Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1190/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skarg G. N., T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada [...] r. o nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego G. N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącego T. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2011 r.) Prezydent Miasta G. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku Firmy "A." A. K. (dalej inwestor) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z drogą wewnętrzną, parkingami, placami gospodarczymi, trafostacją i przepompownią ścieków, a także oświetleniem terenu, projektowanego na działce nr [...] ark. [...] na terenie położonym w G. przy ul. K. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji opisując przebieg postępowania, począwszy od wniesienia przez inwestora podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy podkreślił, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest możliwe wydanie żądanej decyzji, ponieważ nie zostały spełnione warunki podane w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Wiodącą funkcją terenu są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wnioskowany zamiar inwestycyjny polegający na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z drogą wewnętrzną, parkingami, placami gospodarczymi, trafostacją i przepompownią ścieków, a także oświetleniem terenu zakłóci funkcjonowanie istniejącej willowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przede wszystkim przez zwiększenie natężenia ruchu komunikacyjnego wywołanego przez mieszkańców projektowanej zabudowy, hałasu związanego z obsługą komunikacyjną planowanych [...] mieszkań, dodatkową emisją spalin. W ocenie organu I instancji, do ustalenia warunków zabudowy terenu może dojść tylko wówczas gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję oraz wykazywała podobne cechy oraz zbliżony do zlokalizowanej na działkach sąsiednich sposób zagospodarowania terenu, co nie oznacza że powinien on być tożsamy, jednakże musi bezkolizyjnie istnieć. Ponadto przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy stanowi określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze powinny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Z uwagi na liczne pisma mieszkańców sąsiednich terenów wyrażające kategoryczny sprzeciw planowanemu zagospodarowaniu działki nr [...] zakończone interwencją w biurze poselskim posła na Sejm Zbigniewa Dolaty Prezydent uznał, że projektowany sposób zagospodarowania działki nie będzie bezkolizyjnie współistnieć z zastaną zabudową (funkcja zabudowy).

Odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. wniesione zostało przez A. K. (dalej odwołujący) pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Odwołujący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem, zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp, art. 61 ust. 1-5 upzp, §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.).

W uzasadnieniu odwołujący zakwestionował ustalenie organu I instancji, że wiodącą i podstawową funkcję terenu poddanego analizie stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jak i zabudowa usługowa, czy też przeznaczenie terenów pod tereny usługowe. Ustalenia, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia dokonane zostały z pominięciem treści zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez jego wyczerpującego rozważenia, co w sposób oczywisty narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym. Wymogi stosowania na określonym terenie ładu przestrzennego nie mogą w żadnym razie być rozumiane jako wymogi stosowania wyłącznie zabudowy jednego rodzaju. Jeśli na jakimś terenie przeważa określony rodzaj zabudowy, to nie płynie stąd wniosek, że ewentualna dalsza zabudowa powinna prowadzić do utrwalenia dominującej zabudowy. Tego rodzaju rozumowanie mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której w sposób arbitralny ograniczone zostają prawa właścicieli do zabudowy w dowolny sposób należących do nich nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie Kolegium, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, 8, 77 §1, 80, 107 §3 kpa oraz przepisy upzp i rozporządzenia z 2003 r. W ocenie SKO, wyznaczenie obszaru analizowanego w rozmiarze wskazanym przez organ I instancji powinno zawierać informację, dlaczego organ przyjął taki, a nie inny obszar, a uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. SKO zwróciło uwagę, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się

zabudowa o funkcji mieszkalnej mogąca stanowić potencjalnie odniesienie dla wyznaczenia parametrów zabudowy inwestycji planowanej przez wnioskodawcę. W świetle powyższego organ I instancji powinien wyjaśnić stronom, dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren.

Ponadto z akt sprawy wynika, że organ I instancji w niniejszej sprawie nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, mając na uwadze ww. zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo-społeczne i będzie odpowiadać wymogom ww. rozporządzenia z 2003 r. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Wobec czego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność wskazanych powyżej wymagań stawianych przed wynikami analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizowanym obszarze znajdują się bowiem również inne zabudowania mogące stanowić podstawę ustaleń dla decyzji organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji odniósł się jedynie do spełnienia przez planowaną inwestycję tylko jednego z wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp warunków, a mianowicie kontynuacji funkcji. Pozostałe warunki i ich spełnienie zostały całkowicie pominięte zarówno w sporządzonej analizie, jak i samej decyzji organu I instancji.

Kolegium podkreśliło, że podlegająca zaskarżeniu decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości. Prawo własności podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest ograniczanie tego prawa poza regulację rangi ustawowej, czy to w oparciu o normy niższego rzędu, czy też w wyniku uznania organu administracji. Skoro odmowa ustalenia warunków zabudowy terenu zgodnie z wolą osoby mającej tytuł prawny do terenu stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności uzasadnioną potrzebą zapewnienia ochrony innych wartości, w tym w szczególności ładu przestrzennego, to wymaga ona nie budzącego wątpliwości uzasadnienia poprzedzonego poczynieniem kompletnych i zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń faktycznych, albowiem tylko oparcie się przez organ na prawidłowych ustaleniach faktycznych daje rękojmię proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń w korzystaniu ze służącego obywatelowi, a objętego ochroną konstytucyjną, prawa własności. W ocenie Kolegium, zgodność funkcji zabudowy nie może być traktowana zbyt rygorystycznie. Ustawodawca bowiem wskazuje jedynie, że nie może to być funkcja zabudowy nie dająca się pogodzić z funkcją już występującą w analizowanym obszarze. Zabudowa jednorodzinna i zabudowa wielorodzinna są tym samym rodzajem funkcji zabudowy. W związku z tym ograniczenie jednej z nich w sytuacji, gdy oba rodzaje zabudowy mieszkaniowej występują obok siebie byłoby nieuzasadnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wniósł G. N. (dalej skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając decyzję z dnia [...] marca 2012 r. w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 upzp, przez błędne przyjęcie, że organ I instancji rozstrzygnął sprawę o nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną, co naruszyło dyspozycję art. 61 ust. 1 upzp oraz przez błędne przyjęcie, że Prezydent odniósł się wyłącznie do kontynuacji funkcji i pominął pozostałe warunki określone w tym przepisie,

b) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędne przyjęcie, że organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego,

c) art. 107 § 3 kpa, przez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji Prezydenta nie spełnia warunków określonych w wymienionej normie,

d) §3 rozporządzenia z 2003 r. przez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy urbanistycznej,

e) art. 138 § 2 kpa, przez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bez określenia wytycznych, jakie należy wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością objętą postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Planowana inwestycja w znaczącym stopniu oddziałuje na nieruchomości położone w sąsiedztwie ze względu na swoją kubaturę.

Zdaniem Skarżącego, obszar analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony przez organ I instancji prawidłowo z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu z 2003 r. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił motywy, jakimi kierował się wyznaczając kształt obszaru.

Wbrew twierdzeniom SKO, organ I instancji realizując zasadę dobrego sąsiedztwa, był zobligowany do odmowy ustalenia warunków zabudowy w kontekście niespełnienia przez inwestora warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zaprzeczyć przy tym należy zarzutom SKO o powierzchowności i lakoniczności dokumentacji urbanistycznej. Organ szczegółowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym stanowią załączniki graficzne do decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., zawierające analizę funkcji oraz cech zabudowy całego obszaru analizowanego. SKO formułując powyższy zarzut pominęło treść analizy urbanistycznej, w której dokonano kompleksowej oceny spełnienia pozostałych warunków. W analizie potwierdzono, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, a ponadto inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (k. 4-11 akt IV SA/Po 1190/12).

Skargę do WSA od decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wniósł również pismem z dnia [...] listopada 2012 r. T. K. formułując tożsame zarzuty jak G. N. (k. 7-14 akt IV SA/Po 1196/12).

W odpowiedzi na skargę G. N. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 18-27 akt IV SA/Po 1190/12). Tak samo w sprawie ze skargi T. K. Kolegium pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wniosło o jej oddalenie (k. 18-22 akt IV SA/Po 1196/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli zostały w nich przedstawione.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Kolegium z [...] marca 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów obu instancji prowadzone w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z drogą wewnętrzną, parkingami, placami gospodarczymi, trafostacją i przepompownią ścieków, a także oświetleniem terenu, na terenie położonym w G. przy ul. K. [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zostało ono zainicjowane podaniem inwestora z dnia [...] sierpnia 2007 r. Pierwsza decyzja o ustaleniu warunków zabudowy o treści pozytywnej dla inwestora została wydana dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak [...]. Dokonując wówczas analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji ustalił, że działki sąsiednie zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazana decyzja została następnie uchylona na podstawie rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. W dalszym biegu postępowania, organ I instancji dnia [...] marca 2010 r., sporządził projekt decyzji nr [...], znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w podaniu inicjującym postępowanie ustalając, że na obszarze objętym analizą istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki nr [...] i [...] położone przy ul. K. [...]), będąca kontynuacją funkcji oraz odpowiadająca swoimi parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wnioskowanej zabudowie na terenie działki nr [...]. Ostatecznie jednak decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych ustalając, że wnioskowany zamiar inwestycyjny zakłóciłby funkcjonowanie istniejącej willowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oparte zostało na materialnoprawnej podstawie przepisów upzp i rozporządzenia z 2003 r. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 upzp). Stosownie do art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, określono w art. 61 ust. 1 upzp.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu sprowadzał się do tego, czy nieruchomość objęta postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymagane ku temu prawem wymagania. W ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie nie został spełniony zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp warunek dotyczący kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest utrzymanie ładu przestrzennego na danym obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. Zamierzeniu temu lepiej służy interpretacja działki sąsiedniej jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy. Celem analizowanej regulacji prawnej nie jest bowiem wprowadzanie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 510-511). Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego szczególnie w sytuacjach spornych, gdy przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje jednoznacznego rezultatu odnośnie wypełnienia w konkretnym stanie faktycznym sprawy dyrektywy z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, organ powinien mieć na względzie wyrażoną powyżej zasadę wolności zabudowy, która nie tylko daje prymat szerokiemu rozumieniu pojęcia działki sąsiedniej i sprzeciwia się restrykcyjnej interpretacji przesłanki zgodności planowanej zabudowy z istniejącym ładem przestrzennym, lecz przede wszystkim nadaje prymat uprawnieniom właścicielskim. Dlatego w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że gdy punktem odniesienia dla ustalenia funkcji zabudowy jest jedna działka zagospodarowana lub większa ilość działek zagospodarowanych w jednorodny sposób, wówczas ustalenie funkcji tego istniejącego zagospodarowania, rozumianej, jako sposób użytkowania obiektów, jest zrelatywizowane do takiej jednorodnej funkcji. Jednak również wtedy przyjmuje się, że jednorodna funkcja panująca na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem, zgodnym z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję (wyrok NSA z dnia 26.06.2012 r., sygn. akt II OSK 586/11, lex nr 1217126, wyrok NSA z dnia 03.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2196/10, lex nr 1138106).

W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Wiodąca funkcja terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powinna automatycznie oznaczać, że wymaganiom ładu przestrzennego sprzeciwia się zabudowa wielorodzinna. Prawodawca ani w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ani w rozporządzeniu z 2003 r. nie uzależnia określenia warunków zabudowy od dominującej na danym terenie funkcji zabudowy. Takie rozróżnienie pozostawałoby w sprzeczności z wspomnianą powyżej zasadą wolności zabudowy, de facto umożliwiając realizację na danym obszarze tylko inwestycji zbieżnej z dominującą. W skrajnych przypadkach jak zwrócił na to uwagę odwołujący, prowadziłoby to dopuszczalności realizacji tylko i wyłącznie zabudowy jednego rodzaju. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że wzbudzała ona szerokie zainteresowanie okolicznych mieszkańców będących stronami postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Różnica stanowisk pomiędzy stronami postępowania sama w sobie nie może stanowić argumentu przesądzającego o treści decyzji o warunkach zabudowy, która ma charakter związany. Organ ustalając zaistnienie w sprawie wszystkich przesłanek do wydania decyzji o treści pozytywnej dla inwestora nie może automatycznie przedkładać prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich ponad prawo do swobodnego dysponowania nieruchomością będącą własnością inwestora.

Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd miał na uwadze ponad 5-letni czas trwania niniejszego postępowania. Pomimo tego, że Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., w ocenie Sądu rozstrzygnięcie to, a tym bardziej jego uzasadnienie nie gwarantowało szybkiego i zgodnego z prawem zakończenia tego postępowania. Sąd miał na względzie, że Kolegium uchyliło zarówno decyzję organu I instancji o treści pozytywnej względem planowanego zamierzenia inwestycyjnego, jak i o treści negatywnej. Skarżący w sposób zasadny zarzucili Kolegium brak wskazania okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu naruszenie przez Kolegium art. 138 §2 kpa przez brak wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niweczy jeden z podstawowych celów instancyjności postępowania administracyjnego, w trakcie którego powinno zapaść zgodne z prawem ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżących Sąd uznał je za niezasadne. Kolegium w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. trafnie zwróciło uwagę na niepełne uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. oraz nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Sąd miał na uwadze, że w aktach sprawy znajduje się zarówno analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z której wynika, że planowana przez inwestora działka spełnia wymagania ładu przestrzennego, jak i analiza o wnioskach przeciwnych. Organy administracji powinny przy tym mieć na uwadze, że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji. Kolegium jednak w sposób niejednoznaczny dokonało wykładni §3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., nie przesądzając, czy w niniejszej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany prawidłowo, skupiając się jedynie na obowiązku uzasadnienia jego zasięgu. Nie negując tej powinności, w ocenie Sądu, jeżeli obszar analizowany pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenie jego granic w minimalnej wielkości jest wystarczające. Jeżeli w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji ustaliły występowanie na obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej, a planowana inwestycja ma polegać na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, to organ I instancji ustaliwszy kontynuację istniejącej funkcji zabudowy powinien był na tej podstawie rozważyć zasadność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (t.j. Dz.U. 2002 r., poz. 270 ze zm.) uchylił decyzję z dnia [...] marca 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2011 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien wziąć pod uwagę dokonaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów upzp i rozporządzenia z 2003 r. Wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w tym ponownym przeprowadzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ administracji szczególną uwagę powinien zwrócić na występowanie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jako zbieżnej z zamierzeniem budowlanym inwestora. Ustalenia faktyczne powinny następnie posłużyć do dokonania prawidłowej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów upzp i rozporządzenia z 2003 r. Natomiast sama decyzja administracyjna powinna spełniać wszystkie wymogi zarówno wymienione w art. 107 §1 kpa, art. 107 §2 kpa w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 54 upzp. Należy przy tym zauważyć, że szczegółowe warunki dotyczące zasad zagospodarowania i zabudowy terenu powinny stanowić element składowy samej decyzji o warunkach zabudowy, a nie załącznik do niej, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z kolei załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy powinny być po pierwsze część tekstowa i graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a po drugie mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji.

W 2 punkcie wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz każdego ze skarżących kwotę 757 zł, na którą złożył się zwrot uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 500 zł, którego wysokość została określona w §2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.