Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 337/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska /spr./, asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi F. K., W. G., J. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości leśnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2003 r., 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz W. G. kwotę 200,00 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dn. [...].09.2003 r. Minister Środowiska na podstawie art. 105 § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku W. G., F. K. i J. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dn. [...].08.1963 r. ([...]) oraz decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. z dn. [...].12.1960 r. ([...]) umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu wskazano, że ww. decyzją z dn. [...].12.1960 r. przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość leśną położoną na terenie Gminy P. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz decyzji utrzymującej ją w mocy wnieśli W. G., F. K. i J. T.

Zdaniem organu osobami posiadającymi interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa "w stwierdzeniu nieważności" powyższych decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa są właściciele przejętych gruntów lub ich następcy prawni. Zdaniem organu wnioskujący o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji nie należą do kręgu tych osób, decyzja nie była do nich skierowana, jak również do ich poprzedników prawnych.

Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez W. G., F. K. i J. T., Minister Środowiska decyzją z dn. [...].03.2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dn. [...].09.2003 r.

W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie są stronami takiego postępowania, gdyż postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie dotyczy ani ich interesu prawnego, ani obowiązku. Osobami posiadającymi interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa są właściciele tych gruntów lub ich następcy prawni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. K., W. G. i J. T. wnieśli o uchylenie obydwu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Ministra Środowiska oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż legitymację skarżących do występowania w takiej sprawie uznał NSA wydając w dn. 28.04.2003 r. wyrok nakazujący rozstrzygnięcie złożonego przez nich do organu wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. Ten sam pogląd zajął NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dn. 15.10.1996 r., uznając legitymację skarżących w sprawie uznania spornych nieruchomości za wspólnotę gruntową.

Skarżący podnieśli, iż wobec tego, że Statut Spółki uprawnionej do zarządzania wspólnotą gruntową nie został zatwierdzony w myśl obowiązujących przepisów, skarżący nie mogą występować jako zarząd takiej spółki, lecz reprezentują swoje prawa jako osób fizycznych uprawnionych do udziału we wspólnocie.

Podkreślili, iż kwestionowane decyzje zostały skierowane do "innych mieszkańców P.", a skarżący są takimi mieszkańcami. Wobec tego należy uznać, iż ich adresatami byli również skarżący.

Zdaniem skarżących z treści zaskarżonych decyzji wynika, że właścicielem spornych nieruchomości była Gmina P.

Podnieśli, iż stronami postępowania administracyjnego winny być wszystkie osoby uprawnione do udziału we wspólnocie leśnej, a wymienione na liście osób uprawnionych, znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż wobec braku decyzji właściwego organu o uznaniu tej wspólnoty jako Wspólnoty Gruntowej koniecznym było zbadanie interesu prawnego po stronie skarżących jako osób fizycznych występujących we własnym imieniu. W ocenie organu podmioty te nie mają przymiotu strony.

Jednocześnie organ stwierdził, iż nie będzie miała zastosowania ustawa z dn. 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, bowiem weszła ona w życie po wydaniu decyzji przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w P. w dniu [...].12.1960 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Prowadzone przez Ministra Środowiska postępowanie z wniosku W. G., F. K. i J. T. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia wspólnoty gruntowej na własność Państwa należy do jednych z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności może być wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Oznacza to, iż w wypadku złożenia przez jakikolwiek podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ przede wszystkim ma obowiązek zbadania, czy pochodzi od osoby będącej stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Żądanie o wszczęcie takiego postępowania może skutecznie złożyć jedynie strona. Stwierdzenie, iż żądający nie jest stroną, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa), nie zaś umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 kpa.

Zasadnie zatem Minister Środowiska rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności objął w pierwszej kolejności badaniem upoważnienie skarżących do wystąpienia z takim żądaniem.

W ocenie Sądu argumentacja oraz wywód prawny zawarty w rozstrzygnięciach jest chybiony.

Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez Ministra Środowiska, iż skarżący nie mogą wywodzić istnienia własnego, indywidualnego interesu prawnego w niniejszej sprawie z przepisów ustawy z dn. 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), która weszła w życie z dniem 5 lipca 1963 r. Bezspornym jest, iż w dacie wydawania decyzji przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w P. jako I instancję obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dn. 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U Nr 36, poz. 341 ze zm.) jako norma procesowa oraz ustawa z dn. 04.05.1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 33, poz. 290 ze zm.).

Z dniem 1 stycznia 1961 r. wszedł w życie kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 191 § 1 nakazywał stosowanie do spraw wszczętych przed dniem jego wejścia w życie przepisów dotychczasowych, ale jedynie do ich ukończenia w danej instancji. Wyjątkiem był § 2 tegoż przepisu, który pomimo zakończenia sprawy w danej instancji, nakazywał do obliczania terminów do wniesienia środków odwoławczych stosować przepisy dotychczasowe. Taka też sytuacja mogła wystąpić w niniejszej sprawie, ale brak w aktach dowodów na stwierdzenie takiego stanu rzeczy. Wydana w dn. [...] grudnia 1960 r. decyzja mogła zostać doręczona zarówno przed dniem 01.01.1961 r. (data wejścia w życie kpa), jak i po tej dacie. Nie mniej jednak okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanych przez organ II instancji przepisów proceduralnych, bowiem zgodnie z normą art. 191 § 1 kpa Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego miał obowiązek zastosować nowe przepisy.

O ile zatem postępowanie w I instancji zakończone decyzją z dn. [...].12.1960 r. było prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia z dn. 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym, o tyle postępowanie odwoławcze toczyło się w trybie przepisów kpa. Stosownie zaś do ówczesnej numeracji - art. 120 kpa przewidywał, analogicznie jak obecnie art. 138 kpa, reformacyjny charakter decyzji wydawanych przez II instancję, co oznaczało obowiązek stosowania norm prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania, tutaj przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Minister ten wydał decyzję w dn. [...].08.1963 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy z dn. 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wobec powyższego, kontrolując w zwykłym toku instancji decyzję Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych miał obowiązek dokonać oceny jej prawidłowości przy zastosowaniu nowej ustawy o wspólnotach gruntowych. Również Minister Środowiska rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, winien zastosować normy obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji.

Istota i charakter prawny wspólnot gruntowych, podlegających powołanej ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zarówno jak jest podnoszone w orzecznictwie, jak i literaturze, budzą wątpliwości ze względu na oryginalność odnoszących się do nich unormowań, uniemożliwiających bezpośrednie stosowanie pojęć i instytucji kodeksu cywilnego. Art. 1 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wyliczający taksatywnie nieruchomości, które są wspólnotami, pozwala twierdzić, że określenie wspólnoty ograniczone zostało do zakresu przedmiotowego. W rozumieniu tej ustawy nie należy zatem wspólnoty gruntowej definiować według kryterium własnościowego. Przypisywanie uprawnionym do udziału we wspólnocie sytuacji prawnej właściwej dla jakiegoś określonego prawa rzeczowego jest niemożliwe przede wszystkim dlatego, że wspólnoty obejmują nieruchomości poddane niejednolitym uprawnieniom podmiotowym (nadane na własność, w użytkowanie lub w posiadanie). Z tego powodu rozważania zawarte w uzasadnieniach obydwu zaskarżonych decyzji należy uznać na błędne. Organ bowiem próbuje wywodzić uprawnienia skarżących do udziału w postępowaniu nieważnościowym z prawa własności. Uznając, iż wobec zaginięcia właściwych dokumentów, nie jest możliwe ustalenie, iż skarżący byli właścicielami gruntów należących do wspólnoty, odmówił nim przymiotu strony.

W ocenie natomiast Sądu zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający przyjąć, iż skarżący mają interes prawny w zakwestionowaniu decyzji o przejęciu nieruchomości leśnych, stanowiących wspólnotę serwitutową gminy P. Niewątpliwie taki interes miałaby sama wspólnota. Przy czym ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wymagała do zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład utworzenia spółki. Spółka taka miała osobowość prawną, którą nabywała z chwilą zatwierdzenia przez właściwy organ jej statutu. Członkami takiej spółki były osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Kwestia reprezentacji Wspólnoty na gruncie prawa cywilnego była wielokroć przedmiotem rozważań zawartych w orzeczeniach Sądu Najwyższego. W zasadzie jednolite orzecznictwo wskazuje, iż wspólnota gruntowa może być reprezentowana nie przez jej udziałowców, lecz jedynie przez spółkę tej wspólnoty (vide uchwała SN z 23.08.1968 r., II CZP 73/68, uchwała SN z 09.12.1969 r., III CZP 89/69, uchwała SN z 25.10.1995 r., III CZP 149/95).

Należy jednak odróżnić zagadnienie reprezentacji wspólnoty gruntowej od kwestii istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Jak już podniesiono kryterium własnościowe nie może determinować stosunku udziałowca do wspólnoty. Dotyczy to również wszelkich innych praw o charakterze rzeczowym. Wydaje się, iż na gruncie regulacji wspólnot gruntowych zasadnicze znaczenie dla oceny istnienia interesu prawnego ma element podmiotowy tj. prawo osoby fizycznej lub prawnej do udziału we wspólnocie (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Z prawem tym wiąże się możliwość korzystania ze wspólnoty w wymiarze ekonomicznym, jak również wpływania na zarząd i zagospodarowanie gruntami, bowiem utworzenie spółki powołanej do tych zadań wymaga podjęcia uchwały przez uprawnionych do udziału we wspólnocie. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym nie musi to być wyłącznie prawo własności lub użytkowania wieczystego. Jak już stwierdzono wcześniej kwestia istnienia tytułu prawnego do nieruchomości stanowiących wspólnotę nie miała znaczenia dla bytu tych instytucji. Istotą jej było bowiem wspólne korzystanie z gruntów, w tym wypadku z lasu przez grupę mieszkańców zamieszkujących dany teren, czy to wieś, miejscowość, czy okolicę. Korzystanie to było wynikiem różnych stosunków prawnych – własności, użytkowania, czy wręcz faktycznych tj. posiadania. Natomiast uprawnienie do korzystania było wynikiem przyznania udziału we wspólnocie gruntowej. Istota wspólnoty gruntowej jako nieruchomości wykorzystywanej wspólnie przez grupę osób wynikała z regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 i 2 powoływanej wyżej ustawy. W ocenie Sądu nie można odmówić podmiotowi mającemu udział we wspólnocie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości stanowiącej wspólnotę.

Rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez skarżących, organ przede wszystkim będzie zobowiązany ustalić, czy osoby te wykazały, iż przysługuje im udział we wspólnocie gruntowej. Przede wszystkim dokona oceny znajdującej się w aktach listy imiennej osób uprawnionych do lasu, na którą powoływali się skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Podnoszony w skardze argument, iż NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dn. 15.10.1996 r. (sygn. akt SA/Rz 467/95) przyznał skarżącym legitymację do występowania w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Sąd bowiem w tamtym postępowaniu nie badał istnienia po stronie skarżących interesu prawnego, lecz jedynie legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Badanie w tym przedmiocie ograniczyło się wyłącznie do kwestii procesowych. Wywody zawarte w powołanym wyżej wyroku NSA dotyczyły jedynie ustalenia, czy występujący w tamtym postępowaniu F. K., W. G. i J. T. byli uprawnieni do wystąpienia ze skargą. Nie przesądził natomiast Sąd w tamtym postępowaniu o istnieniu interesu prawnego tych osób w rozumieniu art. 28 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dn. 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.