Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 307/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], którym na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 z późn.zm., dalej: k.p.a.), art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g w związku z art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej u.p.b.), utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], w przedmiocie wymierzenia skarżącym kary w wysokości [...] zł za przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., z naruszeniem art. 55 u.p.b.

Do wydania skarżonego orzeczenia doszło na podstawie następujących okoliczności sprawy:

W dniu [...] listopada 2011 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na powyższej nieruchomości, stanowiącej własność skarżących.

W trakcie kontroli ustalono, że rozbudowa budynku wykonywana została w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1998 r. znak [...]. Organ stwierdził niezakończenie robót budowlanych oraz, że nie jest wykonana przewidziana w projekcie budowlanym nadbudowa budynku mieszkalnego. W części wykonanej rozbudowy stwierdzono wykończony stan budynku, brak balustrad zewnętrznych i wewnętrznej. Stwierdzono, że budynek posiada wszystkie instalacje, zamontowany kocioł grzewczy, a w budynku znajduje się pełne wyposażenie tj. kuchnia, meble kuchenne, meble pokojowe, telewizory. Do akt sprawy została dołączona dokumentacja fotograficzna.

Na tej podstawie organ w trakcie kontroli stwierdził przystąpienie do użytkowania kontrolowanej części budynku mieszkalnego.

W związku z tym, że w decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1998 r. znak [...] nałożony został na inwestora przed przystąpieniem do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego obowiązek uzyskania decyzji na użytkowanie obiektu, organ I instancji stwierdził naruszenie przez inwestora art. 55 ust.3 ustawy Prawo budowlane, który to przepis zobowiązuje go do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Na tej podstawie organ l-instancji wydał w oparciu o art. 57 ust.7 ww. ustawy postanowienie wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia na powyższe postanowienie o wymierzeniu kary.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne organ wywiódł, że zaskarżone postanowienie jest zasadne. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 skutkuje to wdrożeniem postępowania na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar zgodnie z art.59f ust.1 prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zdaniem organu odwoławczego dołączony do akt sprawy protokół kontroli budowy oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Dołączone zdjęcia pokazują w pomieszczeniach wykończone podłogi i pomalowane ściany, kompletnie umeblowaną kuchnię w meble kuchenne, sprzęt agd tj. maszynkę kuchenną do gotowania z piekarnikiem i postawionym na niej czajnikiem, okap kuchenny, kuchenkę mikrofalową, lodówkę z przyczepionymi do drzwi wieloma ozdobnymi magnesami, zainstalowany zlewozmywak wraz z baterią. W pokojach znajduje się umeblowanie, sprzęt domowy, łóżeczko dziecięce wraz z pościelą, zabawki dziecięce, na ścianach znajdują się elementy dekoracyjne (obrazki i fotografie), na parapetach znajdują się rośliny dekoracyjne.

Powyższe świadczy o przystąpieniu do użytkowania nowej części budynku mieszkalnego, co potwierdza p. A. S., "iż nową część domu udostępniłam pełnoletniej córce do urządzenia się i zamieszkania w przyszłości" - protokół kontroli budowy z dnia [...] listopada 2011 r., który podpisała.

Przez przystąpienie do użytkowania obiektu przyjmuje się wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, co w niniejszej sprawie występuje.

Organ dodał, że przepis art. 59f ust.1 prawa budowlanego nie pozwala organowi na uznaniowość wysokości kary, lecz obliguje organ do jej wymierzenia inwestorowi, natomiast sposób jej wyliczenia określa przepis art. 59f tego prawa. Kara naliczona została przez organ l-instancji prawidłowo.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów zawartych w zażaleniu, organ II instancji uznał je za niezasadne. Zatwierdzony projekt rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego nie przewidywał nowych przyłączy wod.-kan. gdyż znajdowały się one w "starej" części budynku (co skarżąca potwierdza w swoim odwołaniu) przez co należy wywieść o ich wykorzystaniu przy użytkowaniu nowej części budynku. Według skarżącej "wykonana jest instalacja wewnętrzna, ale zewnętrzna nie". Zdaniem organu o tym czy budynek nadaje się do użytkowania czy też nie, decyduje powiatowy organ nadzoru budowlanego, a nie inwestor. W sytuacji gdy inwestor chce użytkować budynek przed zakończeniem wszystkich robót winien uzyskać zgodnie z art. 55 ust. 3 Prawa budowlanego decyzję na użytkowanie obiektu. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę miała obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania obiektu uzyskać decyzję na użytkowanie obiektu. Organ nie uznał za dowód w sprawie przesłane przez skarżącą pismo [...] sp. z o.o. w W., gdyż dotyczyło ono rozdziału wewnętrznej instalacji wodociągowej przy ul. [...] i [...] w W. i wydanych na tą okoliczność warunków technicznych.

Organ podkreślił, że obecne postępowanie dotyczy nieruchomości przy ul. [...], natomiast dla nieruchomości przy ul. [...] toczy się przed organem nadzoru budowlanego odrębne postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącą.

Na przedmiotowe postanowienie skarżący wnieśli dnia [...] lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 u.p.b. poprzez

- wadliwą wykładnię przepisu, polegającą na błędnej interpretacji pojęcia "przystąpienia do użytkowania";

- niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu wobec braku podstaw do stwierdzenia przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu oraz nieokreślenia przez organ administracji daty, w której przystąpiono do użytkowania obiektu;

- niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 u.p.b. z uwagi na fakt, że przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2005 r.;

2. naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy;

3. naruszenie art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., polegające na niedopuszczeniu istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów;

4. naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, przez co organ niewłaściwie ocenił sprawę.

Mając na uwadze wszystkie przytoczone zarzuty, skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...],

2. określenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane,

3. wstrzymanie wykonania postanowienia z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki,

4. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżących nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji oraz organ odwoławczy. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga zatem ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały, a w niniejszej sprawie istotne jest również, kiedy przystąpiono do użytkowania obiektu. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem takim jest zamieszkanie w tym budynku przez osoby do tego uprawnione. Nie można zatem zdaniem skarżących, w rozumieniu art. 57 ust. 7 u.p.b., uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny samego tylko umieszczenia rzeczy i sprzętów w budynku jednorodzinnym lub też w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie rzeczy i sprzętów w określonych okolicznościach sprawy może mieć na celu przygotowanie do przyszłego, niekiedy nawet odległego w czasie, zamieszkania w budynku jednorodzinnym bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Jest bowiem oczywiste, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego (zamieszkania w nim) niezbędne jest wyposażenie go w meble i określone sprzęty AGD i RTV. W takich przypadkach można mówić o podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Takich jednak działań ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 u.p.b. Tym samym, do czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w art. 57 ust. 7 u.p.b.

Zdaniem skarżących przedstawiona wyżej wykładnia art. 57 ust. 7 u.p.b. pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm".

Na poparcie stanowiska skarżący powołali się na wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 156/10, oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 783/09 (LEX nr 573872) i wyrok z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 184/07.

W ocenie skarżących, organy obu instancji nie dołożyły należytych starań w celu ustalenia istniejącego stanu faktycznego, bowiem oparły swoje postanowienia jedynie na protokole kontroli z dnia [...] listopada 2011 r. Ponadto, podpisała go jedynie skarżąca A. S. Protokół kontroli nie został podpisany przez M. S., który również jest stroną postępowania. Wskazano również, że skarżąca A. S. oświadczyła: "nową część domu udostępniłam pełnoletniej córce do urządzenia się i zamieszkania w przyszłości". Z oświadczenia skarżącej nie wynika więc, że w dniu kontroli nowa część budynku była zamieszkana. Nie można, zdaniem skarżących zgodzić się także z argumentacją organu, że skoro w rozbudowanej części budynku mieszkalnego znajduje się łóżeczko dziecięce wraz z pościelą i zabawki dziecięce, to jest ona zamieszkana. Zgodnie z § 45 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być zaopatrzony, co najmniej, w wodę do spożycia przez ludzi oraz do celów przeciwpożarowych, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, a odpowiednio do ich przeznaczenia - także na inne cele. W innych budynkach zaopatrzenie w wodę powinno wynikać z ich przeznaczenia i potrzeb ochrony przeciwpożarowej. Z kolei § 47 stanowi, że budynek wyposażony w instalację wodociągową powinien mieć zapewnione odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych oraz ścieków technologicznych, jeżeli one występują. Skarżąca A. S. w dniu [...] stycznia 2012 r., a więc po przeprowadzonej kontroli, zawarła z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w W. umowę o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. W dniu kontroli w nowej części budynku nie były wykonane przyłącza wodno-kanalizacyjne, przez co budynek nie był zaopatrzony w bieżącą wodę.

[...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B., w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w zaskarżonej decyzji.

Ponadto, w kwestii wniesionych przez skarżących zarzutów, organ wyjaśnił, że jakkolwiek w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji ustawowej "przystąpienia do użytkowania", to opierając się na dotychczasowej praktyce sądowoadministracyjnej, przez "przystąpienie do użytkowania" należy przyjąć rozpoczęcie korzystania z obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z jego przeznaczeniem, niezależnie od charakteru tego korzystania, jego trwałości czy zupełności. Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny oraz zebrana dokumentacja, w tym fotograficzna, zdaniem organu potwierdza, że przystąpienie do użytkowania w niniejszej sprawie występuje.

Odnośnie udziału M. S. w kontroli, przeprowadzonej dnia [...] listopada 2012 r. organ podniósł, że kontrola była przeprowadzona z urzędu, podczas innych czynności kontrolnych - na działce sąsiedniej nr [...] przy ul. [...] w W., właścicielami której są również skarżący (na nieruchomości nr [...] prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne wobec stwierdzonej samowolnie dokonanej budowy budynku mieszkalnego).

Organ uznał za niezasadny zarzut braku ustalenia przez organ nadzoru daty przystąpienia do użytkowania obiektu i sugerowanie, iż mogło dojść do jego użytkowania przed dniem [...] maja 2004 r. Z wpisów bowiem dokonanych w dzienniku budowy (przesłanym do organu odwoławczego w dniu [...] marca 2012 r.) wynika, że roboty budowlane były prowadzone jeszcze w roku 2006, 2008, 2009 i 2010).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., S. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995 , Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym.

W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, błędnie przyjmując, że w nowo wybudowanym domu, w którym znajdowały się meble, łóżeczko dziecięce z pościelą, zabawki i sprzęt AGD (czajnik, mikrofalówka, pralka), przystąpiono do użytkowania obiektu. W ocenie Sądu interpretacja pojęcia "przystąpienie do użytkowania" zawarta w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego musi odbywać się przy pomocy wykładni językowej, opartej na treści tego przepisu. Pojęcie "użytkowanie", a mianowicie korzystanie z czegoś, ma charakter dynamiczny, zakładający ciągłość w czasie określonych czynności i tożsamy z funkcją, którą ustawodawca określił w tym przepisie. Nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, odzież gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy a nie stwierdzeniem faktu użytkowania mieszkania. Do ustalenia tego czy obiekt jest faktycznie użytkowany musiały być przeprowadzone inne jeszcze dowody (np. zeznania świadków, zeznania stron, powtórne oględziny). Dlatego należy uznać, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 7, 75, 77, 78 kpa. W związku z tym stwierdzenie, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), było przedwczesne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego.

Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa

Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Posłużenie się zatem przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane pojęciem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

W szczególności kłóci się z ratio legis wprowadzenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ukaranie inwestora w sytuacji, gdy inwestor w sytuacjach szczególnych, przez siebie niezawinionych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora.

Powyższy pogląd wyrażony został w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 156/10 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów zwraca się również uwagę, że inaczej należy oceniać sytuację, gdy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia czy też nie podjął działań aby do takiego użytkowania nie doszło, od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot, np. użytkownik obiektu, przystąpił do nielegalnego użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1168/09 ).

Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem takim jest zamieszkanie w tym budynku (bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym) przez osoby do tego uprawnione.

Nie można zatem uznać za przystąpienie - w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny samego tylko umieszczenia rzeczy i sprzętów w budynku jednorodzinnym lub też w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie rzeczy i sprzętów, w określonych okolicznościach sprawy, może mieć na celu przygotowanie do przyszłego, niekiedy nawet odległego w czasie zamieszkania w budynku jednorodzinnym bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Jest bowiem oczywiste, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego (zamieszkania w nim) niezbędne jest jego wyposażenie w meble i określone sprzęty. W takich przypadkach można mówić o podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Takich jednak działań ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym do czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Także czasowe przebywanie w budynku związane z realizacją inwestycji (np. robót wykończeniowych w budynku w stanie surowym) i doglądaniem robót budowlanych nie nosi znamion "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1169/09). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. in., że "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego" ( por. OTK – A 2007/1/2 ).

Należy w tym stanie rzeczy uznać, że brak jest dowodów na to, aby w przedmiotowej sprawie miało miejsce "przystąpienie do użytkowania" w znaczeniu trwałym, i że zaistniała pewna ciągłość określonych czynności w czasie.

Z pism procesowych strony skarżącej wynika, że obiekt jest niedostosowany do użytkowania z uwagi na brak przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Ponadto skarżący oświadczyli, że nowowybudowany obiekt został przekazany ich córce i przez nią wyposażony w celu przyszłego zamieszkania, a która przebywa w Holandii. Powyższych faktów organ nie zweryfikował. Nie przesłuchał świadków na okoliczność trwałego użytkowania budynku.

Z uwagi na niepełny stan faktyczny sprawy należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie wydane w pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wykładni art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przedstawionej w uzasadnieniu wyroku. Ponownie przeprowadzi postępowanie dowodowe oparte na oględzinach i zeznaniach świadków i oceni czy istnieje zamiar trwałego użytkowania obiektu budowlanego. Organ będzie jednak miał na uwadze, że umieszczenie rzeczy w nowym budowlanym obiekcie nie przesądza o jego użytkowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 t.j.) orzekł jak w sentencji wyroku.