Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 386/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi N. G. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 marca 2020 r. N. G. (zwana dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") zwróciła się do Urzędu Miejskiego w G. o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miasta G. lub zasobów Towarzystw Budownictwa Społecznego poprzez najem lokalu z zasobu gminy/tbs. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że chce podjąć pracę i usamodzielnić się po zakończeniu edukacji. Do wniosku skarżąca załączyła oświadczenie, że nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu położonego na terenie Miasta G. lub w pobliskiej miejscowości, ani także do innego lokalu położonego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Aktualnie zamieszkuje pod adresem: ul. Ż. [...] w G. na podstawie umowy użyczenia lokalu (umowa użyczenia lokalu z dnia 1 grudnia 2019 r.). Nie posiada żadnego majątku. W okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie uzyskała żadnego dochodu. W miesiącu lutym 2020 r. przyznano jej jednorazowy zasiłek celowy w wysokości 250 zł na zaspokojenie innych potrzeb, tj. częściowe pokrycie kosztu zakupu żywności, odzieży, obuwia, książek, biletu miesięcznego, kosztów związanych ze studiami dyplomowymi (decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia 18 lutego 2020 r., nr [...]).

Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. (nr [...]) poinformowano N. G., że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że zasady ubiegania się o lokal z zasobów Gminy Miasta G. reguluje uchwała Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G. oraz zasad udzielania pomocy w wynajęciu lokali mieszkalnych w zasobach Towarzystw Budownictwa Społecznego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz. [...], zm. w 2020 r., poz. [...] - dalej zwana również "uchwałą"). Następnie, po przytoczeniu odpowiednich zapisów uchwały regulujących prawo do ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy/tbs, wskazano, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku ustalono, iż w okresie 3 miesięcy przed dniem złożenia wniosku wnioskodawczyni nie osiągała dochodów, co kwalifikowałoby ją do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu mieszkalnego. Nie spełniła jednak kryterium powierzchni w miejscu zamieszkiwania. Na podstawie danych zawartych w punkcie III wniosku, potwierdzonych przez właściciela lokalu ustalono bowiem, że w miejscu zamieszkiwania, tj. w lokalu nr [...] przy ul. Ż. [...] w G. łączna powierzchnia pokoi wynosi 26,96 m², co daje 13,47 m² na osobę - 2 osoby zamieszkujące w lokalu. Zgodnie z uchwałą pominięcie kryterium powierzchni możliwe jest w przypadku najmu lokalu mieszkalnego lub części lokalu niewchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G., przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy. Z dokumentów dołączonych do wniosku, tj. kopii umowy użyczenia lokalu oraz oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 10 marca 2020 r. wynika, że w lokalu nr [...] przy ul. Ż. [...] skarżąca zamieszkuje na podstawie bezpłatnego użyczenia. Nie zostało zatem spełnione kryterium do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miasta G. ani z zasobów Towarzystw Budownictwa Społecznego. Końcowo nadmieniono, że w przypadku zmiany sytuacji bytowej, rodzinnej lub materialnej wnioskodawczyni przysługuje jej prawo do ponownego ubiegania się o lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Miasta G. lub zasobów Towarzystw Budownictwa Społecznego poprzez złożenie nowego wniosku.

Po otrzymaniu ww. pisma N. G. skierowała prośbę do organu o uzupełnienie tego dokumentu w zakresie informacji dotyczącej trybu odwoławczego od negatywnie rozpatrzonego wniosku. W piśmie 1 marca 2021 r. poinformowano wnioskodawczynię, że przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa rozpatrzenia wniosku z dnia 10 marca 2020 r. o najem lokalu z zasobu gminy/tbs jest sprawą cywilnoprawną, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Pismem z dnia 6 maja 2021 r. N. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na odmowę przyznania jej lokalu mieszkalnego z zasobów Miasta G. lub zasobów Towarzystw Budownictwa Społecznego.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżąca, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), podniosła że rozstrzygnięcia w sprawach mieszkaniowych są objęte kognicją sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie "p.p.s.a."), a zatem niedopuszczalne było udzielenie jej pismem z dnia 1 marca 2021 r. informacji o braku możliwości odwołania od odmownej decyzji. Skarżąca zwróciła uwagę także na to, że w toku weryfikacji wniosku o najem lokalu z zasobów gminy/tbs wielokrotnie dochodziło do naruszenia art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.").

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że pomimo długiego czasu rozpatrywania jej wniosku o najem lokalu z zasobów gminy/tbs nie została wezwana do wyjaśnienia swojej sytuacji materialno-bytowej. Wyjaśniła, że w roku akademickim 2019/2020 była studentką ostatniego roku na kierunku [...] na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu G. Naukę zakończyła z bardzo wysoką średnią za wyniki w nauce, a pracę magisterską na temat czynów zabronionych wobec zwierząt i ich prawnej ochrony obroniła na ocenę bardzo dobrą. W październiku złożyła w Uczelnianej Komisji Stypendialnej wnioski o udzielenie pomocy materialnej, jednak pomimo spełnienia wymagań UKS i Odwoławcza Komisja Stypendialna [...] odmówiły przyznania jej pomocy. Skargę na te decyzje złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który uchylił odmowne decyzje (sygn. akt III SA/Gd 460-462/20). Ze względu jednak na przedłużające się oczekiwanie na decyzje UKS, a później OKS, w porozumieniu z właścicielem mieszkania przy ul. Ż. [...] w G. podjęła decyzję o zmianie umowy najmu na umowę użyczenia lokalu. Marzenie o ukończeniu studiów i jej bardzo zła sytuacja materialna legły u podstaw tej zmiany, a dziś osobie użyczającej jej lokal może być tylko wdzięczna za zaufanie i umożliwienie dokończenia edukacji. Tym samym urzędnicy Wydziału Gospodarki Komunalnej nie uwzględnili również jej oświadczenia (do którego sami ją wzywali pismem z dnia 21 lipca 2020 r.) o najmowaniu lokalu przy ul. Ż. [...] od 2016 r. Umowę najmu lokalu przy ul. Ż. [...] w G. dołączała również do wniosku o najem lokalu z zasobów gminy/tbs z dnia 20 grudnia 2017 r. Ponadto wskazała także, że w styczniu 2020 r. złożyła wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. o pomoc finansową, jednakże pomoc w formie jednorazowego zasiłku celowego w wysokości 250 zł została jej przyznana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w A.

W opinii skarżącej taki sposób weryfikacji wniosku bez rzeczywistego ustalenia warunków bytowych jest sprzeczny z zasadą prymatu merytorycznego rozpoznania sprawy, nad rozpoznaniem jej w sposób formalny. Organy rozpoznające sprawę powinny kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego jej zbadania, jak i dotrzymania wszelkich starań, by sprawa obywatela, zwłaszcza z zakresu pomocy społecznej, mogła być załatwiona zgodnie z jego wnioskiem i potrzebami w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ podniósł, że wnioski o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy rozpatrywane są na podstawie ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wydanej w oparciu o jej przepisy (art. 21 ust. 1 pkt 2) uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, która to uchwała powinna określać m.in. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali (art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów). Ustawa o ochronie praw lokatorów ani nie przewiduje rozpatrywania wniosków o najem lokalu w formie decyzji administracyjnej, ani nie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Skoro zatem nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej w wyniku rozpatrzenia wniosku o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, którego zadaniem jest rozpatrywanie takich wniosków o najem lokali.

Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, że pismo Urzędu Miejskiego w G. z dnia 8 lutego 2021 r. jest decyzją oraz zarzucając naruszenie art. 35 k.p.a. W niniejszej sprawie bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące wydawania decyzji oraz odwołań od decyzji, jak i przywołany przez skarżącą art. 35 k.p.a. (regulujący terminy załatwiania spraw na podstawie tego Kodeksu) nie mają zastosowania. W konsekwencji za niezasadny trzeba uznać też zarzut skarżącej, jakoby została pozbawiona możliwości złożenia skargi na decyzję do organu II instancji, albowiem w jej sprawie nie zapadła żadna decyzja, która mogłaby zostać zaskarżona do jakiegoś - bliżej przez skarżącą nieokreślonego - organu II instancji. Stanowisko skarżącej w tym zakresie dziwi tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wskazanej przez skarżącą uchwały z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) - odnosząc się do realizacji zadania polegającego na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy - wskazał, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest zgodne, co do tego, że w ww. sprawach nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1716/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 464/19).

W zakresie terminu rozpatrzenia wniosku skarżącej organ wskazał, że tryb rozpatrywania wniosków o najem lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy powinien być uregulowany w uchwale w sprawie zasad najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wydanej na podstawie ustawy o ochronie praw lokatorów. W myśl § 15 ust. 5 uchwały Rady Miasta G. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, wnioski zarejestrowane do końca danego roku kalendarzowego rozpatrywane są przez właściwy wydział Urzędu Miejskiego w G. nie później niż do końca lutego roku, w którym sporządzane są listy, o których mowa w § 16 ust. 1. Mając na uwadze, że listy osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej sporządzane są do dnia 31 marca następnego roku (§ 16 ust. 9 uchwały), rozpatrzenie wniosku skarżącej odbyło się w przewidzianym w § 15 ust. 5 uchwały terminie, skoro o wyniku rozpatrzenia tego wniosku skarżąca została poinformowana pismem z dnia 8 lutego 2021 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, jakoby nie została wezwana do wyjaśnienia swojej sytuacji materialno-bytowej organ wskazał, że sytuacja materialno-bytowa skarżącej została przez Urząd Miejski w G. dokładnie zweryfikowana w oparciu o przepisy uchwały Rady Miasta G. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych. Nie ulega wątpliwości, że obecnie skarżąca zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. Ż. [...] w G. na podstawie umowy użyczenia, a nie umowy najmu. Potwierdziła to sama skarżąca wskazując w uzasadnieniu skargi okoliczności zmiany umowy najmu na umowę użyczenia. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, aby - jak tego chce skarżąca - w ramach badania kryterium zamieszkiwania w warunkach kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy uznać ją za najemcę lokalu. Skoro zatem skarżąca zajmuje lokal na podstawie umowy użyczenia, to Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w G. rozpatrując wniosek o najem lokalu był zobowiązany do zbadania kryterium powierzchni, o którym mowa w § 6 ust. 4 pkt 2 uchwały, a wobec ustalenia przekroczenia powierzchni w miejscu zamieszkania - a więc niespełnienia kryterium zamieszkiwania w warunkach kwalifikujących do poprawy tych warunków - do poinformowania skarżącej o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. Organ podkreślił przy tym, że wniosek skarżącej o najem lokalu mieszkalnego został rzetelnie i wnikliwie rozpatrzony zgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta G. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych. Skarżąca otrzymała dokładne wyjaśnienia zarówno w pismach, jak i w rozmowie telefonicznej. Wskazano przy tym skarżącej, że w przypadku zmiany jej sytuacji bytowej, rodzinnej lub materialnej może ponownie ubiegać się o lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G. lub z zasobów Towarzystw Budownictwa Społecznego, dlatego również ten zarzut skarżącej jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie wskazać, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), zgodnie z którym odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm. – dalej zwana "u.o.p.l."), organ gminy ocenia, czy wnioskodawca - członek wspólnoty samorządowej może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a to przez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej, a wszelkie wątpliwości w tym przedmiocie powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji oraz rozstrzygnięciu w kwestii zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim natomiast etapie postępowania, w razie skierowania przez organ do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Rozwiązanie przyjęte w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Nie jest to przy tym sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa. Rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie "tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali" został uregulowany w uchwale Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G. oraz zasad udzielania pomocy w wynajęciu lokali mieszkalnych w zasobach Towarzystw Budownictwa Społecznego.

Z § 15 ust. 1 tej uchwały - w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonego aktu - wynika, że osoby ubiegające się o najem lokalu na czas oznaczony lub nieoznaczony i najem socjalny lokalu zobowiązane są do złożenia wniosku oraz udokumentowania spełnienia kryteriów kwalifikujących określonych przepisami prawa, w tym niniejszą uchwałą (wzór wniosku określa w drodze zarządzenia Prezydent Miasta G.), zaś – stosownie do ust. 5 - wnioski zarejestrowane do końca danego roku kalendarzowego rozpatrywane są przez właściwy wydział Urzędu Miejskiego G. nie później niż do końca lutego roku, w którym sporządzane są listy, o których mowa w § 16 ust. 1, czyli sporządzane przez Prezydenta Miasta G. poszczególne listy (socjalna, komunalna, socjalna pieczy zastępczej, komunalna pieczy zastępczej i TBS), na których umieszcza się osoby zakwalifikowane do zawarcia umowy najmu danych lokali. W myśl § 16 ust. 9 uchwały listy osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej, o których mowa w ust. 1 sporządza się w terminie do dnia 31 marca następnego roku, a listy te – stosownie do ust. 10 - zatwierdza Prezydent Miasta G. po ich zaopiniowaniu przez właściwą Komisję Rady Miasta G.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Kierownika Referatu Lokalowego Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w G. z dnia 8 lutego 2021 r. (nr [...]) informujące skarżącą – N. G. o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy Miasta G. lub zasobów Towarzystw Budownictwa Społecznego, to w istocie akt Prezydenta Miasta G. o odmowie zakwalifikowania skarżącej do wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, a zatem akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegający – jak zostało powyżej wskazane - kognicji sądów administracyjnych.

Zgodnie z § 6 ust. 1 powoływanej uchwały, prawo do ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G. przysługuje osobom, które łącznie spełniają kryteria: 1) zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu na terenie Gminy Miasta G.; 2) uzyskiwania dochodu uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu; 3) zamieszkiwania w warunkach kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy.

W myśl § 6 ust. 4 powoływanej uchwały, przez spełnienie kryterium, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 5, rozumie się:

1) zamieszkiwanie w lokalu lub w miejscu, które zgodnie z ich podstawową funkcją nie mogą służyć do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, w tym niespełniających warunków technicznych wymaganych dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi;

2) zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym, w którym na jednego członka gospodarstwa domowego zamieszkującego z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż:

a) 6 m2 powierzchni pokoi w przypadku gospodarstwa wieloosobowego,

b) 10 m2 powierzchni pokoi w przypadku gospodarstwa jednoosobowego, z uwzględnieniem dodatkowej powierzchni 15 m2 dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, a w przypadku lokali mieszkalnych składających się z jednego pomieszczenia, jak również w których strukturze jest pokój z aneksem kuchennym bez osobnego pomieszczenia kuchni powierzchnię pokoju pomniejsza się o 4 m2;

3) bezdomność - zamieszkiwanie na terenie Gminy Miasta G. potwierdzone zaświadczeniem o przebywaniu w placówkach dla osób bezdomnych lub o korzystaniu z form pomocy dla osób dotkniętych bezdomnością z instytucji pomocy społecznej;

4) najmowanie lokalu mieszkalnego lub części lokalu niewchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G. przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, z pominięciem kryterium powierzchni, o którym mowa w pkt 2;

5) zamieszkiwanie w mieszkaniu wspomaganym z pominięciem kryterium powierzchni, o którym mowa w pkt 2.

Mając na uwadze przywołane powyżej przepisy uchwały zaznaczenia wymaga, że – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu – podstawą negatywnego załatwienia wniosku skarżącej było przyjęcie przez organ, iż w przypadku skarżącej zostało przekroczone kryterium powierzchni w jej miejscu zamieszkania, o którym to mowa w § 6 ust. 4 pkt 2 uchwały. Organ za podstawę ustaleń faktycznych w tym zakresie przyjął, że lokal nr [...] przy ul. Ż. [...] w G. skarżąca zamieszkuje na podstawie umowy użyczenia zawartej 1 grudnia 2019 r., przy czym – jak stwierdził - "łączna powierzchnia pokoi wynosi 26,96 m², co daje 13,47 m² na osobę - 2 osoby zamieszkujące w lokalu".

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, iż skarżąca w zajmowanym na podstawie ww. umowy użyczenia lokalu prowadzi gospodarstwo wieloosobowe (jak przyjął bowiem organ: "2 osoby zamieszkujące w lokalu"). Z oświadczeń złożonych przez skarżącą w ramach procedury związanej z rozpoznawaniem przedmiotowego wniosku wynika, że skarżąca deklarowała prowadzenie "jednoosobowego gospodarstwa domowego" (vide: deklaracja o wysokości dochodów – k. 10 akt sprawy). Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 4 powoływanej uchwały ilekroć w uchwale jest mowa o "gospodarstwie domowym", to należy przez to rozumieć gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, która to w art. 4 stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, samodzielnie zajmującą lokal mieszkalny albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby, przy czym do członków gospodarstwa domowego nie wlicza się osób przebywających w instytucjach, o których mowa w art. 2 ust. 3 (tj. domu pomocy społecznej, młodzieżowym ośrodku wychowawczym, schronisku dla nieletnich, zakładzie poprawczym, zakładzie karnym, szkole, w tym w szkole wojskowej). Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca w użyczonym lokalu prowadziła wraz z kimkolwiek jeszcze gospodarstwo domowe w rozumieniu ww. przepisów. Z kolei – w świetle treści przedstawionej definicji "gospodarstwa domowego" – nie można przyjąć, iż w skład gospodarstwa domowego skarżącej należałoby zaliczać użyczającego (komodanta) – D. T., skoro wymogiem uznania za "gospodarstwo wieloosobowe" jest - oprócz wspólnego stałego zamieszkiwania i gospodarowania - wywodzenie także prawa do zamieszkiwania w danym lokalu z prawa wnioskodawcy, którym w tym przypadku jest skarżąca (komodatariusz), a więc osoba biorąca właśnie od D. T. przedmiotowy lokal w użyczenie, co oczywiście wskazuje na to, że w przypadku D. T. nie można twierdzić, iż wywodzi on prawo do zamieszkiwania w tym lokalu z prawa skarżącej wnioskodawczyni – N. G.

Niezależnie od powyższego, istotną wadą postępowania wyjaśniającego skutkującego nienależytym rozpoznaniem wniosku skarżącej, uznać należało także przyjęcie przez organ, iż w przypadku skarżącej przekroczona została norma powierzchniowa, uprawniająca ją - jako osobę zajmującą lokal nr [...] przy ul. Ż. [...] w G. na podstawie umowy użyczenia – do uzyskania wnioskowanego lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy/tbs, tj. innymi słowy, że skoro – jak należy uznać, przyjął to z przedstawionych wyliczeń organ - skarżąca zajmuje lokal o powierzchni 13,47 m², to tym samym nie spełnia kryterium zamieszkiwania w warunkach kwalifikujących ją jako wnioskodawcę do poprawy, o którym to warunku jest mowa w § 6 ust. 4 pkt 2 powoływanej uchwały. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na to, że przedmiotem umowy użyczenia przez skarżącą – na co wskazuje zgromadzony materiał dowodowy – był pokój znajdujący się w lokalu mieszkalnym położonym w G. przy ul. Ż. [...], a nie cały lokal mieszkalny znajdujący się pod tym adresem. Wskazuje na to w istocie treść załączonej umowy użyczenia z dnia 1 grudnia 2019 r., w której mowa jest o wykorzystywaniu przez skarżącą "pokoju o pow. 19 m² na cele mieszkalne" (k. 8 akt sprawy), jak również złożone przez nią oświadczenie z dnia 29 lipca 2020 r. (k. 28 akt sprawy), w którym skarżąca (co prawda posługując się nieprawidłowo stwierdzeniem: "wynajmuję") wskazuje na fakt korzystania jedynie z pokoju w lokalu przy ul. Ż., zaznaczając, że czyni to od kwietnia 2016 r., przy czym przed 1 grudnia 2019 r. korzystała z pokoju na podstawie umowy najmu. Co prawda – jak zostało to zaznaczone – w umowie wskazany został pokój o metrażu 19 m², to jednak z załączonego do wniosku aktu notarialnego poświadczającego tytuł własności D. T. do lokalu mieszkalnego przy ul. Ż. [...] w G. (rzutu kondygnacji ww. lokalu) wynika, że lokal ten składa się z dwu pokoi o różnym metrażu – 8,94 m² oraz 17,99 m². Wskazana okoliczność jest istotna z punktu widzenia należytego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro – co wynika z przepisu § 6 ust. 4 pkt 2 lit. b/ powołanej uchwały – uchwałodawca, w odniesieniu do warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy w odniesieniu do metrażu zajmowanego lokalu, ustanowił kryterium 10 m² powierzchni pokoi w przypadku gospodarstwa jednoosobowego. Uznać zatem należy, że okolicznością wymagającą właściwego wyjaśnienia w zaistniałym stanie faktycznym przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostawało ustalenie, który w istocie z ww. pokojów lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. Ż. [...] jest przedmiotem użyczenia przez skarżącą. Dopiero bowiem stwierdzenie, że skarżąca korzysta z pokoju większego, dawałoby podstawę do przyjęcia niespełnienia przez nią kryterium określonego w § 6 ust. 4 pkt 2 lit. b/ powołanej uchwały i w konsekwencji rozstrzygnięcia o odmowie zakwalifikowania skarżącej do wynajmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W świetle natomiast zasygnalizowanych niedostatków postępowania wyjaśniającego przeprowadzona przez organ negatywna weryfikacja wniosku skarżącej jawi się jednak jako przedwczesna.

Jak już wspomniano rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaś uwzględniając skargę na ten akt sąd stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 - dalej w skrócie "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.

Stosownie jednak do art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1), zaś jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Jak wynika z akt sprawy, skoro zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., został wydany w dniu 8 lutego 2021 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dostrzegając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia jego nieważności i orzekając w dniu 13 kwietnia 2022 r. nie mógł z uwagi na art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdzić jego nieważności, przeto – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 zd. 1 u.s.g. – należało stwierdzić, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.

Kończąc, w odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd pragnie wyjaśnić, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, i w tym kontekście zaznaczenia wymaga, że powołane w skardze zarzuty okazały się chybione. Wyjaśnić bowiem należy, że wbrew – jak się wydaje - stanowisku skarżącej utożsamianie umowy najmu lokalu z umową użyczenia lokalu jest nieuprawnione. Są to dwa różne tytuły prawne do korzystania z rzeczy (lokalu), rodzące też różne konsekwencje prawne na gruncie powoływanej uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2019 r., bowiem, jeżeli w przypadku legitymowania się umową użyczenia istotny jest metraż użytkowanego lokalu, to w przypadku umowy najmu istotny jest okres najmowania lokalu mieszkalnego oraz rodzaj (przynależność) takiego lokalu czy jego części (vide: § 6 ust. 4 pkt 2 oraz pkt 4). Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że pomimo nawet najmowania przez skarżącą od 2016 r. do dnia 1 grudnia 2019 r. pokoju w ww. lokalu mieszkalnym, to jednak nie ulega wątpliwości, że od tego dnia skarżąca legitymowała się już tytułem użyczenia do tego lokalu (pokoju), i ten fakt legitymacji do lokalu (tytułu prawnego) – aktualny na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie – musiał być brany pod uwagę przez Prezydent Miasta G. przy wydaniu zaskarżonego aktu. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można się także zgodzić z tym, że organ naruszył przepisy nie ustalając sytuacji materialno-bytowej skarżącej czy też rozpoznając sprawę z naruszeniem przepisów dotyczących terminu jej załatwienia. W pełni należy w tym zakresie podzielić stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że rozpatrzenie wniosku skarżącej w dniu 8 lutego 2021 r. odbyło się w przewidzianym w uchwale terminie (vide: § 15 ust. 5 w zw. z § 16 ust. 9 powołanej uchwały), natomiast sytuacja materialno-bytowa na moment wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia została należycie zweryfikowana przez organ w świetle obowiązujących przepisów powołanej uchwały Rady Miasta G.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 zd. 1 u.s.g. – orzekł, jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miasta G. lub zasobów Towarzystw Budownictwa Społecznego poprzez najem lokalu z zasobu gminy/tbs wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).