Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 17/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 174  ust. 4, art. 175  ust. 2 i 3, art. 181 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Rektora Politechniki [...] z dnia 26 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki [...] z dnia 8 listopada 2011 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Rektora Politechniki [...] na rzecz M. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., Prorektor ds. studenckich Politechniki [...], prof. dr hab. inż. T. B., działający z upoważnienia Rektora Politechniki [...], na podstawie art. 175 ust. 2 i ust. 3, oraz art. 174 ust. 4, art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm. - zwanej dalej ustawą), zarządzenia Nr [...] Rektora Politechniki [...] z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...] oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwanej dalej K.p.a.), odmówił przyznania M. P. stypendium rektora dla najlepszego studenta, o co ten zwrócił się wnioskiem z dnia 6 października 2011 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r.,

nr [...], Prorektor ds. studenckich Politechniki [...], prof. dr hab. inż. T. B., działając na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 listopada 2011 r., podając, że wnioskodawca nie spełnił podstawowego warunku ubiegania się o przyznanie stypendium dla najlepszych studentów, jakim jest uzyskanie w poprzednim roku akademickim tj. 2010/2011 rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego zarządzeniem Rektora w sprawie organizacji roku akademickiego 2010/2011, nawet w przypadku, gdy uzyskał on za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym. Na skutek wniesionej przez M. P. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 219/12 uchylił zaskarżoną decyzję uzasadniając, że prof. dr hab. inż. T. B., który jako Prorektor ds. studenckich Politechniki [...], wydał obie decyzje, a zaskarżoną decyzję w imieniu Rektora Politechniki [...]. Skoro Prorektor nie jest osobą piastującą funkcję organu (Rektora), lecz pracownikiem tego organu, to w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miał zastosowanie w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Nieuprawnione było więc wydanie zaskarżonej decyzji w drugiej instancji przez tego samego pracownika uczelni.

Powtórnie rozpatrując sprawę, decyzją z 26 października 2012 r.,

nr [...], działając na podstawie art. 175 ust. 2 i ust. 3, oraz art. 174 ust. 4, art. 181 ust. 1, art. 184 i art. 186 ust. 1 ustawy, § 4 ust. 1 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], wprowadzonego zarządzeniem Nr [...] Rektora Politechniki [...] z 11 września 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], art. 127 § 3 K.p.a., Rektor Politechniki [...], utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z 8 listopada 2011 r.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 181 ust. 1 ustawy, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów m. in. wysoką średnią ocen. Szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego (art. 186 ust. 1 ustawy). Dalej podał, że Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], który obowiązuje od dnia 1 października 2011 r., ustalony został w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego i podany do wiadomości zarządzeniem Nr [...] Rektora Politechniki [...] z dnia 21 lipca 2011 r., a zmiany do tego regulaminu wprowadzono zarządzeniami Nr [...] Rektora Politechniki [...] z 28 września 2011 r. i Nr [...] Rektora Politechniki [...] z 1 marca 2012 r., natomiast jednolity tekst Regulaminu, obowiązującego w roku akademickim 2011/2012, ogłoszono zarządzeniem Nr [...]. Dalej organ wywiódł, że zgodnie z § 4 ust. 1 Regulaminu, stypendium rektora dla najlepszego studenta może otrzymywać student posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego oraz uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego Rektor podkreślił, że na podstawie dokumentu przebiegu studiów "Karta okresowych osiągnięć studenta" za semestr I roku akademickiego 2010/2011 ustalono, iż do dnia zakończenia sesji w tym semestrze, M. P. nie uzyskał zaliczenia wykładu z przedmiotu biochemia oraz zaliczenia ćwiczeń z przedmiotu gry i zabawy ruchowe. Jednocześnie zaznaczono, że z powodu nieuzyskania wymaganej programem studiów liczby punktów ECST w I semestrze, Prodziekan ds. studenckich, decyzją z dnia 23 lutego 2011 r., wyraził zgodę na zarejestrowanie M. P. na semestr II z kredytem punktowym długoterminowym, z brakiem 7 punktów ECST oraz ustalił termin wyrównania tego kredytu punktowego do dnia 13 lutego 2012 r. Na podstawie dokumentu "Karta okresowych osiągnięć studenta" oraz ocen studenta, zestawionych, zgodnie z dokumentacją przebiegu studiów, stwierdził, że strona nie uzyskała zaliczenia ćwiczeń z przedmiotu gry i zabawy ruchowe. W odniesieniu do powyższego organ stwierdził, że do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej w semestrze letnim, kończącym rok akademicki 2010/2011, tj. do dnia 3 lipca 2011 r., M. P. nie uzyskał wymaganych programem studiów zaliczeń i nie posiadała rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, co uzasadniało odmowę przyznania pomocy materialnej dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012.

W skardze na powyższą decyzję M. P., wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, z uwagi na zbyt krótki termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz naruszenie art.186 ust. 1 i art. 187 ustawy w zw. z § 1-6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (MNiSzW) z 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz.U. z 2006 r., Nr 153, poz. 1093- dalej jako rozporządzenie), jak też art. 2 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu skargi podał, że wyznaczenie przez organ 3- dniowego terminu na zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie, jest sprzeczne z art. 10 K.p.a. Wskazał, że powszechnie stosowany w procedurze jest termin 7- dniowy na usunięcie braków formalnych czynności, które z reguły są proste do usunięcia, podczas gdy zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w postępowaniu jest zajęciem czasochłonnym. Ponadto podniósł, że wprowadzone w § 4 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów (zarządzenie Nr [...]), kryterium rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, odbyło się z naruszeniem przepisów rozporządzenia MNiSzW z dnia 16 sierpnia 2006 r., które nie wprowadzają takiego kryterium. Zastosowane przez Rektora Politechniki [...] kryterium oznaczało wprowadzenie do Regulaminu warunku nieznanego ustawie, bardziej restrykcyjnego w stosunku do przepisów powszechnie obowiązujących. Zdaniem skarżącego, warunek ten okazał się przy tym dyskryminujący względem studentów, którzy z racji wybranego kierunku studiów (wychowanie fizyczne), z natury rzeczy część swej aktywności poświęcają na osiąganie jak najlepszych wyników sportowych. W stosunku do Regulaminu Nr [...] obowiązującego do 30 września 2011 r., który w § 6 przewidywał możliwość ubiegania się o stypendium za wyniki w sporcie w 8 przypadkach, obecny Regulamin kryteria te z niekorzyścią dla aktywnych sportowo studentów wychowania fizycznego- zaostrzył poprzez eliminację łatwiejszych do osiągnięcia poziomów sportowego awansu. Skarżący argumentował także, że zarządzenie Rektora nr [...] narusza konstytucyjną zasadę nieretroakcji, albowiem mimo wydania go w dniu 1 października 2011 r., reguluje stany faktyczne istniejące do dnia 3 lipca 2011 r. (data sesji egzaminacyjnej), ze skutkami na rok akademicki 2011/2012, co jest praktyką niedopuszczalną. Z kolei zarządzenie Nr [...] wydane zostało dopiero w dniu 31 października 2011 r., a więc miesiąc po rozpoczęciu roku akademickiego i również odnosi się do stanów faktycznych sprzed daty jego wejścia w życie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wnioski i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji, a zarzuty skarżącego uznał za bezzasadne. Organ stwierdził, że rozporządzenie MNiSzW z 16 sierpnia 2006 r., utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z 1 września 2011 r., to jest z dniem 1 października 2012 r. Postanowienia Regulaminu nie naruszyły przepisów rozporządzenia MNiSzW, bowiem rozporządzenie to określa zasady przyznawania stypendium, o którym mowa w art. 173 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, nie zaś stypendium rektora dla najlepszych studentów.

Z przyznanego Rektorowi prawa wynika uprawnienie do określania odmiennych od dotychczasowych kryteriów, podejmowanych również na niekorzyść studenta. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady nieretroakcji podkreślił, że skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło przez działanie organu do naruszenia zasady nieretroakcji. Wydanie Regulaminu nastąpiło w wykonaniu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 186 ust. 1 ustawy, która nie zawiera przepisów przejściowych, regulujących sytuację prawną studentów nabywających uprawnienie do otrzymania świadczeń pomocy materialnej przed datą wejścia w życie przepisu tj. przed dniem 1 października 2011 r. Do wydawania takich przepisów nie jest uprawniony organ. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., organ stwierdził, że w toku postępowania prowadzonego w ramach ponownego rozpoznania sprawy, nie zostały zgromadzone nowe dowody bądź materiały, przez co nie zachodziła potrzeba wyznaczenia terminu dłuższego niż termin 3 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione przez skarżącego.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) –zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przechodząc do rozważań na temat prawidłowości zaskarżonej decyzji odnotować należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej, choć w innym zakresie. W wyroku z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 219/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał bowiem, że podpisanie przez prof. dr hab. inż. T. B. - Prorektora ds. studenckich Politechniki [...], działającego w imieniu Rektora Politechniki [...] na podstawie udzielonego mu upoważnienia, decyzji I i II instancji, w sytuacji gdy nie był on osobą piastującą funkcję organu, lecz pracownikiem tego organu, nastąpiło z naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wobec tego w sprawie ma zastosowanie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu śądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. W tym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że Rektor Politechniki [...], rozpoznając ponownie sprawę, dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Rektor Politechniki [...] - prof. dr hab. inż M. T., decyzją z dnia 26 października 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia 8 listopada 2011 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 4 ust. 1 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], wprowadzonego zarządzeniem Nr [...] Rektora Politechniki [...] z 11 września 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...]. Z treści zarządzenia Rektora Politechniki [...] Nr [...] z dnia 11 września 2012 r. wynika, że ogłoszony w załączniku jednolity tekst Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...] wprowadzony został zarządzeniem [...] Rektora Politechniki [...] z 21 lipca 2011 r., z uwzględnieniem zmian dokonanych zarządzeniem Nr [...] z dnia 28 września 2011 r. oraz zarządzeniem Nr [...] z dnia 1 marca 2012 r. (§ 1 zarządzenia). W § 2 wskazano, iż tekst jednolity nie obejmuje zarządzenia Nr [...] Rektora Politechniki [...] z dnia 3 lipca 2012 r.

Treść przywołanego § 2 zarządzenia Nr [...] nasuwa wątpliwości co do prawidłowości tej regulacji. Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, nie zawierają wprawdzie szczegółowych unormowań w przedmiocie zasad tworzenia przepisów, nie określają też warunków i trybu nowelizowania oraz ogłaszania jednolitego tekstu aktu normatywnego. Nie pozbawia to jednak podmiotu odpowiedzialnego za tworzenie regulaminów przyznawania świadczeń stypendialnych, obowiązku stosowania zasad techniki prawodawczej, wprowadzonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Przepisy tego rozporządzenia odnoszą się co prawda wprost do aktu normatywnego jakim jest ustawa, jednakże z mocy § 110 zasady wyrażone w tym dziale stosuje się odpowiednio do tekstów jednolitych aktów normatywnych innych niż ustawa. W dziale III rozporządzenia określono tryb, warunki oraz zasady redagowania tekstu jednolitego ustawy, który należy rozumieć jako tekst aktu prawnego uwzględniający wszelkie zmiany, jakie w nim zaszły od chwili ogłoszenia bądź od ogłoszenia jego ostatniego tekstu jednolitego. Dlatego ogłoszony tekst jednolity cieszy się domniemaniem prawidłowości i stanowi wyłączny punkt odniesienia dla stosowania ustawy (por. orzeczenie TK z dnia 21 stycznia 1997 r., K. 18/96, OTK 1997, nr 1, poz. 2). Jeśli w redakcję tekstu jednolitego zakradnie się błąd, to adresat normy prawnej, która przez ten błąd została wypaczona, nie powinien ponieść z tego tytułu negatywnych konsekwencji prawnych. Jeśli jednak takie konsekwencje by poniósł, to może wystąpić z odpowiednim roszczeniem w stosunku do organu, który dany tekst sporządził. Organ taki może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za szkody wynikające z wadliwego opublikowania tekstu aktu prawnego (tak T. Bąkowski Komentarz do Zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo ABC 2003 ).

Uwzględniając zatem powyżej wskazane zasady techniki prawodawczej, uznać należało, że wydanie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, nastąpiło niezgodnie z prawem.

Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest odmowa przyznania stypendium Rektora dla najlepszego studenta. Regulacje prawne odnoszące się wprost do tej formy pomocy finansowej zawarte zostały w art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy. Tryb ich przyznawania określają przepisy Rozdziału 2 pn. "Prawa i obowiązki studentów" Działu IV pn. "Studia i studenci" ustawy, a właściwość organów właściwych do wydawania decyzji w tym przedmiocie, regulują w szczególności art. 175, 176, 177 ustawy. Zgodnie z art. 175 ust. 1 i ust. 2 ustawy, stypendia socjalne, stypendia specjalne dla osób niepełnosprawnych i zapomogi, przyznawane są na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Od decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 175 ust. 3 ustawy).

Właściwość rektora uczelni w sprawach stypendiów materialnych dla studentów, nie ogranicza się jedynie do wydania indywidualnych decyzji administracyjnych. Uwzględniając przepisy ustawy zauważyć należy, że rektor jako organ uczelni (art. 60 ust. 6 ustawy), kierujący uczelnią i podejmujący istotne decyzje dotyczące jej funkcjonowania (art. 66 ustawy), co do zasady jest organem odwoławczym w zakresie stypendiów przyznawanych przez uczelnię, ale jednocześnie jest upoważniony do ustalenia wspólnie z uczelnianym organem samorządu studenckiego, regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów (art. 186 § 1 ustawy), w tym szczegółowych kryteriów i trybu udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów. Kompetencje rektora jako kierownika zakładu publicznego (por.: "Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej profesora Eugeniusza Ochendowskiego", Toruń 15-16 listopada 2005, s. 74) mogą być zdekoncentrowane wewnętrznie przez czasowe upoważnienie jednostek aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji rektora jako organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek rektora.

Kwestia dekoncentracji wewnętrznej jest przedmiotem regulacji zarówno przepisów prawa ustrojowego, jak i przepisów prawa procesowego (np. art. 268a k.p.a.), które dopuszczają taką możliwość. Następuje ona poprzez realizację kompetencji rektora przez aparat pomocniczy w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to tzw. dekoncentracja wewnętrzna ogólna, którą należy odróżnić od dekoncentracji wewnętrznej indywidualnej (por. np. art. 175 ust.4 ustawy).

W Politechnice [...] dekoncentracja zadań Rektora została dokonana w Statucie uczelni, który w § 24 ust. 3 i 4 postanawia, że Rektor może ustanawiać pełnomocników, określając w pełnomocnictwie zakres ich działania oraz może w formie pisemnej upoważnić imiennie pracowników uczelni do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Ponadto, w załączniku nr 2 do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki [...], wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Rektora Politechniki [...] z dnia 21 marca 2006 r., ustalony został "Wykaz osób uprawnionych do podpisywania korespondencji i innych dokumentów". W ust. 1 Wykazu wymienia się dokumenty podpisywane przez Rektora Politechniki [...], wśród których wymienia się zarządzenia. W ostatnim zdaniu ust. 1 tego załącznika stanowi się, że “rektor może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom uczelni, a przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem. W razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 podpisuje pierwszy zastępca rektora".

Z załączonych do pisma procesowego organu z dnia 17 lipca 2012 r. dokumentów wynika ponadto, że w systemie organizacyjno-prawnym uczelni funkcjonują pełnomocnictwa udzielane w różnych przedziałach czasowych, przez podmioty funcjonujace w strukturze Politechniki [...], obejmujące swym zakresem szereg czynności i uprawnień. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest szczegółowe ich przedstawienie, i tak:

a) na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym rektor uczelni określa zakres obowiązków prorektorów, wydany został przez Rektora Politechniki [...] zakres obowiązków Prorektora ds. studenckich Politechniki [...] - J. J. Zakres ten zawierał postanowienie o następującej treści: "Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora". Dnia 10 listopada 2005 r. do zakresu działania Prorektora ds. studenckich wprowadzona została zmiana polegająca na uzupełnieniu, że Prorektor ds. studenckich będąc pierwszym zastępcą Rektora Uczelni, ma prawo do podpisywania w jego imieniu wszelkich dokumentów wynikających z uprawnień Rektora określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Dodatkowo, w dniu 5 czerwca 2007 r. Rektor Politechniki [...] udzielił Prorektorowi ds. studenckich J. J., pełnomocnictwa do podpisywania w imieniu Politechniki [...], w zastępstwie Rektora, wszelkich dokumentów wynikających z kompetencji Rektora Politechniki [...] określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. W kadencji rozpoczynającej się dnia 1 września 2008 r. funkcję Prorektora ds. studenckich oraz pierwszego zastępcy Rektora Politechniki [...] ponownie pełnił J. J., co zostało zaznaczone w ustalonym przez Rektora zakresie działania Prorektora ds. studenckich. Taki sam zapis zawarto również w zakresie działania Prorektora ds. studenckich, wprowadzonym zmianą do Regulaminu organizacyjnego Politechniki [...];

b) na podstawie pełnomocnictwa z dnia 25 czerwca 2008 r. A. Ż. - Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki [...], została upoważniona przez Rektora Politechniki [...] do reprezentowania jednoosobowo Politechniki [...] przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki [...], a także do "składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki [...] w [...]";

c) w związku z nieobecnością J. J. - Prorektora ds. studenckich Politechniki[...], w okresie od dnia 19 listopada 2010 r. do śmierci, to jest do dnia 22 lipca 2011 r., wykonywane przez niego zadania, Rektor Politechniki [...] w [...] przekazał A. Ż. - Prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki [...] w [...], udzielając w dniu 19 listopada 2010 r. pełnomocnictwa nr [...]. Z treści tego pełnomocnictwa wynikało, że obejmuje ono wykonywanie wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami.

Z przedstawionych regulacji prawnych i umocowań organ wywiódł prawo dla Prorektora ds. organizacyjnych Politechniki [...] A. Ż. do podpisania zarządzenia wprowadzającego Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], na podstawie postanowień którego wydano zaskarżone decyzje. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść, że kompetencja rektora do ustalenia regulaminu wynika z przywołanego wyżej art. 186 ust. 1 ustawy, czyli przepisu rangi ustawowej, który nie przewiduje możliwości dokonania przekazania upoważnienia do ustalenia regulaminu innym podmiotom, tak jak to ma miejsce np. w przypadku wydawania decyzji w przedmiocie stypendium socjalnego (art. 175 ust. 4 ustawy). Zdaniem Sądu nieprzypadkowo ustawodawca ograniczył możliwość przekazania upoważnienia do dokonania tej czynności, mając na względzie, że regulamin jako podstawowy akt prawny normujący świadczenie pomocy materialnej przez uczelnie, a także prawa i obowiązki organów uczelni oraz prawa i obowiązki studentów (doktorantów) w zakresie korzystania z tej pomocy, tworzy normy zarówno o charakterze stricte organizacyjnym, ale też normy bezpośrednio regulujące prawa i obowiązki użytkownika tego zakładu. Ponadto, przepis art. 186 ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych norm kompetencyjnych przyjętych w ustawie i nie można zakładać, że upoważnienie do dokonania ustalenia regulaminu może nastąpić na zasadzie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem akt rektora ustalający zakres obowiązków prorektorów, jako akt niższego rzędu, nie może być odmienny od zapisu ustawowego. Podkreślić należy, że co do zasady przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie kompetencji do rozstrzygania sprawy z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady nieprzenoszalności kompetencji. Przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. W tym z kolei przypadku organ, któremu powierzono wykonanie kompetencji innego organu, nie przejmuje tych kompetencji, a jedynie wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Właściwy organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. W konsekwencji od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własne, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego wzorowanego na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że dotyczy sfery prawa publicznego

(por. wyrok NSA z dnia z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3033/00 LEX nr 82683 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 798/07, LEX nr 506455).

Odnosząc się zatem do regulacji prawa cywilnego podnieść należy, że pełnomocnictwa udziela mocodawca jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym do działania w swoim imieniu, która kreuje po stronie jej adresata kompetencje do podejmowania czynności ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla udzielającego upoważnienia. Z uwagi na zakres udzielonego pełnomocnictwa można wyróżnić pełnomocnictwo ogólne, pełnomocnictwo rodzajowe określające daną kategorię czynności prawnych, które mogą być dokonane przez pełnomocnika i pełnomocnictwo szczególne, którym mocodawca może upoważnić swego reprezentanta do dokonania jednej, wskazanej czynności. Zakres pełnomocnictwa może być zatem różny w zależności od woli mocodawcy i dotyczyć może zarówno czynności o charakterze materialnym, jak i procesowym. Podstawowa różnica jest jednak taka, że pełnomocnictwa dotyczą przede wszystkim stosunków właścicielskich, a upoważnienia stosunków władczych. Pełnomocnictwa umocowują do składania oświadczeń woli, a upoważnienia - do składania oświadczeń wiedzy, dokonywania czynności materialno-technicznych, załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Analizując przedstawione w sprawie dokumenty, z których ewentualnie należało wyprowadzić prawo Prorektora ds. organizacyjnych A. Ż. do podpisania w dniu 21 lipca 2011 r. zarządzenia nr [...] Rektora Politechniki [...] w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], stwierdzić należy, że takim pełnomocnictwem, ani upoważnieniem wymieniona Prorektor wykazać się nie może. Wśród przedłożonych pełnomocnictw wyróżnić należy te, które w sposób bezpośredni określają zakres jej czynności oraz to, które upoważnia do wykonywania czynności Prorektora ds. studenckich, w okresie jego nieobecności.

Chronologicznie pierwsze pełnomocnictwo, noszące datę 25 czerwca 2008 r., zostało udzielone przez Rektora do reprezentowania jednoosobowo Politechniki [...] przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki, w tym do zawierania umów i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki. Z zakresu pełnomocnictwa wynika jednoznacznie, że Prorektor została upoważniona do reprezentowania Politechniki jako osoby prawnej, a nie Rektora jako organu właściwego w sprawach stypendium, a w szczególności do ustalenia regulaminu. Treść powyższego pełnomocnictwa uprawnia osobę w nim wskazaną do występowania w imieniu uczelni (podejmowania czynności prawnych) w stosunkach zewnętrznych skierowanych do ściśle określonych w nim podmiotów (organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami). Użyte w nim sformułowanie: "i składania wszelkich innych oświadczeń woli" wskazuje na cywilistyczny charakter pełnomocnictwa w ten sposób określonego (o czym była mowa wyżej), a nie na władczy (administracyjny) mający swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa. Regulamin zawiera przepisy prawa wewnętrznego, podstawą do stanowienia których jest art. 186 ust. 1 ustawy. Nie jest zatem oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art.60 i nast. Kodeksu cywilnego). Nie zmienia tego okoliczność, że jako podstawę udzielenia pełnomocnictwa wskazano art. 66 ust. 1 ustawy, który daje rektorowi podstawę do określenia obowiązków prorektorów. Obowiązki te mogą mieć przecież charakter różnoraki i obejmować czynności z zakresu stosunków cywilnoprawnych.

Pełnomocnictwo z dnia 19 listopada 2010 r. związane z nieobecnością Prorektora ds. studenckich J. J., wprawdzie daje możliwość wykonywania wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich, jednakże w jego zapisie nie mieści się możliwość stanowienia aktów typu regulaminu. Ponadto, analiza dokumentów dotycząca zakresu działania Prorektora ds. studenckich, tj. zakresu jego czynności, regulaminu organizacyjnego i wydanych w sprawie pełnomocnictw, nie pozwala na uznanie, aby Prorektor ds. studenckich, którego zadania przejęła Prorektor A. Ż. (Prorektor ds. organizacyjnych), upoważniony był do ustalenia regulaminu pomocy materialnej. Po pierwsze zdaniem Sądu, art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, na podstawie którego przyjęto zakres czynności Prorektora ds. studenckich, nie może stanowić podstawy do powierzenia ustalania regulaminu. Poza tym, z zakresu działania Prorektora wynika jedynie uprawnienie do koordynowania prac związanych z aktualizacją regulaminu pomocy materialnej (pkt II tiret 3), a nie jego ustalanie. Gdyby wolą Rektora było przekazanie prawa ustalania treści i podpisania tego regulaminu, uregulowałby tę sprawę wprost w zakresie działania. Ponadto zawarte w zakresie działania postanowienie, iż Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora, nie może odnosić się poprzez dalsze przekazanie pełnomocnictwa do Prorektora ds. organizacyjnych. Jak wynika bowiem z zakresu działania został on ustalony konkretnie i tylko dla Prorektora J. J., jako pierwszego zastępcy Rektora. W ocenie Sądu tego typu regulacje, które kształtują w istocie podstawowe kwestie związane z działaniem uczelni, tj. podziałem zadań i kompetencji pomiędzy podmiotami odpowiedzialnymi za sprawne i zgodne z prawem jej funkcjonowanie, winny być określane w sposób precyzyjny, nie mogą być rozpraszane w różnego typu aktach. Przy tym wymaga podkreślenia, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek domniemanie przekazania. Przekazywanie kompetencji musi być również dokonywane w odpowiedniej formie, z zachowaniem jednolitości i hierarchiczności aktów. Skoro w załączniku do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki [...], wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Rektora Politechniki określono uprawnienia do podpisywania korespondencji i innych dokumentów przypisane poszczególnym podmiotom aparatu administracyjnego Uczelni, w tym w ustępie 2 – Prorektora ds. studenckich, a w ustępie 4 – Prorektora ds. organizacyjnych, to zmiany w tych postanowieniach winny być dokonywane również w formie zarządzenia Rektora. Stąd zawarte w tym akcie postanowienie, że "w razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 (w tym zarządzenia i inne akty normatywne regulujące działalność uczelni – przyp. Sądu) podpisuje pierwszy zastępca rektora", wobec braku zmiany zarządzenia, nie może być podstawą do dokonywania tych czynności, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa (por. ust. 1 in fine). Trudno bowiem domniemywać skuteczności przeniesienia uprawnień dokonanych aktem innego rodzaju, zwłaszcza, że nie doszło formalnie do zmiany osoby pierwszego zastępcy Rektora. Podkreślić także należy, że w przywołanym załączniku do Regulaminu Organizacyjnego brak jest zapisów świadczących o możliwości przekazania uprawnień pierwszego zastępcy rektora na inny podmiot, np. na podstawie odrębnego pełnomocnictwa, bądź zmiany zakresu działania Prorektora ds. studenckich. Z powyższych względów nie można także uznać za skuteczną dla działań Prorektora A. Ż., zmiany do zakresu działania Prorektora J. J., dokonanej pismem z dnia 10 listopada 2005 r., gdyż zakres działania Prorektora J. J. pochodzi z dnia 17 września 2008 r., a pełnomocnictwo z dnia 5 czerwca 2007 r.

Kolejne pełnomocnictwo dla Prorektora ds. organizacyjnych A. Ż. z dnia 7 lipca 2011 r., w którym zawarto umocowanie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego uczelni wynikających z kompetencji Rektora Politechniki [...] i w którym wskazane zostało, iż obowiązuje ono w okresie urlopu Rektora od dnia 11 do dnia 31 lipca 2011 r., nie stanowi uprawnienia do podpisania przez Prorektora ds. organizacyjnych upoważnienia dla ustalenia i wprowadzenia w życie przepisów Regulaminu dotyczącego kryterium, trybu i zasad przyznawania stypendium dla studentów i doktorantów.

Regulamin pomocy materialnej jest aktem administracyjnym o charakterze normatywnym, wewnątrzzakładowym, który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących "użytkownikami" danego zakładu. Nie jest on tym samym dokumentem, który jest przeznaczony do obiegu wewnętrznego i którego podpisanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla studenta i uczelni, których wiążą m.in. przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że kompetencji i upoważnienia do działania w imieniu Rektora i na jego rzecz nie można domniemywać, a uprawnienie do jego zastępowania musi wynikać wprost z treści pełnomocnictwa. Dlatego, aby Prorektor ds. organizacyjnych A. Ż. legitymowana była do podpisania regulaminu pomocy materialnej, takie umocowanie musiałoby zostać przekazane jej w sposób wyraźny i jednoznaczny w treści pełnomocnictwa. W tym zakresie musiałoby zatem dojść do wyrażenia woli organu, czyli uzewnętrznienia woli mocodawcy (Rektora) w sposób jasny i nie wymagający interpretacji. Pełnomocnictwo o takiej treści nie zostało przedłożone przez organ. W wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2746/12 Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że "normatywny akt wewnętrzny, jaki niewątpliwie jest Regulamin na pewno nie jest oświadczeniem woli osoby prawnej, jaką jest Politechnika [...], lecz regulacja prawną wiążącą destynatariuszy tej uczelni".

Skoro, zatem zarządzenie Nr [...] wprowadzające Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], zostało podpisane przez A. Ż., która nie posiadała umocowania do jego podpisania, a brak ten nie został usunięty, to wydana przez Rektora Politechniki [...] – w wyniku ponownego rozpoznania sprawy - decyzja z dnia 26 października 2012 r., w oparciu o Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...] (ogłoszony zarządzeniem Nr [...] z 11 września 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...]), a wprowadzony ww. zarządzeniem Nr [...] Rektora Politechniki [...] z 21 lipca 2011 r., jako niezgodna z prawem podlegała wyeliminowania z obrotu prawego. Podkreślić jeszcze raz wypada, iż tekst jednolity, to tekst aktu prawnego uwzględniający wszelkie zmiany, jakie w nim zaszły od chwili ogłoszenia bądź od ogłoszenia jego ostatniego tekstu jednolitego, a który od momentu ogłoszenia cieszy się domniemaniem prawidłowości. W ocenie Sądu, ogłoszenie tekstu jednolitego nie sanuje braków postępowania administracyjnego, które nie zostały usunięte, a z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, działanie organów administracji publicznej, do których zaliczają się także organy wyższej uczelni, zawsze musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa. Podkreślić należy, że przepisy regulaminu nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Skoro przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja dotycząca odmowy przyznania stypendium, którego zasady przyznawania określa regulamin, to kontrola legalności obejmuje również badanie zgodności z prawem tegoż regulaminu, w tym także trybu, w jakim został on wydany.

Reasumując, wydanie przez organ decyzji, która określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego wprowadzenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, a to art. 186 ust. 1 ustawy, nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja jak też decyzja ją poprzedzająca, odpowiadają prawu, a tym samym koniecznym było ich wyeliminowanie z porządku prawnego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań, sprowadzając się do załatwienia wniosku M. P. o przyznanie pomocy materialnej na podstawie prawidłowo wprowadzonego Regulaminu przyznania pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...]. W razie wykazania braku możliwości rozpoznania wniosku w tym trybie zajdzie konieczność załatwienia sprawy tylko na podstawie zapisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Rozdział 2, art. 171 i następne).