Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3012/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art,. 141 par. 4, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 10 ust. 2 a, art. 14 ust. 7, art. 15 ust. 3, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1 art. 6l
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 pkt 1, art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D., A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 130/12 w sprawie ze skargi M. D., A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 września 2012r., sygn. akt IV SA/Po 130/12, oddalił skargę M. D., A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. działając w oparciu o przepisy art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udzielaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1091 ze zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie "Z.".

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wyjaśnił, że nie zakończył sprawy rozstrzygnięciem merytorycznym z uwagi na wydany dnia 1 lipca 2011 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, o sygn. akt II SA/Po 482/11, którym - jak wyjaśniono - Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] - planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów wsi W., Z. i B.. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wyjaśniono, że plan, którego nieważność Sąd orzekł, umożliwiał realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "Z.", natomiast obecnie brak jest przepisów prawa - aktów prawa miejscowego - określających warunki realizacji m. in. takich inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, w ocenie organu I instancji, należało stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu przepisów art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła F. Sp. z o.o podnosząc, iż organ naruszył przepisy art. 105 § 1 k.p.a. bowiem bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ponieważ przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie formułują dla wydania decyzji środowiskowej bezwzględnego warunku w postaci uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak takiego planu nie stanowi przeszkody dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "Z." w obrębie wsi W. i Z..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o udzielaniu informacji o środowisku nie formułują dla wydania decyzji środowiskowej bezwzględnego warunku w postaci uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 80 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Kolegium podkreśliło, że jedynie w sytuacji gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi on odniesienie do decyzji środowiskowej i jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w sytuacji braku planu miejscowego, inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu informacji o środowisku, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wszczęte z wniosku strony postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stało się bezprzedmiotowe.

Skargą M. D. i A. D. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 105 k.p.a. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że postępowanie, które dotyczyło wydania decyzji środowiskowej jako warunku wydania pozwolenia na budowę nie stało się bezprzedmiotowe pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez wadliwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy należało utrzymać w mocy prawidłową decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Sądu wadliwy i świadczący o wadliwej interpretacji przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest pogląd, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest niedopuszczalne jeżeli dla terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania terenu. Jakkolwiek podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to w przypadku braku planu miejscowego funkcją aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy tereny, którego dotyczy zamierzona inwestycja przejmują decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Są to decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Toteż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 80 ust. 2 zdanie 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, o stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Jeżeli planu dla danego terenu nie ma – jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie – do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dochodzi na podstawie art. 59 ww. ustawy, art. 59 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przy czym ostatni z przytoczonych przepisów stanowi, że "wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Toteż zgodnie przyjmuje się w piśmiennictwie i judykaturze, że brak planu nie może być przyczyną odmowy wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazywano także na to, że nie ma również podstaw do ewentualnego zawieszenia postępowania w związku z pracami zmierzającymi do opracowania i uchwalenia planu miejscowego. Z tych samych powodów nie ma racji bytu umorzenie postępowania w przedmiocie żądania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nieuzasadniony jest również w ocenie Sądu zarzut, że inwestor nie wystąpił o wydanie decyzji o warunki zabudowy i zagospodarowanie terenu. Żądanie ustalenia warunków zabudowy bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest przedwczesne, gdyż wynik postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko będzie oddziaływał na treść decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Toteż gdyby inwestor składał wcześniej wniosek o wydanie decyzji o warunki zabudowy postępowanie w tym zakresie należałoby zawiesić do czasu rozstrzygnięcia przez właściwe organy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Z powyższych względów Sąd podzielił wywody rozstrzygnięcia organu II instancji, iż w kontrolowanej sprawie brak było przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargą kasacyjną M. i A. D. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie odniósł się do istotnej kwestii podniesionej w uzupełnieniu skargi z dnia 25 sierpnia 2012 r., w związku z czym postała wątpliwość czy Sąd rozpoznał wszelkie podnoszone przez skarżących zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji administracyjnej;

2) przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni, a co za tym idzie - zastosowaniu - art. 80 ust. 2 ustawy o udzielaniu informacji o środowisku poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły wszelkie przesłanki do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia mimo braku planu zagospodarowania przestrzennego;

3) przepisów prawa materialnego polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od dokonania szerszej wykładni systemowej (co w istocie jest błędem w wykładni prawa) poprzez zupełne pominięcie art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust 3 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiotowej sprawie nie było konieczne.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zdaniem skarżących w sprawie pominięto fakt, że ze względu na charakter i zasięg oddziaływania Kompleksu "Z." faktycznie niemożliwym byłoby ustalenie dla tego przedsięwzięcia warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza bowiem w stosunku do niektórych przedsięwzięć obowiązek ujęcia ich w studium zagospodarowania przestrzennego, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takim przedsięwzięciem jest m. in. budowa elektrowni korzystającej z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW. Organ I instancji ma zatem prawny zakaz wydawania w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż przedsięwzięcie polegające na budowie Kompleksu "Z." musi być ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zatem w niniejszej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. Sp. z o.o. w W. podzieliła stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, wniosła o oddalenia skargi i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa jest analogiczna ze sprawą II OSK 2972/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu zawierającej tożsame zarzuty, skargi kasacyjnej M. M. od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 133/12 oddalającego skargę na decyzję SKO w L. z [...] grudnia 2011 r. - wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zaprezentowane w powołanym wyroku.

W skardze kasacyjnej wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do kwestii podniesionej w uzupełnieniu skargi z dnia 25 sierpnia 2012 r., wadliwą wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz naruszenie prawa materialnego polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od dokonania szerszej wykładni systemowej (co w istocie uznano za błędną wykładnię) poprzez zupełne pominięcie art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może nastąpić poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, zaś naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Jednocześnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, publikowany ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11).

Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony numerem 3 w skardze kasacyjnej, nie powołuje się na żadną z tych form naruszenia prawa materialnego albowiem zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powiązano z nieuzasadnionym, jak podniesiono, odstąpieniem od dokonania szerszej wykładni systemowej, co - jak zaznaczono - w istocie jest błędem w wykładni prawa. Raz jeszcze wskazać należy, iż przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego należy rozumieć nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego.

Natomiast niezależnie od tego, że powyższy zarzut został wadliwie sformułowany, to tak naprawdę w rzeczywistości nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić błędnej wykładni art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak jest takich rozważań z których można by wyprowadzić taki zarzut naruszenia prawa materialnego.

Poza tym w pierwszym z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów podniesiono, iż naruszenie art. 141 § 4 .p.s.a. polega na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnej kwestii podniesionej w uzupełnieniu skargi z dnia 25 sierpnia 2012 r. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 25 sierpnia 2012 r. zatytułowanym: cytat "uzupełnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w L. z dnia [...] grudnia 2011 r."- koniec cytatu, powołano się na treść przepisów art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, formułując pogląd, iż decyzja o umorzeniu postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej ze względu na jej bezprzedmiotowość była trafna.

Zarzut ten więc wskazuje na naruszenie prawa procesowego, gdyż jak zaznaczono cytat: "WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie odniósł się istotnej kwestii podniesionej w uzupełnieniu skargi z dnia 25 sierpnia 2012 r. w związku z czym powstała wątpliwość czy Sąd rozpoznał wszelkie podnoszone przez skarżących zarzuty"- koniec cytatu. Tak więc z jednej strony zarzut naruszenia prawa procesowego wskazuje na całkowite pominięcie przez Sąd kwestii powołanych wyżej przepisów art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a z drugiej strony skarżąca wskazuje na nieuzasadnione odstąpienie od szerszej wykładni cytowanych przepisów, a więc na ich wadliwą wykładnię, co jest niewątpliwie wzajemnie sprzeczne. Stąd też generalnie nie można w tej sprawie uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od dokonania szerszej wykładni systemowej (co w istocie uznano za błędną wykładnię) poprzez zupełne pominięcie art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego jak i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Mając na uwadze prawidłowo ustalony stan faktyczny przedmiotowej sprawy, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Norma powołanego przepisu stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących.

W przepisie wyżej przywołanym stwierdzono ogólnie, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie) uwzględnia się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mają charakter wiążący. Tym samym zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (prawa miejscowego), ale tylko wówczas gdy został on uchwalony, jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka decyzja środowiskowa sprawdzająca postanowienia prawa miejscowego wydawana jest przed podjęciem rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Natomiast w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu i sposób zagospodarowania terenu określa decyzja o lokalizacji celu publicznego lub decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, to wówczas przed wydaniem takiej decyzji podejmuje się rozstrzygnięcie o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) na podstawie obowiązujących przepisów.

Tym samym mając na uwadze art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wskazać należy, iż jedynie w sytuacji gdy dla określonego terenu istnieją obowiązujące przepisy prawa miejscowego, to stanowią one punkt odniesienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i są podstawowym kryterium oceny planowanych zamierzeń inwestycyjnych strony postępowania ubiegającej się o wydanie takiej decyzji.

W przypadku jednak braku takiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak zasadnie podniósł to Sąd pierwszej instancji, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy planowana inwestycja przejmuje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z powołanych ustawowych przepisów wynika, że zasady zagospodarowania mogą być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w drodze decyzji. Tym samym mamy do czynienia z dwoma trybami lokalizowania inwestycji budowlanych, tj. w miejscowym planie zagospodarowania, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają lokalizowania inwestycji budowlanych w tym elektrowni wiatrowych do jednego trybu, tj. lokalizowania ich wyłącznie drogą planu miejscowego.

Bez wpływu na przedstawioną interpretację omawianego wyżej przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. jak i powołanych norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają uregulowania podniesione w skardze kasacyjnej, tj. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Norma art. 10 ust. 2a cytowanej ustawy wprowadzona ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043) nadała status celu publicznego wytwarzaniu, przesyłowi oraz dystrybucji dla kompletnych inwestycji energetycznych takich jak elektrownie wiatrowe i wprowadziła obowiązek zamieszczenia w studium obszarów, na których urządzenia te o odpowiedniej mocy będą przewidywane.

Przepis art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził zatem wymóg wskazania w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy obszarów, na których przewidywane jest rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Tym samym przepis ten określa zakres wymaganych zagadnień objętych studium uwarunkowań.

Jak już wyżej zauważono, podstawowym aktem za pomocą którego gmina kształtuje porządek przestrzenny na swoim terenie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Gmina, sporządzając plan miejscowy, związana jest ustaleniami studium, także w zakresie stref, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto plan może w sposób szczegółowy określać wymogi dotyczące elektrowni wiatrowych, takie jak odległość od zabudowy mieszkalnej lub maksymalna dopuszczalna wysokość masztu.

Natomiast gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, elektrownie wiatrowe lokalizowane są w drodze wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta ma charakter wiążący, co oznacza, że w razie spełnienia przez wnioskodawcę warunków wymienionych w przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem. Decyzja o lokalizacji celu publicznego nie musi być zgodna z zapisami studium, co oznacza, że lokalizacja elektrowni wiatrowej w tym trybie możliwa jest także poza obszarami, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2a cytowanej ustawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1004/11 (publikowany w zbiorze LEX nr 988193 oraz dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.), nie jest możliwe wyłączenie w studium możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Stąd też to, iż poszczególne zagadnienia powinny zostać zamieszczone w studium, a następnie zamieszczone w miejscowym planie, ma istotne znaczenie wyłącznie przy ocenie tych przepisów stanowionych przez organy gminy (uchwały o uchwaleniu studium jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Natomiast nie ma to żadnego znaczenia dla prawidłowej interpretacji wskazanego wyżej art. 80 ust. 2 cytowanej ustawy gdy, tak jak w tej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozważania wskazują na to, że również nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do istotnej kwestii podniesionej w uzupełnieniu skargi z dnia 25 sierpnia 2012 r. jaką było powołanie się na przepisy art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezależnie od tego, że pismo z dnia 25 sierpnia 2012 r. złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 3 września 2012 r. było uzupełnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do tego Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r., a nie uzupełnieniem skargi jak to oznaczono w skardze kasacyjnej, to przede wszystkim w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepisy art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miały żadnego wpływu dla prawidłowej interpretacji wskazanego wyżej art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdy tak jak w tej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewątpliwie, jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie tylko, że umożliwia przeprowadzenie w tej sprawie kontroli instancyjnej ale również wskazuje na prawidłowe przesłanki oddalenia wniesionej skargi na decyzję podjętą w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie bowiem przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro w rozpoznawanej sprawie z uwagi na przywołany wyżej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 482/11, miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym miały być zlokalizowane elektrownie wiatrowe po prostu brak, to fakt ten nie czynił bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dodatkowo jedynie informacyjnie podnieść należy, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Natomiast z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). Jak trafnie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10 (LEX nr 794506) ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl czy wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1581/09, publikowany w zbiorze LEX nr 746662).

W niniejszej sprawie, co jest niesporne, występuje zarówno podmiot postępowania jak i konkretnie oznaczony przedmiot postępowania administracyjnego, a więc w żadnym wypadku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a wynik tego postępowania powinien mieć charakter merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wydanie decyzji w tym przedmiocie stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.