Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 513/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 17
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi L. L., W. L. i T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących L. L., W. L. i T. Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta W. z 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie w sprawie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu i zakończone wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta W. o warunkach, którą podtrzymał kolejny skład Kolegium w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na ostateczną decyzję Kolegium. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty częściowo zasadne wyrokiem o sygnaturze II OSK 660/07 uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że Sąd I instancji bez szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucono, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, naruszenie w/w przepisów ma cechy rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim nie rozważono kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dotyczącej tego czy zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, stanowiącego wyjątek od wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał, czy faktycznie zamierzona inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej, poprzestając na stwierdzeniu, że zagadnienie to ma znaczenie tylko w zakresie ewentualnego zwolnienia z obowiązku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie ma zaś wpływu na zwolnienie z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji powinien kwestię tę definitywnie rozstrzygnąć, korzystając z dokumentów dołączonych do wniosku. W pierwszej kolejności winno być wyjaśnione, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać wykonane w "rodzinnym gospodarstwie rolnym", a następnie czy jest to budynek gospodarczy. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ma powstać kompleks produkcyjno - przemysłowy nie mieści się w terminologii określającej zamierzenia inwestycyjne używanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Przyjmując zaś cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, iż sama zabudowa nie musi się znajdować na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy, ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Z dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż gospodarstwo rolne stanowiące własność skarżących składa się z kilku działek, na jednej z nich znajdują się zabudowania. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy warunek przewidziany w art. 61 ust. 4 ustawy został spełniony czy też nie. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że istotnie w aktach brak jest analizy jako odrębnego dokumentu, lecz zwrócił uwagę na to, że decyzję wydano w oparciu o uzgodnienia jakich dokonano z Parkiem Krajobrazowym, ze Starostą, Zarządem Dróg Powiatowych oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody i żaden z tych organów nie uznał, że warunki zabudowy określone w projekcie decyzji są niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien poczynić ustalenia dotyczące charakteru naruszeń prawa w świetle całokształtu wszystkich okoliczności sprawy, w tym wszystkich dokumentów uzgodnieniowych i wypowiedzieć się, czy powyższe uzgodnienia w jakikolwiek sposób wpływają na ocenę charakteru stwierdzonych naruszeń prawa, czy nie sprawiają, że naruszenia te są o mniejszym ciężarze gatunkowym. Podniesiono przy tym, że organy, które dokonywały uzgodnień posiadały wiedzę na temat rodzaju planowanej inwestycji.

Za niezasadne uznano pozostałe zarzuty i stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, iż zwolnienie zabudowy zagrodowej z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy dotyczy tylko i wyłącznie pkt 1 ust. 1 art. 61, a nie rozciąga się na pozostałe pkt 2, 3 i 5 ust. 1 art. 61 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wbrew stanowisku skarżących funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazane w powyższym przepisie przeprowadza się w zakresie nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ale także ust. 2-5 tego przepisu, co wprost wynika z § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia. W związku z powyższym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna dotyczyć również dostępu do drogi publicznej i istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. Zgodzono się natomiast z zarzutem naruszenia § 2 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy przepis nie zabrania, aby zakazy i nakazy dotyczące ochrony przyrody zostały określone poprzez odesłanie do przepisów zawierających szczegółowe rozstrzygnięcia tych kwestii, a w realiach niniejszej sprawy do rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr 25/03 z dnia 6 listopada 2003r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Taki sposób określania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu gwarantuje pełną ochronę przyrody, uniemożliwiając tym samym pominięcie niektórych nakazów lub zakazów. Nie znalazł akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 222 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, gdyż ponad wszelką wątpliwość Sąd I instancji prawidłowo kwalifikował pisma skarżących kierowane do organów administracji publicznej. Wskazany przepis art. 222 kpa dotyczy sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości czy pismo jest skargą czy też wnioskiem. Wówczas należy zbadać treść pisma, a nie kierować się jego tytułem. W przedmiotowej sprawie takich wątpliwości nie było, w związku z powyższym trudno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucić naruszenie art. 222 kpa.

Końcowo wskazano, że kwestia naruszenia art. 156 § 1 kpa jest zagadnieniem związanym ze stosowaniem w niniejszej sprawie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. W związku z tym, że doszło do naruszenia tego przepisu, które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaistniały przesłanki wymienione w art. 188 p.p.s.a. do merytorycznego rozpoznania skargi i wydania orzeczenia kasacyjnego, uchylającego zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą utrzymana została w mocy decyzja tego samego organu działającego jako organ pierwszej instancji. W konkluzji uzasadnienia zawarto wytyczne dla organu odwoławczego i nakazano, aby organ kierując się oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku dokonał oceny materiału dowodowego pod kątem, czy treść decyzji Wójta Gminy W. z 2004 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ ten powinien zbadać, czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że treść decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy W. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Charakter zaś tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Skutki tej decyzji powodują więc konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego i dlatego też Kolegium podziela pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu swojej wcześniejszej decyzji i utrzymuje ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji przede wszystkim podniesiono, że w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, a tym samym nie może poczynić uzupełniających ustaleń faktycznych. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1, §9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, art. 54 pkt 1 i 2 lit. a ustawy w zw. z § 2 pkt 1 i pkt 3, pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wójta Gminy W. jest niekompletna, gdyż nie zawiera załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, a musi to być integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że wobec nie dokonania analizy, nie można stwierdzić czy wyznaczenie wysokości i geometrii dachu nastąpiło zgodnie z przepisami. Dokonanie analizy i prawidłowe określenie w decyzji warunków będących elementami merytorycznego rozstrzygnięcia ma szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne planowane jest na terenie objętym ustawową formą ochrony i dlatego też w ocenie Kolegium naruszenie tych przepisów ma cechy rażącego naruszenia prawa. Nadto organ podniósł, że pozytywne uzgodnienie projektu decyzji nie przesądza o tym, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i że organ pierwszej instancji musi ustalić warunki zabudowy. Końcowo organ wskazał, że wymienione we wniosku przeznaczenie pomieszczeń w budynku nie dawała, w świetle przepisu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podstaw do określenia projektowanego zamierzenia jako budynku gospodarczego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł pełnomocnik, działający w imieniu skarżących, który zarzucił naruszenie art. 153 stawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, 8, 9, 11, 77 i 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29.01.2009 r., II SA/Bk 704/08 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd wskazał, że zalecenia NSA nie zostały wykonane, a nie zaszły przy tym takie zmiany okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby odstąpienie od oceny wyrażonej przez NSA. W dalszym ciągu nie wykazano, że naruszenia przepisów prawa miały charakter naruszeń rażących. Przede wszystkim nie rozstrzygnięto czy planowana inwestycja ma charakter zagrodowy i nie ustalono średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie a w konsekwencji czy w sprawie zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, stanowiącego wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy - zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto wbrew wytycznym zwartym w wyroku NSA organ kwalifikując brak analizy jako rażące naruszenie prawa, nie ocenił tego braku w kontekście dokumentów uzgodnieniowych. Ograniczył się do stwierdzenia, że z powodu braku analizy nie będzie można stwierdzić czy wyznaczenie wysokości i geometrii dachu nastąpiło zgodnie z przepisami i to w ocenie organu przesądziło o rażącym naruszeniu prawa w sprawie niniejszej.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., po raz kolejny utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lipca 2006 r. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wskazano, że rozporządzenie nie definiuje pojęcia "rodzinnego gospodarstwa rolnego" Definicja tak znajduje się w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z tą definicją gospodarstwem rodzinnym jest gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Natomiast w art. 6 ust. 1 ustawy za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonych materiałów nie wynika aby wnioskodawcy prowadzili rodzinne gospodarstwo rolne na terenie gminy W., w rozumieniu wyżej wskazanych definicji, w czasie składania wniosku. Faktem jest że posiadali grunty o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w gminie W. Jednakże nie zamieszkiwali na terenie gminy W. i nie prowadzili osobiście indywidualnego gospodarstwa rolnego, i z tego powodu nie można uznać, że planowana inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej. Ponadto biorąc pod uwagę gabaryty planowanej inwestycji trudno tego rodzaju inwestycję określić "budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej". W ocenie Kolegium inwestycja ma charakter produkcyjny i mieszkalny, a nie gospodarczy. Z uwagi nas powyższe warunek przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie został spełniony przez ubiegających się o ustalenie warunków zabudowy. Skoro planowany obiekt nie ma charakteru zabudowy zagrodowej to obowiązkiem organu było zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp dokonać analizy jego lokalizacji pod kątem warunków wynikających z tego przepisu. Wójt Gminy W. w przedmiotowej decyzji nie dokonał tejże analizy, która stanowi podstawowy element decyzji o warunkach zabudowy, czym naruszył przepisy prawa materialnego, które jest rażące, gdyż niedokonanie analizy mogłoby dopuścić do realizacji inwestycji, która na wskazanym terenie nie powinna zostać usytuowana, a co za tym idzie byłaby próbą obejścia w/w przepisów. Dalej wskazano, że w trakcie postępowania organ I instancji dokonał uzgodnień z organami współdziałającymi, jednakże uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody jest szczególnie kontrowersyjne, gdyż inwestycja jest planowana na terenie Suwalskiego Parku Krajobrazowego, znajduje się w strefie ochronnej jeziora Przechodne, gdzie zgodnie z § 27 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urzędowy Podlaskiego z 2003 r. Nr 117, poz. 2162) obowiązuje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymanie zbiornika wodnego, przystani i kąpielisk. Wskazano też, że Minister Ochrony Środowiska nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W konkluzji tej części wywodów Kolegium stwierdziło, że rażąco naruszono zakaz wynikający z § 27 pkt 3 ppkt 1 planu ochrony Suwalskiego Parku Krajobrazowego.

Ponadto również pozytywna opinia Suwalskiego Parku Krajobrazowego nie zwalniała organu I instancji od własnej oceny jak też przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym także rozporządzenia Wojewody. Ponadto wskazano, iż uzgodnienia pozytywnie opiniujące decyzję zdaniem Kolegium nie zwalniały organu I instancji od dokonania analizy, zważywszy, że przedmiotowa opinia Dyrektora Parku nie uwzględnia zakazu dotyczącego strefy ochronnej jeziora Przechodne. Zdaniem Kolegium uzgodnienia te nie zastąpią analizy a jej brak powoduje, że decyzja w sposób rażący narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W obszernej skardze do tut. Sądu pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Decyzji i postępowaniu Kolegium zarzucono: mieszanie przesłanek wznowienionych z nieważnościowymi, co w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne; bezpodstawne sięganie do projektu budowlanego planowanej inwestycji przy ocenie zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy; nieuzasadnione sięganie do definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.), co narusza § 149 Zasad Techniki Prawodawczej poprzez to, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; bezpodstawne zastosowanie do wykładni zabudowy zagrodowej przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego; niewykazanie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto pełnomocnik podniósł, iż SKO w koło powtarza wyeksploatowane argumenty, których niesłuszność jest oczywista i była już nieraz wykazywana. W ocenie pełnomocnika, w tej sytuacji jedynie wyraźne zalecenia sygnalizacyjne wydane przez WSA mogą spowodować jakąś zmianę w postępowaniu SKO.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a."

W zakresie tak określonej kognicji, w ocenie Sąd, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. narusza prawo materialne, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania tut. Sądu a także Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu przypomnieć należy za stanowiskiem tut. Sądu wyrażonym w wyroku z 29.01.2009 r. II S.A./Bk 704/08, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Zatem w dalszym ciągu organ, a także tut. Sąd, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku II OSK 660/06.

Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji organ odwoławczy dopatruje się rażącego naruszenia prawa w tym, że w rozpoznawanej sprawie Wójt Wiżajn bezpodstawnie przyjął, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, czego następstwem były kolejne naruszenia prawa wynikające z tego błędnego założenia. Drugim argumentem organu na rzecz rażącego naruszenia prawa było stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy narusza postanowienia § 27 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urzędowy Podlaskiego z 2003 r. Nr 117, poz. 2162).

Jeżeli chodzi o zarzut pierwszy to kluczowe dla sprawy było ustalenie czy planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej czy też nie. W tym miejscu warto przytoczyć uzasadnienie wyroku NSA dotyczące tej kwestii: "Definicja zabudowy zagrodowej zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych".

Jak wynika z uzasadnienia NSA przytoczył definicję zabudowy zagrodowej, zawartą w rozporządzeniu. Ponadto stwierdził, iż winno być wyjaśnione czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać wykonane w "rodzinnym gospodarstwie rolnym" oraz czy planowany budynek jest budynkiem gospodarczym. Pojęcia te występują w definicji zabudowy zagrodowej zawartej w §3 pkt 3 rozporządzenia, co może sugerować, iż w ocenie NSA dokonując wykładni zabudowy zagrodowej o której mowa w art. 61 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy posłużyć się definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia. Z pewnością NSA przesądził, że definiując pojęcie zabudowy zagrodowej organ powinien ustalić znaczenie pojęć: rodzinne gospodarstwo rolne, budynek gospodarczy. Zatem oceny wymagała poprawność posługiwania się definicją wskazaną przez Kolegium. Zdaniem Sądu definiowanie tych pojęć według rozumienia z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, jest błędne. Przypomnieć należy, że jednym z podstawowych kanonów wykładni językowej jest dyrektywa domniemania języka potocznego (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 89- 92). Zatem w przypadku braku definicji w danym akcie normatywnym zasadą jest rozumienie i definiowanie pojęć zgodnie z ich rozumieniem w języku potocznym. Sięganie do definicji pojęć zawartych w innych aktach normatywnych, z wyjątkiem definicji kodeksowych, bywa z reguły zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego. Odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych winno być wyjątkowo ostrożne, wymaga uprzedniego ustalenia czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne. Podzielić należy zatem stanowisko pełnomocnika skarżących, że sięganie do definicji zawartych w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego było nieuzasadnione, gdyż cele ustawy o planowaniu i zsagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, są odmienne. Co do argumentu wywiedzionego z § 149 Zasad techniki prawodawczej dotyczącego niemożności sięgania do definicji zawartych w akcie wykonawczym do ustawy, gdy ustawa nie upoważnia do definiowania pojęć, zwrócić należy uwagę, że powołany § 149 jest zawarty w rozporządzeniu, zatem moc wiążąca postanowień tego rozporządzenia względem ustawy jest wątpliwa. Niemniej normy zawarte w tym rozporządzeniu oparte są na regułach i zasadach wykładni prawa oraz prawidłowej legislacji o znaczeniu uniwersalnym dotyczącym całego systemu prawa. Jak zauważa pełnomocnik skarżących w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" (wyroki NSA: z 23.08.2007 r., II OSK 1118/06, z 04.12.2008 r., II OSK 1536/07). Pamiętać jednak należy o wskazówkach i wykładni dotyczących tego zwrotu zawartej w wyroku NSA II OSK 660/06.

W świetle powyższego dalsze konstatacje Kolegium wynikające z założenia, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, gdyż inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową, są chybione gdyż oparto je na błędnym założeniu - niewłaściwym zdefiniowaniu pojęcia rodzinnego gospodarstwa rolnego.

Chybione w ocenie Sądu są także argumenty co do sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami § 27 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Jak zauważa samo Kolegium postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, działającego z umocowania wojewody, nie zostało unieważnione przez Ministra Ochrony Środowiska. Warto przypomnieć, iż zgodnie z art. 53 ustawy decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami w tym przepisie wskazanymi. Zatem organ wydający warunki zabudowy jest związany stanowiskiem organu współdziałającego, gdyż jest ono uzgodnieniem a nie opinią. Z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi, a zatem ewentualna sprzeczność postanowień decyzji o warunkach zabudowy z rozporządzeniem mogłaby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Należy jednak pamiętać, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy uzgodnienie z konserwatorem przyrody, działającym w imieniu wojewody, dotyczy obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych niż wymienione w punkcie 7. Przedmiotem tego uzgodnienia były więc przepisy o obszarach objętych ochroną - postanowienia rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Zatem skoro postanowienie wydane w tym trybie nie zostało wzruszone w trybie nadzwyczajnym prowadzonym przez Ministra Ochrony Środowiska, to ustalenia wynikające z postanowienia są wiążące, a w konsekwencji nie można zarzucić decyzji Wójta W. rażącego naruszenia prawa w tej mierze, gdyż ocena planowanej inwestycji w zakresie zgodności z rozporządzeniem Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego została wiążąco wyrażona w ostatecznym postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody.

Wskazać też należy, że powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm. ). Zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody plany ochrony dla parków krajobrazowych ustanowione w okresie od dnia 2 lutego 2001 r. do dnia wejścia w życie ustawy stają się planami ochrony w rozumieniu niniejszej ustawy. Zatem powoływane rozporządzenie Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Suwalskiego Parku Krajobrazowego jest planem ochrony przyrody w rozumieniu nowej ustawy. Wskazać jednak należy, iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w art. 17 wprowadza węższy katalog zakazów, które mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. W zakresie zakazu budowy nowych obiektów art. 17 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że w planie ochrony może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Podkreślić należy, że plan ochrony parku krajobrazowego uchwalony na podstawie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. nie może zakazywać zabudowy w pobliżu jezior obiektów służących między innymi gospodarce rybackiej. Zatem plan ochrony suwalskiego parku krajobrazowego zawiera szerszy katalog zakazów niż zezwala na to obecna ustawa o ochronie przyrody. W świetle tego należało uznać, że postanowienie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 23 czerwca 2006 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z 16 listopada 2004 r., pomimo hermetyczności argumentacji w nim zawartej, nie narusza prawa. Skoro bowiem zakazy ustanowione w planie ochrony suwalskiego parku krajobrazowego wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 17 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody 2004 r., to zasadnie organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia.

Na marginesie, nawet gdyby przyjąć za zasadny argument Kolegium, że uzgodnienia organów są de facto niewiążące a zatem wobec istniejącej strefy ochronnej wokół jeziora należałoby uznać sprzeczność inwestycji z przepisem szczególnym, wskazać należy, że Kolegium nie podało jaka jest wielkość strefy ochronnej wokół jeziora Przechodne, co z punktu widzenia wielkości obszaru na którym planowana jest inwestycja i jego położenia względem jeziora mogłoby mieć znaczenie, gdyż część działki mogłaby znajdować się poza tą strefą. Z mapy opatrzonej podpisem projektanta T. F., załączonej do akt sprawy, w skali 1: 500, na której wrysowano linię rozgraniczającą teren inwestycji, wynika, że od linii rozgraniczającej teren inwestycji do granic jeziora jest około 30 m.

Dlatego też w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium ponownie zdefiniuje pojęcie zabudowy zagrodowej oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w pozostałym zakresie mając na uwadze wskazówki NSA i tut. Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art 156 §1 pkt 2 kpa. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego - art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy. Zdaniem Sądu nie było podstaw do wydania w sprawie postanowienia sygnalizacyjnego, gdyż rozpatrywana materia jest zawiła o czy m świadczy fakt, że rozstrzygając w sprawie po raz pierwszy inny skład tut. Sądu oddalił skargę na decyzję Kolegium.