Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 681/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia (spr.) WSA Protokolant: Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie lokalizacji inwestycji – sieci wodociągowej i kanalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r. Nr [...]


UZASADNIENIE

W związku z wnioskiem Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miejskiego w [...], dnia [...] października 2002 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz sieci wodociągowej z przyłączami w [...] przy ul. [...] (odcinek od ul. [...] do ul. [...]) na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...]. W związku z tym Urząd Miejski w [...] wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie zaopiniowania tej inwestycji.

Postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) zaopiniował negatywnie trasę kanalizacji sanitarnej z przyłączami oraz trasę sieci wodociągowej z przyłączami planowanymi w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) – ul. [...] w [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła zainteresowana Gmina Miasta [...], zarzucając organowi wybiórcze zastosowanie przepisu art.39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz podnosząc, że dopuszczenie układania w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi reguluje § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.). Ponadto wydanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 5 K.c., tj. naruszenie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa, uniemożliwiając posesjom zlokalizowanym przy pasie drogowym korzystanie z wodociągu oraz z możliwości odprowadzania ścieków. W uzasadnieniu stwierdzono, że umieszczenie na terenie działki nr [...] trasy kanalizacji sanitarnej i wodociągu nie narusza i nie powoduje niszczenia drogi. Ze względu na ukształtowanie terenu nie ma technicznej możliwości poprowadzenia kanalizacji sanitarnej po innej trasie. Projektanci rozważali poprowadzenie kanalizacji sanitarnej przez działki prywatne, lecz przy wyborze tego wariantu nie można było zachować normatywnych spadków. Jest to więc jedyna możliwa trasa, po której w tej okolicy można wybudować kanalizację sanitarną. Gmina Miasta [...] nie widzi przeciwwskazań, aby przewidziany na tym terenie układ pieszo-jezdny, w którym zostaną umieszczone kolektory kanalizacji sanitarnej i wodociągu, posiadał konstrukcję z nawierzchnią rozbieralną. Byłoby to zgodne z przepisami art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak i wymogami stawianymi przez przyszłego gestora sieci.

Postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...], utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, że art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególnie uzasadnionych wypadkach, zgodnie z art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Ponieważ wnioskowana kanalizacja sanitarna i sieć wodociągowa nie jest związana z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu i służyć będzie przede wszystkim prywatnym odbiorcom, przy czym powołane przez stronę powody nie dają podstaw do zastosowania odstępstwa, zarządca drogi negatywnie zaopiniował projekt ich przebiegu w pasie drogi krajowej. Odmowa zarządcy drogi jest tym bardziej zasadna, że:

- na rozpatrywanym odcinku wzdłuż drogi krajowej nr [...] istnieje możliwość zlokalizowania powyższej sieci poza pasem drogowym. Po stronie wnioskowanej sieci nie występuje zwarta zabudowa, która ewentualnie mogłaby stanowić podstawę do zastosowania odstępstwa od obowiązujących przepisów;

- planowana jest w ramach remontu i przebudowy drogi krajowej nr [...] budowa układu pieszo-jezdnego, zatem w przypadku wystąpienia kolizji powyższej sieci z prowadzonymi robotami na zarządzie drogi będzie spoczywać obowiązek przełożenia tej linii na własny koszt, co podwyższyłoby koszty przedsięwzięcia;

- zgodnie z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi; tymczasem zarówno kanalizacja sanitarna, jak i sieć wodociągowa, ulegają częstym awariom, a ich usuwanie narusza pas drogowy, powoduje utrudnienia w ruchu i zagraża bezpieczeństwu na drodze, zwłaszcza przy natężeniu ruchu przekraczającym 15390 poj/dobę.

Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów stron organ wyjaśnił, iż podstawę prawną do wyrażenia zgody na umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogi publicznej stanowi art.39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a nie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.).przy czym ten ostatni przepis ma zastosowanie w momencie uzyskania zgody zarządcy drogi na zlokalizowanie w/w urządzenia w pasie drogowym. W uzupełnieniu podkreślono również, że przez odmowę udzielenia zgody na zlokalizowanie powyższych kanalizacji w pasie drogi krajowej nie został naruszony art. 5 K.c., istnieje bowiem możliwość poprowadzenia przedmiotowych sieci na gruntach właścicieli będących głównymi użytkownikami kanalizacji. Przypomniano, że o ile ukształtowanie terenu nie pozwala na odprowadzanie ścieków grawitacyjnie, to na pewnych odcinkach można stosować kanalizację tłoczną. Zarządca drogi mógłby rozważyć możliwość zlokalizowania powyższych kanalizacji w wolnym pasie zieleni pasa drogowego drogi krajowej nr [...], o ile taki by był. Ponieważ jednak z opracowanej koncepcji przebudowy drogi krajowej nr [...] wynika, iż pas zieleni na rozpatrywanym odcinku przebiegać będzie w skarpie, zarządca drogi nie wyraził zgody na umieszczenie przedmiotowej kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w pasie drogowym. Jak wynika bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy o drogach publicznych, istnieje bezwzględny zakaz niszczenia i naruszania rowów, skarp i nasypów. Dodatkowo podkreślono, iż nowa infrastruktura podziemna w myśl § 140 ust. 8 powołanego wyżej rozporządzenia z 1999 r. nie powinna być sytuowana zarówno pod jezdnią istniejącą, jak i docelową.

Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasta [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2002 r. z powodu ich wydania z naruszeniem art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 5 K.c. W uzasadnieniu podniesiono, że zdaniem skarżącej Gminy odmowa zarządcy drogi na umieszczenie kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na działce nr [...], tj. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], nie jest zasadna, gdyż nie istnieje możliwość zlokalizowania tej kanalizacji poza pasem drogowym. Ponadto w skardze powtórzono argumenty użyte w zażaleniu na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r..

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu stwierdzając, że zdaniem zarządcy drogi przez wydanie zaskarżonych postanowień nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego. Po przywołaniu art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stwierdzono, że nietrafny jest zarzut naruszenia przez zarządcę drogi art. 5 K.c., gdyż zarządca drogi wydając swe rozstrzygnięcie, niekorzystne dla skarżącego, poprzedził je wyważeniem słusznego interesu w rozpatrywanej sprawie, stosownie do dyspozycji art. 7 K.p.a. W wyniku powyższego zarządca drogi przyznał ostatecznie priorytet ważnemu interesowi społecznemu, polegającemu na zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zabezpieczeniu wartości użytkowej drogi, przed słusznym interesem skarżącego. W rozpatrywanym przypadku zarządca drogi nie wyraził zgody na ułożenie kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], ponieważ powyższe urządzenia mają służyć tylko i wyłącznie prywatnym odbiorcom i istnieje możliwość ułożenia ich poza pasem drogowym, na gruntach prywatnych właścicieli, przy czym podane przez skarżącego powody nie dają podstaw do zastosowania odstępstwa. Ponadto przywołano ustalenia faktyczne i prawne użyte już w zaskarżonym postanowieniu.

W nawiązaniu do powyższej odpowiedzi na skargę Gmina Miasta [...] w kolejnym piśmie procesowym podniosła, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stara się wykazać, że skarżący zamierza umiejscowić sieci wodno-kanalizacyjne w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], będącym częścią składową ogólnego pojęcia "pasa drogowego". Taka lokalizacja sieci jest zgodna z otrzymanymi od gestora sieci – [...] warunkami technicznymi. Nie musi to powodować wzrostu kosztów, gdyż nic nie stoi na przeszkodzie, aby rzędne sieci uzgodnić z uzbrojeniem należącym do gestora sieci i z rzędnymi niwelety projektowanego ciągu pieszo-jezdnego, podanymi przez GDDiK jako wytyczne do celów projektowych. W konsekwencji, Gmina Miasta [...] nie widzi żadnych podstaw prawnych uzasadniających stanowisko uczestnika postępowania, podczas gdy zamiarem Gminy jest ich zlokalizowanie w ciągu pieszo-jezdnym oddzielonym pasem zieleni od ulicy [...], będącej częścią składową drogi nr [...]. Takie umiejscowienie niczym nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Proponowana lokalizacja sieci nie znajduje się bowiem bezpośrednio pod pasem jezdni, a tylko w pasie przylegającym do ulicy, postanowieniach i wnosi ponownie o ich uchylenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanej wyżej ustawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów trzeba stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że droga krajowa nr [...] w granicach administracyjnych Gminy Miasta [...] stanowi ulicę o nazwie [...]. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych określenie "ulica" oznacza drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Elementem definicji ulicy jest zatem możliwość umieszczania w niej, w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Potwierdza to również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), które w § 3, zawierającym definicje pojęć używanych w rozporządzeniu, w pkt 3, odnoszącym się do linii rozgraniczających drogi, stwierdza wprost, że "...w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi.". Z tego punktu widzenia zawarty w art. 39 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego nie ma zastosowania do ulic, tj. dróg na terenach zabudowanych miast i wsi; lokalizowanie w pasie drogowym ulicy sieci infrastruktury technicznej jest – w rozumieniu ust. 3 tego artykułu – po prostu uzasadnione. W tej sytuacji powołanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w podstawie prawnej i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyżej wymienionych przepisów ustawy o drogach publicznych było niewłaściwe, gdyż nie uwzględniało faktu, iż droga krajowa nr [...] w granicach miasta [...] stanowi ulicę, w której z definicji ustawa dopuszcza umieszczanie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego.

Sąd uznał, że w przypadku umieszczania sieci infrastruktury w liniach rozgraniczających ulic podstawę prawno-materialną do wydania opinii w tej sprawie przez zarządcę drogi, której część ma charakter ulicy, nie stanowi art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, lecz art. 40 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit g) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Zgodnie z art. 40 ust. 3 powołanej wyżej ustawy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wdaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Z kolei z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit g) tej ustawy wynika kompetencja właściwego zarządu drogi do uzgadniania projektu planu – jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, której pochodną jest kompetencja do uzgadniania lokalizacji sieci infrastruktury technicznej w pasach drogowych ulic.

Obowiązujące przepisy prawne wyrażają i utrwalają przyjętą w urbanistyce zasadę koncentracji sieci uzbrojenia technicznego (infrastruktury) w pasach drogowych ulic. Szczególnym tego przykładem jest przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 powołanej w zażaleniu Gminy Miasta [...] ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 13 tej ustawy określa sytuacje, w których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego jest obowiązkowe, stwierdzając w ust. 3 , że plan sporządza się również obowiązkowo dla obszaru, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, jednakże z wyjątkiem zadań związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej w granicach pasa drogowego. Oznacza to m.in., że realizacja sieci infrastruktury technicznej, będąca zgodnie z art. 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.) celem publicznym, obowiązkowo wymaga sporządzenia planu miejscowego, chyba że ma być dokonana w granicach pasa drogowego. W takim przypadku sporządzenie planu nie jest obowiązkowe, gdyż lokalizacja tych urządzeń w granicach pasa drogowego jest – co do zasady – uzasadnionym usytuowaniem tych urządzeń i nie wiąże się poważniejszymi zmianami w zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy prawne o charakterze technicznym, z zasady niskiego rzędu, regulujące głównie projektowanie sieci uzbrojenia technicznego, zawierają też, choćby z racji ograniczenia przestrzeni w pasie drogowym, wytyczne co do sposobu lokowania sieci infrastruktury technicznej w tzw. kanałach zbiorczych.

Rozważając możliwość lokalizacji przedmiotowych sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zarówno Gmina Miasta [...], jak i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, używają dla bliższego określenia miejsca ich przebiegu takich pojęć, jak "ciąg pieszo-jezdny", czy "układ pieszo-jezdny", nie negując, że stanowi on część pasa drogowego drogi krajowe nr [...], mającej na tym odcinku charakter ulicy. Z tego faktu Gmina i Generalny Dyrektor wyciągają jednak odmienne wnioski. Tutaj trzeba najpierw zauważyć, że tak określony pas terenu nie stanowi części składowej drogi w rozumieniu ani art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ani art.2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz.602, z późn. zm.). Zgodnie z tą pierwszą ustawą droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast w myśl prawa o ruchu drogowym, droga to wydzielony pas terenu składający się jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zgodnie zaś z § 10 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia z 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga powinna mieć w szczególności: 1) jezdnię – jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów, 2) pobocza lub chodnik – jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych 3) torowisko tramwajowe – jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów szynowych; droga klasy A powinna mieć także urządzenia łączności alarmowej (ust.2). Powołany przepis operuje również innymi pojęciami odnoszącymi się do części składowych drogi, takimi jak np. pas awaryjnego postoju czy pas dzielący – środkowy i boczny, mówi też o pasach ruchu, dodatkowych pasach ruchu, pasach manewrowych i pasach postojowych, pasach zieleni, itp. Wspomniane przepisy nie posługują się natomiast pojęciem ciągu pieszo-jezdnego. Jest to zrozumiałe, gdyż to ostatnie pojęcie mieści się w zakresie przepisów techniczno-budowlanych. Mianowicie, zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Jest oczywiste, że ciąg pieszo-jezdny w tym rozumieniu nie stanowi części drogi publicznej, tj. nie jest częścią składową pasa drogowego, lecz jest odrębnym rozwiązaniem dotyczącym dojścia i dojazdu do działek budowlanych.

Gmina Miasta [...] oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad są zgodni co do tego, że wspomniany "ciąg pieszo-jezdny" mieści się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], leży poniżej jezdni tej drogi, od której jest oddzielony skarpą, a w związku z tym stanowi faktycznie odrębną drogę, która w [...] ma połączenia z jezdnią drogi krajowej nr [...] (ulicą [...]) tylko w wyznaczonych miejscach – skrzyżowaniach z innymi ulicami. Zdaniem Gminy Miasta [...] jest to w istocie odrębny ciąg komunikacyjny, łączący funkcje drogi serwisowej, obsługującej ruch lokalny, z funkcjami chodnika, czyli właśnie ciąg pieszo-jezdny. Jego jezdnia, z racji położenia i funkcji, ma służyć wyłącznie obsłudze ruchu lokalnego, a co za tym idzie nie powinna być traktowana jak jezdnia drogi publicznej krajowej, pod którą nie powinna być sytuowana, zgodnie z § 140 ust. 8 rozporządzenia z 1999 r., nowa infrastruktura podziemna. Przeciwnie, nawierzchnia jezdni tej drogi może być rozbieralna, dla ułatwienia ewentualnych napraw i remontów sieci, które bez przeszkód mogą być pod nią zlokalizowane. Realizacja sieci nie powinna też spowodować wzrostu kosztów zamierzonej w przyszłości modernizacji drogi krajowej nr [...] na przedmiotowym odcinku, gdyż skoordynowanie obydwu projektów: modernizacji drogi krajowej na przedmiotowym odcinku i projektów budowy wodociągu i kanału sanitarnego, nie przedstawia z punktu widzenia technicznego poważniejszych trudności. Natomiast dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wspomniany "układ pieszo-jezdny" jest przede wszystkim jedną z jezdni drogi krajowej nr [...], mieszczącą się w pasie drogowym tej drogi. W tej sytuacji powinny mieć w pełni zastosowanie powołane przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 140 rozporządzenia z 1999 r., stanowiące podstawę dla odmowy uzgodnienia inwestycji infrastrukturalnych projektowanych przez Gminę Miasta [...].

Jak wskazał już Sąd, zarysowana różnica stanowisk nie ma w istocie znaczenia, gdyż z faktu, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku stanowi ulicę, jednoznacznie wynika możliwość umieszczenia w jej liniach rozgraniczających, a więc również w miarę konieczności pod jezdniami, urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z funkcją komunikacyjną drogi. Argumentację organu i strony przytoczono jednak bliżej po to, by wykazać , że stanowisko Generalnego Dyrektora w rozpatrywanej sprawie cechował nadmierny formalizm, brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i jej podstaw prawnych oraz pominięcie argumentów podniesionych przez stronę. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie o wydanie opinii (zajęcie stanowiska) jest postępowaniem administracyjnym i winno być przeprowadzone według zasad ogólnych określonych w K.p.a. Dotyczy to w szczególności zasad praworządności (art.6) i dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7), a także postępowania (art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a.). Zasady te nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, a w przypadku kolizji interesów powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2316/00). Powołany wyżej przepis nie preferuje z góry żadnego z wyżej wymienionych interesów. Nakazuje natomiast, jak to już wyżej wskazano, wzięcie pod uwagę przy załatwianiu sprawy przez organ administracji publicznej zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony., co nakłada na ten organ obowiązek uważnego ich przeanalizowania i wyważenia. Organ administracji publicznej może oczywiście dać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajduje to uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, jednakże warunkiem wstępnym uznania legalności takiego rozstrzygnięcia jest uprzednie wyważenie obu tych interesów (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00).

W zaskarżonym postanowieniu zarządca drogi krajowej - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób wadliwy dokonał wyważenia wspomnianych interesów, dając ostatecznie prymat interesowi publicznemu, za wyznacznik którego uznał bezpieczeństwo ruchu drogowego i zabezpieczenie wartości użytkowej drogi. Tymczasem, abstrahując znów od wadliwego ustalenia stanu prawnego sprawy, trzeba stwierdzić, że zamierzona przez stronę inwestycja infrastrukturalna nie może mieć, nawet przy daleko posuniętych implikacjach, wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], gdyż ciąg pieszo-jezdny, w którym przedmiotowe ciągi infrastruktury mają być zlokalizowane, stanowi w istocie drogę obsługującą ruch lokalny pojazdów i pieszych i nie może być traktowany jako jeszcze jedna, w pełni odpowiadająca wymaganym warunkom technicznym, jezdnia drogi krajowej nr [...]. W opinii Sądu nietrafne są również ustalenia organu dotyczące wpływu zamierzonej inwestycji na wartość użytkową drogi. Wiadomo, że wodociągi i kanały sanitarne podlegają uszkodzeniom, ale przecież w tym samym stopniu na uszkodzenia narażona jest nawierzchnia drogi. Sąd nie potrafił też zrozumieć podkreślanego przez organ związku łączącego charakter odbiorców , którym ma służyć zamierzone przedsięwzięcie (osoby prywatne) z możliwością jego realizacji. Jest bowiem pewne, że ewentualny wpływ, jaki może wywierać wodociąg i kanał sanitarny na drogę, jest z technicznego punktu widzenia niezależny od charakteru odbiorców. Chyba żeby uznać, że szczytny cel obsługi przez kanał sanitarny obiektów publicznych w większym stopniu usprawiedliwia narażenie drogi publicznej krajowej na ewentualne uszkodzenie.

Za chybiony uznał też Sąd zalecany przez organ sposób załatwienia sprawy przez lokalizację zamierzonych sieci wodno-kanalizacyjnych na gruntach prywatnych, a w przypadku kanalizacji – za pośrednictwem kanału tłocznego. Organ zdaje sobie sprawę, że jest to najdroższe z możliwych rozwiązań, związane także z trudnością znalezienia zarządcy (gestora). W warunkach miejskich lokalizacja sieci infrastruktury na gruntach prywatnych łączy się zwykle z koniecznością wykonania odpowiednich dojazdów i bardzo złożoną stroną prawną, związaną m.in. z koniecznością ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych. Wykonanie tych zaleceń organu doprowadziłoby w konsekwencji do rozbicia jedności infrastruktury technicznej w mieście, tak w sferze własności, jak i zarządu.

Natomiast trzeba przyznać rację Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, że w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.).

Pomijając ten ostatni fakt trzeba uznać, że argumenty podniesione zaskarżonym postanowieniu, dokonane ustalenia faktyczne i prawne, wykazują cechy dowolności.

Sąd w obecnym składzie uznał jednak, że mimo tych wszystkich błędów zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie zachodzą w sprawie w sposób jednoznaczny przesłanki pozwalające na stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.