Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 919/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.190,art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18ust. 2 pkt 4-6, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości służebnością oddala skargę.


UZASADNIENIE

.

A. Z. pismem z dnia [...] października 2013 r. (data prezentaty) wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości służebnością gruntową przejścia i przejazdu.

Uchwała Rady Miasta [...] została podjęta przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.

Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r.,

Nr [...] – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., w zw. z § 2 ust. 5 załącznika do uchwały Nr XXVIII/534/2004 Rady m. st. Warszawy z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 119, poz. 2927 ze zm.) i art. 14 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. - wyraziła zgodę na nieodpłatne obciążenie służebnością gruntową przejścia i przejazdu nieruchomości stanowiącej własność [...]

(KW [...]) działki ew. nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...],

przy ul. [...] oraz nieruchomości stanowiącej własność [...] (KW Nr [...]) działki nr ew. [...] o pow. [...] m2, obręb [...] przy

[...], ul. [...]- na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości (KW Nr [...]) działki nr ew. [...] o pow. [...] m2, obręb [...], położonej przy [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie [...].

Następnie - w wykonaniu uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. - Prezydent [...] zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], wyraził zgodę na nieodpłatne ustanowienie opisanej wyżej służebności, określając sposób wykonywania tych praw.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. A. Z. wezwała Radę [...] do uchylenia ww. uchwały wskazując, że w dacie jej podejmowania toczyło się postępowanie o zwrot działki nr [...], które zakończyło się zwrotem w październiku 2012 r. na jej rzecz tej nieruchomości obciążonej już służebnością. Służebność zajmuje ponad 50 % powierzchni działki i niemożliwe jest jej wykorzystanie zgodnie

z przeznaczeniem. Wzywająca wskazała, iż ustanowienie służebności nie było dopuszczalne (sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego), ani celowe (nie istniała obiektywna potrzeba jego ustanowienia, a w przypadku potrzeby przejściowego zapewnienia dostępu od ul. [...] na czas budowy [...] - ustalenia w formie trwałej służebności).

Brak reakcji ze strony Rady Miasta [...] skutkował wniesieniem skargi na powyższą uchwałę przez A. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uzasadniając swój interes prawny wskazała, że gdyby nie doszło do wydania wadliwej uchwały, dysponowałaby nieruchomością wolną od obciążeń - zatem uchwała ingeruje bezpośrednio w jej interes prawny i zakres korzystania z prawa własności po zwrocie nieruchomości.

Skarżąca powtórzyła stanowisko przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dodając, iż sprzeczność ustanowienia służebności z przepisami

o zagospodarowaniu przestrzennym narusza również art. 140 k.c. tj. korzystanie

z własności w sposób sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, które wynika z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczne z tym planem rozporządzenia nie korzystają zatem z ochrony.

Podała, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Miasto winno gospodarować swoim mieniem w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Bez znaczenia jest przy tym art. 14 ww. ustawy pozwalający na rozporządzenia nieodpłatne i poniżej wartości rynkowej. Rzecz w tym, iż art. 12 nakłada na organ obowiązek nie tylko maksymalizacji korzyści ekonomicznych, ale i respektowania sposobu wykorzystywania majątku wynikającego z odrębnych przepisów. Pojęcie "prawidłowa gospodarka" obejmuje również prawidłowe,

z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, wykorzystanie majątku nieruchomego. Miasto narusza zatem ww. przepis, jeżeli dokonuje czynności skutkujących wykorzystaniem gruntu w sposób sprzecznym z planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazała, że nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Uchwałę podjęto [...] lutego 2012 r., a więc w dacie, gdy [...] było formalnie właścicielem nieruchomości i w oparciu o uchwałę Nr [...] Rady [...] z [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata - co oznacza, że Rada miała kompetencję do podjęcia uchwały dotyczącej zgody na ustanowienie służebności na własnej nieruchomości.

Dodała, iż uchwała nie dotyczyła sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, bo w chwili jej wydania właścicielem nieruchomości było [...] i uchwała stanowiła warunek sine qua non do ustanowienia służebności, ale sama w sobie takiego skutku nie rodziła, gdyż była skierowana do organu wykonawczego.

W związku z powyższym brak interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały istniał

w dacie jej wydania, sam akt nie skutkował ustanowieniem służebności, był jedynie "decyzją" o przeznaczeniu nieruchomości.

Również w momencie wnoszenia skargi skarżąca nie posiada interesu prawnego

w zaskarżeniu ww. chwały, gdyż akt ten stanowił wytyczną dot. sposobu gospodarowania tą nieruchomością, a nadto uchwała już się skonsumowała (na jej podstawie wydano zarządzenie).

Odnosząc się do naruszenia art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Rada podała, że nie zachodzą okoliczności uprawniające Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały.

Stanęła również na stanowisku, iż nie doszło do naruszenia art. 140 k.c., bowiem niemożliwym z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa jest rozpatrywanie

w ogóle kwestii niezgodności ustanowienia służebności z miejscowym planem. Ponadto przepis ten nie obejmuje spraw z zakresu administracji publicznej. Ochrony prawnej w przypadku jego naruszenia należy poszukiwać w prawie cywilnym, a nie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Rozważając zarzut naruszenia art. 12 u.g.n. powołała się na art. 13 ust. 1 u.g.n. zezwalający na obrót nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, w tym obciążanie ograniczonymi prawami rzeczowymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje służebności ustanowionej przez ówczesnego właściciela nieruchomości, czyli [...], gdyż takich uregulowań zawierać nie mógł i nie może zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uregulowanie tych kwestii w planie oznaczałoby przekroczenie kompetencji Rady. Uchwalenie planu jest elementem sprawowania władztwa planistycznego, czyli kwestią admnistracyjnoprawną, a ustanowienie służebności to kwestia cywilistyczna.

Na koniec Rada stwierdziła, że nie miała obowiązku informowania skarżącej, ponieważ

w przypadku obciążania nieruchomości służebnością gruntową ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku podawania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, na których planowane jest ustanowienie służebności. Wyjaśniła, iż skarżącą pismem z dnia [...] marca 2012 r. zawiadomiono o podjęciu uchwały nr [...]. Uchwałę opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej [...], a więc była i jest dostępna

na zasadzie dostępu do informacji publicznej. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2013 r. w KW tej nieruchomości zamieszczono wzmiankę o złożeniu wniosku o wpis służebności gruntowej, zaś wpisu dokonano w dniu [...] maja 2013 r. - a więc niemal pół roku przed zawarciem umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Skoro księgi wieczyste są jawne, skarżąca nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów, ani wniosków,

o których uczyniono w niej wzmiankę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia

2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3008/13 stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], w części wyrażającej zgodę na ustanowienie na działce nr [...] służebności gruntowej przejścia i przejazdu, została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uznał zatem, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Uzasadniając swój wyrok na wstępie przytoczył treść art. 14 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podkreślając, że art. 14 ust. 5 stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - zatem zgoda rady gminy na czynności wymienione w art. 14 u.g.n. wymagana jest niezależnie od istnienia uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości.

Następnie wyjaśnił, że upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał

w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (...), obejmuje nie tylko wskazanie przez radę gminy trybu postępowania, ale i określenie terminu, w jakim obciążenie nieruchomości gminnej będzie funkcjonować w obrocie prawnym, co może nastąpić w bądź czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata lub w czasie nieoznaczonym. Ustawodawca pozostawia zatem organowi stanowiącemu gminy wybór w określeniu terminu obciążenia nieruchomości, który może być oznaczony lub nieoznaczony.

Zdaniem Sądu, wobec treści powyższego przepisu, wydanie przez radę gminy uchwały - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. - określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania jedynie w czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata, nie mogło stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy - w trybie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. – uchwały wyrażającej zgodę na nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej na czas nieoznaczony. Uchwała, określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości – jak podkreślił Sąd – jest bowiem aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły, stanowionym na podstawie i w granicach ustaw oraz funkcjonujących w zakreślonym czasie, a zatem nie jest dopuszczalne rozszerzanie, wynikających z takiej uchwały, uprawnień i ram czasowych, określonych przez prawodawcę miejscowego.

W konsekwencji uchwała podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości gminnej służebnością gruntową musi więc zawierać się w granicach, zakreślonych uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że kontrolowana

w niniejszej sprawie uchwała przewidująca obciążenie nieruchomości służebnością gruntową na czas nieoznaczony została wydana bez podstawy prawnej - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - gdyż podstawę jej stanowiła uchwała Rady [...]

z [...] kwietnia 2004 r. określającą zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu (tylko) na okres dłuższy niż trzy lata.

Nie podzielił przy tym stanowiska organu w zakresie braku po stronie skarżącej interesu prawnego - o którym mowa w art. 101 u.s.g. - do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Pomimo bowiem, iż skarżona uchwała została wydana w dniu [...] lutego 2012 r., a decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej została wydana w dniu [...] lipca 2012 r., nie zmieniało to jednak faktu, że w dacie złożenia skargi, to jest w dniu [...] października 2013 r. A.Z. posiadała interes prawny w kwestionowaniu przed sądem administracyjnym rzeczonej uchwały.

W ocenie Sądu, proponowana w odpowiedzi na skargę interpretacja art. 101 ust. 1 ustawy, dokonana bez uwzględnienia, przyznanych skarżącej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uprawnień do przedmiotowej nieruchomości, aktualnych w dacie składnia skargi, spowodowałaby pozbawienie jej możliwości domagania się sądowej kontroli legalności aktów organów gminy i naruszała tym samym również art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Od powyższego wyroku Rada Miasta [...] wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 zd.1 p.p.s.a. - przez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, co spowodowało, że skarżący nie był w stanie odnieść się do motywów podjęcia rozstrzygnięcia,

- art. 147 §1 p.p.s.a - poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy powinna ona zostać oddalona ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącej;

2) prawa materialnego, to jest:

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność nieokreślenia przez radę zasad obciążania nieruchomości na czas nieoznaczony powoduje, że nie można dokonać takiej czynności, podczas gdy wykładnia prowadzi do wniosku, iż nieokreślenie zasad powoduje, że w takim przypadku istnieje możliwość dokonania czynności, ale za uprzednią zgodą rady gminy,

- art. 14 ust. 5 w związku z art. 14 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15) "u.s.g" - przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne obciążenie nieruchomości służebnością gruntową na czas nieoznaczony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji stwierdził z jednej strony, iż (cyt.): "przepis art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zatem zgoda na czynności wymienione w art. 14 u. g. n. wymaganą jest niezależnie od istnienia uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości" a z drugiej strony podał, że (cyt.): "wobec treści powyższego przepisu (tj. art. 18 ust. 2 pkt, 9 lit. a) u.s.g.- dopisek) wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 18 ust. 2pkt 9 lit. a) u.s.g. - określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania jedynie w czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata, nie może - zdaniem Sądu - stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy - w trybie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. - uchwały wyrażającej zgodę na nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej na czas nieoznaczony".

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe stanowiło o sprzeczności wewnętrznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, objawiającej się w tym, iż skoro Sąd I instancji uznał, że art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowił lex specialis, to wówczas w ogóle rozważania, dotyczące art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. nie miary sensu. Gdyby bowiem Sąd konsekwentnie uznawał, iż art. 14 ust. 5 jest przepisem szczególnym, to kwestia istnienia Uchwały wydanej na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. byłaby bez znaczenia. Skoro sam Sąd I instancji przyznał, że taka podstawa była, a nadto wprost przywołano ją w uchwale, to rezultacie chybiony jest tym samym zarzut podjęcia uchwały bez podstawy prawnej.

Twierdzono również, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżąca posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

W przedmiotowej sprawie – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] lutego 2012 r., a więc w dacie, gdy m. st. Warszawa było formalnie właścicielem nieruchomości. Ponadto, na etapie podejmowania tego typu uchwały, nie chodziło jeszcze o dokonanie czynności obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, ale o podjęcie decyzji w sprawie jej przeznaczenia. Powyższe zaś następuje w ramach publicznoprawnych zadań gminy. Do podjęcia z kolei tej decyzji koniecznym było uzyskanie zgody Rady Miasta [...] wyrażonej w uchwale. Tak więc przedmiotowy akt nie dotyczył sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej.

Po pierwsze, nie mogło tak być ze względu na fakt, iż w chwili podejmowania uchwały właścicielem nieruchomości było [...], po drugie - uchwała stanowiła warunek sine qua non do podjęcia dalszych kroków w postaci ustanowienia służebności, ale sama w sobie takiego skutku nie rodziła. Była bowiem skierowana do organu wykonawczego, jakim jest Prezydent [...] i stanowiła dla niego legitymację do podjęcia dalszych działań.

Autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, że zaskarżona uchwała, będąca aktem kierunkowym w sprawie dalszego przeznaczenia gruntu, miała w sobie cechy typowe dla administrowania mieniem komunalnym i taki był w istocie jej charakter. W konsekwencji powyższego, na moment wnoszenia skargi skarżąca również nie posiadała interesu prawnego, ze względu właśnie na fakt, iż akt ten stanowił wytyczną, co do sposobu gospodarowania przedmiotową nieruchomością, a nadto uchwała na tę chwilę już się skonsumowała (zostało na jej podstawie wydane zarządzenie Prezydenta).

Odwoływał się także do doktryny i orzecznictwa, w których przeważa pogląd, że pojęcie "interesu prawnego" jest odnoszone do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem. Zaskarżeniu - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego, to jest wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza więc wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuacje prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, iż interes ten powinien być bezpośredni i realny. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w analizowanej sprawie - bowiem zaskarżona uchwała nie narusza jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących skarżącej konkretnych uprawnień materialnoprawnych.

Odnosząc się do wywodu prawnomaterialnego, dokonanego przez Sąd I instancji, skarżący kasacyjnie podnosił, że z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wynika kompetencja dla rady do określenia "zasad" dokonywania określonych w tym przepisie czynności (w tym obciążania nieruchomości, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony). Zatem to rada ma kompetencję do określenia zasad dokonywania czynności o długim okresie czasu. Jeżeli jednak Rada nie określiła zasad dokonywania czynności na czas nieoznaczony, to nie sposób wywodzić, iż nie można takich czynności dokonywać. Racjonalny Ustawodawca przewidział bowiem, że może zdarzyć się sytuacja, w której nie zostanie podjęta uchwała w sprawie zasad dokonywania tych czynności. Zgodnie zaś z w/w przepisem in fine, w takim przypadku "do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Gdyby uznawać, iż jeżeli rada nie określi zasad, to wówczas nie można dokonywać takich czynności, to wówczas postanowienie takie byłoby nielogiczne.

Zatem – jak podkreślano - nieokreślenie zasad np. obciążania nieruchomości na czas nieoznaczony nie może w żaden racjonalny sposób prowadzić do wniosku, że w takim przypadku nie jest możliwe dokonanie takich czynności. Wówczas bowiem jest to wypełni dopuszczalne, jednakże za uprzednią zgodą rady.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. r., sygn. akt I OSK 1893/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie Sąd podniósł, iż zarzuty procesowe były zasadne, następnie przedstawił stan faktyczny sprawy.

Stwierdził, że w niniejszej sprawie Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] wyraziła zgodę na nieodpłatne obciążenie służebnością gruntową przejścia i przejazdu nieruchomości będącej własnością [...] stanowiącej m. in. działkę nr ewidencyjny [...] o pow. [...]m2 przy ul. [...] - na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości działki nr ew. [...] o pow. [...]m2, obręb [...], położonej przy [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Ministerstwa Sportu i Turystyki.

Następnie - w wykonaniu uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. - Prezydent [...] zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] wyraził zgodę na nieodpłatne ustanowienie opisanej wyżej służebności określając, że prawo przejścia i przechodu wykonywane będzie na terenach oznaczonych na załączniku graficznym do tego zarządzenia.

Natomiast w dniu [...] kwietnia 2012 r. sąd wieczystoksięgowy zamieścił w księdze wieczystej wzmiankę o złożeniu wniosku o wpis służebności gruntowej, zaś w dniu [...] maja 2012 r. dokonał wpisu samego prawa.

Z kolei w dniu [...] października 2012 r. została zawarta umowa notarialna o ustanowieniu na rzecz A. Z. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] , którą poprzedziła decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o ustanowieniu - w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – ww. prawa.

Zaś dniu 27 sierpnia 2013 r. A.Z. wezwała Radę Miasta [...] do uchylenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., a następnie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotową skargę - w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Dla rozpoznania przedmiotowej sprawy konieczne było zatem na wstępie wyjaśnienie kwestii interesu prawnego osoby wnoszącej skargę do sądu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego A. Z. posiadała interes prawny w kwestionowaniu przed sądem rzeczonej uchwały, gdyż decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nabyła ona uprawnienia do objętej tą uchwałą nieruchomości. Zatem - w dacie składnia skargi - przysługiwały jej do niej konkretne prawa. Przyjęcie zaś koncepcji, iż istotny w tym przypadku był fakt, że w dacie podejmowania spornej uchwały, skarżącej owe prawa jeszcze nie przysługiwały, spowodowałoby – w ocenie Sądu I Instancji - pozbawienie jej możliwości domagania się sądowej kontroli legalności aktów organów gminy, co naruszałoby art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w tym również powyższe tłumaczenie interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały Rady [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nie spełniało jednak w pełni wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w istocie rzeczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie wskazał bowiem, w jaki sposób kontrolowana uchwała mogła ingerować w sferę prawną skarżącej.

Trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przedmiotowa uchwała stanowiła jedynie upoważnienie dla Prezydenta [...] do podjęcia określonych czynności prawnych (wydanie stosownego zarządzenia z dnia 10 kwietnia 2012 r.) - których efektem było dopiero nieodpłatne obciążenie (wówczas jeszcze wolnej od innych obciążeń) nieruchomości komunalnej, drogową służebnością gruntową na rzecz określonej nieruchomości władnącej, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zatem, przed badaniem legalności zaskarżonej uchwały należało wykazać, iż uchwała ta oddziaływała bezpośrednio w sferę prawną skarżącej.

Sąd winien zatem rozważyć, czy uchwała ta była uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej a nie tzw. uchwałą wewnętrzną.

W orzecznictwie i doktrynie brak jest wprawdzie jednolitości poglądów w kwestii kryterium pozwalającego na ścisłe rozróżnienie tego rodzaju uchwał, tym niemniej przyjmuje się z reguły, że uchwały z zakresu administracji publicznej to: albo akty prawa miejscowego będące upoważnieniem, zawartym w art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.s.g. albo uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4-6 u.s.g., albo uchwały określone w art. 18 ust. 2 pkt 11-14 u.s.g. (vide: Gabriela Jyż – Komentarz do art. 101 u.s.g. Informacja prawnicza LEX).

Tymczasem, zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego uchwała, jak wynika z jej treści, podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z § 2 ust. 5 załącznika do uchwały Rady [...] z [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 119, poz. 2927 ze zm.) i art. 14 ust. 2 i 5 u.g.n.

Poza tym, jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, nie zobowiązywała ona Prezydenta do obciążenia przedmiotowych działek służebnością, a jedynie stanowiła ona dla niego upoważnienie do podjęcia dalszych w tym kierunku działań. W rezultacie Prezydent wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. stosowne zarządzenie, w którym wyraził zgodę na dokonanie powyższego obciążenia. Analiza treści tego zarządzenia mogłaby mieć, istotne znaczenie w kwestii oceny charakteru zaskarżonej uchwały.

Podnieść również trzeba, że upatrywanie przez Sąd Wojewódzki interesu prawnego uczestniczki postępowania w zaskarżeniu analizowanej uchwały w treści praktycznie tylko przepisów konstytucyjnych, tłumacząc ten fakt w ten sposób, iż przyjęcie koncepcji odmiennej spowodowałoby pozbawieniem jej (ogólnie mówiąc) prawa do sądu, wydaje się o tyle mało przekonywujące, że w tym przypadku użytkownik wieczysty ma prawo wystąpić do sądu cywilnego z powództwem opartym na przepisie art. 294 k.c. (żądając zniesienia służebności gruntowej) lub może wnioskować o zmianę sposobu wykonywania służebności (art. 291 k.c.). W tych warunkach trudno zatem przyjąć, iż uczestniczka postępowania jest pozbawiona w ogóle ochrony prawnej i prawa do sądu.

Wreszcie, wprawdzie wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii istnienia, czy nieistnienia podstawy prawnej dla podjęcia wspomnianej uchwały, jest obecnie przedwczesne, tym niemniej zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest również spójne. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji z jednej strony stwierdził, że (cyt.): " przepis art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zatem zgoda na czynności wymienione w art. 14 u. g. n. jest wymagana zawsze, niezależnie od istnienia stosownych przepisów prawa miejscowego, czyli uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości" a z drugiej strony podał, że wobec treści art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) u.s.g. wydanie przez radę gminy uchwały na jego podstawie, czyli uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania jedynie w czasie oznaczonym dłuższym niż 3 lata, nie mogło stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy - w trybie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. - uchwały wyrażającej zgodę na nieodpłatne obciążenie nieruchomości gminnej na czas nieoznaczony.

Powyższe istotnie dowodziło wewnętrznej sprzeczności stanowiska Sądu I instancji, polegającej na tym, że skoro Sąd ten uznał, iż art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowił lex specialis, to wówczas w ogóle rozważania, dotyczące art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. nie miały racji bytu. Jeżeli bowiem art. 14 ust. 5 u.g.n. stanowił przepis szczególny, to kwestia istnienia uchwały (stanowiącej prawo miejscowe), czyli wydanej na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. była bez znaczenia. W rezultacie zatem, jeśli Sąd I instancji przyznał, że podstawa prawna dla ocenianej uchwały istniała (była ona również przywołana w uchwale) to niezrozumiałe było, dlaczego przyjął, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

Z tej przyczyny należało uznać, że także w odniesieniu do kwestii zgodności z prawem omawianej uchwały, zaskarżony wyrok nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, iż skoro, jak wyżej wskazano, jako podstawę uchwalenia rzeczonej uchwały podano kilka przepisów prawa (w tym prawa powszechnie obowiązującego i miejscowego), to stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że tylko jeden z tych przepisów (i to będący przepisem prawa miejscowego) nie mógł stanowić podstawy prawnej dla podjęcia wspomnianej uchwały, nie wyjaśniało jeszcze, dlaczego Sąd I instancji ostatecznie przyjął, iż uchwała ta została podjęta całkowicie bez postawy prawnej. W takiej sytuacji należało przecież ocenić, czy pozostałe, wskazane w uchwale przepisy prawa nie mogły stanowić wystarczającej dla jej uchwalenia podstawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien zatem skargę rozpoznać przede wszystkim z udziałem Prezydenta [...] i w pierwszej kolejności szczegółowo wyjaśnić, czy skarżąca A. Z. posiada w ogóle interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady W. z dnia [...] lutego 2012 r. - badając przy tym również charakter tej uchwały. W tym celu pomocne może okazać się zanalizowanie treści wspomnianego wyżej zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zezwalającego na obciążenie przedmiotowej nieruchomości służebnością drogową i dopiero w przypadku, gdyby Sąd uznał jednak, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą wewnętrzną, czyli skierowaną do innego organu gminy ( w tym wypadku Prezydenta), a skarżąca posiada wspomniany wyżej interes prawny w jej zaskarżeniu, to uchwała taka mogłaby by być oceniana pod względem legalności. W takiej sytuacji należałoby jednak rzetelnie zbadać możliwość jej podjęcia w oparciu o treść wszystkich przepisów w niej wskazanych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - nie zgodził się z argumentacją zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji

Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien skargę rozpoznać przede wszystkim z udziałem Prezydenta [...] i w pierwszej kolejności szczegółowo wyjaśnić, czy skarżąca A. Z. posiada w ogóle interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady z dnia [...] lutego 2012 r. - badając przy tym również charakter tej uchwały. W tym celu pomocne może okazać się zanalizowanie treści wspomnianego wyżej zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zezwalającego na obciążenie przedmiotowej nieruchomości służebnością drogową. Podnieść również trzeba, że upatrywanie przez Sąd Wojewódzki interesu prawnego uczestniczki postępowania w zaskarżeniu analizowanej uchwały w treści praktycznie tylko przepisów konstytucyjnych, tłumacząc ten fakt w ten sposób, iż przyjęcie koncepcji odmiennej spowodowałoby pozbawieniem jej (ogólnie mówiąc) prawa do sądu, wydaje się o tyle mało przekonywujące, że w tym przypadku użytkownik wieczysty ma prawo wystąpić do sądu cywilnego z powództwem opartym na przepisie art. 294 k.c. (żądając zniesienia służebności gruntowej) lub może wnioskować o zmianę sposobu wykonywania służebności (art. 291 k.c.). W tych warunkach trudno zatem przyjąć, iż uczestniczka postępowania jest pozbawiona w ogóle ochrony prawnej i prawa do sądu.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd rozpoznał ją z udziałem Prezydenta [...] – w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta radcy prawnemu M. D. - która była obecna na rozprawie.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej u.g.n.- każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] wyraziła zgodę na nieodpłatne obciążenie służebnością gruntową przejścia i przejazdu nieruchomości będącej własnością [...] stanowiącej m. in. działkę nr ewidencyjny [...] o pow. [...] m2 przy ul. [...] - na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości działki nr ew. [...] o pow. [...]m2, obręb [...], położonej przy [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Ministerstwa Sportu i Turystyki.

Następnie - w wykonaniu uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. - Prezydent [...] zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], wyraził zgodę na nieodpłatne ustanowienie opisanej wyżej służebności określając, że prawo przejścia i przechodu wykonywane będzie na terenach oznaczonych na załączniku graficznym do tego zarządzenia.

Pół roku później - w dniu [...]października 2012 r. została zawarta umowa notarialna o ustanowieniu na rzecz A. Z. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], którą poprzedziła decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o ustanowieniu - w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – ww. prawa.

Analizując sprawę Sąd uznał, że A. Z. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. - bowiem nie narusza ona jej interesu prawnego, nie dotyczyła sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej.

Przedmiotowa uchwała nie była uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej (o których mowa m. in. w art. 18 ust. 2 pkt 4-6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej u.s.g. lub w art. 18 ust. 2 pkt 11-14 u.s.g.) – była to uchwała wewnętrzna (podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.).

Została ona podjęta w dniu [...] lutego 2012 r., a więc w dacie, gdy [...] było formalnie właścicielem nieruchomości – co oznacza, że Rada miała kompetencję do podjęcia uchwały dotyczącej zgody na ustanowienie służebności na własnej nieruchomości.

Ponadto, na etapie podejmowania tej uchwały, nie chodziło o dokonanie czynności obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, ale o podjęcie decyzji w sprawie jej przeznaczenia. Powyższe zaś następuje w ramach publicznoprawnych zadań gminy. Uchwała stanowiła warunek sine qua non do podjęcia dalszych kroków w postaci ustanowienia służebności, ale sama w sobie takiego skutku nie rodziła. Była bowiem skierowana do organu wykonawczego, jakim jest Prezydent [...] i stanowiła dla niego legitymację do podjęcia dalszych działań. Zatem zaskarżona uchwała, będąca aktem kierunkowym w sprawie dalszego przeznaczenia gruntu, miała w sobie cechy typowe dla administrowania mieniem komunalnym i taki był w istocie jej charakter.

W związku z powyższym brak interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały istniał już w dacie jej wydania, gdyż sam akt nie skutkował ustanowieniem służebności, był jedynie "decyzją" o przeznaczeniu nieruchomości, ponadto nieruchomość stanowiła własność [...].

Również na moment wnoszenia skargi skarżąca (będąca już wówczas użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości) nie posiadała interesu prawnego - właśnie ze względu na fakt, iż akt ten stanowił tylko wytyczną, co do sposobu gospodarowania przedmiotową nieruchomością. Poza tym uchwała na tę chwilę już się skonsumowała - zostało na jej podstawie wydane zarządzenie Prezydenta z [...] kwietnia 2012 r., które wyrażało zgodę na ustanowienie służebności gruntowej przejścia i przejazdu, szczegółowo określając, że te prawa wykonywane będą na terenach oznaczonych na załączniku graficznym do tego zarządzenia. Zatem dopiero to zarządzenie - wydane w wykonaniu przedmiotowej uchwały - ustanawiało konkretną służebność gruntową.

Ponadto skarżąca nie ma interesu prawnego wynikającego z przepisów Konstytucji RP - nie została pozbawiona ochrony prawnej i prawa do sądu. Użytkownik wieczysty ma prawo wystąpić do sądu cywilnego z powództwem opartym na przepisie art. 294 k.c. (żądając zniesienia służebności gruntowej) lub może wnioskować o zmianę sposobu wykonywania służebności (art. 291 k.c.).

Podsumowując należy podnieść, że pojęcie "interesu prawnego" jest odnoszone do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem. Zaskarżeniu - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej , to jest wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. Należy zatem wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuacje prawną strony skarżącej. Przyjmuje się przy tym, iż interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Taka zaś sytuacja nie zachodziła w analizowanej sprawie - bowiem zaskarżona uchwała

nie narusza jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących skarżącej konkretnych uprawnień materialnoprawnych, nie istnieje żaden przepis prawa, kreujący po jej stronie interes prawny do podważania regulacji w niej przyjętych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający ponownie w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona uchwała jest uchwałą wewnętrzną, czyli skierowaną do innego organu gminy (w tym wypadku Prezydenta), zaś skarżąca nie posiada interesu prawnego w jej zaskarżeniu, dlatego też nie oceniał jej pod względem legalności.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.