Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 463/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 pkt 2, art. 124
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi M. S. oraz J. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 marca 2018 r., nr GN-V.7536.6.2018 w przedmiocie ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu A. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 19 marca 2018 r. nr GN.V.7536.6.2018 Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 21 listopada 2017 r. nr IGM.6821.44.2017.MP1 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Rozstrzygniecie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

P. D. S..A.. z siedzibą w L. (dalej także jako "inwestor") w dniu 12 lipca 2017 r. zwróciła się do Starosty Lubelskiego z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z części działek nr ewid.[...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina N. D., stanowiących współwłasność M. i J. małż. S. (dalej także jako "skarżący"), poprzez udzielenie zezwolenia na prowadzenie na ww. działkach linii kablowej średniego napięcia 15kV wraz z kanalizacją światłowodową.

Decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. Starost Lubelski:

I. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiących współwłasność M. i J. małż. S., położonych w miejscowości S., gmina N. D., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] poprzez zezwolenie [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomości linii kablowej średniego napięcia 15kV wraz z kanalizacją światłowodową;

II. orzekł, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w pkt I, polega na obowiązku udostępnienia [...] S.A. części działek ewidencyjnych:

1) nr [...] w granicach obszaru oznaczonego na mapie ograniczonych praw rzeczowych, zaewidencjonowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Starostę Lubelskiego pod nr [...], (załącznik nr [...] do niniejszej decyzji):

a) symbolami: [...] o pow. 7m2 celem trwałego urządzenia elementów linii kablowej wraz z kanalizacją światłowodową,

b) symbolami: [...] o pow. 50m2, jako powierzchni czasowego zajęcia nieruchomości, celem przeprowadzenia robót budowlanych związanych z budową linii kablowej wraz z kanalizacją światłowodową;

2) nr [...] w granicach obszaru oznaczonego na ww. mapie (załącznik nr [...] do niniejszej decyzji):

a) symbolami: [...] o pow. 14m2 celem urządzenia elementów linii kablowej wraz z kanalizacją światłowodową,

b) symbolami: [...] o pow. 98m2, jako powierzchni czasowego zajęcia nieruchomości, celem przeprowadzenia robót budowlanych związanych z budową linii kablowej wraz z kanalizacją światłowodową;

III. orzekł, że właściciel gruntu jest obowiązany udostępnić [...] S.A. części działek nr [...], o których mowa w pkt II ppkt 1a i 2a decyzji, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii elektroenergetycznej linii kablowej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. D. z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia 1 października 2003 r. nr [...], poz. 3110). Z zapisów ww. planu wynika, że działki nr [...] i nr [...] znajdują się w obszarze o symbolu "RPm", przeznaczonym pod tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy, w którym przewiduje się realizację dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków, na zasadach określonych w planie. Planowana na ww. działkach budowa linii kablowej średniego napięcia 15kV jest inwestycją celu publicznego mającą na celu spięcie dwóch odgałęzień sieci elektroenergetycznych, co zwiększy niezawodność zasilania w energię elektryczną. Inwestycja ta umożliwi tym samym utworzenie podwójnego zasilania sieci.

Starosta Lubelski stwierdził, że ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości stało się konieczne, ponieważ rokowania z jej właścicielami o dobrowolne jej udostępnienie nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy załączona do wniosku dokumentacja z przebiegu rokowań.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S. i J. S..

Powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 19 marca 2018 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości przedstawione w niej ustalenia i zajęte stanowisko.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. S. i J. S..

Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu

I instancji z dnia 21 listopada 2017 r.

Inwestor wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Stwierdzając, że zaskarżony wyrok został wydany pomimo niezawiadomienia uczestnika postępowania - [...] S.A. w L. o terminie rozprawy, a przez to obarczony jest wadą nieważności postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę kasacyjną inwestora w trybie autokontroli przewidzianej w art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

Sąd stwierdził, że dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n."), konieczne jest, aby w planie miejscowym lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalony został przebieg (lokalizacja) inwestycji. Sąd uznał, że usytuowania inwestycji nie można ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Taki zaś ogólny i wyłącznie potencjalny charakter ma w odniesieniu do działek nr [...] plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D.. Obie te działki leżą na terenach rolnych z dopuszczeniem zabudowy (RPm). Odnośnie tych terenów w planie postanowiono, że ich podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe i ogrodnicze, przy czym dopuszczono także możność realizacji dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych, na zasadach określonych w planie (rozdział III, § 12, dział II, ust. 2 pkt 3 lit. "d" planu). Przewidziana powyższym zapisem możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej ma więc wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny. Nie przesądza ona ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii energetycznych. Taki plan, w ocenie Sądu, nie może zatem stanowić należytej podstawy do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Na marginesie Sąd wskazał, że analogiczne rozstrzygnięcie w postaci uchylenia zaskarżonych decyzji należałoby wydać także w sytuacji, gdyby uznać, że do spełnienia warunku zgodności ograniczenia z planem miejscowym wystarczające jest nawet bardzo ogólne określenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, w sprawie należałoby także rozważyć, czy cele publiczne inwestycji nie mogą być zrealizowane w inny sposób (art. 112 ust. 3 u.g.n.). W szczególności zaś, zdaniem Sądu, organy powinny wówczas przeanalizować, czy przedmiotowej linii energetycznej nie można było usytuować w pasie przebiegającej tam drogi (działka nr [...]).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w L., zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomimo zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zezwalających na sytuowanie linii elektroenergetycznej na działkach uczestników postępowania z uwagi na to, że nie wskazano, wyrysowano ścisłego przebiegu przyszłych linii w planie uchylono decyzje I i II instancji jako niezgodne z prawem;

II) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości było sprzeczne

z prawem z uwagi na jej niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego pomimo jednoznacznych i niekwestionowanych ustaleń dotyczących przeznaczenia działek w planie zezwalającego na lokowanie urządzeń infrastruktury technicznej w tym linii elektroenergetycznych.

Na podstawie powyższych zarzutów inwestor domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2533/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. NSA jednocześnie odstąpił od zasądzenia od M.

i J. małż. S. na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., zaznaczając jednak przy tym, że zarzut ten nie został do końca prawidłowo sformułowany. Niemniej jednak NSA stwierdził, że nie jest w pełni zasadne stanowisko Sądu I instancji co do interpretacji art. 124 ust. 1 u.g.n. Podzielił natomiast stanowisko prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 920/21, zgodnie z którym nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Zdaniem Sądu II instancji, obowiązujące przepisy prawa nie wymagają, dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. NSA podkreślił, że z treści art. 15 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny wynika, że elementy, które powinny być w planie określone obowiązkowo, ustawodawca wymienił w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast w art. 15 ust. 3 tej ustawy stwierdził, że wymienione w tym przepisie elementy planu określa się w zależności od potrzeb. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 i 4a u.p.z.p. do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub o znaczeniu ponadlokalnym. W przepisie tym mowa o granicach terenów rozmieszczenia inwestycji, nie zaś o oznaczeniu przebiegu danej sieci. Sąd II instancji zwrócił uwagę ponadto, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii, zdaniem NSA, nie wynika więc z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z u.p.z.p. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (vide: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16; dostępny w CBOSA). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Musi ona zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako częściowo zasadny Sąd II instancji ocenił również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., polegającego na błędnym ustaleniu, iż wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania

z nieruchomości było sprzeczne z prawem z uwagi na jej niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. NSA podkreślił, że Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd też kontrolując zaskarżoną decyzję, w tym przypadku między innymi z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, powinien mieć na uwadze: po pierwsze, wszystkie przepisy planu, które pozostają w związku z przedmiotem sprawy, po drugie: treść i zakres regulacji zawartej w planie wyznaczany jest przede wszystkim przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., to te przepisy określają wymogi planu. Art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości następuje w zgodzie z miejscowym planem nie wprowadza żadnych nowych, ani innych wymogów co do treści planu niż wynika to z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten nie odnosił się do przepisów planu zawartych w rozdziale IV dział VIII dotyczących infrastruktury technicznej, w tym przepisów zawartych w pkt 6 dotyczących terenów rozwoju sieci

i urządzeń elektroenergetycznych (TE), a także wskazując jakie ustalenia powinny być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w jego części graficznej nie rozważył, czy mają one podstawę w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w ocenie NSA, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a., były zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając ponownie skargę zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 § 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego

i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Lubelskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 21 listopada 2017 r., którą organ ten – działając na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. –ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiących współwłasność M. i J. małż. S., położonych w miejscowości S., gmina N. D., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] poprzez zezwolenie P. D. S..A.. na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomości linii kablowej średniego napięcia 15kV wraz z kanalizacją światłowodową.

Przypomnieć wypada, że będący materialnoprawną podstawą kontrolowanych rozstrzygnięć przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie

z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie

i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa

w powyższym unormowaniu, jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też wydanie decyzji w tym przedmiocie zostało przez ustawodawcą uwarunkowane spełnieniem określonych przesłanek, mających na celu zminimalizowanie dolegliwości, jakie stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Przede wszystkim ograniczenie prawa własności lub użytkowania wieczystego na podstawie omawianego artykułu może nastąpić tylko dla realizacji celu publicznego. Cel ten winien być przy tym zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź – w razie jego braku – z decyzją

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zakres ograniczenia praw do nieruchomości musi być przy tym ściśle określony. Decyzja w takim przedmiocie powinna zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które z kolei nastąpić może tylko

w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

Powyższe przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że inwestycja będąca przyczyną orzeczonego przez organy ograniczenia prawa własności skarżących, jest inwestycją celu publicznego. O takiej jej kwalifikacji przesądza art. 6 pkt 2 u.g.n. stanowiąc, że celem publicznym jest (m.in.) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów

i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi zatem cel publiczny (por. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 363/99, LEX nr 55777 oraz z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, LEX nr 503449; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 288/10, LEX nr 737343; wyrok WSA

w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 224/08, LEX nr 435125).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporna jest okoliczność, że dla terenu, na którym ma być zrealizowana sporna inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N. D., zatwierdzony uchwałą nr X/77/03 Rady Gminy N. D. z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 1 października 2003 r. Nr [...], poz. 3110). W świetle postanowień tego planu objęte przedmiotowym postępowaniem działki nr [...] i nr [...] położone są na terenach rolnych z dopuszczeniem zabudowy (symbol "RPm"), w obrębie których przewiduje się realizację dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków, na zasadach określonych w planie (rozdział III dział II pkt 2 ppkt 3 lit. "d"). Plan miejscowy niewątpliwie zatem zezwala na posadowienie urządzeń infrastruktury technicznej w obrębie działek skarżących, aczkolwiek nie określa w sposób precyzyjny położenia tego rodzaju infrastruktury. Ocena, czy dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, by plan miejscowy w sposób precyzyjny określał lokalizację projektowanej inwestycji celu publicznego, została jednak w niniejszej sprawie w sposób wiążący (z mocy art. 190 p.p.s.a.) przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r. W tym zakresie NSA jednoznacznie stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają – dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym – zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Wystarczające jest, by plan określał granice terenów rozmieszczenia inwestycji. Konkretyzacja przebiegu inwestycji - jak wyjaśnił NSA – jest niezbędna dopiero w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., która poza precyzyjnym przebiegiem inwestycji powinna również precyzyjnie określać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, o którego granicach decyduje niezbędność wykonania danej inwestycji. Powyższa ocena prawna, wiążąca dla Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę, w jej okolicznościach faktycznych i prawnych determinuje stwierdzenie, że brak w obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. D. z dnia 31 lipca 2003 r., precyzyjnego określenia lokalizacji projektowanej sieci elektroenergetycznej, nie przesądza o braku zgodności tego zamierzenia z planem miejscowym. Dla stwierdzenia, że owa zgodność została zachowana, nie jest jednak z kolei wystarczające ustalenie, że plan miejscowy w sposób ogólny dopuszcza możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenie działek nr [...] i nr [...] (jako należących do obszaru "RPm" – rozdział III dział II pkt 2 ppkt 3 lit. d). Jak wskazał NSA, dla prawidłowej oceny tej kwestii niezbędne jest wzięcie pod uwagę wszystkich przepisów planu, które pozostają w związku z przedmiotem sprawy, w tym przepisów zawartych w rozdziale IV dział VIII pkt 6 planu miejscowego, dotyczących rozwoju sieci i urządzeń elektroenergetycznych (TE).

Dokonując ponownie - z uwzględnieniem powyższych wskazań - oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących, z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D., Sąd doszedł do wniosku, że ów warunek wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. został

w niniejszej sprawie spełniony. Ponownie podkreślić należy, że plan jednoznacznie dopuszcza realizację na terenach RPm urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie w rozdziale IV dział VIII dotyczącym infrastruktury technicznej, akt ten przewiduje budowę nowej sieci magistralnej średniego napięcia SN-15 kV, w tym dwie dwutorowe, zastrzegając przy tym, że na terenach ośrodka gminnego linie energetyczne SN-15 kV należy realizować w wykonaniu kablowym (pkt 6 ppkt 4

i ppkt 5 lit. a). Według wniosku inwestora, sporna linia energetyczna została zaprojektowana jako linia kablowa. Zarówno zatem przebieg projektowanej inwestycji, jak i sposób jej wykonania, odpowiadają ww. postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja Starosty Lubelskiego z dnia 21 listopada 2017 r. spełnia również wymóg ścisłego wyznaczenia zakresu ograniczenia prawa własności w obrębie nieruchomości skarżących, a także wymóg precyzyjnego określenia lokalizacji projektowanej sieci elektorenergetycznej. Zarówno przebieg inwestycji jak i granice obszaru niezbędnego do zajęcia dla jej realizacji, zostały oznaczone na załączniku graficznym stanowiącym integralną część tej decyzji.

Dodatkowy warunek dopuszczalności wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości określa art. 124 ust. 3 u.g.n. stanowiąc, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W niniejszej sprawie powyższy obowiązek został przez inwestora zrealizowany.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza przy tym żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ zaś - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, LEX nr 2753461).

Jeśli o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4363/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 365/21, opubl. w CBOSA).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (k. 63-74 akt adm. I inst.) jednoznacznie potwierdza, że inwestor wielokrotnie bezskutecznie proponował właścicielowi nieruchomości zawarcie umowy ustanawiającej służebność przesyłu, proponując przy tym kwotę wynagrodzenia z tego tytułu. Cały proces rokowań trwał od sierpnia 2016 r. do lutego 2017 r. W toku prowadzonych negocjacji M. i J. małż. S. kilkukrotnie kategorycznie odmawiali wyrażenia zgodny na ich nieruchomościach jakichkolwiek robót budowlanych. Ostatecznie zaś warunkowali udzielenie zgody wypłaceniem im - już w chwili podpisania zgody - "satysfakcjonującego odszkodowania". Pomimo podjęcia przez inwestora dalszych prób zawarcia porozumienia, w tym bazujących na negocjacjach co do wysokości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, właściciele działek nr [...] ostatecznie odmówili wyrażenia zgody twierdząc, że proponowane im wynagrodzenie jest zbyt niskie.

W istocie nie doszło zatem do uzyskania zgody właścicieli przedmiotowych nieruchomości na realizację inwestycji, co wypełnia hipotezę art. 124 u.g.n. w zakresie przesłanki konieczności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały podjęte po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, w toku którego – zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – wyjaśniono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym kontekście należy podnieść, że Sąd obecnie rozpoznający sprawę na skutek przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie podziela stanowiska wyrażonego w poprzednim (uchylonym) wyroku tut. Sąd z dnia 13 grudnia 2018 r., wskazującego brak rozważenia przez organy możliwości lokalizacji przedmiotowej linii elektroenergetycznej w odmiennym wariancie, tj. usytuowania jej w pasie drogi stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], jako dodatkową podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji. Kwestia określenia alternatywnego sposobu przebiegu inwestycji powinna być bowiem ustalana w toku postępowania zmierzającego do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1965/21, LEX nr 3399988).

Powyższe stanowisko uznać trzeba za zgodne z zapadłym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r. Jakkolwiek bowiem w wyroku tym NSA nie odniósł się wprost do twierdzenia Sądu I instancji przedstawionego w uchylonym wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., wskazującego brak ustaleń co do możliwości posadowienia spornej infrastruktury elektroenergetycznej w pasie drogi, jako dodatkową i niezależną podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji, to jednak uznać należy, że twierdzenia tego NSA nią zaaprobował. Uznanie wytyku Sądu I instancji w tym zakresie za zasadny musiałoby bowiem skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej pomimo częściowo błędnego (w zakresie wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n.) uzasadnienia kontrolowanego wyroku (stosownie do dyspozycji art. 184 p.p.s.a.), tymczasem wyrok ten został przez NSA w całości uchylony.

Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.