Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2044/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3, art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 54
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2848/12 w sprawie ze skargi A. B. i R. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia o zakończeniu budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2848/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. i R. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia o zakończeniu budowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mławie na podstawie art. 54 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) oraz art.104 K.p.a. wniósł sprzeciw do zawiadomienia A. i R. B. złożonego w dniu 15 czerwca 2012 r. o zakończeniu budowy zrealizowanej na działkach nr ew. [...];[...];[...] i [...] przy ul. P. [...] w S. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o kubaturze - [...] m3; pow. zabudowy - [...] m2 i pow. użytkowej - [...] m2)., na działkach nr ew. [...];[...];[...] i [...] przy ul. P. [...] w S. - w związku z ustaleniem, że przedmiotowy budynek został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza przedłożonych dokumentów ww. budowy - wykazała niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę polegającą na wykonaniu dodatkowych elementów zagospodarowania posesji:

1. nasypu - powstałego w wyniku niwelacji terenu przyległego do wzniesionego przedmiotowego budynku mieszkalnego i którego skarpę (wysokości rzędu 1, 2 - 1, 5 m) wykonano w odległości 1 m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...];

2. zbiornika wodnego o powierzchni 170 m2 w kształcie trapezu, usytuowanego w odległości 20-25 mb od budynku inwestorów, u podnóża opisanego w pkt 1) nasypu.

Powyższe ustalenia wzbudziły uzasadnione wątpliwości organu nadzoru budowlanego, co do zgodności zakończonej inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. - wymagających wyjaśnienia legalności ich wykonania, w odrębnym postępowaniu PINB.

Dodatkowo w odniesieniu do wykonanego nasypu wątpliwości organu dotyczyły także uzasadnionego domniemania naruszenia naturalnego spływu wód w kierunku rzeki W. (z którą graniczy posesja inwestorów) - z uwagi na rzeźbę terenu objętego inwestycją. Wyjaśnienia wymagał również, zdaniem organu nadzoru budowlanego, fakt zbliżenia wspomnianego nasypu do granicy sąsiedniej działki - co powoduje, że działka nr ew. [...] znajduje się obecnie w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ dodał, że uzupełniając materiał dowodowy w dniu [...] czerwca 2012 r.- w obecności inwestora - dokonano oględzin posesji przy ul. P. [...] w S., potwierdzając wcześniejsze ustalenia PINB w Mławie.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyli inwestorzy A. i R. B.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zmiana w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, wskazujący na taką zmianę, uzasadnia wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.

Z przedstawionej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że inwestor wykonał dodatkowe elementy zagospodarowania nieruchomości: tj. nasyp powstały w wyniku niwelacji terenu przyległego do przedmiotowego budynku mieszkalnego, którego skarpę o wysokości rzędu 1, 2 m - 1, 5 m wykonano w odległości ok. 1 m od granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...], w związku z nasypem wykonano także mur oporowy oraz wykonano dodatkowo zbiornik wodny o powierzchni ok. 170 m2 w kształcie trapezu, usytuowanego w odległości 20 m - 25 m od budynku mieszkalnego inwestorów, wykonany u podnóża ww. nasypu.

Ponadto wątpliwości dotyczą także naruszenia naturalnego spływu wód w kierunku rzeki W., która graniczy z nieruchomością A. i R. B., z uwagi na rzeźbę terenu objętego sporną inwestycją. Wyjaśnienia wymaga także, zdaniem organu odwoławczego, kwestia zbliżenia przedmiotowego nasypu do działki o nr ew. [...]. Niewątpliwie projekt budowlany nie przewidywał wykonania nasypu na działkach o nr ew. [...];[...];[...] i [...] przy ul. P. [...] w S. Ponadto organ wskazał, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Mławskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. brak jest rzutu piwnic przedmiotowego obiektu, które wykonał inwestor (w miejscu schodów, które pierwotnie miały powstać od strony ogrodowej, wykonano garaż). Tym samym bezsprzecznym jest, że inwestor dokonując zmian w powyższym zakresie dopuścił się istotnych odstępstw, czym wywołał stan niezgodny z projektem. Dodatkowo z opisu technicznego przedłożonego i zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby na przedmiotowej nieruchomości miały być wykonywane roboty ziemne polegające na budowie nasypu.

W związku z tym, że zawiadomienie o zakończeniu robót wpłynęło do PINB w Mławie w dniu 15 czerwca 2012 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego miał czas do dnia 6 lipca 2011 r. na zgłoszenie sprzeciwu do przyjętego zawiadomienia (tj. 21 dni). Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowiące o ww. sprzeciwie zostało wydane w dniu [...] lipca 2012 r. i nadane w placówce pocztowej w dniu 4 lipca 2012 r., to jest z zachowaniem ustawowego terminu.

Odpowiadając na zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu odnośnie do ww. kwestii, MWINB wskazał, iż nie zgadza się z twierdzeniem, iż sprzeciw można uznać za skutecznie zgłoszony dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie. Przyjęte jest, że termin 21- dniowy będzie zachowany, o ile przed jego upływem rozstrzygnięcie zostanie nadane w placówce pocztowej.

Organ zgodził się z argumentacją podnoszoną przez skarżących w odwołaniu, iż przedmiotowy zbiornik stanowi odstąpienie od projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki. Sporny zbiornik wodny wykonany u podnóża nasypu stanowi w istocie samowolę budowlaną, a zatem zasadnym jest w ocenie organu, aby PINB w Mławie prowadził odrębne postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową ww. zbiornika wodnego.

Organ wyjaśnił także, że wykonanie nasypu powstałego w wyniku niwelacji terenu przyległego do przedmiotowego budynku mieszkalnego, którego skarpę o wysokości rzędu 1,2 m - 1,5 m wykonano w odległości ok. 1 m od granicy z sąsiednią działką należy do odstępstw istotnych, gdyż jego budowa spowodowała zmianę zagospodarowania terenu.

Organ nie zgodził się z argumentacją skarżących, że jeśli podniesienie terenu wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych, to takie roboty mogą stanowić istotne odstąpienie pod warunkiem, że zmianie ulegają rzędne terenu i poziom "zero" budynku podane w projekcie zagospodarowania terenu. Godzi się bowiem zauważyć, że w przedmiotowej sprawie, projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywał budowy nasypu o czym świadczyć mogą choćby różnice wysokości rzędnych terenu, bowiem jak wynika z inwentaryzacji powykonawczej, wysokość terenu po wykonaniu nasypu wyraźnie się podwyższyła. Analiza projektu zagospodarowania działek, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do inwentaryzacji powykonawczej wskazuje, iż początkowe rzędne wysokościowe terenu od strony frontowej wynosiły 108.0 i 107.9, obecnie wynoszą 109.31 i 109.24, zaś od strony ogrodowej wynosiły 107.5 i 107.3, obecnie rzędne te wynoszą 108.8 oraz 108.9, co jednoznacznie stanowi o podniesieniu terenu w stosunku do pierwotnego projektu.

Wykonanie nasypu zdaniem organu należy kwalifikować zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako zmianę zagospodarowania terenu, gdyż powyższe naruszenie powoduje zmianę rzeźby terenu, co ponadto niesie za sobą wątpliwości dotyczące naruszenia naturalnego spływu wód w kierunku rzeki W., która graniczy ze sporną nieruchomością. Wyjaśnienia wymaga także kwestia zbliżenia przedmiotowego nasypu do działki o nr ew. [...]. Nadto wykonując nasyp inwestor rażąco naruszył art. 29 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że właściciel gruntu nie może zmienić stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich - tu działki o nr ew. [...]. Zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu w takim kształcie powodowałoby rażące naruszenie obowiązujących przepisów, a co za tym idzie konieczność wyeliminowania takiego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Dlatego też zdaniem organu II instancji pierwotnie wydane pozwolenie na budowę nie zatwierdzało wykonania nasypu. Ponadto o podwyższeniu terenu i wyniesieniu budynku świadczy także ilość schodów jaka została zaprojektowana zarówno w elewacji frontowej jak i elewacji ogrodowej.

Odnośnie do zarzutu odwołujących się, że nie brali oni udziału w oględzinach MIWNB wyjaśniał, iż jakkolwiek A. i R. B. nie brali udziału w oględzinach z dnia [...] czerwca 2012 r., to jednak, ich obecność przy oględzinach obiektu w żaden sposób nie wpłynęłaby na zmianę ustaleń faktycznych organu i nie stanowi naruszenia prawa.

Zdaniem organu podnoszone przez odwołujących się kwestie nie mogą stanowić o zwolnieniu inwestora z przestrzegania obowiązujących przepisów prawa budowlanego, które dopuszczają dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jedynie po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sprzeciw organu był zatem zasadny.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyli A. i R. B. zarzucając zaskarżonej naruszenie prawa, to jest:

1. nierozpoznanie i nieodniesienie się w sposób zgodny z prawem i stanem faktycznym do istoty zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mławie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...],

2. błędne orzeczenie w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mławie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], przez co doszło do naruszenia w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego następujących przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 K.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy - zwłaszcza w kwestii określenia odstępstw istotnych od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę,

b) art. 10 K.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiadania się i odrzucania przedkładanych dowodów rzeczowych,

c) art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

d) art. 36a ustawy Prawo budowlane poprzez błędne określenie odstępstw dokonanych w trakcie budowy, zaliczenie ich do odstępstw istotnych, co było niezgodne z stanem rzeczywistym i faktycznym

e) art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2848/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia o zakończeniu budowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ustanawiając 21 dniowy termin dla właściwego organu do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego, ustawodawca daje temu organowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę. Zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W przedmiotowej sprawie inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w Mławie z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 809, poz. 717 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten określa przypadki zmiany sposobu zagospodarowania terenu wymagające wydania stosownej decyzji. Niemniej zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wyraża się jedynie w formach wskazanych w powołanym przepisie.

Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy w ocenie Sądu wykonany nasyp ziemny o wysokości od 1,2 m do 1,5 m z murem oporowym stanowi budowlę ziemną określoną w art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od tego, przyjmując nawet, że tego rodzaju obiekt nie może być uznany za budowlę ziemną, zakres wykonanych robót dotyczących nasypu z murem oporowym zbliżonego do działki sąsiedniej na odległość 1 m niewątpliwie zmienia zagospodarowanie działki.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że nie mogło dojść do odstępstwa od zatwierdzonego projektu ponieważ projekt ten nie określał żadnych parametrów dotyczących posadowienia budynku a tym samym i poziomu terenu po zakończonej budowie Sąd stwierdził, że pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012 r.) § 8 ust. 3 pkt 3 projekt zagospodarowania terenu powinien określać ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu. Skoro więc projekt nie przewidywał żadnych zmian w stosunku do stanu istniejącego to nie znaczy, że w ogóle tych parametrów nie określał. W związku z tym odstąpienie od nich jest zmianą sposobu zagospodarowania terenu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, co w świetle art. 36a ustawy Prawo budowlane jest odstąpieniem istotnym. Z tego powodu sprzeciw wniesiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mławie należało uznać za uzasadniony.

Odnosząc się do drugiej przyczyny wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż sprawa budowy zbiornika wodnego powinna być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania a nie podstawą sprzeciwu. Pozostałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wskazane przez organ odwoławczy należy uznać za drugorzędne i nie mające wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że postępowanie organów nadzoru budowlanego nie było obarczone wadą polegającą na naruszeniu art. 7 i 77 K.p.a., bowiem zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Istota decyzji wnoszącej sprzeciw nie pozwala na realizację normy nakazującej powiadamiać stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości ustosunkowania się do niego. W praktyce dopiero decyzja wnosząca sprzeciw rozpoczyna właściwe postępowanie administracyjne.

Za prawidłowe również uznał Sąd stanowisko organu odwoławczego w odniesieniu do zachowania przez organ I instancji terminu określonego w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji powołał się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1447/10, w którym NSA stwierdził, że: "termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 ustawy Prawo budowlane oznacza konieczność jego doręczenia inwestorowi w terminie 21 dni od dnia dokonania tego zgłoszenia. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest wymagane dla samego zachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu 21 dni. Zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 ustawy Prawo budowlane następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 K.p.a."

Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli A. B. i R. B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i jej nieuchyleniu w sytuacji, gdy wydana została ona z naruszeniem ww. przepisów polegającym w szczególności na nienależytym ustaleniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego w tym m.in. poprzez fragmentaryczną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zwłaszcza w odniesieniu do kwestii określenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę,

2. art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu dokonanych w trakcie budowy odstępstw za odstępstwa istotne,

3. art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że konieczność doręczenia sprzeciwu w rozumieniu tego przepisu nie oznacza konieczności jego doręczenia inwestorowi w terminie 21 dniu od dnia dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że wykonanie prac polegających na podniesieniu gruntu na terenie nieruchomości po zakończeniu budowy budynku (wykonanie "nasypu") należy zakwalifikować, jako budowle ziemną w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Prace te nie stanowią robót budowlanych, a tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jeżeli podniesienie terenu wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych to roboty takie mogą stanowić istotne odstąpienie pod warunkiem, że zmianie ulegają rzędne terenu i poziom "zero" budynku podane w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących kasacyjnie zatwierdzony projekt budowlany nie zawierał takich danych, a wskazywanie, że budynek został podwyższony po liczbie istniejących schodów jest absurdalne i nie stanowi dowodu potwierdzającego odstąpienie od projektu budowlanego. Niezrozumiałe jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym brak w projekcie oznaczenia zmian w stosunku do stanu istniejącego nie oznacza, że projekt tych parametrów nie określał.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że dysponując zaakceptowanym projektem budowlanym przystąpili do realizacji prac działając w zaufaniu do organu akceptującego projekt bez żadnych uwag.

Projektant dokonując adaptacji projektu i sporządzając projekt zagospodarowania terenu nie podał żadnych rzędnych ukształtowania terenu, ani też poziomu "zera" projektowanego budynku Projektant w ogóle nie wskazał ukształtowania terenu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ocenia różnice wysokości jakie mają miejsce w wykonanej inwentaryzacji powykonawczej i projekcie zagospodarowania terenu, gdyż rzędne wskazane w projekcie zagospodarowania ternu są rzędnymi pierwotnymi terenu naniesionymi przez geodetę wraz z warstwicami terenu podczas sporządzania mapy dla celów projektowych. Projektant nie wskazał natomiast żadnych rzędnych zagospodarowania terenu chociaż budynek był realizowany na terenie zalewowym w pobliżu rzeki Wkry, gdzie poziom terenu równa się praktycznie poziomowi wód gruntowych i podniesienie terenu musiało zostać wykonane by uchronić budynek przed zalewaniem.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do podnoszonej przez organy administracji kwestii dotyczącej naruszenia naturalnego spływu wód w kierunku rzeki W., co wskazuje, że uznał twierdzenia organów administracji za udowodnione, co jednoznacznie wskazuje na niedostateczną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. W decyzji tej wskazuje się jedynie na wątpliwości tego rodzaju, które nie zostały poparte żadnymi dowodami. Podwyższenie terenu od strony zachodniej i południowej jest terenem zielonym, nieutwardzonym i nie pomniejsza obszaru biologicznie czynnego. Podwyższenie to nie powoduje odprowadzania wód opadowych na teren sąsiednich działek i nie skutkuje rzekomym naruszeniem naturalnego spływu wód w kierunku rzeki W. i naruszenie stosunków wodnych. W kwestii tej wypowiedział się Wójt Gminy Strzegowo w piśmie z dnia [...] września 2012 r. stwierdzając, że nie doszło do naruszenia naturalnego spływu wód opadowych.

Powyższe argumenty, zdaniem skarżących kasacyjnie, świadczą o tym, że zaskarżony wyrok narusza art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż w świetle przytoczonej argumentacji zakwalifikowanie nasypu, jako istotnego odstępstwa od projektu budowlanego było niedopuszczalne.

Naruszenia przepisów postępowania przed organami administracji oraz naruszenia przepisów postępowania przed Sądem spowodowały w konsekwencji błędną wykładnię art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W sprawie brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów na uznanie, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a przede wszystkim nie można tego wywnioskować analizując projekt budowlany.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że drugi z dodatkowych elementów posesji jakim jest zbiornik wodny, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien być traktowany jako samowola budowlana i kwestia jego powstania powinna być przedmiotem odrębnego postępowania, a nie podstawą do zgłoszenia sprzeciwu. Zaskarżona decyzja w tej części jest błędna i powinna zostać zmieniona w taki sposób, by zarzut dotyczący budowy zbiornika wodnego został uchylony.

W ocenie skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 54 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przyjmując, że konieczność doręczenia sprzeciwu w rozumieniu tego przepisu nie oznacza konieczności jego doręczenia inwestorowi w terminie 21 dni od dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy. Poglądem dominującym w doktrynie i judykaturze jest pogląd, że termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje również doręczenie stronie stosownej decyzji. W sytuacji istnienia rozbieżności w orzecznictwie Sąd powinien wątpliwości interpretacyjne rozstrzygać na korzyść obywatela.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. B. i R. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

Art. 1 § 1 ww. ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 1 § 2 wynika zaś, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działania administracji publicznej, a tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrolę tę Sąd I instancji przeprowadził pod kątem zgodności z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję i stwierdzając jej prawidłowość Sąd nie kierował się innymi kryteriami. Żadne przepisy szczególne nie nakładały też na Sąd obowiązku dokonania oceny decyzji pod kątem innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem. Nie ma wiec podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że organy administracji nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Słusznie Sąd I instancji, w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy uznał, że sprawa została należycie wyjaśniona i nie ma konieczności kontynuowania postępowania dowodowego. Stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalony został prawidłowo i brak jest podstaw do jego kwestionowania.

Zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przytoczony przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji. Nie zawiera on kryteriów, jakimi organ administracji powinien się kierować przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego. Zasadnym jest, zdaniem Sądu, sięgnięcie do kryteriów oceny wypracowanych w tym przedmiocie przez orzecznictwo.

W wyroku z dnia 20 sierpnia 1997 roku, sygn. akt III SA 150/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności".

Przytoczyć też należy poglądy orzecznictwa wyrażone w odniesieniu do art. 233 § 1 K.p.c. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu cywilnym podobnie jak art. 80 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

W wyroku z dnia 20 marca 1980 roku, sygn. akt II URN 175/79 (OSNC 1980/10/200) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "zastrzeżona dla sądu swobodna ocena dowodów nie opiera się na ilościowym porównaniu przedstawionych przez świadków i biegłych spostrzeżeń oraz wniosków, lecz na odpowiadającemu zasadom logiki powiązaniu ujawnionych w postępowaniu dowodowym okoliczności w całość zgodną z doświadczeniem życiowym".

Przytoczone wyżej poglądy odnośnie do rozumienia zasady swobodnej oceny dowodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Organ administracji, dokonując oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, powinien kierować się zasadami logiki i doświadczeniem życiowym.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej przez Sąd decyzji stwierdzić należy, że dokonana przez organy administracji ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granicę swobodnej oceny. Dokonując oceny materiału dowodowego nie naruszyły zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie organy administracji oraz Sąd zasadnie uznały wykonany nasyp jako budowlę ziemną w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 tej ustawy budowlą jest m.in. budowla ziemna.

Odnośnie do twierdzenia, że wykonanie nasypu nie wymagało pozwolenia lub zgłoszenia stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do ww. twierdzenia skarżących kasacyjnie nie jest w tej sytuacji możliwe.

Bezpodstawny jest zarzut skarżących kasacyjnie, że projekt budowlany nie określał rzędnych terenu. Elementem pozwolenia na budowę jest mapa obrazująca sposób zagospodarowania działki. Na mapie tej wskazane zostały rzędne terenu, na którym miał być posadowiony obiekt budowlany. Tym samym rzędne te stały się elementem pozwolenia na budowę, są rzędnymi zagospodarowania, określają parametry inwestycji i inwestycję o takich parametrach skarżący kasacyjnie mogli realizować.

Jeśli podniesienie terenu było niezbędne, to należało przedstawić projekt przewidujący takie podniesienie lub zmienić już istniejący, nie zaś wykonywać prace niezgodne z projektem. Jeśli projekt nie przewiduje obniżenia lub podwyższenia terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, to nie ma podstaw do żądania od projektanta, by dodatkowo wskazywał w projekcie, jak to określają skarżący kasacyjnie, "poziom "zera" projektowanego budynku". Poziom terenu, na którym ma być realizowany obiekt budowlany określają rzędne terenu wskazane na mapie obrazującej sposób zagospodarowania działki.

Okoliczność, że wykonany nasyp nie pomniejsza obszaru biologicznie czynnego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organy administracji nie zarzucają skarżącym kasacyjnie naruszenia wymogów projektu dotyczących tego parametru.

Wykonany przez skarżących kasacyjnie nasyp jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego i nie ma podstaw do przyjęcia, że organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyły art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że drugi zbiornik wodny, powinien być traktowany jako samowola budowlana i kwestia jego powstania powinna być przedmiotem odrębnego postępowania. Nie było jednak podstaw do uchylania decyzji organu administracji z tego powodu. Uchybienie organu administracji nie było bowiem uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż istniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu z powodu realizacji nasypu. Wyrażony przez Sąd pogląd w tej kwestii jest dla organów administracji wiążący i w sprawie budowy drugiego zbiornika organy te będą musiały przeprowadzić odrębne postępowanie. Pogląd taki wyraził też wcześniej w uzasadnieniu decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

Odnośnie do kwestii naruszenia stosunków wodnych stwierdzić należy, że organy administracji wskazały, że istnieje wątpliwość, czy wykonanie nasypu nie będzie skutkowało naruszeniem naturalnego spływu wód w kierunku rzeki Wkry. Kwestia, czy został naruszony art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) powinna być wyjaśniona przez organy administracji właściwe do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Jeśli skarżący kasacyjnie dysponują stanowiskiem Wójta Gminy Strzegowo, że do naruszenia stosunków wodnych nie doszło, to organy nadzoru budowlanego wezmą to pod uwagę w dalszym postępowaniu. Nie zmienia to jednak faktu, że istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia do użytkowania budynku z powodu wykonania nasypu, którego wykonania nie przewidywał projekt budowlany.

Niezasadny jest również podniesiony przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia art. 54 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Doręczenie, o którym mowa w tym przepisie dotyczy doręczenia organowi administracji zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przepis ten nie wiąże terminu 21 dni do dokonania sprzeciwu z doręczeniem decyzji o sprzeciwie inwestorowi. Słusznie Sąd I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1447/10, w którym wyrażono pogląd, że uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest wymagane dla samego zachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu 21 dni oraz, że zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 ustawy Prawo budowlane następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 K.p.a. Przewidziany w tym artykule termin jest terminem, w którym organ nadzoru budowlanego ma dokonać wskazanej w nim czynności. Dochowanie zatem tego terminu nie zostało uzależnione od spełnienia wszystkich wymogów, od których zależy skuteczność prawna tej czynności, tj. od doręczenia jej adresatowi.

Przytoczony wyżej pogląd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on pełne zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.