Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 925/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 7, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 2 pkt. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 814/14 w sprawie ze skargi R.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 814/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 30 lipca 1990 r. nr [..], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 i art. 147 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179), z dniem 31 lipca 1990 r. zwolnił R.J. ze służby w Policji.

W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w [..] w dniu 31 lipca 1990 r. wydał rozkaz personalny dla celów kadrowo – finansowych, w którym potwierdził fakt zwolnienia policjanta ze służby, określając jednocześnie składniki uposażenia.

Następnie z dniem 1 sierpnia 1990 r. skarżąca została przyjęta do pracy na etat cywilny i od tego dnia wykonywała zadania w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [..], zaś od dnia 16 czerwca 1999 r. w Komendzie Miejskiej Policji w [..].

W dniu 30 listopada 2012 r. skarżąca R.J. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [..] z dnia 30 lipca 1990 r., na podstawie art. 16 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podała, że rozkaz wydano z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zawierał uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych. Wskazała ponadto, że rozkaz został wydany bez zasięgnięcia opinii organizacji związkowej.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 29 stycznia 2013 r. nr [..], odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 30 lipca 1990 r. nr [..].

W tej sytuacji skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i w uzasadnieniu podkreśliła, iż organ błędnie podał podstawę prawną rozkazu personalnego i kierował się dowolnością przy wyborze osób do zwalniania.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 14 marca 2013 r. nr [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, oficerów zwalnia ze służby Komendant Główny Policji i to samo dotyczy innych policjantów zwalnianych z przyczyn określonych w art. 41 ust. 2 pkt 5. Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy, policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach gdy wymaga tego ważny interes służby. Z kolei zgodnie z art. 147 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych zorganizuje Policję w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1). Z chwilą zorganizowania Policji likwidacji ulegają urzędy spraw wewnętrznych (ust. 2). Ustawodawca w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179) wprowadził zapis, że pracownicy służb administracyjno – gospodarczych są zatrudniani w komendach i komisariatach Policji na zasadach określonych w przepisach o pracownikach urzędów państwowych z wyjątkiem stanowisk określonych przez Komendanta Głównego Policji. W związku z tym, iż w strukturach urzędów spraw wewnętrznych wszyscy z wyjątkiem niektórych pracowników obsługi byli zatrudniani na etatach funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa, zatem nowe struktury policyjne zachowały etaty mundurowe tylko dla tej części dotychczasowych milicjantów, którzy wykonywali prace merytoryczne. Natomiast pracowników urzędów służb administracyjno – gospodarczych należało zatrudnić jako pracowników urzędów państwowych. W konsekwencji koniecznym było rozwiązanie stosunków służbowych z tymi funkcjonariuszami, którzy nie wykonywali funkcji merytorycznych a realizowali wyłącznie zadania z zakresu obsługi administracyjno – ekonomicznej. Jako podstawę prawną rozwiązania stosunków służbowych z tymi osobami przyjęto art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 147 ustawy o Policji uznając, że ważny interes służby wyraża się w konieczności utworzenia nowych struktur organizacyjnych i dostosowania zatrudnienia do nowych unormowań prawnych. W nowych strukturach księgowe, kasjerki, sekretarki, maszynistki, asystentki itp. z dotychczasowych urzędów spraw wewnętrznych mogły pracować w Policji, tylko jako urzędniczki. Zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy, z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej, jej funkcjonariusze stawali się policjantami, zaś urzędniczki, dotąd na etatach milicyjnych musiały zostać zwolnione ze służby i ewentualnie mogły zostać zatrudnione na etatach urzędniczych. Wśród takich osób znalazła się skarżąca R.J., która do czasu zorganizowania w 1990 r. Policji była funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej i w tym okresie pełniła służbę na stanowisku referenta Wydziału Finansowego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..]. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowił merytoryczną podstawę podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby przy przyjęciu zarówno przesłanek celowościowych, tj. reorganizacji resortu, jak i wymiaru indywidualnego decyzji wskazujących na okoliczność wykonywania przez stronę zadań z zakresu administracji, uniemożliwiającej dalsze pełnienie służby w Policji w związku z reorganizacją, jednak zwolnienie nie spowodowało utraty zatrudnienia, ponieważ skarżąca została przyjęta na etat pracownika cywilnego. Dalej podkreślono, że nie ulega wątpliwości, iż rozkaz personalny nie był pozbawiony uchybień formalnych – brak uzasadnienia, pouczenia o środkach odwoławczych i brak opinii związku zawodowego Policji, jednak uchybienia te w kontekście ówczesnej sytuacji nie mają istotnego wpływu na treść decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 903/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał m.in., iż "w przedmiotowej sprawie, co organ przyznaje, nastąpił szereg naruszeń podstawowych zasad postępowania: nie wskazano podstawy prawnej, rozkaz personalny nie zawiera uzasadnienia ani pouczenia. W ocenie Sądu organ nie zbadał czy naruszenia w istocie miały charakter rażących naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania rozkazu personalnego z obrotu prawnego. Wskazać należy, że tylko niektóre przypadki naruszenia prawa procesowego mogą być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej naruszenie szeregu przepisów postępowania może implikować stwierdzenie, iż mnogość uchybień proceduralnych pociągało za sobą rażące naruszenie prawa, które wymagałoby wyeliminowanie tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Organ powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny odnośnie każdego z naruszeń, a przede wszystkim wykazać, że ogół tych naruszeń pociąga za sobą lub nie pociąga skutków materialnoprawnych, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów prawa w takim stopniu, że należy je uznać za rażące naruszenie prawa."

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 13 stycznia 2014 r. nr [..], działając na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 30 lipca 1990 r. nr [..] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2014 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 30 lipca 1990 r. nr [..] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. nr [..], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić wydania zaskarżonego rozkazu personalnego bez podstawy prawnej lub z błędną podstawą prawną, bowiem wskazano w nim, jako podstawę prawną art. 45 ust. 1 i art. 147 ustawy o Policji. W myśl tego pierwszego, oficerów zwalnia ze służby Komendant Główny Policji. To samo dotyczy także innych policjantów zwalnianych z przyczyn określonych w art. 41 ust. 2 pkt 5, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach gdy wymaga tego ważny interes służby. Z kolei według art. 147 ust. 1 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych zorganizuje Policję w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, a stosownie do ust. 2 tegoż przepisu, z chwilą zorganizowania Policji likwidacji ulegają urzędy spraw wewnętrznych. Zatem Komendant Główny Policji wskazał w podstawie prawnej decyzji przepis ustawy wskazujący go jako organ właściwy do zwolnienia oficerów oraz osób zwalnianych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji (skarżąca nie była oficerem, zatem zastosowanie mogła mieć do niej wyłącznie druga część przepisu) oraz powołał się na szczególne okoliczności, z powodu których sytuacja ta ma miejsce (art. 147 ustawy o Policji – organizowanie struktur Policji). Tym samym na skutek zapoznania się z treścią tych przepisów należało domniemywać, iż żadna inna przesłanka niż wskazana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie mogła zachodzić odnośnie skarżącej. Organ administracyjny powinien wprawdzie uszczegółowić podstawę prawną decyzji dodatkowo o powołanie się bezpośrednio, a nie tylko przez pośrednie wskazanie na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, aczkolwiek nie można bynajmniej z tego faktu czynić zarzutu braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W wykonawczym rozkazie personalnym nr [..] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..] z dnia 31 lipca 1990 r. wydanym w oparciu o decyzję Komendanta Głównego Policji w celach ewidencyjnych i finansowych, wskazano wprost na fakt, iż strona została zwolniona na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ponadto za całkowicie niezrozumiałe należy uznać zarzuty, zgodnie z którymi Minister Spraw Wewnętrznych "dokonuje teraz wykładni przepisu art. 41 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji", podczas gdy taki przepis ani w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, ani obecnie nie występuje. Ponadto zaznaczono, że rozkazem personalnym, którym zwolniono skarżącą, objęto również innych funkcjonariuszy, którzy także zaskarżali to rozstrzygnięcie z tożsamych, co zainteresowana powodów. Znamienne jest, iż w pozostałych przypadkach sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, całkowicie zgodziły się z oceną dokonaną przez organ administracyjny, nie stwierdzając, iż rozkaz personalny nr 061 z dnia 30 lipca 1990 r. jest obarczony wadą nieważności (wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1308/07, z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 885/07, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 52/08). Biorąc zaś pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt. II SA/Wa 903/13, ponownie w pierwszym rzędzie przytoczono okoliczności towarzyszące wydawaniu zaskarżonej decyzji związane z organizowaniem struktur Policji w 1990 r. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 52/08) podkreślono, iż pojęcie "słusznego interesu służby" jest pojęciem nieostrym i nie zostało zdefiniowane w jakimkolwiek akcie prawnym (wewnętrznym czy zewnętrznym). Wymaga w związku z tym nadania mu przez stosujący je organ odpowiedniej treści. "Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju zabieg legislacyjny, stosowany przez ustawodawcę przy regulacji szeregu stosunków prawnych, jest wielokrotnie zabiegiem celowym i zamierzonym. Jest on stosowany po to, by – z uwagi na złożoność wielu stosunków społecznych czy gospodarczych – można było poddać je odpowiedniemu reżimowi prawnemu. W takich sytuacjach oczywiście musi dojść do interpretacji tego rodzaju pojęcia, a zatem musi dojść do dokonania odpowiedniej wykładni przepisu prawa materialnego. Powyższe z kolei wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tego rodzaju przepisu, gdyż stwierdzić nieważność decyzji można wyłącznie wtedy, jeśli stan prawny, na podstawie którego ją wydano, był jasny i oczywisty. Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszczał jego interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór określonej interpretacji, nawet, gdy zostanie potem uznana ona za nieprawidłową, albo – co się częściej zdarza – interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171)". Wydając decyzję o zwolnieniu organy uznawały, że "ważny interes służby" wyrażający się w konieczności utworzenia nowych struktur organizacyjnych i dostosowaniu zatrudnienia do nowych unormowań prawnych, uzasadnia zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W przypadku skarżącej, która wykonywała zadania z zakresu obsługi administracyjno – ekonomicznej przepis ten stanowił zatem właściwą podstawę do podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby, co organ wskazał w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Taką więc też podstawę zwolnienia zastosowano wobec skarżącej, która de facto wykonywała zadania z zakresu obsługi administracyjno – ekonomicznej (zainteresowana została przyjęta do służby w Milicji Obywatelskiej rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] nr [..] z dnia 23 lutego 1989 r. i mianowana funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej na stanowisko referenta Wydziału Finansowego z dniem 19 lutego 1989 r.). Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowił zatem merytoryczną podstawę podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby przy przyjęciu zarówno przesłanek celowościowych, jakie stanowiła reorganizacja resortu, jak i wymiaru indywidualnego decyzji wskazującego na okoliczność wykonywania przez skarżącą obsługi administracyjnej uniemożliwiającej dalsze pełnienie przez nią służby w Policji w związku z reorganizacją. Zatem wbrew twierdzeniom strony, w przedmiotowej sprawie wystąpiły przedstawione wyżej okoliczności, które uniemożliwiały dalsze – po dniu 31 lipca 1990 r. – pełnienie służby. Podkreślono dalej, że zwolnienie skarżącej nie spowodowało utraty przez nią zatrudnienia, ponieważ z dniem następnym po zwolnieniu została zatrudniona na stanowisku cywilnym w tej samej jednostce Policji i przystała na takie warunki.

Odnośnie zaś zarzutów co do braku w zaskarżonej decyzji uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych oraz braku konsultacji przy wydawaniu decyzji z organizacją związkową, po pierwsze podkreślono za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 52/08) iż: "(...) ocena pod kątem stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji odnosić się musi do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania tej decyzji. W związku z powyższym odwoływanie się przy ocenie rozkazu z dnia 30 lipca 1990 r. do aktów prawnych i interpretacji wydanych w okresie późniejszym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z tych też względów stosowanie do kwestionowanego rozkazu, wydanego w okresie transformacji Państwa, wymogów wynikających z rozwiązań konstytucyjnych, które weszły w życie dopiero w 1997 r., nie było w realiach tej sprawy uzasadnione". Zatem rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 roku, sygn. akt III SA 1134/96 ONSA 1998/3/1010). W kwestii braku uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych wskazano, że rozkazy personalne wydawane w czasie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, de facto nie spełniały wymogów określonych w art. 107 k.p.a. Wynika to zapewne z faktu, że dopiero w ustawie o Policji opublikowanej w dniu 10 maja 1990 r. znalazł się zapis o możliwości wniesienia odwołania od decyzji do wyższego przełożonego. Funkcjonujące jeszcze w owym czasie zarządzenie nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW z 1987 r. nr 6, poz. 16) w § 108 określało składniki, które winien zawierać rozkaz personalny o rozwiązaniu stosunku służbowego. Przepis ten nie przewidywał wprost konieczności zamieszczania uzasadnienia i pouczenia w wydawanych rozkazach personalnych (dopiero zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów wprowadza te elementy do rozkazów personalnych). Zatem wskazane powyżej wady zaskarżonego rozkazu personalnego nie powodują, iż jest on niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wprawdzie nie można kwestionować, że decyzję o zwolnieniu policjantki ze służby wydano bez stosownego uzasadnienia, pouczenia o środkach odwoławczych i braku opinii związku zawodowego Policji, jednakże powyższe uchybienia, w kontekście ówczesnej szczególnej sytuacji, wymagającej szybkiego działania organów spowodowanego zmianą ustrojową i reformą służb mundurowych, nie mają charakteru naruszeń rażących, istotnie wpływających na treść decyzji. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dla przedmiotowej sprawy kluczowym jest fakt, iż rozkazem personalnym, którym zwolniono skarżącą, objęto także innych funkcjonariuszy, którzy również zaskarżali to rozstrzygnięcie z tożsamych, co zainteresowana powodów. Znamienne jest, iż w pozostałych przypadkach sądy całkowicie zgodziły się z oceną dokonaną przez organ administracyjny, stwierdzając, iż rozkaz personalny nr [..] z dnia 30 lipca 1990 r. nie jest obarczony wadą nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze – Minister Spraw Wewnętrznych w pełni wykonał wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 903/13. Szczegółowo bowiem ustalił stan faktyczny sprawy i gruntownie oraz wyczerpująco zbadał wykazane w nim uchybienia każde oddzielnie oraz odniósł się do każdego z nich pod kątem rażącego naruszenia prawa, a następnie skrupulatnie dokonał analizy i łącznie ocenił je pod tym kątem.

W dalszej części wskazać należy, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 30 lipca 1990 r. nr [..] o zwolnieniu skarżącej R.J. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi decyzję administracyjną, którą rozstrzygnięto indywidualną sprawę i organ dokonał w nim konkretyzacji sytuacji prawnej skarżącej, zaś jego charakteru nie zmienia fakt, że zawiera on pewne wady i które szczegółowo zostały też wyliczone przez Ministra Spraw Wewnętrznych.

Sąd I instancji zauważył, że skarżąca o zamiarze zwolnienia została poinformowana i została zapoznana z treścią rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, stosownie do obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr [..] z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW z 1987 r. Nr 6, poz. 16). W związku z powyższym złożyła podanie o przyjęcie na stanowisko urzędnika państwowego w Wydziale Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [..] i z dniem 1 sierpnia 1990 r. zatrudniono ją na stanowisku starszego asystenta w Wydziale Finansowym. Z akt sprawy wynika nadto, że w roku 1992 skarżąca zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o rozważenie możliwości przywrócenia etatu policyjnego, jak również w piśmie z dnia 12 czerwca 1996 r. wniosła o rozważenie przywrócenia do służby, wskazując jednocześnie, że została zwolniona na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Dokonując analizy przepisów art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że zwolnienie skarżącej ze służby dokonane wymienionym już wyżej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji, nie jest dotknięte żadną z wymienionych w powyższym przepisie wad. Analizując sprawę Sąd uznał, wbrew stanowisku skarżącej, że w sprawie nie zachodzi naruszenie prawa o kwalifikowanym charakterze.

Dalej Sąd podkreślił, iż nie budzi wątpliwości fakt, że postępowanie poprzedzające zwolnienie ze służby przeprowadzone zostało z uchybieniem art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, który zobowiązywał do zasięgnięcia opinii Związku Zawodowego Policjantów przy zwalnianiu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5. Przyznaje to organ prowadzący postępowanie nadzorcze. W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo stwierdził jednak, iż nie jest to naruszenie prawa o rażącym charakterze. Rażącego naruszenia prawa organ zasadnie nie stwierdził również oceniając wady tkwiące w samej decyzji o zwolnieniu ze służby, tj. brak uzasadnienia decyzji i pouczenia o środkach odwoławczych, bowiem uchybienia te mogłyby zostać uwzględnione w toku rozpatrywania sprawy w trybie zwykłym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. W czasie, gdy wydany został rozkaz o zwolnieniu skarżącej ze służby, był okresem specyficznym, bowiem dokonywała się transformacja Państwa i dawne struktury MO podlegały przekształceniom w struktury Policji. Z tego względu należało dostosować formy zatrudnienia w strukturach Policji do nowych rozwiązań prawnych przewidzianych ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Stąd też organy podjęły działania mające na celu przeniesienie funkcjonariuszy z etatów administracyjno – finansowych na etaty cywilne, a w konsekwencji konieczne stało się rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącą. Wydając decyzję o zwolnieniu organy uznawały, że "ważny interes służby" wyrażający się w konieczności utworzenia nowych struktur organizacyjnych i dostosowaniu zatrudnienia do nowych unormowań prawnych, uzasadnia zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W przypadku skarżącej, która wykonywała zadania z zakresu obsługi administracyjno – ekonomicznej przepis ten stanowił zatem właściwą podstawę do podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby, co organ wskazał w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Sąd wskazał ponadto, że sformułowanie "ważny interes służby" zawarty, w cytowanym już wyżej przepisie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie jest pojęciem ostrym i nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Zatem fakt taki wymaga od organu nadania mu odpowiedniej treści i w zawiązku z tym musi dojść do dokonania jego wykładni. To z kolei "wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tego rodzaju przepisu, gdyż stwierdzić nieważność decyzji można wyłącznie wtedy, jeśli stan prawny, na podstawie którego ją wydano, był jasny i oczywisty. Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszczał jego interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór określonej interpretacji, nawet, gdy zostanie potem uznana ona za nieprawidłową, albo – co się częściej zdarza – inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt. I OSK 52/08).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R.J., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo, iż organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. polegającym na dokonaniu oceny uchybień proceduralnych popełnionych przez Komendanta Głównego Policji w związku z wydaniem rozkazu personalnego przez pryzmat okoliczności ekonomiczno - organizacyjnych, społeczno-politycznych, historycznych (transformacji ustrojowej) w jakich był wydany przedmiotowy rozkaz, podczas gdy organy administracji obowiązane są działać przede wszystkim w granicach i na podstawie prawa, jak również stać na straży praworządności;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo, iż rozkaz ten został wydany z rażącym naruszeniem w/w przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającym na sporządzeniu go bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, bez wymaganego uzasadnienia, jak również bez pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, a także bez oficjalnego doręczenia rozstrzygnięcia stronie;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego;

4) art, 153 P.p.s.a poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż organ zrealizował wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 903/13 w zakresie ustalenia przez organ stanu faktycznego każdego z naruszeń, mając na względzie brak ustaleń co do okoliczności doręczenia skarżącej rozkazu o zwolnieniu ze służby z dnia 30 lipca 1990 r., a także brak wskazania przyczyn dlaczego rozkaz nie zawierał skonkretyzowanej podstawy zwolnienia oraz wyjaśnień co do braku prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie rozkazu o zwolnieniu, zważywszy iż w zamyśle organu miało nastąpić to z uwagi na ważny interes służby;

5) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie przez sąd kontroli działalności administracji, w rozpatrywanej sprawie, tj. zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez pryzmat okoliczności ekonomiczno - organizacyjnych, społeczno-politycznych towarzyszących wydaniu rozkazu personalnego z dnia 30 lipca 1990 r., nie zaś pod względem zgodności z prawem.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten może stanowić podstawę zwolnienia dla całej grupy adresatów wyróżnionych z uwagi na ich organizacyjne usytuowanie w ramach pionu administracyjno-gospodarczego, podczas gdy, zwolnienie funkcjonariusza z uwagi na "ważny interes służby" jest decyzją indywidualno-konkretną i wymaga skonkretyzowania tej przesłanki w każdej indywidualnej sprawie przez ustalenie okoliczności faktycznych, co w niniejszej przypadku nie miało miejsca, powodując wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie jest rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby na błędnej podstawie prawnej, jak również bez zasięgnięcia uprzedniej opinii związków zawodowych, mimo kategorycznego brzmienia przepisów w tym zakresie;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3,109 § 1 oraz 6 i 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż rażące naruszenie przepisów postępowanie, w tym fundamentalnych jego zasad, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, mimo, iż ustawodawca wprost i jasno wskazuje obowiązek sporządzenia decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego z uzasadnieniem, pouczeniem o środku zaskarżenia, doręczenia stronie rozstrzygnięcia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 P.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny wyłącznie zarzutów sformułowanych w tej skardze.

Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w zasadzie wszystkie zarzuty na jakich została oparta dotyczą jednej kwestii, a mianowicie, czy powołana jako podstawa zwolnienia skarżącej ze służby podstawa prawna – art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji oraz nieprawidłowości, które zaistniały w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia, wbrew odmiennej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszają prawo w sposób rażący – art. 156 § 1 pkt.2 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji oraz wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a.

Przedmiotem kontroli legalności Sądu I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, postępowaniu prowadzonym w oparciu – jak bezspornie wynika z okoliczności sprawy – o przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która [...] wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Powyższe ma bardzo istotne znaczenie i rzutuje na przyjęty wzorzec kontroli legalności, który zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W sprawie nie dokonywano bowiem pełnego badania zgodności z prawem decyzji wydanej w normalnym trybie instancyjnym (art. 127 i nast. K.p.a.), ale weryfikowano decyzję wydaną w odrębnym postępowaniu, w której sens wyrażał się w sprawdzeniu (na skutek złożonego wniosku), czy rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącej ze służby dotknięty został jedną z kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie jego nieważności. Do tego rodzaju wad nie zaliczają się wszelkie naruszenia prawa materialnego, względnie postępowania, których dopuścić się mogły organy administracji w toku sprawy, ale chodzi o wady o szczególnym ciężarze gatunkowym, których znaczenie jest tak daleko idące, że zachodzi potrzeba przełamania zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie prawa przy wydaniu rozkazu personalnego z dnia 30 lipca 1990r. przez Komendanta Głównego Policji miało polegać na nieprzeprowadzeniu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącej ze słuzby, nieskonsultowaniu zamiaru zwolnienia z organizacją związkową, wydaniu rozkazu o zwolnieniu bez żadnego uzasadnienia i bez pouczenia o możliwości odwołania. Wady te zostały przyznane przez organ, dostrzeżone też przez Sąd I instancji, ale ocenione jako nie naruszające prawa w sposób rażący.

Z oceną tą Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu jej ze służby po upływie ponad 20 lat od tego faktu. Zwolnienie miało miejsce w związku z wejściem w życie nowych regulacji prawnych dotyczących Policji. Bezpośrednio po zwolnieniu skarżąca podjęła na nowo służbę w Policji – z dniem 1 sierpnia 1990r. jako pracownik cywilny.

Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 K.p.a. obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniema się jej zgodność z prawem ( por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2016r. I OSK 994/14 LEX nr 2032863, z dnia 9 grudnia 2015r. II OSK 926/14 LEX nr 2000046 ).

Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach K.p.a. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwe nieprawidłowości poprzedzające wydanie rozkazu o zwolnieniu skarżącej oraz tkwiące w samym rozkazie nie mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Zwolnienie skarżącej nastąpiło w związku ze zmianami ustrojowymi i całkowitą reorganizacją dotychczasowej służby Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Milicji. Zmiany dotykały ogółu funkcjonariuszy, z których część na zmienionych warunkach przechodziła do służby w Policji, część opuszczała służbę. W takiej sytuacji zwolnienia funkcjonariuszy przebiegały nietypowo i były wymuszone okolicznościami w jakich dokonywały się zmiany, a przede wszystkim przy pełnej wiedzy funkcjonariuszy co do powstania nowej formacji mundurowej – Policji. W takich nadzwyczajnych warunkach tzw. sprawy osobowe zwykle załatwiane są według innych schematów, z uwzględnieniem przede wszystkim celu reformy oraz możliwości związanych z jej przeprowadzeniem.

Zwolnienie skarżącej miało miejsce po upływie zaledwie 2 miesięcy od wejścia w życie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Ustawa ta wprowadziła szereg nieznanych dotąd regulacji prawnych. Przewidziała m.in. możliwość odwołania się do wyższego przełożonego od decyzji o zwolnieniu, a w konsekwencji prawo zaskarżenia ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca z takiej możliwości nie skorzystała. Zwolnienie skarżącej nastąpiło z powołaniem się na ważny interes służby – art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji tj. przesłankę przewidzianą wprost przez ustawodawcę w ustawie o Policji. W jej art. 151 ust. 1 przyjęto bowiem m.in. , że funkcjonariusze zwolnieni ze służby w Milicji Obywatelskiej, którzy nie podejmą służby lub pracy w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zachowują uprawnienia przewidziane dla funkcjonariuszy zwolnionych ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że nabyli uprawnienia do zwolnienia ze służby na korzystniejszych warunkach.

Już tylko z tego powodu twierdzenia skargi kasacyjnej, zgodnie z którymi podstawa zwolnienia skarżącej jest nieuprawniona i rażąco narusza prawo są chybione.

Należy przypomnieć, że we wcześniej obowiązującym porządku prawnym rozkazy personalne nie wymagały uzasadnienia, podobnie jak konsultacji z organizacją związkową, takie bowiem nie funkcjonowały w strukturach dawnej Milicji Obywatelskiej. Wymuszone reformą ustrojową zmiany organizacyjne, ze względu na ich rozmiar i generalny charakter ( dotknęły wszystkich funkcjonariuszy ) dokonywane były w warunkach szczególnych, które chociaż nie oznaczają iż nieprawidłowości jakie wystąpiły w procesie ich wdrażania mają być akceptowane, to jednak nie mogą być oceniane jako rażące.

Oceniając, czy w danej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę okoliczności konkretnego przypadku.

W rozpoznawanej sprawie dokonując oceny ciężaru gatunkowego popełnionych przez organ nieprawidłowości należy więc uwzględniać okoliczności towarzyszące zwolnieniu skarżącej. Trzeba mieć też na uwadze, że skarżąca pomimo zwolnienia zachowała dotychczasowe źródło utrzymania, gdyż już następnego dnia po zwolnieniu stała się pracownikiem Policji.

Te wszystkie fakty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalają uznać, że rozkaz o zwolnieniu skarżącej ze służby nie naruszał prawa w stopniu rażącym.

Przechodząc do oceny procesowych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż Sąd I instancji w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. W konsekwencji więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a, lecz art. 151 P.p.s.a.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 5 marca 2015 r. I OSK 1688/13; z dnia 5 listopada 2015 r., II OSK 519/14; z dnia 10 września 2015 r., I OSK 379/14). Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej.

Zarzut przedstawiony w pkt. II. 1 i 5 skargi kasacyjnej został sformułowany nieprawidłowo i w zasadzie nie posiada uzasadnienia, które pozwoliłoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. upatruje w przyznaniu przez Sąd I instancji przy ocenie zaskarżonej decyzji priorytetu przesłankom celowościowym nad przesłankami legalności, co oznacza że kwestionuje ocenę Sądu, jednak nie wskazuje jako naruszony żadnego z przepisów P.p.s.a. Skarga kasacyjna zdaje się zapominać, że poddana kontroli Sądu I instancji została decyzja wydana w trybie nieważnościowym. Należałoby zatem wykazać, na czym zdaniem skarżącego kasacyjne polegało rażące naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a., którego to nie dostrzegł Sąd I instancji i które doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było też wykazanie wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy. Elementów tych skarga kasacyjna nie zawiera.

Powyższe uwagi w całości odnoszą się także do zarzutu opisanego w pkt. II. 2 skargi kasacyjnej.

Nietrafny jest zarzut przedstawiony w pkt. II. 3 skargi kasacyjnej. Jak wynika z jego uzasadnienia to autor skargi kasacyjnej poprzez ten zarzut stara się również zakwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podczas gdy art. 141 § 4 P.p.s.a. określa warunki jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku w rozpoznawanej sprawie warunkom tym odpowiada, a skarga kasacyjna nie uzasadnia ( poza zakwestionowaniem oceny prawnej ) w czym widzi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie podaje też jaki wpływ ewentualne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. miało dla wyniku rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku ocena, może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji (por. J. P.Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2006, s. 325).

W wyroku z dnia 25 września 2013r. II SA/Wa 903/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że " organ powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny odnośnie każdego z naruszeń, a przede wszystkim wykazać, że ogół tych naruszeń pociąga za sobą lub nie pociąga skutków materialnoprawnych, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów prawa w takim stopniu, że należy je uznać za rażące naruszenie prawa ".

W uzasadnieniu obu decyzji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ szczegółowo wykazał, dlaczego w jego ocenie rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącej nie narusza prawa w sposób rażący. Organ zastosował się do dyspozycji art. 153 P.p.s.a., co w sposób prawidłowy ocenił Sąd I instancji.

Z tych względów także procesowa podstawa skargi kasacyjnej okazała się nieusprawiedliwiona i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

17