Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1880/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 135/13 w sprawie ze skargi Cz. B. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. z/s w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek Cz. B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 135/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Cz. B. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 sierpnia 2012 r. zobowiązał Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącej Cz. B. z dnia 27 sierpnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. Cz. B. zwróciła się do Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM Sp. z. o.o. w Warszawie Oddział w Tarnowie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) z wnioskiem o udostępnienie wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia zlokalizowanego na nieruchomości położonej w S. W., działka o nr. ewid. [...] , obręb [...] .

Pismem z dnia 6 września 2012 r., znak: [...] Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. Oddział w Tarnowie poinformował wnioskodawczynię, że po weryfikacji złożonego wniosku, stwierdzeniu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej oraz przeprowadzeniu kwerendy zasobów archiwalnych wraz ze szczegółową analizą dokumentacji formalnoprawnej udzieli stosownej odpowiedzi.

Kolejnym pismem z dnia 5 października 2012 r., znak: [...] organ, wskazując na brak podstaw prawnych do realizacji wnioskowanego żądania z dnia 27 sierpnia 2012 r. podał, że na części działki nr [...] w miejscowości [...] usytuowany jest gazociąg wysokiego ciśnienia DN700 relacji Rozwadów-Poniatowa-Puławy. Gazociąg ten został wybudowany na podstawie § 2 uchwały nr 354 Rady Ministrów z dnia 19 listopada 1962 r. w sprawie lokalizacji ogólnej inwestycji, potwierdzonej zaświadczeniem o Lokalizacji Ogólnej nr [...] znak: [...] z dnia 4 czerwca 1964 r. wydanym przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów, Zespół Gospodarki Terenowej oraz decyzją znak: IN-G/63 o zatwierdzeniu projektowanego gazociągu nr 8 wydaną przez Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 30 lipca 1963 r. i decyzją znak: L.WB.II.26/16/64 z dnia 18 września 1964 r. wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w Tarnobrzegu.

Po złożeniu przez Cz. B. pisma z dnia 5 listopada 2012 r., w którym ponownie wezwała ona do realizacji wniosku z dnia 27 sierpnia 2012 r., w odpowiedzi organ pismem z dnia 30 listopada 2012 r. wskazał, że stronie dostarczono niezbędne dane do wystąpienia o ich udostępnienie do właściwych organów administracji publicznej. W tej sytuacji adresatem wniosku powinny być organy administracyjne, a nie spółka prawa handlowego.

Pismem z dnia 26 lutego 2013 r. Cz. B. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie do udzielenia żądanej informacji publicznej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie skarżącej, obowiązek stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej przez Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podkreśliła, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Tak więc, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia tej informacji.

Skarżąca poinformowała, że podjęła próbę odnalezienia przedmiotowych decyzji we właściwych archiwach państwowych, tj. Archiwum Akt Nowych w Warszawie oraz Archiwum Państwowym w Kielcach Oddział w Sandomierzu. W dniu 29 października 2012 r. otrzymała pismo z Archiwum Państwowego w Kielcach Oddział w Sandomierzu, którym poinformowano, że w aktach wydziału nie znaleziono wskazanej decyzji. Także kwerenda w Archiwum Akt Nowych w Warszawie nie doprowadziła do odnalezienia wnioskowanej dokumentacji.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona nie jest związana jakimkolwiek terminem do jej wniesienia, a ponadto skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W jego ocenie, skoro skargę wniesiono w dniu 26 lutego 2013 r., a ostatnia odpowiedź Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła w dniu 30 listopada 2012 r., którą skarżąca otrzymała na początku grudnia 2012 r., to biorąc pod uwagę treść art. 53 § 1 oraz art. 52 § 3 i § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy ją odrzucić, bowiem została złożona po terminie.

Z ostrożności procesowej organ wniósł także o jej oddalenie, wskazując na brak obowiązku przekazywania odpisów decyzji. Skoro Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie powstał w 2004 r. to trudno żądać realizacji obowiązku udostępnienia decyzji organów z lat 60-tych ubiegłego wieku, które zostały wydane przez inny podmiot - organ administracyjny. Zaznaczył, że organ nie uchylił się od podania niezbędnych informacji (daty wydania decyzji, znaków, organów które je wydały) koniecznych do wystąpienia do właściwych organów o ich udostępnienie.

Zwrócił uwagę, że pomimo informacji zawartej w piśmie z dnia 24 października 2012 r. z Archiwum Państwowego w Kielcach Oddział w Sandomierzu, skarżąca nie dokonała synchronizacji parcel gruntowych na obecnie istniejące działki ewidencyjne. Ponadto bez odpowiedzi pozostawiła informację z Archiwum Akt Nowych w Warszawie, zawartą w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r., poprzez nieuzupełnienie danych potrzebnych do szczegółowego przeprowadzenia kwerendy zgromadzonych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zatem w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd I instancji podniósł, że w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS z dnia 25 lutego 2013 r. Nr 0000264771 wynika, że spółka Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w Tarnowie wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych spółki. Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie znalazł się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. Nr 212, poz. 1387).

Wobec powyższego, Sąd uznał, że skarżony organ jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Dalej podniesiono, że prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 ustawy wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Podlegającą udostępnieniu informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty, a w szczególności decyzje zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot, który je posiada, ale także te dokumenty, których dany podmiot używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie ma znaczenia to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą, istotnym jest natomiast, by dokumenty takie służyły realizacji zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, Lex nr 196314).

Dalej Sąd przytoczył treść art. 13 ust. 1 i ust. 2 , art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek Cz. B. z dnia 27 sierpnia 2012 r. dotyczył udostępnienia kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów opisanych w treści tego pisma. Wniosek ten został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie niewątpliwie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, zaś udostępnienie kserokopii decyzji realizuje prawo do udostępnienia treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych. Nie można uznać, w ocenie Sądu I instancji, że pisma Zastępcy Dyrektora Oddziału ds. technicznych Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie Oddział w Tarnowie z daty 6 września 2012 r., 5 października 2012 r. i 30 listopada 2012 r. stanowiły realizację wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, ani wydanie, z uwagi na treść i formę, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z treści wskazanych pism nie wynika, że Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie nie jest w posiadaniu żądanych przez wnioskodawcę decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają okoliczności, podnoszone w odpowiedzi na skargę, co do możliwości uzyskania takich dokumentów z archiwów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze fakt, że Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie nie udostępnił skarżącej informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2012 r., nie wydał w tej kwestii decyzji administracyjnej, jak również nie podjął innych czynności, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 2 Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex nr 1218894). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga także w niniejszym przypadku dokonania ich wykładni. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Spółka, przyjmując, że nie jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznych przez nią niewytworzonych, udostępniła skarżącej podstawowe dane dotyczące decyzji, której kserokopii żądała.

Na koniec wskazano, że skarżąca nie składała wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, zwłaszcza w przypadku, gdy bezczynność nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 135/13 skargę kasacyjną wniósł Operator Gazociągów Przemysłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział w Tarnowie.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. nie pozostaje w bezczynności, albowiem udzielił Cz. B. odpowiedzi w formie i treści posiadającej cechy decyzji administracyjnej oraz - jako podmiot, który nie jest autorem żądanej informacji - nie może być obarczony obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, które to decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot - organ administracyjny.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi l instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżony wyrok - w ocenie skarżącego - narusza prawo. Wskazano, że skoro Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. Oddział w Tarnowie udzielił skarżącej odpowiedzi i odmówił wydania decyzji pismami: z dnia 6 września 2012 r., znak: [...] oraz z dnia 5 października 2012 r., znak: [...], a także z dnia 30 listopada 2012 r., znak: [...], to trudno zarzucać spółce bezczynność, a skoro tak to skarga powinna z tej przyczyny ulec oddaleniu. Powołano się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt: VIII SAB/Wa 22/2009, opubl. Lex Polonica nr 2144958), zgodnie z którym "fakt, że spółka odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w formie przesłania kserokopii aktu notarialnego umowy sprzedaży nie zmienia tego, że pismo to należy traktować jak decyzję administracyjną." Podkreślono przy tym, że podstawą skargi na bezczynność jest fakt milczenia podmiotu. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie można postawić spółce zarzutu bezczynności, to należy uznać, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zasadność wniosku o oddalenie skargi. Pamiętać przy tym trzeba, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zarzutem bezczynności spółki akcyjnej - tymczasem trudno zarzucać bezczynność, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej, spółce prawa handlowego, nie będącej przecież organem administracji. Powołano się na wyroki WSA w Białymstoku z 10 marca 2009 r. II SAB/Bk 59/2008, WSA w Warszawie z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 22/2009, opubl. LexPolonica nr 2144958, zgodnie z którymi "rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia Informacji albo - w razie odmowy jej udzielenia lub umorzenia postępowania - w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ (podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej) któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan ieao bezczynności. Z punktu widzenia oceny, czy podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, nie ma bowiem znaczenia fakt, czy reakcja tego podmiotu na wniosek (tu odpowiedź w formie pisma), była właściwa, wystarczająca, zaspakajająca oczekiwania strony czy zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy".

Bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, ani też nie wydaje decyzji o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością podmiotu obowiązanego w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy milczy on wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Natomiast stanowisko podmiotu obowiązanego, zajęte w niniejszej sprawie, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej. Nie można więc postawić spółce zarzutu, że była bezczynna, ponieważ podjęła w sprawie działania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pisma spółki - z powodu zawarcia w nich minimum niezbędnych elementów, należy uznać w istocie za decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Możliwość kwalifikacji pisma jako decyzji potwierdza utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r. l SA 1509/98, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r. III SAB 34.01).

W świetle powyższego skoro spółce nie można zarzucić bezczynności, skarga na bezczynność powinna była ulec oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z ostrożności procesowej - na wypadek gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji – podniesiono, że skarga na bezczynność winna była ulec oddaleniu z uwagi na brak obowiązku po stronie Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. przekazywania odpisów decyzji, których domagała się skarżąca. Skarżąca żądała bowiem wydania kserokopii decyzji organów administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Przepis ten normuje szeroki zakres udostępniania informacji publicznej i odnosi się on do kwestii związanych ze sposobami przyjmowania i załatwiania spraw administracyjnych. Należy przyjąć, iż w kontekście specyfiki tego przepisu (dotyczy on dostępu do informacji o prawie - akt postępowania administracyjnego) regulacja art. 4 ust. 3 u.d.i.p., nakłada obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej jedynie na podmioty, które takie informacje "wytwarzają", gdyż dotyczą działalności konkretnego organu administracyjnego. Skoro Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. jako podmiot prawny powstał dopiero w 2004 r. trudno obarczać go obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, które to decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot - organ administracyjny, a nadto zostały wydane w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, tj. wiele lat przed tym jak nie tylko powstała sama spółka, ale i weszła w życie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślono przy tym, że Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. Oddział w Tarnowie nie uchylił się od podania niezbędnych informacji (daty wydania decyzji, czy znaków, organów, które je wydały) koniecznych do wystąpienia do właściwych organów administracyjnych o ich udostępnienie. Tymczasem pomimo informacji zawartej w piśmie z dnia 24 października 2012 r. Archiwum Państwowego w Kielcach Oddział w Sandomierzu, znak: 840-101/2012 (pismo załączono do dokumentów skargi), że "w aktach Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Tarnobrzegu pod sygnaturą 1339 znajdują się wykazy użytkowników gruntów na trasie gazociągu Rozwodów - Sandomierz, gromada [...] , w których działka [...] nie występuje ani też nazwisko B.", skarżąca nie zadała sobie trudu, aby dokonać synchronizacji parcel gruntowych (które występowały w latach sześćdziesiątych XX wieku) na obecnie istniejące działki ewidencyjne. Również bez odzewu pozostawiła informację pochodzącą z Archiwum Akt Nowych w Warszawie zawartą w piśmie z dnia 20 grudnia 2012 r., znak: IV 840-2344/12 MS (pismo załączono do dokumentów skargi), że: "jednocześnie informujemy o możliwości ewentualnego kontynuowania kwerendy jeżeli podadzą Państwo informacje odnośnie nazwy w/w gazociągu lub przez jakie miejscowości przebiegał". Skarżąca nie uzupełniła danych potrzebnych w Archiwum Akt Nowych w Warszawie do szczegółowego przeprowadzenia kwerendy zgromadzonych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Cz. B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że w pełni popiera zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniesiono, że na podstawie art. 4 ust. l pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej bezspornym jest istnienie obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego - powyższej ustawy, ponieważ zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazociągowe ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi".

Z całą pewnością, w świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Od powyższego, słusznego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uczestnik złożył skargę kasacyjną, jednakże zarzuty podnoszone przez uczestnika są analogiczne do zarzutów podnoszonych w odpowiedzi na skargę i de facto zostały już poddane merytorycznej ocenie Sądu, której efektem jest zaskarżone orzeczenie. Podniesiono, że w oparciu o stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, przedstawiony dotychczas, zarówno przez skarżącego, jak również w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., skarga kasacyjna uczestnika jest bezpodstawna i w ocenie strony skarżącej winna zostać oddalona. Prawidłowo ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stan faktyczny i prawny, będący podstawą skarżonego rozstrzygnięcia sądu, w sposób wyczerpujący rozstrzyga przedmiotową kwestię, wobec czego zarzuty uczestnika należy uznać za bezpodstawne i jako takie winny one zostać oddalone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że w skardze tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego niezastosowaniu, albowiem w jej ocenie Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzielił Czesławie B. odpowiedzi w formie i treści posiadającej cechy decyzji administracyjnej oraz - jako podmiot, który nie jest autorem żądanej informacji - nie może być obarczony obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, które to decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot - organ administracyjny.

W pierwszej kolejności należy podkreślić – na co wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że warunkiem zastosowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Oznacza to, że art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; z dnia 5 października 2011 r., I FSK 1488/10, LEX nr 1069258; z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, LEX nr 1068420; wyrok z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571; z dnia 20 kwietnia 2010 r., I GSK 774/09, LEX nr 594602; z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1261/08, LEX nr 529941). Ponadto artykułowi 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako przepisowi z zakresu procedury sądowoadministracyjnej - przypisać należy charakter przepisu prawa procesowego, co oznacza, że aby skutecznie zarzucić naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też mieć na uwadze, że do naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może dojść w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji uznając skargę za nieuzasadnioną nie oddala tej skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, Sąd pierwszej instancji uznał bowiem skargę za uzasadnioną.

W skardze kasacyjnej nie powiązano zarzutu naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym w ocenie składającego skargę kasacyjną uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji", nie wykazano jednak, czy i w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis. Uwagi dotyczące cech decyzji administracyjnej, jej charakteru i doktrynalnej konstrukcji domniemania formy decyzji administracyjnej mogą korespondować z treścią art. 104 i 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wskazują natomiast na błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną należy wskazać na niedopuszczalność wykorzystywania na niekorzyść skarżącego poglądów, które ukształtowały się w doktrynie i orzecznictwie w celu ochrony sytuacji prawnej adresatów działań szeroko rozumianej administracji publicznej, tj. ich wykorzystywania dla ograniczenia prawa do sądu tych podmiotów. Ugruntowane stanowisko, że pismo adresowane przez organ administracji do podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, które zawiera cztery tzw. elementy konstytutywne, tj. oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis pozwala zakwalifikować to pismo jako akt administracyjny, służy zwalczaniu negatywnego zjawiska tzw. ucieczki organów administracji od formy decyzji administracyjnej, a nie sanowaniu ich wadliwych działań i ograniczaniu konstytucyjnego prawa do sądu, a do tego sprowadzałoby się w istocie przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w drodze zwykłego pisma spełnia wymogi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym przesądza o niezasadności skargi na bezczynność w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w rozwinięciu zarzutu naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedstawiono również taką wykładnię art. 4 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, według której obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej ciąży jedynie na podmiotach, które takie informacje "wytwarzają". Pogląd ten pozostaje w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji", jak i z wykładnią celowościową i systemową tego przepisu akcentowaną w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl której, informacją publiczną jest każda tego rodzaju informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por.: wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1177/12, LEX nr 1265660; wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., I OSK 1274/12; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 736/12, LEX nr 1216575). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., II SAB/Wa 187/13, LEX nr 1359208). Sąd pierwszej instancji trafnie zatem nie znalazł podstaw do zaakceptowania proponowanej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wykładni powyższych przepisów, a w konsekwencji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie zatem nie zastosował tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Cz. B. o zasądzenie kosztów postępowania mając na uwadze treść art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz treść odpowiedzi na skargę kasacyjną, która sprowadzając się do streszczenia wyników dotychczasowego postępowania i powielenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie zawierała ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a zatem nie spełniała wymogów prawidłowo sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.