Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 622/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 59 ust. 1, art. 59a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sadowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] maja 2019 r., znak [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz D. O. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] sierpnia 2019 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu odwołania D. O. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta L. z

[...] maja 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności budowy muru oporowego.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Na wniosek skarżącego PINB miasta L. wszczął postępowanie w sprawie legalności wybudowania muru oporowego na granicy działek o nr ew. [...] przy ul. [...] w L..

Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że sporny mur oporowy usytuowany na działce nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], został wykonany w technologii monolitycznej, ma siedem stopni wysokości. Podstawa ściany ma grubość 25 cm, ma "ostrogę", skierowaną w stronę działki nr [...], jej szerokość wynosi 160 cm. Grubość elementu podtrzymującego masyw ziemny wynosi 20 cm, natomiast wysokość 102 cm. Na murze zamontowana jest barierka z profili stalowych o wysokości 90 cm. Organ ustalił, że na działkach nr [...] wybudowano budynek handlowo-usługowy [...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2007 r., decyzji przenoszącej warunki pozwolenia na budowę z [...] lutego 2008 r. oraz decyzji zmieniającej warunki pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2008 r. Z oświadczenia złożonego do protokołu oględzin z [...] maja 2018 r. przez kierownika budowy całej inwestycji wynika, że mur oporowy wykonany został podczas budowy budynku handlowego. Ponadto z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzją z [...] czerwca 2008 r. PINB miasta L. udzielił spółce [...] Sp. z o.o. (dalej jako: Spółka) z siedzibą w [...], pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem, utwardzeniem i układem komunikacji wewnętrznej oraz ze zjazdem tymczasowym na działkach nr [...] przy ul. [...] w L..

Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji przyjął, że lokalizacja muru oporowego jest zgodna z projektem zagospodarowania działki, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2008 r. Ponadto zakończenie procesu inwestycyjnego wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej jako: P.b.). W tej sytuacji decyzją z [...] czerwca 2018 r. PINB miasta L. umorzył postępowanie.

W wyniku odwołania skarżącego, decyzją z [...] czerwca 2018 r. L. WINB uchylił w całości decyzję PINB miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na wykonanie spornego muru było udzielone pozwolenie na budowę. W ocenie organu odwoławczego wykonanie muru oporowego, który nie był objęty pozwoleniem na budowę dla budynku handlowo-usługowego, stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przeprowadzono ponowne oględziny, w wyniku których uszczegółowiono opis muru oporowego oraz dokonano jego dokładnych pomiarów. Przesłuchano projektanta, który oświadczył, że zmiany dotyczące muru oporowego były wprowadzane na etapie pozwolenia zamiennego. Z kolei kierownik budowy podtrzymał swoje wcześniejsze zeznania, że budowa muru była realizowana w trakcie budowy samego budynku handlowego. Uzyskano również dokument w postaci inwentaryzacji geodezyjnej budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. [...], wykonanej w dniu [...] czerwca 2008 r. Sporny mur oporowy został ujęty w tej inwentaryzacji.

W ocenie organu I instancji zebrane dowody wskazują, że mur oporowy został wzniesiony przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2008 r. o przyjęciu do użytkowania budynku handlowego, zaś zakończenie procesu inwestycyjnego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 P.b. W tej sytuacji organ I instancji umorzył postępowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, przez poprzez oparcie ustaleń faktycznych w zakresie zgodności wykonanego obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę na części dowodów z pominięciem pozostałego materiału dowodowego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę i stanowiące załączniki do niej: projekt zagospodarowania działki oraz projekt budowlany, nie zawierają wskazania spornego obiektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2019 r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że zarówno budynek handlowy, jak i sporny mur oporowy zostały zinwentaryzowane, a dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (decyzja z

[...] czerwca 2008 r.). Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wydana w następstwie przeprowadzonej kontroli obowiązkowej, w trakcie której stwierdzono zgodność wybudowanego obiektu z warunkami decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny.

W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego D. O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 w zw. z art. 76 oraz art. 77 §1 i § 2 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to wyrażało się zdaniem skarżącego w oparciu ustaleń faktycznych w zakresie zgodności wykonanego obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę na dowodach z zeznań świadka, oględzin oraz dokumentacji powykonawczej zrealizowanych robót budowlanych

i pominięcie przy dokonywaniu tychże ustaleń dowodu z pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z [...] grudnia 2018 r. oraz dokumentacji projektowo-budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2007 r. Ponadto organ nie wskazał w uzasadnieniu dlaczego uznał za wiarygodne dowody z zeznań świadka (kierownika budowy) oraz dokumentacji powykonawczej, zaś odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom ze wspomnianego pisma z [...] grudnia 2018 r. oraz projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy tymi dowodami.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 33 ust. 1 P.b. w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 4 i § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] września 2007 r. obejmowała swą treścią pozwolenie na realizację obiektu budowlanego - murku oporowego w granicy działek [...], w sytuacji, gdy załączony do tej decyzji projekt zagospodarowania działki, jak też projekt budowlany (tak jego część opisowa jak i graficzna) nie zawierają oznaczenia przedmiotowego obiektu budowlanego ze wskazaniem jego charakterystycznych parametrów oraz konstrukcji (zgodnie z przepisami rozporządzenia). Opis tych elementów był niezbędny do oceny zgodności projektu planowanego obiektu z odpowiednimi przepisami na podstawie art. 35 P.b.). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 59 ust. 1 i 59a ust. 1 i 2 P.b. Zdaniem skarżącego organ błędnie uznał, że obowiązkowa kontrola prowadzona przez organy w postępowaniu o uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku obejmowała kontrolę obiektu budowlanego w postaci spornego muru oporowego, w tym kontrolę jego zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji błędnie uznał, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 P.b. Stanowisko to jest błędne w sytuacji, gdy przedmiotowy murek oporowy nie był objęty projektem budowlanym pierwotnym, projektem budowlanym zamiennym czy planem zagospodarowania działki a w konsekwencji także pozwoleniem na budowę, co wyłączało go z zakresu kontroli prowadzonej w trybie art. 59 P.b., a zatem możliwe jest prowadzenie kontroli jego legalności w trybie postępowania naprawczego.

W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji (tj. decyzja PINB miasta L. z [...] maja 2019 r.), należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest istnienie przesłanek do weryfikacji zgodności z prawem budowy muru oporowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w L.. W zaskarżonej decyzji L. WINB oparł się na podstawowym argumencie, że wydanie decyzji z

[...] czerwca 2008 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem, utwardzeniem i układem komunikacji wewnętrznej oraz zjazdem z drogi publicznej jest przeszkodą prawną dla ponownej weryfikacji zgodności z prawem budowy spornego muru oporowego w trybie postępowania naprawczego (art. 50 i 51 P.b.).

Teza organu, prawidłowa w ujęciu abstrakcyjnym, okazała się błędna przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy. Teza organu bazuje na poglądzie już utrwalonym w orzecznictwie, jak najbardziej słusznym. Skoro w świetle art. 59 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, która obejmuje w szczególności sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym (art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 P.b.), to zasadniczo pozytywny wynik tej kontroli, wyrażający się w wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wyklucza prawną dopuszczalność ponownej weryfikacji zgodności wykonania obiektu z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym w ramach postępowania naprawczego (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Słuszność tego założenia sprawdza się jednak jedynie w przypadku, gdy sporny obiekt budowlany był objęty pozwoleniem na budowę. Jeżeli pierwotne pozwolenie na budowę nie obejmowało realizacji spornego obiektu (inwestor wykonał obiekt wykraczając poza ramy objęte pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem), to trudno mówić o wiążącym charakterze ustaleń co do zgodności wykonania obiektu z projektem

i pozwoleniem, zawartych w pozwoleniu na użytkowanie. Trzeba również pamiętać o tym, że choć co do zasady pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, to jednak w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (art. 33 ust. 1 P.b.).

W rozpoznawanej sprawie kwestią o kluczowym znaczeniu jest to, czy pierwotne pozwolenie na budowę (z [...] września 2007 r.) i zatwierdzony nim projekt budowlany obejmował budowę spornego muru oporowego. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie zdecydowanie przeczy temu.

Po pierwsze, zgodnie z częścią opisową projektu zagospodarowania terenu (tom I projektu, s. 5), projektowane zagospodarowanie terenu obejmowało następujące elementy: lokalizację obiektu kubaturowego; nawierzchnie utwardzone dróg, parkingów i chodników; zieleń towarzyszącą, zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, w ilości co najmniej 20% powierzchni terenu oraz wprowadzenie zadrzewienia w ilości minimum 1 drzewo na 2 miejsca parkingowe; lokalizację instalacji zewnętrznych: wodociągowej, ks, kd, gazu, linii kablowych sn i nn, oświetlenia terenu. W opisie tym nie ma mowy o wykonaniu muru oporowego na granicy działek nr [...] Mur oporowy pojawia się w opisie technicznym projektu – architektura (tom II/1, s. 7), mowa tam jest jednak o murze oporowym przy rampie rozładunkowej. Z pewnością nie jest to sporny mur oporowy, zlokalizowany na granicy działek. Istnienia muru oporowego na granicy działek nie sposób również dopatrzyć się na żadnym rysunku znajdującym się w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Po drugie, zasadnie skarżący powołuje się na treść pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z [...] grudnia 2018 r. (akta organu

I instancji, k. 59), który – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę z [...] września 2007 r. Z pisma tego wynika, że we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w ślad za tym w decyzji o pozwoleniu na budowę "nie ma zapisów dotyczących muru oporowego na terenie inwestycji. Na rysunku projektu zagospodarowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym oznaczono mur oporowy przy rampie rozładunkowej na tyłach budynku. Rozwiązania projektowe tego muru znajdują się w części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego, zatem mur ten stanowi integralną część inwestycji. W całym projekcie budowlanym brak natomiast informacji lub rozwiązań budowlanych innych murów oporowych".

Po trzecie, jak wynika z treści wniosku o zmianę pozwolenia na budowę oraz z decyzji (z [...] kwietnia 2008 r.) uwzględniającej ten wniosek i stanowiącego załącznik do niej zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, zmiana pozwolenia

i zatwierdzonego projektu obejmowała likwidację 6 zielonych wysepek z drzewami, co skutkowało zwiększeniem liczby miejsc parkingowych i zmianą wielkości powierzchni utwardzonych. Ewidentnie zmiana nie miała nic wspólnego z budową spornego muru oporowego.

Po czwarte, jednym z dowodów, na których organ oparł swoje twierdzenia były zeznania świadka – W. K., który pełnił funkcję kierownika budowy w trakcie realizacji budynku handlowego. Należy jednak zauważyć, że z zeznań świadka wynika, iż mur oporowy został wybudowany w trakcie realizacji budynku oraz, że wykonano go według rysunków załączonych do projektu wykonawczego (protokół z

[...] kwietnia 2019 r., akta organu I instancji, k. 76; takie stanowisko zajął też w oświadczeniu odnotowanym w protokole kontroli z [...] maja 2018 r.; k. 18). Świadek nie potwierdził zatem, że sporny mur był objęty zatwierdzonym projektem budowlanym. Z jego zeznań wynika, że mur uwidoczniono w tzw. projekcie wykonawczym, nie jest to jednak dokument tożsamy i mający ten sam walor prawny jak projekt budowlany zatwierdzony przez właściwy organ decyzją o pozwoleniu na budowę. Do tej kwestii będą odnosić się jeszcze dalsze wywody uzasadnienia.

Należy też wskazać, że inny świadek – projektant obiektu handlowo-usługowego Z. W., wskazywał na inne okoliczności powstania spornego muru oporowego. Świadek stwierdził, że "w projekcie były wprowadzane zmiany, których elementem było naniesienie usytuowania muru oporowego". Świadek nie pamiętał, "czy zmiany te były wprowadzane w projekcie podstawowym czy były wykonywane na etapie starania się o pozwolenie zamienne", ale w jego ocenie zmiany wprowadzono raczej na etapie projektu zamiennego (akta organu I instancji, k. 73). Niezgodność zeznań świadków można wyjaśnić znacznym upływem czasu od okresu realizacji inwestycji. Tym niemniej jednak zeznania świadka W. K. nie są wobec powyższych argumentów żadnym wsparciem dla podstawowej dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy tezy o tym, że sporny mur oporowy stanowił element całej inwestycji i był objęty pozwoleniem na budowę z [...] września 2007 r.

Po piąte, o tym, że mur oporowy stanowił element inwestycji, której projekt budowlany zatwierdzono decyzją o pozwoleniu na budowę, wcale nie przesądza wydane [...] czerwca 2008 r. pozwolenie na użytkowanie. Jak wskazano wyżej, przyjęta przez organy teza, że pozwolenie na użytkowanie objęło również mur oporowy miałaby rację bytu tylko wtedy, gdyby pierwotny projekt budowlany obejmował budowę spornego muru. W rozpoznawanej sprawie nic w materiale dowodowym na to nie wskazuje, a treść zatwierdzonego projektu przeczy wręcz takiemu założeniu.

Poparciem tezy organów nie może być również mapa inwentaryzacji geodezyjnej budynku, włączona do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] czerwca 2008 r. (akta I instancji, k. 53), stanowiąca element weryfikacji prawidłowości wykonania budynku w procedurze wydawania pozwolenia na użytkowanie. Wbrew argumentacji organów, dokument ten jedynie odnotowuje fakt, że na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] znajduje się obiekt, którym jest najprawdopodobniej sporny mur oporowy. Mapa nie jest jednak absolutnie podstawą do stwierdzenia, że sporny mur oporowy został wybudowany zgodnie z projektem. To, że mur oporowy faktycznie istniał na działce w dacie sporządzania inwentaryzacji geodezyjnej i fakt ten odnotowano na mapie, nie oznacza, że wydając pozwolenie na użytkowanie stwierdzono, iż mur został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Na takie stwierdzenie nie pozwala również protokół kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu (k. 68), nie ma w nim żadnych zapisów czy choćby wzmianek dotyczących spornego muru. Podobnie, o niczym nie przesądza treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (k. 69). W decyzji stwierdzono, że wykonano wszystkie roboty objęte projektem i nie stwierdzono odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Z wyżej przedstawionych argumentów wynika jednak, że sporny mur nie był ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nie można zatem zasadnie argumentować, że stwierdzenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnoszą się również do spornego muru, skoro brak elementu odniesienia w zatwierdzonym projekcie.

Po szóste, należy zwrócić uwagę na zaskakującą zmianę stanowiska L. WINB, pomimo braku do tego podstaw w zebranym materiale dowodowym. W pierwszej decyzji wydanej w sprawie, z [...] listopada 2018 r., organ stanowczo stwierdzał, że "materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a zwłaszcza projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę budynku usługowego (...) oraz decyzją zmieniającą warunki pozwolenia na budowę (...) nie pozwalają na uznanie, że na działce o nr ew. 4 (...) został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę mur oporowy, usytuowany wzdłuż granicy pomiędzy działkami o nr ew. 3 i 4. (...) Z zatwierdzonego projektu nie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała wykonanie muru oporowego usytuowanego na granicy działek o nr ew. 3 i nr [...] (...)".

W zaskarżonej decyzji L. WINB przyjął już stanowisko zupełnie odmienne, powołując się na pozwolenie na użytkowanie, mapę inwentaryzacji geodezyjnej oraz zeznanie świadka (kierownika budowy). W świetle wyżej przedstawionych argumentów, ten materiał dowodowy absolutnie nie dawał podstawy do zupełnie odmiennej oceny sprawy w porównaniu z decyzją z 2018 r.

W tym kontekście pojawia się również kwestia projektu wykonawczego. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że rzeczywiście mur uwidoczniono w tzw. projekcie wykonawczym (k. 21-22 akt adm.), trzeba jednak jeszcze raz podkreślić, że nie jest to dokument tożsamy i mający ten sam walor prawny co projekt budowlany zatwierdzony przez właściwy organ decyzją o pozwoleniu na budowę. Projekt wykonawczy (techniczny) ma znaczenie dalece wtórne, służy w istocie rozliczeniom pomiędzy inwestorem a wykonawcą, nie podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i z tej przyczyny nie może być podstawą oceny zgodności realizacji budowy z prawem i z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Sąd uznaje za w pełni zasadne argumenty podniesione w pierwszej decyzji L. WINB z [...] listopada 2018 r., w której trafnie zwrócono uwagę na to, że, rozwiązania zawarte w projekcie wykonawczym stanowią uszczegółowienie projektu budowlanego, ale nie mogą wprowadzać istotnych odstępstw. Prawidłowo organ wskazywał, że podstawą do realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego jest projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Co więcej, rysunki, na które powołuje się PINB nie znalazły się nawet w projekcie wykonawczym, jak stwierdził L. WINB, "nie jest znane ich źródło pochodzenia".

Należy dodatkowo zauważyć, że w pierwotnej decyzji L. WINB znajdują się odniesienia do projektu wykonawczego (technicznego) – s. 5 (k. 30). W przekazanych do sądu aktach administracyjnych nie ma takich dokumentów. O tym, że znajdowały się one w aktach sprawy świadczy treść pisma PINB miasta L. z

[...] września 2018 r. (akta II instancji, k. 18) – są wymieniane jako załączniki. W załącznikach przekazanych do organu odwoławczego po ponownym rozpatrzeniu sprawy (pismo PINB z [...] lipca 2019 r., akta II instancji, k. 45; notatka służbowa pracownika PINB, k. 42) brak już tych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że w dniu

[...] maja 2019 r. przedstawiciel Spółki odebrał komplet dokumentacji budowlanej należący do inwestora (notatka służbowa z [...] maja 2019 r., akta organu I instancji,

k. 83). Można jedynie przypuszczać, że zwrócono wówczas m.in. projekt wykonawczy. Błędem organu I instancji był zwrot tych dokumentów bez wykonania ich kopii. Skoro na dokumenty te powoływano się w rozpoznawanej sprawie, w pierwotnej decyzji L. WINB, dokumenty te stanowiły element materiału dowodowego zebranego w sprawie i powinny być dostępne w aktach sprawy, jeśli nie w oryginale (ze względu na konieczność zwrotu dokumentacji inwestorowi), to przynamniej w postaci kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika organu.

Całokształt powyższej argumentacji prowadzi do konkluzji, że organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy oparły się na materiale dowodowym ocenionym w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organom można również skutecznie zarzucić naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 P.b. poprzez wadliwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i błędne uznanie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie uniemożliwia weryfikację zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, w sytuacji, gdy sporne roboty budowlane nie były objęte pozwoleniem na budowę.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję L. WINB z [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB miasta L. z [...] maja 2019 r.

Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje "powrót" sprawy do organu I instancji. Zadaniem organu będzie przede wszystkim ustalenie właściwego trybu, w jakim może nastąpić ocena zgodności z prawem wykonania spornego muru oporowego. Nie ulega wątpliwości, że mur nie został wykonany w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę. Niewątpliwie stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. i nie został wymieniony w żadnym z wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest również wskazywany w przepisach statuujących uproszczoną formę reglamentacji wolności budowlanej, jaką jest zgłoszenie (art. 29-30 P.b.). W tej sytuacji trzeba przyjąć, że budowa spornego muru wymagała pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 P.b. Jeżeli nie będzie możliwe uznanie, że doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (z uwagi na treść znajdującej się w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowo-usługowego), konieczne może okazać się zweryfikowanie legalności budowy muru w trybie postępowania legalizacyjnego (art. 48 P.b.).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Zwrot kosztów objął wpis od sprzeciwu w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie stawki minimalnej, tj. [...] zł oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).