Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 961/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: Art. 40 par.2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2188/11 w sprawie ze skargi Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie zalecenia dostosowania działalności do wymagań prawa 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 23 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2188/11 oddalił skargę Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zalecenia dostosowania działalności do wymagań prawa.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Minister Zdrowia decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], zalecił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) dostosowanie działalności Funduszu do przepisów prawa, polegające na wykonywaniu procedury określonej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. Nr 140, poz. 1148 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 30 sierpnia 2009 r.) tj. składaniu wniosków do ministra właściwego do spraw zdrowia, o których mowa w art. 31e ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), w przypadku świadczenia opieki zdrowotnej, które zostało warunkowo zaakceptowane przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Jednocześnie Minister Zdrowia wyznaczył 7 dniowy termin na dostosowanie, w opisanym zakresie, działalności NFZ do przepisów prawa.

Następnie Minister Zdrowia orzekając na skutek wniosku Prezesa NFZ o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu Minister Zdrowia podniósł, że w rozporządzeniu z dnia 30 sierpnia 2009 r. został określony wykaz świadczeń gwarantowanych z zakresów programów zdrowotnych, w tym program leczenia chemioterapią niestandardową (pkt 32 załącznika do rozporządzenia). Minister Zdrowia zauważył,, że w przypadku braku rekomendacji Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych przewidziana została możliwość warunkowej akceptacji finansowania wnioskowanego świadczenia w programie chemioterapii niestandardowej. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ przekazuje do Prezesa NFZ informację o wydaniu tej akceptacji. Następnie Prezes NFZ składa do ministra właściwego do spraw zdrowia wniosek, o którym mowa w art. 31 e ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach). W taki sytuacji, w przypadku warunkowej akceptacji, świadczenie to staje się świadczeniem gwarantowanym ze środków publicznych. Minister Zdrowia stwierdził, że zalecenia polegające na wykonywaniu procedury określonej w rozporządzeniu z dnia 30 sierpnia 2009 r. musiały być skierowane do Prezesa NFZ, z uwagi na niezrealizowanie obowiązku dotyczącego składania wniosków w sprawie usunięcia danego świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych, zmiany poziomu lub sposobu finansowania świadczenia gwarantowanego lub warunków jego realizacji.

Organ nadzoru odnosząc się do podniesionego przez Prezesa NFZ zarzutu niekonstytucyjności rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r. stwierdził, że nie jest uprawniony do takiej oceny. Tym niemniej ocenił słuszność tego zarzutu ocenił mając na względzie fakt, że kwestionowanie konstytucyjności odbywa się w ramach prowadzonego przez Ministra Zdrowia postępowania nadzorczego. Zdaniem organu, niezgodność z ustawą zasadniczą miałaby miejsce, gdyby ustawa i akt wykonawczy zawierały rozwiązania sprzeczne ze sobą. Tymczasem art. 31 e ust. 1 ustawy o świadczeniach określa wyłącznie katalog podmiotów właściwych do złożenia wniosku, nie jest to zatem przepis z którego należałoby wywodzić fakultatywny charakter uprawnienia. Powołany przepis nie ma bowiem charakteru dyspozytywnego, tj. takiego który wskazywałby na podjęcie określonego działania. Konkretyzacją w tym zakresie są przepisy rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r., które nakładają na Prezesa obowiązek składania wniosków. Przepisy powołanego rozporządzenia określają strukturę procedury niezbędnej do sfinansowania świadczenia chemioterapii niestandardowej i wskazują na określone kompetencje Prezesa NFZ w tym zakresie. Zachowanie określonego trybu postępowania stanowi przesłankę wymaganą do tego, aby świadczenie które nie uzyskało rekomendacji Agencji Oceny Technologii Medycznych mogło być sfinansowane ze środków publicznych.

Ponadto zgodnie z art. 31d ustawy o świadczeniach, rozporządzenie z dnia 30 sierpnia 2009 r. określa również warunki realizacji świadczeń. Warunki te stanowią treść upoważnienia ustawowego, a zatem prawodawca mógł w drodze aktu wykonawczego określić warunki niezbędne do tego, by świadczenie finansowane ze środków publicznych było sfinansowane. Minister Zdrowia podkreślił, że przez "warunek" rozumieć należy czynnik wyznaczający lub umożliwiający zajście określonego zdarzenia, zjawiska, zastrzeżenie dotyczące wykonania czegoś, czy obwarowanie. W tym przypadku chodzi o warunki realizacji świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Żadne przepisy nie zawierają definicji warunków, jednakże nie należy przez nie rozumieć wyłącznie tych obowiązków które są elementami konkretnego świadczenia opieki zdrowotnej. Pojęcie "warunki realizacji świadczeń" powinno być rozumiane szerzej i obejmować wszystkie czynniki jakie warunkują to, by dane świadczenie było realizowane - finansowane ze środków publicznych. Organ zauważył, że przepisy zawierające upoważnienie ustawowe posługują się pojęciem świadczenia gwarantowanego, przez co należy rozumieć świadczenia finansowane ze środków publicznych (art. 5 pkt 35 ustawy o świadczeniach).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Prezesa NFZ na decyzję Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2011 r.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Minister Zdrowia na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach, określił w drodze rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r., wykaz świadczeń gwarantowanych z zakresów programów zdrowotnych. Jednym z programów zdrowotnych będących świadczeniem gwarantowanym, został ustanowiony program leczenia w ramach chemioterapii niestandardowej, określony w pkt 32 załącznika do rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem pkt 32 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r., pkt 1 kolumna 1, świadczenie "chemioterapia niestandardowa" jest procedurą podania leku w terapii nowotworów, realizowaną z wykorzystaniem substancji, które nie znajdują się w wykazie substancji czynnych stosowanych w chemioterapii, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach, w zakresie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego lub znajdując się w wymienionym wykazie substancji czynnych będą stosowane poza przyporządkowanym im kodem ICD-10. Ponadto, w pkt 4 kolumny 1 określono dokładne wytyczne realizacji tego świadczenia, w tym m.in. dotyczące wymaganej pozytywnej opinii właściwego konsultanta krajowego oraz zespołu kwalifikującego, sposobu i formy składania wniosku oraz dotyczące akceptacji finansowania świadczenia w programie chemioterapii niestandardowej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, po spełnieniu warunków zawartych w rekomendacji Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych. W przypadku braku wspomnianej rekomendacji przewidziano możliwość warunkowej akceptacji finansowania świadczenia w programie chemioterapii niestandardowej. W takiej sytuacji dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ przekazuje do Prezesa NFZ informację o wydaniu tej akceptacji. Następnie Prezes NFZ składa do ministra właściwego do spraw zdrowia wniosek, o którym mowa w art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach. W przypadku warunkowej akceptacji, świadczenie to staje się świadczeniem gwarantowanym finansowanym ze środków publicznych.

W rozpoznawanej sprawie, Minister Zdrowia pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. zobowiązał Prezesa NFZ do niezwłocznego rozpoczęcia wykonywania procedury określonej w rozporządzeniu w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych tj. składania wniosku do ministra właściwego do spraw zdrowia, o którym mowa w art. 31e) ust. 2 ustawy o świadczeniach, w przypadku świadczenia, które zostało warunkowo zaakceptowane przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Organ stwierdził, że do [...] lutego 2011 r. nie zostały podjęte przez Prezesa NFZ działania mające na celu wykonanie powyższego zobowiązania. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zatem uznał, że powyższe zaniechanie stanowiło naruszenie art. 31e ustawy w związku z pkt 32 załącznika do rozporządzenia i podjął czynności nadzorcze wobec Prezesa NFZ.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, iż ustalenia dotyczące niewykonywania przez Prezesa NFZ procedury określonej w rozporządzeniu z dnia 30 sierpnia 2009 r., tj. procedury składania wniosku o usunięcie takiego świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych lub zmiany poziomu lub sposobu finansowania świadczenia gwarantowanego lub warunków jego realizacji, w przypadku wydania zgody przez dyrektora oddziału na warunkową akceptację finansowania wnioskowanego świadczenia w programie chemioterapii niestandardowej, organ poczynił opierając się na danych przekazywanych cyklicznie przez Prezesa NFZ w zestawieniach dotyczących wydanych zgód na chemioterapię niestandardową dla produktów leczniczych nie posiadających rekomendacji Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych. Wspomniane zestawienia przekazywane są do Ministerstwa Zdrowia przez Prezesa NFZ zarówno w formie zbiorczej, jak i w podziale według liczby wydanych zgód i według ich wartości. Sąd podkreślił, że z korespondencji z Prezesem NZF prowadzonej w niniejszej sprawie również wynika, że nie występuje on z wnioskami określonymi w art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach. W związku z tym Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego, że zakwestionowana decyzja pozbawiona jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, że doszło do naruszeń prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ przeprowadził prawidłową wykładnię przepisu art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach w powiązaniu z pkt 32 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r. pkt 5 kolumna 1. Przepis art. 31e ust. 1 ustawy o świadczeniach określa wyłącznie katalog podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku, z kolei przepisy rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r. konkretyzują przypadki, które nakładają na Prezesa NFZ obowiązek składania wniosku. Świadczenie, które nie uzyskało rekomendacji Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych może uzyskać warunkowo akceptację sfinansowania ze środków publicznych. Jednocześnie ta "warunkowa akceptacja", jako wyjątek od zasady, obwarowana jest określoną strukturą proceduralną niezbędną do sfinansowania świadczenia chemioterapii niestandardowej. Warunkiem bezwzględnie wymaganym, sfinansowania świadczenia, które nie uzyskało wspomnianej rekomendacji ze środków publicznych jest by, po pierwsze dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ przekazał do Prezesa NFZ informację o wydaniu tej akceptacji, a następnie Prezes NFZ złożył do Ministra Zdrowia wniosek, o którym mowa w art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozporządzenie z dnia 30 sierpnia 2009 r. nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż w omawianym zakresie oba akty nie zawierają rozwiązań sprzecznych ze sobą. Przepisy rozporządzenia stanowią uszczegółowienie (dopełnienie) przesłanek ustawowych.

WSA odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. stwierdził, że skarżący ustanowił w dniu 1 września 2010 r. pełnomocnika w osobie radcy prawnego, natomiast zarówno decyzja Ministra Zdrowia z 25 maja 2011 r. jak i zaskarżona doręczone zostały Prezesowi NFZ. Jednakże zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skarga zostały złożone w ustawowym terminie. Sąd zwrócił uwagę, że argumentacja zawarta w obydwu środkach zaskarżenia odpowiada treści odpowiedzi skarżącego na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, że naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., jakie niewątpliwie w sprawie zaistniało, miało istotny wpływ na jej wynik. WSA zauważył, że ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik, który jest zatrudniony w Centrali NFZ, nie wskazał innego adresu dla doręczeń, niż adres strony. W ocenie Sądu pierwszej instancji, trudno więc uznać, że strona nie poinformowała swojego pełnomocnika o treści doręczonych jej decyzji. Sąd podkreślił, że zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skarga zostały złożone przez Prezesa NFZ bez udziału pełnomocnika, chociaż brak jest podstaw do przyjęcia, że pełnomocnictwo zostało cofnięte lub pełnomocnik nie mógł działać. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że nieprawidłowe doręczenie ograniczyło możliwość skorzystania przez Prezesa NFZ z profesjonalnej pomocy prawnej świadczonej przez radcę prawnego zatrudnionego w centrali NFZ. Uwzględniając te okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi.

Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 31e ust. 2 ustawy o świadczeniach w związku z pkt 32 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie pkt 32 załącznika rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sytuacji, gdy z mocy ustawy Prezes NFZ jest tylko uprawniony do składania wniosków o usunięcie danego świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych, bądź zmiany poziomu lub finansowania warunków realizacji świadczenia opieki zdrowotnej a obowiązek składania takich wniosków nałożony powołanym rozporządzeniem został wprowadzony do porządku prawnego wbrew dyspozycji art. 92 Konstytucji RP poprzez wyjście przez Ministra Zdrowia poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 31d ustawy o świadczeniach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

– naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ w toku postępowania administracyjnego tj. poprzez działanie nieoparte na obowiązujących przepisach prawa i naruszające procedury art. 7, 8, 10 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i wadliwe rozpoznanie zgromadzonego materiału dowodowego;

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 p.p.s.a. wskutek nieuwzględnienia skargi mimo stwierdzenia przez Sąd, że Minister Zdrowia naruszył art. 40 § 2 k.p.a. wskutek całkowitego pominięcia pełnomocnika strony w toku postępowania i nie doręczenia mu żadnej decyzji, które zostały skierowane bezpośrednio do strony, poprzez uznanie, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy rozstrzyganej zaskarżoną decyzją albowiem Prezes NFZ dochowując wszelkiej staranności osobiście złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargę do WSA w ustawowych terminach, powtarzając pierwotną argumentację wskazaną w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a pełnomocnik NFZ nie wskazał innego adresu do doręczeń niż adres strony a tym samym przyjęcie, że dokonanie czynności w toku postępowania przez stronę w nakazanych terminach i dochowanie należnej staranności w tym zakresie unicestwia całkowite pominięcie jej pełnomocnika przez organ administracji w toku postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że ustalony przez Ministra Zdrowia w zaskarżonej decyzji stan faktyczny odpowiada prawdzie i oparcie orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, a tym samym zaniechanie zweryfikowania zaskarżonej decyzji ze względu na kryterium zgodności z prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Prezes NFZ trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał za słuszne stanowisko skarżącego, że Minister Zdrowia z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. doręczył wydane w sprawie decyzje stronie, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, jednak to naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. W orzecznictwie ustalił się pogląd, że przepis art. 40 § 2 nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. postanowienie SN z 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112). Podkreślić trzeba, że powołany przepis nie wprowadza zakazu doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Z przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania wynika, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma. Jednak doręczenie postanowienia lub decyzji wyłącznie stronie, która ustanowiła pełnomocnika, nie jest skuteczne, a to znaczy, że nie powoduje wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, które następuje dopiero z chwilą doręczenia orzeczenia ustanowionemu pełnomocnikowi strony.

W rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego, który został pominięty przez Ministra Zdrowia przy doręczaniu wydawanych przez siebie decyzji. W związku z tym stwierdzić należy, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było przede wszystkim zajęcie stanowiska w kwestii wejścia tych decyzji do obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom Sądu dla oceny wpływu na wynik sprawy naruszenia przez Ministra Zdrowia art. 40 § 2 k.p.a. nie miało znaczenia to, że skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a następnie skargę do sądu administracyjnego. W przypadku ustalenia, że na skutek nieprawidłowego doręczenia decyzje Ministra Zdrowia nie weszły do obrotu prawnego te czynności procesowe skarżącego nie mogły wywołać skutków prawnych. Poczynienie tego rodzaju ustaleń wymagało zastosowania przez WSA właściwych środków przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn stwierdzić należy, że stanowisko Sądu o braku istotnego wpływu naruszenia przez Ministra Zdrowia art. 40 § 2 k.p.a. na wynik sprawy zostało sformułowane bez uwzględnienia wszystkich aspektów tego uchybienia. Przeprowadzenie właściwej kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście jej funkcjonowania w obrocie prawnym ma zasadnicze znaczenie dla oceny jej zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji działania Ministra Zdrowia, który wydał zaskarżoną decyzję bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że w żadnej decyzji Ministra Zdrowia nie został wykazany ani jeden przypadek nieprzedstawienia przez Prezesa NFZ (w oparciu o zgodę dyrektora oddziału na warunkową akceptację danego świadczenia dla konkretnego świadczeniobiorcy) wniosku o usunięcie świadczenia opieki zdrowotnej z wykazu świadczeń gwarantowanych lub warunków jego realizacji. W związku z tym wątpliwe jest, by zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustalenia faktyczne pozwalające stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa. Dodać należy, że wydanie zaleceń mających na celu dostosowane działalności NFZ do przepisów prawa jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie prawa. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w zaskarżonej decyzji nie może sanować treść odpowiedzi na skargę. W związku z tym należy zauważyć, że WSA niesłusznie uznał za chybiony zarzut skargi dotyczący omawianej kwestii, odwołując się do wyjaśnień Ministra Zdrowia zawartych w odpowiedzi na skargę. Kontroli sądowej podlega bowiem zaskarżona decyzja, a nie jej uzupełnienie dokonane w piśmie procesowym złożonym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wszelkie wyjaśnienia organu prowadzące w istocie do usunięcia niedostatków zaskarżonej decyzji zarówno w warstwie ustaleń faktycznych jak i argumentacji prawnej muszą być pominięte przez sąd w toku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W związku z tym rzeczą Sądu pierwszej instancji było zbadanie legalności decyzji Ministra Zdrowia w aspekcie poszanowania przepisów postępowania przy uwzględnieniu ustaleń faktycznych w niej zawartych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes NFZ także trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że poza obszarem jego rozważań pozostała kwestia kolizji przepisów ustawy o świadczeniach (art. 31 ust. 2) oraz rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r. (pkt 32 załącznika) a także zgodności z art. 92 Konstytucji RP przepisów rozporządzenia zastosowanych przez Ministra Zdrowia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Problem ten był podnoszony przez stronę w toku całego postępowania, w tym w skardze wniesionej do WSA. Zdaniem Prezesa NFZ istotą sprawy jest kwestia naruszenia konstytucyjnego systemu źródeł prawa za względu na przekroczenie przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 30 sierpnia 2009 r. granic upoważnienia ustawowego. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tak określonej istoty sprawy i w zasadzie pominął obszerną argumentację przedstawioną przez Prezesa NFZ stwierdzając lakonicznie, że "W ocenie Sądu, omawiane rozporządzenie nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż w omawianym zakresie oba akty nie zawierają rozwiązań sprzecznych ze sobą. Przepisy Rozporządzenia stanowią uszczegółowienie (dopełnienie) przesłanek ustawowych." (s.13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona wypowiedź Sądu pierwszej instancji nie może być traktowana jako wystarczająca do przyjęcia, ze zaskarżona decyzja została oceniona także z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA powinien w pierwszej kolejności ocenić zasadność podniesionego w skardze zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. W sprawie istotne znaczenie ma bowiem to, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Zdrowia z 25 maja 2011 r. weszły do obrotu prawnego. W zależności od stanowiska przyjętego przez WSA w omawianej kwestii okaże się, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).