Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 73/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 636/13 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie prawa do lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 636/13 oddalił skargę K. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie prawa do lokalu mieszkalnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...] Komendant Miejski Milicji Obywatelskiej w Gdańsku przydzielił K. K. mieszkanie służbowe przy ul. [...] w Gdańsku.

W dniu [...] listopada 2000 r. Komendant Miejski Policji w Gdańsku wydał decyzję, nr [...], którą uchylił ww. decyzję z [...] listopada 1975 r. i zobowiązał stronę do opróżnienia lokalu wraz rodziną. Decyzja została wydana w związku z informacją, że strona uzyskała w dniu 2 sierpnia 2000 r. przydział spółdzielczego własnościowego prawa do domu w Gdańsku przy ul. [...].

Strona nie opróżniła wskazanego lokalu i pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. zwróciła się o przywrócenie prawa do lokalu z możliwością jego wykupu na własność.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w Gdańsku uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2000 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona nie jest już właścicielem domu przy ul. [...] w Gdańsku. Aktem notarialnym z dnia 7 października 2003 r. strona ze współmałżonkiem przekazali dom dzieciom (darowizna). Ponadto, wskazano, że K. K. w dniu 7 maja 2012 r. oświadczył, że zarówno on, jak i jego żona nie posiadają innego lokalu mieszkalnego lub domu.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w Gdańsku wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2012 r.

W konsekwencji, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w Gdańsku postanowił:

1) uchylić ostateczną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej Komendanta Miejskiego Policji w Gdańska nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. o uchyleniu decyzji o przydziale lokalu z dnia [...] listopada 1975 r. oraz opróżnieniu lokalu mieszkalnego;

2) odmówić stronie przywrócenia prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Gdańsku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku wznowionego postępowania ustalono, że żona K. K. w latach 2006–2013 była właścicielką domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Gdańsku. W dniu 4 lutego 2013 r. zbyła ten dom. Posiadanie przez nią domu stanowi okoliczność, która nie była znana organowi w chwili wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., tak więc zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ stwierdził, że posiadanie przez W. K. domu mieszkalnego, skutkuje uchyleniem wadliwej decyzji ostatecznej i wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę administracyjną co do istoty. Niewątpliwie w dniu [...] czerwca 2012 r. strona nie spełniała przesłanki do przywrócenia prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Gdańsku.

W ocenie organu podnoszona przez stronę okoliczność rozdzielności majątkowej nie ma znaczenia w świetle art. 95 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Ze zgromadzonych materiałów wynika, że K. i W. K. nadal są małżeństwem. Także okoliczność nie prowadzenia z żoną wspólnego gospodarstwa domowego nie prowadzi do ustania małżeństwa. Okoliczność zbycia przez współmałżonkę domu mieszkalnego po wydaniu weryfikowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. jest prawnie obojętna dla prowadzonego postępowania.

K. K. odwołał się od ww. decyzji podnosząc, że nie posiadał wiedzy o tym, że "była żona" posiada mieszkanie. Od 13 lat nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego ani nie posiada wspólnego majątku.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że na dzień wydania decyzji nr [...], tj. na dzień [...] czerwca 2012 r. żona strony – W. K. była właścicielką domu mieszkalnego położonego w Gdańsku przy ul. [...], który następnie zbyła aktem darowizny na rzecz córki w dniu 4 lutego 2013 r.

Organ powołał się na art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji wskazując, że przesłanką negatywną do otrzymania lokalu mieszkalnego jest posiadanie takiego lokalu przez małżonka policjanta. Przy czym bez znaczenia jest, czy lokal mieszkalny (dom) wchodzi w skład majątku wspólnego czy też stanowi odrębny majątek małżonka. Skoro w dacie wydania decyzji, przyznającej prawo do lokalu mieszkalnego, żona strony była właścicielem domu mieszkalnego, organ był zobowiązany do uchylenia wcześniejszej decyzji.

Dalej organ wyjaśnił, że zbycie domu przez W. K. nie stanowi okoliczności, która mogłaby być podstawą do umorzenia wznowionego postępowania.

K. K. zaskarżył wskazaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o przywrócenie prawa do lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. żona skarżącego była właścicielką domu mieszkalnego położonego w Gdańsku przy ul. [...]. Okoliczność ta była okolicznością istotną dla sprawy, gdyż zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, którego małżonek posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że skarżący jest emerytowanym funkcjonariuszem, jednakże z mocy art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Straży Więziennej i ich rodzin - funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, czyli przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji (art. 88-98).

Mając powyższe na uwadze, fakt posiadania przez małżonkę skarżącego w dniu wydania "decyzji przydziałowej" nr [...], tj. w dniu [...] czerwca 2012 r. domu mieszkalnego, stanowił okoliczność dającą podstawę do weryfikacji tej decyzji w trybie wznowieniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił także, że istotą postępowania wznowieniowego jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie weryfikowanej sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Organ – co do zasady – podejmuje rozstrzygnięcie w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji.

W tym kontekście wskazano, że w dniu 4 lutego 2013 r. (przed dniem wydania zaskarżonej decyzji, jak też decyzji wydanej w I instancji), żona skarżącego zbyła aktem darowizny na rzecz córki budynek mieszkalny położony w Gdańsku przy ul. [...] (działka nr [...]). Wskazana "zmiana stanu faktycznego sprawy" nie mogła stanowić jednak podstawy do odmowy uchylenia weryfikowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., gdyż sytuacja taka została przewidziana w przepisach ustawy, jako przesłanka negatywna przyznania funkcjonariuszowi (czy też emerytowanemu funkcjonariuszowi) prawa przydziału lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że w ustalonych w okolicznościach faktycznych, o braku prawa skarżącego do przydziału lokalu mieszkalnego świadczy fakt zbycia przez żonę w formie darowizny domu mieszkalnego położonego w Gdańsku przy ul. [...]. Nie mają przy tym znaczenia takie okoliczności, jak brak wiedzy o posiadanym przez małżonkę domu, prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego, czy też posiadanie z małżonką rozdzielności majątkowej.

W sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący wraz z W. K. pozostają w związku małżeńskim. Przepis art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji jednoznacznie wiąże podstawę odmowy przyznania funkcjonariuszowi prawa do lokalu mieszkalnego z faktem zbycia domu mieszkalnego przez jego małżonka. W tej sytuacji skarżący mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe sam się ich pozbawił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł K. K., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 155 k.p.a.;

2) naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny zgodności z prawem aktów i czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy;

3) błędną wykładnię art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji bez uwzględnienia zapisu art. 95 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji i § 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 "rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2003 r.";

4) naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 18 Konstytucji RP i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP polegające na zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosowania przez organy przepisów prawa w sposób ewidentny sprzecznych z Konstytucją.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku;

2) rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 95 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji w sytuacji gdy ma on zastosowanie do osoby pozostającej formalnie w związku małżeńskim lecz nie pozostającej z małżonkiem we wspólnym pożyciu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie można zgodzić się z pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 155 k.p.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli pod względem zgodności z prawem wszystkich decyzji zapadłych w granicach sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem, a więc kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Polega ona na ocenie czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy.

Należy zauważyć, że sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania. Podstawą wznowienia była istotna dla sprawy nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania decyzji a nieznana organowi (art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.). Po wznowieniu postępowania w tej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i ustalono, że żona skarżącego kasacyjnie jest właścicielką domu jednorodzinnego położonego w Gdańsku przy ul. [...]. Fakt ten ma doniosłe znaczenie, bowiem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt. 3 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, którego małżonek posiada w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, mieszkanie albo dom jednorodzinny. Na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2013 r., poz. 667) funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do emerytury mają prawo do lokalu będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych. Do mieszkań tych stosuje się przepisy rozdziału 8 ustawy o policji.

Z tego względu wobec skarżącego kasacyjnie, który jest emerytem art. 95 ust. 1 pkt. 3 ustawy o policji znajduje uzasadnione zastosowanie, co prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji.

W sprawie rozstrzygano w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tak też postąpiły rozpoznające sprawę organy, co zasadnie Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem. Ujawnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi w chwili orzekania daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z tych względów nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 16 §1 k.p.a.

Postawiony zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. jest nieuzasadniony, bowiem sprawa była rozpoznawana w trybie wznowieniowym a zatem przepis ten nie był i nie mógł być stosowany bowiem stanowi inny instrument prawny służący zmianie decyzji w innym postępowaniu niż postępowanie wznowieniowe.

Zarzut naruszenia art. 18, art. 32 i art. 47 Konstytucji RP, jak i innych przepisów ustawy zasadniczej nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez konkretyzacji zarzutu jego obrazy, polegającej na powiązaniu go z innymi przepisami prawa. Brak takiego sprecyzowania zarzutu oznacza w istocie brak zarzutu skargi kasacyjnej, który mógłby podlegać merytorycznej ocenie (por. np. postanowienie Sadu Najwyższego z dnia 30 marca 2000 r., III CKN 683/98, LEX nr 1218559 oraz wyroki tego sądu z dnia 9 maja 2003 r., V CK 344/02, OSNC 2004 nr 7-8, poz. 119 i z dnia 10 marca 2011 r., II PK 245/10, LEX nr 817525).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nieuprawnioną na zasadzie art. 184 p.p.s.a.

.