Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2384/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 9, z art. 206 ust. 1, art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 25 i art. 26 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 128/15 w sprawie ze skargi [A.] na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2010 r. A. K. (określana dalej jako "beneficjent", "strona" lub "skarżąca"), prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [A.] z siedzibą przy ul. K. [...] w S., zawarła z Zarządem Województwa Z. jako Instytucją Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego (określaną jako "IZ RPO WZ") na lata 2007-2013, umowę o dofinansowanie projektu pod nazwą "Uruchomienie nowoczesnego klubu squash i fitness" nr [...].

W związku z zakończeniem realizacji projektu oraz złożeniem wniosku o płatność końcową, dniach [...] -[...] sierpnia 2012 r. w IZ RPO WZ przeprowadziła kontrolę przedmiotowego projektu, w trakcie której Beneficjent przedstawił jako oryginały dokumentów potwierdzających realizację płatności wydruki skanów potwierdzeń wykonania operacji z Banku Millennium S.A. dotyczące płatności z dnia [...] września 2011 r., które obejmowały kwoty odpowiadające wartości podatku od towarów i usług na podstawie faktur VAT o wskazanych numerach, wystawionych przez przedsiębiorstwo "C.". Organ zakwestionował wiarygodność przedstawionych potwierdzeń wykonania operacji, gdyż:

a) na potwierdzeniu wykonania operacji dotyczących zapłaty kwoty odpowiadającej wartości podatku od towarów i usług na podstawie faktury VAT nr [...] widoczny w pozycji "z rachunku" numer konta bankowego składał się z 23 zamiast z 26 cyfr (numer rachunku bankowego w polskich bankach składa się z 26-znakowego ciągu cyfr),

b) w przypadku obu potwierdzeń wykonania operacji widoczne były różnice w wielkości i ostrości czcionki pomiędzy poszczególnymi pozycjami wydruku. Na dokumencie wizualnie odróżniają się dane wskazane w pozycjach: data księgowania, data waluty, z rachunku, kwota transakcji, kwota zaksięgowana, tytuł.

Ponadto z przedstawionego wyciągu nr [...] z rachunku [...] za okres od [...] września 2011 r. do [...] września 2011 r., płatność na rzecz przedsiębiorstwa "C." w kwocie odpowiadającej sumie przelewów została dokonana w dniu [...] września 2011 r. (opis transakcji: zaległy VAT). Natomiast za wydatek kwalifikujący się do współfinansowania mógł być uznany jedynie wydatek, który m.in. został poniesiony w okresie kwalifikowalności wydatków, tj. w okresie od rozpoczęcia realizacji projektu do zakończenia finansowego realizacji projektu. W analizowanej sprawie stosownie do aneksu do umowy z dnia [...] stycznia 2012 r. okres realizacji projektu został ustalony na: 1) rozpoczęcie realizacji: [...] październik 2010 r.; 2) zakończenie rzeczowe realizacji: [...] sierpnia 2011 r.; 3) zakończenie finansowe realizacji: [...] września 2011 r. Tym samym jedynie wydatki poniesione w okresie od [...] październik 2010 r. do [...] września 2011 r. mogły zostać uznane przez IZ RPO WZ za kwalifikowalne.

W trakcie czynności kontrolnych Beneficjent przedstawił jako oryginał dokumentu potwierdzającego realizację płatności wyciąg bankowy z dnia [...] lipca 2011 r. z HSBC Bank Polska S.A. z rachunku nr PL [...] należący do P. K. oraz A. K. Beneficjent wyjaśnił, iż okazany dokument był jedynym jakim dysponował, gdyż nie posiadał już rachunku bankowego we wspomnianym banku. Zdaniem organu przedstawiony dokument był jedynie kopią wyciągu, a dodatkowo wątpliwości budziły widoczne na wyciągu dane, tj.:

a) kwota w pozycji "saldo" po wykonaniu operacji z dnia [...] lipca 2011 r. w wysokości 2.893,40 zł związanej z realizacją projektu (ostatnia operacja na wyciągu dotycząca zapłaty podatku od towarów i usług na podstawie faktury VAT nr [...]) wynosiła 2.893,40 zł, podczas gdy przed wykonaniem wskazanej operacji na wyciągu bankowym widniało saldo w wysokości 1.733,83 zł,

b) kwota w pozycji "obciążenia" w wysokości – 9.944,98 zł nie była sumą operacji bankowych widocznych na wyciągu bankowym w kolumnie "obciążenia".

Potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów potwierdzających realizację trzech płatności zostały wcześniej złożone jako załączniki do wniosku o płatność i stanowić miały potwierdzenie poniesienia wydatków związanych z realizowanym projektem.

W celu weryfikacji wyszczególnionych płatności i wiarygodności przedstawionych dokumentów beneficjent został zobowiązany do przedłożenia oryginalnych, potwierdzonych pieczęcią banku, dokumentów potwierdzających wykonanie przedmiotowych operacji bankowych lub przedstawienie wyjaśnień dotyczących przyczyn ich niedostarczenia. Beneficjent nie odniósł się do wskazanych uwag tylko odesłał niepodpisany egzemplarz Protokołu pokontrolnego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. IZ RPO WZ ponownie zobowiązała beneficjenta do przedłożenia oryginalnych, potwierdzonych pieczęcią banku, dokumentów potwierdzających wykonanie przedmiotowych operacji bankowych lub przedstawienia wyjaśnień dotyczących przyczyn ich niedostarczenia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. beneficjent zwrócił się z prośbą o wyznaczenie innej osoby kontrolującej i o ewentualne przeprowadzenie ponownej kontroli w siedzibie firmy oraz wskazał, że dostarczenie wszystkich wyciągów bankowych wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych wydatków, a dodatkowo zaznaczył, że nie jest to możliwe w okresie noworocznym, gdy dostęp do usług bankowych jest ograniczony.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ wyjaśnił, że ustalenia zawarte w Protokole pokontrolnym nie stanowią indywidualnego stanowiska jednej z osób kontrolujących i należy je traktować jako oficjalne stanowisko w sprawie, a zarzut stronniczości uznany został za niezasadny. Jednocześnie organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] grudnia 2012 r., które stanowiły konsekwencję niezłożenia stosownych wyjaśnień w odpowiedzi na zastrzeżenia ujęte w Protokole pokontrolnym. Ponadto za niezasadny uznano argument o narażeniu beneficjenta na wysokie koszty, w świetle wątpliwości co do autentyczności przedłożonych dokumentów i uznano za możliwe dostarczenie potwierdzonych pieczęcią banku zaświadczeń wykonania transakcji, które umożliwiały identyfikację zrealizowanych w związku z projektem płatności (w tym terminu ich wykonania), których koszt jest znacznie niższy od kwot wskazanych przez Beneficjenta. Organ wyraził również zgodę na przedłużenie terminu na dostarczenie niezbędnych dokumentów o kolejne 15 dni.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. organ poinformował beneficjenta o zakończeniu czynności kontrolnych z uwagi na nieprzedłożenie niezbędnych wyjaśnień oraz dokumentów i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz poinformował o wszczęciu procedury rozwiązania umowy o dofinansowanie.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego zdecydował o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie z A. K.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. IZ RPO WZ wezwała beneficjenta do zwrotu środków w łącznej kwocie 68 267,54 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., określanej dalej jako "u.f.p."), z uwagi na wykorzystanie środków przekazanych na realizację projektu z naruszeniem obowiązujących procedur w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007-2013 (RPO WZ).

Dnia [...] lipca 2014 r. wobec beneficjenta wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie wobec bezskutecznego upływu terminu określonego w wezwaniu.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego zobowiązał A. K. do zwrotu kwoty 68.267,54 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych od daty przekazania środków publicznych w ramach udzielonego dofinansowania, tj. od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia dokonania całkowitej zapłaty należności głównej na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie. Organ potraktował brak przedstawienia dokumentów potwierdzających płatności oraz niezłożenie przez beneficjenta wyjaśnień jako naruszenie zapisów umowy, które skutkowało uznaniem, że przyznane środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur na podstawie art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., co było podstawą do wydania decyzji o zwrocie środków.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy beneficjent wskazał na niewłaściwą wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 u.p.f., polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowości w udokumentowaniu poniesionych wydatków w ramach środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich, przy braku wątpliwości co do rzeczywistego ich poniesienia, umożliwiały wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., [...], Zarząd Województwa utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 1 października 2014 r.

Zdaniem organu beneficjent naruszył art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p, a więc naruszył procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., określone w umowie o dofinansowanie, tzn. nie wypełnił postanowień samej umowy oraz postanowień dokumentów regulujących zasady przyznawania i wykorzystania dofinansowania, powodując konieczność odzyskiwania przez IZ RPO WZ kwot udzielonego dofinansowania. Postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych stanowiły szczególną regulację dotyczącą możliwości wydatkowania środków pieniężnych w ramach projektu, a w konsekwencji były rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania tych środków.

Beneficjent był zobowiązany do umożliwienia organowi kontroli realizowanej inwestycji, w tym wglądu w dokumenty. Wobec braku przedstawienia żądanych przez organ dokumentów i braku stosownych wyjaśnień w tym zakresie, beneficjent nie dopełnił, wynikających z umowy o dofinansowanie obowiązków związanych z należytym skompletowaniem i udostępnieniem dokumentacji związanej z realizacją projektu na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie, co uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli, a tym samym sprawdzenie prawidłowości realizacji projektu, w tym kwalifikowalności i poprawności poniesionych wydatków i stanowiło podstawę do przyjęcia, iż przekazane środki zostały wydatkowane z naruszeniem procedur.

Beneficjent złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję i wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 128/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. K. uznając ją jako niezasadną.

Zdaniem Sądu I instancji w toku prowadzonego postępowania organ prawidłowo zastosował przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i na jego podstawie wydał decyzję o zwrocie udzielonego dofinansowania.

Zdaniem Sądu I instancji, beneficjent naruszył procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., w szczególności poprzez naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Zgodnie § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie beneficjent w związku z realizacją projektu został zobowiązany m.in. do przestrzegania przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, przestrzegania obowiązujących reguł, zasad i postanowień wynikających z RPO WZ, Uszczegółowienia RPO WZ, a także obowiązujących procedur, wytycznych i informacji IZ RPO WZ. Podpisując umowę o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się zatem do przestrzegania zapisów Podręcznika realizacji RPO WZ wersja 3/2011, który w ramach nadzoru nad prawidłową realizacją projektu przewidywał kontrole jego właściwego wykonania obejmujące prawdziwości i prawidłowości poniesienia wydatków oraz wywiązywanie się z nałożonych obowiązków czy stosowania obowiązujących przepisów. Beneficjent zobowiązany był, na podstawie zawartej umowy o dofinansowaniu projektu, do poddania się kontroli, udostępnienia niezbędnych dokumentów oraz informacji w celu dokonania weryfikacji prawidłowości realizacji projektu przez IZ RPO WZ. W przedmiotowej sprawie, podczas kontroli w związku z zakończeniem realizacji projektu, beneficjent nie dysponował jednak oryginałami wszystkich dokumentów i nie przedstawił ani wymaganych dokumentów ani wyjaśnień, mimo kilkukrotnego zobowiązania do przedłożenia oryginalnych, poświadczonych pieczęcią banku dokumentów potwierdzających wykonanie operacji z Banku Millennium S.A. dotyczących płatności z dnia 1 września 2011 r. i obejmujących kwoty odpowiadające wartości podatku od towarów i usług na podstawie faktury VAT nr [...] oraz faktury VAT nr [...] , a także wyciągu bankowego z dnia [...] lipca 2011 r. z HSBC Bank Polska S.A. lub przedstawienia wyjaśnień dotyczących przyczyn ich niedostarczenia oraz wydłużenia terminu do ich przedstawienia. Beneficjent nie dopełnił, wynikających z umowy o dofinansowanie, obowiązków związanych z należytym skompletowaniem i udostępnieniem organowi dokumentacji związanej z realizacją projektu (§ 12 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie). Tym samym uniemożliwił przeprowadzenie kontroli i sprawdzenie prawidłowości realizacji projektu, w tym kwalifikowalności i poprawności poniesionych w ramach projektu wydatków. Sąd I instancji wskazał, że okoliczność, iż inwestycja została zakończona i uzyskane środki unijne zostały przeznaczone na jej realizację czy też fakt otrzymania należnych kwot przez firmę, zajmującą się budowlaną częścią projektu nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie dochowano postanowień umowy o dofinansowanie i jej działanie naruszało przyjętą procedurę w zakresie dofinansowania inwestycji ze środków unijnych. Tym samym działanie organu w postaci wydania decyzji o zwrocie otrzymanych środków z uwagi na ich wykorzystanie niezgodnie z procedurą było prawidłowe.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A. K. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. sprowadzającą się do przyjęcia, że nieprawidłowości w udokumentowaniu poniesionych wydatków w ramach środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich, przy jednoczesnym braku wątpliwości co do rzeczywistego ich poniesienia przez beneficjenta w okresie kwalifikowalności wydatków zgodnie z ustalonym harmonogramem i celem określonym w umowie o dofinansowanie, uzasadniają wydanie decyzji o zwrocie udzielonych środków. W konsekwencji pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Według skarżącej kasacyjnie przepis art. 207 u.f.p. przewiduje zamknięty katalog podstaw do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie przekazanych środków, które nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej. Wydanie decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek zwrotu środków wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, uzasadnione jest jedynie w przypadkach ewidentnych, np. w razie całkowitego zaprzestania realizacji projektu lub też pobrania nienależnych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowane wydatki mieściły się w harmonogramie, w związku z czym nie można było uznać, że zostały one wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub też pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Nie zaistniała zatem przesłanka umożliwiająca wydanie decyzji o zwrocie środków ze względu na ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości nie wiązały się z wykorzystaniem środków, lecz wyłącznie z kwestią właściwego udokumentowania poniesionych wydatków, a zatem dotyczyły wyłącznie kwestii formalnego ich udowodnienia, gdyż nie było wątpliwości w kwestii opłacenia wykonawców części realizowanego projektu. Ponadto kwoty te dotyczyły podatku VAT, który nie był wydatkiem kwalifikowanym, podlegającym refundacji z funduszy unijnych, a sposób jego rozliczenia był zgodny z przepisami prawa podatkowego, co nie zostało uwzględnione w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie strony zawierając umowę o dofinansowanie nawiązały stosunek cywilnoprawny, określający ich prawa i obowiązki związane z udzieleniem dofinansowania. Skarżąca została jednak pozbawiona możliwości kwestionowania zasadności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego z uwagi na ograniczoną kognicję sądów administracyjnych. W konsekwencji oznacza to, że zastosowanie regulacji zawartej w art. 207 u.f.p. zostało zarezerwowane wyłącznie dla przypadków w sposób enumeratywny w nim wymienionych, a jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że nie ma on zastosowania do sytuacji skarżącej, która w sposób właściwy wykorzystała przyznane jej w ramach dofinansowania środki.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. organ złożył odpowiedź na skargę. Wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania rozstrzygnięcia w kwestii uznania nieprawidłowości w udokumentowaniu wydatków poniesionych na realizację inwestycji z udziałem środków unijnych za wykorzystanie środków uzyskanego dofinansowania z naruszeniem procedur, skutkujących koniecznością ich zwrotu.

Podstawą prawną do działania organu w niniejszej sprawie są przepisy art. 25 i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649, z późn. zm., dalej: "u.z.p.p.r.") określające jaki podmiot pełni funkcję Instytucji Zarządzającej oraz jej obowiązki, które obejmują odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Szczegółowy tryb postępowania związany z procedurą nakładania korekt finansowych oraz wydawaniem decyzji określającej kwotę wydatków podlegających zwrotowi zawiera przepis art. 207 ust. 9 z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, określanej także jako "u.p.f."), który wskazuje, że po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, natomiast w ustępie 12 tego przepisu wskazano na możliwość złożenia przez beneficjenta odwołania od tej decyzji.

Zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej) i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie z art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, stosownie do art. 207 ust. 9 u.f.p. instytucja zarządzająca w rozumieniu przepisów u.z.p.p.r. wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ normy prawnej wynikającej z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż w okolicznościach badanej sprawy to beneficjent naruszył procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. Sąd I instancji trafnie uznał, że organ w toku prowadzonego postępowania prawidłowo zastosował przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i w konsekwencji wydał decyzję nakazującą zwrot udzielonego dofinansowania. Nieprawidłowości w udokumentowaniu wydatków poniesionych na realizację inwestycji z udziałem środków unijnych można było zakwalifikować jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, iż Sąd I instancji poprzedził swoją argumentację prawną wszechstronną oceną wszystkich istotnych okoliczności ustalonych na podstawie akt sprawy. Trafnie uwzględniono, że beneficjent został kilkukrotnie wezwany przez instytucję zarządzającą do przedłożenia oryginałów dokumentów bankowych potwierdzających wykonanie płatności w ramach realizowanego projektu, ale nie wykonał ciążącego na nim zobowiązania, wobec czego doszło do naruszenia umowy o dofinansowanie, co było równoznaczne z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., a w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie udzielonego dofinansowania na podstawie art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął, że pod pojęciem procedur służących wykorzystaniu środków unijnych należy rozumieć również postanowienia umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] listopada 2010 r. Takie stanowisko było zbieżne z funkcjonującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem według którego pod pojęciem "innych procedur" w rozumieniu art. 184 u.f.p. należy rozumieć nie tylko przepisy u.z.p.p.r., lecz także postanowienia umowy o dofinansowanie łączącej beneficjenta z instytucją zarządzającą, oraz przepisy ogólne zawarte w Wytycznych, czy też innych dokumentach wchodzących w skład systemu realizacji programów operacyjnych takich jak Podręcznik Beneficjenta, do których stosowania zobowiązywał się beneficjent, składając wniosek i podpisując umowę o dofinansowanie. Projekty są realizowane na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie reguluje ona również procedurę realizacji projektu zawartą w różnych dokumentach do których odsyła wprost lub w sposób pośredni i które pozostają wiążące dla obu kontrahentów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19.06.2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, wyrok NSA z dnia 9.01.2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; orzeczenia w bazie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola projektu zrealizowanego przez A. K. zakończyła się wynikiem negatywnym, ze względu na brak przedstawienia wiarygodnych potwierdzeń przelewów bankowych. Wymogi postawione beneficjentowi przez Instytucję Zarządzającą na podstawie umowy o dofinansowanie (§ 6 umowy - Rozliczanie, § 12 umowy - Kontrole) miały istotne znaczenie dla oceny prawidłowej realizacji projektu i nie stanowiły jedynie wymogu formalnego wbrew temu na co wskazuje strona skarżąca kasacyjne. Zgodnie z umową o dofinansowanie, w brzmieniu nadanym aneksem nr 2, termin zakończenia realizacji projektu upływał z dniem 13 września 2011 roku (§ 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Pod pojęciem zakończenia realizacji projektu należało rozumieć zakończenie rzeczowe oraz finansowe (§ 1 pkt 36 umowy o dofinansowanie), przy czym zakończeniem finansowym była data poniesienia ostatniego wydatku w projekcie (§ 1 pkt 34 umowy o dofinansowanie). Stosownie do § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie, beneficjent mógł zgłosić w formie pisemnej zmiany dotyczące realizacji projektu przed ich wprowadzeniem i nie później niż przed planowanym zakończeniem realizacji projektu określonym w § 3 ust. 1 pkt 3. Zarówno w okresie kontroli projektu tj. 27-28 sierpnia 2012 roku, jak i na etapie postępowania administracyjnego A.K. nie zgłosiła takich zmian w realizacji projektu i nie była również w stanie przedłożyć wiarygodnych i rzetelnych dokumentów potwierdzających realizację projektu w zgodzie z pierwotnymi założeniami określonymi w umowie o dofinansowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie trafnie więc przyjął, że przedstawienie przez beneficjenta wiarygodnych dokumentów dotyczących realizacji projektu było konieczne aby Instytucja Zarządzająca mogła potwierdzić prawidłowe wykorzystanie przekazanych środków publicznych. Bez jednoznacznych ustaleń na temat dat, wysokości oraz danych odbiorców transakcji pieniężnych związanych z wydatkami projektu, nie było możliwe zatwierdzenie wykorzystania środków z zachowaniem obowiązujących procedur. Brakujące dokumenty w rozpoznawanym przypadku odnosiły się w sposób ścisły do realizacji projektu, chociażby w kontekście ustalenia rzeczywistego zakończenia przedsięwzięcia, co wiązało się z ustaleniem momentu rozpoczęcia okresu trwałości projektu (§ 15 ust. 7 umowy o dofinansowanie), czy okresu obowiązywania zabezpieczenia wekslowego (§ 8 umowy o dofinansowanie). Kontrola projektu, jakkolwiek przeprowadzana w pewnym odstępie czasowym od zakończenia operacji posiada jednak swoje normatywne oparcie w art. 35e ust. 4 u.z.p.r., a jej zadaniem jest między innymi potwierdzenie prawidłowości wykorzystania środków, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione wskutek okoliczności zależnych od beneficjenta.

Ocena prawna dokonana przez sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nastąpiła przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z akt sprawy, bez wkraczania w niepoparte materiałem dowodowym okoliczności. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie zawierała ona odniesienia do rzeczywistego poniesienia wszystkich wydatków w projekcie przez beneficjenta na podstawie protokołu kontroli oraz w oparciu o informacje pochodzące od kontrahentów. Nie miało w tym przypadku znaczenia, że projekt został zrealizowany w całości w granicach określonych w harmonogramie do umowy o dofinansowanie. W ten sposób bowiem dochowano jedynie części, a nie wszystkich procedur związanych z wykorzystaniem środków publicznych na podstawie umowy o dofinansowanie. Stwierdzone w sprawie nieprawidłowości wiązały się z kwestią braku właściwego udokumentowania poniesionych wydatków, a tym samym stanowiły naruszenie procedur, których zachowanie było niezbędne do prawidłowej realizacji i ewaluacji dofinansowanego projektu ze środków publicznych. W szczególności należy zaznaczyć, że beneficjent nie wykonał wezwania do przedstawienia oryginałów dokumentów bankowych potwierdzających przeprowadzone transakcje, co stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o zwrocie udzielonego dofinansowania.

W kwestii zarzutu dotyczącego zapewnienia właściwej ochrony prawnej stronom umowy o dofinansowanie na drodze cywilnoprawnej, należy wyraźnie podkreślić, że administracyjny i sądowoadministracyjny tryb dochodzenia zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej części dofinansowania został określony przez ustawodawcę w art. 207 u.f.p. jako wyjątek od ochrony prawnej zapewnianej stronom przez sądy powszechne ze względu na cywilnoprawny charakter umowy o dofinansowanie. Takie rozwiązanie zostało potwierdzone zarówno w orzecznictwie sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych w odniesieniu do rozwiązań przyjętych w ustawie o finansach publicznych z 2009 roku.

Reasumując należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zastosowania niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 184 u.f.p. Zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2015 r. został wydany w granicach obowiązującego prawa. Sąd I instancji dokonał właściwej subsumpcji obowiązujących przepisów prawnych. Na podstawie okoliczności ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego trafnie uznano, że wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację projektu z naruszeniem procedur przewidzianych w umowie o dofinansowanie stanowiło podstawę do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania uzyskanego przez beneficjenta.

Z tych też względów na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.