Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 439/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 85 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 roku sprawy ze skarg D. M. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz D. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz A. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...], Prezydent Miasta I. ustalił przedsiębiorstwu D. z siedzibą przy ul. [...] w I. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynku drukarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w I.". Organ określił jednocześnie rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia (działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w I.); warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych; wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko. Organ nałożył na inwestora obowiązek zapobiegania, ograniczenia oraz monitorowania przedsięwzięcia na środowisko, nie nakładając obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W obszernym uzasadnieniu decyzji przedstawiono tok postępowania wszczętego wnioskiem inwestora z dnia [...] sierpnia 2016r., opisując działania własne w tym postępowaniu, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. (PPIS), a także stanowiska i działania stron postępowania oraz inwestora w postępowaniu. Organ opisał przebieg przeprowadzonej w sprawie rozprawy administracyjnej, podczas której strony postępowania – właściciele sąsiednich nieruchomości podtrzymali szereg zarzutów dotyczących m.in. obniżenia wartości nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją oraz przekroczenia norm zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, hałasu czy powstających zapachów w związku z funkcjonowaniem zamierzonej inwestycji; podtrzymano także zgłaszane w toku postępowania zarzuty dotyczące zgodności planowanej inwestycji z założeniami obowiązującego dla terenu tej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przystępując do etapu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia organ uwzględnił:

- wyniki uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2017r., [...]),

- wyniki uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. (opinia z dnia [...] września 2017 r.),

- zapisy i ustalenia zawarte w przedłożonym organowi raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonym w październiku 2016r. przez zespół autorów tj. mgr inż. M. F., A. S. oraz M. S. oraz jego uzupełnieniach, w tym w aneksie,

- "wyniki z udziałem społeczeństwa",

- zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po szczegółowym przedstawieniu ustaleń wynikających z powyższych, organ stwierdził, że inwestor wypełnił wymogi formalne do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskał stosowne uzgodnienia i opinie od RDOŚ i PPIS, a procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i analiza specyfiki planowanego przedsięwzięcia we wszystkich aspektach środowiskowych, biorąc pod uwagę skalę i lokalizację planowanej inwestycji, uzasadnia wydanie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. S. oraz D. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy oraz przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie opisanym w uzasadnieniu – o ile organ odwoławczy nie znajdzie podstaw do orzeczenia kasacyjnego. Decyzji organu I instancji zarzucili:

1. naruszenie prawa procesowego: art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tj. przeprowadzeniu postępowania z pominięciem stanowiska odwołujących w przedmiotowej sprawie, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Prezydenta Miasta I. do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji,

2. naruszenie prawa materialnego: art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w sposób nieuzasadniony nie odniósł się w pełni do wniosków składanych przez odwołujących w trakcie konsultacji społecznych, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy (w odwołaniu błędnie - art. 85 pkt 2 ppkt 1, poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia decyzji informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa oraz art. 80 ust. 2 ww. ustawy, poprzez wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji pomimo braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

W obszernych uzasadnieniach odwołań przedstawiono szczegółową argumentację powyższych zarzutów.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Przytoczywszy treść art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 9 października 2015r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochroni, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 1936wskazał, że raport inwestora o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożono w dniu [...] października 2016r., czyli przed dniem wejścia w życie znowelizowanej ustawy, a więc w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 – dalej "u.i.o.ś."). Kolegium dalej wskazało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie przeprowadza się przed wydaniem decyzji zezwalającej na inwestycję – dotyczy ono dopiero planowanego przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja, w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku, zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Przywołując treść art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. organ wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie kwalifikuje się do wymienionych w §3 ust. 1 pkt 14 i 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) i planowane jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XXIII/332/08 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 30 września 2008r.:

- działka nr [...] - symbol 22P i 41E z przeznaczeniem na: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz teren urządzeń elektroenergetycznych,

- działki nr [...] i [...] – 22P tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów,

- działki nr [...] – 22P tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i 03KD 22P teren dróg publicznych,

- działki nr [...] i [...] – 12MN/RM i 30MN/R tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zagrodowej oraz docelowo tereny mieszkalnictwa i usług podstawowych (po zaprojektowaniu dróg dojazdowych i podziału terenu na działki) z dotychczasowym wykorzystaniem terenu do produkcji rolnej.

Organ potwierdził prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Przywołał okoliczność powzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. odpowiednio uzgodnienia i opinii w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zauważył, że w sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną, wskazując, że okoliczni mieszkańcy wyrazili swą dezaprobatę dla planowanej inwestycji i wskazali, że będzie ona mieć negatywny wpływ na środowisko lokalne, jak również na wartości nieruchomości w okolicy, komfort życia mieszkańców. W ocenie SKO organ I instancji uwzględniając przedłożony mu raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony przez zespół ekspertów i uzupełniony na żądanie organów uzgadniających, dochował wszelkiej staranności w uzyskaniu możliwie szczegółowych informacji na temat przedsięwzięcia, a jednocześnie w decyzji obwarował inwestora obowiązkami na każdym etapie przedsięwzięcia, by nie stanowiło ono zagrożenia dla środowiska i komfortu życia mieszkańców. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowym elementem, na którym oparł się organ I instancji był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, i stanowi on kluczowy dowód w sprawie podlegający rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej ocenie zgodnej z regułami dowodowymi. Podkreślił, że w sytuacji uzyskania pozytywnych opinii organów uzgadniających kwestionowanie raportu jest możliwe tylko w drodze przedłożenia dowodu w postaci kontrraportu – zastrzeżenia nie mogą być gołosłowne, ale oparte o przesłanki specjalistyczne zawarte w odpowiedniej ekspertyzie.

Kolegium wskazało, że organ I instancji szczegółowo opisał zakres planowanego przedsięwzięcia i poszczególne jego etapy, szczegółowo przytoczył postanowienie RDOŚ i opinię PPIS, a także podkreślał fakt istnienia oporu społecznego w przedmiotowej sprawie. W opinii Kolegium nie zaszła żadna z opisanych w art. 80 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 2 oraz art. 81 ust. 3 u.i.o.ś. okoliczności warunkująca odmowę wydania decyzji środowiskowej.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił, iż działki nr [...] i [...] oznaczone jako 12MN/RM i 30 MN/R z przeznaczeniem na tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zagrodowej oraz docelowo tereny mieszkalnictwa i usług podstawowych (po zaprojektowaniu dróg dojazdowych i podziału terenu na działki) z dotychczasowym wykorzystaniem tereny do produkcji rolnej, będą pełniły funkcję terenów zielonych (terenów biologicznie czynnych). Natomiast budynek drukarni oraz powierzchnie komunikacyjne zlokalizowane zostaną na terenie oznaczonym symbolem 22P z przeznaczeniem na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Zarzuty w tej kwestii SKO uznało zatem za bezzasadne. Przywołał nadto, że z pisma Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] wynika, że dla wymienionych działek należy pozostawić co najmniej 40% powierzchni obszaru jako biologicznie czynnego, niezabudowanego i nieutwardzonego, zaś zapisy plan u nie określają maksymalnego terenu biologicznie czynnego.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że zastosowanie w raporcie współczynnika tłumienia gruntu jest wyłącznie opinią strony niepopartą żadnymi specjalistycznymi dowodami. W ocenie organu w sprawie prawidłowo zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy. Zauważył, że w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań organ I instancji nie może kierować się wyłącznie sprzeciwem społeczności lokalnej – żaden przepis u.i.o.ś. nie uzależnia wydania decyzji pozytywnej w tym przedmiocie od zgody lub braku sprzeciwu społeczności lokalnej, w sprawie zaś zgodnie z przepisami zapewniono udział społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie mu zgłoszenie uwag i wniosków. Organ zauważył, że negatywne stanowisko społeczeństwa może natomiast wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych postanowieniach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, bądź ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska.

Jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję, złożyli D. M. (zarejestrowano pod sygn. II SA/Bd 439/18) i A. S. (sygn. II SA/Bd 441/18), reprezentowani przez radcę prawnego S. B. zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego:

a) utrzymanie w mocy decyzji I instancji wydanej z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na przeprowadzeniu postępowania z pominięciem stanowiska skarżących w sprawie,

b) utrzymanie w mocy decyzji I instancji wydanej z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego jego rozpatrzenia, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu II instancji ich zrozumienie, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób,

d) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

e) rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której brak jest prawidłowego podpisu wszystkich członków Kolegium, podczas gdy decyzja winna być opatrzona podpisem z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.

2. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdyż organ II instancji utrzymując w mocy decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych, w sposób nieuzasadniony nie odniósł się w pełni do wniosków składanych przez odwołujących w trakcie konsultacji społecznych,

b) art. 85 ust 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy (w skardze błędnie – art. 85 pkt 2 ppkt 1 lit. a), poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej w swej treści informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji,

c) art. 80 ust. 2 ww. ustawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji pomimo braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla tego terenu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg, w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., podniesiono, że organ I instancji wydając rozstrzygnięcie zignorował argumenty skarżącego wskazujące na niewłaściwy współczynnik tłumienia gruntu (G) w oddziaływaniu akustycznym - w toku postępowania skarżący wskazywali, że błędnie zastosowano kryterium współczynnika gruntu przy obliczeniach propagacji hałasu dla inwestycji, wyznaczając G=0,7, pomimo dokonania nowych obliczeń w tzw. aneksie do raportu oddziaływania na środowisko, w którym to oddziaływanie hałasu dotyczyło głównie terenów gruntu twardego. Wskazali, że dla gruntów twardych norma PN-ISO 9613-2 przewiduje współczynnik G równy 0, zaś dla porowatych G równy 1, w przypadku więc mieszanego udziału gruntów wartość ta zmienia się od 0 do 1 wraz ze wzrostem udziału gruntów porowatych. Skarżący przywołali treść pisma Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska: [...] z dnia [...] lipca 2013 r., w którym organ ten poczynił rozważania na temat zjawiska tłumienia fali akustycznej w środowisku oraz wyraził pogląd, że organ administracji, kierując się zasadami ostrożności i zapobiegania może zdecydować o zastosowaniu takich parametrów oddziaływania akustycznego, które "będą bezpieczniejsze z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony środowiska, w tym o wykonaniu analizy zasięgu i poziomu oddziaływania akustycznego przy najmniej korzystnych założeniach". Współczynnik gruntu został niewłaściwie wyznaczony w raporcie inwestorskim, a organ winien dokonać weryfikacji założeń raportu w tej kwestii poprzez wizję lokalną.

Podniesiono nadto, że raport oparty został o nieaktualną dokumentację kartograficzną, zaś po jego złożeniu inwestor dokonał podwyższenia terenu poprzez nawiezienie znacznej ilości ziemi na teren inwestycji. Mimo że, aport po interwencji m.in. skarżących został uzupełniony, to w dalszym ciągu zawiera on wytknięte błędy. W ocenie skarżących organ przerzucił niemalże całkowicie ciężar przeprowadzenia postępowania dowodowego na inwestora i skarżących, czym naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. – na poparcie powyższego skarżący przytoczyli stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przywoławszy wypowiedzi stron podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej co do wadliwości przedłożonego raportu, w tym te sugerujące, że sam inwestor był świadom błędów w nim zawartych, skarżący zarzucili organowi nierzetelną ocenę przedmiotowego raportu. Wskazali na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie jego treść nie koresponduje z postawą organu I instancji w trakcie postępowania – organ odwoławczy zaakceptował to, że organ I instancji nie odniósł się do ustalonych przez siebie w sposób samodzielny warunków zawartych w decyzji własnej, nie wyjaśnił motywów, którymi kierował się wprowadzając takie, a nie inne warunki do decyzji.

Skarżący zaznaczyli, że w treści uzasadnienia decyzji I instancji organ nie wyraził jednoznacznego stanowiska co do planowanej inwestycji. Za znamienne uznali, że po uzgodnieniu raportu przez RDOŚ i PPIS zmieniona została przez inwestora koncepcja, m.in. wprowadzono dłuższy ekran akustyczny o długości ok. 156 m i wysokości 5 m, przy czym aneks do raportu przedłożony do ponownego zaopiniowania składał się jedynie z analizy oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia w kwestii akustyki; po skierowaniu raportu do ponownego uzgodnienia RDOŚ nie wziął pod uwagę skali wprowadzonych zmian i nie zaktualizował swojego stanowisko względem analizy akustycznej, a także pozostałych analiz. W ocenie skarżących organ I instancji, wobec skali stwierdzonych nieścisłości, powinien odwołać się do niezależnych specjalistów, a sam raport, w obliczu wprowadzenia znacznej bariery w postaci bariery akustycznej, powinien zostać kompleksowo zaktualizowany w formie nowego raportu, a nie tylko aneksu dotyczącego parametrów akustycznych, pomijającego m.in. kwestie wpływu tej bariery na krajobraz. Zarzut braku podpisów członków Kolegium skarżący uzasadnili tym, że w myśl art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja winna być podpisana imieniem i nazwiskiem oraz wskazaniem stanowiska służbowego członka organu kolegialnego, zaś zaskarżona decyzja została w ten sposób podpisana jedynie przez jednego członka Kolegium, drugi z członków podpisał się jedynie nazwiskiem, zaś trzeci parafką.

Uzasadniając zarzuty prawa materialnego skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do ich wniosków i uwag składanych w trakcie konsultacji społecznych – z treści uzasadnienia nie wynika, w jakim zakresie zostały one uwzględnione i jakie jest stanowisko organów względem zgłaszanych przez uczestników wątpliwości. W ocenie skarżących organ I instancji ograniczył się jedynie do roli pośrednika między mieszkańcami a inwestorem, nie odnosząc się samodzielnie do podnoszonych kwestii i kierując wszystkie pisma do organów opiniujących. Zarzucili, że organ I instancji nie zwracał uwagi na wady przedstawionego raportu oraz projektu inwestycji, dążąc do wydania decyzji pozytywnej.

Odnośnie naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. wskazano, że działki, na których ma być realizowana inwestycja, położone są na trzech jednostkach urbanistycznych wynikających z obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – 22P, 30 MN/R oraz 12MN/MR, a nie tylko w strefie terenu o symbolu 22P, na co wskazuje raport. Podnieśli, że części działek ewidencyjnych, w sąsiedztwie których zlokalizowana ma zostać inwestycja, znajduje się w obrębie jednostek z docelowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Błędnie zatem, w ocenie skarżących, wnioskodawca wskazał w raporcie, że budynku drukarni będą zlokalizowane tylko w strefie terenu 22P, ponieważ działki nr [...] i [...] są oznaczone innymi symbolami. Wskazali, że powyższą wadę zaakceptowały organy obu instancji. Na potwierdzenie powyższego skarżący zacytowali odnośne zapisy obowiązującego planu. Ponadto zaznaczyli, że najbliżej zlokalizowane względem inwestycji tereny chronione akustycznie to tereny oznaczone symbolami 12MN/MR oraz 30MN/R, istnieje zatem bardzo duże prawdopodobieństwo, że naruszone zostaną normy i zasady ochrony przed hałasem określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Skarżący wskazali, że skoro inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w §3 ust. 1 pkt 14 i 52 lit. b tego rozporządzenia, to wszystkie działki, na których realizowana ma być inwestycja, w miejscowym planie powinny być przeznaczone na działalność przemysłową, a nie mieszkaniową

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i potwierdzając prawidłowość postępowania I instancji i kończącego je rozstrzygnięcia. W nawiązaniu do zarzutu niezgodności inwestycji z miejscowym planem podniósł, że działki nr [...] i [...] będą pełniły funkcję terenów zielonych, natomiast budynek drukarni oraz powierzchnie komunikacyjne zlokalizowane zostaną na terenie oznaczonym symbolem 22P. Zarzut zastosowania błędnego współczynnika tłumienia gruntu organ uznał za gołosłowny, niepoparty specjalistyczną ekspertyzą. Za całkowicie niezasadny uznał też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., wskazując, że przepis ten nie nakłada obowiązku złożenia czytelnego podpisu decyzji, zaś warunek formalny podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego został w kwestionowanej decyzji spełniony.

Postanowieniem z dnia 11 września 2018r. sygn. II SA/Bd 441/18 Sąd, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył sprawy toczące się z powyższych skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Bd 439/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Kontrolując w niniejszej sprawie zgodność z prawem działalności organów administracji publicznej Sąd zważył, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, w stopniu skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2018r., dotyczyło określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie, według wskazań inwestora oraz organów: "budynku drukarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w I.". W ocenie Sądu, powyższe określenie nie oddaje w pełni charakteru i specyfiki przedmiotowego przedsięwzięcia, w kontekście zasadniczej materialnoprawnej podstawy działania w tej sprawie organów administracji publicznej czyli przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwana "ustawą środowiskową"). Nie pozostaje również spójne z treścią przepisów § 3 ust. 1 pkt 14 i 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71, dalej "rozporządzenie"), na podstawie których, uwzględniając parametry planowanego przedsięwzięcia, zaliczono je do przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zwrócić przyjdzie uwagę, iż w istotnym w tym postępowaniu aspekcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a nie techniczno-budowlanym, przedmiotowe przedsięwzięcie nie polega na budowie: budynku wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej pod pojęciem "przedsięwzięcie" - rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie (...).

Z kolei dla zdefiniowania pojęcia "środowisko" w art. 3 ust. 1 pkt 15 ww. ustawy ustawodawca odsyła do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (w skrócie "p.o.ś"), zgodnie z której art. 3 pkt 39, rozumie się przez to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Przez pojęcie "zanieczyszczenie" rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 16 ustawy środowiskowej w zw. z art. 3 pkt 49 p.o.ś.). Pomocniczo należy także definicję pojęcia zakład z art. 3 pkt 48 p.o.ś., przez które rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami.

Dla określenia rodzaju przedmiotowego przedsięwzięcia i jego niezbędnego zindywidualizowania, w aspekcie możliwości znaczącego oddziaływania na środowisko, istotny jest zatem rodzaj i charakter instalacji, oraz wielkość powierzchni zabudowy, co wymaga co najmniej jednoznacznego wskazania działek ewidencyjnych, na których planowane jest zamierzenie. W tym zakresie należy bowiem wskazać na treść przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia podkreślając, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi:

- instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych (...)- § 3 ust. 1 pkt 14,

- zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. b – przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia – pkt 52 lit. b

Oznacza to, iż w niniejszej sprawie inwestor i organy administracji posługują się nazbyt uproszczoną, uogólnioną nazwą, nie oddającą charakterystyki przedsięwzięcia, oraz co istotne, w opisie przedsięwzięcia (vide załącznik do decyzji I instancji, treść tej decyzji) nie wskazują działek ewidencyjnych, na których jest ono planowane. Zabieg ten zdaje się być celowym, i budzi uzasadnione wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. W decyzji Prezydenta Miasta I. dopiero na 3 stronie w pkt I.1. organ wskazał, że "inwestycja zrealizowana zostanie na obszarze obejmującym działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w I.". W decyzji nie wskazano wielkości powierzchni terenu, który przedsięwzięcie ma łącznie obejmować. Wskazano, że "docelowy bilans nieruchomości szacować się będzie następująco: powierzchnia zabudowy – ok. 10 050,0m2, powierzchnia utwardzona – ok. 5 477,0 m2, powierzchnia biologicznie czynna – ok. 13 549,0 m2. Organ nie uzasadnił jak rozumie powyższe wielkości, w szczególności w odniesieniu do rozumienia powierzchni zabudowy, o której mowa w cytowanych wyżej przepisach. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika, iż teren powyższych działek ewidencyjnych wynosi łącznie niemal 3 ha.

Tymczasem obszar oddziaływania jak również teren planowanego przedsięwzięcia ma zasadnicze i sporne znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Stosownie do art. 63 ustawy środowiskowej, dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stwierdzany jest w drodze postanowienia. W niniejszej sprawie obowiązek ten stwierdził Prezydenta Miasta I. postanowieniem z dnia [...] września 2016r. ([...]) uwzględniając opinie organów współdziałających i określając zakres raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 66 ustawy.

Wnioskodawca ubiegał się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

W tym miejscu, mając także na uwadze okoliczności sporne pomiędzy organami i skarżącymi, w pierwszej kolejności należało jednak odnieść się do wymogu określonego w art. 80 ust. 2 zdanie 1 ww. ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Inwestor zaplanował lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia, mającego oczywisty charakter przemysłowo-magazynowy, na terenie kilku nieruchomości obejmujących wskazane ostatecznie 10 działek ewidencyjnych o nr: [...] przy ul. [...] w I.. Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, że w dacie orzekania przez organy teren ten w całości objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr XXIII/332/08 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 30 września 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia dla osiedla "Szymborze" (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. z 12 grudnia 2008r. Nr 162, poz. 2541 ze zm.).

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji RP, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie powszechnie obowiązującego prawa, kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. Postanowienia art. 80 ust. 2 ustawy stanowią więc wyraz respektowania rangi aktu, jakim jest plan miejscowy. Oznacza to, iż ustawodawca jednoznacznie zastrzegł, że w razie istnienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność z jego postanowieniami jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym w orzecznictwie i piśmiennictwie podnosi się, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Określone w art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej kryterium ma zatem doniosłe znaczenie dla przeprowadzanej przez właściwy organ oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, ponieważ stwierdzenie już na wstępie niezgodności z planem powoduje brak podstaw do podejmowania dalszych działań w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też Sąd w pierwszej kolejności badał zarzuty w tym zakresie.

Zgodnie z charakterystyką planowanego przedsięwzięcia, stanowiącą załącznik do decyzji środowiskowej, polegać będzie ono na budowie budynku drukarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą przez firmę [...] która jest już właścicielem kompleksu drukarni w I. zlokalizowanych przy ul. [...] oraz ul. [...]. Inwestycja zakłada przeniesienie zakładu produkcyjnego z ul. [...] do nowej lokalizacji ul. [...]. W ramach realizacji inwestycji przewiduje się budowę budynku produkcyjnego drukarni z częścią biurowo-socjalną oraz magazynową oraz budynku portierni, wykonanie utwardzenia części terenu z przeznaczeniem na place oraz powierzchnie komunikacyjne, wjazd na teren zakładu wyłącznie od ul. [...]. Docelowy bilans zabudowy określono na powierzchnia projektowanych budynków ok 10050 m2, powierzchnia utwardzona ok. 5477,0 m2, pow. biologicznie czynna ok. 13549,0 m2. Planuje się rozbiórkę istniejących budynków i wagi.

Zakładana wielkość produkcji w oparciu o zużycie surowców (papier, tektura, karton) szacować się będzie n poziomie ok. 20 015 Mg/rok. Przewiduje się docelowe zatrudnienie w zakładzie ok. 55 pracowników administracji oraz ok. 210 pracowników związanych bezpośrednio z produkcją. Praca w zakładzie odbywać się będzie w systemie całodobowym, 7 dni w tygodniu. Inwestycja zrealizowana zostanie na obszarze obejmującym działki o nr. ew [...] przy ul. [...] w I..

Prezydent Miasta I. wskazał, że poszczególne działki ewid. zgodnie z planem miejscowym znajdują się w następujących jednostkach bilansowych:

- dz. nr [...] – 22P i 41E z przeznaczeniem na: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów,

- dz. nr [...] i 46/2 – 22P z przeznaczeniem na: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów,

- dz. nr [...] – 22P i 03KD z przeznaczeniem na: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz teren dróg publicznych,

- dz. nr [...] i [...] – 12 MN/RM i 30 MN/R z przeznaczeniem na: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz docelowo tereny mieszkalnictwa i usług podstawowych (po zaprojektowaniu dróg dojazdowych i podziału terenu na działki) z dotychczasowym wykorzystaniem terenu do produkcji rolnej.

Podkreślenia wymaga, iż organ pierwszej instancji, mimo że zagadnienie to było kwestionowane w toku postępowania administracyjnego, w 60 stronicowym uzasadnieniu swej decyzji ograniczył się (str. 58-59), za inwestorem, do nader lakonicznego wskazania w jakich jednostkach planistycznych położone są poszczególne działki ewidencyjne, oraz tego że "budynek drukarni oraz powierzchnie komunikacyjne zlokalizowane zostaną na terenie oznaczonym symbolem 22P", a działki o nr ewidencyjnych [...] w obrębie jednostek urbanistycznych 12 MN/RM oraz 30MN/R "będą pełnić funkcję terenów zielonych (terenów biologicznie czynnych)" i ogólnikowego opisu przeznaczenia sąsiednich nieruchomości. Zdaniem organu taki sposób zagospodarowania ternu inwestycji nie jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dla terenów 12MN/RM i 30 MN/R (czyli działek [...]) należy pozostawić co najmniej 40% powierzchni obszaru jako biologicznie czynnego, niezabudowanego i nieutwardzonego.

Zważyć należy, że tak jak w toku postępowania, tak w obszernym w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniesiono i szczegółowo uzasadniono zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, poprzez brak zgodności lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z obowiązującym planem miejscowym – przytoczeniem konkretnych przepisów planu określających przeznaczenie działek nr [...] na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, z dopuszczeniem uprzedniego wykorzystania rolniczego, a nie produkcyjno-magazynowej. Strona odwołująca się jednoznacznie wskazała na istotne różnice i sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem i uwarunkowaniami planistycznymi dla terenów o symbolu 22P oraz tych na terenach o symbolach 30 MN/R oraz 12 MN/MR wynikające z poszczególnych norm § 8 planu miejscowego oraz podlagających ochronie akustycznej.

Tymczasem organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie poddał analizie poszczególnych norm planu miejscowego, nie dokonał ich wykładni, w kontekście normy art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy środowiskowej, nie odniósł się do zarzutów odwołania w tym zakresie, ograniczając się do powielenia twierdzenia inwestora i organu pierwszej instancji. Kolegium uznało zarzut odwołania za bezzasadny stwierdzając jedynie, że budynek drukarni oraz powierzchnie komunikacyjne zlokalizowane zostaną na ternie oznaczonym symbolem – 22P z przeznaczeniem na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, pomijając oczywistą okoliczność, że ocena oddziaływania na środowisko jak również ocena zgodności lokalizacji całej inwestycji zakładu produkcyjnego – musi pozostawać zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Żaden z organów nie rozważył, nie wskazał i nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że zlokalizowanie na terenie działek o nr ewid.[...] przedsięwzięcia produkcyjno-magazynowego z właściwą infrastrukturą, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jest zgodne z obowiązującym dla tych terenów – powszechnie obowiązującym planem miejscowym. Stanowi to jednoznacznie o wydaniu przez organy administracji orzekające w tej sprawie decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to w powiązaniu z błędną wykładnią art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z cytowanymi przepisami prawa materialnego, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uwzględniając treść przywołanych już przepisów ustawy środowiskowej oraz p.o.ś, jak również treść przepisów obowiązującego w dacie orzekania przez organy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ich wykładnię organy wyraziły nieprawidłowe stanowisko co do zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego w dacie orzekania przez nie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego miasta I. dla osiedla [...] (uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia Nr XXIII/332/08 z 30 września 2008r. ze zm.). Wedle już ogólnych zapisów uchwały (§ 4), prawodawca lokalny jednoznacznie wyodrębnił ustalenia planu m.in. dla terenów: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN), zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i zagrodowej (symbol MN/RM), zabudowy mieszkalnictwa i usług podstawowych z dotychczasowym wykorzystaniem tych terenów do produkcji rolnej (symbol MN/R), jak również tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (symbol P). Dodatkowo w § 6 pkt 6 uchwały zdefiniowano, na potrzeby tego aktu prawnego pojęcie "przedsięwzięcia szkodliwego dla zdrowia i środowiska", przez co należy rozumieć inwestycję, której szkodliwość zostanie wykazana w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W § 7 uchwały Rada Miejska ustaliła ogólne zasady zagospodarowania terenów dla całego obszaru objętego planem, w tym przeznaczenie terenu – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, usług, obiektów produkcyjnych, składów, zieleni urządzonej i wód powierzchniowych wymienionych w § 4, w granicach oznaczonych liniami rozgraniczającymi (pkt 1); w pkt 3 zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: a) uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice działki, b) zakaz lokalizacji przedsięwzięć szkodliwych dla zdrowia i środowiska (...); w pkt 9 szczegółowe warunki i zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu w tym zakaz zabudowy: a) zakazuje się wprowadzania funkcji sprzecznych z ustaleniami przeznaczenia terenu (...).

W § 8 planu miejscowego zawarto ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów wydzielonych na rysunku planu, w tym

dla terenu 12 MN/RM - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej:

1) przeznaczenie terenów - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa z niezbędnymi obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, określona na rysunku planu liniami rozgraniczającymi (...);

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego:

a) zakaz lokalizacji obiektów sprzecznych z ustaleniami planu,

b) uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granicę działki,

c) zakaz lokalizacji przedsięwzięć szkodliwych dla zdrowia i środowiska,

d) należy pozostawić co najmniej 40% powierzchni tego obszaru biologicznie czynnego, niezabudowanego i nieutwardzonego z zachowaniem istniejącej zieleni (...);

9) szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu:

a) zakazuje się wprowadzania funkcji sprzecznych z ustaleniami planu,

b) prowadzona na terenie działalność musi być zgodna z przepisami ustaw, w szczególności: prawo ochrony środowiska, prawo budowlane, obowiązującymi na dzień realizacji zamierzenia inwestycyjnego;

dla terenu 30 MN/R - docelowo tereny mieszkalnictwa i usług podstawowych (po zaprojektowaniu dróg dojazdowych i podziału terenu na działki) z dotychczasowym wykorzystaniem terenu do produkcji rolnej:

1) przeznaczenie terenu - docelowo teren mieszkalnictwa i usług podstawowych z dotychczasowym wykorzystaniem terenu do produkcji rolnej określony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) tereny mieszkalnictwa i produkcji rolnej z możliwością budowy obiektów, urządzeń i instalacji niezbędnych do produkcji rolnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami (...),

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego:

a) zakaz lokalizacji obiektów sprzecznych z ustaleniami planu,

b) uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granicę działki,

c) zakaz lokalizacji przedsięwzięć szkodliwych dla zdrowia i środowiska,

d) należy pozostawić co najmniej 40% powierzchni terenu biologicznie czynnego, niezabudowanego i nieutwardzonego z zachowaniem istniejącej zieleni (...);

9) szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu:

a) zakazuje się wprowadzania funkcji sprzecznych z ustaleniami planu (...),

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i zagospodarowania terenów - do czasu zainwestowania zgodnie z planem teren winien być użytkowany w sposób dotychczasowy.

Analiza treści powyższych przepisów prowadzi zatem jednoznacznie do stwierdzenia, iż na terenach oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolami 12 MN/RM oraz 30 MN/R z pewnością nie jest dopuszczalne nie tylko lokalizowanie obiektów budowlanych sprzecznych z ustalenia mi przeznaczenia tego terenu, lecz również zakazane jest w planie miejscowym wprowadzanie na tych terenach funkcji sprzecznych z ustaleniami planu, w tym jakichkolwiek przedsięwzięć szkodliwych dla środowiska i zdrowia (w rozumieniu § 6 pkt 6 planu). Nadto podkreślenia wymaga, że uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice działki. W sytuacji zatem gdy prawodawca lokalny określił w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie określonych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zagrodową z niezbędną infrastrukturą, a także docelowo tereny mieszkalnictwa i usług podstawowych, z dotychczasowym wykorzystaniem terenu do produkcji rolnej, w ocenie Sądu, nie tylko nie jest zgodne z planem miejscowym, lecz pozostaje z cytowanymi wyżej zapisami planu sprzeczne przeznaczenie takich terenów pod realizację inwestycji przemysłowo-magazynowej i związanej z nią infrastruktury. Tym samym skoro w sprawie niesporne pozostaje, że część terenu inwestycji obejmuje tereny opisane wyżej (dz. nr [...] i [...]) niezasadnie organy obydwu instancji uznały, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia planowanego na działkach [...] przy ul. [...] w I. spełniony został warunek sine qua non dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określony w art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy środowiskowej tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bez znaczenie przy tym pozostaje akcentowany przez wnioskodawcę, a za nim przez organy, fakt zagospodarowania terenu inwestycji poprzez zlokalizowanie budynku drukarni i części infrastruktury w tej części terenu inwestycji, na której obowiązują ustalenia planu 22P (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), a w spornej części terenu biologicznie czynnego. Środowiskowe uwarunkowania i postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wynika z przywołanych wcześniej przepisów, dotyczą całego zamierzenia, tu działalności zakładu przemysłowego wraz z całą jego infrastrukturą i sposobem zagospodarowania całego terenu inwestycji stosownie do jego funkcji. Sama tylko okoliczność zapewnienia wymaganych dla danego terenu warunków i bilansu powierzchni działki biologicznie czynnej, nie zmienia przeznaczenia i funkcji zagospodarowania terenu.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, Sąd zważył, iż stwierdzając zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organy administracji uchyliły się od dokonania wykładni przepisów tego aktu prawnego. U podstaw odmiennej oceny dokonanej przez Sąd legła prawidłowa wykładnia przepisów planu miejscowego oparta na językowych, systemowych oraz funkcjonalnych metodach interpretacji. W tym zakresie, zarzut skarg naruszenia także przepisu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej okazał się zasadny.

Dodatkowo przywołać należy przepis art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. W myśl ust. 3a, powyższy przepis nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Także i w kontekście tego przepisu oraz przepisów planu dla terenów 22P, 30 MN/R i MN/RM organy winny dokonać analizy możliwości zlokalizowania inwestycji na wnioskowanym terenie i charakteru jej oddziaływania na zdrowie lub życie ludzi w zw. z § 6 pkt 6, § 7 pkt 3 lit. a i b oraz § 8 planu miejscowego.

Z art. 73 ust. 3a p.o.ś. wynika więc, że w planie miejscowym można na terenie administracyjnym miasta przeznaczyć tereny pod działalność produkcyjną do składowania i magazynowania i wówczas będzie można na nich budować zakłady stwarzające zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, w tym stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Jednakże z tego przepisu wynika także to, że w planie miejscowym można wprowadzić ograniczenia dotyczące zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Można powiedzieć, że z powołanych przepisów wynika szeroki zakres uprawnień organów planistycznych w zakresie dopuszczenia w granicach administracyjnych miast możliwości budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Gmina może doprowadzić do tego, że nie wyznaczając terenów przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania utrzyma ustawowy zakaz budowy takich zakładów. Może też ten zakaz znieść wyznaczając tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania. W końcu może wybrać też rozwiązanie pośrednie, polegające na wyznaczeniu terenów przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania i wprowadzeniu ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Zaznaczyć przy tym należy, że w art. 73 ust. 3 p.o.ś. mowa jest o zakazie budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Zakaz ten nie dotyczy zatem tylko zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017r. sygn. II OSK 2162/15).

Powyższe zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia obydwu decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Zasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. bowiem organ odwoławczy, z naruszeniem także art. 15 k.p.a. nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie co do wszystkich istotnych okoliczności, także tych kwestionowanych w odwołaniu. Analiza akt administracyjnych sprawy, treści zgłaszanych w toku postępowania wniosków i zastrzeżeń, w kontekście wymogów ustawowych co do uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie daje bowiem podstaw do stwierdzenia, że istotne dla sprawy okoliczności w zakresie szkodliwości oddziaływania inwestycji na środowisko zostały prawidłowo i wszechstronnie rozważone i ustalone. Zgodzić się należy ze skarżącymi, iż w toku niniejszego postępowania organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym stron postępowania o sprzecznych interesach. Treść uzasadnień decyzji organów obydwu instancji w istocie ogranicza się do przedstawienia przebiegu postępowania w sprawie, stanowisk stron, oraz wskazań organów uzgadniających bez własnej szczegółowej analizy w celu ustalenia wszechstronnie stanu faktycznego, oraz wyjaśnienia zastosowania konkretnych rozwiązań, nałożenia obowiązków oraz pominięcia dążenia do wyjaśnienia konsekwentnie kwestionowanych przez niektóre strony twierdzeń i dokumentów przedłożonych przez inwestora. W szczególności organy nie dokonały niezbędnej oceny merytorycznej przedłożonej w sprawie dokumentacji w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z aneksem

Nie budzi wątpliwości, iż planowanie przez inwestora zlokalizowania przedsięwzięcia produkcyjno-magazynowego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, jest źródłem nie tylko możliwych konfliktów społecznych ale wątpliwości i zastrzeżeń właścicieli sąsiednio zabudowanych nieruchomości. Jednym ze źródeł szkodliwego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest hałas, co ma szczególnie istotne znaczenie dla terenów podlegających szczególnej ochronie akustycznej. Prawidłowość ustaleń obszaru i wielkości oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji ma zatem w tej sprawie kardynalne znaczenie. Wątpliwości w tym zakresie wobec prawidłowości dokonywania obliczenia oddziaływania akustycznego według obowiązujących przepisów i Polskiej Normy zgłaszały strony postępowania, jednak organy nie podjęły żadnych czynności celem zweryfikowania powoływanych zastrzeżeń poza przytoczeniem stanowiska autorów raportu. Organ nie podjął możliwych czynności dowodowych, w szczególności chociażby oględzin terenu dla zweryfikowania prawidłowości ustalenia parametrów porowatości gruntu koniecznych dla właściwego wykonania oceny zasięgu obszaru oddziaływania akustycznego na sąsiednie tereny. Także organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania w kwestionowanym zakresie. W ocenie Sądu uzasadnienie skarżonej decyzji nie świadczy również o ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w tym zakresie z uwzględnieniem zarzutów odwołania, zweryfikowania zgromadzonych w sprawie dowodów.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał ponadto, podzielając tym samym część zawartych w skargach zarzutów, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy prawa procesowego przez niedokonanie własnej merytorycznej oceny całości okoliczności sprawy i wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji. Dla pełnego zobrazowania tego stanowiska celowe jest przypomnienie, że Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa i podsumowało, że rozpatrując sprawę nie dopatrzyło się naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ani też naruszeń prawa materialnego. Stwierdziło też, że badana decyzja uwzględnia wymagane przepisami ustawy środowiskowej elementy, a ponadto organ pierwszej instancji dokonał wymaganych uzgodnień. Ponadto społeczeństwo, było poinformowane o prowadzonym postępowaniu i brało w nim czynny udział. Poza tym, odnosząc się jedynie do niektórych zarzutów odwołania, Kolegium uznało je za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, tak sporządzone uzasadnienie decyzji nie świadczy o ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Podkreślenia wymaga, że sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnotować również trzeba, że ustawa środowiskowa określa dodatkowe wymogi w zakresie uzasadnienia decyzji, określone art. 85 ust. 2. Nadto zgodnie z art. 37 pkt 2 tej ustawy organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podaje informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Nie jest wystarczające art. 37 ustawy środowiskowej. zgodnie z jego treścią, wskazanie w uzasadnieniu decyzji środowiskowej, że skierowane uwagi i wnioski dotyczące planowanej inwestycji zostały poddane analizie oraz przekazane pełnomocnikowi inwestora. To organ, a nie inwestor ma obowiązek podać informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Z uzasadnienia decyzji środowiskowej nie wynika, że organ dokonał oceny uwag i wniosków dotyczących planowanej inwestycji oraz, że odniósł się do nich.

Analiza uwag i wniosków dotyczących planowanej inwestycji bez odniesienia się do nich nie stanowi wykonania obowiązku nałożonego na organ administracji w art. 37 pkt 2 u.u.i.ś. Art. 37 pkt 2 u.u.i.ś nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej ustawodawca zabezpieczył m. in. poprzez nałożenie na organ administracji obowiązku określonego w art. 37 pkt 2 u.u.i.ś. Uzasadnienie decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie w ogóle nie zawiera informacji organu w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Prawidłowa wykładnia art. 37 pkt 2 u.u.i.ś. powinna oznaczać, że uzasadnienie decyzji środowiskowej powinno zawierać nie tylko wymienienie, analizę i ocenę zgłoszonych uwag i wniosków w związku z udziałem społeczeństwa, lecz także informację w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały one uwzględnione przez organ. Art. 37 u.u.i.ś. nie wymaga uwzględnienia wszystkich lub tylko niektórych uwag i wniosków zgłaszanych w toku postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej. Organ ma obowiązek w uzasadnieniu decyzji wykazać, że uwagi i wnioski przyjął do wiadomości i w jakim zakresie zostały one uwzględnione lub zostały ocenione jako niezasadne.

Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza nie tylko ww. przepisy, ale także zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim określoną w art. 7 K.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Z kolei, ujawnienie powyższych naruszeń stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Tymczasem w okolicznościach kontrolowanej sprawy Kolegium wyraziło jedynie ogólny pogląd o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, bez podania motywów takiego stanowiska, a to nie pozwala na jego weryfikację. Wprawdzie Kolegium oceniło, że decyzja Prezydenta Miasta I. zawiera wszystkie niezbędne elementy, jednak wniosek ten nie został poparty żadnymi wyjaśnieniami świadczącymi o poddaniu badaniu prawidłowości zawartej w tych "elementach" treści. Z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek rozpatrzenia wszelkich dowodów i przeanalizowania wszystkich argumentów zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Przypomnieć przyjdzie, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, jak też konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która - co do istoty sprawy - uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nie można sprowadzać celu postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organy obydwu instancji powinny samodzielnie ustalić oraz uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. W orzecznictwie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. To decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyroki NSA: z 17 maja 2011r., sygn. akt II OSK 672/10, z 10 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1241/13).

Wskazanych wyżej powinności Kolegium nie dochowało, ograniczając się w znacznej mierze jedynie do kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia i przedstawienia końcowego wniosku w tym zakresie. Powyższe nie pozwala na zapoznanie się z argumentacją organu odwoławczego, a w efekcie czyni także niemożliwą jej weryfikację przez strony i Sąd, ponieważ nie wiadomo, jakie konkretnie ustalenia i dowody stanowiły podstawę stanowiska Kolegium. W tym miejscu dodać należy, że relacjonując przebieg postępowania organ I instancji nie przedstawił dostatecznie własnych motywów i ustaleń, po czym tych samych zaniedbań dopuścił się organ odwoławczy, zatem nie sposób stwierdzić, jaki stan faktyczny przyjęło Kolegium za podstawę swej decyzji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Słusznie więc zarzucają skarżący, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., decyzja odwoławcza nie wyjaśnia stanu faktycznego, a nadto jest lakoniczna, bo pozbawiona merytorycznego stanowiska co do wszystkich aspektów sprawy, w tym nie odnosi się do stawianych w postępowaniu zarzutów. Sąd podzielił pogląd, że w sytuacji gdy strona postępowania zgłasza konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji. W postępowaniu odwoławczym, a także w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] listopada 2017r. skarżący zgłosili szereg zarzutów, w tym dotyczących m.in.: oddziaływania akustycznego na ich nieruchomości niezgodności lokalizacji inwestycji na terenie o innym przeznaczeniu niż przemysłowe, nieuprawnionego zagospodarowania działek sąsiadujących z ich nieruchomościami w sposób odmienny od ustaleń planu miejscowego; błędnym przyjęciu parametrów wpływających na prawidłowe ustalenia potencjalnego oddziaływania akustycznego na sąsiednie tereny zabudowy mieszkaniowej, nieuwzględnienie możliwości alternatywnego ulokowania inwestycji w innych terenach lub jej zmniejszenia wyłącznie do terenu przeznaczonego do zabudowy przemysłowej, niedostateczne ograniczenie oddziaływania poprzez umieszczenie części infrastruktury od strony południowej (rampy załadunkowe) z uwagi na bliską odległość od nieruchomości skarżących; wykonania analizy poziomu hałasu przy założeniu istnienia pasa zieleni, której w rzeczywistości nie ma. Zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że na zarzuty te Kolegium nie odpowiedziało.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Kolegium naruszyło wskazane powyżej przepisy procedury administracyjnej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powtórzyć przyjdzie, że Kolegium dokonało jedynie kontroli decyzji organu pierwszej instancji - i to w niepełnym zakresie - a nie ponownego, samodzielnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Pominęło przy tym obowiązek sporządzenia uzasadnienia z zachowaniem ustawowych wymogów (art. 85 ust. 2), w tym również z zachowaniem zasad ogólnych K.p.a. Poza tym nie dostrzegło wadliwości złożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Niejednoznacznie odnosząc się za organem pierwszej instancji do pierwotnej wersji tego dokumentu, który był wielokrotnie wyjaśniany w postępowaniu uzgodnieniowym co jednak nie znalazło wyrazu poprzez stosowne ujednolicenie lub jednoznaczne uzupełnienie treści tego dokumentu. Jedynie jedno uzupełnienie ma formę aneksu do raportu w zakresie oddziaływania akustycznego przy zmienionej koncepcji rozszerzenia wymiarów ekranu akustycznego, którego jednak parametrów, w tym chociażby w zakresie przepuszczalności akustycznej w aktach sprawy, ani decyzjach organu nie rozważono i nie ustalono.

Dodatkowo stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej istotnym elementem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest raport oddziaływania przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest kluczowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednia wiedzę. Zadaniem organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 339/15). Przyjmuje się także, że każdorazowe zastrzeżenia strony skarżącej wobec ustaleń raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być konkretne, rzeczowe, w szczególności w zakresie wiadomości wymagających wiedzy specjalistycznej poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. Wnioski raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko sporządzonego przez osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą nie mogą być zwalczane jedynie za pomocą samej negacji, niepopartej żadnymi konkretnymi argumentami, gdyż taki sposób argumentowania pozbawia spór charakteru jurydycznego. Sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.

Skarżący w toku postępowania wyrażali stanowisko, według którego przedłożony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może być podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na błędy wyników obliczeń i analiz spowodowanych istotnymi uchybieniami merytorycznymi. Organ pierwszej instancji ograniczył się do przekazywania stanowiska stron postępowania i innych jego uczestników wnioskodawcy, który wyrażał wobec nich swoje stanowisko. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania stawiane były konkretne zarzuty, co do twierdzeń zawartych w raporcie, a organ administracji publicznej opierając się na takim raporcie nie odniósł się do podnoszonych kwestii. Tym bardziej organ odwoławczy nie dokonał oceny raportu, w aspekcie wymogów określonych w art. 66 ustawy środowiskowej. Nie dokonał także weryfikacji twierdzeń skarżącego odnoszących się do błędnych danych wyjściowych przyjętych w raporcie w zakresie oddziaływania akustycznego. Brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Zadaniem organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę. Przypomnieć też należy, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje, poza weryfikacją raportu, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Trzeba zauważyć, że skarżący w toku postępowania administracyjnego, w tym w odwołaniach jak i następnie w skardze do Sądu podniosła konkretne zastrzeżenia, co do treści raportu. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie dokonały oceny merytorycznej przedłożonego przez inwestora raportu, ograniczając się tylko do jego oceny pod względem formalnym, która nadto nie okazała się wystarczająca. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do raportu, podzielając stanowisko i argumentację zaprezentowaną w raporcie. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że organ prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności na podstawie przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przypomnieć należy, że organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Organ I instancji nie dokonał własnej oceny wartości dowodowej raportu, nieprawidłowo ocenił i błędnie zaakceptował poczynione przez autorów tego dokumentu prywatnego ustalenia dotyczące rozprzestrzeniani się hałasu. W związku z tym zarzut skargi zmierzający do podważenia prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko, który był podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzasadniony. Kolegium nie dokonało w ogóle oceny czy raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z aneksem odpowiada przesłankom z art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uszło uwadze organów orzekających w sprawie, że raport zawiera opis dwóch zamiast trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, wymaganych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W raporcie na str. 84 i 85 wskazano na wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz możliwe kryteria wariantowania przedsięwzięcia opisano. Dalej wskazano jedynie, że z uwagi na tytuł prawny do nieruchomości objętych wariantem wnioskowanym przez inwestora oraz planowaną technologię i rozwiązania technologiczne inwestor uważa za optymalny wariant, ten właśnie wariant. Inwestor stwierdził, że w tym wariancie eksploatacja planowanej inwestycji nie spowoduje przekroczeń standardów jakości środowiska, ani nie spowoduje pogorszenia jego stanu, co już samo w sobie pozostaje w sprzeczności z innymi twierdzeniami raportu w zakresie emisji substancji oraz oddziaływania hałasu. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., raport powinien zawierać opis i analizę trzech wyżej wymienionych wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym wariant "zerowy" polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie jest wariantem wymaganym ww. przepisami. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

W niniejszej sprawie organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Raport nie został zatem dogłębnie zbadany przez organ I instancji. W niniejszej sprawie konflikt społeczny bardzo ostro ujawnił się w odniesieniu do przedmiotowej przedsięwzięcia, o czym świadczą listy protestujących mieszkańców. Brak prawidłowego zbadania dowodów przedkładanych w sprawie przez uczestników postępowania protestujących przeciwko pozytywnej decyzji środowiskowej oraz brak analizy przyczyn protestów mieszkańców świadczy o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ administracji właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ ustalający środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia powinien dokonać rzetelnej i wnikliwej oceny raportu przy zachowaniu wszelkich obowiązujących reguł dowodowych. Dlatego ustawodawca nakazuje zawarcie w raporcie uzasadnienia wyboru przedstawionych wariantów realizacji przedsięwzięcia, a także zobowiązuje do określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów. Raport, także w zakresie obejmującym wariantowanie realizacji przedsięwzięcia, musi mieć kompleksowy charakter i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a także wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska, oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. W przeciwnym wypadku właściwy organ administracji zostanie pozbawiony możliwości oceny planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z jego realizacją. Zarówno zatem ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, jak i obowiązek zawarcia w raporcie należytego uzasadnienia wyrobu rozpatrywanych wariantów oraz wyczerpującego określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko każdego z nich, nie zależy od woli i uznania, a także od oceny inwestora. Wymogu tego nie spełnia raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu, stwierdzone wadliwości proceduralne i merytoryczne postępowania, w ramach którego wydano kwestionowane akty, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z art. 200, art. 202 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., objęło zwrot na rzecz każdego ze skarżących niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 697 zł. (uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa - 17 zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego w kwocie 480 zł)