Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 317/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego i przedłożenie opinii technicznych skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 3 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał decyzję nr [....] znak: [....] , którą nakazał [....] S.A. - właścicielowi prowadzącemu eksploatację urządzeń w stacji trafo nr [....] na posesji przy ul. [....] w K. tj. na terenie [....] :

1- przeprowadzenie kontroli stanu technicznego i bezpieczeństwa użytkowania stacji transformatorowej w aspekcie stanu technicznego fragmentu sieci objętego ww stacją,

2- przedłożenie ekspertyzy technicznej sporządzonej w oparciu o wyżej nakazaną kontrolę, jednoznacznie określającą czy zachodzi konieczność modernizacji stacji spowodowana zagrożeniem stwarzanym dla obsługi lub osób postronnych, względnie kompleksowym zużyciem się jej elementów powodującym wzrost emisji hałasu i drgań oraz wskazującej rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe zapewniające prawidłowe warunki p.poż., ochronę sąsiednich pomieszczeń przed uciążliwym oddziaływaniem tych urządzeń oraz wskazującej rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych lub instalacyjnych doprowadzających do bezpiecznego użytkowania sieci Sn/Nn wraz z urządzeniami

zawartymi w obiekcie stacji trafo,

3- wskazanie zastępczego zasilania obiektów przyłączonych do stacji trafo na czas ewentualnych robót wynikających z żądanych opracowań technicznych.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z § 182 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pomieszczenie stacji transformatorowej może być sytuowane w budynkach o innym przeznaczeniu, jeżeli są spełnione warunki określone w § 96 oraz:

1) zostanie zachowana odległość pozioma i pionowa od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi co najmniej 2,8 m,

2) ściany i stropy będą stanowiły oddzielenia przeciwpożarowe oraz będą miały zabezpieczenia przed przedostawaniem się cieczy i gazów.

W ocenie PINB opisana tym przepisem sytuacja nie zachodzi, gdyż stacja trafo nie jest stacją wbudowaną "sytuowaną w budynkach o innym przeznaczeniu" tylko stacją , która jest odrębnym budynkiem w zabudowie zwartej z jedną ścianą w granicy z działką sąsiednia przy ul. [....] .

W trakcie postępowania ustalono, że przedsiębiorstwo przesyłowe [....] S.A. od dłuższego czasu nie sprawuje właściwego dozoru technicznego nad urządzeniami zlokalizowanymi w stacji transformatorowej nr [....] (nie serwisuje ich oraz od 2011 roku nie wykonuje wymaganych przeglądów). [....] S.A. w licznych pismach wskazywała na brak możliwości przeprowadzania przeglądów technicznych budynku stacji trafo z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa spowodowane włączonym napięciem oraz jednocześnie z powodu sporu dotyczącego warunków dzierżawy czy też służebności przesyłu nie dopuszcza na teren hotelu do przeglądów i oględzin pracowników wydelegowanych przez [....] S.A. W tych okolicznościach organ I instancji uznał ingerencję organu nadzoru budowlanego za uzasadnioną i nakazał przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego fragmentu sieci wraz z urządzeniami zawartymi w obiekcie przedmiotowej stacji trafo.

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez [....] S.A. oraz przez [....] S.A. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 24 grudnia 2014 r., znak [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dotyczy nieprawidłowego stanu technicznego fragmentu sieci energetycznej, obejmującej urządzenia zlokalizowane w obrębie stacji transformatorowej nr [....] , położonej na działce nr [....] obr. [....] , na terenie zajmowanym przez budynki [....] przy ul. [....] ul. [....] w K.

MWINB w K. potwierdził prawdziwość poczynionych przez PINB ustaleń, iż w/w działka, a tym samym budynek stacji transformatorowej nr [....] zlokalizowany na niej stanowi współwłasność [....] S.A. z siedzibą w K. oraz czterech osób fizycznych: A.G. , A.G. , S.,H. oraz M.D. , co wynika z księgi wieczystej Nr [....] . Natomiast urządzenia elektroenergetyczne zlokalizowane wewnątrz przedmiotowej stacji trafo znajdują się w posiadaniu [....] S.A. z siedzibą przy ul. [....] w K.

Zdaniem organu odwoławczego PINB w K. Powiat Grodzki nie miał uzasadnionych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że organ może nakazać przeprowadzenie kontroli, a także zażądać przedstawienie odpowiedniej ekspertyzy jedynie w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego i to w stopniu zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Tymczasem na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można stwierdzić, aby przedmiotowy fragment sieci energetycznej obejmujący urządzenia zlokalizowane w obrębie stacji transformatorowej nr [....] położonej na działce nr [....] obr. [....] posiadał jakiekolwiek nieprawidłowości stanu technicznego, a tym bardziej mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia jego użytkowników, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Z akt sprawy wynika, że PINB w K. Powiat Grodzki nie przeprowadził żadnych oględzin w tym zakresie. Natomiast w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [....] 2014 r. w równolegle prowadzonej przez PINB w K. Powiat Grodzki sprawie znak: [....] , dotyczącej nieprawidłowego stanu technicznego budynku przedmiotowej stacji trafo, brak jest jakichkolwiek zapisów wskazujących na istnienie nieodpowiedniego stanu technicznego urządzeń zlokalizowanych wewnątrz przedmiotowego obiektu i wiążących się z tym ewentualnych zagrożeń. Również materiał zdjęciowy dołączony do w/w protokołu nie wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie. W dniu oględzin organ nie mógł dokonać nawet wizualnej oceny urządzeń ze względu na brak dostępu do wnętrza budynku stacji. Na nieprawidłowy stan techniczny przedmiotowego fragmentu sieci energetycznej nie wskazują także przedkładane przez [....] S.A. do akt niniejszej sprawy opracowania, dotyczące w/w stacji transformatorowej. Z opracowań tych wynika jedynie, że to budynek stacji transformatorowej nr [....] zlokalizowanej na terenie [....] przy ul. [....] / [....] w K. i to wyłącznie ze względu na sposób jego użytkowania (wykorzystany do lokalizacji urządzeń stacji transformatorowej) nie spełnia aktualnie obowiązujących przepisów prawa, pozwalających na taki sposób użytkowania przedmiotowego obiektu. Opracowania te nie wskazują natomiast, że same urządzenia wchodzące w skład fragmentu sieci energetycznej zlokalizowanej wewnątrz tego budynku znajdują się w nieprawidłowym stanie technicznym. Dodatkowo zauważyć należy, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się kserokopia pisma [....] S.A skierowanego do Urzędu Regulacji Energetyki Południowo - Wschodni Oddział Terenowy z siedzibą w K. , z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. [....] , z którego wynika, iż "w trakcie ostatniego przeglądu stacji transformatorowej, jaki miał miejsce w 2010r. wykonano również czyszczenie i konserwację urządzeń rozdzielnicy SN, rozdzielnic NN oraz transformatorów 15/0,4 kV. Ponadto podczas przeglądu stacji wykonano pomiar rezystancji uziemienia stacji zakończony protokołem badania uziemienia. Zgodnie z zapisami protokołu, uziemienia stacji spełniają wymagania przepisów". Następnie w 2011 r. wykonano oględziny stacji, podczas których dokonano między innymi sprawdzenia stanu izolatorów, stanu opisów i oznaczeń, pomiarów pirometrem, kontroli czystości i porządku stacji. Zgodnie z zapisami karty oględzin stacja nadaje się do dalszej eksploatacji.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ I instancji winien w pierwszej kolejności uzupełnić zebrany przez siebie materiał dowodowy np. o wizualne oględziny fragmentu sieci energetycznej, obejmującej urządzenia zlokalizowane w obrębie przedmiotowej stacji transformatorowej nr [....] , przeprowadzone przy udziale uprawnionych pracowników przedsiębiorstwa przesyłowego [....] S.A., a także o aktualne dokumenty utrzymania przedmiotowych urządzeń (protokoły przeglądów lub karty oględzin z roku 2014), a następnie ponownie zdecydować, czy zebrany materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż w niniejszym przypadku zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Wskazano również, że w celu prawidłowego rozstrzygnięcia w/w zagadnienia, PINB w K. Powiat Grodzki, w momencie powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego przedmiotowego fragmentu sieci energetycznej (które w sposób jednoznaczny znajdą odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym) może także rozważyć zasadność zażądania w oparciu o art. 81c ust.2 Prawa budowlanego od właściciela obiektu wykonania i przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej w w/w zakresie.

Organ II instancji odniósł się również do zarzutów podniesionych w obu odwołaniach, niektóre z nich uznając za uzasadnione.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka akcyjna [....] w K. zastrzegając, że decyzję zaskarża jedynie w zakresie jej uzasadnienia. Decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 3 pkt 1, 2, 3 i 9 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię definicji legalnych budynku, budowli, urządzeń technicznych i sieci, wskutek czego organ bezzasadnie uznał za prawidłowe stanowisko Organu pierwszej instancji, zgodnie z którym fragment sieci znajdujący się w obiekcie stacji transformatorowej jest odrębny od samej stacji (budynku stacji), w związku z czym organ dokonując oceny stanu sieci znajdującej się wewnątrz budynku stacji transformatorowej nr [....] nie uwzględnił stanu tego budynku, co wynika z faktu, iż organ nie uwzględnił okoliczności, że budynek stacji transformatorowej stanowiący osłonę urządzeń wraz z urządzeniami technicznymi znajdującymi się wewnątrz obiektu stanowią całość techniczno-użytkową, a obiekt budowlany ze ścianami i dachem stanowi wyłącznie swoistą "obudowę" dla urządzeń technicznych stacji wchodzących w skład sieci elektroenergetycznej, co dla niniejszego postępowania ma znaczenie nie tylko w zakresie ustalenia odpowiedzialności za stan techniczny obiektu, czy też brak prawem przewidzianych przeglądów i konserwacji, ale również w zakresie braku możliwości oceny technicznej stanu sieci bez oceny stanu technicznego obiektu budowlanego stacji transformatorowej, która stanowi immanentną część postępowania dotyczącego oceny stanu sieci,

b) art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą bezzasadnym przyjęciem, iż z faktu eksploatacji jako stacji transformatorowej budynku będącego częścią sieci stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie wynika, że sieć ta znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, gdyż obiekt ten znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, czego organ bezzasadnie nie ustala, a co wynika z faktu, iż nieodpowiedni stan techniczny organ bezpodstawnie wiąże wyłącznie z przesłanką zużycia technicznego obiektu budowlanego, nie wiążąc ze sposobem użytkowania, lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania, przy czym oczywistym jest, że normatyw odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego jest określany przez aktualny sposób jego użytkowania, a zatem sposób użytkowania obiektu determinuje jakie warunki techniczne winien spełniać obiekt i w wypadku ustalenia przez organ nieprawidłowego (niezgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami w zakresie bezpieczeństwa pożarowego) sposobu użytkowania, który zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowiska, sieć musi znajdować się w nieodpowiednim stanie technicznym skutkującym koniecznością natychmiastowego jej wyłączenia z eksploatacji w postaci orzeczenia o zakazie jej użytkowania.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 24 grudnia 2014 roku znak [....] , jedynie w zakresie jej uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona. Ten, zasadniczy motyw rozstrzygnięcia, jest uzasadniony. Rzeczywiście bowiem z powołanego przez organ I instancji przepisu art. 62 ust. 3 w sposób oczywisty wynika, że ma on zastosowanie tylko w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu obiektu lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakładając, że urządzenia znajdujące się wewnątrz budynku trafo stanowią część obiektu budowlanego, który stanowi sieć energetyczna, nie przywołał żadnych danych i żadnych dowodów, które miałyby świadczyć o nieodpowiednim stanie tej części sieci. W odniesieniu zresztą do tego "obiektu" organ nie przeprowadził praktycznie żadnego postępowania wyjaśniającego.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził wszczęte wcześniej postępowanie w sprawie "niewłaściwego stanu technicznego obiektu istniejącej stacji trafo wchodzącej w skład posesji przy ul. [....]. Na podstawie powziętych w tej sprawie informacji organ uznał za zasadne wszczęcie odrębnego postępowania w zakresie "stanu technicznego fragmentu sieci" znajdującego się w budynku stacji trafo. Wszystkie materiały rozpatrywanej obecnie sprawy pochodzą ze sprawy dotyczącej budynku stacji i tylko na ich podstawie wydano decyzję opisaną na wstępie.

Nie stwierdzono, że urządzenia znajdujące się w budynku stacji trafo są w nieodpowiednim stanie, a nakaz wydano zakładając jedynie, że gdyby tak rzeczywiście było, to stan taki mógłby zagrażać bezpieczeństwu. Takie założenie, niepoparte dowodami, nie jest wystarczające dla zastosowania przepisu art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tego powodu zaskarżoną decyzję należało uznać za odpowiadająca prawu.

Rozstrzygnięcia organu odwoławczego strona skarżąca nie kwestionuje. Kwestionuje jedynie jego uzasadnienie. Choć nie sposób nie podzielić prezentowanych w skardze wątpliwości, to nie można ich uznać za powód mogący uzasadniać uwzględnienie skargi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem wiążących dla organu I instancji wytycznych i to takich, które byłyby niezgodne z prawem. Wobec braków w ustaleniach faktycznych za uzasadnione uznać należy sugestie organu odwoławczego co do konieczności rozważenia zastosowania innych przepisów Prawa budowlanego (art. 66, art. 81c).

Sam fakt, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie wyszczególniono także innych powodów konieczności skierowania sprawy do ponownego rozpoznania sam w sobie decyzji tej nie dyskwalifikuje. Brak taki może być postrzegany jako uchybienie, niemające jednak wpływu na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie brakiem takim jest niewytknięcie organowi I instancji, oprócz nienależytego wyjaśnienia sprawy w zakresie stanu urządzenia, którego wydany nakaz dotyczył, także nienależytego wyjaśnienia sprawy w odniesieniu do jej przedmiotu. Otóż organ I instancji przyjął, że znajdujące się wewnątrz budynku stacji urządzenia stanowią odrębną od tego budynku część sieci, a jako podstawę takiego założenia wskazał twierdzenia strony postępowania (....), wedle których stacja transformatorowa jest stacją wkomponowaną, została zaprojektowana oraz wybudowana przez [....] i ulokowana w pomieszczeniach wskazanych i przygotowanych przez tę spółkę, oraz zapisy Instrukcji Eksploatacji Sieci Transformatorowych Sn/nn. Nie podjął jednak organ zupełnie choćby próby zdefiniowania pojęcia "sieci elektroenergetycznej" i "stacji transformatorowej" jako jej elementu. Stwierdził jedynie, że przedmiotowa stacja nie jest stacją "wbudowaną", lecz "odrębny budynkiem", ale już nie wskazał do jakiego rodzaju stacji transformatorowej zalicza stację przedmiotową. Pominął też organ, że - choć budynek stacji miał być wybudowany przez [....] - to przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z Zakładem [....] S.A. w dniu 19 lutego 2004 r. była część nieruchomości o powierzchni 49,5 m 2, na której znajduje się stacja trafo, a nie budynek stacji trafo. Wreszcie niedostatecznie organ opisał samą stację. Na podstawie jego ustaleń nie sposób stwierdzić, czy budynek, w którym znajdują się urządzenia stanowi w istocie "obudowę" tych urządzeń. Cytując obszerne fragmenty Instrukcji Eksploatacji Sieci Transformatorowych Sn/nn organ I instancji nie wyjaśnił jaki charakter ma ten akt i jakie znaczenie aktowi temu przypisuje. Sam jednak w cytatach dokonał podkreśleń takich zapisów, które dotyczą konieczności dokonywania oględzin i przeglądu budynku stacji, a nie tylko urządzeń stacji.

Innymi słowy organ I instancji nie poczynił takich ustaleń, które pozwalałyby na stwierdzenie, czy elementem sieci należącej do [....] S.A. jest tylko urządzenie w budynku, czy też budynek z urządzeniem jako cała stacja transformatorowa.

Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że podstawowym kryterium w tej mierze winno być kryterium przedmiotowe, a nie podmiotowe. Dopiero dostateczne wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania a także podmiotu, do którego mogą być kierowane określone prawem nakazy.

Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że co do zasady zaskarżona decyzja odpowiada prawa. Stwierdzone i opisane braki jej uzasadnienia nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy ppsa skargę należało oddalić.