Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1214/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 60, 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 183, art. 184, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 837/12 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 837/12 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; w pkt. II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; w pkt. III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz M. N. kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2015r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 7.11.2011r., kilkukrotnie następnie uzupełnionym i zmienionym [...] w K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z miejscami postojowymi w garażu podziemnym, na terenie obejmującym działki nr ewid. [...] w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A wraz ze zjazdem z ul. D. na działce o nr ewid. [...].

Petycją z dnia 10.03.2012r. 19 mieszkańców wyraziło swój sprzeciw wobec funkcji i parametrów planowanego obiektu (w szczególności jego wysokości). W uzasadnieniu wskazano, że realizacja tego przedsięwzięcia, pozostając w sprzeczność z zasadami ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, doprowadzi do "nieuzasadnionego przerwania zwartego zespołu zabudowy jednorodzinnej wzdłuż ". Wyrażono przy tym pogląd, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz głównej kalenicy dachu powinny odpowiadać średnim wartościom tych parametrów występujących w najbliższym sąsiedztwie – przy czym z uwagi na znaczny spadek terenu na tym terenie określenie maksymalnej wysokości kalenicy dachu powinno odnosić się do każdego punktu na terenie inwestycyjnym. W przeciwnym wypadku, wyznaczenie tej wartości w najwyższym punkcie działki spowoduje, że realizowany budynek będzie w najniższym punkcie faktycznie wyższy o kilka metrów.

Decyzją z dnia [...] maja 2015r. organ I instancji ustalił następujące warunki zabudowy dla w/w inwestycji – nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 10 m od osi pasa drogowego ulicy D., wielkość powierzchni zabudowy terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji – do 0,25, szerokość elewacji frontowej od strony – do 15 m z możliwością tolerancji do 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do 7 m od średniego poziomu terenu na tej elewacji; geometria dachu – dach płaski lub wielospadowy o kącie nachylenia nawiązującym do dachów na istniejących sąsiednich obiektach, do 45°, wysokość głównej kalenicy dachu – do 12,0 m od średniego poziomu terenu na elewacji frontowej. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone kolorem czarnym i literami AA’B’BCD-A oraz przedstawione na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 decyzji. Natomiast wyniki analizy urbanistycznej (część tekstowa i graficzna) zawarto w załączniku nr 2 decyzji. Uznano przy tym, że przedmiotowy wniosek odpowiada wymaganiom sformułowanym w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W podstawie prawnej powołano także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 1a, art. 61 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do wyznaczenia granic obszaru analizowanego dla przedmiotowego terenu organ I instancji wskazał, że przy trzykrotności szerokości frontu działki wynoszącej 90 m (wartość minimalna) granice obszaru analizy wyznaczono w kierunku północnym w odległości ok. 150 m, w kierunku południowym w odległości ok. 230 m, w kierunku wschodnim w odległości ok. 90 m oraz w kierunku zachodnim w odległości ok. 110 m. Granice te zostały poprowadzone istniejącymi ulicami wokół terenu inwestycji: [...], które w sposób naturalny wydzielają kwartał zabudowy o określonych specyficznych i wspólnych cechach urbanistycznych, co pozwala na przeprowadzenie wymaganej analizy. Podkreślono przy tym, że teren, na którym inwestor planuje inwestycję, położony jest na obszarze, gdzie współistnieje nowo powstała wielokondygnacyjna zabudowa wielorodzinna i niska zabudowa jednorodzinna. Część tych ostatnich budynków została zrealizowana w oparciu o ustalenia poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Z tego też względu występująca w granicach analizy zabudowa nie nosi cech ładu przestrzennego zarówno co do funkcji budynków tu występujących, jak i wskaźników zabudowy, linii zabudowy oraz gabarytów poszczególnych budynków – zwłaszcza że wysokość ich górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi od 3 m do 14 m. Natomiast sąsiedztwo zabudowy obu tych rodzajów pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie, zdaniem organu, zróżnicowana zabudowa występująca na tym terenie nie stanowi przeszkody do ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przy ustalaniu poszczególnych parametrów kierowano się zasadą kontynuacji cech architektoniczno-urbanistycznych, pamiętając o możliwości wyznaczania średniej poszczególnych parametrów w ramach obszaru analizowanego, jak również o możliwości "innego ich wyznaczania", jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Odwołanie od w/w decyzji wniósł M. N., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, § 3 ust. 1, § 5, 6 i 8 rozporządzenia oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Pismem z dnia 3.08.2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów m. in. w zakresie udokumentowania wysokości kalenicy budynków przy ul. [...].

W odpowiedzi z dnia 10.08.2012r. Prezydent Miasta nadesłał uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o ww. parametry.

Pismem z dnia 27.08.2012r. M. N. zakwestionował ww. dane, wskazując na odmienną ich wartość, wynikającą z przedstawionych w załączeniu projektów technicznych budynków przy [...].

Pismem z dnia 11.09.2012r. organ II instancji ponownie zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania poprzez m. in. wyjaśnienie ww. rozbieżności.

W odpowiedzi z dnia 18.09.2012r. organ I instancji wskazał na niemożność dokonania precyzyjnych pomiarów obiektów budowlanych występujących w obszarze analizowanym – z uwagi na brak przepisu uprawniającego do wejścia na teren nieruchomości znajdujących się na jego terenie. Brak dostępu do przedmiotowych budynku wyklucza użycie np. dalmierza. Nie było także możliwości prawnych do żądania od właścicieli nieruchomości dotyczącej ich dokumentacji technicznej. Z tego też względu przyjęto, że jedna kondygnacja budynku o funkcji mieszkalnej nie przekracza 3 m.

Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji, wskazując że w niniejszej sprawie ustalono i udokumentowano łączne wypełnienie warunków art. 61 ust. 1-5 ustawy. W tym zakresie oparto się na analizie funkcji cech i zagospodarowania terenu, sporządzonej stosownie do ww. rozporządzenia. Na podstawie wyników tej analizy zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy. Ponadto zgodnie z wymogami art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy projekt decyzji posiada wymagane uzgodnienia. W ocenie Kolegium organ I instancji, wyznaczając granice obszaru analizowanego, nie naruszył treści rozporządzenia, a granice obszaru analizowanego zostały poprowadzone wzdłuż istniejących ulic wokół terenu inwestycji, które w sposób naturalny wydzielają kwartał zabudowy o określonych cechach urbanistycznych. Zdaniem organu sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej oraz wielorodzinnej pozwoliło organowi I instancji na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnośnie parametru wysokości elewacji frontowej Kolegium uznało, że jego wartość (7 m) nie narusza z § 7 ust. 1 -2 rozporządzenia. Jak ustalił organ I instancji, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami o wysokościach od 3 m do 9 m do górnych krawędzi elewacji frontowych. Budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z usługami mają wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od 8 m do 14 m. Średnia wysokość budynków z całego obszaru analizowanego wynosi zatem 7 m. Wprawdzie w budynkach mieszkalnych usytuowanych przy [...] (sąsiadujących z planowaną inwestycją) parametr ten ma mniejszą wartość, jednakże nie jest on jednakowy i przebiega tworząc uskok, a zatem zgodnie z treścią § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia możliwe było ustalenie innej wartości tego parametru, niż występujący w bezpośrednim sąsiedztwie. Nawet przyjmując, że wskaźniki zabudowy istniejącej zabudowy zostały inwentaryzowane przez organ I instancji z pewną tolerancją, to dokumenty przedłożone do odwołania potwierdzają istnienie w obszarze analizowanym zabudowy o wysokości elewacji frontowej przekraczającej 7 m. Odnosząc się do przedłożonych przez M. N. dokumentów (przekroje obiektów z obszaru analizowanego) wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o wysokości kalenicy przekraczającej nawet 15 m. Z tego też względu ustalony dla nowej zabudowy wskaźnik wysokości kalenicy dachu do 12 m, mierzony od średniego poziomu terenu na elewacji frontowej, nie narusza – zdaniem Kolegium – przepisu § 8 rozporządzenia, stanowiącego, iż geometrię dachu, w tym wysokość głównej kalenicy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Podkreślono jednocześnie, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie uwzględnia się rzeźby (pochylenia terenu), bowiem zezwolenia do takiego orzekania nie daje ani ustawa ani rozporządzenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. N. zarzucił ww. decyzji Kolegium:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia polegające na uznaniu, że organ I instancji w prawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany – pomimo braku merytorycznego uzasadnienia wynikającego z zastanej zabudowy dla tak szerokiego i nierównomiernego we wszystkich kierunkach wokół terenu inwestycji określenia tego obszaru,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionego w odwołaniu zarzutu zbyt szeroko i nierównomiernie wyznaczonego obszaru analizowanego,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia, polegające na uznaniu, że organ I instancji prawidłowo określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość głównej kalenicy dachu dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy polegające na uznaniu, że:

- organ I instancji prawidłowo dopuścił do umożliwienia realizacji obiektu budowlanego znacznie górującego wysokością względem zastanej zabudowy i godzącego tym samym w walory architektoniczne i kompozycyjno-estetyczne obszaru najbliższego sąsiedztwa,

- na etapie ustalania warunków zabudowy nie uwzględnia się rzeźby terenu, podczas gdy przepisy ustawy nakładają na organy obowiązek uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych,

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 w zw. z art. 136 K.p.a., polegające na zaniechaniu wyegzekwowania od organu I instancji prawidłowego określenia parametrów wysokości krawędzi dachu oraz wysokości głównej kalenicy dachu dla budynków uwzględnionych w analizie pomimo, że z wyjaśnień organu I instancji – w związku ze zleconym pismem z dnia 11.09.2012r. postępowaniem wyjaśniającym – nie wynikała prawidłowość przyjętych przez ten organ parametrów dla wszystkich budynków – a które to wielkości mają istotne znaczenie dla określenia parametrów przedmiotowej inwestycji,

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 i 136 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się, co do sposobu przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zleconego przez organ II instancji w trybie art. 136 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 11.01.2013r. uczestnik postępowania – [...] w K. wniosła o odrzucenie skargi – z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem ustawowego terminu.

W piśmie z dnia 12.02.2013r. ww. uczestnik zakwestionował stanowisko skarżącego o zawyżeniu parametrów ustalonych dla wnioskowanej inwestycji, argumentując że stanowią one kontynuację warunków zabudowy wielorodzinnej dla innych działek znajdujących się w najbliższej okolicy w rejonie analizowanym, wydanych na przestrzeni ostatnich lat – w tym należącego do spółki skarżącego budynku, położonego na działce o nr ewid. [...]. Podkreślono przy tym, że przy istnieją już budynki wielorodzinne, których wysokość przewyższa planowaną inwestycję ( 4 – 16,5 m, 6 – 16,5 m). Podobnie, budynki położone przy ul. W., na obszarze znajdującym się w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego ww. przedsięwzięciem, mają wysokość 16, 17 i 21 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za częściowo zasadną wskazał, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów:

- prawa materialnego, to jest art. 61 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 7 i 8 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, które miało wpływ na wynik sprawy

- postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta , którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr ewid. [...] wielorodzinnego budynku mieszkalnego z miejscami postojowymi w garażu podziemnym. Wśród parametrów ustalonych dla ww. przedsięwzięcia znajdują się m. in.: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony (do 7 m) oraz wysokość głównej kalenicy dachu (do 12 m), mierzone od średniego poziomu terenu na elewacji frontowej.

Sąd I instancji podniósł, że wbrew stanowisku przedstawionemu przez inwestora opisanej inwestycji skarga M. N. na ww. decyzję została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja Kolegium z dnia [...].09.2012r. została doręczona skarżącemu w dniu 4.10.2012r. (k. 332), a jego skarga została nadana za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w dniu 5.11.2012r. (k. 343), przy czym 3 i 4 listopada 2013r. przypadały na sobotę i niedzielę. Odnosząc się do argumentacji uczestnika wskazać trzeba, że zgodnie z art. 83 § 2 ustawy P.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy (którym w niniejszej sprawie jest niedziela) za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy – co przesądza o skutecznym wniesieniu skargi w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 17.05.2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy odsyła do ww. rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby poszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z wnioskiem pozostawało w sprzeczności z wyrażoną na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadą dobrego sąsiedztwa. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że "w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji wymagających uwzględnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa a więc lokalizowanych na terenach dla których nie ma planu miejscowego, ale też nie ma zakazu zabudowy, obowiązkiem organu jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które umożliwi ustalenie parametrów przyszłej zabudowy" (tak NSA w wyroku z dnia 30.11.2010r. o sygn. akt II OSK 1311/10, LEX nr 746464). Sąd I instancji wskazał, że rzeczą organu nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze ale – w sytuacji gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi – takie zastosowanie wszystkich możliwości określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (tożsame stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27.10.2010r. o sygn. akt II SA/Po 463/10, LEX nr 754431). Na pełną aprobatę zasługuje też stanowisko, że ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego – a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne". Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 504). W kontekście kwestii ustalania obszaru analizowanego Sąd I instancji wskazał, że zarówno w doktrynie jak w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się szerokie rozumienie sąsiedztwa, podkreślając potrzebę dokonywania takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16.03.2011r., II OSK 496/10, LEX nr 863095).

Mając na względzie powyższe Sąd I instancji stwierdził, że wbrew głównemu zarzutowi skargi dopuszczalne było rozszerzenie przez organ I instancji wyznaczonych granic obszaru analizowanego ponad minimalną trzykrotność frontu działki (90 m) – w kierunku północnym w odległości ok. 150 m, w kierunku południowym w odległości ok. 230 m oraz w kierunku zachodnim w odległości ok. 110 m. Dla oceny przez Sąd I instancji tej kwestii zasadnicze znaczenie miała nie tylko charakterystyka planowanego obiektu, ale również specyfika obszaru, na jakim planowana jest jego realizacja. Mianowicie, na terenie tym współistnieje zarówno pierwotna niska zabudowa jednorodzinna, jak i późniejsza wielokondygnacyjna zabudowa wielorodzinna, która w ostatnim dziesięcioleciu wykazuje dużą ekspansywność na tym obszarze. Na obszarze tym pozostaje bowiem stosunkowo duża ilość niezagospodarowanych działek, przy czym, jak wynika z materiału fotograficznego, jest to swoista enklawa pomiędzy dominującą poza granicami obszaru analizowanego zabudową wielkopłytową starego typu (bloki i wieżowce). W tym zakresie Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Kolegium o prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego istniejącymi ulicami wokół terenu inwestycji: [...], które w sposób naturalny wydzielają kwartał zabudowy o określonych specyficznych – mieszanych – cechach urbanistycznych. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Z tego też względu w niniejszej sprawie zasadnie poszerzono obszar analizowany – w kierunku występującej na tym terenie nowopowstałej zabudowy wielorodzinnej, uwzględniając podobieństwo parametrów planowanej inwestycji do występujących tam budynków. Sąd I instancji wskazał, że należy przy tym wyjaśnić stronie skarżącej, że przepis art. 61 ust. 2 ustawy ustala jedynie minimalne granice obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejsza jednak niż 50 metrów), a zatem w sytuacji, gdy istnieją uzasadnione powody (na które zwróciły uwagę organy obu instancji) dopuszczalne jest rozszerzenie tego obszaru – co prawidłowo nastąpiło w niniejszej sprawie. Nie sposób się przy tym zgodzić z argumentacją zawartą na str. 6 skargi o tym, że "praktycznie na całej długości ulicy D. zlokalizowana jest niska zabudowa mieszkaniowa". Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pod nr [...] znajdują się 3, a nawet 4 – kondygnacyjne budynki wielorodzinne, mające nawet kilka klatek schodowych (k. 100 – mapa z zaznaczonymi obiektami, k. 113, 114 – materiał fotograficzny), a obiekt taki usytuowany jest niemal na rogu tej ulicy, lecz już pod adresem [...] (k. 113). Budynki o podobnym przeznaczeniu i parametrach znajdują się także w obrębie minimalnego dopuszczalnego obszaru analizowanego określonego w rozporządzeniu – przy ulicy W. (k. 111, 116).

Sąd I instancji wskazał, że niezależnie od prawidłowości opisanych wyżej czynności organy obu instancji nie ustrzegły się od popełnienia błędu przy ustalaniu na podstawie § 7 i 8 rozporządzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz głównej kalenicy dachu planowego budynku. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z kolei stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Odnośnie ww. parametrów organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami o wysokościach od 3 m do 9 m do górnych krawędzi elewacji frontowych, przy czym budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z usługami mają wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od 8 m do 14 m. W rezultacie wskazano, że średnia wysokość budynków z całego obszaru analizowanego wynosi 7 m. Z kolei Kolegium przyznało, że w budynkach mieszkalnych usytuowanych przy ulicy [...], sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją) parametr ten ma mniejszą wartość, jednakże nie jest on jednakowy i przebiega tworząc uskok, a zatem zgodnie z treścią § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia możliwe było ustalenie innej wartości tego parametru, niż występujący w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Z tych też względów ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony do 7 m od średniego poziomu terenu na tej elewacji. Natomiast wysokość głównej kalenicy dachu określono do 12 m.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji nie zgodził się z tak ustalonymi dla planowanej inwestycji ww. parametrami. Odnosząc się do stanowiska organów obu instancji Sąd Wojewódzki podkreślił, że nieuprawnione jest przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-urbanistycznej nad przepisem art. 61 ust. 1 ustawy. Ratio legis tej regulacji jest bowiem ochrona ładu przestrzennego – co ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z treści art. 1 ust. 2 ustawy przy wydawaniu m. in. decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Jednocześnie art. 2 pkt 1 ustawy definiuje ład przestrzenny jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W tym miejscu Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że działki nr ewid. [...] – na których planowana jest realizacja spornego wielorodzinnego budynku mieszkalnego o trzech kondygnacjach nadziemnych (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu gruntu – do 7 m, wysokość głównej kalenicy dachu – do 12,0 m) – graniczą z nieruchomościami zabudowanymi dwukondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi przy [...], przedstawionymi w materiale fotograficznym (k. 52-53, 59-57, 66, 67, 164, 168), których wysokość górnej krawędzi elewacji wynosi odpowiednio 4,5 i 5 m (k. 69). Odnosząc się natomiast do ustalonej przez organ I instancji wysokości głównej kalenicy dachu ostatnich z wymienionych obiektów – 10,5 m (uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - k. 300) oraz budynków przy W. (16 i 17 m) Sąd I instancji wskazał, że w tej mierze oparto się na założeniu, że jedna kondygnacja budynku o funkcji mieszkalnej nie przekracza 3 m (pismo organu I instancji z dnia 18.09.2012r. – k. 316). Natomiast brak precyzji przy obliczaniu tych parametrów uzasadniono niemożnością dokonania precyzyjnych pomiarów obiektów budowlanych występujących w obszarze analizowanym – z uwagi na brak przepisu uprawniającego do wejścia na teren nieruchomości znajdujących się na jego terenie, co wyklucza użycie np. dalmierza. Wyjaśnienia te Kolegium uznało za wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, pomimo że – działając w trybie art. 136 K.p.a. – dwukrotnie zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów w zakresie udokumentowania wysokości kalenicy budynków przy ul. W. oraz przy ul. D., rozbieżności wynikających z odmiennych danych podanych w tym zakresie przez M. N. (pismo z dnia 3.08.2012r. – k. 294, pismo z dnia 11.09.2012r. – k. 311). Z tego też względu, wobec przejścia do porządku dziennego nad brakiem wykonania przez Prezydenta Miasta ww. zleceń – a w konsekwencji braku jednoznacznych ustaleń co do kwestionowanych parametrów – nie budzi wątpliwości Sądu I instancji okoliczność niepodjęcia w niniejszej sprawie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższe przesądza o naruszeniu w niniejszej sprawie przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które ustanawiają obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny – tak aby zabezpieczyć realizację ustanowionej w art. 80 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Wymaganiom tym w ocenie Sądu I instancji organy obu instancji w niniejszej sprawie nie sprostały. Stało się tak pomimo wielokrotnie zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń M. N. w omawianym zakresie, jak również pomimo podania przez tę stronę wartości spornych parametrów dotyczących budynków przy nr [...] wysokość kalenicy – 8 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 5,94 m), ul. W. (wysokość kalenicy – 14,96 zł), ul. W. (wysokość kalenicy – 15,5 m) – różniących się od parametrów przyjętych przez organy. Wartości te potwierdza nadesłana przy wyjaśnieniach strony z dnia 27.08.2012r. (k. 303) część projektów technicznych tych obiektów (k. 302-304). Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do stanowiska organów o braku możliwości precyzyjnego ustalenia przedmiotowych parametrów należy odwołać się do stanowiska przedstawionego w skardze o tym, że pomiar dalmierzem wysokości kalenic budynku, a także wysokości krawędzi dachu budynku, a nawet kątów nachylenia połaci dachowych nie wymaga wejścia na teren ww. nieruchomości i jest możliwy spoza jej granic. Sąd I instancji wskazał ponadto, że Prezydent Miasta jako organ prowadzący postępowania w przedmiocie pozwoleń na budowę, z urzędu dysponuje dowodami w postaci dokumentacji wszystkich budynków, która to dokumentacja stanowiła załącznik do pozwoleń na budowę, a jeden egzemplarz projektu każdego budynku zawierający m. in. przekroje budynków pozostaje zdeponowany w archiwum Urzędu Miasta. Umożliwiało to precyzyjne ustalenie rzeczywistej wartości spornych parametrów w analizowanym obszarze – czego organy nie uczyniły, wybierając łatwiejszą drogę szacunkowych obliczeń kwestionowanych wysokości. Niewątpliwie, wobec oparcia na tych wartościach ostatecznie ustalonych parametrów planowanej inwestycji, omawiane naruszenia przepisów mogły mieć w ocenie Sądu I instancji istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Należy także w ocenie Sądu I instancji porównać wysokość głównej kalenicy dachu spornego budynku – dochodzącą do 12,0 m (przy koncepcji architektonicznej wskazanej na k. 11) z tym samym parametrem budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy [...] – odpowiednio 10,5 m (k. 300) oraz 8 m (k. 302). W rezultacie Sąd I instancji stwierdził, że dopuszczenie do możliwości realizacji – pomiędzy tymi budynkami – spornej inwestycji, górującej wysokością względem sąsiadującej od strony zastanej zabudowy, może negatywnie wpłynąć na istniejące tam uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne, a tym samym doprowadzić do naruszenia zasady ładu przestrzennego, wyrażonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.05.2009r. o sygn. akt IV SA/Wa 1704/08, LEX nr 562887). Sąd I instancji wskazał, że po zrealizowaniu przedsięwzięcia o ww. parametrach mogłaby zaistnieć potrzeba podwyższenia przewodów kominowych w sąsiadujących budynkach. Stanowiłoby to wątpliwą estetycznie modyfikację już istniejącej zabudowy, a obowiązkiem tym – z uwagi na obecne uregulowania ustawy Prawo budowlane, zostaliby obciążeni właściciele budynków przy nr [...] – na własny koszt.

W odniesieniu do zakwestionowanych parametrów nie sposób pominąć w ocenie Sądu I instancji wskazywanej przez skarżącego specyficznej rzeźby terenu w obszarze analizowanym – o charakterze niemalże górskim. Mianowicie, jak wynika z całokształtu zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału fotograficznego, jest to stok o dość dużym nachyleniu, przy czym w jego dolnej części – przy jednej z głównych arterii komunikacyjnej K.– ul. W. dominuje kilkukondygnacyjna zabudowa wielorodzinna połączona z usługami, podczas gdy na znacznie wyżej położonej w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji przeważa niska zabudowa jednorodzinna – co warunkuje walory kompozycyjno-estetyczne przyszłej zabudowy. Sąd I instancji wskazał, że okoliczności tych organy obu instancji również nie wzięły pod uwagę przy orzekaniu w niniejszej sprawie – pomimo zgłaszanych przez M. N. wątpliwości w tym zakresie. Wysokość głównej kalenicy dachu (12 m) ustalono bowiem – podobnie jak i górną krawędź elewacji frontowej (7 m) – od średniego poziomu terenu na elewacji frontowej (od strony wschodniej). Zdaniem Sądu I instancji oznacza to w rezultacie – wobec znacznego spadku terenu w głąb działek nr ewid. [...] – że ostateczna wysokość przedmiotowego budynku od strony zachodniej będzie wyższa od parametru ustalonego w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach. Dodatkowo przepis § 7 ust 2 rozporządzenia, odnoszący się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako punkt odniesienia wskazuje średni poziom terenu przed głównym wejściem do budynku – nie zaś średni poziomu terenu na elewacji frontowej, którego to sformułowania użył organ I instancji. Podobnie, w odniesieniu do wysokości głównej kalenicy dachu, przepis § 8 rozporządzenia wskazuje, że wartość tę ustala się w stosunku do frontu działki.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zwrócił uwagę, że analiza architektoniczno – urbanistyczna, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji została sporządzona przez tę samą osobę, która wydała z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, osoba która sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy może być pracownikiem organu administracji publicznej, gdyż art. 60 ust. 4 ustawy jako jedyne kryterium wskazuje wymóg, aby osoba sporządzająca taki projekt decyzji była wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Osoba wpisana na taką listę nie może jednakże zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach, a jedynie gwarantować, że merytoryczne ustalenia co do warunków zabudowy, wymagające specjalistycznej wiedzy, zostaną dokonane i zasugerowane wydającemu decyzję organowi przez profesjonalistę. Osoba sporządzająca projekt decyzji nie może być traktowana jako organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy, ponieważ tymi organami są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 i 3 ustawy, tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz wojewoda na terenach zamkniętych. Analiza architektoniczo-urbanistyczna nie została wyłączona spod zasady swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 K.p.a., wobec czego wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie właściwego organu, który ponosi odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Z tego też względu należy oceniać ją jak opinię biegłego (por. wyrok NSA z dnia 7.04.2009r., sygn. akt II OSK 513/08, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W rezultacie, zdaniem Sądu I instancji, pracownik organu, który jako urbanista przygotował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie powinien następnie "z upoważnienia" właściwego organu wydawać decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że odnosząc się do zarzutu o braku przekazania przez Kolegium M. N., złożonych w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień organu I instancji z dnia 18.09.2012r. (k. 316), to uchybienie w tym zakresie art. 10 § K.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy – co przesądza o bezzasadności zarzutu skargi w tym zakresie.

Sąd I instancji zaznaczył, że ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań oraz prawidłowego określenia wskaźników zabudowy planowanej inwestycji – przy uwzględnieniu rzeczywistych, nie zaś szacunkowych parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W toku ponownie prowadzonego postępowania zostanie zabezpieczona realizacja zasady zachowania ładu przestrzennego, jak również zgodność charakterystycznych cech przedsięwzięcia ze szczegółowymi normami cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. i wskazał, że orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzekł jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli skarżący M. N. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu, że organ dowolnie przyjął granice obszaru analizowanego;

Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę przepisu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu, ze osoba sporządzająca projekt decyzji wpisana na listę izby samorządu zawodowego nie może zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach tj. wydaniu decyzji o warunkach zabudowy;

3) obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie Kolegium, ustalona przez organ I instancji wysokość elewacji frontowej nie narusza § 7 ust. 1 – 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Nawet przyjmując, że wskaźniki zabudowy istniejącej zinwentaryzowane zostały przez organ I instancji z pewną tolerancją, co zarzuca strona odwołująca się, to dokumenty przedłożone do odwołania potwierdzając istnienie w obszarze analizowanym zabudowy o wysokości elewacji frontowej przekraczającej 7,0 m. przedłożone przez skarżącego dokumenty potwierdzają, ze w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o wysokości kalenicy przekraczającej nawet 15m. W ocenie Kolegium, skoro art. 60 ust. 4 ustawy jako jedyne kryterium wskazuje wymóg, aby osoba sporządzająca projekt decyzji była wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów i ten wymóg w analizowanej sprawie został spełniony, to brak jest przepisu prawa, który zostałby w sprawie naruszony.

W swojej skardze kasacyjnej skarżący zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 10 i 136 w zw. z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uniemożliwienie Skarżącemu przez organ II instancji wypowiedzenia się co do sposobu przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zleconego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. nie miało wpływu na treść decyzji organu II instancji,

b) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na:

- wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny z jednej strony podzielił zarzut Skarżącego, iż zastana rzeźba terenu winna determinować dalsze postępowanie administracyjne, z drugiej zaś strony potwierdził słuszność poszerzenia przez organ granic obszaru analizowanego,

- wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny z jednej strony podzielił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "rozporządzeniem"), a z drugiej niezgodnie z przepisami § 8 rozporządzenia stwierdził, iż przepis § 8 rozporządzenia wskazuje, że w odniesieniu do wysokości głównej kalenicy dachu wartość tę ustala się w stosunku do frontu działki, podczas gdy § 8 rozporządzenia reguluje zagadnienie geometrii dachu nie odnosząc się do wysokości głównej jego kalenicy, a jedynie do jej kierunku w stosunku do frontu działki,

- stwierdzeniu, iż to na Skarżącym ciążył obowiązek wykazania, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zbyt szeroko, podczas gdy obowiązek ten spoczywał na organie;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt. 1, art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez:

- jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ w razie potrzeby może zwiększyć obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora, podczas gdy organ winien również dążyć do zachowania wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a nie jedynie do pełnego zaspokojenia żądania wnioskodawcy,

- jego błędną wykładnię polegająca na stwierdzeniu, że rozszerzenie przez organ I instancji wyznaczonych granic ponad minimalne granice i podtrzymanie tego rozstrzygnięcia przez organ II instancji było uzasadnione, w sytuacji gdy rozszerzenie tych granic nie znajdowało podstaw w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym,

- jego błędną wykładnię polegającą na wyciągnięciu z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w zakresie dotyczącym usytuowania budynków w obszarze analizowanym wniosku, iż zasada dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zostanie zachowana pomimo, iż najbliższa działka zabudowana zabudową wielorodzinną znajduje się w znacznej odległości od działki objętej wnioskiem oraz z nią nie sąsiaduje,

- jego błędną wykładnię polegającą na wyciągnięciu z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wniosku, iż możliwe będzie zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, pomimo iż wykonanie zaskarżonego wyroku w istocie zaburzy istniejącą enklawę zabudowy jednorodzinnej, obejmującej działkę objętą wnioskiem, a nawet spowoduje obciążenie Skarżącego dodatkowymi kosztami związanymi z koniecznością podwyższenia kominów.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący:

1) na podstawie art. 176 i 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zastąpienie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu, uzasadnieniem zakreślonym zarzutami oraz uzasadnieniem niniejszej skargi kasacyjnej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach,

2) na podstawie art. 200 p.p.s.a wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na wypadek stwierdzenia braku podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku ewentualnie:

3) na podstawie art. 184 w zw. z art. 176 p.p.s.a wniósł o zmianę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części niekorzystnej dla Skarżącego, oceną prawną i wskazaniami zakreślonymi zarzutami oraz uzasadnieniem niniejszej skargi,

4) na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, biorąc pod uwagę charakter wnioskowanego ewentualnie rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż przede wszystkim celem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest takie działanie, aby w każdej możliwej sytuacji dążyć do uczynienia zadość żądaniu wnioskodawcy zawartemu w treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób pominąć okoliczności, iż rozszerzenia obszaru analizowanego, w sposób nierównomierny, ponad minimalne granice wyznaczone rozporządzenia było nieuzasadnione. Jak zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego najbliższa okolica działki Wnioskodawcy ma wyrazisty charakter niskiej zabudowy jednorodzinnej i stanowi, jak przyjął Sąd I instancji, swoistą "enklawę". Jednorodny i spójny charakter zastanej zabudowy wynika z faktu, iż powstawała ona w okresie, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla tego obszaru niską zabudowę mieszkalną-jednorodzinną. W konsekwencji dla oceny prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego niedopuszczalne było pominięcie faktu, iż charakter istniejącej zabudowy pozwalał bez zbędnego powiększania granic obszaru analizowanego na wyznaczenie takich parametrów i funkcji zabudowy, jaki określała zastana zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie działki Wnioskodawcy, w równomiernej odległości wokół terenu inwestycji.

W dalszej kolejności wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podzielił co do zasady argument Skarżącego, że budowa budynku wyraźnie dominującego wysokością nad istniejącą enklawą zabudowy jednorodzinnej może zostać uznana za sprzeczną z zasadą dobrego sąsiedztwa, a także za rozwiązanie wątpliwe estetycznie. Podzielając te argumenty, sąd częściowo uwzględnił skargę, w odniesieniu do zarzutów związanych z parametrem rzeźby terenu oraz sposobem ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W opinii Skarżącego ustalona nieprawidłowo w decyzji organu I instancji wysokość górnej elewacji frontowej wynika także ze zbyt szeroko wyznaczonego obszaru analizowanego. W konsekwencji zauważalna jest sprzeczność w stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z jednej strony Sąd podzielił bowiem argumenty Skarżącego, iż nadmierna wysokość budynku zgodnego z zamierzeniem Wnioskodawcy będzie rozwiązaniem mało estetycznym i mogącym nałożyć na właścicieli działek bezpośrednio z nią sąsiadujących obowiązek podwyższenia kominów, z drugiej zaś uznał zasadność znacznego rozszerzania granic obszaru analizowanego do odległych enklaw z zabudową jednorodzinną, motywując dopuszczalność takiego działania koniecznością dostosowania treści decyzji do żądania Wnioskodawcy.

Za błędny skarżący kasacyjnie uznał również pogląd, iż § 8 rozporządzenia wskazuje, że w odniesieniu do wysokości głównej kalenicy dachu wartość tę ustala się w stosunku do frontu działki. Przepis § 8 rozporządzenia w ogóle nie reguluje kwestii wysokości głównej kalenicy dachu, a odnosi się jedynie do zagadnienia ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Kwestię wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej reguluje natomiast § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 i 136 w zw. z art. 140 k.p.a. wskazać należy, iż zaniechanie przez organ II instancji obowiązku umożliwienia Skarżącemu zajęcia stanowiska względem pisma organu I instancji z dnia 18 września 2012 r. znak [...] dotyczącego uzupełniającego postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu podtrzymując żądania własnej skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu pisma wskazał, że w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny konsekwentnie podnosił, iż w toku postępowania administracyjnego nieuprawnione było przyjęcie parametrów obiektów opartych na nieprecyzyjnych i w konsekwencji zawyżonych wielkościach, które w konsekwencji doprowadziły do braku faktycznej analizy możliwości zastosowania § 7, ust. 1 Rozporządzenia. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał, iż osoba sporządzająca projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wpisana na listę samorządu zawodowego nie może być traktowana jako organ właściwy w sprawach wydawania warunków zabudowy i nie ma tym samym prawa zastępować organu administracji przy wydawaniu tego rodzaju decyzji. Skarżący zauważył, iż Sąd wcale nie wyraził poglądu, iż osoba sporządzająca projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może być pracownikiem organu administracji publicznej, zaś jedynie wskazał, iż taka osoba nie może jej wydać. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez błędne przyjęcie, iż organ dowolnie przyjął granice obszaru analizowanego skarżący stwierdził, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało wyjaśnione na czym ów zarzut miałby polegać, w związku z czym skarżący nie ma możliwości się do niego odnieść. W dalszej kolejności należy zauważyć, iż również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został szerzej wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co uniemożliwia zajęcie wobec niego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie należało przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości wykraczającej poza granice określone normą, zawartą w §3 ust.2 rozporządzenia.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza, że może być też większy.

Nie oznacza, to w żadnym razie, że przyjęcie do analizy obszaru większego niż minimum może służyć rozciąganiu obszaru analizowanego dotąd dopóki nie znajdzie się obiektu budowlanego odpowiadającego zamierzeniem inwestora.

W istocie bowiem obszar analizowany należy rozumieć jako urbanistyczną całość. Jej wielkość winna czynić zadość naczelnej zasadzie, jaką jest zasada zachowania ładu przestrzennego. Z kolei przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno gospodarcze, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania. Wynikająca z art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji nie oznacza zakazu posadowienia zróżnicowanej zabudowy, warunkiem jednak jej dopuszczenia jest aby analiza uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną ładu przestrzennego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie budziła wątpliwości dopuszczalność poszerzenia obszaru analizowanego.

Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił racjonalność takiego działania.

Nie oznacza to wcale konieczności przyjęcia, że planowana inwestycja da się pogodzić z panującym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym ze względu na zróżnicowanie istniejącej w nim zabudowy.

Badanie części graficznej analizy prowadzi bowiem do wniosku, że zamierzenie budowlane jest planowane w takiej części obszaru analizowanego, gdzie zlokalizowana jest zabudowa jednorodzinna. Wprawdzie działka objęta zainwestowaniem graniczy z zabudową wielorodzinną-usługową na działkach o nr [...], jednak wjazd na nie odbywa się z innej ulicy – W. Podkreślenia wymaga, że teren wskazanych działek z zabudową wielorodzinną i usługową wskutek zróżnicowania wysokościowego terenu, położony jest znacznie niżej, aniżeli działki objęte wnioskiem, na które wjazd odbywa się z ulicy D.,

wspólnie z innymi działkami, położonymi przy ul. W. tworzy wyraźnie odrębny obszar, w którym funkcja wielorodzinna budynków współegzystuje z jednorodzinną i usługową .

Analizując mapę – część graficzną analizy nie sposób oprzeć się wrażeniu, że objęte zainwestowaniem działki znajdują się w otoczeniu działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej stanowiących swoistą enklawę zabudowy jednorodzinnej. Na taką ocenę nie może mieć żadnego wpływu fakt, że na dalej położonym obszarze, dostępnym z tej samej drogi istnieje zabudowa wielorodzinna, skoro wskazana enklawa wyraźnie odróżnia się spośród pozostałego obszaru i na objętym nią terenie nie sposób mówić o jakimkolwiek rozproszeniu rodzajów zabudowy. Należy tu wskazać na działki o numerach [...] w odniesieniu do działki [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na działkach ([...]), bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, dostępnych z ulicy D. posadowiona jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Jak wskazano w niniejszym uzasadnieniu dopuszczenie zabudowy zróżnicowanej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy pozwala na to zastany w obszarze ład przestrzenny. Ma rację zatem skarżący kasacyjnie, iż posadowienie inwestycji wielorodzinnej, z kilkunastoma lokalami mieszkalnymi w ramach enklawy domków jednorodzinnych, wyraźnie wyodrębniającej się z obszaru analizowanego, pozostawałoby w sprzeczności z przepisem zawartym w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, by przesądzić o dopuszczalności inwestycji koniecznym było wyjaśnienie zakresu planowanej inwestycji poprzez określenie liczby lokali mieszkalnych, celem ustalenia intensywności wykorzystywania obiektu oraz zajętego nim terenu. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że im więcej lokali, tym obiekt będzie większy, a co się z tym wiąże większe będzie wykorzystanie zajętych działek, co pozostawać może w sprzeczności z otaczającą go zabudową jednorodzinną, do której przede wszystkim odnieść należy wszelkie porównania, także odnośnie parametrów inwestycji. Konieczność poczynienia odniesień do otaczającej zabudowy jednorodzinnej wynika z tego, iż w wykazanej w niniejszym uzasadnieniu części tworzy ona swoistą enklawę, wyodrębniającą ją z pozostałego obszaru analizowanego.

W decyzjach obu instancji takich rozważań i ustaleń brak. Z kolei mając na względzie ilość planowanych miejsc garażowych( koncepcja architektoniczna- rzut piwnic – k. 13 akt administracyjnych), zważywszy także na zawarte w decyzji rozważania, co do uzależnienia ilości miejsc parkingowych od liczby mieszkań (k.226 akt administracyjnych), wskazać należy, że organy mimo, że nie zaznaczyły tego wyraźnie dopuściły do ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego z kilkunastoma lokalami mieszkalnymi. Dołączona do wniosku koncepcja architektoniczna – elewacje i przekroje ( k.11 akt administracyjnych) wskazuje że rzeczywistym zamiarem inwestora jest posadowienie budynku o trzech kondygnacjach naziemnych, w sytuacji gdy w okolicy dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o dwóch kondygnacjach.

W tym zakresie zatem doprecyzowaniu podlega uzasadnienie sądu I instancji.

Zważywszy jednak na kasacyjną treść rozstrzygnięcia kontrolowanego sądu nie miało to jednak wpływu na ocenę wyroku.

Na ocenę dopuszczalnego sposobu zagospodarowania kwestionowanego terenu nie może mieć wpływu fakt, że w obszarze analizowanym znajdują się działki, dostępne z tej samej drogi (ulica D.) z zabudową wielorodzinną. Grunty te położone są bowiem poza opisaną enklawą domków jednorodzinnych. Wskazać w tym miejscu należy na posesje oznaczone numerami [...]. Dotyczy to także niezabudowanej działki o numerze geodezyjnym [...], w odniesieniu do której wydano decyzję o warunkach zabudowy budynku wielorodzinnego. Na konieczność odrębnego potraktowania zabudowy przy ulicy W. w odniesieniu do enklawy domów jednorodzinnych przy ul. D. wskazuje przede wszystkim okoliczność, iż dojazd do położonych przy niej posesji następuje od strony W., przy której występuje zróżnicowanie funkcji obiektów. Występują tu zarówno budynki o charakterze wielorodzinnym, jednorodzinnym, usługowym i mieszanym. Ulica W., to ruchliwa arteria, z kolei ulica D. ma charakter osiedlowy. Jej odrębność dodatkowo podkreśla zróżnicowanie ukształtowania terenu. W okolicznościach niniejszej sprawy zwrócić należy szczególną uwagę na działki położone przy ul. W., oznaczone numerami geodezyjnymi [...], którym odpowiadają numery posesji [...], graniczące w swej tylnej części z działkami objętymi wnioskiem.

Zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych na kartach 114-116 obrazują wskazane wyżej odrębności, skutkujące koniecznością rozróżnienia tych przestrzeni, tak aby nie naruszony został panujący w obszarze analizowanym ład przestrzenny .

Wobec uznania niedopuszczalności posadowienia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, bez kompletnego wyjaśnienia zakresu planowanej inwestycji Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał ustosunkowania się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 7 i 8 rozporządzenia. Określenie parametrów na podstawie tych norm, będzie zależało od ostatecznego zakresu zamierzenia, na obecnym etapie ocena rozstrzygnięcia w tym względzie byłaby przedwczesna. Identycznie potraktować należało pozostałe zarzuty naruszenia norm procesowych, zawarte w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną M. N. należało na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalić.

Oddaleniu podlegała również skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. W pierwszym rzędzie podkreślić należało, iż organ błędnie odczytał uzasadnienie sądu I instancji, który wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie uznał za organami dopuszczalność zwiększenia w niniejszej sprawie granic obszaru analizowanego poza minimum określone w §3 ust.2 rozporządzenia.

Wywody co do uzasadnionego zwiększenia wielkości obszaru analizowanego w okolicznościach niniejszej sprawy zostały zawarte już na wstępie niniejszego uzasadnienia, stąd nie ma sensu przytaczania ich w tym miejscu.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego art. 60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż osoba sporządzająca projekt decyzji wpisana na listę samorządu zawodowego nie może jednocześnie wydawać decyzji.

Przepis art.60 ust.4 stanowi, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Naruszenie tej normy miałoby miejsce, gdyby projekt decyzji sporządziła inna osoba. Nie sposób naruszenia tej normy odnosić do jednoczesnego sporządzenia decyzji oraz jej projektu przez tę samą osobę, wpisaną na listę samorządu zawodowego.

Wskutek uznania niedopuszczalności posadowienia zabudowy wielorodzinnej we wnioskowanym kształcie Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał ustosunkowania się do naruszenia art. 145§1pkt.1lit. c p.p.s.a. wskutek wadliwego przyjęcia naruszenia art. 7, 77 kpa w zakresie ustaleń co do dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej oraz głównej kalenicy planowanej zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na względzie rozważania poczynione w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy obydwie skargi kasacyjne na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.