Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 159/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 49 ust. 9
journal: Dz.U. 2004 nr 69 poz 625
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
article: art. 6, art. 7, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania Zakładów [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiającej przyznania tej Spółce nagrody w wysokości 134.744,79 zł za zniszczone z nakazu Inspekcji Weterynaryjnej produkty pochodzenia zwierzęcego, które pochodziły od zwierząt z gospodarstwa, w którym stwierdzono afrykański pomór świń - Główny Lekarz Weterynarii uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji w całości.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii o przyznanie Zakładom [...] "[...]" S.A. nagrody w wysokości 134.744,79 zł ze środków budżetu Państwa, na podstawie art. 49 ust. 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967; dalej: ustawa o ochronie zdrowia zwierząt).

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii zawiadomił Spółkę "[...]" o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyznania nagrody w wysokości 134.744,79 zł za zniszczone z nakazu Inspekcji Weterynaryjnej produkty pochodzenia zwierzęcego, które pochodziły od zwierząt z gospodarstwa, w którym stwierdzono afrykański pomór świń (ASF).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii odmówił Zakładom [...] "[...]" S.A. przyznania wnioskowanej nagrody.

Strona pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, uzupełniając je pismem z dnia [...] września 2018 r. i dodatkowo wnosząc o jej uchylenie w całości i przyznanie kwoty 134.744,79 zł nagrody lub uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii.

Po zapoznaniu się z dokumentacją sprawy, w ocenie Głównego Lekarza Weterynarii brak było podstaw do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa, Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny (por. J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", str. 14-15, Warszawa 2014), indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Z tego jednak, że sprawa ma charakter indywidualny, nie wynika jeszcze, że może ona być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby. O tym zaś, że może on wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji stanowić winny przepisy prawa materialnego.

O ile można przyjąć, iż postępowanie dotyczące przyznania nagrody ma charakter indywidualny - dotyczy bowiem przyznania nagrody na rzecz Spółki "[...]", o tyle brak jest podstaw materialnoprawnych do rozstrzygania w tym przedmiocie w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, osobom, którym nie przysługuje odszkodowanie, a które przyczyniły się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej, wojewódzki lekarz weterynarii, na wniosek powiatowego lekarza weterynarii, może przyznać nagrodę ze środków budżetu państwa.

Zdaniem Głównego Lekarza Weterynarii przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Za powyższym stanowiskiem przemawiają następujące argumenty:

1. Sposób regulacji przyjęty w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt wskazuje wprost kompetencje organów Inspekcji Weterynaryjnej do władczego rozstrzygania oznaczonych spraw w drodze decyzji administracyjnych (np. art. 44, art. 49 ust. 8). Tymczasem art. 49 ust. 9 stanowi jedynie, że wojewódzki lekarz weterynarii może przyznać nagrody osobom wskazanym przez powiatowego lekarza weterynarii. Nie wskazuje przy tym, w odróżnieniu od innych przywołanych przepisów ustawy, że powinno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

2. Konstrukcja art. 49 ust. 9 przedmiotowej ustawy przewiduje możliwość przyznania nagród przez wojewódzkiego lekarza weterynarii na wniosek powiatowego lekarza weterynarii. Z treści omawianego przepisu nie wynika, że osobom, które przyczyniły się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej, przysługuje prawo do żądania wystąpienia przez powiatowego lekarza weterynarii ze stosownym wnioskiem lub też prawo żądania przyznania na ich rzecz nagrody ze środków budżetu państwa. Także wojewódzki lekarz weterynarii nie jest zobligowany do przyznania omawianych nagród, gdyż jedynie "może" on je przyznać. Wyłącznie zatem w gestii organów Inspekcji Weterynaryjnej leży rozważenie zasadności, wybranie określonych osób, a ostatecznie przyznanie nagród. W tym kontekście Główny Lekarz Weterynarii dokonał analizy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN nr 9, poz. 181), gdzie zostało stwierdzone, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Skoro więc art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie sytuuje Spółki "[...]" w roli wnioskodawcy w sprawie o przyznanie nagrody, ani też nie przyznaje jej uprawnienia do jej żądania, to brak jest podstaw do wdrażania w stosunku do niej postępowania administracyjnego i rozstrzygania w przedmiocie przyznania nagrody decyzją administracyjną.

Przyznanie nagrody zostało pozostawione ocenie wojewódzkiego lekarza weterynarii. Stanowi rodzaj dodatkowego uznania wysiłków osób zaangażowanych w zwalczanie ogniska choroby zakaźnej, a także swoistego podziękowania za współpracę w rozwiązywaniu sytuacji kryzysowej. Nie posiada ona natomiast charakteru kompensacyjnego. Przyznanie nagrody nie jest przejawem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę praw i obowiązków obywatela. Skoro bowiem osobom, które przyczyniły się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej nie przysługuje, jak wyżej wskazano, uprawnienie do żądania przyznania nagrody, to trudno przyjąć, że wojewódzki lekarz weterynarii przyznając lub nie przyznając nagrodę, władczo rozstrzygnął o ich prawach lub obowiązkach. Okoliczności te pozostają poza sferą interesów prawnych tych osób, zaś postępowanie wnioskowe (proces przyznawania nagród) odbywa się wyłącznie w sferze pomiędzy organami administracji publicznej - powiatowym lekarzem weterynarii i wojewódzkim lekarzem weterynarii. Brak jest tutaj zatem strony takiego postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa.

W swoim postanowieniu z dnia 2 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 7/16 (Legalis nr 1423132), wskazał, że art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie określa zasad przyznawania tych nagród, ani szczegółowego trybu ich przyznawania, wskazuje jedynie organ właściwy do wystąpienia z wnioskiem oraz organ właściwy do przyznania nagrody, a tym samym, rozpatrzenia wniosku. Sąd zwrócił uwagę także na art. 3 ust. 1 ww. ustawy stwierdzający, że do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Uznał jednak, że skoro art. 49 ust. 9 ww. ustawy nie nakłada obowiązku wydania decyzji administracyjnej w kwestii nagrody, to oznacza to, że sprawa nagrody nie jest załatwiana w trybie postępowania administracyjnego.

Ponadto, nie jest dopuszczalne załatwienie niniejszej sprawy w oparciu wyłącznie o przepisy normujące postępowanie administracyjne, tj. w oparciu o zasadę wynikającą z art. 104 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy tego Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny (por. J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" str. 418 i nast., Warszawa 2014), z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Podobne stanowisko znajduje także oparcie w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r., I GSK 2273/15, Legalis nr 1720553).

Główny Lekarz Weterynarii rozważył także, czy w niniejszej sprawie nie zaszedł przypadek normy materialnoprawnej, przewidującej rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o uznanie administracyjne. Zgodnie ze stanowiskiem piśmiennictwa, uznanie administracyjne zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego określenia kryteriów rozstrzygnięcia i w oparciu o te kryteria, do ustalenia treści danego rozstrzygnięcia. Przy czym, bez względu na przyjęte kryteria i treść rozstrzygnięcia organ ten ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie, zasady dotyczące rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o uznanie administracyjne nie znajdą jednak zastosowania. Należy bowiem zauważyć, że art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, przewidując uprawnienie dla wojewódzkiego lekarza weterynarii do samodzielnego ustalenia, czy podmiotom wskazanym w hipotezie tego przepisu należy przyznać nagrodę, nie daje jednocześnie, co wyżej zostało wskazane, podstawy do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przyznanie nagrody ze środków budżetu państwa, w trybie art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie następuje na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto nie jest też możliwe wydanie takiej decyzji w oparciu wyłącznie o art. 104 § 1 kpa.

W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii, prawidłowym sposobem postępowania w przedmiocie nagrody przewidzianej w powołanym przepisie jest załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznych - pisma skierowanego do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], informującego o treści stanowiska [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu II instancji niezbędne było uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiającej przyznania nagrody w wysokości 134.744,79 zł. Decyzja ta została bowiem wydana bez podstawy prawnej. Tym samym dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za prawidłowością powyższego rozstrzygnięcia przemawia dokonana interpretacja przepisów prawa, jak również stanowisko orzecznictwa, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1981 r. (SA 109/81, Legalis nr 34471), zgodnie z którym decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym, a zatem w wyniku ustalenia, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 kpa, Główny Lekarz Weterynarii mógł jedynie wydać decyzję w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przed organem I instancji, z uwagi na brak podstaw prawnych do rozpoznania niniejszej sprawy w drodze postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii wniosła Spółka "[...]", zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w związku z art. 7 i art. 104 kpa, przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie przyznania nagrody przewidzianej w art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie jest postępowaniem kończącym się decyzją, a załatwienie sprawy jest czynnością materialno-techniczną, podczas gdy rozstrzygnięcie o charakterze władczym o prawach i obowiązkach podporządkowanego podmiotu (skarżącej Spółki) powinno być decyzją;

2. naruszenie art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, przez bezpodstawne przyjęcie, iż nie zaszły okoliczności uprawniające do przyznania nagrody skarżącej;

3. naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a mianowicie: jaka była wartość zniszczonego mięsa, czy przedmiotowe mięso bezpośrednio po uboju było poddane badaniom na obecność wirusa [...] i czy próbki tego badania są przechowywane przez [...] Sp. z o.o. w [...], czy w sprawie nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2016 r. w sprawie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z obszaru podlegającego ograniczeniom zakresie zdrowia zwierząt, a ponadto naruszenie w ramach swego uznania swobodnej oceny dowodów;

4. sprzeczność istotnych ustaleń z materiałem zgromadzonym w sprawie, w szczególności przez przyjęcie, że tak szybkie wykonanie decyzji nakazującej zniszczenie produktów (w dzień wolny od pracy) nie wypełnia hipotezy art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, podczas gdy skarżąca podjęła bardzo szybko działania zmierzające do identyfikacji produktu i jego zniszczenia;

5. naruszenie zasady równego traktowania wszystkich uczestników obrotu produktami zwierzęcymi, przez przeniesienie ryzyka strat w obrocie produktami pochodzenia zwierzęcego wynikających z zarządzeń administracyjnych na podmiot produkujący mięso bez możliwości pobrania próbek z zakwestionowanego mięsa w celu wykazania istnienia wady towaru w chwili jego zakupu od ubojni, co uniemożliwia skorzystanie z rękojmi i uzyskanie odszkodowania od dostawcy, gdyż domniemanie zakażenia produktu [...] jest domniemaniem wzruszalnym w rozumieniu Kodeksu cywilnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Weterynarii odmawiającej przyznania nagrody oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając sprawę w powyższych granicach Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być rozpoznane w niniejszym postępowaniu.

Organ uznał, że w sprawie zastosowanie ma art. 105 § 1 kpa stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zdaniem Sądu, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967) w związku z art. 104 § 1 kpa przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie przyznania nagrody przewidzianej w art. 49 ust 9 powołanej ustawy nie jest postępowaniem kończącym się decyzją.

Pierwszy z powołanych wyżej przepisów stanowi, że do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 104 § 1 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy tego Kodeksu stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt - osobom, którym nie przysługuje odszkodowanie, a które przyczyniły się do szybkiej likwidacji choroby zakaźnej, wojewódzki lekarz weterynarii, na wniosek powiatowego lekarza weterynarii, może przyznać nagrodę ze środków budżetu państwa.

W pierwszej kolejności odnieść się trzeba do powołanego przez organ odwoławczy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 7/16. Organ pominął bowiem w zupełności fakt wydania w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 812/16 (Lex nr 2332951).

Z uzasadnienia tego ostatniego judykatu wynika natomiast jedynie niedopuszczalność drogi sądowej na bezczynność lub przewlekłość w złożeniu przez powiatowego lekarza weterynarii wniosku do wojewódzkiego lekarza weterynarii o przyznanie osobie trzeciej nagrody w trybie art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Nie oznacza to przy tym, iż ta osoba trzecia nie ma w tym względzie zapewnionej w trybie administracyjnym ochrony prawnej, gdyż może ją realizować na podstawie art. 227 kpa.

Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że jeżeli wniosek w przedmiocie przyznania nagrody na podstawie art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zostanie już złożony, to przed wojewódzkim lekarzem weterynarii toczy się postępowanie w tym względzie. Sąd ten nie określił jednak charakteru takiego postępowania, ani formy jego zakończenia wskazując jedynie, że rozważania te należałoby przeprowadzić odnośnie samego postępowania w przedmiocie przyznania nagrody prowadzonego przez wojewódzkiego lekarza weterynarii, co nie stanowiło przedmiotu postępowania w rozpoznawanej przez NSA sprawie.

Ponadto z orzeczenia tego wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość może być ewentualnie niezałatwienie w terminie sprawy o przyznanie nagrody przez wojewódzkiego lekarza weterynarii, który prowadzi postępowanie w tej sprawie i ją rozstrzyga. Sąd ten uznał więc, że w postępowaniu takim, podmiot którego wniosek ten dotyczy ma przymiot strony.

W doktrynie wskazuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, lecz także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela" (Piotr Marek Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex, t. 5). Pogląd ten podzielany jest też w judykaturze (np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54).

W orzecznictwie podkreśla się również, że decyzja administracyjna oznacza oświadczenie woli organu administracji publicznej, posiadające formę zewnętrzną, by mogło wywołać skutki prawne. Normuje ona konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, w sprawie indywidualnej. Cechuje ją więc podwójna konkretność, bowiem rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r., IV SA/Wa 2490/17, Lex nr 2476053).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać trzeba, że skoro art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt stanowi o "przyznaniu" nagrody, to zdaniem Sądu w tym składzie ta czasownikowa forma jednoznacznie wskazuje na rozstrzygnięcie, jakie winien przedsięwziąć wojewódzki lekarz weterynarii w postępowaniu wszczętym na wniosek powiatowego lekarza weterynarii, a jest nim właśnie decyzja. Osobną kwestią jest natomiast charakter takiej decyzji, gdyż z użytego we wskazanym przepisie sformułowania "może" wynika, że jest ona uznaniowa.

Przyjęcie, że w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku opartego na treści art. 49 ust. 9 nie wydaje się decyzji, a więc podzielenie racji organu II instancji – prowadziłoby do całkowitej dowolności rozstrzygnięć w tym przedmiocie, przy zupełnym wykluczeniu jakiejkolwiek ich kontroli. Kłóciłoby się to z zawartą w art. 6 kpa zasadą legalizmu (praworządności) i wynikającymi z art. 7 kpa zasadami rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. W konsekwencji skutkowałoby to naruszeniem zasady prawa do sądu, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Zwrócić przy tym należy uwagę, że sprawy tego rodzaju nie zostały wyłączone spod regulacji przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego z mocy jego art. 3.

Dla porządku wyjaśnić należy wynikające z art. 49 ust. 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt - rozstrzygnięcie w formie decyzji o odszkodowaniu za wskazane w art. 49 ust. 1 tej ustawy zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu organów Inspekcji Weterynaryjnej albo za takie zwierzęta padłe w wyniku zastosowania zabiegów nakazanych przez te organy przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania. Treści tej nie można odczytywać w oderwaniu od kontekstu, w jakim została użyta, a nie ulega wątpliwości, że art. 49 ust. 8 dotyczy tylko ostatecznego charakteru decyzji o odszkodowaniu i sposobu jej zaskarżenia, wyłączając określoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Należy zatem stwierdzić, iż organ II instancji dopuścił się przede wszystkim naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 ust. 9 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, przez przyjęcie, że uregulowane w nim postępowanie w sprawie przyznania nagrody nie kończy się decyzją, a załatwienie sprawy jest czynnością materialno-techniczną, podczas gdy rozstrzygnięcie to powinno być decyzją. To z kolei pociągnęło za sobą naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 kpa przez jego niezasadne zastosowanie. Dlatego też w sprawie zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wbrew twierdzeniom organu nie było więc podstaw do umorzenia postępowania, choć nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącej o uchylenie również decyzji organu I instancji. Najpierw bowiem organ II winien ustosunkować się merytorycznie do odwołania strony, wydając w tym przedmiocie stosowną decyzję przy uwzględnieniu jej uznaniowego charakteru. Tylko w ten bowiem sposób zachowana zostanie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym za przedwczesne uznać należało pozostałe wyartykułowane w skardze zarzuty, gdyż odnoszą się one do meritum sprawy, tj. kwestii czy skarżącej należy się przedmiotowa nagroda.

Ponownie rozpatrując sprawę po uprawomocnieniu się wyroku, organ II instancji rozpozna merytorycznie odwołanie skarżącej i wyda w tym względzie decyzję administracyjną.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).