Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1724/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 277/18 w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia w postępowaniu rozgraniczeniowym postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości; 2. odrzucić skargę; 3. odstąpić od zasądzenia od Prezydenta Miasta [...] na rzecz I.W. i A.B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zwrócić I.W. i A.B. solidarnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 1


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 277/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę J.W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], rozgraniczył nieruchomość (działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]), z nieruchomością sąsiednią (działką ewidencyjną nr [...], z obrębu [...]), położone przy ul. [...]. Dnia 2 maja 2018 r. J.W. (dalej skarżący) wystąpił o nadanie klauzuli ostateczności tej decyzji.

J.W. złożył skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej Prezydent bądź organ), w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej wyżej decyzji, do organu dnia 14 maja 2018 r. (data stempla pocztowego).

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że teren południowej części działki wchodził częściowo na teren działki sąsiada (ok. 6 m²), za zgodą poprzedniego właściciela sąsiedniej działki. Stan taki trwał ok. 20 lat. Problemy zaczęły się po odkupieniu sąsiedniej nieruchomości przez A.S., bowiem nie było mowy o polubownym rozwiązaniu. By zakończyć sąsiedzki problem skarżący zmuszony był skierować sprawę na drogę sądową. W toku postępowania sądowego sąsiad powiadomił skarżącego, że zwraca teren zajmowany przez wiatę. Nie mogąc rozwiązać i zakończyć problemów skarżący zwrócił się w 2009 r. o wyznaczenie z urzędu granic jego działek z działkami sąsiednimi i powołanie geodety. Postępowanie w tym przedmiocie trwało do lutego 2018 r. Skarżący podał, że długotrwałość postępowania administracyjnego spowodowała liczne problemy z dysponowaniem działką nr [...], możliwościami jej wykorzystania i straty finansowe.

Skarżący opisał czynności podjęte w postępowaniu podziałowym działki nr [...]. W ocenie J.W. postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób niezwykle opieszały (wszczęte w dniu 4 grudnia 2009 r., zakończyło się [...] lutego 2018 r.). Przez okres ponad 8 lat Prezydent nie był w stanie powołać geodety, który wykonałby jedną czynność - sporządził mapę, szkic graniczny, z zaznaczeniem przebiegu granicy, pomiędzy działką nr [...] a działkami [...].

Konsekwencją powyższego było ustalenie przez Prezydenta wymiaru podatku za 2017 r. w zawyżonej, w ocenie skarżącego, kwocie (ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego za 2017 r.). Skarżący wskazał, że przyjęto wówczas błędną powierzchnię działki nr [...], tj. błędnie naliczono podatek od powierzchni 876 m², podczas gdy faktycznie działka ta ma powierzchnię 872 m². Mimo tego, że w księdze wieczystej nr [...] ujawniono powierzchnię działki 876 m², to faktycznie skarżący nie dysponował taką powierzchnią, ponieważ czekał na dokonanie rozgraniczenia (posiadł jedynie 872 m²).

Dalej skarżący podał, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. umorzono postępowanie rozgraniczeniowe, jako bezprzedmiotowe. Mimo, że początkowy wniosek wpłynął do organu 4 grudnia 2009 r., to postanowienie o wszczęciu postępowania wydano dnia 13 maja 2010 r. Powołany w ramach tego postępowania geodeta dostarczył dokumentację geodezyjną dnia 31 sierpnia 2011 r., lecz decyzja kończąca postępowanie została wydana dopiero dnia [...] grudnia 2011 r. Z uzasadnienia [wyroku] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2014 r. IV SA/Wa 281/14, uchylającego decyzję z [...] grudnia 2011 r. wynika, że "zaskarżona decyzja została wydana w wyniku dokonania wadliwej wykładni art. 29 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2-4, art. 33 ust. 1 i 34 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne".

W skardze na bezczynność J.W. wywodził, że po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie akta wpłynęły do organu I instancji 14 kwietnia 2015 r. Organ przez okres ponad jednego roku pozostawał w bezczynności, nie były wykonywane jakiekolwiek czynności, po czym dopiero dnia 11 maja 2016 r. zwrócono się do J.W. z pytaniem czy nadal domaga się on przeprowadzenia rozgraniczenia. Wystosowanie takiego pisma - w ocenie skarżącego - było całkowicie nieuzasadnione i zmierzało do dalszego przedłużenia postępowania, bowiem skarżący nie cofnął wniosku o rozgraniczenie. Skarżący pismem z 25 maja 2016 r. podtrzymał żądanie rozgraniczenia, a organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania po ok. 4 miesiącach (23 września 2016 r). Następnie czekano aż do 9 marca 2017 r., by rozesłać zaproszenia do złożenia ofert na dokonanie czynności ustalenia przebiegu granicy. Trzy miesiące zajęło organowi zawarcie umowy z wykonawcą na przeprowadzenie ww. czynności geodezyjnej (3 kwietnia 2017 r. wybrano ofertę, a umowę podpisano z nim 20 czerwca 2017 r.).

Pismem z 9 marca 2018 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z wnioskiem o stwierdzenie bezczynności organu l instancji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Kolegium uznało, że owo żądanie jest nieuzasadnione.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa skarżący wywodził, że przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji, mimo upływu terminu załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu; niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji. Wskazał, że o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę z 11 czerwca 2017 r. organ argumentował, że wpływ na okres prowadzenia przedmiotowego postępowania w przeważającej części miały okoliczności niezależne od organu, częściowo wynikłe również z winy strony i jej pełnomocników.

Organ wyjaśnił, że:

1. opóźnienie w okresie od 4 grudnia 2009 r. do 20 kwietnia 2010 r. (ok. 4,5 miesiąca) spowodowane było kilkukrotną modyfikacją treści wniosku przez pełnomocnika wnioskodawcy (k. 20-22, 46-47, 86-87 akt sprawy);

2. w okresie od 7 maja 2010 r. do 11 czerwca 2010 r. (ok. 1 miesiąc) nastąpiła próba wyłonienia jednostki wykonawstwa geodezyjnego, która przeprowadziłaby czynności ustalenia przebiegu granic w przedmiotowym postępowaniu (k. 89a-89i, 93 akt sprawy), co zakończyło się niepowodzeniem, wobec wycofania oferty przez jedynego oferenta;

3. w okresie od 14 czerwca 2010 r. do 9 września 2010 r. nastąpiła kolejna próba wyłonienia geodety uprawnionego (k. 98a-98l, 103), która również zakończyła się niepowodzeniem;

4. w okresie od 10 grudnia 2010 r. do 21 marca 2011 r. nastąpiła kolejna próba wyłonienia jednostki wykonawstwa geodezyjnego, która przeprowadziłaby czynności ustalenia przebiegu granic, zakończona zawarciem umowy z firmą Pracownia Usługi Geodezyjno-Kartograficznych [...] (k. 105a-105f, 109a-109c akt administracyjnych). Do okresu tego prócz czynności, związanych z rozstrzygnięciem samego konkursu ofert, zaliczyć należy również okres przeznaczony na przedstawienie stanowiska, co do zaproponowanej oferty przez strony postępowań (k. 106, 107 akt administracyjnych) i konieczność wstrzymania zawarcia umowy z wykonawcą, do czasu zakończeniu okresu zimowego, w którym wykonywanie prac geodezyjnych, a w szczególności związanych z pomiarami terenowymi, jest niemożliwe lub niezwykle utrudnione;

5. w okresie od 21 marca 2011 r. do 15 września 2011 r. trwały czynności związane z ustaleniem przebiegu granicy przez ww. jednostkę wykonawstwa geodezyjnego (k. 109-109g akt administracyjnych). Czynności te zakończono wydaniem opinii stwierdzającej prawidłowość sporządzenia dokumentacji geodezyjnej (k. 109i akt administracyjnych);

6. w okresie od 16 września 2011 r. do 2 grudnia 2011 r. trwały czynności, związane z udostępnieniem kompletnych akt sprawy do wglądu stron. Wpływ na długość tego okresu miały przede wszystkim wnioski dowodowe składane przez pełnomocnika wnioskodawcy (k. 112,115-116 akt administracyjnych),

7. w okresie od 3 stycznia 2012 r. do 29 listopada 2013 r. przedmiotowe postępowanie kontynuowane było na etapie postępowania odwoławczego (k. 148-153 akt administracyjnych);

8. w okresie od 20 stycznia 2014 r. do 9 maja 2014 r. przedmiotowe postępowanie prowadzono przed WSA w Warszawie (k. 155, 161-165 akt administracyjnych), a akta sprawy zwrócono 7 sierpnia 2014 r. (k. 166);

9. w okresie od 9 maja 2014 r. do 21 października 2014 r. trwał okres zawieszenia postępowania IV SA/Wa 282/14, dotyczącego skargi na postanowienie w sprawie ustalenia wysokości kosztów przedmiotowego postępowania administracyjnego;

10. w okresie od 14 listopada 2014 r. do 9 stycznia 2015 r. postępowanie ponownie prowadzone było przed WSA w Warszawie (k. 169,172-178 akt administracyjnych). Postępowanie zakończył wyrok WSA IV SA/Wa 2107/14, a akta sprawy zwrócono 14 kwietnia 2015 r.;

11. w okresie od 14 kwietnia 2015 r. do 9 lutego 2016 r. trwały czynności mające na celu wyeliminowanie danych ewidencji gruntów i budynków, niezgodnych z treścią istniejącej dokumentacji geodezyjnej, w drodze czynności aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W tym okresie przeprowadzono analizę prawną, dotyczącą możliwości wezwania wykonawcy do ponownego przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, w trybie gwarancji i rękojmi wykonanych prac, wynikającym z treści zawartej z wykonawcą umowy;

12. w okresie od 31 marca 2016 r. do 8 lipca 2016 r. nastąpiła próba uzyskania stanowiska wnioskodawcy czy jest zainteresowany kontynuowaniem przedmiotowego postępowania (k. 184-192). Wystąpienie o stanowisko do wnioskodawcy było uzasadnione faktem znacznego upływu czasu od daty wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego (13 maja 2010 r.) i możliwością dokonania sprostowania danych ewidencyjnych nieruchomości w drodze postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Próba pozyskania stanowiska co do podtrzymania wniosku o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], z obrębu [...], zakończyło przedstawienie stanowiska wnioskodawcy w sprawie odwołania pełnomocnictwa dla dotychczasowego pełnomocnika i powołania nowego. Jednocześnie w toku prowadzonej w tym okresie korespondencji wnioskodawca dokonał rozszerzenia zakresu przedmiotowego postępowania. Zdaniem organu opóźnienie w tym okresie spowodowane zostało z winy pełnomocników wnioskodawcy (brak powiadomienia organu o zaprzestaniu reprezentowania wnioskodawcy lub zaniedbanie obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu korespondencyjnego oraz brak zgłoszenia do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w sytuacji reprezentowania wnioskodawcy przed organem odwoławczym i sądem administracyjnym). W opinii organu zwrócenie się bezpośrednio do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska w sprawie było niezbędne wobec braku możliwości doręczania korespondencji dotychczasowemu pełnomocnikowi. W takim przypadku w razie kontynuowania postępowania bez wyjaśnienia tej kwestii, wnioskodawca mógł pozostać bez jakiejkolwiek formy reprezentacji w postępowaniu. Wystąpienie organu pozwoliło na ujawnienie zainteresowania przez wnioskodawcę w ustaleniu, w trybie rozgraniczenia nieruchomości, przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi, jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], w zakresie którym pełnomocnik zmodyfikowała treść wniosku na żądanie dokonania wznowienia znaków granicznych. Wzajemnie sprzeczne stanowiska strony i jej pełnomocnika spowodowały opóźnienie, wynoszące ponad 6 lat, tj. liczone od dnia 20 kwietnia 2010 r. do dnia 8 lipca 2016 r. (k. 86-87, 192);

13. w okresie od 23 września 2016 r. do 9 stycznia 2017 r. trwały czynności, związane z ustaleniem kręgu podmiotów, właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], legitymowanych do udziału w postępowaniu (k. 209-212);

14. w okresie od 9 marca 2017 r. do 20 czerwca 2017 r. nastąpiła kolejna próba wyłonienia jednostki wykonawstwa geodezyjnego, która przeprowadzi czynności ustalenia przebieg granic w przedmiotowym postępowaniu, zakończona zawarciem umowy (k. 215-227, 237-242 akt administracyjnych). Do okresu tego, prócz czynności związanych z rozstrzygnięciem samego konkursu ofert, zaliczyć należy również okres przeznaczony na przedstawienie stanowiska, co do zaproponowanej oferty przez strony postępowania (k. 230 akt administracyjnych);

15. w okresie od 20 czerwca 2017 r. do 19 grudnia 2017 r. trwały czynności związane z ustaleniem przebiegu granicy przez ww. jednostkę wykonawstwa geodezyjnego (k. 243 245, 248 akt administracyjnych). Czynności te zakończono wydaniem opinii stwierdzającej prawidłowość sporządzeni dokumentacji geodezyjnej (k. 249-251 akt administracyjnych);

16. w okresie od 15 stycznia 2018 r. do [...] lutego 2018 r. organ przeprowadzał czynności, związane z udostępnieniem kompletnych akt sprawy do wglądu stronom (k. 253-256 akt administracyjnych). Czynności te zakończono wydaniem decyzji nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę [do sądu administracyjnego] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie... (art. 52 § 1 ppsa). Zasada ta ma zastosowanie również w sprawach, których przedmiotem są skargi na bezczynność organów. W orzecznictwie wskazuje się, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska, zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu (gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa). Warunek ten wynikający z art. 37 § 1 kpa został przez skarżącego spełniony. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 zd. 1 ppsa). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 art. 149 ppsa).

Interpretacja pojęcia bezczynność prezentowana w judykaturze prowadzi do wniosku, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Pojęcie "przewlekłość postępowania" wiązać należy z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa, mimo że formalnie nie jest bezczynny (wyrok NSA z: 5.7.2012 r. II OSK 1031/12; 15.1. 2013 r. II OSK 2390/12; 21.1.2015 r. II FSK 3097/12, cbosa). Nieuwzględnienie skargi na bezczynność nie tamuje możliwości złożenia skargi na przewlekłość.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skargi na bezczynność organu w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skargi organ administracji zakończył postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej (postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...]; dalej decyzja z [...] lutego 2018 r.).

Sąd I instancji stwierdził, że kwestia skuteczność skargi na bezczynność organu, złożonej już po zakończeniu sprawy przez organ wydaniem decyzji jest przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych w orzecznictwie i w doktrynie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania (P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, rozdział III). Podobne stanowisko wyraził np. w postanowieniu NSA z 14.6.2011 r. I OSK 937/11, cbosa. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26.11.2008 r. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, dalej uchwała I OPS 6/08). W [tych] orzeczeniach NSA prezentował stanowisko, że z kolei wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania, nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, co uzasadniano zależnością skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dla dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym - w aspekcie wymogu uzyskania prejudykatu na podstawie art. 4171 § 3 kc (wyrok NSA z 9.9.2013 r. II OSK 891/13, cbosa).

Zdaniem Sądu I instancji przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Według Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 ppsa). Zasada ta ma istotne znaczenie, z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych. W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie ppsa do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne, w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (np. wyrok NSA z 10.3.2015 r. II FSK 344/13, cbosa). Oczywiste jest, że w przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty, jako wcześniej już zrealizowany. Dlatego Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak bowiem podstaw do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 ppsa nie daje podstaw do przyjęcia, że taka skarga podlega odrzuceniu), a jednocześnie skarga taka jest niezasadna. Skoro skarga w niniejszej sprawie wniesiona została do Sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej, niemożliwe staje się jej uwzględnienie, ponieważ niewątpliwie w chwili wniesienia skargi organ nie pozostaje bezczynny.

Nadto należy mieć na względzie (na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 12.1. 2017 r. I OSK 675/16, cbosa), że - co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (Czesław Martysz w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, tom I, s. 188; wyrok NSA z: 11.12.2007 r. II OSK 1650/06; 22.6.2007 r. II OSK 239/07; 5.3.2009 r. I OSK 453/08; 25.9.2009 r. I OSK 81/09; 14.3.2012 r. II OSK 2541/10, cbosa). Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia o tym rozpatrzeniu. Należy opowiedzieć za wyrażonym w orzecznictwie na tle nieobowiązującej procedury sądowoadministracyjnej, ale mającym wymiar uniwersalny z uwagi na odniesienie się do hipotezy art. 110 kpa poglądem, według którego, nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (wyrok NSA z 14.1.1987 r. IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7). Gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni art. 149 § 1 ppsa, wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowelą instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonej z dniem 15 sierpnia 2015 r. Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 ppsa winno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, by strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (m.in. postanowienie NSA z 26.7.2012 r. II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013/1/7). Wyrazem takiego stanowiska było także uznanie, jako nieodpowiadającej celom art. 149 § 1 ppsa, możliwości oddalenia skargi w przypadku wydania aktu po wniesieniu skargi (uzasadnienie uchwały I OPS 6/08). Podobnie ocenić należy sytuację procesową, w której wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed doręczeniem mu decyzji (tak NSA w wyroku z 12.1.2017 r. I OSK 675/16, cbosa).

Ustawodawca w art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność, przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Ów przepis przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Z art. 149 § 1 pkt 1-3 ppsa wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości (A. Kabat, Komentarz do art. 149 ppsa, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX 2016). Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (postanowienia NSA z: 14.1.1987 r. IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; 19.2.2014 r. II OSK 337/14; 14.6.2011 r. I OSK 937/11; 15.5. 2015 r. I OSK 1329/14; wyroki WSA w Warszawie z: 28.12.2017 r. II SAB/Wa 312/17; 14.3.2018 r. I SAB/Wa 644/17, cbosa; postanowienie WSA w Gdańsku z 9.12.2004 r. II SAB/Gd 46/03, Lex 203323), przyjmuje się, że skargę na bezczynność można wnieść do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ wydał decyzję kończącą postępowanie przed złożeniem skargi, co jest niesporne, a więc skarga na bezczynność nie podlega w tej sytuacji uwzględnieniu, bowiem na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności. Analogiczne stanowisko zajął i [przyjął] pogląd prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22.3.2016 r. IV SAB/Wa 41/16; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z: 22. 12.2014 r. II SAB/Kr 257/14; 29.9.2016 r. II SAB/Kr 134/16; NSA w wyrokach z: 3.7. 2018 r. II OSK 3036/17; 21.6.2017 r. II OSK 853/17, cbosa.

Skargę kasacyjną wywiódł J.W., reprezentowany przez adw. D.T., zaskarżając wyrok IV SAB/Wa 227/18 w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 149 § 1 i 2 ppsa wyrażając[e] się w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarga na bezczynność jako wniesiona po wydaniu i doręczeniu kończącej postępowanie decyzji administracyjnej podlega oddaleniu i nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, podczas gdy takie stwierdzenie nie jest zasadne;

2. art. 141 § 4 ppsa wyrażając[e] się w tym, że w pisemnym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do żadnej merytorycznej okoliczności podnoszonej w sprawie; Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyznaczenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Pismem z 2 października 2020 r. I.W., reprezentowana przez adw. D.T. i pismem z 20 października 2020 r. A.B. (spadkobierczynie J.W.) złożyły oświadczenie, że popierają skargę kasacyjną J.W.

Zarządzeniem z 13 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawnych, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Jeżeli rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 ppsa postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 8.12.2009 r. II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010/3/40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga na bezczynność została nadania dnia 14 maja 2018 r. - po wydaniu merytorycznej decyzji z [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydenta [...], która jest ostateczna i prawomocna.

Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie takiej skargi w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki, w odniesieniu do bezczynności organu, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22.6. 2020 r. II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2010/6/79, dalej uchwała II OPS 5/19). Wskazano w niej, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Ocena wystąpienia bezczynności winna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro w niniejszej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], to - w kontekście uchwały 7 sędziów NSA II OPS 5/19 - brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności. Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu bezczynności, nie mogła realizować celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie (postanowienie NSA z 29.9.2020 r. II OSK 26/20; cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa orzekł jak w postanowieniu. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna została uwzględniona niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Skoro skarga podlegała odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.