Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1592/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2021r. Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1592/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] Burmistrz K. orzekł o odmowie wydania M. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid.[...] położonej w K., obręb K., gm. K..

Orzekający organ uzasadnił rozstrzygnięcie niezgodnością planowanej inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, tj. ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uchwały nr [...] Sejmiku Województwa K. - P. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. K. , a także rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w zakresie ograniczenia lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ustawowym terminie złożył M. J..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że dla planowanej inwestycji nie jest spełniony wymóg dotyczący uzbrojenia terenu, albowiem Burmistrz K. błędnie ocenił, że:

• lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodna z przepisem § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r.,

• wybudowanie studni wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy kwestia konieczności uzyskania takiej decyzji powinna być rozważana dopiero na etapie występowania o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia budowy/robót, stosownie do przepisu art. 388 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego;

2. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem teren stanowiący las (Ls) jest położony poza obszarem objętym granicami wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w konsekwencji czego planowana inwestycja nie wiąże się z przeznaczeniem na cele nieleśne, albowiem nie będzie ona umiejscowiona na terenie leśnym;

3. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z:

• § 5 pkt 3 uchwały nr IX/182/19 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 września 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego poprzez błędne przyjęcie, że na działce znajdują się zadrzewienia śródpolne, które musiałyby zostać zlikwidowane lub zniszczone dla potrzeb inwestycji,

• § 5 pkt 4 uchwały nr IX/182/19 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 września 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja wymagałaby wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,

• § 5 pkt 5 uchwały nr IX/182/19 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 września 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja wiązałaby się ze zmianą stosunków wodnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. (co do wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., dalej: u.o.g.r.l. - oraz co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi). Przepis art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący minimalnej wielkości gruntu rolnego, stoi na przeszkodzie w dokonaniu podziału działki nr [...]. Świadczy to o przeszkodzie zgłoszenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, gdyż zmierza to do obejścia przepisów prawa w zakresie ograniczonych możliwości podziału działek rolnych.

Z wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (zmodyfikowanego w odwołaniu od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] września 2020 r. znak: [...]) wynika, że skarżący na części działki nr [...] obejmującej grunty, które nie stanowią lasu (LsVI) zamierza wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, powstało pytanie, czy taka sytuacja jest prawidłowa, to znaczy, czy tylko część działki ewidencyjnej może być objęta terenem inwestycji.

W tej kwestii w orzecznictwie administracyjnym zdaniem Kolegium dominuje pogląd, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest "obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji" (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 1168/14; z dnia 03 marca 2016 r., II OSK 1626/14; z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z dnia 14 marca 2019 r., II OSK 1135/17; z dnia 03 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z dnia 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z dnia 05 września 2019 r., II OSK 2447/17; z dnia 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18; z dnia 17 lipca 2020 r., II 452/20; czy wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 257/21). Innymi słowy, poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem należy rozumieć istniejące prawnie granice nieruchomości gruntowej lub nieruchomości gruntowych, których przebieg został uregulowany przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.).

Za taką wykładnią przemawia również treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Zdaniem Kolegium, przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nadto skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym np. wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. Dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze kompleksów użytków rolnych wysokich klas i gruntów leśnych, czyniłoby iluzoryczną ich ochronę przewidzianą w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Konkludując, należy wskazać, że teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych.

Organ odwoławczy zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno - prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 09 lipca 2015 r., II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/18). W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z takim wyjątkowym stanem faktycznym i prawnym.

Kolegium wskazało, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16 NSA stwierdził, że za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki." Jednakże, jak wyżej wykazano, nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych i to pod warunkiem, że wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (wypis z rejestru gruntów) zdaniem Kolegium potwierdza, że w skład działki nr [...] o powierzchni 0,3113 ha wchodzą m.in. lasy LsVI o powierzchni 0,0059 ha. Teren inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Grunt na którym inwestor zamierza realizować przedmiotową inwestycję stanowi jednak część działki nr [...] z wyłączeniem gruntu leśnego.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że inwestor wyrażając chęć uzyskania decyzji wyłącznie dla części działki, ma możliwość wystąpienia o podział nieruchomości i wówczas zgłosić do ustalenia warunków zabudowy część pierwotnej działki, będącej po podziale odrębną działką. Przy czym nie zawsze może dojść do podziału działki rolnej, gdyż przeszkodą są ograniczenia w możliwości podziału przewidziane w art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) w postaci zachowania minimalnej wielkości gruntu rolnego. W takiej sytuacji jest skarżący, gdyż wielkość działki uniemożliwia jej podział. W świetle bowiem art. 93 ust. 2a ww. ustawy, podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Świadczy to o kolejnej przeszkodzie do zgłoszenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, gdyż zmierza to do obejścia przepisów prawa w zakresie ograniczonych możliwości podziału działek rolnych, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r., II SA/Bd 756/19).

W ocenie Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy, zdefiniowanie "terenu" jako części działki stanowiłoby oczywiste zaprzeczenie zasad określania warunków zabudowy dla terenu nieobjętego ustaleniami planu miejscowego, dlatego odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o to, że nie spełniono wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4-5 u.p.z.p. jest w pełni uzasadniona, a wobec ustalenia, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z powyższych warunków, nie ma konieczności badania pozostałych elementów.

W skardze do Sądu M. S. J. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając:

1. naruszenie przepisów art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powoływana jako u.p.z.p. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (powoływana jako u.o.g.r.l.) poprzez błędne przyjęcie, że nie jest spełniony wymóg tego, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a to na skutek błędnego przyjęcia, że terenem w rozumieniu tych regulacji jest cała działka ewidencyjna, nawet jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje część tej działki, podczas gdy należało przyjąć, że grunty nieobjęte wnioskiem, lecz objęte tą samą działką ewidencyjną, nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu czy spełnione są przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, jako że nie powinny być one uznawane za "teren" w rozumieniu przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.),

ewentualnie, gdyby Sąd powyższego zarzutu nie uwzględnił - naruszenie przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniał szczególny przypadek, uzasadniający ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenach nieobjętych szczególną ochroną przed przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne, w przypadku których tereny objęte taką ochroną są położone w granicach tej samej działki ewidencyjnej, podczas gdy należało przyjąć, że taki szczególny przypadek wystąpił z uwagi na bardzo małą powierzchnię gruntu leśnego, stanowiącą poniżej 2% powierzchni działki ewidencyjnej,

2. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów Skarżącego ujętych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dotyczących naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 3, 4 i 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] września 2019r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. K. (powoływana jako uchwała nr [...]), w konsekwencji czego nie sposób ustalić jakie jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii tych zarzutów,

3. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez błędne przyjęcie, że dla planowanej inwestycji nie jest spełniony wymóg dotyczący uzbrojenia terenu, na skutek błędnej oceny, że:

• lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodna z przepisem § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r.,

• wybudowanie studni wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy kwestia konieczności uzyskania takiej decyzji powinna być rozważana dopiero na etapie występowania o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia budowy/robót, stosownie do przepisu art. 388 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego,

4. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z:

• § 5 pkt 3 uchwały nr [...] uchwały nr [...] poprzez błędne przyjęcie, że na terenie objętym wnioskiem znajdują się zadrzewienia śródpolne, które musiałyby zostać zlikwidowane lub zniszczone dla potrzeb inwestycji, podczas gdy planowana inwestycja z powyższym nie wiąże się, zatem nie było podstaw dla odmowy ustalenia warunków zabudowy,

• § 5 pkt 4 uchwały nr [...] poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja wymagałaby wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, podczas gdy planowana inwestycja się z powyższym nie wiąże, zatem nie było podstaw dla odmowy ustalenia warunków zabudowy,

• § 5 pkt 5 uchwały nr [...] poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja wiązałaby się ze zmianą stosunków wodnych, podczas gdy planowana inwestycja się z powyższym nie wiąże, zatem nie było podstaw dla odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wstępnie skarżący zauważył, że na skutek zmiany wniosku, dokonanej w odwołaniu od decyzji Burmistrza K. z [...] września 2020 r. (znak IPP-PP.6730.121.2020), teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował gruntów leśnych (użytek LsVI) występujących na działce nr [...] w K., obręb K., gmina K.

Skarżący podniósł w pierwszej kolejności, że nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na szczególną ochronę przed przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne, przewidzianą dla terenów nieobjętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy bowiem tylko terenu nią objętego, a nie terenu całej działki ewidencyjnej. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że teren objęty wnioskiem podlega szczególnej ochronie z uwagi na charakterystykę terenu, który znajduje się w innym miejscu. Z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych podział na działki ewidencyjne jest nieistotny.

Nie sposób przy tym zdaniem skarżącego nie dostrzec, że teren użytku LsVI na działce nr [...] jest bardzo mały i ma powierzchnię 59 m˛ (co stanowi mniej niż 2% powierzchni działki nr [...]). W przypadku realizacji inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, teren ten nie zostanie w żaden sposób naruszony, skoro jest on poza granicami objętymi wnioskiem.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Organu, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 12 kwietnia 2018 r. (II SA/Sz 265/18): "(...) co do zasady, ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej, ale nie można przecież z góry przyjąć, iż z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne, ustalenie warunków zabudowy dla części działki nie byłoby uzasadnione. Aprobata ogólnej zasady, że terenem inwestycji jest teren jednej bądź kilku działek ewidencyjnych, nie wyklucza w pewnych szczególnych sytuacjach, związanych z indywidualnymi okolicznościami danej sprawy uznania, że teren inwestycji w rozumieniu PlanZagospU stanowi jedynie część działki lub części kilku działek, znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję. Możliwość taka powinna być zatem oceniana przez organ za każdym razem na tle konkretnego stanu faktycznego sprawie".

Skarżący zauważył, że nie ma uzasadnionych podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, kiedy tylko część działki podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Najdobitniej widać to na przykładzie działek o dużych powierzchniach (przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 listopada 2011 r., II SA/Po 509/10).

Zdaniem skarżącego, konsekwencją stanowiska organów obu instancji byłaby konieczność dokonywania sztucznego podziału działek celem oddzielenia od siebie części działki podlegającej ochronie od części niepodlegającej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taki podział działek nie spowoduje jednak, że ochrona tych gruntów będzie skuteczniejsza. Przedmiotem ochrony wynikającej z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. są bowiem grunty o określonych cechach, uznanych przez ustawodawcę za zasługujące na szczególną ochronę, a nie działki ewidencyjne. Z punktu widzenia możliwości zagospodarowania gruntów, którym przyznano szczególną ochronę, podział na działki ewidencyjne jest nieistotny. Nie wpływa on bowiem na możliwość korzystania zgodnie z przeznaczeniem z tych gruntów, które ustawodawca zdecydował się objąć szczególną ochroną przed przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne. Ustawodawca wprowadził różne stopnie ochrony przed możliwością zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wprowadzając instytucje przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne oraz wyłączenia z produkcji rolnej czy leśnej, a także stopniując tę ochronę w zależności od charakterystyki gruntu, przyczyn zagospodarowania danego terenu itp.

Przyjęcie, że ochrona rozciąga się na wszelkie grunty położone w ramach tej samej działki ewidencyjnej, w ocenie skarżącego prowadziłoby do nieuzasadnionego rozszerzenia stosowania regulacji art. 6 i 7 u.o.g.r.l., wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisów. Przykładowo, powodowałoby to niemożność ustalenia warunków zabudowy dla terenów nieużytków (N) czy gruntów rolnych najniższej klasy (R VI) tylko dlatego, że w ramach tej samej działki ewidencyjnej znajduje się choćby 1 m˛ gruntu leśnego czy gruntu rolnego klasy I-III. Przeczy to wyraźnemu brzmieniu przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1-5 u.o.g.r.l.

Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższego zarzutu, Skarżący podniósł, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu na działce nr [...] w K., obręb K., gmina K., wystąpiły szczególne okoliczności, które uzasadniały ustalenie warunków zabudowy pomimo tego, że w granicach działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,3113 ha (poza granicami terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) znajduje się użytek leśny (LsVI) o powierzchni 0,0059 ha. Powierzchnia użytku LsVI stanowi zatem ok. 1,9% powierzchni całej działki nr [...], zaś użytek ten na działce nr [...] nie ma powierzchni 0,1 ha, wskazanej w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

W orzecznictwie przyjmującym, że zasadą jest ustalanie warunków zabudowy dla całej działki ewidencyjnej, zdaniem skarżącego dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na terenach nieobjętych szczególną ochroną wynikającą z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 lub 5 u.o.g.r.l., w przypadku których, tereny objęte taką ochroną są położone w granicach tej samej działki ewidencyjnej (przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2020 r., II SA/Bd 66/20). W orzecznictwie tym wskazano, że ocena powyższej kwestii powinna być odniesiona do okoliczności danej sprawy. Dostrzeżono bowiem, że w określonych sytuacjach, nieproporcjonalnym byłoby stosowanie przedmiotowej ochrony przewidzianej dla gruntów nieobjętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a położonych w granicach tej samej działki ewidencyjnej, co teren objęty wnioskiem.

W ocenie Skarżącego, w opisany sposób należy traktować sytuację, gdy teren leśny ma bardzo małą powierzchnię w stosunku do powierzchni całej działki ewidencyjnej, jak to ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie. W skrajnych bowiem przypadkach znajdowanie się na działce ewidencyjnej 1 m˛ gruntu rolnego klasy I-III lub gruntu leśnego mogłoby prowadzić do niemożności zagospodarowania całego pozostałego obszaru działki o znacznej powierzchni, a to z uwagi na regulacje art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub 5 u.o.g.r.l. Ochrona taka byłaby nieproporcjonalna i w istocie wymuszałaby na inwestorze podział terenu na działki o powierzchni 0,3 ha (lub większej) oraz "wyodrębnienie" spośród nich takich działek, w ramach których znajdowałyby się grunty rolne klas I-III lub grunty leśne, aby poza ich graniami pozostawić pozostałe grunty, niepodlegające szczególnej ochronie i umożliwić ich zagospodarowanie.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że występowanie o warunki zabudowy dla części działki może stanowić obejście prawa. Stwierdzenie takie jest nieuprawnione w realiach rozpoznawanej przez organy administracji sprawy.

Ponadto, zdaniem skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się w żaden sposób do zarzutów Skarżącego, podniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza K. z [...] sierpnia 2021 r., dotyczących naruszenia przepisów:

• art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.,

• art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 3 uchwały nr [...],

• art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 4 uchwały nr [...],

• art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 5 uchwały nr [...].

Skarżący wskazał też, że organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę w całości i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem odnieść się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu, nawet jeśli organ przyjmuje, że z uwagi na wystąpienie innej przesłanki negatywnej sprawa powinna być załatwiona odmownie.

W efekcie powyższego zaniechania, nie sposób jest ustalić jakie jest stanowisko Organu względem poglądów Burmistrza K. co do rzekomej sprzeczności inwestycji ze wskazanymi przepisami uchwały nr [...] i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ani z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - to jest, czy Organ podziela w tym zakresie stanowisko Burmistrza, czy też wyraża pogląd odmienny, jednak utrzymał w mocy decyzję negatywną z uwagi na swoje ustalenia i ocenę prawną dotyczącą przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.

Tym niemniej, z ostrożności procesowej, Skarżący podniósł, że błędnym było przyjęcie, iż wskazane regulacje art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 3, 4 i 5 uchwały nr [...] sprzeciwiają się ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Ponadto, zdaniem skarżącego, błędnie organ pierwszej instancji przyjął, że lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodna z przepisem § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie jest spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. ani z załączonych do niej wyników analizy nie sposób ustalić, dlaczego organ przyjął, że planowana inwestycja jest sprzeczna z tym przepisem. Wartość 10mł z przedłożonej oferty dotyczy bowiem pojemności, a nie ilości ścieków wprowadzanych na dobę. Z treści samej oferty wynika ponadto, że "Przyjmuje się, że ścieki z naszej oczyszczalni są podczyszczone w ok. 65%. Co pozwala na zgodne z prawem wprowadzanie ich do gruntu (Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziem, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego)", lecz organ pierwszej instancji fragment ten pominął.

Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji nie dostrzegł tego, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano na możliwość zapewniania obsługi powstających ścieków za pomocą zbiornika bezodpływowego (szamba). W takim przypadku nie dochodzi do wprowadzania ścieków do ziemi i sytuacja taka nie jest objęta regulacją § 11 ust. 5 przytoczonego rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Skarżący zwrócił też uwagę, że na obszarze OChK Z. K. wprowadza się zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 5 pkt 3 uchwały nr [...]). W ocenie skarżącego błędnie organ I instancji przyjął, że planowana inwestycja będzie wiązać się likwidacją lub zniszczeniem zadrzewień objętych powyższą regulacją. Organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że na terenie objętym wnioskiem znajdują się takie zadrzewienia, a także nieprawidłowo przyjął, że planowania inwestycja naruszyłaby ten zakaz. Ustalenie takie jest dowolne i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Na obszarze OChK Z. K. wprowadza się zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (§ 5 pkt 4 uchwały nr [...]). Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja w żaden sposób nie wiąże się z wykonywaniem prac ziemnych, które mogłyby trwale zniekształcić rzeźbę terenu. Za takie zniekształcenie nie może być uznane wykonanie budynku, ujęcia wody, czy przydomowej oczyszczalni ścieków. Ustalenie, że takie prace wiązałyby się z tego rodzaju zniekształceniem rzeźby terenu w ocenie strony skarżącej jest zupełnie dowolne. Ocena tej kwestii mogłaby ewentualnie nastąpić na podstawie oceny rozwiązań projektowych, jednak to należy do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy.

Na obszarze OChK Z. K. wprowadza się zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (§ 5 pkt 5 uchwały nr [...]). Skarżący podkreślił natomiast, że planowana inwestycja nie wiąże się ze zmianą stosunków wodnych. Nie ma dowodów na to, że planowane zamierzenie wiązałoby się z tego rodzaju zmianą, a ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie są dowolne.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r. poz. 741 ze zm. dalej "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest co do zasady obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Niewątpliwie pogląd taki zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Po 265/17, LEX nr 2307356; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1755/15, wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 66/20).

Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do konkretnej działki, ewentualnie do kilku działek objętych wnioskiem, jako całości, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie podlegała zagospodarowaniu.

Decyzja o warunkach zabudowy w istocie stanowi informację o terenie, przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze czy nieleśne. Dlatego też zawsze należy przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych brać pod uwagę wszystkie części terenu objętego wnioskiem. W wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2101/16, opubl. LEX nr 2539767, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Co do zasady nie zmienia tej oceny określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym do projektu decyzji, bo teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, opubl. LEX 2629084, w którym dodatkowo wyjaśnił, że na konieczność takiej wykładni przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. NSA zauważył, że do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, fragmentu, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Dokonywana w postępowaniu przed właściwym organem administracji analiza urbanistyczna obejmuje ustalenia w zakresie: linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8 rozporządzenia). Przedmiotem opisu i oceny urbanisty (architekta) jest zatem stan zagospodarowania stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych.

Przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa.

Ustalając warunki zabudowy w określonych ramach, czy negując możliwość ich uzyskania dochodzi jednocześnie do ograniczenia swobody zagospodarowania terenu jako pochodnej realizacji prawa własności. Oznacza to, że oceniając możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy trzeba mieć z drugiej strony na względzie, by nie doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jasno wyrażono stanowisko, że orzekanie w sprawach o wydanie warunków zabudowy winno uwzględniać przysługujące właścicielowi i chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do korzystania z nieruchomości i jej zabudowy. Jeżeli zatem realizacja planowanego przez inwestora zamierzenia nie pozostaje w sprzeczność z ładem przestrzennym na danym terenie i nie naruszy istotnych z punktu widzenia zachowania tego ładu wartości, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć przy tym należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 7 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności.

Na tym tle pojawiły się wątpliwości czy wykluczone jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych co wynika z poprzedzających rozważań, brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zgodnie z pierwszym z prezentowanych poglądów sądów administracyjnych, interpretacja obowiązujących przepisów, w szczególności użytych przez ustawodawcę pojęć "teren" i "działka ewidencyjna" prowadzi do stwierdzenia, iż podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Pojawiły się jednak poglądy, że w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Przy czym wymaga to odpowiedniego uzasadnienia organu (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21). Drugi z poglądów przyjmuje zatem, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018r., II OSK 1634/16; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19).

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające odmówiły wydania decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej wniosek inwestora, który dotyczy części działki ewidencyjnej nr [...]. Organy uznały, że pomimo objęcia wnioskiem konkretnej części działki, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna. Organy pominęły jednak ocenę szczególnych warunków dla planowanej inwestycji w postaci minimalnej wielkości terenu podlegającego ochronie jako terenu lasu, jego usytuowania na obrzeżach działki objętej wnioskiem, wpływu takiego zagospodarowania na możliwość wyznaczenia obszaru analizy i wreszcie znaczenia i wpływu tego fragmentu działki na parametry zabudowy ustalane według kryteriów określonych w rozporządzeniu

W skład działki nr [...] o powierzchni 0,3113 ha wchodzi las LsVI o powierzchni 0,0059 ha. Teren inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Grunt na którym inwestor zamierza realizować przedmiotową inwestycję stanowi zatem część działki nr [...] a fragment lasu o powierzchni 59 m w południowej części działki i rogu północno-zachodnim, zajmuje obrzeża działki inwestora. Z uwagi na swoje położenie i wielkość, istniały postawy do oceny, czy występują rzeczywiste przeszkody do wyznaczenia obszaru analizy i ryzyko naruszenia warunków określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy wielkość terenu podlegającego ochronie doprowadzi do zniekształcenia wyników analizy w tym, w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Na wysokości frontu działki nie ma gruntów leśnych podlegających ochronie, zatem wyznaczenie obszaru analizy nie będzie powodowało ewentualnych deformacji w ustaleniu obszaru analizy. Nie wydaje się zatem słuszne, by w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały warunki do zbadania możliwości zagospodarowania działki. W przeciwnym razie można postawić uzasadniony zarzut, że ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności stanowisko organu ogranicza prawo inwestora w możliwości korzystania ze swojej własności.

W ocenie Sądu, w podanych okolicznościach, należało ocenić czy proponowane przez inwestora rozwiązanie jest dopuszczalne, czy istnieją szczególne uwarunkowania sprawy pozwalające na uwzględnienie wniosku inwestora oraz czy i w jakim zakresie proponowane zagospodarowanie spowoduje negatywne oddziaływanie na podlegający ochronie fragment lasu.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 1881/18 (dostępny w CBOSA) właściciel nie ma gwarancji, iż gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji właściciel jest zmuszony dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Ewidentnym przykładem przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a część nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Można tu odwołać się do wyroków NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, w których wskazano, że w powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew odmiennym zapatrywaniom, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Konkludując, stwierdzić należy, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, nastąpi to z zachowaniem zasady proporcjonalności i da się pogodzić z obowiązującymi przepisami.

W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków". Skoro skarżący wskazywał na takie rozwiązanie (budowę studni - jako indywidualnego ujęcia wody i zbiornika bezodpływowego), to organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby dokonać oceny, czy proponowane rozwiązanie na danym terenie jest możliwe i wystarczające dla planowanej inwestycji, zwłaszcza że w niedalekim sąsiedztwie znajduje się zabudowa.

Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia powyższa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ I instancji.

Organ odwoławczy nie rozpoznał pozostałych zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 3, 4 i 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] września 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Z. K. (powoływana jako uchwała nr [...]). W ocenie organu I instancji problemem okazały się kwestie zadrzewień śródpolnych i trwałego zniekształcenia rzeźby terenu. Tu również istnieją wątpliwości w związku z zabudową istniejącą na terenie sąsiednim.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.