Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3207/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 15c ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 495/19 w sprawie ze skargi J.G.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.G.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 495/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.G.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 10 lipca 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin. W jej uzasadnieniu powołał się na pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 24 maja 2017 r. informujące o przebiegu służby skarżącej oraz pismo Komendanta Głównego Policji z dnia 18 stycznia 2019 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza i stwierdził, że skarżąca w okresie od 1 sierpnia 1985 r. do 31 lipca 1990 r. (a więc przez 5 lat) pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. Ze służby została zwolniona w dniu 31 stycznia 2007 r. tj. po 21 latach i 6 miesiącach łącznego okresu służby.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się przesłanki zastosowania art. 8a, określonej w ust. 1 pkt 1 tego przepisu, organ powołał słownikowe synonimy określenia "krótkotrwały" (m. in. "chwilowy", "doraźny", "trwający krótko", "przejściowy", "epizodyczny") i stwierdził, że pięcioletnia służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca ok. 23 % całego okresu jej służby, nie była służbą krótkotrwałą (tymczasową, epizodyczną). Z całą pewnością funkcjonariuszka przez ten okres dokładanie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem.

Minister podniósł, że z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 18 stycznia 2018 r. dotyczącego przebiegu służby skarżącej, wynika, że rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. (była awansowana, otrzymywała podwyżki uposażenia zasadniczego i nagrody). Zatem w przypadku skarżącej przesłanka zastosowania art. 8a ustawy, określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 tego artykułu, została spełniona. Organ dodał, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych, o którym mowa w tym przepisie, oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, natomiast narażenie zdrowia i życia traktować należy jako "dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza".

Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby danego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skoro służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, to już z tego powodu nie ma podstaw do uwzględnienia jej wniosku z 1 lutego 2017 r. i w konsekwencji ustalenie wysokości świadczenia zaopatrzeniowego na zasadach korzystniejszych.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła skarżąca.

Po rozpoznaniu wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 22 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 10 lipca 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że krótkotrwałość służby, rzetelne wykonywanie obowiązków oraz szczególnie uzasadniony przypadek to pojęcia nieostre, podlegające ocenie organu w każdej sprawie, natomiast decyzja o odmowie wyłączenia przepisów jest decyzją uznaniową.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że odmówił zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy dlatego, że pięcioletnia służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. nie była służbą krótkotrwałą. Minister dodał, że nie znalazł podstaw do zmiany tego stanowiska, mając na uwadze, że służba na rzecz totalitarnego państwa stanowiła 23% całego okresu służby skarżącej. Organ dodał, że jest związany informacją IPN o przebiegu służby byłego funkcjonariusza przed 31 lipca 1990 r. i powołał się na art. 13a ust. 5 ustawy.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie występuje tzw. szczególnie uzasadniony przypadek - skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że skarżąca pełniła służbę (początkowo w Wydziale Paszportów WUSW w [...] jako referent, potem w Komendzie Powiatowej Policji w [...]) łącznie przez okres 21 lat i 6 miesięcy, przy czym przez 5 lat (od 1 sierpnia 1985 r. do 31 lipca 1990 r.) była to służba na stanowisku referenta Wydziału Paszportów SB WUSW w [...], a więc służba o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. Trzeba dodać, że w ocenie organu po 12 września 1989 r. funkcjonariuszka rzetelnie wykonywała powierzone obowiązki.

Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 8a tej ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego.

W przepisie art. 13 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniowali służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby -instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy należy przede wszystkim mieć na uwadze, że ustanawia on wyjątek od regulacji zawartych w art. 15c, art. 22a i art. 24 a tej ustawy. W związku z tym należy przestrzegać powszechnie akceptowaną zasadę wykładni prawa, mówiącą, że wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa ma charakter wyjątkowy, nie budzi raczej wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust.1 ustawy i to, że ten przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, na etapie prac komisji sejmowej. Osoby zabierające głos w imieniu projektodawcy – gdy zgłoszono tę poprawkę w toku prac w komisjach- wskazywały na wyjątkowy charakter dodanej regulacji. Stwierdziły, że zasadą jest stosowanie tych przepisów (art. 15c, art. 22a, art. 24a), a wyjątkiem będzie ich niestosowanie w stosunku do osób, które zostaną uznane za spełniające te przesłanki.

Sąd zauważył, że wyżej wymienione przepisy realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel tych ograniczeń. Założenie ustawy było dalej idące, niż wprowadzone ustawą z 23 stycznia 2009 r. zmieniającą ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ograniczenie, w zasadzie nawet zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Te przepisy mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania m. in. organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy. W tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy.

Wracając do oceny zaistnienia przesłanek zastosowania w stosunku do skarżącej wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy, Sąd I instancji podzielił zapatrywanie organu co do tego, że pięcioletnia służba skarżącej (od 1 sierpnia 1985 r. do 31 lipca 1990 r.) na rzecz państwa totalitarnego, nie może być uznana za krótkotrwałą i uznał, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na leksykalne definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka "krótkotrwałości" służby byłaby spełniona. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał wykładni tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącej przez okres pięciu lat nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna. Pięć lat służby przed 31 lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu zatrudnienia (służby), w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie.

Sąd podkreślił, że organ nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez skarżącą po 12 września 1989 r. Kwestia dotycząca tej przesłanki nie ma jednak większego znaczenia wobec uznania przez organ że jej służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała.

Z tych samych powodów, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia dla wyniku postępowania ocena zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ocena, czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym (z uwagi np. na działalność skarżącej), mogłaby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały przesłanki z pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 8a powołanej ustawy.

W konkluzji trzeba stwierdzić, że problem w tej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do dokonanej przez organ oceny i jej uzasadnienia pięcioletniej służby skarżącej przed 31 lipca 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Według Sądu organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który nie uzasadnia postawionych mu zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego.

Sąd I instancji uznał, że Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody dla których uznał, że służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 23 % całkowitego okresu jej służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, iż:

a) służba skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r., trwająca de facto 4 lata i 1 miesiąc, nie miała przymiotu krótkotrwałości, podczas gdy w stosunku do całkowitego okresu jej służby powyższy okres stanowił jedynie 18,6%, a zakres jej obowiązków sprowadzał się do przyjmowania wniosków paszportowych i wydawania gotowych dokumentów,

b) skarżąca wprawdzie rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., niemniej jednak nie została spełniona przesłanka "z narażeniem życia i zdrowia", podczas gdy ustawodawca wymienia ją w ww. przepisie jedynie przykładowo, o czym świadczy zwrot " w szczególności",

c) nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy skarżąca wykazała, iż legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie i poza nią, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy - o czym świadczą otrzymane awanse, nagrody, wyróżnienia (np. Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant"), członkostwo w Ogólnopolskim Policyjnym Klubie Literackim "[...]", praca społeczna na rzecz innych policjantów (w ramach Zespołu Psychologów KWP w [...]), wykraczająca daleko poza ramy wynikające z zakresu powierzonych obowiązków (faktyczna pomoc i wsparcie potrzebującym) oraz kobiet chorych na [...] (skarżąca wydała dwie książki o [...]"), a dodatkowo u skarżącej [...], który został wywołany stresem podczas służby zawodowej [...]);

2) art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że skarżąca pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego, podczas gdy skarżąca nie wypełniała zadań wywiadowczych i kontrwywiadowczych, a zakres jej obowiązków sprowadzał się do przyjmowania wniosków paszportowych i wydawania gotowych dokumentów.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) Art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności nieuwzględnienia przy przesłance krótkotrwałości służby okoliczności, iż w okresie od 1 września 1989 r. do 31 lipca 1990 r. (a zatem przez okres prawie roku) skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim w związku z [...], a tym samy de facto nie pełniła służby;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ naruszył:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ, przed wydaniem decyzji, zgodnych z prawem kryteriów, według których będzie uznaniowo kwalifikował określone przypadki jako szczególnie uzasadnione oraz poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji nieodpowiednie, nieproporcjonalne wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w efekcie przyjęcie nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym,

c) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest odebranie stronie uprawnienia, tj. odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym rozstrzygnięciu tych wątpliwości na korzyść strony nie sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzech, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ,

d) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

e) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady praworządności.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że art. 8a ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W kwestii dotyczącej interpretacji tego przepisu należy odwołać się do obszernych rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19.

Przechodząc do wykładni normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku zwrócił uwagę, że norma ta została w powyższym przepisie zakodowana przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy tym w przypadku takiego pojęcia jak "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto ustawodawca posłużył się w procesie kodowania normy zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który jak to wykazuje niżej przeprowadzona analiza – wbrew założeniom wynikającym z zasad techniki legislacyjnej, a leżącym u podstaw posługiwania się definicjami ustawowymi – sam wymaga złożonych procesów interpretacyjnych.

Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że norma materialnoprawna zawarta w tym przepisie dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej).

Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych, analizowanych niżej, unormowań ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zostały zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (...) W przypadku, o którym mowa w ust. 5, środkiem dowodowym może być zarówno informacja, o której mowa w art. 13a ust. 1, jak i inne dowody, w szczególności wyrok skazujący, choćby nieprawomocny, za działalność polegającą na podjęciu, bez wiedzy przełożonych, czynnej współpracy z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b".

Oznacza to, że sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły "służbę na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, restrykcyjne unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania.

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującej swego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

Okoliczność tę należy brać pod uwagę w procesie odkodowywania treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. drugiego z unormowań ustawy zaopatrzeniowej wprost przewidującego w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi z punktu widzenia kryteriów czasu i miejsca "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Brak uzasadnionych podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powtarza unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy i obejmuje sytuacje pozostające w zakresie art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej. Brak też jakichkolwiek podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powinna dotyczyć osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Z aksjologicznego punktu widzenia uzasadnione jest natomiast przyjęcie, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma zastosowanie do pozostałej – w stosunku do dwóch wyżej wymienionych – grupy osób, tj. osób, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "państwa totalitarnego".

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W kontekście omówionej wyżej istoty unormowania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, oraz biorąc pod uwagę, że:

- po pierwsze, ustawodawca w treści tego przepisu nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków",

- po drugie, "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a także

- po trzecie – kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Odnosząc się do poszczególnych ustawowych kryteriów ukierunkowujących na ustalenia w zakresie stwierdzenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", należy stwierdzić, że największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Dodatkowo i uzupełniająco należy podkreślić, że przedstawiona wyżej wykładnia normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej odnoszona do dokonywanych w realiach konkretnej sprawy ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w tym również w zakresie jego oceny, niewątpliwie determinuje proces subsumcji tej normy w określonym stanie faktycznym, co nie przesądza jednak automatycznie o treści rozstrzygnięcia, skoro następuje ono w ramach uznania administracyjnego. O ile jednak granice uznania administracyjnego określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej są oczywiste, to nie są oczywiste kryteria dokonywania tego wyboru. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, chociaż należy przyjąć, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania – nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu – decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony.

Skarżąca kasacyjnie w zarzucie naruszenia prawa materialnego zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, polegające m. in. na nieprawidłowym uznaniu, że służba skarżącej nie była służbą krótkotrwałą oraz ze w stosunku do skarżącej nie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek".

W odniesieniu do powyższego zarzutu zauważyć należy, iż sposób jego sformułowania wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje ocenę stanu faktycznego z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", a nie rozumienie tych kryteriów przez Sąd I instancji. Dokonując rekonstrukcji tego zarzutu na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej uznać należy, iż w istocie jest to zarzut bezpośrednio odnoszący się do błędnej wykładni prawa materialnego jako podstawy niewłaściwego zastosowania tego prawa w stanie faktycznym sprawy i jako taki podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." stwierdził, że podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pięcioletnia służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, nie może być uznana za krótkotrwałą.

Zauważyć należy, iż stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało w żaden przekonujący sposób uargumentowane, a zwłaszcza nie wykazano, że okres służby liczony w latach w stosunku do całego okresu służby odpowiada pojęciom tożsamym zgodnie ze słownikowymi synonimami krótkotrwałości. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał niewłaściwej oceny przyjętego stanu faktycznego z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji, akceptując dokonaną przez organ wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i jego zastosowanie, w istocie nie wykazał jak powinien być stosowany ten przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Nie podał bowiem jakichkolwiek kryteriów, w oparciu o które zaaprobował stanowisko organu, że służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze 5 lat nie była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena była oceną dowolną i została skutecznie podważona przez skarżącą kasacyjnie. Ponadto, skarżąca w ramach zarzutu prawa procesowego podniosła, iż w istocie, ze względu na zwolnienie lekarskie, które trwało prawie rok, nie pełniła w tym okresie służby. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji w ogóle nie odniosły się do twierdzeń skarżącej.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, należy stwierdzić, że również przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu tego przepisu jest nieprawidłowe. Sąd ten stwierdził bowiem, że w stosunku do skarżącej "nie została spełniona również przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ nie zostało wykazane, aby w przebiegu służby po 12 września 1989 r. zaistniały szczególne zdarzenia o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby skarżącą na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliły na uznanie, że w jej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Zdaniem NSA, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ i Sąd I instancji, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Jak bowiem wyżej wskazano na tle wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, biorąc pod uwagę treść art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że statuuje on, iż uprawnienie ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza art. 15c art. 22a i art. 24c ustawy następuje w drodze decyzji "w szczególnie uzasadnionych przepadkach". Oznacza to, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), które muszą być spełnione łącznie. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jednakże jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Organ oceniając spełnianie przez skarżącą warunków do wydania wobec niej decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w Minister, a za nim Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru służby skarżącej.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za uzasadniony. Brak ustaleń koniecznych dla dokonania prawidłowej wykładni art. 8a ustawy, czyni uzasadnionym także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ przy ocenie zasadności wniosku skarżącej uwzględni przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.