Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 52/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 25 , art 77 , art 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 59 , art 60 , art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...], z dnia 1 czerwca 2016 r., znak [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.", oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi [...] Sp. z o.o. w W., dotyczącego zamierzenia budowlanego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce [...] obr. [...] oraz zjazdem indywidualnym - ul. [...] (dz. nr [...]) na działkę nr [...] obr. [...] w K..

Organ wskazał, że stacja bazowa składać się będzie z kratowej wieży [...] o łącznej wysokości 37,45 m nad poziom terenu (wraz ze sztycą odgromową), na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe (4 sztuki) i sektorowe nadawczo-odbiorcze (9 sztuk), 12 urządzeń RRU zainstalowanych na wieży oraz urządzeń sterujących pracą anten zlokalizowanych u podnóża wieży połączonych z antenami na wieży za pomocą dróg kablowych, do których doprowadzona zostanie energia elektryczna za pomocą wewnętrznej linii zasilającej.

Jako obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b. wskazano nieruchomości: nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pismem z 2 listopada 2015 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek inwestora tj. [...] Sp. z o.o. w W. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia budowlanego.

Wniosek ten został złożony w terminie ważności decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z 26 sierpnia 2014 roku znak: [...], sprostowanej postanowieniem z 20 października 2014 roku znak: [...]

Następnie organ podał, że ww. decyzja z 26 sierpnia 2014 roku została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 23 października 2015 roku znak: [...] (powinno być: decyzja z 26 sierpnia 2014 roku stała się ostateczna, a decyzją z 16 września 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 26 sierpnia 2014 roku).

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało zakończone wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 października 2015 roku znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję z 16 września 2015 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Prezydenta Miasta K..

Dnia 10 grudnia 2015 r. organ skierował do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Inwestor złożył wyjaśnienia, uzupełniając i przedkładając komplet egzemplarzy projektu budowlanego.

Na podstawie art. 10 K.p.a. organ pismem z 4 stycznia 2016 r. powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego i ewentualnego złożenia wniosków i zastrzeżeń.

W toku postępowania powzięto informację o śmierci jednej ze stron, więc postanowieniem z dnia 25 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. zawiesił postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców strony zmarłej. Następnie Wojewoda postanowieniem z 2 marca 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. ponownie zawiesił postępowanie. W dniu 9 maja 2016 r. do organu wpłynęło prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego dla K. w K. I Wydziału Cywilnego z dnia 18 września 2003 roku w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Wobec ustalenia spadkobierców zmarłej strony postępowania ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania i 30 maja 2016 r. na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. organ podjął zawieszone postępowanie z urzędu powiadamiając ponownie strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dnia 1 grudnia 2015 r. i dnia 28 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie Mieszkańców [...] wniosło pisma o dopuszczenie go na prawach strony do postępowania. Ze względu na braki formalne wezwano do ich usunięcia. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie 22 lutego 2016 r., wniosek został więc pozostawiony bez rozpoznania.

W toku postępowania zastrzeżenia do inwestycji wniósł E. W., podnosząc bliskie sąsiedztwo budynku mieszkalnego, wpływ na zdrowie mieszkańców pola elektromagnetycznego, zakłócenie ładu przestrzennego i walorów przyrodniczych otuliny parku krajobrazowego oraz naruszenie własności.

Sprzeciw wobec inwestycji wyrazili: E. M., K. W., H. W., podnosząc negatywnie oddziaływanie fal elektromagnetycznych na pobliskie (20 m) budynki mieszkalne istniejące i planowane w przyszłości.

A. J. wniósł sprzeciw do inwestycji powołując się na wartości pola elektromagnetycznego oraz wartości strefy krajobrazowej.

J. K. wniósł sprzeciw wskazując na negatywną opinię Wydziału Ochrony Środowiska, nie prawidłowy sposób liczenia sumarycznej mocy anten, brak weryfikacji parametrów anten, ich producenta i zasięgu.

W. W. wniósł o oddalenie wniosku i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Podniósł również konieczność uzyskania decyzji środowiskowej.

Ponadto w sprawie zostało złożonych łącznie pięć wniosków o zawieszenie postępowania, dwa zgłoszenia stron do udziału w sprawie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania - 12 wnioskodawców niebędących stroną postępowania reprezentowanych przez radcę prawnego oraz indywidualne przez M. F.. Organ stwierdził, że M. F. status strony nie przysługiwał.

Jako podstawę wniosku wskazywano art. 98 § 1 K.p.a., wnioskodawcy i pełnomocnicy wnioskodawców podnosili, że zawieszenie postępowania jest zasadne z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w oparciu o którą złożony został przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę.

Pełnomocnik wnioskodawcy 27 listopada 2015 roku przedstawił pisemne stanowisko odnoszące się do zaliczenia rzeczonej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, odwołując się do dołączonego do wniosku dokumentu "Kwalifikacja przedsięwzięcia (...)".

Odnosząc się do wniosku inwestora wraz z załączoną dokumentacją oraz uwag zawartych w pismach stron organ stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie i uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a projektant i sprawdzający do projektu budowlanego dołączyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz że projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną. Uznał także, że na podstawie przepisów art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.", przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, związany jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż stanowi ona dla organu gwarancję zgodności inwestycji z polskim ustawodawstwem w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu.

Organ przywołał § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71), dalej "rozporządzenie". Wskazał, że na podstawie rozporządzenia, odwołując się do wskazanych w nim norm dotyczących dopuszczalnych emisji pola elektromagnetycznego, po analizie zasadniczych kwestii dotyczących wpływu na środowisko tj. równoważnej mocy promieniowania izotropowego (ERIP), miejsc dostępnych dla ludności oraz tiltów, odnośnie zaliczenia inwestycji, podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 26 października 2015 roku znak: [...], odnoszącej się do parametrów technicznych anten i ich wpływu na środowisko. Organ uznał, że brak jest konieczności przedłożenia dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Organ podniósł, że w świetle ustaleń faktycznych nie są spełnione przesłanki z § 2 ust 1 pkt 7 i § 3 ust 1 pkt. 8 rozporządzenia, więc rzeczona inwestycja nie została uznana za inwestycję mogącą zawsze znacząco oddziaływać znacząco oddziaływać na środowisko ani mogącą potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Organ wskazał, że nie są zasadne argumenty skarżących dotyczące badania ewentualnej kumulacji pól elektromagnetycznych.

Organ stwierdził, że decyzja uwzględnia wyważone interesy właścicieli działek, bierze pod uwagę istniejącą zabudowę, jak i przyszłe inwestycje, nie stanowiąc zagrożenia ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, nie narusza istoty prawa własności poprzez promieniowanie w miejscach dostępnych dla ludzi. Podniesiono także, że zachowano interesy osób pozostających w obszarze oddziaływania planowanego obiektu zapewniając im udział w toczącym się postępowaniu.

W zakresie interpretacji pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" organ przywołał stanowisko Kolegium z decyzji z 16 września 2015 r. znak [...] Organ stwierdził, że na obszarze oddziaływania nie obowiązuje plan miejscowy, a istniejąca zabudowa o zróżnicowanych bryłach ma jedną lub dwie kondygnacje.

Przywołując § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), art. 35, art. 32, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 12 pkt 2 i pkt 7 P.b. organ wskazał, że za rozwiązania projektowe ponoszą odpowiedzialność projektanci, zaś ochrona osób trzecich w tym przed działaniem promieniowania jest realizowana przez ich udział jako stron w postępowaniu.

Od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. wpłynęło kilka odwołań, w których zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Podniesiono, że stronom nie zagwarantowano czynnego udziału w postępowaniu i niewystarczająco ustalono stan faktyczny sprawy. Zarzucono pominięcie w uzasadnieniu decyzji argumentów zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

Zarzucono też naruszenie przepisów materialnoprawnych (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz art. 59, art. 71 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), dalej "ustawa o udostępnianiu", przez nieuwzględnienie faktu, że planowana inwestycja jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz że stacja bazowa o podanych we wniosku gabarytach zaburzy przestrzeń architektoniczną i zakłóci walory przyrodnicze otuliny [...] Parku Krajobrazowego.

Podniesiono m.in, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy po pierwsze sumować parametry przedsięwzięcia, w tym równoważną moc promieniowania izotropowego, po drugie należy mieć na uwadze również miejsca potencjalnie przeznaczone na pobyt ludzi.

Podniesiono, że z dokumentów przedłożonych w trakcie postępowania wynika, że sumaryczne moce EIRP wynoszą odpowiednio dla azymutów 0, 110 i 230 – 6088 W, 5843 W i 6088 W.

Zarzucono, że organ potraktował kwestię ogólnikowo i nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w piśmie z 21 grudnia 2015 r., w tym:

- dla azymutu 110 w promieniu 150 m w osi głównej wiązki znajdują się: budynki na działkach [...] i [...] o wysokości ok. 11 m, i potencjalnie możliwe do realizacji budynki na działkach [...], [...], [...] i [...],

- dla azymutu 230 potencjalna zabudowa na działce [...].

Analizując występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości 150-200 m odwołujący podnieśli, że w osi głównej promieniowania anten znajdują się: dla azymutu 110 działki nr [...], nr [...] i [...], dla azymutu zaś 230 znajdują się działki nr [...] [...].

Wojewoda w piśmie z 22 lipca 2016 r. (karta 97) zwrócił akta organowi I instancji zlecając na podstawie art. 136 K.p.a. uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, przez m.in.:

- dołączenie spisu i kopii wszystkich rozstrzygnięć w sprawie,

- sprecyzowanie rozbieżności w oznaczeniu decyzji,

- wyjaśnienie, czy na terenie sąsiadującym wydano decyzje o warunkach zabudowy,

- wykazanie wypełnienia dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.,

- uzupełnienie projektu budowlanego o kwalifikację przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem, ponieważ zdaniem organu odwoławczego w decyzji powołano się na załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę - "Kwalifikację przedsięwzięcia", stanowiącą odrębne opracowanie ze stycznia 2014 r. W projekcie budowlanym w części Projekt zagospodarowania terenu znajduje się kwalifikacja, ale nie jest wystarczająca, ponieważ nie zawiera wymaganych rysunków obrazujących zagadnienie, a rysunki dotyczą analizy rozkładu pól. Rysunki zaś powinny przedstawiać rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz przekroje pionowe terenu z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności, wraz z oznaczeniem odległości 70 m i 150 m,

- ustosunkowanie się do wszelkich zarzutów stron i listu protestacyjnego mieszkańców,

- ponumerowanie stron, potwierdzenie za zgodność kopii, wskazanie dowodów, powiadomienie stron w związku z naruszeniem art. 10 K.p.a.

Organ I instancji odpowiedział pismem z 31 sierpnia 2016 r. (karta 126), wskazując, że uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami organu II instancji.

Wskazał, że przed rozstrzygnięciem dokonano przeglądu decyzji o warunkach zabudowy, działki są oznaczone w tych decyzjach na załącznikach graficznych a wysokości oznaczone są w załącznikach nr [...] do tych decyzji. Wskazał też, że opracowanie projektu zagospodarowania terenu należy do kompetencji projektanta, a oczekiwane przez organ II instancji dane nie mieszczą się w zakresie projektu zagospodarowania terenu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.

Odnośnie listu protestacyjnego organ I instancji wskazał, że Stowarzyszenie nie może być stroną tego postępowania.

Odnośnie zarzutów stron organ wskazał, że nieprawdziwe jest twierdzenie J. K. o negatywnej opinii Wydziału Kształtowania Środowiska. W aktach znajduje się pozytywna opinia WKŚ.

W toku postępowania odwoławczego W. R. w piśmie z 14 października 2016 r. zarzucił ponadto brak wykonania przez Prezydenta Miasta K. obowiązków określonych przez Wojewodę w piśmie z 22 lipca 2016 r. dotyczącym zlecenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz dostarczył opinię wstępną z 8 października 2016 r. sporządzoną przez biegłego Sądu Okręgowego w K., wskazującą szereg zastrzeżeń do opracowanej Kwalifikacji przedsięwzięcia oraz Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych, ze stycznia 2014 r.

Następnie Wojewoda decyzją z dnia 31 października 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 1 czerwca 2016 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, bez zbadania wszystkich okoliczności sprawy i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego niezbędnego dla podjęcia rozstrzygnięcia. Wskazał, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono wadliwie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. w stopniu wykluczającym pozostawienie w obiegu prawnym tej decyzji.

Wskazał, że zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. zostało dokonane pismem z 30 maja 2016 r., a organ, nie czekając na ewentualne wnioski i zastrzeżenia, wydał następnego dnia – 1 czerwca 2016 r. - decyzję merytoryczną.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zlecił w trybie art. 136 K.p.a. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy ustalił, że nie wykonano w całości ww. obowiązków, nie wyjaśniając, czy na terenie sąsiadującym z inwestycją objętym obszarem oddziaływania wydano decyzje o warunkach zabudowy, na jakie obiekty i o jakiej wysokości. Tym samym, zdaniem organu, uniemożliwiono zbadanie sprawy w zakresie weryfikacji, czy pola elektromagnetyczne z projektowanej inwestycji nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności. W związku z powyższym organ odwoławczy odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy, podnosząc, że sprawa ta będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem I instancji.

Organ II instancji polecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadanie i zajęcie stanowiska w oparciu o opracowany projekt budowlany pod kątem zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wskazując przy tym, że sam nie może badać tych zagadnień ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a.

W szczególności zwrócił uwagę na nieuwzględnienie w sposób prawidłowy miejsc dostępnych dla ludności stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, niezgodnie z poglądami zawartymi w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, nie zsumowano promieniowania izotropowo (EIRP) wyznaczonego dla pojedynczych anten.

Organ odwoławczy nakazał także rozpoznanie zarzutów dotyczących kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy rozkładu pól elektromagnetycznych, ze stycznia 2014 r., zawarte w opinii wstępnej z 8 października 2016 r.

Spółka [...] sp. z o.o. w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 35 ust. 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że skarżąca spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b.;

- art. 4 P.b. poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji;

- art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

- art. 136 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegając na tym, że pomimo zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie organ II instancji ostatecznie nie ustalił okoliczności, których to postępowanie miało dotyczyć i wydał w związku z tym faktem decyzję o charakterze kasacyjnym;

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. z uwagi na brak właściwego wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji, w tym wyjaśnienie, czy ewentualne naruszenie prze organ I instancji art. 10 K.p.a. uniemożliwiło którejkolwiek ze stron postępowania wykonanie konkretnych czynności procesowych, wyjaśnienie, na jakiej podstawie, ze względu na jakie uchybienia organ II instancji neguje ustalony przez organ I instancji obszar oddziaływania obiektu, niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu II instancji błędnie oceniono kwestię czy planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, dlaczego w tym zakresie organ I instancji ma brać pod uwagę zarzuty stron czy też wynikające z dokumentu prywatnego w postaci "Opinii wstępnej z 8.10.2016 r.";

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w tym m.in. niezbadanie i niedokonanie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie ustawy o udostępnianiu, a tym samym niedziałanie przez organ II instancji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;

- art. 15 K.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy a ograniczenie się przez organ II instancji do roli recenzenta decyzji wydanej przez organ I instancji;

- art. 12 § 1 K.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania odwoławczego wnikliwe i szybko.

W ocenie strony skarżącej podniesione naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozwinięcie ww. zarzutów. Podniesiono m.in., że po prawidłowym zawiadomieniu stron 4 stycznia 2016 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie zebrano żadnych dowodów i materiałów, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Wojewody, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zasadniczą kwestią sporną między stronami w postępowaniu poddanym kontroli Sądu była poprawność kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, jako niemogącego znacząco ani też niemogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w konsekwencji czego organ I instancji uznał za zbędne uzyskiwanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na prawidłowość kwalifikacji miały wpływ dwa główne zagadnienia sporne, co do wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" a także kwestii ewentualnego sumowania mocy promieniowania izotropowego anten.

Wskazać jednak przede wszystkim należy, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135). NSA wskazał w nim, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji, zakończoną wydaniem decyzji od której wniesiono odwołanie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie zgodnie z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą ogólną stanowiącą, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także w art. 12 § 1 K.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Powyższe obowiązki, dotyczące postępowania wyjaśniającego, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie.

Jeżeli okaże się, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a.

Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna regulowana w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydana jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia znacznego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 K.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego konsekwencją jest brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Jak zasadnie wskazuje NSA w wyroku z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 2054/13, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego.

Innymi słowy, wbrew twierdzeniom Wojewody zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tylko postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy w całości lub w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

Organ drugiej instancji nie ma bowiem takich kompetencji jak sąd administracyjny; organ odwoławczy jest organem mającym obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy i w przypadku wątpliwości co do pewnych okoliczności stanu faktycznego, ma obowiązek – w związku z, i na podstawie art. 136 K.p.a. - podjęcia działań mających na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, który jego zdaniem jest z jakichś przyczyn wątpliwy.

Należy zaakcentować, że w żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego, nie jest przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego).

Takie właśnie opisane wyżej wątpliwości i odmienna ocena prawna, po pierwsze co do prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, jako niemogącego znacząco, ani też niemogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także nieprawidłowe - zdaniem organu odwoławczego - stosowanie przez organ I instancji § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, doprowadziło organ odwoławczy do wadliwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe rozważania na uwadze należy wskazać, że w ogromnej większości istotne elementy stanu faktycznego zostały już w sprawie ustalone. Pewne elementy stanu faktycznego wymagają wprawdzie jeszcze doprecyzowania, niemniej jednak Wojewoda słusznie podjął starania do dokonania tego w postępowaniu odwoławczym, posługując się m.in. uprawnieniem normowanym w art. 136 K.p.a. Należy podkreślić, że postępowanie trwało ponad 5 miesięcy, w trakcie których zebrano wiele tomów akt, umożliwiających sprawdzenie w sposób niesporny wszelkich, prócz kwestii ewentualnego obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, przesłanek wydania decyzji merytorycznej.

Nie można w żadnym wypadku uznać za prawidłowe postępowanie organu odwoławczego, który najpierw słusznie stwierdza konieczność przeprowadzenia czynności na podstawie art. 136 K.p.a., a wskutek niezadawalającej go odpowiedzi organu I instancji, orzeka na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

By możliwe było rzetelne dokonanie oceny zakresu postępowania wyjaśniającego, które w ocenie organu odwoławczego należało przeprowadzić w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, warto wskazać na specyfikę postępowania w sprawie inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Decyzja o pozwoleniu na budowę takiej inwestycji wydawana jest, w braku obowiązującego planu miejscowego, w oparciu o wcześniej wydaną decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W sprawie taką decyzją była decyzja Prezydenta Miasta K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z 26 sierpnia 2014 roku znak: [...]

Decyzją tą Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] z wewnętrzną linią zasilającą i planowanym zjazdem z ul. [...] w K., na działkach nr [...] [...] obr [...]", w skład której wejdą: wieża kratowa o wysokości 36,5 m (37,5 m to wysokość wieży wraz ze sztycami odgromowymi), urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych przy podstawie wieży, 4 anteny radioliniowe (2 typu [...] i 2 typu [...]), 9 anten sektorowych: 2 typu Kathrein 80010305 pracujące w paśmie 900MHz, w sektorach: Gl, G3, 1 typu Kathrein 80010634 pracująca w paśmie 900 MHz w sektorze G2, 3 typu Kathrein 742215 pracujące w paśmie 1800 MHz, w sektorach: [...], [...], [...], 3 typu Kathrein 742215 pracujące w paśmie 2100MHz, w sektorach:U21, U22, U23. Całkowita suma EIRP od wszystkich anten dla azymutach 0° i 230° wyniesie 6088[W] a na azymucie 110°- 5843[W].

W decyzji zawarto stwierdzenie, że na podstawie "ustawy o udostępnianiu" i rozporządzenia oraz opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 1 lipca 2014r. znak: [...], inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynikało to, po pierwsze, z kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora, po drugie, z opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, a nadto, brak było negatywnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Z treści zatem decyzji nie wynika w żaden sposób konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy o udostępnianiu.

W załącznikach do ww. decyzji określono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z częścią graficzną.

W konsekwencji na drugiej stronie załącznika nr [...] do decyzji PMK z 26 sierpnia 2014 r. jasno stwierdzono, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze ani mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w konsekwencji, że dla inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Warto wskazać, że WSA w Krakowie kontrolował w sprawie o sygn. II SA/Kr 1639/15 decyzję SKO w K. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 26 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd, oddalając skargę, przedstawił obszerną analizę orzecznictwa w kwestiach wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", a także w sprawie ewentualnego sumowania mocy promieniowania izotropowego anten.

Trzeba zatem przypomnieć, że pojęcie miejsc dostępnych dla ludności było przedmiotem wykładni w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

Należy przy tym mieć na uwadze, że w uzasadnieniu decyzji z 16 września 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 26 sierpnia 2014 roku, wskazało, że ewentualne istniejące uchybienia w sprawie - w sytuacji weryfikowania decyzji w trybie odwoławczym - mogłyby skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podobnie Sąd w uzasadnieniu wyroku z 15 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Kr 1639/15 wskazał, że oddalenie skargi konieczne jest z powodu specyfiki postępowania nieważnościowego, w którym stwierdzenie błędów co do ustalenia stanu faktycznego, czy błędnej wykładni przy rozbieżności orzeczniczej dotyczącej interpretowania stosowanych pojęć, nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

Przechodząc do oceny uzasadnienia przez organ odwoławczy zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., należy wskazać, że ograniczył się on do stwierdzenia niewykonania przez organ I instancji w całości obowiązków zleconych na podstawie art. 136 K.p.a. Wymienił jako brak niewyjaśnienie, czy na terenie sąsiadującym z inwestycją, objętym obszarem oddziaływania, wydano decyzje o warunkach zabudowy, na jakie obiekty i o jakiej wysokości. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji uniemożliwił zbadanie sprawy w zakresie weryfikacji, czy pola elektromagnetyczne z projektowanej inwestycji nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności.

Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy znajduje się szereg decyzji o warunkach zabudowy dla działek w obszarze oddziaływania inwestycji. Decyzje te wskazywane są również przez odwołujących się. Są to:

- decyzja nr [...] z 28 lipca 2015 r. przenosząca na rzecz A. A. warunki określone w decyzji z 31 marca 2015 r. nr [...] dotyczące działki nr [...] (k. 387-395 akt administracyjnych),

- decyzja z 27 kwietnia 2004 r., nr [...] dla działek nr [...] (k. 378-380,

- decyzja z 14 listopada 2014 r., nr [...] [...] dla działki nr [...],

- decyzja z 8 lipca 2011 r., nr [...] [...] dla działki nr [...]

Organ odwoławczy winien był w uzasadnieniu swojej decyzji odnieść się do treści ww. decyzji WZ, oceniając na podstawie zgromadzonych akt, czy pola elektromagnetyczne z projektowanej inwestycji nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ odwoławczy bezzasadnie odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy. Wbrew bowiem jego stwierdzeniom, właśnie wydając w tych okolicznościach decyzję kasatoryjną, naruszył art. 15 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do stwierdzonego przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji art. 7-10 K.p.a., Sąd wskazuje, że organ I instancji rzeczywiście naruszył art. 10 § 1 K.p.a., jednak w sposób niemający istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie sposób uznać bowiem za prawidłowe zawiadomienie stron w trybie art. 10 K.p.a. pismem z 30 maja 2016 r., a następnie, bez wyczekania na ewentualne wnioski i zastrzeżenia, zakończenie postępowania następnego dnia – 1 czerwca 2016 r. decyzją merytoryczną.

Niemniej jednak, jak słusznie podniosła strona skarżąca, sam fakt naruszenia art. 10 K.p.a. przez organ nie będzie w większości przypadków wystarczający do uchylenia decyzji administracyjnej. Jednolicie bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przyjmuje się, że aby zarzut taki okazał się skuteczny, strona musi wykazać, że naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. I OSK 842/11).

Należy wskazać, że żadna ze stron składających odwołanie w postępowaniu administracyjnym nie wykazała, że ewentualne naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło jej wykonanie jakichkolwiek czynności procesowych.

Co więcej, organ zawiadamiał strony poprzednio - zawiadomieniem z 4 stycznia 2016 roku, a po tej dacie nie zebrano żadnych istotnych dowodów i materiałów, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia (postępowanie przedłużało się ze względu na śmierć jednej ze stron i poszukiwanie jej następców prawnych). Na dzień 4 stycznia 2016 r. w aktach sprawy znajdował się już kompletny projekt budowlany po uzupełnieniach inwestora. Zatem bezpodstawnie organ odwoławczy stwierdził, że wysłanie zawiadomienia dopiero w dniu 30 maja 2016 roku uniemożliwiło zajęcie ewentualnego stanowiska przez strony, po wcześniejszym zapoznaniu się z projektem budowlanym.

Z powyższych względów należało stwierdzić, że błędnie uznał organ odwoławczy zaistnienie w sprawie podstawy do uchylania decyzji organu I instancji z powołaniem się na naruszenie art. 10 K.p.a. Sąd nie stwierdził również podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej z powodów naruszenia art. 7-9 K.p.a.

Podsumowując powyższe należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył również art. 107 § 3 K.p.a., bowiem zastosowanie przyjętych za podstawę prawną decyzji przepisów nie wynika z uzasadnienia jego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ winien oznajmić, jaki jest jego zdaniem stan faktyczny sprawy, następnie ocenić ustalenia, których nie przyjął za własną podstawę rozstrzygnięcia, przykładowo jako nieprzydatne lub niewiarygodne, omówić okoliczności podniesione przez strony, w końcu przedstawić oceny prawne przekonując, dlaczego jego wersja jest prawdziwa, a wynikające z niej oceny są prawidłowe.

W uzasadnieniu winien zostać opisany każdy istotny fragment materiału sprawy, gdyż pominięcie oznacza istotne naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. prowadzące do uchylenia decyzji. Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy jedynie skrótowo zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego oraz przedstawił i w części zakwestionował stanowisko organu I instancji. Zamiast jednak dokonać stanowczej oceny wszystkich istotnych okoliczności, scedował te powinności na organ I instancji.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie było podstaw do wydawania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

W konsekwencji należało uznać, że swojego arbitralnego stanowiska organ odwoławczy w przekonujący sposób nie uzasadnił, a co za tym idzie, nie poddaje się ono kontroli Sądu, którego zadaniem nie jest zastępowanie organu w czynieniu rozważań uzasadniających podjęte przez organ rozstrzygnięcie.

Z powyższego wynika zatem niewątpliwie, że zasadne były zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych wyżej przepisów postępowania (art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i przede wszystkim art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), bowiem organ odwoławczy uchylił się od samodzielnej oceny, czy planowana przez stronę skarżącą inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy o udostępnianiu.

Należy jeszcze raz zaakcentować, że postępowanie administracyjne, o czym była mowa wyżej, ma charakter dwuinstancyjny-merytoryczny, a nie kasacyjny. Tylko stwierdzenie wystąpienia wyraźnych przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. (znaczne braki w materiale dowodowym) uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. To zaś skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda uwzględni ocenę i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). W szczególności organ odwoławczy ustali, czy na terenie sąsiadującym z inwestycją objętym obszarem oddziaływania, wydano decyzje o warunkach zabudowy, na jakie obiekty i o jakiej wysokości. Dalej organ dokona weryfikacji, czy pola elektromagnetyczne z projektowanej inwestycji nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności.

Organ II instancji zbada i zajmie stanowisko w oparciu o opracowany projekt budowlany i zgromadzone akta administracyjne pod kątem zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wypełniając właściwie zinterpretowaną treść art. 15 K.p.a.

W szczególności organ zwróci uwagę na uwzględnienie w sposób prawidłowy miejsc dostępnych dla ludności stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Organ odwoławczy prawidłowo uzasadni rozstrzygnięcie, odnosząc się do zarzutów dotyczących kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy rozkładu pól elektromagnetycznych, ze stycznia 2014 r. oraz zawartych w opinii wstępnej z 8 października 2016 r.

Odnośnie kwestii spornej wykładni "miejsc dostępnych dla ludności" należy przyjąć, że chodzi tu o tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako zaś obowiązujący porządek prawny należy uznawać zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 419/13, wyrok NSA z 20 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1421/12).

Odnośnie zaś zagadnienia ustalania mocy promieniowania anten, Sąd stwierdza, że znaczenie ma przedstawienie obrazu anten nachodzących i nakładających się na siebie i ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania (por. wyroku NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2706/13). Powyższe należy stosować po rozważeniu, czy z powodu właściwości fizycznych, logicznie rzecz ujmując, kryteria te - z uwagi na ich charakter - da się po prostu sumować lub kumulować.

Reasumując organ odwoławczy winien powtórnie dokonać oceny zasięgu inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia (w szczególności § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8) i ustalić, czy w sprawie konieczna jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w kontekście opinii Wydziału Kształtowania Środowiska, treści "Kwalifikacji" i "Analizy" przedłożonej przez inwestora i milczącego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Na marginesie należy wskazać, że organ odwoławczy zasadnie zarzucił organowi I instancji brak wyczerpującego odniesienia się do wszelkich zarzutów stron. Niezasadnie zaś żądał ustosunkowania się do listu protestacyjnego mieszkańców niebędących stronami postępowania.

Błędne jest stwierdzenie organu I instancji, że ochrona osób trzecich, w tym przed działaniem promieniowania, jest realizowana wyłącznie przez ich udział jako stron w postępowaniu. Właściwa ochrona winna mieć postać rzetelnej oceny organów przesłanek zastosowania m.in. odpowiednich przepisów "ustawy o udostępnianiu" i rozporządzenia.

Odnośnie zaś art. 55 u.p.z.p., zgodnie z którym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, organ związany jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, należy wskazać, że związanie to dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja.

Powyższe jednak nie zwalnia organu ze sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z polskim ustawodawstwem w zakresie m.in. oddziaływania na środowisko.

Z powodu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi naruszenia art. 35 ust. 4 P.b. oraz art. 4 P.b.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).