Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3988/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 416/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze W.Ś. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W.Ś. na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 416/20 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze W.Ś. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej i zasądził od W.Ś. na rzecz skarżącej Gminy [...] 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] W.Ś. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] marca 2020 r. w sprawie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej o nazwie [...], w całości, jako niezgodnej z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej u.s.g.), w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.

Uzasadniając rozstrzygnięcie W.Ś. wskazał, że sporna uchwała została podjęta na sesji Rady Miejskiej [...] marca 2020 r., a jej załącznikiem jest statut. Organ podkreślił, że statut jednostki pomocniczej jest zasadniczym aktem, uchwalanym przez radę gminy i stanowiącym o jej organizacji i zakresie działania (art. 35 ust.1 u.s.g.). Statut określa w szczególności 5 elementów wskazanych w ust. 3 art. 35 u.s.g. Są one obowiązkowe. Dodatkowo elementem obowiązkowym jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, na co wskazuje art. 48 ust. 1 u.s.g. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Rada przy uchwalania statutu musi jednak działać na podstawie i w granicach prawa. Nie może przekraczać kompetencji, w tym do podejmowania uchwał, podstawy prawnej jej podjęcia, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Dokonując oceny legalności zapisów spornej uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 u.s.g., co skutkuje jej nieważnością.

W szczególności organ nadzoru wskazał, że w rozdziale 8 Statutu "Kontrola i nadzór nad działalnością dzielnicy", Rada określiła zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, realizując obowiązek z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w sposób nie odpowiadający umocowaniu. Przemawiają za tym regulacje zawarte w § 45 do 48. Wynika z nich, że "nadzór nad działalnością organów dzielnicy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów Dzielnicy są Rada Miejska i Prezydent. Uchwały Rady Dzielnicy przekazywane są Przewodniczącemu RM i prezydentowi nie później niż 7 dni od ich podjęcia. Ten sam obowiązek ciąży na Przewodniczącym Zarządu Dzielnicy. Uchwały Rady i Zarządu sprzeczne z prawem są nieważne. W razie ustalenia, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organów dzielnicy, Rada Miejska podejmuje uchwałę stwierdzającą jej niezgodność z prawem. W. stwierdził, że przedmiotem kontroli nie mogą być tylko uchwały, ale także wgląd w inne dokumenty, obowiązek udzielania informacji ustnych i pisemnych, oględziny mienia będącego w dyspozycji jednostki. Takich regulacji brak w Statucie, podobnie jak dotyczących zarządzania i gospodarowania mieniem oraz rozporządzania dochodami z tego źródła (art. 48 ust. 1 zd. 1 u.s.g.).

Dalej organ wskazał na Rozdział 7 Statutu, a konkretnie § 42 i 43, z których wynika, że Prezydent zapewnia jednostce lokal niezbędny dla przeprowadzenia posiedzeń organów, w budżecie Gminy wyodrębnia środki finansowe na statutową działalność Dzielnicy. Wysokość ich Rada określa w odrębnej uchwale. W sprawie wykorzystania środków rada dzielnicy podejmuje uchwały. Są to zasady finansowania działalności organów Dzielnicy wykraczające poza umocowanie z art. 51 ust. 3 u.s.g., który stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Dodatkowo organ nadzoru wskazał na § 3 Statutu określający zakres zadań Dzielnicy, co wynika z umocowania z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. Rada uczyniła to jednak zbyt ogólnikowo, mało precyzyjnie, bez konkretyzacji zakresu spraw, których realizacja będzie należała do Dzielnicy, w szczególności przez użycie zwrotu "w tym". Nie jest to katalog zamknięty, co pozwala na jego poszerzenie. Umocowanie natomiast dotyczy wyłącznie przepisów rzeczowych, bez możliwości rozszerzania o dodatkowe kompetencje.

Gmina zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Sąd I instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały było uznanie, że narusza ona w sposób istotny art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 2 i 7 Konstytucji, przez pominięcie obligatoryjnego w regulacji statutu jednostki pomocniczej zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością jednostki pomocniczej, a także sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy do naruszenia wskazanych przepisów doszło i czy było to naruszenie istotne.

Odnosząc się do przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd I instancji wskazał, że w rozdziale 8 Statutu § 44 do 48 - Kontrola i nadzór nad działalnością dzielnicy - uregulowano kwestie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia nadzoru ani kontroli, to przy założeniu, że formą działalności organów dzielnicy jest podejmowanie uchwał, to ich przekazywanie Radzie Miejskiej i Prezydentowi celem kontroli zgodności z prawem, połączone z możliwością wyeliminowania jej przez organ nadzoru i kontroli jakim jest Rada Miejska, spełnia wymogi nałożone ustawą.

Odnosząc się do przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 u.s.g., gdyż regulacja ta nie pozostaje w związku z obligatoryjnymi regulacjami statutu wskazanymi w art. 35 ust. 3 u.s.g. Jak wskazano wyżej gmina nie ma obowiązku przekazania jednostce pomocniczej konkretnych składników majątku komunalnego. Gmina daje gwarancje i możliwość korzystania z mienia komunalnego, zapewnia środki finansowe na działalność dzielnicy.

Jednocześnie Sąd I instancji podzielił pogląd W., że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 i pkt 4 u.s.g. zadania dzielnicy i jej organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego. Wymogi te, wbrew zarzutom W. spełniają regulacje zakresu zadań dzielnicy w § 3 pkt 1-10 w zestawieniu z § 12 i 31 określających wyłączne właściwości Rady i zarządu dzielnicy. Katalogi te są zamknięte, co powoduje, że użyty zwrot "w tym" w § 3 do zakresu zadań dzielnicy należą wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia, w tym: nie daje pola do dowolnej interpretacji ani poszerzenia kompetencji organów Dzielnicy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W.Ś., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) - polegającego na zawarciu w uzasadnieniu wyroku sprzecznego wnioskowania, prowadzącego do przyjęcia dwu wykluczających się tez, z których pierwsza polega na uznaniu, że uchwała, mimo, że nie reguluje zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia nie narusza prawa albowiem regulacje wynikające z art. 48 ust. 1 ustawy wobec takiego, a nie innego stanu faktycznego nie są obligatoryjnym elementem statutu, natomiast druga polega na uznaniu, że skoro statut zawiera regulacje w tym zakresie (Rozdział 7 Statutu Gospodarka finansowa Dzielnicy), to gmina skorzystała z przyznanego jej w art. 48 ust. 1 u.s.g. uprawnienia, co utrudnia kontrolę instancyjną;

- przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. – poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, że przepisy kwestionowanej uchwały regulują kwestię zakresu i form sprawowanego nadzoru i kontroli nad organami jednostek pomocniczych gminy przez oba organy gminy, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie przepisy te regulują jedynie zakres i formę nadzoru sprawowanego przez Radę Miejską;

2. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię - polegającą na utożsamieniu przez Sąd elementu składowego instytucji nadzoru - jakim jest wstępna weryfikacja uchwały organu jednostki pomocniczej pod kątem jej zgodności z prawem - z samoistną instytucją kontroli;

3. art. 35 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, że obligatoryjność elementu uchwały, a tym samym pełną realizację upoważnienia ustawowego determinuje stan faktyczny, a nie przepis upoważniający ustawy;

4. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez błędną wykładnię – polegającą na uznaniu, że kwestionowana uchwała, mimo, że nie reguluje zakresu zarządzenia i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, nie narusza prawa;

5. art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. - poprzez uznanie, że mimo posłużenia się w uchwale na określenie zadania jednostki zwrotem niedookreślonym: zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia i użycia przy tym sformułowania "w tym'' (stwarzającego przykładowy katalog zadań realizujących przez jednostkę) - zadania jednostki pomocniczej zostały uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego i sposób nie dający pola do dowolnej interpretacji ani poszerzenia kompetencji organów Dzielnicy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowione akty prawa miejscowego mają działać pro futuro, a nie załatwiać sprawy, które zaistniały, zanim dane prawo zostało ustanowione. Tylko wówczas, normy mają charakter generalny i abstrakcyjny, gdy nie przewidują uprzedniego ustalenia konkretnego stanu faktycznego i nie zawierają do niego odniesienia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji jest niekonsekwentny w swym wnioskowaniu. Jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym materia dotycząca zasad finansowania działalności organów Dzielnicy, stosownie do treści art. 51 ust. 3 ustawy (Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy) jest właściwa dla Statutu Gminy [...], nie zaś dla Statutu Dzielnicy. Tym samym regulacja ta, jako przekraczająca zakres delegacji ustawowej, nie może uchodzić za legalną i być rozpatrywana przez Sąd I instancji w kategoriach realizacji obowiązku wynikające go z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W wyniku powyższych rozważań prawnych doszło w istocie do przyjęcia przez Sąd dwu wykluczających się wzajemnie tez, w których jedna przyjmuje, że uchwała zawiera braki, które jednak nie dyskwalifikują jej w świetle prawa, druga natomiast przyjmuje, że uchwała żadnych braków nie zawiera.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty oparte na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. Istota podniesionych zarzutów dotyczy oceny prawnej prawidłowości skorzystania przez gminę z przyznanej jej kompetencji w zakresie władztwa ustrojowo-funkcjonalnego. Zagadnienie władztwa ustrojowo-funkcjonalnego pozostaje na styku z problematyką pojęcia prawniczego władztwa organizacyjnego, którym obejmuje się przyznaną mocą ustawy kompetencje do tworzenia nowych podmiotów organizacyjnych celem wykonywania zadań publicznych i wydzielania im katalogu zadań i kompetencji. Najogólniej ujmując władztwo ustrojowo-funkcjonalne to zespół przyznanych mocą ustawy kompetencji dla organów lub podmiotów administracyjnych do konkretyzacji swojej wewnętrznej struktury organizacyjnej w obrębie ogólnych ram ustrojowych zawartych w stosowanych ustawach oraz uprawnienie do określenia zasad swojego wewnętrznego trybu funkcjonowania. W jego obrębie wyróżnić można m.in. władztwo statutowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 4 Konstytucji) w ramach którego ich organy stanowiące są uprawnione do uchwalania statutów, będących aktami prawa miejscowego. W granicach rozwiązań ustrojowych zawartych w u.s.g. i innych przepisach powszechnie obowiązujących (zob. wyrok NSA z 25.08.1994 r., II SA/Gd 1260/94, OSS 1996, Nr 2, poz. 47), tj. w zakresie nieuregulowanym ustawami (zob. wyrok NSA z 30.09.1992 r., SA/Gd 1008/92, ONSA, 1993, Nr 2, poz. 51. Zob także J. Korczak, Statuty jednostek samorządu terytorialnego i jednostek pomocniczych, w: Granice samodzielności wspólnot samorządowych, Rzeszów 2005, s. 148-149), w sposób komplementarny względem nich i niesprzeczny z nimi (zob. wyrok SN z 5.1.2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001, Nr 13, poz. 424) organy stanowiące gminy uprawnione są do samodzielnego (z ograniczeniami wynikającymi z art. 3 ust. 2 u.s.g., art. 4 ust. 2-4 ustawy z dnia 15.03.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm. i art. 7 ust. 1 u.s.w.) regulowania stosunków między organami jednostek samorządu terytorialnego, dalej j.s.t., organami a samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, do statuowania organów wewnętrznych/pomocniczych względem organów danej j.s.t. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 14.07. 2008 r., III SA/Wr 210/08, niepubl.), podejmowania zadań niewymienionych wyraźnie w ustawie (zob. wyrok NSA z 18.06.2008 r., II OSK 389/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 78.), trybu pracy organów j.s.t.

W rozpoznawanej sprawie istota zarzutów sprowadza się nie tyle do przekroczenia granic rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach i uregulowania jakieś kwestii w sposób niekomplementarny bądź sprzeczny z obowiązującymi rozwiązaniami ustawowymi, co do niepełnego wykorzystania przyznanej gminie kompetencji, o której mowa w art. 35 ust. 3 u.s.g., związanej z uchwaleniem statutu jednostki pomocniczej gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Utworzenie jednostek pomocniczych jest więc nieobligatoryjne i zależne wyłącznie od decyzji organu stanowiącego danej gminy. Jednostki pomocnicze nie posiadają podmiotowości na gruncie prawa publicznego i prywatnego. Są one powoływane do wykonywania zdekoncentrowanych na nie zadań gminnych. Nie mogą podejmować działań prawnych, i choć mogą teoretycznie odgrywać istotną rolę w procesach administrowania, to jedyną dostępną dla nich formą działania są wyłącznie formy działań faktycznych. Z tych względów rolą statutu jednostki pomocniczej uchwalonego przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 35 ust. 3 u.s.g. jest nie tylko erygowanie struktury pomocniczej, ukształtowanie jej organizacji w ramach wynikających z przepisów art. 35 a – 37 b u.s.g., co przede wszystkim określenie zakresu zadań przekazanych jej przez gminę, sposobów ich realizacji, określenie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wynika z tego, iż każda jednostka pomocnicza powinna być tworem dostosowanym do miejscowej specyfiki i lokalnych potrzeb grup mniejszych niż gmina wspólnota samorządowa, takich jak np. określona wieś, czy dzielnica miasta. O zakresie przekazanych konkretnej jednostce pomocniczej zadań publicznych zawsze rozstrzygać będzie jej statut. Zróżnicowanie wolumenu zdekoncentrowanych zadań może nastąpić nawet wśród jednostek tej samej gminy. Może to tym samy determinować zakres i formy kontroli oraz nadzoru na działalnością skonkretyzowanych jednostek pomocniczych.

Biorąc pod uwagę powyższe uwagi natury ogólnej wskazać należy, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia stanowi obligatoryjną część statutu jednostki pomocniczej, są nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Ustawodawca nie zdefiniował jednak, jakie prawa przysługują jednostce pomocniczej w związku z zarządzaniem mieniem komunalnym.

Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnym osób prawnych (art. 43 u.s.g.). Treść art. 48 ust. 1 u.s.g. zawiera normy prawne, których odkodowanie nasuwa trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem przepis ten posługuje się pojęciem mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. (i analogicznie art. 44 Kodeksu cywilnego), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj. gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo najmu, dzierżawy), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem tego prawa. Jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym samym nie może statut wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia.

W przypadku jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tyko wtedy, gdy ustawa przyznaje im taką zdolność (art. 331 Kodeksu cywilnego). Żaden zaś przepis czy to ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Zasadniczo to organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego.

Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy.

Z treści art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika co najwyżej, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania, utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego. Taki właśnie zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że art. 48 ust. 1 u.s.g. nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowania dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

Tym samym uregulowanie zagadnień związanych z korzystaniem przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego powinno mieć miejsce w dwóch zasadniczo przypadkach. Po pierwsze wtedy, gdy zadania przekazane takiej jednostce do wykonywania wymagają korzystania z mienia komunalnego, a po drugie w sytuacji, gdy samo funkcjonowanie organów jednostki pomocniczej wymaga korzystania z mienia komunalnego. O ile pierwszy z opisanych przypadków nie zawsze będzie miał miejsce, o tyle druga sytuacja najczęściej (aczkolwiek nie zawsze) zaistnieje. Rada dzielnicy i zarząd dzielnicy to organy, które obradują na posiedzeniach (sesjach) także z udziałem publiczności i najczęściej miejsce tych obrad będzie znajdowało się w pomieszczeniu (budynku) komunalnym. Przenosząc te ustalenia na potrzeby tej sprawy należy stwierdzić, że w zakresie określenia zasad korzystania z mienia komunalnego przez Dzielnicę [...] zostało zawarte w § 42 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym Prezydent miasta zapewnia tej jednostce pomocniczej lokal niezbędny do przeprowadzania posiedzeń jej organów.

Taka regulacja jest niepełna. W zakresie regulacji pozytywnej nie jest ona jednak dotknięta żadną wadą prawną. Za wadę uznać należy natomiast niekompletność regulacji, choć nieuregulowane kwestię nie mogą być uznane za wadę istotną. Zapewnienie przez Gminę (w imieniu której zarządza mieniem komunalnym jej organ wykonawczy) niezbędnego lokalu do przeprowadzenia posiedzeń przez Radę Dzielnicy i Zarząd Dzielnicy implikuje uprawnienia do korzystania z takiego lokalu. Brakiem Statutu jest to, że poza wskazaniem zapewnienia lokalu, Statut nie określa zakresu czynności faktycznych dotyczących korzystania z tego lokalu, a w tym czy lokal ten jest udostępniany tylko na czas posiedzeń organów Dzielnicy, czy też tak Przewodniczący Rady Dzielnicy (§ 28 ust. 1 pkt 1-3 Statutu) jak i Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy (§ 37 ust. 1 pkt 1-2 Statutu) mają swobodę w korzystaniu z takiego lokalu i nie muszą uzyskiwać uprzedniej zgody (lub dokonywać uprzedniego zawiadomienia) Prezydenta Miasta o potrzebie skorzystania z lokalu. Nie określa również czy, np. dyżury radnych Rady Dzielnicy i członków Zarządu Dzielnicy mogą odbywać się w takim lokalu. Tym samym mimo niekompletności regulacji w Statucie w zakresie zasad korzystania z mienia komunalnego, wadliwość ta nie ma charakteru istotnego, gdyż istniejący stan uregulowania, choć utrudnia, to pozwala jednakże na funkcjonowanie organów Dzielnicy.

W tym zakresie nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 u.s.g. Powołany przepis określa podstawowy zakres statutu jednostki pomocniczej co oznacza, że nie jest to katalog wyczerpujący i dodatkowa treść statutu może wynikać bądź z innych przepisów ustawy, bądź też być uzależniona od lokalnych potrzeb. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres regulacji zasad korzystania z mienia komunalnego zawarty w § 42 Statutu pozwala na stwierdzenie uregulowania tej materii w Statucie.

Wykładnia przepisu art. 48 ust. 1 u.s.g. nie może poprzestać na ustaleniu jego znaczenia wyłącznie w oparciu o kontekst językowy. Musi być on zmodyfikowany i zharmonizowany z treścią przepisu art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz treścią statutu konkretnej jednostki pomocniczej. Z istoty władztwa statutowego wynika, iż nie można wymagać, aby każdy statut jednostki pomocniczej zawierał np. określenie zasad rozporządza dochodami z mienia komunalnego, jeżeli żaden z przekazanych konkretnej jednostce pomocniczej składników mienia nie przynosi dochodów bądź ustalenia zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, skoro – jak wynika ze wcześniejszych rozważań - samodzielnych czynności co do mienia komunalnego jednostka pomocnicza nie może podejmować nie mając, ani zdolności prawnej, ani tym bardziej zdolności do czynności prawnych. Skoro regulacja zwarta w § 42 Statutu nie stanowi istotnej wady, to nie został również naruszony art. 91 ust. 1 u.s.g. nakazujący stwierdzenie nieważności uchwały w terminie 30 dni od daty jej doręczenia organowi nadzoru. Stwierdzenie nieważności następuje tylko wówczas, gdy dana uchwała zawiera istotne naruszenie prawa.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. poprzez uznanie, że Rada Miejska [...] określiła w Statucie tylko przykładowe zadania Dzielnicy [...]. Artykuł 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. stanowi przepis kompetencyjny wyposażający radę gminy w prawo do podjęcia uchwały w przedmiocie m.in. ustalenia zakresu działania jednostki pomocniczej. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kontrolowane przez sąd pierwszej instancji ww. rozstrzygniecie nadzorcze W.Ś. z [...] kwietnia 2020 r. nie stwierdzało naruszenia przez Radę Miejską [...] art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w zakresie treści Statutu Dzielnicy [...]. Także Sąd I instancji kontrolując rozstrzygniecie nadzorcze jedynie stwierdził, że zakres zadań organów ww. Dzielnicy został określony enumeratywnie w § 12 i § 31 Statutu, czemu nie zaprzecza strona skarżąca kasacyjnie.

Tym samym zarzut nie dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ żadna ze stron nie kwestionuje wyczerpującego wyliczenia zadań organów Dzielnicy, ale niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. polegającego na przyjęciu, że § 3 Statutu spełnia wymogi zgodności z tym przepisem ustawowym.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji.

Nie budzi wątpliwości, że zadania przekazywane jednostce pomocniczej muszą być określone w sposób zamknięty (pełny), niepozwalający na ich kreowanie przez organy samej jednostki pomocniczej. Rada gminy ma obowiązek w sposób enumeratywny określić zadania jednostki pomocniczej w jej statucie.

Sąd I instancji kontrolując rozstrzygniecie nadzorcze stwierdził, że zakres zadań ww. Dzielnicy został określony enumeratywnie w § 3 pkt 1-10, a właściwość organów w § 12 i § 31 Statutu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż użycie w § 3 sformułowania "w tym" nie daje pola do dowolnej interpretacji i poszerzania zadań Dzielnicy. Przepis § 3 należy interpretować jako pewną jedność językową mając na uwadze także całość regulacji Statutu.

Analiza ta prowadzi do wniosku, iż Dzielnicy wyznaczony został precyzyjnie określony i zamknięty zakres zadań, których istota sprowadza się, nie tyle do rozwiązywania węzłowych, czy bieżących problemów dzielnicy, co do integracji wspólnoty dzielnicy, identyfikacji swoich potrzeb i inicjowania organów gminy do ich załatwienia, tak by życie na terenie Dzielnicy spełniało wszystkie oczekiwania jej mieszkańców. Sformułowanie "w tym" nie może być interpretowane jako synonim zwrotu "w szczególności." Na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego synonimem przysłówka "w szczególności" nie jest nigdy wyrażenie przyimkowe "w tym" (jest za to wyrażenie "w tym także", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności"). Także szersze spojrzenie na ten przepis pozwala ustalić jego znaczenie i przyjąć, że posłużenie się zwrotem "w tym" służy językowemu wprowadzeniu do zamkniętej egzemplifikacji zadań Dzielnicy. Organ nie naruszył więc reguł znaczeniowych tego zwrotu (reguł semantycznych), ani reguł składni (reguł syntaktycznych), czy reguł użycia wyrażeń danego języka (reguły pragmatyczne).

Organ nadzoru przyjął znaczenie wyrażenia przyimkowego "w tym" w sposób arbitralny, bez przeprowadzenia należytej analizy językowej przepisu oraz bez umożliwienia złożenia wyjaśnień w tym zakresie przez Radę Miejską [...] co do znaczenia i sensu tak użytego zwrotu. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zwrot "w tym" w połączeniu z kompetencjami Rady Dzielnicy i Zarządu Dzielnicy [...] i wyjaśnieniami złożonymi przez Radę Miejską nie wskazuje, aby zadania te zostały wyliczone jedynie przykładowo (w szczególności).

Błędne przyjęcie znaczenia tego wyrażenia w tej sprawie przez organ nadzoru wynika także stąd, że organ ten w toku postępowania nadzorczego w istocie uniemożliwił złożenie wyjaśnień stronie co do sensu tak użytego sformułowania. Zawiadomienie Rady Miejskiej [...] [...] kwietnia 2020 r. o możliwości wypowiedzenia się do [...] kwietnia 2020 r. nie pozwalało organowi na złożenie jakichkolwiek wyjaśnień. W tej sprawie, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, to zaniechanie umożliwienia przez W.Ś. zapewnienia organom Gminy [...] rzeczywistego udziału w postępowaniu nadzorczym, w tym złożenia wyjaśnień co do treści lub znaczenia użytych sformułowań, miało znaczenie dla wydania samego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W każdym przypadku, w którym zakres wyjaśnień organu gminy miałby istotne znaczenie dla oceny zaistnienia naruszenia prawa przez organ nadzoru, pominięcie zawiadomienia tego organu celem rzeczywistego umożliwienia złożenia wyjaśnień w toku postepowania nadzorczego stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczono Radzie Gminy [...] kwietnia 2020 r. o godz. 14.26 - na dzień przed wydaniem kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy kwestionowanej uchwały regulują zakres i formy sprawowania nadzoru i kontroli nad organami jednostek pomocniczych gminy przez oba organy gminy oraz błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu przez Sąd I instancji elementu składowego instytucji nadzoru jakim jest wstępna weryfikacja uchwały organu jednostki pomocniczej pod kątem jej zgodności z prawem, podczas gdy przepisy te regulują jedynie zakres i formę nadzoru sprawowanego przez Radę Miejską [...], a samoistna instytucja kontroli nie stanowi części pojęcia nadzoru.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej powinien określać zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie Statut ww. Dzielnicy zawiera regulację zakresu i form nadzoru, natomiast odrębnie nie reguluje formy samoistnej kontroli nad organami jednostki pomocniczej (zarzuty 1. i 2. skargi kasacyjnej).

Działalność jednostki pomocniczej podlega odrębnej instytucjonalnie kontroli wykonywanej przez radę gminy przy pomocy komisji rewizyjnej. Wynika to wprost z art. 18a ust. 1 u.s.g. Także w toku nadzoru wykonywanego nad uchwałami organów ww. Dzielnicy podejmowane są także czynności kontrolne.

Brak odrębnego uregulowania samoistnej kontroli w statucie jednostki pomocniczej nie zawsze będzie mógł być uznany za istotną wadliwość albo za jakąkolwiek wadliwość. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której co najwyżej można uznać brak dodatkowego uregulowania kompetencji kontrolnych organów Gminy [...] wobec organów jej jednostki pomocniczej za nieistotne naruszenie prawa. Prawidłowym jest w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Ponownie wskazać należy, iż ustrój każdej konkretnej jednostki pomocniczej zależy od samodzielnej decyzji organu stanowiącego danej gminy. O ile brak jest wątpliwości co do potrzeby regulacji w statucie jednostki pomocniczej zakresu i form nadzoru nad organami jednostek pomocniczych przez organy gminy, gdyż przepisy u.s.g. nie zawierają w tym przedmiocie żadnych rozwiązań prawnych, o tyle nie wydaje się, aby konieczne było regulowanie w każdym statucie zagadnienia zakresu i form kontroli. Wniosek ten wypływa z dwóch źródeł. Po pierwsze, przepisy u.s.g. zawierają w tym zakresie pewne uregulowania. Zgodnie z art. 18 a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Podstawowym organem wewnętrznym i pomocniczym rady gminy są komisje. Wszystkie zatem podstawowe zagadnienia odnoszące się do zakresu i form kontroli sprawowanej przez komisję rewizyjną, w tym kontroli nad jednostkami pomocniczymi powinny być uregulowane w statucie gminy. Regulacja ta, zgodnie z zasadą samodzielności gminy, może mieć w statucie gminy charakter kompleksowy, jeśli tak zadecyduje rada gminy. Po drugie, każdy statut jednostki pomocniczej reguluje ustrój konkretnej jednostki pomocniczej. Do kwestii regulacji zakresu i form kontroli nie można tym samym podchodzić abstrakcyjnie. Zakres przekazanych danej jednostce przez gminę zadań może nie uzasadniać wprowadzania szczególnych regulacji w zakresie kontroli w statucie jednostki pomocniczej. Wystarczająca może być kontrola komisji rewizyjnej oraz nadzór. Tym samym odkodowanie znaczenie przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. nie może ograniczać się tylko do jego wykładni językowej, która może prowadzić do błędnych wniosków. Konieczne jest w związku z treścią podniesionych w niniejszej sprawie zarzutów, szersze spojrzenie na ten przepis i uwzględnienie innych przepisów u.s.g., jak również rozwiązań statutu danej gminy oraz treści innych uregulowań statutu danej jednostki pomocniczej, z których będzie można wyprowadzić wnioski co do konieczności uregulowania w nim form i zakresu kontroli samoistnej. Podniesione zarzuty nie formułują naruszenia innych przepisów, a Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do orzekania wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. W związku z tym w tym kształcie podniesione zarzuty nie mogły okazać się skuteczne.

Nie jest zasadnym zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego.

Ustosunkowując się do podnoszonej przez stronę skarżącą argumentacji należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie utrudnia instancyjnej jego kontroli. Sąd I instancji trafnie wskazał, że nie zawsze zaistnieje konieczność regulacji zasad zarządzania mieniem komunalnym przez jednostkę pomocniczą i trafnie dostrzegł trudności w zastosowaniu art. 48 ust. 1 u.s.g. Nie było również wadliwym wskazanie, że § 42 Statutu zawiera pewien zakres regulacji mienia komunalnego, które ma być przekazane do korzystania przez organy ww. Dzielnicy.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od W.Ś. zasądzić na rzecz Gminy [...] kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sprawa podlegała na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wprost wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.