Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7524/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1251/20 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 maja 2020 r., nr BPRM.ZŚS.770.269.2019(37) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1251/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 6 maja 2020 r., nr BPRM.ZŚS.770.269.2019(37), w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W. G. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie mu emerytury specjalnej na warunkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy za dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; dalej "ustawa o emeryturach i rentach z FUS").

Wniosek swój motywował niemal 30-letnią pracą naukową i doświadczeniem. Podał, że na początku lat 90-tych zainicjował możliwość wdrażania najbardziej zaawansowanych technologii strategicznych w Polsce, a dzięki jego zaangażowaniu podjęto działania mające na celu usunięcie istniejących restrykcji eksportowych.

W 1997 r., będąc Prezesem Zarządu I., stworzył przy współudziale firmy G. autorski projekt [...]. Jednak jego praca i doświadczenie "nie znalazły żadnego przełożenia na dalsze działania IMGW" (Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej). Zwrócił uwagę, że przedstawiona przez niego koncepcja [...] jest "unikatowa i niepowtarzalna do dziś". Wnioskodawca nadesłał pozytywną opinię z 1 października 1998 r. o tym projekcie sporządzoną przez prof. P. S., Zastępcę Dyrektora [...] w [...] w latach [...] i prorektora [...] w latach [...]. Wnioskodawca nadesłał również: - Memorandum [...], zaadresowane do ówczesnego Prezesa Rady Ministrów Jerzego Buzka; - opracowania pt.: "[...]", "[...]", "[...]"; - swoje pisma z 2017 r. zaadresowane do ówczesnej Prezes Rady Ministrów Beaty Szydło i jedno zaadresowane do Wydziału Zarządzania Kryzysowego w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji; - podziękowanie z [...] października 2017 r. z [...] za zaangażowanie, uwagi i spostrzeżenia w toku prac zespołu nad opracowaniem raportu pt. "[...]" (przyjęty przez Radę Ministrów [...] października 2017 r.);

- podziękowanie z [...] maja 2019 r. z Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w [...] Urzędzie Wojewódzkim za przedstawione informacje i uwagi "w sprawie szeroko rozumianych rozwiązań technicznych, wspierających proces zarządzania kryzysowego". Wnioskodawca podał, że od 2014 r. żyje "w sytuacji skrajnego ubóstwa".

Decyzją z 13 stycznia 2020 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania W. G. emerytury specjalnej.

Decyzją z 6 maja 2020 r. Prezesa Rady Ministrów, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. decyzję z 13 stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca w toku całego postępowania skupił się przede wszystkim na porównywaniu swojego projektu autorskiego, noszącego nazwę "[...]", z opracowanym i wdrożonym przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej "[...]", a także z projektem prowadzonym w Ministerstwie Obrony Narodowej. Nie deprecjonując wartości projektu wnioskodawcy i proponowanych w nim możliwości wdrażania najbardziej zaawansowanych technologii strategicznych z końcem lat 90-tych XX wieku, organ zwrócił uwagę, że oferta firmy I., w której wnioskodawca był Prezesem Zarządu, nigdy nie została przyjęta, a następnie wdrożona i nie jest znana, ani faktyczna skuteczność zaproponowanego systemu, ani też jego efektywność, w tym koszt całego przedsięwzięcia. Tym samym przywołana przez wnioskodawcę opinia prof. P. S. o projekcie [...] została wzięta pod uwagę, niemniej jednak odnosi się ona do projektu, który nie został przyjęty do realizacji.

Organ podniósł, iż okoliczności, dla których to "[...]" został wdrożony a nie "[...]", nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu i w ocenie Prezesa Rady Ministrów sam fakt, że W. G. jest autorem projektu, który w ocenie prof. P. S. byłby doskonalszy od wdrożonego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, jest niewystarczający do uhonorowania go w formie emerytury specjalnej. W. G. nie nadesłał żadnych innych, istotnych w sprawie opinii eksperckich o swojej pracy. Powołał się natomiast na gotowość współpracy i zaangażowanie w tworzenie koncepcji rozwoju technologii strategicznych w Polsce oraz możliwość wykorzystywania dronów w rożnych dziedzinach życia. Aktywność ta, zdaniem organu, nie jest wybitna i nie wypełnia celu ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ podkreślił, że W. G. jest jednym z ekspertów, którzy pracują nad tego typu koncepcjami. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza by kiedykolwiek otrzymał on jakieś nagrody przyznawane pracownikom naukowym, ordery i odznaczenia (chociażby odznakę "Za Zasługi dla Wynalazczości"), bądź inne wyróżnienia za wybitne osiągnięcia w podnoszonej dziedzinie aktywności. Samo powoływanie się przez niego na wieloletnią pracę naukową, podziękowania za współpracę, sumienność i doświadczenie jest istotne w ewentualnych staraniach o nowe oferty pracy, jednak w postępowaniach o świadczenia specjalne jest zdecydowanie niewystarczające. Zdaniem organu dotychczasowa działalność wnioskodawcy nie stanowi o wyjątkowości i wybitności na gruncie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach

i rentach z FUS.

Organ wskazał, iż drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. Z akt nie wynika, aby przesłanka ta została spełniona. Objęcie pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", takich okoliczności, jak zubożenie, wiek, stan zdrowia, rozpad rodziny spowodowałoby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w wyjątkowych, niepowtarzalnych przypadkach. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego i ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o takie świadczenia, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Skarżący zarzucił organowi m.in. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 82 o emeryturach i rentach z FUS. Wskazał, że ustawa nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z tym każdy wniosek winien być wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny.

Skarżący zwrócił uwagę, że całość "oceny" organu – dotycząca kilkuset stron dokumentów - sprowadza się do jednego akapitu na str. 6 i 7 decyzji, w której stwierdza się już na początku: "nie deprecjonując wartości projektu wnioskodawcy..." - co dowodzi, że wartość jego projektu została wprawdzie dostrzeżona, ale nie została poddana wnikliwej analizie i ocenie całości materiału dowodowego. Wskazał, że art. 82 ust. 1 ustawy, jak również orzecznictwo, nie daje żadnych podstaw, aby przedmiotem pozytywnego rozstrzygnięcia i przyznania emerytury specjalnej było "przyjęcie, a następnie wdrożenie rozwiązania". Przyjęcie i wdrożenie "oferty" stanowiłoby już wystarczające uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych, co wykluczałoby przyznanie świadczenia specjalnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Uprawnienie z art. 82 ust. 1 ustawy Prezesa Rady Ministrów do przyznawania emerytur i rent dotyczy sytuacji życiowych obywateli określanych przez ustawodawcę jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Ratio legis art. 82 ust. 1 ustawy to przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa. Zadaniem Prezesa Rady Ministrów nie jest udzielanie wsparcia osobom ciężko poszkodowanym przez los, tym bardziej że nie dysponuje on odpowiednimi instrumentami oceny sytuacji faktycznej. Rola art. 82 to zatem nadanie Prezesowi Rady Ministrów kompetencji do przyznania prawa do emerytury lub renty w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przez co należy rozumieć sytuacje życiowe obywateli, które nie mogą zostać rozwiązane przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, z powodu braku odpowiedniej regulacji albo ze względu na osobę beneficjenta, którego sytuacja życiowa znacznie odbiega od jego zasług dla społeczeństwa.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że to do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Z tego przepisu wynika, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie - nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W ocenie tego Sądu nie można zarzucić organowi w niniejszej sprawie dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Organ dokonał analizy w zakresie właściwym dla przedmiotowego postępowania projektu autorskiego, noszącego nazwę "[...]". Sąd podkreślił, że organ

w niniejszym postępowaniu nie miał możliwości dokonania oceny i porównania programu "[...]" z "[...]". Aby podjąć tego typu działania organ musiałby (podobnie jak sąd) zasięgnąć opinii szeregu specjalistów z danych dziedzin. Tryb postępowania w sprawach świadczeń przyznawanych w trybie art. 82 ust. 1 ustawy wyklucza tego typu działanie. Konstrukcja przepisu odnosi się bowiem do uhonorowanej działalności wnioskodawcy, a nie do oceny tej działalności od podstaw. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, by W. G. kiedykolwiek otrzymał nagrody przyznawane pracownikom naukowym, ordery i odznaczenia (chociażby odznakę "Za Zasługi dla Wynalazczości"), bądź inne wyróżnienia za wybitne osiągnięcia w podnoszonej dziedzinie aktywności. Sąd zgodził się z organem, że powoływanie się przez skarżącego na wieloletnią pracę naukową, podziękowania za współpracę, sumienność i doświadczenie jest istotne w ewentualnych staraniach o nowe oferty pracy, jednak w postępowaniach

o świadczenia specjalne jest zdecydowanie niewystarczające.

Sąd przyznał rację organowi, bowiem sposobem oceny tego czy w wnioskodawca jest osobą, która dokonała szczególnych osiągnieć na określonym polu, są takie czynniki jak wyróżnienia, odznaczenia, czy też wdrożenie pomysłu, odkrycia, systemy. Organ nie ma uprawnień do powoływania np. grupy ekspertów, którzy oceniliby dorobek naukowy wnioskodawcy. Musi się zatem oprzeć na obiektywnie zauważalnych wyróżnikach tych osiągnieć.

Sąd pierwszej instancji przyznał również rację organowi w zakresie braku spełniania przez skarżącego drugiej z przesłanek mogących mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego – w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególny uzasadniony przypadek. Zdaniem Sądu organ dokładnie zbadał sytuację materialną i życiową skarżącego, niewątpliwie jest ona bardzo trudna z uwagi na chorobę i niewielkie dochody. W sprawie doszło do zgromadzenia obszernego materiału dowodowego, stosownie do zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., który został należcie rozpatrzony z uwzględnieniem zasady wskazanej w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. Również oceny wyrażone przez Prezesa RM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącemu emerytury specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, były spójne i logiczne oraz miały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sąd podzielił stanowisko organu, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca na niwie swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi. Skarżący nie udokumentował zasług o takim charakterze.

Sąd nie kwestionuje, że obecna sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Należy jednak zwrócić uwagę, że sama sytuacja nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy. Sąd stwierdził, że w toku postępowania ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, co powoduje, iż skarżący nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy przez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Ocena bowiem okoliczności zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego należy do organu, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił przedmiotową skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej z urzędu nieopłaconej ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie tylko

w sytuacji, gdy skarżący otrzymał wyróżnienia, odznaczenia, a także gdy pomysły, odkrycia, systemy zostały wdrożone, a ponadto iż musi wystąpić zdarzenie losowe, które można uznać za nadzwyczajne w skali kraju, podczas gdy wymieniony przepis posługuje się zwrotem "szczególnie uzasadnione przypadki", a który to jest zwrotem bardzo szerokim, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, bo skarżący nie spełnia określonych w nim ustawowych przesłanek.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego

w skardze zarzutów oraz nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przede wszystkim nie skonfrontowano ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz przede wszystkim obszernym materiałem dowodowym, gdzie dokumenty przedstawione przez skarżącego powinny podlegać analizie, a nie tylko niektóre z nich albo tylko ich tytuły;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny

i uzasadnienia decyzji uznaniowej, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie rozważono pełnego materiału dowodowego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że organ, mimo tego że w przedmiotowej sprawie ocena dowodów przedstawionych przez skarżącego wymaga wiadomości specjalnych, nie zasięgnął opinii biegłych, mimo że Kodeks postępowania administracyjnego daje organowi taką możliwość, a niewątpliwie dokumenty złożone przez skarżącego stanowiące dowód w sprawie wymagają wiedzy specjalistycznej, aby móc je ocenić prawidłowo. Należy również wskazać, że na żadnym etapie postępowania nie wskazano na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne sprawy.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 1 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz

z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W piśmie procesowym z 3 stycznia 2023 r. skarżący wniósł o "dołączenie nowych dowodów do skargi kasacyjnej". Wskazał, że 16 grudnia 2022 r. wysłał pismo do Prezesa RM, które załączył. Pismo to ma jego zdaniem istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ dowodzi, że jego autorski projekt dotyczący bezpieczeństwa narodowego i zarządzania kryzysowego nie został oceniony i rozpatrzony przez właściwy departament KPRM. Wniósł także, aby Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie nie tylko sam projekt, ale też całokształt jego działalności.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.

Zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt I), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt II). W takiej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności bada zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w dalszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego. Oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do wadliwego, zdaniem skarżącego, uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku.

W zarzucie oznaczonym II. 1. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego

w skardze zarzutów oraz nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przede wszystkim nie skonfrontowano ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz przede wszystkim obszernym materiałem dowodowym, gdzie dokumenty przedstawione przez skarżącego powinny podlegać analizie, a nie tylko niektóre z nich albo tylko ich tytuły. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Należy zwrócić uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi

z powyższej normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji przedstawił zwięźle stan faktyczny sprawy, zarzuty przedstawione w skardze, stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji rozpoznał

i ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych – z punktu widzenia niniejszej sprawy – zarzutów skargi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo. Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2559/20, LEX nr 3364462). Tym samym ewentualny brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych, zdaniem skarżącego, okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, a które zdaniem Sądu pierwszej instancji takimi okolicznościami nie były, nie mogą stanowić podstawy skutecznego sformułowania zarzutu kasacyjnego opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy również zwrócić uwagę, że w rozpoznawanym zarzucie autor skargi kasacyjnej nie wskazał szczegółowo których to jego zdaniem zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał, a więc zarzut ten ma charakter abstrakcyjny. Oczywiście niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że Sąd ten "nie rozpoznał żadnych zarzutów skargi", bowiem co innego wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W zarzucie II.2 skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, gdy w sprawie nie rozważono pełnego materiału dowodowego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że organ, mimo tego że w przedmiotowej sprawie ocena dowodów przedstawionych przez skarżącego wymaga wiadomości specjalnych, nie zasięgnął opinii biegłych, mimo że Kodeks postępowania administracyjnego daje organowi taką możliwość, a niewątpliwie dokumenty złożone przez skarżącego stanowiące dowód w sprawie wymagają wiedzy specjalistycznej, aby móc je ocenić prawidłowo. Zdaniem skarżącego na żadnym etapie postępowania nie wskazano na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne sprawy. Również i ten zarzut okazał się bezzasadny.

W kontekście tego zarzutu należy uzupełnić wywody dotyczące poprzedniego o to, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie wyjaśniał, że zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie (tę kwestię wyjaśniono wyżej) i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (przedstawił stan sprawy w stanie faktycznym uzasadnienia) i niejednokrotnie odwołał się do "materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie" już w części uzasadnienia prawnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia wymagania określone w ww. wywodach i poddaje się kontroli instancyjnej.

W rozpoznawanym zarzucie II.2 skarżący powiązał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy (blankietowy), tj. zastosowanie go przez Sąd pierwszej instancji jest rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie

z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania organu administracji publicznej. Istotne jest jednak to, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym rozważanym na etapie orzekania. Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy czynności następczej względem orzekania. Powiązanie obu przepisów i wskazanie jako naruszonego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zatem logicznie niemożliwe. Zwrócić należy także uwagę, że bezzasadny okazał się przedmiotowy zarzut w części dotyczącej art. 141 § 4 p.p.s.a., to na uwzględnienie nie zasługiwał również tenże zarzut w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc jako całość.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów i twierdzeń skargi kasacyjnej w kontekście naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, wskazać należy, że nie umknęło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zdaniem skarżącego "w sprawie nie rozważono pełnego materiału dowodowego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że organ, mimo tego że w przedmiotowej sprawie ocena dowodów przedstawionych przez skarżącego wymaga wiadomości specjalnych, nie zasięgnął opinii biegłych (...)", niemniej zarzuty te jedynie opisano słownie, tj. w skardze kasacyjnej nie sformułowano odpowiednich zarzutów ze wskazaniem stosownych przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami stosowanymi przez organ, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej wyroku mógł się do tych kwestii odnieść. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej uniemożliwia samodzielne uzupełnianie zarzutów lub domyślanie się intencji skarżącego kasacyjnie.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego oznaczonym I.1 skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach

i rentach z FUS poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie tylko w sytuacji, gdy skarżący otrzymał wyróżnienia, odznaczenia, a także gdy pomysły, odkrycia, systemy zostały wdrożone, a ponadto iż musi wystąpić zdarzenie losowe, które można uznać za nadzwyczajne w skali kraju, podczas gdy wymieniony przepis posługuje się zwrotem "szczególnie uzasadnione przypadki", a który to jest zwrotem bardzo szerokim, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, bo skarżący nie spełnia określonych w nim ustawowych przesłanek. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. W tym miejscu należy przypomnieć, co prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, odwołując się do jednolitego w tym przedmiocie orzecznictwa sądów administracyjnych, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ww. ustawy ma szczególny charakter. Przepis nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w tym trybie. W związku z tym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności, mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05) oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium oceny. Jak wskazuje się w orzecznictwie ratio legis tego przepisu to przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa.

W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni omawianego przepisu, bowiem "znajduje on zastosowanie tylko w sytuacji, gdy skarżący otrzymał wyróżnienia, odznaczenia, a także gdy pomysły, odkrycia, systemy zostały wdrożone, a ponadto iż musi wystąpić zdarzenie losowe, które można uznać za nadzwyczajne w skali kraju.". Sugerowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie jest jednak całkowicie zgodna z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny

w istocie stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, by W. G. kiedykolwiek otrzymał nagrody przyznawane pracownikom naukowym, ordery i odznaczenia, bądź inne wyróżnienia za wybitne osiągnięcia w podnoszonej dziedzinie aktywności. W dalszej części dodał do tego, że sposobem oceny organu czy w wnioskodawca jest osobą, która dokonała szczególnych osiągnieć na określonym polu, są takie czynniki jak wyróżnienia, odznaczenia, czy też wdrożenie pomysłu, odkrycia, systemy. Zdaniem Sądu organ nie ma uprawnień do powoływania np. grupy ekspertów, którzy oceniliby dorobek naukowy wnioskodawcy. Musi się zatem oprzeć na obiektywnie zauważalnych wyróżnikach tych osiągnieć. Sąd przypomniał również za organem, że drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. W ocenie organu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ww. przesłanka również nie ma zastosowania w sprawie skarżącego.

Po pierwsze, zauważyć należy, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że obie wyżej wymienione przesłanki przyznania przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego muszą być spełnione łącznie, co zdaje się sugerować skarżący w omawianym zarzucie ("...., a ponadto iż musi wystąpić zdarzenie losowe...").

Po drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe dla wykładni omawianego przepisu, której dokonał Sąd pierwszej instancji, jest stwierdzenie, że oceniając "szczególnie uzasadniony przypadek" organ musi się oprzeć na obiektywnie zauważalnych wyróżnikach osiągnieć wnioskodawcy. Z tego wynika, że przywołane w przedmiotowym zarzucie wyliczenie Sądu pierwszej instancji ("..., gdyby skarżący otrzymał wyróżnienia, odznaczenia, a także gdy pomysły, odkrycia, systemy zostały wdrożone..."), ma jedynie przykładowy charakter. Czynnikiem, który decyduje o "szczególnie uzasadnionym przypadku" jest bowiem obiektywnie zauważalny wyróżnik osiągnięć wnioskodawcy, który może być inny, niż któryś z wyżej wymienionych. Z powyższego wynika, że autor skargi kasacyjnej błędnie przypisał Sądowi pierwszej instancji wskazaną w rozpoznawanym zarzucie wykładnię art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

W drugiej części przedmiotowego zarzutu Sądowi pierwszej instancji zarzucono niewłaściwe uznanie, że przypadek skarżącego nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Po pierwsze, w zarzucie tym nie sprecyzowano, które to okoliczności sprawy miałyby świadczyć o "szczególnie uzasadnionym przypadku" skarżącego. Po drugie, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie doszło do zgromadzenia obszernego materiału dowodowego, stosownie do zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., który został należcie rozpatrzony z uwzględnieniem zasady wskazanej w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. Również oceny wyrażone przez Prezesa RM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącemu emerytury specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, były spójne i logiczne oraz miały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zatem w ocenie organu, którą to zaaprobował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, skarżący nie przedstawił w toku postępowania dowodów, które by stanowiły obiektywny wyróżnik jego osiągnięć. Za taki wyróżnik organ nie uznał w szczególności nieprzyjętego do realizacji projektu [...]. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Wbrew stanowisku skarżącego jego projekt, mimo że subiektywnie można go oceniać jako wybitny czy przełomowy, to w ani w przeszłości, ani obecnie nie ma on żadnego znaczenia dla naszego społeczeństwa, właśnie z uwagi na fakt, że nie został wdrożony albo w jakikolwiek sposób wykorzystany. Skarżący nie wykazał również w postępowaniu administracyjnym, aby jego pomysły, porady, czy też rozwiązania znalazły jakiekolwiek zastosowanie w sprawach, które można by ocenić jako wielkiej wagi z punktu widzenia kraju. Skoro celem art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa, to nie sposób przyznać tego świadczenia osobie, której zasługi nie mają obiektywnie wymiaru ogólnospołecznego. Innymi słowy, o wybitności osiągnięć skarżącego powinno świadczyć ich wykorzystanie w praktyce, przełożenie tych osiągnięć na korzyść dla społeczeństwa. Tego zaś w sprawie skarżący nie wykazał.

Należy również podkreślić, na co zasadnie zwrócił również uwagę Sąd pierwszej instancji, że w świetle omawianego przepisu to do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Konstrukcja art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi do wniosku, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie - nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 434/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do pisma skarżącego z 3 stycznia 2023 r. wskazać należy, że w kontekście powyższych wywodów dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia czy jego autorski projekt dotyczący bezpieczeństwa narodowego i zarządzania kryzysowego został oceniony i rozpatrzony przez właściwy departament KPRM.

W sprawie orzekał bowiem właściwy organ, a więc Prezes Rady Ministrów, zaś kwestia właściwości departamentów urzędu obsługującego organ należy już do sfery wewnętrznej organizacji organu. Okoliczność ta nie mogła też mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, a to w ramach odpowiednio sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów przepisów postępowania możliwe było dowodzenie, że okoliczność ta mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dotyczącego kosztów, wskazać należy, że o kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.)