organ II instancji, iż nośność mostu jest zachowana, a przesłanką do wykonania remontu jest konieczność zabezpieczenia obiektu na przyszłość. W chwili obecnej możliwym jest więc obciążenie obowiązkiem wszystkich podmiotów, będących właścicielami działek solidarnie zwłaszcza, iż gwarantuje to adekwatne poniesienie nakładów do udziału własnościowego, co uczyni zadość wymaganiom finansów publicznych. Adresowanie decyzji do Gminy Cz. nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Gmina Cz. może być co najwyżej w tym wypadku jedną ze stron, a nie stroną postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a..

Na koniec skarżąca Gmina Cz. odniosła się do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących nierzetelnego w jej ocenie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ błędnie określił numery działek, a dokonanym ustaleniom w zakresie własności tych działek nie przypisał należytej wagi. Nadto arbitralnie i błędnie ustalił, iż Gmina Cz. jest zarządcą mostu, pomimo że nie ma to żadnego odniesienia w stanie faktycznym i prawnym. Zaś za dodatkowy błąd uznano przyjęcie, iż most stanowi element drogi, skoro nie znajduje się on w wydzielonym pasie drogowym, przez co rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt. Wskazując na art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca podniosła, że organ nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś wyjaśnienie prawne jest niespójne i nielogiczne, stanowiące uznaniową ocenę przepisów prawa, zamiast bezpośredniego powołania się na nie, iż w gruncie rzeczy nie stanowi żadnego uzasadnienia. Organ wydał zakaz użytkowania mostu stalowego pomimo, iż sam stwierdził, że na obiekcie nie stwierdzono wprawdzie uszkodzeń wskazujących na jego przeciążenie oraz uszkodzeń mogących w sposób istotny wpływać na obniżenie nośności obiektu, co dodatkowo potwierdza również w aspekcie technicznym brak należytego rozważenia materiału dowodowego i wskazania podstaw do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016. poz. 1066 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.; dalej - p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie skarga i wskazane w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie narusza przepisów prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., ani też naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja DWINB spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zastosowanie przez DWINB w kontrolowanej sprawie treści art 138 § 2 k.p.a. także było prawidłowe.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja DWINB uchylająca decyzję PINB w Powiecie W. i orzekająca w sprawie poprzez nakazanie skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w wyznaczonym terminie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Dla wyjaśnienia motywów uznania skargi za bezzasadną wyjaśnić przyjdzie, że oprotestowana nią decyzja jest kolejnym rozstrzygnięciem, jakie wydały organy nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowego mostu. Skoro mowa już o sprawie, dla wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy zapadłymi rozstrzygnięciami nie można tracić z pola widzenia pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Otóż po przeprowadzeniu kontroli przez organ nadzoru budowlanego I instancji, co miało miejsce jeszcze w 2012 r., PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania ,,w sprawie złego stanu technicznego stalowego mostu na działkach nr 488, 489 i 491 w G.". Przy tak zakreślonym przedmiocie postępowania organy procedowały od 2012 r. aż do wydania zaskarżonej decyzji. Zatem na przestrzeni lat przedmiotem toczącego się postępowania, (sprawą w znaczeniu procesowym), był stan, (właściwie zły stan), techniczny przedmiotowego mostu.

Kolejnym elementem, który należy uwzględnić przy badaniu prawidłowości kontestowanego rozstrzygnięcia jest treść przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Podejmując wstępne działania nakierowane na ustalenie podstawowego zagadnienia jakim jest stan techniczny przedmiotowego mostu organ I instancji wydał postanowienie z dnia 28 stycznia 2013 r., nr [...], w którego podstawie prawnej przyjęto art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis dotyczy kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego i zawiera przysługujące im uprawnienie do żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego informacji lub udostępnienia dokumentów, jak precyzuje ust. 1 normatywu - związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Z treści przywołanego przepisu należy wyprowadzić, że organ może wydać na jego podstawie nakaz w sytuacji powzięcia wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, stąd w przepisie mowa o utrzymaniu, zaś adresatem rozstrzygnięcia może on uczynić m.in. zarządcę obiektu budowlanego.

PINB w Powiecie W. jako adresata postanowienia nr [...] wskazał Gminę Cz. jako zarządcę drogi, w ciągu której znajduje się przedmiotowy most. Postanowienie to zostało co do meritum utrzymane w mocy przez DWINB postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., (sygn. akt II SA/Wr 460/13) oddalił skargę na postanowienie drugoinstancyjne zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., (sygn. akt II OSK 440/14) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiedzioną przez Gminę Cz..

W tak kształtującym się stanie prawnym mamy do czynienia z sytuacją ostatecznego przesądzenia o możliwości nałożenia obowiązków określonych na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego na Gminę Cz. jako zarządcę. Podążając dalej za efektami interwencji służb nadzoru budowlanego wskazać należy, że po otrzymaniu przez organ I instancji opracowania potwierdzającego nieprawidłowości w stanie technicznym mostu decyzją z dnia 16 września 2016 r., nr [...] na Gminę Cz. jako zarządcę obiektu nałożono obowiązek wykonania określonych robót w wyznaczonym terminie, przy czym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z zacytowanego przepisu wynika, że możliwość nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 66 Prawa budowlanego powiązana jest z nieprawidłowościami, powstałymi w trakcie użytkowania budynku, np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika, który przyczynia się do pogorszenia stanu technicznego, czy też estetycznego budynku. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 688/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie określa bliżej treści merytorycznej decyzji, stanowiąc jedynie, że powinna ona dotyczyć usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z tym, że celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, zadaniem organu jest wykazanie zaistnienia przesłanek obligujących organ do podjęcia decyzji. Jednocześnie decyzja powinna dokładnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt: IV SA 2590/03 i z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 4403/03). Podstawę rozstrzygnięcia organu powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, ale koniecznym elementem dowodowym będzie też ekspertyza stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego w toku postępowania może żądać przedstawienia takiej ekspertyzy w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 1a Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Komentowany przepis dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, czyli zachowania obiektów budowlanych w stanie niepogorszonym, niezmienionym. Prace budowlane wykonywane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter naprawczy, a więc odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 1102/07 i z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt: II OSK 1980/09; wyrok NSA w Katowicach z dnia 24 stycznia 2003 roku, sygn. akt: II SA/Ka 1147/01).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy dostrzec, iż obiekt budowlany objęty prowadzonym postępowaniem niewątpliwie jest w złym stanie technicznym. Ustaleń w tym względzie dokonał sam organ I instancji w trakcie kontroli i to jeszcze w 2012 r.. Przedłożone na żądanie organu, sporządzone zresztą przez zespół specjalistów legitymujących się stosowanymi uprawnieniami i kwalifikacjami zawodowymi, opracowanie potwierdziło nie tylko nieprawidłowości rzeczonego mostu ale także zawierało zakres robót niezbędnych do uzyskania stanu uznawanego za zgodny z prawem, szczególnie mowa w tym miejscu o aspekcie technicznym. Zdaje się zresztą, że na przestrzeni prowadzonego postępowania nie budziły wątpliwości skarżącej nieprawidłowości w stanie technicznym jak i konieczność ich usunięcia. Z akt administracyjnych w sposób bezsprzeczny wynika, że to nikt inny jak skarżącą, zapewne zauważając zły stan techniczny mostu, wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. wystąpiła do Starosty Powiatu W. o ustalenie podziału kosztów utrzymania i remontu mostu. W świetle ustaleń dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji oraz opracowania sporządzonego przez czerwcu 2016 r. nie ma potrzeby dalszego dowodzenia, że interwencja organu nadzoru budowlanego była konieczna i w pełni uzasadniona. W odwołaniu jak i w skardze nie neguje się złego stanu technicznego przedmiotowego mostu czy tez konieczności wykonania określonych robót. Podstawowym zarzutem jest określenie adresata nakazu, w czym skarżąca Gmina Cz. upatruje naruszenia opisywanych w piśmie procesowym naruszeń prawa materialnego i procedury administracyjnej. Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, a to z następujących powodów.

PINB w Powiecie W. kierując obowiązek do Gminy Cz. jako zarządcy obiektu wybór adresata decyzji uzasadnił treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2013 r., gdzie Gmina Cz. została uznana za zarządcę drogi gminnej, której elementem jest m.in. drogowy obiekt inżynierski – most. Problematyka prawidłowości ustalenia strony zobowiązanej do wykonania robót budowlanych stanowiła też przedmiot rozważań organu II instancji w toku postępowania odwoławczego. DWINB w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 marca 2017 r. wskazanie Gminy Cz. jako strony zobowiązanej do wykonania nakazu wyprowadza z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., (sygn. akt II OSK 440/14), który jak przyjął organ ,,potwierdził prawidłowość oceny prawnej dokonanej przez organy nadzoru budowlanego w zakresie uznania Gminy Cz. w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych za zarządcę przedmiotowego mostu – odpowiedzialnego za jego utrzymanie".

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżącą podniosła wiele zarzutów dotyczących zarówno prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych oraz naruszenia procedury administracyjnej, lecz faktycznie wszystkie zarzucane organowi nieprawidłowości swoje źródło mają właśnie w skierowaniu obowiązków względem przedmiotowego mostu do Gminy Cz.. Potwierdzenie lub zaprzeczenie prawidłowości wskazania adresata decyzji stanowić będzie zatem odpowiedź na pytanie co do zasadności skargi.

Jak już była wcześniej mowa, mimo wieloletniego charakteru postępowanie niezmiennie dotyczy stanu technicznego mostu. Pomiędzy wydanymi postanowieniami, a oprotestowaną skargą decyzją i decyzją ją poprzedzającą różnica, poza formą procesową, polega na tym, że przyjęto w podstawie inne przepisy prawa materialnego odpowiednio art. 81 c i art. 66 Prawa budowlanego oraz na tym, że pierwszy akt administracyjny obligował do przedłożenia określonych dokumentów, zaś drugi do wykonania wskazanych w nim robót. Niewątpliwie jednak mamy do czynienia z jednym postępowaniem administracyjnym, co prawda dwuetapowym, ale prowadzonym w jednej sprawie – stanu technicznego obiektu budowlanego. W swej istocie zarówno przepis art. 81 c jak i art. 66 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w przypadku orzekania w zakresie stanu technicznego obiektu. Zatem można uznać za uprawniony pogląd, że mamy do czynienia niejako z dwuetapowym postępowaniem, w toku którego organ ustala nieprawidłowości, ich zakres i sposób eliminacji, co polega na prowadzeniu własnych działań np. kontroli i wydaniu postanowienia do przedłożenia określonych dokumentów, by następnie decyzją nakazać wykonanie określonych czynności, czy robót przywracających obiekt do stanu zgodnego z prawem nie powodującego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego, bezpieczeństwa mienia czy też bezpiecznego zgodnego z przeznaczeniem użytkowania.

Skoro mowa o jednym postępowaniu, wyjaśnić trzeba, że zastosowane w jego toku przepisy prawa materialnego zawierają ten sam katalog podmiotów, do których kierowane są rozstrzygnięcia. Postanowienie z art. 81 c Prawa budowlanego może być wydawane zarówno w trakcie prowadzenia robót budowlanych jak i w przypadku utrzymania i użytkowania obiektu. Stąd też ustawodawca dla pierwszego przypadku jako adresata przewidział uczestnika procesu budowlanego. Z kolei co do utrzymania czy użytkowania obiektu w przepisie wskazano na właściciela lub zarządcę. Przepis art. 81 c nie zawiera jednak żadnych wskazówek co do określenia adresata pozostawiając w tym względzie organowi swobodę co do jego wyboru.

Z treści art. 61 Prawa budowlanego jako pierwszego przepisu w rozdziale 6 ustawy dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych wynika, że obowiązki w tym względzie spoczywają na właścicielu lub zarządcy. Podmioty te są zatem adresatami wszelkich nakazów wydawanych na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy, w tym także art. 66. Podobnie jak ma to miejsce w przypadku art. 81 c, także i przy stosowaniu art. 66 Prawa budowanego ustawodawca nie wyznaczył ścisłej kolejności wymienionych w nim podmiotów pozostawiając wybór organowi, który ma kierować się przy określaniu adresata rozstrzygnięcia jego wykonalnością czy innymi okolicznościami istniejącymi w danej sprawie.

Na tle dotychczas powiedzianego przyjdzie przypomnieć, że wydane przez organy nadzoru budowlanego postanowienia oparte na normie prawnej zawartej w art. 81 c, gdzie adresatem obowiązku wskazano Gminę Cz. jako zarządcę poddane były kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 października 2013 r., (sygn. akt II SA/Wr 460/13) podzielił stanowisko organu, że przedmiotowy most jest elementem drogi jako stanowiącej całość techniczno-użytkową, zaś Gmina Cz. sprawująca zarząd nad działkami nie przekazanymi w zarząd innemu podmiotowi winna sprawować również zarząd nad obiektem inżynieryjnym (przedmiotowym mostem). Bez zastrzeżeń stanowisko Sądu I instancji zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2015 r., (sygn. akt II OSK 440/14).

Z faktu, że mamy do czynienia z jednym postępowaniem, oraz z tego, że co do wcześniejszych rozstrzygnięć, w których Gmina Cz. została uznana za zarządcę przedmiotowego mostu w obrocie prawnym funkcjonują prawomocne wyroki wynikają następstwa dla organów administracyjnych jak i Sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Mowa w tym miejscu o treści art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Analizując przytoczony przepis na tle niniejszej sprawy trzeba mieć na uwadze podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska organu nadzoru budowlanego co do uznania Gminy Cz. za zarządcę przedmiotowego mostu i adresata wydanego postanowienia. Dla właściwego rozumienia związania organów i sądu prawomocnym wyrokiem przytoczyć można pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2017 r., (sygn. akt I GSK 297/15), gdzie stwierdzono, że ,,ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego czynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji publicznej oraz sądu oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia" - LEX nr 2270625.

Skarżąca zdaje się dostrzegać funkcjonowanie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku przesadzającego o prawidłowości uznania jej za zarządcę mostu jednak stara się rozróżnić rodzaj obowiązków nałożonych postanowieniem i zaskarżoną decyzją i na tej podstawie kwestionuje skierowany do niej nakaz. Feruje nawet skarżąca odważny pogląd, że czym innym jest ekspertyza techniczna stanowiąca jako rzecz stos kartek papieru i czym innym nakaz wykonania określonych robót, przez realizację których obawia się ingerencji w cudze mienie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie można uznać racji skarżącej, gdyż jak już wyjaśniano mamy do czynienia z jednym wieloetapowym postępowaniem, zaś kwestia uznania Gminy Cz. za zarządcę, jako prawomocnie przesądzona, nie może obecnie stanowić przedmiotu odmiennych ocen czy analiz. W niemożliwość zajęcia obecnie odmiennego stanowiska wpisuje się pogląd prawny akceptowany przez orzekający w sprawie Sąd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Bk 442/16), gdzie stwierdzono, że ,,Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej" - LEX nr 2118435.

Wobec już powiedzianego nie znajdują uzasadnionych podstaw zarzuty skargi dotyczące zarówno art. 66 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 4 pkt 1 i 2, art. 7, art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych bowiem wszystkie one dotyczą wskazania adresata decyzji, co w świetle prawomocnych wyroków nie może być przedmiotem analiz czy dokonania na obecnym etapie sprawy innych ustaleń. Podobnie przedstawia się sprawa sugerowanego przez skarżącą zagrożenia naruszenia poprzez wykonanie decyzji dyscypliny finansów publicznych poprzez nakłady w stosunku do nieruchomości nie będącej własnością Gminy Cz.. W wydanych rozstrzygnięciach organy zastrzegały, iż nie posiadają kompetencji do orzekania względem zagadnień cywilistycznych, a wykonanie obowiązków przez zarządcę nie świadczy o pokrywaniu przez niego kosztów decyzji. Zgodzić należy się z poglądami organu, tym bardziej, że zagadnienie podziału kosztów nie było i nie może być przedmiotem orzekania organów czy Sądu w tym zakresie, zaś zagadnienia finansowe pozostają poza sferą orzeczniczej aktywności organów i Sądu rozpoznającego wniesioną na wydane rozstrzygnięcie skargę. Na marginesie wspomnieć należy, że Sądowi znany jest z urzędu fakt orzekania przez organy w przedmiocie ustalenia podziału kosztów i utrzymania przedmiotowego mostu, a nawet przed tutejszym Sądem w dniu 23 maja 2015 r. zapadły dwa wyroki w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 248/15 i II SA/Wr 249/2015, natomiast skargi kasacyjne Gminy Cz. zostały oddalone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., (sygn. akt II OSK 2212/15 i II OSK 2490/15).

Pośród zarzutów skargi znalazły się też twierdzenia dotyczące nierzetelnie prowadzonego postępowania, co wiązano z błędnym określeniem działek. Istotnie twierdzenia dotyczące tego zagadnienia zostały zamieszczone już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie może jednak ujść uwadze skarżącej, że DWINB przeprowadził w tym względzie dodatkowe postępowanie wyjaśniające i zlecał nawet PINB przeprowadzenie dodatkowych czynności w tym zakresie. Ostatecznie okazało się, że doszło do zmiany numeracji działek jednak organ II instancji fakt ten uwzględnił i w wydanej decyzji opisał działki zgodnie z ich geodezyjnym oznaczeniem.

Podobnie nie może zostać zaakceptowany zarzut wywiedziony względem naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. sprowadzający się nawet do uznania wyjaśnień prawnych jako niespójnych i nielogicznych. Lektura uzasadnienia decyzji nie potwierdza w żaden sposób zarzutu skargi. Organ II instancji wskazał zarówno na ustalenia dotyczące stanu faktycznego jak też jego kwalifikacji na grunt odpowiednich przepisów prawa materialnego. Nie budzi też zastrzeżeń rodzaj i zakres ujętych w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym obowiązków, skoro znajdują one odniesienie w sporządzonej w toku postępowania ocenie technicznej przedmiotowego mostu. Skoro stan techniczny przedmiotowego mostu jest nieodpowiedni, a mankamenty i nieprawidłowości zostały szczegółowo wyspecyfikowane, trudno zarzucać nieprawidłowość w zakazie użytkowania mostu dla pojazdów o masie przekraczającej 5 ton czy pieszych do czasu usunięcia tych nieprawidłowości. Mając na względzie chociażby zasady doświadczenia życiowego czy zasady logiki można stwierdzić, że istniejące nieprawidłowości mogą stanowić bezpośrednią lub pośrednią przyczynę nieszczęśliwego wypadku czy realnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. Dziwić przy tym może postawa samej skarżącej, która faktycznie zainicjowała kilka lat temu postępowanie w sprawie, lecz wobec rozstrzygnięć organów, które potwierdzają fakt sprawowania przez nią zarządu nad przedmiotowym mostem, nie tylko nie podejmuje realnych działań ukierunkowanych na zmianę istniejącego stanu rzeczy, czyli nie zmierza do eliminacji zagrożeń lecz kontestuje rozstrzygnięcie zarzutami typu braku uzasadnienia w decyzji zakazu użytkowania mostu przez pieszych.

Na koniec podkreślić należy, że nie budzi zastrzeżeń skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jak wynika z decyzji PINB w Powiecie W. organ I instancji kierując się sporządzonym opracowaniem nakazał wykonanie wszelkich robót w nim ujętych, które miały doprowadzić most do stanu zgodnego z prawem. Słusznie organ II instancji dostrzegł, że uprawnienia organów nadzoru budowlanego nie obejmują nakazywania ustawiania znaków czy zarządzania ruchem. Z powodu braku kompetencji w tym względzie konieczne było pominięcie obowiązków nie lezących w kompetencji organu i orzeczenie w sposób zgodny z prawem. Zdaniem Sądu okoliczność ta uzasadniała uchylenie decyzji PINB w Powiecie W. i orzeczenie przez organ II instancji. Co prawda rozważać by też można było na etapie postępowania drugoinstancyjnego tylko częściowe uchylenie decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania jednak wydane rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący prawa i finalnie prowadzi do orzeczenia nakazu w sposób poprawny. Należy mieć na uwadze także to, że zakres obowiązków określony został przez organ I instancji w sposób bardzo obszerny, stąd też ewentualne uchylanie decyzji mogłoby doprowadzić do nieczytelności decyzji czy nawet problemów przy ewentualnym egzekwowaniu nakazu. Wspomnieć też trzeba, że bez najmniejszej wątpliwości te z obowiązków, które ostatecznie pominął organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu były nałożone przez organ I instancji w sposób nieuprawniony.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.