Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 901/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1,  art. 5 ust. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2015 r. R. W. (zwany dalej również "wnioskodawcą") złożył do Burmistrza Miasta i Gminy W. (zwanego dalej również "Burmistrzem") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

a) umowy o zamówienie publiczne udzielone firmie/wykonawcy: Spółce A (zwana dalej również "skarżącą spółką") wraz z ewentualnymi aneksami do niej oraz umożliwienie ich skopiowania (ksero lub fotografia cyfrowa);

b) wszystkich bez wyjątku dokumentów związanych w wykonywaniem

czy wykonaniem ww. umowy oraz umożliwienie ich skopiowania (ksero lub fotografia cyfrowa), a w szczególności:

- dokumentów dotyczących realizacji w ramach przedmiotowej umowy inwestycji,

w tym pism kierowanych zarówno ze strony zamawiającego do wykonawcy jak

i od wykonawcy do zamawiającego dotyczących ewentualnych zmian projektowych

i materiałowych w zakresie realizacji przedmiotowego kontraktu w stosunku

do określonych w SIWZ oraz ofercie tego wykonawcy, na podstawie której podpisano rzeczoną umowę o zamówienie publiczne;

- wniosków materiałowych i innych dokumentów, które złożył wykonawca robót celem zatwierdzenia zastosowanych materiałów do budowy kanalizacji deszczowej,

- faktur wystawianych przez wykonawcę w ramach realizacji umowy,

- składanych do wykonawcy przez zamawiającego ewentualnych reklamacji

w związku z realizacją inwestycji,

c) dokumentów związanych z zaistniałymi ewentualnymi sporami między zamawiającym, a wykonawcą przedmiotowej umowy, w tym ewentualnych wezwań do naprawienia szkody oraz umożliwienie ich skopiowania (ksero lub fotografia cyfrowa),

d) kompletu dokumentów zawierających wezwanie skarżącej spółki (oferta nr 6),

do złożenia, w trybie i na zasadach określonych w art. 90 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśnień w zakresie podejrzenia zaoferowania przez tę firmę rażąco niskiej ceny,

e) kompletu dokumentów zawierających złożone przez skarżącą spółkę (oferta Nr 6), w trybie i na zasadach określonych w art. 90 u.p.z.p., wyjaśnień wraz ze złożonymi przez tego wykonawcę dowodami, dotyczącymi elementów oferty mających wpływ

na wysokość zaoferowanej przez niego ceny,

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz udostępnił wnioskodawcy część żądanych dokumentów.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Burmistrz udostępnił wnioskodawcy kolejne dokumenty.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Burmistrz w podstawie prawnej wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a"),

art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie

do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764; zwanej dalej "u.d.i.p."), art. 8

ust 3 ustawy z dnia 9 sierpnia 2013 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2164; zwanej dalej "u.p.z.p."), art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003r.

o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503; zwanej dalej "u.z.n.k.") odmawia się udostępnienia informacji publicznej w zakresie złożonych w ramach zamówienia publicznego: Budowa stawu melioracyjnego i przebudowa urządzeń melioracji wodnych szczegółowych: rowów [...] wraz z budową kanalizacji deszczowej:

- wniosków materiałowe i innych dokumenty, które złożył wykonawca robót celem zatwierdzenia zastosowanych materiałów,

- zapisów umownych dotyczących wzajemnych zobowiązań pomiędzy skarżącą spółką a jej kontrahentami (podwykonawcami, dostawcami i usługodawcami).

- oświadczenia złożonego przez skarżącą spółkę wraz z pisemnym uzasadnieniem, dotyczącym zastrzeżenia w trybie i na zasadach określonych w art. 8 ust. 3 u.p.z.p. informacji zawartych w złożonym przez w/w wykonawcę w trybie i na zasadach określonych w art. 90 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnień w zakresie obejmującym tajemnicę przedsiębiorstwa,

- dowodów, o których jest mowa w art. 90 ust. 1 u.p.zp., dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość zaoferowanej ceny, stanowiące załącznik do protokołu z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Odmowę udostępnienia żądanych informacji Burmistrz uzasadnił skutecznym zastrzeżeniem przez Spółkę A tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie art. 8 ust 3 u.p.z.p.

Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżąca spółka w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., w sposób skuteczny zastrzegła, iż informacje dotyczące wniosków materiałowych oraz kontaktów z kontrahentami stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, udowadniając jednocześnie zaistnienie wskazanych okoliczności w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Spółka wskazała, że zastrzeżona informacja jest chroniona w ramach systemu ochrony danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki A w ramach którego znajdują się fizyczne środki ochrony danych polegające m.in. na dozorze fizycznym, kontroli dostępu do pomieszczeń i urządzeń elektronicznych w których gromadzone są dane, monitoring, obieg dokumentacji oraz technologia informatyczna zapewniająca bezpieczeństwo danych poufnych w sieci informatycznej przedsiębiorstwa oraz bezpieczeństwo danych przesyłanych za pomocą internetu. Burmistrz stwierdził również, że spółka podjęła środki prawne mające na celu zabezpieczenie tajemnicy przedsiębiorstwa poprzez informowanie pracowników o potrzebie ochrony informacji poufnych i obowiązku zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, wprowadziła wewnętrzne procedury regulujące dostęp do danych poufnych poprzez określone grupy pracowników, a także zamieszczanie oświadczenia o poufności dokumentów przesyłanych drogą elektroniczną. Zastrzeżone materiały mają charakter elementów posiadających wartość gospodarczą gdyż zawierają dane pozwalające innym podmiotom na pozyskanie wiedzy na temat kontaktów gospodarczych przedsiębiorcy z innymi podmiotami, ukazują także rozwiązania organizacyjne i stosowane technologie.

W odwołaniu R. W. zarzucił decyzji Burmistrza naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, pomimo iż wnioskowane przez wnioskodawcę informacje są informacjami publicznymi i nie podlegają, wbrew temu co twierdzi Burmistrz ochronie przed ich ujawnieniem na podstawie art. 5 u.d.i.p. Wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Kwestionując stanowisko Burmistrza wnioskodawca wskazał, z art. 139 ust. 1 i art. 8 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 u.p.z.p. wynika priorytet zasady jawności w związku z przysługującą zainteresowanym podmiotom kontrolą zachowania przy udzielaniu zamówień publicznych zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Brak jest jakichkolwiek podstaw do tego ażeby informacjom żądanym przez wnioskodawcę przyznać walor informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem wnioskodawcy informacje zawarte w dokumentach żądanych do udostępnienia nie dotyczą zagadnień związanych z tajemnicą technologiczną czy gospodarczą a jedynie potwierdzenia zgodności faktycznie zastosowanych przez wykonawcę materiałów budowlanych z jego deklaracjami z oferty przetargowej jak i porównanie parametrów zaproponowanych we wnioskach materiałowych "zamienników" z parametrami jakie deklarował on w swojej ofercie oraz z tymi opisanymi w dokumentacji technicznej postępowania przetargowego, na podstawie których jego oferta została uznana przez zamawiającego za ważnie złożoną i nie podlegającą odrzuceniu w trybie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Wnioskodawca podkreślił, że uprawnia w dostępie do umów zawartych w ramach udzielanych zamówień publicznych, na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, dotyczą nie tylko samej umowy ale obejmuje też dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem tych umów, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, faktury wystawione przez wykonawców umów, składane przez zamawiającego reklamacje, noty odsetkowe wystawione przez wykonawców umów, noty obciążeniowe wystawione przez zamawiającego wobec wykonawców w związku z nieprawidłowościami zaistniałymi przy realizowaniu umów, a także dokumenty związane z zaistniałymi sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcami umów, w tym: wezwania do naprawienia szkody, wezwania do zapłaty, pozwy sądowe i inne pisma procesowe dotyczące danego zamówienia publicznego, posiadają walor dokumentacji urzędowej stanowiącej informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery faktów i jako takie tworzą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych i podlegają udostępnieniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w podstawie prawnej wskazując art. 105, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

Kolegium uznało, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wskazuje rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a prawem do informacji publicznej. Nie wyjaśnia dlaczego żądane przez wnioskodawcę informacje organ uważa za informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy, ograniczając się jedynie do powołania przepisów prawa.

W ocenie Kolegium wartość jaką jest konstytucyjne uprawnienie obywateli

do informacji publicznej dla umożliwienia weryfikowania sposobu rozporządzenia funduszami publicznymi, jest wyraźnie wyższą od bliżej niesprecyzowanego

w niniejszej sprawie, interesu przedsiębiorcy w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, tym bardziej, że w niniejszej sprawie żądanie przez wnioskodawcę informacje, w ocenie Kolegium, nie dotyczą kwestii związanych z rozumianą jak wyżej tajemnicą przedsiębiorstwa, nie dotyczą bowiem specyficznych zagadnień technologicznych czy gospodarczych a jedynie potwierdzenia zgodności faktycznie zastosowanych przez wykonawcę materiałów budowlanych z deklarowanymi.

W sytuacji gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi przedsiębiorcami czy spółkami, firmy współpracujące

z organami publicznymi, powinny liczyć się z tym. iż z uwagi na wymaganą "przejrzystość" działań organów, będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień - w tym m.in. w zakresie ochrony szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Kolegium uznało, że informacje, o udostępnienie których żądał wnioskodawca powinny zostać udostępnione w drodze czynności materialno – technicznej i dlatego niezbędnym było uchylenie decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu Spólka A zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., art. 8 ust.3 u.p.z.p.

oraz art. 22 Konstytucji poprzez błędną wykładnię iż uznanie, iż czynienie z dostępu do informacji publicznej wartości wyższej niż tajemnica przedsiębiorstwa, podczas, gdy z przepisu art. 5 ust.2 u.d.i.p. nie wynika takie wartościowanie, a przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.

- art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz braku oceny całego materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji poprzez pominięcie informacji, iż organ I instancji w uzasadnieniu wskazał,

że wnikliwie badał wszystkie dokumenty zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa, alternatywnie poprzez niezbadanie przez organ wszystkich dokumentów zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa,

- art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, poprzez brak zbadania, czy istnieje tajemnica przedsiębiorstwa w odniesieniu do dokumentacji w zakresie zastosowania zmian materiałów, a arbitralne przyjęcie przez organ, iż nie jest to tajemnica przedsiębiorstwa, ponieważ dokumentacja dotyczy zgodności faktycznie zastosowanych przez wykonawcę materiałów z deklarowanymi,

- art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, poprzez rozpatrzenie tylko i wyłącznie sporu przez pryzmat dokumentacji w zakresie zastosowania zmian materiałów, a zupełne pominięcie żądania Wnioskodawcy w odwołaniu dotyczące pozostałych pism w zakresie przedmiotowej inwestycji i brak zbadania, czy żądane przez Wnioskodawcę pozostałe pisma stanowią tajemnice przedsiębiorstwa,

- art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez niezbadanie wszelkich okoliczności dotyczących przedmiotowej sprawy oraz wartościowanie poszczególnych dóbr , a także wskazywanie, iż tajemnica przedsiębiorstwa nie jest dobrem samym w sobie, podczas, gdy dla każdego przedsiębiorcy jest to dobro związane ze swobodą prowadzenia działalności gospodarczej

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu

I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, że Kolegium odniosło się tylko

i wyłącznie do dokumentów dotyczących ewentualnych zmian projektowych

i materiałowych w zakresie realizacji przedmiotowego kontraktu w stosunku

do określonych w SIWZ, całkowicie pomijając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a ponadto nie biorąc pod uwagę przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Z przepisów tej ustawy wynika zdaniem skarżącej spółki,

że zamawiający ma obowiązek badać, czy informacje zastrzeżone przez wykonawcę jako tajemnica przedsiębiorstwa zostały zastrzeżone skutecznie. Stosownie bowiem do art. 8 ust. 3 u.p.z.p. nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków

o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca spółka przedstawiła dwa pisma z dowodami potwierdzającymi tajemnicę przedsiębiorstwa,

a organ I instancji w sposób wnikliwy przeanalizował każdy dokument. Kolegium pominęło, że Burmistrz, a zarazem zamawiający na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych dochował swoich ustawowych obowiązków wynikających z przepisu art. 8 ust. 3 u.p.z.p. i jak sam wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał badania wszelkich dokumentów zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa, czego Kolegium nie wzięło pod uwagę, tym samym nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W ocenie skarżącej spółki nie można tajemnicy przedsiębiorstwa różnicować

i tworzyć zasady proporcjonalności tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej, bowiem każdorazowo, gdy mamy do czynienia

z tajemnicą przedsiębiorstwa podlega ona ograniczeniu i nie może być udostępniana jako informacja publiczna, bo na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest to wyjątek

od zasady.

Skarżąca spółka stwierdziła również, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniło , dlaczego nie uważa za tajemnicę przedsiębiorstwa kwestio dotyczących dokumentacji w zakresie zastosowania zmian materiałów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, natomiast w myśl § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli była w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2016 r. i umarzająca postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Pomimo, iż Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej to istotnym jest,

iż w uzasadnieniu decyzji Kolegium jednocześnie przesądziło, że informację żądane przez wnioskodawcę nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy i powinny zostać udostępnione.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Burmistrz jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wyjaśnić wobec tego trzeba, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 z u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. To właśnie dokonana przez organy rozpoznające niniejszą sprawę ocena żądanych informacji, pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy stanowi zasadnicze zagadnienie sporne jakie wymagało rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zawarto definicję pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa wskazując iż przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Jak wynika z powyższego na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny – sprowadzający się posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.p

Jednocześnie, z uwagi na zakres żądanych informacji, dodać trzeba, że co do zasady postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne (art. 8 ust. 1 u.p.z.p.). Niemniej jednak zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.z.p. nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 86 ust. 4. Przepis stosuje się odpowiednio do konkursu.

Ponadto dodać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym

że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; uzasadnienie decyzji

o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji,

oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z powyższego wynika, że uzasadnienie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji oraz decyzja

w sprawie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej musi spełniać wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Przywołany przepis przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (w rozpoznawanej sprawie uchylające takie rozstrzygnięcie) powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy rzeczywiście o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3260/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując pod powyższym kątem zaskarżoną decyzję zauważyć należy, że w prawdzie Kolegium przywołało treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. jednak w żaden sposób treści tych przepisów nie odniosło do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Decyzja organu I instancji dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci szeregu dokumentów o zróżnicowanym charakterze tj. dokumentów złożonych przez wykonawcę celem zatwierdzenia zastosowanych materiałów, zapisów umownych zawartych pomiędzy skarżącą spółką, a jej podwykonawcami, oświadczenia o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.z.p., czy dowodów o których mowa w art. 90 ust. 1 u.p.z.p. dotyczące elementów oferty mających wpływ a wysokość ceny. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium jednoznacznie przesądziło, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, a organ I instancji zobowiązany jest do ich udostepnienia. Kolegium ograniczyło się jednak do stwierdzenia, że w sytuacji gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami publicznymi, a podmiotami prywatnymi, podmioty te powinny liczyć się z tym, że ze uwagi na wymaganą transparentność działań podmiotów publicznych, będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień, w tym w zakresie szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Kolegium indywidulanie przeanalizowało treść każdego z żądanych przez wnioskodawcę dokumentów pod kątem możliwości objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy. W konsekwencji tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala uznać, aby Kolegium w sposób wyczerpujący rozpatrzyło cały materiał dowodowy.

Wskazane powyżej uchybienie w głównej mierze wynikało z dokonania przez Kolegium błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji sprowadza się bowiem do wyłączenia możliwości objęcia ochroną dokumentów mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., w sytuacji gdy podmiot prywatny wykonuje jakiekolwiek działania finansowane ze środków publicznych. Wprawdzie zasadą jest, że dane będące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podlegają udostepnieniu na zasadach uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu i wynika to wprost z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych,

a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, jakoby przedsiębiorca będący podmiotem prywatnym nie mógł żądać ochrony przed udostępnieniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy tylko z uwagi na przejrzystość działań sektora publicznego nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest bowiem wprost przeciwnie. Ustawodawca ustanawiając zasadę powszechnego dostępu do informacji publicznej, w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewidział wyjątki od tej zasady, w tym przypadek objęcia informacji publicznej tajemnicą przedsiębiorcy.

Ponadto Kolegium rozpoznając sprawę całkowicie pominęło treść art. 8 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się pismo skarżącej spółki, w którym ta powołując się na treść art. 8 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. jednoznacznie wskazała, że wyjaśnienia wraz ze wszystkimi załącznikami (w szczególności ofertami kontrahentów) złożone w dniu [...] sierpnia 2016 r. Na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby przesądzanie czy przepis ten mógłby stanowić podstawę wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Rolą organu będzie bowiem dokonanie ustaleń, czy skarżąca spółka nie później niż w terminie składania wniosków i ofert o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu zastrzegła, że nie mogą one być udostępnione oraz czy zastrzeżenie to dotyczy całości żądanych dokumentów.

Nie można również pominąć kwestii naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.pa.

W sentencji rozstrzygnięcia organ stwierdził, ze uchyla decyzje organu I instancji

(w podstawie prawnej decyzji błędnie powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzygniecie to stoi jednak w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji, w którym Kolegium zawarło jednoznaczne wskazania dla organu I instancji co do dalszego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania w sposób formalny kończy postępowania, co wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Sąd dostrzegając specyfikę postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stoi na stanowisku, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Skoro bowiem Kolegium uznało, że żądana przez wnioskodawcę informacja powinna zostać udostępniona przez organ I instancji to w takim przypadku Kolegium powinno uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, a postępowanie zakończone powinno zostać przez organ I instancji udostępnieniem żądanej informacji. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zwykłym pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 4 ust. 2 u.d.i.p.).

Ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem Kolegium będzie ustalenie w pierwszej kolejności czy w niniejszej sprawie mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie art. 8 ust. 3 u.p.zp. Ponadto Kolegium dokona dokładnej analizy każdego z żądanych przez wnioskodawcę dokumentów, pod kątem możliwości uznania, iż skarżąca spółka w sposób skuteczny zastrzegła je jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń Kolegium raz dokona oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).