Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 9/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt. 1, 156 par. 1 pkt. 2, art. 157
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 50 ust. 1, ust. 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 2, 3, 4, 5, art. 62 ust. 2, art. 64, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 47, art. 71 ust. 2, art. 73 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: par. 3 pkt. 22
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 54m art. 61 ust. 1 pkt. 2 – 5 i ust. 2 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...] w sprawie ustalenia na wniosek J. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu instalacji przemysłowej do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 t/h, przewidzianej do realizacji na działce Nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. A w S..

W toku postępowania nieważnościowego ustalono, iż decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta S., działając na wniosek J. K., właściciela firmy A w S. ul. A, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na montażu instalacji przemysłowej do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 t/h przewidzianej do realizacji na działce nr [...] przy ul. A w S.

W dniu [...] B. K. złożył do Samorządowego Kolegium w S. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta S. zarzucając jej naruszenie prawa przy przeprowadzeniu postępowania. Podniósł również, iż wniosek inwestora dotyczył innego zakresu niż zostało to określone w decyzji, bowiem dotyczył wytwórni mas bitumicznych, a w decyzji określono inwestycję jako montaż instalacji przemysłowej do produkcji mas bitumicznych, co w ocenie wnioskodawcy było pojęciem węższym. Dodatkowo przedmiotowa decyzja nie spełnia przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż brak w niej jednoznacznego odniesienia do istniejącej zabudowy działek sąsiednich. W przesłanym w dniu 26. września 2007 r. piśmie uzupełniającym wniosek B.K. wskazał ponadto na naruszenie art. 54 pkt 2 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz par. 2 pkt 3, pkt 4 lit. "a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, a także par. 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Zarzucił ponadto wadliwość pkt III, IV, V i VII decyzji Prezydenta Miasta S. dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej a także ochrony interesów osób trzecich. Zakwestionował również nie dołączenie do decyzji wyników analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie podzielając stanowiska B. K., nie dopatrzywszy się rażących naruszeń prawa, decyzją z dnia [...], Nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazując, iż zarówno określenie wytwórnia mas bitumicznych jak i montaż instalacji przemysłowych do produkcji mas bitumicznych mogą służyć na oznaczenie tego samego procesu inwestycyjnego i nie prowadzą w niniejszej sprawie do pomyłek. Odnośnie kolejnych zarzutów Kolegium wskazało, iż zbędne było badanie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż planowana wytwórnia masy bitumicznej ma być położona na terenie przeznaczonym w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcję produkcyjną – (art. 61 ust. 2 cyt. ustawy). Ponadto Kolegium wskazało, iż w decyzji Prezydenta Miasta S. użyte zostało nazewnictwo wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Ze względu na uregulowania art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zbędne było ustalanie szczegółowych warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - pkt III decyzji, a pkt IV, V i VII decyzji zawierały wystarczającą treść, mając na względzie charakter decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w opinii Kolegium postanowienia w nich zawarte będą musiałby być respektowane w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oraz w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Zdaniem Kolegium nie dołączenie do decyzji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu było niezgodne z wymogiem par. 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), jednakże nie miało wpływu na ważność decyzji, w szczególności wobec faktu, iż do planowanej inwestycji nie miał zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu [...] B. K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powtarzając zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. Ponownie wskazał, iż określona we wniosku wytwórnia mas bitumicznych nie jest tożsama z zapisem decyzji, a wytwórnia mas bitumicznych nie może być zaliczona do instalacji przemysłowej, bowiem jest urządzeniem służącym do wymieszania kruszywa - grysu z wypełniaczem, mączką mineralną i lepiszczem, podgrzanym asfaltem w proporcjach zależnych od zamówionych właściwości masy bitumicznej. Produkcja masy bitumicznej nie stanowi dziedziny przemysłu, a przemysł to dziedzina wytwarzania zajmująca się rozwiniętym na wielka skalę pozyskiwaniem zasobów przyrody i przetwarzaniem ich w celu zaspokojenia potrzeb ludzkich. Ponadto wyjaśnił, że nie załączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy zawierającej część tekstową i graficzną stanowi rażące naruszenie prawa, a nie uchybienie formalne, natomiast zakres wymagań określonych w przepisie art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niespełniony w pkt. 5, gdyż decyzja Prezydenta Miasta S. jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. art. 73 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a wyjątek z art. 73 ust. 3a w ocenie wnioskodawcy nie miał zastosowania, natomiast oczywistość tego naruszenia stanowi rażące naruszenie prawa. Dodatkowo podniósł, iż miejscowy plan stracił ważność z mocy prawa z dniem 1. stycznia 2004 r. i bez znaczenia było, że teren w tym planie był zakwalifikowany na cele produkcyjne. Postępowanie Urzędu Miasta S. w sprawie budowy wytwórni mas bitumicznych nie było prowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym. z art. 7 k.p.a., gdyż zapisy decyzji w pkt. IV, V i VII nie są przekonywujące i stwarzają pozory zabezpieczenia ochrony środowiska, zabytków, interesów osób trzecich i służą tylko do wydania warunków zabudowy. Organ administracji w ogóle nie ustosunkował się do istotnych twierdzeń strony i uchybił obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a., co w ocenie wnioskodawcy również stanowiło rażące naruszenie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę wskazało na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podtrzymując w tym zakresie argumentację wyrażoną w decyzji Kolegium z dnia [...].

Odnosząc się do zarzutów dotyczących rozbieżności między określeniem planowanej przez J. K. inwestycji, a zapisem decyzji ustalającej warunki zabudowy, Kolegium wskazało, iż są one chybione, gdyż w samym wniosku o wydanie decyzji J. K. opisał, iż w skład przedsięwzięcia będą jedynie wchodzić urządzenia dotyczące wytwórni mas bitumicznych, a do tego właśnie nawiązuje treść decyzji Prezydenta Miasta S.. W ocenie organu odwoławczego wytwórnia mas bitumicznych jako instalacja przemysłowa z punktu widzenia prawa budowlanego jest budowlą, a produkcja masy bitumicznej jest działalnością o charakterze przemysłowym.

Ponownie także powtórzono, iż nie załączenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy wyników analizy wraz z częścią graficzną nie jest uchybieniem na tyle istotnym by można je było zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa tj. uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Zarówno analiza w formie tekstowej jak i graficznej znajduje się w aktach sprawy, do których skarżący oraz inne strony postępowania miały dostęp. Ponadto w ocenie Kolegium, organ samorządowy był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia ustaleń w zakresie tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż obowiązujący do końca 2003 r. plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy ustalał funkcję przemysłową i właśnie z tego powodu miał w sprawie o ich ustalenie zastosowanie wyjątek opisany w przepisie art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta S. nie narusza art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska, ponieważ zakaz budowy w graniach administracyjnych miast zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], gdzie znalazło się zastrzeżenie, które musi być bezwzględnie respektowane przez inwestora, że projektowana inwestycja musi odpowiadać wszelkim rygorom ochrony środowiska jak również zakazano stosowania rozwiązań technicznych i technologicznych mogących stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi, natomiast wszelkie szczegółowe kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko będą przedmiotem odrębnego postępowania, w którym przedmiotowa decyzja oraz art. 73 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska, będą musiały być respektowane. Organ odwoławczy zauważył ponadto, iż wyjątek przewidziany w art. 73 ust. 3a ustawy o ochronie środowiska nie miał zastosowania, gdyż dla miasta S. aktualnie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie dopatrzyło się również w postępowaniu organów gminy naruszenia wskazanych przez skarżącego zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., a strona nie wskazała konkretnych przykładów naruszeń powoływanych przepisów.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. B. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając decyzjom rażące naruszenie prawa, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...]

W uzasadnieniu skargi uzupełnionej pismem procesowym z dnia [...], B. K. powtórzył argumentację i zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytaczając stan faktyczny sprawy skarżący podniósł dodatkowo, że planowana wytwórnia mas bitumicznych jest 5- 6 krotnie większa od dotychczas planowanej, a ponadto wiedza fachowa wskazuje, że nawet w najnowszych instalacjach nie udało się ograniczyć emisji hałasu, pyłów, rozpuszczalników takich jak formaldehydy, kwasy karbolowe, benzoalfapiren, które to substancje są bardzo rakotwórcze, dlatego też w ocenie skarżacego konieczna jest wykonanie ekspertyz z zakresu meteorologii i Medycyny Pracy dotyczących kierunku, natężenia wiatrów oraz oddziaływania wytwórni na mieszkańców okolicznych nieruchomości, gdyż z posiadanej przez skarżącego wiedzy wynika, że rzeczywista emisja projektowanej instalacji przekracza granice działki inwestora. Skarżący wskazał także na konieczność weryfikacji raportu oddziaływania na środowisko przez np.: Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., z uwagi na wymienione w skardze nieścisłości i sprzeczności raportu dotyczące wielkości produkcji, protestów i obaw mieszkańców. Budowa wytwórni mas bitumicznych (otoczarni) jako szkodliwa dla środowiska i zdrowia mieszkańców zdaniem skarżącego nie znajduje uzasadnienia w miejscu planowanej inwestycji z uwagi na zapis starego planu zagospodarowania przestrzennego oraz "studium uwarunkowań", które dla tego terenu aktualnie przewiduje funkcję produkcyjno usługową do zachowania i uzupełnienia (IPU) oraz tereny zieleni urządzonej i rozwojowej (ZM).

Skarżący wskazał także na bezpodstawność twierdzenia organów administracji, że szczegółowe kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko będą przedmiotem odrębnego postępowania, w którym treść art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska będzie musiała być respektowana z uwagi na zakres postępowania określony w art. 47 ustawy. W ocenie skarżacego powyższe twierdzenie jest nadużyciem z uwagi na treść przepisów art. 71 ust. 2 cyt. i art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Natomiast pogwałcenie przepisów art. 73 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy poprzez niepodanie w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji niezbędnych rozwiązań do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, powoduje że zastrzeżenia w niej zawarte są bezwartościowe, puste i nie zabezpieczają słusznego interesu strony skarżącej.

Po raz kolejny skarżący podniósł, iż zakres inwestycji został zawężony dla celów ustawy – Prawo ochrony środowiska do pojęcia "montaż", który zgodnie z Prawem budowlanym jest elementem należącym do kategorii "roboty budowlane, wraz z budową, przebudową, remontem lub rozbiórką", a co za tym idzie w ocenie strony skarżącej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotyczyło nieco innego zakresu, niż obejmował to wniosek inwestora.

Skarżący podniósł także, iż w decyzji Prezydenta Miasta S. brak jest odniesienia do postanowień art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w tym do istniejącej zabudowy działek sąsiednich, które pozwalałyby na lokalizację wytwórni mas bitumicznych. Zdaniem skarżacego jest to niezgodna z prawem manipulacja na potrzeby uzgodnień z innymi instytucjami, w szczególności z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który nie mając pojęcia o zagrożeniach dla zabytkowego cmentarza uzgodnił projekt decyzji postanowieniem z dnia [...] Nr [...].

Ponadto w ocenie skarżacego objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydana została z naruszeniem art. 54 pkt. 2 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, par. 2 pkt 3, pkt 4 lit. "a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, par. 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżacego w pkt. III wydanej decyzji nie zostały ustalone żadne warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. W pkt. IV ograniczono się tylko do ogólnych stwierdzeń, które w ocenie skarżacego nie wnoszą żadnych konkretnych ustaleń dla przedmiotowej inwestycji, a zapis wprowadzający zakaz stosowania rozwiązań technicznych i technologicznych mogących stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi jest niespójny z początkowym ustaleniem decyzji, ponieważ instalacja do produkcji mas bitumicznych została zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska, dla których raport może być wymagany. Z kolei w pkt. V dotyczącym ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w ocenie skarżacego brak jest ustaleń ze strony organu administracji, w jaki sposób należy dokonać wskazanej w pozycji 3 pkt. V lokalizacji instalacji, pozostawiając ją do uznania inwestora. W pkt. VII dotyczącym ochrony interesów osób trzecich nie określono natomiast warunków ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi hałasem, wibracjami oraz zanieczyszczeniem powietrza, gleby i wody. Ponadto do decyzji nie załączono zgodnie z wymogami wyników analizy, a w uzasadnieniu decyzji odniesiono się gównie do zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy jest również niezgodna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niezgodność z przepisami odrębnymi, którymi w ocenie skarżacego są wyżej już wskazane przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska wymienione w dziale VII zatytułowanym "Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji", a oczywistość tych naruszeń stanowi rażące naruszenie prawa.

Ponadto dotychczasowe postępowanie Prezydenta Miasta S. w sprawie budowy wytwórni mas bitumicznych przy ul. A, zdaniem strony skarżącej prowadzone było z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 8, 11 k.p.a., co stanowi także rażące naruszenie prawa, gdyż zapisy zawarte w przedmiotowej decyzji (pkt. IV, V, VII) nie są przekonywujące, stwarzają pozory zabezpieczenia ochrony środowiska, zabytków, interesów osób trzecich i służą tylko do wydania warunków zabudowy, i podobnie posłużą do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym naruszono słuszny interes skarżącego, którego nieruchomość, gdzie produkuje on kostkę brukową, granicząc bezpośrednio z planowaną inwestycją, zostanie wyłączona z produkcji na skutek opadu pyłów oraz narazi pracowników skarżącego na działanie gazów, rakotwórczego benzoalfapierenu i zawartego w pyle fenolu.

Do skargi B. K. załączył pismo z dnia [...], z którego wynika, że pismem z dnia [...] zawiadomił Prezydenta Miasta S. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wybudowaniu na terenie inwestycji dwóch budynków kubaturowych, bez uzyskania stosownych decyzji, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W na wstępie wskazanym uzupełnieniu skargi B. K. w szczególności wskazał na aspekty dotyczące szkodliwości planowanej inwestycji na środowisko naturalne i życie ludzkie przedstawiając szczegółowo skład chemiczny odpadów z procesów produkcji masy bitumicznej, ich wpływ na środowisko naturalne i zdrowie ludzkie oraz podkreślił powtórnie, że jej produkcja nie zaspokaja potrzeb ludzkich, nie wytwarza środków produkcji i nie wpływa na poziom i tempo rozwoju gospodarczego, a co za tym idzie nie jest instalacją przemysłową. Powtarzając dotychczasową argumentację skarżący odniósł się także do programu ochrony środowiska miasta S. w kontekście zapisów załącznika Nr 4 do uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] Nr [...] wyznaczającego kierunki polityki przestrzennej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia – bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).

Rozważania dotyczące oceny prawidłowości działań organów administracji w niniejszej sprawie rozpocząć należy od wskazania, iż zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na montażu instalacji przemysłowej do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 t/h, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] przy ul. A w S., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...].

Analizując legalność działania organów administracji w tak określonym przedmiocie należy przede wszystkim wskazać, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 par. 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 k.p.a.).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 par. 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 par. 1 k.p.a.

Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Rażące naruszenie prawa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał się B. K., w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21. października 1992 r. w sprawie o sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17. kwietnia 1996 r., w sprawie o sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20. czerwca 1995 r., w sprawie o sygn. akt III ARN 22/95).

Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż podstawą do działań administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji ostatecznej.

Stosownie do treści przepisu art. 59 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji przepisem art. 61 ust. 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednakże z tym zastrzeżeniem, iż przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. (art. 61 ust. 2).

Niewątpliwe przesłanki z powyższego przepisu zostały spełnione, brak jest więc podstaw do kwestionowania ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Warto podkreślić, iż teren objęty wnioskiem J. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu (budowie) instalacji przemysłowej do produkcji mas bitumicznych o wydajności 160 t/h, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. Aj w S., znajduje się na obszarze, dla którego brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zmiana sposobu zagospodarowania tego terenu wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, gdyż dotyczyła wykonania wolnostojącej instalacji przemysłowej, która w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), niezależnie od użytego nazewnictwa (opisu) – wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak trafnie zauważył organ administracji, planowana wytwórnia masy bitumicznej zlokalizowana została na terenie przeznaczonym w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcję produkcyjną, a co za tym idzie stosownie do treści art. 61 ust. 2 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak było podstaw do badania przez organ spełnienia wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Nie można wobec tego zarzucić organowi, że nie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy, gdyż w związku z wyłączeniem wynikającym z treści art. 61 ust. 2 cyt. ustawy takiej możliwości nie było. W analogiczny sposób należy także przyjąć, iż znaczącym ograniczeniom uległo zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), które to rozporządzenie w znacznej części odnosi się właśnie do warunków określonych w tymże przepisie.

Nie ma racji skarżący, twierdząc że niepodanie w przedmiotowej decyzji szczegółowych rozwiązań do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zagrożeń itp. powoduje że zastrzeżenia w niej zawarte są bezwartościowe i gołosłowne. Tego typu twierdzenie byłoby uzasadnione jedynie w przypadku, gdyby wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiązało się z jednoczesną oceną oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, czyli postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiłoby część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu należy kategorycznie podkreślić, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest odrębnym etapem postępowania regulowanym przepisami ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) i kończy się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub decyzją o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań na jego realizację. Ustalenia i wytyczne określone w decyzji o warunkach zabudowy będą musiały być respektowane w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. To postępowanie będzie również właściwe do oceny zgłaszanych przez skarżącego wszelkich zagrożeń wynikających z funkcjonowania wytwórni mas bitumicznych w okolicy, mających wpływ na zdrowie mieszkańców, środowisko naturalne, czy też zabytki (cmentarz).

Należy podzielić stanowisko organów administracji, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy sprowadzają się do określenia wzajemnych relacji, miejsca lokalizacji inwestycji względem otoczenia oraz zdefiniowania ograniczeń z tej lokalizacji wynikających. Z tego względu zawarte w decyzji ustalenia warunków dotyczących ochrony środowiska, zdrowia, ochrony interesów osób trzecich i ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej mają charakter wyznaczający kierunki przyszłych postępowań, nie przyznając konkretnych praw stronom postępowania, a kwestie związane z ewentualnym naruszeniem tej ochrony w związku z planowaną inwestycją nie mogą być przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast winne zostać zbadane przez organ wydający decyzję w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W tym samym postępowaniu należy zgłaszać wszelkie sporne zarzuty dotyczące pkt. IV, V i VII przedmiotowej decyzji, gdyż postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w szczególności postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Z tego punktu widzenia niesposób dopatrzyć się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu art. 73 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska, skoro planowana inwestycja zaliczona została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (par. 3 pkt. 22 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a okoliczności sprawy nie wskazują, iż jest to obiekt niebezpieczny dla życia lub zdrowia ludzi.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy również wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, jednakże należy rozumieć ją jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć będą się pokrywać, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione. Wskazywane natomiast w skardze zagrożenia dla przedsiębiorstwa skarżacego, związane z przyszłym funkcjonowaniem planowanej inwestycji znajdują ochronę również na gruncie prawa cywilnego, w szczególności może ona dotyczyć wszelkiego rodzaju immisji, których zaniechania można dochodzić w drodze powództwa cywilnego.

Reasumując, jeśli zatem w sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 59 i art. 61 ustawy pragmatycznej, to brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zarówno, co do przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, a tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że decyzja podjęta w tym przedmiocie rażąco narusza prawo.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie przepisu art. 156 par. 1 k.p.a. Została wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa.

Z tych względów Sąd uznał wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

J.S.