Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1209/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 2, art. 194 ust. 1 pkt 3,  art. 199
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r, nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. T. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania Z. T. prowadzącego działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "[...]" [...], [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną, w wysokości 10 000 zł, za zbieranie na terenie laguny osadowej w [...] (gmina [...]), tj. poza miejscem wytwarzania, komunalnych osadów ściekowych, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawa o odpadach", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W lipcu 2014 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynęły wnioski o podjęcie interwencji, dotyczące nieprawidłowości w postępowaniu z komunalnymi osadami ściekowymi Z. T. prowadzącego działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "[...]" [...], [...], polegających na magazynowaniu osadów ściekowych, pochodzących z oczyszczalni ścieków [...] S.A. w [...], na działkach o nr ewid. [...] lub [...] w miejscowości [...]. W dniu [...] lipca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał oględzin, wskazanych we wnioskach o interwencję. W trakcie oględzin stwierdzono zmagazynowanie znacznej ilości osadów ściekowy co w konsystencji mazisto-ziemistej, bezpośrednio na gruncie. Ponieważ z treści wniosków o interwencję oraz na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2014 r. oględzin [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w związku z nieprawidłowościami przy gospodarowaniu komunalnymi osadami ściekowymi mogło dojść do bezpośredniego zagrożenia środowiska, popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przeciwko środowisku uznał on, że zaszła przesłanka dopuszczająca możliwość odstąpienia od zawiadomienia Z. T. o zamiarze wszczęcia kontroli, o której mowa w art. 79 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalność gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829, z późn. zm.). W związku z powyższym w okresie od dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę interwencyjną Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "[...]", , którego właścicielem jest Z. T..

W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2014 r. na terenie laguny osadowej w [...], bez udziału kontrolowanego, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że laguna pokryta była osadem ściekowym w 3/4 powierzchni. Osad zmagazynowany w poszczególnych częściach laguny różnił się kolorem, część powierzchni osadu była szara, część brązowa, a część czarna. Podobnie oględziny laguny osadowej w [...], przeprowadzone w dniach [...] września 2014 r., [...] września 2014 r., [...] września 2016 r., z udziałem przedstawicieli kontrolowanego, wykazały, że na terenie laguny osadowej w [...] magazynowane są osady ściekowe.

Podczas kontroli ustalono, że w zakresie działalności prowadzonej na terenie laguny osadowej w [...] - Z. T. prowadzającego działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]" obowiązywała, w okresie prowadzenia kontroli, decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], obejmująca wytwarzanie ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych oraz odzysk odpadów w procesie R13 i R15.

Według powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w wyniku prowadzenia procesu odzysku odpadów R13 i R15 (zgodnie z obowiązującą w 2008 r. ustawą) z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) na terenie laguny osadowej w [...] powinien powstawać jeden rodzaj odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Z protokołu kontroli wynika, że naruszono zakaz zbierania komunalnych osadów ściekowych poza miejscem wytworzenia.

Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], z [...] września 2014 r. Przedstawiciel kontrolowanego nie wniósł do ustaleń protokołu (w tym również: miejsca, sposobu, czasu poboru próbek, wykonanych badań i pomiarów kontrolnych) zastrzeżeń i uwag. Jednocześnie przedstawiciel kontrolowanego oświadczył, że odmawia podpisania protokołu, z powodu konieczności zapoznania z jego treścią właściciela jednostki kontrolowanej.

Pismem z dnia 6 października 2014 r. Z. T. przedstawił swoje stanowisko do ustaleń przedstawionych w protokole kontroli nr [...], zarzucając, że w żadnym punkcie protokołu kontroli nie wykazano, na czym polegało zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska, skutkujące odstąpieniem od zawiadomienia właściciela kontrolowanej jednostki o zamiarze wszczęcia kontroli. Zdaniem strony działania kontrolne zostały podjęte przez inspektorów wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska "po bezpodstawnym i nieuzasadnionym przyjęciu przez kontrolujących wystąpienia przesłanek określonych w przepisach art. 19 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Strona podniosła także, że inspektor prowadzący kontrolę wystąpił poza jej zakres, "badając sposób wywiązania się z umowy zawartej przez Konsorcjum Firm PHU "[...]" i PHP [...] z [...]. S. A. w [...]".

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 13 października 2014 r. odniósł się do zastrzeżeń przedstawionych przez Z. T. prowadzającego działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]", [...] w piśmie z dnia 6 października 2014 r. Organ uznał, że kontrola przeprowadzona w okresie od dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalność gospodarczej oraz ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688), a protokół kontroli nr [...] zawiera ustalenia zgodne ze stanem faktycznym i formalnoprawnym.

W związku z ustaleniami kontroli organ pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zbieranie na terenie laguny osadowej w [...], tj. poza miejscem wytwarzania, komunalnych osadów ściekowych, wbrew zakazowi, o którym mowa w art, 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, a następnie pismem z dnia 12 maja 2015 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego. W dniu [...] maja 2015 r., zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Z. T., prowadzącemu działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "[...]", karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za stwierdzone naruszenie.

Strona pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie: art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa, z uwagi na pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie "określonej kwestii co stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia art. 77 § 1 kpa, z uwagi na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Ponadto zarzuciła naruszenie art. 198 pkt 1 i art. 199 ustawy o odpadach, poprzez nieokreślenie w zaskarżonej decyzji dnia stwierdzenia naruszenia, jak również poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej rodzaju naruszenia, jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia.

W odwołaniu strona podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami przedmiotowej kontroli, a zgłoszone zastrzeżenia i uwagi zostały w zaskarżonej decyzji pominięte w całości. Strona nie zgodziła się również z przedstawionym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem organu I instancji, dotyczącym nieuznania jej za wytwórcę komunalnych osadów ściekowych oraz uznania, że osady te były zbierane poza miejscem ich wytworzenia, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.

Według strony art. 199 ustawy o odpadach zobowiązuje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do kierowania się okolicznościami wpływającymi na wymiar kary. Strona stwierdziła, że z uwagi na to, że nie wystąpiło zagrożenie dla zdrowia i życia, ewentualna kara winna mieć charakter symboliczny i zostać wymierzona w dolnej granicy 1 000 zł. Zdaniem strony organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych w art. 199 ustawy o odpadach i nie omówił szczegółowo wyników ich analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy w zaskarżonej do Sadu decyzji wskazał, że kontrola przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska bezspornie wykazała, że na terenie laguny osadowej w [...] magazynowane są komunalne osady ściekowe wytworzone na terenie oczyszczalni ścieków w [...], gmina [...], eksploatowanej przez [...] Sp. z o. o. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe odpady nie były poddawane przez Z. T., prowadzącego działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]", procesowi odzysku R13 - magazynowanie odpadów, które mają być poddane któremukolwiek z działań wymienionych w punktach od RJ do R12 (z wyjątkiem tymczasowego magazynowania w czasie zbiórki w miejscu, gdzie odpady są wytwarzane lub R15 - przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu, zgodnie z posiadaną przez stronę decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] - udzielającej stronie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Stanowi to naruszenie zakazu zbierania komunalnych osadów ściekowych poza miejscem ich wytwarzania, określonego w cytowanym art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.

Organ podkreślił, że powyższe ustalenia zostały stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], a w piśmie z dnia 6 października 2014 r., przedstawiającym stanowisko strony do ustaleń zawartych w protokole kontroli, Z. T., nie kwestionował, że na lagunie osadowej w [...] zgromadziła ustabilizowane komunalne osady ściekowe, których wytwórca był [...] Sp. z o.o. we [...].

Odnośnie do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, że zgłoszone przez stronę zastrzeżenia i uwagi zostały pominięte w całości w zaskarżonej decyzji, organ stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 13 października 2014 r., szczegółowo odniósł się do zarzutów strony oraz podtrzymał w całości ustalenia kontroli. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał podnoszone zarzuty strony, dotyczące naruszenia art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa, oraz art. 77 § 1 kpa za bezzasadne.

Odnośnie do zarzutów strony, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska błędnie nie uznał jej za wytwórcę komunalnych osadów ściekowych oraz błędnie uznał, że osady te były zbierane, wbrew zakazowi, poza miejscem ich wytworzenia organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowe naruszenie wykazała kontrola przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w okresie od dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o wytwórcy odpadów - rozumie się przez to każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów) oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Z akt sprawy nie wynika, aby strona przeprowadziła wstępną obróbkę, mieszanie lub jakiekolwiek działania, które spowodowały zmianę charakteru lub składu przedmiotowych odpadów, w związku z tym nie ma możliwości uznania, że Z. T. był wytwórcą komunalnych osadów ściekowych, magazynowanych na terenie laguny osadowej w [...]. Organ podkreślił, że strona w piśmie z dnia 30 marca 2015 r., stanowiącym odpowiedź na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jednoznacznie przyznała się do naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, stwierdzając: "Osady z [...] Sp. z o. o. we [...] zostały przewiezione na lagunę w [...] i faktycznie nie zostały poddane procesowi odzysku. Po czasowym magazynowaniu tych osadów na lagunie zostały przetransportowane na grunty rolne w [...], gmina [...] i tam zagospodarowane. Dawka nawożenia została ustalona w oparciu o badania osadów dostarczone przez [...] we [...]. Obecnie osady komunalne nie są zbierane poza miejscem ich wytworzenia". W związku z powyższym organ uznał zarzut błędnego nieuznania strony za wytwórcę komunalnych osadów ściekowych za bezzasadny.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 198 pkt 1 ustawy o odpadach, poprzez nieokreślenie w zaskarżonej decyzji dnia stwierdzenia naruszenia również nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na stronie 3) [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zapisał: "Naruszenie, za które wymierzana jest niniejsza kara pieniężna, zostało stwierdzone na podstawie kontroli (art. 197 pkt 1 ustawy o odpadach), a dokładnie dnia [...] września 2014 r., kiedy upoważniony inspektor dokonał czynności kontrolnej w postaci sprawdzenia realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania komunalnych osadów ściekowych." Zgodnie art. 198 ustawy o odpadach rodzaj naruszenia i dzień stwierdzenia naruszenia określa się w decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, natomiast w myśl art. 107 § 1 kpa uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, a zatem należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wypełnia art. 198 pkt 1 ustawy o odpadach.

Odnośnie do podnoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 199 ustawy o odpadach, organ stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił okoliczności mające wpływ przy ustalaniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, wymierzonej zaskarżoną decyzją. W decyzji organ I instancji podał, że wziął pod uwagę, iż sam czyn zabroniony w postaci zbierania komunalnych osadów ściekowych poza miejscem ich wytworzenia nie spowodował realnego zagrożenia dla środowiska, gdyż jak wynika z dokumentów, odbywało się ono na terenie laguny osadowej w [...], tj. na obiekcie przystosowanym do magazynowania tego typu odpadów. Jednocześnie organ stwierdził, że "na niekorzyść przedsiębiorcy w niniejszej sprawie świadczy prowadzenie od co najmniej kilku lat działalności w zakresie zagospodarowania komunalnych osadów ściekowych, pozwalająca przyjąć za pewnik znajomość przepisów obowiązujących w tym zakresie, a w konsekwencji świadome naruszenie obowiązujących zakazów" oraz podkreślił, że działalność strony w zakresie zagospodarowania odpadów jest znaczna. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Sankcja za naruszenie zakazu zbierania komunalnych osadów ściekowych poza miejscem ich wytwarzania, określona w art. 194 ust. 1 ustawy o odpadach musi mieścić się w granicach: 1 000 zł - 1 000 000 zł. Zdaniem organu odwoławczego wymierzona kara w wysokości 10 000 zł jest karą wysoką, jednak mieszczącą się w dolnym przedziale przewidzianym przez ustawodawcę i adekwatną do stwierdzonego naruszenia.

Słuszność wymierzenia przez organ I instancji zaskarżonej decyzji w ocenie organu potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (organ wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 40/15).

W skardze wywiedzionej dnia 6 kwietnia 2017 r. Z. T. PHU "[...]" [...]. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wskazując, że organy naruszyły art. 107 § 3 kpa.

Uzasadniał, że samo wymienienie w uzasadnieniu decyzji numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogu przytoczenia przepisów prawa (wyr. NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14), bowiem uzasadnienie prawne powinno zawierać zatem także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się więc podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu. Jak wykazuje praktyka wydawania decyzji oraz orzecznictwo sądowe, często się zdarza, że ten sam przepis jest interpretowany czy wyjaśniany w różny sposób, stąd w uzasadnieniu orzeczenia tak ważną rolę odgrywa przyjęta przez organ administracji i zastosowana w danej sprawie interpretacja (wykładnia) przepisu prawa. Szczególne znaczenie ma to przede wszystkim w orzeczeniach o charakterze uznaniowym, w związku z możliwością wyboru jednego z prawnie dopuszczalnych rozwiązań. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ administracji, wydając orzeczenie, może odstąpić od jego uzasadnienia jedynie w dwóch przypadkach: gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, tj. przepis ustawowy będzie dawał możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny ( art. 107 § 5 kpa), albo gdy orzeczenie w całości uwzględnia wniosek strony (art. 107 § 4 kpa).

Skarżący wywodził, że analiza treści art. 199 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że ustawodawca ujął tu trzy zasadnicze przesłanki ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej, a każda z nich ma charakter złożony; 1) rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, 2) okres trwania naruszenia i rozmiar prowadzonej działalności, 3) skutki naruszeń i wielkość zagrożenia.

W odniesieniu do pierwszej przesłanki zauważył, że wszystkie naruszenia wymienione w art. 194 i art. 195 są ocenione przez ustawodawcę jako godzące w zakazy i nakazy, mające kluczowe znaczenie dla prawidłowego gospodarowania odpadami, uzasadniające wyciągnięcie negatywnych konsekwencji w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Każdy taki rodzaj naruszenia ma więc charakter istotny, stąd też w istocie elementem różnicującym będzie tu głównie wpływ, jaki naruszenie to wywiera na wyliczone tu dobra chronione. W tym zakresie ma przy tym miejsce zbieg przesłanki pierwszej z przesłanką trzecią, gdyż ustalenie wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko będzie możliwe po oszacowaniu skutków danego naruszenia oraz oszacowaniu związanego z nim zagrożenia dla tych dóbr chronionych. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na Wojewódzkim Inspektorze Ochrony Środowiska. W ramach przesłanki drugiej ustawodawca nakazuje uwzględnianie dwóch kwestii: 1) okresu trwania naruszenia i 2) rozmiaru prowadzonej działalności. Jak się wydaje, im dłuższy okres trwania naruszenia i im większy rozmiar prowadzonej działalności niezgodnej z prawem, tym wyższa kwota wymierzanej kary.

Długotrwałe naruszanie nakazów i zakazów dotyczących gospodarki odpadami przyczynia się w sposób szczególnie negatywny do osłabienia skuteczności tych regulacji prawnych, stanowiąc jednocześnie czynnik wpływający na interpretację pozostałych przesłanek co do skali wpływu naruszenia na dobra chronione. Natomiast element, jakim jest rozmiar prowadzonej działalności, należy ocenić jako mający charakter wysoce ambiwalentny. Wydaje się, przydatniejsze byłoby tu posłużenie się określeniem: "rodzaj i rozmiar prowadzonej działalności", w lepszy sposób ukazującym tło, na którego tle doszło do naruszenia, za które wymierzana jest administracyjna kara pieniężna.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, ustalając wysokość kary, działa w granicach uznania administracyjnego. Powinien jednak wszechstronnie rozważyć wszystkie elementy i szczegółowo omówić wyniki tej analizy w uzasadnieniu decyzji.

Skarżący argumentował, że zgodnie z koncepcją kary względnie określonej WIOŚ, wymierzając karę, musi mieścić się w granicach od 1000 zł do 1 000 000 zł, jeśli chodzi o delikty z art. 194 ust. 1 u ustawy o odpadach Istotą regulacji zamieszczonej w art. 199 jest jednak zobowiązanie WIOŚ do kierowania się okolicznościami wpływającymi na wymiar kary. I tak WIOŚ winien uwzględnić rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania tego naruszenia a także rozmiary prowadzonej działalności. Zgodnie z powołanym przepisem WIOŚ musi uwzględnić też skutki tych naruszeń, które przy ewentualnym przyjęciu, że skarżący istotnie naruszył przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, nie wystąpiły i nie wystąpiło żadne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. W tej sytuacji ewentualna kara – w ocenie skarżącego - winna mieć charakter symboliczny i zostać wymierzona w dolnej granicy 1000 zł.

Okoliczności wskazanych w art. 199 ustawy o odpadach GIOŚ i WIOŚ jednak nie uwzględniły.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. Nr 217, poz.1369, ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów wbrew zakazom, o których mowa w art. 23 ust. 2 tej ustawy. Stosownie natomiast z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach zakazuje się zbierania poza miejscem wytwarzania komunalnych osadów ściekowych.

Kwestia sporna między stronami, biorąc pod uwagę przepisy materialne, dotyczy prawidłowości wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, bowiem strona podniosła zarzut naruszenia art. 199 ustawy o odpadach, poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej rodzaju naruszenia, jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia.

W doktrynie wskazuje się (W. Radecki. Komentarz do art. 199 ustawy o odpadach, Lex), że istotą regulacji zamieszczonej w art. 199 ustawy o odpadach jest zobowiązanie WIOŚ do kierowania się okolicznościami wpływającymi na wymiar kary. I tak organ:

1) uwzględnia:

a) rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko,

b) okres trwania naruszenia,

c) rozmiary prowadzonej działalności;

2) bierze pod uwagę:

a) skutki naruszeń,

b) wielkość zagrożenia.

Okoliczności wskazane w art. 199 mają charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Zgodnie z zasadą dotyczącą odpowiedzialności administracyjnej żadna "wina" (jakkolwiek rozumiana) nie jest przesłanką wymierzenia kary, a na jej wysokość nie wpływają żadne okoliczności o charakterze podmiotowym.

Przesłanki wskazane w art. 199 ustawy o odpadach stanowią obligatoryjny element, który organ powinien wziąć pod uwagę, jako wyznacznik orzeczenia w przedmiocie kary. Nie ma podstaw do tego, by jedynie w oparciu o ustalony stan faktyczny, pomijając obligatoryjne wskazania, zawarte w art. 199 ustawy o odpadach, a zatem konieczność przeanalizowania wyznaczników miarkowania kary ujętych w art. 199 ustawy o odpadach wydać decyzję. Samo ustalenie, że zachodzi naruszenie art. 23 nie jest wystarczające do nałożenia kary, bowiem konieczne jest uwzględnienie przesłanek z art. 199 ustawy o odpadach, wypływających na jej miarkowanie a zatem na ustalenie wysokości. Tym samym nałożenie kary, z wyłączeniem zastosowania art. 199 ustawy o odpadach jest równoznaczne z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach. Taka decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

W rozpatrywanej sprawie nastąpiło ponadto uchybienie przepisom procesowym, tj. art. 7, 77 § 1, 80 kpa.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 kpa jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 kpa).

Proces decyzyjny organu prowadzącego postępowanie w sprawie wymierzenia kary musi obejmować analizę przesłanek z art. 199 ustawy o odpadach i na ustalenie tych okoliczności powinno być nakierowane postępowanie administracyjne. Samo ustalenie, że osady były zbierane poza miejscem ich wytworzenia, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, nie jest wystarczające do określenia wysokości kary. Brak ustalenia znaczenia wymienionych przez ustawodawcę przesłanek i ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe i rozpatrzył sprawę w jej całokształcie.

Dalej należy wskazać, że analiza organu przeprowadzona w oparciu o art. 199 ustawy o odpadach musi znaleźć odzwierciedlenie uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie naruszony został art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik, a ze względu na wymienione naruszenia procesowe przedwczesnym byłoby odniesienie się do merytorycznej zasadności zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreśla przy tym, że skoro sprawa nie została należycie merytorycznie rozpatrzona przez organy, to przedwczesne byłoby czynienie przez Sąd jakichkolwiek wskazówek materialnoprawnych co do jej rozstrzygnięcia, gdyż sprawa musi być jeszcze raz rozpoznana przez organ pierwszej instancji z powodów rozmiaru braków w postępowaniu dowodowym.

Brak odpowiedniej wypowiedzi organu jest jaskrawym uchybieniem przepisom postępowania, bowiem decyzja nakładająca karę pieniężną stanowi rozstrzygnięcie wydawane w ramach uznania administracyjnego. Rola uzasadnienia decyzji w takich przypadkach jest tym większa, że organ musi w przekonujący sposób uzasadnić rozstrzygnięcie.

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 kpa dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w innej miejscowości doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 kpa. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 kpa nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że decyzja uznaniowa wymaga wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 4 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1686/97, LEX nr 41628).

Uzasadnienie decyzji skonstruowane bez uwzględnienia tego wymogu powoduje, że decyzja wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje bowiem proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz wszechstronności oceny faktów. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną.

Powyższe uchybienia dotyczą decyzji obu instancji, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 134 i 135 P.p.s.a.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że uzasadniając odwołanie (str. 4 i nast. akt administracyjnych sprawy) strona stwierdziła, że nie jest w stanie odnieść się do stanowiska zajętego przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, ponieważ jej uzasadnienie zostało ograniczone do przedstawienia wyników kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia [...] sierpnia 2014 r., do dnia [...] września 2014 r., co zdaniem strony spowodowało, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w przepisach art. 107 § 1 i § 3 kpa. Organ I instancji podał, że wziął pod uwagę, iż sam czyn zabroniony w postaci zbierania komunalnych osadów ściekowych poza miejscem ich wytworzenia nie spowodował realnego zagrożenia dla środowiska, gdyż jak wynika z dokumentów, odbywało się ono na terenie laguny osadowej w [...], tj. na obiekcie przystosowanym do magazynowania tego typu odpadów. Takie stwierdzenie jest jednak zbyt lakoniczne w kontekście wymogów przywołanych w art. 199 ustawy o odpadach.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach zakazuje zbierania komunalnych osadów ściekowych poza miejscem wytwarzania, a w dniu 25 września 2014 r. - podczas oględzin, które odbyły się w trakcie kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, strona zbierała na terenie laguny osadowej w [...] (gmina [...]), tj. poza miejscem wytwarzania, komunalne osady ściekowe, administracyjną karę pieniężną wymierzoną w myśl art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Zarówno wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i uzasadnienie przedstawione w tym zakresie Sąd uznaje za wystarczające i przekonujące. Skarżący nie wskazał na takie okoliczności, które mogłyby podważyć ustalenia organu.

Ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie art. 199 ustawy o odpadach oraz przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyniącym zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji przedwczesną, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w związku z art. 134 i 135 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., zwracając wpis wysokości 400 zł (pkt 2 sentencji wyroku).