Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 671/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust 1, art. 19a i art. 26 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Teza: W sytuacji, gdy jest jeden urząd pracy dla dwóch powiatów, to decyzje administracyjne muszą pochodzić - stosownie do właściwości miejscowej - od

jednego bądź drugiego starosty. Nie ma natomiast żadnych przeszkód a zapewne jest taka praktyka, że  każdy ze starostów upoważnia tego samego

pracownika urzędu pracy do wydawania w jego imieniu decyzji. W konsekwencji upoważniony pracownik wydaje decyzję w sprawach regulowanych przez

ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z powołaniem się na upoważnienie tego starosty, który jest miejscowo właściwy do rozstrzygnięcia

w danej sprawie.

TEZY

W sytuacji, gdy jest jeden urząd pracy dla dwóch powiatów, to decyzje administracyjne muszą pochodzić - stosownie do właściwości miejscowej - od

jednego bądź drugiego starosty. Nie ma natomiast żadnych przeszkód a zapewne jest taka praktyka, że  każdy ze starostów upoważnia tego samego

pracownika urzędu pracy do wydawania w jego imieniu decyzji. W konsekwencji upoważniony pracownik wydaje decyzję w sprawach regulowanych przez

ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z powołaniem się na upoważnienie tego starosty, który jest miejscowo właściwy do rozstrzygnięcia

w danej sprawie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 218/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi M. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynagrodzenie w kwocie 120 /sto dwadzieścia/ złotych wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 218/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...].

Sąd administracyjny przeprowadził analizę podstawowego zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia właściwości miejscowej przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji, to jest przez Starostę Powiatu P., zamiast Prezydenta Miasta (na prawach powiatu) P.. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną lub utracie statusu bezrobotnego. W świetle art. 10 ust. 4 tejże ustawy organem właściwym w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda. Po myśli art. 9 ust. 7 cytowanej ustawy starosta może w formie pisemnej upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu przekształcenia urzędów pracy związane z reformą administracji publicznej przebiegały nieco inaczej niż innych urzędów i instytucji, gdyż odbyły się w dwóch etapach. W pierwszym, dokonane zostało z dniem 1 stycznia 1999 roku dostosowanie organizacji i obszarów działania wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy do nowej organizacji administracji publicznej. Miało to miejsce na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 30 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 166 poz. 1247). Na tym etapie przekształceń rejonowe urzędy pracy przekształciły się w powiatowe urzędy pracy, z tym że zgodnie z § 2 ust. 2 powyższego rozporządzenia, w miastach będących siedzibą zarządu powiatu i zarządu miasta na prawach powiatu tworzy się jeden powiatowy urząd pracy, obejmujący swym zasięgiem obszar powiatu. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103 poz. 652) został zaś utworzony powiat [...] z siedzibą władz w P. oraz P. - miasto na prawach powiatu.

Dalej idące przekształcenia odbyły się rok później i związane były z przekazaniem zorganizowanych już w nowym kształcie powiatowych urzędów pracy do powiatowej administracji zespolonej, co przewidywał przepis art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z cytowanych wyżej przepisów wynika, że objęcie zwierzchnictwa Powiatowego Urzędu Pracy w P. obejmującego zasięgiem swego działania powiat [...] z siedzibą władz zarządu w P., jak i P. - miasto na prawach powiatu - przez Starostę P., było zgodne z powyższymi przepisami i nie narusza wskazanego przez skarżącego przepisu art. 26 ust. 2 pkt 2 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie Sądu interpretacja art. 26 ust. 2 pkt 2 prowadzi do wniosku, że przejęcie instytucji i jednostek organizacyjnych z dniem 1 stycznia 1999 roku następuje również wtedy, gdy dotychczasowy obszar działania tych jednostek lub jednostki organizacyjnej obejmuje obszar więcej niż jednej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, i jeżeli właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego, których obszar pokrywa się z obszarem działania tych jednostek organizacyjnych, nie zawrą do dnia 31 grudnia 1998 r. porozumienia, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym(...) określającego jednostki samorządu terytorialnego właściwego do przejęcia instytucji lub jednostek organizacyjnych. Zdaniem Sądu przepis ten nie nakazuje, jak twierdzi skarżący, zawarcia porozumienia do dnia 31 grudnia 1998 r. w każdym przypadku, a przewiduje je tylko w sytuacji, gdy na mocy tych porozumień mają być określone właściwe jednostki samorządu terytorialnego do przejęcia jednostek organizacyjnych i instytucji. Utworzenie jednego PUP w P. i objęcie zasięgiem jego działania zarówno powiatu [...], jak i miasta na prawach powiatu odbyło się zaś zgodnie z przepisami prawa wskazującymi jednostki samorządu terytorialnego właściwe do przejęcia jednostek organizacyjnych. Również w opinii Sądu zawarte w dniu [...] Porozumienie, którego legalność kwestionuje skarżący, nie dotyczyło wzajemnego przekazania prowadzenia zadań publicznych, a potwierdzało jedynie ich prowadzenie przez jednostki przewidziane do ich wykonywania w przepisach obowiązującego prawa, które miało za cel uściślenie współpracy.

Sąd pierwszej instancji nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) przewidujący obowiązek ogłoszenia zawartych porozumień w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tym bardziej, że przepis ten obowiązuje dopiero od dnia 23 lutego 2000 roku.

Nadto Sąd administracyjny podaje, że objęcie zwierzchnictwa PUP w P. przez Starostę P., właściwego ze względu na siedzibę powiatowego urzędu pracy (który mieści się w P.) nie narusza również przepisu art. 19 a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., obowiązującego od dnia 23 lutego 2000 roku. Pozostałych zarzutów skarżącego dotyczących legalności zawartego w dniu [...] Porozumienia Sąd nie rozważał, gdyż uznał, że pozostają one poza sferą oceny Sądu, jako nie mające wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji przedstawił stan prawny związany z wykładnią art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku, będącego podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zasadnie uznano, że skarżący w terminie przedstawił powody nieobecności, ale nie wskazywały one na uzasadnione niestawiennictwo w wyznaczonym dniu.

Od powyższego wyroku wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata, w której zarzuca się wyrokowi:

Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 nr 133 poz. 872 ze zmian.) przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że brak zawarcia porozumienia w terminie, o którym mowa w treści tego przepisu nie wpływa na właściwość organu wydającego decyzje, w sytuacji gdy utworzenie jednego Powiatowego Urzędu Pracy w P. i objęcie zasięgiem jego działania zarówno powiatu [...], jak i miasta na prawach powiatu odbyło się zgodnie z przepisami prawa wskazującymi jednostki samorządu terytorialnego właściwe dla przejęcia jednostek organizacyjnych.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący wnosi:

o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, względnie w wypadku spełnienia się warunków określonych w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o uchylenie zaskarżonego wyroku i o rozpoznanie skargi na opisaną wyżej decyzję Wojewody Ł. przez jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...], oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Skarżący przedstawia zarzut naruszenia prawa materialnego wywodząc, że bezsporne w sprawie niniejszej jest, iż obydwa powiaty (powiat [...] oraz P. - miasto na prawach powiatu) nie zawarły w terminie określonym w art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy stosownego porozumienia (takie porozumienie zostało zawarte dopiero w dniu [...]).

W ocenie skarżącego sytuację, w której nie zostanie zawarte omawiane wyżej porozumienie normuje treść art. 26 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym jeżeli do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostanie dokonany podział instytucji lub jednostki organizacyjnej lub nie zostaną zawarte porozumienia, o których mowa w ust. 2, podziału tych instytucji lub jednostki organizacyjnej dokonuje, w drodze decyzji, właściwy wojewoda. Taki podział w sprawie niniejszej dokonany przez wojewodę w sytuacji braku stosownego porozumienia powiatów również nie nastąpił.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego, z uwagi na brak porozumienia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym zawartego pomiędzy powiatami w terminie ustawowym do dnia 31 grudnia 1998 r., jak również brak decyzji wojewody wydanej w trybie art. 26 ust. 4 ustawy, decyzja o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej powinna zostać wydana przez Starostę Powiatu grodzkiego, czyli Prezydenta Miasta P., a nie jak zostało to – jego zdaniem - uczynione, przez Starostę P..

Nadto skarżący podnosi, że mając na uwadze konieczność przypisania pierwszeństwa wykładni literalnej, nie sposób zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym brak zawarcia przez powiaty porozumienia w terminie do dnia 31 grudnia 1998 r. nie uprawnia do automatycznego przyjęcia, że Starosta P. był organem niewłaściwym do wydania decyzji w sprawie utraty przez skarżącego statusu bezrobotnego, gdyż utworzenie jednego Powiatowego Urzędu Pracy w P. i objęcie zasięgiem jego działania zarówno powiatu [...], jak i miasta na prawach powiatu odbyło się zgodnie z przepisami prawa wskazującymi jednostki samorządu terytorialnego właściwe dla przejęcia jednostek organizacyjnych.

Prawidłowość stanowiska, zgodnie z którym decyzja o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej powinna była zostać wydana przez Starostę Powiatu grodzkiego, czyli Prezydenta Miasta P., a nie jak zostało to uczynione, przez Starostę P., znajduje zdaniem skarżącego ponadto potwierdzenie w treści art. 19a ustawy z dnia 13 października 1998 r., dodanego przez art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. nr 12 poz. 136) z dniem 23 lutego 2000 r.

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu powiatowy urząd pracy działający w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) na obszarze przekraczającym granice jednego powiatu lub miasta na prawach powiatu, staje się powiatowym urzędem pracy działającym pod zwierzchnictwem prezydenta miasta na prawach powiatu lub starosty właściwego ze względu na siedzibę powiatowego urzędu pracy.

Z brzmienia tego przepisu wynika zdaniem pełnomocnika skarżącego, że w pełni odnosi się on do sytuacji mającej miejsce w sprawie niniejszej. Powiatowy Urząd Pracy w P. działał bowiem na obszarze przekraczającym granice jednego powiatu (obejmuje swym zakresem zarówno powiat grodzki, jak i powiat ziemski) - zatem powinien działać pod zwierzchnictwem prezydenta miasta na prawach powiatu (tu: Prezydenta Miasta P.) lub starosty właściwego ze względu na siedzibę tego urzędu (co w sprawie niniejszej nie zmienia faktu, że jest to cały czas Prezydent Miasta P.).

Zgodnie z art. 19a ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., powołania i odwołania kierownika powiatowego urzędu pracy oraz jego zastępców dokonują wspólnie, w drodze porozumienia, prezydenci miast na prawach powiatu i starostowie określeni w ust. 1. W porozumieniu określa się w szczególności organ właściwy do dokonania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz składniki wynagrodzenia i ich wysokość. Przepis art. 17 ust. 6 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 19a z dnia 13 października 1998 r. przewiduje jednocześnie wyjątek od reguły ustanowionej w ust. 1, a mianowicie sytuację, w której przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się w przypadku, gdy powiaty i miasta na prawach powiatu określone w ust. 1 zawarły porozumienia, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 2 lub właściwy wojewoda dokonał podziału powiatowego urzędu pracy w trybie art. 26 ust. 4. (art. 19a ust. 4 ustawy).

W ocenie skarżącego, skoro ustawodawca jasno poczynił odwołanie do instytucji porozumień, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy, to należy stosować normę zawartą w tym przepisie jedynie do porozumień spełniających zawarte tam przesłanki, to jest zawartych do dnia 31 grudnia 1998 r., bo tak – jak uważa skarżący - wskazuje jednoznacznie przepis art. 26 ust 2 pkt 2., co sprawia, że porozumienia zawarte po tej dacie nie są prawnie skuteczne w świetle oceny będącego przedmiotem niniejszej skargi stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) biorąc jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej zostały określone przez wskazanie na naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872).

To jest więc jedyny zarzut jaki został w skardze kasacyjnej postawiony, a nie ma on odniesienia do niniejszej sprawy, gdyż nie wpływa na rozstrzygniecie. Wprawdzie rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zdają się wskazywać także na przywiązywanie wagi do samej reformy administracyjnej, ale w tej sprawie w istocie chodzi wyłącznie o właściwość organu administracji publicznej.

Należy nadto podkreślić, że niezależnie od tego, iż postawiony zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy nie może odnieść w sprawie zamierzonego skutku, gdyż nie wpływa na właściwość organu, to argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej jest wadliwa. Zasadnie bowiem Sąd I instancji zwrócił uwagę, że reforma urzędów pracy przebiegała odmiennie i o ile nie zostały utworzone urzędy pracy w terminie do 31 grudnia 1998 r., to ustawodawca uregulował zasady łączenia i podziału urzędów po tej dacie. To nie ma w sprawie, jak wskazano, żadnego znaczenia dla kwestii rozstrzygnięcia, przeto nie ma podstaw do przedstawienia pełnej argumentacji.

Jak słusznie podniósł w uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazując na art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), organem właściwym do wydania decyzji jest starosta, a organem wyższego stopnia wojewoda. Jakiekolwiek zaś urzędy, w tym i urzędy pracy, nie są organami administracji publicznej, lecz stanowią jednostki organizacyjne pomocnicze dla wykonywania zadań właściwych organów, tu: starosty. Utworzenie jednego urzędu w miejsce dwóch mających siedzibę na terenie działania organów nie ma zatem żadnego odniesienia do właściwości miejscowej ani rzeczowej organu administracji. O właściwości miejscowej organu nie decyduje bowiem utworzenie jednego urzędu pracy w miejsce dwóch, ale przepis prawa materialnego, który wskazuje, że to starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony, właściwy jest do decyzyjnego rozstrzygania.

W niniejszej sprawie decyzję wydał pracownik Powiatowego Urzędu Pracy działający z upoważnienia starosty. Zarówno Prezydent Miasta P., jak również Starosta powiatu P. mający siedzibę władz w P. są obowiązani bądź sami podpisać decyzję, bądź też upoważnić do wydania decyzji (art. 9 ust 7 ustawy "Starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym") kierownika powiatowego urzędu pracy albo pracownika tego urzędu. Nie jest jednak błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, że skoro jest jeden urząd to jest jedno zwierzchnictwo bądź to prezydenta miasta na prawach powiatu, bądź to starosty ziemskiego, gdyż to może się odnosić wyłącznie do - nie mającego znaczenia dla stron - władztwa nad urzędem pracy jako nad jednostką pomocniczą, a żadną miarą nie może ono (zwierzchnictwo) zmienić właściwości miejscowej organu administracji.

W sytuacji, gdy jest jeden urząd pracy dla dwóch powiatów, to decyzje administracyjne muszą pochodzić – stosownie do właściwości miejscowej– od jednego bądź drugiego starosty. Nie ma natomiast żadnych przeszkód, a zapewne jest taka praktyka, że każdy ze starostów upoważnia tego samego pracownika urzędu pracy do wydawania w jego imieniu decyzji. W konsekwencji upoważniony pracownik wydaje decyzję w sprawach regulowanych przez ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z powołaniem się na upoważnienie tego starosty, który jest miejscowo właściwy do rozstrzygania w danej sprawie.

Stąd też powołanie się przez konkretnego pracownika na upoważnienie starosty jako organu wydającego decyzję bez bliższego określenia o jakiego starostę chodzi, nie miałoby istotnego znaczenia o ile tylko pracownik ten legitymuje się także upoważnieniem właściwego organu (starosty). Nie znaczy to, że można dowolnie wskazać starostę z upoważnienia, z którego wydana została decyzja. Gdy bowiem ma miejsce błędne powołanie starosty (np. ziemskiego zamiast grodzkiego), to nie powinno się jej w sprawie pozostawić bez korekty. Takie sytuacje należy potraktować jako omyłkę i stosownie do art. 113 § 1 k.p.a. sprostować.

W przedmiotowej sprawie nie postawiono jednak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 10 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a zatem nie można było tego problemu głębiej analizować. Wystarczy stwierdzić, że błędne powołanie się w decyzji na upoważnienie nie powoduje, że decyzja wydana została przez niewłaściwy organ, ale wymagać będzie sprostowania.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.