Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 862/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 3, art. 141 par. 1, art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalność zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

U S A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 630/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego kary pieniężnej za usunięcie drzew.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 6 czerwca 2012 r., J.K., zwana dalej: "skarżącą" wniosła o zawieszenie toczącego się przed Wójtem Gminy Morzeszczyn postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew oraz za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia na terenie gospodarstwa rolnego w Borkowie, gmina Morzeszczyn, stanowiącego własność skarżącej i J.J., do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z połączonych do wspólnego rozpatrzenia skarg konstytucyjnych SK 6/12, SK 7/12, SK 24/12 oraz SK 30/12 (zarejestrowanych pod sygnaturą akt SK 6/12).

W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej będą przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku, nr 151, poz. 1220 ze zm.), zwaną dalej: "u.o.p.", których dotyczą przyjęte do merytorycznego rozpoznania w 2012 r. przez Trybunał Konstytucyjny cztery skargi konstytucyjne.

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2012 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98, art. 123, art. 124 i art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 89 ust. 1 u.o.p., Wójt Gminy Morzeszczyn odmówił zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Skargi konstytucyjne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się wnioskodawczyni, nie pochodzą od strony, dotyczą innych spraw i nie mają bezpośredniego związku przyczynowego z przedmiotową sprawą, a zatem nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i zawieszenie przedmiotowego postępowania. Podniosła, że wydanie decyzji w oparciu o przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p., które następnie zostaną uznane za niezgodne z Konstytucją, skutkować będzie wznowieniem postępowania. Dlatego - do czasu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie - zasadne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wnioskodawczyni wskazała nadto na treść art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodne z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu m. in. jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym. Podkreśliła przy tym, że ww. ustawa, podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego, przewiduje w art. 272 § 1 możliwość żądania, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia, wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 101 § 3, art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie, z którym zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium stwierdziło również, że przepis ten, w obecnym brzmieniu, nie przewiduje możliwości zaskarżenia ani postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, ani postanowienia o wszczęciu postępowania, zaznaczając przy tym, że błędem ze strony organu pierwszej instancji było pouczenie strony, że od postanowienia wydanego w niniejszej sprawie służy zażalenie. Jednakże błędne pouczenie w zakresie środka zaskarżenia nie może ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ pierwszej instancji.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, zarzucając mu naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., polegające na błędnej wykładni tego przepisu, spowodowanej zastosowaniem w sposób nieprawidłowy wykładni historycznej, i przyjęciu, że przepis ten, w obecnym brzmieniu, nie daje podstawy do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wniosła o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że Kolegium zbyt pochopnie sięgnęło do rezultatów wykładni historycznej, preferując ją przed wykładnią językową i systemową. W ocenie skarżącej, z brzmienia, jakie otrzymał art. 101 k.p.a., wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienia o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdził, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, jak wyjaśnił Sąd, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Sad wskazał, że zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a., który obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Zdaniem Sądu I instancji, wyrażany w piśmiennictwie i niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jest niesłuszny.

Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to (w uzasadnienia rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego) możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Jak następnie wywodził Sąd I instancji, skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane.

Sąd I instancji dodatkowo zwrócił uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem przepis ten dopuszcza jedynie zażalenie na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, jak powyżej wskazane.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd I instancji zauważył, że Kolegium, dostrzegając błędne pouczenie zawarte w treści postanowienia organu I instancji o dopuszczalności wniesienia zażalenie do organu wyższego stopnia na wydane w sprawie postanowienie, prawidłowo uznało, że błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie może bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem organ odwoławczy zasadnie stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność wniesionego zażalenia, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art. 101 § 3 k.p.a. oceniając, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, podczas, gdy literalna wykładnia tego przepisu, jak również wykładnia systemowa i funkcjonalna wskazuje, że zażalenie takie jest dopuszczalne, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało z naruszeniem art. 101 § 3 k.p.a., w zw. z art. 15 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy pochopnie sięgnął do rezultatów wykładni historycznej, preferując ją przed wykładnią językową i systemową.

Wywodzono, że ukształtowała się już linia orzecznictwa, która przyjmuje, iż z brzmienia, jakie otrzymał art. 101 k.p.a., po nowelizacji z 3 grudnia 2010 r., wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienie o: - zawieszeniu postępowania, - odmowie zawieszenia postępowania, - odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co potwierdza postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1064/11, jak również post. WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt V SNWa 270/12; post. WSA w Poznaniu z dnia 03 listopada 2011 roku, sygn. akt IV SAlPo 738/11.

Powołano też wyrok z dnia 29 lipca 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 626/11 WSA w Łodzi, w którym wskazano, że z art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a w tym na podjęcie zawieszonego postępowania, albowiem nie dokonano zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania.

Wywodzono, że można mówić o istnieniu communis opinio doctorum, że o ile zażalenie służy tylko na postanowienie " w sprawie zawieszenia postępowania", a więc nie tylko o zawieszeniu postępowania, ale i o odmowie zawieszenia postępowania, to już na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Służy ono bowiem z woli ustawodawcy (art. 101 § 3) tylko na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania (A. Plucińska-Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2011; podobnie W. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2012).

Stwierdzono, że Sąd I instancji, naruszył nie tylko reguły wykładni językowej, ale też wykładni systemowej - i to z dwóch powodów: - po pierwsze - dlatego, że Sąd nie bierze w ogóle pod uwagę brzmienia art.. 101 § 1 k.p.a., - po drugie, dlatego, że Sąd ten usprawiedliwienia dla stosowanej wykładni celowościowej, poszukuje również odwołując się do zakazanej wykładni synonimicznej.

Podkreślono za wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Gl 800/12, że skoro ustawodawca nie postanowił po zmianie omawianego przepisu, że zażalenie przysługuje na postanowienie "w sprawie podjęcia", ale na postanowienie o "odmowie podjęcia", to należy przyjąć, że skutkiem zmiany prawa jest niezaskarżalność drugiego z postanowień możliwych do wydania "w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania", czyli postanowienia o podjęciu.

Zwrócono również uwagę na okoliczność, że twierdzenie, iż "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" jest w jakimś stopniu tożsame z określeniem ,,postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania" jest nieuzasadnione. Skoro racjonalny ustawodawca w odmienny sposób sformułował przepisy art. 101 k.p.a. i art. 194 p.p.s.a., to należy im nadawać odmienne znaczenia, zwłaszcza przy pojawiających się wątpliwościach przy dokonywaniu ich wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiot sprawy stanowiło postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 101 § 3 k.p.a.

Wskazać trzeba, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał odmiennie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a., z dniem 11 kwietnia 2011 r., zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Rozważania w analizowanym przedmiocie należałoby zacząć od wyjaśnienia problemu, w jakim celu ustawodawca dokonał wskazanej wyżej zmiany treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Oznacza to ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Nie bez znaczenia dla odczytania woli ustawodawcy ma więc okoliczność, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wpływa na jego sprawność tak samo, jak brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania bez szkody dla praw strony, która może kwestionować w odwołaniu i skardze do sądu, prawidłowość tych dwóch ostatnich rozstrzygnięć.

Co się tyczy zastosowania innych reguł interpretacyjnych, poza wykładnią autentyczną, to należy stwierdzić, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej, wyniki wykładni językowej potwierdzają zasadność argumentacji Sądu, który prawidłowo przesądził o braku podstaw do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym, szczególnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn.akt II OSK 1188/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), trzeba podkreślić, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w przepisie tym występuje tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie sformułowania: "w sprawie", które odnosi sie nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu : "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania.

Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Jak to już podkreślono, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, na co jak już podkreślono, zwrócono uwagę w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).

Zaznaczyć też trzeba, iż przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; postanowienie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: http://orzecznia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną w pełni podziela. W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12).

Z powyżej wskazanych względów stwierdzić trzeba, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonego orzeczenia była w pełni prawidłowa, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dlatego też, mając na względzie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.