Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 270/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2262/18 w sprawie ze sprzeciwu Gminy J. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2018 r., IV SA/Wa 2262/18, oddalił sprzeciw Gminy J. od decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy zastosował normę art. 138 § 2 k.p.a. wobec stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uznał, że doszło do uchybień w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Fakt sporządzenia operatu szacunkowego przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego, nie zwalniał bowiem organu z obowiązku przeprowadzenia analizy operatu i dokonania oceny jego poprawności. Zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i nienasuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Dokonana wycena nie jest wiarygodna i w takiej postaci nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Wszystkie te twierdzenia organu odwoławczego nie były nacechowane gołosłownością, ale zostały poparte konkretnymi przykładami, wytykami, ściśle znajdującymi swoje źródło w sporządzonym operacie. Wobec przedstawienia wszystkich tych uchybień w stanie sprawy Sąd odstąpił od ich powtórzenia. Uchybienia te stanowią natomiast zakres sprawy wymagający koniecznego wyjaśnienia, jako mający wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Działalność rzeczoznawcy nie może być dowolna. Choć wybór podejścia i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy, to zadaniem organu jest dokonanie kontroli operatu pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny. Powyższe winno nastąpić przez zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który wszystkie wątpliwe kwestie związane z wyceną nieruchomości będącej przedmiotem sprawy weźmie pod uwagę. Następnie operat ten, jako miarodajny dowód w sprawie, zgodnie z zasadami postępowania dowodowego, winien zostać poddany ocenie organu I instancji. Ostatecznie potrzeba ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość jako stanowiąca istotę sprawy i wymagająca przeprowadzenia ponownej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a zarazem przekraczająca uprawnienie postępowania uzupełniającego dopuszczalnego art. 136 k.p.a., przesądziła o prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zaistniała potrzeba wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wszystko to dowodzi, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji – według dopuszczalnego w ramach instytucji sprzeciwu kryterium, tj. zgodności zaskarżonej decyzji z zastosowanym art. 138 § 2 k.p.a. – wykazała, że nie narusza ona tego przepisu prawa. Tym samym sprzeciw nie został uwzględniony.

Natomiast zarzucenie przez skarżącą wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 98 ust. 3 u.g.n., nie zostało przez Sąd skontrolowane pod względem legalności. Wywody Sądu w tym zakresie byłyby przedwczesne i mogłyby godzić w prawa podmiotów niebiorących udziału w niniejszym postępowaniu (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r., II GSK 985/18). W aktualnym stanie prawnym, zgodnym z jednoznacznym brzmieniem art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Koresponduje z tym założeniem art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w myśl którego sąd administracyjny uwzględnia sprzeciw od decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Gwarantuje to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na sytuację prawną niebiorących udział w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie gwarancja ta nabiera szczególnego znaczenia, jako że stroną wnoszącą sprzeciw i kwestionującą zasadność zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 98 ust. 3 u.g.n. (z powodu przyjęcia przez organ, że porozumieniem zawartym 25 maja 2007 r. pomiędzy Wójtem Gminy J. a wnioskodawcami o odszkodowanie nie mogła być objęta kwestia odszkodowania), była Gmina J. Zaś wnioskodawcy (odwołujący się, strony ww. porozumienia), jako osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły sprzeciwu, z racji niestosowania w postępowaniu wszczętym sprzeciwem art. 33 § 1 p.p.s.a. (na mocy art. 64b § 3 p.p.s.a.), nie byli uczestnikami tego postępowania na prawach strony. Co oznacza z kolei, że gdyby rozpoznanie sprzeciwu przez Sąd nie odbywało się w granicach dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., to wymienione osoby zostałyby pozbawione obrony swoich praw. Innymi słowy nie mogłyby przedstawić swoich racji przemawiających za prawidłowością zastosowania w postępowaniu administracyjnym, w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy, art. 98 ust. 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, wprost wskazał, że "art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym". Wzorcem kontroli w sprawie administracyjnej jest zatem dla sądu administracyjnego przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo sąd administracyjny nie dokonuje zatem bezpośrednio wykładni i kontroli zastosowania innych niż art. 138 § 2 k.p.a. przepisów materialnoprawnych przez organ, albowiem fakt wydania decyzji kasatoryjnej oznacza, że nie doszło jeszcze do zastosowania tego rodzaju przepisów przez organ odwoławczy w celu określenia uprawnień lub obowiązków adresata decyzji. Niemniej, zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Tym samym przepisy materialnoprawne mają w sprawie sądowoadministracyjnej ze sprzeciwu wyłącznie znaczenie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To bowiem, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia). Tylko bowiem okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina J., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty L. nr [...], umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że porozumieniem z 25 maja 2007 r. nie mogła być objęta kwestia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż w chwili zawarcia w/w porozumienia decyzja podziałowa nie miała waloru ostateczności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 98 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "u.g.n."), wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, albo – gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie – w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. Wskazany przepis przewiduje możliwość zawarcia umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi a właściwym organem, której przedmiotem jest wypłata odszkodowania za nieruchomość wydzieloną na wniosek właściciela i której własność przechodzi na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie precyzuje przy tym formy odszkodowania, pozostawiając w tej materii swobodę stronom. W zaskarżonej decyzji Wojewoda M. uznał, że porozumienie zawarte między stronami jest bezskuteczne, albowiem strony mogą poczynić uzgodnienia w kwestii odszkodowania dopiero, kiedy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału dokonanego na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego stała się ostateczna. Zdaniem Gminy J. w niniejszej sprawie skutki zawarcia porozumienia pomiędzy stronami kształtowały się w odmienny sposób, aniżeli stwierdził to Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 u.g.n. "uzgodnienie", o którym mowa w przywołanym przepisie jest w istocie umową o charakterze cywilnoprawnym, zatem treść i zakres uzgodnień między stronami leżą wyłącznie w ich gestii, o ile rzecz jasna jego treść lub cel nie sprzeciwiają się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 KC). Wobec powyższego nie można z góry wykluczyć możliwości uzgodnienia (zawarcia umowy) w następnym dniu, po dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, a którego realizacja będzie możliwa z zastrzeżeniem warunku, a więc dopiero po nabyciu przez tę decyzję waloru ostateczności – z chwilą przejścia nieruchomości na własność gminy (vide: wyrok NSA w Warszawie z 6 kwietnia 2017, I OSK 2006/15). "Do takiego wniosku prowadzi uwzględnienie faktu, iż jest to czynność stricte konsensualna, a wobec tego zakres swobody stron w kształtowaniu stosunku prawnego jest bardzo szeroki. Ani normy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też regulacje Kodeksu cywilnego, nie stoją na przeszkodzie zawarciu takiej umowy. W konsekwencji uznać przyjdzie, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do skutecznego osiągnięcia porozumienia regulującego kwestię odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogę publiczną, przy czym jego realizacja mogła nastąpić dopiero po spełnieniu opisanego wyżej warunku. Za przyjęciem prezentowanego stanowiska przemawia również specyfika tego uzgodnienia. Przypomnieć bowiem trzeba, że w jego treści w istocie strony uzgodniły pomiędzy sobą zniesienie wzajemnych zobowiązań – właściciele wydzielonych działek zrezygnowali z przysługującego im odszkodowania w zamian za odstąpienie przez Gminę od ustalenia, naliczenia oraz pobrania opłaty adiacenckiej." (wyrok NSA z 6 kwietnia 2017, I OSK 2006/15). Porozumienie zawarte pomiędzy Gminą J. a uczestnikami ma charakter umowy wzajemnej, której treścią jest kompensacja wzajemnych, przyszłych zobowiązań. "Wobec tego data zawarcia takiej umowy nie ma wpływu na jej skuteczność, skoro realizacja uprawnień stron mogła nastąpić dopiero z chwilą spełnienia określonego warunku – uzyskaniu przez decyzję o podziale nieruchomości waloru ostateczności." (wyrok NSA z 6 kwietnia 2017, I OSK 2006/15). Sam fakt, że porozumienie w sprawie kompensacji wzajemnych roszczeń pomiędzy Gminą a właścicielami nieruchomości zostało zawarte następnego dnia po dniu, w którym wydano decyzję o podziale nieruchomości, nie czyni tej czynności bezskuteczną, czego konsekwencją jest wniosek, iż prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość było w istocie bezprzedmiotowe, bowiem kwestia ta została już wcześniej uregulowana w umowie zawartej pomiędzy stronami. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że od momentu zawarcia wspomnianej wyżej umowy (porozumienia) żadna ze stron nie zakwestionowała skutecznie jej ważności. Wobec wskazanego powyżej wyroku NSA należy wskazać, że organy administracji publicznej nie są zaś władne do oceny ważności takiej czynności prawnej, gdyż ma ona, jak już wyżej wskazano, stricte cywilną proweniencję. Trudno wobec tego uznać za działanie noszące cechy praworządności, całkowite zignorowanie treści zawartego wcześniej porozumienia. Zatem należy wskazać, że wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym po upływie ponad dwunastu lat od daty zawarcia porozumienia, w istocie może być traktowane jako swoiste nadużycie prawa w sytuacji, w której Gmina utraciła wcześniej możliwość skutecznego dochodzenia należności publicznoprawnej – opłaty adiacenckiej, a umowa między stronami, w której jedna z nich jednoznacznie zrzeka się prawa do odszkodowania nadal pozostaje w mocy. "Raz jeszcze podkreślić trzeba, że przedmiotem wspomnianego porozumienia była kompensacja wzajemnych roszczeń – z jednej strony odszkodowawczego, z drugiej obejmującego opłatę adiacencką. Jeżeli więc wspomniane porozumienie uznane zostało za dopuszczalne i wiążące (a brak jest podstaw do jego kwestionowania), to tym samym byli właściciele nieruchomości wydzielonych pod drogi utracili możliwość ubiegania się o odszkodowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie poglądu prezentowanego tak przez organy administracji publicznej (...), prowadziłoby do akceptacji obejścia prawa polegającego na wykorzystaniu faktu, iż roszczenie o odszkodowanie ma charakter nieprzedawnialny, a możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej wygasa z upływem trzech lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Takie działanie organów w sposób niewątpliwy godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do organu (art. 8 k.p.a.), gdyż w jednoznaczny sposób, bez dostatecznej racji preferuje jedną ze stron tego postępowania (byłych właścicieli nieruchomości) kosztem drugiej (gminy)." (wyrok NSA z 6 kwietnia 2017, I OSK 2006/15). Tytułem wyjaśnienia Gmina J. wskazuje, że przytaczany powyżej obszernie wyrok NSA z 6 kwietnia 2017, I OSK 2006/15 zapadł w postępowaniu, którego stroną była także Gmina J., a którego stan faktyczny różnił się od niniejszego jedynie tym (pomijając osoby właścicieli nieruchomości), że strony zawarły stosowne porozumienie w dniu zawarcia decyzji podziałowej. W związku z powyższym Gmina J. pozwala sobie na tak obszerne przytoczenie uzasadnienia ww. wyroku na poparcie swych twierdzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest trafny.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżony wyrok wydany został w szczególnym trybie postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wniesienia przez skarżącego kasacyjnie sprzeciwu od decyzji Wojewody M. z [...] czerwca 2018 r. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Druk sejmowy nr 1183). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela również pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2017 r., II OSK 902/17, wskazujący, że: "wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji". Podkreślić również należy, że charakterystyczną cechą tego postępowania wyrażoną w art. 64b § 3 p.p.s.a. jest to, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Co z kolei oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem sprzeciwu ograniczony został krąg podmiotów biorących w nim udział, jedynie do skarżącego (wnoszącego sprzeciw) i organu, który wydał zaskarżony akt. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie podniósł, że w niniejszej sprawie gwarancja ta nabiera szczególnego znaczenia, jako że stroną wnoszącą sprzeciw i kwestionującą zasadność zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 98 ust. 3 u.g.n. (z powodu przyjęcia przez organ, że porozumieniem zawartym 25 maja 2007 r. pomiędzy Wójtem Gminy J. a wnioskodawcami o odszkodowanie nie mogła być objęta kwestia odszkodowania), była Gmina J. Zaś wnioskodawcy (odwołujący się, strony ww. porozumienia), jako osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły sprzeciwu, z racji niestosowania w postępowaniu wszczętym sprzeciwem art. 33 § 1 p.p.s.a. (na mocy art. 64b § 3 p.p.s.a.), nie byli uczestnikami tego postępowania na prawach strony. To zaś oznacza, że gdyby rozpoznanie sprzeciwu przez Sąd nie odbywało się w granicach dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., to wymienione osoby zostałyby pozbawione możliwości obrony swoich praw. Wskazać należy, że orzeczenie kształtujące sytuację prawną stron niniejszego postępowania, które wniosły odwołanie, tj. Gminy J. oraz B. P. nastąpi w ponownie przeprowadzonym, w wyniku wydania decyzji kasacyjnej, postępowaniu przed organem I instancji, tj. Starostą L.

Skarżąca kasacyjnie nie sformułowała ani zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., ani naruszenia art. 64e p.p.s.a. Z treści zarzutu, obejmującego swoim zasięgiem naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. zarzutu niewłaściwej wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że porozumieniem z 25 maja 2007 r. nie mogła być objęta kwestia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż w chwili zawarcia w/w porozumienia decyzja podziałowa nie miała waloru ostateczności, wynika, że faktycznie kwestionuje ona zgodność z prawem decyzji z 29 czerwca 2018 r. Ze względu na oderwanie tego zarzutu od art. 138 § 2 k.p.a. i art. 64e p.p.s.a. nie może on zostać rozpatrzony w ramach kontroli instancyjnej sprzeciwu od decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.