Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 450/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 105 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 151 a par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Polskiego Związku Działkowców w W. od decyzji Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] r. K. W. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...] w obrębie P., jako niewykorzystanych na cel, na który zostały nabyte przez Skarb Państwa.

2. Starosta [...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy (wcześniejsza decyzja został uchylona przez organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r., odmówił zwrotu nabytych przez Skarb Państwa od K. W. działek gruntu o numerach [...], położonych w B. , w obrębie ewidencyjnym P. , gmina P..

3. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Z. decyzją z dnia [...] r.

4. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o uchyleniu decyzji Organu II instancji z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

Sąd podkreślił, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma tylko takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W takiej sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Sąd stwierdził, że organy nie wywiązały się z tego obowiązku, albowiem nie podjęły żadnych działań zmierzających do odzyskania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności poprzez wystąpienie do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu, ewentualnie wezwanie strony do podjęcia odpowiednich czynności procesowych. Wobec powyższego wskazał, że postępowanie powinno zostać zawieszone.

5. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu [...] r. skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 344/13, oddalił skargę kasacyjną, przychylając się do stanowiska przedstawionego przez WSA w Szczecinie.

6. Postanowieniem z dnia [...] r. Organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a następnie zwrócił się do K. W. oraz Gminy P. o wystąpienie do sądu powszechnego

o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży z dnia [...] r. dotyczącej ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności budynków przez Gminę P. na rzecz P. Z. D. z siedzibą w W..

7. Starosta [...] mając na uwadze, że Skarb Państwa nie ma legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z rzeczonym powództwem, zaś K. W. jak i Gmina P. odmówili wniesienia powództwa, postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie.

8. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej działkami o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] ha, płożonych w obrębie P., gmina P..

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej zwanej jako: "u.g.n."), przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa, albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. W tej sprawie Gmina P. zadysponowała nieruchomością zawierając umowę o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności w dniu [...] r., zaś ani K. W. ani Gmina P., tj. strony posiadające legitymację procesową czynną do wystąpienia ze stosowym pozwem, nie zainicjowali postępowania sądowego w sprawie unieważnienia tej umowy. Z kolei Skarb Państwa -Starosta P. nie posiada zdolności sądowej do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, którym jest unieważnienie umowy ustanowienia wieczystego użytkowania. W tym stanie rzeczy utrata przez Gminę tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości jak i bierność wnioskodawcy i Gminy oznacza, że roszczenie nie może być zrealizowane na podstawie aktu administracyjnego, dlatego orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym jest bezprzedmiotowe (brak przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia).

9. K. W. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie

i orzeknięcie co do istoty sprawy, polegającej na tym, iż to Starosta [...] jest zobowiązany do wystąpienia do Sądu Powszechnego o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania działek nr [...] położonych w B. lub o wystąpienie Wojewody Z. o rozwiązanie ww. umowy.

10. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej przywoływanej jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, obr. ewid. P. , gm. P., uchylił zaskarżoną decyzję Organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu Organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Organu I instancji o nieposiadaniu przez organ instrumentów prawnych mogących skutecznie wyegzekwować od Gminy P. obowiązek wystąpienia przez nią do sądu powszechnego o stwierdzenie ważności przedmiotowej umowy użytkowania wieczystego. Jednakże uznał umorzenie postępowania za nieuprawione.

Przypomniał, że po wpłynięciu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ obowiązany jest zbadać czy wniosek ten pochodzi od podmiotu uprawnionego w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., czy dotyczy on wywłaszczonej nieruchomości, czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalszy etap postępowania, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie badane są przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z art. 137 u.g.n. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie przesłanka z art. 229 u.g.n. wyłączająca roszczenia z art. 136 ust. 3 o zwrot nieruchomości nie zaistniała, a jednocześnie należało uwzględnić zmianę stanu faktycznego sprawy, jaka zaszła pomiędzy wydaniem decyzji Organu I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. K. W. złożył do Sądu Okręgowego w S. pozew o ustalenie nieważności umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu i przeniesienia własności z [...] r., Rep. [...] nr [...], zawartej pomiędzy Gminą P., a P. Z. D. z siedzibą w W.. Dnia [...] r. Sąd Apelacyjny w S. prawomocnym wyrokiem o sygn. akt [...] [...], oddalił apelację Gminy P. oraz P. Z. D. od wyroku Sądu Okręgowego w S. z [...] r. sygn. akt [...] [...], w którym stwierdził nieważność umowy z [...] r. zawartej pomiędzy Gminą P. a P. Z. D. z siedzibą w W..

Organ zaznaczył, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma natomiast tylko takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. A skoro w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne w postaci stwierdzenia nieważności umowy z [...] r. zostało już prawomocnie rozstrzygnięte, zatem w ocenie Organu nie ma przeszkód by przedmiotową sprawę prowadzić. Przy czym na obecnym etapie bez znaczenia pozostaje fakt, iż od prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w S. z [...] r. sygn. akt [...] [...], została wniesiona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego.

Dalej Organ podniósł, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność oceny wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zajętej pod rodzinny ogród działkowy, na zasadach ogólnych wynikających z u.g.n. Zasady te nie przewidują innego niż zwrot w naturze nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, sposobu rekompensaty przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu. Organ powołując się na art. 138 ust. 1 u.g.n. wyjaśnił, że co do zasady przedmiotem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest restytucja stanu prawnego nieruchomości lub jej części sprzed wywłaszczenia. Powinien więc nastąpić zwrot tych samych praw do nieruchomości przy jednoczesnym zwolnieniu nieruchomości z obciążeń ustanowionych po wywłaszczeniu. Z tych względów uznał, że rozstrzygnięcie winno dotyczyć zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i orzeczenia przez poprzedniego właściciela zwrotu odszkodowania.

Według Organu, drugie konieczne rozstrzygnięcie w decyzji o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno dotyczyć, określenia uprawnień i obowiązków między stowarzyszeniem ogrodowym i działkowcami, a aktualnym właścicielem zwracanej nieruchomości. Z dniem wejścia w życie nowej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stan prawny uległ bowiem istotnej zmianie, dlatego też Organ I instancji winien dokonać wykładni art. 136 w z w. z art. 137 u.g.n. w zw. z art. 26 u.r.o.d. Starosta P. powinien też ustalić dokładnie zakres terytorialny jakim zostało objęte niniejsze postępowanie oraz określić krąg użytkowników bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Decyzja o ewentualnym zwrocie nieruchomości musi bowiem w swojej treści rozstrzygać o wysokości odszkodowania przysługującego działkowcom za składniki majątkowe znajdujące się na działkach. Istotne jest również ustalenie, jaki tytuł prawny do nieruchomości przysługuje P. Z. D., z uwagi na stwierdzenie nieważności umowy użytkowania wieczystego.

Wojewoda wyjaśnił, że nie może wydać decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do decyzji Organu I instancji, zawierającej rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą postępowania dwuinstancyjnego zagwarantowaną art. 15 K.p.a.

Natomiast odnosząc się do składanych w toku postępowania odwoławczego wniosków o wyłączenie Starosty [...] z prowadzenia niniejszego postępowania, Organ odwoławczy wskazał, że żadna z przesłanek wyłączenia nie występuje.

Na zakończenie Wojewoda dodał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ I instancji uwzględni wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszej decyzji. Organ dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

11. Od powyższej decyzji P. Z. D. w W. (powoływany dalej jako: "Skarżący") złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie przedmiotowy przepis nie znajdzie zastosowania, co skutkowało uchyleniem decyzji Organu I Instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego,

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 229 i art. 138 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie Skarżącego, decyzja Organu I instancji jest słuszna, a Organ II instancji błędnie przyjął, iż nie zaistniały przesłanki określone w art. 105 K.p.a. uzasadniające umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ I instancji trafnie ustalił, iż brak jest przedmiotu postępowania, w związku z czym brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, a w związku z czym postępowanie powinno być umorzone. Według Skarżącego, sytuacji tej nie zmienia wyrok Sądu Apelacyjnego stwierdzający nieważność umowy użytkowania wieczystego zawartej pomiędzy P. Z. D., a Gminą P.. W wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. WSA w Szczecinie orzekł, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie do czasu, kiedy Gmina nie znajdzie się w jej władaniu i do tego czasu postępowanie winno być zawieszone. Wydanie wyroku stwierdzającego nieważność umowy użytkowania wieczystego nie doprowadziło do sytuacji, iż Gmina jest we władaniu przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy nie umożliwia organowi dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot działek z uwagi na fakt, iż nawet w przypadku stwierdzenia nieważności przedmiotowej umowy Skarżącemu przysługiwać będzie tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania w oparciu o decyzję administracyjną Naczelnika Miasta i Gminy P. [...]. [...] z dnia [...] r. W związku z czym nie można przyjąć, iż stwierdzenie nieważności umowy użytkowania wieczystego powoduje, iż władztwo nad nieruchomością przysługuje Gminie, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest nadal we władaniu Skarżącego — jeżeli chodzi o teren ogólny rodzinnego ogrodu działkowego oraz działkowców, którym przysługuje prawo dzierżawy działkowej - jeżeli chodzi o działki ogrodowe. Wprawdzie zgodnie z art. 138 u.g.n. w przypadku, gdy nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, a najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, to jednak przedmiotowy przepis nie stanowi o wygaszeniu prawa do działki ustanowionego na podstawie umowy dzierżawy działkowej zgodnie z treścią art. 27 i 28 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W konsekwencji stwierdzenie nieważności umowy użytkowania wieczystego nie umożliwia organom dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, zaś dalsze prowadzenie postępowania zależy od wyniku innej sprawy, która przez żadną ze stron nie została wszczęta, w związku z czym zasadne jest zawieszenie przedmiotowego postępowania.

12. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Z. wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

13. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej powoływana jako: "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r.

Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

14. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Niewątpliwie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., można wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.

15. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewodę Z. zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 138 K.p.a., gdyż decyzja Organu I instancji umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

16. Zgodnie z art. 105 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że

z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego.

Nadto podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego przestała istnieć lub straciła zdolność do czynności prawnych. Natomiast przedmiotowa występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, czyli sytuacji, gdy dyspozycja normy administracyjnego prawa materialnego nie może być wykonana z powodu braku jednego z warunków sytuujących te normę. Bezprzedmiotowość zachodzi zatem wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki umorzenia postępowania, polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 194/16; wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

17. Z akt administracyjnych wynika, że Organ I instancji umarzając postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przyjął, że nie istnieje przesłanka przedmiotowa do merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem Gmina P. utraciła tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości oddając Skarżącemu w dniu [...] r. działki nr [...] obr. ewid. P. gm. P. w wieczyste użytkowanie, zaś podmioty posiadające legitymację procesową czynną nie wystąpiły do sądu powszechnego ze stosowym pozwem inicjującym postępowanie zmierzające do doprowadzenia do stanu umożliwiającego zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Z kolei Organ odwoławczy wywiódł, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, skoro dnia [...] r. Sąd Apelacyjny w S. wyrokiem o sygn. akt [...] [...] oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. (sygn. akt [...] [...]), w którym stwierdzono nieważność umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Gminą P. a Skarżącym. Ustalenie to nie jest kwestionowane przez Skarżącego, natomiast Skarżący nie podziela oceny prawnej tego zdarzenia dokonanej zaskarżoną decyzją.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była już przedmiotem rozważań WSA w wyroku z dnia 13 czerwca

2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 344/13) i NSA z dnia 26 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 2371/13).

Oba Sądy wywiodły, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma natomiast tylko takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W takiej zatem sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Wobec tego uznano, że w przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu jest zagadnieniem wstępnym.

W kontekście ww. wyroków przyjąć należy za Organem odwoławczym, że orzeczenie przez sąd powszechny nieważności umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Gminą P. a Skarżącym o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu i prawa własności w zakresie dotyczących działek nr [...] położonych w obrębie ewidencji gruntów i budynków P. , B. G. P., stanowi o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego, a tym samym o braku przeszkód do prowadzenia sprawy.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że uwzględnienie powyższej okoliczności jest wynikiem nie tylko respektowania oceny prawnej dokonanej we wcześniejszych wyrokach przez WSA w Szczecinie i NSA, ale również i zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), które obligują organ odwoławczy do rozpoznania sprawy według aktualnego stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania przez niego decyzji.

18. Zdaniem Sądu, przywołana przez Skarżącego argumentacja w żaden sposób nie podważa trafności stanowiska Organu odwoławczego.

Wbrew twierdzeniu skargi, wyeliminowanie z obrotu prawnego umowy

o ustanowieniu wieczystego użytkowania gruntu ma kluczowe znaczenie dla sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zwłaszcza, że jak słusznie zwrócił uwagę Organ odwoławczy w sprawie nie zachodzi sytuacja z art. 229 u.g.n., tj. wyłączająca prawo żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Stosownie do tego przepisu roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Co istotne o braku przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesądził też WSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 344/13) wskazując, że zbycie nieruchomości nastąpiło po [...] r., a wyrok ten wiąże w sprawie nie tylko Organy, ale również i obecnie orzekający Sąd.

19. Za nieuprawnioną uznać należy tezę skargi, że stwierdzenie nieważności umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego nie umożliwia organowi dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot działek z uwagi na fakt, iż Skarżącemu przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania w oparciu o decyzję administracyjną – jak wskazano w skardze - Naczelnika Miasta i Gminy P. [...]. [...]. [...] z dnia [...] r. (jak wynika z akt administracyjnych sprawy, chodzi zapewne o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P. [...]. [...] [...] z dnia [...] r.).

W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że z woli ustawodawcy prawo użytkowania nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie bowiem z art. 138 u.g.n., jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Przepis art. 90 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust.1). Najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna (ust.2).

Stąd na tle cytowanego przepisu uznać należy, że posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości w postaci prawa użytkowania pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

20. Według Sądu również prawo umowy dzierżawy działkowej nie uniemożliwia orzekania co do istoty sprawy, zaś kwestię wykładni art. 136 ust.3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. w zw. z art. 26 u.r.o.d. oraz ewentualnego odszkodowania dla działkowców wymieniono wśród wytycznych skierowanych do Organu I instancji.

21. Umorzenie postępowania ma charakter proceduralny, wobec tego skoro decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 105 K.p.a., to Organ odwoławczy zobligowany był do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Niewątpliwie w tym stanie rzeczy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza kompetencję Organu odwoławczego, gdyż zachodzi potrzeba wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pod kątem okoliczności wskazanych szczegółowo i precyzyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

22. Podsumowując stwierdzić należy, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji kasacyjnej, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie nie zasługują na uwzględnienie. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw jako bezzasadny.