Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 841/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (nazywane dalej "SKO") decyzją z dnia[...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. K. (nazywanego dalej "skarżącym") od decyzji P. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., nazywanej dalej "u.t.d."), w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] marca 2011 r. skarżący złożył do P. wniosek o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową na obszarze miasta W. nr [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. P. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych z tytułu zgłoszenia wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. zmiany numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, po terminie określonym w art. 14 u.t.d.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. skarżący ustosunkował się do doręczonego zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, wyjaśniając, że od dnia 5 marca 2011 r. do dnia 21 marca 2011 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Jednakże jeszcze przed końcem zwolnienia lekarskiego, tj. 18 marca 2011 r. złożył wymagane dokumenty, celem zmiany numeru licencji. W związku z tym, skarżący wniósł o umorzenie wszczętego postępowania w sprawie nałożenia na niego kary pieniężnej.

P. w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. poinformował skarżącego, że o zmianę adresu zamieszkania oraz numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wystąpił do organu licencyjnego wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r., podczas gdy zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej stwierdzające zmianę powyższych danych zostało wydane skarżącemu w dniu 26 sierpnia 2008 r. (data odbioru).

P. wyjaśnił również, że w świetle art. 95a u.t.d. organ nie posiada uprawnienia do odstąpienia od nałożenia kary 1000 złotych z tytułu zgłoszenia zmiany danych w licencji, po terminie określonym w ustawie.

W odpowiedzi na ww. pismo wyjaśniające, skarżący usprawiedliwił niedopełnienie obowiązku zgłoszenia w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej faktem przebywania na zwolnieniu lekarskim.

P. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.t.d. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d., zgodnie z którym przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia powstania zmian.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 18 marca 2011 r. skarżący złożył w Biurze [...] udzielonej w dniu [...] grudnia 2004 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z powodu zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...]. Do wniosku dołączył kserokopię zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].

Organ I instancji wskazał, że zmiana numeru w ewidencji gospodarczej z [...] na numer [...] została udokumentowana zaświadczeniem P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dokument został odebrany

osobiście przez skarżącego w dniu 26 sierpnia 2009 r. i w tej dacie, zdaniem organu, powstał dla niego obowiązek wystąpienia z pisemnym wnioskiem o dokonanie zmiany w licencji, zgodnie z art. 14 u.t.d.

Pisemne zgłoszenie przez skarżącego zmiany numeru w ewidencji

działalności gospodarczej w licencji nr [...] na wykonywanie transportu

drogowego taksówką nastąpiło dopiero poprzez złożenie wniosku z dnia 18 marca 2011 r.

Zgłoszenie zmiany numeru w ewidencji gospodarczej nastąpiło więc

z przekroczeniem 14-dniowego terminu określonego w ustawie o transporcie

drogowym.

Odnosząc się do wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. o umorzenie postępowania administracyjnego, organ I instancji wyjaśnił, że w aktualnym brzmieniu przepis art. 95a u.t.d. nie daje organowi do spraw licencji uprawnienia do

odstąpienia od obowiązku nałożenia kary 1000 złotych z tytułu zgłoszenia zmiany danych w licencji , po terminie określonym w ustawie, z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Organ I instancji dodał, że ustawa nakłada na posiadacza licencji jasno określone obowiązki, które jest on zobowiązany wypełniać przez cały czas obowiązywania licencji. Wymienione są one także na odwrocie licencji [...], której odbiór potwierdził skarżący w dniu 24 stycznia 2005 r. Jakiekolwiek uchybienia obowiązkom wynikającym wprost z przepisów ustawy o transporcie drogowym następują w ramach ryzyka przedsiębiorcy.

Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. złożył odwołanie od decyzji P. z dnia [...] grudnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że po odebraniu zaświadczenia o wpisie do ewidencji gospodarczej w dniu 26 sierpnia 2009 r., w którym uległ zmianie numer tego wpisu z numeru [...] na numer [...], nie był świadomy istnienia obowiązku zgłoszenia zmiany w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu miasta W.

Skarżący podniósł również, że podczas załatwiania spraw w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu miasta W. (np. pobieranie oznakowań taksówki), kierowcy podlegają kontroli w zakresie aktualności wszelkich złożonych dokumentów. W ocenie strony, ustawa nakładająca obowiązek pisemnego zgłaszania zmian była ignorowana przez urzędników gdyż nie informowali oni taksówkarzy o konieczności zgłoszenia tej zmiany, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Skarżący podkreślił, że o wprowadzonym obowiązku dowiedział się na początku marca 2011 r. w wyniku kampanii informacyjnej podjętej przez korporacje taksówkowe. Ostatecznym terminem pisemnego powiadomienia Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń o zaistniałej zmianie, bez konsekwencji prawnych, był dzień 15 marca 2011 r., gdyż zgodnie z regułą, że prawo nie działa wstecz, sankcja karna wynikająca z art. 95a u.t.d. dotyczy przedsiębiorców, którzy dopiero po 1 marca 2011 r. w terminie 14 dni nie dopełnili obowiązku zgłoszenia zmian, a w świetle art. 57 § 1 k.p.a. upływ tego terminu przypadał właśnie na dzień 15 marca 2011 r. Choroba uniemożliwiła skarżącemu dopełnienie tego obowiązku w terminie. W dniach 5-21 marca przebywał on na zwolnieniu lekarskim. W dniu 18 marca 2011 r., w którym poczuł się lepiej, złożył wymagane dokumenty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania, powołując się na zmianę przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która nastąpiła z dniem 1 marca 2011 r.

SKO podało, że w świetle art. 95a u.t.d., dodanego do u.t.d. w wyniku ww. zamiany, organ ewidencyjny jest zobowiązany nałożyć na przedsiębiorcę karę w każdym przypadku, gdy stwierdzi zaniechanie wykonania obowiązku. Przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji możliwości ustalania kar w innej wysokości, ani też odstąpienia od wymierzenia kary naruszenia obowiązków wskazanych w przepisie. Ustawodawca w powołanym wyżej przepisie ustanowił sankcję za czyn polegający na zaniechaniu wypełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany nie wypełni ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku, to powstaje stan zaniechania (naruszenia obowiązku prawnego). Stan ten trwa aż do czasu wypełnienia obowiązku, tj. do czasu zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. SKO podkreśliło, że upływ 14-dniowego terminu nie oznacza całkowitej niemożności wypełnienia obowiązku zgłoszenia zmian danych, lecz tylko niemożność wypełnienia tego obowiązku w terminie wskazanym w art. 14 u.t.d. Upływ tego terminu zwalnia przewoźnika drogowego z obowiązku zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. W ocenie SKO, obowiązek ten trwa nadal, a stan zaniechania (naruszenia obowiązku) ustaje dopiero z momentem zgłoszenia przez przewoźnika zmian danych organowi, który udzielił licencji. Przekroczenie tego terminu do czasu wejścia w życie art. 95a u.t.d. nie powodowało negatywnych konsekwencji dla przewoźnika drogowego, a zatem do tego czasu termin ten miał tylko charakter instrukcyjny. Jednakże po dniu wejścia w życie przepisu art. 95a u.t.d. istnienie stanu zaniechania wypełnienia obowiązku skutkowało nałożeniem na przewoźnika, który nie dopełnił obowiązku, sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł.

SKO wyjasniło, że art. 95a u.t.d. został dodany do tej ustawy art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011r. Nr 5, poz. 13), która nie zawiera przepisów intrtemporalnych odnoszących się do stanów zaniechania, które powstały jescze przez datą wejścia w życie ww. zmiany w ustawie o transporcie drogowym. W takiej sytuacji do stanów zaniechania rozpoczętych przed wejściem w życie art. 95a u.t.d. i trwających po dniu 1 marca 2011 r. ma zastosowanie nowy stan prawny. SKO powołało się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z dnia 5 lutego 1986r., sygn. U 5/86, publ. OTK 1986, poz. 1, orzeczenie z dnia 28 maja 1986r., sygn. U 1/86, publ. OTK 1986, poz. 2), nakazujące rozróżnić zakaz retroaktywności prawa (zakaz działania prawa wstecz) od retrospektywności prawa. Naruszenie zakazu retroaktywności ma miejsce, gdy nowe przepisy prawa stosowane są do czynów, stanów, zdarzeń “zamkniętych w przeszłości", tj. zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Natomiast z retrospektywnością prawa mamy do czynienia, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia lub stosunki prawne o charakterze “otwartym", ciągłym, tzn. takie które rozpoczęły się (powstały) pod rządami dawnego prawa i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia - trwają dalej (stosunki “w toku"), po wejściu w życie nowych przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie występuje drugi przypadek, tj. retrospektywność prawa, gdyż nowe przepisy prawa mają zastosowanie do stanu zaniechania, który powstał i nie został zakończony przed ich wejściem w życie.

Zdaniem SKO, bezsporny w sprawie jest fakt, że skarżący nie wykonał obowiązku zawiadomienia organu w wyznaczonym ustawowo terminie o zmianie danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d., a więc o zmianie numeru w EDG. Stan zaniechania przez skarżącego wykonania obowiązku wynikającego z art. 14 u.t.d. rozpoczął się w sierpniu 2009 roku i ustał dopiero w dniu 18 marca 2011 r., tj. już po wejściu w życie przepisu art. 95a u.t.d.

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, w tym przepis wprowadzający ww. zmianę ustawy o transporcie drogowym, wprawdzie weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r., ale została opublikowana (ogłoszona) wcześniej - w dniu 7 stycznia 20l1 r.

Tym samym ustawodawca ustalił prawie dwumiesięczne vacatio legis dla wejścia w życie ww. zmiany, w którym to czasie skarżący mógł jeszcze spełnić ciążący na nim obowiązek zgłoszenia zmian danych i zakończyć trwający stan zaniechania dokonania czynności wymaganej prawem bez ponoszenia negatywnych konsekwencji w postaci przewidzianej w nowym przepisie sankcji. Gdyby skarżący zgłosił zmianę przed wejściem w życie przepisu art. 95a u.t.d., wówczas przepisu tego nie można byłoby zastosować do stanu (zdarzenia) zakończonego jeszcze pod rządami “starego" prawa. Ponieważ jednak skarżący tego nie uczynił, to naruszał obowiązek zgłoszenia zmiany danych już pod rządami nowego prawa przewidującego sankcję za naruszenie tegoż obowiązku.

Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu, SKO wyjaśniło, że wprawdzie art. 9 k.p.a. ustanawia zasadę udzielania informacji przez organ administracji publicznej stronom postępowania administracyjnego, jednakże obowiązek ten z reguły zamyka się w ramach czasowych i granicach przedmiotowych toczącego się postępowania, zaś szczególną rolę w obowiązku informowania stron pełni uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 1999 r. sygn. akt III SA 7458/98, SKO stwierdziło, że obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania stron przez organ administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku znajomości przepisów prawnych i dołożenia należytej staranności w zakresie jej prowadzenia. W szczególności obowiązek ten nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadomienia strony o powszechnie obowiązujących przepisach, publikowanych aktach prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1520/02). Oznacza to, że skarżący jako przedsiębiorca powinien znać przepisy regulujące prowadzoną przez niego działalność gospodarczą i nie może uniknąć odpowiedzialności za niewykonanie nałożonych na niego przez ustawodawcę obowiązków, nawet w sytuacji, gdyby organ nie dopełnił obowiązku informacyjnego z art. 9 k.p.a.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, iż organ wiedział o zmianie danych, SKO wskazało, że od przewidzianego w art. 14 ust. 1 u.t.d. obowiązku pisemnego zgłoszenia organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 tej ustawy, nie zwalnia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy fakt rejestracji pojazdu przez ten sam organ, który jest właściwy również w sprawie udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego. Ponadto, w ustawie o transporcie drogowym brak jest regulacji pozwalającej organowi licencyjnemu dokonywać zmian w danych zawartych w licencji "z urzędu", tj. bez wniosku przedsiębiorcy, nawet gdy fakt zmiany danych jest mu znany. Mając to na uwadze podmiot posiadający licencję był zobowiązany złożyć pisemny wniosek wraz z załączonym zaświadczeniem o dokonaniu zmiany w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaświadczenia. W sprawie fakt ten miał miejsce dopiero w dniu 28 marca 2011 r. tj, po upływie terminu wskazanego w przepisach ustawy o transporcie drogowym terminu.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2012 r., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 95a i art. 14 u.t.d. poprzez naruszenie zasady nie działania prawa wstecz. Uzasadniając sformułowany zarzut skarżący podał, że art. 95a u.t.d. został wprowadzony do ustawy o transporcie drogowym w dniu 1 marca 2011 r. na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Obowiązek poinformowania organu koncesyjnego przez stronę powstał w 2009 r. kiedy nastąpiła zmiana numeru ewidencji działalności gospodarczej, zatem nie można stosować kary za zaniechanie, które nastąpiło, gdy jeszcze kara nie istniała w przepisach.

Skarżący wyjaśnił, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej (zmiana) o zmianie numeru ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...] w licencji udzielonej przez P. na wykonywanie transportu drogowego taksówką zostało mu doręczone w dniu 26 września 2009 r. Organ licencyjny nie poinformował strony o istniejącym wymogu. Informacji nie udzielono również w okresie późniejszym podczas załatwiania spraw związanych z prowadzoną działalnością taksówkową. Brak zainteresowania przez organ kwestią zgłoszenia zmian wynikał z tego, że ustawa o transporcie drogowym nie przewidywała żadnych sankcji finansowych za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art.14 znowelizowanej ustawy. Po wprowadzeniu sankcji finansowych w ciągu bardzo krótkiego czasu organ licencyjny wszczął postępowanie administracyjne, prowadząc je przez wiele m-cy i kończąc w lutym 2012 r. nałożeniem kary pieniężnej, wtedy gdy numery ewidencyjne działalności gospodarczej od dnia 1 lipca 2011 r. zostały ustawowo zniesione.

Skarżący powołał się na komunikat organu licencyjnego ze stycznia 2012 r., informujący przedsiębiorców o zaniechaniu nakładania kary pieniężnej w związku z niezgłoszeniem zmiany numeru w rejestrze. Zestawienie treści komunikatu z wydanymi w sprawie decyzjami prowadzi, zdaniem skarżącego, do wniosku, że za to samo uchybienie organ licencyjny nie zawsze wymierza wysoka karę pieniężną.

Skarżący podkreślił, że popełnione przez niego na skutek niewiedzy i niedoinformowania drobne, formalne uchybienie w żaden sposób nie skutkowało negatywnymi konsekwencjami w stosunku do działalności, którą prowadzi ani też nie utrudniało organom administracji zidentyfikowania jego osoby jako przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Ponadto Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, opubl. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez S. K. na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2012 r., Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Poza sporem pozostaje wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy. Ustalenia organów nie są przez skarżącego kwestionowane oraz znajdują odzwierciedlenie w przedstawionych Sądowi aktach.

Podstawę materialnoprawną orzekania organów stanowiły w przedmiotowej sprawie m.in. przepisy ustawy o transporcie drogowym, dokładnie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz obowiązujący od dnia 1 marca 2011 r. art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Art. 95a został dodany do ustawy o transporcie drogowym przez art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 3 z późn. zm., dalej: "u.p.t.z.").

Kwestią sporną w sprawie jest to, czy do stanu faktycznego powstałego w 2009 r. i trwającego do dnia 18 marca 2011 r. (złożenie wniosku o zmianę licencji), można było zastosować sankcję przewidzianą w art. 95a u.t.d., która do obrotu prawnego wprowadzona została z dniem 1 marca 2011 r.

W myśl art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., który, jak wspomniano powyżej, wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r., na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 u.p.t.z.:

"Kto będąc przedsiębiorcą:

1) nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, (...)

- podlega karze pieniężnej w wysokości 1 000 zł".

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 u.t.d. pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać:

1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres;

2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej;

2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP);

3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru;

4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji;

5) czas, na jaki licencja ma być udzielona".

Z kolei z art. 14 ust. 1 u.t.d. wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych art. 8 tej ustawy. Jeżeli powyższe zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, w myśl art. 14 ust. 2 u.t.d.

Z brzmienia przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych z art. 8 ust. 2 tej ustawy.

Należy zauważyć, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie zawiera przepisów przejściowych w zakresie sankcjonowania niedopełnienia obowiązków nałożonych przez art. 14 u.t.d.

W rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej (EWG) zgłoszonej do organu ewidencyjnego w dniu 7 sierpnia 2009 r. W dniu zgłoszenia, jak i w dniu wydawania zaskarżonej decyzji oraz obecnie przepisy: art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. i art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. posiadały takie samo brzmienie, jak wyżej przedstawiono. Na przedsiębiorcy zatem ciążył i ciąży, wynikający z art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji (tutaj - Prezydentowi miasta W.) wszelkich zmian danych – w tym zmiany numeru w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek powyższy był już nałożony przez przepisy ustawy o transporcie drogowym w pierwotnym brzmieniu, tj. w dacie wydawania skarżącemu licencji. Skarżący został o tym obowiązku prawidłowo pouczony w licencji i, co należy podkreślić, obowiązek ten pozostaje nadal aktualny.

W myśl przepisów ustawy o transporcie drogowym, obowiązujących do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niewykonanie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do organu, który udzielił licencji - za niezgłoszenie omawianej zmiany - była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Przepis ten mówi, że: "Licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83.". Przepis ten nie związywał organu obowiązkiem cofnięcia licencji, a pozostawiał tę kwestię do jego uznania. Powyższa sankcja została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r. Nie można zatem uznać, że wprowadzona od dnia 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł jest "względniejsza" dla strony niż poprzednio obowiązująca w postaci cofnięcia licencji, skoro od dnia 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto wymierzenie tej kary jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia sytuacji opisanych w art. 95a ust. 1 u.t.d., o czym stanowi art. 95a ust. 2 u.t.d.

W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Termin 14 - dniowy do zgłoszenia zmiany wyekspirował dla skarżącego również pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym.

Jak już wspomniano, art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji tego aktu ustawą o publicznym transporcie zbiorowym. Dlatego karze pieniężnej w wysokości 1000 zł – przewidzianej w znowelizowanym brzmieniu ustawy o transporcie drogowym - za niezgłoszenie na piśmie organowi zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. może podlegać podmiot, który w/w danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstały po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. Należy przy tym zauważyć, że art. 95a u.t.d. i inne zmiany w ustawie o transporcie drogowym na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. nie były samoistnymi zmianami tego aktu, lecz zostały wprowadzone w związku z uchwaleniem ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zmiany polegały przede wszystkim na dostosowaniu przepisów ustawy o transporcie drogowym do przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zarówno w zakresie definicji, jak i przepisów szczegółowych dotyczących funkcjonowania regularnego przewozu osób (uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy VI.2916, opubl. sejm.gov.pl). Zatem, przyjęcie koncepcji organu prowadziłoby do sytuacji, że sankcjonowane byłyby naruszenia z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (nawet, gdyby podlegały wcześniej ustawie o transporcie drogowym) dopiero te, zaistniałe po wejściu w życie tej ustawy, a naruszenia z ustawy o transporcie drogowym byłyby sankcjonowane według nowych przepisów, nawet gdyby zaistniały przed wejściem w życie nowelizacji. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości.

Nadto, interpretacja art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. winna być dokonana z poszanowaniem gwarantowanej przez Konstytucję RP zasady niedziałania prawa wstecz. W kwestii tej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, opubl. OTK-A 2003/6/51 stwierdził, że: "Niesporne jest na tle polskiego dorobku konstytucyjnego, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują:

- rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej,

- przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" - orzeczenie z 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6; podobnie wyrok z 15 lipca 1996 r., K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996 poz. 30,

- kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych - zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Preferencja dla dalszego działania ustawy dawnej jako chroniąca interesy w toku. Stanowisko TK oznacza, że obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste "domniemanie" przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest - obecnie - znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (wyrok z 13 marca 2000 r., K. 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 59, podobnie wyroki: z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73 i z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu "domniemania" przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (wyrok z 15 września 1998 r., K. 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64)". Organ nie wykazał, a Sąd nie dopatrzył się ważnego interesu publicznego do zastosowania zasady retrospekcji, skoro wcześniej obowiązujące przepisy przewidywały także sankcję – możliwość cofnięcia licencji.

Samo trwanie zdarzeń (bądź stosunków prawnych) zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego prawa, mających charakter "otwarty", ciągły, tj. takich, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych nie jest wystarczające do zastosowania art. 95a ust. 1 u.t.d.

Oznaczałoby to, że wzmiankowany art. 95a ust. 1 u.t.d. ma zastosowanie "do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu". Na gruncie art. 14 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest data wyekspirowania terminu (14 dni na zgłoszenie zmiany) a nie okres trwania zwłoki w przekazywaniu danych. Do naruszenia dochodziło (i na gruncie obowiązującego art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. Jak już wyżej wskazano, 14-dniowy termin wyekspirował dla strony pod rządami ustawy o transporcie drogowym sprzed omawianej nowelizacji tego aktu prawnego.

W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ ewidencyjny wobec skarżącego sankcji na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. naruszało zakaz retroaktywności i retrospekcji, wynikających z zasady, że "każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość" (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, ONSA nr 3/2006 p. 71). Stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, o niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.