Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1731/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r.

([...]), po rozpatrzeniu odwołania [...] Biura Inwestycji

Sp. z o.o. we [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia

[...] stycznia 2012 r. ([...]) stwierdzającą z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta

Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt

budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę serwisu konserwatorskiego i punktu

kosmetyki samochodowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we [...]

(przeniesionej na [...] Biuro Inwestycji Sp. z o.o. decyzją z [...] grudnia 2011 r.).

Organ przedstawił zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym.

Przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo

budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - wg stanu na dzień wydania

decyzji) i wskazał, że ww. działka objęta była uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia

[...] lutego 2006 r. (Nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] oraz Parku

[...] we [...], dalej plan. Obszar położenia działki oznaczony jest

symbolem U7. Zgodnie z § 20 ust. 1 planu, dla tego terenu ustala się zabudowę

usługową w kategoriach przeznaczenia terenu: administracja, edukacja, finanse,

gastronomia, handel detaliczny (...), kultura, obsługa firm, służba zdrowia, sprzedaż

detaliczna paliw, turystyka, wypoczynek.

W związku z powyższym organ stwierdził, że na terenie [...], nie jest możliwa

lokalizacja serwisu konserwatorskiego i punktu kosmetyki samochodowej. Dodał, że

ww. kategorie dopuszczalnego zagospodarowania terenu zostały doprecyzowane w

unormowaniu § 4 planu. Wbrew twierdzeniom skarżącej inwestycja nie dotyczy

sprzedaży detalicznej paliw" (§ 20 ust. 1 pkt 9 planu), ani kategorii "transport".

Dodał, że § 20 ust. 2 pkt 6 planu na ww. terenie wprowadza zakaz lokalizacji

obiektów tymczasowych. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że inwestycja

składa się z dwóch kontenerów socjalno-biurowych - systemowych oraz dwóch hal

namiotowych o konstrukcji z profili aluminiowych stężonej ściągami z linek stalowych i

pokryciem ścian i dachu trudnopalnym materiałem syntetycznym, mocowanym do

konstrukcji systemem linek napinających. Obiekty te nie są trwale połączone z gruntem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że projekt nie przewiduje budowy

fundamentów, wskazuje bowiem, że obiekt nie wymaga fundamentowania (str.8).

Mocowanie nastąpi do istniejącej nawierzchni betonowej kotwami systemowymi.

Powołując się na art. 3 pkt 5 ustawy wskazał, że planowane obiekty są obiektami

tymczasowymi.

W związku z powyższym organ stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunków

określonych w § 20 ust. 1 i § 20 ust. 2 pkt 6 planu.

Następnie wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1

pkt 2 kpa i wskazał, że decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., wydano z rażącym

naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy w zw. z § 20 ust. 1 oraz § 20 ust.

2 pkt 6 planu.

Powołał art. 32 ust. 1 Konstytucji ustanawiający zasadę równości wszystkich

wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne, wywodząc,

że pozostawienie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę sprzecznego z planem

miejscowym jest ewidentnym i rażącym naruszeniem obowiązującego porządku

prawnego. Inne osoby, w podobnych okolicznościach, mogłyby domagać się wydania

pozwolenia budowlanego sprzecznego z art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ nie dopatrzył się innych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Biuro Inwestycji z siedzibą we

[...] zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego :

-art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wobec przyjęcia,

że decyzję z dnia 14 czerwca 2011 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa;

- art 106 § 1 kpa poprzez pominięcie konieczności zajęcia stanowiska przez Gminę

Wrocław w zakresie wyjaśnienia, czy tak jak twierdzi organ nie zostały wydane decyzje,

dla obszarów objętych planem zezwalające innym podmiotom na wybudowanie

obiektów o takim charakterze jak wnioskowane.

II. przepisów prawa materialnego:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 planu poprzez błędną

wykładnię i zastosowanie.

Uzasadniając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżąca wskazała, że zgodnie z

§ 4 pkt 11 planu na ww. terenie dopuszcza się usługi związane z transportem. Badana

decyzja nie mogła być zatem uznana za rażąco naruszającą prawo, gdyż istniała potrzeba przeprowadzenia złożonego procesu wykładni dla ustalenia hipotetycznego

stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych. Nie można było uznać decyzji

Sygn. akt VIISA/Wa 1731/12

za oczywiście sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym. Zamieszczenie w

planie niezgodnej z opisem jednostki strukturalnej (wg strony właściwą jest [...] nie [...]).

Zdaniem skarżącej symbol [...] określony w planie jest nieprawidłowy i kłóci się z

częścią opisową planu, w której wymieniono "transport". W opinii strony dopuszczenie

możliwości realizacji usług związanych z transportem w części "ustalenia ogólne"

pozwala na realizowanie zamierzonej inwestycji.

Strona dodała, że oceny projektu dokonano bez uważnej analizy wniosku.

Wyjaśniła, że brak budowy fundamentów w projekcie wynikał z faktu korzystania ze

stropów fundamentowych juz istniejących w tym miejscu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym

postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej

ppsa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor

Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]

stycznia 2012 r., którą organ ten stwierdził z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta

Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i

udzielającej pozwolenia na budowę serwisu konserwatorskiego i punktu kosmetyki

samochodowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we [...], wskazując na

niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego.

Na wstępie przypomnieć zatem trzeba, że zaskarżoną decyzję wydano w

nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji. Postępowanie to ma na celu - odmiennie od postępowania

zwyczajnego - jedynie wyjaśnienie czy doszło do kwalifikowanej niezgodności decyzji z

prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w sytuacji,

gdy zostanie spełniona któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Nadto, organ bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny

obowiązujący w dacie jej wydania.

Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące

naruszenie prawa, o której - w świetle ugruntowanego orzecznictwa - decydują łącznie

trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został

naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje

decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jednoznacznej sprzeczności między

treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W

sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w

bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki,

które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne

naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie można zaakceptować decyzji jako

aktu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

W takim też zakresie organy dokonały oceny decyzji Prezydenta Miasta

[...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej

pozwolenia na budowę inwestycji pn. serwis konserwatorski i punkt kosmetyki

samochodowej ustalając, że ustawodawca miejscowy nie przewidział możliwości

sytuowania obiektów budowlanych o takim przeznaczeniu na terenie obejmującym

działkę nr ew. [...] we [...].

Stanowisko to należało podzielić.

Jak wynika z załączonego do akt wypisu i wyrysu miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego

[...] oraz Parku [...] we [...] (uchwała Rady Miejskiej [...] z

dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] - Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] kwietnia 2006r., nr

75, poz. 1195) działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U7.

Zgodnie z § 20 ust. 1 planu, dla tego terenu przewidziano zabudowę usługową o

konkretnych, wyszczególnionych w pkt 1-11 kategoriach przeznaczenia terenu, to jest:

administracji, edukacji, finansów, gastronomii, handlu detalicznego (...), kultury, obsługi

firm, służby zdrowia, sprzedaży detalicznej paliw, turystyki, wypoczynku.

Ustawodawca miejscowy nie przewidział zatem na terenie oznaczonym

symbolem U7 możliwości zabudowy obiektami o przeznaczeniu na serwis

konserwatorski (samochodowy), jak i punkt kosmetyki samochodowej.

W konsekwencji Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca

2011 r. naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w stopniu rażącym. Przepis ten nakłada

bowiem na organ architektoniczno - budowlany obowiązek sprawdzenia, przed

wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu

projektu budowlanego, czy projekt budowlany zgodny jest m.in. z ustaleniami

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Proste zestawienie

przytoczonych wyżej regulacji - zapisów planu oraz ustawy Prawo budowlane wypełnia

przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wbrew zarzutom skargi naruszenie powołanych przepisów należało uznać jako

oczywiste i niewymagające dokonywania wykładni, jak również nie do zaakceptowania

z punktu widzenia zasad praworządności. Zasadnie organ odwoławczy dokonał oceny

ostatniej z przesłanek warunkujących stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia

prawa, powołując się na treść art. 32 Konstytucji RP. W istocie nie jest dopuszczalne

różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w tych samych, bądź

podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej, że

badanej decyzji można co najwyżej zarzucić powołanie się na część opisową planu (§ 4

pkt 11 przewiduje usługi związane z transportem), skoro - jak już wyjaśniono wyżej -

obowiązkiem organu przed wydaniem pozwolenia budowlanego było dogłębne

zbadanie przeznaczenia terenu inwestycyjnego w planie, w tym przede wszystkim z

częścią szczegółową planu. Dopiero w zapisach szczegółowych planu ustawodawca

miejscowy konkretyzuje bowiem przeznaczenie terenu o określonym symbolu.

W konsekwencji zamieszczenie w Rozdziale I pt. Ustalenia ogólne planu § 4 pkt

11 przewidującego transport, nie wskazuje na podnoszoną w skardze niespójność

symbolu U 7 z częścią opisową (ogólną) planu i nie przesądza o możliwości

prowadzenia usług związanych z transportem, o ile taki zapis nie zostanie

zamieszczony w części szczegółowej planu.

Natomiast nie można było podzielić stanowiska organów przedstawionego

odnośnie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 6

planu wobec ustalenia, że obiekty objęte pozwoleniem budowlanym mają w istocie

charakter tymczasowy, a przepis ten bezwzględnie zakazuje budowy obiektów tego

typu na terenie oznaczonym symbolem [...].

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że ustawa rozróżnia dwa rodzaje

tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do

czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i

przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt budowlany

niepołączony trwale z gruntem. Pierwsza z sytuacji nie zachodzi w rozpatrywanej

sprawie, skoro z dokumentacji zatwierdzonej weryfikowaną decyzją nie wynika zamiar

inwestora czasowego użytkowania spornych obiektów budowlanych w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki.

Natomiast pojęcie trwałego związania z gruntem obiektu budowlanego, jako

niezdefiniowane w ustawie, wymaga w każdej sytuacji odwołania się do orzecznictwa,

publikacji słownikowych, czy technicznych. Pojęcie to było też różnie kształtowane w

orzecznictwie sądów administracyjnych.

Dla przykładu odnośnie urządzeń reklamowych w orzecznictwie wskazuje się, że

cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle

trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom

zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy

przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale

związane z gruntem, decyduje to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego

konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego

związania z gruntem (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., II OSK 1005/10, LEX

1083479).

Prezentowane jest również stanowisko, że nie można przyjąć, iż przez sam fakt

posadowienia kontenera technicznego na fundamencie staje się on tym samym

budynkiem. Kontener przymocowany do fundamentu jest bowiem związany tylko z nim,

natomiast nie jest na trwałe związany z gruntem (wyrok WSA w Lublinie z dnia 25

listopada 2011r. I SA/Lu 388/11, LEX nr 1130110).

W orzecznictwie wskazuje się również, że obiekt budowlany trwale związany z

gruntem musi co do zasady posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo

odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót

budowlanych. Należy przez to rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że

odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą

np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności

ponownego przygotowania podłoża. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia

obiektu na inne miejsce nie ma zatem istotnego znaczenia (wyrok NSA z dnia 10

września 2010r., II OSK 1361/09, LEX nr 746487).

Przytoczone wyżej przykłady wskazują zatem na różne rozumienie pojęcia

trwałego związania z gruntem. Zdaniem Sądu, wyklucza to - konieczne do przyjęcia

rażącego naruszenia prawa, zatem jednoznaczne i nie budzące wątpliwości - ustalenie,

w oparciu o przepis jasny w swej treści, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1

ustawy w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 6 planu w stopniu rażącym.

Nie mniej, jak już wskazano wyżej, decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia

[...] czerwca 2011 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego wobec rażącego

naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. § 20 ust. 1 planu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.