Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 238/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 147,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 roku sprawy ze skargi U. E. na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 4 marca 2009 r., nr XXVI/183/09 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw 1. stwierdza nieważność § 7 załącznika numer 1 do uchwały Nr XXVI/183/09 Rady Gminy Grodziczno z dnia 4 marca 2009 roku w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt. 1 wyroku; 3. zasądza od Gminy Grodziczno na rzecz skarżącej U. E. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Grodziczno, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm., dalej: Karta Nauczyciela), podjęła w dniu 4 marca 2009 r. uchwałę nr XXVI/183/09 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

W przepisie § 7 załącznika tej uchwały, Rada postanowiła, że nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko kierownicze przysługuje dodatek funkcyjny, z tym że dyrektorowi – w wysokości do 35% wynagrodzenia zasadniczego, wicedyrektorom – w wysokości do 25% wynagrodzenia zasadniczego (ust. 1). Dodatek funkcyjny w wysokości do 35% przysługuje także nauczycielom, którym powierzono obowiązki kierownicze w zastępstwie (ust. 2). Dodatek o którym mowa w ust. 1 i 2 przyznaje na okres 6 miesięcy Wójt Gminy (ust. 3).

Na powyższą uchwałę U. E. (dalej skarżąca), pismem z dnia "[...]", wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności przepisu § 7 ust. 1 i ust. 3 załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż zapis § 7 ust. 1 regulaminu, z którego wynika, że dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko kierownicze, z tym, że dyrektorowi w wysokości do 35% wynagrodzenia zasadniczego, a wicedyrektorom do 25% wynagrodzenia zasadniczego narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela w ten sposób, że taka regulacja pozostawia do uznania organowi wykonawczemu gminy, w jakiej wysokości osobie uprawnionej do dodatku funkcyjnego, należny tej osobie dodatek zostanie przyznany. Innymi słowy, zapis § 7 ust. 1 regulaminu pozwala na postawienie tezy, że wójt Gminy Grodziczno, przyznając dodatek funkcyjny dyrektorowi lub wicedyrektorowi szkoły prowadzonej przez tę gminę, może wysokość tego dodatku określić w sposób uznaniowy i dowolny. Wskazała, że wysokość dodatku funkcyjnego, o którym mowa w § 7 regulaminu, powinna być określona wprost w uchwale organu stanowiącego gminy i nie dopuszczalne jest to, aby jego wysokość ustalana była na podstawie arbitralnej i nie podlegającej zaskarżeniu decyzji organu wykonawczego gminy. Argumentowała ponadto, że za niezgodny z prawem należy uznać zapis § 7 ust. 3 regulaminu, z którego wynika, że dodatek funkcyjny przyznawany jest przez Wójta Gminy Grodziczno na okres 6 miesięcy. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych do ograniczenia w czasie prawa do dodatku funkcyjnego dla osób, które zostały powołane do pełnienia funkcji kierowniczych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Grodziczno, co wprost przekłada się na twierdzenie, że dodatek funkcyjny powinien być przyznany raz i przysługiwać przez cały czas pełnienia funkcji kierowniczej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika, że organ prowadzący jest upoważniony do ustalenia w drodze regulaminu m. in. szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego. Niewątpliwie w ramach tej delegacji mieści się uprawnienie do określenia okresu, na jaki może zostać przyznany dodatek motywacyjny. Zatem to właśnie z regulaminu wynagradzania ustalonego w drodze uchwały musi wynikać, na jaki okres może zostać przyznany nauczycielowi spełniającemu ustalone warunki dodatek funkcyjny. Z przywołanego przepisu nie wynika zakaz ustalenia przez radę gminy w regulaminie okresu na jaki jest przyznawany nauczycielowi dodatek funkcyjny. Nie wynika z niego również obowiązek ustalenia okresu jego przyznania jako okresu pełnienia funkcji uprawniającej do tego dodatku. Dodał ponadto, że rada gminy nie posiada uprawnienia do ustalania wprost w uchwale wysokości wynagrodzenia nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora poprzez określenie wysokości dodatku funkcyjnego, gdyż naruszałoby to kompetencje pracodawcy. Uprawnienie rady gminy ogranicza się do ustalenia w drodze regulaminu m. in. wysokości dodatku i szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego. Sama forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczność związanych z uzyskaniem do niego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części, albo stwierdza że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Niesporne jest, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Jest wykonawczym aktem prawa miejscowego, została bowiem wydana w wykonaniu upoważnień ustawowych, zawartych w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Podkreślenia wymaga, że Karta Nauczyciela stanowi pragmatykę służbową regulującą m.in. kwestie wynagrodzenia nauczyciela. Na pierwszeństwo regulacji szczególnych w stosunku do określonych grup zawodowych wskazuje przepis art. 5 Kodeksu pracy. Pierwszeństwo regulacji Karty Nauczyciela dotyczy materii nieobjętej unormowaniem Kodeksu pracy, co podkreśla art. 91c Karty Nauczyciela.

Na mocy Karty Nauczyciela nauczycielom przysługują dodatki, które są związane z wykonywaniem zawodu nauczyciela i które według art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela stanowią składnik wynagrodzenia.

W przypadku składników wynagrodzenia nauczycieli takich jak: dodatek motywacyjny, za wysługę lat, funkcyjny oraz za warunki pracy upoważnienie do wydania przez organ prowadzący szkołę regulaminu dotyczy takich kwestii jak określenie wysokości stawek tych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania (art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że Rada ma określić wysokość dodatków oraz warunki ich przyznawania. Wszelkie inne regulacje dotyczące tychże dodatków wykraczają poza przyznaną tym przepisem kompetencję.

W § 7 załącznika zakwestionowanej uchwały, Rada postanowiła, że nauczycielowi, któremu powierzono stanowisko kierownicze przysługuje dodatek funkcyjny, z tym że dyrektorowi – w wysokości do 35% wynagrodzenia zasadniczego, wicedyrektorom – w wysokości do 25% wynagrodzenia zasadniczego (ust. 1). Dodatek funkcyjny w wysokości do 35% przysługuje także nauczycielom, którym powierzono obowiązki kierownicze w zastępstwie (ust. 2).

Według przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm.) do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono:

1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły;

2) sprawowanie funkcji:

a) wychowawcy klasy,

b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta,

c) opiekuna stażu.

Z powyższego wynika, że już sam fakt powierzenia nauczycielowi tych funkcji powoduje powstanie prawa do dodatku funkcyjnego. Dodatek funkcyjny różni się od wszystkich innych dodatków tym, że jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym. Sam fakt, że pracownikowi powierzono określoną funkcję kierowniczą uzasadnia jego prawo nie tylko do wynagrodzenia zasadniczego związanego z wykonywaniem tej funkcji, lecz również do dodatku funkcyjnego, jeżeli obowiązujące przepisy przewidują dla tego stanowiska dodatek funkcyjny.

Z kolei, jak już powyżej była o tym mowa, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, odnośnie dodatku funkcyjnego, Rada Gminy Grodziczno została upoważniona do określenia wysokości stawek tego dodatku oraz szczegółowych warunków jego przyznawania – zasadna jest zatem argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że uprawnienie rady gminy ogranicza się do ustalenia w drodze regulaminu m. in. wysokości dodatku i szczegółowych warunków przyznawania dodatku funkcyjnego, w tym formy określenia wysokości stawki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych z uzyskaniem do niego prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. I OSK 203/13).

Zauważyć należy, że wynikająca z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela kompetencja ma stosunkowo szeroki zakres, nie oznacza ona jednak dowolności w kwestii ustalania warunków przyznawania dodatku. Uchwałodawca musi zatem określić kryteria przyznawania dodatku funkcyjnego na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Dodatek ten, będąc ściśle związany z istotą pełnionej funkcji i nakładem pracy związanej z wykonywaniem danej funkcji, stanowi bowiem składnik wynagrodzenia, w konkretnej, dającej się wyliczyć postaci. Należy mieć również na uwadze, że dodatek funkcyjny, to stały składnik wynagrodzenia pracownika na stanowisku kierowniczym, ponieważ stanowi on nie tylko ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, ale także za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i podległych pracowników, czy choćby stopień trudności pracy. Dlatego też ustalając wysokość tego dodatku powinno uwzględnić się w szczególności takie czynniki jak: struktura i wielkość kierowanej placówki (ilość uczniów i klas), mające niewątpliwie wpływ na większy nakład pracy i odpowiedzialności powierzony osobie pełniącej funkcję kierowniczą, w przeciwieństwie do osób pełniących funkcje kierownicze w placówkach mniejszych podległych organowi stanowiącemu. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wysokość dodatku funkcyjnego nie może być uzależniona wyłącznie od arbitralnej i nieuzasadnionej prawnie oceny wójta gminy, a powinna jednoznacznie wynikać z obowiązujących przepisów, w tym także uchwały rady gminy w tym zakresie. Natomiast oceniając legalność postanowień § 7 załącznika Nr 1 do uchwały należy stwierdzić brak ustalenia konkretnych kryteriów różnicujących stawki dodatku dla poszczególnych stanowisk. Taki brak jasno określonej stawki dodatku funkcyjnego może stworzyć w istocie sytuację fikcyjnego i pozornego realizowania prawa do przedmiotowego dodatku, podczas gdy prawo do uzyskania takiego dodatku wynika z ustawy.

Z tych względów § 7 załącznika zaskarżonej uchwały narusza art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, jak też niewątpliwie narusza również wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.

Niezasadny jest z kolei zarzut skargi wskazujący, że dodatek funkcyjny powinien być przyznany raz i przysługiwać przez cały czas pełnienia funkcji kierowniczej. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że z literalnego brzmienia art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela (w brzmieniu wprowadzonym nowelizacją z dnia 28 listopada 2008 r. - Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 1) wynika uprawnienie dla organu prowadzącego szkołę do ustalenia w drodze regulaminu określonych w ustawie wynagrodzeń oraz dodatków dla nauczycieli. Zatem w aktualnym brzmieniu przepis ten nie wskazuje okresu, na jaki regulamin winien być uchwalony. Ponadto należy zauważyć, iż z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika uprawnienie dla organu prowadzącego szkołę do ustalenia w drodze regulaminu określonych w ustawie dodatków dla nauczycieli, a w aktualnym brzmieniu przepis ten nie wskazuje okresu, na jaki dodatek winien być uchwalony. Oznacza to, że organ prowadzący szkołę ma kompetencje do ustalania okresu obowiązywania dodatku w sposób dowolny. Inna interpretacja powyższej regulacji prawnej prowadziłaby do nałożenia na organy prowadzące szkołę obowiązku niewynikającego z przepisów ustawy.

Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w pkt III sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Z kolei, orzeczenie w pkt II sentencji wyroku w art. 152 p.p.s.a.