Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 201/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 3 pkt 6, 7a, 8, art 54, art 55 pkt 1, art 57 ust 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. - Przedsiębiorstwa Wielobranżowego Spółka jawna w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 704/10 w sprawie ze skargi H. G. - Przedsiębiorstwa Wielobranżowego Spółka jawna w A. na postanowienie Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 704/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę H. G. - Przedsiębiorstwa Wielobranżowego spółka jawna w A. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w Giżycku wymierzył inwestorowi - Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu H. G. spółka jawna karę w wysokości 75000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku wieży ciśnień.

Warmińsko-Mazurski WINB decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi H. G. na ww. decyzję, uchylił obie decyzje, uznając, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, art. 79 § 1 k.p.a., gdyż świadków przesłuchano przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a także art. 107 § 3 k.p.a., gdyż treść uzasadnień decyzji organów obu instancji nie odpowiadała wymogom określonym w tym przepisie. Wskazał także, że rozstrzygnięcie w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno zapaść w formie postanowienia, wadliwie zatem rozstrzygnięto sprawę w formie decyzji. Sąd podniósł ponadto, że zmieniony w 2004 r., tj. po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego ograniczył możliwość ustalania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie do obiektów wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do jednej z kategorii wyszczególnionych w art. 55 Prawa budowlanego. Sąd wywiódł także, że użyte w art. 55 i w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie wzniesienia obiektu budowlanego należy rozumieć jako powiększenie obiektu budowlanego, jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Nakazał organom administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie, czy z uwagi na rodzaj wykonanych przez inwestora robót budowlanych, obowiązany on był uzyskać pozwolenie na użytkowanie.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., PINB w Giżycku, na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), ponownie wymierzył inwestorowi karę w wysokości 75000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku wieży ciśnień i zobowiązał do jej zapłaty w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że rozpoczęcie użytkowania przebudowanej i nadbudowanej wieży widokowej z kawiarnią nastąpiło bez zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania właściwemu organowi. Podał, że obiekt ten po przebudowie był użytkowany od maja 2007 r. Powyższy fakt potwierdzają wpisy gości w księdze pamiątkowej wyłożonej w holu budynku oraz publikacje w "Gazecie Giżyckiej", zawarte w wydaniach z: 30 kwietnia - 6 maja 2007 r., 31 maja - 5 czerwca 2007 r. i 6-13 czerwca 2007 r., z których wynika, że otwarcie wieży ciśnień odbyło się 2 maja 2007 r., a od dnia 26 maja 2007 r. została ona udostępniona jako punkt widokowy. Organ ustalił także, że obiekt ten był wyłączony z użytkowania na czas budowy. Przesłuchani w sprawie świadkowie: T. C. - pełniący funkcję kierownika budowy i M. W. - inspektor nadzoru inwestorskiego, oświadczyli, że w trakcie przebudowy z wieży zostały usunięte wszystkie urządzenia i instalacje, wyburzono istniejące stropy i pozostawiono jedynie zewnętrzne ściany konstrukcyjne i dach. Nie było zatem możliwości użytkowania obiektu, a na jego terenie znajdowali się jedynie pracownicy wykonujący roboty budowlane. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzją zmieniającą z dnia[...] maja 2007 r. pozostawiono ten warunek, pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, przewidującej w art. 55 pkt 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tylko w przypadku obiektów budowlanych zaliczonych do określonej kategorii. W ocenie organu, wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym, w ramach udzielonych pozwoleń na budowę, prace związane z przebudową, nadbudową i zmianą sposobu użytkowania, stanowiły budowę zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego bowiem inwestor nadbudował nad wieżą ciśnień szklaną kopułę na konstrukcji aluminiowej, podwyższając ten obiekt o 3,99 m., a zakres przeprowadzonych robót wymagał od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego w sprawie miał zastosowanie art. 54 Prawa budowlanego. Nie naruszono natomiast art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane zostały wykonane w istniejącym budynku. W tym stanie faktycznym i prawnym PINB w Giżycku stwierdził, że zastosowanie ma art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, obligujący do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podał ponadto sposób wyliczenia wysokości nałożonej kary.

W złożonym zażaleniu H. G. - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe spółka jawna, wywiódł, że skoro art. 55 Prawa budowlanego tworzy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie dotyczy robót budowlanych wykonanych na podstawie takiej decyzji w istniejącym już obiekcie. Po wykonaniu przedmiotowych robót nie musiał więc uzyskać pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż te prace nie dotyczyły wznoszonego obiektu. Decyzją Starosty Giżyckiego z dnia [...] lipca 2003 r., zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2007 r., uzyskał bowiem zezwolenie na wykonanie prac budowlanych i adaptacyjnych w istniejącym obiekcie budowlanym. Ponadto stwierdził, że stosowanie przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary za przystąpienie do użytkowania bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ograniczone zostało do obiektów wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do wskazanych w tym przepisie kategorii obiektów budowlanych.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., Warmińsko-Mazurski WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu zawarte w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, że zakres wykonanych prac nie obligował inwestora do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania wieży pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego. Stwierdził, że prace wykonane przy zmianie sposobu użytkowania wieży ciśnień na widokową stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nadbudowa obiektu o szklaną kopułę, podwyższającą obiekt o 3,99 m, mieści się w definicji budowy. Organ odwoławczy wywiódł, że pojęcie "wzniesienia" jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i nie musi dotyczyć tylko obiektów nowopowstałych. W związku z powyższym, pomimo braku obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, inwestor powinien był zawiadomić właściwy organ o zamiarze przystąpienia do użytkowania wieży widokowej przed faktycznym przystąpieniem do użytkowania. Organ odwoławczy podał, że bezspornie na dzień przeprowadzania kontroli z udziałem inwestora, tj. 31 lipca 2007 r. wieża widokowa była użytkowana. Ponadto, w toku prac związanych z przebudową, obiekt ten był całkowicie wyłączony z użytkowania, gdyż w wyniku prowadzonych robót pozostawiono jedynie konstrukcję ścian zewnętrznych z dachem. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie dowodzi, że inwestor przystąpił do użyłkowania wieży widokowej wbrew art. 54 Prawa budowlanego, co obligowało do zastosowania art. 57 ust. 7 tej ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zapoznanie strony z treścią protokołów przesłuchań świadków, o przesłuchaniu których inwestor nie został zawiadomiony, nie było prawidłowe. W ocenie tego organu nie naruszono jednak przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie H. G. - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe spółka jawna, zarzucając, że dokonana przez organy administracji interpretacja art. 54 Prawa budowlanego jest nieprawidłowa i krzywdząca. Zdaniem skarżącego, w przepisie tym chodzi o zakończenie wyłącznie budowy, a nie innych robót budowlanych. Zatem, obowiązek zawiadomienia nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany lub wyremontowany, nawet jeżeli dokonanie tych czynności wymagało pozwolenia na budowę. Wywiódł też, że pojęcie wzniesienia obiektu budowlanego nie odnosi się do robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zaznaczył, że przedmiotowy obiekt nigdy nie został wyłączony z użytkowania. Podkreślił, że po nowelizacji art. 55 Prawa budowlanego nie musiał uzyskać decyzji zezwalającej na użytkowanie, bo wykonane przez niego roboty - zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nie dotyczyły wznoszonego obiektu budowlanego. Skarżący zarzucił ponadto, że rozszerzająca wykładnia art. 54 Prawa budowlanego, naruszająca jego interes, jest niedopuszczalna i niezgodna z zasadą określoną w art. 7 k.p.a., nakazującą uwzględniać przy załatwianiu sprawy słuszny interes stron. Zarzucił ponadto organowi pierwszej instancji naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 704/10, oddalając skargę wskazał, że całość procesu budowy została uregulowana ustawowo. Zakres przedmiotowy tego procesu obejmuje szereg prawnie określonych i opartych na zasadach wiedzy technicznej działań i czynności natury techniczno-budowlanej, których konieczność inicjowania i przeprowadzania wynika z projektowania, budowy (w tym oddanie obiektu budowlanego do użytku), utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Obowiązki związane z zakończeniem budowy uregulowane zostały m.in. w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepisy te zobowiązują inwestora do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowanego.

Sąd wskazał, że podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy i dotyczy obiektów, na wzniesienie których niezbędne jest pozwolenie na budowę (art. 54). Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 55, który nakłada na inwestorów określonych w hipotezie tego przepisu obiektów budowlanych obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Obowiązek ten dotyczy sytuacji, gdy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii enumeratywnie wskazanych w pkt 1 tego artykułu, ponadto w przypadku przeprowadzenia procedury legalizacyjnej oraz gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W ocenie Sądu konsekwencją niedopełnienia opisanych wyżej ustawowych obowiązków przez inwestora jest obligatoryjna sankcja administracyjna, przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Sąd podkreślił, że bez względu na to, czy inwestor nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy, czy też przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stwierdzenie takiego naruszenia prawa przez organ nadzoru budowlanego jest podstawą zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skarżący na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2003 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2007 r., zaadaptował wieżę ciśnień na wieżę widokową z kawiarenką. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych zwiększyła się powierzchnia użytkowa tego obiektu budowlanego (z 299,30 m² na 374,10 m²), jego kubatura (z 1171,08 m³ na 1293,90 m³) i wysokość (o 3,99 m), gdyż nad wieżą dobudowano szklaną kopułę. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżący w żadnej formie nie poinformował organu nadzoru budowlanego o zakończeniu prowadzonych robót budowlanych.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w tych okolicznościach faktycznych nie był on zobowiązany ani do zawiadomienia organu nadzoru budowanego o zakończeniu budowy, ani do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, gdyż roboty budowlane były wykonywane w istniejącym budynku.

Sąd wskazał, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 543/09, uchylono decyzję WINB z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., wiąże w niniejszej sprawie strony i Sąd. W wyroku tym Sąd wywiódł, że użyte w art. 54 i 55 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienia obiektu budowlanego" należy rozumieć jako powiększenie obiektu budowlanego, jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, na które wymagane jest pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu skoro w efekcie wykonanych przez skarżącego, na podstawie pozwolenia na budowę, robót budowlanych bezspornie zwiększyła się powierzchnia użytkowa, kubatura i wysokość przedmiotowego obiektu budowlanego, to zasadnie organy obu instancji uwzględniły dokonaną przez Sąd wykładnię pojęcia "wzniesienia obiektu budowlanego" i uznały, że zakres wykonanych robót obligował inwestora do dopełnienia przewidzianych prawem formalności, związanych z zamiarem przystąpienia do użytkowania wieży widokowej.

W sprawie nie jest zaś kwestionowane, że skarżący rozpoczął użytkowanie przedmiotowego budynku bez uprzedniego wykonania tej powinności. Sytuacja ta stanowiła podstawę faktyczną do wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego zostało zdefiniowane jako "budowa". Zakres robót budowlanych wykonanych w wieży ciśnień powoduje, że wbrew stanowisku skarżącego, nie można ich zakwalifikować jako przebudowy i remontu, których definicje zawarto w art. 2 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego. Przebudową jest bowiem wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, zaś remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji.

Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, Sąd stwierdził, że wobec dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych organy administracji nie miały możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy. Z woli ustawodawcy metoda zapobiegania nielegalnemu przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, bez uprzedniego umożliwienia właściwym organom skontrolowania jego stanu technicznego i spełnienia wymogów Prawa budowlanego, jest surowa i nacechowana automatyzmem.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przyznał jednak, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącego o przesłuchaniu świadków, czym naruszył art. 79 k.p.a. Za pomocą tych dowodów ustalono wyłącznie, że w toku robót budowlanych obiekt nie był użytkowany. Okoliczność ta wynika jednak również ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego adaptacji wieży ciśnień na wieżę widokową. Ponadto wskazano w nim, że planowane roboty budowlane obejmowały w szczególności wykonanie ścian fundamentowych, konstrukcyjnych i działowych poszczególnych kondygnacji, wykonanie stropów, montaż konstrukcji więźby dachowej. W ocenie Sądu taki zakres prac wyklucza możliwość jednoczesnego przebywania w budynku zwiedzających go osób postronnych. Zatem, nawet pominięcie dowodu z zeznań świadków nie uzasadniałoby zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd dodał, że skarżący nie przedłożył jakiegokolwiek dowodu na poparcie swojego twierdzenia, że wieża ciśnień była użytkowana pomimo przeprowadzania w tym budynku robót budowlanych. Bezsporną zaś jest okoliczność, że skarżący rozpoczął użytkowanie wieży bez uprzedniego poinformowania organu nadzoru budowlanego o zakończeniu prowadzonych robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożył H. G. - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe spółka jawna, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 57 ust. 7, art. 54 oraz art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że organ, którego działanie było przedmiotem skargi, właściwie nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 75000 zł, przyjmując, że inwestor H. G. miał obowiązek zgodnie z ww. przepisami cytowanej ustawy zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, podczas gdy w świetle obecnie obowiązującego prawa obowiązek taki nie istniał bowiem wykładnia art. 54 Prawa budowlanego wskazuje, że opisana w nim reguła nie dotyczy przystępowania do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany lub wyremontowany, nawet wówczas, gdy dokonanie tych czynności wymagało pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7, art. 54 oraz art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku dokonano błędnej wykładni powyższych przepisów Prawa budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazywała, że reguła określona w art. 54 Prawa budowlanego nie dotyczy przystępowania do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany lub wyremontowany, nawet wówczas, gdy dokonanie tych czynności wymagało pozwolenia na budowę. Na gruncie stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie i dokonanej subsumcji przepisów Prawa budowlanego takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia. W niniejszej sprawie zasadniczo bezsporne jest , iż doszło do nadbudowy obiektu budowlanego, nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej przebudowy lub remontu istniejącej wieży ciśnień.

Wskazać tez należy, iż w zaskarżonym wyroku Sąd w zasadzie nie dokonał samodzielnej wykładni art. 54 i 55 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ w tym zakresie był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zapadłym w sprawie sygn. akt II SA/Ol 543/09, w którym dokonano zarówno ustaleń stanu faktycznego sprawy, jak i wykładni ww. przepisów prawa. Strona wnosząca skargę kasacyjną, choć w jej uzasadnieniu przywołuje okoliczność wydania ww. wyroku, to nie wyprowadza z tego faktu żadnych wniosków , formułując de facto odmienne oceny niż dokonał Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Ol 543/09.

Należy mieć na względzie, że z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. formułowanie nowych ocen zarówno w zakresie ustaleń stanu faktycznego, jak i oceny prawnej nie jest dopuszczalne. A zatem w zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo powołał się na ustalenia zawarte w ww. prawomocnym wyroku, wskazując, że wyrok ten "wiąże w niniejszej sprawie strony i Sąd". Skarżący kasacyjnie formułując zarzut winien uwględnić, że moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w związku z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ze sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika natomiast, że na obecnym etapie strona próbuje podważyć ocenę Sądu wyrażoną we wcześniejszym wyroku, w którym wywiedziono, że użyte w art. 54 i 55 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienia obiektu budowlanego" należy rozumieć jako powiększenie obiektu budowlanego, jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, przy czym ww. pojęcie można odnieść do każdego przypadku powiększenia obiektu, a więc pojęcia budowy określonego w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. To ta ocena z kolei zaważyła na zaistnieniu po stronie inwestora obowiązku polegającego na dopełnieniu przewidzianych prawem formalności związanych z zamiarem przystąpienia do użytkowania wieży widokowej. Jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie, w którym zawarte są ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko jest wiążące dla podmiotów wskazanych w art. 170 p.p.s.a., co oznacza, że na obecnym etapie postępowania sądowego nie można formułować odmiennych ocen od tych, które zawarto w prawomocnym orzeczeniu Sądu. Z tego względu strona i Sąd, na kolejnym etapie postępowania muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

A zatem skoro w niniejszej sprawie prawomocnie oceniono, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego, a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej z remontem lub przebudową, to w zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wyraził pogląd, że inwestor przed przystąpieniem do użytkowania wieży, z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych winien zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. Z tego względu inwestor winien więc poddać się rygorowi postępowania określonemu w art. 54 Prawa budowlanego, a brak takich działań oznacza, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, którego konsekwencją jest wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Na uwagę zasługuje fakt, że strona postępowania nie kwestionuje, że przystąpienie do użytkowania przedmiotowej wieży odbyło się bez wiedzy właściwego organu, jak również nie kwestionuje sposobu wyliczenia samej kary. Jej stanowisko w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oparte jest wyłącznie na zakwestionowaniu dokonanej przez Sąd kwalifikacji prawnej przeprowadzonych robót. Dokonana w zaskarżonym wyroku przez Sąd kwalifikacja robót wynikała z kolei z zastosowania się do wiążącej oceny zawartej w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 543/09, która to ocena nie mogła być podważana na obecnym etapie postępowania. Strona nie zakwestionowała też, że w ramach przedmiotowej inwestycji doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: wysokość, kubatura, liczba kondygnacji. Nie ulega więc wątpliwości, że tak ustalony stan faktyczny sprawy uprawniał do przyjęcia, że inwestor dokonał nadbudowy istniejącej wieży ciśnień, co zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odpowiada "budowie". W konsekwencji do użytkowania przedmiotowej wieży można było przystąpić dopiero po poddaniu się określonemu w przepisach Prawa budowlanego trybowi. A zatem ustalenia faktyczne w oparciu, o które zapadł zaskarżony wyrok, w żadnej mierze nie uprawniały do postawienia tezy, iż w sprawie mamy do czynienia z "przebudową lub remontem". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy nie przystają definicje zawarte w art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego, zaś ustalenie, że przystąpienie do użytkowania odbyło się z naruszeniem Prawa budowlanego uprawniało do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W tym zakresie ocena Sądu wyrażona w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu. Z tego też względu zarzut dotyczący naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.