Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 933/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], a także decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A.P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...], Prezydent Miasta T., po rozpatrzeniu wniosku E. W., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w T. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na rozbudowie w parterze budynku handlowego na cele handlowe.

Postanowieniem z dnia [...]., nr [...], wydanym po rozpatrzeniu wniosków mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T. o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej w/w decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta T., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 147, art. 149 oraz art. 10 § 1 i art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), orzekł o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], uznając, że mieszkańcy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta T., na podstawie art.151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż pomimo że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, to nie można było uchylić decyzji o warunkach zabudowy, albowiem w myśl art. 146 § 2 kpa, nie uchyla się ostatecznej decyzji w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania i ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ podkreślił, iż ponowna analiza sprawy wykazała, że decyzja z dnia [...] spełnia wszystkie przesłanki konieczne do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w szczególności zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym dotyczące wymaganej liczby miejsc parkingowych i oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych, jako warunku ochrony interesów osób trzecich. Ponadto organ zaznaczył, że spełnienie wymogów wynikających z wydanej decyzji o warunkach zabudowy jest weryfikowane w toku odrębnego postępowania tj. postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także wskazał, że na mocy art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Od powyższej decyzji zostały wniesione, m.in. przez A. P., odwołania, w których mieszkańcy budynku przy ul. [...] w T., zażądali uchylenia w całości wydanej decyzji. W uzasadnieniu odwołań podnieśli, że decyzja z dnia [...] nie zawiera warunków chroniących interesy osób trzecich, a w szczególności właścicieli mieszkań wchodzących w skład Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...]. Wskazali, że organ nie ustosunkował się do podniesionych przez niech zarzutów o nie zapewnieniu odpowiedniej ilości miejsc postojowych i nie udostępnił im informacji o wielkości powierzchni budynku po rozbudowie, przez co uniemożliwił im weryfikację ogólnikowego stwierdzenia o zapewnieniu odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Zarzucili nie podanie podstawy prawnej określonego w decyzji z dnia [...] wskaźnika ilości miejsc parkingowych w stosunku 12 miejsc na 1000 m² i nie wyjaśnienie z czego on wynika. Wskazując, że absurdalnym jest ustalenie dwóch miejsc postojowych dla obsługi dwóch lokali użytkowych w budynku przy ul.[...], w sytuacji, gdy dotychczasowa ilość miejsc postojowych była niewystarczająca, stwierdzili, że znany odwołującym projekt budowlany nie zapewnia spełnienia warunku dwóch miejsc parkingowych. Fikcją jest bowiem twierdzenie o zapewnieniu dwóch miejsc parkingowych, skoro wymagałoby to ustawienia jednego pojazdu za drugim i blokowania wyjazdu samochodu ustawionego głębiej. Wyjaśnili, że pomiędzy ścianą rozbudowywanego już budynku, a granicą działki inwestora, pozostaje pas gruntu o szerokości jedynie około 2 metrów, zaś § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa, że szerokość stanowiska postojowego powinna wynosić co najmniej 2,30 m. W ocenie odwołujących odmowa uchylenia decyzji o warunkach zabudowy spowoduje, że dojdzie do realizacji projektu budowlanego niezgodnego z prawem budowlanym. Ponadto odwołujący wskazali, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawiera warunków chroniących interesy osób trzecich także w zakresie nasłonecznienia mieszkań, tymczasem realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do ograniczenia przestrzeni i dostępu światła słonecznego, w szczególności do położonego na parterze lokalu nr 15, co spowoduje rażące obniżenie wartości tego mieszkania. Dodatkowo stwierdzili, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzja o warunkach zabudowy w całości naruszone zostały zasady określone w przepisach art. 6-11 kpa. Odwołujący podkreślili także, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, decyzją z dnia [...], nr [...], odmówiono inwestorce wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z powodu jej sprzeczności z ładem przestrzennym, interesem publicznym i interesem osób trzecich oraz jej niezgodności z przepisami szczególnymi, w tym Prawem budowlanym i ustawą o drogach publicznych.

Po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie MI) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 146 § 2 kpa jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za stwierdzeniem, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Organ zobligowany jest wówczas wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym. W wypadku określonym w art. 146 § 2 kpa nie uchyla się zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 kpa wskazuje się jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracyjny w poprzednim postępowaniu oraz przytacza okoliczności wskazujące, że naruszenie to nie miało żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym celu należy jednak zbadać poprawność merytoryczną podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, iż ponowne zbadanie sprawy wykazało, że Prezydent Miasta T. dokonał wprawdzie, stosownie do treści art. 61 § 4 kpa, zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże dokonał tego wadliwie, gdyż nie powiadomił o tym poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w T., lecz wyłącznie zarządcę wspólnoty. W konsekwencji, zdaniem organu, w prowadzonym postępowaniu została ograniczona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, co doprowadziło do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania wynikającej z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w postaci braku udziału strony w postępowaniu w wyniku działania organu administracji publicznej. Niemniej jednak, jak wyjaśnił organ, pomimo zaistnienia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, nie można było w sprawie uchylić decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, albowiem ponowne merytoryczne zbadanie poprawności podjętego rozstrzygnięcia wykazało, jak wskazał organ, że nawet udział stron w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji nie spowodowałby innego merytorycznie rozstrzygnięcia, niż podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza zdaniem organu odwoławczego, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 146 § 2 kpa i nie uchylił ostatecznej decyzji administracyjnej. Prezydent Miasta T. bowiem właściwie przesądził, że w spawie zaistniały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, prawidłowo stosując przy tym przepisy rozporządzenia MI, a w szczególności § 3 aktu, określający sposób wyznaczenia obszaru analizy, czy też przepis dotyczący wyznaczenia linii zabudowy, nie mając obowiązku wyznaczania jej od strony zachodniej. Ustalając, w zakresie warunków obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, w pkt 2.4 decyzji obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych, użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym osób niepełnosprawnych - w ilości według wskaźnika dla obiektów handlowych min. 12 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej oraz określając, w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w pkt 2.5 decyzj, że inwestycja nie może powodować pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi z uwzględnieniem wymagań określonych w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy, podjął rozstrzygnięcie zgodnie, jak zaznaczył organ II instancji, z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wyłącznie pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w przypadkach, kiedy Prawo budowlane tak stanowi, można więc decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nazwać promesą otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie oznacza zatem, iż taka inwestycja zostanie zrealizowana, gdyż może się okazać, że nie zostaną spełnione inne wymogi techniczno-budowlane i środowiskowe przewidziane dla planowanej inwestycji, które nie są brane pod uwagę z woli ustawodawcy na etapie procesu inwestycyjnego, lecz na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. I tak, jak zaznaczył organ odnosząc się do zarzutów odwołania, kwestie związane z rozwiązaniami projektowymi, nie są rozstrzygane w trakcie procesu inwestycyjnego, lecz dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ I instancji nie mógł udostępnić stronom informacji o wielkości powierzchni budynku po rozbudowie, gdyż na etapie ustalenia warunków zabudowy takiej informacji nie posiadał. Również kwestie dotyczące ograniczenia nasłonecznienia budynków sąsiednich nie są brane pod uwagę na tym etapie postępowania, lecz będą badane także w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ jednoznacznie zaznaczył, że w przedmiotowym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), albowiem rozporządzenie to nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kwestie nim uregulowane należą do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Przepisy w/w rozporządzenia są brane więc pod uwagę dopiero na etapie postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę, względnie zgłoszenie właściwemu organowi (art. 71 Prawa budowlanego). Odnosząc się do zarzutu strony związanego z ilością miejsc parkingowych, organ wskazał, iż niezrozumiały jest dla niego argument związany z obowiązkiem zapewnienia tylko dwóch miejsc parkingowych, gdyż z wydanej decyzji (pkt 2.4d) wynika, że na inwestora nałożono obowiązek zapewnienia minimum 12 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej, co wynika ze współczynnika miejsc parkingowych dla tego typu inwestycji dla Miasta T. Tym samym, jak wyjaśnił, inwestor realizując inwestycję na etapie pozwolenia na budowę będzie zobligowany do zapewnienia 12 miejsc parkingowych.

Z powyższych względów, jak zaznaczył organ II instancji, należało uznać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji odpowiadała obowiązującym przepisom prawa materialnego, a skoro tak to organ I instancji prawidłowo przesądził, że w sprawie nie można było uchylić, stosownie do treści art. 146 § 2 kpa, tej ostatecznej decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skutecznie wniosła A. P. - właścicielka mieszkaniu nr 16 w budynku przy ul. [...] w T., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 2 pkt 1 poprzez naruszenie ładu przestrzennego osiedla, art. 2 pkt 4 poprzez nie uwzględnienie zobiektywizowanych potrzeb lokalnej społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i art. 61 ust 1 ustawy poprzez naruszenie intensywności wykorzystania terenu, a także przepisów rozporządzenie MI, w tym § 1 pkt 4 poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że w decyzji o warunkach zabudowy brak jest określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa poprzez nie wzięcie pod uwagę z urzędu prawdy obiektywnej i interesu społecznego i słusznego interesu współwłaścicieli nieruchomości położonych na wyodrębnionym, jednolitym architektonicznie osiedlu domów wielomieszkaniowych, art. 8 kpa, art. 12 kpa i art. 15 kpa.

W uzasadnieniu skargi A. P., uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 kpa, wskazała, że dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, konieczne jest bowiem by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydały decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone. W skarżonej decyzji, jak wskazała, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności dotyczących kwestii nie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. W ocenie skarżącej organ II instancji nie przeprowadził postępowania mającego na celu rozpoznanie sprawy i rozpatrzenie przedstawionych zarzutów, lecz cyt. "bezmyślnie przeklepał" treść decyzji ustalającej warunki zabudowy o obowiązku zapewnienia minimum 12 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej obiektu, wynikającego ze współczynnika miejsc parkingowych dla tego typu inwestycji dla Miasta T. Skarżąca zarzuciła nie podanie źródła prawnego pochodzenia tego współczynnika i jego podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej żaden współczynnik miejsc parkingowych dla Miasta T. nie istnieje, a ilość miejsc parkingowych powinna być ustalana na podstawie zdrowego rozsądku i analizy natężenia ruchu w miejscu, którego decyzja dotyczy, stosownie do przepisów rozporządzenia MI. Stan natężenia ruchu i nierealność zapewnienia zwiększonej ilości miejsc parkingowych, po wyrażeniu zgody na zabudowę blisko połowy dotychczasowego parkingu, w ocenie skarżącej, czyni nierealnym wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, nie sposób bowiem, jak wskazała, na pasie gruntu o szerokości około 2 m i długości kilku metrów, z wjazdem i wyjazdem z jednej strony, zmieścić kilka, nie mówiąc o dwunastu, samochodów. Tym samym, w jej ocenie, bezzasadne są wywody organu II instancji o zapewnieniu dwunastu miejsc parkingowych i poprawieniu bilansu tych miejsc w rejonie planowanej inwestycji, skoro na działce stanowiącej własność inwestora po zwiększeniu powierzchni sprzedażowej nie ma miejsca na stanowiska parkingowe. Podobnie jak w odwołaniu, zaznaczyła, iż aktualny stan faktyczny działki, będący konsekwencją wydania przez Prezydenta Miasta T. decyzji z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. W. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jest taki, że parking został zabudowany w taki sposób, iż na terenie posesji inwestora pozostał pas około 2 m, nie pozwalający nawet na swobodny wjazd i wyjazd jednego samochodu, tymczasem w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje się, że szerokość stanowiska postojowego powinna wynosić co najmniej 2,30 m. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż w sprawie nie można również mówić o spełnieniu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, skoro rozbudowa obiektu spowoduje zlikwidowanie powierzchni parkingowej i zakłóci zarówno ład przestrzenny, uwarunkowania kompozycyjno – estetyczne, walory architektoniczne, jak i zdefiniowany w art. 2 ustawy interes publiczny (pkt. 4), obszar przestrzeni publicznej (pkt. 6) i wartość rynkową nieruchomości (pkt. 18) tj. naruszy prawa osób trzecich. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że niniejsze postępowanie toczy się w sytuacji, gdy inwestor posiada pozwolenie na budowę i tę budowę realizuje, zaś decyzję o pozwoleniu na budowę wydał ten sam organ co decyzję o warunkach zabudowy. W związku z tym, wbrew twierdzeniom organu II instancji, zna on zarówno powierzchnię budynku przed rozbudową jak i powierzchnię budynku, która będzie istnieć po zabudowie. Podkreśliła także, że stanowisko Prezydenta Miasta T. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest podejściem formalistycznym, naruszającym podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 i art. 12 kpa.

Wskazując, że utrzymana w mocy decyzja nie zawiera określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, lecz określa w pkt. 2.1 podpunkt d) maksymalną ilość kondygnacji nadziemnych, zarzuciła, że rozstrzygnięcie takie narusza § 1 pkt 4 rozporządzenia MI.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie.

Stwierdzenie w trakcie rozpoznawania skargi na decyzję administracyjną, iż nastąpiło w toku postępowania administracyjnego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również konstatacja, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co do zasady obliguje Sąd do uchylenia tej decyzji w całości albo w części, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd wydając orzeczenie kończące postępowanie obowiązany jest również stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r. (II GSK 767/08, LEX nr 515974) użyty w przepisie art. 135 p.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczone do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, a także w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Stosownie do tej regulacji Sąd co do zasady zobligowany jest uchylić zarówno decyzję bezpośrednio poprzedzającą decyzję zaskarżoną, jak również ostateczną decyzję administracyjną wydaną w innym, zakończonym już postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w sytuacji, gdy zastosowanie takich środków jest niezbędne z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego bądź procesowego w związku z wydaniem tych decyzji.

Stosując odpowiednio wskazane powyżej unormowania Sąd, dopatrzywszy się w wydanej przez Prezydenta Miasta T. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], nr [...], uchybień o charakterze materialnoprawnym, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", zobligowany został do uchylenia nie tylko decyzji wydanych po zgłoszeniu wniosku o wznowienie postępowania, lecz również wspomnianej powyżej decyzji z 2006 r., wydanej w ramach niniejszej sprawy. W opinii Sądu w związku z niewłaściwym zredagowaniem przez organ załącznika do tej decyzji - części tekstowej - doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu naruszone zostały w związku z tym także przepisy prawa procesowego, mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1701 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "k.p.a."

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tejże ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 60 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tejże ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, a więc po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego.

Natomiast wspomniane już powyżej rozporządzenie, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia szczegółowo określają sposoby ustalania poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji, które opierają się na założeniu jednolitości zabudowy w granicach obszaru analizowanego. W związku z powyższym przepis § 4 stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, co do zasady, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. (II OSK 789/07, LEX nr 447867): "Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (...) określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy." W świetle powołanego powyżej przepisu i orzeczenia nie ma wątpliwości, że zawsze konieczne jest dokładne wyznaczenie jej na działce objętej wnioskiem, również poprzez wskazanie w części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy konkretnej odległości w systemie metrycznym. Podobnie parametr określający wielkość powierzchni nowej zabudowy działki, który zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 ustala się, co do zasady, biorąc pod uwagę średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, powinien być wyznaczony poprzez podanie konkretnej liczby. Wyraźnie stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia

2008 r. (II SA/Bd 800/07, LEX nr 512279), w którym wskazano, że: "Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia (...) podstawą wyznaczenia parametru jest średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Jeżeli ma to być wskaźnik "średni", to powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie przedziałem liczb.", jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. (IV SA/Wa 2163/06, LEX nr 316751), w którym podkreślono, że: "Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym." Również takie wskazane w rozporządzeniu parametry techniczne planowanej inwestycji jak szerokość elewacji frontowej, która zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 powinna być, co do zasady, wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, czy też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (wysokość budynku), którą stosownie do przepisu § 7 ust. 1 wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, oraz geometria dachu, którą stosownie do przepisu § 8 ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, muszą zostać wyrażone w części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny w postaci konkretnej liczby bądź konkretnego rozwiązania architektonicznego, nie zaś poprzez wskazanie przedziału liczb czy możliwych opcji do zastosowania. Identyczną konstatację zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2007 r. (IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613), w którym czytamy: "Przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia (...) nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus."

Tymczasem zawierająca wyniki analizy cześć tekstowa omawianej decyzji nie spełnia żadnych wskazanych powyżej wymagań dotyczących jej dookreśloności i jednoznaczności. Poszczególne parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały w niej ustalone w sposób zakresowy lub poprzez wymienienie możliwych opcji, w ten sposób, że:

- nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] została wyznaczona w odległości od 0 do 24 m od granicy działki, natomiast od strony ul. [...] w odległości od 2,5 do 6 m od granicy działki,

- maksymalna powierzchnia zabudowy ustalona została w postaci przedziału liczb od 0 do 100%,

- szerokość elewacji frontowej, tj. od strony ul. [...], również ustalona została jako przedział liczb od 10 do 48 m,

- wysokość budynku także określono jako przedział liczb od 4 do 15 m, przy czym ilość kondygnacji dla nowej zabudowy ustalono w przedziale od jednej do pięciu,

- geometria dachu została ustalona poprzez wskazanie opcji: płaski, spadowy.

Taki sposób wskazania parametrów technicznych dla nowej zabudowy jest ewidentnie nieprawidłowy w świetle wcześniej wskazanych przepisów i powołanych orzeczeń. Należy zauważyć, że konieczność dookreśloności poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji wynika przede wszystkim z potrzeby zachowania określonego ładu przestrzennego w granicach obszaru poddanego analizie. Jednoznacznie określone w wynikach analizy - części tekstowej decyzji - parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu mają decydujące znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji budowlanej, które z kolei brane są pod uwagę przy tworzeniu projektu budowlanego i wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym wadliwe sporządzenie analizy przekłada się w sposób bezpośredni na wadliwość decyzji wydawanych w toku przygotowywania inwestycji i może doprowadzić do naruszenia istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego wyrażającego się w jednolitości zabudowy. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że konieczne jest w niniejszej sprawie uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] w trybie art. 135 p.p.s.a., jak również uchylenie decyzji wydanych po wznowieniu postępowania.

Jak już wcześniej nadmieniono, w opinii Sądu w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Organ administracji publicznej, naruszając, poprzez niewłaściwe zredagowanie wyników analizy, przepisy prawa materialnego zawarte w rozporządzeniu, nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, wskutek czego złamana została zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jest oczywiste, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, ponieważ dokonane w wynikach analizy ustalenia dotyczące parametrów technicznych planowanej inwestycji stanowiły bezpośrednią podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Załącznik zawierający wyniki analizy powinien zostać w związku z tym zredagowany w taki sposób, aby dokonane przez organ ustalenia w zakresie stanu faktycznego istniejącego na obszarze analizowanym, mające podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyrażone zostały w sposób nie pozostawiający miejsca do dowolnej interpretacji. Na konieczność taką wskazał również wyraźnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. (II SA/Wr 458/08, LEX nr 550308), w którym stwierdzono: "Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej."

Nie wdając się z uwagi na dostrzeżone uchybienie o znaczeniu kardynalnym dla rozstrzygnięcia sprawy w szczegółową analizę poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżących, nie sposób jednak nie odnieść się zwięźle do dominującej w uzasadnieniu skargi kwestii nałożonego na inwestora obowiązku utworzenia miejsc postojowych przy pawilonie handlowym. W interesującej nas decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, iż należy zapewnić miejsca postojowe w liczbie wynikającej ze wskaźnika 12 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej obiektu. W tej kwestii ustalenia Sądu okazały się zbieżne z podniesionym w skardze zarzutem, że wskaźnik taki nie ma żadnych podstaw prawnych i został dowolnie przyjęty przez organ na potrzeby niniejszej sprawy. Regulujący zagadnienie miejsc postojowych przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi w ust. 2, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tak więc prawodawca pozostawił określenie liczby miejsc postojowych do uznania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie określając we wskazanym powyżej rozporządzeniu żadnego wskaźnika.

Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że nałożenie na inwestora określonego obowiązku w decyzji o warunkach zabudowy następować powinno w oparciu o przepisy prawa, a jeżeli obowiązujące przepisy danej kwestii nie regulują i decyzja ma w związku z tym charakter uznaniowy, organ zobowiązany jest do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się ustalając treść obowiązku. Tymczasem w uzasadnieniu uchylonej decyzji z dnia [...] organ nie wskazał przepisu, z którego wynika przyjęty wskaźnik liczby miejsc postojowych, jak również nie uzasadnił, dlaczego należy w danej sprawie taki wskaźnik zastosować i zapewnić wynikającą z niego liczbę miejsc postojowych.

W opinii Sądu doszło w związku z powyższym w niniejszej sprawie także do naruszenia zasady legalizmu, określonej w art. 6 i 7 k.p.a.

Poza powyższymi naruszeniami koniecznym jest wskazanie na naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów procesowych stanowiących podstawę prawną ich orzeczeń. Wskazać w związku z tym należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...], o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego (w parterze) na cele handlowe na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w T. Wskazane rozstrzygnięcia wydane zostały w ramach postępowania wznowieniowego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 kpa. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 146 § 2 kpa i argumentował, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Stanowisko organu I instancji podzieliło także Kolegium, które na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło brak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne nie mogłoby się zakończyć innym rozstrzygnięciem, aniżeli wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, która odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Należy zatem wskazać, że w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 kpa:

- odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa,

- uchyla dotychczasową decyzję gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

- stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, (gdy wystąpią przesłanki z art. 146 § 1 i 2 kpa) oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji było uznanie, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, tj. zaszła przesłanka określona przez ustawodawcę w art. 146 § 2 k.p.a. Należy wobec tego zwrócić uwagę, iż w takim przypadku, tj. kiedy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., stosownie do art. 151 § 2 k.p.a organ administracji publicznej winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Zatem po powołaniu prawidłowej podstawy prawnej z art. 151 § 2 kpa organ powinien w sposób wyraźny, nie pozostawiający wątpliwości stwierdzić naruszenie prawa i wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. W tym wypadku byłyby to okoliczności o jakich mowa w art. 146 § 2 kpa. Taka właśnie powinna być treść sentencji decyzji organu. W niniejszej sprawie organy nie negują bowiem wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W takim zaś wypadku pozostały organowi I instancji możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty bądź wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa i wskazującej na przyczyny z powodu których decyzji nie uchylił.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Kolegium orzekając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy - a więc w istocie powtórzyło - treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji sprzeczną z art. 151 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta T. bowiem odmówił uchylenia decyzji z [...]. Przepis art. 151 § 2 k.p.a. nie przewiduje podjęcia takiego rozstrzygnięcia kończącego sprawę w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 146 k.p.a. Już samo stwierdzenie powyższego uchybienia uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji wyroku.