Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1611/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Bożena Popowska (spr.) del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2954/14 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek L. K. i I. L. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2954/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze względem B. R.; 2. w pozostałej części oddalił skargę; 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...]maja 1978 r., wywłaszczył za odszkodowaniem własność nieruchomości o pow. 49427 m2, położonej w W. (osiedlu W.), przy ul. N., pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi W. nr [...]. Nieruchomość stanowiły ówczesne działki: nr [...] o pow. 18949 m2 (z obrębu [...]), nr [...] o pow.10828 m2 (z obrębu [...]), nr [...] o pow. 7368 m2 (z obrębu [...]) i nr [...] o pow. 12282 m2 (z obrębu [...]). Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji szczegółowej z dnia [...]czerwca 1973 r. nr [...], część nieruchomości liczącą 29777 m2 przeznaczono pod budowę osiedla mieszkaniowego U.. Lokalizacją objęto działki nr [...] i nr [...], ujęte pod poz. 4 i 143 rejestru pomiarowego, a działki nr [...] i [...] wywłaszczono na żądanie właścicieli. Własność odjęto L. i J. małż. K., których tytuł do nieruchomości wynikał z Aktu Własności Ziemi wydanego w dniu [...] września 1976 r. Wobec pilności inwestycji i niejasnego statusu zabudowań, zdecydowano odrębnie ustalić odszkodowanie za grunt, budynki i rośliny. Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. ustalono odszkodowanie za budynki na kwotę 1.001.940 zł.

Dnia 5 sierpnia 1988 r. L. i J. K. wnieśli o zwrot wywłaszczonych działek nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Dnia 19 maja 1989 r. wniosek rozszerzyli "o zwrot nieruchomości znajdującej się przy ul. N. między ul. C. a P. (budynek mieszkalny jednorodzinny) z częścią działki nr [...] położonej w obrębie [...] i działki nr [...] w obrębie [...]".

Decyzją z dnia [...] marca 1990 r. nr [...], za zgodą stron, uchylono decyzję wywłaszczeniową w zakresie wywłaszczonych działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. Starosta Powiatu W. ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2002 r. zwrócił część wywłaszczonej działki nr [...] (obecną działkę nr [...] o pow. 2562 m2 z obrębu [...]), zaś Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. zwrócił działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 1410 m2, pochodzącą z dawnej działki nr [...] z obrębu [...], objętej lokalizacją.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. wyznaczył Starostę P. do załatwienia sprawy o zwrot dawnej działki nr [...]. Wnioskodawczynie podaniem z dnia [...] maja 2008 r. uściśliły żądanie zwrotu do części nieruchomości [...], będącej częścią działki nr [...] z obrębu [...].

Wywłaszczona działka nr [...] z obrębu [...] obejmowała działkę nr [...] z obrębu [...], z której pochodzi działka nr [...], z której z kolei wydzielono działkę nr [...] o pow. 2836 m2. Należącą do W. działkę nr [...] dzierżawili U. oraz do dnia [...] czerwca 2014 r. B. R. Szkoła Tenisa [...].

Starosta P. wydał kolejno dwie decyzje o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, które w administracyjnym toku instancji były uchylane przez Wojewodę [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta P. po raz kolejny orzekł o zwrocie proj. działki nr [...] o pow. 2836 m2 z obrębu [...] (część działki [...]), położonej przy ul. C. i wskazał, że L. K. i I. L. mają dokonać na rzecz W. wpłaty kwoty 340.170 zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania, zmniejszonego o spadek wartości działki po wywłaszczeniu.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. wniosło Miasto W.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie odwoławcze względem B. R.. W uzasadnieniu wskazał, że dzierżawa działki objętej wnioskiem o zwrot wygasła [...] czerwca 2014 r. a Urząd W. poinformował, że działka ta nie jest już przedmiotem praw osób trzecich (w tym uprzedniego dzierżawcy B. R.). Z tego względu organ uznał, że postępowanie odwoławcze wobec B. R. należy umorzyć, gdyż przestał on być stroną postępowania. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w aspekcie przedmiotowym organ I instancji zasadnie orzekł o zwrocie proj. działki nr [...] o pow. 2836 m2 (wydzielonej z działki nr [...]) w obrębie [...]. Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] (z której pochodzi działka nr [...]) była budowa osiedla mieszkaniowego U., zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [...]czerwca 1973 r. Dane sprzed wywłaszczenia przeznaczały część działki (982 m2) na przedłużenie ulicy N., a resztę pod zieleń wokół znajdującego się na nieruchomości domu, który miano adaptować na biuro inwestora, a później na lokale socjalne. Działki nie zagospodarowano w terminie zgodnie z celem wywłaszczenia. Zaniechano bowiem rozbudowy ul. N. w kierunku działki, a domu poprzednich właścicieli nie adaptowano w terminie na potrzeby osiedla mieszkaniowego i nigdy nie urządzono tam lokali socjalnych. Już po ukończeniu osiedla U. i po złożeniu w 1989 r. wniosku zwrotowego, działkę w 1991 r. wydzierżawiono prywatnemu inwestorowi, tj. U., które uporządkowało teren, na własne potrzeby wyremontowało dom poprzednich właścicieli oraz urządziło kryte korty tenisowe. Po U. prywatną działalność sportową kontynuował B. R. w Szkole Tenisa [...]. Z osiedlem mieszkaniowym i formami planowanymi na działce przed wywłaszczeniem oba przedsięwzięcia nie wiązały się podmiotowo (inwestor prywatny), czasowo (były spóźnione) i przedmiotowo (zaspokajały różne potrzeby społeczne i realizowały funkcje rekreacyjne zamiast mieszkaniowych i komunikacyjnych).

Wojewoda zaznaczył, że terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej "u.g.n."), nie stosuje się wstecznie wobec W. Judykatura i doktryna, potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wskazują, że chwilą istotną dla oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonych i skomunalizowanych przed wprowadzeniem terminów zbędności w art.137 ust 1 u.g.n. jest dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie, zwrotu działki nr [...] zażądano 19 maja 1989 r., kiedy nie była ona uporządkowana, lecz lokowała pozostałości prowizorycznego zaplecza budowy osiedla, a dom poprzednich właścicieli nie doznał nawet remontu (który wykonał U. parę lat później), a tym bardziej nie nastąpiła żadna adaptacja na lokale socjalne. Całkowicie też odstąpiono od planowanego na 982 m2 działki przedłużenia ulicy N.. Dopiero 2 lata po złożeniu przez dawnych właścicieli wniosku o zwrot prywatny inwestor teren działki objął, oczyścił i odgrodził od ukończonego osiedla. Jednocześnie dopiero od 1994 r. budował korty tenisowe, a w 2004 r. przykrył je powłoką pneumatyczną i 30 lat po wywłaszczeniu wyremontował na własne cele dom przeznaczony pierwotnie do adaptacji na lokale socjalne osiedla. Korty tenisowe urządzone znacznie po złożeniu wniosku o zwrot działki i nie przez publicznego inwestora osiedla nie były ścisłym celem wywłaszczenia działki. Korty tenisowe były też wykluczone wobec sąsiedztwa ulicy, która miała przebiegać na 982 m2 wywłaszczonej działki, zachowania domu dla inwestora osiedla i na lokale socjalne; korty byłyby pozbawione infrastruktury. Dostępne dane sprzed wywłaszczenia, specyficzne przeznaczenie i sąsiedztwo terenu podważają hipotezę W., że szczegółową postacią osiedla mieszkaniowego na działce były właśnie korty tenisowe. Planiści osiedli z lat 70 XX w. preferowali raczej gry zespołowe i lekkoatletykę niż tenis ziemny, a zresztą na sport (ośrodek jeździecki, ośrodki międzyszkolne i stadion) przeznaczono kilkuhektarowe inne części Przedsięwzięcia Osiedla U. ponadto sport nie był dominującą funkcją osiedla. Plan realizacyjny U. nie przewidywał na działce kortów do tenisa, a decyzja z dnia [...] dnia 1977 r. zatwierdzająca plan realizacyjny Przedsięwzięcia nie wymienia ich wcale.

Zdaniem organu odwoławczego, tylko część działki miała być zapleczem budowy osiedla (982 m2 pod ulicę). Natomiast 1850 m2 należało uporządkować i odgrodzić, a dom dostosować dla inwestora i docelowo adaptować na lokale socjalne. Tymczasem, przy budowie osiedla zniwelowano niektóre przeszkadzające obiekty gospodarskie z siedliska poprzednich właścicieli, a pobieżny remont wykonało dopiero U. znacznie po złożeniu wniosku o zwrot działki. Celu wywłaszczenia, tj. adaptacji działki i domu na cele socjalne oraz przedłużenia ulicy nie rozpoczęto wcale, a doraźne i chaotyczne wykorzystanie terenu na zaplecze osiedla nie stanowiło docelowej pełnej realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody, gdyby celem tym był dojazd do budowy i składowanie materiałów, to definitywne odjęcie własności byłoby nadmierną formą wywłaszczenia, gdyż pod zaplecze wystarczało czasowo zająć działkę lub tylko wynająć. Skoro odjęto własność siedliska, to jego dostosowanie dla inwestora, a później adaptacja na lokale socjalne, usunięcie płotu i wkomponowanie w osiedle determinowały cel wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia nie osiągnięto, skoro działkę i dom odgrodził od osiedla mieszkaniowego i urządził dla własnych potrzeb inwestor prywatny. Jednocześnie Wojewoda [...] uznał, iż dokumentacja sprzed wywłaszczenia pozwala uściślić jego cel. Natomiast dane powstałe po decyzji z dnia [...]maja 1978 r. dotyczą realizacji, a nie konkretyzacji celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia nie było więc organizowanie klubu młodzieżowego planowane w 1981 r., ani ośrodek sportowy-klub tenisowy planowany od 1991 r. Zgodnie bowiem z decyzją o lokalizacji nr [...] z dnia [...]czerwca 1973 r., rejestrem pomiarowym i załącznikiem graficznym część działki (982 m2) przeznaczono "pod ulicę", a resztę na "inne inwestycje". Przy wszczęciu wywłaszczenia dualnie opisano jego zakres na "18949+1082m2". Przedłużenie ulicy N. uwidaczniał też plan realizacyjny zatwierdzony [...] grudnia 1977 r., choć ulica była węższa niż na mapie z 1974 r. i rejestrze pomiarowym. Przydatne do uszczegółowienia celu są również dane referujące stan sprzed wywłaszczenia, wskazujące, że działkę przeznaczono na zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego U. Przedsięwzięcie, a docelowo miały być adaptowane na potrzeby społeczno-kulturalne osiedla (lokale społeczne, socjalne). Wynika to z notatki w sprawie podziału Przedsięwzięcia U.. na zadania inwestycyjne, stosownie do której istniejące ówcześnie budynki mieszkalne nr 24 i 25 K. zagospodaruje na zaplecze budowy dla Przedsięwzięcia, a docelowo użytkownikiem ich będzie Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "P.", która przeznaczy je na lokale społeczne. Znajdujący się na działce dom mieszkalny miał być zatem adaptowany do nowego przeznaczenia społecznego, co potwierdza również legenda do planu realizacyjnego U. z listopada 1977 r. Taki projekt sprzed wywłaszczenia wynika także z pisma Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1990 r., protokołu przekazania-przejęcia posesji na rzecz [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych z dnia [...] marca 1980 r. oraz informacji Biura Planowania Rozwoju W. z dnia [...] stycznia 1991 r.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w związku z brakiem dokumentacji dotyczącej zagospodarowania zwracanej nieruchomości przed wywłaszczeniem, należy sprawdzić, czy zagospodarowanie nieruchomości stanowi element osiedla mieszkaniowego. Na projektowanej działce nr [...] znajdują się korty tenisowe, budynek mieszkalny zaadaptowany na biuro ośrodka sportowego oraz teren zielony. Kompleks sportowo-rekreacyjny jest ogrodzony. Poza ogrodzeniem znajduje się ogólnodostępny plac betonowy oraz zieleń osiedlowa. Nie ulega zatem wątpliwości, że na wywłaszczonym terenie zrealizowano część osiedla mieszkaniowego, gdyż cel wywłaszczenia, czyli budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. Z dokumentów wynika, że działka już po wywłaszczeniu była wykorzystywana pod zaplecze osiedla mieszkaniowego. Ponadto, znajdujący się na zwracanej nieruchomości budynek był wykorzystywany na zaplecze budowy generalnego wykonawcy (pismo SBM "U." z 1990 r.). Fakt ten potwierdza również projekt techniczny adaptacji budynku mieszkalnego B-64 na Klub młodzieżowy z września 1981 r. Wskazane dokumenty potwierdzają wykorzystywanie projektowanej działki nr [...] na potrzeby spółdzielni mieszkaniowej, zatem nie można mówić o zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, należy uznać, że realizacja wywłaszczenia nastąpiła bezpośrednio po odjęciu prawa własności, a nie jak stwierdził Wojewoda [...] w momencie oddania terenu U. Wojewoda mylnie zinterpretował decyzję lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz plan realizacyjny zatwierdzony w 1977 r. Widoczna na ww. dokumentach ul. N. stanowi istniejącą w ówczesnym czasie drogę dojazdową do wszystkich zabudowań m.in. do wywłaszczonej nieruchomości, która zlokalizowana była przy ul. N.. W związku z tym, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że celem wywłaszczenia była rozbudowa (przedłużenie i poszerzenie) ul. N.. Ponadto, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1977 r. budowa ul. N. przewidziana była na wschód od wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy B. R. nie wniósł odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2013 r., to mimo że z dniem [...] czerwca 2014 r. utracił status strony postępowania w związku z wygaśnięciem umowy najmu w stosunku do zwracanej nieruchomości, to nie było potrzeby umarzania względem niego postępowania odwoławczego, gdyż nie toczyło się ono z jego inicjatywy. Tym samym, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., co obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, w zakresie orzekającym o umorzeniu postępowania odwoławczego względem B. R.

Przechodząc do kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Sąd wskazał, że w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest zawsze w takiej sytuacji ustalenie właściwego celu wywłaszczenia, a następnie ocena, czy został on zrealizowany w terminach, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] (z której pochodzi działka nr [...]) była budowa osiedla mieszkaniowego U., zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [...]czerwca 1973 r. Część działki (982 m2) została przeznaczona na przedłużenie ulicy N., a resztę pod zieleń wokół znajdującego się na nieruchomości domu, który miano adaptować na biuro inwestora, a później na lokale socjalne. Sąd zgodził się z Wojewodą [...], że dokumentacja sprzed wywłaszczenia pozwala uściślić jego cel. Zgodnie z rejestrem pomiarowym i załącznikiem graficznym część działki (982 m2) przeznaczono "pod ulicę", a resztę na "inne inwestycje". Pod pozycją nr 143 rejestru pomiarowego, odnoszącą się do dawnej działki nr [...] dane przytoczone w poprzednim zdaniu widnieją w sposób nie budzący wątpliwości. Przedłużenie ulicy N. uwidaczniał też plan realizacyjny zatwierdzony [...] grudnia 1977 r. Przydatne do uszczegółowienia celu są również dane referujące stan sprzed wywłaszczenia, wskazujące, że działkę przeznaczono na zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego U. Przedsięwzięcie, a docelowo miały być adaptowane na potrzeby społeczno-kulturalne osiedla (lokale społeczne, socjalne). Wynika to z notatki w sprawie podziału Przedsięwzięcia U. na zadania inwestycyjne, stosownie do której istniejące ówcześnie budynki mieszkalne nr 24 i 25 KBM P. zagospodaruje na zaplecze budowy dla Przedsięwzięcia, a docelowo użytkownikiem ich będzie Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "P.", która przeznaczy je na lokale społeczne. Znajdujący się na działce dom mieszkalny miał być zatem adaptowany do nowego przeznaczenia społecznego, co potwierdza również legenda do planu realizacyjnego U. z listopada 1977 r. Dane, którymi operuje W. w skardze pochodzą zaś z okresu po wywłaszczeniu (projekt techniczny adaptacji budynku mieszkalnego B-64 na Klub młodzieżowy z września 1981 r.) i na dodatek założenia te w takiej formie nigdy nie zostały zrealizowane. Ponadto skarga sugeruje, że celem wywłaszczenia nie była rozbudowa ul. N., czemu wyraźnie przeczy powoływany wcześniej rejestr pomiarowy.

W ocenie Sądu, w takiej sytuacji należało uznać zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zwrotu działki nr [...] zażądano 19 maja 1989 r., kiedy nie była ona jeszcze uporządkowana, lecz znajdowały się na niej pozostałości prowizorycznego zaplecza budowy osiedla, a dom poprzednich właścicieli nie był nawet remontowany (remont wykonało dopiero U. parę lat później), a tym bardziej nie nastąpiła żadna adaptacja na lokale socjalne. Całkowicie też odstąpiono od planowanego na 982 m2 działki przedłużenia ulicy N. Dopiero 2 lata po złożeniu przez dawnych właścicieli wniosku o zwrot prywatny inwestor teren działki oczyścił i odgrodził od ukończonego osiedla. Jednocześnie dopiero od 1994 r. budował korty tenisowe, a w 2004 r. przykrył je powłoką pneumatyczną i 30 lat po wywłaszczeniu wyremontował na własne cele dom przeznaczony pierwotnie do adaptacji na lokale socjalne osiedla.

Sąd podzielił też stanowisko organu, że doraźne wykorzystanie terenu na zaplecze osiedla nie stanowiło docelowej realizacji celu wywłaszczenia. Gdyby celem był tylko dojazd do budowy i składowanie materiałów, to definitywne odjęcie własności byłoby nadmierną formą wywłaszczenia, gdyż pod zaplecze wystarczało czasowo zająć działkę. Skoro odjęto własność nieruchomości, to jej dostosowanie dla inwestora, a później adaptacja na lokale socjalne i wkomponowanie w osiedle należy uznać za definitywny cel wywłaszczenia, który nigdy nie został zrealizowany. Zatem celu wywłaszczenia nie osiągnięto, skoro działkę i dom inwestor prywatny odgrodził od osiedla mieszkaniowego i urządził dla własnych potrzeb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło W., wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej punktu drugiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec zaskarżonego wyroku sformułowano następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 137 ust. 1 u.g.n. w wyniku czego Sąd uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w zakreślonym ustawą terminie,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania organ II instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a., tj. wszechstronnie wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, w tym doprecyzowanie celu wywłaszczenia na podstawie całej dostępnej dokumentacji oraz czy zagospodarowanie nieruchomości stanowi element realizacji osiedla mieszkaniowego z usługami U., zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz planu realizacyjnego zatwierdzonego w 1977 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych podnosząc, że realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla nie ogranicza się do budowy domów mieszkalnych ale także szeroko pojętej infrastruktury. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja. Cel wywłaszczenia, czyli budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. Z dokumentów wynika, że działka już po wywłaszczeniu była wykorzystywana pod zaplecze tego osiedla. Podniesiono również, że zapis w planie realizacyjnym z dnia [...] grudnia 1977 r. został zmieniony i według projektu technicznego z września 1981 r. budynek B-64 przeznaczono na klub młodzieżowy. Wynika z tego, że wykorzystanie części działki na cele społeczne ulegało zmianie stosownie do potrzeb mieszkańców. Korty tenisowe służą zaspokojeniu potrzeb społecznych mieszkańców osiedla. Wyjaśniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazano, że wobec niezauważenia, iż organy nie uwzględniły pełnego materiału dowodowego, WSA bezzasadnie przyjął, iż na działce nie zrealizowano szczegółowego planu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "P.p.s.a.") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między takim naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na stronę skarżącą obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień istotnie kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

W niniejszej sprawie można tę zasadę uwzględnić, mając jednak na uwadze, że autor w ramach każdej z obu podstaw kasacyjnych wskazuje na dwie zasadnicze wady zaskarżonego wyroku: zaakceptowanie błędnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i brak uwzględnienia terminów uznania nieruchomości za zbędną określonych w art. 137 u.g.n. W efekcie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd nieprawidłowo uznał, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty w ustawowo określonym terminie.

Odnosząc się do kwestii ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości, obejmującej m. in. działkę [...], stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie akcentuje zwłaszcza brak właściwej interpretacji podstawowych dokumentów dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, tj. z decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...]czerwca 1973 r. oraz planu realizacyjnego zatwierdzonego w 1977 r. Przypomnieć należy, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...]maja 1978 r. określiła cel odjęcia własności nieruchomości należącej do L. i J. małż. K. poprzez odwołanie się do decyzji lokalizacyjnej, a decyzja lokalizacyjna stanowiła o "budowie osiedla mieszkaniowego U.", z kolei plan realizacyjny na przedmiotowej działce nie przewidywał żadnej funkcji. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że decyzja lokalizacyjna i plan realizacyjny, poprzedzające wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, to podstawowe dokumenty, pozwalające na ocenę, czy na działce [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia. Określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, w tym przedmiotowej działki, jako "budowa osiedla mieszkaniowego U.", skarżący kasacyjnie nie kwestionuje. Uznaje natomiast, że cel ten nie został przez organy doprecyzowany, czego Sąd się nie dopatrzył. Równocześnie skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, jak należy prawidłowo zinterpretować ("doprecyzować") cel wywłaszczenia w kontekście sformułowania decyzji lokalizacyjnej. Podkreślić należy, że Sąd I instancji ocenił nie tylko decyzję lokalizacyjną, ale i inne dokumenty pochodzące sprzed wywłaszczenia, co ma istotne znaczenie w sprawie. Zgodzić się bowiem należy z poglądem WSA w Warszawie, że dokumenty powstałe po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]maja 1978 r. dotyczą realizacji, a nie konkretyzacji celu wywłaszczenia. Sąd, jako podstawę "uściślenia" celu wywłaszczenia, wymienił: rejestr pomiarowy i załącznik graficzny części działki "982m2" oraz pozycję 143 w/w rejestru, a także notatkę w sprawie podziału Przedsięwzięcia U. Skarżący kasacyjnie nie wykazał sprzeczności lub niespójności między postanowieniami decyzji lokalizacyjnej oraz planu realizacyjnego i zapisami tych ostatnio wymienionych dokumentów. Ogólnie zaś odniósł się do podnoszonych w zaskarżonym wyroku, a wcześniej w zaskarżonej decyzji faktów, że dopiero po dwóch latach po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prywatny inwestor teren działki zagospodarował i odgrodził od ukończonego osiedla, od 1994 r. budował korty tenisowe i 30 lat po wywłaszczeniu wyremontował na własne cele dom przeznaczony pierwotnie do adaptacji na lokale socjalne osiedla. Zdaniem Prezydenta Miasta W.: "wykorzystanie części działki na cele społeczne ulegały zmianie stosownie do potrzeb mieszkańców." Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje dla takiego stanowisko podstawy w obowiązującym ówcześnie porządku prawnym normującym wywłaszczanie nieruchomości. Zatem, skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał błędów w ocenie materiału dowodowego przyjętego jako podstawa oceny celu wywłaszczenia przedmiotowej działki, to zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. uznać należy za bezzasadny.

Pozostaje ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. Polegało ono na przyjęciu przez Sąd, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w zakreślonym w/w przepisem terminie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie jest prawidłowo postawiony. Przede wszystkim, Sąd I instancji, podsumowując szczegółowe rozważania, wyraźnie stwierdził, że definitywny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości "nigdy nie został zrealizowany". Z konstatacją tą nie stoją w sprzeczności wcześniejsze wywody Sądu dotyczące podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Sąd wskazuje na kryteria oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wymieniając art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., dodaje jednak, iż stosując normy zawarte w tych przepisach, uwzględnić należy m. in. poglądy wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 (sygn.. OTK-A 2014/3/31). Choć nie zostało to expressis verbis wypowiedziane, to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż w przypadku nieruchomości wywłaszczonej w 1978 r., ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy uwzględnić, że do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Byłoby to bowiem naruszenie konstytucyjnej zasady lex retro non agit. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r, sygn. akt I OSK 902/13, wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1454/14).

Kontynuując ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 137 ust. 1 u.g.n., wskazać należy na dodatkowy argument uznania go za nietrafny. Mianowicie, mógłby on być uznany za skuteczny tylko wówczas, jeżeli pozostawałby w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, tj. gdyby jego naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie (patrz wyrok SN z 7 marca 2002 r., sygn.. akt II CKN 727/99; Lex Polonica, także J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2006 r., s. 367), a – jak wykazano - w niniejszej sprawie takiego związku nie ma.

Skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał, że Sąd oceniał prawidłowość zaskarżonej decyzji przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a zarazem nie wykazał, że terminy te powinny być brane pod uwagę przy ocenie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, to zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. nie może być uznany za trafny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wniosek uczestników o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż przepis art. 204 P.p.s.a. przewiduje zwrot kosztów wyłącznie na rzecz organu bądź skarżącego.