Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 41/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 12 i 13
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3,  art. 15 i  art. 20 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 338/18 w sprawie ze skargi M. E. na uchwałę Rady Miejskiej w Łebie z dnia 29 lipca 2010 r. nr XL/361/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łeby dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Łeba na rzecz M. E. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 338/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę M. E. na uchwałę Rady Miejskiej w Łebie z dnia 29 lipca 2010 r. nr XL/361/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łeby dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy Nadmorskiej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 lutego 2018 r. skarżąca wezwała Radę Miejską w Łebie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą organu nr XL/361/2010 z dnia 29 lipca 2010 r. w zakresie działek obrębu [...] o numerach [...] i [...], oznaczonych jako tereny odpowiednio o symbolach 0.2U i 15.ZL bez możliwości zabudowy. W odpowiedzi na wezwanie Rada Miejska w Łebie podjęła w dniu [...] marca 2018 r. uchwałę nr [...] o nieuwzględnieniu wezwania.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że zapisy zaskarżonej uchwały w odniesieniu do funkcji i przeznaczenia należących do niej działek zostały oparte na błędnej klasyfikacji tych gruntów. Organ uchwałodawczy oparł się bowiem na klasyfikacji dokonanej decyzją Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] listopada 2006 r., na mocy której działki zmieniły klasyfikację z Tr na Ls. Organ nie uwzględnił jednak, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Geodeta Kraju stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia klasyfikacyjnego, w konsekwencji czego po uchwaleniu planu przywrócona została klasyfikacja przedmiotowych gruntów jako Tr, przewidziana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łeby, przyjętego uchwałą nr 169/XXVII/II/00 Rady Miejskiej w Łebie z dnia 28 grudnia 2000 r. Studium to sytuowało bowiem przedmiotowe działki na terenie po likwidacji jednostki wojskowej, oznaczonym symbolem "D", znajdującym się w strefie sanatoryjno-wczasowej, podstrefa "D.4.1" - teren przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjonalnej, oświaty, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową.

Jak wskazała strona, należące do niej nieruchomości nie są zatem terenami leśnymi, zarówno według zapisu w ewidencji gruntów, jak i w rzeczywistości, ponieważ nigdy nie były użytkowane jako las, nie były objęte ewidencją gruntów leśnych, ani uproszczonym planem lasów, nigdy nie była na nich prowadzona gospodarka leśna. Co więcej, działka [...] od roku 2005, zanim tworzony był plan oraz przed objęciem działki klasyfikacją, była w pełni wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z przyszłych budynków i urządzeń.

Okoliczności tych nie uwzględnił jednak organ, który podczas prac uchwałodawczych przyjął klasyfikację przedmiotowych nieruchomości na podstawie błędnych zapisów w ewidencji gruntów, która ujawniała oznaczenie Ls zgodnie z nieważną decyzją klasyfikacyjną, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia przysługujących stronie uprawnień właścicielskich. Zapisy Studium wyłączają bowiem możliwość zabudowy tylko na terenach leśnych oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem Ls. Zdaniem skarżącej, skoro w dniu uchwalania planu ewidencja gruntów ujawniała błędne oznaczanie i po uchwaleniu planu zapisy te zostały zmienione na prawidłowe (oznaczenie Tr), to również plan w zakresie przeznaczenia działek nr [...] i [...] powinien zostać zmieniony tak, aby możliwa była ich zabudowa.

Mając to na uwadze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 21, art. 64 oraz art. 94 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, strona zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na identyfikację terenu wbrew postanowieniom Studium. W związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zakazu zabudowy działek o numerach [...] i [...] oraz stwierdzenia nieważności załącznika graficznego do tej uchwały, w którym oznaczono te grunty symbolem ZL.

W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej uzupełniła zarzuty skargi wskazując na naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań m.in. funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, a nadto pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu;

2. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na sprzeczność planu ze Studium odnośnie przeznaczenia terenów 02.U oraz 15.ZL, które w Studium umieszczone są w strefie "D" pod zabudowę sanatoryjno-wczasową, a w planie stanowią las ochronny;

3. niezgodność z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów Konstytucji RP w zakresie, w jakim zaskarżony plan wprowadza zakaz zabudowy, ograniczając w ten sposób prawo własności, a ponadto z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała zarzut niezgodności planu ze Studium obowiązującym w dniu uchwalenia aktu prawa miejscowego wskazując dodatkowo, że plan ten niezgodny jest również z aktualnie obowiązującymi zapisami uchwały nr XXXI/250/2016 Rady Miejskiej w Łebie z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej Łeba, gdzie strefę "D" określono jako strefę wczasową o profilu sanatoryjnym. Ustalone w planie przeznaczenie ogranicza natomiast przysługujące skarżącej prawo własności, gdyż teren wydzieleń wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 02/1.1.ZL i 22/1.2.ZL (obejmuje działkę nr [...]) pozostaje w przeznaczeniu leśnym. Zdaniem strony wynikające z zaskarżonego planu ograniczenie przysługującego jej prawa własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym, a nadto nie może być dokonane na podstawie aktu prawa miejscowego, lecz ewentualnie musiałoby wynikać z ustawy. Końcowo zauważyła, że obecnie trwają prace nad zmianą zaskarżonego planu dla działki sąsiedniej, której dotyczyły takie same ograniczenia, jak te, dotyczące działek skarżącej, co oznacza, że właściciel tej nieruchomości zostanie potraktowany odmiennie od skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ zwrócił uwagę, że zadaniem gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie w ramach tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że klasyfikacja gruntów jako różne lub leśne, nie przesądza o możliwości przeznaczenia danego gruntu w planie miejscowym. Ponadto, organ wskazał, że Urząd Morski w S. postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. uzgodnił projekt miejscowego planu, wnosząc jednak o przeznaczenie całej działki nr [...] obr. [...] w miejscowym planie jako: 15.ZL - las ochronny. Zgodnie z mapą ewidencyjną poświadczoną przez Starostwo Powiatowe w Lęborku o zgodności z oryginałem przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w L. z [...] września 2009 r., większość działki nr [...] stanowiła Lz/Ps VI i N, nie była gruntem leśnym, co nie przeszkadzało przeznaczyć ww. działkę w planie pod funkcje leśne.

Na rozprawie pełnomocnik organu podkreślił, że na dzień uchwalenia planu przedmiotowa działka stanowiła las, zaś uchwalając plan uwzględniono walory krajobrazowe okolicy. Organ zaznaczył też, że Studium określa jedynie kierunki zagospodarowania, które konkretyzowane są w planie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przywołał przepis art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały o planie, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia działając, zgodnie z zasadą praworządności, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr 169/XXVII/00 z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta Łeby, zmienioną uchwałą nr XXXVIII/350/2010 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łeby we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału Chełst, teren działek skarżącej położony jest w strefie "D" sanatoryjno – wczasowej, w podstrefie "D.4.1." przekształceń funkcji, obszar 1. Z postanowień ogólnych odnoszących się do strefy "D" wynika, że teren po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1." stanowią, że teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki nr [...] i [...], przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo – wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, nie zalesione. Rada Miejska w kwestionowanej uchwale o planie stwierdziła zgodność przyjętych rozwiązań planistycznych z obowiązującym Studium. Dla jednostki oznaczonej 02.U, w której znajduje się działka nr [...], przewidziano przeznaczenie usługowe. Jednak w ramach tej jednostki określono teren wydzielenia wewnętrznego 02./1.1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy. Z dokumentów planistycznych wynika, że działka nr 78/14 położona jest w wyodrębnieniu wewnętrznym o symbolu 02/1.1.ZL. Natomiast działka nr [...] położona jest obszarze objętym jednostką oznaczoną symbolem 15.ZL przeznaczonej pod las ochronny. Na całym terenie tej jednostki obowiązuje zakaz zabudowy.

Wnikliwa analiza dokumentów planistycznych zgromadzonych w toku procedury poprzedzającej podjęcie kwestionowanej uchwały o planie, w tym jego uzasadnienia, strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu oraz opracowania ekofizjograficznego z waloryzacją przyrodniczą sporządzonego na potrzeby projektu planu, pozwoliła Sądowi na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niezgodność planu miejscowego ze Studium. Zasadniczym celem planu miejscowego było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojskową, pozwalających na jego docelowe podporządkowanie i zagospodarowanie zgodnie z aktualnymi potrzebami i możliwościami miasta. Uchwałodawca gminny przyjął w planie zasadę zakładającą całkowite zachowanie terenów leśnych (zgodnie z ewidencją) i wprowadzenie przeznaczenia na cele budowlane wyłącznie na terenach niezalesionych, z wyjątkiem dotyczącym przystani żeglarskiej nad jeziorem Sarbsko. Z zapisów dla strefy "D" Studium wynika natomiast, że jej teren po byłej jednostce wojskowej przeznaczono pod funkcje związane z turystyką, jednak pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Uszczegóławiając, z treści podstawień podstrefy "D.4.1." wynika, że pod zabudowę o funkcji rezydencjalnej, oświaty, hotelowo – wypoczynkowej oraz uzdrowiskowej, wykorzystywane mogą być tereny otwarte, niezalesione. Z powyższych zapisów Studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki skarżącej, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów niezalesionych. Ze Studium nie wynika natomiast, że o tym, które tereny są zalesione, przesądzać winny wyłącznie wpisy w ewidencji gruntów. Z treści zapisów Studium wynika raczej, że przy ustalaniu zagospodarowania terenów należy uwzględnić aktualny stan nieruchomości, albowiem tylko wzięcie pod uwagę faktycznego zagospodarowania umożliwi realizację warunku uwzględniania wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju.

Pomimo treści uzasadnienia projektu kwestionowanego planu, w którym Rada Miejska jako zasadę przyjęła całkowite zachowanie terenów leśnych, wskazując, że uczyniła to zgodnie z ewidencją gruntów, to całokształt zgromadzonej dokumentacji planistycznej potwierdza, że przeznaczenia terenów pod lasy i wyłączenia ich z zabudowy, w tym obszarów działek skarżącej w jednostkach 02/1.1.ZL i 15.ZL, dokonano w oparciu o obszerne i merytoryczne opracowania, które stanowiły podstawę rozstrzygania o przeznaczeniu terenów. Zasadniczym dokumentem w tym zakresie, jak w wynika z akt sprawy, jest opracowanie ekofizjograficzne podstawowe z waloryzacją przyrodniczą, sporządzone dla terenu objętego postanowieniami planu na potrzeby jego przygotowania. W ramach powyższego opracowania dokonano inwentaryzacji przyrodniczej, której wyniki potwierdziły, że działki skarżącej nr [...] i [...] stanowiły wówczas lasy, oznaczone symbolem: działka nr [...] – LsVI, a działka nr [...] – Lz/PsW. Z map wynika, że na działkach tych zlokalizowane są zbiorowiska boru nadmorskiego na naturalnych formach ukształtowania terenu. W uwarunkowaniach ekofizjograficznych zagospodarowania terenu zarówno obszar działki nr [...], jak i nr [...], postulowano do wyłączenia z zainwestowania kubaturowego ze względu na wysokie walory przyrodnicze.

Powyższe okoliczności potwierdziły również wnioski sformułowane w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, w której stwierdzono, że w celu maksymalnej ochrony terenów objętych planem ustala się zachowanie wszystkich istniejących lasów w dotychczasowym użytkowaniu. Ze względu natomiast na położenie całego obszaru objętego planem w granicach pasa nadbrzeżnego, na terenach sąsiadujących z pasem technicznym obowiązują zasady zagospodarowania podporządkowane celom ochrony brzegu morskiego, gdzie obowiązywać powinno zachowanie istniejącego drzewostanu na terenie w sąsiedztwie pasa, zgodnie z rysunkiem planu. W bezpośrednim sąsiedztwie z granicą pasa ochronnego brzegu morskiego położona jest działka nr [...], którą przeznaczono pod las ochronny.

W ocenie Sądu, zarzut skargi odnośnie niezgodności postanowień planu ze Studium, okazał się niezasadny. Nie budzi wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że organ przygotowując projekt planu w sposób wyczerpujący ustalił aktualny stan zagospodarowania działek skarżącej i na podstawie pozyskanych opracowań przedmiotowych ustalił prawidłowo, że tereny te są zalesione. Okoliczność tą, w dacie procedowania planu, potwierdzały również zapisy ewidencji gruntów, które w odniesieniu do działki nr [...] przewidywały przeznaczenie Ls – lasy, a w odniesieniu do działki nr [...] Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione. Oceny postanowień planu nie mogły w tym zakresie zmienić późniejsze przekształcenia klasyfikacyjne działek skarżącej, dokonane wskutek decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r., którą wówczas zmieniono klasyfikację gleboznawczą gruntów z Tr – grunty różne na Ls – lasy. Wbrew oczekiwaniom skarżącej te okoliczności nie mogły wpłynąć na negatywną ocenę postanowień planu, albowiem celem kontroli legalności podjętej uchwały o planie jest ustalenie, czy w dacie prowadzenia procedury planistycznej i podjęcia uchwały organ działał zgodnie z prawem. Oceniając natomiast w ten sposób działania organu Sąd nie miał wątpliwości, że nie naruszono prawa w taki sposób, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższe oznacza, że, zasadniczą dla decydowania o określonym przeznaczeniu gruntów w planie, okoliczność w postaci zalesienia działek skarżącej, organ ustalił w sposób prawidłowy i w oparciu o wyniki tych ustaleń przeznaczył teren działki nr [...] pod las, a działki nr [...] pod las ochronny zgodnie z dotychczasowym ich przeznaczeniem, któremu nie przeczą okoliczności wskazywane przez skarżącą w postaci braku urządzenia dla tych działek planów zagospodarowania lasów oraz istnienia urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślić bowiem należy, że działki skarżącej leżą na terenie stanowiącym obszar byłej jednostki wojskowej, przystosowanej dla celów wojska, której zagospodarowanie dla nowego przeznaczenia było głównym celem planu, jednak przy zachowaniu określonych wymogów, m.in. ochrony środowiska.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi w granicach interesu prawnego skarżącej wyznaczonych przez przysługujące jej prawo własności działek nr [...] i [...] Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w aktualnym brzmieniu, który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek skarżącej, kwestionowane przez nią ustalenia planu nie naruszają istoty przysługującego jej prawa własności. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi). Kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu w odniesieniu do terenu 02/1.1.ZL oraz 15.ZL, nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez zmniejszenie możliwości inwestycyjnych. Tereny te bowiem poprzez ich przeznaczenie pod funkcję leśną, zostały wyeliminowane z zabudowy.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

U.p.z.p. jest jedną z tych ustaw, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji RP) na objętym planem obszarze. Nie można skutecznie twierdzić, że prawa właścicielskie zostały planem miejscowym ograniczone w przypadku, gdy w planie tym dany teren przeznaczono pod takie funkcje, jakie teren pełnił przed wejściem w życie planu, a ponadto określony w planie sposób zagospodarowania pozostaje bez zmian. Dopiero wówczas, gdy w tym zakresie przewidywane są zmiany, mamy do czynienia z problemem, czy i w jakim stopniu prawa właścicielskie doznają ograniczeń. Podkreślenia wymaga jednak, że nie można skutecznie powoływać się na naruszenie art. 21 Konstytucji RP, wówczas gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie materialnoprawnym spełniają wymagania u.p.z.p., a także został zachowany określony tą ustawą tryb postępowania planistycznego. Konstytucja RP nie gwarantuje bowiem w sposób bezwzględny i nienaruszalny praw własnościowych. Granice w tym zakresie określają ustawy, w tym u.p.z.p.

W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności w związku z przeznaczeniem terenów, na których znajdują się jej działki, pod lasy, w tym las ochronny, i wykluczenie ich z zabudowy. To nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącej, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnieniu. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Miasta ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że należało rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz potrzeb interesu publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw dokonanej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dla terenu 02/1.1.ZL i 15.ZL. Z uzasadnienia do projektu planu oraz z treści rozstrzygnięć uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu wynika, że przeznaczenie wskazanych terenów pod lasy, w tym las ochronny, znajduje uzasadnienie w postanowieniach obowiązującego Studium, który wprowadził zasadę zabudowy pod nowe funkcje wyłącznie terenów niezalesionych, oraz w aktualnym w dacie przystępowania do procesu planowania przestrzennego zagospodarowaniu tego terenu. W dacie podjęcia działań planistycznych działka nr [...] w przeważającej części stanowiła grunty leśne, a w konsekwencji nie mogła, zgodnie z zasadą wyrażoną w Studium, zmienić w planie swojego przeznaczenia pod funkcję zabudowy, której oczekiwała skarżąca. Podobnie działka nr [...], granicząca bezpośrednio z pasem ochronny brzegu morskiego, stanowiąca teren wydmowy, zalesiony, nie zmieniła swojego dotychczasowego przeznaczenia w planie. Prawidłowość wskazanych rozwiązań planistycznych potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku uzgadniając pozytywnie projekt planu. Również treść uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego z dnia [...] września 2008 r. wskazuje, że dokonano go z zastrzeżeniem konieczności zmiany przeznaczenia jednostki 15.ZL z lasu na las ochronny, gdyż teren ten pomimo wyłączenia go z granic pasa technicznego pozostał w zarządzie Urzędu Morskiego i posiada status lasu ochronnego, na obszarze którego obowiązuje zakaz lokalizacji budynków wykorzystywanych dla potrzeb innych niż gospodarka leśna. W prognozie oddziaływania na środowisko projektu planu wyraźnie zaznaczono, że cały teren objęty planem położony jest w granicach pasa nadbrzeżnego, czyli pasa ochronnego brzegu morskiego, na którym obowiązują zasady zagospodarowania podporządkowane celom ochrony brzegu morskiego.

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, których celem było całkowite zachowanie terenów leśnych i zagospodarowanie terenów po jednostce wojskowej na cele budowlane wyłącznie w obszarach niezalesionych.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w zaskarżonej uchwale należycie została uzasadniona możliwość i potrzeba przeznaczenia terenów 02/1.1.ZL i 15.ZL pod lasy, w tym las ochronny. Organ gminy w prawidłowy sposób uzasadnił podjęte decyzje planistyczne w odniesieniu do wskazanych obszarów powołując się przede wszystkim na ukształtowaną w Studium zasadę przeznaczania pod zabudowę terenów niezalesionych, której realizacja zabezpieczyć miała osiągnięcie pożądanych, z punktu widzenia środowiska, celów ochronnych. Podkreślić należy, że założeniem samego planu było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojską, czyli terenu dotychczas niedostępnego dla ludności cywilnej i wykluczonego z prywatnych inwestycji. Tym sposobem uchwałodawca gminny dążył do powiększenia możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, jednak przy uwzględnieniu wymogów ochrony środowiska, w tym zwłaszcza położenia obszaru objętego planem w granicach pasa nadbrzeżnego. Oznacza to, że organ podejmując uchwałę o planie za podstawę swych działań przyjął dbałość o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, czym zrealizował dyspozycję art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Kwestionowane postanowienia planu stanowią wyraz uwzględnienia przez organ gminy potrzeb ochrony środowiska na tym terenie, w tym dbałości o zachowanie równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Dodatkowo w ocenie Sądu Wojewódzkiego brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt przeznaczenia w planie działek skarżącej pod lasy nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania tego terenu, w które w sposób spójny, wpisały się postanowienia kwestionowane przez skarżącą. Wprowadzone zapisy planu pozostają również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łeby. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżącej w sposób nieuzasadniony. W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżącej. Zdaniem Sądu, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego ograniczenia, która nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. W świetle powyższego podkreślono, iż skarżącej uniemożliwiono zabudowę należących do niej nieruchomości, znajdujących się na terenach zalesionych obszaru pasa nadbrzeżnego, co oznacza, że nastąpiła ingerencja w poszanowanie mienia skarżącej. Trzeba jednak wskazać, że plan zagospodarowania przestrzennego nie pozbawił skarżącej jej własności, lecz raczej nałożył określone ograniczenia na korzystanie z tej własności. Dla realizacji wymogów art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji należy wykazać, iż środek stanowiący ingerencję był zgodny z prawem, był "zgodny z interesem powszechnym", a także iż istniała rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy zastosowanymi środkami a celem, który miał zostać zrealizowany. W ocenie Sądu w toku procedury planistycznej wykazano, że ingerencja w mienie skarżącej nastąpiła w sposób uzasadniony wymogami obowiązujących przepisów prawa, które stanowią wystarczającą podstawę prawną dla zaskarżonych środków ograniczających.

Reasumując, Sąd Wojewódzki uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w Łebie w prawo własności skarżącej w zakresie działek nr [...] i nr [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Przeznaczenie działek skarżącej, jak i zakres ograniczeń własności z tym związanych, nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji wymogów ochrony środowiska oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. E. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (t.j. z dnia 15 marca 2005 roku, Dz.U. Nr 45, poz. 435 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, że działki należące do skarżącej to tereny zalesione, mimo że nie są to grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawione - przeznaczone do produkcji leśnej lub stanowiące rezerwat przyrody lub wchodzące w skład parku narodowego albo wpisane do rejestru zabytków, jak również grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, a raczej są to grunty o przypadkowym zadrzewieniu w żaden sposób nie przeznaczone dla potrzeb gospodarki leśnej;

2. art. 15 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, iż zadrzewienie znajdujące się na terenie 15.ZL stanowi las ochronny w rozumieniu ustawy, mimo iż nie są to lasy, które: chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej; mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa; są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399), w strefie górnej granicy lasów;

3. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, iż działki skarżącej stanowią las, mimo iż dla tych terenów nie sporządzono planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu, chociaż takie dokumenty winny być sporządzone dla terenów leśnych;

4. § 68 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzesz stwierdzenie, iż działki skarżącej stanowią grunty leśne, mimo iż załącznik nr 6 do tego rozporządzenia wskazuje, że do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 roku o lasach;

5. art. 2 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez nie uwzględnienie faktu, iż działki należące do skarżącej wypełniają definicję działki budowlanej i są to tereny uzbrojone, gdyż posiadają dostęp do drogi publicznej i znajduje się tam sieć wodociągowo - kanalizacyjna i sieć energetyczna;

6. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Z dnia 24 listopada 2005 roku, Dz.U. 240, poz. 2027 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, iż zapisy w ewidencji gruntów nie mają wiążącego charakteru przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 tej ustawy poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na niezgodnej z zasadą logiki wykładni zapisów zawartych w "Prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łeby dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. [...]" z 2009 roku, z której zdaniem Sądu wynika, iż działki skarżącej stanowiły wówczas lasy, mimo że na s. 7 tego dokumentu wskazano, że w projekcie planu została przyjęta zasada, która zakłada całkowite zachowanie terenów leśnych (zgodnie z ewidencją gruntów), natomiast w ewidencji gruntów działki skarżącej są zaklasyfikowane jako tereny różne, a nie grunty leśne, przy czym Sąd uznał, że klasyfikacja zawarta w ewidencji gruntów nie ma znaczenia dla oceny charakteru gruntów należących do skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania

III. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 tej ustawy, poprzez nie stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/361/2010 Rady Miejskiej w Łebie z dnia 29 lipca 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łeby na zakończeniu ulicy [...], mimo naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1-2 w zw, z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż nie uwzględnia on interesu prywatnego skarżącej, a więc organ przekroczył przysługujące Gminie władztwo planistyczne;

2. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie przeznaczenia terenów 02/l.l.ZL i 02/1.2.ZL oraz 15.ZŁ, które w Studium są przeznaczone w strefie D pod zabudowę sanatoryjno - wczasową, a w Planie stanowią tereny zalesione;

3. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych, wynikające z faktu, iż część terenu położona bezpośrednio przy terenach przeznaczonych pod zabudowę turystyczną ma pełnić funkcję lasu ochronnego, a ponadto pozostaje to w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu;

4. art. 17 pkt 6 lit. b/ u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1- 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1992 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. z dnia 06 czerwca 2003 roku, Dz. U. Nr 153, poz. 1502 z późn.zm.) poprzez nie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż uwzględnia on uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego w S. w zakresie dotyczącym działek skarżącej, mimo iż zgodnie z przepisami zgoda dyrektora urzędu morskiego jest konieczna jedynie na wykorzystanie pasa technicznego na inne cele niż bezpieczeństwo i ochrona środowiska, natomiast działki skarżącej znajdują się poza terenem pasa technicznego, a przypadku pasa ochronnego przepisy nie wskazują tak daleko idących ograniczeń;

IV. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 tej ustawy, poprzez nie stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/361/2010 Rady Miejskiej w Łebie z dnia 29 lipca 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łeby na zakończeniu ulicy [...], mimo iż jest ona niezgodna: 1) z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; 2) z art. 21, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust, 1 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim zaskarżony akt wprowadza zakaz zabudowy, ograniczając w ten sposób prawo własności w sposób nieproporcjonalny, a ponadto z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona, wnoszę o stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/361/2010 Rady Miejskiej w Łebie z dnia 29 lipca 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łeby na zakończeniu ulicy Nadmorskiej, w zakresie działek obrębu 2 o numerach [...] i [...], oznaczonych jako tereny odpowiednio o symbolach 02.U i 15.ZL w części przewidującej zakaz zabudowy oraz załącznika graficznego określającego te tereny symbolem ZL oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Łebie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne.

Uzasadnione okazały się zarzuty kasacyjne koncentrujące się zasadniczo na następujących zagadnieniach:

1) kwalifikacji działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] jako gruntów zalesionych (art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków);

2) ochrony prawa własności przysługującego skarżącej, jako właścicielki ww. działek gruntowych, w tym prawa zabudowy przedmiotowych nieruchomości (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.);

3) zachowania wymogu wiążącej mocy zapisów Studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.);

4) zachowania zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy określaniu w planie miejscowym przeznaczenia konkretnych terenów i zasad ich zagospodarowania oraz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę w kontekście powyższych zagadnień nie odniósł się w sposób wystarczający do istotnych okoliczności sprawy oraz zarzutów zawartych w skardze i piśmie uzupełniającym.

Przypomnieć należy, że skarżąca zakwestionowała ustalenia przedmiotowego planu miejscowego, zgodnie z którymi działki stanowiące jej własność znajdują się na terenie leśnym z zakazem zabudowy, co uniemożliwia realizację planów inwestycyjnych i jest sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem oraz przeznaczeniem tych nieruchomości. Skarżąca przede wszystkim wskazała, że działki nr [...] i [...] według zapisów Studium położone są w strefie sanatoryjno – wczasowej oraz podstrefie terenu przeznaczonego pod funkcje zabudowy rezydencjonalnej, oświaty, hotelowo – wypoczynkowej oraz uzdrowiskowej. Podała również, że działki są wyposażone w infrastrukturę techniczną (sieć wodociągowa, kanalizacyjna i energetyczna) umożliwiającą ich zabudowę, nie mają zaś charakteru leśnego (nie były objęte ewidencją gruntów leśnych, ani uproszczonym planem lasów, nie była na nich prowadzona gospodarka leśna).

Negując przyjęte w planie przeznaczenie leśne wymienionych działek, skarżąca podała, że ustalenia planu dokonane zostały na podstawie decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r. zmieniającej klasyfikację gruntów (obejmującej działki nr [...] i [...]) z gruntów Tr (grunty różne) na lasy (Ls), której nieważność stwierdzona została decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2012 r.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do powyższych kwestii przyjął (str. 9 uzasadnienia wyroku), że organ przygotowując projekt planu wyczerpująco wyjaśnił aktualny stan zagospodarowania przedmiotowych działek i na podstawie pozyskanych opracowań ustalił prawidłowo, że działki te stanowiły teren zalesiony. Ponadto zdaniem Sądu oceny postanowień planu w tym zakresie nie mogło zmienić późniejsze przekształcenie klasyfikacyjne działek skarżącej, będące następstwem decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2012 r.

Zgodzić się należało z zarzutami kasacyjnymi, w których podważono wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że okoliczność zalesienia działek skarżącej ustalona została wyczerpująco na podstawie dokumentacji planistycznej, a nie tylko na podstawie ewidencji gruntów. Akta sprawy wskazują bowiem, że analiza co do faktycznego stanu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] została samodzielnie przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki na podstawie opracowania ekofizjograficznego i strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy organ przy sporządzaniu projektu planu kierował się głównie danymi zawartymi w ewidencji gruntów. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia zaskarżonej Uchwały, w którym stwierdzono, że plan zachowuje zgodność z ustaleniami Studium, mianowicie chroni wszystkie tereny leśne (w obrębie dawnej jednostki wojskowej, pozostające w ewidencji gruntów jako tereny leśne (Ls)). Ponadto wskazano, że: "Przyjęta w projekcie planu zasada zakłada całkowite zachowanie terenów leśnych (zgodnie z ewidencją gruntów) i wprowadzenie przeznaczenia na cele budowlane wyłącznie terenów nieleśnych".

W kontekście przytoczonej treści uzasadnienia Uchwały istotnego znaczenia nabiera okoliczność, że stwierdzona została nieważność decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r. zmieniającej klasyfikację przedmiotowych gruntów. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki pominął w analizie prawnej, że stosownie do art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei zgodnie z § 61 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z punktem 10 tabeli, do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Skoro dane z ewidencji gruntów stanowiły podstawę przy ustaleniu przeznaczenia poszczególnych działek ewidencyjnych w planie miejscowym, to późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie klasyfikacji gruntów powinno być uwzględnione przy sądowej kontroli planu miejscowego z uwagi na wsteczne skutki decyzji wydanej w trybie nieważnościowym. Oczywiście rację ma Sąd Wojewódzki, że celem kontroli legalności podjętej uchwały o planie miejscowym jest ustalenie, czy podczas prowadzenia procedury planistycznej i w dacie podjęcia uchwały organ działał zgodnie z prawem. Jednak w niniejszej sprawie kwestia wadliwości danych zawartych w ewidencji gruntów miała istotne znaczenie. Dlatego Sąd Wojewódzki powinien wziąć pod uwagę, że stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który: (1) działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą; (2) uchyla wszelkie skutki, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej; (3) obala domniemanie legalności i prawidłowości decyzji, której nieważność została stwierdzona (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego; Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 649).

Stwierdzając nieważność decyzji, organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 580).

Oczywiście nie można było założyć w niniejszej sprawie, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] listopada 2006 r. automatycznie podważyło legalność zaskarżonej Uchwały. Fakt ten powinien jednak być oceniony przy wnikliwym uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. Wbrew ustaleniom Sądu Wojewódzkiego sama treść wskazanych przez niego opracowań nie pozwalała zweryfikować prawidłowości zakwalifikowania działek skarżącej jako gruntów faktycznie zalesionych, przy czym bez dokładnego rozróżnienia charakteru obu działek. Przy ocenie tego zagadnienia należało uwzględnić materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącą, wskazujący na stan zagospodarowania przedmiotowych działek. Przypomnieć należy, że skarżąca w toku procedury planistycznej kwestionowała klasyfikację spornych gruntów i wnosiła o wyłączenie działek nr [...] i nr [...] z przeznaczenia leśnego. Sąd Wojewódzki nie odniósł się jednak do faktu nieuwzględnienia przez organ uwag zgłoszonych przez skarżącą. Nie bez znaczenia było również to, że skarżąca po wydaniu decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2012 r. i przywróceniu w ewidencji klasyfikacji przedmiotowego gruntu jako Tr – tereny różne, występowała o zmianę planu miejscowego, co nie zostało uwzględnione przez organy Miasta.

Rada Miejska w odpowiedzi na skargę nie odniosła się szczegółowo do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz piśmie uzupełniającym. Wskazała tylko skrótowo, że niezależnie od sklasyfikowania gruntów jako terenów różnych lub leśnych, klasyfikacja ta nie przesądza o możliwości przeznaczenia gruntu w planie miejscowym. Zaznaczono jednocześnie, że niezależnie od obowiązującej klasyfikacji gruntów, zadaniem własnym Rady Miejskiej jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. władztwo planistyczne) i określenie funkcji danego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie negując powyższego stanowiska co do określenia kompetencji organu należy zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie rzeczą Rady Miejskiej było wykazanie przesłanek faktycznych i prawnych warunkujących przeznaczenie działek skarżącej jako leśnych, z zakazem zabudowy. Natomiast obowiązkiem Sądu była ocena, czy organ w rozpatrywanym przypadku nie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego.

Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu szeroką argumentację prowadzącą do konstatacji, że organ w zaskarżonej Uchwale przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, których celem było całkowite zachowanie terenów leśnych i zagospodarowanie terenów po jednostce wojskowej na cele budowlane wyłącznie w obszarach niezalesionych. Sąd wskazał też na wysokie walory przyrodnicze terenu oraz dążenie uchwałodawcy do powiększenia możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wymogów ochrony środowiska.

Niewątpliwie wskazane w tym zakresie uwarunkowania miały istotne znaczenie przy ocenie zaskarżonego planu miejscowego, jednak nie odnosiły się w sposób wystarczający do działek gruntowych stanowiących własność skarżącej. Jak już powiedziane zostało wyżej, Sąd Wojewódzki nie zweryfikował w sposób właściwy dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Zastrzeżenia budzi również stwierdzenie Sądu co do tego, że organ przyjął optymalne rozwiązania planistyczne. Brak jest bowiem w uzasadnieniu wyroku analizy w zakresie relacji przestrzennych i funkcjonalnych między działkami skarżącej a pozostałymi działkami objętymi obszarem Planu. Z uwagi na zarzuty postawione w skardze należało ocenić, czy kwestionowane ustalenia planu odpowiadają wymogom wynikającym z zasady czyniącej ład przestrzenny i zrównoważony rozwój podstawą planowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W niniejszej sprawie kontrola przedmiotowego planu nie została dokonana na podstawie ustaleń wskazujących konkretne kryteria, które zadecydowały o tym, że działki skarżącej zostały objęte zakazem zabudowy, natomiast na innych działkach takiego ograniczenia nie wprowadzono. Zabrakło w uzasadnieniu wyroku analizy odnoszącej się do całego rysunku planu w oryginale bądź kopii zachowującej oryginalną formę (skalę, kolorystykę). Sąd nie powinien opierać się tylko na fragmentach rysunku planu, gdyż to nie pozwala dostrzec w sposób właściwy relacji przestrzennych i funkcjonalnych pomiędzy poszczególnymi jednostkami planistycznymi. Oczywiście poglądowo wydruki z portali internetowych są przydatne, ale nie mogą zastąpić oryginalnych załączników do uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Podkreślić w tym miejscy należy, że to rzeczą organu jest przedstawienie w postępowaniu sądowym takiej dokumentacji, która pozwoli zweryfikować zgodność z prawem rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie miejscowym. Oczywiście stosownie do wymogów kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego także strona skarżąca powinna udokumentować twierdzenia dotyczące kwestionowanych ustaleń planu miejscowego. Obowiązkiem zaś Sądu jest skorzystanie ze środków procesowych przewidzianych w art. 91 § 3 i art. 106 § 3 p.p.s.a., które służyć mogą rzetelnemu wyjaśnieniu spornych okoliczności sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki powinien w pierwszej kolejności wezwać organ do uzupełnienia odpowiedzi na skargę w zakresie wszystkich istotnych kwestii poruszonych w skardze i piśmie uzupełniającym. Nieuczynienie tego i nieskorzystanie z innych możliwości proceduralnych skutkowało tym, że nie został wyjaśniony w sposób rzetelny stan faktyczny sprawy. W konsekwencji nie zweryfikowano w sposób właściwy spornych ustaleń planu w kontekście art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., w szczególności wymagań ładu przestrzennego, ochrony środowiska i walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego.

Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu sprawy nie przeprowadził rzetelnej oceny, czy wymienione wartości zostały we właściwy sposób uwzględnione przy określeniu w planie przeznaczenia działek nr [...] i nr [...]. W szczególności nieprzekonujący jest wywód Sądu Wojewódzkiego dotyczący ochrony interesu skarżącej jako właścicielki nieruchomości objętej planem.

Nawiązując do zarzutu kasacyjnego dotyczącego zasad konstytucyjnych określających ochronę prawa własności zaznaczyć należy, że na mocy art. 21 Konstytucji RP ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji RP własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Dla ochrony własności podstawowe znaczenie ma przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 64 – 65).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tereny następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Trafnie też zaznaczył, że ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

Jednak odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki nie dokonał wnikliwej analizy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jakie konkretnie przesłanki powodowały przedłożenie interesu publicznego nad interesem prywatnym skarżącej oraz na czym szczegółowo polegał interes publiczny w rozważanym przypadku. W okolicznościach konkretnej sprawy, gdy nieruchomości skarżącej objęte są zakazem zabudowy, mało przekonujące jest stwierdzenie Sądu, że kwestionowane ustalenia planu "nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności".

Niewątpliwie dla skarżącej, która nabyła przedmiotowe nieruchomości w celach inwestycyjnych, objęcie ich terenem leśnym wyznaczonym w planie, stanowi istotne ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności. Dlatego należało dokładnie rozważyć czy przyjęcie w planie ustaleń wyznaczających przeznaczenie działek skarżącej nie stanowiło nadmiernej ingerencji w przysługujące jej prawo własności oraz czy nie doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli poszczególnych działek objętych planem. Podkreślić należy, że chociaż skarżąca wskazywała w postępowania sądowym na nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości znajdujących się w tej samej strefie, to Sąd Wojewódzki nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że sprawa powinna być rozpoznana ponownie. Aby Sąd Wojewódzki mógł dokonać oceny zasadności kwestionowanych rozwiązań przyjętych w planie, powinien dysponować szerszą wiedzą w zakresie okoliczności omówionych wyżej. Wprawdzie w sprawie brak było podstaw do przesądzenia wskazywanej w zarzutach kasacyjnych nieważności zaskarżonej części Uchwały, to należało przyznać rację stronie skarżącej, że jej skarga nie została rozpoznana prawidłowo.

Jako niezasadne należało natomiast uznać zarzuty z punktu I.1, 2 i 3 oraz III.4 podstawy kasacyjnej, bowiem Sąd Wojewódzki nie stosował przy kontroli zaskarżonego aktu przepisów art. 3, art. 15 i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 36 ust. 1 – 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1992 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej, aczkolwiek przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki rozważy ich znaczenie w kontekście spornej kwalifikacji gruntów stanowiących własność skarżącej.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki powinien również uwzględnić dokonane zmiany przedmiotowego planu w zakresie związanym z zarzutami podniesionymi przez skarżącą co do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości objętych planem i nadużycia władztwa planistycznego. W zależności od tego, na ile Rada Miejska wyjaśni motywy przyjętych rozwiązań w przedmiotowym planie, Sąd Wojewódzki oceni ponownie, czy zaskarżone ustalenia dotyczące działek gruntowych skarżącej odpowiadają ustawowym i konstytucyjnym wymogom w zakresie ochrony własności. Stosownie do wyników analizy stanu faktycznego sprawy Sąd Wojewódzki oceni, czy zaskarżona część planu miejscowego narusza istotne zasady obowiązujące przy jego sporządzeniu, w tym wymóg zgodności z zapisami Studium (art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.