Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 637/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając z urzędu, decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2009 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z 9 segmentów wraz z infrastrukturą techniczną, wewnętrznej drogi dojazdowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w K. , gm. K..

W uzasadnieniu decyzji na wstępie organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2015 r. L. K. zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania z tegoż wniosku uznając, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego uprawniającego go do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji.

Kolegium, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym uznało jednak, że istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] 2009 r. W toku postępowania SKO uznało, że oceniana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.). Jednocześnie Kolegium uznało, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie nadzwyczajnym, decyzji Burmistrza K. zmieniających decyzję z dnia [...] 2009 r. tj.:

1. decyzji z dnia [...] 2011 r. wydanej na rzecz [...] sp. z o.o. (decyzja przenosząca),

2. decyzji z dnia [...] 2009 r. zmieniającej co do zakresu inwestycji – jej rodzaju i obszaru (dz. [...], [...] i [...]),

3. decyzji z dnia [...] 2010 r. zmieniającej w zakresie obszaru, rodzaju inwestycji (zabudowa wielorodzinna wolnostojąca) i lokalizacji zbiorników bezodpływowych,

4. decyzji z dnia [...] 2011 r. zmieniającej co do zakresu inwestycji – jej obszaru (dz. nr [...] i [...]), obsługi komunikacyjnej (dz. nr [...], [...] i [...]) oraz parametrów inwestycji,

5. decyzji z dnia [...] 2011 r. zmieniającej w zakresie parametrów inwestycji (kąta nachylenia dachu oraz maksymalnej szerokości elewacji frontowej),

6. decyzji z dnia [...] 2011 r. zmieniającej co do doprecyzowania parametrów inwestycji, a nadto stworzenia własnego ujęcia wody,

7. decyzji z dnia [...] 2012 r. zmieniającej w zakresie liczby planowanych budynków na działkach nr [...] i [...].

Kolegium wyjaśniło, że wszystkie wymienione decyzje należy wyeliminować z obrotu prawnego jako konsekwencję wyeliminowania decyzji pierwotnej z dnia [...] 2009 r. Następcze decyzje nie mogą bowiem samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Wskazano, że pierwotnie wnioskodawca E. B. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną, wewnętrznej drogi dojazdowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w K. , gm. K.. Organ przypomniał, że aby ustalić warunki zabudowy spełnione muszą zostać wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Tymczasem decyzja Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. warunków tych nie spełniała, a ponadto wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania. Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora był niekompletny i nieprawidłowy, albowiem nie zawierał dokładnego określenia rodzaju i gabarytów inwestycji oraz prawidłowego załącznika graficznego. Wniosek zawierał informację, że inwestycja będzie realizowana na części działki nr [...], a decyzję wydano dla działek nr [...] i [...]. Wyjaśniając, że wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. określa się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzoną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie), Kolegium stwierdziło, że Burmistrz K. nie przeprowadził w ogóle postępowania administracyjnego zgodnego z przepisami postępowania i przepisami prawa materialnego. W aktach sprawy brak jest kopii mapy zasadniczej spełniającej warunki § 3 rozporządzenia. Dołączona mapa nie zawiera określenia skali, nie posiada pieczęci świadczących o przyjęciu mapy do zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także oznaczenia organu sporządzającego załącznik i podpisu osoby lub organu sporządzającego analizę graficzną. Ponadto, zdaniem Kolegium, nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, albowiem nie wskazano dokładnie nieruchomości przyjętych do analizy, na załączniku graficznym nie naniesiono żadnych ustaleń analizy, ani parametrów zabudowy. Także na podstawie analizy tekstowej nie można przesądzić, czy i jaki jest w otoczeniu przedmiotowego terenu charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji ocenić zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Burmistrza K.. W trakcie prowadzonego postępowania organ ten nie wykazał w ogóle, czy realizacja planowanego zamierzenia jest możliwa i czy w obszarze analizowanym występują budynki o parametrach umożliwiających wyznaczenie parametrów dla planowanego przedsięwzięcia. Rozstrzygając sprawę w oparciu o analizę urbanistyczną, która nie odpowiada wymogom rozporządzenia Burmistrz dopuścił się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także procedury administracyjnej – art. 107 § 3 K.p.a. Analiza ma wskazywać cechy, parametry i gabaryty, o których mowa w rozporządzeniu, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Takich wymogów sporządzona w sprawie analiza nie spełnia. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku wadliwej analizy organ nie dysponuje pełnym materiałem dowodowym umożliwiającym pełne i prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

SKO uznało także, że organ wydający decyzję nie wykazał, która spośród nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów dla nowej zabudowy. W ogóle nie wykazano, czy spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W konsekwencji także decyzja z dnia [...] 2009 r. nie zawiera, wbrew wymogom przepisów, dokładnego oznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji i to pomimo tego, że ustalenia decyzji wiążą organy architektoniczno-budowlane, wydające pozwolenie na budowę. Nadto Kolegium stwierdziło, że nie wiadomo kto jest autorem projektu decyzji i czy w dniu jego sporządzenia osoba ta spełniała wymagania stawiane opracowującym projekt decyzji. Projekt ten nie został też podpisany. Kolegium stwierdziło też, że w dniu wydania decyzji inwestor nie dysponował zapewnieniem dostaw mediów, albowiem nie wykazał, że istnieje możliwość dostawy wody, nie przedłożył umowy na odbiór ścieków, ani nie posiadał jednoznacznego zapewnienia dostaw energii elektrycznej. Przedłożył natomiast zapewnienie dostaw gazu, którego nie przewidywał we wniosku dla planowanej inwestycji.

Zdaniem Kolegium Burmistrz K. nie wykazał też, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), albowiem w decyzji wskazano, że dojazd odbywać się będzie z drogi powiatowej poprzez drogę wewnętrzną, która ma być dopiero wykonana. Tymczasem dostęp do drogi publicznej ma mieć charakter realny w dniu wydania decyzji.

Kolegium dodało, że z treści odpisów z ewidencji gruntów wynika, że działki, na których ma być utworzona droga wewnętrzna, stanowiąca dojazd do inwestycji, należą do S. B. oraz sp. z o.o. sp. k. [...], a z przedłożonych akt sprawy wynika, że brak jest odpisów aktu notarialnego z ustaloną służebnością przejazdu i przechodu na rzecz inwestora. Oznacza to zatem, że w dniu ustalenia warunków zabudowy planowana inwestycja nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Dalej Kolegium wskazało, że błędnie i naruszając prawo Burmistrz K. wydał kolejnych 6 decyzji o zmianie decyzji z dnia [...] 2009 r. Zmiany te spowodowały przede wszystkim, że planowana inwestycja odbiegała w całości od wskazań zawartych w decyzji pierwotnej i to zarówno w ilości budynków, zakresu inwestycji, jej położenia oraz określenia parametrów. Zmiana treści zapisów decyzji pierwotnej następowała zarówno z wniosku inwestora E. B., jak i jego następcy prawnego A. K. sp. z o.o. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji w z dnia [...] 2009 r. jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2011 r. o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy z E. B. na rzeczy A. K. sp. z o.o. Kolegium podkreśliło, że inwestor, na którego rzecz przenosi się warunki zabudowy przejmuje w całości decyzję o warunkach zabudowy bez zmian. Musi przy tym wyrazić na piśmie zgodę na przeniesienie decyzji, zgodę taką musi także wyrazić dotychczasowy inwestor. W aktach sprawy brak jest takich zgód. SKO następnie stwierdziło, że postępowanie organu I instancji narusza dyspozycję przepisu art. 155 K.p.a. , albowiem w żadnej decyzji zmieniającej organ nie wskazał w podstawie prawnej przepisu procesowego pozwalającego na zmianę treści decyzji ostatecznej. Kolegium wyjaśniło, że przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej mógł podjąć wariantowe różne rozstrzygnięcia. Tryb ten służy jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzje o warunkach zabudowy nie są zaś decyzjami uznaniowymi, mają charakter związany, wiążą bowiem organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie burmistrz nie tylko naruszył tryb przewidziany w art. 155. , ale też doprowadzi do tego, że inwestycja opisana pierwotnie we wniosku inwestora jest całkowicie odmienna od ustaleń wynikających z decyzji z dnia [...] 2009 r. Ponadto zmiany decyzji dokonał bez zgody stron postępowania, w tym także bez zgody inwestora. Zmiany treści decyzji spowodowały, że całkowitej zmianie uległ zakres inwestycji, jej rozmiar, położenie, parametry i warunki w zakresie zapewnienia infrastruktury technicznej (w tym media i dostęp do drogi publicznej). W wyniku zmian nieprawidłowo powstała całkiem nowa inwestycja i to bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania w zakresie zastosowania przepisów materialnych i procesowych. SKO dodało, że organ w pierwszej instancji nie wykazał, że zmiana treści decyzji ostatecznej z [...] 2009 r. ma na uwadze słuszny interes społeczny i stron postępowania.

Kolegium zauważyło, że o zmianie treści decyzji ostatecznej organ nie informował ustalonych stron postępowania, ponadto naruszył art. 107 § 3 K.p.a., bowiem decyzje zmieniające nie posiadają uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Reasumując, zdaniem SKO zarówno decyzja z [...] 2009 r., jak i decyzje zmieniające dotknięte są wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako takie muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego. Z kolei decyzja z dnia [...] 2011 r. przynoszącą decyzję z dnia 14 lipca 2009 r. z E. B. na rzecz A. K. sp. z o.o. zostaje wycofana z obrotu prawnego jako konsekwencja stwierdzenia nieważności decyzji w pierwotnej oraz stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających, jako że nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Kolegium dodało, że postępowania przed wydaniem decyzji o zmianie decyzji ostatecznej dotknięte są wadą zarówno braku wszczęcia postępowania, jak i zawiadomienia o jego zakończeniu. W trakcie postępowania Burmistrz zaniechał też określenia stron postępowania uprawnionych do udziału w nim.

Od powyższej decyzji SKO spółka A. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wnioskodawca nie spełnił warunków dopuszczających do wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz nie zapewnienie wystarczającego do zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu,

b) art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że warunek zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, wyłącznie, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem, podczas gdy inwestor deklarował wykonanie uzbrojenia we własnym zakresie,

c) art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zamiana podmiotów wobec braku pisemnej zgody nastąpiło z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

d) 9 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wydana przez Burmistrza K. decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera wymaganej tymi przepisami części tekstowej graficznej, a załączona mapa nie jest mapą zasadniczą, co w konsekwencji prowadzi do rażącego naruszenia prawa,

e) § 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób właściwy analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i nie wyznaczył w właściwy sposób wokół działek budowlanych których dotyczy wniosek, obszaru analizowanego,

f) § 3 i 9 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich błędną subsumcję polegającą na uznaniu, że ewentualny brak analizy urbanistycznej stanowi kwalifikowane naruszenie prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem, przez co konieczne jest stwierdzenie jej nieważności z urzędu,

b) art. 155 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy wymagała zgody innych podmiotów, a tym samym wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

c) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy także naruszenia decyzji następczych, zmieniających uchyloną decyzję i jednoczesne uchylenie tych decyzji w treści uzasadnienia, bez ujęcia tego faktu w sentencji decyzji, bez odrębnego postępowania w tym zakresie oraz bez wydania oddzielnych decyzji o stwierdzenie nieważności każdej z tych decyzji,

d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że organ I instancji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał, a wada ta prowadzi do konieczności wyeliminowania w wydanych w oparciu o tak zgromadzony materiał decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik spółki A. K. wskazał, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. o warunkach zabudowy została wydana na wniosek E. B. i na podstawie w jego 4 wniosków została następnie zmieniona decyzjami z dnia: [...] 2010 r., z dnia [...] 2011 r., z dnia [...] 2011 r. i z dnia [...] 2011 r. Następnie na podstawie decyzji z dnia [...] 2011 r., na podstawie art. 63 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., na wniosek A. K. sp. z o.o., a za zgodą dotychczasowego wnioskodawcy, nastąpiło przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Kolejno na wnioski spółki A. K. organ dokonał następnych dwóch zmian decyzji o warunkach zabudowy - decyzjami z dnia [...] 2011 r. i z dnia [...] 2012 r. Każda decyzja zawiera ocenę organu, zgodnie, z którą pozostałe elementy decyzji nie ulegają zmianie. Spółka A. K. ma zatem interes prawny do zakwestionowania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem spółki, Kolegium nie wskazało, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa zaistniałe przy wydaniu decyzji z dnia [...] 2009 r., wymieniając szereg uchybień w postępowaniu organu I instancji nie wyjaśniono, które z nich stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji. Podobnie wobec decyzji zmieniających SKO nie wykazało, która ze stwierdzonych wad stanowi rażące naruszenie prawa. Co więcej o stwierdzeniu nieważności tych decyzji Kolegium wspomniało jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem stwierdzenie nieważności tych decyzji powinno zostać zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji.

Wyjaśniając na czym polega rażące naruszenie prawa pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że zarzuty odnoszące się do uchybień Burmistrza K. co do wyznaczenia obszaru analizowanego są chybione. Wskazano, że wnioskodawca dysponuje kopią mapy sporządzonej przez geodetę M. M., załączoną do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r., określoną jako mapa zasadnicza, których treść jest zgodna ze stanem faktycznym, na której widnieją zarówno pieczęcie geodety, jak i organu. Jedynie na załączniku stanowiącym część tekstową brak jest osobnego podpisu. Załączona analiza określa granice obszaru analizowanego ze wskazaniem numerów konkretnych działek, z wyjaśnieniem, że granice obszaru analizowanego pokazano na mapie zasadniczej w skali 1:1000. W charakterystyce zagospodarowania działek w obszarze analizowanym podano, że powierzchnie działek wynoszą od 810 m2 do 10840 m2, W, a powierzchnia budynków mieszkalnych oscyluje pomiędzy 79 m2 a 177 m2. Organ wskazał też na występujące w obszarze rodzaj zabudowy (zarówno mieszkaniową, usługową, jak i zagrodową), a także wyjaśnił, że budynki są zarówno jedno, jak i dwukondygnacyjne. Dokonał też analizy linii zabudowy, wskazując odpowiednią odległość od krawędzi jezdni drogi powiatowej i wyznaczył linię zabudowy przy uwzględnieniu parametrów przedsięwzięcia. Co więcej organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił, z jakich powodów odstępuje od określenia wskaźnika intensywności zabudowy i określił w to miejsce wskaźnik zabudowy powierzchni. Dokonano tego w oparciu o przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Organ wyliczył też szerokość elewacji frontowej i określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazana została też w analizie geometria dachu poprzez określenie dwuspadowego charakteru. Tym samym organ w pełni wywiązał się z nałożonego w § 1 rozporządzenia obowiązku określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem wnioskodawcy, Kolegium w sposób nieuzasadniony zarzuciło Burmistrzowi K. brak określenia konkretnego rodzaju zabudowę, choć organ ten wskazał charakter występujących w analizowanym obszarze zabudowy. Gdyby nawet wada ta wystąpiła, nie stanowiłoby ona podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Ponadto zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, błędy w analizie urbanistycznej nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, nie mają bowiem charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa.

Brak też podstaw by twierdzić, że analiza wskazywać miała parametry w oparciu o ich określenie wynikające z rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Stosownie bowiem do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik decyzji o warunkach zabudowy zawierają jedynie wyniki analizy.

Na podstawie informacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy wraz załącznikami, przy przyjęciu wskazanej w treści tekstowej analizy szerokości elewacji frontowej wynoszącej 75 m, wnioskodawca był w stanie samodzielnie określić granice obszaru analizowanego.

Odnosząc się do zarzutu o braku wykazania, że planowana inwestycja posiadała w dniu wydania decyzji dostęp do drogi publicznej, spółka podniosła, że doktryna opowiada się zdecydowanie przeciwko żądaniu od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji, koniecznym do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntów. Reasumując, zarzut braku prawa do gruntu stanowiącego drogę wewnętrzną nie jest wystarczającym dla stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutu braku spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wnioskodawca podniósł, że warunek ten zostaje spełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. Nie narzuca jednak takiego obowiązku, jeśli wnioskodawca posiada inną możliwość zagwarantowania realizacji obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury. Zatem wnioskodawca wraz z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla budowy 2 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z 9 segmentów wniósł też o wydanie warunków robót dla infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania obiektu. W pkt 3 decyzji ustalono tymczasowo korzystanie ze zbiornika bezodpływowego, dopuszczono realizację nasłupowej lub kontenerowych sieci transformatorowej i zagospodarowanie wody deszczowej z powierzchni dachów w ramach własnej działki, wskazując jednocześnie, że przed realizacją przyłączy inwestor jest zobowiązany do uzyskania warunków technicznych od odpowiednich dysponentów sieci. Tym samym wobec inwestycji obsługa infrastruktury została zagwarantowana.

Następnie podniesiono, że Kolegium zarzuciło też organowi I instancji brak uzyskania zgody przez strony na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Spółka wskazała, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie na mocy art. 63 ust. 5 u.p.z.p., a stronami tego postępowania są jedynie podmioty między którymi ma być dokonane przeniesienie. Kolegium błędnie do tej instytucji stosuje analogicznie art. 155 K.p.a., gdy zgoda na przeniesienie decyzji na mocy art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia woli w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W żaden zaś sposób nie wynika, by istniał rygor formy pisemnej dla ważności podanej czynności prawnej, co oznacza, że zarzut Kolegium był bezzasadny.

Odnosząc się do dopuszczalności zmiany decyzji pierwotnej z dnia [...] 2009 r. w trybie art. 155 K.p.a., pełnomocnik spółki wskazał, że stosując ów przepis należy mieć na względzie cel i przedmiot dokonywanych zmian, ich wpływ na uprawnienia i obowiązki właścicieli nieruchomości sąsiednich, a także definicję praw nabytych, jako podstawę określenia przymiotu strony. Koniecznym jest też zweryfikowanie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających jedynie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2016 r. oraz określenie stopnia naruszenia, jeśli w rzeczywistości nastąpiło. Wyjaśniono, że dokonywane przez wnioskodawcę zmiany dotyczyły parametrów zabudowy, na którą wyrażono zgodę w pierwotnej decyzji. W ramach tych zmian właściciele nieruchomości sąsiednich nie nabywali żadnych nowych praw, czy obowiązków. Kolegium nie wykazało, aby zmiany te miały jakikolwiek wpływ na inne nieruchomości, a tym samym by wymagały zgody także ich właścicieli. Zmiany nie powodowały zwiększenia immisji, czy ograniczenia korzystania z nieruchomości sąsiednich. Brak był podstaw dla każdorazowego zwracania się o zgodę na zmiany innych podmiotów, aniżeli wskazanych w decyzjach. Ponadto, gdyby uznać, że organ dopuścił się naruszenia w postaci braku zawiadomienia strony o postępowaniu, to w świetle przepisów K.p.a. skutkować ono powinno postępowaniem o wznowienie postępowania, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji. Postępowanie takie powinno zostać wszczęte na wniosek strony zobowiązanej do wykazania interesu prawnego, a nie z urzędu (art. 147 K.p.a.).

Zdaniem pełnomocnika spółki Kolegium błędnie uznało, że niedopuszczalna była zmiana decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w jej wyniku powstała całkiem nowa inwestycja. Zmiana taka była dopuszczalna, tym bardziej, że wbrew stanowisku SKO nie nastąpiła zmiana rodzaju obiektu, lecz jedynie zmiana parametrów tej samej inwestycji.

Ponadto podniesiono, że w art. 155 K.p.a. ustawodawca nie przewidział koniunkcji wobec interesu społecznego i interesu strony, a alternatywę łączną ("lub"). Brak zatem podstaw dla przedstawionego przez Kolegium żądania do wykazania interesu społecznego.

Odnosząc się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających, wydanych na podstawie art. 155 K.p.a., pełnomocnik spółki wskazał, że wydane w tym trybie decyzje mają charakter konstytutywny i wywołują skutki ex tunc. Powodują one zmianę decyzji ostatecznej, ale nie zastępują jej. Wszystkie decyzje i decyzja pierwotna i decyzje zmieniające pozostają w obrocie prawnym. Każda z tych decyzji ma niezależny byt prawny. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Tymczasem Kolegium zgeneralizowało ewentualne uchybienia wobec wszystkich decyzji łącznie. Zarzuty dotyczące np. ewentualnych błędów co do przeprowadzonej analizy urbanistycznej w żaden zaś sposób nie dotyczą decyzji zmieniających, a zarzuty w zakresie braku zgód nie mają zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy. Niedozwolone było więc stwierdzenie nieważności decyzji zmieniających w treści zaskarżonej decyzji.

Co do stwierdzonego przez Kolegium w zaskarżonej decyzji naruszenia przez Burmistrza K. przepisów postępowania, pełnomocnik spółki podniósł, że nie wyjaśniono, ani w jakim zakresie i jakie były braki w zebranym materiale dowodowym, ani też jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Ponadto podano, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej w trybie postępowania nieważnościowego stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.). Nie można zaś, zdaniem spółki, uznać, aby wskazane przez Kolegium naruszenia, nawet jeśli wystąpiły, miały charakter rażący, prowadząc do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Od decyzji Burmistrza K. upłynęło 7 lat. W tym czasie wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, które następnie przeniósł na rzecz podmiotu trzeciego. Ten z kolei na podstawie wydanych pozwoleń rozpoczął inwestycję, której stan zaawansowania jest dość wysoki. Inwestor wykonał już prace zerowe (przygotowanie i wyrównanie gruntu) oraz prace konstrukcyjne i montażowe części nadziemnej. Wyprowadzone zostały też kominy, rozpoczęto wykonywanie więźby dachowej. Wybudowane budynki mają obecnie stan surowy otwarty, przy czym poczynione zostały wydatki na dalsze roboty, w tym wykończeniowe. Ponadto zawarte zostały umowy przedwstępne sprzedaży budowanych lokali mieszkalnych i umowy deweloperskie. Inwestycja przewiduje wyodrębnienie 66 lokali mieszkalnych, a fakt sprzedaży już części z nich i przyrzeczenia sprzedaży pozostałych, wobec rozważania stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy należy wziąć pod uwagę, zważywszy na interes społeczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną własną decyzję z dnia [...] 2016 r. znak: [...] i nie stwierdziło nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2009 r. znak: [...] Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium na wstępie wyjaśniło określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pojęcie "rażącego naruszenia prawa", by następnie wskazać, że w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji nie następuje badanie merytoryczne sprawy na podstawie przepisów prawa materialnego, jakim jest u.p.z.p., a jedynie, czy zaszła któraś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Argumenty wskazane zaskarżonej decyzji tj. brak właściwej mapy – części tekstowej analizy urbanistycznej, brak wykazania dostawy mediów, brak prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej, niewłaściwie sformułowany wniosek, nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany oraz brak dostępu terenu do drogi publicznej mają zaś charakter merytoryczny. Nie dokonano zaś oceny sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium wskazało, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że na analizowanym terenie znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że o rażącym naruszeniu prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy można mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej analizy urbanistycznej prowadził do wniosku, że dopuszczona w decyzji inwestycja pozostaje w rażącej sprzeczności z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową, wręcz nie daje się z nią pogodzić.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji wskazano, że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo, bowiem nie wskazano nieruchomości przyjętych do analizy, ani nie naniesiono na załączniku graficznym parametrów zabudowy. Ponadto stwierdzono brak w aktach kopii mapy zasadniczej oraz że mapa stanowiąca podstawę analizy graficznej nie zawiera określenia skali ani pieczęci świadczących o jej przyjęciu do zasobu geodezyjno-kartograficznego, a także podpisu osoby sporządzającej analizę i organu. Kolegium zważyło jednak, że w aktach znajduje się mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym, a dostrzeżone wady tego dokumentu nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.

Nieuzasadnionym było też wskazanie na brak określenia konkretnego rodzaju zabudowy, bowiem podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy musiałaby być wyraźna sprzeczność projektowanej zabudowy z funkcją obiektów występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym znajdują się zaś budynki mieszkalne, a więc zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy.

Zdaniem Kolegium w orzekającym składzie nie jest też wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. brak wykazania w sposób jednoznaczny, że planowana inwestycja w dniu wydania decyzji posiadała dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z akt sprawy wynika, że inwestycja posiada takowy dostęp poprzez drogę wewnętrzną. Nie jest też taką wadą w ocenie Kolegium brak umów związanych z dostarczaniem poszczególnych mediów do przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy w aktach znajdują się gwarancje i zapewnienia, że obsługa inwestycji w zakresie mediów będzie zapewniona.

SKO zwróciło też uwagę na okoliczność, że w toku postępowania nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Wskazało też na zasadę nieodwracalności skutków prawnych, podając, że zostały już zawarte umowy przedwstępne sprzedaży budowanych lokali mieszkalnych oraz umowy deweloperskie.

Reasumując stwierdzono, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie wyjaśniło, które z dostrzeżonych wad mają charakter rażących.

Ponadto uznano za słuszne zarzuty dotyczące zastosowania art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i art. 155 K.p.a. Wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone było w stosunku do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. i dlatego nie można było stwierdzić nieważności decyzji zmieniających tę decyzję oraz decyzji przenoszącej z dnia [...] 2011 r.

K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie przy jej wydaniu:

1. przepisów postępowania:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2014 r. oraz decyzji ją zmieniających nie zachodzą przesłanki skutkujące ich nieważnością, w sytuacji:

- braku udokumentowania autorstwa projektu decyzji (rażące naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p.),

- braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej i braku zapewnienia dostaw mediów w chwili ustalenia warunków zabudowy (rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.),

- rażącej sprzeczności planowanej inwestycji z wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia,

- rażącej sprzeczności procedowania przez organ I instancji z dyspozycją art. 155 K.p.a.,

b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w stosunku do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. nastąpiły nieodwracalne skutki prawne,

c) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Kolegium nie było władne stwierdzić nieważności decyzji zapadłych w konsekwencji decyzji burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. w sytuacji, gdy zostały one wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego,

d) art. 7, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lapidarne, abstrakcyjne i niezrozumiałe uzasadnienie faktyczne oraz prawne zaskarżonej decyzji;

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na rozstrzygnięciu kwestii zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bez zbadania i odniesienia się do przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisach rozporządzenia.

Mając na względzie przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi przedstawiono przebieg postępowania, by następnie wskazać, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję błędnie uznało, że w stosunku do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r., jak i decyzji ją zmieniających nie zachodzą przesłanki skutkujące ich nieważnością. Wymienione decyzje zostały bowiem wydane w sposób rażąco sprzeczny z normami prawa niewymagającymi wykładni.

Po pierwsze wbrew przepisowi art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w aktach sprawy brak jest udokumentowania autorstwa projektu decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest też zaświadczenia potwierdzającego przynależność osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego. Wady te, jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stanowią o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Po wtóre zdaniem skarżącej Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazało, że w chwili wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, planowana inwestycja miała dostęp do drogi publicznej oraz mediów. W dniu wydania wspomnianej decyzji dojazd do inwestycji – jak ustalono – odbywał się z drogi powiatowej poprzez drogę wewnętrzną, która miała być dopiero zrealizowana. Działki zaś, na których miała zostać utworzona droga wewnętrzna stanowią własność osób trzecich, a do akt nie przedłożono umów o ustanowienie niezbędnej służebności. Tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Ponadto błędnie uznało Kolegium, że w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestycja miała zapewnioną dostawę mediów. Jak podniosła skarżąca, wnioskodawca przedłożył jedynie oświadczenie o zapewnieniu dostawy gazu, którego nie przewidziano we wniosku.

Skarżąca podniosła też, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. W judykaturze wskazuje się, że nie można wykluczyć, że rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy w świetle istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym nie da się pogodzić planowanego zainwestowania tak co do charakteru, jak i parametrów. Niezgodność ta musi mieć rozmiary rażące. Zdaniem skarżącej realizacja przedmiotowej inwestycji w obszarze analizowanym jest wyłączona. W obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdy tymczasem decyzja ustalająca warunki zabudowy obejmuje budowę trzech trzykondygnacyjnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych. W konsekwencji nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy. Ponadto planowana zabudowa przekracza średnią szerokość elewacji frontowej oraz wysokość sąsiednich budynków. Planowane obiekty zbiorowego zamieszkania nie przystają do funkcji i formy dominującej w najbliższym otoczeniu. Podkreślono przy tym, ze decyzje o zmianie decyzji pierwotnej doprowadziły do sytuacji, że planowane przedsięwzięcie w obecnym kształcie przestało odpowiadać analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] 2009 r. W szczególności zmiana zakresu inwestycji powinna skutkować zmianą obszaru analizowanego. Na marginesie skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego planowanego na działce nr [...].

Zdaniem skarżącej, przy wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium dopuściło się też rażącego naruszenia art. 155 K.p.a., decyzja z dnia [...] 2009 r. została całkowicie zmodyfikowana sześcioma kolejnymi decyzjami zmieniającymi wydanymi w trybie art. 155 K.p.a. Tymczasem instytucja przewidziana w art. 155 K.p.a. służy jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do podjęcia w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może zaś służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach uznania administracyjnego. Ponadto organ nie informował stron o zmianie decyzji, co świadczy o rażącym naruszeniu art. 155 K.p.a.

Skarżąca nie podzieliła też stanowiska SKO zawartego w zaskarżonej decyzji, jakoby decyzja Burmistrza K. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, a następnie przeniesienia własności posadowionych w ten sposób budynków. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje bezpośrednich, nieodwracalnych skutków prawnych przez sam fakt, że na jej podstawie udzielono pozwolenia na budowę. Wybudowanie obiektu w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, a tym bardziej decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Zatem zawarcie przedwstępnych umów sprzedaży lub umów deweloperskich w żadnym stopniu nie świadczy o nieodwracalności skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym umowy te nie przenoszą żadnych praw do nieruchomości i nie powodują żadnych przesunięć w prawie własności, jedynie zaś powodują powstanie stosunku obligacyjnego między deweloperem, a potencjalnym nabywcą.

Skarżąca nie podzieliła też poglądu Kolegium zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji jakoby nie można było stwierdzić nieważności decyzji zmieniających decyzję Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. Jak trafnie wskazało Kolegium w decyzji z dnia [...] 2016 r. z uwagi na zaistnienie przesłanek nieważności decyzji pierwotnej powstały też podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających.

Zdaniem skarżącej organ wydający zaskarżoną decyzję błędnie uznał, że rozpoznanie niniejszej sprawy powinno ograniczyć się wyłącznie do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem do ustaleń, czy doszło do rażącego naruszenia prawa można dojść jedynie po ocenie, na ile Burmistrz K. naruszył przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i przepisy rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 2 listopada 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi popierając stanowisko organu, jednocześnie podnosząc, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż w dniu 27 października 2016 r. inwestor zgłosił wniosek o odbiór zakończonej inwestycji, a częściowo zostały zawarte już umowy cywilnoprawne o przeniesieniu własności poszczególnych lokali. Ponadto stwierdziła, że w toku postępowania nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenia są podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazane zaś w skardze naruszenia nie są oczywiste, jednoznaczne i bezsporne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga K. B. zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. zapadła z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 155 K.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ust. 1-3 u.p.z.p.

Przedmiotem skargi K. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylono własną decyzję z dnia [...] 2016 r. znak: [...] i nie stwierdzono nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2009 r. znak: [...]

Już na wstępie Sąd pragnie stwierdzić, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nieważnościowego, wszczętego przez Kolegium z urzędu, była nie tylko ostateczna decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z 9 segmentów wraz z infrastrukturą techniczną, wewnętrznej drogi dojazdowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], położonych w K. , gm. K., lecz także decyzje tego organu:

- z dnia [...] 2009 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] 2009 r. co do zakresu inwestycji – jej rodzaju i obszaru poprzez objęcie zakresem inwestycji działki nr [...], [...] i [...], obr. K. , dopuszczenie pobudowania jednego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej składającego się z dziewięciu segmentów oraz dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z siedmiu segmentów, a także zmianie załącznika graficznego do decyzji,

- z dnia [...] 2010 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] 2009 r. w zakresie obszaru inwestycji obejmując działki nr [...], [...] i [...], obr. K. , a także poprzez dopuszczenie pobudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, dopuszczenie pobudowania budynku dwóch kondygnacji plus poddasze użytkowe, z jednoczesnym zlokalizowaniem szczelnych zbiorników bezodpływowych o poj. do 50m3 w odległości do 10 m od projektowanego budynku wielorodzinnego oraz 3m od granicy działki,

- z dnia [...] 2011 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] 2009 r. co do obszaru inwestycji (dz. nr [...] i [...], obr. K. ), ustalenia obsługi komunikacyjnej poprzez drogę wewnętrzną działki nr [...], [...] i [...]), a także w zakresie parametrów inwestycji: 1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna max. do trzech kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe); dopuszcza się dodatkowo kondygnację podziemną pod warunkiem wykonania badań gruntowych, które określą możliwość posadowienia budynku, 2) maksymalny procent zabudowy do 35% powierzchni działek, 3) wysokość okapu budynku do 9m, 4) dach strony, 5) kąt nachylenia od 30 do 45ş, 6) wysokość głównej kalenicy do 14m, 7) układ głównej kalenicy zabudowy równoległy do elewacji frontowej, 8) dopuszcza się realizację lukarn, wykuszy, okien połaciowych;

- z dnia [...] 2011 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] 2009 r. w zakresie parametrów inwestycji: 1) kąt nachylenia od 30 do 45ş dla dachu głównego, 2) maksymalna szerokość elewacji frontowej do 36 m (kąta nachylenia dachu oraz maksymalnej szerokości elewacji frontowej),

- z dnia [...] 2011 r. przenoszącą decyzję z dnia [...] 2009 r. na rzecz [...] sp. z o.o.

- z dnia 6 października 2011 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] 2009 r. poprzez doprecyzowanie zapisów: 1) kąt nachylenia głównego dachu 30-45ş, jako główny dach określenia się przykrycie więcej niż 50% rzutu poziomego budynku; dopuszcza się realizację kaferków (lukarn), wykuszy, okien połaciowych i tarasów, których łączna powierzchni w rzucie poziomym nie może przekraczać 50% rzutu poziomego budynku, 2) dopuszcza się realizację antresoli i tarasów nad trzecią kondygnacją nadziemną, 3) ustala się pokrycie głównego dachu zdefiniowanego powyżej dachówką lub innym materiałem dachówkopodobnym w kolorze ceglastym lub grafitowym, 4) dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych bezpośrednio na tereny zielone na własnej działce oraz stosowanie ażurowych, chłonnych nawierzchni utwardzonych, 5) dopuszcza się zastosowanie własnego ujęcia wody;

- z dnia [...] 2012 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] 2009 r. w zakresie liczby planowanych budynków doprecyzowując, że na działkach nr [...] i [...], obr. K. , dopuszcza się zaprojektowanie maksymalnie trzech budynków.

O tym, że postępowaniem nadzwyczajnym Kolegium objęło wszystkie wyżej wymienione decyzje świadczy fakt, że wydając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję z dnia [...] 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r., w jej uzasadnieniu organ wyraźnie stwierdził, a następnie uzasadnił, że wystąpiła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym wszystkich wyżej wymienionych decyzji zapadłych w konsekwencji wydanej decyzji z dnia [...] 2009 r. Kolegium wyjaśniło, że doszło do tegoż przekonania, albowiem decyzje te nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Następnie SKO wyjaśniło, że błędne i naruszające prawo są także kolejne rozstrzygnięcia organu I instancji wskazane wyżej. Inkryminowane decyzje – jako stwierdziło Kolegium – wydane zostały w latach 2009-2012 i zawierały zmianę zapisów decyzji z dnia [...] 2009 r. zarówno w zakresie inwestycji, jej obszaru, parametrów, a także co do infrastruktury technicznej. Zmiany te spowodowały przede wszystkim, że planowana inwestycja odbiegała w całości od wskazań zawartych w decyzji z dnia [...] 2009 r. i to zarówno w ilości budynków, zakresu inwestycji, jej położenia oraz określenia parametrów. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2009 r. jest też stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2011 r. o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy z E. B. na [...] sp. z o.o.

Wyjaśnić należy, że choć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r. II GSK 472/07, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowi on bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Zatem postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) respektować powinno zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

W ocenie Sądu, bez konieczności cytowania dalszych szerszych rozważań Kolegium co do oceny ważności decyzji zmieniających i decyzji przenoszącej, należy stwierdzić, że ponownie rozpoznając sprawę organ błędnie uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności było prowadzone tylko w stosunku do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. Sąd, precyzując, uznał, że niniejsza sprawa administracyjna poddana kontroli sądowoadministracyjnej obejmuje postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji w niej określonej, zmienionej następnie ww. decyzjami i przeniesionej na rzecz spółki [...] na mocy decyzji z dnia [...] 2011 r. Zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. decyzja administracyjna funkcjonuje w obrocie prawnym jedynie w zmodyfikowanej formie. Zmienione rozstrzygnięcie nie posiada już samodzielnego bytu prawnego i musi być rozpatrywane łącznie z treścią zmieniającego go aktu administracyjnego. Powyższe winno mieć także swoje konsekwencje dla prawidłowego wyznaczenia zakresu przedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2012 r., II SA/Kr 1889/11, Lex nr 1138574).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro zakres przedmiotowy postępowania wyznaczyło Kolegium w decyzji z dnia [...] 2016 r., to ten sam organ zobowiązany był - rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – wydać rozstrzygnięcie w tym samym zakresie. Uchylając się od zbadania i oceny, czy decyzje zmieniające decyzję Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. i decyzja przenosząca ustalone decyzją z dnia [...] 2009 r. (następnie zmienioną) warunki zabudowy z E. B. na A. K. sp. z o.o. zawierają wady kwalifikowane, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Kolegium dopuściło się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania (art. 15 i art. 7 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście Sąd pragnie wyjaśnić, że choć we wszystkich sześciu decyzjach zmieniających decyzję Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. brak jest wskazania w ich treści podstawy prawnej, to oczywistym jest, że wydane zostały na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. Okoliczność ta nie była w toku postępowania kwestionowana przez żadną ze stron, ani przez organ.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis art. 155 K.p.a. reguluje taki właśnie tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, jak i Kolegium zawartym w decyzji z dnia [...] 2016 r., decyzja ustalająca warunki zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a., o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w tym przepisie. Nie jest to bowiem decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w u.p.z.p. w szczególności jej art. 61 (por wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jedną z przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji jest uzyskanie zgody strony. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, zgodnie z którym decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej – nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 22 października 2015 r., sygn.. akt II OSK 399/14, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od zakresu wnioskowanej zmiany nie jest wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie.

Zważywszy zatem na zakres badanej sprawy obowiązkiem Kolegium, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy było ustalenie, czy decyzje zmieniające decyzję Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. zostały wydane za zgodą stron postępowania. Zważyć należy, iż z zawiadomienia Burmistrza K. z dnia 3 grudnia 2008 r. o wszczęciu postepowania z wniosku E. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, komunikacji wewnętrznej wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] w K. , wynika, że stronami tego postępowania, poza inwestorem, byli: J. i W. W. (właściciele działki nr [...]), A. i G. J. (właściciele działki nr [...]), G. i B. R. (właściciele dz. nr [...]), J. i S. K. (właściciele dz. nr [...]) oraz T. G., M. Ł. i C. W. (właściciele dz. nr [...]) [k. 214 akt adm. I inst.]. Jednocześnie z treści decyzji zmieniających decyzję z [...] 2009 r. wynika, że były one doręczane jedynie wnioskodawcy tj. E. B. albo A. K. sp. z o.o. W aktach sprawy brak jest zaś śladu, by decyzje Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r., z dnia [...] 2010 r., z dnia [...] 2010 r., z dnia [...] 2011 r., z dnia [...] 2012 r. oraz z dnia [...] 2012 r. zostały wydane za zgodą stron postępowania. Uznawszy, że brak zgody stron postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. stanowi rażące naruszenia prawa, a zatem oznacza ziszczenie się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., obowiązkiem Kolegium było dokonanie ustaleń w tym zakresie, a ich brak świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w ocenie Sądu Kolegium naruszyło powołane w zdaniu poprzednim przepisy postępowania odstępując od oceny, na ile – w świetle art. 155 K.p.a. – dopuszczalne były zmiany decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. w dokonanym zakresie.

Zważyć należy, że co do zasady dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 K.p.a. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, o ile zmiany te nie zmierzają do zmiany funkcji i rodzaju obiektu. Jednak istotnym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. K.p.a. nie wskazuje, o jakie przepisy w tym przypadku chodzi, a zatem w rachubę mogą wchodzić wszelakie unormowania, w szczególności te, które miały zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, której dotyczy złożony wniosek o zmianę. Stosowanie przepisu art. 155 K.p.a. jest możliwe po ustaleniu tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną i sprawy wyznaczonej złożonym wnioskiem, jak również po zbadaniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dopiero wtedy można przystąpić do badania, czy za wnioskiem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zdaniem Sądu, SKO w P. prowadząc ponownie postępowanie z wniosku [...], uchyliło się od tejże oceny. Wychodząc z błędnego (co Sąd wyżej stwierdził) założenia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było prowadzone li tylko w stosunku do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r., Kolegium uznało, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji ją zmieniających.

Uwadze Kolegium uszło, że decyzja z dnia [...] 2009 r. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, składających się z 9 segmentów wraz infrastrukturą techniczną niezbędną do prawidłowego funkcjonowania obiektu, wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] w K. . W decyzji tej ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy na min. 6 m od działki drogowej, powierzchnię zabudowy na poziomie 35% powierzchni działek, wysokość zabudowy – do dwóch kondygnacji, jako budynki parterowe z poddaszem użytkowym o maks. wysokości do 8,5 m od powierzchni terenu do kalenicy, z dachem stromym, dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia 35-45ş, z dopuszczeniem realizacji okien połaciowych i pokryciem dachówką lub innym materiałem dachówkopodobnym w kolorze ceglastym, z szerokością elewacji frontowej jednego segmentu budynku mieszkalnego do 8,0 m i ustaleniem realizacji drogi wewnętrznej na przedmiotowym terenie. Jednocześnie, w zakresie obsługi infrastruktury technicznej ustalono, że woda –udostępniona zostanie z sieci wodociągowej, nieczystości płynne będą docelowo odprowadzane do kanalizacji sanitarnej, a tymczasowo ustala się korzystanie ze zbiornika bezodpływowego, energię elektryczną – z urządzeń istniejących poza terenem inwestycji, z dopuszczeniem realizacji nasłupowej lub kontenerowej stacji transformatorowej zgodnie z przepisami prawa, wody deszczowe – z powierzchni dachu zagospodarować w ramach własnej działki, a z powierzchni utwardzonych – pod podczyszczeniu w odpowiednich urządzeniach, zagospodarować zgodnie z przepisami prawa, do celów grzewczych wskazane jest zastosowanie źródeł energii o ograniczonej emisji do atmosfery: np. gaz lub olej opałowy, dla którego zbiornik i sieć zaprojektować i zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy czym dopuszczono możliwość wykorzystania źródeł energii niekonwencjonalnych lub odnawialnych (np. kolektory słoneczne, pompy ciepła). Obsługę komunikacyjną ustalono zaś z istniejącej drogi powiatowej za pośrednictwem drogi wewnętrznej określonej w decyzji, zgodnie z załącznikiem nr 1.

Decyzja zmieniająca z dnia [...] 2009 r., wydana na wniosek E. B., zmienia decyzję pierwotną w zakresie numeracji działek objętych inwestycją (na nr [...], [...] i [...]), przy czym Kolegium nie ustaliło na jakiej podstawie doszło do podziału nieruchomości nr [...] na nieruchomości nr [...], [...] i [...]. W aktach sprawy brak jakiejkolwiek decyzji podziałowej. Ponadto decyzja ta wprowadza istotną zmianę w zakresie inwestycji – dopuszczając budowę jednego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej składającego się z dziewięciu segmentów oraz dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej składających się z siedmiu segmentów. W decyzji tej ograniczono się do stwierdzenia, że zmienia się załącznik graficzny do decyzji i że wnioskowana zmiana nie jest sprzeczna z zabudową otaczającą. Mając na względzie, że w sposób istotny zmienił się zakres inwestycji – z dwóch budynków szeregowych 9-segmentowych na trzy budynki szeregowe, z czego jeden – 9-segmentowy i dwa – 7-segmentowe, niezbędne było ustalenie, czy przed wydaniem powołanej decyzji zmieniającej z dnia 3 lipca 2009 r. przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn.. akt II OSK 1826/10 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym zmiana cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 K.p.a., z pominięciem procedury przewidzianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Podobnie, odnośnie kolejnych decyzji zmieniających – odpowiednio z dnia [...] 2010 r., z dnia [...] 2011 r., [...] 2011 r., z dnia [...] 2011 r. oraz z dnia [...] 2012 r., Kolegium uchyliło się od oceny, czy wprowadzone nimi istotne zmiany względem ustaleń zawartych w decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r., nie zostały dokonane w warunkach rażącego naruszenia prawa, bez przeprowadzenia odpowiedniego do zakresu zmian postępowania określonego zwłaszcza przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wystarczy tylko wskazać, że zmiany te doprowadziły końcowo do zaakceptowania zgoła odmiennej od pierwotnie zamierzonej przez E. B. inwestycji polegającej na budowie na działkach o nr [...] i [...] w K. trzech budynków wielorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, o trzech kondygnacjach nadziemnych (w tym z poddaszem użytkowym), z możliwością realizacji antresoli tarasów nad trzecią kondygnacją nadziemną, z wysokością okapu budynku do 9 m, o wysokości głównej kalenicy do 14 m, z dachami stromymi o kącie nachylenia 30-45ş, maksymalnej szerokości elewacji frontowej – do 36 m, dopuszczeniem zastosowania własnego ujęcia wody oraz zlokalizowaniem szczelnych zbiorników bezodpływowych o poj. do 50m3 w odległości do 10 m od projektowanego budynku wielorodzinnego oraz 3 m od granicy działki.

Sąd pragnie przy tym podkreślić, że przy ponownym prowadzeniu postępowania nie będzie konieczności badania spełnienia przez decyzje zmieniające wymogów określonych w przepisach planistycznych, jeżeli Kolegium ustali, że powołane decyzje zmieniające zostały wydane bez zgody stron postępowania (nie tylko inwestora). Oznaczać to bowiem będzie, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a., bowiem zgoda stron na wzruszenie decyzji nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 896/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustosunkowując się zaś do kwestii, czy prawidłowo Kolegium wydając zaskarżoną decyzję odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego, planowanego przez E. B., Sąd pragnie w pierwszej kolejności, wskazać kiedy, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie posiada definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem o jego rażącym charakterze.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 828/13, dostępny – jak wyżej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Wywiódł, że jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona właśnie w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 2445/14, publ. – j.w.).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że chybiony okazał się zarzut naruszenia przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że brak udokumentowania w aktach sprawy autorstwa projektu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] 2009 r. określał, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 387-388; zob. też wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10 oraz z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn.. akt IV SA/Po 87/16, publ. – j.w.). Niemniej znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji, choć nie został podpisany, to oznaczony stosowną adnotacją, z której wynika, że projekt ów opracował mgr R. K. członek ZOIU (tj. Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów nr [...]). Sąd dostrzega, że akta sprawy faktycznie nie zawierają dokumentu określającego przynależność osoby sporządzającej ów projekt decyzji do izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Jednakże, zważywszy, że uchybienie to ma charakter procesowy, zdaniem Sądu wystarczające byłoby ustalenie, czy w rzeczywistości wymieniony pod projektem decyzji mgr R. K. jako jego autor, w dacie sporządzenia projektu (18.12.2008 r.) legitymował się – jako podano – uprawnieniami nr [...] i przynależnością do Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów. Zdaniem Sądu tylko przeciwne ustalenia mogłyby prowadzić do uznania, że doszło rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Niezbędne zatem jest, by ponownie orzekając Kolegium okoliczność tę ustaliło. W tym zatem zakresie i na tym etapie można jedynie mówić o uchybieniu przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zaś – jak wnosiła skarżąca – o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

W tym miejscu Sąd pragnie odnieść się do zarzutu skarżącej naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w stosunku do decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. nie zachodzi przesłanka skutkująca jej nieważności w sytuacji rażącej sprzeczności planowanej inwestycji budowlanej z wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia. Przypomnieć należy, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że tylko wyraźna sprzeczność między projektowaną inwestycją a funkcją obiektów występujących w obszarze analizowanym mogłaby być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei zdaniem skarżącej realizacja przedmiotowej inwestycji w obszarze analizowanym jest wyłączona, albowiem teren ten zabudowany jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Planowana inwestycja nie kontynuowała zatem funkcji sąsiedniej zabudowy. Ponadto zamierzenie inwestora przekracza średnią szerokość elewacji frontowej oraz wysokość sąsiednich budynków.

Zważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność miedzy tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 30 marca 2010 r., II OSK 600/09 publ. – j.w.). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2013 r. II SA/Po 532/13, wyrok WSA w Olsztynie z 19 stycznia 2012 r. II SA/Ol 916/11 publ. – j.w.).

Aby ustalić, czy przy wydaniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium powinno było szczegółowo rozważyć, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie można uznać za wystarczających wyjaśnień SKO jedynie w zakresie zastosowania przez Burmistrza K. przed wydaniem kwestionowanej decyzji procedury ustalania, czy planowana inwestycja spełnia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., II SA/Po 43/13, Lex nr 1395452).

Dlatego niezbędne było zdaniem Sądu pochylenie się przez Kolegium nad oceną funkcji, poszczególnych cech, parametrów i gabarytów planowanej inwestycji – w kontekście norm określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3-9 rozporządzenia, by w rezultacie ustalić, czy zaplanowana przez E. B. inwestycja nie stoi w rażącej sprzeczności z istniejącym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym. Kolegium winno było przy tym mieć na względzie, że zgodnie z wnioskiem inwestora jego zamiar obejmował budowę dwóch parterowych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, składających się każdy z dziewięciu segmentów, o pow. zabudowy ok. 1800 m2, o wysokości do 8,5 m, z dachem spadzistym od 45ş. Tak określoną inwestycję Kolegium powinno było skonfrontować z przeprowadzoną w sprawie analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wydaną w sprawie decyzją Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. Takiej zaś oceny zabrakło. Sąd w tym miejscu pragnie podkreślić, że przy ocenie tej istotne jest również, czy wydana w dniu [...] 2009 r. decyzja o warunkach zabudowy w zakresie charakterystyki inwestycji (jej poszczególnych cech, parametrów i gabarytów) odpowiada inwestycji zdefiniowanej we wniosku z dnia z 14 listopada 2008 r. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK 1827/10, Lex nr 1134679). W omawianym zakresie Kolegium dopuściło się zatem naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze w przypadku stwierdzenia, że funkcja i poszczególne cechy, rozmiary inwestycji stoją w oczywistej sprzeczności z zastanym porządkiem przestrzennym w obszarze analizowanym należałoby uznać, że doszło – przy wydaniu decyzji z dnia [...] 2009 r. - do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z. Po wtóre zaś nie mniej istotne – w świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z. – jest, czy inwestycja objęta wspomnianą decyzją jest tożsama do zaplanowanej przez E. B.. W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z rażącym naruszeniem ostatnio powołanych przepisów.

Co do podnoszonego zaś przez K. B. zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że teren objęty inwestycją posiadał w dacie wydania decyzji dostęp do drogi publicznej zważyć należy kwestia ta nie została wystarczająca przez Kolegium zbadana.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe , gdy m.in. teren ma dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp ten, stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zważywszy, że w niniejszej sprawie zrodził się spór, czy inwestycja w dniu wydania decyzji z dnia [...] 2009 r. posiadała dostęp do drogi publicznej, należy rozważyć problem wymaganej formy spełnienia obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej jako deklarowanego lub definitywnie zagwarantowanego przez inwestora. Szczególnie w wypadku dostępu pośredniego tj. przez służebności gruntowe lub cudzą drogę wewnętrzną wymagane są albo informacje na temat sposobu dojazdu do projektowanej zabudowy albo dokumenty świadczące o dokonaniu stosownej czynności prawnej w tej kwestii, jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W piśmiennictwie opowiedziano się przeciwko żądaniu od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tego prawa powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed udzieleniem pozwolenia na budowę (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 511-512).

W niniejszej sprawie Kolegium wydając zaskarżoną decyzję stwierdziło jednoznacznie, że planowana inwestycja w dniu wydania decyzji posiadała dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Na tym w swych ustaleniach Kolegium poprzestało. Z kolei skarżąca zarzuciła, że wymieniona w decyzji droga wewnętrzna miała zostać dopiero zrealizowana, a działki, na których miano ją utworzyć stanowią własność podmiotów trzecich, a do akt nie dołączono umów o ustanowienie służebności.

W decyzji z dnia [...] 2009 r. Burmistrz K. określił, iż ustala warunki zabudowy m.in. dla wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] położonych w K. , precyzując w pkt 1.5 decyzji, że warunki i wymagania wobec realizacji tejże drogi wewnętrznej (pkt 1.5.1-1.5.7.) Jednocześnie w pkt 3.5. decyzji organ wskazał, że obsługę komunikacyjną ustala z istniejącej drogi powiatowej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, o której mowa w pkt 1.5. zgodnie z załącznikiem nr 1. Na załączniku tym wyrysowano zaś projektowaną drogę wewnętrzną (symbol Kx) nie tylko przez teren objęty inwestycją – działki nr [...] i [...], lecz również częściowo przez działkę nr [...] u zbiegu z drogą powiatową ul. [...]. Przy czym działka nr [...] stanowiła współwłasność Janiny i S. K.. Równocześnie sporządzona przed wydaniem tej decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera zapis, że droga wewnętrzna, jak i cała inwestycja, będzie zlokalizowana na części działki [...]. Akta sprawy nie zawierają decyzji podziałowej działki nr [...] i w związku z tym nie wiadomo w granicach jakich nieruchomości faktycznie zaplanowano przebieg drogi wewnętrznej - czy przez dz. nr [...], czy przez dz. nr [...] i [...], czy może przez dz. [...], [...] i 63, a może przez dz. [...], [...] i [...] jak z kolei wynika z mapy zasadniczej przedłożonej do akt przez geodetę M. M. (k.192 akt adm. I inst.). Wskazać też należy, że przedmiotowa inwestycja, w zakresie realizacji drogi wewnętrznej, w formie przedstawionej w projekcie decyzji z dnia [...] 2008 r., została uzgodniona postanowieniem Zarządu Dróg Powiatowych w P. z dnia [...] 2008 r. nr [...] Przy czym ów projekt określał w części tekstowej, że cała inwestycja, w tym droga wewnętrzna powstaną na części działki nr [...], a w części graficznej drogę wewnętrzną wyrysowano w części na działce nr [...], w części zaś na działce nr [...]. Z kolei jeszcze inny przebieg drogi wewnętrznej przewidywała koncepcja zagospodarowania części działki nr [...] we wsi K. z listopada 2008 r., dołączona do wniosku inwestora E. B. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i będąca jego integralną częścią. Wskazano w niej, że podjęto prace projektowe celem zaproponowania podziału działki nr [...], tak by powstały dwie działki budowlane o łącznej pow. 5812 m2 i jedna działka stanowiąca drogę wewnętrzną (Kx) o pow. 2600 m2. Drogę tę zaprojektowano jako ośmiometrowy sięgacz z jedną zawrotką. Na części graficznej koncepcji przedstawiono precyzyjnie przebieg projektowanej drogi wewnętrznej – w całości przez teren działki nr [...], aż do ul. [...], lecz inaczej aniżeli zostało to wyrysowane na załączniku do decyzji z dnia [...] 2009 r. (tu częściowo przez dz. nr [...]).

W świetle wykazanych rozbieżności należy stwierdzić, że Kolegium wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), prowadząc postępowanie nieważnościowe nie ustaliło, czy inwestycja w dniu wydania decyzji z dnia [...] 2009 r. spełniała wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a w rezultacie, czy przy wydaniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. doszło do rażącego naruszenia prawa – przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Obowiązkiem Kolegium było wyczerpujące wyjaśnienie tej kwestii, w kontekście przedstawionych przez Sąd, a istniejących w sprawie rozbieżności, zasady związania organu treścią wniosku inwestora wynikającej z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz okoliczności, że załącznik decyzji obejmuje teren części działki nr [...], która nie była objęta wnioskiem inwestora. Po analizie decyzji podziałowej może bowiem okazać się, że wyodrębnienie działki nr [...] powoduje, że teren inwestycji obejmuje działki nr [...] i [...], które nie posiadają dostępu drogi publicznej, a wyznaczony dostęp do ul. [...] drogą wewnętrzną obejmował w części kluczowej działkę nr [...], która nie tylko nie była objęta wnioskiem inwestora, ale też inwestor nie posiadał do niej żadnego tytułu prawnego.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej naruszenia przez Kolegium przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wyjaśnić na wstępie należy, że jednym z wymóg ustalenia warunków zabudowy jest to, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym, jak określa art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji.

W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium dokonując oceny, czy przy wydaniu przez Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. sprowadziło swe rozważania do wyrażenia stanowiska, że wadą skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie jest też brak umów związanych z dostarczeniem poszczególnych mediów do przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy znajdują się bowiem gwarancje i zapewnienia, że obsługa inwestycji w zakresie mediów będzie zapewniona.

Sąd stoi na stanowisku, że rażące naruszenie choćby jednego z wymogów, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym Kolegium zobowiązane było do rzeczowej i wyczerpującej oceny, czy przedstawione przez ówczesnego inwestora E. B. zapewnienia i gwarancje dotyczące obsługi infrastrukturalnej inwestycji były w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. wystarczające. W tym zakresie Kolegium uchybiło zasadom postępowania (art. 7 i 8 k.p.a.) nie odnosząc zapotrzebowania na poszczególne media zgłoszonego we wniosku inwestora do przedstawionych promes ze strony gestorów sieci. Organ powinien wziąć pod uwagę, na jakie media wnioskodawca zgłaszał zapotrzebowanie, a następnie zbadać, czy przedstawił, przed wydaniem decyzji z dnia [...] 2009 r., odpowiednie do tego zgody gestorów sieci. Brak takiej oceny – jako naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) - co Sąd powyżej stwierdził, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do argumentacji uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. jakoby nie powinno się stwierdzać nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2009 r. (następnie zmienionej i przeniesionej na tę spółkę) z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych Sąd stwierdził, że jest ono chybione. Pełnomocnik spółki na rozprawie przed Sądem podniósł, że w dniu 27 października 2016 r. inwestor zgłosił wniosek o odbiór zakończonej inwestycji, a częściowo zostały już zawarte umowy cywilnoprawne o przeniesienie własności poszczególnych lokali.

Stosownie do przepisu art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przepisie tym przewidziano dwa ograniczenia (przesłanki negatywne) stwierdzenia nieważności decyzji: nieodwracalne skutki prawne i upływ czasu. Co do drugiej z przesłanek wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn.. akt P 46/13 (publ. OTK-A 2015/5/62, Dz.U. poz. 702) stwierdzając, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał wskazał, że ograniczenie wynikające z nieodwracalnych skutków prawnych, które wywołała wadliwa decyzja, nie jest przedmiotem kontroli konstytucyjnej w niniejszym postępowaniu.

Zważyć należy, iż negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. W wyroku z 13 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 1884/12, Lex nr 1450707) NSA stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji lub przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. Nawet zrealizowanie inwestycji nie może być kwalifikowane jako zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego, ponieważ należy je rozpatrywać w kategorii skutków faktycznych decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu), 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (A. Matan w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, KPA. Komentarz, Warszawa 2010, s. 366, M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA. Komentarz, Lex/el 2014). Na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu którejkolwiek ze wskazanych przesłanek (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 lipca 2014 r., II SA/Ke 402/14, publ.: j.w.).

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 21 kwietnia 2016 r. jako naruszającą przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania, w szczególności raz jeszcze dokładnie zbada i oceni, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2016 r. zmienionej następnie i przeniesionej na rzecz A. K. sp. z o.o.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) zasądził w pkt II. wyroku od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (jako sumę [...] zł – wynagrodzenia pełnomocnika i [...] zł – wpisu od skargi).