Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1278/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 4, art. 31 ust. 1, art. 36j ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 1, art. 11, art. 107 par. 3, art. 10, art. 73, art. 19
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z umieszczeniem oznakowania CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 4817 (cztery tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "spółka", "skarżąca" lub "producent") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "organ I instancji" albo "WINB") nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia na producenta kary pieniężnej w wysokości 40.000 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 9 lipca - 10 października 2019 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę u sprzedawcy, tj. A. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: S. K Klej cementowy typu C1T.

Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 22c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2019 r. poz. 266 z późn. zm.), dalej "ustawa o wyrobach budowlanych" lub "u.o.w.b.", zabezpieczył wyrób, w ilości 13 worków po 25 kg, przed dalszym przekazywaniem. Podczas kontroli pobrano do badań próbkę wyrobu budowlanego i zlecono jej badanie akredytowanemu laboratorium - Laboratorium Badawczemu Materiałów Budowlanych i Fizyki Budowli Katedry Fizyki Budowli i Materiałów Budowlanych Politechniki [...], które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] września 2019 r.

Organ I instancji pismem z dnia 26 lipca 2019 r. zawiadomił o przerwaniu kontroli na czas niezbędny do przeprowadzenia badań przez laboratorium.

Wyniki przeprowadzonych badań wykazały, że skontrolowany wyrób budowlany nie spełnia deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych w zakresie trwałości w warunkach działania wody/wilgoci, wyrażonej jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie i trwałości w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego, wyrażonej jako przyczepność po starzeniu termicznym.

W dniu 27 września 2019 r. organ I instancji zawiadomił sprzedawcę, że w dniu 10 października 2019 r. zostanie zakończona kontrola.

Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu [...] października 2019 r., nr akt: [...].

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, w dniu 11 października 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego: S. K Klej cementowy typu C1T, w ilości 12 szt. (worków po 25 kg), niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych, o czym pismem z tego samego dnia zawiadomił producenta oraz kontrolowanego sprzedawcę.

W dniu 24 października 2019 r. do WINB wpłynęło za pośrednictwem poczty elektronicznej oświadczenie sprzedawcy, że zapoznał się z wynikami badań próbki wyrobu budowlanego, zaleconej do badań i nie zgłasza uwag do treści sprawozdania, sporządzonego przez laboratorium badawcze. Sprzedawca oświadczył także, że nie zamierza wnioskować o przebadanie próbki kontrolnej. Przekazano również Dokument WZ z dnia 23 października 2019 r. wystawiony przez kontrolowanego sprzedawcę, wraz z załącznikiem nr 1.

W dniu 30 października 2019 r. do WINB wpłynęły za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. oryginały ww. dokumentów.

Organ I instancji decyzjami z dnia [...] października 2019 r., znak: [...]:

- Nr [...] zakazał dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę,

- Nr [...] nakazał wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego przez producenta.

W dniu 14 listopada 2019 r. WINB przeprowadził kontrolę sprawdzającą u sprzedawcy (nr akt: [...]). W trakcie kontroli ustalono, że wyrób budowlany w ilości 12 szt. (worków po 25 kg) został wycofany z obrotu.

W dniu 2 stycznia 2020 r., pismem znak: [...], organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na producenta, który wprowadził do obrotu wyrób budowlany, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych nr STA/K/1/2017 z dnia 7 czerwca 2017 r. Jako podstawę zawiadomienia wskazano art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych.

Ponadto, wezwano producenta do wskazania ilości (wielkości partii, w skład której wchodzi zakwestionowany wyrób budowlany, wyprodukowany w dniu 11 lutego 2019 r.), wprowadzonego do obrotu lub udostępnionego na rynku krajowym niezgodnie z wymaganiami ustawy.

W dniu 3 stycznia 2020 r. WINB wystąpił do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego o wskazanie przeprowadzonych kontroli, począwszy od 1 stycznia 2017 r., które wykazały nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.Trzynastu wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego przekazało żądane informacje.

Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. producent poinformował, że wyrób został poddany badaniom w laboratorium akredytowanym. W załączeniu przekazano przyjęcie zlecenia badań przedmiotowego wyrobu. Do laboratorium dostarczono worek z zakwestionowanej partii produkcyjnej z dnia 11 lutego 2019 r., odebrany od sprzedawcy. Spółka poinformowała także, że w dniu 11 lutego 2019 r., na jej zlecenie, Zakład Produkcyjny [...] i Spółka s.j z siedzibą w [...] wyprodukował 40 szt. worków po 25 kg. Następnie pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. producent wniósł o:

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego sprawozdania z badań nr [...] na okoliczność posiadania przez wyrób budowlany należytych właściwości użytkowych,

- zwrócenie się przez organ do biegłego - akredytowanego laboratorium o wydanie opinii w przedmiocie czy wyrób posiada wymagane właściwości użytkowe.

Spółka wskazała, że badania wykonane przez Politechnikę [...] nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ. Powinny zostać wykonane kolejne badania przez inny, niezależny podmiot.

Postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało zakończone decyzją WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], nakładającą na producenta karę pieniężną w wysokości 40.000 zł na producenta.

Producent wniósł odwołanie od ww. decyzji.

GINB pismem z dnia 26 lutego 2020 r., znak: [...], wezwał producenta do przedstawienia:

- dowodów potwierdzających, że spółka wyprodukowała w dniu 11 lutego 2019 r. 40 szt. worków po 25 kg wyrobu budowlanego,

- dokumentacji handlowej stwierdzającej ilość wyrobu budowlanego niezgodnego z wymaganiami ustawy dostarczonego przez producenta, w celu dystrybucji lub zastosowania w ramach działalności handlowej odpłatnie lub nieodpłatnie.

Pismem z dnia 4 marca 2020 r., producent odpowiadając na wezwanie poinformował, że O. wyprodukowała na jego zlecenie 48 szt. takiego wyrobu budowlanego. Spółka odebrała je 5 marca 2019 r. Następnie towar ten został sprzedany P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która następnie sprzedała go w całości kontrolowanemu sprzedawcy. Do pisma załączono kopie: umowy produkcji zleconej z dnia 24 października 2018 r. wraz z załącznikiem nr 1 i 2 wraz z aneksem nr 1, raport z badań bieżących (z dnia 7 lutego 2019 r.), wydanie WZ nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., Dokument WZ nr [...] z dnia [...] marca 2019 r.

Pismem z dnia 18 marca 2020 r. GINB wezwał producenta do przesłania oryginałów ww. dokumentów oraz o wyjaśnienie rozbieżności w zakresie wielkości wyprodukowanej partii. Producent udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 3 kwietnia 2020 r., w którym m.in. poinformował, że w dniu 11 lutego 2019 r. została wyprodukowana 1 szarża produkcyjna w wielkości 1 tony, czyli 40 szt. worków 25 kg. Na palecie jest ulokowanych 48 worków i taka paleta jest składową niecałych 2 szarż produkcyjnych. Na dokumencie [...] z dnia [...] marca 2019 r. było łącznie 480 szt., czyli 10 palet, jednakże zawierających różne szarże produkcyjne/daty z okresu 2 miesięcy. Do pisma załączono żądane dokumenty.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze, że wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 12004:2007+A1:2012 Kleje do płytek - Wymagania, ocena zgodności, klasyfikacja i oznaczenie (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę PN-EN 12004+A1:2012 o tym samym tytule), powinien on spełniać wymagania określone rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę 89/106/EWG (Dz.U. L 88 z 4.4.2011 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie 305/2011".

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, producent wystawił w dniu 7 czerwca 2017 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych nr STA/K/1/2017, w której jako normę, którą zastosował do oceny zasadniczych charakterystyk wskazał PN-EN 12004:2007+A1:2012. Producent zadeklarował m.in. wytrzymałość złącza wyrażoną jako przyczepność początkową: ≥ 0,5 N/mm2, trwałość wyrażoną jako przyczepność po starzeniu termicznym: ≥ 0,5 N/mm2, trwałość wyrażoną jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie: ≥ 0,5 Nlmm2 oraz trwałość wyrażoną jako przyczepność po cyklach zamrażania - rozmrażania: ≥ 0,5 N/mm2. Wyniki badań próbki wyrobu budowlanego przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium - Laboratorium Badawcze Materiałów Budowlanych i Fizyki Budowli Politechniki [...], potwierdziły deklarowaną przez producenta wytrzymałość złącza wyrażoną jako przyczepność początkową oraz trwałość w warunkach cykli zamrażania-rozmrażania wyrażona jako przyczepność po cyklach zamrażania-rozmrażania (przeprowadzone według normy PN-EN 1348:2008 Kleje do płytek - Oznaczanie przyczepności dla klejów cementowych). Natomiast badanie w zakresie trwałości w warunkach działania wody/wilgoci, wyrażonej jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie i trwałości w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego wyrażonej jako przyczepność po starzeniu termicznym (przeprowadzone według normy PN-EN 13482008) wykazało 0,3 N/mm2, podczas gdy deklarowana wartość była wyższa (≥ 0,5 N/mm2) - sprawozdanie WINB/23/2019 z dnia 12 września 2019 r.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości, które spełniałyby zadeklarowane przez producenta właściwości w zakresie trwałości w warunkach działania wody/wilgoci, wyrażonej jako przyczepność po zanurzeniu w wodzie i trwałości w warunkach kondycjonowania/starzenia termicznego wyrażonej jako przyczepność po starzeniu termicznym.

W ocenie GINB opisane działanie producenta wypełnia dyspozycję przepisu art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych.

Odnosząc się do wysokości kary pieniężnej, GINB wskazał na dyrektywy wymiaru kary, określone w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych. Organ wskazał, że począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych) organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takiego samego wyrobu budowlanego. Jednak na nieznaczne zwiększenie wysokości kary pieniężnej miało stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie innych wyrobów, ustalonych na podstawie wyników kontroli u wskazanych w decyzji sprzedawców.

Na decyzję GINB producent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 36j ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 4 i art. 32 ustawy o wyrobach budowlanych polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy jest on organem niewłaściwym do wydania takiej decyzji, ponieważ ze względu na miejsce siedziby skarżącej, właściwym organem jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, któremu powinna zostać przekazana decyzja numer [...] o umorzeniu postępowania względem A. sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2019 r. celem przeprowadzenia postępowania kontrolnego dot. wyrobu budowlanego u skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wymierzenia sankcji administracyjnej przez niewłaściwy podmiot;

- art. 36 j ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez nałożenie kary pieniężnej bez przeprowadzenia postępowania kontrolnego dot. wyrobu budowlanego u skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wymierzenia sankcji administracyjnej w sposób sprzeczny z ustawą;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 22c ust. 4 w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że w ramach postępowania kontrolnego względem A. sp. z o.o. zwolnił on próbkę kontrolną i stwierdził wygaśnięcia zabezpieczenia kontrolowanej partii wyrobu budowlanego, podczas gdy nie ustały przyczyny uzasadniające zabezpieczenie tego wyrobu, albowiem wyrób ten powinien być zabezpieczony do czasu zakończenia wszelkich postępowań administracyjnych z nim związanych, w tym postępowania o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą, co w efekcie uniemożliwiło skarżącej weryfikację ustaleń organu dotyczących właściwości produktu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wymierzenia niezasadnej sankcji administracyjnej;

- art. 136 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej przedstawionego w odwołaniu w punkcie 2 litera b, podczas gdy przedmiotem tych dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i wymierzenia niezasadnej sankcji administracyjnej;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie wyników badań z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], mimo że dotyczyły tego samego wyrobu z tej samej partii i wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o wyniki badań Politechniki

[...], Katedry Fizyki Budowli i Materiałów Budowlanych, Laboratorium Badawczego Materiałów Budowlanych i Fizyki Budowli, których rzetelność została zakwestionowania przez skarżącą poprzez przedstawienie odmiennych wyników badań przeprowadzonych przez akredytowany podmiot badawczy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i wymierzenia niezasadnej sankcji administracyjnej;

- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości co do jakości wyrobu budowlanego, w sytuacji, gdy z uwagi na fakt zwolnienia próbki kontrolnej, co uniemożliwia jej powtórne przebadanie, oraz przedstawienia własnych, pozytywnych wyników badań przez skarżącą, pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i wymierzenia niezasadnej sankcji administracyjnej;

- art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez nienależyte zastosowanie

dyrektyw kary, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do

nałożenie kary pieniężnej w wysokości rażąco wygórowanej.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych dokumentów: rachunku zysków i strat za okres od 1 stycznia do 31 marca 2020 r., bilansu sporządzonego na dzień 31 marca 2020 r., deklaracji dla podatku od towarów i usług (VAT-7) za kwiecień 2019 r. wraz z Urzędowym Poświadczeniem Odbioru Dokumentu Elektronicznego, deklaracji dla podatku od towarów i usług (VAT-7) za kwiecień 2020 r. wraz z Urzędowym Poświadczeniem Odbioru Dokumentu Elektronicznego, na fakt gwałtownego i znacznego spadku obrotów spółki spowodowanej wprowadzeniem ograniczeń gospodarczych przez władze państwowe z powodu pandemii COVID-19, trudnej sytuacji finansowej spółki. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r.,; poz. 2188), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej "p.p.s.a.". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na mocy której utrzymana w mocy, została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 40.000 zł

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672).

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za zasadny najdalej idący zarzut strony co do wydania decyzji w pierwszej instancji przez niewłaściwy miejscowo organ tj. zaistnienie w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu, jak wykazała sądowa kontrola niniejszej sprawy, decyzje wydane w sprawie dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego, bez uprzedniej kontroli u producenta, do czego jednoznaczne zobowiązuje organ art.30 ust.4 u.o.w.b., art.31 ust.1 u.o.w.b. oraz art.36 j ust.1 u.o.w.b., co kolei doprowadziło do rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o czym niżej.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, prezentowane również w orzecznictwie, iż w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 30 ust.1 u.o.w.b. właściwy organ, w wyniku kontroli u sprzedawcy, w przypadku stwierdzenia, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w niniejszej ustawie, wydaje:

1) postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości, albo

2) decyzję zakazującą dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę oraz decyzję nakazującą wycofanie z obrotu tego wyrobu przez producenta lub importera, albo

3) decyzję nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego przez sprzedawcę, jeżeli producent lub importer ma siedzibę poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

1a. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przysługuje zażalenie.

2. W przypadku nieusunięcia w terminie nieprawidłowości określonych w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, właściwy organ zakazuje, w drodze decyzji, obrotu wyrobem budowlanym.

3. Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

4. Decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, przekazuje się niezwłocznie organowi właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania producenta lub importera wyrobu budowlanego, stanowiącego przedmiot decyzji. Organ ten jest obowiązany do przeprowadzenia niezwłocznie kontroli tego wyrobu u producenta lub importera.

Art. 31 ust.1. pkt 1-3 stanowi natomiast, że właściwy organ, w wyniku kontroli u producenta albo importera, w przypadku stwierdzenia, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w niniejszej ustawie, wydaje:

1) postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości, albo

2) decyzję nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego, albo

3) decyzję nakazującą ograniczenie udostępniania wyrobu budowlanego użytkownikowi, konsumentowi i sprzedawcy.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji w sprawie mają przepisy art.30 ust.4 oraz art.31 ust.1 u.o.w.b. W ustępie 4 artykułu 30 u.o.w.b ustawodawca nakazuje organowi przeprowadzającemu kontrolę przekazanie między innymi decyzji zakazującej dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę (taka decyzja została wydana w niniejszej sprawie) organowi właściwemu ze względu na siedzibę producenta, aby ten przeprowadził kontrolę wyrobu budowlanego bezpośrednio u producenta. Dopiero organ właściwy, po przeprowadzeniu własnego postępowania kontrolnego, iż stwierdzenia, że wyrób nie posiada należytych właściwości, może wydać decyzję, nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu przez producenta oraz nałożyć karę pieniężną, o której mowa w art. 36 b u.o.w.b. zgodnie z art.36 j u.o.w.b Bez znaczenia dla prawidłowego zastosowania w sprawie art.30 ust.4 u.o.w.b oraz art.31ust.1 u.o.w.b. pozostaje okoliczność wycofania przez sprzedawcę wyrobu z obrotu i umorzenie w stosunku do niego postępowania. Treść art.30 ust.4 u.o.w.b jest jednoznaczna, a z akt sprawy wynika że została wydana w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] i Nr [...] zakazująca dalszego udostępniania wyrobu budowlanego przez sprzedawcę i jest to wystarczająca przesłanka, do przekazania według właściwości miejscowej (siedziby producenta) WINB powyższej decyzji, która stanowi podstawę wszczęcia kontroli u producenta celem ustalenia zgodności wyrobu z wymaganiami ustawowymi (zgodności z deklaracją producenta). Wbrew twierdzeniom organu, dopiero przeprowadzenie kontroli u producenta uprawnia właściwy organ do wydania decyzji o nakazie wycofania wyrobu budowlanego z obrotu. Jak stanowi bowiem powołany wcześniej art.31 ust.1 pkt 1 -3 u.o.w.b. jeżeli w wyniku kontroli u producenta albo importera, organ stwierdzi, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w niniejszej ustawie, wydaje:

1) postanowienie zakazujące dalszego udostępniania wyrobu budowlanego, wyznaczając termin usunięcia określonych nieprawidłowości, albo

2) decyzję nakazującą wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego, albo

3) decyzję nakazującą ograniczenie udostępniania wyrobu budowlanego użytkownikowi, konsumentowi i sprzedawcy.

W niniejszym postępowaniu jednak decyzję w stosunku do producenta wydał organ prowadzący kontrolę u sprzedawcy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który nie jest właściwy dla siedziby producenta (skarżącej) .Decyzja nakazująca sprzedawcy zaprzestanie dalszego udostępniania wyrobu, nie została przekazana do WINB właściwego z uwagi na siedzibę producenta. Kontrola u producenta w ogóle nie została przeprowadzona. Organ, który prowadził postępowanie u sprzedawcy, bez przeprowadzenia kontroli u producenta(skarżącej), wydał decyzję nakazującą skarżącej wycofanie wyrobu z obrotu i nałożył karę pieniężną. Strona trafnie wskazała, w skardze, że miejscowość [...], gdzie znajduje się siedziba producenta usytułowana jest w Województwie [...] (https://pl.wikipedia.org/wiki/[...]), a więc podlega właściwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie [...]. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołuje i odwołuje wojewoda, za zgodą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego w województwie wielkopolskim. Do właściwości WINB jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 art. 83 Prawa budowlanego, w sprawach, w których Wojewoda jest organem pierwszej instancji. Inspektoraty Nadzoru budowlanego utworzone zostały z dniem 1 stycznia 1999 r. w związku z reformą ustrojową państwa. Weszły wówczas w życie przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 ze zm.), które dokonały rozdziału kompetencji wynikających z norm prawa budowlanego. Powstały dwa piony organów administracyjnych: organy administracji architektoniczno - budowlanej i organy nadzoru budowlanego. W Województwie [...] utworzony został Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego z siedzibą w [...], wchodzący w skład zespolonej administracji rządowej w województwie oraz 35 powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego wchodzących w skład powiatowej administracji zespolonej. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest statut [...] WINB stanowiący załącznik do zarządzenia nr 443/18 [...] Wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego z 31 pażdziernika 2018 r., w którym w § 2 stwierdzono, że siedzibą WINB jest miasto [...], a obszarem działania Województwo [...] ( http://winb. [...].ibip.pl). Nie jest też sporne w sprawie że siedziba sprzedawcy, u którego prowadzono kontrolę znajduje się na terenie Województwa [...].

Z tych wszystkich względów decyzja została wydana z naruszeniem właściwości miejscowej, organu orzekającego w niniejszej sprawie, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu niezastosowanie przez organ przepisów art.30 ust.4 oraz art.31 ust.1 u.o.w.b. doprowadziło nie tylko do naruszenia właściwości miejscowej organu wydającego decyzję w pierwszej instancji, ale również do rażącego naruszenia procedury administracyjnej skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji. Jak już niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, z kwalifikowaną formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponieważ jednak dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. "Rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2006 r., VII SA/Wa 1399/05, Lex nr 243791 oraz NSA z 13 sierpnia 2008 r., I OSK 1433/07). W orzecznictwie pojawił się pogląd, że możliwe jest więc oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych (LEX nr 2331112 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r. I OSK 2286).

Sąd w niniejszym postępowaniu badając zaskarżone decyzje dopatrzył się oczywistych i rażących błędów proceduralnych. Wskazać bowiem należy, iż organ prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej o której mowa w art.36 b u.o.w.b. w stosunku do strony, z pominięciem postępowania kontrolnego do którego zobowiązywał go art.30 ust.4 oraz art.31 ust.1 u.o.w.b, a takie postępowanie stoi w oczywistej sprzeczności z dyspozycją powołanych przepisów. Pomijając etap kontroli u producenta, którą należało przeprowadzić zgodnie z art.30 ust.4 u.o.w.b, organ pozbawił stronę, wszystkich uprawnień procesowych przewidzianych w k.p.a., w przedmiocie stwierdzenia niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi w ustawie o wyrobach budowlanych. Na podstawie wyników laboratoryjnych wyrobu, uzyskanych w trakcie kontroli u sprzedawcy, organ od razu przeszedł do postępowania w przedmiocie wymierzania kary pieniężnej producentowi, uniemożliwiając stronie zgodnie z art.10 i art.73 k.p.a. czynny udział w ustaleniu faktów prawotwórczych w sprawie i możliwości dowodzenia swoich racji, jak chociażby przeprowadzenia i kwestionowania badań laboratoryjnych próbek wyrobu. Badania te zostały przeprowadzone wyłącznie w trakcie kontroli u sprzedawcy, w którym producent nie miał żadnych uprawnień procesowych, w tym możliwości żądania przeprowadzenia badań próbki kontrolnej. Jak trafnie podniesiono w skardze, wykładnia spornych przepisów zaprezentowana w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zadaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było jedynie zweryfikowanie prawidłowości wprowadzenia całego typu wyrobu w szerszym zakresie niż w trakcie kontroli u sprzedawcy dokonanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dawałaby możliwość orzekania, przez dwa organy w tej samej sprawie i ukaranie strony dwukrotnie za ten sam czyn, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art.2 Konstytucji RP. Idąc tokiem rozumowania organu należałoby przyjąć, iż za określoną część wyrobu, karę pieniężną nałożyłby [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a za pozostałą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W ocenie Sądu w ustawie o wyrobach budowlanych zawarto regulacje prawne spełniające zarówno standardy konstytucyjne jak i europejskie, poprzez wprowadzenie procedury przewidzianej w art.30 ust.4 u.o.w.b. oraz art.31 ust.1 u.o.w.b. nakazującej w przypadku wykrycia nieprawidłowości w zakresie wyrobu budowlanego, w ramach kontroli u sprzedawcy, przekazać sprawę do właściwego organu, ze względu na siedzibę producenta, aby ten przeprowadził kompleksową kontrolę u producenta i dopiero w razie stwierdzenia nieprawidłowości, w trakcie kontroli u producenta, a nie u sprzedawcy, organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art.36b u.o.w.b. [...] WINB miał pełną świadomość, pozbawienia strony uprawnień procesowych przy tak prowadzonym postępowaniu. W informacji jaką skierował do strony w piśmie z dnia 26 lipca 2019 r., powołał się na art. 26 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, zgodnie z którym badanie próbki kontrolnej przeprowadza się wyłącznie na wniosek kontrolowanego(sprzedawcy), stwierdzając jednoznacznie, że skarżącej takie uprawnienie, nie przysługuje. Z kolei firma A. – sprzedawca, nie była zainteresowana, kwestionowaniem wyników badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez organ oraz badaniem próbki kontrolnej, bowiem postanowił wycofać wyrób z obrotu. W konsekwencji postępowanie w stosunku do sprzedawcy umorzono, a skarżąca nie miała, jak już wskazano wyżej, możliwości nawet zawnioskowania o przeprowadzenie badań próbki kontrolnej pobranej u sprzedawcy. Natomiast w stosunku do skarżącej jako producenta , nie wszczęto kontroli, która umożliwiłaby pobranie próbek wyrobu i przeprowadzenie stosownych badań laboratoryjnych. Jednocześnie organ w ramach postępowania kontrolnego względem A. sp. z o.o. zwolnił próbkę kontrolną i stwierdził wygaśnięcia zabezpieczenia kontrolowanej partii wyrobu budowlanego, nie przewidując jednocześnie odrębnej kontroli u producenta. Strona nie miała więc możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji w sprawie. Podkreślić należy, że organ oparł decyzję wydaną w stosunku do producenta, na wynikach badań laboratoryjnych, przeprowadzonych, co do próbki wyrobu pobranej u sprzedawcy, bez możliwości ich weryfikacji i jest to jedyny dowód w sprawie. Wnioski strony o powtórne badania nie zostały uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. W decyzjach obu instancji bezrefleksyjnie wskazano, iż próbka kontrolna została zwolniona spod zabezpieczenia, a z uwagi na długość postępowań administracyjnych jej przebadanie stało się niemożliwe z przyczyn technicznych i na tym rozważania, co do wniosków dowodowych i praw strony zakończono.

Sytuacja ta w ocenie Sądu jest do nie do zaakceptowania z punku zasad praworządnego państwa z uwagi na wydanie decyzji stojącej w oczywistej sprzeczności z jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości brzmieniem przepisów art.30 ust.4, art.31 ust.1 i art. 36 j ust.1 u.o.w.b, a także art.7, art.10, art.77 oraz art.80 k.p.a. wypełniając tym samym przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. co w konsekwencji oddzielnie jak i łącznie z przesłanką określoną w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a, prowadzi do wniosku o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji pierwszej instancji jak i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów, organ zobowiązany będzie, postępowanie w sprawie, powtórzyć i przeprowadzić je zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd. Z uwagi na stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonych w sprawie decyzji, poza rozważaniami Sądu, na tym etapie postępowania, pozostały zarzuty skargi, dotyczące wysokości kary, z uwagi na wskazane wyżej ciężkie wady prawne decyzji, nakazujące wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji za zbędne Sąd uznał przeprowadzenie dowodów na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a., o które wnioskowała strona. Sprawa jak już Sąd wskazał wyżej wraca do ponownego rozpoznania, ale już przez właściwe organy, które zobowiązane będą przeprowadzić zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w szczególności w art.6, art.7, art.7a, art.8, art.9, art.10, art.77, art.80, art.81a, art.107 § 3 i następne k.p.a, w którym zobowiązane będą odnieść się i rozważyć wszystkie wnioski dowodowe, które zgłosi strona oraz jej wyjaśnienia i argumentację prawną a następnie wydać decyzję w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący i wszechstronnie rozpatrzony materiał dowodowy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a wyniki przeprowadzonego postepowania zawrzeć w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art.11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony – zwrot wpisu sądowego w wysokości 1200 złotych, oraz zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U .poz.1800 ) – 3600 zł wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.