Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 925/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

IV SA/Wr 925/04 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 28 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Bogumiła Skrzypczak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi M O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt małoletnich dzieci w Domu Dziecka ; 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w D. z dnia [...]roku (Nr [...]); 2. n i e o r z e k a o kosztach postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; 3. w s t r z y m u j e wykonanie zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...]roku (Nr [...]) Dyrektor Powiatowego Centrum Rodzinie i Ochrony Zdrowia w D. z siedzibą w B., działając z upoważnienia Starosty D., ustalił odpłatność M. O. za pobyt jego synów B. i K. O. w Domu Dziecka w wysokości [...]zł miesięcznie (po [...]zł miesięcznie za pobyt każdego z dzieci) poczynając od dnia od [...]do dnia [...]roku; odstąpił od żądania uiszczenia tej odpłatności za okres od dnia [...] do dnia [...]roku; zmniejszył tę odpłatność o 90% za okres od dnia [...]do [...]roku do kwoty [...]zł miesięcznie.

Od decyzji tej odwołał się M. O., ustanowiony opiekun prawny częściowo ubezwłasnowolnionego M. O.. Z treści odwołania wynika, że odwołujący się jest przekonany, iż nałożono na niego obowiązek uiszczania odpłatności. Wyjaśnił ponadto, że nie zarządza majątkiem M. O.. Zarzucił też, że organ I instancji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także nie zawiadomił o wszczętym postępowaniu M. O..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] roku (Nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 81 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że adresatem decyzji jest M. O. i obowiązek częściowej odpłatności za pobyt jego synów w Domu Dziecka spoczywa wyłącznie na nim. Natomiast M. O., jako opiekun prawny częściowo ubezwłasnowolnionego M. O. został uznany za stronę toczącego się postępowania, posiada m.in. prawo do składania środków odwoławczych. O wszczęciu przedmiotowego postępowania zostali powiadomieni zarówno M. O., jak i M. O.. M. O. skorzystał nawet z możliwości złożenia pisemnych wyjaśnień, skierował bowiem w dniu [...]roku pismo do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia. M. O. w chwili obecnej przebywa na leczeniu w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w S. Ś., uzyskuje dochód w postaci renty w wysokości [...]zł miesięcznie. Posiada na utrzymaniu dwóch synów B. i K. O.. Sąd Rejonowy w D. postanowieniem z dnia [...]roku sygn. akt [...] ograniczył władzę rodzicielską T. O. i M. O. nad małoletnimi K. i B., przez umieszczenie małoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Do czasu umieszczenia małoletnich w docelowej placówce opiekuńczo-wychowawczej pozostawiono małoletnich w Domu Dziecka w P. G.. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 80 ust. 8 , w placówce opiekuńczo - wychowawczej opłatę ponoszą do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy w przypadku, gdy dysponują dochodami dziecka, z tym, że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej. Przepis ten stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona (art.81 ust. 2 ustawy). Koszt utrzymania obojga dzieci w Domu Dziecka wynosi [...]zł (po [...]zł na dziecko). Dochód na osobę w rodzinie M. O. wynosi [...] zł miesięcznie. Zgodnie z uchwałą Rady Powiatu D. Nr [...]z dnia [...]roku w sprawie ustalania warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dzieci w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo wychowawczej przysługuje osobie, która ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad dziećmi, a jej dochód jest niższy niż 200 zł na osobę w rodzinie. Rodzinie, która osiąga dochód od [...] zł do [...]zł na osobę, jak w przypadku rodziny M. O., przysługuje prawo do częściowego zwolnienia z odpłatności o 90%. Ustalona odpłatność w wysokości [...]zł stanowi jedynie 10% rzeczywistych kosztów utrzymania dzieci w Domu Dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że w odwołaniu nie była kwestionowana wysokość odpłatności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniósł M. O..

W skardze zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż adresatem decyzji organu I instancji jest M. O., a nie ustosunkował się do zarzutu, iż M. O. nie został skutecznie powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie został też powiadomiony o wydaniu w tej sprawie decyzji. Braki te stanowią naruszenie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 39, 40, 43 i 46 Kpa. Skarżący zarzucił, że organy administracyjne uniemożliwiły w ten sposób M. O. ustanowienie pełnomocnika. Ponadto skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało go za opiekuna prawnego M. O. bez uzasadnienia na jakiej podstawie prawnej przyjął takie ustalenie. Organ naruszył też art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązującego organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z tym przepisem organy te winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wyjaśnień, czego w tym przypadku nie czyniono. M. O. urodzony [...]roku jest tylko częściowo ubezwłasnowolniony i zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w D. z [...]r. (sygn. [...]) skarżący został ustanowiony jedynie jego opiekunem, jako osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, a nie jego przedstawicielem ustawowym. Zgodnie z przepisem art. 181 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego kurator osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest powołany do jej reprezentowania i do zarządu jej majątkiem tylko wtedy, gdy sąd opiekuńczy tak postanowi. Z zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy w D. z dnia [...]r. (Sygn. [...]) nie wynika, aby Sąd postanowił o reprezentowaniu przez skarżącego M. O. i zarządzaniu jego majątkiem. Skarżący zarzucił także, że będąc przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznany za stronę postępowania i przedstawiciela ustawowego Marka Obrzuta nie odniósł się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa, tj. uniemożliwienia stronie - przed wydaniem decyzji - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Dotyczy to szczególnie ustalenia dochodów na osobę w rodzinie M. O., mających decydujące znaczenie do ustalenia odpłatności za pobyt małoletnich synów M. O. w placówce wychowawczej. Skarżący wskazał, że dochody M. O. od [...]roku zmniejszyły się, a organ I instancji tego nie uwzględnił. Ponadto dochody te będą się w dalszym ciągu zmniejszać, gdyż M. O. po umieszczeniu w Zakładzie Opieki Leczniczej utraci dodatek pielęgnacyjny wypłacany z tytułu zaliczenia do I grupy inwalidzkiej.

Skarżący zarzucił też, że organy nie przestrzegały przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującego wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione i na których się oparł oraz przytoczenie przepisów prawa stanowiących podstawę podjęcia decyzji. Ponadto sposób przeprowadzenia postępowania świadczy o naruszeniu art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powołał się na swoją wcześniejszą argumentację.

W toku postępowania sądowego obydwie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organ administracyjny naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy.

Przede wszystkim organy administracyjne nie rozstrzygnęły jednoznacznie jaka jest w tej sprawie rola skarżącego i M. O.. Z akt sprawy wynika bowiem, że M. O. został ustanowiony opiekunem prawnym częściowo ubezwłasnowolnionego M. O.. Z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponadto wynika, że organy administracyjne potraktowały M. O. jako stronę w tym postępowaniu, organ odwoławczy wyraźnie bowiem tak określił rolę skarżącego i wskazał zakres jego uprawnień jako strony. Organ I instancji natomiast podejmował próby zawiadomienia o wszczęciu postępowania M. O., decyzję zaś doręczył M. O., wskazując w rozdzielniku, że decyzję tę doręcza zarówno M. O., jak i M. O..

Z przedstawienia powyższych faktów wynika, że organy administracyjne nie określiły jaka osoba jest w niniejszej sprawie stroną, a także jaki charakter ma działanie M. O..

Organy nie dopuściły dowodu z orzeczenia sądu opiekuńczego, który dokonał częściowego ubezwłasnowolnienia M. O., ani też z orzeczenia o ustanowieniu M. O. kuratorem M. O.. Do chwili obecnej nie jest zatem znany zakres uprawnień M. O. w związku z częściowym ubezwłasnowolnieniem M. O.. Okoliczności te mogły mieć podstawowe znaczenie dla określenia charakteru prawnego działania w tym postępowaniu M. O..

Stosownie do art. 30 § 1 Kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jednocześnie § 2 tego przepisu wprowadził zasadę, że osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych przedstawicieli ustawowych. Tylko zatem te osoby, które nie mają zdolności do czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym działają przez swych przedstawicieli ustawowych.

Ocena zatem, czy M. O. może działać jedynie za pośrednictwem swego kuratora jest uzależniona od tego, czy jego sytuacja w świetle przepisów Kodeksu cywilnego jest tego rodzaju, że można by ją uznać za uniemożliwiająca występowaniu przed organami prawnymi we własnym imieniu.

Zgodnie z art. 12 Kc nie mają zdolności prawnej osoby, które nie ukończyły 13 lat oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. Stosownie natomiast do art. 15Kc osoby ubezwłasnowolnione częściowo posiadają ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Dla osoby ubezwłasnowolnionej ustanawia się kuratora (art. 16 § 2 Kc). Art. 17 Kc precyzuje tę zasadę w taki sposób, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego.

W związku z tym osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać sama czynności, jednakże w wypadkach wskazanych w art. 17 Kc czynność taka wymaga potwierdzenia przez kuratora.

Nie ulega wątpliwości, że M. O. będąc ubezwłasnowolniony częściowo jest stroną w postępowaniu dotyczącym jego odpłatności za pobyt dzieci w Domu Dziecka. Może też działać w tym postępowaniu samodzielnie, a udział jego kuratora konieczny jest jedynie do wyrażenia zgody na obciążenie majątku M. O. należnościami dochodzonymi w tej sprawie.

Reasumując organy w tej sprawie nie mogły traktować M. O. jako stronę w tym postępowaniu, gdyż stroną jest wyłącznie M. O., postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy bowiem jego obowiązków prawnych. Jeżeli natomiast chodzi o dopuszczalność samodzielnego działania M. O. w tym postępowaniu należy podkreślić, że nie jest ona ograniczona, poza przypadkami, gdy rezultatem działania częściowo ubezwłasnowolnionego byłoby obciążenie jego majątku lub rozporządzenie tym majątkiem.

W orzecznictwie wyrażany był jednak pogląd (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984r. II SA 1811/83 – Gazeta prawnicza z 1984 r. Nr 13), że w postępowaniu administracyjnym kurator ubezwłasnowolnionego częściowo winien być wezwany do udziału w postępowaniu w każdym przypadku, gdy osobiste działanie strony wskazuje na to, że nieprawidłowo ona ocenia skutki swego działania. Żaden jednak przepis prawa nie nakazuje udziału kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo w każdym postępowaniu dotyczącym tej osoby. Żaden też przepis nie daje podstaw do traktowania kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jako strony postępowania dotyczącego praw i obowiązków osoby ubezwłasnowolnionej częściowo.

W konsekwencji w tej sprawie organy winny ocenić, czy stan M. O. uzasadnia zawiadomienie o tym postępowaniu jego kuratora. Nie istniały natomiast żadne podstawy do pominięcia w tym postępowaniu M. O. i poprzestaniu na zawiadomieniu jego kuratora. Z akt sprawy natomiast wynika, że organ I instancji podjął próbę zawiadomienia M. O. o wszczęciu postępowania, zawiadomienie to jednak skierował na adres domowy, chociaż z akt wynika, że M. O. przebywał już w tym czasie w Szpitalu Psychiatrycznym w S. Ś.. Żadna dalsza korespondencja ze stroną nie była podejmowana, a decyzja organu I instancji skierowana została do M.O..

Trafnie zatem zarzucał skarżący, że M. O. nie był prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania, nie doręczono jemu decyzji organu I instancji i nie zawiadomiono M. O. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o możliwości zgłaszania wniosków (art. Art. 10 § 1 Kpa).

Trafny jest też zarzut skarżącego, że traktując go jak stronę postępowania również i w jego przypadku organy nie zawiadomiły go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o możliwości zgłaszania wniosków (art. Art. 10 § 1 Kpa). Błędu tego nie naprawiło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Ostatnio wskazane okoliczności mają w tej sprawie zasadnicze znaczenie. Jak bowiem wynika z treści skargi M. O. wskazuje w niej, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie na nieaktualnych danych dotyczących dochodów M. O.. Istnieje zatem uzasadnione przypuszczenie, że gdyby organy I i II instancji wykonały obowiązek wynikający z art. 10 § 1 Kpa i zawiadomiły stronę i jej kuratora o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, przed wydaniem decyzji byłby zgłoszony ten sam zarzut dotyczący wysokości dochodów, jaki podniesiono w skardze.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 30 § 2 Kpa przez uznanie, że M. O. jest stroną w tym postępowaniu, podczas, gdy stroną jest wyłącznie M. O., art. 10 § 1 Kpa przez uniemożliwienie stronie i ewentualnie jej kuratorowi, zapoznanie się z materiałem sprawy i zgłaszanie wniosków mających w sprawie podstawowe znaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że organ administracyjny naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Zgodnie więc z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmn.) zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany – zgodnie z art. 200 cyt. ustawy - zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej sprawie orzeczenie to zostało pomięte, gdyż przedmiot sprawy decydował o tym, że strona korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a inne poniesione koszty nie zostały wykazane.

Zgodnie z art. 152 cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W tej sprawie Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji uznając, że decyzją tą obciążono dochody strony, zaś sytuacja życiowa M. O. jest tego rodzaju, że nakazuje ostrożność przy nakładaniu na niego obowiązków, jeżeli nie jest jednoznacznie wyjaśniona kwestia wysokości jego dochodów.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.