Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 38/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 48, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 134 § 2, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant: ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego skargę oddala


UZASADNIENIE

SA/Rz 38/02

U z a s a d n i e n i e

W dniu 16.08.2001 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo G. S., w którym w/w wniosła o sprawdzenie czy E. K. wybudowała garaż zgodnie z prawem, bo jej zdaniem nie miała pozwolenia na budowę.

Na skutek tego pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia [...].09.2001 r., Nr [...] /K. 9 akt administracyjnych/ nakazał E. K. dokonać rozbiórki nadbudowy pomieszczenia użytkowego nad istniejącym garażem wybudowanego w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce na 1981/4 położonej w H.

Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /jednolity tekst Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm./, nazwanej dalej prawem budowlanym z 1994 r. oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że na podstawie przeprowadzonej kontroli w dniu 24.08.2001 r. stwierdził, że E. K. /inwestor/ nad istniejącym garażem konstrukcji murowanej dokonała nadbudowy poddasza użytkowego z dachem dwuspadowym krytym blachą.

Na wykonanie nadbudowy nie posiadała pozwolenia na budowę. Zgodnie z oświadczeniem inwestora garaż został wybudowany w 1994 r. /również bez pozwolenia na budowę/, natomiast nadbudowa została zrealizowana w 1998 r.

Powyższego faktu dotyczącego nadbudowy nie negowała E. S.

Od przedstawionej decyzji organu I instancji wnieśli odwołania E. K. /inwestor/ oraz G. S.

E. K. w swoim odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...].09.2001 r. i na wstępie potwierdziła ustalenia faktyczne organu, iż garaż wybudowała w 1994 r. W roku 1998 zmieniła dach na całym budynku mieszkalnym i rozciągnęła ten dach także na garaż. Pomiędzy dachem, a płytą garażu powstało pomieszczenie użytkowe. Rozebranie wykonanej nadbudowy spowodowałoby zawalenie się dachu.

Natomiast G. S. w swoim odwołaniu zarzuciła, że nakaz rozbiórki powinien obejmować cały garaż, a nie tylko część nadbudowaną.

Dolna część garażu nie była budową zakończoną w 1994 r. W tym czasie garaż nie posiadał dachu, ani też stropodachu, tylko płytę stropową żelbetową. Dalsze roboty budowlane prowadził inwestor w 1995 r. /dokonał przeróbki części muru, wykonał kanalizację deszczową i dach/. Garaż został wybudowany częściowo na jej działce. Przesłuchiwanych świadków pytano tylko o terminy rozpoczęcia robót budowlanych, a nie o datę zakończenia tych robót.

Poruszyła też kwestię dotyczącą wykonania przyłącza gazowego i instalacji wewnętrznej w budynku inwestora, użytkowanym na cele mieszkalne i twierdziła, że na te roboty E. K. także nie posiadała dokumentacji budowlanej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...].11.2001 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję /art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a./.

Organ odwoławczy ustalił, że nadbudowa garażu ma wymiary 3,85 x 6,50 m. Nad nadbudowaną częścią usytuowany jest dach drewniany w układzie dwuspadowym, kryty blachą, łączący się z elementami więźby dachu istniejącego budynku mieszkalnego, gdyż nadbudowa jak i część przeznaczona na stały pobyt ludzi stanowią jedną konstrukcyjną całość. Nadbudowa była wykonana w 1998 roku, co potwierdziły strony. Natomiast garaż został dobudowany do ściany budynku mieszkalnego inwestora w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. /także bez wymaganego pozwolenia na budowę/. W związku z tym sprawa budowy tej części garażu /dolna część/ jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego Świadczy o tym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2001 r., Nr [...] zobowiązujące E. K. do przedłożenia w terminie do dnia 30.03.2002 r. stosownej dokumentacji prawnej i technicznej w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie parterowej części garażu.

Skoro nadbudowa garażu została wykonana w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem organ I instancji prawidłowo zastosował art. 48 prawa budowlanego z 1994 r.

Odnosząc się do zarzutu E. K., że rozbiórka nadbudowy garażu spowoduje zawalenie się dachu nad częścią mieszkalną wyjaśnił, że nakaz rozbiórki części nadbudowanej obejmuje jednocześnie zadaszajacą ją część więźby dachowej.

Podniesiony przez G. S. zarzut dotyczący naruszenia jej własności przez częściowe usytuowanie garażu i przyłącza gazowego na jej działce, może być dochodzony jedynie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie /wpłynęła do Sądu w dniu 7.01.2002 r./ wniosła tylko E. K. i wnioskowała o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2001 r., Nr [...]. Wskazany wniosek opierała na zarzucie naruszenia przepisów prawa budowlanego z 1994 r. Objaśniając ten zarzut przytoczyła, że wykonanie rozbiórki spowoduje konieczność rozebrania dachu nad budynkiem mieszkalnym. Dach nad garażem jest ściśle związany z dachem budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny został wybudowany legalnie.

W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego powinny zastosować art. 51, a nie art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ w zaistniałej sytuacji doszło do przebudowy garażu. Dopuszczalność orzekania na podstawie art. 48 w/w prawa budowlanego o rozbiórce części obiektu budowlanego stanowiącego dobudowę, nadbudowę pozostaje natomiast w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa.

W piśmie procesowym z dnia 4.02.2002 r. zamieściła passus "Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.12.1996 r. II SA/Wr 236/96 OSP 1997 nr 11, poz. 202, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /tzw. nr 89, po.z 414 z późn.zm./ organu nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie można orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części połączona jest z nimi trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymaga jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego związanego z wyburzeniem dachu i ściany szczytowej".

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi E. K. z przyczyn przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, iż z dniem 1.01.2004 r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ich miejsce zostały utworzone wojewódzkie sądy administracyjne /art. 85 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm., nazwanej niżej przepisami wprowadzającymi/. Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, cytowanej niżej skrótem p.s.a.

Wynika to z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających. Z protokołu oględzin z dnia 24.08.2001 r. przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z udziałem m. innymi inwestora E. K. i G. S. wynika, że na działce nr 1981/4 o pow. 3 ary /własność E. K./ znajduje się budynek mieszkalny murowany z dachem dwuspadowym pokrytym blachą. Wcześniej był to budynek gospodarczy, ale zmieniono samowolnie sposób użytkowania tego budynku na budynek mieszkalny. Do budynku mieszkalnego dobudowany jest garaż z poddaszem użytkowym z dachem dwuspadowym pokrytym blachą. Garaż został dobudowany od strony działki G. S. w odległości 4,80 m od jej drewnianego budynku mieszkalnego. Garaż ma wymiary 3,85 x 6,50 m. Niesporna jest kwestia, iż inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę garażu.

W trakcie oględzin R. K. oświadczył, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny nastąpiła w 1994 r. i w tym samym roku wybudowano garaż z poddaszem użytkowym. Natomiast G. S. wyjaśniła, że garaż bez poddasza był wybudowany w 1997 r., zaś poddasze z dachem nad garażem było wybudowane w 1998 roku.

W związku z powyższym zarysował się spór, co do daty wybudowania garażu /przed, czy po 1.01.1995 r./. Na tę okoliczność organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe m.innymi przesłuchał św. M. S., W. K., T. E. /protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 21.09.2001 r./. E. K. wyjaśniła, że garaż został dobudowany do istniejącego budynku gospodarczego w 1994 r. W roku 1994 garaż nie miał dachu, zadaszenie nad garażem stanowiła płyta stropowa. Garaż był użytkowany już w roku 1994.

Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny nastąpiła w 1995 r.

Natomiast G. S. twierdziła, że garaż był budowany w latach 1995-96.

Wymienione strony były zgodne, że nadbudowa nad garażem została zrealizowana w 1998 roku.

Na podstawie oceny tych dowodów organy nadzoru budowlanego przyjęły, że garaż był wybudowany w 1994 roku, zaś nadbudowa była wykonana w 1998 roku. Niesporna jest kwestia braku pozwolenia na budowę. Przedmiotem sprawy jest rozbiórka dokonanej nadbudowy garażu.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła tylko E. K.

Stosownie do art. 134 § 1 p.s.a., sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy administracyjnej, czyli jest związany przedmiotem sprawy, nie jest natomiast związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Po drugie Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego /zakaz reformationis in peius/, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, /art. 134 § 2 p.s.a./. Skoro nadbudowa garażu była wykonana w 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem organy nadzoru budowlanego trafnie zastosowały art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Zarzuty skarżącej E. K. nie mają uzasadnionych podstaw prawnych.

Pojęcie budowy określa art. 3 pkt 6 w/w prawa budowlanego i wedle tego przepisu przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Natomiast przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Art. 3 prawa budowlanego z 1994 r. definiuje podstawowe zwroty używane w tym prawie i definicje te są wiążące przy stosowaniu tego prawa. Art. 48 dotyczy obiektu budowlanego będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, przeto obejmuje także nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Niewątpliwie wybudowany garaż jest obiektem budowlanym w znaczeniu art. 3 ust. 1 pkt 1 litera a prawa budowlanego z 1994 roku. Przy takich objaśnieniach zarzut skarżącej, iż w tym przypadku doszło do przebudowy garażu i art. 48 w/w prawa nie powinien być stosowany, nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Niezależnie od tego Sąd podzielił pogląd organów, iż faktycznie doszło do nadbudowy garażu, a nie jego przebudowy. Drugi zarzut skarżącej, iż stosowanie art. 48 prawa budowlanego do dobudowy, nadbudowy pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa jest oderwany od stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12.01.1999 r., sygn. akt P 2/98 /Dz.U. Nr 3, poz. 30/, który stwierdził, że art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji R.P.

Teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.12.1996 r., sygn. akt II SA/Wr 236/96, na który powołała się skarżąca w piśmie procesowym z dnia 4.02.2002 r. o brzmieniu "organ nadzoru architektoniczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części obiektu budowlanego, stanowiącego dobudowę do budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudówki podjęta została po uprzedniej części rozbiórce budynku podstawowego i połączona z nim w sposób trwały w ten sposób, że ewentualna rozbiórka dobudówki wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku" – jest odosobniona i nie da się pogodzić z art. 3 pkt 6 i art. 48 prawa budowlanego /zob. też krytyczna glosa Stanisława Jędrzejwskiego – OSP Nr 11/97, poz. 202 str. 539/.

Kończąc rozważenia związane ze skargą E. K. należy dodać, iż wojewódzki sąd administracyjny przy kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego bierze pod uwagę przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269/.

Natomiast w konkluzji należy skonstatować, iż skarga E. K. nie zasługiwała na uwzględnienie.

G. S. w remonstracji /odwołaniu/ od decyzji organu I instancji uważała, że nakaz rozbiórki powinien dotyczyć całego garażu, a nie tylko części nadbudowanej. Wymieniona nie składała skargi do sądu administracyjnego. W takim stanie rzeczy i zgodnie z art. 134 § 2 p.s.a. Sąd będąc związany zakazem reformationis in peius, nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji z powodu nie objęcia nakazem rozbiórki całego garażu.

Sąd nie dopatrzył się też przesłanek z art. 156 k.p.a. implikujących możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miałoby miejsce wówczas gdyby budowa garażu była zakończona po 1.01.1995 r.

Na tą okoliczność organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i stwierdził, że budowa garażu była zakończona w 1994 roku, czyli pod rządem ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm./.

Za tym przemawiają zeznania św. M. S. i W. K., którzy wykonywali roboty budowlane przy budowie garażu w 1994 r. W 1994 roku garaż był wybudowany do poziomu stropu – płyty żelbetowej /czyli miał fundamenty, ściany i zadaszenie w postaci płyty żelbetowej/. G. S. była obecna przy przeprowadzaniu dowodów z zeznań świadków, przeto miała możliwość zadawania świadkom stosownych pytań.

Na rozprawie sądowej /23.04.2004 r./ wyjaśniła, że dolna część garażu, który był pokryty płytą żelbetową była użytkowana, bo E. K. garażowała samochód. G. S. datę wybudowania garażu do poziomu płyty żelbetowej określała niejednolicie /1997 r. – oględziny z dnia 24.08.2001 r., 1995 – 96 rozprawa administracyjna z dnia 21.09.2001 r./.

Przy takim stanie dowodowym nie można przypisywać organom przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów /art. 80 k.p.a./.

Art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawo budowlane z 1994 r. nie określa pojęcia "budowy zakończonej".

Zdaniem Sądu in merito przez "budowę zakończoną" należy rozumieć także obiekt budowlany, który wprawdzie nie jest całkowicie wykończony, ale nadaje się do użytkowania /zob. też Jerzy Siegień – Prawo budowlane Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2000 str. 367/.

Garaż przykryty stropową żelbetową nadaje się do użytkowania i faktycznie w takim stanie był użytkowany przez inwestora, co również potwierdziła G. S. na rozprawie sądowej.

Wykonanie po paru latach nadbudowy takiego obiektu nie jest kontynuacją budowy rozpoczętej przed 1.01.1995 r. lecz nowym zamierzeniem inwestora związanym w tym przypadku z przebudową dachu na budynku mieszkalnym.

Kwestia przebiegu przyłącza gazowego poruszona przez G. S. w odwołaniu procesowym z dnia 22.03.2004 r. wykracza poza przedmiot sprawy, zatem nie mogła być objęta kontrolą sądową w niniejszej sprawie.

Natomiast kwestia położenia garażu /dolna część/ w stosunku do granicy z działką G. S. może być podnoszona w sprawie, którą prowadzą odrębnie organy nadzoru budowlanego.

Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 p.s.a. Sąd oddalił skargę E. K.