Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1048/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6c ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary za odbieranie odpadów bez wymaganego wpisu do działalności regulowanej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. w Z. kwotę 9217 zł /słownie: dziewięć tysięcy dwieście siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A sp. z o.o. z/s w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...]

w sprawie nałożenia kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2015 roku, nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za odbieranie, w okresie od listopada 2014 do września 2015 roku, odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta [...], bez wymaganego wpisu do działalności regulowanej, w łącznej wysokości 105.000,00 złotych oraz za każdy następny miesiąc po 10.000,00 złotych.

Organ ustalił, że w dniu [...] października 2014 spółka zawarła umowę z B S.A., obejmującą świadczenie usług na odbiór odpadów komunalnych ze sklepu spożywczego "A", położonym w [....] przy ul. [...]. Z umowy wynika, że spółka będzie odbierać odpady komunalne z terenu nieruchomości, na której zlokalizowany jest sklep. Wbrew ustawowemu obowiązkowi spółka nie była wpisana do prowadzonego przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych obejmującego teren gminy S.M. Stosownie do treści art. 9b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U 2016r. poz. 250 ze zm.; dalej w skrócie: "ucg"), działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi zaś wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W myśl art. 9c ust. 1 ucg, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Sytuację braku wpisu normuje art. 9x ust. 1 pkt 1 ucg stanowiąc, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Ponieważ spółka, prowadziła na terenie gminy [...] działalność związaną z odbieraniem odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu, nałożenie kary było zasadne. Wysokość nałożonej kary stanowi konsekwencję prowadzenia działalności bez wymaganego wpisu w okresie od listopada 2014 r. do września 2015 roku.

Skarżąca spółka wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza, zarzucając jej:

1. Naruszenie prawa materialnego, poprzez:

- naruszenie art. 9c ust. 1 ucg, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sytuacji, w której w danej gminie usługi odbioru odpadów w rzeczywistości świadczone były przez podwykonawcę - przedsiębiorcę posiadającego wpis do rejestru działalności regulowanej, również przedsiębiorca będący zleceniodawcą takiego podmiotu obowiązany jest do uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej; usługi faktycznie były świadczone przez Zakład Komunalny posiadający aktualny wpis do rejestru;

- naruszenie art. 9c ust. 1 ucg, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu (wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu), że w rozumieniu ucg, przedsiębiorca odbierający odpady to nie tylko podmiot faktycznie dokonujący odbioru odpadów, lecz również podmiot, który jeszcze nie wykonuje czynności, ale zamierza je wykonywać lub odbiera odpady komunalne (np. jako pośrednik w obrocie odpadami);

- naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 1 ucg, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kary pieniężne określone w tym przepisie mogą zostać nałożone na przedsiębiorcę, który nie wykonuje rzeczywiście (faktycznie) czynności polegających na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a czynności te przekazał do wykonywania podwykonawcy (czynności są wykonywane w imieniu własnym podwykonawcy, choć na zlecenie tego podmiotu),

- naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że strona w rozpoznawanej sprawie administracyjnej posiadała status posiadacza odpadów (tj. była wytwórcą odpadów lub była w ich posiadaniu);

2. Naruszenie przepisów postępowania poprzez:

- naruszenie art. 107 § 3 i art. 75 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie jako materiału dowodowego wszystkich zebranych dowodów i materiałów i nie wyjaśnienie na jakich ustaleniach organ oparł swoje rozstrzygnięcie,

- naruszenie art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez orzeczenie

w decyzji o obowiązku strony uiszczania kary pieniężnej za okres po wydaniu decyzji, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tej kwestii.

Powołaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO w pełnym zakresie podzieliło ustalenia faktyczne oraz oceny prawne kwestionowanej decyzji.

Twierdzenia spółki, że przez zawarcie przez nią w dniu 1 listopada 2014 r. umowy w zakresie gospodarowania odpadami z podwykonawcą - Przedsiębiorstwem Wielobranżowym M.O. z/s w [...] umowy - to właśnie ten podmiot stał się faktycznym odbiorcą odpadów, organ uznał za nietrafne. Z umowy zawartej z B S.A. jednoznacznie wynika, że spółka zobowiązała się do gospodarowania odpadami, w tym do ich odbioru. Stosunek prawny zawiązywany przez zawarcie umowy o podwykonawstwo jest stosunkiem służebnym w stosunku do umowy podstawowej, zawartej pomiędzy inwestorem/zleceniodawcą a wykonawcą. Wykonawca, bądź zgodnie z postanowieniami umowy podstawowej lub według swojego wyboru, podejmuje decyzję, iż część lub pewien zakres prac z przedmiotu umowy, która wiąże go z inwestorem (zleceniodawcą), przekaże do wykonania innemu podmiotowi, tj. podwykonawcy. Najistotniejszą jednak cechą umowy, na co wskazują postanowienia art. 734 § 1 w zw. z art. 750 kodeksu cywilnego, jest to, że zleceniobiorca działa w imieniu zleceniodawcy bądź w imieniu własnym, ale zawsze na rachunek (na rzecz) zleceniodawcy. Tym samym, podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a więc i zobowiązanym do uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Gminy i Miasto [...], była spółka. Adresatem art. 9c ust. 1 ucg jest przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a nie podmiot, którym przy wykonywaniu tej działalności przedsiębiorca się posługuje. Jeżeli natomiast swą działalność chce wykonywać legalnie, jest zobowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Tym samym przedsiębiorca może podjąć działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru działalności regulowanej, prowadzonego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Podmiot zamierzający prowadzić działalność gospodarczą w omawianym zakresie musi zdawać sobie sprawę, że prowadzenie jej bez uzyskania wymaganego wpisu do rejestru jest nielegalne i skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Wprawdzie skarżąca spółka zwróciła się w dniu 31 października 2014 roku do Burmistrza Gminy i Miasta [...] z wnioskiem o wpis do rejestru działalności regulowanej, jednakże z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku, po uprzednim, skutecznym (prawidłowo doręczonym) wezwaniu, został on pozostawiony w dniu 24 listopada 2014 r. bez rozpatrzenia.

W ocenie SKO, nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, gdyż przepis ten nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy prawnej wydania zakwestionowanej decyzji. Adresatem normy sankcyjnej zawartej w art. 9x ust. 1 pkt 1 ucg jest przedsiębiorca, który odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, a nie pośrednik w obrocie odpadami.

W ustawowym terminie spółka wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję SKO. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7 i 8, 10 § 1, art. 15 oraz 127 § 1 i § 2, art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego: art. 9c ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt ucg oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Uwzględniając podniesione zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, względnie, o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie ich do umorzenia postępowania w zakreślonym przez Sąd terminie.

SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia i oceny prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli zgodności z prawem tak decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji Sąd stwierdza, iż naruszają one prawo i z tego względu podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Podstawą nałożenia kary na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne za odbieranie ich bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej jest art. 9x ust. 1 pkt 1 ucg. Jak wynika z jego treści karę nakłada się w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Wydanie decyzji administracyjnej nakładającej karę musi odnosić się do konkretnego, zamkniętego przedziału czasu, w którym dany podmiot wykonywał działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru. Konsekwentnie i sama wysokość kary musi zostać określona w sposób ostateczny i precyzyjny. Wydana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ucg decyzja nie może dotyczyć przyszłości, w której kwestia odpowiedzialności kształtowanej tym przepisem, z przyczyn oczywistych, jest nierozstrzygnięta. Nakładanie kary "ewentualnej" na wypadek, jakby przedsiębiorca zdecydował się kontynuować sankcjonowaną działalność jest niedopuszczalne. Decyzja taka jest niewykonalna. Z tych względów, z uwagi na naruszenie przez organy prawa materialnego – art. 9x ust. 1 pkt 1 ucg, Sąd skargę uwzględnił. Sąd zaznacza, że pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego okazały się niezasadne.

Jak wynika z treści art. 9b ust. 1 ucg działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2015r. poz. 584 ze zm., na dzień orzekania przez organ II instancji; dalej w skrócie: "usdg"). Działalność regulowana to działalność gospodarcza, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa (art. 5 pkt 5 usdg). Działalność gospodarcza, to z kolei zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 usdg). Przedsiębiorcą jest natomiast podmiot, który we własnym imieniu wykonuje działalność gospodarczą (art. 4 usdg). Rozpoczęcie wykonywania działalności gospodarczej regulowanej możliwe jest dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru (art. 64 ust. 2 usdg). Powołane przepisy usdg tworzą spójny i jednoznaczny obraz normatywny, pozwalający bez wątpliwości ustalić, jaki podmiot należy uznać za przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą regulowaną; jest to każdy podmiot posiadający podmiotowość prawną, który w sposób zorganizowany i ciągły, we własnym imieniu, wykonuje zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową (...), przy czym, działalność ta, zgodnie przepisami prawa, wymaga spełnienia szczególnych warunków.

Odnotowania wymaga fakt, że w każdym z powołanych przepisów ustawodawca posłużył się pojęciem "wykonywanie". Przez wykonywanie działalności gospodarczej należy rozumieć intencyjną aktywność faktyczną i prawną, nakierowaną na osiągnięcie zysku, a przedmiotowo dającą się zakwalifikować, jako działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa (...). Działalność ta ma być wykonywana w sposób ciągły, a więc nieokazyjny i zorganizowany, to jest z zachowaniem wymogów prawno-formalnych i z wykorzystaniem zaplecza ekonomicznego, osobowegoni rzeczowego. Posługiwanie się przez przedsiębiorcę podwykonawcą, co oczywiste, jest wyłącznie formą organizacji prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Uwzględniając przedstawione uwagi natury ogólnej, nie można przyjąć – jak chciałaby skarżąca spółka – że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości polega wyłącznie na osobistym i faktycznym podejmowaniu takiej aktywności. Ustawodawca w sposób jednoznaczny zobligował każdy podmiot, który zamierza prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie do uprzedniego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Tak też należy odczytywać treść art. 9c ust. 1 ucg, który stanowi, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przyznanie statusu przedsiębiorcy odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości podmiotowi, który dopiero zamierza podjąć taką działalność ma na celu podkreślenie fundamentalnego znaczenia uprzedniego wpisu do rejestru, a więc odpowiedniego, zgodnego z prawem, zorganizowania formalno-prawnego tej działalności.

Wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu do rejestru, rodzi konsekwencje sankcyjne, przewidziane w art. 9x ust 1 pkt 1 ucg. Owszem, w początkowej treści powołanego przepisu ustawodawca określa, że karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, co zdaniem skarżącej spółki dowodzi, że chodzi o działalność o charakterze faktycznym i osobistym. Spółka nie dostrzega jednak, że w dalszej części tego przepisu, przy określeniu wysokości kary, ustawodawca zadekretował, że karę nakłada się "za wykonywanie tej działalności". Jest to jednoznaczne nawiązanie do treści art. 9b ust. 1 ucg i tym samym do treści powołanych wyżej przepisów usdg, w których ustawodawca również posługuje się pojęciem "wykonywania działalności". W ocenie Sądu, przy takim skonfigurowaniu treści art. 9x ust.1 pkt 1 ucg nie ma wątpliwości, że sankcjonuje on nie samą osobistą i faktyczną aktywność polegającą na odbieraniu odpadów bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, lecz prowadzenie działalności gospodarczej o takim przedmiocie bez tego wpisu. Kwestia, czy przedsiębiorca posługuje się przy prowadzeniu tej działalności podwykonawcą, czy też nie, jest bez znaczenia.

Jeżeli więc skarżąca spółka we własnym imieniu zawarła w dniu [...] października 2014 roku umowę z B S.A., obejmującą świadczenie, za wynagrodzeniem, usług na odbiór odpadów komunalnych ze sklepu spożywczego [...], położonym w [...] i umowa ta była realizowana, to nie można przyjąć, iż nie wykonywała ona działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zatem że nie została objęta obowiązkiem wpisu do rejestru.

Bezpośrednim potwierdzeniem przyjętego rozumienia treści art. 9x ust. 1 pkt 1 ucg jest art. 6 ust. 1 pkt 2 ucg, który stanowi, że właściciele nieruchomości, realizację obowiązku pozbywania się zgodnie z przepisami zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (art. 5 ust. 1 pkt 3b ucg) zobowiązani są udokumentować w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ucg. Przesądzono zatem wprost, że właściciel nieruchomości umowę o odbiór odpadów komunalnych zobowiązany jest zawrzeć wyłącznie z podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej.

Sąd nie znajduje podstaw do stosowania na gruncie niniejszej sprawy art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Jak wynika z treści art. 1a ucg przepisy ustawy o odpadach stosuje się wyłącznie w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, a nadto wyłącznie w zakresie nieuregulowanym ucg. Problematyka nakładania kar za odbieranie odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej została uregulowana w sposób kompleksowy i kompletny, stąd sięganie do przepisów ustawy o odpadach jest wyłączone.

Orzekając w ponownym postępowaniu organy uwzględnią wyżej wyłożone kwestie i wydadzą stosowne decyzje administracyjne.

Uwzględniając poczynione ustalenia i oceny prawne Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 134 i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone od organu koszty postępowania złożył się wpis w wysokości 2000 zł., koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego w wysokości 7200 zł. oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.