Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 217/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a, art. 75, art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 35, art. 270, art. 272, art. 273, art. 274, art. 334, art. 335, art. 336, art. 389, art. 403, art. 552
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Inne z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr SZ.RUO.4701.1.35.2020.MB uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") z dnia 22 października 2020 r., nr SZ.ZUO.1.470.1915.3.2020.BM w części tj. w zakresie punktu II, dotyczącego określenia P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w K. P. (zwanemu dalej: "przedsiębiorstwem", "stroną") dopłaty w opłacie zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt 1.) oraz utrzymał decyzję w mocy w pozostałym zakresie (pkt 2.).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Organ działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. – zwanej dalej: "u.p.w."), w związku uzyskanym przez spółkę pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym jej przez Starostę K. (decyzja z dnia 15 marca 2007 r. nr [...]) wydał w dniu

20 marca 2019 r. informację ustalającą przedsiębiorstwu wysokość opłaty zmiennej

za usługi wodne w czwartym kwartale 2018 roku w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych. Informacja została przedsiębiorstwu doręczona w dniu 25 marca

2019 r. Wysokość ww. kwoty została ustalona w oparciu o dane wykazane przez przedsiębiorstwo w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w ilości 2.182,00 m3.

W dniu 4 czerwca 2019 r. organ wszczął postępowanie w sprawie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za czwarty kwartał 2018 r. Decyzją z dnia

20 sierpnia 2019 r. nr SZ.ZUO.1.470.1915.3.2019.BM organ umorzył w całości postępowanie w sprawie określenia przedsiębiorstwu wysokości opłaty zmiennej

za czwarty kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na dokonanie całkowitej spłaty należności w dniu 12 lipca

2019 r.

Z akt administracyjnych wynikało, że w dniu 25 czerwca 2019 r. w siedzibie przedsiębiorstwa odbyła się kontrola, w wyniku której ustalono, że kontrolowany podmiot w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadził działalność polegającą

na pobieraniu wód podziemnych i dostarczaniu wody dla gospodarstw domowych oraz pozostałych odbiorców prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych.

Po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych, organ w decyzji z dnia 22 października 2022 r. postanowił w pkt 1 określić przedsiębiorstwu za czwarty kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości

[...] zł za pobór wód podziemnych w miejscowości C.; w pkt 2 określił przedsiębiorstwu wysokość dopłaty w opłacie zmiennej za czwarty kwartał 2018 r.

w kwocie [...]zł za pobór wód podziemnych w ww. miejscowości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w wyniku kontroli gospodarowania wodami przedsiębiorstwo przedstawiło zestawienie ilości pobranej (2.182 m3) oraz sprzedanej wody (952m3) w czwartym kwartale 2018 r. z ww. ujęcia. W załączniku do pisma 14 sierpnia 2019 r. przedsiębiorstwo wykazało ilość wody sprzedanej do celów realizacji zadań własnych w zakresie zaopatrzenia gospodarstw domowych w wysokości 406 m3 oraz ilość wody pobranej do działalności gospodarczej w wysokości 546 m3 co daje łącznie 952 m3.

W związku z brakiem danych dotyczących ilości pobranej wody z ujęcia C. z podziałem na wodę pobraną do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz wodę pobraną do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, organ dokonał wyliczenia ilości pobranych wód podziemnych z tego ujęcia w drodze oszacowania. Szczegółowe wyliczenia organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji i wskazał, że wpłacona opłata zmienna za czwarty kwartał 2018 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych nie pokrywała wysokości opłaty zmiennej określonej decyzją w kwocie [...]zł. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 roku, poz. 900, ze zm., dalej "O.p.") organ określił wysokość dopłaty w opłacie zmiennej za ww. okres, która wynosiła [...] zł.

Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu i w odwołaniu wniosła

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów materialnych, tj. art. 272 ust. 1 i ust. 2 u.p.w., przez błędne wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za czwarty kwartał

2018 r. za pobór wód podziemnych w ww. miejscowości, z uwzględnieniem

celów, na jaki pobierana jest woda, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 27 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm., dalej "rozporządzenie"),

2) przepisów proceduralnych, tj. art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), przez naruszenie zakazu powagi rzeczy osądzonej i wszczęcia postępowania w sprawie, co do której postępowanie zostało przeprowadzone i zakończone ostateczną decyzją, a także naruszenie art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ uznał, że odwołanie to zasługiwało

na uwzględnienie, ale jedynie w części i z przyczyn innych niż podniesione przez stronę. Wobec powyższego decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 22 października 2020 r. w części tj. w zakresie punktu 2, dotyczącego określenia dopłaty w opłacie zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w punkcie 2 utrzymał decyzję w mocy w pozostałym zakresie.

Organ wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości B. - prowadzony na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - dokonywany był jedynie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (określonych w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia), do których stosuje się preferencyjną stawkę opłat, czy też w związku z możliwością rozdziału pobranych wód podziemnych w celu dostarczenia ich zarówno gospodarstwom domowym, jak i pozostałym odbiorcom - nie miało tylko takiego charakteru.

A w konsekwencji, czy ujmowanie wód i dostarczanie ich dla potrzeb gospodarstw domowych należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, natomiast pobór wód i dostarczanie ich pozostałym odbiorcom uznać należało za pobór odpowiadający celowi, określonemu w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia (tj. poborowi, uzdatnianiu i dostarczaniu wody), który to pogląd zaprezentował organ w zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że spółka w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zaopatrywała zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Organ wskazał, że użycie przez ustawodawcę w przepisach (art. 274 pkt 4 u.p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia) pojęcia "ludność" oznaczało, że wymieniony cel poboru wód przez ww. przedsiębiorstwo realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorców usług, tj. ludności (gospodarstw domowych), z wyłączeniem wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia innych niż ludność podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, czy podmiotów publicznych. Z brzmienia powołanych przepisów wynikało zatem wprost, że to kategoria odbiorców usług, którym zostanie dostarczona pobrana przez przedsiębiorstwo woda wpływa na określenie celu poboru wód przez to przedsiębiorstwo.

Organ wyjaśnił, że użyte w art. 274 pkt 4 u.p.w. pojęcie "ludności" nie jest przypadkowe i wskazuje na kategorię odbiorców, którym woda jest przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dostarczana. Zdaniem organu odwoławczego pojęcie "ludności" użyte w wyżej wskazanym przepisie należy utożsamiać z pojęciem "mieszkaniec".

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że użyty w art. 274 pkt 4 u.p.w. zwrot "zbiorowe zaopatrzenie ludności" należy uznać za tożsame ze zwrotem "zbiorowe zaopatrzenie wspólnoty", o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; zm.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1834). Organ stwierdził ponadto, że cel poboru wody wskazany art. 274 pkt 4 u.p.w. dotyczy wyłącznie zbiorowego zaopatrywania mieszkańców gminy w wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych. Prawidłowa wykładania wyżej wskazanego przepisu, wprost przesądziła o tym, że dostarczanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wód podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz podmiotom publicznym wykraczało poza zakres regulacji art. 274 pkt 4 u.p.w.

Organ wskazał, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo

- kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit.za u.p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazana

w powołanych przepisach sekwencja następujących po sobie czynności od strony przedmiotowej odpowiadała bowiem definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Znajdowała też odzwierciedlenie w sekcji E dział 36 Polskiej Klasyfikacji Działalności,

pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, a ponadto została wpisana w dziale

3 Krajowego Rejestru Sądowego. Istotne znaczenie miało również to, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmowało też wszystkie procesy technologiczne, które były pośrednio lub bezpośrednio związane z ujmowaniem wody, jej uzdatnianiem lub dostarczaniem, jeżeli pomiędzy danego rodzaju zdarzeniem (sytuacją), a ujmowaniem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody istniał związek przyczynowo skutkowy. Zatem zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiadało celowi poboru wód z art. 274 pkt 4 u.p.w., albowiem nie polegało na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przez organ przepisów proceduralnych, tj. naruszenie zakazu powagi rzeczy osądzonej, zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, zasady niezwłocznego załatwiania spraw, organ uznał za nieuzasadnione.

Ponadto organ stwierdził, że ze względu na fakt, iż przedsiębiorstwo zaopatrywało w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi zarówno ludność, jak i inne podmioty, organ słusznie określił ww. podmiotowi wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w czwartym kwartale 2018 r. w podziale na poszczególne cele, tj. do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, równocześnie biorąc pod uwagę jednostkowe stawki opłaty określone odpowiednio w § 5 ust. 1 pkt 40 lit.c i § 5 ust. 1 pkt 27 lit.a rozporządzenia.

Następnie organ wyjaśnił, że w sprawach opłat za usługi wodne podmioty obowiązane do ich ponoszenia nie składają deklaracji, a wysokość tych opłat ustala organ w formie informacji. Powołując się na odpowiednie stosowanie przepisu art. 21 § 3 O.p. do opłat za usługi wodne, organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej dla strony wysokość opłaty zmiennej za czwarty kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż informacje przedłożone przez stronę w oświadczeniu będącym podstawą ustalenia wysokości opłaty zmiennej w pierwotnej informacji, zawierały odmienne wskazania niż ustalenia poczynione przez organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem wyników kontroli gospodarowania wodami. Organ zaznaczył, iż zgodził się ze sposobem (w drodze oszacowania) wyliczenia ilości pobranych wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w omawianej miejscowości w podziale na poszczególne grupy odbiorców, która uwzględniona została do określenia wysokości opłaty zmiennej za okres wskazany w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omyłkowo przywołano - niemający zastosowania w niniejszej sprawie - przepis prawa,

tj. art. 74a O.p. Jednak z określonych w skarżonej decyzji podstaw prawnych, jej sentencji i uzasadnienia jednoznacznie wynikało, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest określenie dla strony opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w czwartym kwartale

2018 r., w wysokości innej niż opłata ustalona w informacji z dnia 20 marca 2019 r., uwzględniającej wyłącznie preferencyjną stawkę opłaty wskazaną w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Pomimo przywołania (w samym uzasadnieniu skarżonej decyzji) niewłaściwego dla sprawy art. 74a O.p. zaskarżoną decyzję uznał za merytorycznie prawidłową i odpowiadającą prawu.

Organ wskazał, że kontrolowana decyzja winna zawierać wyłącznie rozstrzygnięcie w postaci określenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Okoliczność, że wcześniej strona wpłaciła tytułem opłaty zmiennej na podstawie informacji z dnia

20 marca 2019 r., a co za tym idzie określenie w zaskarżonej decyzji kwoty pozostałej podmiotowi do zapłaty, tj. [...] zł, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, tj. określenie należnej opłaty. Informacja o tym fakcie powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co też miało miejsce w rozpoznawanym przypadku. Organ uznał, że sentencja zaskarżonej decyzji, nie była wprawdzie prawidłowa, lecz nieprawidłowość ta nie skutkowała stwierdzeniem jej nieważności. Punkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji dotyczący określenia wysokości dopłaty, ze wskazanych powyżej przyczyn musiał być wyeliminowany z sentencji decyzji, stąd powstała konieczność uchylenia decyzji w części dotyczącej punktu 2 i umorzenia postępowania w tym zakresie.

Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i w skardze wniesionej do sądu zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie przed Dyrektorem Zarządu Zlewni w Gryficach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w całości, albowiem decyzja organu I instancji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w każdym z powyższych przypadków;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w części w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do wydania orzeczenia o ww. treści.

3. art. 272 ust. 1 i ust 2 u.p.w. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych w miejscowości C., gm. K. P. z uwzględnieniem celów, na jaki pobierana jest woda, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne,

4. art. 274 pkt 1 lit a u.p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit, a oraz § 5 ust, 1 pkt 40 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a nie wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

5. art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w. poprzez nieuprawnione ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej;

6. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku;

7. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji i ustalenie podstawy naliczenia opłaty zmiennej.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji

w zaskarżonej części i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność określenia decyzją z dnia

22 października 2020 r. przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach za czwarty kwartał 2018 r. opłaty zmiennej w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych w miejscowości C., tj. w wysokości odmiennej od tej ustalonej w informacji z dnia 20 marca 2019 r. i opłaconej przez skarżącą.

Zgodnie z ustalonymi w toku postępowania okolicznościami sprawy, skarżąca wykazała jedynie pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, bez wykazania poboru wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Organy uznały jednak, że udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne nie ogranicza celu poboru wód podziemnych jedynie do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (określonych w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia), lecz w związku z rozdziałem pobranych wód podziemnych obejmuje również pobór do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (określonych w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia).

Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności zwraca uwagę na zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Skarżąca podniosła, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy pominął fakt,

iż w dniu 20 sierpnia 2019 r. została wydana przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Gryficach decyzja umarzająca w całości postępowanie w sprawie określenia skarżącej wysokość opłaty zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty K. z dnia 15 marca 2007 r. Skarżąca stwierdziła, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje wydane wobec niej i dotyczące tej samej opłaty (tj. decyzja z dnia

20 sierpnia 2019 r. oraz decyzja z dnia 22 października 2020 r.). Podkreśliła ona,

że ponowne wszczęcie postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za czwarty kwartał 2018 r. przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym oznacza, że kolejny raz rozpoznano sprawę już ostatecznie rozstrzygniętą.

Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że mimo słusznego stwierdzenia przez skarżącą, iż w przedmiotowej sprawie zostały wydane dwie decyzje, to jednak tylko jedna z nich stanowi decyzję merytoryczną, określającą wysokość opłaty zmiennej za pobór wód, druga decyzja jako umarzająca postępowanie, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie zawiera rozstrzygnięcia, które w sposób bezpośredni określałoby skarżącej możliwy do zrealizowania obowiązek. Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie ma racji wskazując, że w sprawie nie zaszły żadne zmiany podmiotowe ani prawne, które uzasadniałyby ponowne wszczęcie postępowania i wydanie nowej decyzji.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r. zakończono postępowanie wszczęte w związku z nieuiszczeniem przez przedsiębiorstwo opłaty zmiennej za pobór wód. Jak wynikało z materiału dowodowego sprawy, w trakcie postępowania (wszczętego w dniu 4 czerwca 2019 r., zgodnie z zawiadomieniem doręczonym spółce w dniu 5 czerwca 2019 r.) opłata została przez spółkę uiszczona, co spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że istotą rozstrzygnięcia w tym postępowaniu był właśnie brak zapłaty ciążącej na spółce opłaty za pobór wód. Zatem dokonanie zapłaty w trakcie postępowania stało się podstawą do umorzenia postępowania. Natomiast w dniu 10 lutego 2020 r. wszczęto postępowanie (zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2020 r., doręczonym skarżącej 12 lutego 2020 r.), które zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji określającej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych. W ocenie Sądu, uzasadnione było zatem wszczęcie i przeprowadzenie ponownego postępowania, które tym razem toczyło się w zakresie wysokości opłaty za pobór wód. W tych okolicznościach organ I instancji wydał decyzję merytoryczną rozstrzygającą co do istoty sprawy.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższa przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, a zatem podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Istotne jest zatem zaistnienie tożsamości sprawy w zakresie podmiotu, przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 341/18; z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14; z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09).

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy mamy do czynienia z nowymi okolicznościami, nie będącymi przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też okolicznościami stanowiącymi podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone dowody. Co istotne, niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas, gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej; okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163).

W tym miejscu wskazać należy, iż na konieczność ustalenia tożsamości sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, aby rozważyć skutki zakazu ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, z uwagi na sankcję nieważności decyzji (res iudicatae) zwraca uwagę piśmiennictwo (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 123; M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2106, s. 910 i n.). W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się nadto, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, przy czym zauważa się, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15 wydanie, Warszawa 2017, s. 879). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, część 5, red. B. Adamiak, s. 618 i n.). Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie, takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2906/17 i powołane tam orzeczenia).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 października 2020 r. Jak już bowiem wyżej wskazano decyzja z dnia 22 października 2020 r. stanowiła rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a takiej cechy nie ma decyzja ostateczna z dnia 20 sierpnia 2019 r.

Przechodząc do oceny istoty sporu w niniejszej sprawie, wskazać należy, że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, w którym ustalony zostaje m.in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie skarżącej, należy odróżnić cel poboru od dalszych losów pobranej wody. W przypadku przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego działającego w oparciu o przepisy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm., dalej "u.z.z.w."), cel taki jest zdeterminowany już w momencie poboru wody z ujęcia/studni głębinowej. Przedsiębiorstwo nie ma wpływu na dalsze losy wody. Zdaniem skarżącej, cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu obciąża przedsiębiorstwo. Skarżąca podniosła, że organ nie przeanalizował w sposób należyty treści zezwolenia wodnoprawnego na pobór przez spółkę wód podziemnych z przedmiotowego ujęcia, wskazując jedynie, że określony w zezwoleniu cel poboru wody nie został ograniczony do jej dostarczania wyłącznie gospodarstwom domowym.

Natomiast, w ocenie organów obu instancji, skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżąca dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym dla ujęcia w miejscowości C., na pobór wód podziemnych bez ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych.

Na poparcie przedstawionej przez organ odwoławczy tezy powołał on przepisy

§ 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia i art. 274 pkt 4 u.p.w. Zdaniem organu odwoławczego, z przepisów prawa wynika wprost, że to kategoria odbiorców usług, którym zostanie dostarczona pobrana przez przedsiębiorstwo wodociągowo

– kanalizacyjne woda wpływa na określenie celu poboru wód przez to przedsiębiorstwo.

Wskazać należy, że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 389 pkt 1 u.p.w.), w którym ustalony zostaje m.in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 u.p.w.).

Poboru wód dokonuje podmiot korzystający z usługi wodnej i to na nim ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz art. 298

pkt 1 u.p.w.), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 u.p.w.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.p.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w u.p.w. Przepis art. 35 ust. 1 u.p.w. odnosi się do jednej z form korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci usług wodnych. Przepis ten swoim zasięgiem obejmuje podmioty korzystające z usług wodnych i nie dotyczy odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo

- kanalizacyjne. Zatem, określone w u.p.w. zasady dostępu do usług wodnych, do których zalicza się przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się wyłącznie

do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie do odbiorców usług wodociągowo - kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać na kształt obowiązków w zakresie opłat, obciążających te podmioty. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1269/20).

W wyroku NSA z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 4152/21 stwierdzono,

że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w.,

tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 u.p.w. Ustawodawca w u.p.w. zawiera normy prawne, z których wynika, że cel korzystania z wód jest ustalany w pozwoleniu wodnoprawnym i stanowi jego obligatoryjny element (warunek), a naruszenie tego warunku może skutkować odebraniem lub ograniczeniem prawa do korzystania z wód. Dokonując więc oceny celów poboru wód, o których mowa w przepisach art. 274 pkt 2 - pkt 4 u.p.w., należy rozumieć je tak samo, jak cele, o których mowa w art. 403 ust. 1 i art. 415 pkt 1 u.p.w., tj. jako skierowane do podmiotów korzystających z usług wodnych. Nie do pogodzenia z założeniem aksjologicznej spójności systemu prawa byłaby sytuacja, w której opłaty za usługi wodne stanowiące daniny publiczne należne za korzystanie z wód byłyby naliczane z uwzględnieniem celu lub celów odmiennych od przyjętego w akcie administracyjnym celu lub celów poboru wód, mimo że ustawodawca nie nadał im odmiennego znaczenia.

Zdaniem Sądu, prawidłowa zatem wykładnia przepisów art. 274 pkt 2 - pkt 4 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 lit.c rozporządzenia z uwzględnieniem ich relacji do art. 35 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389

pkt 1, art. 403 ust. 1 oraz art. 415 pkt 1 u.p.w. prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także prowadzące działalność rolniczą, nie korzystają z usług wodnych, lecz korzystają z usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo

- kanalizacyjne, to cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę tych usług. Skoro także jednostkowa stawka opłaty

za usługi wodne jest jednym z zasadniczych elementów, które wpływają na wysokości opłaty za usługi wodne, to powiązanie celu poboru wód z podmiotem korzystającym

z usługi wodnej, a nie z odbiorcą usług wodociągowo - kanalizacyjnych zapewnia prawidłowe ustalenie daniny publicznej na podstawie niebudzących wątpliwości danych dotyczących ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu poboru wód przez podmiot korzystający z usług wodnych oraz według tych samych zasad dla wszystkich podmiotów pozostających w relewantnej sytuacji prawnej.

Tym samym, ustalenie przez organ tego w jaki sposób finalni odbiorcy wykorzystywali wodę dostarczaną przez podmiot korzystający z usług wodnych byłoby dla sprawy irrelewantne. Istotny pozostaje cel poboru wód przez skarżącą, a nie faktyczny cel wykorzystania wód przez jego odbiorców.

Nadto, dostrzec należy, że u.p.w., jak i wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia, nie zawierają definicji legalnej terminu "zbiorowe zaopatrzenie w wodę". Jednak definicja legalna "zbiorowego zaopatrzenia w wodę" znajduje się

w art. 2 pkt 21 u.z.z.w., który stanowi, że jest nią działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Zgodnie także z art. 2 pkt 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przepis art. 2 pkt 3 u.z.z.w. wyjaśnia także, że każdy, kto korzysta z usług wodociągowo - kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym jest odbiorcą usług.

Przywołane regulacje u.z.z.w. również wskazują, że odbiorcy usług nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, korzysta z wymienionej usługi wodnej na podstawie i w warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym. Przepisy dotyczące opłat za usługi wodne odnoszą się natomiast, jak już wskazano, wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych i to aktywność tych podmiotów, dotycząca zakresu i celu korzystania z wód, winna wpływać na kształt obowiązków związanych z wysokością opłat, obciążających te podmioty.

Zatem okoliczność, że działalność polegająca na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi może być prowadzona wyłącznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie oznacza, że jedynym celem poboru wody przez taki podmiot jest cel wskazany w art. 274 pkt 4 u.p.w. Skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zaopatruje bowiem zarówno gospodarstwa domowe, podmioty publiczne, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 marca 2007 r. zostało udzielone skarżącej na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C. (dz. ew. nr [...]) stanowiącego dwie studnie głębinowe oraz na odprowadzanie ścieków oczyszczonych - wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody w położonej w miejscowości C.. Przedmiotowa decyzja nie zawiera wskazania i ograniczenia, że jedynym celem poboru będzie dostarczenie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. Z tego względu nie można uznać, że wyłącznym celem poboru wody przez skarżącą jest zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Nadto, w sprawie organ przeprowadził w dniu 25 czerwca 2019 r. na podstawie przepisów art. 334, art. 335 i art. 336 u.p.w., kontrolę gospodarowania wodami

dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez skarżącą, na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż skarżąca, w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców, co jest zgodne

z zatwierdzonymi dla tego podmiotu taryfami dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę

i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W konsekwencji prawidłowo organy obu instancji oceniły, że skoro pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w obu celach, tj. w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, to celami poboru wód są: określony w art. 274 pkt 4 u.p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. wodę przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych (por. definicja "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi", zawarta w art. 16 pkt 70 u.p.w. oraz art. 2 pkt 18 u.z.z.w.) oraz pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit.za u.p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Przedstawione stanowisko znajduje poparcie w doktrynie prawa, gdzie wskazuje się, że ustawodawca wyraźnie chciał zastosować ochronę mieszkańców zużywających wodę przeznaczoną do spożycia, wyodrębniając w art. 274 pkt 4 u.p.w. - jako osobną regulację - górną jednostkową stawkę opłaty za pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. (por. red. dr Krzysztof Filipek, Mariusz Kucharski, Paweł Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Legalis, 2017, wyd. 1). Natomiast, pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit.za u.p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazana w powołanych przepisach sekwencja następujących po sobie czynności od strony przedmiotowej odpowiada bowiem definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Znajduje też odzwierciedlenie w sekcji E dział 36 Polskiej Klasyfikacji Działalności, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, a ponadto została wpisana w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego Skarżącej. Zatem, zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód z art. 274 pkt 4 u.p.w., jako że nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy.

Reasumując, skarżąca przez to, że jest przedsiębiorstwem wodociągowo

- kanalizacyjny, w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., nieprawidłowo wywodzi, iż każdy dokonywany przez nią pobór wody mieści się w granicach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy część świadczonych przez skarżącą usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody nie odnosi się do ludności, lecz do innych podmiotów.

Prawidłowość powyższego stanowiska Sądu potwierdza również najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazał bowiem NSA w wyrokach z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4088/21 oraz

III OSK 4089/21, przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami u.z.z.w. są normy u.p.w. i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z § 5

pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Oznacza to, że niniejsze stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach u.p.w. i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Ponadto (...) nie można pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Powyższy pogląd NSA wyrażono także w szeregu innych, najnowszych wyroków (por. wyroki z dnia

13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4137/21 i sygn. akt III OSK 4121/21). Jak wskazał nadto NSA stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu

o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4099/21).

Za nieuprawnione zatem należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, bowiem organy obu instancji przepisy te prawidłowo zinterpretowały i także zastosowały w sprawie, gdyż wysokość opłaty zmiennej została w sprawie ustalona w wysokości uzależnionej od ilości wód pobranych w czwartym kwartale 2018 r. oraz rodzaju i przeznaczenia wody oraz jej średniego niskiego przepływu, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych i opiewała na iloczyn jednostkowej stawki opłaty - w zależności od celu poboru - i ilości pobranych wód, wyrażonej w mł, czyli zgodnie z przepisami określonych w art. 274

pkt 4 u.p.w. i § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w celu zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, jak i - zgodnie z przepisami art. 274 pkt 2 za u.p.w. i § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia - w celach poboru, uzdatniania i dostarczania wody pozostałym odbiorcom. Opłata zmienna została obliczona prawidłowo.

Z uwagi na powyższe, Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji,

że brzmienie przedstawionych regulacji nie przesądza o tym, że skarżąca pobiera wodę wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i w konsekwencji argumenty dotyczące zarzutu skargi związane z tą kwestią, uznał za nieuzasadnione.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 552 ust. 2 i ust. 2a pkt 2 u.p.w., podkreślić należy, że w obecnie obowiązującej u.p.w. wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór tych wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w mł (art. 272 ust. 1 u.p.w.). Zgodnie z art. 272 ust. 11 u.p.w., ustalenie ilości pobranych wód odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych. Jednocześnie

art. 552 ust. 2 u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: (1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; (2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; (3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Ponadto zgodnie z art. 273 ust. 1 u.p.w. podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację przysługuje reklamacja, jeśli podmiot nie zgadza się z wysokością opłaty, a w razie nieuznania reklamacji wydawana jest decyzja, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 8 u.p.w.). Natomiast, w razie uznania reklamacji organ przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne, nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne.

W przedmiotowej sprawie, skarżąca podała ilość pobranych wód ogółem,

tj. 2 182 mł. Natomiast w zestawieniu z dnia 25 czerwca 2019 r. wskazano pobór wody 2.182 mł, sprzedaż 952 mł a do płukania filtrów 14 mł. W załączniku do pisma z dnia 14 sierpnia 2019 r. przedstawiła strukturę sprzedaży wody w IV kwartale 2018 r. w rozbiciu na sprzedaż dla gospodarstw domowych 406 mł, dla działalności gospodarczej 546 mł. Ponadto poinformowała, że wykonanie elektronicznego wyciągu z systemu bilingowego odbiorców usług prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z wymaganiami zawartymi w punkcie II protokołu kontroli okazało się technicznie niemożliwe.

Wobec braku danych pochodzących od skarżącej odnoszących się do precyzyjnej ilości pobieranej wody na określone cele, organ wykonał kontrolę gospodarowania wodami dla potrzeb weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód pobranych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości C. przez skarżącą. Wobec tego, kontrola wykazała, że skarżąca pobrała wody 2.182 mł, pobrała do celów realizacji zadań własnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi - 931 mł (42,65 % całkowitego poboru), ilość wody pobranej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody – 1.251 mł (57,35 % całkowitego poboru wody).

Bezspornie skarżąca, w ramach zbiorowego zaopatrywania w wodę, prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych do celów dostarczenia wody zarówno dla gospodarstw domowych, jak i pozostałych odbiorców (tj. prowadzących działalność gospodarczą).

W myśl art. 272 ust. 13 u.p.w., w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej dla tych celów i potrzeb, przy czym na mocy art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych. Regulacja art. 552 ust. 2a i następne u.p.w., która weszła w życie z dniem 20 września 2018 r., miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, wskazujący dodatkowe sposoby pozyskania przez właściwe organy informacji, na podstawie których można było określić w prawidłowej wysokości opłatę zmienną za korzystania z usług wodnych.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 300 u.p.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Instytucja szacowania uregulowana jest natomiast w art. 23 O.p. który znajduje się właśnie w dziale III tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że przyjęta przez organ szacunkowa metoda ustalania wysokości opłaty zmiennej, przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa ma swoje umocowanie prawne, albowiem faktycznie dane zastosowane w zakresie wyliczenia procentowego przy metodzie szacowania, były jedynymi danymi, na podstawie których można było ustalić realizację celów poboru w zakresie spożycia wody przez mieszkańców i do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Pamiętać przy tym należy, że dowodem, w świetle art. 75 § 1 K.p.a. jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie pozyskanie danych przez organy było zatem prawidłowe. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I FSK 1066/11 przesłanką oszacowania podstawy opodatkowania na podstawie przepisu art. 23 § 1 pkt 1 O.p. jest brak danych koniecznych do ustalenia podstawy opodatkowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są przyczyny braku tych danych.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji metoda szacowania opierała się na obliczeniu procentowego udziału wody sprzedanej dla gospodarstw domowych oraz dla pozostałych odbiorców w ilości wody sprzedanej ogółem – 2.182 mł.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego,

iż organ podczas wydawania zaskarżonych decyzji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 274 pkt 2 lit.za oraz art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że obciążenie skarżącej opłatą zmienną

za pobór wód podziemnych w sposób w jaki to uczynił organ, było, w ocenie Sądu, uzasadnione okolicznościami sprawy. Żaden ze wskazanych w zarzutach skargi przepisów u.p.w., jak i u.z.z.w. czy też rozporządzenia, mających zastosowanie

w sprawie nie został naruszony.

Przechodząc do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, że z art. 145 § 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uwzględniania skargi, jedynie wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja w punkcie I sentencji uchylała decyzję organu I instancji w części, tj. w zakresie punktu II dotyczącego określenia dopłaty

w opłacie zmiennej za badany okres i umarzała w tym zakresie postępowanie, Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnięcie w tej kwestii również jest prawidłowe. Słusznie bowiem organ odwoławczy dostrzegł, że decyzja organu winna zawierać wyłącznie rozstrzygnięcie w postaci określenia wysokości należnej opłaty zmiennej. W tych okolicznościach informacja o różnicy pomiędzy kwotą uiszczoną przez skarżącą i nową kwotą opłaty zmiennej, powinna znaleźć się w uzasadnieniu. Tak się rzeczywiście stało, jednakże dodatkowo organ I instancji zamieścił tę informację w sentencji decyzji, co było nieprawidłowe. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że mimo wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie, nieprawidłowość ta nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia

art. 7a § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie zostały one naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić organom, że nie rozpatrzyły całego posiadanego materiału dowodowego, czy też błędnie ustaliły stan faktyczny w sprawie. Organ szczegółowo przedstawił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy, które w sprawie miały zastosowanie. Ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że skarżąca pobierała wody podziemne na dwa cele, a nie jak twierdziła, wyłącznie w zakresie zbiorowego zapatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W istocie stan faktyczny w sprawie nie budził wątpliwości, bowiem skarżąca nie kwestionowała ilości pobranej wody, a jedynie zasadność obciążenia jej wyższą stawką opłaty zmiennej, z tytułu poboru wody na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Rozbieżność stanowisk organu i skarżącej sprowadzała się zatem w istocie do wykładni obowiązujących przepisów u.p.w. i u.z.z.w., nie zaś ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Nie można także podzielić zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 7a § 1 w K.p.a., który znalazłby zastosowanie tylko w razie "wątpliwości co do treści normy prawnej", jednak takie w sprawie nie wystąpiły.

Zdaniem Sądu, o czym była już mowa powyżej, nie budzi wątpliwości, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatruje nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne i podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a zatem organy słusznie przyjęły, że pobór wód podziemnych następuje na dwa cele, objęte różnymi stawkami.

Podobne stanowisko zaprezentowano w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 820/21, II SA/Sz 879/21, II SA/Sz 211/22 i Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podzielił stanowisko w nich zawarte. Przedstawiona zatem powyżej ocena prawna zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodności z argumentami podniesionymi w uzasadnieniach wskazanych wyroków.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA – www.orzeczenia.nsa.gov.pl.