Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2521/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 641/13 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację ogólną uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji a także decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 641/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację ogólną.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

S. G. złożył wniosek do Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury o dopuszczenie do udziału w konkursie na aplikację ogólną, występując jednocześnie o zwolnienie z opłaty za udział w konkursie.

Pismem z dnia 25 lipca 2012 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej wezwał S. G. do usunięcia braków formalnych zgłoszenia przez dołączenie w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma oryginału dowodu uiszczenia opłaty za udział w konkursie oraz trzech zdjęć zgodnych z wymaganiami obowiązującymi przy wydawaniu dowodów osobistych. W piśmie tym wyjaśniono wnioskodawcy, że w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej (Dz. U. Nr 67, poz. 566 ze zm.) brak jest podstawy prawnej pozwalającej na zwolnienie kandydata z opłaty za udział w konkursie na aplikację ogólną.

Przy piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. S. G. częściowo uzupełnił braki formalne wniosku poprzez nadesłanie zdjęć.

Przewodniczący Komisji Konkursowej pismem z dnia [...] września 2012 r., powołując się na § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r., powiadomił S. G. o pozostawieniu jego zgłoszenia bez rozpoznania.

W piśmie z dnia 20 września 2013 r. S. G. wniósł odwołanie od powyższego pisma do Ministra Sprawiedliwości podnosząc, że takie działanie jest dla niego krzywdzące i pozbawia go możliwości ubiegania się o przyjęcie na aplikację ogólną.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. [...] Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania S. G.

Postanowienie to stało się przedmiotem skargi S. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2319/12.

Niezależnie od powyższego, w dniu [...] października 2012 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyjęcia S. G. na aplikację ogólną. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 23 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że S. G. nie przystąpił do testu sprawdzającego wiedzę z poszczególnych dziedzin prawa, co uniemożliwia przyjęcie go na aplikację ogólną.

S. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Sprawiedliwości, w którym wniósł o jej uchylenie i zmianę. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że jego zgłoszenie do udziału w konkursie, z uwagi na nieuiszczenie opłaty, zostało pozostawione bez rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że brak było podstaw do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ czynności wykonywane przez komisję konkursową są tzw. czynnościami materialno-technicznymi, do których nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało wadliwą decyzję uchylić.

Od powyższej decyzji S. G. złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości.

Minister Sprawiedliwości w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] grudnia 2012 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Sprawiedliwości wskazał, że organ I instancji zasadnie uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 r., ponieważ decyzja ta nie powinna zostać wydana wobec faktu niedopuszczenia S. G. do udziału w konkursie na aplikację ogólną. Uchylenie to nastąpiło w trybie art. 132 § 1 k.p.a., który stanowi, że w przypadku, gdy odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję uchylającą lub zmieniającą dotychczasową decyzję. S. G. był jedyną stroną w sprawie, a w złożonym odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji.

Ponadto organ podniósł, że informacja przewodniczącego komisji konkursowej o niedopuszczeniu do udziału w konkursie na aplikację ogólną z uwagi na nieuiszczenie wymaganej opłaty stanowi czynność materialno-techniczną, od której nie przysługuje odwołanie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. G. podniósł, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i II instancji, nacechowane są wadliwością. Zdaniem skarżącego decyzje te nie odnoszą się do stanu faktycznego. Wyjaśnił, że zwrócił się o zwolnienie z opłaty za udział w konkursie na aplikację ogólną, jednakże otrzymał informację, że nie jest to możliwe. Brak zwolnienia z opłaty skutkował tym, że nie miał podstaw do przystąpienia do egzaminu i w efekcie jego zgłoszenie pozostawione zostało bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że instytucja uchylenia decyzji przewidziana w art. 132 § 1 k.p.a. jest wyjątkiem od zawartej w art. 110 k.p.a. generalnej zasady związania organu I instancji własną decyzją. Warunkiem uchylenia decyzji w tym trybie jest to, aby odwołanie od tej decyzji wniosły wszystkie strony oraz uznanie przez organ, iż odwołanie to zasługuje w całości na uwzględnienie. Pierwsza z powyższych przesłanek, mająca charakter formalny, została spełniona. Odwołanie od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] października 2012 r. wniósł bowiem S. G., który był jedyną stroną postępowania. Druga przesłanka zastosowania art. 132 § 1 k.p.a., będąca przesłanką materialnoprawną, w ocenie Sądu I instancji, również została spełniona, albowiem odwołanie S. G. zasługiwało na uwzględnienie w całości.

Za wnioskiem takim przemawia analiza przepisów regulujących tryb przeprowadzania konkursu na aplikację ogólną. Zagadnienia te uregulowane są w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru dla kandydatów na aplikację ogólną oraz trybu powoływania i działania zespołu konkursowego i komisji konkursowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 5 powołanej ustawy zgłoszenie kandydata do konkursu na aplikację ogólną powinno zawierać: wniosek o dopuszczenie do konkursu; ankietę personalną; życiorys; kopie dokumentów potwierdzających ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu zawodowego magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej albo zaświadczenie o zdanym egzaminie magisterskim; oryginał dowodu uiszczenia opłaty za udział w konkursie; oświadczenie składającego zgłoszenie, że nie jest prowadzone przeciwko niemu postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe; kopię dowodu osobistego; 3 zdjęcia zgodne z wymaganiami obowiązującymi przy wydawaniu dowodów osobistych.

Stosownie natomiast do treści § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości jeżeli zgłoszenie nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przewodniczący komisji konkursowej albo, z jego upoważnienia, sekretarz komisji wzywa kandydata listem poleconym za potwierdzeniem odbioru do usunięcia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego listu, z pouczeniem, że nieusunięcie braków w terminie spowoduje pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania. O pozostawieniu zgłoszenia bez rozpoznania przewodniczący komisji konkursowej albo, z jego upoważnienia, sekretarz komisji zawiadamia kandydata listem poleconym za potwierdzeniem odbioru.

W przypadku pozostawienia bez rozpoznania zgłoszenia kandydata do konkursu na aplikację ogólną nie jest konieczne wydawanie decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację ogólną. Wydanie takiej decyzji przewiduje art. 23 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Decyzja taka może być wydana przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wyłącznie w przypadkach przewidzianych w tym przepisie, a więc po przeprowadzeniu konkursu i ustaleniu listy kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną oraz zasięgnięciu informacji z Krajowego Rejestru Karnego o każdej osobie umieszczonej na tej liście.

Pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania oznacza natomiast, iż kandydatura starającego się o przyjęcie na aplikację ogólną nie jest w ogóle oceniana pod kątem spełniania przesłanek przewidzianych w ustawie. Powodem zastosowania tej instytucji są braki formalne zgłoszenia, które nie zostały uzupełnione, a które stanowiły przeszkody do dopuszczenia kandydata do konkursu. W konsekwencji tego nie może być wydana decyzja o przyjęciu bądź odmowie przyjęcia kandydata na aplikację, albowiem kandydat ten nie brał udziału w konkursie. Nie dochodzi w takiej sytuacji do merytorycznej oceny zgłoszenia.

Skoro zatem, zgłoszenie skarżącego do udziału w konkursie na aplikację ogólną pozostawione zostało bez rozpoznania i nie brał on udziału w konkursie, to w ocenie Sądu I instancji, nie można było wydać decyzji o odmowie jego przyjęcia na aplikację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 132 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 132 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty S. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania skargi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kasacyjnie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w żadnej części, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja uchylająca nie została wydana co do meritum. W decyzji tej Dyrektor KSSiP nie odniósł się bezpośrednio do sytuacji skarżącego jak również nie odniósł się do odmowy zwolnienia skarżącego z opłaty egzaminacyjnej, co było rzeczywistym powodem nieprzystąpienia skarżącego do egzaminu i zaważyło na jego przyszłości zawodowej.

Ponadto wskazano, że organ administracji publicznej jakim jest Dyrektor KSSiP wydał dla siebie decyzję korzystną odwołując się jedynie do charakteru jaki mają czynności materialno-techniczne, natomiast nie odniósł się do wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym to skarżący wnosił o wydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie. Pomimo wezwań podmiotu w kolejnych pismach organ nie wydał stosownej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, zaistniały powody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 132 § 1 k.p.a. Stosownie do ostatniego z wymienionych przepisów jeśli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis art. 132 k.p.a. daje zatem organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu. Przesłanka materialna samokontroli w postępowaniu odwoławczym przybiera postać uznania przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Ustalenie jej zaistnienia wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej, a następnie ponownego rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony.

W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. uznając ją za wadliwą. Dokonał tego jednak z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a., ponieważ z dyspozycji powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decyzja nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji. Ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu wyłącznie do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania jest niedopuszczalne. Wprawdzie art. 132 § 1 k.p.a. przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ I instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak należy przyjąć, że wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie jedynie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 769-770). Rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji rażąco naruszającą prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie będąc związany w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, powinien rozpoznać sprawę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., tj. stwierdzić nieważność obu decyzji.

Mając na uwadze, że art. 156 k.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego co pozwalało na rozpoznanie skargi kasacyjnej w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.