Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 758/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.93 ust.3, art. 97
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...].04.2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia

[...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...] ha, położonej w A. przy ul. H., stanowiącej własność Gminy Miasta A.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu [...] stycznia 2007 r. B. Z. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w części dotyczącej sposobu wydzielenia z działki komunalnej nr [...] o powierzchni [...] ha działki nr [...]

o powierzchni [...] ha, albo stwierdzenie wydania wskazanej części decyzji z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podał, że wraz z bratem A. Z. są współwłaścicielami działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni ponad [...] m². Po wojnie działki te i granicząca z nimi działka [...] o pow. [...] m² zgodnie z ewidencją gruntów były lasem i gruntami leśnymi. Dostęp do działek był zapewniony przez dwie drogi leśne będące własnością Miasta A. Drogi te miały status miejskich dróg leśnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta A.ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego Nr 56, poz. 1258 z dnia 30 października 2002 r. zmienił charakter tych działek, oznaczając je kompleksem ZH - 1 z przeznaczeniem pod zabudowę hotelową. Do kompleksu tego wytyczono ulicę H., do której są doprowadzone wszystkie media. Zgodnie z art. 145 kc i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wszystkie działki z przeznaczeniem pod rozbudowę kompleksu ZH - 1 od momentu jego utworzenia muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. H. w Dzielnicy Z.

Wnioskodawca podniósł, że Burmistrz Miasta A. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] dokonał podziału działki nr [...] i w wyniku tego podziału, tworząc działkę nr [...], zlikwidował dotychczasowe dwie drogi leśne będące własnością Gminy Miejskiej A., które zapewniały dostęp do działek nr [...], [...] i [...]. Jedna droga leśna została włączona do ciągu pieszego (bulwaru), druga zaś pozostała w działce nr [...]. Organ prowadzący postępowanie podziałowe nie zawiadomił o tym fakcie ani wnioskodawcę, ani też jego brata (współwłaściciela działek) i w związku z tym nie brali oni udziału w tym postępowaniu.

Powyższy wniosek był przedmiotem wydawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji: z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. oraz utrzymującej jej w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r.

nr [...]. W wyniku skargi B. Z. złożonej na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt

II SA/Bk 446/07. Sąd uznał, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nastąpiła w okolicznościach wskazujących na naruszenie art. 7, 8 i 28 kpa, albowiem organ administracyjny nie dokonał wszechstronnej oceny interesu prawnego wnioskodawcy z perspektywy postępowania nadzwyczajnego, ograniczając się jedynie do analizy jego interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym. W konsekwencji stwierdzono również naruszenie art. 157 § 3 kpa. Nadto wskazano, iż przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie zabiegał skarżący nie było zatwierdzenie podziału nieruchomości, lecz weryfikacja

w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o takim podziale. Tymczasem organ administracyjny aspektu tego nie dostrzegł w najmniejszym stopniu, a jest to natomiast kwestia o kluczowym znaczeniu. Sąd podkreślił, iż stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Stąd, co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny

w postępowaniu zwyczajnym.

W następstwie powyższego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. uznając, iż zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w znacznej części z zachowaniem przepisów wskazanych przez Sąd, decyzją z dnia [...] grudnia

2007 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania temu Kolegium, jako organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. decyzją dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza Miasta A. Organ podkreślił, iż w postępowaniu zwykłym zatwierdzającym projekt podziału nieruchomości, zarówno wszczętym na wniosek jak też z urzędu, stroną takiego postępowania w myśl art. 28 kpa jest osoba, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A więc o tym, czy danej osobie (podmiotowi) przysługuje uprawnienie strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Tymczasem zatwierdzenie podziału nieruchomości na podstawie ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może nastąpić tylko na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny i w sytuacjach wyjątkowych określonych

w art. 97 ust. 3 w/w ustawy. Osobą taką jest właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości, który może swobodnie dysponować nieruchomością w granicach swojego prawa, co wyraża się tzw. interesem prawnym by żądać czynności organu, o których mowa w art. 28 kpa. Takich uprawnień

i możliwości nie posiada natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości. Tym samym nie ma przymiotu strony w tego typu postępowaniu.

Kolegium wskazywało ponadto, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego

w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział zarówno w całości, jak i w części tej decyzji nie mogą dotyczyć jego interesu prawnego ani obowiązku. Jak wynika z ustaleń poczynionych na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, głównym argumentem wnioskodawcy jest okoliczność pozbawienia jego działek dostępu do drogi publicznej, tj. ul. Hotelowej - w wyniku dokonanego podziału. Tymczasem akta sprawy nie zawierają dowodów wskazujących, aby przed dokonaniem owego spornego podziału, działki skarżącego miały dostęp do drogi publicznej poprzez wyznaczenie geodezyjne drogi, czy ustanowienie służebności. Organ podkreślił, iż zarówno mapa projektu podziału stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r., jak również mapa wstępnego podziału stanowiąca załącznik do postanowienia tego Burmistrza z dnia [...] marca 2004 r. opiniującego wstępny projekt podziału wskazują, iż działki wnioskodawcy położone były niejako w środku działki nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasta A. i nie było wydzielonych żadnych dróg dojazdowych do tych działek, ani dróg publicznych czy wewnętrznych, w tym do ulicy H. Także wskazywane przez wnioskodawcę "drogi leśne" nie były w żaden sposób wyodrębnione geodezyjnie. Organ nadmienił, iż działki będące współwłasnością wnioskodawcy zostały wydzielone na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia 4 grudnia 1997 r. sygn. akt I C 96/97 i jak wynika ze stanowiącego integralną część tego wyroku - szkicu sporządzonego przez biegłego sądowego geodetę nie było tam wydzielonych dróg dojazdowych. Ponadto zwrócono uwagę, iż podział geodezyjny działek nie powoduje likwidacji żadnej infrastruktury znajdującej się na gruncie. Stąd dokonany omawianą decyzją podział działki nie zlikwidował żadnych dróg, nawet wskazywanych przez skarżącego "dróg leśnych" i tym samym jego unieważnienie w całości lub

w jakiejkolwiek części poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie zmieni stanu nieruchomości wnioskodawcy, a zwłaszcza jej stanu prawnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, a sam fakt podziału nieruchomości sąsiedniej nie miał żadnego wpływu na zakres praw wnioskodawcy.

W dacie podziału nieruchomości wnioskodawca nie dysponował bowiem żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości dzielonej, okoliczność zaś domagania się zapewnienia jego działkom dostępu do drogi publicznej nie daje mu praw strony

w postępowaniu podziałowym. Organ I instancji informacyjnie zasygnalizował wnioskodawcy o możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej (art. 145 kc)

w postępowaniu cywilnoprawnym.

Końcowo organ wskazał, iż także uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego Miasta A. – terenów obejmujących część dzielnicy Z. ograniczonych istniejącym cmentarzem, ulicą M., rzeką N., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta A. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] nie daje wnioskodawcy przymiotu strony. Z ustaleń tego planu zawartych zarówno w części ogólnej jak i szczegółowej nie wynika bowiem obowiązek zapewnienia dostępu do

ul. H. działkom nr [...], [...], [...] poprzez działkę [...], którą podzielono na działki [...], [...], [...]. Fakt zaś, że działki będące współwłasnością wnioskodawcy, łącznie

z działką nr [...] powstałą w wyniku przedmiotowego podziału, zostały przeznaczone

w tymże planie pod zabudowę hotelową (ZH-1) nie powoduje w żaden sposób, że

w decyzji dotyczącej podziału sąsiedniej nieruchomości, albo w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podlegałyby ochronie interes prawny lub obowiązek wynikający z tego planu dla właściciela działki sąsiedniej, w tym wypadku dla wnioskodawcy.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. Z. zarzucił powyższej decyzji rażące naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A.

w części dotyczącej dzielnicy Z. Skarżący wskazał ponadto na zignorowanie wobec jego nieruchomości przepisów dotyczących ochrony własności zawartej w kodeksie cywilnym oraz w Konstytucji, a także sposobu wykorzystywania

w sprawie przez Urząd Miasta własności komunalnej, a mianowicie przestrzegania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie wzbogacania w sposób niezgodny z prawem jednych obywateli kosztem innych.

Zdaniem skarżącego dokonana przez Kolegium wykładnia art. 28 kpa w związku

z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rażąco narusza art. 7 kpa, który nakazuje w toku postępowania uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolegium nie zrealizowało ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2007 r. Przede wszystkim, aby dokonać właściwej wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium zobowiązane było zbadać cały ciąg zdarzeń prawnych poprzedzających wydanie decyzji o podziale działki komunalnej o nr [...], czego w sprawie nie uczyniono. Jednocześnie skarżący wskazał, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe wywody zawarte w piśmie do Kolegium z [...] marca 2008 r. oraz ze skargi sądowej z dnia 14 maja 2007 r. na decyzję SKO w Suwałkach z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. nie podzieliło podniesionych zarzutów i decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ wskazał, iż przedmiotem rozpoznania wniosku B. Z. z dnia [...] stycznia

2007 r. jest kwestia istnienia bądź nieistnienia legitymacji strony w tymże ewentualnym postępowaniu. W szczególności organ winien ocenić, czy wnioskodawca jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta A.

W tym stanie rzeczy podkreślono, iż decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności działania w sprawie osoby wnoszącej wniosek, legitymacji strony lub wykazania, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie.

A zatem, jak wynika z powyższego postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Te kwestie mogą być dopiero wyjaśniane po ewentualnym wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (wyroki NSA

z dnia 8 lipca 1999 r. IV SA 2152/97; z dnia 22 września 1999 r.; IV SA 1400/97, a także

z dnia 25 listopada 2003 r., I SA 694/02 - niepublikowany).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż wnioskodawca nie był

i nie jest stroną postępowania w postępowaniu zwykłym toczącym się przed wydaniem przedmiotowej decyzji, ponieważ stronami postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści lub współużytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy podział. Uwzględniając zatem powyższy przepis i treść definicji strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa uznać należy zdaniem organu, iż brak jest interesu prawnego wnioskodawcy w tymże postępowaniu. Fakt ten wyklucza również możliwość żądania stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta A., bowiem skutki jej ewentualnej nieważności nie wpłynęłyby na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Brak służebności drogi koniecznej

z nieruchomości zainteresowanego nie zostałby usunięty poprzez wyeliminowanie

z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji. Dotychczasowy właściciel nieruchomości oznaczonej nr [...], tj. Gmina Miasto A. nie miała obowiązku ustanowienia takiej służebności na gruntach sąsiednich. Taki obowiązek powstałby natomiast, gdyby któraś

z nowo utworzonych nieruchomości pozbawiona zostałaby dostępu do drogi publicznej.

I jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2005 r.

I OSK 61/05, Lex nr 217315 - "Analiza przepisów art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi".

Brak interesu prawnego zarówno w postępowaniu zwykłym, jak też brak skutków ewentualnej nieważności decyzji po stronie wnioskodawcy pozbawia go statusu strony

w obu postępowaniach. Nie można tym samym uznać za zasadne zarzuty skarżącego sformułowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jakoby Kolegium orzekając

o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego naruszyło i to w sposób rażący art. 28 kpa oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktualnym, więc pozostaje sugestia ustanowienia służebności drogi koniecznej w postępowaniu cywilnoprawnym, co sugerował również organ I instancji.

Nie godząc się z tym stanowiskiem B. Z. wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając jej naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami poprzez ich wykładnię niezgodną z normami Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności oraz normami określającymi sposób korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego z przysługującej im własności komunalnej.

Skarżący zwrócił uwagę na niezgodność wykładni art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 w/w ustawy z art. 7 kpa przez nieodwoływanie się do interesów społeczności Miasta A. ani też słusznego interesu skarżącego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy koncentruje się na ochronie interesu prywatnego nabywcy działki komunalnej nr [...] powstałej z działki nr [...]. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezrealizowanie ocen prawnych i wskazań zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 446/07. Dotyczy to w szczególności: braku oceny istnienia interesu prawnego w świetle art. 28 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dalszej konsekwencji braku oceny wpływu decyzji wydanej na podstawie powołanego art. 93 ust. 3 na sferę prawa strony. Skarżący zanegował ponadto stwierdzenie Kolegium, które zostało zamieszczone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., jakoby działki wnioskodawcy zostały wydzielone z nieruchomości Miasta A. na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Augustowie z dnia 4 grudnia 1997 r. wskazując, iż teren ten należał do jego rodziny już od 1934 r., o czym świadczą powszechnie znane dowody i fakty, potwierdzone przez prawomocny wyrok sądowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 470/08 oddalił skargę B. Z., nie dopatrzył się bowiem, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. W ocenie Sądu organy administracyjne w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uwzględniły zalecenia WSA w Białymstoku zawarte w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 446/07 i dlatego stanowisko organów obu instancji o braku legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, zasługuje w pełnie na uwzględnienie. Dokonana w tym względzie ocena, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2004 r., jak również nie ma interesu prawnego w wyeliminowaniu z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, zgodna jest również z obowiązującą w tej mierze linią orzecznictwa sądowego. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, iż z faktu, że ktoś jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą podziałem, nie można wyprowadzić wniosku, że z tego tytułu jest stroną postępowania. Fakt ten nie tworzy stosunku prawnego, gdyż nie ma powiązania z przepisami prawa.

W ocenie Sądu, także pogląd skarżącego, iż stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w żądanej części spowodowałoby, że nowy podział musiałby zapewnić dojazd do jego działek z uwagi na dyspozycję art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zasługuje na aprobatę i nie daje uprawnień do żądania czynności organu. Obowiązek ustanowienia przez Gminę Miasta A. służebności drogi koniecznej na gruntach sąsiednich w stosunku do działki skarżącego, zaistniałby w przypadku, gdyby któraś z nowo utworzonych działek pozbawiona została dostępu do drogi publicznej. Przy czym nie chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej na cudzym gruncie, lecz przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Sąd wskazał również, że potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie znajduje twierdzenie skarżącego, iż decyzją podziałową zlikwidowano dwie drogi leśne, które zapewniały dostęp jego działek do drogi publicznej. Sam podział nieruchomości nie doprowadza do likwidacji żadnej infrastruktury znajdującej się na tej nieruchomości. Akta sprawy nie zawierają natomiast dokumentacji geodezyjnej wskazującej, że którakolwiek z wymienionych dróg leśnych została wydzielona i łączyła działki nr [...],[...] i [...] z drogą publiczną. Jeżeli więc wymienione drogi nie zostały wykazane w dokumentacji geodezyjnej, chociażby jako drogi wewnętrzne, to nie można twierdzić, że nastąpiła ich likwidacja, tym samym unieważnienie decyzji podziałowej w całości czy też jakiejkolwiek części nie zmieni stanu nieruchomości skarżącego, a zwłaszcza jej stanu prawnego.

Zdaniem Sądu przymiotu strony nie daje skarżącemu również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta A. – terenów obejmujących część dzielnicy Zarzecze ograniczonych istniejącym cmentarzem, ulicą M., rzeką N., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta A. z dnia [...] września 2002 r. nr [...]. Analiza tego planu dokonana przez Kolegium nie wykazała, aby z jego ustaleń wynikał obowiązek zapewnienia dostępu do ul. H. działkom nr [...], [...], [...] poprzez działkę [...]. Fakt zaś, że działki będące współwłasnością wnioskodawcy, łącznie z działką nr [...] powstałą w wyniku przedmiotowego podziału, zostały przeznaczone w tymże planie pod zabudowę hotelową (ZH-1) nie powoduje w żaden sposób, że w decyzji dotyczącej podziału sąsiedniej nieruchomości, albo w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności podlegałyby ochronie interes prawny lub obowiązek wynikający z tego planu dla właściciela działki sąsiedniej, w tym wypadku dla wnioskodawcy.

B. Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. było dotknięte rażącymi wadami, które uniemożliwiły ustalenie stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B. Z. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż racje ma skarżący gdy podnosi że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 3 poprzez uzasadnianie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności a w tym zakresie postępowanie nie było - na tym etapie - prowadzone. Zasadne są również - w świetle akt sprawy i znajdujących się w nich oraz powoływanych przez skarżącego dokumentów dotyczących istnienia 2. dróg dojazdowych do jego działek - zarzuty naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zbyt wąskiego zakresu postępowania dowodowego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Sąd wskazał także, iż w postępowaniu podziałowym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja zachodzi, gdy w wyniku podziału nieruchomości właściciel działki sąsiedniej pozbawiony zostaje posiadanego dostępu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia

16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 470/08. Kwestia ta ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta i wskazania co do dalszego postępowania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą.

Wskazać w tym miejscu należy, iż przez ocenę prawną, o której mowa

w art. 190 w/w ustawy, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego

i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego,

jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet

w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub też możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą.

Uchylając przedmiotowy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał,

iż w postępowaniu podziałowym toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja zachodzi, gdy w wyniku podziału nieruchomości właściciel działki sąsiedniej pozbawiony zostaje posiadanego dostępu do drogi publicznej. Udział tego podmiotu w postępowaniu służyć będzie zatem ochronie przed pozbawieniem istniejącego dostępu do drogi, m.in. także poprzez ustanowienie służebności i wydanie decyzji pod warunkiem że zostaną one ustanowione. Tym bardziej też istnieć będą podstawy do uznania właściciela działki sąsiedniej, pozbawionej skutkiem podziału dostępu do drogi publicznej, za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w omawianym orzeczeniu.

Powtórzyć bowiem należy raz jeszcze, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być interpretowane w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku którego działki te pozbawiane są dostępu do drogi publicznej. Przyjęcie przeciwnej koncepcji prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz - w tym kontekście - zasady ochrony własności (art.64 ust. 2 Konstytucji ).

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z ukształtowanym poglądem doktryny i stanowiskiem judykatury podstawowym i stosowanym w pierwszej kolejności rodzajem wykładni jest wykładnia gramatyczna, zaś sięgnięcie do innych rodzajów wykładni, jest możliwe jedynie wówczas, gdy wnioski wypływające z wykładni gramatycznej okazują się nieracjonalne, niezgodne z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy lub nie doprowadzają do stanowczego ustalenia zakresu pojęciowego interpretowanego zwrotu (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2002 r., sygn. OPK 20/02, ONSA 2003/1/11). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała właśnie miejsce. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyniki zastosowanej wykładni językowej prowadzi bowiem do wniosków nie do zaakceptowania, prowadzących wprost do pozbawienia właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością która podlegała podziałowi, możliwości ochrony praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej. Niezbędne jest zatem sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej.

W myśl przepisu art.93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Z kolei przepis art. 99 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w drodze podziału zostaną one ustanowione.

Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji podkreślić trzeba raz jeszcze, że powołany przepis art. 93 ust. 3 musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku którego działki te pozbawiane są dostępu do drogi publicznej.

Reasumując, brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego gdy w jego wyniku utracić on może posiadany dostęp do drogi publicznej.

Racje ma także skarżący zarzucając organowi odwoławczemu niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Należy w tym miejscu wskazać, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Należy przy tym podzielić utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą miały istotne znaczenie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, Lex nr 54171).

Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w rozpoznawanym przypadku. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż skarżący konsekwentnie w toku postępowania wskazywał na fakt istnienia, przed dokonanym spornego podziału, dwóch dróg dojazdowych do jego działek. Powyższą okoliczność potwierdzać miały powoływane przez skarżącego dokumenty, m.in. mapy znajdujące się w składnicy dokumentacji geodezyjnej, czy też materiały w aktach sprawy Sądu Rejonowego w Augustowie, sygn. akt I C 96/97. Tymczasem organy, mimo istnienia takiego obowiązku, nie zbadały tych okoliczności, czym ewidentnie naruszyły zasady postępowania administracyjnego płynące z przepisów art. 7 kpa., 77 § 1 kpa i 80 kpa.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż stan rozpoznawanej sprawy nie został należycie wyjaśniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, a w efekcie co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego, a następnie podda go ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, mając przy tym na względzie wskazania określonych w niniejszym sprawie jak i orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09.

Mając całokształt rozważań na względzie Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Następstwem uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a.