Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1421/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 176, 183, 174, 188, 106 § 3, 209, 210, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 2 ust 1, art 3 ust 1i 4, art 4, art 11 ust 2, art 38
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art 2 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 398/08 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 398/08 oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach spraw

Wójt Wąsewia decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 38 ust.1 pkt 1 i ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił przyznania J. Z. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia. Wskazał przy tym, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe przewidziane dla osoby samotnie gospodarującej oraz znajduje się w trudnej sytuacji życiowej z powodu bezrobocia. Nie przejawia on jednak żadnej inicjatywy w celu poprawy swojej sytuacji bytowej, odmawiając podjęcia proponowanego zatrudnienia. Swoją bierność zawodową usprawiedliwia przewlekłą chorobą, mimo iż w świetle orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS oraz Komisji Lekarskiej ZUS nie jest osobą niezdolną do pracy. Ponadto o skierowaniu do proponowanej pracy decyduje lekarz medycyny pracy, a nie sam zainteresowany. Brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także odmowa podjęcia pracy w pełni uzasadniają odmowę przyznania J. Z. wnioskowanego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielając w całości wyrażone tam stanowisko, Kolegium podkreśliło, że wnioskodawca, poza świadczeniami z pomocy społecznej, nie uzyskał jakichkolwiek dochodów. Nie przekroczył zatem określonego kryterium dochodowego. Fakt ten nie wiąże się jednak automatycznie z prawem do zasiłku okresowego. Przyznanie tego świadczenia zależy bowiem także od spełnienia jeszcze innych warunków udzielenia pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby korzystającej z pomocy społecznej (osoby

ubiegającej się o taką pomoc) z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mogą - zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - uzasadniać odmowę przyznania świadczenia, uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Takie właśnie okoliczności zadecydowały o treści rozstrzygnięcia Wójta Wąsewia. Z akt sprawy wynika, że trudna sytuacja życiowa, w której znalazł się J. Z., spowodowana jest przede wszystkim brakiem jego zatrudnienia. Jednakże zainteresowany nie stara się nawet tej sytuacji zmienić. Odmówił bowiem zaproponowanej mu pracy sezonowej w firmie "[...]" w W. oraz podjęcia zatrudnienia - w charakterze robotnika gospodarczego - w ramach robót publicznych organizowanych na terenie gminy Wąsewo w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. (a więc w okresie, w którym wystąpił on o zasiłek okresowy). Za każdym razem brak zainteresowania dla przedstawionych mu ofert wnioskodawca tłumaczył swoją chorobą. Taka przyczyna odmowy podjęcia pracy nie może być jednak uznana za usprawiedliwioną. Subiektywne przekonanie zainteresowanego związane z jego stanem zdrowia oraz samo leczenie się w poradni zdrowia psychicznego nie dowodzą jeszcze, że rzeczywiście nie może on podjąć jakiegokolwiek zajęcia zarobkowego. Nie jest on bowiem osobą niezdolną do pracy, co jednoznacznie wynika z orzeczeń organów ZUS. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie można uznać by decyzja odmawiająca przyznania J. Z. zasiłku okresowego naruszała prawo.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] stycznia 2008 r. J. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzając, że z uwagi na długotrwałą chorobę i fakt bezrobocia powinien być mu przyznany zasiłek okresowy. Dodał, że na skutek złego traktowania go przez byłego pracodawcę załamał się psychicznie i od tamtego czasu pozostaje pod opieką psychiatry. Zarzucił organom "dyskryminację dóbr osobistych i znęcanie się psychiczne nad chorym człowiekiem oraz złośliwość" przez "pozbawienie go środków do życia i ochrony zdrowia".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem skargę J. Z. oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728), zasiłek okresowy przysługuje - w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego - osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Stosownie do ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 wskazanego artykułu oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r., Nr 135, poz. 950) zasiłek okresowy może być przyznany, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 477 złotych miesięcznie. W takim przypadku kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. miesięcznie i niższa niż 20 zł. miesięcznie.

Nieprzekroczenie wskazanego kryterium dochodowego jest zatem obligatoryjną przesłanką przyznania zasiłku okresowego. Jednakże samo spełnienie tego warunku i zaistnienie okoliczności wymienionych przykładowo w art. 38 ustawy o pomocy społecznej nie obliguje jeszcze do udzielenia omawianej pomocy.

Decyzje wydane na podstawie wskazanego przepisu mają charakter uznaniowy. Ich sądowa kontrola sprowadza się do oceny, czy organ, wydając decyzję o określonej treści, nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczona cechą dowolności i czy prawidłowo został w niej uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 2 ust 1 i art. 3 w/w ustawy - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie wskazanym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających

z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Stosownie zaś do art. 11 ust 2 wskazanej ustawy - brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W sprawie niesporne jest, że J. Z., będąc w wieku aktywności zawodowej (ma 51 lat), jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ostrowi Mazowieckiej od dnia 1 kwietnia 2005 r. - jako bezrobotny bez prawa do zasiłku oraz że - w okresie branym pod uwagę - nie uzyskał żadnych dochodów poza świadczeniami z opieki społecznej. Jego dochód nie przekraczał zatem ustalonego kryterium dochodowego. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący odmówił podjęcia pracy organizowanej na terenie Gminy Wąsewo w ramach robót publicznych w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. oraz w Gospodarstwie Rolno-Ogrodniczym "[...]" w W., uzasadniając odmowę podjęcia pracy przewlekłą chorobą. Niewątpliwie J. Z. jest osobą leczącą się w poradni zdrowia psychicznego, z tego też powodu stara się o rentę. Jednakże z Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 26 października 2006 r. oraz Orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 5 stycznia 2007 r. ewidentnie wynika, że nie jest on niezdolny do pracy. Fakt, że skarżący leczy się w poradni zdrowia psychicznego nie uniemożliwia mu zatem podjęcia pracy.

Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że skarżący nie jest chętny do współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, nie podejmuje on żadnych starań w celu zmiany niekorzystnego położenia, w jakim się znalazł, odmawia podjęcia pracy, a to - zgodnie ze wskazanym art. 11, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Ponadto skarżący systematycznie otrzymuje zasiłki celowe na wskazane przez siebie potrzeby. W listopadzie 2007 r. otrzymał pomoc społeczną w postaci zasiłków celowych w wysokości 200 zł. na zakup leków i opału na zimę oraz korzystał od października do grudnia 2007 r. z zasiłku celowego w wysokości 100 zł. miesięcznie w ramach realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, a w szczególności brak współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym w celu poprawy swojej trudnej sytuacji bytowej, przejawiającej się w braku chęci podjęcia proponowanej mu pracy, mimo braku przeciwwskazań do jej wykonania, uznać należy, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje i orzekły prawidłowo, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Decyzje obu instancji, zdaniem Sądu, są zgodne z prawem, a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Z., reprezentowany przez radcę prawnego, pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy na podstawie art.188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a ponadto zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art.106 § 3 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. poprzez niezbadanie w sposób wszechstronny wszelkich przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej oraz uznanie (bez rozważenia racji skarżącego), że nie współdziałał on z organem administracji w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, tj. nie spełniał przesłanki z art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej,

2. na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 3 i 7, ust. 4 i 6 oraz art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej polegające na nadaniu tym przepisom charakteru pomocniczego, przekazując jednoczenie organowi administracji prawo do arbitralnego decydowania o kluczowych przesłankach przyznania pomocy w całkowitym oderwaniu od warunków zawartych w tych przepisach (dowolność działania).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka stwierdziła, że Sąd I instancji błędnie uznał, że postępowanie w sprawie zasiłku okresowego opiera się na uznaniu administracyjnym oraz, że między innymi długotrwała choroba, niepełnosprawność czy bezrobocie, przy spełnieniu określonego kryterium dochodowego, nie są wystarczające do przyznania omawianego świadczenia. Tymczasem w przypadku, gdy dana osoba spełnia kryterium dochodowe i jednocześnie po jej stronie wystąpi jedna z okoliczności wymienionych w art. 38 ustawy, organ - zdaniem kasatora - ma obowiązek przyznać zasiłek okresowy.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie współdziałał z organem w celu rozwiązywania swojej trudnej sytuacji życiowej. "Współdziałanie" takie może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy istnieją ku temu obiektywne możliwości, a osoba celowo uchyla się od tego. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Skarżący nie uchylał się od współpracy, ale z obiektywnych przyczyn, tj. z uwagi na swą długotrwałą chorobę, nie mógł podjąć współpracy z organem. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący leczy się psychiatrycznie i przyjmuje leki psychotropowe, które ograniczają zdolność do prowadzenia pojazdów czy obsługi urządzeń. Wymieniony cierpi ponadto na głuchotę i ma problemy z kręgosłupem. Niepodejmowanie pracy przez J. Z. wynikało z obiektywnej niemożności wykonywania zatrudnienia, a nie ze złej woli strony. Odmowa przyznania stronie zasiłku okresowego była zatem bezpodstawna.

Uzasadniając zarzut naruszenia art.106 § 3 P.p.s.a., autorka skargi kasacyjnej stwierdziła, że sąd oparł się na argumentacji organu, nie uwzględniając brzmienia i prawidłowej interpretacji powołanych przepisów prawa materialnego. Pominął przy tym całkowicie argumentację strony, praktycznie pozostawiając ją bez komentarza. Sąd błędnie również przyjął, iż bezrobocie skarżącego jest kwestią jego wyboru, tymczasem wynika z sytuacji, w której się on znalazł i z obiektywnej niemożności jej przezwyciężenia.

Autorka skargi wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z ulotek leków Coaxil i Finlepsin, zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącego z dnia 25 października 2008 r. oraz orzeczenie o niepełnosprawności, przyznając, że wniosek ten dotyczy dowodów, które powstały już po wydaniu wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w niej zarzutów należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.) skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej rozumie się wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym- wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych decyduje co do zasady o skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej. Stosownie art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do ponownego badania zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Nie jest też właściwy do zastępowania stron postępowania i korygowania czy uzupełniania wniesionej przez nie skargi kasacyjnej. Z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia niż wskazane przez kasatora. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. omawiany środek zaskarżenia można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik J. Z. zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i złamanie norm prawa materialnego. Niezrozumiałym jest zatem jego alternatywne żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy na podstawie art.188 P.p.s.a., bądź uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z art.188 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że ten ostatni przypadek może mieć miejsce w sytuacji naruszenia wyłącznie prawa materialnego. Stwierdzenie uchybień przepisów postępowania wyklucza w ogóle możliwość uwzględnienia wniosku dotyczącego uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi.

Wobec zakwestionowania przez autora skargi kasacyjnej zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. kasator wytknął naruszenie zaskarżonym wyrokiem art.106 § 3 P.p.s.a., które – w jego ocenie - miało polegać na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Takie uzasadnienie powyższego zarzutu wskazuje, że autorka skargi kasacyjnej upatruje w postępowaniu sądowoadministracyjnym kolejnego etapu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć zatem należy, iż omawiany przepis stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody. Jednakże mogą to być wyłącznie dowody z dokumentów i muszą one mieć charakter dowodów uzupełniających. Omawiana norma wymaga ponadto by ich przeprowadzenie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania. Celem postępowania, o którym mowa w art.106 § 3 P.p.s.a., nie jest więc ponowne ustalanie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że żaden z podmiotów biorących udział w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowym nie składał jakichkolwiek wniosków dowodowych. Skarżący nie przedłożył też wówczas żadnych dokumentów, z których wynikałby stan faktyczny odmienny od ustalonego przez organy administracji publicznej. Również w skardze kasacyjnej pełnomocnik strony nie wskazał żadnych dowodów, których dopuszczenie przez Sąd I instancji było konieczne, a tym samym by zostały spełnione kryteria zobowiązujące WSA w Warszawie do przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania z dokumentów. Do złożonego środka zaskarżenia kasator dołączył zresztą dokumenty, które – jak sam przyznał powstały już po wydaniu zaskarżonego wyroku, nie zwracając tym samym uwagi na to, że sąd pierwszej instancji kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. W tym stanie rzeczy WSA w Warszawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia art.106 § 3 P.p.s.a., a ponadto za całkowicie chybiony uznać należy wniosek o przeprowadzenie przez NSA postępowania dowodowego z dokumentów dołączonych dopiero w postępowaniu kasacyjnym.

Przechodząc do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że autorka skargi kasacyjnej wytknęła Sądowi I instancji złamanie między innymi art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem przepis ten ma złożoną strukturę wewnętrzną. Składa się on bowiem z 6 ustępów, z których trzy pierwsze ( ust.1, 2 i 3 ) dzielą się dodatkowo na punkty. Kasator nie wskazał zaś, który z nich został naruszony, mimo, że w skardze kasacyjnej należy zawsze podać konkretny przepis, a zatem konkretną jednostkę redakcyjną przepisu o złożonej strukturze, której miał uchybić Sąd I instancji. Tego zaś wymogu pełnomocnik strony nie dopełnił. Wymieniony wytknął ponadto złamanie art. 3 ust. 6 i ust.7, mimo iż powołany artykuł w ogóle takich ustępów nie posiada.

Zastrzeżenia budzi ponadto sposób uzasadnienia zarzutu opartego na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje bowiem dwie różne postaci naruszenia prawa materialnego. Zatem, jeżeli kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa

materialnego w obu tych postaciach, to nie ulega wątpliwości, że powinien najpierw wykazać na czym polegała wadliwa i jaka powinna być prawidłowa wykładnia takich norm, a następnie na czym polegało niewłaściwe zastosowanie przepisów i jak należało je w konkretnej sprawie zastosować. Takiej argumentacji, odnoszącej się na dodatek do każdej z kwestionowanych norm, rozpatrywana skarga kasacyjna nie zawiera.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały w pełni prawidłowo skonstruowane, a ponadto są one niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art.2 ust.1 i art.3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma więc charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych.

Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 4 ustawy). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być zatem dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej.

Stosownie do art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być uznawane za stałe źródło dochodu podopiecznych. Pomoc społeczna powinna mieć charakter przejściowy. Osoba potrzebująca pomocy ma prawo w określonych sytuacjach życiowych oczekiwać wsparcia w celu pokonania życiowych trudności. Temu uprawnieniu odpowiadają jednak konkretne powinności beneficjenta, a mianowicie przede wszystkim obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązywaniu trudnej sytuacji. Sprzeczne z celem i istotą pomocy społecznej jest więc wykorzystywanie środków społecznych przez osoby, które mają lub mogą mieć zaspokojone potrzeby życiowe z własnych środków, a nie czynią tego wyłącznie z własnego wyboru i woli. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański. Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, str.10). Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatników osób i rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej (wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1819/06).

Nierealizowanie przez beneficjenta obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zasada ta w pełni odnosi się także do zasiłku okresowego, co bezbłędnie wywiódł Sąd I instancji, a wcześniej przyjęły organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie. Zasiłek okresowy może być zatem przyznany jedynie wówczas, gdy beneficjent spełnia wymogi określone w art. 38 ust. 1 ustawy, o ile jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki przewidziane w art.11 ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie z niepodważonych przez kasatora ustaleń faktycznych wynika, że J. Z. nie podjął niezbędnego współdziałania z pracownikiem socjalnym i odmówił podjęcia proponowanej mu pracy. Takiej postawy, wbrew twierdzeniom samego zainteresowanego, nie mogło usprawiedliwiać jedynie leczenie w poradni zdrowia psychicznego. Skarżący w świetle obowiązujących przepisów nie mógł być bowiem traktowany jako osoba całkowicie niezdolna do pracy. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 ustawy całkowita niezdolność do pracy to całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Tymczasem orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżący uzyskał dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku. Nie legitymował się nim bezspornie w toku prowadzonego w jego sprawie postępowania administracyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że w tym czasie lekarz orzecznik ZUS i komisja lekarska tego Zakładu zakwalifikowali wymienionego do osób zdolnych do pracy. Dodatkowo zauważyć należy, że skarżący był wówczas zarejestrowany w urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego. Status taki,

zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004r, Nr99, poz.1001 ze zm.), mogła uzyskać lub zachować tylko osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo osoba niepełnosprawna, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem prawidłowej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego i właściwie je zastosował w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Skoro nie zachodziły obiektywne przyczyny wykluczające możliwość podjęcia przez skarżącego aktywności zawodowej oraz poprawy sytuacji życiowej i materialnej, to z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym i odmowę podjęcia pracy, Sądowi I instancji nie można zarzucić, że oddalając skargę J. Z. na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania mu zasiłku okresowego, złamał wskazane przepisy prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – radcy prawnemu – wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.