Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2092/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 3 par 1, art 134, art 145 par 1 pkt 2, art 152, art 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 2 ust 1 lit e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Starosty K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i orzekł, że nieruchomość gruntowa oznaczona poprzednio jako parcele budowlane [...]– stanowiące zespół pałacowy oraz parcele gruntowe l kat. : [...] – stanowiące park, dziedziniec pałacowy oraz stawy, wchodzące obecnie w skład działki nr [...] położonej w D., objętej księgą wieczystą KW [...], nie podpadały pod działanie przepisów art.2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda [...] ponownie orzekł, że powyżej wskazana nieruchomość gruntowa podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Organ ten stwierdził, że przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dawały możliwości wyłączenia części nieruchomości np. dworów, pałaców. Na cele reformy rolnej przeznaczane były nieruchomości ziemskie w całości, a Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, stosownie do art. 6 dekretu obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad tymi nieruchomościami ziemskimi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. T., występujący w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców po S. T. Wnioskodawca zarzucił organowi pierwszej instancji m. in., iż ten nie zastosował się do zaleceń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który kierując się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 18 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1046/06, wydanym w niniejszej sprawie, zobowiązał Wojewodę [...] do dokonania ponownej analizy materiału dowodowego w kontekście funkcjonalnego i gospodarczego związku zespołu pałacowo-parkowego znajdującego się na terenie miasta D. z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, posiadającą odrębne zabudowania i zaintabulowaną w odrębnej księdze wieczystej.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania Minister podniósł, iż Wojewoda [...] nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań Sądu wyrażonych w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r. - sygn. akt IV SA 958/98, z dnia 14 listopada 2003 r. - sygn. akt IV SA 1181/02 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 18 sierpnia 2006 r. - sygn. akt IV SA/Wa 1046/06, wydanych w niniejszej sprawie. Wyrażając niezgodny z utrwalonym już orzecznictwem pogląd wydał decyzję sprzeczną z obowiązującym prawem. Uwzględniając wskazania zawarte w ww. wyrokach oraz mając na względzie obowiązującą linię orzeczniczą organ stwierdził, że nieruchomości gruntowe, zabudowane pałacem wraz z parkiem i stawami położone w D., nie miały charakteru nieruchomości ziemskiej. Między tymi nieruchomościami a nieruchomościami przeznaczonymi na cele produkcji rolnej, znajdującymi się poza miastem D., nie istniał związek funkcjonalny i gospodarczy. Funkcjonalna łączność występowałaby wówczas, gdyby nieruchomość ziemska nie mogła funkcjonować bez zespołu dworsko-parkowego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy zespół pałacowo - parkowy położony był na terenie miasta, stanowił obiekt, który służył osobistym potrzebom właściciela i jego rodziny, posiadał odrębną od nieruchomości rolnych księgę wieczystą i był trwale oddzielony od reszty majątku murem. Tym samym nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się zaś do prowadzonej na terenie zespołu pałacowo-parkowego w D. uprawy warzyw w gruncie, cieplarni a w stawach hodowli karpia oraz uprawę drzew i krzewów owocowych organ stwierdził, iż produkcja ta odbywała się wyłącznie na potrzeby kuchni pałacowej obsługującej nie tylko właścicieli pałacu i ich gości, ale także pracowników i służbę pałacową. Zabudowania takie jak stajnia, wozownia, kuźnia również służyły zaspokojeniu i realizacji stylu życia ówczesnych właścicieli. Natomiast pałac w D., stanowiący rezydencję o wysokim standardzie spełniał funkcje reprezentacyjne i mieszkalne, w których gromadzono także dzieła sztuki. Funkcja jaką spełniał nie miała żadnego związku z produkcją rolną. Zespół pałacowo - parkowy wchodzący w skład nieruchomości rustykalnej [...], rozparcelowanej na 75 parcel, podobnie jak inne obiekty wchodzące w skład tej nieruchomości, takie jak: ratusz, poczta, policja i szkoła nie tworzył z majątkiem ziemskim całości gospodarczej i nie występowała potrzeba, by funkcjonowanie majątku ziemskiego w sferze gospodarczej było wspomagane przez zespół pałacowo-parkowy. Argumenty te w ocenie organu znajdują potwierdzenie w protokole spisanym [...] listopada 1944 r. w D. w sprawie objęcia w posiadanie przez Urząd Miasta D. budynków pofolwarcznych Dóbr D.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł Skarb Państwa - Starosta K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość nie podpadała pod przepisy dekretu,

- art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez przyjęcie, że z materiału dowodowego wynika brak związku funkcjonalnego i gospodarczego pomiędzy nieruchomościami zabudowanymi pałacem a nieruchomościami przeznaczonymi na cele reformy rolnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, iż zamiarem prawodawcy było objęcie przepisami dekretu nieruchomości ziemskich w całości, nie tylko użytków rolnych, jeżeli spełniały kryteria obszarowe. Pojęcie "nieruchomość ziemska" nie jest zatem tożsame z pojęciem użytków lub gruntów rolnych. Integralnym składnikiem nieruchomości ziemskiej w wyżej przyjętym znaczeniu jest dwór, pałac, zabudowania gospodarcze itd. Z treści art. 7 dekretu wynika natomiast, że pełnomocnicy podejmujący zarząd majątków mieli dokonać w terminie 3 dniowym "usunięcia" dotychczasowych właścicieli. Wskazuje to na wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszkania) nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia.

W skardze stwierdzono również, że w pomieszczeniach pałacowych mieściła się "siedziba dyspozycyjna" majątku D. Z zebranego przez [...] Urząd Wojewódzki w R. materiału dowodowego wynika, że z pałacu pochodziły wszelkie decyzje oraz metody ich wdrażania dotyczące zarządzania majątkiem w sprawach ludzi, kupna i sprzedaży gruntów, planowania produkcji, zbytu wytworzonych dóbr, a także kontroli prowadzonej działalności. Prowadzona działalność rolnicza była jednym ze źródeł dochodu jaki uzyskiwali właściciele majątku D. Pomiędzy zespołem pałacowym a resztą majątku ziemskiego istniał więc związek funkcjonalny o charakterze finansowym i organizacyjnym. Majątkiem zarządzał zarządca, co nie oznacza, że właściciel wyzbył się władczych kompetencji, albowiem miał on wpływ na wybór zarządcy i innych pracowników i decydujący głos w sprawie funkcjonowania majątku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi, popierając stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, wniósł również uczestnik postępowania J. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami

m. in. art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art.3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art.134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Podstawę rozstrzygnięcia dla organów administracji publicznej, w niniejszej sprawie, stanowił § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia

1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10, poz. 51 z późn. zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06 stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Postanowieniem z dnia 5 września 2008 r., wydanym w sprawie analogicznej do sprawy obecnie rozpoznawanej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy §5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., wydanym w sprawie P 107/08 po rozpoznaniu wskazanego wyżej pytania prawnego, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób, pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art.1 k.p.c. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma natomiast drogi administracyjnej do orzekania w przedmiocie nieruchomości niebędących nieruchomościami rolnymi, wadliwie przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sprawy te znajdują się poza hipotezą art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). W tych wypadkach ustawa z 1958 r. nie doprowadziła do przejścia własności tych nieruchomości na Skarb Państwa. Dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym, jednakże w postępowaniu cywilnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej i nie może być obecnie stosowane. Jest również oczywiste, że nabywanie obecnie prawa własności nieruchomości w trybie reformy rolnej jest niemożliwe. Z tego powodu § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może obecnie być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Przepis ten nie może służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej. Ze względu na charakter reformy rolnej, sprzeczny z podstawami demokratycznego państwa prawnego, w którym ochrona własności prywatnej stanowi jedną z naczelnych zasad systemowych, dekret o reformie rolnej - ani tym bardziej akty wykonawcze wydawane na jego podstawie – nie mogą być współcześnie stosowane przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wziął pod uwagę, że pomimo ograniczonego czasowo i przedmiotowo zakresu zastosowania normy prawnej, określonej w zakwestionowanym §5 rozporządzenia z 1945 r. przepis ten był jednakże stosowany wielokrotnie w przeszłości i jest stosowany nadal przez organy administracji oraz sądy w czasie obowiązywania Konstytucji z 1997 r. Przepis ten nie ma jednakże mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c, na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. Dalej Trybunał rozważył konsekwencje wielokrotnego stosowania aktu normatywnego dla jego mocy obowiązującej i uznał, że co do zasady, zgodnie z klasyczną definicją prawa zwyczajowego, długotrwały zwyczaj stosowania danej normy (longa consuetudo), połączony z powszechnym przekonaniem o obowiązującym charakterze tej normy (opinio iuris sive necessitatis), powoduje że norma ta staje się prawem zwyczajowym. W odniesieniu jednak do będącego przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego przepisu, nawet jeśli ukształtował się zwyczaj stosowania § 5 rozporządzenia w celu usuwania - w latach 1990 - 2009 - skutków reformy rolnej, to zarówno w orzecznictwie (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 889/96; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00), jak i w doktrynie (B, Wierzbowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1994 r" II SA 2486/92 i II SA 500/94, OSP z. 6/1995, poz. 126, pkt 2, s. 269) wielokrotnie sygnalizowane były istotne wątpliwości co do legalności § 5 rozporządzenia z 1945 r. i jego obowiązywania. Nie można wobec tego, zdaniem Trybunału, uznać, że występowało powszechne przekonanie o obowiązującym charakterze normy o treści takiej jak wyrażona w § 5 rozporządzenia i że w związku z tym norma ta - nawet wobec

nieobowiązywania § 5 rozporządzenia - uzyskała moc obowiązującą jako prawo zwyczajowe. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że moc obowiązująca kwestionowanego § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50 XX wieku działań, związanych z przeprowadzaniem reformy rolnej. Trybunał uznał, że stosowanie przez organy administracji i sądy normy wynikającej z § 5 rozporządzenia z 1945 r., po utracie mocy obowiązującej przez tę normę, nawet jeśli miało długotrwały charakter, nie doprowadziło do ponownego nabycia mocy obowiązującej przez tę normę. Wadliwe stosowanie przepisu nieobowiązującego w aktualnych stanach faktycznych nie prowadzi do obowiązywania przepisu. Na stanowisko, zajęte przez Trybunał Konstytucyjny wpłynęła też konieczność uzyskania decyzji administracyjnej na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., uznawana w większości wypadków za wymóg prejudycjalny dla dochodzenia przed sądami powszechnymi ochrony praw rzeczowych osób, których nieruchomości przejęto w sposób wadliwy. Takie ukształtowanie postępowania skutkuje jego wielostopniowością - najpierw postępowanie toczy się przed wszystkimi instancjami organów administracji i sądów administracyjnych, a następnie przed sądami powszechnymi. Konsekwencją braku jednolitej linii orzecznictwa oraz wielostopniowości postępowania wynikającej ze stosowania w praktyce zakwestionowanego § 5 rozporządzenia jest długotrwałość procedury dochodzenia zwrotu bezprawnie przejętych nieruchomości. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy regulujące procedurę administracyjną oraz cywilną są przepisami prawa publicznego i nie odwołują się do zwyczajów czy prawa zwyczajowego. W szczególności art. 1 k.p.c. określa zakres przedmiotowy właściwości sądów powszechnych, włączając do tego zakresu sprawy, dotyczące praw rzeczowych jako spraw z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c, wyłączenie właściwości sądów powszechnych w określonych typach spraw cywilnych może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego. Ponieważ wyłączenia takiego w przedmiotowych sprawach brak, właściwy do ich rozpoznania jest sąd powszechny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie miał na względzie zapis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. nie mogło zostać nieuwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego wynika brak podstaw do stosowania §5 rozporządzenia, co oznacza w konsekwencji brak podstawy do orzekania przez organy administracji publicznej w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcia organów zapadłe w niniejszej sprawie wydane zostały z uwzględnieniem obowiązków spoczywających na tych organach w świetle art.153 p.p.s.a., tj. orzekając w sprawie, organy te wzięły pod uwagę oceny prawne oraz wytyczne sądów administracyjnych zawarte w uprzednio wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, w tym stanowisko tych sądów, że droga administracyjna w sprawie istnieje. Zauważyć jednakże należy, że utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza ewentualność odstąpienia od związania przepisem art.153 p.p.s.a., stanowiącym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, w sytuacji w której po wydaniu orzeczenia wystąpiły istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zajęcie przez Trybunał Konstytucyjny odmiennego stanowiska odnośnie tego, czy istnieje drogi administracyjna do orzekania o przejściu na Skarb Państwa własności nieruchomości w ramach reformy rolnej, aniżeli stanowisko sformułowane w wyrokach, które zapadły w niniejszej sprawie wcześniej, stanowi okoliczność wyłączającą w odniesieniu do Sądu obowiązek wynikający z art.153 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższych rozważań należy wskazać, że podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo – procesowego), ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2008r., s. 757). Brak podstawy prawnej należy traktować jako spełnienie przesłanki zakreślonej art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ma to miejsce także w przypadkach, kiedy organ prowadzący postępowanie nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie rozstrzyga sprawę. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. opiera się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzje wydane bez podstawy prawnej).

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem S. T. winno być przez organ administracji umorzone.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu i które wskazane zostały w uzasadnieniu wyroku zbędnym stało się odnoszenie do zarzutów podniesionych

w skardze.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.