Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1823/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 4 i ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2022 r. znak: DON.7100.220.2021.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. S. była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2022 r., znak DON.7100.220.2021.ANE, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na M. M. i S. Ś. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 90 dni od dnia otrzymania decyzji, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót przy realizacji budynku ww. budynku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta P., na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę ww. budynku wraz z wewnętrzną instalacją gazową.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem na deszczówkę i wiatą na działce nr [...] przy ul. [...] w G. raz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 września 2021 r. nr 1158/21, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań skarżącej oraz M. S., decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., znak DON.7100.220.2021.ANE, utrzymał w mocy decyzję MWINB z dnia 16 września 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skarg M. S. i E. S. wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 30/22, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2021 r. uznając, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zarzucanej niedopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego gdyż, zaprojektowana inwestycja w jej zmienionym kształcie miała polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, a przedstawiony projekt nie mógł być uważany za obejmujący budowę tego rodzaju obiektu. Zdaniem skarżących przedsięwzięcie obejmowało dwa odrębne budynki. Sąd uznał, że merytoryczne odniesienie się do tej kwestii przez GINB musiało stanowić konieczny element wyjaśnienia sprawy.

Niewystarczająca była ocena organu co do nienaruszenia przez zatwierdzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogu zachowania minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej. GINB pominął zarzut, iż obszar inwestycji obejmuje teren o różnym przeznaczeniu w planie i teren oznaczony symbolem 12KUD (projektowana ulica dojazdowa) o powierzchni 340 m2, nie mógł być wliczony do bilansu powierzchni biologicznie czynnej. Organ odwoławczy powinien określić faktyczną powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego i wiaty oraz terenów utwardzonych, uwzględnić przyjętą przez organ planistyczny definicję powierzchni biologicznie czynnej, ocenić czy § 6 ust. 1 pkt 2 i § 23 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu normujący wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, został zachowany.

Zdaniem Sądu, GINB nie dokonał pełnej analizy projektu zagospodarowania terenu. Podzielił zarzut, że skoro część opisowa i rysunkowa projektu budowlanego zamiennego wskazywały, iż przedmiotem inwestycji jest m. in. ogrodzenie działki, to organ nie mógł odstąpić od oceny prawidłowości tej części projektu pod kątem jego zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niedostatecznie rozważono, czy zaprojektowane rozwiązania zabezpieczają przed spływaniem wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej na działkę skarżących.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej oraz M. S., opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia 16 września 2021 r.

GINB, po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, przytoczył treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a następnie podkreślił, że postępowanie nadzorcze ma charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Ogranicza się ono do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste.

Zamienny projekt budowlany podlegał sprawdzeniu w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przed zatwierdzeniem projektu zamiennego i wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek oceny przedłożonego projektu m. in. w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatwierdzenie przez organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego projektu budowlanego zamiennego, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Choć decyzja obarczona była naruszeniami, to jednak nie mają one postaci kwalifikowanej.

GINB podał, że w analizowanej sprawie projekt budowlany zamienny był kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Był zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego przedmiotem nie jest jednak budynek mieszkalny jednorodzinny z dwoma lokalami mieszkalnymi. O ile w projekcie budowlanym podstawowym pomiędzy częścią główną budynku (mieszkalną) a częścią garażowo-gospodarczą został zaprojektowany parterowy łącznik (oznaczony jako "komunikacja") stanowiący funkcjonalne połączenie obu części, to w projekcie budowlanym zamiennym zmieniono technologię budowy fragmentu budynku łączącego dwie bryły budynku (sień) – na technologię drewnianą oraz zamknięto połączenie komunikacyjne między dwoma częściami budynku. Sień to lekka konstrukcja drewniana, która wprawdzie zakotwiona jest w ławach fundamentowych, łączących obydwie części budynku, jednakże nie stanowi łącznika, gdyż funkcjonalnie, ani konstrukcyjnie nie jest powiązana z żadną z dwóch części budynku mieszkalnego. Stanowi ona odrębną całość, co nie pozwala, traktować budynku jako jednej całości konstrukcyjno-użytkowej.

Organ odwoławczy przytoczył definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego oraz definicję legalną budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Stwierdził, że przedmiotem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. były w rzeczywistości dwa budynki mieszkalne jednorodzinne. Zaprojektowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie narusza jednak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w G. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w G.

Działka nr [...] usytuowana jest w jednostce planistycznej MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z podstawową funkcją zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dopuszczeniem realizacji usług handlu, gastronomii i rzemiosła. Plan miejscowy ustala w § 23 ust. 2 pkt 1, że na terenie MN/U może być przebudowywana i realizowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza lub szeregowa oraz zabudowa budynkami usługowymi związanymi z działalnością gospodarczą ich właścicieli. Projekt zamienny zarówno w zakresie charakteru budynków, jego wysokości, ilości miejsc parkingowych oraz usytuowania w nieprzekraczalnych liniach zabudowy, nie narusza zapisów miejscowego planu.

GINB nie stwierdził również naruszeń zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, teren ten zajmuje 1050,54 m2, co daje 50,63% powierzchni biologicznie czynnej.

Obszar przedmiotowej inwestycji obejmuje teren o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie. Zasadnicza część nieruchomości (działka nr [...]) usytuowana jest w granicach jednostki planistycznej – MU, jednak jej część w pasie o szerokości 5 m i powierzchni 340 m2 od strony działki drogowej nr [...] została przeznaczona pod projektowaną ulicę dojazdową i oznaczona jako jednostka 12KUD.

W odwołaniu podniesiono, że zbilansowanie powyższej części działki w wykazie powierzchni biologicznie czynnej było niezgodne z ustaleniami miejscowego planu, albowiem minimalna powierzchnia biologicznie czynna odnosi się wyłącznie do terenu oznaczonego symbolem MU. Bezpodstawnie uwzględniono teren przewidziany pod drogę dojazdową do powierzchni biologicznie czynnej. W tym kontekście GINB podał, że zgodnie z przedstawionym przez projektanta bilansem terenu, powierzchnia działki w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. jako jednostka MU wynosi 1735,00 m2, natomiast powierzchnia działki w obszarze oznaczonym jako jednostka 12KUD wynosi 340 m2. Powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego to 353,67 m2, powierzchnia zabudowy wiaty to 82,39 m2, powierzchnia terenów utwardzonych to 663,71 m2, a powierzchnia utwardzona pod wiatę śmietnikową to 6,48 m2. Przy przyjętym przez projektanta założeniu, że przy obliczaniu powierzchni biologicznie czynnej, powierzchnię terenu zabudowanego/utwardzonego należy odnieść do powierzchni całej działki nr [...] (bez względu na to, że leży w dwóch jednostkach planistycznych), to powierzchnia biologicznie czynna wynosić będzie 50,63% terenu, co spełni warunek określony w § 6 ust. 1 pkt 2 i w § 23 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. Jeżeli natomiast przyjąć, że przy obliczeniu powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji wyłącza się część działki (pas o powierzchni 340 m2) położony w jednostce 12KUD, to wówczas powierzchnia biologicznie czynna wyniesie ok. 37% powierzchni działki (oznaczonej w planie symbolem MU).

Oceniając powyższą kwestię GINB wskazał, że nie można przyjąć, aby dokonane w projekcie obliczenia w zakresie powierzchni biologicznie czynnej były obarczone ewidentnym błędem, którego stopień miałby świadczyć o jednoznacznym naruszeniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu wskaźnik wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej mógł być liczony w odniesieniu nie tylko do powierzchni tej części działki nr [...], która znajduje się w obszarze MU, lecz w oparciu o całą powierzchnię działki objętej projektem zagospodarowania terenu, również oznaczoną symbolem 12KUD. Sporną inwestycję zaprojektowano jedynie na części działki przeznaczonej pod zabudowę (MU), zatem gdy projektem zagospodarowania objęto całą działkę ewidencyjną, stanowiącą teren o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym, to wskaźniki powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej można obliczać z uwzględnieniem całego terenu objętego projektem zagospodarowania. Przeznaczenie w planie miejscowym części nieruchomości na poszerzenie pasa drogowego nie oznacza, że poszerzenie drogi w rzeczywistości nastąpi i że część nieruchomości określona w planie będzie na ten cel zabrana. Istnieje praktyka, iż dla określania maksymalnej powierzchni pod zabudowę uwzględnia się powierzchnię całej nieruchomości, bez jej okrajania o część powierzchni przeznaczoną w planie miejscowym pod drogę.

Jednak nawet przyjęcie za prawidłowy tok rozumowania przedstawiony w odwołaniu, w zakresie sposobu obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, to przekroczenia intensywności zabudowy o 13% (powierzchnia działki nr [...] w jednostce MU wynosi 1735,00 m2, powierzchnia zabudowy budynku wraz z terenami utwardzonymi wynosi 1106,25 m2) stanowiłoby o naruszeniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże naruszenie to nie nosiłoby znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe naruszenie nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny ani nie ogranicza w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Z uwagi na powyższe nie można stwierdzić aby uchybienie takie wywoływało szczególnie negatywne, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutki społeczno-gospodarcze. Biorąc pod uwagę faktyczne zagospodarowanie działki inwestycyjnej brak jest potwierdzenia tezy odwołania, że zwiększenie powierzchni utwardzonej powoduje niewydolność systemu drenarskiego.

Następnie GINB stwierdził, że projektowane budynki mieszkalne nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) przede wszystkim w zakresie odległości od granic działki. Usytuowanie budynków nie narusza również przepisów rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

W ocenie organu odwoławczego podnoszona kwestia braku dostępu do miejsc postojowych zlokalizowanych w budynku usytuowanym w głębi działki nie ma potwierdzenia w sporządzonym projekcie zagospodarowania terenu.

Przedstawiając oceną zaprojekowanego ogrodzenia działki nr [...], GINB podał, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że od strony ulicy [...] zostało zaprojektowane w granicach linii rozgraniczającej, natomiast nie zaprojektowano od strony drogi dojazdowej skosu wzdłuż linii rozgraniczającej. Od strony drogi dojazdowej ogrodzenie zostało zaprojektowane wzdłuż granicy działki, a zatem z przekroczeniem linii rozgraniczającej oznaczonej na rysunku planu. Jakkolwiek takie usytuowanie ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu, to nie można przypisać mu charakteru kwalifikowanego. Decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany nie wywołuje w tej części nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków. Stwierdzone naruszenie nie posiada wagi większej aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Lokalizacja budynku nie powinna utrudniać planowanego poszerzenia drogi, a mając na względzie, że ogrodzenie jest ażurowe z modułów systemowych to jego rozbiórka (przesunięcie) w sytuacji podjęcia przez zarządcę drogi prac w celu jej poszerzenia będzie możliwa. W ocenie organu, projektowane ogrodzenie nie zagradza wyjazdu z drogi gminnej, oznaczonej w planie – 12KUD i brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia § 41 ust. 1 ww. rozporządzenia.

GINB przedstawił zaprojektowane rozwiązania zabezpieczające przed spływaniem wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej na nieruchomości sąsiednie. W związku z zagłębieniem w płd.-wsch. części działki zaprojektowano zmianę ukształtowania terenu poprzez wykonanie nasypów. Nasypy będą odsunięte od granic z działkami sąsiednimi, aby nie spowodować ich zalewania wodami opadowymi oraz zostaną zabezpieczone ściankami ograniczającymi, uniemożliwiającymi osunięcie się. Wody opadowe z dachu i powierzchni utwardzonych będą odprowadzane na tereny zielone działki inwestycyjnej za pośrednictwem instalacji deszczowej, a nadmiar wody będzie rozprowadzany powierzchniowo na tereny zielone za pośrednictwem pompy elektrycznej. Docelowo wody opadowe będą odprowadzane do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Ze schematu deszczówki wynika, że projektuje się odwodnienie liniowe, którym nadmiar wód opadowych będzie spływał rurą PCV Φ 160 do miejsca, gdzie zaprojektowano pompę zatapialną, a następnie woda będzie tłoczona rurą PE Φ 75 do szczelnego zbiornika na wody opadowe o pojemności czynnej 10,0 m3. Obliczenia dokonane przez projektanta wskazują, że projektowany zbiornik deszczowy jest wystarczający dla uniknięcia naruszenia art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Organ wskazał na odpowiedzialność projektanta w zakresie obowiązku opracowania projektu zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlanego z jego szczegółowego badania poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Rzeczą organu zatwierdzającego projekt budowlany jest kontrola projektu zagospodarowania terenu m. in. w zakresie sposobu odprowadzenia wód opadowych, z uwzględnieniem normy § 29 rozporządzenia, ale kontroli takiej nie podlegają przyjęte przez projektanta rozwiązania techniczne w tym zakresie i ocena ich prawidłowości.

GINB wskazał, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany organ powiatowy zaniechał umieszczenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Uchybienie to jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2022 r.

W konsekwencji organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które wywołało skutki społeczno-gospodarcze, a w szczególności takie, które nie mogą być zaakceptowane w państwie prawa. Uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2022 r. naruszenie:

- § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 2 pkt 1, pkt 3 lit. a i pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w G.,

- art. 6, 7, 8 i 77 §1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że projekt zamienny dotyczy nie jednego budynku mieszkalnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, a dwóch budynków jednorodzinnych mieszkalnych. W sprawie doszło do świadomego ukrycia rzeczywistego przedmiotu inwestycji. Przestrzeganie prawa przez organy i obywateli jest znacznie większym dobrem, niż stabilność decyzji administracyjnej. Łamanie prawa przez organ i obywateli jest nie do zaakceptowania.

W ocenie skarżącej budowa dwóch budynków jednorodzinnych jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepisy § 23 ust. 2 pkt 1, pkt 3 lit. a i pkt 6 zabraniają na działkach o pow. 800-1500 m2 budowy dwóch wolnostojących domów mieszkalnych jednorodzinnych. Aby można było wybudować dwa domy jednorodzinne działka powinna mieć powierzchnię min. 2300 m2, a działka inwestycyjna ma powierzchnię 1735 m2.

Zgodnie z § 6 ust. pkt 2 miejscowego planu na działkach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową MU powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić min. 50 % działki. Dotyczy to działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo usługową. Część działki inwestycyjnej przeznaczona jest pod budowę drogi publicznej i nie można na niej realizować budownictwa mieszkaniowego. Przepis prawa miejscowego jest bezwzględnie obowiązujący i musi być przestrzegany zwłaszcza przez organy państwowe. Projektant świadomie naruszył miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w celu zalegalizowania samowoli budowlanej.

Odnosząc się do kwestii niewydolności systemu drenarskiego wraz ze zbiornikiem usytuowanym na działce inwestycyjnej, skarżąca wskazała, że wielokrotnie przedstawiała zdjęcia świadczące o niewydolności zaprojektowanego rozwiązania. System drenażu został wykonany, aby odprowadzać wody opadowe do kanalizacji deszczowej, a zaprojektowany i wykonany zbiornik na deszczówkę znajduje się z drugiej strony działki. Przypomniano, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2020 r. nakazano organowi sprawdzenie, czy zaprojektowany zbiornik retencyjny jest wystarczający, aby uniknąć zalewania działki skarżącej.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. M. S., poparł wniesioną skargę i wniósł o jej uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmówie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem na deszczówkę i wiatą na działce nr [...] przy ul. [...] w G. i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Regulacja ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 30/22 - uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2021 r. uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do zbadania i ocenienia następujących kwestii: 1) dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na fakt, że zaprojektowana inwestycja w jej zmienionym kształcie miała polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, podczas gdy – na co wskazują argumenty odwołania – zrealizowano dwa odrębne budynki; 2) spełnienia wymogu zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w sytuacji, gdy obszar inwestycji obejmuje teren o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 3) prawidłowości zatwierdzonego przez organ powiatowy projektu w zakresie ogrodzenia działki; 4) zabezpieczenia przed spływaniem wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej na sąsiednią działkę, co było podniesione we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2871/19.

Sąd uznał za prawidłową i podzielił argumentację organu odwoławczego, dokonaną podczas ponownego rozpatrzenia sprawy, jak również stwierdził, że prawidłowo organ wykonał zalecenia wynikające z wyroku z dnia 1 marca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 30/22

Powodem wydania zaskarżonej decyzji, było ustalenie, że kontrolowana decyzja organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów Prawa budowlanego oraz obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Główny inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k. p. a.

Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy badana decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego.

Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji - według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jej wydania - pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym m.in. rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia wątpliwości co do ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2209/21).

Materialnoprawną podstawę ponownie kontrolowanej przez GINB decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowania.

Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, a także roboty budowlane planowane przez inwestora. Tak sporządzony projekt budowlany zamienny powinien stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, co obejmuje obowiązek sprawdzenia go w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże, przepis ten ma zastosowanie do dokumentacji zamiennej na zasadzie odpowiedniości. Na podstawie odesłania z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, powinna być przeprowadzana przez organ w takim zakresie, w jakim jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw.

Sąd za prawidłowe uznał ustalenia organu odwoławczego, wedle których zaprojektowanie na działce inwestycyjnej dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w G. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002r. nr [...], poz. [...]), nie wprowadzały zakazu realizacji na działce inwestorów dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Twierdzenie przeciwne, prezentowane przez skarżącą oraz M. S., nie znajduje potwierdzenia w powoływanych przepisach § 23 ust. 2 pkt 1, pkt 3 lit. a i pkt 6 powyższej uchwały. Sąd nie podzielił również stanowiska uczestnika postępowania, że drugi z budynków powstał w warunkach samowoli i mógłby być objęty jedynie procedurą legalizacyjną.

Zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 1 powyższej uchwały na terenach oznaczonych MN/U może być przebudowywana i realizowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wolno stojąca, bliźniacza lub szeregowa oraz zabudowa budynkami usługowymi, związanymi z działalnością gospodarczą ich właścicieli. Natomiast w § 23 ust. 2 pkt 6 miejscowego planu określono, że funkcje gospodarcze, garażowe i usługowe mogą być rozwiązywane w kubaturze budynku mieszkalnego lub na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 1200 m2, a w odniesieniu do zabudowy szeregowej niż 700 m2, w budynkach odrębnych. Z treści przytoczonych przepisów prawa miejscowego nie sposób wywieść zakazu sytuowania na jednej działce dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Koniecznym wymogiem dla zastosowania sankcji nieważności decyzji ostatecznej - z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest oczywistość naruszenia prawa. Polega ona na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi o działanie wbrew jednoznacznemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszenia prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Dokonując oceny spornego projektu budowlanego zamiennego z przedstawionymi powyżej przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób przyjąć, że zatwierdzenie przedmiotowej inwestycji dokonane przez organ powiatowy rażąco narusza prawo miejscowe.

W ocenie Sądu, decyzja organu powiatowego nie naruszała również rażąco ustaleń § 6 ust. 1 pkt 2 i § 23 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w G., stanowiacych, że procent terenu biologicznie czynnego powinien wynosić na działkach zabudowy mieszkalnej o powierzchni ponad 1000 m2 – minimum 50%. Możliwym było - wbrew argumentom skarżącej - zbilansowanie w wykazie powierzchni biologicznie czynnej części działki inwestycyjnej, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowaną ulicę dojazdową. Plan miejscowy w § 6 wskazuje bowiem na obowiązujące wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej na działkach lub terenach inwestycji.

Z uwagi na fakt, iż działka inwestorów jest działką budowlaną, a ostateczny kształt inwestycji drogowej związanej z poszerzeniem projektowanej drogi dojazdowej 12KUD nie jest znany, uwzględniając jednocześnie, że sporny teren wciąż pozostawał własnością inwestorów, nie sposób przyjąć, iż w sposób oczywisty naruszono omawiane zapisy planu miejscowego poprzez uwzględnienie w bilansie terenu jako powierzchni biologicznie czynnej części działki, przeznaczonej pod poszerzenie drogi dojazdowej. Ocena co do braku oczywistości naruszenia prawa znajduje swoje uzasadnienie w powołanych przepisach prawa miejscowego.

Ponadto, jak trafnie ocenił GINB, kwestionowana decyzja nie naruszała postanowień planu miejscowego, przyjętych w § 23 ust. 2 pkt 7 (wymóg miejsc parkingowych na jeden lokal mieszkalny), pkt 8 (projektowana liczba kondygnacji oraz maksymalna wysokość zabudowy i wymóg stosowania dachów wysokich) i pkt 10 (wymóg realizowania ogrodzeń działek jako ażurowych do wysokości 160 cm i podmurówce do 30 cm. Sąd zaakceptował również ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do zgodności projektowanych budynków mieszkalnych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny decyzji w zakresie dotyczącym ogrodzenia działki inwestycyjnej przyjmując, że choć ogrodzenie od strony drogi dojazdowej zostało zaprojektowane wzdłuż granicy działki, a zatem z przekroczeniem linii rozgraniczającej oznaczonej na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia ustaleń miejscowego planu, to naruszeniu temu nie można przypisać postaci kwalifikowanej. Należy bowiem mieć na względzie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy kumulatywnie wystąpią przesłanki: 1) oczywistości naruszenia prawa; 2) charakteru naruszonego przepisu; 3) skutków, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy czym skutki te, należy rozumieć jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Są to więc takie gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Choć decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez usytuowanie części ogrodzenia działki z przekroczeniem linii rozgraniczającej, to naruszenie to nie wywoła tego typu skutków, które przesądzałyby o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu powiatowego. Zaprojektowano ogrodzenie ażurowe z modułów systemowych, konstrukcja tego typu nie będzie powodowała trudności, przy ewentualnej realizacji poszerzenia pasa drogowego. Za koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji nie stoją racje ekonomiczne lub gospodarcze, który uzasadniałyby zakwalifikowanie opisywanego naruszenia jako rażącego i tym samym obligowały do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Waga dokonanych naruszeń oraz ich konsekwencje nie przemawiają za usankcjonowaniem najdalej ingerującej w trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej instytucji, tj. stwierdzenia jej nieważności.

Dokonując oceny obszernie przedstawionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozwiązań zabezpieczających przed spływaniem wód opadowych i roztopowych z działki inwestycyjnej, podzielić należy prawidłowość dokonanych wywodów. Podnoszone przez skarżącą oraz uczestnika kwestie zmiany stosunków wodnych nie świadczą o rażącym naruszeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. prawa, mającym miejsce w momencie wydawania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji. Tylko oczywiste nieprawidłowości przyjętych rozwiązań, istniejących już na etapie kontroli projektu budowlanego zamiennego przez organ powiatowy, uzasadniałyby przyjęcie, że decyzja ta obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analizując w tym zakresie projekt budowlany zamienny, Sąd takich wad nie dostrzegł. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że ewentualne kwestie dotyczące zmiany stosunków wodnych na gruncie, w tym ich przywrócenia, badane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Postępowanie w zakresie zmiany stosunków wodnych toczy się przed Burmistrzem Gminy K.

Podsumowując, Sąd zgodził się z oceną dokonaną przez organ odwoławczy, sprowadzającą się do twierdzenia, że choć decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie jest pozbawiona wad, to nie sposób przypisać im charakteru kwalifikowanego, który obligowałby do stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu powiatowego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako rażąco naruszającej prawo.

Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.