Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 487/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 189 poz 1855
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Wójt Gminy J. działając na podstawie art. 36 a ust. 3 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w S. Przedmiotowym zarządzeniem - zgodnie z § 1 -Wójt Gminy dokonał zmiany treści załącznika do zarządzenia nr [...] poprzez przyjęcie nowego kalendarium konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] roku -jako niezgodnego z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U.Nr 189, poz. 1855).

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...]r. Wójt Gminy J. zarządzeniem nr [...] ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w S. Z dokumentów posiadanych przez organ nadzoru wynikało, że ogłoszenie o konkursie na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S. zostało zamieszczone w prasie w dniu [...]r.. Termin składania dokumentów -zgodnie z informacją zawartą w ogłoszeniu -wynosi 14 dni od dnia ukazania się wskazanego ogłoszenia. Posiedzenie komisji konkursowej mającej na celu przeprowadzenie wstępnej weryfikacji kandydatów (I etap konkursu) zaplanowano -zgodnie z kalendarium konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w S. -na dzień [...]r.. Z kolei przeprowadzenie II etapu konkursu z udziałem kandydatów dopuszczonych do dalszego postępowania konkursowego wyznaczono na dzień [...]r.

Organ nadzoru wskazał, że z przesłanych mu dokumentów wynika, iż niniejsza komisja konkursowa w ogóle nie rozpoczęła postępowania konkursowego. Zwołane bowiem na dzień [...]r. zebranie Rady Rodziców Zespołu Szkół nr [...] w S. mające desygnować dwóch przedstawicieli do składu komisji konkursowej nie odbyło się z uwagi na brak quorum, co potwierdza notatka służbowa spisana w Urzędzie Gminy J. w dniu [...]r. w sprawie konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S. Brak możliwości prawidłowego powołania komisji konkursowej (w ustawowym składzie) uniemożliwiło zatem rozpoczęcie procedury konkursowej. Podniesiono, iż w tych okolicznościach, Wójt Gminy J. postanowił powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wskazanego Zespołu Szkół na podstawie przepisu art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Podkreślono, że konkurs został następnie kontynuowany w [...]r. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...]r. Wójt Gminy J. postanowił dokonać zmiany treści załącznika do Zarządzenia nr [...] poprzez przyjęcie nowego kalendarium konkursu. Zgodnie z przedmiotowym kalendarium konkursu nowy termin posiedzenia komisji konkursowej wyznaczono na dzień [...]r.

Zdaniem organu nadzoru, wobec upływu terminu wyznaczonego przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej nie było możliwości dalszego prowadzenia postępowania konkursowego ogłoszonego zarządzeniem Wójta Gminy z dnia [...]r.

W rozpatrywanym przypadku przeniesienie terminu pierwszego posiedzenia komisji konkursowej wyznaczonego na dzień [...]r. -zgodnie z kalendarium konkursu stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. -na dzień [...]r. nastąpiło z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Stosownie do unormowania zawartego w cytowanym wyżej przepisie "posiedzenie komisji odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazanego w ogłoszeniu o konkursie.

Zdaniem Wojewody - zawarte w tym przepisie sformułowanie "nie później niż w ciągu 14 dni roboczych" wskazuje na intencję prawodawcy, której celem jest szybkie przeprowadzenie procedury konkursowej. Obsadzenie, w jak najkrótszym czasie, stanowiska dyrektora szkoły, zapewnia z jednej strony sprawne funkcjonowanie szkoły, a z drugiej strony chroni interes osób składających oferty. Ustanowiony w tym przepisie termin posiedzenia komisji konkursowej jest terminem zawitym. Podkreślono, iż ani przepisy ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późno zm.), ani przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej nie przewidują możliwości przedłużania procedury konkursowej. Przewlekle prowadzenie postępowania konkursowego może bowiem doprowadzić do sytuacji, w której osoba przystępująca do konkursu, nie będzie już -po kilku miesiącach -zainteresowana danym stanowiskiem. Podobnie rzecz się ma z członkami komisji konkursowej. Niewytypowanie przez Radę Rodziców swoich przedstawicieli do składu komisji konkursowej -jak w przedmiotowej sprawie -nie dawało zatem podstaw do zaniechania stosowania przepisu § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia.

Zdaniem organu nadzoru, konkurs -na skutek przekroczenia terminu wyznaczonego przepisem § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia -został przeprowadzony w sposób wadliwy. Za niedopuszczalne należało uznać, powierzenie stanowiska dyrektorowi szkoły (zespołu szkół) wyłonionemu w wadliwie przeprowadzonym konkursie.

Podkreślono, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane w dniu [...]r. i doręczone Wojewodzie w dniu [...]r., a zatem, w tej sytuacji, gdy Wojewoda nie ma możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu ze względu na upływ terminu jednego roku od jego podjęcia. W świetle przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia (...)".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J. wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazał, ze nie podziela stanowiska Wojewody [...], co do naruszenia § 3 ust 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Podniesiono, iż [...]r. zebranie Rady Rodziców Zespołu Szkół Nr [...] w S. mające desygnować dwóch przedstawicieli do komisji konkursowej nie odbyło się z uwagi na brak quorum i skutkiem powyższego nie było możliwości powołania komisji w ustawowym składzie. Wójt wskazał, ze w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej powierzył pełnienie obowiązków dyrektora korzystając z zapisów art. 36a ust 5 ustawy o systemie oświaty.

Podniesiono, że konkurs rozpoczęty (II etap) kontynuowano na mocy zaskarżonego zarządzenie Nr [...] z dnia [...]r., zgodnie z którym ustalono nowe kalendarium konkursu. § 3 omawianego aktu wykonawczego stanowi, że posiedzenie komisji odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych, od upływu terminu składania ofert przez kandydatów. W niniejszej zaś sprawie posiedzenie nie mogło się odbyć, gdyż komisja nie ukonstytuowała się z przyczyn obiektywnych. W ocenie Wójta Gminy J. bieg 14-dniowego terminu dotyczy przypadków, gdy komisja została powołana i jest gotowa do pracy. Dodatkowo Wójt podkreślił, że nie miał możliwości unieważnienia procedury konkursowej, bo nie zachodziła żadna z przesłanek prawnych, pozwalających na takie czynności. Wprowadzenie nowego kalendarium konkursu nie uchybiło w tej konkretnej sprawie interesowi żadnego kandydata, albowiem na dyrektora placówki wyłoniono osobę, która w praktyce pełniła już tę funkcję od kilku miesięcy, zgodnie z art. 36a ust 5 ustawy o systemie oświaty, a drugi z ewentualnych kandydatów złożył ofertę, która winna podlegać odrzuceniu zgodnie z § 4 pkt. 1 zd. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w S., albowiem co do tego kandydata toczyło się w tym czasie postępowanie karne i dyscyplinarne. Podkreślił, że wcześniej Wojewoda o planach zmiany kalendarium konkursu Wojewoda wiedział i takich działań nie kwestionował.

Wójt zaznaczył, ze w toku procedury konkursowej został wyłoniony kandydat na stanowisko dyrektora któremu powierzono pełnienie tej funkcji na okres 5 lat. Na marginesie zauważył, że żadnych uchybień formalnych w działaniach Wójta Gminy J. nie dopatrzył się także [...] Kurator Oświaty, którego przedstawiciele byli członkami komisji konkursowej, a powierzenie stanowiska dyrektorowi wyłonionemu w przedmiotowej procedurze konkursowej nie było kwestionowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynność z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zwana dalej p.p.s.a.(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie sąd orzeka na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

W myśl art. 36 a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę kandydatowi, wyłonionemu w drodze konkursu. Zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę w zakresie postępowania konkursowego i powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.

Procedurę przeprowadzenia konkursu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U.Nr 189, poz. 1855).

Podstawą skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia Wójta Gminy J. z dnia [...]r. Nr [...] stało się ustalenie, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłoniono w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania konkursowego i nie zachowania 14 - dniowego terminu, liczonego od dnia upływu terminu składania ofert przez kandydatów do dnia odbycia posiedzenia komisji konkursowej. Zatem wystąpienia nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, bowiem został on przeprowadzony wbrew zapisom zawartym w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W konsekwencji takie działanie wskazuje na naruszenie art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Stosownie do treści, obowiązującego w dacie podjęcia zakwestionowanego zarządzenia art. 36 a ust. 3 (zdanie pierwsze) ustawy o systemie oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zatem warunkiem powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest wyłonienie przez komisję konkursową kandydata na to stanowisko (art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty).

Odwołując się do treści powołanych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że tylko wówczas, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora szkoły można to stanowisko powierzyć wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi.

Ustawodawca, w oparciu o art. 36 a ust. 7a ustawy o systemie oświaty, w drodze powołanego już wcześniej rozporządzenia określił regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę.

Zapis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że posiedzenie komisji odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania przez kandydatów ofert, wskazanego w ogłoszeniu o konkursie.

Przebieg pracy komisji wskazuje, że dokonuje ona sprawdzenia spełnienia warunków formalnych złożonych przez kandydatów ofert, informuje o dopuszczeniu bądź nie dopuszczeniu do dalszego postępowania konkursowego. Następnie niezwłocznie dokonuje merytorycznej oceny kandydatów i w drodze tajnego głosowania wyłania kandydata na stanowisko dyrektora (§ 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie, organ prowadzący szkołę uznał, że nie zachowanie określonego w § 3 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia terminu 14 - tu dni roboczych do odbycia posiedzenia komisji konkursowej, liczonego od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazanego w ogłoszeniu o konkursie i nie dokonanie niezwłocznie oceny kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, dotyczy przypadków, gdy komisja została powołana i jest gotowa do pracy, zaś w przedmiotowej sprawie posiedzenie nie mogło się odbyć, gdyż komisja nie ukonstytuowała się z przyczyn obiektywnych.

Zdaniem Sądu takie stanowisko jest błędne. Nie ulega wątpliwości, że literalne brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na odbycie posiedzenia komisji konkursowej "nie później niż w ciągu 14 dni roboczych (...)" i wiąże się wprost z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Powołane przepisy stwarzają nakaz racjonalnego gospodarowania czasem i konieczność podjęcia prac przez komisję jak najszybciej, a więc maksymalnie do 14 - tu dni roboczych, celem niezwłocznego dokonania oceny i wyboru w jak najszybszym czasie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Gdyby inne były zamiary ustawodawcy, to jednoznaczne sformułowania w tym zakresie znalazłoby się w ustawie o systemie oświaty.

Określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia termin nie jest terminem instrukcyjnym, ani też procesowym, ale ma charakter materialnoprawny i nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. Został on expressis verbis ustanowiony, jako termin 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazany w ogłoszeniu o konkursie. Termin ten zaczyna biec od daty końcowej składania ofert przez kandydatów, wskazanej w ogłoszeniu o konkursie.

W razie nie zajęcia stanowiska przez komisję konkursową w tym terminie, wygasa dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania konkursowego.

Zatem w przedmiotowym przypadku, gdzie w ogóle nie doszło do powołania komisji konkursowej organ winien był zakończyć przedmiotowe postępowanie konkursowe i rozpisać nowy konkurs na dyrektora szkoły.

Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin, co rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56).

Konstytucyjna zasada ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wyłącza dopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej tego terminu. Skoro zatem przepis wykonawczy do ustawy o systemie oświaty wyznacza wskazany termin 14-dniowy, to po upływie tego terminu jakiekolwiek działanie komisji konkursowej nie może rodzić skutków prawnych.

Podniesiona przez organ nadzoru wada, dotycząca trybu przeprowadzenia i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, w konsekwencji prowadzi do wniosku, że kandydat ten został wybrany w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu. Nie spełnia zatem przesłanek określonych w art. 36a ust. 3 (zdanie pierwsze) ustawy o systemie oświaty. Wada ta nie może skutkować w dalszej konsekwencji konwalidacją wadliwego wyboru kandydata, dokonanego wbrew przepisom omawianego rozporządzenia.

Argumenty przytoczone w odpowiedzi na skargę zmierzają w istocie do oceny zasadności wydania zakwestionowanego rozporządzenia z punktu widzenia kryteriów celowościowych, które jednak nie są miarodajnym kryterium oceny w niniejszej sprawie.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że nadzór nad działalnością powiatu jest sprawowany z punktu widzenia kryterium legalności, czyli zgodności z prawem, co wynika nie tylko z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, ale w pierwszym rzędzie również z Konstytucji RP (art. 171 ust. 2).

Wyłoniony wbrew zapisom rozporządzenia kandydat nie może być uznany za kandydata wybranego w drodze prawidłowo przeprowadzonego konkursu. Przeciwne stanowisko stało by w sprzeczności z treścią § 3 ust. 1 i 2 w związku z § 6 rozporządzenia, z których wynika, że konkurs rozstrzyga się w określonym terminie na jednym posiedzeniu, którego termin i miejsce ustala przewodniczący komisji konkursowej oraz z którego sporządza się protokół.

Zdaniem Sądu wskazane wyżej nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu i dlatego wywody zawarte w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. W tym przypadku bez znaczenia jest okoliczność, że organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił zastrzeżeń, w oparciu o treść art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem mogły one odnosić się jedynie do kwalifikacji osoby kandydata a nie trybu jego wyboru (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/04).

Godzi się podkreślić, ze podobny pogląd tut. Sąd wyraził już wcześniej, a to w wyroku z dnia 04 maja 2009 r. , sygn. akt IV SA/Gl 180/09 (dostępnym w internetowej bazie CBOSA).

Reasumując, w świetle bezspornych ustaleń stanu faktycznego, należało podzielić zaprezentowane w skardze stanowisko, że zakwestionowane zarządzenie jest niezgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U.Nr 189, poz. 1855). Ustanowiony w tym przepisie termin posiedzenia komisji konkursowej jest terminem zawitym, albowiem ani przepisy ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ani przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej nie przewidują możliwości przedłużania procedury konkursowej.

W tym stanie rzeczy skarga, jako uzasadniona, podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponieważ zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.