Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2406/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 144-146
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 300/14 w sprawie ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 300/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy W. ustalił G. S., M. S. oraz K. D. opłatę adiacencką, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B.., o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...], obręb B. gm. W., na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z pkt 2 ww. decyzji do opłaty w wysokości 909,50 zł zobowiązani zostali solidarnie G. S.

i M. S. jako współwłaściciele w 1/2 części przedmiotowej działki oraz K. D. w wysokości 454,75 jako współwłaścicielka w 1/2 części przedmiotowej działki.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli G. S., M. S. i K. D. zarzucając, że decyzja organu I instancji doręczona została stronom nieprawidłowo i tym samym nieskutecznie, gdyż nadawcą decyzji był Urząd Gminy W., nie zaś Wójt Gminy W. Wskazano także, że do organu I instancji kierowali wnioski o doręczenie uwierzytelnionego operatu szacunkowego, jednakże organ I instancji nie przesłał im tego operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 kpa, art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej jako u.g.n.), § 40 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. nr 207, poz. 2109 dalej jako rozporządzenie) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z [...] lutego 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., będący podstawą wyliczenia opłaty adiacenckiej zawierał wady. Organ wskazał jednocześnie, że operat sporządzony w analogicznej sprawie, był przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 1040/13, który w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. zakwestionował jego prawidłowość.

Organ odwoławczy podkreślił, że tylko prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości, pozwala na ich trafne zakwalifikowanie jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. W operacie szacunkowym należało zatem wskazać cechy decydujące o podobieństwie, którymi są zgodnie z treścią przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. - położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości, spowodował w ocenie organu odwoławczego, że operat w ogóle nie poddawał się weryfikacji lub była ona

w znacznym stopniu ograniczona, co zdyskwalifikowało decyzję administracyjną o niego opartą. Uzasadniając natomiast nieuwzględnienie zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, iż decyzja organu I instancji została dwukrotnie awizowana, a następnie z uwagi na niepodjęcie tej decyzji w terminie, nastąpił zwrot korespondencji do organu I instancji. Organ I instancji zawiadomił strony pismem z dnia 29 kwietnia 2013r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednocześnie pouczając strony o możliwości przedłożenia dowodów na okoliczność nakładów poniesionych na wybudowanie urządzeń kanalizacji sanitarnej. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie mógł zajmować się kwestiami zalegalizowania sieci kanalizacji sanitarnej, gdyż podlegała ona rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, innych organów i była poza kompetencjami organów wydających niniejszą decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli G. S., M. S. i K. D. zarzucając, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. W piśmie uzupełniającym skargę, szczegółowo przedstawili zarzuty:

- naruszenia art. 2 Konstytucji RP, poprzez niezgodne z przepisami art. 145

ust. 1 i 2 u.g.n. i naruszające zasady sprawiedliwości społecznej, milczące uznanie, że opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem w 4 etapach, na przestrzeni lat 1999 - 2011, sieci kanalizacji sanitarnej, powoduje obowiązek tylko i wyłącznie po stronie mieszkańców tych miejscowości, w których sieć kanalizacyjną wybudowano w ostatnim, 4 etapie,

w 2011 roku,

- naruszenia art. 32 ust 1 Konstytucji RP, poprzez zaakceptowanie rażąco nierównego potraktowania mieszkańców Gminy W. przez organy władzy tej Gminy (Wójta i Radę Gminy), wskutek obciążenia ww. opłatą adiacencką tylko i wyłącznie mieszkańców tych miejscowości,

- naruszenia art. 145 ust. 1 u.g.n., w związku z art. 88 n ust. 1 pkt 4, ust. 3 pkt 4

i art. 88 n ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz. U z 2001 r. nr 115, poz. 1229 ze zm.) poprzez rażąco dowolne, wbrew dowodom zgromadzonym w aktach sprawy uznanie, że decyzja w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej została wydana po stworzeniu warunków do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, podczas gdy w rzeczywistości działka, jak i sieć kanalizacyjna wybudowana przez gminę znajdują się w obrębie 50m pasa ochronnego wału przeciwpowodziowego, a Gmina nie uzyskała wymaganych prawem wodnym zwolnień od zakazów, celem wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, co oznacza, że dopóki Gmina nie zalegalizuje przedmiotowej inwestycji, nie ma możliwości legalnego podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej,

- naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny, że został spełniony ustawowy warunek obowiązywania uchwały rady gminy, ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej mimo, że Rada Gminy W. podjęła ww. uchwałę dopiero w dniu 30 listopada 2011r., a wiec aż 11 lat po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w etapie budowy sieci kanalizacji sanitarnej w Gminie W., w M. i S.,

- art. 138 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na wybiórczym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności pominięciu ww. okoliczności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę i stwierdził, że zawarte w niej zarzuty są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności Sąd meriti wskazał, że powodem wydania kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., uchylającej decyzję Wójta Gminy W., było oparcie tej decyzji na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Wadliwość operatu przejawiała się w zakresie doboru nieruchomości do porównania, wykazujących bardzo duże zróżnicowanie co do wartości, jak i położenia i atrakcyjności porównywanych nieruchomości. Jednocześnie brak było wyjaśnienia - dlaczego biegły do porównania przyjął te, a nie inne nieruchomości, będące przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, ewentualnie na czym polegało podobieństwo tych działek do nieruchomości skarżących tj. czy rzeczoznawca dobierając nieruchomości do porównania uwzględniał wskazania, o których mowa w art. 154 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. tj. dobrał nieruchomości, które z nieruchomością skarżących wykazują podobieństwo z uwagi na ich położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Sąd I instancji podniósł, że ocena co do ewidentnej wadliwości operatu sporządzonego przez tego samego biegłego, który to operat zawierał tożsame uchybienia, została stwierdzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie z dnia 27 listopada 2013r., sygn. akt: II SA/Kr 1040/13. Sąd meriti podkreślił, że o ile rozstrzygnięcie to zapadło w formalnie innej sprawie, to jednak występująca tożsamość podstaw oceny i rozstrzygnięcia (ten sam biegły, ta sama metodologia dokonanej wyceny, ten sam przedmiot wyceny w zakresie opłaty adiacenckiej) oznacza, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, iż brak było podstaw do kwestionowania podstaw w oparciu o jakie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji.

Sąd Wojewódzki wskazał, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen, wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Sąd meriti dodał również, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomość i sporządzania operatu szacunkowego, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości, wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W ustępie 4 tego przepisu wprowadzono zasadę, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Zatem zasadnie w ocenie Sądu I instancji uznał organ odwoławczy, iż sposób sporządzenia operatu nie daje możliwości jego pozytywnej weryfikacji, pod kątem wymogów zawartych w przytoczonych wyżej przepisach, gdyż o ile autor operatu szacunkowego ujął kilkanaście nieruchomości będących przedmiotem transakcji, to nie podał żadnych ich danych, umożliwiających identyfikację działek, a tym bardziej na weryfikację posiadanych cech nieruchomości porównywanych i w rezultacie potwierdzenie trafności dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości. Zatem wobec tak ewidentnych uchybień operatu szacunkowego, SKO w T. zasadnie, w ocenie Sądu meriti stwierdziło naruszenie przez organ

I instancji przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co obligowało do uchylenia decyzji I instancji.

Zdaniem Sądu meriti wobec uchylenia decyzji I instancji przez organ odwoławczy, nie miały znaczenia zarzuty podnoszone przez skarżących, a odnoszące się de facto do kwestionowania prawidłowości decyzji I instancji, w zakresie zachowania procedury, w tym doręczenia decyzji I instancji, czy prowadzonego postępowania dowodowego i dostępu stron do zgromadzonego materiału dowodowego, skoro postępowanie to musi zostać powtórzone.

Sąd Wojewódzki stwierdził wobec powyższych rozważań, że zarzuty odnoszące się do podstaw nałożenia opłaty adiacenckiej na skarżących, tj. stwierdzenia stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej oraz ustalenia czasookresu do możliwości wydania decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej na skarżących są przedwczesne i będą mogły ewentualnie stanowić przedmiot badania w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji, który będzie musiał się do nich odnieść, jeśli skarżący takie zarzuty w nim podniosą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S.

i G. S., którzy zaskarżyli wyrok w całości i wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zarzucili:

1/ naruszenie przepisu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie zarzutów i argumentacji zawartej w piśmie skarżących z dnia 18 grudnia 2014 r., stanowiącej uzupełnienie skargi, a dotyczącej naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., w trakcie postępowania w II instancji szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 18 grudnia 2014 r. (a to przepisów art. 2 i 32 Konstytucji RP w zw. z art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n.), art. 145 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 88n ust. 1 pkt. 4 w zw. z ust. 3 pkt. 4 w zw. z art. 88n ust. 6 ustawy prawo wodne, art. 145 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, art. 138

§ 2 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., 73 § 2 k.p.a., czego konsekwencją było oddalenie skargi,

2/ naruszenie przepisu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 174 pkt 2 w zw. z 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw.zw. art. 151 p.p.s.a.

w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji zajścia przyczyn do stwierdzenia uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji winien w pierwszej kolejności zbadać, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego SKO prawidłowo określiło, że w ogóle zachodzą warunki do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. SKO, zdaniem skarżących kasacyjnie nawet bez inicjatywy strony w tym kierunku, winne było powyższe okoliczności sprawy zbadać, a WSA winien skontrolować prawidłowość zawartych

w decyzji, dokonanych przez SKO ustaleń faktycznych i wykładni prawa, zarówno

w zakresie dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jak również w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu. Skarżący kasacyjnie wskazali, że SKO winno było zamiast uchylić decyzję Wójta, umorzyć postępowanie w I instancji. Zdaniem skarżących, jak dotąd urządzenia w miejscowości B. nie zostały oddane do użytkowania zgodnie z wymogami prawa, więc warunki przyłączenia nie zostały stworzone, co oznacza, że decyzja Wójta była przedwczesna, a postępowanie jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu.

W piśmie z dnia 19 maja 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z unormowaniem przepisu art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił sąd I instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia NSA ocenę jej zasadności. Innymi słowy, granice skargi wyznaczają wskazane w niej podstawy, a NSA ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować.

Przechodząc do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, należy podnieść, że został on sformułowany jedynie w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest zasadna, przy czym jej istota sprowadza się do oceny - czy Sąd I instancji kontrolując legalność wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji organów administracji, zasadnie skoncentrował się na kwestii prawidłowości sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego i w związku z tym zaniechał oceny pozostałych zarzutów skargi.

Skarżący w skardze kasacyjnej zakwestionowali potrzebę sporządzenia operatu, bowiem w ich ocenie nie zaszły w przedmiotowym stanie faktycznym przesłanki do wydania decyzji, dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej. W skardze podniesiono, że nie zostały stworzone warunki do przyłączenia stanowiącej ich własność nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, gdyż sieć wybudowana przez Gminę nie uzyskała zezwoleń od zakazów, z uwagi na jej usytuowanie, w obrębie 50 metrowego pasa ochronnego. Tym niemniej skarżący kasacyjnie potwierdzili fakt podjęcia przez Radę Gminy W. uchwały z dnia 30 listopada 2011 r., w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tym, że wskazali, iż została ona uchwalona 11 lat po stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, na poprzednich etapach inwestycji, trwającej od 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia przez Sąd meriti przepisów postępowania, może stanowić podstawę skargi kasacyjnej ale jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA skarżący kasacyjnie powyższego związku nie wykazali, a zatem zarzut naruszenia prawa procesowego jest nietrafny, gdyż poczynione przez organy

i zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne przeczą twierdzeniom skargi kasacyjnej. Sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego, w istocie sprowadza się do podważenia prawidłowo i w sposób wyczerpujący ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, w związku ze sposobem przytoczenia podstawy skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniem, należy wyjaśnić kilka ogólniejszych zagadnień, związanych z postępowaniem w sprawach o ustalenie opłaty adiacenckiej, w którym zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, stanowiący w zasadzie wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości, na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej, co wynika z przepisów art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Operat szacunkowy jako podstawa ustaleń faktycznych podlega ocenie organu, jak każdy inny dowód w sprawie i mają do niego zastosowanie: art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem, dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, również w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1u.g.n.) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego, w obecności stron postępowania, sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a. stanowi uszczegółowienie ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, podkreślić należy, że art.146 ust 1 u.g.n. ustanawia zasadę, według której warunkiem dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich jest wzrost wartości nieruchomości, a co więcej, wzrost wartości musi pozostawać

w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Oczywistym jest, że wzrost wartości nieruchomości musi być udokumentowany przez operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Należy przy tym podkreślić, że nawet wówczas, gdy właściciel nieruchomości w opisanej sytuacji nie będzie korzystał (nie podłączy się) z publicznej sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej, będzie miał obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem konstatację Sadu meriti, że nie miały znaczenia pozostałe zarzuty, podnoszone przez skarżących, bowiem stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie zaniechał przeanalizowania zarzutów skargi, ale słusznie, wobec bezspornego wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i wadliwości operatu szacunkowego, ustalającego wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, uznał je za przedwczesne.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z pkt 2 zarzutów skargi kasacyjnej, wynika wskazanie na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1

lit. c p.p.s.a., a przepis ten jest jedynie przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Innymi słowy jego zastosowanie stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu, a zatem naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów, z którymi zarzut ten powinien być powiązany. Podobne uwagi poczynić należy w stosunku do przepisu art.151 p.p.s.a.. Natomiast przepis art.138§1 pkt 2 k.p.a. stanowi o sposobie załatwienia sprawy przez organ administracji. Zatem tak określone zarzuty skargi kasacyjnej również nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżących kasacyjnie skutku.

Z tych wszystkich względów, uznając wskazane podstawy skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.