Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 887/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2019 r. Rada Gminy (dalej też jako "Rada Gminy" lub "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę [...] (zwaną dalej "Uchwałą").

Pismem z [...] września 2019 r. ([...]) Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. Ś., zaskarżył w całości Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Uchwale istotne naruszenie:

1. art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (dalej w skrócie "KN") przez brak określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego,

2. art. 30 ust. 6 pkt 1 KN przez uzależnienie wypłaty dodatku motywacyjnego od posiadanych przez gminę środków finansowych,

3. § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (dalej w skrócie "rozporządzenie MENiS"), przez powiązanie prawa do otrzymania dodatku motywacyjnego od długości zatrudnienia w danej placówce, co nie mieści się wśród ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego,

4. art. 30 ust. 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 KN przez przekroczenie delegacji ustawowej, tj. ustalenie, kiedy nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie oraz dodatek funkcyjny,

5. art. 39 ust. 1 i 3 KN przez powtórzenie treści przepisu rangi ustawowej w zakresie regulacji dotyczącej ustalania początkowego terminu zmiany wysokości wynagrodzenia/dodatku,

6. art. 39 ust. 1 KN przez wprowadzenie trzymiesięcznej karencji przy wypłacaniu dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora,

7. art. 30 ust. 6 pkt 1 KN przez brak uregulowania kwestii dodatków za uciążliwe warunki pracy,

8. art. 30 ust. 1 KN w zw. z art. 9 § 2 Kodeksu pracy (dalej w skrócie "KP"), polegające na przyjęciu, że nauczycielowi przysługuje dodatek za trudne warunki pracy jedynie w przypadku faktycznego przepracowania takich godzin,

9. art. 30 ust. 6 w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 19 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania nauczycielom urlopów dla dalszego kształcenia się, dla celów naukowych, artystycznych, oświatowych i z innych ważnych przyczyn oraz ulg i świadczeń związanych z tym kształceniem, a także organów uprawnionych do ich udzielania (Dz. U. z 2011 r. Nr 1, poz. 5), polegające na przyjęciu, iż wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe nie przysługuje za przydzielone, ale niewykonane godziny ponadwymiarowe, chociaż prawo do takiego wynagrodzenia wynika z przepisów wyższego rzędu,

10. art. 73 ust. 5 KN przez wprowadzenie do treści Uchwały niedozwolonej modyfikacji ww. przepisu.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor podał na wstępie, że Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] czerwca 2019 r. Następnie rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, a w szczególności wskazał, że w ocenie organu nadzoru:

- istotnie naruszają prawo postanowienia § 6 ust. 2 załącznika Nr [...] do Uchwały (zwanego dalej "Regulaminem"), odnoszące się do określenia wysokości dodatku funkcyjnego. W świetle art. 30 ust. 1 KN dodatki wymienione w tym przepisie stanowią składnik wynagrodzenia. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 KN z Regulaminu powinna wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków, tak aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli, jaka jest jego wysokość. Dodatek funkcyjny jest stałym składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono określone funkcje. Stąd też, w ocenie Wojewody, określenie wysokości dodatków funkcyjnych w sposób "widełkowy" bez określenia szczegółowych warunków ich przyznawania – jak to uczyniono w Uchwale – w sposób istotny narusza prawo. W odniesieniu do wskazanej grupy dyrektorów (wicedyrektorów i nauczycieli realizujących dodatkowe zadania oraz zajęcia) Regulamin nie określa dokładnie wysokości dodatku funkcyjnego i nie wskazuje szczegółowych kryteriów jego przyznawania. Za takie nie można bowiem uznać kryteriów określonych w § 6 ust. 4 Regulaminu. Zgodnie bowiem z tym przepisem przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego pracodawca uwzględnia w szczególności wielkość szkoły, jej warunki organizacyjne, złożoność zadań wynikających ze stanowiska kierowniczego lub pełnionej funkcji, liczbę stanowisk kierowniczych w szkole i wyniki pracy szkoły. "Widełkowo" określona wysokość dodatku funkcyjnego w tym przypadku nie spełnia ustawowego wymogu z art. 30 ust. 6 pkt 1 KN. Przyjęty przez Radę Gminy system przyznawania dodatków funkcyjnych nie jest jasny. Nie wiadomo, jaka jest dokładnie wysokość dodatku funkcyjnego i jakie są kryteria różnicowania w konkretnym przypadku wysokości tego dodatku. W rezultacie obowiązek wypełnienia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN nie został przez Radę Gminy zrealizowany – zabrakło w Uchwale określenia szczegółowych warunków, a tym samym czytelnych kryteriów przyznawania dodatku funkcyjnego;

- treść § 5 ust. 3 Regulaminu oraz pkt 4 załącznika Nr 1 do Regulaminu, odnoszących się do wysokości dodatku motywacyjnego, w zakresie wyrazów "i jest uzależniony od posiadanych środków finansowych" narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 KN. Zdaniem Wojewody niemożliwe jest uzależnienie wypłaty dodatku motywacyjnego od posiadanych przez gminę środków finansowych, gdyż prawo do tego dodatku zostało przyznane nauczycielom z mocy samego prawa. Na marginesie Skarżący zauważył, że według pkt 4 załącznika Nr 1 do Regulaminu dodatek motywacyjny może być przyznany do wysokości 50% "wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela", a w § 5 ust. 3 Regulaminu użyto odmiennego sformułowania, iż dodatek ten nie może przewyższać 50% "podstawy";

- rażąco narusza prawo również treść pkt 1 załącznika Nr 1 do Regulaminu, zgodnie z którym dodatek motywacyjny może być przyznany nauczycielowi i dyrektorowi po przepracowaniu "6 miesięcznego roku szkolnego". Albowiem – jak zauważył Wojewoda – rok szkolny z mocy ustawy jest dwunastomiesięczny. Można się jedynie domyślać, że intencją Rady Gminy było wskazanie, iż dodatek motywacyjny przysługuje po przepracowaniu sześciu miesięcy w danym roku szkolnym;

- pkt 1 załącznika Nr 1 do Regulaminu jest niezgodny z prawem, albowiem przesłanka warunkująca otrzymanie dodatku motywacyjnego od długości zatrudnienia w danej placówce nie mieści się wśród ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, określonych w § 6 rozporządzenia MENiS, które Regulamin powinien uszczegóławiać, a nie ustanawiać nowe;

- postanowienia § 6 ust. 7 i 8 Regulaminu są sprzeczne z treścią art. 30 ust. 6 KN. W kompetencji wskazanego przepisu nie mieści się bowiem, w ramach ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków, uprawnienie do określenia tego, kiedy dodatek funkcyjny jako składnik wynagrodzenia nie przysługuje. Rada gminy nie może tej kwestii określać w uchwale, ponieważ tę materię regulują przepisy rangi ustawowej. Z powołaniem się na orzecznictwo sądowe Skarżący wskazał, że w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 KN dodatki za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy są składnikiem wynagrodzenia, tak więc wypłata tych składników następuje w tych samych okolicznościach, jak te, w których wypłaca się nauczycielowi wynagrodzenie i które wynikają z przepisów Karty Nauczyciela, a także z Kodeksu pracy. W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" nie mieści się uprawnienie do określania przez radę gminy jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków, bądź też ich nie przyznawania. Oznacza to, że organ prowadzący nie może w regulaminie określać zasad pozbawiania nauczycieli tego dodatku. Analogicznie należy również, zdaniem Skarżącego, odnieść się do treści § 12 ust. 1 Regulaminu, w którym wskazano, kiedy nauczycielowi w ogóle nie przysługuje wynagrodzenie;

- postanowienia § 6 ust. 6 i § 4 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu – ustalające zasady odnoszące się do początkowego terminu zmiany wysokości wynagrodzenia (dodatku) w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających taką zmianę – stanowią powtórzenie treści zawartej w art. 39 ust. 1 i 3 KN. Tymczasem powtarzanie w uchwałach regulacji ustawowych jest niedopuszczalne i zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i literatury stanowi samoistną przyczynę stwierdzenia nieważności takiego zapisu. Natomiast postanowienie § 6 ust. 9 Regulaminu nie znajduje umocowania prawnego, brak jest bowiem podstaw do wprowadzania trzymiesięcznej karencji przy wypłacaniu dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora. W takim przypadku, zdaniem Wojewody, zastosowanie ma bowiem art. 39 ust. 1 KN;

- w Uchwale brak jest regulacji dotyczących dodatku za uciążliwe warunki pracy. W rozdziale zatytułowanym "Dodatek za warunki pracy" Rada Gminy unormowała jedynie kwestię dodatku za trudne warunki pracy, pominęła jednak dodatek za warunki uciążliwe;

- Rada Gminy nie może uzależnić wypłaty któregokolwiek ze składników wynagrodzenia od efektywnego, czy też faktycznego wykonywania pracy – jak to uczyniono w § 7 ust. 3 Regulaminu w odniesieniu do dodatku za trudne warunki pracy. Kwestie bowiem okresów, za które przysługuje wynagrodzenie, regulują przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy szczególne. W ocenie Skarżącego § 7 ust. 3 Regulaminu narusza art. 9 § 2 KP, z którego wynika, że postanowienia m.in. regulaminów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych;

- sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe wynikający z § 8 ust. 4–6 Regulaminu sprzeczny jest z przepisami Kodeksu pracy, a także spowodowałby, że w niektórych tygodniach nauczyciele nie otrzymaliby wynagrodzenia za przydzielone im i nie wykonane godziny ponadwymiarowe, mimo że prawo do wynagrodzenia wynikałoby z przepisów ogólnych prawa pracy. W szczególności w § 8 ust. 5 Regulaminu Rada nie uwzględniła innych sytuacji rodzących prawo do wypłaty takiego wynagrodzenia, a nie związanych z przyczynami lezącymi po stronie pracodawcy, jak te określone w przepisie § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z [...] grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania nauczycielom urlopów dla dalszego kształcenia się [...], który w zdaniu drugim stanowi, że godziny ponadwymiarowe, przydzielone nauczycielowi w planie organizacyjnym szkoły i przypadające do realizacji w okresie urlopu szkoleniowego, traktuje się jak godziny faktycznie przepracowane;

- w § 10 Regulaminu Rada określiła, jakie składniki wynagrodzenia przysługują nauczycielom w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia. Tymczasem kwestie te reguluje art. 73 ust. 5 KN, więc Rada Gminy nie posiadała kompetencji do powielania w treści aktu prawa miejscowego materii uregulowanej w akcie rangi ustawowej; tym bardziej, że dokonała zarazem niedozwolonej modyfikacji przepisu ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] - Rada Gminy, reprezentowana przez r. R., wniosła o oddalenie skargi, podkreślając w uzasadnieniu, w pierwszej kolejności, że Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru – Wojewodę [...] w ustawowym terminie oraz że była uzgodniona z organizacjami związkowymi nauczycieli, które nie kwestionowały jej zapisów. W ocenie Gminy [...] (zwanej też dalej "Gminą") podnoszone w stosunku do Uchwały zarzuty są bezpodstawne i stanowią efekt nadinterpretacji przepisów przez Skarżącego, której celem jest ograniczenie kompetencji przyznanych organowi prowadzącemu szkołę przez ustawodawcę. Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi, autor odpowiedzi na skargę podniósł w szczególności, że:

- przyjęta w § 6 ust. 2 i 3 Regulaminu regulacja jest zgodna prawem, a domaganie się ustalenia jednej kwoty dodatku jest, w ocenie Gminy, nie tylko nie uzasadnione merytorycznie, ale przede wszystkim pozbawione podstaw prawnych. W świetle § 6 ust. 4 Regulaminu trudno mówić o "arbitralnej i nieuzasadnionej prawnie ocenie organu prowadzącego szkołę", zaś zawarte w skardze stwierdzenie, że zapisu Regulaminu "nie można uznać", a "system przyznawania dodatku funkcyjnego nie jest jasny" stanowi nadużycie prawa przez Skarżącego i jest pozbawioną podstaw prawnych i merytorycznych subiektywną jego oceną;

- także kwestionowanie zapisu § 5 ust. 3 Regulaminu dotyczącego dodatku motywacyjnego nie jest zasadne. Regulamin określa warunki przyznawania dodatku nauczycielom, jednoznacznie odsyłając do przepisów rozporządzenia MENiS. Powyższy zapis dotyczy wysokości dodatku, a nie wypłaty zasiłku co do zasady. Tym samym stwierdzenie, że "dodatek nie może przewyższać 50% i jest uzależniony od posiadanych środków finansowych", nie świadczy o kwestionowaniu w Regulaminie obligatoryjnego charakteru dodatku, a jedynie o uzależnieniu wysokości, w jakiej może być przyznawany. Potwierdza to powołany w skardze pkt 4 załącznika nr [...] do Regulaminu, który także stanowi o wysokości dodatku. Natomiast użycie w obu przepisach pojęcia "wynagrodzenia zasadniczego" oraz "podstawy", które organ prowadzący uznaje za tożsame, nie może być powodem do kwestionowania całości regulacji;

- to samo należy odnieść do zapisu pkt 1 ww. załącznika, który w oczywisty sposób dotyczy przepracowania 6 miesięcy w roku szkolnym, a nie 6 miesięcznego roku szkolnego – której to intencji, jak stwierdził sam organ nadzoru, "można się domyślać". Zdaniem pełnomocnika Gminy nie może ulegać wątpliwości, że zapis Regulaminu uzależniający prawo do dodatku motywacyjnego od przepracowania 6 miesięcy w szkole stanowi warunek, o jakim mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN. Tym bardziej, że rozporządzenie MENiS nie jest powołane w tym przepisie, a jedyne zastrzeżenie dotyczy art. 33–34a KN;

- zupełnie pozbawione podstaw prawnych są zarzuty dotyczące § 6 ust. 7 i 8 oraz § 12 ust. 1 Regulaminu. Rada Gminy w ww. przepisach nie uregulowała zagadnienia utraty i nie przysługiwania dodatków w inny sposób niż stanowią przepisy ustawy, a przeniesienie treści regulacji ustawowych do Regulaminu, podobnie jak w § 4 ust. 2 zdanie drugie i § 6 ust. 6 Regulaminu, ma jedynie charakter techniczny, porządkujący, czyniący z Regulaminu logiczną całość. Zapis § 6 ust. 9 Regulaminu jest, w ocenie Rady Gminy, zgodny z art. 30 ust. 6 KN, a art. 39 ust. 1 KN nie znajduje w niniejszym przypadku zastosowania;

- za zgodne z dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 2 KN należy uznać zapisy Regulaminu dotyczące określenia zasad obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz dodatku za trudne warunki pracy. W ocenie Gminy powoływanie się w skardze na przepisy Kodeksu Pracy jest błędne, albowiem Karta Nauczyciela zawiera przepisy szczególne w stosunku do ogólnych przepisów prawa pracy i powyższe dotyczy także regulaminów przyjmowanych w oparciu o jej delegacje. § 8 ust. 5 Regulaminu określa jednoznacznie, iż brak możliwości zrealizowania godzin ponadwymiarowych przez nauczycieli z przyczyn leżących po stronie pracodawcy nie niesie za sobą żadnych negatywnych konsekwencji, a godziny te traktuje się jako faktycznie odbyte, przy czym sytuacje wymienione w punktach 1–3 tego przepisu nie wyczerpują wszystkich przypadków, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Tak więc nie może być mowy o zarzucanym w skardze naruszeniu prawa, o jakim mowa w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1987 r. sygn. akt: III PZP 29/87;

- przeniesienie zapisu ustawowego do § 10 Regulaminu nie ma charakteru normatywnego, a jedynie informacyjny i porządkujący.

W podsumowaniu autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że zarzuty Skarżącego pod adresem Uchwały są bezpodstawne, sprowadzające się do ograniczenia kompetencji przyznanych w art. 30 ust. 6 KN organowi prowadzącemu, albo dotyczące kwestii technicznych, takich jak przeniesienie regulacji z ustawy do Regulaminu. Żadna z kwestionowanych regulacji nie narusza, w ocenie organu prowadzącego, prawa w sposób rażący, umożliwiający domaganie się unieważnienia Uchwały w całości.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; por. też: wyrok NSA z 13.01.2005 r., OSK 1575/04; wyrok NSA z 30.05.2014 r., II OSK 1151/14; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; postanowienie NSA z 06.04.2009 r., II GSK 201/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] czerwca 2019 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie – w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę [...], stanowiącego załącznik do tej uchwały (zwanego dalej "Regulaminem"), zgodnie z jej § 2.

2. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą obowiązująca od dnia [...] września 2019 r. (§ 4 Uchwały).

3. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że zaskarżona Uchwała została znowelizowana – w zakresie jej § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 6 ust. 3 pkt 1 – przez uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]), z dniem [...] października 2019 r., z mocą obowiązująca od [...] września 2019 r.

Należy zaznaczyć, wskazana uchwała nowelizująca nie została objęta przedmiotem zaskarżenia (niewykluczone, że z uwagi na datę jej podjęcia: [...] września 2019 r., podczas gdy skarga datowana jest na [...] września 2019 r.), a w konsekwencji – nie została też poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

4. Z petitum skargi jasno wynika, że Uchwała została zaskarżona w całości.

5. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 30 ust. 6 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, z późn. zm.; w skrócie "KN").

6. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego nie ulega wątpliwości, że Uchwała – jako podjęta w przedmiocie regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 KN, obejmującego swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę – nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 772 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, z późn. zm.; w skrócie "KP"), lecz aktem prawa miejscowego (por. uchwała NSA z 24.09.2001 r., OPS 7/01, ONSA 2002, Nr 1, poz. 8; por. też wyroki NSA: z 03.06.2009 r., I OSK 1307/08; z 19.06.2013 r., I OSK 456/13; z 25.11.2015 r., I OSK 1789/15 – CBOSA). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

7. W nawiązaniu do twierdzeń odpowiedzi na skargę należy zaznaczyć, że okoliczność, iż Uchwała była wcześniej objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda, i nie została wówczas przezeń zakwestionowana, nie stanowiła przeszkody w późniejszym wniesieniu przez Wojewodę skargi w trybie art. 93 u.s.g. (co wyjaśniono już wyżej w pkt 1.1.), ani w merytorycznym rozpoznaniu skargi i rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 92).

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] września 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego.

1. Dokonując bardziej szczegółowej jej klasyfikacji, należy stwierdzić, że Uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 30 ust. 6 KN, który stanowi (zgodnie z brzmieniem ustalonym na dzień 01 września 2019 r., od kiedy to zaczął obowiązywać Regulamin), że:

"Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 [tj. dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy – uw. Sądu] oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

– w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3."

2. Należy jeszcze podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

3. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

4. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że unormowania danego aktu, z jednej strony, nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, z drugiej zaś – że zasadniczo powinny ów zakres wyczerpywać.

5. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

6. Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

7. Należy jeszcze zaznaczyć, że akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (informacji, postulatów itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Przeciwne założenie, nie tylko że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Albowiem racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 11, s. 50–51).

W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej omawianą zasadę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, na mocy odesłania z § 143 ZTP. Jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52), tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić generalne stanowisko Wojewody, że zaskarżona Uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Zarazem jednak należy podkreślić, że nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne.

6. Przed szczegółowym wyjaśnieniem podstaw stwierdzenia nieważności Uchwały oraz ustosunkowaniem się do poszczególnych zarzutów skargi, należy jeszcze zwrócić uwagę na okoliczność, która, jak się wydaje, uszła uwagi stron postępowania, a mianowicie, że analogiczne, do zawartego w art. 30 ust. 6 KN, upoważnienia do określenia: wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, zostały zamieszczone w przepisach:

- art. 30 ust. 7 KN – w brzmieniu: "Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, Ministrem Obrony Narodowej, ministrem właściwym do spraw rolnictwa, ministrem właściwym do spraw środowiska, ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej i ministrem właściwym do spraw rybołówstwa określi, w drodze rozporządzenia, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez ministrów wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z zastrzeżeniem art. 33, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w przepisach ustawy lub w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 7a, uwzględniając wysokości średniego wynagrodzenia nauczycieli, o których mowa w ust. 3, oraz zróżnicowanie szkół prowadzonych przez poszczególnych ministrów."

- art. 30 ust. 7a KN – w brzmieniu: "Minister Sprawiedliwości, uwzględniając co najmniej wysokość średniego wynagrodzenia nauczycieli, o których mowa w ust. 3, określi, w drodze rozporządzenia, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego zatrudnionych w zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz szkołach przy zakładach karnych i aresztach śledczych wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33, a także szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w przepisach ustawy lub w odrębnych przepisach, uwzględniając w szczególności specyfikę organizacji nauki, pracy wychowawczej i resocjalizacyjnej, a także specyfikę nauczania prowadzonego w warunkach izolacji."

Na podstawie tych upoważnień zostały wydane, odpowiednio:

- rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 60, poz. 494, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MEN");

- rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy dla nauczycieli zatrudnionych w zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz szkołach przy zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. poz. 2264; w skrócie "rozporządzenie MS").

W konsekwencji, zdaniem Sądu, treść tych rozporządzeń może stanowić swoisty materiał porównawczy przy wykładni szczegółowego zakresu upoważnienia ustawowego z art. 30 ust. 6 KN, oczywiście z tym zastrzeżeniem, iż nie można wykluczyć, że w konkretnym przypadku nawet unormowania odnośnego rozporządzenia mogą wkraczać poza ramy upoważnienia ustawowego bądź nie wyczerpywać go w pełni.

7. O konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały przesądziły, w ocenie Sądu, przede wszystkim uchybienia polegające na niewyczerpaniu całego zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 30 ust. 6 KN.

1. Trafnie wytknięto w skardze brak uregulowania w Uchwale kwestii dodatków za uciążliwe warunki pracy (zarzut z pkt 7 petitum skargi).

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 2 KN w Regulaminie należało uregulować m.in. stawki dodatku za warunki pracy. Z treści art. 34 ust. 1 KN – w brzmieniu: "Nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy" – wynika, że dodatek za warunki pracy w istocie obejmuje dwa rodzaje dodatków: (1) dodatek za pracę w trudnych warunkach oraz (2) dodatek za pracę w uciążliwych warunkach. Potwierdzają to unormowania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, z póżn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MENiS"), w którym odrębnie zdefiniowano zakresowo (tj. przez wyliczenie) rodzaje prac w trudnych warunkach (§ 8) oraz prac wykonywanych w warunkach uciążliwych (§ 9).

W § 7 Regulaminu – pomimo poprzedzającego go, bardziej ogólnego tytułu "Dodatek za warunki pracy" – unormowano wyłącznie dodatek za trudne warunki pracy, co literalnie wynika z treści jego ustępów 1–3. W rezultacie w Uchwale zupełnie pominięto drugi z dodatków przysługujących nauczycielom z mocy ustawy (art. 34 ust. 1 KN) – za pracę w warunkach uciążliwych. W odpowiedzi na skargę w ogóle nie odniesiono się do zarzutu Skarżącego w tym przedmiocie. W szczególności nie wyjaśniono przyczyn takiego pominięcia (ewentualność, że w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę [...] w ogóle nie świadczy się pracy w warunkach uciążliwych wydaje się bardzo mało prawdopodobna).

W efekcie należy uznać, że tym samym doszło w Uchwale do niczym nieuzasadnionego niewyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 2 in fine KN, ze szkodą dla nauczycieli podlegających unormowaniom Regulaminu zgodnie z jego § 3 ust. 1 (w brzmieniu: "Regulamin obejmuje wszystkich nauczycieli szkół i przedszkola"), a wykonujących (mogących wykonywać) prace w warunkach uciążliwych w rozumieniu § 9 rozporządzenia MENiS.

2. Kolejne zaniechanie prawodawcze (tym razem w skardze nie wytknięte) dotyczy niewyczerpania upoważnienia z art. 30 ust. 6 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 4 KN. W myśl tego przepisu w Regulaminie należało określić wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. We wspomnianym art. 30 ust. 1 pkt 4 KN mowa jest zaś o "nagrodach i innych świadczeniach wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5". O ile określenie "inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy" jest zwrotem bardzo ogólnikowym – którym zresztą posłużono się także w § 1 ust. 1 pkt 3 Regulaminu przy określaniu jego zakresu przedmiotowego – o tyle bardzo konkretnie i stanowczo wskazano w cytowanym upoważnieniu KN na konieczność unormowania przez organ prowadzący szkołę przynajmniej "nagród".

Mimo to zaskarżony Regulamin nie zawiera żadnych unormowań w tym względzie. Zarazem z akt sprawy nie wynika, aby kwestia nagród dla nauczycieli została unormowana w innym akcie prawa miejscowego podjętym przez Radę Gminy.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że także w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia upoważnienia z art. 30 ust. 6 KN, przez niewyczerpanie jego zakresu.

3. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie sporną pozostaje kwestia, czy naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 125-126). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko niejako kompromisowe, zgodnie z którym odpowiedź na to pytanie zależy od oceny merytorycznej treści, znaczenia określonego pominięcia prawotwórczego w porównaniu z wartością merytoryczną całego kontrolowanego aktu prawa miejscowego (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 220).

4. W świetle tego stanowiska, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – mając zwłaszcza na względzie fakt, że wytknięte wyżej zaniechania prawodawcze w istocie mogą prowadzić do pozbawienia nauczycieli prawa do określonych świadczeń (dodatków, nagród, innych świadczeń ze stosunku pracy), które zostały przewidziane w przepisach Karty Nauczyciela lub przepisach odrębnych z pozostawieniem uchwałodawcy lokalnemu jedynie powinności dookreślenia warunków ich przyznawania – należy uznać, że już wskazane zaniechania Rady Gminy stanowią dostateczną przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

8. Powracając do analizy zarzutów skargi, poza wyżej wymienionym (w pkt 7.1.) na uwzględnienie zasługiwały jeszcze:

1. Zarzut z pkt 2 petitum skargi.

W myśl zakwestionowanych w skardze przepisów dotyczących wysokości dodatku motywacyjnego:

- § 5 ust. 3 Regulaminu – "Dodatek nie może przewyższać [...]% podstawy i jest uzależniony od posiadanych środków finansowych."

- pkt 4 załącznika nr [...] do Regulaminu – "Dodatek motywacyjny może być przyznany do wysokości [...]% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela i jest uzależniony od posiadanych środków finansowych."

O ile z pkt 4 załącznika nr [...] do Regulaminu można bez wielkiego ryzyka błędu wnioskować, iż od posiadanych środków finansowych uzależniona została w tym postanowieniu jedynie wysokość "przyznawanego", a nie "wypłacanego", dodatku motywacyjnego, o tyle na gruncie § 5 ust. 3 Regulaminu nie jest to już takie jasne. Niejasna jest przy tym także wzajemna relacja obu ww. postanowień. Jeśli bowiem oba powtarzają tę samą regulację – jak się to sugeruje w odpowiedzi na skargę – to rodzi się pytanie, czemu takie powtórzenie miało służyć i dlaczego wprowadzono je posługując się odmiennymi zwrotami. Jednakże na tle przytoczonych sformułowań – zwłaszcza w świetle jednej z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, zwanej zakazem wykładni synonimicznej, w myśl której różny zwrotom użytym w tekście prawnym nie należy nadawać takiego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117–119) – bardziej uprawniona wydaje się interpretacja, że skoro w pkt [...] załącznika nr [...] do Regulaminu unormowano kwestię "przyznania" dodatku motywacyjnego, to odmiennie zredagowany § 5 ust. 3 Regulaminu dotyczy innej kwestii, a więc w szczególności "wypłaty" tego dodatku.

W każdym razie brzmienie § 5 ust. 3 Regulaminu oraz jego relacja do pkt [...] załącznika nr [...] do Regulaminu pozostają na tyle niejasne i niejednoznaczne, że należy już w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu zasad prawidłowej legislacji.

2. Zarzut z pkt 3 petitum skargi.

Zasadnie podniesiono w skardze, że wprowadzony w pkt 1 załącznika nr [...] do Regulaminu warunek uzależniający przyznanie nauczycielowi i dyrektorowi dodatku motywacyjnego "po przepracowaniu 6 miesięcznego roku szkolnego" – i to pomijając nawet jego ewidentnie wadliwe, ale możliwe do właściwego odczytania (co zgodnie przyznają obie strony) sformułowanie: "6 miesięcznego roku szkolnego" (które rozumiane być powinno jako: "6-miesięcznego okresu w ciągu roku szkolnego") – wykracza poza ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, określone w § 6 rozporządzenia MENiS. Albowiem zgodnie z tym przepisem: "Do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą:

1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym;

2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze;

3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania;

4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela;

5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem;

6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej."

Żaden z cytowanych ogólnych warunków nie nawiązuje do wymogu długości zatrudnienia w danej placówce oświatowej. Natomiast argumentacja skargi, jakoby wskazaną rozbieżność można było pominąć, gdyż rozporządzenie MENiS nie zostało wymienione w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN, nie zasługuje na uwzględnienie, jako prowadząca do całkowicie nieracjonalnych wniosków. Konsekwentnie należałoby bowiem uznać, że z uwagi na brak w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN owego wyraźnego odesłania do rozporządzenie MENiS, uchwałodawca lokalny przy ustalaniu przesłanek przyznania dodatku za warunki pracy nie jest także związany zamieszczonym w tym rozporządzeniu wykazem prac wykonywanych w trudnych warunkach (§ 8) oraz w warunkach uciążliwych (§ 9).

Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, na która zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, iż § 6 rozporządzenia MENiS nie zawiera ograniczenia dotyczącego powyższej kwestii. Inaczej bowiem niż w przypadku działań obywateli, w odniesieniu do działalności w sferze publicznoprawnej organów jednostek samorządu terytorialnego – a nawet szerzej: wszystkich organów władzy publicznej związanych konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której organy te działają na podstawie i w granicach prawa – nie stosuje się reguły "co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone", lecz regułę całkowicie odmienną: że mianowicie "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Innymi słowy, organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, uw. do art. 7).

Skoro więc na podstawie art. 30 ust. 5 pkt 3 KN minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego) został upoważniony przez ustawodawcę do określenia, w drodze rozporządzenia, "ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego", zaś organ prowadzący szkołę (będący jednostką samorządu terytorialnego), na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 KN – do określenia, w drodze regulaminu, "szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków", to jest jasne, że ustalane w regulaminie "szczegółowe warunki", musza się mieścić w ramach "ogólnych warunków" wynikających z rozporządzenia.

3. Zarzut z pkt 4 petitum skargi (w części).

Zarzut ten okazał się zasadny jedynie w części, w jakiej piętnuje wadliwość:

- § 6 ust. 8 Regulaminu – w brzmieniu: "Dodatek [funkcyjny – uw. Sądu] nie przysługuje w okresie nie usprawiedliwionej nieobecności w pracy w okresie stanu nieczynnego i urlopu do podratowania zdrowia, w okresie za który nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia z innych powodów obowiązków, do których jest przypisany ten dodatek, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca – od tego dnia."

- § 12 ust. 1 Regulaminu – w brzmieniu: "Nauczycielom nie przysługuje wynagrodzenie za czas nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, a także za inne nieobecności, za które na podstawie odrębnych przepisów."

Sąd podziela bowiem stanowisko Skarżącego, że w ramach upoważnienia z art. 30 ust. 6 KN nie mieści się regulowanie przez Radę Gminy okresów, za które nie przysługuje dodatek funkcyjny oraz szerzej: wynagrodzenie.

Godzi się przy tym zauważyć, że cytowane postanowienia Regulaminu nie mają swoich odpowiedników w rozporządzeniach MEN i MS, co tylko potwierdza powyższy wniosek, iż postanowienia te wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

4. Zarzut z pkt 8 petitum skargi.

Kwestionowane postanowienie § 7 ust. 3 Regulaminu – w brzmieniu: "Dodatek za trudne warunki pracy przysługuje za faktycznie przepracowane w takich warunkach godziny zajęć, proporcjonalnie do liczby godzin zrealizowanych w takich warunkach w stosunku do tygodniowej liczby godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (pensum)" – wiążący prawo do dodatku za trudne warunki pracy wyłącznie z faktycznie przepracowanymi w takich warunkach godzinami zajęć, jest wadliwe już z tego powodu, że bezpodstawnie ogranicza uprawnienia do ww. dodatku w stosunku do wynikających z regulacji wyższego rzędu. W szczególności, jak trafnie zauważono w skardze, niezasadnie pozbawia uprawnienia do analizowanego dodatku za czas przebywania na urlopie wypoczynkowym, a nawet szerzej: za okres niewykonywania pracy, za który przysługuje wynagrodzenie liczone jak za okres urlopu wypoczynkowego.

Wadliwość analizowanego postanowienia Regulaminu potwierdza jego porównanie z odnośnymi regulacjami rozporządzeń wykonawczych wskazanych w pkt 6. powyżej, tj. z przepisami:

- § 4 ust. 2 rozporządzenia MEN – w brzmieniu: "Dodatek za warunki pracy przysługuje w okresie wykonywania pracy, z którą dodatek jest związany, oraz w okresie niewykonywania pracy, za który przysługuje wynagrodzenie liczone jak za okres urlopu wypoczynkowego."

- § 6 ust. 6 rozporządzenia MS – w brzmieniu: "Dodatek za warunki pracy jest wypłacany za okres wykonywania pracy, z którą dodatek jest związany, oraz za okres niewykonywania pracy, za który przysługuje wynagrodzenie liczone jak za okres urlopu wypoczynkowego."

5. Zarzut z pkt 9 petitum skargi.

Powyższy zarzut wytyka wadliwość przepisów § 8 ust. 4–6 Regulaminu, które stanowią, że:

"4. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych w organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

5. Godziny ponadwymiarowe przypadające w dniach w których nauczyciel nie mógł ich realizować z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, a w szczególności w związku z:

1) zawieszaniem zajęć z powodu epidemii lub mrozów,

2) wyjazdem dzieci i młodzieży na wycieczki lub imprezy,

3) chorobą dziecka nauczanego indywidualnie, trwającą nie dłużej niż tydzień

– traktuje się jak godziny faktycznie odbyte.

6. Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają lub kończą w środku tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć w art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, pomniejszony o [...] tego wymiaru (lub o Ľ, gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy."

Należy zgodzić się ze Skarżącym, że cytowane przepisy art. 8 ust. 4 i 5 Regulaminu nie uwzględniają sytuacji rodzących, w świetle "przepisów wyższego rzędu", uprawnienie do wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a nie związanych, w sensie ścisłym, z przyczynami leżącymi po stronie pracodawcy. W szczególności nie uwzględniają one sytuacji przewidzianej w § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 19 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania nauczycielom urlopów dla dalszego kształcenia się, dla celów naukowych, artystycznych, oświatowych i z innych ważnych przyczyn oraz ulg i świadczeń związanych z tym kształceniem, a także organów uprawnionych do ich udzielania (Dz. U. z 2001 r. Nr 1, poz. 5), który to przepis stanowi, że: "Za czas urlopu szkoleniowego oraz płatnego zwolnienia od pracy nauczyciel zachowuje prawo do wynagrodzenia. Godziny ponadwymiarowe, przydzielone nauczycielowi w planie organizacyjnym szkoły i przypadające do realizacji w okresie urlopu szkoleniowego, traktuje się jak godziny faktycznie przepracowane."

Dlatego trzeba stwierdzić, że choć § 8 ust. 4 Regulaminu powiela unormowania przyjęte w § 6 ust. 4 rozporządzenia MEN oraz w § 8 ust. 4 rozporządzenia MS, to jednak z wyżej podanych względów, a zwłaszcza z uwagi na powiązanie z wadliwie sformułowanym § 8 ust. 5 Regulaminu (o czym niżej), w istotnym stopniu narusza prawo, jako mogący rodzić poważne wątpliwości co do tego, czy np. przez brak zawarcia w nim końcowego zastrzeżenia w rodzaju "o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej", nie ogranicza uprawnień nauczycielskich do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe dających się wywieść z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Godzi się bowiem zauważyć, że w przywołanej zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę, uchwale Sądu Najwyższego z 06 sierpnia 1987 r. sygn. akt III PZP 29/87 (OSNC 1989, nr 1 poz. 9) stwierdzono, że "nauczyciel nie zachowuje prawa do wynagrodzenia za nieodbyte godziny ponadwymiarowe tylko wtedy, gdy przeszkoda (także niezawiniona) w ich odbyciu leży po jego stronie. Jeżeli natomiast nie odbył tych lekcji z innych przyczyn, chociażby niezawinionych, a nawet niezależnych od szkoły, zachowuje prawo do takiego wynagrodzenia." W świetle tego judykatu, ogólne zastrzeżenie poczynione w § 8 ust. 5 Regulaminu, iż jak godziny faktycznie odbyte traktuje się godziny ponadwymiarowe przypadające w dniach, w których nauczyciel nie mógł ich realizować "z przyczyn leżących po stronie pracodawcy", jawi się jako niewystarczające (a w każdym razie nie dość precyzyjne), gdyż pomija grupę przyczyn niezależnych nawet od pracodawcy (a więc w tym sensie nie leżących po jego stronie), których wystąpienie nie powinno wszakże pozbawiać nauczyciela wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe.

W konsekwencji jako wadliwe jawi się także sfomułowanie § 8 ust. 6 Regulaminu (i to pomimo, iż powiela ono rozwiązania przyjęte w § 6 ust. 5 rozporządzenia MEN oraz w § 8 ust. 5 rozporządzenia MS), jako wykluczający prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe przypadające w dniach "usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela", a więc np. także za czas ww. urlopu szkoleniowego oraz płatnego zwolnienia od pracy.

6. Zarzut z pkt 10 petitum skargi.

Zarzut ten okazał się zasadny już z tego względu, że kwestionowane w nim postanowienie § 10 Regulaminu – w brzmieniu: "W okresie urlopu dla podratowania zdrowia nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze i dodatek za wysługę lat oraz nauczycielski dodatek wiejski" – pomijając nawet fakt posłużenia się w nim nieznanym ustawie terminem "urlopu dla podratowania zdrowia" (powinno być: urlopu dla "poratowania" zdrowia), wykracza poza zakres upoważnienia określony w art. 30 ust. 6 KN, jako że normuje materię uregulowaną już w art. 73 ust. 5 KN, i to w sposób nie dokładnie taki sam. Albowiem ostatnio wymieniony przepis brzmi: "W okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia nauczyciel zachowuje prawo do comiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych, w tym dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5."

Już z tego względu zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że cytowany przepis § 10 Regulaminu ma jedynie charakter "informacyjny i porządkujący", nie może przekonywać (gdyż wobec niedosłownego przywołania w nim treści art. 73 ust. 5 KN taka "informacja" byłaby myląca). Poza tym, jak to już wyżej wskazano (zob. pkt 4.7. powyżej), Regulamin nie powinien zawierać postanowień o z założenia nienormatywnym charakterze.

9. Ponadto Sąd, działając z urzędu w granicach sprawy, stwierdził:

- fakt, że § 6 ust. 3 pkt 1 Regulaminu w pierwotnym brzmieniu pozostawał w sprzeczności z przepisem art. 34a ust. 2 KN, nie gwarantując nauczycielowi sprawującemu wychowawstwo osiągnięcia określonej w tym przepisie, minimalnej wysokości dodatku funkcyjnego z tego tytułu ([...] zł). Wskazane naruszenie zostało usunięte dopiero w drodze nowelizacji z dnia [...] września 2019 r., o której mowa w pkt 2.3. powyżej;

- istotną niestaranność w redagowaniu poszczególnych postanowień Regulaminu, przejawiającą się zwłaszcza w używaniu pojęć nieznanych ustawie (np. "urlop dla podratowania zdrowia", "6 miesięczny rok szkolny") lub ewidentnych przeinaczeń (np. w § 1 ust. 1 pkt 1 Regulaminu mowa jest o "szczególnych" zasadach przyznawania dodatków, zamiast, jak tego wymaga delegacja z art. 30 ust. 6 pkt 1 KN: "szczegółowych").

10. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast następujące zarzuty skargi:

1. Zarzut z pkt 1 petitum skargi.

Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, jakoby regulacja zawarta w § 6 ust. 4 Regulaminu – w brzmieniu: "Przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego pracodawca uwzględnia w szczególności wielkość szkoły, jej warunki organizacyjne złożoność zadań wynikających ze stanowiska kierowniczego lub pełnionej funkcji, liczbę stanowisk kierowniczych w szkole i wyniki pracy szkoły" – nie stanowiła dostatecznego określenia szczegółowych kryteriów przyznawania ww. dodatku, w aspekcie ustalania jego wysokości. W ocenie Sądu z brzmienia art. 30 ust. 6 KN wcale nie wynika, iżby unormowania regulaminu, o jakim mowa w tym przepisie, musiały być na tyle konkretne, izby pozwalały ustalić dokładną wysokość dodatku funkcyjnego w każdym konkretnym przypadku. Pozostawienie pracodawcy (a ściślej: podmiotom wymienionym w § 6 ust. 5 Regulaminu) pewnego stopnia uznaniowości w tym zakresie (wyrażającego się w określeniu "widełek" oraz wskazaniu okoliczności warunkujących konkretny wymiar dodatku funkcyjnego) wydaje się nieuniknione, a w każdym razie racjonalne i dopuszczalne.

Potwierdzają to odnośne, analogicznie brzmiące regulacje rozporządzenia MEN (zob. zwłaszcza jego § 3 ust. 7 i 8) oraz rozporządzenia MS (zob. zwłaszcza jego § 4 ust. 4).

2. Zarzut z pkt 4 petitum skargi (w części).

Zarzut ten okazał się niezasadny w części, w jakiej piętnuje wadliwość § 6 ust. 7 Regulaminu, który stanowi, że "Nauczyciel, któremu powierzono stanowisko lub funkcje na czas określony, traci prawo do dodatku [funkcyjnego – uw. Sądu] z końcem miesiąca, w którym upłynął okres. Dotyczy to również wcześniejszego odwołania ze stanowiska lub funkcji." Unormowanie to jest w istocie korzystne dla osoby otrzymującej dodatek funkcyjny, jako że wydłuża jego przysługiwanie na czas do końca miesiąca, po formalnym ustaniu przyczyn, dla których został on przyznany, tj. po zaprzestaniu zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji. W razie braku takiej regulacji mogłaby powstać wątpliwość, czy prawo do ww. dodatku nie ustaje już z chwilą (z dniem) zaistnienia ww. zdarzeń (a nie dopiero z końcem miesiąca, w którym one nastąpiły).

W ocenie Sądu określenie okresu, na jaki przyznawany jest dany dodatek, przez wskazanie warunków (okoliczności) wyznaczających początek i koniec jego biegu, mieści się w pojęciu "określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatków" w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 1 KN.

W tym kontekście godzi się zauważyć, że cytowane postanowienie § 6 ust. 7 Regulaminu ma swoje odpowiedniki (niedosłowne) w § 3 ust. 6 rozporządzenia MEN oraz w § 4 ust. 6 rozporządzenia MS.

3. Zarzut z pkt 5 petitum skargi.

Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, jakoby następujące postanowienia Regulaminu:

- § 4 ust. 2 zdanie drugie – w brzmieniu: "Dodatek za wysługę lat przysługuje: 1) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub do wyższej stawki dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca, 2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej jego stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca"

- § 6 ust. 6 – w brzmieniu: "Prawo do dodatku [funkcyjnego – uw. Sądu] powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło objęcie stanowiska lub funkcji uprawniających do dodatku, a jeżeli objęcie stanowiska lub funkcji nastąpiło pierwszego dnia miesiąca – od tego dnia"

stanowiły powtórzenie treści zawartej w art. 39 ust. 1 KN (w brzmieniu: "Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego") lub art. 39 ust. 3 KN (w brzmieniu: "Wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym.")

W ocenie Sądu inkryminowane unormowania Regulaminu dokonują dopuszczalnej transpozycji ogólnej regulacji art. 39 ust. 1 KN na potrzeby ustalania początku biegu okresu, na jaki przyznawane są ww. dodatki (odpowiednio: za wysługę lat oraz funkcyjny). Jak to już bowiem wyżej wskazano (zob. pkt 10.2.), zdaniem Sądu określenie okresu, na jaki przyznawany jest dany dodatek, przez wskazanie warunków (okoliczności) wyznaczających początek i koniec jego biegu, mieści się w pojęciu "określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatków" w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 1 KN.

W tym kontekście godzi się zauważyć, że cytowane postanowienia § 4 ust. 2 zdanie drugie i § 6 ust. 6 Regulaminu mają swoje odpowiedniki (niedosłowne) w § 9 ust. 2 i § 6 ust. 6 rozporządzenia MS, a także w § 3 ust. 5 rozporządzenia MEN (który został dosłownie powtórzony w § 6 ust. 6 Regulaminu).

4. Zarzut z pkt 6 petitum skargi.

W ocenie Sądu postanowienie § 6 ust. 9 Regulaminu – w myśl którego: "Dodatek w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły przysługuje wicedyrektorowi od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po trzech miesiącach zastępstwa" – mieści się w zakresie upoważnienia z art. 30 ust. 6 KN, co potwierdzają analogiczne regulacje zamieszczone w § 3 ust. 2 rozporządzenia MEN oraz w § 4 ust. 7 rozporządzenia MS.

Godzi się zauważyć, że w braku inkryminowanej regulacji, ww. dodatek w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły, zastępującemu go wicedyrektorowi by nie przysługiwał (w takim przypadku nie dochodzi bowiem, ściśle rzecz biorąc, do "powierzenia" wicedyrektorowi stanowiska dyrektora, a jedynie do sprawowania za niego zastępstwa). Stąd, wbrew twierdzeniom skargi, przepis art. 39 ust.1 KN w ogóle nie znajdowałby w takim przypadku zastosowania, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę.

11. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w całości.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.