Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 448/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 11f, art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 130, art. 128, art. 124, art. 156, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 48
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 kwietnia 2022 r., znak: GN-V.7534.1.1.2022.KH w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubartowskiego z dnia 18 października 2021 r., znak: GEO.683.4.22.2019; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz B. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 26 kwietnia 2022 r., po rozpatrzeniu odwołań B. M. (dalej jako: skarżąca) i M. K., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubartowskiego z 12 maja 2021 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy Lubartów.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 5 kwietnia 2019 r. (dalej jako: decyzja ZRID) Starosta Lubartowski udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] [...] - [...] - [...] w zakresie budowy obustronnych jednokierunkowych pasów ruchu dla rowerów na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w ramach inwestycji pn. Budowa dróg dla rowerów i pasów ruchu dla rowerów w gminie Lubartów w ramach projektu "[...]".

Powyższą decyzją zatwierdzono podział działki o nr [...], stanowiącej własność M. K. i B. M. w udziale [...] części każda z nich, na działki: nr [...] (pow. 0,0413 ha) z przeznaczeniem na inwestycję drogową oraz nr [...] (o pow. 0,61 ha), na której znajdują się budynki: gospodarczy i mieszkalny, z jednoczesnym ograniczeniem sposobu korzystania z ww. nieruchomości w celu rozbiórki tych budynków.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w dokumentach planistycznych znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem RP - uprawy polowe z dopuszczeniem rozbudowy i modernizacji istniejącego siedliska wg warunków jak dla terenów MR.

W dniu 24 października 2019 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Postanowieniem z 27 stycznia 2020 r. Starosta Lubartowski wezwał B. M. i M. K. do wykonania obowiązku opróżnienia i wydania Gminie Lubartów w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, nieruchomości [...] oraz udostępnienia Gminie nieruchomości i budynków na działce nr [...], wskazanych w tytułach wykonawczych z 24 stycznia 2020 r. Wojewoda Lubelski postanowieniem z 23 marca 2020 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Starosty Lubartowskiego. W dniu 19 czerwca 2020 r., w oparciu o ww. tytuły wykonawcze zostały przeprowadzone czynności egzekucyjne polegające na przymusowym wykonaniu obowiązku w postaci opróżnienia i wydania Gminie nieruchomości nr [...] oraz udostępnienia Gminie nieruchomości nr [...], celem rozbiórki kolidującego budynku.

Po przeanalizowaniu uwag do operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy przesłał nowy operat szacunkowy dotyczący wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości sporządzony w dniu 17 sierpnia 2020 r., a następnie zastąpił go nowym operatem szacunkowym z 31 grudnia 2020 r.

Decyzją z 18 października 2021 r. Starosta Lubartowski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 100.156 zł na rzecz: M. K. w wysokości 1/2 ww. kwoty tj. 50.078 zł oraz B. M. w wysokości [...] ww. kwoty tj. 50.078 zł, z tytułu przejęcia na rzecz Gminy Lubartów prawa własności nieruchomości nr [...]. Starosta powiększył odszkodowanie na rzecz B. M. o kwotę 10.000 zł z uwagi na objęcie decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Jednocześnie na mocy ww. Starosta odmówił powiększenia odszkodowania z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, wskazując, że z uwagi na odmowę dobrowolnego opuszczenia nieruchomości przez współwłaścicielki, została przeprowadzona egzekucja w przedmiocie wykonania obowiązku opróżnienia i wydania Gminie nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniosła zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia wartości spornej działki, w szczególności poprzez wadliwą wycenę elementów budowlanych znajdujących się na nieruchomości, nieuwzględnienie faktu przeprowadzenia w latach 2010-2012 remontu kapitalnego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce, pominięcie niektórych elementów obiektów budowlanych (m. in. "obustronne facjaty"), niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych. Strona przedstawiła własne wyliczenia w kwestii wartości odtworzeniowej budynków. Ponadto strona wniosła o powiększenie ustalonego dla niej odszkodowania w kwocie 50.078 zł o kwotę 10.000 zł z uwagi na objęcie decyzją ZRID nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym było wydzielone dla niej pomieszczenie mieszkalne, zajęte na czas remontu. Strona domagała się również powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, gdyż jej zdaniem nie odmówiła dobrowolnego opuszczenia nieruchomości i nie została przeprowadzona egzekucja w przedmiocie wykonania obowiązku opróżnienia i wydania Gminie nieruchomości oznaczonej nr [...].

Z kolei B. M. w złożonym odwołaniu zarzuciła organowi zbyt niską wycenę wartości gruntu, zakwestionowała wyliczoną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość odtworzeniową nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wraz z posadowionymi na niej budynkami, kwestionując m.in. stopień zużycia budynków

i wskazując, że ustalone odszkodowanie nie obejmuje całości budynków, a tylko 29% wartości budynku mieszkalnego i 78% budynku gospodarczego. Skarżąca zakwestionowała również sposób podziału odszkodowania zawarty w decyzji na strony postępowania.

W toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca przedłożył klauzulę aktualizacji operatu oraz odniósł się do podnoszonych przez strony uwag do operatu szacunkowego.

W dniu 11 kwietnia 2022 r. załączono do akt odpis skróconego aktu małżeństwa z 10 czerwca 2021 r., z którego wynika, że M. S. (dawne nazwisko K.) zawarła w tym dniu małżeństwo z J. S..

Po rozpatrzeniu odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2022 r. Wojewoda Lubelski, utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Organ wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, oznaczoną jako działka nr [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 31 grudnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który potwierdził jego aktualność w toku postępowania odwoławczego.

Jak wynika z operatu, analiza rynku wykazała brak danych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem stanu zagospodarowania, z częściami składowymi kompleksowo podobnymi do części składowych wycenianej nieruchomości. W związku z powyższym do celów odszkodowania określono wartość odtworzeniową nieruchomości. Wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość 1 m˛ gruntu została określona na kwotę 61,35 zł/m˛. Biorąc pod uwagę fakt, że na analizowanym rynku nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi wydzielonymi z nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową, jak i pod uprawy polowe, określoną powyżej wartość skorygowano współczynnikiem eksperckim K-0,90. Ostateczna wartość jednostkowa 1 m˛ gruntu, po uwzględnieniu ww. współczynnika eksperckiego, została określona na 55,22 zł/m2. Ostatecznie wartość rynkowa gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w przedmiotowej sprawie została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 22.806 zł. Wartość składników budowlanych rzeczoznawca określił w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia, techniką elementów scalonych. Składniki budowlane znajdujące się na gruncie obejmowały: ogrodzenie panelowe na słupach stalowych osadzonych na gruncie, ogrodzenie ze sztachet drewnianych na słupach drewnianych, budynek murowany (mieszkalny) i budynek drewniany (gospodarczy). Udział budynku mieszkalnego w pasie drogowym został określony na 29% jego powierzchni, udział budynku gospodarczego – 78%. Wartość składników budowlanych została określona na kwotę 28.288,73 zł. Wartość składników roślinnych znajdujących się na gruncie została określona na kwotę: 49.061 zł. Wartość odtworzeniową nieruchomości na którą składa się wartość gruntu, wartość składników budowlanych oraz wartość składników roślinnych została określona na kwotę 100.156 zł.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy, nie zawiera żadnych błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby organ do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie. Biegły zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny nieruchomości. W przeprowadzonej analizie rynku organ odwoławczy nie doszukał się uchybień przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy.

Organ uznał za chybiony, zarzut dotyczący niepowiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę 5%, wyjaśniając, że z akt sprawy wynika, iż dotychczasowi właściciele nie wydali inwestorowi przedmiotowej nieruchomość w terminie, o czym świadczy przeprowadzona w dniu 19 czerwca 2020 r. egzekucja w przedmiocie wykonania obowiązku. Organ stwierdził, że niezasadny jest zarzut M. K. jakoby o realizacji przedmiotowej inwestycji dowiedziała się w styczniu 2020 r., z uwagi na niedoręczenie jej decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek o zmianę dotychczasowego adresu w ewidencji gruntów i budynków M. K. złożyła w dniu 12 grudnia 2019 r., natomiast zawiadomienie o wydaniu decyzji ZRiD z 5 kwietnia 2019 r., zostało wysłane na adres, który figurował wówczas w ewidencji gruntów

i budynków. Brak uaktualnienia adresu w ewidencji gruntu przez stronę postępowania skutkował brakiem skutecznego doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID.

Organ nie uwzględnił także zarzutu M. K. dotyczącego powiększenia ustalonego odszkodowania na jej rzecz o kwotę 10.000 zł, uznając, iż brak jest dowodów na to, że mieszkała w tym budynku, co jest warunkiem niezbędnym do powiększenia ustalonej kwoty odszkodowania.

Za niezasadny organ uznał zarzut odnoszący się do niewłaściwego ustalenia odszkodowania obejmującego jedynie 29% części budynku mieszkalnego i 78% budynku gospodarczego, podczas gdy, odszkodowanie, powinno obejmować całe budynki. Powołując się na pkt VIII i inne ustalenia decyzji ZRID, Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; dalej jako: u.g.n.), za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 - 126 u.g.n., przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód, które ustalane jest zgodnie z art. 129 u.g.n. w odrębnym postępowaniu przez starostę.

Skargi na decyzję Wojewody wniosły B. M. i M. K..

Skarga M. K. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 382/22. Postępowanie w tej sprawie zostało umorzone prawomocnym postanowieniem z 29 czerwca 2022 r.

B. M. podniosła w skardze zarzuty naruszenia:

(1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Starosty w sytuacji, gdy decyzja ta została oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w tym przede wszystkim na nieprawidłowym operacie szacunkowym oraz została wydana z naruszeniem prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i jako taka pozostawała wadliwa w stopniu przesądzającym jej uchylenie;

(2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i braku odniesienia się do części zgromadzonych dowodów, dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych; uchybienia te wyrażały się w:

- niedopuszczalnym uznaniu, że nie ma podstaw ani potrzeby do uwzględnienia wniosku skarżącej by przyznać jej większe odszkodowanie i ustalić wyższy stopień procentowy udziału budynku mieszkalnego w inwestycji, podczas gdy na działce objętej inwestycją znajdował się dom mieszkalny - rozebrany w całości, a strona zostanie pozbawiona miejsca zamieszkania;

- nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego i w konsekwencji uznaniu, że postępowanie przez organ I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu skutkującym jej uchylenie, podczas gdy organowi instancji zarzucono szereg uchybień również w sferze możliwości uczestnictwa strony w postępowaniu oraz uchybień w gromadzeniu materiału dowodowego, które to winny skutkować wyeliminowaniem decyzji z obiegu;

- błędnym uznaniu, że informacje i zarzuty skarżącej były poruszane we wcześniejszym wystąpieniu i rozpatrywane przed wydaniem decyzji podczas gdy w rzeczywistości organ I instancji w ogóle pominął kwestie podnoszone przez skarżącą w toku postępowania, w tym dotyczące wątpliwości co do oceny operatów rzeczoznawcy;

- niewłaściwej ocenie złożonych do sprawy operatów szacunkowych, które zdaniem skarżącej zostały wykonane w sposób nieprawidłowy i pomijający ważne aspekty w tym m.in. ustalenie częściowego udziału budynku w odszkodowaniu w sytuacji jego rozebrania w całości,

- niedopuszczalne ustalenie wartości odszkodowania na kwotę 100.156 złotych w sytuacji gdy wartość wywłaszczonej nieruchomości biorąc pod uwagę zabudowanie budynkiem mieszkalnym wynosiła co najmniej 193.620,44 zł;

- niedoliczenie 5% wartości odszkodowania za wydanie nieruchomości w sytuacji, gdy strona nie mogła wydać nieruchomości z uwagi na niezapewnienie lokalu zastępczego przez inwestora, co nie powinno mieć negatywnego znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości;

(3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wywołania opinii innego rzeczoznawcy w sytuacji gdy złożony do sprawy operat wielokrotnie był poprawiany, a ostatecznie biegła nie odniosła się do zarzutów strony pomimo że organ powinien dążyć do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym zważywszy na przedmiot sprawy do wyceny nieruchomości z uwzględnieniem wszystkich zasad;

(4) art. 10 w zw. z art. 79 § 1 oraz 75 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w czynności organu, polegającym na nieprzesłuchaniu skarżącej

i uniemożliwieniu odniesienia się do dokumentu - nowej opinii biegłej złożonej na wezwanie wojewody, podczas gdy strona miała prawo być zapoznana z tym dokumentem oraz wnieść do niego zarzuty;

(5) art. 75 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dodatkowej opinii innego biegłego rzeczoznawcy w sytuacji kiedy zostały niewyjaśnione okoliczności co do wartości nieruchomości oraz budynku usytuowanego w granicach prowadzonej inwestycji;

(6) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które to braki miały istotny wpływ na wynik sprawy;

(7) art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18, art. 17 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2022 r. poz. 176 ze zm.; dalej jako: specustawa drogowa), poprzez ich niewłaściwą wykładnię i ustalenie wysokości odszkodowania nieadekwatnie do faktycznej wartości nieruchomości oraz niedoliczenie 5% dodatkowego odszkodowania za niezwłoczne wydanie nieruchomości;

(8) art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 2, 3 i 5, art. 134 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i uznanie za prawidłową wysokość ustaloną przez rzeczoznawcę w sytuacji wielu braków i niedokładności opinii, kilkukrotnego składania operatów znacznie różniących się od siebie, a także niezgodnym z przepisami ustaleniu wartości budynków jako udziału w inwestycji drogowej.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 18 października 2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...], która przeszła na własność Gminy Lubartów w związku z realizacją inwestycji drogowej, w trybie określonym art. 12 ust. 4a specustawy drogowej.

Przypominając dla porządku podstawowe ramy prawne sporu należy wskazać, że z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nieruchomości lub ich części wskazane w tej decyzji (przeznaczone pod pasy drogowe) stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 i 6 specustawy drogowej). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność podmiotu publicznego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej (stanowiącym w istocie specyficzną formę władczej ingerencji ze skutkami identycznymi z wywłaszczeniem) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej).

O konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty zadecydowały dwa błędy: po pierwsze, objęcie odszkodowaniem wartości wyłącznie tych części budynków położonych na działce nr [...] (przed podziałem), które znalazły się w pasie drogowym, tzn. które na skutek podziału nieruchomości, będącej konsekwencją decyzji ZRID znalazły się na działce nr [...]. Po drugie, nieprawidłowa aktualizacja operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

W kwestii pierwszego ze wskazanych błędów należy przypomnieć, że na działce nr [...] (przed podziałem w wyniku decyzji ZRID) znajdowały się dwa budynki – murowany mieszkalny (w decyzji ZRID określany jeszcze jako gospodarczy) oraz drewniany gospodarczy (nie wspominany w decyzji ZRID). W pasie drogowym znalazły się części tych budynków, obejmujące 29% budynku mieszkalnego i 78% budynku gospodarczego. Szacując wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia własności działki nr [...] na Gminę, rzeczoznawca uwzględnił wyłącznie wartość (odtworzeniową) tych części budynków, które znalazły się w pasie drogowym (s. 22 operatu, k. 537 akt adm. I inst.). Stosownie do tych szacunków, odszkodowanie ustalone w decyzji objęło wartość nieruchomości uwzględniającą wyłącznie te części budynków, które znalazły się w pasie drogowym.

Skutki ekspropriacyjne decyzji ZRID (w tym przypadku: przejście na własność Gminy) obejmują te części nieruchomości, które zostały wskazane w decyzji, jako przeznaczone pod pas drogowy (art. 11f ust. 1 pkt 2 i 6 w zw. z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). W związku z tym odszkodowanie obejmuje te wydzielone części pierwotnej nieruchomości, które przeszły na własność podmiotu publicznego (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

Należy jednak zauważyć, że budynki położone na działce nr [...] (przed podziałem w wyniku decyzji ZRID) nie stanowiły odrębnego przedmiotu własności, lecz część składową nieruchomości gruntowej (art. 48 k.c.). Decyzja ZRID z 5 kwietnia 2019 r. doprowadziła do podziału nieruchomości gruntowej, co oznacza, że budynki stały się częścią składową obydwu nieruchomości powstałych w wyniku podziału, zarówno działki nr [...], która przeszła na własność Gminy, jak i nr [...], która pozostała współwłasnością skarżącej. Z uwagi na uwarunkowania techniczne podział nie uwzględniał możliwości samodzielnego funkcjonowania pozostałych części budynku (na działce nr [...]). Nie doszło zatem do fizycznego wydzielenia części budynków

i przypisania ich jako części składowych poszczególnych działek powstałych po podziale. W związku z tym budynki pozostawały w takim samym stopniu częścią składową obydwu nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

Taki sposób podziału nieruchomości w decyzji ZRID był dopuszczalny, co przesądził tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z 17 września 2020 r. (II SA/Lu 502/19). Skutkiem podziału, z uwagi na uwarunkowania techniczne była jednak konieczność rozbiórki obydwu budynków. W związku z tym decyzja ZRID rozstrzygała o konieczności rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego korzystania (pkt VIII lit. c), k. 11 akt adm. I instancji), stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c) specustawy drogowej.

Z powyższego wynika, że rozbiórka w całości budynków znajdujących się na działce nr [...] przed podziałem była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji ZRID z 5 kwietnia 2019 r., co więcej – bezpośrednim skutkiem przejęcia wydzielonej części działki pod pas drogowy. Ponadto, w wyniku podziału budynki pozostały częścią składową obydwu nieruchomości, bez możliwości wyodrębnienia części ułamkowych.

W takiej sytuacji, skoro rzeczoznawca określił wartość odtworzeniową nieruchomości, tj. działki nr [...], wartość tą tworzyła zarówno wartość gruntu, jak

i wartość całych budynków stanowiących ich część składową.

Błędne jest przy tym stanowisko Wojewody, z którego wynika, że odszkodowania w pozostałym zakresie (tj. obejmującym wartość tych części budynków, które znalazły się na działce nr [...]) skarżąca może dochodzić na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. Rzeczywiście, w decyzji ZRID z 5 kwietnia 2019 r. zawarto rozstrzygnięcie w zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości wymienionej w punkcie VIII lit. c, e f-h (pkt VIII lit. i), czyli m.in. działki nr [...], jednakże rozstrzygnięcie to odnosiło się do obowiązku udostępnienia działki nr [...] (nie objętej przejęciem na rzecz Gminy) celem umożliwienia wykonania robót budowalnych związanych z budową drogi, w szczególności rozbiórką budynków znajdujących się na tej działce. Ograniczenie w korzystaniu nie prowadziło do rozbiórki obiektu budowlanego. Jak już wyżej wskazano rozbiórka budynków była bezpośrednim skutkiem przejęcia działki nr [...] na własność Gminy w wyniku decyzji ZRID. Wbrew zatem argumentom Wojewody, nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania za wartość tych części budynków, które znalazły się na działce nr [...] na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. Odszkodowanie na tej podstawie prawnej mogło obejmować co najwyżej inne straty, wynikające z konieczności udostępnienia działki nr [...]. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że ze względu na specyfikę usytuowania budynków, ich rozbiórka była bezpośrednim skutkiem przejęcie działki nr [...] na własność Gminy (rozbiórka była konieczna dla budowy drogi), a nie skutkiem ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...], wprowadzonego punktem VIII lit. c) rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ZRID z 5 kwietnia 2019 r. Argumentacja Wojewody pozbawia w konsekwencji skarżącą prawa dochodzenia istotnej części odszkodowania za straty wynikające z rozbiórki całych budynków stanowiących część składową nieruchomości, a zatem stanowiącą element wartości odtworzeniowej tej nieruchomości.

Zasadność powyższej argumentacji potwierdza orzecznictwo sądowe, nawiązujące do konieczności uwzględnienia konstytucyjnych standardów ochrony własności, w tym słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że słuszne odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) musi być ustalone z uwzględnieniem proporcji w zakresie ograniczeń, których doznaje właściciel i świadczeń przyznanych mu z tego tytułu. Z tego względu, w przypadku nieruchomości budynkowej, której struktura nie pozwala na podział, słusznym odszkodowaniem będzie odszkodowanie za cały budynek, a nie za jego część, której nie da się fizycznie wydzielić bez zniesienia konstrukcji całego budynku (por. wyroki NSA z 8 stycznia 2009 r., I OSK 29/08 i z 24 maja 2019 r., I OSK 363/17).

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, tj. charakter budynków jako części składowych obydwu działek powstałych w wyniku podziału będącego konsekwencją decyzji ZRID; to, że rozbiórka jest bezpośrednim następstwem przejęcia działki nr [...] na własności Gminy oraz konieczność zapewnienia skarżącej możliwości dochodzenia odszkodowania za nieruchomość, której własność utraciła na rzecz podmiotu publicznego w wyniku ingerencji o skutkach równoważnych z wywłaszczeniem (wobec wykluczenia możliwości dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.), należy uznać za błędne ustalenie odszkodowania wyłącznie w wysokości uwzględniającej wartość odtworzeniową tych fizycznych części budynków, które znalazły się na działce nr [...]. Prawidłowo ustalone odszkodowanie powinno uwzględniać wartość odtworzeniową budynków w całości.

Powyższe oznacza, że decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 2 i 6 w zw. z art. 12 ust. 4 i ust. 4a specustawy drogowej, a także art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. (błędne zastosowanie, pomimo braku podstaw do tego). Uchybienie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do zaniżenia odszkodowania przyznanego skarżącej (oraz drugiej ze współwłaścicielek – uczestniczce postepowania).

W kwestii drugiej przyczyny uwzględnienia skargi należy przypomnieć, że operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości, stanowiącą podstawę ustalenia odszkodowania, został sporządzony w dniu 31 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca dokonał aktualizacji operatu – nadając stosowną klauzulę w dniu 17 grudnia 2022 r. Załącznikiem do klauzuli aktualizacyjnej była analiza potwierdzająca, że od daty sporządzenia wyceny nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Czynniki, o których mowa w art. 154 u.g.n., to przesłanki, które determinują wybór przez rzeczoznawcę właściwego podejścia oraz metod i techniki szacowania. W ust. 1 tego przepisu ustawodawca wymienił w szczególności cel wyceny, rodzaj

i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W dołączonej do klauzuli aktualizacyjnej analizie znalazł się również punkt odnoszący się do danych o cenach i cechach nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że dane te nie uległy zmianie, "bowiem analiza runku transakcji nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny w ostatnim okresie wykazuje względna stabilność cen. Nie odnotowano żadnych gwałtownych wahań cen nieruchomości na zakreślonym powyżej obszarze rynku w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi publiczne (...)". Dalej biegły podał bardziej szczegółowe informacje na temat kształtowania się cen gruntów przejętych pod drogi publiczne w badanym okresie.

Należy jednak zauważyć, że argumentacja rzeczoznawcy odnosi się wyłącznie do kwestii aktualności cen gruntów. Tymczasem ze względu na przyjętą (prawidłowo) w operacie metodologię ustalania wartości odtworzeniowej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia kosztowego, biegły szacował oddzielnie wartość gruntu

i oddzielnie wartość składników budowalnych oraz składników roślinnych. Podstawą do ustalenia wartości składników budowlanych (budynek murowany mieszkalny oraz budynek drewniany gospodarczy) w operacie z 31 grudnia 2020 r. były ceny jednostkowe elementów robót budowlanych według katalogu, odzwierciedlającego poziom cen za II kwartał 2020 r. (s. 21 operatu, k. 538 akt adm. I instancji). Aktualizacja operatu wymaga uwzględnienia wszystkich czynników, które determinowały wartość rynkową ustaloną przez rzeczoznawcę. Nie można uznać za prawidłową aktualizację, która bazuje na analizie odnoszącej się wyłącznie do gruntu, pomijając analizę aktualności ustalonej wcześniej wartości części składowych – budynków i nasadzeń roślinnych. Biorąc pod uwagę, że wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej), nie sposób uznać, że wartość odtworzeniowa bazująca w zakresie budynków na cenach z III kwartału 2020 r. była wartością prawidłową (aktualną) na dzień wydania zaskarżonej decyzji (26 kwietnia 2022 r.).

Sąd dostrzega przy tym oczywiście fakt, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu 18 października 2021 r., a zatem w okresie, kiedy operat szacunkowy z 31 grudnia 2020 r. mógł jeszcze stanowić podstawę ustaleń faktycznych w zakresie odszkodowania. Należy jednak pamiętać, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) w jej aspekcie materialnym obliguje organ odwoławczy do ponownego, pełnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu

I instancji. W związku z tym organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny

i prawny aktualny na dzień wydawania przezeń decyzji. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda prawidłowo zwrócił się do rzeczoznawcy o aktualizację operatu, stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n., jednak nie dostrzegł, że aktualizacja pomijała istotne elementy wpływające na wartość nieruchomości, a w konsekwencji na wysokość odszkodowania.

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, na skutek oparcia się na nieprawidłowo zaktualizowanym operacie szacunkowym, co oznacza naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasad obowiązujących przy ustalaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia i ingerencji o podobnym skutku (art. 18 specustawy drogowej, art. 154 i art. 156 ust. 4 u.g.n.). Uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do zaniżenia odszkodowania przyznanego skarżącej (oraz drugiej ze współwłaścicielek – uczestniczce postepowania).

Omówione wyżej błędy organów obydwu instancji skutkowały koniecznością uchylenia ich decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Pozostałe argumenty i zarzuty podniesione w skardze są w ocenie sądu niezasadne.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego są zasadne tylko w takim zakresie, w jakim odnoszą się do nieuwzględnienia w ustalonym odszkodowaniu wartości tych części rozebranych budynków, które nie znajdowały się fizycznie na działce nr [...] powstałej po podziale na skutek decyzji ZRID.

Niezasadne w ocenie Sądu są zarzuty oparcia się na wadliwym operacie szacunkowym (pomijając dostrzeżony przez Sąd z urzędu – art. 134 § 1 p.p.s.a. – błąd w zakresie aktualizacji operatu). Już w toku postępowania administracyjnego obydwie współwłaścicielki pierwotnej działki nr [...] (aktualnie: skarżąca i uczestniczka postępowania) podnosiły bardzo obszerne zastrzeżenia co do prawidłowości szacowania wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę. Zastrzeżenia te dotyczyły przede wszystkim wadliwego ustalenia wartości gruntu na skutek nieprawidłowego doboru nieruchomości do porównania, a także wadliwego ustalenia wartości odtworzeniowej budynków, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wszystkich elementów budowlanych, nieuwzględnienie remontu budynku przeprowadzonego w latach 2010-2012 i związanych z tym nakładów finansowych, zawyżenie stopnia zużycia i zaniżenie okresu trwałości poszczególnych elementów budowlanych, uwzględnienie nieaktualnych cen rynkowych materiałów i robót budowlanych. W zakresie oszacowania wartości składników roślinnych obydwie współwłaścicielki akceptowały ustalenia rzeczoznawcy i nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń.

Sąd nie podziela tych zarzutów, gdyż nie można zarzucić rzeczoznawcy błędów metodologicznych podważających wartość operatu, a w konsekwencji nie można również zarzucić organom błędnej oceny operatu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego powinna być dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r., II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r., II OSK 428/19, z 12 stycznia 2021 r. II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. II OSK 2458/18; z 18 stycznia 2022 r., II OSK 191/19). Z uwagi na charakter operatu, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem osobą dysponującą wiedzą specjalistyczną, podważenie tez zawartych w takim dokumencie wymaga z reguły odwołania się do innego dokumentu, sporządzonego przez osobę również dysponującą wiedzą specjalistyczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por.: wyroki NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19 i z 22 lutego 2021 r., I OSK 2521/18).

Przesądza o tym również treść art. 154 ust. 1 u.g.n., wskazująca, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Oczywiście są w tym zakresie pewne determinanty prawne, do których należy: konieczność uwzględnienia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.), konieczność uwzględnienia bardziej szczegółowych dyrektyw, odnoszących się do konkretnego celu wyceny wyznaczonego przedmiotem postępowania (w rozpoznawanej sprawie - § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; Dz. U. z 2021 r., poz. 555; dalej jako: rozporządzenie), respektowanie ogólnych założeń danego podejścia (porównawczego, dochodowego lub kosztowego) do szacowania danej nieruchomości (art. 153) czy dyrektyw wynikających z legalnych definicji pewnych pojęć – w szczególności nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 9 u.g.n.).

Dyrektywy prawne niewątpliwie stanowią wzorce oceny operatu przez organy wydające w sprawie, a następnie wzorce kontroli sądowej tych decyzji. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że dyrektywy te są z założenia dość ogólne. Specyfika operatu sprawia, że nie da się w sposób sztywny i szczegółowy uregulować metodologii stosowanej przez biegłego (rzeczoznawcę). Konieczność sięgnięcia po wiadomości specjalne zakłada pewien stopień zaufania do rzetelności i wiedzy biegłego i wymaga pozostawienia mu pewnej swobody, niezbędnej z uwagi na specyfikę wiedzy specjalistycznej, nie poddającej się ujęciu w sztywne ramy prawne.

W związku z tym, poza wykazaniem naruszenia regulacji prawnych determinujących w sposób ogólny metodologię stosowaną przez rzeczoznawcę, podważenie prawidłowości operatu wymaga wykazania takich błędów, które wynikają z kwestii mieszczących się w granicach tego, co jest w stanie ocenić organ, a następnie skontrolować sąd – spójności, logiki, zgodności z doświadczeniem życiowym etc.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł ani naruszenia prawnych dyrektyw sporządzania operatu, ani błędów w zakresie spójności, logiki czy zgodności z doświadczeniem życiowym. Nie było zatem podstaw do uznania, że organy wadliwie oceniły operat i oparły się na wadliwym źródle kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych.

Jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca określił wartość odtworzeniową nieruchomości, przy podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, w odniesieniu do gruntu określił jego wartość rynkową przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Uzasadnienie przyjętej metodologii – niewystępowanie na rynku transakcji "drogowych" dotyczących nieruchomości ze składnikami podobnymi do nieruchomości wycenianej (s. 15 operatu) jest w pełni przekonujące i ma oparcie w obowiązujących przepisach (zob. art. 135 ust. 1 u.g.n.: jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową).

Przy podejściu porównawczym z oczywistych względów kluczowego znaczenia nabiera właściwy dobór materiału porównawczego, tj. nieruchomości odpowiadających definicyjnym kryteriom nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Dobór materiału porównawczego został przez biegłego uzasadniony w sposób w pełni przekonujący, poparty argumentami merytorycznymi, odwołującymi się do wszechstronnej analizy rynku nieruchomości. Rzeczoznawca prawidłowo oparł się na analizie rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Należy przypomnieć w tym kontekście, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Pomimo ograniczonego zakresu rynku obrotu cywilnoprawnego gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, biegły odnotował wystarczającą liczbę transakcji, aby dokonać pośród nich doboru materiału porównawczego. Nie było zatem podstaw do odniesienia się do rynku nieruchomości determinowanego przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych. Dobór nieruchomości do porównania odpowiadał kryteriom definicyjnym nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. (należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość; zob. opis cech nieruchomości wycenianej na s. 9-10 operatu oraz charakterystyka wybranych przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych – s. 18 operatu).

Skarżąca kwestionuje dobór nieruchomości porównawczych, m.in. ze względu na dość odległy czas, w jakim doszło do transakcji obrotu tymi nieruchomościami, bazując na ogólnikowym argumencie o "oczywistym wzroście cen nieruchomości na rynku". Skarżąca nie bierze jednak pod uwagę tego, że rzeczoznawca zastosował tzw. zasadę korzyści, która każe odejść od zasady określania wartości nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, na rzecz oparcia się na sposobie użytkowania zgodnym z celem wywłaszczenia (tu: przejęcia nieruchomości), gdy to przeznaczenie (zgodne z celem wywłaszczenia) powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.). Bazując na analizie dwóch alternatywnych rynków (rynek obrotu nieruchomościami niezabudowanymi w gminie wiejskiej Lubartów oraz rynek obrotu nieruchomościami kupowanymi pod drogi, wydzielonymi z terenów przeznaczonych pod zabudowę), biegły przekonująco wykazał, że ceny na tym drugim rynku są wyższe, a zatem należało zastosować zasadę korzyści i w konsekwencji sięgnąć do rynku obrotu nieruchomościami wydzielanymi pod drogi. Na tym jednakże rynku obrót nieruchomościami jest niewielki, co powoduje, że rynek ten jest stabilny i nie występują na nim istotne wahania cen. Pozwala to na wykorzystanie jako materiału porównawczego danych o transakcjach odległych nawet o kilka lat od daty, na jaką dokonywana jest wycena (zob. analiza rynków w operacie szacunkowym, s. 10-15, k. 544-549 akt adm. oraz w analizie dołączonej do klauzuli aktualizacyjnej z 20 lutego 2022 r., brak numeracji kart w aktach organu odwoławczego).

W ocenie Sądu w pełni przekonujące są również wywody biegłego w kwestii cech rynkowych, które determinują ceny transakcyjne nieruchomości. Z analiz wynika, że w tym segmencie rynku obrotu nieruchomościami czynnikami kształtującymi ceny są stan zagospodarowania oraz dojazd (s. 19 operatu). Ponieważ konkluzje biegłego zostały uzasadnione argumentami wynikającymi z analizy rynku, nie sposób w tym zakresie dopatrzeć się żadnego uchybienia metodologii sporządzania operatu czy arbitralności ocen. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że rozważania w tym zakresie prowadzone są w obszarze wiedzy specjalistycznej, która z założenia dysponuje tylko biegły, a nie organy czy sąd. Zakwestionowanie opinii w tym zakresie wymagałoby znalezienia błędów logicznych czy sprzeczności konkluzji z doświadczeniem życiowym. W analizowanym przypadku żadnych takich błędów nie można przypisać biegłemu.

W świetle powyższego należy też uznać, że rzeczoznawca prawidłowo przyjął

i zastosował czynniki korygujące ceny nieruchomości porównywanych (s. 19 operatu). Są to czynniki, które determinują ceny na analizowanym rynku.

Wbrew zarzutom skargi i obszernej argumentacji podnoszonej w toku postępowania przez współwłaścicielki spornej nieruchomości, nie ma również żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości ustaleń rzeczoznawcy w kwestii określenia wartości odtworzeniowej obiektów budowlanych (s. 21-23), zwłaszcza uwzględniając po raz kolejny fakt, że rozważania w tym zakresie prowadzone są w obszarze wiedzy specjalistycznej, która z założenia dysponuje tylko biegły, a nie organy czy sąd. W sytuacji, kiedy osoba dysponująca wiedzą specjalistyczną ustala pewne wskaźniki

i stosuje wzory zgodnie ze standardami zawodowymi powszechnie przyjętymi (przy czym wskazuje źródła tych standardów) całkowicie nieracjonalne jest oczekiwanie skarżącej, że organy, a za nimi sąd administracyjny powinny przychylić się do twierdzeń współwłaścicielek spornej nieruchomości, które subiektywnie uważają, że stan techniczny budynków był znacznie lepszy, zatem szacowany okres trwałości poszczególnych elementów budowlanych powinien być wyższy, a wskaźniki stopnia zużycia – niższe niż przyjął specjalista. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w zakresie wiedzy specjalistycznej ustalenia rzeczoznawcy można podważyć jedynie ustaleniami opartymi na wiedzy równoważnego specjalisty, co wymagałoby albo przedstawienia kontroperatu, albo weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). W braku takich dokumentów argumenty skarżącej są całkowicie subiektywne, niczym nie poparte i nie mogą zostać uwzględnione.

Należy przy tym zauważyć, że rzeczoznawca kilkukrotnie w sposób szczegółowy odnosił się do zastrzeżeń podnoszonych przez współwłaścicielki spornej nieruchomości (pisma z 16 sierpnia 2020 r., k. 310-314; z 8 października 2020 r., k. 395-399; z 4 stycznia 2021 r., k. 561-563; z 21 września 2021 r., k. 708-709). Biegły zasadnie i przekonująco wykazywał niezasadność argumentów skarżących (zarówno w zakresie zastosowanych czynników, jak i kompletności wyceny, obejmującej wbrew zastrzeżeniom stron wszystkie elementy budowlane kształtujące wartość odtworzeniową). Wobec tak przekonujących, merytorycznych argumentów rzeczoznawcy nie sposób zgodzić się z całkowicie subiektywnymi twierdzeniami współwłaścicielek spornej nieruchomości. Z treści operatu oraz wyjaśnień biegłego wynika, że szacując stopień zużycia poszczególnych składników budowlanych uwzględnił twierdzenia stron dotyczące remontu przeprowadzonego w latach 2010-2012. Biegły uwzględnił również wszystkie elementy budowlanych, a nieuwzględnienie tzw. "obustronnych facjat" przekonująco uzasadnił (brak podstaw do wydzielenia kosztów facjat z elementu scalonego ścian nadziemia – pismo z 4 stycznia 2021 r., k. 562 akt adm. I instancji).

W orzecznictwie wskazuje się jednoznacznie, że rzeczoznawca majątkowy ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości (w trybie art. 157 u.g.n.), a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. przykładowo wyroki NSA z 20 maja 2021 r., I OSK 4120/18; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21; z 24 sierpnia 2021 r., I OSK 4234/18).

W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi w pełni wiarygodne źródło ustaleń faktycznych co do wartości spornej nieruchomości. Należy przy tym odnotować, że jak wynika z treści uzasadnienia – organy nie przyjęły bezkrytycznie opinii, ale zbadały jej formalną poprawność, dokonały oceny w takich granicach, w jakich jest to możliwe, ze względu na wspomnianą wyżej specyfikę dowodu z operatu szacunkowego jako formy opinii biegłego. Nie sposób zasadnie stawiać organom zarzutu naruszenia zasad postępowania dowodowego, w szczególności zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80), czy prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Skoro opinia rzeczoznawcy majątkowego była prawidłowa, stanowiła wiarygodne i wartościowe źródło ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, organ nie miał żadnych podstaw do powoływania innego rzeczoznawcy. Nie ma przy tym racji skarżąca formułując zarzuty co do wiarygodności rzeczoznawcy w oparciu o argument, że rzeczoznawca "wielokrotnie poprawiał operat". Rzeczoznawca nie poprawiał operatu, ale sporządził trzykrotnie operat, wycofując poprzedni (operaty z 24 października 2019 r., k. 48-84; z 17 sierpnia 2020 r., k. 271-309; z 31 grudnia 2020 r., k. 518-558 akt adm.). Za każdym razem rzeczoznawca przekonująco wyjaśniał konieczność sporządzenia nowego operatu ze względu na uwzględnienie nowych okoliczności dotyczących stanu obiektów budowlanych, które to okoliczności współwłaścicielki powoływały w toku postępowania (pisma z 16 sierpnia 2020 r., k. 310-313; z 4 stycznia 2021 r., k. 561-563). Skoro rzeczoznawca dążył do sporządzenia takiego operatu, który w jak najlepszym stopniu odzwierciedli stan nieruchomości i weźmie pod uwagę te argumenty stron, które są zasadne, to dość kuriozalnym jest czynienie mu z tego powodu zarzutu. Podstawą ustalenia odszkodowania w decyzji Starosty z 18 października 2021 r. był ostatecznie operat z 31 grudnia 2020 r. i wartości dowodowej tego operatu współwłaścicielki nieruchomości w żaden sposób nie podważyły, przedstawiając jedynie swoje subiektywne zastrzeżenia, nie poparte wiedzą fachową. Zarzuty naruszenia zasad postępowania dowodowego (art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 79 k.p.a., art. 80), są tym samym całkowicie bezzasadne.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przesłuchania skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania bazuje na wartości nieruchomości, którą to wartość ustala rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). W tego rodzaju sprawach osobowe źródła dowodowe takie jak przesłuchanie strony nie mają racji bytu. Można domyślać się jedynie, że skarżąca formułując taki zarzut miała na myśli to, że jej przesłuchanie służyłoby prawidłowemu ustaleniu stanu nieruchomości, a ściślej obiektów budowlanych znajdujących się na działce. Jest to argumentacja chybiona – rzeczoznawca dokonał oględzin nieruchomości w dniu 17 października 2019 r., ponadto uwzględnił uwagi współwłaścicielek dotyczące tych elementów składników budowlanych, których nie dostrzeżono w toku oględzin, z uwagi na brak współpracy ze strony skarżącej, obecnej przy oględzinach (zob. wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z 16 sierpnia 2020 r. (k. 310-313 akt adm. I inst.). Zarówno skarżąca, jak i jej siostra (druga współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości) wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego składały obszerne wyjaśnienia i zastrzeżenia odnoszące się do istnienia i stanu poszczególnych elementów budynków znajdujących się na nieruchomości. W tej sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw do przeprowadzania dowodu z przesłuchania skarżącej.

W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Jak już wskazano, skarżąca (podobnie jak druga współwłaścicielka) wielokrotnie przedstawiała w toku postępowania swoje wnioski, zastrzeżenia i uwagi co do zbieranego materiału dowodowego, do uwag tych odnosił się również rzeczoznawca. Nie jest prawdą, że nie zapewniono skarżącej możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Już po sporządzeniu operatu z 31 grudnia 2020 r. strony kilkukrotnie składały pisma procesowe, w którym podnosiły uwagi i zastrzeżenia do operatu. Do uwag tych rzeczoznawca odniósł się w piśmie z 21 września 2021 r. (k. 708-709 akt adm. I inst.), a zatem wydając decyzję w I instancji Starosta dysponował zarówno stanowiskami stron, jak i odpowiedzią biegłego na te stanowiska. Z kolei w postępowaniu odwoławczym, po aktualizacji operatu Wojewoda zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału (pismo z 23 marca 2022 r.). Obydwie strony zapoznały się z materiałem dowodowym zgromadzonym, aktualnym na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy (oświadczenia skarżącej z 4 kwietnia 2022 r. i jej siostry – z 8 kwietnia 2022 r.).

W ocenie Sądu całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia przepisów specustawy drogowej przez niedoliczenie swoistej 5% "premii" do odszkodowania z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Należy przypomnieć, że powiększenie wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości uwarunkowane jest wydaniem przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej niezwłocznie, nie później niż w terminach wskazanych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w rozpoznawanej sprawie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID (pkt 1). Zarzut skarżącej jest całkowicie chybiony w świetle bezsporne faktu, że do nie doszło do dobrowolnego wydania nieruchomości, a wykonanie wynikającego z decyzji ZRID z 5 kwietnia 2019 r. obowiązku wydania i opróżnienia działki nr [...] nastąpiło w trybie przymusowym, w postępowaniu egzekucyjnym (zob. protokół z czynności egzekucyjnych przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2020 r., k. 221-228). Nota bene sprawa dotycząca zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jest nadal przedmiotem sporu przed tutejszym Sądem (II SA/Lu 462/22; zob. nieprawomocny wyrok z 27 września 2022 r.). Jakkolwiek siostra skarżącej (uczestniczka postępowania) podnosiła z toku postepowania zarzuty dotyczące nieprawidłowego zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID, to na zarzuty te w pełni przekonująco odpowiedział Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznaje te argumenty za w pełni prawidłowe. Z kolei całkowicie chybiony jest argument skarżącej, że nie mogła wydać nieruchomości, z uwagi na niezapewnienie lokalu zastępczego. Decyzja ZRID z 5 kwietnia 2019 r. nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalu zastępczego, gdyż nie było takiej podstawy – skarżąca zamieszkuje w Lubartowie, a w budynku na działce nr [...] (przed podziałem) przebywała jedynie czasowo, w okresie wiosenno-letnim, co wynika z jej oświadczeń składanych w toku postępowania w sprawie o odszkodowanie.

Drugi z zarzutów materialnoprawnych (naruszenie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 i art. 134 u.g.n.) jest zasadny tylko w takim zakresie, w jakim odnosi się do nieprawidłowego ustalenia odszkodowania obejmującego wartość odtworzeniową jedynie tych części budynków, które znalazły się w pasie drogowym, o czym była mowa wyżej. Pozostałe argumenty w tym zakresie, kwestionujące prawidłowość opinii rzeczoznawcy, są niezasadne z przyczyn wyjaśnionych wyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zarówno decyzję Wojewody z 25 maja 2022 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z 18 października 2021 r.

Obowiązkiem organów, po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt administracyjnych, będzie ponowne rozstrzygnięcie o odszkodowaniu na rzecz skarżącej i uczestniczki postępowania, z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej. Będzie to wymagało uzyskania nowego operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca uwzględni wartość odtworzeniową budynków znajdujących się pierwotnie na działce nr [...] w całości, a nie tylko w części, która bezpośrednio znalazła się w pasie drogowym. Wartość odtworzeniowa musi być przy tym dostosowana do aktualnych cen materiałów i robót budowlanych, zgodnie z zasadą, że wysokość odszkodowania determinuje stan nieruchomości w dniu wydania decyzji ZRID, ale wartość nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej).

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącej zwrot kosztów w kwocie 100 zł, obejmującej uiszczony wpis od skargi (skarżąca była zwolniona z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych ponad tą kwotę). Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, podlegające zwrotowi.