Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1963/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 43 ust. 1, art. 37 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędziowie NSA Lidia Ciechomska-Florek Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2114/17 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w R. na rozstrzygnięcie B. G. K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2114/17 w ten sposób, że w miejsce "[...]" wpisać "[...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. zasądza od B. G. K. na rzecz I. Spółki z o.o. w R. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2114/17, oddalił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w R. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

I. sp. z o.o. w R. (dalej: Spółka, skarżąca) w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś Priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2: Wsparcie rozliczeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.2.: Kredyt na innowacje technologiczne wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. Innowacyjna technologia produkcji betonów hydrotechnicznych i drogowych na bazie surowców miejscowych i anionowej emulsji bitumicznej. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r. Bank Gospodarstwa Krajowego (dalej: organ, BGK lub Instytucja Pośrednicząca – IP) poinformował stronę, iż po dokonaniu oceny formalnej i merytorycznej wniosku uznano, że projekt spełnia kryteria wyboru projektów, jednak uzyskane 13,5 pkt nie pozwala na jego dofinansowanie. W proteście od powyższej oceny wnioskodawca podniósł zarzuty odnośnie kryterium nr 3: "Nowość i potencjał rynkowy końcowego rezultatu projektu (towaru, procesu, usługi)".

BGK zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2017 r. uznał, że protest jest niezasadny. W oparciu o opinię nowego eksperta zewnętrznego, który wcześniej nie brał udziału w ocenie wniosku oraz po przeanalizowaniu wniosku i zarzutów przedstawionych w proteście, Instytucja Pośrednicząca uznała, że wniosek o dofinansowanie spełnia kryteria obligatoryjne, jednakże nie uzyskał minimalnej liczby punktów warunkującej rekomendację do dofinansowania. Organ wskazał, że zgodnie z "Kryteriami wyboru projektów" stanowiącymi Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu, wnioskodawca przy opisywaniu rezultatów projektu (towarów/procesów/ usług) powinien przedstawić ich cechy, parametry lub funkcjonalności ze wskazaniem, które z nich i w jaki sposób świadczą o nowości, potencjale rynkowym i ewentualnej przełomowości rezultatów projektu. BGK uznał, że w ramach kryterium nr 3 wniosek Spółki spełnia podkryterium 3.1.C a: "Czy zaproponowany rezultat projektu odpowiada na zidentyfikowane zapotrzebowanie rynkowe?" oraz 3.1.C e: "Czy przewidywany czas wprowadzenia rezultatu na rynek i przewidywany czas utrzymywania się atrakcyjności rezultatu na rynku jest na tyle długi, aby możliwe było uznanie zasadności inwestycji w kontekście zmienności uwarunkowań rynkowych w danej branży?". Natomiast w ocenie IP wniosek nie spełnia podkryterium 3.1.C b: "Czy zaproponowany rezultat projektu nie stanowi powielania już istniejących rozwiązań?" oraz podkryterium 3.1.C c: "Czy potencjalny obszar oddziaływania rezultatu projektu ma zasiąg międzynarodowy (tj. czy przedstawiono realne szanse zaistnienia rezultatu na rynku międzynarodowym)?". Z opinii eksperta zewnętrznego wynika że zaproponowany rezultat projektu stanowi powielenie już istniejących rozwiązań, a wnioskodawca nie dowiódł w dostateczny sposób, że są realne szanse zaistnienia rezultatu projektu na rynku międzynarodowym. Twierdzenia, że rezultatem projektu zainteresowane są firmy z Litwy oraz Danii Spółka nie potwierdziła (np. listami intencyjnymi). Za niespełnione BKG uznał również podkryterium 3.1.C d: "Czy rezultat projektu ma charakter uniwersalny, tj. czy posiada cechy, które umożliwiają jego adaptację do nowych celów, nieopisanych w projekcie (tj. czy specyfika danego rezultatu projektu nie wymusza jego stosowania w ścisłym, ograniczonym zakresie opisanym w projekcie)?". Instytucja Pośrednicząca podtrzymała pozytywną ocenę podkryterium 3.1.A: "Planowany do wytwarzania w wyniku realizacji projektu towar/proces/usługa jest nowy lub znacząco ulepszony w odniesieniu do dotychczas wytwarzanych w RP i jest wynikiem wdrożenia przedstawionej w projekcie technologii" oraz negatywną ocenę podkryterium 3.1.B: "Planowany do wytwarzania towar/proces/usługa może być określony jako produkt przełomowy z punktu widzenia danej branży (np. posiadający potencjał wpływający na dalszy jej rozwój)".

Zdaniem Instytucji Pośredniczącej, uzasadnienie eksperta zawarte w opinii oraz w Karcie Oceny Merytorycznej wskazują na wszystkie okoliczności, które przesądziły o wyniku oceny danego kryterium oraz wskazują okoliczności uniemożliwiające przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów, jak również wskazują okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu określonej liczby punktów. W wyniku rozpoznania protestu Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że wniosek Spółki uzyskał łącznie 13,50 pkt.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę domagając się uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazania sprawy (protestu) do ponownego rozpatrzenia przez Bank Gospodarstwa Krajowego w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej ocena protestu została dokonana z naruszenia zasad (sposobu) przeprowadzania wyboru projektów, tj. zasady przejrzystości i rzetelności, co z kolei spowodowało ostatecznie odmowę przyznania premii technologicznej pomimo spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) oddalił skargę Spółki wskazując, że jest ona niezasadna, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji przywołał treść przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którymi właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji do dofinansowania (ust. 1) oraz może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów (ust. 5). Z kolei art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 przewiduje, że w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca sporządza i po zatwierdzeniu stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminujące i przejrzyste, uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8. Analiza powyższych przepisów uzasadnia, w ocenie Sądu, pogląd, że dokonana przez IP ocena wniosku w zakresie Kryterium nr 3 została przeprowadzona we właściwy sposób. BGK oparł się bowiem na opinii ekspertów, w tym wobec istniejących wątpliwości - na opinii nowego eksperta zewnętrznego. Opinii tej nie sposób kwestionować, gdyż ekspert posiadał wiedzę specjalistyczną, był obiektywny i bezstronny, na co wskazuje przyznana punktacja oraz jej uzasadnienie zawarte w Karcie Oceny Merytorycznej. Zdaniem Sądu, w ramach oceny tego kryterium organ odniósł się do wszystkich kwestionowanych podkryteriów i wskazał konkretne przyczyny, które spowodowały uznanie podkryteriów: 3.1.C b, 3.1.C c i 3.1.C d. za niespełnione, tj. stwierdzenie, że rezultat projektu stanowi powielenie już istniejących rozwiązań, brak wykazania w sposób rzetelny i przekonywujący międzynarodowego zasięgu rezultatu technologii (realnych szans zaistnienia rezultatu projektu na rynku międzynarodowym) oraz brak charakteru uniwersalnego produktu. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi, z wniosku o dofinansowanie oraz z Biznes planu nie wynikało w jaki sposób strona zamierza osiągnąć międzynarodowy zasięg oddziaływania projektu.

WSA odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 ust. 3 ppkt 3 Regulaminu konkursu, który stanowi, że poddziałanie realizowane jest w szczególności zgodnie z ustawą z 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1710 ze zm. dalej: ustawa o działalności innowacyjnej) nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że naruszenie ww. regulacji polegało na nieuwzględnieniu pojęć "nowy produkt" i "znaczące udoskonalenie", którymi operuje ustawa. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest trafny, odnosi się on bowiem w istocie do podkryterium 3.1.A, które na etapie oceny projektu zostało uznane za spełnione i nie było przedmiotem rozpatrywania w ramach protestu. Końcowo, WSA stwierdził, że nie można zgodzić się ze skarżącą, iż BGK jedynie powielił argumenty przedstawione przez eksperta. Argumenty te zostały wykorzystane przez BGK, gdyż ekspert (eksperci) dysponuje wiedzą specjalistyczną analogiczną do wiedzy biegłego sądowego. Za nieuzasadnione Sąd uznał również pozostałe zarzuty skargi w zakresie terminowości rozpoznania protestu i poinformowania strony o wyniku rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, w skrócie: p.p.s.a.) w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, skutkujące oddaleniem skargi, a to w następstwie przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu w sposób wadliwy, poprzez zaakceptowanie przeprowadzenia przez organ oceny wniosku i rozstrzygnięcia protestu w sposób sprzeczny z przepisami ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu w ramach POIR 2014-2020, Oś Priorytetowa III: Wsparcie innowacji w Przedsiębiorstwach, Działanie 32 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.2 Kredyt na innowacje technologiczne (dalej jako: "Regulamin") i uznanie w ślad za BGK, że zarzuty podnoszone przez skarżącą są nietrafne i nieuzasadnione w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie przyjęte przez BGK narusza zasadę przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, zaś należyte rozstrzygnięcie sprawy, dokonane zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy;

b) art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niedopełnienie obowiązku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu, ani poprzedzającego go konkursu pod kątem ich zgodności z ustawą wdrożeniową i Regulaminem, bez względu na zarzuty i wnioski skargi, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi;

c) art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 64 ustawy wdrożeniowej, poprzez ograniczenie uzasadnienia wyroku w zasadzie do powtórzenia opinii ekspertów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu ze wskazaniem, że nie ma podstaw do zakwestionowania tej oceny jako nierzetelnej;

d) art. 145 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1. i ust. 5 oraz art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego braku wezwania przez BGK do uzupełnienia wniosku w zakresie dodatkowych informacji lub dokumentów w sytuacji pojawienia się u ekspertów wątpliwości, co do spełnienia kryterium nr 3.1.C c. Wezwanie wnioskodawcy do złożenia "dodatkowych informacji lub dokumentów", innych niż wymienione we wniosku o dofinansowanie gwarantuje art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej i powinien mieć on zastosowanie w przedmiotowej sytuacji tj. w zakresie wyjaśnienia wątpliwości co do spełniania (bądź nie) kryteriów wyboru projektu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 tej ustawy, skutkujące oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a to w następstwie niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji ww. przepisów i w konsekwencji niedostrzeżenie, iż w ramach prowadzonego przez BGK konkursu doszło do wadliwej - z naruszeniem zasad rzetelności i przejrzystości weryfikacji spełniania kryteriów oceny projektów (a być może wręcz zaakceptowania wadliwości systemowej). Konsekwencją nieprawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji było zaakceptowanie przez Sąd sytuacji, iż w niniejszej sprawie za prawidłową uznano wzajemnie sprzeczną (wykluczającą się) ocenę spełniania kryteriów poprzez, z jednej strony, przyznanie projektowi skarżącej punktów w ramach spełniania Kryterium nr 2 i Kryterium nr 3, Podkryterium C lit. A, a z drugiej, niedopuszczalnego nieprzyznania punktów przez 2-ch z 3-ch ekspertów w ramach Kryterium nr 3, Podkryterium C lit. b). W związku z takim a nie innym systemem kryteriów przyjętych w ramach konkursu konsekwencją przyznania punktów w ramach Kryterium nr 2 i Kryterium nr 3, Podkryterium C lit. A musiało być przyznanie punktów również w ramach Kryterium nr 3, Podkryterium C lit. b), gdyż przeciwne stanowisko oznaczałoby rażący brak rzetelności i przejrzystości dokonywanej oceny projektu w ramach tych kryteriów, lub też wadliwość systemową odnośnie do konstrukcji samych kryteriów;

b) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i 2 ust. 3 ppkt 3 Regulaminu konkursu, poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów Regulaminu i ustawy wdrożeniowej, skutkujące tym, iż ocena projektu i jego weryfikacja została dokonana w sprzeczności z postanowieniami ustawy z 30 maja 2008 r o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz U. z 2015 r. 1710 tj.), w szczególności poprzez nieuwzględnienie zdefiniowanych i mających zastosowanie przy ocenie spełniania kryteriów pojęć "nowego produktu" oraz "znaczącego udoskonalenia", co skutkowało dokonaniem zaniżonej punktacji projektu w ramach oceny spełniania Kryterium 3.1.C.b) - Czy zaproponowany rezultat projektu nie stanowi powielenia już istniejących rozwiązań.

Podnosząc te zarzuty, Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji przyjął całkowicie błędne stanowisko, że opinia eksperta nie tylko nie może być podważona przez skarżącą (chyba, że kontropinią biegłego sądowego), lecz również samo BGK nie może dokonać krytycznej oceny takiej opinii eksperta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu nie znalazło się też pełne odniesienie do wszystkich postawionych w proteście zarzutów, w szczególności związanych ze sprzecznością oceny kryterium 2 i kryterium 3.1.C b. Sąd I instancji, w ślad za BGK, ograniczył się jedynie do przyjęcia za swoje rozważań zawartych w uzasadnieniu oceny dokonanej przez eksperta, a dodatkowo wskazał, że opinia ta nie może podlegać skutecznemu wzruszeniu zarówno przez skarżącą, ale też przez organ. W ocenie strony, niedopuszczalne i całkowicie błędne (wzajemna sprzeczność) było dokonanie odmiennej oceny projektu w zakresie spełniania wyżej wskazanych kryteriów. Jeżeli w świetle postanowień art. 2 pkt 85 i 86 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o działalności innowacyjnej, eksperci zgodnie uznali, zarówno technologię za innowacyjną jak i produkt będący rezultatem zastosowania tej technologii za innowacyjny, nie mogli jednocześnie uznać produktu tej technologii jako stanowiącego powielenie już istniejących rozwiązań i nie przyznać 1 punktu w ramach tego podkryterium.

BGK nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Za uzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 i art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 43 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, ograniczenie uzasadnienia wyroku do powtórzenia opinii ekspertów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu, a w konsekwencji wadliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia protestu oraz bezzasadne oddalenie skargi.

Podkreślenia na wstępie wymaga, że wynikające z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego. Przepis ten przewiduje bowiem, że "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania" (ust. 1) oraz że "Właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów" (ust. 5). Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Także wymogi stawiane wnioskodawcom, jeżeli ocena ich spełnienia miałaby skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości co do stosowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny i wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu ryzyka zaistnienia dowolności stosowanych kryteriów oceny projektów, niweczącej przywołane powyżej zasady.

Zgodnie z przepisem art. 57 ustawy wdrożeniowej, protest rozpatruje właściwa instytucja, która w uzasadnionych przypadkach może skorzystać z pomocy ekspertów. Ocena ekspertów nie zastępuje jednak rozstrzygnięcia organu, które powinno zawierać wszechstronne uzasadnienie wyboru. Rozpoznając środek odwoławczy, organ powinien nie tylko wskazać kryteria uznane za spełnione, ale również powinien odnieść się do argumentacji strony zawartej w środku odwoławczym. Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wyjaśnienie wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen ekspertów uwzględniającą zarzuty oraz uwagi zarówno ekspertów, jak i wnioskodawcy. Nie jest dopuszczalne mechaniczne odwoływanie się do ocen ekspertów. Z treści użytego w art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej sformułowania "(...) informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem" nie można wyprowadzać wniosku, że w informacji zawierającej ocenę o wynikach rozpatrzenia protestu, nie ma obowiązku wskazywania powodów, które zadecydowały o jego nieuwzględnieniu. Taka interpretacja art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej byłaby sprzeczna z art. 2 Konstytucji zważywszy to, że w ustawie wdrożeniowej przewidziano specyficzny i zmodyfikowany sposób procedowania oraz to, że informacja o ocenie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1113/13, z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt. II GSK 603/16, z dnia 4 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1051/13). Uzasadnienie informacji o wyniku rozpatrzenia protestu musi zatem wyraźnie wskazywać przyczyny negatywnej oceny, a więc precyzyjnie wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Powinno z niego wynikać dokładnie, dlaczego projekt został oceniony negatywnie, tak aby móc prześledzić proces myślowy organu odwoławczego, który nie podzielił argumentów wnioskodawcy i nie uwzględnił złożonego środka zaskarżenia.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia wyroku Sądu. Wprowadza on wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może zatem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009r., sygn. akt I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie wyroku tych wymogów nie spełnia, co w niniejszej sprawie zachodzi.

Oceniając zasadność zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia prawa należy bowiem uznać, że Sąd I instancji nie spełnił wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, gdyż nie jest wystarczające ograniczenie się przez Sąd I instancji jedynie do przytoczenia tego co ustalił organ i powtórzenia jego argumentacji. Informacja o rozstrzygnięciu protestu podlegająca ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku pismo BGK) winna była zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Na jej podstawie zaś sąd administracyjny, znając stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt, winien odnieść się do zarzutów skargi i ocenić czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Rozpoznanie niniejszej sprawy powinno było zatem polegać na przeprowadzeniu szczegółowej analizy zarzutów strony, jak i ocen ekspertów.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku przytacza in extenso treść obowiązującej regulacji prawnej i powtarza konkluzję prawną organu o zasadności nieprzyznania punktów w ramach podkryteriów 3.1.C.b., 3.1.C.c. oraz 3.1.C.d., a w konsekwencji o braku podstaw do przyznania dofinansowania projektu. Sąd, w ślad za organem, odwołał się do opinii dodatkowo powołanego biegłego, przytaczając ją, lecz nie dokonując jej samodzielnej oceny w konfrontacji z argumentami podnoszonymi przez skarżącą spółkę. Nie ma w treści uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowego uzasadnienia prawnego, wskazującego przyczyny, z powodu których uznał argumenty organu za zasługujące na uwzględnienie, natomiast argumenty skarżącej za nietrafne. Sąd nie odniósł się bowiem do kwestionowanego w skardze naruszenia prawa materialnego, w tym do podniesionych w skardze argumentów dotyczących wątpliwości skarżącej spółki co do trafności dokonanej oceny "powielenia przez proponowany rezultat projektu już istniejących rozwiązań" (kryterium 3.1.C.b.) i do akcentowanych przez skarżącą wątpliwości systemowych, dotyczących wewnętrznej sprzeczności kryteriów ustalonych w tym konkursie, a także do zarzutu niewezwania strony o dodatkowe wyjaśnienia wobec wątpliwości organu co do spełniania kryterium międzynarodowego zasięgu oddziaływania rezultatu projektu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w tym zakresie wyraźnego stanowiska. Sąd nie wyjaśnił sprzeczności w ocenach projektu w ramach poszczególnych kryteriów polegającej na tym, że eksperci uznali planowaną przez skarżącą spółkę technologię za innowacyjną a produkt będący jej rezultatem za innowacyjny, a równocześnie uznali tę technologię jako stanowiącą powielenie już istniejących rozwiązań.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięto podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa polegające na wadliwej weryfikacji spełniania kryteriów i dokonanie oceny projektu z naruszeniem zasad rzetelności i przejrzystości, tj. błędne zastosowanie przepisów ustawy wdrożeniowej. Z treści uzasadnienia wyroku nie wynika w sposób wyraźny, dlaczego zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut skarżącej kwestionujący rzetelność sporządzonej w tej sprawie dodatkowej opinii eksperta. Sąd nie wyjaśnił bowiem podnoszonych przez skarżącą zastrzeżeń co do niespójności oceny jej projektu w ramach kryterium nr 2 "Innowacyjność technologii planowanej do wdrożenia w ramach projektu", w którym eksperci przyznali 2,5 punktu potwierdzając, że dzięki wdrożeniu projektu wnioskodawca uzyska innowacyjne produkty dla budownictwa, a zatem "technologia stanowi rozwinięcie znanych technologii – wprowadza udoskonalenia wybranych charakterystyk znanych wcześniej rozwiązań, np. szybkości, wydajności", oraz przyznali punkt za kryterium nr 3 podkryterium A (Nowość i potencjał rynkowy końcowego rezultatu projektu) uznając, że planowany produkt jest nowy lub znacząco ulepszony w odniesieniu do dotychczas wytwarzanych w RP i jest wynikiem wdrożenia przedstawionej w projekcie technologii (gdyż spełnia wymogi art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 maja 2008r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej), a jednoczenie nie przyznano punktu w ramach podkryterium 3.1.C.b. dotyczącego braku powielenia dotychczasowych rozwiązań (13,5 pkt zamiast 14,5 pkt). W ocenie projektu eksperci przyznali, że zastosowana w projekcie technologia wprowadza udoskonalenia wybranych charakterystyk znanych wcześniej rozwiązań oraz że planowany produkt jest nowy lub znacząco ulepszony w odniesieniu do dotychczas wytwarzanych w RP, ale równocześnie w ramach podkryterium 3.1.C.b. dwaj z trzech ekspertów oraz potem czwarty ekspert na etapie rozpatrywania protestu uznali, że projekt powiela istniejące rozwiązania.

Ta sprzeczność, pomimo że wyraźnie akcentowana przez stronę skarżącą, nie została w sprawie należycie wyjaśniona. Z tego powodu za zasadne uznać należy zarzuty skarżącej kwestionujące zachowanie w rozpoznawanej sprawie zasad przejrzystości i rzetelności. Skarżąca trafnie wskazuje na brak należytej oceny, czy w rozpoznawanej sprawie dochowane zostały zasady wyrażone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Należy zauważyć, iż w zakresie oceny kryterium nr 2 "Innowacyjność technologii planowanej do wdrożenia w ramach projektu", weryfikacji podlega poziom innowacyjności technologii z punktu widzenia danej branży. W opisie kryterium wskazano, że wnioskodawca przy opisywaniu technologii powinien przedstawić cechy, parametry lub funkcjonalności, które pozwolą dokonać jej porównania w stosunku do innych znanych rozwiązań. Elementem realizacji projektów jest wdrożenie nowej technologii, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2015r. poz. 1710, z późn. zm.). Wobec bogatej argumentacji skarżącej, odnoszącej się wprost do opisu spornego kryterium nakazującego ocenę poziomu innowacyjności z punktu widzenia danej branży, należy uznać, iż uzasadnienie oceny projektu w tym zakresie nie jest dostatecznie uargumentowane w kontekście sformułowanych zarzutów, ograniczając się do powielenia stanowiska ekspertów. Sąd I instancji nie ustosunkował się do podnoszonych w skardze uchybień zaskarżonego aktu w tym zakresie. Nie ma w treści uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadnienia prawnego wskazującego przyczyny, z powodu których uznał argumenty organu za zasługujące na uwzględnienie, natomiast argumenty skarżącej za nietrafne.

Rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji powinien dokonać szczegółowej oceny, czy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad oceny projektów, w tym zwłaszcza zasad rzetelności i przejrzystości, a następnie w sposób wyczerpujący ustosunkować się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących zgodności z prawem dokonanej oceny projektu w punktu widzenia kryterium innowacyjności oraz zasięgu międzynarodowego, uwzględniając ocenę prawną i wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w tym wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t.: Dz.U. z 2018r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę składa się opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w kwocie 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, reprezentującej skarżącą także przed Sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto sprostował oczywistą omyłkę pisarską w błędnie wskazanej w zaskarżonym wyroku sygnaturze zaskarżonego aktu, działając na podstawie art. 156 § 3 w zw. z § 1 p.p.s.a.