Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 367/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 280 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych za okres III kwartału 2020 roku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 280 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), określił Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji (dalej: "strona", "Związek") za okres III kwartału 2020 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] listopada 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni na podstawie art. 281 ust. 5 Prawa wodnego ustalił w formie informacji, za okres od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. (III kwartał), opłatę podwyższoną.

Strona w reklamacji zakwestionowała ustalenie wysokości opłaty podwyższonej stwierdzając, że została naliczona niezasadnie i wniosła o rozważenie zmiany stanowiska przez zaniechanie jej ustalenia.

W uzasadnieniu wskazanej powyżej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni stwierdził, że Związek posiadał pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych wydane przez Starostę Gostyńskiego, które obowiązywało do [...] maja 2020 r. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się do Dyrektora o wydanie pozwolenie wodnoprawnego wymaganego zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego.

Dyrektor Zarządu Zlewni nie uznał reklamacji, gdyż wniosek o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego został złożony 52 dni przez upływem terminu ważności decyzji z [...] czerwca 2010 r., znak [...], a ponadto był niekompletny i wymagał uzupełnień.

Przebieg postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego był następujący:

- w dniu [...] kwietnia 2020 r. do Zarządu Zlewni w [...] wpłynął wniosek Związku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne w zakresie poboru wód podziemnych za pomocą istniejącej studni nr 2 na ujęciu [...] oraz wprowadzania ścieków przemysłowych (wód popłucznych) do rowu przydrożnego;

- w okresie od [...] marca 2020 r. w związku z wprowadzonym stanem epidemicznym wstrzymano wszelkie postępowania administracyjne dotyczące udzielania pozwoleń wodnoprawnych zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;

- w dniu [...] maja 2020 r. rozpoczęto weryfikację przedmiotowego wniosku wraz z załączonym operatem wodnoprawnym;

- z uwagi na duży zakres opracowania w dniu [...] maja 2020 r. wysłano pismo (data otrzymania pisma pocztą tradycyjną – data na zwrotce [...] maja 2020 r.) wzywające wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych – dołączenia do wniosku dokumentacji hydrogeologicznej, skorygowania zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód w części opisowej, jak i graficznej, przedstawienia zasadniczych przekroi podłużnych, jak i poprzecznych urządzeń wodnych: studni oraz rowu przydrożnego, zweryfikowania obliczeniowej wielkości dopuszczalnej rocznej ilości wprowadzanych ścieków przemysłowych, jak również w związku z art. 50 K.p.a. wezwano do złożenia wyjaśnień, w jakim celu będą pobierane wody podziemne, czy został wyznaczony promień leja depresji dla studni nr 2 oraz czy dla planowanego i realizowanego odprowadzania ścieków przemysłowych (wód popłucznych) do urządzenia wodnego – rowu przydrożnego jest wyrażona zgoda zarządcy rowu na wprowadzania powyższych ścieków we wnioskowanym zakresie;

- rozpoczęcie biegu wstrzymanych terminów administracyjnych nastąpiło 7 dni po wejściu w życie ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, to jest 24 maja;

- w dniu [...] czerwca 2020 r. do Zarządu Zlewni w [...] wpłynęły uzupełnienia braków oraz wyjaśnienia – pismo znak L.dz. [...] z [...] czerwca 2020 r.;

- po zweryfikowaniu uzupełnienia, pismem z [...] czerwca 2020 r. ponownie wezwano wnioskodawcę (data otrzymania pisma pocztą tradycyjną – data na zwrotce [...] czerwca 2020 r.) do skorygowania zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód w zakresie poboru wód podziemnych w części opisowej i graficznej operatu wodnoprawnego, a także uzupełnienia części graficznej o podstawowe profile podłużne i poprzeczne urządzenia wodnego – rowu przydrożnego, do którego będą odprowadzane ścieki przemysłowe (wody popłuczne);

- w dniu [...] lipca 2020 r. do Zarządu Zlewni w [...] wpłynęły uzupełnienia braków oraz wyjaśnienia – pismo znak L.dz. [...] z [...] lipca 2020 r.;

- po zweryfikowaniu uzupełnień oraz wyjaśnień pismem z [...] lipca 2020 r. wezwano wnioskodawcę (data otrzymania pisma pocztą tradycyjną – data na zwrotce [...] sierpnia 2020 r.) do przedstawienia decyzji administracyjnej zarządcy drogi zezwalającej na odprowadzanie ścieków przemysłowych (wód popłucznych) do rowu przydrożnego w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych;

- w dniu [...] sierpnia 2020 r. do Zarządu Zlewni w [...] wpłynęło pismo z [...] sierpnia 2020 r. ze Starostwa Powiatowego w [...] zawierające informację o wyrażeniu zgody Związkowi na odprowadzanie ścieków przemysłowych (wód popłucznych) do urządzenia wodnego – rowu przydrożnego istniejącym przyłączem, zlokalizowanego w pasie drogi powiatowej nr [...] m. [...], gm. [...];

- po otrzymaniu i zweryfikowaniu stosownych uzupełnień [...] września 2020 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego w powyższym zakresie;

- w dniu [...] września 2020 r. postępowanie zostało zakończone decyzją administracyjną nr [...], która stała się ostateczna [...] października 2020 r.

Dyrektor Zarządu Zlewni stwierdził, że Związek w okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. korzystał z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 280 pkt 1 Prawa wodnego podmiot ten jest zobowiązany ponosić opłatę podwyższoną za usługi wodne. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi wyjątkowy przypadek, pozwalający na sformułowanie wniosku, że naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej pozostaje w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Strona przez zbyt późne złożenie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinna ponieść ujemne konsekwencje swojego zaniechania. Przyczyna braku uzyskania w odpowiednim terminie pozwolenia wodnoprawnego w sprawie obciąża stronę. Nie bez znaczenia miały następujące okoliczności: posiadanie pozwolenia wodnoprawnego przez stronę na poprzedni okres, w którym korzystano z usług wodnych, data jego wygaśnięcia, ustawowe warunki wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz aktywność strony w procesie wydawania decyzji przez organ. O nowe pozwolenie Związek wystąpił na 52 dni przed upływem terminu ważności dotychczasowego, zaś jego wniosek, pomimo jasno sprecyzowanych wymogów w art. 407 Prawa wodnego, został złożony z brakami wymagającymi kilkukrotnego wzywania do uzupełniania. Z informacji strony nie wynika, aby ubiegała się o przedłużenie ważności pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego. O ile więc strona, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożyłaby z odpowiednim wyprzedzeniem, umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, nie doszłoby do obciążenia jej opłatą podwyższoną. W sprawie wniosek został złożony zbyt późno i był niekompletny, a organ prowadził postępowanie zgodnie z procedurą, kończąc je w przewidzianym Kodeksem postępowania administracyjnego terminie.

W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją informacji ustalającej opłatę podwyższoną, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Związek zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 189d pkt 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy określaniu opłaty podwyższonej okoliczności, że w przeszłości skarżący nie naruszał przepisów skutkujących nałożeniem opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego lub opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód ze stacji uzdatniania wody bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego;

b) art. 189d pkt 4 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy określaniu opłaty podwyższonej okoliczności, że skarżący w znikomym stopniu przyczynił się do długości okresu, w którym pobierał wody podziemne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego;

c) art. 15zzs pkt 6 ustawy COVID-19 przez powołanie tego przepisu jako uzasadnienia do przedłużenia postępowania, choć przepis ten nie był uzasadnieniem dla przewlekłego prowadzenia postępowania, a miał jedynie na celu wstrzymanie biegu terminów m.in. w sprawach administracyjnych;

d) art. 8 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób wzruszający zaufanie do organu oraz przez naruszenie zasady proporcjonalności przy określaniu opłaty podwyższonej;

e) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu;

f) art. 107 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. przez błędne pouczenie o wysokości wpisu sądowego od skargi.

Dyrektor Zarządu Zlewni w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wskazał, że art. 189d pkt 2 i 4 K.p.a. dotyczą administracyjnych kar pieniężnych, a opłata podwyższona przewidziana przepisami Prawa wodnego karą taką nie jest. Organ podniósł, że ustawodawca nie określił żadnych przesłanek pozwalających na miarkowanie opłaty, takich jak stopień zawinienia, okres działania bez pozwolenia, czy przyczyny braku pozwolenia. Ponownie także wskazano, że to w wyniku działań skarżącego nie było możliwości wydania nowego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego.

W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że organ administracji publicznej wystąpił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący Związek nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przesłanki wskazane w przywołanym przepisie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo o przewidzianego w art. 10 P.p.s.a. jawnego rozpoznania spraw.

Zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z [...] stycznia 2021 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy Prawa wodnego. Zgodnie z art. 280 pkt 1 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi – bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak stanowi zaś art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał, co wynika już z art. 281 ust. 3 Prawa wodnego.

W realiach kontrolowanej sprawy bezsporne pozostaje, że posiadane przez skarżący Związek pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę Gostyńskiego obowiązywało do [...] maja 2020 r. Związek zwraca jednak uwagę na to, że [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres. Organ rozpoczął natomiast weryfikację tak złożonego wniosku dopiero [...] maja 2020 r., a więc 27 dni po jego wpływie. Pomimo że strona uzupełniała jego braki niezwłocznie od doręczenia wezwań, dopiero [...] września 2020 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania, zaś [...] września 2020 r. wydał decyzję, która stała się ostateczna [...] października 2020 r. Zdaniem skarżącego nie jest on odpowiedzialny ani za opieszałość organu, ani za sytuację pandemiczną i stąd nie powinien ponosić negatywnych skutków powyższych okoliczności.

Powyższa argumentacja zdaniem Sądu zasługuje na uwzględnienie, choć nie jest zasadne – dla jej poparcia – odwołanie się do regulacji art. 189a i nast. K.p.a. Możliwość sięgnięcia po przewidziane tam rozwiązania wyklucza art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, który wprost przewiduje, że do ponoszenia opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom [...], właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Regulacja ta, jak i dalsze regulacje art. 300 Prawa wodnego, świadczy o poddaniu przez ustawodawcę opłat podwyższonych szczególnemu reżimowi prawnemu zbliżającemu je do niepodatkowych należności budżetowych, do których stosuje się Ordynację podatkową.

O zasadach, jakimi powinien kierować się organ w przedmiotowej sprawie, wypowiedział się natomiast – co już słusznie akcentuje skarżący – Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) w sprawie dotyczącej art. 276 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: "P.o.ś."), który to przepis pełni analogiczną funkcję do przepisów właściwych w niniejszej sprawie. Z powyższej uchwały wynika, że przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Tut. Sąd stwierdza, że zarówno w przypadku P.o.ś., jak i Prawa wodnego mamy do czynienia z instytucjami sankcjonującymi zaniechanie wywiązania się z obowiązków administracyjnych.

NSA wskazał – dokonując analizy normatywnej wskazanego powyżej przepisu P.o.ś. – że dyspozycja art. 276 ust. 1 P.o.ś. jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej. NSA odwołał się także do podobnego zagadnienia, występującego w poprzednim stanie prawnym, które zostało także rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98 (opubl. ONSA 1999, nr 2, poz. 46, dostępna także w CBOSA).

NSA stwierdził, że w obecnym stanie prawnym, po akcesji Polski do Unii Europejskiej, nastąpiła daleko idąca przebudowa materialnego prawa ochrony środowiska, lecz istota problemu jest podobna. NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z 21 grudnia 1998 r., że termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 K.p.a., ma charakter procesowy oraz że są środki dyscyplinujące właściwe organy administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy, nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 P.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienia wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 P.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 P.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 P.o.ś.) oraz zasady zanieczyszczający płaci (art. 7 P.o.ś.).

Ponadto okoliczności, które powinien badać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej (w trybie art. 276 ust. 1 P.o.ś) powinny uwzględniać nie tylko fakt, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, jak i czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także czy jest to decyzja nieostateczna czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 P.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska.

NSA zaznaczył także, że zgodnie z art. 193 ust. 4 P.o.ś. organ właściwy do wydania wymaganego pozwolenia stwierdza w formie decyzji, że pozwolenie wygasło z powodu upływu terminu, na który zostało wydane. Stąd oceny wymaga z jednej strony czy zostały spełnione wszystkie wymagania w zakresie ochrony środowiska, z drugiej zaś kwestia upływu terminu, na który wydane zostało poprzednie pozwolenie, ponieważ korzystanie ze środowiska ma charakter ciągły.

NSA stwierdził, że w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska.

Ustawa ta, poprzez nowelizację art. 37 § 2 K.p.a. (zob. obecnie art. 37 § 6 K.p.a. – przyp. tut. Sądu), zobowiązała organ rozpoznający środek prawny służący zwalczaniu bezczynności organu prowadzącego postępowania (zażalenie albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; aktualnie ponaglenie, zob. art. 37 § 1 K.p.a. – przyp. tut. Sądu) do tego, aby uznając zasadność takiego środka i podejmując przewidziane w tym przepisie działania (wyznaczenie dodatkowego terminu, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn zwłoki i osób winnych jej powstania, a także podjęcie środków eliminujących powstawanie zwłoki w przyszłości), stwierdzał jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ma to umożliwić dochodzenie od funkcjonariusza odszkodowania w wysokości odszkodowania wypłaconego stronie przez podmiot odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej.

NSA wskazał, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia (w rozumieniu art. 180 i 181 P.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 P.o.ś.) oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę niezasadne jest stwierdzenie organu, że odpowiedzialnym za brak wydania pozwolenia jest wyłącznie skarżący. Biorąc pod uwagę bezsporny w niniejszej sprawie stan faktyczny w zakresie zwłaszcza daty złożenia wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne, wzywania skarżącego do usunięcia jego braków formalnych, czy też wydania decyzji, której przedmiotem jest pozwolenie wodnoprawne, tut. Sąd wskazuje, że organ zobowiązany był do wydania decyzji zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego unormowaną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., a dotyczącą szybkości postępowania administracyjnego. Zobowiązany był do załatwienia sprawy w terminach określonych w Rozdziale 7 K.p.a. (art. 35 i nast. K.p.a.). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również z treści odpowiedzi na skargę wynika, że organ pełną odpowiedzialność za zaistniały stan przenosi na skarżący Związek. W ocenie Sądu taka konstatacja jest nieuprawniona i nie uwzględnia starań skarżącego do zachowania się zgodnie obowiązującymi przepisami prawa także w zakresie przestrzegania przez organ naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a dotyczących szybkości postępowania, jak i nie uwzględnia okoliczności towarzyszących rozpoznaniu sprawy, zwłaszcza istniejącej sytuacji epidemicznej. Znamienne jest przy tym to, że organ zarzuca Związkowi, że powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego: "z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację" w żaden sposób nie starając się nawet sprecyzować zachowanie jakiego terminu miałoby w ocenie organu chronić skarżący Związek. Nie można bowiem z góry założyć, że wystąpienie z wnioskiem miało miejsce zbyt późno tylko dlatego, że do wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego doszło już po upływie okresu ważności poprzedniego pozwolenia, jeżeli – tak jak w kontrolowanej sprawie – całkowicie abstrahuje się od przebiegu samego postępowania, zwłaszcza czynności podejmowanych przez organ, a także okoliczności mu towarzyszących. Jednocześnie podkreślić trzeba, że wstrzymanie biegu postępowań administracyjnych nie zwalnia organu z obowiązku badania wpływu tych okoliczności na wydawane później rozstrzygnięcia organu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania, jak również wnioski wynikające z wykładni przepisów prawa, dokonanej przez NSA w powyższych uchwałach, wydanych przecież w sprawach instytucji prawnych o zbliżonym charakterze do instytucji będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej w niniejszej sprawie, a mianowicie – opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych.

Uzasadnienie decyzji organu nie spełnia wymogów normatywnych, w szczególności wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera ono bowiem rozważań dotyczących spełnienia przez organ jednej z fundamentalnych zasad administracyjnych, a mianowicie szybkości postępowania biorąc pod uwagę fakt wpływu do organu wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego [...] kwietnia 2020 r., a rozpoczęcia jego weryfikacji dopiero [...] maja 2020 r. Organ powinien ponadto uwzględnić treść kierowanych do skarżącego wezwań do usunięcia braków formalnych wniosku z jednej strony biorąc pod uwagę to, że nie odnosiły się one wyłącznie do pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru wód podziemnych, czego dotyczy przecież kwestionowana opłata podwyższona, z drugiej zaś rozważając na ile odnosiły się one do faktycznych braków formalnych wniosku, a na ile stanowiły w istocie postępowanie wyjaśniające organu. Jak zauważa organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – formułując w oparciu o to zarzut kierowany wobec skarżącego Związku, mający obciążać go odpowiedzialnością za zaistniałą sytuację – wymogi formalne takiego wniosku zostały "jasno sprecyzowane" w art. 407 Prawa wodnego. Tymczasem organ nie wyjaśnia, z którego z zawartych tam przepisów wynika wymóg dołączenia do wniosku "decyzji administracyjnej zarządcy drogi zezwalającej na odprowadzanie ścieków przemysłowych do rowu przydrożnego" ani też nie weryfikuje prawidłowości kierowanych do Związku informacji, że decyzja taka miałaby być wydawana w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), który odnosi się do: "lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". Wreszcie organ uwzględni istniejącą wówczas sytuację epidemiczną wynikającą z ogłoszonego od [...] marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ uwzględnia tę okoliczność wyłącznie na swoją korzyść, abstrahując zupełnie od tego, że skarżący Związek funkcjonować musiał w tej samej rzeczywistości faktycznej i prawnej.

Organ zobowiązany będzie wobec tego zbadać i wskazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z jakich przyczyn nie doszło do wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego w terminie obowiązywania poprzedniego. Organ zobowiązany będzie zastosować sposoby wykładni przepisów prawa, dokonanej przez NSA w powyższych uchwałach, przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu biorąc także pod uwagę inne zasady postępowania administracyjnego m.in. zasady unormowane w art. 6, art. 7 i art. 7a K.p.a. Dopiero po dokonaniu tych czynności organ powinien rozważyć czy zachodzą przesłanki do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, czy też umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej.

Ze względu na powyższe rozważania należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., co też uczyniono w pkt I. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto jak w pkt II sentencji – na podstawie art. 200 P.p.s.a.