Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2054/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.124 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 131/16 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 131/16, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...]października 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania D. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] , o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność D. W., oznaczonej jako działka ew. nr [...], położonej w obrębie P., gmina [...], dla której prowadzona jest przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. księga wieczysta nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 8 października 2014 r. pełnomocnik [...] S.A. z siedzibą w L. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb P. [...] w trybie art. 124 u.g.n., w celu realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie istniejących jednotorowych elektroenergetycznych linii napowietrznych 110 kV relacji O. – M. i M. – O. oraz budowie nowego odcinka linii 110 kV relacji O. – O., mającej na celu zwiększenie niezawodności systemu elektroenergetycznego Powiatu [...] oraz poprawę bezpieczeństwa dostaw energii do odbiorców zlokalizowanych wokół aglomeracji O. i [...].

Starosta poinformował strony w dniu [...] października 2014 r. o wszczęciu postępowania, a następnie pismem z dnia [...] marca 2015 r. zawiadomił o oględzinach nieruchomości, które odbyły się w dniu [...] kwietnia 2015 r. oraz o rozprawie administracyjnej, którą przeprowadzono w dniu [...] maja 2015 r. Strony na rozprawie zostały poinformowane w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłaszania uwag w terminie 14 dni.

W dniu [...] lipca 2015 r. Starosta wydał decyzję o ograniczeniu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, udzielając [...] S.A. zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącego odcinka jednotorowej elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji O.-M., uznając, że zostały spełnione przesłanki z art. 124 u.g.n.

W odwołaniu pełnomocnik D. W. zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wskazując, że decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a jej uzasadnienie jest niepełnie, a także zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o fikcyjne i oderwane od rzeczywistości rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., i uznanie, że przesłanka obowiązku przeprowadzenia rokowań została spełniona.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że art. 124 u.g.n. umożliwia wydanie przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego organ I instancji zasadnie przyjął, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. u.g.n. Organ wskazał, że z protokołu z rozprawy administracyjnej i załączonych do wniosku dokumentów wynika, że rokowania przeprowadzone przez inwestora z właścicielem nieruchomości w sprawie wejścia na teren nieruchomości w celu realizacji inwestycji zakończyły się wynikiem negatywny, nie doszło bowiem do zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości.

Z ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru P. – K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...]nr [...]z dnia [...] lipca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. nr 264, poz. 10383) wynika, że na terenie działki nr [...] projektowane są linie elektroenergetyczne E110kV, E220kV, E400kV, ze strefami oddziaływania odpowiednio 19 m, 34 m i 43 m.

Z opisu technicznego inwestycji wynika, że na obszarze przedmiotowej działki nr [...], obręb [...] projektuje się lokalizację nowego odcinka linii 110 kV poprowadzonego od istniejącego słupa kratowego w kierunku SE O. Istniejący na tej działce słup kratowy zostanie przebudowany w celu podwieszenia przewodów. Zostanie wymieniony przewód odgromowy na przewód OPGW, a istniejące łańcuchy wymienione na nowe. Użytkowanie działki zostało ograniczone jedynie w miejscu lokalizacji istniejącego słupa (ok. 21 m2), natomiast umieszczenie przewodów nad działką nie spowoduje ograniczenia w jej użytkowaniu rolnym zgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem organu odwoławczego, z decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości związane jest z realizacją inwestycji celu publicznego. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., nie zaś ustanowienia służebności przesyłu uregulowanej w art. 305(1) - 305 (4) k.c. Wobec tego dołączony do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony na potrzeby określenia wysokości jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym nie może stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik D. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:.

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie zawiera wszystkich składników wymienionych w tym przepisie, w szczególności brak w niej określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz brak wskazania, w jakim celu dokonuje się ograniczenia tj. jakiej konkretnie inwestycji dotyczy, skoro art. 124 u.g.n. wymienia m.in. udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej etc., trudno zaś sobie wyobrazić, by ustawodawca godził się na ograniczanie korzystania z nieruchomości dla wszystkich wskazanych w art. 124 ust.1 u.g.n. powodów dla jednego wnioskodawcy, który w tym przypadku zajmuje się wyłącznie energią elektryczną;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie obu decyzji, w szczególności brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom, które przedstawione były przez skarżących w toku postępowania, co może świadczyć również o braku przeprowadzenia pełnego i obiektywnego postępowania dowodowego;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji Starosty, która została wydana w oparciu o fikcyjne wypełnienie przesłanek z art. 124 ust. 3 u.g.n. przez wnioskodawcę w sytuacji, w której propozycje wynagrodzenia za służebność przesyłu były rażąco zaniżone, zaś wnioskodawca dążył tylko i wyłącznie do udokumentowania rokowań, które faktycznie były fikcyjne i oderwane od rzeczywistości;

- art. 124 ust. 3 poprzez utrzymanie w całości decyzji Starosty pomimo, że przesłanka obowiązku przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości nie została spełniona przez wnioskodawcę, ponieważ trudno uznać za element faktycznych rokowań składanie rażąco zaniżonych propozycji wynagrodzenia za służebność, a tym samym można przyjąć, iż celem wnioskodawcy było tylko i wyłącznie zdobycie dokumentu z rokowań, które realnie nie miały miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wydany w dniu 21 kwietnia 2016 r. wyrok stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n, w myśl którego starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje - jak stanowi cytowany przepis - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższe wskazuje, że wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja może być wydana tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, dostępny CBOSA). Skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną, to musi zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie w zakresie określenia obszaru objętego ograniczeniem. Bez tego zbadanie zgodności takiej decyzji z planem lub z decyzją lokalizacyjną nie byłoby możliwe.

Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. nie może odwoływać się jedynie do brzmienia planu lub treści decyzji lokalizacyjnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują bowiem same przez się powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z jego nieruchomości. Ograniczenie to jest ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust. 1 u.g.n., który ma charakter uregulowania szczególnego, wobec czego ograniczenie to musi być określone precyzyjnie i ścisle.

W decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zatem zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Go 579/07, LEX nr 357505) oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r,. sygn. akt. II SA/Rz 534/14. Wymóg ten pośrednio wynika również z przepisu art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n., który stanowi, że decyzja taka jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Określenie w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. jedynie powierzchni działki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w przekonaniu Sądu I instancji, stanowi naruszenie wskazanego przepisu.

WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja organu I instancji w swej treści lub w formie załącznika (mapy) nie zawiera informacji dotyczącej dokładnego przebiegu inwestycji przez nieruchomość skarżącego, jak również nie wskazuje, jaka inwestycja ma być realizowana przez wnioskodawcę na tej działce. W decyzji tej brak jest także dokładnego określenia, na której części powierzchni przedmiotowej nieruchomości, czy też na całej nieruchomości nastąpi ograniczenie tego prawa. Brak określenia w decyzjach obu instancji terenu przeznaczonego do zajęcia pod wykonanie planowanej inwestycji nie pozwala na ustalenie zakresu uszczuplenia władztwa skarżącego nad przedmiotową nieruchomością. Zauważył także Sąd I instancji, że organy nie zwróciły uwagi, że dołączony do wniosku o wydanie decyzji złożony przez pełnomocnika PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie "Opis techniczny Linia napowietrzna 110 kV relacji O. – O." nie jest w ogóle podpisany przez osobę sporządzającą projekt tej inwestycji, tym samym nie można mu przypisać walorów dokumentu, stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Przedmiotem takich rokowań mogą też być uzgodnienia w zakresie ustanowienia służebności przesyłu. Przeprowadzenie powyższych rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania na podstawie art. 124 § 1 u.g.n. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w tym przepisie. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07).

W przekonaniu WSA w Warszawie z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 3 u.g.n., nie został spełniony. Wprawdzie w aktach znajdują się dwie notatki z przeprowadzonych negocjacji z dnia 9 lutego 2014 r. i z dnia 9 czerwca 2014 r, jednakże z ich treści nie wynika kogo reprezentowały osoby je sporządzające. W aktach znajdują się również dwa pisma nazwane "Protokół z negocjacji" jedno z dnia 9 czerwca 2014 r., drugie z dnia 10 lipca 2014 r., podpisane wyłącznie przez skarżącego, które zwierają jego oświadczenie, że nie wyraża zgody na przebudowę linii na jego nieruchomości uwagi na zbyt niską kwotę. Natomiast prawidłowo z przeprowadzonych rokowań powinien być sporządzony protokół, z którego powinno wynikać co było przedmiotem rokowań, przebieg rokowań, ich wynik oraz podpisy wszystkich osób biorących w nich udział. W tych okolicznościach nie można uznać, aby wnioskodawca spełnił wymóg przeprowadzenia rokowań.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. stwierdził Sąd I instancji, że trafnie stwierdził organ odwoławczy, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a., jak i z naruszeniem prawa materialnego - art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Mazowiecki, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten wydany został z naruszeniem:

- art. 124 ust. 1 i 3 – poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przeprowadzenie rokowań w myśl tego przepisu wymaga obligatoryjnego sporządzenia protokołu z rokowań, z którego powinno wynikać: kto, kiedy, gdzie, co było przedmiotem rokowań, przebieg rokowań, ich wynik oraz podpisy wszystkich osób biorących w nich udział, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji z uwagi na fakt nieprzeprowadzenia pomiędzy stronami rokowań w myśl tego przepisu;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez błędne ustalenia przez sąd stanu faktycznego w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przeprowadzenia rokowań w myśl art 124 ust. 3 u.g.n., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, jakoby skuteczne przeprowadzenie rokowań w myśl art 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 poz. 1774 ze zm.) polegało na obligatoryjnym sporządzeniu protokołu z rokowań, z którego powinno wynikać: kto, kiedy, gdzie, co było przedmiotem rokowań, przebieg rokowań, ich wynik oraz podpisy wszystkich osób biorących w nich udział. W jego ocenie art. 124 ust. 1 i 3 nie wprowadzają żadnych wymogów zarówno co do formy jak i treści rokowań. Zatem strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną ze stron drugiej stronie określonej propozycji. Warunkiem przeprowadzenia rokowań jest zatem samo już przystąpienie do rozmów w celu osiągnięcia porozumienia, rozwiązania sporu. Rokowania nie oznaczają więc konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska, wystarczy bowiem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Ponadto, jeżeli jedna ze stron np. właściciel stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia lub nie zajmuje stanowiska, wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, ponieważ nie można dążyć do sytuacji, w której będzie musiał on zaakceptować zaproponowaną ofertę w niezmienionej treści. Jeżeli zatem mimo zaproponowanych stanowisk strony nie doszły do porozumienia i zawarcia umowy to tym samym rokowania były przeprowadzone, lecz strony nie wyraziły na zawarcie umowy. Przedstawiona powyżej interpretacja art. 124 ust. 1 znalazła aprobatę w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej przeniesienie powyższego rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadnia przyjęcie, że wbrew stanowisku Sądu i instancji doszło do skutecznego przeprowadzenia rokowań w myśl tego przepisu. W opinii skarżącego kasacyjnie organu dokumenty znajdujące się w aktach sprawy są wystarczające, aby uznać, że doszło do skutecznego przeprowadzenia rokowań w myśl art 124 ust. 1 i 3 u.g.n. W skardze z dnia 11 grudnia 2015 r. właściciel nieruchomości potwierdza, że oferta została mu przedstawiona, a brak jej przyjęcia wynikał wyłącznie na "rażąco zaniżonych propozycji wynagrodzenia". Powyższe oznacza, że w ramach zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki w sposób dowolny, nie poparty żadnymi przepisami prawa uznał, że rokowania nie mogą polegać na jednostronnych oświadczeniach, a warunkiem ich skutecznego przeprowadzenia jest sporządzenie protokołu o określonej treści.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także na odmienne rozstrzygnięcie w podobnej sprawie, zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 133/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Podnosząc zarzut dotyczący przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że nie doszło w niej do przeprowadzenia rokowań w myśl art 124 ust. 3 u.g.n., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

W przekonaniu składu orzekającego NSA zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy więc do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 lutego 2008 r., II OSK 24/07, CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. wyjaśnił w wyczerpujący sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze.

Rozpatrywany zarzut, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie dotyczy wad samego uzasadnienia, ale zawartej w jego treści oceny postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji w kontekście obowiązku przeprowadzenia rokowań wynikającego z przepisu art 124 ust. 3 u.g.n.. Zarzut ten nie został jednak skutecznie wniesiony, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał na naruszenie przez Sąd i instancji żadnego z przepisów dotyczących reguł oceny przez ten Sąd ustaleń dokonanych przez organy w kontrolowanym postępowaniu.

Rozpoznając zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego (błędna wykładnia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.) należy wskazać, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały wadliwie zastosowane przez Sąd I instancji. Z tych też względów zarzut ten uznać należy za wadliwie postawiony. Jednakże po przeanalizowaniu skargi kasacyjnej NSA jest w stanie samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez WSA (art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. bądź też art. 151 P.p.s.a.), co pozwala tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., nr I OPS 10/09).

Rozpoznając odkodowany zgodnie z intencją wyżej wskazanej uchwały zarzut naruszenia przepisu art. 124 § 1 i 3 u.g.n., sprowadzający się do zakwestionowania wynikającej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku tezy, że przeprowadzenie rokowań w myśl tego przepisu wymaga obligatoryjnego sporządzenia szczegółowego protokołu należy stwierdzić, że jest on uzasadniony. Przepis ten stanowi, że udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Przywołany przepis nie określa formy czy też treści prowadzonych rokowań, ponieważ jest to instytucja prawa cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje również dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia – por. np. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2015 r., II SA/Kr 878/15, LEX nr 1939343.

W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że [...] S.A. z siedzibą w L. wystąpiła do skarżącego z konkretną ofertą, ale ta jednak nie została przyjęta. Z kolei propozycja skarżącego nie została zaakceptowana przez inwestora, który uznał, że nie prowadzi ona do osiągnięcia zamierzonego skutku i wystąpił ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Jednakże zasadność przedmiotowego zarzutu skargi kasacyjnej nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że zasadniczym powodem uchylenia kontrolowanych decyzji było ustalenie, że ich treść nie odpowiada przepisowi art. 124 u.g.n., W decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi bowiem zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Określenie w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. jedynie powierzchni działki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w przekonaniu Sądu I instancji, stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował natomiast zarzutu kwestionującego zaskarżone rozstrzygnięcie w wyżej wskazanej części.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uznając, że kontrolowany wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.