Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2381/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

UZSADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia [...] S. A. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]; odmawiające wszczęcia - na wniosek [...] S.A. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wymienionymi instalacjami i przyłączami, zbiornikami retencyjnymi, stacją trafo, węzłem cieplnym, przekładkami inst. sieci i przyłączy: wody, ks, kd, infrastrukturą techniczną i drogową z parkingami, muru granicznego oraz sieci wodno - kanalizacyjnej na dz. nr ew. [...],[...],[...],[...] obręb [...] [...] w K. przy ul. [...] j; zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Organ przytoczył art. 61 § 1 kpa oraz art. 61 a kpa i wskazał, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek zbadać czy pochodzi on od podmiotu posiadającego przymiot strony. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron.

Dalej, powołując się na art. 28 kpa i orzecznictwo, organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, a następnie przytoczył art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. wymieniający podmioty będące stronami w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę oraz art. 3 pkt 20 definiujący obszar oddziaływania obiektu.

Organ zaznaczył, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenie pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach krąg stron postępowania określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Następnie stwierdził, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. i jest właścicielką m. in. działek nr ew. [...] (KW [...]) oraz nr ew. [...] (KW [...]) w zw. z decyzjami Prezydenta Miasta K. z dnia [...].05.2009r. i [...].05.2009r. z tego tytułu wywodzi swój interes prawny. Ww. nieruchomości graniczą z działkami inwestycyjnymi: działka nr ew. [...] z działką nr ew. [...].

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że najbliżej nieruchomości Spółki położone są: budynek "B" o wysokości 10,43 m usytuowany elewacją z otworami okiennymi 9,69 m od granicy z działką nr ew. [...], 9 miejsc postojowych 6 m od działki nr ew. [...] oraz śmietnik 14,05 m od ww. działki skarżącej. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem ograniczeń wynikających z przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr ew. [...] oraz [...]. Można bez przeszkód je zagospodarować zgodnie z warunkami technicznymi, a sąsiedztwo inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Zdaniem organu, Spółka nie może powoływać się na naruszenie jej interesu z uwagi na zaprojektowanie inwestycji niezgodnie z § 12 (dot. odległości w jakich ma zostać usytuowany budynek w stosunku do sąsiedniej budowlanej), § 13 ust. 1, § 57, § 60 (dot. zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi), § 19 (dot. odległości miejsc postojowych od granicy sąsiedniej działki budowlanej), § 23 (dot. odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od granicy sąsiedniej działki) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu na dzień [...].12.2012r.).

Organ wskazał, opierając się na orzecznictwie, iż jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NS A z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II OSK 672/05; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1118/04 wyrok WSA w W-wie z dnia 21 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/06; wyrok WSA w W-wie z dnia 24 października 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 26/05; wyrok WSA w W-wie z dnia 22 marca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 176/04).

Dalej organ podniósł, że Spółka nie powołała się na naruszenie jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazała, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z jej nieruchomości. Podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 14.10.2010r" sygn. akt II OSK 1572/09).

Odpowiadając na zarzut dotyczący braku możliwości wybudowania na działce nr ew. [...] budynku o wysokości 16 m ze względu na konieczność przestrzegania § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a warunków technicznych (zgodnie z którym odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m) w stosunku do budynku "B" organ stwierdził, że nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 4 warunków technicznych odległości określone w ust. 1 pkt 1 mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Natomiast z § 3 pkt 1 warunków technicznych wynika, że przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Tymczasem z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].07.2012r., wynika, że działki skarżącej znajdują się w jednostce ewidencyjnej [...] K..

Ponadto, organ powołał tezę wyroku NSA z 26.01.2012r., sygn. akt li OSK 1398/10; z której wskazano, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy, ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Powinny to być przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Powołanie się na przepisy prawa miejscowego (normy planistyczne), które zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, nie będzie stanowiło wystarczającej podstawy prawnej do uznania za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dlatego subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie poparte żadnym ograniczeniem prawnym świadczą jedynie o interesie faktycznym a nie prawnym a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24.01.2013r., sygn. akt II OSK 1772/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.01.2013r" sygn. akt IV SA/Po 1092/12).

Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] w K. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

- art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że sprawa objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie dotyczy interesu prawnego skarżącej;

- art. 61 kpa poprzez błędne uznanie, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie został złożony przez podmiot legitymujący się interesem prawnym;

- § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne uznanie, że działki skarżącej zlokalizowane są w zabudowie śródmiejskiej w rozumieniu tego przepisu,

- art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia,

- art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia, zamiast jego uchylenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem strony zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy Prawa budowlanego, przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz kpa.

Skarżąca podniosła, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a kpa. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się bowiem, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy brak legitymacji po stronie podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzania w tym zakresie postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie w wyroku z dnia 5 lutego 2013 roku, sygn. VII SA/Wa 1587/12, LEX nr 1326833 stwierdził: "odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Skarżąca przytoczyła również tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W-wie z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. VII SA/Wa 1771/12, LEX nr 1321646, gdzie podkreślono, że "zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 a §1 k.p.a."

Tymczasem ustalenie interesu prawnego Spółki w tej sprawie wymagało wnikliwej i skomplikowanej analizy uwarunkowań prawnych i faktycznych oraz przeprowadzenia szeregu dowodów (w tym analizy dokumentacji projektowej, geodezyjnej, planu miejscowego). Nie ulega zatem wątpliwości, że analiza i ocena tych okoliczność powinna mieć miejsce w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcia naruszają zatem ewidentnie art. 61 a kpa, co jest wystarczającą podstawą do uchylenia obu postanowień.

Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją o braku oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości, bowiem stanowisko to przyjęto na podstawie nieprawidłowych przesłanek, bez wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności sprawy.

Następnie wskazała, że w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym dla przyjęcia, że nieruchomość sąsiadująca z inwestycją nie jest zlokalizowana w obszarze oddziaływania inwestycji wystarczające jest wykazanie, że planowana inwestycja nie narusza Prawa budowlanego i warunków technicznych. Skutkowałoby to bowiem wyłączeniem możliwości udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich. W takiej sytuacji obszar oddziaływania mógłby wykraczać poza teren inwestycji wyłącznie wówczas, gdy inwestycja naruszała któryś z przepisów i nie byłoby podstaw do wydania decyzji pozwolenia na budowę.

Przesłanką do uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest bowiem niezgodność planowanej inwestycji z przepisami, ale możliwość wprowadzenia na skutek realizacji inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 332/12, LEX nr 1352906, gdzie podkreślił, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co w tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko w omawianej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 14 marca 2012 roku, sygn. II OSK 2375/10, gdzie stwierdził, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora.

Skarżąca zauważyła przy tym, że wskazywany przez organ odwoławczy brak naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego) nie jest tożsamy z brakiem po stronie osób trzecich interesu prawnego upoważniającego do udziału w sprawie z uwagi na zlokalizowanie nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Kwestią oczywistą jest bowiem, że nie każde ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej stanowi naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, ale każde takie ograniczenie (nawet minimalne) powoduje, że nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Spółka podkreśliła, że dla prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia kręgu stron (zarówno w stępowaniu zwykłym, jak i postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę), należy ograniczenia wynikające z przepisów odnosić nie tylko do istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich, ale do możliwego ich zagospodarowania zgodnego z przepisami. Jeżeli projektowana inwestycja wprowadza jakiekolwiek ograniczenie w przyszłym zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, wynikające z konkretnego przepisu, to nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania.

Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 237/10, gdzie stwierdził: "podkreślić należy budzi to zresztą większych rozbieżności w orzecznictwie sądowo administracyjnym,) iż sama tylko potencjalna możliwość negatywnej ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią (niekoniecznie bezpośrednio stykającą się z działką na której inwestycja ta ma być realizowana) skutkuje powstaniem, po stronie właścicieli działki pełniej, statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowie." Analogiczne stanowisko w omawianej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zajął również w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 155/12, podnosząc, że "przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczna odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, iż zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej."

Zdaniem skarżącej inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę niewątpliwie wprowadza ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu działki nr [...]. Istnieje bowiem możliwość realizacji zabudowy o wysokości do 16 metrów, co wynika z § 7 ust. 1 pkt 2b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " (uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z [...] stycznia 2013 r.). Nie było również przeszkód dla realizacji zabudowy o takich parametrach także przed wejściem w życie planu (tj. w czasie wydawania pozwolenia na budowę). Biorąc pod uwagę odległość budynku "B" od granic działki nr [...] (wynoszącą 9,69 k) i przepisy dotyczące odległości zabudowy od granic działki (min. 3 m) należy stwierdzić, że dla spełnienia wymogów przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13 warunków technicznych) konieczne może okazać się odsunięcie od granicy działki nr [...] budynku projektowanego na działce nr [...] o ponad 6 m, co nie miałoby miejsca, gdyby objęty decyzją obiekt nie został zrealizowany.

Skarżąca przytoczyła § 13 warunków technicznych i wskazała, że w budynku "B" od granicy z działką nr [...] przewiduje się realizację okien właściwie na poziomie terenu, wysokość przesłaniania w takim przypadku wyniesie prawie 16 metrów. Tym samym realizacja na działce nr [...] obiektu o wysokości 16 metrów będzie się wiązać z koniecznością jego odsunięcia od budynku na działce nr [...] o ok. 16 m (czyli o ponad 6 m od granicy działki nr [...]), co należy uznać za istotne ograniczenie w zagospodarowaniu działki nr [...], skutkujące objęciem tej działki granicami oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej, nieprawidłowe były ustalenia organu odwoławczego, jakoby ww. ograniczenia nie miały miejsca z uwagi na położenie działek w zabudowie śródmiejskiej w rozumieniu § 13 ust. 4 w zw. § 3 pkt 1 warunków technicznych. Stanowisko organu w tym zakresie jest niezrozumiałe. Zgodnie z § 3 pkt 1 w/w rozporządzenia, przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta.

Według skarżącej jej działki oraz działka inwestycyjna żadnym stopniu nie przystają do definicji zabudowy śródmiejskiej. Działki skarżącej są bowiem usytuowane w znacznej odległości od ścisłego centrum miasta, a chwili obecnej jest to teren wykorzystywany przemysłowo lub teren poprzemysłowy. Ponadto, w sąsiedztwie zlokalizowana jest przede wszystkimi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze wyraźnie peryferyjnym (podmiejskim), a nie śródmiejskim. Co więcej, plan miejscowy przewiduje utrzymanie w tym rejonie zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności, co dodatkowo przemawia przeciwko uznaniu tego terenu za obszar zabudowy śródmiejskiej.

Również z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " nie wynika, aby działki skarżącej miały w przyszłości stanowić centrum miasta K. lub którejkolwiek z jego dzielnic.

Dla możliwości zastosowania § 13 ust. 4 w/w rozporządzenia żadnego znaczenia nie ma podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność usytuowania działek skarżącej w geodezyjnej jednostce ewidencyjnej [...]. Stanowi ona bowiem jedynie jednostką podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków i nie ma żadnego związku charakterem zabudowy występującej na jej terenie.

Skarżąca podkreśliła, że jednostka ewidencyjna [...] K. obejmuje kilka dzielnic K. (Dzielnicę [...], Dzielnicę [...] oraz Dzielnicę [...]) i sięga do północnych granic K.. Nie ulega zatem wątpliwości, że jednostka ewidencyjna [...] nie obejmuje swoimi granicami wyłącznie centrum miasta w rozumieniu § 3 pkt 1 w/w rozporządzenia, ale również tereny o charakterze podmiejskim, przemysłowym. Położenie działki w jednostce ewidencyjnej [...] w żadnym stopniu nie może więc przesądzać o uznaniu terenu za obszar zabudowy śródmiejskiej. Wywodzenie takich skutków przez organ tylko i wyłącznie na podstawie nazwy geodezyjnej jednostki ewidencyjnej należy uznać za absolutnie błędne i bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Wspomnianej kontroli Sąd dokonuje według prawa, jakie obowiązywało w dacie orzekania przez organ.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiające, na podstawie art. 61 a § 1 kpa, wszczęcia - na wniosek skarżącej Spółki - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wymienionymi instalacjami i przyłączami, zbiornikami retencyjnymi, stacją trafo, węzłem cieplnym, przekładkami inst. sieci i przyłączy: wody, ks, kd, infrastrukturą techniczną i drogową z parkingami, muru granicznego oraz sieci wodno - kanalizacyjnej na dz. nr ew. [...],[...],[...],[...] obręb [...][...] w K. przy ul. [...]; zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Na wstępie wskazać zatem należy, że celem wprowadzenia art. 61 a k.p.a. było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Rozwiązanie to w sposób bardziej zrozumiały pozwala odróżnić etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku.

Oznacza to, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też takiego przymiotu nie posiada. Właściwe rozumienie art. 61 a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie nie dotyczy wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ustalenie interesu prawnego skarżącej - wbrew zarzutom skargi - nie wymagało bowiem złożonej analizy uwarunkowań prawnych i faktycznych oraz przeprowadzenia szeregu dowodów.

Weryfikacja legitymacji do występowania skarżącej Spółki w charakterze strony mogła być zatem przeprowadzona w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku, nawet jeżeli ocena wpływu inwestycji na sąsiedni obszar obejmowała kilka ustaleń związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Organy dokonały oceny poprzez proste porównanie obowiązujących przepisów określających możliwości sytuowania budynków na działce budowlanej z projektem zagospodarowania terenu inwestycji w odniesieniu do działek skarżącej, uwzględniając przy tym potencjalne możliwości ich zabudowy.

Ustalenia te dokonane zostały w związku z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt. 20 cyt. ustawy, które niewątpliwie stanowiły podstawę do ustalenia interesu prawnego skarżącej wnioskującej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Regulacja ogólna zawarta w k.p.a. doznaje zatem ograniczenia w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Relacja pomiędzy tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06. ONSA i WSA z 2008 r. Nr 1, poz. 12). Tak więc na mocy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę - jak i w postępowaniu toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji - dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, tylko wymienione podmioty są stronami tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być natomiast

Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż w stosunku do działki [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, najbliżej położony jest budynek "B" o wysokości 10,43 m, posiadający otwory okienne oddalony o 9,69 m od granicy z ww. działką skarżącej, 9 miejsc postojowych o 6 m i śmietnik o 14,05 m. Takie usytuowanie omawianego obiektu nie ogranicza zatem możliwości zabudowy działki skarżącej zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu na dzień [...].12.2012r.).

Podobnie, podnoszony w skardze zarzut dotyczący ewentualnego braku możliwości wybudowania na działce nr ew. [...] budynku o wysokości 16 m ze względu na konieczność przestrzegania zapisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a warunków technicznych nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z treścią ww. przepisu odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m). Zgodnie zaś z § 13 ust. 4 warunków technicznych odległości określone w ust. 1 pkt 1 mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Natomiast z § 3 pkt 1 warunków technicznych wynika, że przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Dla spełnienia cech śródmiejskiej zabudowy - zdaniem Sądu - wystarczy zatem nie tylko uzupełnienie dotychczasowej intensywnej zabudowy, budowa nowego budynku, który stworzy pierzeję z budynkami już istniejącymi, ale również budowa nowego budynku, który zagęści dotychczas istniejącą luźną zabudowę działek na obszarze funkcjonalnego śródmieścia stanowiącego obszar faktycznego centrum miast lub dzielnicy. Na taki charakter terenu, na którym położone są działki inwestycyjne i działki skarżącej wskazuje nazwa jednostki ewidencyjnej [...] K.. Ponadto, § 3 pkt 1 warunków technicznych nie posługuje się terminem "ścisłe" centrum miasta oraz wskazuje nie tylko na obszar faktycznego centrum miasta, ale również dzielnicy.

Prawidłowo zatem wskazał organ odwoławczy, że będzie możliwa realizacja na omawianym terenie budynku o wysokości 16 m (przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] uchwała [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013r.) w odległościach wskazanych § 13 ust. 4 warunków technicznych.

Należało zatem podzielić stanowisko przedstawione w kontrolowanej decyzji, że skarżąca nie posiada legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę .