Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1995/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.17 ust.5 pkt 1 a, art. 24a ust.1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.103 ust.3 w zw. z 100 ust.1 i 134 ust.1 pkt 1 i 134 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art.79 a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 118/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 8 grudnia 2020 r., nr KO.411.1757.2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 118/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej wyrok z 03.03.2021 r.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej organ II instancji lub Kolegium) z dnia 8 grudnia 2020 r., nr KO. 411.1757.2020 (dalej decyzja organu II instancji lub decyzja Kolegium) oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Ciechocinek (dalej organ I instancji lub Burmistrz) Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechocinku z dnia 28 października 2020 r., nr MOPS.ŚR.5233.2289.743.2020 (dalej decyzja organu I instancji lub decyzja Burmistrza).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oparł swoje rozstrzygnięcie o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia 28 października 2020 r. organ I instancji odmówił [...] (dalej skarżąca, wnioskująca, strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad mężem. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, organ podniósł, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek wynikających z tych unormowań. Organ I instancji wskazał, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki i nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ponadto jest ona uprawniona do emerytury.

Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, podnosząc, że z uwagi na stan zdrowia jej mąż wymaga stałej i długotrwałej opieki. Opieka ta jest sprawowana przez nią od wielu lat. Skarżąca posiada emeryturę w kwocie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, zatem wnosi o wyrównanie jej dochodów do kwoty świadczenia obowiązującej na dany rok kalendarzowy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 4 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z informacji z Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od urodzenia na stałe. (orzeczenie z 20.01.2012 r., nr Z08421/1201/2011). Ponadto akta sprawy zawierają decyzję ZUS z 1.03.2020 r., znak: ENPU/6/004000215, z której wynika uprawnienie Skarżącej do emerytury. Ponadto, zgodnie z odpisem skróconego aktu małżeństwa Skarżąca i jej wymagający opieki mąż zawarli związek małżeński 29.08.2020 r. Organ I instancji, odmawiając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przyjął, że wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr małżonka nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ponadto, mając na uwadze treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji uprawnienia Skarżacej do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Z przywołanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, mające na celu częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jest adresowane przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny.

Rozpoznając sprawę organ II instancji stwierdził, że nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 uśr, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.09.2010 r., II SA/Bd 774/10, z 7.07.2020 r., II SA/Bd 420/20). Zatem w tym zakresie stanowisko organu I instancji było nieprawidłowe. Odnosząc się do drugiej przesłanki stanowiącej podstawę odmowy wnioskowanego świadczenia, Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Normy zawarte w cyt. przepisie nie budzą wątpliwości. Osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego, a taką jest skarżąca, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła wnioskująca, zarzucając jej błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że w przedmiotowej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie, była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1.05.2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest wyższe od otrzymywanej przez Skarżącą emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego aktualnie – 1971 zł, wysokość emerytury Skarżącej – 1179,46 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Zdaniem Sądu I instancji narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Jak wskazywano w orzecznictwie TK, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.03.1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6.05.1998r., 37/97, 20.10.1998r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4.01.2000r., K 18/99, 18.12.2000 r., K 10/00, 21.05.2002 r., K 30/01, 28.05.2002r., P 10/01).

W świetle art. 17 ust. 1 ustawy, istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści ustawy, sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5, pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach (por. wyroki TK z 23.11.2010 r., K 5/10, 19.04.2011 r., P 41/09, 18.06.2013 r., K 37/12, 5.11.2013 r., K 40/12 i z 17.06.2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych TK w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że, sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Sąd I instancji rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach NSA z dnia: 18.06.2020 r., I OSK 254/20, z 27.05.2020 r., I OSK 2375/19, z 11.08.2020 r., I OSK 764/20 oraz z 15.12.2020 r., I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Zgodnie z nim wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zasadnie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13.01.2020 r., IV SA/Po 824/19 i WSA w Rzeszowie z 20.02.2020 r., II SA/Rz 1265/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20, I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne, Sąd I instancji uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Wskazać trzeba, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien jednak stronę poinformować, czego niewątpliwie nie uczynił w analizowanej sprawie.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organ zaniechał poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organ nie poinformował o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności ustali, czy jedyną przeszkodą w przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia jest fakt, że ma ona ustalone prawo do emerytury. Gdy postępowanie wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, wówczas organ wezwie stronę do wykazania, że zawieszono prawo jej prawo do emerytury. Następnie, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Sąd w pełni podzielił pogląd Kolegium, że nieuprawniona była taka wykładnia dokonana przez organ I instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Rozważania organu odwoławczego są w tym zakresie w pełni prawidłowe.

W tym stanie sprawy, uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez jego błędną wykładnię i stwierdzając, że doszło również do naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił decyzje organów obu instancji.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 103 ust. 3 w zw. z art. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, iż zawieszenie prawa do emerytury nie ma wpływy na istnienie przesłanki w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładni przepisu;

2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 79a kpa i art, 24a ust. 1-3 uśr przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej i w ocenie organu prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, iż zawieszenie prawa do emerytury nie niweczy negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, tj. posiadania ustalenia prawa do emerytury.

Skarżacy kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skagi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 13 października 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą podjąć pracy. W piśmiennictwie wskazuje się, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński, Komentarz do art. 17, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021).

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że [...] sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Z informacji z Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od urodzenia na stałe (orzeczenie z 20.01.2012 r., nr Z08421/1201/2011). Ponadto akta sprawy zawierają decyzję ZUS z 1.03.2020r., znak: ENPU/6/004000215, która stwierdza uprawnienie – wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne – również do emerytury. Ponadto, zgodnie z odpisem skróconego aktu małżeństwa strona oraz jej wymagający opieki mąż zawarli związek małżeński 29.08.2020 r.

Przy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. okoliczności te powinny zostać uznane za wymagające rozważenia i oceny z punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w środku odwoławczym (skardze kasacyjnej) przez Kolegium dotyczącego wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz przytoczonego przez organ II instancji orzecznictwa w zakresie zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do emerytury (świadczenia emerytalno–rentowego). Sąd odwoławczy podziela natomiast, poparty orzecznictwem sądów administracyjnych, pogląd i argumentację Sądu I instancji, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również przedstawiony w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do emerytury (świadczenia emerytalno–rentowego), przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2022 r. I OSK 1590/21; z dnia 14 czerwca 2022 r. I OSK 1562/21; z 18 czerwca 2020r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego.

Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, osobie uprawnionej wypłaca się jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) – osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Tym samym konsekwentnie, w przypadku podęcia przez wnioskodawcę decyzji o wyborze świadczenia korzystniejszego organ winien rozważyć spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut materialnoprawny środka odwoławczego nie był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania prawa wyboru wnioskodawcy świadczenia korzystniejszego.

W świetle powyższego nie był także uprawniony sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.