Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 853/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 3, art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1 , art. 175 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 4, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania P.N., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, ustalił opłatę adiacencką

w wysokości 8.130 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 39 oznaczonych (przed podziałem) jako działki ewidencyjne nr: 146 i 147/3, 147/2 i [...],[...], obr. [...], o powierzchni 16.687 m2, spowodowanego ich podziałem na działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i zobowiązał właścicieli – P. i W. N. do jej solidarnego wniesienia na rzecz gminy.

Od powyższej decyzji odwołał się P.N. wnosząc o jej uchylenie

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., art. 98a ust. 1 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) – dalej w skrócie "u.g.n.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 4 pkt 11, art. 98 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. wywodząc, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości

w wyniku dokonanego podziału.

Według Kolegium w tej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 98a ust. 1 u.g.n., co uprawniało organ I instancji do podjęcia w dniu [...] decyzji w tym zakresie. Mianowicie, nieruchomość położona w Ł. przy ul. A nr 39 oznaczona jako działki nr: [...] i [...] została podzielona na wniosek jej właścicieli na działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], która stała się ostateczna z dniem 4 grudnia 2012 r.

W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r. nr 401, poz. 4195).

Organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 16 lutego 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., który przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej ustalił, iż różnica w wartościach nieruchomości przed i po podziale wynosi 27.100 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę opłaty adiacenckiej w wysokości 8.130 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotę sporu w sprawie stanowi wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości, bowiem zarzuty strony koncentrują się wokół sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z. operatu szacunkowego, który strona uznaje za wadliwy.

Kolegium stwierdziło natomiast, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień biegłego złożonych w piśmie z dnia 30 marca 2015 r.

Organ II instancji przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152, art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie "rozporządzenie", zauważył, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym zgodnie z art. 153 u.g.n., stosując metodę korygowania ceny średniej w rozumieniu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n., rzeczoznawca uwzględnił

w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju

i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących.

Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych

z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.

Oceniając natomiast operat pod względem formalnym Kolegium stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym,

a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.

Według Kolegium nie można zgodzić się z argumentami odwołania, by załączony

w sprawie operat szacunkowy był wadliwy z tej przyczyny, że dane dotyczące transakcji przyjętych do porównań, są niewystarczające do ich zidentyfikowania. Zamieszczenie

w operacie szacunkowym obok niezbędnych danych (lokalizacja, data transakcji, cena, powierzchnia, stan prawny, przeznaczenie) szczegółowych informacji

o nieruchomościach stanowiących obiekty porównawcze, pozwalających na ich identyfikację, w tym np. numerów działek, numerów repertoriów aktów notarialnych, jest niczym innym jak naruszeniem przepisu art. 175 ust. 3 u.g.n. i w konsekwencji złamaniem tajemnicy zawodowej. Akty notarialne, w szczególności te dotyczące umów sprzedaży nieruchomości, będące podstawowym źródłem szczegółowych informacji

o obiektach porównawczych w procesie wyceny w podejściu porównawczym, nie stanowią ogólnodostępnego źródła informacji publicznej. Informacje w nich zawarte nie są jawne, a w konsekwencji objęte są tajemnicą zawodową rzeczoznawcy majątkowego. Katalog możliwych sytuacji, w których rzeczoznawca majątkowy jest zwolniony z tajemnicy zawodowej, został precyzyjnie określony w przywołanym wyżej przepisie art. 175 ust. 3 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy w procesie określania wartości nieruchomości musi dysponować szczegółową wiedzą dotyczącą nieruchomości podobnych, natomiast nie ma obowiązku dzielić się nią w pełnym zakresie. Mając na uwadze powyższe, organ poinformował, że złożone przez stronę pismo zostało przyjęte jako wypowiedzenie się w sprawie, jednak argumenty w nim przedstawione nie dały faktycznych ani prawnych podstaw do uznania operatu szacunkowego z dnia 16 lutego 2015 r. za niezupełny lub niewiarygodny. Zdaniem Kolegium opis nieruchomości przyjętych do porównań jest wystarczający do ich zidentyfikowania i odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa.

Nadto strona mając udzielony stosowny termin nie przedstawiła żadnego dowodu,

w którym wartość nieruchomości byłaby inna (niższa). Samo twierdzenie o wadliwości operatu, nie daje podstaw do jego zdyskwalifikowania jako skutecznego dowodu

w sprawie dającego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, tylko i wyłącznie z tego powodu, że strona kwestionuje jego ustalenia i nie godzi się z oszacowaną wartością gruntu.

W związku z powyższym Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym, w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.N. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Kolegium, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uznanie trwałości decyzji administracyjnej z dnia [...]. o podziale nieruchomości jako ostatecznej i na jej podstawie przeprowadzenie postępowania, w przypadku gdy decyzja ta została zmieniona

w istotny sposób decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...],

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego A. Z. z dnia 16 lutego 2015 r. oraz pisemnych wyjaśnień polegającej na uznaniu go za wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, podczas gdy wnioski w nim zawarte nie są logiczne, a organ odwoławczy zbagatelizował liczne uchybienia biegłego, wynikające z operatu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych, polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy strona sygnalizowała liczne, istotne wątpliwości co do przyjętych do porównania nieruchomości, a tym samym prawidłowości opinii sporządzonej przez powołanego w sprawie biegłego,

a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

- art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji

o ustaleniu opłaty adiacenckiej i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji. Skarżący uznał, iż oczekiwanie przez organ dostarczenia mu jako dowodu na okoliczności wymagające wiadomości specjalnych operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie skarżącego, wskazuje na niezrozumienie przez ten organ instytucji opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.);

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji

w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, z uwagi na uchybienia Prezydenta Miasta Ł. w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego)

i oceny dowodu z opinii biegłego stanowiącej operat szacunkowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W motywach skargi P.N. wskazał, że Prezydent Miasta Ł. niezgodnie

z obowiązującym prawem (z art. 16 k.p.a.) prowadził postępowanie administracyjne,

a następnie wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. nie dopatrzyło się wady decyzji

I instancji i utrzymało ją w mocy, w przypadku gdy powołany biegły wykonał operat szacunkowy nie na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia [...] zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 4 lutego 2013 r., ale innej decyzji, która stała się ostateczna w dniu 4 kwietnia 2014 r. Zdaniem skarżącego Kolegium nie powinno utrzymać w mocy decyzji, która była efektem wadliwie wszczętego postępowania, prowadzonego bez podstawy, tj. bez decyzji

o podziale nieruchomości, wydanej dopiero po wszczęciu postępowania. W tej sytuacji Prezydent Miasta Ł., za którego zgodą dokonano istotne zmiany decyzji ostatecznej, winien umorzyć dotychczas prowadzone postępowanie od dnia 4 lutego 2013 r.,

a następnie wszcząć nowe na podstawie ostatecznej i obowiązującej do dnia dzisiejszego decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia [...].

Odnosząc się do operatu skarżący zarzucił brak określenia w sporządzonym operacie cech podobnych lub różniących się przyjętych do porównania 63 nieruchomości odnośnie: przeznaczenia, kształtu i dostępu do drogi publicznej. Nie przedstawiono

w nim również informacji, które z nieruchomości przyjętych do porównania posiadają ustanowione służebności, a które nie i jaki ma to wpływ na obliczenie współczynnika korygującego wartość nieruchomości. Ponadto biegły nie powinien w oszacowaniu wartości nieruchomości uwzględnić powierzchni części działki nr ewid. [...], która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest

w części pod drogę publiczną oznaczoną w jednostce urbanistycznej symbolem - 21 KDD ½ ewentualnie winien tę powierzchnię skorygować zmieniając wartość tej działki ze względu na dwa różne przeznaczenia w planie. W tym przypadku brak jest

w operacie przyjętych przez autora nieruchomości porównywalnych o podobnym przeznaczeniu pod drogi publiczne. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że Prezydent Miasta Ł. na podstawie pierwszej wydanej decyzji podziałowej z dnia [...], która została zmieniona, wydał w dniu [...] decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. w stosunku do powierzchni działek przeznaczonych i dodatkowo wydzielonych pod drogi publiczne. Jego zdaniem biegły winien uzupełnić operat i przedstawić numery działek uwzględnionych do porównania.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2016 r. skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie, dodając, że biegły pominął zapis uchwały świadczący o przeznaczeniu działek nr [...],[...] i [...] na tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym - symbol 51ZP, względem których nie powinna zostać ustalona opłata adiacencka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.

o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 8.130 zł z tytułu wzrostu, na skutek podziału, wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A nr 39, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] o powierzchni 16.687 m2 i zobowiązaniu do jej uiszczenia właścicieli P.N. i W. N.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką

z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy,

w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień,

w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1).

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (ust. 3).

Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Ustalenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków. Po pierwsze, konieczne jest dokonanie podziału nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Po drugie, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Po trzecie, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i po czwarte, wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W realiach rozpoznawanej sprawy organy administracyjne obu instancji trafnie wywiodły, że spełnione zostały wszystkie z wymienionych wyżej przesłanek.

Niewątpliwie pierwotna decyzja nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości nr 146, 147/3, 147/2, 148/2, 148/4 na działki w niej wymienione została podjęta przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu 16 listopada 2012 r. Posiada ona przymiot ostateczności i w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. Niespornym również pozostaje, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, mocą decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...]została ona zmieniona w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. W konsekwencji pierwotną decyzję podziałową należy odczytywać z uwzględnieniem dokonanych późniejszą decyzją zmian. Rozstrzygnięcia obu decyzji zostały zresztą prawidłowo uwzględnione w procesie wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym brak było podstaw do umorzenia dotychczas prowadzonego postępowania w sprawie rzeczonej opłaty i wszczęcia nowego postępowania w tym samym przedmiocie.

Z pewnością zaś błędem byłoby pominięcie w niniejszym postępowaniu ustaleń wynikających z decyzji zmieniającej. Chybiony jest wobec tego zarzut skarżącego

o naruszeniu art. 16 k.p.a. i wywiedziona na jego poparcie argumentacja.

Faktem jest również, że uchwałą nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urzęd. Woj. Łódzkiego z 2007 r., nr 401, poz. 4195) ustalono na terenie Miasta Ł. stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, w wysokości 30 % różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale, a wartością jaką miała przed podziałem i uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oraz decyzja ją zmieniająca stały się ostateczne.

Zachowany został także 3-letni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa wraz z decyzją zmieniającą stały się ostateczne.

Oczywistym w świetle akt sprawy jest nadto wzrost wartości nieruchomości po podziale, stanowiący podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

Problematykę wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej reguluje dział IV, rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przepisach art. 149-159 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zasadą jest, że to rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj

i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 u.g.n.).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Z powyższego wynika, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku

z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak

i materialnym. Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego

i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Tożsame stanowisko w tym zakresie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyroki z dnia: 17 października 2014 r. sygn. akt I OSK 446/13 – Lex nr 1598202, 16 października 2014 r. sygn. akt I OSK 611/13 – Lex nr 1598210, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 – Lex nr 1494707, 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12 – Lex nr 1501743, 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11 – Lex nr 1120654).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji ustaliły opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 16 lutego 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A.Z. zasadnie twierdząc, że zawiera on wszystkie wymagane przepisem § 56 rozporządzenia elementy, jest jasny, logiczny i odzwierciedla przyjętą przez biegłego metodę szacowania, wobec czego brak jest podstaw do zakwestionowania jego mocy dowodowej.

Analiza treści rzeczonego dokumentu pozwala bez wątpienia prześledzić podejmowane kolejno czynności w procesie szacowania wartości nieruchomości i przyjęty tok rozumowania rzeczoznawcy, a wyciągnięte przezeń wnioski ocenić jako wiarygodne

i prawidłowe. Biegły określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego w rozumieniu art. 153 u.g.n., korzystając z metody korygowania ceny średniej określonej w § 4 ust. 4 rozporządzenia. W operacie rzetelnie wyjaśnił zastosowaną metodykę wyceny i podejście. Prawidłowo scharakteryzował także stan faktyczny i prawny wycenianej nieruchomości przed podziałem, jak i stan wszystkich nieruchomości powstałych po podziale. W świetle powyższego sąd nie podzielił zarzutów skargi stawianych sporządzonemu dla potrzeb sprawy niniejszej operatowi.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi braku określenia cech podobnych lub różniących przyjętych do porównania 63 transakcji nieruchomości co do przeznaczenia, kształtu i dostępu do drogi publicznej wyjaśnić należy, że przez nieruchomość podobną zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna

z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zatem kształt nieruchomości i dostęp do drogi publicznej nie decydują expressis verbis o podobieństwie nieruchomości, choć nie można wykluczyć, że w pewnych konkretnych przypadkach będą to cechy ocenione przez rzeczoznawcę majątkowego jako rzutujące na wartość nieruchomości.

Uwzględniając zatem legalną definicję nieruchomości podobnej nie sposób nie zauważyć, że autor operatu na stronie 27 wprost wyjaśnił, że analizą rynku objął nieruchomości niezabudowane, zlokalizowane w obszarze Miasta Ł., znajdujące się poza śródmieściem, grunty w prawie własności przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i tereny zielone lub podobne. Następnie na stronie 32 rzeczoznawca tłumacząc przyjętą metodologię wyceny uwzględnił: rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących przedmiot prawa własności

o powierzchniach z przedziału 2000-3000m2, 3000-4000m2, 5000-11000m2, 1200-2000m2, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz rynek gruntów uznanych za grunty na terenach zielonych lub z istotnymi ograniczeniami dotyczącymi zagospodarowania uznanymi za eliminowanie prawa zabudowy. W tabeli na stronie 34 operatu wymienił 11 transakcji nieruchomościami określonymi jako tereny zielone, zaś na stronach 35 i 36 zamieścił kolejno cztery tabele. Pierwsza tabela obejmowała 12 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni 2000-3000m2, spośród których

w przypadku 3 transakcji biegły pomniejszył cenę za udział w drodze wewnętrznej. Druga tabela obejmowała 13 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni 3000-4000m2. Trzecia tabela obejmowała 12 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni 5000-11000m2. Czwarta tabela obejmowała 15 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną

o powierzchni 1200-2000m2, spośród których w przypadku 2 transakcji biegły pomniejszył cenę za udział w drodze wewnętrznej. W każdej tabeli autor operatu podał datę transakcji, miasto/gminę, obręb, ulicę, cenę, powierzchnię gruntu w m2 i cenę za 1m2.

Niewątpliwie w treści operatu brak jest charakterystyki wszystkich 63 transakcji nieruchomościami w zakresie takich cech jak kształt i dostęp do drogi publicznej, jednak nie sposób z góry zakładać, jak czyni to skarżący, że jest to wada dyskwalifikująca wartość dowodową operatu szacunkowego. Wszak kształt nieruchomości nie został uznany przez rzeczoznawcę majątkowego za cechę rynkową istotnie wpływającą na wartość nieruchomości o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, nie mniej jednak decydującymi atrybutami w tym zakresie są według biegłego: lokalizacja (położenie

w skali miasta Ł. z uwzględnieniem dostępu do komunikacji miejskiej oraz odległość od centrum miasta lub lokalnego centrum dzielnicy/obszaru), dostęp do nieruchomości (czyli dostęp do drogi publicznej, także stan tej drogi), sąsiedztwo/otoczenie (wpływ bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości na jej atrakcyjność, wsparcie funkcji użytkowej realizowanej na nieruchomości), media (wyposażenie terenu w media miejskie), prawna lub techniczna możliwość kształtowania zabudowy (czyli ograniczenia prawne lub techniczne w zagospodarowaniu terenu z uwzględnieniem wielkości działki, kształtu i jakościowego wpływu tego ograniczenia). Zdaniem biegłego w przypadku terenów zielonych na wartość nieruchomości rzutują dwie cechy, a mianowicie lokalizacja i dostęp do nieruchomości.

Na dalszym etapie wyceny biegły scharakteryzował transakcje nieruchomościami porównywanymi z przedmiotem wyceny z poszczególnych przedziałów powierzchniowych, za które osiągnięto kolejno cenę minimalną i cenę maksymalną pod kątem wag poszczególnych cech rynkowych i taki sposób postępowania nie budzi zastrzeżeń sądu.

Wbrew odmiennym poglądom skarżącego sąd za niezasadny uznał zarzut braku przedstawienia numerów ewidencyjnych działek przyjętych w operacie do bazy porównawczej i w pełni podzielił argumentację Kolegium wywiedzioną w oparciu

o wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II CSK 369/11, gdzie wskazano, że nie ma konieczności umieszczania tego typu informacji w operacie. Podkreślić bowiem należy, że w uzasadnieniu opinii biegłego winny się znaleźć wszelkie informacje, które są potrzebne organowi lub sądowi, jako wiadomości specjalistyczne, konieczne do ustalenia stanu faktycznego, a więc także umożliwiające weryfikację danych podanych przez biegłego, poprzez np. załączone dokumenty. Oznacza to, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd ustosunkowując się następnie do zarzutu skargi zgodnie, z którym biegły nie powinien przy szacowaniu wartości nieruchomości uwzględnić powierzchni części działki nr ewid. 148/6, która według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została w części pod drogę publiczną o symbolu 21 KDD1/2 bądź ewentualnie winien tę powierzchnię skorygować zmieniając wartość tej działki ze względu na dwa różne przeznaczenia w planie oraz fakt, że w operacie brak jest nieruchomości porównywalnych o podobnym przeznaczeniu pod drogi publiczne, uznał go w świetle akt sprawy za chybiony.

Działka nr 148/6 powstała w następstwie podziału działki nr 148/4, w decyzji podziałowej wskazano na konieczność ustanowienia na tej nieruchomości służebności drogowych do czasu powstania całej drogi dojazdowej. Szacując wartość nieruchomości powstałych po podziale biegły dla poszczególnych nieruchomości poczynił założenia do wyceny i wyjaśnił w pkt 2, że uwzględnia do wyceny uwarunkowania szczególne w postaci dostępu do drogi publicznej w oparciu o warunek konieczności ustanowienia służebności przejazdu przez obszary nowopowstałych działek, a w pkt 3 powierzchnie wydzielonych działek przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, które pominął

w szacowaniu. Dodatkowo w opinii rzeczoznawcy (str. 6 i 7 operatu) informacja dotycząca działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o przeznaczeniu w ich planie miejscowym zawarta w decyzji podziałowej nie odzwierciedla stanu faktycznego, ponieważ działki nr [...] i [...] znajdują się według planu w jednostce 44MNU i 20KDD1/2, z czego tylko niewielka część działki 148/6 przeznaczona jest pod drogę. Zdaniem rzeczoznawcy (str. 21 operatu) tylko 11m2 z tej nieruchomości o ogólnej powierzchni 313m2 znajduje się z jednostce 20KDD1/2. Powyższa okoliczność została bez wątpienia uwzględniona przy szacowaniu wartości tej nieruchomości łącznie z działką nr [...], o czym świadczą ewidentnie uwagi biegłego poczynione na stronach 45 i 47 oraz końcowe wnioski operatu. Niewątpliwie w interesie skarżącego byłoby wyłączenie całej działki nr [...] z procedury szacowania, jednak biorąc pod uwagę jej ogólną powierzchnię i wyjaśnienia rzeczoznawcy brak było ku temu podstaw prawnych.

Podobnie nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa, w tym przede wszystkim w brzmieniu art. 98a u.g.n., twierdzenie skarżącego o konieczności wykluczenia z wyceny powstałych po podziale działek nr [...],[...] i [...] przeznaczonych w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym - symbol 51ZP.

Podsumowując sąd doszedł do przekonania, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej nie budzi zastrzeżeń natury formalnej

i materialnej. Powinien być on jednak weryfikowany w całokształcie (a nie wybiórczo)

z uwzględnieniem brzmienia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa

i poszczególnych założeń czynionych przez biegłego na kolejnych etapach wyceny, co pozwala na prześledzenie toku rozumowania biegłego i weryfikację wyciągniętych przezeń wniosków. W związku z powyższym nie można z góry stawiać tezy, że jest on nieprawidłowy, ponieważ wykazał obiektywny wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału. Określenie wartości kompleksu nieruchomości przed podziałem na kwotę 750.600 zł oraz po podziale jako sumę wartości rynkowej działek po podziale na kwotę 777.700 zł jest przejrzyste i budzi zastrzeżeń. Różnica wartości przed podziałem i po podziale wynosi zatem 27.100 zł, co przy zastosowaniu stawki 30 % uzasadniało ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 8.130 zł.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania sąd za bezpodstawne uznał pozostałe zarzuty skargi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n.; art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n.; art. 84 w zw. z art. 7 i art. 12 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 15 k.p.a.

w zw. z art. 140, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.

Bezspornie skarżący w toku postępowania administracyjnego miał zapewnioną prawną możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym oraz przedstawienia doń stosownych uwag i zastrzeżeń. Z możliwości tej skorzystał, składając w dniu 18 marca 2015 r. pismo z dnia 17 marca 2015 r., które było następnie przedmiotem weryfikacji ze strony rzeczoznawcy, czego dowodem jest pismo z dnia 30 marca 2015 r. Poza tym nic nie stało na przeszkodzie, ażeby skarżący przedłożył organowi operat sporządzony na własne zlecenie bądź też, by zwrócił się do organizacji rzeczoznawców majątkowych

o skontrolowanie jego rzetelności i prawidłowości w trybie art. 157 u.g.n.

W judykaturze zgodnie podkreśla się, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 – Lex nr 1494707). Strona ma prawo do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi.

W odniesieniu do operatu szacunkowego, którego sporządzenie podlega sformalizowanemu reżimowi, strona jest również uprawniona do przedstawienia alternatywnego operatu szacunkowego. Organ nie może uchylić się zatem od oceny takiego środka dowodowego (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2706/12 – Lex nr 1578871).

Na marginesie dodać należy, że powołana w skardze decyzja Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu opłaty adiacenckiej z dnia [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] zostały usunięte z obrotu prawnego mocą prawomocnego wyroku tutejszego sądu z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1086/13 i z oczywistych względów nie mogły być przedmiotem ponownej oceny w niniejszym postępowaniu.

Reasumując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny stanowił dostateczną podstawę do zastosowania art. 98a u.g.n. i ustalenia zaskarżoną decyzją opłaty adiacenckiej. W motywach decyzji organ prawidłowo przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, rzetelnie ocenił sporządzony dla jego potrzeb operat szacunkowy, prawidłowo ustosunkował się także do zarzutów odwołania. Brak było tym samym jakichkolwiek podstaw do uchylenia wydanych

w sprawie decyzji organów obu instancji.

Z tych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB