Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 994/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 22 (4) ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1, art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wa 2026/10 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2010r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i wyznaczenia na inne stanowisko służbowe w części dotyczącej uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od L.P. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2026/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] 20 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i wyznaczenia na inne stanowisko służbowe w części dotyczącej uposażenia stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w części dotyczącej określenia grupy uposażenia (pkt 1.), określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2.).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (pkt 3), na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 2 i 5 oraz art. 44 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 19 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 218, poz. 1699), zwolnił L.P. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem 1 września 2010 r. wyznaczył na stanowisko służbowe radcy prawnego w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych, orzekając, że na nowym stanowisku służbowym będzie mu przysługiwać uposażenie zasadnicze, wypłacane w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15C.

L.P. niezadowolony z powyższego rozkazu personalnego w części dotyczącej określenia grupy uposażenia oraz ustalenia daty kadencji na stanowisku służbowym złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że w jego ocenie na stanowisku służbowym radcy prawnego powinien otrzymywać uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 16A, albowiem w świetle

art. 22 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) wynagrodzenie radcy prawnego nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty. W komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej oraz dowództwach rodzajów Sił Zbrojnych stanowiska służbowe głównych specjalistów są zaszeregowane do grupy uposażenia 16A. Ponadto, zażądał dodatkowo wypłaty uposażenia według grupy uposażenia 16A od dnia 1 stycznia 2010 r.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: K.p.a.) zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 78 ust. 1 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. W myśl ust. 4 tego przepisu, stanowiska służbowe żołnierzy zawodowych są zaliczane do odpowiednich grup uposażenia

w zależności od: rangi stanowiska, zakresu wykonywanych zadań służbowych, ponoszonej odpowiedzialności i wymaganych kwalifikacji i wskazywane w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, tj. etacie jednostki wojskowej. Powyższą zasadę należy zastosować również w stosunku do stanowisk służbowych radców prawnych,

z uwzględnieniem szczególnych regulacji wynikających z ustawy pragmatycznej,

jak i cyt. ustawy o radcach prawnych.

Stosownie do treści art. 75 cyt. ustawy o radcach prawnych, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, w zakresie nieokreślonym w ustawie o radcach prawnych, określają przepisy pragmatyki wojskowej. Ustawa o radcach prawnych reguluje tok służby radców prawnych – żołnierzy zawodowych, w takich obszarach jak, np. zakres świadczonej pracy, niezależność, a także wysokość uposażenia. W świetle

art. 22 4 ust. 1 tej ustawy radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, przejawiający się tym, że wynagrodzenie radcy prawnego powinno być określane na odpowiednim poziomie. Minister Obrony Narodowej wskazał, że w obowiązującej strukturze organizacyjnej Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych, w której L.P. pełni służbę na stanowisku radcy prawnego nie występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty. W tej sytuacji nie było możliwe bezpośrednie porównanie jego uposażenia

z uposażeniem otrzymywanym przez głównego specjalistę. Z tego względu stanowisko służbowe radcy prawnego zostało pod względem uposażenia zasadniczego określone według stanowiska służbowego zaszeregowanego na poziomie szefów nie- dydaktycznych komórek wewnętrznych Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych. Do wyższych grup uposażenia zaszeregowane były stanowiska dowódcze (rektora - komendanta i jego zastępców oraz stanowiska samodzielne naukowo-dydaktyczne). Zaszeregowanie to odpowiadało przepisom cyt. ustawy o radcach prawnych. Otrzymywane przez L.P. uposażenie zasadnicze było na poziomie kierowników znaczących komórek organizacyjnych jednostki wojskowej, w której pełnił on służbę. Ponadto wyjaśnił, że stanowiska służbowe głównych specjalistów występują w strukturze organizacyjnej dowództw rodzajów Sił Zbrojnych i komórek organizacyjnych MON (zaszeregowane do grupy uposażenia 16A) oraz w instytucjach cywilnych (zaszeregowane do grupy uposażenia 15B).

W ocenie Ministra Obrony Narodowej, użyte przez ustawodawcę w art. 22 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych pojęcie "jednostki organizacyjnej" należy odnosić do jednostki organizacyjnej, w której radca prawny - żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową. Oznacza to, że porównywania stanowisk pod względem uposażenia należy dokonywać w ramach jednostki organizacyjnej, w której dany żołnierz pełni zawodową służbę wojskową. Pojęcia "jednostki organizacyjnej" nie można odnosić do całości Sił Zbrojnych, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, że radca prawny mógłby otrzymywać uposażenie wyższe od uposażenia dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę. Wskazał, że L.P. nigdy nie podlegał bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej i nie wykonywał obsługi prawnej na rzecz całych Sił Zbrojnych. Stwierdził, że uznanie, iż "jednostką organizacyjną" jest całość Sił Zbrojnych wiązałoby się z koniecznością świadczenia przez radcę prawnego - żołnierza zawodowego pomocy prawnej na rzecz wszystkich jednostek organizacyjnych wchodzących w skład Sił Zbrojnych. Podkreślił, że ustawodawca wprowadzając regułę ustalania uposażenia nie mógł jej określić w oderwaniu od zakresu wykonywanej pracy. A zatem, skoro świadczenie pomocy prawnej przez L.P. w ramach stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej ogranicza się wyłącznie do Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych, to kwestia ustalenia otrzymywanego przez niego uposażenia powinna być odniesiona do stanowisk występujących w tej jednostce wojskowej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe uzasadnienie faktyczne oraz prawne w zakresie ustalonej grupy uposażenia. Zdaniem skarżącego podstawa prawna zaskarżonej decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 3 K.p.a. jest sprzeczna z rozstrzygnięciem, zaś jej uzasadnienie jest niespójne. Organ wskazał, że wysokość uposażenia żołnierza zawodowego (w tym radcy prawnego) jest regulowana ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisami wykonawczymi z uwzględnieniem art. 22 4 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych, a następnie podał, że porównywania stanowisk pod względem uposażenia należy dokonywać w ramach jednostki organizacyjnej, w której pełnił on zawodową służbę wojskową. W ocenie skarżącego priorytetem służby prawnej, w tym radcy prawnego, zajmującego samodzielne stanowisko, jest prawna ochrona interesów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jako całości, a w dalszej kolejności wspieranie dowódców w wykonywaniu zadań służbowych. Przyznał, że nie podlegał bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej lecz nie zmienia to faktu, iż wykonywał jego rozkazy i decyzje, które były do niego bezpośrednio adresowane. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wysokość ustalonego mu uposażenia nie jest na rażąco niskim poziomie względem uposażenia zasadniczego, które otrzymywali żołnierze zawodowi zajmujący kierownicze stanowiska służbowe, gdyż w jego ocenie różnica ta jest znaczna.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku, odwołując się do treści art. 22 4 ust. 1 i art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) podał, że radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku służbowego żołnierza zawodowego ma prawo do uposażenia i innych świadczeń określonych w przepisach regulujących stosunek służbowy żołnierza zawodowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro do wszystkich żołnierzy zawodowych stosuje się te same przepisy ustawy pragmatycznej, to dla ustalenia wysokości ich uposażenia nie ma znaczenia, w której jednostce wojskowej i na którym poziomie dowodzenia radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, pełni służbę. Istotne jest to, że uposażenie radcy prawnego nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Kwestie stawek uposażenia zasadniczego i grup uposażenia normują: rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423 ze zm.), które wskazuje grupy uposażenia i przypisane do nich określone wartości kwotowe miesięcznego uposażenia oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej

z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz. U. Nr 50, poz. 487 ze zm.), w którym określono przyporządkowanie stopnia etatowego do określonej grupy uposażenia. Przepisy te nie określają stanowiska głównego specjalisty. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nie neguje, że takowe funkcjonuje w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jest bowiem normowane przepisami wewnętrznymi regulującymi strukturę stanowisk służbowych, przewidzianych dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę w Siłach Zbrojnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 22 4 ust. 1

cyt. ustawy o radcach prawnych składa się z dwóch części, z których pierwsza to zasada stosowania w zakresie uposażeń żołnierzy zawodowych przepisów pragmatycznych (art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 tej ustawy), druga zaś statuuje zakaz przyznawania radcom prawnym - żołnierzom zawodowym, uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, gdyż w ten sposób ustawodawca zrównuje pod względem wynagrodzenia (uposażenia) stosunek pracy radcy prawnego ze stosunkiem służbowym, zapewniając, by w obu przypadkach radca prawny nie otrzymywał niższego wynagrodzenia (uposażenia), niż to, które przysługuje w danej strukturze organizacyjnej na stanowisku głównego specjalisty lub stanowisku równorzędnym. W przepisie tym jest mowa o "jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego". Chodzi tu o każdy, nawet najmniejszy, występujący w obrocie podmiot mający zdolność zatrudniania. W przypadku struktury wielozakładowej, oznaczać to będzie konieczność obowiązywania w każdej jednostce tych samych reguł i zasad kwalifikowania stanowisk oraz wynagradzania, co ma bezpośrednie zastosowanie także do struktur Sił Zbrojnych RP, gdzie w każdej jednostce wojskowej, pełniący w niej służbę radca prawny – żołnierz zawodowy, niezależnie od poziomu dowodzenia, powinien mieć to samo uposażenie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro przepis ma charakter gwarancyjny to jego brzmienie należy odnosić do wszystkich radców prawnych, a więc nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym do wykonujących ten zawód na podstawie stosunku służbowego. Podkreślił, że wprawdzie w wielu podmiotach prawa prywatnego w strukturze organizacyjnej nie przewiduje się stanowiska głównego specjalisty, to wówczas wynagrodzenie radcy prawnego powinno odpowiadać stanowisku równorzędnemu, czyli najwyższemu specjalistycznemu stanowisku w obowiązującej strukturze. Prawo radcy prawnego do wynagrodzenia nie niższego, niż wynagrodzenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, powstaje także w sytuacjach, w których u danego pracodawcy układ zbiorowy pracy lub przepisy o wynagradzaniu pracowników nie zawierają tabel zaszeregowania pracowników oraz tabel ich wynagradzania, a ustalenie wynagrodzenia dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy następuje na podstawie indywidualnej decyzji pracodawcy.

Z kolei w instytucjach i podmiotach prawa publicznego z reguły mocą przepisów powszechnie obowiązujących normuje się strukturę zatrudnienia, lecz w wielu przypadkach, kiedy brak takich przepisów, funkcjonują również wewnętrzne uregulowania w zakresie szczegółowej struktury stanowisk służbowych np. wewnętrzna struktura występująca w Siłach Zbrojnych RP.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z rozstrzygnięciem, a jej uzasadnienie wykazuje wewnętrzną sprzeczność w sposobie przedstawiania argumentów. Z jednej strony organ dostrzega, że sytuacja prawna radcy prawnego – żołnierza zawodowego, w zakresie przysługującego mu uposażenia nie może być kształtowana na poziomie odbiegającym od treści art. 22 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, z drugiej jednak strony, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie czyni zadość tej regulacji, lecz ustala skarżącemu uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15C, zamiast w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 16A. Natomiast za błędne uznał stanowisko organu, że porównania stanowisk służbowych można było dokonać tylko w ramach jednostki organizacyjnej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych, występujących w Siłach Zbrojnych RP. Podkreślił, że stosunek służbowy jest oparty na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania przez nie statusu żołnierza zawodowego w ramach Sił Zbrojnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyznanie radcy prawnemu - żołnierzowi zawodowemu, uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty, świadczy w sposób oczywisty o naruszeniu art. 22 4 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 cyt. ustawy o radcach prawnych, które należy kwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1494/08, publ. LEX nr 595166).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy rozpoznając sprawę ponownie będą zobowiązane do wydania decyzji w przedmiocie uposażenia z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisów prawa, a w szczególności art. 22 4 ust. 1

cyt. ustawy o radcach prawnych.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] w części dotyczącej określenia grupy uposażenia. W oparciu o art. 152 tej ustawy, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono jej nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Obrony Narodowej reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 22 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych( t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze z zm.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia11 września2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90 poz.593 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli w danej jednostce organizacyjnej wchodzącej w skład Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (samodzielnej jednostce wojskowej), niezależnie od hierarchicznego usytuowania, nie występuje stanowisko głównego specjalisty, to stanowisko radcy prawnego powinno być zaszeregowane do grupy uposażenia przysługującego głównemu specjaliście na najwyższych szczeblach dowodzenia resortu obrony narodowej (rodzajów Sił Zbrojnych i Ministerstwa Obrony Narodowej);

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 4 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych, poprzez zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co związane było z błędną wykładnią powołanych wyżej przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że decyzja dotycząca przyznania radcy prawnemu uposażenia na poziomie kierowników znaczących wewnętrznych komórek organizacyjnych Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych w sytuacji, gdy w tej jednostce organizacyjnej Sił Zbrojnych RP nie było stanowiska głównego specjalisty - wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku dokonania błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego zastosował normę prawną wynikającą z powołanego przepisu i w konsekwencji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej;

2. art. 151 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że art. 22 4 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych posługuje się pojęciem jednostki organizacyjnej. Jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Sił Zbrojnych jest jednostka wojskowa, którą jest m.in. Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych. Wskazując na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stwierdził, że jako jednostkę wojskową należy rozumieć jednostkę organizacyjną Sił Zbrojnych funkcjonującą na podstawie nadanego przez Ministra Obrony Narodowej etatu określającego jej strukturę wewnętrzną, liczbę, rodzaje i rangę wszystkich stanowisk służbowych występujących w tej jednostce, jak również liczbę i rodzaje uzbrojenia, środków transportu i innego wyposażenia należnego jednostce, oraz posługującą się pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej i nazwą (numerem) jednostki, a także jednostkę organizacyjną podległą Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowaną, przedsiębiorstwo państwowe, dla którego jest on organem założycielskim, oraz komórkę organizacyjną Ministerstwa Obrony Narodowej. Taka jednostka organizacyjna w zakresie przewidzianym przez przepisy wojskowej ustawy pragmatycznej jest jednostką samodzielną, z własnym budżetem, pieczęcią i uprawnieniami nadanymi jej dowódcy lub szefowi. Autor skargi kasacyjnej wskazał również na hierarchiczną strukturę organizacyjną Sił Zbrojnych RP, podobną do wielu innych struktur organizacyjnych występujących w państwie, gdzie jednostki organizacyjne niższego szczebla podlegają jednostkom organizacyjnym wyższego szczebla, co wiąże się ze zróżnicowaniem stanowisk oraz wynagrodzeń osób zajmujących te stanowiska.

Im jednostka organizacyjna znajduje się wyżej w strukturze organizacyjnej danego resortu, to wyższe wynagrodzenie otrzymują zatrudnieni w niej pracownicy lub funkcjonariusze. A zatem każda jednostka wojskowa jest samodzielną jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Sił Zbrojnych RP.

Podkreślił, że skład Sił Zbrojnych określa art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 241, poz. 2416 ze zm.). Odwołując się do treści art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5, a także art. 75 cyt. ustawy o radcach prawnych, wskazał, że przez jednostkę organizacyjną, o której mowa w art. 22 4 ust. 1 tej ustawy, należy rozumieć daną jednostkę organizacyjną (jednostkę wojskową), w której radca prawny będący żołnierzem zawodowym wykonuje swoje obowiązki służbowe i do tej jednostki organizacyjnej należy odnosić przepis określający, że wynagrodzenie radcy prawnego powinno kształtować się na poziomie wynagrodzenia głównego specjalisty lub też innego równorzędnego stanowiska.

Minister Obrony Narodowej zarzucił, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wbrew treści art. 22 4 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych, pominął część tego przepisu stanowiącą, że jeżeli w danej jednostce organizacyjnej nie ma stanowiska głównego specjalisty, to wynagrodzenie radcy prawnego powinno odpowiadać innemu równorzędnemu stanowisku. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 września 1992 r. (sygn. I PZP 47/92 OSNC1993/5/137) wskazał, że innym równorzędnym stanowiskiem może być stanowisko kierownika znaczącej komórki organizacyjnej w tej jednostce.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wyznaczenie ppłk. L.P. na stanowisko radcy prawnego w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych z uposażeniem zaszeregowanym do grupy uposażenia U-15C spełniało wymagania określone w art. 22 4 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych, gdyż uposażenie to było niższe tylko od uposażenia Rektora - Komendanta i jego zastępców oraz od uposażeń samodzielnych stanowisk naukowo – dydaktycznych. Natomiast było ono zaszeregowane na poziomie szefów nie dydaktycznych komórek wewnętrznych tej jednostki. Stanowiska te były stanowiskami samodzielnymi i podległymi bezpośrednio Rektorowi-Komendantowi Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych. W przedmiotowej sprawie jednostką organizacyjną jest Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych jako samodzielna jednostka wojskowa w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 9 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych. Brak stanowiska służbowego głównego specjalisty w strukturze etatowej powoduje, że stanowiskiem równorzędnym dla stanowiska radcy prawnego, będzie stanowisko usytuowane nie niżej niż stanowisko np. szefa sekcji, a z drugiej strony, nie może być to stanowisko usytuowane na poziomie Dowódcy lub jego Zastępcy. W tej sprawie stanowisko służbowe radcy prawnego zostało pod względem uposażenia zaszeregowane na równi ze stanowiskami szefów nie dydaktycznych komórek wewnętrznych tj. ze stanowiskami szefów znaczących komórek organizacyjnych w tej jednostce wojskowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy w jednostce organizacyjnej, nie było etatu głównego specjalisty, to dla porównania uposażenia należy sięgnąć do stanowiska głównego specjalisty, które występowało na poziomie całej struktury organizacyjnej Sił Zbrojnych, bez względu na usytuowanie tego stanowiska w hierarchii organizacyjnej oraz przyjęcie, iż pojęcie jednostki organizacyjnej w tym przypadku odnosi się do Sił Zbrojnych jako całości. Taka interpretacja przepisu prowadzi do skutków trudnych do zaakceptowania, gdyż wówczas radca prawny otrzymywałby uposażenie na poziomie dowódcy jednostki wojskowej lub jego zastępcy, a w niektórych sytuacjach uposażenie to byłoby wyższe od uposażenia pobieranego przez dowódcę jednostki wojskowej, w której radca prawny żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową. Nie można zatem przyjąć, że wolą ustawodawcy było ukształtowanie uposażeń radców prawnych - żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe na różnych szczeblach dowodzenia, hierarchicznie sobie podporządkowanych, na takim samym poziomie w całych Siłach Zbrojnych. Stoi to bowiem w oczywistej sprzeczności ze zróżnicowaniem stopnia trudności wykonywanych zadań, ich ilością jak również odpowiedzialnością, a także z rozwojem zawodowym tych żołnierzy oraz ich awansami w hierarchii służbowej (mianowania na wyższe stopnie wojskowe oraz wyznaczanie na wyższe stanowiska służbowe). Minister Obrony Narodowej uzasadniając zarzut naruszenia

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5

w zw. z art. 75 powołanej ustawy o radcach prawnych oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych podał, że uznanie, iż dokonana przez niego wykładnia powołanych przepisów jest prawidłowa skutkuje tym, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji stwierdził, że dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego skutkowało wadliwym zastosowaniem

art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i niezastosowaniem art. 151 P.p.s.a.

L.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie

i zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Uzasadniając swoje stanowisko podał, że to Rektor-Komendant przedmiotowej jednostki wojskowej nie wyznacza radcy prawnego - żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe i nie określa parametrów jego stanowiska, w tym uposażenia, jak też nie określa jak długo będzie trwała kadencja żołnierza na tym stanowisku i na jakim stanowisku po zakończeniu kadencji będzie on służył. Powyższe uprawnienia posiada Minister Obrony Narodowej i bezpośrednio podległe mu organy. Z kolei, odwołując się do przepisów cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych podał, że powołanie do zawodowej służby wojskowej może nastąpić, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych (art. 9 ust 2 ustawy) nie danej jednostki wojskowej, zaś Minister Obrony Narodowej (poprzez podległe mu organy) sprawuje nadzór w zakresie pełnienia czynnej służby wojskowej nad żołnierzem zawodowym. Organ ten określa, w drodze rozporządzenia, grupy uposażenia dla poszczególnych stopni etatowych różnicując grupy uposażenia w zależności od rangi stanowiska, zakresu wykonywanych zadań służbowych, ponoszonej odpowiedzialności i wymaganych kwalifikacji. W tym zakresie wskazał, że Minister Obrony Narodowej decyzją nr 419/MON w sprawie organizacji służby obsługi prawnej w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej i jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz w niektórych jednostkach organizacyjnych przez niego nadzorowanych z dnia 20 października 2006 r. (Dz. Urz. MON Nr 19, poz. 255 ze zm.) określił, że nadzór nad Wojskową Służbą Prawną sprawuje Minister Obrony Narodowej. Na czele Wojskowej Służby Prawnej stoi Dyrektor Departamentu Prawnego Ministerstwa Obrony Narodowej, zaś podstawowymi zadaniami Wojskowej Służby Prawnej jest prawna ochrona interesów Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz wspieranie dowódców w wykonywaniu zadań służbowych zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Szef Wojskowej Służby Prawnej może zlecić każdemu radcy prawnemu prowadzenie każdej sprawy w postępowaniu sądowym, administracyjnym i przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz dokonywania innych czynności z zakresu pomocy prawnej.

W ocenie L.P. zakres jego działania nie jest ograniczony jedynie do obsługi prawnej wskazanej jednostki wojskowej. Podkreślił, że Rektor-Komendant WSOWL nie może wpływać na jego uposażenie, gdyż nie podlega on przepisom ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

Poza tym wskazał, że Minister Obrony Narodowej wszczął procedurę organizacyjno-etatową dotyczącą zmiany parametrów stanowisk służbowych podległych mu radców prawnych (pismo Nr P1/598 z dnia 8 luty 2010 r.), zaś jej efektem jest decyzja Dyrektora Departamentu Kadr Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., którą skorygowano parametry zajmowanego przez niego stanowiska zmieniając grupę uposażenia z U-15B na U-15C. W jego ocenie działanie to nie usunęło jednak istniejącego już wcześniej naruszenia prawa, a wydana w tym zakresie decyzja jest wadliwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W związku z powyższym rola Sądu drugiej instancji ogranicza się do rozważenia naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.

Wprawdzie wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., to jednak z uwagi na przedmiot sprawy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 22 4 ust. 1 w zw.

z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych oraz w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w sytuacji, gdy w jednostce wojskowej- Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych, w której L.P. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku radcy prawnego nie było stanowiska głównego specjalisty, to przy ustalaniu jego uposażenia zasadniczego dla porównania należało sięgnąć do stanowiska głównego specjalisty występującego w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych bez względu na jego usytuowanie w hierarchii organizacyjnej, czy też określić je na poziomie odpowiadającym innemu równorzędnemu stanowisku w tej jednostce.

W świetle art. 22 4 ust. 1 tej ustawy radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Dokonując analizy tego przepisu zauważyć należy, iż składa się on dwóch części. Pierwsza z nich przewiduje, że radca prawny ma prawo do wynagrodzenia określonego w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagrodzeniu pracowników obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Regulacja ta włącza radcę prawnego w system wynagradzania obowiązujący w zatrudniającym go zakładzie pracy. Druga część tego przepisu stanowi normę gwarancyjną dla radcy prawnego, że jego wynagrodzenie nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Sądową wykładnię tego przepisu można uznać za utrwaloną. Przepisy płacowe, a takim jest art. 22 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych należy interpretować ściśle, z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, ścieśniającej lub analogii (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1967 r., II PR 151/67, OSNCP z 1968 r. nr 3, poz. 40; także uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 września 1966 r., III PZP 20/66, OSNCP z 1967 r. nr 3, poz. 44; uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1972 r., III PZP 39/71, OSNCP z 1972 r. nr 7-8, poz. 123, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1999 r., I PKN 74/99, OSNAPiUS z 2000 r. nr 15, poz. 211).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego przepisu nie nasuwa wątpliwości wtedy, gdy regulaminy organizacyjne i przepisy o wynagrodzeniu przewidują stanowisko głównego specjalisty. Można bowiem wówczas w drodze porównania ocenić, czy wynagrodzenie radcy prawnego jest zgodne z wynagrodzeniem głównego specjalisty w takim znaczeniu, jak określa to ten przepis. Nie ulega wątpliwości, że radca prawny jest specjalistą w dziedzinie prawa, ale też tylko w tej dziedzinie. Ustawodawca uznał, że pod względem wynagrodzenia nie powinien być traktowany gorzej niż główny specjalista w innej dziedzinie.

Trudności powstają natomiast w sytuacji, gdy zarówno regulaminy organizacyjne, jak i przepisy płacowe nie przewidują stanowiska głównego specjalisty. Powstaje wtedy problem, jakie inne stanowisko jest jemu równorzędne. Sąd Najwyższy w uchwale

7 sędziów z dnia 17 września 1992 r I PZP 47/92 OSNC1993/4/47 wskazał, że innym równorzędnym stanowiskiem może być stanowisko kierownika znaczącej komórki organizacyjnej. Pogląd ten Sąd Najwyższy podzielił również w wyroku z dnia 13 marca 1997 r. I PKN 46 /97 (OSNP 1998/ 3/ 73).

W przypadku żołnierzy zawodowych będących radcami prawnymi zastosowanie powołanego przepisu wymaga uwzględnienia specyfiki służby wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl art. 8 ust. 5 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Stosownie do treści art. 75 cyt. ustawy o radcach prawnych stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw, w tym wypadku przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.).

W przypadku radców prawnych – żołnierzy zawodowych ustawa o radcach prawnych określa pełnienie ich służby w takim zakresie jak np. zakres świadczonej pomocy prawnej, samodzielność stanowiska oraz wysokość uposażenia.

Przepis art. 19 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym w jednostce wojskowej, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 1. Zgodnie z art. 35 ust. 1 omawianej ustawy, żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od kwalifikacji i opinii służbowej. Organy właściwe do wyznaczania na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk określa art. 44 tej ustawy, zaś jego tryb rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 roku w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 218,poz.1699 ). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowisko służbowe to usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska a) nazwą, b) stopniem etatowym, c) grupą uposażenia, d) korpusem osobowym, e) grupą osobową, f) specjalnością wojskową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określone w tym przepisie powiązanie stanowiska służbowego z jednostką wojskową oznacza, że przy ocenie statusu prawnego żołnierza zawodowego uwzględnia się wyłącznie jednostkę organizacyjną, w której pełni on służbę. Z art. 6 ust.2 pkt 1 w/w ustawy wynika, że ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o jednostce wojskowej, to należy przez to rozumieć jednostkę organizacyjną Sił Zbrojnych funkcjonującą na podstawie nadanego przez Ministra Obrony Narodowej etatu określającego jej strukturę wewnętrzną, liczbę, rodzaje i rangę wszystkich stanowisk służbowych występujących w tej jednostce, jak również liczbę i rodzaje uzbrojenia, środków transportu i innego wyposażenia należnego jednostce, oraz posługującą się pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej i nazwą (numerem) jednostki, a także jednostkę organizacyjną podległą Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowaną, przedsiębiorstwo państwowe, dla którego jest on organem założycielskim, oraz komórkę organizacyjną Ministerstwa Obrony Narodowej. Organizację Sił Zbrojnych określa art. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż dla L.P. żołnierza zawodowego pełniącego służbę wojskową na stanowisku radcy prawnego w jednostce wojskowej –Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 22 4 ust. 1 cyt. ustawy

o radcach prawnych jest ta jednostka wojskowa. Zajmuje on w niej stanowisko samodzielne i podlega bezpośrednio Rektorowi – Komendantowi tej Szkoły oraz realizuje wskazane mu przez niego zadania. Okoliczność, że żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych oraz, że uprawnienie w zakresie wyznaczenia na stanowisko służbowe i określenia grupy uposażenia przysługuje Ministrowi Obrony Narodowej i innym organom wojskowym wskazanym w art. 44 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie stanowi podstawy do uznania, że dla wyżej wymienionego jednostką organizacyjną

w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o radcach prawnych są całe Siły Zbrojne. Nie potwierdza tego również podniesiony przez L.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną argument wskazujący na nadzór Ministra Obrony Narodowej nad Wojskową Służbą Prawną--decyzja nr 419/MON z dnia 20 października 2006r w sprawie organizacji służby obsługi prawnej w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej i jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz w niektórych jednostkach organizacyjnych przez niego nadzorowanych r. (Dz. Urz. MON Nr 19, poz. 255 ze zm.). Nadzór ten wynika bowiem z zakresu działania urzędu Ministra Obrony Narodowej i obejmuje nadzór nad działalnością obsługi prawnej we wszystkich podległych mu jednostkach organizacyjnych.(art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. z 1996r. Nr 10, poz. 56, ze zm.).

Regulację dotyczącą uposażenia żołnierzy zawodowych zawiera art. 78 ust. 1 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Określenie grup uposażenia dla poszczególnych stopni etatowych, do których zaszeregowane są stanowiska służbowe żołnierzy zawodowych zawiera rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz.U z 2004 r. Nr 50, poz. 487 ze zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia określenie grup uposażeń dla poszczególnych stopni etatowych, o których mowa w § 2, stanowi podstawę do sporządzenia etatów jednostek wojskowych określających stanowiska służbowe, na które żołnierze zawodowi będą wyznaczani. Natomiast stawki uposażenia zasadniczego dla poszczególnych grup uposażenia określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr.59 poz.423 ze zm.).

Zauważyć należy, iż powołane przepisy nie określają stanowisk służbowych zaszeregowanych do grup uposażenia. Strukturę wewnętrzną jednostki wojskowej

w tym liczbę, rodzaje i rangę stanowisk służbowych na które żołnierze są wyznaczani zawiera nadany jej przez Ministra Obrony Narodowej etat. Z tego względu dopiero na jego podstawie możliwe jest ustalenie do jakiej grupy uposażenia zostało zaszeregowane dane stanowisko służbowe, a następnie podanie wysokości uposażenia zasadniczego należnego na tym stanowisku.

W świetle § 13 ust 4 Statutu Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych, będącej jednostką wojskową, jej strukturę organizacyjną określa etat nadany przez Ministra Obrony Narodowej na wniosek rektora – komendanta zaopiniowany przez senat. W tym dokumencie-etacie nastąpiło zatem zaszeregowanie stanowisk służbowych do grup uposażenia. W sprawie jest niesporne, że w Wyższej Szkole Wojsk Lądowych, w której L.P. pełnił służbę wojskową na stanowisku radcy prawnego w strukturze organizacyjnej stanowisk służbowych nie było stanowiska głównego specjalisty. Oznacza to, że na podstawie obowiązujących w tej jednostce wojskowej przepisów regulujących uposażenie żołnierzy zawodowych nie można określić, do której grupy uposażenia stanowisko to byłoby zaszeregowane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie uniemożliwia jednak poprawnego określenia uposażenia dla radcy prawnego – żołnierza zawodowego. Ocena przyjętego rozwiązania pod kątem realizacji normy zawartej

w art. 22 4 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych powinna być wówczas dokonana w oparciu o inne równorzędne stanowisko służbowe i odniesiona do stanowisk występujących w tej jednostce wojskowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wojskowy wyznaczając ppłk. L.P. na stanowisko radcy prawnego w wyżej wymienionej szkole z uposażeniem zaszeregowanym do grupy uposażenia

U – 15 C przyjął, że spełniało ono warunki określone w przepisie gwarancyjnym ustawy o radcach prawnych. Było ono zaszeregowane na poziomie szefów nie-dydaktycznych komórek wewnętrznych i było niższe tylko od uposażeń Rektora Komendanta i jego zastępców oraz od uposażeń samodzielnych stanowisk naukowo – dydaktycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], dokonał błędnej wykładni art. 22 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Przyjął bowiem, że pojęcie jednostki organizacyjnej o której mowa w tym przepisie odnosi się do Sił Zbrojnych jako całości. Z tego względu uznał, że skoro w strukturze wewnętrznej Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych brak jest stanowiska głównego specjalisty zaszeregowanego do stopnia etatowego pułkownika oraz grupy uposażenia U – 16 A, to uposażenie dla żołnierza zawodowego - radcy prawnego, który pełni w niej służbę należało ustalić w oparciu o uposażenie przypisane do tego stanowiska na poziomie Sił Zbrojnych RP. W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całkowicie pominął drugą część zdania 2 art. 22 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, z którego wynika, że jeżeli nie ma w danej jednostce organizacyjnej stanowiska głównego specjalisty, uposażenie radcy prawnego powinno odpowiadać innemu równorzędnemu stanowisku. W związku z tym nie ocenił, czy wyznaczenie ppłk. L.P. na stanowisko radcy prawnego w tej jednostce wojskowej z uposażeniem U- 15 C spełniało warunki określone w powołanym artykule ustawy o radcach prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądów wyrażonych przez ten Sąd w uzasadnieniach wyroków z dnia 3 września 2009r I OSK 1494 /08, z dnia 25 września 2009 r. I OSK 1493/08 dotyczących wprawdzie postępowania nadzorczego to jednak zaprezentowano w nich stanowiska tożsame jak w niniejszej sprawie. Podobnie w uzasadnieniach wyroków z dnia 27 września 2011 r. I OSK 457/11, z dnia 30 listopada 2011 r. I OSK 664/ 11.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowanie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 22 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych odnoszącej je do całych Sił Zbrojnych oznacza, że L.P. świadczy pomoc prawną na rzecz wszystkich jednostek organizacyjnych wchodzących w ich skład i podlega bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej oraz może otrzymywać uposażenie na poziomie dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę, w tym przypadku Rektora- Komendanta lub wyższe. Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że wolą ustawodawcy nie było ukształtowanie uposażeń radców prawnych-żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe na różnych szczeblach dowodzenia, hierarchicznie sobie podporządkowanych, na takim samym poziomie w całych Siłach Zbrojnych, bez uwzględnienia stopnia trudności wykonywanych zadań, ich ilości i odpowiedzialności.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny jako trafne ocenił zarzuty naruszenia art. 22 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 cyt. ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenianym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że wydany w sprawie rozkaz personalny oraz zaskarżona decyzja obarczone są kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., gdyż rażąco narusza art. 22 4 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podziela tego poglądu zarówno, co do wagi naruszenia tych przepisów, jak i konsekwencji, które niosło za sobą to naruszenie. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala na przyjęcie, że preferowane jest w nim podejście kasacyjne (formalne), a nie apelacyjne do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Polega ono na rozumieniu tego pojęcia jako oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Taka linia orzecznictwa jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania wówczas, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Treść art. 22 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wymagała przeprowadzenia skomplikowanego i złożonego procesu wykładni. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie. Jednocześnie stwierdził, że na tym etapie rozpoznania sprawy ocena zarzutu naruszenia art.151 P.p.s.a. jest przedwczesna.

Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając wskazaną ocenę prawną, w oparciu o nadany przez Ministra Obrony Narodowej etat określający strukturę wewnętrzną, liczbę, rodzaje i rangę wszystkich stanowisk służbowych występujących w Wyższej Szkole Wojsk Lądowych, a także biorąc pod uwagę postanowienia regulaminu organizacyjnego wydanego na podstawie § 33 i 34 Statutu tej Szkoły, ustali, czy określenie stanowiska służbowego radcy prawnego pod względem uposażenia zasadniczego zaszeregowanego na poziomie szefów nie-dydaktycznych komórek wewnętrznych tej Szkoły spełnia wymagania zawarte

w art. 22 4 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 w zw . art. 205 § 2 i3 oraz art. 209 P.p.s.a, a także § 14 ust 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędzi Jolanty Rajewskiej

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie

sygn. I OSK 994/11

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem podjętym w opisanej wyżej sprawie. Orzeczenie to budzi moje zastrzeżenia z dwóch zasadniczych powodów. Zagadnienie dotyczące wysokości uposażenia należnego radcy prawnemu będącemu żołnierze zawodowym od wielu lat było przedmiotem dość licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny od początku, między innymi w wyroku z dnia 23 stycznia 1995 r. sygn. I SA 1689/94, wskazywał, że żaden akt prawny nie wyłączył do radców prawnych- żołnierzy zawodowych stosowania art.22 ust.1 ustawy o radcach prawnych (treść tego przepisu odpowiadała treści obecnie obowiązującego art. 224 ust.1 ustawy). Z powyższych względów organ wojskowy, zaliczając stanowisko służbowe radcy prawnego do właściwej grupy zaszeregowania, ma ustawowy obowiązek uczynić to na poziomie nie niższym niż głównego specjalisty lub stanowiska równorzędnego w MON. Poglądu tego nie podzielił jednak Sąd Najwyższy, który uchylając zakwestionowany rewizją nadzwyczajną wyrok NSA i oddalając skargę, stwierdził, że art.22 ust.1 ustawy o radcach prawnych nie ma w ogóle zastosowanie do radców prawnych będących żołnierzami zawodowymi i wykonującymi zawód w jednostkach podległych Ministrowi Obrony Narodowej (wyrok z 18 października 1995 r. sygn. III ARN 46/95 OSNP 1996/10/135). Po zmianie cytowanej ustawy dokonanej ustawą z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz.471) sądy administracyjne ponownie zaczęły przyjmować, że omawiana zasada dotycząca wysokości wynagrodzenia radcy prawnego (przewidziana w obecnie w art. 224 ustawy o radcach prawnych) ma zastosowanie również w odniesieniu do wszystkich radców prawnych pełniących zawodową służbę wojskową. Zgodnie zwracały również uwagę, że do wszystkich żołnierzy stosuje się te same przepisy, co oznacza, iż dla uposażenia nie ma znaczenia prawnego, w której jednostce wojskowej i na jakim szczeblu dowodzenia radca prawny będący żołnierzem zawodowym pełni służbę. Istotne natomiast jest to, że w Siłach Zbrojnych w ogóle istnieje stanowisko głównego specjalisty. Z art.224 ust.1 w zw. z art.8 ust.5 i art.75 ustawy o radcach prawnych jednoznacznie wynika, że uposażenie omawianej kategorii radców prawnych nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska. Zatem jeżeli w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych istnieje stanowisko głównego specjalisty, to żołnierz zawodowy będący radcą prawnym musi otrzymywać uposażenie co najmniej na takim właśnie poziomie. Przyznanie niższego uposażenia (np. uposażenia przypisanego do stanowiska jedynie starszego specjalisty) stanowi oczywiste naruszenie art.224 ust.1 w zw. z art.8 ust.5 i art.75 ustawy o radcach prawnych, co należy uznać za kwalifikowaną wadę decyzji uposażeniowej w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. (wyroki NSA 3 września 2009 r. I OSK 1494/08, z dnia 25 września 2009 r. I OSK 1493/08, z dnia 27 września 2011 r. I OSK 457/11 i dnia 30 listopada 2011 r. I OSK 664/11 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r. VIII SA/Wa 602/09 i z dnia 13 maja 2010 r. II SA/Wa 158/10). Orzecznictwo sądów administracyjnych w zasygnalizowanej kwestii było zatem utrwalone. W tej sytuacji pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jawi się jako odosobniony.

Zauważyć w związku z tym należy, że w judykaturze zwraca się uwagę na to, że sposoby rozumienia i stosowania przepisów wyznaczane są głównie przez sądy, zwłaszcza najwyższe. Jeżeli w określonym przedmiocie istnieje ustalona praktyka sądowa, to jej podważenie - w niezmienionym kontekście społecznym i prawnym - nawet mające podstawę w prawidłowych metodach wykładni, powinno następować z niezwykłą rozwagą. Nie negując oczywistej zasady samodzielności jurysdykcyjnej sądów, trzeba podkreślić także szczególną wartość stabilności orzecznictwa. Stabilizacja w tym zakresie jest wymagana przez zasadę pewności prawa (polegającą na przewidywalności sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd), należącą do istoty państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Stabilność orzecznictwa jest zatem istotną wartością konstytucyjną, która zawsze powinna być uwzględniana przy wykładni i stosowaniu prawa (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. I PZP 7/09 OSNP 2010/7-8/82,

Z powyższych względów rozważając zasadność odstąpienia od utrwalonej już linii orzeczniczej, celowym jest skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Może być ona zastosowana wtedy, gdy przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie budzące wątpliwości prawne. Istotne jest to, czy rzeczywiście zachodzi wątpliwość prawna dotycząca kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, a nie to czy w danej kwestii prawnej doszło już do rozbieżności w orzecznictwie. Nieskorzystanie z takich uprawnień w niniejszej sprawie, moim zdaniem, nie było uzasadnione.

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego również z tego powodu, że uważam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2026/10 za odpowiadający prawu, a wniesioną od niego przez Ministra Obrony Narodowej skargę kasacyjną za niezawierającą usprawiedliwionych podstaw i niezasługującą na uwzględnienie. Ponadto pozostaję w przekonaniu, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może przyczynić się do błędnej praktyki organów wojskowych i nieprawidłowego kształtowania przez nie zasad ustalania wysokości uposażenia przysługującego radcy prawnemu będącemu żołnierzem zawodowym, a w konsekwencji mieć istotny wpływ na skuteczność dochodzenia przez taką grupę radców prawnych roszczeń o przyznanie uposażenia na należnym, prawnie zagwarantowanym poziomie. Zatem także i z tego powodu- przez złożenie zdania odrębnego- należało zwrócić uwagę na nieprawidłowość poglądów NSA wyrażonych w niniejszej sprawie.

Na wstępie zwrócić należy uwagę na to, że przez długi czas sytuacja radcy prawnego nie była uregulowana w sposób jednolity pod względem prawnym. Różne resorty w zależności od warunków swego funkcjonowania i własnych potrzeb odmiennie określały miejsce radcy prawnego w hierarchii służbowej, jego uprawnienia i obowiązki oraz wynagrodzenie. Uchwalenie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych było rezultatem wieloletnich dążeń radców prawnych do jednolitego określenia ich statusu zawodowego, bez względu na podmiot zatrudniający, a ponadto do podniesienia prestiżu tego zawodu przez odpowiednie usytuowanie stanowiska radcy prawnego w strukturze zakładu pracy i stworzenie gwarancji wykonywania obsługi prawnej za godziwym wynagrodzeniem (odpowiadającym swoją wysokością randze wykonywanego zawodu). Ustawa ta - zgodnie z jej art. 1 ust. 1 - określiła zasady wykonywania zawodu radcy prawnego oraz zasady organizacji i działania samorządu radców prawnych. Uregulowania ustawy nie tworzą pełnego i zamkniętego systemu określenia pozycji prawnej radcy prawnego. Dotyczą "zasad" i to takich, które są swoiste i istotne dla "wykonywania zawodu" oraz dla "działania samorządu". Zakres ustawy o radcach prawnych powinien stanowić podstawową przesłankę interpretacji jej przepisów szczegółowych. W każdym z tych przepisów określona została pewna zasada, która radcy prawnemu poddanemu reżimowi prawnemu prawa pracy ma gwarantować zakres uprawnień, który musi uwzględniać pracodawca. Są to instytucjonalne zabezpieczenia pozycji prawnej pracownika będącego radcą prawnym, których nie zapewnia powszechne ustawodawstwo pracy (wyroki z dna 26 marca 1998 r. sygn. I PKN 3/98 OSNP 1999/6/200 i z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn. I PK 58/2002 M.Prawn. 2004/2/90). Skoro art.8 ust.5 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie", a w myśl art.75 przepisy odrębnych ustaw określają stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych będących funkcjonariuszami służb mundurowych jedynie w zakresie nieokreślonym ustawą o radcach prawnych, to zagwarantowane tym aktem prawnym instytucjonalne zabezpieczenia pozycji prawnej radcy prawnego należy odnosić również do osób wykonujących ten zawód w ramach między innymi zawodowej służby wojskowej. Powyższa zasada dotyczy również nakazu przewidzianego w art. 224ust.1 ustawy. Ma on zastosowanie w pełnym zakresie do omawianej kategorii radców prawnych, gdyż żaden akt prawny dotyczący zawodowej służby wojskowej nie wyłączył ani nie ograniczył wspomnianej regulacji. Takich wyłączeń czy ograniczeń nie można zaś domniemywać. W orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie akcentuje się, że niedopuszczalne jest domniemanie między innymi przepisu statuującego, wykluczającego czy ograniczającego uprawnienia finansowe jednostki. Przyjmuje się ponadto, że przepisy dotyczące kwestii płacowych w ogóle muszą być interpretowane w sposób ścisły. Na powyższe zwrócono uwagę także w uzasadnieniu podjętego w niniejszej sprawie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przypominając tę regułę, w moim przekonaniu, nie wyciągnął z niej jednak prawidłowych wniosków. Obowiązek ścisłej wykładni norm płacowych wyłącza bowiem nie tylko ich rozszerzającą wykładnię czy możliwość stosowania analogii. Nie może mieć miejsca również wykładnia ścieśniająca, mająca sprowadzać się de facto do ochrony wyłącznie interesów jednej ze stron stosunku służbowego, a bez uwzględnienia szczególnego statusu radców prawnych (samodzielność stanowiska, wykonywanie zawodu zaufania publicznego, zamiar ustawodawcy do jednolitego określenia statusu zawodowego radcy prawnego bez względu na zatrudniający go podmiot) i przyznanych z tego tytułu gwarancji do kształtowania odpowiedniego poziomu wynagrodzenia. Przepis o charakterze gwarancyjnym nie może być wykładany zawężająco, w sposób negujący istotę i sens zawartej w nim gwarancji oraz ochronny charakter danej normy (wyrok SN z 21 maja 1999r r. I PKN 74/99 OSNP 2000/14/584). Jeżeli zatem ustawodawca zamierza na odmiennych zasadach ukształtować uprawnienia finansowe określonej grupy osób, to powinien to uczynić wyraźnym przepisem Nie można w tym zakresie w drodze wykładni przypisywać ustawodawcy intencji, których on sam wprost nie wyraził.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, ze istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 224 ust.1 w zw. z art.9 ust.1 oraz art.8 w zw. z art.75 ustawy o radcach prawnych oraz w zw. z art.6 ust.2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w sytuacji, gdy w jednostce, w której żołnierz pełni zawodową służbę wojskową na stanowisku radcy prawnego, nie ma stanowiska głównego specjalisty, to przy ustalaniu uposażenia tego żołnierza punktem odniesienia powinno być stanowisko głównego specjalisty występujące w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych, czy inne równorzędne stanowisko istniejące w macierzystej jednostce żołnierza. Rozstrzygając ten problem Sąd założył, że za jednostkę organizacyjną, o jakiej mowa w art. 224 ust.1 ustawy o radcach prawnych, należy uznać jednostkę wojskową, w której radca prawny będący żołnierzem zawodowym pełni służbę. Zgodnie bowiem z art.19 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 11 września 2004r o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r., Nr 90, poz.593 ze zm.-dalej w skrócie ustawa z dnia 11 września 2004 r.) żołnierz (z pewnymi zastrzeżeniami) pełni służbę w jednostce wojskowej, a jednostką wojskową, w myśl art. 6 ust.2 pkt.1 cyt. ustawy z dnia 11 września 2004 r., jest jednostka organizacyjna Sił Zbrojnych funkcjonująca na podstawie nadanego przez Ministra Obrony Narodowej etatu, a także jednostka organizacyjna podległa Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowana, przedsiębiorstwo państwowe, dla którego jest on organem założycielskim, oraz komórka organizacyjna Ministerstwa Obrony Narodowej. W związku z tym nie ma znaczenia czy w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych funkcjonuje w ogóle stanowisko głównego specjalisty. W ocenie NSA istotne jest wyłącznie to, czy takie stanowisko zostało przewidziane i istnieje w jednostce wojskowej żołnierza zawodowego-radcy prawnego. Radca prawny nie prowadzi bowiem obsługi prawnej Sił Zbrojnych, lecz wykonuje zadania w konkretnej jednostce wojskowej. Jeżeli zatem w jednostce wojskowej, w której organ wojskowy wyznaczył żołnierzowi zawodowemu stanowisko radcy prawnego, nie ma stanowiska głównego specjalisty, to nawet jeżeli takie stanowisko istnieje w innych jednostkach, uposażenie radcy prawnego-żołnierza zawodowego należy ustalić na poziomie uposażenia należnego na innym równorzędnym stanowisku występującym w jego macierzystej jednostce wojskowej. Pogląd ten ma znajdować wsparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy zarówno regulaminy organizacyjne, jak i przepisy płacowe nie przewidują stanowiska głównego specjalisty, to dla ustalenia wynagrodzenia radcy prawnego punktem odniesienia może być stanowisko kierownika znaczącej komórki organizacyjnej.

Powyższy pogląd moim zdaniem jest niezasadny. Uważam, że NSA błędnie zinterpretował art.224 ust.1 ustawy o radcach prawnych i ustanowioną w tej normie zasadę niewłaściwe przetransponował na grunt omawianej pragmatyki służbowej. Sąd zdaje się odnosić pojęcie jednostki organizacyjnej, jakiej mowa w art.224 ust.1 ustawy o radcach prawnych, do miejsca wykonywania pracy przez radcę prawnego, a w konsekwencji do jednostki, w której żołnierzowi będącemu radcą prawnym wyznaczono stanowisko służbowe.

Przypomnieć zatem należy, że art.224 ust.1 ustawy o radcach prawnych stanowi: "Radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego". Z treści przytoczonego przepisu nie wynika, aby miejsce wykonywania czynności radcy prawnego w kwestii przedmiotowej gwarancji płacowej miało istotne znaczenie. W normie tej mowa jest o przepisach płacowych obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. W orzecznictwie jednolicie przyjmowano i przyjmuje się, że przez "jednostkę zatrudniającą radcę prawnego" należy rozumieć pracodawcę zatrudnionego radcy prawnego. Pojęcia tego nie można zatem utożsamiać z zakładem pracy wyłącznie w znaczeniu przedmiotowym, czyli tylko jako miejsce, w którym pracownik ma świadczyć pracę. Pracodawcą w ujęciu normatywnym art.3 k.p. jest każda osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników, chociażby nie posiadała osobowości prawnej. W judykaturze i piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że w złożonych strukturach organizacyjnych (np. wielozakładowych przedsiębiorstwach państwowych) za pracodawcę może być również uznana jednostka niższego szczebla tej struktury, jednakże pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: wyodrębnienia finansowo-organizacyjnego a także posiadania zdolności do samodzielnego zatrudniania pracowników. Pracodawcą jest zatem osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej lub osoba fizyczna zatrudniająca pracowników, nie zaś wchodząca w skład danego zakładu pracy wewnętrzna jednostka, w której zakład zatrudnia swych pracowników. Oznacza to, że art.224 ust.1 ustawy o radcach prawnych adresowany jest do pracodawcy w takim znaczeniu i to na ten właśnie podmiot ustawodawca nakłada bezwzględny obowiązek odpowiedniego kształtowania wynagrodzeń wszystkich zatrudnionych u niego radców prawnych. Wynagrodzenie radcy prawnego nie jest uzależnione wyłącznie od woli pracodawcy. Radca prawny uprawniony jest do wynagrodzenia zgodnego z przepisami płacowymi obowiązującymi u danego pracodawcy, a jeżeli przepisy te są mniej korzystne, to radca prawny ma prawo do takiego przynajmniej wynagrodzenia, jakie u jego pracodawcy przysługuje głównemu specjaliście lub osobie zajmującej równorzędne stanowisko pracy, czyli do wynagrodzenia mieszczącego się w granicach stawek wynagrodzenia przewidzianych przez pracodawcę dla takich stanowisk, a konkretnie nie niższego od dolnej stawki tego wynagrodzenia.

Przypomniane zasady, moim zdaniem, powinny mieć odpowiednie zastosowanie również do żołnierzy zawodowych będących radcami prawnymi. Sam fakt, że pozostają oni w stosunku służbowym a nie w stosunku pracy, a z tytułu pełnienia służby otrzymują oni uposażenie a nie wynagrodzenie nie pozbawia ich możliwości korzystania w pełnym zakresie z dobrodziejstw innych ustaw, w tym gwarancji określonych w ustawie o radcach prawnych.

Wynagrodzenie jest świadczeniem pracodawcy na rzecz pracownika wynikającym z zatrudnienia. Natomiast uposażenie jest świadczeniem publicznym wynikającym z wykonywania obowiązków w ramach stosunku służbowego. Jednakże cele i funkcje obu tych świadczeń w istocie są zbliżone. Ponadto ich ustaleniem –najogólniej mówiąc- rządzą dwie zasady: po pierwsze zarówno wynagrodzenie pracownika jak i uposażenie funkcjonariusza służby mundurowej muszą być ustalane we właściwym trybie i przez uprawnione do tego podmioty, a po drugie ich wysokość musi być zgodna z prawem. W konsekwencji nie powinno budzić wątpliwości, że uposażenie radcy prawnego będącego żołnierzem zawodowym musi być ustalane na zasadach określonych w ustawie o zawodowej służbie wojskowej, ale jednocześnie na poziomie zagwarantowanym ustawą o radcach prawnych.

Dlatego nie mogę zgodzić się z wnioskami wynikającymi z uzasadnienia kwestionowanego przeze mnie wyroku, że o wysokości uposażenia żołnierza-radcy prawnego ma przesądzać miejsce wykonywania przez niego obowiązków służbowych, a konkretnie jednostka wojskowa, w której wyznaczono mu stanowisko służbowe, a ponadto, że jednostkę wojskową należy utożsamiać z samodzielną jednostkę organizacyjną, o jakiej mowa w art.224ust.1 ustawy o radcach prawnych. Takie zapatrywania-moim zdaniem- są zbyt formalistyczne, a przede wszystkim nie uwzględniają zasygnalizowanych wcześniej aspektów historycznych oraz celów regulacji statusu radcy prawnego oraz specyfiki stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

Żołnierz zawodowy pozostaje w administracyjnoprawnym stosunku służbowym. Powołanie może nastąpić do służby stałej lub kontraktowej, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych (art. 9 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Rozkazy personalne o powołaniu do zawodowej służby wojskowej wydają organy wymienione w art.10 cyt. ustawy, zaliczając przy tym jednocześnie żołnierza do określonego korpusu osobowego, grupy osobowej i specjalności wojskowej (art.34 ust.1 ustawy). Żołnierz powoływany jest do służby, a nie do konkretnej jednostki wojskowej. Z chwilą powołania staje się żołnierzem zawodowym Sił Zbrojnych a nie żołnierzem takiej czy innej jednostki wojskowej. Dlatego też likwidacja jego stanowiska służbowego, czy też reformowanie lub zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej, w której wyznaczono stanowisko służbowe, nie dają jeszcze podstaw do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Wypowiedzenie stosunku służbowego może nastąpić dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe odpowiadające jego kwalifikacjom zawodowym, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych (art.114 ust.2 w zw. z art. 35 ust.1 ustaw).

Żołnierz zawodowy pełni służbę nie tylko na stanowisku służbowym w jednostce wojskowej, o której mowa w art.6 ust.2 pkt.1 ustawy, ale także w rezerwie kadrowej lub w dyspozycji (art.19 ustawy). Może on (za swą pisemną zgodą) pełnić służbę także na stanowiskach służbowych w: 1) Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz w Służbie Wywiadu Wojskowego, 2) Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Biurze Bezpieczeństwa Narodowego, Departamencie Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości lub Agencji Wywiadu, 3) innych instytucjach i podmiotach realizujących szczególne zadania na rzecz obronności i bezpieczeństwa Państwa- zwanych dalej "instytucjami cywilnymi". Żołnierz zawodowy może być ponadto wyznaczony lub skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (art. 19, art.22 ust.1 i art.24 ust.1 ustawy). W czasie pozostawania w rezerwie kadrowej lub dyspozycji Minister Obrony Narodowej uprawniony jest, uwzględniając potrzeby Sił Zbrojnych, powierzyć żołnierzowi zawodowemu czasowe pełnienie obowiązków służbowych w każdej jednostce wojskowej (art.25 ust.1a). Żołnierz pełni służbę na stanowisku służbowym przez czas określony kadencjami, tj. od osiemnastu miesięcy do trzech lat, przy czym taka kadencja może być przedłużona, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami Sił Zbrojnych (art.37 ust.1-3).

Z powołanych przepisów wynika, że decyzje podejmowane przez właściwe organy wojskowe w sprawach osobowych żołnierza zawodowego zawsze zdeterminowane są potrzebami całych Sił Zbrojowych a nie konkretnej jednostki wojskowej czy innej komórki wewnętrznej. Potwierdza to również zawarta w art.6 pkt.2 ustawy legalna definicja pojęcia "potrzeby Sił Zbrojnych". W sprawach kadrowo-finansowych podejmowanych wobec żołnierzy zawodowych o żadnych partykularnych interesach oraz samodzielnej pozycji jednostek wojskowych nie może być zatem mowy.

Tylko powołanie do służby wymaga konsensusu obu stron stosunku służbowego. Stosunek służbowy powstaje bowiem w drodze powołania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Dalsze decyzje kształtujące status prawny żołnierza zawodowego podejmowane są z uwagi na wspomniane potrzeby Sił Zbrojnych przez organy wojskowe na zasadach ściśle określonych ustawą. Organem właściwym w zakresie kształtowania istotnych elementów stosunku zawodowej służby wojskowej na ogół nie jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierzowi wyznaczono stanowisko służbowe (z wyjątkiem dowódcy zajmującego stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego co najmniej podpułkownika /komandora porucznika/). Właściwość organów między innymi w sprawach wyznaczania na stanowisko służbowe i zwalniania z tych stanowisk nie zależy zatem od aktualnego czy planowanego miejsca pełnienia służby, lecz od stopnia etatowego, do którego zaszeregowane jest stanowisko służbowe oraz rodzaju Sił Zbrojnych, w skład którego wchodzi dana jednostka (por. art.44 ustawy).

Żołnierz zawodowy z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej otrzymuje uposażenie składające się z uposażenia zasadniczego i dodatków, a ponadto z innych należności pieniężnych określonych w ustawie (art. 71 ust.1 i art.2 ust.1 ustawy). Wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego uzależniona jest od grupy uposażenia, do którego zaszeregowane zostało zajmowane przez niego stanowisko służbowe (art.78 ust.1 ustawy). W myśl definicji zawartej w art.6 ust.1 pkt.3 w zw. z pkt. 4 ustawy stanowisko służbowe to usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska: a) nazwą, b) stopniem etatowym (określonym dla danego stanowiska służbowego stopniem wojskowym), c) grupą uposażenia, d) korpusem osobowym, e) grupą osobową, f) specjalnością wojskową. Stanowisko służbowe jest jednym elementów mających istotny wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego.

Grupy uposażenia zasadniczego dla poszczególnych stopni etatowych, do których zaszeregowane są stanowiska służbowe żołnierzy zawodowych, określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz.U. Nr 50, poz. 487). Zgodnie z tym aktem prawnym od 1 lipca 2004 r. stanowiskom służbowym żołnierzy zawodowych przypisano 20 podstawowych grup uposażenia. W rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stanowisk uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2006 r., Nr 59, poz. 423 ze zm.) sprecyzowano zaś stawki dla poszczególnych grup uposażenia zasadniczego.

Powyższe regulacje, podobnie jak przepisy ustawy pragmatycznej, dotyczą wszystkich żołnierzy zawodowych, niezależnie czy pełnią oni służbę w kraju czy poza jego granicami, a także czy wyznaczono im stanowisko służbowe w jednostce wojskowej, innej komórce organizacyjnej, innej formacji uzbrojonej czy instytucji cywilnej. We wszystkich strukturach organizacyjnych obowiązują te same przepisy uposażeniowe. Zasady kwalifikowania stanowisk oraz ustalania uposażenia muszą być zatem jednolite w stosunku do wszystkich żołnierzy, niezależnie od miejsca pełnienia przez nich służby.

Minister Obrony Narodowej w drodze nadanego przez siebie etatu może określać strukturę wewnętrzną jednostki wojskowej, liczbę, rodzaje i rangę stanowisk występujących w takiej jednostce. Ponadto z mocy delegacji ustawowej zawartej w art.78 ust.4 ustawy został upoważniony do takiego określenia w drodze rozporządzenia grup uposażenia dla poszczególnych stopni etatowych, aby umożliwić zróżnicowanie grup uposażenia w zależności między innymi od rangi stanowiska i zakresu zadań służbowych, a w konsekwencji, aby możliwe było ustalenie jednej albo kilku grup uposażenia na stanowiskach służbowych o określonym stopniu etatowym. Takie uprawnienia wskazują na pewną skalę luzu decyzyjnego ale nie pełną dowolność w omawianym zakresie. Struktura wewnętrzna poszczególnych jednostek wojskowych niewątpliwie może być różna. Nie oznacza to jednak, że każda jednostka wojskowa staje się przez to samodzielną jednostką organizacyjną decydującą samodzielnie o sprawach zatrudnienia i uposażenia żołnierza, a w konsekwencji, że można w niej odrębnie- wyłącznie z uwagi na jej stan etatowy- kształtować wysokość uposażenia żołnierzy zajmujących w niej stanowiska służbowe. Jeżeli ustawodawca zamierzałby przyznać jednostkom wojskowym taki właśnie status, a przede wszystkim gdyby jego intencją było uwarunkowanie wysokości uposażenia od miejsca, w którym żołnierze mają wykonywać swoje obowiązki służbowe, to musiałby w tym zakresie przewidzieć wprost stosowne rozwiązania prawne. Takich zaś regulacji w przepisach analizowanej pragmatyki służbowej nie ma. Z przepisów tych wynika jedynie, że do poszczególnych stanowisk o określonym stopniu etatowym można przypisać kilka grup uposażenia oraz, że możliwe jest zróżnicowanie grup uposażenia w zależności od rangi stanowiska, zakresu wykonywania zadań służbowych, ponoszonej odpowiedzialności i wymaganych kwalifikacji. Powyższe przepisy jako normy o charakterze płacowym muszą być wykładane i stosowne w sposób ścisły. Nie można ich zatem interpretować rozszerzająco, przyjmując, że status finansowy żołnierza ma przede wszystkim zależeć od tego, w jakiej jednostce wojskowej wyznaczono mu stanowisko służbowe, a w konsekwencji, iż o wysokość uposażenia ma przesądzać struktura etatowa jego macierzystej jednostki.

Żołnierz zawodowy-o czym była już mowa- powoływany jest do służby w Siłach Zbrojnych a nie w konkretnej jednostce wojskowej. We wszystkich jednostkach i komórkach organizacyjnych Sił Zbrojnych uposażenie żołnierzy zawodowych musi być ustalane z uwzględnieniem tych samych zasady a także gwarancji, jakie w stosunku do określonej grupy żołnierzy przewidują ustawy szczególne.

Skoro art.224 ust.1 ustawy o radcach prawnych gwarantuje wszystkim prawnikom wykonującym zawód radcy prawnego prawo do otrzymywania wynagrodzenia na odpowiednim poziomie (chodzi tu o wszystkich radców zatrudnionych u danego pracodawcy), to stosując powyższy przepis w związku z art.8 ust.5 i art. 75 tej ustawy, nie może ulegać wątpliwości, że w Siłach Zbrojnych stanowisko radcy prawnego zajmowane przez żołnierza zawodowego także wymaga odpowiedniego usytuowania pod względem uposażenia, a w konsekwencji, że wszyscy żołnierze zawodowi wykonujący ten zawód w omawianej formacji muszą otrzymywać uposażenie nie niższe od uposażenia żołnierza zajmującego stanowisko głównego specjalisty.

Jeżeli zatem w sprawie bezsporne jest, że w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych istnieje stanowisko głównego specjalisty, to moim zdaniem należy w pełni podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że organ wojskowy przyznając skarżącemu uposażenie zasadnicze w niższej wysokości, rażąco złamał prawo i takie naruszenie art.224 ust.1 w związku z art.8 ust.5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych należy uznać za kwalifikowaną wadę w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa wielokrotnie rozważano w orzecznictwie sądowym i nauce prawa administracyjnego. W kwestii odkodowania znaczenia tego pojęcia rzeczywiście dominujący jest pogląd, do którego przychylił się także Naczelny Sąd Administracyjny w zakwestionowanym przeze mnie wyroku. Jednakże wcale nieodosobnione są i odmienne zapatrywania. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2004 r. FSK 2/04 "Rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, że jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa" (ONSAiWSA 2004/2/6).

W niniejszej sprawie nie ma potrzeby rozstrzygania sporu w powyższym zakresie. Moim zdaniem nieusprawiedliwione są bowiem sugestie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do rzekomego występowania dwóch potencjalnie równorzędnych wariantów wykładni art.224 ust.1 ustawy o radcach prawnych. Treść tego przepisu jest dość klarowna i czytelna, a ustanowiona w nim gwarancja co do odpowiedniego poziomu wynagrodzenia wszystkich prawników wykonujących zawód radcy prawnego w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Jak zaznaczyłam na wstępie orzecznictwo w tym zakresie od kilku lat było jednolite i utrwalone. Odosobniony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może zatem podważać trafności kwalifikacji stwierdzonych uchybień jako rażącego złamania prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.