Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1358/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia (...) maja 2013 r., nr (...) 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz P.K. kwotę (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Burmistrz K., na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.) oraz uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich ustalił dla skarżącej P. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości:

1. działek nr [...], nr [...] i nr [...] powstałych na skutek podziału działki nr [...] - w wysokości [...] zł,

2. działek nr [...], nr [...], nr [...] powstałych na skutek podziału działki nr [...] - w wysokości [...] zł,

3. działek nr nr [...], nr [...] i nr [...] powstałych na skutek podziału działki nr [...] - w wysokości [...] zł,

4. działek nr [...], nr [...] i nr [...] powstałych na skutek podziału działki nr [...] - w wysokości [...] zł.

Uzasadniając decyzję Burmistrz wskazał, że dla nieruchomości, które były przedmiotem postępowania podziałowego, zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy:

― dla działki nr [...] – decyzja Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą,

― dla działki nr[...]– decyzja Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą,

― dla działki nr [...] – decyzja Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą,

― dla działki nr [...] – decyzja Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą.

Z kolei podział działek nr [...],[...],[...] i[...] na ww. działki nr [...] –[...] został zatwierdzony ostateczną Burmistrza K. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Organ wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia opłat adiacenckich ustaliła stawkę procentową w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie jej podziału w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Jak wynika z prawidłowo sporządzonego operatów szacunkowych w wyniku podziału nieruchomości:

– stanowiącej działkę nr [...] nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł, co przy zastosowaniu stawki 30 % daje opłatę adiacencką w wysokości [...] zł,

– stanowiącej działkę nr [...] nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł, co przy zastosowaniu stawki 30 % daje opłatę adiacencką w wysokości [...] zł,

– stanowiącej działkę nr [...] nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł, co przy zastosowaniu stawki 30 % daje opłatę adiacencką w wysokości [...] zł,

– stanowiącej działkę nr [...] nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł, co przy zastosowaniu stawki 30 % daje opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że dla przedmiotowych nieruchomości nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Podział tych nieruchomości nastąpił zatem stosownie do art. 98a pkt 2 u.g.n. tj. niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, co wyłącza możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto nie można uznać, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości biorąc pod uwagę fatalny stan dróg dojazdowych (ul. [...] i ul. [...]), które kilka miesięcy w roku są nieprzejezdne. Nie została także zrealizowana kanalizacja oraz gazociąg.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K..

Wskazując na treść art. 98a ust. 1 i 1a i art. 146 ust. 1a u.g.n. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie spełnione są warunki ustalenia opłaty adiacenckiej:

― jak wynika z operatu szacunkowego na skutek podziału dokonanego na wniosek właściciela nastąpił wzrost wartości nieruchomości,

― w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości (ww. decyzja Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2012 r.) stała się ostateczna tj. w dniu [...] kwietnia 2012r. obowiązywała uchwała określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej tj. ww. uchwała Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r.

― ustalenie opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Zdaniem Kolegium sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, jako dowód na okoliczność wartości nieruchomości, operat szacunkowy spełnia wymogi art. 153 ust. 1 u.g.n. określającego zasady dokonania wyceny przy podejściu porównawczym. Sporządzając wycenę na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej rzeczoznawca określił dwie wartości: wartość nieruchomości według jej stanu przed podziałem oraz wartość poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Wartość 1 m2 gruntu zróżnicował biorąc pod uwagę dostępność do drogi publicznej. Uwzględnił zarówno bezpośredni dostęp jak również konieczność ustanowienia służebności drogowych. Dokonał wyceny każdej z powstałych z podziału działek oddzielnie uwzględniając cech mające wpływ na ich wartość.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 2 u.g.n. Kolegium podniosło, że brak objęcia działek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeszkodą w naliczeniu opłaty adiacenckiej. Podział nieruchomości "niezależnie od ustaleń planu miejscowego", o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n. dotyczy podziału dokonywanego w trybie art. 95 u.g.n. , który wymienia sytuacje, kiedy można dokonać podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie występuje w przedmiotowej sprawie.

Natomiast fakt utrudnionego dojazdu do działek ze względu na brak drogi o nawierzchni utwardzonej nie może przesądzać o braku możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił tą uciążliwość.

W skardze do sądu administracyjnego P. K. powtórzyła zarzut naruszenia art. 98a ust. 2 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji kiedy podział nieruchomości został dokonany niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Podniosła ponadto, że istotą opłaty adiacenckiej jest udział obywateli w tworzeniu szeroko rozumianej infrastruktury. Tworzenie takiej infrastruktury mogą zapewnić plany zagospodarowania przestrzennego terenu, tymczasem dla przedmiotowych terenów plan taki utracił ważność dnia 31 grudnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżąca.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 98a ust. 2 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji, kiedy podział nastąpił niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazany przepis odwołuje się do treści art. 98a ust. 1 u.g.n. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości; ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne; wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej; stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości; przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z art. 98a ust. 2 u.g.n. wynika natomiast, że przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Interpretując ten przepis należy zwrócić przede wszystkim uwagę, iż zwrot "podział nieruchomości dokonywany niezależnie od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego" w ustawie o gospodarce nieruchomościami został przez ustawodawcę przypisany konkretnie określonym sytuacjom, w których możliwy jest podział nieruchomości. Mianowicie w art. 95 u.g.n. ustawodawca wskazał, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków;

2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze;

3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa;

4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw;

5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych;

6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej;

6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;

6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego;

6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;

8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

"Podziałem nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego" o którym mowa w art. 98a ust. 2 u.g.n. jest zatem taki podział nieruchomości, który dokonywany jest w jednym z przypadków wskazanych w art. 95 u.g.n.

Także w doktrynie prawa uznaje się, że z dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej ustawodawca wyłączył podział dokonywany w warunkach art. 95 u.g.n. (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, C. H. Beck, 2011, wyd. 2). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" użyte w art. 98a ust. 2 u.g.n. posiada swoją treść normatywną zawierającą się w granicach przesłanek określonych w art. 95 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1059/07, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 510956, przywołany w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Ewa Bończak-Kucharczyk, LEX 2011, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 859/09, LEX nr 605486 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 857/11, publ. LEX nr 1128962).

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest nie tylko, że dla nieruchomości objętych podziałami nie obowiązuje plan miejscowy, ale także że nie zachodziła żadna z sytuacji określonych w art. 95 u.g.n., a w konsekwencji – jak słusznie przyjął organ – nie można było zastosować wyłączenia ustalenia opłaty adiacenckiej określonego w art. 98a ust. 2 u.g.n.

Błędnie skarżąca wiąże możliwość ustalenie opłaty adiacenckiej wyłącznie z powstawaniem, w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, urządzeń infrastruktury. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zarówno z cytowanego wyżej art. 98a ust. 1 u.g.n. jak też z art. 4 pkt 11 u.g.n. wynika, że ustawodawca przewiduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej nie tylko w związku z powstaniem infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka może zostać ustalona także w związku z podziałem nieruchomości oraz w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości – o ile spowodują wzrost wartości nieruchomości. Opłata adiacencka ustalana jest zatem nie tylko w przypadku kiedy pojawiają się lepsze warunki zagospodarowania nieruchomości wskutek możliwości skorzystania z urządzeń infrastruktury technicznej - co znajduje swoje odzwierciedlenie w większej wartości rynkowej takiej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej istnieje także w przypadku jej podziału, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej.

Uznając zarzuty skarżącej za niezasadne jednocześnie należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administacyjny z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa, niedostrzeżone przez skarżącą.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd dostrzegł inne, niż zarzuca skarżąca uchybienia przepisom prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z cytowanego wyżej art. 98a ust. 1 u.g.n. podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzenie, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości (w przedmiotowym przypadku – wskutek podziału nieruchomości). Sposób ustalenia, czy rzeczywiście doszło do takiego wzrostu nie jest dowolny, ale wymaga przestrzegania reguł określonych przez ustawodawcę w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a."), dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić, stosownie do art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest została sporządzona prawidłowo pod względem formalnym, jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Należy przy tym podkreślić, że rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego a w związku z tym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością, ale nie oznacza to jednak, że ocena taka ma być praktycznie iluzoryczna. W szczególności w graniach dokonywanej przez organ kontroli operatu szacunkowego pozostaje prawidłowość interpretacji pojęć ustawowych, w oparciu o które został sporządzony operat. Do interpretacji pojęć użytych przez ustawodawcę, które mają pośredni wpływ na dokonywaną przez biegłego wycenę, nie jest wymagana znajomość sztuki szacowania nieruchomości, a konieczna jest znajomość prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1490/12, publ. w w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Także w tym zakresie zatem organ winien realizować swoje dotyczące oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie.

Zdaniem Sądu organy w kontrolowanej sprawie organy nie wywiązały się z tak rozumianego obowiązku wyczerpującej oceny dowodów, które posłużyły do ustalenia stanu faktycznego tj. sporządzonych operatów szacunkowych, w zakresie prawidłowego określenia w nich przeznaczenia szacowanych nieruchomości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonując właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględnia w szczególności jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. .3 u.g.n.). Z powyższego wynika, że pod pojęciem "przeznaczenia nieruchomości’ należy rozumieć takie jej przeznaczenie, które wynika z treści wskazanych przez ustawodawcę aktów planistycznych:

― planu zagospodarowania przestrzennego,

― studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub

― decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku braku takich aktów przeznaczenie nieruchomości należy określić mając na względzie faktyczny sposób użytkowania.

W operatach stanowiących podstawę ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowej sprawy rzeczoznawca w opisie szacowanych nieruchomości wskazywał ich przeznaczenie (str. 3 operatu, pkt 3 "opis nieruchomości" kolumna "funkcja mpzp akt. użytk.") jako "budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne decyzja ws. warunków zabudowy". Natomiast w pkt 11 operatów – "Analiza rynku lokalnego" rzeczoznawca wskazuje, że przedmiotem analizy rynku stanowiły nieruchomości niezabudowane, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnegoo, posiadające aktualne decyzje w sprawie warunków zabudowy, "względnie spełniające łącznie kryteria do wydania tej decyzji, stosownie do art. 61.1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wynika z tego, że rzeczoznawca dobierając nieruchomości porównywalne do szacowanej nieruchomości, określał przeznaczenie tych nieruchomości według nieznanego ustawie kryterium "spełniała łącznie kryteriów do wydania decyzji o warunkach zabudowy". Z dalszej treści każdego z operatów szacunkowych w sprawie nie wynika, które z analizowanych nieruchomości, których wartość była podstawą ustalenia szacowanej nieruchomości, rzeczoznawca uznał za przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w oparciu o ww. pozaustawowe kryterium. W tabelach na str. 16 operatów w stosunku do wszystkich analizowanych nieruchomości określono to samo przeznaczenie – MN (kolumna "fun.pl.w.z."). Możliwe zatem, że rzeczoznawca przyjął do analizy tyle nieruchomości o przeznaczeniu określonym niezgodnie z art. 154 u.g.n., że nie jest spełniony warunek przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu podobnych nieruchomości – tj. warunku prawidłowego dokonania wyceny według przyjętego przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej (str. 8 operatu szacunkowego).

Już to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie na potrzeby sporządzonego operatu szacunkowego innego zestawu nieruchomości podobnych, o innych wartościach, co mogło przełożyć się na wycenę wartości szacowanych nieruchomości, a w konsekwencji na inne określenie wysokości opłaty adiacenckiej.

Istotną kwestią przy określaniu przeznaczenia nieruchomości jest także ocena prawna wydanej dla szacowanej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy. Trudno przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być stosownie do art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą określenia przeznaczenia nieruchomości w przypadku, jeżeli wskutek zmiany okoliczności prawnych decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, a tym samym nie jest możliwe zrealizowanie określonego w niej rodzaju zabudowy.

W przedmiotowej sprawie powyższe spostrzeżenie ma znaczenie ze względu na dwie okoliczności:

― 10 spośród 12 wydzielonych wskutek podziału nieruchomości działek w części lub w całości znajduje się na gruntach rolnych klasy III (por. k. 58 – 59 akt organu I instancji)

― decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] sierpnia 2013 r. tj. w momencie kiedy obowiązywały już znowelizowane (z dniem 26 maja 2013 r.) przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak wynika z akt sprawy szacowane nieruchomości stanowią grunty rolne (por. k. 58 – 59 akt organu I instancji). Według ww. wydanych przez Burmistrza K. w lutym 2011 decyzji o warunkach zabudowy na gruntach tych planowana jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W świetle art. 4 pkt 6 i art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty te mają być zatem przeznaczone na cele nierolnicze. Realizacja inwestycji nierolniczej na gruntach rolnych w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga najpierw przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 7 ustawy), a następnie wyłączenia użytków rolnych z produkcji (art. 11 ustawy). Decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej wydaje się przed wydaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4). Brak tego pozwolenia uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Niemożność wyłączenia z produkcji rolnej terenu, na którym ma być realizowana inwestycja nierolnicza uniemożliwia zatem zrealizowanie tej inwestycji.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi. W dniu 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która dokonała zmiany brzmienia ww. przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2. Stosownie do treści znowelizowanego art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Nie doszło do zmiany art. 7 ust. 1 ustawy, co oznacza, że w obecnym stanie prawnym przeznaczenie jakiejkolwiek powierzchni gruntów rolnych klasy I – III na cele nierolnicze może być dokonane poprzez uchwalenie stosownej treści planu zagospodarowania przestrzennego, za uprzednią zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Powyższa zmiana przepisów prawa wywiera także wpływ na możliwość wydawania, a także realizacji w toku procesu inwestycyjnego, decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wymagających zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm., zwanej w skrócie "p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 p.z.p. (tj. art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.).

Odnosząc powyższe do treści ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy stwierdzić, że przed zmianą przepisów tej ustawy z dniem 26 maja 2013 r. możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nierolnicznych na gruntach klasy III, o ile zwarty obszar tych gruntów nie przekraczał 0,5 ha, ewentualnie jeżeli teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. planów które utraciły moc najpóźniej 31 grudnia 2003 r.). Natomiast po zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych, w przypadku gruntów rolnych klasy III wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku, jeżeli dany teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy przy tym zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest podstawą do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Odwrotnie – to wynikająca z przepisów prawa możliwość przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie zatem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nierolniczej na gruntach rolnych klasy III w stanie prawnym obowiązującym przed 26 maja 2013 r. (tj. przed zmianą art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) nie powoduje, że teren dla którego wydano taką decyzję jest terenem "przeznaczonym" na cele nierolnicze także po ww. zmianie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niezależnie od ograniczenia wynikającego z nowelizacji ustawy. Możliwość realizacji inwestycji nierolniczej nadal istnieje tylko wówczas, o ile nadal jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli bowiem nowelizując art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca nie zmienił treści ww. przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza to, że w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza także możliwość przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Reasumując: w obecnym stanie prawnym możliwość realizacji na gruntach rolnych klasy III inwestycji nierolnicznych istnieje wówczas jeżeli:

― istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza grunty rolne na cele nierolnicze albo

― istnieje taka decyzja o warunkach zabudowy, która została wydana dla terenu, dla którego obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który stracił ważność na mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w planie tym teren inwestycji był przeznaczony na cele nierolnicze wskutek uzyskanej w toku procedury planistycznej zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W przedmiotowej sprawie decyzje o warunkach zabudowy wydane w lutym 2011 dla wycenianych nieruchomości, w znacznej części (10 z 12 wydzielonych działek) dotyczą gruntów rolniczych klasy III. Decyzje te przewidują inwestycje o charakterze nierolniczym. Jak wynika z powyższych rozważań – jeżeli decyzje te zostały wydane dla terenów, dla których nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który stracił ważność na mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w planie tym teren inwestycji był przeznaczony na cele nierolnicze wskutek uzyskanej w toku procedury planistycznej zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze – decyzje te nie wywierają skutków prawnych w postaci możliwości zrealizowania inwestycji nierolniczej na gruntach rolnych klasy III. W konsekwencji nie można uznać, w świetle treści art. 154 ust. 2 u.g.n., iż decyzja ta określa przeznaczenie nieruchomości jako teren pod zabudowę mieszkaniową – tak jak przyjęto w operatach stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Organ administracji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie dokonał wyczerpującej oceny, czy w stanowiących podstawę wydania decyzji operatach szacunkowych rzeczoznawca przyjął przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., tj. w oparciu o takie decyzji o warunkach zabudowy, które nadal wywierają skutki prawne.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu należy rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego odnośnie ewentualnego istnienia i treści planu zagospodarowania przestrzennego wygasłego na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o operat szacunkowy uwzględniający przeznaczenie nieruchomości zgodnie z treścią art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydając decyzję organ powinien mieć ponadto na względzie, iż trzyletni termin do wydania decyzji o opłacie adiecenckiej jest zachowany nie tak przyjęto w kontrolowanym postępowaniu – w przypadku wydania w tym terminie decyzji organu I instancji, lecz wówczas, jeżeli w tym terminie zostanie wydana decyzja ostateczna (por. wydane w składzie 7 sędziów: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09, publ. CBOSA oraz LEX nr 558259 oraz uchwała z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13, publ. CBOSA oraz LEX nr 1391607).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.