Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 173/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1561/08 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. B. kwotę 600 zł ( sześćset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1561/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. o nałożeniu na strony kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] stycznia 2007 r. w trakcie kontroli drogowej zatrzymano pojazd marki M. (nr rej. [...]) prowadzony przez G. N. Z dokumentów otrzymanych w toku kontroli (umowa dzierżawy z dnia [...] czerwca 2006 r. wraz z aneksem) oraz z protokołu przesłuchania kierowcy z dnia [...] stycznia 2007 r. wynika, zdaniem organu, że przedmiotowy pojazd znajduje się w prawnej dyspozycji skontrolowanego przedsiębiorcy, tj. A. B. oraz A. B., natomiast kierujący pojazdem nie był zatrudniony przez przedsiębiorcę na podstawie umowy o pracę. Organ wskazał, że podmiotem kontrolowanym w niniejszej sprawie nie jest spółka cywilna "M. P.", ale dwaj przedsiębiorcy ją tworzący, tj. A. B. oraz A. B. Wobec niezatrudnienia kierowcy na podstawie umowy o pracę nie można uznać omawianego przewozu za przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej określana jako: u.t.d.). A. B. wykonywał zatem transport drogowy, a wobec braku licencji na wykonywanie transportu drogowego nałożono na niego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył A. B. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że z umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2006 r. między wspólnikami spółki cywilnej "M. P." – A. B. i A. B. z kierującym pojazdem wynika, iż przewóz zlecono G. N., który jako przedsiębiorca zawodowo zajmuje się tego rodzaju przewozami, a zatem to ten podmiot powinien być adresatem decyzji. Organ nie ustalił ponadto, na czyją rzecz był wykonywany przewóz i nałożył karę za brak licencji na oboje wspólników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji.

Sąd I instancji wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ postawił tezę, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy był A. B. Tymczasem w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1322/08, w której kontroli sądowoadministracyjnej była poddana decyzja nr [...] nakładająca karę w wysokości 8.000 zł na drugiego ze wspólników spółki cywilnej "M. P.", tj. A. B. organ stwierdził (na podstawie tego samego protokołu kontroli), że podmiotem wykonującym przedmiotowy przewóz była A. B. W ocenie Sądu I instancji z powyższego wynika, że ustalenia organu w tym zakresie są sprzeczne i zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżone decyzje należało uchylić także z powodu naruszenia art. 92 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 2 u.t.d., a także naruszenia art. 28 k.p.a., który stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdził, że skoro organ przyjął (choć stanowisko w tym zakresie nie jest jednoznaczne), że podmiotem wykonującym przewóz byli oboje wspólnicy spółki cywilnej, to stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. są wszyscy wspólnicy, którzy w dacie naruszenia przepisów byli stronami umowy spółki i do nich wszystkich powinna być adresowana decyzja. Na tę kwestię Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił uwagę w swojej pierwszej decyzji w tej sprawie z dnia [...] czerwca 2007 r., jednakże organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, nie zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, natomiast w zaskarżonej obecnie decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego pominął zupełnie wzmiankowaną kwestię.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym lub w przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze jednej decyzji jedną sprawę administracyjną, a nie wiele takich spraw. Tymczasem w niniejszej sprawie na podstawie jednej kontroli drogowej, podczas której stwierdzono naruszenie kilku warunków ustawy o transporcie drogowym, zostały wydane trzy decyzje (nakładające karę pieniężną na: A. B., A. B. oraz na oboje wspólników spółki cywilnej "M. P."), których kopii co prawda nie ma w aktach administracyjnych, ale informacja ta wynika z uzasadnienia decyzji I instancji.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a.,:

– w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nie zgromadził koniecznego materiału w sprawie i że, nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

– w związku z art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nieprawidłowo wskazał w decyzji stronę postępowania gdyż w ocenie WSA stwierdzenie naruszenia przepisów przez wspólników spółki cywilnej obliguje organ do wydania jednej decyzji, która swoim zakresem winna obejmować jako jej adresatów wszystkich wspólników, co stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a;

2) naruszenie prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 2 u.t.d. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze jednej decyzji, jedną sprawę administracyjną a nie wiele takich spraw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, iż prawidłowo nałożył na każdą ze stron (wspólników spółki) karę pieniężną w drodze odrębnych decyzji w sytuacji gdy stwierdził naruszenie przepisów prawa.

Wskazał, iż w przypadku spółki cywilnej przedsiębiorcami są poszczególni wspólnicy. Licencją (aktem administracyjnym) na wykonywanie transportu drogowego winien być objęty każdy ze wspólników albo też w stosunku do każdego ze wspólników z osobna organ administracyjny winien wydać oddzielny dokument zwany "licencją" (akt administracyjny).

Zdaniem organu przewidziane w ustawie o transporcie drogowym uprawnienia nadawane w formie aktów administracyjnych (tj. licencja na wykonywanie transportu drogowego, zezwolenia wydawane na wykonywanie transportu drogowego oraz zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej) są uprawnieniami osobistymi ze sfery prawa publicznego administracyjnego – nie zaś prawa prywatnego cywilnego – przyznanymi decyzją administracyjną konkretnemu imiennie oznaczonemu podmiotowi prawa publicznego, nie mogą być więc one przedmiotem obrotu prawnego między adresatem decyzji a osobą trzecią. Organ wskazał, iż w analizowanym przypadku ma do czynienia z tyloma sprawami administracyjnymi, ile osób spośród wspólników spółki cywilnej nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego.

W ocenie organu niejasne jest też zawarte w treści uzasadnienia wyroku stwierdzenie, że organ naruszył art. 28 k.p.a., co stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekając jednocześnie w ww. orzeczeniu o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale także należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ nie zgromadził koniecznego materiału w sprawie i że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że na tle uregulowań z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zwraca się uwagę na wymóg dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, który jest związany z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej, będącą jedną z zasad naczelnych postępowania i rozumianej, najogólniej rzecz ujmując, jako obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 108). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, iż Sąd I instancji nie ma obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające jest uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. W literaturze przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowień (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. "LexisNexis", Warszawa 2005). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że takie prawdopodobieństwo zaistniało.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że naruszone zostały zasady zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Wyjaśniając podstawę tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż podmiotem wykonującym przewóz drogowy był A. B. Natomiast w innej sprawie, w której kontroli sądowoadministracyjnej została poddana decyzja nr [...] nakładająca karę pieniężną na drugiego ze wspólników spółki cywilnej M. P.", tj. A. B., organ na podstawie tego samego protokołu kontroli, stwierdził, że podmiotem wykonującym ten przewóz była A. B. Sąd I instancji zwrócił uwagę na sprzeczności, w ustaleniach organów w tym względzie, które nie zostały wyjaśnione. Jednocześnie Sąd zauważył, że z decyzji organu I instancji wynika, iż na podstawie wyników jednej kontroli drogowej wydane zostały trzy decyzje, ale w aktach sprawy nie ma kopii wskazywanych, pozostałych decyzji. W tym stanie rzeczy wbrew zarzutom strony skarżącej, trafnie uznał Sąd I instancji, że materiał dowodowy w sprawie jest niepełny. Przede wszystkim zaś trafnie przyjął Sąd I instancji, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z powołanymi uregulowaniami obowiązkiem organów administracji publicznej jest nie tylko zgromadzenie całego materiału dowodowego, ale i jego rozpatrzenie, gdyż tylko w ten sposób mogą zostać wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w niniejszej sprawie na podstawie wyników jednej kontroli drogowej, gdzie stwierdzono naruszenie kilku warunków ustawy o transporcie drogowym, zostały wydane trzy decyzje. Jednakże wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie oznacza to, że stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony.

Przede wszystkim w sprawie nie jest jasne kto wykonywał przewóz drogowy rzeczy objętej kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu [...] stycznia 2007 r. w stosunku do pojazdu prowadzonego przez G. N.

Wbrew zarzutom strony skarżącej wyjaśnienie tej istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii ma znaczenie dla stwierdzenia kto powinien być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszej sprawie. Z tą ostatnią kwestią wiąże się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Otóż stwierdzenie naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., o ile Sąd uzna, że w sprawie nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Natomiast zarzut ten może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w sytuacji, gdy sprawa w tym zakresie nie została dostatecznie wyjaśniona. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej organy inspekcji transportu drogowego w zaskarżonej do Sądu decyzji nie ustaliły jednoznacznie kto wykonywał przedmiotowy przewóz drogowy rzeczy. W szczególności z akt sprawy wynikało jedynie to, że A. B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą B. A. "M. P." s.c. oraz że w sprawie niniejszej podmiotem kontrolowanym nie jest "M. P." spółka cywilna A. B., A. B., lecz przedsiębiorcy: A. B. oraz A. B.

Zgodzić się należy, ze stanowiskiem reprezentowanym przez stronę skarżącą, iż spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy, nie posiada tym samym zdolności prawnej, a zatem nie może być podmiotem praw i obowiązków.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Podmiotem gospodarczym jest zatem wspólnik spółki cywilnej, a nie spółka. Sytuacja taka nie ulega zmianie nawet wtedy, gdy wspólnicy spółki cywilnej dążą do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego poprzez prowadzenie przedsiębiorstwa, na przykład transportowego.

W związku z powyższym w orzecznictwie sądowym przyjęto, że licencja na prowadzenie transportu drogowego jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego. Udzielenie licencji jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie uprawnia pozostałych wspólników do wykonywania transportu ani osobiście, ani przez osoby działające na ich rzecz, w tym działające na rzecz spółki. Wykluczono także możliwość traktowania w jakikolwiek sposób uprawnień z licencji jako wkładu do spółki cywilnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 120/06, Lex nr 2217/69; wyroki NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 103/08 i sygn. akt II GSK 106/08, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, OSPIKA 2009, z. 2, poz. 17 z glosą Z. Czarnika).

Uwzględniając powyższe nie można jednak uznać za słuszny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni argumentacji Sądu I instancji na poparcie przyjętego stanowiska. Przede wszystkim z uwagi na przedstawione powyżej aktualne stanowisko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej nie można zaakceptować poglądów, do których odwołuje się Sąd I instancji. Oznacza to też, że nie jest w pełni trafny pogląd, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. są wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, którzy w dacie naruszenia przepisów byli stronami umowy Spółki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. są ci wspólnicy spółki cywilnej (przedsiębiorcy), którzy wykonywali przewóz drogowy z naruszeniem warunków ustawy o transporcie drogowym.

To zaś oznacza, że dla ustalenia adresatów decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 2 u.t.d. istotne jest ustalenie okoliczności faktycznych odnoszących się do tego, kto wykonywał sporny przewóz, a więc kto był przedsiębiorcą wykonującym przewóz drogowy rzeczy, bowiem od tego ustalenia zależy ustalenie, kto dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz na kogo powinna być nałożona kara pieniężna i w jakim rozmiarze, a w konsekwencji kto jest stroną w sprawie.

W związku z powyższym nie jest także trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 2 u.t.d. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenie załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną a nie wiele takich spraw.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujecie decyzji. Pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym (formalnoprawnym) należy wyprowadzić z treści art. 104 k.p.a. w powiązaniu z art. 105 i 107 k.p.a., a także z art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to zatem czynność procesowa (akt procesowy), który kończy postępowanie w danej instancji i rozstrzyga sprawę co do istoty. Materialnoprawne pojęcie decyzji ustalone jest zgodnie z poglądami doktrynalnymi. Zgodnie z tymi poglądami, zaakceptowanymi w orzecznictwie sądowym (por. uchwała SN z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiUA 1989, nr 3, poz. 59) w ujęciu materialnym decyzja to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracji w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne".

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, decyzja w znaczeniu materialnoprawnym to norma indywidualna, a w znaczeniu formalnym "akt administracyjny zawierający te normę" (vide: G. Łaszczyca, Cz. Matysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 649-651 oraz powołana tam literatura).

Uwzględniając powyższe i analizując treść art. 92 ust. 1 u.t.d. stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08), że w przepisie art. 92 ust. 1 u.t.d. chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiona jedną decyzją określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Treść unormowań zawartych w art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wskazuje, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że w art. 92 ust. 1 u.t.d. prawodawca odwołuje się do różnych przepisów, zawartych w różnych aktach prawnych w sytuacji gdy z treści ust. 4 art. 92 u.t.d. jednocześnie wynika, że wykaz naruszeń, obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, zatem nie wynika z tych innych aktów prawnych. Za przyjęciem takiej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 u.t.d. przemawia także ust. 2 tego przepisu, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. zważywszy, iż ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej" to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 u.t.d. sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Dodać należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Takiej możliwości ustawodawca nie dopuścił także w przepisie szczególnym – ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie stosowania do art. 92 ust. 2 u.t.d. sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenie stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 55/08 oraz z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08.

Sprawa w znaczeniu materialnoprawnym to rozstrzygnięcie danego przedmiotu oparte na odrębnej podstawie prawnej.

W przedmiotowym postępowaniu taką podstawą materialną do nałożenia kary pieniężnej jest art. 92 ust. 1 u.t.d., a jedynie zakres obowiązków lub warunków, z naruszeniem których wiąże się nałożenie tego rodzaju sankcji administracyjnej, określony został w różnych aktach prawa krajowego i wspólnotowego.

W rozpatrywanym przypadku nie możemy mówić o wielości spraw, w których było prowadzone jedno postępowanie, lecz jest to jedno postępowanie administracyjne, które może być prowadzone z udziałem wielu stron, co ma ten skutek, że obowiązki stron takiego postępowania należy ustalać w jednym orzeczeniu, każde bowiem orzeczenie organu administracyjnego wpływa na sytuację prawną tych stron.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzeł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.