Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1230/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20,  art. 22
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 10, par. 11, par. 44, par. 46
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 roku sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 poz. 267), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454), po rozpatrzeniu odwołania Z. P. i M. P., utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z dnia [...] nr [...]o wprowadzeniu w działkach 412/9 i 412/10 użytku "dr" oraz w działce 408 użytku "B" i odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B., na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. zatwierdzonego uchwałą nr VIII/24/79 będącego załącznikiem do decyzji nr [...]z dnia [...] kwietnia 1983 r.

Powyższa decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy;

Pismem z dnia 14 marca 2011 r. oraz z dnia 22 kwietnia 2011 r. Z. P. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego załączonych przez niego dokumentów oraz umieszczenie ich w zbiorze danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej. Do wniosku dołączył:

1/ odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA 736/82 z dnia 1 lipca 1982 r.

2/ decyzję Urzędu Miasta i Gminy w A. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r.

3/ realizacyjny szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 w B. gmina A. podziałem na działki budownictwa rekreacyjnego w skali 1:500.

Wniosek uzasadniony został tym, iż brak powyższych dokumentów w obrocie administracyjnym uniemożliwia sporządzenie prawidłowego wyrysu i wypisu z operatu ewidencji gruntów, który byłby zgodny z podstawowymi materiałami źródłowymi w tym przedmiocie.

Starosta pismem z dnia 17 maja 2011 r. poinformował wnioskodawcę, że przyjęcie dokumentów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest czynnością techniczną, o której mowa w rozporządzeniu z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z dnia 30 lipca 2001 r.) i nie odbywa się w trybie postępowania administracyjnego. Ponadto wezwano Z. P. o sprecyzowanie swoich żądań.

W odpowiedzi z dnia 10 czerwca 2011 r. Z. P. wyjaśnił, iż jego wniosek dotyczy przyjęcia dokumentów pierwotnych załączonych do tego wniosku.

Pismem z dnia 30 września 2011 r. Z. P. złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt. III SAB/Łd 36/11 WSA uznał skargę za zasadną i zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku z 22 kwietnia 2011 r. o wszczęcie postępowania w sprawie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Organ zaznaczył, iż Z. P. w dniach 16 i 21 maja 2012 r. złożył kolejne pisma, w których doprecyzował swoje żądania. W piśmie z 21 maja wskazał między innymi, iż istotą wszczętego postępowania jest aktualizacja operatu ewidencyjnego z pomocą dostępnego dla Starosty dokumentu źródłowego, to jest decyzji Urzędu Miasta i Gminy w A. nr [...] z dnia [...]kwietnia 1983 r. oraz mapy źródłowej, która stanowi załącznik do w/w decyzji. Zdaniem strony, ze względu na wyposażenie wymienionych dokumentów źródłowych w cechę prawomocności z dniem 6 maja 1983 r. podlegają one jurysdykcji § 46 ust. 2 pkt 1 w związku z § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. 2001 Nr 38 poz. 454).

W dniu 8 czerwca 2012 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...]w której odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy A. z dnia [...]04.1983 r. nr [...]oraz realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania terenu działki nr 114 w B.

W dniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...]uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...]Starosta [...]wydał decyzję nr [...]w której odmówił przyjęcia do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania terenu działki nr 114 w B.

W dniu [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] uchylił decyzję Starosty w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzji tej wskazał między innymi, iż organ powinien jeszcze raz przeanalizować materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej sprawy a w szczególności wnioski i pisma składane przez stronę i wyjaśnić czy wniosek strony dotyczył przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114, czy wprowadzenia stosownych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 28 lutego 2013 r. Starosta wystąpił do strony o sprecyzowanie swoich żądań.

W piśmie z dnia 7 marca 2013 r. Z. P. stwierdził, iż jego wnioski dotyczą:

1/ wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego mapy sytuacyjnej z projektem podziału działki 114,

2/ przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentu źródłowego w postaci realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114,

3/ ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków na podstawie realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 :

- powierzchni wymienionych działek

- granic działek zgodnie z w/w planem realizacyjnym

- zmiany użytków gruntowych.

Starosta [...] w dniu 27 marca 2013 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie Z. P. złożył do Prokuratury Rejonowej w Z. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa dotyczącego sfałszowania mapy sytuacyjnej z projektem podziału sporządzonej przez geodetę uprawnionego G. W. i zarejestrowanej pod numerem[...]. Prokuratura Rejonowa pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. powiadomiła, iż postępowanie zostało zakończone wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia. Wyjaśniono przy tym, że postanowienie nie jest prawomocne z uwagi na złożenie zażalenia przez Z. P.

W dniu [...]Starosta [...] wydał decyzję nr [...]o wprowadzeniu w działkach 412/9 i 412/10 użytku "dr" oraz w działce 408 użytku "B" i odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B., na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. zatwierdzonego uchwałą nr VIII/24/79 będącego załącznikiem do decyzji nr [...]z dnia [...] kwietnia 1983 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż organ I instancji nie rozpatrzył wniosku zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SAB/Łd 36/11 oraz zgodnie z zawiadomieniem wnioskodawcy z dnia 7 maja 2012 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia dokumentów w Państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego podniósł, że z posiadanych dokumentów wynika, iż ujawnione obecnie w ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych zostały wykazane w oparciu o mapę sytuacyjną z projektem podziału działki 114 z 1983 r. Mapa ta w skali 1: 1000 została sporządzona przez geodetę uprawnionego G. W. i została wpisana do ewidencji w dniu 28.07.1983 r. za numerem[...]. Mapa ta posłużyła również za podstawę wpisu w pierwszych działach ksiąg wieczystych nieruchomości powstałych po podziale działki 114. Jak wynika z powyższej mapy działka nr 114, będąca własnością S. K., została podzielona na 12 nowych działek, przy czym Z. P. i M. P. nabyli aktem notarialnym w 1995 r. działki o numerach 114/2 i 114/12. W wyniku kolejnych podziałów w 1996 r. i po zmianie numeracji działek, obecnie (jak wynika z wypisów z rejestru gruntów z lipca 2012 r.) Państwo Z. i M. P. są właścicielami działki 408 o pow. 0,0723 ha oraz działek 412/2 - 412/10 o pow. 0,0816 ha.

Organ wskazał, iż załączona do wniosku strony decyzja Urzędu Miasta i Gminy w A. nr [...]z dnia [...] kwietnia 1983 r. wydana została na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38. poz. 229) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20.02.1975 r. - w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8. poz. 48) i zatwierdza plan realizacyjny obejmujący działkę nr 114. Załącznikiem do decyzji jest Realizacyjny szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 w B. koło A. z podziałem na działki budownictwa rekreacyjnego. Plan ten opracowała mgr inż. architekt S. S. na podkładzie mapy sytuacyjno-wysokościowej wykonanej przez inż. geodetę J. M. Plan zagospodarowania terenu, obrazujący rozmieszczenie projektowanej inwestycji mógł stanowić załącznik w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz nie zawiera jednoznacznych i z odpowiednią dokładnością danych wskazujących położenie punktów granicznych poszczególnych działek, które mogły by być podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zauważył, iż tryb i zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowany jest w ustawie z dnia 17.05.1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tj. z 2010 r. Dz. U. Nr 193 poz. 1287), zaś regulacje szczegółowe w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38 poz. 454). Jak wynika z powyższych przepisów, nie każdy dokument może być przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stanowić podstawę zmian w ewidencji gruntów i budynków. Do zasobu geodezyjnego i kartograficznego mogą być przyjęte opracowania powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych (art. 2 ust. 1 i 10 ustawy), wykonanych w oparciu o osnowę geodezyjną (art. 3) przez podmioty prowadzące działalność w zakresie geodezji (art. 11) i legitymujące się stosownymi uprawnieniami w tych zakresach (art. 42 i 43). Ponadto dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli, według kryteriów, wskazanych w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) w zakresie: przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, spójności topologicznej.

Organ zaznaczył, że jeżeli chodzi o decyzję Urzędu Miasta i Gminy w A. z dnia [...] kwietnia 1983 r. to wprawdzie § 45 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stanowi, iż organ ewidencyjny wprowadza do ewidencji zmiany wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, ale odnosi się on jedynie do tych decyzji, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów, co wynika z art. 23 ustawy. Natomiast przedmiotowa decyzja została wydana przez organ administracji architektoniczno - budowlanej i zatwierdzała jedynie plan realizacyjny dla działki 114, a nie podział tej działki i nie miała bezpośredniego wpływu na istniejące dane objęte ewidencją gruntów i budynków. W przypadku Realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 w B. organ wskazał, że treść planu została zaprojektowana i naniesiona przez projektanta architekta, zgodnie z procedurami obowiązującymi w dziedzinie architektury i planowania przestrzennego. Co prawda plan ten został wykonany na podkładzie mapy sytuacyjno - wysokościowej wykonanej przez geodetę co podnoszą skarżący, lecz mapa ta przedstawiała tylko istniejące wtedy szczegóły sytuacyjne oraz ich wysokości. Plan realizacyjny nie powstał jako wynik wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych - spełniających standardy dokładności obowiązujące w dziedzinie geodezji i kartografii - i nie został wykonany przez uprawnianego geodetę. Ponadto plan ten nie spełnia wymagań dokumentacji dotyczącej podziałów nieruchomości, która mogłaby być podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Dlatego też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, iż przedstawiona przez wnioskodawców decyzja i plan realizacyjny nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów, gdyż przedstawiają one tylko koncepcje podziału działki, która została skonkretyzowana na mapie sytuacyjnej z projektem podział z 1983 r. Jeżeli natomiast chodzi o żądane przez wnioskodawców zmiany użytków gruntowych wynikające według nich z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 1982 r., to organ zauważył, iż wyrok dotyczył uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie podziału gospodarstwa rolnego i był podjęty w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym i faktycznym, w tym zgodnie z obowiązującym wtedy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Starosta w zaskarżonej decyzji wprowadził natomiast wnioskowane przez strony zmiany dla działek nr 412/9, 412/10 i 408. Dla pozostałych działek odmówił wprowadzenia postulowanych zmian. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 marca 2013 r. organ I instancji wprowadził żądane zmiany dla działek nr 412/9, 412/10 i 408, natomiast dla działek 412/5, 412/6 i 412/8 dla których strona wnioskowała wprowadzenie użytku "B" - tereny mieszkaniowe, organ odmówił wprowadzenia żądanych zmian, gdyż nie spełniały wymogów rozporządzenia w tym zakresie (zabudowane są budynkami gospodarczymi i garażem). Dla działek nr 405, 406, 407, 409, 410, 411 należących do innych właścicieli Starosta zauważył, iż zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia, z wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów może wystąpić tylko osoba o której mowa w § 10 i 11 tego rozporządzenia. Ponadto Starosta poinformował, że przy najbliżej aktualizacji użytków gruntowych dla tego terenu, gmina A. z urzędu dokona niezbędnej weryfikacji danych w tym zakresie.

Z uwagi na powyższe [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał decyzję Starosty [...]za zgodną z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. zaznaczył, iż dotyczy ona bezczynności Starostwa Powiatowego w Z. w przedmiocie podjęcia wiążącej decyzji ze zobowiązania WSA w Łodzi w sprawie umieszczenia dokumentów w Państwowym zasobie geodezyjny i kartograficznym. Jako zaskarżone decyzje strona wskazała decyzję Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...]oraz decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...]. Skarżący podniósł, iż postępowanie prowadzone było wbrew przepisom prawa.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. Z. P. wyjaśnił, iż jego skarga jest skargą na bezczynności Starostwa Powiatowego w Z. oraz na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z[...].

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r. skarga na bezczynność Starostwa Powiatowego w Z. wyłączona została z niniejszej sprawy do odrębnego postępowania, a nowa sprawa otrzymała sygnaturę numer III SAB/Łd 5/14.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przesłanki określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Rozpoznając wniesioną skargę w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że ze znajdujących zastosowanie w sprawie regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) wyraźnie wynika, ze zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, czyli wtórny wobec już zaistniałych zdarzeń prawnych.

W myśl będącego podstawą orzekania w niniejszej sprawie art. 22 ustawy, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 (właściciel, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części), są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Paragraf 10 cytowanego rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali (pkt 1), nadto (w pkt 2) - dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Oprócz nich w ewidencji uwidacznia się również dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów (§ 11 ust. 11 pkt 1 lit. a). Stosownie zaś do § 12 ust.1 prawa osób, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 - do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonywanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. W świetle § 44 pkt 2 i 6 rozporządzenia do zadań właściwego w pierwszej instancji organu związanego z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych. Stosownie do § 45 ust. 1, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Natomiast § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zamiany wynikające z:

1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organy ewidencyjne rejestrują zatem w postępowaniu w swych zbiorach jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne właściwe organy orzekające. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach i tym samym zgodny z tymi dokumentami, a to prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, jak i z treścią czynności prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanymi umowami i ugodami w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innymi dokumentami posiadającymi moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem kreowaniu stanu prawnego i organy ewidencyjne nie mogą we własnym zakresie rozstrzygać kwestii praw do gruntu, czy też budynku, lokalu, a zatem w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów nie można dochodzić swych praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. W tej materii jednoznacznie i wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z 18.03.1999r. sygn. akt II SA 1728/98 - LEX nr 46224, z 20.08.1998 r. sygn. II SA 766/98 - LEX nr 41298, z 10 lutego 2003 r., II SA 1907/01, LEX nr 156364). W postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków organ ewidencyjny jest związany wymienionymi wyżej aktami, co oznacza, że kontrola legalności na przykład ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie jest możliwa w postępowaniu o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. I OSK 1488/06 oraz wyrok NSA z 11 marca 2008 r. I OSK 350/07).

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało pismami Z. P. z dnia 14 marca 2011 r. oraz z dnia 22 kwietnia 2011 r., w których wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego załączonych przez niego dokumentów oraz umieszczenia ich w zbiorze danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej. Do wniosku dołączył:

1/ odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA 736/82 z dnia 1 lipca 1982 r.

2/ decyzję Urzędu Miasta i Gminy w A. nr [...]z dnia [...] kwietnia 1983 r.

3/ realizacyjny szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 w B. gmina A. z podziałem na działki budownictwa rekreacyjnego w skali 1:500.

Wniosek uzasadniony został tym, iż brak powyższych dokumentów w obrocie administracyjnym uniemożliwia sporządzenie prawidłowego wyrysu i wypisu z operatu ewidencji gruntów, który byłby zgodny z podstawowymi materiałami źródłowymi w tym przedmiocie.

Wniosek skarżącego był w trakcie postępowania kilkukrotnie zmieniany i modyfikowany, ostatecznie pismem z dnia 7 marca 2013 r. Z. P. stwierdził, iż jego wnioski dotyczą:

1/ wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego mapy sytuacyjnej z projektem podziału działki 114, wpisanej do ewidencji w dniu 28 lipca 1983 r. za numerem[...], ponieważ od dnia jej parafowania jest mapą bezprawną,

2/ przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentu źródłowego w postaci realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 z podziałem na działki budownictwa rekreacyjnego, wykonanego na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy A., zatwierdzonego uchwałą nr VII/24/79.

3/ ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków na podstawie realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 w B., sporządzonego przez arch. S.S.:

- powierzchni wymienionych działek

- granic działek zgodnie z w/w planem realizacyjnym

- zmiany użytków gruntowych.

Skarżący podkreślił również we wniosku, że dla pozostałych działek o nr 405, 406, 407, 409, 410, 411 organ winien z urzędu wprowadzić zmianę oznaczenia użytku gruntowego.

Odnosząc się do przedmiotu rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, dotyczącą zmian w ewidencji gruntów, wskazać należy, iż organ prawidłowo ocenił, iż przedłożone przez skarżącego dokumenty, zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, nie mogą stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków.

Decyzja Urzędu Miasta i Gminy w A. z dnia [...] kwietnia 1983 r. zatwierdza jedynie plan realizacyjny dla działki 114, a nie podział tej działki i nie miała bezpośredniego wpływu na istniejące dane objęte ewidencją gruntów i budynków. Wprawdzie § 45 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że organ ewidencyjny wprowadza do ewidencji zmiany wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, ale odnosi się on jedynie do tych decyzji, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów, co wynika z art. 23 ustawy. W przypadku realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114 w B. podkreślić należy, iż treść planu została zaprojektowana i naniesiona przez projektanta architekta, zgodnie z procedurami obowiązującymi w dziedzinie architektury i planowania przestrzennego. Plan ten został wykonany na podkładzie mapy sytuacyjno - wysokościowej wykonanej przez geodetę, jednak mapa ta przedstawiła tylko istniejące wtedy szczegóły sytuacyjne oraz ich wysokości. Plan realizacyjny nie powstał jako wynik wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych - spełniających standardy dokładności obowiązujące w dziedzinie geodezji i kartografii - i nie został wykonany przez uprawnianego geodetę. Ponadto plan ten nie spełnia wymagań dokumentacji dotyczącej podziałów nieruchomości, która mogłaby być podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przebieg granic działek ewidencyjnych, wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, że numerycznego opisu działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych, które umożliwiają obliczenie pola powierzchni działki.

Trzeba przy tym wskazać, iż żądanie Z. P. dokonania zmian na mapie ewidencyjnej, przez uwidocznienie na niej takiego podziału działek, by odpowiadały powierzchnią i konfiguracją działkom, wykazanym na planie realizacyjnym z 1982 r. w istocie jest żądaniem dokonania w ewidencji gruntów zmian także o charakterze podmiotowym (przesunięcie granic nieruchomości miałoby skutkować wykazaniem Z. i M. małż. P. jako właścicieli części gruntów stanowiących dotychczas odrębną własność uregulowaną m.in. w KW[...], KW [...]czy KW[...]). Wniosek o wprowadzenie w ewidencji zmian podmiotowych winien być w takim wypadku poprzedzony stosowną zmianą treści ksiąg wieczystych. Organ ewidencji związany jest, bowiem wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r Nr 124, poz. 1361 ze zm.), domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Ponownie wskazać należy, iż zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania w niej zmian regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Z regulacji tych wynika wprost, że ewidencja gruntów i budynków posiada jedynie charakter rejestru, w którym ujawnia się wszelkie zmiany przedmiotowe jak i podmiotowe. Organ ewidencyjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ponadto postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Z art. 22 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, jasno wynika obowiązek dostarczenia nie jakichkolwiek dokumentów, ale "niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków". Przy czym, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że chodzi o taki dokument, który został sporządzony już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006r. IV SA/Wa 721/06; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r. II SA 1478/01).

Dlatego też prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, iż przedstawiona przez wnioskodawcę decyzja i plan realizacyjny nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów, gdyż przedstawiają one tylko koncepcje podziału działki, która została skonkretyzowana na mapie sytuacyjnej z projektem podziału z 1983 r.

Jeżeli natomiast chodzi o żądanie zmiany użytków gruntowych wynikające według strony z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1982 r. sygn. akt II SA 736/82, w sprawie ze skargi S. K., to zauważyć należy, iż wyrok ten dotyczył uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie podziału gospodarstwa rolnego i był podjęty w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym i faktycznym, w tym zgodnie z obowiązującym wtedy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Informacje zawarte w powołanym wyroku o utracie rolnego charakteru nieruchomości nr 114 położonej w B., ani też sam wyrok nie może stanowić podstawy do zmiany użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków.

W celu stwierdzenia zasadności żądania skarżącego w zakresie zmian oznaczenia użytków gruntowych działek stanowiących jego własność, w dniu 27 marca 2013 r. przedstawiciel Starostwa w obecności stron dokonał wizji terenowej, podczas której stwierdzono, iż działka numer:

- 412/8 - jest zabudowana budynkiem garażowym murowanym trwale związanym z

gruntem,

- 412/5 i 412/6 - są zabudowane budynkiem gospodarczym w trakcie budowy,

- 412/10 - stanowi dojazd do działek nr 407, 406, 410, 411, 409, 405, jest to droga gruntowa nieutwardzona, w której jest poprowadzone przyłącze elektroenergetyczne, częściowo ogrodzona siatką. Przy działkach nr 401, 408, 409 znajdują się bramy wjazdowe,

- 412/9 - stanowi część drogi wewnętrznej łącznie z działką 412/10, częściowo (z trzech stron) ogrodzona siatką,

- 408 - działka zabudowana budynkiem mieszkalnym całorocznym z przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, kanalizacją lokalną i jest ogrodzona z 4 stron,

- 405 - zabudowana budynkiem mieszkalnym całorocznym, murowanym trwale związanym z gruntem z przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, kanalizacją lokalną. Ogrodzona z 4 stron,

- 406 - zabudowana budynkiem mieszkalnym całorocznym, murowanym trwale związanym z gruntem z przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, kanalizacją lokalną. Ogrodzona z 4 stron.

- 410 i 411 - zabudowane budynkiem mieszkalnym całorocznym, murowanym trwale związanym z gruntem z przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, kanalizacją lokalną. Ogrodzona z 4 stron.

- 407 - zabudowana budynkiem mieszkalnym całorocznym, murowanym trwale związanym z gruntem z przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, kanalizacją lokalną. Ogrodzona z 4 stron.

Bezsporne jest, iż aktualnie w ewidencji gruntów i budynków na przedmiotowych działkach ujawnione są następujące użytki gruntowe: dz. nr 408 - B/RVI - 0,0723ha, dz. nr 412/5 - B/RVI - 0,0052ha, dz. nr 412/6 - B/RVI - 0,0045ha, dz. nr 412/8 - B/RVI - 0,0036ha, dz. nr 412/9 - RVI - 0,0198ha, dz. nr 412/10 - RVI - 0,0816ha.

Zgodnie z § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj. użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, nieużytki, grunty pod wodami i tereny różne. Przepis § 68 dotyczy natomiast podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Zgodnie z zał. 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem "B" zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Natomiast grunty o symbolu "B-R" i oznaczenie klasy gruntów, są to tereny zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Tereny oznaczone symbolem "R", oraz oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, są to grunty orne:

a) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty,

b) nadające się do uprawy, o której mowa pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów,

c) ugory, odłogi.

Natomiast do terenów oznaczanych symbolem "dr" tereny komunikacyjne zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958) tj. drogą nazywamy budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Odnosząc powyższe przepisy prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ prawidłowo na działkach numer 412/9, 412/10 zmienił użytki gruntowe na tereny komunikacyjne - drogi, a na działce numer 408 na tereny mieszkaniowe. Podkreślić należy, iż w protokole z wizji terenowej została zawarta uwaga z informacją od strony, iż nie jest rolnikiem, nie prowadzi działalności rolniczej, oraz że nie posiada gruntów rolnych powyżej 1ha. Niewątpliwie działka numer 408 nie jest wykorzystywana rolniczo, nie może być także uznana za zajętą pod budynki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego służące do produkcji rolnej. W odniesieniu do działek numer 412/5, 412/6, 412/8 wprowadzenie żądanych zmian nie było możliwe, gdyż nie stanowią one terenów mieszkaniowych określonych w rozporządzeniu i nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki numer 408.

Zaznaczyć trzeba, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również w skardze do sądu Z. P. nie zawarł żadnych zarzutów odnoszących się do ustaleń i rozstrzygnięcia organów dotyczących zmiany użytków gruntowych działek, będących jego własnością. Sąd również nie dopatrzył się uchybień organów, które winny skutkować uchyleniem tej części zaskarżonej decyzji. Odwołanie od decyzji organu I instancji w zasadzie w całości odnosi się do braku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, czym Sąd zajmował się w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 5/14.

W piśmie z dnia 7 marca 2013 r. oraz z dnia 16 lipca 2013 r. skarżący zawarł także wniosek o zmianę "z urzędu" użytków gruntowych na działkach, co do których nie posiada tytułu prawnego tj. numer 405, 406, 407, 409, 410, 411, jak również ponowił wniosek o wyłączenie z państwowego zasobu geodezyjnego mapy sytuacyjnej z projektem podziału działki 114 i przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentu źródłowego w postaci realizacyjnego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 114. Sprawa dotycząca bezczynności Starosty [...] w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania w kwestii umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SAB 5/14. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. Sąd zobowiązał Starostę [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku Z. P. z dnia 22 kwietnia 2011 roku w przedmiocie umieszczenia dokumentów w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...]nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony o zmianę "z urzędu" użytków gruntowych na działkach, co do których nie posiada tytułu prawnego, tj. numer 405, 406, 407, 409, 410, 411, jak również w przedmiocie wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego mapy sytuacyjnej z projektem podziału działki 114, dlatego też Sąd nie odniósł się w swoim uzasadnieniu do powyższych kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, co prawda zaznaczył, że w zakresie podniesionych wyżej żądań skarżący nie ma legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego, jednak w aktach sprawy Sąd nie dopatrzył się rozstrzygnięcia odnoszącego się do treści art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że lakoniczne zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego, w myśl art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.