Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1137/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Anna Lech (spr.), Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. B. i I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 401/04 w sprawie ze skargi U. B. i I. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 401/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy w [...], działając na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zezwolił E. S.A. na wejście w teren działki 2174/3 położonej w [...] celem przeprowadzenia rurociągów wody 2 x Dn 160 mm do pompowni w [...], określając, że powierzchnia zajętej działki wynosić będzie około 100 m2, i zobowiązując E. S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót. Organ wywiódł, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji zostały ustalone w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], która jest ważna do dnia 31 grudnia 2004 r. Usytuowanie przedmiotowej inwestycji jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Działka nr 2174/3 położona jest na terenach oznaczonych symbolem planu – ZN (tereny zieleni nieurządzonej lub urządzonej częściowo, użytkowanie dopuszczalne, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji). Planowany przebieg rurociągów wody, jak wynika z treści powołanej decyzji nie ograniczy możliwości zagospodarowania działki nr 2174/3 położonej w [...] z uwagi na fakt, że położone są one w strefie pomiędzy dwoma liniami energetycznymi wysokiego napięcia, gdzie wykluczona jest lokalizacja obiektów kubaturowych, nawet w przypadku zmiany ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W trakcie prowadzonych rokowań właścicielki działki nr 2174/3 złożyły pisemne oświadczenia, w których żądają wykupu swojej działki lub wypłaty odszkodowania w wysokości 100 000 zł i wykonania w nowych rurociągach tzw. oczka w celu podłączenia się do ciągu wodnego. Z informacji zawartych w piśmie E. S.A. z dnia 26 września 2003 r. wynika, że pomimo podjętych w tej sprawie czynności, w ustalonym terminie żadna z właścicielek nie udzieliła odpowiedzi, co potraktowane zostało jako odmowa udzielenia zezwolenia. Nadto pomimo prawidłowego zawiadomienia, współwłaścicielki nieruchomości nie wzięły udziału, osobiście lub przez pełnomocnika, w rozprawie administracyjnej ustalonej na dzień 2 grudnia 2003 r.

Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania I. B. i U. B., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w [...] wskazując, że wprawdzie odwołujące nie oświadczyły wprost, iż nie wyrażają zgody na realizację inwestycji na nieruchomości stanowiącej ich własność, ale kategoryczni oświadczyły, iż interesuje je wyłącznie wykup nieruchomości, to tym samym nie wyraziły zgody na zajęcie nieruchomości, a nadto nie doszło do zawarcia umowy w kwestii udostępnienia nieruchomości na cele inwestycji. W tej sytuacji skoro spełnione zostały przesłanki, o których mowa w przepisie art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowisko organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem.

Nadto Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że podstawą zgłoszenia żądania wykupu jest wykazanie, iż w wyniku wybudowania na nieruchomości określonej inwestycji liniowej, nieruchomość nie będzie nadawała się do dalszego prawidłowego korzystania w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Jeżeli spełnione są przesłanki z art. 124 ust. 5 ustawy, a podmiot występujący z wnioskiem o zezwolenie uchyla się od nabycia nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty mogą wystąpić na drogę procesu cywilnego z roszczeniem o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli o nabyciu tej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego złożyły I. B. i U. B. i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 119 ust. 1 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez brak orzeczenia o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia prawa własności wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosły, że zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego albo innego prawa rzeczowego. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem (art. 128 ust. 1), którego ustalenie jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Powyższy tryb ma zastosowanie również do szkód powstałych wskutek zdarzeń dotyczących wydania zezwolenia na założenie na nieruchomości cudzych urządzeń. Trafność przedstawionego rozumowania potwierdzona została wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2003 r. sygn. akt III RN 31/02 jak również w literaturze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu, a dodatkowo podniósł, że należy odróżnić wywłaszczenie polegające na pozbawieniu prawa własności od wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa własności. W tym ostatnim przypadku orzeczenie o odszkodowaniu nie jest elementem koniecznym decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem na podstawie art. 124 ust. 4 na inwestorze ciąży obowiązek restytucji stanu poprzedniego nieruchomości, niezbędnym zaś warunkiem uzyskania odszkodowania jest to, by restytucja była niemożliwa, utrudniona lub powodowała nadmierne koszty. W konsekwencji odszkodowanie ma charakter następczy, a nie pierwotny w stosunku do decyzji zezwalającej na prowadzenie robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zauważył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje za odszkodowaniem (art. 128 ust. 1). Nie można jednak podzielić poglądu, że ustalenie odszkodowania w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest elementem koniecznym decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia starostę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie instalacji w nim wymienionych. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli jest to niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, jednostka ta jest obowiązana do wypłaty odszkodowania, przy czym w takim przypadku stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.

Art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, a odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a dodatkowo, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Każde wywłaszczenie, a więc także ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 112 ust. 2) następuje za odszkodowaniem, a w tym ostatnim przypadku odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a dodatkowo, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Tak więc, najpierw należy ustalić szkodę, a tę można ustalić w zasadzie dopiero do wykonaniu obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.

Wykładnia celowościowa wskazuje na to, że w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie zawsze jest konieczne (bo nie zawsze jest możliwe) równoczesne orzeczenie o odszkodowaniu. Nie zawsze bowiem da się to odszkodowanie ustalić niejako z góry.

Okoliczność tę dostrzegł także ustawodawca, który z dniem 22 września 2004 r. (zob. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) dokonał zmiany art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ten sposób, że postanowił, iż w przypadku odszkodowania wynikającego z wydania decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Skarga kasacyjna U. B. i I. B., zastąpionych przez pełnomocnika adwokata W. G., zaskarża w całości wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2005 r. i zarzuca naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą jego wykładnię sprowadzającą się do oceny, że ustalenie odszkodowania nie było w dniu wydawania decyzji organu I instancji elementem koniecznym tej decyzji.

Wskazując na powyższe skarżące wniosły o zmianę zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest niesporny i został prawidłowo ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Skarżące nie mogą jednak pogodzić się z poglądem prawnym wypowiedzianym przez Sąd pierwszej instancji, jakoby w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, orzeczenie o odszkodowaniu za ograniczenie korzystania z własności nieruchomości nie było koniecznym elementem decyzji ograniczającej to prawo.

Argumenty podane przez Sąd pierwszej instancji, że w dniu wydawania decyzji szkoda nie może być jeszcze oceniona, oraz że na taki kierunek wykładni wskazuje nowelizacja przepisów nie wydają się być do końca trafne z następujących przyczyn:

1. W przypadku ograniczenia prawa własności nieruchomości, szkoda polega głównie na nieodwracalnej utracie (zmniejszeniu) wartości nieruchomości, bowiem innego rodzaju szkoda musi być naprawiona przez obowiązek doprowadzenia nieruchomości do stanu pierwotnego. Zatem utrata (pomniejszenie) wartości nieruchomości jest wyliczalna w istocie natychmiast (operat szacunkowy utraty wartości nieruchomości).

2. Przytoczone przez Sąd pierwszej instancji nowe brzmienie przepisu art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem skarżących, stanowi argument tak za oceną Sądu jak i przeciwko niej. Skoro bowiem ustawodawca w tym kierunku znowelizował przepis to oznacza, że w dotychczasowej wykładni ustalenie i nałożenie obowiązku odszkodowania było elementem niezbędnym decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

3. Skarżące obawiają się słusznie, czy zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia nie doprowadzi do sytuacji, że pozbawione zostaną należnego im odszkodowania wobec tego, iż nowe brzmienie przepisu art. 129 ust. 1 możliwe będzie do zastosowania jedynie do decyzji wydanych po wejściu w życie tak brzmiącego przepisu, a więc stosowania w praktyce zasady, że jeśli w wydanej przed wejściem w życie cytowanego przepisu, ostatecznej decyzji, nie orzeczono o odszkodowaniu, to żądanie skarżących będzie miało charakter powagi rzeczy objętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istotą zarzutu skargi kasacyjnej jest prawidłowość wykładni przepisu art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Przepis art. 124 tej ustawy w dacie wydania decyzji ostatecznej Wojewody Małopolskiego z dnia [...] miał brzmienie:

"Art. 124. 1. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

2. Zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.

3. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

4. Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.

5. Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

6. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio.

7. Decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki."

Z przepisu tego wynika, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty stosuje się przepis art. 128 ust. 4 tej ustawy.

Art. 128 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie wydania decyzji ostatecznej stanowił, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Zauważyć wypada, że cytowany wyżej przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odsyła do przepisu art. 129 ust. 1 tej ustawy, który w dacie wydania decyzji ostatecznej stanowił, iż odszkodowanie ustala się w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Oznacza to, że odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomością ma inny charakter niż odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Dopiero bowiem po zakończeniu prac związanych z przeprowadzeniem ciągów i przewodów oraz budową obiektów lub urządzeń na korzystającym z zezwolenia ciąży obowiązek niezwłocznej restytucji stanu poprzedniego nieruchomości (vide: Jan Szachułowicz, Małgorzata Krassowska, Anna Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, teza 4, s. 367).

Jeżeli jednak przyjąć, że wykładnia przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogła budzić wątpliwości, to zostało to definitywnie wyjaśnione w nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż obecnie art. 129 ust. 4 tej ustawy wskazuje, że wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których między innymi mowa w art. 124.

Zmiana treści przepisu art. 129 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew obawom wyrażonym w skardze kasacyjnej, nie działa na niekorzyść skarżących, gdyż jednoznacznie wskazuje, że jeżeli po przeprowadzeniu rurociągu nie będzie możliwe przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, to w odrębnej decyzji będzie mogło być ustalone odszkodowanie powiększone o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości.

Wskazać nadto należy, że w razie uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz decyzji organów obu instancji sprawa podlegałaby ponownemu rozpatrzeniu z zastosowaniem przepisów obowiązujących w dniu wydania nowych decyzji, a więc miałby zastosowanie przepis art. 129 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu, z którego wynika, iż wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 124 tej ustawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.