Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 505/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1; art. 141 par. 4;
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 7 i pkt 13; art. 23 ust. 2 pkt 1; art. 29 ust. 1;
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1111/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz A. Sp. z o.o. w P. 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1111/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej: stroną, skarżącą, Spółką) złożyła 14 marca 2016 r. do Ministra Środowiska wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie – [...], położonego na terenie gminy [...], w powiecie [...] w województwie [...].

Minister Środowiska, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] marca 2017 r. odmówił stronie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie [...].

W konsekwencji złożenia przez Spółkę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Środowiska decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ koncesyjny wyjaśnił, że podstawę odmowy udzielenia koncesji stanowił art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 196, ze zm.; zwana dalej: "P.g.g."). Podstawowymi przesłankami jakimi kierował się organ koncesyjny rozstrzygając w przedmiocie udzielania koncesji był interes publiczny oraz racjonalna gospodarka złożem. Minister Środowiska podniósł, że planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne w postaci prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej złoża soli kamiennej w rejonie [...] oraz planowane w kolejnych etapach tej inwestycji jej wydobywanie wraz z budową podziemnych magazynów węglowodorów, stoi w sprzeczności z racjonalną gospodarką złożami innych kopalin (miedzi) występującymi w pobliżu obszaru objętego wnioskiem koncesyjnym, gdyż może uniemożliwiać ich ewentualne późniejsze wydobycie. Organ wyjaśnił, że z art. 29 ust 1 P.g.g wynika, że w przypadku stwierdzenia, iż planowana działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu w szczególności ze względu na ochronę środowiska i racjonalną gospodarkę złożami kopalin, organ koncesyjny jest zobowiązany wydać decyzję odmawiającą udzielenia koncesji. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 P.g.g. sformułowaniem "w szczególności" oznacza, że wyliczenie czynników składających się na interes publiczny nie jest wyczerpujące i nie stanowi zamkniętego katalogu. Możliwe jest zatem naruszenie interesu publicznego polegające na naruszeniu innych dóbr publicznych niż wskazane w powołanym przepisie.

Minister Środowiska zauważył, że podejmując decyzję w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej musiał rozważyć relację pomiędzy interesem przedsiębiorcy a interesem publicznym. Pojęcie interesu publicznego, o który mowa w art. 29 ust. 1 P.g.g. jest odpowiednikiem interesu społecznego, do którego odnosi się art. 7 k.p.a. i należy do tzw. klauzul generalnych, czyli ma charakter pojęcia nieostrego. Oznacza to, że przy dokonywaniu wykładni tego pojęcia w celu oceny konkretnego stanu faktycznego organ jest uprawniony do brania pod uwagę kryteriów pozaprawnych, które mają istotne znaczenie w realizacji celu publicznego, jakim jest ochrona złóż kopalin. Szczególnym przypadkiem ochrony interesu publicznego, przy gospodarowaniu kopalinami, jest ich racjonalne i kompleksowe wykorzystanie z uwagi na ich ograniczony i nieodnawialny charakter. Warunek racjonalnego i kompleksowego wykorzystania złoża wynika m.in. z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.; zwana dalej: "P.o.ś.") i stanowi jedną z form ochrony złóż. Ponadto, zgodnie z art. 126 P.o.ś. eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Postanowienia ustawy - Prawo ochrony środowiska wytyczają podstawowe kierunki w zakresie gospodarki kopalinami i określają wymagania, przy zachowaniu których powinna być ona prowadzona. Organ koncesyjny stwierdził, że kryteria racjonalnej gospodarki złożami nie są określone wprost w przepisach prawa, jednakże za racjonalne można uznać każde działanie zmierzające do osiągnięcia zamierzonego celu przy użyciu najbardziej efektywnych, skutecznych środków. Można je też określić jako osiąganie zamierzonego celu przy możliwie najmniejszym nakładzie sił i środków oraz ograniczeniu niepożądanych skutków podejmowanych działań. Minister Środowiska wyjaśnił, że złoża kopalin posiadają różną wartość użytkową, co uzasadnia ich zróżnicowanie dla określenia pożądanego i wymaganego zakresu ich ochrony. Podstawą takiego zróżnicowania jest waloryzacja złóż z uwagi na ich wielkość (zasób), walory surowcowe (rodzaj i jakość) kopaliny i potencjalne znaczenie gospodarcze.

Minister Środowiska podniósł, że rozpoczęcie opisanej we wniosku koncesyjnym inwestycji, w proponowanych granicach, doprowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania tego terenu pod kątem przyszłej eksploatacji złóż rud miedzi. Biorąc pod uwagę wielkość złoża miedzi, jego znaczenie gospodarcze oraz przesłankę zrównoważonego rozwoju, planowana inwestycja może negatywnie wpłynąć na interes publiczny rozumiany jako zabezpieczenie przyszłych pokoleń. Ponadto, złoże rud miedzi [...] posiada najwyższą ocenę uzyskaną w wyniku przeprowadzonej waloryzacji.

Organ koncesyjny zwrócił uwagę, że wniosek Spółki o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie [...], obejmuje swym zakresem pierwszą część inwestycji, w ramach której planowane jest również wydobywanie soli kamiennej i magazynowanie węglowodorów, jest obarczony znacznym ryzykiem inwestycyjnym. Udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w sytuacji, gdy lokalizacja oraz zakres planowanej inwestycji budzi poważne zastrzeżenia organu koncesyjnego, jest bezzasadne i może narazić przedsiębiorcę na znaczne straty finansowe lub roszczenia, które przy zaprojektowaniu działalności w innej lokalizacji nie miałyby miejsca. Proponowana lokalizacja inwestycji, biorąc pod uwagę zwłaszcza obecną i przyszłą działalność wydobywczą w tym rejonie, niesie za sobą znaczne ryzyko. Wydobywanie miedzi metodą podziemną jest działalnością ingerencyjną, która powadzi m.in. do powstawania zaburzeń w ośrodku geologicznym, zmiany stosunków hydrogeologicznych, a także generuje aktywność sejsmiczną górotworu (wstrząsy, tąpnięcia).

Minister Środowiska wyjaśnił, że badanie wystąpienia przesłanki odmowy udzielania koncesji jaką jest ochrona interesu publicznego rozumianego m.in. jako racjonalna gospodarka złożami, ze swej istotny musi obejmować także analizę ewentualnych zdarzeń przyszłych i wpływu wydanej decyzji koncesyjnej na późniejszą gospodarkę złożami występującymi na danym obszarze. Ochrona kopalin nie ogranicza się jedynie do oceny stanu zaistniałego w chwili wydawania decyzji, ale zawiera w sobie również konieczność analizy przyszłego wykorzystania złóż występujących na danym terenie i w jego bezpośrednim sąsiedztwie.

Zdaniem organu powołany przez stronę wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3238/14 nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy odmiennego stanu faktycznego i innego zagadnienia prawnego. W powołanym orzeczeniu Sąd rozstrzygał zagadnienie proceduralne i nie dokonywał wykładni pojęcia "interes publiczny/społeczny". Sąd wypowiadał się w nim odnośnie do braku możliwości uwzględnienia zdarzeń przyszłych, które mogą mieć hipotetyczny wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ważność wydanego rozstrzygnięcia.

Organ koncesyjny podzielił stanowisko strony, że ani przepisy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051, ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o zachowaniu zasobów naturalnych") ani ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie dokonują wprost gradacji rodzajów kopalin. Jednocześnie organ zauważył, że próby waloryzacji złóż podejmowano w Polsce od dawna, głównie w aspekcie ich atrakcyjności ekonomicznej. Dotyczyły one przede wszystkim rud metali oraz kopalin energetycznych, a przeprowadzano je na podstawie wielkości udokumentowanych zasobów i zasobności kopaliny oraz kosztów wydobycia, wzbogacania i przeróbki kopaliny, w nawiązaniu do aktualnych cen rynkowych i tendencji ich rozwoju. W sytuacji konfliktu pomiędzy interesem strony a interesem publicznym koniecznym jest dokonanie wyboru w zakresie ustalania priorytetów zagospodarowania poszczególnych rodzajów złóż, a co za tym idzie konieczność dokonywania ich wartościowania przez organ koncesyjny, dającego podstawę do ochrony zasobów najwartościowszych, ustępstw w zakresie złóż mniej wartościowych, tj. małych i zawierających kopalinę dostępną powszechniej, bądź o niższej wartości ekonomicznej i słabszych tendencjach rozwoju. Dokonując waloryzacji złóż na użytek prowadzonego postępowania organ kierował się dostępną wiedzą na temat złóż soli kamiennej oraz miedzi oraz zasadami logiki i życiowego doświadczenia. Organ koncesyjny wziął pod uwagę obszary występowania, złóż miedzi w Polsce oraz obszary, na których występuje sól kamienna. W tym stanie rzeczy Minister Środowiska uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych kraju w związku z art. 10 ust. 1 P.g.g., poprzez bezpodstawnie dokonaną gradację ważności złóż oraz arbitralne uznanie, że wydobywanie złóż miedzi z punktu widzenia Skarbu Państwa jest działalnością stanowiącą wyższą wartość ekonomiczną w porównaniu do wydobywania soli kamiennej i magazynowania węglowodorów.

Organ koncesyjny przyznał, że z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a Zarządzenia Nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin (Dz. Urz. Ministra Środowiska i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Nr 2, poz. 35; zwane dalej: "zarządzeniem nr 36") nie daje podstawy formalnoprawnej wystąpienia do Komisji Zasobów Kopalin z wnioskiem o ocenę zasadności realizacji planowanej inwestycji. Mając jednak na uwadze, że Komisja Zasobów Kopalin jest organem doradczym Ministra Środowiska, należało uznać, że opinia [...] uzyskana w toku postępowania miała charakter pomocniczy i podobnie jak opinia złożona w toku postępowania przez stronę została potraktowana jako głos w sprawie. Okoliczności faktyczne organ ustalił samodzielnie na podstawie zasad logiki i doświadczenia życiowego, a wspomniane opinie nie zastępowały własnych rozważań organu w zakresie zasadności wniosku o udzielenie koncesji.

Minister Środowiska podniósł ponadto, że zgodnie z art. 23 P.g.g. uzyskanie opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stanowi wymóg formalny, poprzedzający wydanie decyzji koncesyjnej, lecz opinia ta nie ma charakteru wiążącego organ koncesyjny. Z tego powodu pozytywna opinia Burmistrza [...] nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji koncesyjnej.

Zdaniem organu koncesyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ podniósł, że obowiązek uwzględnienia interesu publicznego wynikał z przepisów prawa - art. 29 ust. 1 P.g.g. i art. 7 k.p.a., a wobec tego postępowanie w sposób zgodny z tym interesem nie może zostać uznane za kolidujące z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). W sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, a zebrane dowody poddano wnikliwej, wszechstronnej i obiektywnej ocenie, kierując się wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego.

Minister Środowiska stwierdził, że w żaden sposób nie sugerował stronie swoimi działaniami, że koncesja zostanie przyznana, a tym samym nie naruszył art. 8 k.p.a. Przeciwnie prowadząc postępowanie dążył do zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wszechstronnego zbadania wszystkich aspektów sprawy, czego wyrazem jest zwrócenie się o opinię do organów doradczych oraz do strony o szczegółowe wyjaśnienia odnoszące się do planowanych prac geologicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji, Sąd lub WSA) opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe działania organu, zgadzając się z Ministrem Środowiska, że odmowa udzielenia koncesji obejmującej poszukiwanie i rozpoznanie złoża soli kamiennej na wskazanym we wniosku obszarze, wynika z konieczności zapewnienia ochrony oraz późniejszego zagospodarowania wcześniej rozpoznanych i nadal eksploatowanych złóż miedzi i srebra, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem skarżącej. Sąd uznał za bezzasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.; zwanej dalej: "u.s.d.g."). W świetle art. 56 ust. 1 pkt 4 u.s.d.g. - organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, a zdaniem Sądu ustawa – Prawo geologiczne i górnicze stanowi wspomniane w powołanym przepisie lex specialis. W odniesieniu do podnoszonego przez skarżącą naruszenia art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych w związku z art. 10 ust. 1 P.g.g. Sąd przychylił się do poglądu skarżącej, że żaden przepis nie dokonuje gradacji ważności kopalin, jednak stanął na stanowisku, że z ekonomicznego punktu widzenia Skarbu Państwa złoża miedzi i srebra są bardziej atrakcyjne niż złoża soli.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty Spółki związane ze zwróceniem się przez organ koncesyjny do Komisji Zasobów Kopalin o sporządzenie opinii na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji. Stawiając ten zarzut skarżąca podnosiła, że zgodnie z przepisami zarządzenia nr 36, Komisja Zasobów Kopalin może wypowiadać się jedynie w przedmiocie merytorycznej i formalnoprawnej oceny prawidłowości sporządzenia projektu prac geologicznych. Zdaniem WSA, Komisja Zasobów Kopalin jest organem doradczym Ministra Środowiska, zaś opinia [...] była jedynie pomocna w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie i została oceniona przez organ tak jak każdy dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., natomiast okoliczności faktyczne organ ustalił samodzielnie na podstawie zasad logiki i wiedzy merytorycznej.

Sąd uznał za nieuzasadnione także zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 6, 8, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie WSA zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, a w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wykazał racjonalny, logiczny i adekwatny zawiązek przyczynowy pomiędzy dokonanymi w toku rozpatrywania żądania skarżącej ustaleniami, a odmową koncesji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Środowiska słusznie uznał, że dokument prywatny, jakim jest przedłożona przez stronę opinia [...] z uwagi na jej ogólnikowość nie podważyła opinii [...]. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia opinii Burmistrza [...] WSA podniósł, że zgodnie z art. 23 P.g.g. uzyskanie opinii stanowi wymóg formalny poprzedzający wydanie decyzji koncesyjnej. Opinia ta jest przestawieniem stanowiska w sprawie i nie ma charakteru wiążącego dla organu koncesyjnego. Jej autor nie odnosi się do kwestii interesu publicznego ani racjonalnej gospodarki złożami stąd też nie mogła ona stanowić podstawy do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja wydana została pomimo nieprawidłowego ustalenia przez Ministra stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego, w którym Minister nie respektował spoczywającego na nim obowiązku odnośnie do interpretowania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącego, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Ministra przy wydawaniu decyzji, w tym w szczególności naruszenia przez Ministra konstytucyjnej zasady praworządności, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skargi, przez co Sąd nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego rozpoznania skargi, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami podnoszonymi w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co istotnie utrudnia skarżącej możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 26 P.g.g., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że potencjalne plany inwestycyjne skarżącej, w tym założenie potencjalnej możliwości wydobywania złóż soli kamiennej w przyszłości stanowią podstawę do odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż, ze względu na zbyt duże ryzyko inwestycyjne w danej lokalizacji, podczas gdy zakresy pojęć wydobywanie kopalin ze złóż oraz poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny oraz koncesji na wydobywanie kopaliny obwarowane są zupełnie innymi wymogami prawnymi;

- art. 10 ust. 5 P.g.g. w związku z art. 12 P.g.g. i art. 32 ust. 4 pkt 1 P.g.g. i w związku z art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie zasad wolnego rynku i ograniczenie dostępu skarżącej do pozyskiwania informacji geologicznej i sprawdzenia ewentualnego potencjału wydobywczego złoża soli kamiennej, co pozostaje w sprzeczności z zasadą kompleksowości i racjonalnej gospodarki złożem,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie istotnej części materiału dowodowego w sprawie, błędy w subsumpcji oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędne uznanie, że celem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny jest wydobywanie soli kamiennej oraz budowa podziemnych magazynów węglowodorów, w sytuacji gdy kwestie te zostały uregulowane w odrębnym przepisie prawa, który przewiduje, że na wydobywanie kopalin ze złóż czy budowy podziemnych magazynów potrzebna jest odrębna koncesja, której udzielenie musi być poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania i zbadaniem odrębnych przesłanek;

- art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i pominięcie okoliczności, iż pierwotnie rozpatrzono pozytywnie wniosek o udzielenie koncesji, na skutek czego skarżąca nabyła uzasadnione przypuszczenie o jej uzyskaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:

- ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

- ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sad niższej instancji, są trafne,

- ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282).

Podkreślenia wymaga, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, Nr 5 – 6, s. 267).

Jeżeli strona skarżąca dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie dotyczącym podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim powyżej przedstawionych wadliwości. Wyrażają się one, najogólniej rzecz ujmując, w zaniechaniu przez Sąd dokonania własnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku w istocie sprowadza się do powtórzenia przez WSA argumentacji Ministra Środowiska przedstawionej w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę, co nie może być traktowane jako wynik prawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej.

W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie spełniające warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie bowiem Sąd nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd pierwszej instancji w zasadzie pominął zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącą, czym naruszył także art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie przyjmuje się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą, co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym pominięciu pozostałych. Powinnością sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia, jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 291/07).

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca podniosła w skardze konkretne zarzuty, których Sąd pierwszej instancji w istocie nie rozpoznał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać za wystarczające odniesienie się przez WSA do zarzutu skargi, gdy wypowiedź w danej kwestii ogranicza się do powtórzenia stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy całkowitym pominięciu argumentacji Spółki zawartej w skardze.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył zarzuty skargi, z których wynika, że strona kwestionowała ustalenia faktyczne dokonane przez organ i związane z tym konsekwencje prawne, utrzymując, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej. Analiza uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że w opinii skarżącej przyczyny odmowy udzielenia koncesji podane przez Ministra Środowiska tj. ochrona interesu publicznego rozumiana jako racjonalne i kompleksowe wykorzystywanie złóż kopalin z uwagi na ich ograniczony i nieodnawialny charakter (art. 29 ust. 1 P.g.g.), nie mogły być uwzględnione w postępowaniu o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża, gdyż na tym etapie prowadzone są wyłącznie prace geologiczne i nie ma miejsca wykorzystywanie złoża, a wobec tego nie istnieje problem racjonalnej gospodarki złożami. Strona podniosła, że Minister Środowiska niesłusznie założył, że podjęcie przez Spółkę działalności poszukiwawczo – rozpoznawczej doprowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem pod kątem przyszłej eksploatacji złóż rud miedzi. Według skarżącej samo udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż soli kamiennej nie może być sprzeczne z zasadami racjonalnej gospodarki złożami, gdyż racjonalnie można gospodarować złożami jedynie na etapie wydobywania kopalin. Strona przypomniała, odwołując się do definicji ustawowych, znaczenie pojęć "poszukiwanie" (art. 6 ust. 1 pkt 7 P.g.g.) i "rozpoznanie" (art. 6 ust. 1 pkt 13 P.g.g.) i zauważyła, że koncesja, o której udzielenie wystąpiła z istoty rzeczy nie wiąże się z wykorzystaniem złoża. Planowana działalność poszukiwawczo – rozpoznawcza nie jest więc sprzeczna z zasadami racjonalnej gospodarki złożem, zaś efektem przeprowadzenia, na podstawie udzielonej koncesji, prac i robót geologicznych, będzie sporządzenie dokumentacji geologicznej złoża soli kamiennej w rejonie – [...], której dotychczas nie ma. Skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu koncesyjnego odnośnie do występowania na obszarze objętym wnioskiem złoża rud miedzi, podnosząc, że na dzień złożenia wniosku oraz na dzień wydania zaskarżonej decyzji istnienie takiego złoża nie było udokumentowane. W związku z powyższym stanowisko Ministra Środowiska, że planowana przez stronę działalność poszukiwawczo – rozpoznawcza doprowadzi do ograniczenia możliwości potencjalnego wydobycia rud miedzi jest pozbawione podstaw zwłaszcza, że poza brakiem udokumentowania tego rodzaju złoża, nie został złożony żaden wniosek o udzielenie koncesji na jego wydobywanie. Wobec tego odmowa udzielenia koncesji, z uwagi na przyszłe zamiary, nieokreślonych podmiotów związane z eksploatacją złoża rud miedzi, którego istnienie nie zostało dotychczas udokumentowane, była całkowicie dowolna. Spółka wyraziła pogląd, że odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej nie uzasadniało także przekonanie organu, że wydobywanie soli kamiennej i magazynowanie węglowodorów w proponowanym obszarze "jest obarczone znacznym ryzykiem inwestycyjnym" i możliwością poniesienia przez przedsiębiorcę znacznych strat finansowych, gdyż kwestie związane z potencjalnym wydobyciem soli kamiennej ze złoża czy magazynowaniem węglowodorów nie powinny być na tym etapie przedmiotem zainteresowania organu. Formułując takie stanowisko organ koncesyjny nie uwzględnił, że poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin odbywa się na koszt i ryzyko przedsiębiorcy, a w związku z tym kwestie te nie mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia koncesji.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że Minister Środowiska rozpatrując wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej, ocenił go tak jak gdyby był to wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża.

Sąd pierwszej instancji, mimo tak obszernej argumentacji przedstawionej w skardze, ocenę legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie istnienia przesłanek odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej [...] ograniczył do prostej akceptacji stanowiska organu. Tymczasem w sytuacji, gdy tak, jak w rozpoznawanej sprawie między stroną skarżącą a organem istnieje spór, a każda ze stron postępowania sądowoadministracyjnego przedstawia swoje stanowisko wspierając je konkretnymi argumentami, Sąd pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn uznał za przekonujące stanowisko jednej strony, a także dlaczego argumenty drugiej nie zostały uwzględnione. Pominięcie w motywach zaskarżonego wyroku kwestii podniesionych w skardze, a odnoszących się do zaistnienia podstaw wydania decyzji odmawiającej udzielenia koncesji uzasadnia stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Podobnie należy ocenić zdawkowe odniesienie się przez WSA do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia: art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 36, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji miał obowiązek odniesienia się do każdego z tych zarzutów z osobna, zwłaszcza, że one także zostały szczegółowo uzasadnione przez skarżącą.

Sąd rozpoznając zarzut naruszenia art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych przyznał, za organem koncesyjnym, rację skarżącej, że ani powołany przepis, ani przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie daje podstaw do gradacji ważności kopalin, jednocześnie stwierdzając, że ze względów ekonomicznych, złoża miedzi i srebra są bardziej atrakcyjne od złoża soli, a ich wydobycie przynosi Skarbowi Państwa większy pożytek niż wydobycie soli kamiennej. Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił bliżej swego stanowisko, a wobec tego nie można poznać powodów, które doprowadziły do jego sformułowania. W szczególności nie jest jasne, czy pogląd WSA ma charakter abstrakcyjny, czy też odnosi się do stanu rozpoznawanej sprawy. W tym ostatnim przypadku, wobec braku udokumentowania zarówno złoża rud miedzi jak i złoża soli kamiennej, konieczne było wyjaśnienie, jakie ustalenia dokonane przez organ koncesyjny pozwalały na przyjęcie takiego stanowiska.

Kolejna kwestia, która w zasadzie została pominięta przez WSA, dotyczy zwrócenia się przez organ koncesyjny do Komisji Zasobów Kopalin o sporządzenie opinii "na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji", co nastąpiło z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 36. Powołany przepis stanowi, że do zakresu działania Komisji należy przygotowanie dla ministra właściwego do spraw środowiska opinii w zakresie prawidłowości sporządzania projektów i dokumentacji geologicznej oraz opracowań z zakresu gospodarki zasobami kopalin, a w szczególności merytoryczna i formalnoprawna ocena prawidłowości sporządzania projektów prac geologicznych. Sąd pierwszej instancji uznał, że opinia sporządzona na zlecenie organu koncesyjnego przez [...] była "jedynie pomocna w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie" oraz, że "została oceniona przez organ tak jak każdy dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., natomiast okoliczności faktyczne organ ustalił samodzielnie na podstawie zasad logiki i wiedzy merytorycznej". Uwadze WSA uszło natomiast, że Komisja Zasobów Kopalin nie jest powołana do wydawania opinii "na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji" i w związku z tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii wartości dowodowej takiej opinii, a także nie rozważył, czy zbieżność opinii i rozstrzygnięcia podjętego przez Ministra Środowiska istotnie pozwalała na stwierdzenie, że wspomniana opinia była "jedynie pomocna" w jego wydaniu. W tym kontekście całkowicie niezrozumiały jest wywód Sądu pierwszej instancji odnoszący się do pominięcia przez organ koncesyjny dowodu z opinii biegłego [...], sporządzonej na zlecenie Spółki odnoszącej się do opinii [...]. Sąd pierwszej instancji z jednej strony bagatelizuje znaczenie opinii [...], stwierdzając, że była ona "jedynie pomocna w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie", by następnie uznać ją za dowód w sprawie, którego nie podważyła zbyt ogólnikowa opinia [...], będąca dokumentem prywatnym, złożonym przez stronę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie ujęcie problemu wartości dowodowej obu opinii jest co najmniej niewystarczające, a w każdym razie nie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd nie ustosunkował się także do argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez przygotowanie i przedstawienie Burmistrzowi [...], do zaopiniowania, projektu decyzji o udzieleniu Spółce koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej, a następnie wydanie decyzji odmawiającej udzielenia tej koncesji. W uzasadnieniu wyroku WSA powtórzył, za Ministrem Środowiska, że zgodnie z art. 23 P.g.g. uzyskanie opinii stanowi wymóg formalny poprzedzający wydanie decyzji koncesyjnej. Stanowisko Sądu jest pewnym uproszczeniem. Należy zauważyć, że Burmistrz [...] był w rozpoznawanej sprawie organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 k.p.a., zaś obowiązek uzyskania jego opinii został ustanowiony w art. 23 ust. 2 pkt 1 P.g.g. Z akt administracyjnych wynika, że Minister Środowiska, zwracając się do Burmistrza [...] o przedstawienie opinii, załączył projekt decyzji uwzględniającej wniosek Spółki. Organ współdziałający, po zapoznaniu się z tym projektem, zaopiniował go pozytywnie. W tym stanie rzeczy z punktu widzenia spełnienia obowiązku uzyskania opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 P.g.g., działanie organu koncesyjnego nie budzi zastrzeżeń. Natomiast rozważenia wymagało, a Sąd pierwszej instancji tego nie uczynił, czy w opisanej sytuacji działanie organu naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Problem ten wymagał także rozważenia w kontekście pominięcia przez organ oceny stanowiska organu współdziałającego przedstawionego w opinii i ograniczenie się do stwierdzenia, że Burmistrz [...] nie wypowiadał się w kwestii przesłanek wydania decyzji odmawiającej udzielenia koncesji. W tym miejscu należy zauważyć, że opinia organu współdziałającego, aczkolwiek nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję, to stanowi element materiału dowodowego i podlega ocenie organu. Dokonanie takiej oceny wymaga, przy tym uwzględnienia całego kontekstu wydania opinii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji co najmniej przedwcześnie sformułował stanowisko o zgodności zaskarżonej decyzji z art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by oceniając postawiony w skardze zarzut naruszenia tego ostatnio wymienionego przepisu, Sąd pierwszej instancji uwzględnił, że decyzja w sprawie udzielenia koncesji ma charakter uznaniowy i wobec tego jej uzasadnienie powinno w sposób wyczerpujący przedstawić przyczyny udzielenia lub odmowy udzielenia koncesji. Siła argumentów przedstawionych przez organ powinna być tak duża, by nie było wątpliwości, że decyzja organu koncesyjnego chociaż uznaniowa nie jest dowolna. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się w ogóle do stanowiska skarżącej przedstawionego w tej kwestii w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. jest na tyle istotne, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie będzie zobowiązany do przeprowadzenia pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, co dotychczas nie miało miejsca oraz uzasadnienia przyszłego orzeczenia, spełniającego warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzone na rzecz skarżącej koszty obejmują: opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną oraz brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł).