Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 924/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.50 ust.1 pkt.1 i pkt.2, art. 50 ust.2 pkt.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7 , art.8, art. 10, art.11, art.107 par.3.
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 77 i 123 kpa nakazał inwestorowi R.M. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych związanych z przebudową budynku frontowego przy ul. [...] w K. wykonywanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia ( pkt 1), ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, nakazując inwestorowi zabezpieczyć obszar, w którym zostały wykonane roboty budowlane przed dostępem osób trzecich, zawiesić tablicę o zakazie wstępu na teren robót budowlanych ( pkt 2 ), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, uzgodnionych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokumentów w postaci: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonywanych robót budowlanych związanych przebudową dokonaną w budynku frontowym przy ul. [...] w K. oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w zakresie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami sztuki budowlanej i wiedzy technicznej wraz z określeniem ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ekspertyza winna wskazywać zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z przepisami i zapewniającego bezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Wskazał, że dokumenty winny być sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia ( pkt 3 ).

W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji podał:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia [...] marca 2008 r., informującym o robotach budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w K. bez uzyskania wymaganych pozwoleń na budowę.

Wraz z pismem została przesłana opinia konserwatorska z dnia [...] marca 2008 r., w której Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. negatywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. organ przeprowadził kontrolę robót budowlanych we wskazanym powyżej budynku, podczas której stwierdził, że budynek mieszkalno -usługowy przy ul. [...] składa się z budynku głównego - frontowego mającego pierwotnie IV kondygnacje i poddasze nieużytkowe, oficyny środkowej posiadającej IV kondygnacje i oficyny tylnej mającej V kondygnacji. Budynek frontowy został nadbudowany o dwie kondygnacje i obecnie posiada VI kondygnacji, budynek oficyny środkowej - nadbudowany o trzy kondygnacje i rozbudowany w części nadbudowanej z dwóch stron na szerokości ok. 1,75m z każdej strony (łącznie o ok. [...] m). Budynek oficyny tylnej został w części nadbudowany o dwie kondygnacje i w części nadbudowanej rozbudowany również o ok. [...] m. Na dzień kontroli roboty były w toku, stan surowy w części zamknięty, w części otwarty. Jak wynika z oświadczeń inwestora roboty rozpoczęto na przełomie [...] 2007r. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na ich prowadzenie.

W trakcie kontroli stwierdzono również w budynku frontowym wykonanie robót budowlanych na kondygnacji [...] - piętro [...] polegających na rozebraniu ścianek działowych, zdjęciu zasypek stropu, demontażu wewnętrznych instalacji, demontażu drewnianego stropu podstrychowego i wykonanie stropu żelbetowego na dźwigarach stalowych, częściowym zdemontowaniu elementów balustrady klatki schodowej i wykonanie żelbetowych biegów schodowych wraz z rozbudową stropu podstrychowego o podest szer. ok.[...] m. Zachowano i zabezpieczono piece kaflowe ceramiczne oraz stolarkę drzwiową. Zdemontowano witraż wraz ze świetlikiem nad klatką schodową. Jednocześnie w zakresie budynku frontowego i klatki schodowej stwierdzono wykonanie robót związanych z jego nadbudową od poziomu stropu pierwotnie podstrychowego, a obecnie przebudowanego z drewnianego na żelbetowy na elementach stalowych.

Dalej organ wskazał, że w zakresie nadbudowy i rozbudowy budynku frontowego wraz z oficynami przy ul.[...] w K. organ prowadzi odrębne postępowanie administracyjne znak: [...].

Niniejsze postępowanie dotyczy przebudowy budynku frontowego nr [...] przy ul. [...].

Nadto organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. "uzgodnił przedłożony przez Prezydenta projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy" dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalno - usługowego na budynek apartamentowo-hotelowy, na działce [...] i części działki [...] obr.[...] przy ul.[...] w K. ", w którym podtrzymał negatywną opinię dla w/w inwestycji wyrażoną w opinii z dnia [...] marca 2008 r. i podał, że kamienica znajduje się w ewidencji konserwatorskiej i "w najbliższym czasie jest przewidziana do wpisu do rejestru zabytków".

W ocenie organu, roboty budowlane wykonywane w budynku frontowym nr [...] przy ul. [...] wypełniają dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem na ich realizację inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Charakter wykonywanych w budynku frontowym robót budowlanych kwalifikuje je, w myśl art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane - jako przebudowę części obiektu. Nadto organ wskazał, że roboty budowlane były prowadzone bez nadzoru osoby uprawnionej, jak również organowi nie został okazany projekt budowlany. Powyższe powoduje, iż przedmiotowe roboty prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższymi ustaleniami w niniejszej sprawie, zdaniem organu, ma zastosowanie "przepis art. 50-51 ustawy Prawo budowlane". Żądanie przedłożenia dokumentów w postaci: inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz stosownej ekspertyzy opiera się na art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podał, że ekspertyza winna posiadać stosowne uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. i pozwolenie na wykonanie ewentualnych robót.

Zażalenia na wyżej opisane postanowienie złożyli R.M. oraz T.M. , K.M- W. . , I.M.-T. , B.K. i S.M.

R.M. we wniesionym przez siebie zażaleniu domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.

Wskazał, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2008 r., na które powołuje się organ l instancji, zostało zaskarżone. Nadto podniósł, że wykonanie postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. przyczyni się do powstania stanu istotnego zagrożenia dla kamienicy, która stanowi cenny obiekt. Wstrzymanie robót spowoduje bowiem pozostawienie budynku bez pokrycia dachowego chroniącego poszczególne kondygnacje przed ujemnymi skutkami warunków atmosferycznych. Zagrożenie dotyczy również kondygnacji niższych, ponieważ również klatka schodowa pozostaje bez przykrycia dachowego. Wskazał , że przy tak dużej powierzchni odkrytej nie ma technicznej możliwości zabezpieczenia ostatniej kondygnacji budynku i klatki schodowej inaczej aniżeli poprzez wykonanie pokrycia dachowego. W ocenie żalącego się organ naruszył art. 7 kpa, nie biorąc pod uwagę niebezpieczeństwa zniszczenia wnętrza budynku o znacznej wartości artystycznej.

Nadto podniósł, że jako podstawa prawna postanowienia zostały wskazane dwie niezależne przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, przy czym druga z nich została uzasadniona w sposób lakoniczny. Wskazane przez organ okoliczności w postaci braku osoby nadzorującej oraz nie okazanie projektu budowlanego nie stanowią, w ocenie żalącego się, dostatecznego uzasadnienia dla stwierdzenia realizacji przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, co tłumaczy zarzut naruszenia art. 11 kpa. Konkludując żalący się stwierdził, że organ naruszył przepisy art. 7, 77 i 8 kpa, albowiem sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, nie oceniając rzeczywistego stopnia zaawansowania prac budowlanych i ujemnych skutków wstrzymania robót budowlanych.

Pozostałe osoby wniosły wspólne zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2008 r. , zaskarżając jego punkt 1, 2 i 3 - w zakresie nałożenia obowiązku uzgodnienia wymienionych w tym punkcie dokumentów z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, domagając się uchylenia postanowienia.

W uzasadnieniu wskazali, że budynek nie stanowi zabytku i nie został wpisany do rejestru zabytków. Z wykonanych w 2006 r. na ich zlecenie ekspertyz wynika, że dach i poddasze znajdują się w stanie grożącym katastrofą budowlaną. W dniu [...]2007 r. doszło do zalania budynku. W dniu [...]września 2007r. zgłoszony został Prezydentowi Miasta K. zamiar wykonania robót budowlanych dot. remontu konstrukcji dachu budynku frontowego i oficyny zgodnie z przedłożonym projektem. W dniu [...] września 2007 r. organ wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych prac, argumentując, że konieczne jest w tym zakresie uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem, z uwagi na działanie organu, konieczne było przystąpienie do robót w celu zabezpieczenia obiektu. Dalej podnieśli, że ze względów ekonomicznych jak i docelowych projekt prac objął zarówno prace remontowe jak i prace adaptacyjne przestrzeni strychowych. Nadto wskazali, że zaprzestanie prac na tym etapie spowoduje niebezpieczeństwo zalania budynku. Podnieśli także, że zbędny jest punkt 2 postanowienia, skoro cały obszar prac budowlanych jest oznakowany i zabezpieczony poprzez zamontowanie rusztowań i siatek ochronnych. Nieprawdziwe jest więc stwierdzenie, że prowadzone roboty mogą spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. (znak: [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 3 ustawy prawo budowlane orzekł tak samo jak organ l instancji z tym, że w punkcie 3 usunięty został wymóg uzgodnienia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz ekspertyzy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz wskazano, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy wykonywanych robotach ekspertyza winna wskazywać zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z przepisami, w tym w szczególności z przepisami dotyczącymi obszarów lub obiektów uznanych za pomnik przyrody oraz zapewniający bezpieczeństwo dla ludzi lub mienia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że analiza materiału dowodowego wskazuje, że inwestor realizuje samowolnie roboty budowlane polegające na przebudowie budynku frontowego kamienicy nr [...] przy ul.[...] w K. oraz jego nadbudowie o dwie kondygnacje, przy czym kwestia nadbudowy jest przedmiotem odrębnego postępowania

Realizowane roboty budowlane zakwalifikować należy, zgodnie z definicją w art. 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane, zakwalifikować jako "przebudowę" , na wykonanie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Fakt, że takiego pozwolenia inwestor nie uzyskał, jak również informacja, że toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wypełnia w ocenie organu odwoławczego hipotezę przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane.

Organ podzielił ustalenia i wnioski poczynione przez organ l instancji w przedmiocie spełnienia drugiej przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego sposób prowadzenia robót stanowi przyczynę ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Samowolna realizacja robót, bez stosownego projektu budowlanego zawierającego niezbędne rysunki oraz wyliczenia wpływu tych robót na statykę obiektu, jak również brak nadzoru nad robotami stwarzają realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Inwestor, prawidłowo wezwany do przedłożenia w trakcie kontroli dokumentacji projektowej, ani w czasie kontroli, ani w późniejszym toku postępowania dokumentacji tej nie przedłożył.

Dalej podniósł, że celem uregulowanego w art. 50-51 ustawy prawo budowlane trybu naprawczego jest doprowadzenie samowolnie prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, stąd zasadne jest nałożenie obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do nakazania uzgodnienia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej przez służby ochrony zabytków, natomiast ekspertyza techniczna, ze względu na położenie kamienicy w obszarze uznanym zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii (mimo, że nie aktualnie nie jest wpisana do rejestru zabytków) winna uwzględniać również sformułowane w przepisach o ochronie zabytków wymogi w kwestii sposobu prowadzenia robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących się w zakresie pkt 2 zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że protokół kontroli robót budowlanych z dnia [...] kwietnia 2008 r., który został podpisany przez inwestora zawiera zapis o braku jakiekolwiek zabezpieczenia placu budowy. Nadto w odpowiedzi na zarzut powstania szkód w razie natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych podkreślił, że stan faktyczny sprawy obligował organy nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych, również ze względu na sposób ich prowadzenia, który może spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia.

Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył R M. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów: art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w omawianym stanie faktycznym doszło do realizacji hipotezy normy wynikającej z powyższego przepisu, art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez rezygnację z realizacji normy wynikającej z powyższego przepisu, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji zawartych w tych przepisach zasad, art. 10 § 2 kpa poprzez pominięcie oceny zasadności jednego z zarzutów strony, art. 107 § 3 kpa przez błędne skonstruowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wniósł o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest nieprawomocne. Następnie przytoczył argumentację przedstawioną w zażaleniu odnośnie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane skarżący upatrywał w niewystarczającym określeniu koniecznych zabezpieczeń terenu. W ocenie skarżącego, powyższy przepis ma na celu przede wszystkim ochronę samego obiektu i osób w nim pozostających do czasu wydania decyzji z art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Do momentu wydania decyzji konieczne jest również zabezpieczenie substancji budynku, co nabiera szczególnej aktualności, gdy budynek jest użytkowany. Zatem wstrzymanie robót budowlanych bez nakazania przeprowadzenia prac zabezpieczających oznacza narażenie na niebezpieczeństwo powstania katastrofy budowlanej, a także skutkuje pozostawieniem obiektu o wysokich walorach zabytkowych bez pokrycia dachowego chroniącego poszczególne kondygnacje budynku przez szkodliwym oddziaływaniem warunków atmosferycznych. Zdaniem skarżącego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. narusza normę art. 7 kpa przez rezygnację z uwzględnienia w trakcie postępowania administracyjnego słusznego interesu obywatela oraz ważnego interesu społecznego. Treść uzasadnienia nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, albowiem organ zrezygnował z przytoczenia treści przepisów prawa, które znajdują zastosowanie do analizowanego stanu faktycznego, nie ustosunkował się również do zarzutu skarżącego odnośnie braku oceny rzeczywistego stopnia zaawansowania prac budowlanych i skutków wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez pryzmat bezpieczeństwa budynku znajdującego się w ewidencji konserwatorskiej. Takie postępowanie organu narusza również zasady określone w art. 8, 10 § 1 i 11 kpa. Na poparcie swojego stanowiska w przedmiocie konieczności ustosunkowania się organu do wszystkich zarzutów strony przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi.

Stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż samowolna realizacja robót budowlanych bez stosownego projektu budowlanego oraz wyliczenia wpływu tych robót na statykę obiektu, jak również brak nadzoru nad robotami przez osobę uprawnioną stwarzają realne zagrożenie dla bezpieczeństwa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 2 organ odwoławczy wskazał, że inwestor wykonał również nadbudowę budynku, która jest przedmiotem odrębnego postępowania, w toku którego PINB w K. Powiat Grodzki wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzję nakazująca inwestorowi rozbiórkę dokonanej nadbudowy, w której to sprawie toczy się obecnie postępowanie odwoławcze przed WINB w K. Dlatego też w zakresie będącym przedmiotem sprawy możliwe było zabezpieczenie obiektu tylko w sposób określony w postanowieniu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ocenił jako bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości.

Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Sąd w całości aprobuje argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Każda z wymienionych wyżej przesłanek stanowi samodzielną podstawę wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych , wobec treści art. 50 ust. 2 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Powszechnie przyjmuje się, że wstrzymanie dotyczy robót budowlanych, które są aktualnie prowadzone, a zatem nie zostały jeszcze zakończone (por. wyrok NSA W-wa 2007.10.12 II OSK 629/07).

Stosownie do treści art.3 pkt 7 prawa budowlanego przez "roboty budowlane" rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 a prawa budowlanego "przebudową" jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Charakter prac wykonanych w budynku przy ul [...]- jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2008 r. - polegających między innymi na rozebraniu ścianek działowych, zdjęciu zasypek stropu, demontażu wewnętrznych instalacji, demontażu drewnianego stropu podstrychowego i wykonaniu stropu żelbetowego na dźwigarach stalowych, częściowym zdemontowaniu elementów balustrady klatki schodowej i wykonaniu żelbetowych biegów schodowych odpowiada podanej powyżej definicji. Stan faktyczny ustalony przez organy nie był kwestionowany i znajduje pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, w szczególności w protokole oględzin z dnia [...]04.2008r. i z dnia [...]06.2008r wraz z dołączoną do nich dokumentacją fotograficzną.

W myśl art.28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie , w myśl przepisu art.29 ust.2 prawa budowlanego, nie zostało zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Dlatego też przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego i zastosowanie znajdzie art.50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego , było prawidłowe.

Również uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie jest zgodne z przepisem art. 107 § 3 kpa. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, iż uzasadnienie postanowienia w części dotyczącej ziszczenia się podstawy wstrzymania wymienionej w art.50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest lakoniczne. Organ l instancji wskazał bowiem, że skoro roboty budowlane były prowadzone bez nadzoru osoby uprawnionej a organowi nie został okazany projekt budowlany, uznać należało , iż przedmiotowe roboty prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji, uznając zarzuty w tym przedmiocie za nieuzasadnione, stwierdził dodatkowo, że protokół kontroli robót budowlanych z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawiera zapis o braku jakiekolwiek zabezpieczenia placu budowy, co powoduje, że oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art.50 § 1 pkt 2 prawa budowlanego było zasadne.

Uchybienie to nie może stanowić jednakże podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. , sąd uchyli zaskarżony akt z powodu naruszenia przepisów postępowania tylko wtedy, gdy stwierdzi, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro dla wydania postanowienia o wstrzymaniu wystarczającą przesłanką było ziszczenie się hipotezy przepisu art.50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, uchybienie polegające na lakonicznym uzasadnieniu spełnienia przesłanki wymienionej w art.50 § 1 pkt 2 nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Nadto podkreślić należy, że tak inwestor, jak i reprezentujący go profesjonalny pełnomocnik bez żadnych zastrzeżeń podpisali protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym zapisano, że inwestor nie posiada zgody organu architektoniczno-budowlanego, na terenie budowy brak jest tablicy informacyjnej, ogrodzenia, oświetlenia, dozoru, zabezpieczenia p.poż, nadzoru inwestorskiego, kierownika budowy, nadzoru autorskiego, dziennika budowy, oraz, że inwestor nie przedstawił projektu budowlanego. Powyższe uzasadniało wniosek organu, iż sposób prowadzenia robót stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.8 i 11 kpa. Organy dokładnie wyjaśniły podstawy prawne i faktyczne zastosowania art.50 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Mniej szczegółowe wyjaśnienie drugiej, niezależnej przesłanki wstrzymania (art.50 ust.1 pkt 2) nie może powodować naruszenia w/w przepisów.

Przechodząc do oceny zarzutu skarżącego, iż wstrzymanie prac budowlanych w sytuacji, gdy budynek nie ma pokrycia dachowego, skutkuje wystawieniem zabytkowego wnętrza na szkodliwe oddziaływanie warunków atmosferycznych, podkreślić należy, że wobec treści art.50 ust.1 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, ale ustawowo zobligowany do wydania przedmiotowego postanowienia. Gdy roboty są prowadzone w warunkach objętych hipotezą art. 50 ust.1 prawa budowlanego, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania tych robót.

Wynikający z przepisu art.50 ust.2 pkt 2 obowiązek ustalenia w postanowieniu o wstrzymaniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, został przez organ wykonany przez nakazanie inwestorowi zabezpieczenia obszaru, w którym zostały wykonane roboty budowlane przed dostępem osób trzecich oraz zawieszenia tablicy o zakazie wstępu na teren robót budowlanych.

Nie jest zasadny zarzut skarżącego naruszenia przez organ przepisu art. 50 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego przez wstrzymanie robót budowlanych bez nakazania przeprowadzenia prac zabezpieczających, co skutkuje pozostawieniem obiektu o wysokich walorach zabytkowych bez pokrycia dachowego chroniącego poszczególne kondygnacje budynku przez szkodliwym oddziaływaniem warunków atmosferycznych.

Należy zauważyć, że w powołanym przepisie mowa jest o ustaleniu przez organ wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Zgodne z tym przepisem jest nakazanie inwestorowi zabezpieczenia obszaru, w którym zostały wykonane roboty budowlane przed dostępem osób trzecich oraz nakazanie zawieszenia tablicy o zakazie wstępu na teren robót budowlanych. Skoro przyczyną wydania postanowienia o wstrzymaniu było wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, oczywistym jest, że "niezbędnym zabezpieczeniem" nie może być nakazanie inwestorowi wykonania pokrycia dachowego budynku, skoro wymaga to uzyskania pozwolenia na budowę. Doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zamkniętego nie jest równoznaczne z jego uzasadnionym zabezpieczeniem. "Niezbędnym zabezpieczeniem" nie jest bowiem kontynuowanie robót w celu wykończenia budynku.

Jeżeli inwestor miał wątpliwości w zakresie wyboru najstosowniejszego sposobu zabezpieczenia robót budowlanych winien był zwrócić się do organu administracji o udzielenie potrzebnych wskazówek.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organy normy art. 7 kpa przez rezygnację z uwzględnienia w trakcie postępowania administracyjnego słusznego interesu obywatela oraz ważnego interesu społecznego, na wstępie podnieść należy, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do "załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Stosowanie tej zasady odnosi się głównie do prawa procesowego i do wszystkich tych wypadków, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu.

O ile postanowienie z art.50 ust.1 prawa budowlanego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, o tyle przy wydawaniu rozstrzygnięcia opartego na przepisie art.50 ust.2 pkt 2 ustawy, organ ma pewien "luz decyzyjny", skoro od jego oceny zależy ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń.

Zgodnie z art.7 kpa ochronie podlega jedynie "słuszny interes obywateli". Przyjęcie przez ustawodawcę zasady, że ochronie podlega jedynie interes "słuszny" powoduje konieczność dokonywania oceny tego interesu. "Nie każdy więc interes, ale taki, który może być uznany za "słuszny" ma być brany pod uwagę. W ten sposób ustawodawca wprowadza tu dodatkowy moment oceniający. Chodzi o interes godny ochrony, nie stojący w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego. Uznanie interesu za słuszny powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie z własnego przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy i nierówności (wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., l SA/Ka 1744/96, niepubl.).

"Korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny, jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny"

( wyr. NSA z dnia 6 lutego 1996 r., II SA 1835/93, ONSA 1996, nr 1, poz. 36). Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25.02.2002r sygn.ll SA 3126/00). W niniejszej sprawie inwestor prowadził roboty budowlane mimo pełnej świadomości nie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co negatywnie świadczy o postawie skarżącego i o jego zamiarze wykonania zaplanowanego przedsięwzięcia bez poszanowania obowiązującego systemu prawnego.

Należy więc stwierdzić, że wysuwane przez skarżącego argumenty, że z uwagi na stopień zaawansowania prac konieczne było położenie pokrycia dachowego mają na celu jedynie przerzucenie przez skarżącego odpowiedzialności za podjęte bezprawne działania na organ administracji publicznej, który postąpił zgodnie z obowiązkami nałożonymi na niego przepisami prawa.

Nie jest również zasadny zarzut skargi naruszenia art.10 kpa.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutu zażalenia, że ze względu na obecny etap zaawansowania robót, natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych spowoduje zagrożenie powstania szkody w substancji budynku. Organ II instancji wyjaśnił , że przedstawiony przez niego stan faktyczny sprawy bezwzględnie obliguje organ nadzoru budowlanego, w świetle przepisów obowiązującego prawa budowlanego (wcześniej przytoczonych) , do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót.

Istotne znaczenie ma również fakt równoległego prowadzenia postępowania w przedmiocie nadbudowy budynku i wydania w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego do stanu sprzed budowy i rozbudowy, która uniemożliwia orzeczenie innego zabezpieczenia niż określone w punkcie drugim zaskarżonego postanowienia.

Z powyższych przyczyn, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.