Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1777/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2 i art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch ( spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 274/08 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 274/08 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną w sprawie:

Miejski Konserwator Zabytków w Gdyni decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...], na wniosek P. S., udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w G. według projektu budowlanego przedłożonego w dniu 8 października 2004 r.

Wnioskiem z dnia 25 lutego 2007 r. P. S. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni o zmianę decyzji z [...] października 2004 r. w trybie art. 155 k.p.a. podnosząc, że decyzja ta nie odpowiada przepisom § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). W ocenie wnioskodawcy "brak jest podstawy prawnej do inkorporowania do treści pozwolenia projektu budowlanego (...) a projekt taki nie jest załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego". Miejski Konserwator Zabytków w Gdyni decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił zmiany decyzji z [...] października 2004 r. uznając, że zmiana taka nie uzyskała zgody strony, która powinna być udzielona wprost i wyraźnie w stosownym oświadczeniu złożonym organowi administracji publicznej.

Strona domagając się dostosowania treści decyzji do przepisów powołanego rozporządzenia wnioskuje w istocie o zalegalizowanie odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego, w oparciu o który wydano pozwolenie konserwatorskie.

Na skutek odwołania P. S. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytaczając treść art. 155 k.p.a. wskazał, że organ pierwszej instancji nie zbadał dokładnie sprawy pod kątem wszystkich przesłanek powołanego wyżej przepisu i według zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. Niezbędną przesłankę zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowi zgoda stron, przy czym zgoda nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona. Stronami zaś postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2004 r. są wnioskodawca - P. S. oraz właściciele sąsiednich działek położonych przy ul. [...] i [...] w Gdyni. W aktach sprawy brak jest zgody pozostałych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Zatem Miejski Konserwator Zabytków w Gdyni winien wystąpić do pozostałych stron tego postępowania z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji ostatecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie kwestionuje treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdyż jego zdaniem wydana decyzja kasatoryjna jest uzasadniona ze względu na niepełny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Kwestionuje natomiast uzasadnienie decyzji, w szczególności uzależnienie wydania decyzji od zgody właścicieli sąsiednich działek i brak wskazania na wartości, które powinny być wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy rozstrzyganiu o istnieniu słusznego interesu skarżącego. Zdaniem skarżącego, właściciele sąsiednich działek nie są stronami postępowania o zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, nie dotyczy to bowiem ich interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 13.02.1998 r. I SA 1264/97, ONSA - OZ 2000/1/25). Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera postanowień analogicznych do ustawy - Prawo budowlane, tj. nakazujących ochronę interesu prawnego osób trzecich. Instytucje ustawy o ochronie zabytków nie stanowią instrumentu ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Właściciele ci nie mogą być więc traktowani jako strony postępowania o zmianę pozwolenia konserwatorskiego. Orzekając o zmianie decyzji organ powinien mieć na względzie system wartości wynikający z Konstytucji RP, w tym zasadę ochrony własności wynikającą z jej art. 64. Nakazanie uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich jest więc wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 274/08 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni z dnia [...] grudnia 2007 r. zaznaczając, iż skarga została uwzględniona, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie Sądu, wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd wskazał na treść art. 155 k.p.a., z którego wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. może być prowadzone tylko wtedy, jeżeli strona żąda zmiany bądź uchylenia decyzji niewadliwej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Przepis art. 155 k.p.a. nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. IV SA 1440/97, Lex nr 48240), a takie zostały zarzucone we wniosku. W sytuacji zaś, gdy z samego wniosku strony wynika, iż domaga się ona weryfikacji z powodu rażącego naruszenia prawa, postępowanie w sprawie winno zakończyć się wydaniem decyzji odmawiającej zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., niezależnie od tego, czy organ jest przekonany o słuszności zarzutów strony.

Jak wynika z wniosku wszczynającego postępowanie, podstawy zmiany decyzji z dnia [...] października 2004 r. strona upatruje w tym, że zawarte w niej zostały stwierdzenia, których nie przewidują przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r.

Tym samym skarżący, jako przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji z 2004 r., upatruje w naruszeniu prawa przez tę decyzję. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.).

Natomiast art. 155 k.p.a. określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawa, co odnosi się także do sytuacji, w której ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, a tym samym kształtuje jej sytuację prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985 r. III SA 1003/85, OSPiKA 1987nr 7-8, poz.163, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r. III RN 92/97, OSNAPiUS 1998 nr 10, poz. 290). Jednakże trzeba mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek w pismach procesowych składanych w niniejszej sprawie strona powoływała się wyłącznie na swój "słuszny interes", to jednak wniosek o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. niekorzystnej dla niej decyzji oparła faktycznie na zarzucie naruszenia prawa przez organy. Na gruncie obowiązującego porządku prawnego zarzut taki nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z samej konstrukcji art. 155 k.p.a. wynika, że jest on alternatywą dla wzruszenia ostatecznej decyzji, jednak tylko tych, które nie są dotknięte wadą nieważności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 101/98 (OSNAP 1999/20/637). Należy wobec tego podkreślić, że art. 155 k.p.a. nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnej, a takie zostały zarzucone we wniosku o zmianę decyzji z 2004 roku. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie zawiera w sobie żadnej oceny co do prawidłowości tej decyzji. Postępowanie to stanowi specyficzny tryb eliminowania z obrotu decyzji ostatecznych. W jego ramach organ, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok z dnia 18 czerwca 1999 r. sygn. akt II SA 739/98 niepublik.).

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje z dnia [...] maja 2007 r. i [...] grudnia 2008 r. naruszają przepis art. 155 k.p.a. Odmowa zmiany decyzji z 2004 r. powinna nastąpić z powodu braku podstawy do zastosowania tego przepisu, a nie z powodu braku spełnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Skoro z treści wniosku jednoznacznie wynikało, że jako podstawę zmiany decyzji wskazano naruszenie przez nią prawa, takie żądanie nie podlegało rozpoznaniu w trybie art. 155 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Podstawy skargi kasacyjnej oparto na zarzutach:

I. naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. art. 155 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przez uznanie, że art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie będącej przedmiotem skargi, pomimo że decyzja, o której zmianę wnosiła strona, nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności,

II. naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy poprzez :

1) wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy - błędne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym strona domagała się weryfikacji decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2004 r. z powodu rażącego naruszenia prawa,

2) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieobjęcie przez Sąd granicami rozpoznania sprawy decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2004 r. ,

3) naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez nieobjęcie zaskarżonym wyrokiem decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 kwietnia 2008 r. wydanej po wniesieniu skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że błędnym jest twierdzenie Sądu I instancji, jakoby z samego wniosku strony wynikało, iż domaga się ona weryfikacji decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Powyższe stwierdzenie jest niezgodne ze stanem faktycznym, tj. twierdzeniami strony podnoszonymi w pismach składanych w sprawie. W uzasadnieniu bowiem wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. strona podnosiła, że wskazywane przez nią naruszenie nie powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że zamiarem strony była zmiana decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą, błędnie też uznał, że na tym właśnie zarzucie strona oparła swój wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Wniosek o zmianę decyzji strona uzasadniła jej słusznym interesem wynikającym z konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z aspektów jest możliwość zabudowy nieruchomości zgodnie z wolą strony, jeżeli nie narusza to obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie strona podkreślała, że w stanie faktycznym sprawy tylko w tym trybie możliwe jest obecnie zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych, tj. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem pod względem formalnym. Wobec powyższego zastosowanie art. 155 k.p.a. jest w stanie faktycznym i prawnym sprawy dopuszczalne.

Podniesiono także, iż Sąd I instancji sygnalizując ewentualną kwalifikowaną wadliwość decyzji z dnia [...] października 2004 r. nie skorzystał jednocześnie z kompetencji przyznanej mu w art. 134 § 1 P.p.s.a. do objęcia zakresem rozpoznania sprawy również tej decyzji. Sąd nie ocenił na podstawie właściwych przepisów, czy decyzja ta rzeczywiście dotknięta jest wadą kwalifikowaną. W sytuacji prawomocnego zakończenia sprawy o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (poprzez odmowę dokonania tej zmiany), gdyby właściwy organ administracji odmówił następnie stwierdzenia nieważności decyzji, strona nie mogłaby już - ze względu na zasadę res iudicata - ponownie domagać się zmiany ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Postępowanie Sądu naraża zatem stronę na negatywne konsekwencje w sytuacji, gdyby organ nadzoru odmówił stwierdzenia jej nieważności. Strona nie miałaby już wówczas żadnej możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Stanowisko Sądu prowadzi więc do powstania skutków prawnych niekorzystnych dla strony i to o charakterze nieodwracalnym. Odmowa zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na kwalifikowaną wadliwość decyzji, jak wynika z wytycznych Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest w takim stanie przedwczesna.

Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r. będącym uzupełnieniem wniesionej skargi, strona wniosła również o uchylenie decyzji odmownej Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2008 r. ([...]) wydanej po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wytycznymi zawartymi w zaskarżonej decyzji kasacyjnej organu II instancji (Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego). Decyzja ta bowiem wydana została w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Nie orzekając o uchyleniu tej decyzji Sąd naruszył art. 135 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, z uwagi na konstrukcję wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia; oprócz wymogów formalnych przewidzianych dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 P.p.s.a.), powinna spełniać wymogi materialne przewidziane w art. 176 tej ustawy, wśród których wyróżnić należy przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie zaś z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych przez prawidłowe sformułowanie zarzutów oraz ich uzasadnienie ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, którego przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.

Ze względu na te wymogi ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski postanawiając w art. 175 § 1 P.p.s.a., że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego.

W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznawać zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 155 k.p.a., ponieważ przepis ten jest normą procesową, a nie materialną.

Nie kwalifikował się do rozpoznania także zarzut "wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy - błędne przyjęcie, iż w postępowaniu administracyjnym strona domagała się weryfikacji decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2004 r. (...) z powodu rażącego naruszenia prawa" wobec braku wskazania przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, który został w ten sposób naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na związanie granicami skargi, nie może uzupełniać treści skargi kasacyjnej, czy też domyślać się intencji jej autora.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., choć w związku z także innymi uchybieniami postępowania Sądu I instancji, niż wskazane przez skarżącego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny jest zobligowany do rozstrzygania w granicach danej sprawy, które wyznacza treść zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była zaskarżona przez P. Stachyrę decyzja kasatoryjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylająca decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni o odmowie zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji konserwatorskiej z zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. wskazał, że nie kwestionuje samej sentencji rozstrzygnięcia, decyzja i instancji powinna bowiem być uchylona, ale stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o uznaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich za strony postępowania prowadzonego w przedmiocie zezwolenia konserwatorskiego i wynikającej stąd konieczności uzyskania ich zgody na zmianę decyzji, jako przesłanki uwzględnienia jego wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była zatem kontrola, przez pryzmat treści art. 155 k.p.a., czy istniała podstawa do uchylenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jako wydanej bez ustalenia materialnych przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., a mianowicie uzyskania zgody stron postępowania na zmianę decyzji i oceny interesu społecznego oraz słusznego interesu wnioskodawcy.

Kontroli takiej Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie przeprowadził; natomiast powołując się na art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w aspekcie dopuszczalności wniosku P. S. o zmianę decyzji z [...] października 2004 r. w świetle powołanych w nim podstaw, dochodząc do wniosku, że odmowa zmiany decyzji powinna nastąpić z powodu braku podstawy do zastosowania art. 155 k.p.a., a nie z powodu braku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Argumentując swoje stanowisko Sąd wyszedł z założenia, że wniosek o zmianę decyzji z [...] października 2004 r. P. S. oparł na zarzucie naruszenia prawa, co wyklucza zastosowanie art. 155 k.p.a.

W tym względzie Sąd powołał się na przyjęte w orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. może być prowadzone tylko wtedy, jeżeli strona żąda zmiany bądź uchylenia decyzji niewadliwej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia jej nieważności. Natomiast w sytuacji, gdy z samego wniosku strony wynika, iż domaga się ona weryfikacji z powodu rażącego naruszenia prawa, postępowanie w sprawie winno zakończyć się wydaniem decyzji odmawiającej zastosowania trybu z art. 155 k.p.a.

Powyższe tezy, w istocie niekwestionowane i jednoznacznie przyjmowane w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 15.11.1996 r. III SA 1110/95, Lex nr 27376, wyrok SN z dnia 6.01.1999 r. III RN 101/98, Lex nr 37676, wyrok NSA z dnia 18.02.2000 r. V SA 1346/99 Lex nr 41773), nie znajdują jednak zastosowania w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Prawidłowo odczytany wniosek P. S. o zmianę decyzji z dnia [...] października 2004 r. nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że żąda on weryfikacji tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa, co sugeruje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, przyczyny zmiany decyzji skarżący nie upatruje także w naruszeniu prawa przez tę decyzję. Jak bowiem wynika z treści wniosku z dnia 25 lutego 2007 r. oraz uzupełniającego go pisma z dnia 4 marca 2007 r. P. S. wnosi o zmianę decyzji przez zmianę redakcji zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia poprzez zastąpienie odesłania do wskazanego konkretnie projektu budowlanego opisowym określeniem zakresu i sposobu prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót (stosownie do treści § 5 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r.). Wniosek swój P. S. motywuje wskazując, na czym polega jego słuszny interes przemawiający - jego zdaniem - za uwzględnieniem żądania.

W przedstawionych okolicznościach stanowisko, że z uwagi na treść żądania zawartego we wniosku P. S. postępowanie administracyjne w trybie art. 155 k.p.a. nie mogło być prowadzone, oparte zostało na błędnym odczytaniu wniosku strony przez Sąd I instancji. Stan taki nie dawał Sądowi podstaw do "wyjścia" poza zarzuty skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) i oceny, że w sprawie wszczętej tym wnioskiem nie było podstaw do zastosowania trybu weryfikacji decyzji przewidzianego w art. 155 k.p.a.

Uznając, że wykazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skargę kasacyjną z powyższej przyczyny należało uwzględnić.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.