Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 571/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4, art. 54 pkt 3, art. 64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji z dnia 26 listopada 2021 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy (organ I instancji) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani, w tym budynku obsługi przystani i pomostu rekreacyjnego w kształcie litery "I" na jeziorze L., na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym L., gm. S., utrzymało zaskarżona decyzję w całości w mocy.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

M. W. (skarżący) w dniu 16 listopada 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia wodnego - przystani z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...] w obrębie L., gm. S. Inwestor wskazał, że w ramach budowy przystani będzie wykonany pomost do rekreacji i cumowania niewielkich jednostek pływających (maksymalnie do 10 jednostek pływających), oraz budynek obsługi przystani (na sprzęt ratunkowy, pomocniczy, medyczny, urządzenia sygnalizacyjne, ostrzegawcze, apteczkę, pomieszczenia higieniczno-sanitarne, schronienie). Ponadto inwestor wskazał charakterystykę planowanej inwestycji: pomost - powierzchnia - około 60 m2, kształt - litera "I", długość całkowita - 20 m, szerokość pokładu - 3 m, wysokość — maks. 2,5 m od korony pomostu do dna akwenu, konstrukcja - stalowo- drewniana; budynek obsługi przystani: powierzchnia zabudowy - ok. 60 m2, wysokość do kalenicy - ok. 10 m, wysokość okapu - 8 m, szerokość elewacji frontowej — 15 m, długość budynku - 6 m, ilość kondygnacji - 2, dach - jednospadowy o kącie nachylenia maks. 40°. Inwestor wskazał też, że przystań będzie obsługiwała maksymalnie 10 jednostek pływających, linia brzegowa będzie wykorzystywana na długości nic większej niż 20 m. Do wniosku inwestor załączył: kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, wypis z rejestru gruntów, kopię mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:1000 z naniesioną lokalizacją pomostu i budynku obsługi przystani, zaświadczenie Zakładu A, zaświadczenie Energa Operator, potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej.

Organ I instancji decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej zdefiniowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w wyniku rozpatrzenia odwołania M. W. - decyzją z 4 marca 2016 r. uchyliło w/w decyzję z dnia 15 stycznia 2016 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 17 stycznia 2017 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej zdefiniowanej inwestycji. Kolegium - po rozpatrzeniu odwołania inwestora - decyzją z dnia 17 marca 2017 r. uchyliło w/w decyzję z dnia 17 stycznia 2017 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Następnie organ I instancji decyzją z dnia 9 października 2017 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani, w tym pomostu i budynku obsługi przystani na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym L., gm. S. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że planowana inwestycja nic spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - decyzją z dnia 24 listopada 2017 r. uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podało motywy rozstrzygnięcia. Wskazało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została przeprowadzona prawidłowo. Ponadto stwierdziło, że organ I instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - po rozpatrzeniu sprzeciwu M. W.na w/w decyzję kasacyjną Kolegium - wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt: II SA/OI 1011/17, uchylił decyzję Kolegium z dnia 24 listopada 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia 13 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji z dnia 9 października 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - po rozpatrzeniu skargi M. W. na w/w decyzję Kolegium z dnia 13 kwietnia 2018 r. - wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/OI 481/18, uchylił decyzję Kolegium z dnia 13 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Kolegium tylko częściowo wykonało wskazania prawomocnego wyroku.

W postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 29 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy.

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/OI 27/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone decyzje organów administracji. Argumentując Sąd wskazał, ze decyzja została wydana przez Wójta Gminy w dniu 9 października 2017 r. Od wydania decyzji upłynęły więc prawie 3 lata i od tej pory stan faktyczny i prawny sprawy mógł ulec zmianie. Dlatego też stało się konieczne, w ocenie Sądu, uchylenie decyzji organów obu instancji, w celu ponownego zbadania i oceny wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i wydania decyzji z uwzględnieniem niezbędnych uzgodnień, dla prawidłowej oceny, czy zostały spełnione w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie doszło do ich spełnienia. Ocena powyższych okoliczności przez Sąd na obecnym etapie byłaby przedwczesna.

Następnie, pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. organ I instancji przesłał projekt decyzji o warunkach zabudowy do skarżącego oraz do organów uzgadniających: Starosty, jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami – milcząca zgoda; Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, jako organu właściwego w sprawach melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako organu właściwego w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako organu właściwego w sprawie drogi krajowej nr [...] - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział postanowieniem z 7 stycznia 2021 r. odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył, że zjazd indywidualny wymaga przebudowy na zjazd publiczny w uzgodnieniu i na warunkach zarządcy drogi krajowej. W związku z tym właściciel działki nr [...] winien wystąpić o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny w odrębnym postępowaniu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. nie uzgodnił projektu decyzji w zakresie ochrony przyrody. Dokonując rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy RDOS stwierdził, że obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie dopuszczają realizacji zamierzonej inwestycji.

Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie Zarząd Zlewni postanowieniem z dnia 13 stycznia 2021 r. uzgodniło przedłożony projekt decyzji zaznaczając, że "obszar planowanej inwestycji przylega do działki nr [...], która stanowi śródlądową powierzchniową wodę płynącą - jezioro L. (...) Inwestor zobowiązany jest wykonać inwestycję w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej ww. akwenu - w związku z tym przy projektowaniu i wykonaniu projektowanej inwestycji należy przestrzegać przepisów ustawy Prawo Wodne".

Pismem z 1 lutego 2021 r. skarżący wniósł o zmianę projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez zmianę granic obszaru analizowanego. Projekt decyzji ustalający warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani, w tym budynku obsługi przystani i pomostu rekreacyjnego w kształcie litery "I" na Jeziorze L. na działkach nr [...], w obrębie geodezyjnym L., gm. S., organ I instancji przesłał, przy piśmie z 6 maja 2021 r., do skarżącego oraz organów uzgadniających. Organy uzgadniające podtrzymały swoje stanowiska określone przy poprzednio uzgadnianym projekcie (Starosta - milcząca zgoda, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni Nadzór Wodny - postanowienie z 20 maja 2021 r., RDOŚ - postanowienie z 4 czerwca 2021 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - postanowienie z 27 maja 2021 r.

Pismami z dnia 25 czerwca 2021 r. oraz z dnia 29 czerwca 2021 r. skarżący wniósł o zmianę projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez zmianę w określeniu dostępu do drogi publicznej oraz ustaleniu minimalnej odległości budynku obsługi przystani od działki nr [...] na 4 metry. Projekt decyzji ustalający warunki zabudowy został przesłany (pismem z dnia 13 września 2021 r.) do skarżącego oraz do organów uzgadniających.

Starosta oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni Nadzór Wodny zaakceptowały projekt decyzji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł, iż przedmiotowa inwestycja wymaga realizacji zjazdu publicznego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 4 października 2021 r. nie uzgodnił projektu decyzji w zakresie ochrony przyrody. Stwierdził, iż przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza realizację inwestycji w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora L. Tym samym przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza realizację inwestycji kolidującej z § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, w myśl, którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. skarżący wniósł o zmianę projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez wyznaczenie linii rozgraniczającej teren inwestycji od strony działki nr [...] z 4 na 2 metry.

Decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani, w tym budynku obsługi przystani i pomostu rekreacyjnego w kształcie litery "I" na jeziorze L., na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym L., gm. S. Stwierdził, że wprowadzenie kolejnej, wnioskowanej zmiany nie wpłynie na zmianę rozstrzygnięcia decyzji oraz rozstrzygnięć organów uzgadniających, gdyż zmianie nie ulega przedmiot wniosku, a teren inwestycji nieznacznie się powiększa. W dalszym ciągu przedmiotowa inwestycja będzie kolidowała z § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, w myśl, którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych..., z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Jednocześnie, wymagany do rodzaju inwestycji zjazd publiczny, będzie stanowił zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, z uwagi na jego lokalizację w obszarze oddziaływania skrzyżowania, zgodnie ze stanowiskiem GDDKiA.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o zmianę projektu decyzji i zawieszenie postępowania.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 17 maja 2022 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.) decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Podstawowy model procedury uzgodnienia unormowany jest w art. 106 k.p.a. Stosownie do jego treści, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Negatywne uzgodnienie oznacza, iż nie można dla zamierzonej inwestycji ustalić warunków zabudowy. Uzgodnienie jest bowiem formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym). Kolegium wskazało, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 4 października 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla zamierzenia polegającego na budowie przystani, w tym budynku obsługi przystaniu i pomostu rekreacyjnego w kształcie litery "I" na jeziorze L., na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym L., gm. S. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w planowane zamierzenie inwestycyjne koliduje z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2016 r., poz. 4171), tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Z kolei postanowieniem z dnia 24 września 2021 r., działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Zastępca Dyrektora Oddziału odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani, w tym budynku obsługi przystani i pomostu rekreacyjnego w kształcie litery "I" na jeziorze L. na działkach nr [...] w obrębie L., gm. S. Na powyższe postanowienia skarżący nie złożył zażalenia. Biorąc zatem pod uwagę to, iż negatywne stanowisko organu współdziałającego jest przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i to, że postanowienia organów uzgadniających zyskały walor ostateczności, organ I instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia 17 maja 2022 r. skarżący zarzucił jej naruszenie

- art. 138 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy, która została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego,

- art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie korekt wniosku i przygotowanie decyzji na zamierzenie budowlane niezgodne z żądaniem,

- art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastępowanie organów uzgadniających i brak uzgodnienia zmienionej treści wniosku z organami uzgadniającymi,

- art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przygotowanie decyzji niezgodnej z zamierzeniem budowlanym oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podjętej decyzji i nieuwzględnienia korekt wniosku.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z powyższym, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 20 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem skarżącego), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor (skarżący) zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi był fakt niedostrzeżenia przez Kolegium okoliczności, że skarżący pismem z dnia 2 listopada 2021 r. wniósł o zmianę projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez wyznaczenie linii rozgraniczającej teren inwestycji od strony działki nr [...] z 4 na 2 metry. Zmiana wniosku z powyższym zakresie nie mogła pozostać bez wpływu na dalszy tok postępowania. Dostrzec bowiem wypada, że określenie granic terenu objętego wnioskiem jest obligatoryjnym elementem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), a z kolei linia rozgraniczająca teren inwestycji, wyznaczona na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1, jest koniecznym elementem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Zatem granica terenu objęta wnioskiem, jak również jej decyzyjny odpowiednik w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji, niewątpliwie są relewantnymi okolicznościami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy tym bardziej nabierają istotnego znaczenia, jako, że mogą – co do zasady – znosić statuowany przez § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zwłaszcza w kontekście wyjątków, o których mowa w/w uchwale. W związku z powyższym zmiana istotnego elementu wniosku i decyzji o warunkach zabudowy wymagała, co do zasady, powtórzenia procedury uzgodnieniowej, o której mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w niniejszym przypadku z organami, o których mowa w pkt 8 i 9 w/w artykułu. Jednak, czy takowy obowiązek ukonstytuował się w realiach przedmiotowej sprawy, z uwagi na zakres i rodzaj zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy, orzekające w sprawie organy winny wyjaśnić z udziałem właśnie zidentyfikowanych organów uzgadniających, a nie dokonać powyższego we własnym zakresie, jak to uczynił Wójt - czym naruszył właściwość rzeczoną tychże organów współdziałających - zaś Kolegium w ogóle do tegoż zagadnienie się nie odniosło, nawet nie wspomniało, że zmiana wniosku w powyższym zakresie nastąpiła. Tymczasem ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek (tylko) inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), co oznacza, że tylko wniosek inwestora determinuje przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tylko on zakreśla parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Przy czym Sąd nie uważa, że skutkiem zmiany wniosku inwestora w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała bezwzględna konieczność powtórzenia procedury uzgodnieniowej, gdyż wniosek w swej pierwotnej postaci dezaktualizując się stał się historyczny, lecz orzekające w sprawie organy winny wystąpić do przywołanych organów współdziałających celem oceny, czy zakres, skala i rodzaj zmiany wniosku wymaga powtórzenia procedury uzgodnieniowej. Innymi słowy, w sprawie zaistniała potrzeba zweryfikowania przez organy współdziałające konieczności dokonania reuzgodnień. Zaniechanie w powyższym zakresie, będące najprawdopodobniej skutkiem błędnej wykładni art. 52 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p., stanowi samoistną przesłankę uwzględnienia skargi, skoro jest naruszeniem prawa materialnego. To zasadniczy zarzut względem rozstrzygnięcia Kolegium, zwłaszcza w kontekście, że jedynym jego powodem było powołanie się na fakt odmowy dokonania pozytywnych uzgodnień zamierzenia inwestycyjnego skarżącego w kształcie sprzed jego modyfikacji dokonanej pismem z dnia 2 listopada 2021 r.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Natomiast art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takich czynności na gruncie sprawy Kolegium nie podjęło.

Nadto Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z urzędu dostrzega, że elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez prawodawcę w rozporządzeniu. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej załączników. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 października 2012 r. (sygn. II OSK 1141/11, CBOSA), wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która nie zawiera obligatoryjnych załączników, które stanowią jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w powyższym wyroku.

Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Na kanwie powyższych rozważań należało uznać, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją nie została należycie rozpoznana przez organ, w następstwie bowiem przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego organ przedwcześnie wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uchybienia te dowodzą o zasadności podniesionych w skardze zarzutów, a także stanowią o naruszeniu art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, wnikliwie wyjaśni wskazane powyżej kwestie i oceni należycie materiał dowodowy sprawy, zgromadzony także z czynnym udziałem strony, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.