Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 965/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J., T. M., J. M., T. M2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2034/14 w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. E. J., T. M., J. M., T. M2. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2034/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E. J., T. M., T. M2. (dalej zwanych skarżącymi) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. E. J., T. M. i J. M. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta m.st. W. z dnia [...] marca 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej na terenie Dzielnicy [...] przy ul.[...], [...] i [...] (dalej zwanej decyzją o lokalizacji szczegółowej). W uzasadnieniu tego wniosku skarżący zarzucili wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 k.p.a., gdyż nie została ona wystosowana do ówczesnych właścicieli nieruchomości, którzy nie brali udziału w toczącym się postępowaniu, mimo że przysługiwał im status strony. Wskazali również, że wydane rozstrzygnięcie dotyczyło sytuacji prawnej A. M., który zmarł po wszczęciu postępowania, co jednoznacznie należy uznać za rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, że podawana przez wnioskodawców przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r.

Postanowienia te zostały jednak uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1181/12. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że wskazany przez Kolegium tryb wznowienia postępowania nie może być uruchomiony z uwagi na upływ terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., stąd skarżący mają zamkniętą drogę do kontroli legalności zakwestionowanej decyzji. Ocenił, że skoro skarżący wyraźnie domagają się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując na naruszenie prawa materialnego (art. 28 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), to nie można było a priori (bez wszczęcia postępowania) odmówić stwierdzenia nieważności. Przyjął, że dopiero po wszczęciu tego postępowania organ będzie mógł podjąć czynności zmierzające w pierwszej kolejności do ustalenia czy skarżący, jako następcy prawni właścicieli nieruchomości, których dotyczyła decyzja o lokalizacji szczegółowej mają interes prawny w sprawie. Wywiódł, że w razie pozytywnego wyniku organ będzie mógł przystąpić do kontroli kwestionowanej przez skarżących decyzji z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; w razie zaś negatywnego wyniku badania interesu prawnego skarżących wszczęte postępowanie będzie mógł zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że zgodnie z orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, stronami w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na gruncie obowiązującego ustawodawstwa (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mogą być osoby, które były stronami takiego postępowania, w dniu wydania decyzji i osoby, które obecnie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości stanowiących teren inwestycji i nieruchomości sąsiednich. Oceniło, że taką interpretację należy też przyjąć w odniesieniu do postępowań, które toczyły się zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w oparciu o które wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej.

Przystępując do badania legitymacji procesowej wnioskodawców w niniejszej sprawie Kolegium podało, że wnioskodawcy są następcami prawnymi osób fizycznych będących w dniu wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej właścicielami działki aktualnie oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] - [...] - [...] przy ul. [...] w W. (dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] - [...] - [...], uregulowana w księdze wieczystej "[...]"). Zauważyło, że zgodnie z aktualną księgą wieczystą prowadzoną dla tej działki, obecnie właścicielem tej działki jest Skarb Państwa, którego tytuł własności wpisano na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu przez odjęcie na rzecz Państwa ww. nieruchomości o powierzchni [...] m kw. (księga ta została założona po wywłaszczeniu). W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że skoro wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnego (w postaci własności czy użytkowania wieczystego) do ww. nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, to nie mają również przymiotu stron w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej, tzn. nie mają legitymacji do wszczęcia postępowania w takiej sprawie zgodnie z art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zauważyło, że z akt sprawy, w tym również z załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej, nie wynika by decyzja ta obejmowała działki ewidencyjne, których właścicielami byli poprzednicy prawni wnioskodawców. Podało, że w decyzji o lokalizacji szczegółowej wskazuje się jedynie, że dotyczy ona obszaru pomiędzy ul. [...], [...] oraz [...], jednak ani z decyzji ani z załącznika graficznego do tej decyzji nie wynika jakie działki ewidencyjne obejmuje ww. decyzja; okoliczności tej nie wykazują również jakiekolwiek inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Wskazało, że wnioskodawcy mimo podnoszenia, że chodzi o działkę obecnie posiadającą nr ew. [...], z obrębu [...] - [...] - [...] (dawna dz. nr [...] z dawnego obrębu [...]-[...]-[...], uregulowana w księdze wieczystej "[...] hip. Nr 8"), nie przedstawili na potwierdzenie tych okoliczności jakichkolwiek dowodów. W konsekwencji uznało, że wobec braku możliwości ustalenia jakich działek dotyczy decyzja o lokalizacji szczegółowej, brak jest możliwości oceny czy decyzja ta dotyczy praw i obowiązków wnioskodawców, z uwagi na powoływany przez nich fakt, że ww. decyzja dotyczy nieruchomości, których własność przysługiwała ich poprzednikom prawnym. Dodało, że jedynym pewnym ustaleniem jest bowiem okoliczność, że wnioskodawcy nie posiadają w chwili obecnej, jak i nie posiadali w dniu złożenia wniosku do organu, tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją, której stwierdzenia nieważności się domagają. Zaznaczyło, że przesłanki wskazywane we wniosku o wszczęcie postępowania, mogą stanowić co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, co jednak nie przesądza o przyznaniu im przymiotu strony.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie:

- art. 7, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie czy działka o nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] (dawna działka o nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...]) wchodziła w skład obszaru wskazanego w decyzji o lokalizacji szczegółowej i obarczenie ciężarem dowodu w tym zakresie skarżących;

- art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania i uznanie, że stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem nie posiadają w chwili obecnej, jak i nie posiadali w dniu złożenia wniosku do organu tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją, której stwierdzenia nieważności się domagają.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji Kolegium dotyczących umorzenia postępowania, a ponadto o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma co do zasady strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, ocenianej w postępowaniu nieważnościowym, a także inny podmiot, jeżeli decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przyjął, że w tym kontekście normatywnym istotne jest, że skarżący podają, że są spadkobiercami osób posiadających prawo własności nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji szczegółowej, przy czym nie jest kwestionowane przez skarżących, że prawo to nie weszło do spadku, gdyż decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] z dnia [...] października 1979 r. orzeczono o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa. Sąd podał, że zgodnie z księgą wieczystą dla obecnej dz. ew. nr [...] obręb [...] - [...] - [...] przy ul. [...] w W. jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. Ocenił, że wobec wagi dokumentu jakim jest wypis z księgi wieczystej i związanej z nim rękojmi wiary publicznej, zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie mogą odnieść zamierzonego skutku, a skarżący bezspornie nie posiadają prawnorzeczowego tytułu do tej działki.

Wywiódł, że powoływanie się przez skarżących na interes przyszły i niepewny, związany ze skutkami stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej nie jest wystarczające dla uznania, że przysługuje im legitymacja strony w tym postępowaniu. Stwierdził, że skarżący nie powołali żadnego przepisu, który stanowiłby o ich interesie prawnym do żądania stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Podał, że z samego faktu, że uzyskanie tej decyzji stanowi jeden z warunków w procesie inwestycyjnym, skarżący nie wyprowadzili wniosku, że jej wydanie może uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Co do relacji prawnej między decyzją o lokalizacji szczegółowej a decyzją orzekającą o wywłaszczeniu, Sąd I instancji wskazał, że m.in. z uzasadnienia decyzji z [...] maja 2001 r. wydanej przez Wojewodę [...] (karta 9 i 10 akt sądowych sprawy, z której Sąd postanowił w trakcie rozprawy w dniu 8 stycznia 2015 r. przeprowadzić dowód uzupełniający zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.) wynika, że decyzja o lokalizacji szczegółowej utraciła moc, wobec nierozpoczęcia inwestycji w ciągu 5 lat od podjęcia tej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę stanowisko wywodzone przez skarżących, że skoro decyzja o lokalizacji szczegółowej nie została doręczona stronom i nie była im znana, to zasadne jest stwierdzenie, że decyzja ta nie weszła nigdy do obrotu prawnego i od początku nie wywołała żadnych skutków prawnych, a zatem wydana na jej podstawie decyzja wywłaszczeniowa również nie wywołała skutków prawnych. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w tej okoliczności skarżący upatrują podstaw do twierdzenia, że nadal przysługuje im prawo własności nieruchomości, a zatem przysługuje im interes prawny do występowania w niniejszej sprawie. Zastrzegając, że kwestia wejścia do obrotu prawnego decyzji o lokalizacji szczegółowej nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu wskazał, że nie ma podstaw do upatrywania takiej zależności, bowiem brak wejścia decyzji do obrotu prawnego nie oznacza, że inna decyzja, nawet oparta na tym rozstrzygnięciu nie weszła do obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że organ zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że istniały podstawy do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zachodzi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., tj. błędne uznanie, że skarżącym jako spadkobiercom właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej;

2) prawa materialnego, to jest:

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na błędnym niezastosowaniu się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 11 stycznia 2013 r. i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżącym jako spadkobiercom właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje interes prawny do wszczęcia postępowania nieważnościowego;

- art. 28 k.p.a w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegające na błędnej odmowie przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej, podczas gdy całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przemawia za tym, że skarżącym jako następcom prawnym byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości przysługuje interes prawny do występowania w tejże sprawie, a zatem są stroną postępowania.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący uznali, że ich twierdzenia odnośnie posiadanego interesu prawnego nie doczekały się należytej oceny ani Sądu I instancji ani organu przede wszystkim z uwzględnieniem szczególnego kontekstu niniejszej sprawy. Wywiedli, że interes prawny spadkobierców jest uzasadniony ze względu na ich uprawnienia cywilnoprawne o charakterze majątkowym związane z ochroną prawa własności oraz zasad wywłaszczenia. Podali, że zgodnie z art. 922 § 1 k.c. spadek stanowią prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzące z chwilą śmierci na jedną lub kilka osób. Ocenili, że z powyższej normy prawnej wynika, że spadkobiercy w zasadzie wchodzą w sytuację prawną, w jakiej pozostawał spadkodawca, w tym wypadku były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, a to oznacza, że w skład spadku wchodzą prawa i obowiązki, ale także uzasadnione prawne nadzieje na nabycie prawa. Podnieśli, że prawa majątkowe są składnikiem masy spadkowej dającym nabywcy w drodze dziedziczenia legitymację prawną do występowania z wnioskiem o ich dochodzenie i realizację między innymi w formie odszkodowania. Stwierdzili, że spadkobierca ma prawo podejmować wszelkie czynności w celu wykazania, że określony składnik majątkowy wchodzi w skład spadku, co obejmuje także prawo do kwestionowania czynności, których skutkiem jest wyłączenie określonego składnika z masy spadkowej. Skonstatowali, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji mieści się w ramach realizacji praw majątkowych do nieruchomości wywłaszczonej przez spadkobiercę i dlatego winien on być stroną postepowania w tej sprawie. Dodali, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w oparciu o decyzję nieistniejącą w dacie wywłaszczenia, a stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej przekłada się w bezpośredni sposób na interes prawny skarżących bowiem otwiera im drogę w postępowaniu cywilnym i administracyjnym. Przyjęli, że następcy prawni osoby wywłaszczonej uzyskują przysługujące jej prawa majątkowe w tym zakresie przede wszystkim na zasadzie sukcesji uniwersalnej wynikającej z art. 922 § 1 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.; art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.; art. 28 k.p.a w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Rozpatrując zatem skargę w granicach przedstawionych zarzutów należało uznać, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku tego Sądu z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1181/12. Wyjaśnić bowiem należy, że w wyroku tym nie przesądzono kwestii posiadania przez skarżących legitymacji procesowej strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej, a jedynie wskazywano na konieczność podjęcia przez Kolegium czynności zmierzających do ustalenia czy skarżący, jako następcy prawni właścicieli nieruchomości, których dotyczyła decyzja o lokalizacji szczegółowej, mają interes prawny w tej sprawie. W wyroku tym dopuszczono ponadto możliwość wydania przez Kolegium decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie w razie negatywnego wyniku badania co do posiadania przez skarżących interesu prawnego. Skoro zaskarżony wyrok Sądu I instancji został wydany na skutek kontroli właśnie takich decyzji Kolegium, to nieuprawnione jest stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.

Chybione są także pozostałe zarzuty sformułowane przez skarżących w skardze kasacyjnej. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu tych zarzutów skarżący w istocie kwestionują ocenę Sądu I instancji co do zgodności z prawem decyzji Kolegium o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej wobec nieposiadania przez skarżących legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Taka ocena legła bowiem u podstaw wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zasadne jest więc łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Niesporne w niniejszej sprawie jest, że posiadanie przez skarżących legitymacji procesowej strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej, należy rozpatrywać z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Krąg stron w tych postępowaniach może być jednak różny. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej takiej sprawie kwestię legitymacji procesowej należy rozważyć zatem indywidualnie, ustalając, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Pomiędzy interesem prawnym strony a wynikiem postępowania nieważnościowego musi bowiem występować bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.

W kontrolowanej sprawie skarżący, jako spadkobiercy poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, wywodzą swój interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej z uprawnień cywilnoprawnych o charakterze majątkowym związanych z ochroną prawa własności oraz zasad wywłaszczenia, które uzyskali na zasadzie sukcesji uniwersalnej wynikającej z art. 922 § 1 k.c. Jednak należy mieć na względzie charakter decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący. Decyzja bowiem o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wydana w 1977r. analogicznie jak aktualnie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko promesą i nie stanowi jeszcze podstawy do rozpoczęcia inwestycji budowlanej. Taka promesa nie stanowi prawa majątkowego. Nie wchodziła więc do spadku, o czym sami skarżący podkreślali. Skarżący nie wykazali też, w jaki sposób stwierdzenie nieważności tej decyzji wpływa na realizację przez nich rzeczonych uprawnień. Jak słusznie bowiem podał Sąd I instancji, z samego faktu, że uzyskanie tej decyzji stanowi jeden z warunków w procesie inwestycyjnym, skarżący nie wyprowadzili wniosku, że jej wydanie może mieć związek z realizacją roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Przy czym tylko ubocznie można wskazać, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - działki o pow. [...], aktualnie noszącej nr. [...] z obrębu [...] - [...] - [...] ( dawnej nr. [...] w obrębie [...[ - [...] - [...] "[...]") zakończyło się odmową zwrotu tej wywłaszczonej nieruchomości. Trafne też jest spostrzeżenie Sądu I instancji oparte m.in. na uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2001 r. wydanej przez Wojewodę M. (k. 9 i 10 akt sądowych), że decyzja nr [...] o lokalizacji szczegółowej zgodnie z zawartym w niej warunkiem utraciła moc, wobec nierozpoczęcia inwestycji w ciągu 5 lat od podjęcia tej decyzji.

W tych okolicznościach za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji, że skarżący powoływali się jedynie na interes przyszły i niepewny, związany z ewentualnymi skutkami stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej. Taki interes nie jest jednak wystarczający dla uznania, że przysługuje im legitymacja strony w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, który należy podzielić, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny musi być indywidualny i aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3192/14). Wobec braku istnienia takiego interesu, w przedstawionym stanie sprawy nie było podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 21 ust.2 i art. 64 ust.1 Konstytucji RP w związku z art. 28 k.p.a i 157 § 2 k.p.a jak też art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art. 153 i art. 151 p.p.s.a.

Dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.