Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 29/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi M.H. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku M.H. z dnia [...] r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SAB/Go 29/15

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2015r. M.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określany jako PINB) w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej całej linii średniego napięcia SN L-405. Skarżący zarzucił organowi, iż postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej prowadzi w ograniczonym zakresie (ok. 700 merów) dotyczącym działki o numerze ewid. [...], podczas gdy cała linia L-405 ma długość ok. 10 km. Zdaniem skarżącego przedmiotowa linia jest w bardzo złym stanie technicznym (słupy pochylone i wygięte), stanowiąc zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Skarżący uzasadnił przysługujący mu interes prawny powołując się na art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. – określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 82 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wskazując na sąsiedztwo nieruchomości, której jest właścicielem z resztą samowolnie wybudowanej linii L-405. Dodatkowo skarżący oświadczył, iż działa także w imieniu dobra wspólnego, mając na uwadze zagrożenie jakie stwarza samowolnie w jego ocenie wzniesiona linia energetyczna.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił wyłącznie chronologiczny przebieg postępowania w sprawie bez zajęcia stanowiska w sprawie i odniesienia się do zarzutów strony skarżącej. Organ wskazał, iż w dniu 06 sierpnia 2013r. do PINB wpłynęło pismo M.H. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zgłoszenia samowoli budowlanej linii elektroenergetycznej SN L-405, podpisane przez G.D.. Na wezwanie organu w dniu 26 sierpnia 2013r. złożone zostało upoważnienie udzielone G.D. przez M.H. i jednocześnie zgłoszenie samowoli budowlanej całej linii SN L-405 podpisane osobiście przez M.H..

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2013r., PINB poinformował właściciela linii SN L-405 - E Sp. z .o.o., o planowanej na dzień [...] października 2013 r., kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego (z uwagi na nieobecność pełnomocnika właściciela linii SN L-405, spowodowaną pilnym wyjazdem służbowym, planowane w dniu [...].10.2013r. oględziny się nie odbyły). Powtórnym zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 r., organ poinformował właściciela linii SN L-405 o planowanej na dzień [...] listopada 2013 r., kontroli obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, iż w dniu [...] listopada 2013r. w siedzibie organu, prowadzone były przez Najwyższą Izbę Kontroli, Delegaturę czynności kontrolne, PINB odstąpił od planowanej na dzień [...] listopada 2013 r., kontroli linii SN L-405.

Następnie M.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie samowoli budowlanej linii L-405, która została odrzucona postanowieniem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 81/14 z uwagi na brak złożenia przed wniesieniem skargi zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i tym samy brak spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określonego w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- określanej dalej jako p.p.s.a.).

W zawiadomieniu z dnia 12 grudnia 2013 r. PINB powołując się na art. 81 ust. 4, art. 81 a ust. 1,2,3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – określanej dalej jako p.b.) poinformował o wyznaczonej na dzień [...] stycznia 2014 r. kontroli linii SN L-405. W dniu [...] stycznia 2014r. organ z udziałem E przeprowadził czynności kontrolne przedmiotowej linii SN L-405, na okoliczność których sporządzono protokół. E przedstawiła materiały dowodowe w sprawie, które załączono do protokołu, tj.: projekt techniczny zasilania w energię elektryczną sektora mieszalni pasz i suszarni opracowany w 1975 r.; dokumentację powykonawcza linii ŚN-15kV, [...], pismo z dnia [...] czerwca 1978 r. Naczelnika Gminy, znak: [...] zawierające zezwolenie na wejście na grunty prywatne na terenie gminy [...], "Informację o Terenie" z dnia [...] grudnia 1975 r. wydana przez Biuro Planowania Przestrzennego, pismo z dnia [...] listopada 2013 r. E adresowane do Archiwum Państwowego, odpowiedź (e-mail) z dnia [...] stycznia 2014 r. Archiwum Państwowego dla E.

W dniu 04 czerwca 2014 r. w siedzibie PINB A.F. złożył oświadczenie, iż uczestniczył w (przedłożonym przez E na kontroli w dniu [...] stycznia 2014r.) opracowaniu projektowym " Zasilanie w energię elektryczną sektora mieszalni pasz i suszarni". Ponadto oświadczył, że wykonane na podstawie tego projektu roboty budowlane z uwagi na to, że inwestorem był Wojewódzki Zarząd Inwestycji - agenda Urzędu Wojewódzkiego, aby stanowiły samowolę budowlaną.

Na podstawie przeprowadzonych powyżej czynności kontrolnych, PINB ustalił, iż nie występują przesłanki do wszczęcia postępowanie administracyjnego w zgłoszonej we wniosku M.H. sprawie "samowoli budowlanej linii L-405" /z wyłączeniem odcinka na dz. Nr [...], o czym powiadomił wnioskodawcę pismem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...].

W dniu 03 marca 2015 r. M.H. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłość PINB w sprawie samowoli budowlanej linii SN L-405, które w postanowieniu z dnia [...] marca 2015r. znak: [...] uznane zostało z przyczyn podmiotowych za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2014, poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a (decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach).

W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia poddany tak rozumianej kontroli Sądu stanowiła przewlekłość organu – PINB jaką zarzucił w skardze M.H.. Przewlekłość ta zdaniem skarżącego polega na braku podjęcia przez organ decyzji bądź postanowienia w przedmiocie samowoli budowlanej jaką dotknięta jest w jego ocenie cała linii energetyczna oznaczona jako SN L-405, mimo iż od pięciu lat organ prowadzi postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej części powyższej linii energetycznej na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącego.

Na wstępie zbadać należało, czy skarga złożona przez M.H. spełniła niezbędne wymogi formalne umożliwiające merytoryczne jej rozpoznanie. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia.

Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środka zaskarżenia przed złożeniem skargi, składając do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - jako organu wyższego stopnia - zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na przewlekłość PINB. Spełnienie powyższego warunku umożliwiło zatem Sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala ( art. 151 p.p.s.a.).

Istotnym jest to, że w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności ( por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, LEX nr 990211). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania.

Aby wyjaśnić przyczyny, które legły u postaw wydanego w przedmiotowej sprawie orzeczenia, niezbędne jest wcześniejsze wyjaśnienie dwóch pojęć, o których mowa w powołanym art. 149 p.p.s.a. tj. "bezczynności" organu i "przewlekłego prowadzenia postępowania". Ustawodawca celowo je wyodrębnił nadając im odmienny zakres znaczeniowy. Definicję obu pojęć ukształtowała judykatura oraz piśmiennictwo.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została do p.p.s.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.). Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynność", poprzez ograniczenie jego rozumienia do sytuacji niewydania w prawnie ustalonym terminie ( art. 35 k.p.a.) decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub podjęcia czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 ).

Zdaniem Sądu, podzielić należy też wypowiadany w doktrynie pogląd, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" można odnosić również do przypadków prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jeszcze przed upływem obowiązującego terminu do załatwienia sprawy, gdy jest ono nieefektywne, polega na podejmowaniu czynności w dużych odstępach czasu, czy o charakterze pozornym, co realnie może wystąpić w tych sytuacjach, gdy przepisy szczególne przewidują znacznie dłuższe ( np. sześcio- czy dwunastomiesięczne ) terminy załatwiania sprawy niż ustanowione w k.p.a. ( por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( por. J. Borkowski [ w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 ).

W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego ( por. P. Kornacki, ibidem).

Z kolei w odniesieniu do bezczynności w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia ( por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 ).

Po przybliżeniu pojęć "bezczynności organu" oraz "przewlekłości postępowania" należało rozważyć, czy Sąd jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. Zdaniem Sądu wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności (art. 149 § 1 p.p.s.a.), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2521/13). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Za dopuszczalne, zważywszy na interes strony oraz stan faktyczny danej sprawy, uznać należy wniesienie przez nią obu wskazanych środków prawnych jednocześnie. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a.

W rozpoznawanej skardze strona skarżąca wniosła co prawda o stwierdzenie przewlekłości działania PINB, jednakże w kontekście wskazanego wyżej rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" Sąd na tle ustalonego stanu faktycznego uznał, iż zaszły podstawy do stwierdzenia bezczynności PINB w sprawie objętej wnioskiem M.H. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W celu wyjaśnienia podstaw przyjętego rozstrzygnięcia konieczne jest dokonanie analizy wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. i podjętych w związku z tym przez organ czynności.

Skarżący zwrócił się do PINB o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej linii energetycznej SN L-405, zwracając uwagę, iż w toku przed tym samym organem pozostaje postępowanie dotyczące samowoli budowlanej jednego z odcinków w/w linii przebiegającego nad nieruchomością skarżącego. Zdaniem wnioskodawcy zbadanie zgodności z prawem powinno dotyczyć całej pozostałej linii energetycznej. Jako podstawę prawną postępowania we wnioskowanym zakresie wnioskodawca wskazał art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.).

W związku ze złożonym wnioskiem organ podjął czynności w trybie art. 81 ust. 4 p.b. Wyjaśnić należy, iż przepis ten upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego do dokonywania czynności kontrolnych, nadając wynikom takich czynności, ujętym w odpowiedniej formie (protokole), szczególne znaczenie dowodowe. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią bowiem podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. (por. Z. Kostka, Komentarz Lex do art. 81 p.b. ). Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia.

W ramach tzw. czynności kontrolnych PINB przeprowadził kontrolę linii, wzywając do udziału w czynnościach przedstawiciela E – aktualnego właściciela linii energetycznej L-405, z której sporządzono protokół. Według protokołu, kontrolowany przedstawił organowi dokumenty zawierające: projekt techniczny przedmiotowej linii, dokumentację powykonawczą, zezwolenie Naczelnika Gminy na wejście na grunty prywatne na terenie gminy, informację o terenie budowy energetycznej linii napowietrznej oraz potwierdzenie zwrócenia się do Archiwum Państwowego o wydanie dokumentu zezwalającego na realizację robót dotyczących linii energetycznej.

W świetle powyższych dokumentów oraz przedstawionego przez E potwierdzenia, że Archiwum Państwowe nie jest w posiadaniu dokumentu zezwalającego na realizację robót dotyczących linii energetycznej oraz oświadczenia A.F., zatrudnionego w Zakładowym Biurze ,,E" (przeprowadzającego czynności projektowe i wykonawcze dotyczące linii L-405), że nie jest możliwym, aby inwestycja była przeprowadzona jako samowola budowlana, PINB uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej. Ostatecznie zatem organ w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. pismem poinformował M.H. o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zważyć należy, iż jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wprowadzenia ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić ( por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., II OSK 584/11.

Z kolei w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2806/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż najistotniejszym elementem w przypadku kiedy organy nadzoru budowlanego podejmują czynności na skutek pisma, wniosku czy też skargi, jest jego ocena pod względem merytorycznym, a więc zgłoszonego żądania, czy jest to konkretny wniosek o wszczęcie postępowania w indywidulanej sprawie, dotyczącej interesu prawnego wnioskodawcy, czy też skarga obywatela o charakterze ogólnym. W sytuacji, gdy mamy do czynienia z wyraźnie określonym przedmiotem postępowania należy ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w jego złożeniu. Jeżeli nie, skorzystać należy z możliwości zastosowania przepisu art. 61 a k.p.a., natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, należy przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż treść wniosku M.H. z dnia [...] sierpnia 2013r. wskazuje na wyraźne żądanie wnioskodawcy wszczęcia postępowania administracyjnego, w konkretnym przedmiocie tj. sprawdzenia legalności inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej L-405 łącznie ze wskazaniem podstawy prawnej – art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (dotyczącym tzw. samowoli budowlanej).

Z uwagi na przytoczone powyżej stanowisko NSA, zgodnie z którym wszczęcie postepowania administracyjnego w przedmiocie tzw. samowoli budowlanej na wniosek jest dopuszczalne stwierdzić należy, iż organ zobowiązany był rozpoznać wniosek M.H. zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności organ winien zatem dokonać oceny czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w złożeniu przedmiotowego wniosku. W sytuacji negatywnego wyniku takiej analizy organ uprawniony jest do skorzystania z możliwości zastosowania art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. W przypadku zaś ustalenia, iż wnioskodawcy przysługuje interes prawny organ zobowiązany rozpoznać wniosek merytorycznie.

Przeprowadzona przez Sąd analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż PINB nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy. Również na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób dokonać oceny czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w jego złożeniu.

Powyższe pozwoliło uznać, iż PINB dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. Postępowanie administracyjne wszczęte w dniu wpływu wniosku (w tej sytuacji – 6 sierpnia 2013 r.) powinno zakończyć się w terminie jednego miesiąca, ewentualnie w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, jeżeli sprawa okazałby się szczególnie skomplikowana. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

PINB tymczasem pomimo upływu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, ani nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organ jedynie udzielił stronie wyjaśnień pismem z dnia [...] lipca 2014 r. informując ją, iż nie dopatrzył się przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd - na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązał PINB do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi. W ocenie Sądu, wskazany termin jest odpowiedni ze względu na przedmiot i okoliczności sprawy (pkt I wyroku).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II wyroku ). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894).

Rażące naruszenie prawa uznawane jest w orzecznictwie za postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14).

Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż nie można organowi zarzucić rażącego naruszenia prawa w związku z bezczynnością, której się dopuścił, gdyż PINB nie wykazał lekceważącego stosunku do złożonego przez skarżącego wniosku i podjął czynności kontrolne w trybie art. 81 ust. 4 p.b., w wyniku których poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym przypadku organ popełnił błąd proceduralny polegający na pominięciu zbadania interesu prawnego wnioskodawcy i nieprawidłowym sposobie rozpoznania wniosku skarżącego, ale uwzględnić należy fakt, iż podjęte zostały przez organ czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności zgłoszonych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W przedmiocie kosztów orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm. ).