Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2470/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 i 2, art. 48, art. 75
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Teza: Niespełnianie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 106, poz. 675) nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

TEZY

Niespełnianie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 106, poz. 675) nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Jodłownik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 160/14 w sprawie ze skargi [...]spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Jodłownik z dnia 26 listopada 2008 r. nr XXIII/150/08 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jodłownik 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Jodłownik kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. II SA/Kr 160/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyniku rozpoznania skargi [...] Sp. z o.o. w W., stwierdził nieważność części uchwały Rady Gminy Jodłownik z dnia 26 listopada 2008 r. nr XXIII/150/08 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jodłownik.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Jodłownik podjęła w dniu 26 listopada 2008 r. uchwałę nr XXIII/150/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jodłownik (Dz. Urz. Woj. Małop. z 26 czerwca 2009 r. Nr 376, poz. 2691).

Pismem z dnia 28 października 2013 r. [...] Sp. z o.o. wezwała Radę Gminy Jodłownik do usunięcia naruszeń prawa poprzez zmianę treści § 101 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z § 80, § 113 ust. 2, § 119 ust. 4 lit. b uchwały nr XXIII/150/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jodłownik, polegającą na usunięciu zakazów bądź rozwiązań zawartych w ww. zapisach miejscowego planu uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowych. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że wymienione zapisy planu miejscowego uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, albo wprost zakazując ich realizacji (§ 113 ust. 2, § 119 ust. 4 lit. b, albo przyjmowane w nim rozwiązania uniemożliwiają lokalizowanie takich inwestycji (§ 101 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z § 80), co rażąco narusza przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.), w tym art. 46 ust. 1 tejże ustawy.

W odpowiedzi na wezwanie organ poinformował, że Rada Gminy Jodłownik uchwałą nr XVI/94/12 z dnia 30 stycznia 2012 r. przystąpiła do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i jest w trakcie jego opracowania.

[...] Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę nr XXIII/150/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jodłownik w części obejmującej treść § 101 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z § 80, § 113 ust. 2, § 119 ust. 4 lit. b) i w tym zakresie wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca wskazała na naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na ustanowieniu w jego § 101 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 80, § 113 ust. 2 oraz § 119 ust. 4 lit b zakazów bądź/i przyjęcie rozwiązań, które mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w sytuacji, gdy takie inwestycje są zgodne z przepisami odrębnymi; 2) art. 71 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez ustanowienie w § 119 ust. 4 lit. b uchwały na całym terenie objętym planem generalnego zakazu realizacji inwestycji z zakresu telekomunikacji, których lokalizacja wymagałaby uprzedniego uzyskania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na inwestycję; 3) art 2, art. 7, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie oraz wydanie skarżonych zapisów z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy określonego w normach art. 4 i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego w jego części tekstowej obejmującej: § 101 ust. 2 pkt 2 lit b, § 80, § 113 ust. 2 w części obejmującej fragment: "realizacji nowych: stacji bazowych telefonii komórkowej, urządzeń obsługujących bezprzewodową sieć telefonii stacjonarnej, stacji telewizyjnych," oraz § 119 ust. 4 lit. b, a także części graficznej w zakresie terenu: oznaczonego symbolem T, zlokalizowanego w Załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji stwierdził, że z treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika, po pierwsze, wyraźnie i bezsprzecznie sformułowany przez ustawodawcę wobec prawodawcy lokalnego nakaz/obowiązek nieustanawiania zakazów w planie miejscowym lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnym, a po drugie, ustawodawca wprowadził też wobec prawodawcy lokalnego zakaz przyjmowania w planie rozwiązań normatywnych, które mogą uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Równocześnie art. 48 cyt. ustawy stanowi gwarancję przestrzegania przez prawodawcę lokalnego (radę gminy) zakazów, o których mowa w art. 46 ust. 1. W przepisie tym zawarta jest bowiem prawna podstawa legitymacji skargowej dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego oraz Prezesa UKE umożliwiająca im skuteczne wnoszenie skargi do sądu administracyjnego przy zastrzeżeniu dokonanym przez ustawodawcę, że ich interes prawny mieści się w zakresie telekomunikacji.

Za bezsporny Sąd I instancji uznał fakt, że maszty oraz anteny telefonii komórkowej stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, co wypełnia normę definicji łączności publicznej, która jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem ustawodawca w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi – to taki zakaz ustawodawcy odnosi się także do urządzeń telekomunikacji bezprzewodowej (masztów i stacji bazowych telefonii komórkowej).

Sąd wskazał, że podstawowym problemem prawnym w sprawie było to, czy dopuszczalne jest, by wzorcem kontroli sądowej uchwały nr XXIII/150/2008 Rady Gminy Jodłownik z dnia u 26 listopada 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jodłownik były postanowienia ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług komunikacyjnych. Z treści art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych wynika, że przepis art. 46 i art. 48 tej ustawy stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Ponieważ kwestionowany przez skarżącą spółkę plan obowiązywał w dniu wejścia w życie omawianej ustawy, stąd zdaniem Sądu uznać należało, że ustawodawca dopuścił przez wyraźnie postanowienie przywołanego art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stosowanie jako podstaw i wzorca kontroli postanowień art. 46 i 48 ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych także wobec planów, które weszły w życie przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu usług z tym jednym podstawowym ustawowym zastrzeżeniem, że kontrolowane plany miejscowe obowiązują w dniu wejścia w życie ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu, zaprezentowaną wykładnię dodatkowo wspiera wynik wykładni historycznej art. 75 omawianej ustawy. Z brzmienia przywołanego przepisu w brzmieniu wcześniejszym wynika, że do czasu obowiązywania art. 75 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wojewoda był upoważniony przez ustawodawcę do wydawania zarządzeń zastępczych podejmowanych z przełamaniem - na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego - zasady lex retro non agit. Stąd, zdaniem Sądu, obecnie jest możliwe i uzasadnione prawnie stosowanie wzorca ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wobec uchwał rady gminy podjętych przed wejściem w życie tej ustawy, ale obowiązujących w dniu jej wejścia w życie. Z uwagi na normatywny byt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba stwierdzić, że postanowienia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowią lex specialis w odniesieniu do regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wprowadziły w treści art. 46 ust. 1 zasadę materialną uchwalania miejscowego planu, której naruszenie jest kwalifikowane stwierdzeniem jego nieważności w zakresie postanowień dotyczących telekomunikacji (art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając na uwadze powyższe względy, ocena postanowień uchwały Rady Gminy Jodłownik z dnia u 26 listopada 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jodłownik, uwzględniająca dyspozycję art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, prowadziła do uznania, że zaskarżony plan miejscowy w zaznaczonej w sentencji części obarczony był wadliwością nakazującą stwierdzenie jego nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy Jodłownik, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie – uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.):

- art. 46 w zw. z art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez przyjęcie, że przywołany przepis ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego uchwalonych przez organy stanowiące gmin przed datą wejścia w życie przepisów przywołanej ustawy,

- art. 71 w zw. z art. 174 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie że przepisy cyt. ustawy miały zastosowanie do uchwały Rady która weszła w życie 26 listopada 2008 r., a więc po uchwaleniu skarżonej uchwały,

- § 30 in fine rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art 75 in fine ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności aktu prawnego wydanego przez organ gminy w sytuacji, kiedy w przepisach przejściowych ustawodawca nie przewidział sankcji nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, która została podjęta przed wejściem w życie tej ustawy, jak też nie określił wpływu nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych,

- art. 16, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Rada Gminy Jodłownik wprowadza sprzeczny z porządkiem prawnym wynikającym z zasady praworządnego państwa zakaz, przy czym narusza to przepisy prawa, które weszły w życie po uchwaleniu przedmiotowej uchwały. W ocenie skarżącego organu w świetle wypracowanych zasad w tym zasady lex retro non agit nie można wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc aktu prawnego na podstawie przepisów, które odmiennie regulując przyjęty przez Radę Gminy porządek, weszły w życie później.

- art 134 § 1 p.p.s.a poprzez zamieszczenie w skarżonym wyroku treści, która nie była przedmiotem skargi obejmującej stwierdzenie nieważności części graficznej plany w zakresie terenu oznaczonego symbolem T zlokalizowanego w załączniku do przedmiotowej uchwały w sytuacji, kiedy przywołany przepis stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd wyszedł poza granice skargi, gdyż orzekł ponad żądanie skarżącej spółki.

- art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z powodu naruszenia prawa, które jeszcze nie obowiązywało w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Za uzasadniony należało uznać ten zarzut skargi kasacyjnej, który naruszenie przez Sąd I instancji art. 46 w zw. z art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wiąże z błędnym przyjęciem, że przywołany przepis może mieć zastosowanie do aktu prawa miejscowego uchwalonego przez organ stanowiący gminy przed datą wejścia w życie przepisów przywołanej ustawy. Należy zauważyć, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, jak się przyjmuje, dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. sygn. II OSK 215/08; wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. II OSK 1778/08). Powyższy przepis uzupełnia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że skutek prawny wadliwości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany plan miejscowy narusza m.in. zasady sporządzania planu miejscowego. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Rodzaj stosowanej przez sąd sankcji jest zbieżny z sankcją określoną w art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym. Na tle tego przepisu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/03, OTK-A 2003/9/100, odwołując się do istoty samorządu terytorialnego i charakteru sprawowanego nad nim nadzoru, wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania takiego rozstrzygnięcia jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Odwołując się do tego rozumienia skutków wadliwości aktów organów gminnych, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r. sygn. II OSK 1046/07, wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym. Stanowisko to, co należy podkreślić, pozostaje zbieżne ze poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, zgodnie z którym unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania. Oznacza to, że moment czasowy skutku unicestwiającego tenże akt pozostaje w bezpośredniej łączności z zakresem czasowym obciążenia tego aktu określoną wadliwością (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s.239-243).

Plan miejscowy znajduje się w hierarchii źródeł prawa na poziomie podustawowym, stąd przy jego uchwalaniu organ jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić treść zakazów i ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Prowadzi to do wniosku, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego może wymusić ustalenie, że uchwalony plan pozostaje w relacji sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności przepisami ustawy. Co jednak należy podkreślić, przyjęty system obowiązywania aktów prawa miejscowego, a także model ich kontroli oparte są na założeniu, że stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem, że wynik podjętego procesu prawotwórczego od samego początku był obarczony materialnoprawną wadliwością. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja powyższa nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż taki skutek musiałby opierać się na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w momencie prowadzenia przez organ gminy procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu trafnie przyjmuje się w sposób jednolity w piśmiennictwie, że operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, komentarz do art. 91, teza 1). Organy gminy związane konstytucyjnym nakazem działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) mogą odpowiadać wyłącznie za działanie niezgodne ze stanem prawnym w czasie, w którym zostało ono podjęte. Zmiana prawa dokonana po podjęciu kwestionowanej uchwały nie może skutkować negatywnie w stosunku do gminy, powinna natomiast wiązać się z obowiązkiem jej zmiany lub uchylenia (por. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 753-754).

Należy zauważyć, że stosownie do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powyższy przepis jest zatem wyrazem normatywnego obowiązywania powyżej przywołanej zasady, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. W wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 953/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (tak stało się w niniejszej sprawie – na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 14 czerwca 2016 r. wskazano bowiem, że w dniu 9 listopada 2015 r. Gmina Jodłownik uchwaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Nie jest do zaakceptowania bowiem sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1500/13, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela.

Odnosząc powyższe wnioski na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji, zgodnie z którym uchwała Rady Gminy Jodłownik z dnia 26 listopada 2008 r. mogła podlegać ocenie, w której wzorcem kontroli sądowej prowadzącej do stwierdzenia nieważności planu miejscowego stałyby się przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi przykład wyraźnego upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę do przełamania przez sąd administracyjny zasady lex retro non agit. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska jednakże nie podziela. Należy zauważyć, że w art. 75 cyt. ustawy ustawodawca nie zawarł sankcji nieważności w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy, przyjmując, że właściwym trybem dostosowania planów miejscowych do wymagań art. 46 ustawy będzie szczególna procedura określona w art. 75 ust. 2-8 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2431/11). Powyższy przepis należało traktować jako przepis o charakterze legi speciali w stosunku do powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniony koniecznością uszczegółowienia trybu zmiany planów miejscowych w odniesieniu do terminu, w jakim powinno to nastąpić (12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) oraz skutków zaniechania podjęcia przez organ gminy prac dostosowawczych (zarządzenie zastępcze wojewody). Uchylenie powyższego przepisu (art. 75 ust. 2-8 ustawy) w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1256) - w odniesieniu do rodzaju następstw wiążących się z obowiązywaniem planów miejscowych niespełniających wymagań określonych w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – nie wywołało żadnej istotnej zmiany normatywnej, albowiem okoliczność, że w świetle zmienionego stanu prawnego przepis art. 46 i art. 48 cyt. ustawy ma zastosowanie także do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, nie prowadzi do przypisania sądom administracyjnym kompetencji do stwierdzenia nieważności planów miejscowych w zakresie w jakim pozostają one niedostosowane do treści nowej ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażone zostało zapatrywanie (por. prawomocne wyroki: WSA w Olsztynie z 15 marca 2016 r. sygn. II SA/Ol 1430/15; WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r. sygn. II SA/Po 10/15; WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Wr 665/14), zgodnie z którym konieczność nadawania powyższej wykładni art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika z treści uzasadnienia projektu przywołanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 12 października 2012 r., w której podkreślono, że cyt.: "Zgodnie z postulatami wojewodów i samorządów w art. 75 zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zastępując zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów." (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r., druk sejmowy nr 541). Wskazując na powyższe, nie dostrzeżono jednakże, że taka treść uzasadnienia projektu wynikała z regulacji ustawowej, która w projekcie poselskim ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz ustawy o drogach publicznych nadawała inne brzmienie art. 75 ustawy aniżeli to, które zostało finalnie przyjęte w toku prac ustawodawczych. Art. 2 pkt 11 projektowanego aktu zawierał bowiem propozycję nadania art. 75 ustawy w jego ustępie 2 następującej treści, cyt.: "Nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.". Odstąpienie przez ustawodawcę od wprowadzenia przepisu w powołanym wyżej brzmieniu uniemożliwia odwoływanie się do stanowiska projektodawców zamieszczonego w druku sejmowym nr 541, co nie oznacza jednakże, że przyjmowany w przywołanych wyżej orzeczeniach wynik wykładni art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych był obarczony wadliwością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści art. 75 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy w jego brzmieniu obowiązującym nie wynika bowiem, by ustawodawca dopuścił możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowych planów miejscowych niedostosowanych do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Objęcie tychże planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nie tylko do art. 46, ale również art. 48 ustawy. Rozwiązanie takie stanowiłoby jaskrawe przełamanie zasad systemowych odnoszących się do konsekwencji prawnych nadawanych sankcji nieważności (odróżniających je od sankcji wzruszalności), stąd jego wprowadzenie powinno być oparte na jednoznacznej decyzji ustawodawcy, której istnienie nie może zostać wykreowane w oparciu o przyjmowane przez Sąd I instancji domniemanie interpretacyjne. Nie można zapominać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego należy do zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Wejście w życie planu i jego obowiązywanie, zmiana, a także utrata mocy obowiązującej oraz formy w jakich do tego dochodzi muszą być interpretowane w sposób jednolity i ścisły. Działalność normotwórcza organów gminy podlega kontroli sądów administracyjnych, które upoważnione zostały do eliminacji tych aktów prawa miejscowego, które zostały podjęte w sposób sprzeczny z prawem. Należy jednak pamiętać, że przyjęty w Polsce model kontroli zapewniania hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa zakłada, że niezgodność powszechnie obowiązującego prawa z normą wyższego rzędu objęta jest sankcją wzruszalności (por. M. Kamiński, Koncepcja nieważności aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego w polskich ustawach samorządowych, Samorząd Terytorialny 2007, nr 5, s. 50-51). Możliwość derogowania źródła prawa o charakterze powszechnym poprzez stwierdzenie jego nieważności aktem deklaratoryjnym znoszącym wszystkie jego skutki prawne od daty podjęcia musi być dlatego traktowane jako wyjątek od ogólnej zasady, nakazujący przepis kompetencyjny upoważniający do tego sąd administracyjny poddawać raczej zawsze wykładni zwężającej aniżeli rozszerzającej.

Opierając się na ogólnej zasadzie racjonalności systemu prawa trudno byłoby ujawnić racje, które uzasadniałyby dopuszczenie rozciągnięcia następstw orzeczenia sądu stwierdzającego nieważność planu miejscowego z powodu niespełniania wymagań określonych w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych na moment czasowy poprzedzający wejście powyższego przepisu w życie. W wyroku z dnia 6 maja 2016 r. sygn. II OSK 2106/14 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił tego rodzaju sytuację, niemniej w ramach sformułowanych podstaw kasacyjnych dotyczących nie tyle wykładni art. 75 cyt. ustawy, ile samej treści art. 46, szerzej nie rozwinął tejże spornej kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zauważył, że przyjęta w wyroku wykładnia jest wsparta wynikiem wykładni historycznej cytowanej regulacji, albowiem przed uchyleniem art. 75 ust. 2-8 ustawy również wojewoda został upoważniony przez ustawodawcę do wydania zarządzeń zastępczych z przełamaniem - na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego - zasady lex retro non agit. Stąd, zdaniem Sądu, również obecnie, miałoby być możliwe i uzasadnione prawnie stosowanie wzorca ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wobec uchwał rady gminy podjętych przed wejściem w życie tej ustawy, ale obowiązujących w dniu jej wejścia w życie. Formułując przedstawione stanowisko, Sąd I instancji jednakże nie dostrzegł, że zarządzenie zastępcze wojewody w zakresie zmiany planu miejscowego wywierało skutki ex nunc, wydawane było w celu dostosowawczym pro futuro, stąd jego oddziaływania na system prawny zagospodarowania przestrzennego gminy nie da się w żaden sposób porównać do zastosowania środka o charakterze retroaktywnym. Podobnie jak to się ma z kompetencją wojewody do wydania zarządzenia zastępczego zastępującego uchwałę rady gminy w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy w sytuacji określonej w art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ten środek nadzoru prowadzi do powstania nowego stanu prawnego, nie modyfikującego jednocześnie sytuacji prawnych (praw i obowiązków) ukształtowanych przed wydaniem zarządzenia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było jednolite stanowisko, zgodnie z którym wyraźnym celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1020/14; wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r. sygn. II OSK 44/14). Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną - nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych. Oznacza to, że niespełnianie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 cyt. ustawy nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 46 w zw. z art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. Konsekwencją powyższej wadliwości było błędne odniesienie art. 71 w zw. z art. 174 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko do uchwały objętej skargą. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej powołane w jej podstawie okazały się niezasadne. Podstawa stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie pokrywa się z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stąd w procesie kontroli zgodności planu miejscowego z prawem nie zachodzi możliwość odwołania się do art. 156 § 1 k.p.a. Wskazanie na powyższy przepis jako naruszony przez Sąd I instancji w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. było zatem nieuzasadnione. Wprowadzone w art. 134 § 1 p.p.s.a. pojęcie "granic sprawy" odnosi się do sprawy, w ramach której podjęty został sporny akt. W sytuacji, gdy objęta skargą na podstawie art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych została uchwała w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jodłownik, nie może być uważane za wykroczenie przez Sąd poza granice sprawy stwierdzenie nieważności części graficznej planu miejscowego. Część graficzna planu jest uszczegółowieniem części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, a więc z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 46 i art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie oznaczało równocześnie naruszenia § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Nadanie określonemu przepisowi nieprawidłowej treści nie w każdym przypadku bowiem wiąże się z błędnym ustaleniem reguł prawidłowej legislacji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając ją na zasadzie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.